Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 676/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Bartłomiej Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od wpisu na listę adwokatów oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r., wydaną na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 65 pkt 4 oraz art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.) sprzeciwiono się wpisowi p. P. B. na listę adwokatów Izby [...], dokonanemu uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości przypomniał, że p. P. B. dnia [...] lutego 2003 r. został wpisany na listę aplikantów adwokackich Izby [...]. W dniu [...] czerwca 2003 r. złożył ślubowanie przed Dziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej w [...].

W dniach [...] oraz [...] grudnia 2005 r. zainteresowany złożył egzamin adwokacki, z ogólną oceną - dobry.

Uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. podjętą na wniosek zainteresowanego został on wpisany na listę adwokatów Izby [...]. W uzasadnieniu powołanej uchwały podniesiono, że zainteresowany spełnia przesłanki określone w art. 65 ust. 1 i 4 oraz art. 68 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, wymagane przy wpisie na listę adwokatów.

W związku z powyższym zauważono, iż od momentu wpisania p. P. B. na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęło jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni, a tym samym nie został zachowany ustawowy trzyipółletni okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze.

Podkreślono, iż ustawa - Prawo o adwokaturze nie określa samego momentu rozpoczęcia aplikacji. Obowiązujący regulamin aplikacji adwokackiej (Uchwała Nr 22/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 września 2005 r., z późn. zm.) również nie określa tego momentu. Stosowny zapis w tym przedmiocie znajdował się w Regulaminie aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r. (§ 1 ust. 3 tekstu jednolitego opracowanego na podstawie uchwały nr 20/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie "Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego" oraz uchwały nr 27/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 7 czerwca 2003 r.). Cytowany regulamin obowiązywał podczas odbywania aplikacji przez p. P. B. i składania egzaminu zawodowego (§ 28 ust. 1 uchwały Nr 22/2005 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 3 września 2005 r.).

Zgodnie z § 1 ust. 3 Regulaminu, aplikacja adwokacka rozpoczynała się z dniem złożenia ślubowania. Licząc okres odbywania aplikacji od tego momentu należałoby więc przyjąć, iż p. P. B. odbywał aplikację jedynie przez 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni - czyli o 1 rok i 23 dni krócej niż przewiduje przepis ustawy - Prawo o adwokaturze.

Ponadto zauważono, iż z indeksu aplikanta adwokackiego p. P. B. wynika, iż aplikacja adwokacka rozpoczęła się w dniu [...] lipca 2003 r. Gdyby przyjąć, iż od tej daty wymieniony zaczął odbywać aplikację, to trwała ona jedynie 2 lata i 5 miesięcy.

Nawet gdyby przyjąć, w ślad za art. 78 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed 10 września 2005 r. (wówczas weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361, z późn. zm.), zmieniająca zasady przeprowadzania egzaminu adwokackiego), że egzamin zawodowy kończył aplikację adwokacką, to przy najkorzystniejszej interpretacji, że ostatni dzień egzaminu był ostatnim dniem aplikacji, do wyżej wymienionych okresów należałoby dodać okres 16 dni.

Mimo tego, w żadnym z przedstawionych wariantów aplikacja adwokacka wnioskodawcy nie trwała nawet 3 lat.

W związku z powyższym uznano, że nie można przyjąć, iż p. P. B. ukończył trzyipółletnią aplikację adwokacką, a tym samym spełnia przesłankę wymaganą przy wpisie na listę adwokatów, określoną w art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Zauważono też, iż w chwili rozpoczęcia aplikacji adwokackiej przez wymienionego, art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze także przewidywał trzyipółletni okres jej trwania. Zapis ten nie został zmieniony przez ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości nie można przyjąć, iż powoływany przepis ma wyłącznie charakter instrukcyjny, a okres odbywania aplikacji może być dowolnie skracany przez Okręgowe Rady Adwokackie.

Na materialno-prawny charakter omawianego przepisu wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu następujących wyroków: z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1203/06 oraz sygn. akt VI SA/Wa 1215/06 i z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/06.

Sąd podniósł także, iż dopuszczenie uprawnienia organów samorządu adwokackiego do swobodnego regulowania okresu odbywania aplikacji mogłoby skutkować nienależytym przygotowaniem aplikantów do wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód adwokata. Aplikacja adwokacka stanowi zaś podstawową formę przygotowania do jego podjęcia i wykonywania.

Jednocześnie podkreślono, iż przepis art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w dniu podjęcia uchwały o dopuszczeniu aplikanta P.B. do egzaminu adwokackiego i w dniach złożenia egzaminu przez wymienionego), jak również w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1075) - nie mógł stanowić dla okręgowych rad adwokackich podstawy prawnej do skrócenia okresu odbywania aplikacji adwokackiej i podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów tych aplikantów, którym skrócono okres szkolenia. Przepis ten jedynie przyznaje organom samorządu zawodowego uprawnienie do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego dla tej grupy aplikantów, która rozpoczęła szkolenie zawodowe przed dniem wejścia w życie powoływanej już ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.

Co do okresu odbywania aplikacji adwokackiej oraz podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów - do aplikantów tych mają zastosowanie przepisy art. 65 w związku z art. 76 ust. 1 oraz art. 68 Prawa o adwokaturze.

Na marginesie zauważono również, iż p. P. B. został dopuszczony do egzaminu adwokackiego na podstawie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] podjętej na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2005 r. Natomiast z indeksu aplikanta adwokackiego P. B. wynika, iż wymieniony uzyskał zaliczenie z większości przedmiotów objętych programem aplikacji już po tej dacie, tj. w dniu [...] listopada 2005 r. (z postępowania cywilnego, z prawa ubezpieczeń społecznych, z prawa administracyjnego, z prawa podatkowego), w dniu [...] listopada 2005 r. (z prawa gospodarczego), w dniu [...] listopada 2005 r. (z prawa pracy, z prawa wykroczeń), w dniu [...] listopada 2005 r. (z prawa cywilnego, z ustroju adwokatury, zasad wykonywania zawodu, etyki i godności zawodu oraz ustroju organów ochrony prawnej, z historii adwokatury) i w dniu [...] listopada 2005 r. (z postępowania karnego).

Tym samym przy podjęciu uchwały o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego p. P. B. nie uzyskał jeszcze zaliczeń wszystkich przedmiotów objętych programem szkolenia.

Stanowiło to naruszenie § 21 ust. 3 Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego. W oparciu o ten zapis niezłożenie kolokwiów zgodnie z planem ustalonym przez kierownika szkolenia powinno powodować niedopuszczenie do egzaminu adwokackiego. Zatem uzyskanie wymienionych zaliczeń powinno nastąpić przed dopuszczeniem do tego egzaminu.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze polegające na przekroczeniu przez Ministra Sprawiedliwości kompetencji przysługujących mu na mocy ww. przepisu, poprzez złożenie nieuzasadnionego sprzeciwu dotyczącego wpisu aplikanta adwokackiego P.B. na listę adwokatów, a przejawiającego się w braku prawidłowości i prawnej relewantności władczych działań organów państwowych oraz przekroczeniu granic uznania administracyjnego;

2. błędne ustalenia faktyczne polegające na przyjęciu, iż doszło istotnie do skrócenia okresu odbywania aplikacji przez stronę skarżącą, i miało to negatywny wpływ na przygotowanie aplikanta P. B. do wykonywania zawodu adwokata, podczas, gdy de facto i de iure okres aplikacji nie został skrócony, a wyniki egzaminu adwokackiego złożonego przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2005 roku, prowadzą do wniosku, że aplikant był dobrze przygotowany do wykonywania zawodu adwokata;

3. naruszenie prawa materialnego, a konkretnie art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. 2003 r. Nr 24, poz. 199), polegający na wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej przez podsekretarza stanu podczas gdy w momencie wydawania przedmiotowego aktu administracyjnego w Ministerstwie Sprawiedliwości sprawował funkcje sekretarz stanu, a co za tam idzie, w myśl ww. przepisu podsekretarz stanu nie miał kompetencji do zastępowania Ministra Sprawiedliwości przy składaniu sprzeciwu w rozumieniu art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r.;

4. naruszenie art. 7 k.p.a., przejawiające się w rażąco nierównym traktowaniu aplikantów adwokackich przez Ministra Sprawiedliwości, przez to, że Minister nie sprzeciwił się wpisaniu na listę adwokatów aplikantów adwokackich między innymi Izby [...], Izby [...] oraz Izby [...], pomimo iż w chwili przystąpienia do egzaminu adwokackiego, według kryteriów przyjętych w tej materii w stosunku do osoby aplikanta adwokackiego P. B. w ich przypadku również nie upłynął okres 3 lat i 6 miesięcy licząc od dnia złożenia ślubowania;

5. naruszenie art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą złożenia sprzeciwu może być powołanie się na przepis art. 76 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze, podczas gdy przyjęcie prawidłowej wykładni art. 69 ust. 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że sprzeciw uzasadniać mogą tylko okoliczności dotyczące cech kandydata (takie jak brak nieskazitelnego charakteru, karalność itp.), na co wskazuje - wynikający z ustawy - Prawo o adwokaturze system nadzoru nad adwokaturą, w ramach którego ustawodawca na podstawie art. 14 ust 1 tejże ustawy przyznał Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do zaskarżania uchwał organów adwokatury (którymi zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze są Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny i Wyższa Komisja Rewizyjna) nie zaś uchwał organów izb adwokackich - gdyż te mogą być uchylone wyłącznie przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 60 powołanej ustawy. Tym samym przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości wykładnia art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, przez którą uniemożliwia się powstanie skutków prawnych uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej, (organu izby adwokackiej) o wpisie na listę adwokatów stanowi wyraźne naruszenie sytemu nadzoru nad adwokaturą, którego istotą jest - wynikająca z art. 17 Konstytucji - autonomia samorządów zawodowych;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Według skarżącego ocena merytorycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji winna zostać poprzedzona zbadaniem prawidłowości ww. decyzji pod względem formalnym, a w szczególności ustaleniem czy decyzja ta została wydana przez uprawniony podmiot. Zgodnie z treścią ustawy - Prawo o adwokaturze, organem administracji rządowej uprawnionym do zgłoszenia sprzeciwu - jest Minister Sprawiedliwości. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów), Minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu oraz gabinetu politycznego ministra. Z treści ustępu 4 powołanej regulacji wynika, iż Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, pod warunkiem jednak, że sekretarz stanu nie został powołany. Wnioskując a contrario należałoby uznać, iż w sytuacji, gdy sekretarz stanu sprawuje swoją funkcję, podsekretarz stanu nie zastępuje Ministra Sprawiedliwości, lecz czyni to bezpośrednio powołany sekretarz.

Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, iż zaskarżony akt podpisany został przez Podsekretarza Stanu - [...], podczas gdy w dacie jego wydania, powołany był sekretarz stanu w osobie p. [...]. Jak z powyższego wynika, wydanie i podpisanie decyzji w imieniu i na rachunek Ministra Sprawiedliwości, nastąpiło z naruszeniem prawa, a konkretnie art. 37 ustawy o Radzie Ministrów, co przesądza o kwalifikowanej wadzie zaskarżonej decyzji, skutkującej koniecznością jej uchylenia.

Przechodząc do oceny merytorycznej rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości, wypada podkreślić, iż treść zaskarżonej decyzji winna podlegać weryfikacji zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawa określonego w art. 2 Konstytucji. Z uwagi na konstytucyjny deficyt w określaniu praw i wolności obywateli, Trybunał Konstytucyjny wyprowadził je z klauzuli demokratycznego państwa prawa. W dalszym ciągu klauzula ta daje podstawy do wywiedzenia z niej pewnych zasad działania władzy publicznej. Punktem wyjścia jest tu tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do państwa lub zasady lojalności państwa wobec obywatela. Zasada ochrony zaufania, nakazuje aby organ państwowy, traktował obywateli z zachowaniem pewnych minimalnych reguł uczciwości. Przepisy prawne nie mogą więc zastawiać pułapek, formułować obietnic bez pokrycia, bądź nagle wycofywać się z ustalonych reguł postępowania, nie mogą stwarzać organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywateli (L. Garlicki w Polskim prawie konstytucyjnym, wyd. 5 z 2001 r., str. 62). Przenosząc przedstawione wyżej stanowisko na kanwę rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż w tym przypadku działanie organów dalekie było od zachowania pewnych minimalnych reguł uczciwości wobec obywatela. Z jednej strony, kandydat do zawodu adwokata uzyskał uchwałę samorządu zawodowego dopuszczającą do egzaminu adwokackiego oraz uchwałę o dokonaniu wpisu na listę adwokatów potwierdzającą jego przydatność do zawodu, z drugiej natomiast otrzymał decyzję organu administracji rządowej, która kwestionuje potwierdzone pozytywnym wynikiem egzaminu - kwalifikacje zawodowe strony skarżącej. Zgodnie z art. 69 ust 2 ustawy - Prawo o adwokaturze "wpis na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich uważa się za dokonany, jeżeli Minister Sprawiedliwości nie sprzeciwi się wpisowi w terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały wraz z aktami osobowymi wpisanego."

Wskazana wyżej regulacja nie określa jakimi przesłankami winien kierować się Minister Sprawiedliwości sprzeciwiając się uchwale organu samorządu zawodowego w przedmiocie dokonania wpisu na listę adwokatów. Oznacza to z kolei, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organów administracyjnych w decydowaniu. Organ, w niniejszym przypadku - Minister Sprawiedliwości, winien być związany wieloma czynnikami znacznie ograniczającymi jego swobodę. Z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1992 roku, wynika iż "współczesne stosunki między jednostką a organem administracyjnym reglamentującym jej sytuację, w poważnym stopniu odeszły od modelu, w którym wyłącznie legalność działania administracji była brana pod uwagę przy ocenie prawidłowości i prawnej relewantności władczych działań administracyjnych Obecnie wymaga się, aby działanie to było nie tylko legalne ale i rzetelne tj. wolne od arbitralności, dające się racjonalnie wyjaśnić okolicznościami faktycznymi konkretnej sprawy, nie zawierające znamion szykany czy ekscesu." ( wyrok SN z dnia 5.08.1992 roku; I PA 5/92).

Mając na uwadze wyżej wskazane stanowisko SN wypada rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie nie zabrakło w rozstrzygnięciu organu administracyjnego właśnie tej rzetelności i racjonalności.

Zgodnie z ukształtowanym w doktrynie poglądem organ administracyjny wydając akt swobodnej oceny, nie może naruszać praw podmiotowych wynikających z innych przepisów, czy rozstrzygnięć innych organów. (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska w "Prawo administracyjne", wyd. 3 Warszawa 2001 r., str. 297).

Takim rozstrzygnięciem, które kształtowało sytuację prawną jednostki była uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej o dopuszczeniu strony skarżącej do zawodu poprzez dokonanie odpowiedniego wpisu na listę adwokatów. Celem funkcjonowania samorządu zawodowego, jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Władztwem publicznoprawnym samorządu zawodowego, objęte jest również dopuszczanie do wykonania zawodu aplikantów adwokackich poprzez wpis na listę adwokatów. Uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej dopuszczająca do egzaminu adwokackiego, a następnie dopuszczająca do zawodu, była wyrazem przyznanego samorządowi zawodowemu - władztwa publicznoprawnego kształtującego prawa i obowiązki obywatela. W niniejszej sprawie skarżący przystępując do egzaminu adwokackiego podjął działania w zaufaniu do zgodności z prawem uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej. Uchwała podjęta w stosunku do osoby skarżącego, zrelatywizowana została do jego osobistej sytuacji, na podstawie akt osobowych obrazujących przebieg aplikacji. Należy zatem uznać, iż skoro Okręgowa Rada Adwokacka dopuściła skarżącego P. B. do egzaminu adwokackiego, to uznała, iż pomimo krótszego - w tamtym momencie okresu uczęszczania na zajęcia, jest on rzetelnie przygotowany do wykonywania zawodu. Istotne zastrzeżenia musi budzić stanowisko Ministra Sprawiedliwości w świetle uchwały Rady w przedmiocie wpisu P. B. na listę adwokatów, która jest typowym przykładem realizacji uprawnień tego organu w zakresie regulowania okresu odbywania aplikacji. Takie działanie organów adwokatury, w ocenie Ministra Sprawiedliwości może z kolei skutkować nienależytym przygotowaniem aplikantów do zawodu zaufania publicznego jakim jest zawód adwokata. Kwestionując zasadność poglądu Ministra Sprawiedliwości należy zważyć, iż zasadniczym celem, ale i obowiązkiem samorządów zawodowych wynikającym z art. 17 Konstytucji RP, jest dążenie do zapewnienia należytego wykonywania zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Oznacza to, że to samorząd zawodowy, nie zaś Minister Sprawiedliwości ma kompetencje do oceny kwalifikacji kandydata do wykonywania zawodu, pod kątem jego przydatności do zawodu. Zarzut organu administracji, w myśl którego kandydat który nie odbył aplikacji w pełnym zakresie nie jest prawidłowo przygotowany do jego wykonywania, nie tylko jest całkowicie bezzasadny, ale i dający podstawy by uznać, iż Minister Sprawiedliwości oceniając merytoryczne przygotowanie do zawodu, wkroczył w zakres kompetencji samorządu zawodowego adwokatury. Bezzasadność zarzutu braku należytego przygotowania P. B. do zawodu potwierdza choćby fakt, iż skarżący zdał egzamin adwokacki, otrzymując ocenę dobrą. Jak z powyższego wynika, decyzja Okręgowej Rady Adwokackiej o dokonaniu wpisu P. B. na listę adwokatów, oparta została nie na swobodnym uznaniu Rady, lecz na podstawie pozytywnie zdanego egzaminu adwokackiego świadczącego o należytym przygotowaniu kandydata. Minister Sprawiedliwości uzasadniając swój sprzeciw powołał się na orzeczenie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które w sposób naganny oceniły praktykę organów samorządu zawodowego, polegającą na swobodnym regulowaniu okresu aplikacji adwokackiej. Jest to jednak ogólna ocena Sądu, który nota bene, podnosi w swym orzeczeniu, iż praktyka ta może skutkować pewnymi uchybieniami, co nie oznacza, iż w tym konkretnym przypadku opisane działanie samorządu adwokackiego odniosło taki właśnie skutek.

Minister Sprawiedliwość wyrażając sprzeciw, nadał mu formę decyzji administracyjnej, będącej władczym oświadczeniem woli państwa kształtującym prawa i obowiązki konkretnej jednostki. Należy pamiętać, iż nie jest to ogólna interpretacja organu administracji publicznej, pozbawiona bezpośredniego wpływu na sytuację prawną obywatela. W związku z powyższym, wypada uznać, iż Minister wyrażając sprzeciw adresowany do poszczególnych aplikantów, winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a następnie stwierdzić, czy de facto, pomimo odbycia aplikacji w krótszym okresie, albo w zmienionym cyklu, dany kandydat nie może zostać dopuszczony do wykonywania zawodu. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji daje podstawę by stwierdzić, iż Minister Sprawiedliwości wydając sprzeciwy w wielu tożsamych sprawach, dokonał wytycznych interpretacyjnych dla samorządów zawodowych, pomijając całkowicie ujemne konsekwencje jakie działanie organów może rodzić dla samych aplikantów, kierujących się domniemaniem prawidłowości uchwały Rady. Działając bowiem w zaufaniu do indywidualnych rozstrzygnięć Rady, będących wyrazem władztwa publicznoprawnego samorządu adwokackiego, niektórzy wskazani aplikanci zaprzestali udziału w szkoleniach, co spotkało się z akceptacją Rady. Należy zauważyć, iż zarówno P.B., jak i wielu innych aplikantów adwokackich , którzy znaleźli się w podobnej sytuacji, zdawało egzamin adwokacki w grudniu 2005 roku. Uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w przedmiocie wpisu na listę została podjęta rok później, tj. w grudniu 2006 roku. W tym okresie, działając w zaufaniu do zapewnień organu samorządu zawodowego aplikanci adowokatccy kontynuowali aplikację w indywidualnych kancelariach adwokackich swoich patronów. Od daty egzaminu przeprowadzonego przez Okręgową Radę Adwokacką do chwili obecnej P. B. kontynuował aplikację w Kancelarii Adwokackiej adwokata L. K. w [...] i pod jego okiem systematycznie podnosił swoja wiedzę zawodową oraz kwalifikację potrzebne do wykonywania zawodu adwokata. Cały czas pozostaje w stosunku pracy w pełnym wymiarze czasu na stanowisku aplikanta adwokackiego.

Warto w tym miejscu przytoczyć stanowisko jakie zajął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 (sygn. K 6/06, publ. OTK - A 2006/4/45 oraz w LEX nr 189582) stwierdzając:

"Aplikacja adwokacka stanowi podstawową formę przygotowania zawodowego do podjęcia i wykonywania zawodu adwokata. W ramach aplikacji adwokackiej aplikanci przechodzą nie tylko szkolenie teoretyczne, ale - co stanowi jej specyfikę - doskonalą umiejętności praktyczne, objęte zakresem zawodu adwokata. Podejmują w szczególności - dotychczas pod nadzorem swego patrona - czynności zawodowe należące do typowych dla wykonywania zawodu adwokata: udzielają porad prawnych, przygotowują opinie prawne, redagują pisma procesowe, a nawet - w zakresie określonym przez prawo - podejmują czynności wchodzące w zakres zastępstwa procesowego przed sądami i innymi organami." Na gruncie zaskarżonej decyzji Ministra powstała wątpliwość w zakresie interpretacji dotyczącej stosowania ustawy. Wątpliwość dotyczy stanowiska organów samorządu adwokackiego i stanowiska organów administracji rządowej. W tym stanie rzeczy, pomimo pozytywnie zdanego egzaminu adwokackiego, zarówno P. B. jak i inni aplikanci zmuszeni mogą zostać do kontynuowania szkolenia w ramach aplikacji i ponownego zdawania egzaminu. Takie działanie podmiotów publicznych, pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa stanowiącą komponent konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). W przytoczonym już wyżej orzeczeniu z dnia 5 sierpnia 1992 roku, Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, iż nie ma przeszkód ani ograniczeń do skorygowania praktyki czy wykładni prawa, którą stosujący prawo uznaje za niewłaściwe, jednakże powinno to następować pro futuro, wobec osób z którymi organ nie nawiązał bliższego kontaktu w sferze prejudycjalnej. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należałoby uznać, iż nie ma przeszkód do podjęcia przez organy państwa działań zmierzających do ograniczenia samorządów zawodowych w swobodnym regulowaniu okresu aplikacji, jednakże winno to nastąpić pro futuro, wobec osób na których sytuację prawną nie miały wpływu - sprzeczne z ustawą zdaniem Ministra Sprawiedliwości - uchwały Rady w przedmiocie przedwczesnego dopuszczenia do egzaminu,. W przeciwnym bowiem razie nastąpi całkowity brak zaufania członków samorządu zawodowego do jego organów, co w rezultacie podważy istotę władztwa publicznego przekazanego przez państwo samorządom zawodowym. Bardzo istotnym jest również fakt nieskorzystania przez Ministra Sprawiedliwości z przysługującego mu prawa sprzeciwu wobec aplikantów innych izb adwokackich, mimo iż w chwili przystąpienia do egzaminu adwokackiego według kryteriów zaskarżonej decyzji, nie upłynął w ich przypadku okres 3 lat i 6 miesięcy licząc od dnia złożenia ślubowania. Zapadłe w niniejszej decyzji rozstrzygnięcie Ministra jest przejawem nierównego traktowania aplikantów poszczególnych izb adwokackich znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ponieważ podstawa decyzji o sprzeciwie opierała się na zarzucie podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów, aplikantów, którzy dopuszczeni zostali do egzaminu adwokackiego przed upływem pełnego okresu aplikacji, decyzja ta w istocie kwestionuje legalność dwóch uchwał Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]: jednej o dopuszczeniu do egzaminu całej grupy aplikantów znajdujących się w identycznej sytuacji i drugiej o wpisaniu ich na listę adwokatów. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnieniem sprzeciwu nie są żadne okoliczności dotyczące osoby kandydata. Ustawodawca organizując prawne ramy samorządu adwokackiego przyznał mu szeroką autonomię przejawiającą się niezależnością oraz uprawnieniem do szkolenia aplikantów i dopuszczania ich do zawodu. Ustawodawca na podstawie art. 14 ust 1 ustawy Prawo o adwokaturze przyznał Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie jedynie do zaskarżania uchwał organów adwokatury (którymi zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo o Adwokaturze są Krajowy Zjazd Adwokatury, Naczelna Rada Adwokacka, Wyższy Sąd Dyscyplinarny i Wyższa Komisja Rewizyjna), nie zaś uchwał organów izb adwokackich - gdyż te mogą być uchylone wyłącznie przez Naczelną Radę Adwokacką na podstawie art. 60 ustawy Prawo o Adwokaturze. Sprzeciw zaś, o jakim mowa w art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze przewidziany został jako uprawnienie Ministra do wstrzymywania dostępu do zawodu osób, które ze względu na swoje osobiste cechy nie powinny go wykonywać, gdyby miało odbyć się to ze szkodą dla interesu publicznego i interesu obywateli. W stosunku do P. B. żadne tego typu zarzuty nie zostały podniesione. Dlatego należy uznać, że zaskarżona decyzja ma na celu obejście określonych przez Konstytucję i przepisy ustawy Prawo o adwokaturze zasad funkcjonowania samorządu zawodowego oraz ograniczonego nadzoru Państwa.

Należy w związku z tym zauważyć, że nieprecyzyjna norma art. 69 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze budzi poważne wątpliwości co do jej zgodności z art. 17 Konstytucji, co jak się wydaje powinno być zbadane przez Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się do podniesionej w decyzji kwestii uzyskiwania zaliczeń z poszczególnych przedmiotów objętych tokiem szkolenia w ramach odbywania aplikacji adwokackiej już po zdaniu egzaminu adwokackiego należy podnieść, iż w rzeczywistości zaliczenia tychże przedmiotów miały miejsce przed przystąpieniem skarżącego do egzaminu, a jedynie wpis uzyskanej oceny odbywał się w późniejszym czasie. Taka sytuacja podyktowana była rozmaitymi czynnikami technicznymi, takimi jak np. fakt posiadania przez niektórych adwokatów, będących wykładowcami, siedzib poza Częstochową. Warto także zaznaczyć, iż przedmiotowa decyzja stoi także w opozycji do panującej obecnie koncepcji szerokiego dostępu do zawodów adwokata radcy prawnego czy tez notariusza.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przypomniano, że zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości wniósł sprzeciw od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. o wpisie p. P. B. na listę adwokatów Izby [...]. Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż od momentu wpisania p. P. B. na listę aplikantów adwokackich do dnia rozpoczęcia egzaminu adwokackiego upłynęło jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 14 dni, a tym samym nie został zachowany ustawowy trzyipółletni okres odbywania aplikacji, wynikający z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.).

Wprawdzie Prawo o adwokaturze nie określa momentu rozpoczęcia aplikacji, jednakże regulamin aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r. (§ 1 ust. 3 tekstu jednolitego opracowanego na podstawie uchwały nr 20/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 29 marca 2003 r. w sprawie "Regulaminu aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego" oraz uchwały nr 27/03 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 7 czerwca 2003 r.) - obowiązujący podczas odbywania aplikacji przez p. P. B. - wskazywał, iż aplikacja adwokacka rozpoczyna się z dniem złożenia ślubowania. Licząc okres odbywania aplikacji od tego momentu, należałoby więc przyjąć, iż pan P. B. odbył aplikację jedynie przez 2 lata, 5 miesięcy i 7 dni - czyli o 1 rok i 23 dni krócej niż przewiduje przepis Prawa o adwokaturze.

Ponadto Minister Sprawiedliwości wskazał, iż z indeksu aplikanta adwokackiego P. B. wynika, iż aplikacja adwokacka rozpoczęła się w dniu 1 lipca 2003 r. Gdyby uznać, iż od tej daty wymieniony zaczął odbywać aplikację, to trwała ona 2 lata i 5 miesięcy.

Nawet gdyby przyjąć, w ślad za art. 78 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu sprzed 10 września 2005 r. (wówczas weszła w życie ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361), że egzamin zawodowy kończył aplikację adwokacką, to przy najkorzystniejszej interpretacji, że ostatni dzień egzaminu był ostatnim dniem aplikacji, do wyżej wymienionych okresów należałoby dodać okres 16 dni.

W związku z powyższym Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż w żadnym z przedstawionych wariantów aplikacja adwokacka p. P. B. nie trwała nawet 3 lat.

W decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Sprawiedliwości podniósł dodatkowo, iż art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw, w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w dniu podjęcia uchwały o dopuszczeniu aplikanta P. B. do egzaminu adwokackiego i w dniach złożenia egzaminu przez wymienionego), jak również w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1075) - nie mógł stanowić dla Okręgowych Rad Adwokackich podstawy prawnej do skrócenia okresu odbywania aplikacji adwokackiej i podjęcia uchwały o wpisie na listę adwokatów tych aplikantów, którym skrócono okres szkolenia.

Pan P. B. zaskarżył wskazaną decyzję Ministra Sprawiedliwości i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują w ocenie Ministra na uwzględnienie.

Minister Sprawiedliwości podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r.

P. B. zarzuca naruszenie art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji przez osobę nieuprawnioną - Podsekretarza Stanu w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji powołany był Sekretarz Stanu.

Argumentacja skarżącego w zakresie żądania stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania przez osobę nieuprawnioną nie może zasługiwać na uwzględnienie.

Nieuprawnione jest powoływanie się skarżącego jedynie na treść art. 37 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Przepis ten dotyczy całokształtu kompetencji ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu. Natomiast lex specialis do powołanego przepisu stanowi art. 268a k.p.a. Zapis ten dopuszcza możliwość udzielenia upoważnienia do wykonywania kompetencji organu administracji przez pracowników kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej. Odnosi się on do wykonywania kompetencji organu w trakcie postępowania administracyjnego. Takim bez wątpienia jest postępowanie w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. Powołany przepis art. 268a k.p.a stanowi, że organ administracji państwowej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Na gruncie niniejszej sprawy zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu został ustalony zarządzeniem nr 241/06/DO Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego z dnia 13 października 2006 r.(w sprawie ustalenia zakresu czynności członków Kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości wydanym na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. W § 3 ust. 1 pkt 5 zarządzenia Minister Sprawiedliwości zastrzegł dla podsekretarza Stanu [...] stałe zastępstwo w podejmowaniu wszystkich czynności określonych w ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, z późn. zm.), z wyłączeniem realizacji zadań związanych z naborem na aplikacje oraz egzaminem adwokackim zawartych w § 4 ust. 1 pkt 7 tego zarządzenia. Takie zapisy zatem tworzą domniemanie, że wszystkie czynności przewidziane dla Ministra Sprawiedliwości w ustawie - Prawo o adwokaturze z wyłączeniem zadań określonych w § 4 ust. 1 pkt 7, zostały powierzone Podsekretarzowi Stanu - [...].

W rozpatrywanej sprawie sprzeciw od wpisu skarżącego na listę adwokatów złożył zatem z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości Podsekretarz Stanu [...]. Fakt działania "z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości" wynika z pieczęci, którą opatrzono zaskarżoną decyzję, obok której figuruje pieczęć Ministra Sprawiedliwości. Zatem kompetencja Ministra Sprawiedliwości do złożenia sprzeciwu została prawidłowo zrealizowana na gruncie cytowanego zarządzenia i delegacji z art. 268a k.p.a. przez uprawnionego pracownika działającego w imieniu organu (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1221/06, oraz w wyroku z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1215/06).

Nie można, także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż podstawę dla Ministra Sprawiedliwości do wniesienia sprzeciwu od uchwały o wpisie na listę adwokatów mogą stanowić jedynie przesłanki wskazane w art. 65 pkt 1-3, a nie w art. 65 pkt 4 czy art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze.

Wymieniona ustawa nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju przesłanek, których spełnienie może być badane przez Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do uchwał o wpisie na listę adwokatów. Minister Sprawiedliwości, rozważając zasadność wniesienia takiego sprzeciwu, uprawniony jest do ustalenia czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do dokonania wpisu, także ta określona w art. 65 pkt 4 Prawa o adwokaturze. Dokonanie powyższych ustaleń następuje na podstawie art. 69 ust. 2 wymienionej ustawy. Przyznane przez ustawodawcę Ministrowi Sprawiedliwości na mocy powołanego przepisu prawo sprzeciwu wobec wpisu określonej osoby na listę adwokatów nie jest ograniczone w żaden sposób, poza względami wynikającymi z charakteru tego aktu jako decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprzeciw jak każda decyzja administracyjna musi być uzasadniony pod względem tak prawnym, jak i faktycznym. Minister Sprawiedliwości nie dokonuje odrębnej kontroli uchwały okręgowej rady adwokackiej o dopuszczeniu aplikanta do egzaminu adwokackiego, gdyż Prawo o adwokaturze nie przewiduje takiej kompetencji. Ocenia ją jedynie w kontekście badania podstaw wpisu na listę adwokatów.

Natomiast spełnienie wymogu trzyipółletniego okresu odbywania aplikacji, określonego w art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze, mogło być badane przez Ministra Sprawiedliwości w związku z powoływanym już art. 65 pkt 4 wymienionej ustawy. Ograniczeniem zastosowania tego przepisu nie mogło być umiejscowienie danego przepisu w treści aktu prawnego, na które powołuje się skarżący. Prawo o adwokaturze jest jednym aktem prawnym o randze ustawy, a nie zbiorem odrębnych uregulowań. Nie można więc podzielić stanowiska p. P. B., iż przepis art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze powinien być odczytywany wyłącznie jako określenie generalnych reguł czasowych aplikacji, a nie obligatoryjnego okresu jej odbywania.

Czas aplikacji adwokackiej ustawodawca określił w art. 76 ust. 1 prawa o adwokaturze na trzy lata i sześć miesięcy i jest to termin, którego zarówno skracanie, jak i wydłużanie jest niedopuszczalne. Taka praktyka nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Przepis ten ma charakter normy prawa materialnego. Nie można przyjąć, że przepis ten ma charakter instrukcyjny i wskazuje jedynie przybliżony czas trwania aplikacji. Gdyby tak było, doszłoby wówczas do niedopuszczalnej dowolności w ustalaniu czasu aplikacji przez poszczególne Okręgowe Rady Adwokackie. Termin "odbycie aplikacji adwokackiej" zawiera w sobie obowiązek nie tylko zaliczenia wszystkich przewidzianych szkoleniem aplikacyjnym egzaminów, ale także obowiązek przyswojenia sobie wiedzy w określonym nieprzypadkowo przez ustawodawcę czasie trzech lat i sześciu miesięcy. Do tak wyznaczonego okresu nauki dostosowane zostały w ustawie inne terminy i związane z nimi obowiązki i uprawnienia aplikantów, jak np. ustalone okresy odbywania szkoleń w sądzie, prokuraturze i innych instytucjach. Dowolność w określaniu przez organ samorządu adwokackiego okresów trwania aplikacji powodowałaby iluzoryczność tych uregulowań (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanych wyżej wyrokach).

Zatem bezpodstawne jest twierdzenie, że Minister Sprawiedliwości będąc uprawnionym do złożenia sprzeciwu wobec wpisu na listę adwokatów, nie może badać jednej z podstawowych przesłanek tego wpisu, tzn. okoliczności czy osoba ubiegająca się o taki wpis odbyła trzyipółletnią aplikację adwokacką w sposób ściśle określony ustawą.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 75a oraz art. 75 ust. 3 Prawa o adwokaturze, poprzez błędne przyjęcie, iż okres odbywania aplikacji może być liczony od daty wcześniejszej niż data wpisu na listę aplikantów adwokackich.

W zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż Prawo o adwokaturze nie określa terminu rozpoczęcia aplikacji adwokackiej. Jednakże cytowany Regulamin aplikacji adwokackiej i egzaminu adwokackiego z 2003 r. w § 1 ust. 3 wskazywał, iż aplikacja adwokacka rozpoczyna się z dniem złożenia ślubowania. Ponadto Minister Sprawiedliwości podniósł, iż niezależnie, od jakiego momentu liczono by długość aplikacji p. P. B. (data uchwały o wpisie na listę aplikantów, data złożenia ślubowania, data wynikająca z indeksu aplikanta adwokackiego), okres ten w żadnym wariancie nie wyniósłby nawet trzech lat. Nie znajduje także uzasadnienia zarzut nierównego traktowania aplikantów adwokackich, przejawiający się w ocenie skarżącego w braku wniesienia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu od wpisów na listę adwokatów - aplikantów adwokackich m.in. Izby [...], Izby [...] oraz Izby [...] pomimo tego, że w tych przypadkach aplikacja trwała krócej niż trzy i pół roku.

Skarżący zarzucając naruszenie zasady równego traktowania nie dostrzega, że to organ samorządu adwokackiego wpisując wymienionego na listę adwokatów rażąco naruszył prawo, czemu sprzeciwił się Minister Sprawiedliwości zaskarżoną decyzją. Zatem działanie organu administracji było nie tylko prawidłowe ale wręcz konieczne. Kwestionowanie zasady równego traktowania nawet przy przyjęciu, że sytuacja o jakiej wspomina skarżący mogłaby mieć miejsce, prowadziłoby w tym konkretnym przypadku do usankcjonowania uchwały rażąco naruszającej prawo (tak też: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanych orzeczeniach).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r., którą sprzeciwiono się wpisowi p. P. B. na listę adwokatów Izby [...], dokonanemu uchwałą Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.

Zainteresowany nie odwoływał się od powołanej uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], tak więc wszystkie zarzuty wobec decyzji Ministra podniósł w skardze do Sądu.

Osią - punktem centralnym sporu jest niewątpliwie interpretacja przepisu art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze. Według oceny organu przepis ten, określający okres (czas) trwania aplikacji adwokackiej ("aplikacja adwokacka trwa trzy lata i sześć miesięcy..."), ma charakter przepisu prawa materialnego, a wiec również i termin ten jest terminem o charakterze materialnym. Natomiast w ocenie skarżącego jest to termin o charakterze porządkowym, instrukcyjnym, który nie wyklucza wcześniejszego zdawania egzaminów z przedmiotów objętych aplikacją, nawet po egzaminie adwokackim, a także pozwala na kontynuowanie aplikacji już po egzaminie, w ramach wykonywania zawodu adwokata w kancelarii patrona. W ocenie skarżącego możliwe jest więc odbycie aplikacji adwokackiej w okresie krótszym niż wyznaczony ustawą, "albo w zmienionym cyklu". W związku z tym poglądem skarżący podniósł szereg zarzutów wobec sprzeciwu Ministra, dotyczących różnych jej aspektów (ustrojowych, kompetencyjnych, procesowych), o różnej wadze.

Zarzuty te mogą podlegać klasyfikacji i uporządkowaniu w różnych płaszczyznach, z różnych punktów widzenia. Sam skarżący zdaje się przedkładać ich podział na zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego (art. 69 ust. 2, art. 65 pkt 4 w związku z art. 76 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy - Prawa o adwokaturze oraz art. 37 ust. 5 ustawy o Radzie Ministrów) oraz procesowego (zwłaszcza art. 7 k.p.a.). Z treści skargi wynika też możliwość podziału podniesionych zarzutów na zarzuty o charakterze systemowym, związane z naruszeniem przepisów ustrojowych, w tym przepisów Konstytucji RP dotyczących naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), podstaw działania samorządów zawodowych (art. 17 Konstytucji; zdaniem skarżącego Minister Sprawiedliwości oceniając merytoryczne przygotowanie do zawodu wkroczył w zakres kompetencji samorządu zawodowego adwokatury) oraz zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji), a także zakresu uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości nad samorządem adwokackim oraz związanych z tym zasad i możliwości korzystania przez Ministra z instytucji sprzeciwu, zwłaszcza w odniesieniu do takich sytuacji i spraw, jak rozpatrywana, ale też i argumentów podmiotowych, odnoszących się wprost do sytuacji prawnej skarżącego (odbywania aplikacji "w okresie krótszym albo w zmienionym cyklu", kontynuacji aplikacji (szkolenia, nauki) w ramach późniejszej pracy w kancelarii patrona, czy też wcześniejszych zaliczeń i późniejszych wpisów uzyskanej z nich oceny). Zgodnie z zasadami orzekania w sądach administracyjnych należy jednak - biorąc pod uwagę znaczenie przedstawionych zarzutów - odnieść je do nieważności decyzji, strony proceduralnej i zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ocenie Sądu ta właśnie kolejność oceny zarzutów powinna mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Uwzględniając przedstawiony wyżej punkt widzenia należy, zdaniem Sądu, najpierw poddać ocenie zarzuty dotyczące wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz naruszeniem wspomnianych wyżej zasad konstytucyjnych (art. 2, 17 i 32 Konstytucji RP).

Odnosząc się do zarzutu braku właściwości organu do wydania ocenianej decyzji, prowadzącego do uznania jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż art. 268a k.p.a. stanowi przepis szczególny (lex specialis) wobec treści zawartych w art. 37 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Ten ostatni przepis dotyczy bowiem całokształtu kompetencji ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu - jest pewnym rozwiązaniem modelowym. Zestawienie treści ust. 5 tego przepisu, na który głównie powołuje się skarżący ("5. Ministra zastępuje sekretarz stanu w zakresie przez niego ustalonym lub podsekretarz stanu, jeżeli sekretarz stanu nie został powołany.") z ust. 2, w myśl którego zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustala właściwy minister, zawiadamiając o tym Prezesa Rady Ministrów, wskazuje, że to właśnie ust. 5 art. 37 ma charakter instrukcyjny, regulujący sytuację gdy sekretarz stanu nie został powołany. Podstawową zasadę statuuje jednak ust. 2, pozostawiający ministrowi określenie zakresu zastępstwa zarówno sekretarza stanu, jak i podsekretarza stanu. Natomiast art. 286a reguluje sytuację w innej płaszczyźnie - form działania administracji, a zwłaszcza wydawania decyzji administracyjnych i dopuszcza możliwość udzielenia upoważnień do wykonywania kompetencji organu administracji, a zwłaszcza uprawnień do wydawania tych decyzji, w ramach tzw. upoważnienia do wykonywania kompetencji, pracownikom kierowanej przez ministra jednostki organizacyjnej. W piśmiennictwie prawniczym (J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, "Polskie prawo administracyjne", PWN, Warszawa 1995, powołane również w komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego, w odniesieniu do art. 268a k.p.a.) instytucja ta jest określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego. W ocenie powołanych autorów upoważnienie przez organ pracowników swojego aparatu pomocniczego do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych zasadniczo nie wymaga szczególnej podstawy prawnej. Wiele jednoosobowych organów wydaje tak wielką liczbę decyzji i innych aktów, że fizyczną niemożliwością byłoby dla osoby piastującej funkcję organu nawet podpisanie tych wszystkich pism. Dlatego też od dawna przyjęło się w praktyce, że w ramach kompetencji ministra działają w wielu sprawach pracownicy ministerstwa, np. dyrektorzy departamentów podpisując decyzje administracyjne. Upoważnienie dla nich wykonywania kompetencji ministra zawarte są bądź w akcie regulującym wewnętrzne funkcjonowanie ministerstwa (regulaminie), bądź w aktach określających zakres obowiązków poszczególnych stanowisk, bądź wreszcie w konkretnych poleceniach przełożonego pracowników, tj. ministra.(..). Pracownik, czy inny podmiot, który został upoważniony do wykonywania kompetencji, nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie posiada. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego (op. cit., str. 52-53).

Przedstawiony pogląd dotyczy również wykonywania kompetencji organu w trakcie postępowania administracyjnego. Takim bez wątpienia jest postępowanie w przedmiocie wpisu na listę adwokatów.

Oceniając argumentację strony dotyczącą żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu zaistnienia przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. należy uznać, iż zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 268 a k.p.a. umożliwia dekoncentrację uprawnień orzeczniczych na inne osoby niż osoby piastujące funkcje organów administracji. Przepis ten wymaga jedynie, by upoważnienie do załatwiania spraw było sporządzone na piśmie, było skierowane do konkretnego pracownika danej jednostki oraz określało rodzaj spraw, które z upoważnienia organu będą mogli ci pracownicy załatwiać. W rozpatrywanym przypadku zakres czynności sekretarza i podsekretarza stanu ustalił, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o Radzie Ministrów - Minister Sprawiedliwości, a stosownie do § 3 ust. 1 pkt 5 zarządzenia tego organu z dnia 13 października 2006 r., Nr 241/06/DO, Podsekretarz Stanu - Pan [...] był upoważniony do wydawania decyzji w imieniu Ministra Sprawiedliwości w sprawach dotyczących sprzeciwów od uchwał o wpisie na listę adwokatów. Należy przy tym podkreślić, że jedyną wskazówką potwierdzającą wydanie decyzji z upoważnienia organu w samej treści decyzji będzie podpis pod decyzją upoważnionego urzędnika z klauzulą "z upoważnienia ....". Taką też klauzulę ("z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości") zawiera kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 2007 r.

Sąd uznał również, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie naruszała przepisów Konstytucji RP (zwłaszcza art. 2, art. 17 i art. 32). Za podstawowe dla oceny zarzutu naruszenia zasady równego traktowania Sąd uznał stwierdzenie Ministra, iż organ samorządu adwokackiego wpisując skarżącego na listę adwokatów rażąco naruszył prawo. Jednocześnie powoływanie się na bezprawne działania innych okręgowych rad adwokackich, które z różnych powodów nie zostały wyeliminowane przez organ nadzoru nad samorządem adwokackim, nie usprawiedliwia - w przypadku skarżącego - bezprawności odnoszącej się do wpisu skarżącego na listę adwokatów uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...]. Zasada równego traktowania dotyczy przede wszystkim równości wobec prawa, nie ma zaś charakteru bezwzględnego, prowadzącego do nierówności w bezprawiu. Ma więc rację Minister, powołując się na przywołane wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zakwestionowanie zasady równego traktowania nawet przy przyjęciu, że sytuacja o jakiej wspomina skarżący mogła mieć miejsce, prowadziłoby w tym konkretnym przypadku do usankcjonowania uchwały rażąco naruszającej prawo.

Z kolei z art. 17 Konstytucji RP nie wynika, by zorganizowanie adwokatury na zasadach samorządu zawodowego wykluczało nadzór Ministra Sprawiedliwości nad organami adwokatury. Instrumentem tego nadzoru jest również sprzeciw Ministra wobec uchwał okręgowych rad adwokackich w sprawach wpisu na listy adwokatów i aplikantów adwokackich. Z ustawy Prawo o adwokaturze nie wynika w żaden sposób, by sprzeciw ten mógł dotyczyć jedynie osobistej postawy kandydata, nie zaś spełnienia innych warunków ustawowych regulujących wpis, w tym również okresu trwania aplikacji.

Minister Sprawiedliwości, rozważając zasadność wniesienia takiego sprzeciwu, uprawniony jest do ustalenia czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do dokonania wpisu, także ta określona w art. 65 pkt 4 Prawa o adwokaturze.

Dokonanie powyższych ustaleń następuje na podstawie art. 69 ust. 2 wymienionej ustawy. Przyznane przez ustawodawcę Ministrowi Sprawiedliwości na mocy powołanego przepisu prawo sprzeciwu wobec wpisu określonej osoby na listę adwokatów nie jest ograniczone w żaden sposób, poza względami wynikającymi z charakteru tego aktu jako decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sprzeciw jak każda decyzja administracyjna musi być uzasadniony pod względem tak prawnym, jak i faktycznym. Minister Sprawiedliwości nie dokonuje odrębnej kontroli uchwały okręgowej rady adwokackiej o dopuszczeniu aplikanta do egzaminu adwokackiego, gdyż Prawo o adwokaturze nie przewiduje takiej kompetencji. Ocenia ją jedynie w kontekście badania podstaw wpisu na listę adwokatów.

Biorąc powyższe pod rozwagę zarzut naruszenia art. 69 ust. 2 nie jest zasadny.

W konsekwencji w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonego sprzeciwu Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu naruszenia zarówno przepisów o właściwości, jak i podstawowych zasad Konstytucji RP.

Podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. odniesiony został zarówno do naruszenia zasady równego traktowania, jak i błędnego ustalenia stanu faktycznego. Do pierwszego zarzutu odniesiono się wyżej. Natomiast jeśli chodzi o stan faktyczny sprawy, to został on w ocenie Sądu ustalony prawidłowo. W szczególności dotyczy to okresu odbywania przez skarżącego aplikacji adwokackiej oraz terminów zdawania przez niego poszczególnych egzaminów (zaliczeń).

Na tej podstawie właściwie stwierdzono, iż wpis skarżącego na listę adwokatów został dokonany z rażącym naruszeniem art. 76 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Prawidłowo też wskazano na społeczne skutki i oceniono charakter (rażący) tego naruszenia.

Odwołując się do przytoczonych wyżej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy stwierdzić, że materialno-prawny charakter terminu (okresu) odbywania aplikacji adwokackiej nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych kwestionowany. Bez zastrzeżeń uznaje się też, że aplikacja adwokacka powinna trwać trzy lata i sześć miesięcy.

Jak słusznie zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. K 6/06 "wykonywanie zawodu adwokata (a także radcy prawnego czy notariusza) i świadczenie w tych ramach pomocy prawnej wiąże się zarówno z uzyskaniem specjalistycznego przygotowania zawodowego (w postaci odpowiedniej aplikacji i egzaminu), jak i z obowiązkiem przestrzegania tajemnicy zawodowej oraz powinnością ubezpieczenia się od odpowiedzialności majątkowej.

Aplikacja adwokacka stanowi podstawową formę przygotowania zawodowego do podjęcia i wykonywania zawodu adwokata. W ramach aplikacji adwokackiej aplikanci przechodzą nie tylko szkolenie teoretyczne, ale - co stanowi jej specyfikę - doskonalą umiejętności praktyczne, objęte zakresem zawodu adwokata. Podejmują w szczególności - dotychczas pod nadzorem swego patrona - czynności zawodowe należące do typowych dla wykonywania zawodu adwokata: udzielają porad prawnych, przygotowują opinie prawne, redagują pisma procesowe, a nawet - w zakresie określonym przez prawo - podejmują czynności wchodzące w zakres zastępstwa procesowego przed sądami i innymi organami. Z tego też powodu nigdy nie istniała tzw. pozaetatowa aplikacja adwokacka.

W trosce o jakość czynności należących do zakresu wykonywania zawodu adwokata oraz właściwego przygotowania zawodowego aplikantów adwokackich do przyszłego wykonywania zawodu adwokata (w pełnym wymiarze czynności zawodowych) pożądane pozostaje objęcie całego przebiegu aplikacji adwokackiej pieczą organów samorządu adwokackiego nakierowaną na należyte wykonywanie zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na "zasady odbywania aplikacji adwokackiej".

Elementem finalnym aplikacji adwokackiej, zamykającym etap przygotowania do zawodu i zarazem otwierającym możliwość wpisu na listę adwokatów, jest egzamin adwokacki.

Dopuszczenie do egzaminu adwokackiego winno więc, w ocenie Sądu, nastąpić po zakończeniu całego cyklu szkolenia przewidzianego programem aplikacji adwokackiej, która zgodnie z art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze powinna trwać trzy lata i sześć miesięcy. Powinno to być potwierdzone zarówno przez uchwałę o dopuszczeniu do egzaminu adwokackiego, jak i wpisy w indeksie aplikanckim świadczące o zaliczeniu całego cyklu szkolenia.

Sąd nie podziela również poglądu skarżącego dotyczącego interpretacji art. 76 ust. 1 Prawa o adwokaturze ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.), który według skarżącego powinien być odczytywany jako zezwalający na zaliczenie do okresu aplikacji praktyki zawodowej aplikanta odbytej po złożeniu egzaminu adwokackiego.

Jak wynika z przytoczonego powyżej uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego elementem finalnym aplikacji adwokackiej, zamykającym etap przygotowania do zawodu i zarazem otwierającym możliwość wpisu na listę adwokatów, jest egzamin adwokacki. Tak więc okres trzech lat i sześciu miesięcy powinien być zakończony przed odbyciem egzaminu, gdyż egzamin kończy aplikację adwokacką.

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1777/01, stwierdzając, że aplikacja radcowska kończy się egzaminem radcowskim.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.