Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1479/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dalszego pełnienia służby 1) uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 2) zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. J. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. J. (dalej jako skarżący) od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r., uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na 14 lipca 2015 r. oraz datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] na 15 lipca 2015 r., a w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.

Komendant Powiatowy Policji w [...] wnioskiem personalnym z 17 kwietnia 2015 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zwolnienie skarżącego z zajmowanego stanowiska referenta [...] Komendy Miejskiej Policji w [...] i przeniesienie go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Przedmiotowy wniosek uzasadniony został potrzebami służby, polegającymi na konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...] i realizacji przez daną jednostkę organizacyjną Policji w sposób prawidłowy ustawowych zadań Policji. Uwzględniając wniosek Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...]z [...] kwietnia 2015 r. zwolnił skarżącego z 15 maja 2015 r. z zajmowanego stanowiska i z 16 maja 2015 r. przeniósł go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...].

W obszernym odwołaniu od wskazanego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, iż nie składał raportu o przeniesienie do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], która oddalona jest od jego miejsca zamieszkania o około 121 km, czas więc dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby wynosić będzie około 2 godzin w jedną stronę. Dodał, iż jest jedynym żywicielem rodziny, a wynajęcie mieszkania wiąże się w dużymi wydatkami. Podkreślił, że w toku postępowania nie wzięto pod uwagę jego sytuacji życiowej, rodzinnej, a także kosztów związanych z utratą przez niego więzi rodzinnych. Wniósł o pozytywne rozpatrzenie jego raportu i umożliwienie pełnienia służby "w garnizonie [...]".

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji wydał wskazany na wstęspie rozkaz personalny.

W pierwszej kolejności organ wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355, ze zm.), podkreślając, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem pracy, którego istotną cechą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną. Stosunek służbowy policjantów jako funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych charakteryzuje się znaczną dyspozycyjnością i zdyscyplinowaniem, bez których służby te tracą nieodzowną w ich funkcjonowaniu operatywność. Obowiązek policjanta podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej wynika wprost z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Przejawem tej szczególnej podległości służbowej są wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji uprawnienia właściwego przełożonego do zwolnienia policjanta ze stanowiska, przeniesienia z urzędu do służby w innej miejscowości oraz mianowania na równorzędne stanowisko służbowe.

Mając na względzie unormowania zawarte w art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji uznał, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] był organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji w przedmiocie przeniesienia skarżącego z Komendy Miejskiej Policji w [...] do Komendy Powiatowej Policji w [...]. Jednocześnie podkreślił, że ustawa nie określa żadnych warunków owego przeniesienia, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ dokonujący przeniesienia. Tak sformułowany przepis pozwala uznać, że przeniesienie policjanta do innej jednostki pozostawione zostało uznaniu organu, który kierować się powinien kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonywania ustawowych zadań Policji. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że przełożony właściwy w sprawach osobowych jest uprawniony do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej w innej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] kwietnia 2015 r. o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego oraz przeniesieniu go do Komendy Powiatowej Policji w [...], uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne. Nie ma charakteru dowolności, ponieważ jest konsekwencją potrzeb służby - jednostki organizacyjnej Policji - Komendy Powiatowej Policji w [...], która posiada największy wskaźnik wakatów w garnizonie [...] - 10% i miał na celu właściwe rozdysponowanie sił i środków do faktycznych potrzeb funkcjonowania Komendy Powiatowej Policji w [...].

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydając zaskarżoną decyzję, uwzględnił zarówno interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Skarżący posiada bowiem takie kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie, które przyczynią się niewątpliwie do poprawy realizacji zadań nałożonych na Komendę Powiatową Policji w [...]. Posiadane przez skarżącego doświadczenie zawodowe stanowi gwarancję szybkiego wdrożenia się w realizację nowych obowiązków służbowych.

Organ wskazał jednocześnie, iż skarżący zaskarżonym rozkazem personalnym został jedynie zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Natomiast dopiero Komendant Powiatowy Policji w [...] w ramach posiadanych kompetencji będzie mógł dokonać mianowania wymienionego na nowe stanowisko służbowe.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż to Komendant Wojewódzki Policji w [...] nadzoruje realizację czynności z zakresu zadań jednostek i komórek organizacyjnych na podległym mu terenie, a poprzez pryzmat właściwego zarządzania i podjętych przez niego działań oceniana jest sprawność tej jednostki, a także jego umiejętności w zakresie doboru kadr i obsady stanowisk. Dobór odpowiedniej kadry leży w gestii przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W sytuacji natomiast, w której możliwość obsady stanowisk, a także kreowania polityki kadrowej byłaby ograniczona, zachwiana zostałaby struktura takich jednostek, a także podległość służbowa, tak ważna w instytucji jaką jest Policja. W kontekście powyższych wywodów - zdaniem organu - nie znajduje uzasadnienia argument skarżącego dotyczący słusznego interesu policjanta, bo nawet jeśli przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej Policji wiązać się będzie z pewnymi niedogodnościami dla skarżącego, to nie może to być równoważne z potrzebami służby. Słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy skarżącego oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego. W niniejszej natomiast sprawie taka sytuacja właśnie ma miejsce. Organ podał, że w związku z przeniesieniem skarżącemu będzie przysługiwał zwrot kosztów dojazdu do nowego miejsca pełnienia służby, a także możliwość ubiegania się o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130

z późn. zm.).

Organ wskazał nadto, że z uwagi więc na fakt, iż decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, należało na nowo określić datę zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska oraz przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Daty te określono stosownie na 14 lipca 2015 r. i 15 lipca 2015 r.

W skardze na powyższą decyzje, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący skarżonej decyzji zarzucił:

1. istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną oraz brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu skarżącego, przejawiającego się w konieczności zapewnienia żonie skarżącego, chorującej na epilepsję oraz synowi, mającemu problemy neurologiczne i natury psychologiczno-rozwojowej stałej opieki w [...], jak również konieczności opieki nad rodzicami skarżącego, a w konsekwencji wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego noszącego cechy dowolności,

- art 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez całkowite pominięcie przez organ II instancji argumentów skarżącego podniesionych w odwołaniu z 7 maja 2015 r., brak ich weryfikacji oraz analizy, w wyniku którego to uchybienia, organ administracyjny dokonał błędnych ustaleń w przedmiocie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 75 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów, jak również poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym również brak przeprowadzenia z urzędów dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w zakresie stanu zdrowia żony i syna skarżącego, co doprowadziło do zaniechania zebrania w przedmiotowej sprawie wszystkich dowodów koniecznych do właściwego jej rozstrzygnięcia,

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez brak odniesienia się do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu z 7 maja 2015 r. w zakresie sytuacji osobistej skarżącego oraz sytuacji zdrowotnej rodziny skarżącego,

- art. 107 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji danych na jakie stanowisko skarżący został przeniesiony do służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i czy jest to stanowisko równorzędne dotychczas zajmowanemu oraz brak oceny równorzędności stanowisk w zakresie ich kompetencji, zakresu zadań, podporządkowania hierarchicznego i uposażenia, pomimo iż jest to element obligatoryjny zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2015 r. i zasądzenie od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej poszczególne zarzuty zostały rozwinięte. Skarżący podkreślił, że policjant może zostać przeniesiony na inne równorzędne stanowisko, przy czym decyzja o takim przeniesieniu jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, iż organ administracji ma swobodę rozstrzygnięcia, ale nie dowolność w sposobie załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie organu w ramach uznania administracyjnego winno być poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, organ administracji winien podjąć niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrać wszystkie konieczne dowody.

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie nie zostały podjęte wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes skarżącego. Pomimo, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Komendant Główny Policji dysponował już szeregiem informacji w zakresie sytuacji osobistej skarżącego oraz stanu zdrowia rodziny skarżącego, nie podjął on jakichkolwiek czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy, w żaden sposób nie zweryfikował ani nie przeanalizował tychże informacji w toku sprawy, a następnie już w treści uzasadnienia decyzji, jak również nie zażądał od skarżącego przedłożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających podniesione przez skarżącego okoliczności. Organ wydający zaskarżoną decyzję nie podjął zatem jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia czy wydanie decyzji o przeniesieniu znajduje uzasadnione przyczyny i jest zgodne ze słusznym interesem funkcjonariusza. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jawi się brak jakiegokolwiek odniesienia do argumentów skarżącego odnośnie jego sytuacji rodzinnej i osobistej. Organ lakonicznie stwierdza jedynie, iż "słuszny interes strony nie może sprowadzać się do subiektywnego poczucia krzywdy", które to zdanie praktycznie wyczerpuje odniesienie się organu do sytuacji skarżącego, jak również nie odpowiada rzeczywistości. Organ w ogóle nie odniósł się do argumentów skarżącego o konieczności zapewnienia zarówno żonie, jak również małoletniemu synowi stałej opieki w miejscu ich zamieszkania, w sposób oczywisty je pomijając. Nie odniósł się również do sytuacji zdrowotnej rodziny skarżącego, w tym choroby neurologicznej żony (padaczki), która uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie bez kontroli i bliskiej obecności skarżącego. Jednocześnie, organ w sposób niewspółmiernie szeroki, odniósł się do kwestii szczególnej podległości służbowej, a co za tym idzie uprawnienia organu do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego.

W ocenie skarżącego organ arbitralnie i pobieżnie ustalił stan faktyczny przedmiotowej sprawy, w sposób naruszający prawo w stopniu niewątpliwie mającym znaczący wpływ na jej wynik. Pomimo, iż decyzja o przeniesieniu na równorzędne stanowisko jest decyzją uznaniową, nie oznacza, iż może być ona dowolnie uzasadniona. Dowolność taka cechuje jednak uzasadnienie przedstawione w niniejsze sprawie. To na organie wydającym decyzję w tym zakresie spoczywa obowiązek wykazania równorzędności nowego stanowiska służbowego, a także zasadności i celowości przeniesienia na to nowe stanowisko, czemu winien dać wyraz w jej uzasadnieniu.

Skarżący zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu odwołania szeroko wskazał na okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji, a mianowicie: problemach rodzinnych, ciężkiej chorobie neurologicznej żony skarżącego wymagającej spoczynkowego trybu życia, problemach małoletniego syna skarżącego w tym nadpobudliwości psychoruchowej, braku wystarczającego zaplecza finansowego umożliwiającego zmianę miejsca zamieszkania rodziny skarżącego czy dojazdy do [...] oraz problemach psychologicznych skarżącego, które nieodłącznie wiążą się z jego trudną sytuacją życiową. Skarżący wyraźnie wskazał, że jego stała obecność w [...] i tutejsze zamieszkiwanie jest konieczne, ze względu na częste ataki padaczki żony. Niespodziewane ataki padaczki żony, które nie rzadko mają miejsce także w nocy, wymagają natychmiastowej pomocy ze strony skarżącego. Skarżący w tym celu został przeszkolony w udzielaniu specjalistycznej pierwszej pomocy osobom przewlekle chorym na padaczkę, zwłaszcza w zakresie prawidłowego ułożenia ciała i głowy chorego w czasie ataku, od którego uzależnione może być nawet przeżycie ataku. Syn skarżącego jest poinstruowany i nauczony, że w razie nieobecności ojca w domu, w czasie której dochodzi do ataku padaczki mamy, ma natychmiast dzwonić po pomoc do skarżącego. Żona skarżącego aby ustrzegać się częstych ataków padaczki musi zgodnie z zaleceniami lekarzy prowadzić spoczynkowy tryb życia. Wyklucza on aktywność w większości podstawowych sprawach dnia codziennego, którymi dotychczas zajmował się jedynie skarżący. Do okoliczności tych organ jednak w żaden sposób się nie odniósł.

Organ całkowicie pominął nadpobudliwość ruchową syna skarżącego, która skutkuje koniecznością regularnego zażywania leków. Choroba syna skutkuje częstymi wizytami skarżącego w specjalistycznych poradniach. Pełnienie służby w znacznej odległości od swojego dotychczasowego miejsca zamieszkania uniemożliwi skarżącemu wykonywanie obowiązków wynikających z władzy rodzicielskiej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż sytuacja rodzinna skarżącego wymaga jego pełnej dyspozycyjności po godzinach pełnienia służby, również dyspozycyjności rozumianej jako możliwość stosunkowo szybkiego powrotu do miejsca zamieszkania rodziny po zakończonej służbie.

Powyżej naprowadzona argumentacja wykazuje słuszny interes skarżącego przejawiający się w braku możliwości pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] bez uszczerbku dla prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania rodziny skarżącego. W ocenie skarżącego, nieuwzględnienie tej argumentacji to wynik braku dogłębnego rozważenia okoliczności sprawy i braku przeanalizowania argumentów podniesionych przez skarżącego.

Nadto skarżący podkreślił, że organ powinien wykazać, że stanowisko na które jest przenoszony to stanowisko równorzędne, tzn. takie, które ma analogicznie podobne parametry kompetencyjne, finansowe, hierarchiczne. Organy winny były dokonać przy tym oceny równorzędności obu stanowisk w zakresie ich kompetencji, zakresu zadań, podporządkowania hierarchicznego i uposażenia. W niniejszej sprawie, uzasadnienie żadnej z decyzji nie spełnia tych wymogów. Skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], przy jednoczesnym niewskazaniu na jakie stanowisko jest przenoszony, w jakim wymiarze czasu pracy, za jakim uposażeniem i z jakim zakresem obowiązków, co rażąco narusza jego prawa

w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.

Rozpoznawana skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W przedmiotowej sprawie kontroli pod względem legalności podlegał rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i przeniesienia z urzędu do pełnienia dalszej służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...]. Oznacza to, że uwagi na przedmiot rozkazu personalnego, który nie zawierał i nie mógł zawierać rozstrzygnięcia dotyczącego stanowiska służbowego, w tej sprawie badaniu nie mogła podlegać kwestia równorzędności stanowiska. Ocena, czy stanowisko służbowe, na które skarżący został mianowany rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji w [...]., odpowiada wymogowi równorzędności w stosunku do stanowiska służbowego poprzednio zajmowanego, mogłaby być dokonana w przypadku zakwestionowania rozkazu personalnego o mianowaniu na stanowisko służbowe (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK 196/10, dostępny na stronie internetowej pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Policji wraz z ust. 2 określa uprawnienia przełożonych do przeniesienia policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Przepis ten stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: Komendant Główny Policji na obszarze całego państwa, komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, komendant powiatowy (miejski) Policji na obszarze właściwego powiatu (miasta). Z art. 32 ust. 1 tej ustawy wynika m.in., że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia go do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji, w innej miejscowości jest podejmowany przez właściwego przełożonego w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozkazu personalnego zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowego rozkazu personalnego nie przekroczono granic uznania administracyjnego.

Pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Innymi słowy mówiąc, właściwy przełożony wydając stosowny rozkaz personalny, jest związany regułami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami (art. 107 § 3 K.p.a.).

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesieniu do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, w innej miejscowości doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11, dostępny CBOSA). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Policji i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Uwzględniając przedstawioną regulację prawną stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przedmiotowy rozkaz personalny został podjęty przez właściwego przełożonego, którym był [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...].

Rozważając, czy organ, wydając rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego z zajmowanego stanowiska służbowego w Komendzie Miejskiej Policji w [...] i przenosząc z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...], nie przekroczył granic uznania administracyjnego, uznać należy, iż w sprawie nie został w sposób należyty wyważony słuszny interes strony.

W rozkazie personalnym [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] kwietnia 2015 r. organ powołał się jedynie na konieczność uzupełnienia stanu osobowego Komendy Powiatowej Policji w [...] i potrzebę usprawnienia realizowanych zadań służbowych. Kwestie związane z interesem skarżącego nie były w jakimkolwiek zakresie rozważane. W odwołaniu od powyższego rozkazu skarżący szczegółowo przedstawił swoją sytuację rodzinną i osobistą, zwracając szczególną uwagę na stan zdrowia żony oraz syna i związane z tym jego obowiązki. Jednocześnie zadeklarował załączenie stosownej dokumentacji medycznej i psychologicznej na poparcie swych twierdzeń. Organ odwoławczy nie wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentacji mogącej mieć znaczenie przy ocenie jego sytuacji życiowej i osobistej, zaś w treści wydanego rozstrzygnięcia, pomimo deklaracji o uwzględnieniu słusznego interesu strony, w istocie sprowadził go do subiektywnego poczucia krzywdy oraz do odmiennej od organu administracji oceny stanu faktycznego, podkreślając, że pewne niedogodności dla skarżącego związane z przeniesieniem do innej jednostki, nie mogą być równoważne z potrzebami służby.

Analiza treści obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych prowadzi do jednoznacznego wniosku o braku rozważenia przez organy, chociażby w podstawowym zakresie, sytuacji rodzinnej i osobistej skarżącego, a tym samym o nierozważeniu jego słusznego interesu. Sąd w żadnym wypadku nie neguje, że w sprawach takich jak przedmiotowa, w której sytuacja strony – funkcjonariusza jest ukształtowana inaczej niż w innego rodzaju postępowaniach administracyjnych, interes społeczny tożsamy z interesem służby może zyskać przewagę nad słusznym interesem strony. Organ niewątpliwie winien kierować się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniać interes strony. Sąd ma także na uwadze stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 1998 r., K 24/97, zgodnie z którym sprawowanie służby publicznej musi być ujmowane nie tylko w kategoriach przywilejów, lecz raczej w kategoriach posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Nie kwestionuje również stanowiska co do tego, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji nie jest stosunkiem pracy, którego istotą jest równorzędność stron, a warunkami prawidłowego wykonywania zadań nałożonych na formację jaką jest Policja, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie funkcjonariuszy.

Nie do zaakceptowania jest jednakże sytuacja taka, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, że organ do słusznego interesu strony odnosi się niezwykle lapidarnie, sprowadzając go w istocie do subiektywnego poczucia krzywdy. Podkreślenia wymaga, że skarżący swoją sytuację rodzinną i osobistą szczegółowo przedstawił w odwołaniu od rozkazu personalnego zmieniającego jego miejsce pełnienia służby, a zatem nawet jeżeli nie była ona znana wcześniej przełożonym skarżącego, to obowiązkiem organu odwoławczego było poczynienie stosownych ustaleń w tym zakresie i odniesienie się do nich w ramach badania słusznego interesu skarżącego. Wskazać należy, że okoliczności akcentowane przez skarżącego znajdują potwierdzenie, przynajmniej w podstawowym zakresie, w dokumentacji dołączonej do skargi, z której Sąd przeprowadził dowód. Należy przypuszczać, że deklaracja skarżącego, zawarta w odwołaniu, o przedstawieniu w razie konieczności dokumentacji medycznej żony i syna, a także psychologicznej skarżącego, odnosi się do tego rodzaju dokumentacji. Organ, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., dokumentów tych nie zgromadził i nie poddał analizie. Sąd nie przesądza oczywiście wyników tej analizy, gdyż należy to do organu, w ramach swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 K.p.a. Jednakże jej brak czyni wydane w sprawie rozkazy personalne w istocie dowolnymi, co w konsekwencji oznacza nieprawidłowe skorzystanie przez organ z uznania administracyjnego i przekroczenie jego granic. Organ, wbrew wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., nie uzasadnił bowiem wydanego rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można mu było zarzucić dowolności. W sposób niedostateczny wyjaśnił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji nie rozważył słusznego interesu skarżącego.

Reasumując, Sąd uznał, że organ kierował się jedynie interesem społecznym, nie zajmując się i całkowicie pomijając w uzasadnieniu racje skarżącego, a więc jego słuszny interes we wzajemnym powiązaniu z interesem służby, który, co nie ulega wątpliwości zasadniczo jest interesem nadrzędnym. Rozkaz personalny z takim uzasadnieniem jakie zostało przedstawione w rozpoznawanej sprawie, w istocie nie pozwala na sądową kontrolę legalności stanowiska organu.

Rozpoznając na nowo sprawę, organ oceni interes skarżącego, analizując i odnosząc się do przedstawionych przez niego okoliczności faktycznych, i dopiero po tym wskaże, któremu z interesów, służby czy funkcjonariusza, należy w okolicznościach tej sprawy dać prymat przy podjęciu rozkazu o przeniesieniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 132,

a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i w zw. z art. 209 P.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.