Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 39/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 83 ust. 1, 2, 3, 4, art. 83 a
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
Teza: W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno od decyzji organu rentowego wydanej w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych. Wyjątek stanowią rozstrzygnięcia w sprawach wskazanych w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

TEZY

W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zarówno od decyzji organu rentowego wydanej w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych. Wyjątek stanowią rozstrzygnięcia w sprawach wskazanych w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. W. "B." Sp. z o.o. w B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. w przedmiocie ubezpieczenia społecznego p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

II SAB/Bk 39/09

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] Naczelnik Wydziału Ubezpieczeń i Składek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. stwierdził, iż A. B. od dnia 01 października 2007 r. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony zawartej z P. W. "B." Sp. z o.o. w B. Wskazano, że zawarcie przez w/w strony kolejnej umowy o pracę w dniu 28 września 2007 r. miało miejsce w okresie przebywania A. B. na zwolnieniu lekarskim. Zdaniem organu pracownik i pracodawca mieli świadomość, że praca nie będzie świadczona, zatem umowa była pozorna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpił w dniu 18 września 2008 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej pracodawca – P. W. "B." Sp. z o.o. w B. Podniósł naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego uregulowanych w Kpa, naruszenie art. 83 Kc oraz brak ustawowego zakazu zawierania kolejnych umów o pracę z pracownikiem pozostającym na zwolnieniu lekarskim.

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Naczelnik Wydziału Ubezpieczeń i Składek ZUS Oddział w B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] lutego 2008 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wywiódł, że powołany przepis upoważnia Zakład do wszczynania postępowań nadzwyczajnych zmierzających do stwierdzenia nieważności, uchylenia lub zmiany własnych decyzji ostatecznych, które nie zostały zaskarżone do sądu powszechnego, jednak wszczęcie takiego postępowania może nastąpić tylko z urzędu. Nadto podano, że przedstawione we wniosku okoliczności nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2008 r. Pouczono o możliwości złożenia odwołania od decyzji do Sądu Okręgowego V Wydziału Pracy i Ubezpieczeń w B.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło do Ministra Pracy i Polityki Społecznej, za pośrednictwem ZUS Oddział w B., P. W. "B.". Zarzucono naruszenie: art. 157 § 3 Kpa w zw. z art. 83a ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania mimo zbadania istnienia merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i zebrania pełnego materiału dowodowego, art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 107 § 1 Kpa poprzez błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Złożono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Organ odwoławczy dokonał pozytywnej oceny właściwości Zakładu do rozpoznania w I instancji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu na podstawie art. 83a ust. 2 i art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 180 Kpa. Jako przyczynę uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał przeprowadzenie oceny występowania przesłanek nieważności rozstrzygnięcia przed formalnym wszczęciem postępowania w tym przedmiocie. Formułując wytyczne wskazano, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczęte z urzędu rozpoczyna się dopiero z momentem doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu i dopiero wówczas organ uzyskuje uprawnienie do oceny merytorycznych przesłanek wynikających z art. 156 Kpa. Jeśli organ nie wszczyna postępowania nadzwyczajnego z urzędu – informacja o tym następuje w formie zwykłego pisma. Podano, że Kpa nie przewiduje formy postanowienia dla informacji o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jak również brak jest środków prawnych pozwalających stronie przymusić organ do wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Wskazano, że organ I instancji " w ewentualnej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu" powinien skupić się na przesłankach niedopuszczalności prowadzenia postępowania na wniosek strony w przypadku, gdy przepis prawa tj. art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dopuszcza działanie wyłącznie z urzędu. Podał, że organ I instancji rozpoznając wniosek złożony w sprawie niniejszej powinien określić formę swego działania.

W wyniku powyższej decyzji organ I instancji pismem z dnia 24 marca 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie dopuszcza możliwości prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na wniosek strony, dlatego postępowanie w tym przedmiocie nie zostanie wszczęte.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił zażalenia P. "B." Sp. z o.o. w B. na bezczynność ZUS Oddział w B. polegającej na niezałatwieniu w procesowej formie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2008 r.

Skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. złożyło do sądu administracyjnego P. "B." wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. w terminie jednego miesiąca.

Skarżący argumentował, że uzasadnienie rozstrzygnięcia z [...] października 2008 r. odmawiającego wszczęcia postępowania z jego wniosku wskazuje, że organ dokonał merytorycznej oceny przesłanek stwierdzenia nieważności. Nastąpiło zatem faktyczne wszczęcie postępowania w tym przedmiocie z urzędu. Zdaniem skarżącego organ po wydaniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2009 r. nie przeprowadził dalszych czynności w sprawie zmierzających do zakończenia postępowania rozstrzygnięciem merytorycznym, dlatego uzasadniony jest zarzut bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga na bezczynność może być wniesiona skutecznie tylko w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a więc tam, gdzie przepisy przewidują wydawanie aktów władczych. Zdaniem organu przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie dotyczy takich sytuacji. Nadto podniesiono niespełnienie wymogu złożenia zażalenia w trybie art. 37 Kpa w sytuacji, gdy w tym zakresie orzekł Minister, podczas gdy właściwym organem był Prezes ZUS.

Pismem z dnia 06 października 2009 r. (k. 27) skarżący wyjaśnił, iż z dniem 21 maja 2009 r. zmienił się przepis art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W nowej regulacji organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes ZUS, a nie jak do tej pory właściwy minister. Jednocześnie art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 03 kwietnia 2009 r. uregulował kwestię intertemporalną, zgodnie z którą do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy ustawy zmienianej w dotychczasowym brzmieniu. Na tej podstawie skarżący wywiódł, że wypełnił zobowiązanie złożenia zażalenia na podstawie art. 37 Kpa, bowiem ten środek zaskarżenia złożył w dniu 20 maja 2009 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej.

Podczas rozprawy w dniu 26 listopada 2009 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że decyzje ZUS w przedmiocie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności są zaskarżane odwołaniem do sądu powszechnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność podlega odrzuceniu, bowiem sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych.

Przedmiotem sprawy niniejszej jest kwestia bezczynności organu (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) w prowadzonym w trybie nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu co do podlegania przez A. B. ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zawartej ze skarżącym umowy o pracę. A zatem mamy do czynienia z nadzwyczajnym trybem postępowania w sprawie ubezpieczeniowej.

W ocenie składu orzekającego sprawy ubezpieczeniowe mają złożony charakter. Z jednej strony występuje w nich charakterystyczne dla stosunków administracyjnych podporządkowanie jednostki organowi administracji publicznej, który rozstrzyga w sposób władczy o jej prawach i obowiązkach z zakresu ubezpieczeń społecznych. A zatem uprawniony jest wniosek, że są to sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym, co może sugerować właściwość sądu administracyjnego. W jego kognicji znajduje się bowiem kontrola działalności administracji publicznej w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych i innych aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Trzeba jednak pamiętać, że art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. A zatem należy zbadać, w jaki sposób ustawodawca ukształtował prawo do sądu w sprawach ubezpieczeniowych. Wynik tego ustalenia ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność złożonej w sprawie niniejszej, w której poddano kontroli sądu niewydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie ubezpieczeniowej toczącej się w trybie nadzwyczajnym.

Wyjaśnienie tego zagadnienia wymaga sięgnięcia do podstawowego aktu z zakresu ubezpieczeń społecznych tj. ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), dalej u.s.u.s. oraz do regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Z analizy tych aktów prawnych wynika, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym).

Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Powołany przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia zatem podstawową (wiodącą) zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych.

Procesowe ramy dla powyższej regulacji stworzono w Kodeksie postępowania cywilnego, w którym w art. 1 ustawodawca postanowił, że sprawy ubezpieczeniowe są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. Zgodnie z treścią tego przepisu kodeks reguluje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Konsekwencją tej ogólnej zasady są przepisy dotyczące postępowań cywilnych odrębnych, w szczególności art. 4778 i art. 4779 Kpc, ustanawiające sądy okręgowe jako sądy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych.

Wobec powyższych regulacji zwraca uwagę przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest zatem droga sądowoadministracyjna.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (vide postan. NSA z 05 grudnia 2008 r. I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem nie każda sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy ubezpieczeniowe, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (vide postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1373/08, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe reguły nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych w tych przypadkach, gdy postępowanie w sprawie ubezpieczeniowej toczy się w trybie zwykłym. Istnieje natomiast rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych odnośnie kognicji tych sądów i sądów powszechnych w sprawach zakończonych decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 83 a ust. 1 i 2 u.s.u.s., a więc w trybie nadzwyczajnym. Przepis ten przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji Zakładu w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania (art. 83 a ust. 1) i uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji (art. 83a ust. 2). Przy czym rozbieżność dotyczy w szczególności drugiego ze wskazanych wyżej trybów, a to z uwagi na zawarte w przepisie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. sformułowanie, że uchylenie, zmiana lub unieważnienie ostatecznych decyzji Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie, następuje na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego odesłania do Kpa nie zawiera art. 83 a ust. 1 u.s.u.s.

Zgodnie z jedną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego odesłanie w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. do zasad wynikających z Kpa oznacza, że sądem właściwym do kontroli ostatecznej decyzji Zakładu wydanej w trybie stwierdzenia nieważności jest sąd administracyjny. Istnieje więc, zdaniem przedstawicieli tego poglądu, wyjątkowo możliwość weryfikowania decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Przyjmując taki pogląd sądy administracyjne dokonują merytorycznej kontroli legalności aktów wydawanych w postępowaniu nadzwyczajnym (vide wyrok NSA z 04 kwietnia 2008 r., II GSK 475/07, postan. NSA z dnia 31 marca 2009 r., II GSK 857/08 – obydwa dostępne na http//:orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z 03 lipca 2008 r., II GSK 240/08, Lex nr 493540, wyrok WSA w Warszawie z 19 lipca 2007 r., IV SA/Wa 1032/07, Lex nr 447304).

Reprezentanci odmiennego stanowiska wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach rozstrzygnięć ostatecznych wydawanych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ich zdaniem zatem decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają, na ogólnych zasadach wynikających z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego. Na rzecz tego stanowiska podnosi się w szczególności argument, zgodnie z którym zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Decyzje podejmowanie w trybie nadzwyczajnym ze swej istoty odnoszą się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w trybie zwykłym (decyzją ostateczną). Wskazuje się ponadto na założenie racjonalności ustawodawcy, zgodnie z którym nie ma podstaw do różnicowania właściwości sądu w sprawach ubezpieczeniowych uregulowanych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym (vide postan. NSA z 05 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl, postan. WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., III SA/Wa 1890/06, Lex nr 328673 oraz uchwała SN z 19 lutego 2008 r., II UZP 8/07, OSNP 2008/13-14/198).

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości pogląd, zgodnie z którym zarówno od decyzji organu rentowego wydanej w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym – w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyłączeniem właściwości sądów administracyjnych. Wyjątek stanowią jedynie rozstrzygnięcia w sprawach wskazanych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w których przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu argumenty na rzecz tego stanowiska wynikają z wykładni systemowej wewnętrznej, z zasady spójności systemu prawa oraz z założenia racjonalności tworzenia prawa przez ustawodawcę.

Jak to już wyżej wyjaśniono, podstawowym przepisem przewidującym tryb odwoławczy od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. wskazujący na generalną zasadę właściwości sądów powszechnych. Dokonując wykładni systemowej wewnętrznej zwrócić należy uwagę na pierwszeństwo zamieszczenia tej normy w u.s.u.s. w stosunku do przepisów dotyczących postępowania w sprawach ubezpieczeniowych, prowadzonego tak w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym. A zatem stanowi on zasadę, do której należy się odwoływać, gdy u.s.u.s. nie reguluje kwestii trybu postępowania odmiennie. Takich odmiennych regulacji nie zawiera w szczególności art. 83a u.s.u.s. Nie można zatem wyprowadzać wniosku, że skoro przepis (w tym wypadku art. 83a u.s.u.s.) nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na jego podstawie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego (por. postan. NSA z 05 grudnia 2008 r., powoływane wyżej).

Ponadto w sytuacji, gdy ustawodawca zamierzał wyłączyć kognicję sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych – uregulował to wprost, na co wskazuje art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - "odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje". Takiego wyłączenia art. 83 a u.s.u.s. nie zawiera, co powoduje konieczność stosowania zasady ogólnej z art. 83 ust. 2 u.s.u.s.

Podnieść również należy, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego (tego samego przedmiotu) zasada spójności systemu prawa i racjonalności jego przepisów nakazuje stosować, w braku odmiennych uregulowań, ten sam tryb zaskarżenia, a więc wyłącznie do sądu powszechnego, albo do sądu administracyjnego. Nie jest uprawniona wykładnia, zgodnie z którą rozstrzygnięcie wydane w trybie zwykłym poddawane byłoby kontroli sądu powszechnego, a w trybie nadzwyczajnym (ale dotyczące tego samego stosunku prawnego) – do sądu administracyjnego. Tym bardziej, gdy ustawodawca wprowadza zasadę właściwości sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.) i nie modyfikuje jej przy trybach nadzwyczajnych. Odmienne rozumowanie może wprowadzać niepewność i wrażenie niespójności systemu prawa. Zdaniem sądu zaprezentowana wykładnia zmierza do nadania przedmiotowym uregulowaniom rozsądnego kształtu, uwzględniającego założenie racjonalności ustawodawcy.

Należy przy tym rozważyć, jakie znaczenie w przyjętej koncepcji ma zawarte w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. sformułowanie, że decyzje ostateczne Zakładu podlegają uchyleniu, zmianie lub unieważnieniu "na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego". Takiego odwołania do Kpa nie zawiera ustęp 1 tego przepisu traktujący o wznowieniu postępowania, co może prowadzić do błędnych wniosków, iż w przypadku decyzji wznowienionych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego w myśl ogólnej zasady z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., zaś w przypadku decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. – do sądu administracyjnego.

Zdaniem składu orzekającego powołana norma art. 83a ust. 2 u.s.u.s. nie wprowadza w tych sprawach kognicji sądu administracyjnego i w ogóle nie dotyczy sposobu zaskarżenia do sądu decyzji ubezpieczeniowych wydanych w trybie nadzwyczajnym. Jest ona, podobnie jak ustęp 1 tego przepisu, skierowana do organu prowadzącego postępowanie administracyjne, stanowi wskazówkę co do podstaw prawnych oceny przesłanek uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji oraz wprowadza warunek, że chodzi o decyzje, od których nie zostało wniesione odwołanie. Różnica pomiędzy powyższymi ustępami art. 83a u.s.u.s. sprowadza się do tego, że w ustępie 1 wprowadzono przesłanki wznowienia postępowania, a w ustępie 2 tego przepisu odesłano do regulacji Kpa w tym zakresie. Żadna z tych norm, w tym art. 83a ust. 2 u.s.u.s., nie dotyczy sposobu zaskarżenia do sądu decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym.

Ponadto przyjęcie powyższej koncepcji, zgodnie z którą art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s. dotyczą tylko etapu administracyjnego (a nie sądowoadministracyjnego) powoduje, że wpisują się one w ogólną zasadę z art. 180 § 1 Kpa, zgodnie z którą w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Skoro przepisy u.s.u.s. nie przewidują odmiennych przesłanek "uchylenia, zmiany lub unieważnienia" decyzji ostatecznych, zasadą jest stosowanie w przypadkach z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. – na etapie postępowania przed organem – Kpa. W oparciu o regulację art. 83a u.s.u.s. nie jest natomiast możliwe przyjęcie, że kontrolę wydanych w tych sprawach decyzji sprawuje sąd administracyjny.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wprowadzania zróżnicowania kognicji sądów w zależności od trybu postępowania, zwykłego lub nadzwyczajnego, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, niewymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Założenie racjonalności działania ustawodawcy oraz analiza treści przepisów art. 83 ust. 1, 2 , 3 i 4 oraz art. 83a u.s.u.s. uprawnia bowiem do wniosku, że zarówno decyzje wydane w trybie zwykłym, jak i wydane w trybie nadzwyczajnym, powinny być, w myśl ogólnej zasady zawartej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s., poddane kontroli sądu powszechnego w trybie odwoławczym.

Powyższe stanowisko ma bezpośrednie przełożenie na ocenę dopuszczalności skargi na bezczynność w sprawie niniejszej. Z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika bowiem, że sądy administracyjne są właściwe w sprawach skarg na bezczynność wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu, który wymienia decyzje, postanowienia i inne akty władcze wydane, co należy podkreślić, w sprawach administracyjnych. Chodzi zatem o takie rozstrzygnięcia, których przedmiotem jest sprawa administracyjna w znaczeniu co najmniej procesowym, a więc w której, niezależnie od jej materialnoprawnego charakteru, przepisy prawa przewidują możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotowa sytuacja nie ma miejsca w sprawie niniejszej. Zaskarżony brak rozstrzygnięcia dotyczy bowiem sprawy, w której wyłączono sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia, eliminując zatem również możliwość skutecznego wniesienia skargi na bezczynność na podstawie przepisów p.p.s.a.

Podnieść przy tym należy, że wyłączenie kognicji sądu administracyjnego w sprawie niniejszej nie rodzi dla strony niekorzystnych skutków w postaci niemożliwości uruchomienia trybu kontroli (nadzoru) niedziałania organu w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 3 u.s.u.s. odwołanie do sądu (zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. – sądu powszechnego) przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenie. Ustawodawca, wyłączając generalnie w sprawach ubezpieczeniowych właściwość sądu administracyjnego, przewidział zatem także możliwość zaskarżenia niedziałania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wprowadzając swoistą "skargę na bezczynność" – rozpoznawaną przez sąd powszechny. A zatem nie zachodzi niebezpieczeństwo pozbawienia strony drogi sądowej w sprawach ubezpieczeniowych również wówczas, gdy organ opóźnia się z rozstrzygnięciem sprawy lub takiego rozstrzygnięcia nie wydaje.

Mając na uwadze, że rozstrzygnięcia organów w sprawach ubezpieczeniowych, niezależnie od tego, czy kończą postępowanie w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym, podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania do sądu powszechnego, podobnie jak niedziałanie organu w tych sprawach – przedmiotową skargę na bezczynność należało odrzucić jako wniesioną w sprawie, w której wyłączono kognicję sądów administracyjnych.

Dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.