Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 52/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi C.Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., Nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia kwietnia 2018 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB), działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202; dalej jako p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako k.p.a.), nakazał C.Ł. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę przemurowanej części komina oraz ponowne wymurowanie komina z cegły pełnej; komin (wszystkie przewody kominowe – dymowe, spalinowe oraz wentylacyjne) powinien posiadać wysokość co najmniej 30 cm powyżej kalenicy dachu (przeszkody). Określił przy tym, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do 31 lipca 2018 r., a po jego wykonaniu należy uzyskać i przedstawić pozytywną opinię uprawnionego kominiarza.

Na skutek odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia był brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co spowodowało naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny i bezpośredni wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB decyzją z dnia [...] września 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 7 p.b. i art. 104 k.p.a., nakazał C.Ł. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę przemurowanej części komina oraz ponowne wymurowanie komina z cegły pełnej; komin (wszystkie przewody kominowe – dymowe, spalinowe oraz wentylacyjne) powinien posiadać wysokość co najmniej 30 cm powyżej kalenicy dachu (przeszkody). Jednocześnie określił, że nałożony obowiązek należy wykonać w terminie do 30 października 2018 r., a roboty budowlane powinny być prowadzone pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane w specjalności odpowiedniej do zakresu robót, oraz że po wykonaniu nałożonego obowiązku należy uzyskać pozytywną opinię kominiarską sporządzoną przez osobę posiadającą kwalifikacje mistrza w rzemiośle kominiarskim lub uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności podał, iż w wyniku czynności kontrolnych w dniu [...] lutego 2016 r. ustalono, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy [...] przemurowano komin ponad połacią dachu oraz wykonano nowe obróbki blacharskie komina. Inwestorem robót była C.Ł., która nie występowała i nie posiada przyjętego zgłoszenia na wykonanie wymienionych robót. Roboty budowlane zostały wykonane we wrześniu 2014 r. W trakcie kontroli C.Ł. oświadczyła, iż: (1) zmuszona była wykonać remont komina, gdyż dach wykazywał nieszczelności i ciągle miała zalewane mieszkanie, (2) drugi komin w budynku również jest w złym stanie technicznym, (3) złożyła do Urzędu Gminy zgłoszenie zamiaru wykonania robót, które zostało przekazane do Starostwa Powiatowego, (4) wspólnota budynku częściowo pokryła koszty tego remontu (część współwłaścicieli). Powyższe ustalenia potwierdzono podpisami pod protokołem wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. organ zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie C.Ł. dot. wykonanych robót budowlanych obejmujących przemurowanie komina bez wymaganego zgłoszenia.

Organ ustalił też, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy [...] objęty jest ochroną konserwatorską, a na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b. roboty budowlane wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają dokonania zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1.

Następnie organ przyjął, że inwestorem robót była C.Ł., która zorganizowała proces budowy (robót budowlanych), i która nie posiadała zgody pozostałych współwłaścicieli na dokonanie przebudowy, o czym świadczą wniosek inicjujący wyjaśnianie sprawy oraz złożone przez członków wspólnoty pisma i oświadczenia. Mając to na uwadze organ nie uznał argumentów podnoszonych przez stronę, że pokrycie części kosztów robót budowlanych przez członków wspólnoty mieszkaniowej dowodzi, że to wspólnota mieszkaniowa jest inwestorem. Organ wyjaśnił przy tym, że prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "inwestor", a zgodnie z orzecznictwem i doktryną prawa przez inwestora należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem. W świetle powyższego PINB stwierdził, że to C.Ł. a nie wspólnota mieszkaniowa była inwestorem wykonanych robót budowlanych.

Organ ustalił też, że strona faktycznie w dniu 23 grudnia 2013 r. złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy zawiadomienie o zamiarze podjęcia robót budowlanych obejmujących wymianę istniejącej dachówki na nową (karpiówkę) oraz dodanie izolacji poziomej - przeciwwodnej i termicznej. Zgłoszenie to nie obejmowało jednak robót dotyczących przemurowania komina.

W dalszej kolejności PINB - na podstawie "opinii dla Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny [...], sygn. akt [...]" opracowanej przez biegłego sądowego z dziedziny budownictwa ogólnego G.K. (posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], członka Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa - nr [...]) - stwierdził, że przebudowany komin wykonano niezgodnie z obowiązującymi przepisami technicznymi – Polską Normą PN 89/B-10425, tj.: 1) komin wykonano z cegły perforowanej, a do wykonania kominów stosować należy cegłę pełną; 2) komin nie spełnia wymagań co do wysokości, należy komin wyprowadzić (wymurować) na wysokość co najmniej 0,30 m ponad poziom kalenicy dachu. W szczególności naruszenia dotyczą przewodów kominowych - dymowych, spalinowych i wentylacyjnych na podstawie § 140-142 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r., poz. 1422; dalej jako r.w.t.). Zgodnie z tymi przepisami przewody (kanały) kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe, prowadzone w ścianach budynku, w obudowach, trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne, powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniający wymaganą przepustowość, oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów. Przewody kominowe powinny być szczelne i spełniać warunki określone w § 266 r.w.t. Przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Wymaganie to uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych. Dodatkowo, w toku postępowania uzupełniającego, PINB pismem z dnia [...] lipca 2018 r. zwrócił się do Powiatowego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie rozwiązań przyjętych w projekcie niniejszej decyzji. PKZ uzgodnił projekt decyzji bez zastrzeżeń.

Następnie PINB wskazał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 10 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. Z uprawnienia tego skorzystał pełnomocnik strony, który w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. stwierdził, iż nie wie czy zebrane i przedłożone akta sprawy to całość akt. Z kolei pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. strona wyraziła uwagi i zastrzeżenia co do prowadzonego postępowania i zgromadzonego materiału dowodowego, tj. (1) wskazała na błędne określenie inwestora robót, (2) zakwestionowała zasadność oraz legalność dopuszczenia jako dowodu w sprawie w szczególności powołanej już opinii dla SR Wydział I Cywilny, a także oświadczeń złożonych przez członków wspólnoty mieszkaniowej pod rygorem odpowiedzialności karnej z dnia [...] lipca 2018 r., (3) a ponadto złożyła wniosek o uzupełnienie akt o informację Starosty Powiatu o podjętych czynnościach po przyjęciu zawiadomienia wspólnoty mieszkaniowej z 2014 r. o zamiarze remontu dachu i nadaniu dalszego biegu oraz czy wobec zamiaru robót budowlanych podjął działania w trybie art. 30 p.b.

W odniesieniu do tych zarzutów PINB wskazał, że (1) kwestia ustalenia inwestora robót w przedmiotowej sprawie została rozstrzygnięta, (2) na podstawie art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a opierając się na zasadzie wyrażonej w art. 12 k.p.a. organ dopuścił kwestionowany przez stronę dowód jako w pełni odpowiadający wymogom prawa oraz zakresowi sprawy, a także wyjaśniający uzasadnione wątpliwości organu co do sposobu i poprawności wykonania robót budowlanych, (3) organ nie uwzględnił wniosku o uzupełnienie akt sprawy, ponieważ zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż strona nie dokonała skutecznego zgłoszenia robót obejmujących przemurowanie komina.

Wobec powyższego, uznając, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia (co stanowi o wykonywaniu ich w warunkach samowoli budowlanej) i są one niezgodne z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi – działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przy czym wyznaczając termin wykonania obowiązku organ wziął pod uwagę realne możliwości jego realizacji, a także sprzyjający robotom murarskim okres letnio-jesienny oraz konieczność umożliwienia mieszkańcom korzystania z komina służącego do ogrzewania pomieszczeń mieszkalnych przed sezonem zimowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła C.Ł., w którym zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa, w tym art. 31 Konstytucji RP, art. 6-12, art. 28-30, art. 35-38, art. 61, art. 66a, art. 73, art. 75-78 i art. 80-81 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Podkreśliła, że w szczególności postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i że nie ma ona statusu strony postępowania. Ponadto wskazała, że organ błędnie i sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania dokonał ustaleń oraz oceny zebranego materiału i to w sposób sprzeczny z prawem, nie prowadził w sposób właściwy akt sprawy, dopuścił jako materiał dowodowy dokumenty nie mające związku ze sprawą i szczątkowe. Uzasadnienie decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz podaje nieprawdę co do stanu faktycznego i prawnego sprawy.

WINB decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyznaczenia terminu wykonania określonego w niej obowiązku i orzekł w tym zakresie o wyznaczeniu terminu wykonania obowiązku na dwa miesiące od daty otrzymania niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że "przemurowany" komin uznać należy za część instalacji grzewczej budynku, czyli część urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9 p.b.). Następnie powołał treść art. 3 pkt 7, art. 28, art. 29 ust. 2 pkt 1c i art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b. i wyjaśnił, iż z akt sprawy wynika jednoznacznie, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy [...] objęty jest ochroną konserwatorską (położony jest na obszarze wpisanym w dniu [...] kwietnia 1958 r. do rejestru zabytków pod numerem [...]). Podzielił zatem ocenę PINB, że ustalony zakres robót wykonany został bez zgłoszenia, a stwierdzone naruszenie prawa wymagało podjęcia stosownych działań przez organ nadzoru budowlanego. W dalszej kolejności WINB podniósł, iż w przypadku samowoli budowlanej dotyczącej instalacji i urządzeń budowlanych zastosowanie mają art. 50 i 51 p.b., dotyczące robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa nie będących budową obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast dokumenty dotyczące wykonanych robót budowlanych, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, takie jak ocena techniczna, bądź ekspertyza, stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie organ powiatowy skorzystał z opinii dla SR Wydział I Cywilny opracowanej przez biegłego sądowego z dziedziny budownictwa ogólnego, która dotyczy stanu technicznego dachu nieruchomości, zasadności przebudowy komina oraz kosztów tej przebudowy, a także zgodności dokonanej przebudowy komina z przepisami prawa budowlanego dotyczącymi prowadzenia robót budowlanych przy zabytku. Organ zauważył przy tym, że o ile usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 p.b., to jednak w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. W odniesieniu do robót wykonanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 p.b., jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym zakres ewentualnych robót naprawczych winien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych, a przez roboty naprawcze nie można rozumieć dodatkowych robót, mających na celu dokończenie podjętego w warunkach samowoli zamierzenia inwestycyjnego.

Ponadto organ wyjaśnił, iż ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi samowolnych robót budowlanych dotyczących budowy lub przebudowy budynku może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obowiązują w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego. W omawianym przypadku są nimi w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 330 tego rozporządzenia jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Samowolny charakter robót wyklucza zaistnienie sytuacji, o których mowa w powyższych przepisach, co w konsekwencji powoduje konieczność ich oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi wyłącznie w oparciu o przepisy, które obowiązują w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego.

W konsekwencji organ nadzoru budowlanego przy doprowadzeniu do zgodności z prawem robót budowlanych zobligowany jest do posługiwania się przy ich ocenie przepisami obowiązującymi w dniu orzekania. Istotne jest również aby roboty budowlane spełniały wymagania podstawowe określone art. 5 ust. 1 p.b., a w szczególności wymagania wymienione pkt 1 lit. a-d tego przepisu, które stanowią, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Dodatkowo przepisy p.b. ściśle określają procedurę postępowania wobec robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Organ nadzoru budowlanego nie może podejmować rozstrzygnięć niezgodnych z obowiązującymi przepisami prawa, nie ma w tym zakresie swobody działania, a ocena motywacji inwestora dopuszczającego się naruszenia porządku prawnego określonego w przepisach, pozostaje bez wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Bez znaczenia pozostaje to, czy strona posiadała wiedzę na temat zasad związanych z wykonaniem robót budowlanych. Zasady te wynikają z powszechnie obowiązujących regulacji prawnych, a brak wiedzy inwestora w tym zakresie nie może go zwolnić z konsekwencji związanych ze zrealizowaniem obiektu niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wobec powyższego w ocenie WINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał PINB do wydania orzeczenia merytorycznego na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 p.b. w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie takiego obowiązku ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy istnieją przesłanki do podjęcia działań naprawczych w odniesieniu do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie przesłanki takie wystąpiły, w związku z czym organ I instancji zasadnie uznał, iż zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót naprawczych, co spowoduje wyeliminowanie stwierdzonego naruszenia. Przy czym wynik czynności dowodowych organ uznał za miarodajny i wiarygodny.

Ponadto w ocenie WINB organ I instancji prawidłowo określił adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Z akt sprawy bowiem jednoznacznie wynika, że odwołująca się jest inwestorem wykonanych robót budowlanych. Przez inwestora w rozumieniu art. 17 i art. 18 p.b. należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną albo inną jednostkę organizacyjną, która inicjuje podjęcie działalności budowlanej niezbędnej do realizacji zamierzonej inwestycji, przeznacza odpowiednie środki na realizację tej działalności, wykonuje lub zapewnia wykonanie opracowań i czynności wymaganych prawem budowlanym w celu przygotowania danej budowy, realizuje inwestycję lub organizuje jej realizację, a w końcowym etapie danej działalności wykonuje czynności niezbędne do podjęcia użytkowania obiektu lub obiektów wykonanej inwestycji albo przekazuje je podmiotowi, który przystąpi do ich użytkowania. Inwestor zatem jest organizatorem procesu budowlanego, a następnie staje się jego uczestnikiem. Przy czym kolejność wskazana w art. 52 p.b. nie jest przypadkowa, a ewentualne rozstrzygnięcia winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Inwestor, który bez zgody współwłaścicieli nieruchomości wykonał roboty budowlane, jest stroną, wobec której należy wydać nakaz doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami prawa.

Ustosunkowując się zaś do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość przeprowadzonego postępowania, organ odwoławczy uznał, iż PINB w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy a następnie poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Organ podjął wszelkie kroki zmierzające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera pełne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Postępowanie prowadzone było z udziałem odwołującej się, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się. Poprawność działania organu powiatowego uczyniła tym samym również zadość innym podstawowym zasadom procedury administracyjnej wynikającym z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ ten wskazał, jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz wszechstronnie i dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. WINB wyjaśnił również, że postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego ma na celu ustalenie czy przedmiot postępowania jest zgodny z przepisami p.b. i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, jak również czy obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zgodny z prawem budowlanym (art. 5 ust. 2). Natomiast kwestie dotyczące naruszenia prawa własności, jak i roszczenia dotyczące naprawienia szkód powstałych podczas procesu budowlanego podlegają przepisom prawa cywilnego i mogą być rozpatrywane wyłącznie w postępowaniu przed sądami powszechnymi i nie mają wpływu na postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego. Celem przepisów p.b. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót bądź stanu technicznego obiektu budowlanego, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. Następnie WINB zauważył, że wniesienie odwołania spowodowało wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a termin wykonania nałożonego nią obowiązku upłynął. W związku z tym, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej określenia terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniosła C.Ł. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła jej oraz poprzedzającemu ją postępowaniu rażące naruszenie prawa, w tym art. 31 Konstytucji RP, art. 6-12, art. 28-30, art. 35-38, art. 61, art. 66a, art. 73, art. 75-78 i art. 80-81 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. oraz art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Podkreśliła, że w szczególności postępowanie poprzedzające wydanie decyzji prowadzone było z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i że nie ma ona statusu strony postępowania oraz inwestora. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ błędnie i sprzecznie z zasadami logicznego rozumowania dokonał ustaleń oraz oceny zebranego materiału i to w sposób sprzeczny z prawem, nie rozważył wszystkich zarzutów odwołania, uniemożliwił jej czynny udział w postępowaniu oraz dostęp do akt sprawy, nie prowadził w sposób właściwy akt sprawy, nie wydał postanowień co do dopuszczenia poszczególnych dowodów, w tym ewentualnego dowodu z opinii biegłego, powołał w uzasadnieniu decyzji dowody nie związane ze sprawą i to szczątkowe. Skarżąca wskazała, że uzasadnienie decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego oraz podaje nieprawdę co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nałożony na nią obowiązek nie ma podstaw prawnych w randze przepisów ustawowych i jest niemożliwy do wykonania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zarzuty podniesione w skardze nie zmieniają oceny przyjętej przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione.

Zgodnie z treścią art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z kolei w sytuacji, gdy samowolnie wykonane roboty zostały już wykonane organ nie wydaje postanowienia, o którym mowa w art. 50 p.b., bowiem w takim przypadku zastosowanie znajduje art. 51 ust. 7 pr. bud., który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób o którym mowa w art. 50 ust. 1. Należy wskazać, że przepisy art. 50 łącznie z art. 51 p.b. dotyczą innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 p.b., mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6, a także do innych robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, co do których istnieje przypuszczenie, że wyczerpują dyspozycję z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 (zob. uchwały: składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 października 2016 r., II OSP 1/16, z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. ma więc zastosowanie jedynie do prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że orzekające w sprawie organy wskazały, że wykonane roboty budowlane obejmowały przemurowanie komina oraz wykonanie nowych obróbek blacharskich w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Organy nie wskazały jednak, czy jest to remont (art. 3 pkt 8 pr. bud), czy przebudowa (art. 3 pkt 7a pr. bud.). Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, iż komin stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b. (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1093, CBOSA). W związku z tym w przypadku nielegalnych robót budowlanych dotyczących komina nie będących budową obiektu budowlanego (a np. przebudową) powinny również mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 p.b. (zob. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1093, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17 CBOSA). Należy podnieść, że organ odwoławczy powołał art. 29 ust. 2 pkt 1c p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga remont lub przebudowa urządzeń budowlanych i art. art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b. który stanowi, iż wykonanie przedmiotowych robót w obiekcie położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia. Organy ustaliły bowiem, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny położony jest na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Wymaga jednak podkreślenia, że dla oceny legalności wykonanych robót miarodajny jest stan prawny z daty ich wykonania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2019 r., II SA/Gl 671/18, CBOSA). Wskazać trzeba, że roboty budowlane zostały wykonane przez skarżącą we wrześniu 2014 r., czyli w okresie w którym nie obowiązywały przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1c i art. 29 ust. 4 pkt 2 p.b. (weszły w życie w 2015 r.). W ocenie Sądu powyższe uchybienia nie miały jednak istotnego znaczenia, ponieważ w ówczesnym stanie prawnym wykonanie remontu lub przebudowy urządzenia technicznego wymagało zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. Trafnie organ I instancji wskazał, że za zgłoszenie nie może uznać pisma skarżącej z dnia [...] grudnia 2013 r. gdyż dotyczyło ono remontu dachu poprzez wymianę istniejącej dachówki na nową oraz dodanie izolacji poziomej, przeciwwodnej i termicznej.

Sąd podziela stanowisko organów, że w rozpoznawanej sprawie inwestorem była skarżąca. W orzecznictwie wskazuje się, że aby ustalić, kto jest adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., trzeba zastosować art. 52 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 747/16, CBOSA). Wskazany przepis jako zobowiązanych do wykonania czynności związanych z procedurą legalizacji samowoli budowlanej wskazuje inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przepisy p.b. nie zawierają definicji legalnej pojęcia "inwestor". W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestorem na gruncie tej ustawy jest podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje budowę oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. To on decyduje, co ma być budowane, w jakim miejscu, jakie jest przeznaczenie obiektu, w jakiej technologii obiekt ma być wykonany. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3050/15; CBOSA). Kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 p.b. nie jest przypadkowa. Rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu, sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem aktów wydawanych w procedurze legalizacyjnej. Dotyczy to także sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właściciela (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r., II SA/Kr 1449/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2017 r., II SA/Rz 978/17, CBOSA). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że to skarżąca była inwestorem.

Należy podkreślić, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., II OSK 239/17, CBOSA). Jednym zaś z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 p.b.). W związku z powyższym wskazać należy, że z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10, CBOSA) wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym nie bada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po podjęciu powołanej uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., utrwaliło się stanowisko, że wyłączenie wymogu przedłożenia przez inwestora oświadczenia o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością nie znosi obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada. Nadawanie takiego kierunku wykładni art. 50-51 p.b. wynika z przyjęcia, że podzielenie odmiennego poglądu prowadziłoby do możliwości zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b.), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych polegających na przedstawieniu przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 517/17 i cyt. tam orzecznictwo, z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 1043/17, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA). Niedopuszczalna w państwie prawnym jest zaś sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, to jest samowolne zrealizowanie określonych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę powoduje po stronie łamiącego prawo inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał w sprawie legalnie. Stanowisko zawarte w przywołanych wyrokach, które również podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, sprowadza się zatem do stwierdzenia, że w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych powinien badać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie sedno problemu leży w ocenie, czy wykonane roboty są zgodne z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie oznacza wyłącznie doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz także z innymi znajdującymi w sprawie zastosowanie regulacjami, tak prawa budowlanego, jak i prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że samowolnie wykonane roboty budowlane zostały zrealizowane w częściach wspólnych budynku, w którym wyodrębniona została własność poszczególnych lokali. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie ulega wątpliwości, że kominy i przewody instalacji wentylacji grawitacyjnej należą do części wspólnych budynku i żaden z właścicieli wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nie ma indywidualnego tytułu prawnego do komina czy kanału kominowego (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., II OSK 1403/16, CBOSA). W toku postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 p.b. organy nadzoru budowlanego powinny zatem były ustalić, czy inwestor dysponował tytułem prawnym do nieruchomości odpowiadającym zakresowi wykonanych przez niego robót. Kwestia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być zatem rozpatrywana w kontekście przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.; dalej jako u.w.l). W przypadku tzw. dużych wspólnot mieszkaniowych, zgodnie z art. 20 ust. 1 u.w.l. jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Małe wspólnoty to zgodnie z art. 19 u.w.l. te, które istnieją w nieruchomościach mieszczących najwyżej siedem lokali. Z akt wynika, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z małą wspólnotą mieszkaniową. Z art. 19 u.w.l. wynika, że w małej wspólnocie mieszkaniowej do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czyli art. 199-209 k.c. oraz art. 611-616 k.p.c. Wymienione przepisy kodeksu cywilnego regulują zarząd rzeczą wspólną, będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, jako zarząd wykonywany przez samych współwłaścicieli, który określany jest mianem zarządu bezpośredniego (właścicielskiego). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Natomiast odnośnie do czynności zwykłego zarządu wymagana jest zgoda większości współwłaścicieli (art. 201 k.c.), którą oblicza się według wielkości udziałów (art. 204 k.c.). W braku zgody każdy ze współwłaścicieli może wystąpić o upoważnienie sądowe do dokonania czynności (art. 201 k.c.).

Należy zauważyć, że orzekające w sprawie organy nie odniosły się do powyższych przepisów prawa. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż organy prawidłowo ustaliły na podstawie złożonych oświadczeń, że żaden z członków wspólnoty mieszkaniowej nie udzielił zgody skarżącej na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, co oznacza, iż nie posiadała ona prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego odmienne twierdzenia skarżącej są nieuzasadnione. Wskazać trzeba, że fakt uiszczenia przez dwóch członków wspólnoty mieszkaniowej kosztów remontu po jego wykonaniu nie świadczy o tym, że taka zgoda została wyrażona przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych. Organy były również uprawnione do poczynienia ustaleń w zakresie technicznego aspektu wykonanych robót budowalnych na podstawie opinii biegłego wydanej w sprawie cywilnej. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że dowodem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 p.b. mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania cywilnego czy karnego (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. , I OSK 1206/11, CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że art. 51 p.b. nie wiąże sposobu zakończenia postępowania naprawczego z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do nieruchomości na cele budowlane, to jednak - jak wykazano powyżej - nie oznacza to, że nie jest okoliczność istotna prawnie. Powyższe oznacza jedynie, iż to organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponował, względnie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, zaś w przypadku ustalenia, że inwestor prawa takiego nie posiada uzasadniać to będzie wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Jakiekolwiek czynności bądź roboty budowlane o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie są bowiem w stanie doprowadzić do wyeliminowania zasadniczego braku realizowanych robót budowlanych jakim jest brak prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co za tym idzie doprowadzić wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w tym z art. 4 p.b. Gdy w sprawie zaistnieje sytuacja, w której nie będzie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., to uzasadniać to będzie nałożenie obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., a podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie posiada i nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1084/16, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, iż orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji wadliwie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Skoro organy przyjęły, że skarżąca samowolnie przeprowadziła roboty budowlane, w stosunku do których nie wykazała się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w takiej sytuacji nie było podstaw do zastosowania obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest bowiem możliwe bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stanowisko to nie koliduje z wyrażanym w orzecznictwie poglądem, iż nakaz doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego obok nakazu rozbiórki jest najdalej idącą a zarazem najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów szeroko pojętego p.b. i w związku z tym należy stosować ją jako ostateczność. Celem nadrzędnym wskazanych nakazów w stosunku do obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. Dopiero ustalenie przez organ nadzoru, iż przywrócenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe uprawnia i zarazem obliguje organ do orzeczenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Jak już wyżej wskazano przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe bez uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku trwałego braku posiadania takowego prawa orzeczenie nakazu rozbiórki czy też przywrócenia stanu poprzedniego nie jest zatem karaniem inwestora za naruszenie przepisów prawa budowlanego, lecz jedynie usunięciem stanu bezprawia godzącego w prawnie chronione interesy właścicieli obiektu, na którym samowolne roboty budowlane zostały przeprowadzone (zob. wyroki NSA z dnia 13 października 2017 r., II OSK 2493/16, z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono również uwagę, że w przypadku konfliktu pomiędzy właścicielami, to na inwestorze chcącym doprowadzić do legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych ciąży obowiązek podjęcia czynności skutkujących uzyskaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a podjęcie takich działań prawnych rodzić może potrzebę zawieszenia postępowania naprawczego do czasu rozstrzygnięcia takowego sporu przez właściwy sąd powszechny. Nie uzasadnia to jednak w żadnym razie rezygnacji z obowiązku badania czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., II OSK 243/17, CBOSA).

Mając na uwadze wskazane okoliczności, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. podlegały uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze przedstawioną wykładnię dotyczącą zakresu stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.

-----------------------

#

2