Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 117/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52, art. 61 ust. 1 pkt 1 , art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 2 pkt 5, § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 14 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy T. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku P.B. z dnia 10 czerwca 2014 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr 593/1, 593/3, 60/3, 60/4, gm. T..

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 czerwca 2014 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na terenie objętym wnioskiem nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym ustalenie warunków zabudowy następuje na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. W toku postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z 2003 r. poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).

W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że nie spełnione zostały warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji, co skutkowało wydaniem decyzji z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Od decyzji tej odwołanie złożył inwestor i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy sporządzono analizę architektoniczno - urbanistyczną uwzględniając wskazania zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że nie spełnione zostały warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji, pozostałe zostały spełnione i decyzją z dnia [...] ponownie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy ponownie przeprowadzono analizę architektoniczno -urbanistyczną uwzględniając okoliczności wskazane przez Kolegium.

Dokonano ponownej oceny okoliczności przemawiających za wyznaczeniem obszaru analizowanego w minimalnych granicach. Organ I instancji, mając na uwadze § 3 ust. 2 rozporządzenia, oraz okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działkach nr 593/1, 593/3, 60/3, 60/4, które przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji ustalił, iż łączna szerokość frontu działki wynosi 58m. W oparciu o powyższą wartość wyznaczył obszar analizowany w odległości 174m od granicy działek, na których zlokalizowano teren inwestycji. Następnie ustalił, iż w wyznaczonym obszarze nie występują budynki mieszkalne jednorodzinne. Owszem, w obszarze analizowanym znajdują się niewielkie fragmenty działek nr ewid. 89/6 oraz 437/6, na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Jednak sama zabudowa usytuowana jest poza obszarem analizowanym. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (w linii prostej) znajduje się na południe i południowy wschód od terenu inwestycji, poza obszarem analizowanym. Są to zabudowania wsi W. usytuowane wzdłuż ulicy A oraz wskazane przez Kolegium zabudowania na działkach nr ewid. 519/8, 519/7 i 519/2. Dodatkowo w obszarze analizowanym znajduje się fragment działki nr ewid. 519/1, stanowiącej część gospodarstwa rolnego sąsiadującego bezpośrednio z terenem inwestycji. Na działce tej usytuowana jest zabudowa zagrodowa a w jej ramach budynek mieszkalny. Zabudowania wzdłuż ulicy A usytuowane są w pierwszej linii zabudowy tej ulicy i wraz z zabudowaniami wzdłuż sąsiednich ulic (B, C) tworzą urbanistyczną całość o dość zwartej, intensywnej zabudowie. Wzdłuż drogi, z której dostępny jest teren inwestycji (ul. D), zarówno we wsi W. jak i w mieście T. (na północ od terenu inwestycji), na odcinku zawierającym się w wyznaczonym w oparciu o trzykrotną szerokość front działki obszarze analizowanym, znajdują się jedynie tereny rolne oraz zabudowa zagrodowa związana z jednym z gospodarstw rolnych na działce nr ewid. 519/1 Pozostałe, wskazane przez Kolegium budynki na działkach nr ewid. 519/8, 519/7 i 519/2 znajdują się zdecydowanie poza obszarem analizowanym wyznaczonym w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki. Co prawda dwie z tych działek posiadają, w oparciu o służebność przejazdu, dostęp do ul. D, jednak aby budynki te znalazły się w obszarze analizowanym, obszar ten należałoby wyznaczyć w odległość 280m od granic terenu inwestycji co stanowi prawie pięciokrotną szerokość frontu działki. Co prawda zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji i można wyznaczyć większe granice obszaru analizowanego, aniżeli minimalne, jednak pod warunkiem, że obszar ten będzie tworzył urbanistyczną całość. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, gdyż pojęcie sąsiedztwa narzuca pewną bliskość, sąsiedztwo powinno pozostawać nadal sąsiedztwem "bliskim" czy wręcz "najbliższym". Jednocześnie zwiększenie obszaru analizowanego nie może być dowolne i powinno być za każdym razem uzasadnione. Odległość 280m, stanowiąca pięciokrotność frontu działki, nie stanowi bliskiego sąsiedztwa z terenem inwestycji. Dodatkowo teren inwestycji nie tworzy ze wskazaną zabudową jednej urbanistycznej całości. Sam teren inwestycji otoczony jest bowiem z trzech stron sadami (gospodarstwem rolnym). Przedmiotowa inwestycja znajduje się poza urbanistyczną całością, na terenach użytkowanych rolniczo. W żaden sposób teren ten, oddzielony od zabudowań przy ulicy A oraz zabudowań na działkach nr ewid. 519/8, 519/7 i 519/2 przestrzenną barierą jaką są sady, nie tworzy z tymi zabudowaniami wzajemnych relacji funkcjonalno - przestrzennych. Zabudowania te znajdują się w całkowicie odrębnym od terenu inwestycji układzie urbanistycznym - stanowiącym wieś W.. Planowany zespół zabudowy mieszkaniowej nie stanowiłby uzupełnienia istniejącej zabudowy wsi W. tylko tworzyłby nowy układ urbanistyczny. Zatem jedynym uzasadnieniem poszerzenia obszaru analizowanego tak aby objąć budynki na działkach nr ewid. 519/8, 519/7 i 519/2 byłoby poszukiwanie wzorca do ustalenia cech nowej zabudowy.

Następnie przeprowadzono analizę spełnienia przez inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, odnosząc się w niej do wytycznych Kolegium. Odnośnie pojęcia "dostępu z tej samej drogi publicznej" stwierdzono, że zgodnie z art. 2 pkt. h ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumie bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zatem warunek dostępu do tej samej drogi publicznej nie musi oznaczać dostępu bezpośredniego, lecz również dostęp pośredni, o ile ma on miejsce poprzez drogę wewnętrzną albo służebność przechodu lub przejazdu. Organ stwierdził, że teren inwestycji dostępny jest z drogi publicznej o kategorii drogi gminnej stanowiącej ulicę D. Droga ta oznaczona jest nr [...] zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Gminy T. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Z drogi tej dostępna jest również działka nr ewid. 519/1, na której zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa oraz działki nr ewid. 519/7 i 519/8, wskazane przez Kolegium, lecz znajdujące się poza obszarem analizowanym. Pozostałe dwie działki zabudowane, znajdujące się w obszarze analizowanym (nr ewid. 89/6 i 487/6) dostępne są z drogi publicznej o kategorii drogi gminnej stanowiącej ulicę A. Droga ta oznaczona jest nr [...] i zgodnie z ww. uchwałą przebiega od ul. B w miejscowości W. do ul. F w T.. Drogi te pomimo, że zaliczone do tej samej kategorii dróg publicznych, nie stanowią tej samej drogi publicznej. Z powyższego wynika, że za "działkę sąsiednią" nie można uznać działek dostępnych z ulicy A, pomimo że znajdują się one w obszarze analizowanym i zabudowane są poza obszarem analizowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Poza tym zabudowania te znajdują się w całkowicie odrębnym od terenu inwestycji układzie urbanistycznym - stanowiącym wieś W..

Podsumowując obszerną argumentację, organ I instancji stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do powstania w samym środku terenu o funkcji rolniczej nowej jednostki urbanistycznej - enklawy 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o typowo miejskim charakterze. A zatem wnioskowana inwestycja nie będzie kontynuować funkcji terenów na obszarze poddanym analizie (zabudowa zagrodowa, sady, pola, łąki). Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi funkcji uzupełniającej dla terenów użytkowanych rolniczo, nawet jeżeli na terenie tym znajduje się zabudowa zagrodowa. Dopuszczenie w tym miejscu lokalizacji 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowiłoby nieusprawiedliwiony precedens dla urbanizacji terenów rolnych i pozwoliłoby na wypieranie rolnictwa z terenów wiejskich.

W odwołaniu od powyższej decyzji P.B. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 56 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 ustawy poprzez bezzasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy, art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wytyczenie granic obszaru analizowanego na skutek błędnego ustalenia szerokości frontu działki wbrew wnioskowi inwestora, który wskazywał front działki o długości 216m, podczas gdy w świetle przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa front działki powinien być wskazany konkretnie przez potencjalnego inwestora bez możliwości przyjmowania przez organ alternatywnych rozwiązań. Nadto odwołujący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "kontynuacja funkcji" polegającej na bezzasadnym uznaniu, że oznacza to wymóg powielenia dotychczasowej zabudowy, podczas gdy kontynuacja funkcji zachodzi także wówczas, gdy nowa zabudowa nie jest tożsama pod względem rodzaju i charakteru planowanych usług lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania: art. 138 § 2 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, iż decyzja o warunkach zabudowy jest podejmowana na zasadach ściśle określonych w ustawie. Podstawową z nich jest zasada zachowania ładu przestrzennego i "dobrego sąsiedztwa" wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależniająca ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia od jego dostosowania do cech zabudowy i zagospodarowania terenów leżących w jego sąsiedztwie na zasadzie ich kontynuacji oraz ustalenia cech tego przedsięwzięcia według wskazań prawodawcy, określonych w § 4-8 rozporządzenia. Celom tym służy analiza zagospodarowania terenów, przeprowadzana przez organ rozstrzygający stosownie do przepisów tego rozporządzenia, będąca podstawowym dowodem w powyższych kwestiach mających prawne znaczenie. Ustalenie, że planowane zamierzenie spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy skutkuje tym, że ustalenia warunków zabudowy nie można odmówić.

Dokonując oceny spornej sprawy Kolegium doszło do wniosku, że organ I instancji wykazał sprzeczność planowanej inwestycji z istniejącą funkcją terenu i znajduje to oparcie w wynikach przeprowadzonej analizy zagospodarowania. Przedmiotem postępowania jest budowa 16 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie stanowiącym według ewidencji gruntów grunty orne niezabudowane. Jak wykazała analiza, wzdłuż drogi, z której dostępny jest teren inwestycji (ul. D), zarówno we wsi W. jak i w mieście T. (na północ od terenu inwestycji), na odcinku zawierającym się w wyznaczonym w oparciu o trzykrotną szerokość frontu działki obszarze analizowanym, znajdują się jedynie tereny rolne oraz zabudowa zagrodowa związana z jednym z gospodarstw rolnych (nr ewid. 519/1). Na terenie objętym analizą zdecydowanie dominuje funkcja rolnicza. Są tu pola uprawne (grunty orne i sady), przy czym tereny te są użytkowane rolniczo, a nie stoją odłogiem. Znajdująca się na działce sąsiedniej zabudowa zagrodowa stanowi uzupełnienie funkcji rolniczej. Teren planowanej inwestycji otoczony jest z trzech stron sadami. Tereny po drugiej stronie ulicy niż teren inwestycji również stanowią grunty rolne. Planowany w tym miejscu zespół zabudowy mieszkaniowej nie stanowiłby uzupełnienia istniejącej zabudowy, tylko tworzyłby nowy układ urbanistyczny o odmiennym miejskim charakterze. Natomiast zabudowa działek nr ewid. 89/6 i 487/6, na których występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna usytuowana od strony ulicy A, nie może uzasadniać wprowadzenia na terenie typowo rolniczym z podstawowym rodzajem zabudowy zagrodowej, zabudowy polegającej na budowie 16 domów jednorodzinnych, czyli właściwie osiedla domów jednorodzinnych. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być bowiem tego rodzaju, aby można było przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna nie uzasadnia ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Należy podzielić ocenę gminy, że w miejscu gdzie dominuje produkcja rolna i zabudowa zagrodowa wprowadzenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spowoduje zaburzenie tej struktury i istniejącego ładu przestrzennego.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Kolegium wyjaśniło, iż na podjęte rozstrzygnięcia nie może mieć żadnego wpływu okoliczność podjęcia przez Wójta Gminy T. decyzji z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy z wniosku .i H. S. dla terenu oznaczonego nr ewid. dz. 519/5, obręb 18 W.. Decyzja ta została podjęta w innym stanie faktycznym.

Na podjęte rozstrzygnięcie nie mają też żadnego wpływu pozostałe okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu.

Odnośnie frontu terenu inwestycji, Kolegium zajęło stanowisko już w decyzji z dnia [...] wskazując, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działkach nr 593/1, 593/3, 60/3 i 60/4, które przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji, łączna szerokość frontu działek wynosi 58 m. W oparciu o powyższą wartość należałoby wyznaczyć obszar analizowany w odległości 174 m od granicy działek, na których zlokalizowano teren inwestycji. Zdaniem Kolegium, skoro teren inwestycji obejmuje łącznie działki nr 593/1, 593/3, 60/3 i 60/4, które przylegają do drogi publicznej, to należy zgodzić się z organem, że szerokość frontu terenu inwestycji obejmuje łączną szerokość frontu tych działek i jednocześnie nie można zgodzić się ze skarżącym, że obszar analizy powinien być wyznaczony przy uwzględnieniu, że główny wjazd i wejście na działki odbywać się będzie z drogi wewnętrznej nr ewid. 60/3 i 593/9.

Organ odwoławczy nie zgodził się również ze stroną, iż organ I instancji nie wypełnił jego wytycznych opisanych we wcześniejszych decyzjach. W przedstawionych okolicznościach, Kolegium nie znalazło podstaw dla uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.B. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 56 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6 ustawy poprzez bezzasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy; art. 52 w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wytyczenie granic obszaru analizowanego, na skutek błędnego ustalenia szerokości frontu działki; § 2 pkt 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe i zawężające rozumieniu pojęcia obszar analizowanego; art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że o charakterze danego terenu decyduje jej klasyfikacja w ewidencji gruntów, a zatem rozpatrywanym przypadku działki o nr ewidencyjnym 60/3 i 593/9 winny być uznane za drogę wewnętrzną z której zapewniony jest główny wjazd, gdyż w taki sposób inwestor określił ich przeznaczenie; art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy poprzez błędną wykładnię pojęcia "kontynuacji funkcji", polegającą na bezzasadnym uznaniu, że oznacza to wymóg powielenia dotychczasowej zabudowy.

Nadto skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania administracyjnego, mających istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia lub zmiany decyzji organu I instancji, pomimo że organ ten ponownie rozpoznając sprawę po raz kolejny całkowicie zlekceważył i nie wypełnił wytycznych zawartych w poprzednio wydanej ostatecznej decyzji; art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 16 k.p.a, poprzez zaniechanie uzasadnienia skarżonej decyzji w zakresie diametralnej zmiany stanowiska tegoż organu w odniesieniu do oceny prawidłowości procedowania przez organ I instancji; art. 6 i 8 k.p.a., poprzez wydawanie rozstrzygnięć indywidualnych w oparciu o pozaprawne przesłanki, polegające na uwzględnieniu woli i stanowiska uczestnika postępowania;

art. 6 i 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo wydania przez tenże organ sprzecznych rozstrzygnięć w dwóch analogicznych stanach faktycznych, polegających na odmowie wydania skarżącemu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w sytuacji ustalenia takich warunków w decyzji z dnia [...] dla podobnej inwestycji, przy jednoczesnym braku argumentacji uzasadniającej zmianę oceny prawnej zastosowanych przepisów prawa, co stanowi przejaw rażącego wahania poglądów organu I instancji stanowiące naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli, a także zasady praworządności; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozpatrzenia, wyrażający się w nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego i w konsekwencji poczynieniu ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] i poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy T. z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; wyłączenie Wójta Gminy T. oraz pracowników Urzędu Gminy w T. od udziału w niniejszej sprawie ze względu na istnienie okoliczności mogących wywołać wątpliwości co do ich bezstronności, a ujawnionych podczas indywidualnej rozmowy Wójta z inwestorem, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.

W zakresie wniosków dowodowych, na podstawie art. 106 § 4 p.p.s.a. wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność istnienia zabudowy mieszkaniowej na analizowanym obszarze oraz błędnych ustaleń w zakresie otoczenia przedmiotowej inwestycji sadami z trzech stron, a także stenogramu nagrania rozmowy skarżącego z Wójtem Gminy T., na okoliczność istnienia pozaprawnych przyczyn odmowy wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, polegających na braku woli politycznej wydania decyzji pozytywnej, a nadto podejmowania przez organ administracyjny decyzji przy uwzględnieniu wyłącznie interesu gminy, z pominięciem interesu indywidualnego strony postępowania, co skutkuje brakiem gwarancji rzetelnego i merytorycznego rozpoznania sprawy przez tenże organ, co przemawia za koniecznością wyłączenia organu I instancji i przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi równorzędnemu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i nie znajdując uzasadnienia dla zarzutów skargi wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wskazał, że w punkcie II. 2a skargi zapis "o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji" jest błędny prawidłowo, powinno być "o odmowie ustalenia warunków zabudowy". Oświadczył, iż podtrzymuje również wniosek zawarty w punkcie III.2 skargi o wyłączenie wójta i pracowników organu opierając go na podstawie z art. 24 § 3 k.p.a. Wskazał, że wjazd na działki objęte inwestycją będzie odbywał się od strony drogi nr 58 z tym, że inwestor uważa, że będzie to osiem głównych wjazdów na każdą z mających powstać działek i wjazdy te będą się odbywały z drogi wewnętrznej, dlatego też uważa, że front działki to 216 m, liczony od strony drogi wewnętrznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień przepisom prawa, które obligują do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ administracji publicznej prawidłowo wyznaczył obszar analizowany przyjmując, iż skoro przedmiotowa inwestycja zlokalizowana ma być na działkach nr 593/1, 593/3, 60/3, 60/4, które przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji to łączna szerokość frontu działki wynosi 58m. Co za tym, czy obszar analizy organ wyznaczył stosowanie do zapisu § 3 ust. 2 rozporządzenia jako trzykrotność frontu działki, czyli w odległości 174m od granicy działek, na których zlokalizowano teren inwestycji. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii determinuje dalsze oceny podejmowane przez organ co do wypełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, a przede wszystkim kontynuacji funkcji i zachowania ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

W ocenie sądu, stanowisko wywiedzione w powyższej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, akceptujące pogląd organu I instancji, w pełni zasługuje na uwzględnienie. Odzwierciedla ono zarówno realizację przez organ I instancji wytycznych zawartych w poprzednio wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach organu odwoławczego, szczególnie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], jak również znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i wypracowanym na ich tle orzecznictwie. Nie budzi wątpliwości, iż stosownie do § 3 i § 2 pkt 5 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania tereny wyznacza się wokół działki budowlanej – terenu którego dotyczy wniosek – obszar analizowany, w odległości nie mniejszej niż trzykrotnność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50m. Przez front działki, objętej wnioskiem, należy rozumieć część działki budowlanej – terenu objętego wnioskiem – która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Front działki, a więc część działki, z której ma się odbywać główny wjazd winien wskazać inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym droga, o której mowa w przytoczonych zapisach rozporządzenia, nie musi być drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Działki, które znajdą się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym, należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W świetle powyższego istotnym jest, jak określił to inwestor we wniosku inicjującym kontrolowane postępowanie, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana ma być na działkach nr 593/1, 593/3, 60/3 i 60/4, które przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd na teren inwestycji. Co wymaga podkreślenia, w powoływanym wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor wskazał, iż wjazd na działki ma się odbywać poprzez projektowany zjazd z drogi publicznej nr 58 o szerokości 12m. Inwestor wskazał również drogę wewnętrzną (utwardzoną) przez wydzielenie z działki 60/3 oraz z działki nr 593/3 części po 4 m przez całą długość obydwu działek z możliwością na jej końcach zawracania. W oparciu o deklaracje inwestora co do rodzaju inwestycji (16 domów planowanych na dwóch działkach) i mając na uwadze obowiązujące uregulowania, organ zasadnie przyjął łączną szerokość frontu działki na 58m i wyznaczył obszar analizowany w odległości 174m od granicy działek, na których zlokalizowano teren inwestycji. Z takim sposobem wyznaczenia obszaru analizowanego nie zgodził się inwestor, który już po uzyskaniu pierwszej decyzji odmownej, odwołując się od niej wskazał, iż należy uznać, że frontem działki jest teren przyległy do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Co za tym, w ocenie skarżącego, obszar analizowany winien zostać wyznaczony w odległości trzykrotności szerokości frontu działki czyli 216m x 3 tj. 648m. Zdaniem sądu nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, brak jest ku temu jakiejkolwiek realnej i prawnej możliwości. Wskazany teren inwestycji to 4 wyodrębnione działki, jak wynika z dołączonych map geodezyjnych. Niewątpliwie teren inwestycji może obejmować więcej niż jedną działkę geodezyjną, niemniej nadal pozostaje to teren jednej inwestycji, objętej jednym wnioskiem. Z wniosku zaś jednoznacznie wynika, że inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla 16 domów jednorodzinnych, planowanych do realizacji po 8 na działce o nr 593/1 i po 8 na działce o nr 60/4, z wydzieleniem z pozostałych dwóch działek: o nr 60/3 i o nr 593/3 po 4 m, jako części drogi stanowiącej infrastrukturę potrzebną do realizacji inwestycji, co niewątpliwie jest konieczne dla zapewnienia przyszłego dojazdu do każdego z domów. Niewątpliwie główny wjazd na teren tak planowanej inwestycji, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, nie może być utożsamiany z 16 wjazdami na tereny mających powstać w przyszłości działek, tylko dlatego aby wydłużyć promień obszaru analizowanego. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jedną inwestycją składającą się z 16 planowanych obiektów, nie zaś z 16 odrębnymi inwestycjami. Zmienione w toku postępowania stanowisko skarżącego, co do określenia frontu terenu inwestycji jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy nierealne faktycznie stanowiąc, w ocenie sądu, próbę obejścia prawa i tym samym nie wiąże organów co do jego uwzględnienia. Tym samym przyjęcie przez organy zgodnie z wnioskiem, że zabudowa ma być realizowana na działkach nr 593/1 i nr 60/4 i komunikowana z drogą publiczną nr 58 przez główny wjazd w części na działce o nr 60/3 i w części o nr 593/3, uzasadnia przyjęcie frontu inwestycji jako łącznej szerokości 4 działek objętych inwestycją tj. 58 m., a tym samym obszaru analizowanego wyznaczonego trzykrotnością tej wartości (174m). Stwierdzić należy również, że organ jasno wskazał przyczyny, które uzasadniają przyjęcie tzw. obszaru minimalnego przewidzianego rozporządzeniem, jako wystarczającego dla zbadania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, bez potrzeby poszukiwania wzorca dla inwestycji jedynie w celu uwzględnienia wniosku.

Podkreślić należy również, że organ szczegółowo rozważył pojęcie "działki sąsiedniej" dostępnej z tej samej drogi publicznej - drogi gminnej stanowiącej ulicę D i działki sąsiedniej jako elementu terenu analizy wskazując na konieczność zbadania stanu zagospodarowania i funkcji wszystkich działek sąsiednich jako elementów obszaru analizy, i z tym poglądem należy się zgodzić. Zwrócić trzeba uwagę, co wyjaśnił organ, iż z drogi tej dostępna jest również działka nr 519/1, na której zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa oraz działki nr 519/7 i 519/8 znajdujące się poza obszarem analizowanym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia obszernie wskazano przyczyny dla których nie uwzględniono wskazanej zabudowy jako wzorca kontynuacji funkcji. Podobnie obszerną argumentację, której nie można odmówić słuszności z punktu widzenia realizacji celu zapewnienia ładu przestrzennego i konieczności kontynuacji funkcji rolnej na terenie analizowanym, wywiódł organ w stosunku do działek nr 89/6 i 487/6 podkreślając, że zabudowa tych działek (które w niewielkiej, niezabudowanej części stanowią element obszaru analizowanego) stanowi wyraźne powiazanie ze zwartą zabudową ulicy A i jest oddzielona od terenu planowanej inwestycji terenami upraw rolnych, które dominują na obszarze analizowanym, a tym samym nie powinny stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji. Działki dostępne z ulicy A, mimo że znajdują się w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami tworzącymi całkowicie odrębny od terenu inwestycji układ urbanistyczny i oddzielone są od terenu inwestycji barierą przestrzenną w postaci upraw sadowniczych. Tereny te nie są powiązane funkcjonalnie, ani komunikacyjnie. Nadto, jak zauważył organ jedyną działką, którą można by " powiązać" z terenem inwestycji, jest działka nr 519/1 dostępna z ulicy D, jednakże znajduje się na niej zabudowa zagrodowa, związana z gospodarstwem rolnym. Choć ma ustawowej definicji "zabudowy zagrodowej" to sięgając do wykładni językowej oraz orzecznictwa sądowego wywieść trzeba, iż zabudowa zagrodowa to zespół obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza, w prowadzonym gospodarstwie rolnym rozumianym jako pewna całość produkcyjna. A skoro tak, to nie sposób podzielić zapatrywania strony, iż zabudowa zagrodowa pozwala na określenia wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. art. 3 ust 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) w zakresie kontynuacji funkcji. Planowana inwestycja to realizacja zespołu zabudowy jednorodzinnej składającej się z szesnastu budynków mieszkalnych wraz z drogą dojazdową i w ocenie sądu zasadnie wywiodły organy, iż taka forma zabudowy w żaden sposób nie współgra z zabudową zagrodową, która obejmuje wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położne w obrębie jednego podwórza w prowadzonym gospodarstwie rolnym. Nie ma wątpliwości, iż przedmiotowe budynki jednorodzinne nie będą związane z żadnym gospodarstwem rolnym. Nie ma zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy uzasadnienia dla ustalenia nowych wymagań dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze miejskim w ramach kontynuacji funkcji, w oparciu o istniejącą zabudowę zagrodową. Z powyższych względów, zdaniem sądu, nie znajduje uzasadnienia sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 52 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 2 pkt 5 i § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W materiale sprawy oraz argumentacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie ma również oparcia dla postawionych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Lektura argumentacji organu, wyczerpująca analiza materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, iż ponownie rozpoznając sprawę organ wypełnił wytyczne zawarte w poprzednio wydanej decyzji ostatecznej, w szczególności dotyczące granic obszaru analizowanego, uwzględnienia w analizie działek o nr 519/8, 519/7 i 519/2 – na co już sąd zwrócił uwagę. Nie sposób zgodzić się ze stroną, iż organ odwoławczy zaniechał kontroli zgodności z prawem orzeczenia organu I instancji, tylko z tego względu, iż po raz kolejny nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro bowiem po przeprowadzeniu w ramach własnych kompetencji analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wywiedzionych na jego podstawie wniosków, organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż są one prawidłowe, to nie miał podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nadto, co należy podkreślić, organ odwoławczy nie jest związany swoim wcześniej wyrażonym poglądem, a nadto wyczerpująco wyjaśnił dlaczego podzielił stanowisko organu I instancji, zarówno co do działek: nr 89/6 i nr 437/6, jak i pozostałych argumentów. Nie sposób postawić organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu tylko dlatego, iż nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Podobnie nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, iż organ wydał decyzję w oparciu o pozaprawne przesłanki – stanowisko uczestnika postępowania oraz interes finansowy gminy. Odniesienie się do argumentów uczestnika postępowania nie jest oparciem rozstrzygnięcia o pozaprawne przesłanki. Podobnie nie można podzielić zarzutu, iż organ w dwóch analogicznych stanach faktycznych wydał różne rozstrzygnięcia. Decyzja, na którą powołuje się skarżąca wydana została dla innych nieruchomości, co za tym w oparciu o analizę innego obszaru analizowanego. Trudno zatem mówić o tożsamości stanów faktycznych dla tych spraw. Wyczerpująca argumentacja organu, znajdująca odzwierciedlenie w obszernym materiale dowodowym i zakres czynności podejmowanych w ramach postępowania wyjaśniającego powoduje, iż zarzuty skarżącego nie są uzasadnione. Organ podejmował niezbędne kroki celem wszechstronnego rozpatrzenia sprawy a fakt, iż wyprowadził niekorzystne dla skarżącego wnioski nie oznacza, iż samo postepowanie przeprowadził wadliwie. Z uwagi na powyższe nie można podzielić zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3, art. 80, art. 77 § 1, art. 12, art. 8, art. 6 k.p.a.

Na marginesie wskazać należy, mając na uwadze wniosek skargi o wyłączenie od załatwienia niniejszej sprawy Wójta Gminy T., iż wniosek ten pozostaje poza kompetencją sądu administracyjnego, co dla profesjonalnego pełnomocnika reprezentującego skarżącego nie powinno budzić wątpliwości.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

MR