Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2092/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 8, 15, 107, 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia 2016 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku W. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z dnia [...]czerwca 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną ww. decyzję.

Uzasadniając swoje stanowisko, GINB powołał się na następujący stan sprawy. GINB decyzją z dnia [...]czerwca 2016 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), Nr [...]z dnia [...].05.2015 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...]z dnia [...]listopada 2013 r., znak: [...], nakazującą inwestorowi W. S. dokonanie całkowitej rozbiórki pawilonu gastronomicznego o wymiarach 39, 00 x 3, 80 m dobudowanego do budynku usytuowanego przy ul. [...]w [...]. Pismem z dnia [...]lipca 2016 r. W. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją GINB.

Po rozpatrzeniu wniosku oraz ponownej analizie materiału dowodowego, GINB stwierdził, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB Nr [...]z dnia [...].05.2015 r., znak: [...].

Podczas oględzin nieruchomości przy ul. [...] w [...], przeprowadzonych przez PINB w dniu [...]stycznia i [...]maja 2012 r. stwierdzono, że na ww. działce samowolnie wybudowano drewniany pawilon gastronomiczny o wymiarach 3, 80 x 39, 00 m. Ustalono również, że działka o nr ewid. [...]obr. [...], zajęta przez ww. zabudowę należy w części (wymiary 1, 5 x 29, 5 m = 44, 25 m2) do Zarządu Terenów Publicznych, zaś pozostała jej część należy do prywatnego właściciela. W związku z powyższym, organ powiatowy postanowieniem Nr [...]z dnia [...]listopada 2012 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. nałożył na W. S. obowiązek przedłożenia w terminie trzydziestu dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów umożliwiających legalizację spornego pawilonu. W związku z pozostawieniem bez rozpoznania wniosku W. S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, PINB decyzją z dnia [...]listopada 2013 r. nakazał dokonanie całkowitej rozbiórki spornego pawilonu gastronomicznego.

W. S. złożył odwołanie od ww. decyzji PINB i kolejny raz wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zarząd Dzielnicy [...], Wydziału Architektury i Budownictwa [...]decyzją Nr [...]z dnia [...]lipca 2014 r. odmówił ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla spornej inwestycji, jako zamierzenia niezgodnego z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), tj. w związku z brakiem działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej.

Z akt sprawy wynika również, że w dniu [...]listopada 2014 r. Rada [...]przyjęła uchwałę Nr [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...]z dnia [...].12.2014 r., poz. [...]), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część zachodnia.

Z uwagi na powyższe, [...]WINB decyzją z dnia [...]maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję PINB [...]z dnia [...]listopada 2013 r. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 Pr. bud. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórką obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 48 ww. ustawy legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego możliwa jest jedynie w przypadku zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, braku naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego łub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Teren, na którym został wybudowany przedmiotowy pawilon gastronomiczny, według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]- część zachodnia, znajduje się w jednostce: [...]o przeznaczeniu podstawowym zieleniec-publiczny. Nie jest więc możliwa jego zabudowa. Z uwagi na niezgodność lokalizacji spornego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ze względu na nieprzedłożenie przez inwestora nakazanych postanowieniem PINB [...]z dnia [...]listopada 2012 r. dokumentów, nakazano jego rozbiórkę.

W ocenie organu należało stwierdzić, że weryfikowana decyzja [...]WINB z dnia [...]maja 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...]listopada 2013 r., nie jest obarczona żadną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest w szczególności - jak wskazywał skarżący - obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). PINB, nakładając na inwestora, postanowieniem obowiązek przedłożenia, m.in. oceny technicznej, naruszył art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, bowiem ww. przepisy nie przewidują możliwości nałożenia takiego obowiązku. Jednakże powyższe naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, ponieważ legalizacja spornego obiektu nie była możliwa z uwagi na jego niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

GINB podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...]czerwca 2016 r., że decyzja [...]WINB nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., nie została bowiem skierowana do niewłaściwego podmiotu. Z ww. wadliwością mamy do czynienia wówczas, gdy w decyzji nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, czyli ukształtowano nią w sposób wiążący sytuację prawną. Faktu doręczenia decyzji innym podmiotom nie należy utożsamiać ze skierowaniem decyzji w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. W przedmiotowej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę pawilonu gastronomicznego została skierowana do właściwego podmiotu, tj. inwestora.

Weryfikowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Reasumując należało stwierdzić, że decyzja GINB z dnia [...]czerwca 2016 r., znak: [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB Nr [...]z dnia [...]maja 2015 r. jest prawidłowa, zatem brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku W. S..

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB wyjaśnił, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia z dnia [...]czerwca 2016 r. GINB wziął pod uwagę cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a decyzja ta nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie. W decyzji zawarto umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazano, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Wyjaśniono również stronom zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Pozostałe podnoszone przez stronę zarzuty i kwestie pozostają bez wpływy na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

Z taką decyzją nie zgodził się W. S., który – działając przez pełnomocnika - skargą datowaną na [...]sierpnia 2016 r. zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, "tj. przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) ", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Pr. bud., poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...]czerwca 2016 r., pomimo że decyzja [...]WINB naruszała prawo w sposób rażący, jako wydana przedwcześnie oraz przed uprzednim wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych;

2. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...]czerwca 2016 r., pomimo że decyzja [...]WINB naruszała prawo w sposób rażący, jako wydana w oparciu o stan faktyczny odmienny od istniejącego w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji (okoliczność wejścia w życie [...]), co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez faktyczne pozbawienie inwestora prawa do przeprowadzenia przez organy rozstrzygające w sprawie całościowego i kompleksowego merytorycznego postępowania w tym zakresie;

3. art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...]czerwca 2016 r., pomimo że decyzja [...]WINB skierowana została do podmiotów niebędących stroną w sprawie;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego;

5. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

6. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

7. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej.

Skarżący wnosił o uchylenie decyzji GINB w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, skarżący wskazał na to, że "przybudówka wykonana została na podstawie dokumentacji projektowej wykonanej przez uprawnionego projektanta, złożonej przy piśmie z dnia [...].04.2000 r. do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...]Gminy [...] (w aktach sprawy). Projekt został przyjęty i nie spotkał się ze sprzeciwem, co sprawiło, że obiekt był użytkowany w dobrej wierze i przekonaniu, że znajduje on akceptację ze strony właściwych organów".

Przedmiotowa przybudówka posadowiona jest w przeważającej części na terenie prywatnym, natomiast we władaniu Zarządu Terenów Publicznych jest jedynie powierzchnia 44, 25 m. kw. w postaci wąskiego paska o wymiarach 1, 5 m szerokości x 29, 5 m długości. Za jego bezumowne korzystanie wliczana jest przez Zarząd Terenów Publicznych niezwykle wysokie wynagrodzenie w wysokości 200% czynszu brutto miesięcznie, co stanowi łącznie ponad 9 tys. Złotych.

GINB nie przeanalizował tego, iż dla obszaru, na którym znajduje się sporna inwestycja obowiązują od dnia [...]stycznia 2015 r. (czyli po dacie wydania decyzji rozbiórkowej przez PINB) postanowienia [...]. Zgodnie z [...]przedmiotowy pawilon restauracyjny znajduje się na terenie jednostki planistycznej [...]o przeznaczeniu "zieleniec publiczny". GINB w tym zakresie ograniczył się jedynie do wskazania, że zabudowa tego obszaru nie jest możliwa. Tymczasem na całym obszarze objętym planem dopuszcza się realizację wygrodzonych tymczasowych sezonowych ogródków w sąsiedztwie obiektów i lokali gastronomicznych zlokalizowanych w parterach budynków. GINB w żaden sposób nie rozważył, czy przedmiotowa inwestycja nie może być zakwalifikowana jako właśnie tego typu obiekt bądź też czy nie może być w tym zakresie doprowadzona do zgodności z prawem, a procedura legalizacyjna prowadzona w tym kierunku.

W tym kontekście duże znaczenie ma podnoszona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestia pominięcia naruszenia art. 15 k.p.a. i konsekwentne lekceważenie przez GINB okoliczności wejścia w życie [...]już na etapie postępowania przed organem II instancji, co w sytuacji utrzymania w mocy decyzji o nakazie rozbiórki uniemożliwiło skarżącemu wystąpienie i uzyskanie zaświadczenia o zgodności dobudowy z postanowieniami [...]. Brak wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (zgodnie z art. 48 ust. 2 pr. bud.) uniemożliwił wystąpienie o wydanie przez Prezydenta [...]zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt. 1 pr. bud.) i legalizację pawilonu. Doszło zatem do istotnych naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ części zarzutów.

GINB dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż zaskarżona decyzja [...]WINB nie została skierowana do Zarządu Terenów Publicznych oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], skutkiem czego nie zachodziła przesłanka nieważności decyzji wskutek skierowania jej do podmiotu niebędącego stroną.

Ustalenie katalogu stron należy do obowiązków organu i niedopuszczalnym jest by był on wykonywany z należytą starannością tylko w stosunku do niektórych stron, zaś w przypadku pozostałych dopuszczalne są uchybienia. Bez wątpienia brak należytego ustalenia katalogu stron uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB.

W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja jest prawidłowa, a skarga nie jest zasadna. Kontrolując prawidłowość zaskarżonej decyzji, tut. Sąd - z uwagi na charakter sprawy i treść kontrolowanego orzeczenia – zobowiązany był do dokonania analizy decyzji PINB i [...]WINB, dlatego, że taka analiza stała się niezbędna dla należytej oceny orzeczenia GINB odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z [...]maja 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB z [...]listopada 2013 r., nakazującej rozbiórkę obiektu skarżącemu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie przed GINB wykazało, że zarówno PINB, jak i [...]WINB przed ostatecznym zakończeniem postępowania legalizacyjnego, wykazały daleko idącą wolę umożliwienia skarżącemu pomyślnej dla niego i dokonanej w zgodności z przepisami prawnymi legalizacji obiektu. Postępowanie legalizacyjne dwukrotnie było zawieszane (tak w I, jak i w II instancji), aby skarżący mógł uzyskać niezbędną dla pomyślnego zakończenia postępowania legalizacyjnego decyzję Prezydenta [...]o warunkach zabudowy. Jak jednak wynika z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z dnia [...]czerwca 2013 r., skarżący zaniechał uzupełnienia braków formalnych swego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w wyniku czego wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Następnie, organ II instancji zawiesił w tym samym celu postępowanie odwoławcze od decyzji PINB, ale tym razem skarżący uzyskał decyzję odmawiająca wydania warunków zabudowy.

Przyczyną wszczęcia i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego było dokonanie przez skarżącego samowolnej budowy pawilonu gastronomicznego. Skarżący ani nie starał się o wydanie pozwolenia na budowę, ani nie zgłosił zamiaru wykonania robót budowlanych (wynika to z pisma Wydziału Architektury i Budownictwa z [...]listopada 2011 r.). Skarżący naruszył tym samym art. 30 ust. 1 Pr. bud.

W trakcie postępowania legalizacyjnego skarżący zobowiązywał się do dostarczenia niezbędnych dokumentów (podczas kontroli PINB w dniu [...]maja 2012 r.), ale ich nie dostarczył. Podobną niestarannością wykazał się podczas wypełniania nałożonych nań obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym; na skutek własnych zaniedbań w prowadzeniu sprawy doprowadził do pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej dla legalizacji samowoli budowlanej. Nie przesądzając wyniku rozpatrzenia takiego wniosku, stwierdzić należy, że PINB nie mógł zalegalizować obiektu, gdyż inwestor nie dopełnił nałożonego nań obowiązku. Taki stan rzeczy nakazywał organowi nadzoru budowlanego nakazanie rozbiórki, dlatego też - z powodu niewykonania obowiązku, nałożonego na skarżącego przez PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. organ ten nie miał innej prawnej możliwości działania, jak tylko wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud.

Postępowanie odwoławcze od ww. decyzji zostało przeprowadzone przez organ II instancji w sposób prawidłowy. Organ ten po raz kolejny umożliwił skarżącemu dostarczenie niezbędnych dokumentów, które mogłyby uzasadnić dokonanie legalizacji obiektu. [...]WINB, jak była już mowa, zawiesił w tym celu postępowanie odwoławcze. Wobec niemożności uzyskania przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy nie wystąpiły jednak przesłanki, umożliwiające legalizację i [...]WINB słusznie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Należy bowiem przypomnieć, że Zarząd Dzielnicy [...], Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]decyzją Nr [...]z dnia [...]lipca 2014 r. odmówił ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla spornej inwestycji, jako zamierzenia niezgodnego z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), tj. w związku z brakiem działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej.

Dlatego też GINB, rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WINB nie miał podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., gdyż nie wystąpiła żadna z przesłanek takiego orzeczenia, wymienionych w pkt. 1 – 7 tego artykułu. Wprawdzie skarżący zarzuca organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., tym niemniej obowiązkiem tut. Sądu było ustalenie, czy zaskarżona decyzja nie narusza także innych punktów tego artykułu.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowanymi w niniejszym postępowaniu decyzjami GINB, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, było bowiem ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Jak słusznie podkreśla R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r., w dokonywanej w literaturze i orzecznictwie wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016). O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

W aspekcie podnoszonych w uzasadnieniu skargi wątpliwości co do poprawnej oceny przez GINB prawidłowości kwestionowanej decyzji [...]WINB, należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem R. Kędziory (op. cit.), które tut. Sąd podziela, "za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, s. 104). W wyr. z 6.9.1984 r. (II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 45)". Nie sposób uznać, aby decyzja GINB takie skutki w ogóle wywołała, gdyż była poprawna.

Ponadto, NSA w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)" – co w niniejszej sprawie miejsca nie miało.

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej". Na uwagę zasługuje stwierdzenie WSA w Warszawie, zawarte w cyt. wyżej fragmencie, że istotnym jest uznanie, iż stwierdzane naruszenie prawa ma mieć znacznie większą wagę, niż stabilność decyzji.

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego, a takiego zarzutu decyzji GINB skutecznie postawić nie można.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy ponadto stwierdzić, co następuje. Wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego pawilonu gastronomicznego nastąpiło po przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalizacji obiektu, które pozwoliło na ustalenia, że legalizacja w tym wypadku nie jest możliwa. Zalegalizowanie samowoli budowlanej nie było możliwe, gdyż w postępowaniu przed PINB skarżący własnym zaniechaniem doprowadził do niewykonania nałożonego na niego obowiązku dostarczenia oznaczonych dokumentów. Dlatego też PINB w żaden sposób prawa nie naruszył, prawidłowo stosując sankcję z art. 48 ust. 1 Pr. bud.

Natomiast, postępowanie odwoławcze od ww. decyzji zostało przeprowadzone przez organ II instancji w sposób prawidłowy i zgodny z prawem. Organ ten po raz kolejny umożliwił skarżącemu dostarczenie niezbędnych dokumentów, które mogłyby uzasadnić dokonanie legalizacji obiektu. [...]WINB, jak była już mowa, zawiesił w tym celu postępowanie odwoławcze. Wobec uzyskania przez skarżącego odmowy uzgodnienia warunków zabudowy (z powodu niezgodności inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wystąpiły przesłanki negatywne, uniemożliwiające legalizację i [...]WINB słusznie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W żadnej mierze nie można uznać wydania tej decyzji za przedwczesne, jak uważa skarżący. Ustalone zostały bowiem przez organ wszelkie przesłanki wydania decyzji merytorycznej, kończącej sprawę wobec niedopuszczalności prawnej zalegalizowania samowoli budowlanej. Gdyby [...]WINB nie wydał swej decyzji, pozostawałby niewątpliwie w niedozwolonej zwłoce.

Dlatego też GINB, rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...]WINB nie miał podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a., gdyż nie wystąpiła żadna – w szczególności opisana w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - z przesłanek takiego orzeczenia, wymienionych w pkt. 1 – 7 tego artykułu. Ze stanu sprawy wynika bowiem, że decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania; w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą; nie zawiera też żadnej wady powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Powyższe - słuszne w ustalonym stanie faktycznym i prawnym – uznanie przez GINB, że kontrolowania decyzja [...]WINB nie jest obarczona wadą, powodującą jej nieważność doprowadziło do wydania orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...]maja 2015 r. Nr [...]na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Niewadliwość prawna takiej decyzji GINB była więc stosowną przyczyną wydania w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. decyzji, kontrolowanej przez Sąd w niniejszym postępowaniu.

Dlatego też zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez GINB art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 Pr. bud., poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...]czerwca 2016 r., w sytuacji, gdy decyzja [...]WINB naruszała prawo w sposób rażący, jako wydana przedwcześnie oraz przed uprzednim wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych okazał się nieuzasadniony. Organ nie wydaje postanowienia o wstrzymaniu budowy, która została zakończona i kwestia te jest prawnie oczywista.

Odnośnie zarzutu skarżącego naruszenia "art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...]czerwca 2016 r., pomimo że decyzja [...]WINB naruszała prawo w sposób rażący, jako wydana w oparciu o stan faktyczny odmienny od istniejącego w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji (okoliczność wejścia w życie [...]), co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez faktyczne pozbawienie inwestora prawa do przeprowadzenia przez organy rozstrzygające w sprawie całościowego i kompleksowego merytorycznego postępowania w tym zakresie" stwierdzić należy, co następuje.

Decyzja [...]WINB nie została wydana w oparciu o odmienny stan faktyczny. Przyczyną określonej treści orzeczenia tego organu było bowiem ustalenie prawidłowości decyzji PINB – i wynika to wprost z uzasadnienia decyzji [...]WINB z [...]maja 2015 r. W związku jednakże z tym, że organ II instancji uwzględnił wniosek skarżącego o umożliwienie mu kolejnej próby uzyskania dokumentów, stanowiących podstawę do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, to nie mógł nie wziąć pod uwagę przy rozstrzygnięciu uzyskanych przez skarżącego (na jego wniosek i jego staraniem) dokumentów urzędowych dotyczących prawnych warunków zabudowy i niemożliwości zalegalizowania wybudowanego pawilonu. Byłoby to sprzeczne z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a.

Dlatego też decyzja Zarządu Dzielnicy [...]z dnia [...]lipca 2014 r. odmawiająca ustalenia warunków oraz szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla obiektu samowolnie wybudowanego, utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (jak również treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]ustalająca dla przedmiotowej nieruchomości przeznaczenie pod zieleniec miejski) stanowiła dowód na wystąpienie negatywnej przesłanki wydania przez [...]WINB innej decyzji, jak tylko utrzymującej w mocy decyzję PINB. Wspomniana decyzja Zarządu Dzielnicy [...]z dnia [...]lipca 2014 r. stanowiła przecież dowód na okoliczność, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest dopuszczalna przepisami planistycznymi. Należy ponadto zwrócić uwagę, że na dzień orzekania przez [...]WIN legalizacja i tak nie byłaby dopuszczalna, gdyż naruszałaby ww. prawo miejscowe. Poza innymi, w uzasadnieniu decyzji [...]WINB wskazanymi okolicznościami, również i te okoliczności były poprawnie przyjętą przesłanką negatywną dla uchylenia decyzji PINB, gdyż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ ten nie mógłby i tak wydać decyzji pozytywnej dla skarżącego.

GINB właściwie więc ocenił brak rażącego naruszenia prawa przez [...]WINB.

Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. "poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...]czerwca 2016 r., pomimo że decyzja [...]WINB skierowana została do podmiotów niebędących stroną w sprawie" nie zasługuje na uznanie. Decyzja [...]WINB skierowana bowiem została do skarżącego, jako strony w postępowaniu, którego dotyczyła. Stroną postępowania, jako ustalony właściciel części nieruchomości zajętej samowolnie wybudowanym pawilonem był również Zarząd Terenów Publicznych, jako jednostka organizacyjna Miasta [...] i jednocześnie inicjator postępowania przed PINB. PINB i [...]WINB ujęte zostały w rozdzielniku, jako organa, którym decyzje przekazał GINB do wiadomości, a nie jako strony.

W ustalonym na podstawie analizy akt sprawy stanie trudno jest podzielić zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., jak również art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. "poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego" lub "poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Wręcz przeciwnie, GINB bardzo wnikliwie przeprowadził postępowanie z odwołania i wniosku skarżącego i ustosunkował się do wszelkich istotnych w sprawie kwestii, w tym do wszystkich zarzutów skarżącego; nie tylko z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, ale i z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB. Nie dokonał w żadnym wypadku dowolnej oceny dowodów, ale dowody istniejące w sprawie rozpatrzył należycie i zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Brak jest podstaw do uznania zasadności zarzutu skarżącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie obu decyzji GINB zawiera wszystkie, wymagane art. 107 § 3 k.p.a., elementy, natomiast lakoniczność uzasadnienia skargi w tym zakresie nie pozwala na zrozumienie, co – w ocenie skarżącego – organ pominął, uzasadniając swą decyzję.

Wbrew stanowisku skarżącego, organ postępował zgodnie z zasadą z art. 8 k.p.a. Sposób rozstrzygnięcia i treść uzasadnienia wskazuje, że GINB zastosował się do zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej. Wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego nie może być zaś uznane za naruszające taką zasadę, gdyż orzeczenie było prawidłowe.

Podnoszony przez skarżącego w uzasadnieniu skargi fakt, że "przybudówka wykonana została na podstawie dokumentacji projektowej wykonanej przez uprawnionego projektanta, złożonej przy piśmie z dnia [...].04.2000 r. do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy [...]Gminy [...] (w aktach sprawy). Projekt został przyjęty i nie spotkał się ze sprzeciwem, co sprawiło, że obiekt był użytkowany w dobrej wierze i przekonaniu, że znajduje on akceptację ze strony właściwych organów" w niczym nie zmienia tego, że była to samowola budowlana. Jak bowiem wynika z pisma Urzędu [...]z dnia [...]listopada 2011 r., ani budowa pawilonu, ani prace budowlane przy budowie drewnianych ścianek ochronnych nie były zgłoszone do właściwego organu architektoniczno – budowlanego. Urząd wyjaśnił, że tego typu zabudowa wymagała uzyskania warunków zabudowy, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym i dlatego stanowi "nielegalną zabudowę".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analiza akt sprawy wskazuje na to, że to nie GINB naruszył prawo, ale skarżący - dopuszczając się samowoli budowlanej i zaniedbując wspólne wszystkim obywatelom obowiązki w procesie budowlanym. Konsekwencją takiego stanu rzeczy i dodatkowo zaniechania przez skarżącego uzyskania w postępowaniu legalizacyjnym przed PINB stosownych dokumentów, ewentualnie umożliwiających legalizację samowoli było orzeczenie o nakazie rozbiórki.

Nadmienić należy, że z akt sprawy wynika, że skarżący nie zastosował się również do decyzji [...]WINB, co w konsekwencji doprowadziło do konieczności wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu wykonania nakazu rozbiórki. Z akt sprawy wynika również, że skarżący, który wprawdzie złożył do tut. Sądu odwołanie od decyzji GINB, kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, tym niemniej również nie dopełnił obowiązku uzupełnienia braków formalnych skargi, co spowodowało odrzucenie skargi przez tut. Sąd 19 sierpnia 2015 r. (VII SA/Wa 1461/15); postanowienie to NSA utrzymał w mocy postanowieniem z 5 listopada 205 r. (II OZ 1061/15). Powyższe ma znaczenie w sytuacji, gdy skarżący zarzuca organom naruszenie prawa i niewłaściwe prowadzenie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analizując akta sprawy stwierdza bowiem, że naruszenie przez skarżącego powszechnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego i zaniechanie wypełnienia nałożonych na niego obowiązków przez organ nadzoru budowlanego doprowadziło w efekcie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.