Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt OPS 9/02
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 604  Działalność gospodarcza, w tym z udziałem  podmiotów zagranicznych
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Samorząd terytorialny
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: poz. 1591ze zm. art. 91 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 14 poz. 2
article: art. 61 par. 1, art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy /art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 par. 1 i 4 Kpa/.

2. Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

TEZY

1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy /art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 par. 1 i 4 Kpa/.

2. Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Marii Kalocińskiej, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej delegowanej do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie ze skargi Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. z dnia 6 lutego 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 28 grudnia 2001 r. (...) w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Miasta B. po rozpoznaniu w dniu 21 października 2002 r. na posiedzeniu jawnym wątpliwości prawnej przekazanej przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2002 r., II SA/Kr 664/02 do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

1/ Czy postępowanie nadzorcze wszczyna się z dniem doręczenia uchwały organu gminy organowi nadzoru?

2/ Czy wadliwe jest rozstrzygnięcie nadzorcze wydane bez uprzedniego doręczenia gminie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2002 r., II SA/Kr 664/02 wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wątpliwości prawnych, wyrażonych w pytaniach przedstawionych w sentencji uchwały. Powstały one na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia 28 grudnia 2001 r. (...) określono liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/ przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży na terenie Gminy Miasta B.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 lutego 2002 r. (...) Wojewoda M. stwierdził nieważności tej uchwały, jako podjętej z naruszeniem art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./. W świetle tego przepisu liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych powinna być dostosowana do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonego w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Potrzeby takie nie zostały uprzednio określone w miejskim programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w B. i dlatego nie ustalono w wymagany sposób liczby punktów sprzedaży tych napojów.

Gmina B. w skardze do Sądu zarzuciła naruszenie art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./ wskutek podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego przez dyrektora wydziału prawnego urzędu wojewódzkiego, a ponadto brak należytego jego uzasadnienia oraz naruszenie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ w związku z art. 61 par. 4 Kpa przez doręczenie gminie informacji o wszczęciu postępowania nadzorczego już po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto zdaniem skarżącej potrzeby ograniczenia dostępności alkoholu zostały należycie określone w miejskim programie rozwiązywania problemów alkoholowych.

Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi. Oprócz powołania się na argumentację podaną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazał art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie jako materialnoprawną podstawę udzielenia dyrektorowi wydziału urzędu wojewódzkiego upoważnienia do podpisania rozstrzygnięcia nadzorczego i przytoczył tezę sformułowaną w wyroku NSA z dnia 6 czerwca 1993 r. SA/Lu 1189/92 /ONSA 1994 Nr 3 poz. 90/, według której data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego tego organu, jeśli zostało ono wydane w terminie określonym przez art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę powziął wątpliwości, co do skutków prawnych braku powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, w związku z sytuacją, w której zawiadomienie Wojewody z dnia 5 lutego 2002 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej uchwały Rady Miejskiej zostało skarżącej doręczone w dniu 8 lutego 2002 r., a więc już po doręczeniu jej dnia 7 lutego 2002 r. rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 6 lutego 2002 r.

Zdaniem składu orzekającego możliwe jest zajęcie stanowiska, że brak doręczenia jednostce samorządu terytorialnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nie ma żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Przemawiają za tym stanowiskiem unormowania zawarte w art. 90 ust. 1 zdanie 1 i art. 88 w związku z art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym. Według tych przepisów obowiązkiem wójta lub burmistrza jest przedłożenie organowi nadzoru każdej bez wyjątku uchwały rady gminy, a organ nadzoru może żądać od nich niezbędnych informacji. Każda kontrola uchwały organu gminy rozpoczyna się, więc za wiedzą gminy i świadomością, jakimi uprawnieniami dysponuje organ nadzoru. W konsekwencji można przyjąć, że brak takiego zawiadomienia nie godzi w interes prawny gminy, gdyż jest ono zbyteczne jako informujące gminę o faktach jej znanych i nie ma podstaw prawnych dla czynienia dystynkcji na okresy przed i po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Nie jest też uzasadnione odwoływanie się do, art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 par. 4 Kpa, skoro postępowanie nadzorcze zawsze wszczyna się z mocy ustawy - z momentem doręczenia uchwały organowi nadzoru. Postępowanie nadzorcze angażuje jednostki organizacyjne urzędów zawodowo trudniące się stosowaniem prawa i dlatego nie ma potrzeby zapewnienia wzmożonej ochrony, która wykształciła się ze względu na słuszny interes strony mogącej ponieść szkodę na skutek nieznajomości prawa. Gmina wiedząc, że uchwała jej organu będzie kontrolowana, powinna ocenić, jakie argumenty należy przedstawić organowi nadzoru. Przy sprawdzaniu jedynie zgodności uchwały z prawem postępowanie wyjaśniające jest zbędne, bo nie ma potrzeby składania przez gminę wyjaśnień, a treść ustaw stanowiących kryterium oceny legalności uchwały tego nie wymaga. Trzydziestodniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego ma charakter materialnoprawny i nie może być zmieniony, a jego upływ skutkuje wygaśnięcie kompetencji organu nadzoru do wydania rozstrzygnięcia. Uzależnienie ważności rozstrzygnięcia od zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawiałoby organ nadzoru możliwości korzystania z ustawowej kompetencji do wydawania takich rozstrzygnięć.

Jednocześnie skład orzekający przedstawił argumentację przemawiającą za możliwością odmiennej interpretacji tych samych przepisów, która prowadzi do wniosku, że brak zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały powoduje wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego i konieczność jego uchylenia przez sąd administracyjny. Istnienie dwóch odrębnych unormowań, zawartych w art. 90 ust. 1 oraz art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza, że doręczenie uchwały nie powoduje wszczęcia postępowania nadzorczego z mocy ustawy, gdyż organ nadzoru może wszcząć postępowanie tylko w wybranych przez siebie wypadkach i wstrzymać wykonanie uchwały organu gminy, jeżeli zdecyduje się wszcząć postępowanie. W przeciwnym razie art. 91 ust. 2 tej ustawy byłby zbędny. Uregulowanego w tym przepisie postępowania nie można utożsamiać z innymi czynnościami nadzorczymi, a użyte sformułowanie "wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały", nie znane innym przepisom ustawy, ma na celu oddzielenie takiego postępowania od kontroli uchwały dokonywanej we własnym zakresie przez organ nadzoru bez udziału gminy. Dopiero, gdy w konkretnej uchwale organ nadzoru zauważy sformułowania /postanowienia/ wymagające głębszej analizy, może zadecydować o wszczęciu postępowania w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Trudno przyjąć, aby za każdym razem po doręczeniu uchwały organowi nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały było wszczynane z mocy prawa lub przez ten organ. W rezultacie można dojść do wniosku, że podstawę zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania stanowi art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, nawet bez odpowiedniego stosowania art. 61 par. 4 Kpa. W art. 91 ust. 2 mowa jest o postępowaniu, czyli o czynnościach organu prowadzącego je wobec strony i o czynnościach strony pod kierunkiem organu prowadzącego postępowanie. Podstawowym warunkiem umożliwiania gminie udziału w takim postępowaniu jest zawiadomienie gminy o jego wszczęciu, będące pierwszą czynnością wyznaczającą początek postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały.

Za takim stanowiskiem przemawia to, że wójt lub burmistrz przekazuje organowi nadzoru same uchwały, natomiast niezbędna dokumentacja jest mu przedkładana dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności uchwały. Uchwała organu gminy nie jest przekazywana organowi nadzoru do zatwierdzenia czy rozpoznania sprawy w II instancji, lecz do sprawdzenia. Nie można więc oczekiwać, aby gmina profilaktycznie przedstawiała dokumentację i wyjaśnienia do każdej uchwały. Wszystkie czynności gminy związane z podjęciem uchwały kończą się w zasadzie z chwilą jej podjęcia, a ponowne otwarcie sprawy oznaczające powrót do uchwały następuje po wszczęciu postępowania nadzorczego, o czym gmina powinna być zawiadomiona. Pozycja gminy wobec organu nadzoru jest porównywalna z sytuacją, w której podmiot uprawniony z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wzywa ją do usunięcia naruszenia jego uprawnienia lub interesu prawnego. W obu wypadkach wszczyna się postępowanie, w którym gmina ma prawo ujawnić w stosownym trybie treść uchwały i ustosunkować się do stawianych jej zarzutów.

Wyjaśniając przedstawioną wątpliwość prawną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza każdej procesowej instytucji kształtującej model nadzoru nad działalnością samorządu gminnego rodzi trudności w orzecznictwie i wymaga korzystania z różnych metod wykładni prawa. Z reguły chodzi o ustalenie, czy przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym stanowią dla niej pełne unormowanie, czy też - i w jakim zakresie - odsyłają do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub do przepisów ustawy o NSA o zaskarżaniu aktów i czynności do sądu administracyjnego. W szeregu uchwał powiększonych składów NSA wyraźnie ukształtowała się linia orzecznictwa, opowiadająca się za odpowiednim stosowaniem unormowań także z tych ustaw w celu przyjęcia reguł proceduralnych spełniających wymogi dla sprawnie funkcjonującego nadzoru nad działalnością gminną i sądowej ochrony samodzielności gminy. System zdecentralizowanej administracji publicznej polega bowiem na istnieniu obok administracji rządowej szeregu innych podmiotów wykonujących administrację publiczną samodzielnie. Do nich należy przede wszystkim samorząd terytorialny jako związek publicznoprawny działający z woli państwa, które w drodze ustawowej przesądza o jego powstaniu, organizacji i zakresie działania /E. Ochendowski: Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1998, str. 219/. Warunkiem skutecznej i prawidłowej realizacji zadań publicznych jest natomiast istnienie niezbędnej jednolitości funkcji spełnianych przez podmioty wykonujące administrację. Taką jednolitość funkcjonalną zapewniają różne formy współdziałania, kontroli, nadzoru i kierowania /praca zbiorowa pod red. M. Wierzbowskiego: Prawo administracyjne, Warszawa 2000, str. 245/. Organ nadzorujący w pewnym sensie współadministruje i odpowiada za działalność organizatorską organów nadzorowanych posługując się przy tym dopuszczonymi przez prawo narzędziami kontroli. Stosując pojemne kryterium administracji publicznej, przy rozróżnieniu kontroli na wewnętrzną i zewnętrzną, do wewnątrzadministracyjnej należy zakwalifikować kontrolę administracji rządowej nad samorządem terytorialnym /E. Ochendowski, op. cit. str. 361/.

W sposób kompleksowy i szczególnie przydatny dla praktyki dorobek orzecznictwa i doktryny w tym zakresie, na tle kluczowych dla funkcjonowania samorządu terytorialnego problemów ustrojowych i procesowych został przedstawiony w opracowaniu Z. Kmieciaka i M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001 nr 1-2.

Zasadnicze modyfikacje w tej dziedzinie wprowadzone ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 497/ spowodowały dezaktualizację niektórych tez orzecznictwa i poglądów doktryny bazujących na wcześniejszych, odmiennych unormowaniach /kwestie te zostały omówione w opracowaniu L. Żukowski: Samorząd terytorialny - zagadnienia wybrane - Biblioteka NSA/. W dużym uogólnieniu można je scharakteryzować jako dążenie ustawodawcy do stworzenia jednolitego modelu nadzoru nad całą strukturą samorządu terytorialnego oraz rezygnacji z odmiennego unormowania zakresu i środków nadzoru nad sprawami zleconymi z zakresu administracji rządowej i przyjęcie w jego sprawowaniu jednolitego kryterium zgodności z prawem, uzupełnionego jednak nowymi rozwiązaniami /między innymi nieznanym wcześniej wstrzymaniem z mocy prawa wykonania uchwały w zakresie objętym stwierdzeniem jej nieważności/. Tak istotnych założeń nowelizacji wzmacniających nadzór nad samorządem terytorialnym, nie można również pominąć przy wyjaśnianiu przedstawionej wątpliwości prawnej. Nie osłabia tego kierunku zmian ustawodawczych, pozostawienie w charakterze wyjątku bardziej rozległych uprawnień wojewody przewidzianych w art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872/ odnośnie spraw z zakresu jego właściwości powierzonych do prowadzenia jednostkom samorządu terytorialnego.

Według art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt lub burmistrz obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał organów gminy w ciągu 7 dni od ich podjęcia, a uchwał w sprawie przepisów porządkowych w ciągu dwóch dni. Jest to obowiązek funkcjonujący w ramach obligatoryjnego systemu nadzoru w administracji publicznej, realizowany przez podejmowanie czynności o charakterze wyłącznie technicznym, które nie wszczynają, ani samoistnie nie kształtują w inny sposób administracyjnoprawnego stosunku nadzoru nad działalnością gminną. Nie ma w orzecznictwie i doktrynie wypowiedzi łączących czynność przedłożenia uchwały wojewodzie z wszczęciem postępowania nadzorczego, chociaż przy dokonywaniu oceny prawidłowości takiego postępowania nie jest ona pozbawiona znaczenia, ale całkowicie z innych, dalej omówionych powodów. Podkreśla się, że obowiązek przedłożenia uchwał warunkuje tylko podjęcie rozstrzygnięć nadzorczych, stanowi sam w sobie instrument umożliwiający bieżące i wszechstronne kontrolowanie poczynań organów samorządowych /np. M. Wierzbowski, op. cit. str. 247/. Również w art. 88 tej ustawy uprawnienia organów nadzoru do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania ich uprawnień nadzorczych, są kwalifikowane do aktów kontroli wyprzedzających akt nadzoru /A. Agopszowicz, Z. Gilowska: Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym, Komentarz, Warszawa 1999, str. 483/.

Unormowania zawarte w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ani samodzielnie, ani w powiązaniu z art. 91 ust. 1 tej ustawy, określającym dla organu nadzoru trzydziestodniowy termin na orzeczenie o nieważności uchwały liczony od jej doręczenia, nie zawierają treści pozwalającej na łączenie z nimi wszczęcia postępowania nadzorczego z mocy ustawy - w momencie doręczenia uchwały. Tak określony termin, jak w art. 91 ust. 1 ustawy nie różni się zasadniczo od typowych terminów na podejmowanie czynności procesowych w innych postępowaniach, oczywiście poza brakiem możliwości jego przywracania i utratą uprawnień organu do orzekania o nieważności uchwały po jego upływie. Koncepcja wszczęcia postępowania nadzorczego z mocy prawa jest również nie do przyjęcia na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których odsyła art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Artykuł 61 Kpa dopuszcza jedynie możliwość wszczęcia postępowania na żądanie strony lub z urzędu, a sama koncepcja wszczęcia postępowania z mocy prawa, nawet jako uzupełniającego rozwiązania przy stosowaniu art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 65 par. 1 i art. 66 par. 1 i 3 Kpa, dotyczących przestrzegania właściwości organów, została w doktrynie oceniona krytycznie /np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983, str. 135 oraz B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, str. 307-309/.

W świetle tych rozważań i przytoczonych poglądów brak jest podstaw do przyjęcia, że postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały wszczyna się z dniem doręczenia uchwały organu gminy organowi nadzoru.

W orzecznictwie i doktrynie nie kwestionuje się potrzeby uzupełniającego stosowania do postępowania nadzorczego przepisów Kpa oraz przepisów ustawy o NSA o zaskarżaniu aktów i czynności do sądu administracyjnego, natomiast zakres tego stosowania jest zróżnicowany przez wskazywanie na cele i podstawy ustrojowe tych procedur. Podkreślano np., że stwierdzenie nieważności uchwały samorządu terytorialnego następuje w drodze deklaratoryjnego aktu administracyjnego - nowej prawnej formy działania administracji i dlatego niemal żaden z przepisów Kpa dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji nie da się przez art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym zastosować nawet odpowiednio, a samo postępowanie nadzorcze też nie może się toczyć według reguł przewidzianych dla postępowania jurysdykcyjnego /J. Zimmermann: Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym - Państwo i Prawo 1991 nr 10 poz. 43/.

W ramach analizowania specyfiki tych postępowań różnice poglądów zarysowały się głównie odnośnie zakresu postępowania dowodowego i skutków zaniechania lub wadliwego posłużenia się niektórymi instytucjami procesowymi. Sukcesywnie zanikały odmienności na tle systematyki aktów nadzoru jako wszelkich środków niezbędnych do wykonywania kompetencji nadzorczych, obejmujących również rozstrzygnięcia nadzorcze. Od początku przyjmowano natomiast za oczywistą konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w celu zastosowania odpowiedniego środka nadzoru, ale już bez takiej zgodności, co do podstawy wszczęcia postępowania nadzorczego i skutków braku zawiadomienia o nim organu samorządu terytorialnego /ilustrację i charakterystykę tych tendencji przedstawiono w cytowanym opracowaniu Z. Kmieciaka i M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001 nr 1-2/.

W motywach powołanego przez skład orzekający wyroku NSA z dnia 6 kwietnia 1993 r. SA/Lu 1189-1190/92 przyjęto, że żaden z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie ustawy o samorządzie gminnym/ nie stanowi, iż organ nadzoru wszczynając postępowanie zmierzające do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy, ma obowiązek go o tym powiadomić. Obowiązek ten ewentualnie można wyprowadzić z treści art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 61 par. 4 Kpa, który jednak nie ustanawia okresu, jaki musi upłynąć pomiędzy datą zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego a datą jego zakończenia przez wydanie decyzji administracyjnej. W powołanym wyroku przyjęto, że w świetle art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 61 par. 4 Kpa data doręczenia organowi gminy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jego uchwały przez organ nadzoru nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli zostało ono wydane w terminie określonym w art. 91 ust. 1 tej ustawy.

Odmienne stanowisko zostało wyrażone w wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2000 r. II SA/Łd 204/00. Wyrok ten dotyczył wprawdzie stwierdzenia przez wojewodę nieważności uchwały zarządu powiatu, lecz z uwagi na identyczne unormowania zawarte w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/ oraz wywody Sądu obejmujące unormowania prawne odnoszące się do całego samorządu terytorialnego, wyrażone w nim oceny prawne są przydatne do wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że procedura podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana w przepisach ustaw ustrojowych, w tym dotyczących samorządu powiatowego. Art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym uchwał organów powiatu przepisy Kpa stosuje się odpowiednio. Przepisy art. 79 tej ustawy nie regulują wprost zasad i formy wszczynania postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Do tej kwestii odnosi się art. 79 ust. 2 stanowiący, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. Nie można tego przepisu interpretować zawężająco i ograniczać obowiązku wszczęcia postępowania do sytuacji, gdy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania uchwały; przeciwnie - wynika z niego obowiązek wszczynania postępowania i zarazem uprawnienie do wstrzymania wykonania uchwały. Organ nadzoru nie wszczyna postępowania nadzorczego w stosunku do wszystkich przedkładanych mu uchwał, lecz jedynie do uchwał budzących jego wątpliwości, co do zgodności z prawem. Z kompetencji wojewody do uznaniowego decydowania o wszczęciu postępowania oraz do oceny charakteru i stopnia naruszenia prawa nie można wyprowadzić dalej idącego wniosku o zbędności udziału w tym postępowaniu zainteresowanego organu powiatu, o zbędności zawiadamiania go o wszczęciu postępowania i składania jakichkolwiek wyjaśnień. Odpowiednie stosowanie przepisów Kpa nie może być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada udziału stron w postępowaniu i zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu tego wyroku wyrażono pogląd, że zawiadomienie organu powiatu o wszczęciu postępowania należy łączyć z koniecznością wyjaśnienia z jego udziałem niektórych okoliczności sprawy, dodając, że ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego obejmuje także dopuszczenie prawnej drogi ograniczania i eliminowania sporów powodujących zaskarżanie rozstrzygnięć nadzorczych i uchwał do sądu administracyjnego.

Motywy obu powołanych wyroków zarysowują niejako granice, między którymi lokalizuje się orzecznictwo sądu administracyjnego. O ile pogląd o konieczności wszczynania z urzędu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy nie budzi wątpliwości, to istnieją one, co do podstawy prawnej tej czynności oraz skutków zaniechania zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania.

Przy wyborze jednej z dwóch możliwych podstaw prawnych wszczęcia takiego postępowania, podstawą tą może być art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jako samodzielne unormowanie albo art. 91 ust. 5 tej ustawy w związku z art. 61 par. 1 i 4 Kpa. Artykuł 91 ustawy o samorządzie gminnym jest w całości poświęcony czynnościom organu nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego włącznie. Takie postępowanie bezwzględnie musi mieć swój początek. Artykuł 91 ust. 2 tej ustawy stanowi wprawdzie, że organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały, ale zamieszczone w nim nawiązanie do wszczęcia postępowania odnosi się wprost do zawsze chronologicznie późniejszej czynności procesowej, tj. wstrzymania wykonania uchwały. Sposób sformułowania tego przepisu nie pozwala na oddzielenie w nim unormowań dotyczących samego wszczęcia postępowania nadzorczego i zupełnie innej czynności polegającej na wstrzymaniu wykonania uchwały, ponieważ charakteru tej czynności nie zmienia możliwość posłużenia się nią na samym początku lub w toku postępowania nadzorczego. W zasadniczym swym kształcie przepis ten od początku był niezwykle silnym narzędziem oddanym do dyspozycji organu nadzoru, gdyż wstrzymanie wykonania uchwały wywoływało natychmiastowy skutek i to zdecydowanie bardziej dolegliwy niż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, które nie miało wpływu na wykonanie objętej nim uchwały /poza uchwałą budżetową/. Ustawodawca powiązał więc orzekanie o wstrzymaniu wykonania uchwały z dopełnieniem obligatoryjnej czynności wszczęcia postępowania.

Takiego rozumienia tego przepisu nie podważa zamieszczenie w art. 92 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu nadanym temu przepisowi powołaną ustawą z dnia 11 kwietnia 2001r., generalnego unormowania o wstrzymaniu z mocy prawa wykonania uchwały organu gminy w zakresie objętym stwierdzeniem jej nieważności - z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Mimo obligatoryjnego wstrzymania wykonania uchwały w następstwie orzeczenia o jej nieważności, w sprawach szczególnie ważnych i pilnych rozwiązanie przyjęte w art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym pozostaje nadal użyteczne dla organów nadzoru, gdyż pozwala na wcześniejsze wstrzymanie wykonania uchwały, już w trakcie postępowania. Należy więc przyjąć, że przepis art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym reguluje możliwość wstrzymania wykonania uchwały, co łączy z toczącym się już /wszczętym/ postępowaniem, jednakże sam ten przepis nie stanowi podstawy prawnej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały.

Za przyjęciem art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 par. 1 i 4 Kpa jako podstawy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przemawia konieczność odpowiedniego stosowania przepisów Kpa, gdyż kwestia ta nie jest unormowana w art. 91 tej ustawy. Przyjęcie takiej interpretacji zapewnia nieodzowną kompleksowość i przejrzystość procedury nadzorczej. Oznacza to jednak przede wszystkim odrzucenie koncepcji wszczynania postępowania nadzorczego z mocy samego prawa /chyba że taki tryb będzie przewidziany w przepisie szczególnym/, oraz przyjęcie jako zasady wszczynania tego postępowania z urzędu przez organ nadzoru. Ponadto przestają istnieć wątpliwości odnośnie formy wszczęcia tego postępowania; wyrazem wszczęcia tego postępowania będzie zawiadomienie skierowane do organu gminy, nawet jeżeli nie zawiera elementów postanowienia jakie wydaje się w toku postępowania administracyjnego, ale także informacja o wszczęciu takiego postępowania wynikająca z podjętej czynności organu nadzoru /Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, Warszawa 1998, str. 187-194 oraz B. Adamiak i J. Borkowski, op. cit. str. 308-310 z wykazem poglądów doktryny nt. formy wszczęcia postępowania/.

Postępowanie nadzorcze składa się z szeregu czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a zaistniałe nieprawidłowości przy ich podejmowaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu też nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wyraźna liberalizacja w przepisach Kpa formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania, brak minimalnego terminu jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z oceną wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony w postępowaniu, łącznie świadczą o tym, że nawet przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji brak zawiadomienia o wszczęciu postępowaniu z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość decyzji, której skutkiem może być jej uchylenie.

Nawiązując do wcześniej przedstawionych uwag na temat istoty administracji zdecentralizowanej, istniejącego w niej układu stosunków między administracją rządową a samorządową i powiązań w systemie administracji publicznej między organami nadzoru a organami samorządu terytorialnego trudno przyjąć, aby odpowiednie stosowanie przepisów Kpa do postępowania nadzorczego polegało na zaostrzaniu kryteriów procesowych tego postępowania. Przeciwnie - z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomijanie tego uwarunkowania i przywiązywanie wagi wyłącznie do zachowania terminu określonego dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego.

Za jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W rezultacie takiego orzeczenia sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu z powodu uchylenia rozstrzygnięcia wstrzymującego z mocy prawa jej wykonanie, organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały /po upływie 30 dni od jej doręczenia/, a tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Sąd mógłby zaś orzec o nieważności uchwały, gdy jeszcze nie upłynął rok od jej podjęcia /z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub przedłożonej organowi nadzoru z opóźnieniem/ lub o jej niezgodności z prawem, a do tego czasu nawet uchwała naruszająca w sposób istotny prawo pozostawałaby w obiegu prawnym. W takich sytuacjach likwidacja i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą, a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego przewartościowania czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.