Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 881/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4 ust.2, ust. 3, art. 15zzzzzn2 ust. 1 okt 2 i ust. 2, art. 31 zo ust. 2 i ust.4, art. 31zq ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 8 par. 1, art. 10 par. 1, art. 77 par. 4, art. 79a psr. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie WSA Michał Niedźwiedź WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2022 r. nr 220000/70-73/106857/2022 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 220000/71/224354/2020/ZPWWO/3.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 czerwca 2022r. nr 220000/70-73/106857/2022 Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: ZUS, Organ) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 735 z późn. zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (teks jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 2095 z późn.zm.; dalej jako uCOVID-19) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 kwietnia 2022r. nr 220000/71/224354/2020/ZPWWO/3 odmawiającą I. K. (dalej jako: Strona, Skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu należnych składek za maj 2020r.

Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

1. W dniu 6 kwietnia 2020r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek Strony o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec, kwiecień i maj 2020r.

Organ w pismach z dnia 10 czerwca 2020 r. poinformował Stronę o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek za marzec 2020r. w kwocie 908,31 zł oraz kwiecień 2020r. w kwocie 362,34 zł.

W dniu 5 sierpnia 2020r. ZUS decyzją nr 220000/71/224354/2020/ZPWWO umorzył postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z 6 kwietnia 2020r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r., gdyż Strona nie złożyła dokumentacji rozliczeniowej za ten miesiąc w obowiązującym terminie tj. do 30 czerwca 2020r.

2. W dniu 21 sierpnia 2020 r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z obowiązku opłacania składek za maj 2020r.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku Organ – decyzją z dnia 21 września 2020r. nr 220000/71/224354/2020/ZPWWO-ODW-2 – utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 sierpnia 2020r.

3. Skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję z dnia 21 września 2020r. Po złożeniu przez Skarżącą skargi do WSA w Krakowie, Organ ponownie przeanalizował sprawę, w wyniku czego uznał, że niezasadnie umorzył postępowanie w oparciu o art 105 k.p.a., Skarżąca spełniła bowiem warunki do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek.

Według ustaleń Organu Skarżąca złożyła deklarację rozliczeniową za maj 2020r. w dniu 15 lipca 2020r., tj. po terminie wyznaczonym w ustawie – 30 czerwca 2020r. (Skarżąca nie wypełniła zatem przesłanki wynikającej z art.31zo ustawy o COVID-19). W takiej sytuacji, zdaniem Organu, należało wydać decyzję merytoryczną, tj. odmówić prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, bądź zwolnić z opłacania składek za maj 2020r., a nie kończyć postępowania w sposób formalny poprzez umorzenie postępowania.

W związku z powyższym ZUS decyzjami z dnia 9 listopada 2020r.:

- nr 220000/71/224354/2020/ZPWWO-ODW-3 – działając na podstawie art. 154 k.p.a., uchylił w całości decyzję z dnia 21 września 2020r. nr 220000/71/224354/ 2020/ZPWWO-ODW-2,

- nr 220000/71/224354/1/2020/ZPWWO – odmówił zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r.

W jej motywach Organ stwierdził, że Skarżąca nie złożyła w ustawowym terminie, do 30 czerwca 2020r., dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020r.

4. W dniu 30 listopada 2020r. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z obowiązku opłacania składek za maj 2020 r. We wniosku Skarżąca poinformowała, że przyczyną niezłożenia deklaracji rozliczeniowej za m-c maj 2020r. w terminie była awaria sprzętu elektronicznego należącego do biura rachunkowego odpowiedzialnego za składanie w jej imieniu dokumentacji.

Organ – decyzją z dnia 29 grudnia 2020r. nr 220000/71/331776/2020 – utrzymał w mocy decyzję z dnia 9 listopada 2020 nr 220000/71/224354/1/2020/ ZPWWO o odmowie do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r.

Skarżąca złożyła skargę również na ww. decyzję z dnia 29 grudnia 2020r.

5. W wyniku złożonych skarg, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie:

1) wyrokiem z dnia 28 grudnia 2021r., I SA/Kr 1342/21, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 21 września 2020r. nr 220000/71/224354/2020/ZPWWO-ODW-2 oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 5 sierpnia 2020r. nr 220000/71/224354/ 2020/ZPWWO

Zdaniem Sądu nie było podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku Strony, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.

Obowiązkiem ZUS było rozpoznanie wniosku Strony:

- jeżeli strona spełnia przesłanki uzasadniające zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia składek za przedmiotowe miesiące, to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 uCOVID, bądź

- wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za dane miesiące na podstawie art. 31zq ust. 7 uCOVID-19, w przypadku gdy strona nie spełnia przesłanek do przyznania ww. zwolnienia.

2) wyrokiem z dnia 23 listopada 2021r., I SA/Kr 1346/21, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 29 grudnia 2020r. nr 220000/71/331776/2020 oraz stwierdził nieważność decyzji z dnia 9 listopada 2020 nr 220000/71/224354/1/2020/ ZPWWO (I instancji).

W motywach rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności zauważył, że pierwotnie wydana w niniejszej sprawie decyzja z dnia 21 września 2020r. nr 220000/71/224354/ 2020/ZPWWOODW-2 (wydana w II instancji) była decyzją ostateczną. Jej uchylenie, na podstawie art. 154 k.p.a., nastąpiło na podstawie decyzji z dnia 9 listopada 2020r. nr 220000/71/224354/2020/ZPWWO-ODW-3. Jednakże ta ostatnia decyzja jest decyzją zaskarżalną na ogólnych zasadach określonych w k.p.a. Tymczasem Organ nie poczekał do chwili, aż ta decyzja stanie się ostateczna, lecz jeszcze tego samego dnia (tj. 9 listopada 2020r.) rozpoznał merytorycznie wniosek płatniczki z 6 kwietnia 2020r. w zakresie maja 2020r. poprzez wydanie decyzji znak 220000/71/224354/1/2020/ZPWWO. Wskazana decyzja pomimo odmiennego wyrzeczenia kolejny raz rozpoznawała tę samą sprawę rozstrzygniętą już przez ZUS decyzjami: z dnia 5 sierpnia 2020r. oraz dnia 21 września 2020r., w których organ działając w dwóch instancjach przesądził o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku Skarżącej z 6 kwietnia 2020r. W ocenie Sądu powyższe postępowanie organu rażąco naruszyło zasady postępowania administracyjnego, albowiem wobec faktu, iż wskazana decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. nie miała charakteru ostatecznego nie mogła więc na dzień 9 listopada 2020r. skutecznie wyeliminować z obrotu prawnego decyzji ZUS z 21 września 2020r. jak i 5 sierpnia 2020r. Tym samym ZUS wydając decyzję z 9 listopada 2020r. znak 220000/71/224354/1/2020/ZPWWO, w której odmówił Stronie prawa do zwolnienia z opłacania składek za maj 2020r., rozpoznał sprawę już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, albowiem pozostawała ona w tym czasie nadal w obrocie prawnym. Powyższe postępowanie organu stanowi przejaw kwalifikowanej wady prawnej z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a, która stanowi samoistną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji.

6. Organ ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 28 kwietnia 2022r. nr 220000/71/224354/2020/ZPWWO/3, odmówił zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżąca nie złożyła w ustawowym terminie (do 30 czerwca 2020r.) dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020r.

7. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca w dniu 18 maja 2022r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazała, że przyczyną niezłożenia w terminie deklaracji rozliczeniowej za miesiąc maj 2020r. była awaria sprzętu elektronicznego należącego do biura rachunkowego odpowiedzialnego za składanie w jej imieniu dokumentacji. Podniosła również, że Jej zdaniem w związku z awarią sprzętu w biurze rachunkowym w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 58 k.p.a., który przewiduje możliwość przywrócenia terminu na prośbę zainteresowanego.

8. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Organ wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 23 czerwca 2022r.

W uzasadnieniu Organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczył przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazał m.in., że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo uCOVlD-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Podstawowy, wynikający z ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 1009; dalej jako u.s.u.s.) termin na złożenie dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020r. upływał 15 czerwca 2020r. Termin ten, na potrzeby działań związanych z pomocą w ramach Tarczy Antykryzysowej, został wydłużony do 30 czerwca 2020r., aby z rozwiązań w niej przyjętych mogło skorzystać jak najwięcej płatników. Termin na złożenie deklaracji za miesiąc maj upłynął 30 czerwca 2020r.

Skarżąca deklarację rozliczeniową wraz z raportami imiennymi za maj 2020r. złożyła w dniu 15 lipca 2020r., a więc po ustawowym terminie na ich złożenie. W związku z niezłożeniem w obowiązującym terminie DRA za maj 2020r., 29 czerwca 2020r. na podstawie ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020r. systemowo utworzono dokument rozliczeniowy (PS) za maj 2020r., w którym wykazano należne składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 362,34 zł. Kwota składek wykazana w deklaracji utworzonej z urzędu nie odpowiada kwocie należnych składek wykazanych w złożonej przez Stronę 15 lipca 2020r. deklaracji rozliczeniowej za ww. miesiąc. Dlatego – zdaniem ZUS – nie można było pozytywnie rozpatrzyć tej sprawy, bo za prawidłową uznano tą deklarację rozliczeniową, którą płatnik złożył 15 lipca 2020r., a więc po obowiązującym terminie na jej złożenie. Ponieważ płatnik zatrudnia pracowników, ma obowiązek składania imiennych raportów miesięcznych za każdego ubezpieczonego w ustawowym terminie na ich złożenie. W raportach tych relacjonuje się faktyczny przebieg zatrudnienia i przerw w świadczeniu pracy przez ubezpieczonych. ZUS nie ma dostępu do takich danych faktycznych, a są to dane wpływające na wysokość należnej miesięcznej składki płatnika.

W ocenie ZUS trudno przyjąć, że trudności w przesyle danych do ZUS z powodu awarii sprzętu elektronicznego trwały ponad dwa tygodnie. To na płatniku ciąży obowiązek terminowego składania poprawnych raportów imiennych oraz deklaracji rozliczeniowych, nawet jeżeli zostało to zlecone biuru rachunkowemu. Dodatkowo Organ zwrócił uwagę, że Skarżąca w odwołaniu wskazała, że w związku z awarią sprzętu w biurze rachunkowym, w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 58 k.p.a., który przewiduje możliwość przywrócenia terminu na prośbę zainteresowanego. Z kolei jak wynika z akt sprawy, Skarżąca w toku postępowania nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu. Niezależnie od tego, terminy i zasady składania deklaracji rozliczeniowych są uregulowane w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, która nie przewiduje trybu przywrócenia terminu złożenia deklaracji rozliczeniowych. Stosowanie rozwiązań Tarczy Antykryzysowej uregulowane zostało w uCOVID-19. Art. 31 2g pkt 3 uCOVID-19 podtrzymał obowiązek składania dokumentacji rozliczeniowej u tych płatników, którzy nie są z tego zadowoleni, wyznaczając nowy, korzystniejszy dla płatników termin ich złożenia. Ustawa o COVID-19 również nie zawierała uregulowań w zakresie dopuszczalności przywrócenia terminu złożenia DRA.

Podsumowując, Organ uznał, że Skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r.

9.1. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Skarżąca wniosła skargę do Sądu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie,, czy zachodziły przesłanki do uwzględnienia usprawiedliwienia opóźnienia złożenia deklaracji składkowej;

2. art, 7, 77 § 1 i art., 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie II Instancji, na podstawie art. 77 § 1 k.p.a., obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;

3. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nie wyjaśnianie dlaczego nie uwzględniono usprawiedliwienia opóźnienia w składaniu deklaracji składkowej;

4. art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374) zostały uchylone (art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875).

Mając powyższe zarzuty na uwadze, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

9.2. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

10.1. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021r. poz. 2095 z późn. zm.; dalej ustawa o COVID-19). Zgodnie z ust. 2 wymienionego artykułu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Stosownie do ust. 3, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Mając powyższe na uwadze Przewodniczący Wydziału I WSA w Krakowie skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji Skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty Organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią Organu na skargę.

10.2. Odnosząc się zaś do kwestii kognicji Sądu, należy wpierw przywołać art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021r. poz. 137), stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022r. poz. 329; dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.).

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to zatem, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

10.3. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, częściowo również z innych przyczyn niż w niej wskazanych (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

10.4. Na wstępie zaznaczyć należy, że sprawy w tożsamym (zbliżonym) stanie faktycznym i prawnym były już wielokrotnie przedmiotem orzekania przez sądy administracyjne (np. wyroki WSA: w Lublinie z dnia 17 grudnia 2021r., I SA/Lu 463/21; w Gorzowie z dnia 10 listopada 2021r., II SA/Go 914/21; w Gdańsku z dnia 22 października 2021r., I SA/Gd 744/21; w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2021r., III SA/Po 306/21; wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko zawarte w ww. orzecznictwie Sąd w niniejszym składzie podziela, zatem posłuży się argumentacją zawartą w tychże wyrokach.

10.5. Przechodząc zatem do meritum wskazać należy, że zgodnie z – powołanym również przez Organ – art. 31zq ust. 1 uCOVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Przy czym, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 uCOVID-19).

W ocenie Sądu, bezsporna w niniejszej sprawie była okoliczność, że w świetle art. 47 u.s.u.s. Skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji za kwiecień i maj 2020r.

10.6. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że na mocy art. 123 u.s.u.s. w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a.

W myśl tych przepisów organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zachować zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.).

Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019r., II SA/Sz 239/19).

Z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek Skarżącej, otrzymała ona od Organu informację o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020r. Z akt nie wynika również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 6 kwietnia 2020r., a przed 30 czerwca 2020r. zakomunikował Skarżącej, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej Organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.).

Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (komunikat ZUS z 29 kwietnia 2020r., dostępny na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Aktualności"), ZUS od dnia 4 maja 2020r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ od 4 maja 2020r. powinien był realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie.

Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby Organ podjął jakiekolwiek działanie w tym kierunku przed wydaniem decyzji.

W ocenie Sądu zamieszczenie 17 czerwca 2020r. na stronie internetowej ZUS (dostępne j.w.) komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (na tą okoliczność powołuje się Organ w treści decyzji wydanej w I instancji) wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.).

Powyższe uchybienie organu świadczy równocześnie o naruszeniu obowiązku, którym mowa w art. 79a § 1 k.p.a., tj. wyjaśnienia stronie przed wydaniem decyzji przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przed wydaniem obydwu decyzji w niniejszej sprawie ZUS nie wyjaśnił Skarżącej skutków nieprzedłożenia deklaracji rozliczeniowych za maj 2020 r.

W ocenie Sądu również przepis art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał ZUS do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc ZUS – na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych – posiadał wiedzę, że Skarżąca nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowych, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020r.

10.7. Takie działanie stanowi również naruszenie, wynikającej z art. 8 § 1 k.p.a., zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Narusza bowiem tę zasadę, zdaniem Sądu, takie postępowanie, gdy – z jednej strony – państwo przyznaje pewne ulgi i zwolnienia związane z nadzwyczajną sytuacją epidemii COVID-19, a – z drugiej strony – organy państwa nie wypełniają ciążących na nich obowiązków proceduralnych, przez co mocno utrudniają (a przynajmniej – nie ułatwiają) skorzystania z tej pomocy.

Sąd zdaje sobie sprawę z bardzo dużej ilości wniosków wpływających do Organu w tzw. "sprawach COVID-owych", ale duża ilość spraw nie usprawiedliwia tak oczywistego łamania przepisów proceduralnych. Szczególnie, że jest to działanie przeciwskuteczne. Permanentny brak stosowania w szczególności art. 79a k.p.a. (poprzez brak wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały przez stronę spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony) powoduje, że strony zaskarżają niekorzystne dla siebie decyzje do sądów administracyjnych, a te z kolei uchylają decyzje ZUS, głównie z przyczyn proceduralnych (patrz np. wyroki powołane w punkcie 10.4. uzasadnienia), co – zamiast zmniejszać – tylko zwiększa obciążenie pracą ZUS-u.

10.8. Wyjaśniając zakres dokonanego uchylenia (zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji), stwierdzić należy, że w orzecznictwie (wyrok WSA w Białymstoku z 23 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Bk 646/21) podnosi się, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a, sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).

Ponieważ uchybienia wyżej wskazane dotyczą zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 28 kwietnia 2022r., zasadne stało się uchylenie obydwu decyzji.

10.9. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Organ wyjaśni czy przed 30 czerwca 2020r. informował Skarżącą o skutkach niezłożenia wymaganej dokumentacji rozliczeniowej i czy wzywał ją do uzupełnienia tego braku (nawet jeśli wezwanie to zostało wystosowane po 30 czerwca 2020r.). Weźmie przy tym pod uwagę zasadę, że uchybienia organów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nie mogą szkodzić stronie postępowania, gdyż w przeciwnym razie takie wykorzystywanie uchybień Organu również może zostać odczytane jako naruszenie zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.).

Organ, biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego), rozważy również zastosowanie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uCOVID-19 (zob. wyroki WSA: w Lublinie z dnia 17 grudnia 2021r., I SA/Lu 463/21; w Gorzowie z dnia 10 listopada 2021r., II SA/Go 914/21). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po złożeniu wniosku przez Skarżącą (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz.U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy.

10.10. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.