Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 808/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 b ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 marca 2022 r. znak DOA.7110.462.2016.NKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ" lub "GINB") decyzją z 17 marca 2022 r. znak DOA.7110.462.2016.NKR, po rozpatrzeniu odwołania K. C. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej jako "Wojewoda") z 2 marca 2016 r. nr O-22/16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta M. (dalej jako "Starosta") decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-biurowego oraz hali magazynowej na dz. nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w M.

Wojewoda decyzją z 2 marca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku I. S. z 27 lipca 2015 r., stwierdził nieważność ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z obowiązującym w chwili wydania weryfikowanej decyzji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Rady Miejskiej w M. z [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "W." wraz ze zmianami planów zagospodarowania przestrzennego gminy K. i gminy M. (Dz. Urz. Woj. D. z 1998 r., Nr [...], poz. [...]), powoływanego dalej jako "m.p.z.p.", oznaczono teren dz. nr [...], [...] i nr [...], na których zaprojektowana została budowa hali magazynowej z budynkiem usługowo-mieszkalnym jako teren MN, tj. tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz usługi towarzyszące bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców tej zabudowy (§14 ust. 1 m.p.z.p.), w ramach których dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom (§ 14 ust. 2 m.p.z.p.). Ponadto wskazano, że łączna wielkość obszaru zajmowanego przez obiekty i urządzenia w ust. 2 nie może przekroczyć 20% powierzchni danego terenu. Dopuszczono również zachowanie na tym terenie istniejących siedlisk rolnych oraz przekształcenie obiektów gospodarczych na cele usługowe, magazynowe i produkcyjne, przy czym łączna wielkość obszaru zajmowanego przez obiekty nie może przekroczyć 20% powierzchni danego terenu. Określono, że maksymalny procent zabudowy działki mieszkaniowej nie może przekraczać: na działkach o pow. do 1500m2 - 15%; na działkach o pow. 1501-3000m2 - 10%; na działkach o pow. powyżej 3000m2 - 6%. W planie przewidziano, że na każdej wydzielonej działce budowlanej obowiązuje wprowadzenie miejsc postojowych dla samochodów w liczbie: na działce mieszkaniowej minimum 1 stanowisko; na działce usługowej min. 1 stanowisko na 50m2 powierzchni usługowej. Z projektu budowlanego wynika, że na nieruchomości projektuje się dwa przylegające do siebie budynki, dla których przewidziano funkcje: magazynową (o pow. 494 m2) oraz usługowo-mieszkalną (o pow. 133,94 m2 + 131,2 m2, razem 265,15 m2). Wprawdzie zaprojektowano osobne wejście do części magazynowej oraz usługowo-mieszkalnej, to jednak pomiędzy obiektami, jak i wszystkimi częściami o rożnym przeznaczeniu, przewidziano wspólną komunikację. Brak wyraźnego wyodrębnienia, odizolowania części mieszkalnej od części usługowej i magazynowej przesądza o tym, że jest to jeden budynek, o dominującym przeznaczeniu magazynowym. Tymczasem m.p.z.p. jako przeznaczenie podstawowe terenu o symbolu MN ustala zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługi bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców tej zabudowy, a jako przeznaczenie uzupełniające: obiekty i urządzenia usługowe nie służące bezpośrednio mieszkańcom. Plan nie dopuszcza na przedmiotowym terenie budowy nowych obiektów przeznaczonych na cele magazynowe. Pod takie przeznaczenie zarezerwowano bowiem tereny oznaczone symbolami: P, S (§ 25 ust. 1 m.p.z.p.), które zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. stanowią tereny zaplecza transportu ciężkiego, produkcji i magazynowania. Powyższego nie zmienia okoliczność, że plan dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem MN możliwość przekształcenia istniejących obiektów gospodarczych na cele magazynowe. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. W m.p.z.p. ustalono, że maksymalny procent zabudowy nieruchomości dla działek mieszkaniowych powyżej 3000 m2 wynosi 6%, natomiast maksymalny procent zabudowy dla działek mieszkaniowych o pow. do 1500 m2 wynosi 15%. Z projektu budowlanego wynika, że nieruchomość gruntowa, na której przewiduje się ww. budynek składa się z trzech, podobnej wielkości działek posiadających łącznie pow. 3995 m2 (powierzchni poszczególnych działek nie podano). Projektowana powierzchnia zabudowy nieruchomości gruntowej wynosi 659,56 m2 co stanowi 16,51% powierzchni terenu. Projektowana powierzchnia zabudowy nieruchomości gruntowej przekracza zatem ponad dwukrotnie dopuszczony w planie dla działek o pow. 3000 m2, maksymalny procent zabudowy nieruchomości. Ograniczając nawet zakres pojęcia "działki mieszkaniowej" do działki ewidencyjnej, to najbardziej niekorzystna sytuacja występuje na dz. nr [...], na której zaprojektowano niemal w całości przedmiotowy budynek. Skoro bowiem powierzchnia zabudowy wynosi 659,56 m2, zaś powierzchnia działki ok. 1125,75 m2 (39,5 m x 28,5 m, pomiar i obliczenia własne), to projektowana powierzchnia zabudowy nieruchomości gruntowej ponad trzykrotnie przekroczy dopuszczony w planie, dla działek o pow. do 1500 m2, maksymalny procent zabudowy nieruchomości. W konsekwencji Wojewoda uznał, że weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., bowiem zatwierdzony nią projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z ustaleniami m.p.z.p. Skutki społeczno-gospodarcze naruszenia przepisów m.p.z.p. w powyższym zakresie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa.

GINB decyzją z 11 maja 2016 r. znak DOA.7110.462.201.KBA, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, uchylił decyzję Wojewody z 2 marca 2016 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, uznając, że zostało ono wszczęte na wniosek I. S., której nie przysługuje przymiot strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1609/16 oddalił skargę I. S. na powyższą decyzję, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3286/17, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej I. S., uchylił wyrok z 2 czerwca 2017 r. oraz decyzję GINB z 11 maja 2016 r. wskazując, że wnoszącej skargę kasacyjną przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu, skoro jest właścicielką gruntów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i powinna mieć zagwarantowaną ochronę przed realizacją w sąsiedztwie takich inwestycji, które skutkowałyby ponadnormatywnymi uciążliwościami naruszającymi jej uprawnienia do zagospodarowania i korzystania z własnej nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, GINB decyzją z 17 marca 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 2 marca 2016 r. stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 P.b. skarżący, wraz z wnioskiem z 28 kwietnia 2015 r. o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie z 18 kwietnia 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Teren, na którym zaprojektowano zamierzenie inwestycyjne, był objęty m.p.z.p. i zgodnie z nim znajdują się na terenie oznaczonym MN, dla którego przepisy prawa miejscowego w § 14 wskazują: Tereny zabudowy jednorodzinnej (MN) o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś usługi towarzyszące bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców tej zabudowy. Jako uzupełniającą dopuszcza się lokalizację: obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W warunkach zabudowy i zagospodarowania m.p.z.p. wskazuje, że łączna wielkość obszaru zajmowanego przez obiekty i urządzenia określone w pkt 2 nie może przekroczyć 20% powierzchni danego terenu, obiekty określone w pkt 2 nie mogą należeć do kategorii inwestycji "szkodliwych dla środowiska" bądź "mogących pogorszyć stan środowiska". Dopuszcza się zachowanie na tym terenie istniejących siedlisk rolnych oraz przekształcenie obiektów gospodarczych na cele usługowe, magazynowe, produkcyjne pod warunkiem jak w pkt 3. Ustala się minimalną powierzchnię budowlanej działki mieszkaniowej – 800 m2. Ustalenie to nie dotyczy działek wyznaczonych geodezyjnie przed uchwaleniem niniejszego planu. Maksymalny procent zabudowy działki mieszkaniowej nie może przekraczać: na działkach o pow. do 1500 m2 - 15%, na działkach o pow. 1501-3000 m2 - 10%, na działkach o pow. powyżej 3000 m2 - 6%. Na każdej wydzielonej działce budowlanej obowiązuje wprowadzenie miejsc postojowych dla samochodów w liczbie: na działce mieszkaniowej - min. 1 stanowisko, na działce usługowej - min. 1 stanowisko / 50 m2 powierzchni usługowej. Z zatwierdzonego decyzją Starosty projektu budowlanego wynika, że "przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalno-biurowego oraz przyległej hali magazynowej...". Analiza tego projektu wskazuje, że projektowany obiekt budowlany stanowi w istocie jeden budynek mieszkalno-biurowo-magazynowy. Przede wszystkim budynek ten stanowi funkcjonalną (połączenie części biurowej z częścią magazynową - rysunek A/2 rzut parteru) i konstrukcyjną (wspólny fundament - rysunek K/1 rzut fundamentu w osi C-C i D-D) całość użytkową. Powyższa kwestia ma o tyle istotne znaczenie, że przepisy m.p.z.p. dopuszczają jako uzupełniającą lokalizację obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom (§ 14 pkt 2). Powinny być to zatem obiekty i urządzenia usługowe odrębne pod względem konstrukcyjnym, albowiem podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 14 pkt 1). Przepisy m.p.z.p. nie przewidują możliwości realizacji obiektów o funkcji mieszanej. Ponadto zabudowa uzupełniająca ze swej istoty może być realizowana wtedy, gdy istnieje zabudowa o przeznaczeniu podstawowym lub przynajmniej jest z taką zabudową łącznie projektowana. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), powoływanego dalej jako "warunki techniczne", zabudowa jednorodzinna to budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z opisu technicznego do projektu (pkt 2.2.2 Program użytkowy przebudowywanego budynku - str. 5) wynika, że powierzchnia części biurowej i magazynowej wynosi 628,28 m2, natomiast powierzchnia części mieszkalnej 131,21 m2. Powierzchnia usługowa i magazynowa stanowi zatem 83% (628,28 / 759,49 x 100%) powierzchni budynku. Nawet przyjmując, że część mieszkalno-usługowa stanowi odrębną od części magazynowej całość konstrukcyjno-użytkową, to i tak części mieszkalno-usługowej nie można uznać za zabudowę mieszkalną jednorodzinną, albowiem powierzchnia części usługowej wynosi w takim przypadku 133,94 m2 (628,28-494,34) i stanowi 50,5% (133,94 / 265,15) powierzchni tego budynku. Zdaniem GINB, projektowany budynek nie jest więc budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i tym samym nie stanowi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatwierdzony projekt budowlany rażąco narusza więc § 14 pkt 1 m.p.z.p. Ponadto "Plan nie dopuszcza na przedmiotowym terenie budowy nowych obiektów przeznaczonych na cele magazynowe". § 14 pkt 2 m.p.z.p. jako uzupełniającą dopuszcza lokalizację wyłącznie obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe potwierdza § 14 pkt 4 m.p.z.p., który dopuszcza przekształcenie obiektów gospodarczych na cele usługowe, magazynowe i produkcyjne pod warunkiem jak w pkt 3. Na terenie oznaczonym symbolem MN na funkcje magazynowe mogą być przeznaczone zatem wyłącznie dotychczas istniejące obiekty gospodarcze. Takim obiektem z pewnością nie jest nowoprojektowany budynek w części, w jakiej przewiduje funkcję magazynową. Projektowana część magazynowa nie wpisuje się zatem nie tylko w podstawowe przeznaczenie terenu zabudowy jednorodzinnej, ale też nie jest jego zabudową uzupełniającą. W m.p.z.p. wskazano, że maksymalny procent zabudowy działki mieszkaniowej nie może przekraczać na działkach o pow. powyżej 3000 m2 - 6%. Jakkolwiek m.p.z.p. nie określa, czy maksymalny procent zabudowy odnosi się do "działki mieszkaniowej" rozumianej jako ewidencyjnej czy budowlanej, to racjonalnym i uprawnionym jest przyjęcie definicji działki budowlanej określonej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), która stanowi, że należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Pojęcie działki budowlanej jest bowiem szersze niż działki ewidencyjnej, ponieważ obejmuje zarówno pojedynczą działkę gruntu jak i nieruchomość gruntową składającą się z kilku działek gruntu. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że powierzchnia działek objętych projektem zagospodarowania wynosi 3995 m2, natomiast "powierzchnia zabudowy projektowanych budynków" wynosi 659,56 m2 (Opis zagospodarowania działki 2.1.4. Zestawienie powierzchni). Procent zabudowy wynoszący 16,5% (659,56 / 3995 x 100%) przekracza zatem dopuszczalny parametr aż o 10%. Maksymalna powierzchnia zabudowy dla działki o wielkości 3995 m2 może wynosić 239,7 m2 (00,6 x 3995), natomiast zaprojektowana powierzchnia zabudowy wynosi 659,56 m2, przekraczając dopuszczalną powierzchnię zabudowy o 419,86 m2. GINB podzielił również rozważania Wojewody ograniczające zakres pojęcia "działki mieszkaniowej" do działki ewidencyjnej, w zakresie dz. [...], na której została zaprojektowana niemal cała zabudowa przedmiotowego budynku. Projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 659,56 m2, natomiast powierzchnia dz. [...] – 1331 m2 (dane z pisma Starostwa Powiatowego w M. z 27 maja 2015 r. znajdującego się w projekcie budowlanym). W takiej sytuacji dopuszczalna powierzchnia zabudowy dz. [...] wynosząca 199,65 m2 (0,15 x 1331) została przekroczona około trzykrotnie. Odnosząc się natomiast do argumentów odwołania podnoszących, że w sprawie ma zastosowanie § 14 pkt 3 tiret pierwszy m.p.z.p. wskazujący, że łączna wielkość obszaru zajmowanego przez obiekty i urządzenia określone w pkt 2 nie może przekroczyć 20% powierzchni danego terenu, GINB wyjaśnił, że powyższy przepis odnosi się do powierzchni terenu zabudowy jednorodzinnej (MN). Zgodnie bowiem z § 4 pkt 5 m.p.z.p. ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o terenie - należy przez to rozumieć teren o przeznaczeniu podstawowym określonego rodzaju, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Mając na uwadze nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, analizując w szczególności skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonych naruszeń w zakresie m.p.z.p., GINB wskazał, że dz. nr [...], nr [...], nr [...], objęte pozwoleniem na budowę, zgodnie z aktualną uchwałą Rady Miejskiej w M. z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. D. z 2021 r. poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego da obszaru położonego w obrębach geodezyjnych M., M. i W. w gminie M., powoływanego dalej jako "aktualny m.p.z.p.", znajdują się obecnie na terenie oznaczonym symbolem MN/UD 1.2. Zgodnie z pkt § 4 ust. 14 aktualnego m.p.z.p. wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług drobnych, oznaczone na rysunku planu miejscowego symbolem MN/UD oraz kolejnym numerem od 1.1 do 1.6, dla których obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi: urządzeniami i obiektami pomocniczymi, obsługą komunikacyjną oraz zielenią, b) usługi drobne nieuciążliwe wraz z niezbędnymi: urządzeniami i obiektami pomocniczymi, obsługą komunikacyjną oraz zielenią; 2) przeznaczenie uzupełniające: nie dopuszcza się; 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszcza się tylko w formie budynków wolno stojących lub w zabudowie bliźniaczej, b) gabaryty budynków mieszkalnych: - wysokość elewacji - maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym druga jako poddasze użytkowe, jednak nie więcej niż 9 m, szerokość elewacji - maksymalnie 20 m, c) gabaryty pozostałych budynków: - wysokość elewacji - maksymalnie 9 m, - szerokość elewacji - maksymalnie 20 m, d) powierzchnia zabudowy - maksymalnie 25% działki, e) powierzchna biologicznie czynna - minimum 55% powierzchni działki budowlanej, f) maksymalna intensywność zabudowy: - dla zabudowy wolno stojącej - 0,30, - dla zabudowy bliźniaczej - 0,50, g) parametry dachów: - dach dwu- lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 35"- 45", bez mijających się połaci, - pokrycie dachowe - dachówka ceramiczna lub betonowa, ewentualnie inny materiał imitujący dachówkę, w kolorze czerwonym, ceglastym, brązowym, grafitowym, czarnym, h) minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych: 800 m2. Uwzględniając zapisy aktualnego m.p.z.p., GINB stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z pkt § 4 ust. 14 pkt 1 lit. a w zw. z pkt § 4 ust. 14 pkt 3 lit. a. Przedmiotowy budynek (zarówno przy uwzględnieniu jako całości techniczno-użytkowej wraz z halą magazynową jak również bez hali magazynowej) nie jest bowiem budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodnie § 2 pkt 9 lit. b aktualnego m.p.z.p. ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o "usługach drobnych" - należy przez to rozumieć działalność o niewielkich rozmiarach, tj. o maksymalnej powierzchni użytkowej 200 m2, obejmującą w szczególności niewielkie magazyny. Jakkolwiek aktualny m.p.z.p. dopuszcza magazyny jako usługi drobne nieuciążliwe (§ 4 ust. 14 pkt 1 lit. b) to jednak wielkość projektowanej hali magazynowej wynosi 494,34 m2, tym samym jest niezgodna z zapisami aktualnego m.p.z.p., przekraczając dopuszczalny w tym zakresie parametr o 294,34 m2. Projektowany budynek (nawet przy nieakceptowalnym przyjęciu, że jest budynkiem mieszkalnym) nie spełnia także zapisów dotyczących § 4 ust. 14 pkt 3 lit. b aktualnego m.p.z.p. w zakresie usytuowania drugiej kondygnacji jako poddasza użytkowego. GINB zauważył dalej, że zgodnie z § 19 ust. 1 lit. a warunków technicznych odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Stosownie do § 9 ust. 3 warunków technicznych określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Z projektu zagospodarowania działki wynika natomiast, że odległość najbliżej zaprojektowanego miejsca postojowego (4 stanowiska) od okien (elewacja boczna I, rysunek nr A/6; sala - rzut parteru, rysunek nr A/2; pokój dzienny - rzut piętra, rysunek A/3) budynku części mieszkalno-usługowej wynosi około 1,50 m (pomiar własny, brak naniesionych odległości). Pomieszczenie określone jako pokój dzienny niewątpliwie jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi. Powyższe świadczy, że organ powiatowy rażąco naruszył także art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Zatwierdzony projekt budowlany, wbrew § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zmianami), nie zawiera także widoku dachu lub przekrycia oraz przekrojów, co świadczy, że Starosta nie dopełnił podstawowych obowiązków dotyczących sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, co z kolei stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. Mając powyższe na uwadze, w ocenie GINB, pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji, akceptowałoby próbę obejścia obowiązujących przepisów m.p.z.p. Jednocześnie skutki społeczno-gospodarcze naruszenia przepisów m.p.z.p. w powyższym zakresie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-magazynowego na terenie do tego nie przewidzianym zaburza podstawowe elementy ładu przestrzennego i wprowadza uciążliwości dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, która stanowi podstawowe przeznaczenie terenu (MN/UD 1.2) aktualnego m.p.z.p. Jednocześnie, mając na uwadze art. 37b P.b., GINB zauważył, że przepis ten nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed datą jego wejścia w życie, tj. 19 września 2020 r., a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. polegające na przyjęciu, że decyzja Starosty z [...] czerwca 2015 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie niezgodności z § 14 pkt 1 tiret 1, pkt 2 i pkt 4 tiret 2 m.p.z.p. w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do przyjęcia, że stwierdzone naruszenia prawa mają charakter "rażący", gdyż zapisy m.p.z.p. nie są jasne, klarowne i niewymagające wykładni, a za wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego nie przemawiają skutki społeczne i ekonomiczno-gospodarcze;

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i pkt. 3 P.b. polegające na przyjęciu, że decyzja Starosty obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w zakresie niezgodności z § 19 ust. 1 lit a warunków technicznych oraz w zakresie niezgodności z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do przyjęcia, że stwierdzone naruszenia prawa mają charakter "rażący", gdyż za wyeliminowaniem ostatecznej decyzji z obrotu prawnego nie przemawiają skutki społeczne i ekonomiczno-gospodarcze;

3. art 37b ust. 1 P.b. w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca", i art. 158 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia na budowę, która stała się ostateczna w dniu 29 czerwca 2015 r., po upływie 5 lat od daty doręczenia tej decyzji;

4. art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy od dnia wydania decyzji z [...] czerwca 2015 r. do dnia stwierdzenia jej nieważności nastąpił znaczny upływ czasu, a na podstawie tej decyzji skarżący nabył prawo, na podstawie którego zrealizował zamierzenie budowlane.

W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z 17 marca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę.

Postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie organ uznał, że badana w trybie nadzorczym decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 K.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli postępowania toczącego się w trybie art. 156 K.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Na wstępie należy podkreślić, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie zależy od uznania organu, lecz jest procedurą sformalizowaną i gdy zostaną spełnione wszystkie wymagania, organ nie może odmówić wydania takiej decyzji, o czym stanowi art. 35 ust. 4 P.b. Do wymagań tych należy: złożenie wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana, złożenie wniosku w okresie ważności pozwoleń, jeżeli są one wymagane, złożenie oświadczeń, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 P.b.) oraz zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (art. 35 ust. 1 P.b.).

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 P.b. skarżący, wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie z 18 kwietnia 2015 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Teren, na którym zaprojektowano zamierzenie inwestycyjne, objęty był m.p.z.p. i zgodnie z nim znajduje się na terenie oznaczonym MN, dla którego przepisy prawa miejscowego w § 14 wskazują: Tereny zabudowy jednorodzinnej (MN) o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś usługi towarzyszące bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców tej zabudowy. Jako uzupełniającą dopuszcza się lokalizację: obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. W warunkach zabudowy i zagospodarowania m.p.z.p. wskazuje, że łączna wielkość obszaru zajmowanego przez obiekty i urządzenia określone w pkt 2 nie może przekroczyć 20% powierzchni danego terenu, obiekty określone w pkt 2 nie mogą należeć do kategorii inwestycji "szkodliwych dla środowiska" bądź "mogących pogorszyć stan środowiska". Dopuszcza się zachowanie na tym terenie istniejących siedlisk rolnych oraz przekształcenie obiektów gospodarczych na cele usługowe, magazynowe, produkcyjne pod warunkiem jak w pkt 3. Ustala się minimalną powierzchnię budowlanej działki mieszkaniowej – 800 m2. Ustalenie to nie dotyczy działek wyznaczonych geodezyjnie przed uchwaleniem planu. Maksymalny procent zabudowy działki mieszkaniowej nie może przekraczać: na działkach o pow. do 1500 m2 -15%, na działkach o pow. 1501-3000 m2 - 10%, na działkach o pow. powyżej 3000 m2 - 6%. Na każdej wydzielonej działce budowlanej obowiązuje wprowadzenie miejsc postojowych dla samochodów w liczbie: na działce mieszkaniowej - min. 1 stanowisko, na działce usługowej - min. 1 stanowisko / 50 m2 powierzchni usługowej. Choć z zatwierdzonego decyzją Starosty projektu budowlanego wynika, że "przedmiotem inwestycji jest budowa budynku mieszkalno-biurowego oraz przyległej hali magazynowej", to jednak analiza tego projektu wskazuje już, że projektowany obiekt budowlany stanowi jeden budynek mieszkalno-biurowo-magazynowy. Jak słusznie bowiem zauważył GINB, budynek ten stanowi funkcjonalną (połączenie części biurowej z częścią magazynową) i konstrukcyjną (wspólny fundament) całość użytkową. Powyższa kwestia ma o tyle istotne znaczenie, że przepisy m.p.z.p. dopuszczają jako uzupełniającą lokalizację obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom (§ 14 pkt 2). Powinny to być zatem obiekty i urządzenia usługowe odrębne pod względem konstrukcyjnym, albowiem podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§ 14 pkt 1). Przepisy m.p.z.p. nie przewidują natomiast możliwości realizacji obiektów o funkcji mieszanej. Jak trafnie wskazał GINB, zgodnie z § 3 pkt 2 warunków technicznych zabudowa jednorodzinna to budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak natomiast wynika z opisu technicznego do projektu (pkt 2.2.2 Program użytkowy przebudowywanego budynku - str. 5), powierzchnia części biurowej i magazynowej wynosi 628,28 m2, podczas gdy powierzchnia części mieszkalnej wynosi 131,21 m2. Powierzchnia usługowa i magazynowa stanowi zatem 83% powierzchni budynku. Nawet przyjmując, że część mieszkalno-usługowa stanowi odrębną od części magazynowej całość konstrukcyjno-użytkową, to i tak części mieszkalno-usługowej nie można uznać za zabudowę mieszkalną jednorodzinną, albowiem powierzchnia części usługowej wynosi w takim przypadku 133,94 m2 i stanowi 50,5% powierzchni tego budynku. Projektowany budynek nie jest więc budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i tym samym nie stanowi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zatwierdzony projekt budowlany rażąco narusza więc § 14 pkt 1 m.p.z.p. Co dodatkowo istotne, m.p.z.p. nie dopuszcza na przedmiotowym terenie budowy nowych obiektów przeznaczonych na cele magazynowe. § 14 pkt 2 m.p.z.p. jako uzupełniającą dopuszcza lokalizację wyłącznie obiektów i urządzeń usługowych, nie służących bezpośrednio mieszkańcom oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Powyższe potwierdza § 14 pkt 4 m.p.z.p., który dopuszcza przekształcenie obiektów gospodarczych na cele usługowe, magazynowe i produkcyjne pod warunkiem jak w pkt 3. Na terenie oznaczonym symbolem MN na funkcje magazynowe mogą być przeznaczone zatem wyłącznie dotychczas istniejące obiekty gospodarcze. Takim obiektem nie jest nowoprojektowany budynek w części, w jakiej przewiduje funkcję magazynową. Projektowana część magazynowa nie wpisuje się zatem nie tylko w podstawowe przeznaczenie terenu zabudowy jednorodzinnej, ale też nie jest jego zabudową uzupełniającą. W m.p.z.p. wskazano ponadto, że maksymalny procent zabudowy działki mieszkaniowej nie może przekraczać na działkach o pow. powyżej 3000 m2 - 6%. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika natomiast, że powierzchnia trzech działek objętych projektem zagospodarowania wynosi 3995 m2, natomiast "powierzchnia zabudowy projektowanych budynków" wynosi 659,56 m2 (Opis zagospodarowania działki 2.1.4. Zestawienie powierzchni). Procent zabudowy wynoszący 16,5% przekracza zatem dopuszczalny parametr aż o 10%. Nawet gdyby uznać, że zabudowaną jest jedynie dz. nr [...] o pow. 1331 m2, na której została zaprojektowana niemal cała zabudowa przedmiotowego budynku, to powierzchnia tej zabudowy wynosząca 659,56 m2, została przekroczona niemal trzykrotnie, skoro zgodnie z m.p.z.p. maksymalny procent zabudowy działki mieszkaniowej nie może przekraczać: na działkach o pow. do 1500 m2 -15% (dopuszczalna zabudowa na ww. działce nie powinna zatem przekroczyć 199,65 m2). Niewątpliwie zatem kontrolowana w trybie nadzoru decyzja rażąco narusza postanowienia m.p.z.p.

Co istotne organ przeanalizował również skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonych naruszeń w zakresie m.p.z.p. i wskazał, że działki objęte pozwoleniem na budowę zgodnie z aktualnym m.p.z.p. (z 2021 r.), znajdują się obecnie na terenie oznaczonym symbolem MN/UD 1.2. Zgodnie z pkt § 4 ust. 14 aktualnego m.p.z.p. wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usług drobnych, oznaczone na rysunku planu miejscowego symbolem MN/UD oraz kolejnym numerem od 1.1 do 1.6, dla których obowiązują następujące ustalenia: 1) przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z niezbędnymi: urządzeniami i obiektami pomocniczymi, obsługą komunikacyjną oraz zielenią, b) usługi drobne nieuciążliwe wraz z niezbędnymi: urządzeniami i obiektami pomocniczymi, obsługą komunikacyjną oraz zielenią; 2) przeznaczenie uzupełniające: nie dopuszcza się; 3) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu: a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną dopuszcza się tylko w formie budynków wolno stojących lub w zabudowie bliźniaczej, b) gabaryty budynków mieszkalnych: - wysokość elewacji - maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym druga jako poddasze użytkowe, jednak nie więcej niż 9 m, szerokość elewacji - maksymalnie 20 m, c) gabaryty pozostałych budynków: - wysokość elewacji - maksymalnie 9 m, - szerokość elewacji - maksymalnie 20 m, d) powierzchnia zabudowy - maksymalnie 25% działki, e) powierzchna biologicznie czynna - minimum 55% powierzchni działki budowlanej, f) maksymalna intensywność zabudowy: - dla zabudowy wolno stojącej - 0,30, - dla zabudowy bliźniaczej - 0,50, g) parametry dachów: - dach dwu- lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci 35"- 45", bez mijających się połaci, - pokrycie dachowe - dachówka ceramiczna lub betonowa, ewentualnie inny materiał imitujący dachówkę, w kolorze czerwonym, ceglastym, brązowym, grafitowym, czarnym, h) minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych: 800 m2. Uwzględniając zapisy aktualnego m.p.z.p., GINB słusznie stwierdził, że zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z pkt § 4 ust. 14 pkt 1 lit. a w zw. z pkt § 4 ust. 14 pkt 3 lit. a. Przedmiotowy budynek (zarówno przy uwzględnieniu jako całości techniczno-użytkowej wraz z halą magazynową jak również bez hali magazynowej) nie jest bowiem budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W aktualnym m.p.z.p. jest wprawdzie dopuszczona budowa magazynów na ww. terenie, to jednak o maksymalnej powierzchni użytkowej 200 m2. Jakkolwiek więc aktualny m.p.z.p. dopuszcza magazyny jako usługi drobne nieuciążliwe (§ 4 ust. 14 pkt 1 lit. b) to jednakże wielkość projektowanej hali magazynowej wynosi 494,34 m2, tym samym jest niezgodna z ww. zapisem, przekraczając dopuszczalny w tym zakresie parametr o 294,34 m2. Projektowany budynek (nawet przy przyjęciu, że jest budynkiem mieszkalnym) nie spełnia także zapisów dotyczących § 4 ust. 14 pkt 3 lit. b aktualnego m.p.z.p. w zakresie usytuowania drugiej kondygnacji jako poddasza użytkowego.

Zdaniem Sądu, GINB prawidłowo zwrócił również uwagę, że zgodnie z § 19 ust. 1 lit. a warunków technicznych odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Stosownie do § 9 ust. 3 warunków technicznych określone w rozporządzeniu odległości budynków od innych budynków, urządzeń budowlanych lub granicy działki budowlanej mierzy się w poziomie w miejscu ich najmniejszego oddalenia. Z projektu zagospodarowania działki wynika natomiast, że odległość najbliżej zaprojektowanego miejsca postojowego (4 stanowiska) od okien (elewacja boczna I, rysunek nr A/6; sala - rzut parteru, rysunek nr A/2; pokój dzienny - rzut piętra, rysunek A/3) budynku części mieszkalno-usługowej wynosi około 1,50 m. Pomieszczenie określone jako pokój dzienny niewątpliwie jest pomieszczeniem przeznaczonym na stały pobyt ludzi. Powyższe świadczy, że Starosta rażąco naruszył także art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.

Zatwierdzony projekt budowlany dodatkowo, wbrew § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie zawiera także widoku dachu lub przekrycia oraz przekrojów, co świadczy, że Starosta nie dopełnił podstawowych obowiązków dotyczących sprawdzenia kompletności projektu budowlanego, co z kolei stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.

W konsekwencji Sąd podzielił pogląd GINB, że pozostawienie w obrocie prawnym kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji, akceptowałoby próbę obejścia przepisów m.p.z.p. Jednocześnie skutki społeczno-gospodarcze naruszenia przepisów m.p.z.p. w powyższym zakresie są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-magazynowego na terenie do tego nie przewidzianym zaburza podstawowe elementy ładu przestrzennego i wprowadza uciążliwości dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, która stanowi podstawowe przeznaczenie terenu MN/UD 1.2 aktualnego m.p.z.p.

W skardze, właściwie nie kwestionując powyższych ustaleń organu, podniesiony został zarzut naruszenia przez GINB art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, w której w stanie prawnym obowiązującym po 19 września 2020 r. istnieje ustawowe wyłącznie możliwości stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, art. 37b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie znajduje zastosowania.

Po pierwsze zauważyć należy, że decyzja Starosty o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu 11 czerwca 2015 r. I. S. wnioskiem z 27 lipca 2015 r. (złożonym zatem niecałe dwa miesiące od wydania tej decyzji) wystąpiła o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Wojewoda decyzją z 2 marca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 2015 r. Z powyższego wynika, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło niecały rok od jego wydania. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, że nastąpił upływ 5-letniego terminu, o którym mowa w art. 37b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Stanowiska tego nie zmienia natomiast okoliczność, że odwołanie skarżącego od decyzji Wojewody z 2 marca 2016 r. zostało ostatecznie rozpoznane przez GINB dopiero decyzją z 17 marca 2022 r., tym bardziej, że decyzją ta podzielono w całości stanowisko organu pierwszej instancji o wydaniu decyzji Starosty z rażącym naruszeniem prawa. Mając świadomość powyższego skarżący zrealizował budowę spornego budynku.

Po drugie zaś, istotne znaczenie dla zastosowania art. 37b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane ma przepis przejściowy - art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ustawa zmieniana w art. 1 to ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333). Wskazany art. 25 ustawy zmieniającej budzi wątpliwości interpretacyjne. Ograniczenie czasowe dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie było bowiem do tej pory uregulowane w ustawie - Prawo budowlane. Zastosowanie w tym zakresie miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 156 § 2 K.p.a.). Rozważenia więc wymaga, czy sprawa administracyjna prowadzona w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest sprawą "uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1".

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania o pozwolenie na budowę prowadzonego w trybie zwykłym, lecz oceniając decyzję pod kątem ewentualnego wystąpienia wad wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., organ dokonuje tego przez pryzmat przepisów ustawy - Prawo budowlane. W sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego (w tym ustawy - Prawo budowlane), również w przypadku, gdy sprawa rozpatrywana jest w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zwłaszcza w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wprawdzie w tym trybie organ nie rozstrzyga sprawy co do istoty, lecz orzeka jedynie czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., lecz dokonuje oceny tych przesłanek przez pryzmat przepisów Prawa budowlanego. W związku z powyższym, wszczętą przed 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę można uznać za sprawę "uregulowaną ustawą zmienianą w art. 1", a więc ustawą - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Zatem do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych do 19 września 2020 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe ustawy - Prawo budowlane. Przepisy te nie przewidywały ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a w tym zakresie zastosowanie miał i ma więc nadal art. 156 § 2 K.p.a.

Dodatkowo wskazać należy, że dodany art. 37b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ma charakter materialnoprawny, gdyż reguluje instytucję przedawnienia. Przepis ten nie powinien więc mieć zastosowania do spraw, w których wszczęto postępowanie przed jego wejściem w życie. Do takich spraw powinny mieć zastosowanie wszystkie dotychczas obowiązujące przepisy prawa materialnego, w tym ogólne regulacje dotyczące przedawnienia przewidziane w art. 156 § 2 K.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy interpretacji przepisów przejściowych wskazuje się, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przede wszystkim przepisy prawa materialnego (przykładowo postanowienia NSA z 8 lipca 2015 r., II OW 54/15, z 20 lipca 2018 r., II OW 14/18). Ponadto z konstytucyjnej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP) wyprowadzana jest zasada ochrony interesów w toku. Chodzi o to, by sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy nowa regulacja, poddana była przepisom przejściowym pozwalającym im dokończyć przedsięwzięcia podjęte na gruncie wcześniejszej regulacji w uzasadnionym przeświadczeniu, że regulacje te są i pozostaną stabilne (zob. np. wyrok TK z 23 lipca 2013 r., P 4/11, OTK-A 2013/6/82).

Z powyższych przyczyn za niezasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art 37b ust. 1 P.b. w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu powyższe okoliczności potwierdzają również, że GINB zbadał wszechstronnie sprawę, zaś jego ustalenia znalazły, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.