Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 661/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 174 pkt. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 23 a, art. 24 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 155 poz 924
law: Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prawa i Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 590/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Prawa i Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 roku sygn. akt II SAB/Wa 590/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność partii politycznej Prawa i Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zobowiązał Prawo i Sprawiedliwość do rozpatrzenia wniosku tego stowarzyszenia z dnia 16 lutego 2016 roku o udostępnienie informacji o wszystkich wydatkach poniesionych przez partię za okres od 1 września 2015 r. do 16 lutego 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, na rzecz kogo był poniesiony i daty wydatku (przelew/wypłata), albo przesłanie zeskanowanych wszystkich dokumentów potwierdzających w/w wydatki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy). Ponadto Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi). W oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę co do żądania ukarania partii grzywną (punkt trzeci).

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła partia polityczna Prawo i Sprawiedliwość, zaskarżając go w części, tj. w punkcie pierwszym, drugim i czwartym sentencji, oraz wnosząc o uchylenie go w tym zakresie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 10 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez błędne uznanie, iż wniosek o udzielenie nieokreślonej liczby różnych informacji spełnia wymóg formalny wniosku o udostępnienie informacji publicznej, którym jest precyzyjne wskazanie konkretnej wnioskowanej informacji o danej sprawie publicznej; art. 11 Konstytucji RP i art. 23a ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o partiach politycznych poprzez przyjęcie, że z zasady jawności finansowania partii politycznych można wywieść zasadę jawności wydatków partii przyznającą obywatelom i podmiotom prywatnym nieograniczone prawo do swobodnego żądania dowolnego zakresu informacji o gospodarce finansowej partii, także w formie de facto sprawozdań finansowych za dowolne okresy (także kilkuletnie), co w konsekwencji stanowi ograniczenie zasady swobody działalności partii politycznych. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego zastosowanie, tj. art. 13 i 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie partia nie dochowała czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach u.d.i.p., podczas gdy przepisy te mogą być stosowane wyłącznie, jeżeli wniosek inicjuje procedurę w nich przewidzianą.

Zarzucono także naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do istotnych okoliczności prawnych i faktycznych podniesionych w odpowiedzi na skargę, takich jak: niewykonywanie przez partie władzy publicznej ani zadań władzy publicznej, które warunkuje stosowanie wobec partii utrwalonej w orzecznictwie definicji informacji publicznej; pominięcie w uzasadnieniu odniesienia się do argumentacji prawnej partii w zakresie wymogów formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji powyższego podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, mających kluczowy wpływ na wynik sprawy, tj. zastosowanie art. 149 § 1 w związku z art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że partia pozostawała w bezczynności oraz poprzez zobowiązanie partii do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji gdy wniosek ten nie spełnia warunków formalnych, jak również kłóci się z ratio legis u.d.i.p., która nie może stanowić narzędzia dezorganizacji funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz służyć wyręczaniu podmiotów prywatnych w poszukiwaniu nieokreślonej liczby informacji dostępnych w domenie publicznej w innym trybie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wniosek o udostępnienie zbioru dokumentów dotyczących przedmiotowo konkretnej sprawy nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie sposób znaleźć uzasadnienia dla przyjęcia, że żądanie setek informacji, których jedyną cechą wspólną jest przynależność do wydatków partii, różniących się jakościowo i przedmiotowo, stanowi prawidłowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Podniesiono, że w ramach wydatków partii mieszczą się nie tylko wydatki interesujące opinię publiczną, istotne z punktu widzenia transparentności funkcjonowania życia publicznego, a zatem dotyczące spraw publicznych, ale także wydatki na wynagrodzenia dla pracowników, ubezpieczenie społeczne, rachunki za media, opłaty abonamentowe, artykuły biurowe czy wydatki z tytułu zobowiązań podatkowych. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną partii takie wydatki nie przystają jakościowo do wydatków związanych z funkcjonowaniem partii w domenie publicznej. Skarżąca kasacyjnie strona podkreśliła, że w jej ocenie wnioskodawca nie wykazał zainteresowania informacją publiczną, czyli informacją o sprawie publicznej, zasadniczej z punktu widzenia interesu publicznego, a jedynie szerokim zbiorem informacji, zamkniętych w wyjątkowo pojemnym i niedookreślonym pojęciu "wydatki". Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie sposób przyjąć, że jawność finansowania partii politycznych rodzi explicite jawność wydatkowania, a co za tym idzie, nie można automatycznie zrównać pojęcia "jawności" z nieograniczonym i swobodnym dostępem wszystkich do wszystkich wydatków partii. Z zasady jawności finansowania partii nie można wywodzić zasady nieograniczonej swobody w formułowaniu żądań informacji z tego obszaru.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej przyznaje się, że partie polityczne są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, w tym co do zasady informacji o wydatkach partii. Niemiej jednak podniesiono zarzut naruszenia art. 11 Konstytucji i art. 23a ustawy o partiach politycznych, w którym twierdzi się, że z zasady jawności finansowania partii politycznych nie można wywieść zasady jawności wydatków partii przyznającej obywatelom i podmiotom prywatnym nieograniczone prawo do swobodnego żądania dowolnego zakresu informacji o gospodarce finansowej partii, także w formie de facto sprawozdań finansowych za dowolne okresy (także kilkuletnie), bo w konsekwencji stanowiłoby to ograniczenie zasady swobody działalności partii politycznych. Wskazać zatem trzeba, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wymienia się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 5 u.d.i.p. Partia polityczna nie została przez ustawodawcę zaliczona do żadnej z tych kategorii podmiotów. Na gruncie powołanej ustawy, partia traktowana jest jako podmiot specyficzny, ale również na niej spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Regulacja ta, w zestawieniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej ale to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Przepis ten wyraża ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych. Natomiast przepis art. 6 u.d.i.p., jak wynika z użycia zwrotu "w szczególności", wymienia tylko przykładowe kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić ograniczeń wobec zasady wyrażonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Na pewną próbę wyłączenia z pojęcia informacji publicznej określonych informacji wskazywać może ewentualnie sformułowanie zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., gdzie ustawodawca wskazując na obowiązek udostępniania informacji o majątku publicznym w odniesieniu do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazał, że chodzi o majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, pożytki z tego majątku i jego obciążenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie mieści się jednak w granicach rozpatrywanej sprawy, w której kontrola sądowa inicjowana była w związku z wniesieniem skargi na bezczynność partii politycznej, a nie jednego z podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Mając na uwadze wskazane kwestie, w obecnym stanie prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do generalnego wyłączenia z pojęcia informacji publicznej informacji o wydatkowaniu środków publicznych w odniesieniu do partii politycznych. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Natomiast partie polityczne, a także organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) stanowią osobną kategorię podmiotów obowiązanych, zdefiniowaną w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Racjonalny ustawodawca wprowadzając rozróżnienie podmiotów w ramach omawianej regulacji musiał mieć ku temu określony powód. Z omówionych już względów, za zbyt daleko idące uznać jednak należy twierdzenie, że zastosowane rozwiązanie legislacyjne w zestawieniu z art. 6 u.d.i.p., powoduje że partie polityczne w innym, niż podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zakresie są zobowiązane do udostępniania informacji o swojej działalności, na zasadach przewidzianych w powoływanej ustawie. Analizując sens rozróżnienia przez racjonalnego ustawodawcę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zauważyć należy, że w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazane zostały różne podmioty mogące pełnić funkcje publiczne w rozumieniu ustrojowym bądź jedynie funkcjonalnym. Tam jednak tylko, gdzie występują podmioty prywatne (pkt 5) wprowadzone zostało ograniczenie obowiązków wynikających z ustawy wyłącznie do zakresu związanego z pełnieniem określonych funkcji - wykonywaniem zadań publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym. W przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., w tym partii politycznych, ustawodawca nie przewidział wprost takiego ograniczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec takiego brzmienia regulacji należy więc przyjąć, że obowiązki wynikające z ustawy aktualizują się w odniesieniu do każdej posiadanej przez partię informacji o znaczeniu publicznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wydatki partii politycznej będące przedmiotem niniejszej sprawy są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Fakt, że majątek partii politycznej może pochodzić z różnych, określonych w art. 24 ust. 1 u.p.p. źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.p.p. majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej partii politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (zob.: art.11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.p.p.). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na cele partii (publicznych, czy prywatnych), sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną. Poprawność tego kierunku myślenia znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach zbiórek publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 498), w której ustawodawca nałożył na organizatora zbiórki publicznoprawny obowiązek zgłoszenia zbiórki publicznej, a także złożenia sprawozdań ze zbiórki oraz ze sposobu rozdysponowania zebranych ofiar. Pamiętając, że regulacja ta nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie warto jednak odnotować, iż świadczy ona o uznaniu przez ustawodawcę standardów jawności nie tylko w odniesieniu do środków publicznych.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, jako trafną uznać należy argumentację Sądu I instancji związaną z odwołaniem się do zasady jawności finansowania partii politycznej wynikającej z art. 23a u.p.p., mimo, że dotyczy ona bezpośrednio źródeł pochodzenia majątku partii. Fakt, że ustawodawca dostrzegając ustrojowe i społeczne znaczenie jawności finansowania partii politycznej w demokratycznym państwie prawa, przyjął ją jako zasadę i uznał za stosowne wyrażenie jej wprost zarówno w Konstytucji RP (art. 11 ust. 2), jak i w ustawie o partiach politycznych, przemawia za tym, że informacja o wydatkowaniu środków finansowych przez partię jest również z tego punktu widzenia bardzo istotna. Poszerzając tę argumentację zaznaczyć dodatkowo należy, iż w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz.U.2012/849) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenie regulacja zawarta w art. 34 ustawy o partiach politycznych która przewiduje dodatkowy sposób publicznego udostępnienia informacji i nie zawiera wyłączenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zawarta w powołanym przepisie regulacja stanowi wzmocnienie zasady jawności w odniesieniu do źródeł finansowania partii politycznych, tym samym nie może być rozumiana jako podstawa ograniczenia dostępu (utajnienia) do jakiejkolwiek informacji wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, zauważyć należy, że określona w powołanym przepisie ustawowa procedura przekazywania corocznej informacji finansowej o otrzymanej subwencji i o poniesionych z subwencji wydatkach do Państwowej Komisji Wyborczej (do domeny publicznej) dotyczy tylko części żądanej informacji tj. jedynie wydatków z subwencji, w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, nie wyklucza udostępnienia pozostałej części, bądź wcześniejszego udostępnienia takiej informacji na wniosek.

Odnosząc się do wskazanego w uzasadnieniu omawianego zarzutu, możliwego paraliżu organizacyjnego partii spowodowanego koniecznością udzielania każdemu podmiotowi informacji o wydatkach partii, należy jedynie wskazać, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do, uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że w sytuacji żądania znacznej ilości informacji, których udostępnienie zakłóciłoby prawidłowe funkcjonowanie podmiotu zobowiązanego do ich udzielenia, żądanie takie należy kwalifikować jako żądanie udzielenia informacji przetworzonej. Żądanie to może zostać uwzględnione pod warunkiem wykazania, że jego uwzględnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oczywistym jest, że krąg podmiotów, które wykażą taką przesłankę jest ograniczony.

Podsumowując tą część rozważań, należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 11 Konstytucji i art. 23a ustawy o partiach politycznych nie jest usprawiedliwiony. Przedstawiona interpretacja tych przepisów nie stanowi ograniczenia zasady swobody działalności partii politycznych.

Najistotniejszym zarzutem postawionym w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem skarżąca kasacyjnie partia, odmawiając udzielenia informacji, wskazała, że "wniosek nie spełnia podstawowego warunku formalnego tj. nie określa przedmiotu i zakresu informacji publicznej", a ten "brak formalny uniemożliwia rozpoznanie wniosku". Odnosząc się do tego zarzutu należy zgodzić się z tezami orzeczeń przytoczonymi w skardze kasacyjnej dotyczącym tego, że żądanie akt sprawy sądowej, czy skargowej, bez wskazania konkretnych informacji (dokumentów), nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Jednak żądania udostępnienia akt jako zbioru różnorodnych nieokreślonych we wniosku materiałów nie sposób utożsamiać z żądaniem udostępnienia informacji o wydatkach z określony we wniosku okres. Oczywistym jest, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie. Prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/07, że "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Za trafne uznać należy również stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznane zostały: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H.Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013 , str. 224 ).

Zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 konstytucji, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p.. I tak np. określenie" działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa, ogólnie o dokumenty z akt sprawy). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Z powyższego wynika, że ocena wniosku nie może być automatyczna.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryteria, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że z wniosku Stowarzyszenia o udzielenie informacji publicznej jasno wynikał przedmiot i zakres żądania. Wnioskodawca żądał bowiem udostępnienia informacji o wszystkich wydatkach poniesionych przez partię za okres od 1 września 2015 r. do 16 lutego 2016 r. poprzez podanie kwoty, przedmiotu wydatku, na rzecz kogo był poniesiony i daty wydatku. Zatem wskazano za jaki okres, żąda informacji (od 1 września 2015 r. do 16 lutego 2016 r.), przedmiot informacji (data i kwota i przedmiot wydatku i na czyją rzecz). Wniosek jest zatem wystarczająco sprecyzowany i jest oczywiście do wykonania. Żądanie dotyczy informacji o sprawie publicznej jaką są wydatki partii politycznej. Nie dotyczy, co należy podkreślić udostępnienia materiałów (nośników) lecz konkretnych informacji z nich wynikających. Żądanie, jak postuluje autor skargi kasacyjnej, dookreślenia, sprecyzowania, zawężenia do informacji "o czymś", było w niniejszej sprawie zbędne, bowiem nie spowodowałoby wyjaśnienia o jaką informację wnioskodawca wnosi, ponieważ taka potrzeba nie zachodziła. Żądanie takie powodowałoby jedynie ograniczenie ilościowe informacji a w konsekwencji podważenie zasady transparentności finansów partii politycznych, opartych głównie na otrzymanej państwowej subwencji. Kwestia obszernego zakresu wniosku, jeżeli jest on sprecyzowany, nie ma wpływu na jego ocenę z punktu widzenia wymogów z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., chociaż jest oczywiście związana ze zwiększonymi trudnościami przy wykonaniu takiego wniosku. Problem ten omówiono już wyżej. Bez znaczenia dla oceny wniosku stowarzyszenia jest także podnoszony w skardze kasacyjnej problem niepublicznego charakteru części wydatków partii politycznych, skoro przedmiotem sprawy jest bezczynność skarżącej kasacyjnie partii, która odmawiając udostępnienia żądanych informacji, powołała się tylko na wadliwość wniosku i to ta przesłanka podlega ocenie w postępowaniu sądowym. Przyczyną odmowy spełnienia żądania nie było to, że konkretne wydatki nie stanowią informacji publicznej.

W konsekwencji za nietrafny należy uznać też zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym należy tu podkreślić, że przedstawione wyżej stanowisko, jest jednolicie przyjmowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w podobnych sprawach dotyczących partii politycznych.

Wyżej przedstawione stanowisko Sądu kasacyjnego zdeterminowało konieczność nieuwzględnienia zarzutu naruszenia art. 13 i 16 u.d.i.p., bowiem wynika z niego, że skarżąca kasacyjnie partia, nie rozpoznała prawidłowo w określonym w tych przepisach terminie i formie, prawidłowo sformułowanego wniosku stowarzyszenia o udzielanie informacji publicznej. Przy czym dla rozwiania wątpliwości autora skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że podstawą do wydawania przez partie polityczne decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest art. 17 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przy odpowiednim zastosowaniu art. 16 tej ustawy.

W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i ust. 1a p.p.s.a. zobowiązał partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość do rozpatrzenia wniosku stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej oraz orzekł co do charakteru bezczynności.

Zasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 (mylnie nazwanym w skardze kasacyjnej ustępem) p.p.s.a.. Przyznać bowiem należy rację skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nazbyt lakonicznie odniósł się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę dotyczącej wymogów formalnych wniosku i nie odniósł się do kwestii niewykonywania przez partie władzy publicznej ani zadań władzy publicznej, które warunkuje stosowanie wobec partii utrwalonej w orzecznictwie definicji informacji publicznej. Z przedstawionych wyżej powodów należy uznać, że uchybienia te nie uniemożliwiły kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku i nie miały wpływu na wynik sprawy, co stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Mając na względzie powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że wskazane w skardze kasacyjnej podstawy nie są usprawiedliwione, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.