Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 288/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 14, par. 2 , par. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 5 ust. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 768/11 w sprawie ze skargi E.M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 768/11, oddalił skargę E.M. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (PRŚ) za rok 2006.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

A.D. wnioskiem z dnia 30 września 2004 r. działkę 66/5 zadeklarował do płatności rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2004 r., który dysponował tą działką na podstawie umowy użyczenia zawartą z I.M. Na tej podstawie Kierownik Biura ARiMR w S. wydał w dniu [...] lutego 2005 r. decyzję, w której przyznał A.D. płatności PRŚ (między innymi do działki 66/5) w kwocie 12.288,80 zł. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2005 r. A.D. zwrócił się o przyznanie płatności PRŚ za 2005 r. W dniu 18 maja 2005 r. I.M. umową użyczenia oddał w użytkowanie działkę 66/5 swojemu bratu Z.M., na skutek czego A.D. złożył o zmianę swojego wniosku PRŚ na 2005 r. i wycofał z niego działkę 66/5.

Z.M. w dniu 21 czerwca 2005 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR W. swój wniosek o płatności PRŚ, który zawierał tylko obszary położone na działce 66/5. W dniu 18 sierpnia 2005 r. przedmiotowa umowa użyczenia została rozwiązana za porozumieniem stron, w konsekwencji Z.M. wycofał swój wniosek o płatności PRŚ za 2005 r.

W dniu 18 sierpnia 2005 r. I.M. zawarł umowę użyczenia działki 66/5 ze skarżącą i oddał jej tą działkę w użytkowanie. W dniu 31 sierpnia 2005 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności PRŚ na działce 66/5, w związku z przeniesieniem na nią gospodarstwa Z.M.

W dniu 2 maja 2006 r. w Powiatowym Biurze ARiMR w K. E.M. złożyła wniosek o przyznanie płatności przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 r. Obszar na którym realizowano przedsięwzięcia rolnośrodowiskowe obejmował zgodnie z wnioskiem działki rolne o łącznej pow. 123 ha, w tym sporna działka 66/5.

Skarżąca w dniu 22 maja 2006 r. złożyła do Biura ARiMR w S. formularz dotyczący przejęcia przez nią od A.D. działki 66/5, w którym skarżąca oświadczyła, że przejęła przedmiotową działkę w dniu 1 marca 2005 r. Oświadczenie to podpisał pełnomocnik skarżącej – I.M.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał skarżącej łącznie 13.090 zł za przedsięwzięcia rolnośrodowiskowe realizowane na powierzchni 43 ha – tj. bez działki 66/5.

Po rozpoznaniu odwołania, w którym skarżąca zarzuciła, że organ I instancji bezprawnie nie uwzględnił działki 66/5, Dyrektor M. OR ARiMR w K. decyzją z dnia [...] paźdizernika 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Na skutek skargi E.M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1803/07 uchylił zaskarżaną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzje organu I instancji. Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły wyczerpująco wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśniono okoliczności przejmowania i zgłaszania spornej działki do płatności tego rodzaju.

Kierownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] października 2010 r., w której przyznano skarżącej płatność z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, w łącznej wysokości 13.090 zł. nie przyznał płatności za działkę nr 66/5.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że brak możliwości przyznania stronie płatności PRŚ za 2005 i 2006 r. do obszaru działki 66/5 wynika miedzy innymi z braku spełnienia warunku zawartego w § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Zgodnie z tym przepisem pomoc finansowa o której mowa w ust. 1, zwana płatnością rolnośrodowiskową, jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro przewidzianej w Planie (...).

W art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju) zawarto analogiczną regulację.

W konsekwencji ponieważ do upływu wskazanych terminów ARiMR nie wydała decyzji przyznającej skarżącej płatność PRŚ dla obszaru działki ewid. 66/5, niemożliwym jest obecnie przyznanie tych płatności.

Zgodnie z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym w okresie od jego wejścia w życie tj. od dnia 1 września 2004 r. do dnia 14 marca 2007 r. przeniesienie prawa do ww płatności mogło dotyczyć tylko całego gospodarstwa rolnego. Tymczasem skarżąca zamierzała kontynuować ww zobowiązanie tylko na części gospodarstwa, w którym je rozpoczęto – tj. na jednej z działek tego gospodarstwa – 66/5, gdyż zobowiązanie PRŚ związane z działką nr 66/5 rozpoczął w 2004 r. A.D. Z tego powodu, daniem organu, kontynuować zobowiązania PRŚ na spornej działce nie mógł ani I.M., ani Z.M. ani też skarżąca. Z.M. był następnym po A.D. posiadaczem działki 66/5, który złożył wniosek o płatność PRŚ, nie mógł jednak, w myśl obowiązujących wówczas przepisów przejąć samej tylko działki 66/5 i ciążącego na niej zobowiązania. Skarżąca usiłowała przejąć od Z.M. zobowiązania związane z płatnością (wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2005r.), jednak to A.D. rozpoczął zobowiązanie na tej działce polegające na realizowaniu na tej działce przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego przez 5 lat od otrzymania pierwszej wypłaty. Zatem taki wniosek powinien obejmować przejęcie wszystkich zobowiązań od A.D., a nie od Z.M., który wg. ARiMR ich nie przejął. Z kolei wniosek, który mogłyby być uznany za przejecie przez skarżącą od A.D. działki 66/5 i płatności z tym związanych nie został złożony w przewidzianym 35 dniowym terminie od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, w ramach którego realizowano w/w zobowiązanie.

Ponadto organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że Z.M. miał kontynuować PRŚ rozpoczęte przez A.D. odnośnie działki 66/5, to wniosek PRŚ za 2005 r. przez Z.M. nie został złożony w przewidzianym terminie. Zgodnie bowiem z § 11 pkt 5 w/w rozporządzenia rolnośrodowiskowego obowiązującego w 2005 r. wnioski o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie od 1 marca do 30 kwietnia, natomiast Z.M. złożył wniosek o przyznanie płatności PRŚ za 2005 r. dopiero w dniu 21 czerwca 2005 r. Również skarżąca wniosek kontynuacyjny dotyczący płatności PRŚ za 2006 r. złożyła dopiero w dniu 2 maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę E.M. stwierdził, że zasadniczą kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest kwestia przejęcia w 2005 r. przez skarżącą płatności rolno-środowiskowej, do której w 2004 r. nabył prawo A.D., rozpoczynający realizację pięcioletniego programu rolno-środowiskowego od 2004 r. i któremu przyznano płatność za rok 2004 r.

Sąd I instancji przypomniał, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., który w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 763/07 wskazał, że prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest prawem o charakterze publicznoprawnym, kształtowanym decyzją administracyjną. Nie może być więc przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo do płatności rolnośrodowiskowej jest ściśle związane z gospodarstwem rolnym, służy realizacji określonych celów dotyczących gospodarstwa rolnego, stąd też przeniesienie tego prawa na inny podmiot możliwe jest tylko w tych przypadkach, w których przepisy dotyczące tej płatności przewidują taką możliwość.

Sąd stwierdził, że w przypadku zmiany producenta rolnego, konieczne jest ustalenie, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki o których mowa w § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Jedną z tych przesłanek jest zobowiązanie się nowego producenta do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem. Z uwagi na publicznoprawny charakter prawa do płatności rolnośrodowiskowej, to zobowiązanie się nowego producenta do kontynuowania realizacji programu powinno być uczynione w stosunku do organu I instancji w którym składany jest wniosek.

Jeżeli zobowiązanie do kontynuowania realizacji programu czynione jest wyłącznie pomiędzy dotychczasowym producentem, a nowym producentem w zawieranej przez nich umowie cywilnoprawnej, to zdaniem Sądu przesłanka wskazana powyżej nie została spełniona. W świetle treści § 14 rozporządzenia, nie można wykluczyć takiej sytuacji w której zmiana producenta rolnego może nastąpić więcej niż jeden raz. Wówczas każdy przypadek zmiany producenta należy po kolei analizować z punktu widzenia spełnienia przesłanek z § 14, jeżeli bowiem nowy producent nie nabył skutecznie prawa do płatności rolnośrdowiskowej (które przysługiwało poprzedniemu producentowi), to tym samym nie może nastąpić jego przeniesienie na kolejnego producenta.

Zgodnie z § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przejmujący gospodarstwo, dla nabycia (przejęcia) prawa do płatności, obowiązany jest w szczególności, złożyć stosowny wniosek do Kierownika Biura Powiatowego Agencji w terminie 35 od dnia przejęcia gospodarstwa wraz ze zobowiązaniem się do kontynuowania realizacji programu rolno-środowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego. Niezachowanie przez skarżącą, terminu do złożenia wniosku oznacza, zdaniem Sądu, że nie nabyła ona prawa do wnioskowanej płatności.

Sad I instancji podkreślił, że skarżąca zawarła umowę użyczenia przedmiotowej działki z I.M. w dniu 18 sierpnia 2005 r. Następnie w dniu 31 sierpnia 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności do działki 66/5 za 2005 r., jednak formularz przejęcia działki rolnej 66/5 od A.D. złożyła dopiero w dniu 22 maja 2006 r. Wobec tego organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie dochowała terminu określonego w § 14 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia. Warunkiem koniecznym do otrzymania świadczenia pieniężnego przez nowego posiadacza gospodarstwa rolnego jest złożenie tzw. wniosku kontynuacyjnego oraz zobowiązanie się do realizacji programu rolnośrodowiskowego poprzedniego posiadacza gospodarstwa do końca trwania tego programu w terminie 35 dni od daty przeniesienia posiadania do kierownika biura powiatowego Agencji. Zatem nabywca musi złożyć wniosek z oświadczeniem w nieprzekraczalnym terminie 35 dni licząc od dnia przeniesienia na niego posiadania gospodarstwa rolnego przez poprzedniego posiadacza gruntu.

Termin 35 dni wskazany w § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest terminem prawa materialnego, z którego zachowaniem związane jest konkretne prawo w postaci określonego świadczenia pieniężnego. Skutkiem uchybienia temu terminowi przy składaniu wniosku o płatności będzie nieuzyskanie płatności rolnośrodowiskowej przez nowego nabywcę gospodarstwa rolnego.

Następstwo prawne do płatności jest więc uzależnione od dochowania tego terminu. Nawet, jeżeli przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego z jednego producenta rolnego na drugiego, o którym mowa w § 14 rozporządzenia, na podstawie umowy sprzedaży lub innej umowy cywilnej będzie ważne z punktu widzenia prawa cywilnego o tyle nie będzie rodziło ono skutku prawnego w sferze prawa publicznego związanego przyznaniem świadczenia pieniężnego, gdy warunek 35 - dniowego terminu do złożenia wniosku wraz z oświadczeniem nie zostanie spełniony.

Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżąca nie nabyła skutecznie prawa do płatności rolnośrodowiskowej za rok 2005 na działce 66/5, to tym bardziej nie mogła ich kontynuować w 2006 r.

Istotnym jest również, zdaniem Sądu na co słusznie zwróciły uwagę organy, że przeniesienie prawa do płatności mogło dotyczyć tylko całego gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że nie można przyrzynać płatności za 2005 i 2006 r. również z uwagi na niespełnienie warunków z w § 1 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Płatność rolnośrodowiskowa, jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro przewidzianej w Planie (...). Wzmiankowany w tym przepisie plan to Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 – 2006, ogłoszony jako załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. z 31 grudnia 2004 r. Nr 56 poz. 958 ze zm.), został zatwierdzony przez Komisję Europejską w decyzji z dnia 6 września 2004 r.

Wyczerpanie środków przeznaczonych m.in. na płatności PRŚ realizowane w ramach PROW 2004-2006 nastąpiło pod koniec 2007 r. Analogiczną regulacje zawarto w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), będącej jednym z podstaw wydania wspomnianego rozporządzenia. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. (Dz.Urz. L 243 z 6 września 2006 r. str. 6) niemożliwym jest wypłacenie wsparcia w ramach PROW 2004-2006 po końcowym terminie rozliczenia tego wsparcia. Zatem końcowy termin rozliczenia wsparcia nie mógł przypadać później niż na dzień 30 czerwca 2006 r.

Sąd I instancji wskazał, że termin wskazany w art. 5 ust. 3a jest terminem materialnym, zatem nie może być przez organ przekroczony, ani w żaden sposób przedłużony.

Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja organu I instancji, jak i zaskarżona decyzja II instancji zawierają wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne oraz prawne.

E.M. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie, tj.

1. § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez przyjęcie, że przesłankami przyznania płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, jest przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego;

2. § 1 ust. 2 Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wniosek Skarżącej o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2005 i 2006 nie mógł zostać uwzględniony z uwagi na wyczerpanie środków przeznaczonych na płatności realizowane w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 - 2006 ogłoszonego jako załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. z 31 grudnia 2004 r. nr 56, poz. 958 ze zm.);

3. art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273, ze zm.) zwanej dalej "Ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", poprzez przyjęcie, że termin wskazany w przywołanym przepisie jest ostatecznym terminem do którego może nastąpić przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.), , w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , dalej jako p.p.s.a.) poprzez nieprzeprowadzenie, pod względem zgodności z prawem, kontroli działalności administracji publicznej wyrażającej się wydaną przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] i nieodniesienie się do podnoszonych przez skarżącą w skardze z dnia 25 lutego 2011 r. zarzutów oraz oparcie skarżonego wyroku wyłącznie na analizie treści przepisu § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w oderwaniu od konkretnych ustaleń co do stanu faktycznego sprawy;

2. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) oraz art. 134 § 1 i 135, art. 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3, a także 10 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, w zakresie w jakim skarżony wyrok z dnia 22 sierpnia 2012 r. ogranicza się do stwierdzenia, iż rozpoznający sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie;

3. naruszenie art. 145 § 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2) i art. 6) k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji mimo zachodzenia okoliczności uzasadniających podjęcie takiego rozstrzygnięcia, a wyrażających się przyjęciem, że stanem prawnym na podstawie którego orzeka organ administracyjny jest stan prawny z chwili składania wniosku strony o wszczęcie postępowania administracyjnego a nie stan prawny z chwili wydawania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organu obu instancji dokonały nietrafnej interpretacji art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przyjmując, że ostateczną datą w jakiej można wydać decyzję w przedmiocie wsparcia był dzień 30 czerwca 2008r. Daleko bardziej przekonującą wydaje się jednak interpretacja, zgodnie z którą data ta uznana powinna być za datę, do której należało złożyć wniosek o przyznanie takiej pomocy. Skarżąca dochowała powyższego terminu.

Podstawowym zarzutem skierowanym wobec decyzji obu instancji jest zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie, że stanem prawnym na podstawie którego orzeka organ administracyjny jest stan prawny z chwili składania wniosku strony o wszczęcie postępowania a nie stan prawny z chwili wydawania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. W konsekwencji nie sposób zgodzić się z organem drugiej instancji, że " skoro przepisy intertemporalne (...) nie zawierają wyraźnego zakazu stosowania przepisów już nieobowiązujących, oznacza to, iż zastosowanie powinny znaleźć regulacje prawne obowiązujące w momencie złożenia danego wniosku o wsparcie."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie – w ocenie składu orzekającego – nie zachodzi. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu wskazanego w pkt 2, ppkt 3) skargi kasacyjnej, który autor tej skargi określił jako " podstawowy", a który zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić nieważność skarżonej decyzji, gdyż narusza ona zasadę praworządności, z której wynika, że organy administracji publicznej powinny w postępowaniu administracyjnym stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Zarzut ten ma związek z zarzutem naruszenia prawa materialnego postawionym w pkt 1, ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej wskazującym na błędne przyjecie, że przesłankami przyznania płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy, jest przeniesienie posiadania całości gospodarstwa rolnego.

Takie stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej nie jest trafne. Należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem rozporządzenia rolnośrodowiskowego w okresie od jego wejścia w życie tj. od dnia 01.09.2004r. do dnia 14.03. 2007r. – tzn. do dnia wprowadzenia zmian na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007r. (Dz.U. z 2007r., Nr 46, poz. 302) dalej; rozporządzenie zmieniające – przeniesienie prawa do płatności rolnośrodowiskowych, w ramach kontynuowania programu PRŚ realizowanego dotychczas przez innego producenta rolnego mogło dotyczyć tylko całego gospodarstwa rolnego. Dopiero od wejścia w życie ww. zmian § 14 ust. 1 uzyskał nowe brzmienie "Jeżeli w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności rolnośrodowiskowej nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży lub innej umowy, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje producentowi rolnemu, na rzecz którego przeniesiono posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części, lub stada zwierząt ras lokalnych, jeżeli w terminie 35 dni od dnia tego przeniesienia złoży on wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji i zobowiąże się do kontynuowania realizacji programu rolnośrodowiskowego do końca okresu objętego zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1, złożonym przez poprzedniego posiadacza gospodarstwa rolnego." W § 3 rozporządzenia zmieniającego wskazano, że wchodzi ono w życie z dniem ogłoszenia.

W sprawie istotna zatem jest odpowiedź na pytanie – jakie przepisy będą mieć zastosowanie do oceny spełnienia warunków przejęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego od poprzedniego producenta rolnego który rozpoczął realizację tego zobowiązania, w sytuacji w której w dacie orzekania przez organ obowiązują inne przepisy, niż w dacie realizacji oraz przejęcia zobowiązania.

Przedstawiony problem stanowi przedmiot prawa międzyczasowego, kwestię jaki przepis powinien obowiązywać w razie zmiany prawa powinien uregulować prawodawca, jeśli tego nie uczyni problem musi rozstrzygnąć organ stosujący prawo. W polskim prawie administracyjnym brak jest jednoznacznych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Temu zagadnieniu poświęca uwagę orzecznictwo i piśmiennictwo. Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki jest zasada niedziałania prawa wstecz, którą można wywieść z art. 2 Konstytucji. Piśmiennictwo podjęło próbę ustalenia zasad prawa między czasowego, jednak żadna z tych zasad nie ma charakteru absolutnego. Stopień ich realizacji w określonej sprawie polega na wyważeniu proporcji, w jakiej te zasady wzajemnie na siebie oddziaływają w odniesieniu do danej materii jurydycznej. W razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał ( zmienił się albo wygasł stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis). Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życiem ( por. wyrok NSA z 09.03.2010r. w sprawie II GSK 443/09, dostępny w internetowej bazie danych sądów administracyjnych oraz podane tam piśmiennictwo i orzecznictwo). W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSA i WSA 2006, z 3 poz. 71) wskazano, że w sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. W tym zakresie prezentowany jest też pogląd, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie. Rozstrzygnięcie zasad intertemporalnych może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad a) zasady bezpośredniego działania nowego prawa, według której nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości, b) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości oraz c) zasady wyboru prawa, która wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia zainteresowanym podmiotom.

W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy ( rozporządzenia) do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej regulacji. W sprawie, która była rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji – przeniesienie posiadania działki rolnej miało miejsce w czasie obowiązywania stanu prawnego, zgodnie z którym przeniesienie prawa do płatności rolnośrodowiskowych (w ramach kontynuowania programu rolnośrodowiskowego realizowanego dotychczas przez innego producenta rolnego) mogło dotyczyć tylko całego gospodarstwa rolnego. Zatem w sytuacji, kiedy ustawodawca nie wypowiedział się jednoznacznie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe w brzmieniu uwzględniającym nowelizację rozporządzeniem zmieniającym ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie.

W tym miejscu należy też zauważyć, że organy administracji , na podstawie art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, zasada praworządności nie może jednak być pojmowana wyłącznie jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zatem organy administracji uznały, a Sąd pierwszej instancji to zaakceptował, że skarżąca nie mogła kontynuować zobowiązania PRŚ podjętego przez innego producenta rolnego tylko na części gospodarstwa rolnego ( tj. tylko na działce 66/5).

Z tych przyczyn zarzuty wymienione w pkt 10, ppkt 1 oraz pkt 2) ppkt 3petitum skargi kasacyjnej należy uznać za całkowicie bezzasadne.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego postawione w pkt 1), ppkt. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Jeśli chodzi o zarzut wymieniony w pkt 1), ppkt 2, to autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował czy zarzut ten dotyczy błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania § 1 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zarzut nie został też w żaden sposób uzasadniony. Ja zauważył NSA w wyroku z dnia 30 czerwca 2004r. sygn. akt FSK 208/2004 ( powołany w B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Lex, 2013) wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który miał zostać naruszony przez zaskarżone orzeczenie, bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też zarzut ten uchyla się spod kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Nie został także wskazany sposób naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, postawiony w ppkt 3 skargi. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że chodzi o błędną wykładnię przepisu ( organy dokonały nietrafnej " interpretacji", czego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny) poprzez przyjęcie, że wskazany tam termin jest ostatecznym terminem do którego może nastąpić przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Przechodząc do oceny tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w myśl art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008r. Powołany przepis został dodany do ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z dniem 11 kwietnia 2007 r., na mocy art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz.U. Nr 64 poz. 427) i obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich możliwość realizacji określonego uprawnienia publicznego ( prawa do płatności rolniczych ) została ograniczona terminem ("nie później niż do dnia 30 czerwca 2008r." lub warunkiem ("do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania"). Termin przewidziany w art. 5 ust. 3a ustawy jest terminem o charakterze materialnym, jego upływ powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw o charakterze materialnym. Na brak możliwości przyznania płatności po dniu 30 czerwca 2008r. nie ma natomiast wpływu to, w jakiej dacie złożono wniosek o płatność. Zatem wraz z upływem terminu określonego w powyższym przepisie ustała możliwość realizacji określonego uprawnienia. Stąd Sąd pierwszej instancji akceptując stanowisko organu, że data 30 czerwca 2008r. jest ostateczną datą do której mogło nastąpić przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie naruszył prawa materialnego.

Nie są również trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego wymienione w pkt 2) ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej wymieniając w pkt 2) ppkt 2 szereg przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w żaden sposób nie podał na czym miało polegać ich naruszenie. Stwierdzić zatem należy, że powołanie w jednym przepisie kilku norm prawnych bez skonkretyzowania na czym polega naruszenie każdej z nich, uniemożliwia właściwe ustosunkowanie się do tego zarzutu. Również uzasadnienie dotyczące zarzutu tolerowania przez Sąd I instancji naruszenia przepisów k.p.a., w szczególności dotyczących postępowania dowodowego, w zasadzie nie wyjaśnia na czym konkretnie polegało uchybienie tym przepisom w realiach niniejszej sprawy.

Ponadto w tym miejscu zwrócić należy uwagę, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej trzeba zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku. Takiego związku skarżący nie wykazał. Tymczasem jeśli w sprawie zostało uznane, że niemożliwe było przyznanie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej do działki 66/5 po upływie terminu z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, jak również z uwagi na fakt, że skarżąca nie mogła przejąć zobowiązania PRŚ ( podjętego przez innego producenta rolnego) tylko co do części gospodarstwa rolnego, to nawet ewentualne nieustalenie innych jeszcze okoliczności faktycznych, niezwiązanych z zastosowaniem ww. przepisu ustawy o wspieraniu oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i pominięcie tego przez Sąd I instancji pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji tego co wcześniej powiedziano nie można też stwierdzić, aby kontrola legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej dokonana przez Sąd pierwszej instancji była wadliwa, dlatego też ww. podniesione w skardze zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie mogły okazać się skuteczne.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.