Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2076/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16 § 1, art. 20, art. 28, art. 29, art. 77, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 492 § 1 pkt 1, art. 494 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 5 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 8, art. 4 pkt 5, art. 5 ust. 7a
journal: Dz.U. 2014 poz 1512
law: Ustawa z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 2076/15

UZASADNIENIE

Prezes Państwowej Agencji Atomistyki (w skrócie: "Prezes PAA") decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", oraz art. 5 ust. 3 i art. 7a ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe (Dz.U. z 2014 r., poz. 1512), a także art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1030, z późn. zm.), dalej: "k.s.h.", oraz art. 104 i art. 155 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. (dalej: "Spółka" lub "skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2015 r., znak: [...], odmawiającą zmiany decyzji Prezesa PAA z [...] grudnia 2011 r., nr [...], zezwalającej Spółce na wykonywanie działalności polegającej na stosowaniu urządzeń zawierających źródła promieniotwórcze na terenie Kopalni Węgla Brunatnego [...] polegającej na zmianie pełnej nazwy i adresu jednostki organizacyjnej – P. S.A. [...] – oraz kierownika jednostki organizacyjnej.

Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń:

Pismem z [...] października 2014 r. Spółka zwróciła się o zmianę zezwolenia Prezesa PAA nr [...] z [...] grudnia 2011 r. w związku ze zmianami nazwy i adresu jednostki organizacyjnej oraz osoby kierownika jednostki. Spółka wniosła o zmianę powyższego zezwolenia w zakresie pełnej nazwy i adresu jednostki organizacyjnej – P. S.A. [...] – oraz kierownika jednostki organizacyjnej.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Prezes PAA decyzją z [...] lutego 2015 r. odmówił zmiany zezwolenia, wskazując, że oddział spółki akcyjnej nie jest odrębną od spółki jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej.

Pismem z [...] marca 2015 r. Spółka wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając wydanej decyzji naruszenie art. 3 pkt 8 Prawa atomowego oraz art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672, z późn. zm.).

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2015 r. Prezes PAA utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zauważył, że wniosek o zmianę zezwolenia oraz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazują, iż żądaniem Spółki było wprowadzenie zmian personalno-administracyjnych w posiadanych zezwoleniach na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące przez wydanie decyzji zmieniającej wydane uprzednio zezwolenie. Zdaniem Prezesa PAA, który powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 1996 r. o sygn. akt SA/Wr 2545/95, zmiana decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a. jest możliwa jedynie w zakresie jej przedmiotu, a nie strony podmiotowej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że stosując wykładnię systemową, nie można uznać oddziału spółki za jednostkę organizacyjną wyłącznie z powołaniem się na fakt wykonywania działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące przy jednoczesnym pominięciu kontekstu jednostki organizacyjnej jako podmiotu praw i obowiązków oraz konieczności wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania, odmowy wydania, cofnięcia zezwolenia bądź przyjęcia zgłoszenia. Zdaniem Prezesa PAA art. 107 § 1 k.p.a. nakazując oznaczenie strony w decyzji jako podmiotu praw i obowiązków wyklucza z kręgu adresatów decyzji oddziały spółek, gdyż nie posiadają odrębnej od samej spółki osobowości prawnej. Organ wskazał, że z obowiązujących przepisów wynika, iż jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa atomowego, tj. adresatem zezwolenia, może być nie oddział spółki, ale sama spółka akcyjna.

Na wskazaną decyzję Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji bądź uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że jednostką organizacyjną w rozumieniu Prawa atomowego może być jedynie Spółka, a nie jej oddział, podczas gdy:

a) ze statutu Spółki, regulaminu organizacyjnego skarżącej oraz regulaminu organizacyjnego [...] wynika samodzielność organizacyjnoprawna oddziału;

b) oddział wykonuje działalność związaną z narażeniem w rozumieniu Prawa atomowego;

c) w oddziale zatrudniony jest inspektor ochrony radiologicznej;

2) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie;

3) art. 155 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym nie można zastosować tego przepisu, gdyż nie istnieje możliwość zmiany decyzji ostatecznej w zakresie jej podmiotu, podczas gdy zmiana decyzji ostatecznej nie prowadzi do zmiany jej podmiotu, gdyż działalność związana z narażeniem nadal wykonywana będzie w tym samym miejscu i na tych samych warunkach przez tę samą jednostkę organizacyjną;

4) art. 3 pkt 8 Prawa atomowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oddział spółki nie może być uznany za jednostkę organizacyjną w rozumieniu Prawa atomowego;

5) art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez uznanie, że Oddział Elektrownia B. nie stanowi odrębnej od Spółki jednostki organizacyjnej;

6) art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa atomowego przez przyjęcie, że skoro wniosek o wydanie zezwolenia ma zawierać w przypadku przedsiębiorców numer w rejestrze przedsiębiorców, to tylko ten przedsiębiorca, a nie jego oddział może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia, podczas gdy przepis ten statuuje jedynie dodatkowy wymóg formalny wniosku o wydanie zezwolenia i nie wskazuje ani nie modyfikuje podmiotów mogących ubiegać się o zezwolenie, będących stronami postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu złożonej skargi Spółka podniosła, że skarżąca prowadzi swoją działalność na podstawie dwunastu odrębnych oddziałów zajmujących się różnym zakresem strategicznej działalności Spółki. Skarżąca wskazała, że w związku z treścią art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oddział funkcjonuje jako wyraźnie osobna część prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, posiada samodzielność organizacyjną, samodzielną strukturę osobową oraz organizacyjno-techniczną, która służy wykonywaniu konkretnej działalności poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności, co zdaniem skarżącej wskazuje, że oddział funkcjonuje jako odrębny podmiot realizujący własne cele ekonomiczne. Spółka zwróciła uwagę, że oddział jest ośrodkiem wyodrębnionym przestrzennie oraz organizacyjnie, wyposażonym w odrębny majątek i posiadający własne kierownictwo i księgowość w związku z czym może samodzielnie dokonywać wszelkich czynności, które należą do przedmiotu jego działalności, a zatem stanowić odrębną jednostkę organizacyjną w rozumieniu Prawa atomowego pomimo braku podmiotowości prawnej.

Skarżąca wskazała także, że zdolności do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym nie można przykładać do konstrukcji zdolności prawnej, sądowej czy procesowej funkcjonujących na gruncie prawa cywilnego, a podstawa do bycia stroną postępowania administracyjnego może wynikać z odrębnych przepisów kreujących poszczególne typy spraw administracyjnych, przy czym za taką podstawę można uznać art. 3 pkt 8 Prawa atomowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie Prezes PAA przedstawił Regulamin organizacyjny Spółki celem wykazania, że [...] nie jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie działalność związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące i nie może być adresatem tego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2014.1647 j.t. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2012.270 j.t.).

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Skarżąca spółka domagała się wprowadzenia zmian personalno-administracyjnych w posiadanych zezwoleniach na wykonywanie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące przez wydanie decyzji zmieniającej wydane uprzednio zezwolenie.

Zmiana miała polegać na zmianie pełnej nazwy i adresu jednostki organizacyjnej na P. S.A. [...] oraz kierownika jednostki organizacyjnej na Pana C. B. Skarżąca jako podstawę zmiany decyzji wskazała art. 155 k.p.a.

Z danych ujawnionych w KRS skarżącej (odpis w aktach sądowych) wynika, że po uzyskaniu ww. zezwolenia podmiot, któremu je udzielono, został przez skarżącą przejęty w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. Zgodnie zaś z art. 494 § 1 i § 2 k.s.h. spółka przejmująca wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Na spółkę przejmującą przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Skarżąca w swojej argumentacji odwołuje się do treści art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, definiującego pojęcie "oddziału przedsiębiorcy", jak i do treści art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo atomowe, definiującego na gruncie tej ustawy "jednostkę organizacyjną" jako podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem. Na tej podstawie skarżąca wywodzi, iż oddział przedsiębiorcy, wykonujący działalności związaną z narażeniem, posiada legitymację procesową do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zmiany zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem. A zatem złożony wniosek o zmianę zezwolenia powinien zostać uwzględniony przez organ.

Zgodnie z art.155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, postępowanie określone w art. 155 k.p.a. stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujący przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. W związku z tym wymaga podkreślenia, "(...) że instytucje procesowe dopuszczające ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną stanowią wyjątki od zasady trwałości tych decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) i w związku z tym ich stosowanie może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zaistniałe okoliczności faktyczne i prawne spełniają przesłanki wynikające z wykładanych ściśle przepisów prawa" (K. Celińska-Mysław: glosa do wyroku NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01, OSP 2004, z. 9, poz. 111). Z art. 155 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną, lub organ wyższego stopnia może ją uchylić lub zmienić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła weryfikowana decyzja ostateczna (por. uchwała SN z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985, nr 10, poz. 143). Należy zaznaczyć, że decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, ONSA 1994, z. 3, poz. 116; 3 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 4093/01, "LEX" Omega nr 151421).

W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 kwietnia 2000 r. sygn. akt I SA 819/99, "LEX" Omega nr 55302; 2 czerwca 2000 r. sygn. akt III SA 1854/99, "LEX" Omega nr 43956). Należy jednak zauważyć, że wspomniane postępowanie toczy się w tej samej, z materialnoprawnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt III SA 2512/02, "LEX" Omega nr 113596). Gdy rozważa się więc możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Powszechnie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W literaturze i orzecznictwie ustalił się pogląd, że tożsamość sprawy ma miejsce, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 764; J. Zimmermann: Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast.; B. Adamiak: Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, "LEX" Omega nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97, "LEX" Omega nr 37852).

W literaturze zwrócono uwagę, że proste odwołanie się do elementów mających przesądzać o tożsamości sprawy bywa zawodne. Dotyczy to między innymi różnic odnoszących się do stanu faktycznego i podstawy prawnej decyzji wydanych w postępowaniu głównym i nadzwyczajnym. Każda z tych decyzji podjęta jest na podstawie innych przepisów prawa, ustanawiających różne przesłanki rozstrzygnięcia. O wydaniu wspomnianych aktów przesądzają inne okoliczności, co powoduje, że znaczące dla treści rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego nie pokrywają się. W związku z tym, mówiąc o tożsamości sprawy, należy mieć na uwadze, że chodzi"(...) o tożsamość sprawy mierzoną faktem konkretyzacji jednego stosunku administracyjnoprawnego" (por. Z. Kmieciak: Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 34).

Rozważając kwestię tożsamości sprawy administracyjnej, stwierdzić należy, że według powołanych przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej.

W literaturze oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że uznanie, iż zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej, zawsze wymaga identycznego stanu faktycznego. Akceptując co do zasady to stanowisko, należy jednak zauważyć, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. Natomiast "Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy" (J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 764). Należy więc uznać, że gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi. Tytułem przykładu można wskazać zmianę takich elementów stanu faktycznego, jak prawnie istotne przymioty strony, której przyznano określone uprawnienia, co z reguły oznacza powstanie nowej, wymagającej rozstrzygnięcia sprawy (np. o cofnięcie uprawnienia).

Przedstawiony pogląd o konieczności zachowania identyczności stanu faktycznego pomija okoliczności łączące się ze stosowaniem trybów nadzwyczajnych, w tym także te, które mogą wystąpić w związku ze stosowaniem art. 155 k.p.a. Jak już wspomniano, ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona.

Podsumowując, należy stwierdzić, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ prawidłowo przyjął, że art. 155 k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania, gdyż nie zachodzi tu tożsamość stron postępowania pierwotnego i postępowania nadzwyczajnego innymi słowy skarżąca chce dokonać zmiany podmiotowej w niniejszym postępowaniu. Zmiana adresata decyzji, czyli strony postępowania wychodzi poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i jest w ocenie Sądu niedopuszczalna w tym trybie, gdyż narusza tożsamość sprawy administracyjnej.

Ponadto jak słusznie zauważył organ stosowanie trybu z art. 155 k.p.a. możliwe jest jedynie do decyzji ostatecznych tylko w czasie, kiedy obowiązują przepisy prawa, na podstawie której decyzja została wydana. W konsekwencji zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy ustawy Prawo atomowe z dnia 10 kwietnia 1986 r. (Dz. U. z 1986 r. Nr 12 poz. 70 ze zm.) w oparciu o które zostało wydane zezwolenie przestały obowiązywać. Zezwolenia wydane na podstawie przepisów dotychczasowych zachowały swoją ważność do upływu terminu w nich wyznaczonego.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu najdalej idącego tj. skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie.

W tym miejscu należy wskazać, że pomimo złożenia przez skarżącą wniosku w trybie art. 155 k.p.a. spór pomiędzy stronami przebiegał, co do możliwości uzyskania zezwolenia przez Oddział, czego żądała Spółka, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu administracji, iż zezwolenie może zostać udzielone wyłącznie Spółce. W związku z tym Spółka odwoływała się do art. 3 pkt 8 p.a. stanowiącym, że jednostką organizacyjną jest każdy podmiot wykonujący działalność związaną z narażeniem.

Wniosek w sprawie złożono w trybie art. 4 pkt 5 p.a. na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące. Na wykonywanej tej działalności, w trybie wymienionego przepisu, wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Zgodnie z art. 5 ust. 7a p.a. - wydanie, odmowa wydania oraz cofnięcie zezwolenia, a także przyjęcie i odmowa przyjęcia zgłoszenia, następują w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną organ administracji podejmuje w stosunku do strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 k.p.a. wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, to jest z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia obowiązku lub uprawnienia.

Przepis art. 3 pkt 8 p.a. nie jest normą prawa materialnego statuującą Oddział, jako stronę postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie działalności związanej z narażeniem, polegającej na uruchamianiu i stosowaniu urządzeń wytwarzających promieniowanie jonizujące (art. 5 ust. 7a w zw. z art. 4 pkt 5 p.a.). Przepis art. 3 pkt 8 p.a. stwierdza jedynie, że podmiot wykonujący, na mocy zezwolenia, o którym stanowi art. 5 ust. 7a p.a., działalność związana z narażeniem ma status jednostki organizacyjnej. W związku z tym stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia jest wyłącznie Spółka, będąca samodzielnym podmiotem gospodarczym wpisanym do Krajowego Rejestru Sądowego z nadaniem jej numeru w tym Rejestrze, jako przedsiębiorcy, wykonującego działalność gospodarczą w imieniu własnym.

Podmiotowe ramy stosowania art. 28 k.p.a. określa art. 20 k.p.a. stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Jest poza sporem, że Oddział nie jest osobą fizyczną, nie jest także osobą prawną. Oddział skarżącej jest jednostką organizacyjną spółki kapitałowej prawa handlowego, nie jest zatem państwową lub samorządową jednostką organizacyjną ani organizacją społeczną. Nie ma zatem znaczenia, w świetle art. 29 k.p.a. fakt, że Oddział jest jednocześnie jednostką nieposiadającą osobowości prawnej, gdyż jak wskazuje art. 29 k.p.a., tylko w sytuacji "gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne" brak podmiotowości prawnej jednostki, nie jest przeszkodą dla uznania jej za stronę postępowania administracyjnego.

Zgodnie zatem z art. 5 ust. 7a p.a. decyzja administracyjna z [...] lutego 2015 r. jak i decyzja zaskarżona mogła być adresowana wyłącznie do Spółki.

Również Regulamin Organizacyjny Spółki potwierdza stanowisko o do braku zasadności żądania wydania zezwolenia dla Oddziału.

Zgodnie z § 4 pkt 1 Regulaminu w skład Spółki wchodzi Centrala Spółki oraz jej Oddziały, które funkcjonują jako pracodawca (§ 5 pkt 1), a w tych Oddziałach ich dyrektorzy są również pracownikami (§ 5 pkt 2). W ocenie skarżącej istotne znaczenie ma § 6 pkt 1 Regulaminu stwierdzający, iż Oddział jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie ze Spółki. Jednakże Spółką kieruje wyłącznie jej zarząd, prezes a członkowie zarządu w zakresie posiadanych kompetencji (§ 10 pkt 1 i 4 Regulaminu). Zgodnie natomiast z § 11 pkt 2 ppkt 1 - Wiceprezes Zarządu ds. Wytwarzania zapewnia pozyskanie i obsługę koncesji, zezwoleń oraz taryf w obszarze wytwarzania oraz zapewnia, w tym przez Oddziały, pozyskiwanie i obsługę pozwoleń zintegrowanych, sektorowych i innych decyzji administracyjnych przynależnych obszarowi środowiskowemu (ppkt 17). Z kolei Wiceprezes Zarządu ds. Wydobycia zapewnia pozyskanie i obsługę koncesji, zezwoleń oraz taryf w obszarze wydobycia (§ 11 pkt 3 ppkt 1 Regulaminu).

Zgodnie z § 12 pkt 1 Regulaminu, Oddziałem kieruje Dyrektor Oddziału wraz z Zastępcą, odpowiadając za realizację zadań przy pomocy Dyrektorów Pionów (pkt 2). W zakresie uprawnień Dyrektora Oddziału nie występuje żadne z uprawnień wskazanych dla wiceprezesów Spółki w powołanych przepisach Regulaminu (§ 11 pkt 2 ppkt 1 oraz pkt 3 ppkt 1).

Dyrektor Techniczny Oddziału (dyrektor pionu) zapewnia realizację pozwoleń zintegrowanych, zezwoleń i innych decyzji administracyjnych (§ 12 pkt 2 ppkt zf) i współdziała w zakresie określonym przez Centralę Spółki, przy pozyskiwaniu taryf, koncesji i zezwoleń (...) - ppkt zl. Podkreślenia jednak wymaga, że uprawnienia tego dyrektora pionu Oddziału nie są uprawnieniami zapewnienia pozyskania i obsługi koncesji, zezwoleń, lecz sprowadzają się wyłącznie do realizacji koncesji i zezwoleń pozyskanych przez odpowiedniego wiceprezesa zarządu Spółki lub do współdziałania i to w zakresie określonym przez Centralę Spółki przy pozyskiwaniu koncesji i zezwoleń. Zatem wszystkie uprawnienia w zakresie dotyczącym pozyskania koncesji i zezwoleń Regulamin przekazał wyłącznie Zarządowi Spółki, a nie Dyrektorom Oddziałów lub dyrektorom odpowiednich pionów.

Także wewnętrzne akty normatywne oraz pisma okólne Centrali Spółki mają charakter nadrzędny w stosunku do aktów Oddziałów, co oznacza, że w przypadku kolizji przepisów, stosuje się postanowienia aktów Centrali Spółki (§ 24 pkt 3 Regulaminu). Natomiast pisma kierowane do urzędów administracji publicznej może podpisać wyłącznie dwóch członków zarządu lub jeden z nich łącznie z prokurentem, a we wskazanym przypadku sam Prezes Zarządu Spółki (§ 25 pkt 1 i 2). Zatem także w zakresie obowiązywania aktów wewnętrznych w Spółce obowiązuje zasada nadrzędności Centrali Spółki, a w zakresie kontaktów z organami administracji, obowiązuje zasada braku samodzielności Oddziałów.

W świetle powołanych wcześniej przepisów Regulaminu Organizacyjnego Spółki, nie sposób wyprowadzić wniosek, że Oddział, pomimo iż jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie ze Spółki (§ 6 pkt 1 Regulaminu), jest jednocześnie, w rozumieniu art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.), jednostką wykonującą samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej wykonywanej przez Spółkę.

Spółką kieruje wyłącznie jej Zarząd (§ 10 pkt 1 i pkt 4 Regulaminu), natomiast wskazani w Regulaminie jego wiceprezesi, a nie Dyrektorzy Oddziałów lub same Oddziały, są uprawnieni w sprawach pozyskiwania koncesji i zezwoleń (§ 11 pkt 2 ppkt 1 i § 11 pkt 3 ppkt 1 Regulaminu), podobnie jak wyłącznie członkowie Zarządu Spółki, a nie Dyrektorzy Oddziałów, są uprawnieni do składania oświadczeń woli w imieniu Spółki i do podpisywania pism służbowych kierowanych do organów administracji publicznej (§ 25 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu).

Jeżeli zatem Oddział, z powodów podanych wcześniej, nie jest samodzielnym podmiotem prawa, to prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, czego wymagał art. 5 ust. 7a p.a., mogło nastąpić wyłącznie ze wskazaniem Spółki, jako strony tego postępowania, gdyż było to postępowaniem prowadzonym w stosunku do Spółki, jako jedynego podmiotu, który był i jest podmiotem tego postępowania. Nie można, bowiem wywieść, także na gruncie art. 5 pkt 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, odrębności prawnej Oddziału od Spółki, którego odrębność od Spółki polega tylko na funkcjonalnym i przestrzennym wydzieleniu części organizacyjno-gospodarczej Spółki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2011 r. wydany w sprawie II FSK 1773/09).

Zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania nie był zasadny. Naruszenie to powiązano z błędnym, zdaniem skarżącej, rozstrzygnięciem a więc zarzut ten w istocie godził nie w błąd, co do ustaleń faktycznych lub w nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, lecz w niewłaściwe rozstrzygnięcie merytoryczne przez organ administracji, jako nieodpowiadające oczekiwaniom strony skarżącej. Organ administracji z zachowaniem wymagań z art. 7 i art. 77 k.p.a. niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, zebrał i rozpatrzył uzasadniając swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ co prawda nie odniosły się do Regulaminu Organizacyjnego Spółki, jednak uchybienie to z uwagi na fakt, że postępowanie toczyło się w trybie art. 155 k.p.a., nie miało wpływu na wynik sprawy.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.