Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1316/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1, art. 16 i art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6h
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Dębica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 lipca 2015 r. nr P-II.4131.2.86.2015 w przedmiocie dopłat do opłaty za odbiór odpadów komunalnych -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Gminy Miasto Dębica jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 23 lipca 2015 r. nr P-II.4131.2.86.2015, które wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu 18 czerwca 2015 r. Rada Miejska w Dębicy podjęła uchwałę nr VII/67/2015 w sprawie programu działań na rzecz rodzin wielodzietnych na terenie miasta Dębicy, przyznającemu uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych do dopłat do opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 7 ust. 1, art. 16 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", oraz art. 27 ustawy z dnia 23 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. z 2014 r. poz. 1863).

Po przekazaniu uchwały wraz z wyjaśnieniami Wojewodzie Podkarpackiemu, organ ten w dniu 7 lipca 2015 r. wszczął postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały, a następnie opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 lipca 2015 r. stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestie związane z ustalaniem opłat za odpady komunalne zostały całościowo uregulowane w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) – dalej: "u.c.p.", wobec czego podjęcie kwestionowanej uchwały nastąpiło w istocie bez umocowania ustawowego, niezbędnego przy legalnym działaniu organu administracji publicznej, co z kolei obligowało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Podał, że przepis art. 6k ust. 4 u.c.p., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87), upoważnia radę gminy do zwolnienia z całości lub części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uzależniając zwolnienie od kryterium dochodowego, określanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ponadto gmina, która chce prowadzić politykę prorodzinną, może skorzystać z zapisu art. 6j ust. 2a u.c.p., zgodnie z którym rada gminy może różnicować stawki opłaty za gospodarowanie odpadami m.in. w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Nowelizacja ta była konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. K 17/12, w którym stwierdzono, że art. 6k ust. 4 u.c.p. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnień przedmiotowych oraz dopłat dla właścicieli nieruchomości, za niezgodny z konstytucją. Wobec powyższego skoro obecnie w u.c.p. brak jest przepisu upoważniającego organ uchwałodawczy gminy do ustalania dopłat do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy nie ma kompetencji do ustalania dopłat na podstawie innych przepisów, w tym również powołanej w zaskarżonej uchwale ustawy o Karcie Dużej Rodziny. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma wszak charakter publicznoprawny, a zatem wszystkie podmioty wytwarzające odpady, których obowiązek odbioru i odpowiedniego zagospodarowania obciąża gminę, zobowiązane są uiszczać na rzecz gminy daninę publiczną, zwaną w u.c.p. opłatą. Szczegółowe zasady naliczania tej opłaty ustanawiają w drodze aktów prawa miejscowego organy stanowiące gminy, wybierając stosownie do miejscowych uwarunkowań, sposób jej ustalania spośród wskazanych w u.c.p. Tymczasem zakresem ustawy o Karcie Dużej Rodziny nie są objęte uprawnienia do obliczania danin publicznoprawnych, do których zalicza się opłatę za odpady komunalne. Gdyby bowiem przyjąć stanowisko odmienne, to rada na podstawie uchwały mogłaby dowolnie kształtować np. wysokość podatków i opłat lokalnych, do czego nie ma upoważniana.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Miasto Dębica wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że przepisy tej ustawy w świetle przytoczonego przez organ wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mogą stanowić podstawy do określenia warunków przyznawania dopłat i zwolnień do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustawa u.c.p. wprowadziła zasadę samofinansowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a zatem nie może regulować jakiejkolwiek instytucji dopłat pochodzących z innego źródła niż przychody z wpłaty opłaty. Zatem przyjęcie systemu dopłaty dla rodzin wielodzietnych z jakichkolwiek innych źródeł przychodów przez gminę, siłą rzeczy nie mogło być oparte o u.c.p.

II. art. 6j ust. 2a u.c.p. poprzez jego błędna wykładnię i pominięcie okoliczności, że zamieszkiwanie większej liczby osób na danej nieruchomości nie musi świadczyć o zamieszkiwaniu w niej rodziny wielodzietnej, a przepis ten uprawnia gminę do różnicowania stawkę opłaty jedynie w zależności od liczby mieszkańców.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga okazała się w pełni bezzasadna i dlatego została przez Sąd oddalona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zarzutów Gminy Dębica jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady tej Gminy podjętej w sprawie programu działań na rzecz rodzin wielodzietnych na terenie Miasta Dębicy przyznającej członkom rodzin wielodzietnych dopłaty do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (zwana dalej uchwałą z 18 czerwca 2015 r.).

Skarga w niniejszej sprawie została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 zwana dalej u.s.g.). Otóż w świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g.

Po pierwsze, stwierdzić należało, że Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, do dnia doręczenia mu uchwały Rady Miejskiej w Dębicy, co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego – art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. Po drugie, Rada Miasta podjęła uchwałę o jakiej mowa w 98 ust. 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego (uchwała Rady Miejskiej w Dębicy z dnia 21 września 2015 r., nr X/89/2015). Dodać też należy, iż skargę wniesiono w terminie do tego przewidzianym. Te wszystkie okoliczności pozwoliły Sądowi na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ramach kontroli zgodności z prawem aktu nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego, Sąd Administracyjny obowiązany jest odpowiedzieć na pytanie, czy zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Otóż w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oznaczać to musi, iż jedynie naruszenie prawa w stopniu określanym jako istotne będzie uzasadniać wkroczenie w chronioną przez Konstytucję samodzielność samorządu gminy poprzez wydanie aktu nadzoru. Naruszenia prawa nie mające takiego charakteru będą przesądzać o nielegalności działania wojewody.

W niniejszej sprawie nie sposób choćby w najmniejszym stopniu podważać stanowiska Wojewody Podkarpackiego o istotnym naruszeniu obowiązującego prawa jakiego dokonała Rada Miejska w Dębicy mocą swej uchwały z dnia 18 czerwca 2015 r.

Przepisy zakwestionowanej uchwały Rady wprowadzają instytucję dopłaty do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. O obowiązku ponoszenia tej opłaty przez właścicieli nieruchomości stanowi art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; zwana dalej u.cz.p.g.). Od chwili wprowadzenia tej regulacji do porządku prawnego, nie budzi wątpliwości, że opłaty o jakich mowa mają charakter danin publicznoprawnych o charakterze niepodatkowym. Przesądził o tym TK w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K. 17/12, stwierdzając, iż opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi : 1) została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu, 2) jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym, 3) należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych, 4) jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej.

Wobec tego charakteru opłat z tytułu gospodarowania odpadami będą mieć do nich zastosowanie przepisy Konstytucji RP dotyczące danin publicznoprawnych. Kluczowe znaczenie odgrywają przede wszystkim art. 168 i art. 217 Konstytucji RP. Art. 217 Konstytucji stanowi: Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Natomiast w myśl art. 168 Konstytucji RP Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Ponieważ uchwała Rady Miejskiej w Dębicy miała wprowadzić wspomnianą już instytucje dopłat do opłat z tytułu gospodarowania odpadami, zadaniem Sądu było ustalenie czy pozostaje ona w zgodzie ze standardami wyrażonymi w art. 168 i art. 217 Konstytucji RP. Naruszenie przepisów o tej randze w systemie prawa w sposób wystarczający potwierdza tezę o istotnym naruszenia prawa przez organ samorządu terytorialnego.

Mając na względzie wyżej przytoczony wzorzec konstytucyjny, Sąd nie miał jakichkolwiek wątpliwości, że uchwała Rady Miejskiej pozostaje z nimi w oczywistej sprzeczności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że jakiekolwiek działania normatywne odnoszące się do danin publicznoprawnych, a taką jest opłata z tytułu gospodarowania odpadami, muszą mieć wyraźne czyli nie budzące jakichkolwiek wątpliwości umocowanie w ustawie. Powołany przez Radę przepis art. 27 ustawy z dnia 23 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. z 2014 r., poz. 1863 ze zm.; zwana dalej u.K.D.R.), takiego wyraźnego umocowania nie przewiduje. Według treści art. 27 ust. 1 tej ustawy rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa mogą uchwalić samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Zarówno ust. 1 jak i pozostałe ustępy art. 27, nie wspominają choćby słowem o przyznawaniu rodzinom wielodzietnym uprawnień w zakresie obciążeń publicznoprawnych.

Wskazać należy, iż TK w powołanym już wyżej wyroku stwierdził, że art. 6k ust. 4 u.cz.p.g. w zakresie, w jakim upoważniał radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, był niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że ustawa o której mowa w art. 168 Konstytucji, musi, co najmniej: a) upoważniać organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego o demokratycznej legitymacji; b) upoważniać do stanowienia o wysokości podatków i opłat jedynie w formie aktu prawa miejscowego, który podlega należytemu ogłoszeniu oraz kontroli regionalnych izb obrachunkowych i sądów administracyjnych; c) zawierać odpowiednie wytyczne dla organu jednostki samorządu terytorialnego; d) regulować materię zastrzeżoną przez art. 217 Konstytucji dla ustawy. Poza tym, ustawa dotycząca podatków lub opłat lokalnych może udzielać upoważnienia do stanowienia przez jednostki samorządu terytorialnego aktów ją opercjonalizujących w zakresie w jakim dopuszcza to art. 217 Konstytucji.

Ponieważ Trybunał uznał, że art. 6k ust. 4 u.cz.p.g. w zakresie przewidującym udzielanie dopłat do opłat z tytułu gospodarowania odpadami, jest niezgodny z art. 168 oraz z art. 217 Konstytucji RP, to tym bardziej za nielegalne uznać należało działanie Rady Miejskiej w Dębicy uzewnętrznione w zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale. Rada nie miała kompetencji do wprowadzania przedmiotowych dopłat, skoro art. 27 u.K.D.R. nie zawiera wymaganego przez ustawę zasadniczą wyraźnego upoważnienia dla rady do modyfikowania opłaty z tytułu gospodarowania odpadami. Powołany przepis w ogóle nie odnosi się do podatków i innych danin publicznoprawnych, a tym bardziej nie wspomina słowem o możliwości wprowadzania dopłat, których jako form operacyjności wobec danin publicznoprawnych nie dopuszcza art. 217 Konstytucji RP. Rada Miejska w Dębicy nie może upatrywać swych kompetencji do przyznawania uprawnień rodzinom wielodzietnym poprzez znoszenie podatków i innych danin publicznoprawnych w przepisach u.K.D.R. Słusznie podnosi Wojewoda, iż takich kompetencji w zakresie opłat dotyczących gospodarowania odpadami można poszukiwać wyłącznie w przepisach u.cz.p.g.

Reasumując, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego jest aktem w pełni legalnym zaś uchwała Rady Miejskiej w Dębicy w sposób istotny narusza art. 27 ust. 1, 2 i 3 u.K.D.R., jak również art. 7, art. 168 i art. 217 Konstytucji RP. Tej oczywistej oceny nie były w stanie zmienić zarzuty i argumenty zawarte w skardze. Powołanych w skardze poglądów i stanowisk Sąd nie podziela, gdyż pozostają one w wyraźnej sprzeczności w przywołanymi wyżej przepisami prawa, które mogły stanowić wyłączną podstawą kontroli wydanych w niniejszej sprawie aktów.

Ponieważ Wojewoda wykazał podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Dębicy, to nie dopuścił się naruszenia przepisów u.s.g. regulujących nadzór nad działalnością samorządu gminnego oraz powołanych w skardze uregulowań. Sąd działając z urzędu także nie doszukał się takich uchybień, które mogłyby zadecydować o uwzględnieniu skargi Gminy Miasto Dębica.

Z tych przyczyn skarga została oddalona w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.