Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 669/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A S.A., z siedzibą w L. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie obniżenia poziomu hałasu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że decyzja wymieniona w punkcie I nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) nakazał Przedsiębiorstwu A S.A. obniżenie poziomu dźwięku do wielkości dopuszczalnych w pomieszczeniach mieszkalnych przy ul. K. W. [...] i [...] w L. w terminie do dnia [...]. W podstawie prawnej decyzji organ przywołał art. 4 pkt 1, art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 571 z późn. zm.).

Od decyzji odwołała się strona podnosząc, że wyciszenie pompy jest optymalne, gdyż w pomieszczeniu węzła nie zostały przekroczone dopuszczalne wartości poziomu dźwięku A, zatem przyczyn nieznacznego przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku należy upatrywać w niedostatecznej izolacji akustycznej stropu. Ponadto przekroczenie dopuszczalnych wartości w mieszkaniach nastąpiło jedynie w porze nocnej i nie we wszystkich pomieszczeniach. Oceny hałasu dokonano dla okresu grzewczego, nie uczyniono tego natomiast dla sezonu pozagrzewczego. Z wyników pomiarów nie można wnioskować o pewności pomiarów i jaki miały one wpływ na wynik końcowy. W trakcie kontroli w dniu 22 października 2003 r., przeprowadzonej przez upoważnionego przedstawiciela PPIS w L., nie stwierdzono naruszenia przepisów (protokół kontroli nr [...]).

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa A S.A. od opisanej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania decyzji i ustalił nowy termin wykonania – 30 listopada 2004 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie otrzymanych wyników pomiarów poziomu dźwięku, Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nakazał obniżenie poziomu dźwięku w pomieszczeniach mieszkalnych przy ul. K. W. [...] i [...] w L. do wielkości dopuszczalnych.

Analizując akta sprawy i złożone odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. uznał, iż porównanie wyników pomiarów wykonanych w dniu 21 stycznia i 22 stycznia 2004 r. w węźle cieplnym i w pomieszczeniach mieszkalnych przy ul. K. W. [...] i [...] w L., przez Centrum Badań Jakości w L. (sprawozdanie Nr [...]), z wymaganiami norm dotyczących izolacyjności akustycznej przegród budowlanych, pozwala stwierdzić, że przy takim poziomie hałasu, jaki został zmierzony w węźle cieplnym (58,6 dB), nawet strop o rzeczywistej izolacyjności akustycznej (dla dźwięków powietrznych) znacznie niższej od wymaganej według PN-87/B-02151/03 (a następnie PN-B-02423.-1999), spowodowałby obniżenie poziomu hałasu w mieszkaniu nad węzłem do wielkości dopuszczalnych, gdyby przyjąć, że energia akustyczna przekazywana była od urządzeń węzła do mieszkania wyłącznie drogą powietrzną, a następnie przez strop między tymi pomieszczeniami.

Wykazane w wyniku przeprowadzonych pomiarów przekroczenie dopuszczalnych wartości dla pory nocnej o 5 dB w dużym pokoju mieszkania Nr 2 i o 2 dB w dużym pokoju mieszkania Nr 3, świadczy o tym, że większość energii akustycznej przekazywana jest z węzła do mieszkania drogą materiałową, tj. po instalacji i konstrukcji budynku (lub generowana w instalacji), a to uzależnione jest od rodzaju zastosowanych urządzeń i innych elementów instalacji i od sposobu ich zamontowania do elementów konstrukcyjnych budynku. Należy przy tym zaznaczyć, iż przekroczenie wartości dopuszczalnych o 5 dB nie może być określane jako nieznaczne. W omawianym sprawozdaniu podano, iż zmierzony hałas był hałasem wypadkowym od urządzeń węzła cieplnego i instalacji centralnego ogrzewania z uwagi na ich równoczesną pracę. Sprawozdanie zatem nie wskazywało na jakim elemencie lub elementach instalacji generuje się zmierzony hałas – czy w węźle cieplnym, czy poza nim. Jednak to praca urządzeń węzła cieplnego ma wpływ na mierzony hałas w sposób bezpośredni lub w sposób pośredni, powodując wytwarzanie hałasu na innych elementach instalacji centralnego ogrzewania. Stwierdzono również, iż przy prawidłowo zaprojektowanej, wykonanej i sprawnie działającej instalacji centralnego ogrzewania udział hałasu od tej instalacji nie będzie miał istotnego wpływu na poziom wypadkowy hałasu od instalacji i urządzeń węzła.

Z akt sprawy wynika, że zaprojektowanie i wybudowanie węzła cieplnego w pomieszczeniach piwnicy w budynku przy ul. K. W. [...] w L. nastąpiło po dniu 28 grudnia 1995 r. (dowód: notatka służbowa z dnia 28 grudnia 1995 r. w sprawie ustalenia niektórych danych związanych z projektowaniem węzła cieplnego w budynku przy ul. K. W. [...] w L.). Obowiązujące wówczas (od dnia 1 kwietnia 1995 r.) rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10 poz. 46) wymagało, aby poziom hałasu (i drgań) przenikających do pomieszczeń nie przekraczał wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach (§ 326 rozporządzenia). Normą określająca te wartości jest Polska Norma PN-87/B-02151/02 "Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Dopuszczalne wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach" ustanowiona przez Polski Komitet Normalizacji, Miar i Jakości w dniu 6 lipca 1987 r. (Dz. Norm. i Miar Nr 11, poz. 26). Oceny hałasu dokonuje się dla czasów określonych w tej normie – pomieszczeniach mieszkalnych w porze dziennej (8 najniekorzystniejszych nieprzerwanie godzin) i w porze nocnej (0,5 najniekorzystniejszej nieprzerwanie godziny) i oczywiście dla okresu, w którym ten hałas rzeczywiście występuje – w tym przypadku dla okresu grzewczego. Brak takiego hałasu poza sezonem grzewczym, ewentualnie jego obniżony poziom w tym okresie, nie upoważnia do przekraczania dopuszczalnych poziomów hałasu w sezonie grzewczym. Dopuszczalne poziomy dźwięku w pomieszczeniach, podane w normie PN-87/B-02151/02, nie mogą być traktowane wybiórczo i fakt spełnienia wymagań normy w pomieszczeniach mieszkalnych dla pory dziennej nie zwalnia od spełnienia tych wymagań dla pory nocnej. Również spełnienie wymagań normy w pomieszczeniu węzła nie świadczy jeszcze o spełnieniu wymagań w pomieszczeniach sąsiadujących z węzłem.

W sprawozdaniu z pomiarów dokładnie podano niepewność otrzymanych wyników (0,40 dB), a końcowy wynik pomiaru został przedstawiony już po odjęciu tej niepewności.

Naruszenie przepisów, a więc przekroczenie dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku A, można stwierdzić wykonując pomiary poziomu dźwięku A. W trakcie kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 22 października 2003 r. takiego naruszenia (lub braku naruszenia) nie można było stwierdzić z uwagi na fakt, iż nie dokonywano żadnych pomiarów. Stąd sformułowanie "nie stwierdzono naruszenia przepisów" nie może być interpretowane jako rzeczywisty brak naruszenia tych przepisów.

Na ostateczną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła strona zobowiązana, podnosząc zarzuty zbieżne z odwołaniem. Strona skarżąca wskazała na naruszenie art. 7, 77, 10 § 1 i 107 kpa, a także art. 156 § 1 pkt 4 tego kodeksu poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwej osoby. Wskazując na zauważone uchybienia strona wniosła o uchylenie obu zapadłych w postępowaniu administracyjnym decyzji.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "upsa").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja organu odwoławczego, który w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w osnowie decyzji zaś napisał, że "postanawia uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania decyzji i ustalić nowy termin wykonania – 30.11.2004 r."

W ocenie Sądu, orzeczenie o tak brzmiącej sentencji nie może się pozostać w obrocie prawnym. Należy bowiem zauważyć, że art. 138 § 1 kpa zawiera katalog rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy. Ma on zatem kompetencje by: 1) utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umorzyć postępowanie odwoławcze.

W kontrolowanej decyzji organ, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie tylko w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł merytorycznie, jednakże tylko w zakresie przedłużenia tegoż terminu. W osnowie orzeczenia nie odniósł się natomiast do istoty zawartego w sentencji decyzji organu pierwszej instancji nakazu obniżenia poziomu dźwięku w pomieszczeniach mieszkalnych do wielkości dopuszczalnych. W konsekwencji, wobec braku rozstrzygnięcia w tym zakresie, organ drugiej instancji nie rozpoznał w istocie całości sprawy w postępowaniu odwoławczym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano na obowiązek organu drugiej instancji odniesienia się do wszystkich rozstrzygnięć zawartych w kontrolowanym instancyjnie orzeczeniu. Stosownie zatem do art. 138 kpa, "organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jeżeli natomiast uchyla decyzję pierwszej instancji lub jej część, to jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić przez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania pierwszej instancji lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia – i to w części – decyzji organu pierwszej instancji jest nieważna" (wyrok z dnia 29 listopada 1995 r., SA/Kr 1552/95, POP 1997, Nr 4). Zakres i kierunek rozstrzygnięcia zawartego w decyzji nie może budzić żadnych wątpliwości i powinien w sposób jednoznaczny wynikać z sentencji decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił wprawdzie pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego decyzją obowiązku i orzekł w tym zakresie, przedłużając wspomniany termin, jednakże – mimo zaskarżenia przez stronę decyzji organu pierwszej instancji w całości – nie orzekł w pozostałym zakresie. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie orzekł o bycie decyzji organu pierwszej instancji po przeprowadzeniu kontroli instancyjnej, a co za tym idzie nie rozpoznał sprawy w całości. Takie uchybienie uniemożliwiło wydanie przez sąd orzeczenia innego, niż uchylenie zaskarżonej decyzji stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) upsa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu drugiej instancji będzie odniesienie się do całości dowodów zebranych w postępowaniu wyjaśniającym, w szczególności zaś uwzględnienie nowej okoliczności w sprawie podniesionej przez stronę w odwołaniu (do której organ odwoławczy nie mógł się jednak ustosunkować, gdyż pismo procesowe strony wpłynęło do organu drugiej instancji już po wydaniu decyzji), a mianowicie faktu, że na przełomie marca i kwietnia 2004 r. strona skarżąca wykonała w węźle cieplnym dodatkową izolację wewnętrzną ścian z wełny mineralnej o grubości 50 mm, co wymagałoby przeprowadzenia ponownych badań natężenia hałasu w lokalach mieszkalnych. Wyniki tych badań mogą mieć decydujący wpływ na załatwienie tej sprawy na obecnym etapie postępowania. Należy przy tym przypomnieć, że do zakresu działania organu drugiej instancji, mającego pełne kompetencje do rozpoznania sprawy w całości, należy również – po ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego – wydanie decyzji merytorycznej w sprawie.

Skoro wszczęte skargą Spółki A postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 kpa, przez nierozstrzygnięcie o całości zaskarżonej przez stronę decyzji organu pierwszej instancji, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) upsa – należało zakwestionowaną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia zawartego w punkcie II sentencji wyroku stanowi art. 152 upsa.