Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2011/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka -Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej D. S. kwotę [...] zł. ( [...] złotych ), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...].1992 r. Prezydent Miasta [...] udzielił Z. W. pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z pomieszczeniem pracowni o funkcji nieuciążliwej dla otoczenia przy ul. [...] w [...]

W dniu [...].1993 r. właścicielka sąsiedniej nieruchomości - D. S. zawiadomiła Prezydenta Miasta [...]o realizacji przez Z. W. samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie magazynu na działce nr A z przeznaczeniem na halę produkcyjną. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że w 1993 r. Z. W. rozpoczął samowolnie (bez uzyskania pozwolenia na budowę) remont i rozbudowę istniejącego magazynu z przeznaczeniem na halę magazynową (magazyn [...]) na działkach nr A i B przy ul. [...] w [...]

W trakcie prowadzonego postępowania zainicjowanego zawiadomieniem D. S. o realizacji samowoli budowlanej, Z. W. we [...] 1994 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na nadbudowę istniejącego warsztatu i budynku biurowego jednokondygnacyjnego, będącego rozbudową istniejącego magazynu na działkach nr A i B w [...] przy ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się negatywna opinia Kierownika Referatu Urzędu Miasta [...] z dnia [...].1994 r. dotycząca braku możliwości realizacji hali produkcyjnej i zaplecza przy ul. [...] w [...] jako niezgodnej z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (akta sprawy, karta nr [...]).

W dniu [...].1994 r. Kierownik Wydziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Miasta [...] wydał zaświadczenie o przyjęciu do wiadomości wykonania w stanie surowym hali magazynu na posesji przy ul. [...] w [...] jako zgodnej z planem miejscowym i projektem konstrukcyjnym. Następnego dnia [...].1994 r. wydano Z. W. pozwolenie na nadbudowę istniejącego warsztatu i budynku biurowego jednokondygnacyjnego. Decyzja ta została zaskarżona w drodze odwołania do Wojewody [...] który decyzją z dnia [...].1995 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I-instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nadal było prowadzone było przez Prezydenta Miasta [...] postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działkach nr A i B, które w I-instancji zakończyło się decyzją z dnia [...].1995 r. odmawiającą nakazania rozbiórki hali magazynowej. Od tej decyzji również zostało wniesione odwołanie i Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].1996 r. uchylił tak zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-instancji.

Rozpatrując sprawę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] .1996 r., wydana na podstawie art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zobowiązał Z. W. do wykonania robót wykończeniowych i uzyskania pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej przy ul. [...] w [...]. Od tej decyzji wniesiono odwołanie i Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].1996 r. częściowo uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].1996r. w zakresie nałożenia obowiązków celem doprowadzenia hali do stanu zgodnego z prawem i w tym zakresie orzekł w ten sposób, że nałożył na Z. W. obowiązek do przedłożenia inwentaryzacja hali, ekspertyzy oraz projektu robót budowlanych pozostałych do wykonania. Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].1997 r. nakazał Z. W. wykonanie prac budowlanych mającej na celu ukończenia hali magazynowej na działce nr A przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...]1998 r. odmówił nakazania rozbiórki hali magazynowej i nakazał inwestorowi wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia tej hali do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja ta została zaskarżona w drodze odwołania do Wojewody [...], który w dniu [...].1998 r. uchylił tą decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].2001 r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazał Z. W. wykonanie robót budowlanych w postaci zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia hali przeznaczonej na magazyn [...] do stanu zgodnego z przepisami, polegających na: (1) zamurowaniu otworów okiennych w ścianie od strony budynku nr [...] przy ul. [...]; (2) wyburzeniu istniejących schodów; (3) wykuciu nowych otworów drzwiowych, zmniejszeniu istniejących nadproży; (4) wykonaniu wentylacji hali; (5) montażu świetlików, ocieplenia stropu, wymurowania ścianek rozgraniczających połacie dachu, wykonanie barierek i ścianek wokół dachu; (6) montażu instalacji do doprowadzenia wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych oraz rozprowadzeniu instalacji wewnętrznej elektrycznej; (7) montażu stolarki, ślusarki, schodów zewnętrznych, daszku i (8) położenia tynków, wylewek, fliz, powłok malarskich.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że już w 1993 r. właściwe organy zostały poinformowane o budowie przez Z. W. hali przy ul. [...] w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor (Z. W.) przedłożył opinię przestrzenną o możliwości inwestowania na działce nr A przy ul. [...] w [...] zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, projekt architektoniczno-budowlany dokończenia budowy hali, dokumentację projektową hali magazynowej oraz projekt budowlano-wykonawczy. Na tej podstawie organ administracji ustalił brak konieczności nakazania rozbiórki hali magazynowej lub jej części, ponieważ hala ta była w pełni zgodna z obowiązującym w okresie jej budowy planem miejscowym. Wyjaśniono, że do tej sprawy zastosowano art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ponieważ postępowanie zostało wszczęte przed dniem 1.01.1995 r. W tej sprawie nie zachodzi również obowiązek stosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a to dlatego że wprawdzie hala ta została wybudowana niezgodnie z obowiązującymi przepisami, to jednak teren na którym jest ona zlokalizowana przeznaczony jest pod tego typu halę i nie powoduje ona niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia oraz nie stanowi pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia.

Decyzję tą doręczono w dniu [...] 2001 r. D. S. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].2001 r. wniosła D. S., żądając uchylenia tej decyzji z powodu naruszenia art. 77 § l k.p.a., art. 145 § l k.p.a i art. 156 § 2 k.p.a.

W dniu [...].2002 r. pełnomocnik odwołującej się (K. C.) uzupełnił odwołanie podnosząc brak rzetelnego ustalenia ewentualnej zgodności samowoli budowlanej w postaci hali magazynowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodano, że organ administracji nie ustalił zgodności wybudowanej hali z strefami polityki przestrzennej, nieprawidłowo określono wskaźniki istniejącej zabudowy, a także nie ustalono daty rozpoczęcia i zakończenia robót polegających na realizacji samowoli budowlanej. Wskazano, że przedłożone przez inwestora dokumenty mają nikłą moc dowodową, ponieważ zostały sporządzone na zlecenie zainteresowanej strony.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ odwoławczy, decyzją z dnia [...].2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego częściowo w zakresie dotyczącym obowiązku wykonania robót budowlanych uznając, że zakres prac określonych w decyzji organu I-instancji jest nieprecyzyjny i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na Z. W. jako inwestora hali magazynowej wykonania robót budowlanych niezbędnych do jej doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, polegających na: (1) zamurowaniu otworów okiennych w ścianie południowej budynku hali od strony budynku nr [...] przy ul. [...]; (2) zamurowaniu otworu okiennego w ścianie zachodniej budynku hali od strony działki nr B; (3) wyburzeniu istniejących schodów; (4) wykuciu nowych otworów drzwiowych, zmniejszeniu istniejących nadproży; (5) wykonaniu wentylacji hali; (6) montażu świetlików, ocieplenia stropu, wymurowania ścianek rozgraniczających połacie dachu, wykonanie barierek i ścianek wokół dachu; (7) montażu instalacji do doprowadzenia wody i odprowadzenia ścieków sanitarnych oraz rozprowadzeniu instalacji wewnętrznej elektrycznej; montażu stolarki, ślusarki, schodów zewnętrznych, daszku i (8) położenia tynków, wylewek, fliz, powłok malarskich. Termin tych prac określono na dzień [...] 2002 r.

W uzasadnieniu podano, że organ I-instancji prawidłowo ustalił zgodność realizowanej inwestycji z planem miejscowym wyjaśniając, że w 1993 r. - kiedy realizowano inwestycję - obowiązywał na tym terenie plan miejscowy będący uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...]1993 r. Nr [...]. Zgodność tą ustalono na podstawie opinii przestrzennej sporządzonej przez rzeczoznawcę A. M. dotyczącą możliwości inwestowania na działce nr A. Organ odwoławczy podniósł, że nie ma przesłanek do orzekania o nakazie rozbiórki w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ponieważ nie stwierdzono niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia w związku z wybudowaniem hali i obiekt ten nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Rozbudowa magazynu nie zmienia charakteru wcześniej prowadzone działalności gospodarczej na działce nr A.

Organ odwoławczy stwierdził również, iż co prawda funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia [...].1996 r. wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nakazująca Z. W. uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanej hali i zarazem wykonania inwentaryzacji tej hali, ekspertyzy i projektu robót pozostałych do zakończenia budowy, jednak decyzja ta nie rozstrzyga kwestii doprowadzenia hali do stanu zgodnego z przepisami prawa i wykonania robót pozwalających na zakończenie inwestycji.

Decyzję organu odwoławczego doręczono K. C., pełnomocnikowi D. S. w dniu [...].2002 r. i w dniu [...]2002 r. J. Z. - pełnomocnik D. S. wniósł skargę na tą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, żądając uchylenia obu decyzji (zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji), zarzucając naruszenie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż w tej sprawie należy stosować ustawę Prawo budowlanego z 1974 r., a nie ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W skardze zarzucono również naruszenie art. 37 ust. l pkt l i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że obiekt budowlany (hala) został wybudowany przez inwestora zgodnie z planem miejscowym i nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych otoczenia, a także naruszenie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 7 i 77 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prace budowlanego w zakresie budowy hali były prowadzone po l stycznia 1995 r. i w związku z tym zastosowanie powinno znaleźć nowe prawo budowlane z 1994 r. Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane miała zastosowanie tylko do takich obiektów, które zostały zakończone przed 1.01.1995 r.

Zarzucono ponadto, że organy posłużyły się dowodami sporządzonymi na zlecenie strony, a w tym "opinią przestrzenną" sporządzoną przez A. M. na zlecenie Z. W. Opinia ta obejmuje jedynie działkę nr A, pomijając działkę nr B. Jako nieprawdziwie wskazano ustalenie, że inwestycja została zakończona przed 1995 r., chociaż z akt sprawy wynika, że po tej dacie była ona kontynuowana, na co wskazuje notatka sporządzona przez inspektorów Wydziału Nadzoru Budowlanego z 1997 r. wskazujących na kontynuowanie prac oraz pismo inwestora Z. W. z 1997 r. również wskazujące na kontynuowanie prac.

Podniesiono również, że nawet gdyby prace były zakończone przed 1995 r., to i tak nadbudowana hala narusza art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ponieważ organy administracji nie ustaliły zgodności tej inwestycji (hali) z planem miejscowym obowiązującym na tym terenie przed 1994 r. Wskazano na wadliwość dowodu z opinie biegłego w sytuacji, gdy opinie tą sporządzał biegły na zlecenie samej strony. Ponadto teren ten znajdował się na obszarze ochrony Starego Miasta i ówczesny plan miejscowy przewidywał zakaz lokalizacji obiektów magazynowo-składowych i zaplecza.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazał, że hala została wybudowana przed 1995 r. a postępowanie w tej sprawie wszczęto [...]1993 r. Po 1995 r. nie prowadzono na tej hali żadnych takich prac budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - tym samym hala ta została wybudowana w sensie prawnym przed 1995 r. Stąd prawidłowo zastosowano ustawę ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Opinia sporządzoną przez A. M. jest prawidłowa, bo osoba ta posiada uprawnienia do projektowania i nie można takiej opinii odmówić mocy dowodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżąca w dniu 2 sierpnia 2002 r. działając przez pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia l lipca 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie.

Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej j ą decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego i postępowania w zakresie uzasadniającym uchyleniu obu tych decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że Z. W. rozpoczął wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie hali, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę zarówno pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane jak i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z akt sprawy wynika, że roboty te były wykonywane już przed dniem l stycznia 1995 r. W dniu 6 grudnia 1994 r. organ administracji wydał bowiem zaświadczenie o "przyjęciu do wiadomości wybudowania w stanie surowym hali magazynu na terenie posesji przy ul. [...] w [...] ".

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1994 r.", art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem l stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, którego przedmiotem było wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1974 r.".

W dacie wydania decyzji w tej sprawie przez organ odwoławczy, art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. rozstrzygał zakres stosowania ustaw w stosunku do obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przyjęcie jednak, że w tej sprawie powinno być stosowane Prawo budowlane z 1974 r. a nie Prawo budowlane z 1994 r. wymagało ustalenia niewątpliwego stanu faktycznego. Organy administracji bardzo pobieżnie ustaliły okoliczności wskazujące na ewentualne prowadzenie robót budowlanych po dniu l stycznia 1995 r. Organy ustaliły bowiem, że po dniu l stycznia 1995 r. zasadniczo nie były prowadzone roboty budowlane obejmujące halę magazynową na działkach nr A i B przy ul. [...] w [...]. Ustalenia te można uznać za co najmniej wątpliwe. W aktach sprawy znajdują się dokumenty stwierdzające wykonywanie robót budowlanych po dniu l stycznia 1995 r. W notatce służbowej sporządzonej w dniu [...].1997 r. pracownicy Urzędu Miasta [...] stwierdzili bieżące prowadzenie robót budowlanych polegających na wykonanie muru z cegieł wokół hali, wykonanie pokrycia dachu hali, wykonanie wylewki, wykonanie rury kanalizacyjnej, a także rozbiórkę ścian wcześniejszego warsztatu ślusarskiego (akta sprawy, karta nr [...]). Wprawdzie organy administracji uznały, że po l stycznia 1995 r. nie były w odniesieniu do hali magazynowej realizowane żadne roboty budowlane wymagające odrębnego pozwolenia na budowę, jednakże ustalenia te, niewątpliwie istotne w tej sprawie, poczyniono na podstawie dowodów dostarczonych przez samego zainteresowanego -Z. W. w oparciu o projekt architektoniczno-budowlany, sporządzony na zlecenie tej strony. Organy administracji mogły zasadniczo ustalić stan faktyczny sprawy na podstawie dowodów przedkładanych przez strony. Jednakże w takim przypadku, organy winny wykazać, dlaczego uznały te dowody za wiarygodne, a innym dowodom, sporządzonym przez pracowników urzędu nie dano wiarygodności. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a. organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Konsekwencją tego przepisu jest treść art. 107 § 3 k.p.a. nakładająca na organy administracji obowiązek zawarcia w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć powodów, dla których jednym dowodom przyznał walor wiarygodności, a innym odmówił. W ten bowiem sposób organy administracji realizują zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębiania zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż w tym zakresie organy administracji nie wykazały w sposób nie budzący poważnych wątpliwości, czy roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę były kontynuowane po dniu l stycznia 1995 r. czy też nie.

Należy przy tym wyjaśnić, iż nie ulega wątpliwości że postępowanie w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego zostało wszczęte przed dniem l stycznia 1995 r. Z akt sprawy wynika (np. z zaświadczenia o przyjęciu do wiadomości wybudowania stanu surowego hali . z dnia [...].1994 r., akta sprawy, karta nr [...]), że przed tym bowiem dniem istniał już obiekt budowlany, a zarazem było prowadzone postępowanie w sprawie jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia. Postępowanie administracyjnej w tym zakresie nie zostało zakończone przed dniem l stycznia 1995 r. i było prowadzone nadal. Z dniem l stycznia 1995 r. weszło w życie Prawo budowlane z 1994 r. które, co do zasady, stało się podstawą do prowadzenia postępowań nie zakończonych przed dniem l stycznia 1995 r. z wyjątkiem przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części określonego w art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.

Wyłączenie stosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. na rzecz przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. ma miejsce tylko wtedy, gdy spełniona zostanie przynajmniej jedna z poniższych przesłanek: pierwsza, polegająca na wybudowaniu (zakończeniu budowy) obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia przed dniem l stycznia 1995 r. lub druga, polegająca na wszczęciu przed dniem l stycznia 1995 r. postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania bez wymaganego pozwolenia obiektu budowlanego lub jego części. Są to dwie odrębne przesłanki, które mogą odrębnie stanowić podstawy prowadzenia postępowania na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowym (np. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 13.10.1999 r., sygn. akt IV SA 1364/97, opub. w LEX nr 47892). Przy czym pod pojęciem obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem l stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono (tak również NSA w wyroku z dnia 31.10.1996 r., sygn. akt SA/Kr 2859/95, opub. w OSP 1997/12/224). W tym więc zakresie należało dokładnie zbadać, czy po dniu l stycznia 1995 r. prowadzono prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę, czy też nie. Samo stwierdzenie organów administracji, polegające na potwierdzeniu oświadczenia inwestora o braku realizacji takich prac po dniu 1.01.1995 r. nie można uznać za wyczerpujące o obiektywne ustalenie w tym zakresie stanu faktycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 31.10.1996 r., sygn. akt SA/Kr 2859/95, zgodnie z którym sprawcy samowoli popełnionej do końca 1994 r., niezależnie od stanu zaawansowania budowy, jeżeli nie kontynuowali robót po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994 r. ponoszą odpowiedzialność według przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia budowy, czyli według przepisów dotychczasowych. Wyłączenie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w stosunku do obiektów nie ukończonych, co do których przed l stycznia 1995 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stawiałoby w lepszej sytuacji takich inwestorów, których samowola została ujawniona pod rządem starego prawa budowlanego, niezależnie od kontynuacji budowy bez pozwolenia (zgłoszenia) po 1 stycznia 1995 r.

Ponadto w tej sprawie organy administracji dokonały również błędnej wykładni art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym artykułem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Treść powołanego przepisu wprost stanowi, iż jednym z warunków (koniecznym, aczkolwiek nie wystarczającym) wykluczającym nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest ustalenie dopuszczalności budowy tego obiektu na danym terenie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Istotnym jest przy tym ustalenie, że rozstrzygnięcie to podejmowane jest na podstawie planu obowiązującego w dacie budowy danego obiektu, a nie w dacie późniejszej (tak NSA w wyroku z dnia 19.05.1999 r., sygn. akt IV SA 196/96, opub. w LEX nr 47287).

Organy administracji prowadzące postępowania administracyjne uznały, że hala magazynowa na działkach nr A i B przy ul. [...] w [...] została wybudowana do końca 1994 r. i była zgodna z wówczas obowiązującym planem miejscowym, a to dlatego, że tak ustalono w sporządzonej na zlecenie Z. W. "opinii przestrzennej o możliwości inwestowania na działce nr A położonej w obrębie [...][...] przy ul. [...], w świetle ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...]1993 r. Nr [...], ze szczególnym uwzględnieniem ograniczeń wynikających z wskaźnika intensywności zabudowy".

Wątpliwości budzi już sama okoliczność oparcia w tym zakresie wydawania decyzji na podstawie tak sporządzonej opinii. Opinia ta stanowi bowiem nic innego jak interpretację obowiązującej w 1993 i 1994 r. uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...]1993 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] Do interpretacji tej uchwały, będącej niewątpliwie aktem prawa miejscowego, uprawnione i zobowiązane są organy administracji prowadzące w tej sprawie postępowanie. Jest to bowiem wykładnia obowiązującego prawa, stanowiąca główne zadanie organów administracji, stąd posiłkowanie się w tym zakresie "opiniami" może mieć jedynie wyjątkowy charakter, w tym zwłaszcza takimi "opiniami", które zostały sporządzone nie na zlecenie organu, ale jednej ze stron zainteresowanej w korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy. Taka "opinia" sporządzona na zlecenie jednej ze stron może mieć co najwyżej znaczenie posiłkowe, uzupełniające, a nie podstawowe i nie można jej przyjąć za wiarygodną ad hoc, bez wykazania zgodności treści takiej opinii z istniejącymi przepisami..

Mimo to z treści zaskarżonych decyzji wynika, że organy administracji w ogóle zaniechały badania wiarygodności tak sporządzonej "opinii" oraz jej zgodności z prawem, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że opinię tą sporządziła osoba posiadająca uprawnienia do projektowania w zakresie planowania przestrzennego. Jest to przy tym o tyle istotne, że w aktach sprawy znajduje się negatywna opinia Kierownik Wydziału w Urzędzie Miasta [...] z dnia [...].1994 r. - wydana na wniosek Z. W. - w sprawie zgodności zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie hali wraz z zapleczem na działce przy ul. [...] w [...] (akta sprawy, karta nr [...]-[...]). Opinia ta jest jednoznacznie negatywna właśnie dlatego, że obowiązujący wówczas miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...]1993 r. Nr [...], zwany dalej "planem miejscowym z 1993 r." w ogóle nie dopuszczał jakiegokolwiek zabudowy posesji nr [...] przy ul. [...]. Organy administracji w ogóle pominęły tą opinię, jak również nie dokonały jakiejkolwiek samodzielnej analizy wówczas obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]

Wymaga natomiast podkreślenia, że zgodnie z częścią graficzną planu miejscowego z 1993 r. działka nr A przy ul. [...] w [...] znajdowała się w obszarze mieszkaniowym oznaczonym jako M

§ 17 tego planu przewidywał dla takiego obszaru intensywność zabudowy netto w granicach od 0,5 do 1,0 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową bądź pensjonatową na działkach o powierzchni 150-400 m2 do 3 kondygnacji wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Dopuszczono lokalizację obiektów i urządzeń określonych w § 15 pkt 2 planu miejscowego z 1993 r. (w tym usług komercyjnych, nieuciążliwego rzemiosła usługowego i produkcyjnego, terenów przemysłowych - § 15 pkt 2 lit. b i d), po kumulatywnym spełnieniu następujących warunków: a) dostosowaniu takich obiektów i urządzeń do charakteru i wymagań użytkowania podstawowego, b) zachowaniu proporcji nie zajmowania przez takie dopuszczalne obiekty i urządzenia nie mające podstawowego przeznaczenia nie więcej niż 30 % obszaru Ma, c) nienaruszaniu ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej. Można uznać, że hala magazynowa mieściła się w zakresie dopuszczalnych lokalizacji. Jednakże możliwość ich realizacji wynikała z zachowania ww. warunków. Jednym z nich było nienaruszenie ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.

Dla obszaru Ma obowiązywały na podstawie planu miejscowego z 1993 r. następujące strefy polityki przestrzennej: nr [...],[...].[...],[...],[...],[...] i [...]. Ustalenia dla strefy nr [...] były następujące: zakaz lokalizacji obiektów o funkcjach wyraźnie sprzecznych z tradycyjnym charakterem obszaru oraz zakaz lokalizacji obiektów naruszających krajobrazową kompozycję obszaru. Dla strefy nr [...]: zakaz lokalizacji obiektów magazynowo-składowych i zaplecza. Strefa nr [...]: zakaz lokalizacji wszelkich obiektów kubaturowych poza wynikającymi z programów konserwatorskich.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż w tej sprawie organy administracji nie dokonały samodzielnej i wnikliwej analizy planu miejscowego z 1993 r. w zakresie zgodności z tym planem hali magazynowej wybudowanej przez Z. W. na działce nr A przy ul. [...] w [...]. Opinia przestrzenna sporządzona przez A. M. w ogóle pomija zagadnienia obowiązywania stref polityki przestrzennej na tym obszarze.

Ponadto, na co zwrócono uwagę w skardze, organy administracji w ogóle zaniechały jakiegokolwiek badania zgodności z planem miejscowym z 1993 r. zabudowy hali na działce nr B przy ul. [...] w [...]. Również ww. opinia co do zgodności z planem miejscowym z 1993 r. przedmiotowej hali, sporządzona na zlecenie inwestora obejmuje swoją treścią jedynie działkę nr A, bez odnoszenia się do działki nr B, mimo że hala ta zlokalizowana została na obu tych działkach.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż tej w sprawie nie zostało ustalone wykluczenie zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., tym samym przedwczesnym było orzekanie na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Stosowanie art. 40 ww. ustawy dopuszczalne jest bowiem tylko wtedy, gdy nie zachodzą okoliczności z art. 37. Jeżeli w wyniku ponownie prowadzonego postępowania organy administracji w sposób niewątpliwy ustalą stan faktyczny w tej sprawie warunkujący stosowanie Prawa budowlanego z 1974 r., wówczas należy dokonać prawidłowej interpretacji art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. a w związku z tym również wykładni planu miejscowego z 1993 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwraca również uwagę na okoliczność, iż w tej sprawie organ I instancji oparł swoją decyzję na art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Na tej samej podstawie prawnej w dniu 25.11.1996 r. wydano już ostateczną decyzję administracyjną w tej sprawie. W związku z tym organy winny w trakcie prowadzonego postępowania uwzględnić, czy nie prowadzą ponownie postępowania administracyjnego w sprawie już raz zakończonej decyzją ostateczną. Przypadek bowiem wydania w jednej sprawie administracyjnej dwóch decyzji stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności jednej z tych decyzji (art. 156 § l pkt 3 k.p.a.). O tożsamości bowiem spraw decyduje identyczność stanu faktycznego, obowiązującego prawa, tożsamość stron i organów, a nie sposób interpretacji przepisów będących podstawą do rozstrzygania.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w tej sprawie naruszono w istotnym zakresie zarówno przepisy postępowania (art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107-§ 3 k.p.a.), jak i przepisy prawa materialnego: art. 37 ust. l i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

Stosownie do treści art. 152 P.p.s.a. sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 P.p.s.a., stanowi element każdego wyroku uwzględniającego skargę. Ponieważ wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie jest prawomocny, stąd nie wywołuje on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. W tej sytuacji niezbędne jest, aby sąd określił, czy i w jakim zakresie akt lub czynność mogą być wykonane. Stosownie do tego w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozstrzygnął w wyroku o nie wykonywaniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] 2002 r. Takie rozstrzygniecie skutkuje bowiem tym, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, już od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy w szczególności ustalić zakres przeprowadzonych robót budowlanych i termin ich realizacji (w szczególności po dniu l stycznia 1995 r. w odniesieniu do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę), ustosunkować się do zebranych w sprawie materiałów dowodowych, dokonać -stosownie do ustalonego stanu faktycznego, jeżeli wykaże on zasadność stosowania Prawa budowlanego z 1974 r. - samodzielnej interpretacji planu miejscowego z 1993 r. a także ustalić, czy już poprzednio wydana decyzja z dnia [...].1996 r. jest decyzją wydaną z tej sprawie, czy też w innej sprawie i uwzględniając i tą okoliczność załatwić sprawę.

Akta sprawy powinny zawierać przy tym wszystkie niezbędne dowody, chronologicznie i rzeczowo usystematyzowane, na podstawi których ustalono istotne dla sprawy okoliczności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu ([...] zł), kwotę opłaty z tytułu udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł) oraz kwotę zastępstwa adwokackiego pełnomocnika skarżącej ([...] zł).