Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 689/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 697/14 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 697/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 29 października 2013 r. (pkt 1); stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego G.S. kwotę 240 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Raportem z dnia 12 lutego 2013 r. [...] G.S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 10 lutego 1990 r. do dnia 23 stycznia 1994 r. oraz okresu ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od dnia 24 stycznia 1994 r. do dnia 30 czerwca 1997 r.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...] określił w/w policjantowi na dzień 13 lutego 2013 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat w wysokości 10%, zaliczając okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, tj. 3 lata, 11 miesięcy i 14 dni oraz okres prowadzenia własnego gospodarstwa rolnego, tj. 3 lata, 5 miesięcy i 7 dni (łącznie 7 lat, 4 miesiące, 21 dni).

Od powyższego rozkazu personalnego [...] G.S. złożył w ustawowym terminie odwołanie do Komendanta Głównego Policji, wnosząc o jego uchylenie w części określającej datę wyrównania uprawnień w nim określonych.

Pismem z dnia 10 września 2013 r. Komendant Główny Policji zawiadomił [...] G.S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...].

Następnie Komendant Główny Policji decyzją z dnia 29 października 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...]. Na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), w/w decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniosku [...] G.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 października 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wydawanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] rozkazu personalnego z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...] nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, a przeprowadzenie postępowania administracyjnego zostało dokonane w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w K.p.a., których naruszenie miało charakter rażący:

1) art. 8, art. 9, art. 11 i art. 77 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nieustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych umożliwiających wydanie w sprawie prawidłowej decyzji administracyjnej;

2) art. 75 K.p.a., poprzez niedopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa;

3) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

4) art. 80 w związku z art. 7 K.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych;

5) art. 81 K.p.a., poprzez niezastosowanie podstawowych zasad dotyczących postępowania dowodowego, tj. oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach, które nie mogą zostać uznane za udowodnione;

6) art. 107 K.p.a., poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego; organ nie wskazał, dlaczego pewne fakty uznał za udowodnione, nie skonkretyzował dowodów, na których się oparł oraz nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie przedstawił argumentów przemawiających za przyjęciem interpretacji przepisów będących podstawą do wydania kwestionowanej decyzji;

7) art. 1 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) oraz art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.), poprzez uznanie policjanta za domownika, w okresie od dnia 10 lutego 1990 r. do dnia 23 stycznia 1994r. oraz za rolnika prowadzącego indywidualne gospodarstwo rolne od dnia 24 stycznia 1994 r. do dnia 30 czerwca 1997 r., w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono dowodów na poparcie danej tezy.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie ustalił, czy matka [...] G.S. była rolnikiem. Skoro nie wiadomo, czy przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowiło dla jego matki główne źródło utrzymania, to nie można stwierdzić czy mogło ono mieć taki charakter dla niego pozostającego na utrzymaniu rodziców. Sam fakt posiadania przez rodziców tytułu prawnego do nieruchomości rolnej we wnioskowanym okresie nie oznacza prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego.

Ponadto do raportu z dnia 12 lutego 2013 r. nie zostały dołączone poświadczenia zameldowania świadków na terenie miejscowości, w której wyżej wymieniony policjant świadczył pracę we wnioskowanym okresie oraz dokumenty, że nie zamieszkiwał on w internacie lub bursie szkolnej. Zdaniem organu nadzorczego, wydanie decyzji w oparciu jedynie o pisemne oświadczenia strony oraz świadków, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa.

W przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie ustalił także odległości, w jakiej od miejsca zamieszkania [...] G.S. znajdowało się gospodarstwo rolne jego rodziców, nie wezwał również świadków do złożenia oświadczeń dotyczących pracy wyżej wymienionego policjanta w gospodarstwie rolnym. Nie wyjaśnił także braku wykazania przez niego pracy w gospodarstwie rolnym w kwestionariuszu osobowym oraz w życiorysie oraz wątpliwości dotyczących możliwości pogodzenia przez niego tej pracy z nauką w Technikum Mechanizacji Rolnictwa przy Zespole Szkól [...], rozbieżności pojawiających się w zakresie obszaru posiadanego przez rodziców gospodarstwa rolnego oraz czy uprawa obszaru będącego własnością rodziców wymagała zaangażowania dodatkowych osób w tym wnioskodawcy.

Komendant Główny Policji odnosząc się do wniosków dowodowych [...] G.S. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że podane dowody nie mogą być przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu nadzorczym. Dla oceny prawidłowości przedmiotowego rozkazu personalnego istotne są jedynie dowody zgromadzone w postępowaniu zakończonym tym rozkazem, czyli stan sprawy z daty tego rozstrzygnięcia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o:

1) uchylenie decyzji w całości;

2) wydanie orzeczenia o niezachodzeniu przesłanek nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...];

3) przekazanie sprawy organowi drugiej instancji w celu rozpatrzenia sprawy w związku z wniesionym odwołaniem od w/w rozkazu personalnego;

4) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, w tym z dokumentów urzędowych zawierających zeznania świadków;

5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. nr [...] przedstawił wiele dowodów, w postaci dokumentów. Zmierzały one do wykazanie prawidłowości przedmiotowego rozkazu personalnego, jak również potwierdzały okoliczności, które zdaniem organu nadzorczego nie zostały udowodnione. Wskazał, że zeznania świadków zostały złożone w trybie określonym w art. 3 § 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Ponadto wyjaśnił, że w aktach sprawy nie ma żadnych rozbieżności, co do powierzchni prowadzonego gospodarstwa rolnego (łącznie 13,687 ha). Załączone akty notarialne dotyczą różnych tytułów prawnych co do różnych części tego gospodarstwa.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. W uzasadnieniu wyroku podał, że Komendant Główny Policji, przy ocenie w trybie nadzorczym rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r., nr [...], błędnie zastosował zasady stosowane w trybie zwykłym i z postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w istocie uczynił quasi kolejną instancję, co jest niedopuszczalne. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, uregulowane w art. 156 K.p.a., jest jednym z postępowań szczególnych i może być prowadzone jedynie w granicach zakreślonych przez ten przepis.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Komendant Główny Policji zasadność swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji upatruje w naruszeniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przy wydawaniu kwestionowanego rozkazu personalnego norm proceduralnych, to jest art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 K.p.a., w kontekście braku dokonania wystarczających (w jego ocenie) ustaleń do zastosowania art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz uznania skarżącego za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008r. Nr 50 poz. 291 ze zm.). Przy czym organ nadzorczy wprost nie kwestionuje poczynionych wówczas ustaleń, lecz wskazuje na swoje wątpliwości, co do dogłębności zbadania wszystkich aspektów sprawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe stanowisko Komendanta Głównego Policji jest nietrafne. W aktach osobowych skarżącego zgromadzono materiał dowodowy dotyczący jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców oraz pracy we własnym gospodarstwie rolnym, który był oceniany w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W związku z powyższym brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie w ogóle nie było materiału dowodowego albo że brak było jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń zawartych we wniosku skarżącego o zaliczenie danych okresów do stażu służby. Okoliczność, że w ocenie Komendanta Głównego Policji zebrany w sprawie materiał dowodowy nasuwa wątpliwości i jest niepełny nie oznacza, że tego rodzaju uchybienia mogą mieć znaczenie w postępowaniu nadzorczym. Nieprawidłowości w postępowaniu dowodowym polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz brak pogłębionej jego oceny nie podlegają rozważeniu w ramach trybu przewidzianego w art. 156 K.p.a. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty formułowane przez Komendanta Głównego Policji uzasadniające stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. są niezasadne, a wskazane uchybienia (w takiej formie jak zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że wprawdzie możliwe jest rażące naruszenie przez organ zasad oceny materiału dowodowego, skutkujące zastosowaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jednak dotyczy to sytuacji braku przeprowadzenia przez organ w sprawie, w której niezbędne jest przeprowadzenie dowodów jakiegokolwiek postępowania dowodowego, albo wydanie rozstrzygnięcia wbrew oczywistym i jednoznacznym dowodom zgromadzonym w sprawie, bądź też w przypadku, gdy prowadząc postępowanie rażąco naruszono podstawowe prawa strony do dowodzenia swoich racji. W rozpoznawanej sprawie, żadna z podanych sytuacji nie wystąpiła. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym wydaniem rozkazu personalnego z dnia 3 lipca 2013 r. zgromadzono dokumenty potwierdzające prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rodziców skarżącego, dokumenty w postaci zeznań świadków na okoliczność pracy skarżącego w tym gospodarstwie i zamieszkiwania z rodzicami oraz dokumenty potwierdzające posiadanie przez skarżącego własnego gospodarstwa rolnego i uiszczanie przez niego z tego tytułu opłat na KRUS. W sprawie nie można było zatem przyjąć, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozstrzygnął sprawę bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego. Komendant Główny Policji nie wykazał , aby dokumenty zgromadzone w powyższym postępowaniu były fałszywe. Wszystkie zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazują na bezwzględne dowody, stwierdzające niezasadność przedmiotowego rozkazu personalnego. Sprowadzają się jedynie do sfery wątpliwości, czy wyjaśniono wszelkie możliwe aspekty sprawy. Tymczasem sfera wątpliwości co do prawidłowości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może stanowić podstawy do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. prawidłowo podano przepisy , na podstawie których wydano przedmiotowy rozkaz personalny tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz § 3 ust. 1, § 4 ust. 1 i 5, § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zasadnie zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), określono dzień (data złożenia wniosku), od którego ma biec wzrost uposażenia z tytułu zaliczenia do okresu służby okresów pracy w gospodarstwie rolnym i dokładnie rozgraniczono czasowo okres pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców od okresu pracy we własnym gospodarstwie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

I) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek ustalenia, że organ stwierdzając nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, pomimo, iż decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 3 lutego 2014 r. nr [...] i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 29 października 2013 r. nr [...] wskazywały na rażące naruszenie przepisów proceduralnych. Powyższe uchybienie miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

II) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadniania zaskarżonego wyroku, polegające na niewystarczającym odniesieniu się do rzeczywistych powodów stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r., tj. rażącego naruszenia art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 75, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., uniemożliwiające dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Niedostateczne rozważenie rzeczywistej podstawy stwierdzenia nieważności w/w rozkazu personalnego miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bowiem doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że organ dokonał ponownej oceny stanu faktycznego sprawy i zastosował przepisy prawa materialnego. Wskazał, że powodem stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] były dostrzeżone naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro wytknięte przez Sąd wady prawa materialnego nie miały miejsca, to zastosowanie przepisu proceduralnego art. 145 §1 pkt 1 lit a P.p.s.a. było niesłuszne. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien powiązać treść art. 145 §1 pkt 1 lit a P.p.s.a. z art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. oraz odpowiednimi przepisami części ogólnej Kodeksu postępowania administracyjnego, których rażące naruszenie stwierdził Komendant Główny Policji. Wady wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji obligowały Sąd pierwszej instancji do rozpoznania każdej z nich i dokonania oceny ich wpływu na treść przedmiotowego rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji argumentując drugi zarzut skargi kasacyjnej stwierdził, że brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowego omówienia wytkniętych przez organ naruszeń prawa procesowego uniemożliwia prawidłową kontrolę zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Ocenę postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które zostały oparte na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 P.p.s.a. poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest zatem, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie jest zatem zobowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

W rozpoznawanej sprawie spór prawny odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotyczącego ustalenia G.S. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytuł wysługi lat uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja są niezgodne z prawem.

Z akt sprawy wynika, że kontrolowana decyzja została wydana w odniesieniu do rozkazu personalnego będącego decyzją nieostateczną, w trakcie postępowania odwoławczego na skutek wszczęcia przez Komendanta Głównego Policji z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. Jednocześnie wyżej wymienionego policjanta poinformowano, że postępowanie odwoławcze zostanie zakończone po uprzednim zakończeniu wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego.

Wskazać należy, iż w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego tryb odwoławczy ma pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 K.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 K.p.a. i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1998r. , sygn. akt III SA/642/97 LEX nr 642/97).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż Komendant Główny Policji niezasadnie ocenił, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego w [...] z dnia 3 lipca 2013 r., nr 1283/13, został wydany z rażącym naruszeniem art. 8, 9, 11, 77, 75, 77 § 1, 80 w zw. z art. 7 K.p.a., art. 81 i 107 K.p.a. oraz art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż w postępowaniu administracyjnym nie zgromadzono dowodów na uznanie G.S. w okresie od dnia 10 lutego 1990 r. do dnia 23 stycznia 1994r. za domownika i w okresie od dnia 24 stycznia 1994 r. do dnia 30 czerwca 1997r. za rolnika prowadzącego indywidualne gospodarstwo rolne.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, iż organ nadzoru nie dostrzegł, że uprawnienia stosującego art. 156 § 1 K.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ma istotne znaczenie z punktu widzenia rezultatu kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, która wywołana została wniesionym środkiem zaskarżenia i wskazanej w nim podstawie.

W związku z powyższym przypomnienia wymaga, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, której przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, zgodności z przepisami prawa, w szczególności zaś zgodności z materialnym prawem administracyjnym, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, to jest innymi słowy, jej prawidłowości pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Podkreślić należy , iż tym w postępowaniu organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11). Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 K.p.a., wyraża się w tym, że celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym. Innymi słowy, istotą tego postępowania jest ocena, czy weryfikowana decyzja jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność oraz czy, przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z tej decyzji wynika. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do jej istoty. W postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. również wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 11/13).

Przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy w kontekście istoty zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zmierzały one do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie przyjął, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego z powodu rażącego naruszenia podanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić należy, iż przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Zdaniem B. Adamiak dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych) - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, co w zakresie odnoszącym się do tych spośród przepisów procesowych, które regulują postępowanie dowodowe, musiałoby polegać – aby ich naruszenie mogło być uznane za rażące - na wydaniu decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też na wydaniu tej decyzji bez przeprowadzenia dowodów o charakterze obligatoryjnym w danej sprawie. Rażące naruszenie przepisów postępowania regulujących sposób przeprowadzania ustaleń faktycznych sprawy, można byłoby zatem rozważać wtedy, gdyby organ w sposób oczywisty nie poczynił takich ustaleń, albo gdyby całkowicie uchylił się od rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Natomiast błędne ustalenia stanu faktycznego sprawy oceniać należy jako tego typu wadliwość decyzji, która może skutkować jej wzruszalnością, ale w trybie zwykłym. Ponadto zauważyć należy, iż niejednokrotnie prawidłowość ustaleń faktycznych pozostaje w ścisłym związku z prawidłowością wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i wskazujących jakie dowody są niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. W takiej sytuacji ocena, czy naruszenie prawa miało charakter rażący, czy też nie, w istocie rzeczy koncentruje się na zagadnieniu odnoszącym się do kwestii uchybienia przepisom prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 798/13). W kontekście wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podać należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji - jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę - to jednak ma charakter wyjątkowy, co w świetle wyczerpującego wyliczenia przez ustawodawcę podstaw nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., oznacza nakaz dokonywania ścisłej ich interpretacji.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Ponadto, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że Komendant Główny Policji, stwierdzając nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 3 lipca 2013 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., naruszył przepisy prawa materialnego. Wyraźnie wskazał bowiem, że "Komendant Główny Policji zasadność swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji upatruje w naruszeniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przy wydawaniu kwestionowanego rozkazu personalnego norm proceduralnych, to jest art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81 K.p.a. w kontekście braku dokonania wystarczających (w jego ocenie) ustaleń do zastosowania art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz uznania skarżącego za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników". Ponadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do kwestii naruszenia w/w przepisów postępowania i uznania ich przez organ jako rażące naruszenie prawa, prawidłowo przyjmując, że ich ewentualne naruszenie nie mogło skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego i to właśnie stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonych w sprawie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Należy mieć bowiem na uwadze rozgraniczenie sankcji nieważności od sankcji wzruszalności konkretnego aktu. Wyprowadza się z je z teorii wadliwości decyzji administracyjnej opartej o gradację wad (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK510/13). Stosowanie sankcji nieważności ogranicza się do wad o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Konsekwentnie przyjmując, że regułą jest objęcie sankcją nieważności ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Stosowanie sankcji wzruszalności ogranicza się do wad, które nie wykluczają prawidłowego ukształtowania stosunku prawnego, a jedynie z powodu naruszenia przepisów prawa powstają wątpliwości co do zgodności z przepisami treści uprawnienia lub obowiązku. Podstawą stosowania sankcji wzruszalności jest naruszenie niekwalifikowane przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wady, na które powoływał się organ w decyzji z dnia 29 października 2013 r. nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego z dnia 3 lipca 2013 r. Zauważyć należy, iż okoliczność, że Sąd pierwszej instancji w podstawie rozstrzygnięcia wskazał jedynie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 152 i art. 200 P.p.s.a. nie może stanowić, czego domaga się autor skargi kasacyjnej, przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem z uzasadnienia wyroku w sposób jasny wynika, iż Sąd powiązał te przepisy z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (który w tym przypadku występuje jako przepis prawa materialnego) oraz ze stosownymi przepisami postępowania, których rażące naruszenie stwierdził Komendant Główny Policji. Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zaskarżonych w sprawie decyzji kontrolował zatem rzeczywiste podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu z dnia 3 lipca 2013 r., a więc rażące naruszenie przepisów postępowania.

Natomiast odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do przepisów prawa materialnego, do czego nie był w przedmiotowej sprawie uprawniony, nie może być traktowane jako naruszenie mające wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie wyroku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że wskazany przepis nie stanowi podstawy do zwalczania ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu zastosowanych w sprawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem jego kwestionowanie, poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., jest niezasadne.

Jako nietrafny ocenić należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć należy, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez Sąd drugiej instancji kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez organ, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. i uniemożliwia dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej. Należy również podkreślić, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie musiało zawierać – ze względu na powyższe rozważania dotyczące braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozkazu personalnego z dnia 3 lipca 2013 r. – analizy przez Sąd każdego ze stwierdzonych przez Komendanta Głównego Policji naruszeń prawa procesowego.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.