Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1995/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 18 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 183/22 w sprawie ze sprzeciwu Stowarzyszenia [...] od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 4 marca 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.9.6.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 183/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił sprzeciw Stowarzyszenia [...] (Stowarzyszenie) od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB) z 4 marca 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.9.6.2022, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu ("PINB" lub "organ I instancji") 3 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny w celu sprawdzenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego istniejącego na działce nr [...] w m. [...], gm. [...], budynku pierwotnie realizowanego jako przedszkole, użytkowanego przez M. R. i R. R. W wyniku oględzin ustalono, że na terenie tej działki zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji drewnianej-szkieletowej, prefabrykowanej, parterowy, z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym, o wymiarach zewnętrznych ok. 11 m długości, 8 m szerokości i ok. 8 m wysokości (w kalenicy). Budynek zlokalizowany jest w głębi działki nr ewid. [...], w odległości ok. 12 m od granicy z działką nr [...], ok. 20,80 m od budynku gospodarczego usytuowanego na tej działce. Obiekt jest w pełni wykończony, użytkowany, posiada przyłącza mediów, w dobrym stanie technicznym. Na terenie działki znajduje się także budynek szkoły podstawowej. Sporny budynek został wybudowany na przełomie lat 2008-2009 przez R. R. - Prezesa Stowarzyszenia, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Podczas budowy działka była objęta umową użyczenia zawartą w 2000 r. pomiędzy Gminą [...], a Stowarzyszeniem. Umowa użyczenia pomiędzy stronami została 24 maja 2018 r. przedłużona do 31 sierpnia 2043 r. R. R. oświadczył do protokołu oględzin, że w roku 2009/2010 obiekt ten pełnił funkcję przedszkola dla 12 dzieci oraz, że uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na budowę tego budynku w latach 2008-2009.

W wyroku wskazano, że PINB zgromadził następujące dokumenty:

- decyzję Wójta Gminy [...] z 19 maja 2009 r., znak: ZP.7331-25/09, o ustaleniu warunków zabudowy, wydaną po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego z przynależną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w m. [...];

- postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w Sandomierzu z 25 maja 2009 r., znak: ZDP-7332/40/EB/2009, w sprawie uzgodnienia ww. warunków zabudowy;

- wniosek Stowarzyszenia z 27 kwietnia 2009 r. skierowany do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy oraz załączniki do tego wniosku, tj. elewacje, przekroje, rzut parteru budynku mieszkalnego, rysunek koncepcyjny zagospodarowania terenu działki nr [...] w m. [...] z oświadczeniami właścicieli działek sąsiednich o braku zastrzeżeń do złożonego wniosku.

Kolejno sąd wojewódzki ustalił, że postanowieniem z 18 września 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) PINB wstrzymał roboty związane z zakończeniem budowy ww. budynku i nałożył na R.R. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 uPb, celem wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Postanowienie to stało się ostateczne. Postanowieniem z 18 grudnia 2018 r. PINB zawiesił postępowanie z powodu śmierci R. R., które następnie postanowieniem z 25 lutego 2019 r. podjął z urzędu. Z kolei postanowieniem z 4 marca 2019 r. organ powiatowy zmienił swoje postanowienie z 18 września 2018 r. w zakresie strony, na którą nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów, tj. z R. R. na Stowarzyszenie.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że decyzją z 24 maja 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 3 uPb, PINB nakazał Stowarzyszeniu dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku usytuowanego za budynkiem szkoły podstawowej na działce nr [...] w m. [...]. ŚWINB decyzją z 3 października 2019 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zostało poprzedzone wszczęciem postępowania nieważnościowego i wyeliminowaniem z obiegu prawnego postanowienia PINB z 18 września 2018 r., zmienionego postanowieniem z 4 marca 2019 r., z argumentacją, że obowiązek został skierowany do R.R., który nie był inwestorem budowy spornego budynku, było nim Stowarzyszenie, którego R.R. był prezesem.

W wyroku ujęto, że PINB postanowieniem z 30 stycznia 2020 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb wstrzymał roboty budowlane i nałożył na Stowarzyszenie obowiązek przedłożenia dokumentów związanych z zalegalizowaniem obiektu, tj.: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanymi przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uchwały o wyborze nowego zarządu Stowarzyszenia, statutu Stowarzyszenia, umów użyczenia zawartych z Gminą [...] wraz z załącznikami.

Pismem z 5 lutego 2020 r. Gmina [...] poinformowała, że jako właściciel działki nigdy nie wyrażała zgody na realizację budynku i wskazała, że we wszystkich umowach użyczenia terenu działki nr [...] użyczająca Gmina zastrzegła, że biorący w użyczenie nie może bez pisemnej zgody użyczającego wykonywać zadań inwestycyjnych. Kolejnym pismem z 7 stycznia 2021 r. Wójt Gminy [...] poinformował PINB, że Gmina - właściciel działki nr [...] nie udzieliła prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla Stowarzyszenia, co jest jednoznaczne z brakiem możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej.

W wyroku wskazano, że przy piśmie z 26 lutego 2021 r. Stowarzyszenie złożyło dokumenty związane z zalegalizowaniem samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, tj.:

- decyzję Wójta Gminy [...] z 19 maja 2009 r., znak: ZP.7331-25/09, na rzecz Stowarzyszenia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego z przynależną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy drodze powiatowej w m. [...], gm. [...];

- projekt budowlany domu drewnianego mieszkalnego w konstrukcji szkieletowej na działce nr [...];

- oświadczenie Wójta Gminy [...] o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 24 czerwca 2009 r.;

- pełnomocnictwo udzielone w 30 czerwca 2009 r. Stowarzyszeniu w sprawach administracyjnych dotyczących prowadzenia inwestycji na terenie ww. działki (dom drewniany mieszkalny w konstrukcji szkieletowej oraz budynek gospodarczy);

- umowy użyczenia pomiędzy Stowarzyszeniem, a Wójtem Gminy [...] z 17 stycznia 2007 r., 31 sierpnia 2012 r., 24 maja 2018 r.;

- uchwałę nr [...] z [...] września 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Stowarzyszenia o wyborze nowego zarządu;

- uchwałę nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Walnego Zebrania Sprawozdawczo-Wyborczego Stowarzyszenia w sprawie wyboru Zarządu Stowarzyszenia;

- Statut Stowarzyszenia z 21 września 2015 r.

Sąd wojewódzki ustalił, że w aktach sprawy organu I instancji znajduje się pismo Urzędu Gminy [...] z 17 marca 2021 r. informujące, że w dniu 17 marca 2021 r. Wójt Gminy [...] odwołał udzielone Stowarzyszeniu 30 czerwca 2009 r. pełnomocnictwo. Wskazano tam również, że Gmina [...] jako właściciel nie wyraziła i nie wyraża zgody na realizację budynku mieszkalnego na działce nr [...], Stowarzyszenie występując w sprawie budowy nigdy nie działało w imieniu Gminy [...] na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, a z jego treści nie wynika zgoda na budowę na działce będącej własnością Gminy. Dołączono kopię pisma Wójta Gminy [...] skierowanego do Stowarzyszenia, którym odwołano udzielone Stowarzyszeniu ww. pełnomocnictwo.

Sąd wojewódzki ujawnił, że postanowieniem z 25 maja 2021 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1-3 w zw. z art. 59g uPb, PINB ustalił dla Stowarzyszenia opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o całkowite lub częściowe jej umorzenie. Pismem z 9 listopada 2021 r. Wojewoda poinformował organ o częściowym umorzeniu opłaty legalizacyjnej, a pismem z 18 listopada 2021 r. o jej uiszczeniu przez Stowarzyszenie.

Następnie PINB wydał decyzję z 10 stycznia 2022 r., znak: PINB-NB.5160.10.2018, którą zatwierdzono projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji szkieletowej, usytuowanego na terenie działki nr [...] w m. [...], gm. [...] oraz udzielono Stowarzyszeniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem PINB z 30 stycznia 2020 r., jednocześnie zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.

Od ww. decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy [...].

Sąd w wyroku wskazał następnie, że ŚWINB powołaną na wstępie decyzją z 4 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735, "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...], uchylił w całości decyzję PINB z 10 stycznia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przywołując w wyroku motywy decyzji ŚWINB, zrekapitulowano argumentację tego organu, który stwierdził, że w sprawie zastosowanie mają przepisy uPb obowiązujące do 18 września 2020 r. Organ odwoławczy ocenił, że inwestor przystąpił do budowy spornego budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkowało wydaniem postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb, zobowiązującego inwestora do przedłożenia, we wskazanym terminie dokumentów, o których mowa art. 48 ust. 3 uPb.

Dalej ŚWINB wskazał, że z przedłożonych przez Stowarzyszenie przy piśmie z 26 lutego 2021 r. dokumentów wynika, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 24 czerwca 2009 r. przedłożył Wójt Gminy [...], jako reprezentant Gminy - właściciela działki nr [...], a nie inwestor, który był zobowiązany do złożenia tego oświadczenia. ŚWINB podkreślił, że to Stowarzyszenie jako inwestor zobowiązane było do przedłożenia dokumentów nałożonych postanowieniem z 30 stycznia 2020 r. i to ono winno złożyć oświadczenie, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Jeśliby nawet przyjąć, że uprawnienie do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy ściśle wiązać ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem z 30 czerwca 2009 r. udzielonym Stowarzyszeniu przez Wójta Gminy [...] w sprawach administracyjnych dotyczących prowadzenia inwestycji na terenie działki nr [...] w m. [...], to oświadczenie takie winno złożyć Stowarzyszenie jako podmiot legitymujący się zgodą właściciela gruntu. ŚWINB wskazał ponadto, że ww. pełnomocnictwo udzielone Stowarzyszeniu do działania w imieniu Gminy [...] zostało odwołane pismem z 17 marca 2021 r., o czym PINB został poinformowany 22 marca 2021 r. (data wpływu pisma do organu powiatowego), zatem przed wydaniem przez PINB decyzji w I instancji, w związku z czym organ winien wziąć ten fakt pod uwagę. Dysponując sprzecznymi oświadczeniami (o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz o cofnięciu tej zgody) organ I instancji powinien zbadać tę kwestię.

ŚWINB wyjaśnił, że z umowy użyczenia zawartej 17 stycznia 2007 r. pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Stowarzyszeniem, obowiązującej od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2012 r. (z akt sprawy wynika, że obiekt budowlany powstał w latach 2008/2009) wynika, że Stowarzyszenie nie może bez pisemnej zgody Gminy dokonywać przeróbek w budynkach oddanych do używania oraz wykonywać zadań inwestycyjnych (§ 5 pkt 2 ww. umowy). W związku z tym ŚWINB uznał, że Stowarzyszenie nie posiadało zgody udzielonej na podstawie tej umowy na prowadzenie działań inwestycyjnych (budowy obiektów budowlanych), a w aktach sprawy nie znajduje się inna umowa, z której wynikałby stan przeciwny. Organ II instancji zalecił, aby analizując sprawę ponownie PINB definitywnie ustalił, czy Stowarzyszenie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i na jakiej podstawie.

Organ II instancji dodał, że w postępowaniu odwoławczym zobowiązany jest badać, czy przedłożony projekt budowlany odpowiada prawu. Po wstępnej analizie projektu budowlanego ŚWINB wskazał, że nie zawiera on kategorii obiektu, na stronie tytułowej nie ma podpisów osób sporządzający projekt, jako lokalizację obiektu wskazano działkę nr [...]A (z akt sprawy wynika, że obiekt usytuowany jest na działce nr [...] w m. [...]). W projekcie nie ma informacji, aby został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, karty nie są ponumerowane. Organ wojewódzki nie był w stanie stwierdzić, czy rzeczywiste wymiary obiektu oraz jego usytuowanie odpowiadają wskazanym w projekcie zagospodarowania terenu. W części opisowej projektu budowlanego opracowanego w styczniu 2009 r. autor wskazał, że projekt ten ma posłużyć do uzyskania pozwolenia na budowę, zaś z ustaleń dokonanych przez PINB wynika, że budynek powstał w latach 2008/2009. Wobec tego ŚWINB nie jest w stanie ustalić, czy wskazane w projekcie wymiary, usytuowanie i kubatura odpowiada rzeczywiście wykonanym. Ponadto w spisie treści projektu znajduje się informacja o warunkach przyłączenia sieci energetycznej i wodno-kanalizacyjnej do budynku, których w rzeczywistości w projekcie brak. W ocenie organu odwoławczego, niejasności budzą także treści znajdujące się w decyzji o warunkach zabudowy, jak również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do WSA w Kielcach wniosło Stowarzyszenie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 8 i art. 9 K.p.a. poprzez nieprawidłowe pouczenie stron co do terminu zaskarżenia decyzji organu II instancji, co naruszyć miało zasadę pogłębiania zaufania obywateli wobec państwa;

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak również niepodjęcie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - zaniechanie zażądania od Urzędu Gminy w [...] umów użyczenia z 17 stycznia 2007 r. i 24 maja 2018 r. pomimo, że dokumenty te mają istotne znacznie dla ustalenia uprawnień Stowarzyszenia w zakresie dysponowania nieruchomością położoną w [...] na działce nr [...];

- art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń dowolnych, a to uznanie, że pismo Wójta Gminy w [...] nie stanowiło o wyrażeniu zgody przez właściciela nieruchomości położonej w [...] na działce nr [...].

Stowarzyszenie wniosło o zwrócenie się do Wójta Gminy [...] o przedłożenie do akt sprawy umów użyczenia przedmiotowej nieruchomości, jak również do złożenia oświadczenia, czy właściciel nieruchomości - wyraził zgodę na dysponowanie nieruchomością w celu legalizacji samowoli budowlanej, który "jako dobry włodarz kierując się interesem Gminy oraz swych mieszkańców taką zgodę niewątpliwie wyraża" oraz biorąc pod uwagę, że to Gmina jest właścicielem nieruchomości i to jej przypadnie zalegalizowany budynek. W uzasadnieniu sprzeciwu Stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie stawionych zarzutów i wniosło o uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach oddalił sprzeciw.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zasadne jest stanowisko ŚWINB - przy przyjętej przez ten organ interpretacji przepisów prawa materialnego - co do konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem tegoż sądu trafnie ocenił organ odwoławczy, że nawet gdyby przyjąć, iż uprawnienie do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wiązać ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem z 30 czerwca 2009 r. udzielonym Stowarzyszeniu przez Wójta Gminy [...] w sprawach administracyjnych dotyczących prowadzenia inwestycji na terenie działki nr [...] w m. [...], to oświadczenie takie niewątpliwie winno złożyć Stowarzyszenie jako podmiot mający legitymować się zgodą właściciela działki.

Sąd wojewódzki uznał, że słusznie zauważył ŚWINB, iż pełnomocnictwo udzielone Stowarzyszeniu do działania w imieniu Gminy zostało odwołane, o czym PINB został poinformowany 22 marca 2021 r., co oznacza, że pełnomocnictwo to zostało odwołane przed wydaniem przez organ decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W związku z powyższym – w ocenie sądu a quo – organ powiatowy winien wziąć ten fakt pod uwagę w prowadzonym postępowaniu.

Sąd wojewódzki podzielił również stanowisko ŚWINB wskazujące, że dysponowanie przez organ sprzecznymi oświadczeniami (o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz o cofnięciu tej zgody) wymagało reakcji organu i wyjaśnienia tej kwestii. W ocenie sądu pierwszej instancji słusznie zauważył organ odwoławczy, że z umowy użyczenia zawartej 17 stycznia 2007 r. pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Stowarzyszeniem – obowiązującej od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2012 r. wynika, że Stowarzyszenie nie może bez pisemnej zgody Gminy dokonywać przeróbek w budynkach oddanych do używania oraz wykonywać zadań inwestycyjnych (§ 5 pkt 2 tej umowy).

W związku z powyższym sąd wojewódzki zaaprobował stanowisko ŚWINB, że Stowarzyszenie nie posiadało zgody udzielonej na podstawie tej umowy na prowadzenie działań inwestycyjnych, w tym budowy obiektów budowlanych. Sąd orzekający w pierwszej instancji podzielił również stanowisko ŚWINB w zakresie konieczności odniesienia się przez organ I instancji do decyzji Wójta Gminy [...] z 19 maja 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy wydanej dla Stowarzyszenia, w której znajduje się informacja, że działka stanowi własność inwestora. Słuszne – w opinii tegoż sądu wojewódzkiego – są także uwagi ŚWINB dotyczące konieczności zbadania przez organ I instancji, czy przedłożony projekt budowlany odpowiada prawu. Lektura projektu budowlanego w ocenie sądu pierwszej instancji pozwala zgodzić się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że zawiera on braki, wymagające uzupełnienia, względnie poprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329, "Ppsa") naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada uprawienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy skarżąca spełnia powołane kryterium;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że osoba, która uprzednio wyraziła zgodę na korzystanie z należącej do niej nieruchomości może ją w każdym czasie dowolnie "cofnąć", zgoda nastąpiła zgodnie z oświadczeniem Wójta Gminy w [...] z 24 czerwca 2009 r.,

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego polegające na zaniechaniu ustalenia jaki stosunek prawny stanowi źródło dysponowania przez skarżącą nieruchomością należącą do Gminy [...] na cele budowlane.

W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach;

2. przyznanie skarżącemu Stowarzyszeniu należnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw, w tym kwoty 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

3. wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku w całości, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto jej podstawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie zostało wyjaśnione na jakiej podstawie sąd wojewódzki przyjął, że Gmina [...] skutecznie uchyliła się od skutków uprzednio złożonego oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji. W szczególności organ odwoławczy obowiązany był do zbadania czy skarżąca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreśla się, że z akt administracyjnych nie wynika, aby Gmina [...] swoje oświadczenie o sprzeciwie wobec realizacji inwestycji w ogóle skierowała do strony skarżącej. Skarżącemu kasacyjnie wydaje się, że adresatem tego oświadczenia były jedynie organy administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujące przedmiotową sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono żadnej z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa odnośnie przesłanek odrzucenia sprzeciwu (art. 58 § 1 w zw. z art. 64b § 1 Ppsa), które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Sąd dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

A. Oceniając zasadność zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej inwestora, opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. art. 7 i 77 K.p.a. stwierdzić należy, że podnosząc go autor skargi kasacyjnej nie powiązał naruszenia tych przepisu z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów Ppsa. W doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd, zgodnie z którym istotą postępowania zainicjowanego skargą kasacyjną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 - 240; np. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., FSK 2706/04 - LexPolonica nr 418822 czy wyrok NSA z 13 lutego 2007 r., II FSK 329/06 - LEX nr 314951). Samodzielną podstawę zarzutów kasacyjnych w przypadku kontroli kasacyjnej postępowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowić będą więc jedynie te przepisy, które w przypadku postępowania sądowoadministracyjnego regulują jego przebieg. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi postępowanie bowiem na podstawie przepisów Ppsa, a nie przepisów K.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów K.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej przy nieodpowiednim zastosowaniu, w efekcie tej kontroli, przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r., II FSK 216/06, LEX nr 307505). Modelowo zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania stosowanych przez organy administracji może być zatem na gruncie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzutem skutecznym jedynie wówczas, gdy zostanie jednocześnie powiązany z naruszeniem odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 19 października 2005 r., I FSK 109/05, LEX nr 187815). Jednocześnie, mając na względzie uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiwsa 2010/1/1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów K.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów Ppsa nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. ONSAiwsa 2010/1/1). W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanego przepisu K.p.a. przez sąd pierwszej instancji. Tak rozumiany zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny, a sprowadza się do imputowania organom braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegającego na zaniechaniu ustalenia jaki stosunek prawny stanowi źródło dysponowania przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nieruchomością należącą do Gminy [...] na cele budowlane. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł przy tym, że art. 77 K.p.a. dzieli się na kilka paragrafów, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia ta nie została dostrzeżona, w judykaturze zgodnie zaś podkreśla się, że w odniesieniu do unormowania, które nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki NSA z: 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Już z tego tylko względu zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. wymyka się kontroli. Z tych względów przyjdzie uznać, że zarzut skargi kasacyjnej ogranicza się do 174 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, organ odwoławczy wydał decyzję zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., nie naruszając zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., a argumentacja skargi kasacyjnej w odniesieniu do niej stanowi w istocie polemikę z oceną sądu pierwszej instancji, dotyczącą istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. i pozostaje bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie o oddaleniu sprzeciwu.

W rozpoznawanej sprawie trafnie WSA w Kielcach podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji PINB wydanej w I instancji, było niewystarczające do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do kwestii poruszonej przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu, rację miał ŚWINB wskazując, że dysponowanie przez organ sprzecznymi oświadczeniami (o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz o cofnięciu tej zgody) wymagało reakcji organu powiatowego i wyjaśnienia tej kwestii. Dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane stanowi jeden z podstawowych warunków zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 pkt 2 uPb).

Oświadczenie takie stwarza domniemanie, że składającemu je podmiotowi przysługuje wskazane prawo, jednak domniemanie to może być obalone dowodem wskazującym, iż nie odpowiada ono rzeczywistości, pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r. II OSK 760/14, LEX nr 1990943). Zatem jeżeli istnieją wątpliwości, co do faktów wynikających z oświadczenia inwestora, organ zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. powinien skorzystać z innych dowodów. W przypadku, gdy inwestor nie jest właścicielem gruntu, jego uprawnienie powstaje na mocy zgodnych oświadczeń tegoż właściciela i inwestora. Najistotniejsze jest jednak oświadczenie woli właściciela gruntu. W tym zakresie trafnie wskazano, że z umowy użyczenia zawartej 17 stycznia 2007 r. pomiędzy Wójtem Gminy [...], a Stowarzyszeniem - obowiązującej od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2012 r. wynika, że Stowarzyszenie nie może bez pisemnej zgody Gminy dokonywać przeróbek w budynkach oddanych do używania oraz wykonywać zadań inwestycyjnych (por. § 5 pkt 2 tej umowy). Należy także wziąć pod uwagę stanowisko Wójta Gminy [...], z którego wynika, że jako właściciel działki nr [...] Gmina [...] nigdy nie wyraziła zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, jak również takiej zgody nie wyraża. Zasadnie przy tym w zaskarżonej decyzji wskazano, że niewątpliwie do obowiązków organu powiatowego należało dokładne i rzetelne zbadanie tej, jak i pozostałych kwestii, na które szczegółowo zwrócił uwagę ŚWINB w swoim rozstrzygnięciu. Wbrew temu, do czego w istocie zmierza argumentacja wywiedziona w skardze kasacyjnej, brak było również podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 K.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu uzasadniają ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem I instancji. Tym samym nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

B. Za nieskuteczne uznać przyjdzie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to niewłaściwego zastosowania przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ rozstrzygający sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie bada, czy rzeczywiście wnioskodawca posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r. II OSK 108/15, LEX nr 2169024). Tak więc oświadczenie to może być przez organy administracji weryfikowane tylko wówczas, gdy w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wyjdą na jaw okoliczności podważające wiarygodność tego oświadczenia (zob. wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2423/18, LEX nr 3156106). W niniejszej sprawie w toku postępowania zwykłego tego rodzaju okoliczności ujawniły się, co zostało wykazane powyżej w uzasadnienia tego wyroku.

W niniejszym postępowaniu nie mniej istotne jest również to, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa inwestor osobiście z uwagi na rygor odpowiedzialności karnej, która to odpowiedzialność jest zindywidualizowana. Z akt sprawy, w tym z przedłożonych przez Stowarzyszenie przy piśmie z 26 lutego 2021 r. dokumentów wynika natomiast, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 24 czerwca 2009 r. złożył Wójt Gminy [...] – reprezentujący Gminę [...] jako właściciela działki nr [...], a nie zobowiązany do jego złożenia inwestor. Jak trafnie ocenił organ odwoławczy, gdyby nawet przyjąć, że uprawnienie do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wiązać ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem z 30 czerwca 2009 r. udzielonym Stowarzyszeniu przez Wójta Gminy [...] w sprawach administracyjnych dotyczących prowadzenia inwestycji na terenie działki nr [...] w m. [...], to oświadczenie takie niewątpliwie winno złożyć Stowarzyszenie jako podmiot mający legitymować się zgodą właściciela działki.

Nadto, pełnomocnictwo udzielone Stowarzyszeniu do działania w imieniu Gminy zostało odwołane, o czym PINB został poinformowany przed wydaniem przez siebie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W związku z powyższym trafnie zauważył ŚWINB, a jego ocenę zasadnie podzielił również sąd pierwszej instancji, że organ powiatowy winien wziąć ten fakt pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu.

C. Z przedstawionych przyczyn, uznając zarzuty postawione sądowi pierwszej instancji za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.

D. Sąd nie orzekał w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku w całości, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie został wyposażony w prawo wstrzymania wykonania orzeczenia (wyroku lub postanowienia) wojewódzkiego sądu administracyjnego, zaskarżonego skargą kasacyjną.