Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1920/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Osińska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1448/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 480 ( czterysta osiemdziesiąt ) złotych, tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1448/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: Stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną.

Prezydent miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji lądowiska w ramach platformy widokowej [...] na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] obręb [...] ul. [...] [...] – Dzielnica [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie. Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: K.p.a.) w związku z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Powołując treść przepisów art. 44 ust. 2 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wskazało, że nie jest konieczny udział społeczeństwa w postępowaniu zakończonym decyzją stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określonego przedsięwzięcia. W konsekwencji, organ stanął na stanowisku, że odwołanie od takiej decyzji, złożone przez organizację ekologiczną, która nie brała udziału w postępowaniu, jest niedopuszczalne.

W skardze Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 K.p.a., art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 9 Konwencji z Aarhus

z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa

w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U z 2003 r. Nr 78, poz.706; dalej: Konwencja z Aarhus), stosowanej bezpośrednio poprzez art. 9, art. 91 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wskazał, że analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala wyróżnić dwie kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje legitymacja odwoławcza, rozumiana jako prawo do wniesienia odwołania. Są nimi: strona (strony) postępowania oraz podmiot (podmioty) na prawach strony. Organizacja społeczna legitymowana jest do wniesienia odwołania, jako podmiot działający na prawach strony. Jednakże bezwzględnym warunkiem legitymacji organizacji społecznej do wniesienia odwołania jest jednak dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w I instancji. W przeciwnej sytuacji organizacja społeczna legitymacji takiej nie posiada. WSA wskazał na wyrok z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1180/96 w którym NSA stwierdził, że organizacja społeczna, jeżeli zostanie dopuszczona na własne żądanie do udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji. W przeciwnym razie brak jest legitymacji do złożenia odwołania. Postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości i prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. służy stronie. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko Kolegium, że w sprawie nie ma podstaw do rozpoznania odwołania na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Uprawnienie organizacji ekologicznej do wniesienia odwołania w oparciu o ww. przepis ogranicza się do postępowań wymagających udziału społeczeństwa. Ponieważ w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta miasta [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nie przeprowadzono oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a zatem nie było to postępowanie wymagające udziału społeczeństwa, tym samym nie został spełniony wymóg art. 44 ust. 2 ww. ustawy pozwalający uznać, że stronie skarżącej przysługuje uprawnienie do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Za niezasadne uznał powoływanie się przez stronę skarżącą na to, że przepisy dyrektywy 85/337/EWG oraz dyrektywy 2003/35/WE mogą być w przedmiotowym postępowaniu stosowane bezpośrednio i stanowić podstawę do dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu. Przepisy tych dyrektyw zostały bowiem w sposób prawidłowy wprowadzone do prawa polskiego (m.in. poprzez przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz K.p.a.) i dlatego nie mogą być bezpośrednio stosowane. To samo dotyczy konwencji z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 16/06 ).

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika, zaskarżyło wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 44 ust.1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że strona skarżąca nie miała legitymacji czynnej do wniesienia odwołania, gdyż na skutek odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, nie mogła brać udziału w przedmiotowym postępowaniu,

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5, Konwencji z Aarhus

w zw. z art. 91 ust.1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie wynikające

z przyjęcia, że Konwencja nie jest umową międzynarodową, która może być bezpośrednio stosowana bez konieczności dokonywania zmian w systemie prawnym państwa, które tę Konwencję podpisało i ratyfikowało,

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. L 175, s. 40) zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG

i 96/61/WE, obecnie dyrektywa 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 roku w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, poprzez ich niezastosowanie,

- naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 31 K.p.a. i art. 134 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tej podstawie sformułowano wniosek o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzucono wadliwe przyjęcie przez Sąd, że sposób sformułowania przepisów dyrektywy i Konwencji z Aarhus wyklucza możliwość ich bezpośredniego zastosowania. W sytuacji, gdy przepisy te zostały implementowane do polskiego porządku prawnego, ich wykładnia nie może prowadzić do wniosków oczywiście sprzecznych z jednoznacznie sformułowanymi przepisami ustawy implementującej. W opozycji do tego stanowiska wskazano, że w dniu 25 czerwca 1998 r. w Aarhus w Danii w czasie IV Paneuropejskiej Konferencji ministrów ochrony środowiska podpisano Konwencję o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa

w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. W państwach, które ratyfikowały konwencję, weszła ona w życie dnia 30 października 2001 r. Celem Konwencji jest sprecyzowanie i przełożenie na język wiążących postanowień traktatowych deklaracji politycznych przyjętych przez ministrów na III Paneuropejskiej Konferencji w Sofii wytycznych w sprawie dostępu do informacji dotyczących środowiska i udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. Ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. Nr 89, poz. 970), Parlament wyraził zgodę na ratyfikację Konwencji z Aarhus. Dokument ratyfikacyjny podpisany został przez Prezydenta RP dnia 31 grudnia 2001 r. i 15 lutego 2002 r., dokument ten złożono u Depozytariusza (Sekretarza Konwencji Generalnego ONZ w Nowym Jorku). Konwencja została opublikowana w maju 2003r. (Dz. U. Nr 78, poz. 706). Publikacja Konwencji w Dzienniku Ustaw oznacza, że zgodnie z art. 91 Konstytucji RP stanowi ona część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. Zgodnie bowiem z art. 91 Konstytucji RP: "1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. 2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.(..). Wskazano również na uzasadnienie projektu tej ustawy gdzie naprowadzono, że koniecznym stało się rozszerzenie uprawnień organizacji ekologicznych, rozumianych jako "zainteresowana społeczność". Wobec tego zarówno strony postępowania, jak i organizacje ekologiczne muszą mieć zagwarantowane takie same prawa. Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, (sprawa c-213/89, Królowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu ex parte Factortame Ltd. I inni - zb. orz. 1990, s. 1-2433) naprowadzono, że Państwo członkowskie, które nie przyjęło środków wymaganych dla wykonania dyrektywy we wskazanym w dyrektywie czasie, nie może powoływać przeciwko jednostkom własnego niewykonania obowiązków określonych w dyrektywie. Zdaniem strony skarżącej sąd krajowy wezwany przez osobę, która zastosowała się do dyrektywy, do niestosowania postanowień prawa krajowego niezgodnych z dyrektywą, która nie została inkorporowana do prawa krajowego, musi uznać to żądanie, jeśli obowiązek, o który chodzi, jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, (zob. sprawa 148/78, Pubblico Ministero (Prokuratura) v. TullioRatti - Zb. Orz. 1979, s. 1629), aczkolwiek trzeci paragraf artykułu 189 Traktatu pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru środków niezbędnych dla wykonania dyrektywy, swoboda ta nie narusza zobowiązania nałożonego na wszystkie państwa członkowskie, do których jest adresowana, do przyjęcia w ramach ich prawnego systemu wszystkich niezbędnych środków zapewniających pełną skuteczność dyrektywie, w zgodzie z celami, którym służy. Wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia skutku przez nią zamierzonego oraz obowiązek wynikający z art. 5 Traktatu (art. 10), do podjęcia wszystkich właściwych środków, o charakterze ogólnym i specjalnym, dla zapewnienia wykonania tego zobowiązania, wiążą wszystkie organy państw członkowskich, włączając w sprawach leżących w ich jurysdykcji sądy. Wynika z tego, że stosując prawo wewnętrzne, w szczególności postanowienia specjalne wprowadzone w celu wykonania dyrektywy, sąd krajowy powinien tak dalece, jak to jest możliwe, interpretować prawo wewnętrzne, w świetle treści i celu dyrektywy, aby osiągnąć skutek zamierzony w art. 189(3), (sprawa 14/83, S. Von Colson i E. Kamann v. Kraj federalny Północna Nadrenia-Westfalia-zb. orz. 1984, s. 1891). Swoje stanowisko strona skarżąca oparła również na orzecznictwie sądów administracyjnych, powołując wyrok NSA z dnia 16 września 2008r. sygn. akt II OSK 821/08, zgodnie z którym: "Przepisy ustawy prawo ochrony środowiska stanowią implementację prawa wspólnotowego. Dlatego w odniesieniu do przepisów prawa polskiego o postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (tak przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak i na obszary Natura 2000) niezbędnym jest zapewnienie nie tylko ich formalnej zgodności z dyrektywą 85/337 i dyrektywą 92/43, ale także takie ich stosowanie i interpretacja, które zapewnią praktyczną i skuteczną realizację celów obu dyrektyw (art.249 TWE), a w razie ewentualnych wątpliwości ich usuwanie w drodze wykładni zgodnej z prawem wspólnotowym". Podsumowując strona skarżąca wskazała, że na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, organizacje ekologiczne, które, powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Naprowadzono, że art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 1 ust.2 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r., oraz art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 Konwencji z Aarhus powinny być tak łącznie odczytywane, że organizacja ekologiczna może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej bez względu na to, czy jest lub nie jest przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji poza art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy 85/337/EWG był również zobowiązany, w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości dla organizacji ekologicznych reprezentujących społeczność, wziąć pod uwagę postanowienia art. 9 Konwencji z Aarhus. Nie dokonując tego, dopuścił się naruszenia art. 44 ust.1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, art.1 ust.2 i art.10a dyrektywy 85/337/EWG, art. 9 Konwencji z Aarhus i art.91 ust.1 i 2 Konstytucji RP. Tym samym Sąd I instancji naruszył też art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. i art. 31 K.p.a. Jeżeli Sąd I instancji uznał, że strona skarżąca nie mogła wziąć udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, to powinien rozpoznać wniosek na podstawie art. 31 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., jednakże uwzględniając stan sprawy, zasadnicze znaczenie ma zarzut naruszenia przepisów postępowania, wedle którego WSA naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a. i art. 31 K.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia, w przypadku zaaprobowania stanowiska, że strona skarżąca nie mogła wziąć udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, to należało rozpoznać wniosek na podstawie art. 31 K.p.a.

Jest oczywiste, że organizacja społeczna może występować na prawach strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z art. 44 ust. 1 tej ustawy, organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu (art. 44 ust. 2). Z przepisów tych wynika, że ich zastosowanie uwarunkowane jest przede wszystkim tym, by w określonym postępowaniu był wymagany udział społeczeństwa. Dodać też należy, że zgłoszenie udziału w postępowaniu administracyjnym przez organizację społeczną może nastąpić w dowolnym czasie, dopóki postępowanie to nie zostało zakończone.

Niespełnienie wymogu z art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie nie oznacza jednak, że organizacja ekologiczna nie może brać udziału w postępowaniu i wnieść odwołania od wydanej decyzji. W takiej sytuacji mają jednak zastosowanie zasady ogólne, regulujące udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych, wskazane w art. 31 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, względnie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 K.p.a.). Zaznaczyć jednak należy, że zasadność tych żądań ocenia organ administracji publicznej, który może ich nie uwzględnić (art. 32 § 2 K.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Prezydent miasta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji lądowiska w ramach platformy widokowej [...] na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] obręb [...]ul. [...] [...] – Dzielnica [...]. W postępowaniu tym, do daty wydania decyzji, Stowarzyszenie nie brało udziału. Z wnioskiem wystąpiło dopiero w dniu 3 września 2012 r. składając jednocześnie odwołanie od tej decyzji; jako podstawę wniosku o dopuszczenie do udziału Stowarzyszenie wskazało przepis art. 31 § 2 K.p.a.

W tym stanie sprawy trafnie skarga kasacyjna podnosi, że doszło do naruszenia art. 134 w zw. z art. 31 K.p.a., bowiem orzeczenie o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie podjęte zostało bez uprzedniego rozpoznania wniosku, zgłoszonego na podstawie art. 31 § 2 K.p.a., o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jest usprawiedliwiony.

Jeśli chodzi o zarzuty skargi kasacyjnej, które wskazują na naruszenia prawa materialnego, to wobec skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzuty te tracą na znaczeniu. Niemniej jednak dokonując ich oceny Naczelny Sąd Administracyjny podziela dominujący w orzecznictwie pogląd (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 2489/12, LEX 1569055) dotyczący wykładni art. 9 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) oraz art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 10a Dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. UE. L 1985.175.40).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji, umowy międzynarodowe są częścią krajowego porządku prawnego i muszą być stosowane w polskim porządku prawnym. Jednakże w przypadku Konwencji w Aarhus, są to normy sformułowane bardzo ogólnie, które wymagają konkretyzacji w systemach prawnych państw, które podpisały tę Konwencję. Wynika to jednoznacznie z przepisów art. 9 ust. 1-5 Konwencji, które przewidziały wprowadzenie do systemów prawnych państw członkowskich szczegółowych procedur odwoławczych umożliwiających rozpoznanie sprawy przez sąd lub inny niezależny i bezstronny organ powołany z mocy ustawy. Realizacja tych obowiązków nastąpiła w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ustawa ta w zakresie swojej regulacji dokonuje wdrożenia 7 dyrektyw Wspólnot Europejskich, w tym dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, str. 40, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 248). W ustawie przewidziano szczegółowe rozwiązania dotyczące udziału organizacji ekologicznych w sprawach dotyczących ochrony środowiska (art. 44 ustawy) i stwierdzić należy, że udział ten jest zagwarantowany jedynie w postępowaniach, w których jest wymagany udział społeczeństwa. Wobec tego zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie są zasadne.

Ponieważ zarzut naruszenia przepisów postepowania okazał się usprawiedliwiony i spełnione są warunki z art. 188 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę.

Jak już wyżej wskazano, Stowarzyszenie nie będąc uczestnikiem postępowania w przedmiotowej sprawie, po wydaniu decyzji Prezydenta miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia wniosło odwołanie wraz z wnioskiem opartym na przepisie art. 31 § 2 K.p.a. o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Wniosek ten nie został rozpoznany, natomiast Kolegium, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Brak rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu oznacza, że doszło do naruszenia ostatnio wskazanego przepisu, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia Kolegium, na podstawie art. 145 § 1 kt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 K.p.a.

W tym stanie sprawy złożenie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu już po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego (i jednoczesne wniesienie odwołania przez Stowarzyszenie), obligowało organ I instancji do ustalenia, czy zostało wywołane postępowanie przed organem II instancji. Z akt wynika, że odwołanie zostało wniesione przez T., zatem organ I instancji winien merytorycznie zbadać wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Dopiero po rozpatrzeniu tego wniosku i oczywiście tylko w przypadku jego uwzględnienia (dopuszczenia Stowarzyszenia do postępowania), organ winien przekazać odwołanie Kolegium w celu zbadania odwołania pod kątem dopuszczalności wniesienia i zachowania terminu do jego złożenia.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, na które złożyły się wpis od skargi (100 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł), ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.