Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 527/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147, art. 3 par. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Wolborzu z dnia 30 października 2012 r. nr XXV/211/2012 w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolbórz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 października 2012 r. nr XXV/211/2012 Rada Miejska w Wolborzu przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolbórz. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r, o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391) – przywoływanej dalej w skrócie jako "ustawa".

Powyższą uchwałę w dniu 9 maja 2013 r. Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w części dotyczącej:

1. § 1 ust. 3 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie prawa tj. § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908);

2. § 2 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 7-9 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy;

3. § 12 ust. 1 pkt lit. d, e oraz pkt 2 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej";

4. § 14 ust. 1 oraz § 15 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy;

5. § 16 ust. 2 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy oraz § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej".

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] stwierdził, że w § 1 ust. 3 Regulaminu, Rada Miejska w Wolborzu zdefiniowała liczne pojęcia, które stanowią powtórzenie definicji ustawowych np. definicję: "zwierząt domowych" określoną w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 ze zm.). Rada w treści tejże definicji zawartej w Regulaminie odsyła do art. 4 ust. 17 ustawy, zamiast do art. 4 pkt 17 ustawy. Regulacje § 1 ust. 3 Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo, a w szczególności § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Definicja umieszczona w akcie prawa miejscowego nie może być ani powtórzeniem, ani nie może definiować pojęć ustawowych, których sama ustawa nie definiuje. Rada nie została upoważniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się prawodawca. Jeżeli ustawodawca nie nadaje normatywnego znaczenia używanym w ustawie zwrotom, to organ wydający akt wykonawczy, bez wyraźnego wskazania nie jest upoważniony do formułowania desygnatów tych pojęć językiem prawnym. Zachodzi bowiem wysokie prawdopodobieństwo, iż ten sam termin będzie miał odmienne znaczenie na gruncie ustawy, aniżeli w kontekście postanowień uchwały rady gminy. Błędne jest zatem stanowisko Burmistrza, iż Regulamin jako akt, który trafia do mieszkańców powinien mieć formę jasną i czytelną dla osób, które są zobowiązane do jego stosowania, a zawarcie tak licznych definicji powoduje, iż mieszkańcy wiedzą o czym stanowi Regulamin i nie muszą szukać tych pojęć w licznych ustawach.

W § 2 ust. 1 pkt 1 - 3 i ust. 7-9 Regulaminu, Rada Miejska w Wolborzu nałożyła liczne obowiązki, ograniczenia i zakazy na właścicieli nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy. Katalog spraw, w których ustawodawca upoważnił Radę do określenia szczegółowych zasad postępowania, ma charakter wyliczenia enumeratywnego, co oznacza, że ustawodawca w sposób wyczerpujący określił zakres spraw przekazanych do unormowania Radzie na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy. Takie rozwiązanie jest jak najbardziej zasadne z uwagi na możliwość wkroczenia poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Dodatkowo w takim stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w Regulaminie wydanym na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy. Zbyt daleko posunięta dowolność w określeniu obowiązków budziłaby zasadnicze wątpliwości co do zgodności z zasadą państwa prawa. Błędna jest zatem argumentacja Burmistrza, iż np. obowiązek zgniatania opakowań jest elementem selektywnej zbiórki odpadów i może zostać unormowany w treści Regulaminu, w szczególności mając na uwadze, iż niewykonanie tego obowiązku będzie poczytane jako wykroczenie.

Następnie Wojewoda wskazał, że w § 12 ust. 1 pkt lit. d, e oraz pkt 2 lit. c Regulaminu, właściciele psów zostali zobowiązani do systematycznego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie oraz uzyskania zezwolenia Burmistrza Wolborza na utrzymanie psa rasy uznanej za agresywną (§ 12 ust. 1 pkt lit. d, e Regulaminu), natomiast w pkt 2 lit. c tegoż paragrafu Regulaminu, właściciele zwierząt domowych zostali zobowiązani do niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. W opinii organu nadzoru powyższe unormowania nie znajdują oparcia w art. 4 ust. 2 ustawy, który stanowi delegację dla Rady do wydania Regulaminu. Dodatkowo Wojewoda zauważył, że kwestie szczepienia psów zostały uregulowane w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2008 r. nr 213, poz. 1342 ze zm.), natomiast obowiązek uzyskania zgody burmistrza na utrzymanie psa rasy uznanej za agresywną został uregulowany w art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. W zaistniałej sytuacji mając na uwadze § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", brak było podstaw do zawarcia tych unormowań w treści Regulaminu. Odnośnie zaś do obowiązku niedopuszczania przez właścicieli utrzymujących zwierząt domowe do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, Wojewoda stwierdził, że zachowanie polegające na zakłócaniu hałasem spokoju lub spoczynku nocnego zostało już zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń, za które prawo przewiduje określone sankcje w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń. Wspomniane wykroczenie może mieć również postać zaniechania, zatem jego sprawcą będzie np. posiadacz psa, który nie reaguje we właściwy sposób na szczekanie psa zakłócające spokój osób trzecich.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi Wojewoda stwierdził, że w § 14 ust. 1 oraz § 15 Regulaminu, Rada Miejska dokonała subdelegacji w zakresie wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia (§14 ust. 1 Regulaminu) oraz rozstrzygnęła kwestię, iż koszty deratyzacji ponoszą właściciele nieruchomości (§ 15 Regulaminu). Unormowanie art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważnia Radę Miejską w Wolborzu jedynie do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wskazany wyżej przepis nie przewiduje jednak możliwości przekazania tych kompetencji na rzecz innego podmiotu. Scedowanie tegoż uprawnienia na Burmistrza spowodowało również, iż Rada Miejska w zaistniałej sytuacji nie wypełniła delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy. Co istotne ten przepis ustawy nie upoważnia Rady do regulowania spraw dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji.

W § 16 ust. 2 Regulaminu, Rada Miejska zawarła unormowanie, iż naruszenie przepisów Regulaminu, podlega karze grzywny, na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Według Wojewody przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają upoważnienia gminie do zamieszczania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przepisów dotyczących odpowiedzialności karnej za niewykonanie obowiązków określonych w tymże regulaminie. Odpowiedzialność karna za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie wynika wprost z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Miejska w Wolborzu wykroczyła tym samym poza zakres ustawowego upoważnienia powtarzając w przepisach regulaminu przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Mając na względzie fakt, że Regulamin dotknięty jest tak licznymi wadami prawnymi oraz okoliczność, że Rada Miejska nie w pełni wykonała delegację ustawową (ponieważ nie wyznaczyła obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia) Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXV/211/2012 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolbórz w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Wolborzu wniosła o jej oddalenie, argumentując, że Regulamin jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie danej gminy. Powinien mieć formę jasną i czytelną dla osób zobowiązanych do jego stosowania. Rada Miejska w Wolborzu zdecydowała się na umieszczenie w Regulaminie definicji licznych pojęć wyłącznie w celu czytelności i przejrzystości Regulaminu. Nie dokonała wobec tego sformułowania definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych, nie inkorporowała też pojęć ustawowych nadając im rangę pojęć aktu prawa miejscowego, czego zabrania wskazany przez Wojewodę § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Rada jedynie odesłała do definicji ustawowych mając na względzie fakt, że adresat Regulaminu nie będzie musiał szukać nieznanych mu pojęć w licznych aktach prawnych, do których często nie ma dostępu lub nie ma wiedzy gdzie danych pojęć szukać. Nie można zatem stwierdzić, iż poprzez odesłanie w akcie prawa miejscowego do definicji ustawowych Rada naruszyła w sposób istotny § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Odnosząc się do zarzutu Wojewody o bezpodstawnym nałożeniu na właścicieli nieruchomości licznych obowiązków, a mianowicie do:

a) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwasty, trawa) z chodników położonych bezpośrednio wzdłuż nieruchomości.

Zarzut ten jest niezrozumiały skoro z ustawy wynika, iż właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, o czym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy;

b) usuwania nawisów (sopli) z okapów i rynien budynków oraz innych części nieruchomości przylegających do chodników lub udostępnionych do użytku publicznego.

Zarzut ten nie jest zasadny, skoro w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy wskazano, że właściciel nieruchomości ma obowiązek realizacji innych obowiązków nałożonych w Regulaminie. Według Rady usuwanie nawisów z lodu, które zagrażają bezpieczeństwu pieszych jest jak najbardziej uzasadnione i nie jest obowiązkiem zbyt obciążającym właścicieli nieruchomości;

c) gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych (w przypadku braku kanalizacji) do których nie należy wprowadzać gnojówki i gnojownicy. Zastrzeżenia Wojewody budzą wątpliwości, ponieważ w ustawie wyraźnie wskazano, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych - art. 5 ust. 1 pkt 3 a ustawy;

d) umieszczania na pojemniku przeznaczonym do gromadzenia odpadów zmieszanych w widocznym miejscu numeru posesji, z której odpady te są odbierane. W ocenie Rady jest to element technicznego utrzymania pojemników na odpady - art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy;

e) wykorzystywania odpadów ulegających biodegradacji i składowanych w kompostowniku do własnych potrzeb, bądź przekazywania go do wykorzystania przedsiębiorcy. Jest to element selektywnej zbiórki odpadów wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy;

f) zgniatania opakowań, tak aby miały mniejszą objętość. Jest to element selektywnej zbiórki odpadów wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy.

Ustosunkowując się w następnej kolejności do zarzutów skargi o bezpodstawnym nałożeniu na właścicieli psów obowiązku szczepienia psów (obowiązek ten wynika z przepisów) oraz obowiązku uzyskania zezwolenia na utrzymanie rasy psa uznawanego za agresywny Rada wyjaśniła, że w Regulaminie wskazała jedynie na powyższe obowiązki odsyłając do przepisów, z których one wynikają. W tej sytuacji nie można zarzucić Radzie istotnego naruszenia prawa poprzez powtarzanie zapisów ustaw w sytuacji kiedy Rada wyłącznie do takich postanowień odsyła.

Jednocześnie Rada zauważyła, że Wojewoda [...] w piśmie z dnia 1 lutego 2013 r. skierowanym do Rady Miejskiej w Wolborzu, przed wniesieniem skargi nie sformułował zarzutów wobec zapisów § 12 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. Zastrzeżenia te pojawiły się dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy czym z treści skargi trudno wywnioskować, czy Wojewoda kwestionuje cały § 12 ust. 1 pkt 2, czy tylko § 12 ust. 1 pkt 2 lit. c.

Odnosząc się do kwestii upoważnienia Burmistrza do wyznaczania miejsc podlegających obowiązkowej deratyzacji, Rada stwierdziła, że obszary te musi wyznaczyć Rada. Wyznaczenie tych miejsc w Regulaminie nie jest możliwe, ponieważ potrzeba deratyzacji może powstać nagle z uwagi na wystąpienie populacji gryzoni w miejscach, które trudno wskazać w Regulaminie. Dlatego też nielogiczne jest upatrywanie przeszkód prawnych w delegowaniu tych uprawnień na organ wykonawczy gminy.

W sprawie zamieszczonych w regulaminie zapisów o odpowiedzialności karnej, Rada stwierdziła, że odpowiedzialność ta wynika z art. 10 ust. 2a ustawy. W ocenie Rady nie ustala ona odpowiedzialności karnej, a umieszczenie tego zapisu w Regulaminie wskazuje jedynie na istnienie odpowiedzialności karnej za nieprzestrzeganie Regulaminu.

Na rozprawie w dniu 13 września 2013 r. stawił się pełnomocnik strony skarżącej, który poparł skargę precyzując, że dotyczy ona § 12 ust. 1 pkt 1 lit. d, e oraz pkt 2 lit. c Regulaminu. Oświadczył, że Wojewoda Łódzki wnosi o stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem sądowej kontroli w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. objęte są skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 p.p.s.a.).

Według art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej w skrócie "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1). Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała z dnia 30 października 2012 r. nr XXV/211/2012 Rady Miejskiej w Wolborzu w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolbórz – dalej w skrócie "Regulamin", będąca aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) – dalej w skrócie "ustawa".

W przekonaniu Sądu rzeczona uchwała została podjęta z istotnymi naruszeniami prawa, co musiało skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Przede wszystkim wspomnieć trzeba, że podstawę prawną zaskarżonego aktu prawa miejscowego stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W myśl wspomnianych norm prawnych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g.). Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.).

Zgodnie z treścią art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (ust. 2).

Analiza brzmienia cytowanego wyżej art. 4 ust. 2 ustawy, prowadzi w przekonaniu Sądu do jednoznacznego wniosku, że ustawodawca określił w tym przepisie enumeratywnie, a zatem w sposób ścisły i konkretny zakres przedmiotowy regulaminu. Innymi słowy, rada gminy nie może normować w regulaminie zagadnień nie przewidzianych zakresem normy kompetencyjnej, jaką bez wątpienia jest art. 4 ust. 2 ustawy. Treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, co jest konsekwencją brzmienia art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, poprzez wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, prowadzi w rezultacie do naruszenia związku formalnego i materialnego pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co należy traktować jako istotne naruszenie prawa.

W judykaturze sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni akceptuje, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 - Lex nr 1291950).

Rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (por: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 82/12 – Lex nr 1139625, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 130/12 - Lex nr 1138321, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 298/11 – Lex nr 1084645, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 371/10 – Lex nr 705472).

Według Sądu kwestionowane przez organ nadzoru zapisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wolbórz wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z rozważanego art. 4 ust. 2 ustawy.

Jak trafnie argumentował Wojewoda [...] w § 1 ust. 3 Regulaminu Rada Miejska w Wolborzu zdefiniowała liczne pojęcia, które w istocie stanowią powtórzenie definicji ustawowych do czego niewątpliwie nie upoważnia brzmienie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodzić się w tym miejscu trzeba, ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanym w wyroku z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11 (Lex nr 1152130), że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. Zatem niezależnie od motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Wolbórz umieszczając w regulaminie liczne definicje pojęć w nim użytych, nawet jeśli miało to tylko postać odesłania adresata regulaminu do definicji zawartych w innych ustawach, w celu zapewnienia jego przejrzystości i czytelności, to niewątpliwie nie posiadała do tego delegacji ustawowej.

Na marginesie podnieść trzeba, że organ nadzoru formułując ów zarzut wskazywał na naruszenie w tym zakresie § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r. nr 100, 908), nie dostrzegając jednak, że zasady legislacyjne nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12 – https://cbois.nsa.gov.pl).

Również zestawienie treści przepisu § 2 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 7-9 Regulaminu z brzmieniem art. 4 ust. 2 ustawy pozwala stwierdzić, że Rada wprowadzając liczny katalog obowiązków dla właścicieli nieruchomości na przykład: "uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników położonych bezpośrednio wzdłuż nieruchomości w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów. Przez chodnik zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości – wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej – art. 4 ust. 2 ustawy, wynikającej w tym konkretnym wypadku z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b stanowiącego, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Bezspornie organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem gminy, które nie mają oparcia w regulacji ustawowej.

Trafne - w ocenie Sądu – są spostrzeżenia Wojewody [...] dotyczące regulacji § 12 ust. 1 pkt 1 lit. d, e oraz pkt 2 lit. c. Regulaminu, a konkretnie obowiązków właścicieli psów w zakresie: systematycznego szczepienia przeciw wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008 r. nr 213, poz. 1342 ze zm.), która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, straży gminnej zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu; uzyskania zezwolenia Burmistrza Wolborza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz.U. nr 77, poz. 687), czy w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe.

Wspomniane wyżej obowiązki jak słusznie wywodził Wojewoda unormowane zostały w przepisach innych aktów normatywnych, wymienionych zresztą wprost w brzmieniu § 12 ust. 1 pkt 1 lit. d i e Regulaminu oraz w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, bowiem wykroczeniem jest zakłócanie spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego albo wywoływanie zgorszenia w miejscu publicznym krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem. Nie było wobec tego potrzeby powoływania w Regulaminie rozwiązań ustawowych, bowiem takiej możliwości nie przewiduje art. 4 ust. 2 ustawy. Narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02 – Opols. 2003/78/150). Należy w takiej sytuacji liczyć się z tym, że powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji pracodawcy (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 492/07 – Lex nr 507865). Reasumując przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 lit. d, e oraz pkt 2 lit. c. Regulaminu naruszają w sposób istotny przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W ocenie Sądu Rada Miejska w Wolborzu naruszyła w sposób istotny zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 8. Przywołany przepisy stanowi, iż w regulaminie winny zostać wyznaczone obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Nie upoważnia on Rady Gminy do regulowania kwestii kosztów deratyzacji i podmiotów, których będą one obciążały jak to ma miejsce w § 15 Regulaminu. Co więcej przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie daje także jakichkolwiek podstaw prawnych do przekazania kompetencji w tym zakresie na rzecz innego podmiotu, w tym wypadku Burmistrza, co wynika wprost z brzmienia § 14 ust. 1 Regulaminu. Analiza § 14 jak i § 15 Regulaminu dowodzi tymczasem, że żaden z tych przepisów nie normuje zagadnień przewidzianych delegacją ustawową. Podobnie w tej kwestii wypowiedziały się Wojewódzkie Sąd Administracyjne: w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 174/12 (Lex nr 1221378), w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 120/12 (Lex nr 1166196), w Lublinie w wyroku z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 485/08 (https://cbois.nsa.gov.pl), w Olsztynie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 145/11 (Lex nr 786791), w Poznaniu w wyroku z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 91/12 (Lex nr 1139627).

W przekonaniu Sądu nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 4 ust. 2 ustawy unormowanie § 16 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym naruszenie przepisów Regulaminu, podlega karze grzywny, na podstawie art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 29/08 (Lex nr 381577) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że wbrew przeznaczeniu regulaminu, który określa zasady utrzymania czystości i porządku, uchwała przewidziana w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, iż w szczególności sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych, ponieważ takie przepisy mogą znaleźć się tylko w przepisach porządkowych. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż w obowiązującym stanie prawnym każde niewykonanie obowiązków określonych w Regulaminie - uchwale Rady Gminy na podstawie art. 4 ustawy jest wykroczeniem z art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w Gminie.

Reasumując, Sąd stwierdził, że niezależnie od intencji czy racji, jakimi kierowała się Rada Miejska w Wolborzu przy formułowaniu kwestionowanych postanowień uchwały, której ustawodawca przypisał moc aktu prawnego, obowiązana była przede wszystkich przestrzegać zakresu upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że zaskarżona część uchwały nie ma odzwierciedlenia w upoważnieniu ustawowym i bezsprzecznie zawiera regulacje wykraczające poza delegację ustawową, które pozostają w sprzeczności z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze rozmiar i charakter uchybień w formułowaniu postanowień Regulaminu, Sąd uznał że doszło do istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego w całości.

O powyższym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

a.tp.