Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 679/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1610/07 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz R. K. kwotę 480 /czterysta osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1610/07, oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Minister Budownictwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. M., R. K. i A. W., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1951 r., Nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] oznaczonej Nr hip. [...] i utrzymującej to orzeczenie w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. Nr [...].

Z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego wynika , że sporna nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu wejścia w życie dekretu nieruchomość stanowiła współwłasność J. M., W. M., Z. M., S. W. oraz J. C.. Pismem z dnia [...] lipca 1949 r. (data wpływu do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie [...] sierpnia 1949 r.) współwłaściciele nieruchomości zwrócili się o przywrócenie im terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu i pismem z tej samej daty wnieśli o przyznanie im tego prawa.

Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] odmówiło przywrócenia terminu, podnosząc iż podanie nie zawiera wskazania okoliczności i dowodów stwierdzających, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawców, z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia. Powołując się na powyższe orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. Nr [...] odmówiło przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej gruntu i stwierdziło, że wszystkie znajdujące się na nim budynki przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. w związku z art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Od orzeczenia z [...] listopada 1951 r. dotychczasowi właściciele nieruchomości wnieśli odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej podnosząc, że ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie przez Gminę było nieprecyzyjne, ponieważ nie wymieniało ul. [...], lecz tylko wskazywało granice obszaru, w którym ta ulica się znajduje. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie nie znajdując podstaw do jego zmiany.

Obecnie przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych Nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] stanowiących mienie komunalne, przy czym działka Nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali mieszkalnych mieszczących się w budynku usytuowanym na gruncie, zaś działka Nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Warszawskiej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej [...].

W dniu [...] marca 2002 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek R. K., będącej jedną ze spadkobierczyń dawnych właścicieli nieruchomości, o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1951 r. Do wniosku R. K. przyłączyli się A. M. oraz J. M. - spadkobiercy dawnych współwłaścicieli nieruchomości. W piśmie z dnia [...] września 2005 r. R. K. rozszerzyła zakres żądania wnosząc o stwierdzenie nieważności także decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. Wnioskodawczyni podniosła, że wbrew stanowisku przyjętemu w kwestionowanym orzeczeniu, właściciele złożyli wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy z dochowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, zgodnie z terminem objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy podanym w ogłoszeniu z dnia [...] sierpnia 1948 r.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] listopada 1951 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1952 r. wskazując, że powyższe rozstrzygnięcia nie zawierają wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru wyjaśnił, że określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. sześciomiesięczny termin na złożenie przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest terminem prekluzyjnym, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia. Cechą tego terminu jest także, iż nie podlega on przywróceniu. Dlatego niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie własności czasowej w powyższym terminie stanowiło okoliczność wystarczającą do orzeczenia o nieprzyznaniu tego prawa. Nieruchomość przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43) w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 zawierającego ogłoszenie o obejmowaniu w posiadanie przez Gminę gruntów na obszarze, na którym była położona nieruchomość (przedmiotowej nieruchomości dotyczył pkt 13). Ogłoszenie zostało ponadto opublikowane w nr 25 dziennika "Życie Warszawy" z 16 sierpnia 1948 r. W związku z tym termin do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej przedmiotowego gruntu upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Właściciele nieruchomości złożyli natomiast wniosek (wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu opatrzonym datą [...] lipca 1949 r.) w dniu [...] sierpnia 1949 r., a zatem po terminie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosków złożonych przez J. M. oraz R. K. działającą w imieniu własnym, jak również jako pełnomocnik A. W., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2007 r. Wyjaśniając istotę postępowania nadzorczego Minister wskazał, że rola organu nadzoru sprowadza się w takim postępowaniu do ustalenia, czy istnieje oczywista niezgodność między treścią przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. a treścią podjętych rozstrzygnięć. W badanej sprawie takiej niezgodności organ nie stwierdził. Organ ponownie wyjaśnił, że do terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, nie mają zastosowania przepisy dotyczące przywrócenia terminu, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwałę NSA z dnia 14.10.1996 r. sygn. OPK 19/96, ONSA 1997/2/56, uchwałę NSA z dnia 9.11.1998 r. sygn. OPK 11/98, ONSA 1999/1/14, także wyrok WSA w Warszawie z dnia 15.12.2005 r., sygn. I SA/Wa 276/05, Lex Nr 189827). W ocenie organu nadzoru, niezłożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu stanowiło okoliczność uzasadniającą wydanie orzeczenia o nieprzyznaniu prawa własności czasowej.

R. K. wniosła skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż zupełnie niezrozumiałe jest w niniejszej sprawie koncentrowanie się na czysto proceduralnej kwestii, czy wniosek wymagany art. 7 ust. 1 dekretu złożony był, czy też nie, w wymaganym terminie. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcie prawne polegać winno przede wszystkim na rozpatrzeniu ducha prawa, a nie drugorzędnej w tym przypadku procedury. W ocenie skarżącej, bezsporne fakty dobitnie świadczą, że w odniesieniu do gruntu nieruchomości przy ul. [...] właściciele wypełnili unormowania prawne zawarte w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie bowiem z art. 1 tego dekretu stanowiącym "W celu umożliwienia racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy i dalszej jej rozbudowy zgodnie z potrzebami Narodu..." właściciele własnym kosztem odbudowali zniszczony budynek i mieli na to pozwolenie władz działających także zgodnie z dekretem. Fakt, że odbudowany budynek stoi po dziś dzień i spełnia takie same funkcje, jakie spełniał w chwili wydania orzeczenia odmawiającego prawa własności czasowej do gruntu świadczy, że orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (w tym wypadku art. 1 dekretu). Ponadto nie wyjaśniono, zdaniem skarżącej, kluczowej w sprawie kwestii, czy wniosek dekretowy został przez właścicieli złożony w terminie zgodnym z ogłoszeniem z dnia [...] sierpnia 1948 r. w którym to ogłoszeniu nie określono dokładnie terenu przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił ją .

W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji publicznej wyjaśnia stan faktyczny oraz ustala stan prawny z daty wydania zakwestionowanej decyzji i na tej podstawie dokonuje oceny legalności zakwestionowanej decyzji.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych orzeczeń stanowił art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zgodnie z którym dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy zgłosić wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) za czynszem symbolicznym. Z akt wynika, że objęcie nieruchomości przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. Nr 20 pod poz. 13, a ponadto w "Życiu Warszawy" Nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r. Natomiast właściciele nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy dopiero w dniu [...] sierpnia 1949 r. a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu. Powyższe ustalenia organu nadzoru w zakresie objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy oraz daty złożenia przez współwłaścicieli nieruchomości wniosku dekretowego nie budzą wątpliwości, gdyż znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Faktu uchybienia terminu wnioskodawcy byli zresztą w pełni świadomi, gdyż wraz z wnioskiem o przyznanie wieczystej dzierżawy złożyli wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Przyczyną odmowy przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości było więc złożenie wniosku z uchybieniem zawitego terminu, którego przywrócenie nie było możliwe. Orzeczeniu odmawiającemu przyznania tego prawa nie można zarzucić rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Skoro skutkiem uchybienia terminu było wygaśnięcie uprawnienia właściciela nieruchomości do żądania przyznania prawa własności czasowej do gruntu, to gmina takiego wniosku nie mogła merytorycznie i pozytywnie rozpoznać. Bez znaczenia dla oceny legalności podjętych w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięć jest podnoszona przez skarżącą okoliczność odbudowy przez właścicieli, budynku znajdującego się na spornej nieruchomości. Przepisy dekretu nie przewidują żadnych okoliczności zwalniających stronę ubiegającą się o przyznanie prawa własności czasowej z obowiązku dochowania sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku w tej sprawie. Takie rozumienie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie jest sprzeczne z jego celem i duchem prawa, co zarzucała skarżąca.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego R. K. i zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z :

1) art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami poprzez nie wzięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pod uwagę powszechnie znanego faktu jakim było: faktyczne nie obejmowanie przez gminę większości nieruchomości zawłaszczonych w trybie dekretu z 26 października 1945 r. w posiadanie (w tym przedmiotowej nieruchomości), a jedynie tworzenie przez organy administracji fikcji prawnej polegającej na uznaniu, iż objęcie w posiadanie przez gminę gruntu (w tym przypadku przedmiotowej nieruchomości) mogło nastąpić na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 20 zawierającego ogłoszenie o obejmowaniu w posiadanie pomimo niezgodności rozporządzenia z ówcześnie obowiązującymi przepisami Dekretu Prawo Rzeczowe z 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą, a zatem faktyczne władztwo nad rzeczą.

2) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji niezgodnie z obowiązującymi:

- przepisami Dekretu Prawo Rzeczowe z 11 października 1946 r., według których posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą, a zatem faktyczne władztwo nad rzeczą oraz przepisami art. 44 ,art.47,art.49 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - organ administracji winien wyjaśnić czy rzeczywiście doszło do objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę wobec istnienia dokumentów świadczących o posiadaniu jej przez poprzedników prawnych skarżącej, a także art. 74 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez zaniechanie wydania decyzji tymczasowej i zwrócenia się o rozstrzygniecie pytania wstępnego w wyżej wymienionych kwestiach;

- przepisami art. 77 k.p.a. zgodnie z którymi Minister Budownictwa w trybie nadzoru miał obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ,czego nie uczynił.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono , że ze względu na to, iż [...] czerwca 1946 r. organ administracji Dzielnica Warszawa [...] wydał pozwolenie budowlane dotyczące odbudowy domu położonego na przedmiotowej nieruchomości, zaś pozwoleniem na użytkowanie wydanym przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy [...] grudnia 1948 r. dom został dopuszczony do użytkowania nie można było uznać, iż ;

- gmina objęła grunt w posiadanie, co uprawniałoby organ do formułowania wniosków w kwestii rozpoczęcia dla strony biegu terminu na złożenie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej,

- Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 20 zawierał ogłoszenie dotyczące objęcia przez gminę w posiadanie przedmiotowej nieruchomości. Tym bardziej, iż przedmiotowa nieruchomość nie została w treści wyżej opisanego dokumentu w ogóle wymieniona.

Zauważono , iż wyżej wymienione zarzuty naruszenia art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej ustawy wskazują na nieuwzględnienie przez Sąd złożonej skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, 8 i 77 k.p.a. Niewątpliwie niesłuszne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny miało wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie, że doszło do objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości oznaczało, iż rozpoczął bieg sześciomiesięczny termin na złożenie tzw. wniosku dekretowego. Należy przypuszczać, iż odmienne ustalenie wyeliminowałyby z podstawy orzekania Sądu przyjętą przezeń podstawę wyroku to jest art. 7 ust 1 Dekretu z 26 października 1946 r.

W przypadku nie uwzględnienia przez Sąd zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy procesowej skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego a to : art. 7 ust. 1 Dekretu z 25 października 1946 r. przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż gmina objęła przedmiotową nieruchomość w posiadanie, a zatem rozpoczął bieg termin określony w art. 7 ust. 1 Dekretu z 26 października 1945 r. pomimo, iż przedmiotowa nieruchomość nigdy w posiadaniu gminy nie była ,a nawet nie została enumeratywnie wymieniona w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 20 .

W ocenie skarżącej, Sąd nieprawidłowo uznał, iż objęcie nieruchomości w posiadanie może nastąpić na podstawie rozporządzenia i aktów wykonawczych niższego rzędu całkowicie pomijając cechy znamiona instytucji posiadania opisane w ustawie jaką jest faktyczne władanie rzeczą. Wobec kolizji dekretu Prawo Rzeczowe z Rozporządzeniem prymat ma akt wyższego rzędu ,a zatem nie można było uznać, iż nieruchomość została objęta.

Skarżąca powołała się także na naruszenie przepisów art. 156 § 1 ust.2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu , iż decyzja jest ważna pomimo, że została wydana bez podstawy prawnej .

Odpowiedź na skargę kasacyjną przedstawiła L. T. wskazując na słuszność stanowiska Sądu pierwszej instancji i wniosła o jej oddalenie .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą procesową, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwiony pozostaje zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy procesowej w związku z naruszeniem przez organy administracji przepisów art. 7,8 i 77 kpa poprzez wadliwe przyjęcie , iż organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny w szczególności , że doszło do skutecznego objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy , z czym wiąże się rozpoczęcie biegu sześciomiesięcznego terminu na złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej. Ponadto jako trafny należy także uznać podnoszony zarzut naruszenia prawa procesowego art. 141 § 4 ustawy procesowej.

Norma art. 141 § 4 ustawy procesowej , określa , że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy , zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji , uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia , dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter , sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia , że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i , że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji .

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny , czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu .

Podkreślić należy , iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw . Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy , w których są wątpliwości , w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jaki wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać , że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze , konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa .

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań , przyjąć należy , iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 141 § 4 procedury sądowej został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie albowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie nie odnosi się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze, a wyjaśnienie ,których jest niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy.

Zasadniczą kwestią wymagającą precyzyjnego wyjaśnienia pozostaje warunek skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawa ,na których posadowiony był budynek przy ul. [...] w Warszawie i liczony od tej daty czasokres 6 miesięcy kiedy należało zgłosić wniosek o przyznanie gruntów w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy .

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Stosownie do art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, (Dz. U. Nr 57, poz. 321 ze zm.), od dnia wejścia w życie Prawa rzeczowego, tj. od dnia 1 stycznia 1947 r., zamiast prawa dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy można było na podstawie dekretu domagać się przyznania własności czasowej za opłatą symboliczną.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43). Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., następował zaś z dniem wydania numeru powołanego organu urzędowego. Pogląd ten wyrażony między innymi w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/1999 i wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 3/2001.

Oznacza to, że przyznanie uprawnień przewidzianych w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., było możliwe tylko na wniosek uprawnionych osób, o ile wniosek ten został złożony w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia przez gminę miasto stołeczne Warszawa danego gruntu w posiadanie, we wskazanym znaczeniu.

W uchwale NSA z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt OPS 3/03 (publikowanej ONSA 2004/1/6 ) przyjęto , iż termin do zgłoszenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 wskazanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest zachowany także wówczas , gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę .

Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu jeżeli przesłanką odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu , przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły omawianego żądania, ale także ustalenie czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku. Faktu i daty skutecznego objęcia gruntu w posiadanie nie można domniemywać ( porównaj wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 188/07 publikowany zbiór LEX nr 453387 ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego , każdy taki przypadek objęcia w posiadanie gruntu należy badać indywidualnie, tak aby w sposób jednoznaczny przesądzić , że dana nieruchomość została objęta z konkretnym dniem. Ustalenia te muszą być niesporne.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji bez jakichkolwiek wątpliwości przyjął , że objęcie nieruchomości przy ul. [...] w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., o czym ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. nr 20 pod poz. 13, a ponadto w "Życiu Warszawy" nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r. Natomiast właściciele nieruchomości złożyli wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy dopiero w dniu [...] sierpnia 1949 r. a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu. Przy czym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wskazywanej w tym postępowaniu kwestii , iż wobec nie wymienienia spornej nieruchomości zarówno w powołanym wyżej Dzienniku Urzędowym jak i w Życiu Warszawy , czy można mówić o skutecznym objęciu w posiadanie tego gruntu.

Przed wszystkim w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest sprawa o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej z 1951 r. i 1952 r. dlatego też podnieść należy , iż to czy doszło do objęcia w posiadanie należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania kwestionowanych orzeczeń. Jest to o tyle ważne , że stan prawny , który należy brać pod uwagę w toku wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich ulegał zmianie. Chodzi tu nie tyle o przepisy samego dekretu o gruntach warszawskich ale innych regulacji , które obowiązywały w czasie stosowania przepisów tego dekretu , w tym aktów wykonawczych wydawanych na jego podstawie.

Skoro jak już wyżej zauważono warunkiem skutecznego objęcia w posiadanie gruntów było jego ogłoszenie to należało zaistnienie tej niezbędnej przesłanki w kontekście wskazywanych przez stronę wątpliwości ocenić i wykazać , że publikowane ogłoszenia przy uwzględnieniu obowiązujących wówczas przepisów pozwalały na uznanie , że sporne grunty zostały przejęte przez m. st. Warszawę a tego jednak nie dokonał Sąd pierwszej instancji.

Przypomnieć bowiem trzeba , iż na podstawie art. 4 dekretu o gruntach warszawskich przyjęto rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy ( Dz. U. Nr 16 , poz. 112 ) , które w § 4 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia określało , że ogłoszenie zawiera dokładne oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możliwości numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli , a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów. Natomiast grunty , które nie zostały objęte na podstawie tego rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6 poz. 43 ) następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miasta i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie ( §1 tego rozporządzenia ). Wskazywane ogłoszenie jak statuował to § 2 pkt. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. powinno zawierać oznaczenie obszaru , na którym grunty zostają objęte w posiadanie. To właśnie przepisy tego ostatniego rozporządzenia Ministra Odbudowy miały zastosowanie przy odmowie przyznania własności czasowej.

Zauważyć zatem należy , że przepisy powyższe wprowadziły rewolucyjne ograniczenie prawa własności choć były stanowione pod rządami Konstytucji Marcowej z 1921 r. chroniącej w art. 99 prawo własności (Dz. U. Nr 44, poz. 267 ze zm.). Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania. Ponadto wykładnia tych przepisów powinna także odpowiadać wartościom przyjętym w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 3, poz. 175 ze zm.) "Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych". Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

Wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności niezbędne jest dokonanie wykładni pojęcia "oznaczenie obszaru" o jakim mowa w § 2 pkt. 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. odnosząc je do tych ogłoszeń jakie zamieszczono w tej sprawie przesądzając jednocześnie czy w istocie można mówić o takim precyzyjnym oznaczeniu nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z 1948 r. nr 20 pod poz. 13, jak i w "Życiu Warszawy" nr 25 z dnia 16 sierpnia 1948 r. , które determinowałyby przejęcie tejże nieruchomości przez Gminę m.st. Warszawa czy też nie . Interpretując zaś pojęcie "oznaczenia terenu "dla potrzeb przejęcia spornych gruntów , niezbędne jest wyjaśnienie czy wymagało to zindywidualizowanego oznaczenia tych gruntów w numerze organu urzędowego Zarządu Miejskiego czy też wystarczyło tam bardzo ogólne oznaczenie jedynie granic terenu, które uniemożliwiały dokładną ich identyfikację, konfrontując to z materiałem dowodowym zgromadzonym w tej sprawie.

Ponadto wskazać trzeba , iż badanie czy doszło do objęcia spornych gruntów winno w tej sprawie być dokonywane także w świetle decyzji indywidualnych ,na które powoływała się strona. Zarówno z analizy akt administracyjnych jak i skargi kasacyjnej wynika , iż właściciele nieruchomości dysponowali decyzją o pozwoleniu na budowę -odbudowę domu - dla zniszczonego działaniami wojennymi budynku przy ul [...] w Warszawie z dnia [...] czerwca 1946 r. L. Dz. [...] udzielonego J. M. , J. C. i innym ( doprowadzenie lokali wypalonych do stanu pierwotnego) , jak też decyzją Zarządu Miasta w m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 1948 r. L.dz. [...] wydaną na rzecz ówczesnych współwłaścicieli o pozwoleniu na użytkowanie , którą dopuszczono w/w dom do użytkowania , a decyzje te przecież w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mogły wprowadzić stronę ( poprzedników prawnych skarżącej) w błąd , iż nie doszło do skutecznego ich objęcia w posiadanie tym bardziej , że wskazywane wyżej ogłoszenia w numerze organu urzędowego i poczytnym piśmie wydawanym w Warszawie nie zawierały dokładnego oznaczenia gruntów oraz innych cech potrzebnych do zidentyfikowania nieruchomości ówczesnych właścicieli, co w konsekwencji stanowiło podstawę zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Nie wyjaśnienie tej kwestii nie pozwalało oddalić wniesionej przez R. K. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie badającego legalność decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej .

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi w zakresie uzupełnienia postępowania i ponownie rozpatrzeć skargę.

Dlatego też w tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny uznał , iż skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy stąd też na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 ustawy procesowej orzekła jak w sentencji.