Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2111/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 630/19 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2019 r. znak DOA.7110.250.2018.JNO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 630/19 oddalił skargę T. M. (dalej jako skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2019 r., znak DOA.7110.250.2018.JNO w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej zwanej k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdwińskiego z dnia 8 sierpnia 2017 r., nr 125/2017, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. G. (dalej zwanej inwestorką) pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku garażowego, na działce nr [...] obr. [...], przy ulicy [...] w [...].

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który po jego rozpatrzeniu decyzją z dnia 15 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że inwestorka spełniła wymagania przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej zwanej ustawą). Następnie mając na względzie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy podał, że działka nr [...] w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały nr XXXII/250/05 Rady Miasta Świdwin z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru V - obręb 008 i 009 miasta Świdwin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2005 r., Nr 73 poz. 1550). Inwestycja przewidziana została na działce położonej w obszarze oznaczonym symbolem 46 MW,U, który stanowi teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej z usługami (§ 11 pkt. 31 planu miejscowego).

Organ przypomniał, że przedmiotem inwestycji była przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku gospodarczego - boksu garażowego jednostanowiskowego usytuowanego na działce nr [...], przylegającego do ściany budynku nr [...] (w którym znajduje się należący do skarżącej lokal nr [...]) usytuowanego na działce nr [...], w granicy z działką inwestycyjną nr [...]. W ramach projektu przewidziano m.in. rozbiórkę istniejącego dachu, zamurowanie bloczkami gazobetonowymi o gr. 12 cm wnęk w ścianie zewnętrznej, wylanie wieńca żelbetowego zwieńczającego ścianę podłużną zewnętrzną oraz podmurowanie ścian bloczkami gazobetonowymi do projektowanej wysokości, wykonanie nadproża oraz projektowanych wieńców żelbetowych, a także wykonanie projektowanej więźby dachowej. Zaprojektowano dach jednospadowy (krokwie 7x15 cm w rozstawie co 90 cm), pokryty blachą trapezową.

Organ nie dopatrzył się w tej sprawie rażącego naruszenia prawa wskazując, że choć z planu miejscowego nie wynika, aby na terenie, na którym znajduje się nieruchomość inwestycyjna przewidziano możliwość realizacji budynków gospodarczych, to inwestycja polega na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego, który spełnia rolę zabudowy uzupełniającej dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Powołał § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r.) i stwierdził, że garaż objęty przebudową i nadbudową jest usytuowany w granicy z sąsiednią działką nr [...], w odległości ok. 8 m od granicy z działką budowlaną nr [...] oraz w odległości ok. 10 m od granicy z działką budowlaną nr [...]. Natomiast zaprojektowano jego nadbudowę o ok. 60 cm.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że kuchnia nie jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi, o którym mowa w § 4 pkt 1, § 13, § 57 ust. 1 oraz § 60 rozporządzenia, lecz zalicza się do pomieszczeń pomocniczych, a tym samym nie musi spełniać wymagań zawartych w § 13 i § 60 rozporządzenia. Dodał, że przedmiotowy otwór okienny w lokalu nr [...], powstał w wyniku samowoli budowlanej. W aktach sprawy znajduje się decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2018 r., znak WOA.7721.148.2018.RK, uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2018 r., nr 71/2018 nakładającą na skarżącą obowiązek zamurowania istniejącego otworu okiennego bądź wypełnienia go przeszkleniem, uniemożliwiającym penetrację wzrokową, o klasie odporności ogniowej E 30 (np. luksferów) oraz nakazującą "doprowadzenie budynku mieszkalnego nr [...], zlokalizowanego na dz. nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie istniejącego otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku, usytuowanej na granicy z działką sąsiednią nr [...], w lokalu mieszkalnym nr [...], bądź wypełnienia go przeszkleniem, uniemożliwiającym penetrację wzrokową, o klasie odporności ogniowej nie mniejszej niż E30".

Dalej organ odwoławczy wskazał, że sporna inwestycja nie znajduje się w grupie obiektów budowlanych wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015 r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2117, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem z 2015 r.) wymagających uzgodnienia, o którym mowa w § 4 ust. 2 tego rozporządzenia. Jak stwierdził, wprawdzie projekt budowlany nie zawiera informacji dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej, to jednak brak ten nie oznacza, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto z projektu budowlanego nie wynika, aby w ramach spornej inwestycji realizowana była ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Ściany boczne oraz dach objętego przebudową i nadbudową boksu garażowego przylegają do ściany budynku nr [...] usytuowanego na działce nr [...], w granicy z działką nr [...]. Co więcej, wobec niestwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie doszło do naruszenia "uzasadnionych interesów osób trzecich".

W konsekwencji organ II instancji nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, kwestionując zasadność zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił ocenę prawną kwestionowanej w trybie nieważności decyzji Starosty Świdwińskiego z dnia 8 sierpnia 2017 r. oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniach decyzji obu organów nadzorczych. W szczególności podzielił zapatrywanie, że decyzja Starosty nie naruszała rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 12 ust. 3 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2002 r., jak też art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z 2002 r. Zgodził się, że kwestionowana inwestycja nie znajduje się w grupie obiektów budowlanych wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. wymagających uzgodnienia, o którym mowa w § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia. Za organem za bezzasadny uznał zarzut braku rozwiązań w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej wynikających z § 272 ust 3 rozporządzenia z 2002 r.

W ocenie Sądu zarzut skargi polegający na pominięciu ustaleń § 7 ust. 4 rozdziału II oraz § 11 rozdział III, pkt 29 planu miejscowego nie miał uzasadnionych podstaw. Argumentował, że z § 7 ust. 4 planu miejscowego wynika, że budynek przy ul. [...] (w którym znajduje się lokal nr [...] należący do skarżącej) jest obiektem znajdującym się w ewidencji konserwatorskiej. Natomiast mając na względzie § 7 rozdział II, stwierdził, że w przypadku spornej inwestycji nie było wymagane uzgodnienie konserwatorskie.

Sąd nie zgodził się następnie, że w sprawie wadliwie ustalono stan faktyczny. Jego zdaniem nie doszło do naruszenia zarzucanych przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Jednocześnie zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że decyzja której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, stanowi wyraz rażącego braku poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

2. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 93 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak ustalenia, że kuchnia powinna mieć zapewnione bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym,

3. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 57 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy nie powinien znaleźć w sprawie zastosowania, albowiem w sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis § 93 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. nakazujący oświetlenie kuchni bezpośrednim światłem dziennym;

4. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2002 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i tym samym wadliwe przyjęcie, że nadbudowa garażu była możliwa, choć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał takiej możliwości a w ścianie budynku, do którego ta nadbudówka miała przylegać, znajdował się otwór okienny;

5. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 280 rozporządzenia z 2002 r., poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i tym samym wadliwe przyjęcie, że nadbudowa garażu bezpośrednio przy ścianie budynku mieszkalnego była możliwa, choć w projekcie nie przewidziano co najmniej zastosowania przedsionka przeciwpożarowego zamykanego drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej EI 30;

6. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, i tym samym uznanie, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa choć inwestycja, na której wykonanie zezwalała decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, pozostawała w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

7. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 5 ust. 1 pkt 7 i art. 39 ust. 1 i 3 ustawy poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie, i konsekwencji uznanie, że nie zachodzi rażące naruszenie prawa choć na inwestycję, na której wykonanie zezwalała decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, nie uzyskano pozwolenia lub zgody właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków;

8. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie, i konsekwencji uznanie, że inwestorka wnosząc o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożyła właściwe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane podczas gdy nie posiadała zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych,

9. naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem z 2012 r.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że brak w projekcie informacji o tym, czy teren, na którym ma być realizowany projekt jest wpisany do rejestru zabytków oraz czy podlega ochronie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

10. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt lit. a i c, a także z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I Instancji błędów organu w zakresie oceny dowodów oraz poczynionych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, polegające na niedostrzeżeniu, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 77 § 2, art. 77 § 4, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 136 w zw. z art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego:

- dokonał błędnej oceny, że okno w ścianie posadowionej na granicy działek nr [...] i nr [...] zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej;

- dokonał błędnej oceny, że pomieszczenie, w którym znajduje się przedmiotowe okno, jest łazienką, a nie kuchnią, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem na tej podstawie ustalono, że nie zachodzi wyjątek dopuszczalności realizacji okien na granicy działki w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb użytkowych, albowiem istnienie takiego okna w łazience jedynie podwyższa standard zamieszkiwania w lokalu, ale nie jest niezbędne, podczas gdy pomieszczenie, w którym znajduje się okno, stanowi kuchnię i otwór okienny niewątpliwe jest konieczny do zaspokojenia niezbędnych potrzeb użytkowych, gdyż sporne okno pomaga w wentylacji pomieszczenia i całego lokalu,

11. naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, oraz art. 145 § 1 pkt lit. a i c, a także z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji naruszenia przez organ prawa materialnego oraz błędów organu w zakresie oceny dowodów oraz poczynionych ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, polegające na niedostrzeżeniu, że decyzja której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, jest nieważna z na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 3 ustawy, a także § 12 ust. 1, 2 i 3, § 57 ust. 1, § 93 ust. 1 oraz § 280 rozporządzenia z 2002 r.;

12. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z art. 9, art. 10 § 1, art. 62 i z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że osobom, które powinny być stronami postępowania, nie zapewniono czynnego udziału w sprawie;

13. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo do wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów a nadto przez brak zrozumiałego wyjaśnienia, z jakich przyczyn zarzuty te nie zostały uwzględnione.

Na podstawie wyżej wskazanych podstaw kasacyjnych pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a nadto uchylenie w całości decyzji z dnia 15 stycznia 2019 r., a także poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 kwietnia 2018 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a nadto o w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych lub według spisu kosztów, w razie jego przedłożenia. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 stycznia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Świdwińskiego z dnia 8 sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i nadbudowę budynku garażowego.

Kontrolowane decyzje zapadły więc w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na który powoływała się skarżąca kasacyjnie, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że zawiera on dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistnienie którejkolwiek z nich daje podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. Przy czym z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. A zatem o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1083/21, z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1256/19, z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06).

Zauważyć również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może zatem prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Tymczasem większość zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego przez organy orzekające w sprawie, tak jakby prowadziły one postępowanie i wydały decyzje w trybie zwykłym bez jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii rażącego naruszenia prawa.

Niezasadne są w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowane w treści skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), bowiem powołany przepis mógłby zostać naruszony tylko wtedy, gdyby sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Z kolei naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy też oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Jednocześnie w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji - również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżąca (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 3921/21, LEX nr 3322339 oraz wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 579/19, LEX nr 3328015).

Kolejny powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.p.p.s.a. nie może być interpretowany w taki sposób, że umożliwia i obliguje sąd administracyjny do badania wszystkich kwestii wiążących się ze sprawą, także tych, które nie mieściły się w zakresie postępowania administracyjnego, w toku którego wydany został zaskarżony skargą akt administracyjny. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być zatem przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 518/19, LEX nr 3327780 oraz wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4574/21, LEX nr 3338438).

Organy administracji prowadząc postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie w niezbędnym zakresie przeprowadziły czynności konieczne dla dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie naruszyły przy tym zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wskazanych w zarzutach skargi (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organów zarówno w zakresie samowoli budowlanej dotyczącej okna znajdującego się w należącym do niej lokalu, jak i funkcji pomieszczenia, w którym to okno się znajduje. Wbrew bowiem twierdzeniom skargi kasacyjnej organy nie kwestionowały podnoszonej przez skarżącą okoliczności, że okno znajduje się w pomieszczeniu kuchni, co wprost wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji.

Nie znajduje uzasadnienia podnoszony zarzut kasacyjny naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 10 § 1, art. 62 k.p.a. i art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie skarżącą kasacyjnie wiąże z pominięciem jako strony postępowania nieważnościowego innych współwłaścicieli budynku, w którym sama mieszka. Wprawdzie zasada czynnego udziału stron ma fundamentalne znaczenie w toku postępowania administracyjnego, jednakże za utrwalony od wielu lat w orzecznictwie uznać należy pogląd, że skutecznie zarzut naruszenia zasady czynnego udziału w postepowaniu administracyjnym może podnieść pominięta strona w sytuacji, gdy wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Przy czym nie każde naruszenie przepisów postępowania pociąga za sobą skutek w postaci uchylenia decyzji. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zatem nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w danym postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1331/05, niepubl.; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 536/21, LEX nr 3349697; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3250/21, LEX nr 3344898; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 489/17, LEX nr 2632872).

Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nie odniesieniu się przez Sąd I instancji szczegółowo do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o oddaleniu skargi. Z kolei niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, pomijając przy tym ich wadliwą konstrukcję, bowiem właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone, tego jednak zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają.

Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w powołanym przepisie to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie możliwe utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych. Organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę, obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud..) ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Projektowana zabudowa winna spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualnie twierdzenia inwestora pozwalają aprobować bądź merytorycznie zakwestionować (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 623/19, LEX nr 3330379; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn.. akt II OSK 1643/19, LEX nr 3058999; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 398/20, LEX nr 3052515; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 1010/18, LEX nr 305911). Nie sposób zatem przyjąć aby doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, tylko dlatego, że kwestionowana decyzja udziela pozwolenia na przebudowę i nadbudowę garażu, która ingeruje w interes faktyczny strony.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że przepisy rozporządzenia z 2002 r., stosownie do § 2, określają generalny zakres jego stosowania "przy projektowaniu i budowie, w tym także rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie użytkowania budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2." Zakres stosowania tych przepisów jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Istota tego aktu prawnego sprowadza się do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. W żadnym więc razie rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji, istniejących w momencie wydawania decyzji. Zwrócić należy uwagę, że § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc zakres jego stosowania dotyczy sytuacji projektowania i budowy nowych budynków lub innych działań określonych w § 2 wskazanego rozporządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05).

W konsekwencji niezasadne są również kolejne zarzuty kasacyjne naruszenia § 93 ust. 1 i § 57 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. Przepis § 93 ust. 1 rozporządzenia odnosi się do nowoprojektowanych budynków w których pomieszczenia mieszkalne i kuchenne powinny mieć bezpośrednie oświetlenie światłem dziennym. Nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawie, gdzie budynek w którym znajduje się lokal skarżącej powstał przed wejściem w życie niniejszego przepisu. Na etapie projektowania nadbudowy i przebudowy spornego garażu organ zobowiązany był jedynie do sprawdzenia zgodności z przepisami technicznymi spornego obiektu. W tym zakresie zasadnie przyjął do weryfikacji czy spełnione zostały wymogi dotyczące oświetlenia i nasłonecznienia tzw. "linijki słońca" zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia z 2002 r..

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 280 rozporządzenia z 2002 r.. Skarżąca kasacyjnie nie powołała pełnej jednostki redakcyjne tego przepisu, który zawiera aż trzy ustępy. Należy zauważyć, że nie jest rolą sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego, czy też doprecyzowywanie treści błędnie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z treścią § 280 ust. 1 rozporządzenia połączenie garażu z budynkiem wymaga zastosowania przedsionka przeciwpożarowego zamykanego drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 30. Nie wymaga się zastosowania przedsionka, o którym mowa w ust. 1, przed dźwigiem oddzielonym od garażu drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej E I 60 ( § 280 ust. 2). Wymaganie, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy budynków mieszkalnych jednorodzinnych i rekreacji indywidualnej (§ 280 ust. 3). Mając na uwadze brzmienie powołanego przepisu należy zauważyć, że nie znajdował on w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy jedynie garaży połączonych z budynkiem zatem takich, do których istnieje bezpośrednie wejście z budynku, a nie jak sugeruje skarżąca kasacyjnie garaży zlokalizowanych obok budynku. Ja wynika z projektu istniejący garaż nie jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem, w którym skarżąca kasacyjnie ma lokal mieszkalny.

Nie sposób również uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia z 2002 r. Skarżąca kasacyjnie także w tym zarzucie kasacyjnym nie wskazała pełnej jednostki redakcyjnej § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia, co uniemożliwia jego ocenę. Można jedynie wskazać, że przepis § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 dotyczy sytuowania budynków na działce budowlanej. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z istniejącym już obiektem budowlanym usytuowanym przy granicy działki, którego lokalizacja nie ulega zmianie, stąd przepis ten nie znajdował w sprawie zastosowania. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie wymogi te zostały zachowane, a otwory okienne, o których mowa w powołanym przepisie dotyczą ściany rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku, a nie budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, co wprost wynika z treści powołanego przepisu. Jak już wyżej wskazano zakres stosowania przepisów rozporządzenia jest wąski i odnosi się do sytuacji związanej z sytuowaniem nowych budynków, a nie do budynków już istniejących. Istota tego aktu prawnego sprowadza się do dbania o to, aby nowe budynki powstawały w zgodzie z warunkami technicznymi. Rozporządzenie nie odnosi się do zastanych sytuacji (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 381/16, LEX nr 2449200).

Chybiony jest także zarzut rażącego naruszenia art.. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie zrealizowana inwestycja pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązującym w chwili jej realizacji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Błędnie przy tym skarżąca kasacyjnie wykłada postanowienia planu twierdząc, że jeżeli w planie wprost nie przewidziano dla tego terenu możliwości zabudowy budynkami gospodarczymi, to oznacza zakaz ich lokalizacji. Należy zauważyć, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestorki (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2496/18, LEX nr 3197456). Nadto jeżeli zakaz taki nie wynika wprost z postanowień planu miejscowego, a jedynie w drodze wykładni z jego postanowień, nie jest możliwe przypisanie tego typu uchybieniom rażącego naruszenia prawa, bowiem cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1083/21, LEX nr 3342673). Jako rażącego nie można zatem traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa.

Niezasadny jest także kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 7 i art. 39 ust. 1 i 3 Pr. bud. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 7 Pr. bud. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z kolei zgodnie art. 39 ust. 1 Pr. bud. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a zgodnie z ust. 3 art. 39 w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powołane przepisy nie znajdują w sprawie zastosowania, bowiem budynek garażu nie został wpisany do rejestru zabytków, jak również nie znajduje się na obszarze wpisanym do takiego rejestru, znajduje się natomiast w projektowanej w planie miejscowym strefie ochrony konserwatorskiej. Teren na którym zlokalizowany jest sporny obiekt znajduje się w jednostce planu oznaczonej symbolem 46 MW,U jak wynika z postanowień planu miejscowego teren znajduje w projektowanej strefie "B" ochrony konserwatorskiej, do którego obowiązują ustalenia konserwatorskie rozdział II § 7. W § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d wskazuje się, że ochronie podlega forma zabudowy (istniejącej i uzupełniającej): gabaryty wysokościowe, formy dachów, zasadnicza kompozycja elewacji, nadto nakłada się obowiązek uzgodnienia dokumentacji projektowej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Sam budynek garażowy, który podlega przebudowie i nadbudowie nie został wpisany do rejestru zabytków, a ochronie na tym terenie podlega jedynie forma zabudowy, forma dachu, gabaryty wysokościowe oraz kompozycja elewacji. Z wyjątkiem gabarytu wysokościowego pozostałe wskaźniki projektowanego budynku garażowego zostały zachowane a odstępstwo od dotychczasowej wysokości budynku jest nieznaczne. Nadto jest to budynek garażowy znajdujący się na zapleczu budynku mieszkalnego, co nie wpływa na zmniejszenie wartości zabytkowych tego terenu, pozostawiając dotychczasową formę zabudowy, formę dachu czy kompozycje elewacji. Należy również zauważyć, że plan miejscowy mówi o "projektowanej strefie ochrony konserwatorskiej", jednocześnie w planie brak jest jakichkolwiek postanowień, które wskazywałyby, od którego momentu następuje ochrona konserwatorska w tej strefie. Użycie przez uchwałodawcę sformułowania "projektowana" sugeruje, że strefa ta ma powstać w przyszłości i znajdą do niej zastosowanie postanowienia planu określone w tym paragrafie. Za taką wykładnią planu przemawiają pozostałe regulacje z tego samego paragrafu, gdzie wprost wskazuje się tereny i obiekty objęte ochroną konserwatorską. Stąd brak uzgodnienia dokumentacji projektowej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dla przedmiotowej inwestycji nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa. Nie sposób również przyjąć, że przebudowa i nadbudowa garażu wywołała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Także skarżąca kasacyjnie nie wskazała okoliczności, które mogłyby świadczyłyby o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie, jedyną argumentacją, którą podnosi jest konieczność zabudowania okna znajdującego się w jej lokalu, a mieszczącego się w ścianie w granicy działki, co do którego organy nadzoru budowlanego ustaliły, że zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej z naruszeniem przepisów techicznych.

W konsekwencji nie zasługuje również na uwzględnienie kolejny zarzut kasacyjny naruszenia § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, poprzez nieumieszczenie w projekcie informacji o tym, czy teren na którym ma być zrealizowany projekt jest wpisany do rejestru zabytków oraz czy podlega ochronie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji gdy obiekt nie został wpisany do rejestru zabytków i nie ma pewności czy teren podlega ochronie konserwatorskiej, brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa w tym zakresie.

Chybiony jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy., którego to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w złożeniu przez inwestora niewłaściwego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlanych, bowiem bez zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Jednocześnie nie wskazując na czym miałoby polegać rażące naruszenia powołanych przepisów. Należy pokreślić, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie (ułatwienie) proceduralne polegające na tym, że inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 ustawy przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego. Podważanie mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego jest oczywiście możliwe. Oświadczenie złożone w przewidzianej ustawowo formie, stanowi domniemanie i może być obalone tylko dowodami wskazującymi, na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością (np. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05). Zatem, w sytuacji sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, którego autor skargi kasacyjnej nie zdołał skutecznie podważyć w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego, niespornym jest, że inwestorka do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę przedłożyła stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo wywodziła z treści aktu notarialnego Repertorium [...], wskazując na własność spornego garażu. Żaden z uczestników postępowania tego oświadczenia nie kwestionował, zatem organ nie miał podstawy do weryfikacji jego prawdziwości.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.