Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 941/13 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Ł. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 941/13 (dalej wyrok z 27 sierpnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę wywiedzioną przez J. Ł. (dalej skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej DOR) z dnia [...] października 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]października 2013 r.) w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Prezesa ARiMR, wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) J. Ł. w wysokości 7.968,97 zł i ustalił J.Ł.(dalej także: strona, skarżąca) kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 9.172,17 zł.

Kwota ta wynikała ze zmniejszenia powierzchni podjętego zobowiązania na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2004 r. przez J. Ł., udzielonej do powierzchni 10,50 ha oraz całość przyznanej kwoty, wypłaconej na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., w związku z jej uchyleniem i odmową przyznania płatności ONW na 2007 r. na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W.

W dniu 14 maja 2008 r. strona złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR we W. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu ONW na 2008 r. na powierzchnię 2,98 ha. Z uwagi na to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytym błędem kontroli zobowiązań wieloletnich ONW. W odpowiedzi strona złożyła oświadczenie, w którym potwierdziła sprzedaż części gospodarstwa (działki nr 17 położonej w województwie [...], powiat [...], gm. [...], obręb [...]) bez przejęcia zobowiązań ONW. Jednocześnie poinformowała, że musi wyjaśnić zaistniałą sytuację z nabywcą i złoży wyjaśnienia w późniejszym terminie. Wobec braku wyjaśnień rozpatrzono sprawę w oparciu o zgromadzone dokumenty.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., działając z upoważnienia Prezesa ARiMR, wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW za lata 2004-2007 i dnia [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję Nr [...], o ustaleniu J. Ł. kwoty nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 7.968,97 zł. Od decyzji strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z załączonego do wniosku Aktu Notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 26 września 2007 r. wynikało, iż wydanie przedmiotu sprzedaży, tj. działki nr 17, nastąpiło niezwłocznie po podpisaniu aktu, a więc przed decyzją o przyznaniu płatności z tytułu ONW na 2007 r., wydaną dnia [...] grudnia 2007 r. W związku z powyższym Kierownik BP ARiMR we W. postanowieniem Nr [...] wznowił z urzędu postępowanie administracyjne, zakończone decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., o przyznaniu J. Ł. płatności z tytułu ONW na 2007 r. Z uwagi na to postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. zawieszono zatem postępowanie z wniosku strony ponowne rozpatrzenie sprawy o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności ONW.

Dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmawiającej przyznania płatności ONW za 2007 r. (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Od tej decyzji strona złożyła odwołanie. W dniu 13 stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] listopada 2010 r., na którą strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W dniu 15 marca 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 243), która zmieniła art. 29 ust 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. Nr 98, poz. 634). W wyniku tego organem I instancji właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych został organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust 1 tej ustawy, czyli Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Organem odwoławczym został Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. Mając to na względzie oraz fakt, iż nowelizacja weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2012 r. bez przepisów przejściowych, a wszczęte na wniosek Strony z dnia 24 czerwca 2010 r. postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 1 sierpnia 2012 r., wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przekazano Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR we W. w celu rozpatrzenia jako odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt III Sa/Wr 187/13) oddalił skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] stycznia 2011 nr [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podjął więc zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW.

W toku postępowania odwoławczego ustalono, że na powierzchni 10,50 ha zobowiązanie zostało dotrzymane w latach 2005 i 2006, natomiast w 2007 r. w wyniku sprzedaży gruntów objętych zobowiązaniem ONW i niezłożeniem stosownych oświadczeń o przekazaniu podjętego zobowiązania, stwierdzona powierzchnia użytków rolnych wynosiła 2,98 ha Powyższe stwierdzenie oparto o decyzję Kierownika BP ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., utrzymującą ją w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 maja 2013 r. Stwierdzono również, że na podstawie prawomocnej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik BP ARiMR we W. odmówił stronie przyznania płatności ONW za 2007 r. i nałożył sankcje w okresie 3 lat kalendarzowych. Zatem na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stronie wypłacono nienależną płatność ONW na 2007 r. w kwocie 3.609,60 zł.

Ustalenia te zawarto w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na którą strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze zarzucono rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a także powołanych w uzasadnieniu decyzji innych przepisów prawa, w tym unijnych, poprzez błędną wykładnię i/lub zastosowanie.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Zdaniem skarżącej brak jest przesłanek do zwrotu płatności bądź jakiejkolwiek jej części.

Skarżąca stwierdziła, że wbrew twierdzeniom organu w jej przypadku zachodzą okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu dopłat. Sporne grunty były bowiem konsekwentnie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały okres trwania jej zobowiązania. Nigdy nie zakwestionowano jakości gospodarowania na zgłoszonym obszarze, a bezpośrednie kontrole przeprowadzano w latach 2004-2008. Z umowy sprzedaży załączonej do akt wynika jasno, że nabywca przejął zobowiązanie skarżącej wobec Agencji. Po stronie skarżącej jako zbywcy nieruchomości brak było środków przymusu do wyegzekwowania od nabywcy spełnienia obowiązku zgłoszenia, na nim spoczywającego. Skarżącej jest wiadomo, że kolejny nabywca przedmiotowych gruntów zgłosił tę nieruchomość do dopłat i je otrzymywał. Jest to również dowód na utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze.

Skarżąca stwierdziła, że decyzja jest wadliwa prawnie i faktycznie. Ustalanie kwoty rzekomo nienależnie pobranych płatności ONW nie powinno mieć w ogóle miejsca. Decyzja ta narusza wskazane przepisy prawa. Narusza także art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., gdyż godzi w porządek prawny i zasady sprawiedliwości społecznej. Z tych względów zaskarżona decyzja powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Skarżąca stwierdziła ponadto, że sankcja będąca przedmiotem sporu przynajmniej częściowo została już wykonana poprzez potrącenie należnych wypłat z lat następnych, czego Agencja nie uwzględniła w wydanej decyzji.

Dodatkowo na rozprawie przed WSA pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut przedawnienia, wynoszącego w rozpatrywanej sprawie 4 lata, z uwagi na dobrą wiarę skarżącej. Podniósł ponadto, że działka nr 17 została ponownie zbyta, a kolejny nabywca podjął zobowiązania ONW.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podtrzymał argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że dotyczą one sprawy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za rok 2007. Było to przedmiotem odrębnego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] listopada 2010 roku nr [...], utrzymaną w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., od której WSA we Wrocławiu oddalił skargę (sygn. akt III SA/Wr 187/13).

Organ podkreślił, że skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, podpisała oświadczenie, że: zobowiązuje się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Była więc świadoma ciążących na niej obowiązków, wynikających z przystąpienia do programu ONW. Jednocześnie skarżąca podpisując ów wniosek zobowiązała się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności, jeśli zmiana dotyczyłaby: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Tym samym była świadoma obowiązku prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych zgłoszonych do płatności w pierwszym roku na niezmienionej powierzchni przez 5 lat. Jak wynika z dokumentów zebranych w sprawie, skarżąca zaprzestała działalności rolniczej przed upływem 5-cio letniego okresu zobowiązania.

Organ wyjaśnił kwestię właściwości organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w rozpatrywanej sprawie. Stwierdził, że zaskarżoną decyzję nr [...] z [...] października 2013 r. wydano w oparciu o przepis art. 29 ust. 1 powołanej ustawy dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., wydanej z upoważnienia Prezesa Agencji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., stanowił, iż Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Ten organ Agencji był więc organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych. W konsekwencji takiego stanu rzeczy, od ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w administracyjnym toku instancji w sprawie nie przysługiwało odwołanie. Strona niezadowolona z decyzji mogła jednak w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia zwrócić się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Taki stan rzeczy zmieniła nowelizacja art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dokonana art. 5 ustawy z dnia 27 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw. W wyniku tego organem właściwym w sprawach ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, zgodnie z nowym brzmieniem art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, został organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w art. 29 ust. 1 tej ustawy, czyli właściwy miejscowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Odwołanie od wydanej przez niego decyzji przysługuje do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W.

Dodatkowo organ powołując przepisy prawa materialnego stwierdził, że zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej skutkuje sankcjami przewidzianymi w § 9 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 73 poz. 657, zwanym dalej "rozporządzeniem ONW"). Przepis ten stanowi, że w przypadku zaniechania działalności rolniczej na części działek rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, producent rolny zwraca część płatności ONW za cały okres jej pobierania, gdy łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha.

Rozpatrując odwołanie organ II instancji był zobowiązany do powtórnego rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, załatwionej decyzją upoważnionego przez Prezesa ARiMR Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. nr [...] z dnia [...].04.2010 r. Zgodnie z powołanym § 9 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia ONW, skoro skarżąca zaprzestała działalności na części działek rolnych objętych zobowiązaniem, powinna zwrócić kwotę za okres jej pobierania, czyli za lata 2005-2007.

Prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR we W. odmówił Stronie przyznania płatności ONW za rok 2007 i nałożył sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych. Decyzją Kierownika BP ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., skarżącej została wypłacona płatność ONW na 2007 r. w łącznej wysokości 3 609,60 zł. W rozpatrywanej sprawie kwotą nienależną w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów prawa jest, całość kwoty wypłacona na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., czyli 3 609,60 zł.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności, organ wniósł o oddalenie skargi.

Uzasadniając zapadły wyrok WSA uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej oraz brakiem wystąpienia przesłanek, które wyłączają podstawy do żądania ich zwrotu. Stwierdzenie, czy przyznane kwoty pomocy czy płatności są przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, jest wynikiem ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Dodał, że z dokumentów zebranych przez organ w sprawie wynika, iż skarżąca sprzedała część gospodarstwa (działkę nr 17 położoną w województwie [...] objętą płatnościami ONW) bez przejęcia zobowiązań ONW przez nabywcę. Dowodem na tą okoliczność jest akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Wydanie działki nabywcy nastąpiło niezwłocznie po podpisaniu aktu. Skarżąca zaprzestała zatem działalności rolniczej na części gruntów (działka nr 17) objętych płatnościami ONW przed upływem 5 letniego okresu zobowiązania.

W związku z tym w zaskarżonej decyzji rozważono wystąpienie określonych w przepisach unijnych i krajowych okoliczności pozwalających na odstąpienie od orzeczenia zwrotu pobranych świadczeń, przy czym – prawidłowo w ocenie Sądu I instancji – nie stwierdzono ich zaistnienia w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 47 ust 1 lit. d rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r., str. 15 z zm.; dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006), państwa członkowskie mogą uznać w szczególności określone kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. W myśl art. 47 ust. 2 cyt. rozporządzenia, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Zaznaczono, że należy powołać tu przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448).

Skoro skarżąca powoływała się w skardze na zobowiązanie umowne przyjęte przez nabywcę, którego nie jest w stanie wyegzekwować, Sąd stwierdził, że powołane przepisy § 9 ust. 2a pkt wymagają wszakże zachowania szczególnej formy i treści oświadczenia nabywcy działki rolnej objętej zobowiązaniami ONW. Z akt administracyjnych sprawy jednak jasno wynika, że oświadczenie nabywcy gruntów o przejęciu zobowiązań ONW na działce nr 17 nie zostało złożone. W konsekwencji skarżąca jest obowiązana zwrócić część uzyskanych płatności ONW, ustalonych przez organ w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji stwierdził także, że w skardze nie podważono ustalonej przez organ II instancji wysokości kwoty nienależnie pobranych płatności. Podjęto próbę podważenia zasadności wydanej decyzji, podnosząc zarzut braku podstaw prawnych do takiego ustalenia. Konkretnie zarzucono decyzji rażące naruszenie powołanego już art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sąd nie dopatrzył się naruszenia tego przepisu. Zdaniem WSA nie naruszono także art. 7 k.p.a., gdyż stan faktyczny sprawy nie jest skomplikowany i został dokładnie wyjaśniony w postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że w jej przypadku zachodzą okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu dopłat. Dla rozstrzygnięcia kwestii zwrotu płatności ONW w rozpatrywanej sprawie nie ma bowiem znaczenia, że sporne grunty były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez cały okres trwania jej zobowiązania. Istotne było prawnie skuteczne przejęcie zobowiązań ONW przez nabywcę działki nr 17. Wbrew twierdzeniom skarżącej takie przejęcie jednak nie nastąpiło. Zaskarżona decyzja jako zgodna z prawem nie może naruszać art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Natomiast w zakresie zarzutu przedawnienia WSA zauważył, że w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranej płatności w świetle art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L. 2004.141.18). Stosownie do powołanego przepisu obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Właściwe określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji. Wiąże się je z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób według schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że taki podmiot działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest natomiast ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale należy przyjąć, że wiedziałby, gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, Lex nr 1137853). Podkreślono, że wbrew twierdzeniom skarżącej, że nie sposób przyjąć, iż w okolicznościach sprawy skarżąca działała w dobrej wierze. W kwestionowanym orzeczeniu trafne zauważono, że składając wniosek o przyznanie płatności ONW na 2004 r., strona podpisała oświadczenie, zgodnie z którym zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania tej płatności oraz do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności, jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Następnie skarżąca zaprzestała działalności rolniczej przed upływem 5-letniego okresu zobowiązania. Powodem takiego stanu rzeczy było zaprzestanie działalności rolniczej na działce nr 17 objętej zobowiązaniem ONW. Jednakże skarżąca, pomimo powyższego zobowiązania, nie informowała organu o okolicznościach związanych ze zbyciem tej działki na której prowadziła działalność rolniczą i otrzymywała dopłaty z tytułu ONW.

Zdaniem WSA wobec tego, że w niniejszej sprawie skarżąca nie działała w dobrej wierze, nie znajdował zastosowania 4-letni, lecz 10-letni okres przedawnienia wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Pomiędzy datą dokonania płatności na 2004 r., a datą zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych, nie upłynął 10-letni okres przedawnienia.

Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie wniesiona przez J. Ł. pismem z 26 listopada 2014 r. Skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 27 sierpnia 2014 r. w całości oraz zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

1) naruszenie prawa materialnego, a to:

art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a także przywołanych w uzasadnieniu decyzji innych przepisów prawa, w tym unijnych, poprzez błędną wykładnię i/lub zastosowanie, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie które miało wpływ na wynik sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 22 lipca 2002 r. - Pr. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Pr. o post. przed sądami administracyjnymi, wskutek naruszenia podstawowej zasady postępowania - dokonywania kontroli zaskarżonej decyzji ze względu na kryterium zgodności z prawem,

art. 141 § 4 ustawy - Pr. o post. przed sądami administracyjnymi,

wskutek braku dostatecznego wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., gdyż wyrok godzi w porządek prawny i zasady sprawiedliwości społecznej.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

W skardze kasacyjnej powołano, jako naruszone przez zaskarżony wyrok, przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Powyższe przepisy mają charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tych przepisów.

Przepis art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., postawiony w petitum skargi kasacyjnej został sformułowany ogólnikowo, a w jego uzasadnieniu podano, iż WSA nie wskazał i wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07). Ponadto taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. wyroku NSA z 11 stycznia 2006r., II GSK 332/05, LEX 193380, z 30 sierpnia 2006r., II OSK 1109/05, LEX 266425).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, ponadto Sąd pierwszej instancji należycie uzasadnił wydane w sprawie rozstrzygnięcie, podając uzasadnienie przyjętej podstawy prawnej oraz wyczerpująco omawiając swoje stanowisko, ustosunkował się ponadto do zarzutów strony skarżącej. Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że poprzez kwestionowanie prawidłowości uzasadnienia wyroku, skarżąca próbuje podważyć prawidłowość dokonanej w tym wyroku wykładni, co nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już bowiem wskazywano zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bowiem zasadny, kiedy uzasadnienie Sądu I instancji jest wadliwie skonstruowane, nie zawiera wymaganych prawem elementów (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, poniesionych zarzutów, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także ewentualnie wskazań co do dalszego postępowania). Kontrolowany kasacyjnie wyrok zawiera wszystkie te elementy. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie może być zwalczane poprzez postawienie zarzutu błędnego sporządzenia uzasadnienia. Dlatego również i ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez błędną wykładnię i/lub zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny tak skonstruowanego zarzutu zauważyć należy, że naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisami prawa (błąd subsumcji). Zarzut ten został źle skonstruowany przez autora skargi kasacyjnej. W sytuacji, gdy zarzut jest skierowany do Sądu, autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, powinien powiązać ten zarzutu z naruszeniem art. 145 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Nie uczynienie tego w petitum skargi kasacyjnej pozostaje w sprzeczności z wymogami art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał ten zarzut pomimo jego błędnej konstrukcji z uwagi na treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09.

Przepis, którego dotyczy zarzut reguluje problematykę formy rozstrzygania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi bowiem, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej.

W świetle akt sprawy nie można uznać, aby przepis ten został naruszony bowiem rozstrzygnięcie nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. Wskazać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej. Przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną, stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 215/11, publ. LEX nr 1137917). Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak uzasadniony w skardze kasacyjnej i tym samym wyklucza możliwość jego uwzględnienia.

Te same uwagi należy odnieść do zarzutu naruszenia "przywołanych w uzasadnieniu decyzji innych przepisów prawa, w tym unijnych, poprzez błędną wykładnię i/lub zastosowanie". Należy zauważyć, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano, który konkretnie przepis został naruszony przez Sąd I-instancji.

Podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostki redakcyjnej, a ani aktu prawnego, który zdaniem skarżącego miałyby naruszony co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Za bezzasadny należy uznać też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z treścią tego przepisu Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Sprowadzenie fundamentalnej zasady polskiego porządku prawnego do ogólnikowego stwierdzenia, że wyrok godzi w porządek prawny i zasady sprawiedliwości społecznej nie może tylko z tego tytułu skutkować podważeniem zasadności kontrolowanego rozstrzygnięcia Sądu. Dodatkowo zarzut naruszenia tego przepisu nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, co – samoistnie - wyklucza możliwość uwzględnienia zarzutu.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.