Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2850/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 133 par. 1, art. 135, art. 141 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2.
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 1503/16 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 3.497 zł.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu 24 czerwca 2014 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w Nowym Targu przeprowadzili kontrolę na stacji paliw O. w M. D.. Z protokołu kontroli nr 352000/RG-03/103/2014 wynika, że w korytarzu budynku stacji stwierdzono trzy automaty do gier: dwa Hot Spot i jeden Hot Spot Platin, wszystkie bez numerów i oznaczeń, włączone do zasilania i gotowe do gry. Na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej kontrolujący przeprowadzili eksperymenty na ww. automatach, w wyniku których ustalili, że na tych urządzeniach można prowadzić gry naruszeniem przepisów ustawy o grach hazardowych. Przedmiotowe automaty miały należeć do W.-B. Sp. z o. o. w organizacji.

Naczelnik Urzędu Celnego w Nowym Sączu, wszczął postępowanie wobec W.-B. Sp. z o. o. w organizacji. Na podstawie informacji oraz dokumentów ujawnionych w toku tego postępowania, w tym zgromadzonych w prowadzonym równolegle postępowaniu karnym skarbowym, zostało ono umorzone. Organ I instancji ustalił bowiem, że jako jedyny wspólnik i równocześnie prezes zarządu W.-B. Sp. z o. o. w organizacji, dotychczas niezarejestrowanej, D. S. nie był uprawniony do reprezentowania spółki. Organ ten uznał, że w świetle art. 58 § 3 Kodeksu cywilnego umowy zawarte przez W.-B. Sp. z o. o. w organizacji, są częściowo nieważne, co oznacza, że w rzeczywistości D. S. dokonał ich we własnym imieniu. W konsekwencji Naczelnik Urzędu Celnego w Nowym Sączu decyzją z [...] marca 2016 r. uznał go za urządzającego gry i nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 36 000zł. na podstawie m.in. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; dalej: u.g.h.).

Dyrektor Izby Celnej w Krakowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zmieniając jednak argumentację.

Dyrektor Izby Celnej podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że skontrolowane urządzenia spełniają wymogi do zakwalifikowania gier na nich prowadzonych za gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h. Bezsprzecznie również, gry na ww. automatach urządzane były poza kasynem gry, bowiem kontrolowany lokal nie posiada takiego statusu.

Organ odwoławczy podzielił również zdanie organu I instancji, że D. S. należy uznać za podmiot urządzający gry.

Organ zaznaczył, że na mocy aktu notarialnego z 30 kwietnia 2014 r., Repertorium A Nr [...] odwołujący został ustanowiony jedynym wspólnikiem i równocześnie prezesem zarządu powołanej do życia W.-B. Sp. z o. o. Odwołując się do przepisów art. 161 § 1 i art. 169 § 1 Kodeksu spółek handlowych i analizując działalność skarżącego w szerszym kontekście organ wskazał, że był on założycielem co najmniej czterech spółek z o.o. w organizacji (W.-B., B.-H., B., H. E. - kopie aktów notarialnych znajdują się w aktach sprawy), których działalność koncentrowała się na rynku nielegalnego hazardu. Zdaniem organu, istotne jest przy tym, że każda kolejna spółka była zawiązywana, po rozwiązaniu umowy poprzedniej spółki, które następowało z mocy prawa, ze względu na niezgłoszenie jej zawiązania do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki. W każdej z tych spółek skarżący był jedynym wspólnikiem i równocześnie prezesem jednoosobowego zarządu. Kapitał zakładowy każdego z tych podmiotów stanowiły w całości bądź w części ekranowe urządzenia rozrywkowe. Organ odwoławczy powołał treść stosownych przepisów Kodeksu spółek handlowych i podkreślił, że wynika z nich, iż pozostaje jedyna możliwość reprezentowania jednoosobowej spółki w organizacji przez pełnomocnika powołanego jednomyślną uchwałą wspólników. Jednak taki pełnomocnik nie został nigdy powołany. Zatem skoro skarżący był jedynym wspólnikiem W.-B. Sp. z o. o. w organizacji, to jako jedyny członek jej zarządu nie był uprawniony do reprezentowania spółki, zatem również m.in. do zawierania umów najmu lokali, do których wstawiano i w których eksploatowano nielegalne automaty do gier. Organ uznał zatem, że celem i zamiarem odwołującego nigdy nie było stworzenie legalnie działającej firmy, a wyłącznie podmiotu wykorzystywanego do nielegalnej działalności, którego forma prawna umożliwi uniknięcie odpowiedzialności.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, prawidłowa jest ocena skutków zawartej przez odwołującego umowy spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, faktu braku jej zgłoszenia do sądu rejestrowego w terminie sześciu miesięcy od dnia zawarcia umowy spółki, braku uprawnienia do reprezentowania spółki prowadząca do konkluzji, że to on, a nie utworzona przez niego spółka (pozorująca jedynie działalność) prowadził nielegalną działalność w zakresie gier na automatach poza kasynem gry. To zaś oznacza, że to odwołujący był podmiotem urządzającym te gry, organizatorem procederu, wykorzystującym formę spółki w organizacji, skutkiem czego zasadne było nałożenie na niego kary pieniężnej z tego tytułu.

Od powyższej decyzji D. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Odwołując się do art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że wszelkie wątpliwości, które powstały w związku z brakiem notyfikacji ustawy o grach hazardowych oraz możliwości zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, będącego podstawą wymierzonej kary pieniężnej zostały rozstrzygnięte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16.

Sąd I instancji, za nieuzasadniony uznał również zarzut dotyczący zakazu podwójnego karania odwołując się do wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12.

Za niezasadny uznano również zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej poprzez oparcie się na wynikach eksperymentu w celu ustalenia charakteru gier, które mogły być przeprowadzane na skontrolowanych automatach, bez uzyskania adekwatnej opinii jednostki badającej. Zdaniem Sądu, losowy charakter gry na kontrolowanych automatach został jednoznacznie stwierdzony przez organ w toku przeprowadzonych eksperymentów.

Sąd I instancji zgodził się natomiast ze skarżącym co do tego, że organ celny nie zgromadził materiału dowodowego, który pozwalałby w sposób jednoznaczny i stanowczy stwierdzić, że był on podmiotem urządzającym gry na automatach, a stanowisko w tym zakresie jest niedostatecznie uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przypomniał, że zgodnie z art. 89 ust. 1 u.g.h. sankcja w postaci kary pieniężnej nakładana jest na podmiot urządzający gry hazardowe i gry na automatach, a więc dokonujący "urządzania gier". Sąd uznał za trafne stanowisko organów, że pojęcie "urządzanie gier" nie posiada definicji legalnej, co z kolei oznacza konieczność posłużenia się przy interpretacji tego przepisu powszechnie przyjętym znaczeniem słowa "urządzanie". Sąd I instancji wskazał, że zwrot "urządzanie gier" w rozumieniu art. 89 ust. 1 obejmuje niewątpliwie podejmowanie aktywnych działań, czynności dotyczących zorganizowania przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach, w znaczeniu art. 2 ust. 3 i ust. 5 ustawy. Uznać należy, że w praktyce, w odniesieniu do takiej działalności jak urządzanie gier na automatach obejmuje w szczególności zachowania aktywne polegające na zorganizowaniu i pozyskaniu odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowania go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności umożliwiające ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych (w stosunku do automatów o których mowa w art. 2 ust. 3), a także czynności związane z obsługą urządzeń czy zatrudnieniem odpowiedniego przeszkolonego personelu. Podmiot wykonujący takie właśnie działania, może być uznany za urządzającego gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 cyt. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił uwagę, że "urządzającym gry" na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h uznać należy każdego, kto w sposób czynny bierze udział w organizowaniu przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach poza kasynem gry. Organy w każdym tego rodzaju postępowaniu muszą więc wykazać, że odpowiednio dany podmiot podejmował sam lub w porozumieniu z inną osobą czynności związane z zaprowadzeniem, czy też uruchomieniem działalności hazardowej.

W ocenie Sądu I instancji z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, iż podstawą do ustalenia, że skarżący jest "urządzającym gry" był przede wszystkim znany organowi z urzędu fakt, iż skarżący zawiązuje kolejne spółki z o.o., których następnie nie rejestruje, doprowadzając w ten sposób do rozwiązania umowy spółki. W ich miejsce powstają kolejne spółki, które funkcjonują na rynku nielegalnego hazardu, a brak ich rejestracji i rotacyjność ma na celu utrudnienie kontroli. W efekcie organ ocenił, że osobą faktycznie urządzającą gry hazardowe nie są tworzone kolejno spółki w organizacji lecz ich jedyny wspólnik i powołano się w tym zakresie na instytucję obejścia prawa oraz prawo organów podatkowych do oceny zawartych umów pod kątem zgodności z przepisami podatkowymi oraz rzeczywistych zamiarów stron umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, iż z powyższymi wnioskami trudno się nie zgodzić. Wskazał jednak, że art. 89 ust. 1 u.g.h. kładzie akcent nie na tytuł prawny do automatów hazardowych, czy lokalu, w jakim one się znajdują lecz na podejmowane faktycznie działania, które świadczą o aktywności osoby ukaranej, mającej na celu czerpanie korzyści z nielegalnego procederu. Zdaniem Sadu I instancji, jak najbardziej dopuszczalne jest zatem nałożenie kary pieniężnej na wspólnika spółki z o.o., jeżeli zostanie wykazane, że to tak naprawdę on podejmował aktywność w sferze hazardu, a nie utworzona przez niego dla pozoru spółka.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że omówione szeroko przez organ okoliczności związane z zakładaniem przez skarżącego nigdy nie zarejestrowanych finalnie spółek, mogą faktycznie świadczyć o podjęciu działań związanych z zaplanowaniem procederu funkcjonowania na rynku hazardowym w formie utrudniającej organom kontrolę tej działalności. Zaprezentowanej argumentacji nie można odmówić trafności. Przedmiotem postępowania nie jest jednak wyłącznie ocena globalnej działalności skarżącego, lecz nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na konkretnie wskazanych automatach w konkretnym lokalu, nie posiadającym koncesji.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu I instancji zabrakło tych właśnie szczegółowych ustaleń, które świadczyłyby, że skarżący faktycznie urządzał gry na skontrolowanych automatach. Nie ustalono bezsprzecznie, kto jest właścicielem wszystkich zajętych automatów. Oparto się w tym zakresie na uzyskanej telefonicznie informacji przekazanej przez skarżącego, który stwierdził, że należą one do firmy W.-B. sp. z o.o. Z protokołu kontroli wynika jednakże, że na jednym z automatów widnieje informacja, że jest on własnością firmy W. B.. Z aktu założycielskiego spółki wynika wprawdzie, że wspólnik wniósł aportem urządzenia rozrywkowe, o łącznej wartości 100.000 zł, nie wiadomo jednak, czy były to zajęte w przedmiotowym postępowaniu automaty do gry. W toku postępowania organ powinien był usunąć te rozbieżności. Po drugie organ nie ustalił, na jakiej podstawie automaty zostały umieszczone na skontrolowanej stacji benzynowej, w szczególności nie zwrócił się o przedłożenie adekwatnej umowy najmu, czy też dzierżawy, które zazwyczaj są zawierane w takich okolicznościach, choć z protokołu kontroli wynika, że reprezentujący spółkę, będącą właścicielem stacji benzynowej, M. G. oświadczył, iż dośle dokumenty związane z automatami na wniosek urzędu. Organ nie wezwał go o przedłożenie tych dokumentów, tymczasem z ich treści można wyciągnąć wnioski co do zakresu wzajemnych zobowiązań stron oraz zaangażowania w proceder urządzania hazardu. Choć na zajętych automatach widniała informacja, że nie stanowią one własności lokalu, co sugerować może, że spółka prowadząca stację benzynową nie była bezpośrednio zaangażowana w urządzanie gier, nie ustalono jednak, kto faktycznie te urządzenia obsługiwał, wypłacał wygrane, zabiegał o klientelę, czy był beneficjentem przychodów generowanych przez te automaty i nielegalny hazard.

W ocenie Sądu I instancji, dotychczasowe ustalenia organów są zatem niewystarczające do uznania, że skarżący był urządzającym gry na zajętych w niniejszym postępowaniu automatach. Sąd uznał, że ponownie rozpatrując sprawę organy, rozważając zasadność wymierzenia skarżącemu kary uzupełnią materiał dowodowy sprawy w zakresie dotyczącym funkcjonowania przedmiotowych automatów w skontrolowanym lokalu, wyjaśniając przede wszystkim, czy można skarżącemu przypisać aktywność w ich użytkowaniu świadczącą o tym, że urządzał on na nich gry hazardowe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ II instancji wnosił też o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a to:

1) art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h poprzez jego niezastosowani w sprawie, albowiem przepis ten winien stanowić materialnoprawną podstawę ukarania skarżącego za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry i Sąd I instancji winien uznać zastosowanie w/w normy prawnej do ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy za prawidłowe.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. a to:

1) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 181, art. 187 § 1-3, art. 188, art. 191 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: o.p.) poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli przepisów zastosowanych przez organy podatkowe, uchyleniu decyzji obu instancji i wskazanie, że nie dokonano szczegółowych ustaleń, które świadczyłyby, że skarżący faktycznie urządzał gry na skontrolowanych automatach, a w szczególności brak ustalenia kto jest właścicielem wszystkich zajętych automatów oraz na jakiej podstawie automaty zostały umieszczone na skontrolowanej stacji. W przypadku nienaruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a w związku z powołanymi przepisami o.p. Sąd musiałby skargę oddalić, stosując art. 151 p.p.s.a.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., poprzez dokonanie niewłaściwej oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy obu instancji, polegającej na stwierdzeniu, iż dotychczasowe ustalenia organów są niewystarczające do uznania, że skarżący był urządzającym gry na zajętych automatach, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd dokonał prawidłowej kontroli, to musiałby uznać, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, że nie doszło, do uchybień przy zgromadzeniu materiału dowodowego, który następnie został właściwie oceniony w świetle przesłanek z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i w konsekwencji Sąd musiałby skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a., a sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania byłoby zbędne;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. ponieważ Sąd, w ramach obowiązku rozpoznania ustawy wszystkich aspektów sprawy, niewłaściwie rozstrzygnął o prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu oraz o dokonanej przez organy ocenie zebranego materiału w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie doprowadziło do dokonania prawidłowej kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodził, że założenie przez skarżącego spółki w organizacji zmierzało do obejścia prawa, zaś osobą urządzająca gry nie były kolejne spółki lecz jedyny wspólnik - skarżący. Zdaniem organu podejmowanie w sprawie dalszych czynności, w tym pozyskanie umowy najmu powierzchni pod wstawienie przedmiotowych automatów jest zbędne, bowiem nie ma wątpliwości co do ustaleń w przedmiocie właściciela automatów. Organ wskazywał, że skarżący potwierdził w rozmowie telefonicznej, że należą one do firmy W. B. Spółka z o.o. i okoliczność ta nie była kwestionowana zatem, nie może mieć znaczenia fakt, że na jednym z automatów naklejono napis wskazujący na własność firmy W. B..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza prawa w sposób opisany tak w zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jak i w zarzutach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Niezasadny okazał się w szczególności powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, czyli: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3 poz. 39; dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływana jako CBOSA), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wymienionych sytuacji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd I instancji zawarł w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn - w jego ocenie – skarga zasługiwała na uwzględnienie. Pozwala to na przeprowadzenie kontroli instancyjnej, w szczególności na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Okoliczność natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest niepełne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia omawianego zarzutu.

Z kolei zgodnie z art.133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54. Przepis ten nie zawiera natomiast żadnych unormowań wskazujących na sposób analizy akt sprawy. Naruszeniem obowiązku określonego w tym przepisie byłoby takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, co w sprawie nie miało miejsca. Przepis ten również nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego jak chce tego autor skargi kasacyjnej. . Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2019 r., sygn. I OSK 3758/18, z 16 maja 2019 r., sygn. I OSK 1902/1; publ.CBOSA).

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i wydał rozstrzygnięcie w granicach sprawy administracyjnej, w której wydano decyzję.

Niezasadne jest również wskazanie przez skarżący kasacyjnie organ jako podstawy kasacyjnej art. 135 p.p.s.a. Przepis ten uprawnia bowiem Sąd do zastosowania wymienionych w nim środków. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Jest zatem normą o charakterze wynikowym, która reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest bowiem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Pozostałe zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do kwestionowania dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceny zaskarżonej decyzji pod kątem naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postepowania w zakresie w jakim Sąd I instancji wskazał na niedostateczną analizę materiału dowodowego pod kątem ustalenia, że skarżącemu istotnie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy można przypisać status urządzającego gry na skontrolowanych automatach.

W tezie wyroku z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II GSK 2736/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach" jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia" (publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę pogląd ten podziela.

Niemniej – jak wskazano w tym samym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – " w celu ustalenia odpowiedzialności istotne jest przypisanie konkretnym podmiotom cechy "urządzającego gry na automatach".

Trafnie zatem Sąd I instancji wskazał, że art. 89 ust. 1 u.g.h. kładzie akcent na podejmowane faktycznie działania, które świadczą o aktywności osoby ukaranej, mającej na celu czerpanie korzyści z nielegalnego procederu, zaś przedmiotem postępowania nie jest ocena globalnej działalności skarżącego, lecz nałożenie kary pieniężnej za urządzanie gier na konkretnie wskazanych automatach w konkretnym lokalu, nie posiadającym koncesji. Dokonana przez organy ocena winna uwzględniać zatem rzeczywisty stan faktyczny dotyczący konkretnych skontrolowanych automatów.

W rozpatrywanej sprawie zdaniem Sądu I instancji zabrakło tych właśnie szczegółowych ustaleń, które świadczyłyby, że skarżący faktycznie urządzał gry na skontrolowanych automatach. Nie ustalono bezsprzecznie, kto jest właścicielem wszystkich zajętych automatów. Oparto się w tym zakresie jedynie na uzyskanej telefonicznie od skarżącego informacji, który miał stwierdzić, że skontrolowane automaty należą do firmy W.-B. sp. z o.o. Z protokołu kontroli wynika jednakże, że na jednym z automatów widnieje informacja, że jest on własnością firmy W. B.. Z aktu założycielskiego spółki wynika wprawdzie, że wspólnik wniósł aportem urządzenia rozrywkowe, o łącznej wartości 100.000 zł, nie wiadomo jednak, czy były to zajęte w przedmiotowym postępowaniu automaty do gry.

W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji, że organ powinien był te rozbieżności usunąć np. ustalając na jakiej podstawie, przez kogo, te konkretne automaty zostały umieszczone w skontrolowanej stacji benzynowej. Zwłaszcza, że – jak trafnie wskazał Sąd I instancji - z protokołu kontroli wynika, iż reprezentujący spółkę, będącą właścicielem stacji benzynowej, M. G. oświadczył, że dośle dokumenty związane z automatami na wniosek urzędu, jednak organ zaniechał ich zgromadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem dokonaną przez Sąd I instancji ocenę, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy konieczna jest pogłębiona analiza stanu faktycznego w kontekście ustawowej regulacji podstaw wymierzania kary za urządzanie gier poza kasynem gry. Niezbędne więc jest wyjaśnienie, faktycznej roli skarżącego w odniesieniu do trzech skontrolowanych automatów bowiem dotychczasowe ustalenia organów są niewystarczające do uznania, że skarżący był urządzającym gry na zajętych w niniejszym postępowaniu automatach.

Słusznie zatem Sąd I instancji wskazywał, że w okolicznościach tej konkretnej sprawy konieczne jest uzupełnienie i pogłębiona analiza materiału dowodowego sprawy w zakresie dotyczącym funkcjonowania przedmiotowych automatów w skontrolowanym lokalu. Okoliczności te powinny oczywiście zostać ocenione w kontekście całokształtu materiału dowodowego i wykazane w uzasadnieniu decyzji.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanął na stanowisku, że organy naruszyły reguły wskazujące na obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej jego oceny naruszając tym samym normy procesowe, a uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść decyzji organów obydwu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż sformułowany przez skarżący kasacyjnie organ zarzut naruszenia prawa materialnego w całości bazuje na wadliwym - w ocenie organu - przyjęciu, że w sprawie doszło do naruszeń procesowych, co uniemożliwia zastosowanie przepisów materialnych. Istotą tego zarzutu jest więc twierdzenie organu, że do naruszeń przepisów postępowania nie doszło, a zatem przepisy prawa materialnego powinny były zostać przez Sąd I instancji zastosowane. Tak sformułowany zarzut materialny w całości wynika z zarzutów procesowych (jest uzależniony od ich skuteczności). Jako, że zarzuty procesowe okazały się chybione, niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.