Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1776/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].03.2018 r. orzekającej o odstąpieniu od wydania nakazu w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan sprawy wskazując, że w dniu [...].01.2018 r. do PINB [...] wpłynęło pismo P. J.L. z dnia [...].01.2017 r. o przeprowadzenie kontroli i wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sąsiednim budynku przy ul. [...] w [...], powodujących pojawienie się licznych spękań na ścianach i suficie w budynku przy ul. [...] w [...]. W piśmie tym wskazano, że ww. budynki mieszkalne stanowią zabudowę bliźniaczą, powstałą w latach 60-tych XX wieku. Ponadto wskazano, że ww. obiekt budowany jako całość ma wspólne fundamenty, wspólny dach, wspólne trzony kominowe oraz wspólną - ścianę oddzielającą dwie części tego budynku (brak dylatacji).

W dniu [...].01.2018 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał kontroli budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...], z czego został sporządzony protokół nr [...]. W jej wyniku ustalono, że ww. budynek mieszkalny wraz z budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w [...] stanowi zabudowę bliźniaczą o dwóch kondygnacjach naziemnych. W trakcie kontroli stwierdzono występowanie spękań na ścianach konstrukcyjnych, działowych oraz na dwóch podciągach (parter, piętro) o nieregularnym przebiegu. W pomieszczeniach kuchni, salonu, gabinetu, łazienki i wc zaobserwowano zarysowania wzdłuż belek stropowych, przechodzące w większości na ściany, z widocznym przemieszczeniem. W garażu na stropie oraz w pomieszczeniu gospodarczym widoczne były liczne pęknięcia o nieregularnym przebiegu, z odparzeniem tynku. W garażu na ścianie działowej stwierdzono poziome pęknięcia (na przestrzał), z odspojeniem tynku. Podłogi i schody drewniane są z licznymi szczelinami i nierównościami oraz rozwarstwieniami. W pomieszczeniach wc i łazienki widoczne były rysy na glazurze, zaś w piwnicy - liczne pęknięcia glazury. W piwnicy zaobserwowano pęknięte nadproże okienne. Zgodnie z oświadczeniem mieszkańców tego budynku uszkodzenia te powstały na skutek robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w [...] - zaczęły się one pojawiać od dnia [...]-[...].01.2018 r. jako drobne powierzchowne zarysowania, jednakże wraz z postępem prac zaczęły się one pogłębiać, a także powstawać nowe.

W dniu [...].01.2018 r. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził czynności kontrolne w zakresie robót budowlanych prowadzonych w budynku położonym przy ul. [...] w [...], z czego został sporządzony protokół nr [...]. W ich wyniku ustalono, iż kontrolowany budynek mieszkalny jednorodzinny o dwóch kondygnacjach naziemnych i podpiwniczeniu wchodzi w skład zabudowy bliźniaczej wraz z budynkiem przy ul. [...]. Roboty polegające na rozbudowie tego budynku prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].07.2017 r. W trakcie kontroli zapoznano się ze sposobem i zakresem prowadzenia robót budowlanych oraz ich zgodności z dokumentacją projektową. Stwierdzono prowadzenie prac w istniejącej części budynku oraz przy wzmocnieniu fundamentów (wykonywanie ław fundamentowych). Ustalono, że skuto tynki wewnątrz budynku w większości pomieszczeń, co pozwoliło ocenić rodzaj zastosowanych materiałów, rodzaj konstrukcji i stan techniczny budynku. Ściany murowane są z cegły pełnej lub dziurawki, stropy - gazobetonowe z różnorodnym wypełnieniem jako elementy nośne, belki częściowo stalowe a częściowo żelbetowe. Nie stwierdzono widocznych rys czy pęknięć na stropach i ścianach, a w szczególności na ścianie wspólnej. Istotnym elementem mającym wpływ na stabilność konstrukcyjną całego budynku jest wykonywanie ław pod fundamentami. Ich dotychczasowy brak mógł mieć istotny wpływ na nierównomierne przenoszenie drgań i obciążeń, a w efekcie pękanie ścian i sufitów w segmencie sąsiednim przy ul. [...]. W protokole ponadto wskazano, że mając na uwadze kompleksowy zakres realizowanych robót budowlanych (włącznie z wymianą wszystkich instalacji), niejednorodną konstrukcję stropów i fundamentów oraz zużycie eksploatacyjne budynku występuje duże prawdopodobieństwo powstawania uszkodzeń w segmencie sąsiednim. Ustalono, że dotychczas wykonywane prace nie wykraczają poza zakres przewidziany w projekcie budowlanym.

Tego samego dnia (tj. [...].01.2018 r.) przedstawiciel organu powiatowego ponownie - skontrolował stan techniczny budynku przy ul. [...] w [...]. W sporządzonym na tę okoliczność protokole nr [...] potwierdzono występowanie licznych rys i pęknięć ścian. W protokole tym wskazano, że wizualnie nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jednakże zaznaczono przy tym, że mając na uwadze uszkodzenia powstałe w budynku przy ul. [...] oraz przewidzianą w zatwierdzonym projekcie budowlanym ingerencję w konstrukcję obu segmentów wskazane jest pilne wykonanie ekspertyzy technicznej zrealizowanych robót budowlanych i ich wpływu na stan techniczny obu budynków.

W dniu [...].01.2018 r. PINB [...] wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...], w którym jednocześnie zobowiązał A. i K. M. do przedłożenia - w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia - ekspertyzy technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, uwzględniającej ich wpływ na konstrukcję, statykę oraz stan techniczny budynku przy ul. [...] i budynku przy ul. [...] wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych prac budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, a także nakazał zabezpieczyć budynek przed dostępem osób trzecich. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do [...]WINB przez A. M. i K. M.

W dniu [...].02.2018 r. do PINB [...] wpłynęło pochodzące od A. M. i K. M. pismo z dnia [...].02.2018 r., określające zakres prac, które zostaną przeprowadzone w celu zabezpieczenia przedmiotowej inwestycji budowlanej.

W związku z powyższym przedstawiciel PINB [...] dokonał w dniu [...].02.2018 r. czynności kontrolnych w ww. zakresie. W sporządzonym na tę okoliczność protokole nr [...] wskazano, że w dniu kontroli trwały prace związane z rozebraniem i wzmocnieniem (stemplowaniem) stropodachu nad ostatnią kondygnacją w części przyszłej rozbudowy budynku, wykonywaniem instalacji centralnego ogrzewania i wodno-kanalizacyjnej, montażem płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie z profili stalowych jako okładzin ścian. Z treści ww. protokołu wynika, że według informacji przekazywanych telefonicznie przez M. L. (w okresie sprzed kontroli, jak i po kontroli) przy przedmiotowej inwestycji są prowadzone intensywne prace, które powodują dalsze uszkodzenia ścian w sąsiedniej części budynku wchodzącej w skład zabudowy bliźniaczej (tj. w segmencie przy ul. [...]). Ponadto zdaniem M. L. inwestor wykonał fundamenty pod ganek wejściowy oraz sukcesywnie usuwa grunt z pomieszczeń piwnicznych w celu ich pogłębienia.

W dniu [...].02.2018 r. do organu powiatowego wpłynęła decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].02.2018 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w [...].

W dniu [...].02.2018 r. do organu powiatowego została przedłożona ocena techniczna, sporządzona w dniu [...].02.2018 r. przez dr inż. L. K. na okoliczność wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...].

Przy piśmie z dnia [...].02.2018 r. A. i K. M. przedłożyli do PINB [...] ekspertyzę techniczną budynku przy ul. [...] w [...], sporządzoną w lutym 2018 r. przez inż. S. K. - rzeczoznawcę wojewódzkiego ds. konstrukcyjno-budowlanych.

Pismem z dnia [...].03.2018 r. radca prawny M. K., reprezentujący J. L. wystąpił do organu powiatowego o dokładne wyjaśnienie zakresu i charakteru wykonywanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] po wydaniu postanowienia nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu w celu rozważenia wystąpienia podstaw do zastosowania art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego. PINB [...] pismem z dnia [...].03.2018 r. poinformował pełnomocnika J. L., w jakim zakresie udzielono zgody na wykonanie prac zabezpieczających.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...].03.2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone przez P. A. M. i P. K. M. postanowienie pierwszoinstancyjne nr [...].

Następnie M. L. przy piśmie z dnia [...].03.2018 r. przedłożył do organu I instancji ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], sporządzoną w marcu 2018 r. przez rzeczoznawcę budowlanego - mgr inż. H.B.. Z kolei A. i K. M. przy piśmie z dnia [...].03.2018 r. przedłożyli do PINB [...] m.in. pismo z dnia [...].03.2018 r. autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. S. K., zawierające uwagi odnośnie ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego - mgr inż. H. B. z marca 2018 r.

W dniu [...].03.2018 r. organ powiatowy wydał decyzję nr [...], . orzekającą o odstąpieniu od wydania nakazu w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] w [...]

Od powyższej decyzji nr [...] odwołała się w ustawowym terminie J. L., wnosząc o ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w pierwszej kolejności, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym wypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasadę tę doprecyzowuje art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę materiału zebranego w postępowaniu dowodowym, wykładnię stosowanych przepisów i ocenę stanu faktycznego dokonanego w świetle obowiązującego prawa. Obowiązkiem organu orzekającego jest przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów wszystkich stron, wskazanie, jakie względy wzięte zostały pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne. Decyzja winna być zatem należycie uzasadniona z podaniem faktów, które organ orzekający uznał za udowodnione, dowodów, na których ten organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt administracyjnych I instancji wynika, że istniejący na terenie działki, podlegający rozbudowie segment mieszkalny o dwóch kondygnacjach naziemnych i podpiwniczeniu wchodzi w skład zabudowy bliźniaczej wraz z sąsiednim segmentem mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Roboty polegające na rozbudowie segmentu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w [...] prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].07.2017 r. Z części opisowej zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego wynika, że istniejący budynek został zaprojektowany w 1957 r. i wybudowany w 1961 r. Zamierzenie inwestycyjne zaś miało obejmować dobudowanie zamkniętego ganku w miejscu zadaszonego podestu; dobudowanie narożnego wykusza; wykonaniu otworów w ścianach konstrukcyjnych parteru i założeniu podwójnych belek stalowych dwuteowych IPE 200; częściowej zmianie układu ścianek działowych na wszystkich poziomach; % wymianie okien; wykonaniu nowej elewacji; ociepleniu dachu; likwidacji garażu poprzez usunięcie drzwi garażowych, wstawieniu okna, zasypaniu (wypoziomowaniu) i utwardzeniu podjazdu; wymianie pieca i wykonaniu nowej instalacji c.o. (co zostało ujęte na str. 7 ww. opracowania). W powyższym projekcje w zakresie robót ziemnych przewidziano wykonanie fundamentów pod ganek o głębokości 120 cm poniżej gruntu (co zostało ujęte na str. 10 ww. opracowania).

W protokole PINB [...] nr [...] z dnia [...].01.2018 r., sporządzonym na okoliczność czynności kontrolnych przeprowadzonych w segmencie mieszkalnym przy ul. [...] w [...] potwierdzono prowadzenie robót budowlanych w istniejącej części budynku oraz przy wzmocnieniu fundamentów poprzez wykonywanie ław fundamentowych. Ponadto ustalono, że skuto tynki ze ścian wewnątrz budynku w większości pomieszczeń, przy czym nie stwierdzono widocznych rys czy pęknięć na stropach i ścianach, a w szczególności na ścianie wspólnej dla ww. segmentów. Dalej stwierdzono, że wykonywane są ławy pod fundamentami wobec ich dotychczasowego braku. Do ww. protokołu został dołączony materiał zdjęciowy obrazujący stan budynku w wyniku wykonanych dotychczas robót budowlanych oraz kopia dziennika budowy nr [...] z wpisami z dotychczasowego przebiegu prac. Na str. 6 tego dziennika jest dokonany wpis o nieprawidłowym sposobie fundamentowania istniejącego budynku, z zaleceniem projektanta o potrzebie wykonania podbicia fundamentów na głębokość 80 cm, izolacji poziomej podposadzkowej na ustabilizowanym gruncie, przedłużenia projektowanych słupów od poziomu ław, izolacji ścian fundamentowych piwnic styrodurem oraz folią kubełkową. Jakkolwiek w ww. protokole nie stwierdzono w ww. segmencie występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, to jednak wskazano w nim, że z uwagi na kompleksowy zakres realizowanych robót budowlanych (włącznie z wymianą wszystkich instalacji), niejednorodną konstrukcję stropów i fundamentów oraz zużycie eksploatacyjne budynku występuje duże prawdopodobieństwo powstawania uszkodzeń w segmencie sąsiednim. Ponadto stwierdzono, że dotychczas wykonywane prace nie wykraczają poza zakres przewidziany w projekcie budowlanym.

Z kolei bliźniaczy segment mieszkalny, położony przy ul. [...] w [...] był kontrolowany przez przedstawiciela PINB [...] dwukrotnie - w dniu [...].01.2018 r. (z czego został sporządzony protokół nr [...]) i w dniu [...].01.2018 r. (z czego został sporządzony protokół nr [...]). W trakcie dokonanych czynności kontrolnych potwierdzono występowanie licznych spękań na jego ścianach konstrukcyjnych, działowych oraz na dwóch podciągach (parter, piętro) o nieregularnym przebiegu, które zostały szczegółowo opisane w ww. protokołach. Zgodnie ze złożonym do pierwszego z ww. protokołów oświadczeniem mieszkańców tego segmentu ww. uszkodzenia powstały na skutek robót budowlanych prowadzonych w segmencie mieszkalnym przy ul. [...] w [...] - zaczęły się one pojawiać od dnia [...]-[...].01.2018 r. jako drobne powierzchowne zarysowania, które wraz z postępem prac ulegają dalszemu pogłębianiu, a także zaczęły powstawać nowe. Z kolei w drugim z ww. protokołów wskazano, że wizualnie nie stwierdzono istnienia zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jednakże zaznaczono przy tym, że mając na uwadze uszkodzenia powstałe w segmencie przy ul. [...] w [...] oraz przewidzianą w zatwierdzonym projekcie budowlanym ingerencję w konstrukcję obu segmentów wskazane jest pilne wykonanie ekspertyzy technicznej zrealizowanych robót budowlanych i ich wpływu na stan techniczny obydwu części mieszkalnych budynku.

Na dalszym etapie postępowania I instancji organ powiatowy wydał w dniu [...].01.2018 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowienie nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie segmentu mieszkalnego przy ul. [...] w [...], zobowiązując jednocześnie inwestorów A. i K. M. do przedłożenia w określonym terminie ekspertyzy technicznej (z uwzględnieniem części opisowej i graficznej) dotyczącej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, uwzględniającej ich wpływ na konstrukcję, statykę oraz stan techniczny segmentu przy ul. [...] i segmentu przy ul. [...] wraz z inwentaryzacją dotychczas wykonanych prac budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, a także nakazując zabezpieczyć budynek przed dostępem osób trzecich. Powyższe postanowienie nr [...] zostało utrzymane w mocy postanowieniem [...]WINB nr [...] z dnia [...].03.2018 r., które nie zostało zaskarżone przez którąkolwiek ze stron do WSA w Warszawie.

Organ odwoławczy wskazał, że organ powiatowy, przystępując do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, dysponował zgromadzonym w aktach I instancji materiałem dowodowym w postaci: protokołów oględzin nr [...] z dnia [...].01.2018 r. (dotyczącego segmentu przy ul. [...]), nr [...] z dnia [...].01.2018 r. (dotyczącego segmentu przy ul. [...]), nr [...] z dnia [...].01.2018 r. (dotyczącego segmentu przy ul. [...]), nr [...] z dnia [...].02.2018 r. (dotyczącego segmentu przy ul. [...]); oceny technicznej, sporządzonej w dniu [...].02.2018 r. przez dr inż. L.K. na okoliczność wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...] (przedłożoną w dniu [...].02.2018 r.); ekspertyzy technicznej budynku przy ul. [...] w [...], sporządzonej w lutym 2017 r. przez inż. S. K. - rzeczoznawcę wojewódzkiego ds. konstrukcyjno-budowlanych; ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], sporządzonej w marcu 2018 r. przez rzeczoznawcę budowlanego - mgr inż. H. B.; pisma z dnia [...].03.2018 r. autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. S. K. zawierającego uwagi odnośnie ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. H. B. z marca 2018 r., a także licznych pism pochodzących od spornych stron.

W oparciu o powyższą dokumentację PINB [...] wydał w dniu [...].03.2018 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...] w której orzekł o odstąpieniu od wydania nakazu w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji obszernie przytoczono ustalenia faktyczne oraz wnioski przedstawione przez rzeczoznawcę budowlanego - inż. S. K. w ekspertyzie technicznej z lutego 2018 r. (przedłożonej przez inwestorów), co świadczy o tym, że organ powiatowy uznał tę ekspertyzę za wiarygodny dowód w sprawie i przyjął zawarte w niej wnioski końcowe za własne. Dalej organ I instancji wskazał przyczyny, z powodu których nie uwzględnił on przy zajmowaniu stanowiska w sprawie ekspertyzy stanu technicznego budynku położonego przy ul. [...], opracowanej w marcu 2018 r. przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. H. B. (przedłożonej przez stronę przeciwną). Według organu powiatowego opracowanie techniczne z marca 2018 r. nie jest dokumentacją kompletną i nie nosi znamion ekspertyzy, na co wskazuje inż. S. K. w swych uwagach. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika m.in., że ekspertyza wykonana na zlecenie J. L. odnosi się jedynie do ogólnych opisów o braku nieprawidłowości przed realizacją prac w budynku sąsiednim i pojawieniu się uszkodzeń po dacie rozpoczęcia inwestycji przez A. i K. M., zawiera rzuty ze wskazaniem rys i kilkunastostronnicową dokumentację zdjęciową, zaś brak jest w niej jakichkolwiek obliczeń sprawdzających, szczegółowych wskazań i ocen popartych badaniami, koniecznych do wykonania prac naprawczych w przypadku uznania, że poszczególne elementy budynku takich prac wymagają. W ślad za autorem pisma z dnia [...].03.2018 r. organ I instancji przyjął m.in., że bez dokonania jakichkolwiek odkrywek, czy obliczeń sprawdzających nie można zasadnie zakładać, iż podbicie fundamentów w budynku przy ul. [...] zostało wykonane w sposób wadliwy, co doprowadziło m.in. do powstania zarysowań i pęknięć w ścianach budynku przy ul. [...].

W takim stanie faktycznym organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji zasługuje na uchylenie, bowiem została wydana co najmniej przedwcześnie, bez dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływa na wynik sprawy.

Wskazano przede wszystkim, iż ekspertyza techniczna z lutego 2018 r. autorstwa rzeczoznawcy budowlanego - inż. S. K., na którą obszernie powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest również opracowaniem technicznym niepełnym, bowiem z jej treści nie wynika, aby sporządzający ją specjalista dokonał samodzielnie oględzin uszkodzeń występujących w sąsiednim segmencie przy ul. [...]. Z pkt 6 części opisowej ww. opracowania wynika, że w tym zakresie ww. ekspert oparł się wyłącznie o protokolarne ustalenia dokonane przez przedstawiciela PINB [...] w trakcie oględzin. Powyższe również potwierdzają wyjaśnienia M. L.zawarte w piśmie wniesionym do tutejszego organu w dniu [...].04.2018 r. (stanowiącym uzupełnienie do odwołania), że nikt ze strony inwestora nie skontaktował się z właścicielami segmentu przy ul. [...], aby ocenić rzeczywisty wpływ prac prowadzonych na terenie sąsiedniej nieruchomości na stan techniczny i stan bezpiecznej eksploatacji segmentu, w którym pojawiły się pęknięcia i uszkodzenia ścian.

W tym stanie rzeczy stwierdzono, iż ekspertyza techniczna przedłożona przez inwestorów nie odpowiada w pełni obowiązkowi wynikającemu z postanowienia PINB [...] nr [...]. Skoro w ww. rozstrzygnięciu wskazano, że żądana ekspertyza ma uwzględniać m.in. wpływ wykonanych robót budowlanych na konstrukcję i statykę oraz stan techniczny segmentu przy ul. [...], to należy przyjąć, iż dopiero zbadanie tej kwestii na podstawie samodzielnych ustaleń dokonanych przez eksperta w obydwu segmentach mieszkalnych przy ul. [...] i [...] pozwoli mu na dokonanie stosownych ocen specjalistycznych. W omawianej sprawie autor ekspertyzy technicznej z lutego 2018 r. nie poczynił jednak we własnym zakresie ustaleń niezbędnych do wyprowadzenia z nich stosownych wniosków. Należy ponadto zauważyć, iż organ powiatowy nie zażądał uzupełnienia przedłożonej przez inwestorów dokumentacji technicznej (zawierającej ww. braki), lecz bezkrytycznie przejął jej ustalenia i wnioski za własne.

W ocenie [...]WINB należy także zwrócić uwagę, że organ powiatowy zaniechał również podjęcia stosownych czynności, zmierzających do dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia kwestii, czy na gruncie przedmiotowej sprawy doszło do kontynuowania robót budowlanych związanych z rozbudową segmentu przy ul. [...], po otrzymaniu przez inwestorów postanowienia nr [...], mimo licznych sygnałów w tym aspekcie pochodzących od pełnomocnika J. L..

W tym zakresie w ramach postępowania I instancji dokonano tylko jeden raz czynności kontrolnych, co miało miejsce w dniu [...].02.2018 r. Następnie pismem z dnia [...].03.2018 r. PINB [...] poinformował inwestorów, że na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] mogą być wykonywane jedynie prace zabezpieczające, a także, iż z uwagi na panujące warunki atmosferyczne wyrażono zgodę na dokończenie i uruchomienie centralnego ogrzewania oraz dokończenie stropodachu nad ostatnią kondygnacją.

Na powyższej kontroli (która odbyła się w dniu [...].02.2018 r.) i powyższym piśmie z dnia [...].03.2018 r. organ powiatowy poprzestał, mimo, że dalej wpływały do niego pisemne informacje od strony przeciwnej, że na nieruchomości przy ul. [...] prowadzone są intensywne roboty budowlane związane nie tylko z podbiciem fundamentów, czego nie przewidywał projekt rozbudowy segmentu, ale również pogłębieniem piwnicy (co wynika m.in. z pisma P. M. L. z dnia [...].03.2018 r.). Analiza akt I instancji wykazała, że organ powiatowy w okresie od przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu [...].02.2018 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji (tj. do dnia [...].03.2018 r.) nie podjął stosownych czynności w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy w niniejszym przypadku inwestorzy poprzestali na wykonaniu prac zabezpieczających, na które PINB [...] wyraził zgodę w piśmie z dnia [...].03.2018 r., czy też w rzeczywistości prowadzili roboty wykraczające swym charakterem poza typowe prace mające na celu wyłącznie zabezpieczenie rozbudowywanego segmentu. Powyższe niewątpliwie stanowi o uchybieniu przez organ powiatowy wymaganiom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który wprost określa sposób działania organów nadzoru budowlanego w przypadku, gdy inwestor nie zastosuje się do nakazu wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 ww. ustawy.

Niezależnie od powyższego wskazano, iż z dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do wykonania robót budowlanych w szerszym zakresie niż przewidywał to projekt budowlany dotyczący rozbudowy segmentu przy ul. [...], zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. W omawianej sprawie doszło bowiem do nieprzewidzianego w tym projekcie podbicia istniejących fundamentów. Pełnomocnik strony skarżącej podniósł we wniesionym w dniu [...].05.2018 r. do tutejszego organu piśmie (stanowiącym uzupełnienie do odwołania), że podbicie fundamentów nastąpiło w celu pogłębienia piwnicy, co prowadzi do zwiększenia kubatury obiektu, a zatem jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej powyższe ma wpływ na stabilność całej konstrukcji obiektu, bowiem naruszono przy tym istniejące w granicy działek fundamenty. W piśmie tym wskazano ponadto, że naruszenie konstrukcji dachu w celu zrobienia w nim świetlika oddalonego o 3,50 m od granicy działki stanowi z kolei odstępstwo od warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W ocenie [...]WINB powyższe kwestie, jak również pozostałe kwestie podnoszone w toku postępowania przez pełnomocnika P. J. L. powinny zostać gruntownie wyjaśnione przed podjęciem decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Organ powiatowy, czyniąc ustalenia w powyższym zakresie, winien odnieść się do zarzutów stawianych przez stronę skarżącą, w tym zweryfikować, czy są one zasadne, czy też nie.

Ponadto organ powiatowy powinien uzupełnić materiał dowodowy o informację, czy decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].02.2018 r. uzyskała walor orzeczenia prawomocnego. Należy bowiem zauważyć, iż w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę (w niniejszym przypadku - decyzji o pozwoleniu na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego) bądź jej uchylenia i orzeczenia o odmowie wydania takiego pozwolenia, ulegają zmianie w sposób istotny okoliczności składające się na stan faktyczny i prawny sprawy, gdyż prace będą prowadzone w takiej sytuacji bez stosownej zgody administracyjnej. To z kolei może mieć wpływ na sposób zakończenia postępowania prowadzonego w trybie naprawczym.

Zdaniem organu wojewódzkiego dokonanie ustaleń w powyższym zakresie w postępowaniu odwoławczym przekracza dyspozycję art. 136 k.p.a., gdyż stanowiłoby to przeprowadzenie postępowania dowodowego za organ I instancji, a nie jego uzupełnienie. Okoliczności konieczne do wyjaśnienia mają istotny wpływ na wynik sprawy i treść decyzji załatwiającej tę sprawę co do jej istoty.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ II instancji wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ wyższej instancji nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu drugoinstancyjnym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Podkreślono także, iż zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, iż każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 k.p.a. zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez legitymowany podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Tym samym aktualny jest podgląd, iż organ II instancji nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to wcześniej organ I instancji. Przeciwnie jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

Sprzeciw od tej decyzji złożyli A. M. i K.M.. Sprzeciw A. M. został prawomocnie odrzucony postanowieniem z dnia 5 września 2018 r.

Skarżący K. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, które to naruszenie doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy stan faktyczny w sprawie uzasadniał wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego utrzymującego w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r.;

b) art. 80 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że przeprowadzone dotychczas dowody nie pozwalają na wydanie merytorycznej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., podczas gdy wszelkie okoliczności sprawy warunkujące treść zapadłego rozstrzygnięcia zostały dostatecznie wyjaśnione;

c) art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jego zastosowania, bowiem decyzja ta nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz brak jest niewyjaśnionych okoliczności.

W związku z powyższym wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wnosił o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Sprzeciw podlegał uwzględnieniu.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Tylko zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 k.p.a. (tak wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364).

Reasumując, organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia w postępowaniu odwoławczym.

Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją zatem w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

W realiach niniejszej sprawy przedmiotem tak rozumianej kontroli sądu stanowi sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].03.2018 r. orzekającej o odstąpieniu od wydania nakazu w trybie przepisów art. 51 ustawy Prawo budowlane w odniesieniu do robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. [...] w [...] i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał w szczególności to, że będąca podstawą wydania decyzji przez organ powiatowy ekspertyza inż. S. K. nie może być w pełni wiarygodna bowiem sporządzona została wyłącznie w oparciu o zgromadzoną dokumentację. Rzeczoznawca ten nie dokonał samodzielnych oględzin budynków, co w ocenie organu odwoławczego podważa wiarygodność ekspertyzy.

Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że uzupełnienie opinii po dokonaniu oględzin i ewentualne odniesienie się do zawartych w niej wniosków nie wykraczało poza ramy określone w art. 136 k.p.a. i można było czynność tę wykonać w postępowaniu odwoławczym.

Dalej organ II instancji podnosił, że organ powiatowy nie ustalił czy inwestorzy prowadzili roboty budowlane po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ewentualnie, czy ich zakres wykraczał poza roboty zabezpieczające.

Wskazać w związku z tym należy, że problem w tym zakresie nie polegał na braku materiału dowodowego a na trudności organu powiatowego z określeniem robót zabezpieczających. Podkreślić należy, że materiał dowodowy w tym zakresie znajdował się w aktach sprawy a uchylenie decyzji organu I instancji nie spowoduje poszerzenia materiału dowodowego. Na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie nie wskazuje również organ odwoławczy.

W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że inwestor wykonał roboty budowlane nie ujęte w projekcie budowlanym polegające na podbiciu fundamentów. O ile okoliczność ta jest niesporna to dalszy wniosek organu odwoławczego o zamiarze podwyższenia piwnic i zwiększenia kubatury, co stanowiło by istotne odstępstwo od projektu, jest przedwczesny. Okoliczność ta wynika wyłącznie z twierdzenia strony przeciwnej i bez uszczerbku dla sprawności postepowania mogła być zweryfikowana przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy wskazuje również na brak ustosunkowania się organu I instancji do innych zarzutów J. L. oraz podnoszonej przez nią odległości świetlika w dachu od granicy działki.

Tego rodzaju zarzut z pewnością nie może być podstawą uchylenia decyzji określoną przez art. 138 § 2 k.p.a. Sprawa świetlika mogła być samodzielnie oceniona przez organ odwoławczy, natomiast użycie tak ogólnych sformułowań jak "wyjaśnienie kwestii podnoszonych w toku postępowania" bez wskazania o jakie kwestie chodzi uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości stawianego zarzutu.

Niewątpliwie uzupełnienie materiału dowodowego o informację o statusie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. mogło nastąpić w toku postepowania odwoławczego.

W opinii Sądu przytoczona argumentacja organu odwoławczego nie pozwala uznać, że na tym etapie zaistniały podstawy do wydania orzeczenia opartego na art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. wskazać należy, że organ zobowiązany był do wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie a uzupełnienie materiału dowodowego przekracza ramy określone w art. 136 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że organ przede wszystkim kwestionuje treść ustaleń organu I instancji oraz wskazuje na takie braki materiału dowodowego, które były możliwe do uzupełnienia w ramach postępowania odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy we wskazanym przez siebie zakresie następnie oceni, czy tak zgromadzony materiał dowodowy umożliwi merytoryczną ocenę decyzji organu I instancji.