Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1752/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Barbara Adamiak NSA Anna Łukaszewska -Macioch (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. [...] Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2305/02 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną,


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA.Kr 2305/02 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia 17 marca 2000 r. A. B. jako poprzednia właścicielka wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej parcelę l. kat. [...], b. gm. kat. M., wystąpiła do Starosty Powiatu K. o jej zwrot jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W toku postępowania wyjaśniającego Starosta ustalił, że przedmiotowa parcela została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. nr [...] w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem na cele budownictwa, zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy pochodzący z okresu wywłaszczenia Starosta Powiatu K. uznał, że wywłaszczona parcela wraz z innymi została przeznaczona pod urządzenie placu ćwiczeń wojsk Garnizonu K. Plac ćwiczeń "[...]" utworzony został przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]" w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. W czasie dokonanych przez organ pierwszej instancji oględzin nieruchomości wynika, że przedmiotowa parcela stanowi teren niezabudowany, porośnięty wysoką trawą oraz samosiejkami krzewów i drzew. Niemniej był on użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] zmieniającą pierwotną decyzję o lokalizacji szczegółowej. W aktualnym operacie ewidencji gruntów część działki nr [...] o pow. [...] ha oraz część działki nr [...] o pow. [...] ha, odpowiadające wywłaszczonej nieruchomości, wydzielono z działki nr [...] o pow. [...] ha. Umową notarialną z dnia [...] kwietnia 2001 r. Rep. [...] Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w W. przeniosła własność działki nr [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w K. Wobec powyższego Starosta Powiatu K. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił zwrotu na rzecz poprzedniej właścicielki parceli gruntowej l. kat. [...] o pow. [...] ha położonej w b. gm. kat. M. podkreślając w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi aktualnie własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można orzec o zwrocie nieruchomości, nawet zbędnej na cel wywłaszczenia, jeżeli Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego nie mają jej w swoim władaniu. Skoro nieruchomość została zadysponowana poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich, to roszczenie poprzedniego właściciela o jej zwrot staje się bezskuteczne, a tym samym przedmiotowa nieruchomość nie może być zwrócona.

Od powyższej decyzji A. B. odwołała się do Wojewody [...] zarzucając naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (powoływanej dalej jako "ugn"). Odwołująca się podniosła, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż żadne obiekty budownictwa nie powstały na tym terenie. Grunt leży odłogiem do dnia dzisiejszego, a nowe przeznaczenie nieruchomości, tj. budowa giełdy rolniczo-ogrodniczej, jest niezgodne z pierwotnym celem wywłaszczenia. O ile by przyjąć nawet, że celem wywłaszczenia miał być plac ćwiczeń wojskowych, to obecnie uległ on likwidacji. Nieruchomość stała się więc zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz byłego, wywłaszczonego właściciela.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...], powołując się na art. 136 ust. 3 ugn, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zwrot nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy równocześnie spełnione zostaną dwie przesłanki: po pierwsze - nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie - aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W obecnym stanie prawnym zachowuje nadal aktualność teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1994 r. III ARN 22/94, (OSNAP 1994/7/108), stosownie do której organ administracji orzekając o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) powinien zbadać nie tylko przesłanki zwrotu nieruchomości określone w tym przepisie, ale także aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości powstały po wywłaszczeniu i rozważyć, czy nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Jeżeli zatem, jak wykazało postępowanie dowodowe, działka nr [...] położona w M. gm. W. W., która w części odpowiada wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat M., stanowi aktualnie własność [...] S.A., to okoliczności tej nie można pominąć rozważając kwestię zwrotu nieruchomości w kontekście art. 136 i nast. ugn. Za trafny i znajdujący oparcie w literaturze należy uznać pogląd, w myśl którego nie można orzec o zwrocie nieruchomości, choćby zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli jej właścicielem w dniu rozpatrywania wniosku o zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93 warunkiem zwrotu nieruchomości jest władanie nią przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Fakt zadysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego poprzez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot nie mogło być uwzględnione. Likwidacja placu ćwiczeń nie czyni nieruchomości zbędną, gdyż cel wywłaszczenia został definitywnie spełniony. Zamiana działek pomiędzy podmiotem, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, a Wojskiem Polskim nastąpiła za zgodą stron tej czynności i na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r., a więc jeszcze przed dokonaniem wywłaszczenia. W tej sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. B. zakwestionowała zasadność decyzji Wojewody [...]. Skarżąca uważa, że została podwójnie oszukana: pierwszy raz przy wywłaszczeniu; działka bowiem została wywłaszczona na cele budowlane, jednak później okazało się, że wywłaszczone tereny użytkuje wojsko jako plac ćwiczeń. Działka nigdy natomiast nie została zabudowana. Kiedy plac ćwiczeń okazał się niepotrzebny, to Agencja Mienia Wojskowego zamiast zwrócić teren właścicielom rozporządziła nim oddając jako udział [...] S.A. w K.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty skargi nie mają wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i powołał się na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji dodając, że skarżąca może dochodzić przed sądem powszechnym odszkodowania lub stosownie do art. 58 kc żądać uznania umowy, której wykonanie czyni roszczenie niemożliwym, za bezskuteczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając zasadność skargi uchylił zaskarżone decyzje obu instancji z powodu naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 2 ugn, jak również naruszenia przepisów postępowania - art. art. 6, 7, 8, 9, 12, 77 i 97 § 1 pkt 4 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż jest bezsporne, że powołaną na wstępie decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1970 r. wywłaszczono przedmiotową nieruchomość jako niezbędną na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1965 r. Wnioskującą wywłaszczenie była Dyrekcja Inwestycji Miejskich I w K. – N. H., a z treści decyzji o lokalizacji szczegółowej wynikało, że na wywłaszczonym terenie planowana była budowa magazynów. Tymczasem decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] całość terenu objętą decyzjami lokalizacyjnymi przeniesiono na Wojsko Polskie, które użytkowało teren jako plac ćwiczeń. Na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci budowy magazynów; pozostała ona niezabudowana. Wniosek o zwrot nieruchomości A. B. złożyła w dniu [...] marca 2000 r. W toku postępowania zwrotowego aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2001 r. Rep. [...] Skarb Państwa - Agencja Mienia Wojskowego przeniósł własność niezabudowanej nieruchomości składającej się z m. in z przedmiotowej działki, oznaczonej wówczas nr [...] na [...] S.A. w K.

Na tle powyższych okoliczności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie były przestrzegane zasady wynikające z przepisów zawartych w dziale III rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 136 ust. 3 ugn statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas, gdy stosownie do art. 137 nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym ograniczeń czasowych dla tego roszczenia. Zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi w świetle art. 136 ust. 3 ugn materialnoprawną przesłankę zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. W związku z tym należało, przy zastosowaniu reguł określonych w art. 137 ust. 1 i 2 ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona, przy czym cel należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 zakazującego użycia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wynika z treści decyzji o wywłaszczeniu: "na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1965 r. ..." W decyzji zawarto dookreślenie celu wywłaszczenia: "budowa magazynów". Cel ten nigdy nie został zrealizowany; działka pozostała niezabudowana. Od wywłaszczenia była faktycznie wykorzystywana jako plac ćwiczeń "[...]" przez wojsko, dla którego zresztą też stała się zbędna. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż istota zawartego w art. 136 ust. 1 ugn zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, polega na tym, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ jest obowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela nieruchomości albo jego spadkobiercy o takim zamiarze z równoczesnym powiadomieniem o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero gdy uprawniony do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie złożył wniosku o jej zwrot w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia, uprawnienie do zwrotu wygasa i ustaje zakaz użycia nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Obowiązek, o którym mowa, nie został zrealizowany w tej sprawie; skarżący nie został zawiadomiony o zamiarze wykorzystania nieruchomości na cele komercyjne nie pozostające w związku z celem wywłaszczenia. Przepis art. 136 ust. 1 ugn jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 kc). Dostrzegł to organ odwoławczy wskazując wnioskodawczyni prawne możliwości zaspokojenia jej roszczenia poprzez zgłoszenie żądania przed sądem powszechnym.

Sąd pierwszej instancji wziął pod uwagę, że w sytuacji, kiedy Skarb Państwa wyzbył się własności nieruchomości na rzecz innego podmiotu, nieruchomość nie może być zwrócona. Istniejący stan prawny nieruchomości, zdaniem Sądu, nie oznacza jednak, że organ administracji może wydać decyzję odmawiającą jej zwrotu wyłącznie z tego powodu, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Organ w takiej sytuacji winien zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości, stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania albo wezwać stronę do jej usunięcia (art. 100 § 1 kpa). Wydanie decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie powołanego przepisu, a także postanowień art. 136 ust. 1 ugn. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w związku z powyższym doszło także do naruszenia zasad postępowania określonych w art. art. 6, 7, 8, 9 i 12 kpa, a mianowicie: zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do organów państwa, a także zasady szybkości i prostoty postępowania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ppsa".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. Z. Ltd. Sp. z o.o. z siedzibą w K. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 1 ugn przez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że przepis ten jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem wynikającego z niego zakazu jest nieważna, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania: art. art. 6, 7, 8, 9, 12, 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa, a w konsekwencji przyjęcie, że organy administracji powinny zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie przedmiotową nieruchomością. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części stanowiącej o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] i decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...], albo z ostrożności procesowej o zmianę przedmiotowego wyroku poprzez utrzymanie obu powołanych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej Spółki, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 136 ust. 1 ugn przyjmując, że przepis ten jest normą o charakterze imperatywnym, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna, a co się z tym wiąże - że zgodność z prawem czynności cywilnoprawnej, na podstawie której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władanie wywłaszczoną nieruchomością, stanowi przeszkodę procesową powodującą zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Na gruncie art. 136 ust. 1 w zw. z ust. 2 nie budzi wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, jak również to, że możliwość użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia istnieje dopiero w razie niezłożenia przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy wniosku o zwrot nieruchomości. Nie można jednak zgodzić się z ustaleniami Sądu, że z art. 136 ust. 1 wypływa zakaz rozporządzania nieruchomością przez Skarb Państwa w drodze czynności cywilnoprawnych bez uprzedniego zawiadomienia o tym byłego właściciela, skutkujący nieważnością dokonanej czynności. Ustawodawca nie obwarował naruszenia uprawnień poprzedniego właściciela sankcją nieważności czynności prawnych dokonanych z udziałem wywłaszczonej nieruchomości, ani też nie zakazał zbywania nieruchomości. Wynika to z podstawowych zasad wyznaczających ramy stosunków cywilnoprawnych na gruncie prawa polskiego, a w szczególności z zasady ochrony osoby trzeciej działającej w dobrej wierze, wiążącej się z tym zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, jak również zasady domniemania dobrej wiary w stosunkach cywilnoprawnych. Wywłaszczona nieruchomość została wniesiona przez Agencję Mienia Wojskowego w W. jako wkład niepieniężny do spółki [...] S.A. w K., której następcą prawnym jest spółka S. Z. Ltd. Sp. z o.o. Spółka będąca stroną czynności prawnej działała w zaufaniu do treści księgi wieczystej, z której nie wynikało, żeby toczyło się postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym nie można obarczać osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze skutkami braku wzmianki na temat toczącego się postępowania w księdze wieczystej i zaniechaniem przez organ powiadomienia spadkobierców poprzedniego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, czego rezultatem miałoby być uznanie przedmiotowej czynności za nieważną. Na gruncie art. 136 ust. 1 i 2 ugn można mówić jedynie o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Nie można natomiast przypisać sankcji nieważności w przedmiotowej sytuacji. Zdaniem skarżącej Spółki, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa uznając, że organy administracji dopuściły się naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa. Nie jest właściwe twierdzenie, że organ jest zobowiązany do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny zagadnienia wstępnego w przedmiocie zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władanie nad wywłaszczoną nieruchomością. Po pierwsze postępowanie w sprawie ważności czynności prawnej jest odrębnym od postępowania administracyjnego postępowaniem sądowym, a nie jedynie rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Po drugie organ administracji ma obowiązek orzekać zgodnie z istniejącym stanem faktycznym w chwili wydawania decyzji, a więc w chwili, kiedy Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie były właścicielami nieruchomości. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. III AZP 13/93 warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest władanie nią przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Skoro nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej, to roszczenie poprzedniego właściciela staje się bezskuteczne, a tym samym nieruchomość nie może być zwrócona. Zatem organy administracji zgodnie z prawem odmówiły zwrotu nieruchomości. Natomiast rozstrzygnięcie o ważności czynności cywilnoprawnej będzie mogło być podstawą do złożenia przez uprawnione osoby ponownego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organy administracji nie były więc zobowiązane do zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a niezawieszenie postępowania nie może stanowić podstawy do uchylenia przez sąd administracyjny wydanych decyzji. Ponadto nie zostały naruszone zasady określone w powołanych na wstępie przepisach kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej jest związany granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 136 ust. 1 ugn przez jego błędną wykładnię skarżąca Spółka wskazała, że sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż przepis ten ma charakter imperatywny, w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna. Tak sformułowany zarzut jest chybiony przez to, że podniesiony został nie wobec rzeczywiście dokonanej w przez Sąd I instancji wykładni art. 136 ust. 1 ugn i skutków jego naruszenia w rozpoznawanej sprawie, ale wobec zaczerpniętej z kontekstu uzasadnienia zaskarżonego wyroku tezy odnoszącej się do cywilnoprawnych skutków czynności prawnej dokonanej z naruszeniem zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż cel wywłaszczenia. Tymczasem jest oczywistym, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie rozstrzygał o nieważności umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność przedmiotowej nieruchomości, gdyż ocena zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tej kwestii sąd pierwszej instancji nie mógł zajmować i nie zajmował przesądzającego stanowiska. Z tych przyczyn chybiona jest zatem i ta część argumentacji skargi kasacyjnej, w której - odwołując się do takich instytucji prawa cywilnego jak rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, czy zasada domniemania istnienia prawa wpisanego do księgi wieczystej - wskazywano na ochronę sytuacji prawnej skarżącej Spółki jako nabywcy w dobrej wierze przedmiotowej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisu art. 136 ust. 1 ugn tych kwestii nie mógł brać pod uwagę. Zgodzić się natomiast należy z poglądem, że art. 136 ugn jest normą o charakterze imperatywnym. Z brzmienia ust. 1 wynika wprost kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot nieruchomości. Taki charakter ma również przepis ust. 2, który nakłada na właściwy organ obowiązek zawiadomienia ("właściwy organ zawiadamia") poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, jak również o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naruszenie tej powinności przez organ reprezentujący Skarb Państwa przez dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi, bez jego zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego, tym bardziej, gdy do rozporządzenia nieruchomością dochodzi, jak w niniejszej sprawie, po złożeniu przez spadkobierców poprzedniego właściciela wniosku o zwrot nieruchomości. Takie działanie organu państwa narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego, w pierwszej kolejności zasadę zaufania do państwa i jego organów, zwłaszcza gdy działanie dotyczy prawa wywłaszczeniowego, w którym władztwo administracyjne zaznacza się tak wyraźnie. Nie ma wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie zasada ta doznała uszczerbku. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że organy administracji prowadzące postępowanie o zwrot nieruchomości dopuściły się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wskazanych w zaskarżonym wyroku. Przez odmowę zwrotu nieruchomości opartą nie na przesłankach ustawowych, lecz na przesłance faktycznej będącej skutkiem wyzbycia się przez Skarb Państwa, w toku postępowania o zwrot nieruchomości, jej własności na rzecz osoby trzeciej, naruszono zasadę praworządności (art. 6 kpa), zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), zasadę informowania stron (art. 9 kpa), a tym samym również zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa).

W dotychczasowym orzecznictwie odnoszącym się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyraźnie zwraca się uwagę na pierwszeństwo wynikających z ustawy praw poprzedniego właściciela nad prawnymi skutkami działań organów państwa opartych na nieprzestrzeganiu prawa (por. wyrok NSA z dnia 19.01.1998 r. sygn. akt IV SA 544/96, Lex nr 45971, wyrok NSA z dnia 29.08.2006 r. sygn. akt I OSK 879/05, Lex nr 266491, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.12.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1696/04, Lex nr 189813). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie ten pogląd podziela. Przemawiają za nim względy praworządności i sprawiedliwości społecznej, które w państwie prawnym nakazują respektować chronione ustawą prawa obywatela. Wynika to także z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III AZP 13/93 (OSA1994/10/7), na którą powołały się organy administracji orzekające w sprawie, a także skarżąca Spółka. Zagadnienie konfliktu między ochroną praw do nieruchomości nabytych przez osoby trzecie a ustawowo zastrzeżonym prawem poprzedniego właściciela do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, nie przedstawia się tak, jak wynikałoby to z brzmienia wyłącznie tezy omawianej uchwały. Wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, w uchwale Sąd Najwyższy nie wyraził poglądu, że warunkiem zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi jest władanie nią przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a zatem skoro nieruchomość została zbyta na rzecz osoby trzeciej, to roszczenie o zwrot staje się nieskuteczne. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że uchwała nie ustanawia warunków, ani przesłanek zwrotu nieruchomości, gdyż te wynikają z ustawy, po drugie zaś treść i znaczenie uchwały należy odczytywać nie tylko z brzmienia publikowanej tezy, ale również z jej uzasadnienia. Trzeba wziąć pod uwagę, że uchwała dotyczy odmiennej sytuacji faktycznej i prawnej, niż okoliczności sprawy rozpoznanej zaskarżonym wyrokiem. Uchwała została podjęta na tle sprawy o zwrot nieruchomości, do której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. To zasadnicza trudność związana z rozwiązaniem umowy użytkowania wieczystego, obwarowanym przepisem art. 240 kc, doprowadziła Sąd Najwyższy do wniosku, że nie można wydać decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości, jeżeli nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub gminy. Równocześnie w uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wskazał wyraźnie, iż zanim dojdzie do podjęcia decyzji o zwrocie poprzedniemu właścicielowi nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, powinno nastąpić uregulowanie przez organ administracji stanu stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ miał w swym władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzać w realnie wykonalnej decyzji o zwrocie.

W rozpoznawanej sprawie doszło do zbycia nieruchomości w trakcie toczącego się przed organem administracji postępowania o zwrot nieruchomości, wszczętego wnioskiem poprzedniego właściciela. Tym bardziej więc obowiązek uregulowania przez organ administracji stanu stosunków prawnych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości w taki sposób, aby Skarb Państwa miał w swym władaniu nieruchomość, wydaje się oczywisty. Z tych względów za prawidłowe należy uznać stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji, iż konsekwencją naruszenia zakazu określonego w art. 136 ust. 1 ugn jest spoczywający na organie administracji obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu prawnego nieruchomości. Nie można także odmówić racji stwierdzeniu, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to do wykorzystania pozostaje instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Skoro zatem niezasadne okazały się zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego, to tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu z powodu braku usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 ustawy Ppsa.