Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 604/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skarg M. P., H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G., K. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2016 r. nr [...] w zakresie punktu I i IV decyzji organu I instancji, II. oddala skargę H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G. i K. G., III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], którą orzeczono:

1) o zwrocie na rzecz H. W. w [...] części, C. G. w [...] części, S. G. w [...] części, E. G. w [...] części, A. G. w [...] części, A. G. w [...] części, P. G. w [...] części, A. G. w [...] części, M. G. w [...] części, K. G. w [...] części, części nieruchomości położonej w P. na os. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako: część działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], oznaczonych na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, jako: działka nr [...] o powierzchni 1 223 m2 i działka nr [...] o powierzchni 663 m2;

2) odmowie zwrotu na rzecz H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G., K. G., części nieruchomości położonej w P. na os. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: część działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], oznaczonej na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji, jako: działka nr [...] o powierzchni 13 888 m2;

3) odmowie zwrotu na rzecz H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G., K. G., części nieruchomości położonej w P. na os. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako: części działek nr [...] i [...], a także działki nr [...], [...], [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P.;

4) zatwierdzeniu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], arkusz mapy arkusz mapy [...], obręb [...], położonej w P. na os. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w P. i stanowiącej własność M. P., na działki: nr [...] o powierzchni 1 223 m2, nr [...] o powierzchni 663 m2 i nr [...] o powierzchni 13 888 m2, zgodnie z mapą z projektem podziału, stanowiąca załącznik do niniejszej decyzji,

5) niezobowiązywaniu H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G., K. G., do zwrotu na rzecz M. P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. R. G., C. G., T. G., S. G. oraz H. W. reprezentowani przez radcę prawnego P. W. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb Ż., działka nr [...] oraz nr [...], o łącznej powierzchni 19.644 m2.

Jak ustalono w toku postępowania, aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r. rep. A[...] L. G. oraz K. G. sprzedali, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nieruchomość położoną w P. przy ul, [...], zapisaną w księdze wieczyste KW nr [...] o pow. 19644 ha. Na ww. nieruchomości, jak wskazano w § 1 rzeczonego aktu, znajdował się budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze, cztery szopy drewniane, studnia z pompą, ustęp drewniany oraz parkan z bramą. W myśl § 3 powyższej umowy Prezydium Rady N. m. P. ubiegało się o wywłaszczenie tej nieruchomości w związku z jej przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] C1 i C2.

Zgodnie z mapą stanu prawnego nieruchomości, dawnej działce o nr [...] i nr [...] obecnie odpowiadają działki o nr: [...] cz., [...] cz., [...] cz., [...],[...],[...] cz. i [...]. Postanowieniem Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] przekazano Wojewodzie według właściwości podanie o zwrot działek o nr: [...], [...], [...] cz., [...] cz. i [...] cz. Podanie o zwrot działki [...] i [...] pozostawiono do rozpoznania Dyrektorowi Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...]. Na podstawie decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] z [...] października 2009 r. znak [...] działka nr [...] uległa podziałowi na działki o nr: [...],[...], [...] i [...]. W konsekwencji powyższego, przedmiotem niniejszego postępowania o zwrot stały się działki o numerach: [...],[...],[...],[...] i [...] i [...].

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego P. - N. M. i [...] w P., I Wydział Cywilny z [...] września 2009 r. sygn. akt [...] spadek po K. G. nabyli: L. G. w Ľ części oraz p. H. W., C. G., S. G., T. G. oraz R. G. w [...] części każdy z nich. Na mocy tego samego postanowienia spadek po L. G. nabyli: H. W., C. G., S. G., T. G. oraz R. G. w [...] części każdy z nich. Po zmarłym T. G., na mocy postanowienia Sądu Rejonowego P. - [...] w P., Wydział I Cywilny z [...] września 2011 r. sygn. akt [...] spadek odziedziczyli: Ewa M. G. oraz A. G. w ˝ każdy z nich. Spadek po zmarłym R. G., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] kwietnia 2015 r. nr rep. A. [...], nabyli A. G. w ˝ części, P. G. w [...] części, A. G. w [...] części, M. G. w [...] części, K. G. w [...] części. Ostatecznie, osobami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości położonej w P. na os. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr: [...], [...], [...], [...] cz., [...] cz., [...] cz. są H. W. w [...] części, C. G. w [...] części, S. G. w [...] części, E.-G. w [...] części, A. G. w [...] części, A. G. w [...] części, P. G. w [...] części, A. G. w [...] części, M. G. w [...] części, K. G. w [...] części. Osoby powyższe udzieliły pełnomocnictwa radcy prawnemu P. W. do reprezentowania ich w niniejszej sprawie odpowiednio [...] września 2009 r., [...] grudnia 2012 r., [...] kwietnia 2015 r.

Z pisma Urzędu Miasta P. , Wydział Urbanistyki i Architektury, z dnia [...] maja 2012 r., wynika, iż obszar działek o nr: [...], [...], [...] oraz części działek o nr: [...], [...], [...] zgodnie z ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. P. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady N. miasta [...] z dnia [...] września 1966 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. P. z dnia 30 września 1996 r., Nr 11, poz. 80) przeznaczone zostały pod: zabudowę (większość wskazanego obszaru) oznaczoną symbolem MW tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności, zbiorowego i karnego, oraz tereny oznaczone symbolem ZL – tereny parków i skwerów (stosunkowo niewielki wschodni fragment obszaru).

Ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w P. zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] marca 1971 r. (Dz. Urz. Rady Narodowej m. P. z dnia 29 kwietnia 1971 r., Nr 4 poz. 14) wynika, iż teren ten był oznaczony na rysunku planu symbolem D2MWn – zabudowa mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy, powyżej 0,7 netto. Na wnioskowanym obszarze wyróżniono rejony zabudowy wysokiej, rejony zabudowy średniowysokiej, fragment trasy tramwajowej, główny ciąg pieszy, fragment ośrodka usługowego

Założenia, o których mowa powyżej, odzwierciedla Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji Osiedla Mieszkaniowego - Jednostki "D" w P. - [...], zatwierdzony decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. , Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...], zwany dalej "ogólnym planem realizacyjnym". Zgodnie z powyższym dokumentem na terenie objętym wnioskiem o zwrot założono budowę przedszkola, budynków mieszkalnych V i XI, szkołę podstawową, a także tereny zaplecza komunikacyjnego oraz ciągi komunikacyjne i infrastruktura towarzysząca. Pomiędzy blokami mieszkalnymi przewidziano miejscową infrastrukturę sportową. Część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji, o którym mowa powyżej wskazuje, iż na jej terenie przewidziano zabudowę budynkami XI i XVI kondygnacyjnymi. Budynki V-kondygnacyjne tworzą zespoły o podobnym wyrazie przestrzennym i funkcjonalnym, natomiast na obrzeżu osiedla, po wschodniej i zachodniej stronie usytuowano dwa długie budynki XI kondygnacyjne. Budynki V kondygnacyjne sytuowane są swobodnie, budynki usługowe I-, II-, II-kondygnacyjne zaplanowano jako budynki wolnostojące, dwa duże wielofunkcyjne zespoły handlowo-usługowe usytuowano w miejscach przecięć głównych ciągów pieszych z komunikacją masową w częściach północnej i wschodniej osiedla. Rozmieszczenie szkół, przedszkoli i żłobków określono jako równomierne na całym terenie, zapewniające właściwą obsługę mieszkańców. Układ dróg wewnątrzosiedlowych zaprojektowano w oparciu o zasadę sięgaczy, co umożliwiało stworzenie bezkolizyjnego systemu dojść do terenów rekreacyjnych oraz wszystkich obiektów usługowych. Sięgacze połączono odcinkami przejazdów awaryjnych dla samochodów uprzywilejowanych. Zasadniczy ciąg pieszy biegnie wzdłuż terenów zielonych osiedla, łącząc wszystkie obiekty usługowe osiedla z budynkami mieszkalnymi oraz z przystankami komunikacji masowej i terenami sportu ogólnomiejskiego. Zieleń, jako ważny element kompozycyjny w ostatecznym kształcie osiedla, stanowić miała uzupełnienie do projektowanej zabudowy. Na osiedlach przewidziano tereny rekreacyjno-sportowe – przydomowe tereny zabawowe dla dzieci małych zlokalizowane w bezpośredniej bliskości domów mieszkalnych oraz przydomowe tereny rekreacyjno-sportowe dla dzieci starszych na terenie zieleni osiedlowej, a także osiedlowe place zabaw i rekreacji dla wszystkich grup wieku, w tym centralny ogród sportu rekreacyjnego dla wszystkich grup wiekowych, położony na terenie zieleni podstawowej w rejonie budynku nr [...] i pawilonu nr [...]. W planie wskazano orientacyjny program urządzeń wypoczynkowych (m.in. piaskownice, ławki, elementy wielofunkcyjne), placów rekreacyjnych (m.in. stoliki i taborety, ławki, elementy wielofunkcyjne, górki saneczkowe oraz kort tenisowy).

Oględziny nieruchomości, odbyły się w dniach [...] października 2010 r., [...] września 2013 r., [...] maja 2015 r. Oględziny przeprowadzone [...] marca 2016 r. dotyczyły projektowanych, w związku z projektem podziału działki [...], działek nr [...],[...],[...].

Z dokumentacji zebranej w toku postępowania wynikało, że działka nr [...] cz. stanowi w większości fragment utwardzonej asfaltem ul. [...] z chodnikiem utwardzonym asfaltem po obu jej stronach. W tym miejscu znajduje się oświetlenie uliczne - 4 lampy oświetleniowe. Ul. [...] w roku 1986 zaliczona została do kategorii drogi powiatowej na odcinku od ul. [...] do Inflanckiej. Inwestycję polegającą na budowie ul. [...] zrealizowano w 1979 r. W części północnej na działce znajduje się skarpa opadająca w kierunku północnym, porośnięta krzewami oraz zielenią niską. W środkowej części znajduje się dojście do linii tramwajowej w postaci betonowych schodów. Działka objęta jest układem komunikacyjnym ww. ulicy w całości.

Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawnikiem, a w północnej części również nasadzeniami drzew. Granica południowa przebiega po płocie z siatki. W części opisowej ogólnego planu realizacyjnego wskazano na występujące niekorzystne warunki budowlane: "po obwiedni osiedla D w przeważającej części to dolina strumyka [...] i rowy odprowadzające wody opadowe. W przeważającej części to gruntu nienośne". Ogólny plan realizacyjny wskazuje przeznaczenie tego terenu pod zieleń osiedlową.

Działka nr [...] stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawnikiem niepielęgnowanym, zajęta jest pod fragment ulicy [...], która w roku 1986 zaliczona została do kategorii drogi powiatowej na odcinku od ul. [...] do Inflanckiej. Inwestycję polegającą na budowie ul. [...] zrealizowano w 1979 r. Działka objęta jest układem komunikacyjnym powyższej ulicy w całości.

Działka nr [...] zajęta jest pod trwale związany z gruntem, murowany, parterowy budynek usługowy, zajęty pod lokale użytkowe - piekarnię i sklep mięsny. Pozwolenie na budowę pawilonu handlowego zostało wydane w dniu [...] lipca 1978 r., a obiekt odebrano i przekazano do użytku w dniu [...] czerwca 1979 r. Fragment niezabudowany stanowi utwardzone dojścia do ww. lokali w postaci schodów oraz krzew ozdobny. Ogólny plan realizacyjny zakładał istnienie na terenie jednostki budynków usługowych I, II, III kondygnacyjnych, wolnostojących. Zaplanowano przebieg tramwaju wzdłuż [...], a także północnej granicy osiedla. Przystanki usytuowano przy pawilonach handlowo-usługowych.

Działka nr [...] częściowo, w części wschodniej zajęta jest pod fragmenty osiedlowych dróg wewnętrznych. W jej rejonie znajdują się murowane boksy na pojemniki na odpady, kryte dachem. Wzdłuż ul. [...] znajdują się parterowe, nietrwale związane z gruntem pawilony usługowe. W części środkowej znajduje się fragment budynku mieszkalnego wielokondygnacyjnego. Teren wzdłuż niego jest utwardzony kostką brukową i stanowi dojścia do niego. W tym miejscu znajduje się również pas trawnika z nasadzeniami drzew i krzewów. Po stronie zachodniej znajduje się fragment zieleńca osiedlowego. Teren ten porośnięty jest trawnikiem z nasadzeniami krzewów i drzew. W tym miejscu znajdują się alejki utwardzone asfaltem i mała architektura (lampy oświetleniowe, kosze na śmieci, ławki). Przy bloku znajduje się niewielki plac zabaw z piaskownicą i huśtawkami. Oddzielona objęta postępowaniem zachodnia część działki nr [...] zajęta jest pod fragment budynku mieszkalnego V kondygnacyjnego. Przestrzeń wokół budynku stanowi utwardzone asfaltem alejki piesze i zieleń (trawnik, krzewy i drzewa z nasadzeń). Budynki usytuowana na działce zostały wybudowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] na podstawie stosownych decyzji pozwolenia na budowę: nr [...] - dot. budynku nr [...] na os. [...], (oddanego do użytku w 1977 r.) oraz nr [...] - dot. budynku nr [...] na os. [...] (oddanego do użytku w 1975 r.).

Działka nr [...] częściowo zajęta jest w części południowo-zachodniej pod fragment trawiastego boiska do gry w piłkę nożną. Zgodnie z ogólnym planem realizacyjnym część tego terenu przeznaczona była pod budowę szkoły podstawowej. W zachodniej części znajdują się ławki, maszty, drzewa z nasadzeń. Działkę w części środkowej przecina alejka piesza utwardzona asfaltem z lampami oświetleniowymi.

W rejonie działki [...] znajduje się fragment budynku trwale związanego z gruntem, nieużytkowanego, prawdopodobnie w przeszłości o funkcji sakralnej. Umowa dzierżawy obejmująca działkę na której znajduje się budynek zawarta została z Parafią Kościoła Rzymsko-Katolickiego pod wezwaniem [...] Rozbiórka budynku przewidziana była na rok 2016. W części wschodniej fragment zieleńca osiedlowego - teren porośnięty trawnikiem z nasadzeniami drzew i krzewów, poprzecinane utwardzonymi alejkami pieszymi. W tym miejscu znajduje się fragment siłowni na wolnym powietrzu i pozostałości bieżni boiska sportowego. Bieżnia boiska została wykonana równocześnie z budową osiedla mieszkaniowego zgodnie z ogólnym planem realizacyjnym. Na nieruchomości znajdują się fragmenty sieci przesyłowych oraz fragmenty infrastruktury operatorów tych sieci.

Dokumentacja fotograficzna obszaru objętego wnioskiem o zwrot, sporządzona w 1976 r., przedstawia inwestycję w początkowej fazie: zarysy budynków, teren jeszcze niezagospodarowany, zaplecze budowy z drogami technicznymi i tymczasowymi pawilonami. Fotografie z 1982 r. przedstawiają budynki, (bloki nr [...] – [...] i fragment bloku nr [...] – [...]), wraz z otoczeniem komunikacyjnym, uporządkowany teren, w części środkowej fragment boisk dużego trawiastego, owalnej bieżni, plac zabaw, a także fragment wybudowanej ulicy [...] oraz pawilon usługowy i pobliska pętla tramwajowa. Zdjęcie z 1989 r. przedstawia zrealizowany wewnątrzosiedlowy ciąg komunikacyjny, liczne nasadzenia zieleni Wzdłuż ulicy [...], na działce [...] w pasie zieleni zlokalizowane są pawilony. W środkowej części działki [...] uwidoczniony jest fragment boiska trawiastego z bramką, owalna bieżnia, a także wolny plac w miejscu przyszłej kaplicy. Zdjęcie z 1994 r. obrazuje budynek tymczasowej kaplicy, kolejne pawilony wzdłuż ulicy [...] oraz plac na pojemniki na odpady.

W toku prowadzonego postępowania uzyskano również operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2016 r., sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego – B. W., którego celem było określenie wartości nieruchomości w celu dokonania rozliczenia związanego ze zwrotem osobom uprawnionym nieruchomości na podstawie art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazującym, iż doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości o [...] zł.

W powyższym stanie faktycznym Starosta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. (dalej również jako "decyzja organu I instancji") orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców działki nr [...] oraz [...], odmowie zwrotu części działki nr [...] oraz działek [...], [...], [...], [...], [...], o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] na działki nr [...] oraz [...] oraz o nieobowiązywaniu wnioskodawców do zwrotu na rzecz M. P. należności określonych w art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło M. P. oraz H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G., K. G..

M. P. zarzuciło Staroście [...] naruszenie przepisów: prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - na okoliczność poczynienia błędnych ustaleń w zakresie spełnienia przewidzianych w tychże przepisach przesłanek, w sytuacji, gdy materiał dowodowy wskazuje na realizację celu wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego; prawa procesowego, tj. art. 80 K.p.a. z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego zabranego w sprawie i uznanie iż zostały spełnione przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, oraz, w rezultacie powyższych naruszeń, art. 8 K.p.a.

H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G., K. G. zarzucili Staroście [...] naruszenie przepisów: prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zwrot nieruchomości jest niedopuszczalny – mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływ terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz bezpodstawne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nie wynika to, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym, oraz poprzez niezastosowanie przepisów art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pomimo ziszczenia się przesłanek nakazujących zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości; prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 K.p.a. przejawiające się w: wydaniu rozstrzygnięcia sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym; wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego; oparciu się na materiale dowodowym, z którego w żadnym wypadku nie wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany; wydaniu rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach związanych z rekonstrukcją stanu faktycznego; pominięciu w toku postępowania niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych, z których jednoznacznie wynikało, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż naprzedmiotowej nieruchomości nie powstał żaden z obiektów przewidzianych w miejscowym szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego; wydaniu rozstrzygnięcia ex officio z jednoczesnym przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, oraz bez należytego zbadania stanu faktycznego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.

Wojewoda przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy (dalej również jako "decyzja organu II instancji").

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano na treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując równocześnie, że treść art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie którego dochodzi do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, doznała modyfikacji wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który wszedł w życie 24 marca 2014 r. Zgodnie z powyższym wyrokiem art. 137 ust. 1 w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W rezultacie, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zrealizowanie celu wywłaszczenia na nieruchomości przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot, niezależnie od tego czy nastąpiło to po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia, nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości. Nie sposób przyjąć, aby ocena zbędności nieruchomości mogła odbywać się przez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem tych terminów do systemu prawa, gdyż nie sposób wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone. Tak więc w świetle ugruntowanego poglądu orzecznictwa sądów administracyjnych, bez wpływu na wynik sprawy jest okoliczność, że cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie wielu lat licząc od daty decyzji o wywłaszczeniu. Istotne jest to, że w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji grunt objęty treścią decyzji o wywłaszczeniu został wykorzystany zgodnie z celem określonym w tej decyzji.

Następnie organ przywołał treść art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się również odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64, ze zm.), co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewoda zauważył, że obowiązkiem organów administracji, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny lub bardzo generalny, było precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Organ podkreślił również, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zwrot nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia nie jest możliwy w sytuacji gdy zajęta jest ona pod drogę publiczną. Zgodnie bowiem z art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe oznacza, że drogi publiczne nie mogą stanowić własności innych podmiotów, niż wskazane w ww. przepisie. Pod pojęciem drogi publicznej, zgodnie z art. 1 ww. ustawy należy rozumieć drogę zaliczoną na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Grunty będące droga publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być też przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych jest niedopuszczalne.

W ocenie Wojewody, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż brak jest przesłanek zwrotu nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] cz., [...], [...], [...], [...] cz., arkusz mapy 03, obręb Ż.. I tak, w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] ich zwrot jest niemożliwy z uwagi, iż stanowią one część drogi publicznej. Natomiast w odniesieniu do działek nr [...], [...] i [...] w ocenie organu II instancji Starosta P. słusznie stwierdził, iż cel wywłaszczenia został spełniony i tym samym zwrot powyższych działek jest niemożliwy. Celem wywłaszczenia była realizacja inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego o wysokiej intensywności. Na przedmiotowym terenie w okresie 1975 –1978 wybudowano budynki mieszkalne wielokondygnacyjne wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Otoczenie zagospodarowano zielenią, placami zabaw, ciągami komunikacyjni, pawilonami handlowymi, siłownią (z pozostałością bieżni). Zagospodarowanie powyższych działek wpisuje się w założenia realizacyjne na tym obszarze. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż orzecznictwo sądowe, odnoszące się do kwestii dopuszczalnych desygnatów ogólnego pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego", wskazuje, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obejmuje zatem nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym także terenów zielonych.

Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania, z uwagi na fakt, iż została ona wywłaszczona przed 27 maja 1990 r., istotne jest czy najpóźniej w dniu złożenia wniosku o zwrot (co miało miejsce 25 lutego 2009 r.), ale nie później niż przed 22 września 2004 r., został zrealizowany cel wywłaszczania. Materiał dowodowy wskazuje, że przesłanki zbędności określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami spełnione zostały w stosunku do części działki [...], arkusz mapy 03, obręb Ż., w części zajętej pod fragment kaplicy tymczasowej oraz boiska trawiastego. Z założeń ogólnego planu realizacyjnego nie wynika budowa obiektu sakralnego. W obszarze części powyższej działki miała znajdować się również infrastruktura towarzysząca szkole podstawowej. Starosta P. ustalił, iż kwestia zwrotu nieruchomości sąsiadującej z działka nr [...], na której zaplanowano, a nie zrealizowano budowy szkoły, rozstrzygnięta została w zakończonym postępowaniu, prowadzonym pod sygn. [...] Organ I instancji słusznie wskazał, iż w cel wywłaszczenia wpisywałoby się boisko, jako integralna część terenu szkoły podstawowej, jedne z jego potencjalnych elementów. Przeszkody do zwrotu, jak słusznie zauważył organ I instancji, nie stanowi istnienie na zwracanej części działki [...] fragmentu sieci infrastruktury gazowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest bowiem pogląd, iż budowa infrastruktury nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, jeżeli ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. W niniejszej sprawie istniejąca na działce infrastruktura techniczna nie stanowiła celu wywłaszczenia, a powstała jako infrastruktura towarzysząca dla realizacji innego celu, jakim było wybudowanie osiedla mieszkaniowego.

Wojewoda nie wniósł również zastrzeżeń do dokonanego zgodnie z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z 07 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybów dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268 poz. 2663) podziału działki nr [...] oraz do przedłożonego operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2016 r.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Miasto [...] oraz H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G., K. G..

W skardze wniesionej przez Miasto [...] podniesiono zarzuty naruszenia: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - na okoliczność poczynienia błędnych ustaleń w zakresie spełnienia przewidzianych w tychże przepisach przesłanek, w sytuacji, gdy materiał dowodowy wskazuje na realizację celu wywłaszczenia – budowę osiedla mieszkaniowego; prawa procesowego, tj. art. 80 K.p.a. z uwagi na błędną ocenę materiału dowodowego zabranego w sprawie i uznanie iż zostały spełnione przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, oraz w rezultacie powyższych naruszeń, art. 8 K.p.a.

W ocenie Miasta w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do orzeczenia o zwrocie części działki [...]. Realizacja boiska, w miejsce szkoły, stanowi bowiem realizację celu wywłaszczenia, co również wypełniało realizację celu, jakim było zapewnienie właściwej obsługi mieszkańców osiedla [...]. Podobnie realizacja obiektu sakralnego, która miała miejsce po 1989 r., wskazuje, że w sprawie nie zostały spełnione warunki do zwrotu nieruchomości. Jak podkreślono, do tego czasu działka powyższa stanowiła tereny zielone.

W skardze H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G. oraz K. G. podniesiono zarzuty naruszenia: art. 6, art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na: bezpodstawnym przyjęciu, że zwrot nieruchomości nie jest dopuszczalny - mimo ziszczenia się przesłanek oraz upływ terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami — z uwagi na to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co bezsprzecznie doprowadziło do usankcjonowania stanu sprzecznego z prawem w tym zwłaszcza normą wyrażoną w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami; bezpodstawnym przyjęciu, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, pomimo tego, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin nie wynika to, by na przedmiotowym gruncie powstała infrastruktura, która została wskazana na planie realizacyjnym, jak również w akcie notarialnym stanowiącym podstawę przeniesienia własności przedmiotowej działki; zarzut naruszenia art. 2a w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985f. o drogach publicznych w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 48 Kodeksu cywilnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na zrównaniu przez organ II instancji pojęcia nieruchomości i drogi publicznej w konsekwencji błędne uznanie, iż niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod drogę publiczną; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wypływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 oraz art. 136 K.p.a. przejawiające się w ustaleniu w sposób niedokładny i niewyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, wskazujących na konieczność zwrotu skarżącym wywłaszczonej nieruchomości; wydaniu rozstrzygnięcia pomimo niewyczerpującego zebrania przez organy administracji dowodów, z jednoczesnym pominięciem wniosków dowodowych strony Skarżącej o przesłuchanie świadków niezbędnych dla poprawnego określenia celu wywłaszczenia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; wydaniu rozstrzygnięcia z jednoczesnym rozstrzygnięciem wszystkich wątpliwości na niekorzyść strony skarżącej, w oparciu o tezy nie mające pokrycia w zebranym dotąd materiale dowodowym; wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletnie zebrany przez Organ I instancji materiał dowodowy, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń związanych odtworzeniem rzeczywistego celu wywłaszczenia; zaaprobowanie wadliwego stanowiska organu I instancji dotyczącego ustalenia celu wywłaszczenia, które nastąpiło w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, a samo zdefiniowanie i konkretyzacja celu publicznego na jaki została wywłaszczona nieruchomość nastąpiło jedynie w oparciu o hipotezy organu I instancji oraz ciąg poszlak, które nie zostały w sposób należyty i wyczerpujący zweryfikowane; wybiórczym, powierzchownym i subiektywnym podejściu do już zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego mającego niewątpliwie wpływ na wydanie wadliwego rozstrzygnięcia

W ocenie skarżących organy administracji nie ustalił w sposób prawidłowy celu wywłaszczenia, w zaskarżonej decyzji. I tak, na planie realizacyjnym w miejscu działki o nr [...] nie ma uwidocznionego pawilonu jako budynku trwale związanego z gruntem. Powyższe zatem nakazuje przyjąć, iż wbrew twierdzeniom organów administracji cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, skoro przedmiotowy budynek nie był nawet przewidziany w planie realizacyjnym. Trudno zgodzić się również, z zapatrywaniami Wojewody, który podzielił stanowisko Starosty, sprowadzające się do uznania, iż na działce o nr ewidencyjnym [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia. Organy administracji przyjmując, że zieleń porosła przedmiotową działkę stanowi w istocie realizację celu wywłaszczenia nie uwzględnił w żadnym wypadku przeznaczenia tego gruntu a także tego kiedy, tj. w jakim okresie zieleń ta miała być urządzona. Ograniczenie się w zasadzie w części motywacyjnej zaskarżonej decyzji, że zieleń ta jest w ostatnim okresie pielęgnowana przez Spółdzielnię Mieszkaniową ma się nijak do ustalenia przez organ rzeczywistego i uszczegółowionego celu wywłaszczenia. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżących w odwołaniu nie zostały w należyty sposób rozpatrzone, a wręcz zignorowane. W powyższym zakresie trudno opierać się — jak uczyniły to organy obu instancji — na samych tylko twierdzeniach Spółdzielni, jakoby trawnik na przedmiotowej nieruchomości powstał kilkadziesiąt lat wcześniej. Jak wyjaśniono, część drzew znajdujących się na tej części nieruchomości pochodzi jeszcze z czasów sprzed wywłaszczenia. Wbrew ustaleniom organów administracji, działka nr [...] nie została przeznaczona pod zieleń osiedlową w planie zagospodarowania przestrzennego, lecz jako zabudowa usługowa. Powyższe zatem również świadczy o tym, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce nie został zrealizowany.

W toku postępowania nie odniesiono się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że organy, pozyskując do akt sprawy plan realizacyjny i miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wskazały, co konkretnie miało znajdować się na wywłaszczonym terenie. Trudno bowiem uznać, że ogólnikowe stwierdzenia sprowadzające się do uznania, że plan realizacyjny i miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego wskazuje, iż większość wywłaszczonego terenu przeznaczona została pod zabudowę o wysokiej intensywności oraz niewielki fragment pod zieleń parkową, stanowią zdefiniowanie i uszczegółowienie celu wywłaszczenia. Organ II instancji błędnie zatem uznał w wyżej wskazanym zakresie, iż cel wywłaszczenia oraz jego realizacja zostały poprawnie zbadana, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...].

W toku prowadzonego postępowania w dalszym ciągu nie zostało zbadane czy w terminach określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami został zrealizowany cel wywłaszczenia, który de facto również nie został w należyty sposób zdefiniowany i uszczegółowiony. Ustalenia organów zostały dokonane w stosunku do niewielkiej części nieruchomości - działki nr [...] zabudowanej blokami mieszkalnymi i zielenią osiedlową. Co do pozostałego terenu to zarówno organ I jak i II instancji wychodząc z założenia, iż teren poza budynkami mieszkalnymi M. P. niezabudowany, błędnie uznały, iż cel wywłaszczenia na działkach [...], [...] oraz [...], [...], [...] został zrealizowany i nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia terminów wynikających z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem na części nieruchomości żadna infrastruktura nie powstała. Nie zrealizowano ani jednego boiska sportowego. Powstała jedynie kaplica, która z pewnością nie mogła realizować celu wywłaszczenia.

Za niezrozumiały uznano podział działki [...]. Na tej części nieruchomości docelowo powstać miała szkoła wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Zieleń osiedlowa znajduje się na części działki [...] — wzdłuż alejki, która graniczy z budynkiem (blok 4 piętrowy) nr [...] na Osiedlu [...]. W związku z powyższym należało uznać, iż wykonany pierwotnie podział działki nr [...] z dnia 10 grudnia 2015 r. kontynuuje linię podziału dawnej działki na działki nr [...] i [...]. Skarżący stoją na stanowisku, iż część działki [...] znajdująca się powyżej obecnej granicy nowopowstałej działki [...] aż do linii granicznej z alejką przy bloku nr [...] winna być objęta zwrotem. Na tej części nieruchomości nie ma żadnej infrastruktury osiedla ani zieleni osiedlowej. Znajduje się jedynie dzika zieleń spontaniczna, dzikie ścieżki oraz instalacje podziemne.

Podobnie celu wywłaszczenia nie mogą realizować kioski i budynek pawilonowy zlokalizowane od strony wjazdu do osiedla na części działki [...] oraz na działce [...]. Zgodnie z planem realizacyjnym takie obiekty nie były przewidywane do wybudowania na tej części działki. Należy zauważyć, iż działki nr [...], [...], [...] leżące obok nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, zostały zwrócone poprzednim właścicielom w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia.

Zdaniem skarżących obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia, czego jednak nie uczyniono. Za bezpodstawne uznano również wywiedzenie przez Wojewodę, że z samego tylko faktu zabudowania przedmiotowych działek wynika, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, i nie zachodzi potrzeba ustalania terminów, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za błędne uznano stanowisko, że wzniesienie obiektów na przedmiotowych działkach uzasadnia przeświadczenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i zbędnym jest ustalanie, w jakich terminach nastąpiło rozpoczęcie i zakończenie prac budowlanych. Ustalenie tychże okoliczności należy uznać za nieodzowne w kontekście sprecyzowania daty ekspiracji, określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniających jednocześnie zwrot wywłaszczonych działek.

W ocenie skarżących, stanowisko organów administracji publicznej sprowadzające się do uznania, iż wzniesione budynki w postaci kaplicy oraz pawilonów stanowią obiekty służące celom użyteczności publicznej co uzasadnia przeświadczenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, jest z gruntu rzeczy chybione. Nie można bowiem, jak czynią to organy obu instancji dokonywać wykładni rozszerzającej przy zdefiniowaniu celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Organy obu instancji zdają się bowiem błędnie utożsamiać każdy cel użyteczności publicznej z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej.

Skarżący podnieśli wreszcie, że możliwym jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Restytucja prawa własności nie doprowadzi wbrew twierdzeniom Wojewody do sytuacji, w której droga publiczna przejdzie na własność poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Ta bowiem zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 48 ustawy Kodeks cywilny nadal będzie własnością Skarbu Państwa lub Gminy.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez Miasto [...] okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość decyzji organów administracji publicznej, mocą których orzeczono o zwrocie na rzecz skarżących H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., A. G., P. G., A. G., M. G. oraz K. G. części nieruchomości położonej w P. na os. [...], stanowiących działkę nr [...] o powierzchni 1 223 m2 i działka nr [...] o powierzchni 663 m2 oraz o odmowie zwrotu na ich rzecz części działki nr [...] o powierzchni 13 888 m2 oraz części działek nr [...] i [...], a także działki nr [...], [...], [...].

Okolicznością bezsporną, nie kwestionowaną przez strony, pozostaje, że aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1972 r. rep. [...] oraz K. G. sprzedali, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nieruchomość położoną w P. przy ul, [...], zapisaną w księdze wieczyste KW nr [...] o pow. 19644 ha. Na ww. nieruchomości, jak wskazano w § 1 rzeczonego aktu, znajdował się budynek mieszkalny, dwa budynki gospodarcze, cztery szopy drewniane, studnia z pompą, ustęp drewniany oraz parkan z bramą. W myśl § 3 ww. umowy Prezydium Rady N. m. P. ubiegało się o wywłaszczenie tej nieruchomości w związku z jej przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Rataje C1 i C2.

Stosownie do treści art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Nie budzi przy tym wątpliwości, że zbycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co z kolei umożliwiało wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, jak i nie jest kwestionowane przez strony, że w toku prowadzonego postępowania prawidłowo określono następców prawnych L. G. oraz K. G., a zatem prawidłowo określono krąg osób, które mogły skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Stosownie do treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Równocześnie, stosownie do treści art. 137 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W tym miejscu Sąd zauważa, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot, cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw . Trybunał nie stwierdził w takiej sytuacji naruszenia art. 2 Konstytucji ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Z wyroku tego wynika, że organ rozpoznając sprawę o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (co ma miejsce w niniejszej sprawie), po jednoznacznym ustaleniu celu wywłaszczenia, bada czy cel ten został zrealizowany na dzień złożenia wniosku o zwrot. Tylko bowiem w razie ustalenia, że w tej dacie nie został on zrealizowany, możliwe jest orzeczenie zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2908/15, Baza NSA).

W powyższym zakresie, już na tym etapie rozstrzygania sprawy Sąd wskazuje, że podniesione w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzuty dotyczące konieczności zbadania upływu terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należało za bezzasadne. Istotne znaczenie w niniejszej sprawie miało bowiem ustalenie, czy do dnia złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Analiza akt sprawy oraz wniesionych skarg wskazuje, że zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do problemu, czy na wywłaszczonej działce został zrealizowany cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy może działka ta stała się zbędna na ten cel zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie został spełniony w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

W tym miejscu należy podkreślić, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, Baza NSA).

Zgodnie z treścią aktu notarialnego z dnia 11 sierpnia 1972 r. sprzedaż nieruchomości nastąpiła w związku z jej przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Rataje C1 i C2. Obszar działek nr [...], [...], [...] oraz części działek o numerach [...], [...], [...] zgodnie z ustaleniami Planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. P. uchwalonego uchwałą nr [...]/66 Prezydium Rady N. miasta [...] z dnia [...] września 1966 r. przeznaczone zostały pod: zabudowę (większość wskazanego obszaru) oznaczoną symbolem MW tereny mieszkalnictwa o wysokiej intensywności, zbiorowego i karnego, oraz tereny oznaczone symbolem ZL – tereny parków i skwerów (stosunkowo niewielki wschodni fragment obszaru). Ze szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Górnego tarasu [...] w [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Prezydium Rady N. m. P. z dnia [...] marca 1971 r. wynika, iż teren ten był oznaczony na rysunku planu symbolem D2MWn -zabudowa mieszkalnictwa rodzinnego o wysokiej intensywności zabudowy, powyżej 0,7 netto. Na wnioskowanym obszarze wyróżniono rejony zabudowy wysokiej, rejony zabudowy średniowysokiej, fragment trasy tramwajowej, główny ciąg pieszy, fragment ośrodka usługowego

Ogólny Plan Zagospodarowania Terenu Inwestycji O. Mieszkaniowego - Jednostki "D" w P. - [...], zatwierdzony decyzją Prezydium Rady N. M. P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...], wskazywał, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot założono budowę przedszkola, budynków mieszkalnych V i XI kondygnacyjnych, szkoły podstawowej, a także tereny zaplecza komunikacyjnego oraz ciągi komunikacyjne i infrastruktura towarzysząca. Pomiędzy blokami mieszkalnymi przewidziano miejscową infrastrukturę sportową. Część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji, o którym mowa powyżej wskazuje, iż na jej terenie przewidziano zabudowę budynkami XI i XVI kondygnacyjnymi. Budynki V-kondygnacyjne tworzą zespoły o podobnym wyrazie przestrzennym i funkcjonalnym, natomiast na obrzeżu osiedla, po wschodniej i zachodniej stronie usytuowano dwa długie budynki XI kondygnacyjne. Budynki V kondygnacyjne sytuowane są swobodnie, budynki usługowe I-, II-, II-kondygnacyjne zaplanowano jako budynki wolnostojące, dwa duże wielofunkcyjne zespoły handlowo-usługowe usytuowano w miejscach przecięć głównych ciągów pieszych z komunikacją masową w częściach północnej i wschodniej osiedla. Rozmieszczenie szkół, przedszkoli i żłobków określono jako równomierne na całym terenie, zapewniające właściwą obsługę mieszkańców. Zasadniczy ciąg pieszy przewidziano wzdłuż terenów zielonych osiedla, łącząc wszystkie obiekty usługowe osiedla z budynkami mieszkalnymi oraz z przystankami komunikacji masowej i terenami sportu ogólnomiejskiego. Zieleń, jako ważny element kompozycyjny w ostatecznym kształcie osiedla, stanowić miała uzupełnienie do projektowanej zabudowy. Na osiedlach przewidziano tereny rekreacyjno-sportowe - przydomowe tereny zabawowe dla dzieci małych zlokalizowane w bezpośredniej bliskości domów mieszkalnych oraz przydomowe tereny rekreacyjno-sportowe dla dzieci starszych na terenie zieleni osiedlowej, a także osiedlowe place zabaw i rekreacji dla wszystkich grup wieku, w tym centralny ogród sportu rekreacyjnego dla wszystkich grup wiekowych, położony na terenie zieleni podstawowej w rejonie budynku nr [...] i pawilonu nr [...]. W planie wskazano orientacyjny program urządzeń wypoczynkowych (m.in. piaskownice, ławki, elementy wielofunkcyjne), placów rekreacyjnych (m.in. stoliki i taborety, ławki, elementy wielofunkcyjne, górki saneczkowe oraz kort tenisowy).

W powyższym świetle przyjąć należało, wbrew zarzutom podniesionym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że cel wywłaszczenia został prawidłowo ustalony, przez organy administracji prowadzące postępowanie. Celem powyższym była bowiem realizacja osiedla mieszkaniowego. Należy przy tym podkreślić w niniejszym miejscu, że przy ocenie realizacji celu publicznego jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki). Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, Baza NSA, osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach mogło bowiem dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla.

Przechodząc do poszczególnych zarzutów wniesionych skarg, wskazać należy, że M. P. kwestionuje możliwość zwrotu części działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb 0006 Żegrze, oznaczonych na mapie z projektem podziału, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji jako: działka nr [...] o powierzchni 1 223 m2 i działka nr [...] o powierzchni 663 m2. M. stoi bowiem na stanowisku, że realizacja boiska, w miejsce szkoły, stanowi realizację celu wywłaszczenia, co również wypełniało realizację celu, jakim było zapewnienie właściwej obsługi mieszkańców osiedla [...].

Odnosząc się do nowoprojektowanej działki nr [...], wskazać należy, że niewątpliwie, jak zasadnie wywodzi Miasto, jako cel wywłaszczenia wpisywałoby się boisko, jako integralna część terenu szkoły podstawowej, jedne z jego potencjalnych elementów, tym bardziej, że nieopodal przedmiotowego osiedla powstała szkoła podstawowa. Nie można zatem z góry przyjąć, że skoro szkoła nie została zrealizowana na powyższej działce, to fakt realizacji na niej boiska szkolnego wyklucza realizację celu publicznego. W powyższym zakresie pamiętać należy, o konieczności szerokiej interpretacji pojęcia "budowa osiedla mieszkaniowego" które może obejmować również budowę boiska. Co więcej, pamiętać należy, że jak powyżej wskazano, w przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Oznacza to, że w realiach przedmiotowej sprawy konieczne stało się w pierwszej kolejności określenie, czy boisko znajdujące się na powyższej działce stanowiło boisko zagospodarowane, czy też zostało zrealizowane w sposób nieplanowany, a więc nie związany bezpośrednio z realizacją osiedla mieszkaniowego.

W odniesieniu do działki nr [...] organy administracji publicznej stanęły na stanowisko, że skoro z założeń ogólnego planu realizacyjnego nie wynika budowa obiektu sakralnego, to nie można przyjąć, aby cel wywłaszczenia został zrealizowany, a w konsekwencji nieruchomość powyższa powinna zostać zwrócona. Jak bowiem powyżej wskazano, budowa osiedla mieszkaniowego, obejmuje z natury rzeczy swym zakresem rzeczowym kompleksowo inwestycję podstawową (budynki mieszkalne) oraz inwestycje towarzyszące, polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (urządzeń komunikacyjnych, energetycznych, wodnych, obiektów służących ochronie środowiska, ochronie przeciwpożarowej itp.), a także polegające na budowie obiektów i urządzeń infrastruktury społecznej (oświaty, służby zdrowia, kultury, rzemiosła, handlu itp.) na potrzeby mieszkańców osiedla. Rodzaj i zakres infrastruktury, zwłaszcza społecznej, nie został prawnie określony ani tym bardziej wyczerpująco skatalogowany. W państwie demokratycznym wynika on z naturalnych potrzeb lokalnej społeczności, z zastrzeżeniem, że zaspokajanie tych potrzeb mieści się w obowiązującym porządku prawnym. Jest wobec tego niewątpliwe, że w tak rozumianym pojęciu infrastruktury społecznej osiedla mieszkaniowego mieszczą się obiekty sakralne, służące zaspokajaniu potrzeb religijnych i kultowych mieszkańców osiedla. obiekty sakralne zaś są jedynie - jak to wyżej zostało wykazane - infrastrukturą społeczną zabudowy osiedlowej, inwestycją towarzyszącą inwestycji podstawowej. Obiekty sakralne są zatem inwestycją towarzyszącą inwestycji podstawowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1994 r., sygn. akt IV SA 1116 – 1117/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 84). Konsekwentnie, w ocenie Sądu nie można jednoznacznie wykluczyć, że budowa obiektu sakralnego umożliwiała zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Przechodząc do zarzutów podniesionych przez skarżących – wnioskodawców, wskazać należy, że podnoszą oni, w zakresie odmowy zwrotu poszczególnych nieruchomości, że realizacją celu wywłaszczenia nie mogły być kioski i budynek pawilonowy zlokalizowane od strony wjazdu do osiedla na części działki [...] oraz na działce [...]. Zgodnie z planem realizacyjnym takie obiekty nie były przewidywane do wybudowania na tej części działki. Co więcej, skarżący stoją na stanowisko, że działki nr [...], [...], [...] leżące obok nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, zostały zwrócone poprzednim właścicielom w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że działka nr [...] częściowo, w części wschodniej zajęta jest pod fragmenty osiedlowych dróg wewnętrznych. W jej rejonie znajdują się murowane boksy na pojemniki na odpady, kryte dachem. Wzdłuż ul. [...] znajdują się parterowe, nietrwale związane z gruntem pawilony usługowe. W części środkowej znajduje się fragment budynku mieszkalnego wielokondygnacyjnego. Teren wzdłuż niego jest utwardzony kostką brukową i stanowi dojścia do niego. W tym miejscu znajduje się również pas trawnika z nasadzeniami drzew i krzewów. Po stronie zachodniej znajduje się fragment zieleńca osiedlowego. Teren ten porośnięty jest trawnikiem z nasadzeniami krzewów i drzew. W tym miejscu znajdują się alejki utwardzone asfaltem i mała architektura (lampy oświetleniowe, kosze na śmieci, ławki). Przy bloku znajduje się niewielki plac zabaw z piaskownicą i huśtawkami. Oddzielona objęta postępowaniem zachodnia część działki nr [...] zajęta jest pod fragment budynku mieszkalnego V kondygnacyjnego. Przestrzeń wokół budynku stanowi utwardzone asfaltem alejki piesze i zieleń (trawnik, krzewy i drzewa z nasadzeń). Budynki usytuowana na działce zostały wybudowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "O. młodych" na podstawie stosownych decyzji pozwolenia na budowę: nr [...] - dot. budynku nr [...] na os. [...], (oddanego do użytku w 1977 r.) oraz nr [...] - dot. budynku nr [...] na os. [...] (oddanego do użytku w 1975 r.).

Działka nr [...] zajęta jest natomiast pod trwale związany z gruntem, murowany, parterowy budynek usługowy, zajęty pod lokale użytkowe - piekarnię i sklep mięsny. Pozwolenie na budowę pawilonu handlowego zostało wydane w dniu [...] lipca 1978 r., a obiekt odebrano i przekazano do użytku w dniu [...] czerwca 1979 r. Fragment niezabudowany stanowi utwardzone dojścia do ww. lokali w postaci schodów oraz krzew ozdobny. Ogólny plan realizacyjny zakładał istnienie na terenie jednostki budynków usługowych I, II, III kondygnacyjnych, wolnostojących. Zaplanowano przebieg tramwaju wzdłuż [...], a także północnej granicy osiedla. Przystanki usytuowano przy pawilonach handlowo-usługowych.

W zakresie podniesionych zarzutów Sąd zauważa, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. Należy zatem podzielić stanowisko organów, prowadzących postępowanie, które w pierwszej kolejności wskazały, że celem pod który zostały przeznaczone przedmiotowe nieruchomości były inwestycje: [...], a więc budownictwo mieszkaniowe o wysokiej intensywności. Zgodnie z pozyskanymi dokumentami - w tym przede wszystkim protokołami odbioru budynków, opiniami Spółdzielni Mieszkaniowej [...]", Zarządu Dróg Miejskich oraz protokołami oględzin nieruchomości, cel wywłaszczenia nieruchomości na powyższych działkach został zrealizowany. Na przedmiotowym terenie zrealizowane zostały budynki mieszkalne wielokondygnacyjne, wraz z infrastrukturą towarzyszącą wybudowane w latach 1975 - 1979). Ich otoczenie zagospodarowano zielenią i infrastrukturą towarzyszącą (zieleń osiedlowa, place zabaw, ciągi komunikacyjne, pawilony handlowe, itp.). Lokalizacja zarówno budynków mieszkalnych jak i otoczenie infrastrukturą komunikacyjną w postaci alejek pieszych jest zgodna z założeniami realizacyjnymi na tym obszarze. Jak wynika z posiadanych dokumentów, również zieleń i infrastruktura towarzysząca powstała w terminie i zgodnie z założeniami. Obecnie działki nr [...] i [...] stanowią w całości zagospodarowany fragment osiedla mieszkaniowego (Osiedla [...] w P.).

Na powyższych nieruchomościach została zrealizowana rozbudowana sieć infrastruktury, która wpisuje się w realizację na całym obszarze celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Odnosząc się do zarzutów, wskazujących, że znaczny obszar nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot stanowią tereny wolne od zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej, a stanowiącej tereny zieleni niskiej, średniej, bądź wysokiej, wskazać należy, że nie sposób uznać znajdującej się w otoczeniu bloków mieszkalnych zieleni osiedlowej, w postaci trawników, nasadzeń drzew i krzewów jako dowodu na brak realizacji celu wywłaszczenia jako osiedla mieszkaniowego. Zieleń osiedlowa stanowi bowiem infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców.

Podobnie, celu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych i usługowych oraz urządzeń towarzyszących takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. O. mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Za infrastrukturę związaną z budownictwem mieszkaniowym o charakterze osiedlowym niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania osiedla uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły, boiska sportowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową, ciągi piesze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 145/13, Baza NSA). Ponadto, zgodnie z częścią tekstową do ogólnego planu zagospodarowania, zieleń osiedlowa stanowić miała uzupełnienie do projektowanej zabudowy, jako bardzo ważny element kompozycyjny w ostatecznym kształcie projektowanego osiedla.

Identyczna sytuacja odnosi się do działki nr [...], która stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawnikiem, a w północnej części również nasadzeniami drzew. Granica południowa przebiega po płocie z siatki. W części opisowej ogólnego planu realizacyjnego wskazano na występujące niekorzystne warunki budowlane: "po obwiedni osiedla D w przeważającej części to dolina strumyka [...] i rowy odprowadzające wody opadowe. W przeważającej części to gruntu nienośne". Ogólny plan realizacyjny wskazuje przeznaczenie tego terenu pod zieleń osiedlową. W powyższym zakresie skarżący argumentują, że niedozwolone było oparcie się w toku prowadzonego postępowania na samych twierdzeniach Spółdzielni, jakoby trawnik na przedmiotowej nieruchomości powstał kilkadziesiąt lat wcześniej. Zdaniem skarżących, wbrew ustaleniom organów administracji, działka nr [...] nie została przeznaczona pod zieleń osiedlową w planie zagospodarowania przestrzennego [...] jako zabudowa usługowa. Powyższe zatem również świadczy o tym, że cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce nie został zrealizowany.

Sąd zauważa jednak, że niewątpliwie brak jest dokumentacji potwierdzającej realizację jakichkolwiek inwestycji na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W powyższym zakresie organy bazowały na oświadczeniu Spółdzielni, że przedmiotowy teren ukształtowany został poprzez makroniwelację terenu i wyrównanie gruntu równocześnie z budową osiedla mieszkaniowego [...] Jednostki Dl i D2 - Os. [...], i taki pozostaje do dnia dzisiejszego. Trawnik został założony po zakończeniu prac budowlanych tj. kilkadziesiąt lat temu, natomiast nasadzenia drzew wykonała Administracja O. L. i C. oraz ich mieszkańcy około 2008 r. Obecnie Spółdzielnia użytkuje ten teren zgodnie z planem realizacyjnym, tj. z przeznaczeniem pod zieleń. Prace sanitarne i eksploatacyjne w zakresie koszenia trawników, grabienia i usuwania opadłych liści czy cięcia drzew i krzewów, wykonuje Kierownictwo O. L. i C.. Spółdzielnia oświadczyła ponadto, że jest obciążana za przedmiotowy grunt z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości i ponosi opłaty z tytułu podatku od nieruchomości. Mieć jednak należy na względzie, że skoro ogólny plan zagospodarowania osiedla [...] wskazuje przeznaczenie tego terenu właśnie pod zieleń osiedlową, to cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Przechodząc wreszcie do odmowy zwrotu działki nr [...] wskazać należy, że obecnie na działce powyższej znajduje się chodnik w środkowej części, utwardzony nową kostką brukową, natomiast po stronie północnej znajdują się nowe ławki. działce więc również w powyższym zakresie, w ocenie Sądu, spełniony został cel wywłaszczenia.

Nie ulega natomiast wątpliwości Sądu, że zwrot działek nr [...] oraz [...], stanowiących część drogi publicznej był niemożliwy. Przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi bowiem, ze drogi publiczne – krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu (województwa, powiatu lub gminy). Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeśli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości), lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o drogach - drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, przy czym pas drogowy zdefiniowano jako wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Sytuacja, o jakiej mowa w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami miała zatem miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego, zarzuty dotyczące możliwości zwrotu powyższych działek uznać należało za nietrafne.

Sąd zauważa wreszcie, że z uwagi na konieczność rozważanie, czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, konieczne stało się również uchylenie decyzji Wojewody, w zakresie, w jakim utrzymywał on w mocy decyzję organu I instancji dotyczącą podziału nieruchomości. W przypadku bowiem ustalenia braku podstaw do zwrotu nieruchomości brak byłoby powodu dla dokonania takiego podziału.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody w części utrzymującej w mocy decyzje Starosty [...] w zakresie pkt I i IV decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. (pkt 1 sentencji) oraz oddalił skargę wniesioną przez H. W., C. G., S. G., E. G., A. G., P. G., A. G., M. G. oraz K. G. (pkt 2 sentencji).

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.