Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 368/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 162
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2010r. sprawy ze skargi S..B., A. D. na decyzję Wojewody D. z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia w części decyzji o wywłaszczeniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. skierowanym do Prezydenta W. S. B. i A. D. domagały się wydania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy W. F. z dnia 5 grudnia 1980 r. w punkcie 11 tj. w części w jakiej orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości rolnych położonych we W. – S., oznaczonych jako działki nr [...] (aktualnie nr [...]), nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. 3,7746 ha, stanowiących przedmiot współwłasności K. S. i S. B.. Wnioskodawczynie podniosły, że według uzasadnienia decyzji z dnia 5 grudnia 1980 r., wywłaszczenia dokonano w celu zagospodarowania terenu pod budowę Portu Lotniczego W. . zgodnie z planem realizacyjnym z dnia 24 maja 1978 r. wydanym przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego. Poinformowały następnie, że do dnia złożenia wniosku nie została rozpoczęta inwestycja, którą uzasadniono wywłaszczenie nieruchomości. Upłynęło tym samym ponad 27 lat od dnia "prawomocności decyzji" i nie rozpoczęły się prace związane z realizacją celu na który dokonano wywłaszczenia. Wobec powyższego wyczerpana została przesłanka uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Logiczną konsekwencją wyczerpania przesłanki zbędności powinno być stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji wywłaszczeniowej, bowiem stosunek materialnoprawny nawiązany tą decyzją może ulec rozwiązaniu na skutek długotrwałej bezczynności uprawnionego z decyzji tj. Dyrekcji Rozbudowy Miasta W.. Do wniosku dołączone zostały prawomocne postanowienia Sądu Rejonowego W. – F. o stwierdzeniu nabycia spadku potwierdzające następstwo prawne po poprzedniej współwłaścicielce K. S.. Wnioskodawczynie zauważyły również, że w KW nr [...] ujawnione są jako współwłaścicielki nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2008 r. ([...]) Wojewoda D. – na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyznaczył Starostę O. jako organ właściwy do rozpatrzenia opisanego wyżej wniosku. Wojewoda stwierdził, że Gmina W. będąc właścicielem niektórych nieruchomości objętych żądaniem zwrotu, posiada interes prawny w sprawie, co daje jej przymiot strony postępowania. Ponieważ Prezydent W. pozostaje w stosunku zatrudnienia z Gminą W. a także jest ustawowym przedstawicielem tej Gminy, zachodzą przesłanki wyłączenia określone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 26 § 2 k.p.a. Wojewoda wyznaczył więc inny organ do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia 20 listopada 2009 r. (nr [...]) Starosta O. działając na podstawie art. 162 § 1 i § 3 k.p.a. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – F. ([...]) z dnia 5 grudnia 1980 r. w punkcie 11.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ww. decyzją wywłaszczono, na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.), między innymi, nieruchomości stanowiące współwłasność K. S. i S. B.. Decyzję wydano na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. działającej jako inwestor zastępczy budowy Portu Lotniczego W. S.. Wywłaszczeniem został objęty obszar wynikający z planu realizacyjnego wydanego przez w dniu 24 maja 1978 r. przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego. Następnie wywłaszczone grunty, z mocy prawa, stały się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy W., co potwierdziła decyzja Wojewody W. z dnia 28 września 1993 r. Z kolei, decyzją Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia 16 sierpnia 2007 r. dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] . Aktem notarialnym z dnia 8 września 2007 r. nieruchomości stanowiące działki nr [...] i nr [...] Prezydent W. wniósł aportem do Spółki "Port Lotniczy W." SA.

Organ ustalił, ze obecnie wywłaszczone nieruchomości stanowią grunty oznaczone geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...],nr [...] oraz nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 3,7746 ha. Z odpisu z KW nr [...] oraz z dokumentów geodezyjnych wynika, że właścicielem działki nr [...] i nr [...] jest Port Lotniczy W. SA z siedzibą we W. a działek nr [...], nr [...] i nr [...] Gmina Miejska W., przy czym działka nr [...] pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W.. Według informacji przekazanych przez Urząd Miejski W., na części przedmiotowych działek wykonano prace infrastrukturalne takie jak: roboty drogowe, kanalizację deszczową, instalację oświetleniową ulicy oraz część prac przy budowie studni głębinowej. Działka nr [...] stanowi część pobocza drogi prowadzącej do terminala Cargo a na działce nr [...] została wybudowana linia energetyczna. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego we W. uchwalonym przez Radę Miejską Wrocławia w dniu 14 września 2006 r. (uchwała Nr LV/3294/06), działka nr [...] i działka nr [...] stanowią teren portu lotniczego, działka nr 19/3 tereny aktywności gospodarczej i usług, działka nr [...] teren ulicy klasy lokalnej a działka nr 5/1 teren ulicy klasy dojazdowej.

Mając na uwadze stan faktyczny i prawny ustalony w niniejszej sprawie, organ stwierdził, że nie można mówić o spełnieniu przesłanki bezprzedmiotowości ww. decyzji wywłaszczeniowej, której zaistnienie wymagane jest dla możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesłanki bezprzedmiotowości – wbrew temu co uważają wnioskodawczynie - nie wypełnia brak rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia co najmniej przez 7 lat, czy nawet niezrealizowanie celu pomimo upływu 10 lat od dnia uprawomocniania się decyzji. Są to bowiem przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 136, art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które przyznają byłym właścicielom prawo do zgłoszenia takiego żądania. W rozpatrywanej sprawie nie zaistniała natomiast bezprzedmiotowość decyzji w żadnej z akceptowanych przez orzecznictwo i literaturę prawniczą postaci. Nie można bowiem przyjąć, że z samej racji pojawienia się następców prawnych stron postępowania wywłaszczeniowego odpadł podmiot stosunku materialnoprawego. Istnieje też nadal przedmiot tego stosunku w postaci wywłaszczonych gruntów. Aktualny pozostaje również cel wywłaszczenia, uzasadniony zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik S. B. i A. D. nie zgodził się konkluzją organu pierwszej instancji co do tego, że nie zaistniała w niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości decyzji. Pełnomocnik podkreślił, że decyzja staje się bezprzedmiotowa, gdy nie jest możliwe zrealizowanie celu, jaki organ administracji ma na względzie przy jej wydawaniu, co może nastąpić wskutek braku przedmiotu którego dotyczyła decyzja, jak też - gdy ze względu na powstałe okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe. Podnosząc powyższe, wskazał, że działki nr [...], nr [...] i [...] nie zostały – tak jak działka nr [...] i działka nr [...] – w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod budowę portu lotniczego. Z tego też względu nie zostały wniesione aportem do Spółki Port Lotniczy W. SA. Zdaniem pełnomocnika, okoliczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 14 września 2006 r. przesądziła o niemożliwości realizacji celu wywłaszczenia w stosunku do działek nr [...], nr [...] i nr [...] - na co wskazuje przeznaczenie tych nieruchomości w planie miejscowym. Zatem w tym zakresie decyzja o wywłaszczeniu stała się bezprzedmiotowa.

Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r. nr ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że stanowiący podstawę żądania przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera w istocie dwie normy prawne odnoszące się do różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga, wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Jeżeli chodzi o pierwszy przypadek, to w obowiązujących przepisach brak jest regulacji nakazujących stwierdzenie, w określonych warunkach, wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej. Fakt ten wyklucza możliwość zastosowania pierwszej z norm określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Aby ustalić, czy możliwie jest zastosowanie normy drugiej, konieczne jest przede wszystkim rozważnie, czy decyzja z dnia 5 grudnia 1980 r. stała się bezprzedmiotowa w całości lub w części. Rozważając powyższą kwestię organ, między innymi, przytoczył pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007 r. (II OSK 1179/06) według którego "art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe) albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe". Wojewoda podkreślił, że w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa została już wykonana, gdyż własność wywłaszczonych gruntów przeszła na rzecz Skarbu Państwa, czego strony nie kwestionują. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, przejście prawa własności nieruchomości nastąpiło z dniem w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Tym samym nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji z dnia 5 grudnia 1980 r., gdyż jej przedmiotem było właśnie dokonanie zmiany w zakresie prawa własności nieruchomości objętych wywłaszczeniem i zmiana ta się dokonała. Przejście prawa własności wywołało dalsze konsekwencje w sferze prawa własności - najpierw komunalizacja z mocy prawa, a następnie wniesienie nieruchomości aportem do Spółki "Port Lotniczy W." SA. Mając na uwadze przedstawione okoliczności Wojewoda zauważył, że stan prawny ujawniony w KW nr [...] wskazuje na niezgodność z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż w księdze tej nie dokonano stosownych wpisów po wywłaszczeniu.

Stanowisko odwołujących się, że brak zrealizowania celu wywłaszczenia i niemożność zrealizowania tego celu w odniesieniu do działek nr [...], nr [...] i nr [...] świadczy o bezprzedmiotowości decyzji w części dotyczącej tych działek, organ uznał za nieuzasadnione. Należy bowiem odróżnić cel wywłaszczenia od celu wydania decyzji wywłaszczeniowej. Celem wydania decyzji wywłaszczeniowej jest dokonanie zmiany w zakresie stosunków własnościowych i ten cel został osiągnięty. Celem wywłaszczenia jest zrealizowanie na nieruchomości, której własność została przejęta, skonkretyzowanego celu, którego typ został określony w obowiązujących w odpowiednim czasie przepisach. Brak realizacji tego celu może stanowić podstawę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lecz postępowanie toczące się w tym przedmiocie jest odrębnym od postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 maja 2009 r. II SA/Kr 613/08). Przytaczając regulacje prawne normujące zwrot wywłaszczonych nieruchomości, organ stwierdził, że zakres rozstrzygania w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wskazuje, że istotą i celem tej decyzji jest zniesienie skutków wywłaszczenia poprzez przywrócenie stanu prawnego nieruchomości istniejącego przed wywłaszczeniem. Dlatego przyczyny bezprzedmiotowości podane we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji mogą zostać ocenione w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedynie w takim postępowaniu może zostać ustalone, czy realizacja celu wywłaszczenia jest możliwa, czy też nie.

Skoro wykazano, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości decyzji wywłaszczeniowej zbędne było analizowanie pozostałych przesłanek określonych w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. związanych z "interesem społecznym" i "interesem strony".

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. D. oraz S. B. reprezentowane przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciły mu, naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że "bezprzedmiotowość decyzji" jako przesłanka określona w ww. przepisie, nie dotyczy sytuacji wydania decyzji na podstawie której odjęto własność nieruchomości w celu wykorzystania jej na cel publiczny określony w decyzji a realizacja tego celu stała się niemożliwa z uwagi na treść planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucając powyższe pełnomocnik stron wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżących chybiona jest argumentacja organu odwoławczego rozróżniająca cel wydania decyzji wywłaszczeniowej, którym jest zmiana stosunków własnościowych i cel wywłaszczenia, którym jest zrealizowanie na przejętej nieruchomości skonkretyzowanego celu określonego w przepisach. Ich zdaniem decyzja wywłaszczeniowa z dnia 5 grudnia 1980 r. stała się bezprzedmiotowa w części w jakiej dotyczyła działek nr [...], nr [...] i nr [...] z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego we W. tj. z dniem 14 września 2006 r. Przeznaczenie dla tych nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia bowiem zrealizowanie celu wywłaszczenia określonego w decyzji z 1980 r. którym była budowa portu lotniczego. Obecne przeznaczenie tych nieruchomości to ulica klasy lokalnej, tereny aktywności gospodarczej oraz ulica klasy dojazdowej. Tym samym z dniem wejścia w życie planu miejscowego, realizacja celu wywłaszczenia stała się niemożliwa. Niemożność zrealizowania celu przyświecającego organowi, który wydawał decyzję, uzasadniania przesłankę bezprzedmiotowości.

Zdaniem skarżących brak jest normatywnych podstaw do odróżnienia celu wywłaszczenia od celu wydania decyzji wywłaszczeniowej w kontekście ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Celem wydania decyzji wywłaszczeniowej nie jest wyłącznie zmiana podmiotu prawa własności nieruchomości. Nie jest to cel samoistny a tym bardziej nadrzędny. Zmiana właściciela służy innemu nadrzędnemu celowi - realizacji inwestycji celu publicznego. Truizmem jest stwierdzenie, że każda decyzja wywłaszczeniowa mająca na celu realizację inwestycji celu publicznego przenosi własność na Skarb Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wykładnia prezentowania przez organ odwoławczy, ograniczająca cel wydania decyzji wywłaszczeniowej wyłącznie do zmiany własnościowej, prowadzi do uznania zbędności przepisu art. 162 k.p.a. w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej. Wszak w każdym przypadku, gdy decyzja wywłaszczeniowa stanie się ostateczna, nastąpi przeniesienie własności nieruchomości. Tym samym, przy interpretacji dokonanej przez Wojewodę, stosowanie art. 162 k.p.a nie będzie możliwe. Argumentacja wskazująca na inny tryb właściwy dla dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie jest wystarczająca dla uzasadnienia odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia 5 grudnia 1980 r., gdyż są to postępowania niezależne.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości prezentowaną w zaskarżonej decyzji argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne /art. 3 § 1w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm – zwana dalej "u.p.p.s.a."/.

Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Naczelnika Dzielnicy W. – F. w dniu 5 grudnia 1980 r. w części dotyczącej pkt 11 tj. w zakresie w jakim orzekała ona o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (aktualnie nr [...]) nr [...] (aktualnie nr [...] i [...]) oraz nr [...] i nr [...] stanowiących przedmiot współwłasności K. S. oraz S. B..

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżących w którym zażądano stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji w przedstawionym zakresie w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiot żądania stron – określający też przedmiot postępowania – jednoznacznie określony został we wniosku skarżących z dnia 23 kwietnia 2008 r. jak też, potwierdzony w późniejszych pismach kierowanych przez pełnomocnika skarżących do organów administracji. Ponadto, jak podaje organ pierwszej instancji – a co nie jest kwestionowane - pełnomocnik stron wystąpił z odrębnym wnioskiem zawierającym żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Wskazać należy, że instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji uregulowana została w art. 162 k.p.a. Po myśli przywołanego przepisu organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1/ stała się ona bezprzedmiotowa a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony;

2/ została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku a strona nie dopełniała tego warunku.

W niniejszej sprawie należało ustalić, czy zachodzą przesłanki określone w pkt 1 przywołanego przepisu, gdyż okoliczność wskazana w pkt 2 w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym nie ma zastosowania a ponadto żądanie stron ograniczone zostało jedynie do badania podstaw wygaśnięcia decyzji określonych w pkt 1 przywołanego przepisu.

Zadaniem organów było więc zbadanie, czy decyzja wywłaszczeniowa z dnia 5 grudnia 1980 r. w części dotyczącej pkt 11 stała się bezprzedmiotowa i czy stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo czy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z mocy odesłania do przepisów odrębnych, które w określonym przypadku nakazywałaby wydanie takiej decyzji, gdyż – jak słusznie podniósł Wojewoda – brak jest przepisów zawierających regulację nakazującą stwierdzenie wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowych. Tym samym przedmiotem rozważań organów i Sądu musiała być kwestia oceny, czy zaistniała bezprzedmiotowość decyzji a jeżeli tak, czy wygaśnięcie decyzji konieczne jest ze względu na interes społeczny lub interes strony. Bezprzedmiotowość decyzji jest więc konieczną (aczkolwiek nie wystarczającą) przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Sąd podziela stanowisko Wojewody D., że w niniejszej sprawie nie można mówić o spełnieniu przesłanki bezprzedmiotowości decyzji. W piśmiennictwie prawniczym oraz w judykaturze przyjęto, że bezprzedmiotowość decyzji o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. należy rozumieć jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło - przestał istnieć lub utracił kwalifikację (tak NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. I OSK 4/07, LEX nr 466044; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa CH. Beck 2006, s. 785). W wyroku z dnia 6 września 2007 r. (sygn. II OSK 1179/06, LEX nr 484309) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji która została już w całości wykonane. Jak wskazał NSA przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy bowiem decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się niemożliwe (bezprzedmiotowe). Przepis ten dotyczy, też decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane zostały w części, a dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Zgadzając się z przytoczonymi wyżej poglądami stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można mówić o ustaniu bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie punktu 11 decyzji wywłaszczeniowej wdanej w dniu 5 grudnia 1980 r. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że wywłaszczenie jest instytucją prawną polegającą na odjęciu prawa własności, ograniczeniu tego prawa lub zniesieniu innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Skutkiem wywłaszczenie jest z jednej strony utarta lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości po stronie dotychczasowego właściciela (odjęcie prawa) z drugiej uzyskanie prawa własności przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzja wywłaszczeniowa jako akt administracyjny wywołuje skutki w sferze cywilnoprawnej. W wyniku jej wydania, nawiązuje się stosunek materialnoprawny polegający na odebraniu konkretnemu podmiotowi prawa własności do konkretnej nieruchomości i uzyskaniu prawa własności do tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub obecnie jednostkę samorządu terytorialnego (nabycie pierwotne). Decyzja wywłaszczeniowa wydawana jest po to, aby taki skutek osiągnąć i w tym kontekście należy rozpatrywać cel dla którego wydawana jest decyzja wywłaszczeniowa. Na powyższe stanowisko nie ma wpływu fakt, że wywłaszczenie jako przymusowa forma ingerencji w sferę prawa własności jednostki dopuszczalne jest tylko gdy spełnione zostaną materialnoprawne kryteria wywłaszczenia – cele wywłaszczenia. Realizacja tych celów jest dla Państwa na tyle ważna, że wymagają one aż tak daleko idącej ingerencji w sferę prawa własności. Nie oznacza to jednak, że decyzja wywłaszczeniowa jest bezpośrednią podstawą dla realizacji celu wywłaszczenia i jako taka przyznaje prawo do jego realizacji. Dlatego zwykle – już po uzyskaniu prawa własności przez Skarb Państwa - wymagany jest odpowiedni akt administracyjny uzależniony od charakteru konkretnego celu (np. pozwolenie na budowę).

Zdaniem składu orzekającego w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniono, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia 5 grudnia 1980 r. w punkcie 11 została już w całości wykonana i nie może ona stanowić przedmiotu jakiegokolwiek postępowania wykonawczego. Nie ulega wątpliwości, że w wyniku wydania tej decyzji nastąpił z mocy prawa - z dniem w którym decyzja stała się ostateczna - skutek utraty własności nieruchomości objętych tą częścią decyzji przez dotychczasowych współwłaścicieli i nabycia własności tych nieruchomości przez Skarb Państwa (art. 30 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżące. Mają one świadomość tego faktu, skoro podejmują kroki zmierzające do odzyskania własności. Ponadto nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa w tym trybie (nabycie pierwotne) nie wymagało wpisu do księgi wieczystej. Z tego punktu widzenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez znaczenia pozostają wpisy w KW nr [...]. Kwestia ta powinna stanowić przedmiot postępowania cywilnoprawnego, co trafnie zauważył organ odwoławczy. Należy też przyjąć, że wywłaszczone nieruchomości objęte zostały w posiadanie przez Skarb Państwa a wskazane przez Wojewodę, okoliczności związane z rozdysponowaniem nieruchomości - komunalizacja a następnie wniesienie aportem do spółki - potwierdzają, że poprzedni właściciele i ich następcy prawni nie władali nieruchomościami lecz pozostawały one w dyspozycji organów administracji publicznej. Ukształtowany decyzją wywłaszczeniową stan prawny niewątpliwie trwał a zasadnicza funkcja (cel) decyzji wywłaszczeniowej, którą było dokonanie zmiany w sferze stosunków własnościowych dotyczących przedmiotowych nieruchomości, w tym również działek oznaczonych obecnie nr [...], [...] i [...] została zrealizowana.

Doszło bowiem do "przejścia" prawa własności na Skarb Państwa nieruchomości objętych punktem 11 decyzji z dnia 5 grudnia 1989 r. Zrealizowanie celu decyzji wywłaszczeniowej, rozumianego w przedstawiony wyżej sposób, oznacza, że nie można mówić o bezprzedmiotowości decyzji, gdyż została ona w całości wykonana. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2010 r. (I OSK 1198/09 dostępny nsa.qov.pl).

Wbrew twierdzeniom skargi, zasadnie Wojewoda wskazał na konieczność odróżnienia celu decyzji wywłaszczeniowej (rozumianego jako normatywna funkcja jaką decyzja na spełnić – przejęcie własności nieruchomości) od celu wywłaszczenia (materialnoprawnych kryteriów które uprawniają organy do wdrożenia procedury wywłaszczenia). Niezrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomości przejętej w wyniku wywłaszczenia, uprawnia byłego właściciela do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w odrębnym postępowaniu i na podstawie ściśle ustawowo określonych zasad. Z tego względu zarzuty wskazujące na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, jak też na brak możliwości zrealizowania tego celu ze względu na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – pozostają bez znaczenia prawnego dla oceny przesłanek bezprzedmiotowości decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem Sądu, kwestie niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie mogą być rozstrzygane przy zastosowaniu procesowej instytucji wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zawartej w przepisie art. 162 k.p.a., skoro szczegółowe uregulowania w tej kwestii zawierają normy prawa materialnego. Przypomnieć należy, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wprowadza zasadę, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż w decyzji wywłaszczeniowej (art. 136 i następne). Postanowiono w niej również o obowiązku zwrotu nieruchomości, które stały się zbędne dla realizacji celu na które dokonano wywłaszczenia.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że podnoszone przez organami oraz w skardze zarzuty wskazujące na niezrealizowanie i brak możliwości zrealizowania celu wywłaszczenia nie mogły doprowadzić do orzeczenia o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji wywłaszczeniowej w punkcie 11. Wskazane okoliczności mogą mieć ewentualnie znaczenie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W rezultacie skoro organy prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji wywłaszczeniowej we wskazanej wyżej części, nie były uprawnione do zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd zgodnie z art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.