Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 987/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 93 poz 623
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: § 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. i E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 496/15 w sprawie ze skargi K. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 2 kwietnia 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Ol 496/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 2 kwietnia 2015r., Nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją nr .. z dnia 28 stycznia 2013r. Wójt Gminy E., po rozpatrzeniu wniosku S. Spółki z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wykorzystującej siłę wiatru wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ..., obręb 1 B., gm. E.. Decyzją z dnia 20 marca 2013r. Wójt Gminy E., działając na podstawie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) zw. dalej u.p.z.p., przeniósł powyższą decyzję na rzecz G. Spółka z o.o. w W.

Wnioskiem z dnia 24 marca 2014r. Stowarzyszenie "N." w T. wniosło o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia z urzędu nieważności ostatecznej decyzji nr ... z dnia 28 stycznia 2013r., zarzucając tej decyzji rażące naruszenie: art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 627 ze zm.), art. 61 u.p.z.p., Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, art. 96, art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 2 pkt 1, art. 9, art. 21, art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.), zw. dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.) oraz art. 28, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm.) zw. dalej k.p.a.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz postanowiło dopuścić do udziału w nim Stowarzyszenie "N.".

Decyzją z dnia 9 września 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy E. nr ... z dnia 28 stycznia 2013r. ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji. Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja ta rażąco naruszała prawo.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło Stowarzyszenie "N." oraz K. i E. M.

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że nie badało sprawy merytorycznie lecz ustalało, czy kwestionowana decyzja była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzono, że decyzja ta nie była dotknięta żadną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja została wydana przez właściwy organ, umocowany do orzekania w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie art. 59 i nast. u.p.z.p. W załączniku nr 2 do decyzji zawarto wszystkie elementy i postanowienia wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zasadnie organ I instancji przyjął, że art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do przedmiotowej inwestycji jako urządzenia infrastruktury technicznej. Kolegium przyznało, że Wójt Gminy E. nie uzasadnił zajętego w tym zakresie stanowiska, co naruszało art. 107 § 3 k.p.a., lecz uchybienie to nie stanowiło kwalifikowanej wady decyzji. Oceniło też, że spełnione zostały przesłanki: odpowiedniego uzbrojenia terenu, braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a także nie naruszono przepisów odrębnych. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy poprzedziło wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację spornej inwestycji - decyzja z dnia 22 maja 2009r., która obejmowała swoimi ustaleniami m.in. działkę nr .... Organ zauważył, że decyzję środowiskową wydano dla działki nr ... obr. B. a decyzja nr ... została wydana dla działki nr ... obr. B., jednakże znaczenie ma tożsamość terenu, dla którego wydano obie decyzje. Działka nr ... została wydzielona z działki nr .... Decyzja z dnia 22 maja 2009r. była ostateczna w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Natomiast w dniu orzekania przez organ I instancji o warunkach zabudowy nie było w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w przedmiocie zmiany decyzji środowiskowej. Kolegium wyjaśniło ponadto, że organ I instancji nie miał obowiązku wskazania, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajduje się obiekt wpisany do rejestru zabytków. Oceniło, że zaniechanie zamieszczenia w publicznie dostępnym wykazie danych informacji o wydaniu kwestionowanej decyzji mogłoby stanowić ewentualnie wadę postępowania, ale nie wadę decyzji i z tego względu okoliczność ta nie miała znaczenia w sprawie. Podobnie, za okoliczność bez znaczenia Kolegium uznało wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki będącej własnością pp. M., gdyż ustalając warunki zabudowy organ winien odnieść się do istniejącej zabudowy, a nie do wydanych dla sąsiednich działek warunków zabudowy. Kolegium przyznało natomiast, że załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy został sporządzony w niewłaściwej skali, co naruszało § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Uchybienia powyższego nie uznało jednak za rażące z uwagi na fakt, że dane na mapie były czytelne i odzwierciedlały istotne w sprawie okoliczności. Kolegium stwierdziło ponadto, że zarzuty dotyczące wadliwości postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkować zgody na realizację spornej inwestycji oraz decyzji wydanej w tym przedmiocie w dniu 22 maja 2009 r., nie mogły być przedmiotem merytorycznych rozważań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. i K. M. zarzucili, że Kolegium pominęło kwestię prawidłowości złożenia wniosku przez inwestora. Podnieśli, że wbrew treści tego wniosku, działka nr ... nie ma dostępu do sieci infrastruktury technicznej i linii energetycznej SN. W aktach sprawy brak jest promes od dostawców mediów, bądź umów. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zdaniem skarżących, Wójt Gminy wydał decyzję bez uzyskania stanowiska właściwego zarządcy dróg, a linie przesyłowe mają biec w pasie drogowym. Podnieśli nadto, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została dla działek o innych numerach geodezyjnych i innej powierzchni niż te, które posiada działka przeznaczona pod inwestycję. Skarżący wskazali, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach analizowano oddziaływanie elektrowni wiatrowych określonego typu, innego niż uwzględnione w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Tym samym warunki zabudowy dla spornej inwestycji zostały ustalone w sposób sprzeczny z danymi, na których oparto ocenę oddziaływania akustycznego na środowisko. W ocenie skarżących organ I instancji z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego, gdyż akta sprawy nie pozwalały na rozstrzygnięcie, jakie wiatraki będą budowane i na której działce. Skoro zaś Kolegium nie dostrzegło tego naruszenia, to uchybiło regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucili ponadto, że wyniki analizy przedstawione w załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy są niejasne, gdyż nie wiadomo co przedstawiają. Stwierdzili, że brak analizy hałasu i brak załącznika graficznego z rozłożeniem izofon hałasu na poszczególne nieruchomości z zaznaczeniem pory dziennej i nocnej oraz niewłączenie ich do treści decyzji rażąco narusza prawo. Skarżący zarzucili również, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana, mimo iż Rada Gminy E. podjęła uchwałę nr ... z dnia 6 lipca 2011r. o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz mimo, iż obowiązywała uchwała nr ... z dnia 9 października 2012r., o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie m.in. B..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 sierpnia 2015r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie, a także na potwierdzenie swoich wątpliwości związanych z wydaniem decyzji Wójta Gminy E. z dnia 28 stycznia 2013r. przedłożyli m.in. sprawozdanie z kontroli Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzonej 8 czerwca 2015r. Przedmiotem kontroli była ocena działalności Starosty E. w zakresie m.in. postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch siłowni wykorzystujących siłę wiatru, obr. B., gm. E..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, kontrolując zaskarżoną decyzję wywiódł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżoną decyzją prawidłowo odmówiono stwierdzenia nieważność decyzji nr ... Wójta Gminy E. z dnia 28 stycznia 2013r., wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siłowni wykorzystującej siłę wiatru wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo wywiedziono, że decyzja z dnia 28 stycznia 2013r. nie narusza rażąco art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowił podstawę prawną wskazanej decyzji. Prawidłowo stwierdzono, że zgodnie z ust. 3 art. 61 u.p.z.p. do inwestycji - jako urządzenia infrastruktury technicznej - nie stosuje się przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. Wprawdzie nie ma w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej", jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone zostało stanowisko, że elektrownie wiatrowe są takimi urządzeniami w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., II OSK 762/12, dostępny w CBOSA). Za stanowiskiem tym przemawiają regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012r. poz. 1059). Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenie, zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy, procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Mając zatem na uwadze powyższe rozwiązania prawne Sąd stwierdził, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej.

Odnosząc się do zarzutu wymogu dotyczącego istnienia lub projektowania wystarczającego uzbrojenia terenu dla spornego zamierzenia inwestycyjnego Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że w okolicznościach tej sprawy został on spełniony. Sami skarżący wyjaśnili w skardze, że inwestor posiada warunki przyłączenia nr ... dla źródła wytwórczego do sieci dystrybucyjnej o napięciu znamionowym 110 kV - farmy wiatrowej B. Niewątpliwie też teren inwestycji tj. grunty rolne klasy R IVa, R IV b nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto, projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą E. w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Sąd wskazał, że skarżący kwestionują, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy rażąco narusza przepisy odrębne, w tym m.in. art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1. Sąd uznał zarzut ten za nietrafiony. W decyzji z dnia 22 maja 2009r. ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z siedmiu elektrowni wiatrowych o mocy do 2,5 MW każda i wysokości całkowitej około 150m. W ramach tej inwestycji planowano rozmieszczenie m.in. trzech turbin w obrębie B. na działkach o nr ..., ... i .... Jak wyjaśniono w skarżonej decyzji, po wydaniu wskazanej decyzji, inwestor dokonał podziału działki nr ..., na skutek którego wydzielono z niej m.in. działkę o nr ..., dla której ustalono warunki zabudowy kwestionowaną decyzją. W ocenie Sądu I instancji, w tych okolicznościach, nie można zasadnie twierdzić, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie odnosi się do spornej inwestycji i terenu. W sprawie bowiem nie ma znaczenia okoliczność, że zmienił się numer geodezyjny działki i jej powierzchnia, o ile teren ten był objęty postępowaniem w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Zdaniem Sądu, nie można też przyjąć za zasadny prawnie pogląd, że z uwagi na wskazanie przez inwestora we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie warunków zabudowy innego modelu siłowni wiatrowej, niż badany w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzja środowiskowa nie może być uwzględniona w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. W decyzji środowiskowej podano, że planowane jest przez inwestora zastosowanie technologii na najwyższym poziomie siłowni wiatrowych. Wskazany został wprawdzie konkretny model siłowni wiatrowej - N90/2500 LS 50Hz firmy "N.", jednocześnie jednak zastrzeżono, że może to być również siłownia innej firmy o najbardziej zbliżonych parametrach jakościowych, to jest wysokich standardach najlepszej dostępnej techniki. Wbrew stanowisku skarżących, warunki zabudowy nie musiały dotyczyć wyłącznie siłowni model N90/2500 LS 50Hz firmy "N.". Wprawdzie organ administracji ustalający warunki zabudowy jest związany decyzją środowiskową, ale w decyzji tej, wbrew wywodom skarżących, nie ograniczono inwestycji wyłącznie do opisanego wyżej modelu siłowni wiatrowej. Ponadto Sąd podniósł, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie określa się szczegółowych parametrów inwestycji, gdyż następuje to dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym, tj. w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co zasadnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji, bada się jedynie, czy z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dana inwestycja może powstać na określonym terenie.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zastrzegając w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji wysokość obiektu nie niższą niż 30 m i nie wyższą niż 150 m oraz jego moc maksymalnie do 2,5 Mw, a także określając odległości usytuowania obiektu od granic nieruchomości sąsiednich i zrealizowanej zabudowy zgodnie z treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na minimalnie 400 m, Wójt Gminy E. nie naruszył rażąco art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Sąd podzielił także stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące oceny naruszenia przez Wójta Gminy E. § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z powołanym przepisem część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przewidziano zaś, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast załącznik graficzny do analizy funkcji i cech zabudowy został sporządzony w skali 1: 5000. Niewątpliwie naruszenie to jest oczywiste, niemniej nie wywołuje ono skutków, które obligowałyby organ administracji do usunięcia kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że ustawodawca zastrzegł, iż załączniki graficzne do decyzji ustalającej warunki zabudowy winny być sporządzone w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, a wymóg ten w okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać za spełniony - przy uwzględnieniu, że w niewłaściwej skali sporządzono wyłącznie załącznik graficzny do analizy, a nie załącznik, na którym wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie można uznać, że naruszenie to winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji nr ... ustalającej warunki zabudowy.

Sąd I instancji wskazał również, że skarżący zarzucili organowi, iż kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana, mimo że Rada Gminy w E. podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz pomimo iż obowiązywała uchwała o przystąpieniu do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie m.in. B.. Sąd podkreślił, że przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie obliguje organu administracji prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do zawieszenia postępowania, lecz upoważnia do jego zawieszenia z urzędu, jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego. Wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od oceny organu, na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu. Taka sytuacja nie miała miejsca natomiast w kontrolowanym postępowaniu.

Sąd uznał, że zasadnie podniesiono w skarżonej decyzji, że przedmiotem oceny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może być decyzja wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia. Tym samym, w ocenie Sądu, bez wpływu na ocenę istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa pozostawała okoliczność czy w postępowaniu tym dokonano prawidłowych ustaleń w zakresie ochrony akustycznej środowiska.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy E. z dnia 28 stycznia 2013r. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., co wykluczyło możliwość stwierdzenia jej nieważności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zw. p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. M. i E. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 grudnia 2015r. zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199, ze zm.) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.), przez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że decyzja Wójta Gminy E. z dnia 28 stycznia 2013r. nr ... nie narusza rażąco przepisu art. 61 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013r., poz. 1235, ze zm.), przez pominięcie, iż decyzja Wójta Gminy E. nr 7/2013, z dnia 28 stycznia 2013r. ustalającej warunki zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami decyzji Wójta Gminy E. dnia 22 maja 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, znak: ..., wydanej dla tego przedsięwzięcia, co doprowadziło Sąd do ustalenia, że zarzut ten jest niezasadny,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199, ze zm.) oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) przez wadliwe ustalenia poczynione przez Sąd, co do rodzaju mapy na jakiej został sporządzony załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy E. nr ..., z dnia 28 stycznia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy i co doprowadziło Sąd I instancji do ustalenia, że stwierdzona wadliwość załączników graficznych do decyzji nr ... nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Należy także podkreślić, że dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego wskazuje na wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja Wójta Gminy E. z dnia 28 stycznia 2013r. nie narusza rażąco przepisu art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. W uzasadnieniu tego zarzutu zakwestionowano przyjęcie przez Sąd I instancji oraz organy orzekające, że elektrownia wiatrowa jest urządzeniem infrastruktury technicznej, a w zw. z tym ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. i nie jest konieczne spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego zauważyć należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, nie może przeprowadzać na nowo postępowania administracyjnego, ani prowadzić postępowania dowodowego. W postępowaniu w sprawie nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (p. wyrok NSA z 22 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1021/13, LEX 1655816). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zasadniczym zagadnieniem spornym podnoszonym w skardze kasacyjnej jest zakwalifikowanie przedmiotowego przedsięwzięcia inwestycyjnego do "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej, zawartego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zaliczając do takich urządzeń elektrownie wiatrowe, co skutkowało słusznym uznaniem, że zaskarżona decyzja nie narusza rażąco art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. Z uwagi na brak definicji tego pojęcia na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do definicji ustawowych zawartych w art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 ust. 7 i 9 ustawy – Prawo energetyczne

Elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna", które nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Elektrownia wiatrowa niewątpliwie służy wytwarzaniu energii, wykorzystując energię wiatru. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo zaakcentował, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych są urządzeniami infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego, Alicji Plucińskiej - Filipowicz, wyd. 2, Wolters Kluwer str. 625; oraz wyroki NSA z: 3 marca 2011r. sygn. II OSK 2251/10; 13 listopada 2012r. sygn. II OSK 762/12; 18 sierpnia 2016r. II OSK 2890/14; 12 stycznia 2016r. II OSK 1070/14; 4 lutego 2014r. II OSK 2129/12; 11 kwietnia 2013r., II OSK 567/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie także podziela przedstawione w powołanych wyrokach stanowisk, że wobec braku definicji "urządzeń infrastruktury technicznej" w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustalenie znaczenia tego pojęcia musi być dokonane przy zastosowaniu obowiązujących reguł wykładni prawa. Podstawowym rodzajem wykładni przepisów prawa jest wykładnia językowa, której dyrektywy nakazują, aby w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu. W rezultacie na podstawie znaczeń słownikowych, czy encyklopedycznych przyjmuje się, że infrastruktura techniczna to urządzenia, sieci i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno - gospodarczej, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Dodatkowo przy interpretacji użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej" sięga się w ramach wykładni systemowej do definicji zawartych w art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 pkt 7 i 9 Prawa energetycznego - wywodząc, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody i urządzenia techniczne stosowane to wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Z tych wszystkich względów również w niniejszej sprawie uzasadnione było potraktowanie spornej inwestycji jako "urządzeń infrastruktury technicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Takiej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie przeszkadza okoliczność, iż sama siłownia wiatrowa (elektrownia) lub inne towarzyszące jej elementy infrastruktury stanowią budowle, a więc obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W kontekście zarzutów kasacyjnych warto zauważyć, że również według wymienionego przepisu w katalogu obiektów budowlanych stanowiących budowlę wymienia się m.in. części budowlane urządzeń technicznych, w tym elektrowni wiatrowych, a budowlą jest - stosownie do art. 3 pkt 1 lit. b - obiekt budowlany stanowiący całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

Niezależnie od kwalifikacji elektrowni wiatrowej jako obiektu budowlanego, na etapie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, istotne było ustalenie jej dopuszczalności jako urządzenia infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.. W skardze kasacyjnej nie podważono wnioskowania organów obu instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p., a konkretnie oceny co do wystarczającego dla planowanego zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu oraz stwierdzenia, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne. Niezakwestionowana została również ocena o zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W tym aspekcie istotny był fakt, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, która stała się wiążąca dla organu orzekającego w niniejszej sprawie.

Nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, aby w sprawie nie miał zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co skutkowało tym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie musiało być poprzedzone spełnieniem wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., zwłaszcza związanych z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez pominięcie, iż decyzja Wójta Gminy E. z dnia 28 stycznia 2013r. ustalająca warunki zabudowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami decyzji Wójta Gminy E. dnia 22 maja 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, znak: ..., wydanej dla tego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że jednym z warunków wynikających z decyzji Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 22 maja 2009r. jest minimalna odległość planowanej siłowni wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej wynosząca 400m. Brak wyrysowania tego parametru w załączniku graficznym decyzji uniemożliwia, zdaniem skarżących kasacyjnie weryfikację zachowania tej minimalnej odległości od zabudowy.

Zauważyć należy, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 stycznia 2013r. w ust. 2 pkt 2 stwierdzono - "odległości usytuowania obiektu od granic nieruchomości sąsiednich i zrealizowanej zabudowy, zgodnie z zapisami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach: projektowana odległość od budynków mieszkalnych, gospodarskich i użyteczności publicznej winna wynosić minimum 400m". Zapis ten, zgodny z warunkiem decyzji środowiskowej jest wystarczający dla weryfikacji zachowania tej odległości dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Nieoznaczenie tej odległości w załączniku graficznym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez wadliwe ustalenie poczynione przez Sąd, co do rodzaju mapy, na jakiej został sporządzony załącznik graficzny do decyzji Wójta Gminy E. nr ... z dnia 28 stycznia 2013r. ustalającej warunki zabudowy.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że załącznik graficzny do analizy funkcji i cech zabudowy został sporządzony w wadliwej skali, co jednak nie wywoływało skutków, które nakazywałyby organowi stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Słusznie wskazał Sąd I instancji, podzielając w tym względzie stanowisko organu orzekającego, że załącznik został sporządzony w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii, o czym stanowi § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Niewłaściwa skala sporządzenia załącznika dotyczy wyłącznie załącznika graficznego do analizy, a nie załącznika, na którym wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocena dokonywana przez organ administracji dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

-----------------------

2