Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 166/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48, art. 49b,  art. 50,  art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 18 lutego 2013 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 3 stycznia 2013 r., nr [...], nakazującą B. K. wykonanie robót budowlanych w budynku gospodarczym, usytuowanym w [...] nr [...] i doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne

o następującym przebiegu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych w budynku gospodarczym położonym na działce, nr ewidencyjny [...], w [...]. W dniu 24 października 2011 r. organ przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek gospodarczy, będący własnością B K., przyległy ścianą szczytową do sąsiedniego budynku mieszkalnego (nr [...]). Organ podał, że kontrolowany budynek został wybudowany przed II wojną światową, bez osobnej ściany od strony budynku nr [...] oraz wyjaśnił, że jest to obiekt murowany z cegły, niepodpiwniczony, posiada fundamenty z kamienia i cegły, dach jest o konstrukcji drewnianej, jednospadowy, pokryty płytami Onduline i blachą falistą. Przedmiotowy budynek ma długość 13,24 m, szerokość 11,45 m, wysokość do szczytu 6,30 m, a do okapu 4,71 m. Jednocześnie organ stwierdził wykonanie robót polegających na rozbiórce i przebudowie dachu z dwuspadowego na jednospadowy oraz częściowej rozbiórce ściany szczytowej od strony zachodniej i ściany kolankowej od strony północnej.

Następnie, w dniu 29 listopada 2011 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu, które, w jego ocenie, potwierdziły wcześniejsze ustalenia organu. Dodał jedynie, że przed rozbiórką dachu - jego pokrycie stanowiła dachówka,

a obecnie dach jest pokryty do pierwszej płatwi dachówką, a poniżej płytami Onduline, zaś od strony budynku mieszkalnego z obu stron dachu na całej długości ułożona jest blacha falista.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane) uznając, że stan techniczny budynku nie budzi zastrzeżeń i obiekt może być bezpieczne użytkowany.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 23 marca 2012 r., nr [...], uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na błędną kwalifikację prawną wykonanych robót budowlanych i niewłaściwy tryb postępowania.

W ponownym postępowaniu, działając na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, PINB w powiecie nyskim postanowieniem z dnia 17 października 2012 r., nr [...], nakazał B. K. - "zaniechanie dalszych robót budowlanych i przedłożenie oceny technicznej umożliwiającej doprowadzenie wykonanej samowoli do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego".

Równocześnie, pismem z dnia 18 października 2012 r. E. O., właścicielka nieruchomości położonej w [...] nr [...], poinformowała, że

w spornym obiekcie samowolne roboty budowlane wykonane zostały po dniu 14 marca 2002 r., dodając, że w dalszym ciągu roboty te są kontynuowane. Zarzuciła, że protokół z oględzin jest niedokładny i pomija zgłoszone przez nią zastrzeżenia.

Przedłożona przez inwestorkę ocena techniczna, wykonana w listopadzie

2012 r. przez mgr inż. F. P. i D. P., wyjaśnia, że konstrukcję dachową jednospadową wykonano z materiałów pochodzących z pierwotnej konstrukcji dachu, w części skorodowanych i zużytych technicznie. Elementy konstrukcyjne dachu są w niezadawalającym stanie technicznym, korozja biologiczna sięga do 50% w głąb przekroju elementu, widoczne jest nadmierne ugięcie elementów oraz punktowe podparcia płatwi i krokwi, w niektórych elementach konstrukcyjnych dachu przekroczone są dopuszczalne naprężenia i strzałki ugięcia. Na ścianach zewnętrznych widoczne są zarysowania, pęknięcia, budynek posiada kotwienia na poziomie stropu. Wobec powyższego, autorzy oceny technicznej zalecili odciążenie konstrukcji dachowej przez demontaż pokrycia z dachówki cementowej, a następnie ustawienie rusztowania punktowego na stropie budynku, rozebranie fragmentu korony komina na ścianie szczytowej, zamurowanie bruzdy po przewodzie kominowym, wymianę zużytych elementów konstrukcji dachu, wykonanie pokrycia dachu z materiału jednorodnego.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał B. K. wykonanie robót budowlanych zgodnie z wytycznymi zawartymi w ocenie technicznej doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, w terminie do 30 września 2013 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa obniżonego dachu pomieszczenia strychu byłej obory stanowi budowę, co stanowi przesłankę do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy wykonać roboty zalecone w przedłożonej przez inwestorkę ocenie technicznej.

W odwołaniu od przedstawionej wyżej decyzji E. O. nie zgodziła się, aby w sprawie zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dowodząc, że organ winien rozstrzygnąć sprawę, opierając się

o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zakwestionowała też zalecony zakres działań naprawczych, uznając, że jest nieadekwatny, pomija bowiem kwestię bezpieczeństwa nieruchomości sąsiedniej.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu na wstępie zaskarżonej decyzji stwierdził, że odwołanie E. O. zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w nim podniesionych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują odrębne tryby postępowania w zależności od rodzaju stwierdzonej samowoli budowlanej. Zaznaczył, że inaczej przebiega postępowanie w przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, w tym miejscu przywołując art. 48 i nast. Prawa budowlanego, inaczej zaś postępowanie

w sprawie tzw."innych robót budowlanych", do których stosuje się tryb przewidziany

w art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ podniósł, że zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada się obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zauważył, że przepis ten można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności organu nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Po przytoczeniu przepisów art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego organ II instancji podkreślił, że w zależności od przyjętej kwalifikacji prawnej samowoli budowlanej inny jest tryb działania organów nadzoru budowlanego, inne też są przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, a także inne są koszty ewentualnej legalizacji.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwracając uwagę na ustalony stan faktyczny – rozbiórka i odbudowa dachu, dowodził, że w przedmiotowej sprawie dokonana przez organ I instancji kwalifikacja prawna wykonanych robót była błędna. Organ odwoławczy nie godził się ze stanowiskiem, że istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy sporne roboty zostały uznane za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

Organ II instancji argumentował, że ocena legalności robót budowlanych dokonywana jest stosownie do przepisów obowiązujących w okresie wykonywania tych robót, natomiast kwalifikacja prawna wykonanych robót i tryb postępowania legalizacyjnego są ustalane na podstawie przepisów obowiązujących w chwili orzekania. Podniósł, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. OWINB zaakcentował, że wykonane roboty obejmowały zmianę charakterystycznych parametrów obiektu, t.j.: kubaturę i wysokość obiektu. Wobec powyższego uznał, że wykonane roboty nie spełniały warunków określonych

w ustawowej definicji przebudowy. W ocenie organu odwoławczego, rozbiórka dachu

i części ścian stanowiła rozbiórkę części obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, zaś wykonanie dachu, nawet o innej konstrukcji niż uprzednio, stanowiło odbudowę po myśli Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że na podstawie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego odbudowa kwalifikowana jest jako budowa, stąd zasadne było prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, czyli

w odmiennym trybie niż przyjęty przez organ I instancji. Niezrozumiałe dla organu odwoławczego było rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki do prowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy jednoczesnej konstatacji, że wykonane roboty stanowiły budowę

w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co z kolei uzasadniało prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, organ odwoławczy za uprawnione uznał uchylenie decyzji organu I pierwszej instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania znajdującego oparcie w podstawie prawnej przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie zgadza się

z zarzutem, że w przedmiotowej sprawie podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten ma zastosowanie do wyłącznie legalnie rozpoczętych inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego bądź przepisów prawa. Ponownie organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie samowola budowlana od początku prowadzona była bez pozwolenia na budowę i okoliczność ta uniemożliwiła zastosowanie podanego przez odwołującą przepisu.

W skardze do Sądu B. K. wniosła o utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, jako zgodnej

z prawem. Podniosła, że przedmiotową nieruchomość nabyła 4 sierpnia 198 r. w takim stanie jak wygląda obecnie, a po jej nabyciu nie prowadziła żadnych robót budowlanych związanych z przebudową dachu nad budynkiem gospodarczym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej przez osobę, będącą pełnomocnikiem skarżącej w postępowaniu administracyjnym

i nieuprawnioną do zastępowania skarżącej przed sądem administracyjnym.

Jednocześnie organ wniósł o oddalenie skargi, wobec braku zarzutów wskazujących na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W przekonaniu organu, podniesiony zarzut, że roboty budowlane nie zostały wykonane przez skarżącą jest nietrafny, ponieważ obowiązek doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem nie jest ściśle związany z faktycznym sprawcą samowoli budowlanej, lecz obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego.

Uczestniczka postępowania E. O. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej robót.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Na wstępie rozważań, z uwagi na wniosek organu o odrzucenie skargi, jako niewniesionej przez stronę postępowania, a jedynie osobę, która mogła zastępować stronę w postępowaniu administracyjnym (jej pełnomocnika niebędącego radcą ani adwokatem) stwierdzić należy, że stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga do sądu administracyjnego, jak każde pismo strony, stosownie do art.

46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) powinna zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika. Natomiast jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania – art. 49 § 1 P.p.s.a.

Wprawdzie w niniejszej sprawie skargę do Sądu w imieniu skarżącej B. K. podpisał K. K., jednakże na wezwanie przewodniczącego

z dnia 15 kwietnia 2013 r. (doręczone 18 kwietnia 2013 r.), skarżąca uzupełniła ten brak formalny przed upływem wyznaczonego terminu siedmiu dni, w dniu 23 kwietnia

2013 r., nadesłała odpis skargi opatrzony własnoręcznym podpisem. Oznacza to, że skarga czyniła zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, nie zawierała braków formalnych, spełniając pozostałe wymagania określone w art. 46, art. 47 § 1 i art. 57 § 1 P.p.s.a.), zatem podlegała merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, nakazującą B. K. wykonanie robót budowlanych w budynku gospodarczym (dawnej obory) usytuowanym w [...] nr [...], zgodnie z wytycznymi zawartymi w załączonej opinii technicznej

i doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 K.p.a. Wskazany powyżej przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku ustalenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez stronę skarżącą w terminie.

W takim przypadku organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) lub przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 K.p.a). Kontrolowana decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji (kasacyjnej) tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu, wydana przez organ I instancji decyzja jest wadliwa,

a konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej.

Podstawą prawną decyzji organu I instancji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz.1623 z późn. zm., dalej Prawo budowlane), stanowiący, że właściwy organ

w drodze decyzji nakłada, wyznaczając termin ich wykonania, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zastosowana przez organ pierwszej instancji podstawa prawna rozstrzygnięcia nie została zaakceptowana przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywodził, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią ww. przepisu nakłada się obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a przepis ten można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności organu nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Tak więc w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, jak powinno się zakwalifikować roboty budowlane wykonane przez inwestorkę. Należy w tym miejscu zauważyć, że Prawo budowlane przewiduje trzy tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb określony w art. 48, tryb z art. 49b oraz tryb przewidziany przepisami 50-51 Prawa budowlanego. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi

w odmiennych stanach faktycznych. Jak wyżej powiedziano, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 49b ustawy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z kolei tryb określony

w przepisach art. 50-51 ustawy znajduje zastosowanie, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 6 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu,

a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego,

z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (pkt 7 a przywołanego wyżej przepisu). Z powyższego wynika zatem, że w sytuacji samowolnego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia właściwym trybem jest tryb określony w art. 48, względnie art. 49b Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 1 odwołuje się do treści art. 50 Prawa budowlanego, który swym zakresem obejmuje wszystkie inne niż budowa roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową

w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Ponieważ art. 48 Prawa budowlanego dotyczy budowy, a użyte w art. 48 ust. 1 sformułowanie "część obiektu budowlanego" należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny obiekt budowlany lub jako część innego obiektu budowlanego, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie podstawą faktyczną decyzji było ustalenie, że bez uzyskania pozwolenia na budowę, w budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w [...] nr [...], wykonano roboty budowlane polegające na rozbiórce i ponownym wykonaniu dachu, z dwuspadowego na jednospadowy oraz częściowej rozbiórce ściany szczytowej od strony zachodniej

i ściany kolankowej od strony północnej. Zmieniono pokrycie dachowe, zamiast dachówek zastosowano płyty Onduline, a od strony budynku mieszkalnego na całej długości ułożono pokrycie z blachy falistej, sporny budynek został "zankrowany" (ściągnięty). Wskazane roboty zostały wykonane w budynku posiadającym wspólną ścianę z sąsiednim budynkiem na działce nr ewid. [...] w [...] nr [...], należącym do uczestniczki postępowania E. O.

Jak ustalił organ I instancji roboty te zmniejszyły kubaturę budynku. Równocześnie skarżąca oświadczyła, że roboty te zostały zrealizowane przez poprzednią właścicielkę działki nr [...] (matkę skarżącej).

Zasadą jest, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec tego w ustalonym stanie faktycznym istotne było dokonanie kwalifikacji prawnej podjętych działań. Roboty budowlane, zgodnie z klasyfikacją przyjętą w ustawie Prawo budowlane obejmują budowę, jak i też prace (działania) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych zaliczono zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało zdefiniowane

w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem będzie zawsze obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się bowiem do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany. Przez odbudowę rozumie się natomiast odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (zob. J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa 2003, str. 94).

Efektem budowy (wykonywania, odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego i wzniesienie obiektu budowlanego w tym samym miejscu, nawet o takich samych gabarytach traktuje się jako budowę, a nie remont (porównaj: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2137/02, ONSA/WSA 2005/5/106 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2001 r., sygn. akt SA/84/852/00, ONSA 2002/2/85).

W ocenie Sądu, podzielić należy ocenę organu odwoławczego, iż w toku postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił wszystkich istotnych dla oceny niniejszej sprawy okoliczności sprawy, tj. w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości nie określił zakresu wykonanych przez inwestorkę robót. Nie dokonał także oceny, czy wyniku wykonanych przez inwestorkę robót budowlanych powstała samodzielna technicznie i funkcjonalnie część obiektu w postaci odrębnego pomieszczenia, (strychu) czy też - wykonano (zmniejszono) część obiektu, zaś jego użytkowanie jest możliwe wyłącznie przy jednoczesnym użytkowaniu istniejącej już wcześniej (przed rozbudową) części, w tym ściany sąsiedniego budynku. Ustalenia w tym przedmiocie mają istotne znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych, a tym samym również dla wyboru właściwego trybu postępowania naprawczego określonego przepisami Prawa budowlanego.

Podkreślić przyjdzie, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku jedynie wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu budowlanego bez uszczerbku dla pozostałej jego części.

Sąd podziela wyrażony zarówno w doktrynie jak i judykaturze pogląd, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Oznacza to, iż nakaz rozbiórki może być wydany tylko wówczas, gdy objęta nim część jest na tyle niezależna, że da się wydzielić bez uszczerbku dla reszty obiektu, nie stwarzając konieczności doprowadzenia obiektu przez inwestora do stanu poprzedniego (vide m.in. wyroki NSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. II OSK 958/05 - Lex 209457, z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 788/05 Lex 209457, z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. II OSK 1289/05 - Lex 317391, NSA OZ w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. II SA/Gd 2399/99 - niepublikowany i wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004 r. sygn. IV SA 35/03).

Powyższe prowadzić musi z kolei do wniosku, iż w sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną cześć dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego, który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu zaakcentować zatem należy, że postępowanie określone przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego, dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ustawy, lecz może dotyczyć również robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w przekonaniu Sądu, organ odwoławczy zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na konieczność dokonania w sprawie dodatkowych ustaleń

i ewentualnie przeprowadzenia innego trybu postępowania – art. 48 i 49b Prawa budowlanego zamiast art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Natomiast, w kontekście zarzutów skargi powiedzieć przyjdzie, że podmiotem zobowiązanym do wykonania decyzji wydanych w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jak również, ze względu na zbywalność przysługującego prawa do działki jak i prawa własności posadowionych na niej obiektów, następca prawny wyżej wymienionych osób. Nawet jeśli obiekt został wybudowany przez poprzedniego właściciela działki, to jego sukcesor prawny wchodzi w prawa i obowiązki inwestora.

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.