Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2295/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Jakub Pinkowski (spr.),, asesor WSA Artur Kot, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, finansowanych przez płatnika oraz umorzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, finansowanych przez ubezpieczonych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 31 października 2005 r. J. P., zwany dalej Skarżącym, powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.; dalej uosus) wniósł o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od stycznia 1999 r. do maja 2004 r. Jednocześnie Skarżący, na podstawie art. 29 i art. 32 uosus, wniósł o rozłożenie na 24 raty płatności zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy od sierpnia do grudnia 2004 r. oraz od lutego do sierpnia 2005 r. Uzasadniając wniosek Skarżący podniósł, ze jedynym źródłem jego utrzymania jest prowadzony przez niego Usługowy Zakład [...]. Zaznaczył, że działalność ta w okresie od stycznia do października 2005 r. przyniosła stratę w wysokości [...] zł. Sytuację finansową komplikuje fakt, że płatności za wykonane roboty otrzymuje ze znacznym opóźnieniem. Skarżący nadmienił również, że w związku z niewypłacalnością kontrahentów nie otrzymał zapłaty za wykonane roboty na kwotę blisko [...] zł. Niezależnie od powyższego Skarżący oświadczył, że nie dysponuje majątkiem, którego sprzedaż mogłaby przynieść środki pozwalające na spłatę zadłużenia. Wartość majątku nie przekracza kosztów ewentualnego postępowania egzekucyjnego, co wyczerpuje przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 6 uosus.

Decyzją z [...]lutego 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej "Zakładem"), działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 i art. 32 uosus odmówił umorzenia należności z tytułu składek wynikających z działalności własnej, finansowanych przez płatnika za okres od stycznia 1999 r. do maja 2004 r. w łącznej kwocie [...] zł i umorzył postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wynikających z działalności własnej, finansowanych przez ubezpieczonych za okresy: od II. 2000 r. do IX. 2001 r. oraz od II.2002 r. do IV. 2002 r. w łącznej kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji Zakład podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie została stwierdzona całkowita nieściągalność, ponieważ wobec Skarżącego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, co oznacza, że do czasu zakończenia tego postępowania istnieje możliwość uregulowania długu. Ponadto z ustaleń Zakładu wynika, że Skarżący posiada nieruchomość oraz nadal prowadzi działalność gospodarczą, co również stwarza możliwość zaspokojenia należności. W ocenie Zakładu, Skarżący nie wykazał, że znajduje się w szczególnej sytuacji, z którą przepisy prawa wiążą możliwość umorzenia długu mimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Jednocześnie Zakład zaznaczył, że decyzja w przedmiocie umorzenia ma charakter uznaniowy. Powołując się na art. 30 uosus Zakład stwierdził, że w odniesieniu do należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie mają zastosowania przepisy dotyczące umarzania przewidziane w art. 28 uosus. W konsekwencji wniosek Skarżącego w tym zakresie nie podlegał rozpatrzeniu, a postępowanie w tej części należało umorzyć.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 2 marca 2006 r. Skarżący przedstawił taką samą argumentację, jak we wniosku z 31 października 2005 r. Dodatkowo podniósł, że mimo trudnej sytuacji dokłada wszelkich starań, aby uregulować zobowiązania wobec Zakładu związane z działalnością gospodarczą prowadzoną w ramach "B." s.c.

Decyzją z [...] maja 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 83 ust. 4 uosus - utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2006 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy, podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Nadto odwołując się do treści § 3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie z 31 lipca 2003 r.) Prezes Zakładu wskazał, że wymienione w nim przesłanki umorzenia należności nie zostały w sprawie spełnione, ponieważ Skarżący nie znalazł się w szczególnej sytuacji, która by uzasadniała umorzenie należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 czerwca 2006 r. Skarżący wniósł o uchylenie wyżej wymienionej decyzji w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez niego i o umorzenie tych należności. Zdaniem Skarżącego, w toku postępowania administracyjnego wykazał on swoją szczególną sytuację życiową, a zatem jego wniosek zasługiwał na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego Skarżący podniósł, że pomimo tego, że jego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był kierowany do Prezesa Zakładu, to rozpatrzył go ponownie Zakład (Oddział w K.) i to ten ostatni wydał zaskarżoną decyzję.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej ppsa). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ppsa) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione, jak również ma prawo uwzględnić jedynie część wniosków skargi. Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku z 5 lipca 2005 r. wszczynającym postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz odsetek.

Sąd oceniając legalności zaskarżonej decyzji, wydanej we wskazanym wyżej przedmiocie, brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że nie jest uzasadniony zarzut Skarżącego, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 uosus w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 sierpnia 2005 r. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie, strona ma natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako Kpa). Oznacza to, że Prezes Zakładu w dniu [...] maja 2006 r. był jak najbardziej organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydania decyzji. O tym zaś, że zaskarżona decyzja została wydana przez Prezesa Zakładu świadczą następujące jej elementy. Po pierwsze w sposób właściwy oznaczono organ wydający decyzję poprzez wskazanie, że jest nim Prezes Zakładu. Po drugie w sentencji decyzji posłużono się czasownikiem "postanawiam", który należy odnosić do ww. organu. Wreszcie po trzecie decyzja ta została podpisana w imieniu Prezesa Zakładu, na podstawie stosownego upoważnienia, przez Dyrektora Oddziału w K.. W tych warunkach w żadnym przypadku nie można zatem wywodzić, że decyzja została wydana przez organ nieuprawniony.

Podkreślenia wymaga, że rozpoznając tę sprawę Sąd dopatrzył się innych naruszeń prawa procesowego o takim znaczeniu, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji i wymagały jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 uosus należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 uosus), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a uosus przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 uosus). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a uosus. określone zostały w § 3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 uosus).

Ustawodawca, używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga, nie Sąd, ale Zakład, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 uosus lub w - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

Pamiętać jednak trzeba, że w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na Zakład na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i przytoczonym rozporządzeniu. O ile art. 28 ust. 2 uosus takich dyrektyw nie zawiera w ogóle, uzależniając prawo do umorzenia jedynie od stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, to art. 28 ust. 3a uosus dopuszcza możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r., którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności.

Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Pogląd taki wyrażał Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie, tak na gruncie przepisów Ordynacji podatkowej (por. wyżej przytoczony wyrok z dnia 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01) jak i na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej Kpa). I tak w wyroku z dnia 7 stycznia 2003 roku w/s I SA 1320/01 (LEX nr 137809) NSA podkreślił, iż zgodnie z przepisem art. 107 § 3 Kpa organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania.

W badanej sprawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w kontekście przesłanek umorzenia zaległości określonych w przepisach rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Prezes Zakładu wskazał jedynie, że Skarżący prowadzi nadal działalność gospodarczą, a zatem uzyskuje przychody, które powinien przeznaczyć na spłatę zadłużenia. Nie odniósł się jednak do twierdzeń Skarżącego, że działalność ta przynosi straty. Milczeniem pominął argumentację Skarżącego dotyczącą spłaty innych zobowiązań wobec Zakładu, jak również fakt, że należności za wykonane przez Skarżącego roboty kwocie ok. [...] zł są - jak określił sam Skarżący - "stracone z uwagi na niewypłacalność zleceniobiorców". Prezes Zakładu jako organ II instancji w żaden sposób nie wykazał, że w sprawie wnioskiem Skarżącego były objęte wyłącznie zaległości z tytułu składek za pracowników Skarżącego, czy to w części finansowanej przez ubezpieczonych, czy to w części finansowanej przez płatnika. Co więcej, odwołując się do art. 28 ust. 3 a uosus oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Prezes Zakładu wskazał, że w sprawie chodzić może także o zaległości określone w art. 28 ust. 3 a uosus. Oznacza to, że wniosek Skarżącego winien był być rozpatrzony w kontekście przesłanek umorzenia określonych w tymże rozporządzeniu.

Biorąc pod uwagę treść art. 30 uosus trzeba stwierdzić, że rację mają zarówno Zakład jak i prezes Zakładu, gdy twierdzą, że ustawodawca wykluczył możliwość umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Jak się wydaje umorzenie postępowania w tej sprawie o tyle było nieprawidłowe w niniejszej sprawie, że kwestia ta również była badana w toku prowadzonego postępowania. Co oznacza, że Zakład winien był ją rozstrzygnąć merytorycznie, odmawiając umorzenia należności. Jeżeli zaś kwestia ta badania nie wymagała, to Zakład powinien ją był wyłączyć do odrębnego postępowania i postępowanie to umorzyć.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji stanowi naruszenie przepisu art. 11 i art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełnienie zaś tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego.

Zdaniem Sądu powyższe pozwala na stwierdzenie, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów przepisu art. 11, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kpa. Art. 11 Kpa formułuje generalną zasadę, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 Kpa precyzuje tą zasadę, nakładając na organy obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 107 § Kpa stanowi natomiast, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, dopełnienie zaś tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego.

Jednocześnie uzasadnione będzie stwierdzenie, iż organ naruszył przepis art. 10 § 1 Kpa. Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 10 § 1 Kpa organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak są obowiązane utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1.

Podsumowując powyższe Sąd uznaje, że w sprawie zaistniały naruszenia prawa procesowego, które zdaniem Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach, albowiem Skarżący był zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych.

-----------------------

7