Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2262/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 3,  art. 122,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] i H. G. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Prezydenta [...] i H. G. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2017 r., nr [...] Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa ukarała H. G. grzywną w wysokości 3000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Komisja wskazała na następujące okoliczności sprawy.

Na podstawie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718 dalej jako "ustawa") w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 k.p.a. Komisja wezwała Prezydent [...] – H. G., aby w dniu [...] października 2017 r. osobiście stawiła się na rozprawie w gmachu Ministerstwa [...] przy [...] w [...], sala nr [...], o godz. [...]. Wezwanie zostało prawidłowo doręczone i odebrane, o czym świadczy prezentata Urzędu Miasta [...] z [...] września 2017 r.

Na rozprawę w dniu [...] października 2017 r. nie stawiła się H. G.. Stawili się pełnomocnicy Prezydenta [...] adw. Z. G. oraz adw. B. P.. Na rozprawie stawili się także: P. R. – Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] oraz M. M.- pełnomocnik do spraw rozwiązywania problemów lokatorów z budynków objętych roszczeniami Urzędu [...].

Komisja uznała niestawiennictwo H. G. za nieuzasadnione.

Wskazała, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy może wezwać stronę do stawienia się na rozprawie osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania. Na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł.

Nieruchomość, której dotyczyła decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...], położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279, ze zm.), dalej jako "dekret".

Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta Warszawy przeszły na własność Gminy m.st. Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361, ze zm.) przeszedł na własność Miasta [...].

Komisja uznała, że w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie podstawy do uznania Miasta [...] za stronę postępowania prowadzonego przez nią, podnosząc, iż posiada ono indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny do bycia stroną tego postępowania.

Wynika to z możliwości wydania przez Komisję określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2-4 ustawy rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej (uchylenie jej w całości lub części lub stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa) oraz możliwości przyznania na rzecz miasta dodatkowych uprawnień przewidzianych w art. 31 i art. 32 ustawy (zwrot równowartości nienależnego świadczenia oraz określenie wysokości szkody). Ponieważ o tych "dodatkowych" uprawnieniach orzeka się również w formie decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust.1 pkt 4 ustawy - to fakt ten powoduje, że [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Komisja, przyznając status strony gminie, miała także na uwadze treść art. 165 Konstytucji, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby niepełna, gdyby jednostka ta nie mogła brać udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczy nieruchomości, których jest właścicielem.

Natomiast w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 29 k.p.a. stanowi zaś, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Ponadto przyjęcie interesu prawnego po stronie Miasta [...], realizuje zasadę praworządności działania organów administracji, a zatem dyspozycję art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 6 i art. 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu przed Komisją biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie Komisji.

Komisja wskazała, iż stroną w przedmiotowym postępowaniu jest niewątpliwie Miasto [...], reprezentowane przez H. G.. Prezydent [...] działa w toku niniejszego postępowania administracyjnego jako podmiot reprezentujący gminę, nie zaś jako organ administracyjny, co miało miejsce w postępowaniu dekretowym.

W myśl art. 26 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.), w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta, który kieruje bieżącymi sprawami miasta oraz reprezentuje je na zewnątrz.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem i doktryną, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz i tylko on jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu (wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/7, wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 754/11).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł,

a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł.

Z akt sprawy wynika, że mimo prawidłowego wezwania H. G., jako reprezentant strony, nie stawiła się na rozprawę. W ocenie Komisji, ukarana mogła stawić się w wyznaczonym przez Komisję terminie zwłaszcza, że wezwanie na rozprawę odebrała już 27 września 2017 r. Miała zatem dostateczną możliwość zaplanowania swojego czasu w sposób umożliwiający przybycie na rozprawę przed Komisją w dniu [...] października 2017 r. Ponadto H. G. dotychczas nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji i w każdym przypadku kwestionowała konieczność swojego osobistego stawiennictwa. W tym stanie rzeczy Komisja nie mogła uczynić inaczej, aniżeli ukarać H. . grzywną.

Komisja podniosła, iż H. G. nie przedstawiła żadnej obiektywnej przyczyny uzasadniającej jej niestawiennictwo. Również przesłanie dokumentu przez Urząd [...] w trybie art. 12 ustawy w żaden sposób nie ekskulpuje H. G. Przepis ten ma charakter ustrojowy i dotyczy współpracy Komisji z innymi organami administracji publicznej.

W niniejszej sprawie to H. G. (jako reprezentant gminy) miała obowiązek stawić się osobiście na rozprawie, czego nie uczyniła.

Zdaniem Komisji, nie jest rolą osoby wezwanej przez organ ocena, czy powinna być przesłuchiwana przez organ w charakterze strony, świadka czy w ogóle nie powinna być przesłuchiwana. Jeżeli organ uznał, że stroną postępowania rozpoznawczego jest Miasto [...], to H. G., jako Prezydent [...], powinna była stawić się na rozprawę. Nałożona przez Komisję grzywna jest elementem szeroko rozumianej policji sesyjnej. Uzasadnione jest zawsze stosowanie kary grzywny, gdy nie zostanie wykonane wezwanie do osobistego stawiennictwa na rozprawie.

Możliwość stosowania kar porządkowych przez organy administracji publicznej ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania administracyjnego do określonych zachowań, niezbędnych z punktu widzenia koniecznych czynności procesowych organu. Uchylanie się przez stronę od wykonywania obowiązków procesowych w postępowaniu administracyjnym może bowiem uniemożliwić realizację zasady prawdy materialnej określonej w art. 7 k.p.a., a nawet uniemożliwić zakończenie postępowania.

Kompetencja Komisji, jako organu administracji publicznej do nałożenia kary grzywny wobec podmiotu, który nie wykonał obowiązku procesowego osobistego stawiennictwa na rozprawie, nie jest zdeterminowana statusem prawnym podmiotu przymuszanego. Adresatem kary grzywny może być zatem osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna mająca lub niemająca osobowości prawnej.

Możliwość wymierzenia kary grzywny za nieusprawiedliwione niestawiennictwo strony na rozprawie, choć nie określona w ogólnym postępowaniu administracyjnym, występuje w procedurach szczególnych. Rozwiązanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy nie stanowi nieznanej dotychczas w przepisach administracyjnych instytucji prawnej. W przepisach prawa istnieją regulacje, które jednoznacznie wskazują, że w przypadku, gdy stroną nie jest osoba fizyczna, lecz osoba prawna, kara grzywny jest adresowana do osoby reprezentującej osobę prawną.

Zgodnie z art. 262 § 1a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa

(Dz. U. z 2017 r., poz. 201, ze zm.) jeżeli stroną jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, organ podatkowy może ukarać karą porządkową osobę, która według przepisów dotyczących ustroju danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej jest jej ustawowym reprezentantem, członkiem organu uprawnionego do jej reprezentowania lub jest upoważniona do prowadzenia jej spraw.

Zaś zgodnie z art. 120 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r. poz. 1201, ze zm.) grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne,

a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W myśl

art. 120 § 2 zdanie pierwsze powołanej ustawy, gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Wskazana regulacja mimo, iż dotyczy postępowania mającego na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, per analogiam może zostać wykorzystana do analizy charakteru prawnego samej kary grzywny.

Zgodnie z art. 761 § 1 k.p.c. organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgać od organów administracji publicznej, organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, organów podatkowych, organów rentowych, banków, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, przedsiębiorstw maklerskich, organów spółdzielni mieszkaniowych, zarządów wspólnot mieszkaniowych oraz innych podmiotów zarządzających mieszkaniami i lokalami użytkowymi, jak również innych instytucji i osób nieuczestniczących w postępowaniu informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji. Według zaś art. 762 § 1 k.p.c. za nieuzasadnioną odmowę udzielenia organowi egzekucyjnemu wyjaśnień lub informacji przewidzianych w art. 761 k.p.c. albo za udzielanie informacji lub wyjaśnień świadomie fałszywych osoba odpowiedzialna może być na wniosek wierzyciela lub z urzędu ukarana przez organ egzekucyjny grzywną do dwóch tysięcy złotych. Grzywną taką może być również ukarany dłużnik, który zaniedba obowiązku powiadomienia o zmianie miejsca swojego pobytu.

Podobnie grzywnę nakłada się na osobę bezpośrednio odpowiedzialną za wykonywanie obowiązku przez zobowiązanego będącego jednostką organizacyjną

w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 120 ustawy z 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dz. U. z 2017 r., poz. 1201). Takie rozwiązanie ma na celu wywarcie presji na osobę, w której gestii znajduje się praktyczne zapewnienie wykonania obowiązku.

Treścią obowiązku wynikającego z wezwania Komisji z [...] września 2017 r. jest nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby, tj. H. G. Jest to procesowy obowiązek o charakterze osobistym i niepieniężnym. Obowiązki o charakterze niepieniężnym polegają na takim zachowaniu się zobowiązanego zgodnym z dyspozycją, którego treścią jest określone zachowanie. Osobisty charakter obowiązku administracyjnego wyklucza możliwość jego wykonania przez osobę trzecią (zob. uchwała NSA z 26 maja 2008r, I FPS 8/07, CBOSA).

Komisja nie kwestionuje, że Prezydent [...] jest organem wykonawczym miasta - wykonuje należące do jego kompetencji gminne i powiatowe zadania własne, zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w tym zadania wynikające ze stołecznego charakteru [...] oraz zadania wynikające

z porozumień zawartych z jednostkami samorządu terytorialnego. Prezydent wykonuje funkcje określone w przepisach prawa dla starosty oraz zarządu powiatu, ze względu na fakt, iż [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Prezydent jest organem wykonawczym, lecz jednocześnie jest urzędnikiem o szczególnych kompetencjach i usytuowaniu w hierarchii organów samorządowych. Kompetencje przypisane Prezydentowi [...] wykonuje osoba pełniąca funkcję piastuna organu wykonawczego – H. G. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną ponosiła jednostka administracji samorządowej, tj. Miasto [...]. Niewywiązanie się z obowiązku osobistego stawiennictwa w pełni uzasadnia nałożenie grzywny na H. G.

Do przesłuchania osoby prawnej w trybie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c. - zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich (Wróbel Andrzej, Art. 86. w: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016).

Reasumując, obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie przed Komisją w dniu [...] października 2017 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata, tj. H. G. Komisja nałożyła osobisty obowiązek stawiennictwa na rozprawie na H. G. i tylko ta osoba mogła zrealizować powyższą powinność. Czynności, która ma być wykonana osobiście nie można zastąpić czynnościami pełnomocnika, czy przedstawiciela osoby fizycznej. Dlatego też zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy kara grzywny została nałożona na H. G., jako osobę fizyczną, zobowiązaną do osobistego stawiennictwa, nie na organ osoby prawnej.

Komisja postanowiła o ukaraniu H. G. karą w maksymalnej wysokości - z uwagi na fakt nieuzasadnionego niestawiennictwa przed Komisją.

H. G. posiada szczególne informacje dotyczące okoliczności wydania decyzji reprywatyzacyjnych w sprawach prowadzonych przez Komisję i powinna być szczególnie zainteresowana rozstrzygnięciem podjętym przez Komisję oraz udziałem w postępowaniu rozpoznawczym - bowiem to do niej, jako piastuna organu wykonawczego [...], należy rozpatrywanie wniosków złożonych w trybie art. 7 ust. 1 dekretu.

W ocenie Komisji, stawienie się na rozprawie pełnomocników w żadnej mierze nie ekskulpuje H. G. Po pierwsze, pełnomocnik nie może zostać przesłuchany w charakterze strony. Po drugie, to Prezydent [...] H. G. została wezwana do osobistego stawiennictwa na rozprawie. Uznanie stawiennictwa pełnomocników za wystarczające skutkowałoby tym, że regulacja art. 18 ustawy byłaby bezprzedmiotowa.

Podsumowując Komisja uznała, iż miała wszelkie podstawy prawne i faktyczne do nałożenia na H. G. grzywny w maksymalnej wysokości 3000 zł za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny.

Skargę na postanowienie Komisji z [...] października 2017 r. wniosła H. G. i Prezydent [...] - zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1) art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw.

z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne ukaranie H. G. za niestawiennictwo na rozprawie przed Komisją w charakterze strony, a tym samym poprzez bezpodstawne uznanie, że H. G. przysługuje status strony w postępowaniu przed Komisją, podczas gdy:

a) H. G. jako piastun organu nie ma żadnego własnego interesu w postępowaniu przed Komisją, tym bardziej, że Komisja uznaje za stronę [...], a nie Prezydenta [...], czy H. G., przez co postanowienie o nałożeniu grzywny za niestawiennictwo na rozprawie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, a tym samym dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

a ponadto

b) [...]nie ma statusu strony w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a ustawy, bowiem organ administracji publicznej nie może być stroną

w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna;

2) art. 18 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H. G., jako osobę fizyczną, pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec skierowania wezwania do stawiennictwa na rozprawę do [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] – H. G., a nie do H. G., jako osoby fizycznej;

3) naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące ukaraniem H. G. karą grzywny za niestawiennictwo strony na rozprawie, pomimo że Prezydent [...] pisemnie przed rozprawą wyjaśnił przyczyny, dla których [...] nie może brać udziału w niniejszej sprawie w charakterze strony, a w konsekwencji, iż Prezydent [...] nie może zostać przesłuchany w charakterze strony, wobec czego brak jest podstaw do uznania, że [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] nie stawiło się na rozprawę w dniu [...] października 2017 r. bez uzasadnionej przyczyny;

a ponadto

4) art. 18 ust. 2 ustawy z w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H. G., pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec niewydania przez Komisję postanowienia o wezwaniu H. G. do osobistego stawiennictwa na rozprawę;

5) naruszenie art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez wymierzenie kary grzywny w wysokości maksymalnej i sprzecznej z zasadą proporcjonalności, jako niezachowującą relacji proporcjonalności pomiędzy zastosowanym środkiem, a celem, który ma zostać zrealizowany.

Ponadto skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnieśli o dopuszczenie

i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.:

1) wezwania z [...] września 2017 r. skierowanego do [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] – H. G. do stawiennictwa na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. na okoliczność: że H. G. nie otrzymała wezwania do osobistego stawiennictwa, bowiem wezwanie na rozprawę było skierowane do [...], reprezentowanego przez Prezydenta [...], a nie do H. G., jako osoby fizycznej, zaś postanowieniem z [...] października 2017 r. Komisja orzekła o ukaraniu grzywną H. G., a nie Prezydenta [...], a tym samym na okoliczność braku podstaw do nałożenia grzywny na H. G. za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie;

2) pisma Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia

[...] października 2017 r., w sprawie [...] i [...];

3) wezwania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia

[...] października 2017 r. w sprawie [...]

na okoliczność wycofania przez Komisję wezwań dla Prezydenta [...]

w charakterze strony i wezwania H. G. na rozprawę w charakterze świadka, a w konsekwencji na okoliczność przyznania przez Komisję, że Miastu [...] reprezentowanemu przez Prezydenta [...], nie przysługuje status strony, a dowód z zeznań Prezydenta [...] nie jest konieczny dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości;

4) postanowienia Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie [...] o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka;

5) postanowienia Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie [...] o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka ;

6) postanowienia Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] września 2017 r. w sprawie [...] o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego

na okoliczność, że przed wysłaniem do świadków przez Przewodniczącego Komisji wezwania do stawiennictwa na rozprawy wyznaczone w sprawach zawisłych przed Komisją, Komisja kolegialnie postanawiała o dopuszczeniu dowodu z zeznań świadka oraz innych dowodów, zaś w przypadku [...] nie wydała postanowienia o dopuszczeniu i przeprowadzeniu dowodu z zeznań strony – [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] i wezwaniu Prezydenta [...] do osobistego stawiennictwa na rozprawie, w konsekwencji na okoliczność, że Prezydent [...] nie został prawidłowo wezwany na rozprawę w dniu [...] października 2017 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność (art. 151 p.p.s.a.), a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze. Komisja wniosła również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1355/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z [...] października 2017 r., nr [...] - wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718) dalej jako "ustawa", w sprawie ukarania H. G. grzywną w wysokości 3000 zł.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie - jako niedopuszczalnej. Powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", Komisja wskazała, że zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem, na które służy zażalenie, ani nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty - a tylko takie postanowienia mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Również w pouczeniu o środkach zaskarżenia, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, poinformowano stronę, że: "od niniejszego postanowienia nie służy środek zaskarżenia" i "postanowienie jest ostateczne w toku instancji".

W ocenie Sądu, skarga na postanowienie Komisji z [...] października 2017 r. jest dopuszczalna. Jest przy tym oczywiste, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty, bowiem nie zamyka ono drogi do wydania orzeczenia co do istoty sprawy - jak np. postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też nie rozstrzyga istoty sprawy w znaczeniu materialnym.

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może zapaść jedynie na gruncie art. 29 ustawy.

Wbrew natomiast pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, służył od niego środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - co wynika wprost z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art.9 ustawy), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3" (art.36 ustawy). Zatem z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych w oparciu o art. 34 ust. 3 ustawy.

Sąd podnosi, że jedynie w oparciu o wykładnię językową art. 36 ustawy można by sformułować pogląd, iż od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy). Takiego rozwiązania nie można jednak uznać za racjonalne, bowiem wówczas nawet postanowienia Komisji choćby w kwestii dopuszczenia dowodu byłyby zaskarżalne - także na drodze sądowej.

W niniejszej sprawie przyjąć należy, że jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją, która jednak jest ustrojowo różna od Ministra czy SKO) ma być substytutem zażalenia - to powinien on przysługiwać co najmniej od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie. W art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, więc od postanowienia wydanego na podstawie

art. 18 ust. 2 ustawy powinien także przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje.

Jak wspomniano wyżej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest substytutem zażalenia (vide art. 144 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzyga wszakże o tym, żeby oprócz postanowień, które zamykają drogę do wydania orzeczenia co do meritum lub rozstrzygają w ten sposób sprawę (to ostatnie zdarza się bardzo rzadko), przedmiotem skargi mogły być tylko te postanowienia, na które służy środek zaskarżenia, co koresponduje z art. 52 § 1 p.p.s.a., zawierającym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli takie służą stronie. Skoro zatem co do zasady od postanowienia z [...] października 2017 r. służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skargę na takie postanowienie na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za dopuszczalną. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu nie stoi także fakt, że art. 20 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z grzywny w przypadku usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie lub odmowy zeznań, a na odmowę zwolnienia przysługuje zażalenie. Sąd podkreśla, iż czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny.

Wprawdzie od postanowienia Komisji z [...] października 2017 r. została złożona skarga do sądu administracyjnego, jednakże zgodnie z obecnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. - "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa". W powiązaniu z art. 36 ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. także do postanowień, uznać należy per analogiam (co jest dopuszczalne w zakresie procedury), że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się w tym przypadku także do postanowienia Komisji z [...] października 2017 r. - skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu.

Sąd wziął też pod uwagę fakt, że Komisja błędnie pouczyła stronę skarżącą w zaskarżonym postanowieniu, iż od tego postanowienia nie służy środek zaskarżenia.

Takie postępowanie Komisji jest zaprzeczeniem sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony

i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stanowisko takie jest ugruntowane od dawna w orzecznictwie (np. wyrok NSA

z 9.12.2016 r., sygn. akt II OSK 702/15). Zasady te mają w pełni zastosowanie

w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 38 ust. 1 ustawy, który stanowi,

że w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., z wyłączeniem art. 31.

W kwestii dopuszczalności skargi podnieść należy, iż Komisja w sposób niekonsekwentny przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. Otóż grzywną ukarana została H. G. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że wezwała na rozprawę Prezydenta

[...] H. G.. Postanowienie o ukaraniu przesłano do H. G., Prezydenta [...] reprezentowanej przez pełnomocnika adw. E. B.

Skargę do Sądu wnieśli: Prezydent [...] i H. G.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania jest Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, które powinno być reprezentowane przez organ wykonawczy, czyli Prezydenta, a grzywna nakładana jest na piastuna organu.

Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przeciwne stanowisko mogłoby jeden z tych podmiotów narazić na utratę konstytucyjnego prawa do sądu

(art. 45 ust. 1 Konstytucji) i naruszałoby zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd pragnie podnieść, że ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją.

Zatem uznać należy, iż w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a. - z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".

W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga jednak kwestia sprawiająca w praktyce najwięcej trudności, tj. ustalenie interesu prawnego dotyczącego jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowo-administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten pozostał aktualny również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt

I OSK 2428/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie. Podobne stanowisko zostało wyrażone, np. w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05.

W uzasadnieniu uchwały NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że: "Jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, (...), wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka - jako osoba prawna - na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego" (postanowienie NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 820/13). Podobnie w postępowaniu nadzwyczajnym (wyrok NSA z 22.10.2014 r., sygn. akt I OSK 568/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego, należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.).

W ocenie Sądu Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych.

Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego - jako osoba prawna której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy - nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym).

Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 9 marca 2017 r. wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 ustawy rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący [...] w oparciu o art. 32 oraz określenie wysokości szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach [...] orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (vide art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1) - co powoduje, że [...] w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna, w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział [...] w postępowaniu mimo, że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną.

Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej.

Konsekwencją uznania [...] - jako osoby prawnej - za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję, jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do osobistego udziału w rozprawie w imieniu strony.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy "Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania". Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony (w takim celu, jak wynika z wezwania na rozprawę na [...] października 2017 r., została wezwana H. G., jako Prezydent reprezentujący [...]), to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że: "Do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 k.p.a., LEX/el 2016).

Organem uprawnionym do reprezentacji [...] jest Prezydent (art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest H. G.

W ocenie Sądu była więc podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta H. G. Jednakże nie oznacza to, iż była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania [...] lub na piastuna tego organu.

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na żadnym późniejszym etapie stać się stroną postępowania (jak już wyżej wskazano), a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w niniejszej sprawie jest [...].

W ustawie z 9 marca 2017 r. brak jest przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę - art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c., które przewidują w określonych w nich sytuacjach możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej - nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa

z 9 marca 2017 r. (odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a.).

Podkreślić należy, że w prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne - gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków, np. kary grzywny bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 k.p.a. Zatem z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, iż niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Taki pogląd prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już od początku swojej działalności.(por. wyrok

z 19 października 1983 r., sygn. akt II SA 1198-1202), w którym NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85, NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych

w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu

w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27). Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2152/12, w którym przypomniano również, iż niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym - wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13).

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na określony podmiot (stronę) grzywny zaliczyć należy z całą pewnością do przepisów nakładających obowiązek - co wyklucza stosowanie analogii. Jako, że art. 38 ust. 1 ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania k.p.a., a nie przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - to argument podniesiony przez Komisję należy uznać za świadczący przeciw możliwości nałożenia grzywny na organ lub piastuna organu, a nie argument za takim rozwiązaniem.

Reasumując, w stanie prawnym z daty wydania zaskarżonego postanowienia, ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na [...]. Zatem nałożenie grzywny na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu, narusza art. 18 ust. 2 ustawy - co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi.

Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Sąd nie znalazł również podstaw do przeprowadzenia dowodów z dokumentów wnioskowanych w skardze z uwagi na to, że brak możliwości ukarania grzywną zarówno organu wykonawczego [...] (Prezydenta) jak i piastuna tego organu powoduje niecelowość ich przeprowadzania.

Ponadto Sąd pragnie wyjaśnić, iż brak było podstaw prawnych do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1355/17, gdyż sprawa ta nie pozostaje w związku ze sprawą niniejszą. Ponadto wyrokiem z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 34/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Komisję.

Sąd nie znalazł także podstaw do rozpoznania sprawy na rozprawie,

w szczególności wobec faktu, że do jej rozstrzygnięcia nie był niezbędny udział stron. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a. to sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie - wobec obszernych i wystarczających do jej rozstrzygnięcia wyjaśnień zawartych w pismach procesowych - Sąd nie skorzystał z tej ustawowej możliwości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.

w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.