Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 715/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano do rozpoznania wniosku w części oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Busz Protokolant sekretarz sądowy Anna Stachnik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 263/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do rozpoznania pkt 2 i 3 wniosku z [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 5. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 1174 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 263/17 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z [...] marca 2017 r., skarżąca, wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie:

1) udzielenia informacji czy pomiędzy Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dalej także "NCBR") a B. W., radcą prawnym posiadającym numer NIP: [...] (ewentualnie kancelarią prawną bądź biurem prawnym, w ramach których B. W. świadczył pomoc prawną na rzecz NCBR), były zawierane jakiekolwiek umowy cywilnoprawne począwszy od września 2013 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek;

2) jeśli umowy określone w pkt 1 powyżej były zawierane wniesiono o udostępnienie kserokopii wszystkich ww. umów;

3) udostępnienie kserokopii wszystkich umów cywilnoprawnych pomiędzy NCBR a P. W., adwokatem (który świadczy pomoc prawną na rzecz NCBR), zawartych pomiędzy kwietniem 2011 r. a dniem udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Następnie pismami z 21 marca 2017 r. organ zwrócił się do stron ww. umów z zapytaniem czy umowy, w tym aneksy do umów mogą zostać udostępnione, zwracając m.in., uwagę na aspekt tajemnicy przedsiębiorstwa (tajemnicę przedsiębiorcy).

Pismem z 21 marca 2017 r. udzielono stronie skarżącej odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze. Jednocześnie ww. pismem wydłużono, w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm., dalej: "u.d.i.p."), termin udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie do 28 kwietnia 2017 r., wyjaśniając, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wystąpiło do wskazanych we wniosku osób z prośbą o poinformowanie czy treść żądanych dokumentów może zostać udostępniona.

Pismami z 3 i 4 kwietnia 2017 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju otrzymało od stron ww. umów odpowiedzi, w których niewyrażono zgody na udostępnienie żądanych informacji, wskazując odpowiednio na tajemnicę zawodową, jak i tajemnicę przedsiębiorstwa. Następnie pismem z 26 kwietnia 2017 r. poinformowano stronę skarżącą o wydłużeniu terminu udostępnienia informacji do 9 maja 2017 r., podając, iż przedłużenie terminu wynika z konieczności dokonania dalszej analizy i ustaleń co do charakteru wnioskowanych informacji, jak i ograniczeń podanych w art. 5 u.d.i.p.

Pismem z 9 maja 2017 r. poinformowano skarżącą, że mimo, iż wniosek dotyczy informacji publicznej, to zdaniem organu należy go potraktować jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Organ podał, że z posiadanych informacji wynika, że M. L. jest nadawcą licznych skarg kierowanych pod adresem mec. P. W., w tym pism kierowanych do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz do wiadomości Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Organ podał ponadto, że M. L., jest prokurentem spółki, której Prezes Zarządu kieruje pod adresem mec. P. W. liczne pomówienia. Wskazał też, że Prezes Spółki, w której M. L. jest prokurentem złożył również do Okręgowej Rady Adwokackiej skargę na mec. P. W., zarzucając mu naruszenie zasad etyki. Jeśli zaś chodzi o osobę mec. B. W., to organ poinformował, że był on pełnomocnikiem byłego zastępcy Dyrektora Narodowego Centrum i Rozwoju, w jednym z postępowań karnych. Z informacji jakie posiada organ wynika, że pomiędzy reprezentowaną przez M. L. spółką a L. G. istnieje konflikt, a to oznacza, że nie można uznać, że wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie umów pełnomocników reprezentujących L. G. stanowi wykonanie prawa do informacji publicznej.

Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, tj. w zakresie nieudostępnienia informacji zawartych w pkt 2 i 3 wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie kierowanym do skarżącej 9 maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których należy także organ samorządu terytorialnego. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji. Brak zatem jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Praktycznie wystarczy wskazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w praktyce często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest więc zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ trafnie przyjął, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może być wykorzystywana do innych celów, aniżeli informowania o sprawach publicznych. W ocenie Sądu niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżąca dąży do zgromadzenia informacji o wskazanych z imienia i nazwiska adwokatach w celach prywatnych, takie zaś wykorzystywanie prawa dostępu do informacji publicznej nie podlega ochronie prawnej i winno być traktowane jako nadużycie prawa podmiotowego. Ponieważ organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, to brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie wystąpiła bezczynność.

Na powyższy wyrok skarżąca złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o jego zmianę w całości przez zobowiązanie Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej z [...] marca 2017 r. w zakresie punktu 2 i 3 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 2 u.d.i.p., przez ich niezasadne niezastosowanie i uznanie, że wniosek z [...] marca 2017 r. nie stanowił realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, wskutek błędnego uznania, że działanie skarżącej należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej;

przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez bezpodstawne uznanie, że pomiędzy skarżącą a organem istnieje konflikt, a w rezultacie, że przedmiotowy wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji, podczas gdy zdarzenia, na których Sąd opiera swoje stanowisko miały miejsce na wiele miesięcy przed złożeniem wniosku o dostęp do informacji publicznej, co potwierdza sam organ i co przeczy tezie o "istnieniu konfliktu", zaś Sąd pierwszej instancji pominął to w swoich ustaleniach, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi;

art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na ogólnikowym i sprzecznym z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie uzasadnieniu przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącej stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W ocenie organu gdyby rzeczywistą intencją skarżącej było poznanie informacji o działaniu podmiotu wykonującego zadania publiczne, wniosłaby o udostępnienie jej wszystkich umów cywilnoprawnych. Trudno bowiem uzasadnić pogląd, zgodnie z którym poznanie treści umów cywilnoprawnych zawartych z dwiema konkretnymi osobami, mogłoby odzwierciedlać działanie podmiotu wykonującego zadanie publiczne. Co najwyżej, może ukazać działania wobec dwóch osób, potwierdzając stanowisko Sądu pierwszej instancji o dążeniu do zgromadzenia informacji o wskazanych osobach dla prywatnego celu wnioskodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 1 ust. 1 i art. 2 u.d.i.p. oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ oraz zebranie w aktach sprawy wszelkich dowodów dla oceny m. in. tego czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, przy czym do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. W konsekwencji, w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego nie może nawiązywać do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym. Podmiot zobowiązany prowadzi czynności procesowe stanowiące postępowanie wyjaśniające. Bez tych czynności nie byłaby przecież możliwa ocena, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Czynności te nie są jednak oparte o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe, ale podlegają one, w ramach art. 133 § 1 p.p.s.a., kontroli sądu administracyjnego. Tym samym zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy można opierać na naruszeniu art. 133 § 1, a także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie został ustalony przez Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy, i nie dostarcza on informacji o tym, że celem działań skarżącej Spółki jest coś innego niż troska o dobro publiczne.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że z pisma organu z 9 maja 2017 r. wynika, iż pomiędzy Prezesem Zarządu Spółki, w której M. L. jest prokurentem, a adwokatami będącymi stronami umów, o których udostępnienie wnosiła skarżąca, istnieje konflikt, przyjmując przy tym, że strona skarżąca potwierdziła jego istnienie. Takie ustalenia Sądu nie znajdują potwierdzenia w zalegających w aktach dokumentach. Wynika z nich wprawdzie, że M. L. kierowała do Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w stosunku do P. W. określone zastrzeżenia, lecz jej skarga została rozpatrzona pismem z [...] maja 2016 r. Także skarga Prezesa Zarządu skarżącej Spółki K. P. dotycząca P. W., a wystosowana do Okręgowej Rady Adwokackiej została rozpatrzona pismem z [...] listopada 2016 r. Przywoływane w toku postępowania wyjaśniającego sprawy nie miały dalszego rozwinięcia, zostały zakończone ponad rok przed wydaniem orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji, nie jest zatem uprawnione w oparciu o te zdarzenia formułowanie wniosku o istniejącym w dacie wyrokowania konflikcie między stronami. Potwierdzenia tej tezy nie można też odnaleźć w okoliczności reprezentowania Zastępcy Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju L. G. przez B. W., nawet przy założeniu istnienia konfliktu pomiędzy L. G. a skarżącą Spółką, która to okoliczność nie została szerzej rozwinięta.

Odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie znajduje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że strona skarżąca dąży do zgromadzenia informacji o wskazanych z imienia i nazwiska adwokatach w celach prywatnych. Sąd formułując powyższy pogląd nie określił jakie cele prywatne miał na uwadze, a zważyć trzeba, iż z akt sprawy nie wynika aby między stronami toczyły się jakiekolwiek postępowania karne, dyscyplinarne, administracyjne czy też cywilne. Wniosek wszczynający postępowanie w rozpoznawanej sprawie odnosi się do umów cywilnoprawnych, których przedmiotem jest prowadzenie obsługi prawnej na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju, podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego środkami publicznymi. Umowy te określają prawa i obowiązki stron związane z wykonywaniem usług polegających na świadczeniu pomocy prawnej, zaś w sprawie nie zostało przekonywająco wykazane, aby zamiarem strony było posłużenie się informacjami wynikającymi z tych umów w jakimkolwiek innym celu niż informowanie o sprawach publicznych.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje zapatrywanie dopuszczające możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, jednak definiuje ono owe nadużycie jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J.Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J.Góral, R.Hauser i J.Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r. s.146–147; wyroki NSA z: 16 października 2015 r., I OSK 1992/14; 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15; 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16).

Skarżąca Spółka składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej w istocie gospodarowania środkami publicznymi przez jednostkę sektora finansów publicznych, która objęta jest działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, wbrew ocenie dokonanej przez organ i podzielonej przez Sąd pierwszej instancji nie nadużyła prawa. Skorzystała z zagwarantowanego jej konstytucyjnie (art. 61 Konstytucji RP) i ustawowo (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) prawa do uzyskania informacji o sposobie wydatkowania majątku publicznego, bez konieczności wykazywania swojego interesu prawnego czy faktycznego, bądź interesu publicznego i ewentualnych intencji związanych ze złożeniem wniosku. Celem konstytucyjnego zagwarantowania obywatelom dostępu do informacji o działaniach organów władzy publicznej jest zapewnienie transparentności w działaniach tychże organów (lub innych podmiotów zobowiązanych), w szczególności wiążących się z wydatkowaniem środków publicznych. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego za wyjątkiem sytuacji, gdy informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Jako zasadny należy zatem ocenić zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., które to przepisy znajdowały zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a wobec nieprawidłowego ustalenia przez Sąd pierwszej instancji nie zostały przy orzekaniu zastosowane. Skoro bowiem żądana informacja stanowi informację publiczną, co było okolicznością niekwestionowaną w sprawie, to organ był obowiązany do jej udostępnienia na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, chyba, że zaistniałyby ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 u.d.i.p.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy badając prawidłowość stanowiska organu nieudzielającego informacji publicznej w odpowiedzi na złożony doń wniosek, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09), a także prawidłowości konstrukcji, w tym kompletności uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Z tych względów zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku.

Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. W sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Zgodnie z ustawą z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. Nr 96, poz. 616, ze zm.) podmiot ten jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej, naukowo–technicznej i innowacyjnej państwa. Przychodami Centrum są środki finansowe otrzymywane w formie dotacji celowych i podmiotowych, a także środki finansowe: z tytułu realizacji innych zadań Centrum oraz zadań, o których mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, budżetu Unii Europejskiej, międzynarodowych programów badawczych, komercjalizacji wyników prowadzonych badań naukowych lub prac rozwojowych, odsetek od wolnych środków przekazanych w depozyt zgodnie z przepisami o finansach publicznych, zapisów i darowizn (art. 46 ww. ustawy). Realizacja zadań Centrum obejmuje m.in. ocenę i wybór wniosków dotyczących wykonywania projektów (art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy), a przyznanie przez Centrum środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Zatem Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju jest, co do zasady, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Nie jest sporne również, że żądane umowy dotyczące świadczenia pomocy prawnej mają charakter informacji publicznej. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2006 r., l OSK 123/06, 29 lutego 2012 r., l OSK 2215/11). Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyroki NSA z : 6 września 2016 r., I OSK 634/16, 11 września 2012 r., I OSK 916/12, 23 listopada 2016 r., I OSK 645/16). W szczególności zaś spraw publicznych i majątku publicznego dotyczą zawarte przez podmiot stanowiący jednostkę sektora finansów publicznych umowy o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 2606/15). Nie budzi więc wątpliwości, że w sytuacji, gdy wnioskodawca zażądał udostępnienie treści umów na obsługę prawną, organ powinien zachować się w sposób określony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, a zatem albo nie później niż w terminie 14 dni od daty wpłynięcia wniosku udostępnić umowy, albo na podstawie art. 16 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem na art. 5 u.d.i.p., a więc ze wskazaniem, że żądane informacje zawierają tajemnicę ustawowo chronioną. Nie czyniąc tego organ pozostaje w bezczynność i dlatego też na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został zobowiązany do rozpoznania pkt 2 i 3 wniosku z [...] marca 2017 r. w terminie 14 od dnia doręczenia odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Rozstrzygając natomiast na gruncie art. 149 § 1a p.p.s.a. o rodzaju stwierdzonej bezczynności należało uznać, iż bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Za rażące uważa się bowiem przekroczenie prawa znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Jest to więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012 r., s. 632 – 636, wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., I OSK 468). W okolicznościach przedmiotowej sprawy zachowane zostały terminy wynikające z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zaś fakt, iż stanowisko organu uznające żądanie udostępnienia wnioskowanej informacji jako nadużycie prawa nie było prawidłowe, nie uzasadnia przypisania zaistniałej bezczynności charakteru kwalifikowanego. Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie wniosek skarżącej Spółki oddalił. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w przedstawionym stanie faktycznym sprawy w ocenie NSA nie zaistniały podstawy do zastosowania względem organu tego środka dyscyplinującego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a w zw. z art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego rozstrzygnięto w oparciu o art. 209 w zw. z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.