Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2376/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
article: art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 270/21 w sprawie ze skarg M.S., A. M., J. G., W. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 25 stycznia 2021 r. nr LI/454/2021 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ulic: Ciemnej, Górnej i Juliusza Słowackiego w Radomiu 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 270/21 w ten sposób, że w miejsce "ze skargi M. S., A. M., J. G., Wojewody [...]" wpisuje "ze skarg M. S., A. M., J. G. oraz Wojewody [...]", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 270/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skarg M. S., A. M., J.G. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w R. z [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w rejonie ulic: C., G. i J.S. w R. (dalej: uchwała), w pkt 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz M. S., A. M. i J. G.. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Rada Miejska w R. podjęła w/w uchwałę powołując się na przepisy art. 7 ust. 4 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. 2020, poz. 219 ze zm., dalej specustawa mieszkaniowa) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm., Usg). W poszczególnych przepisach uchwały ustalono lokalizację inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, stanowiskami postojowymi naziemnymi i infrastrukturą techniczną zlokalizowaną w rejonie ul. [...], [...] i [...] na działkach ew. nr [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] – arkusz [...], obręb [...]. W uchwale określono granice terenu objętego planowaną inwestycją i wskazano, że ujęto je na załączniku graficznym nr 1, określono także powierzchnię użytkową mieszkań, zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu, powiązanie terenu inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu, charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków. Zawarto w niej także ustalenia dotyczące promulgacji uchwały i daty wejścia jej w życie.

Sąd pierwszej instancji podał następnie, że w uzasadnieniu uchwały organ wskazywać miał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej inwestor, który zamierza zrealizować w trybie jej przepisów inwestycję, może wystąpić za pośrednictwem prezydenta miasta do właściwej miejscowo rady gminy z odpowiednim wnioskiem, a rada gminy podejmując właściwą uchwałę o ustaleniu bądź odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości jej rozwoju wynikają z uchwalonego przez Radę Miejską w R. uchwałą nr [...] z [...] grudnia 1999 r. (ze zmianami) "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" (Studium). Powierzchnia terenu objętego wnioskiem wynosi 28 914 m², a inwestor planuje zrealizować inwestycję mieszkaniową wielorodzinną, składająca się z dwunastu budynków mieszkalnych, posiadających cztery kondygnacje naziemne. W podziemnych kondygnacjach budynków zaplanowano garaże na samochody osobowe.

W wyroku wskazano dalej, że teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2020 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części obszarów miasta. W obowiązującym Studium teren objęty wnioskiem jest położony w granicach strefy zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej o podstawowym kierunku przeznaczenia terenów jako budownictwo jednorodzinne. W obrębie tego obszaru Studium dopuszcza kierunki przeznaczenia terenu, które wzbogacają lub uzupełniają przeznaczenie podstawowe: infrastruktura społeczna, usługi komercyjne, infrastruktura techniczna i komunikacyjna. Zatem planowana inwestycja mieszkaniowa jest sprzeczna z ustaleniami Studium. Jednakże - zdaniem Rady Miasta R. - zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej dopuszczające realizację inwestycji tego typu na terenach "poprodukcyjnych". Organ uchwałodawczy ocenił, że teren ten w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny (działalność rolnicza polegająca na produkcji sadowniczej – produkcja roślinna), a obecnie na nim owa funkcja nie jest realizowana. Teren przedmiotowej inwestycji nie objęty jest również uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Integralną częścią uchwały są załączniki nr 1 i 2 określające granice inwestycji oraz szczegółowy plan i sposób zagospodarowania oraz charakterystykę zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych.

W dalszych ustaleniach sąd wojewódzki przywołał, że odnosząc się do negatywnej opinii [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej organ uchwałodawczy wskazywał, że przedmiotowa opinia odnosi się do wymagań stawianych wobec projektu budowlanego, a inwestycja jest na etapie jej lokalizacji. Wskazywano ponadto, że Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna negatywnie zaopiniowała wniosek o ustalenie lokalizacji z uwagi na jej sprzeczność z ustaleniami Studium.

W wyroku VIII SA/Wa 270/21 przywołano dalej stanowisko Rady Miasta R., zdaniem której sprzeczność lokalizacji zamierzonej inwestycji ze Studium nie może stanowić przeszkody w podjęciu uchwały, ponieważ art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej stanowi, że warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych. Przesłanka ta w ocenie organu podejmującego uchwałę ma zastosowanie, bowiem na terenie objętym wnioskiem inwestora do lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku prowadzona była działalność rolnicza polegającą na produkcji sadowniczej (produkcja roślinna). Potwierdzać ten fakt ma oświadczenie P. F. z 9 września 2019 r., kopia historycznych zdjęć tych terenów. Nadto organ wskazywał na opinię prawną kancelarii adwokata M. S. odnośnie spełniania warunków prawnych lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na przedmiotowym terenie. Organ wskazał również na trwające prace nad projektem "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", gdzie dla tego terenu będzie przewidziana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W konkluzji uznano, że teren objęty inwestycją mieszkaniową w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny, a zatem została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Wyrokując w sprawie VIII SA/Wa 270/21 kolejno wskazano, że skargi na przedmiotową uchwałę złożyli Wojewoda [...], M. S., J. G. i A. M.

Wojewoda [...] wnosząc skargę przedmiotowej uchwale zarzucał naruszenie przepisów: art. 5 ust. 3 i 4, art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust.7 pkt 1, art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. b, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 91 ust. 1 Usg w zw. z art. 2, art. 7 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący organ nadzoru przywołując art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej wskazywał, że niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą w trybie cyt. ustawy realizuje się pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Zdaniem Wojewody analiza uchwały prowadzi do wniosku, że pozostaje ona w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami zawartymi w uchwale tego samego organu z 9 czerwca 2014 r., nr [...], podjętej w "sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla jednostek urbanistycznych Gołębiów, Potkanów, Jeżowa Wola Wschodnia, Jeżowa Wola Zachodnia i Sadków". W ocenie skarżącego organu nadzoru stanowisko organu uchwałodawczego, że zachodzą wobec inwestycji przesłanki z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej jest nieuprawnione.

Skarżący Wojewoda zauważył, że ustalenia co do charakteru produkcyjnego przedmiotowych terenów opierano jedynie na oświadczeniu P. F. oraz przedstawionej opinii prawnej, z całkowitym pominięciem okoliczności faktycznych sprawy i przy hipotetycznym założeniu, że cały obszar objęty inwestycją mieszkaniową stanowił tereny produkcyjne. Tymczasem zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka oznaczona nr ew. [...] o łącznej pow. 401 m² oraz działka nr ew. 53 o pow. 474 m² stanowią tereny mieszkaniowe – użytek "B". W ocenie skarżącego Wojewody włączenie w zabudowę mieszkaniową terenów wykorzystywanych w przeszłości na cele wojskowe, kolejowe, produkcyjne miało na celu umożliwienie prowadzenia inwestycji mieszkaniowych na terenach już zurbanizowanych, zabudowanych, a więc już przekształconych, wyposażonych w niezbędną infrastrukturę techniczną w celu wykorzystania potencjału inwestycyjnego związanego z realizacją zabudowy mieszkaniowej jedno- bądź wielorodzinnej. Tereny produkcyjne nie są terenami użytkowanymi rolniczo, z przeznaczeniem pod uprawy roślinne.

Skarżący Wojewoda wskazywał również na niekonsekwencje w złożonej przez inwestora opinii, gdzie zawarto stanowisko, iż przedmiotowe grunty nie utraciły charakteru rolnego, a w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej posłużono się zwrotem "które w przeszłości były wykorzystywane". Tak więc skoro w przeszłości były wykorzystywane do produkcji rolnej i obecnie są to grunty rolne, to nigdy nie utraciły tego charakteru. Wojewoda zauważył, że organ uchwałodawczy w piśmie z 2 marca 2021 r. odwoływał się do prowadzonej działalności produkcyjnej (produkcji roślinnej), zgodnie z ustawą z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2000, poz. 1655). Zaskarżona uchwała jest ponadto niewykonalna z uwagi na nieczytelność jej załączników. W ocenie Wojewody w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa – art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 Usg, co dawać miało podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Dalej w wyroku VIII SA/Wa 270/21 przywołano, że skargi na przedmiotową uchwałę wnieśli oddzielnie również – M.S., A.M. i J.G., treść i argumentacja ich skarg jest tożsama.

Wyżej wymienieni skarżący przedmiotowej uchwale zarzucali naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej poprzez błędną interpretację za pomocą wykładni rozszerzającej i uznaniu, że tereny pod inwestycję są terenem poprodukcyjnym z uwagi na prowadzoną uprzednio działalność sadowniczą, przez co dopuszczono wyjątek umożliwiający lokalizację inwestycji pomimo sprzeczności ze Studium, w sytuacji gdy tereny te nigdy nie miały charakteru produkcyjnego, były terenami zielonymi (ogrody, zasiewy pod potrzeby własne mieszkańców) i nie można zastosować dopuszczalności inwestycji bez zmiany Studium;

- art. 17 ust. 1 specustawy mieszkaniowej poprzez pominięcie okoliczności, iż ulica C. wymaga przebudowy, bowiem jej szerokość wynosi 5 m, nie zapewniając wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, w sytuacji gdy minimalna szerokość drogi pożarowej nie może być mniejsza niż 6 m, a także to, że przebudowa tej ulicy naruszałaby prawo własności niektórych osób mieszkających przy niej;

- art. 5a ust. 1 Usg poprzez nieprzeprowadzenie koniecznych konsultacji z mieszkańcami ulic [...], [...] i [...], w sytuacji gdy przywołany przepis przewiduje konsultacje w ważnych sprawach;

- art. 7 ust. 1 pkt 14 Usg poprzez wydanie uchwały sprzecznej z obowiązkami zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w postaci naruszenia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i lokalizowanie inwestycji na terenie, który nie spełnia wymagań ochrony przeciwpożarowej;

- art. 7 ust. 12 pkt 13 specustawy mieszkaniowej poprzez niepowiadomienie właściwego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o możliwości przedstawienia opinii z uwagi na obecność zwierząt chronionych, w sytuacji gdy przepis ten nakazuje powiadomienie na stronie BIP, bądź na stronie internetowej gminy;

- art. 6 ust. 1 specustawy mieszkaniowej poprzez dopuszczenie załączonej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, która nie uwzględnia charakteru zabudowy najbliższej okolicy i nie wykazuje oddziaływania zabudowy projektowanej na istniejącą zabudowę mieszkaniową;

- art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez błędną interpretację przesłanek stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju wynikających z ustaleń studium.

Skarżące osoby fizyczne, odnosząc się do przewidzianego wyjątku określonego art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wskazywały, iż ustalenie, że teren planowanej inwestycji w przeszłości był wykorzystywany jako teren produkcyjny jest nieuprawnione. Argumentowali, iż na tym terenie był ogród, na którym uprawiono ziemniaki, zboże pod własne potrzeby, nie sposób uznać, że była tam prowadzona produkcja sadownicza. Przedłożona dokumentacja zdjęciowa pokazuje zagony uprawne oraz drzewa, które są usytuowane na sąsiadujących nieruchomościach. W ich ocenie inwestor nie wykazał, że te tereny są terenami "poprodukcyjnymi". Skarżący ci wskazywali ponadto, że przedmiotowa inwestycja nie będzie spełniała wymogu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej, nie ma zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, której parametry zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej określone w przepisach odrębnych. W ocenie skarżących taka droga winna istnieć już w dacie podejmowania uchwały, a nawet nie przedstawiono koncepcji poszerzenia ul. [...]. W związku z tym nie zostały zachowane podstawowe zasady bezpieczeństwa przeciwpożarowego, na co wskazuje także negatywna opinia organu straży pożarnej. Podnoszono także argumentację odnośnie zaburzenia ładu przestrzennego i braku dokonania oceny rzeczywistego zapotrzebowania na lokale w budynkach wielorodzinnych.

W odpowiedzi organu na skargi wniesiono o ich oddalenie.

WSA w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności stwierdził, że w niniejszej sprawie nic nie wskazuje, aby przeznaczony teren pod budownictwo mieszkaniowe był terenem zabudowanym i zurbanizowanym, bądź teren wyłączonym jako teren wojskowy. Intencją ustawodawcy było wykorzystanie terenów zurbanizowanych z infrastrukturą bądź terenu, który nie mógł być w studium przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Takiej infrastruktury nie mogły mieć grunty rolne, które w granicach miast mogą być wykorzystane pod mieszkalnictwo.

Zdaniem sądu pierwszej instancji trafnie skarżący zwracają uwagę na treść art. 6 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, który nakłada obowiązek sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, w której powinien zostać określony i przeanalizowany teren inwestycji wraz z terenem otaczającym. W ocenie sądu pierwszej instancji wydaje się, że w każdym przypadku, w zależności od konkretnych uwarunkowań przestrzennych, kulturowych, administracyjnych, historycznych, osoba sporządzająca koncepcję będzie musiała wskazać obszar poddany analizie, uwzględniając stan zagospodarowania i przenosząc dopuszczalne w studium wskaźniki. O wielkości wskaźników będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia. Tak więc nawet dla terenów określonych w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej musi zostać uwzględnione zagospodarowanie i wskaźniki tzw. "otoczenia". W tym zakresie – w ocenie sądu pierwszej instancji organ w żadnym stopniu w uchwale i jej uzasadnieniu nie określił jak relacje obszaru zainwestowania i obszaru "otoczenia" wyglądają i czy zachodzi wzajemna korelacja tych przestrzeni architektonicznych.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z Wojewodą, że załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały został sporządzony w bliżej nieokreślonej skali, jest nieczytelny, a tym samym nie spełnia podstawowego wymogu jakiemu ma służyć. Załącznik ten został sporządzony w formacie A-4, przy czym część graficzna zajmuje połowę strony, to powoduje jego zupełną nieczytelność. Zgodzono się także ze skarżącym Wojewodą, że uzasadnienie przedmiotowej uchwały jest nad wyraz lakoniczne. Nie przedstawia procesu procedowania przy podejmowaniu uchwały – wskazania na wymagane załączniki, ich omówienia z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w tym zakresie. Brak omówienia uwag wniesionych do wniosku (inwestora) pozbawia zainteresowanych informacji, dlaczego wniesione uwagi nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że nie wyjaśniono dlaczego kwestia określona w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy mieszkaniowej odnośnie drogi wewnętrznej – szerokości ul. [...] nie została w uzasadnieniu uchwały omówiona, zwłaszcza, że opinia organu straży pożarnej w tym przedmiocie była negatywna.

W konkluzji, w ocenie sądu pierwszej instancji doszło w przedmiotowej sprawie do istotnych naruszeń prawa – art. 5 ust. 3 i 4 (specustawy mieszkaniowej – uwaga Sądu) – w rozumieniu art. 91 Usg, które dawały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miasta [...] – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, iż w pojęciu terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny produkcyjne (o jakich mowa w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej) nie mieszczą się tereny, które w przeszłości były wykorzystywane do produkcji rolniczej (takiej, jaka miała miejsce na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą), wbrew językowemu brzmieniu tego przepisu, wykładni celowościowej i przy braku ustawowego wyłączenia takich terenów, a w związku z tym błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa do zastosowania wyjątku od wymogu niesprzeczności objętej uchwałą inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (o jakim mowa w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej), a w efekcie nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Ppsa;

2) art. 8 ust. 1 pkt 2 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na błędnym uznaniu, że wymaga on sporządzenia załącznika do uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zgodnie z wymogami odpowiadającymi załącznikowi do wniosku o jej podjęcie, podczas gdy ustawa ta nie przewiduje takiego obowiązku, a w efekcie nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Ppsa;

3) art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że przepisy ustawy wymagają sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podczas gdy nie przewiduje się takiego wymogu, jak również błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że treść koncepcji urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik do wniosku inwestora winna znajdować odzwierciedlenie w uchwale i jej uzasadnieniu, podczas gdy przepisy nie formułują takiego wymogu, a w efekcie nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Ppsa;

4) art. 17 ust. 1 i ust. 5 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do ul. [...], będącej drogą publiczną, podczas gdy "art. 17 ust. 1" (przyjąć wypadnie, że chodzi o przepis specustawy mieszkaniowej – uwaga Sądu) odnosi wymagane parametry do drogi wewnętrznej oraz poprzez przyjęcie, że standardy tego przepisu muszą być spełnione w momencie lokalizacji wbrew regulacji "art. 17 ust. 5", która dopuszcza spełnienie wymogu z "ust. 1" nie tylko w oparciu o infrastrukturę istniejącą, ale również planowaną do realizacji;

ewentualnie w przypadku uwzględnienia zarzutu z pkt 1 petitum, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zarzutów z pkt 2 - 4 petitum:

5) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 91 ust. 4 Usg w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały, podczas gdy przepis ten przewiduje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, natomiast ewentualne naruszenia prawa w zakresie wadliwości załączników czy uzasadnienia uchwały stanowią jedynie nieistotne naruszenia prawa, które nie dają podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a w efekcie nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skarg, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest ostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak w specustawie mieszkaniowej definicji legalnej terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny produkcyjne, zaś jednoznaczne rezultaty wykładni językowej przewidujące brak ograniczenia zakresu przedmiotowego pojęcia o produkcję rolną, wypowiedzi przedstawicieli doktryny podkreślające pierwszorzędną konieczność wykładni zgodnie z ustaleniami faktycznymi dotyczącymi danego gruntu, a także prymat celu jaki przyświecał ustawodawcy, tj. uproszczenia procedur zmierzających do realizacji inwestycji mieszkaniowych i zmniejszenie deficytu na rynku mieszkań, podpierają łącznie tezę o błędnej wykładni art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, pozostającej w związku z art. 5 ust. 3 tejże ustawy. Strona skarżąca kasacyjnie wywodzi, że pod tym pojęciem rozumieć można tereny, na których w przeszłości prowadzono produkcję rolną czy sadowniczą. Przywołując językowe rozumienie "produkcji" jako wytwarzania jakichś towarów, Gmina powołując się na ustalenia doktrynalne podkreśla, że tereny "poprodukcyjne" nie posiadają definicji legalnej, nadto gdyby ustawodawca chciał wyłączyć spod takiej kategorii tereny przeznaczone do produkcji rolnej, to mógł to uczynić w specustawie mieszkaniowej. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje trafność posłużenia się przez sąd wojewódzki przy dokonywaniu wykładni roztrząsanych przepisów specustawy mieszkaniowej argumentacją uzasadnienia projektu tej ustawy w tej części, gdzie wskazywano na możliwość wykorzystania na cele mieszkaniowe terenów posiadających stosowną infrastrukturę, sama eksponując zasadniczy cel przyświecający uchwaleniu tej ustawy – redukcja deficytu mieszkaniowego. Nietrafnie sąd pierwszej instancji ("bez podstawy prawnej" – s. 11 skargi kasacyjnej) miał ponadto zrównywać tereny "poprodukcyjne" z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej z terenami określonymi w § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019, poz. 393, rozp. MRRiB 2001). W ocenie strony skarżącej kasacyjnie brak odwoływania się w specustawie mieszkaniowej do innych aktów normatywnych, gdy idzie o charakter terenów pod przedsięwzięcia mieszkaniowe mające być realizowanymi w trybie roztrząsanej ustawy, był zabiegiem celowym, decydujące znaczenie ma mieć faktyczne wykorzystywanie tych terenów. Błędnie zatem sąd pierwszej instancji ma wykładać pojęcie terenów ujętych w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, ograniczając je wyłącznie do terenów zurbanizowanych, z infrastrukturą, bądź terenem, który nie mógł być przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe, a prezentowana przez ten sąd wykładnia ma być dokonana contra legem. Strona skarżąca kasacyjnie opowiada się za wykładnią językową pojęcia terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny produkcyjne, eksponując raz jeszcze główny cel założony przez ustawodawcę, tj. zmniejszenie deficytu mieszkań przy uproszczeniu procedur inwestycyjnych.

Powyższe – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – w głównej mierze doprowadziło do podjęcia następczo błędnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej mają charakter subsydiarny wobec omówionego powyżej, co wynika ze wskazania przez WSA w Warszawie we wnioskach końcowych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że główną podstawą do podjęcia zaskarżonej decyzji procesowej było – w ocenie tegoż sądu – naruszenie art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej.

Postanowieniem z 4 sierpnia 2021 r. WSA w Warszawie uzupełnił zaskarżony wyrok w kwestii zasądzenia na rzecz Wojewody [...] jako skarżącego, koszty postępowania sądowego.

W obszernej odpowiedzi Wojewody [...] na skargę kasacyjną, sporządzonej przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie, zasądzenie na rzecz tegoż skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpoznanie sprawy na rozprawie, przy czym z uwagi na sytuację epidemiologiczną dopuszczono jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, które w tym przypadku dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego, Wojewoda wskazał, że stanowią one faktycznie polemikę ze stanowiskiem sądu co do rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi zaś skarżącego A.M. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem tegoż skarżącego WSA w Warszawie dokonał trafnej i zgodnej z prawem wykładni przepisów materialnych na podstawie kompletnego materiału dowodowego, a także nie sposób doszukać się uchybień prawa formalnego.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 października 2021 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony postępowania, umożliwiając zajęcie stanowiska na piśmie.

Postanowieniem z 11 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Gminy Miasta [...] na postanowienia WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2021 r. w przedmiocie uzupełnienie wyroku tegoż sądu z 16 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 270/21.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

A. W myśl art. 156 § 1 Ppsa sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki, jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 Ppsa). Z sentencji zaskarżonego wyroku wynikałoby, że WSA w Warszawie rozpoznał jedną skargę wniesioną łącznie przez Wojewodę [...], M.S., A.M. i J.G. W rzeczywistości sąd pierwszej instancji rozpoznawał dwie skargi wniesione odrębnie przez organ nadzoru i działające wspólnie osoby fizyczne. Te okoliczności nakazywały sprostować w tym zakresie zaskarżony wyrok, jak w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

B. Nie jest trafny zarzut błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej, trafnie przy tym sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że istota sprawy sądowoadministracyjnej rozpoznawanej przez ten sąd sprowadzała się do dokonania wykładni tych przepisów. Realizacja inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej, którą inwestor pragnie wykonać w trybie specustawy mieszkaniowej, jest możliwa niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem jej niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Niesporne jest, iż teren planowanej inwestycji mieszkaniowej nie jest objęty uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Na terenach planowanej inwestycji w ustaleniach Studium przewidziana jest jako podstawowa funkcja terenu mieszkalnictwo jednorodzinne, zatem zamierzone przedsięwzięcie polegające na budowie 12 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co do reguły jest sprzeczne z obowiązującym Studium. W tej sytuacji warunkiem koniecznym, aby można było realizować zamierzoną inwestycję w trybie specustawy mieszkaniowej jest – jak słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku – ustalenie, że zachodzi stan ujęty przepisem art. 5 ust. 4 cyt. ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem "Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane".

W skardze kasacyjnej w aspekcie ziszczenia się przesłanki dopuszczającej w drodze wyjątku – bo w warunkach sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami Studium – podjęcie zaskarżonej uchwały, jak również w uzasadnieniu podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, Gmina Miasta [...] odwołując się do użytego w specustawie mieszkaniowej sformułowania "tereny produkcyjne", zwalcza stanowisko sądu a quo odnośnie wykładni przywołanego przepisu. Strona skarżąca kasacyjnie opowiada się za językową wykładnią pojęcia "terenów produkcyjnych", które "w przeszłości" były tak wykorzystywane, a "obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane", przywołuje brak definicji legalnej użytego przez ustawodawcę pojęcia, podaje w wątpliwość przydatność posłużenia się przy jego odkodowywaniu fragmentem uzasadnienia projektu specustawy mieszkaniowej, eksponując zaś cel zasadniczy, który przyświecał ustawodawcy uchwalającemu specustawę mieszkaniową. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej odnośnie zakwestionowanie wykładni art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przyjętej w zaskarżonym wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca kasacyjnie podkreślając wadliwość takiej wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku wspiera swe stanowisko poprzez powoływanie się, że znajduje ono wsparcie w opracowaniach doktrynalnych. Rzecz w tym, że nawet w przywoływanych w skardze kasacyjnej opracowaniach wywody w tym zakresie nie są wcale jednoznaczne, nadto dostrzec można i takie aspekty, które stanowisko strony skarżącej kasacyjnie odnośnie wykładni art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej podają w wątpliwość.

C. Niesporne jest, że pojęć użytych w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej nie zdefiniowano, zasadnie WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku eksponuje, że rozwiązanie tam zawarte, a przewidujące dopuszczalność wykorzystania na cele inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej oznaczonych terenów, nawet w warunkach sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, musi być traktowane jako wyjątkowe wobec treści art. 5 ust. 3 cyt. ustawy, przeto nie podlegające wykładni rozszerzającej. W piśmiennictwie słusznie wskazuje się, że za taką wykładnią art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przemawia również zasada wykładni prawa exceptiones non sunt extendendae zakazująca rozszerzającej wykładni wyjątków (por. A. Lewińska-Karwecka, w: Specustawa mieszkaniowa. Komentarz, pod red. A. Jakubowskiego, Warszawa 2019). Taki zatem kierunek wykładni roztrząsanych przepisów odnosić się winien również do egzegezy pojęć użytych w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Trafnie – zdaniem Sądu Naczelnego – sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie zaaprobował proponowanej w odpowiedzi organu uchwałodawczego na skargę, a później powtórzonej w skardze kasacyjnej, sposobu wykładni cyt. przepisu skoncentrowanego na językowym, zatem szerokim ujęciu użytego w nim zwrotu "terenów produkcyjnych", które "w przeszłości" były tak wykorzystywane, a "obecnie funkcje te nie są tych terenach realizowane", nie uznając co do reguły za takowe gruntów rolnych w przeszłości wykorzystywanych na cele działalności rolniczej. W ocenie Sądu w tym składzie, charakter terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej musi wynikać z obiektywnych okoliczności i dawać się zweryfikować w postępowaniu uchwałodawczym przez radę gminy. Dostrzec trzeba, że ustawodawca wymaga od inwestora, aby we wniosku inicjującym postępowanie w celu podjęcia uchwały lokalizacyjnej dotyczącej inwestycji mieszkaniowej pewne okoliczności "wykazał" (np. że "inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w rozdziale 3" – art. 7 ust. 7 pkt 13 specustawy mieszkaniowej), podczas gdy inne okoliczności warunkujące podjęcie uchwały w trybie rozważanej ustawy w sposób oczekiwany przez inwestora, mają być w tym wniosku przezeń jedynie "wskazane". Owo wskazanie odnosi się właśnie do tego elementu wniosku inwestora, w którym wskazać ma m. in., że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyłączeniem terenów, o których mowa w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej (art. 7 ust. 7 pkt 12 cyt. ustawy). Brak przy tym w specustawie mieszkaniowej jakiegokolwiek trybu weryfikacji owego "wskazania" prowadzić winien do wniosku, że okoliczność takiego charakteru owych terenów, o jakich mowa w art. 5 ust. 4 cyt. ustawy, powinna wynikać z dokumentów przedłożonych wraz z wnioskiem i nadawać się do zweryfikowania przez organ gminy na podstawie posiadanych w jego dyspozycji danych.

D. W literaturze wskazuje się, że warunek niesprzeczności ze studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy – uwaga Sądu) należy odczytywać w ten sposób, że nawet gdy w studium określone tereny nadal zostały zapisane jako wojskowe, kolejowe, produkcyjne lub usług pocztowych, pomimo iż aktualnie już na takie cele nie są wykorzystywane, bez przeprowadzenia procedury przewidzianej prawem dla zmiany studium możliwe jest objęcie ich pod inwestycje, dla których została wprowadzona komentowana ustawa (por. A. Plucińska-Filipowicz,, w: Specustawa mieszkaniowa. Komentarz. Ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych, redakcja naukowa Tomasz Filipowicz, Warszawa 2019, s. 36). Z takiego ujęcia wynikałaby zatem sygnalizowana doktrynalnie konieczność uprzedniego ujęcia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy terenów, następczo planowanych do objęcia ich zamierzoną inwestycją mieszkaniową, jako m. in. "terenów produkcyjnych". Taką też intencję rozumienia powyższego rozwiązania normatywnego przyjęto w projekcie specustawy mieszkaniowej (druk sejmowy nr 2667, Sejm VIII kadencji, strona internetowa sejm.gov.pl), a co trafnie przywołał sąd pierwszej instancji. Nawet w tych wypowiedziach doktrynalnych, w których brzmienie art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej ocenia się jako nie wskazujące na spełniające intencji projektodawców tej ustawy, jak podana w uzasadnieniu projektu, krytycznie oceniono takie literalne rozumienie powyższego przepisu, gdyby przyjmować, że inwestycja mieszkaniowa może być lokalizowana niezależnie od ustaleń studium także wówczas, gdy teren tej inwestycji nie znajduje się w studium w terenach, przeznaczonych pod realizację określonych w tym przepisie funkcji (por. E. Skorczyńska, Zakres związania inwestora i rady gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w świetle art. 5 ust. 3 i 4 oraz art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, w: Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, redakcja naukowa Jakub H. Szlachetko, Gdańsk 2019, s. 64).

E. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, trafnie sąd pierwszej instancji wskazywał – w aspekcie ustalenia spełniania charakteru "poprodukcyjnego" terenu objętego planowanym przedsięwzięciem – na możliwość dokonania takiej oceny przy uwzględnieniu jego przeznaczenia, ujętego w przepisach § 68 ust. 3 rozp. MRRiB 2001. Stanowisko sądu a quo znajduje wsparcie w tym, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) stanowią element krajowego systemu informacji o terenie, mają charakter danych urzędowych, a ponadto dostępność do nich organu uchwałodawczego pozwalać może na weryfikację wskazania inwestora, o jakim mowa w art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy mieszkaniowej w tej części, która dotyczy ustalenia terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych.

F. W warunkach kontrolowanej sprawy niesporne jest, że w obowiązującym Studium obszar planowanej inwestycji zlokalizowany jest w strefie zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej (MN), o podstawowym kierunku przeznaczenia, jakim jest mieszkalnictwo jednorodzinne. Z ustaleń obowiązującego Studium nie da się zatem ustalić charakteru "produkcyjnego" terenów planowanej inwestycji mieszkaniowej, nadto terenów tych nie trzeba "uwalniać" na szeroko rozumiane potrzeby mieszkalnictwa, skoro Studium na takie cele je przewiduje, aczkolwiek wyłącznie na cele mieszkalnictwa jednorodzinnego. W tym aspekcie oświadczenie P. F., wnuka T. K., który z kolei miał być wieloletnim użytkownikiem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...], składającej się z szeregu działek planowanych przez inwestora i prowadzić tam do roku 1990 działalność rolniczą, zatem wykorzystywać je jako tereny produkcyjne, nie może prowadzić do wniosku, że w przedmiotowej sprawie tereny te spełniają wymóg ujęty w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. To oświadczenie, odnoszące się do rolniczego wykorzystywania tych terenów sprzed kilkudziesięciu lat, wsparte przedłożoną przez inwestora opinią prawną sporządzoną przez adwokata, stanowiło wyłączną podstawę przyjęcia, że spełniona została ustawowa przesłanka dopuszczająca podjęcie zaskarżonej uchwały, skoro teren planowanej inwestycji spełniać ma wymóg wskazany w w/w przepisie specustawy mieszkaniowej. Trafnie w tym względzie argumentuje w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...], że treści powyższego oświadczenia w praktyce nie weryfikowano, pomijając chociażby i to, że dwie z działek objętych wnioskiem inwestora, a to nr [...] i 53, w ewidencji gruntów i budynków widnieją jako działki stanowiące tereny mieszkaniowe.

G. Sąd pierwszej instancji trafnie co do reguły przyjął, że specustawa mieszkaniowa miała odblokować bariery i pozyskiwania terenów celem przyspieszenia budownictwa mieszkaniowego, ale nie kosztem zakłócenia ładu przestrzennego. Słusznie także przyjęto w zaskarżonym wyroku, że intencją ustawodawcy było wykorzystanie terenów zurbanizowanych, z infrastrukturą bądź terenem, który nie mógł być w studium przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Takiej infrastruktury nie mogły mieć grunty rolne, które w granicach miast z kolei mogą być wykorzystane pod mieszkalnictwo. Skoro zamierzona inwestycja niewątpliwie była sprzeczna z zapisami obowiązującego Studium, ustalenie spełniania wyjątku z art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej i możliwość wykorzystania terenów wskazanych przez inwestora pod planowaną inwestycję mieszkaniową, winno opierać się na nie budzącym wątpliwości i poddającym się weryfikacji przez organ uchwałodawczy ustaleniu jego charakteru, jako mieszczącemu się w jednej z kategorii terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych. W ocenie Sądu treść oświadczenia przez wnuka dawnego użytkownika rolniczego terenów, planowanych do zajęcia przez inwestora pod inwestycję mieszkaniową, mającej być realizowaną w trybie specustawy mieszkaniowej, gdy idzie o dawny sposób wykorzystania tych gruntów i jego ustanie w 1990 r., nie prowadzi do wniosku, że tereny te spełniają przesłankę terenów "produkcyjnych" w rozumieniu art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie wykładnia językowa tego pojęcia, sprowadzająca się do językowego odczytania, że chodzić może tu również o tereny, po zaprzestanej produkcji rolnej, przy braku możliwości zweryfikowania takiego ustalenia w realiach kontrolowanej sprawy, nie jest przekonująca. Wykorzystywanie oznaczonych gruntów rolnych na cele produkcji rolniczej w przeszłości, które zostały ujęte we wniosku inwestora na cel inwestycji mieszkaniowej mającej być realizowaną w trybie specustawy mieszkaniowej, gdy grunty te oznaczone są w ewidencji gruntów jako grunty orne, nie prowadzi do wniosku, że grunty te – nawet w świetle złożonego przez P. F. oświadczenia – spełniają przesłankę ujętą w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

H. Niesporne jest, że większość działek wskazanych we wniosku inwestora, jak to ustalono w zaskarżonym wyroku, to tereny rolne. Zgodnie z art. 39 specustawy mieszkaniowej "Do inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, w granicach administracyjnych miast, nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie gruntów rolnych", przepis ten nie oznacza zatem całościowego wyłączenia stosowania przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161 ze zm., Uogrl) w sprawach rozstrzyganych w trybie specustawy mieszkaniowej. W myśl zaś art. 4 pkt 11 Uogrl pod pojęciem wyłączenie gruntów z produkcji – rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Z danych ewidencyjnych odnoszących się do działek przeznaczonych pod planowaną inwestycję wynika, że działki te stanowią grunty orne, z akt sprawy nie wynika zaś, że rozpoczęto inne użytkowanie tych gruntów niż rolnicze. Zatem i ta okoliczność wyklucza, aby można było działki te uznać za takowe, które mieścić się będą w jednej z kategorii terenów określonych w art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej. Z akt sprawy nie wynika, aby grunty rolne objęte wnioskiem inwestora zostały wyłączone z produkcji rolnej, skoro ustawodawca dla tej kategorii gruntów w przepisach Uogrl wymaga, aby oznaczało to rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie tych gruntów. Tym samym nie można przyjąć, aby funkcja produkcyjna tych gruntów, jako gruntów rolnych, nie była realizowana.

I. Podniesione w pkt. B-H niniejszego uzasadnienia wywody prowadzą do wniosku, że nietrafny jest zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 5 ust. 3 i 4 specustawy mieszkaniowej. W konsekwencji nie jest trafny zarzut ujęty w pkt 5) skargi kasacyjnej, a to zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 Usg w zw. z art. 147 § 1 Ppsa.

J. Uzasadniony jest zarzut błędnej wykładni art. 8 ust. 1 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, polegającą na błędnym uznaniu, że wymaga on sporządzenia załącznika do uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zgodnie z wymogami odpowiadającymi załącznikowi do wniosku o jej podjęcie. Wbrew wywodom zawartym w zaskarżonym wyroku, przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 specustawy mieszkaniowej nie wskazuje, aby elementem uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowanej w trybie specustawy miał być załącznik graficzny do takiej uchwały i aby taki załącznik miał być sporządzony w skali odpowiadającej załącznikowi do wniosku. Specustawa mieszkaniowa nie zawiera w swej treści nawet sformułowania "załącznik". Określenie obligatoryjnego elementu w/w uchwały, jako określenie "granic terenu objętego inwestycją mieszkaniową" nie wskazuje, aby przybrać on miał wyłącznie formę załącznika, w szczególności graficznego, nadto ustawodawca nie określił wymaganej skali takiego załącznika. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że ustawodawca nie określił takiego wymogu, jak uczynił to w odniesieniu do tego elementu wniosku inwestora, który został określony w art. 7 ust. 7 pkt 1 specustawy mieszkaniowej. Forma graficzna, gdy idzie o element uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowanej w trybie specustawy mieszkaniowej, przewidziana jest w art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b cyt. ustawy w odniesieniu do "planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych".

K. Podobnie trafny jest zarzut skarżącej kasacyjnie Gminy [...] błędnej wykładni art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, polegający na uznaniu, że przepisy cyt. ustawy wymagają sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Słusznie stwierdzono we wniesionym środku odwoławczym od zaskarżonego wyroku, że ustawodawca nie przewidział takiego wymogu. Katalog elementów ujętych w art. 8 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, z których wynika, co ma określać podejmowana w trybie cyt. ustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, ma charakter wyczerpujący, nie wskazano w nim uzasadnienia takiej uchwały. Z treści zaskarżonej uchwały wynika jednoznacznie, że takiego uzasadnienia nie przegłosowano. Wadliwie zatem WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku traktuje uzasadnienie do projektu przedmiotowej uchwały jako w istocie uzasadnienie samej uchwały. Opublikowana w dzienniku promulgacyjnym, prowadzonym wszak przez skarżącego Wojewodę [...], zaskarżona uchwała nie została opatrzona żadnym uzasadnieniem. Z tych względów chybione są te wywody zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, jakoby brak uzasadnienia tej uchwały już tylko z tego względu wymagał stwierdzenia jej nieważności.

L. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 i 5 specustawy mieszkaniowej "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ul. [...]", to uwaga w tym względzie zawarta w zaskarżonym wyroku została sformułowana wyłącznie w odniesieniu do deficytu uzasadnienia tej kwestii w wymaganym przez sąd pierwszej instancji – jak to uprzednio już wskazano – oczywiście wadliwie, uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

M. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, ujęte w pkt 2) – 4) skargi kasacyjnej aczkolwiek trafne, nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, który zawierając częściowo błędne uzasadnienie, odpowiada prawu. Zasadnie bowiem sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, a to art. 5 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, naruszenie to było istotne i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

N. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego Wojewody [...] orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa, uwzględniając wniesioną w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika tegoż skarżącego.

O. Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego A.M., albowiem brak ku temu stosownych podstaw prawnych. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. (ONSAiwsa 2013, nr 3, poz. 38) wskazano, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 Ppsa, wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź na skargę kasacyjną A.M. sporządził osobiście, to zaś nie daje podstaw do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz tegoż skarżącego.