Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 63/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 2-8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. G. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej w skrócie: "SKO") z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.415/369/2021 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej w skrócie: "Wójt") z dnia 14 września 2021 r. nr RGP.6730.280.2020.EŁ w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2020 r. M. K. (dalej w skrócie: "inwestor") złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa parkingu na 40 miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz budynku handlowo-usługowego" na działkach ew. nr [...], [...] (część) położonych w miejscowości [...].

Decyzją z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr RGP.6730.280.2020.EŁ Wójt ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta została następnie uchylona przez SKO decyzją z dnia 21 czerwca 2021 r. nr SKO.415/182/2021.

Kolejną decyzją z dnia 14 września 2021 r. nr RGP.6730.280.2020.EŁ Wójt działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") – ustalił warunki zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, SKO decyzją z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.415/369/2021 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO podało, że z analizy funkcji i cech zabudowy przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.) wynika, że nieruchomości położone w obszarze analizowanym są zabudowane budynkami produkcyjnymi, usługowo - handlowymi wraz z dużymi parkingami oraz budynkami mieszkalnymi i zabudowaniami gospodarczymi, zabudową jednorodzinną z budynkami mieszkalnymi i zabudowaniami gospodarczymi. Planowana przez inwestora budowa stanowi więc, zdaniem SKO, kontynuację funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. SKO stwierdziło, że parametry zabudowy ustalono na podstawie występujących w terenie objętym analizą obiektów produkcyjnych i handlowo - usługowych z uwagi na ich przyległy charakter oraz specyfikę rozmiarów. A zatem planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i nie będzie kolidować z istniejącą już zabudową, kontynuując istniejący w terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy. Zdaniem SKO w sprawie zostały spełnione także pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. SKO podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno- budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Tym samym akceptowalne jest oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, SKO stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Kwestie własnościowe nie mają znaczenia i nie są przedmiotem badania na etapie ustalania warunków zabudowy. SKO podkreśliło również, że z mocy prawa w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy został zamieszczony zapis, że decyzja ta nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co stanowi element konstruujący specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, będącej swego rodzaju promesą wydania pozwolenia na budowę dla określonej inwestycji na określonej działce, o ile inwestor spełni wszelkie wymogi wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów szczególnych.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nadal nie została wyjaśniona kwestia przejęcia gruntów przez inwestora, który w ocenie skarżącej nie jest właścicielem działek nr [...] i [...]. Na poparcie swoich zarzutów skarżąca przedstawiła dokumenty dotyczące kwestii własnościowych tych działek.

Skarżąca zakwestionowała również stanowisko SKO, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego jak i procesowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.- dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest decyzja SKO z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.415/369/2021 utrzymująca w mocy decyzję Wójta z dnia 14 września 2021 r. nr RGP.6730.280.2020.EŁ o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa parkingu na 40 miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz budynku handlowo-usługowego" na działkach ew. nr [...], [...] (część) położonych w miejscowości [...].

Materialnoprawną podstawę dla wydania powyższych decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie").

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że Wójt wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej działkę nr [...] oraz część działki nr [...]. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że użyty w przepisach art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zwrot "teren" należy rozumieć jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (zob. np. wyroki NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17). Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych, np. gdy tylko część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego, tylko część działki jest użytkiem leśnym lub rolnym wymagającym przekształcenia. Tym samym, wyłącznie w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej. W niniejszej sprawie zarówno inwestor we wniosku, jak i organy obu instancji nie wskazały na żadne okoliczności uzasadniające odstępstwo od zasady objęcia decyzją o warunkach zabudowy całej działki. W tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działki nr [...] było niedopuszczalne. Ponadto Sąd zauważa, że inwestor we wniosku podał, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje działkę nr [...], a nie jej część. Modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznym uprawnieniem wnioskodawcy, co oznacza, że Wójt nie może dokonać jej z urzędu.

Już tylko powyższe uchybienia są wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta.

Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest od uprzedniego, pozytywnego zweryfikowania wymogów ustanowionych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Powołany przepis na zasadzie enumeracji pozytywnej wskazuje warunki, jakie musi spełniać planowanie zamierzenie, aby organ mógł wydać dla niego decyzję zgodnie z wnioskiem. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Systematyka art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. pozwala założyć, że punktem wyjścia weryfikacji dopuszczalności planowanej inwestycji jest spełnienie przez nią rygorów tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyartykułowanej w pkt 1 powołanego przepisu. W pewnym uogólnieniu można zatem przyjąć, że z zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez zastane w danym miejscu cechy i parametry o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W celu sprawdzenia, czy planowanie zamierzenie spełnia wymóg z art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 rozporządzenia). Przez front działki należy natomiast rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Sąd stwierdza, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w niniejszej sprawie, stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji Wójta nie wynika, ile wynosi szerokość frontu działki. Tymczasem prawidłowe i rzetelne ustalenie szerokości frontu działki jest podstawowym obowiązkiem organu w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, albowiem bezpośrednio rzutuje na prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego.

Z analizy funkcji i cech zabudowy, jak również z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika również, w jaki sposób wyznaczony został obszar analizowany. Z analizy wynika jedynie, że jest to "obszar nie mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". Natomiast w decyzji dotyczącej warunków zabudowy, organ zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić, w jaki sposób ten obszar, w konkretnym postępowaniu, został wyznaczony, wskazując jego cechy oraz parametry, a jeżeli wyznaczył go z przekroczeniem wartości minimalnych, tj. trzykrotności szerokości frontu działki winien uzasadnić, dlaczego wyznaczył granice obszaru analizowanego poza wartości minimalne.

Powyższym wymogom organy nie sprostały. Sąd podkreśla, że nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, a następnie do wyznaczenia parametrów architektonicznych i urbanistycznych planowanej inwestycji.

O ile Sąd podziela stanowisko organów, że zabudowa usługowa stanowi kontynuację istniejącej na obszarze analizowanym funkcji (z przeprowadzonej analizy wynika, że działki w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami produkcyjnymi, usługowo-handlowymi wraz z dużymi parkingami oraz budynkami mieszkaniowymi i zabudowaniami gospodarczymi), to wątpliwości Sądu budzi dobór działek stanowiących punkt odniesienia do wyznaczenia parametrów planowanego obiektu budowlanego. Z analizy, ani z uzasadnienia decyzji Wójta nie wynika, jakim kryterium kierował się urbanista i organ dobierając działki do analizy. Również SKO nie uzasadniło powodów nieuwzględnienia innych działek i wskaźników zabudowy niż te, które podała osoba sporządzająca analizę. Należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne, aby z przyjętego obszaru analizowanego wyłączyć pewne nieruchomości z zupełnie nieokreślonych przyczyn. W sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13). Parametry nowej zabudowy ustala się więc z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie tylko dostępnych z tej samej drogi publicznej, czy też tylko tych, których funkcja jest podobna do funkcji obiektu projektowanego (tak słusznie np. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 515/21, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Po 257/19). Tymczasem w niniejszej sprawie wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie, Sąd nie jest w stanie zweryfikować ewentualnej zasadności pominięcia części działek w analizie.

Sąd stwierdza również, że nie została prawidłowo wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). Przede wszystkim z analizy nie wynika, które działki zabudowane zostały uznane przez urbanistę jako "działki sąsiednie" i w jakiej odległości od drogi publicznej usytuowane są budynki posadowione na tych działkach. Urbanista podał jedynie, że istniejące budynki znajdują się w odległości "ok. 13 do ok. 30 od krawędzi jezdni". Natomiast w decyzji Wójt w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy odwołał się jedynie do załącznika graficznego nr 1, nie podając jednoznacznie w jakiej odległości od pasa drogowego ta linia przebiega. W tej sytuacji Sąd nie jest w stanie zweryfikować poprawności ustalenia przez Wójta tego parametru.

Dalej Sąd zauważa, że Wójt błędnie ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę jako nieprzekraczający 30 %. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym dla zabudowy handlowo-usługowej wynosi ok. 30 %, zaś dla zabudowy produkcyjnej ok. 31 %, przy czym w analizie brak jest jakiegokolwiek omówienia tego wskaźnika na poszczególnych działkach. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że wskaźnik ten został ustalony dla 3 działek o funkcji handlowo-usługowej oraz dla 2 działek o funkcji produkcyjnej.

Sąd wyjaśnia, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu powinien być wyliczony dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji. Możliwe jest w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, w konkretnym przypadku, rozstrzygnięcie specyficzne, które uwzględnia uwarunkowania istniejące na terenie obszaru analizowanego w kontekście danego zamierzenia inwestycyjnego. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartym w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Powody i przesłanki odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy, albowiem tylko wtedy będzie możliwa ocena czy tak określone wskaźniki służą zachowaniu ładu przestrzennego (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 61/19). Taka sytuacja w omawianej sprawie nie ma jednak miejsca. Ponadto określenie w decyzji o warunkach zabudowy wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji "do 30%", jest niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego. Należy bowiem wprowadzić dolną wartość progową wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 493/16). Natomiast SKO w zaskarżonej decyzji ograniczyło się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że dokonanie analizy i ustalenie parametrów inwestycji w oparciu o obiekty produkcyjne i handlowo- usługowe z uwagi na ich przyległy charakter oraz specyfikę rozmiarów jest wystarczające, nie uzasadniając w żaden sposób takiego stanowiska.

Podobnie należy ocenić ustalenie w decyzji Wójta szerokości elewacji frontowej planowanego budynku. Wprawdzie § 6 ust. 1 rozporządzenia co do zasady nakazuje określić ten parametr na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, jednakże ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W tym przypadku również ze sporządzonej analizy wynika, że średni wskaźnik tej wielkości w obszarze analizowanym dla zabudowy handlowo-usługowej wynosi ok. 28,3 m, zaś dla zabudowy produkcyjnej ok. 13 m, przy czym w analizie brak jest jakiegokolwiek omówienia tego parametru na poszczególnych działkach. Z załącznika graficznego do analizy wynika, że parametr ten został ustalony dla 3 działek o funkcji handlowo-usługowej oraz dla 2 działek o funkcji produkcyjnej. Autor analizy, podobnie jak przy wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego odstąpił od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej w całym obszarze analizowanym. Również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd wyjaśnia, że za działki sąsiednie należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "działka sąsiednia" ma bowiem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", czy też od wyrażenia "obszar analizowany". Pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć jako bliskie sąsiedztwo, zaś "obszar analizowany" oraz "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" to tzw. dalsze sąsiedztwo. Z kolei wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich.

W tym kontekście określenie w decyzji Wójta: "wysokość do 7 m" jest błędne. Nie wiadomo, czy chodzi tu o wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej czy też o wysokość głównej kalenicy dachu. Także i w tym przypadku nie określono minimalnej wysokości tego parametru, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Wreszcie analiza nie zawiera ustaleń, jak parametr ten kształtuje się na działkach sąsiednich w rozumieniu § 7 ust. 1 rozporządzenia. Podobnie jak w przypadku ustalenia wcześniejszych parametrów, także i tutaj w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii.

Wreszcie Sąd stwierdza, że ustalona w decyzji Wójta geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) nie znajduje żadnego oparcia w przeprowadzonej analizie. W decyzji ustalono wymagania dla budynku handlowo- usługowego: "dach dwu lub wielospadowy lub dach płaski o nachyleniu do 45o". Natomiast w analizie podano średni kąt nachylenia połaci dachowych dla analizowanych budynków handlowo- usługowych jako 12o zaś dla budynku produkcyjnego jako 15o. Niezależnie od powyższego autor analizy również w zakresie tego parametru poczynił niewystarczające ustalenia, ograniczając się bez jakiegokolwiek uzasadnienia do kilku działek o podobnej funkcji. Również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii.

Omówione powyżej uchybienia świadczą o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

Osobnego omówienia wymaga sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest zasadą konstytucyjną określoną w art. 78 Konstytucji RP. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I GSK 355/21). Natomiast jak już wskazano powyżej, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Organ administracji zobowiązany jest tak przedstawić motywy podjęcia decyzji, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Obowiązek dopełnienia szczególnej staranności w uzasadnieniu podjętej decyzji wynika ponadto z wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Organ powinien więc dążyć do tego, aby strona, której stanowisko nie zostało uwzględnione mogła stwierdzić, że jej argumenty zostały rzetelnie i wnikliwie zbadane, a ich nieuwzględnienie było konsekwencją analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, a nie pominięcia, czy wręcz zlekceważenia przez organ administracji publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji tym wymogom nie sprostało.

Sąd zauważa, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji to w istocie zbiór ogólnikowych stwierdzeń, nie popartych żadną głębszą argumentacją, odnoszącą się do zebranego materiału dowodowego. Uzasadniając akceptację dla przyjętego w analizie urbanistycznej doboru działek do porównania SKO stwierdziło, że z uwagi na ich "przyległy charakter" i "specyfikę rozmiarów" dokonana analiza na ich podstawie jest wystarczająca. Brak wyjaśnienia co SKO miało na myśli używając powyższych nieostrych zwrotów uniemożliwia Sądowi weryfikację przyjętego przez organ stanowiska. Odnosząc się do zacytowanego przez SKO wyroku NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 72/13 dotyczącego sposobu określenia parametrów nowej zabudowy Sąd wyjaśnia, że akceptuje pogląd wyrażony w tym wyroku, że: "w pewnych okolicznościach za dopuszczalne uznać należy określenie parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie, do, od - do, około". SKO przeoczyło jednak, że NSA wskazał przy tym, że "skorzystanie z możliwości odstępstwa od zasady określenia tych parametrów konkretną wielkością, powinno zostać skrupulatnie uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy". Takiego uzasadnienia w niniejszej sprawie zabrakło, co już wskazano powyżej.

Końcowo Sąd stwierdza, że podziela pogląd SKO, iż kwestie własnościowe nie podlegają badaniu na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią część zważającą niniejszego uzasadnienia. Sąd zwraca również uwagę, że jedna ze stron postępowania – Z. W. – zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, przy czym okoliczność ta wyszła na jaw w trakcie postępowania odwoławczego (zob. zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 19 akt administracyjnych SKO).

Sąd działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł ponadto w pkt II wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy (250 zł).