Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2019/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] znak: [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w związku z art. 158 § 1 oraz art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Inwestora – T. Sp. z o.o. - budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową oraz funkcją muzealną, garażem podziemnym, drogą pożarową, drogą wewnętrzną, wjazdami, dojściami i zagospodarowaniem terenu oraz pełną infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr ew. [...] oraz [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. G. w W., stwierdził nieważność decyzji ww. Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora – T. Sp. z o.o. - ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo - handlową oraz funkcją muzealną, garażem podziemnym, drogą pożarową, drogą wewnętrzną, wjazdami, dojściami i zagospodarowaniem terenu oraz pełną infrastrukturą techniczną.

Dnia 13 stycznia 2020 r. do Wojewody wpłynęło pismo D. S. – radnej Dzielnicy O. z prośbą o interwencję w sprawie planowanej, u zbiegu ulic G. i B., inwestycji realizowanej przez T. Sp. z o.o. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r.

W toku postępowania nieważnościowego organ ustalił, że badając zgodność z prawem kwestionowanej decyzji należy wskazać, że decyzja Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r., została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną. Nie dotyczy ona sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Wojewoda stwierdził, iż wydanie ww. decyzji, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia i wyeliminowaniem go z obrotu prawnego. Organ wskazał, iż działki objęte planowaną inwestycją znajdują się na terenie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy O., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] o warunkach zabudowy, na podstawie której wydana została decyzja Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o pozwoleniu na budowę, jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Wojewoda stwierdził, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem A1 (dokładny symbol terenu, na którym znajdować się miała planowana inwestycja to A 1.2 U-H/MW) przewiduje dla budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, którym jest przedmiotowa inwestycja, zapewnienie 1 miejsca parkingowego na mieszkanie. Z racji tego, iż założono wybudowanie 195 mieszkań to ilość miejsc parkingowych dla nich przypadająca powinna wynosić dokładnie tyle samo, czyli 195. Z projektu budowlanego wynika jednak, że na 195 mieszkań przewidziano 59 miejsc postojowych. Pozostałe miejsca parkingowe, w liczbie 36, zostały zaprojektowane z racji prowadzenia na terenie inwestycji działalności usługowo-handlowej. Projekt budowlany jest zatem niezgodny z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. e) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulicy O. Nadmieniono jednocześnie, że Prezydent w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., podał, iż przedłożony projekt budowlany nie jest sprzeczny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu, co nie znajduje odzwierciedlenia w rzeczywistości. Ponadto wskazano, że Prezydent powinien zadbać o to, aby zgodnie z art. 65 ust 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm,), decyzja o warunkach zabudowy, której zapisy są sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została wygaszona.

W ocenie Wojewody Prezydent dopuścił się działania, stanowiącego niedopatrzenie i uchybienie obowiązkowi dokładnego sprawdzenia projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przekroczeniem prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Prezydent naruszył procedurę, o której mowa we wspomnianym wyżej art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Efektem tego przeoczenia było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która niezgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania terenu rejonu ulicy O., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r.

Wojewoda stwierdził zatem jej nieważność jako decyzji spełniającej przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jednocześnie w toku postępowania Wojewoda ustalił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji złożyło T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ( dalej: "skarżący")

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że jakkolwiek w sentencji kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r., wymienione są jedynie działki nr ewid. [...], [...], [...], to jednak z projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że sporna inwestycja obejmuje również działki nr ewid. [...], [...], [...], [...].

Analiza akt sprawy wykazała, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz częścią działki [...] na cele budowlane. Inwestor nie złożył natomiast oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr ewid. [...] co oznacza, że kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2017 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie GINB powyższego naruszenia nie można jednak traktować w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z Księgi Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, właścicielem działki nr ewid. [...] jest Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], który jako zarządzający ww. działką nie sprzeciwił się realizacji spornego przedsięwzięcia. Co więcej, Prezydent [...], udzielił pozwolenia na realizację spornej inwestycji. Nie sposób więc przypisać powyższemu uchybieniu szczególnie doniosłych skutków społeczno-gospodarczych, które uzasadniałyby wyeliminowanie ww. decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r., z obrotu prawnego w trybie nieważnościowym. Stwierdzone uchybienie nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że zarzut skarżącego zawarty w piśmie z 21 lipca 2020 r., dotyczący naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust 2 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w zastosowaniu przepisów obowiązującego na terenie Inwestycji

miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Inwestycji, co wyklucza możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, wydanej dla Inwestycji, i zarazem świadczy o możliwości tasowania jej ustaleń zamiast obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

W projekcie budowlanym znajduje się decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2011 r. Nr [...], o ustaleniu, na wniosek inwestora warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie ww. budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową o powierzchni sprzedaży do 2000 m oraz funkcją muzealną, garażem podziemnym, drogą pożarową, drogą wewnętrzną wjazdami, dojściem i zagospodarowaniem terenu oraz pełną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...] cz. [...] z obr. [...] przy ul. G. w dzielnicy Ochota [...].

GINB wskazał również, że w dacie wydania decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2017 r., działki inwestycyjne nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], na których zaplanowano sporną inwestycję, objęte były zakresem obowiązywania Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy O. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]). Działka nr ewid. [...] była natomiast objęta Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu O.(Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., poz. [...]).

Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r Prawo budowlane wynika, że decyzja o warunkach zabudowy może być podstawa decyzji o pozwoleniu na budowę tylko wtedy, gdy plan nie obowiązuje. Jeżeli więc plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie.

GINB wskazał, że również Prezydent [...] dostrzegał konieczność zastosowania w badanym postępowaniu zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy postanowienie z [...] grudnia 2015 r., nr [...], którym nałożył na Inwestora m. in. obowiązek "przedłożenia wyliczenia zapotrzebowania na miejsca parkingowe stosownie do wymagań z decyzji o warunkach zabudowy oraz w odniesieniu do planu miejscowego" (w odpowiedzi na to postanowienie Inwestor oświadczył, że wyliczenie zapotrzebowania miejsc postojowych zostały wykonane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2011 r., Nr [...] - pismo z 29 listopada 2016 r.), czy decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2017 r., w której organ dokonał oceny projektu z zapisami planu. Jak wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Prezydenta z [...] czerwca 2017 r., w ramach inwestycji przewidziana jest realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego z biurami usługami i częścią muzealną w kondygnacji parteru oraz jednokondygnacyjnym garażem podziemnym. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania budynku niezbędne będzie również przeprowadzenie takich inwestycji jak budowa drogi dojazdowej do garażu pełniąca także funkcję drogi pożarowej, architektury oraz budowa ogrodzenia działki od strony wschodniej. Przewiduje się również realizację infrastruktury technicznej w postaci przyłączy ciepłowniczego, elektroenergetycznego, wodociągowego kanalizacyjnego i teletechnicznego. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] przewidziano realizację obiektu kubaturowego zaś na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...] zaplanowano wjazd na działkę oraz elementy infrastruktury technicznej (likwidacja istniejących sieci oraz budowa nowych sieci i przyłączy).

Analiza projektu zagospodarowania terenu, załącznika graficznego do ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz mapy ukazującej położenie oraz numerację działek inwestycyjnych sporządzonej przez Urząd [...] Biuro Geodezji i Katastru, wykazała, że na części działki nr ewid. [...], która znajduje się na terenie oznaczanym w ww. planie miejscowym symbolem 15 KDD (teren przeznaczony pod budowę dróg, lokalizację szpaleru drzew i budowę dróg rowerowych, ponadto dopuszczalna jest budowa, przebudowa oraz wymiana sieci uzbrojenia podziemnego) zaplanowano budowę drogi dojazdowej, miejsc postojowych, zieleni oraz realizację sieci energetycznej SN, przyłącza NN i sieci gazowej,

- na działkach nr ewid. [...] i [...], które znajdują się na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem [...] zaplanowano wyjazd oraz przebudowę sieci energetycznej SN, - na działkach nr ewid. [...] i [...], które znajdują się na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem [...], zaplanowano budowę drogi pożarowej, likwidację instalacji sieci teletechnicznej, kanalizacyjnej i energetycznej oraz przebudowie sieci trakcyjnej i energetycznej SN i gazowej,

- na działce nr ewid. [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w ww. planie miejscowym symbolem [...] zaplanowano budowę sieci C O. oraz przebudowę sieci trakcyjnej,

- na działce nr ewid. [...], która znajduje się na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem [...] zaplanowano przebudowę sieci gazowej oraz likwidację sieci kanalizacyjnej.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że budynek został zaprojektowany na działkach nr ewid. [...] i [...]. Jak wynika z załącznika graficznego do ww. miejscowego planu działka nr ewid. [...] oraz część działki nr ewid. [...] znajdują się na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem [...], który jest przeznaczony pod tereny usług handlu oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, przy czym część działki nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...].

Mając na uwadze powyższe w ocenie GINB sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący ustaleń ww. miejscowego planu w zakresie przeznaczenia terenu, na którym zaplanowano sporną inwestycję.

Stosownie do treści § 17 ust. 1 pkt 5 lit b oraz § 17 ust. 2 pkt 5 lit b ww. miejscowego planu, wskaźniki parkingowe dla terenu na którym zaplanowano sporną inwestycję ustalane są w oparciu o § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. miejscowego planu. Zgodnie z treścią § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. miejscowego planu, m. in. dla terenów oznaczonych symbolem A1 ustala się następujące wskaźniki parkingowe dla samochodów osobowych i rowerów: dla budynków i lokali usługowych z zakresu: handlu, rzemiosła, kultury, rozrywki, gastronomii, poczty i łączności albo innych nie wymienionych w pkt. 1 i 3 - nie mniej niż 15 i nie więcej niż 25 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej podstawowej budynków lub lokali; dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i pomieszczeń mieszkalnych -nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na mieszkanie (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. e).

Jak wynika z projektu budowlanego w ramach spornej inwestycji zaprojektowano 97 miejsc postojowych, w tym 78 miejsc postojowych w kondygnacji podziemnej projektowanego budynku, a 19 miejsc postojowych na terenie działki nr ewid. [...]. Ponadto, jak wynika z projektu budowlanego 59 miejsc postojowych przypada na 195 mieszkań, zaś 36 miejsc postojowych przypada na powierzchnię handlu i usług powierzchnię biur oraz powierzchnię muzeum.

W spornym budynku zaprojektowano 195 mieszkań oraz 2547 m powierzchni usług (tj. łączna powierzchnia biur, powierzchnia usług i powierzchnia muzeum). Oznacza to, przyjmując najkorzystniejszy dla inwestora współczynnik miejsc postojowych, że w ramach spornej inwestycji powinno zostać zaprojektowanych min. 232 miejsca postojowe (tj. 195 miejsc postojowych wg współczynnika 1 miejsce postojowe przypadające na 1 mieszkanie oraz 37 miejsc postojowych na lokale usługowe i muzeum wg współczynnika 15 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej).

Zdaniem GINB projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją Prezydenta z [...] czerwca 2017 r., przewiduje zatem o 135 miejsc postojowych mniej niż w przypadku spornej inwestycji wymagają przepisy ww. miejscowego planu.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2017 r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b oraz § 17 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. e ww. miejscowego planu. GINB wyjaśnił , że stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rażąco naruszone przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b oraz § 17 ust. 2 pkt 5 lit b w zw z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. e ww. miejscowego planu są przepisami, których treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Oceniając skutki analizowanego naruszenia, organ stwierdził, że są one szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Utrzymanie w mocy kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji organu stopnia podstawowego, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego oraz byłoby próbą obejścia obowiązujących przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu. Ponadto akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. względami ekonomicznymi, stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia, lub wręcz ewidentnego naruszenia, przepisów związanych z zagospodarowaniem terenu.

W ocenie GINB, realizacja elementów spornej inwestycji wbrew wymogom ww. aktu prawa miejscowego dotyczącym ilości miejsc postojowych, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa, zwłaszcza, że ilość brakujących a wymaganych przepisami ww. miejscowego planu miejsc postojowych, jest znaczna, a projekt budynku zlokalizowanego w centrum miasta, w którym przewidziano obok funkcji mieszkaniowej również funkcję handlową i usługową powinien w szczególności uwzględniać potrzebę trwałego zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Organ wskazał, że problemy mieszkańców miast ze znalezieniem miejsca do parkowania w centrum miasta są bowiem powszechnie znane.

Zdaniem GINB, analiza akt sprawy nie wykazała aby projektowana inwestycja rażąco naruszała pozostałe ustalenia ww. miejscowego planu.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Analiza projektu zagospodarowania terenu oraz znajdującej się w projekcie budowlanym mapy opracowanej w systemie GEO-MAP sporządzonej przez Urząd [...] Biuro Geodezji i Katastru wykazała, że projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami został zaprojektowany w odległości od 4,7 m do ok. 6 m od granicy działki nr ewid [...] oraz w odległości 11,8 m od granicy działki nr ewid. [...]. Pozostałe działki graniczące działkami inwestycyjnymi są działkami drogowymi. Wobec powyższego GINB stwierdził, że ww. decyzja Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r., nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 82002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Stosownie do treści § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że w ramach spornej inwestycji przewiduje się realizację 5 skupisk miejsc postojowych, jednak żadne skupisko miejsc postojowych nie narusza odległości przewidzianych w ww. przepisie. Wobec powyższego organ stwierdził, że ww. decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2017 r., nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 2 pkt. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Ponadto projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez mgr. inż. poż. A. Ś. - rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Argumentacja skarżącej podniesiona w odwołaniu dotycząca społecznego charakteru prowadzonej działalności gospodarczej (budownictwo o charakterze społecznym) pozostaje bez wpływu na ocenę stwierdzonego rażącego naruszenia art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 lit b oraz § 17 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. e ww. miejscowego planu. GINB nie uwzględnił również argumentacji skarżącej dotyczącej nieodwracalności skutków prawnych jakie wywoływały działania mające na celu realizację spornej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję GINB złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. w W,.

Skarżący zaskarżając powyższą decyzję w całości, zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż wydanie decyzji Prezydenta z dnia 8 czerwca 2017 r., stanowi rażące naruszenie prawa wyczerpujące przesłankę nieważności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

- § 14 ust. 2 pkt 1 lit. e miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niezasadne zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że dla budynku mieszkaniowego objętego sporną inwestycją obowiązuje wskaźnik parkingowy "nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na mieszkanie".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący stoi na stanowisku, że decyzje organów obu instancji wydane zostały w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na przyjęciu błędnej wykładni przepisu § 14 ust. 2 punkt 1 lit. e) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Nr [...] i w konsekwencji uznaniu, że decyzja Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wyczerpującym przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż przedmiotowe naruszenie prawa materialnego w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, miało istotny wpływ na wynik sprawy. GINB, a także Wojewoda, nie uwzględnili, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Powołano się w skardze na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W ocenie skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i Wojewoda dopuścili się obrazy przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na uznaniu, iż naruszenie prawa jest rażące i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r., w związku z błędną interpretacją przepisu § 14 ust. 2 punkt 1 lit. e) planu miejscowego. Ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oparte są wyłącznie na wykładni językowej § 14 ust. 2 punkt 1 lit. e) planu miejscowego, prowadzącej do przyjęcia, że dla budynku mieszkaniowego objętego sporną inwestycją obowiązuje wskaźnik parkingowy "nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na mieszkanie". W ocenie strony skarżącej taka interpretacja nie jest jedynie możliwą, a za przyjęciem takiego wniosku przemawia wykładnia systemowa. Wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy odkodowywaniu treści normy prawnej nie można ograniczyć się wyłącznie do wykładni językowej. Mając powyższe na uwadze skarżący podniósł, że możliwy jest więcej niż jeden sposób interpretacji § 14 ust. 2 punkt 1 lit. e) planu miejscowego, w kontekście wykładni systemowej, a w szczególności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], tak w jego wersji aktualnej, jak i w jego wersji na dzień uchwalenia planu miejscowego oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowym dokumencie określającym zasady polityki przestrzennej [...] przyjęto, że budownictwo o charakterze socjalnym powinno być traktowane w sposób szczególny, co przekłada się m. in. na przyjęcie dla niego wskaźników parkingowych niższych niż dla "zwykłego" budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Jak wskazał skarżący w postępowaniach przed Wojewodą oraz Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, decyzja Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r., dotyczy zabudowy mieszkaniowej, która nie jest zwykłą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Realizowana jest bowiem przez towarzystwo budownictwa społecznego zgodnie z przepisami ustawy z 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 2195). Oznacza to, że będzie eksploatowana na zasadach najmu, przede wszystkim przez osoby o niskich dochodach, które nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego i pracują w pobliżu miejsca jej położenia (na co wskazują określone przez ustawodawcę w art. 30 ww. ustawy przesłanki najmu), a zatem przez osoby, które co do zasady nie korzystają z samochodów. Z kolei z istoty popierania budownictwa mieszkaniowego (tzn. z samego celu uchwalenia ww. ustawy) wynika, że przy realizacji mieszkań przez towarzystwo budownictwa społecznego priorytetem powinna być ich ilość, a nie zapewnienie ich mieszkańcom miejsc parkingowych, z których i tak z dużą dozą prawdopodobieństwa nie będą mogli korzystać. W planie miejscowym organ planistyczny nie określił wskaźnika parkingowego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o charakterze socjalnym, w tym w rozumieniu przepisów ww. ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, tzn. przeznaczonych pod wynajem na zasadach określonych w tej ustawie. Przy czym, w dacie uchwalenia planu miejscowego było już wiadomo, że taka zabudowa będzie realizowana przez towarzystwo budownictwa społecznego, m. in. na podstawie wcześniej wydanej Decyzji Nr [...] o warunkach zabudowy. Z przepisów art. 20 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika zależność pomiędzy miejscowym planem a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, polegająca na tym, że studium jest wiążące dla gminy przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i miejscowe plany nie mogą naruszać ustaleń studium. Sytuacja braku zgodności planu z uchwalonym wcześniej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego według obowiązującego prawa nie powinna mieć miejsca. Studium stanowi wyznacznik ramowy w zakresie kształtowania przestrzeni gminy, które ogranicza dowolność w zakresie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę nakazaną przez ustawodawcę zgodność miejscowego planu z postanowieniami uchwalonego wcześniej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nietrafna jest zdaniem skarżącego, dokonana przez organ wykładnia § 14 ust. 2 punkt 1 lit. e) planu miejscowego, w wyniku, której organ uznał, że wskaźnik parkingowy "nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na mieszkanie" znajduje zastosowanie również w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej realizowanej przez towarzystwa budownictwa społecznego. Jeżeli § 14 ust. 2 punkt 1 lit. e) planu miejscowego nie wyróżnia wskaźnika miejsc parkingowych dla określonej kategorii zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wyodrębnionej na gruncie ustawowym oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o charakterze socjalnym, w tym w rozumieniu przepisów ww. ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, nie można zdaniem skarżącego zakładać, że zakres tej regulacji dotyczy również tego rodzaju zabudowy mieszkaniowej. Zakładając zgodność miejscowego planu z uchwalonym wcześniej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy przyjąć, że jest przeciwnie, a więc określony w § 14 ust. 2 punkt 1 lit. e) planu miejscowego wskaźnik parkingowy "nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na mieszkanie" nie powinien znaleźć zastosowania do ceny projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta z dnia [...] czerwca 2017 r. Skarżący podniósł, że niejednolita wykładnia przepisu § 14 ust. 2 punkt 1 lit. e) planu miejscowego wyklucza w ocenie skarżącego możliwość uznania jego naruszenia za rażące.

W tym stanie rzeczy stwierdził, że Wojewoda dopuścił się pierwotnej obrazy przepisów prawa materialnego, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się wtórnej obrazy prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja GINB z dnia [...] września 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r., Nr [...], stwierdzającą po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową oraz funkcją muzealną, garażem podziemnym, drogą pożarową, drogą wewnętrzną, wjazdami, dojściami i zagospodarowaniem terenu oraz pełną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr ewid. [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. G. w W.

Ocenę prawidłowości stwierdzenia nieważności tej decyzji poprzedzić należy ogólnym przypomnieniem, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia jednej z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego, jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji, następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie przeprowadza się także nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

Organ jest władny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji, tylko wtedy jeżeli stwierdzi, że wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz gdy nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji ani też decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienia art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z nich, wymienioną w § 1 pkt 2 tego przepisu, jest rażące naruszenie prawa, które było podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r.

W odniesieniu do tej przesłanki, należy zaznaczyć, że nie każde naruszenie prawa musi być zakwalifikowane jako "rażące". Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyroki NSA: z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, z 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10, z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2832/12, z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 453/16, opubl. w Centralnej bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., II GSK 190/12, LEX nr 1337107).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należało zdaniem Sądu podzielić stanowisko organów, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, zaistniały podstawy do uznania badanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. za rażąco naruszającą prawo.

Wskazać należy, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r., Nr [...], działki inwestycyjne nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], na których zaplanowano sporną inwestycję, objęte były zakresem obowiązywania Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy O. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]). Działka nr ewid. [...] była natomiast objęta Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 r., poz. [...]).

Jednocześnie inwestor legitymował się decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2011 r" Nr [...], znak: [...], o ustaleniu, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową o powierzchni sprzedaży do 2000 m oraz funkcją muzealną, garażem podziemnym, drogą pożarową, drogą wewnętrzną wjazdami, dojściem i zagospodarowaniem terenu oraz pełną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...] cz. [...] z obr. [...] przy ul. G. w dzielnicy [...].

Podkreślenia wymaga zatem w tym miejscu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma pierwszeństwo przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1393/15, LEX nr 2279377, w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei w wyroku z dnia 27 listopada 2017 r" sygn. akt II OSK 445/16, LEX nr 2443923, Naczelny Sąd Administracyjny, w sposób stanowczy stwierdził, że jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie.

Dokonując zatem analizy planowanej inwestycji wyłącznie z przepisami wyżej wspomnianego planu miejscowego, należy sprecyzować, że planowana inwestycja, znajduje się na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem [...] (dokładny symbol terenu, na którym znajdować się miała planowana inwestycja to [...]).

Stosownie do treści § 17 ust. 1 pkt 5 lit b oraz § 17 ust. 2 pkt 5 lit b planu miejscowego, wskaźniki parkingowe dla terenu na którym zaplanowano sporną inwestycję ustalane są w oparciu o § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. miejscowego planu. Zgodnie z treścią § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. miejscowego planu, m. in. dla terenów oznaczonych symbolem [...] ustala się następujące wskaźniki parkingowe dla samochodów osobowych i rowerów: dla budynków i lokali usługowych z zakresu: handlu, rzemiosła, kultury, rozrywki, gastronomii, poczty i łączności albo innych nie wymienionych w pkt. 1 i 3 - nie mniej niż 15 i nie więcej niż 25 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej podstawowej budynków lub lokali; dla budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i pomieszczeń mieszkalnych -nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na mieszkanie (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. e).

Z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, wynika, że w ramach spornej inwestycji zaprojektowano 97 miejsc postojowych, w tym 78 miejsc postojowych w kondygnacji podziemnej projektowanego budynku, a 19 miejsc postojowych na terenie działki nr ewid. [...]. Z projektu wynika również, że 59 miejsc postojowych przypada na 195 mieszkań, zaś 36 miejsc postojowych przypada na powierzchnię handlu i usług powierzchnię biur oraz powierzchnię muzeum. W planowanym budynku zaprojektowano 195 mieszkań oraz 2547 m powierzchni usług (tj. łączna powierzchnia biur, powierzchnia usług i powierzchnia muzeum). Oznacza to, przyjmując najkorzystniejszy dla inwestora współczynnik miejsc postojowych, że w ramach spornej inwestycji powinno zostać zaprojektowanych min. 232 miejsca postojowe (tj. 195 miejsc postojowych wg współczynnika 1 miejsce postojowe przypadające na 1 mieszkanie oraz 37 miejsc postojowych na lokale usługowe i muzeum wg współczynnika 15 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej). Projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją Prezydenta [...] z [...] czerwca 2017 r., przewiduje zatem o 135 miejsc postojowych mniej niż w przypadku spornej inwestycji wymagają przepisy ww. miejscowego planu.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie ma w ocenie Sądu wątpliwości, że kwestionowana decyzja Prezydenta, wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 17 ust. 1 pkt 5 lit. b oraz § 17 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. e ww. miejscowego planu.

Zdaniem Sądu naruszone przepisy nie są sporne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Dotyczy to zarówno wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1 obowiązków organów administracji architektoniczno – budowlanej, jak też wymaganej ilości miejsc postojowych przewidzianych w planie miejscowym. O istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie, procesy wykładni, możliwe są do przejęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo - funkcjonalna i aksjologiczna, odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2009 r. , sygn. akt I OSK 1442/08 , LEX nr 552311. W niniejszej sprawie, tego rodzaju wątpliwości interpretacyjne nie zachodzą, a zatem wystarczające jest zastosowanie wykładni językowej.

Nie można zatem podzielić argumentacji skarżącego, że w realiach rozpoznawanej sprawy należy także zastosować wykładnię systemową i uwzględnić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], tak w jego wersji aktualnej, jak i w jego wersji na dzień uchwalenia planu miejscowego oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że w przedmiotowym dokumencie określającym zasady polityki przestrzennej [...] przyjęto, że budownictwo o charakterze socjalnym powinno być traktowane w sposób szczególny, co przekłada się m. in. na przyjęcie dla niego wskaźników parkingowych niższych niż dla "zwykłego" budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego.

Odnosząc się do tej argumentacji, wskazać należy, że skarżący nie przywołał konkretnych zapisów studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego [...], które nakazywałyby inną ocenę inwestycji skarżącego z uwagi na charakter prowadzonej przez skarżącego działalności. Nie wspomaga również tej argumentacji, powołanie się na regulację przewidzianą w art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza treści tego przepisu, prowadzi bowiem do wniosku, że uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, następuje po uprzednim sprawdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem dojść do wniosku, że uchwalając plan miejscowy, rada gminy przyjęła konkretne priorytety w zakresie miejsc parkingowych mające pierwszeństwo przed rodzajem prowadzonej przez skarżącego działalności oraz socjalnym charakterem planowanej inwestycji. Okoliczności te zatem nie mogą przemawiać za uznaniem, że stwierdzone naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa.

Ponadto trzeba podkreślić w tym miejscu, że negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 634/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, opubl. w CBOSA).

Ponadto w ocenie Sądu, skutki analizowanych uchybień są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny być przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Pozostawienie w obrocie prawnym spornej decyzji Prezydenta, akceptowałoby zakłócenie wprowadzonego miejscowym planem ładu przestrzennego. W realiach rozpoznawanej sprawy, realizacja elementów spornej inwestycji, wbrew wymogom wspomnianego aktu prawa miejscowego dotyczącym ilości miejsc postojowych, nie może być akceptowana w świetle zasad praworządnego państwa. Podkreślić trzeba przede wszystkim znaczną ilość brakujących a wymaganych przepisami planu miejscowego miejsc postojowych, uwzględniając, że projektowany budynek ma być zlokalizowany w centrum miasta, a przewidziano w nim obok funkcji mieszkaniowej również funkcję handlową i usługową. Budynek taki powinien w szczególności uwzględniać potrzebę trwałego zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych z uwagi na powszechnie znane problemy mieszkańców centrum Warszawy ze znalezieniem miejsca do parkowania. Przyjęcia niższych i niezgodnych z planem wskaźników miejsc parkingowych nie może w szczególności usprawiedliwiać eksponowany w skardze socjalny charakter planowanej inwestycji. Nie jest przekonującym argumentem, że budownictwo to adresowane jest do osób, które co do zasady nie korzystają z samochodów. Uwzględnienie tej argumentacji oznaczałoby zaakceptowanie przyszłych trudności z parkowaniem na przykład dla osób niepełnosprawnych lub innych, którym środek transportu jest niezbędny, a nie jest on obecnie dobrem na tyle niedostępnym by zakładać brak potrzeby wybudowania odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Należy więc podzielić stanowisko organów, że naruszenie wskazanych przepisów, godzi w istotne wartości prawne i społeczne, a zatem nie może być ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.