Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1708/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art.30c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Administracji i Cyfryzacji; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez spółkę z. o. o "T." z siedzibą w W. jest informacja Ministra Administracji i Cyfryzacji zawarta w piśmie z [...] czerwca 2014 r., którym to pismem skarżący został poinformowany, iż wniesiony przez niego protest został uznany za niezasadny.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem złożonym dnia [...] lutego 2014 roku w Regionalnej Instytucji Finansującej - Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw (dalej RIF lub Fundacja) - "T." sp. z o. o wystąpiła o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą >> [...]<<. Wniosek został złożony w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka; Priorytet 8. Społeczeństwo informacyjne – zwiększenie innowacyjności gospodarki Działanie 8.2 Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B.

Pismem z [...] kwietnia 2014 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw (dalej Fundacja) poinformowała wnioskodawcę, że dofinansowanie nie zostało przyznane ponieważ projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, to jest kryterium nr 4 w brzmieniu "Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu".

Komisja Konkursowa za niekwalifikowane uznała następujące wydatki:

- 3.1 ".System bazy danych dla środowiska testowego'" na kwotę 46 453,50 PLN.

- 3.2 "Oprogramowanie pozwalające budować i użytkować serwery aplikacyjne" na kwotę 168 000,00 PLN.

- 3.4 "System bazy danych dla środowiska produkcyjnego"" na kwotę 93 000,00 PLN.

- 3.5 "Systemy operacyjne Linux do wszystkich serwerów Blade (środowisko testowe)"' na kwotę 17 400.00 PLN.

- 3.6 "Systemy operacyjne Linux do wszystkich serwerów Blade (środowisko produkcyjne)'" na kwotę 17 400.00 PLN.

Jak wskazał organ sprawdzeniu podlega, czy przedstawione we wniosku wydatki kwalifikowane zostały określone prawidłowo, tj. zgodnie z definicjami i katalogiem wydatków kwalifikowalnych dla Działania, zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 23 marca 2013 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach POiG, 2007-2013 (Dz. U. 2013. poz. 412).

Z treści uzasadnienia wynika, że są to wydatki abonamentowe dotyczące wsparcia na okres 3 lat i w związku z tym nie mogą być uznane jako wartości niematerialne i prawne. Fundacja wskazała, że brak jest uzasadnienia dlaczego Wnioskodawca zaplanował kupno licencji na okres 3 lat, podczas gdy według informacji zawartych w Biznes Planie odnośnie ww. licencji zakupowane w ramach projektu oprogramowanie to oprogramowanie typu open source z opcją wsparcia. Z tym, że różnorakie koszty administracyjne nie są wydatkami kwalifikującymi się do objęcia wsparciem, wydatki takie stanowią odrębną kategorię – tzw. koszty ogólne.

Ponadto organ zaznaczył, że ww. wydatki należy uznać za niekwalifikowane ponieważ zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z 21 marca 2013r. w sprawie udzielania przez PARP pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach POIG opłaty abonamentowe (subskrypcje) i wsparcie oprogramowania nie są ujęte w katalogu wydatków kwalifikowalnych w ramach Działania 8.2 POIG.

Komisja Konkursowa za niekwalifikowalne uznała wydatki związane z zakupem środowiska testowego:

4.1 "Szafa rack 42" na kwotę 18 058,63 PLN.

4.2 Zasilacz UPS na kwotę 8 999.00 PLN.

4.3 Serwery typu Blade o ograniczonym poborze energii na kwotę 82 431,00 PLN.

4.4 Serwery typu Blade o ograniczonym poborze energii na kwotę 45 265.80 PLN.

4.5 Obudowy typu Blade na kwotę 111 091.71 PLN.

4.6 Macierz dyskowa podłączona portami FC na kwotę 90 917.40 PLN.

Zatem, jak wskazała Fundacja wnioskodawca planuje zakup środowiska testowego w pierwszym etapie realizacji projektu. Nie można uznać zdaniem RIF, zakupu środowiska testowego za uzasadnione skoro prace związane z wdrażaniem oprogramowania powinny być realizowane od razu w środowisku produkcyjnym. Zgodnie z informacjami zawartymi w Biznes Planie Wnioskodawca, uzasadniając konieczność zakupu środowiska testowego, wskazuje na możliwość testowania części systemu po jego uruchomieniu w przypadku dalszego rozwoju. Z powyższego wynika, że środowisko testowe po wdrożeniu oprogramowania w środowisku produkcyjnym nie będzie wchodziło w skład systemu B2B. Będzie stanowiło wyposażenie do rozwoju oprogramowania. Ze środowiska testowego nie będą korzystać końcowi użytkownicy, a więc nie będzie wykorzystywane przez system B2B. Powyższe znajduje potwierdzenie w zapisach Biznes Planu: ,.(...) środowisko testowe będzie wykorzystywane do przeprowadzania testów kolejnych wersji, nowych funkcjonalności oraz sprawdzenia zachowania systemu przy różnych konfiguracjach, różnym obciążeniu oraz symulowania sytuacji krytycznych.

Zgodnie ze wskazanym ww. rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z 21 marca 2013r. wsparcie może być udzielone jedynie z przeznaczeniem na realizację projektów o charakterze technicznym, informatycznym i organizacyjnym, które prowadzą do wdrożenia rozwiązania elektronicznego biznesu typu B2B, co nie obejmuje wydatków związanych ze środowiskiem testowym, które nie będzie wchodziło w skład systemu B2B. W związku z powyższym, co wskazała Fundacja za niekwalifikowane należy uznać również wydatki: 6.1 "Instalacja sprzętu serwerowego i oprogramowania" na kwotę 10 000,00 PLN oraz 4.8 Okablowanie przyłączeniowe: elektryczne, Ethernet, światłowodowe (FC) na kwotę 16 090,00 PLN w ramach ww. wydatków nie wyodrębniono kosztów związanych z instalacją środowiska testowego, a ogółem tj. testowego i produkcyjnego. W związku z tym przedmiotowe wydatki należy uznać za niekwalifikowane w całości.

Organ podał również, że zgodnie z punktem 2.10 § 7 regulaminu przeprowadzania konkursu Komisji Konkursowej przysługuje prawo do uznania za niekwalifikowane wydatków do wysokości do 10% łącznych kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem, bez konsekwencji w postaci niespełnienia kryterium. W wyniku przeprowadzonej oceny zaplanowanych przez wnioskodawcę wydatków, Komisja Konkursowa za niekwalifikowalne uznała wydatki w wysokości 725 107,04 PLN, co stanowi 12,3 % wartości wydatków niekwalifikowalnych wskazanych przez wnioskodawcę w projekcie. W związku z faktem, iż suma wydatków uznanych za niekwalifikowane przekracza 10% wartości wydatków niekwalifikowanych przedmiotowe kryterium należy uznać za niespełnione.

W związku z powyższym Fundacja wskazała, że wniosek o dofinansowanie nie został zakwalifikowany do oceny merytorycznej fakultatywnej.

W złożonym proteście Spółka wniosła o ponowną ocenę merytoryczną wobec negatywnie ocenionego kryterium nr 4 "Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu". Strona skarżąca wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu w kwestii uznania wydatków na zakup licencji oprogramowania za niekwalifikowane, gdyż nie jest to zakup wsparcia abonamentowego i nie istnieje możliwość zakupu oprogramowania bez zakupu licencji. Ponadto, jak zaznaczył wnoszący protest, oprogramowanie potrzebne wnioskodawcy nie może zostać zakupione w konfiguracji tańszej, pomimo, że przy ich zakupie nabywca otrzymuje wsparcie będące rodzajem gwarancji to jednak trzeba nabyć licencję (nieograniczoną czasowo). Wnioskodawca wskazał, że niezrozumiałe jego zdaniem jest uznanie przez organ za niekwalifikowalne wydatków związanych z zakupem środowiska testowego, gdyż wszelkie prace związane z wdrażaniem oprogramowania powinny być realizowane od razu w środowisku produkcyjnym. Strona skarżąca wskazała, że oczywistym jej zamiarem było przetestowanie w środowisku testowym świadczenia usług produkcyjnych, a na kolejnym etapie zakup środowiska do instalacji kolejnych wytwarzanych przez dostawcę modułów systemu informatycznego.

Wnoszący protest wskazał, że korzystanie w pierwszej kolejności ze środowiska testowego jest uzasadnione regułami sztuki wdrażania systemów informatycznych, cyt. "Środowisko testowe będzie służyło m. in. testom akceptacyjnym dostarczanych kolejno, przed dostawców, modułów systemu. Środowisko to będzie służyło również późniejszemu utrzymaniu systemu". Wnioskodawca przytoczył fragment opisu ze str. 39 Biznes Planu. O racjonalności postępowania Wnioskodawcy świadczy to jego zdaniem, że nabycie środowiska produkcyjnego nastąpi w trzecim, ostatnim etapie projektu. Dopiero wtedy będzie dysponował kompletnym systemem informatycznym gotowym do instalacji w środowisku produkcyjnym. Wnioski RIF, co podkreślił wnoszący protest są niezgodne z regułami zarządzania jakością oprogramowania. Oczywistym standardem jest przy tym, że po wdrożeniu systemu niezbędne jest istnienie środowiska testowego w celu jego rozwoju. Bez takiej organizacji nie jest możliwy ani rozwój, ani nawet bieżące utrzymanie systemu (np. w w razie konieczności wdrożenia poprawki krytycznej dotyczącej bezpieczeństwa systemu). Wnioskodawca, w ślad za RIF, przytoczył fragment Biznes Planu, z którego wynika, że środowisko testowe będzie wykorzystywane do testów kolejnych wersji, nowych funkcjonalności, sprawdzania zachowań systemu przy różnych konfiguracjach i różnym obciążeniu oraz symulowania sytuacji krytycznych. Nie dowodzi to jednak, wbrew twierdzeniom organu, że ze środowiska tego nie będą korzystać partnerzy projektu (ich udział w testowaniu będzie niezbędny). Także podłączanie nowych partnerów będzie wymagało testów w środowisku testowym. W konsekwencji zdaniem strony skarżącej RIF błędnie oceniła wydatki, a dowodem na nierzetelność oceny jest to, że wnioskodawca składa wniosek na projekt kolejny raz i w trakcie poprzedniej oceny nie zanegowano ww. wydatków.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę protestu Minister Administracji i Cyfryzacji, pismem z [...] czerwca 2014r. poinformowała Wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał na niekwalifikowalność wydatków ww. projekcie, gdyż nie zostały one faktycznie poniesione i udokumentowane, nie są bezpośrednio związane z projektem i nie są niezbędne do jego realizacji. A zgodnie z Przewodnikiem po kryteriach sprawdzeniu podlega, czy przedstawione w projekcie wydatki są dostatecznie uzasadnione i racjonalne z punktu widzenia realizacji danego projektu oraz adekwatne do jego zakresu i celu, np. czy są niezbędne do prawidłowej i efektywnej realizacji projektu oraz osiągnięcia założonych celów projektu. Nie mogą być uznane za kwalifikowalne wydatki, które zostały zaprezentowane we wniosku w sposób niedostatecznie konkretny i uniemożliwiający pełną ocenę wszystkich aspektów kwalifikowalności. Jednocześnie zgodnie z instrukcją wypełniania pkt 8 Biznes Planu przedstawiając wydatki: należy odnieść się do poszczególnych wydatków, wskazując przeznaczenie danego zakupu i uzasadniając jego niezbędność dla projektu. Opis i uzasadnienie powinny odnosić się również do liczby i sposobu oszacowania wartości wydatku. Uzasadnienie odnoszące się do liczby i sposobu oszacowania wartości wydatków powinno być przedstawione możliwie szczegółowo i konkretnie, np. poprzez wskazanie odpowiednio:

- ilości zakupywanych dóbr,

- wymaganej wydajności innych istotnych wymagań technicznych zakupywanych

elementów infrastruktury informatycznej,

- pracochłonności usług planowanych do zlecenia firmom zewnętrznym,

- wstępnej wyceny dóbr/usług dokonanej przez potencjalnych, wykonawców/dostawców (nazwy tych przedsiębiorców, .wskazana przez nich cena i jej uzasadnienie),

- raportów lub analiz rynkowych i innych opracowań, wraz miejscem ich publikacji (adresy stron internetowych), na podstawie których została oszacowana wysokość wydatków. Informacje powinny być przedstawione w sposób klarowny, nie budzący wątpliwości co do zakresu i celowości zaplanowanych działań oraz kwalifikowalności ponoszonych w projekcie wydatków.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgadza się ze stanowiskiem IP, która zasadnie uznała niekwalikowalność wydatków w kategorii WKP. Opis wydatków, w szczególności w kontekście nabywania licencji na oprogramowanie typu open source (tj. takie, które są dostępne na zasadzie licencji generalnej każdemu użytkownikowi) słusznie wzbudził wątpliwości oceniających RIF. Wyjaśnienia zawarte w proteście wskazujące na to, że nabywa to oprogramowanie wraz z pakietem usług wsparcia nie podważa konkluzji o tym, że nie jest to równoznaczne z nabywaniem licencji (w rozumieniu terminologii dotyczącej praw autorskich). Oceniający badają wniosek, jak zaznaczył Minister w formule przedstawionej przez Wnioskodawcę, skoro używa on terminów wskazujących na zamiar nabywania licencji w stosunku do oprogramowania dostępnego bez konieczności nabywania takich licencji (na takiej zasadzie funkcjonuje oprogramowanie typu open source) to nie sposób uznać kwalifikowalności takich wydatków. Wyjaśnienia w tym zakresie przedstawione w proteście nie mogły zostać uwzględnione.

Dodatkowo, jak wskazał Minister, nawet gdyby przyjąć wyjaśnienia dotyczące rzeczywistego zakresu tych wydatków (płatne usługi wsparcia) to Wnioskodawca nie uzasadnił tak rozumianego wydatku. Wydatki na usługi wykraczające poza okres realizacji projektu (1.07.2014 - 30.11.2015 r.) są, zgodnie z jednoznaczną dyspozycją pkt 5 Wytycznych (str. 17 - 18) niekwalifikowalne. Finansowanie usług wsparcia (pod pozorem zakupu licencji) następowałoby, przynajmniej częściowo, po wdrożeniu systemu, czyli po dacie końcowej okresu realizacji projektu. Enigmatyczne wskazanie na trzy oferty potencjalnych usługodawców, nie przybliżające szczegółów tych ofert wraz z ich uzasadnieniem, jest niezgodne z przytoczoną powyżej instrukcją do pkt 8 Biznes Planu. Nie sposób zweryfikować, co zaznaczył organ w tym kontekście prawidłowości wyceny omawianych wydatków. Wnioskodawca nie uzasadnił w wiarygodny sposób liczby licencji (6), które zamierza nabyć. Liczba ta jest zbieżna z liczbą nabywanych serwerów (odrębnie dla środowiska produkcyjnego, odrębnie dla testowego). Jednakże ogólnikowe wskazanie (str. 39 Biznes Planu), że potrzebne jest "kilka" serwerów dla zapewnienia wydajnej pracy systemu jest niewystarczające. O braku właściwej analizy w tym zakresie świadczy właśnie ogólnikowość wyjaśnienia, tej liczby ("kilka"). Przypomnieć należy podstawową dyrektywę skierowaną do wnioskodawców (vide str. 2 Instrukcji): projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny (zawierające rozbieżne dane) lub niejednoznaczny nie mogą zostać ocenione pozytywnie. Niejednoznaczność i ogólnikowość opisu ww. wydatków uzasadniała uznanie ich za niekwalifikowalne.

Minister potwierdził również prawidłowość stanowiska RIF odnośnie niekwalifikowalności w świetle przepisów Rozporządzenia MRR wydatków na oprogramowanie związane ze środowiskiem testowym. Nie negując w tym miejscu tego, że podmioty gospodarcze korzystające z systemów informatycznych mają prawo i powinny dla zabezpieczenia swoich interesów, je rozwijać, podkreślić należy, że z punktu widzenia działania 8.2 kwalikowane są tylko wydatki niezbędne do osiągnięcia jego celów. Skoro celem projektu jest zbudowanie funkcjonalnego i generującego przychody systemu B2B w postaci opisanej w dokumentacji aplikacyjnej i skierowanego do określonego kręgu partnerów opisanych w pkt 10 Biznesu Planu to nie ma uzasadnienia finansowanie kosztów związanych z jego późniejszym rozwojem. W szczególności dotyczy to tworzenia nowych funkcjonalności systemu czy rozwijania kolejnych jego wersji. Dalszy rozwój systemu, po zrealizowaniu projektu, powinien następować ze środków własnych wnioskodawcy, w tym przychodów generowanych przez wdrożony system. Nie przekonuje zdaniem Ministra również przedstawione w proteście uzasadnienie wskazujące na to, że odbiór modułów systemu musi następować w okresie realizacji projektu w środowisku testowym. Do momentu ostatecznego uruchomienia systemu w wersji produkcyjnej środowisko produkcyjne (składające się zresztą aż z 6 serwerów) również może służyć temu celowi).

Z przytoczonych powyżej względów, co podkreślił Minister, wydatki w kategorii TRW, przeznaczone na rozbudowane (6 serwerów) środowisko testowe, również nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne. Minister podkreślił, że celem projektu, z punktu widzenia instytucji publicznych, jest uruchomienie w okresie realizacji projektu wynikającym z wniosku w pełni funkcjonalnego systemu B2B. Z tego punktu widzenia słusznie wskazano na brak uzasadnienia dla nabycia serwerów dla środowiska testowego, które będzie użytkowane głównie po wdrożeniu systemu w celu jego ulepszania i rozwoju. A wydatki ponoszone na potrzeby rozwijania systemu w przyszłości wnioskodawca powinien ponosić sam.

Strona ,nie zgadzając się ze stanowiskiem instytucji oceniających projekt, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu – w zaskarżonym zakresie – została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła, że zostało wydane z naruszeniem:

a) § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z 21.03.2013r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej jako "Rozporządzenie MRR") poprzez uznanie niekwalifikowalne wydatków na zakup licencji na oprogramowanie niezbędnych do uruchomienia przedsięwzięcia opisanego w pozycjach 3.1, 3.2, 3.4 - 3.6 w pkt. 18 c wniosku o dofinansowanie,

b) § 3 ust. 1 pkt 15 Rozporządzenia MRR, Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (dalej jako "Regulamin") w zakresie pkt. 4 Kryterium oceny merytorycznej obligatoryjnej wynikające z załącznika nr 1, załącznika 4.6 do Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka oraz Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 poprzez uznanie za niekwalifikowalne wydatków związanych z zakupem środowiska testowego opisanego w pozycjach 4.1-4.6, 4.8 w pkt. 18 c wniosku o dofinansowanie oraz z tego powodu uznanie za niekwalifikowalne wydatków związanych z instalacją sprzętu serwerowego i oprogramowania opisanego w pozycji 6.1 w pkt. 18 c wniosku o dofinansowanie,

c) art. 31 ust. 1 uzppr oraz § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu poprzez nieuwzględnienie protestu pomimo niezapewnienia rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej merytorycznej oceny projektu przez Regionalna Instytucję Finansującą (dalej jako "RIF") oraz rozpatrzenie protestu z naruszeniem zasad rzetelności i bezstronności.

Wnoszący skargę podkreślił, że powodem uznania wydatków za niekwalifikowane jest błędne przyjęcie, że oprogramowanie typu open-source (czyli o opublikowanym kodzie źródłowym) to jest oprogramowanie darmowe. Ponadto, jak zaznaczyła strona skarżąca, nie ma możliwości zakupu wsparcia (rodzaju gwarancji) bez zakupu licencji (nieograniczonej czasowo). Wsparcie producenta otrzymywane w ramach zakupu licencji jest wyłącznie jednym z uprawnień nabywcy licencji, a jej cena jest wyznaczona przez długość okresu wsparcia zapewnionego przez producenta (stąd wskazanie tego parametru w opisie wydatków). Okres trzech lat to okres minimalny – tym samym cena oprogramowania jest dla takiego okresu najniższa.

Autor skargi wskazał ponadto, że błędny jest argument organu, że prace związane z wdrażaniem oprogramowania powinny być realizowane od razu w środowisku produkcyjnym. Skarżący jednak zaznacza, że środowisko produkcyjne służy do świadczenia usług o charakterze produkcyjnym czyli tam gdzie są zainstalowane wszystkie wcześniej odebrane od dostawcy komponenty projektowanego systemu informatycznego. Zamiarem skarżącego pozostaje zakup środowiska testowego w pierwszym etapie, tak by stanowiło ono środowisko dla instalacji kolejnych wytwarzanych przez dostawcę modułów systemu informatycznego. Tego typu rozwiązanie jest standardem w zakresie zakupu i późniejszego utrzymywania dużych aplikacji tworzonych na zamówienie.

Błędne jest również,, zdaniem autora skargi, rozumowanie organu uzasadniające rzekomą niekwalifikowalność wydatków na środowisko testowe - skoro po produkcyjnym uruchomieniu systemu będzie pełniło rolę środowiska testowego (czyli będą na nim testowane wersje rozwojowe systemu). Środowisko testowe będzie utrzymywane równolegle do produkcyjnego, co jest oczywistym standardem w przypadku dużych systemów informatycznych. Bez takiej organizacji nie jest możliwy ich rozwój, ani nawet bieżące utrzymywanie. Zdaniem strony skarżącej pogląd organu jakoby prace związane z wdrażaniem oprogramowania powinny być realizowane od razu w środowisku produkcyjnym stanowi oczywiste zagrożenie stabilności świadczonej usługi i dyskwalifikuje skarżącego w oczach jego kontrahentów jako wiarygodnego usługodawcę.

Podobnie nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem organu, jakoby po uruchomieniu systemu informatycznego, środowisko testowe nie wchodziło w skład systemu B2B z uwagi na fakt, iż nie będzie wykorzystywane przez użytkowników końcowych. Jednak bez środowiska testowego nie jest możliwe podłączenie do systemu B2B żadnego z partnerów handlowych spółki.

Nie sposób również się zgodzić, zdaniem autora skargi, z zarzutem organu dotyczącym ogólnikowego stwierdzenia ilości potrzebnych serwerów, gdyż w Biznes Planie dokładnie określono ich liczbę na 6 sztuk (str. 39 Biznes Planu). Skarżący, co podkreślił dokładnie opisał wymagania i ilość potrzebnych zestawów serwerowych, lecz wyjaśnienia nie zostały dostrzeżone przez organ.

Podobnie nieprawdziwe jest stwierdzenie jakoby Skarżący nie uzasadnił w wiarygodny sposób ilości zaplanowanych do nabycia licencji, gdyż na stronach 22 i 23 Biznes Planu wyraźnie i jednoznacznie wnioskodawca wskazał ilość planowanych do zakupu licencji i ich powiązanie z ilością kupowanych serwerów.

Skarżący wskazał, że już raz złożył (w poprzednim konkursie) wniosek o dofinansowanie przedmiotowego projektu w ramach Działania 8.2, w tej samej Regionalnej Instytucji Finansującej. Zawartość wniosku była identyczna jak w przedmiotowym, podobnie jak katalog wydatków kwalifikowanych, a mimo to RIF kwestionując wtedy ponad 70% kosztów w projekcie, uznała wszystkie te, które zostały zakwestionowane obecnie za kwalifikowane, nie kwestionując ani jednego spośród wydatku nich.

Podsumowując strona skarżąca wskazała, że zarówno kwota wydatków na zakup licencji, która została uznana za wydatek niekwalifikowalny, jak i kwota wydatków na oprogramowanie związane ze środowiskiem testowym, stanowią po ok 6% wartości wydatków kwalifikowalnych wskazanych przez skarżącego w projekcie (łącznie 12,3%). Zgodnie z punktem 2.10 § 7 Regulaminu, Komisji Konkursowa przysługuje prawo do uznania za niekwafikowalne wydatków do wysokości do 10% łącznych kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem, bez konsekwencji w postaci niespełnienia kryterium.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej przedstawioną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2014 r. informujące, że złożony protest, dotyczący oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, został uznany za niezasadny.

Skarga została wniesiona zgodnie z przepisem art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84 poz. 712 z 2009r), dalej. ,,u.z.p.p.r., który stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, nr 270 j.t.) – dalej: p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 30c u.z.p.p.r. należy wskazać, że z mocy art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza wskazanymi wyłączeniami pozostałe przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi będą miały odpowiednie zastosowanie.

Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Niewątpliwie kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W związku z powyższym należy podkreślić, że z treści art. 30b ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż po otrzymaniu informacji o negatywnej ocenie projektu, wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Z treści tegoż przepisu prawa wynika także, że pisemna informacja o negatywnej ocenie projektu zawiera uzasadnienie wyników oceny projektu. Z kolei z treści art. 30b ust. 4 w/w ustawy wynika, że właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej.

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku, Sąd uznał skargę za uzasadnioną.

Należy wskazać, że sądy administracyjne rozpatrują sprawy związane z toczącą się procedurą odwoławczą przewidzianą w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z punktu widzenia zgodności przeprowadzonej oceny projektu z prawem. Ograniczeniem dla sądu administracyjnego jest m.inn. brak możliwości przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu, poza dowodem uzupełniającym z dokumentu. Sąd nie może powołać biegłego celem dopuszczenia dowodu z jego opinii w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.

Ocena Sądu, dokonywana w niniejszej sprawie sprowadza się do zbadania zgodności postępowania z prawem powszechnie obowiązującym, w tym z:

- ustawą z dnia 6 grudnia 2006r o zasadach prowadzenia polityki rozwoju rozwoju (Dz. U. Nr 84 poz. 712 z 2009r z pózn. zm.),

- rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 21 marca 2013r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach POIG 2007-2013 (Dz. U. 2013, poz. 412).

- Załącznikiem 4.4. do Szczegółowego opisu priorytetów PO IG 2007-2013.

- Przewodnikiem po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach PO IG 2007-2013 z dnia 30 grudnia 2013r.

- Regulaminem przeprowadzania konkursu w ramach PO IG Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne- zwiększanie innowacyjności gospodarki Działanie 8.2: Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B.

W niniejszej sprawie , zdaniem Ministra, projekt nie spełnił kryterium nr 4 - "Planowane wydatki są kwalifikowalne w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu".

Za niekwalifikowane uznano wydatki szczegółowo opisane w rozstrzygnięciu protestu ( część historyczna niniejszego uzasadnienia) w kategoriach:

1. WNP – wartości niematerialne i prawne w łącznej wysokości 342.253,50 zł

2. TRW – środki trwałe w łącznej kwocie 372.853,54zł

3. INS- instalacja sprzętu serwerowego i oprogramowania w wysokości 10.000zł , z uwagi na brak możliwości rozdzielenia kosztu usługi pomiędzy środowisko testowe i produkcyjne.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd kierował się , oprócz obowiązujących przepisów, także nabytym, wieloletnim doświadczeniem w rozpoznawaniu tego typu spraw, także z dziedziny elektronicznego biznesu.

Należy tu także wziąć pod uwagę , że branża ubezpieczeniowa jest specyficzna , musi charakteryzować się wysokim poziomem niezawodności. Wymusza to rezygnację z serwerów wirtualnych i konieczność organizacji środowisk pracujących jako zespół serwerów wykonujących każdy swoje zadanie. W wypadku bowiem wystąpienia awarii jednego z węzłów, następuje automatyczne przejecie jego funkcji przez inne węzły. Zasadne jest więc to, ze Skarżący przewidział dwa węzły po trzy serwery : aplikacyjny, bazodanowy, www. WSA podziela także pogląd o konieczności zakupu przez Skarżącego środowiska testowego. We wniosku są przewidziane trzy etapy realizacji (przy planowanym terminie rozpoczęcia realizacji projektu na 01.07. 2014r. i zakończenia realizacji – 30.11.2015r.), dlatego uzasadnione jest zaplanowanie zakupu środowiska testowego w I etapie, gdyż prace związane z wdrażaniem oprogramowania nie mogą być realizowane od razu w środowisku produkcyjnym. Środowisko testowe powinno być zapewnione przez cały czas realizacji projektu z powodu wystąpienia ewentualnej konieczności poprawiania błędów, a także po to, aby nowi partnerzy, dopiero integrujący własny system z systemem Skarżącego, mogli testować integrację w środowisku testowym, a nie produkcyjnym. Takie podejście, jest zdaniem Sądu, standardowe w przypadku projektów o takiej skali jak niniejszy, wobec tego uzasadnione jest przewidzenie 12 serwerów, z których można zbudować dwa węzły.

Celowe jest także nabycie środowiska produkcyjnego na ostatnim etapie projektu. Służy ono bowiem do świadczenia usług o charakterze takim, gdzie są zainstalowane wszystkie komponenty projektowanego systemu informatycznego.

Nie można także uznać za słuszny zarzutu niewystarczającego sprecyzowania zamiarów Skarżącego odnośnie zakupu ,,kilku serwerów’’ przy przypomnieniu treści znajdującej się na str 39 Biznes Planu.

Przewidziane oprogramowanie, nie posiada odmian darmowych i nie jest tożsame z darmowym dostępem. Przedmiotem zakupu jest tu licencja i nie istnieje , zgodnie z wiedzą Sądu, możliwość zakupu wsparcia tegoż oprogramowania bez zakupu licencji. Na str. 21-24 Biznes Planu zawarto wystarczające uzasadnienie co do ilości licencji, które zamierza nabyć Skarżący.

Powyższe uzasadnia nabycie WNP wskazanych w pkt 18c wniosku.

Reasumując, środowisko testowe jest niezbędne do osiągnięcia celów projektu, a zatem spełnia warunek wydatku niezbędnego do osiągnięcia celu projektu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 15 rozporządzenia MRR.

W związku z powyższym, należy uznać za kwalifikowalne wydatki z pkt 2 tj. TRW oraz z pkt. 3 tj. INS.

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z § 7 pkt 2.10. Regulaminu, Komisji Konkursowej przysługuje prawo do uznania za niekwalifikowalne wydatków do wysokości do 10% łącznych kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem bez konsekwencji w postaci niespełnienia kryterium. Uznanie wiec choćby jednego z dwóch opisanych wydatków (na zakup licencji i na oprogramowanie związane ze środowiskiem testowym) powoduje, iż wniosek spełnia wszystkie obligatoryjne kryteria oceny merytorycznej.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sad Administracyjny , na podstawie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1) u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.