Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4654/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 730/20 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 730/20, po rozpoznaniu skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji informacją roczną z dnia [...] marca 2020 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) - dalej: "ustawa Prawo wodne" – ustalił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej z siedzibą w [...] – dalej: "Spółka", w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r., opłatę stałą w wysokości 344 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych.

W uzasadnieniu wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm. – dalej także jako: "rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r."), jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,00 zł na dobę za 1 m3/s; czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 366 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych określonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 0.47 m3/s.

Spółka złożyła reklamację na powyższą informację podnosząc, że naliczenie opłaty stałej za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych do wód było przedwczesne, bowiem zgodnie z art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych. Urządzenia wodne, stanowiące wylot kanalizacji deszczowej DN 400 i wylot kanalizacji deszczowej DN 600 do rzeki [...], na budowę których spółka otrzymała pozwolenia wodnoprawne z dnia [...] kwietnia 2019 r. i z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie zostały zrealizowane, a skarżąca nie wystąpiła do właściwego organu o wydanie pozwolenia na budowę tych urządzeń wodnych, jak i kanalizacji deszczowej oraz inwestycji mieszkaniowej, w związku z którą skarżąca uzyskała przedmiotowe pozwolenia wodnoprawne.

Po rozpatrzeniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] maja 2020 r. określił skarżącej za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 430 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Odnosząc się do podniesionej przez stronę okoliczności, że inwestycja, o której mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, nie została zrealizowana organ stwierdził, że opłatę stałą za usługi wodne ustala się na podstawie obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, o czym stanowi art. 271 ust. 2, 3, 4 i 5 ustawy Prawo wodne.

Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca Spółka wskazała, że żaden przepis ustawy Prawo wodne nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty stałej tylko za sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, wręcz przeciwnie - przepisy tej ustawy ściśle wiążą obowiązek tej opłaty z faktycznym korzystaniem z usługi wodnej przez dany podmiot. Skarżąca w całości potrzymała argumentację podniesioną w reklamacji, że z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne wynika, że usługa w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwentnie do tego art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne stanowi, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Powyższe oznacza, że obowiązek ponoszenia opłaty stałej dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych, to jest poprzez urządzenia kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Wobec powyższego możliwość korzystania z przedmiotowej usługi wodnej aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją wskazane w przytoczonych przepisach ustawy urządzenia jak otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne.

Niezależnie od powyższej argumentacji skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie wbrew ocenie organu miał zastosowanie - obowiązujący od dnia 23 listopada 2019 r. - art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne. Wylot, na którego realizację skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, jest bowiem zakończeniem kanalizacji deszczowej, która w ocenie skarżącej stanowi inwestycję liniową.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu należy przyjąć, że skoro pozwolenie wodnoprawne, wydane na rzecz skarżącej spółki, stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b ustawy Prawo wodne, to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak wskazuje organ - z istnieniem jedynie pozwolenia wodnoprawnego. Skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych ustawą Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, dokonanej ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) – dalej: "ustawa nowelizującą z 2019 r.", wobec czego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych wiąże się w jej przypadku z odprowadzaniem do wód – wód opadowych i roztopowych, uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tj. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się natomiast zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Podnoszona w reklamacji okoliczność niewykonania urządzenia wodnego, jak też niewykonania inwestycji, w związku z którą skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, nie była przedmiotem ustaleń organu , który uznał, że przy ustalaniu wysokości opłaty stałej istotne jest jedynie istnienie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego. Ograniczenie postępowania jedynie do tej jednej okoliczności w ocenie Sądu I instancji spowodowało naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, w przypadku braku urządzeń ujmujących uprzednio wody opadowe i roztopowe, zanim zostaną odprowadzone do wód, nie byłoby możliwości realizowania usługi odprowadzania wód, określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne i – co za tym idzie - możliwości ustalenia opłaty stałej.

Jednak nawet w przypadku niepodzielenia powyższego stanowiska zaskarżona decyzja i tak zdaniem Sądu meriti podlegałaby uchyleniu. Przytoczona przez organ definicja obiektu liniowego nie pokrywa się z definicją obiektu liniowego, ujętą w art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tak w brzmieniu z dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego (Dz.U. 2018r., poz. 1202).

Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że w definicji zawartej w przepisach Prawa budowlanego brak jest, wskazanego przez organ, parametru, jakim jest "długość większa niż 10 km". Sąd ten zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej spółki, że organ wadliwie rozumie treść art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne, bowiem mowa w nim o "realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych", którego to pojęcia nie można, jak uczynił to organ, odnosić jedynie do realizacji urządzenia wodnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wadliwie zawęził dyspozycję art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne, dotyczącą realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, jedynie do urządzenia wodnego objętego pozwoleniem wodnoprawnym, choć wydaje się oczywiste – z uwagi na definicję obiektu liniowego, że: "realizacja przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych" wykracza poza granice realizacji urządzenia wodnego, objętego pozwoleniem wodnoprawnym.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu I instancji w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, mimo że podstawą ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód roztopowych jest wyłącznie treść obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, a nie fakt, czy istnieje instalacja, i czy rzeczywiście woda jest odprowadzana do środowiska.

II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię tj.:

1) art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po wejściu w życie wskazanego przepisu tj. po dniu 23 listopada 2019 r., podczas, gdy obowiązująca w polskim systemie prawnym zasada retrospekcji pozwala na stosowanie nowych przepisów prawnych do zdarzeń/postępowań/operacji, które zostały zainicjowane w czasie obowiązywania poprzednich przepisów, jeśli nie wszystkie elementy stanu prawnego były ukształtowane.

2) art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne w zw. z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2020 r., poz. 1333), która doprowadziła do uznania, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] maja 2020 r., w pkt. II dotycząca pozwolenia na wykonanie wylotu [...] kanalizacji deszczowej do Rzeki [...], dotyczy pozwolenia na wykonanie obiektu liniowego, a tym samym w sprawie zastosowanie znajduje wyjątek od reguły obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne od dnia ostateczności pozwolenia wodnoprawnego podczas, gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu z uwzględnieniem, że art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne stanowi wyjątek od zasady podlegania obowiązkowi opłat od dnia ostateczności pozwolenia wodnoprawnego, powinna doprowadzić do uznania, że budowa wylotu w realiach przedmiotowej sprawy, nie mieści się w pojęciu obiektu liniowego, którego wykonanie objęte jest przedmiotowym zwolnieniem.

3) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne i uznanie, że z dyspozycji wskazanych przepisów wynika, że usługa w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód lub do ziemi jest immanentnie związana z istnieniem rzeczywistych faktycznych możliwości realizacji takiej usługi podczas, gdy treść art. 35 ust. 1 prawa wodnego stanowi, iż usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza korzystanie, powszechne, zwykłe lub szczególne.

4) art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne i uznanie, że prawidłowe rozumienie przepisu jest możliwe przy zastosowaniu jedynie wykładni językowej, podczas, gdy ten sposób interpretacji art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne powoduje zróżnicowanie podmiotów mających uprawnienie do korzystania z usług wodnych i w sytuacji uprzywilejowanej stawia podmioty posiadające pozwolenie na korzystanie ze środowiska poprzez odprowadzanie wód - w stosunku do podmiotów mających prawo do poboru wód, podczas, gdy wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje interpretację prawa zmierzającą do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli.

5) art. 268 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne i błędne uznanie, że obowiązek poniesienia opłaty wiąże się z fizycznym i faktycznym odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, podczas gdy z treści wskazanych przepisów nie wynika, że ustawodawca uzależnił obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne w formie opłaty stałej od rzeczywistego odprowadzania wód, zaś z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne wynika, że ustawodawca uzależnił naliczenie opłaty stałej lub zmiennej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 270 ust. 11 i art. 271 ust. 4 pkt 1, ust. 5a, ust. 5b ustawy Prawo wodne, która, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane powinny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275) – dalej: "Dyrektywa wodna". Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest, więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Wyrazem powyższego jest m.in. treść art. 9 ust 3 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że: "Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną." Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie o sygn. akt. II OSK 232/19 (LEX nr 3091679), uznał, że: "biorąc [...] pod uwagę zasadę "zanieczyszczający płaci", określoną w Dyrektywie wodnej, nie sposób przyjąć, że w takim przypadku podmiot korzysta ze środowiska jeszcze przed wykonaniem urządzeń mających służyć odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych, a więc przed rozpoczęciem faktycznego ich odprowadzania. Pobieranie opłaty w takim stanie faktycznym stanowiłoby - w ocenie Sądu - naruszenie art. 9 Prawa wodnego, a więc zasady zwrotu kosztów usług wodnych, z których podmiot legitymujący się pozwoleniem wodnoprawnym de facto nie ma możliwości korzystania".

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Zgodnie z art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Porównanie art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne z treścią innych jednostek redakcyjnych tego przepisu wskazuje na szczególną specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, polegającą na uzależnieniu tej opłaty wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Taki sposób sformułowania art. 270 ust. 11 ustawy Prawo wodne, który odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270 Prawa wodnego, nie zawiera bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, że zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej, było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Mowa jest więc o jednej opłacie lub zobowiązaniu za odprowadzanie wód, na którą składają się jej dwie części opłata stała oraz opłata zmienna. Ustawodawca w sposób wyraźny wskazał, że ta ostatnia część (opłata zmienna) zależna jest od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Brak natomiast wyraźnej wskazówki co do charakteru przesłanki aktywującej obowiązek uiszczania opłaty stałej. Nie można jednak przyjąć, że wobec tego braku zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku.

Przepis art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że przepis art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne ma zastosowanie do spraw, w których pozwolenie wodnoprawne zostało wydane po wejściu w życie wskazanego przepisu tj. po dniu 23 listopada 2019 r. Nie ma w tym przypadku zastosowania zasada retrospekcji. Z retrospektywnością prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, czyli takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. U 5/86 - OTK 1986 poz. 1 i z dnia 28 maja 1986 r. sygn. U 1/86 - OTK 1986 poz. 2; E. Łętowska, Polityczne aspekty prawa intertemporalnego, [w:] Państwo, prawo, obywatel, Wrocław 1989, s. 355).".

Trafnie podnosi Sąd Wojewódzki, że skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz skarżącej Spółki stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisów art. 271 ust. 5a i ust. 5b ustawy Prawo wodne (przepisy te zostały dodane na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy nowelizującej), to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane – jak wskazuje organ - jedynie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić należy, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz Spółki i uzyskanie przez nie przymiotu ostateczności nastąpiło przed dniem wejścia w życie unormowania art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne. Okoliczność ta stanowi zdarzenie zamknięte, nie ma w szczególności charakteru otwartego lub ciągłego, zaś skutki wydania przedmiotowej decyzji nie mogą być oceniane przez pryzmat przepisów nieistniejących w tym dniu. Zwrócić należy uwagę, że doniosłe znaczenie z punktu widzenia obowiązującego art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne ma wydanie pozwolenia wodnoprawnego i uzyskanie przez nie waloru ostateczności, a nie jego posiadanie czy istnienie w obrocie prawnym. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ocenie czy znajdzie tu zastosowanie zasada retrospekcji, czyli zastosowania nowych przepisów do zdarzeń powstałych w przeszłości i mających charakter ciągły, czego oczekuje organ. Nie można bowiem abstrahować od daty, w której doszło do zdarzenia (tj. uzyskania przez decyzję waloru ostateczności), z którym ustawodawca wiąże obecnie naliczenie opłaty stałej.

Zaznaczyć trzeba, że opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nienasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Charakter opłat za usługi wodne, jako daniny publicznej wymaga od organów stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 K.p.a.). Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, przez co są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia w przypadku, kiedy pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, wprowadzającej do porządku prawnego przepis art. 271 ust. 5a, który uzależnia obowiązek ponoszenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych od uzyskania przez pozwolenie wodnoprawne waloru ostateczności. Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne na warunkach określonych ustawą - Prawo wodne w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 11 września 2019 r., wobec czego wysokość opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych wiąże się w jej przypadku z odprowadzaniem do wód - wód opadowych i roztopowych, uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych tj. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się natomiast zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Przed wejściem w życie ustawy nowelizującej w orzecznictwie sądowoadministracynym ugruntowało się jednolite stanowisko co do tego, że pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Przyjęto, że wykładnia ta jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z ustawy Prawo wodne, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wodę opadową lub roztopową (por. np. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 70/19, LEX nr 3156032). Z uwagi na brak możliwości faktycznego korzystania z usługi wodnej opłata roczna stanowiłaby należność o charakterze fiskalnym, a nie opłatę w ścisłym rozumieniu tego terminu. Istotą instytucji opłaty, w przeciwieństwie do podatku, jest otrzymanie w zamian za jej uiszczenie jakiegoś ekwiwalentu, którym w przedmiotowej sprawie byłoby przyjęcie odprowadzanych wód roztopowych i opadowych do wód należących do zasobu publicznego. W braku takiego ekwiwalentu świadczenie takie traci charakter opłaty przyjmując postać daniny o charakterze czysto fiskalnym.

Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że Sąd Wojewódzki, dokonując wykładni powyższych unormowań ustawy Prawo wodne naruszył, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, zasadę sprawiedliwości społecznej. Zasadniczo sprawiedliwość społeczna jest związana z zasadą równości. Obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje w szczególności, aby równo traktować podmioty prawa charakteryzujące się daną istotną cechą. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji. Na treść zasady sprawiedliwości społecznej składa się cały szereg wartości, które muszą być chronione i realizowane przez państwo. W katalogu wartości konstytuujących sprawiedliwość społeczną mieści się m.in. tworzenie warunków zdrowego i stabilnego rozwoju gospodarczego, równowaga budżetowa, a także obowiązek ponoszenia, na jednakowych zasadach, opłat za zanieczyszczenie środowiska (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU 2001, nr 2, poz. 31; por też M. Chmaj, M. Urbaniak, Komentarz do Konstytucji RP, Art. 2, Wyd. Difin Warszawa 2022 r., s. 55-56).

Nie możne też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut skargi naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o: "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód". W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Opłata stała za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne) i służy ochronie środowiska. Jest zatem instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 ustawy Prawo wodne). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot odprowadza do wód: wody opadowe lub roztopowe, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów świadczonych usług wodnych).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartej w skardze interpretacji art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne zakładającej, że obiektem liniowym w rozumieniu powyższego przepisu powinien być obiekt, objęty pozwoleniem wodnoprawnym. Należy zwrócić uwagę, że dyspozycja tego przepisu sformułowana jest w następujący sposób: "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych". W tym miejscu, trzeba zwrócić uwagę, że na wykonanie obiektu liniowego w postaci przewodów kanalizacji deszczowej, pomimo że przewody te służą odprowadzaniu wód do wód, nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, a jedynie pozwolenie na budowę. Kanalizacja deszczowa stanowi niewątpliwie obiekt liniowy. Nie można zatem ograniczać kwalifikacji danego obiektu jako liniowego jedynie do analizy pozwolenia wodnoprawnego, gdyż urządzenia wodne, które są nim objęte nie będą stanowić - co do zasady - tego rodzaju obiektu. Ponadto rację ma Spółka wskazując w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że organ wybiórczo potraktował zakres inwestycji, w ramach której Spółka ubiegała się o pozwolenie wodnoprawne. Przedsięwzięcie obejmuje bowiem nie tylko budowę zespołu budynków mieszkalno-usługowych, ale także budowę drogi ul. [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3686/18, (LEX nr 2945302): "Treść art. 271 ust. 5b ustawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych (głównie dróg), opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych.". Wylot, na którego realizację Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne jest zakończeniem kanalizacji deszczowej, realizowanej w ramach budowy ww. drogi, która również sama w sobie stanowi obiekt liniowy. Wylot nie istniałby samodzielnie, bez kanalizacji deszczowej tj. bez obiektu liniowego, której jest częścią składową.

W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ nie zebrał i nie rozważył całości materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących charakteru, zakresu i rodzaju przedsięwzięcia, którego częścią miało być urządzenie wodne, tj. wylot kanalizacji deszczowej, objęte pozwoleniem wodnoprawnym.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.