Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 675/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 145 par. 1, art. 183 par. 1 , art. 209, art. 210, art. 258-261; art. 1 par. 2 ustawy z dnia  25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmi
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Wiesław Kisiel Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1099/05 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 1099/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. nakazującą J. J. - [...] w Ł., rozbiórkę obiektu budowlanego - stacji tankowania samochodów gazem i napełniania butli gazem propan - butan, wybudowanego bez pozwolenia na budowę w Ł. przy ulicy [...].

Organ odwoławczy wskazał, że na skutek pisma Powiatowej Inspekcji Pracy w Ł. z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...]. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej stacji auto - gazu. W wyniku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, że na działce nr ewid. [...] znajduje się stacja tankowania pojazdów samochodowych i napełniania butli gazem propan - butan, składająca się ze zbiornika gazu o pojemności [...] litrów, dystrybutora i pompy zasilającej, posadowionych na fundamencie betonowym oraz instalacji zasilającej. Właściciel nieruchomości i stacji LPG J. J. nie okazał decyzji o pozwoleniu na budowę; przedstawił natomiast decyzję Burmistrza Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji napełniania butli gazowych i butli samochodowych gazowych gazem propan - butan, ważną przez jeden rok od dnia jej uprawomocnienia się, dokumentację projektową lokalizacji stacji opracowaną przez siebie w [...], uzgodnioną przez Komendę Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej w S. i protokół z badania okresowego zbiornika gazu z dnia [...]. sporządzony przez Urząd Dozoru Technicznego w Ł.. Według oświadczenia J. J. wniesionego do protokołu wizji, stacja wybudowana została w [...] i od tego roku jest użytkowana.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia 16 [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązał J. J. do przedłożenia w terminie 3 miesięcy inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej przedmiotowej stacji LPG, oceny stanu technicznego oraz zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia [...] organ I instancji wystąpił do Urzędu Miejskiego w Ł. z prośbą o udzielenie informacji, czy budowa przedmiotowej stacji jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. albo ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...]. Urząd Miejski w Ł. poinformował organ, iż działka nr [...] położona przy ulicy [...] w Ł. znajduje się w obszarze, na którym brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że w dniu wszczęcia postępowania na teren ten nie została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji tankowania samochodów i napełniania butli gazem propan - butan.

Decyzją z dnia [...] organ I instancji w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowej stacji LPG.

Po rozpatrzeniu odwołania J. J. od powyższej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, iż na gruncie art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 – 31 ustawy - Prawo budowlane stacja paliw jest obiektem budowlanym, który nie został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, obowiązkiem organu I instancji było prowadzenie na podstawie przepisu art. 48 ustawy - Prawo budowlane postępowania administracyjnego mającego na celu doprowadzenie samowolnie wykonanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji przedwcześnie, to jest przed dokonaniem ustaleń co do możliwości legalizacji obiektu, wydał postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Jednak wobec faktu, że organ I instancji przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego stwierdził brak możliwości legalizacji przedmiotowej stacji paliw, należało, działając zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazać rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu. Organ odwoławczy wywiódł, że wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane było niemożliwe.

Odnosząc się do odwołania organ podniósł, iż z dniem 31 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888). Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 tejże ustawy, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2- 4, które to przepisy nie dotyczą jednak obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w 1995 r., a więc w dacie rozpoczęcia eksploatacji obiektu. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji ma oparcie w materiale dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że wysokość opłaty legalizacyjnej nie zależy od uznania organu, lecz jest ustalana przez organ na podstawie przepisu art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro w rozpatrywanej sprawie brak było możliwości legalizacji obiektu, to tym samym organ nie miał możliwości nałożyć opłaty legalizacyjnej.

W skardze od powyższej decyzji J. J. - [...] w Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu tej decyzji są niezgodne z prawem obowiązującym w 1995 r. Skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty, jakie postawił w pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż obiekt budowlany został wzniesiony i oddany do użytku w 1995 r. Zaznaczył, że aktualne brzmienie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nadane zostało ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Do czasu tej noweli przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane stanowił, iż właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Art. 49 ustawy stanowił wówczas, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przepisy w tym brzmieniu obowiązywały do dnia 10 lipca 2003 r., tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem sytuacji uregulowanych w ust. 2, które jednak nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Tak więc w niniejszej sprawie miałby zastosowanie przepis art. 49 (w brzmieniu sprzed nowelizacji), gdyby niniejsze postępowanie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 r. Skoro za datę wszczęcia postępowania można uznać dopiero dzień 6 lipca 2004 r., to organy administracji zasadnie wskazały na przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. W ocenie Sądu, poprawna jest też teza organów administracji, że mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 2 ust. 1 tejże ustawy stanowi bowiem, że do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (przed dniem 31 maja 2004 r.) stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem sytuacji uregulowanych w ust. 2 - 4, które jednak nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wzniesiona przez skarżącego stacja tankowania samochodów gazem i napełniania butli gazem propan - butan jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, a zatem roboty budowlane przy jej wznoszeniu i instalowaniu winny zostać poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy - Prawo budowlane). Przepis art. 29 ustawy, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wznoszenia stacji jak i aktualnie, nie przewidywał i nie przewiduje możliwości wzniesienia takiego obiektu budowlanego w oparciu wyłącznie o zgłoszenie (art. 30 ustawy - Prawo budowlane), które również nie zostało dokonane. Skoro skarżący wzniósł przedmiotowy obiekt budowlany bez stosownego pozwolenia na budowę, to spełnione są wszystkie przesłanki umożliwiające zastosowanie nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji określonej przepisem art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane dokonane zostało po wyjaśnieniu przez organy kwestii możliwości prowadzenia wobec przedmiotowego obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego. Skoro organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że inwestor nie legitymuje się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest stacja - to tym samym prawidłowa jest konkluzja organów, iż nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu budowlanego w odrębnym postępowaniu.

Jednocześnie Sąd uznał, że organy nie wskazały w sposób dostateczny i precyzyjny na czym opierają swe ustalenie, iż skarżący przedmiotową stację wykorzystuje również do napełniania gazem butli innych niż zbiorniki samochodowe. Wniosek taki nie płynie z treści protokołu oględzin dokonanych w dniu [...]. Ustalenie dokonane przez organy w tym zakresie jest dowolne, jednakże uchybienie to nie zmienia prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata J. G.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie:

- art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji administracyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem jej zgodności z prawem, tj. art. 28, art. 29, art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji w procesie wydawania decyzji prawa materialnego art. 28, art. 29, art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji w procesie wydawania decyzji prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 136 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji w procesie wydawania decyzji w/w przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznanie, że takie rozstrzygnięcie nie narusza słusznego interesu strony, a także nieuwzględnienie, że powyższa sytuacja podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz ujemnie wpływa na ich świadomość i kulturę prawną.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zdaniem skarżącego, organy administracji oraz Sąd błędnie uznały, że skarżący na wykonane prace winien uzyskać pozwolenie na budowę. Wykonane prace, w postaci wylewki betonowej o wysokości 15 cm i powierzchni ok.10 m2, należy bowiem traktować jedynie jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych", na które to prace zgodnie z art. 29 ust. pkt 5 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Konstrukcja zbiornika na gaz płynny i dystrybutora, przymocowanych nie na trwałe do w/w wylewki betonowej, ma charakter jedynie tymczasowy i nie związany na trwałe z gruntem. Nadto Sąd pominął okoliczność, że przed rozpoczęciem prac w Urzędzie Rejonowym w Ł. poinformowano skarżącego, że na w/w prace związane instalacją kontenerowej stacji tankowania samochodów gazem nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a jedynie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji niezasadnie też przyjął, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 48 i art. 49 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.03.80.718) i ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888). W sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane obowiązujące w dacie wykonania przez skarżącego robót budowlanych i oddania do użytku stacji, a więc w roku 1995. Skoro od chwili wykonania robót do wszczęcia postępowania minęło 9 lat, to zastosowanie winien mieć przepis art. 49 Prawa budowlanego obowiązujący w 1995 r., zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonując kontroli decyzji Wojewódzkiego i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod względem zgodności ich z prawem nie zauważył powyższych uchybień i wydał wyrok oddalający skargę.

Zdaniem skarżącego zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, a więc Sąd pierwszej instancji winien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., czego nie uczynił, mimo że istniały ku temu przesłanki. Dokumentacja wskazująca na to, że zbiornik, pompa oraz dystrybutor są na trwałe posadowione z gruntem jest w części nieprawdziwa, bowiem urządzenia są przymocowane jedynie czasowo do wylewki betonowej o powierzchni ok.10 m2. A zatem, dowody, na podstawie których ustalono stan faktyczny okazały się fałszywe.

Nadto skarżący zarzucił, że Sąd nie zareagował na naruszenie przez organy administracji art. 136 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu wniosku skarżącego, zawartego w piśmie z dnia [...], o przeprowadzenie dodatkowego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Przepis art. 151 p.p.s.a. (powołany przez Sąd pierwszej instancji), podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Z tego też względu szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jednoznacznie wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji nie zauważył wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05, orzekł, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłączają stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., są niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. OTK-A 2006/9/124). Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w powyższym zakresie wywołuje określone konsekwencje prawne. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), a zatem Sąd związany jest orzeczeniem o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05 ogłoszony został w Dzienniku Ustaw Nr 193, poz. 1430 z dnia 25 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekał w dniu 9 listopada 2006 r., a więc po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05 i po ogłoszeniu tego wyroku w Dzienniku Ustaw. Pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt. P 27/05 w rozważaniach Sądu świadczy o wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W myśl art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji zobowiązany był dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt. P 27/05. Do takiego działania upoważniał Sąd pierwszej instancji zarówno przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). W świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nieuprawnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż z mocy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. i ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej po dniu 10 lipca 2003 r. nie skutkuje automatycznie niemożnością zastosowania przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Pamiętać należy, iż nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a nie represyjny – karzący. Rozważając kwestie rozbiórki obiektu budowlanego zauważyć należy, iż ustawodawca odstępuje od nadmiernie restrykcyjnego prawa, co podnosi się w orzecznictwie i doktrynie. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyższej wyroku stwierdził, iż spełnienie przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. przesłanek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu stanowi wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie przez organy władzy publicznej przy legalizacji samowoli budowlanej. Wszystkie podmioty, które przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 11 lipca 2003 r., spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, powinny być traktowane według jednakowej miary w zakresie możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 ma ten skutek, iż w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r. a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.

Przepis art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. stanowił, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według ustaleń dokonanych przez organy administracji i nie kwestionowanych przez strony obiekt budowlany objęty postępowaniem został wzniesiony i oddany do użytku w 1995 r., a więc do dnia 11 lipca 2003 r. upłynęło wymagane przepisem art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane 5 lat od dnia zakończenia budowy.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007r. Nr 247, poz. 1844) orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. I Nr 170, poz. 1270 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej ze względu na najdalej idące zarzuty poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących – adwokatowi J. G. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego oświadczenie, o jakim mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) zawarł w punkcie III skargi kasacyjnej.