Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1008/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia 16 lutego 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2000r. Nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej B. P. kwotę 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 września 2000r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) oraz art. 104 Kpa odmówił zwrotu nieruchomości położonej w T. przy ul. G. [...] ([...]mapa [...]), stanowiącej obecnie części działek geodezyjnych:

- nr [...] o pow. 6192 m2, KW [...] (właściciel Gmina Miasta T.),

- nr [...] o pow. 4140 m2, KW [...] (właściciel Gmina Miasta T.)

- nr [...] o pow. 281 m2, KW [...] (właściciel Skarb Państwa - Wojewoda), nabytej od B. P. i W. E. na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę bazy.

W uzasadnieniu wskazano, iż adwokat J. B. działając w imieniu B. P. oraz następców prawnych W. E. wystąpił o zwrot nieruchomości o powierzchni 2457m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa od B. P. i W. E.

Rozpoznając wniosek ustalono, że aktem notarialnym Rep. [...] z dnia 4 października 1967 roku Skarb Państwa nabył od B. P. i W. E. nieruchomość składającą się z działek oznaczonych nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2457 m2. Z zapisu § 2 pkt.d tego aktu wynika, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa następuje zgodnie z decyzją P.M.R.N. z dnia 13 września 1967 roku znak [...] z przeznaczeniem pod budowę bazy. Akt notarialny zawarty został z zastosowaniem przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.Nr 18 z 1961 roku póz. 94), a byli właściciele otrzymali odszkodowanie w wysokości 190.845,97zł ustalone wg przepisów ww. ustawy.

W rozumieniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, do gruntów nabytych przez Skarb Państwa, w trybie przypisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W toku prowadzonego postępowania, podjęto działania mające na celu ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość została zagospodarowania zgodnie z celem nabycia.

Ustalono, że wykupione grunty o pow. 0,2457ha, stanowiące w momencie wykupu działki nr [...] i nr [...] zostały włączone do działek nr [...] i nr [...] i objęte planem realizacyjnym zagospodarowania terenu "P." dla przedsiębiorstw gospodarki komunalnej: Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania, Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów, Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Budowlanych, Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych oraz Bazy Transportu, zatwierdzonym decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 marca 1967 roku znak; [...].

Następnie grunty o łącznej powierzchni 1,3024 ha, w skład których weszły ww. działki, zostały przekazane w użytkowanie na 80 lat Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w T. z przeznaczeniem na bazę sprzętowo-magazynową i warsztaty M.Z.B.M. w drodze decyzji [...] z dnia 15 czerwca 1972 roku.

Stwierdzono, że gruntom, oznaczonym w momencie wywłaszczenia działkami geodezyjnymi nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2457 m2, odpowiadają części obecnych działek nr [...] i nr [...] stanowiących własność Gminy Miasta T. oraz część działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa - Wojewody.

W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej z udziałem stron postępowania ustalono, że grunty objęte postępowaniem o zwrot są zabudowane budynkami murowanymi wykorzystywanymi na cele magazynowe, warsztatowe i administracyjne. Grunt odpowiadający byłym działkom [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 2457 m2, wchodzi w skład większego terenu. Jest zabudowany, ma w dużej części utwardzoną powierzchnię oraz jest ogrodzony.

Z pisma z dnia 5 czerwca 2000 roku Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w T. wynika, że cały teren przy ul. G. [...] został zabudowany i zagospodarowany przez Okręgową Dyrekcję Inwestycji Miejskich Prezydium Miejskiej Rady Narodowej i w takim stanie przekazany został protokółem zdawczo-odbiorczym w dniu 13 lipca 1972 roku Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w T., którego następcą prawnym jest Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w T.

Z wyjaśnień Zarządu Miasta T. wynika, że przedmiotowy grunt znajduje się nieprzerwanie w zarządzie Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej i jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto ustalono, że część wywłaszczonego gruntu została włączona do działki nr [...], stanowiącej obecnie pas ulicy G. w T.

Reasumując powyższe ustalenia, w świetle faktu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowiącej własność B. P. i W. E. z przeznaczeniem pod budowę baz w ocenie organu nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości, gdyż grunty zostały wykorzystane zgodnie z celem ich nabycia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. P. wskazując, iż wywłaszczona nieruchomość nie została całkowicie zagospodarowania zgodnie z celem nabycia. Cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko w części wywłaszczonej nieruchomości, natomiast pozostała część została zagospodarowana na inne cele po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Odwołująca się podniosła ponadto, iż nie została zawiadomiona o terminie rozprawy administracyjnej, nie brał w niej udziału także jej pełnomocnik.

Decyzją z dnia 16 lutego 2001r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, iż rozpatrując niniejsze odwołanie organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Tym niemniej pragnąc umożliwić wszystkim stronom wypowiedzenie się w sprawie w dniu 30 stycznia 2001 roku przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której B. P. powtórzyła zarzuty o niewykorzystywaniu w całości nieruchomości na cel, dla którego ją wykupiono, a także że działka została zabudowana dopiero po 7 latach od daty wykupu. Strona podniosła również, że termin przekazania gruntów i odbioru budynków poddaje w wątpliwość co do możliwości realizacji inwestycji w tak krótkim czasie. Biorący udział w sprawie przedstawiciele Zarządu Miasta T. podtrzymali wniosek o odmowie zwrotu przedmiotowej działki, gdyż została wykorzystana na cel, dla którego ją wykupiono, a ponadto że terminów przekazania gruntów inwestorowi i odbioru robót budowlanych nie należy łączyć, gdyż mają odmienny charakter. Przedstawiciel Zarządu Miasta podkreślił, iż termin 7 lat określony w art.137 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma tutaj zastosowania, gdyż nieruchomość jest już zabudowana, a organy rozpatrują kwestię zwrotu na dzień złożenia wniosku.

W ocenie organu odwoławczego argumenty podniesione przez stronę odwołującą nie zasługują na uwzględnienie. Nie jest bowiem zgodne ze stanem faktycznym stwierdzenie, że wykupiona aktem notarialnym nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia. Potwierdzeniem zagospodarowania są zarówno dokumenty geodezyjne, jak i przeprowadzona z udziałem B. P. wizja lokalna, której dokonano w dniu 30 marca 2000 roku. Faktu zagospodarowania gruntów nie kwestionują również odwołujący się podnosząc jednak, że zabudowa ta została zrealizowana po upływie 7 lat od daty wykupu. Argumenty te nie mogą być uwzględnione, albowiem zgodnie z art.136 ust.3 cyt. ustawy poprzedni właściciel może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że przytoczona w obydwu przepisach sytuacja nie zachodzi. Nie może być również uznany za trafny argument, że nieruchomość została zabudowana po upływie 7 lat od daty wykupu, a tym samym powinna być zwrócona. Po pierwsze na dzień złożenia wniosku nieruchomość była już zabudowana, a po wtóre przepis ten nie działa wstecz, a funkcjonuje dopiero od 1 stycznia 1998 roku, a w tym czasie działka była już zabudowana.

Bez znaczenia w sprawie są kwestie związane z protokółami przekazania inwestorowi gruntów, pozwoleń na budowę czy też odbioru wybudowanych budynków, gdyż nie mają one związku z prowadzonym postępowaniem w sytuacji, gdy inwestycja została w całości zrealizowana w latach poprzednich.

Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. P. Wskazała w niej, iż podczas wizji lokalnej w dniu 30 marca 2000r. okazało się, że zwrotowi nie może podlegać całość wywłaszczonej nieruchomości jedynie jej część. Taka była propozycja Komisji Wydziału Mienia Skarbu Państwa Urzędu Miejskiego w T. Skarżąca podniosła, iż wyraziła na to zgodę ponieważ część wywłaszczonego gruntu została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast część gruntu nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W latach 1980-1990 znajdowały się tam m.in. handel materiałami budowlanymi, handel sprzętem AGD, handel pontonami, samochodami itp. Obecnie na przedmiotowym gruncie postawiono pawilon handlowy "A. C." z placem do ekspozycji samochodów. Nie są to cele realizacji decyzji o wywłaszczeniu. Utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta jest sprzeczne z przepisami art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 6, art. 141 ust. 4, art. 142 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością Gminy Miasta T. - miasta na prawach powiatu i została w I instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy i reprezentującym ją na zewnątrz.

W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 ONSA 2003/4/115) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam, gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). w tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.

Biorąc pod uwagę, że w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczących wyłączenia pracowników organu administracyjnego, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 września 2000r. Nr [...].

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, sprawę na podstawie art. 119 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznano w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym (art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) w składzie jednoosobowym (art. 16 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził na rzecz skarżącej kwotę 30 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania - uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona decyzja dotyczyła utrzymania w mocy decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.