Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 357/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
659
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. B., J. C. i N. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie reformy rolnej 1. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2017 r. o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska pod nazwą "[...]" o łącznej powierzchni 63,18 ha, stanowiąca własność M. P. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - w terminie 4 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących A. B., J. C. i N. P. sumę pieniężną po 2 000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących A. B., J. C. i N. P. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. B., N. H. i J. C. (dalej, jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewody Mazowieckiego w rozpoznaniu wniosku S. P. i A. B. z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie, iż nieruchomość ziemska pod nazwą "[...]" o łącznej powierzchni 63,18 ha, stanowiąca własność M. P. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13 ze zm.) w części stanowiącej obecne działki Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] Nr [...], Nr [...] o łącznej powierzchni 120 358 m².

Skarżący zarzucili Wojewodzie Mazowieckiemu naruszenie przepisu art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r.

Wnieśli o:

1. wyznaczenie Wojewodzie Mazowieckiemu miesięcznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek z dnia [...] września 2017 r.;

2. na podstawie przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a) w zw. z art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym z uwagi na charakter sprawy dotyczący rozpoznania sprawy o bezczynność organu;

3. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 3000,00 zł na rzecz każdego ze skarżących;

4. zasądzanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych prawem.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie ulega wątpliwości, iż Wojewoda Mazowiecki pozostaje w bezczynności w prowadzeniu postępowania. Do chwili obecnej, pomimo toczącego się od ponad 5 lat postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z [...] września 2017 r., sprawa nie została zakończona. Nadto skarżący wskazali, że "przewlekłe postępowanie" to postępowanie "długotrwale nieuzasadnione", co w konsekwencji prowadzi do wniosków, iż przez przewlekłe prowadzenie postępowania rozumie się prowadzenie przez organ postępowania w sposób nieefektywny, w czasie którego wykonuje on szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonuje czynności pozorne, co powoduje, że formalnie organ nie jest bezczynny. Zdaniem skarżących, Wojewoda Mazowiecki, nie stara się nawet stwarzać pozorów, iż nie znajduję się także w przewlekłości.

Odnośnie do żądania przyznania sumy pieniężnej, skarżący podnieśli, że jest to dodatkowy środek dyscyplinujący organ, który powinien być stosowany wyłącznie gdy występuje obawa, iż w przypadku braku zastosowanie tego środka organ dalej nie zakończy postępowania. Mając na uwadze, iż Wojewoda Mazowiecki nie rozpoznał wniosku z dnia [...] września 2017 r. aż do wniesienia skargi oraz mając również na względzie, iż organ ten najprawdopodobniej dwukrotnie przekazał ponaglenia do organu wyższego stopnia, należy zauważyć, zdaniem skarżących, iż ich prawa jako stron postępowania administracyjnego zostały naruszone, zwłaszcza mając na względzie szybkość postępowania. Wojewoda Mazowiecki kierując się świadomością braku realnych konsekwencji nie przestrzega w ten sposób ram maksymalnych terminów do ukończenia postępowania prowadzonego z wniosku z dnia [...] września 2017 r., a tym samym narusza prawa skarżących. Bez zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących, nie zostanie zrekompensowane bezprawne zachowanie organu, które narusza ich prawa jako stron postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r. Wobec tak krzywdzącego charakteru bezczynności i przewlekłości organu względem stron ww. postępowaniu należy dojść do przekonania o zasadności przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3000,00 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że pismem z dnia 28 października 2021 r., zwrócił się do Sądu Okręgowego w Warszawie, I Wydział Cywilny z prośbą o udzielenie informacji o stanie sprawy toczącej się z powództwa A. B., N. P. i J. C. przeciwko Skarbowi Państwa-Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zapłatę odszkodowania (sygn. akt [...] wcześniejsza [...]), w toku której m.in. wyjaśniane są wątpliwości odnośnie do faktycznej powierzchni majątku ziemskiego "[...]". W odpowiedzi, Sąd Okręgowy w W. poinformował, iż powyższa sprawa nadal jest w toku.

Celem skompletowania niezbędnej dokumentacji, pismami z dnia 17 października 2022 r., Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Archiwum Państwowego w W. oraz do Archiwum Akt Nowych z prośbą o przeprowadzenie kwerendy swoich zbiorów.

Organ wskazał, że dla wydania decyzji w kwestii podlegania lub nie pod przepisy dekretu o reformie rolnej, kwestią kluczową jest bezsprzecznie ustalenie powierzchni majątku, którego dotyczy wniosek, gdyż zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu, na cele reformy rolnej przechodziły nieruchomości stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. W toczącej się przed Sądem Okręgowym w W., I Wydział Cywilny sprawie z powództwa A. B., N. P. i J. C. przeciwko Skarbowi Państwa-Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zapłatę odszkodowania (sygn. akt [...], wcześniejsza [...]), wyjaśniane są m.in. wątpliwości dotyczące faktycznej powierzchni majątku ziemskiego "[...]", z tego powodu postanowieniem nr 608/2022 z dnia 3 listopada 2022 r., Wojewoda Mazowiecki zawiesił postępowanie administracyjne (art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.) do czasu zapadnięcia wyroku w wyżej opisanej sprawie, gdyż treść rozstrzygnięcia, jakie podejmie Sąd Okręgowy może mieć istotne znaczenie w sprawie prowadzonej przed Wojewodą Mazowieckim.

Zatem do czasu zapadnięcia wyroku Sądu Okręgowego w W., I Wydział Cywilny w sprawie sygn. akt [...], wcześniejsza [...], nie jest możliwe kontynuowanie postępowania w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., gdy ustąpi przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

W piśmie z dnia 9 grudnia 2022 r. skarżący podali, iż złożyli zażalenie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 listopada 2022 r. W ocenie skarżących niezasadne i bezpodstawne zawieszenie postępowania dowodzi jedynie rażącej bezczynności i przewlekłości organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że z uwagi na przebieg postępowania (stan faktyczny sprawy) przed organem, a także uwarunkowania tej konkretnej sprawy, Sąd zakwalifikował skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego.

Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, również w przypadku gdy zwłoka nastąpiła z przyczyn niezależnych od organu.

Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego zakończenia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. A. B. i S. P. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie, że nieruchomość ziemska pod nazwą "[...]" o łącznej powierzchni 63,18 ha, stanowiąca własność M. P. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, w części stanowiącej obecne działki Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...] Nr [...], Nr [...] o łącznej powierzchni 120 358 m².

Organ pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero w dniu 6 kwietnia 2018 r., po ponagleniu stron z dnia 6 marca 2018 r. Wojewoda wezwał wtedy pełnomocnika wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedstawienie dokumentów spadkowych po M. P..

Wnioskodawcy przy piśmie z dnia 17 kwietnia 2018 r. nadesłali żądane przez organ dokumenty. Wojewoda pozostawał jednak bierny.

Pismem z dnia 10 czerwca 2020 r. skarżący wnieśli o kontynuowanie postępowania administracyjnego, załączając kolejne dokumenty niezbędne w sprawie. Zażądali rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2017 r.

W piśmie z dnia 27 września 2022 r. skarżący wnieśli ponaglenie, zarzucając Wojewodzie Mazowieckiemu bezczynności i przewlekłość w prowadzonym postępowaniu z ich wniosku z dnia [...] września 2017 r.

Wojewoda Mazowiecki kolejną czynność podjął dopiero w dniu 28 października 2021 r., gdzie zwrócił się do Sądu Okręgowego I Wydział Cywilny w W. o udzielenie informacji o stanie sprawy powództwa A. B. i S. P. przeciwko Skarbowi Państwa – Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odszkodowanie. Przy piśmie z dnia 8 marca 2022 r. Sąd udzielił odpowiedzi.

Kolejny pismem z dnia 29 października 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o informacje dotyczące przedmiotowej nieruchomości ziemskiej i prowadzonych przed Ministrem postępowań. Przy piśmie z dnia 7 grudnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi udzielił odpowiedzi.

Następnie, celem skompletowania niezbędnej dokumentacji, pismami z dnia 17 października 2022 r., Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Archiwum Państwowego w W. oraz do Archiwum Akt Nowych z prośbą o przeprowadzenie kwerendy swoich zbiorów.

Skarżący skargę na przewlekłość postępowania sformułowali w piśmie z dnia 21 października 2022 r.

Dalej z akt wynika, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 3 listopada 2022 r. zawiesił postępowanie, natomiast Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – po rozpoznaniu zażalenia skarżących – postanowieniem z dnia 12 grudnia 2022 r. uchylił to postanowieniem, wskazując, iż brak podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednocześnie Minister postanowieniem z dnia 9 grudnia 2022 r. – po rozpoznaniu ponaglenia skarżących z dnia 27 września 2022 r. – stwierdził, że w badanej sprawie Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że organ nie rozstrzygnął sprawy w ustawowym terminie. Pomiędzy kolejnymi czynnościami w sprawie występują znaczące okresy bezczynności. W toku postępowania Wojewoda nie kierował również do stron zawiadomień w trybie art. 36 K.p.a. Uzasadnia to przyjęcie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Zasadnym było zatem zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2017 r.

Art. 149 § 1a P.p.s.a. zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wymaga od sądu stwierdzenia czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi opisana sytuacja. Wojewoda mimo upływu ponad 5 lat podjął nieliczne czynności, a zgromadzone akta sprawy stanowią w większości pisma wnioskodawców. Bezsprzecznie przewlekłość organu miała charakter rażący.

Odnosząc się do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej od organu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznanie sumy pieniężnej od organu oraz wymierzenie grzywny organowi jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu. Te dodatkowe środki służą wzmocnieniu instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, ich celem jest zatem w pierwszej kolejności zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Instytucja sumy pieniężnej ma ponadto charakter kompensacyjny, chodzi o rodzaj zadośćuczynienia wnioskodawcy za oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Biorąc pod uwagę okoliczności związane z prowadzeniem sprawy, zdaniem Sądu, zachodzą przesłanki do zrekompensowania skarżącym w formie pieniężnej czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. i art. 149 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a. który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.