Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 301/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 91 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a, art. 4 ust. 2 pkt 6, art. 4 ust. 2 pkt 8, art. 4 ust. 2a pkt 4, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 1 pkt 4 lit. a, art. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 87
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy Lipce Reymontowskie z dnia 29 czerwca 2016 roku nr XIV/92/16 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lipce Reymontowskie 1. stwierdza nieważność § 3, § 18, § 24 pkt 4 i § 27 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. dc


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 marca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Lipce Reymontowskie z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XIV/92/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lipce Reymontowskie. Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie:

a) art. 4 ust. 2 pkt 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.c.p.g." i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.s.g.", przez: a) niezgodne z delegacją ustawową zmodyfikowanie zawartego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 ust. 1 lit. a u.c.p.g. pojęcia bioodpadów i stworzenie w przepisach: § 2 pkt 6 i 7 oraz § 13 ust. 1 i 2 w jego miejsce kategorii odpadów zielonych i odpadów ulegających biodegradacji; b) niezgodne z delegacją ustawową zmodyfikowanie zawartego w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 ust. 1 lit. a u.c.p.g. pojęcia odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i stworzenie w przepisach: § 8 ust. 2 pkt. 1 lit c, § 8 ust. 2 pkt. 2 lit c oraz § 8 ust. 2 pkt. 3 lit c uchwały kategorii odpadów wielomateriałowych w miejsce wynikającej z regulacji ustawowej kategorii odpadów opakowaniowych wielomateriałowych;

b) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. i rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego wszystkie kategorie bioodpadów dla wszystkich nieruchomości położonych na terenie gminy;

c) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuregulowanie w przepisach zaskarżonej uchwały wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego odpady opakowaniowe wielomateriałowe,

d) art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuprawnione nałożenie, w przepisie § 24 pkt. 4 zaskarżonej uchwały, na prowadzących hodowle zwierząt gospodarskich, obowiązku usunięcia zwłok padłych zwierząt i uregulowanie tym samym w tym przepisie kwestii unormowanej już w art. 22 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca;

e) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b i pkt 3 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuprawnione nałożenie w przepisie § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały, na mieszkańców nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, obowiązku przekazania odpadów zielonych bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów;

f) art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez uregulowanie w § 18 zaskarżonej uchwały dopuszczenia kompostowania odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych na terenie wszystkich nieruchomości w gminie, co przy założeniu, że pojęcia odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych mieszczą się przynajmniej częściowo w pojęciu biodpadów, stanowi naruszenie delegacji ustawowej do uregulowania zasad kompostowania takich odpadów jedynie na terenie nieruchomości objętych zabudową jednorodzinną;

g) art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez nieuprawnione określenie w przepisie § 27 zaskarżonej uchwały, iż obszarem podlegającym obowiązkowej deratyzacji jest cały zabudowany obszar gminy Lipce Reymontowskie, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej do wydania regulacji w tym zakresie,

h) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. przez powtórzenie w przepisie § 3 zaskarżonej uchwały, uregulowania ustawowego zawartego w przepisie art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez (...) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz orzeczenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że kwestionowana uchwała podjęta została w oparciu o przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 u.c.p.g.. Zawiera ona jednak szereg unormowań niezgodnych z przepisami rangi ustawowej i nie realizuje w pełni delegacji do jej wydania. Już przepis § 2 uchwały w punktach 6 i 7 wykracza poza upoważnienie do wydania przepisów prawa miejscowego zawarte w art. 4 u.c.p.g.. Przepisy ustawy nie dają bowiem podstaw do zastępowania przez rady gmin ustawowych kategorii odpadów komunalnych z katalogu minimalnego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. innymi kategoriami odpadów. Ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazuje wyraźnie, jaki pod względem kategorii odpadów, ma być minimalny zakres regulacji uchwały gminnej statuującej regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie. Co prawda w unormowaniach liter a i b ustępu 1 tego przepisu dopuszczone jest uregulowanie selektywnego zbierania odpadów w zakresie szerszym niż wymienione tam kategorie odpadów, ale organ gminy musi uregulować zbieranie każdej ze wskazanych w tym przepisie kategorii odpadów. Mimo to Rada Gminy Lipce Reymontowskie w punktach 6 i 7 § 2 uchwały w miejsce ustawowej kategorii bioodpadów wprowadziła dwie kategorie odpadów, a mianowicie odpady ulegające biodegradacji i odpady zielone. Podział ten pozwolił Radzie Gminy na nieuwzględnienie pojemników lub worków na odpady ulegające biodegradacji wśród rodzajów pojemników przewidzianych do selektywnej zbiórki odpadów (brak regulacji w tym zakresie w § 5, § 6, § 7 i § 8 regulujących rodzaj i minimalną pojemność pojemników) i dopuszczenie do mieszania ich na terenach zabudowy wielorodzinnej ze zmieszanymi odpadami komunalnymi w pojemnikach na te ostatnie (§ 13 ust. 1 uchwały). Prokurator uznał, że jest to w oczywisty sposób sprzeczne z istotą delegacji zawartej w art. 4 u.s.p.g., który nakazuje gminom stworzenie szczegółowych uregulowań zmierzających do zapewnienia możliwości prowadzenia selektywnej zbiórki co najmniej wskazanych w ustawie kategorii odpadów, a nie do jej obejścia. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach zawiera definicję legalną bioodpadów, która nakazuje przez takowe rozumieć: ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Przepis ten w ust. 10 definiuje odpady ulegające biodegradacji jako odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Zastąpienie ustawowej kategorii bioodpadów dwiema innymi pociągnęło za sobą ponadto brak jakiejkolwiek regulacji co do zbiórki odpadów podlegających biodegradacji dla terenów innych niż zabudowane budynkami wielorodzinnymi. Wobec powyższego doszło do rażącego naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 u.c.p.g. przez nieuregulowanie w całości zagadnienia zbiórki biodpadów i niewypełnienie w związku z tym wnikającego z tej delegacji obowiązku uregulowania wspomnianej kwestii przepisami prawa miejscowego. Mimo więc nieujęcia także tej kategorii odpadów w ramach regulacji dotyczącej rodzaju i minimalnej pojemności pojemników i worków na odpady podlegające zbieraniu selektywnemu w § 5, § 6, § 7 i § 8 uchwały, kolejny § zawiera już informację, że pojemniki na odpady zielone są przewidziane i ogólną zasadę ich rozmieszczenia. Zdaniem Prokuratora nie wiadomo też na podstawie jakiej delegacji Rada Gminy scedowała obowiązek przekazywania ich zawartości do punktu selektywnego zbierania odpadów na mieszkańców budynków wielorodzinnych. Żaden bowiem przepis ustawy tego obowiązku dla mieszkańców gminy nie przewiduje. Z brzmienia zaś § 13 ust. 2 uchwały należy wnioskować, że powinność przekazania odpadów zielonych powstających na terenie zabudowy wielorodzinnej, w braku innych adresatów normy, obciąża mieszkańców tego terenu, tym bardziej, że uchwała nie przewiduje żadnej formy odbioru tego rodzaju odpadów z tej (jak i jakiejkolwiek innej) kategorii nieruchomości. Co więcej, zaskarżona uchwała nie zawiera żadnej regulacji w zakresie terminów i zasad odbioru odpadów zielonych co do innych niż zabudowane budynkami wielorodzinnymi terenów gminy, co stanowi istotne naruszenie art. 4 u.c.p.g. przez niewypełnienie delegacji ustawowej do regulacji zasad selektywnego odbierania zebranych bioodpadów przepisami prawa miejscowego.

Zdaniem Prokuratora, żadnej podstawy w delegacji ustawowej nie ma też nałożenie w przepisie § 24 pkt 4 uchwały obowiązku usuwania zwłok padłych zwierząt na nieruchomości prowadzących hodowlę zwierząt gospodarskich. Jest to istotne naruszenie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Materia postępowania z padłymi zwierzętami regulowana jest bowiem w ustawie z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych oraz ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która nakłada w art. 22 ust. 1 m.in. obowiązek usuwania padłych zwierząt z terenu nieruchomości na właścicieli, posiadaczy i osoby zarządzające nieruchomościami.

Co więcej, wprawdzie § 18 uchwały mówi o dopuszczalności i wymaganiach dotyczących kompostowania odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych, ale zdaniem Prokuratora, nie można tej regulacji uznać za realizację delegacji zawartej w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. – stanowi ona przekroczenie delegacji art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g., która umożliwia uregulowanie tego zagadnienia aktem prawa miejscowego, albowiem daje ona gminom prawo tylko do określenia wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów i jedynie w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi, a § 18 uchwały rozszerza dopuszczalność kompostowania biodpadów na wszelkie nieruchomości.

Kolejnym istotnym naruszeniem prawa, zdaniem Prokuratora, jest nieuprawnione określenie w przepisie § 27 uchwały, iż obszarem podlegającym obowiązkowej deratyzacji jest cały zabudowany obszar gminy Lipce Reymontowskie. Uznanie za obszar podlegający deratyzacji wszystkich nieruchomości zabudowanych na terenie gminy, jest oczywiście sprzeczne z delegacją ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.p, który wprost wymaga wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. Z powyższych przyczyn także przepis § 27 ust. 1 uchwały jest rażąco niezgodny z przepisem art. 4 u.c.p.g..

Prokurator stwierdził ponadto, że w uchwale Rady Gminy Lipce Reymontowskie w miejsce ustawowej kategorii odpadów tzw. opakowań wielomateriałowych pojawia się jeszcze jedna zmodyfikowana kategoria odpadów, a mianowicie odpady wielomateriałowe. Tymczasem już sama analiza semantyczna obu pojęć wskazuje, że to użyte w uchwale w przepisach § 8 ust 2 pkt 1 lit c, § 8 ust 2 pkt 2 lit c oraz § 8 ust 2 pkt 3 lit c ma zakres desygnatów daleko szerszy niż ustawowe. Opisana pomyłka tworzy de facto nową kategorię odpadów i prowadzi do stworzenia uregulowań niejasnych i wywołujących wątpliwości w zakresie ich stosowania. Skutkiem powyższego jest brak w uchwale wymaganych przez ustawodawcę uregulowań szczegółowych dotyczących gospodarki frakcją odpadów pochodzących z opakowań wielomateriałowych, a więc organ gminy nie wywiązał się także w tym zakresie w sposób należyty z obowiązku realizacji delegacji ustawowej i w ten sposób naruszył przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g.

Prokurator zakwestionował także powtórzenie w przepisie § 3 uchwały, zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. uregulowania, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez (...) uprzątniecie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Tego rodzaju zabieg jest niedopuszczalny tak z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej, z uwagi na stworzenie pozoru regulacji aktem prawa miejscowego materii uregulowanej już aktem rangi ustawowej, jak i w związku z brzmieniem delegacji ustawowej do wydania przepisu. Praktyka powtarzania uregulowań ustawowych w aktach prawa miejscowego wydawanych przez organy samorządu terytorialnego jest niezgodna z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej i w aktach prawa miejscowego nie wolno powtarzać przepisów ustawy upoważniającej do ich wydania ani przepisów innych aktów normatywnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lipce Reymontowskie wniosła o umorzenie postępowania na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowego z uwagi na utratę mocy skarżonego aktu prawnego. Organ zauważył, że Rada Gminy Lipce Reymontowskie podjęła w dniu 23 października 2019 r. uchwałę nr VIII/56/19 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lipce Reymontowskie. Na mocy § 2 tej uchwały, utracił moc skarżony akt prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie niestwierdzenia powyższych okoliczności skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Lipce Reymontowskie z dnia 29 czerwca 2016 r. Nr XIV/92/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Lipce Reymontowskie. Skarga została złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a ponieważ dotyczy ona aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 2a i § 3 P.p.s.a.).

Akty prawa miejscowego, do których należy zaskarżona uchwała zawierająca wskazany regulamin utrzymania czystości i porządku, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Powyższa ustawa określa także konsekwencje wadliwości takich aktów. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały sprzeczne z prawem. Jednocześnie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zestawienie powyższych regulacji pozwala uznać, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały: nieistotne naruszenia prawa oraz sprzeczności z prawem, która obejmuje naruszenia prawa o charakterze istotnym. Istotne naruszenie prawa to niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego, która jest oczywista i bezpośrednia (vide: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (vide: wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie m.in.: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowania uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3, poz. 79. 2039).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 u.c.p.g. Powyższy przepis stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące zagadnień enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Nie budzi wątpliwości, że regulamin nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 u.c.p.g. Przepis ten zawiera delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powyższa ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Tym samym wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Stanowi to istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności aktu w całości bądź w części.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi po pierwsze wskazać trzeba, że zasadny okazał się zarzut nieuprawnionego nałożenia w przepisie § 24 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, na prowadzących hodowle zwierząt gospodarskich, obowiązku usunięcia zwłok padłych zwierząt. Należy podkreślić, że mocą art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przyznano gminom kompetencje jedynie w zakresie określania wymagań dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zasady postępowania z padłymi zwierzętami są już uregulowane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.), czy też ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), która w art. 22 ust. 1 nakłada m.in. obowiązek usuwania padłych zwierząt z terenu nieruchomości na właścicieli, posiadaczy i osoby zarządzające nieruchomościami. Tym samym regulacja w zakresie, o którym mowa w § 24 pkt 4 uchwały nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia § 18 załącznika do zaskarżonej uchwały przez dopuszczenie kompostowania odpadów ulegających biodegradacji i odpadów zielonych na terenie wszystkich nieruchomości w gminie. Postanowienie to zostało uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2a pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Tym samym określenie wymagań dotyczących kompostowania odpadów zawężone zostało do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Tymczasem w § 18 objęto kwestionowanym zapisem wszystkie nieruchomości położone na terenie gminy. Co więcej, omawiana regulacja zobowiązując do stosowania kompostowania w sposób nieuciążliwy dla otoczenia, wykroczyła poza zakres upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2a u.c.p.g. i weszła w materię objętą przepisami prawa cywilnego, regulującego w art. 144 K.c. stosunki sąsiedzkie dotyczące immisji. Wobec tego należy podzielić stanowisko, że przepis ten jako uchwalony z przekroczeniem delegacji ustawowej w sposób istotny narusza prawo.

Rację przyznać należy ponadto stronie skarżącej, że wyeliminowania z obrotu prawnego wymaga § 27 zaskarżonej uchwały, który obowiązkiem deratyzacji objął cały obszar gminy Lipce Reymontowskie. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Konfrontacja przywołanych unormowań dowodzi, że jasny w swej treści zapis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wymaga wskazania w regulaminie konkretnych obszarów podlegających obowiązkowi deratyzacji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, iż celem upoważnienia zawartego w omawianym przepisie, było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2875/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, przepis ten nie obejmuje aspektu podmiotowego i nie określa, że to właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji, jak to czyni prawodawca w § 27 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zakres obowiązków właścicieli nieruchomości określa bowiem ustawa. Nałożenie obowiązku deratyzacji na właścicieli nieruchomości jest więc wyrazem przekroczenia delegacji ustawowej. Wobec powyższego brak określenia w regulaminie konkretnych obszarów podlegających deratyzacji oraz nałożenie tego obowiązku na właścicieli nieruchomości, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności § 27 załącznika do uchwały. Warto też zaznaczyć, że art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia częstotliwości dokonywania obowiązkowej deratyzacji na nieruchomościach, bowiem rada gminy zobowiązana jest do wyznaczenia jedynie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia. Tymczasem kwestionowana uchwała obok wskazania terminów jej przeprowadzenia określa, że deratyzację przeprowadzać należy minimum dwa razy w roku. Nie stanowi to wypełnienia delegacji ustawowej.

Zasadne okazało się także zapatrywanie prokuratora w zakresie § 3 załącznika do uchwały. Przepis ten został uchwalony z istotnym naruszeniem prawa przez powtórzenie ustawowej regulacji wraz z niedopuszczalną modyfikacją treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.. Zakwestionowały przepis stanowi, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do uprzątnięcia chodnika położonego wzdłuż ich nieruchomości i bezpośrednio przy granicy nieruchomości ze śniegu, lodu i błota oraz innych zanieczyszczeń. Zapis ten pomija jednak ustawowy przypadek zwolnienia z obowiązku uprzątania wskazanych zanieczyszczeń z chodnika, na którym jest dopuszczalny płatny postój lub parkowanie pojazdów. Wobec tego również § 3 regulaminu wymagał wyeliminowania z obrotu pranego.

Niezasadny okazał się natomiast zarzut nieuprawnionego nałożenia w przepisie § 13 ust. 2 zaskarżonego regulaminu, na mieszkańców nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, obowiązku przekazania odpadów zielonych bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów. Powołane brzmienie owej regulacji nie określa w sposób jednoznaczny adresata wspomnianego obowiązku, wskazując jedynie, że odpady tego rodzaju powinny być przekazywane bezpośrednio do punktu selektywnego zbierania odpadów. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, zapewniając przyjmowanie m.in. odpadów zielonych. Powyższe oznacza, że gminy zostały zobowiązane do utworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, które zapewniają przyjmowanie, co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Tym samym ustawodawca przewidział sytuację, w której odpady zielone są przyjmowane w punktach selektywnego zbierania odpadów komunalnych, co jest zgodne z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 516/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wbrew zarzutowi skargi nie sposób stwierdzić, aby § 13 ust. 2 zaskarżonego regulaminu w jakikolwiek sposób naruszał przepisy prawa.

Niezasadne okazały się też zarzuty zaniechania uregulowania w przepisach zaskarżonej uchwały wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpadów. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nie zobowiązywał rady gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów w postaci opakowań wielomateriałowych oraz bioodpadów. Obowiązek uwzględnienia w regulaminie selektywnego zbierania tego rodzaju odpadów komunalnych wprowadzony został w wyniku nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579 ze zm.), który wszedł w życie 6 września 2019 r. Prokurator formułując powyższy zarzut pominął to, iż przepisy powyższej ustawy przesuwały w czasie obowiązek dostosowania uchwał w sprawie regulaminu, podjętych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej, o 12 miesięcy od dnia wejścia w życie noweli (art. 1 pkt 5 ww. ustawy zmieniającej), a zatem do dnia 6 września 2020 r. Przy czym obowiązek dostosowania uchwał podjętych na podstawie przepisów u.c.p.g. przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej, do przepisów tejże ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizująca, został prolongowany do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej w związku z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.)). Tym samym zaskarżonej uchwale nie sposób zarzucić zaniechania w uregulowaniu kwestii selektywnej zbiórki powyższych, skoro termin uchwalenia regulaminu uwzględniającego powyższe kwestie jeszcze nie ekspirował. Z tego powodu – wbrew argumentom skargi – nie można organowi zarzucić naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i b u.c.p.g. w zakresie związanym z nieuwzględnieniem w treści regulaminu obowiązku selektywnego zbierania odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów.

Z kolei użycie przez lokalnego prawodawcę w § 2 pkt 6 i 7 oraz § 13 ust 1 i 2 regulaminu, kategorii odpadów zielonych i odpadów ulegających biodegradacji, wynikało wprost z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., w tym z wydanego w oparciu o art. 4a u.c.p.g. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów (Dz.U. z 2019 r. poz. 2028 ze zm.). Pojęcie bioodpadów i odpadów opakowaniowych wielomateriałowych pojawiło się natomiast, co już zostało wspomniane, w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. dopiero wraz z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej. Tym samym niezasadny okazał się zarzut skargi ujęty w punkcie a.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania zaznaczyć należy, że utrata mocy zaskarżonej uchwały, na skutek podjęcia przez Radę Gminy Lipce Reymontowskie uchwały nr VIII/56/19 z dnia 23 października 2019 r., derogującej zaskarżony akt prawa miejscowego, nie przesądza o bezprzedmiotowości niniejszej skargi. Zauważyć bowiem należy, że zaskarżona uchwała do czasu utraty mocy miała zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania na terenie właściwości organu. Dopiero stwierdzenie jej nieważności wywołuje skutek od chwili wydania wadliwej uchwały, co ma znaczenie dla oceny czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (vide: uchwała TK z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W. 5/94 (Dz.U. z 1994 r. nr 109, poz. 527); wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1290/04; wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym utrata mocy zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi.

Z wszystkich opisanych powodów Sąd uznał wniesiona skargę za zasadną w części i w efekcie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 3, § 18, § 24 pkt 4 i § 27 załącznika do zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

dc