Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1962/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 183, art. 185, art. 186, art. 203
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 10, art. 45, art. 178
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o. o. z siedzibą w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 360/08 w sprawie ze skargi Spółdzielni "[...]" w G. na decyzję Wojewody P. z [...] 2008 r. nr[...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, 2) zasądza od Spółdzielni "[...]" w G. na rzecz "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w E. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 360/08, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody P. z [...] 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z [...] 2008 r., stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od Wojewody P. na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] w G. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Wojewody P. z [...] 2008 r., utrzymano w mocy decyzję Starosty G. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w E. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku magazynowego na produkcyjny, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w G.

Powyższe decyzje zapadły w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 293/07, wydanym w związku ze skargą Spółdzielni [...] w G., uchylającym decyzje Wojewody P. z [...] 2007 r. wydaną w związku z odwołaniem Spółdzielni od Starosty G. z [...] 2007 r.

W wykonaniu wyroku Starosta G. wezwał inwestora do uzupełnienia materiału dowodowego i po ponownym przeanalizowaniu wniosku decyzją z [...] 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku magazynowego na produkcyjny na działce nr[...]. Od tej decyzji Spółdzielnia [...] w G. odwołała się do Wojewody P. podnosząc liczne zarzuty.

Wojewoda P. decyzją z [...] 2008 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, iż Starosta G. przed wydaniem decyzji zobowiązał inwestora do dostarczenia projektu zagospodarowania terenu na aktualnym wyrysie geodezyjnym z istniejącymi obiektami, wyjaśnienia problemu odprowadzenia ścieków oraz tego gdzie znajduje się istniejący zbiornik, jaką ma pojemność i czy jest wystarczający na obsługę planowanej inwestycji oraz czy spełnia wymogi, a także uzgodnienia z odbiorcą ścieków. Ponadto zobowiązał inwestora do określenia robót budowlanych, które ingerują w konstrukcję budynku. Inwestor spełnił wszystkie warunki, dostarczył brakujące dokumenty, tj. aktualną mapę do celów projektowych z [...] 2008 r., na której jest naniesiona istniejąca kanalizacja sanitarna, która doprowadzona jest do istniejącego budynku, w którym zlokalizowany jest istniejący zbiornik na nieczystości ciekłe. Istnienie zbiornika potwierdza protokół z kontroli Powiatowej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w G. z [...] 2004 r.

Organ odwoławczy przyjął, iż pomimo faktu, że Spółdzielnia [...] jest wieczystym użytkownikiem działki nr[...], to Spółka z o.o. [...] miała prawo do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jest użytkownikiem działki nr[...].

Na powyższą decyzję Spółdzielnia [...] w G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku powtarzając swoje zarzuty z odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznając skargę za zasadną stwierdził, że rozważania organu II instancji ograniczają się wyłącznie do badania materiału dowodowego uzupełnionego w oparciu o zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2007 r., a pomijają ocenę całościową materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących podjęcie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku.

Sąd wskazał, że wątpliwości budzi wykonanie przez organy obu instancji zaleceń zawartych w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 293//07, w którym nakazano między innymi zbadanie kwestii istnienia zbiornika na ścieki związanego z planowaną inwestycją, wyjaśnienia dlaczego zbiornik ten nie został umieszczony na kopii mapy zasadniczej, a zaznaczono go później, a także jednoznaczne wypowiedzenie się organu, jaki zbiornik ma obsługiwać sporną inwestycję i czy spełnia on odpowiednie ku temu wymogi. Sąd zaakcentował przy tym, iż wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości i nieścisłości stanowi podstawę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w E. reprezentowana przez radcę prawnego C. G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

– uchybienie przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 174 pkt 2 oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, podczas gdy organy administracyjne dokonały zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypełniły obowiązek ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących podjęcie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części budynku;

– uchybienie przepisowi art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodu w postaci pisma informacyjnego architekta P. K. złożonego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w którym zawarł on wyjaśnienia w zakresie prawidłowości zastosowanego zbiornika na ścieki obsługującego projektowaną inwestycję;

– uchybienie przepisowi art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez bezpodstawne zawężenie granic rozpoznania niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, czego następstwem było zaniechanie dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku,

2) zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. od Spółdzielni [...] w G. na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia [...] w G., reprezentowana przez radcę prawnego K. S., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Spółdzielni kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej skrótowo p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania w aspekcie przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej więc kolejności rozważenia wymaga kwestia zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 183 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezależnie od wskazanych podstaw kasacyjnych, w sprawie przedmiotowej zachodzi naruszenie art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem w składzie sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z przepisem art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nieważność tego postępowania.

Jak wynika z analizy akt niniejszej sprawy asesor WSA M. R. orzekała w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który na skutek skargi Spółdzielni [...] w G., wyrokiem z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt SA/Bk 293/07 uchylił decyzję Wojewody P. oraz decyzję pierwszoinstancyjną Starosty Powiatu w G. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku.

Następnie po wydaniu na skutek wyroku tego kolejnych decyzji wyżej wymieniona asesor M. R. była sędzią sprawozdawcą w składzie orzekającym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem zaskarżonym z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 360/08 uchylił zaskarżoną przez tę samą Spółdzielnię[...] decyzję Wojewody P. oraz decyzję pierwszoinmstancyjną Starosty Powiatu w G. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce Nr [...] przy ul. [...] w G.

Przepis art. 18 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. nie obejmuje wprost sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu sądowoadministacyjnym z powodu brania udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia wyłączony jest sędzia, który orzekał w niższej instancji jak i wyższej instancji.

Artykuł 18 p.p.s.a. umiejscowiony jest w Rozdziale 5, poświęconym regulacjom dotyczącym "wyłączenia sędziego". Instytucja ta w aspekcie procesowym ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ustanawiającej prawo do sprawiedliwego, jasnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd. Przywołany zapis Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 63, poz. 284 ze zm.). Ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że "bezstronność sędziowska jest wartością szczególnie ważną w demokratycznym państwie prawa".

Zasada obiektywizmu orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu (Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 119).

Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia na przestrzeni 13 miesięcy orzeka dwukrotnie w sprawie, biorąc udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku tego Sądu (patrz tożsame stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08 w sprawie analogicznej).

Należy w tym miejscu podnieść, że przepis art. 18 p.p.s.a. był już dwukrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, tj. w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r. w sprawie sygn. akt SK 53/04 (publ. OTK-A 2005/11/134) oraz z dnia 14 października 2008 r. w sprawie sygn. akt SK 6/07 (publ. OTK-A 2008/8/137).

W uzasadnieniu pierwszego ze wskazanych orzeczeń istotne są rozważania dotyczące istnienia podstawy wyłączenia sędziego mającej inną naturę niż przesłanki bezwzględne, czyli takie, których ocena nie może być uzależniona od konkretnych okoliczności danego postępowania.

Funkcja tych przesłanek sprowadza się do automatycznego wyłączenia sędziego w sytuacji wystąpienia którejkolwiek z nich. Powyższym orzeczeniem uznano, że art. 18 ustawy p.p.s.a. jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP.

Orzeczeniem z dnia 14 października 2008 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w którym pomija jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku został wcześniej zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1491/04 (publ. Lex nr 166508), który stwierdził, że przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko jako odnoszący się do sytuacji gdy sędzia brał udział przed wyższą i niższą instancją w wydaniu zaskarżonego orzeczenia ale i do sytuacji, gdy sędzia brał udział w wydaniu orzeczenia a później bierze udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi na kolejny akt, mogący w określonych warunkach, prowadzić do nadzwyczajnego postępowania w sprawie i wzruszenia decyzji, której dotyczyło orzeczenie pierwsze.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykładnię art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uzasadniającą usunięcie z obrotu prawnego orzeczenia, które zapadło w okolicznościach mogących budzić uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności Sądu je wydającego.

Skoro sędzia orzekający w sprawie sygn. akt SA/Bk 293/07 zakończonej wyrokiem z dnia 7 września 2007 r. uchylającym zaskarżoną decyzje oraz decyzję pierwszoinstancyjną, brał następnie jako sędzia sprawozdawca udział w wydaniu orzeczenia z dnia 2 października 2008 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 360/08, to zdaniem składu rozpoznającego skargę kasacyjną, niezależnie od tego, czy zarzut taki jest zgłoszony czy nie, mogą powstać zasadne wątpliwości co do obiektywizmu podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy przytoczyć stanowisko zajęte w wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 274/01 z dnia 1 października 2008 r., (publ. Orzeczenia NSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), jak również wskazany wyrok z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 683/08 (niepubl.) gdzie w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy uznano, że orzekanie przez tego samego sędziego w kolejnych składzie narusza dyspozycję art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Ta wykładnia zaś jest zgodna z zasadą wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd bowiem stosując ustawę powinien w drodze wykładni narzucać właściwe rozumienie przepisów ustawy.

W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaistniała wskazana wyżej przesłanka nieważności postępowania, co obliguje Sąd do uchylenia wyroku na podstawie art. 185 § 1 i art. 186 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazania Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, bez możliwości do odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wydanego wyroku w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 203 ust. 2 p.p.s.a.