Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3803/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 7 ust. 3, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1 , art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 8, art. 15, art. 80, art. 140
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skarg J. N. i P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów I. oddala skargę J. N.; II. oddala skargę P. F.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej również SKO, Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J.N. oraz P.F. , utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu G. (dalej: Starosta) z dnia [...] lipca 2015 roku w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. gminy M. , powiatu [...] , województwa [...] . Decyzją tą rozstrzygnięto:

I. o dokonaniu scalenia gruntów wsi B. gm. M. o ogólnym obszarze 61,2045 ha, wykonanego przez [...] Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w O. w lalach 2013-2014, wykazanego na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia ze zmianami odnośnie gospodarstw:

- Nr [...] J.F. ;

- Nr [...] K.C. ;

- Nr [...] J.N. ;

- Nr [...] G.S. ;

- Nr [...] L.S.

uwidocznionymi na szkicu zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym po rozpatrzeniu zastrzeżeń do projektu scalenia, na warunkach objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, opracowanych w dniu [...] czerwca 2014 r., stanowiących integralną część decyzji. Zmiany dotyczące tych gospodarstw spowodowały konieczność przeprojektowania kompleksu działek od nr [...] do nr [...], co również zostało wykazane na mapie i w rejestrze; II. za zgodą współwłaścicieli gospodarstwa nr [...] M.F. , J.K. , T.S. , H.S. i P.M. wydzielić dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności z zastosowaniem dopłat i spłat, o których mowa w p. III i IV decyzji; III. zstalić, że wymienieni uczestnicy scalenia w związku z wydzieleniem im mniejszej wartości gospodarstwa niż mieli przed scaleniem otrzymają dopłaty z kasy Starostwa Powiatowego w G. w terminie dwóch miesięcy po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji:

- B.A. kwotę 6.520,20 zł,

- S.A. kwotę 6.520,19 zł,

- U.A. kwotę 212,00 zł,

- K.J. kwotę 1.491,95 zł,

- M.W. kwotę 761,95 zł;

IV. ustalić, że wymienieni uczestnicy scalenia z tytułu wydzielenia im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem zobowiązani są do wpłaty w kasie Starostwa Powiatowego w G. lub na konto Powiatu nr [...] następujących kwot:

- S.F. i T.J. małż. kwotę 13.040,39 zł,

- D.W. i A. małż. kwotę 212,00 zł,

- F.M. kwotę 2253,90 zł.

Decyzja stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenosi się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

Stan sprawy przyjęty do rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przedstawiał się w sposób następujący:

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Powiatu [...] wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi B. , gm. M. , powiatu [...] , województwa [...] na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Wniosek o wykonanie scalenia gruntów wsi B. podpisało 12 właścicieli nieruchomości, których łączna powierzchnia gruntów wynosiła 45,28 ha, co stanowiło 73,8% obszaru objętego scaleniem. Ogółem obszar scalenia wynosił 61,3756 ha. Obszar i granice scalenia zostały przedstawione na mapce, na której naniesione zostały granice i numery ewidencyjne działek wraz z istniejącymi na nich naniesieniami.

Przedmiotem scalenia stały się między innymi grunty należące do J.N., składające się z działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 0,97 ha, dla których jest prowadzona księga wieczysta KW [...] oraz grunty należące do P.F. , składające się z działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 2,9029 ha, dla których jest prowadzona księga wieczysta KW [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,18 ha, dla której jest prowadzona księga wieczysta KW [...], stanowiącej współwłasność majątkową małżeńską P.F. i jego żony M.F.

Postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2013 roku zostało ogłoszone uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu 21 maja 2013r. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń: Sołtysa Wsi B. w dniach 22.05.2013r. - 14.06.2013r. oraz Urzędu Gminy w M. w dniach 22.05.2013r. - 04.06.2013r.

Podczas zebrania uczestników scalenia w dniu 10 lipca 2013 r. dokonano wyboru rady uczestników scalenia w liczbie 5 członków. Na zebraniu uczestników scalenia w dniu 29 lipca 2013 r. została podjęta uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów wsi B. gmina M. . Następnie na zebraniu w dniu 29 listopada 2013r. została podjęta przez uczestników scalenia uchwała w sprawie przyjęcia szacunku porównawczego gruntów. Po uprzednim zawiadomieniu stron postępowania przez Starostę Powiatu [...] pismem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w dniu [...] czerwca 2014 r. na zebraniu uczestników scalenia, miało miejsce okazanie projektu scalenia gruntów obrębu B. , gm. M. Starosta zaznajomił zebranych z projektem warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, ze szczegółami projektu scalenia wyznaczonego na gruncie, jak też poinformował zebranych, że w terminie 14 dni od dnia okazania projektu mogą zgłaszać do Starostwa Powiatowego w G. pisemne zastrzeżenia do projektu scalenia. Do protokołu z tego zebrania został dołączony "Wykaz oświadczeń w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów". Rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu scalenia miało miejsce w dniu 5 sierpnia 2014 r. W wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń zostało uwzględnione m. in. zastrzeżenia J.N. , który zawnioskował żeby działkę nr [...] skrócić do istniejącego na gruncie wału oraz o przedłużenie drogi nr [...] na całą szerokość działki nr [...]. Starosta Powiatu [...] uznał za uzasadniony wniosek o skrócenie działki nr [...], natomiast wniosek o wydłużenie drogi nr [...] jako nieuzasadniony nie został uwzględniony, gdyż w ocenie organu I instancji działka nr [...] ma odpowiedni dostęp do drogi nr [...]. Organ nie uwzględnił zastrzeżeń P.F. żeby granicę działki nr [...] w siedlisku poszerzyć o 0,50 m od istniejącego ogrodzenia, którego krawędź od strony drogi nr [...] przyjęto w projekcie jako granica działki nr [...] oraz o zmniejszenie szerokości działek nr [...] i [...] do starej granicy działki przedscaleniowej nr [...] oraz [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta Powiatu [...] orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi B. gm. M. o ogólnym obszarze 61,2045 ha, wykonanego przez [...] Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w O. w latach 2013-2014, wykazanego na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia ze zmianami odnośnie gospodarstw:

• Nr [...] J.F. ;

• Nr [...] K.C. ;

• Nr [...] J.N. ;

• Nr [...] G.S. ;

• Nr [...] L.S.

uwidocznionymi na szkicu zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym po rozpatrzeniu zastrzeżeń do projektu scalenia, na warunkach objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, opracowanych w dniu [...] czerwca 2014r., stanowiących integralną część decyzji. Zmiany dotyczące tych gospodarstw spowodowały konieczność przeprojektowania kompleksu działek od nr [...] do nr [...], co również zostało wykazane na mapie i w rejestrze. Za zgodą współwłaścicieli gospodarstwa nr [...] M.F. , J.K. , T.S. , H.S. i P.M. Starosta Powiatu [...] wydzielił dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności z zastosowaniem dopłat i spłat. Ustalił, że wymienieni uczestnicy scalenia w związku z wydzieleniem im mniejszej wartości gospodarstwa niż mieli przed scaleniem otrzymają dopłaty z kasy Starostwa Powiatowego w G. w terminie dwóch miesięcy po uprawomocnieniu się decyzji:

• B.A. kwotę 6.520,20 zł,

• S.A. kwotę 6.520,19 zł,

• U.A. kwotę 212,00 zł,

• K.J. kwotę 1491,95 zł,

• M.W. kwotę 761,95 zł.

Ustalił również, że uczestnicy scalenia z tytułu wydzielenia im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem zobowiązani są do wpłaty w kasie Starostwa Powiatowego w G. następujących kwot:

• S.F. i T.J. małż. kwotę 13.040,39 zł,

• D.W. i A. małż. kwotę 212,00 zł,

• F.M. kwotę 2.253,90 zł.

Decyzja z dnia [...] października 2014 r. stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenosiły się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

Odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2014 r. wnieśli J.N. oraz P.F. J.N. stwierdził, że zgodził się na przesunięcie granicy działek pod warunkiem utworzenia drogi wzdłuż rzeki. Skoro zrezygnowano z drogi, nie wyraża zgody na przesunięcie granic swojej działki do rzeki z obawy zagrożenia powodzią, co z kolei może skutkować korzystaniem z jego gruntów przez innych użytkowników. Jednocześnie zarzucił utworzenie zbyt szerokiej (7,5 metra) drogi prowadzącej za wieś na pole. Ponadto twierdził, że niesprawiedliwie podzielono grunty wspólnoty gruntowej pomiędzy członków tej wspólnoty. P.F. zwrócił się o przywrócenie działek do stanu poprzedniego. Jednocześnie stwierdził, że działki na terenie wsi zostały pomierzone według starych granic, a jego zostały skrócone i wliczono jemu wał, na co się nie zgadza. Ponadto odwołujący się wnioskował, aby granica działki siedliskowej przebiegała pół metra od istniejącego płotu lub po granicach przedscaleniowych. Podniósł, że działka nr [...] przy zachowaniu projektowanej szerokości ok. 10 metrów, wykluczy możliwość manewrowania w jej granicach zwykłym składem maszyn rolniczych. Dlatego wnioskował o pozostawienie jej w dotychczasowej szerokości. Jednocześnie zwrócił się o nieposzerzanie działek nr [...] i [...] kosztem działki nr [...]. Dzięki temu możliwe byłoby poszerzenie działki nr [...] do wnioskowanej przez niego szerokości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. orzekło o uchyleniu decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2014 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przesłankę takiego rozstrzygnięcia stanowiła m. in. potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w zakresie ustalenia właściwego kręgu stron i zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu oraz stwierdzone braki w materiale dowodowym wskazujące na niedopełnienie wymogu art. 26 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.) oraz naruszenie art. 107 k.p.a.

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 roku Starosta poinformował zainteresowanych, że w związku z uchyleniem przez SKO w S. decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2014 roku w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. odbędzie się zebranie komisji scaleniowej, powołanej Zarządzeniem Nr [...] Starosty Powiatu [...] w celu rozpatrzenia zastrzeżeń zawartych w odwołaniach od decyzji.

Zastrzeżenia zostały rozpatrzone przez komisję w dniu [...] maja 2015 roku, przy udziale zainteresowanych uczestników scalenia. P.F. w swoim odwołaniu wnosił o zwężenie działki drogi nr [...] na odcinku przyległym do jego siedliska, położonego na działce nr [...] o 0,5 m, w taki sposób, aby granica drogi [...] z działką [...] przebiegała w odległości 0,5 m od istniejącego ogrodzenia, poszerzenie działki nr [...] do szerokości ok. 16 m, zwężenie działek nr [...] o grunt ze starej działki nr [...]. P.F. oświadczył przed komisją, że podtrzymuje w całości swoje odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2014 r. W trakcie wizji w terenie w dniu 20 maja 2015 roku, komisja w obecności P.F. stwierdziła, że na całej długości działki nr [...] (nie dotyczy siedliska) P.F. użytkuje rolniczo pas gruntu o szerokości około 3 metrów, będący częścią starej działki wału nr [...] . Grunt ten oraz pas o szerokości około 1,5 metra do 2,5 metrów znalazł się w granicach projektowanej nowej działki nr [...]. P.F. w trakcie wizji w terenie doprecyzował swoje odwołanie. Zażądał poszerzenia działki nr [...] do szerokości około 16 metrów, kosztem zwężenia o odpowiednią wartość działek nr [...] i [...]. J.N. (gosp.nr [...]) wniósł o wydzielenie drogi wzdłuż działki nr [...] od strony rzeki, uzasadniając to, że w przypadku powodzi transport będzie odbywał się po jego gruncie. Podniósł, że droga prowadząca za wieś na pole ma przesadnie 7,5 metra szerokości i zakwestionował sposób ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej. Starosta Powiatu [...] wskazał, że ustalenie udziałów we wspólnocie gruntowej nie jest częścią postępowania scaleniowego. Udziały we wspólnocie gruntowej wsi B. zostały ustalone w odrębnym trybie administracyjnym decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] kwietnia 2014 roku. Decyzja uprawomocniła się w dniu 15 maja 2014 r. J.N. w dniu 18 listopada 2013 r. w kwestionariuszu życzeń wniósł: "Działki nr [...] i [...] pozostawić w starych granicach z dojściem do wału lub przesunąć je w kierunku północnym z dojściem do wału (dz.nr [...])". Projekt opracowano zgodnie z złożonym życzeniem. Po zapoznaniu się z projektem J.N. wniósł o przesunięcie wschodniej granicy działki tak, aby przechodziła po zachodniej granicy starego wału, tj. działki nr [...]. W trakcie rozpatrywania zastrzeżeń przez komisję w dniu [...] sierpnia 2014 roku wniósł dodatkowo o przedłużenie drogi nr [...] tak, aby przebiegała wzdłuż całej szerokości działki nr [...]. Komisja postanowiła przesunąć wschodnią granicę działki nr [...] o 5 metrów, by spełnić żądanie J.N. Nie uwzględniono wniosku o przedłużenie drogi ponieważ nie znaleziono żadnego racjonalnego uzasadnienia przedstawionego wniosku.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Powiatu [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. gminy M. , powiatu [...] , województwa [...] , orzekł o dokonaniu scalenia gruntów wsi B. gm. M. o ogólnym obszarze 61,2045 ha, wykonanego przez [...] Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w O. w latach 2013-2014, wykazanego na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia ze zmianami odnośnie gospodarstw:

• Nr [...] J.F. ;

• Nr [...] K.C. ;

• Nr [...] J.N. ;

• Nr [...] G.S. ;

• Nr [...] L.S.

uwidocznionymi na szkicu zmian i w dodatkowym rejestrze szacunkowym po rozpatrzeniu zastrzeżeń do projektu scalenia, na warunkach objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, opracowanych w dniu [...] czerwca 2014r., stanowiących integralną część decyzji. Zmiany dotyczące tych gospodarstw spowodowały konieczność przeprojektowania kompleksu działek od nr [...] do nr [...], co również zostało wykazane na mapie i w rejestrze. Za zgodą współwłaścicieli gospodarstwa nr [...] M.F. , J.K. , T.S. , H.S. i P.M. Starosta Powiatu [...] wydzielił dla każdego z nich grunty odpowiadające wartości udziałów we współwłasności z zastosowaniem dopłat i spłat. Ustalił, że uczestnicy scalenia w związku z wydzieleniem im mniejszej wartości gospodarstwa niż mieli przed scaleniem otrzymają dopłaty z kasy Starostwa Powiatowego w G. w terminie dwóch miesięcy po uprawomocnieniu się decyzji:

B.A. kwotę 6.520,20 zł,

S.A. kwotę 6.520,19 zł,

U.A. kwotę 212,00 zł,

K.J. kwotę 1.491,95 zł,

M.W. kwotę 761,95 zł.

Ustalił, że uczestnicy scalenia z tytułu wydzielenia im gruntów o większej wartości niż posiadali przed scaleniem zobowiązani są do wpłaty w kasie Starostwa Powiatowego w G. lub na konto Powiatu następujących kwot:

- S.F. i T.J. małż. kwotę 13.040,39 zł,

- D.W. i A. małż. kwotę 212,00 zł,

- F.M. kwotę 2.253,90 zł.

Decyzja stanowi tytuł do ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych i podstawę do wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im gruntów. Obciążenia wpisane do ksiąg wieczystych przenosi się z gruntów poddanych scaleniu na grunty wydzielone w wyniku scalenia.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że P.F. przed scaleniem posiadał (gosp.nr [...]) działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2.9029 ha i wartości 93.793 zł. Potrącono na drogi 159,45 zł, do zaprojektowania pozostała wartość 93.634,45 zł. Zaprojektowano 93.684,90 zł. Różnica wynosi 50,45 zł. Wspólnie z żoną M.F. (gosp. Nr [...]) posiadał działkę nr [...] o pow.0.1800 ha i wartości 5.948,40 zł. Z gospodarstwa potrącono na drogi 13,18 zł i dodano udział we wspólnocie 1.802,80 zł, do zaprojektowania pozostało 7.738,02 zł. Zaprojektowano ekwiwalent o wartości 7.737,70 zł i powierzchni 0.2440 ha. Różnica wynosi 0,32 zł. Dla P.F. (gosp. Nr [...]) zostały wydzielone grunty o wartości większej o 50,45 zł niż przed scaleniem, co wynosi 0,05%. Natomiast dla P. i M. małż. F. został wydzielony ekwiwalent mniejszy o 0,32 zł, co stanowi 0,004%.

Organ zaznaczył, że P.F. w dniu 29 listopada 2013 roku złożył następujące życzenia co do nowej lokalizacji ekwiwalentów: "Działki [...] i [...] wydzielić w starych granicach. Działki nr [...] i [...] wydzielić na wysokości działek [...] i [...]. Działkę nr [...] można skrócić a ekwiwalent wydzielić wzdłuż drogi [...] . Droga przy płocie na działce nr [...] powinna przebiegać 0,5 m od płotu". Opracowany projekt był zgodny z życzeniami za wyjątkiem przebiegu granicy drogi na odcinku przyległym do siedliska. Po ponownym zapoznaniu się z całością sprawy i wizją w terenie w dniu 20 maja 2015 roku, zaproponowano P.F. poszerzenie działki nr [...], kosztem jej skrócenia, oraz drugie rozwiązanie polegające na zwężeniu działki nr [...] przesuwając zachodnią granicę działki na wschód a pozyskany grunt przeznaczyć na poszerzenie działki nr [...]. P.F. nie zgodził się na żadną z propozycji. Przy braku możliwości spełnienia wszystkich życzeń P.F., a przede wszystkim zwężenia projektowanej drogi nr [...], ponieważ droga ta będzie pełniła funkcję drogi zbiorczej z pól ze względu na przemieszczający się po niej nowoczesny sprzęt rolniczy, o szerokości dochodzącej do 6 metrów (kombajny) oraz ze względu na ograniczenia w terenie, tj. ogrodzenia siedlisk i od strony północnej granicę obrębu ewidencyjnego, możliwym było zaprojektowanie drogi o szerokości tylko 7,5 metra, po linii istniejących ogrodzeń. Każde jej zwężenie, nawet o 0,5 metra znacznie utrudniłoby lub wręcz uniemożliwiłoby przemieszczanie się kombajnów rolniczych, w szczególności "na zakręcie" przyległym do siedliska P.F. W ramach szacunku gruntu ustalono wartość gruntu pod starym wałem (działka nr [...] ) oraz drogą (działką nr [...]) na kwotę 20.000 zł/1 ha. Wartość gruntu po drugiej stronie drogi nr [...], w obecnej działce nr [...] wyszacowano na 31.000 zł/1 ha (na długości ok. 74 m) oraz 33.000 zł/1 ha (na długości ok. 120 m). Przybliżone obliczenia wykazują, że poszerzenie działki nr [...] o 6 metrów spowodowałoby przesunięcie wschodniej granicy działki nr [...] w kierunku zachodnim o ok. 4,5 metra. Tym samym nastąpiłoby przesunięcie wschodniej granicy drogi na zachód i włączenie gruntów znajdujących się obecnie pod drogą nr [...], do wszystkich działek z nią sąsiadujących (od numeru [...] do numeru [...]). Ze względu na to, że grunt pod obecną, ulepszoną drogą wymagałby dodatkowych zabiegów doprowadzających go do stanu umożliwiającego użytkowanie jako grunt orny, wskazanym było aby stara droga nr [...] znalazła się w granicach nowej drogi nr [...]. Biorąc pod uwagę wszystkie ustalenia, prezentowane stanowiska właściciela oraz fakt, że P.F. otrzymał po scaleniu należny ekwiwalent, racjonalnie ukształtowany pod względem gospodarczym i o jakości identycznej jak przed scaleniem organ postanowił nie wprowadzać zmian w projekcie scalenia.

Organ I instancji wskazał, że scaleniem gruntów zostały objęte działki stanowiące własność J.N. oznaczone numerami [...] o łącznej powierzchni 0,97 ha i wartości 31.386,60 zł. Do tej wartości została doliczona wartość udziału we wspólnym gruncie w wysokości 1.159,19 zł i odliczone potrącenia na drogi o wysokości 55,33 zł. Wartość gruntów do zaprojektowania wynosiła 32.490,46 zł, a powierzchnia 1.0312 ha. W projekcie scalenia dla J.N. wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 1.0111 ha i wartości 32.464,60 zł. Różnica między wartością do zaprojektowania a wartością projektowaną po scaleniu gruntów wynosi 25,86 zł, co stanowi 0,08 %. Działka nr [...] została zaprojektowana praktycznie w tym samym miejscu co działki przedscaleniowe. Na posiedzeniu komisji w dniu [...] maja 2015 roku J.N. rozszerzył swój wniosek i zażądał oprócz przedłużenia drogi nr [...], odbudowy starego wału w miejscu starej działki nr [...]. W przypadku nie spełnienia jego żądania wniósł o pozostawienie jego działek nr [...] w dotychczasowym stanie posiadania. Jednocześnie oświadczył, że według niego wszystkie zaprojektowane na obiekcie scaleniowym drogi są zbyt szerokie i powinny wynosić 4 metry. Po ponownym przeanalizowaniu wszystkich wniosków J.N. , wizji w terenie oraz faktu, że dwukrotnie projektowano działkę nr [...] zgodnie z życzeniami wnioskodawcy, które po opracowaniu projektu były zmieniane, komisja zaproponowała pozostawić projekt działki bez zmian. Organ I instancji rozstrzygnął, że ekwiwalent za dotychczasowe grunty wydzielone w działce nr [...] jest racjonalny pod względem gospodarczym, zgodny z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o scaleniu i wymianie gruntów i wcześniejszymi życzeniami J.N.

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta Powiatu [...] poinformowała uczestników scalenia wsi B. o zwołanym na dzień 20 sierpnia 2015r. zebraniu, podczas którego będzie podana do publicznej wiadomości poprzez odczytanie decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów tej wsi. Zawiadomienie to zostało podane do wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w M. oraz za pośrednictwem Sołtysa Wsi B.

Zebranie odbyło się w dniu 20 sierpnia 2015 r. u Sołtysa wsi B. gm. M. , decyzja została odczytana przy obecności 28 osób, poinformowano też zebranych, że decyzja zostanie wywieszona na tablicach ogłoszeń we wsi B. i Urzędzie Gminy M. na okres 14 dni. Po upływie tego terminu przysługują kolejne 14 dni na wniesienie odwołania. Wywieszenie na tablicach ogłoszeń ma ten sam skutek, że z upływem okresu wywieszenia decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom. Decyzja była wywieszona na tablicy ogłoszeń wsi od dnia 20 sierpnia 2015r. do dnia 7 września 2015r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w M. od dnia 20 sierpnia 2015r. do dnia 4 września 2015r. Na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w G. w Biuletynie Informacji Publicznej decyzja została podana do publicznej wiadomości na okres od 20 sierpnia 2015r. do 20 listopada 2015r.

W dniu 2 września 2015 r. J.N. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] [...] lipca 2015 r. zarzucając nieprawidłowości w działaniu komisji scaleniowej. W decyzji zostało podane, że do jego działki jest dojazd z drogi [...], ale nie nadaje się on do korzystania z uwagi na nierówności i zastoje wodne po ulewach. Wniósł o zobowiązanie Wójta do wyrównania zagłębienia w działce i przywrócenia zniszczonego obwałowania rzeki. Podniósł, że rzeka nie tylko stwarza zagrożenie powodziowe, ale też stanowi miejsce rekreacyjne. Droga [...] przebiega za wsią, prowadzi na pola tak jak droga poprzeczna i wystarczy 6 metrowa. Przy rzece wzdłuż obwałowania rzeki, które należy niezwłocznie wykonać, powinna być usytuowana droga o szerokości 4 metrów. Do rzeki musi być dostęp ze względów przeciwpożarowych. Wniósł o zachowanie 3 działek, a mniejsze działki będzie łatwiej sprzedać. W sytuacji, gdy powstanie droga przy wale, tak jak zaprojektowano na początku scalenia, to te trzy działki mogą być "od drogi do drogi", tak jak jest obecnie. Ujęcie z 7,5 metra na 6 m, wystarczy na drogę 4 metrową na tym odcinku.

W dniu 16 września 2015 r. również P.F. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Powiaty [...] z dnia [...] lipca 2015r. zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8 i art. 80 poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia oraz nieuwzględnienie jego słusznego interesu, a przez to załatwienie sprawy w sposób, który nie budzi zaufania uczestników postępowania scaleniowego. Nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zebranego w postępowaniu scaleniowym, tj. nieuwzględnienie okoliczności podniesionych w odwołaniu z dnia 17 listopada 2014r., a także w trakcie wizji w terenie komisji scaleniowej. Wniósł o zmianę decyzji w sposób uwzględniający jego zastrzeżenia zgłoszone do projektu scaleniowego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyjaśnił, że decyzja zatwierdza projekt scalenia gruntów wsi B. okazany uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu [...] czerwca 2014 r., uwzględniający część zgłoszonych do projektu zastrzeżeń. Do przedstawionego projektu zgłosił zastrzeżenia, które nie zostały uwzględnione. Uważa, że rozstrzygnięcie Starosty w sposób niewystarczający uwzględnia jego interesy a ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie dokonana została w sposób wybiórczy. Starosta odrzucił zastrzeżenie w części dotyczącej przebiegu jego działki nr [...] w części siedliskowej od strony wschodniej i pominął istotną okoliczność faktyczną. Stwierdził, że droga nr [...] biegnącą wzdłuż działki nr [...] od strony wschodniej nie może być węższa niż 6 m. Uważa, że jeżeli w projekcie scalenia uwzględni się przesunięcie wschodnich granic działki nr [...], w części siedliskowej, w kierunku wschodnim o 0,5 m, spowoduje to zmniejszenie szerokości drogi nr [...] z 7,5 m do 6,94 m, a zatem nowoczesny sprzęt rolniczy o szerokości dochodzącej do 6 metrów będzie mógł zmieścić się w granicach drogi. Obawia się, że projektowane wyrównanie granicy działki, po której ma biec droga nr [...] z linią, a po której biegnie obecnie ogrodzenie w części siedliskowej działki nr [...], mimo poszerzenia drogi, może stwarzać niebezpieczeństwo uszkodzenia płotu przez maszyny rolnicze. Ponadto szerokość działki nr [...], przy zachowaniu jej projektowanej szerokości (na linii północ - południe) - ok. 10 m, wykluczy praktycznie możliwość manewrowania w jej granicach zwykłym składem maszyn rolniczych (ciągnik wraz z naczepą). Zawnioskował o pozostawienie jej w obecnej szerokości - ok. 16 m. Wniósł też o nieposzerzanie działki nr [...] i [...] kosztem działki nr [...] , a w konsekwencji przesunięcie wschodniej granicy działki [...] w kierunku zachodnim w stosunku do projektu. Dzięki temu możliwe będzie poszerzenie działki nr [...] (na linii północ - południe) do wnioskowanej przez niego szerokości. Pozostawienie wschodniej granicy działki nr [...] w obecnym kształcie (przed scaleniem) uwzględni interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Poszerzenia działki nr [...] kosztem jej skrócenia zdecydowanie pogorszy warunki jej użytkowania (działka będzie krótsza co utrudnia prace polowe), zwężenie działki nr [...] od strony zachodniej (przesunięcie zachodniej granicy tej działki na wschód) utrzyma stan, w którym wschodnia granica jego działki znajdzie się na gruncie wymagającym rekultywacji (część po byłym wale, która jest wykorzystywana obecnie jako droga dojazdowa do pola).

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J.N. oraz P.F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2015 roku utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2015r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B. gminy M. , powiatu [...] , województwa [...] .

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że konieczność uwzględnienia interesów wielu osób przy scalaniu gruntów powoduje, że podjęte rozstrzygnięcie nie zawsze zgadza się z subiektywnym odczuciem właściciela konkretnego gospodarstwa, z których każdy nastawiony jest przede wszystkim na polepszenie warunków swojego gospodarstwa. Oznacza to, że nie jest możliwe - szczególnie przy znacznej liczbie stron - wypracowanie rozwiązania, które uwzględniałoby wszystkie żądania każdego z uczestników scalenia. Charakter postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów o często sprzecznych interesach, oraz które obejmuje rozległy obszar gruntów, nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesów ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Decyzja o scaleniu i wymianie gruntów w sposób kompleksowy rozstrzyga o stanie posiadania każdego z uczestników. Nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez P.F. w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, iż skarżący już na etapie postępowania scaleniowego wniósł zastrzeżenia dotyczące sposobu wydzielenia niektórych przypadających mu działek, czy też pozostawienia ich części w stanie niezmienionym (w stanie sprzed scalenia) albo zwężenia drogi przebiegającej przy działce siedliskowej nr [...]. Cześć z tych życzeń zgłoszonych w dniu 23 listopada 2013 r. została spełniona w przygotowanym projekcie scalenia (za wyjątkiem przebiegu granicy drogi na odcinku przyległym do siedliska). Organ I instancji odniósł się do poszczególnych zastrzeżeń skarżącego, które były też przedmiotem rozpatrzenia przez Komisję scaleniową w uzupełniającym postępowaniu (rozpatrzenie zastrzeżeń i wizja w terenie w dniu 20 maja 2015 r.) Zaproponowane przez Komisję scaleniową propozycje zmian w projekcie, odnoszące się do części żądań, nie zostały zaakceptowane przez skarżącego. Natomiast z uwagi na zakres pozostałych, proponowanych przez strony zmian, organ postanowił ich nie uwzględnić z uwagi na ich nieracjonalność lub też konieczność naruszenia interesów innych uczestników scalenia oraz zniweczenie celu oraz skuteczności scalenia. Pomimo wyczerpujących wyjaśnień ze strony organu I instancji, co do zasad i sposobu wydzielenia ich działek, zakres nieuwzględnionych zastrzeżeń został ponowiony przez strony również na etapie obecnego postępowania odwoławczego.

W zakresie zgłoszonym przez J.N. życzeń organ I instancji uzasadnił wyczerpująco swoje stanowisko w zaskarżonej decyzji. Cześć zgłoszonych przez stronę w procesie procedury scaleniowej życzeń została uwzględniona, natomiast organ I instancji stanął na stanowisku, że przedłużanie drogi nr [...], tak aby przebiegała na całej szerokości działki nr [...] w sytuacji gdy ma ona faktycznie dostęp do drogi nr [...], uznał za nieracjonalne, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji. Organ wytłumaczył również sposób ustalenia udziałów we wspólnocie gruntowej wobec zarzucanych nieprawidłowości w tej sprawie. Po ponownym przeanalizowaniu życzeń J.N. (również tych rozszerzonych w dniu 20 maja 2015r.), Komisja scaleniowa postanowiła ostatecznie o pozostawieniu projektu scaleniowego bez zmian, uzasadniając jednocześnie swoje stanowisko.

W dniu 2 grudnia 2015 r. Starosta Powiatu [...] na zwołanym przez siebie zebraniu podał do publicznej wiadomości przez odczytanie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi B. . Decyzja została podana do wiadomości pozostałym uczestnikom postępowania scaleniowego w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a. poprzez obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (w okresie od 03.11.2015r. do 19.11.2015r.).

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2015 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.N. i P.F.

J.N. w skardze podniósł, że członek komisji scaleniowej J.U. wymienił się ziemią z działki skarżącego w celu wykonania dodatkowej dogi do rzeki, gdzie zorganizował sobie wysypisko śmieci. Po ogrodzeniu drogi nad rzekę nie będzie dojścia. Jest to naruszenie interesu społecznego. Skarżący zaznaczył, że nie jest zainteresowany scaleniem gruntów, chce zachować działki w dotychczasowym kształcie i powierzchni. Wniósł o orzeczenie ponownego przeprowadzenia procesu scaleniowego przez komisję scaleniową lub o pozostawienie jego działki poza procesem scaleniowym. W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Sprawa ze skargi J.N. została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 3803/15.

P.F. w skardze zaskarżył ww decyzję w całości i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez nierozpatrzenie merytorycznie sprawy rozstrzygniętej decyzją Starosty, w szczególności nieustosunkowanie się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniu od decyzji Starosty;

art 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez niepełną ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu scaleniowym prowadzonym w I instancji, prowadzącą do błędnego ustalenia, że:

część zastrzeżeń zgłoszonych przeze skarżącego w postępowaniu scaleniowym prowadzonym w I instancji została przez Starostę uwzględniona w projekcie scalenia, podczas gdy materiały zebrane w tym postępowaniu, w szczególności porównanie zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do projektu scalenia okazanego przez Komisję scaleniową (powołaną przez Starostę) na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] czerwca 2014r. - do projektu scalenia, okazanego na zebraniu w dniu 22 sierpnia 2014r., uzupełnionego o uwzględnione zastrzeżenia zgłoszone do pierwotnej wersji tego projektu, wskazuje, że w istocie żadne z zastrzeżeń skarżącego nie zostało uwzględnione, co mogło prowadzić organ do błędnego wniosku, że Starosta próbował uwzględnić uzasadnione interesy wszystkich uczestników scalenia, gdy faktycznie nie miało to miejsca;

zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty powtarzały zarzuty z jego odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] października 2014 r. (nr decyzji [...]), podczas gdy wynik porównania zarzutów z obu tych odwołań wskazuje, że odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2015r. skarżący uzupełnił, w stosunku do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...] października 2014r., o zarzuty dotyczące następujących kwestii: szerokość projektowanej drogi nr [...] biegnącej w części siedliskowej działki nr [...] od strony północnej, zwiększenie ryzyka uszkodzenia płotu w części siedliskowej działki nr [...] w przypadku pozostawienia granicy drogi nr [...] na linii tego płotu, rekultywacja części działki nr [...] w przypadku pozostawienia jej wschodniej granicy zgodnie z projektem scalenia, co mogło prowadzić SKO w S. do błędnego wniosku, że zarzuty podnoszone przez skarżącego były już przedmiotem oceny SKO w S. w postępowaniu prowadzonym przed tym organem na skutek odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] października 2014r.,

w postępowaniu scaleniowym prowadzonym przez Starostę na 39 uczestników scalenia w efekcie niezadowolonych było tylko 3, podczas gdy z akt postępowania prowadzonego w I instancji wynika jedynie, że spośród 39 uczestników scalenia odwołania od decyzji Starosty złożyły 3 osoby, co nie może być tożsame ze stwierdzeniem, że pozostałe 36 osób było zadowolone z projektu scalenia,

liczba osób składający odwołanie od decyzji jest tożsama z liczbą osób składających zastrzeżenia do projektu scalenia, podczas gdy z akt postępowania scaleniowego prowadzonego w I instancji wynika, że zastrzeżenia do projektu scalenia z dnia [...] czerwca 2014r. zgłosiło 8 na 29 osób biorący udział w zebraniu, na którym projekt scalenia był prezentowany, wskazane naruszenie mogło w istotny sposób wpłynąć na decyzję SKO w S. , ponieważ organ porównując zamiast liczby osób, które zgłosiły zastrzeżenia do projektu scalenia (8) z liczbą uczestników scalenia (39) - co oznaczałoby, że zastrzeżenia zgłosiło aż 1/5 uczestników, porównał liczbę uczestników scalenia z liczbą osób, które wniosły odwołania (co oznaczało, że zastrzeżenia wniósł nawet nie co 10 uczestnik scalenia), doszedł do błędnego przekonania, że projekt scalenia przygotowany przez Starostę był racjonalny. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w S. oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że SKO w S. w ogóle nie rozważyło zarzutów do decyzji Starosty. Organ II instancji ograniczył się jedynie do weryfikacji zgodności z prawem przeprowadzonej procedury scaleniowej i stwierdzenia, że większość uczestników scalenia nie zgłosiła zastrzeżeń do projektu scalenia. Sprawa ze skargi P.F. została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 3804/15.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o ich oddalenie jako bezzasadnych.

Postanowieniami z dnia 9 czerwca 2016 roku Sąd zarządził na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączenie spraw o sygnaturach IV SA/Wa 3803/15 oraz IV SA/Wa 3804/15 do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich dalej pod wspólną sygnaturą IV SA/Wa 3803/15.

Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 roku: 1) skarżący J.N. oświadczył, że przed postępowaniem scaleniowym był właścicielem działek o nr ewid. [...] i [...]. Po scaleniu powstała działka o nr ewid. [...]. Wyjaśnił, że nie jest zadowolony z takiego stanu rzeczy, tj. z połączenia w/w działek w jedną, albowiem w przyszłości będą problemy ze sprzedażą tak dużej działki, natomiast nie ma zastrzeżeń co do powierzchni. Z działki o nr ewid. [...] odjęto na drogę i powierzchnia ta weszła w zakres działki o nr ewid. [...], należącej po scaleniu do Pana U. Powierzchnia pozostałych działek nie została zmieniona. Skarżący obawia się, że Pan U. ogrodzi część nad rzeką wraz z działką o nr ewid. [...], robiąc sobie drogę dojazdową do działek nad rzeką; 2) skarżący P.F. oświadczył, że kwestionuje proces scalenia w zakresie działki o nr ewid. [...] i [...]. Po scaleniu powstała działka o nr ewid. [...], również bez dojazdu. Z działek o nr ewid. [...] i [...] powstała działka o nr ewid. [...] z granicą wzdłuż płotu. Skarżący jednak chciałby pozostawić stan pół metra od płotu. Wyjaśnił, że działki o nr ewid. [...] i [...] miały łączną szerokość 16 metrów, natomiast działki o nr ewid. [...] i [...] miały około 25-30 metrów. Skarżący za odjęcie z powierzchni w/w działek otrzymał ekwiwalent w postaci części działek o nr ewid. [...] i [...]. Ekwiwalent, który skarżący uzyskał w wyniku scalenia - wchodzący w zakres działek o nr ewid. [...] i [...] - w całej rozciągłości stanowi miejsce po wale, po którym biegnie polna droga, a celem takiego rozwiązania jest stworzenie drogi o szerokości 7,5 metra, natomiast przed scaleniem droga zajmowała 11 metrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skarg. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie narusza prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, które uzasadniałyby wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Tym samym nie stwierdzono naruszeń prawa zarzuconych w skargach, ani naruszeń, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów. Tryb i zasady scalania gruntów zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. 2014, poz. 700 j.t.). W dniu 16 października 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 r. poz. 1157). Z regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2013r. stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło na podstawie postanowienia Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2013 r., dlatego też zastosowanie w sprawie znalazły przepisy dotychczasowe.

Należy podkreślić, że z przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wynika że scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowując projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 11 września 1998r. sygn. II SA 941/1998, LEX nr 41780; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2005r., sygn. II OSK 123/05, LEX nr 196671).

Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, trzeba w pierwszej kolejności podnieść, iż organ przeprowadzający postępowanie scaleniowe nie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Postępowanie scaleniowe wsi B. wszczęto z urzędu postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Ustaleni przez organ I instancji uczestnicy tego postępowania zostali poinformowani o treści powyższego postanowienia, stosownie do treści art. 7 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (art. 7 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia), na zebraniu właścicieli i posiadaczy gruntów wsi B., które odbyło się w dniu 21 maja 2013 r. Z zebrania tego został sporządzony protokół, do którego została dołączona lista obecności uczestników. Postępowanie scaleniowe toczyło się na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych zlokalizowanych na terenie wsi B., zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Z uwagi, iż liczba uczestników scalenia przekroczyła 10 osób, na zebraniu uczestników scalenia w dniu 10 lipca 2013 r. dokonano wyboru rady uczestników scalenia w liczbie 5 członków, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym jeżeli liczba uczestników scalenia przekracza 10 osób, postępowanie scaleniowe prowadzi się z udziałem rady uczestników scalenia w składzie 3-12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia z każdej wsi objętej scaleniem. Na zebraniu w dniu 29 lipca 2013 r. Rada uczestników scalenia podjęła uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów B. gmina M. (art. 11 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – uczestnicy scalenia, w drodze uchwały, określają zasady szacunku gruntów. Jeżeli jednak starosta w drodze postanowienia uzna, że szacunek ten byłby sprzeczny ze słusznym interesem uczestnika, stosuje się przepis ust. 2). Na podstawie uchwały z dnia 29 listopada 2013 r. Rada uczestników scalenia przyjęta też szacunek porównawczy gruntów (art. 13 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – zgodę na dokonany szacunek gruntów, lasów oraz sadów, ogrodów, chmielników i innych upraw specjalnych uczestnicy scalenia wyrażają w formie uchwały). Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji wchodzą wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia, przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników, przedstawiciel Agencji będącej uczestnikiem scalenia, przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem, przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem, oszacowania gruntów, wykonania projektu scalenia dokonał upoważniony przez Starostę Powiatu [...] Geodeta [...] Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w O. (porozumienie Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. i upoważnienie Starosty Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r.) przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze, ustanowionej zarządzeniem tego organu Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Projekt scalenia wyznaczono na gruncie i okazano uczestnikom scalenia na zebraniu uczestników odbytym w dniu [...] czerwca 2014 r. Uczestnicy zapoznani zostali też z projektem warunków objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia i poinformowani o terminie zgłaszania do Starostwa Powiatowego w G. pisemnych zastrzeżeń do projektu scalenia (art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – projekt scalenia lub wymiany wyznacza się na gruncie i okazuje uczestnikom scalenia lub wymiany; uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu). Już na tym etapie postępowania skarżący P.F. i J.N. wnieśli swoje zastrzeżenia do projektu scalenia, które zostały szczegółowo rozpatrzone przez komisję scaleniową w dniu [...] sierpnia 2014 r. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń wniesionych przez skarżących oraz innych sześciu uczestników postępowania scaleniowego zmiany do projektu scalenia zostały ponownie wyznaczone na gruncie i okazane uczestnikom scalenia w dniu 22 sierpnia 2014 r., zgodnie z art. 26 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi B. gminy M. . Na skutek odwołań skarżących decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Starosty Powiatu [...] . W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zastrzeżenia skarżących zostały rozpoznane przez komisję scaleniową w dniu [...] maja 2015 r. przy udziale wszystkich uczestników scalenia. Odbyła się też wizja w terenie, w trakcie której skarżący doprecyzowali swoje żądania. Organ I instancji uwzględnił część żądań skarżących, przy uwzględnieniu żądań zgłoszonych przez pozostałych uczestników postępowania, jak również przy uwzględnieniu celu scalenia gruntów, jakim jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie (art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym skarżącego P.F. wskazać należy, że w stanie przedscaleniowym posiadał (gosp.nr [...]) działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 2.9029 ha i wartości 93.793 zł, zaś wspólnie z małżonką M.F. posiada działkę nr [...] o pow.0.1800 ha i wartości 5.948,40 zł. Część nieruchomości należących do P.F., jak również do skarżącego i jego małżonki potrącono na drogi i wydzielono skarżącemu grunty o wartości większej o 50,45 zł niż przed scaleniem, co wynosi 0,05%, zaś skarżącemu i jego małżonce wydzielono ekwiwalent gruntowy mniejszy o 0,32 zł niż przed scaleniem, co stanowi 0,004%. Odnośnie skarżącego J.N. należy wskazać, że przed scaleniem posiadał on działki o numerach ewidencyjnych [...] o łącznej powierzchni 0,97 ha i wartości 31.386,60 zł. Różnica między wartością działki nr [...] po scaleniu gruntów wynosi 25,86 zł, co stanowi 0,08 %. Zatem różnica w wartości działek przyznanych skarżącemu P.F. wynosi 0,05 %, zaś przyznanych skarżącemu i jego małżonce wynosi 0,004%, natomiast skarżącemu J.N. wynosi 0,08 %, co oznacza, że wartości te mieszczą się w granicach określonych art. 8 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który stanowi, że w wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3 %. Tak więc należy uznać, że działki przyznane skarżącym mają równą wartość szacunkową. Również powierzchnia działek otrzymanych w wyniku postępowania scaleniowego przez skarżących nie przekracza progu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

W tym miejscu należy wskazać, że organ opracowując projekt scalenia korzystał ze swobody w jego ukształtowaniu i wybrał rozwiązanie jego zdaniem najlepsze. Organ uwzględnił również interesy i życzenia wszystkich uczestników postępowania scalenia, w tym również skarżących. Organ opracowując projekt scalenia rzetelnie zbadał sytuację i argumenty wszystkich stron postępowania, nie pomijając skarżących. Rozbieżne interesy uczestników scalenia, zmiana przez skarżących żądań w toku postępowania scaleniowego, jak również rozbieżność żądań zgłaszanych przez skarżącego P.F. i jego pełnomocnika, spowodowały, iż niemożliwym stało się ich uwzględnienie w całości w toku postępowania scaleniowego. Z uwagi na przypisane organowi uznanie administracyjne w wyborze rozwiązania kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Z akt sprawy nie wynika, by wydzielając skarżącym ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów powołanej ustawy. Działki skarżących mają tę sama wartość co działki przedscaleniowe, ich powierzchnia mieści się w granicach określonych przez ustawę, nadto organy wskazały, iż działki poscaleniowe położone są w tym samym terenie, co działki przedscaleniowe. Nie dopatrzono się również utrudnienia w gospodarowaniu w stosunku do poprzednio posiadanych działek. Argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji przez organ nie pozwalają na uznanie, że organy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, co skutkowałoby przyjęciem dowolności rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skarg uznać należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania art. 8, art. 15 w z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 j.t.) w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez nierozpoznanie merytorycznie sprawy oraz poprzez niepełną ocenę materiału dowodowego. W toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowaniem, który wydał decyzje. Organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie ograniczyło się tylko do kontroli decyzji organu I instancji – Starosty Powiatu [...], lecz ponownie merytorycznie rozstrzygnęło sprawę, rozpatrując wszystkie żądania stron i ustosunkowując się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] października 2015 r. Wskazuje na to m. in. treść uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji z dnia [...] października 2015r., zawierająca przebieg postępowania administracyjnego, przytoczenie argumentów organu I instalacji, a nadto motywację własnego stanowiska organu odwoławczego, z odniesieniem się do zarzutów i wniosków skarżących.

Nietrafne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, organ wnikliwie przeanalizował cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i na jego podstawie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy, a uzasadnienie jego decyzji przedstawia argumentację podjętego rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W ocenie Sądu, decyzje w niniejszej sprawie wydane zostały na podstawie przepisów prawa i zawierają - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. - wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, skargi nie mogły zostać uwzględnione, a Sąd orzekł na mocy art. 151 P.p.s.a. jak w sentencji wyroku.