Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1446/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 6, 7, 77, 107, 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi O. L. i M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz O. L. i M. L. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r.. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Pr. bud.), po rozpatrzeniu odwołania M. H. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...] – uchylił ww. decyzję Starosty [...] Nr [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę M. H. dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w obrębie [...] [...], ul. [...] róg [...], według projektu budowlanego, wykonanego w marcu 2016 r., uzupełnionego w czerwcu 2017 r. oraz marcu 2018 r., stanowiącego załącznik do niniejszej decyzji, sporządzonego przez mgr inż. arch. D. T.;

sporządzonego w częściach:

- architektonicznej przez mgr inż. arch. D. T., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, wpisanego na listę [...] Okręgowej Izby Architektów RP pod nr [...];

- konstrukcyjnej przez mgr inż. M. R., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń, wpisanego na listę [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...];

- instalacji sanitarnych przez inż. M. S. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, wpisanego na listę [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...];

- instalacji elektrycznych przez mgr inż. A. B. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] do projektowania w specjalności instalacyjno - inżynierskiej w zakresie instalacji elektrycznych, na listę [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa pod nr [...];

z zachowaniem następujących warunków, zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego:

1. przy wykonywaniu robót, należy stosować wyroby dopuszczone do obrotu i stosowania, wg przepisów ustawy z dnia [16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. 2016. poz. 1570), zgodnie z art. 10 ustawy - Prawo budowlane;

2. "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31", zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

3. roboty budowlane wykonywane w miejscach kolizji lub zbliżeń budowanego obiektu z podziemnym uzbrojeniem terenu należy wykonywać ręcznie i ze szczególną ostrożnością pod nadzorem inspektorów właściwych służb. Roboty należy realizować zgodnie z dokumentacją budowy, z zachowaniem warunków nałożonych przez uzyskane opinie, uzgodnienia i pozwolenia oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, oraz ochronę środowiska, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane,

4. Inwestor jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa budowy lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i spełniającą wymóg art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy Prawo budowlane;

5. kierownik budowy (robót) jest obowiązany prowadzić dziennik budowy, zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane;

6. kierownik budowy (robót) jest obowiązany umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt. 2 ustaw}' - Prawo budowlane kierownik budowy (robót) jest obowiązany odpowiednio zabezpieczyć teren budowy, zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane;

7. przy prowadzeniu robót budowlanych do kierowania, którymi jest wymagane przygotowanie zawodowe w specjalności techniczno-budowlanej innej niż posiada kierownik budowy, inwestor jest zobowiązany zapewnić ustanowienie kierownika robót w danej specjalności, zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy Prawo budowlane;

8. obiekty podlegają wyznaczeniu w terenie przez uprawnionego geodetę, a po ich wybudowaniu - geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, obejmującej położenie ich na gruncie, zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, zaś obiekty lub elementy obiektów budowlanych ulegające zakryciu, wymagające wykonania inwentaryzacji geodezyjnej, podlegają inwentaryzacji przed ich zakryciem.

9. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym ta stanie się ostateczną, lub budowa zostanie przerwana na okres dłuższy niż 3 lata, zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

10. Szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:

1) roboty budowlane należy realizować zgodnie z dokumentacją budowlaną, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz ochronę środowiska;

2) teren budowy zabezpieczyć przed wejściem osób trzecich,

3) wytyczyć geodezyjnie obiekt w terenie,

4) wykonać geodezyjną inwentaryzację powykonawczą obejmującą położenie obiektu i urządzeń budowlanych na gruncie

5) zastosować się do uwag i zaleceń z uzgodnień i opinii.

Uzasadniając decyzję, Wojewoda [...] wyjaśnił, że [...] kwietnia 2016 r., do Starosty [...] wpłynął wniosek M. H. o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] na działce nr ew. [...] obrębu [...] [...] przy ul. [...] róg [...] w [...].

Organ I instancji pismem z dnia [...] maja 2016 r., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego, a następnie, pismem z dnia [...] maja 2016 r., zawiadomił strony o zebranym materiale dowodowym w sprawie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. H., pozwolenia na budowę. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli O. L. i M. L. Wojewoda [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji.

Starosta [...] w toku ponownie prowadzonego postępowania, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej. W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora z dnia [...] kwietnia 2017 r., Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., zawiesił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. [...] listopada 2017 r., inwestor wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania i zwrócił uzupełnioną dokumentację projektową. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., podjął postępowanie w sprawie i decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...] na działce nr ew. [...] obrębu [...] [...] przy ul. [...] róg [...] w [...].

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] wniosła M. H. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 50 k.p.a., wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej, zaś pismem z dnia [...] marca 2018 r., inwestor zwrócił skorygowane egzemplarze projektu budowlanego (4 egzemplarze) i wymienił dokonane korekty, ponadto uzupełnił wniosek o aktualne zaświadczenia projektanta i sprawdzającego, oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wojewoda [...] [...] marca 2018 r. zawiadomił strony postępowania, na podstawie art. 10 k.p.a. o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 138 k.p.a., na skutek wniesienia odwołania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego mającymi zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Wyjaśnił też, co podlega sprawdzeniu - zgodnie z art. 35 ust. 1 Pr. bud. - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud., właściwy organ powinien wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do usunięcia wskazanych w tym postanowieniu nieprawidłowości, w określonym terminie.

Możliwość wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości w projekcie budowlanym nie jest zarezerwowana wyłącznie dla organu I instancji. Organ odwoławczy, również może skorzystać z tego uprawnienia, gdyż zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, o ile nie zostały naruszone przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda [...] stwierdził niewielkie braki w dokumentacji projektowej i korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a., pismem z dnia [...] lutego 2018 r., wezwał inwestora do usunięcia następujących nieprawidłowości w przedłożonym wniosku i dokumentacji projektowej poprzez:

"1. zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu znajduje się informacja, iż projektowany jest wjazd na posesję, który nie zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, a opis jego realizacji nie znajduje się w części opisowej projektu zagospodarowania terenu. Jeśli zamierzeniem inwestora jest realizacja zjazdu w ramach odrębnej procedury, informacja ta powinna spójnie i jednolicie objąć cały projekt budowlany.

2. dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę oryginałów lub poświadczonych odpisów wszystkich dokumentów formalnych takich jak decyzje postanowienia i uzgodnienia. Zgodnie z art. 76a § 2 Kpa: "zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli« jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym". Wzmiankowane dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i projekcie budowlanym zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez projektanta, eonie spełnia wymagań Kpa. Nie jest konieczna wymiana kopii dokumentów znajdujących się we wszystkich egzemplarzach projektu budowlanego. Jako załączniki do wniosku, ww. dokumenty, sporządzone w prawidłowej formie, mogą stanowić część akt administracyjnych postępowania lub mogą być uwierzytelnione w egzemplarzu przeznaczonym dla organu.

3. przedłożony projekt budowlany musi być wewnętrznie spójny, a cześć opisowa projektu zagospodarowania terenu musi odzwierciedlać stan przedstawiony na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. W przedmiotowym projekcie budowlanym zachodzą pewne nieścisłości, dla przykładu należy wskazać, iż na str. 17 projektu budowlanego znajduje się informacja, iż inwestor planuje realizację infrastruktury technicznej i zjazdu, na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, elementy te zostały wyłączone do odrębnego opracowania.

4. doprowadzenie części rysunkowej projektu architektoniczno - budowlanego do zgodności § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a, b i c rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2012, poz. 462 ze zm.), poprzez przedłożenie zasadniczych elementów wyposażenia technicznego, ogólnobudowlanego, umożliwiającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym: schematów instalacji: wodociągowych, kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacyjnych, chłodniczych, klimatyzacyjnych i gazowych; instalacji i urządzeń budowlanych: elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz instalacji piorunochronnych oraz instalacji i urządzeń budowlanych ochrony przeciwpożarowej określonych w przepisach odrębnych".

Pismem z dnia [...] marca 2018 r., inwestor zwrócił skorygowane egzemplarze projektu budowlanego (4 egzemplarze) i wymienił dokonane korekty, oraz uzupełnił wniosek o aktualne zaświadczenia projektanta i sprawdzającego oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej zostały uzupełnione poprzez wskazanie, iż realizacja zjazdu odbędzie się w ramach odrębnej procedury; dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę poświadczonych odpisów wszystkich dokumentów formalnych; ujednolicenie części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu oraz uzupełnienie projektu budowlanego o schematy instalacji i sieci.

Wojewoda wyjaśnił, iż na obszarze przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z powyższym, Inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], o warunkach zabudowy. W ocenie organu, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ww. decyzją o warunkach zabudowy. Zachowane zostały wyznaczone w decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] nieprzekraczalne linie zabudowy (od ul. [...] - 5 m od granicy działki, od ul [...] w linii istniejącego budynku na działce nr ew. [...] z obrębu [...]), wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (60%-66% w projekcie, s. 16); wskaźnik wielkości powierzchni kubaturowej w stosunku do powierzchni działki (18%-18% w projekcie, s. 16), szerokości elewacji frontowej (od ul. [...] 8m +20% (9,6 m) - 9,1 m w projekcie s. 16; od ul. [...] 4 m +20% (4.8 m) - 4,26 m w projekcie s. 16); maksymalna ilość kondygnacji nadziemnych (2-2 w projekcie s. 16 + rysunki); wysokości budynku do kalenicy (max 8 m - 8 w projekcie s. 16 + rysunki); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (max 6 m - 6 m w projekcie, s. 16 + rysunki); kąt nachylenia głównych połaci dachowych (20°-45° - 27° w projekcie, s. 16 + rysunki); wymagania co do geometrii dachu (dach dwuspadowy ze spadkiem w stronę [...] - w projekcie, s. 34);

Zdaniem Wojewody [...], planowana inwestycja nawiązuje formą architektoniczną do istniejących już budynków, na terenie inwestycji nie będą się znajdowały obiekty uciążliwe dla środowiska, wykopy i realizacja ww. inwestycji nie spowoduje degradacji istniejącej zieleni. Zaopatrzenie w media dla przedmiotowej inwestycji następuje, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, z miejskiej sieci wodociągowej, energetycznej, odprowadzenie ścieków, będzie się odbywać do miejskiej sieci kanalizacyjnej, ogrzewanie będzie realizowane z kotła gazowego. Odpady będą odbierane przez koncesjonowaną firmę i przechowywane będą w zamykanych pojemnikach na powierzchni utwardzonej. Obsługa komunikacyjna będzie się odbywać od strony [...], zapewniono na terenie działki własnej miejsce postojowe.

Planowana inwestycja nie ogranicza możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów w sposób stały, a jedynie chwilowy związany z koniecznością przebudowy infrastruktury technicznej.

Projektowany budynek, został usytuowany zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.), elewacje (z pominięciem elewacji wschodniej) zostały zaprojektowane w odległości min 5 m od granicy z działkami sąsiednimi. Elewacja wschodnia, nieposiadająca otworów okiennych, została zaprojektowana w granicy z działką sąsiednią. Usytuowanie takie wynika z faktu, iż działka inwestycyjna ma szerokość mniejszą niż 16 m, co zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie umożliwia realizację budynku w granicy z działką sąsiednią. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić również uwagę, iż nieprzekraczalne linie zabudowy oraz kształt działki nie pozwalają na inne usytuowanie budynku.

Projektowana inwestycja nie narusza § 271-273 ww. rozporządzenia w stosunku do sąsiednich budynków. Ściana / elewacja wschodnia jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Odległość miedzy projektowanym budynkiem, a pozostałymi budynkami mieszkalnymi (pomijając elewację wschodnią) wynosi ponad 8 m. W dalszej kolejności należy wskazać, iż zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisu § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), przepisu § 29 (zakaz zmiany naturalnego spływu wód), przepisu § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00), § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi).

Projekt budowlany wykonany został zgodnie z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Dokumentacja projektowa jest kompletna - zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz po uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym, aktualne w stosunku do projektu zaświadczenia, o których mowa wart. 12 ust. 7 ww. ustawy. Dokumentacja projektowa posiada też wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia. Projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Do wniosku o pozwolenie na budowę zostały dołączone oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Projektowany budynek nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, tym samym brak było potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Reasumując, Wojewoda [...] stwierdził, że złożony projekt budowlany jest zgodny z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i z ustaleniami planu miejscowego oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia o wpisie projektantów na listę właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor przedłożył także oświadczenie projektanta, złożone na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do motywów uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] wyjaśnił, iż podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż Inwestor nie wypełnił wszystkich nałożonych na niego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], obowiązków, co zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu, skutkowało odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Analiza akt przedmiotowej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż przesłanki, na których została oparta decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zostały błędnie uzasadnione, a obowiązek podprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stosunku do elewacji wschodniej, na którym opierała się zaskarżona decyzja nałożony został na inwestora niezasadnie, co stanowi naruszenie art. 35 ust. 3. W sytuacji takiej inwestor miał prawo nie zastosować się do obowiązków nieznajdujących podstawy prawnej.

Wprawdzie Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...]. [...], wskazał pewne wytyczne co do interpretacji szerokości działki, nie przesądził jednak w tej decyzji o braku zgodności planowanej inwestycji z § 12 ust. 3 pkt 1, niezależnie od powyższego, zgodnie z najnowszym orzecznictwem oraz stanowiskiem judykatury, należy wskazać, iż brak jest definicji szerokości działki budowlanej. Judykatura również nie porusza tego aspektu, w sposób precyzujący niniejsze pojęcie. Przy braku definicji legalnej niniejszego pojęcia, jak również spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, należy posłużyć się tu definicją celowościową.

Działka inwestycyjna w najszerszym miejscu ma 12 m a w najwęższym 9 m. Niezależnie czy wartość tą uznać za długość czy też za szerokość działki, realizacja zabudowy jednorodzinnej przy takich parametrach zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, byłaby po prostu niemożliwa. W ocenie Wojewody, zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy było umożliwienie inwestorom posiadającym działki, o wyjątkowo niekorzystnych warunkach geometrycznych, ich zabudowę czyli realizację art. 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazać należało, iż działka inwestycyjna leży u zbiegu dwóch ulic. Przenoszenie zjazdu z ul. [...] na ul. [...], wyłącznie w celu zmiany parametru długości na szerokość, byłoby kompletnie niezasadnym i stało w sprzeczności z art. 8 K.p.a. Jak też zostało to wskazane w doktrynie, długość i szerokość w odniesieniu do działki budowlanej może być stosowana zamiennie, ważne jest natomiast, aby jeden z tych paramentów, miał mniej niż 16 m.

Realizacja każdego obiektu budowlanego wiąże się z określonymi ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Jednakże powyższe nie może ograniczać prawa inwestora do zabudowy działki w sposób zgodny z przepisami. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy w wyniku realizacji inwestycji dojść może do naruszenia interesów osób trzecich, ale wyłącznie w zakresie ewentualnego naruszenia norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych innych osób. a nie interesów faktycznych.

Wojewoda wyjaśnił też, że decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, będąca podstawowym środkiem reglamentacji prawno-budowlanej, to typowy przykład decyzji o charakterze związanym tj. decyzji, której przesłanki wydania są ściśle określone przepisami prawa, co wyłącza działanie organu w warunkach luzu decyzyjnego na etapie rozstrzygania. Potwierdzeniem powyższej tezy jest treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to również, iż w razie nieuzupełnienia przez inwestora uchybień w dokumentacji projektowej organ musi odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, którzy pismem datowanym na [...] czerwca 2018 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania.

Decyzji Wojewody [...] zarzucili naruszenie:

"- art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r.; poz. 1332 ze zm.),

- § 12 ust. 3 pkt 1; § 13 ust. 1 pkt la i ust. 2; § 19 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujących w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę

- art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm.) oraz art. 4, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r- Prawo budowlane oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorowi M. H. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, gdy na podstawie okoliczności sprawy przedłożona przez inwestora dokumentacja, w tym w szczególności projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami prawa budowlanego oraz zasadami wiedzy technicznej, a także planowana inwestycja w sposób istotny narusza interesy osób trzecich posiadających nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji oraz przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono zasadę prawa do równej ochrony własności.

- art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nieustalenie istotnych okoliczności sprawy w szczególności zbadania zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej, a także wadliwą ocenę ustalonych okoliczności faktycznych sprawy poprzez uznanie, że inwestor usunął nieprawidłowości występujące w przedłożonej dokumentacji projektowej do czego wezwał go pismem z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 50 Kpa".

Uzasadniając skargę, skarżący wskazali, że co prawda inwestor złożył dokumentację, jednakże przedłożone dokumenty (w szczególności projekt budowlany) nie są zgodne z ustaleniami decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ulicy [...] r. [...] w [...], przepisami prawa budowlanego oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Złożenie przez inwestora oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej nie jest wiążące dla organu i zgodność projektu budowlanego z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej powinna zostać przez organ administracji zbadana.

Skarżący nie godzą się z uzasadnieniem decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta [...] nr [...] o warunkach zabudowy. W ww. decyzji o warunkach zabudowy, pkt. 1a Burmistrz Miasta [...] ustalił ilość kondygnacji nadziemnych budynku tj. maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne. Z zatwierdzonego projektu budowlanego bezsprzecznie wynika, że projektowany budynek mieszkalny został zaprojektowany o trzech kondygnacjach nadziemnych tj. parter, piętro i poddasze. Na parterze i piętrze projektant przewidział część mieszkalną natomiast kondygnacja poddasza została zaprojektowana jako pomieszczenie jednoprzestrzenne, opisane jako "poddasze techniczne".

Z zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika jednak, czy i jakie urządzenia służące do funkcjonowania i obsługi technicznej projektowanego budynku będą zlokalizowane na kondygnacji poddasza. Ponadto komunikacja na kondygnację poddasza odbywa się pełnowymiarową klatką schodową, wysokość kondygnacji poddasza w najwyższym punkcie wynosi 2,30m, poddasze jest doświetlone oknami umieszczonymi w dachu tzw. "połaciowymi" i oknem umieszczonym w ścianie szczytowej, jest ocieplone warstwą wełny mineralnej ułożonej pomiędzy krokwiami. Zgodnie z definicją "kondygnacji" zawartą w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Poddasze techniczne w rzeczywistości stanowi trzecią kondygnację projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, spełnia bowiem wymagania definicji "kondygnacji" zawartej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W niniejszej sprawie nie ma zastosowania zapis mówiący, że za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia, ponieważ dotyczy on wyłącznie pomieszczeń usytuowanych ponad dachem.

Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny został zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...], w odległości 4,87 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami okiennymi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pokoje). Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania (dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m). Zasada sposobu określenia wysokości przesłaniania zawarta jest w § 13 ust. 2 ww. przepisu, mierzy się ją od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego (budynek mieszkalny jednorodzinny na działce ewidencyjnej nr [...]) do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego (projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny na działce ewidencyjnej nr [...]). Zgodnie z tą zasadą projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny należało zlokalizować w odległości co najmniej 6,47 m od ściany istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z otworami okiennymi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (pokoje) na działce ewidencyjnej nr [...].

Powyższy fakt był już przez skarżących zgłaszany w odwołaniu od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Jednakże Wojewoda [...] prowadząc postępowanie odwoławcze nie uznał za zasadne zobowiązanie Inwestora do przedłożenia analizy określającej wysokość przesłaniania.

Ponadto, jak wynika z zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki ewidencyjnej nr [...], na terenie tej działki zostało zlokalizowane 1 miejsce postojowe w odległości 2,5m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ew. [...], opisane w legendzie do projektu zagospodarowania jako "miejsce postojowe" i ok. 6,0 m do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Dopiero z części opisowej do projektu zagospodarowania wynika, że jest to miejsce przewidziane dla samochodu osoby niepełnosprawnej. Niezrozumiałe jest jednak projektowanie miejsca postojowego dla samochodu osoby niepełnosprawnej, ponieważ z projektu budowlanego nie wynika, żeby projektowany obiekt przystosowany był do użytkowania przez osobę niepełnosprawną.

Z powyższego wynika, że lokalizacja miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej jest całkowicie nieuzasadniona, a lokalizacja w odległości 2,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej narusza § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tej sytuacji, jeżeli nie można zachować odległości określonych w przepisach tj. 3,0 m do granicy działki i 7,0 m do okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi organ administracji architektoniczno-budowlanej winien rozważyć możliwość wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisu techniczno-budowlanego, w tym przypadku § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązującego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę - w związku z art. 9 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący wielokrotnie podnosili zarzuty co do zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa. Pomimo uzupełnienia przez inwestora dokumentacji na wezwanie Wojewody [...] zarzuty zachowały swoją aktualność.

Fakt, że do projektu budowlanego dołączono analizę dotyczącą nasłonecznienia sporządzona przez mgr. Inż. arch. D. T. nie zwalnia organów administracji od poczynienia własnych ustaleń w tym zakresie. Skarżący nie podzielają opinii Wojewody, że sporządzenie projektu i analizy przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia zwalnia organ administracji z obowiązku poczynienia własnych ustaleń. W toku postępowania administracyjnego było chociażby możliwe powołanie biegłego w celu poczynienia ustaleń w zakresie kwestii nasłonecznienia.

Nie jest także zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie Wojewody [...], że w postępowaniu odwoławczym były tylko niewielkie braki w dokumentacji projektowej. Uchybienia te były istotne i powinny skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Jak stwierdza Wojewoda - działka inwestycyjna w najszerszym miejscu ma 12 m a w najwęższym 9 m. Niezależnie czy wartość tą uznać za długość czy też za szerokość działki, realizacja zabudowy jednorodzinnej przy takich parametrach zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, byłaby po prostu niemożliwa. W ocenie tutejszego organu zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy było umożliwienie Inwestorom posiadającym działki, o wyjątkowo niekorzystnych warunkach geometrycznych, ich zabudowę czyli realizację art. 4 ustawy Prawo budowlane.

Interpretacja przez Wojewodę art. 4 ustawy Prawo budowlane jest niewłaściwa. Przepis ten nie przewiduje specjalnych preferencji dla inwestorów posiadających działki, o wyjątkowo niekorzystnych warunkach geometrycznych. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ustawodawca akcentuje obowiązek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami i nie wprowadza od niego ustępstw. Określone art. 4 prawo budowlane prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jest także ograniczone prawami osób trzecich,

Nie może być tak, że realizacja jednej inwestycji uniemożliwi zrealizowanie innej, późniejszej. Wzgląd na ochronę interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może też jednak spowodować utraty z pola widzenia interesu inwestora, tj. interesu wynikającego z art. 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ochrona interesów osób trzecich nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. Wynika to wprost z art. 35 ust. 4 wskazanej ustawy. Konieczne jest zatem właściwe wyważenie interesów inwestora oraz osób trzecich.

Przy wykładni i stosowaniu przepisów Prawa budowlanego należy uwzględnić prawne uwarunkowania systemowe, które determinują proces inwestycyjno-budowlany, w szczególności regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Unormowane w art. 4 Prawa budowlanego prawo do zabudowy oraz ustanawiana w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zasada poszanowania interesów osób trzecich muszą być interpretowane w powiązaniu z treścią art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Z art. 4 Prawa budowlanego wynika wprost, że prawo do zabudowy nie jest nieograniczone, gdyż warunkiem skorzystania z tego prawa jest zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami. Oznacza to, że podmiot planujący inwestycję budowlaną musi uwzględnić inne prawa i dobra chronione, w tym uzasadniony interes osób trzecich, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się, że prawa do zabudowy nie należy rozumieć w ten sposób, że przepis art. 4 ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy - Prawo budowlane. Ochrona prawa własności dotyczy wszystkich podmiotów prawa w równym stopniu i wolność zabudowy nie upoważnia do lekceważenia uzasadnionych interesów prawnych innych podmiotów (art. 5 ust. 1 pkt 9). Dlatego inwestor chcący realizować przysługujące mu prawo do zabudowy musi mieć na względzie analogiczne prawa innych.

W związku z tym, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, każdy właściciel nieruchomości w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Zatem inwestor, który pierwszy zabudowuje swoją działkę, nie ma tylko z tego tytułu dodatkowych, większych uprawnień.

Zakres dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może być rozumiany w taki sposób, w wyniku którego dochodziłoby do znacznych utrudnień czy wręcz uniemożliwienia zabudowy na działkach sąsiednich.

Zarówno w piśmiennictwie, jak też w orzecznictwie akcentuje się potrzebę postrzegania prawa do zabudowy w kontekście zasad konstytucyjnych, związanych z ochroną własności (art. 21 ust. 1). Stosownie do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zwraca się uwagę, że wolność zabudowy realizowana przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości musi uwzględniać prawo innych osób lub jednostek organizacyjnych do ochrony własnych interesów prawnych, jest to zasada wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym. Ma ona ścisły związek z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa statuowaną w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji inwestor podejmujący się realizacji swoich praw wynikających z prawa do zabudowy musi liczyć się z tym, że na zasadzie równości wobec prawa podmiot mający tytuł do nieruchomości, na którą może oddziaływać zamierzenie budowlane inwestora, ma prawo korzystać z wszelkich środków prawnych służących ochronie własnego interesu prawnego.

Prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja naruszała prawo w sposób opisany powyżej, a skarga – co do zasady – zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w skardze tej wymienionych.

Na wstępie należy wyjaśnić, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. H. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w [...] wydana została z przyczyn formalnych – zgodnie z art. 35 ust. 3 Pr. bud.

W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego organ administracji architektoniczno budowlanej I instancji, przed stanowczym orzeczeniem, bada dwie kwestie niezbędne dla wydania pozytywnej lub negatywnej decyzji: formalnoprawną – a więc prawidłowość wniosku i kompletność wymaganej przepisami Prawa budowlanego dokumentacji, do wniosku załączonej oraz materialnoprawną – a więc szeroko rozumianą zgodność zamierzenia inwestycyjnego z prawem. Dokonanie obu ww. ustaleń jest niezbędne do tego, aby móc uznać wydaną przez organ I instancji decyzję pozytywną lub negatywną za legalną (art. 6 k.p.a.) i podjętą na skutek należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, umożliwiającego załatwienie sprawy (art. 7 k.p.a.), po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Jeżeli jednak organ I instancji odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z przyczyn wyłącznie formalnych (art. 35 ust. 3 Pr. bud.) i – w związku z tym - nie prowadzi postępowania w aspekcie materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia i nie dokonuje w żaden poddający się kontroli sposób oceny materialnoprawnej inwestycji ujętej we wniosku, to organ odwoławczy uchylając takie orzeczenie i wydając pozytywną decyzję - w rzeczywistości działa za organ I instancji, prowadząc postępowanie w zakresie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem tak, jakby był organem I instancji. Postępowanie to jest więc przeprowadzone po raz pierwszy, ale przez organ odwoławczy. Takie zaś postępowanie narusza, zdaniem tut. Sądu, zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 k.p.a.

Dokonanie zaniechanej (z uwagi na przyjętą podstawę prawną decyzji Starosty [...]) przez organ I instancji merytorycznej oceny wniosku pod względem materialnoprawnym – wbrew stanowisku przyjętemu przez Wojewodę [...] - nie mieści się natomiast w dyspozycji art. 136 § ani § 2 k.p.a., gdyż artykuł ten zezwala organowi odwoławczemu wyłącznie na takie postępowanie, które zmierza do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie postępowanie merytoryczne za organ I instancji, co do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem.

W sprawie niniejszej, wobec tego, że inwestor nie wykonał postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., którym organ nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków we wniosku (i załącznikach) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to organ I instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie, ale – po bezskutecznym upływie terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości - wydał formalną decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Dyspozycja art. 35 ust. 3 Pr. bud. nie pozostawia organowi architektoniczno budowlanemu możliwości orzekania uznaniowego. Jeżeli inwestor uchybi terminowi usunięcia naruszeń, to organ nie rozstrzyga merytorycznie zasadności wniosku i nie ocenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem, ale odmawia pozwolenia i zatwierdzenia; właśnie z uwagi na kwestie formalne. Wynika to stąd, że wobec braków formalnych nie jest możliwe przeprowadzenie merytorycznej oceny zgodności projektowanej inwestycji z prawem.

Jak wynika z akt sprawy, Starosta [...]i wydał postanowienie o uzupełnieniu braków właśnie w tym celu, aby możliwe stało się dokonanie merytorycznej oceny poprawności wniosku inwestora oraz kompletności i prawidłowości przedłożonej do wniosku dokumentacji budowlanej. Tym samym, organ uznał, że ocena pozytywnych przesłanek z art. 32 – 35 Pr. bud. może dopiero nastąpić, ale dopiero w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał, nie zawierający wad, na które organ zwrócił uwagę w postanowieniu, wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud.

Jak wyjaśnił organ I instancji (co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy) inwestor, pomimo wezwania organu, nie dostosował lokalizacji planowanej inwestycji do § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie dostarczył szczegółowego uzasadnienia konieczności wprowadzenia odstępstwa, propozycji rozwiązań zamiennych, w związku z wymogiem uzyskania zgody właściwego organu na odstępstwo od przepisów techniczno - budowanych dla przedmiotowej budowy na podstawie art. 9 ust. 3 pkt. 2 Pr. bud. Inwestor nie dostarczył też projektu zagospodarowania terenu, sporządzonego zgodnie z § 8 i § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U z 2012 poz. 462 z późn. zm.) uwzględniając § 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 roku w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.

Jak uznał organ I instancji, załączony projekt zagospodarowania działki nie był czytelny, nie umożliwiał ustalenia odległości obiektu od granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] oraz nie posiadał pieczęci świadczącej o tym, że mapa na której sporządzono część rysunkową projektu zagospodarowania działki została przyjęta do zasobu powiatowego i zaewidencjonowana. Ponadto, zaznaczony drugi 30 m obszar aktualizacji mapy na projekcie zagospodarowania nie posiadał potwierdzenia świadczącego o naniesionych poprawkach przez geodetę sporządzającego mapę.

Biorąc więc pod uwagę taką przyczynę odmownej decyzji organu I instancji, w rzeczywistości formalno- a nie materialnoprawną, tut. Sąd ponownie podkreśla, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji po raz pierwszy w toku postępowania administracyjnego, faktycznie ustalającej warunki budowy dla przedmiotowej inwestycji i zawierającej po raz pierwszy merytoryczne i całościowe ustosunkowanie się w sprawie do projektu budowlanego, jego zgodności z prawem oraz jego zatwierdzenie, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.).

Wydając decyzję merytoryczną, Wojewoda [...] – wobec braku w tym zakresie ustaleń organu I instancji – musiał sam, po raz pierwszy w sprawie, dokonać ustalenia i oceny zaistnienia wszystkich ustawowych, materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Tym samym, musiał po raz pierwszy w sprawie przeprowadzić postępowanie w tym zakresie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dokonanie na podstawie art. 32 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud. przez organ odwoławczy oceny tego, czy dla wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego wymagane jest przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 lub, czy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (wymaganych przepisami szczególnymi) nie jest "uzupełnieniem" postępowania dowodowego organu I instancji. Nie może zostać dokonane w ramach "uzupełnienia", o którym mowa w art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy, jeśli organ I instancji przesłanek materialnoprawnych – wobec braków w złożonym wniosku i dokumentacji, do uzupełnienia których organ wezwał inwestora - jeszcze nie ustalał, a stosownych ustaleń nie zamieścił w uzasadnieniu swej decyzji.

Co więcej, nie stanowi "uzupełnienia" przez organ odwoławczy dowodów i materiałów w rozumieniu art. 136 § 1 k.p.a. ustalanie, czy (art. 32 ust. 4 Pr. bud.) inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; czy złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności ewentualnych pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 Pr. bud., i czy były one wymagane; czy wreszcie złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to bowiem przedmiotem postępowania przed organem I instancji i o ile organ ten takiego postępowania – wobec ww. braków wniosku i dokumentacji budowlanej – jeszcze nie przeprowadził, a stosownych ustaleń nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji, to organ odwoławczy nie ma czego uzupełniać, a wszelkie własne ustalenia organu odwoławczego są w rzeczywistości zastąpieniem Starosty [...] w ustaleniu przesłanek rozstrzygnięcia sprawy.

Konsekwentnie, nie stanowi "uzupełnienia" postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., dokonanie własnych ustaleń, czy inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył (art. 33 ust. 2 Pr. bud.) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud., aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; pozwolenia, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 Pr. bud.

W sytuacji, kiedy nie dokonał tego organ I instancji, wobec ww. braków wniosku i dokumentacji budowlanej i stosownych ustaleń nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji, trudno też uznać za "uzupełnienie postępowania dowodowego" w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dokonywanie przez organ II instancji po raz pierwszy w tym postępowaniu merytorycznej oceny (art. 34 ust. 1 i 2 Pr. bud.) tego, czy projekt budowlany spełnia wymagania ewentualnie określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 Pr. bud. i czy zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

Nie jest takim "uzupełnieniem" postępowania sprawdzenie przez organ II instancji za Starostę [...], czy (art. 34 ust. 3 Pr. bud.) projekt budowlany zawiera projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; projekt architektoniczno-budowlany określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osób starszych; informację o udziale lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4a Pr. bud. - w przypadku budynków mieszkalnych wielorodzinnych; stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych; w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych; informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Jeżeli organ II instancji ustala takie okoliczności po raz pierwszy (gdyż nie czynił tego jeszcze Starosta [...] wobec ww. braków wniosku i dokumentacji budowlanej, a stosownych ustaleń nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji), to również i w tym wypadku Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym "zastąpił" organ I instancji.

Jeżeli inwestor nie wykonał postanowienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., którym organ nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków we wniosku (i załącznikach) o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to organ ten nie dokonywał też siłą rzeczy sprawdzenia (art. 35 ust. 1 Pr. bud.) pozytywnych przesłanek materialnoprawnych: ani zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku miejscowego planu), a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; ani zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ani kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Pr. bud., oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud.; ani ewentualnie wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Pr. bud., także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Pr. bud.; ani wreszcie tego, czy niezbędnym było spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości.

Wszystkie powyżej opisane czynności organu administracji architektoniczno budowlanej należą kognicyjnie do organu I instancji, a nie do organu odwoławczego. Skoro jednak Starosta [...] - wobec nieuzupełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie braków i nieprawidłowości wniosku i załączonych dokumentów - nie mógł dokonać (i nie dokonał) wyżej opisanych ocen, poprzedzających przecież zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to organ II instancji nie mógł w żaden sposób "w trybie art. 136 § 1 k.p.a." zastąpić organu I instancji.

Owszem, gdyby organ I instancji przeprowadził powyższe ustalenia i dokonał własnej, merytorycznej oceny materialnoprawnej założenia inwestycyjnego, ale błędnie i niezgodnie z art. 35 ust. 4 Pr. bud. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uzasadniając wadliwie swe stanowisko – wówczas organ II instancji mógłby orzec reformatoryjnie. W sprawie niniejszej jednak, Wojewoda [...] zastąpił organ I instancji w merytorycznej ocenie przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, postępując, jak organ I instancji.

Działanie takie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w oczywisty sposób naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a., albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego własnego i kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Naruszało również art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie tego, że w tym trybie organ odwoławczy może tylko uzupełnić postępowanie dowodowe, a nie prowadzić je od początku za organ I instancji, ale także i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie dyspozycji tego przepisu, przewidującej, że w wypadku niewyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia Wojewoda [...] powinien był decyzję uchylić do ponownego rozpoznania. Co więcej, obowiązkiem organu odwoławczego byłoby wówczas wskazanie Staroście [...], jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę. Kwestionując więc podstawę prawną decyzji pierwszoinstancyjnej, Wojewoda [...] powinien był wskazać, czemu – wobec stanu sprawy – art. 35 ust. 3 Pr. bud. nie ma zastosowania, a organ I instancji powinien orzec merytorycznie, a nie formalnoprawnie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że organ odwoławczy może prowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Na tym właśnie polega sens zasady dwuinstancyjności postępowania, że strona ma prawo do tego, by w jej sprawie orzekały merytorycznie, dwukrotnie dwa odrębne organy. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji, a nie rozpoznaniu i rozstrzygnięciu de facto po raz pierwszy i "za" organ I instancji. Na tym polega znaczenie terminu "ponowne rozpoznanie sprawy".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w postępowaniu o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji, wydanej z przyczyn formalnych, na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud., nie było więc możliwe co do zasady wydanie przez organ odwoławczy pozytywnej decyzji reformatoryjnej (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), lecz konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a dodatkowo wskazanie przez organ odwoławczy na czym polegało błędne zastosowanie art. 35 ust. 3 Pr. bud.

Tut. Sąd wskazuje, że w sprawach o podobnym charakterze prawnym, to jest w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy, orzecznictwo sądów administracyjnych (i Naczelnego Sądu Administracyjnego) nakazuje szczególną ostrożność. Wskazuje się na to, że z uwagi na szczególność takiego postępowania organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10, WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 553/18 z 5 września 2018 r. - CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 55/13 (CBOSA) wyraził pogląd, że zastrzeżenia budzić musi wywód wojewódzkiego sądu administracyjnego, z którego wynikałoby, że rozstrzygnięcie po raz pierwszy przez organ odwoławczy o warunkach zabudowy nie stwarza ograniczeń w realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tut. Sąd taki pogląd NSA w pełni podziela, odnosząc go do zaskarżonej decyzji Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi również na stanowisku, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (a więc orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji. Doprowadziłoby to bowiem do rzeczywistej zmiany przedmiot postępowanie administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji R.P. – patrz także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 664/05 i z dnia 9 czerwca 2014, sygn.. akt II OSK 55/13 - CBOSA).

Skoro więc Starosta [...] orzekał, przyjmując za podstawę art. 35 ust. 3 Pr. bud., a treść tego formalnoprawnego rozstrzygnięcia była determinowana stanowczą dyspozycją tegoż przepisu (nakazującą wobec uchybienia terminowi usunięcia braków odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), to Wojewoda [...] nie mógł, uchylając decyzje organu I instancji, dokonać po raz pierwszy ustaleń w zakresie materialnoprawnym i orzec merytorycznie, ale na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Pr. bud.

Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza obowiązujący standard postępowania administracyjnego (tak np. wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., sygn. akt II OSK 1564/10, CBOSA).

Wojewoda [...], związany oceną prawną, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając odwołanie, dokona kontroli zaskarżonej decyzji Starosty [...] ze szczególnym uwzględnieniem obowiązującej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i tego, czy w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, określone w art. 35 ust. 3 Pr. bud. W zależności od wyników tak dokonanej kontroli instancyjnej, organ odwoławczy wyda decyzję na postawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. albo na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym drugim wypadku Wojewoda [...] wskaże Staroście [...], jakie okoliczności sprawy powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w tym 500 zł. uiszczonego wpisu sądowego, 480 zł. kosztów zastępstwa adwokackiego i 17 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.