Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 257/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: oraz art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 221/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 października 2016r. sygn. akt II SA/Sz 221/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] grudnia 2015r. oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..] września 2015r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wspólnota Mieszkaniowa [..] w M. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [..] z dnia [..] stycznia 2009r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami oraz parkingiem podziemnym na terenie położonym w granicach działki nr [..] w M.

Postanowieniem z dnia [..] września 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] ( dalej: SKO ) działając na podstawie art. 61 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: " K.p.a.") odmówiło wszczęcia postępowania. W ocenie organu Wspólnota nie wykazała, aby wynik postępowania miał bezpośredni wpływ na zakres jej praw i obowiązków. Dalej organ wywodził, że Wspólnota nie była również stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a swój wniosek opiera jedynie o interes faktyczny w sprawie. Jednocześnie organ wskazał, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu.

Skarżąca Wspólnota złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. SKO w [..] postanowieniem z dnia [..] grudnia 2015r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, podtrzymując argumentację w zakresie braku przymiotu strony.

Wspólnota Mieszkaniowa [..] w M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który w wydanym wyroku uznał, że organy dokonały oceny przymiotu strony w niewłaściwym trybie naruszając art. 61a K.p.a. Sąd wskazał, że gdy istnieje konieczność ustalenia, czy po stronie wnioskodawcy istnieje interes prawny, zwłaszcza gdy strona na taki interes się powołuje, organ zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i ustalenia w jego toku istnienia interesu prawnego. W ocenie Sądu właściciel działki sąsiedniej posiada interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej posiada on legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, jeżeli wykaże interes prawny. Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu własności działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji oraz z naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [..] Sp. z o.o. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień SKO w K., w sytuacji gdy zaskarżone postanowienia tego organu nie były obarczone naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie posiadania przez wnioskodawcę legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i prawidłowo orzekł o nie występowaniu przymiotu strony po stronie wnioskodawcy, co prowadzi do wniosku, że uchybienie SKO w K. polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zamiast zakończenie sprawy poprzez umorzenie postępowania, należy zakwalifikować jako uchybienie mniemające wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie mogące stanowić podstawy uchylenia zaskarżonych postanowień.

Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wspólnota wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, kwestionując argumentację zawartą w jej treści.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, podzielić należało ocenę Sądu I instancji, że odmowa wszczęcia postępowania była przedwczesna, bowiem organ uznając, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, dokonał ustaleń w tym zakresie poza postępowaniem administracyjnym.

Przepis art. 61a K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego, może nastąpić tylko wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania, można jednoznacznie stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Jeżeli natomiast, jak w niniejszej sprawie, kwestia ta wymaga poczynienia dodatkowych wyjaśnień, to powinno to nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania.

Przechodząc do analizy kwestii posiadania przez stronę interesu prawnego, stwierdzić trzeba, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 778 z późn. zm. dalej: "u.p.z.p.") nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, zarówno w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nieważnościowym zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy tyle, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1892/17, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2011r. sygn. akt II OSK 724/11, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1791/10, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2035/10 oraz wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1759/16 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 135/11 oraz z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10). Przy czym interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Taką więc normę mogą stanowić również przepisy art. 140 k.c. określającego treść prawa własności oraz art. 144 k.c. przewidującego ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 551/15 oraz wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2018r. sygn. akt II OSK 1007/17 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie takiego stanowiska uwzględnia, że charakter i rozmiary określonej inwestycji mogą wskazywać na możliwość zaistnienia różnego rodzaju immisji pośrednich na położone w bezpośrednim sąsiedztwie inne nieruchomości, co może skutkować powstaniem utrudnień w korzystaniu z nich zgodnie z ich przeznaczeniem.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że w sytuacji gdy Wspólnota Mieszkaniowa wywodziła swój interes prawny z bezpośredniego sąsiedztwa inwestycji, której realizacja w jej ocenie negatywnie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości i nie była poprzedzona rzetelną analizą cech i funkcji zabudowy sąsiedniej, wskazując przy tym na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, należało wszcząć postępowanie i sprawdzić podnoszone przez stronę okoliczności. Ustalenie, że działka Wspólnoty Mieszkaniowej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, a parametry planowanej zabudowy świadczą o znacznych rozmiarach zamierzenia, podobnie jak planowany charakter inwestycji mogą w konsekwencji prowadzić do konkluzji, że ustalenie warunków zabudowy może mieć wpływ na stosunki sąsiedzkie. Tym bardziej, że pojawiające się w tym zakresie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy chociażby z uwagi na cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron i jak w tym przypadku ocena, czy w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania (art. 156 § 1 k.p.a.). Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że co do zasady właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji powinien mieć przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a co za tym idzie również w postępowaniu nieważnościowym, jeżeli wykaże istnienie interesu prawnego. Przy czym nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje ( por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016r. sygn. akt II OSK 600/15). Bez znaczenia dla oceny istnienia interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym ma również fakt, że Wspólnota Mieszkaniowa nie była stroną postępowania w sprawie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

Należy również wskazać, że już w treści wniosku inicjującego postępowanie nieważnościowe Wspólnota Mieszkaniowa podniosła, że planowana inwestycja negatywnie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości naruszając art. 5 Prawa budowlanego, zmieniając przy tym funkcjonalność sąsiadujących z terenem inwestycji działek. Z kolei we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uzasadniając swój interes prawny powołała się na naruszenie art. 140 k.c.

Z powyższych przyczyn jako niezasadny należało ocenić przedstawiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzuty naruszenia tego przepisu mogły wywołać zamierzony przez skarżącą skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ administracyjny normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie przyjął jego działania w sprawie za prawidłowe. Jednak zarzut kasacyjny w niniejszej sprawie takich przepisów nie wskazuje.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, wobec wniesienia odpowiedzi na skargę z naruszeniem ustawowego terminu.