Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 112/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33 § 3,  art. 64 § 2, art. 76a § 2, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu T. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszącej sprzeciw – T. sp. z o.o. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1, art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 oraz art. 9 ust. 1, laa, 1b i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888, dalej u.c.p.g.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz.U. z 2012 r. poz. 299, dalej jako: Rozporządzenie) zezwolił T. Sp. z o.o. (dalej jako Spółka) na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy na podstawie określonych w decyzji warunkach. W pkt 1: określono przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem, pkt 2: termin podjęcia działalności, pkt 3: wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem (ust. 1-4), pkt 4: niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem (ust.1-3), pkt 5: wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem (lit. a-f), pkt 6: stacje zlewne, do których należy transportować nieczystości ciekłe (ust. 1-2), pkt 7: okres 10 lat, na które wydane zostało zezwolenie, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji.

W treści powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z [...] września 2021 r. Spółka wystąpiła do organu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy. Wnioskodawca wykazał, że posiada możliwości organizacyjne i techniczne (w tym odpowiednio przystosowane pojazdy) pozwalające należycie wykonywać obowiązki związane z opróżnianiem zbiorników bezodpływowych i transportem nieczystości ciekłych. Wnioskodawca przedstawił również, zgodnie z art. 8 ust. 1a u.c.p.g. zaświadczenie o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Organ I instancji uznał, że spółka spełnia wymogi związane z działalnością i nałożone przedmiotową decyzją obowiązki będą spełnione.

Od powyższego rozstrzygnięcia Spółka wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję w części, tj. w zakresie obejmującym punkt 4 ust. 3, punkt 5 lit. a, lit. b, lit. c-d oraz lit. f przedmiotowej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko spółka podniosła, że kwestionuje zapis dotyczący wypowiedzenia umów zawartych z właścicielami nieruchomości na odbiór i transport nieczystości ciekłych po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem (pkt 4 ust. 3 ww. decyzji), bowiem taki obowiązek nie może zostać uznany za uregulowane w art. 9 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej. W ocenie strony powyższe zawarcie umów z właścicielami nieruchomości na odbiór i transport nieczystości ciekłych stanowi jednostronną czynność prawną właściwą dla prawa cywilnego, regulowaną stosunkami cywilnoprawnymi. Spółka zarzuciła również organowi brak jednoznacznego i precyzyjnego określenia w pkt 5 zezwolenia, jakie obowiązki powinien spełnić na mocy odrębnych ustaw, stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g. Przedstawiła, że organ I instancji w sposób zbyt ogólny zobowiązał spółkę do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, u.c.p.g. oraz przepisów sanitarnych. Nadto w punkcie 5 lit. a decyzji został nałożony obowiązek wykonywania usług w sposób przewidziany zapisami uchwały nr XXV.135.2016 Rady Gminy w sprawie regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku na terenie Gminy wraz z zachowaniem określonych w uchwale nr XXXI.171.2013 Rady Gminy wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy. W punkcie 5 lit. b decyzji natomiast zobowiązano spółkę do świadczenia usług odbioru nieczystości wyłącznie na podstawie umowy i na warunkach w niej określonych, zawartej z właścicielami (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości oraz wystawiania dowodów korzystania z usług z podaniem ilości wywiezionych nieczystości, ceny usługi oraz odbiorcy nieczystości. Strona zauważyła przy tym, że przepisy nie przewidują obowiązku zawierania umów oraz dokumentowania usługi w formie umowy. Jednocześnie podkreśliła, że obowiązek wystawiania dowodów korzystania z usługi wynika z regulacji podatkowych i także nie ma oparcia w przepisach u.c.p.g. Dodatkowo z obowiązku skierowanego do właścicieli nieruchomości (art. 6 ust 1 ustawy - obowiązku dokumentowania usług wywozu) nie można interpretować w żaden sposób obowiązku skierowanego do przedsiębiorcy.

Dalej spółka zarzuciła organowi, iż niedopuszczalne jest zawarcie w punkcie 5 lit. c-d decyzji zobowiązania do dostarczania Wójtowi Gminy kwartalnych sprawozdań, o których mowa w art. 9o u.c.p.g. W jej ocenie obowiązek ten wynika z mocy samej ustawy, dodatkowo organ nie może zawierać oraz modyfikować obowiązków przewidzianych w ustawie. Ponadto wymienione w niniejszym akapicie postanowienie nie mieści się w katalogu elementów decyzji zamieszczonym w art. 9 ust. 1 u.c.p.g. i z tego względu nie powinno być określone w treści zezwolenia. Zdaniem strony także nałożony decyzją obowiązek niezwłocznego zgłaszania Wójtowi Gminy wszelkich zmian danych, określonych w zezwoleniu (punkt 5 lit. f) należy uznać za naruszający prawo, ponieważ powiela obowiązki nałożone w art. 8a ust. 2 u.c.p.g.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego jej rozpatrzenia. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności podał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 63 § 2, art. 64 § 2 i art. 76a § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 2a u.c.p.g., które stanowią materialnoprawną podstawę przedmiotowej decyzji, ponieważ organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia dla pomimo występujących braków formalnych we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie. W konsekwencji organ I instancji powinien był wezwać stronę do jego uzupełnienia, celem skutecznego wszczęcia postępowania.

Następnie Kolegium wskazało, że wnioskodawca nie spełnił wymogów materialnych w tej sprawie, ponieważ do wniosku z [...] września 2021 r. dołączył kserokopie dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez nieprofesjonalnego pełnomocnika spółki. Organ podał, że zgodnie z art. 76a § 2 k.p.a. strona może złożyć w postępowaniu administracyjnym zamiast oryginału dokumentu jego odpis ale tylko wówczas, gdy jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. SKO zaznaczyło także, że przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną (ust. 2a art. 8 u.c.p.g.). Zarzuciło organowi I instancji brak weryfikacji kserokopii umów na przyjęcie nieczystości płynnych zawartych między spółką a Przedsiębiorstwem [...] w zakresie spełnienia wymogów skutecznego ich zawarcie, w tym przedłożenia stosownych pełnomocnictw dla osób podpisujących umowę w imieniu stron. Organ II instancji zauważył, że z dostępnego on-line zupełnego odpisu z KRS spółki wynika, że zarówno B. A-C. jak i J.S., a także K.B. nie byli w datach zawierania tych umów osobami upoważnionymi do reprezentacji spółki, natomiast przy umowach brak jest stosownych pełnomocnictw udzielonych im przez spółkę do skutecznego zawarcia tych umów. Wobec powyższego w ocenie organu nie można przyjąć, że wymóg udokumentowania gotowości odbioru nieczystości ciekłych przez stację zlewną, został spełniony.

T. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając:

1) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji w całości, mimo, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy wyłącznie do jej uchylenia w części, a to wobec złożenia odwołania wyłącznie w zakresie obejmującym część decyzji;

2) rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., polegające na jego błędnym zastosowaniu, mimo całkowitego braku podstaw w tym zakresie, albowiem: - strona zaskarżyła wyłącznie część decyzji organu I instancji, SKO nie było zatem uprawnione do uchylania tej decyzji w całości; - SKO dysponowało prawem (m.in. w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a.), ale także miało obowiązek wyjaśnić dostrzeżone uchybienia w decyzji organu I instancji, które to uchybienia z pewnością mogły być uzupełnione przez stronę przed organem II instancji, a mimo to uchyliło się od przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego; - rolą organu II instancji nie jest cofanie sprawy w całości do rozpoznania w pierwszej instancji (co powoduje dalsze przedłużanie postępowania w sprawie, ze szkodą dla strony), lecz jej rozpatrzenie po raz drugi, zgodnie z zasada dwuinstancyjności, czego organ zaniechał (organ II instancji nie jest bowiem szczególnego rodzaju organem "kasacyjnym");

3) rażące naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. (w związku z art. 140 k.p.a.), a także art. 50 § 1 k.p.a. poprzez: - zaniechanie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie kwestii wskazanych przez SKO jako rzekome braki warunkujące rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji organu I instancji; - zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i zbadania budzących wątpliwości SKO, i scedowanie całego postępowania wyjaśniającego na organ I instancji; - wydanie przez SKO kasatoryjnego orzeczenia co do całej decyzji pierwszoinstancyjnej, ze szkodą dla szybkości rozstrzygnięcia sprawy oraz interesu strony postępowania, mimo zaniechania przez SKO zwrócenia się do strony o wyjaśnienie okoliczności, które budziły wątpliwości, ze względu na formę dokumentów potwierdzających te okoliczności;

4) rażące naruszenie art. 79a § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak wskazania przez SKO stronie postępowania (spółce) przesłanek zależnych od strony, i które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również poprzez brak wyznaczenia Spółce terminu w ciągu którego Spółka mogłaby przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek niezbędnych do wydania decyzji, a zamiast tego SKO uchyliło w całości decyzję organu I instancji, bezzasadnie uznając jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa;

5) rażące naruszenie art. 139 k.p.a. (zakaz reformationis in peius) poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w całości, mimo jej zaskarżenia jedynie w części, i mimo niewystąpienia w rzeczywistości wyjątku dającego podstawę do naruszenia ww. zakazu, w postaci rażącego naruszenia prawa;

6) rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a, poprzez: - brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej; - zawarcie w uzasadnieniu wyłącznie twierdzeń w zakresie rzekomego rażącego naruszenia prawa; - faktyczne uchylenie się od rozpatrzenia odwołania, polegające na zawarciu w uzasadnieniu decyzji SKO wyłącznie wywodu niepozostającego w związku z zakresem zaskarżenia i zarzutami odwołania; - pozbawienie strony (wnioskodawcy) prawa do uzyskania stanowiska organu II instancji co do podniesionych w odwołaniu zarzutów w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej; - pozbawienie odwołującego się prawa do rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje, poprzez scedowanie de facto całości postępowania w sprawie na ogan I instancji, który już orzekał w sprawie;

7) naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione doprowadzenie do przedłużenia postępowania w sprawie, wskutek uchylenia w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo, iż organ II instancji również miał obowiązek prowadzenia sprawy wnikliwie i szybko, jak również stosowania możliwie najprostszych środków do jej załatwienia, którego to warunku nie spełnia cofanie postępowania do jego początku, w sytuacji wystąpienia usuwalnych braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie w sprawie.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, albowiem uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej doprowadziło do znacznego przedłużenia postępowania w sprawie i pozbawienia spółki uzyskanego (i niezaskarżonego w części) zezwolenia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do sprzeciwu spółki podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wskazanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej według kryterium legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2021 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu Gminy i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Powyższa decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd sprzeciw oddala. W orzecznictwie wskazuje się, że sprzeciw od decyzji jest odrębnym od skargi środkiem zaskarżenia, służącym w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r., II GSK 1007/19, CBOSA). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r., II OSK 3080/19, CBOSA).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Podkreślić należy, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Wobec powyższego organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie - niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I OSK 2561/19, CBOSA).

Dodać przy tym należy, iż przekazując sprawę organowi I instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Wymaga podkreślenia, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., II OSK 1166/20, CBOSA).

Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 kpa dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Przed przedstawieniem wyników przeprowadzonej oceny zaskarżonej decyzji Sąd za konieczne uznał wyjaśnienie dodatkowo zakresu dopuszczalnej kontroli dotyczącej decyzji objętej sprzeciwem przez sąd administracyjny, która różni się od tej przeprowadzanej przez sąd przy wniesieniu skargi. Z uwagi bowiem na treść art. 64e p.p.s.a. w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej uznawane jest za przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasacyjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd w wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli legalności uznał, iż objęta sprzeciwem decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniając jej uchylenie.

W przedmiotowej sprawie SKO wydając zaskarżoną decyzję stwierdziło po pierwsze naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania: art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a., wskazując na brak wezwania przez organ wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Przy czym wskazując na w/w naruszenie SKO nie sprecyzowało jednocześnie na czym polegał dostrzeżony przez organ odwoławczy brak formalny wniosku.

Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Wskazać trzeba, że art. 64 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy brak podstawowych danych albo niespełnienie innych wymagań określonych w przepisach prawa uniemożliwia organowi administracji, który otrzymał wniosek, jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do jego treści. W szczególności dotyczy to np. braku podpisu na podaniu, braku pełnomocnictwa osoby, która wniosła podanie w imieniu innego podmiotu. Istotne jest, iż celem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. jest doprowadzenie sprawy do etapu umożliwiającej nadanie sprawie biegu. Generalnie przepis ten ma dotyczyć wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu i nie może dotyczyć okoliczności, które organ uznaje za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z 22 marca 2018 r., II GSK 1363/16 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11; CBOSA). Wymaga podkreślenia, że wezwanie, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia. Wezwanie to nie może dotyczyć natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (por. wyroki NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA z 1997 r, Nr 3, poz. 114 oraz 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, CBOSA).

Natomiast zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik (strony) dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy przede wszystkim, iż SKO nie podało w czym dokładnie upatruje wystąpienia braku formalnego wniosku złożonego przez spółkę, do usunięcia którego zdaniem Kolegium błędnie nie wezwał organ I instancji. Mając na uwadze przywołany przez SKO art. 33 § 3 k.p.a. (w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.), domniemywać należy, iż dostrzeżony brak odnosił się niewątpliwie do kwestii wykazania umocowania osoby, która złożyła wniosek – Dyrektora ds. Ochrony Środowiska, K.B., do działania w imieniu spółki jako wnioskodawcy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wraz z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na opróżnieniu zbiorników bezodpływowych i transporcie nieczystości ciekłych na terenie Gminy, podpisanego przez K.B., złożony został do organu I instancji oryginał pełnomocnictwa z [...] września 2021 r., w którym Prezes Zarządu spółki – P.S. udzielił K.B. pełnomocnictwa do reprezentowania spółki przed organami administracji publicznej. Wraz z pełnomocnictwem złożona została także potwierdzona przez K.B. za zgodność z oryginałem kserokopia odpisu aktualnego z rejestru przedsiębiorców spółki z Krajowego Rejestru Sądowego (dalej jako KRS). W oparciu o tak złożone dokumenty, niebudzące wątpliwości organu I instancji, wniosek został rozpoznany merytorycznie decyzją z dnia [...] października 2021 r.

Jak wskazano wcześniej, SKO nie podało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jakim dokładnie zakresie wykazanie umocowania przez osobę składającą wniosek budzi zastrzeżenia organu odwoławczego, jednak skoro sam dokument pełnomocnictwa złożony został w formie oryginału, dotyczyć musiało to dokumentu odpisu z KRS potwierdzonego za zgodność z oryginałem przez K.B., tym bardziej, że w dalszej części uzasadnienia decyzji SKO podniosło kwestię potwierdzanie za zgodność z oryginałem przez ,,nieprofesjonalnego" pełnomocnika. W istocie z akt sprawy nie wynika, aby K.B. należała do wymienionego w art. 33 § 3 k.p.a. katalogu pełnomocników, którzy są uprawnieni do uwierzytelniania przed organem odpisów dokumentów wykazujących ich umocowanie. Jednak zdaniem Sądu, mając na uwadze wcześniejsze rozważania Sądu na tle art. 64 § 2 k.p.a., stanowisko SKO w tym zakresie uznać należałoby za nieuzasadnione. Mimo bowiem, że odpis z KRS został złożony do organu w formie kserokopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez K.B. jako osobę spoza katalogu wymienionego w art. 33 § 3 k.p.a., to jednak należy wziąć pod uwagę, iż zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 112 ze zm., dalej jako u.KRS) rejestr jest jawny (ust. 1), każdy ma prawo dostępu do danych zawartych w Rejestrze za pośrednictwem Centralnej Informacji (ust. 2), każdy ma prawo otrzymać, również drogą elektroniczną, poświadczone odpisy, wyciągi, zaświadczenia i informacje z Rejestru (ust. 3), a do tego stosownie do art. 4 ust. 4 aa u.KRS pobrane samodzielnie wydruki komputerowe aktualnych i pełnych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru mają moc zrównaną z mocą dokumentów wydawanych przez Centralną Informację, o których mowa w ust. 3.

W tych okolicznościach zdaniem Sądu w istocie brak było podstaw do uznania, wbrew stanowisku SKO, iż w powyższym zakresie zaistniała w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. przeszkoda uniemożliwiająca nadanie biegu niniejszemu postępowaniu i uniemożliwiająca rozpoznanie wniosku strony przez organ I instancji. Organ mógł bowiem w świetle cytowanych przepisów zweryfikować prawidłowość umocowania osoby reprezentującej wnioskodawcę. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż Kolegium w dalszej części uzasadnienia (str. 9) samo powołało się na ,,dostępny on-line zupełny odpis z KRS wnioskodawcy" odnosząc się do oceny umowy załączonej do wniosku, co wskazuje na przeprowadzenie przez organ analizy treści odpisu Spółki w KRS. Dodatkowo zauważyć należy także, iż odwołanie od decyzji organu I instancji podpisane zostało także przez K.B., a jednocześnie organ II instancji nie miał wątpliwości co do prawidłowości jej umocowania, rozpoznając odwołanie bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia odwołania.

Poza naruszeniem art. 64 § 2 w zw. z art. 33 § 3 k.p.a., SKO dodatkowo wskazało także na naruszenie w zw. art. 76a § 2 oraz art. 8 u.c.p.g. Art. 8 u.c.p.g. określa dodatkowe wymogi formalne, w rozumieniu cyt. wcześniej art. 64 § 2 k.p.a., wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności w zakresie m.in. opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W myśl cyt. art. 8 u.c.p.g. wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie, oraz jego numer identyfikacji podatkowej (NIP); 2) określenie przedmiotu i obszaru działalności; 3) określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem; 4) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem; 5) proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowane po zakończeniu działalności; 6) określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia. Do wniosku przedsiębiorca jest obowiązany dołączyć zaświadczenie albo oświadczenie o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne (ust. 1a). Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1a, składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 1b). Przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną (ust. 2a).

Z kolei wskazany przez SKO art. 76a § 2 k.p.a. dotyczy wymaganej formy dokumentu składanego w postępowaniu administracyjnym. Mianowicie przewiduje on, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż generalnie odpisem jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści oryginalnego dokumentu. Przepisy k.p.a nie definiują pojęcia dokumentu ani nie określają, w jakiej technice ma on być sporządzony. Jednak zachowanie wymogu, o którym mowa w cyt. art. 76a § 2 k.p.a. zrównuje moc dowodową odpisu sporządzonego w sposób określony w tym przepisie, z oryginałem.

SKO w zaskarżonej decyzji stwierdziło, iż złożone przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. dokumenty (m.in. umowy najmu/dzierżawy, dowody rejestracyjne pojazdów, zaświadczenia i umowy o odbiór nieczystości płynnych) jako kserokopie potwierdzone za zgodność z oryginałem przez K.B., a zatem w formie niespełniającej wymogów przewidzianych w cyt. art. 76a § 2 k.p.a., nie stanowią urzędowych odpisów dokumentów.

Zdaniem Sądu, mając na uwadze wcześniejsze rozważania na tle cyt. art. 64 § 2 k.p.a., brak uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, aby opisane przez SKO uchybienie nie pozwalało na nadanie biegu sprawie objętej wnioskiem strony. Stwierdzić należy, iż w zakresie odnoszącym się do formy załączników złożonych do wniosku, organ odwoławczy może, działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie lub zlecić przeprowadzenie go organowi I instancji, mając przy tym na uwadze dodany do k.p.a. nowelą z 7 kwietnia 2017 r.

art. 76a § 2b k.p.a., zgodnie z którym upoważniony pracownik organu prowadzącego postępowanie, któremu został okazany oryginał dokumentu wraz z odpisem, na żądanie strony, poświadcza zgodność odpisu dokumentu z oryginałem. Poświadczenie obejmuje podpis pracownika, datę i oznaczenie miejsca sporządzenia poświadczenia, a na żądanie strony, również godzinę sporządzenia poświadczenia. Jeżeli dokument zawiera cechy szczególne (dopiski, poprawki lub uszkodzenia), należy stwierdzić to w poświadczeniu.

Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., w celu realizacji zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy ma obowiązek podjąć wszelkie możliwe kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga bowiem nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Dodać przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wyrażony został pogląd, że kserokopia dokumentu urzędowego może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu. Różnica ich mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że dokument taki musi być oceniony w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r. II GSK 1016/11, wyrok WSA z 6 października 2010 r. II OSK 1508/09, wyrok WSA z 31 stycznia 2014 r. I SA/Kr 1821/13, wyrok WSA z 11 marca 2009 r. IV SA/Wa 1936/08).

Natomiast odnośnie wskazanego przez Kolegium uchybienia polegającego na braku zbadania przez organ I instancji prawidłowości załączonych do wniosku umów, w tym w zakresie umocowania osób je podpisujących, Sąd zwraca uwagę, iż organ nie jest ani uprawniony ani też zobligowany do badania legalności i zgodności z prawem takiego dokumentu. Organ nie może badać, czy umowa jest ważna i prawnie skuteczna, albowiem w tym przypadku organ administracji publicznej, wykraczałby poza swoje ustawowo określone kompetencje. Zawarta umowa jest czynnością prawną nie podlegającą ocenie organu, wywołującą skutki prawne do czasu, dopóki nie zostanie zakwestionowana w formie i trybie przewidzianym przez prawo.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie brak było naruszeń przepisów postępowania uzasadniających wydanie przez skarżony organ decyzji w trybie art. 138§ 2 k.p.a., wobec czego Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe oznacza, że sprawa wróci na etap postępowania odwoławczego, w ramach którego organ II instancji uwzględni wyrażone w uzasadnieniu stanowisko Sądu oraz zawartą w nim ocenę prawną.

Jednocześnie Sąd zaniechał odniesienia się do pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwie, gdyż zgodnie z cytowanym i opisanym wcześniej art. 64e p.p.s.a., o czym była mowa powyżej, przedmiotem badania przez sąd administracyjny w postępowaniu wywołanym sprzeciwem, jest wyłącznie potencjalne naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Wobec uznania przez Sąd, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., uzasadnionym było jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Koszty postępowania sądowego, na które składają się wpis od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa uiszczona od udzielenia pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 597 zł, zasądzone zostały na podstawie art. 64 b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Wniosek wnoszącej sprzeciw o wymierzenie grzywny podlegał oddaleniu (pkt II sentencji wyroku). Powyższy środek ma charakter dyscyplinująco-represyjny i znajduje zastosowanie gdy postawa organu odwoławczego ma charakter rażący, niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa, odznaczający się lekceważącym stosunkiem do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd uznał, iż powyżej opisane okoliczności nie zaistniały a sama wadliwość wydanej decyzji nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny, skoro działanie organu związane z zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. związane były z błędem w procesie stosowania prawa.