Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 256/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie projektu wstępnego podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia 6 października 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

B. R. wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 12 stycznia 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy z 6 października 2017 r. opiniujące pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w obrębie geodezyjnym R.

Postanowienia powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

D. P. - właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym R., gmina U., złożył wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego podziału tej nieruchomości. Działka ta znajduje się na obszarze objętym postanowieniami uchwały nr XXXVI.437.2014 Rady Gminy z 28 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym R., gm. U. (Dz. Urz. Woj. z 20 marca 2014 r., poz. 1205). W § 10 plan ustala zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, zakładając że szerokość nowo wydzielanych dróg wewnętrznych, nie wyznaczonych w planie liniami rozgraniczającymi, powinna być nie mniejsza niż 5 m.

Postanowieniem z 6 października 2017 r. Wójt Gminy pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału ww. nieruchomości. Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia wskazał art. 93 ust. 1 – 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku podziału powstaną cztery działki o kolejnych numerach od [..] do [..]. Działki te przeznaczone są pod zabudowę usług turystycznych, z wyjątkiem działki nr [..], która stanowić będzie drogę wewnętrzną położoną na terenie o symbolu B11.UT/MN. Organ administracyjny ustalił również, że na działkach tych ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela działek oznaczonych numerami [..]-[..].

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli B. R., A. P. i B. K.

W następstwie rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy.

Organ odwoławczy ustalił w pierwszej kolejności, że żalący są właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr [..] (A. P.), nr [..] (B. R.) oraz nr [..] (B. K.). Przysługuje im służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nowowydzielone działki o numerach od [..] do [..], a w konsekwencji – status strony w postępowaniu podziałowym działki nr [..]. Stronami tego postępowania są także właściciele pozostałych nieruchomości, którym przysługuje ta służebność. Żalący nie otrzymali postanowienia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji winien zapewnić właścicielom nieruchomości władnących udział w postępowaniu podziałowym, a więc m.in. doręczyć im wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Niezapewnienie powyższego skutkuje wadliwością postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak dalej wskazało Kolegium, podstawą prawną niniejszego rozstrzygnięcia jest art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przepis ten określa zatem warunki ewidencyjnego podziału nieruchomości. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oceniając zapisy ww. planu miejscowego, obowiązującego na obszarze nieruchomości ulegającej podziałowi organ odwoławczy wskazał, że znajdujący się w aktach sprawy projekt podziału nieruchomości nie niweczy ustaleń określonych dla tego terenu w planie miejscowym. W szczególności, podział działki nr [..] nie spowoduje powstania dróg wewnętrznych o szerokości mniejszej niż 5 m.

Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. z kolei podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Przepis ten precyzuje, że za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Według Kolegium, dostęp do drogi publicznej nie jest wymagany w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości mogące poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Podkreślono również, że stosowne służebności może ustanowić bądź to właściciel (użytkownik wieczysty) dzielonej nieruchomości w sytuacji wydzielania drogi wewnętrznej, bądź właściciele (użytkownicy wieczyści) innych nieruchomości, nienależących do właściciela nieruchomości stanowiącej przedmiot podziału.

W niniejszej sprawie oznacza to, że stosownie do pisma wnioskodawcy z dnia 3 października 2017 r., celem podziału działki nr [..] jest poprawa warunków działek sąsiednich, tj. działek nr [..] i [..], a także działki nr [..]. Potwierdza to wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], z którego wynika, że wydzielone działki nr [..]-[..] przylegają odpowiednio do działek [..]-[..], których funkcjonowanie mają polepszyć. Działki te mają także zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. J. - działki nr [..], nr [..]; ul. B. przez ul. J. - działka nr [..]). Również nieruchomości żalących oznaczone jako działki nr [..]-[..] nie stracą na skutek proponowanego podziału geodezyjnego dostępu do drogi publicznej, właścicielom tych nieruchomości przysługuje bowiem służebność gruntowa polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez nowowydzielone działki o numerach od [..] do [..]. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że projekt podziału nieruchomości nadal przewiduje dla tych nieruchomości dostęp do ul. B. przez ul. J., tj. działkę nr [..]. Proponowany podział nieruchomości nie spowoduje zatem braku dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości żalących.

W konsekwencji, zdaniem Kolegium, przedłożony przez wnioskodawcę projekt podziału nieruchomości prawidłowo został oceniony przez organ pierwszej instancji jako zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Kolegium zwróciło nadto uwagę na związany charakter rozstrzygnięcia opiniującego podział.

Skargę na powyższe postanowienie złożył B. R., domagając się jego uchylenia w całości. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji przy jednoczesnym wskazaniu, że w postępowaniu pierwszej instancji nie brały udziału wszystkie strony,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 124 oraz 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia w osnowie postanowienia oraz brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, który uniemożliwia zrozumienie i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, co narusza zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.,

b) art. 7 w zw. art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

3) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 97 ust. l u.g.n. poprzez wydanie postanowienia opiniującego proponowany podział nieruchomości niezgodnie z treścią wniosku,

b) art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez pozytywne zaopiniowanie proponowanego podziału nieruchomości w sytuacji, kiedy proponowany podział uniemożliwia zagospodarowanie wydzielonych działek zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie było efektem zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji, złożone przez osoby, które nie brały udziału w jego wydaniu. Organ drugiej instancji przyznał im status strony oraz potwierdził, że status ten przysługuje również pozostałym właścicielom nieruchomości, którym przysługuje służebność gruntowa, polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez nowo wydzielone działki o nr [..] do [..], jednocześnie stwierdzając, że nie brali udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Pomimo tego, organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie Wójta z dnia 6 października 2017 r. Stanowi to o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zaistnieniu przesłanki wznowieniowej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano, że w niniejszej sprawie faktycznie nie doszło do ponownego jej rozstrzygnięcia merytorycznego administracyjnej w całokształcie i zbadania postanowienia z punktu widzenia celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ osnowa i uzasadnienie postanowienia organu II instancji nie spełniają wymogów o jakich mowa w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n., art. 124 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy było zaopiniowanie zgodności podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to osnowa postanowienia powinna zawierać dokładne określenie działki, która ma być podzielona to jest: jej numeru, obrębu geodezyjnego, powierzchni, numeru księgi wieczystej oraz określenie na jakie działki planowany podział ma być dokonany, a który to organ opiniuje pozytywnie - to jest podanie ilości działek, ich planowanej numeracji, powierzchni i na tej podstawie zawierać wywód co do zgodności takiego podziału z przepisami odrębnymi. Zaskarżone postanowienie tych elementów w osnowie nie zawiera, a uzasadnienie w części analitycznej ogranicza się tylko do odpowiedzi na zarzuty żalących, które dotyczyły szerokości drogi wewnętrznej oraz dostępności do drogi publicznej działek będących przedmiotem ich prawa własności.

W kwestii naruszenia prawa materialnego – art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. skarżący podnosi, że stosownie do treści tego pierwszego przepisu podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Organ powinien zatem oceniać zgodność podziału zaproponowanego we wniosku, a ocena ta musi dotyczyć całości nieruchomości, czyli każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. We wniosku z 15 września 2017 r. oraz piśmie uzupełniającym do niego wnioskodawca wskazał jako proponowane do wydzielenia działki o nr [..]-[..]. Mapa z projektem podziału nieruchomości obrazuje wydzielenie działek nr [..]-[..] i nie pokrywa się z treścią wniosku. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie opiniuje zgodność z planem wydzielenia działek nr [..]-[..], czyli zgodnie z mapą. Istnieje jednak rozbieżność pomiędzy treścią wniosku a mapą proponowanego podziału, której organ drugiej instancji nie wyjaśnił chociaż mógł zastosować art. 136 § 1 k.p.a.

Niezgodność z wnioskiem dotyczy również przeznaczenia jednej z wydzielonych działek. W piśmie uzupełniającym wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego nieruchomości, wnioskodawca wskazał, że celem podziału działki [..] poprzez wydzielenie działki [..] jest uzyskanie fragmentu drożnego i sprzedaż go właścicielowi działki nr [..], który ma w planie utwardzenie drogi dojazdowej na tym fragmencie i poprawienie warunków korzystania ze szlaku pieszo- jezdnego. Organ drugiej instancji utrzymał w mocy postanowienie, które jako podstawowe przeznaczenie działki o nr [..] wskazało zabudowę usług turystycznych - pensjonaty, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa rekreacji indywidualnej a jako uzupełniające usługi, handel detaliczny, gastronomia, usługi drobne, pokoje na wynajem. Tymczasem, zgodnie z art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tej kwestii, a więc zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z ustaleniami planu (art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.), skarżący wskazał, że skarżone postanowienie uchybia temu wymogowi. Z treści postanowienia wynika, że działka o nr [..] ma zostać wydzielona na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [..], a działka o nr [..] na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [..]. U.g.n. daje możliwość wydzielenia działki na poprawię warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej w art. 37 ust. 2 pkt 6, który nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym oraz w art. 93 ust. 2a. Przepis ten stanowi, że podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Skarżący podkreślił, że w sentencji skarżonych postanowień przepis ten nie jest wymieniony, nie wiadomo więc na jakiej podstawie i w jakim celu wydzielono działki dla poprawy nieruchomości sąsiednich. Co więcej, właściciele działek [..] i [..] nie są zainteresowani zakupem działek [..] i [..] ani obecnie, ani w przyszłości. Obie wydzielone działki stanowią drogę dojazdową, z której korzystają właściciele działek o nr [..]-[..]. Na granicy działek [..] i [..] znajduje się brama wjazdowa na działki [..] i [..]. Gdyby właściciele działki [..] chcieli zakupić i wykorzystać działkę [..] dla swoich celów utrudniliby korzystanie z nieruchomości sąsiednich, co mogłoby doprowadzić do sporów. Natomiast, bez przyłączenia ich do działek sąsiednich wydzielone działki nie mogą zostać zagospodarowane zgodnie z planem, ponieważ zgodnie z decyzją, zostały one wydzielone pod zabudowę usług turystycznych - pensjonaty, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniową wielorodzinna, zabudowę rekreacji indywidulanej, a plan w § 8 ustala minimalną powierzchnię działek (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca – 1000 m2, jednorodzinna bliźniacza – 450 m2, rekreacyjna indywidualna – 600 m2), a więc w wielkości znacznie przekraczającej powierzchnię wydzielonych działek (działka nr [..] – 346 m2, działka [..] – 147 m2).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wskazało, że § 8 miejscowego planu ma zastosowanie w odniesieniu do ustaleń dotyczących scalania i podziału nieruchomości.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu i zasadniczo na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2018 r., poz. 1302.; dalej zwanej p.p.s.a.).

Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Kontrola legalności wydanych w sprawie orzeczeń wykazała, że są one dotknięte wadami prawnymi, w związku z czym postanowienia te stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną obu rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej zwanej u.g.n.

Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Według ust. 4 (zd. pierwsze) zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Nie budzi przy tym wątpliwości, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. opiniujące projekt podziału nieruchomości, jest częścią postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Pogląd ten pozostaje w zgodzie z wykładnią zawartą w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99 (publ. ONSA z 1999 r., nr 3, poz. 84), w którym wywiedziono, że "postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości (...)". Skoro zatem postępowanie o zatwierdzenie podziału nieruchomości jest etapem postępowania podziałowego należy podkreślić, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany opinią o podziale.

W świetle powyższego nie może też budzić wątpliwości, że zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką dopuszczalności podziału, o którym ostatecznie rozstrzyga decyzja o podziale lub orzeczenie sądu. Postępowanie w sprawie zaopiniowania proponowanego podziału nieruchomości nie jest przy tym odrębnym postepowaniem, lecz pierwszym etapem postępowania podziałowego, a zatem obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego udziału dotyczy nie tylko tej części postępowania, która zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz także tego wstępnego, opiniującego etapu. Wydane po jego przeprowadzeniu postanowienie może być bowiem zaskarżone zażaleniem, a następnie zakwestionowane w skardze do sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem, aby strony postępowania podziałowego miały możliwość skorzystania z przysługujących im praw na każdym jego etapie, także opiniującym projekt podziału.

W skardze zarzuca się, że organ odwoławczy utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy, pomimo zasadności zarzutu naruszenia prawa strony – właścicieli działek nr [..] (A. P.), nr [..] (B. R. - skarżący) oraz nr [..] (B. K.). – do czynnego udziału w postępowaniu na skutek niedoręczenia postanowienia z dnia 6 października 2017 r. o zgodności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczając swe rozważania jedynie do stwierdzenia, że naruszenie to stanowi o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do tego zarzutu sąd uznał, iż w świetle powyższych rozważań kwestia statusu B. R. jako strony postępowania podziałowego, a więc także etapu opiniującego projekt podziału, nie jest sporna i należało mu doręczyć postanowienie opiniujące. Z akt prawy wynika bowiem, że jest on właścicielem działki nr [..], przylegającej bezpośrednio do projektowanej do wydzielenia działki nr [..], na której ustanowiono została na jego rzecz służebność prawa przejazdu i przechodu. Istnienie interesu prawnego skarżącego zostało potwierdzone w postępowaniu podziałowym dotyczącym działek nr [..]-[..] i działki nr [..], z której wydzielono m.in. działkę nr [..], będącej przedmiotem opiniowanego w niniejszej sprawie podziału. Zdaniem sądu działanie organu w postępowaniu dotyczącym podziału ww. działek było zasadne i uwzględniało pogląd, że strona, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, polegające na prawie przechodu i przejazdu przez działkę podlegającą podziałowi, które to prawo obciąża także działkę powstałą na skutek dokonanego podziału, posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, a więc przysługuje jej status strony (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 401/10 – dostępny w CBOSA). Skoro zaś, jak już wyjaśniono, postępowanie to składa się z dwóch etapów, to status strony dany podmiot uzyskuje już na etapie opiniowania projektu podziału.

Niemniej stwierdzić należy, że choć brak udziału skarżącego w postępowaniu opiniującym i niedoręczenie mu postanowienia z dnia 6 października 2017 r. jest wadą orzeczenia organu pierwszej instancji (co uzasadnia naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.), to jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy oraz realizację przysługujących skarżącemu praw, skoro skutecznie złożył zażalenie, a następnie w efekcie wniesionej skargi kwestionowane orzeczenia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego zgodnie z żądaniem strony.

Kryterium zasadniczym dla prawidłowości zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia jest natomiast prawidłowość ustaleń organów polegających na zgodności przedmiotowego podziału z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Rozpoznając zarzuty skargi w tym zakresie sąd uznał, że są one zasadne.

Jak już wyjaśniono, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podstawową przesłanką podziału nieruchomości jest zgodność tej czynności z ustaleniami miejscowego planu. Wyrażenie opinii o zgodności w tym zakresie wymaga zatem od organu opiniującego – wójta, burmistrza albo prezydenta miasta – szczegółowej analizy ustaleń planu, albowiem tylko wtedy możliwe jest dokonanie oceny zgodności podziału zarówno z jego ustaleniami. Zgodność, o której mowa w tym przepisie dotyczy zarówno przeznaczenia analizowanego terenu, jak możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

W konsekwencji więc opinia o zgodności podziału nieruchomości powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, zakreśloną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oceny tej należy zatem dokonać przez pryzmat skutku podziału nieruchomości, w wyniku czego dochodzi do powstania odrębnych nieruchomości. Stanowisko organu winno być szczegółowo uzasadnione, a z opinii pozytywnej musi wynikać w sposób nie budzący wątpliwości, że projektowany podział zgodny jest z ustaleniami planu.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że działka przeznaczona do podziału objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym R., gmina U., zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI.437.2014 Rady Gminy z 28 lutego 2014 r. (Dz. Urz. Woj. z dnia 20 marca 2014 r., poz. 1205) i położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem B11.UT/MN, zabudowa usług turystycznych - pensjonatów, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej. Plan ten w § 8 pkt 2 ustala minimalną powierzchnię działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału, przewidując dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej powierzchnię 1000 m2; zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej 450 m2; zabudowy rekreacji indywidualnej 600 m2. Powyższe ustalenia odnoszą się do zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów objętych planem, o ile ustalenia dla terenów nie stanowią inaczej. W związku z tym, że dla terenu objętego podziałem brak jest innych ustaleń w powyższym zakresie stwierdzić należy, że § 8 pkt 2 uchwały kształtuje wymogi dla zabudowy usług turystycznych - pensjonatów, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej. Ustalenia te mają zaś na celu zapewnienie, że na nowo powstałych działkach będzie można zrealizować zabudowę zgodną z wymogami zawartymi w karcie terenu danego obszaru, m.in. w zakresie linii rozgraniczających zabudowę, powierzchni zabudowy czy powierzchni biologicznie czynnej.

Skoro, jak wskazano w kwestionowanej opinii, działki nr [..]-[..], które powstaną w wyniku zaproponowanego podziału uzyskają przeznaczenie zgodne z opisanym przeznaczeniem dla terenu oznaczonego symbolem B11.UT/MN, to muszą spełniać wymogi wskazane w § 8 pkt 2 planu. Tymczasem, jak wynika z przedłożonego do zaopiniowania projektu podziału, działka nr [..] będzie mieć powierzchnię 214 m2, działka nr [..] – 147 m2, zaś działka nr [..] – 346 m2, a zatem powstaną działki o powierzchni mniejszej, niż dopuszczona przez plan w sytuacji podziału działek. Rację ma zatem strona skarżąca, że tak dokonany podział nie może być uznany za zgodny z ustaleniami planu miejscowego, bowiem zagospodarowanie nowopowstałych, zbyt małych, działek zgodnie z ich przeznaczeniem określonym w planie nie jest możliwe. W tej sytuacji wydanie przez organ pozytywnej opinii nie znajduje oparcia w treści art. 93 ust. 1 u.g.n.

Nie sposób przy tym doszukiwać się zgodności zaopiniowanego projektu podziału z ww. ustaleniami planu z uwagi na to, że wydzielenie nastąpiło na poprawę nieruchomości przyległych, co umożliwia w tej sytuacji wydzielenie działek mniejszych niż 0,3000 ha. Jak wynika wyjaśnień D. P. z dnia 3 października 2017 r., wydzielenie działki nr [..] ma nastąpić na poprawę zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [..], a działki nr [..] na poprawę tych warunków w odniesieniu do sąsiedniej działki nr [..]. Przypomnieć jednak trzeba, że podstawą prawną przeprowadzonego postępowania opiniującego był art. 93, który wprawdzie w ust. 2a przewiduje możliwość wydzielenia działki na poprawę zagospodarowania nieruchomości przyległej, lecz regulacja ta dotyczy wyłącznie podziału nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Natomiast jak już bezspornie ustalono, działka objęta podziałem położona jest na terenie przeznaczonym w planie na zabudowę usług turystycznych - pensjonatów, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacji indywidualnej i takie też przeznaczenie uzyskają wydzielone działki gruntu.

W świetle tego nie jest zasadne twierdzenie, że w niniejszej sprawie jest możliwe wydzielenie działek na poprawę zagospodarowania nieruchomości przyległych, co uzasadniałoby także pozytywne zaopiniowanie podziału na działki mniejsze, niż 0,3000 ha. Ponadto wskazać trzeba, że możliwość skutecznego zatwierdzenia podziału, w wyniku którego powstaną działki mniejsze niż 0,3000 ha, uzależniona jest od woli nabycia tych działek przez właściciela lub użytkowania nieruchomości sąsiedniej, której warunki zagospodarowania ma polepszyć działka wydzielana. Tymczasem nie wynika z akt sprawy, poza twierdzeniami wnioskodawcy, żeby właściciele działek przyległych o nr. [..] i [..] byli zainteresowani zakupem ww. wydzielonych działek.

Rację ma także skarżący, że podstawy do dokonania wydzielenia działek na poprawę zagospodarowania nieruchomości przyległych nie może stanowić w rozpoznawanym przypadku art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Przepis ten, choć odnosi się do pojęcia "poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych", to reguluje inny tryb (sprzedaży bezprzetargowej) i dotyczy wyłącznie nieruchomości publicznych – stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Takiego charakteru nie ma z pewnością przedstawiona do podziału działka.

W konsekwencji tych rozważań jako zasadne należy uznać zarzuty skargi wskazujące na błędne ustalenia organów o zgodności projektowanego podziału nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu postępowanie organów w tym zakresie nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w toku postępowania nie podjęto wszelkich kroków zmierzających do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji tych niepełnych ustaleń organ w sposób wadliwy zastosował art. 93 ust. 1 u.g.n., pozytywnie opiniując zaproponowany projekt podziału przedmiotowej działki nr [..]. Z kolei organ odwoławczy poprzestając na akceptacji ustaleń organu pierwszej instancji i ograniczając się wyłącznie do analizy dostępności działek po podziale do drogi publicznej oraz zgodności z planem co do szerokości wydzielonej działki drogowej nie rozpoznał ponownie merytorycznie sprawy, stosownie do wymagań art. 15 k.p.a. Chodzi bowiem o to, by przeprowadzono dwukrotnie postępowanie, dwukrotnie oceniono materiał dowodowy, w sposób rzeczowy przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Wymogu tego nie spełnia natomiast kontrola jedynie zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, szczególnie w przypadku niedostatecznych ustaleń obu organów co do zgodności wnioskowanego podziału z obowiązującym planem miejscowym.

Dodatkowo należy wskazać, co zasadnie też podnosił skarżący, że wydana opinia dotyczy wniosku, który treścią nie odpowiada przedłożonemu projektowi podziału. Wniosek z dnia 15 września 2017 r. oraz pismo prawdopodobnie go uzupełniające z dnia 3 październik 2017 r. proponuje do wydzielenia działki nr [..], [..]-[..], zaś mapa z projektem podziału, której zgodność z planem oceniał organ w niniejszym postepowaniu, obrazuje wydzielenie działek nr [..]-[..]. W związku z tym istnieje niewyjaśniona i niezrozumiała rozbieżność między złożonym wnioskiem a zaopiniowanym podziałem, czego nie dostrzegły oba organy, a sam wniosek nie został dostatecznie opisany i przywołany, tak by móc ocenić prawidłowość procedowania w kontrolowanym postępowaniu. Sąd zauważa brak porządku w aktach administracyjnych sprawy, co w sytuacji braku przekonywających ustaleń obu organów czyni oba postanowienia wadliwymi i naruszającymi w sposób istotny przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pkt. 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy z dnia 6 października 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

W następstwie tego rozstrzygnięcia ponownie zaktualizuje się potrzeba zaopiniowania projektu podziału przedmiotowej działki nr [..], przy czym organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Przede wszystkim organ winien będzie w pierwszej kolejności prawidłowo określić treść wniosku o podział nieruchomości, który odpowiadać będzie przedkładanemu projektowi podziału, a następnie dokonać szczegółowej analizy podziału zgodnego z tym żądaniem z ustaleniami planu miejscowego, zapewniając przy tym udział tym stronom postępowania, które pominął w kontrolowanym postępowaniu. W zależności od wyników tej oceny podejmie rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa materialnego, należycie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. je uzasadniając.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt. 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł, składa się również wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z2018 r., poz. 265), w wysokości 480 zł oraz oplata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.

Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.