Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1914/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia del. NSA Anna Żak /spr./, , po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1392/15 w sprawie ze skargi S.K. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 24 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016r. w sprawie II SA/Sz 1392/15, po rozpoznaniu skargi S.K.

i T. K., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 24 września 2015r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia 28 stycznia 2013 r. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), Burmistrz Gminy G. ustalił na rzecz S.K. i T.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku warsztatowo – mieszkalnego z częścią biurowo – socjalną (warsztat wyłącznie dla samochodów osobowych – bez wykonywania prac blacharskich i lakierniczych), na terenie działki nr [...], położonej w obr. ewid. Ż. B..

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J.T. i J. T.- właściciele sąsiedniej działki nr [...] ob. Ż. B., w którym podnieśli, że w wydanej decyzji nie uwzględniono wydanych warunków zabudowy dla pozostałych działek, na których przewidziano budownictwo jednorodzinne. Ponadto obowiązująca linia zabudowy wyznaczona na 15 m jest niezgodna z ich oczekiwaniami, gdyż noszą się z zamiarem wybudowania na swojej działce domu jednorodzinnego i obawiają się, że ustalona w ww. decyzji linia zabudowy będzie dotyczyła również ich działki, z uwagi na najbliższe sąsiedztwo. Podnieśli też, że obszar analizowany niezasadnie został rozszerzony ze 150m do 550 m, obejmując działki nr [...], które znajdują się w innym obrębie geodezyjnym (G.), co jest niezgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Opisany w analizie teren objęty planem zagospodarowania przestrzennego (51U) jest również w innym obrębie geodezyjnym, nie mającym powiązania ani ciągłości z działkami nr [...] obr. Ż. B.

Decyzją z dnia 21 marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (SKO) uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji z dnia 28 stycznia 2013r. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zdaniem organu, usytuowanie obiektu warsztatu samochodowego w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie stanowi kontynuacji tej funkcji. W takim przypadku nie można odnosić kontynuacji tej funkcji także do odległego od przedmiotowej działki warsztatu samochodowego, z pominięciem uwarunkowań istniejących w obszarze analizowanym, wyznaczonym w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki. Istniejące uwarunkowania nie dają podstawy do rozszerzenia obszaru analizowanego.

Na powyższą decyzję S. K. i T. K.wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Sąd wyrokiem z dnia 25 października 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 548/13 uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia 21 marca 2013r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że przyjęcie przez Kolegium odległości 150 m przy określaniu granic obszaru analizowanego doprowadziło do nieuzasadnionego zawężenia możliwości odniesienia się przez organ do przyszłej inwestycji skarżących w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. W pobliżu działki nr [...] w obrębie Ż. B., w granicach obszaru analizowanego przez Kolegium, brak jest zabudowań, które mogłyby wyznaczać funkcję, jaką teren ten będzie pełnić w przyszłości. Status budynku, na który powołało się Kolegium, nie został dostatecznie wyjaśniony. Sąd stwierdził także, że żadne przepisy planu zagospodarowania przestrzennego nie mają dla decyzji o warunkach zabudowy charakteru wiążącego.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO decyzją z dnia 24 września 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ponownie uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy G.z dnia 28 stycznia 2013 r. i sprawę warunków zabudowy przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że od wydania decyzji organu pierwszej instancji upłynął już znaczny okres czasu (32 miesiące), zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, m.in. ustalenia czy inwestor podtrzymuje swój wniosek, ewentualnego uzupełnienia tego wniosku o kopie wymaganych map i innych dokumentów, zgodnie z art. 52 u.p.z.p., a następnie przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem zawartej w wyroku WSA w Szczecinie oceny prawnej, co do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, a także stanowiska Kolegium co do oceny zachowania ładu przestrzennego.

Na powyższą decyzję SKO S. K. i T. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc m.in. ,że jest ona nieważna, ponieważ została wydana przez członków Kolegium z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 27 § 1 zd. 1 K.p.a. Zarzucili także naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym przyjęciu, że na organie pierwszej instancji ciąży obowiązek ustalenia, czy w okresie pomiędzy datą wydania jego decyzji, a dniem doręczenia do Kolegium wyroku zawierającego oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania, nie doszło do zmian zarówno stanu prawnego, jak i stanu faktycznego sprawy, podczas gdy taki wniosek w żaden sposób nie wynika ze wskazanego przepisu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględnił skargę.

Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wcześniejszej kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wyrokiem z dnia 25 października 2013 r., sygn. II SA/Sz 548/13. W wyroku tym Sąd wskazał organowi odwoławczemu kwestie, które winien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd, jak i organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej w powyższym orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami, co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu. Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych lub wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie . W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom Sądu co do dalszego postępowania, wyrażonym w ww. wyroku z dnia 25 października 2013r. Jak wynika z treści uzasadnienia tego wyroku, Sąd uznał, że nieprawidłowa była interpretacja organu odwoławczego § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis ten nie zawiera bowiem zakazu szerszego niż 3 – krotna szerokość działki wyznaczenia granic obszaru analizowanego, tj. w sposób umożliwiający potraktowanie obszaru poddawanego analizie jako urbanistycznej całości. Ponadto analiza terenu z punktu widzenia funkcji odnosić się powinna do zabudowań już istniejących. Wobec przedstawionej przez Sąd wykładni przepisu odnoszącego do ustalenia obszaru poddanego analizie na potrzeby wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, organ odwoławczy winien dokonać ustaleń stanu faktycznego, przyjmując, że racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego. Wymaga tego spójność urbanistyczna planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Sąd wskazał, że

organ odwoławczy takiej analizy urbanistycznej nie przeprowadził. Kolegium bowiem uznało, że w sprawie występują przesłanki uchylenia decyzji z art. 138 § 2 K.p.a. Dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o ww. przepis jest jednak ograniczona i uwarunkowana wystąpieniem przesłanek: wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Kolegium, jako powód uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazało na znaczny czas, jaki upłynął od jej wydania oraz potrzebę ewentualnego zaktualizowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej, uwzględniającej ocenę prawną Sądu, a także stanowisko Kolegium, przy czym z akt postępowania nie wynika by Kolegium, ponownie rozpoznając odwołanie J. i J. T. od decyzji Burmistrza Gminy G. z dnia 28 stycznia 2013 r. zasięgało opinii strony w zakresie zamiaru aktualizacji wniosku o wydanie warunków zabudowy, bądź dokonało jakichkolwiek ustaleń w zakresie zmiany stanu faktycznego sprawy, wymagającej nowej analizy urbanistycznej.

Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja organu odwoławczego nie potwierdza w ocenie Sądu zasadności wydania w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Nie uwzględnia także wykładni prawa i wytycznych przedstawionych w wyroku Sądu z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 548/13. Adresatem obowiązków wynikających z art. 153 P.p.s.a., był organ odwoławczy, któremu w związku z uchyleniem jego decyzji, uprzednio rozpatrujący sprawę Sąd nakreślił ocenę prawną i wskazania co do dalszego sposobu działania. Kolegium nie mogło się od tych zadań uchylić i przerzucić je na organ I instancji. Organ odwoławczy nie wykazał też, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. Nie ustalił też jakie okoliczności stanu faktycznego uległy zmianie, powodując konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć, iż może zajść potrzeba ponownego uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, ale jedynie w przypadku bezspornego ustalenia przez organ odwoławczy, że w międzyczasie na analizowanym obszarze nastąpiła taka zmiana stosunków faktycznych, która może mieć istotne znaczenie dla wyników analizy urbanistycznej. Decyzja w tym zakresie nie może jednak opierać się na przypuszczeniach i założeniach. Upływ czasu od wydania decyzji organu I instancji, nawet znaczny, nie może stanowić samodzielnej przesłanki uchylenia jego decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie może być wydana w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w ww. przepisie. Ten rodzaj decyzji dopuszczalny jest zaś wyjątkowo, stanowiąc wyłom od merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał zebrany przez organ pierwszej instancji, ale ma także możliwość rozszerzenia postępowania dowodowego w dopuszczalnych granicach na nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie (art. 136 K.p.a.). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby po otrzymaniu z Sądu akt postępowania celem ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy podjął jakiekolwiek działania dające mu podstawę do przyjęcia, że mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne w wyniku upływu czasu uległy zmianie, wymagającej ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wadliwe zastosowało art.138 § 2 K.p.a. a nadto nie zastosowało się do związania wynikającego z art. 153 P.p.s.a., co stanowi podstawę do uznania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrujący sprawę organ winien bezwzględnie wyeliminować popełnione uchybienia uprzednio dostrzeżone przez Sąd w wyroku z dnia 25 października 2013 r., a także uwzględnić wywody i dostrzeżone uchybienia, jakie Sąd przedstawił w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Sąd odniósł się także do zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdzając, że nie jest on trafny. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią tego przepisu niedopuszczalna jest sytuacja, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy, będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej instancji. Nie ma natomiast przeszkód, by po uchyleniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego przez sąd administracyjny ten sam skład organu orzekał przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będąc oczywiście związanym oceną prawną i wskazaniami sądu. Z tych wszystkich względów , Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.T. i J.T. zarzucając na podstawie o art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

- art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. i art.134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.136, art.7 ,art.77 § 1 i art.80, art.15 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO pomimo, że istniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, a która byłaby naruszona przez organ odwoławczy w sytuacji przeprowadzenia przez ten organ aktualnej analizy urbanistycznej,

- art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3, art.138 § 2 K.p.a. przez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez SKO przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i błędnym przyjęciu, że organ uchylił się od wypełnienia obowiązków wynikających z art. 153 Ppsa i przerzucił je na organ I instancji, w sytuacji gdy w wyroku z dnia 25 października 2013r. WSA w Szczecinie odniósł się wyłącznie do kwestii wyznaczenia obszaru analizowanego w kontekście prawnej możliwości jego rozszerzenia, a organ jedynie respektując stanowisko Sądu uznał, że istnieje potrzeba przeprowadzenia aktualnej analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wiążących wskazań Sądu. Ponadto wydając w dniu 25 października 2013 r. wyrok, Sąd pierwszej instancji nie mógł wiedzieć, że do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy dojdźcie dopiero prawie 3 lata później, co w przypadku dokonywania aktualnej analizy funkcji i cech zabudowy ma kluczowe znaczenie. Dowodem na to jest stwierdzenie Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym nie można wykluczyć, że może zajść potrzeba ponownego uchylenia przez SKO decyzji organu I instancji, ale jedynie w przypadku bezspornego ustalenia przez organ odwoławczy, że w międzyczasie na analizowanym obszarze nastąpiła taka zmiana stosunków faktycznych, które może mieć istotne znaczenie dla wyników analizy urbanistycznej.

- art.141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia w szczególności niewskazanie, jaka zmiana stosunków faktycznych może mieć istotne znaczenie dla wyników analizy urbanistycznej, niewyjaśnieniu dlaczego Sąd uznał, że organ odwoławczy oparł się na "przypuszczeniach i założeniach" wskazując na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji nowej analizy urbanistycznej wynikającej ze znacznego upływu czasu od wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 28 stycznia 2013r., pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu orzekania, przy jednoczesnym poszanowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania, co pociągnęło za sobą konieczność uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przeprowadzenia przez organ I instancji nowej analizy funkcji cech zabudowy.

- art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art.153 P.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania, które faktycznie sprowadzają się do tego, co organy w niniejszej sprawie wykonały, a więc do powtórzenia tych samych czynności.

W oparciu o powyższe zarzuty wyniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art.176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy i wnieśli o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma rozpoznanie w pierwszej kolejności podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.153 P.p.s.a. przez wyrażenie stanowiska, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie podporządkował się ocenie prawnej i nie wykonał wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2013 r. ,sygn. akt II SA/Sz 548/13.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może przy tym dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym i na sądach, a może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.

W kontekście przedstawionych rozważań wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom Sądu, co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 25 października 2013r. w sprawie II SA/Sz 548/13. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uchylając decyzję SKO z dnia 21 marca 2013 r. uchylającą decyzję organu I instancji i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdził, że z treści decyzji Kolegium wynika, że kwestią najistotniejszą przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy było niewłaściwe ustalenie przez organ I instancji obszaru analizowanego i objęcie analizą zabudowań znajdujących się w odległości ponad 500 m od spornej działki w sytuacji, gdy z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego przy szerokości frontu działki skarżących wynoszącej ok. 50 m powinny zawierać się w 150 m. Zdaniem Sądu, taka interpretacja przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). nie jest prawidłowa. Skoro przepis ten stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, to trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m, stanowi minimalne parametry obszaru analizowanego. Zarówno organ I jak i II instancji nieprawidłowo więc przyjęły, że odległość 150 m ma charakter maksymalny. Przepis ten nie zawiera jednak zakazu, aby granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone szerzej, w sposób umożliwiający potraktowanie obszaru poddawanego analizie jako urbanistycznej całości. Dalej Sąd wskazał, że to organ I instancji chociaż zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji tezę, że odległość 150 m ma charakter maksymalny, rozszerzył granice obszaru analizowanego i rozpoznał wniosek skarżących z zachowaniem zasad racjonalności urbanistycznej na terenie, na którym posadowiona jest działka skarżących. Odniósł się bowiem do zabudowań istniejących, dostępnych z tej samej drogi publicznej i zabudowanych budynkami jednorodzinnymi bądź to z funkcją usługową, bądź też wyłącznie mieszkalną. Sąd wskazał, że przyjęcie przez Kolegium odległości 150m przy określaniu granic obszaru analizowanego doprowadziło do nieuzasadnionego zawężenia możliwości odniesienia się przez organ do przyszłej inwestycji skarżących w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazał, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ obowiązku odniesienia się do zapisów planu obejmującego tereny najbliższe tym, których dotyczy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem ustalenia planu miejscowego zamykają się w jego granicach. Plan może stanowić dobry wzorzec zagospodarowania terenu sąsiedniego, jednak żadne przepisy planu nie mają dla decyzji o warunkach zabudowy charakteru wiążącego. Sąd wskazał, że Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, uwzględni przedstawione wyżej wywody i wyeliminuje popełnione uchybienia. W szczególności weźmie pod uwagę ustalone w rozporządzeniu zasady określania obszaru analizowanego.

Związanie wyrażoną w orzeczeniu Sądu w/w oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania obligowało organ odwoławczy do jej uwzględnienia i wykonania wytycznych Sądu. Jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, wobec przedstawionej przez Sąd wykładni przepisu odnoszącego się do ustalenia obszaru analizowanego organ odwoławczy powinien ustalić stan faktyczny przyjmując, że racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego. Organ odwoławczy powinien zatem dokonać ponownej analizy funkcji i cech zabudowy na obszarze analizowanym wyznaczonym na podstawie § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w sprawie II SA/Sz 548/13.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy takiej analizy nie przeprowadził, po przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przebiegu postępowania w tej sprawie stwierdził, że z uwagi na upływ czasu od wydania przez organ I instancji decyzji tj. w dniu 28 stycznia 2013r. rozstrzygnięcie tej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ewentualnego zaktualizowania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i przeprowadzenia nowej analizy urbanistycznej i na podstawie art.138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art.153 P.p.s.a. ponieważ nie uwzględnił oceny prawnej wyrażonej przez WSA w Szczecinie w/w sprawie.

Trafnie również Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można wykluczyć sytuacji , iż organ odwoławczy ponownie zastosuje art.138 § 2 K.p.a. i uchyli decyzję organu I instancji, ale może to nastąpić jedynie w przypadku wykazania, że doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego w analizowanym obszarze, która może mieć znaczenie dla wyników analizy urbanistycznej. Tymczasem organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji jak wyżej to wyjaśniono, nie poczynił żadnych ustaleń wskazujących na to, że z uwagi na upływ czasu zmieniły się istotne okoliczności faktyczne sprawy, które wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Twierdzenie organu odwoławczego, że nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania, ponieważ "wymagane jest przeprowadzenie ponownego postępowania w całości przez organ pierwszej instancji" nie znajduje żadnego uzasadnienia w materiale sprawy. Należy w pełni zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że upływ czasu od wydania decyzji organu I instancji, nawet znaczny, sam w sobie nie może stanowić samodzielnej przesłanki uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Przesłanki uchylenia decyzji przez organ odwoławczy zostały określone w przepisie art.138 § 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem zastosowanie art.138 § 2 K.p.a. jest możliwe jedynie w przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, ponadto stwierdzone braki w materiale dowodowym, nie mogą być usunięte w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uzasadniając w tej sprawie zastosowanie art.138 § 2 K.p.a. ograniczyło się do stwierdzenia znacznego upływu czasu od wydania decyzji przez organ I instancji nie czyniąc żadnych własnych ustaleń przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które świadczyłyby o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja SKO narusza prawo w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowało się bowiem do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. i nie wykazało także, że w sprawie zaistniały przesłanki z art.138 § 2 K.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji.

Z tych przyczyn zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. i art.134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art.136, art.7 ,art.77 § 1 i art.80, art.15 K.p.a., art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3, art.138 § 2 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. jest nieuzasadniony. Dla porządku dodać jeszcze należy, że nie było podstaw do sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.7, art.77 § 1, art.80, art.107 § 3, K.p.a. w powiązaniu z art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przez organ odwoławczy w/w przepisów K.p.a.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz tego przepisu w zw. z art. 153 P.p.s.a. Lektura skargi kasacyjnej w tym zakresie dowodzi, że w istocie skarżący nie zgadzają się z motywami kwestionowanego wyroku, co samo w sobie nie uzasadnia postawienia skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wtedy, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być zatem skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ odwoławczy przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) i wyjaśnił w wyczerpujący, i jednoznaczny sposób, przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest logiczne i zrozumiałe, uwzględniające wszystkie istotne aspekty faktyczne i prawne sprawy. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego uznał, że organ odwoławczy naruszył art.153 P.p.s.a. i art.138 § 2 K.p.a. Nie jest rzeczą Sądu pierwszej instancji wskazywanie przypadków zmiany stanu faktycznego, który uzasadniałby utratę mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 548/13, ponieważ ustalenie w sprawie stanu faktycznego i jego prawna ocena należy wyłącznie do organu administracji rozstrzygającego sprawę. Można tylko przykładowo stwierdzić, że ustalenie stanu faktycznego przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy przez organ odwoławczy wymaga, co najmniej ustalenia czy w obszarze objętym poprzednią analizą architektoniczno – budowlaną nastąpiła jakakolwiek zmiana zabudowy oraz czy z tej przyczyny jest dalej dopuszczalne wykorzystanie będącej już w aktach sprawy analizy urbanistyczno- architektonicznej.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a.