Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3079/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 190, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61a par.1 , art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej B. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia z [...] sierpnia 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku B. G. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do wskazanej nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] oraz działkę nr ewid. [...], obręb S., gmina O., Województwo [...].

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w/w decyzję.

Zdaniem Sądu obie decyzje GDDKiA oparte zostały na błędnej wykładni art. 105 § 1 k.p.a. i błędnym zastosowaniu wskazanego przepisu. Organ zatarł różnicę między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania zgłoszonego przez skarżącą, a równocześnie nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy i nie wziął ich pod uwagę wydając swoje rozstrzygnięcie. Tym samym niezgodności obu wydanych decyzji z art. 105 § 1 k.p.a. towarzyszyło naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Analiza uzasadnień obu decyzji, zwłaszcza wysoce niejasnego uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, że kontrolowanym decyzjom można postawić zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd uznał, że postępowanie prowadzone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wszystkie trzy kluczowe elementy materialne stosunku prawnego były stwierdzone w prowadzonym postępowaniu i co do zasady nie były kwestionowane przez GDDKiA. Stroną postępowania była skarżąca B.G., spokrewniona z właścicielką działki nr ewid. [...]. i na podstawie jej niekwestionowanego upoważnienia mająca status użytkownika nieruchomości przyległej do drogi publicznej. Przedmiotem postępowania był istniejący zajazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr ewid. [...], a także do działki nr ewid. [...]. Skarżąca chciała ten zjazd przebudować, aby na działce nr ewid. [...] zbudować siedlisko (budynki mieszkalne i gospodarcze). Przedmiotem stosunku prawnego jest również niekwestionowany przez skarżącą obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu ("skomunikowania") działki nr ewid. [...] i jak twierdzi skarżąca – działki nr ewid. [...] z DK [...]. Nie ma wreszcie wątpliwości, że istnieje również materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia, tj. art. 29 ust. 1 u.d.p.

Główne niejasności i nietrafne interpretacje przepisów dotyczą samego istniejącego zjazdu, który miałby stanowić sposób "skomunikowania" działki nr ewid. [...] z DK [...]. Organ nie wyjaśnia przy tym przekonująco, czy zawarty w art. 29 ust. 1 u.d.p zwrot "przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi" może odnosić się do użytkownika takich nieruchomości przyległych do drogi, które nie są połączone z drogą odrębnym zjazdem.

Sąd wskazał, że organ prowadzi rozważania co do istoty sprawy, a jednocześnie kończy je konkluzją o braku przedmiotu postępowania i konieczności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd stwierdził, że w ustalonych okolicznościach sprawy, z uwzględnieniem faktów, które powinny być jeszcze zbadane, organ prowadząc postępowanie w pierwszej instancji powinien wydać decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do meritum, a nie decyzję formalną o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd nakazał organowi by, ponownie rozpatrując wniosek skarżącej uzupełnił postępowanie dowodowe, tak aby wszystkie okoliczności faktyczne dotychczas pominięte lub nieuwzględnione były wzięte pod uwagę w procesie podejmowania decyzji, a także jasno wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Organ winien odnieść się do kwestii, czy nieruchomość, jaką stanowi działka nr ewid. [...], ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i z jakiego tytułu, na jakiej podstawie prawnej skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu i z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] (właściwie z jej narożnika), a także, czy i ewentualnie w jakim zakresie wskazane ustalenia determinują decyzję organu w przedmiocie zezwolenia ma przebudowę zjazdu. Wyjaśniona powinna być też kwestia, kogo należy uważać za "użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi", a kogo nie. Organ powinien również przedstawić jasno, swoje stanowisko co do charakteru wydawanej przezeń decyzji, a mianowicie, czy jest ona zdeterminowana obiektywnymi okolicznościami, czy też w trakcie jej wydawania organ korzysta w jakimś zakresie ze swobodnego uznania. Powinien także być określony w sposób nie budzący wątpliwości stosunek podejmowanej decyzji do wspominanego przez organ w obu kontrolowanych decyzjach rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2015 r.

Wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że obowiązek uzyskania zezwolenia na przebudowę drogi przewidziany w art. 29 ust. 1 u.d.p. może być interpretowany jako prawo podmiotowe (uprawnienie) do ubiegania się o udzielenie takiej zgody. Ewentualna odmowa musi zatem spełniać wymogi proporcjonalności wskazane w art. 8 § 1 k.p.a w związku z art. 33 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 3978/18 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, gdy takowy nie został legalnie urządzony, nie może zostać rozpoznany merytorycznie, w konsekwencji zainicjowane wnioskiem strony postępowanie podlega umorzeniu. Udzielnie odmowy przebudowy zjazdu, który nie istnieje w sensie prawnym, nie jest prawidłowe. Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu o wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu, zgodnie z art. 29 ust. 3 u.d.p. jest określenie jego parametrów technicznych, a nie lokalizacji. Kwestia legalności zjazdu w takim postępowaniu jest przedmiotem ustaleń faktycznych.

Nie są wobec powyższego w pełni uzasadnione uwagi Sądu I instancji pod adresem dopuszczalności zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. w postępowaniu mającym za przedmiot zgodę na przebudowę zjazdu. Umorzenie takie może mieć miejsce, jeżeli przedmiotem żądania nie będzie legalnie urządzony zjazd. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na skuteczność skargi kasacyjnej. Sąd I instancji zakwestionował umorzenie postępowania ze względu na stwierdzone uchybienia w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych. W ocenie NSA okoliczności faktyczne towarzyszące sprawie są dwuznaczne i niewątpliwie wymagają ponownego rozważenia. W sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność parametrów technicznych tego zjazdu, w szczególności jego szerokości. NSA za prawidłowe uznał zastrzeżenia Sądu I instancji, dotyczące braku wyjaśnienia, czy działka [...] przylega do drogi. Podobnie brak jest jasności w kwestii, czy istniejący zjazd, kwalifikowany przez organ jako legalny, obsługuje działkę [...] i mógł zostać dla niej urządzony. Nie są także przekonująco udokumentowane twierdzenia organu, że istniejący zjazd nie może służyć obsłudze dwóch działek, gdyby każda z nich była działką przylegającą do drogi. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.) działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] września 2016 r. B. G. ul. [...],[...] -[...] O., w imieniu i na rzecz której działa pełnomocnik Pan T. G., adres ul. [...],[...] -[...] O. w sprawie o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O., po Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021r. Sygn. akt. I OSK 3798/18 ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. Sygn. akt VII SA/Wa 2210/17, w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w związku z tym, iż:

I. Podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do działki nr [...] obręb S. gmina O.

II. Podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do działki nr [...] obręb S. gmina O.

III. Działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...].

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 13 września 2016 r. B. G. wystąpiła z wnioskiem z dnia 5 września 2016 r. w sprawie o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. postanowił umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i przeprowadzeniu ponownego postępowania w przedmiotowej sprawie, GDDKiA wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. Sygn. akt VII SA/Wa 2210/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., Sygn. Akt I OSK 3798/18 Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi kasacyjnej GDDKiA od wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. oddalił skargę kasacyjną. Powyższym wyrokiem NSA w Warszawie skierował przedmiotowe postępowanie na etap ponownego wnikliwego rozpatrzenia wniosku w sprawie o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wskazując poniższe przesłanki, stwierdzające na konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy.

1. Należy ustalić czy działka nr [...] obręb S. ma dostęp do drogi publicznej i czy korzysta z istniejącego legalnego zjazdu.

2. Należy przeprowadzić dowód na okoliczność parametrów technicznych zjazdu, w szczególności jego szerokości.

3. Należy precyzyjnie ustalić, na jakich działkach ewidencyjnych zlokalizowany jest obiekt będący zjazdem w niniejszej sprawie, a w konsekwencji czy może on służyć obsłudze dwóch działek.

4. Dla ustalenia charakteru zjazdu konieczne może być przeanalizowanie dokumentacji związanej z wydzieleniem działki [...] jako działki drogowej, nie jest bowiem jasne, czy przed nabyciem tej działki z mocy prawa przez gminę, istniał już przedmiotowy zjazd i dla czyjej obsługi mógł być wykorzystywany.

5. Należy uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dostępności działki [...] obręb S. do drogi krajowej.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku, w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty GDDKiA stwierdził, iż zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania ww. sprawie, ze względu na fakt, iż brak jest podstaw prawnych do orzekania przez organ w tym zakresie.

W wyniku ponownego rozpoznania wniosku, w oparciu o wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego odmowa wszczęcia postępowania wynika z przesłanek wskazanych w preambule postanowienia. Podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do działki nr [...] obręb S. gmina O. Podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do działki nr [...] obręb S. gmina O. Działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...].

Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 5 września 2016 r. B. G. wystąpiła w sprawie o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O., nie dołączyła tytuł prawnego do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki oraz działki nr [...] obręb S., gm. O. np. wypis aktu notarialnego, odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla wnioskowanej nieruchomości. W dniu [...] października 2016 r. K. G., właścicielka nieruchomości tj. działki nr [...], obręb S., gm. O. o nr Księgi Wieczystej [...] oświadczyła cyt. "iż część działki nr [...] (ok.l,17ha), obecnie [...] w nieużytku, użyczyłam i przekazałam w posiadanie i użytkowanie mojej matce B. G.

GDDKiA zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 29. Ustawy o drogach publicznych cyt. "... budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu...". Pomimo, iż pojęcie "użytkownika nie zostało zdefiniowane z ustawie o drogach publicznych dla jego ustalenia należy posługiwać się regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. z 2017 r., poz. 459, ze zm.), gdzie uregulowane jest "Użytkowanie wieczyste" (art. 232 i następne), które jest prawem rzeczowym obok własności i ograniczonych praw rzeczowych, a także "użytkowanie" (art. 252 i następne), które jest ograniczonym prawem rzeczowym. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w uzasadnieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2017r. Sygn. akt I OSK 2626/15. Tym samym B.G. występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania z trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych winna udowodnić, iż jest użytkownikiem wieczystym lub użytkownikiem nieruchomości przyległych do drogi (w szczególności przez przedłożenie oświadczenia w formie aktu notarialnego lub decyzji administracyjnej lub wyroku - w przypadku użytkowania, bądź przez przedłożenie umowy i udokumentowania odpowiedniego wpisu do księgi wieczystej - w przypadku użytkowania wieczystego), czego nie uczyniła.

Podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do działki nr [...] obręb S. gmina O.

Nadto wnioskodawca wniosła o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O. Właścicielem nieruchomości tj. działki nr [...] obręb S. gmina O., zgodnie z zapisami w punkcie Ad. I jest K. G. Natomiast właścicielem nieruchomości tj. działki nr [...] obręb S. jest Gmina O., reprezentowana przez Wójta Gminy O., zgodnie z zapisami w Księdze Wieczystej nr [...].

Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. W analizowanym przypadku właściwym do wystąpienia do zarządcy drogi w oparciu o przywołaną powyżej ustawę o drogach publicznych w zakresie przebudowy zjazdu właściwą jest Gmina O. jaka właściciel działki nr [...] obręb S.

Zatem podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości S. do działki nr [...] obręb S. gmina O.

Co więcej ,po przeanalizowaniu całości dokumentów oraz obecnego stanu terenowego i prawnego przedmiotowego obszaru, GDDKiA stwierdził, iż działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu do drogi krajowej nr [...]. Z posiadanych dokumentów nie wynika, że działka nr [...] obręb S. gmina O. posiada zjazd z drogi krajowej, który był uzgodniony przez zarządcę drogi. GDDKiA podkreślił, że sąsiedztwo działki z drogą krajową nie zapewnia gwarancji zjazdu z tej drogi. O możliwości skomunikowania działki z drogą krajową decyduje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej, uwzględniając obowiązujące w tym zakresie przepisy a także warunki terenowe. Przyleganie granicy działki nr [...] obręb S. gmina O. do działki drogowej nr [...] obręb S. stanowiącej drogę krajową [...], nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd. Możliwość skomunikowania nieruchomości do drogi publicznej ustala zarządca drogi na każdym etapie przygotowywania inwestycji na działkach przyległych do drogi publicznej, w oparciu o ww. przepisy. GDDKiA stwierdził, że nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby wskazywać rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, jako sprawy o przebudowę istniejącego zjazdu do nieruchomości nr działki nr [...] obręb S. gmina O.W świetle powyższego GDDKiA postanowił odmówić wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zjazd, który nie istnieje nie może być przebudowany. W związku z powyższymi faktami, GDDKiA stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zjazd został zdefiniowany jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącej bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). W świetle tych przepisów zjazd nie mieści się w definicji drogi. W przypadku budowy lub przebudowy drogi publicznej inwestorem jest zarządca drogi, natomiast w przypadku zjazdu - właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (z wyjątkiem przewidzianym w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela (użytkownika) nieruchomości konieczne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi (art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Kontrola zarządcy drogi w tym zakresie uzasadniona jest celami zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. W przepisach dotyczących dróg publicznych zjazd ma więc odrębny charakter od samej drogi i nie jest jej częścią. Natomiast w rozumieniu Prawa budowlanego droga wraz ze zjazdami stanowi jeden obiekt liniowy (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego - t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), a tym samym jedną budowlę i jeden obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Również z treści art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Oznacza to, że na gruncie Prawa budowlanego i przepisów szczególnych dotyczących budowy i przebudowy dróg (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) droga wraz ze zjazdami traktowana jest jako jeden obiekt budowlany. Regulacje dotyczące robót budowlanych związanych z przebudową drogi, w tym przebudowy zjazdów z tych dróg spoczywają na zarządcy drogi. Ponadto ustawa Prawo budowlane zawiera definicję pojęcia przebudowa. Zapis art. 29 ust. 29 ww. ustawy o drogach publicznych dotyczący zezwolenia zarządcy drogi na lokalizacje zjazdu lub przebudowę zjazdu mówi o tym, iż budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdy. W świetle powyższego zarządca drogi wydaje w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenie na przebudowę istniejącego obiektu budowlanego tj. istniejącego zjazdu. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu zarządca drogi określa miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne. W świetle powyższego przywołany przepis prawa reguluje kwestie kompetencji zarządcy drogi w zakresie budowy i przebudowy zjazdu.

Po przeanalizowaniu obecnego stanu prawnego przedmiotowego terenu GDDKiA stwierdził, iż brak jest bezpośredniego skomunikowania działki nr [...] obręb S. gmina O. z drogą krajowa nr [...]. Z posiadanych przez GDDKiA dokumentów nie wynika, że działka nr [...] obręb S. gmina O. posiada zjazd z drogi krajowej, który był uzgodniony przez zarządcę drogi. GDDKiA podkreślił, że sąsiedztwo działki z drogą krajową nie zapewnia gwarancji zjazdu z tej drogi. O możliwości skomunikowania działki z drogą krajową decyduje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej, uwzględniając obowiązujące w tym zakresie przepisy a także warunki terenowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03 (Lex nr 173983) stwierdził, iż: "z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwości ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czyli z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej". Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny (Wyrok z 18 maja 1998r. (II SA 438/89; niepubl.)) przyjął, że "za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych może być uznany nie każdy zjazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd dróg lub za jego zgodą."

Reasumując, zgodnie ze stanem faktycznym działka nr [...] obręb S.przylega do drogi krajowej nr [...], nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczną tj. drogą krajową nr [...], poprzez istniejący zjazd. Przyleganie granicy działki nr [...] obręb S. gmina O. do działki drogowej nr [...] obręb S. stanowiącej drogę krajową [...], nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd, bowiem ww. działka przylega do drogi krajowej nr [...] na odcinku około 70 metrów. Powstanie zjazdu wnioskodawca datuje na okres znacznie poprzedzający zarówno nabycie przez gminę działki drogowej, jak też wprowadzenie zjazdu do ewidencji prowadzonej przez zarządcę drogi, co jest niespójne z posiadaną przez GDDKiA dokumentacją.

Powyższe potwierdzają dokumenty zgromadzone w zasobach GDDKiA:

1. Oświadczenie złożone do GDDKiA zawarte we wniosku z dnia 18 września 2003 r. Państwa B. i T. G. dot. "prośby o uzgodnienie wyjazdu na działki budowlane nr 102 we wsi S. na drogę krajową nr [...] ". Treść oświadczenia cyt. "Działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej. Istniejący projektowany wyjazd z działki nr [...] prowadzi na teren gminnej drogi gruntowej (działka nr [...]), a dopiero z tej drogi na teren drogi krajowej."

2. Decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. znak [...] GDDKiA, którą nie wyrażono zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr [...] m. S. gm. O. na teren działki nr [...], dla wnioskodawcy, którym byli Państwo B. i T. G. W uzasadnieniu decyzji poinformowano, iż zgodnie z zapisami mpzp oraz DWZ jest zakaz bezpośredniego wyjazdu na drogę krajową nr [...] . Wjazd na działkę może się odbywać jedynie poprzez drogę oznaczona na planie jako [...].

3. Zezwolenie Wójta Gminy O. z dnia 1 grudnia 2003 r. znak [...] na wybudowanie zjazdu z drogi gminnej - wewnętrznej nr [...] w obrębie wsi S. na działkę nr [...], na której projektowana jest budowa siedliska rolniczego.

W punkcie 12 ww. zezwolenia wskazano, iż droga gminna wewnętrzna nr [...] ma bezpośrednie połączenie z drogą krajową nr [...] należy utwardzić włączenie drogi gminnej do drogi krajowej, w związku z tym warunki techniczne włączenia należy uzyskać od właściciela drogi tj. GDDKiA.

4. Pismo z dnia 23 stycznia 2004 r. znak [...] GDDKiA wyrażające zgodę na lokalizację zjazdu na czas określony tj. do dnia 31 grudnia 2006 r., dla wnioskodawcy, którym byli Państwo B. i T. G. Warunki zawarte w ww. piśmie obowiązywały na okres 1 roku. Wnioskodawcy pisma nie zrealizowali planowanego zamierzenia.

5. Pismo z dnia 30 stycznia 2007 r. GDDKiA znak [...] jako odpowiedź na pismo z dnia 24 września 2007 r. skierowane do Pana T. G. informujące, iż dostęp do drogi krajowej nr [...] dla działki [...] obręb S. "....jest realizowany poprzez istniejący zjazd na działkę nr [...] stanowiącej dojazd do pól".

6. Pismo z dnia 4 listopada 2008 r. GDDKiA znak [...] jako odpowiedź na pismo z dnia 24 września 2008 r. skierowane do Pana T. G. informujące, iż "...obsługa przyległego terenu będzie odbywała się za pośrednictwem dróg lokalnych...".

7. Postanowienie z dnia [...] października 2010 r. GDDKiA znak [...] odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie trzech budynków gospodarczo - mieszalnych i trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na cz. dz. nr [...] obręb S. W uzasadnieniu ww. postanowienia GDDKiA zostało zapisane "Z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie wynika, że działka nr [...] obr. S. posiada dostęp do drogi publicznej (drogi krajowej nr [...]) za pośrednictwem gminnej drogi wewnętrznej, dojazdowej (działka nr [...]). Z uwagi jednak na długość tego dostępu wynoszącą 2,5m, która uniemożliwia wybudowanie zjazdu zgodnie z warunkami technicznymi Rozporządzenia MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43 z 1999 r. , poz. 430), skomunikowanie działki należałoby zapewnić poprzez inną drogę. W tym przypadku drogę gruntową (działka nr [...]), która we wcześniejszej korespondencji została określona jako docelowy dojazd do przedmiotowej działki nr [...] obr. S.

8. Mapa do celów projektowych wykonana w Starostwie Powiatowym O. na pods. mapy zasadniczej oraz operatu ewidencji gruntów z grudnia 2002 r. Nr sekcji [...], na której kształt zjazdu jednoznacznie został wskazany jako zjazd do działki nr [...] obręb S.

Ww. mapa stanowiła załącznik m.in. do decyzji o warunkach zabudowy z 2011 roku.

9. Mapa z zasobów Starostwa Powiatowego w O. z dnia 7 sierpnia 2002 r., która była pobrana przez O. w Likwidacji w celu uzgodnienia lokalizacji obiektów w stosunku do magistrali wodociągowej w 500 (data opinii - 26 sierpień 2002 r.).

10. Po dacie wskazanej ww. dokumentach GDDKiA nie procedował spraw w zakresie lokalizacji zjazdu do działki nr [...] obręb S. oraz przebudowy zjazdu do działki [...] obręb S., gdzie zostałaby wydana decyzja administracyjna w zakresie zgody na lokalizację/przebudowę zjazdów do ww. działek.

11. Na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] nie była dokonywana przebudowa drogi krajowej w wyniku której zgodnie z art. 29 art. 2 ustawy o drogach publicznych, przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

12. Prawomocny wyrok z dnia 2 marca 2017 r., Sygn. Akt VII SA/Wa 735/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę Strony (Pani K.G. - właścicielki działki [...] obręb S., zgodnie z KW) na decyzję GDDKiA z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] położonej w miejscowości S.

13. Prawomocny wyrok z dnia 20 czerwca 2017 r., Sygn. Akt VII SA/Wa 1287/17 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanawiający odrzucenie skargi Strony (Pani K. G. - właścicielki działki [...] obręb S., zgodnie z KW) na decyzję GDDKiA z dnia [...] stycznia 2004 r. znak [...] w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu na czas określony tj. do dnia [..] grudnia 2006 r.

14. Dokument Książka drogi z zagospodarowania odcinka drogi.

Załącznik VIII. Szczegółowe Dane Techniczne charakteryzujące odcinek drogi krajowej nr [...] lokalizacja km od 119+773 do 123+518. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 1a ustawy o drogach publicznych do zadań GDDKiA należy gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci dróg publicznych oraz art. 20 pkt 9 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, iż do zarządcy drogi należy m.in. prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom. Forma oraz zasady prowadzenia ewidencji dróg zostały określone w Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005r. w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach (Dz.U.67.583) oraz w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. 67.582). Treść załącznika nr 1 do przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r., zatytułowanym "Książka drogi", w części VIII, zatytułowanej z kolei: "Szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi" nakazuje podawanie danych w odniesieniu do drogi podzielonej na odcinki i prowadzona jest przez organ państwowy w zakresie drogownictwa, a jego prowadzenie wynika z ww. przepisów a zatem zgodnie z wymaganiami art. 76 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego jest dokumentem urzędowym. Przyznanie przez zarządcę drogi mocy dowodowej materialnej w zakresie drogownictwa własnym opracowaniom znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Organ podkreślił, że powyższe dokumenty potwierdzają fakt, iż aktualny właściciel działki nabył nieruchomość tj. działkę nr [...] obręb S. w stanie prawnym i terenowym jako nieruchomość bez bezpośredniego skomunikowania z drogą krajową nr [...]. T. G.oświadczył we wniosku w 2003 roku, iż "działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi krajowej" i wniósł o wydanie zgody na skomunikowanie działki. Powyższe było zgodne z zasobami jakie znajdowały się u Starosty O. w zakresie map zasadniczych przedstawiających m.in. kształt zjazdu do działki nr [....] obręb S. Pismem z dnia 23 stycznia 2004 r. Generalnego Dyrektora Dróg Karowych i Autostrad Oddział w W. wyraziła zgodę na lokalizację zjazdu na czas określony tj. do dnia [...] grudnia 2006 r. Warunki zawarte w ww. piśmie obowiązywały na okres 1 roku, które nie zostały zrealizowane. Zatem nie nastąpiły zmiany w zakresie przedmiotowego kształtu zjazdu za zgodą zarządcy drogi w oparciu o wydane warunki, gdyż wnioskodawca nie przystąpił do realizacji robót. W zasobach GDDKiA brak jest decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w zakresie budowy zjazdu w pasie drogowym zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3. Właściciel działki nr [...] obręb S. nie wystąpił do GDDKiA z wnioskiem o prowadzenie robót w oparciu o wydaną zgodę na lokalizację zjazdu. Zatem przedmiotowa działka [...] obręb S. została nabyta jako nieruchomość, która nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i nie zostały dokonane czynności w pasie drogowym drogi krajowej, za zgodą zarządy drogi, które ten stan prawny i terenowy mogły zmienić.

GDDKiA wskazał, że na przestrzeni czasowej procedował szereg spraw w zakresie skomunikowania działki nr [...] obręb S., które pozwoliły na wyciągnięcie poniższych wniosków: Stwierdził, że otrzymuje od wnioskodawcy korespondencję różnych treści i w różnych formach tj. pism, wniosków o wydanie zaświadczenie w trybie art. 34 ustawy Prawo budowlane; wniosków o przebudowę zjazdu, wniosków o remont zjazdu, pisma o wyjaśnienia sytuacji, odwołań od postanowień wydanych wcześniej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy; pisma o zbadanie samowoli budowlanej; wniosków o udzielenie informacji publicznej itp. Wszystkie składne przez wnioskodawcę wnioski, pisma dotyczą "skomunikowania" ("zjazdu") nieruchomości tj. działka [...] w m. S. gm. O.

GDDKiA wyjaśnił, że w sprawie skomunikowania przedmiotowej nieruchomości tj. działka nr [...] obręb S. z drogą krajową nr [...] wielokrotnie wyrażał swoje stanowisko na przestrzeni czasowej od 2003 roku. Stanowisko to było wyrażane zgodnie z zachowaniem terminowości spraw oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa w przedmiotowym zakresie oraz zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, w takim zakresie w jakim ono było formułowane i stanowisko GDDKiA jest niezmienne.

Zgodnie z posiadanymi przez GDDKiA dokumentami, zjazd z drogi krajowej w km 120+395, strona prawa, stanowi włączenie drogi gminnej niepublicznej (działka nr [...] obręb S.). Zjazd z drogi krajowej w km 120+395, strona prawa, wg prowadzonego rejestru zjazdów wchodzącego w skład Banku Danych Drogowych jako baza danych obowiązkowych (zgodnie z zarządzeniem nr 35 GDDKiA z dnia 7 maja 2010 r. W sprawie stosowania baz danych obowiązkowych i pomocniczych w systemie Bank Danych Drogowych) stanowi włączenie drogi gminnej niepublicznej działka nr [...], stanowiącej własność Gminy O.

Zgodnie ze stanem faktycznym, brak jest bezpośredniego skomunikowania działki nr [...] z drogą krajowa nr [...]. Kwestie kompetencji zarządcy dróg publicznych reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 19 ww. ustawy ust. 1 Organ administracji rządowej lub jednostki samorządowej terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządca drogi.

Zgodnie z art. 2 i w związku z art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych zarządcą dla dróg gminnych jest wójt. Drogą wewnętrzną jest drogą przeznaczona do ruchu pojazdów, nie będącą drogą publiczną. W przypadku dróg gminnych, uchwałę, o tym, iż dana droga będzie miała status drogi publicznej podejmuje rada gminy. Drogi wewnętrzne mogą mieć różny status właścicielski. Nieruchomość, na której znajduje się droga wewnętrzna może być zarówno własnością publiczną, jak i prywatną. Wobec tego właściciel nieruchomości, na której znajduje się droga wewnętrzna decyduje o prawie do korzystania z tej drogi. Zjazd w km 120+395, strona prawa z drogi krajowej nr [...] stanowi zjazd do drogi gminnej, wszelkie działania z zakresu ochrony pasa drogowego drogi gminnej należą do kompetencji jej właściciela - zarządcy tj. Gminy O. Przyleganie granicy działki nr [...] na odcinku ok. 5,41 m (wg. pomiaru geodezyjnego z dnia 1 października 2015 r. dokonanego przez T. G. bez udziału zarządcy drogi krajowej) do części zjazdu stanowiącej drogę gminną niepubliczną będącej własnością Gminy O. z drogi krajowej [...] w km 120+395 nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd.

Przedstawiona przez wnioskodawcę mapa zasadnicza jest jedynie dowodem na to, że działka nr [...] przylega na odcinku o długości 5,41 m (wg ww. pomiaru) do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co nie oznacza, że w tym miejscu funkcjonuje zjazd. Zgodnie z art. 2 pkt.7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne mapa zasadnicza, jest to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów. Naniesienie na mapę zasadniczą nie jest potwierdzeniem legalności wykonania np. obiektów budowlanych.

W okresie ostatnich lat zarządca drogi nie prowadził postępowania, które miałoby poświadczyć zmiany w terenie w zakresie parametrów technicznych zjazdu jak również nawierzchni zjazdu (stwierdzona przez geodetę jako tłuczniowa, w stanie faktycznym jest gruntowa). W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze poprzez rozjeżdżony pas drogowy ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy.

GDDKiA wyraził zgodę na lokalizację zjazdu tymczasowego pismem znak [...] z dnia 23 stycznia 2004 r. Przedmiotowe uzgodnienie obowiązywało 1 rok, a w przypadku wybudowania zjazdu tymczasowego termin jego likwidacji ustalono do dnia [...] grudnia 2006 r. W związku z powyższym działka nr [...] nie posiadała i nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] oraz że nie ma możliwości obsługi działki nr [...] bezpośrednio z drogi krajowej nr [...]. Działka nr [...] ma możliwość obsługiwać się poprzez układ dróg gminnych tj. działki [...] obręb S.

Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe stanowisko zostało podtrzymane w toku postępowania wydanym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. GDDKiA podtrzymał swoje stanowisko z dnia [...] października 2010 r. i odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie trzech budynków gospodarczo - mieszkalnych i trzech budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na cz. dz nr [...] obr. S.

GDDKiA podniósł, że jest organem wspomagającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 35 ust. 3, art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych oraz art. 53 ust.4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 741 ze zm.) i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego GDDKiA opiniuje przedkładane projekty decyzji w zakresie skomunikowania obszarów przyległych do pasa drogowego oraz odległości nowobudowanych obiektów od krawędzi jezdni drogi krajowej. Zapisy w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie są równoznaczne z zezwoleniem na lokalizację (przebudowę) zjazdu. Lokalizację (przebudowę) zjazdu reguluje z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację (przebudowę) wydanej przez zarządcę drogi.

GDDKiA poinformował, że przedmiotowa działka nr [[...] winna być obsługiwana poprzez układ dróg lokalnych zgodnie z przepisami § 9 ust. 1 punkt 3 Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).

Wnioskodawca pomimo wielu wezwań o uzupełnienie braków nie dostarczył do GDDKiA żadnych dokumentów, które by wskazywały w sposób nie budzący wątpliwości, że zjazd z drogi krajowej w km 120+395, strona prawa, stanowi zjazd do działki nr [...] obręb S. Przedstawione dowody m.in. oświadczenia świadków, a następnie przesłuchanie świadka przez GDDKiA nie potwierdziły istnienia bezpośredniego zjazdu do działki nr [...] obręb S. Mapa (pomiar geodezyjny z dnia 1 października 2015 r.) również nie stanowi dowodu na istnienie zjazdu do działki nr [...] obręb S. Mapa jest natomiast dowodem na to, że działka nr [...] przylega na odcinku o długości 5,41 cm do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co jednakże nie oznacza, że w tym miejscu funkcjonuje zjazd do nieruchomości tj. działki nr [...]. Przyleganie granicy działki nr [...] na odcinku ok. 5,41 m do części zjazdu stanowiącej drogę gminną niepubliczną będącej własnością Gminy O. z drogi krajowej [...] w km 120+395 nie jest równoznaczne ze skomunikowaniem działki poprzez istniejący zjazd. Organ podkreślił, iż działka nr [...] obręb S.przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na długości około 70 metrów. Zatem przyleganie działki do pasa drogowego nie może stanowić dowodu na istnienie zjazdu do nieruchomości, po wykonaniu przez właściciela działki pomiaru geodezyjnego.

Złożone dotychczas wnioski przez właściciela działki nr [...] obręb S. dotyczyły wielu aspektów, w różnych trybach kpa zmierzających do tego aby wywrzeć wpływ na działanie GDDKiA, w celu otrzymania od zarządcy drogi krajowej tj. GDDKiA dokumentu potwierdzającego, iż nieruchomość tj. działka nr [...] obręb S. gmina O. posiada skomunikowanie z drogą krajową nr [...]. W ocenie GDDKiA działania wnioskodawcy zmierzały do tego, aby organ wydał dokument niezbędny wnioskodawcy w celu realizowania planowanej inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. GDDKiA nie widzi podstaw do tego, aby w wyniku wywierania wypływu poprzez działania wnioskodawcy (tj. wnoszenie bardzo dużej liczy wniosków; pism w przedmiotowej sprawie w bardzo krótkich odstępach czasowych; nie wnoszących żadnych istotnych i nowych dokumentów, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawne) miał rozstrzygać sprawę zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. GDDKiA nie może zająć stanowiska zgodnego z oczekiwaniami wnioskodawcy tylko ze względu na uporczywość. Organ działa w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa.

Ponadto GDDKiA od pierwszego wniosku złożonego przez Państwo G. w sprawie skomunikowania działki nr [...] obręb S., niezmiennie stał na stanowisku, że przedmiotowa działka nie posiada zjazdu z drogi krajowej nr [...], który byłby uzgodniony przez zarządcę drogi. Powyższe zostało również potwierdzone przez właściciela działki nr [...] obręb S., we wnioskach składanych do GDDKiA po nabyciu nieruchomości. Brak jest bezpośredniego skomunikowania działki nr [...] z drogą krajowa nr [...]. GDDKiA podkreślił, że sąsiedztwo działki z drogą krajową nie zapewnia gwarancji zjazdu z tej drogi. O możliwości skomunikowania działki z drogą krajową decyduje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnej, uwzględniając obowiązujące przepisy a także warunki terenowe.

Co więcej droga krajowa [...], klasy GP (głównej ruchu przyśpieszonego), będąca drogą alternatywną do autostrady A-4, nie służy do obsługi ruchu lokalnego oraz bezpośredniego otoczenia. Jest to droga o ograniczonej dostępności, na której stosowanie zjazdów jest zakazane z uwagi na zapewnienie wymaganego stopnia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skomunikowanie terenów w ciągu dróg krajowych tej że klasy winno odbywać się poprzez drogi niżej klasy. Droga gminna wewnętrzna (działka nr [...] obręb S.) pomimo, że nie stanowi drogi publicznej komunikuje tereny przyległe z drogą krajową poprzez zjazd publiczny w km 120+395, strona prawa drogi krajowej nr [...].

W świetle powyższego w obecnej chwili działka nr [...] obręb S. nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie przylega do drogi krajowej nr [...]. Właściciel działki nr [...] obręb S. po nabyciu przedmiotowej nieruchomości miał wydaną zgodę, zarówno do zarządy drogi krajowej, jaki i od zarządcy (właściciela) drogi gminnej na lokalizację zjazdu i nie skorzystał z przysługujących uprawień. Do 2015 roku właściciel działki [...] obręb S. nie kwestionował kształtu zjazdu oraz prawa własności Gminy O. do zjazdu jako zjazdu do działki drogi gminnej tj. [...] obręb S. W ocenie GDDKiA w oparciu o posiadane ww. dokumenty to na właścicielu działki w przypadku zamierzenia przebudowy zjazdu zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie ciąży obowiązek przedłożenia dowodów w zakresie istniejącego obiektu budowlanego w tym przypadku zjazdu. Zarządca drogi nie może w oparciu o mapę, która został sporządzona przez geodetę na zlecenie właściciela działki nr [...] obręb S. w 2015 roku, w związku z negatywnymi decyzjami, stanowiskach wyrażanymi przez GDDKiA, przychylić się i uznać, iż jest to zjazd istniejący do dwóch nieruchomości tj. do działki nr [...] i [...] obręb S. Takie stanowisko doprowadziłoby do nadużyć w zakresie lokalizacji i przebudowy zjazdów. Jeśli zarządca drogi dopuściłby jako dokument dowodowy, pomimo zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów potwierdzających inny stan prawny i terenowy, mapę sporządzoną na zlecenie właściciela działki. Zatem każdy właściciel działki przylegającej do drogi, w przypadku odmowy wydania zgody na lokalizację zjazdu, bądź przebudowę zjazdu przez zarządcę drogi w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych, dokonywałby w pasie drogowym czynności opartych o inne przepisy prawa, zmierzających do uznania go jako właściciela zjazdu. W analizowanym przypadku przedstawiona przez wnioskodawcę mapa - pomiar geodezyjny z dnia 1 października 2015 r., która jedynie jest dowodem na to, że działka nr [...] obręb S. przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], co jednakże nie oznacza, że w tym miejscu funkcjonuje zjazd do nieruchomości tj. działki nr [...] obręb S.

Dodatkowo w oparciu o powyższe i ostatecznie uznanie przez zarządcę drogi iż istniejący zjazd w km 120+395, strona prawa z drogi krajowej nr [...] stanowi zjazd do drogi gminnej oraz zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami prawa, a w szczególności art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. W analizowanym przypadku właściwym do wystąpienia do zarządcy drogi w oparciu o przywołaną powyżej ustawę o drogach publicznych w zakresie przebudowy zjazdu właściwą jest Gmina O. jako właściciel działki nr [...] obręb S.

Po przeanalizowaniu całości sprawy, GDDKiA stwierdził, że nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby wskazywać rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, jako sprawy o przebudowę istniejącego zjazdu do nieruchomości tj. działki nr [...] oraz działki nr [...] obręb S. gmina O.Istniejący zjazd w km 120+395, strona prawa z drogi krajowej nr [...] stanowi zjazd do drogi gminnej i wszelkie działania z zakresu ochrony pasa drogowego drogi gminnej należą do kompetencji jej zarządcy tj. Gminy O. Ponadto podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, tj. B. G. nie jest właścicielem działki nr [...] obręb S. gmina O., nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie.

W związku z powyższym działka nr [...] obręb S. gmina O. nie posiada bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. GDDKiA stwierdził, że nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby wskazywać rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, jako sprawy o przebudowę istniejącego zjazdu do nieruchomości nr [...] obręb S. gmina O. i postanowił odmówić wszczęcia postępowania i umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż zjazd, który nie istnieje nie może być przebudowany.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz argumenty wskazujące na wadliwość rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo).

Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku zaakceptował co do zasady stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji przepisów prawa.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu (chyba, że zmienił się stan faktyczny lub stan prawny sprawy, co nie nastąpiło w rozpoznawanej sprawie). Nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważa bowiem obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli działalności organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ administracji.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Można dodać, iż w świetle stanowiska zajętego w literaturze niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w powołanym przepisie byłoby naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a )(por. A. Kabat (w:) Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarza, Warszawa 2005, str. 34.

W wyroku z dnia 21 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II FSK 5/11) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "naruszenie art. 153 p.p.s.a. może polegać na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające bądź niewykonaniu wytycznych, co do dalszego postępowania" (LEX nr 1244358).

W niniejszej sprawie ocena prawna zawarta w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 12 czerwca 2018 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2210/17 nie utraciła mocy wiążącej a zatem rozpoznając sprawę organ był nią związany.

Sąd nakazał organowi by, ponownie rozpatrując wniosek skarżącej uzupełnił postępowanie dowodowe, tak aby wszystkie okoliczności faktyczne dotychczas pominięte lub nieuwzględnione były wzięte pod uwagę w procesie podejmowania decyzji, a także jasno wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Organ winien odnieść się do kwestii, czy nieruchomość, jaką stanowi działka nr ewid. [...], ma zapewniony dostęp do drogi publicznej i z jakiego tytułu, na jakiej podstawie prawnej skarżąca korzysta z istniejącego zjazdu i z drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] (właściwie z jej narożnika), a także, czy i ewentualnie w jakim zakresie wskazane ustalenia determinują decyzję organu w przedmiocie zezwolenia ma przebudowę zjazdu. Wyjaśniona powinna być też kwestia, kogo należy uważać za "użytkownika nieruchomości przylegającej do drogi", a kogo nie. Organ powinien również przedstawić jasno, swoje stanowisko co do charakteru wydawanej przezeń decyzji, a mianowicie, czy jest ona zdeterminowana obiektywnymi okolicznościami, czy też w trakcie jej wydawania organ korzysta w jakimś zakresie ze swobodnego uznania. Powinien także być określony w sposób nie budzący wątpliwości stosunek podejmowanej decyzji do wspominanego przez organ w obu kontrolowanych decyzjach rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2015 r.

Wydając rozstrzygnięcie w sprawie organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że obowiązek uzyskania zezwolenia na przebudowę drogi przewidziany w art. 29 ust. 1 u.d.p. może być interpretowany jako prawo podmiotowe (uprawnienie) do ubiegania się o udzielenie takiej zgody. Ewentualna odmowa musi zatem spełniać wymogi proporcjonalności wskazane w art. 8 § 1 k.p.a w związku z art. 33 ust. 1 Konstytucji RP.

Organ do wskazanych wyżej zaleceń Sądu się nie zastosował. Rozpoznając ponownie sprawę wydał bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a. § 1. kpa i umorzył postępowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 61a. § 1. kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wszczął już postępowanie z wniosku skarżącej z dnia 5 września 2016 r. i postępowanie to toczy się nadal albowiem wskutek orzeczenia sądu nie zostało zakończone.

Wyrażenie "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., I FSK 301/15, CBOSA). Przy czym w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących istoty żądania (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1268/17, CBOSA wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2012 r., II SA/Go 695/12, LEX nr 1248989). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. teza druga wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).

Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275).

Reasumując Sąd uznał, że wydając przedmiotową decyzję, organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.,

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko zawarte w/w wyżej wyrokach Wojewódzkiego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.