Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 675/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara - Dubiel WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2020r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 14 marca 2017r. nr [...] Decyzja ta miała za podstawy następujące ustalenia i oceny prawne:

Decyzją z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta K. , po rozpatrzeniu wniosku [...] orzekł, działając w trybie art. 155 k.p.a., o zmianie własnej ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Osiedle [...] - zespół obiektów mieszkalnych (budynków wielorodzinnych) dla pracowników nauki, oświaty, kultury, usług zdrowia, opieki społecznej i administracji wraz z obiektami usług komercyjnych, kaplicą i innymi usługami publicznymi oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie działek nr [...], [...], [...] obr. [...] j. ew. [...] przy ul. [...] w K. " w zakresie terminu jej ważności, w ten sposób, że termin 31 grudnia 2005 r. zastąpiono terminem 31 grudnia 2008 r.

W dniu 26 marca 2015 r. do Kolegium wpłynął wniosek B. C., działającej przez pełnomocnika, radcę prawnego S. K., o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy.

We wniosku wywiedziono, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Uzasadniając to twierdzenie wskazano na okoliczność, że w dacie jej wydawania obowiązywała już nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.(dalej określanej skrótem u.p.z.p.). Ustawa ta nie zawierała przepisu, który przewidywałby ustalanie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie ustawa ta zawiera przepisy przejściowe (art. 84 i 85 ust. 1 u.p.z.p.), zgodnie z którymi do postępowań wszczętych przed jej wejściem w życie należało stosować przepisy ustawy obowiązującej poprzednio (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym), niemniej jednak przepisy te odnoszą się jedynie do postępowań, które nie zakończyły się w dacie wejścia w życie nowej ustawy wydaniem decyzji ostatecznej. Z tego a contario wynika, że gdy taka ostateczna decyzja zapadła, należało stosować przepisy ustawy nowej.

Pismem z dnia 14 października 2016 r. Kolegium zawiadomiło strony o wszczęciu na wniosek B. C., reprezentującej M. K. P., działającej przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pn. "[...] - zespół obiektów mieszkalnych (budynków wielorodzinnych) dla pracowników nauki, oświaty, kultury, usług zdrowia, opieki społecznej i administracji wraz z obiektami usług komercyjnych, kaplicą i innymi usługami publicznymi oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na terenie działek nr [...], [...], [...] obr. [...] j. ew. [...] przy ul. [...] w K. ".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 marca 2017 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2001 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. Kolegium zweryfikowało legitymację B. C. do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej na wstępie decyzji ostatecznej, a także dokonało ustaleń, mających na celu odtworzenie prawidłowego kręgu stron postępowania.

Z ustaleń SKO wynika, że M. K. P., jako właścicielka lokalu nr [...] w budynku nr [...], znajdującym się aktualnie na działce nr [...], legitymuje się interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. Stwierdzono zatem, że złożony w jej imieniu wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2001 r. nr [...] w zakresie terminu jej ważności, w ten sposób, że termin 31 grudnia 2005 r. zastąpiono terminem 31 grudnia 2008 r., pochodził od strony postępowania i został tym samym złożony skutecznie.

Kolegium podniosło, że analiza materiału dowodowego w sprawie prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania art. 156 § 1 pkt 1, 3-6 k.p.a. Zaszła natomiast potrzeba oceny tej decyzji w aspekcie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa przez przedmiotową decyzję Prezydenta Miasta K. .

W czasie, kiedy złożony został wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia 4 grudnia 2001 r. obowiązywał już inny stan prawny niż w dacie jej wydawania. W szczególności nie obowiązywały już przepisy stanowiące podstawę prawną podlegającej zmianie ostatecznej decyzji, zostały one bowiem zastąpione przepisami ustawy nowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wydawania kwestionowanej obecnie decyzji nie było podstaw, aby stosować do stanu faktycznego tejże sprawy przepisy nieobowiązującej już wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 42 ust. 1 pkt 7 przewidujący ustalanie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożyła P. J. G. wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium. W uzasadnieniu podniesiono, że należy zakwestionować legitymację P. B. C. do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...]

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie złożyła również Spółka [...] reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P. P. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...]

W analizowanej sprawie przedmiotem kontroli była decyzja o zmianie terminu ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia 4 stycznia 2001 r. została wydana pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89 poz. 415), która w przepisie art. 42 ust. 1 określała wymogi i niezbędne elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należał do nich wymóg określenia terminu ważności decyzji (art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc na podstawie art. 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 30, poz. 717 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. Nowa ustawa wprowadziła istotne zmiany w zakresie m.in. obligatoryjnych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy, w szczególności wyeliminowała przepis nakazujący określanie w decyzji o warunkach zabudowy terminu jej ważności. Decyzje o warunkach zabudowy mają zatem obecnie charakter bezterminowy.

Przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji wydana została w dniu 4 grudnia 2001 r., a okres jej obowiązywania wyznaczono na 31 grudnia 2005 r., Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskała przymiot ostateczności. W dniu 30 września 2005 r., a więc już po wejściu w życie nowej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor, [...] z siedzibą w K. , złożyła wniosek o zmianę ww. decyzji o warunkach zabudowy w zakresie terminu jej ważności. Wniosek ten został rozpoznany i dokonano zmiany decyzji zgodnie z jego treścią, wydając kwestionowaną obecnie decyzję. Trafnie wywiódł poprzednio orzekający skład Kolegium, że zarówno w dacie wydania kwestionowanej decyzji, jak i nawet złożenia wniosku ojej wydanie nie istniał już w systemie norm prawnych przepis, który stanowiłby podstawę do określania w decyzji ustalającej warunki zabudowy terminu jej ważności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera wprawdzie przepisy przejściowe, jednak w analizowanym przypadku nie mogły one znaleźć zastosowania, Przewidują one bowiem stosowanie ustawy obowiązującej poprzednio, ale tylko w postępowaniach, w których w dacie wejścia w życie ustawy nowej nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a więc w nadzwyczajnym trybie wzruszania ostatecznych rozstrzygnięć. Do takich sytuacji przepisy przejściowe zawarte w u.p.z.p. nie mogły znaleźć zastosowania, co potwierdzają także wyrażane w tej mierze poglądy doktryny i orzecznictwa. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 tycznia 2011 r. sygn akt II OSK 1996/09: "Wynikający z art. 85 ust. 1 u.p.z.p. brak możliwości stosowania przepisów ustawy dawnej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zamyka również możliwość dokonywania zmiany tej decyzji na odstawie art. 155 k.p.a.". Zmiana prawidłowej decyzji ostatecznej w zakresie jednego z jej elementów dopuszczalna jest w trybie art. 155 k.p.a. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ugruntowany w orzecznictwie był także pogląd, że również zmiana decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie terminu ważności tej decyzji dopuszczalna była w trybie art. 155 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2010 r. II SA/Kr 08/10, wyrok WA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2011 r.).

Jak już jednak wskazano, w czasie, kiedy złożony został wniosek o zmianę ostatecznej decyzji dnia 4 grudnia 2001 r. obowiązywał już inny stan prawny niż w dacie jej wydawania. W szczególności nie obowiązywały już przepisy stanowiące podstawę prawną podlegającej zmianie statecznej decyzji, zostały one bowiem zastąpione przepisami ustawy nowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w dacie wydawania kwestionowanej obecnie decyzji nie było podstaw, aby stosować do stanu faktycznego tejże sprawy przepisy nieobowiązującej już wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 42 ust. 1 pkt 7 przewidujący ustalanie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jednocześnie należy zauważyć, że w istocie objęta niniejszym postępowaniem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa zmieniająca uprzednią decyzję wydana została również bez podstawy prawnej (druga przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Stanowisko takie podziela orzecznictwo. Dodatkowo należy przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1380/09, w którym podniesiono, że jeżeli decyzja o przedłużenia terminu jej ważności wydana już po wejściu w życie (11 lipca 2003 r.) nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., a decyzja pierwotna ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie przepisów starej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., to decyzja zmieniająca decyzję została wydana bez podstawy prawnej. Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83, z glosą J. Borkowskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, opub. w ONSA 1993, nr 2, poz. 33, z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że art. 155 K.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej

Podsumowując, należało podzielić pogląd poprzednio orzekającego składu Kolegium co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia z dnia 16 grudnia 2005 r. nr [...] z uwagi na zaistnienie kwalifikowanej wady prawnej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego (art. 155 K.p.a.), a jednocześnie wydana została bez podstawy prawnej, w dacie orzekania bowiem przez Organ I instancji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie istniała właściwa podstawa materialno - prawna do wydania kwestionowanej decyzji.

Skarga na decyzję SKO z 12 marca 2019r. znak [...] została złożona przez [...]. W skardze zarzucono:

- mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:

1. art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania społecznych, gospodarczych i ekonomicznych skutków decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 roku (nr [...]), następnie poprzez niedokonanie oceny czy występujące skutki są tego rodzaju, że nie można zaakceptować decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, a w rezultacie poprzez dowolne i przedwczesne przyjęcie, że decyzja rażąco narusza prawo, podczas gdy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja.

2. Art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 roku (nr [...]), mimo że decyzja te nie wywołała żadnych skutków społecznych, gospodarczych ani ekonomicznych, których charakter uniemożiiwiałby pogodzenie ich z zasadami demokratycznego państwa prawnego i powodował, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego państwa.

3. Art. 156 §1 pkt 2 i §2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. akt: P [...], [...]) poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 roku (nr [...]), mimo iż od jej wydania nastąpił znaczny (ponad 10 letni) upływ czasu, decyzja ta nie była wcześniej kwestionowana, a ponadto była podstawą nabycia prawa przez skarżącego.

4. art. 10 §1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej przed wydaniem decyzji o zabraniu materiału dowodowego, o możliwości zapoznania się z nim i o możliwości wypowiedzenia się w jego przedmiocie, a tym samym poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w ostatnim stadium postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnosił o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 marca 2017 roku (nr [...]),

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W skardze wskazano, że w orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi decydować łączne spełnienie trzech przesłanek, a mianowicie: przesłanki oczywistości naruszenia prawa, przesłanki jednoznaczności naruszanego przepisu, oraz przesłanki wywołania przez ocenianą decyzję skutków ekonomicznych lub gospodarczych uniemożliwiających zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Innymi słowy, aby stwierdzić rażące naruszenie prawa, organ musi zbadać czy zachodzi oczywistość naruszenia prawa, jaki jest charakter naruszonego przepisu, oraz czy zachodzą racje ekonomiczne lub gospodarcze uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, tj. jakie skutki decyzja ta wywołała. Jak już wyżej wskazano, SKO w ogóle nie zbadało trzeciej przesłanki. Nie podjęło żadnych czynności mających na celu ustalenie jakie skutki wywołała decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 roku. Z tego powodu zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych twierdzeń odnoszących się do tej materii. Brak ten jest poważny. Dotyczy bowiem najważniejszej przesłanki.

W konsekwencji należy stwierdzić, że SKO naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., które obligują organ do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie wydane przed zbadaniem wszystkich istotnych przesłanek jest co najmniej przedwczesne. Organ rozpatrujący sprawę w trybie nadzwyczajnym i rozważający zastosowanie najdalej idącej konsekwencji naruszenia prawa, tj. stwierdzenie nieważności decyzji, nie może badać sprawy wybiórczo, ani pobieżnie. Musi wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, od których zależy zastosowanie danej normy prawnej, a następnie wyjaśnić dlaczego - jego zdaniem - hipoteza stosowanej normy została spełniona. Co oczywiste, nie może przy tym pominąć żadnej z istotnych przesłanek stosowania przywoływanej normy. Tymczasem tak właśnie postąpił organ wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnia to postawienie zarzutu naruszenia przywołanych przepisów postępowania i samo w sobie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W kontekście powyższego zarzutu należy również dodać, że zdaniem skarżącej, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 roku nie wywołała żadnych skutków społecznych, gospodarczych ani ekonomicznych, których charakter uniemożliwiałby pogodzenie ich z zasadami demokratycznego państwa prawnego i powodował, że nie może być ona zaakceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego państwa. W rozpatrywanej sprawie w ogóle nie ma takich ustaleń, co powoduje, że równie zasadnym jak zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 §1 k.p.a., staje się zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku pozytywnego ustalenia, że zachodzą tego rodzaju skutki. Mało tego, w okolicznościach niniejszej sprawy, to właśnie stwierdzenie nieważności może doprowadzić do skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia zasad państwa prawnego.

Niezależnie od powyższego należy dostrzec, że stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 roku, nawet jeśli kontrfaktycznie przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia prawa, narusza art. 156 §1 pkt 2 i §2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP i w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (sygn. akt: [...]). Organ stwierdził bowiem nieważność decyzji, mimo że od jej wydania nastąpił znaczny (ponad 10 letni) upływ czasu, decyzja ta nie była przez szereg lat przez nikogo kwestionowana, a ponadto stała się podstawą nabycia prawa przez skarżącego. Jako decyzja przedłużająca ważność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poszerzyła ona bowiem sferę uprawnień skarżącego wydłużając w czasie uprawnienie wynikające z wcześniejszej decyzji, tj. publiczne prawo podmiotowe do żądania wydania na jej podstawie pozwolenia na budowę. W tym kontekście należy przypomnieć, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 roku (P 46/13) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wskazany wyrok nie posiada charakteru normatywnego w tym sensie, że nie powoduje zmiany stanu prawnego, a jedynie sygnalizuje pominięcie ustawodawcze, które nie zostało naprawione do chwili obecnej. Niemniej, jak wynika z uzasadnienia wyroku "TK wskazuje na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa".

W tym kontekście warto zauważyć, że pomiędzy wydaniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 roku, a wydaniem zaskarżonej decyzji SKO w K. , upłynęło ponad 13 lat. Co więcej, decyzja ta nie była przedtem przez nikogo kwestionowana, a sama skarżąca akceptowała zaistniały stan prawny czemu dobitnie dała wyraz nabywając lokal powstały w wykonaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w oparciu o kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzję ustalającą warunki zabudowy

W kontekście wszystkich opisanych powyżej zarzutów, jedynie dopełnieniem pozostaje naruszenie przez SKO art. 10 §1 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ miał obowiązek zawiadomić skarżącą o zabraniu materiału dowodowego, o możliwości zapoznania się z nim i o możliwości wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Brak takiego zawiadomienia doprowadził do sytuacji, w której skarżącej nie zapewniono możliwości czynnego udziału w ostatnim i decydującym stadium postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. z powołanym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po analizie sprawy doszło do przekonania, że badana przez nie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 r nr [...] jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż została wydana bez podstawy prawnej. To stanowisko Sąd orzekający w pełni podziela. Należy bowiem zauważyć że decyzja, której nieważność stwierdzono została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż zmieniała decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2001 r. nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w zakresie przedłużenia terminu jej ważności do dnia 31 grudnia 2008 r.

Zauważyć również należy, że decyzja ta została wydana już po wejściu w życie (11 lipca 2003 r.) nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Natomiast decyzja pierwotna ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana na podstawie przepisów starej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zatem decyzja Prezydenta Miasta K. z 16 grudnia 2005 r zmieniająca decyzję tego organu z dnia 4 grudnia 2001 r. została wydana bez podstawy prawnej.

Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Zgodnie z poglądami wyrażanymi zarówno w doktrynie i orzecznictwie zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. tezę pierwszą do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 1984 r., sygn. akt SA/Ka 660/83, z glosą J. Borkowskiego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1991 r., sygn. akt II SA 893/91, opub. w ONSA 1993, nr 2, poz. 33, z glosą M. Szubiakowskiego, OSP 1995, z. 2, poz. 26). Oznacza to, że art. 155 k.p.a. może być stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej.

Na poparcie tego stanowiska można przytoczyć bogate orzecznictwo. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 stycznia 2000 r. sygn. I SA 1826/98 LEX nr 57178 stwierdził, że: "prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron".

W wyroku z dnia 27 września 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. III SA 330/01 OSP 2004/9/111 podniósł, że "zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. (oraz art. 154 k.p.a.) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana".

Podobnie w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie I SA/Wa 328/07 LEX nr 346389 doszedł do wniosku, że "zarówno art. 154, jak i art. 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie nr 2 do wyroku z dnia 18 marca 2008 r. VI SA/Wa 2242/07 LEX nr 470042 zajął następujące stanowisko: "możność zastosowania art. 155 k.p.a. w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych". Z kolei WSA w Krakowie w wyroku z dnia 12 marca 2019 r. II SA/Kr 1616/18, LEX nr 2642242 wskazał: " Zmiana stanu prawnego po wydaniu decyzji, której zmiany domaga się strona, stanowi element uniemożliwiający tą zmianę, nie zaś argument przemawiający za taką zmianą". Ten sam Sąd w wyroku z dnia 14 lutego 2019 r. II SA/Kr 1332/18, LEX nr 2642338 zauważył: "Sposób rozstrzygnięcia sprawy w trybie omawianego przepisu może być dokonany tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania tego trybu jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Z tego względu, dokonując oceny decyzji, w stosunku do której strona domaga się zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., koniecznym jest poddanie ocenie również przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wydano decyzję "pierwotną".

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2019r. r. jest prawidłowa, bowiem zasadnie Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 14.03.2017r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 r. uznając, iż została ona wydana bez podstawy prawnej.

Istotne znaczenie ma tu bowiem fakt, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 16 grudnia 2005 r. zmieniała decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 4 grudnia 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania. Kluczowa jest wobec tego okoliczność, stosownie do której decyzja ta nie tylko została wydana już w momencie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717), ale i postępowanie zainicjowane przez Spółkę [...] w sprawie zmiany tej decyzji nastąpiło już po 11 lipca 2003 r. (czyli po dacie wejścia w życie nowej ustawy). Wszczęcie tego postępowania nastąpiło bowiem 30 września 2005r. Podkreślenia wymaga, że nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. nie przewidywała możliwości ustalenia terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana terminu ważności decyzji jest zmianą jej treści merytorycznej. Art. 155 k.p.a. nie może samodzielnie prowadzić do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Przepis ten ma charakter proceduralny, stanowiący jedynie odrębną podstawę zmiany ostatecznej decyzji. O tym, czy ten przepis może mieć zastosowanie rozstrzygają obowiązujące w dacie jego zastosowania przepisy prawa materialnego. W przypadku, w którym organ administracji prowadząc postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. doszedłby do wniosku, że nie ma już przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji (której zmiana miałaby nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a.) - powinien umorzyć postępowanie, a nie dokonywać rozstrzygnięcia merytorycznego polegającego np. na zmianie terminu ważności decyzji.

Tym samym stwierdzenie nieważności takiej decyzji (zmieniającej termin obowiązywania poprzednio wydanej decyzji bez podstawy prawnej) było uzasadnione i nie stanowiło ono naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także zasad ogólnych, w tym zasady prawdy obiektywnej i wyrażania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.); zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.).

Wskazany powyżej brak podstawy prawnej jest czymś innym niż wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o obu tych wypadkach, ale w doktrynie i orzecznictwie się je rozgranicza. Najogólniej rzecz biorąc, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części rozstrzygnięcia. Wyrok NSA z 6.04.2018 r., II GSK 1800/16, LEX nr 2497202 wskazuje, że "1. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. 2. Rdzeń znaczenia pojęcia «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne".

Z kolei "rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wyrazem tego jest wyrok NSA z 8.03.2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109, zgodnie z którym podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. W doktrynie jedna z teorii autorstwa E.Śladkowskiej ( Lex/el.) wskazuje na konieczność wystąpienia pięciu przesłanek wstępnych, warunkujących uznanie rażącego naruszenia prawa, jeśli prowadzą do błędu w decyzji:

"1) decyzja, której zarzuca się, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, posiada podstawę prawną do jej wydania; 2) wadliwość, która zarzucana jest decyzji, nie wyczerpuje jednocześnie znamion innych wad nieważności oraz wad stanowiących podstawę do wznowienia postępowania; 3) decyzji zarzucana jest sprzeczność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego; 4) w zakresie objętym decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny; 5) sprzeczność treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jest bezsporna".

Warto dostrzec w powyższym przytoczeniu, że aby można mówić o rażącym naruszeniu prawa, to musi być podstawa prawna do wydania decyzji.

Reasumując, rażące naruszenie prawa jest inną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji niż wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie bez wątpienia zaistniał brak podstawy prawnej do wydania decyzji, co wyżej podniesiono. Wobec tego argumenty skargi nakierowane na zwalczanie przesłanki rażącego naruszenia prawa, w szczególności braku wyjaśnienia wszystkich koniecznych elementów, nie mogą się ostać. W ocenie Sądu, prawidłową podstawą rozstrzygnięcia Kolegium jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nakierowany na brak podstawy prawnej, co skutkuje nieważnością decyzji.

Nie są nadto zasadne argumenty powołujące brak zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku (P 46/13). Wyrok ten stwierdzał, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Po pierwsze, wyrok ten dotyczy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, czyli innej przesłanki, niż wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Po drugie, jak to wywiódł NSA w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r. I OSK 2489/17, LEX nr 2711706 wydanym na tle interpretacji wyroku TK 46/13, "Brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości". W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że "Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu". Niezależnie zatem od tego, że wyrok dotyczy innej przesłanki stwierdzenia nieważności, niż mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jego stosowanie nie prowadzi do tak jednoznacznych wniosków, jak to się wskazuje w skardze.

Ostatni zarzut dotyczy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a to braku zawiadomienia strony przed wydaniem skarżonej decyzji, co miało pozbawić stronę czynnego udziału w sprawie. Należy w tym miejscu przytoczyć stanowisko orzecznictwa dotyczące wykładni tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1994/14, LEX nr 2108318 wskazał, że "Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.(...)". Podobnie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 września 2016 r.

II SA/Bd 787/16, LEX nr 2152094: “Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy". To stanowisko dominuje w judykaturze. Należy jeszcze końcowo przytoczyć pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 12 marca 2019 r., II OSK 1022/17, LEX nr 2642990: "Przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi".

Podkreślenia wymaga, że strona skarżąca nie wymieniła konkretnie, dokonania jakiej czynności procesowej jej uniemożliwiono i jaki by to miało wpływ na wynik sprawy, zatem w ocenie Sądu nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów, na zas. art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.