Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 60/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 8, art. 13 ust. 2, art. 19 ust. 3 , art. 24
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 15 kwietnia 2020 r. S. G. (dalej jako: "skarżący") złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o zmianę lasu, położonego na działkach o numerach ewidencyjnych: "[...]", obręb S., gmina S., o łącznej powierzchni 2,77 ha, na użytek rolny. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowe działki nabył w wyniku postępowania egzekucyjnego od komornika sądowego, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego

z dnia 8 listopada 2018 r. Działki te położone są wśród gruntów rolnych należących do skarżącego i stanowią ciągły kompleks użytków rolnych. Działki położone są około 200 m od kompleksu leśnego i już w momencie ich przejęcia przez skarżącego pozbawione były roślinności leśnej. Skarżący podał, że w celu upewnienia się, czy grunt pod wyciętym drzewostanem nie stanowi lasu, zlecił gleboznawcy, klasyfikatorowi gruntów upoważnionemu przez Starostwo, zbadanie gruntu oraz sporządzenie projektu aktualizacji klasyfikacji. Do wniosku załączył duplikat operatu klasyfikacyjnego. Podkreślił, że na wskazanych działkach nie planuje żadnych działań inwestycyjnych wykraczających poza standardową działalność rolniczą związaną z uprawą użytków zielonych oraz zbóż. Przekonywał, że przyrost użytków zielonych będzie miał pozytywny wpływ na realizację celów ochrony obszaru Natura 2000. Do wniosku załączył też decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny.

Decyzją z "[...]" r., znak: "[...]", Naczelnika Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Ochrony Środowiska w Starostwie Powiatowym, działając z upoważnienia Starosty, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. 2020, poz. 1463), odmówił zmiany lasu na użytek rolny. Organ I instancji stwierdził, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały określone w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanki pozwalające na uwzględnienie wniosku strony. Skarżący nie wykazał bowiem szczególnie uzasadnionych potrzeb, które przemawiałyby za zmianą objętych wnioskiem gruntów leśnych na użytek rolny.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący powtórzył argumenty dotychczas podnoszone. Podkreślił, że po nabyciu w 2018 r. gospodarstwa rolnego sąsiadującego z jego gospodarstwem, w skład którego wchodzą wymienione działki, przystąpił do zagospodarowania gruntów w kierunku rolniczym, wykonując szereg prac agrotechnicznych. W wyniku prowadzonych prac polowych i zleconej aktualizacji klasyfikacji gruntów, okazało się, że na terenie działek nr "[...]" nie ma 2,77 ha lasu. Skarżący podniósł, że w żaden sposób nie przyczynił się do dewastacji lasu. Stwierdził, że były właściciel gruntu dokonał wycięcia lasu niewątpliwie z powodu złej sytuacji materialnej, która doprowadziła gospodarstwo do bankructwa. W związku

z tym działania związane z usunięciem lasu miały charakter szczególny, wyjątkowy

i nadzwyczajny. Zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się do sytuacji terenowej. Wskazał, że użytki leśne stanowiły enklawy położone wśród gruntów rolnych. Według uproszczonego planu urządzania lasów porośnięte były roślinnością liściastą typu olsza i brzoza, pochodzącą z samosiewów o niskiej jakości. Rolnicze użytkowanie tych gruntów przyczyni się do poprawy bazy żerowej wielu gatunków zwierząt. Wymienione działki położone są w pobliżu dużego zwartego kompleksu leśnego leśnictwa C., stanowiącego miejsce bytowania wielu zwierząt, korzystających z możliwości żerowania na użytkach zielonych stanowiących własność skarżącego. Zarzucił też, że organ

I instancji nie uwzględnił decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który uznał, że przekształcenie objętego wnioskiem lasu w użytek rolny nie będzie wywierało negatywnego wpływu na środowisko. Zdaniem skarżącego, na skutek niedopatrzenia organu odpowiedzialnego za nadzór nad lasami prywatnymi, jest obciążony kosztami związanymi z koniecznością odtworzenia lasu, za który już raz zapłacił, ale go nie dostał. Podniósł, że w postanowieniu Sądu Rejonowego przysądzającego własność gospodarstwa, stwierdzono wygaśnięcie wszelkich praw i roszczeń w stosunku do wnioskowanych nieruchomości. Skutkować powinno to przyjęciem stanu faktycznego ujawnionego w projekcie aktualizacji klasyfikacji gruntów wykonanej na jego zlecenie.

W przekonaniu skarżącego opisana sytuacja spełnia przesłanki wydania decyzji zezwalającej na zmianę charakteru użytkowanego gruntu z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, historyczne, społeczne i gospodarcze.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia "[...]" r.,

nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji podzielił stanowisko co do braku spełnienia przesłanek do zastosowania w warunkach niniejszej sprawy art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Kolegium uwzględniło, że objęte wnioskiem grunty, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako las, stanowiły enklawy na działkach o numerach ewidencyjnych "[...]". Były one porośnięte głównie drzewami liściastymi gatunku olsza i brzoza, które pochodziły z samosiewów i były niskiej jakości. W chwili ich nabycia przez skarżącego drzewostan leśny już na nich nie występował. Las został wycięty przez poprzedniego właściciela. Grunty te są aktualnie wykorzystywane przez stronę rolniczo i prowadzony jest na nich swobodny wypas bydła. Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, a łączna powierzchnia wchodzących w jego skład gruntów wynosi 91,9058 ha. Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przesłanką, której wystąpienie pozwala na uwzględnienie przez organ administracji publicznej wniosku o zmianę lasu na użytek rolny jest okoliczność, iż za taką zamianą przemawiają szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu. Wyjaśniło, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Przy tym treść pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została zdefiniowana normatywnie i zastosowanie tego przepisu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego, dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 801/18). Zaznaczono, że uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowych zasobów leśnych, a nawet ich zwiększania. Dlatego za potrzeby, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, mogą być uznane tylko wyjątkowe okoliczności, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad ustawowymi zasadami ochrony i trwałości utrzymania lasu, przy czym ciężar wykazania zaistnienia tego rodzaju okoliczności spoczywa na właścicielu lasu. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych potrzeb, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych, czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Ponadto zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 779/18, oraz z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3087/17).

Kolegium uznało, że na gruncie niniejszej sprawy nie występują szczególnie uzasadnione potrzeby wnioskodawcy, których zaistnienie uzasadniałoby zmianę wskazanego we wniosku lasu na użytek rolny. Stwierdziło, że skarżący chce zwiększyć areał gruntów rolnych prowadzonego gospodarstwa rolnego. W ocenie Kolegium zmiana taka z całą pewnością nie będzie miała wyjątkowego, czy też nadzwyczajnego znaczenia dla prowadzonej przez stronę działalności rolniczej. Jak wynika bowiem z akt sprawy gospodarstwo rolne skarżącego ma ponad 90 ha powierzchni, natomiast zmiana w użytki rolne dotyczyć ma rozproszonych gruntów leśnych o powierzchni łącznej wynoszącej jedynie 2,77 ha. Co za tym idzie, powierzchnia objętych wnioskiem strony gruntów leśnych stanowi jedynie 3% ogólnej powierzchni gospodarstwa rolnego. Nie sposób zatem uznać, iż zwiększenie o 3% areału gruntów rolnych wykorzystywanych przez stronę przy prowadzonej produkcji rolniczej będzie miało istotne znaczenie dla tejże produkcji. Wniosek taki tym bardziej jest zasadny przy uwzględnieniu okoliczności, iż wskazane wyżej grunty leśne nie stanowią zwartego kompleksu gruntów, lecz są rozproszone na terenie czterech różnych działek ewidencyjnych. Tym samym chęć zwiększenia rozmiarów prowadzonej przez stronę działalności rolniczej uznać należy za potrzebę zwykłą i uzasadnioną wyłącznie

z subiektywnego punktu widzenia strony. Na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest jakichkolwiek obiektywnych przesłanek wskazujących, że wnioskowane przekształcenie gruntów leśnych w użytki rolne stanowi jego szczególnie uzasadnioną potrzebę,

w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, której zaistnienie uzasadniałoby naruszenie ustawowych zasad ochrony i trwałości utrzymania lasów.

Kolegium wyjaśniło też, że z treści art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wprost wynika, że przesłanką pozwalającą na zmianę lasu na użytek rolny jest szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Co za tym idzie, organy administracji publicznej rozpoznające wniosek właściciela lasu o zmianę tegoż lasu w użytek rolny zobligowane są do badania wyłącznie aktualnej sytuacji wnioskodawcy i ustalenia, czy sytuacja ta pozwala na przyjęcie, że za zmianą lasu na użytek rolny przemawia szczególnie uzasadniona potrzeba wnioskodawcy. Szczególnie uzasadniona potrzeba musi być aktualna (realna) w dacie występowania z wnioskiem, a nie tylko być potrzebą potencjalną. W związku z tym nie miała znaczenia sytuacja życiowa poprzedniego właściciela lasu i okoliczności, jakie skłoniły go do usunięcia drzewostanu ze stanowiących wówczas jego własność gruntów leśnych. Zauważono, że przejściowe pozbawienie lasu drzew nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia struktury lasu i jego zalesienia. Ponadto, przesłanki uzasadniającej dokonanie zmiany lasu na użytek rolny, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie stanowi również brak negatywnego wpływu zmiany sposobu użytkowania gruntów na środowisko naturalne, czy nawet pozytywny wpływ takiej zmiany na środowisko. Fakt wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny nie obligowało organu

I instancji do uwzględnienia wniosku strony. Wydanie takiej decyzji pozwala bowiem wyłącznie organowi właściwemu do rozpoznania złożonego przez stronę wniosku

o zmianę lasu na użytek rolny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez dokonanie jednostronnej, wybiórczej oraz nieuwzględniającej całokształtu okoliczności oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustalenie na jego podstawie, że

w niniejszej sprawie nie zaistniał przypadek szczególnie uzasadniony dla właściciela lasu, podczas gdy wszechstronna analiza okoliczności niniejszego przypadku,

w szczególności okoliczności dotyczące osobistej i majątkowej sytuacji skarżącego, prowadzi do zgoła odmiennego wniosku. W uzasadnieniu skarżący akcentował okoliczności powoływane dotychczas w sprawie. Stwierdził, że nie może ujść uwadze, iż zakupione działki w momencie przejęcia ich przez skarżącego były pozbawione zadrzewienia. Na działkach prowadzona była ekstensywna gospodarka polegająca na swobodnym wypasie bydła. Dopiero po uprawomocnieniu się orzeczenia Sądu Rejonowego, na podstawie którego skarżący stał się właścicielem rzeczonej nieruchomości, przystąpił on do zagospodarowania nabytego terenu

w kierunku rolniczym, wykonując szereg prac agrotechnicznych. O fakcie, iż na nabytym terenie znajdował się las, skarżący dowiedział się po jego nabyciu. Zdaniem skarżącego organ wydający zaskarżoną decyzję, w żaden sposób nie ustosunkował się do tej okoliczności. Podniósł, że zważyć należy, iż nabył nieruchomość z zamiarem rolniczego użytkowania owych gruntów, a w rezultacie zaniechania organów zbywających przedmiotowe działki - nabył nieruchomość, która ma zgoła inne przeznaczenie i dodatkowo - będzie zmuszony poczynić nakłady, które pozwolą na rekonstrukcję wyciętego przez poprzedniego właściciela lasu. Zarzucił, że organ, całkowicie zaniechał ustalenia okoliczności związanych z sytuacją osobistą i majątkową skarżącego w powiązaniu z faktem braku świadomości skarżącego w chwili nabycia przez niego przedmiotowych nieruchomości, iż stanowią one las i że będzie zobowiązany do jego rekonstrukcji. Organ w żaden sposób nie przeanalizował, czy aktualna sytuacja majątkowa skarżącego pozwoli mu na realizację tego obowiązku oraz czy w konsekwencji nie doprowadzi to do istotnego pogorszenia jego sytuacji materialnej. Wywody organu, iż skarżący ma jedynie na celu zwiększenie swojego areału są nietrafne i niewystarczające. Podał, że ciążą na nim zobowiązania kredytowe

i pożyczkowe na łączną kwotę ponad 1.300.000 złotych. Pomimo więc tego, że prowadzi relatywnie duże gospodarstwo rolne, to jednak jego sytuacja majątkowa jest dość trudna. Ewentualna utrata przez skarżącego płynności finansowej może mieć przy tym daleko idące negatywne konsekwencje, zarówno dla samego skarżącego jak i dla jego najbliższej rodziny. Utrata ta może zostać wywołana właśnie koniecznością poniesienia kosztów związanych z odtworzeniem drzewostanu, co będzie wiązało się nie tylko z dokonaniem odpowiednich nasadzeń, ale także ich utrzymaniem, w tym także najprawdopodobniej z koniecznością ogrodzenia nieruchomości. Zdaniem skarżącego, organ całkowicie zaniechał również ustalenia okoliczności, jaką in conreto (nie zaś w wymiarze abstrakcyjnym) wartość publiczną stanowi teren lasu objęty wnioskiem. Podkreślił, że wnioskowana zmiana przeznaczenia gruntów i ich rolnicze użytkowanie przyczyni się do poprawienia bazy żerowej wielu gatunków zwierząt - ptaków i ssaków, będzie więc miało pozytywny wpływ na istniejące uwarunkowania siedliskowe obszaru. Co istotne, zmiana przeznaczenia gruntu z leśnego na rolny nie wiąże się z wykonywaniem żadnych prac w terenie związanych z wycinką drzew

i krzewów. Okoliczności te, w powiązaniu z kwestią usytuowania przedmiotowej nieruchomości w terenie, a zwłaszcza jej sąsiedztwa z innymi nieruchomościami rolnymi oraz z określonym kompleksem leśnym, również mają istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie skarżącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zbyt pobieżnie. Organ administracji skupił się wyłącznie na jednym aspekcie sprawy, opierając się przy tym bezrefleksyjnie na określonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Nie rozważył jednak niniejszej sprawy w sposób kompleksowy i zindywidualizowany, stosownie do dyspozycji przepisów postępowania, które zostały w przedmiotowej sprawie naruszone.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym.

Pismem z 8 lutego 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.) z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i związanym z tym zagrożeniem dla życia i zdrowia stron oraz z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa

w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści.

Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżona decyzja odmowna wydana została zgodnie z przepisami ustawy o lasach, z poszanowaniem zasad unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W szczególności organy wyjaśniły sprawę w stopniu pozwalającym na jej rozstrzygnięcie i swoje stanowisko przekonująco uzasadniły. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 13 ust. 2 ustawy

o lasach stanowi, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Przepis ten wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że teren dotychczasowego lasu będzie po zmianie użytkowany rolniczo oraz że zmiana taka usprawiedliwiona jest "szczególnie uzasadnionymi potrzebami właściciela lasu". Przepis ten wprowadza wyjątek od zasad unormowanych w art. 8 ustawy o lasach, zgodnie z którym gospodarkę leśną prowadzi się według następujących reguł: 1) powszechnej ochrony lasów; 2) trwałości utrzymania lasów;

3) ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów; 4) powiększania zasobów leśnych. Stosownie do art. 2 ustawy o lasach przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności. Powszechnie przyjmuje się w związku

z tym, że prowadzenie gospodarki leśnej należy do obowiązków właściciela lasu. Nie ma znaczenia prawnego, czy właściciel prowadzi lub czy zamierza albo nie zamierza prowadzić produkcji leśnej. Omawiana ustawa przewiduje bowiem możliwość ukształtowania powinności właściciela lasu przez akt administracyjny, o którym mowa np. w art. 19 i art. 24 ustawy o lasach (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 95/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dlatego art. 13 ust. 2 ustawy

o lasach powinien być interpretowany ściśle. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie można utożsamiać ze szczególnie uzasadnionym interesem strony (por. wyroki NSA: z 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1448/10; z 19 maja 2016 r., sygn. II OSK 2196/14; z 17 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 801/18; z 25 października 2019 r., sygn. II OSK 3087/17, z 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 779/18, publ. w CBOSA). Nacisk stawia się na słowo "potrzeba", który zgodnie ze Słownikiem języka polskiego, wyd. PWN oznacza: to, co jest potrzebne do normalnej egzystencji lub do właściwego funkcjonowania; coś co jest niezbędne, konieczne; dawniej trudna sytuacja, zwłaszcza materialna. Zwraca się w związku z tym uwagę, że we wszystkich znaczeniach słowo "potrzeba" łączy się z elementem pewnego przymusu sytuacyjnego, który może wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim, przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony

i jej argumentów.

W rozpoznawanej sprawie skarżący ma niewątpliwie interes faktyczny w zmianie przeznaczenia lasu na użytek rolny. Prowadzi gospodarstwo rolne i nabył przedmiotowe grunty w celu ich rolniczego użytkowania. Skarżący wykazał, że grunty leśne pozostałyby w rolniczym użytkowaniu i nie sprzeciwiają się temu przepisy dotyczące ochrony środowiska, które dodatkowo wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wnioskowanej zmiany przed jej dokonaniem (art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 247). Skarżący nie wykazał jednak, że dla egzystencji jego, czy też jego rodziny albo funkcjonowania gospodarstwa rolnego nieodzowna jest zmiana lasu na użytki rolne. Podkreślić należy, że w trybie art. 13 ust. 2 ustawy

o lasach, na co zasadnie zwracał uwagę organ odwoławczy, ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu lasu. Rolą organu jest tylko ocena, czy argumentacja wniosku spełnia przesłankę "szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu". Dostrzec należy, że skarżący ani we wniosku, ani w odwołaniu nie podnosił kwestii majątkowych, w ogóle nie wskazywał na trudności finansowe, czy zagrożenie bytu socjalnego rodziny. Niezasadnie w związku z tym zarzuca organom orzekającym brak przeanalizowania tych zagadnień. Racjonalnie organy wywiodły na podstawie treści wniosku, odwołania

i innych zgromadzonych dokumentów, że głównym motywem działania skarżącego jest chęć zwiększenia areału posiadanych gruntów rolnych. W takim celu skarżący nabył bowiem sąsiednie gospodarstwo rolne, w którego skład wchodził las, położony fragmentarycznie na czterech oddalonych od siebie działkach. Logiczny jest też wniosek Kolegium, że przy pond 90 hektarowym gospodarstwie rolnym, pozostawienie 2,77 ha lasu, chociażby rozproszonego, nie będzie miało zasadniczego znaczenia dla funkcjonowania tego gospodarstwa. Nie jest więc zasadne twierdzenie skarżącego, że organ II instancji nie uwzględnił uwarunkowań terenowych. Chodzi przy tym głównie o to, że w niniejszym postępowaniu nie można podważać charakteru leśnego wnioskowanego terenu i kwestionować celowości jego utrzymania z powodu rozdrobnienia terenów leśnych i pozbawienia roślinności leśnej.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że teren objęty wnioskiem jest lasem, mimo że nie jest aktualnie porośnięty roślinnością leśną. Teren ten jest objęty inwentaryzacją stanu lasów na okres od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. (k. 12-22 akt administracyjnych) i w ewidencji gruntów oznaczony jest symbolem Ls. W związku z tym należy przyjmować, że teren jest przeznaczony do produkcji leśnej. Taki teren spełnia definicję lasu, unormowaną w art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o lasach, choćby pozbawiony był roślinności leśnej (por. wyroki NSA z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3057/17, z 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1386/20,publ. w CBOSA). W wyroku z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 3260/18, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że rodzaj roślinności znajdującej się na gruncie nie rozstrzyga o kwalifikacji prawnej gruntu, ale przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 2 właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Zgodnie z art. 19 ust. 3 ustawy o lasach dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty, wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. z 2012 r. poz.1302) przy sporządzaniu inwentaryzacji stanu lasu analizuje się rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzaną inwentaryzacją stanu lasu a stanem faktycznym tych gruntów (§ 8 ust. 1 pkt 2 lit. c). Na podstawie inwentaryzacji starosta wydaje decyzję określającą zadania z zakresu gospodarki leśnej (art. 19 ust. 3). Natomiast nałożenie obowiązku wykonania zadań z gospodarki leśnej odbywa się w trybie art. 24 ustawy o lasach. Stosownie do tego przepisu, jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. W wymienionych postępowaniach skarżący będzie mógł dochodzić słuszności żądania odtworzenia lasu. We wskazanych postępowaniach mogą być ustalane i rozważane okoliczności związane z usunięciem drzewostanu, czy ma ono charakter trwały i czy zasadne jest domaganie się jego odtworzenia.

W rozpoznawanej sprawie, co podkreślić należy, przedmiotem zaskarżenia nie jest decyzja nakazująca odtworzenie lasu. W związku z tym, poza zakresem niniejszego postępowania jest rozważanie, jakie koszty mogą być z tym związane i czy skarżącego na to stać. W wyroku z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1448/10, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zanegował możliwość badania na gruncie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zdolności finansowej strony do powtórnego zalesienia nabytej nieruchomości. Przekonująco argumentował, że prowadziłoby do sytuacji, w której w przypadku wykazania przez właściciela lasu braku środków na ponowne wprowadzenie roślinności leśnej, praktycznie zawsze zachodziłaby przesłanka szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu do zmiany przeznaczenia gruntu z lasu na użytek rolny, co byłoby sprzeczne zarówno z postanowieniami ustawy

o lasach, której celem jest zachowanie, ochrona i powiększanie zasobów leśnych, jak

i ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. NSA wyjaśnił, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt, że dewastacja lasu na nabytej działce nastąpiła bez wiedzy i woli nabywcy i że nabywając działkę nie spodziewał się, że działka jest lasem. Nabycie działki pod wpływem błędu nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, o jakiej stanowi art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości.

Z podanych przyczyn, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.