Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 96/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka–Muszyńska Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 2820/03 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. zasądza od A. S. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał R. M. przedłożenie wraz z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie przebudowanego I piętra budynku mieszkalnego położonego w K. przy ulicy R.: projektu budowlanego przedstawiającego stan poprzedni i obecny, oświadczenia osoby uprawnionej, że zrealizowany zakres robót jest zgodny z przepisami i pierwsze piętro budynku nadaje się do użytkowania. Organ pierwszej instancji nakazał również przedłożenie pozwolenia na użytkowanie w terminie do dnia 30 czerwca 2003 roku.

W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego powołując się na wyniki oględzin stwierdził, że przedmiotowy budynek posiada dwie kondygnacje, na parterze zamieszkuje A. S., a na piętrze R. M. W 1995 r. poprzedni właściciel lokalu na piętrze (W. R.) dokonał przebudowy tego piętra bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzja ta została następnie zmieniona na wniosek strony decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 roku w zakresie terminu do jej wykonania, który określono na dzień 15 sierpnia 2003 roku (odnośnie przedłożenia pozwolenia na użytkowanie).

Pismem z dnia 10 czerwca 2003 roku R. M. zwróciła się do organu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, dołączając do wniosku dokumentację (projekt i oświadczenie osoby uprawnionej). Z kolei pismem z dnia 12 czerwca 2003 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał ten wniosek według właściwości Prezydentowi Miasta K., stwierdzając, że R. M. wykonała obowiązki nałożone na nią decyzją z dnia [...] lutego 2003 roku.

Rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku, Nr [...] udzielił R. M. pozwolenia na użytkowanie- dokonanej przebudowy pierwszego piętra przedmiotowego budynku, polegającej na zabudowie balkonu, antresoli w klatce schodowej oraz ociepleniu ścian zewnętrznych. Jako podstawę prawną wskazano przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja wydana została na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów.

Pismem z dnia 14 lipca 2003 roku odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył R. K. - Prezes Biura Inwestycyjno-Projektowego i Handlu Nieruchomościami "B." w K, któremu skarżąca A. S. udzieliła pełnomocnictwa w 1999 roku do załatwiania wszelkich spraw związanych z robotami remontowymi budynku. W odwołaniu wskazano, że dołączona do wniosku o pozwolenie na użytkowanie dokumentacja nie zawiera inwentaryzacji stanu pierwotnego, że w budynku istniało wejście na dach z klatki schodowej, że nie wykonano obliczeń statycznych w związku z usytuowaniem szafy typu "Komandor", a ponadto, że przebudowy dokonano w części budynku, która zgodnie z postanowieniami aktu notarialnego z dnia 29 marca 1995 roku stanowi część wspólną (klatka schodowa, dach, wejście do budynku wraz z tarasem nad nim).

Pismem z dnia 17 lipca 2003 roku odwołanie to Prezydent Miasta K. przekazał Wojewodzie Śląskiemu celem rozpoznania, zaś ten ostatni pismem z dnia 22 sierpnia 2003 roku przekazał PINB w K. Z kolei pismem z dnia 2 września 2003 roku PINB w K. przekazał odwołanie Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, wskazując na art. 83 znowelizowanego Prawa budowlanego, zgodnie z którym wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2003 roku Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu stwierdzono, że przedłożone wraz z odwołaniem pełnomocnictwo nie stanowi podstawy do reprezentowania A. S. w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu udzielone ono zostało na rzecz "Biura", a nie osobie fizycznej posiadającej zdolność do czynności prawnych. Ponadto zakres przedmiotowy pełnomocnictwa również nie mieści się w przedmiocie niniejszego postępowania.

Odpis tego postanowienia doręczono skarżącej w dniu 15 września 2003 roku.

Pismem z dnia 18 września 2003 roku skarżąca zwróciła się do organu odwoławczego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazała, że prawidłowo udzielone pełnomocnictwo dla R. K. zostało przekazane wraz z aktami do Naczelnego Sądu Administracyjnego przy skardze na decyzję z dnia 28 kwietnia 2003 roku (sygn. akt II SA/Ka 1179/03). Dalej podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona właśnie temu pełnomocnikowi, a ona sama została pozbawiona możliwości osobistego złożenia odwołania.

Rozpoznając ten wniosek organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją umorzył postępowanie odwoławcze powołując się na art. 138 § 1 ust. 3 kpa. W uzasadnieniu powołał się na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a skarżąca nie będąc inwestorem nie posiada przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym.

W skardze do Sądu A. S. zakwestionowała legalność powyższej decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W uzasadnieniu skargi i pisma procesowego złożonego w toku postępowania sądowego skarżąca wskazywała, że przebudowa pierwszego piętra budynku dokonana została przez inwestora bez wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej skarżąca wskazała, że pozbawienie jej przymiotu strony na tym etapie postępowania uniemożliwia jej kontrolę własności, co, w jej ocenie, jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Wskazała ponadto na niekonstytucyjność art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.

W piśmie z dnia 5 grudnia 2003 roku organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi stwierdzając, że zawiera ona merytoryczne uwagi odnośnie decyzji organu pierwszej instancji, w związku z czym odstąpiono od odpowiedzi na skargę dopuszczalnej tylko w sytuacji, gdyby skarżąca była stroną postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2005r. sygn. akt II SA/Ka 2820/03 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. Uchylił też postanowienie Śl.W.I.N.B z dn. [...] września 2005r. Nr [...].

Sąd I instancji stwierdził, iż istota oceny zaskarżonej decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy w związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 roku zmian w Prawie budowlanym, wprowadzonych na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wydanej przed dniem 11 lipca 2003 roku jest organ nadzoru budowlanego, czy też Wojewoda. Po drugie, czy w takim stanie prawnym mógł mieć zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 roku.

Rozstrzygając powyższe kwestie wskazać przyjdzie, że ustawą z dnia 27 marca 2003 roku dokonano nowelizacji art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji przeszły zadania i kompetencje, o których mowa w art. 59. Oznacza to, iż od dnia 11 lipca 2003 r. w sprawach udzielenia pozwolenia na użytkowanie, niezależnie od materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, właściwy jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Po myśli art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej, właściwość organów określa się na podstawie przepisów tej ustawy. Zatem sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 roku, a niezakończone decyzją ostateczną, przeszły do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepis art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. nie zmienia jednak właściwości organu odwoławczego. Zarówno przed dniem 11 lipca 2003 roku, jak i po tej dacie, zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty (w tym przypadku Prezydenta Miasta) jest wojewoda. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jest zaś organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego). Inaczej przedstawiałaby się sytuacja, gdyby ustawodawca w przepisach intertemporalnych przewidział wprost, iż od decyzji starosty w sprawie pozwolenia na użytkowanie, wydanej przed dniem 11 lipca 2003 roku, przysługuje odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Wówczas ustawa wyłączałaby zasadę, iż do rozpatrzenia odwołania właściwy jest organ wyższego stopnia. Skoro jednak ustawa nowelizująca nie zawiera odmiennej regulacji, organy wyższego stopnia wyznaczają przepisy art. 82 ust. 3 i 83 ust. 2 Prawa budowlanego. Dla wzmocnienia tego stanowiska rozważyć należy sytuację, gdy po dniu 11 lipca 2003 roku starosta ż naruszeniem przepisów o właściwości orzeknie o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Nie powinno budzić wątpliwości, iż właściwy do rozpatrzenia odwołania, jak i wdrożenia trybu nadzwyczajnego, będzie w takim wypadku wojewoda jako organ wyższego stopnia, mimo regulacji art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej.

W konsekwencji, stwierdzić należy, iż od decyzji starosty w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wydanej przed dniem 11 lipca 2003 r., przysługuje odwołanie do wojewody jako organu wyższego stopnia (art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego). Zmiana przepisów w zakresie właściwości organów w tym przedmiocie, dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 roku nie spowodowała przeniesienia kompetencji organu odwoławczego, lecz dotyczyła jedynie właściwości organów I instancji.

W konsekwencji, zaskarżona decyzja wydana przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K., nie mogła się ostać (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 lipca 2005 roku, sygn. akt II SA/Ka 2883/03).

Nadto stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego zapadła wskutek błędnej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis ten dodany został przywołaną już ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Stosownie do jego treści, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Stwierdzić jednak należy, iż zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei ust. 2 tego artykułu dotyczy przypadków określonych w art. 48 - 50 Prawa budowlanego, a więc nie dotyczy postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, o którym jest mowa w art. 59 Prawa budowlanego. Stąd też w ocenie Sądu zastosowanie w tej kwestii znajduje wyłącznie art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej, co musi prowadzić do wniosku, że zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa.

Z naprowadzonych wyżej powodów zaskarżona decyzja dotknięta jest podwójnie kwalifikowaną wadą nieważności, albowiem zachodzą przesłanki zarówno z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z art. 156 § 1 pkt 2 tego Kodeksu. Nieważność taka ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Wyeliminowaniu z obrotu prawnego musiało podlegać także wydane przez organ odwoławczy; postanowienie z dnia 9 września 2003 roku, pomimo iż skarżąca nie kwestionowała tego postanowienia. Jednak zgodnie z wcześniej powołanym przepisem art. 134 § 1 p.s.a. kontroli sądowej podlegają wszelkie akty i czynności z zakresu administracji publicznej w granicach danej sprawy bez względu na treść żądania strony.

Pomijając już zatem nawet kwestię właściwości organu, to ewentualne zastrzeżenia co do treści pełnomocnictwa, jak i co do osoby pełnomocnika winny zostać wyjaśnione w trybie wezwania do uzupełnienia braków formalnych na zasadzie art. 64 § 2 kpa, a rozstrzygnięcie w sprawie powinno zapaść dopiero po uzupełnieniu tych braków względnie po bezskutecznym upływie terminu do ich uzupełnienia.

Zwrócić też przyjdzie uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w następstwie złożonego przez skarżącą wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i nie została poprzedzona postanowieniem w przedmiocie tego wniosku, co dodatkowo stanowi naruszenie art. 59 § 2 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie, poza wskazaniami wynikającymi wprost z powyższych rozważań, organ odwoławczy weźmie także pod uwagę zasadność zastosowania przez Prezydenta Miasta K. przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sporna przebudowa zrealizowana była w roku 1995, a to powoduje, że zastosowanie przepisów ustawy z 1974 roku nie znajduje uzasadnienia. Badając jednak tą kwestię organ odwoławczy dokona oceny, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia będzie miało to uchybienie.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn, zm.).

W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie (art. 210 § 1 p.s.a.).

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżył go w części stwierdzającej nieważność decyzji Śl.W.I.N.B z dnia [...] września 2003r. zarzucając naruszenie prawa materialnego i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718), i naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego z powodu podjęcia decyzji przez niewłaściwy organ i rażącego naruszenia prawa.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stwierdzającej nieważność decyzji Śl.W.I.N.B. z dnia [...] września 2003r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi, który wydał zaskarżony wyrok lub jego zmianę, a także rozstrzygnięcie o kosztach postępowania stosownie do treści wyroku.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003r. została podjęta w wyniku rozpatrzenia odwołania A. S. reprezentowanej przez R. K. - Prezesa Biura Inwestycyjno- Projektowego i Handlu Nieruchomościami "B." w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2005r. w sprawie pozwolenia na użytkowania przebudowy I piętra budynku przy ul. R. w K. wydanej na rzecz R. M., przekazanego do rozpatrzenia według właściwości przez Wojewodę Śląskiego za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w K.

Odwołanie zostało przekazane do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z zaleceniami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartymi w jego piśmie z dnia 23 czerwca 2003r., z którego istotny fragment brzmi: "z dniem 11 lipca br. organy administracji architektoniczno-budowlanej powinny dokonać protokolarnego przekazania toczących się spraw według właściwości, do organów nadzoru budowlanego". Niezbyt precyzyjne określenie "toczących się spraw" bez bliższego określenia i bez wyjątków zostało w tym przypadku zinterpretowane jako obejmujące także odwołania "w toku".

Skarżący organ zdaje sobie sprawę z faktu, iż zalecenia GINB mają jedynie znaczenie wykładni praktycznej, nie mogą być jednak zupełnie pominięte w rozważaniach na temat wykładni art. 7 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. nowelizującej Prawo budowlane. Stanowią one bowiem składnik wykładni celowościowej i historycznej, bo pochodzą od organu, który w trakcie prac ustawodawczych definiował cele i uzasadniał konieczność tej regulacji, ze względu na skuteczność działania organów państwa i przestrzegania praw obywateli w regulowanym obszarze, jest także swoistym przyczynkiem do rozumienia zasady "racjonalnego ustawodawcy" w kontekście nowelizacji Prawa budowlanego.

Skarżący opiera skargę na zarzucie błędnej wykładni i zastosowaniu art. 7 ust. 1 i ust. 4 ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003r. Szczególnie istotny jest dla poruszonej w skardze kwestii ust. 4 powołanego artykułu ustawy.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z tym przepisem, właściwość organów w sprawach objętych ust. 1 art.. 7 tej ustawy określa się na podstawie przepisów ustawy. Nie ulega wątpliwości, że ustawą, o której tu mowa jest ustawa z dnia 27 marca 2003. Przepis ten nie ogranicza swego obowiązywania do etapu postępowania przed organami I instancji. Takie ograniczenie nie wynika z literalnego brzmienia ust. 4 ani także ust. 1 art. 7, rozstrzygającego kwestie intertemporalne.

Art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej jako kryterium stosowania przepisów dotychczasowych, równocześnie kryterium właściwości według ust. 4 tego artykułu, wskazuje jednoznacznie brak ostatecznej decyzji bez uściślenia instancji czy etapu postępowania, w którym brak ten występuje. Zawężenie zakresu obowiązywania tych przepisów do I instancji oznacza zdaniem skarżącego nadinterpretację lub nieuprawnioną zmianę prawa.

Prawo budowlane w obszarze właściwości zajmuje się szczegółowo właściwością organów nadzoru budowlanego I instancji (art. 83 ust. 1) natomiast właściwość organów II instancji w tym zakresie określa się ogólnikowo przez wskazania organu wyższego stopnia (art. 83 ust. 2). Przełożenia tego mechanizmu na kontekst art. 7 ust. 4 ustawy nowelizującej nie można zdaniem skarżącego inaczej interpretować jak tylko objęcie nową właściwością obydwu instancji (a więc do uzyskania decyzji ostatecznej w sprawie).

Odpowiadające żądaniom skargi kasacyjnej rozumienie ust. 1 i ust. 4 art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. nie pozostaje w sprzeczności z art. 127 kpa, który w § 2 ustala zasadę rozpatrywania odwołań przez organ wyższego stopnia (w stosunku do organu wydającego decyzję, której odwołanie dotyczy) dopuszczając jednak wyjątki od tej zasady w końcowej części tego paragrafu: "jeżeli ustawa tak stanowi." Zdaniem skarżącego wyjątek taki ustala właśnie ust. 4 art. 7 ustawy nowelizującej określając właściwość organów nadzoru budowlanego obydwu instancji w sprawach niezakończonych decyzją ostateczną. Wprawdzie ustawodawca nie mówi tego wprost (przez wskazanie organu odwoławczego) ale intencje wydają się tu jasne. Chyba, że przepis ten zostanie uznany jednak za niejasny w rozumieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 stycznia 2004r. K 14/03 uznał stosowanie przepisów niejasnych za naruszające konstytucję. Niejasność ta nie może ponadto - zdaniem Trybunału - utrudniać przewidywalności zachowań obywateli. Skarżący nie uważa przy tym aby w tym przypadku taka ocena była zasadna. Faktem jednak jest rozbieżność w interpretacji powołanego wyżej przepisu.

Skarżący nie kwestionuje przy tym tezy WSA sformułowanej w oparciu o treść tego ustępu w kwestii stosowania przepisów dotychczasowych, co oznacza niemożność stosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu znowelizowanym. W oparciu m in. o dotychczasowe orzecznictwo tego sądu nie podziela jednak oceny zaskarżonego wyroku o stwierdzeniu nieważności decyzji ze względu na skumulowanie dwóch przyczyn nieważności zwłaszcza z powodu zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego do stanu wymagającego zastosowania przepisów dotychczasowych. Przyczyna ta bez kumulacji dotychczas uzasadniała bowiem uchylenie decyzji w tej kwestii. Dla potwierdzenia praktyki orzeczniczej WSA w tym zakresie, skarżący przedłożył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2005r. sygn. akt II SA/Ka 2821/03 uchylający decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2003r.

Ujednolicenie orzecznictwa sądów jest jedną z przyczyn i celów niniejszej skargi niezależnie od jej warstwy merytorycznej. Dotyczy to obydwu podstaw stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny już bowiem w wyroku z dnia 27 stycznia 2004r. sygn. akt II SA/Ka 3155/01 sprostowanym postanowieniem tegoż sądu z dnia 31 maja 2004r. uznał właściwość Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrywania odwołania na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r.

Skarżący zauważa, że stanowisko to skutkowało odpowiednim kierunkiem orzecznictwa administracyjnego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Zmiana kierunku orzecznictwa sądowego w tym zakresie wywołać musi w stosownym czasie zmianę praktyki orzeczniczej organów administracji. W sytuacji kiedy większość spraw z powodu upływu czasu już rozpatrzono. Uruchamia wreszcie w szerokim zakresie postępowania nieważnościowe, niezależne od zaskarżalności decyzji Il-go instancyjnych, wywołując przy tym chaos w toku spraw rozpatrywanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego II-giej instancji oraz narażając na szkody strony i na odpowiedzialność cywilną organy administracji publicznej. Skutki takiej praktyki orzeczniczej będą przy tym niezrozumiałe dla stron postępowań objętych weryfikacją w tym trybie, nie są też zrozumiałe racje uzasadniające ryzyko obciążenia organów administracji publicznej konsekwencjami tej praktyki, u której podłoża legła nieprecyzyjność ustawodawcy.

Skarżący w związku z powyższym przywołuje zasadę racjonalnego ustawodawcy. Interpretacja ustawy w zaskarżonym wyroku zwłaszcza zmienność stanowisk w kwestii interpretacji art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. w istniejących uwarunkowaniach, którą wywołuje, nie pozostaje w zgodzie z zasadą racjonalnego ustawodawcy kształtującą wykładnie ustaw.

Nowelizacja, o której mowa, spowodowała bowiem (jak zwykle w takich sytuacjach) odpowiednie zmiany w strukturze organów administracji architektoniczno-budowlanej, w tym także niezbędne zmiany osobowe i przeniesienia finansów pomiędzy organami administracji architektoniczni- budowlanej i nadzoru budowlanego. Utrudnia to odwrócenie w miarę ustabilizowanych już tendencji w organizacji struktur i praktyce orzeczniczej, zwłaszcza że przesunięcie kompetencji odbywa się do organów działających także z ustawowego upoważnienia Wojewody na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 2 ustawy- Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem wojewoda jest w istocie, organem nadzoru budowlanego a wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego "pomaga" mu wykonywać tę funkcję. Jeżeli zważyć, że wojewódzki inspektor nadzoru jest również profesjonalnym organem a decyzje administracyjne organu administracji architektoniczno - budowlanej podejmują też najczęściej upoważnieni pracownicy urzędu wojewódzkiego, dla stron postępowań administracyjnych i uczestników procesów budowlanych zmienność kierunku orzecznictwa sądowego a w konsekwencji i administracyjnego wydaje się bezprzedmiotowa, raczej odbywa się ze szkodą niż z pożytkiem dla sprawności funkcjonowania administracji publicznej, przestrzegania praw obywateli i skuteczności działania państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Niezasadnie bowiem Sąd I instancji przyjął, iż zmiana przepisów w zakresie właściwości organów w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, dokonana ustawą nowelizującą Prawo budowlane nie spowodowała przeniesienia kompetencji organu odwoławczego lecz dotyczyła jedynie właściwości organów I instancji.

Ustawa nowelizująca w art. 1 pkt 62 stanowi istotnie, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji, należą zadania i kompetencje, o których mowa w wymienionych (w sposób zamknięty) przepisach Prawa budowlanego, ale nie oznacza to wcale, że tylko zadania tego organu zostały ściśle określone, a tym samym właściwość organu odwoławczego należy ustalić w oderwaniu od unormowania noweli.

Pomijając, że zadania te i kompetencje właściwe będą i organowi odwoławczemu (por. art. 83 ust. 1 ust. 3 Prawa budowlanego) nie można jednakże nie dostrzegać, że w art. 7 ust. 4 noweli ustawodawca postanowił, iż właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw, o których mowa w ust. 1 i 2 określa się na podstawie przepisów ustawy (zatem ustawy nowelizującej z dnia 27 marca 2003r.). Jeśli się przy tym uwzględni, że przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2, łatwo dojść do stwierdzenia, iż takie normatywne podkreślenie właściwości organów miało przesądzić, że z chwilą wejścia w życie noweli nie przepisy dotychczasowe, ale nowe normy prawne będą kształtować właściwość organów administracyjnych w konkretnych sprawach. Organów zresztą istniejących. Prawo budowlane bowiem w art. 80 ust. 2 stanowi, iż zadania nadzoru budowlanego wykonują z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 : 1) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, 2) wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, 3) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Sama struktura organów administracji budowlanej nie ulega więc zmianie, dochodzi jedynie do przesunięcia określonych zadań z organów architektoniczno-budowlanych na nadzór budowlany i to z chwilą wejścia w życie wspomnianej noweli, na co wskazuje przepis art. 7 ust. 4. To sprawia, że w toku postępowania administracyjnego mającego za przedmiot jeden z wymienionych w art. 1 pkt 62 noweli dochodzi do zmiany właściwości organu orzekającego w II instancji.

Rozważając to należy całkowicie zgodzić się ze skarżącym wywodzącym o niesprzeczności takiego podejścia (jak wyżej zaprezentowano) z unormowaniem art. 127 § 2 kpa, który jako właściwy do rozpatrzenia odwołania wskazuje organ administracji publicznej wyższego stopnia. Przepis art. 127 § 2 kpa zawiera wyjątek od tej zasady stanowiąc : "chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy". Trudno byłoby odmówić racji stwierdzeniu, że taki wyjątek stanowi art. 7 ust. 4 noweli, określając jak zauważa skarżący "właściwość organów nadzoru budowlanego obydwu instancji w sprawach niezakończonych decyzją ostateczną".

Można, przy tym, przywołać na poparcie powyższych też i dotychczasowe orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawach o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, załatwiane po wejściu w życie noweli. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004r., sygn. akt IISA/Ka 3155/01, Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 października 2001r. (...) w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a w końcowej części pisemnych motywów sprecyzował zadania dla Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wprawdzie w motywach wyroku brak szczegółowych rozważań na temat właściwości organu odwoławczego w tego rodzaju sprawach, tym niemniej trudno przyjąć, iż to wskazanie Sądu jest jedynie dziełem przypadku. Podobnie rzecz się ma w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Ka 2821/03, w której Sąd orzekał w dniu 8 września 2005r.

Wyrok zapadły tego dnia uchylający zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 września 2003r.(...) w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych skarżący przywołał również jako przykład różnego kwalifikowania naruszenia przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa gdy istnieją możliwości różnej interpretacji przepisów prawnych (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989r., I SA 1034/88, w : KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK. Wydawn. Prawn. W-wa 1995r., str. 341). Brak przekonującego powodu by od poglądu tego odstąpić.

Wobec tego zarzut zawarty w skardze kasacyjnej odnoszący się do zakwalifikowania przez Sąd I instancji naruszenia przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jako rażące uznać należy również za zasadny.

Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.s.a., orzekł więc jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach opiera się na zasadzie art. 203 pkt 2 p.s.a.