Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1531/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 458/15 w sprawie ze skargi B.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 458/15 (dalej wyrok z 21 stycznia 2016 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. R. (dalej skarżąca bądź wnioskodawczyni) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. [znak [...]] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) przyznał B. R. (dalej skarżąca) zasiłek rodzinny na jej córkę K. od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 października 2011 r. oraz jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. [nr [...]] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2013 r.) Burmistrz [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z [...] listopada 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.) Burmistrz [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 149 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 5, art. 104, art. 108, art. 40 i 41 kpa w zw. z art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm., dalej uśr), uchylił w całości decyzję z [...] listopada 2010 r. i odmówił przyznania wymienionych świadczeń rodzinnych na dziecko K. R. W motywach decyzji Burmistrz stwierdził, że w trakcie okresu świadczeniowego 2012/2013 ujawniły się istotne dla sprawy okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W toku postępowania o ich przyznanie wnioskodawczyni nie wykazała dochodów jej męża w postaci diet z tytułu podróży służbowych otrzymywanych podczas zatrudnienia w 2009 r. w transporcie międzynarodowym. Po doliczeniu tych diet nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymywania przedmiotowych świadczeń.

W odwołaniu wnioskodawczyni zakwestionowała stanowisko Burmistrza prezentując pogląd, że dieta z tytułu zagranicznych podróży służbowych nie stanowi dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, w związku z czym nie było podstaw do wznowienia postępowania i ponownego merytorycznego rozstrzygania sprawy. Powołała w tym względzie kilka wyroków sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z [...] grudnia 2014 r., podzielając jej ustalenia i wnioski, znacznie obszerniej je uszczegóławiając i uzasadniając. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c uśr, do dochodu rodziny wlicza się inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym m.in. należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie [ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r.] Kodeks pracy [Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm., dalej kp]. Należności te przewiduje art. 775 kp i wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze, które zalicza do nich diety oraz zwrot niektórych kosztów. Powołując wyrok WSA w Gliwicach z 20.1.2011 r. IV SA/Gl 319/10 organ przyjął, że wypłacone mężowi wnioskodawczyni diety za rok bazowy 2009 w łącznej wysokości [...] zł zaliczają się do należności wliczanych do dochodu na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po ich uwzględnieniu dochód miesięczny rodziny wyniósł [...] zł, a dochód na osobę w rodzinie [...] zł i znacznie przekroczył kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, wskazane w art. 5 ust. 1 uśr – o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu [ponad dwukrotnie]. Wyjście na jaw tych nowych okoliczności nieznanych organowi w chwili wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, stanowiło podstawę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. (k. 1-3, 15, 18-21, 26, 28, 29-30 akt administracyjnych; k. 29-33 akt SKO).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez bezpodstawne wznowienie postępowania; art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr przez błędną wykładnię i przyjęcie, że dieta z tytułu zagranicznych podróży służbowych stanowi należność ze stosunku pracy wliczaną do dochodu; art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie rodzaju należności wypłaconych przez pracodawcę. Skarżąca w motywach skargi dostrzegła rozbieżność w orzecznictwie dotyczącą zaliczenia diet z tytułu zagranicznych podróży służbowych do dochodu, ale – jej zdaniem – prezentowane przez nią stanowisko jest obecnie dominujące. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 20.12.2000 r. III RN 31/00 wywodziła, że czas podróży służbowej nie jest czasowym przebywaniem za granicą. Zaświadczenie wystawione przez pracodawcę nie wskazuje precyzyjnie, jakie świadczenia i z jakiego tytułu zostały wypłacone (k. 2-7 akt sądowych).

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, na poparcie którego przytoczył dalsze orzeczenia sądów administracyjnych, podkreślając, że postępowanie dowodowe wykazało, że diety zostały wypłacone w związku z czasowym przebywaniem pracownika za granicą, w wysokości odpowiadającej równowartości diet ustalonych dla pracowników sfery budżetowej (k. 12-13 akt sądowych).

Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stan faktyczny ustalony w toku postępowania administracyjnego nie budził zasadniczo wątpliwości. Kwestię sporną stanowiła dokonana przez organy interpretacja prawa materialnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 uśr, uprawnienie do zasiłku rodzinnego uzależnione jest od wielkości osiąganego w rodzinie wnioskodawcy dochodu. Z tych względów ustalenia organów odnoszące się do tej istotnej dla sprawy kwestii mają podstawowe znaczenie. Dotyczy to ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy i ustaleń co do treści norm prawnych definiujących pojęcie dochodu na potrzeby ustawy. Definicja taka zamieszczona została w art. 3 pkt 1 uśr, w którym przy zastosowaniu metody wyliczenia wskazane zostały desygnaty wchodzące w zakres pojęcia "dochód".

Wśród nich (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr) wymieniono, jako dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych – należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą – w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu pracy.

Istotą sporu między organami a skarżącą w kontrolowanej sprawie, stała się interpretacja przedstawionego unormowania dokonana przez organy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyłoniły się dwa odmienne stanowiska, co do treści przywołanego art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr. Jedno, prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie (wyroki z: 2.3. 2009 r. II SA/Go 728/08; 19.5.2011 r. II SA/Go 148/11). Drugie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (wyrok z 20.1.2011 r. IV SA/Gl 319/10, dalej wyrok IV SA/Gl 319/10). Zgodnie z pierwszym z nich należałoby uznać, że art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr nie znajduje zastosowania w przypadku diet otrzymywanych przez kierowców transportu międzynarodowego. Wykonując bowiem polecenia służbowe pracodawcy kierowca taki przebywa za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do jego wykonania. To "przebywanie" za granicą ma przy tym charakter podróży, a nie pobytu połączonego z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy. Z tych przyczyn kierowcy transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, nie można uznać za osobę przebywającą czasowo za granicą. Zgodnie z drugim poglądem diety wypłacone kierowcy transportu międzynarodowego zaliczają się do należności, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, jako uzyskane w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Do takich sytuacji odnosi się art. 21a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr "95" [winno być "92"], poz. 879 ze zm.) wyraźnie regulujący tę kwestię. Przepis ten stanowi, że kierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalone na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 Kodeksu pracy. Czasowe przebywanie za granicami kraju odpowiada okresowi czasu liczonemu od chwili przekroczenia granicy polskiej w drodze za granicę do chwili przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, co wynika z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. nr 236, poz. 1991 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.). Nie można w tym względzie odwoływać się do ustawy o ewidencji ludności i dowodów osobistych, która nie podaje początkowego momentu, od którego zaczyna się pobyt czasowy, a jedynie w art. 10 określa, od kiedy istnieje obowiązek meldunkowy związany z takim pobytem – i to oczywiście na terenie Polski.

Jak wynika z przytoczonych poglądów różnią się one zasadniczo, co do interpretacji użytego w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy pojęcia "przebywający czasowo za granicą". Kwestia ta wymaga szczegółowych rozważań. Na ich wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że ustawa o świadczeniach rodzinnych stanowi autonomiczną regulację prawną, a interpretacja użytych w niej pojęć posiadających znaczenie nadane na użytek tego aktu, przede wszystkim uwzględniać musi cele, dla których akt ten powołano do życia. W związku z tym, dokonując wykładni art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, Sąd I instancji odniósł się do treści uzasadnienia projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym przedstawiono podstawowe jej cele i założenia. Stwierdzono tam, że celem projektu ustawy jest budowa nowego, wyraźnie odrębnego systemu świadczeń rodzinnych, a w ramach założeń zostało wskazane, że przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych będą brane pod uwagę dochody rodziny uzyskiwane ze wszystkich źródeł (druk sejmowy nr 1555 z 2003 r.).

Mając to na względzie, Sąd uznał, że za zbędne przyjąć można poszukiwanie treści użytych w analizowanym przepisie sformułowań w innych aktach prawnych, zwłaszcza takich, które nie posiadają żadnego racjonalnego związku z ustawą o świadczeniach rodzinnych, jak przykładowo ustawa o ewidencji ludności (...).

Jeśli wolą ustawodawcy było, by przy ustalaniu prawa do świadczeń wzięto pod uwagę dochody ze wszystkich źródeł, a w tym także niepodlegające obowiązkowi podatkowemu, to pojęcie "należności ze stosunku pracy (...) osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy potraktować równie szeroko, przyjmując, że są to wszystkie uzyskiwane przez pracownika, w ramach stosunku pracy, płatności. Bez znaczenia dla wykładni tego zapisu pozostaje, że należności te nie stanowią wynagrodzenia w rozumieniu Kodeksu pracy, czy przychodu podlegającego opodatkowaniu w rozumieniu ustawy o podatku od osób fizycznych.

Odnosząc się do określenia "przebywający czasowo za granicą" Sąd I instancji uznał za bezpodstawne ograniczenie jego zastosowania wyłącznie do pojęcia pobytu czasowego za granicą w wymiarze większym niż podróż służbowa. Fakt przebywania kierowcy międzynarodowego za granicą jedynie w związku i przez czas konieczny do wykonania zadania służbowego odpowiada w pełni zawartemu w art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr sformułowani[u]. Ustawodawca nie wskazał, że przebywanie czasowe za granicą ma łączyć się z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodów ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy, jak przyjęto w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie.

Z tych przyczyn kierowcę transportu międzynarodowego, wykonującego podróż służbową, WSA uznał za osobę przebywającą czasowo za granicą w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Interpretacja powyższa odpowiada ratio ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapobiegając marnotrawstwu środków budżetowych i wspierając dochodowo rodziny wyłącznie o wyselekcjonowanym statusie materialnym. Słusznie, ustalając dochód rodziny skarżącej, jako jego składnik uznano otrzymywane przez męża skarżącej należności ze stosunku pracy uzyskiwane na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Wolą ustawodawcy było uznać za dochód niepodlegające opodatkowaniu w postaci należności ze stosunku pracy do wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, o czym stanowi rozporządzenie z 2002 r. Organ przeprowadził w tym zakresie postępowanie dowodowe, uzyskując z zakładu pracy męża skarżącej informację pozwalającą przyjąć, że wypłacone należności z tytułu jego wyjazdów służbowych odpowiadają w pełni dietom, o których mowa w art. 775 kp.

Kolegium co prawda powołało nowe rozporządzenie [Ministra Pracy i Polityki Społecznej] z dnia 29 stycznia 2013 r. [w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej – Dz. U. poz. 267, dalej rozporządzenie z 2013 r.], które nie obowiązywało w okresie zasiłkowym objętym niniejszym postępowaniem, ale nie jest to uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż kwestie dotyczące omawianych należności pracowniczych w obu rozporządzeniach są uregulowane podobnie, a więc ta zmiana stanu prawnego nie miała wpływu na stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wbrew zarzutowi skargi, sprawa została należycie wyjaśniona również w aspekcie rodzaju i wysokości należności wypłaconych mężowi skarżącej w spornym okresie. Dane te wynikają z dwu pism pracodawcy – z 29 kwietnia 2013 r. i 12 września 2013 r., z których pierwsze podaje dokładną sumę należności, a drugie wyjaśnia, że są to należności z tytułu diet wypłaconych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. dotyczącego podróży służbowych poza granicami kraju. Informacje te są precyzyjne i nie były kwestionowane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego. Podnoszenie wątpliwości dopiero w skardze należy uznać za spóźnione. Wobec treści wskazanych pism pracodawcy zarzut ów trzeba też uznać za gołosłowny i chybiony zwłaszcza, że skarga nie podaje żadnych okoliczności podważających prawdziwość dokumentów przedstawionych przez pracodawcę. Mając przy tym na uwadze charakter pracy kierowcy na trasach międzynarodowych dokumenty te nie budzą podejrzeń co do zgodności podanych w nich informacji z rzeczywistością. W ramach swobodnej oceny dowodów przewidzianej w art. 80 kpa, organy miały pełne podstawy do dokonania ustaleń w oparciu o te dokumenty. Jeszcze bardziej odbiegają od rzeczywistości wywody skargi stwierdzające, że odmienne stanowisko obecnie jest poglądem dominującym. Tymczasem jest zgoła odwrotnie, o czym świadczą wyroki: WSA w Gliwicach z: 25.3.2015 r. IV SA/Gl 394/14; 20.4.2015 r. IV SA/Gl 493/14; WSA w Bydgoszczy z 9.10.2012 r. II SA/Bd 735/12; WSA w Szczecinie z 24.9.2015 r. II SA/Sz 68/15, cbosa). Wyroki WSA w Gorzowie odwołują się w znacznym stopniu do stanowiska Sądu Najwyższego zajętego w wyroku z 20.12.2000 r. III RN 31/00, wydanego na bazie nieaktualnego już stanu prawnego w zakresie art. 3 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Tymczasem ustawa ta, także w chwili wydawania pierwotnej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, generalnie czas podróży służbowych zagranicznych zalicza do czasowego pobytu za granicą. O przychodach osób przebywających czasowo za granicą stanowi w art. 21 ust. 1 pkt 20 zwalniając z podatku te przychody, a w ust. 15 stanowi, że zwolnienie to nie ma zastosowania do wynagrodzenia pracownika odbywającego podróż służbową poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Chodzi tylko o wyłączenie ze zwolnienia podatkowego, a nie o wyłączenie podróży służbowej z pojęcia czasowego przebywania za granicą. Nawet regulacja podatkowa nie przemawia zatem za odmienną interpretacją tego pojęcia na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy zachowaniu zastrzeżenia o autonomicznym charakterze regulacji tej ustawy. W wyroku IV SA/Gl 319/10 tut. Sąd zauważył, że diety z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju nie są zaliczane do dochodu stanowiącego podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, a zasadniczo ich charakter jest zbliżony do diet z tytułu podróży zagranicznych, jednak nie są to świadczenia identyczne. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. dieta zagraniczna jest przeznaczona na pokrycie pełnych kosztów wyżywienia i inne drobne wydatki, natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia dotyczącego podróży krajowej (Dz. U. nr 236 z 2002 r., poz. 1990) dieta krajowa miała pokrywać jedynie zwiększone koszty wyżywienia w czasie podróży. Między obu dietami występują więc istotne różnice, co do ich celu i zakresu. Przekłada się to wyraźnie na ich wymiar finansowy. Dieta krajowa wynosi obecnie 30 zł za dobę podróży, a więc w dochodzie pracownika ma niewielki udział. Natomiast diety zagraniczne mogą stanowić ważną pozycję tego dochodu. W przypadku męża skarżącej diety te stanowiły wyłączny dochód za 2009 r., a ich wysokość spowodowała znaczne przekroczenie kryterium dochodowego upoważniającego do otrzymywania świadczeń rodzinnych. Ponieważ była to okoliczność istniejąca w dniu wydania pierwotnej decyzji, ale nieznana organowi administracyjnemu, to właściwe było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i wydanie nowej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa odmawiającej przyznania omawianych świadczeń.

Skargę kasacyjną wywiodła B. R., reprezentowana przez adw. M. M., zaskarżając wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa i art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992), które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że dieta z tytułu zagranicznych podróży służbowych stanowi należność ze stosunku pracy, a w konsekwencji dochód podlegający uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, w rozumieniu art. 3 pkt 1 litera c tiret 10 uśr, w sytuacji gdy w tym zakresie należy posiłkować się ustawą Kodeks Pracy i ustawą o podatku dochodowym od osób fizycznych, a w konsekwencji taką kwalifikacją mogą być jedynie objęte należności ze stosunku pracy osób fizycznych przebywających czasowo za granicą w związku z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodu ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy, a nie w związku z przebywaniem jedynie przez czas konieczny do wykonywania służbowych poleceń pracodawcy - przewozu międzynarodowego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zm. z 2014 r., poz. 183), które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez bezpodstawne oddalenie skargi B. R. w sytuacji, gdy wznowienie przedmiotowego postępowania, zakończonego decyzją ostateczną było bezpodstawne, gdyż w oparciu o art. 146 § 2 kpa, w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, bowiem dochód, w oparciu o który doszło do wznowienia postępowania nie podlegał zaliczeniu do dochodu rodziny za rok 2009 stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 151 ppsa i art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi i przyjęcie, że podnoszenie zarzutu związanego ze zbadaniem rodzaju i wysokości wypłaconych mężowi skarżącej należności jest spóźnione a nadto zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w sytuacji, gdy pracownikom wypłacane są prócz diety inne należności, w tym ryczałty za nocleg, które mogą być zgodnie z regulaminami pracy wliczone w diety (dieta w większości przypadków utożsamiana jest z ryczałtem za nocleg), a które nie podlegają uwzględnieniu w ramach dochodu w rozumieniu uśr.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku z 21 stycznia 2016 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, w wysokości czterokrotnej stawki minimalnej (k. 49-55 akt sądowych).

Pismem z dnia 20 maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną. SKO podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 64 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przepisy art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulują sposób rozstrzygnięcia i nie mogą pozostawać ze sobą w związku. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121). Upoważniało to Sąd I instancji do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ppsa.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 litera c tiret 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.) nie obejmuje diet z tytułu zagranicznych podróży służbowych.

Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:... c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych: ... - należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, z późn. zm.), (art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr).

Słusznie skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w przedmiotowej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite. Należy jednak zauważyć, że w przeważającej mierze dominuje stanowisko przeciwne do prezentowanego przez skarżącą (liczne judykaty powołane w wyroku WSA w Poznaniu z 04.4.2018 r. IV SA/Po 139/18, Lex 2475856). Pogląd ten znalazł również poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 14.6.2017 r. I OSK 2410/15, Lex 2355744, dalej wyrok I OSK 2410/15). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni aprobuje pogląd prawny, zaprezentowany w wyroku I OSK 2410/15 i w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, opowiadających się za uznaniem, że dieta, przysługująca kierowcy z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju, stanowi składnik dochodu rodziny, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że ustawa o świadczeniach rodzinnych cechuje się autonomią pojęciową. Naturalnie ustawa ta nie jest wypreparowana z kontekstu normatywnego, tym niemniej - dokonując wykładni - należy uwzględnić jej swoisty charakter i cel. W pierwszej kolejności trzeba zwrócić uwagę na to, że art. 3 pkt 1 uśr zawiera definicję legalną dochodu. Nie jest zatem uprawnione modyfikować normatywną treść dochodu na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych za pomocą innych ustaw (już tylko z tego powodu wynika niesłuszność zarzutu związana z oskładkowaniem dochodu, s. 5 skargi kasacyjnej). Świadczenia rodzinne mają przede wszystkim stanowić odpowiedź władz publicznych na konstytucyjny obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Doktryna zauważa, że ustawodawca uznał, że "nie ma potrzeby uruchamiania publicznych mechanizmów pomocowych dla rodzin, które własnym staraniem uzyskują dochody pozwalające utrzymywać, kształcić i opiekować się wspólnie gospodarującymi członkami rodziny. Kryterium dochodowe musi spełniać, przy uwzględnieniu celów świadczeń rodzinnych, oznaczoną rolę" (A. Korcz-Maciejko w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, A. Brzeźna, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 25, nb 1; s. 30, nb 11; także A. Korcz-Maciejko w: A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2009, s. 82, nb 11). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że termin "dochód" - w zakresie wskazanym w art. 3 pkt 1 uśr - ma obejmować wszystko to, co efektywnie wpływa na sytuację materialną rodziny. Diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych [w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej] wchodzą w zakres należności ze stosunku pracy, ponieważ uzyskiwane są w ramach stosunku pracy i w związku z wykonywaniem pracy poza granicami kraju. Stanowisko takie nie tylko odpowiada standardowi wyznaczonemu w art. 71 ust. 1 Konstytucji, lecz wynika też z powszechnie przyjętych reguł wykładni (szerzej racje po temu zostały wyrażone w wyroku I OSK 2410/15). Przeciwne rozwiązanie byłoby wątpliwe pod kątem zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) ze względu na istnienie cechy relewantnej między osobami uzyskującymi diety z tytułu zagranicznych podróży służbowych i osobami uzyskującymi "należności ze stosunku pracy osób fizycznych przebywających czasowo za granicą w związku z zatrudnieniem i uzyskiwaniem przychodu ze stosunku pracy u zagranicznego pracodawcy" (s. 2 skargi kasacyjnej).

Na podstawie art. 775 § 2 Kodeksu pracy wydane zostało rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. nr 236, poz. 1991 ze zm.) regulujące wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. Zgodnie z § 2 rozporządzenia z 2002 r., z tytułu podróży odbywanej w terminie i w państwie określonym przez pracodawcę, pracownikowi przysługują diety i zwrot kosztów. Zwrot kosztów obejmuje przejazdy, dojazdy, noclegi oraz inne wydatki, określone przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb. Z kolei dieta jest przeznaczona na pokrycie kosztów wyżywienia i na inne drobne wydatki (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.). Wezwano pracodawcę męża skarżącej do przedstawienia informacji o otrzymanych przez męża skarżącej dietach z podróży poza granicami kraju oraz na terenie Polski (z powołaniem na rozporządzenie). Wezwany udzielił odpowiedzi na pismo organu i przedstawił wykaz diet z tytułu podróży służbowych (łącznie) w kraju jak i zagranicą z lat 2007-2012 (k. 18, 19, 21 akt administracyjnych). Zauważenia wymaga, że to zwrot kosztów, o których mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., a nie diety, stanowią należności przeznaczone na realizację zadania służbowego. W związku z powyższym myli się skarżąca kasacyjnie twierdząc, że "istota diet sprowadza się do rekompensacji kosztów pracownika związanych z podróżą zagraniczną". Nie jest więc tak, że "kwota wynagrodzenia nie ulega zmianom, gdyż koszty które ponosi pracownik zostają pokryte z wypłaconych diet" (s. 2 skargi kasacyjnej). Na tym tle jest też widoczne, że nie ma racji skarżąca kasacyjnie próbując wykazać tę samą istotę diety krajowej i zagranicznej. Słusznie bowiem Sąd I instancji wskazał, że "dieta krajowa wynosi obecnie 30 zł za dobę podróży, a więc w dochodzie pracownika ma niewielki udział. Natomiast diety zagraniczne mogą stanowić ważną pozycję tego dochodu".

Z powyższych powodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa i art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr okazał się niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa i art. 145 § 1 pkt 5, i art. 146 § 2 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. Zarzut ten - ze swej istoty - mógłby przynieść zamierzony efekt jedynie w razie uwzględnienia wyżej odpartego zarzutu skargi kasacyjnej. Skoro bowiem organ prawidłowo dokonał wykładni art. 3 pkt 1 lit. c tiret 10 uśr, a w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania, to organ nie mógł zastosować art. 146 § 2 kpa.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 ppsa i art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa. Pracodawca w piśmie z dnia 12 września 2013 r. wyraźnie zaznaczył, że podane przez niego informacje w piśmie z 29 kwietnia 2013 r. dotyczą diet wypłaconych na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (k. 21 akt administracyjnych). Sąd powyżej wyjaśnił już różnicę między dietą a zwrotem kosztów, które - jak zostało powiedziane - obejmują zakwaterowanie. Nieuzasadnione są zatem twierdzenia, że diety w wymiarze jaki podał pracodawca męża skarżącej kasacyjnie obejmują też inne należności, w szczególności ryczałt za nocleg (s. 2, 6-7 skargi kasacyjnej).

Zarzuty związane z brakiem wskazania przez organ rodzaju i wysokości wypłaconych mężowi skarżącej należności Sąd I instancji słusznie uznał za spóźnione. Nie znaczy to oczywiście, że skarżąca kasacyjnie nie mogła mieć wątpliwości w tym zakresie. Co więcej, mogła je podnosić. Nie skorzystała jednak z tego prawa, mimo że została pouczona przez organ o "możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do całości zgromadzonego materiału i dowodów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia" (postanowienie z [...] grudnia 2013 r., k. 25 akt administracyjnych). Skarżąca nie podniosła tych zarzutów w odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2014 r. (k. 29-33 akt administracyjnych). Wobec braku dowodów przeciwnych, organy administracji, a także Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że treść pism pracodawcy męża skarżącej odpowiada prawdzie. Organy administracji dążą z urzędu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale mają też wzgląd na szybkość postępowania. Skoro strona postępowania administracyjnego nie podnosi zarzutów, co do wiarygodnego dowodu, ani przed organem I instancji ani w odwołaniu od rozstrzygnięcia tegoż organu, to wysuwanie bezpodstawnych zarzutów na etapie skargi do sądu administracyjnego trzeba uznać za spóźnione tym bardziej, że nie zostają pogwałcone żadne prawa skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, oddalił skargę kasacyjną (art. 184 ppsa).