Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1483/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: ART. 141 § 1, ART. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: ART. 161 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1978/07 w sprawie ze skargi D.W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia (...) października 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1978/07, oddalił skargę D. W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister Budownictwa po rozpatrzeniu wniosku D., J. i J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. wydanych w przedmiocie odmowy uchylenia – w trybie art. 161 § 1 k.p.a. – decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. w przedmiocie uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...] im. [...][...] w likwidacji działkami położonymi w Ł. przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] marca 1992 r. stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu [...] im. [...][...] w likwidacji prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynku znajdującego się na tym gruncie, a także odmówił stwierdzenia nabycia przez ww. Zakłady prawa użytkowania wieczystego, gruntu oznaczonego jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

W dniu [...] sierpnia 1992 r. Zakłady Produkcji [...][...] Spółdzielnia Pracy w likwidacji w Ł., wniosły o unieważnienie decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1994 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r., która została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 oddalił skargę.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. D., J. i J. W. wystąpili o zmianę decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Łódzkiego w oparciu o przepis art. 161 § 1 K.p.a., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. odmówił zmiany decyzji uwłaszczeniowej. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 764/05 oddalił skargę.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. D., J. i J. W. wystąpili z kolejnym wnioskiem do Ministra Budownictwa o zmianę wyżej wymienionej decyzji uwłaszczeniowej, a Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił uchylenia decyzji uwłaszczeniowej, ze wskazaniem, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające uchylenie tej decyzji w trybie art. 161 § 1 K.p.a.

W dniu [...] września 2006 r. D., J. i J. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2006 r., a Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymaną w mocy przez decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. i z dnia [...] maja 2006 r.

Z kolei w dniu [...] sierpnia 2007 r. D., J. i J. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., który decyzją z dnia [...] września 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji.

D., J. i J. W. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją, zarzucając, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r., a także decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1992 r. jest decyzją nieistniejącą, a dalsze decyzje mające związek ze sprawą są decyzjami nieważnymi.

W odpowiedzi organ wskazał, iż zarówno decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. były wydane na skutek wniosków skarżących i doręczone, niezależnie od innych osób. A zatem nie są decyzjami nieistniejącymi w rozumieniu art. 119 i 110 K.p.a., a tym samym nie został naruszony art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. To samo dotyczy decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2006 r., wydanych w trybach przewidzianych przez kodeks postępowania administracyjnego, na skutek wniosków skarżących.

Minister powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1072/04 i sygn. akt I SA/Wa 764/05 stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 1992 r. pod względem prawnym jest prawidłowa, skoro była już przedmiotem oceny przez sądy administracyjne, a sądy te oddaliły skargi na wydane w tym zakresie decyzje odmowne. Sądy w wyrokach nie zawarły tezy o niestnieniu decyzji uwłaszczeniowej, którą to tezę prezentują skarżący.

Ponadto decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. i z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2006 r. wydanych w przedmiocie odmowy uchylenia – w trybie art. 161 § 1 K.p.a. – decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 1992 r. wskazują, że nie została jeszcze rozpoznana sprawa wznowienia postępowania uwłaszczeniowego w trybie art. 145 § 1 K.p.a., co od strony proceduralnej uniemożliwia zastosowanie art. 161 § 1 K.p.a. oraz wskazuje, że decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] marca 1992 r. nie dotyczy sfery życia czy zdrowia wnioskodawców, ani nie odbiera im żadnych praw i nie ustanawia tych praw na ich rzecz, a także nie powoduje szkody dla gospodarki narodowej lub ważnego interesu państwa. W konsekwencji organ stwierdził, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 K.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D., J. i J. W., przy czym skarga J. W. i J. W. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1978/07.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, gdyż uznał ją za nieuzasadnioną, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nie naruszają przepisów prawa w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a.

W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. nie są dotknięte decyzje Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. oraz decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., a organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż decyzja Ministra Budownictwa z dnia[...] grudnia 2006 r. jest zgodna z prawem, skoro decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 1992 r. była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a Sądy te wyrokami z dnia 11 lipca 1996 r. sygn. akt I SA 2046/94 i z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1072/04 oraz sygn. akt I SA/Wa 764/05 oddaliły skargi na wydane w tym zakresie decyzje odmowne. Sądy w wyrokach nie wskazały, że decyzja uwłaszczeniowa nie istnieje.

Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną zarzucając:

Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku przedstawienia kompletnego stanu faktycznego sprawy i nieustosunkowanie się do wszystkich jej okoliczności,

2) art. 161 § 1 K.p.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pod pretekstem rzekomego występowania w sprawie przeszkód procesowych, które w świetle prawidłowo ocenianego materiału dowodowego (pismo Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. skierowane do Ministra Infrastruktury jednoznacznie wyklucza zastosowanie trybu wznowienia postępowania na wniosek lub z urzędu do weryfikacji decyzji uwłaszczeniowej) należy uznać za nieistniejące.

Wobec powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 P.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono, iż w wyniku dotychczasowych postępowań oraz oświadczeń organów administracyjnych wykluczone zostały tryby wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej w drodze art. 154, art. 155, art. 156 § 1 i § 2, art. 161 § 1 (w zakresie zmiany decyzji uwłaszczeniowej), art. 162 § 1 i art. 163 K.p.a., a pozostał tylko tryb art. 161 § 1 K.p.a. w zakresie jej uchylenia. Pismo Wojewody Łódzkiego tworzy dla Ministra Infrastruktury nakaz wznowienia postępowania z powodu braku możliwości wznowienia postępowania uwłaszczeniowego i WSA w Warszawie winien z tego względu uchylić zaskarżoną decyzję. Z tego punktu widzenia naruszenie art. 161 K.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej jest oczywiste i winno być uwzględnione przez WSA, jednakże art. 161 § 1 K.p.a. zawiera w swej treści element uznania "naczelny organ administracji państwowej może" a nadto zestaw pojęć nieostrych – "zagrożenie dla zdrowia i życia, szkoda dla gospodarki narodowej lub ważne interesy państwa". Luz wynikający z nieostrych pojęć ustawowych jest upoważnieniem organu dla dokonania ich wiążącej interpretacji, która może być szeroka, ale nie dowolna. Zaś w decyzji z dnia [...] października 2006 r. Minister Budownictwa ograniczył się tylko do stwierdzenia, że żadne z pojęć nieostrych użytych w art. 161 § 1 K.p.a. w tej sprawie nie występuje, bez jakiegokolwiek uzasadnienia zajętego stanowiska, a WSA w Warszawie uznał oświadczenie Ministra za wystarczające.

W ocenie skarżącej wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej, która nie wywołuje w sferze prawa cywilnego żadnych skutków i nie uprawnia podmiotu uwłaszczonego do dysponowania żadnym mieniem, spowodowało utratę przez skarżąca dorobku całego jej życia, a konsekwencji stan zagrożenia dla jej zdrowia i życia. To wskazuje, że naruszono kilka praw określonych w Konstytucji i Konwencji a uznanie "organ może" przeradza się obowiązek konstytucyjny.

Zdaniem skarżącej sprawa powinna wrócić do Ministra Infrastruktury, aby dokonał wykładni pojęć nieostrych użytych w treści art. 161 § 1 K.p.a., gdyż jej brak stanowi rażące naruszenie prawa polegające na zastosowaniu do pojęć nieostrych zasady uznaniowości. Tej wady WSA w Warszawie nie usunął. Informacja Rady Ministrów, byłaby także podstawą do wznowienia wszystkich postępowań prowadzonych w granicach tej sprawy, o ile nie istnieją inne przyczyny odmowy zastosowania w sprawie art. 161 § 1 K.p.a.

W ocenie skarżącej takie przyczyny istnieją, bowiem decyzja uwłaszczeniowa została wydana przez Urząd Wojewódzki w Łodzi, który zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej jest jedynie aparatem pomocniczym wojewody, a co za tym idzie nie jest organem administracji publicznej i nie wydaje jakichkolwiek orzeczeń, w tym decyzji. Takie jest stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości. Ponadto decyzja uwłaszczeniowa, była w 1994 r. poddana kontroli Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa na wniosek podmiotu nie mającego przymiotu strony, w trybie art. 156 § 1 K.p.a. W tej decyzji Urząd Wojewódzki w Łodzi wydający decyzję uwłaszczeniową, został zastąpiony Wojewodą Łódzkim a decyzja Ministra została zaskarżona przez podmiot niemający przymiotu strony do dawnego NSA w Warszawie, który oddalając skargę utrzymał ją w mocy. Decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1994 r. ma szereg innych istotnych wad np. nie zawiera pouczenia o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ( a błędne pouczenie o prawie jej zaskarżenia do NSA). Z tego względu skarga podlegała odrzuceniu. Ponadto decyzja została wydana bez udziału Skarbu Państwa, także inne strony nie były zawiadomione o tym, że Minister wszczął i prowadzi postępowanie. Nadto z przyczyn podmiotowych powinna być wydana decyzja o odmowie wszczęcia postępowania.

Ta decyzja, zalegalizowana wyrokiem dawnego NSA, spowodowała stan chaosu prawnego, bowiem sądy cywilne zgodnie ze swoimi uprawnieniami, odmawiają mocy wiążącej decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi i nie uznają praw podmiotu uwłaszczonego do dysponowania mieniem, którego nabycie zostało w niej stwierdzone, natomiast w sferze prawa administracyjnego decyzja traktowana jest jako decyzja Wojewody Łódzkiego, nie podlegająca jednak weryfikacji w żadnym trybie K.p.a., mimo że nie wywołuje w sferze prawa cywilnego żadnych skutków. Skoro do chwili obecnej nie ma takiego organu, który stwierdziłby nie istnienie decyzji uwłaszczeniowej, to postępowania oparte o stworzony fikcyjny stan faktyczny muszą się toczyć z zastosowaniem przepisów K.p.a. Powyższa praktyka jest kompletnie niezrozumiała dla skarżącej, a nie wiadomo na jakiej podstawie WSA w Warszawie, wbrew treści samej decyzji, przyjął, że decyzja uwłaszczeniowa jest decyzją Wojewody.

Skarżąca kierując się treścią decyzji uwłaszczeniowej rozporządziła swoim mieniem, będącym dorobkiem dwóch pokoleń rodziny na rzecz podmiotu uwłaszczonego. W postępowaniach cywilnych prawa podmiotu uwłaszczonego do dysponowania nabytym mieniem nie są uwzględniane. Nawet oświadczenia likwidatora podmiotu uwłaszczonego składane przed sądem, iż wydał skarżącej przedmiotową nieruchomość w odpłatne użytkowanie w okresie dwóch lat poprzedzających zawarcie aktu notarialnego, nie wywiera żadnego skutku. Sąd [...] w W. stwierdził w prawomocnym wyroku z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...], że podmiot uwłaszczony nie mógł dysponować nawet tym mieniem, które przeniósł aktem notarialnym. Oznacza to, że nie mógł dysponować nawet prawem użytkowania wieczystego, którego nabycie zostało stwierdzone w decyzji uwłaszczeniowej. W skutek tego skarżąca straciła posiadane mienie, a nadto, będąc pozbawiona prawa korzystania z przedmiotowej nieruchomości straciła źródło dochodu, co doprowadziło do szeregu postępowań egzekucyjnych. W ich wyniku jest pozbawiona części skromnej renty. Wieloletni stres spowodowany zaistniałą sytuacją doprowadził do znacznego uszczerbku na zdrowiu, w postaci utarty części wzroku, a następnie zawału serca.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.

Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na naruszeniu przepisów postępowania. Pierwszy z nich odnosi się do art. 141 § 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jest całkowicie chybiony. Wskazany przepis określa elementy z jakich winno składać się uzasadnienie wyroku. Zakwestionowane orzeczenie wszystkie je posiada, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji przedstawił zarówno kompletny stan sprawy, jak również ustosunkował się do wszystkich okoliczności, które miały znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji administracyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż kontroli Sądu podlegała decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 161 § 1 K.p.a. W związku z tym Sąd oceniał, czy prawidłowo organ uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę przedmiot postępowania administracyjnego, całkiem chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 K.p.a. w zw. z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przede wszystkim Sąd Administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie posiada uprawnień do wydania decyzji administracyjnych.

Ponadto przedmiotem kontroli jak to już wskazano wyżej, nie była decyzja administracyjna wydana w trybie art. 161 § 1 K.p.a., ale decyzja dotycząca odmowy stwierdzenia jej nieważności. Zarówno zarzuty skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienie nie wskazują jakich naruszeń odnoszących się do przesłanek nieważnościowych dopuścił się Sąd.

Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestie pojęć nieostrych użytych w powołanym przepisie art. 161 § 1 K.p.a. nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu. Ani bowiem organ w ramach prowadzonego postępowania, ani Sąd Administracyjny takiej wykładni nie musieli dokonywać, bo jak to już podniesiono, przedmiotem oceny nie była decyzja wydana w tym trybie. Również przedstawione okoliczności związane z decyzją uwłaszczeniową i jej skutkami nie mają znaczenia w niniejszym postępowaniu.

Te wszystkie kwestie nie mają bowiem znaczenia i nie są brane pod uwagę przy ocenie istnienia wad kwalifikowanych decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 161 § 1 K.p.a.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.