Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2829/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w L. Oddział w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 422/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję P. SA w L. Oddział w B. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. SA w L. Oddział w B. na rzecz J. K. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 422/16, po rozpoznaniu skargi J. K. (dalej: "skarżący"), uchylił decyzję PGE Dystrybucja SA w [...] Oddział w [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2016 r., nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący wnioskiem z 12 stycznia 2016 r. zwrócił się do PGE Dystrybucja SA w [...] Oddział w [...] (dalej: Zakład) o wydanie mu kserokopii umowy, zawartej między jego ojcem L. K., ciotką A. K. oraz Zakładem, dotyczącej budowy stacji transformatorowej i linii wysokiego napięcia na działkach o nr [...], położonych w K.

Zakład w piśmie z [...] lutego 2016 r. poinformował skarżącego jedynie o datach budowy urządzeń energetycznych na przedmiotowych działkach oraz że zostały one zbudowane zgodnie z obowiązującym wówczas prawem.

Następnie skarżący pismem z 9 marca 2016 r. zażądał od Zakładu udzielenia, w trybie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej: "u.d.i.p."), informacji odnoszącej się budowy odcinka napowietrznej linii niskiego napięcia oraz napowietrznej stacji transformatorowej SN/nN wraz z odcinkiem napowietrznej linii średniego napięcia, a w szczególności kiedy i na jakiej podstawie zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne, czy została wyrażona zgoda na wybudowanie ww. urządzeń na nieruchomościach o nr geod. [...] w miejscowości K. wraz z przesłaniem wszelkich dokumentów potwierdzających i uzasadniających korzystanie z powyższych nieruchomości przez PGE Dystrybucja SA Oddział w [...] lub jego poprzedników prawnych, jak również dokumentów odnoszących się do prowadzonych przy urządzeniach elektroenergetycznych robót i modernizacji.

PGE Dystrybucja SA w [...] Oddział w [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r., postanowił:

1. udostępnić Zaświadczenie lokalizacji Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1960 r., znak: [...], zatwierdzającej lokalizację szczegółową budowy linii nN na terenach położonych w miejscowości K., przez przesłanie jej kserokopii odpisu w załączeniu;

2. odmówić udostępnienia dokumentów techniczno - prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznych przebiegających przez działki o nr [...] położonych w m. K., gm. [...] oraz dokumentów zawierających zgodę ówczesnych właścicieli na wybudowanie wskazanych urządzeń na podstawie art. 17 ust 1 w zw. z art. 16 ust 1, 2 oraz art. 5 ust 2 u.d.i.p. oraz z uwagi na fakt, iż wskazane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja SA z [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy PGE Dystrybucja SA.

Dodatkowo w piśmie z [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Zakład stwierdził, że w odpowiedzi na wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z 9 marca 2016 r. informuje, iż nie może udostępnić następujących dokumentów:

1. decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia urządzeń w postaci napowietrznej stacji transformatorowej [...] wraz z odcinkiem napowietrznej linii [...],

2. decyzji stanowiących podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji napowietrznego odcinka linii nN 0,4kV, napowietrznego odcinka linii [...] oraz napowietrznej stacji transformatorowej [...],

z uwagi na fakt, iż Spółka nie jest w ich posiadaniu.

Pismem z 29 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, PGE Dystrybucja SA w [...] Oddział w [...] decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], odmówił udostępnienia dokumentów techniczno - prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznych przebiegających przez działki o nr [...] położonych w m. K., gm. [...] oraz dokumentów zawierających zgodę ówczesnych właścicieli na wybudowanie wskazanych urządzeń na podstawie art. 17 ust 1 w zw. z art. 16 ust 1, 2 oraz art. 5 ust 2 u.d.i.p. oraz z uwagi na fakt, iż wskazane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja SA z [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy PGE Dystrybucja SA.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na okoliczność, że informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, która jest z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona od obowiązku udostępnienia.

Organ po przytoczeniu treści art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003r., Nr 153 poz. 1503 ze zm., dalej "u.z.n.k."), stwierdził, że informacje, których żąda skarżący, stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego. Wyjaśnił, że udostępnienie dokumentacji wskazanej w pkt 1 jest sprzeczne z obowiązującym w Spółce Zarządzeniem Nr [...]Prezesa Zarządu PGE Dystrybucja SA z [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy PGE Dystrybucja SA. Tajemnica wynika również z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Zakład zwrócił również uwagę, że zachowanie tajemnicy jest istotne z uwagi na fakt znaczenia przedmiotowych materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że PGE Dystrybucja SA objęta jest (cz. ll Załącznika, pod poz. 1) treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. Nr 198, poz. 1314) - względy te potwierdzają tajemnicę oraz słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki.

Ponadto organ zaznaczył, że wniosek dotyczył decyzji administracyjnych, a więc aktów podlegających udostępnieniu w trybie określonym kodeksem postępowania administracyjnego zgodnie z art. 73 K.p.a., tj. przez właściwy organ administracji publicznej stronie danego postępowania administracyjnego.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W skardze tej zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na powyższą skargę Zakład wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w powołanym na wstępie wyroku wskazał, że za wniosek o udzielenie informacji publicznej należy uznać pismo z 9 marca 2016 r. Z pisma tego wynika, że skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji w zakresie:

– kiedy i na jakiej podstawie zostały wybudowane urządzenia elektroenergetyczne w postaci budowy odcinka napowietrznej linii niskiego napięcia oraz napowietrznej stacji transformatorowej SN/nN wraz z odcinkiem napowietrznej linii średniego napięcia, na nieruchomościach o nr geod. [...] w miejscowości K.,

– czy została wyrażona zgoda odnośnie wybudowania wyżej wspomnianych urządzeń na działkach o nr [...],

– przesłanie wszelkich dokumentów potwierdzających i uzasadniających korzystanie z powyższych nieruchomości przez PGE Dystrybucja SA Oddział w [...] lub jego poprzedników prawnych,

– przesłanie wszelkich dokumentów odnoszących się do prowadzonych przy urządzeniach elektroenergetycznych robót i modernizacji.

Odnosząc się do merytorycznej oceny skargi Sąd podkreślił że w przedmiotowej decyzji Zakład nie odniósł się do wszystkich żądań skarżącego. Nie odpowiedział wprost, kiedy i na jakiej podstawie zostały wybudowane przedmiotowe urządzenia elektroenergetyczne, czy właściciele przedmiotowych działek wyrazili zgodę na ich budowę, oraz czy są dokumenty potwierdzające i uzasadniające korzystanie z powyższych nieruchomości przez Zakład lub jego poprzedników prawnych. Za to w decyzji tej zawarł rozstrzygnięcie odnośnie odmowy udostępnienia dokumentów techniczno – prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii napowietrznych przebiegających przez działki o nr [...].

W ocenie Sądu, powyższe rozstrzygnięcie jest wadliwe. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, przede wszystkim z analizy wniosku z 9 marca 2016 r., nie wynika, żeby skarżącemu chodziło o podanie informacji technicznych lub technologicznych dotyczących przedmiotowych urządzeń albo informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą. Odmowa zatem udostępnienia dokumentów techniczno – prawnych dotyczących tych urządzeń elektroenergetycznych jest wymierzona w próżnię, bowiem o takie informacje skarżący nie występował.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji ulega ograniczeniu, m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Definicja legalna pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Po przytoczeniu treści tego przepisu podał, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Innymi słowy na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Jednakże samo zastrzeżenie nie jest przesłanką wystarczającą, jeżeli informacja nie spełnia kryterium posiadającej waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej..

Sąd stwierdził, że z wniosku skarżącego nie wynika, aby domagał się on udzielenia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. W szczególności nieuprawnione jest uznanie za tajemnicę przedsiębiorstwa dokumentów zawierających zgodę ówczesnych właścicieli na wybudowanie przedmiotowych urządzeń. Dane powyższe nie mają wartości o znaczeniu gospodarczym i technologicznym. Sąd podał, że co do zasady zaś dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty z nim związane, noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dane wrażliwe w tych dokumentach podlegają bowiem anonimizacji.

Zwrócił także uwagę, że w nieprecyzyjnym sformułowaniu decyzji: "odmówić udostępnienia dokumentów techniczno – prawnych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych" być może próbowano zawrzeć odmowę udzielenia informacji publicznej dotyczącej ewentualnych decyzji administracyjnych, na podstawie których owe urządzenia wybudowano. W uzasadnieniu decyzji jednakże nie ma do tej kwestii nawiązania ze wskazaniem stosownej w tej mierze argumentacji. Zakład jedynie pobocznie powołał się na art. 73 K.p.a. i wyjaśnił, że decyzje administracyjne są udostępniane stronom postępowania administracyjnego w trybie określonym w tym przepisie. Przyjmując takie stanowisko Zakład nie poinformował, czy takie decyzje były oraz, czy skarżący był stroną postępowania, w którym decyzje takie wydano i że jest to fakt uzasadniający odmowę wydania takich decyzji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu Zakład nie uwzględnił, że żądanie skarżącego dotyczy zdarzeń i postępowań z przeszłości, w których on nie uczestniczył, co wyklucza możliwość ubiegania się przez niego o uzyskanie informacji w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego, który przewiduje dostęp stron do akt postępowania. Tym samym powołanie się przez Zakład w uzasadnieniu odmowy na treść art. 73 § 1 K.p.a., jako przepisu regulującego właściwy dla skarżącego tryb dostępu do wnioskowanych dokumentów, należy uznać za wadliwe. Zakład nie wykazał, by skarżący lub jego poprzednicy prawni byli stronami ewentualnych postępowań w sprawach, w których objęte jego wnioskiem decyzje zostały wydane. Ponadto Sąd podał, że ewentualna możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu, również w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Zakładu, skoro jest on podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Wskazał także, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. z istoty swej wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które można uzyskać w zwykłej formie. Jeżeli więc są to dokumenty wytworzone w toku postępowania administracyjnego w związku z realizacją inwestycji, były dostępne w zwykłej formie. Zatem, jeżeli sporne urządzenie energetyczne wybudowane zostało zgodnie z prawem, inwestor i aktualny właściciel urządzenia obowiązani są do udostępniania dokumentacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wyłączeniem informacji mających wartość gospodarcza, technologiczną. Przy tym nie sposób uznać, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi wskazanie tytułu prawnego do realizacji inwestycji i dokumentacji pozwalającej na weryfikację legalności działań inwestora, czy podanie wymogów bezpieczeństwa, informacji, w jaki sposób istniejąca linia energetyczna ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości.

Sąd podniósł, że w zakresie braku podstaw prawnych do zakwalifikowania żądanych przez skarżącego informacji do tajemnicy przedsiębiorstwa nie ma wpływu fakt objęcia informacji z pkt 2 wniosku zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu Spółki z [...] października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy PGE Dystrybucja SA. Podał, że z uwagi na przedmiot działalności Zakładu, treść dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii oraz urządzeń energetycznych na nieruchomości skarżącego oraz związana z tym informacja o ewentualnym wypłaceniu mu lub jego poprzednikom prawnym odszkodowania (wynagrodzenia) z tytułu posadowienia takich urządzeń na ich nieruchomości nie stanowi zasadniczo informacji wymagających zaufania poufności, zwłaszcza, że dotyczyć one mają wyłącznie przedmiotowych działek.

W opinii Sądu nie stanowi też uzasadnionej odmowy udzielenia informacji okoliczność, że dokumenty zostały zarchiwizowane w miejscu, do którego dostęp posiada ograniczona liczba pracowników. Istotny jest bowiem aspekt merytoryczny - wykazanie, jakie elementy żądanej informacji mają walor poufności. Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, iż żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a co za tym idzie, że zasadna była odmowa udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Jednocześnie Sąd zauważył, że po wydaniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r., Zakład w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. poinformował skarżącego, że nie posiada decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy i posadowienia przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych na przedmiotowych działkach oraz decyzji stanowiących podstawę przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń. Zdaniem Sądu treść ww. pisma jednoznacznie może wskazywać na to, że Zakład w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nie nawiązywał do decyzji, o których pisze w powyższym piśmie. Czyni to tym bardziej niezrozumiałą decyzję i użyte w niej sformułowanie "dokumenty techniczno – prawne".

Wskazując na powyższe Sąd uznał, że wadliwa jest także decyzja Zakładu z [...] maja 2016 r. Zarówno bowiem rozstrzygnięcie tej decyzji, jak i jej uzasadnienie niczym się nie różnią od pkt 2 decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Oba zatem organy naruszyły art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo podkreślił, że w art. 138 § 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, jakie rozstrzygnięcia może wydać organ odwoławczy. Sąd podał, że z pośród nich nie ma możliwości ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bez wcześniejszego uchylenia zaskarżonej decyzji, jak to uczynił organ II instancji w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że chodziło raczej o orzekanie na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale w tym przypadku winien on utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Już zatem naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia decyzji z [...] maja 2016 r., z uwagi na fakt, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Zakład weźmie pod uwagę powyższą argumentację, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię ww. przepisów. Przede wszystkim precyzyjnie winien ustalić, o udzielenie jakich informacji publicznych skarżący wniósł w piśmie z 9 marca 2016 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: “P.p.s.a."), co dotyczy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 u.z.n.k., wobec uznania przez Sąd I instancji, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi tylko taka informacja, które narusza lub zagraża interesowi przedsiębiorcy, podczas gdy przesłanka naruszenia lub zagrożenia interesowi przedsiębiorcy występuję tylko w odniesieniu do określenia przesłanek deliktu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.z.n.k., a nie do definicji "tajemnicy przedsiębiorcy" czy "tajemnicy przedsiębiorstwa"; nie każde bowiem ujawnienie informacji zakwalifikowanej przez przedsiębiorcę jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu pojęcia zawartego w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi delikt w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.z.n.k., co nie zmienia jednak statusu takiej informacji jako tajemnicy przedsiębiorstwa; a zatem odwoływanie się przez Sąd do warunków z art. 11 ust. 1 u.z.n.k. wykracza poza ramy nie tylko definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" ale przede wszystkim definicji "tajemnicy przedsiębiorcy", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;

przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co dotyczy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., wobec uznania przez Sąd, że tajemnicę przedsiębiorcy w oparciu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stanowi tylko taka informacja, która posiada wartość gospodarczą, podczas gdy tajemnicę przedsiębiorcy należy rozumieć szerzej niż tajemnicę przedsiębiorstwa, a także że, nie jest wymagana dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy przesłanka gospodarczej wartości informacji. Ponadto wobec pominięcia przez Sąd, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stosować należy do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odpowiednio, tj. jedynie w zakresie podjęcia przez przedsiębiorcę odpowiednich środków prawnych do utajnienia informacji, dla których przedsiębiorca nadał status tajemnicy. Także wobec uznania przez Sąd, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. ze swojej istoty wyklucza objęcie tajemnicą informacji, które można uzyskać w zwykłej formie, a zatem z uwagi na to, że dokumenty wytworzone w postępowaniu administracyjnym byłyby dostępne w zwykłej formie, nie przysługuje im status tajemnicy, podczas gdy przesłanka "dostępności w zwykłej formie" nie występuje w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zaś wskazana w art. 11 ust. 4 u.d.i.p. przesłanka nieujawnienia do wiadomości publicznej nie jest rozumiana jako wytworzenie informacji w zwykłej formie, tylko brak dostępności tej informacji dla każdego obywatela zwykłymi środkami;

przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co dotyczy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., przez uchylenie obu decyzji organu z uwagi na naruszenie - zdaniem Sądu - przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy PGE Dystrybucja S.A. w [...] Oddział [...] stosując przepisy postępowania, a także prawidłowo wykładając art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zasadnie odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy na podstawie art. 17 ust. 1 wzw. z art. 16 ust. 1, 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a co za tym idzie nie naruszyła przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego;

przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co dotyczy art. 151 P.p.s.a., przez nie oddalenie skargi pomimo, iż Zakład wykazał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a więc na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie podlegają one udostępnieniu, w konsekwencji organ był uprawniony do wydania decyzji odmownej w ich zakresie;

przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co dotyczy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 6 K.p.a., przez dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skutkującej błędnym uznaniem przez Sąd, że informacje udostępnienia których domagał się skarżący nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, pomimo zastosowania przez Zakład odpowiednich środków dla zachowania tajności tych informacji, a więc wypełnienia wszelkich przesłanek do uznania danych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.; a ponadto przez błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprost wykładni przepisów art 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. oraz orzecznictwa dedykowanych do tych przepisów, podczas gdy przepisy ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stosuje się do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odpowiednio;

przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., co dotyczy art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., przez niewystarczające wyjaśnienie oceny stanu faktycznego i podstaw prawnych rozstrzygnięcia, a także przeprowadzenie oceny prawnej co do podstaw wniosku o udostępnienie informacji a także co do podstaw wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w sytuacji gdy Sąd jednocześnie wskazuje w uzasadnieniu wyroku, że należy precyzyjnie ustalić, o udzielenie jakich informacji skarżący wniósł w piśmie z 9 marca 2016 r., a więc w sytuacji gdy Sąd wskazuje, że nie mógł precyzyjnie ocenić zakresu wnioskowanej informacji

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w tym przepisie. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargami kasacyjnymi.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej - nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skargę kasacyjną w tej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych, co wymusza konieczność rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów formalnych. Okazały się one nietrafne. Przede wszystkim jednak zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. zostały postawione nieprawidłowo, gdyż przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd I instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

Skarga kasacyjna opisanych powyżej wymogów nie spełniła. W ramach zarzutu nr 3 i 4 kasator wytknął naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a., nie wiążąc bezpośrednio wytyku naruszenia tych przepisów przez Sąd I instancji z jakimkolwiek innym przepisem, w tym zwłaszcza z przepisami postępowania administracyjnego.

W ramach zarzutu nr 5 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został powiązany bezpośrednio z art. 6 K.p.a. Również ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Zgodnie bowiem z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Rozumieć pod tym pojęciem należy przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które obowiązują w dacie orzekania przez właściwy w sprawie organ. To, co wyróżnia zasady spośród innych norm prawnych, to ich zasadniczy charakter, który wypływa z ich treści. Innymi słowy, zasady ogólne wyznaczają pożądany wzorzec działania organu prowadzącego postępowanie i muszą być stosowane wespół z innymi, szczegółowymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, które je konkretyzują. Zasady te pełnią rolę dyrektyw interpretacyjnych w stosunku do pozostałych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że te ostatnie powinny być interpretowane tak, aby nie doznały uszczerbku wartości wynikające z zasad ogólnych. Wskazać przy tym należy na brak różnic między zasadami ogólnymi a pozostałymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego od strony formalnej, czyli naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki jak naruszenie każdej innej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski - Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie 12 str. 35 i n.).

W ramach omawianego zarzutu autor skargi kasacyjnej naruszenia zasady legalności dopatruje się w dokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także w zastosowaniu do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wprost wykładni przepisów art. 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. Tak sformułowany zarzut opiera się na błędnym założeniu, że sąd administracyjny stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym określone w nim zasady ogólne. Sądy administracyjne procedują na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dlatego też nie mogą samodzielnie naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Możliwa jest jedynie wadliwa ocena ich ewentualnego naruszenia przez organy administracji publicznej, ale tak określone naruszenie nie zostało zawarte w ramach rozpoznawanego zarzutu. Dodatkowo wskazać należy, że błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania określonego przepisu prawa materialnego nie można zwalczać przez zarzut naruszenia przepisu nakazującego stosowanie obowiązujących przepisów prawa. Wszak nieprawidłowa interpretacja czy niewłaściwa subsumcja danego przepisu nie oznacza działania poza systemem obowiązującego prawa.

Na usprawiedliwionych podstawach nie został oparty także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art 153 P.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca. Poza tym za pomocą zarzutu jego naruszenia niepodobna podważać ustaleń faktycznych ani zastosowania czy wykładni prawa materialnego. Generalnie reguluje on materię konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wedle jego brzmienia uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drodze zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. można więc kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono, bo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uchyla go spod kontroli instancyjnej. Zauważa się też, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05). Jak stwierdził NSA w wyroku z 9 grudnia 2016 r., I OSK 382/15, zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Motywy zaskarżonego wyroku takiej wady nie zawierają. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo odczytał treść i zakres wniosku o udzielenie informacji publicznej z 9 marca 2016 r., co w sposób jednoznaczny wynika ze wstępnych rozważań Sądu. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania, które sformułował Sąd wobec uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nakazywały organowi precyzyjne ustalenie o udzielenie jakich informacji publicznych wnosił skarżący w piśmie z 9 marca 2016 r. Nie można ich jednak odczytywać jak przyjmuje to organ, że to Sąd nie mógł precyzyjnie ocenić zakresu wnioskowanej informacji. Nakaz wyrażony przez Sąd był związany z treścią zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, z których nie wynikało jakich dokumentów techniczno-prawnych dotyczy odmowa udostępnienia, zaś treść uzasadnienia decyzji nie nawiązywała do wniosku skarżącego wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie. Analiza wniosku skarżącego z 9 marca 2016 r. doprowadziła Sąd do przekonania, że skarżącemu nie chodziło o podanie informacji technicznych lub technologicznych dotyczących przedmiotowych urządzeń albo informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, wobec czego odmowa udostępnienia dokumentów techniczno-prawnych nie odnosi się do wniosku skarżącego. Z tym stanowiskiem Sądu organ skutecznie nie polemizował. Przyjąć zatem należy, że zawarte w wyroku wskazania co do czynności jakie winien podjąć organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego zmierzają do doprowadzenia do sytuacji, że działania organu czy to w formie czynności materialno-faktycznej, gdy organ zdecyduje się udostępnić wnioskowane informacje, czy w formie decyzji, gdy dojdzie ponownie do przekonania, że informacje te chroni tajemnica przedsiębiorcy, będą stanowiły realizację wniosku z 9 marca 2016 r. Wobec powyższego również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a nie mógł być uwzględniony.

Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ramach pierwszego zarzutu skarżący kasacyjnie wytknął błędną wykładnię art. 11 ust. 1 u.z.n.k. w powiązaniu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut ten nie odnosi się jednak do przepisu, którego interpretacji dokonywałby Sąd I instancji. Sąd w swoich rozważaniach skoncentrował się na wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa". Definicję tego pojęcia zawiera natomiast art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i interpretacji tego przepisu, w powiązaniu z przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dokonywał Sąd I instancji, co jednak zostało objęte kolejnym zarzutem skargi kasacyjnej. W sytuacji gdy Sąd nie wykładał danego przepisu, gdyż nie zachodziła potrzeba jego zastosowania w sprawie, zarzut jego błędnej wykładni nie mógł zostać uwzględniony.

Brak również podstaw do uwzględnienia kolejnego zarzutu, tj. naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie zarzuca uznanie przez Sąd I instancji, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi taka informacja, która posiada wartość gospodarczą, podczas gdy przesłanka gospodarczej wartości informacji nie jest wymagana dla uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy a tajemnicę przedsiębiorcy należy rozumieć szerzej niż tajemnicę przedsiębiorstwa. Taka teza przez Sąd I instancji nie została postawiona. Sąd w motywach zaskarżonego wyroku analizował bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa i to odkodowując znaczenie tego pojęcia przyjął, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi informacja posiadająca wartość gospodarczą. Tezy takiej nie formułował natomiast w odniesieniu do tajemnicy przedsiębiorcy. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje natomiast, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi informacja posiadająca wartość gospodarczą. Pogląd ten jest zresztą ugruntowany tak w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie (por. A. Michalak, Ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa – Zagadnienia cywilnoprawne, Zakamycze 2006 r.; wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2143/13).

Naruszenia powyższych przepisów skarżący kasacyjnie dopatruje się również w pominięciu przez Sąd I instancji, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. stosować należy do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odpowiednio, tj. jedynie w zakresie podjęcia przez przedsiębiorcę odpowiednich kroków prawnych do utajnienia informacji, dla których przedsiębiorca nadał status tajemnicy. Określona przez skarżącego zależność pomiędzy wskazanymi przepisami nie występuje. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnica przedsiębiorcy nawiązuje do pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Wobec braku legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", tajemnicę tę wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, uznając, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.

Odnosząc się natomiast do kontestowanego przez skarżącego kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że art. 11 ust. 4 u.z.n.k. ze swej istoty wyklucza objęcie tajemnicą informacji, którą można uzyskać w zwykłej formie, zważyć należy na kontekst, w którym powyższe stanowisko zostało wyrażone. Sąd nawiązał bowiem jedynie do wyjaśnień udzielonych w zaskarżonej decyzji o możliwości udostępnienia stronom decyzji w trybie art. 73 K.p.a. Skoro zatem wnioskowane decyzje były możliwe do uzyskania w zwykłym trybie jako dokumenty wytworzone w toku postępowania administracyjnego, to słuszny jest pogląd Sądu, że tego rodzaju informacje nie mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Co do zasady, decyzje wydawane w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej nie podlegają ze swej istoty utajnieniu, zaś ochrona danych wrażliwych w nich zawartych odbywa się w drodze anonimizacji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekła jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.