Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 171/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1, art. 4 ust.1 pkt 1, art. 5 ust.2, art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 pkt 1 , art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 sierpnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2016 roku sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2016 roku w zakresie nieobjętym wykazem z dnia 4 maja 2016 roku - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

W. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci listy wynagrodzeń i nagród wypłaconych pracownikom [...] Urzędu Wojewódzkiego za 1 kwartał 2016r., zawierającej sumę wypłaconego wynagrodzenia brutto, sumę wypłaconych nagród brutto oraz zajmowane stanowisko bez ujawniania danych osobowych oraz podsumowań na poziomie poszczególnych wydziałów i całego Urzędu poprzez publikację na stronie BIP oraz odpowiedź drogą elektroniczną. Skarżący podniósł, że organ podjął wprawdzie w sprawie działania i przygotował dwie odpowiedzi z 4 maja 2016r. i 31 maja 2016r. na wniosek z dnia 20 kwietnia 2016r., ale żadna z nich nie zawierała wszystkich informacji, o które wnioskował. Ponadto zarzucił, iż owe odpowiedzi nie miały formy decyzji administracyjnej wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", od której mógłby się odwołać. Z powyższych względów W. T. wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do niezwłocznego wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, względnie o jej odrzucenie w przypadku nieusunięcia braków formalnych. Ponadto wniósł o stwierdzenie, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w razie uznania skargi w jakiejkolwiek części za zasadną. Organ podkreślił, że skarga W. T. zawiera braki formalne, bowiem nie zawiera podpisu oraz opłaty. Odnosząc się do treści skargi wskazał, że żądany przez W. T. w piśmie z 20 kwietnia 2016r. oraz 18 maja 2016r. wykaz wynagrodzeń wszystkich pracowników [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. nie stanowił informacji publicznej i nie mógł zostać skarżącemu udostępniony. Wojewoda [...] wskazał, że w tym względzie oparł się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2015r. sygn akt II SAB/Łd 129/15. Organ wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje również odmienne stanowisko uznające dane o wynagrodzeniach za stanowiące informację publiczną chronione przed udostępnianiem ochroną prywatności pracowników, jednakże kierując się stanowiskiem [...] Sądu organ przyjął stanowisko pierwsze.

Następnie Wojewoda [...] podał, że dane osób pełniących funkcję publiczną - Wojewody, Wicewojewody, Dyrektora Generalnego Urzędu oraz dyrektorów wydziałów i ich zastępców zostały zgodnie z wnioskiem przekazane wnioskodawcy w sposób określony przez niego we wniosku.

W końcowej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, iż do żądania opublikowania wszelkich danych w Biuletynie Informacji Publicznej odniósł się informując, iż zamieszcza biuletynie wszelkie informacje wymagane przez przepisy powszechnie obowiązujące, nie publikując tam więcej niż nakazuje mu ustawodawca. Ponadto dodał, iż praktyka żądania udostępniania informacji publicznej jeszcze przed jej powstaniem jest obca założeniom u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. .2058 ze zm.) dalej jako: "u.d.i.p.", do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w formie listy wynagrodzeń i nagród wypłaconych pracownikom [...] Urzędu Wojewódzkiego.

Wyjaśnić trzeba, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek lub osobę przez tenże podmiot upoważnioną. Ponadto żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej.

Niewątpliwe Wojewoda [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Oceniając, czy żądana w niniejszej sprawie informacja stanowi informację publiczną wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wynagrodzeń i nagród wypłaconych pracownikom [...] Urzędu Wojewódzkiego dotyczą w/w spraw i mają co do zasady charakter informacji publicznej. Stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014r. w sprawie I OSK 1741/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 2 kwietnia 2015r. w sprawie IV SAB/Wr 12/15, w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2015r. w sprawie II SAB/Łd 21/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek skarżącego powinien więc zostać załatwiony w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej w postaci wynagrodzeń i nagród wypłaconych pracownikom [...] Urzędu Wojewódzkiego bez ujawniania danych osobowych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że co do zasady informacją publiczną jest kwota wydawana ze środków publicznych na utrzymanie danego etatu w danym podmiocie, a nie kwota wynagrodzenia wypłacanego konkretnej osobie. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem z reguły na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Co istotne ochrona prywatności osoby fizycznej jest wyłączona, jeśli chodzi osoby pełniące funkcje publiczne i jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Zatem informacja o wynagrodzeniu pracowników urzędu pełniących funkcje publiczną podlega udostępnieniu bez ograniczeń ze wskazaniem ich imion i nazwisk oraz kwot otrzymanego wynagrodzenia i nagród. Z kolei w odniesieniu do pracowników niepełniących funkcji publicznych informacja taka podlega udostępnieniu, ale bez podawania danych osobowych. Podanie imienia i nazwiska pracownika niepełniącego funkcji publicznej jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnej rezygnacji danej osoby z przysługującego jej prawa do ochrony prywatności (vide wyroki WSA: w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2014r. sygn. akt VIII SA/Wa 412/14, w Lublinie z dnia 29 października 2015r. sygn. akt II SA/Lu 637/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że udostępnienie przez Wojewodę [..] w niniejszej sprawie kwot wynagrodzeń i nagród wypłaconych kadrze zarządzającej i dyrektorskiej urzędu stanowi niewystarczającą odpowiedź na wniosek W. T. z dnia 20 kwietnia 2016r. Organ nie udostępnił bowiem informacji w zakresie kwot wynagrodzeń i nagród wypłaconych pozostałym pracownikom urzędu. Tym samym organ w powyższym zakresie pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga w tej części zasługuje na uwzględnienie poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 kwietnia 2016r. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W zakresie informacji udostępnionych w formie wykazu z dnia 4 maja 2016r. oraz żądania publikacji wnioskowanych informacji na stronie BIP Sąd oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a. w punkcie 2 sentencji wyroku. Na marginesie wskazać jedynie wypada, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5 u.d.i.p., a w ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji podlegających obligatoryjnemu udostępnieniu na stronach BIP.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku. W tym zakresie należało uwzględnić fakt, że organ udzielił dwukrotnie odpowiedzi na wniosek skarżącego i częściowo udostępnił żądane informacje w formie wykazu z dnia 4 maja 2016r., a nieudostępnienie informacji w pełnym zakresie wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.

a.bł.