Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1057/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 4a
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 5 listopada 2014 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania prawa do zasiłków rodzinnych z dodatkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza N. nad N. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia ... 2011r. znak ...,działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. nad N., na podstawie art. 4, 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 art. 14, art. 20 ust. 3, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.), w powiązaniu z § 2 rozporządzenia MPS z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881 z późn.zm.) oraz § 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2009r. Nr 129, poz. 1058), przyznał J. B. świadczenie w formie zasiłków rodzinnych na P. B. i K. B., w wysokości po 91 zł miesięcznie, na okres od ... 2011r. do ... 2012r. (pkt 1,2) oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie po 100,00 zł jednorazowo na rok szkolny 2012/2013 (pkt 3 i 4).

Postanowieniem z dnia ... 2014r. (znak ...), działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. nad N., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada o świadczeniach rodzinnych, wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją ostateczną.

Decyzją z dnia ... 2014r. (znak ...) organ

1. uchylił w całości z dniem 1 listopada 2011r. decyzję nr ... z dnia ... 2011r.

2. odmówił przyznania na okres od ....2011 do ....2012r. zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na P. B. i K.B..

Na skutek odwołania J. B. powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia ... 2014r. (znak ...), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z przyczyn proceduralnych. Postanowieniem z dnia ... 2014r. Kolegium sprostowało z urzędu oczywiste omyłki pisarskie w ww. decyzji.

Decyzją z dnia ... 2014r. (znak ...), na podstawie art. 3 pkt 2, pkt 23 lit. c, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8 pkt 6, art. 20 ust. 3, art. 26 ust. 1, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1456 z późn.zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z upoważnienia Burmistrza N. nad N.

1. uchylono w całości z dniem 1 listopada 2011r. decyzję nr ... z dnia ... 2011r.

2. odmówiono przyznania na okres od ....2011 do ....2012r. zasiłków rodzinnych oraz dodatków do tych zasiłków z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wnioskowanych na P. B. i K. By.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ dokonał ponownego wyliczenia dochodu rodziny uzyskanego w roku 2010, do którego doliczył dochód uzyskany przez członka rodziny w kwietniu 2011r. Organ wskazał, że dochód rodziny za 2010 r., po uwzględnieniu dochodu utraconego K. B., wyniósł 15047,97 zł, dochód miesięczny wyniósł 1253,99 zł, co w przeliczeniu na osobę wyniósł 313,49 zł i nie przekraczał kwoty 504 zł. Jednocześnie organ zważył, że: "po doliczeniu dochodu uzyskanego w wysokości 921,09 zł z firmy Zakład Robót Publicznych ustalono, iż miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.175,09 zł, co w przeliczeniu na osobę wyniosło 543,77 zł, a tym samym przekroczył kwotę 504 zł, o 39,77 zł – kwotę niższa niż najniższy zasiłek rodzinny czyli 68 zł." Organ dodał, że w okresie zasiłkowym 2010/2011 skarżąca był uprawniona do świadczeń rodzinnych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, w związku z czym od ... 2011r. prawo do świadczeń rodzinnych nie przysługuje.

W odwołaniu od tej decyzji J. B. przyznała, że nie zgłosiła pracy męża od ...2014r., ale nie wiedziała, że ma to wpływ na wypłatę zasiłku rodzinnego, bowiem ustawa o świadczeniach rodzinnych nie regulowała wtedy, że uchylenie decyzji ze względu na dochód następuje po pierwszym pełnym miesiącu uzyskania dochodu. Z ustawy wynikało, że podstawę stanowi dochód za rok 2010.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia ... 2014r. (znak ...), na podstawie art. 3 pkt 1,2, art. 4, art. 5 ust. 1, 2, 3, 4, 4a, 4b w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1456) oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium, przytaczając częściowo treść przepisów prawa regulujących sposób ustalania dochodu rodziny wskazało, że w roku zasiłkowym 2011/2012 prawo do zasiłku rodzinnego oraz związane z nim prawo do dodatków przysługiwało wskazanym osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie, nie przekracza kwoty 504 zł. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, analogicznie jak organ pierwszej instancji, że dochód rodziny skarżącej w roku bazowym (2010) wyniósł 15.047,97 zł (po uwzględnieniu dochodu utraconego): 12 miesięcy = 1.253,99 (dochód miesięczny); 1.253,99 zł: 4 osoby = 313,49 zł (miesięczny dochód na osobę), 313,49 + 921,09 zł (dochód uzyskany w 2011r.) = 2.175 zł; 2.175 zł:4 osoby = 543,77 zł (miesięczny dochód na osobę), który przekracza ustawowy próg 504 zł, o 39,77 zł, czyli o kwotę niższą niż najniższy zasiłek rodzinny. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe zarówno wyliczenie dochodu rodziny w roku 2010, jak i okoliczność, że wobec przekroczenia progu dochodowego o kwotę niższą od wysokości najniższego zasiłku rodzinnego, lecz po raz kolejny (sytuacja taka zaistniała już w roku zasiłkowym 2010/2011), świadczenia rodzinne nie przysługują (art. 5 ust. 3 ustawy).

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. J. B. wniosła o jej uchylenie oraz przywrócenie przyznanych wcześniej praw do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie od ... 2011r. do ... 2012r. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium w trakcie rozpatrywania prawidłowości przeliczenia dochodów jej rodziny dotyczących okresu zasiłkowego 2011/2012, powołuje się na przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych obecnie obowiązujących tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1456 z późn.zm.). Nadmieniła, iż pierwotnie prawo to było ustalane na podstawie tej ustawy w brzmieniu Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm. oraz rozporządzenia MPS z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2005r. Nr 105, poz. 881 z późn.zm.). Wobec tego skarżąca zakwestionowała fakt przeliczenia dochodów jej rodziny dot. roku 2010 i 2011-2012 na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, gdyż prawo nie działa wstecz.

Skarżąca jednocześnie zwróciła uwagę, że biorąc pod uwagę zapis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.) oraz § 17 i § 18 ww. rozporządzenia MPS, są one ze sobą sprzeczne, co potwierdza wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 kwietnia 2010r. II SA/Bd 248/10 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 października 2008r. I OSK 1842/07.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednak nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia sposobu obliczenia dochodu rodziny dla celu rozważenia prawidłowości i możliwości przyznania wnioskodawczyni zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci na okres zasiłkowy 2011/2012, w szczególności do podstawy prawnej ustalenia tego dochodu.

Skarżąca sugeruje, że organy obliczyły dochód jej rodziny na podstawie obecnego stanu prawnego, tj. na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy, podczas gdy w dacie wydania decyzji z dnia ... 2011r. o przyznaniu jej świadczeń rodzinnych, dochód rodziny był ustalany z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Dodatkowo zarzuca, że zapis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu określonym Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) oraz § 17 i § 18 ww. rozporządzenia są ze sobą sprzeczne. Skarżąca zdaje się podnosić, iż dla obliczenia dochodu jej rodziny, nie powinien mieć zastosowania § 18 rozporządzenia, określający tryb doliczania do dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, dochodu uzyskanego w roku następnym.

Strona przeciwna nie odnosi się do tego zarzutu, aczkolwiek w uzasadnieniu skarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę powołuje się na treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania (art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 4b), tj. tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1456), nie przeprowadzając jakiejkolwiek analizy zmiany stanu prawnego od daty zdarzeń objętych przedmiotowym postępowaniem, toczącym się wszakże w trybie wznowieniowym, do dnia orzekania.

Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, w toku postępowania obowiązane są stać na straży praworządności (art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn.zm., dalej jako: "K.p.a.").

Podkreślenia wymaga, co zupełnie pominęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., że podlegająca sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego – w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza N. nad N. z dnia ... 2011r. o przyznaniu J. B. świadczeń w formie zasiłków rodzinnych na dwoje dzieci, na okres od ... 2011r. do ... 2012r., wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Wobec powyższego podkreślenia wymaga, iż jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego stanowi zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.), co oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia ... 2014r. organ, który wydał powyższą decyzję wznowił przedmiotowe postępowanie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uznając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z art. 25 ust. 1 w przypadku uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Wraz z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych na kolejny okres zasiłkowy, w dniu ....2014r. skarżąca przedłożyła świadectwo pracy męża potwierdzające zatrudnienie w okresie od ....2011r. do ....2013r. Organ ustalił, że po uwzględnieniu dochodu za rok 2010 i doliczeniu kwoty dochodu uzyskanego za miesiąc kwiecień 2011r., dochód na osobę w rodzinie wyniósł 543,77 zł i przekroczył kwotę uprawniającą do pobierania świadczeń (504 zł) o 39,77 zł, która jest niższa od kwoty najniższego zasiłku.

J. B. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na urzędowym formularzu, złożyła ... 2011r., dołączając do niego dokumenty związane z sytuacją dochodową członków rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli w roku 2010. W aktach tej sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji lub dokumentu wskazującego, że mąż skarżącej podjął pracę od ... 2011r., którą kontynuował w dacie składania wniosku. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż okoliczność uzyskania przez męża skarżącej dochodu w 2011r., mogąca mieć potencjalnie wpływ na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2011/2012 nie była znana organowi orzekającemu w dacie wydawania decyzji z dnia ... 2011r. Okoliczność ta, która może być istotna wyszła na jaw już po zakończeniu okresu zasiłkowego, jednakże decyzja pozostaje w obrocie prawnym. To z kolei, w ocenie Sądu, w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie z urzędu postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją ostateczną na mocy art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jak również przeprowadzenia postępowania co do podstawy wznowienia i ponownego postępowania co do istoty sprawy, na mocy art. 149 § 2 K.p.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 151 § 1 K.p.a. właściwy organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).

Prowadząc jednakże ponownie postępowanie co do rozstrzygnięcia sprawy, czyli ustalenia czy skarżąca nabyła prawo do wnioskowanych świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2011/2012, organy administracji winny w pierwszej kolejności dokonać właściwej analizy materialnoprawnych podstaw rozstrzygania w tym zakresie, z uwzględnieniem ewentualnych zmian stanu faktycznego oraz prawnego, które nastąpiły pomiędzy datą wydania decyzji z ... 2011r. (po rozpatrzeniu wniosku z ... 2011r.), a datą ponownego orzekania w tej sprawie.

Zasadnie skarżąca zarzuca, że nastąpiła istotna zmiana stanu prawnego w przedmiocie objętym rozstrzygnięciem w przedmiotowym wznowionym postępowaniu, czego organy nie dostrzegły lub zignorowały.

Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń regulują przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (w obecnym brzmieniu tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1456 z późn.zm.).

W brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu spornych świadczeń rodzinnych (3 listopada 2011r. – Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 z późn.zm.), zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny przysługiwał, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 504 zł. W art. 5 ustawa stanowiła także, iż w przypadku gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (ust. 3). W przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód (ust. 4). Z kolei w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód (ust. 4a).

W art. 3 pkt 24 ustawodawca zdefiniował, że pojęcie "uzyskania dochodu", oznacza uzyskanie dochodu spowodowane między innymi uzyskaniem zatrudnienia lub innej pacy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit. c). Z kolei w pkt 23 art. 3 zdefiniował odpowiednio pojęcie "utraty dochodu".

Przy czym przez dochód rodziny, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, należało rozumieć przeciętny, miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy.

W dacie przyznania skarżącej spornych zasiłków rodzinnych z dodatkami obowiązywało również, co eksponuje w swych zarzutach skarżąca, rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U Nr 105, poz. 881 z późn.zm.), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający uzyskanie przez członka rodziny dochodu oraz wysokość uzyskanego dochodu (ust. 2).

Zgodnie z ust. 3 § 18, w przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu.

Rozporządzenie to straciło moc obowiązującą z dniem ... 2011r.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy podkreślenia wymaga, iż na mocy przepisów ustawy z dnia ... 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212), z dniem ... 2012r. weszły w życie istotne zmiany dotyczące sposobu ustalenia dochodu rodziny dla potrzeb ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Ustawodawca redefiniował pojęcie "dochodu rodziny" określone w art. 3 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując iż oznacza ono sumę dochodów członków rodziny, precyzując jednocześnie (w dodanym pkt 2a), że pojęcie "dochodu członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (art. 1 pkt 1 lit. c i d ustawy nowelizującej). Jednocześnie dopełnienie tej regulacji stanowi nowe brzmienie art. 5 ust. 4 i 4a oraz dodany ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, które stanowią (art. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy nowelizującej):

"4. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

4a. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

4b. W przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych".

Podkreślenia nadto wymaga, że zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej z dnia 19 sierpnia 2011r., sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.

Przenosząc powyższe na grunt okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, iż niewątpliwie prawo J. B. do spornych obecnie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2011/2012, przyznanych ostateczną decyzją z dnia ... 2011r. powstało przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie w postępowaniu wznowieniowym, winny zatem rozpatrzyć jej sprawę na zasadach i w trybie określonych przed powyższą zmianą.

W tym kontekście podkreślić przyjdzie, że analiza treści zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie umożliwia jednoznacznego ustalenia na podstawie jakich konkretnie przepisów materialnoprawnych orzekał organ. Przykładowo organ pierwszej instancji powołuje ogólnie jednostki redakcyjne ustawy o świadczeniach rodzinnych (np. art. 5) bez wskazania konkretnych ustępów, a nadto w istocie wskazuje określenie aktualnego publikatora tekstu jednolitego ustawy. Nadto nie powołał się na przepisy rozporządzenia MOP z 2005r., ani inne przepisy wskazujące na sposób wyliczenia dochodu rodziny w roku 2010 z uwzględnieniem dochodu uzyskanego w 2011r. Podobnie organ odwoławczy, który wszakże w podstawie prawnej przywołuje poniższe jednostki redakcyjne art. 5 ustawy tj. ust. 1, 2, 3, 4, 4a, i 4b. W uzasadnieniu brak wskazania na treść powyższych przepisów uniemożliwia weryfikację w jakim brzmieniu organ je stosował, aczkolwiek wskazać należy przykładowo, że pkt 4b został dodany dopiero ustawą nowelizująca od ... 2012r.

Z akt sprawy wynika jedynie zatem pośrednio sposób ustalenia, przez organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, dochodu rodziny skarżącej, celem rozstrzygnięcia czy spełniała przesłanki do przyznania jej wnioskowanych świadczeń rodzinnych wraz z dodatkami na okres zasiłkowy 2011/2012.

W uzasadnieniu decyzji z dnia ... 2014r, wydanej z upoważnienia Burmistrza N. nad N. wskazano, że na podstawie zaświadczeń z Urzędu Skarbowego o dochodzie członka rodziny podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym: dochód w 2010r. J. B. wyniósł 15047,97 zł tj. 19387 zł – 2691,84 zł (składka na ubezpieczenie społeczne) - 1647,19 zł (składka na ubezpieczenie zdrowotne), dochód jej męża K. B. za 2010r. wyniósł 11654,27 zł tj. 14441,74 - 1557,84 zł (składka na ubezpieczenie społeczne) - 1229,63 zł (składka na ubezpieczenie zdrowotne). Analizując dalej sytuację dochodową K. B. organ stwierdził, że w okresie od ....2009r. do ....2010r. był zatrudniony w Zakładzie Robót Publicznych, w okresie od ....2010r. do ....2011r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych, natomiast w okresie od ....2010r. do ....2011r. był zatrudniony w Krajowej Spółce Cukrowej S.A., a dochód ten organ uznał za dochód utracony. Organ wskazał, że dochód rodziny za 2010 r., po uwzględnieniu dochodu utraconego K. B., wyniósł 15047,97 zł, dochód miesięczny wyniósł 1253,99 zł, co w przeliczeniu na osobę wyniósł 313,49 zł i nie przekraczał kwoty 504 zł. Jednocześnie organ zważył, że: "po doliczeniu dochodu uzyskanego w wysokości 921,09 zł z firmy Zakład Robót Publicznych ustalono, iż miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.175,09 zł, co w przeliczeniu na osobę wyniosło 543,77 zł, a tym samym przekroczył kwotę 504 zł, o 39,77 zł – kwotę niższa niż najniższy zasiłek rodzinny czyli 68 zł." W okresie zasiłkowym 2010/2011 skarżąca był uprawniona do świadczeń rodzinnych na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy, w związku z czym od ... 2011r. prawo do świadczeń rodzinnych nie przysługuje.

Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w zaskarżonej decyzji z dnia ... 2014r. w uzasadnieniu prawnym wskazując na art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczyło się do wskazania treści ust. 1 i 2, w brzmieniu dotyczącym spornego okresu zasiłkowego, nadto jak wynika z przytoczonej definicji dochodu rodziny ( art. 3 pkt 2), również podało, że należy pod tym pojęciem rozumieć przeciętny miesięczny dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w niniejszej sprawie 2010). Dalej organ nie podał podstawy prawnej i trybu uwzględnienia w tak rozumianym dochodzie rodziny, dochodu uzyskanego przez jej członka w roku następnym (czyli w roku 2011). Organ odwoławczy przedstawiając wyliczenie dochodu rodziny dla potrzeb ponownego ustalenia prawa do spornych świadczeń rodzinnych stwierdził, że dochód rodziny skarżącej w roku bazowym wyniósł 15.047,97 zł (po uwzględnieniu dochodu utraconego): 12 miesięcy = 1.253,99 (dochód miesięczny); 1.253,99 zł: 4 osoby = 313,49 zł (miesięczny dochód na osobę), 313,49 + 921,09 zł (dochód uzyskany) = 2.175 zł; 2.175 zł:4 osoby = 543,77 zł (miesięczny dochód na osobę), który przekracza ustawowy próg 504 zł, o 39,77 zł, czyli o kwotę niższą niż najniższy zasiłek rodzinny.

Jak już wskazano, organy z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. nie wskazały pełnej podstawy prawnej swych rozstrzygnięć, co do istotnej i spornej ich części, czyli sposobu i trybu doliczenia do dochodu rodziny w 2010r., w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochodu uzyskanego przez męża skarżącej w roku 2011, i nadal uzyskiwanego w dacie pierwotnego orzekania o tymże świadczeniu. Wskazać przyjdzie, iż art. 5 ust. 4a ustawy w ówczesnym brzmieniu, stanowił, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 4, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny, osoby uczącej się lub dziecka powiększonego o uzyskany dochód.

Wobec powyższego zestawienie treści przepisów art. 3 pkt 2 i art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie określało jednoznacznie trybu i sposobu doliczeniu do dochodu rodziny (tj. przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) "dochodu uzyskanego". Tymczasem jak już wskazano, co pominęły organy orzekające w niniejszej sprawie zarówno w podstawach prawnych, jak i uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, w okresie obejmującym okres zasiłkowy 2011/2012 obowiązywało nadal wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający uzyskanie przez członka rodziny dochodu oraz wysokość uzyskanego dochodu (ust. 2).

Odnosząc się do głównego zarzutu odwołania oraz skargi wskazać należy ponownie, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 KPA, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że tak długo jak dany przepis obowiązuje i nie zostanie uchylony, organy administracji mają obowiązek go stosować, niezależnie od oceny, czy przepis ten wydaje się niesprawiedliwy, niesłuszny, czy też realizujący materię wykraczającą poza zawarte w ustawie upoważnienie. Organ nie ma również możliwości odstąpienia od zastosowania przepisów rozporządzenia, których konstytucyjność nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Sytuacja taka nie miała miejsca co do normy § 18 ww. rozporządzenia, bowiem wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt P 45/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 23 ust. 5 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych - § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. Analiza treści skarżonych decyzji nie wskazuje, aby organy dokonując ustalenia wysokości dochodu męża skarżącej dla potrzeb niniejszego postępowania zastosowały powyższy przepis (pomimo utraty jego mocy na skutek powyższego wyroku TK). Przeciwnie, podkreślenia bowiem wymaga, że organy uznały cały jego dochód uzyskany w 2010 roku jako dochód utracony.

Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2011/2012 w dniu ... 2011 r. W sprawie nie jest też obecnie sporne, że w kwietniu 2011 r. mąż skarżącej uzyskał zatrudnienie oraz że kontynuował je także w listopadzie 2011 r. tj. w czasie pierwotnego rozpoznawania wniosku przez organ pierwszej instancji i wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych. Nie jest również spornego, że skarżąc wbrew dyspozycji § 18 ust. 2 rozporządzenia nie dołączyła do wniosku dokumentu potwierdzającego uzyskanie przez członka rodziny tego dochodu oraz jego wysokość, jak uczyniła to w stosunku do dochodów utraconych. Powyższe wynika z przedłożonego wraz z wnioskiem zasiłkowym na okres zasiłkowy 2013/2014 świadectwa pracy K. B. z ....2013r. potwierdzającego zatrudnienie w Zakładzie robót publicznych w N. nad N. w okresie od ....2011r. do ....2013r.. W aktach znajduje się również zaświadczenie o zarobkach z dnia ... 2014r., z którego wynika, że wynagrodzenie brutto za miesiąc ... wyniosło 921,09 zł. (str. 18 i 19 akt adm.).

W ocenie Sądu, z uwagi na stan faktyczny sprawy, organ miał obowiązek wyliczenia dochodu w oparciu o obowiązujące w 2011 r. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych ale również w oparciu o obowiązujący wówczas § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. W sprawie jednoznacznie stwierdzono bowiem, że jeden z członków rodziny uzyskał w 2011 r. dochód z tytułu pracy, w tym otrzymywał go także w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

Kwestia wyliczenia dochodu rodziny dla potrzeb stwierdzenia prawa do zasiłku rodzinnego była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd stoi na stanowisku, że wyliczenie dochodu rodziny przy uwzględnieniu § 18 ust 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. nie może tym samym negować wypracowanej na gruncie orzecznictwa metody jego wyliczenia, uwzględniającej podstawowe założenia wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz Konstytucji RP. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I OSK 351/09 oraz w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1313/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 797/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 stycznia 2013r. sygn. akt III SA/Gd 670/12 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl), w których wskazano, że w oparciu o § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. do dochodu rodziny za rok poprzedzający okres zasiłkowy powinien być doliczany dochód z roku następnego w wielkości odpowiadającej jego uzyskaniu w stosunku rocznym.

Użyte w tym przepisie określenie "dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny" należy rozumieć jako obowiązek dodania wielkości przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny obliczonego w skali rocznej uzyskanego po roku z którego dochód stanowił podstawę do ustalenia prawa do świadczeń. Literalne odczytanie znaczenia tego przepisu, tak jak należy domniemywać, że uczyniły organy w niniejszej sprawie, jest nie do pogodzenia zarówno z celami ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i z Konstytucją RP. Stosowanie § 18 ust. 1 rozporządzenia polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodzinny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowiły podstawę ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, prowadziłoby do trudnych do zaakceptowania skutków. Mogłoby się bowiem zdarzyć, że nawet jednorazowy miesięczny niewielki dochód uzyskany po zakończeniu roku poprzedzającego okres zasiłkowy mógłby pozbawić rodzinę świadczenia, czego nie zakładał ustawodawca ustalając zupełnie inne kryteria. Dla prawidłowego rozumienia § 18 ust. 1 rozporządzenia, które odpowiadałoby normom ustawowym konieczna jest więc jego wykładnia przy zastosowaniu metody systemowej, funkcjonalnej i celowościowej z uwzględnieniem nakazu stosowania przepisów prawa w zgodzie z wartościami chronionymi Konstytucją RP. Wobec tego z § 18 ust. 1 rozporządzenia należy wyinterpretować obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym z uwzględnieniem uzyskanego dochodu. Odpowiada to regulacjom zamieszczonym w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz wskazówkom zawartym w akcie wykonawczym, jakim jest rozporządzenie, lecz rozumianym w sposób uwzględniający dobra chronione konstytucyjnie, jak dobro rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej, czy zasadę równości wobec prawa oraz zasadę sprawiedliwości społecznej Przeciętny miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, powinien być więc liczony w ten sposób, że do dochodu z roku poprzedzającego okres zasiłkowy należy dodać dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia i dopiero od tej kwoty zsumowanego dochodu obliczyć dochód miesięczny rodziny, a następnie podzielić uzyskaną wartość przez liczbę osób wchodzących w jej skład.

Dochód dodawany z tytułu podjęcia zatrudnienia w roku rozpoczynającym okres zasiłkowy powinien być obliczany w skali roku. Tym bardziej kiedy, tak jak w niniejszej sprawie, następuje to po kilku latach od zakończenia tego roku. Nie ma przeszkód dla ustalenia wysokości dochodu rzeczywiście uzyskanego przez K. B. w roku 2011. Wysokość dochodu z tytułu zatrudnienia, może być ustalona na postawie zaświadczenia organu podatkowego, w którym wykazana będzie także kwota należnego za 2011 r. podatku dochodowego od osób fizycznych oraz kwoty składek odprowadzanych na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie społeczne.

Reasumując, stwierdzić należy, że dokonane przez organy wyliczenie dochodu rodziny, polegające w istocie na dodaniu do miesięcznego dochodu na osobę w 4-o osobowej rodzinie za rok 2010 kwoty dochodu brutto uzyskanego przez jej członka tylko w jednym miesiącu (kwietniu 2011r.) nie było prawidłowe. W konsekwencji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa procesowego. Organy nie ustaliły rzeczywiście uzyskanego przez rodzinę B. dochodu, naruszając przez to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również brak właściwej analizy co do przepisów materialnoprawnych, które należało stosować w niniejszej sprawie wznowieniowej, spowodowało, że przyjęta przez organy wysokość dochodu była nieadekwatna dla ustalenia prawa do zasiłku. Tym samym naruszenie prawa procesowego przełożyło się na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 2, art. 5 ust. 1 i 4 a w zw. z art. 3 pkt 24 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów rozporządzenia z dnia 2 maja 2005 r.

Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, iż z zastosowanego w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji przypisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nie wynika uprawnienie, do określania daty uchylenia decyzji ostatecznej. Nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, służy bowiem do eliminowania wad tkwiących w postępowaniu, a nie w samej decyzji. W odróżnieniu od postępowania nieważnościowego (art. 156 i nast. K.p.a.), nie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności decyzji ze skutkiem ex tunc. Decyzja ostateczna, która została uchylona w postępowaniu wznowieniowym, a w sprawie została jednocześnie wydana nowa decyzją rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, przestaje wywoływać skutki prawne dopiero z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję nową. Odmienną kwestią w takiej sytuacji pozostaje następnie ewentualne dochodzenie zwrotu przyznanych uchyloną decyzją świadczeń, co do których przy ponownym rozpoznaniu sprawy odmówiono prawa. Niedopuszczalne było zatem i pozbawione podstawy prawnej było zatem, tak jak uczynił to organ pierwszej instancji w pkt 1 decyzji z ... 2014r. uchylenie "z dniem ....2011r. decyzji nr (...) z dnia 2011....". Podkreślić należy, ze organ w postępowaniu wznowieniowym nie tylko uchylił własną decyzję ostateczną z ... 2011r. ze skutkiem ex tunc, ale nawet jeszcze przed datą jej wydania. Tej istotnej wady nie dostrzegło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do obliczenia dochodu rodziny w sposób wynikający z treści uzasadniania wyroku, zobowiązując jednocześnie stronę skarżącą do przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych za 2011 r.