Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1207/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1, art. 151 ust. 5, art. 152 ust. 1, art. 153, art. 154 ust. 3, ust. 6, ust. 7 i ust.  8
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 2, art. 7, art. 10, art. 28, art. 73, art. 77 § 1, art. 127 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 174, art. 183 § 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2100/11 w sprawie ze skargi O. Spółki z o.o., Spółki komandytowej w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz O. Spółki z o.o., Spółki komandytowej w K. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2100/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. Sp. k. w K. (prowadzącej Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej O. – NZOZ O.) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej: 1/ uchylił zaskarżoną decyzję, 2/ stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu, 3/ zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

M. Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert dla zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od [...] r. do [...] r. na obszarze: [...] – [...] w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, w zakresie: świadczenia nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej na obszarze zabezpieczenia do 50.000 osób - ryczałt miesięczny.

W konkursie złożono dwie oferty: NZOZ O. i S. P. Z. O. Z. w P. (dalej: [...] ZOZ w P.).

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu w dniu [...] lutego 2011 r. komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania obie oferty i przeprowadziła kontrole u oferentów. Następnie komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Oferenci podpisali protokół końcowy negocjacji z rozbieżnymi wartościami ryczałtu i ilości świadczeń. W protokole nie znalazły się informacje o propozycji ilości świadczeń i całkowitej wartości świadczeń. W konsekwencji komisja konkursowa wybrała ofertę NZOZ O.

Odwołanie wniósł [...] ZOZ w P.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ oddalił odwołanie. Organ uznał, że w sprawie nie zostały naruszone zasady przeprowadzania konkursu.

W odwołaniu [...] ZOZ w P. zarzucił Dyrektorowi [...] NFZ m.in. nieuzasadnienie swojego stanowiska w zakresie wyboru świadczeniodawcy i niewzięcie pod uwagę warunków w jakich wybrany podmiot udziela świadczeń zdrowotnych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes NFZ po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i uwzględnił odwołanie stwierdzając, że organ I instancji niedostatecznie zadbał o to, czy rozstrzygnięcie konkursu dokonane przez komisję konkursową nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania oraz czy wskutek tego nie doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Prezes NFZ zwrócił również uwagę na uchybienia w protokole końcowym negocjacji.

Na decyzję Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła O. Sp. z o.o. Sp. k. w K. wnosząc o: 1/ dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, 2/ doręczenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2011 r., 3/ uchylenie decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r., 4/ uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji oraz 5/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka argumentowała, że bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu toczącym się na skutek odwołania złożonego przez kontroferenta.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Prezes NFZ wskazał, że O. Sp. z o.o. Sp. k. w K. nie była stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem [...] ZOZ w P., a zatem nie ma legitymacji skargowej w tej sprawie.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skargę może wnieść jedynie podmiot legitymowany. Legitymacja do wniesienia skargi została unormowana w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Z art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika m.in., że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny w postępowaniu przed sądem administracyjnym może być wywodzony nie tylko z przepisów prawa materialnego, ale i prawa procesowego oraz ustrojowego. Art. 50 § 2 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że gdy ustawa szczególna legitymuje określone w niej podmioty do wniesienia skargi, istnienie po stronie tych podmiotów interesu prawnego nie podlega badaniu. W ocenie Sądu ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: "u.ś.o.z.", jest ustawą szczególną, do której odsyła art. 50 § 2 p.p.s.a.

Art. 154 ust. 8 u.ś.o.z. stanowi, że od decyzji wskazanej w ust. 6 przepisu świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia "świadczeniodawcy" znaczenie tego zwrotu należy wykładać mając na względzie, że art. 154 zamieszczony jest w Dziale VI ustawy, który normuje postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami. Z ust. 1 tego przepisu wynika, że regulacje w nim zawarte odnoszą się do świadczeniodawców biorących udział we wskazanym postępowaniu. Skoro tak, to na mocy ust. 8 art. 154 u.ś.o.z. legitymacja skargowa przysługuje świadczeniodawcy biorącemu udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto w myśl art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Sąd zauważył też, że w myśl art. 132 u.ś.o.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu (ust. 1), która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w niniejszym dziale (ust. 2).

Zdaniem Sądu I instancji z przytoczonych regulacji (art. 132 i 152) niewątpliwie wynika, że uszczerbek interesu prawnego wystąpi po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Z tego względu oczywiste jest, że ma on legitymację do wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1 u.ś.o.z.), zwłaszcza kontroli działań podejmowanych przez Fundusz w związku z przeprowadzeniem postępowania.

Sąd I instancji uznał, że dla potrzeb sprawy należało jednak dokonać wykładni przytoczonych przepisów i udzielić odpowiedzi na pytanie, czy dozna uszczerbku w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy interes prawny świadczeniodawcy tego, który został wybrany do udzielania świadczeń, w sytuacji gdy odwołanie zostanie uwzględnione, tak jak miało to miejsce w okolicznościach sprawy. Rozważając sprawę w tym aspekcie Sąd wskazał treść art. 154 ust. 7 ustawy, który stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się ponownie. Bezsprzecznie zatem świadczeniodawca uprzednio wybrany do udzielania świadczeń traci prawo do zawarcia umowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że Prezes NFZ wadliwie uznał, że O. Sp. z o.o. Sp. k. w K. nie była stroną postępowania w sprawie wynikającej ze złożenia odwołania przez [...] ZOZ w P. Sprawa o zawarcie umowy w zakresie udzielania świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Do tego postępowania mają więc zastosowanie zasady obowiązujące w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Rozpatrując kwestię przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym Sąd wskazał, że skarżąca wygrała konkurs ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na skutek uwzględnienia odwołania wniesionego przez [...] ZOZ w P., skarżąca utraciła prawo zawarcia umowy, wynikające z rozstrzygnięcia postępowania. Zatem niewątpliwie skarżąca ma interes prawny, a co za tym idzie, status strony w postępowaniu odwoławczym. Jako że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, to wystąpiła przesłanka do jego wznowienia i dlatego Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny polecił organowi przeprowadzenie postępowania odwoławczego z udziałem skarżącej, która jest stroną tego postępowania i wydanie stosownego rozstrzygnięcia.

II

Od wyroku WSA w W. skargę kasacyjną złożył Prezes NFZ.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi.

Wnoszący skargę kasacyjną organ na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:

– naruszenia przez organ art. art. 7, 10, 28 i 73 k.p.a. – aczkolwiek Sąd I instancji wyraźnie tego nie zaznaczył w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, to z konkluzji uzasadnienia wyroku wynika, że w tym zakresie podzielił zarzuty skargi C. N. Z. O. Z. O. Sp. z o.o. Sp. k. w K. i niezasadnie przyjął, że Prezes NFZ:

- naruszył normy k.p.a. poprzez niedopuszczenie świadczeniodawcy w charakterze strony w postępowaniu odwoławczym od rozstrzygnięcia konkursu ofert zainicjowanym przez świadczeniodawcę, który nie został wybrany,

- uniemożliwił skarżącemu zapoznanie się z odwołaniem,

- nie dał skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez konkurenta i uniemożliwił mu przez to wypowiedzenie się w sprawie odwołania wniesionego przez innego świadczeniodawcę;

podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i z treści dokumentów Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

organy Funduszu w szczególności wyjaśniły, że:

a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku, w odróżnieniu od interesu prawnego świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony, co więcej interes prawny skarżącego został w pełni zrealizowany poprzez wybranie jego oferty i zawarcie z nim umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z., organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, który odwołał się od rozstrzygnięcia w zakresie niewybrania jego oferty, a zatem interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta została wybrana, został zrealizowany poprzez korzystne dla niego rozstrzygnięcie konkursu ofert oraz zawarcie umowy, natomiast status strony w postępowaniu odwoławczym (administracyjnym) nabywa jedynie świadczeniodawca, którego oferta nie została wybrana i wykaże on w swoim odwołaniu, że doznał uszczerbku interesu prawnego z powodu naruszenia przez organ zasad postępowania konkursowego,

– w konsekwencji, wobec wyżej wymienionych ustaleń, Prezes NFZ zasadnie przyjął, że zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. i przyjęcie, że stroną postępowania odwoławczego od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego jest każdy świadczeniodawca, także ten, który nie składa odwołania, z uwagi na interes prawny pomimo tego, że art. art. 152 ust. 1 i 154 u.ś.o.z. jednoznacznie definiują materialnoprawną istotę oraz zakres interesu prawnego odwołującego się świadczeniodawcy oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu, a także zakres postępowania odwoławczego (gravamen), do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, a wobec tego postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców, powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego i ponownego dokonania wyboru najkorzystniejszej oferty, a jest jedynie ograniczonym administracyjnym postępowaniem reklamacyjnym, weryfikującym, czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron i uczciwej konkurencji. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria obowiązujące w tym postępowaniu.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną Prezes NFZ przedstawił szczegółową argumentację przemawiającą za ich zasadnością.

O. Sp. z o.o. Sp. k. w K. skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna Prezesa NFZ nie ma uzasadnionych podstaw.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć tylko na podstawach wskazanych w tym przepisie. Zatem podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni lub zastosowaniu albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu kasacyjnym NSA musi brać pod uwagę z urzędu tylko przyczyny nieważności wskazane w treści art. 183 § 2 p.p.s.a. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie wystąpiła żądna z przyczyn nieważności, zatem NSA był obowiązany odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Kasator opiera swoją skargę na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Powołanie tych podstaw kasacyjnych wymusza przyjęcie kolejności odniesienia się do zarzutów. Zasadniczo stwierdzić należy, że ocena poprawności stosowania (kontroli) przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego musi być poprzedzona oceną zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bo tylko poprawnie ustalone okoliczności faktyczne mogą być podstawą oceny poprawności wykładni i stosowania prawa materialnego. Określona w ten sposób zasada podlega modyfikacji w sytuacji, gdy podstawą zarzutu jest kwestionowanie legitymacji procesowej skarżącego, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa formalnego odwołuje się do naruszenia przez wyrok WSA w W. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z przepisami k.p.a., czyli art. 7, art. 10, art. 28 i art. 73 k.p.a. Naruszenie tych przepisów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, polegało na uchyleniu decyzji Prezesa NFZ, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego działania, dlatego że organy NFZ nie naruszyły wskazanych w zarzucie przepisów k.p.a.

Odnosząc się do tak zbudowanego zarzutu skargi, NSA stwierdza, że nie może on być skuteczny. Wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako podstawy prawnej własnego rozstrzygnięcia, zatem trudno przyjmować, że ten Sąd naruszył treść tego przepisu. Przypomnieć należy, że podstawą uchylenia decyzji Prezesa NFZ było przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu przed organami administracji publicznej nie brała udziału bez własnej winy strona tego postępowania, czyli O. Sp. z o.o. Sp. k. w K. Brak jej udziału w postępowaniu należało uznać za przesłankę wznowieniową, a to wymagało zastosowania przez WSA w W. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle przedstawionych uwag zarzut skargi kasacyjnej określony w jej pkt 1 należało uznać za nieskuteczny. Konsekwencją tego stanowiska powinno być uznanie nieskuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego bez konieczności odnoszenia się do jego merytorycznej zawartości. W realiach rozpoznawanej sprawy jest to jednak niemożliwe, gdyż kasator pośród naruszeń prawa materialnego wskazuje również naruszenie art. 28 k.p.a., traktując ten przepis w sposób materialny. NSA stoi na stanowisku, że takie rozumienie art. 28 k.p.a. jest uprawnione, gdyż przepis ten kształtując pojęcie strony postępowania administracyjnego, ma także, a może przede wszystkim wymiar materialny, a to oznacza, że Sąd II instancji musi odnieść się merytorycznie do zarzutu wskazanego w pkt II skargi kasacyjnej. Dodatkowo podkreślić należy, że ocena sposobu rozumienia i stosowania art. 28 k.p.a. nie może być oderwana od przepisów u.ś.o.z., do których nawiązuje skarga, gdyż zakres interesu prawnego strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest konsekwencją uregulowań tej ustawy.

Przepisy ustawy nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących postępowania, odesłania do przepisów k.p.a., ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1 u.ś.o.z.), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 u.ś.o.z. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że jego przepisy mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w u.ś.o.z.

Z wyżej przedstawionych względów NSA w tej sprawie nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej organu co do tego, że postępowanie odwoławcze jest, w świetle omawianej u.ś.o.z. ograniczone "do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu" i że postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców. W tym zakresie NSA podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie i w pełni akceptuje wcześniejsze ustalenia (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1163/12; dostępny w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już wskazano, według art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. środki odwoławcze przewidziane w ustawie przysługują na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Z treści art. 154 dotyczącego odwołania nie wynikają wnioski uzasadniające stwierdzenie, że w tym przypadku mamy do czynienia z odstępstwami od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu i że nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. O istnieniu takich odstępstw nie świadczy z pewnością sformułowanie użyte w art. 154 ust. 3 u.ś.o.z. Jest to konwencja językowa spotykana również w przepisach k.p.a. (art. 127 § 2). Nie ulega wątpliwości, że k.p.a. nakłada na organ administracyjny obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem. Należy również zauważyć, że u.ś.o.z. wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 u.ś.o.z. wynika, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń.

Zaprezentowane stanowisko uzasadnia stwierdzenie, że Sąd I instancji miał podstawy do uznania, że skarżąca miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez innego uczestnika postępowania konkursowego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzić trzeba, że skarżąca na skutek odwołania wniesionego przez uczestnika postępowania mogła przestać być podmiotem stosunku prawnego (umowy), której przedmiotem było prawo do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Skoro natomiast skarżąca miała interes prawny, a co za tym idzie, przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, była również uprawniona do inicjowania postępowania skargowego przed sądem administracyjnym. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że kwestia uprawnienia podmiotu jako świadczeniodawcy, biorącego udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów, który wygrał konkurs i nie wniósł odwołania od jego rozstrzygnięcia, do inicjowania postępowania skargowego przed sądem administracyjnym legła u podstaw rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 7 września 2010 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 821/10 (dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym NSA stwierdził, że art. 154 ust. 8 u.ś.o.z. nie wyklucza uprawnień świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umów do inicjowania postępowania skargowego przez sądem administracyjnym tylko z tego powodu, że nie wniósł odwołania od rozstrzygnięcia tego postępowania. Oznacza to, że dla oceny legitymacji skargowej w rozumieniu art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 8 u.ś.o.z. nie ma znaczenia czy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy wniósł odwołanie. Istotne jest to czy w wyniku postępowania odwoławczego interes prawny świadczeniodawcy mógł doznać uszczerbku.

Mając powyższe na uwadze NSA oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.