Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2669/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 (pierwsza alternatywa)
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i art. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. [...] Sp.k. z siedzibą w [...], Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 750/13 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] i G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 750/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] i G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy

G. N. i Stowarzyszenie [...] w [...], wnioskiem z 24 września 2012 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla inwestycji polegającej na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej z przyłączem do sieci energetycznej, drogą dojazdową, placem manewrowym, zjazdem na drogę gminną wraz z jej przebudową w miejscowości [...]. Decyzją z [...] października 2012 r. SKO orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu stwierdziło, że Wójt Gminy [...] dokonał błędnej kwalifikacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego w sytuacji w której aktualne obowiązujące przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p. oraz ustawy z 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) nie dają podstaw do przyjęcia że tego rodzaju przedsięwzięcie, polegające na budowie elektrowni wiatrowej, zaliczyć można do inwestycji celu publicznego.

Kolegium uznało jednak, że z uwagi na to, iż od daty ogłoszenia decyzji upłynął 12 miesięczny termin o jakim mowa w art. 53 ust. 7 ustawy p.z.p., nie można stwierdzić nieważności decyzji a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 k.p.a. Z ustaleń tego organu wynikało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana przez Wójta Gminy [...] [...] stycznia 2009 r. Obwieszczenie Wójta o wydaniu decyzji zostało podane do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy [...], na tablicy ogłoszeń w okresie 14 dni a ponadto przesłane sołtysowi wsi [...] z prośbą o podanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Wskazane fakty świadczyły, zdaniem organu, że 12 miesięczny termin upłynął 4 lutego 2010 r. tj. po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji. Tym samym, wobec tego że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony 2 lipca 2012 r., nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji.

Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 53 ust. 7 ustawy p.z.p. i art. 16 § 1 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w [...] oraz G. N. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO z [...] października 2012 r. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO wskazało, że o wydaniu decyzji o lokalizacji celu publicznego powiadomiono zainteresowanych w dwojaki tj. poprzez obwieszczenie Wójta Gminy [...] i za pośrednictwem sołtysa wsi [...], który otrzymał treść obwieszczenia 21 stycznia 2009 r. Mając na uwadze art. 49 k.p.a. skutek doręczenia nastąpił 4 lutego 2009 r. i od dnia następnego po tej dacie można było liczyć 12miesięczny termin o jakim mowa w art. 53 ust. 7 p.z.p. Decyzja stała się ostateczna 12 lutego 2009 r., co wynika z klauzuli ostateczności zamieszczonej na decyzji Wójta Gminy [...]. Tym samym od daty podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło 3 lata co uniemożliwiło stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na decyzję SKO z [...] stycznia 2013 r. wywiedli Stowarzyszenie [...] w [...] oraz G. N., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 49 k.p.a. będące wynikiem wadliwej wykładni art. 53 § 1 ustawy p.z.p. w konsekwencji błędne przyjęcie, że strony niniejszego postępowania zostały skutecznie zawiadomione o decyzji Wójta Gminy [...] w sytuacji, w której o tym fakcie dowiedziały się dopiero w momencie rozpoczęcia budowy elektrowni wiatrowej a o jej treści dopiero na skutek wystąpienia w 2013 r. do Wójta Gminy [...], błędne zastosowanie art. 53 § 7 u.p.z.p. będące wynikiem bezzasadnego przyjęcia iż w niniejszej sprawie upłynął 12 miesięczny termin od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, co implikuje niemożność stwierdzenia nieważności decyzji, oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wywodzili, że nie ma dowodu na dokonanie przez sołtysa stosownych obwieszczeń, oraz że błędnie ustalono datę skutecznego doręczenia decyzji Wójta Gminy [...] (4 luty 2009 r.), gdyż decyzja ta była doręczana niektórym stronom postępowania to skuteczne doręczenie następuje najpóźniej z dniem doręczenia odpisu decyzji ostatniej z osób zainteresowanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Uczestnik postępowania ( inwestor) [...]Spółka z.o.o. [...] Spółka Komandytowa z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargi na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wskazał, że choć są one zasadne to nie wszystkie poniesione w nich zarzuty są trafne. Sąd stwierdził, że oceniając przesłanki nieważnościowe organ prawidłowo uznał, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej ponieważ obowiązujące przepisy nie pozwalały na zaliczenie budowy wiatraków do inwestycji celu publicznego. W świetle art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami tego rodzaju inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego gdyż nie polega na budowie i utrzymaniu ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2), nie mieści się także w innych wymienionych w tym przepisie celach publicznych (Sąd powołał się wyrok NSA z 11 maja 2011 r. II OSK 806/10). Konsekwencją tego jest brak podstaw do wszczęcia – w trybie art. 53 ust. 1 u.p.z.p. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i uruchomienia całej procedury z tym postępowaniem związanej. Tym samym decyzja Wójta Gminy [...] została wydana bez podstawy prawnej, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego rodzaju decyzji.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że mimo tych prawidłowych ustaleń – co wynikało z uzasadnienia decyzji – SKO wadliwie przyjęło, że z uwagi na upływ 12 miesięcznego terminu o jakim mowa w art. 53 ust. 7 p.z.p. nie można stwierdzić nieważności decyzji a jedynie wydanie jej z naruszeniem prawa. Konsekwencją stwierdzenia, że nie było podstaw prawnych do zastosowania procedury związanej z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest brak podstaw do zastosowania trybów wynikających z tych procedur, w tym sposobu zawiadomień poprzez obwieszczenia i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Tym samym to czy obwieszczenie było dokonane w sposób o jakim mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. pozostaje bez znaczenia dla oceny przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ rozstrzygający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie miał podstaw prawnych do zastosowania art. 53 ust. 7 p.z.p. (termin 12 miesięczny). Wadliwie zatem zdaniem Sądu organ, powołując się na ten przepis odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w sytuacji w której – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinien był stwierdzić jej nieważność. Stwierdzenie nieważności z powodu wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa nie jest ograniczone w czasie w przeciwieństwie do innych przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 7 k.p.a.

Dodatkowo Sąd wskazał, że samo doręczenie obwieszczenia sołtysowi z prośbą o poinformowanie mieszkańców wsi – wobec braku jakiegokolwiek dowodu w jaki sposób i w jakim czasie prośba ta została przez niego wykonana nie może odnieść skutku procesowego o jakim mowa w art. 49 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Organ zebrał i rozważył materiał dowodowy a fakt że nie wyprowadził z tych rozważań prawidłowych wniosków nie stanowi naruszenia przepisów postępowania o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W podsumowaniu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO winno stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy [...].

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości i zarzuciło WSA w Warszawie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust 7 p.z.p., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, poprzez jego niezastosowanie tj. na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W oparciu o powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że w świetle art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycja taka jak w przedmiotowej sprawie, nie jest inwestycją celu publicznego. Jednakże z uwagi na fakt, iż decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2009 r. została wydana jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i została wydana po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter inwestycji celu publicznego, to mimo iż przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do tego rodzaju inwestycji, to zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajduje przepis art. 53 ust. 7 p.z.p., który stanowi że po upływie 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne, nie uprawniają do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a.. Tym samym z uwagi na brak możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 158 § 2 k.p.a. przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Na poparcie swojego stanowiska zacytował wywód NSA z wyroku z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 899/10.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również [...] Sp. z o.o. [...] Sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 (pierwsza alternatywa) k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez błędne zastosowanie, wskutek błędnego przyjęcia, jakoby decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana bez podstawy prawnej; art. 53 ust. 7 p.z.p. przez jego błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w warunkach prawidłowo zinterpretowanego przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n.; art. 53 ust. 7 u.p.z.p. i art. 49 k.p.a. in fine przez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że wadliwość doręczenia decyzji w trybie zwyczajowo przyjętym jednej ze stron postępowania powoduje, że termin wskazany w pierwszym z wymienionych przepisów w ogóle nie zaczyna biec.

Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przytoczenie stanu sprawy, błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i zaniechanie jej wyjaśnienia. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji uniknął w ten sposób rozważenia kluczowej dla wyniku sprawy okoliczności, czy dostrzeżone przez organ naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Wójta Gminy [...] miało charakter "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania w granicach całej rozpatrywanej sprawy, czy w ogóle wystąpiła podnoszona w zaskarżonej decyzji przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa zawarta przepisie art. 156 § 1 pkt 2 (druga alternatywa) k.p.a., a przez to zaniechanie przez Sąd stwierdzenia nieważności obu decyzji organu mimo rażącego naruszenia przez ten organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz uczestnika kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, NSA uznaje, że stanowcze stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO winno stwierdzić nieważność decyzji Wójta Gminy [...]" jest w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych nieuzasadnione.

Co prawda należy podzielić stanowisko Sądu i Kolegium, iż w świetle art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami tego rodzaju inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, jednakże z uwagi na fakt iż przedmiotowa decyzja Wójta Gminy [...] została wydana jako decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i po przeprowadzeniu postępowania lokalizacyjnego właściwego dla inwestycji mających charakter inwestycji celu publicznego, to mimo iż przedmiotowa inwestycja nie jest obecnie zaliczana do tego rodzaju inwestycji, to w niniejszej sprawie, ale tylko w przepadku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zastosowanie przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który stanowi, że po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne, nie uprawniają do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Tym samym z uwagi na brak możliwości stwierdzenia nieważności odpowiednie zastosowanie znalazłby art. 158 § 2 k.p.a. przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

NSA wskazuje bowiem, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał interpretacji art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Należy podzielić stanowisko co do interpretacji tego przepisu zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 899/10 i z dnia 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1086/11. NSA wskazał w nich, że "twierdzenie WSA, że nie można mówić w takim przypadku (tożsamym jak w rozpoznawanej sprawie) o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 ustawy p.z.p., albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym, które nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. NSA z całą mocą podkreślił, że właśnie dlatego, iż decyzja organu pierwszej instancji stanowi decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznana została za dotkniętą wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. Gdyby bowiem w rzeczywistości decyzja pierwszoinstancyjna nie stanowiła decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wbrew swemu nagłówkowi i treści, a np. decyzję ustalającą warunki zabudowy, to jej ocena przebiegać musiałaby odmiennie. Skoro zatem wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego to zastosowanie w odniesieniu do niej, wbrew twierdzeniom SKO, musiał znaleźć art. 53 ust. 7 u.p.z.p.". NSA wskazał, że w takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Po upływie 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 417¹ Kodeksu cywilnego. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji.

Należy tu dodać, że decyzja ostateczna podlega szczególnej ochronie zgodnie z art. 16 k.p.a., który stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tym bardziej że ochrona ta została jeszcze silniej ugruntowana w prawie materialnym tj. dyspozycją przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. W procesie inwestycyjno-budowlanym przesłanki upływu terminu zawarte w k.p.a. doznają istotnej modyfikacji przez normy u.p.z.p. w odniesieniu do jednego z rodzajów inwestycji tj. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Możliwość stwierdzenia jej nieważności a także uchylenia w przypadku wznowienia postępowania jest ograniczona terminem 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia ( art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p.). Należy zauważyć, że modyfikacja w stosunku do regulacji kodeksowej dotyczy nie tylko długości terminu, lecz również zakresu zastosowania tej przesłanki negatywnej. Zawarty w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. termin odnosi się do wszystkich kwalifikowanych wad decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem we wszystkich sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. po upływie rocznego terminu nie stwierdza się nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (tak Justyna Goździewicz-Biechońska w "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno budowlanym. Wyd. "Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Warszawa 2011, str. 291). Jednocześnie należy podnieść, jak to trafnie wskazało Kolegium, że także z zasady praworządności wynika ciążący na organach administracji obowiązek poszanowania ostatecznych i prawomocnych decyzji tworzących prawo, nawet w sytuacji ich sprzeczności z prawem. Zaś takie ujęcie zasady praworządności zdaje się korespondować z zasadą ochrony praw nabytych przez wnioskodawcę. W przedmiotowym przypadku należy mieć też na uwadze ochronę praw inwestora nabytych w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. Wydaje się, że w tym celu ustawodawca ustanowił regulację zawartą w art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji wypowiedział się także ( choć bez szerszego uzasadnienia) co do nieskuteczności zawiadomień stron w świetle terminu wynikającego z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w zw. z art. 49 k.p.a. Także z tym stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Sąd pominął całkowicie przydatny w tej kwestii dorobek doktryny i orzecznictwa na gruncie przepisów art. 146 § 1 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. od których przepisy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. stanowią wyjątek w zakresie długości tych terminów, a nie przesłanek rozpoczęcia ich biegu. Wszystkie te przepisy nakazują liczyć bieg rozpatrywanego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Jak wskazuje się w doktrynie "Uregulowanie objęte art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanych w nim terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. (...) Można przyjąć, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu." ( M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Kom. CH Beck 2013, art. 146, Nb. 2). Stanowisko to jako zgodne z utrwaloną linią sądów administracyjnych podziela także NSA rozpoznający niniejszą sprawę. Stanowisko to ma bezpośrednie zastosowanie do ewentualnego ustalenia początku biegu terminu wynikającego z art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

Zaprezentowany w tym zakresie pogląd Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku oznaczałby, jak trafnie wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, również, że decyzja niedoręczona jednej ze stron postępowania nigdy nie stawałaby się ostateczna, skoro również termin do wniesienia odwołania rozpoczyna bieg od daty jej doręczenia. Prowadziłoby to do wniosku, że jakiekolwiek uchybienie przepisom o doręczeniach decyzji miałoby donioślejsze skutki niż każda z kardynalnych wad postępowania lub decyzji wymienionych w przepisach art.145 § 1 pkt 1-8, art. 145a, art. 145b k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Uchybienie przepisom o doręczeniu otwierałoby bowiem drogę do skutecznego wniesienia odwołania (lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez taką pominiętą w postępowaniu stronę, a przez to do nowego orzekania przez organ drugiej instancji bez ograniczenia zakresu tego badania i bez ograniczeń czasowych przewidzianych w przepisach art. 146 § 1 art. 156 § 2 k.p.a. czy art. 53 ust. 7 i 8 u.p.z.p. Oznaczałoby to w istocie odwrócenie wynikającej z przepisów art. 16 § 1, art.145 § 1 pkt 1-8, art. 145a, art. 145b k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. hierarchii wad postępowania i decyzji. W szczególności zaś taka wykładnia prowadziłaby do pozbawienia art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. wszelkiego znaczenia, skoro pominięcie udziału strony w postępowaniu z reguły oznacza, że takiej stronie nie zostaje doręczona wydana w sprawie decyzja.

Mając na uwadze powyższe w odniesieniu do terminu wskazanego w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. NSA podziela wyrażane w piśmiennictwie poglądy w świetle których, należy przyjąć, że 12-miesięczny termin ograniczający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego biegnie od upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia tej decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, s. 437).

W sprawie niekwestionowane jest, że dokonano ogłoszenia publicznego o wszczęciu postępowania w sprawie dotyczącej lokalizacji przedmiotowej inwestycji w trybie art. 49 k.p.a. Wójt Gminy [...] "obwieścił" także [...] stycznia 2009 r. o wydaniu w tej sprawie decyzji w BIP oraz przez umieszczenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń UG [...] w dniach od 19 stycznia do dnia 3 lutego 2009 r. Obwieszczenie doręczono dnia 21 stycznia 2009 r. także sołtysowi wsi [...] z prośbą o poinformowanie mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty. Mając na uwadze treść art. 49 k.p.a. zgodnie z którym w przypadku ogłoszenia doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od publicznego ogłoszenia przyjąć należy, że w stosunku do stron poinformowanych o wydaniu decyzji przez obwieszczenie skutek obwieszczenia nastąpił w dniu 4 lutego 2009 r. i od dnia następującego po tej dacie można liczyć termin dwunastomiesięczny. Biorąc pod uwagę powyższą interpretację przepisów prawa i wskazane okoliczności, nie może ulegać wątpliwości, że dwunastomiesięczny materialnoprawny termin do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] już upłynął. Bez wpływu na to stanowisko pozostaje kwestia poinformowania o wydaniu decyzji mieszkańców wsi [...] przez jej sołtysa.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że "organ prawidłowo uznał, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej". Jednakże jak to słusznie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółka, wbrew twierdzeniu Sądu, organ w żadnej z zaskarżonych decyzji nie przyjął, że badana w trybie nadzwyczajnym decyzja Wójta została wydana bez podstawy prawnej. Przeciwnie organ stał konsekwentnie na stanowisku, że decyzja Wójta jest dotknięta wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, a konkretnie przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n. Nie budzi wątpliwości, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz decyzji z rażącym naruszeniem prawa to dwie różne, alternatywne podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że zostały wymienione w jednej jednostce redakcyjnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przytoczenie stanu sprawy w sposób rozmijający się ze stanem rzeczywistym należy uznać, za naruszenie wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd w ten sposób uniknął w ogóle odpowiedzi na podstawowe dla wyniku postępowania administracyjnego pytanie, czy stwierdzone przez organ naruszenie prawa, można traktować jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a przez to przedwcześnie nakazał stwierdzić nieważność decyzji Wójta przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponadto, bez wątpliwości Sąd niezasadnie dopatrzył się w decyzji Wójta Gminy [...] wady w postaci jej wydania bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wtedy gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej, działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydawania decyzji Wójta, jak i w obecnym stanie prawnym obowiązują przepisy rangi ustawowej w postaci art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 u.p.z.p., które wyraźnie upoważniają organy administracji tak do działania, jak też wyraźnie wskazują, że rozstrzygnięcie kwestii lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Wracając jednak do kwestii oceny naruszenia prawa przez Wójta Gminy [...] z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy stwierdzić, jak to trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie Spółka, że Sąd Wojewódzki dokonując kontroli decyzji wydanej w trybie stwierdzenia nieważności powinien w pierwszym rzędzie zweryfikować, czy zachodziła pozytywna przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Lakoniczne podsumowanie oceny organu w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji przypisania organowi dostrzeżenia innej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być uznane za czyniące zadość wymogom przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Weryfikacja, czy wystąpiło w sprawie wymienione przez organ rażące naruszenie prawa, mogłoby doprowadzić Sąd do wniosku, że decyzja Wójta wolna jest od takiej wady.

W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 76 i powołane tam orzecznictwo). W wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 57/08, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (organów administracji publicznej). Także w innych orzeczeniach wskazywano, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku norm prawnych nie budzących wątpliwości interpretacyjnych. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 959/08, wyrok NSA z dnia 10 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1334/09).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółki, trafnie wskazuje się że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji ze względu na występującą wcześniej - w dacie jej wydania – niejednolitość w orzecznictwie i sądów administracyjnych oraz organów administracyjnych co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku której w części orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych prezentowano pogląd, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego a organy administracyjne wówczas również przyjmowały, że elektrownia wiatrowa należy do inwestycji celu publicznego.

Potraktowanie inwestycji obejmującej budowę elektrowni wiatrowej jako inwestycji celu publicznego nie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 6 pkt 2 u.g.n. Przepis ten do celów publicznych zalicza m.in. budowę "innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów i urządzeń" służących do dystrybucji energii elektrycznej. Co do tego czy do takich "innych" urządzeń można zaliczyć elektrownie wiatrowe, w chwili wydawania decyzji przez Wójta Gminy [...] istniał w orzecznictwie wyraźny spór. Pozytywnej odpowiedzi na to pytanie udzieliły m.in. WSA w wyrokach z dnia 14 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/ Sz 294/07, z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1917/04, z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 188/06. Jest okolicznością powszechnie znaną, że organy wielu gmin i Samorządowe Kolegia Odwoławcze w okresie wydawania decyzji przez Wójta Gminy w [...] stały na stanowisku, że elektrownie wiatrowe mieszczą się w katalogu inwestycji celu publicznego. Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. nr BN6mI023-15/08/556 pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" ( LEX nr 17260) wskazywał wprost, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej".

Wyżej wskazany spór co do kwalifikowania elektrowni wiatrowych brany jest również pod uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w którym stwierdza się że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na występującą wcześniej w dacie jej wydania, niejednolitość w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz organów administracji co do wykładni art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n., w wyniku której w części orzeczeń prezentowano pogląd, że elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego ( tak np. NSA w wyroku z dnia 13 października 2011r. sygn. akt II OSK 1436/10 i WSA w wyrokach z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt. II SA/Wr 503/11, z dnia 2 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 941/10 i z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 1307/10). Stanowisko to należy podzielić.

Nie zasługuje natomiast na akceptację zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki jakoby zaskarżona decyzja SKO rażąco naruszała prawo ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) co skutkowałoby koniecznością stwierdzenia jej nieważności przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze wyżej przedstawione wywody pomimo podważenia w nich stanowiska Sądu pierwszej instancji, prawidłowym było uchylenie zaskarżonej decyzji SKO choć z innych względów niż wskazał to Sąd pierwszej instancji. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargi kasacyjne, ponieważ zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jednocześnie podkreślić trzeba, iż w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 207/04, opubl. OSP 2005 Nr 2, poz. 18). Z tych też przyczyn, ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] winno mieć na uwadze stanowisko i wskazania zaprezentowane w niniejszym wyroku i prawidłowo je zastosować w zakresie, w jakim podważono ocenę Sądu pierwszej instancji.