Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1854/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] A. B., L. J. P. Sp. j. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 989/12 w sprawie ze skargi [...] A. B., L. J. P. Sp. j. z siedzibą w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 1854/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] A. B., L. J. P. Sp. j. w B. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy o pozwolenie na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta Białegostoku wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Inwestorowi, tj. [...] A. B., L. J. P. Spółce Jawnej w B., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (nieuciążliwymi) w poziomie parteru od strony ulicy H., z garażami w podpiwniczeniu, o powierzchni zabudowy 1020,40 m2, kubaturze 12704,70 m3, doziemnymi instalacjami: kanalizacji deszczowej, sanitarnej i elektrycznej oświetleniowej, wewnętrznej instalacji gazowej wraz z zagospodarowaniem terenu (II etap), w granicach terenu oznaczonego literami [...] na części działek nr ewid. gr. [...], [...] i [...], położonych w B. przy ul. H. – zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. S..

Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] października 2012 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wniosek inwestora dotyczył etapu II całego zamierzenia inwestycyjnego, a zatem zastosowanie miał w niniejszej sprawie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej: Prawo budowlane), wedle którego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, w przypadku zaś zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, natomiast jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

Według organu drugiej instancji, podstawą ubiegania się o pozwolenie na budowę pozostałej części zamierzenia budowlanego (kolejnych etapów inwestycji) jest posiadanie przez inwestora ostatecznie zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W niniejszej sprawie natomiast, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie czy Inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę I etapu, którą zatwierdzono projekt budowlany i znajdujący się w nim projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. W obecnie przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym dotyczącym II etapu inwestycji wskazano, że całość zamierzenia inwestycyjnego przedstawiona jest w projekcie budowlanym I etapu (wg odrębnego opracowania), który jest na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta winna zostać wyjaśniona zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jako istotna dla wyniku postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, określonej jako etap II zamierzenia inwestycyjnego.

Organ odwoławczy zauważył również, że znajdująca się w przedłożonej przez Inwestora teczce załączników formalno-prawnych decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...], o udzieleniu Inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. gr. [...] i [...], określona aktualnie jako I etap zamierzenia inwestycyjnego, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], zostały bowiem uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokami z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Bk 370/09 i II SA/Bk 371/09. Powodem uchylenia decyzji obu instancji był brak w zatwierdzonym projekcie budowlanym projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. W następstwie zapadłych wyroków, przy ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę, Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na wycofanie wniosku przez Inwestora. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji,, Wojewoda Podlaski ostateczną decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Prezydent Miasta Białegostoku, rozpatrując odrębny wniosek Inwestora z dnia 31 grudnia 2010 r., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nieuciążliwymi (etap I) przy ul. H. w B.. Decyzja ta jednak nie posiada waloru ostateczności, bowiem została uchylona przez Wojewodę Podlaskiego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Powyższa decyzja organu odwoławczego została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r. o sygn. akt. II SA/Bk 134/12. Sąd w ww. orzeczeniu stwierdził, iż zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten, w dniu rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ II instancji, nie był prawomocny, z uwagi na złożoną przez strony postępowania skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego I etapu zamierzenia inwestycyjnego, w którym przedstawiono projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, nie jest ostateczna.

Inną kwestią, zdaniem organu odwoławczego, niedostrzeżoną przez organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu wniosku w niniejszej sprawie, jest zmiana zagospodarowania terenu w stosunku do projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego znajdującego się w projekcie budowlanym I etapu. W obecnie przedstawionym projekcie zagospodarowaniu terenu obejmującym część działek o nr [...], [...] i [...] Inwestor zaplanował jeden budynek mieszkalny wielorodzinny czterokondygnacyjny z usługami - określając, iż jest to II etap całego zamierzenia inwestycyjnego. Wyżej wymienione zamierzenie różni się znacząco od przedstawionego w projekcie budowlanym dla I etapu zamiaru budowy czterech budynków mieszkalnych na całości działek o nr [...], [...] i [...]. Ponadto, we wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 31 grudnia 2010 r., etap II zaplanowany był na zupełnie innych działkach, tj. na części działek o nr ewid. [...] i [...]. Zatem zakres żądania Inwestora, określony w aktualnie rozpatrywanym wniosku z dnia 5 kwietnia 2012 r., jest odmienny od projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego nieostateczną jeszcze decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji. Zdaniem organu istotnym jest, że zmiana dotycząca zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w myśl art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast, stosownie do treści art. 36a ust. 1 ww. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dysponując sprzecznymi w swej treści dokumentami, winien je wyjaśnić zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta Białegostoku, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, winien wezwać Inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Rozpatrując niniejszą sprawę przez pryzmat art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, iż nie dokonano prawidłowych ustaleń. Jak wynika z akt sprawy, Inwestor dla całego zamierzenia inwestycyjnego uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2007 r., o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomościach o nr ewid. gr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. w rejonie ul. H. i ul. M.. W powyższej decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w których wskazano ilość kondygnacji projektowanej zabudowy jako cztery nadziemne i jedna podziemna, zaś wysokość budynku określono do 12 m. Dodać należy, iż zapis o wysokości budynku został z urzędu sprostowany jako błąd pisarski postanowieniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2008 r., mocą którego zastąpiono zapis znajdujący się w decyzji o warunkach zabudowy: "wysokość budynku - do 12 m" na "wysokość budynku – 12 m". Projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny (etap II) ma wysokość 14,19 m, co zdaniem organu drugiej instancji niezgodne jest z decyzją o warunkach zabudowy, bowiem pomimo tego, że zawarto w niej zapis, "Dopuszcza się 20% tolerancji od określonych w ustaleniach wymiarach z wyjątkiem określenia linii zabudowy", to podkreślić należy, iż nie można powyższego odnieść wyłącznie do szerokości elewacji frontowej, a nie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Niniejsze stanowisko organu odwoławczego wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Według organu odwoławczego tolerancja 20% wskazana jest jedynie w § 6 ust. 1 przywołanego rozporządzenia i dotyczy wyłącznie szerokości elewacji frontowej.

Kolejną kwestią, na którą organ odwoławczy zwrócił uwagę, jest zamiar inwestycyjny składający się z obiektu kubaturowego z instalacjami technicznymi. Stosownie do treści art. 3 pkt 1a Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym, należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Z definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 9 ww. ustawy wynika, że przyłącza przynależą do urządzeń budowlanych, przez które należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Według organu odwoławczego, zatem zjazd oraz przyłącza infrastruktury technicznej są jednymi ze składników zamierzonego obiektu budowlanego, bez których nie byłoby możliwe jego użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem. Nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji zjazdu do budynku mieszkalnego wielorodzinnego narusza przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zdaniem organu odwoławczego, należy wyjaśnić czy Inwestor nie uzyskał już odrębnymi decyzjami lub skutecznymi zgłoszeniami pozwoleń na budowę zjazdu, przyłączy do infrastruktury technicznej, mających służyć planowanej inwestycji, aby nie dopuścić do sytuacji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. dot. wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Ponadto, według organu drugiej instancji, znajdująca się w projekcie budowlanym analiza przesłaniania i zacieniania została wykonana jedynie do budynku istniejącego na działce nr 386/3 usytuowanego w odległości 5,59 m od granicy działki, bez uwzględnienia przyszłej zabudowy na nieruchomości. Prokonstytucyjna wykładnia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: warunki techniczne) wymaga uwzględniania zasady równej ochrony prawa własności wobec sąsiada, poprzez przewidywanie możliwości usytuowania w przyszłości obiektów budowlanych na jego działce. Przepis ten ma zatem zastosowanie zarówno do projektowanych obiektów przeznaczonych do realizacji, nawet wówczas, gdy właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych, jak też do obiektów już istniejących. Organ zacytował § 13 warunków technicznych i stwierdził, że biorąc pod uwagę wysokość projektowanego budynku Inwestora (14,19 m) oraz jego usytuowanie (6,38 m, 7,33 m, 5,57 m od granicy działki), przyszła zabudowa nieruchomości sąsiednich będzie znacząco ograniczona. W ocenie organu, niezrozumiałe jest również wskazywanie przez organ pierwszej instancji w skarżonej decyzji, iż inwestycja może ograniczyć zagospodarowanie działek nr [...] i [...] bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Za koniecznością wyjaśnienia czy obiekt budowlany zaprojektowano zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, przemawia, zdaniem organu II instancji, również szerokość ww. działek wynosząca ok. 13 m, co czyni wysoko prawdopodobnym sytuowanie w przyszłości na tych działkach budynków mieszkalnych od strony południowej nieruchomości, w odległości 4 m od granicy działki Inwestora.

Według organu odwoławczego, wyjaśnienia wymaga także okoliczność dotycząca usytuowania projektowanego budynku od granicy działki nr [...], gdyż np. suma wymiarów odległości I klatki budynku (od strony ul. H.) od granicy działki (475 cm i 24 cm) nie daje wyniku 509 cm wskazanego na projekcie zagospodarowania terenu. Również suma wymiarów 139 cm i 509 cm nie daje w rezultacie 638 cm.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, [...] A. B., L. J. P. Spółka Jawna w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, jak i procesowego:

1) art. 138 § 2. k.p.a. w zw. z art. 136, art. 12 i art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP wobec rażącego naruszenia wywodzącej się z Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nakładającej na organ odwoławczy obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu I instancji, wiążącej się z tym, iż organ II instancji nie kontroluje tylko decyzji organu I instancji, lecz w razie gdy poweźmie jakiekolwiek wątpliwości co do zgromadzonego materiału dowodowego korzysta z możliwości określonych w art. 136 k.p.a., tj. uzupełnia postępowanie dowodowe we własnym zakresie, względnie zlecając niektóre czynności organowi I instancji. Decyzja kasacyjna, która uchyla decyzję organu I instancji i kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, może być wydana jedynie wyjątkowo, wówczas gdy nie jest możliwe zastosowanie przez organ II instancji art. 136 k.p.a.;

2) art. 12 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. w związku z obarczeniem organu I instancji obowiązkiem uzupełnienia postępowania dowodowego w toku ponownego rozpatrzenia sprawy w miejsce ewentualnego (w razie potrzeby) skorzystania z art. 136 k.p.a., co bezpośrednio przekładać się może nawet na rażącą przewlekłość postępowania;

3) art. 33 ust.1 Prawa budowlanego, wobec przyjęcia, że Inwestor składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla konkretnego etapu realizowanej przez niego inwestycji (inwestycja etapowana), musiał posiadać decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego (wszystkich etapów objętych inwestycją);

4) art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez uchylenie pozwolenia na budowę i przyjęcie, że inwestor powinien załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę II etapu inwestycji, decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w sytuacji, gdy nie wynika to z żadnego przepisu prawa, a w szczególności ustawy prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe naruszenia, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedmiotowej skargi, skarżąca spółka poddała w wątpliwość dopuszczalność zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji uznania przez organ odwoławczy pojawienia się pewnych wątpliwości czy nawet braków postępowania dowodowego.

W odniesieniu do wskazanego przez Wojewodę Podlaskiego w zaskarżonej decyzji obowiązku posiadania przez Inwestora odrębnej ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania dla całego zamierzenia, Skarżący wskazał, że brak jest jakiejkolwiek normy prawnej, która nakładałaby na Inwestora taki obowiązek. Projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia musi być wprawdzie sporządzony i przedstawiony przez Inwestora organowi rozpatrującemu wniosek o pozwolenie na budowę dla każdego z konkretnych etapów inwestycji, stanowi on jednak materiał poznawczy dla organu, zatwierdzeniu natomiast podlega tylko projekt budowlany, którego częścią jest projekt zagospodarowania, ale wyłącznie dla danego etapu inwestycji. Wiąże się to także z inną podnoszoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestią, dotyczącą tego, że według organu Inwestor wadliwie dokonał zmian w przedstawionym dla danego etapu projekcie zagospodarowania. Skoro projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego nie podlega zatwierdzeniu odrębną decyzją administracyjną, to tym samym nieuprawnione jest twierdzenie, że Inwestor w sposób wadliwy dokonał zmian w tym nie zatwierdzonym projekcie, kierując się potrzebą związaną z realizacją inwestycji.

Odnosząc się do kwestii wysokości projektowanego obiektu, Skarżący wskazał, że organ II instancji ma procesowe możliwości usunięcia takiego sporu.

W zakresie kwestii przyłączy oraz zjazdu do przedmiotowego budynku, Skarżący zwrócił uwagę, iż organ II instancji posiadając stosowną dokumentację nie dostrzegł, że sposób rozwiązania zjazdu (a także przyłączy) został przedstawiony w projekcie zagospodarowania dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a w przypadku zjazdu Inwestor posiada w tym zakresie nawet stosowne ostateczne rozstrzygnięcia, tj. decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ul. H. oraz decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] września 2012 r., o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego w pasie drogowym ulicy H.. Sprawę zaś przyłączy w tym przypadku reguluje art. 29a Prawa budowlanego, który nie wymaga wydania żadnego rozstrzygnięcia czy to w formie decyzji, czy też zgłoszenia. Stanowi to, w ocenie Skarżącego, istotne naruszenie przez ten organ przepisu art. 138 § 2 k.p.a., wobec nakazania wyjaśnienia tej kwestii organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wówczas gdy dysponował on wystarczającym materiałem w tym zakresie.

Ponadto, zdaniem Skarżącego, przedstawiony przez organ II instancji pogląd, że inwestor powinien załączyć do wniosku o pozwolenie na budowę II Etapu inwestycji decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego, jest wysoce wadliwy, ponieważ stanowi bezprawną ingerencję w konstytucyjną ochronę prawa własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP), narusza w sposób rażący zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), a także określoną w art. 4 Prawa budowlanego zasadę wolności budowlanej, uzależnia bowiem wydanie pozwolenia na budowę od spełnienia przez inwestora nieprzewidzianych przepisami prawa obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując poprzednio wyrażone stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając to stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno – budowlanej ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego w sytuacji, gdy wydaje pozwolenia na budowę kolejnych wybranych obiektów. Do przedstawienia takiego dokumentu jest zobligowany inwestor, a jeśli tego nie uczynił sam, to organ winien od niego zażądać dokumentu, jakim jest decyzja zatwierdzająca projekt zagospodarowania działki lub terenu i to oczywiście decyzja posiadająca przymiot ostateczności.

W przedmiotowej sprawie, co nie jest kwestionowane, Inwestor takiej decyzji nie przedłożył. Zasadnie zatem Wojewoda Podlaski zwrócił uwagę na brak ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu zagospodarowania terenu dla zamierzenia budowlanego objętego niniejszą sprawą w dacie wydawania decyzji, zarówno przez ten organ, jak i przez organ I instancji. Dalej, Sąd powtórzył ustalenia organu odwoławczego wskazujące na to, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego I etapu zamierzenia inwestycyjnego, w którym przedstawiono projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, nie jest ostateczna.

Zdaniem Sądu, fakt powyższy słusznie zauważył Wojewoda Podlaski, ale winien go również zauważyć i uwzględnić Prezydent Miasta Białegostoku. Z kolei, uwzględnienie przez organ odwoławczy przedstawionych wyżej okoliczności, winno było spowodować uchylenie decyzji organu I instancji. Sąd podkreślił także, że organ nie może wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do poszczególnych (objętych zamiarem realizacji) obiektów budowlanych, jeżeli nie zostanie przedłożony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym. Obowiązek ten spoczywa na inwestorze w momencie zgłoszenia pierwszego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę części zamierzenia budowlanego.

W ocenie Sądu, stwierdzenie w niniejszej sprawie już tej jednej przesłanki dawało podstawę Wojewodzie Podlaskiemu do uchylenia decyzji organu I instancji. Sąd nie podzielił przy tym argumentów skarżącego, odnośnie braku podstaw do żądania od inwestora, na etapie składania wniosku o pozwolenie na budowę realizowanej przez niego inwestycji (II etapu), załączenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego. Stanowisko to jest bowiem sprzeczne z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego i nie znajduje również oparcia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że przytoczone powyżej rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 370/09 dotyczą niniejszej sprawy – kwestii pozwolenia na budowę I etapu przedmiotowej inwestycji (wyrok uchylił decyzje obu organów). Zgodnie więc z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu wiąże sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Stąd zarzuty nr 3 i 4 skargi Sąd wojewódzki uznał za całkowicie niezasadne.

Zdaniem Sądu, niezasadne są także pozostałe zarzuty (nr 1 i nr 2) Skarżącego, sprowadzające się do tego, że Wojewoda Podlaski dostrzegając uchybienia w postępowaniu organu I instancji, winien na mocy art. 136 k.p.a uzupełnić postępowanie dowodowe we własnym zakresie, względnie zlecić niektóre czynności organowi I instancji, zamiast stosować art. 138 § 2 k.p.a.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ drugiej instancji dostrzegł szereg naruszeń po stronie organu pierwszej instancji, które w jego ocenie winny być usunięte właśnie przez ten organ, gdyż w przeciwnym razie, całe postępowanie sprowadziłoby się do jednej instancji.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione jest twierdzenie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ilość uchybień w zakresie naruszenia prawa procesowego oraz ich rodzaj (brak wyjaśnienia wielu istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii) jest na tyle poważna, że uzasadnione jest twierdzenie, że mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie zmienia tego poglądu fakt złożenia przez Skarżącego na etapie po wniesieniu skargi (przed rozprawą) kilku decyzji, które były wymagane już na etapie postępowania przed organem I instancji.

[...] A. B., L. J. P. Sp. J. z siedzibą w B. złożyło skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 989/12

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, wobec przyjęcia, że inwestor, składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla konkretnego etapu realizowanej przez niego inwestycji, musi posiadać ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego (wszystkich etapów objętych inwestycją);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy doszło do żądania przedłożenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego będącego wynikiem niewłaściwej wykładni art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż istniały podstawy do stwierdzenia naruszenia art. 136 i 138 § 2 k.p.a. przez organ drugiej instancji;

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, pomimo iż wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniają jej uchylenie;

- art. 153 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem oceny prawnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego stronami była skarżąca i organ, a które to orzeczenia determinują działania w niniejszej sprawie;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, iż zakres i rodzaj uchybień organu pierwszej instancji stwierdzonych przez organ odwoławczy uzasadniał przyjęcie, iż mają one istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez wnikliwej analizy ich zasadności, celowości i zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a tym samym nieprawidłowego zastosowania art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich przyczyn Sąd uznał, iż trafne jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii dotyczącej braku zgodności inwestycji, ujętej we wniosku o pozwolenie na budowę, z decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązku przedłożenia zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu dla całego docelowego zamierzenia budowlanego oraz poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez Skarżącego w skardze, jak i w piśmie procesowym.

Wskazując na powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, dołączenie do niniejszej sprawy akt sprawy o sygn. akt II OSK 2180/12 dotyczących I etapu przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że obecny kształt przepisów Prawa budowlanego nie daje podstaw do zatwierdzenia przedstawionego projektu zagospodarowania terenu dla wszystkich etapów przy wydawaniu pozwolenia na budowę pierwszego etapu. Skarżąca, powołując się na treść art. 34 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane, wskazała, że zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia, doprowadziłoby w efekcie do zatwierdzenia części projektu budowlanego, jaką jest projekt zagospodarowania terenu, na pozostałe etapy bez części architektoniczno-budowlanej budynków projektowanych w pozostałych etapach. Tymczasem, ustawodawca w art. 35 Prawa budowlanego wskazał wyraźnie, iż zatwierdzeniu podlega tylko i wyłącznie projekt budowlany, a zatem projekt obejmujący zarówno projekt zagospodarowania terenu jak i część architektoniczno-budowlaną. Zatwierdzenie w decyzji projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego doprowadziłoby bądź do wielokrotnego zatwierdzania decyzją administracyjną projektu zagospodarowania terenu w ramach poszczególnych etapów bądź do zatwierdzenia w ramach pozostałych etapów jedynie projektów architektoniczno-budowlanych. Dodatkowo skarżąca wskazała, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym, którego zakres i jednocześnie kompetencje do działania organu architektoniczno-budowlanego wyznacza wniosek złożony przez inwestora. Związanie organu zakresem złożonego przez inwestora wniosku w praktyce oznacza, że organ nie ma uprawnień do modyfikacji jego treści i wydania rozstrzygnięcia niezgodnie z jego treścią. W takim bowiem przypadku organ naruszyłby art. 61 § 1 k.p.a. Wniosek dotyczący I etapu obejmował wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego tylko i wyłącznie na I etap. A zatem, wskazanie konieczności zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia, bez wyraźnego w tym względzie wniosku inwestora, spowodowałoby orzekanie przez organ I instancji z urzędu, co w tym postępowaniu nie jest dopuszczalne. Nałożenie przez ustawodawcę na inwestora obowiązku, w postaci przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane dla docelowej projektowanej inwestycji, wykracza poza obowiązki wymagane przy składaniu wniosku o pozwolenia na budowę, ale po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej powoduje jedynie powstanie obowiązku sprawdzenia takiego przedstawionego projektu zagospodarowania terenu, nie powodując jednocześnie obowiązku jego zatwierdzenia. A zatem, żądanie ostatecznej decyzji w tym względzie, jest działaniem wykraczającym poza ramy prawne art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, co pominął Sąd wojewódzki.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd dokonał także błędnej analizy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 30 maja 2012 r. w sprawie II SA/Bk 134/12, co doprowadziło w ostateczności do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Dodatkowo Spółka wskazała, iż Sąd wojewódzki zarzucając organowi pierwszej instancji, iż nie dostrzegł i nie przeprowadził stosownych wyjaśnień i ustaleń, że wysokość projektowanego budynku należy dostosować do warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy, nie wskazał w uzasadnieniu jakich ustaleń nie poczynił organ wydający pozwolenie na budowę z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzję o warunkach zabudowy. Skarżąca wskazała także, że w sposób nieuprawniony organ odwoławczy ocenił legalność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja ta jest ostateczna i wiąże organ architektoniczno – budowlany.

Spółka wskazała także, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., albowiem organ odwoławczy zobowiązał Prezydenta Miasta Białegostoku do wyjaśnienia istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego; takie działania mogły być podjęte przez organ odwoławczy. Także przeanalizowanie istnienia w obrocie prawnym dokumentów dotyczących poszczególnych elementów obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 1a ustawy - Prawo budowlane w zakresie dotyczącym instalacji, przyłączy czy zjazdu, mogły być dokonane na etapie postępowania odwoławczego. Wojewoda Podlaski nie podjął jakichkolwiek prób sprawdzenia posiadanych przez inwestora dokumentów dotyczących przyłączy czy zjazdu, ograniczając się w tym względzie do zrzucenia tego obowiązku na organ I instancji. W niniejszej sprawie inwestor posiadał decyzję na lokalizację zjazdu w pasie drogowym ul. H. oraz decyzję o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego w pasie drogowym ulicy H., które to pozwolenie istniało w obrocie prawnym w chwili wydawania decyzji organu odwoławczego. W zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie budowlanym złożonym przez inwestora, uwzględniono także wszystkie wymogi w zakresie wymaganych wewnętrznych instalacji. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu zaprojektowano także przebieg instalacji i przyłączy poza budynkiem na terenie działki wraz ze wskazaniem włączenia poszczególnych przyłączy do sieci. Tak więc przewidziano kompleksowe rozwiązanie zapewnienia do budynku poszczególnych mediów. Inwestor posiada wydane przez poszczególne przedsiębiorstwa sieciowe ważne warunki przyłączenia, które są dokumentem potwierdzającym techniczne aspekty i możliwości przyłączenia, a które to oświadczenia w świetle art. 34 ust. 3 pkt 3a ustawy - Prawo budowlane są elementem niezbędnym projektu budowlanego. Ponadto, instalacja doziemna kanalizacji sanitarnej oraz oświetlenia terenu, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, ujęta została w kwestionowanym pozwoleniu na budowę. Odrębnym rozstrzygnięciem organ architektoniczno-budowlany udzielił pozwolenia na budowę instalacji kanalizacji deszczowej doziemnej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Również pozostałe kwestie wymienione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego mogły być ustalone samodzielnie przez organ odwoławczy bez naruszenia art. 136 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., skarżąca Spółka wskazała, że z uzasadnienia wyroku nie wynika, jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miały wskazane przez Sąd uchybienia organu pierwszej instancji. Sąd wojewódzki nie zakwestionował i zupełnie pominął błędne dokonanie przez organ drugiej instancji żądanie doprowadzenia do zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, w sytuacji braku podstaw prawnych do ingerencji organu w treść ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego innego organ, nie dokonał także analizy zasadności zadania przedłożenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całej docelowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy zarzut skarżącego kasacyjnie dotyczy dokonanej przez Sąd wojewódzki wykładni art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej Spółki, nieuprawnione jest twierdzenie Sądu, który przyjął za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego co do tego, że inwestor składając wniosek o pozwolenie na budowę II etapu inwestycji musiał posiadać ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Zdaniem Spółki, przepisy ustawy - Prawo budowlane nie dają podstaw do nałożenia na inwestora takiego obowiązku.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Analiza art. 33 ust. 1 zd. 1 omaw. ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W zd. 2 tego przepisu omawia się sytuację związaną z etapowaniem inwestycji. W takim przypadku pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, jednakże inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Nie można zaakceptować stanowiska skarżącej Spółki, iż ww. przepis nie nakłada na inwestora, ubiegającego się o wydanie pozwolenia na budowę kolejnego etapu inwestycji, obowiązku legitymowania się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, a jedynie nakazuje mu przedłożenia tego projektu, celem jego sprawdzenia pod względem możliwości samodzielnego funkcjonowania poszczególnych etapów inwestycji. Skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego, a etapowanie inwestycji jest jedynie od niej wyjątkiem, to dla jej realizacji niezbędne jest, aby kolejne etapy realizowane były w oparciu o zatwierdzony ostateczną decyzją projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia. W przeciwnym razie, realizacja kolejnych etapów inwestycji niczym nie różniłaby się od inwestycji nieetapowanych. Jeśli bowiem rolą organu – jak twierdzi skarżąca - jest jedynie ocena przedstawionego projektu pod względem możliwości samodzielnego funkcjonowania poszczególnych etapów inwestycji, a ta ocena nie znajduje odzwierciedlenia w decyzji administracyjnej, to w żaden sposób nie będzie ona wiążąca dla inwestora (ani organu) przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę dla kolejnego etapu zamierzenia inwestycyjnego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że dla oceny czy dany etap inwestycji może funkcjonować samodzielnie, nie jest niezbędne przedłożenie projektu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji. A zatem, nałożenie wskazanego obowiązku nie ma na celu sprawdzenie czy inwestycja może funkcjonować samodzielnie, lecz umożliwienie organom administracji architektoniczno – budowlanej ocenę czy przedmiotowa inwestycja – jako całość jest zgodna z przepisami prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji, przyjęcie za prawidłową wykładnię art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zaproponowaną przez Spółkę, może doprowadzić do sytuacji (jak miało to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy), w której inwestor do każdego kolejnego obiektu budowlanego mogącego funkcjonować samodzielnie przedłoży inny projekt zagospodarowania terenu całej inwestycji. Taka sytuacja stałaby w sprzeczności z założeniem ustawodawcy, iż nawet w przypadku etapowania inwestycji, projekt zagospodarowania terenu musi dotyczyć całego zamierzenia, co oznacza, że musi on być wspólny dla całej inwestycji.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w przypadku zamiaru etapowania inwestycji, inwestor ma obowiązek, przed przystąpieniem do pierwszego etapu, przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, zaś organ architektoniczno – budowlany do jego zatwierdzenia (o ile jest zgodny z przepisami prawa). Decyzja, dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu inwestycji, winna zatem obejmować jedynie projekt architektoniczno – budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego będzie wówczas ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Takiej wykładni – wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki – nie stoi na przeszkodzie treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż inwestor nie dołączył do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę II etapu inwestycji ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Prawidłowo Sąd ustalił (i ta kwestia nie jest również sporna), iż w dacie orzekania, w obrocie prawnym pozostawała jedynie nieostateczna decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] listopada 2011 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę I etapu inwestycji.

Nie bez znaczenia dla powyższej oceny Sądu pozostaje fakt, że w aktach sprawy znajduje się kserokopia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, stanowiąca integralną część projektu dotyczącego I etapu inwestycji. Projekt ten różni się od tego, który został dołączony do wniosku będącego przedmiotem niniejszego postępowania.

Dodać należy, że wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 2180/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną M. J., W. C. i J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie II SA/Bk 134/12. Mocą ostatniego z ww. rozstrzygnięć, Sąd wojewódzki uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla I etapu inwestycji. Uzasadnienie tych rozstrzygnięć prowadzi do wniosku, iż nie budziło wątpliwości sądów obu instancji, że inwestor winien był złożyć projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego i w takim zakresie organ pierwszej instancji projekt ten zatwierdził. Spór dotyczył zupełnie innej kwestii – zakresu oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która to jednak kwestia pozostaje poza sporem w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, prawidłowo Sąd wojewódzki przyjął, że kwestia nieprzedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego legła u podstaw uchylenia przez WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r., w sprawie II SA/Bk 370/09, decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wprawdzie w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów związanych z wydaniem tej decyzji, jednakże z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, iż inwestor takiego projektu nie przedstawił. Sąd wskazał bowiem, że "(...) projekt zagospodarowania terenu z dnia 4 lutego 2008 r. dotyczy wyłącznie I etapu inwestycji, a nie, jak wymaga tego przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, całego zamierzenia budowlanego. Warunek ten spełnia, co prawda koncepcja zagospodarowania terenu, tym nie mniej brak jest na tym dokumencie jakiekolwiek adnotacji, że została ona sprawdzona przez organ, jak wymaga tego art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (...)". Skoro przed zatwierdzeniem projektu budowlanego organ winien sprawdzić jego zgodność z przepisami wymienionymi w art. 35 ust. 2 ww. ustawy, to niewątpliwie wyniki takiej oceny muszą zostać zawarte w prawnie przewidzianej formie, aby umożliwić stronom postępowania odniesienie się do wyników dokonanej przez organ oceny. Powyższe uzasadnia twierdzenie, iż organ architektoniczno – budowlany zobowiązany jest do wydania decyzji zatwierdzającej taki projekt. Wprawdzie wyrok ten zapadł w sprawie kończącej postępowanie wszczęte innym wnioskiem (po prawomocnym uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny inwestor cofnął wniosek, a organ wydał decyzję kończącą postępowanie), jednakże przedstawiona w tym wyroku ocena prawna – na podstawie art. 170 p.p.s.a. - wiąże Sąd, skoro dotyczy de facto tej samej inwestycji. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione w tym wyroku stanowisko prowadzące do uznania konieczności przedstawienia, przy etapowaniu inwestycji, projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego i obowiązku organu zatwierdzenia takiego projektu.

Konkludując, nieuzasadniony jest zarzut skargi, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwiej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jak i w konsekwencji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Inwestor przystępując do kolejnego etapu inwestycji winien przedłożyć ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego albo – jeśli tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy nie posiada takiej decyzji, może rozważyć modyfikację wniosku w taki sposób, aby umożliwić organowi zatwierdzenie przedłożonego projektu zagospodarowania działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym, trafnie Sąd ocenił, że prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował decyzję organu pierwszej instancji i – działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił ją przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Nie budzi wszak wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż brak takiej decyzji, a jednocześnie wiedza organu, iż toczy się postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla I etapu inwestycji, obligowała organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w tym zakresie nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., a ewentualna modyfikacja wniosku tym bardziej uzasadnia konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji.

Wprawdzie rację ma skarżąca Spółka, iż cześć nieprawidłowości, które zauważył organ odwoławczy, mogło zostać przez Wojewodę uzupełnione w ramach postępowania odwoławczego, a zatem że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., jednakże naruszenie to – jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. I tak niewątpliwie, organ odwoławczy w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. uprawniony był do wyjaśnienia kwestii związane z realizacją zjazdu oraz przyłączy do projektowanego obiektu, tym więcej, że do skargi do Sądu pierwszej instancji skarżący dołączył stosowne dokumenty wyjaśniające wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie.

Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – w świetle powyższych rozważań pozostaje również to, że – jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej - w uzasadnieniu wyroku Sądu wojewódzkiego brak jest szczegółowego odniesienia się do wskazanych przez organ odwoławczy zarzutów, co do braku zgodności projektu budowlanego z ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy w zakresie wysokości obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast rację ma skarżąca Spółka, iż poczynione przez organ odwoławczy ustalenia, a – jak się zdaje zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji – iż wnioskowana inwestycja we wskazanej wyżej części jest sprzeczna z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, są błędne. Jak wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy, ustalono gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy. Organ wskazał ilość kondygnacji – 4 nadziemne i 1 podziemna i wysokość budynku – 12 m (po sprostowaniu). Jednocześnie w decyzji zawarto zapis, iż dopuszcza się 20 % tolerancji od określonych w ustaleniach wymiarach z wyjątkiem określenia linii zabudowy. Rację ma skarżąca Spółka, że ww. zapis nie uprawniał organu architektoniczno budowlanego do przyjęcia, iż "tolerancja" odnosi się jedynie do szerokości elewacji frontowej. O wadliwości dokonanej przez organ administracji i zaakceptowanej przez Sąd wykładni decyzji, świadczy zapis "z wyjątkiem określenia linii zabudowy". Nie może wszak budzić wątpliwości, że gdyby intencją organu gminy określającego warunki zabudowy było dopuszczenie tolerancji, jedynie w zakresie szerokości elewacji frontowej – jak twierdzi Wojewoda Podlaski - to bezprzedmiotowy byłby zapis wyłączający tolerancję w zakresie określania linii zabudowy. Jak słusznie zauważyła Spółka, decyzja ustalająca warunki zabudowy jest ostateczna i jako taka wiąże organy architektoniczno – budowlane, nawet jeśli (czego Sąd nie przesądza), jest decyzją wadliwą. A zatem, obowiązkiem Prezydenta Miasta Białegostoku ponownie rozpoznającego sprawę będzie m.in. ocena czy wysokość projektowanego obiektu jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę dopuszczoną przez organ gminy tolerancję również w zakresie wysokości obiektu.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zasadniczą kwestią, która legła u podstaw rozstrzygnięcia Sądu wojewódzkiego, jest uznanie za prawidłowe stanowiska organu odwoławczego o konieczności legitymowania się przez inwestora, występującego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę kolejnego etapu inwestycji, ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Brak takiej ostatecznej decyzji uzasadniał zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a to wskazuje, iż rozstrzygnięcie Sądu oddalające skargę jest prawidłowe. Pozostałe kwestie szczegółowo omówione wyżej, nie mogły zatem uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art., 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.