Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 2/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b, pkt 2 i pkt 6, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy w Gidlach z dnia 27 marca 2015 r. nr VIII/37/15 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gidle". - stwierdza nieważność § 2, § 4 ust. 4 i § 14 ust. 2 - 4 zaskarżonej uchwały. LS


UZASADNIENIE

W dniu 27 marca 2015 r. Rada Gminy w Gidlach, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) – dalej w skrócie "u.c.p.g." oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", podjęła uchwałę nr VIII/37/15 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gidle".

Powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Radomsku zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej przepisy § 3, § 4 ust. 4 oraz § 14 ust. 2-4.

Zdaniem Prokuratora uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez wprowadzenie w regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., poprzez:

a) nałożenie w § 3 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków

w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego, co dodatkowo stanowi próbę powtórzenia regulacji

z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

b) nałożenie w § 4 ust. 4 dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie

w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, poprzez ich dezynfekcję i dezynsekcję co najmniej 2 razy w roku;

c) wprowadzenie w § 14 obowiązków dla właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów - wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne - w kaganiec.

Strona skarżąca zauważyła, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał tym osobom. Wprowadzenie w regulaminie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt domowych. Zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej rada gminy powinna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Odpowiadając na skargę Rady Gminy w Gidlach wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu kwestionowane zapisy, które znalazły się w Regulaminie utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy Gidle, mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego, natomiast zawarte w skardze próby wykładni powyższych postanowień uchwały dokonane przez Prokuratora Rejonowego w Radomsku stanowią niczym nieuprawnioną nadinterpretację.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 3 Regulaminu Rada wyjaśniła, że kwestie związane z nałożeniem obowiązków w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń zostały uregulowane w treści § 2 zaskarżonego regulaminu, nie zaś jak twierdzi strona skarżąca w § 3. Dodatkowo Rada Gminy w Gidlach na skutek sugestii wyrażonych w piśmie Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi co do treści § 2, podjęła nową uchwałę nr X/66/15 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały nr VIII/37/15 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gidle. W nowej regulacji organ zobowiązał właścicieli nieruchomości do niezwłocznego (t.j. w dniu powstania zanieczyszczeń) uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Stanowisko Prokuratora zawarte w skardze wskazuje, iż doszło do niezrozumienia zapisów powyższego paragrafu. Zgodnie bowiem z § 2 Regulaminu "Uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego

w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. winno być dokonywane przez właścicieli nieruchomości w sposób nie powodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów".

W przedmiotowym paragrafie nie znalazły się zapisy nakładające na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki. Znalazło się tu jedynie szczegółowe określenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń poprzez wskazanie, iż czynności te winny być dokonywane przez właścicieli nieruchomości niezwłocznie. Powyższe zapisy Regulaminu są zgodne z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g.

Niezasadny - według organu - jest także zarzut dotyczący § 4 ust. 4 Regulaminu, ponieważ zapis zawarty w § 4 ust. 4 Regulaminu nie stanowi powtórzenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Stanowi natomiast uszczegółowienie warunków, na jakich odbywać się "winno utrzymanie pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Z powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, iż obowiązek utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym ciąży

z mocy prawa na właścicielach nieruchomości, z wyłączeniem sytuacji gdy w zamian za pobieraną opłatę za odpady obowiązek ten przejmie gmina w drodze uchwały. Na terenie gminy Gidle obowiązku tego nie przejęła gmina, tym samym Rada Gminy

w Regulaminie zobowiązana była określić szczegółowe zasady utrzymania we właściwym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników na odpady przez właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do zapisów § 14 Regulaminu, organ wskazał, iż Rada Gminy w Gidlach uchwałą nr X/66/15 z dnia 25 czerwca 2015 r. w sprawie zmiany Uchwały Nr VIII/37/15 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gidle w § 14 skreśliła ust. 3, w którym znajdowała się regulacja dotycząca obowiązku wyprowadzania psa poza teren nieruchomości na smyczy, a psa ras uznanych za agresywne w kagańcu. Wobec powyższego zarzut skarżącego w powyższym zakresie jest bezprzedmiotowy.

W ocenie organu Prokurator nie wykazał w sposób przekonywujący, że doszło do istotnego naruszenia prawa poprzez wprowadzenie w życie zaskarżonych postanowień Regulaminu. Nawet gdyby przyjąć, że wskazane postanowienia naruszają ustawę

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to zdaniem organu są one nieistotne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5

i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ustawa

o samorządzie gminnym w art. 91 ust. 4 posługuje się określeniem "nieistotnego naruszenia prawa" i wówczas w takim przypadku wykluczone jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. W rozumieniu art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie sądowej kontroli poddano uchwałę nr VIII/37/15 Rady Gminy w Gidlach z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Gidle", będącą niewątpliwie aktem prawa miejscowego.

Akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać

z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa

i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak ja ma to miejsce w przypadku rozporządzenia w myśl art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Według art. 40 ust. 1 u.s.g. gmina na podstawie upoważnień ustawowych ma prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Niewątpliwie takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

W myśl art. 4. u.c.p.g. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości

i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki

chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych

z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2).

Biorąc pod uwagę poczynione na wstępie rozważania nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

Takie też stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są chociażby wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 (Lex nr 1291950), 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10 (Lex nr 597353), Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13 (Lex nr 1414568), 3 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 507/13 (Lex nr 1382963), Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 238/13 (Lex nr 1316984), Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14 (Lex nr 1519836), Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 1299/10 (Lex nr 752008), Łodzi z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 239/10 (Lex nr 667661). Warto w tym miejscu przywołać wyrok z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może wykraczać poza swoje kompetencje nawet, jeśli cel wprowadzanych wymogów dla mieszkańców jest słuszny (publ. G. Prawna 2014/175/7).

Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez omawiany przepis, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają

o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności

w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

W rozpoznawanej sprawie sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały podzielił stanowisko Prokuratora i stwierdził, że Rada Gminy w Gidlach w przepisach § 2, § 4 ust. 4, § 14 ust. 2 - 4 regulaminu naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Wprawdzie w treści skargi Prokurator postawił zarzut dotyczący § 3 uchwały, jednak przytoczył regulację jej § 2 i stosowną argumentację

w tym zakresie. Z tego też względu powołanie w treści skargi "§ 3" uchwały sąd potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską i uznał, że zarzut skargi dotyczy w istocie brzmienia § 2 regulaminu.

Stosownie do treści § 2 regulaminu, właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

Przywołany wyżej zapis uchwały jest niewątpliwie powtórzeniem i nieuprawnioną modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., w myśl którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez: uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Takie działanie nie zasługuje na aprobatę

i świadczy o niewypełnieniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że stanowisko Rady Gminy w Gidlach zaprezentowane w treści odpowiedzi na skargę odnosi się nie do treści § 2 zaskarżonej uchwały, lecz do uchwały ją nowelizującej, która nie jest przedmiotem skargi i sądowej kontroli. Poza tym, co wyraźnie umknęło organowi uchwałodawczemu, uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, a to dlatego, że inne są skutki prawne, jakie niesie ze sobą uchylenie (bądź ewentualnie zmiana) uchwały i stwierdzenie jej nieważności. Mianowicie, uchylenie (zmiana) uchwały wywołuje skutki od daty uchwalenia, na przyszłość - ex nunc, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej (lub zmienionej) uchwały, natomiast stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutki dalej idące i sięga wstecz, aż do daty jej podjęcia – ex tunc, co oznacza, że taki akt prawny od samego początku nie mógł skutecznie kształtować praw i obowiązków jego adresatów.

Według sądu trafny jest także kolejny zarzut Prokuratora, dotyczący wprowadzenia przez Radę Gminy w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały obowiązku dezynfekcji

i dezynsekcji pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Niewątpliwie takim zapisem regulaminu nałożono na właścicieli dodatkowe obowiązki, niewynikające z przepisów rangi ustawowej. Obowiązek odkażania pojemników na odpady (słownikowa definicja pojęcia "dezynfekcja") czy tępienia szkodliwych owadów (zwłaszcza pasożytniczych jak: muchy, komary, pchły, wszy, pluskwy i karaluchy), ich jaj i larw, ze względów sanitarnych i gospodarczych, w szerszym znaczeniu niszczenie stawonogów w ogóle (słownikowa definicja pojęcia "dezynsekcja") ewidentnie wykracza poza konieczność utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym i świadczy o niedopuszczalnym przekroczeniu delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Poza tym nie można nie dostrzegać treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W oparciu o przytoczoną regulację ustawową Rada Gminy w Gidlach uchwaliła § 14, stanowiąc w nim, że utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi (ust. 1). Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy zobowiązani są trzymać je na terenie swojej nieruchomości, a w przypadku gdy znajdują się poza terenem swojej nieruchomości, nie pozostawianie ich bez dozoru (ust. 2). Wyprowadzanie psa poza teren nieruchomości jest możliwe wtedy, gdy pies będzie prowadzony na smyczy, psy ras uznawanych za agresywne dodatkowo należy wyprowadzać w kagańcu (ust. 3). Wyprowadzanie innych zwierząt domowych jest dopuszczalne tylko pod opieką ich właściciela (ust. 4). Zanieczyszczenia po zwierzętach domowych ich opiekunowie powinni usuwać niezwłocznie (ust. 5).

Zestawienie brzmienia przywołanego wyżej § 14 z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uzasadnia konkluzję, że organ gminy sprzecznie z definicją legalną pojęcia "zwierząt domowych" zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.), przez które ustawodawca rozumie zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, utożsamia w głównej mierze psy, którym poświęca zasadniczą część regulacji § 14, nie dostrzegając, że regulamin winien odnosić się generalnie do zwierząt domowych bez możliwości ich różnicowania, bowiem takie uprawnienie nie wynika z przepisu ustawy. Ponadto delegacja ustawowa odnosi się do osób utrzymujących zwierzęta domowe i zgodnie

z zasadą równości wobec prawa i proporcjonalności jakiekolwiek obowiązki w tym zakresie powinny odnosić się do wszystkich podmiotów utrzymujących zwierzęta domowe, a nie tylko do posiadaczy psów. Brak jest tym samym podstaw prawnych do różnicowania obowiązków nakładanych przez radę gminy na osoby utrzymujące inne zwierzęta domowe i na osoby utrzymujące psy.

Poza tym, jak trafnie wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów raz uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, zwłaszcza w przypadku zwierzęcia chorego i starego. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków powinno odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia § 14 ust. 3 regulaminu nie uwzgledniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki naruszają tą zasadę, zwłaszcza wówczas gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt. Późniejsze skreślenie § 14 ust. 3 regulaminu mocą uchwały nr X/66/15 z dnia 25 czerwca 2015 r., na które organ uchwałodawczy powołał się w treści odpowiedzi na skargę, nie czyni zarzutu skargi bezprzedmiotowym, bowiem - o czym była już mowa na wstępie rozważań, inne są skutki nowelizacji uchwały i stwierdzenia jej nieważności. Dodatkowo poza zakresem delegacji ustawowej jest także zapis § 14 ust. 2 regulaminu, w którym Rada nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta, a w szczególności psy obowiązek nie pozostawiania ich bez dozoru w przypadku gdy znajdą się poza terenem swojej nieruchomości, powtórzony następnie w ust. 4 jako obowiązek wyprowadzania innych zwierząt domowych tylko pod opieką ich właściciela. Organ uchwałodawczy pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. W tym stanie rzeczy sąd stwierdził, że wadą nieważności dotknięte są przepisy § 14 ust. 2 - 4 regulaminu.

Podsumowując, sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała dotknięta jest wadą nieważności w § 2, § 4 ust. 4 i § 14 ust. 2 – 4.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

A. P.