Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1288/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 usty. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fermy Drobiu [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2100/18 w sprawie ze skargi Fermy Drobiu [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018r., sygn. akt IV SA/Wa 2100/18, po rozpoznaniu skargi Fermy Drobiu [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w punkcie I sentencji stwierdził nieważność § 10 pkt 2, § 16 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim nakazuje zachowanie w całości terenu 2R jako biologicznie czynnego, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...]; w punkcie II. w pozostałym zakresie oddalił skargę; w punkcie III zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego Fermy Drobiu [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Ferma-Drobiu [...] Sp. jawna z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego [...], gmina [...] w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści planu symbolem 2-R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew. [...]), tj. co do § 7 ust. 1 pkt 1, § 10 pkt 1 i 2 oraz § 16 ust. 1, 2 i 3 uchwały. Skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 2-R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...]), tj. co do § 10 pkt 1) i 2), § 12 pkt 4) oraz § 16 ust. 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały oraz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie uchwały z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie Studium, które w końcowej fazie procedury planistycznej uległo istotnej zmianie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że Rada Gminy [...] podejmując w dniu [...] marca 2018 r. zaskarżoną uchwałę stwierdziła jej zgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które zostało zmienione uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Jak zatem wynika z powyższego uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, jak i pozostałe czynności planistyczne, o których mowa w art. 17 pkt 1-13 u.p.z.p., zostały przeprowadzone przed datą wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany studium, co narusza w sposób istotny procedurę planistyczną. W przedmiotowej sprawie do momentu przedłożenia Radzie Gminy [...] projektu planu miejscowego do uchwalenia, opracowany uprzednio projekt odwoływał się do treści studium z 2014 r. Tym samym, opracowywanie tegoż projektu planu, jego uzgadnianie oraz opiniowanie, jak i wyłożenie do publicznego wyglądu obarczone było tzw. fikcją zgodności ze studium. Na końcowym etapie procedury zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego Rada Gminy [...] dokonała zmiany Studium i w o oparciu o tą zmianę podjęto zaskarżoną uchwałę, co w sposób istotny narusza procedurę planistyczną.

Skarżąca Spółka podniosła również zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na terenie gminy [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zmienionego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za częściowo zasadną. Sąd ten wskazał, że skarżąca Spółka posiada interes prawny, albowiem przysługuje jej prawo własności działki o nr ew. [...] w miejscowości Proboszczewice objętej tym planem, a jej interes prawny został naruszony.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia procedury planistycznej w stopniu istotnym, a zatem takim, który powinien skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. O ewentualnym naruszeniu trybu postępowania w sprawie uchwalenia planu nie świadczy to, że plan został uchwalony po podjęciu uchwały o stwierdzeniu jego zgodności ze zmienionym Studium, w sytuacji gdy projekt planu poddany procedurze wynikającej z art. 17 – 19 u.p.z.p. odnosił się do ustaleń Studium sprzed zmiany uchwalonej w dniu [...] stycznia 2018 r. Skoro Studium zostało zmienione w toku procedury planistycznej, to w dacie uchwalania planu rada gminy miała obowiązek stwierdzić zgodność uchwalanego planu z obowiązującym Studium, co też uczyniła (wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Zdaniem Sądu meriti, do naruszenia trybu uchwalania planu w tej sytuacji mogłoby dojść wówczas, gdyby treść uchwały istotnie różniła się od treści projektu planu poddanego procedurze, który przecież powinien być zgodny z treścią obowiązującego wówczas studium. Różnice takie mogłyby skutkować uznaniem, że uchwała została podjęta bez wymaganych uzgodnień, opinii i zapewnienia społeczeństwu możliwości uczestniczenia w procesie tworzenia tego aktu prawa miejscowego. Tymczasem choć treść uchwały (układ tekstu, użyte sformułowania) różni się od projektu planu wyłożonego, do publicznego wglądu, po raz drugi w dniach od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r., a dokumenty planistyczne, jak też organ, nie wyjaśnia powodów tej różnicy, to jednak w ocenie Sądu Wojewódzkiego, istota uchwalanego planu wyrażająca się w ustanowieniu zakazu jakiejkolwiek zabudowy na terenach o przeznaczeniu rolnym, nie uległa zmianie. W projekcie w § 6 ust. 1 pkt 1 przewidziano zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w § 13 w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem 1R i 2R zawarto ustalenia o zakazie lokalizacji specjalistycznych ferm chowu i hodowli zwierząt i drobiu, a także zakazie lokalizowania innych obiektów (z wyjątkiem stawów rybnych i zbiorników retencyjnych oraz urządzeń melioracji wodnych). W podjętej zaś uchwale wprowadzono w § 7 zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, zaś w § 10 dodatkowo zakaz zabudowy kubaturowej na terenach 1R i 2R (z wyjątkiem stawów ziemnych i zbiorników wodnych oraz liniowej infrastruktury technicznej), a w § 16 dla tych samych terenów zakaz zabudowy z wyjątkiem liniowej infrastruktury technicznej, stawów ziemnych i zbiorników wodnych oraz urządzeń melioracji dla potrzeb racjonalnej gospodarki rolnej. Oznacza to zdaniem Sądu pierwszej instancji, że zarówno organy opiniujące i uzgadniające oraz jedyny podmiot zgłaszający uwagę do wykładanego projektu planu (tj. skarżąca Spółka) wypowiadały się co do projektowanych rozwiązań nieróżniących się z uchwalonymi co do istoty.

Natomiast w ocenie Sądu meriti ustalenia uchwały dotyczące działki stanowiącej własność skarżącej Spółki zostały podjęte z naruszeniem ustaleń Studium, co powoduje, że uchwała została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 u.p.z.p. Zmiana wprowadzona w dotychczasowej polityce gminy dotycząca kierunków zagospodarowania obszarów rolniczych odnosiła się wyłącznie do zagadnienia dotyczącego możliwości rozwoju chowu i hodowli w tradycyjnych gospodarstwach rolnych oraz w przemysłowych fermach chowu i hodowli zwierząt i drobiu, (a ściślej ograniczeń rozwoju tego kierunku zagospodarowania i polityki rolnej). Nie można mieć wątpliwości, zdaniem Sądu meriti, że choć dokonaną zmianą Studium wprowadzono ograniczenia dotyczące produkcji rolniczej w zakresie chowu i hodowli przez wprowadzenie obiektywnego kryterium tj. zachowania określonej odległości od zabudowy mieszkaniowej, to jednak pozostawiono dopuszczalność na obszarach stanowiących tereny rolnicze lokalizowania budowli rolniczych, a także siedlisk rolnych z zabudową zagrodową. Zatem Gmina uchwalając niedawną zmianę Studium, zaledwie 2 m-ce przed uchwaleniem planu, nie dostrzegała jeszcze konieczności przyjęcia tak rygorystycznego rozwiązania. Uchwalając plan miejscowy uznała już jednak za konieczne wyeliminowanie nie tylko uciążliwej zabudowy hodowlanej, ale i jakiejkolwiek zabudowy, która nie powoduje negatywnego oddziaływania na środowisko, życie i zdrowie ludzi, a służy racjonalnej gospodarce rolnej. Nie może być zatem wątpliwości, że rygorystyczne ustalenia zaskarżonej uchwały nie stanowią jedynie racjonalnie uzasadnionego doprecyzowania ustaleń Studium, a zaprzeczenie wiążących Gminę kierunków zagospodarowania, mimo tego, że nie prowadzą do zmiany przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego dozwolone uszczegółowienie stanowić mogłyby ustalenia wprowadzające ograniczenia w zakresie lokalizowania zabudowy według ściśle określonych, racjonalnie uzasadnionych kryteriów, jak uczyniono to w odniesieniu do możliwości lokalizowania nowych gospodarstw specjalizujących się w hodowli czy też ferm hodowli i chowu zwierząt i drobiu, nie zaś wprowadzające całkowity zakaz zabudowy związanej przecież z gospodarką rolną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Gmina [...], w toku postępowania sądowego, nie przedstawiła żadnej argumentacji na poparcie zasadności wprowadzonego, zaskarżoną uchwałą, tak istotnego ograniczenia prawa własności. W oparciu o uzasadnienie do projektu uchwały, a także opracowanie ekofizjograficzne i analizę stanu zagospodarowania dla obszaru objętego planem można wnioskować, że zamiarem uchwałodawcy było podjęcie działań prewencyjnych zapobiegających lokalizowaniu na obszarze objętym planem nowych gospodarstw i ferm specjalizujących się w hodowli zwierząt i tym samym uchronienie społeczności lokalnej, a także środowiska i krajobrazu przez negatywnym oddziaływaniem tych przedsięwzięć, jak też zachowanie tradycyjnych gospodarstw rolnych i zachowanie obszaru typowo rolniczego, który dotychczas nie został poddany większemu przekształceniu. Gmina powołała się na potrzeby i stanowisko społeczności zamieszkującej na tym obszarze, wyrażone w ankietach, które wskazuje na zainteresowanie budową zagrodową, mieszkaniową jednorodzinną i rozwojem działalności typowo rolniczej (w tym specjalizacją w zakresie uprawy owoców miękkich), jak też agroturystyką.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wskazane wyżej priorytety nie uzasadniają rozwiązań tak dalece ograniczających prawo własności, jak całkowity zakaz zabudowy co wyklucza sytuowanie na gruncie o przeznaczeniu rolniczym nawet obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną tradycyjną gospodarką i produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.), a także możliwość "rolniczego" rozwoju, z którym wiąże się także potrzeba budowy zabudowań służących zarówno pracy, jak też celom mieszkaniowym rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wprowadzenie zakazów nastąpiło więc, zdaniem Sądu pierwszej instancji, bez racjonalnego uzasadnienia, gdyż stawiany cel, a więc zachowanie dotychczasowego sposobu wykorzystania terenów o przeznaczeniu rolniczym tj. upraw, nie wymagał wprowadzenia tak rygorystycznych zakazów, utrudniających, a nawet uniemożliwiających realizację racjonalnej produkcji rolnej (sprzeczność z zasadą proporcjonalności). Organ wprowadzając ograniczenia w zakresie prawa własności nieruchomości, o których przeznaczeniu decyduje, obowiązany jest do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki i nie może poprzestać tylko na stwierdzeniu, że taki jest kierunek rozwoju gminy i oczekiwania społeczności mającej już zorganizowane zaplecze rolnicze. Sąd meriti uznał, że kwestionowane ustalenia uchwały uwzględniają wyłącznie interes gminy i tych właścicieli nieruchomości rolnych, którzy bez przeszkód, nawet przy wprowadzonych ograniczeniach, mogą rozwijać prowadzoną gospodarkę rolną, gdyż posiadają już zabudowę zagrodową albo nieruchomości na terenie o takim przeznaczeniu, a pomijają zupełnie interes skarżącej spółki, która na obszarze planu posiada jedynie nieruchomość gruntową bez żadnej zabudowy i tak rygorystyczne ograniczenie spowoduje, że nie będzie mogła prowadzić racjonalnej gospodarki rolnej w zakresie upraw.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego skarżąca Spółka nie ma racji kwestionując ustalenie zawarte w § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały ze względu na sprzeczność ustaleń uchwały z przepisami odrębnymi tj. przepisami rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. We wskazanej jednostce redakcyjnej wskazano obowiązujący na terenie objętym planem zakaz wynikający rozporządzenia wojewody, bez wyjaśnienia, że w rozporządzeniu przewidziano wyjątki od tego zakazu. Nie stanowi to w ocenie Sądu pierwszej instancji ani o braku spójności uchwały, ani o naruszeniu przepisów odrębnych. Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy m.in. przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. To jednak, że organ właściwy do określenia obowiązujących na terenie obszaru chronionego zasad ustala odstępstwa od zakazu zabudowy oceniając dopuszczalność zabudowy wyłącznie z punktu widzenia potrzeb ochrony tej formy ochrony przyrody, nie oznacza braku możliwości wprowadzenia ograniczeń lub zakazów przez gminę w ramach jej uprawnień. Naruszeniem przepisów odrębnych byłoby wprowadzenie ustaleń zezwalających na lokalizowanie zabudowy na terenie tej formy przyrody, znajdującej się w obszarze objętym planem, gdyby rozporządzenie Wojewody nie przewidywało żadnych odstępstw od zakazów zabudowy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Z tego względu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący niezgodności z przepisami odrębnymi § 10 pkt 1 uchwały.

Nie zasługiwało też na uwzględnienie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, żądanie wyeliminowania ustalenia zawartego w § 16 ust. 1 uchwały, gdyż ustalenie o przeznaczeniu terenów rolniczych do produkcji rolniczej związanej z racjonalną gospodarką rolną nie powoduje ograniczenia prawa własności w sposób sprzeczny z przepisami prawa, ani z przekroczeniem władztwa przez Gminę. Żądanie stwierdzenia nieważności § 12 pkt 4 uchwały nie zostało uwzględnione, gdyż strona skarżąca nie wyjaśniła powodów żądania, ani nie wykazała, na czym polega ewentualne naruszenie.

Mając powyższe na uwadze Sądu Wojewódzki na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Fermy Drobiu [...] Sp. jawna z siedzibą w [...]. Zaskarżając orzeczenia Sądu pierwszej instancji w części oddalającej skargę w zakresie § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 pkt 11 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2R co do działki o nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie - wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały na podstawie studium, które w końcowej fazie procedury planistycznej uległo zmianie - nie doszło do istotnego naruszenia procedury planistycznej.

Zdaniem Skarżącej Rada Gminy [...] podejmując w dniu [...] marca 2018 r. zaskarżoną uchwałę stwierdziła jej zgodność ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], które zostało zmienione uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości fakt, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu, jak i pozostałe czynności planistyczne, o których mowa w art. 17 pkt 1-13 u.p.z.p. zostały przeprowadzone przed datą wejścia w życie uchwały w sprawie zmiany studium, co narusza w sposób istotny procedurę planistyczną. W doktrynie przyjmuje się, że równoległe prowadzenie prac zmierzających do uchwalenia bądź zmiany studium oraz uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego jest możliwe, przy czym takie równoległe procedowanie podlega dość istotnym ograniczeniom. Prace nad miejscowym planem mają sens wówczas, gdy w sposób ostateczny ukształtowane i uchwalone jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie do zaakceptowania jest fikcja zgodności projektu planu (i trybu jego uchwalania) ze studium. W przedmiotowej sprawie do momentu przedłożenia Radzie Gminy [...] projektu planu miejscowego do uchwalenia, opracowany uprzednio projekt odwoływał się do treści studium z 2004 r. Tym samym, opracowywanie tegoż projektu planu, jego uzgadnianie oraz opiniowanie, jak i wyłożenie do publicznego wyglądu obarczone było tzw. fikcją zgodności ze studium. Na końcowym etapie procedury zmierzającej do uchwalenia planu miejscowego Rada Gminy [...] dokonała zmiany studium i w o oparciu o tą zmianę podjęto zaskarżoną uchwalę, co w sposób istotny narusza procedurę planistyczną.

W przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższego trybu procedowania zmierzającego do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie można poczytywać jako pozostającego w zgodzie z przepisami u.p.z.p.;

2. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w zakresie dotyczącym § 7 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 pkt 1 uchwały pomimo tego, że charakter przepisów, które zostały naruszone w związku z podjęciem przez Radę Gminy [...] uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. stwarzał konieczność stwierdzenia nieważności tejże uchwały w zaskarżonym zakresie w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz rozpoznanie skargi co do istoty w tymże zakresie w trybie art. 188 P.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w trybie art. 203 pkt 1) P.p.s.a. Skarżąca Spółka złożyła również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim, określone w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują takie przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W warunkach przedmiotowej sprawy, mimo że regułą jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności, usprawiedliwione wydaje się odstępstwo od tej zasady i łączne rozpoznanie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Nietrafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Oznacza to, że przed podjęciem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub równocześnie z jej podjęciem) rada gminy ostatecznie stwierdza, że plan nie narusza ustaleń studium, gdyż możliwa jest sytuacja, że projekt planu na skutek wniesionych uwag ulegnie zmianie w trakcie procedury planistycznej lub zmianie takiej ulegnie studium. Należy mieć na uwadze, że procedury planistyczne są długotrwałe i skomplikowane, wymagają współpracy wielu organów, dlatego sytuacja w zakresie zgodności projektu planu ze studium może ulegać zmianie w trakcie trwania procedury. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem normatywnego nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (zob. wyroki NSA: z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2101/11, z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 821/16, dostępne [w:] CBOSA). Zgodność planu miejscowego ze studium musi natomiast bezwzględnie istnieć w dacie podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie wyklucza się natomiast dopuszczalność podjęcia uchwały w sprawie studium, (jego zmiany) i planu miejscowego na sesji rady w tym samym dniu (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. II OSK 1353/18, LEX nr 2711626).

Jak wynika z okoliczności przedmiotowej sprawy prace nad planem i zmianą studium prowadzone były jednocześnie, jednak najważniejsze czynności jak uzgodnienie, wyłożenie do publicznego wglądu i dyskusja publiczna odbyły się w różnych terminach, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej. Uzgodnienie zmiany Studium, wyłożenie do publicznego wglądu i dyskusja publiczna odbyły się w okresie [...] czerwca - [...] listopada 2017 r. Po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień zmiany studium w dniu [...] września 2017 r. skierowano do uzgodnień projekt planu; wyłożenie do publicznego wglądu odbyło się w dniach [...] grudnia 2017 r. - [...] stycznia 2018 r. Jak wskazano wyżej, nie istnieją przesłanki, aby obydwa projekty dokumentów nie mogły być procedowane jednocześnie. Nie do zaakceptowania byłaby fikcja zgodności projektu planu i jego trybu uchwalania ze studium gdyby studium uchwalane było w tym samym dniu i na tej samej sesji ale przed planem. Taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku zaskarżonego planu Gminy [...]. Do naruszenia trybu uchwalania planu w tej sytuacji mogłoby dojść także wówczas, gdyby treść uchwały istotnie różniła się od treści projektu planu poddanego procedurze, który przecież powinien być zgodny z treścią obowiązującego wówczas studium. Różnice takie mogłyby skutkować uznaniem, że uchwała została podjęta bez wymaganych uzgodnień, opinii i zapewnienia społeczeństwu możliwości uczestniczenia w procesie tworzenia tego aktu prawa miejscowego. Tymczasem, jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, choć treść uchwały (układ tekstu, użyte sformułowania) różni się od projektu planu wyłożonego po raz drugi w dniach od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. do publicznego wglądu, a zarówno dokumenty planistyczne, jak też stanowisko organu nie wyjaśnia powodów tej różnicy, to jednak istota uchwalanego planu wyrażająca się w ustanowieniu zakazu jakiejkolwiek zabudowy na terenach o przeznaczeniu rolnym, nie uległa zmianie. Projekt planu był zgodny zarówno ze Studium z 2004 r. jak i jego zmianą z 2018 r. Nadto podnieść należy, że organ przystępując do ogłoszenia o przystąpieniu do uchwalenia planu oraz umożliwiając składanie wniosków nie przesądzał o ich rozpatrzeniu natomiast po uchwalaniu zmiany studium w dniu [...] stycznia 2018 r. organ dalej prowadził procedurę planistyczną, gdyż plan uchwalono po uprawomocnieniu się studium w marcu 2018 r.

Z uwagi na powyższe nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w zakresie § 7 ust. 1 pkt 1) oraz § 10 pkt 11 zaskarżonej uchwały, organy planistyczne Gminy [...] nie naruszyły zasad i procedury sporządzania planu miejscowego, a tym samym nie było podstaw do stwierdzania nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym wyżej zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.