Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2468/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 § 6, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/16 w sprawie ze skargi M.K.H. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 453/16 w ten sposób, że w wierszu drugim od dołu oraz dwunastym od dołu w miejsce "K. – H." wpisać "K. – H.", 2. oddala skargę kasacyjną. 2


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 453/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość stwierdził, że bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w rozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku), zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącego M. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że M. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy S. W skardze zarzucono organowi przekroczenie terminów załatwienia sprawy, mimo że postanowieniem Wojewody Mazowieckiego zobowiązano organ do załatwienia sprawy. Dodatkowy termin załatwienia sprawy wyznaczony przez Wojewodę upłynął bezskutecznie.

Prezydent m. st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że do dnia dzisiejszego nie została rozstrzygnięta sprawa prawa użytkowania wieczystego do niniejszej nieruchomości, gdyż nie zostało ustalone następstwo prawne po byłych współwłaścicielach nieruchomości warszawskiej. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2016 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w związku z wydaniem przez Prezydenta m. st. Warszawy postanowienia z dnia 14 kwietnia 2016 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. S., orzekanie o zobowiązaniu organu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe. Zawieszenie postępowania w sprawie rozpoznania ww. wniosku powoduje bowiem, że brak jest podstaw do zobowiązania przez Sąd organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności. Postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 14 kwietnia 2016 r. stanowi bowiem akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji. Jak wynika z postanowienia organu o zawieszeniu postępowania, strony zostały pouczone o przysługujących środkach zaskarżenia od tego postanowienia. Sąd I instancji wskazał , że w ramach oceny skargi na bezczynność organu nie jest uprawniony do kontroli postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Z tych względów Sąd ten orzekł o umorzeniu postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie.

Sąd ten wskazał, że wydanie przez organ postanowienia po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność (jak w niniejszej sprawie) lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu I instancji nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący. Stwierdzenie, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej nawiązującej do okoliczności sprawy. Zważywszy na charakter niniejszej sprawy, która z uwagi na swój historyczny charakter wiąże się z czasochłonnym poszukiwaniem i gromadzeniem archiwalnych dokumentów, jak też znaną Sądowi z urzędu ilość spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe, Sąd ten doszedł do przekonania, że zaistniała w sprawie bezczynność obecnie nie ma jeszcze charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że wniosek o przyznanie odszkodowania z dnia 17 kwietnia 2014 r. został złożony bez wykazania stosownymi dokumentami aktualnych następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskich, co wstrzymywało orzekanie w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania. Ta okoliczność zdaniem Sądu I instancji również wpływa na uznanie bezczynności organu za nie mającej charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

W kwestii zaś żądania skargi wymierzenia organowi grzywny Sąd I instancji wskazał, że zgodnie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z przytoczonej regulacji wynika, że przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny, lecz daje mu takie uprawnienie i to w razie stwierdzenia, że zaniechanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa. Z tych względów w tym zakresie skargę należało oddalić ( pkt 3 wyroku).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. K. zaskarżył powyższy wyrok w części niestwierdzającej bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy z rażącym naruszeniem prawa, czyli w części pkt 1 oraz w części umarzającej postępowanie w zakresie zobowiązania organu od wydania aktu czyli w zakresie całego punku 2, jak i w części oddalającej skargę w pozostałym zakresie czyli w zakresie całego punktu 3.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm. - dalej p.u.s.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające: na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności związanych z celowym i bezpodstawnym wydaniu przez organ I instancji, tuż po złożeniu przez Skarżącego skargi na bezczynność, postanowienia o zawieszeniu postępowania; postanowienia, które po rozpoznaniu w/w skargi na bezczynność zostało uchylone przez organ II instancji, co z kolei w sposób oczywisty pozbawiło skarżących prawa do obrony przysługujących im praw w zaskarżonym zakresie oraz na błędnym przyjęciu, że Sąd nie może badać zasadności zawieszenia (nawet nieprawomocnego) postępowania przez organ administracji publicznej;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowo- administracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w sposób oczywisty zależało od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, tj. postępowania zażaleniowego na bezpodstawne zawieszenie postępowania, które nastąpiło po złożeniu skargi na bezczynność;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy jedynie w zakresie zarzutów skargi, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, w przypadku, gdy po wniesieniu skargi organ administracji publicznej I instancji wydał bezpodstawne postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienia, które po rozpoznaniu skargi, zostało uchylone przez organ II instancji;

4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia bezpodstawnie stosowanych środków przez organ administracji publicznej;

5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ dopuścił się bezczynności ale bez rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy postępowanie prowadzone przez Prezydenta m.st. Warszawy, którego bezczynność została stwierdzona, prowadzona jest z pominięciem wszelkich przepisów prawa określających terminy na załatwienie sprawy administracyjnej, bez podejmowania przez organ celowych czynności celem rozpoznania sprawy, bez jakiegokolwiek informowania strony o sprawie, co uzasadnia bez żadnej wątpliwości twierdzenie o naruszeniu przez organ prawa w sposób rażący;

6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za bezprzedmiotowe postępowania w przedmiocie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w sytuacji, gdy bezpodstawne postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane już pod wniesieniu skargi, postanowienia, które po rozpoznaniu skargi, zostało uchylone przez organ II instancji, nie może skutkować bezprzedmiotowością postępowania w tym zakresie;

7) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie wniosku o ukaranie organu grzywną, w sytuacji gdy wobec stwierdzenia bezczynności organu, która ma postać kwalifikowaną, winien orzec wobec organu środek dyscyplinujący w postaci grzywny celem uniknięcia w toku dalszego postępowania sytuacji bezczynności organu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie przedmiotowego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie złożonej skargi w przedmiocie bezczynności organu zgodnie z jej wnioskami wobec wyjaśnienia istoty sprawy w sposób wystarczający, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podkreślił, że Prezydent m. st. Warszawy od dnia złożenia wniosku nie rozpoznał sprawy i nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, a zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Obowiązek załatwienia spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania w prowadzonym postępowaniu zaufania obywateli do organów państwa. Z zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wypływa obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić organowi zbędnej zwłoki czy opieszałości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 października 2011 roku, sygn. akt II SAB/Bk 39/11).

Skarżący podkreślił, że bezzasadne zawieszenie postępowania przez organ administracji publicznej I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w przedmiotowym przypadku, jak również w innych sprawach, jest w istocie skutkiem celowego działania strony (organu), która inicjuje bezpodstawnie inne postępowanie w celu oddalenia skargi na bezczynność, a także w celu przewleczenia postępowania. Taka taktyka (zachowanie) organu jest swoistym podstępem i zdecydowanym nadużyciem praw mającym również na celu pozbawienie strony prawa do obrony, prawa do sprawiedliwej drogi sądowej i takie postępowanie organu należy uznać za sprzeczne z wzorcem zasady państwa prawa. Autor skargi kasacyjnej dalej podał, że obecna praktyka organu administracyjnego, jakim jest Prezydent m.st. Warszawy, polega na bezprawnym zawieszaniu postępowań odszkodowawczych dopiero w chwili wpłynięcia skarg na bezczynność organu. Takie postanowienia zostają następnie uchylane przez organ nadzoru, ale efekt w postaci zablokowania skargi jest osiągnięty. Jeśli zaakceptować stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nigdy nie dojdzie do wydania wyroku przez WSA, w którym podanie zostanie termin do załatwienia sprawy, gdyż organ zawsze przed wyrokiem WSA będzie miał możliwość zawieszania spraw w sposób bezzasadny i bez żadnej kontroli sądowoadministracyjnej, natomiast takiej praktyki nie można zaakceptować, gdyż godzi ona w podstawowe zasady państwa prawa.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, sąd administracyjny nie może opierać się na powołanej w postanowieniu o zawieszeniu przyczynie wstrzymania biegu sprawy i powinien zbadać rzeczywiste powody zawieszenia postępowania.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w realiach niniejszej sprawy bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy ma charakter rażący nie tylko z uwagi na znaczne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy ale przede wszystkim wobec braku podejmowania celowych czynności do jej merytorycznego rozpoznania, co wyraża się w wydaniu bezzasadnego postanowienia o zawieszeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności ale, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i nie uzasadniała wymierzenie organowi grzywny. Podniesiono również, że niewłaściwie uznano za bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do wydania aktu w sytuacji, gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie zostało uchylone po rozpoznaniu prze Sąd skargi. Okazało się zatem niezasadne oraz, że błędnie przyjęto, że Sąd nie może w niniejszej sprawie badać zasadności zawieszenia postępowania.

Zarzuty podniesione w tej materii uznać należy za nietrafne. Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku. Zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, organ może załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w terminach sprecyzowanych w dalszych jednostkach redakcyjnych tego przepisu. Sformułowana w § 1 i 2 art. 12 K.p.a. zasada szybkości działania organów administracyjnych jest jedną z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno więc nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Jednak takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie, w tym przypadku – prawna poprawność postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie. Dokonywanie zbędnych czynności procesowych można zwalczać skargą na przewlekłość postępowania.

W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. S.. Sprawa administracyjna została wszczęta wnioskiem skarżącego kasacyjnie z dnia 17 kwietnia 2014 r. Po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie załatwienia ww. wniosku, organ ten wydał w dniu 14 kwietnia 2016 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie. Prawidłowo w tej sytuacji Sąd I instancji, wobec brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a., na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt 2 wyroku). Podjęcie bowiem przez organ, po wniesieniu skargi do Sądu, postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie wyłączyło możliwość uwzględnienia skargi. Wskazać należy, że zgodnie z art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie. Okresu zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie, jak też w piśmiennictwie przyjmuje się, że w razie zawieszenia postępowania nie można skutecznie zarzucić organowi administracji publicznej bezczynności w sprawie (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r., II SA 697/92; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 458). Prawidłowo też w tej sytuacji Sąd Wojewódzki zauważa, że w ramach oceny zasadności skargi na bezczynność organu nie jest uprawniony do kontroli postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania. Bez znaczenia także w tej sytuacji pozostawała okoliczność, że już po wydaniu zaskarżonego wyroku ww. postanowienie o zwieszeniu postępowania w sprawie zostało uchylone w postępowaniu zażaleniowym.

Za prawidłowe także uznać należało zawarte w pkt 1 zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, że jeśli chodzi o orzeczenie w przedmiocie charakteru bezczynności, to zostało ono pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Skuteczne zakwestionowanie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. W orzecznictwie akcentuje się, że użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a. pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to jednak pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2426/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, publ. CBOSA). Kryteria te należy jednak zawsze odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności są zwykle zróżnicowane. Zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Przykładowo za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (p. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. j.w.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. j.w.). Jest to zatem stan, w którym naruszenie jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

W sprawie niniejszej wniosek skarżącego z dnia 17 kwietnia 2014 r. wszczynający niniejsze postępowanie do dnia dzisiejszego nie został załatwiony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są ustalenia oraz wywody Sądu I instancji w kwestii bezczynności organu i jej charakteru. Sąd ten – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – uwzględnił całokształt okoliczności sprawy i trafnie wskazał na rodzaj sprawy, która ze względu na swój historyczny charakter wiąże się z czasochłonnym poszukiwaniem i gromadzeniem archiwalnych dokumentów. Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje też okoliczność dużej ilości spraw z zakresu odszkodowań za tzw. nieruchomości dekretowe. Trafnie także Sąd I instancji zwrócił uwagę na fakt, że wniosek z dnia 17 kwietnia 2014 r. o przyznanie odszkodowania został złożony bez wykazania stosownymi dokumentami aktualnych następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości warszawskich, co wstrzymywało orzekanie w przedmiocie złożonego wniosku o przyznanie odszkodowania. Prawidłowo w świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji uznał, że okoliczności dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie zdołano dowieść przekroczenia granic uznania sądowego w zakresie przyjęcia braku podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ta zaś konkluzja uzasadniała oddalenie skargi w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny (pkt 3 zaskarżonego wyroku). Trafnie zauważa Sąd I instancji, że jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skoro w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, brak było też podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Podnosząc zarzut wybiórczego przedstawienia stanu sprawy i niedoniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, by uchybienie powyższe mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji także i ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna pobawiona jest uzasadnionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wobec stwierdzenia istnienia w zaskarżonym wyroku oczywistej omyłki pisarskiej popełnionej przy pisaniu nazwiska skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że w wierszu drugim od dołu i dwunastym od dołu w miejsce słów: "K. – H.", wpisał: "K.".

-----------------------

11