Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 111/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 108  par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Ćwik - Bury, Sędziowie WSA Beata Machcińska, Anna Tyszkiewicz – Ziętek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925) w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 213/18 po rozpatrzeniu zażalenia A z siedzibą w R. na postanowienie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta R. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia [...] nr [...] określił A w R. (dalej: [...], strona, skarżąca) - organowi prowadzącemu Zasadniczą Szkołę Zawodową A w R. kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ I instancji nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, z uwagi na zbliżający się okres przedawnienia. W zażaleniu na to postanowienie Izba zarzuciła naruszenie:

1) art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu odpisu postanowienia jedynie skarżącemu w sytuacji, w której skarżącego reprezentuje pełnomocnik, który wyraźnie wskazał adres do doręczeń w toku przedmiotowego postępowania;

4) art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezwłoczne wykonanie decyzji Prezydenta Miasta R.

nr [...] z dnia [...] z uwagi na zagrożenie dobru chronionemu, jakim jest interes społeczny oraz gospodarstwo narodowe w sytuacji, gdy wskazywane przez organ przesłanki dla nadania zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności nie tylko mają wątpliwy charakter, ale również ewidentnie kłócą się z interesem społecznym i uzasadnionym interesem strony.

W wyniku czynności podjętych na etapie wstępnego badania wniesionego przez skarżącą zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdziło jego niedopuszczalność. Postanowienie to zostało uchylone wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 213/18.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy na wstępie zacytował art.108 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Stosownie do art.108 § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.

Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzające, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje, gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 116/06, LEX nr 266225).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez nieuzasadnione nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał, że ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, która wymaga uzasadnienia w decyzji. Stosownie do treści wskazanego przepisu, organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie jest niezbędne wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak,

J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. Wydanie. Wydawnictwo B. H. Beck, str. 524).

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne. Przemawia za nim interes społeczny, który wyraża się w konieczności zabezpieczenia zwrotu świadczenia z uwagi na przedawnienie zobowiązania.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.2077 ze zm., dalej: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Stosownie zaś do ust. 5, zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadku, o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (art. 60 u.f.p.). Decyzje zaś w sprawie zwrotu takich dotacji wydaje stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.f.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. W przypadku zatem gdy beneficjent dobrowolnie nie zwróci dotacji (wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, bądź pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości) organ podatkowy ma obowiązek wydać decyzję, w której określi obowiązki beneficjenta. Z powyższego wynika, że obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p., wynika z mocy prawa (ex lege). Skoro zobowiązanie do zwrotu dotacji powstaje z mocy prawa, to decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, co zgodnie wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 rok oraz m.in. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Gl 345/17). Zgodnie z art. 60 pkt 1 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności wymienione dochody, budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym m. in. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie. Stosownie natomiast do postanowień art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Na mocy art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2018. r., poz. 800 ze zm., dalej: O.p.) zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Uwzględniając powyższe, skoro w przedmiotowej sprawie obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powstał z mocy prawa, tj. w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 1 O.p., to organ I instancji władny był wydać w tym przedmiocie decyzję określającą, o której mowa w art. 252 u.f.p. w terminie 5 lat od końca roku, w którym beneficjent otrzymał dotację (gdy otrzymanie dotacji i wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem dotyczy 2012 r., to wspomniany pięcioletni okres upłynął z końcem 2017 r.).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że "niezbędne jest niezwłoczne wykonanie obowiązku określonego w decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] gdyż zwłoka w jej wykonaniu zagraża dobru chronionemu, określonemu w art. 108 § 1 k.p.a., jakim jest zabezpieczenie interesu społecznego oraz zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami. Dochodzenie przez dysponenta publicznych środków finansowych zwrotu dotacji w części wykorzystanej niezgodnie z przepisami ustawy leży w interesie społecznym i ma na celu zabezpieczenie tego interesu, a także zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, a niewykonalność decyzji określającej kwotę dotacji podlegającą zwrotowi jako część dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem/pobrana w nadmiernej wysokości (w tym biorąc pod uwagę wysokość kwoty środków publicznych określonych w decyzji jako wykorzystanych w sposób niewłaściwy) nie może być instrumentem do doprowadzenia do wygaśnięcia tego zobowiązania poprzez jego przedawnienie w toku postępowania odwoławczego.".

W ocenie Kolegium nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie znajdowało oparcie w interesie społecznym, do którego to pojęcia nawiązuje przywołany przepis. Przez interes społeczny należy, zdaniem Kolegium, rozumieć dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa. Interes publiczny odczytywać należy jako pewną potrzebę, której zaspokojenie powinno służyć zbiorowościom lokalnym lub całemu społeczeństwu. W ocenie Kolegium właściwe gospodarowanie pieniężnymi środkami publicznymi niewątpliwie leży w interesie społecznym, albowiem środki te nie stanowią środków prywatnych dysponenta, a powstają wysiłkiem pewnej zbiorowości. W ocenie Kolegium dochodzenie przez organ administracji tego rodzaju należności, które w jego ocenie wydatkowane zostały w sposób niezgodny z prawem, niewątpliwie mieści się zatem w interesie społecznym. Byłoby bowiem działaniem sprzecznym z tym interesem, gdyby organ, mając świadomość bezpowrotnej możliwości utraty możliwości dochodzenia zwrotu świadczenia z uwagi na przedawnienie zobowiązania, nie podjął wszelkich dopuszczalnych i zgodnych z prawem działań ukierunkowanych na niedopuszczenie do przedawnienia. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności niewątpliwie mieści się w zakresie takiego działania i przez to znajduje oparcie w interesie społecznym.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że strona w toku postępowania konsekwentnie kwestionowała zasadność zwrotu dotacji, która w jej ocenie nie została wydatkowana w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Okoliczność ta uprawdopodabnia w stopniu znacznym ocenę, że bez nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji i bez zastosowania środka egzekucyjnego, zobowiązanie publicznoprawne określone w decyzji nie zostanie wykonane.

W tym kontekście uznać należy, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było niezbędne ku temu, aby do przerwania przedawnienia nie doszło, albowiem bez niego nie byłoby możliwe przerwanie przedawnienia i dalsze dochodzenie zobowiązania.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż uzasadnienie zaskarżonego postanowienia co do zaistnienia przesłanki interesu społecznego jest spójne, logiczne, nie sposób zarzucić mu dowolności, wobec czego zasługuje na pełną aprobatę.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentujący skarżącą adwokat podniósł zarzut:

1) naruszenia prawa procesowego, a to art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady praworządności;

2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń lub brak odniesienia do argumentacji i zarzutów podnoszonych w skardze na orzeczenie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w szczególności pominięcie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 40 § 2 kpa;

3) naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie - pomimo statuowanego obowiązku - czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

4) naruszenie prawa procesowego, a to art. 40 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na doręczeniu odpisu postanowienia jedynie skarżącemu w sytuacji, w której skarżącego reprezentuje pełnomocnik, który wyraźne wskazał adres do doręczeń w toku przedmiotowego postępowania;

5) naruszenie prawa procesowego, a to art. 108 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że niezwłoczne wykonanie decyzji organu I instancji z dnia [...] z uwagi na zagrożenie dobra chronionego, jakim jest interes społeczny oraz gospodarstwo narodowe w sytuacji, gdy wskazywane przez organ przesłanki dla nadania zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności nie tylko mają wątpliwy charakter, ale również ewidentnie kłócą się z interesem społecznym i uzasadnionym interesem strony;

6) naruszenia art. 252 ust 1 u.f.p. w zw. z art. 239b § 1 oraz art. 70 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 O.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy te stanowią podstawę dla zasadności nadania nieprawomocnej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nieprawomocnej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy regulacje te nie stanowią materialnoprawnej podstawy dla uznania konieczności nadania takiego rygoru.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, względnie;

2) uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] i umorzenie postępowania w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi na wstępie opisano stanowisko organu odwoławczego. Dalej podniesiono, że wbrew wyraźnej dyspozycji art. 40 § 2 k.p.a. zaskarżone orzeczenie zostało wysłane de facto wyłącznie na adres strony postępowania, co miało miejsce w sytuacji, gdy w przedmiotowym postępowaniu, jeszcze przed wydaniem zaskarżonej decyzji, jak i postanowienia w przedmiocie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, pełnomocnik w odwołaniu od zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał adres do doręczeń w przedmiotowym postępowaniu, który nie jest adresem, na który wysłano odpis postanowienia. Jeżeli zatem wydane postanowienie zostało zaadresowane na adres skarżącego, to pismo nie zostanie doręczone prawidłowo i w konsekwencji nie nastąpią prawne skutki doręczenia pisma, jeżeli nie zostało ono doręczone przedstawicielowi lub pełnomocnikowi strony, nawet jeżeli zostało ono doręczone stronie (por. postanowienie SN z 24 kwietnia 1997 r., III RN 19/97, OSNAPiUS 1997, nr 21, poz. 415; wyrok NSA z 26 marca 1998 r" II SA 157/98, LEX nr 41938). W konsekwencji, z uwagi na niedopełnienie wymogu formalnego dla skutecznego doręczenia pisma stronie, doręczone stronie postanowienie charakteryzuje się walorem czysto informacyjnym, a przez to nie może w świetle przepisów stanowić decyzji wiążącej jej adresata z wszystkimi konsekwencjami z tego faktu płynącymi. Nadto skarżąca, powołując na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 837/11, zauważyła, że postępowanie w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, jakkolwiek powinno być prowadzone i zakończone niezależnie od postępowania odwoławczego, stanowi jednak część postępowania administracyjnego, bowiem jest elementem wykonania decyzji. W następstwie powyższego w tej części postępowania administracyjnego strona reprezentowana jest przez pełnomocnika, który został już ustanowiony na wcześniejszym etapie danego postępowania. Jeżeli zatem, zgodnie z treścią art. 40 § 2 k.p.a. zd. pierwsze strona ustanowiła pełnomocnika, to pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skuteczne ustanowienie przez skarżącego pełnomocnika w osobie adwokata A. M. wydawało się w ramach zawisłego postępowania bezsprzeczną okolicznością prawną, jako że organ I instancji dysponował stosownym pełnomocnictwem i traktował pełnomocnika jako właściwie umocowanego reprezentanta strony skarżącej. W dokumencie pełnomocnictwa zaznaczono wyraźnie, że zostało ono udzielone do występowania w konkretnym postępowaniu i nie zawierało żadnych ograniczeń, tak co do etapu postępowania, jak i czynności. Co więcej, w stopce złożonego w sprawie pełnomocnictwa, w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych wskazany został właściwy adres do doręczeń, na który to adres wysłano również zaskarżone w przedmiotowej sprawie postanowienie organu II instancji. Tym samym brak jest podstaw prawnych do uznania, że innym postępowaniem było postępowanie w przedmiocie nadania nieprawomocnej decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, co - przynajmniej teoretycznie - mogłoby tłumaczyć pominięcie pełnomocnika strony w prowadzonym postępowaniu. Poza sporem winno pozostawać, że po wszczęciu postępowania pojawiają się wszelkie uprawnienia i obowiązki, które odnoszą się zarówno do organu administracyjnego, jak i do stron postępowania, jeśli w toku postępowania dana strona złożyła pełnomocnictwo dla danego adwokata, to od tego momentu wszystkie pisma winne były być doręczane pełnomocnikowi. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Pełnomocnik powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu, tak samo jak strona postępowania, gdyby działała samodzielnie. Doręczenie natomiast danej decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczy pełnomocnik, nie ma znaczenia procesowego. Ma jedynie charakter informacyjny [por. Komentarz do art. 145 ]. Brolik, LEX 2013, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 sierpnia 1996 r., SA/Gd 1686/95, LEX nr 27280).

W kontekście powyższego, wytknięto organowi odwoławczemu, że, pomimo doniosłości sposobu doręczenia postanowienia organu I instancji, w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, co uniemożliwia poddanie wydanego orzeczenia właściwej kontroli instancyjnej, gdyż nie sposób jest skutecznie podważyć proces decyzyjny i argumentację za nim stojącą w sytuacji nieistnienia takiej argumentacji.

W dalszych wywodach skargi wskazano, że organ odwoławczy pominął, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wyraźnego konfliktu przesłanek warunkujących możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jeżeli bowiem nawet przyjąć, że za nadaniem rygoru w niniejszej sprawie przemawia interes społeczny, to rozstrzygnięcie takie jednocześnie kłóci się z bardzo istotnym i doniosłym interesem społecznym, jak również wyjątkowo ważnym interesem stron. Szkoła prowadzona przez stronę spełnia obecnie misję dydaktyczną wobec ponad [...] uczniów, którzy to uczniowie są w trakcie realizacji danego roku szkolnego, a wszczęcie i prowadzenie egzekucji najpewniej doprowadzi do zamknięcia szkoły i w konsekwencji do przerwania toku nauczania obecnie kształcących się w niej osób. Strona nie będzie miała możliwości połączenia obowiązku zwrotu dotacji z jednoczesnym prowadzeniem działalności oświatowej, jako że nie będzie dysponowała wystarczającym środkami na jej prowadzenie. Nadto prowadzona przez skarżącą szkoła nie miała możliwości przygotowania się do stopniowego wygaszenia swojej działalności zmierzającej do definitywnego zamknięcia placówki oświatowej celowo ograniczając nabór nowych uczniów. Sytuacja taka nie miałaby miejsca, gdyby skarżąca miała możliwość weryfikacji poprawności zaskarżonej decyzji z wykorzystaniem wszystkich możliwych środków odwoławczych, przed wszystkimi możliwymi instancjami, nie zakładając przy tym, iż poprzez wydanie rygoru natychmiastowej wykonalności de facto zostanie takiej możliwości pozbawiona. W toku procesu kontroli instancyjnej miałaby bowiem możliwość przygotowania się do zakończenia swojej działalności bez szkody tak dla siebie, jak i osób trzecich, na rzecz których realizuje obowiązek kształcenia, a same zobowiązanie chociażby poprzez sprzedaż środków trwałych, w tym nieruchomości zostałoby w całości zaspokojone. Powyższe okoliczności uwidaczniają, że rzekome zabezpieczenie interesu społecznego, na które powołuje się Kolegium, będzie wiązało się z naruszeniem dwóch innych, równie ważnych dóbr prawem chronionych, a to ważnego interesu strony, ale przede wszystkim oczywistego, acz kompletnie niedoszacowanego interesu społecznego, który występuje równolegle do konieczności utrzymania zadań w zakresie kształcenia wśród członków lokalnej społeczności. Interes ten bowiem, jeśli tylko poddany obiektywnemu wartościowaniu, świadczy o prymacie nad rzekomą stratą mającą wynikać z faktu braku wszczęcia postępowania egzekucyjnego jeszcze przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie. W tym miejscu nadmieniono, że strona w ramach wniesionej skargi kasacyjnej kontynuuje postępowanie odwoławcze w sprawie zwrotu dotacji, co czyni otwartą kwestię poprawności wydanych wcześniej decyzji i orzeczeń.

Wskazane powyżej okoliczności nie składają się, co prawda na katalog negatywnych przesłanek sensu stricte warunkujących możliwość nadania rygoru, niemniej bezsprzecznie winny przemawiać nie tylko za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji, ale również brakiem możliwości nadania decyzji zaskarżonego rygoru. Natychmiastowe wykonanie decyzji będzie bowiem bezdyskusyjnie wiązało się z definitywnym zamknięciem placówki prowadzonej przez stronę.

Abstrahując od powyższej argumentacji wskazano także, iż "u podstaw wydanego postanowienia leży niezmącone niczym założenie o poprawności wydanej decyzji nr [...]. Założenie takie funkcjonuje pomimo tego, że decyzja ta, z uwagi na dosyć oczywiste i doniosłe mankamenty została już dwa razy uchylona i jak wskazano powyżej, obecnie podlega dalszej kontroli instancyjnej w ramach skargi kasacyjnej".

Dalej autor skargi podniósł, nie przesądzając o poprawności wydanych decyzji, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi "w istocie wyraźną postać nadużycia prawa, albowiem organ II instancji stara się - zasłaniając się koniecznością zabezpieczenia ważnego interesu społecznego - sanować ewentualne skutki przewlekłości organu I instancji, czym w konsekwencji uderza nie tylko w samą stronę, ale również osoby trzecie, których interes w związku z przedwczesnym wszczęciem egzekucji również jest zagrożony, jeżeli w ocenie SKO sprawa wydaje się być dosyć oczywista, czym powiela stanowisko organu I instancji, które stanowisko takie prezentował wydanych decyzjach i postanowieniu, to wysoce zastanawiającym jest dlaczego sprawy nie udało się rozstrzygnąć prawidłowo w akceptowanym terminie". W ocenie pełnomocnika strony skarżącej, uwadze organów obu instancji całkowicie umknęło stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 maja 2003 r. (I SA/Ka 2108/01), w którym wskazano m.in., że "U podstaw instytucji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności leży założenie poprawności legalności tej decyzji. Rygor nie powinien być zatem co do zasady nadawany decyzji, jeżeli zachodzą wątpliwości czy uzyska ona przymiot ostateczności i wykonalności.".

Czynnikiem decydującym o możliwości nadania rygoru winna być zatem obiektywna możliwość wykonania takiej decyzji. Bez znaczenia pozostają natomiast okoliczności prawne, które mogą prowadzić ostatecznie do wyłączenia możliwości jej wykonania, tym bardziej, że okoliczności te nie zostały spowodowane przez stronę, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Bezrefleksyjne powoływanie się na potencjalną możliwość przedawnienia zobowiązania, do którego z resztą doprowadziło działanie organu I instancji, nie może być traktowane jaka wyłączna podstawa dla utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia.

Organ I instancji rozstrzygając o konieczności wydania postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności posiłkował się przepisami Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności treścią art. 239b § 1 pkt 1 tej ustawy. Jest to o tyle istotne, że argumentacja organu odwoławczego podstawy tej nie przywołuje, ale wskazuje na inne materialnoprawne przepisy przemawiające za poprawnością tego orzeczenia, tj. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 21 § 1 i art. 70 § 1 O.p.

Nadto organ II instancji, podobnie jak organ I instancji operuje niezmiernie lakonicznym uzasadnieniem dla uprawdopodobnienia możliwości niewykonania decyzji, przy czym oba organy powołują się na rozbieżne podstawy prawne. Organ I instancji uznaje bowiem konieczność wystąpienia choć jednej z przesłanek z art. 239b § 1 O.p. Organ odwoławczy natomiast, powołując się na deklaratoryjny charakter decyzji z dnia [...] wskazuje na potrzebę egzekucji i tak już istniejącego zobowiązania. W obu przypadkach zastosowana wykładnia stanowi naruszenie zakazu wykładni per non est. Szeroko rozumiana praktyka orzecznicza niezmiennie wskazuje, iż nie ma możliwości, aby w procesie stosowania prawa pewne fragmenty tekstu prawnego okazały się zbędne lub - jak czynił to organ II instancji - posiłkowano się przepisami pozostającymi bez wyraźnego związku z materialnoprawną postawą rozstrzygnięcia. Poza wszelkim sporem winno pozostawać, iż rygor natychmiastowej wykonalności nie jest przecież instytucją, która ma służyć organom administracji do przerywania biegu terminu przedawnienia zobowiązania, tym bardziej, że jego ewentualna zasadność poddana jest kontroli odwoławczej. Stąd w pełni uprawnionym i dosyć oczywistym jest wniosek, iż sam upływ terminu przedawnienia połączony z lakonicznym uprawdopodobnieniem możliwości niewykonania przez stronę zobowiązania dotyczącego zwrotu dotacji wynikającego z decyzji, nie może być przesłanką do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej.

W ocenie autora skargi okoliczność zbliżającego się upływu terminu przedawnienia może uprawdopodobnić obawę niewykonania zobowiązania, ale dopiero wspólnie z innymi okolicznościami faktycznymi sprawy, na podstawie, których można wnioskować, iż zobowiązanie rzeczywiście nie zostanie wykonane. Oparcie postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na przesłance z art. 239b § 1 pkt 4 O.p., czyniłoby zbędnym drugą przesłankę zastosowania tego rygoru z art. 239b § 2 O.p., jaką jest uprawdopodobnienie niebezpieczeństwa niewykonania zobowiązania. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I FSK 2333/10, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1210/10 oraz powołane w nich orzecznictwo).

Zdaniem strony skarżącej, organ I instancji nie uprawdopodobnił obawy niewykonania zobowiązania, wobec czego jego rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy powołał się na inne materialnoprawne podstawy wydanego rozstrzygnięcia, t.j. art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 21 § 1 i art. 70 § 1 O.p., co również jest błędne i jako takie nie powinno się ostać. Jak bowiem wywiódł WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Po 890/16 z treści art. 252 ust.1 u.f.p. w związku z art. 67 i art. 60 pkt 1 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie do niepodatkowych należności budżetu, a to w przedmiotowej sprawie kwot dotacji podlegających zwrotowi, przepisów Działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że odnośnie do przedawnienia obowiązku zwrotu zastosowanie mają: art. 68 § 1 O.p. jako wskazujący trzyletni termin, w którym wierzyciel ma prawo stwierdzić pobranie dotacji nienależnie lub w kwocie wyższej od należnej (zatem także wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem); oraz art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, jako określający pięcioletni termin od końca roku, w którym upłynął 15 dniowy termin zwrotu dotacji, liczony od stwierdzenia ww. faktów. Sąd ten stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych zachodzą wątpliwości co do tego, czy do przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji mają zastosowanie przepisy art. 68 czy też art. 70 O.p., co musi wiązać się z uprzednim rozważeniem czy obowiązek zwrotu dotacji "jest odpowiednikiem" obowiązku podatkowego czy też zobowiązania podatkowego w rozumieniu Ordynacji podatkowej. W świetle przepisów Ordynacji podatkowej regulujących kwestię sposobu powstawania zobowiązań podatkowych, z którymi to sposobami skorelowane są terminy: przedawnienia prawa wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (art. 68) oraz przedawnienia istniejącego zobowiązania (art. 70) wydaje się niewłaściwym przyjęcie, że bezdecyzyjne stwierdzenie okoliczności wskazanych w art. 252 ust. pkt 1 i pkt 2 u.f.p. jest zdarzeniem, które powoduje skutek taki, że pięcioletni termin przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji (zobowiązania) rozpoczyna bieg dopiero od końca roku, w którym to stwierdzenie nastąpiło. W kontekście powyższego strona skarżąca podniosła, że bieg terminu przedawnienia powstałego z mocy prawa obowiązku zwrotu dotacji, przy odpowiednim stosowaniu art. 70 O.p. nie może się rozpocząć przed ostatecznym rozliczeniem dotacji podmiotowej, która ma charakter roczny, a jej rozliczenie zwykle następuje po upływie roku. Zatem bieg termu przedawnienia obowiązku zwrotu części dotacji rocznej rozpoczyna się od końca roku następującego po roku, za który dotacji udzielono. Zdaniem strony skarżącej data rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji udzielanej na rok budżetowy nie powinna być uzależniona od rodzaju zdarzenia powodującego obowiązek zwrotu dotacji.

W ocenie strony skarżącej odpowiednie zastosowanie do zdarzenia wskazanego w art. 251 ust.1 u.f.p. (dotacji niewykorzystanej) art. 70 §1 O.p. nakazuje uznać, że pięcioletni bieg terminu obowiązku zwrotu dotacji rozpoczyna się od końca roku, w którym upłynął termin zwrotu dotacji. W efekcie czego można z całą stanowczością i kategorycznie stwierdzić, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest kwalifikowaną postacią niewykorzystania dotacji (vide: art. 251 ust. 4 ufp.), a zatem bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu, w związku z tego rodzaju nieprawidłowością, nie może się rozpocząć i zakończyć wcześniej niż w związku z niewykorzystaniem dotacji.

Wobec powyższego podniesiono, że organy obu instancji nieprawidłowo oznaczyły termin przedawnienia roszczenia, ze względu na który nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Zdaniem strony skarżącej stanowisko organu odwoławczego jest błędne również z tej przyczyny, że "stwierdzenie istnienia obowiązku poprzez wydanie decyzji deklaratoryjnej pozostaje bez jakiegokolwiek związku prawno-logicznego z koniecznością nadania rygoru natychmiastowej wykonalności potwierdzającej (czy stwierdzającej) istnienie takiego obowiązku. Dla skarżącego bowiem kompletnie niezrozumiałym jest jaki właściwie proces interpretacyjny przywołanych w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia przepisów dał asumpt do uznania, że stwierdzenie istnienia obowiązku istniejącego z mocy prawa ma w jakimkolwiek stopniu uzasadniać utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia". Przesłanki nadania rygoru są bowiem jednoznacznie wskazane w art. 108 § 1 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej interpretacja przedstawiona przez Kolegium w istocie prowadzi do niedopuszczalnej praktyki polegającej na substytuowaniu jednych, ściśle określonych przesłanek zawartych w przywołanym powyżej przepisie przesłankami wynikającymi z innych regulacji, które to regulacje pozostają bez najmniejszego związku z dopuszczalnością i legalnością nadania rygoru. Ponadto bezpodstawne jest twierdzenie, że bez nadania rygoru i bez zastosowania środka egzekucyjnego, zobowiązanie publicznoprawne strony skarżącej nie zostałoby wykonane. Brak możliwości egzekucji zobowiązania miał przecież w założeniu prowadzić do naruszenia interesu społecznego, co jak strona pragnie dowieść, miałoby miejsce w sytuacji wszczęcia egzekucji jeszcze przed zakończeniem całości procedury odwoławczej, jako że niepodważalnie wiązałoby się z koniecznością likwidacji placówki dydaktycznej. Takie działanie organów obu instancji w realiach przedmiotowej sprawy uznać należy za nieuczciwe, gdyż stanowi ono jawną próbę sanowania skutków własnych zaniedbań kosztem uczestnika postępowania.

W dalszych wywodach skargi podniesiono, że przepis warunkujący możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności stanowi samodzielną regulację, która winna być stosowana niezależnie od przepisów regulujących kwestię przedawnienia, które miało mieć w przedmiotowej sprawie znaczenie decydujące. To organ I instancji prowadząc postępowanie przez niemal 5 lat i ignorując wnioski dowodowe strony spowodował, że decyzję wydano pod koniec biegu terminu przedawnienia. Strona nie ponosi żadnej winy za taki stan rzeczy, a mimo to na nią spadają negatywne konsekwencje tak przewlekle prowadzonego postępowania. W tym kontekście, powoływanie się na ewentualne nierówne traktowanie podmiotów niepublicznych realizujących na terenie Miasta R. zadania leżące w interesie publicznym nie jest trafne. Zdaniem strony, to organ tak długo prowadząc postępowanie, sam sprokurował powstanie sytuacji, która - z uwagi na możliwość przedawnienia zobowiązania - sama w sobie ma, w ocenie organu, uzasadniać konieczność nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Na okoliczność znacznej przewlekłości wskazywał również WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 212/18, co zdaje się najlepiej potwierdzać prawdziwość formułowanych powyżej wniosków.

Zasady regulujące postępowanie administracyjne zostały zatem naruszone w stopniu, które podważa zasady praworządności i lojalności organów administracji względem uczestników postępowania, co organ odwoławczy całkowicie pominął. Podobnie pominięto, powołując się na istnienie jednego interesu społecznego, inny ważny interes społeczny, w którym leży kontynuowanie działalności szkoły. Zasadność tak sformułowanych zarzutów potwierdził organ I instancji, który (załączonym do skargi) postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie egzekucyjne w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się nieuzasadniona.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podlegało postanowienie organu odwoławczego z dnia [...], którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji organu I instancji z dnia [...] określającej wysokość podlegającej zwrotowi kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł oraz kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł w 2012 r.

Dokonując tej kontroli na wstępie należy się odnieść do kwestii doręczenia postanowienia organu I instancji z dnia [...]. W tym zakresie stwierdzić należy, że organ odwoławczy działał w niniejszej sprawie w warunkach związania prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 213/18. Sąd ten stwierdził w nim w szczególności, że w trakcie toczącego się postępowania zakończonego wydaniem decyzji merytorycznej strona była reprezentowana przez pełnomocnika, zaś w treści pełnomocnictwa zawarto umocowanie do działania w niniejszej sprawie. Mimo wiedzy o pełnomocniku organ pierwszej instancji wydane postanowienie, na które złożono zażalenie, doręczył nie tylko pełnomocnikowi, lecz również samej stronie. W postanowieniu tym pouczono stronę o możliwości wniesienia zażalenia, z podaniem terminu tej czynności i organu do którego należy zażalenie takie złożyć. W tak określonym terminie, strona wniosła zażalenie (w dniu 4 grudnia 2017 r.) na doręczone jej postanowienie (w dniu [...]). Z akt sprawy nie wynika, by takie zażalenie wniósł również pełnomocnik strony, zaś organ odwoławczy nie badał tej okoliczności, podobnie jak nie ocenił skuteczności i prawidłowości doręczenia dokonanego do rąk pełnomocnika strony (wysłanego dwukrotnie, na dwa różne adresy, pierwszy raz odebranego przez pracownika strony w dniu [...] i drugie które zostało awizowane i zwrócone z uwagi na brak podjęcia w terminie).

Dalej wskazano, że zgodnie z treścią art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, zaś w myśl art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Oznacza to, że o ile strona ustanowiła pełnomocnika obowiązkiem organu jest doręczanie pism temu pełnomocnikowi z wyłączeniem strony. Zasadą bowiem jest, że w toku postępowania administracyjnego doręczenia dokonuje się wyłącznie stronie bądź pełnomocnikowi, a nie obu tym podmiotom.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, doręczenie pisma w tym rodzącego skutki prawne, samej stronie nie jest dopuszczalne, a tym bardziej nie może tworzyć negatywnych dla strony konsekwencji. Skoro wysłane przez organ i odebrane przez stronę postanowienie zawierało pouczenie o terminie i sposobie wniesienia zażalenia, zaś z jego treści nie wynikało, by prawo to nie przysługiwało stronie z uwagi na ustanowienie pełnomocnika, to tym samym nie można było uznać zażalenia złożonego przez stronę, w terminie tam oznaczonym, za niedopuszczalne, szczególnie gdy organ nie wykazał, by pełnomocnikowi strony takie postanowienie zostało skutecznie doręczone i by wniósł on od niego środek zaskarżenia.

Zauważono przy tym, że ustanowienie pełnomocnika jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony, oraz że w istocie strona pozostaje dysponentem środków zaskarżenia, z których może, lecz nie musi korzystać. Jeżeli strona uzna, że – mimo bezprawnego działania organu doręczającego pisma (decyzje lub postanowienia) stronie oraz jej pełnomocnikowi wbrew przepisowi art. 40 § 2 K.p.a., - w jej interesie jest skorzystanie z pouczenia zawartego w piśmie co do prawa złożenia środka zaskarżenia, to organ nie może prawa tego ignorować działając w ten sposób na niekorzyść strony i w istocie pozbawiając ją jej praw gwarantowanych procedurą i zasadami konstytucyjnymi. Błąd organu w żadnym razie nie może powodować negatywnych skutków dla strony postępowania, gdyż organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.) z zachowaniem zasady, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 15 K.p.a.).

W konkluzji Sąd zobowiązał organ odwoławczy, aby, uwzględniając powyższe wywody prawne, rozstrzygnął sprawę merytorycznie w zakresie wynikającym z przedmiotowego zażalenia strony. Zanegował zatem twierdzenie organu odwoławczego, że zażalenie wniesione w terminie 7-dniowym liczonym od dnia doręczenia postanowienia stronie jest niedopuszczalne i pozbawia stronę możliwości kontroli tego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że podniesiony w skardze zarzut, jakoby zaskarżone postanowienie zostało wysłane wyłącznie na adres strony postępowania nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] zostało przesłane na adres pełnomocnika strony (R., [...]). Z kolei postanowienie organu I instancji z dnia [...] przesłano zarówno na adres skarżącej [...] z adnotacją, że adresatem jest pełnomocnik strony (ta przesyłka została odebrana przez pracownika [...] w dniu [...]), a także na adres pełnomocnika strony podany w stopce pełnomocnictwa (R., [...]), dwukrotnie awizowana, niepodjęta w terminie i zwrócona nadawcy. Skierowanie przesyłki zawierającej postanowienie z dnia [...] na adres skarżącej wyniknęło z faktu, że w odwołaniu z dnia 17 listopada 2017 r. podano, iż strona jest reprezentowana przez pełnomocnika A. M. i zawarto wytłuszczoną adnotację "doręczenia na adres strony".

W tym stanie rzeczy uznać należało, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone zgodnie z wymogami określonymi w art. 40 § 2 k.p.a.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd posłuży się m.in. argumentacją przedstawioną w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 1509/17, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, którą w pełni podziela.

Zgodnie z treścią art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Nadanie rygoru na podstawie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. wywołuje skutki wyłącznie w sferze tymczasowej wykonalności decyzji, a nie w zakresie jej ostateczności i nie powoduje żadnych skutków dla trybu i sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ odwoławczy na skutek wniesionego przez stronę odwołania.

Stosownie do art. 108 § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.

Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje, gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006 r., I OSK 116/06, LEX nr 266225).

Ocena, czy istnieją przesłanki nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, należy do organu, który wydał decyzję. Jednakże gdy organ stwierdzi, że istnieją przesłanki określone w art. 108 § 1 k.p.a., wówczas obowiązany jest nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, która wymaga uzasadnienia w decyzji.

Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie jest niezbędne wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. Wydanie. Wydawnictw C.H. Beck, str. 524).

W ocenie składu orzekającego organ zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała taka sytuacja. Organ wskazał na przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a mianowicie interes społeczny, który w jego ocenie wyrażał się w konieczności zabezpieczenia zwrotu świadczenia z uwagi na przedawnienie zobowiązania.

Objęta zaskarżonym rygorem decyzja z dnia [...] określa wysokość podlegającej zwrotowi kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w znacznej kwocie - [...] zł oraz kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...] zł.

W aktualnym, ugruntowanym orzecznictwie NSA powszechnie przyjmuje się (jak wskazano m.in. w wyroku NSA z dnia 9 maja 2918 r., sygn. akt I GSK 2583/18, który zostanie przywołany w poniższych wywodach), że decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p. W myśl którego – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ terminu płatności podatku. We wspomnianym wyroku NSA z treści art. 252 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 6 wywiódł, że termin przedawnienia rozpoczyna swój bieg niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi. Tak jak wyżej wskazano sedno rozpoznawanej kwestii dotyczy tego od jakiego ten termin należy obliczyć. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15 NSA stwierdził, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Stanowisko tej treści NSA wywiódł z brzmienia art. 207 ust. 1 oraz art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p., w których nakazuje się liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek traktując te środki jak zaległości podatkowe.

W konsekwencji NSA wskazał, że zastosowanie art. 70 § 1 O.p. prowadzi do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji winno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Zdaniem NSA z takim stwierdzeniem nie koliduje stanowisko, że po zakończeniu roku składane jest rozliczenie dotacji. Co prawda nie ulega wątpliwości, że ten dokument posiada istotne znaczenie z punktu widzenia ustalenia przez właściwy organ wysokości wykorzystanej dotacji oraz kwoty przypadającej do zwrotu. Samego złożenia rozliczenia dotacji nie można jednak klasyfikować tak samo jak deklaracji podatkowych w ramach instytucji tzw. samowymiaru podatku, podobnie jak obowiązku zwrotu dotacji nie można traktować na równi ze zobowiązaniem podatkowym. Pomijając bowiem szczególny wypadek niewykorzystania całości lub części dotacji w ciągu roku, zobowiązanie do zwrotu nie należy do istoty stosunku dotacji, który polega na bezzwrotnym, co do zasady, transferze środków publicznych z budżetu do beneficjenta. Zobowiązanie do zwrotu dotacji do budżetu jednostek samorządu terytorialnego jest w założeniu ustawodawcy wyjątkiem od reguły i najczęściej wynika dopiero z decyzji wydanej na podstawie art. 252 u.f.p.

W konkluzji NSA stwierdził, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. Stanowisko to wyrażono także m.in. w wyrokach NSA: z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16, z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2094/18.

Postanowienie organu I instancji z [...] wydano zatem niewiele ponad miesiąc przed upływem terminu przedawnienia.

Właściwe gospodarowanie pieniężnymi środkami publicznymi niewątpliwie leży w interesie społecznym, albowiem środki te nie stanowią środków prywatnych dysponenta, a powstają wysiłkiem pewnej zbiorowości. Tym samym dochodzenie przez organ administracji zwrotu tej części dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości lub wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem niewątpliwie leży w interesie społecznym. Rażąco sprzeczne z tym interesem byłoby dopuszczenie do przedawnienia należności (w znacznej kwocie ponad [...] zł) na skutek nie zastosowania przewidzianych przez ustawodawcę środków skutkujących przerwaniem biegu terminu przedawnienia.

Regulacja zawarta w art. 108 § 1 k.p.a. stanowi w niniejszej sprawie samodzielną podstawę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Jedynie zatem na marginesie wspomnieć warto (w nawiązaniu do argumentacji skargi), że na gruncie art. 239 b O.p. dotyczącego nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom podatkowym, przyjmuje się w orzecznictwie, że jeżeli okres pozostały do upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego jest krótszy niż 3 miesiące, to uprawdopodobnienie przesłanki przewidzianej w art. 239b § 2 O.p. polega na wykazaniu, że zachodzą takie okoliczności faktyczne, które potwierdzają, że z tego powodu zobowiązanie podatkowe wskazane w decyzji nie zostanie wykonane. W tym zakresie bez znaczenia są wszystkie te okoliczności, które odnoszą się do sytuacji majątkowej, czy też działań podatnika w stosunku do jego majątku. Okoliczności te mogłyby mieć znaczenie wyłącznie w przypadku zaistnienia pozostałych przesłanek z art. 239b § 1 pkt 1-3 O.p. Skoro bowiem do upływu terminu przedawnienia pozostał bardzo krótki okres, to w aspekcie prawdopodobieństwa niewykonania zobowiązania podatkowego nie mają żadnego znaczenia okoliczności faktyczne dotyczące wielkości majątku podatnika, jego zasobów finansowych, czy dotychczasowej postawy w zakresie uiszczania danin publicznoprawnych (por. m.in. np. wyroki NSA: z 3 lipca 2013 r., I FSK 1307/12; z 3 grudnia 2013 r., I FSK 1807/12; z 14 stycznia 2014 r. I FSK 260/13; z 12 marca 2014 r., I FSK 523/12; 15 grudnia 2015 r., II FSK 2903/13, z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1126/17).

W kontekście wywodów skargi wskazać także należy, iż "organy podatkowe mają możliwość określania wysokości zobowiązania podatkowego do czasu upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepisy art. 239b § 1 pkt 4 i § 2 Ordynacji podatkowej także nie wykluczają możliwości wydawania decyzji wymiarowych na krótko przed upływem terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Postępowanie takie, wprawdzie niepożądane, znajduje jednak oparcie w obowiązujących przepisach i nie może być rozpatrywane w kategorii zawinienia czy opieszałości organu podatkowego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3569/15).

Zasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności w niniejszej sprawie nie niweczy zatem, wbrew twierdzeniom skargi, długotrwałe prowadzenie postępowania, wskutek czego decyzja organu I instancji wydana została pod koniec terminu przedawniania dochodzenia zwrotu przedmiotowych świadczeń. Ustawodawca nie przewidział takiej przesłanki wyłączenia dopuszczalności nadania rygoru na gruncie k.p.a. (a także w postępowaniu podatkowym), a nadto zagwarantował stronie inne instrumenty ochrony w razie przewlekłości postępowania czy bezczynności organu, z których – jak wynika z przekazanych Sądowi akt - strona nie korzystała.

Nie zasługuje także na uwzględnienie ta część argumentacji skargi, w której strona skarżąca wskazuje, że nadanie rygoru było nieuprawnione ze względu na wynikające z natychmiastowego wykonania decyzji realne ryzyko zamknięcia placówki edukacyjnej. Nie kwestionując, że kontynuowanie działalności szkoły leży niewątpliwie w interesie osób, które się w niej kształcą i ma określone konsekwencje społeczne, wskazać należy, że ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.) przewiduje w określonych przypadkach zwolnienie spod egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego, o czym stanowi art. 13 tej ustawy. Na marginesie zauważyć trzeba, że w piśmie z dnia 30 kwietnia 2018 r., kierowanym do organu odwoławczego, organ I instancji stwierdził, że zastosowany środek egzekucyjny nie był uciążliwy dla strony, przeprowadzona egzekucja nie wpłynęła na proces dydaktyczny, a także funkcjonowanie strony w aspekcie finansowym, wobec czego nie występuje zagrożenie zamknięcia szkoły. Na okoliczności takie nie powołała się także strona skarżąca w skardze.

Odnosząc się natomiast do wywodów skargi, w których kwestionuje się nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji organu I instancji wskazać należy, że skoro rygor nadaje się decyzji nieostatecznej, to, w razie wniesienia odwołania, podlega ona następnie kontroli instancyjnej weryfikującej jej legalność. Nadto nadmienić warto, że WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt 212/18 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], której nadano kontrolowany w niniejszej sprawie rygor. Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem NSA z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 3011/19.

Jak więc wykazano powyżej, zaskarżone postanowienie, pomimo niedostatków uzasadnienia, dotyczących w szczególności kwestii doręczenia postanowienia organu I instancji, nie narusza prawa.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.