Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 762/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , Protokolant ref. stażysta Edyta Cichecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2022 r., Nr [...] Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania I. K. od decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w J., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 29 października 2021 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek I. K. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w J. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. Starosta O., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w załączonej dokumentacji poprzez m.in. uzupełnienie trzech egzemplarzy projektu budowlanego o wrysowanie w projekcie zagospodarowania działki linii zabudowy, zgodnie z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...]kwietnia 2014 r. Przy piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. inwestor przedłożył 3 egzemplarze skorygowanego projektu.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., Starosta O. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w J., wskazując na niezgodność inwestycji z planem miejscowym w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Od wyżej wymienionej decyzji, w ustawowym terminie, odwołanie wniósł I. K.

Wojewoda M., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w cytowanym ust. 1, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do nałożenia w drodze postanowienia obowiązku usunięcia w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie organu I instancji inwestor nie usunął wskazanych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2021 r., nieprawidłowości w przedmiotowej dokumentacji, wobec czego Starosta O. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, że obszar, na którym projektowana jest inwestycja objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta J. "Etap III B-1", uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z dnia 19 września 2014 r (Dz. Urz. Woj. M. z 2014, poz. 9955). Przedmiotowa inwestycja usytuowana została w ramach obszaru 10 w strefie oznaczonej w miejscowym planie symbolem MNL/1, której przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych, o których mowa w § 6 pkt 1 planu. Z załącznika nr 1d do przedmiotowego planu wynika, że działka inwestycyjna nr [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie: z [...] października 2019 r., z [...] czerwca 2021 r. i z [...] października 2021 r., z których wynika udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na lokalizację nowych obiektów budowlanych, tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w J.

Poza tym Wojewoda wskazał, że z załącznika nr 1d do planu wynika, że działka inwestycyjna nr [...] jest w całości położona poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Nie ma więc możliwości lokalizacji projektowanej inwestycji tak, aby została zaprojektowana przed nieprzekraczalną linią zabudowy.

Inwestor w odwołaniu podał, że "w zakresie linii rozgraniczających, w przypadku obszarów szczególnego zagrożenia powodzią mpzp odwołuje się do przepisów odrębnych, a właśnie na podstawie przepisów odrębnych, dotyczących gospodarki wodnej, stosowne organy mogą zwolnić od zakazów dot. realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie. W związku z ww. decyzją wodnoprawną, uzyskaną przez skarżącego, wyznaczona w mpzp nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej działki, nie ma odniesienia do terenów zalewowych i nie powinna być uwzględniana w takich postępowaniach".

Wojewoda M. wyjaśnił, że zgodnie z § 5 pkt 6 planu, ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, ograniczające obszar, wyłącznie na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków, przy czym dopuszczalne jest:

a) wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 1,2 m, elementów nadwieszeń takich jak: balkony, loggie, wykusze,

b) wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 2 m, elementów wejść do budynków takich jak: schody, podesty, daszki, pochylnie.

Zawarta w planie definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy jest jednoznaczna w swoim brzmieniu, a więc linie te ograniczają obszar, na którym wyłącznie możliwe jest posadowienie budynków. Projektowany budynek jest posadowiony na działce znajdującej się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy i z tego względu organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę dla tego budynku.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych. Przyjmuje się, że w pierwszej kolejności przy interpretacji zapisów planów miejscowych zastosowanie znajdzie wykładnia językowa. Pomocniczo, gdy wykładnia językowa zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest skuteczna, z uwagi na nieprecyzyjne określenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniając zgodność planowanej inwestycji pod kątem zgodności z planem, winien mieć na uwadze wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc ocenić, czy inwestycja jest zgodna z celem jakie zakłada plan (por, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt: IV SA/Po 461/15).

Wojewoda wskazał, iż o ile organy architektoniczno-budowlane są zobowiązane stosować się do zapisów planu, jako aktu prawa miejscowego, o tyle nie są bezwzględnie związane ewentualną interpretacją jego norm, dokonaną przez inne organy. W orzecznictwie utrwaliło się, iż to organy administracji architektoniczno-budowlanej są upoważnione do interpretacji przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też organ wojewódzki przyjął, że norma wynikająca z definicji § 5 pkt 6 planu, iż przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, ograniczające obszar, wyłącznie na którym możliwe jest posadowienie budynku jest w takim przypadku nad normą wynikającą z decyzji wodnoprawnej.

W związku z powyższym zasadne było utrzymanie w mocy decyzji Starosty O. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik postępowania tj.:

a) art. 6. k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w J. mimo, że w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta J., a tym samym ustalenia organów mają charakter dowolny, co w sposób rażący godzi w zasadę praworządności określoną w art. 6 k.p.a.,

b) art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że właściwy w zakresie gospodarki wodnej organ - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta J. w przypadku obszarów szczególnego zagrożenia powodzią odwołuje się do przepisów odrębnych i właśnie na podstawie przepisów odrębnych, dotyczących gospodarki wodnej dla przedmiotowej inwestycji wydana została stosowna decyzja wodnoprawna, a tym samym wyznaczona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy dla tej działki nie ma odniesienia do terenów zalewowych i nie powinna być uwzględniana w dalszych postępowaniach, co w rezultacie powoduje, że w zakresie prowadzonego postępowania organy administracji publicznej - Starosta O. i Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na gruncie tego samego stanu faktycznego i prawnego wyrażają odmienne stanowiska w kwestii nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenów zalewowych, co stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej określonej w art. 8 k.p.a.,

c) art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń, nie mających oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, co w rezultacie skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji bezpodstawnie odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...]obręb [...] przy ulicy [...] w J. mimo, że brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz zapisami planu,

2. prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy organu I instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ulicy [...] mimo, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta J., a tym samym organ I instancji zobowiązany był udzielić pozwolenia na budowę na rzecz skarżącego.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że skarżący spełnił wszystkie warunki określone art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a tym samym zupełnie bezpodstawnie odmówiono mu udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do przyczyny wskazanej przez organy administracyjne, która spowodował odmowę udzielenia pozwolenia na budowę tj.

- wrysowanie przez projektanta linii zabudowy na projekcie zagospodarowania terenu, ale według organu niezgodnie z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

- zaprojektowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] przy ulicy [...] w J. poza linią zabudowy, która została określona na rysunku planu i przebiega po terenie działki nr ew. [...],

skarżący podtrzymuje stanowisko, że w toku postępowania złożył do akt stosowną decyzję wodnoprawną wydaną dla przedmiotowej nieruchomości przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, w oparciu o którą możliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z zapisami planu, na terenie szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy i ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, a w szczególności dotyczących gospodarki wodnej. Zasadą wskazaną w planie dla przedmiotowego terenu jest przeznaczenie terenu MLN/1 na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, realizowaną w formie budynków mieszkalnych zawierających dwa lokale mieszkalne. W zakresie linii rozgraniczającej w przypadku obszarów szczególnego zagrożenia powodzią plan odwołuje się do przepisów odrębnych, a właśnie na podstawie przepisów odrębnych dotyczących gospodarki wodnej, stosowne organy mogą zwolnić od zakazów dot. realizacji inwestycji na przedmiotowym terenie. W związku z ww. decyzją wodnoprawną uzyskaną przez skarżącego wyznaczona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedmiotowej działki nie ma odniesienia do terenów zalewowych i nie powinna być uwzględniania w takich postępowaniach. W piśmie z dnia 22 marca 2019 r. Burmistrz Miasta J. wskazał cyt. "nieprzekraczalna linia zabudowy wyrysowana we wschodnich częściach terenów MNL/2, MNL/1 jest konsekwencją występowania terenów zalewowych rzeki [...]", a tym samym Burmistrz Miasta J. wprost wskazuje, że to kwestia gospodarki wodnej była uzasadnieniem dla wprowadzenia takiej linii rozgraniczeniowej. Organem właściwym w zakresie gospodarki wodnej jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Organ ten w piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r. wskazał m.in., że na terenie objętym planem, leżącym obecnie poza zasięgiem miejskiej sieci kanalizacyjnej, dopuszcza się realizację indywidualnych zbiorników na nieczystości ciekłe (szamb szczelnych), pod warunkiem spełnienia przepisów odrębnych, wskazuje się na rysunku planu obszar szczególnego zagrożenia powodzią. Na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują wszelkie zakazy i ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych w szczególności w przepisach dotyczących gospodarki wodnej. Nie istnieją rozbieżności pomiędzy wydaną przez dyrektora RZGW decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. a planem Miasta J., gdyż w przypadku obszarów szczególnego zagrożenia powodzią miejscowy plan odwołuje się do przepisów odrębnych, a właśnie na podstawie przepisów odrębnych, dotyczących gospodarki wodnej, zakazy na przedmiotowej działce nie obowiązują zgodnie z wymienioną wyżej decyzją. W tej sytuacji wyznaczona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy dla tej działki nie ma odniesienia do terenów zalewowych i zdaniem RZGW nie powinna być uwzględniana w dalszych postępowaniach. Właściwy organ - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wprost wskazał zatem, że organ przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien uwzględnić, że w związku z wydaną na rzecz skarżącego decyzją wodnoprawną, na podstawie przepisów odrębnych, dotyczących gospodarki wodnej, zakazy na przedmiotowej działce nie obowiązują, a tym samym wyznaczona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy dla tej działki nie ma odniesienia do terenów zalewowych i nie powinna być uwzględniana w dalszych postępowaniach.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organ niewłaściwie interpretuje plan, zgodnie z którym na terenie szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują zakazy i ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, a w szczególności dotyczących gospodarki wodnej. Powyższe stanowi umocowanie uprawnionych organów prowadzących gospodarkę wodnoprawną do wydania stosownych rozstrzygnięć administracyjnych w tym zakresie, które mogą odmiennie regulować pewne kwestie w stosunku do postanowień planu. W omawianym przypadku przepisy wodnoprawne stanowią zatem lex specialis w stosunku do uregulowań planu, a w związku z tym prawo o większym stopniu szczegółowości (przepisy wodnoprawne) należy stosować przed prawem ogólniejszym (zapisy planu). Co więcej rozstrzygnięcie organów wodnoprawnych oparte jest na przepisach ustawowych, które są aktem wyższego rzędu niż uregulowania planu. W tej sytuacji błędnie wskazuje organ II instancji jakoby rozstrzygnięcie niniejszej sprawy uzależnione było od interpretacji norm planu dokonywanej przez różne organy, w rzeczywistości bowiem organ II instancji powinien zastosować prawidłowo reguły kolizyjne usuwające sprzeczności norm w systemie prawa ze szczególnym uwzględnieniem zasad lex superior derogat legi inferiori i lex specialis derogat legi generali.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r., II OSK 2496/18). Niewątpliwie z taką bezprawną, rozszerzającą na niekorzyść skarżącego interpretacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, co stanowi naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. Warto również zaznaczyć, że stosownie do art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie" w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Na gruncie prowadzonego postępowania organy administracji publicznej - Starosta O. i Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w zakresie tego samego stanu faktycznego i prawnego wyrażają sprzeczne stanowiska w kwestii nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenów zalewowych, co niewątpliwie stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władczy publicznej określonej w art. 8 k.p.a.

Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że decyzja organu I instancji wynikała z bezprawnej presji wywieranej w toku postępowania przez Burmistrza Miasta J., na prowadzące postępowania organy administracyjne. Burmistrz Miasta J. mimo skierowanych do niego przez skarżącego pism nie wskazał żadnej konkretnej podstawy prawnej umożliwiającej jego działanie polegające na ingerencji w postępowania administracyjne toczące się m.in. przed Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych czy Starostą Powiatu O.. Burmistrz Miasta J. niewątpliwie nie posiada uprawnień do występowania w przywołanych powyżej postępowaniach administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 35 Prawa budowlanego wskazuje, jakich niezbędnych czynności i sprawdzeń powinien dokonać organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 30 września 2021 r., II OSK 212/21).

Kwestią sporną w tej sprawie jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. "Etap III B-1", uchwalonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta J. z dnia [...] września 2014 r (Dz. Urz. Woj. M. z 2014, poz. 9955). Przedmiotowa inwestycja usytuowana została na działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] i w planie znajduje się na obszarze nr [...], na terenie oznaczonym symbolem MNL/1, którego przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych, o których mowa w § 6 pkt 1 planu. Z załącznika nr 1d do przedmiotowej uchwały wynika, że działka nr 7/15 znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz że działka ta jest w całości położona poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Zgodnie z § 23 ust. 5 pkt 6 planu dla terenu MNL/1 i MNL/2 ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczoną na rysunku planu w odległości nie mniejszej niż: a) 5,0 m od drogi publicznej klasy dojazdowej oznaczonej symbolem 1KD oraz od drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDw; b) 19,0 m od osi linii energetycznej 110 kV; c) 12,0 m od terenu lasów, oznaczonego symbolem ZL. Stosownie do § 5 pkt 6 planu, ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy - należy przez to rozumieć wyznaczone na rysunku planu linie, ograniczające obszar, wyłącznie na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków, przy czym dopuszczalne jest:

a) wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 1,2 m, elementów nadwieszeń takich jak: balkony, loggie, wykusze,

b) wysunięcie poza wyznaczoną linię zabudowy, na odległość nie większą niż 2 m, elementów wejść do budynków takich jak: schody, podesty, daszki, pochylnie.

Ponadto – zgodnie z § 23 ust. 5 pkt 12 planu - dla terenu MNL/1 i MNL/2 ustala się nakaz stosowania ustaleń, o których mowa w § 13.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zawarta w planie definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy jest jednoznaczna, a więc linie te ograniczają obszar, na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków. Projektowany budynek jest planowany na działce znajdującej się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy i z tego względu organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły udzielić pozwolenia na budowę tego budynku, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z § 23 ust. 5 pkt 6 w zw. z § 5 pkt 6 planu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Skoro lokalny prawodawca ustalił na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w J. nieprzekraczalną linię zabudowy, a działka inwestycyjna nr [...] znajduje się poza tą linią, to nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę na terenie tej działki. Skarżący powołuje się na zapis § 13 planu, który stanowi, że wskazuje się na rysunku planu obszar szczególnego zagrożenia powodzią (ust. 1), a na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują wszelkie zakazy i ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, a w szczególności w przepisach dotyczących gospodarki wodnej (ust. 2). W ocenie Sądu, z przepisu tego wynika, że na wyznaczonym na rysunku planu obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują wszelkie zakazy i ograniczenia zawarte w przepisach odrębnych, w szczególności w prawie wodnym (do dnia 31 grudnia 2017 r. ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, od dnia 1 stycznia 2018 r. – ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne - Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.). Należy jednak zwrócić uwagę, że dodatkowo lokalny prawodawca, wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy na tym obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wprowadził tam zakaz wznoszenia nadziemnych części budynków, ze wskazanymi w § 5 pkt 6 uchwały wyjątkami. Zatem czym innym jest wyznaczenie na rysunku planu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, a czym innym wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Wyznaczenie takiej linii oznacza, że na tym terenie obowiązuje zakaz wznoszenia nadziemnych części budynków, niezależnie od regulacji Prawa wodnego dotyczących możliwości zwolnienia z zakazów dotyczących obszaru szczególnego zagrożenia powodzią lub wydania pozwolenia wodnoprawnego na budowę obiektu budowlanego na tym terenie. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniem skargi, że w omawianym przypadku przepisy wodnoprawne stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań planu, a w związku z tym prawo o większym stopniu szczegółowości (przepisy wodnoprawne) należy stosować przed prawem ogólniejszym (zapisy planu). Taka interpretacja byłaby uzasadniona, jeżeli nie byłoby wyznaczonej w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy i regulacji § 5 pkt 6 uchwały. Zatem nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 6 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy prawidłowo uznały, że w tej sprawie projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z § 23 ust. 5 pkt 6 w zw. z § 5 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. "Etap III B-1" (art. 35 ust. 1 pkt 1a prawa budowlanego).

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w tej sprawie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń, nie mających oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenia faktyczne organu są prawidłowe, natomiast kwestią sporną w sprawie była jedynie interpretacja treści planu miejscowego w odniesieniu do położenia działki inwestycyjnej.

Pełnomocnik skarżącego wskazał na dokonanie przez organy architektoniczno-budowlane bezprawnej, rozszerzającej na niekorzyść skarżącego interpretacji planu, co stanowi naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. W ocenie Sądu, regulacja § 23 ust. 5 pkt 6 w zw. z § 5 pkt 6 planu jest jednoznaczna i nie można uznać, że organy celowo dokonały takiej wykładni tych przepisów, która jest niekorzystna dla skarżącego. Organy nie naruszyły również w tej sprawie art. 7a § 1 k.p.a., gdyż w sprawie nie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z § 23 ust. 5 pkt 6 w zw. z § 5 pkt 6 planu.

Zdaniem Sądu, niezasadny jest ponadto zarzut skargi naruszenia przez Wojewodę M. art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo, że Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] wskazał w piśmie z dnia 26 kwietnia 2019 r., że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta J. w przypadku obszarów szczególnego zagrożenia powodzią odwołuje się do przepisów odrębnych i właśnie na podstawie przepisów odrębnych, dotyczących gospodarki wodnej dla przedmiotowej inwestycji wydana została stosowna decyzja wodnoprawna, a tym samym wyznaczona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy dla tej działki nie ma odniesienia do terenów zalewowych i nie powinna być uwzględniana w dalszych postępowaniach. Interpretacja zapisów planu dokonana przez organ Wód Polskich nie jest wiążąca dla organów architektoniczno-budowlanych w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to rolą organu architektoniczno-budowlanego jest ocena zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym i interpretacja przepisów planu.

Dodatkowo wskazać należy, iż inwestor do projektu budowlanego z 25 października 2021 r. dołączył następujące decyzje:

- decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2017 r., wydaną na podstawie art. 88l ust. 2 oraz art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, zwalniającą z zakazu wykonywania robót i czynności na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz zakazu prowadzenia robót ziemnych i wznoszenia obiektów budowlanych dla przedsięwzięcia obejmującego budowę we wschodniej części terenu działki nr [...], obręb ewidencyjny [....] w J. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, w tym budowę indywidualnego ujęcia wód podziemnych oraz zlokalizowanie szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe oraz budowę w zachodniej części terenu działki nr [...], obręb ewidencyjny [...] w J. budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, w tym budowę indywidualnego ujęcia wód podziemnych oraz zlokalizowanie szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe, zwalniającą z zakazu gromadzenia ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w dwóch projektowanych na działce szczelnych zbiornikach na nieczystości ciekłe;

- decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. z dnia [...]października 2019 r. udzielającą I. K. pozwoleń wodnoprawnych na budowę na terenie działki nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kształcie litery L o wymiarach 24,50x15,50, o powierzchni zabudowy do 234,37 m2 (pkt 1 lit. a) oraz studni i zbiornika na nieczystości ciekłe oraz na gromadzenie ścieków na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

- decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. zmieniającą, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzję z dnia [...] października 2019 r. poprzez zmianę numeru działki na [...] oraz nadanie treści pkt 1 lit. a decyzji brzmienia: "budynek mieszkalny wolnostojący, jednorodzinny, niepodpiwniczony, dwukondygnacyjny wraz z garażem, budynek w kształcie litery L o wymiarach 21,88 x 9,70 m i powierzchni zabudowy do 186,09 m2",

Dodatkowo do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył również decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. z dnia [...] października 2021 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] października 2019 r. poprzez zmianę pkt 1 lit. a decyzji na: "budynek mieszkalny, wolnostojący, jednorodzinny, niepodpiwniczony, dwukondygnacyjny w kształcie litery T o wymiarach 21,88 x 9,70 m i powierzchni zabudowy do 186,09 m2".

Z projektu budowlanego wynika, że projektowany budynek jednorodzinny ma kształt litery T i powierzchnię zabudowy 186,09 m2, wymiary zewnętrzne w rzucie 2188 x 970 cm. W decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...]września 2017 r. wskazano, że decyzja wygasa, jeżeli w terminie 2 lat, od dnia, w którym stała się ostateczna nie uzyskano pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli jest wymagane lub nie rozpoczęto wykonywania robót lub czynności będących przedmiotem niniejszej decyzji. Z analizy treści przedłożonych przez inwestora decyzji wynika, że w terminie 2 lat wskazanym w decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2017 r., zwalniającej z zakazu wykonywania robót i czynności na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz zakazu prowadzenia robót ziemnych i wznoszenia obiektów budowlanych dla przedsięwzięcia obejmującego budowę dwóch budynków jednorodzinnych na terenie działki nr [...] uzyskał on jedynie pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. z dnia [...] października 2019 r. na budowę na terenie działki nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kształcie litery L o wymiarach 24,50x15,50, o powierzchni zabudowy do 234,37 m2 (pkt 1 lit. a). Natomiast pozwolenie to nie dotyczyło budynku projektowanego w kształcie litery T i powierzchni zabudowy 186,09 m2, wymiary zewnętrzne w rzucie 2188 x 970 cm. Kolejne pozwolenia wodnoprawne z dnia [...] czerwca i [...] października 2021 r., wydane przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w W. w trybie zmiany decyzji z dnia [...] października 2019 r., zostały wydane już po upływie ważności decyzji z dnia [...] września 2017 r.

Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że decyzja organu I instancji wynikała z bezprawnej presji wywieranej w toku postępowania przez Burmistrza Miasta J. na organy administracyjne prowadzące postępowanie w tej sprawie. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż w piśmie z dnia 26 kwietnia 2021 r. skierowanym m.in. do Starosty O. Burmistrz Miasta J., wskazał na niezgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym z dnia [...]września 2014 r. Organ wykonawczy gminy, jako organ, do kompetencji którego należą sprawy związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, może wyrazić swoje stanowisko w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który w jego ocenie narusza przepisy planistyczne, pomimo tego, że nie jest stroną tego postępowania.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.