Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1461/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Bartosz Barczyk po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Sz 1061/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 1061/16 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów rolnych.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

[...] – dalej: strona lub skarżący - złożył wniosek o wpis do krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie w dniu 15 maja 2008 r. dokonał wpisu strony do krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności nadając numer [...]

Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu uchylenia czynności materialno-technicznej, polegającej na wpisaniu do ewidencji producentów i tym samym ustalenia, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wpisu do ewidencji producentów przez skarżącego na podstawie art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust. 3-5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r., o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86, dalej: u.k.s.e.).

Organ I instancji wezwał stronę do przedstawienia wyjaśnień i dokumentów potwierdzających, że na dzień złożenia wniosku o wpis do ewidencji producentów, tj. 14 maja 2008 r. oraz w okresie późniejszym, spełniał warunki określone ww. ustawie, a więc wykazanie, że spełnia definicję producenta rolnego, rozumianego, jako osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą: a) posiadaczem gospodarstwa rolnego lub b) rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 73/2009, lub c) posiadaczem zwierzęcia.

W odpowiedzi skarżący przedłożył: umowę z dnia 1 marca 2012 r. o gospodarowaniu gruntem rolnym zawartą pomiędzy stroną a [...] (na kompleksową uprawę roślin na działce rolnej); umowę dzierżawy działki [...] znajdujące się w [...] z dnia 1 marca 2012 r. pomiędzy [...] a stroną; decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (z dnia 20 czerwca 2012 r.), fakturę VAT wystawioną przez [...] za sporządzenie planu rolnośrodowiskowego, Protokoły przekazania produktu ekologicznego przez [...] dla [...] w rozliczeniu za usługi z dnia 5 lipca 2013 r. oraz 22 sierpnia 2012 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie decyzją z dnia 7 października 2014 r. uchylił czynność materialno-techniczną w postaci wpisu strony do krajowego systemu ewidencji producentów ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz odmówił dokonania wpisu do tej ewidencji.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 30 marca 2015 r., która to następnie została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 662/15.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ winien dokonać analizy stanu faktycznego istniejącego na dzień dokonania wpisu skarżącej do rejestru, odnosząc do niego odpowiednie, obowiązujące w tym czasie przepisy prawa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia 16 maja 2016 r. uchylił czynność materialno-techniczną w postaci wpisu strony do krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz odmówił dokonania wpisu do tej ewidencji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, wskazał, że przeprowadził postępowanie dotyczące weryfikacji wpisu do ewidencji producentów zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 662/15. Ustalając stan faktyczny, jaki istniał w dniu dokonania wpisu strony do Ewidencji Producentów (EP) oraz w oparciu o przepisy prawa krajowego i wspólnotowego obowiązujące w tym czasie. Skarżący w dacie dokonania wpisu tj. 15 maja 2008 r. nie była posiadaczem gruntów rolnych, ani też w tym czasie nie spełniała kryterium rolnika, wynikającego z przepisu art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, str. 1), dalej: rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003, wskazując, że zgromadzone dowody pochodziły z 2012 r. W dacie rozpatrzenia wniosku strony o wpis, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, nie istniała, zatem przesłanka uznania strony za producenta w rozumieniu u.k.s.e. (art. 3 pkt 3).

Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARMiR decyzją z 5 sierpnia 2016 r utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dacie wydania zaświadczenia o nadaniu numeru ewidencyjnego, czyli w dniu 15 maja 2008 r. strona nie spełniła definicji producenta rolnego rozumianego, jako posiadacza gospodarstwa rolnego lub rolnika w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1782/2003. W toku postępowania wyjaśniającego przedstawiła dowody wskazujące jedynie na to, że rozpoczął działalność rolniczą z dniem 1 marca 2012 r.

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Szczecinie wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do tego, czy organ prawidłowo orzekł o uchyleniu czynności materialno-technicznej i odmowie dokonania wpisu do ewidencji producentów rolnych.

Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca przewiduje załatwienie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu, co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Ustawa o krajowym systemie ewidencji określa w art. 13 ust. 1, że kierownik biura powiatowego Agencji odmawia, w drodze decyzji administracyjnej, wpisu do ewidencji producentów, jeżeli wnioskodawca nie jest producentem lub został mu już uprzednio nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12. Zatem przepis ten stanowi podstawę decyzji odmawiającej wpisu. Ustawa o krajowym systemie ewidencji w tym brzmieniu nie reguluje wprost możliwości wykreślenia z ewidencji producentów, ani pozbawienia numeru identyfikacyjnego, jednakże nie może to oznaczać dowolności, co do trybu i formy rozstrzygnięcia tej kwestii. Wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego jest wprawdzie czynnością materialno-techniczną, ale czynnością z zakresu administracji publicznej dokonywaną zgodnie z wnioskiem strony i bez zastrzeżeń innych zainteresowanych, zatem eliminacja tej czynności z obrotu prawnego powinna następować w formie, umożliwiającej stronie obronę jej interesów. W razie ujawnienia okoliczności, które wskazują, że rejestracja producenta i związane z nią nadanie numeru identyfikacyjnego zostały dokonane pomimo braku wymaganych w tym względzie przesłanek, a brak ten wystąpił już w momencie dokonania wpisu, konieczne staje się wyeliminowanie tej wadliwej czynności, poprzez jej uchylenie w drodze decyzji przy zastosowaniu - na zasadzie analogii - art. 13 ust. 1 u.k.s.e., przewidującego odmowę dokonania wpisu do ewidencji producentów w formie decyzji. Powyższe nie może nastąpić w drodze "anulowania" nadanego numeru identyfikacyjnego, które nie jest prawnie przewidzianą formą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W ocenie WSA, jeżeli istnieje wątpliwość, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że sprawa powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Koniecznym jednak warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy jest do jej załatwienia. Taka potrzebę zauważył także w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt P 40/12 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1537) Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność art. 12 ust. 4 u.k.s.e. Ten tryb postępowania zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 662/15, którą to oceną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., jest związany Sąd ponownie rozpoznający sprawę i którą to ocenę w pełni akceptuje.

Sąd podkreślił, że chybiony jest zarzut naruszenia trwałości decyzji, czyli czynności materialno-technicznej. Nie zmienia powyższego zmiana wprowadzona ustawą zmieniającą poczynając od 1 stycznia 2015 r. Ta niegdyś sporna kwestia - w obecnym stanie prawnym - utraciła na znaczeniu. Ustawodawca zmieniając u.k.s.e. w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie tylko nadał nowe brzmienie art. 12 u.k.s.e. ale i uchylił art. 13 u.k.s.e. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym wpisy dokonywane są w drodze decyzji (art. 11 ust. 1), a zatem odmową, gdy podmiot ubiegający się o wpis wymaganych przesłanek nie spełnia. Art. 11 u.k.s.e. jest, zatem podstawą wpisu i odmowy wpisu wnioskodawcy. Mając na uwadze treść zmian u.k.s.e. w tym uchylenie art. 13, wprowadzonych w wykonaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego zauważyć należy, że o ile orzekł on o niekonstytucyjności art. 12 ust. 4 u.k.s.e. tylko w odniesieniu do sytuacji, gdy między małżonkami istnieje rozdzielność majątkowa i posiadają odrębne gospodarstwa rolne o tyle, w przedmiocie art. 13 ust. 1 Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się. Pomimo zatem uchylenia art. 13 u.k.s.e. podstawa materialnoprawna orzekania przez organy w niniejszej sprawie istniała – podstawą, bowiem odmowy dokonania wpisu był brak spełnienia przesłanki posiadania gospodarstwa, a ta odmowa mieści się w aktualnym art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Powołanie w sentencji decyzji, jako jej podstawy, zamiast art. 11, art. 13 u.k.s.e. nie może, zatem być oceniane pod kątem orzekania bez podstawy prawnej, a co najwyżej błędnego jej wskazania, nie stanowi o wadliwości decyzji skutkującym potrzebą jej eliminacji z obrotu. Do wzruszenia decyzji niezbędne jest, by naruszenie to miało charakter znaczący dla postępowania w tym sensie, że jego popełnienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie sposób stwierdzić tego rodzaju skutków.

Zdaniem WSA na mocy art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, wpisy do ewidencji producentów dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, numery identyfikacyjne nadane przed dniem jej wejścia w życie oraz zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym wydane przed dniem jej wejścia w życie zachowują ważność. W myśl zaś ust. 2 zaświadczenia, o których mowa w ust. 1, uznaje się za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów. Art. 14 w ust. 3 znowelizowanej ustawy przewiduje możliwość zmian danych w ewidencji producentów, zaś z art. 10a u.k.s.e., że obok wpisu, dokonuje się wykreśleń. Ponadto we wprowadzonym, z dniem 1 stycznia 2015 r., art. 3a u.k.s.e. przewidziano, wprost, że do postępowań w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Brak natomiast jednoznacznych unormowań regulujących doprowadzenie do zgodności wpisów już dokonanych do wymogów związanych z wprowadzonymi zmianami. Kompetencje merytoryczne organu, co do weryfikacji dokonanego wpisu są identyczne jak sprzed zmiany ww. przepisów. Zmienia się jedynie forma. Mając na uwadze, że ustawa zmieniająca, zgodnie z art. 3, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2015 r. jej regulacje mają zastosowanie w brzmieniu obowiązującym z tym dniem, poza wyraźnym odesłaniem w art. 2 do ważności wpisu i jego formy sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Przy czym, nie budzi wątpliwości, że u.k.s.e. zawiera zarówno regulacje o charakterze materialnym jak i procesowym.

Sąd I instancji podał, że przepisy o charakterze materialnym będą miały zastosowanie w brzmieniu z daty zdarzenia objętego wpisem (co do pojęcia rolnika, producenta rolnego w brzmieniu z 15 maja 2008 r.). Przepisy proceduralne zaś mają zastosowanie z datą wejścia w życie, o ile ustawodawca nie wskaże innej daty, – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Po 1 stycznia 2015 r. organ kończy postępowanie w sprawie wpisu (pozytywnie lub negatywnie) w formie decyzji (art. 11 ust. 1 u.k.s.e.). Poczynając od 1 stycznia 2015 r., zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, zaświadczenie o wpisie do ewidencji uznaje się za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów. Wpis do ewidencji i nadanie numeru skarżącemu miało miejsce w 2008 r. zatem w drodze czynności materialno-technicznej, a nie w drodze decyzji po rozpoznaniu indywidualnej sprawy z wniosku skarżącego, o którym to postępowaniu mowa w art. 3a ustawy zmieniającej. Co za tym idzie doprowadzenie do zgodności wpisów sprzed wprowadzenia zmian, wymaga od organu przeprowadzenia postępowania w tym zakresie, a nie weryfikacji ustaleń zawartych w decyzjach o wpisie i zaświadczeniu. Sprzed zmiany u.k.s.e., tj. przed 1 stycznia 2015 r., zgodnie z wolą ustawodawcy, organ na wniosek dokonywał wpisu do ewidencji producentów i nadawał numer identyfikacyjny i w tym zakresie nie prowadził postępowania, tak jak ma obowiązek to czynić po 1 stycznia 2015 r., rozstrzygając indywidualną sprawę decyzją.

WSA zauważył, że w sprawie mamy do czynienia z sytuacją postępowania w toku. Zmiany przepisów proceduralnych "wkraczają" w toczące się postępowanie administracyjne. Zmiany te nie mogą niweczyć skutecznego, zgodnego z obowiązującym prawem w dacie jego wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia wpisu i odmowy wpisu, wobec braku nowej regulacji, która by ten skutek niweczyła.

Sąd I instancji podniósł, że wszelkie przekształcenia własnościowe, czy też w stanie posiadania w toku postępowania i na jego użytek, nie mogą wpływać na status producenta sprecyzowany i wykazany według stanu na dzień złożenia wniosku. Nie budzi wątpliwości, że wpisowi do ewidencji podlega producent rolny (art. 11 u.k.s.e.), a skoro wniosek skarżącego złożony został w 2008 r., to zgodnie z wymogami materialnoprawnymi, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 u.k.s.e., producent rolny powinien być definiowany być, jako osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem, w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003, lub posiadaczem zwierzęcia. Przepisy te odsyłają do przepisów prawa wspólnotowego odnośnie określeń użytych w przepisach ustawy, a mianowicie:

- "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną, bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty oraz które prowadzą działalność rolniczą- art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003;

- "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego - art. 2 lit. b rozporządzenia nr 1782/2003. Definicje wynikające z przepisów Rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. L 270 z 21.10.2003, str. 1). Skarżący biorąc pod uwagę definicje wynikające z przepisu art. 3 u.k.s.e. na dzień zarówno złożenia wniosku, jak i dzień, w którym uzyskał wpis do ewidencji gospodarstw nie spełnił definicji rolnika wynikającej z przepisu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 1782/2003, bowiem nie przedstawił dowodów, że posiadał gospodarstwo, którym mógłby zarządzać. Za takie, bowiem nie można uznać dokumentów pochodzących z daty po dokonaniu wpisu i wydania zaświadczenia, tj. umowy z dnia 1 marca 2012 r. o gospodarowaniu gruntem rolnym zawartą pomiędzy stroną a [...] (na kompleksową uprawę roślin na działce rolnej); [...] z dnia 1 marca 2012 r. pomiędzy [...] a stroną; decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa (z dnia 20 czerwca 2012 r.), faktury VAT wystawionej przez [...] za sporządzenie planu rolnośrodowiskowego, Protokołów przekazania produktu ekologicznego przez [...] dla [...] w rozliczeniu za usługi z dnia 5 lipca 2013 r. oraz 22 sierpnia 2012 r. Oparcie, zatem rozstrzygnięcia o dokumenty przedłożone przez skarżącego na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, nie mogą przesądzać o skuteczności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego czy dowolną ocenę materiału dowodowego.

W ocenie WSA zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. dalej: k.p.a.). Zebrany w sprawie materiał został na wezwanie organu przedstawiony przez skarżącego. Z kolei postępowanie nie było prowadzone w sposób naruszający interes społeczny czy słuszny interes strony w stopniu dającym podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak też konkretnych argumentów przemawiających na rzecz tezy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 80 K.p.a.

[...] w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie. Ewentualnie skarżący kasacyjnie w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Kierownika Biura Powiatu Białogardzkiego ARMiR z dnia 16 maja 2016 roku o nr [...] na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego w postaci art. 13 ust. 1 u.k.s.e. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci uchylenia czynności materialno-technicznej i odmowy dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności w sytuacji, gdy przepis ten został uchylony ustawą o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności z dnia 23 października 2014 roku (Dz. U. z 2014. poz. 1872; dalej: ustawa zmieniająca), która weszła w życie 1 stycznia 2015 roku.

II. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie niewłaściwego trybu do ewentualnego uchylenia przedmiotowego aktu i w konsekwencji naruszenie poszanowania zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej o wpisie Skarżącego do ewidencji producentów z dnia 15 maja 2008 roku;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie w całości ustaleń faktycznych organu II instancji i niedostrzeżenie naruszenia przez organ drugiej instancji naruszenia przepisu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i naruszenia zasady prawdy obiektywnej skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na uznaniu, że Skarżący w dniu dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych i ewidencji wniosków o przyznanie płatności, tj. 15 maja 2008 roku nie posiadał gruntów rolnych i tym samym nie spełnił przesłanki posiadania gospodarstwa rolnego bądź bycia rolnikiem, w sytuacji, gdy Skarżący był w posiadaniu gruntów rolnych, posiadał gospodarstwo rolne i był rolnikiem, co w konsekwencji oznacza, iż spełnił przesłankę bycia producentem rolnym.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawiła uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje.

Oznacza to, że zakres kontroli kasacyjnej przez NSA wyznacza strona poprzez wskazanie podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., zawierających odpowiednie zarzuty.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć

na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni

lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania,

jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy nadania i późniejszego anulowania nadania stronie numeru identyfikacyjnego oraz odmowy wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego.

Ponadto zaakcentowania wymaga, że na gruncie sprawy objętej rozpatrywaną skargą kasacyjną został wydany prawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego (z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 662/15), którym były związane w trybie art. 153 p.p.s.a. zarówno organ ponownie rozpatrując sprawę,

jak i WSA w Szczecinie rozpoznając wniesioną skargę. Należy dodać,

że związanie to obejmuje nie tylko ten sąd i organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ i sąd orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia (art. 170 i art. 171 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może

on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz zareagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej, co do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Wypada jednak podkreślić, że ocena ta wiąże tylko o tyle,

o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W orzecznictwie (podobnie w piśmiennictwie) przyjmuje się, że ocena traci swoją moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym

do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej

we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego.

Przypomnieć, więc należy, co prawidłowo również odczytał Sąd I instancji, przy powtórnym rozpoznaniu sprawy po wyroku WSA w Szczecinie z 3 września 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 662/15 organ był zobowiązany do dokonania analizy stanu faktycznego istniejącego na dzień dokonania wpisu (tj. 15 maja 2008 r.), odnosząc do niego odpowiednie obowiązujące w tym czasie przepisy prawa. Innymi słowy, ewentualne stwierdzenie wystąpienia przesłanek odmowy dokonania wpisu

m.in. z powodu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności należało oceniać na dzień 14 maja 2008 r.

Jak wynika z lektury uzasadnienia zaskarżonego aktualnie wyroku WSA

w Szczecinie, Sąd ten uznał, że organ ponownie rozpatrując sprawę w pełni zastosował się do wskazań zawartych w uprzednim wyroku tego Sądu

sygn. akt I SA/Sz 662/15 i nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Według Sądu I instancji, w tej sprawie organ trafnie uznał, że skarżący kasacyjnie zarówno na dzień złożenia wniosku, jak i na dzień wydania zaświadczenia, nie spełniał definicji producenta rolnego rozumianego, jako rolnika będącego w posiadaniu gospodarstwa rolnego

w rozumieniu art. 2 lit a) rozporządzenia nr 1782/2003. Ustalenia w tym zakresie poczynione przez organ oraz ich ocena prawna zawarta w uzasadnieniu decyzji zostały przytoczone w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji stwierdził również,

że pomimo uchylenia przez ustawodawcę art. 13 u.k.s.e. ustawą zmieniającą, podstawa materialnoprawna orzekania przez organy istniała – podstawą, bowiem odmowy dokonania wpisu był brak przesłanki posiadania gospodarstwa a ta odmowa mieści się w aktualnym art. 11 ust.1 u.k.s.e. Dalej Sąd wywiódł, że powołanie

w sentencji decyzji przepisu art. 13 u.k.s.e. zamiast art. 11 u.k.s.e. może być ocenione, zdaniem WSA, wyłącznie pod kątem błędnego jej wskazania

a nie orzekania bez podstawy prawnej.

To szczegółowe przypomnienie stanowiska Sądu I instancji ma istotne znaczenie przy ocenie zarzutów kasacyjnych sformułowanych w obecnie złożonym środku odwoławczym.

Jak już powiedziano, zarzuty kasacyjne zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, oparte zostały na obydwu podstawach art. 174 p.p.s.a. Przy czym naruszenie prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu art. 13 ust.1 u.k.s.e. w sytuacji, gdy przepis ten został uchylony ustawą zmieniającą. Formułując w punkcie I a) petitum skargi kasacyjnej powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tego zarzutu wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana

bez podstawy prawnej. Z tak postawionym zarzutem nie sposób się zgodzić.

Sąd I instancji trafnie, bowiem wskazał, że wadliwe powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 13 ust.1 u.k.s.e. zamiast art. 11 ust.1 u.k.s.e.

nie stanowi o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że co prawda zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy podać

m.in. jej podstawę prawną a w orzecznictwie podkreśla się, że podstawa prawna decyzji powinna zostać powołana dokładnie, ze wskazaniem mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa materialnego i formalnego oraz z podaniem źródeł ich publikacji (v. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 177/07). Tym niemniej decyzja, która nie zawiera podstawy prawnej, bądź określa ją ogólnikowo czy błędnie, nie jest jednak decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Taka decyzja jest dotknięta tylko wadą formalną z powodu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Podstawa prawna, bowiem realnie istnieje (na gruncie niniejszej sprawy jest nią art. 11 ust.1 u.k.s.e.), ale nie ma o niej prawidłowej informacji w wydanej decyzji. W tej sytuacji, powiązany ściśle

z tym zarzutem zarzut sformułowany w punkcie II a) petitum skargi kasacyjnej

wraz z jego uzasadnieniem również nie zasługuje na uwzględnienie. Wpisowi

do ewidencji podlega producent rolny (art. 11 u.k.s.e.) tak też było w dacie złożenia wniosku przez skarżącego (2008 r.). Wypada też zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Dalej należy wskazać,

że gdy chodzi o aktualnie omawianą, wskazaną przez skarżącego kasacyjnie drugą postać naruszenia prawa materialnego, która polega na błędnym zastosowaniu art.13 u.k.s.e. to uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie

w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Za ugruntowany należy uznać pogląd, że błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony

w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego,

nie zaś na podstawie stanu faktycznego, które skarżący uznaje za prawidłowy.

W efekcie, błędne zastosowanie /bądź nie zastosowanie/ przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku

z ustaleniami stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji oznacza to, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano na art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez zaaprobowanie w całości ustaleń faktycznych i niedostrzeżenie przez organ drugiej instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem sądu kasacyjnego, powyższy zarzut sformułowany w punkcie II b) petitum niniejszej skargi,

w powiązaniu z jego uzasadnieniem, nie pozwala uznać Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, iż skarżący kasacyjnie podważył ustalenia przyjęte przez organ

i zaakceptowane przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji wadliwie przeprowadzoną kontrolę zaskarżonej decyzji

w aspekcie poczynionych ustaleń nie wiążąc tego zarzutu z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Tak postawiony i uzasadniony zarzut uniemożliwia przejście do istoty sprawy, czyli ustalenia, czy Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę postępowania dowodowego prowadzonego przez organy administracji i czy prawidłowo uznał, że skutkiem ustaleń dotyczących stanu faktycznego mogło być podjęcie decyzji o uchyleniu wpisu i odmowie dokonania wpisu do ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ze względu na powołany w omawianym zarzucie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślić również należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim, bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ

na wynik sprawy. Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane

w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując, z jakich przyczyn i na podstawie, jakich przepisów oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Uregulowanie to nie służy natomiast zwalczaniu stanowiska Sądu w zakresie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organ.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U.

z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na koszty postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych składa się wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ.