Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2383/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 193 i art. 153, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.-Z., B. Sz., B. K., M. Sz., R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2435/17 w sprawie ze skargi M. K.-Z., B. Sz., B. K., M. Sz., R. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących M. K.-Z., B. Sz., B. K., M. Sz., R. T. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2435/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K.-Z. , M. S. , B. K. , R. T. oraz B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia granic i powierzchni terenów budowlanych podlegających przejęciu na własność Skarbu Państwa we wsi Z. Naczelnik Gminy w Z. przejął między innymi nieruchomość położoną we wsi Z. powiat z. , oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...]ha.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnik Gminy w Z. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. D. S. w wysokości [...] zł za powyższą nieruchomość.

Pismem z dnia [...]r. M. K.-Z. (poprzednio: M. D. S. ), wystąpiła do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...]r., znak [...] Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania M. K.-Z. , M. S. , B. K. , R. T. oraz B. S. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Minister podał, że zarówno zarządzenie nr [...] z dnia [...]r., jak i decyzja w sprawie odszkodowania wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy oraz sposób jego wypłaty ustalał organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi.

Przepisy ustawy ani przepisy wykonawcze nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. odnoszącego się do wywłaszczenia nieruchomości tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. Wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

W przypadku ustalenia odszkodowania za grunty niezabudowane oraz pozbawione naniesień procedura wyceny była (w okresie wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej) w sposób skrajny uproszczona, gdyż ustalano kwotę odszkodowania w oparciu o sztywne stawki i tabele. Również rozprawa nie była w żadnym przypadku obligatoryjna. Powyższe oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii wysokości odszkodowania Minister podał, że odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa.

Minister podzielił zarzut skarżących przyznania odszkodowania jedynie na rzecz M. D. S. przy pominięciu pozostałych spadkobierców byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości - A. A. S.. Uznał jednak, że pominięcie to nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do stwierdzenia wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa, prowadzącego do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skoro udział w postępowaniu brała jedna ze spadkobierców tj. żona właściciela, a matka pozostałych spadkobierców zaś postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone [...] lat po śmierci byłego właściciela.

Minister wskazał również, że z dużym prawdopodobieństwem dzieci A. A. S. i M. D. S. : M. S. , B. A. S. , B. A. S. oraz R. T. , pominięte w postępowaniu odszkodowawczym (prowadzonym [...] lat po zawarciu małżeństwa) były nieletnie, a co za tym idzie w ich imieniu powinna występować matka - M. D. S. . Skoro odszkodowanie za przedmiotowy grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji są, ocenie organu, zbyt daleko idące, aby uzasadnioną prawnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru mógł uczynić jedynie powyższą okoliczność.

Co więcej, brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy wiąże się z uchybieniem procesowym i wada ta mogłaby stanowić podstawę wznowienia podstępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. K.-Z. , M. S. , B. K., R. T. oraz B. S., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. na skutek poczynienia przez organ błędnych i sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym ustaleń, a polegającym na przyjęciu, iż w momencie orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość działkę [...] o powierzchni [...]ha położoną we wsi Z. stanowiącą dawną własność M. K.-Z. , M. S. , B. K. , R. T. i B. S. nie skierowano decyzji do dzieci będących spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości A. S. z uwagi na ich niepełnoletność, podczas gdy M. S. miał wówczas [...] lata, a B. S. [...] lat;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i art. 7 ust. 1 w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na skutek nie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] r. mimo, iż odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone na rzecz jednego z pięciu uprawnionych do otrzymania odszkodowania współwłaścicieli nieruchomości;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązuje organu do stosowania wszystkich przepisów ustawy wywłaszczeniowej, w tym rozdziału 3 ustawy ustalającego reguły postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w Z. nr [...] z dnia [...]r. nieruchomość nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo, iż brak powołania biegłych i rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa; - co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami nieruchomości byli M. K.-Z. oraz M. S. , B. K., R. T. i B. S.. To oznacza, że odszkodowanie przysługiwało zarówno małżonce, jak i dzieciom zmarłego A. S.. Tymczasem Naczelnik Gminy Z. całe odszkodowanie ustalił na rzecz M. K.-Z., a zatem naruszył art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w świetle art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o terenach budowlanych z 1961 r., a także artykułu 23 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy, który nakazywał wymienienie w decyzji osób uprawnionych do odszkodowania.

Ustalenia organu odnośnie niepełnoletności dzieci M. K.-Z. są chybione. Naczelnik Miasta Z. orzekał bowiem bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Organ odszkodowawczy nie zwrócił się do żadnego ze spadkobierców z zawiadomieniem o toczącym się postępowaniu, ograniczając się do przesłania zarządzenia o przejęciu nieruchomości i decyzji o odszkodowaniu do M. K.-Z.. Zatem orzekając o odszkodowaniu organ nie posiadał wiedzy na temat własności nieruchomości po śmierci A. S. i nie można przyjąć, iż przyznanie odszkodowania M. K.-Z. nastąpiło zarówno na jej rzecz jako współwłaścicielki oraz jako opiekuna prawnego niepełnoletnich dzieci.

Dwóch z ówczesnych współwłaścicieli zdolnych było do samodzielnego działania, a mianowicie M. S. miał wówczas [...] lata, a B. S. [...] lat. Niewątpliwie powinni być oni stronami postępowania, a decyzja powinna była wymienić ich oraz ich niepełnoletnie rodzeństwo jak uprawnionych do odszkodowania, przy czym M. i B. S. mogli we własnym imieniu takie odszkodowanie podjąć oraz nim dysponować. Przedstawione powyżej naruszenie tj. ustalenie odszkodowania wyłącznie na rzecz M. K.-Z.- trzeba zakwalifikować nie jako naruszenie przepisów postępowania uzasadniające wznowienie postępowania, lecz jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Dostrzeżone naruszenie polegało na ustaleniu odszkodowania i określeniu, że do jego odbioru uprawniona jest jedna tylko osoba, jak gdyby tylko tej osobie przysługiwać miało prawo do całego odszkodowania.

Minister dokonał ponadto błędnej wykładni przepisów, pomijając istotne elementy sprawy, w szczególności nie dokonał oceny stopnia rażącego naruszenia prawa w związku z nieprzeprowadzeniem rozprawy przez Naczelnika Gminy Z. .

Przepisy ustawy z 1961 r. nie regulują w całości kwestii odszkodowania, odsyłając w tym zakresie do przepisów ustawy z 1958 r. Zasady ustalania odszkodowania zawarte są nie tylko w rozdziale II ustawy z 1958 r., albowiem rozdział II zawiera jedynie zasady wyliczania wysokości odszkodowania, a dopiero w rozdziale III zawarte są zasady ustalania i wypłacania odszkodowania, takie jak: forma w jakiej dokonuje się wyceny nieruchomości, konieczność przeprowadzenia rozprawy, wysłuchanie opinii biegłego, odroczenie wypłaty odszkodowania, zasady doręczania decyzji, wnoszenia środków zaskarżenia.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, w związku z powyższą wykładnią przepisów, nie rozważał okoliczności wydania decyzji Naczelnika bez przeprowadzenia rozprawy i udziału biegłych. Brak rozprawy odszkodowawczej miał istotny wpływ na przyznanie odszkodowania, gdyż należy założyć, że gdyby została przeprowadzona rozprawa odszkodowawcza to wówczas doszło by do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i odszkodowanie zostałoby przyznane w prawidłowej wysokości wg udziałów spadkowych.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ocenie Sądu rozdział III ustawy z 1958 r. dotyczył nie tylko procedury ustalenia i wypłaty odszkodowania, ale przede wszystkim samej zasadności wywłaszczenia. Dlatego rozdział ten nosił tytuł "postępowanie wywłaszczeniowe". Kwestie dotyczące wysokości odszkodowania uregulowane były w rozdziale II, zatytułowanym "odszkodowania". Na gruncie ustawy z 1961 r. sama kwestia wywłaszczenia była rozstrzygana w odrębnym akcie prawnym (uchwale prezydium powiatowej rady narodowej). Nie jest zatem oczywiste, że odesłanie z art. 9 ustawy z 1961 r., nakazywało również stosowanie art. 22 ustawy z 1958r., zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego, zasadą było rozpoznawanie spraw administracyjnych w tzw. trybie gabinetowym, tj. bez przeprowadzania rozprawy (art. 89 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1984 r.). Obowiązek wyznaczenia rozprawy, jako wyjątek od zasady, musiał zatem mieć wyraźną podstawę ustawową, zaś ustawa z 1961 r. jej nie zawierała. Zdaniem Sądu, za dopuszczalną należy przyjąć wykładnię, że tryb wywłaszczenia określony był poszczególnymi czynnościami jakie podejmował organ w celu doprowadzenia do wywłaszczenia nieruchomości i przyznania za nią odszkodowania. Natomiast pojęcie zasady ustalania i wypłaty odszkodowania odnosi się do zasad określonych w rozdziale II ustawy z 1958 r., a zatem w szczególności do sposobu określania stawek za przejmowane poszczególne nieruchomości i ich podwyższania.

Już z samego faktu istnienia wątpliwości interpretacyjnych, związanych z wykładnią przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na terenach wsi – wynika, że wyłączona była możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W ocenie Sądu nie mają również podstaw zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność wysokości odszkodowania. Brak pełnych archiwalnych akt administracyjnych nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń faktycznych co do tego, czy operat taki został sporządzony, ponadto nawet brak opinii biegłego nie mógł być oceniony jako rażące naruszenie prawa. W przepisach prawa brak było bowiem jednoznacznej normy nakazującej sporządzenie takiego operatu na podstawie ustawy z 1961 r. Ponadto samo odszkodowanie za grunty rolne było ustalane na gruncie tej ustawy w sposób uproszczony, w oparciu o urzędowe stawki i odgórnie określone przeliczniki.

Organy orzekające w sprawie szczegółowo wyjaśniły, w jaki sposób obliczono wysokość należnego odszkodowania, a ich obliczenia wskazują na poprawność ustalenia kwoty odszkodowania.

Nie można również uznać za rażące naruszenie prawa okoliczności, że nie wszyscy właściciele zostali ujawnieni w decyzji o ustaleniu odszkodowania. Przepis art.23 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania oraz wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

W zarządzeniu nr [...] z [...]r. wskazano, że właścicielem działki nr [...] jest M. D. K.. Również decyzję z dnia [...] r. skierowano do niej. Z informacji znajdującej się aktach sprawy wynika, że w dniu 19 kwietnia 1984 r. w ewidencji gruntów i budynków właścicielem działki nr [...], w skład której wchodziła działka [...], wpisany był A. S.. Skoro organ skierował decyzję odszkodowawczą do jego żony, to posiadał informację o jego śmierci. Umieszczenie w decyzji jedynie jednego z potencjalnych spadkobierców zmarłego (żony) naruszało art. 23 ust. 1 pkt 4, jednakże nie było to naruszenie rażące. Rażąco organ naruszyłyby prawo gdyby skierował powyższą decyzję do A. S., który nie żył w dacie jej wydania. Należy zwrócić ponadto uwagę na zapis art. 20 ustawy wywłaszczeniowej, który wskazywał, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nieujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony (...). Wobec tego ówczesny ustawodawca przewidział możliwość zgłoszenia się do postępowania osób niewskazanych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Z akt sprawy wynika, że mimo ogłoszenia zarządzenia nr [...] z dnia [...]r. i wskazania w tym zarządzeniu, że wysokość odszkodowania za przejęte grunty zostanie ustalona w odrębnej decyzji, do postępowania nie przystąpiły żadne inne osoby, które tytułowałyby się spadkobiercami A. S.. Nie można zatem uznać, że skierowanie decyzji jedynie do jego żony powodowało rażące naruszenia prawa. Mogło stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister przeanalizował decyzję z dnia [...]r. także pod kątem naruszenia pozostałych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., prawidłowo uznając, że w sprawie nie wystąpiły.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący M. K.-Z. , M. S. , B. K., R. T. oraz B. S. wnosząc skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] r., nr [...] z uwagi na przyjęcie, iż w momencie orzekania o odszkodowaniu za nieruchomość - dz. [...] o powierzchni [...]ha położoną we wsi Z. stanowiącą dawną własność M. K.-Z. , M. S. , B. K. , R. T. i B. S. nie skierowano decyzji do dzieci będących spadkobiercami byłego właściciela nieruchomości A. S. z uwagi na ich niepełnoletność, podczas gdy M. S. miał wówczas [...] lata, a B. S. [...] lat;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm., zwanej dalej również "ustawą wywłaszczeniową") na skutek nie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] r. nr [...] mimo, iż odszkodowanie zostało ustalone i wypłacone na rzecz jednego z pięciu uprawnionych do otrzymania odszkodowania współwłaścicieli nieruchomości;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że w sprawie odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa zarządzeniem Naczelnika Gminy w Z. nie musiała odbyć się rozprawa odszkodowawcza z udziałem biegłego, pomimo, iż brak rozprawy w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie prawa, a z uwagi na nieprawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ (brak wskazania osób uprawnionych do odszkodowania) jej brak miał istotny wpływ na kształt decyzji i dlatego winien zostać zastosowany pomimo braku oczywistego odesłania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w momencie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa wskutek dziedziczenia po A. S.jej współwłaścicielami byli M. K.-Z. w 1/4 części oraz M. S. , B. K. , R. T. i B. S. po [...] części każde z nich.

Naczelnik Gminy Z. rażąco naruszył przewidzianą art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi i art. 7 ust. 1 w zw. art. 23 ust. 1 pkt 3) ustawy wywłaszczeniowej powinności ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym decyzja nr [...] winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Nie można zgodzić się z interpretacją przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ poprzez skierowanie decyzji do żony A. S. "uniknął" rażącego naruszenia prawa. Przeprowadzone przed Naczelnikiem Gminy w Z. postępowanie wyjaśniające nie daje się usprawiedliwić, gdyż doprowadziło do nieprawidłowej wypłaty odszkodowania, z pokrzywdzeniem większości spadkobierców byłego właściciela. Skierowanie decyzji o odszkodowaniu jedynie do żony byłego właściciela spowodowało pominięcie jego dzieci, będących już wówczas w większości osobami pełnoletnimi, co stanowiło rażące naruszenie obowiązującego wówczas porządku dziedziczenia.

Niewątpliwie w dacie wywłaszczenia współwłaścicielami byli M. K.-Z. oraz M. S. , B. K. , R. T. i B. S.. To oznacza, że odszkodowanie przysługiwało zarówno małżonce, jak i dzieciom zmarłego A. S.. Naruszenie prawa w postępowaniu przed Naczelnikiem Gminy Z. ma również charakter procesowy, organ nie przeprowadził bowiem jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Jak wskazał Sąd I instancji organ odszkodowawczy posiadał informację o śmierci A. S., a co za tym idzie był w stanie ustalić, iż do kręgu spadkobierców należą żona i dzieci zmarłego. Mimo to Naczelnik całe odszkodowanie ustalił na rzecz M. K.-Z., co wprost prowadzi do wniosku, iż nie miało miejsce żadne postępowanie w tym zakresie.

Organ odszkodowawczy nie zwrócił się do żadnego ze spadkobierców z żadnym zawiadomieniem toczącym się postępowaniu, ograniczono się do przesłania zarządzenia o przejęciu nieruchomości i decyzji o odszkodowaniu do M. K.-Z.. Orzekając o odszkodowaniu organ nie posiadał wiedzy na temat własności nieruchomości po śmierci A. S. i nie można przyjąć, iż przyznanie odszkodowania M. K.-Z. nastąpiło na jej rzecz jako współwłaścicielce, a także jako opiekunowi prawnemu niepełnoletnich dzieci.

W momencie orzekania dwóch z ówczesnych współwłaścicieli zdolnych było do samodzielnego działania w postępowaniu. M. S. miał wówczas [...] lata, a B. S. [...] lat. Niewątpliwie powinni być oni stronami postępowania, a decyzja powinna była wymienić ich oraz ich niepełnoletnie rodzeństwo jako uprawnionych do odszkodowania, przy czym M. i B. S. mogli we własnym imieniu takie odszkodowanie podjąć oraz nim dysponować. Gdyby organ traktował dzieci A. S. jako stronę reprezentowaną przez matkę, to wynikałoby to wprost z dokumentów z postępowania i z samej decyzji, w której nie byli ani razu wymienieni.

Ustalenie odszkodowania wyłącznie na rzecz M. K.-Z.- trzeba zakwalifikować nie jako naruszenie przepisów postępowania - pozbawienie dzieci A. S. udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż jest to odrębna przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - lecz jako naruszenie przepisów prawa materialnego. Dostrzeżone naruszenie polegało na ustaleniu odszkodowania i określeniu, że do jego odbioru uprawniona jest jedna tylko osoba, jak gdyby tylko tej osobie przysługiwać miało prawo do całego odszkodowania. Tak postawiona teza godzi w ustalony porządek prawny, w którym spadkobierca rozumiany jest jako podmiot, na który przechodzi ogół praw i obowiązków osoby zmarłej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionej podstawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się w istocie do dwóch problemów prawnych. Pierwszym z nich była ocena, czy pominięcie dowodu z opinii biegłego oraz nieprzeprowadzenie rozprawy w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27. poz. 216), zwanej dalej ustawą z 1961r. mogło być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.

Problem ten był przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który między innymi w uzasadnieniu wyroku z 7 czerwca 2018r. sygn. akt I OSK 1750/16 wyraził pogląd, że nie jest oczywista wykładnia art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 1961 r. - w kontekście regulacji zawartej w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) zwanej dalej ustawą wywłaszczeniową.

W art. 9 ust. 1 ustawy z 1961r. postanowiono bowiem, że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy wywłaszczeniowej z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W art. 9 ust. 2 ustawodawca przewidział natomiast, iż prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie jednak uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczej nieruchomości.

Zwrócono uwagę, że zasady, dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania, do których odwoływał się przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. zostały zawarte w ustawie wywłaszczeniowej w rozdziale drugim, zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej ustanowiono w przepisach rozdziału trzeciego tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił nadto uwagę na to, że postępowanie regulowane ustawą z 1961 r. przewidywało możliwość uproszczenie i przyspieszenia procedury odszkodowawczej. Przepisy tej ustawy odwoływały się nie do ustawy wywłaszczeniowej w ogólności, a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania uregulowanych w rozdziale II "Odszkodowania".

Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156§1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

Skoro wykładnia prawa materialnego - przepisów art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z 1961r. w kontekście regulacji zawartej w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że zaniechanie rozprawy administracyjnej i dowodu z opinii biegłego prowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższą ocenę prawną w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznając, że zaniechanie przeprowadzenia rozprawy i dowodu z opinii biegłego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. nr [...] Naczelnika Gminy w Z. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. , a zatem w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej był nieusprawiedliwiony.

Odmiennie należało natomiast odnieść się do drugiego problemu prawnego, który legł u podstaw skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, znajdującym zastosowanie w sprawie w której przejście własności nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 1961r., wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem. Odszkodowanie należne jest osobom, które poniosły szkodę wskutek pozbawienia własności nieruchomości, a zatem jej właścicielom (współwłaścicielom). Zasada ta nie mogła budzić żadnych wątpliwości także w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania o odszkodowaniu przez właściwy organ decyzją z dnia [...] r.

W dacie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] r. nr [...] jej poprzedni właściciel A. S.nie żył. Jego ustawowymi spadkobiercami były dzieci (M. S. , B. A. S. , B. A. S. oraz R. T. ) i żona M. K. –. Z. (wówczas M. D. S. ). Wynika to z postanowienia Sądu Rejonowego w Złotowie z dnia 14 sierpnia 2003r. sygn. akt I Ns 207/03. Fakt, że w dacie przejścia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa krąg spadkobierców A. S. nie był jeszcze potwierdzony w formie orzeczenia sądowego nie uzasadniał w żadnej mierze dokonania przez organ orzekający o odszkodowaniu arbitralnego wyboru osoby, której odszkodowanie przyznano.

Decyzja o ustaleniu odszkodowania wyłącznie na rzecz wdowy po zmarłym A. S. doprowadziła do pozbawienia prawa do tego odszkodowania pozostałych spadkobierców.

Za błędną należy uznać tezę, że wadliwość działania organu w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] r. nr [...] sprowadza się do naruszenia przepisów postępowania stanowiącego podstawę wznowieniową. Nie można także istoty problemu sprowadzić do formalnego aspektu: "umieszczenia w decyzji jednego z potencjalnych spadkobierców zmarłego" lub do tego, że "nie wszyscy właściciele zostali ujawnieni w decyzji o ustaleniu odszkodowania" jak uczynił to sąd I instancji na stronie 14 uzasadnienia wyroku. Takie podejście prowadzi bowiem do pominięcia istoty występującego w sprawie i zarysowanego powyżej problemu prawnego, a mianowicie materialnoprawnych skutków decyzji, przyznającej całość odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz jednego tylko z jej kilku współwłaścicieli.

Oczywiście rację ma sąd I instancji, pisząc w uzasadnieniu wyroku, że organ naruszyłby prawo rażąco, gdyby skierował decyzję do nieżyjącego w dacie jej wydania A. S.a. Nie ma to jednak znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, w której decyzja o ustaleniu odszkodowania pozbawiała szereg jego spadkobierców prawa do należnego im odszkodowania.

Zaniechanie przyznania odszkodowania niektórym współwłaścicielom wywłaszczonej nieruchomości, a przyznanie go tylko jednemu z nich stanowi zatem rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a. Za oceną taką przemawiają także społeczne i gospodarcze skutki takiego rozstrzygnięcia.

Zatem błędna była ocena prawna dokonana przez sąd I instancji oraz organy administracji, a usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art.156§1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten, pomimo tego, że znajduje się w ustawie procesowej – kodeksie postępowania administracyjnego ma niewątpliwie charakter materialnoprawny, zaś w skardze kasacyjnej został błędnie uznany za przepis o charakterze prawnoprocesowym. Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ta usterka sformułowania zarzutu kasacyjnego nie uniemożliwia jego uwzględnienia, skoro prawidłowo wskazano naruszony przepis prawa i określono sposób jego naruszenia.

W tym stanie sprawy, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i decyzje organów obu instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193, art. 145§1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art.135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.