Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1439/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 139,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 93 poz 600
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o  produktach pochodzenia zwierzęcego.
article: art. 19d ust. 1 pkt 2 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 33 poz 287
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1 załącznik II rozdział II i IX
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 801/13 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w Siedlcach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie wymagań w zakresie produktów pochodzenia zwierzęcego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w Siedlcach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w Siedlcach na rzecz M. P. kwotę 1214 (tysiąc dwieście czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 801/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w Siedlcach z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań w zakresie produktów pochodzenia zwierzęcego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2012 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Orońsku przeprowadził kontrolę w zakładzie skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. W wyniku kontroli, udokumentowanej protokołem Lista Kontrolna SPIWET nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzono szereg uchybień polegających na tym, że:

1) okazana podczas kontroli dokumentacja systemu opartego na zasadach HACCP nie uwzględnia wszystkich etapów produkcji np. nie okazano analizy zagrożeń dla rozbioru;

2) okazany podczas kontroli rejestr temperatur nie uwzględnia magazynu wyrobu gotowego;

3) w pomieszczeniu jelit i pakowania wyrobów gotowych w dniu kontroli umywalki były niesprawne;

4) powierzchnia sufitu wymaga odnowienia w pomieszczeniu na czyste pojemniki, chłodni półtusz i hali uboju;

5) zła kondycja techniczna podłogi w pomieszczeniu obróbki termicznej, w hali uboju, co nie zapewnia właściwego odwadniania podłogowego;

6) odpryski płytek na ścianach w peklowni;

7) w pomieszczeniu do przechowywania UPPZ w dniu kontroli był niesprawny agregat chłodniczy;

8) podczas kontroli nie okazano rejestru UPPZ oraz dokumentacji do właściwego terytorialnie PLW potwierdzającej uprawnienia podmiotu do odbioru kategorii 2;

9) podczas kontroli nie okazano pisemnych procedur postępowania z UPPZ na każdym etapie produkcji;

10) podczas kontroli nie okazano analizy tendencji badań mikrobiologicznych;

11) okazany podczas kontroli program zwalczania szkodników niedostosowany do specyfiki zakładu np. zawiera procedury postępowania ze szkodnikami zbożowymi.

W oparciu o ustalenia ww. kontroli, organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] nakazującą skarżącemu usunięcie stwierdzonych uchybień w określonych terminach. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Na skutek wniesionego odwołania, Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 27, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 17, poz. 127 ze zm.) oraz § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600) oraz zgodnie z art. 104 k.p.a. nałożył na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 zł za następujące naruszenia:

1. uszkodzoną posadzkę w pomieszczeniu obróbki termicznej i w hali uboju w kwocie 2.000 zł;

2. niedostosowaną do specyfiki zakładu procedurę zwalczania szkodników np. zawierającą procedury postępowania ze szkodnikami zbożowymi w kwocie 2.000 zł;

3. uszkodzone elementy ścian w peklowni w kwocie 2.000 zł;

4. niesprawne umywalki w pomieszczeniu przelewania jelit i w pomieszczeniu pakowania wyrobów gotowych w kwocie 2.000 zł;

5. zły stan powierzchni sufitu 2.000 zł.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Organ wyjaśnił, że w art. 26 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego ustawodawca nałożył na powiatowego lekarza weterynarii obowiązek nakładania kar pieniężnych za nie przestrzeganie przez przedsiębiorstwa sektora spożywczego warunków określonych w aktualnie obowiązującym prawodawstwie. Natomiast w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93 poz. 600) określona została wysokość kar pieniężnych za określone naruszenia. Zgodnie z § 1 pkt 7 wskazanego rozporządzenia za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II, rozdziałach II i IX rozporządzenia (WE) 852/2004 minister właściwy do spraw rolnictwa określił wysokość kary pieniężnej w zakresie od 2000 zł do 33000 zł. Wysokość kary pieniężnej może zostać określona do wysokości trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku 2012 wynosiło 3521,67 zł. Organ I instancji podniósł, że z uwagi, iż kara wymierzana jest po raz pierwszy i jest to mały zakład, w celu wywołania efektu edukacyjnego, zdecydował się wymierzyć minimalny wymiar kary za poszczególne przewinienia.

W złożonym odwołaniu, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja ta nie podlega wykonaniu podnosząc zarzuty naruszenia:

a) art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie kary pieniężnej mimo nałożenia obowiązku usunięcia wszelkich uchybień, których to dokonał skarżący, co już powinno być uznane za środek egzekucyjny, a zgodnie z powyższym przepisem środki egzekucyjne powinny być najmniej uciążliwe dla zobowiązanego;

b) art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie kary pieniężnej, mimo iż skarżący wykonał wszelkie obowiązki nałożone na niego przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w wyznaczonym przez niego terminie oraz nie przesłanie pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego;

c) błędne przyjęcie, że skarżący nie spełniał wymogów określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), w szczególności określonych w załączniku II w rozdziale II, IX, co skutkowało wymierzeniem kar za każde uchybienie w kwocie po 2000 zł, podczas gdy stwierdzone nieprawidłowości były drobne bez wpływu na zachowanie czystości i dezynfekcję i zostały niezwłocznie usunięte w terminie wyznaczonym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii, co skutkowało załatwieniem sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego i wymierzeniem kary;

d) naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 19a i 19 c ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego polegającej na zawarciu w dokumentacji z kontroli nieprecyzyjnych sformułowań i nieprawdziwych ustaleń, przeczących sobie wzajemnie np. dobry stan, uzupełnić braki, zła kondycja podłogi;

e) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia polegającą na stwierdzeniu, że stwierdzone uchybienia skutkują zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego, w szczególności na zachowanie czystości i dezynfekcję, bez wskazania, na czym konkretnie to polega.

Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit a zdanie pierwsze i drugie ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Wskazał, że organ I instancji właściwie uzasadnił wysokość nałożonej kary i jednoznacznie określił, za które uchybienia stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] lipca 2012 roku wymierzył przedmiotową karę pieniężną, szczegółowo przywołując przepisy, które one naruszają. W ocenie organu odwoławczego wskazanie naruszeń konkretnych przepisów jest wystarczające dla uzasadnienia konieczności poprawy stanu technicznego przedsiębiorstwa bądź dokumentacji zakładowej, tym bardziej, że zapewnienie zgodności z wymogami prawa żywnościowego leży w gestii podmiotu działającego na rynku spożywczym.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż podnoszona przez skarżącego kwestia natychmiastowego usunięcia uchybień nie może wpływać na dalsze postępowanie organu I instancji. Organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest następstwem stwierdzonych podczas kontroli uchybień i dla jego prowadzenia nie ma znaczenia kiedy stwierdzone uchybienia zostały przez stronę usunięte. Istotne jest natomiast to, iż przedmiotowe uchybienia zostały przez organ stwierdzone. Ponadto zauważył, że zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L.02.31.1 ze zm.) obowiązkiem podmiotu działającego na rynku spożywczym jest zapewnienie na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, zgodności tej żywności z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów. To podmiot odpowiada za przedsiębiorstwo i niezależnie od czasu i miejsca wystąpienia usterki technicznej, uchybienia strukturalnego, czy też dokumentacyjnego ma obowiązek jego usunięcia, bez względu na fakt kontroli lub jej brak. Stwierdzenie uchybień podczas kontroli jest wystarczającym warunkiem do zastosowana przepisów zobowiązujących organ I instancji do wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej.

Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący uczestniczył w kontroli, nie wniósł uwag do protokołu z kontroli nr [...], jak również go podpisał, czym potwierdził jego zapisy. Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał więc twierdzenie, że jakiekolwiek uwagi strony zostały w nim pominięte, jak i nieuzasadnione jest kwestionowanie sformułowań zawartych w protokole z kontroli. Zauważył także, iż skarżący nie wniósł odwołania od decyzji nakazującej usunięcie uchybień nim ta stała się ostateczna, przez co uznać należy, że stan faktyczny sprawy został ustalony właściwe i nie uzasadnione staje się rozpatrywanie słuszności stwierdzonych uchybień. Dodatkowo wskazał, że na okoliczność czynnego uczestnictwa skarżącego w postępowaniu w dniu [...] maja 2013 roku została sporządzona notatka służbowa z jego wizyty w Powiatowym Inspektoracie Weterynarii z siedzibą w Orońsku podpisana przez inspektora weterynaryjnego ds. bezpieczeństwa żywności oraz skarżącego.

Przywołując przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ odwoławczy podniósł, iż w zaistniałym stanie faktycznym przepisy te mają zastosowanie dopiero wówczas, gdy strona nie wykona obowiązku nałożonego przez organ I instancji, a polegającego na zapłaceniu wymierzonej kary pieniężnej. Dlatego też organ odwoławczy uznał, że twierdzenia skarżącego dotyczące braku przesłania pisemnego upomnienia zwierającego wezwanie do wykonania obowiązku nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja ta nie podlega wykonaniu. Skarżący w całości powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. Ponadto zarzucił niewyjaśnienie w decyzji podstaw faktycznych wydanej decyzji w kontekście rzekomych zaniedbań ze strony skarżącego, które były podstawą wymierzenia kary.

Skarżący wskazał, że stwierdzonych nieprawidłowości nie można uznać za rażące, a przeciwnie za drobne, które nie miały wpływu na zachowanie odpowiednich standardów czystości. Wyjaśnił, iż posadzki w wymienionych w decyzji pomieszczeniach faktycznie miały niewielkie wżery, ale nie czyniło to ich trudnymi do czyszczenia i dezynfekcji. Z kolei program do zwalczania szkodników oprócz procedur zwalczania szkodników występujących w tego typu zakładzie zawierał również procedury postępowania za szkodnikami zbożowymi, co nie czyniło go złym, czy też nieprzydatnym, ale przeciwnie użytecznym, bowiem w zakładzie używane są kasze i mąka ziemniaczana. W peklowni były uszkodzone płytki (odpryski) w ilości 7 sztuk, przy samym suficie, ale zdaniem skarżącego nie miało to wpływu na łatwość czyszczenia i dezynfekcji. Natomiast niesprawność umywalek polegała na tym, że przy jednej była tylko zimna woda, ponieważ podgrzewacz był uszkodzony, a przy drugiej od spodu był drobny wyciek, ale obie te usterki w dniu kontroli zostały usunięte, co nie ma odzwierciedlenia w protokole kontroli. Skarżący wskazał także, iż powierzchnie sufitów w niektórych miejscach wymagały odnowienia, lecz nie były w stanie złym, czy krytycznym. Obecnie wszystkie sufity w pomieszczeniach produkcyjnych są wyłożone płytami nienasiąkliwymi. Jednocześnie podniósł, iż wszystkie wymienione uchybienia w terminie oznaczonym przez lekarza zostały usunięte, co zostało zgłoszone. Dlatego też – w ocenie skarżącego – w powyższej sytuacji kara, jaka została wymierzona za ww. uchybienia jest zbyt surowa i należy się zastanowić czy zasadna, skoro były one drobne bez wpływu na prawidłowy przebieg produkcji, czy też uboju. Zdaniem skarżącego, uchybienia te były wyszukane na siłę, by ukarać skarżącego i chyba tylko taki był cel kontroli.

Skarżący stwierdził, iż stopień społecznej szkodliwości uchybień, które zostały stwierdzone nie jest znaczny, co winno skutkować nie wymierzeniem kary, przynajmniej za niektóre z uchybień. Zdaniem skarżącego organ I i II instancji dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego polegającej na zawarciu w dokumentacji z kontroli nieprecyzyjnych sformułowań i nieprawdziwych ustaleń, przeczących sobie wzajemnie np. dobry stan, uzupełnić braki, zła kondycja podłogi, bez wskazania, jaki był stan podłogi u skarżącego i jaki to miało wpływ na naruszenie warunków czystości i dezynfekcję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko szczegółowo odnosząc się do zarzutów skargi.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2013 r. ustanowiony przez skarżącego profesjonalny pełnomocnik poparł dotychczasowe stanowisko wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. Dodatkowo wskazał m.in., że organy administracji jedynie lakonicznie odniosły się zarówno w protokole z dnia [...] lipca 2012 r., jak i swoich decyzjach do podstaw nałożenia określonych kar pieniężnych, czym w rezultacie naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego art. 7, 77, 80 oraz 107 K.p.a., ale także przepisy prawa materialnego tj. powołane w decyzji z dnia [...] maja 2013 r. przepisy dotyczące określonych naruszeń Rozporządzenia WE 852/2004 z uwagi na bezpodstawne zastosowanie tych ostatnich. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że stwierdzenia wyrażone w ww. protokole naruszają również art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o inspekcji weterynaryjnej, zgodnie z którym z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli zawierający opis stwierdzonego w wyniku kontroli stanu faktycznego, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 801/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z siedzibą w Siedlcach z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań w zakresie produktów pochodzenia zwierzęcego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że od dnia 1 maja 2004 r. Rzeczypospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej, przez co ma obowiązek przestrzegania norm wspólnotowego porządku prawnego w równej mierze jak norm prawa krajowego. Stąd też, kontrola zachowania reżimów sanitarnych produkcji, przechowywania i dystrybucji produktów żywnościowych sprawowana jest w oparciu o przepisy prawa krajowego i unijnego.

W sprawie zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.), które określają m.in. właściwość organów Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie higieny i kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego wskazując, że organy te uprawnione są do sprawowania kontroli określonej w przepisach unijnych. Art. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wymienia przepisy unijne normujące zakres takiej kontroli stanowiąc, że są to m.in.: rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1) i dlatego zasadnie organy administracji publicznej odwołały się do prawa unijnego, skoro również organy administracji zobowiązane są do stosowania bezpośrednio norm UE.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt. 1 lit. a zdanie pierwsze i drugie ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, kto prowadząc przedsiębiorstwo sektora spożywczego nie wykonuje obowiązków lub narusza wymagania w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004, lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia, lub określone w rozporządzeniu nr 853/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 12 ust. 2 tego rozporządzenia, podlega karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Z kolei wysokość kar pieniężnych za ww. naruszenia, w zależności od rodzaju tych naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600). Stosownie do § 1 pkt 7 wskazanego rozporządzenia wysokość kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego wynosi od 2.000 zł do 33.000 zł za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX, lub XI.

W kontrolowanej sprawie skarżącemu wymierzono karę pieniężną w kwocie po 2000 zł za każde uchybienie tj.: uszkodzoną posadzkę w pomieszczeniu obróbki termicznej i w hali uboju (naruszenie przepisów załącznika II, rozdział II ust. 1 lit. a); niedostosowaną do specyfiki zakładu procedurę zwalczania szkodników np. zawierającą procedury postępowania ze szkodnikami zbożowymi (naruszenie przepisów załącznika II, rozdział IX ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004); uszkodzone elementy ścian w peklowni (naruszenie przepisów załącznika II, rozdział II ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 852/2004); niesprawne umywalki w pomieszczeniu przelewania jelit i w pomieszczeniu pakowania wyrobów gotowych (naruszenie przepisów załącznika II, rozdział I ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004) oraz zły stan powierzchni sufitu (naruszenie przepisów załącznika II, rozdział II ust. 1 lit. c rozporządzenia (WE) nr 852/2004). Skarżący nie kwestionował w zasadzie faktu stwierdzonych przez organy administracji uchybień, jednakże jego zdaniem nieprawidłowości tych nie można uznać za rażące. W ocenie skarżącego uchybienia te były drobne i nie miały wpływu na zachowanie czystości i dezynfekcję, jak również zostały niezwłocznie usunięte, a stopień ich społecznej szkodliwości nie był znaczny. Tym samym – zdaniem skarżącego – nie powinny one skutkować wymierzeniem mu kary.

Przepisy rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych ustanawiają ogólne zasady dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze w zakresie higieny środków spożywczych, a także szczegółowe wymagania dotyczące ogólnych wymogów higieny dla wszystkich podmiotów prowadzących takie przedsiębiorstwa, dotyczące w szczególności pomieszczeń żywnościowych, odpadów żywnościowych, czy środków spożywczych. Wynikające z załączników do tegoż rozporządzenia przepisy ustanawiające wymogi higieny obowiązujące wszystkie podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze analizować należy w kontekście ogólnych zasad ukierunkowanych na zapewnienie bezpieczeństwa żywności i stanowiących podstawę dla higienicznej produkcji całej żywności, wynikających zwłaszcza z preambuły i art. 1 tego rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 852/2004 przedsiębiorca sektora spożywczego opracowuje i utrzymuje stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP (zasad analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli), który stanowi instrument pomagający przedsiębiorstwom sektora spożywczego w osiągnięciu wyższego standardu bezpieczeństwa żywności.

W ocenie Sądu, organy orzekające w wydanych rozstrzygnięciach jednoznacznie określiły, za które uchybienia, stwierdzone podczas kontroli w dniu [...] lipca 2012 r., wymierzono karę pieniężną. Nadto szczegółowo wskazano przepisy, które one naruszają. Zaistniałe uchybienia stanowiły zatem podstawę do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Sąd zauważył, że skarżący osobiście uczestniczył w dniu [...] lipca 2012 r. w kontroli prowadzonego zakładu, nie wniósł uwag do protokołu z tejże kontroli (nr [...]), a podpisując go potwierdził jego zapisy. Natomiast w oparciu o ustalenia tejże kontroli, organ I instancji wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję nakazującą usunięcie wskazanych w niej w uchybień (pkt 1-9 sentencji ww. decyzji). Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne, gdyż skarżący nie wniósł od niego odwołania. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z art. 19a i 19c ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego polegającej na zawarciu w dokumentacji z kontroli nieprecyzyjnych sformułowań i nieprawdziwych ustaleń, przeczących sobie wzajemnie np. dobry stan, uzupełnić braki, zła kondycja podłogi. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem postępowanie w zakresie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia, a nie ocena prawidłowości jej przeprowadzenia.

W świetle powyższego Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo zastosowały obowiązuje przepisy prawa i zasadnie orzekły o nałożeniu na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie wymagań w zakresie produktów pochodzenia zwierzęcego.

Kara pieniężna została określona w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. poprzez podanie jej minimalnej i maksymalnej wysokości, a zatem w razie ustalenia, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego prowadzące produkcję podstawową nie postępuje zgodnie z przepisami dotyczącymi higieny, wymiar nałożonej kary pozostawiony został uznaniu organu inspekcji weterynaryjnej i jest uzależniony od okoliczności sprawy. Orzeczona kara pieniężna w łącznej kwocie 10.000 zł za wszystkie stwierdzone naruszenia opisane w punktach od 1 do 5 decyzji organu I instancji nie została wymierzona w sposób wygórowany, tym bardziej w maksymalnej granicy wysokości przewidzianych kar. Orzekając o karze pieniężnej organ zastosował bowiem najniższy wymiar kary za poszczególne nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli będącej podstawą do wydania decyzji wymierzającej karę. Powyższe świadczy o tym, iż uwzględniono interes skarżącego i prawidłowo oceniono wielkość stwierdzonych uchybień i ich wpływ na bezpieczeństwo zdrowotne produkowanej przez skarżącego żywności. Dlatego też, zdaniem Sądu, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi, że organ określając wysokość poszczególnych kar w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego wymierza karę w takiej, a nie innej wysokości.

Jednocześnie Sąd zauważył, że dla przeprowadzonego postępowania nie miał także znaczenia fakt, iż stwierdzone uchybienia zostały przez skarżącego usunięte. W razie bowiem stwierdzenia uchybienia wymaganiu przepisów dotyczących kontroli weterynaryjnej, brak jest możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Sformułowanie "podlega karze" zawarte w art. 26 ust. 1 in fine ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego nie ma charakteru fakultatywnego. Stąd organ administracji nie jest uprawniony do odstąpienia od wymierzenia kary, o ile w istocie uchybiono wskazanym wymaganiom.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.), Sąd zauważył, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie miały one zastosowania. Ustawa ta w art. 1 określa bowiem sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2, sposób i zakres udzielania pomocy obcemu państwu lub korzystania z jego pomocy przy dochodzeniu należności pieniężnych. A zatem wskazana regulacja będzie miała zastosowanie dopiero wówczas, gdy strona nie wykona obowiązku nałożonego przez organ I instancji tj. nie zapłaci wymierzonej kary pieniężnej. Dlatego też za bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 7 § 2 i art. 15 § 1 wskazanej ustawy.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł M. P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, to jest:

– błędną wykładnię przepisów załącznika II rozdział I, II i IX do rozporządzenia (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie środków spożywczych polegającą na uznaniu, że:

• "niedostosowana do specyfiki zakładu procedura zwalczania szkodników, np. zawierająca procedury postępowania ze szkodnikami zbożowymi" w zakładzie, w którym do produkcji nie używa się zboża stanowi w rozumieniu art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127) naruszenie wymagań załącznika II, rozdziału IX ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004, podczas gdy istnienie dodatkowej procedury postępowania, obok odpowiedniej, dostosowanej do specyfiki zakładu procedury zwalczania szkodników nie narusza przepisu Załącznika II, rozdziału IX ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004,

• "zły stan powierzchni sufitu" stanowi w rozumieniu art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 Nr 17, poz. 127) naruszenie wymagań Załącznika II, rozdziału IX ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 852/2004, podczas gdy przepis ten formułuje wymagania jedynie w zakresie zaprojektowania i wykończenia sufitu lub wewnętrznej powierzchni dachu nie zaś w zakresie stanu powierzchni sufitu i tym samym "zły stan powierzchni sufitu" nie narusza dyspozycji przepisu Załącznika II, rozdziału II ust. 1 lit. c rozporządzenia (WE) nr 852/2004 i w konsekwencji uznaniu, że zaistniałe uchybienia stwierdzone w Protokole kontroli z dnia [...] października 2012 r. stanowiły podstawę do wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu,

– niewłaściwe zastosowanie przepisu Załącznika II, rozdziału II ust. 1 lit. a do rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie środków spożywczych polegającą na uznaniu, że "odpryski płytek na ścianach peklowni" stanowią w rozumieniu art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 Nr 17, poz. 127) naruszenie wymagań Załącznika II, rozdziału IX ust. 1 lit. a rozporządzenia (WE) nr 852/2004, podczas gdy przepis ten formułuje wymagania odnośnie do stanu powierzchni podłóg w kontrolowanym zakładzie i tym samym jego dyspozycja nie została przez wskazane uchybienie naruszona i w konsekwencji uznaniu, że zaistniałe uchybienie, stwierdzone w protokole kontroli dnia [...] października 2012 r. stanowiły podstawę do wymierzenia kary pieniężnej skarżącemu

– błędną wykładnię art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nakładającej na prowadzącego przedsiębiorstwo sektora spożywczego karę łączną składającą się z kar pieniężnych wymierzonych osobno za stwierdzone podczas kontroli przypadki niewykonania obowiązków lub naruszenia wymagań, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a, w sytuacji gdy zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, podmiot ten podlega jednej karze pieniężnej za sumę wszystkich uchybień do wysokości określonej w przepisie,

– błędną wykładnię art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127) w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600) poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji nakładającej karę pieniężną w nieadekwatnej wysokości 10 000 zł, gdy tymczasem z uwagi na niski stopień naruszenia obowiązków i wymagań, znikomą szkodliwość społeczną naruszeń oraz brak zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, ewentualna kara pieniężna mogłaby być wymierzona jedynie w wymiarze minimalnym, to jest w wysokości 2000 zł,

– błędną wykładnię art. 19d ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 33, poz. 287) poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy została ona wydana w oparciu o protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2012 r. niezawierający numeru i daty wystawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli oraz pouczenia o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz prawie odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego, co miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:

– art. 134 w zw. z art. 135 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest postępowanie w zakresie wymierzenia skarżącemu kary za stwierdzone podczas kontroli naruszenia, a nie ocena prawidłowości jej przeprowadzenia, podczas gdy rozstrzyganie w granicach sprawy oraz brak związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi oznaczają, że Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich postępowań (w tym rozstrzygnięć w nich wydanych) w granicach danej sprawy, czyli do wszystkich aktów lub czynności podjętych w danej sprawie oraz orzec o aktach lub czynnościach niezaskarżalnych rozpoznawana skargą,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz bez zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. P. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia załącznika II rozdział II i IX do rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.2004.139.1).

Z załącznika nr II rozdział IX ust. 4 ww. rozporządzenia wynika, że muszą istnieć odpowiednie procedury, aby zapewnić kontrole obecności szkodników jak również muszą również istnieć odpowiednie procedury, aby zapobiec dostępowi zwierząt domowych do miejsc, gdzie żywność jest przygotowywana, przetwarzana lub przechowywana (lub, w przypadku gdy w szczególnych wypadkach właściwy organ dopuszcza taką możliwość, aby zapobiec możliwości spowodowania zanieczyszczenia w wyniku takiego dostępu).

Z treści decyzji wynika, że skarżącemu kasacyjnie wymierzona została kara administracyjna za uchybienie polegające na tym, że posiadana przez niego procedura zwalczania szkodników odnosiła się do postępowania ze szkodnikami zbożowymi, co zdaniem organu administracji było niedostosowane do specyfiki zakładu. Skarżący kasacyjnie twierdzi natomiast, że w procedurze tej znajdowały się nie tylko zasady postępowania ze szkodnikami zbożowymi, ale również zasady postępowania ze szkodnikami, które mogą pojawić się w zakładach mięsnych.

W protokole kontroli jak i w notatce nie została opisana cała treść programu zwalczania szkodników. Do akt sprawy nie został też załączony dokument zawierający treść tego programu. Nie jest tym samym możliwe dokonanie oceny, czy program ten rzeczywiście nie był dostosowany do specyfiki zakładu. Jeśli w programie tym, jak twierdzi skarżący kasacyjnie oprócz zasad postępowania ze szkodnikami zbożowymi zawarte zostały także zasady postępowania ze szkodnikami, które mogą pojawić się w zakładach mięsnych, to brak byłoby podstaw do przyjęcia, że program ten nie jest dostosowany do specyfiki zakładu. Zarzut taki można byłoby postawić tyko wówczas, gdyby program ten zawierał wyłącznie zasady postępowania ze szkodnikami zbożowymi. Jak to zostało już wcześniej wskazane zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający by ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji w tej kwestii mogły zostać uznane za prawidłowe. Uznanie przez organy administracji, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wymogu wynikającego z załącznika nr II rozdział IX ust. 4 ww. rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. było co najmniej przedwczesne.

Skarżącemu kasacyjnie wymierzono również karę za zły stan sufitu. Z protokołu kontroli wynika jedynie, że sufit wymaga odnowienia. Tymczasem wymóg zawarty w załączniku II rozdział II pkt 1 lit c do rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., to wymóg, by sufity (lub, w przypadku gdy nie ma sufitu, wewnętrzna powierzchnia dachu) i osprzęt napowietrzny były zaprojektowane i wykończone w sposób uniemożliwiających gromadzenie się zanieczyszczeń oraz redukujący kondensację, wzrost niepożądanych pleśni oraz strząsanie cząstek. W oparciu o protokół kontroli nie można ustalić, czy sufit całkowicie lub częściowo nie spełnia tego wymogu. Stwierdzenie, że sufit wymaga odnowienia nie jest tożsame ze stwierdzeniem, iż sufit nie jest zaprojektowany i wykończony w sposób uniemożliwiający gromadzenie się zanieczyszczeń oraz redukujący kondensację, wzrost niepożądanych pleśni oraz strząsanie cząstek.

Wskazane wyżej uchybienia stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku jak również decyzji organu II instancji. Za te dwa wymienione przez organ administracji uchybienia nie było podstaw do nałożenia na skarżącego kasacyjnie kar administracyjnych.

Wskazania dla organu administracji, co do dalszego postępowania muszą uwzględniać skutki naruszenia, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie zauważył, a które powinien wziąć pod uwagę z urzędu przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 139 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W przedmiotowej sprawie na skarżącego kasacyjnie najpierw decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2013 r. nałożono karę administracyjną w kwocie 2000 zł. Nieprawidłowości, za które naruszona została kara zostały opisane w uzasadnieniu decyzji. Decyzja ta została uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Jako powód uchylenia decyzji organu I instancji organ odwoławczy wskazał brak uzasadnienia wysokości nałożonej kary oraz brak jednoznacznego określenia w decyzji, za które uchybienia stwierdzone podczas kontroli wymierzona została kara.

Rozpatrując ponownie sprawę Powiatowy Lekarz Weterynarii w osnowie decyzji z dnia [...] maja 2013 r. wymienił pięć naruszeń i z każde z tych naruszeń wymierzył karę 2000 zł oraz karę łączną 10 000 zł. To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzją z dnia [...] lipca 2013 r.

Istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią jest, czy ograniczenie wynikające z art. 139 K.p.a. ma zastosowanie do ponownego postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

W uchwale z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98 (ONSA 1998/3/79) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jej zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Decyzja organu I instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot merytorycznej kontroli.

Odnośnie do związania organu I instancji ograniczeniami wynikającymi z art. 139 K.p.a. rozpoznającego ponownie sprawę po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ograniczenia te także nie mają zastosowania, gdyż art. 139 K.p.a. oraz inne przepisy tego Kodeksu nie zawierają żadnych postanowień, które rozszerzałyby zakres obowiązywania zakazu reformationis in peius na postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji toczące się po wydaniu decyzji kasacyjnej.

Podzielając co do zasady wyrażony wyżej pogląd stwierdzić należy, że odstępstwo od zakazu pogarszania sytuacji osoby wnoszącej odwołanie w związku z wydaniem przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ I instancji. Uzupełnienie materiału dowodowego może doprowadzić do poczynienia nowych ustaleń faktycznych a w konsekwencji również do wydania odmiennego od pierwotnego rozstrzygnięcia.

W sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. w istocie nie zmierza do uzupełnienia postępowania dowodowego i poczynienia nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, to do nowego rozstrzygnięcia ma zastosowanie art. 139 K.p.a. i nowe rozstrzygnięcie nie może pogarszać sytuacji strony, do której decyzja jest adresowana.

W przedmiotowej sprawie Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. wydał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jednakże z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie była konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego. Organ I instancji przed wydaniem kolejnej decyzji nie przeprowadzał żadnego dodatkowego postępowania dowodowego. Poczynione zostały identyczne ustalenia faktyczne na postawie tego samego materiału dowodowego. Zmiana rozstrzygnięcia polegała na innym zredagowaniu osnowy decyzji. To, co zawarte było w uzasadnieniu pierwszej decyzji zostało częściowo przeniesione do osnowy nowej decyzji. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł wymierzyć skarżącemu kasacyjnie za wszystkie stwierdzone nieprawidłowości kary wyższej niż ta, która wymierzona została w decyzji z dnia [...] marca 2013 r., to jest wyższej niż 2000 zł. Wymierzenie kary wyższej niż 2000 zł było uchybieniem, które powinno zostać wyeliminowane przez organ odwoławczy, a w przypadku, gdy nie uczynił tego organ odwoławczy, uchybienie to powinien wziąć pod uwagę z urzędu Wojewódzki Sąd Administracyjny przy wydawaniu rozstrzygnięcia rozpoznając skargę na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii.

Rozpoznając ponownie sprawę Mazowiecki Wojewódzki Lekarz Weterynarii wydając rozstrzygnięcie powinien wziąć od uwagę wskazane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po pierwsze, wymierzenie kary za uchybienie polegające na tym, że procedura zwalczania szkodników była niedostosowana do specyfiki zakładu może mieć miejsce wówczas, gdy w programie zwalczania szkodników rzeczywiście nie będzie procedury zwalczania szkodników, które mogą występować w zakładzie przetwarzającym mięso. Dokument zawierający ten program powinien zostać załączony do akt sprawy, by powyższa kwestia mogła zostać zweryfikowana.

Po drugie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne nie dają postaw do wymierzenia skarżącemu kasacyjnie kary pieniężnej za "zły stan powierzchni sufitu".

Po trzecie wymierzona skarżącemu kasacyjnie kara pieniężna za wszystkie stwierdzone uchybienia, z uwagi na konieczność uwzględnienia zakazu wynikającego z art. 139 K.p.a., nie może przekroczyć 2000 zł. Art. 139 K.p.a. będzie miał zastosowanie, gdyż uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nie nastąpiło w związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego.

Załączenie do akt dokumentu zawierającego program zwalczania szkodników może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może też dokonać zmiany decyzji organu I instancji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylił jedynie zaskarżoną do tego Sądu decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii.

Odnośnie do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że są one niezasadne.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organy administracji załącznika II, rozdziału II ust. 1 lit a rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że ww. przepis określa wymogi dotyczące podłóg. Wymogi dotyczące ścian określone zostały w załącznika II, rozdziału II ust. 1 lit b ww. rozporządzenia.

Ww. przepis stanowi, że powierzchnie ścian muszą być utrzymane w dobrym stanie i muszą być łatwe do czyszczenia, oraz tam gdzie jest to konieczne, do dezynfekcji co wymaga stosowania nieprzepuszczalnych, niepochłaniających, zmywalnych oraz nietoksycznych materiałów oraz gładkiej powierzchni aż do wysokości odpowiedniej dla wykonywanych czynności, chyba że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogą zapewnić właściwe organy, że inne użyte materiały są odpowiednie

Ustalenia zawarte protokole kontroli pozwalają stwierdzić, że opisane w nim ściany nie spełniają wymogów zawartych w tym przepisie. Odpryski płytek mogą bowiem powodować, że ściana nie będzie łatwa do czyszczenia.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127) poprzez wymierzenie kar za każde ze stwierdzonych naruszeń. Kara pieniężna wymierzana jest za każde ze stwierdzonych naruszeń. Jeśli naruszeń tych jest klika to osoba, która ich się dopuściła zobowiązana jest do zapłaty sumy wszystkich wymierzonych kar.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600) poprzez wymierzenie kary 10 000 zł stwierdzić należy, że nie mógł on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zapewne omyłkowo wskazano § 7 pkt 7 ww. rozporządzenia, podczas gdy rozporządzenie to składa się tylko z dwóch paragrafów. Zapewne zarzut miał dotyczyć § 2 pkt 7 tego rozporządzenia.

Stwierdzić należy, że gdyby art. 139 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie i wszystkie wymienione w decyzji naruszenia miałyby miejsce, to kara pieniężna musiałaby wynosić 10 000 zł. Byłaby to bowiem suma poszczególnych kar, które zostały wymierzone w minimalnej przewidzianej przepisami wysokości.

Zarzut naruszenia art. 19d ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2004 r., Nr 33, poz. 287) także nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Niewskazanie w protokole kontroli imion i nazwisk oraz stanowisk służbowych kontrolujących oraz numerów i dat wystawienia upoważnień do przeprowadzenia kontroli nie jest uchybieniem, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Do protokołu załączona została notatka podpisana m.in. przez osoby dokonujące kontroli wraz pieczęciami tych osób. Z treści tych pieczątek wynika, że kontroli dokonywali pracownicy inspekcji weterynaryjnej.

Nie miało także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niezawarcie w protokole kontroli pouczenia o prawie, sposobie i terminie wniesienia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli i złożenia wyjaśnień oraz o prawie odmowy podpisania protokołu kontroli. Z treści składanych przez skarżącego odwołań od decyzji organu I instancji wynika, że skarżący kasacyjnie nie kwestionował danych zawartych w protokole kontroli, tylko celowość nakładania na niego kary pieniężnej oraz kwalifikację prawną poczynionych przez organ administracji na podstawie protokołu kontroli ustaleń.

Nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny ma oczywiście obowiązek dokonać jej oceny także pod kątem prawidłowości ustaleń faktycznych, które legły u podstaw jej wydania. Oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji sąd administracyjny dokonuje kontrolując prawidłowość zastosowania przez te organy art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji wymagałoby podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez organ administracji dokonania ustaleń z naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. nie zaś zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez zapewnienia skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu oraz bez zapewnienia mu możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Organy administracji przed wydaniem decyzji rzeczywiście nie zawiadomiły skarżącego kasacyjnie o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów jednakże zauważyć należy, że podstawą wydania tych decyzji był materiał dowodowy znany skarżącemu kasacyjnie, to jest protokół kontroli oraz notatka z dnia [...] lipca 2012 r. Żadne inne dowody w toczącym się postępowaniu nie były przeprowadzane. Swoje stanowisko, co do tych dowodów skarżący kasacyjnie mógł natomiast przedstawiać w odwołaniach od decyzji organu I instancji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.