Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 322/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy: article: art 138 parr2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151 a par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów P. W., S. M., Parafii [...] w N. J. , M. C., M. M., J. M., G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. G. decyzją z dnia 9 grudnia 2021 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu pogrzebowego ze spopielarnią, budynku zaplecza technicznego dla spopielarni, farmy fotowoltaicznej do 1,5 MW, wybieralnego osadnika na ścieki, studni, przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] w m. N. Ż. .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Dla wskazanego we wniosku obszaru Gmina L. G. nie posiada prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor złożył kompletny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sprawie jw. Zgodnie z art. 60 ust. 4 w nawiązaniu do art. 5 cytowanej ustawy projekt decyzji opracował uprawniony architekt A. S.. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia podanych tam warunków. Wskazano następnie, że w celu ustalenia kontynuacji funkcji, wielkości i gabarytów projektowanej zabudowy wokół terenu wnioskowanej inwestycji wyznaczono granice obszaru analizowanego, zgodnie z przepisem §3 pkt 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1688). W obszarze tym występuje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, zlokalizowany jest również cmentarz parafialny. Brak jest zabudowy usługowej (cmentarz zgodnie z przepisami obowiązującymi w planowaniu przestrzennym nie jest kwalifikowany jako usługa). Zatem, nawet przyjmując, że wnioskowana inwestycja ze względu na swój specyficzny charakter nie wymaga w tym przypadku jednoznacznej ciągłości funkcji z zabudową w obszarze analizowanym, a związana jest z pobliskim cmentarzem, nie można jednoznacznie uznać, że pkt 1) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony. Zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa jest funkcją "przeważającą".

Organ ustalił, że działka nr [...] w N. Ż. ma istniejący zjazd z drogi powiatowej [...] zatem pkt 2) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony. Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji, zatem pkt 3) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) jest spełniony. Działka nr [...] w N. Ż. zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. G. obowiązującym do dnia 31.12.2003 r. leży w terenach objętych symbolami G.32.R (tereny rolne z przewagą gruntów ornych), G.33.RZ (tereny rolne z przewagą łąk i pastwisk) oraz G.34.RL (tereny leśne i zalesień) i nie jest objęta zgodą właściwego ministra na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Na terenie działki występują grunty o użytkach i klasie RV, RVI, ŁV, PsVI, W, które takiej zgody nie wymagają. Występują także grunty leśne (LsV), na których obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Teren leśny (LsV) zbliża się na odległość około od 1,8 m do 2,5 m od południowej granicy działki, co może znacznie utrudnić dostęp do dalszej części działki od strony drogi publicznej (powiatowej). Podkreślono też, że granice obszaru analizowanego (wyznaczonego do celów ustalenia gabarytów nowej zabudowy) nie są tożsame z granicami potencjalnego oddziaływania wnioskowanej inwestycji na działki sąsiednie.

Organ wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wpłynęła znaczna ilość uwag, zastrzeżeń i protestów od stron oraz okolicznych i dalszych mieszkańców, indywidualnych i zbiorowych. Praktycznie wszystkie te zastrzeżenia i protesty sprowadzają się do obaw o immisje sąsiedzkie ponad miarę (co pociąga za sobą m.in. pogorszenie warunków bytowych, obniżenie wartości nieruchomości i in.). W ocenie organu w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, jaka funkcja "dominuje" ("przeważa") w obszarze analizowanym. Wójt Gminy L. G. podziela pogląd wyrażony przez mieszkańców w przedmiocie niedopuszczalnych immisji z planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Zatem zasada "dobrego sąsiedztwa" wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza w głównej mierze tożsamość i jedynie w sposób nie ingerujący poza przeciętną miarę możliwe jest uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. W analizie urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie nie znajduje się "zabudowa usługowa", a charakter inwestycji, w tym przede wszystkim planowane immisje sąsiedzkie prowadzą do uznania, iż planowane zamierzenie nie spełnia wymogów kontynuacji funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślono, że prawo własności właścicieli gruntów sąsiadujących z planowaną inwestycją, zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego. Powyższe ustalenia doprowadziły organ pierwszej instancji do ustalenia, zgodnie z którym zasada dobrego sąsiedztwa sprzeciwia się ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołania złożonego od decyzji przez wnioskodawcę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 lutego 2022 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono kontekst prawny wydanej decyzji, wskazując w szczególności przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że ustawa ta była przedmiotem zmian wprowadzonych przez art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986). Jak stanowi jednak art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (3 stycznia 2022 r.), stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Zatem w sprawie należy stosować przepisy w brzmieniu powyżej zacytowanym, ponieważ sprawa niniejsza została wszczęta 30 sierpnia 2021 r. tj. przed dniem 3 stycznia 2022 r. Wskazano również na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) i zmiany tego rozporządzenia dokonane na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) obowiązujące od 3 stycznia 2022 r. Zgodnie jednak z § 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium stwierdziło, że w sprawie stosować należy przepisy w brzmieniu dotychczas obowiązującym.

Ustalono, że w sprawie sporządzono dokument zatytułowany "analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu." Jak wynika z treści tego dokumentu "granicę obszaru analizowanego wyznaczono na podstawie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U; z 2003 r. Nr 164, poz. 1588): "Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż. 50 metrów." Front działki objętej wnioskiem (wschodnia granica działki) wynosi około 68 m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 204 m od granic przedmiotowej działki. Ponieważ kopia mapy zasadniczej dołączona do wniosku Inwestora nie obejmuje całego obszaru analizowanego, do analizy wykorzystano wydruki map dostępnych na stronie Systemu e-Usług Publicznych, Wydział Geodezji Powiat T. ([...]pl); mapy te są dokumentami bez mocy prawnej, jednakże ze względu na zakres informacji, skalę i dokładność są wystarczające jako mapy poglądowe/opiniodawcze do celów niniejszej analizy (z wykorzystaniem dodatkowych danych i informacji dostępnych na w/w stronie).’’

Kolegium podniosło, że już z treści tego fragmentu sporządzonej "analizy" wynika, że jest ona wadliwa pod względem formalnym. Mianowicie organ przyznaje, że mapa, którą się posłużył jest dokumentem bez mocy prawnej, stanowi wydruk z Internetu, który praktycznie każdy może uzyskać. Powyżej zacytowany przepis wprost mówi, jakie warunki powinna spełniać mapa, która służy przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Mianowicie, jak stanowi § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi natomiast, że określenie granic terenu objętego wnioskiem, ma nastąpić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Zatem mapa nie może być pozbawionym mocy prawnej wydrukiem z Internetu, ale powinna być dokumentem pochodzącym z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i powinna zostać sporządzona we właściwej skali, oraz zawierać odpowiednią treść (tak w przypadku zasadniczej, jak i ewentualnie mapy katastralnej). Organ posłużył się "mapą" na której nie ma żadnych oznaczeń, nie ma nawet numerów działek, nie zaznaczono przebiegu sieci, nie ma oznaczeń rodzajów i klasy gruntów, zaś zaznaczona zabudowa przypomina bardziej malutkie kwadraciki i prostokąciki niż odwzorowanie budynków znajdujących się na gruncie. Powyższe niedbalstwo jest o tyle niezrozumiałe, że organ I instancji prowadził sprawę od sierpnia do grudnia 2021 r. i był to wystarczający czas aby uzyskać, czy to od Inwestora, czy też ze Starostwa Powiatowego w T. prawidłowy dokument, który mógłby posłużyć do sporządzenia analizy. Obecnie - z uwagi na powyższe uchybienie - sporządzona w sprawie "analiza" uchyla się spod kontroli organu II instancji. Kolegium nie jest w stanie ustalić i odczytać jakiego rodzaju zabudowa znajduje się w obszarze analizowanym. Nie można skontrolować prawidłowości decyzji, zarówno z uwagi na nieczytelność mapy, jej braki formalne, jaki i formę praktycznie zupełnie pozbawioną treści. Te ustalenia, które poczynione zostały przez organ I instancji do co rodzajów budynków, ich parametrów technicznych, przeznaczenia, rodzaju zabudowy, są niemożliwe do zweryfikowania. Jak wyżej wskazano, na "mapie", którą posłużył się organ budynki mają wymiary od 2 do 4 milimetrów. Nie sposób dokonać sprawdzenia danych, które zostały ustalone w analizie.

Zaakcentowano, że obowiązkiem organu jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ustalenie w analizie, czy spełnione są wszystkie wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 - 3 ustawy. Zatem to z analizy powinno wynikać, że w sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji tj. spełniona jest zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, oraz teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a nadto spełnione są wymogi zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz 6 ustawy. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Podkreślono, że analiza urbanistyczno- architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. Wadliwie wykonana analiza w zasadzie uniemożliwia dokonanie oceny prawidłowości całej decyzji. Analiza jest bowiem kluczowym dokumentem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przywołano również treść § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi: 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Zestawienie treści tego przepisu z treścią § 3 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że wyniki analizy są odrębnymi dokumentami od samej analizy. Organ l instancji nie sporządził natomiast wyników analizy, a załącznikiem do decyzji jest analiza. Stanowi to naruszenie treści § 9 rozporządzenia, który wprost mówi o konieczności sporządzenia wyników samej analizy.

W ocenie Kolegium organ I instancji powinien wyjaśnić jeszcze jedną kwestię. Mianowicie przedmiotem inwestycji jest również budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,5 MW. Teren inwestycji objęty jest ustaleniami obowiązującymi dla [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu stanowi jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. z 2021 r. poz. 1098). Zgodnie z § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 poz. 1839) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit a. Organ I instancji nie określił jaką powierzchnię ma zajmować zabudowa systemami fotowoltaicznymi i czy w związku z tym nie będzie to stanowić przedsięwzięcia mogąco potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazać należy, że wówczas - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz. U. z 2021 poz. 2373).

Odnosząc się do zarzutów strony Kolegium wskazało, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa może zostać uznany za uzasadniony, jeżeli wykazane zostanie, iż pozbawienie strony prawa udziału w postępowaniu miało wpływ na treści decyzji. Rozważania w tym zakresie są bezprzedmiotowe, bowiem aktualnie wydana decyzja nie będzie już obowiązywać w obiegu prawnym. Organ I instancji powinien jednak zwrócić uwagę na konieczność umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, aby uniknąć zarzutu pozbawienia prawa czynnego udziału w postępowaniu.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł P. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucam naruszenie prawa procesowego, tj.: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku ustalenia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, a tym samym nie ustalenia przez organ prawdy obiektywnej. SKO w T. w ogóle nie ustaliło prawdy materialnej, w tym przede wszystkim nie doniosło się do wniosków mieszkańców, w których zarzucono inwestorowi oddziaływanie (immisje sąsiedzkie) planowanego przedsięwzięcia ponad miarę oraz brak kontynuacji funkcji zabudowy mieszkalnej;2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji winien wydać decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję wójta gminy L. G., znak: [...] W oparciu o tak sformułowane składający sprzeciw wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji, o zasądzenie kosztów postępowania na podstawie art. 200 PPSA, skierowanie sprawy na rozprawę, gdyż nie wyrażam zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 PPSA. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że z przedłożonych do akt postępowania załączników wynika, że objęta zamiarem inwestycyjnym działka, zlokalizowana jest na obszarze, w którym funkcja dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ze wskazaniem jednak, iż na terenie tym znajduje się również cmentarz. W ocenie składającego sprzeciw powyższe ustalenia winny być przedmiotem wnikliwej analizy SKO w T.. Jednakowoż z zaskarżonej decyzji nie wynika, że organ II instancji dokonał ustalenia prawdy materialnej. Podkreślenia wymaga więc fakt, iż SKO w T. błędnie zakwestionowało analizę organu I instancji, która jest kompletna i została podparta rzetelnymi wyliczeniami. Powyższe błędy rzutują na wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji, co doprowadziło SKO w T. do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz rzetelnego uzasadnienia decyzji. Powyższe naruszenie zasady prawdy materialnej doprowadziło również SKO w T. do błędnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ II instancji winien wydać decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję wójta gminy L. G., znak: [...]

Odrębne sprzeciwy o tożsamych zarzutach wnieśli: S. M., Parafia [...] w N. J. , M. C., M. M., J. M., G. S.. Powyższe sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze sprzeciwu P. W. prowadzoną pod sygnaturą 322/22.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze sformułowało odpowiedzi na sprzeciwy, we wszystkich wnosząc o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy główną podstawą kasatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego było stwierdzenie wadliwie sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz.U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). W ocenie Sądu stwierdzone uchybienie uzasadniało, bez najmniejszych wątpliwości, konieczność uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Słusznie wskazało Kolegium, że sposób ustalania warunków zabudowy determinują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). Wynika z niego, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy organ przeprowadza analizę, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Formalne wymogi analizy określa § 9 r.n.z.z.t., który stanowi: 1. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. 2. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. 3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. 4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Niewątpliwie wskazana powyżej analiza stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem dostrzeżone przez Kolegium wady analizy: brak elementów analizy, o których stanowi § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a w szczególności niesporządzenie części graficznej analizy na mapie zgodnej z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ale w oparciu o materiał graficzny pochodzący z Internetu dyskwalifikuje analizę jako dowód w sprawie i poczynione na jej podstawie ustalenia. W konsekwencji brak dowodu w postaci analizy urbanistyczno-architektonicznej musiał zostać uznany za istotne naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie i uzasadniał wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zauważa, że i druga wskazana przez organ odwoławczy kwestia wymagalności decyzji środowiskowej dla planowanej w ramach inwestycji farmy fotowoltaicznej, mogła stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ustalił, że teren inwestycji objęty jest ustaleniami obowiązującymi dla [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu stanowi jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. z 2021 r. poz. 1098). Słusznie wskazano również na treść § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 poz. 1839), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit a. Słusznie wreszcie Kolegium dostrzegło, że organ I instancji nie wyjaśnił, jaką powierzchnię ma zajmować zabudowa systemami fotowoltaicznymi i czy w związku z tym nie będzie to stanowić przedsięwzięcia mogąco potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśnienie tej kwestii powinno w zasadzie poprzedzać sporządzenie analizy urbanistycznej. Stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 poz. 2373) decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego Sąd uznał sprzeciwy za nieuzasadnione i oddalił je na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.