Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 555/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: , art. 91, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11a ust. 1, 2 i 5.
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w Jutrosinie z dnia 21 lutego 2022 r. nr XXXIX/244/2022 w sprawie: uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jutrosin w 2022 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Poznaniu pismem z dnia 4 sierpnia 2022 r. wniósł skargę na uchwalę nr XXIX/244/2022 Rady Miejskiej w Jutrosinie z dnia 21 lutego 2022 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jutrosin w 2022 roku (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 23 lutego 2022 r., poz. 1485).

Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572) polegające na niewypełnieniu upoważnienia ustawowego, poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 12 uchwały wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z, a także sposobu ich wydatkowania podczas, gdy z przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. jednoznacznie wynika, że Rada jest zobowiązana do precyzyjnego określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań wraz ze sposobem wydatkowania tych środków.

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej §12.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Rada Gminy Jutrosin uchwałą nr XXIX/244/2022 z dnia 21 lutego 2022 r. przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Jutrosin.

Prokurator podał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 638 - dalej jako "u.o.z."), a w szczególności art. 11a u.o.z. zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 (czyli realizację zadania własnego gminy, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie), określa w drodze uchwały, corocznie, do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Dalej wskazał na art. 11a ust. 2 u.o.z., który zawiera obligatoryjne elementy takiego programu, jak np. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, a także na art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z., który mówi o jego fakultatywnych zapisach.

Prokurator wskazał także na art. 11a ust. 5 u.o.z. zgodnie z którym program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W § 12 zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Jutrosinie wskazała, że w budżecie gminy Jutrosin na rok 2022 r. zabezpieczono środki w wysokości 39.000 zł na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu. Ustalono też zgodnie z ust. 2 tego paragrafu środki te wydatkowane będą na współdziałanie Gminy Jutrosin z Międzygminnym Schroniskiem dla Bezdomnych Zwierząt w Henrykowie celem zapewnienia miejsca zwierzętom bezdomnym i współdziałanie z gospodarstwem rolnym wymienionym w § 7 ust. 1 uchwały celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich w kwocie 30.000 zł oraz na usługi weterynaryjne (odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im opieki, leczenie, sterylizacja/kastracja, usypianie ślepych miotów), dokarmianie bezdomnych zwierząt do czasu przekazania do schroniska bądź zwrotu odnalezionemu właścicielowi oraz zakup karmy dla wolno żyjących kotów w łącznej kwocie 9.000 zł.

Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się w ostatnich latach dominujący aktualnie pogląd o zaliczaniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację" była niejednokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne. W dotychczasowych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie wyrażany jest pogląd wskazujący na konieczność precyzyjnego określenia w uchwale sposobu wydatkowania środków na realizację "programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". W orzeczeniach tych podkreślano, że upoważnienie ustawowe wynikające z art. 11a ust. 5 u.o.z. nakłada obowiązek wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zarówno wysokości środków finansowych na jego realizację, jak i odrębnego uregulowania sposobu ich wydatkowania.

Prokurator wskazał, że w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył bowiem sformułowania: "program zawiera", co jednoznacznie wskazuje na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy, programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc.

Zdaniem Prokuratora lokalny prawodawca zobowiązany został bowiem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania.

Czym innym jest, zdaniem Skarżącego, wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Z tego powodu Prokurator wskazał, że narusza zatem art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach.

Prokurator wskazał, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami, a przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie.

Prokurator stwierdził następnie, że treść § 12 zaskarżonej uchwały nie spełnia opisanych wymagań, bo wprawdzie określono w niej wysokość środków zabezpieczonych w budżecie gminy na realizację wynikających z Programu zadań w kwocie 39.000 zł, a nawet wskazano, że na współdziałanie Gminy Jutrosin z Międzygminnym Schroniskiem dla Bezdomnych Zwierząt w Henrykowie celem zapewnienia miejsca zwierzętom bezdomnym i współdziałanie z gospodarstwem rolnym wymienionym w § 7 ust. 1 uchwały celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich przeznaczone zostało 30.000 zł, a na usługi weterynaryjne (odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im opieki, leczenie, sterylizacja/kastracja, usypianie ślepych miotów), dokarmianie bezdomnych zwierząt do czasu przekazania do schroniska bądź zwrotu odnalezionemu właścicielowi oraz zakup karmy dla wolno żyjących kotów przeznaczone zostało 9.000 zł, jednakże nie jest to wystarczające do uznania, że dotrzymano obowiązujących standardów. Prokurator zauważył bowiem, że współdziałanie z Międzygminnym Schroniskiem dla bezdomnych zwierząt w Henrykowie jest zadaniem odrębnym od współdziałania z gospodarstwem rolnym zlokalizowanym pod adresem Piskornia 1, 63-930 Jutrosin, a mimo to kwota przeznaczona na realizację tych dwóch celów została określona łącznie. Nie wiadomo więc jaka część tej kwoty ma być przeznaczona na współpracę ze schroniskiem, a jaka na współpracę z gospodarstwem. Podobna kwestia dotyczy zdaniem Skarżącego pozostałych celów, na które łącznie przeznaczono 9.000 zł, nie wskazując jednak w jakich częściach pokrywane będą poszczególne wydatki związane z realizacją celów określonych w § 2 pkt 1 b - f uchwały. Taka regulacja według Prokuratora Okręgowego w Poznaniu skutkuje pozostawieniem organowi wykonawczemu (Burmistrzowi Miasta i Gminy Jutrosin) nadmiernej swobody w zakresie wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację omawianego Programu. Obecna regulacja pozwala bowiem burmistrzowi na swobodny podział środków w kwocie 30.000 zł na działania obejmujące współpracę ze schroniskiem w Henrykowie oraz współpracę z gospodarstwem w Piskorni, a także środków w kwocie 9.000 zł na wszystkie pozostałe cele. Zapis taki nie pozwala zdaniem Skarżącego na zweryfikowanie tego, czy środki te będą przeznaczane w sposób racjonalny i wystarczający dla realizacji poszczególnych celów.

Z uwagi na to Prokurator wskazał, że nie można mieć wątpliwości co do tego, że przyjęte w uchwale uregulowanie stało w sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z., albowiem nie określało w sposób należyty sposobów wydatkowania wskazanych w uchwale środków finansowych.

Końcowo Prokurator zauważył, że faktem jest, iż precyzyjne określenie w ramach omawianego programu wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może nie być łatwe, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określeniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego Programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 39.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Jutrosin wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Burmistrza skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż w § 12 zaskarżonej uchwały wskazano precyzyjnie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz precyzyjnie określono sposób wydatkowania tych środków. Dodatkowo w § 12 nie było możliwe bardziej precyzyjne wskazanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, biorąc pod uwagę szczupłość zabezpieczonych środków w budżecie strony przeciwnej na rok 2022 r. przeznaczonych na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXIX/244/2022 Rady Miejskiej w Jutrosinie w sprawie: uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jutrosin w 2022 roku (dalej "Uchwała") w części dotyczącej jej § 12. Zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 23 lutego 2022 r. pod poz. 1485.

Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Okręgowy w Poznaniu na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Skargę w przedmiotowej sprawie prokurator mógł wnieść z każdym czasie (art. 53 § 3 P.p.s.a.), zetem skarga jest dopuszczalna.

Nie było przedmiotem sporu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Rada Miejska w Jutrosinie uchwaliła zaskarżony akt na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, nr 1372, w treści obowiązującej na dzień podjęcia Uchwały, dalej "u.s.g."). Jako podstawę prawną wskazano powyższy przepis oraz przepis art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: "u.o.z.").

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej Uchwały Sąd uznał, że skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona Uchwała Rady Miejskiej w Jutrosinie z 21 lutego 2022r. w postanowieniu § 12 stanowi:

1. Gmina zapewnia w budżecie na rok 2022 łączną kwotę 39.000 zł na realizację zadań związanych z obsługą Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności na terenie Gminy Jutrosin, w tym na:

1) współdziałanie Gminy Jutrosin z Międzygminnym Schroniskiem dla Bezdomnych Zwierząt w Henrykowie celem zapewnienia miejsca zwierzętom bezdomnym i współdziałanie z gospodarstwem rolnym wymienionym w § 7 ust. 1, celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – 30.000 zł

2) usługi weterynaryjne (odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im opieki, leczenie, sterylizacja/kastracja, usypianie ślepych miotów), dokarmianie bezdomnych zwierząt do czasu przekazania do schroniska bądź zwrotu odnalezionemu właścicielowi oraz zakup karmy dla wolno żyjących kotów – 9.000 zł

2. Wydatkowanie środków finansowych na realizację działań zawartych w programie odbywać się będzie na podstawie zawartych umów, porozumień i wystawionych faktur i rachunków na realizację zadań zawartych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy

Jutrosin w 2022 roku.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., corocznie do dnia 31 marca, rada gminy ma obowiązek uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie, jak również plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.).

Natomiast zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

W orzecznictwie sądów administracyjny ugruntowany jest pogląd, że lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Na konieczność uwzględnienia łącznie tych dwóch elementów – wysokości środków oraz sposobu ich wydatkowania - wskazuje już chociażby spójnik "oraz". Użyty przez ustawodawcę zwrot "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu - sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (zob. wyroki NSA z: dnia 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 57/22, z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, CBOSA).

Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Generalne wskazanie kwoty środków przeznaczonych na realizacje programu i pominięcie określenia sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów przewidzianych w programie stanowi o istotnej sprzeczności z prawem podjętej uchwały. Narusza, więc przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyroki NSA: z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19; z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 336/20 i II OSK 997/20, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1030/21 i o sygn. II SA/O; 1075/21, z dnia 20 stycznia 2022 r. o sygn. II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20 oraz z dnia 2 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 60/22, CBOSA).

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżona Uchwała, w przyjętym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej określonej w przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana łączna kwota 39.000,00 zł przeznaczona na realizację zadań wyszczególnionych w Programie. Wprawdzie w zakwestionowanym przepisie § 12 ust. 1 i 2 Uchwały ustalono, że kwota 30.000 zł przeznaczona zostanie na współdziałanie Gminy Jutrosin z Międzygminnym Schroniskiem dla Bezdomnych Zwierząt w Henrykowie celem zapewnienia miejsca zwierzętom bezdomnym i współdziałanie z gospodarstwem rolnym wymienionym w § 7 ust. 1, celem zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, a kwota 9.000 zł na usługi weterynaryjne (odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im opieki, leczenie, sterylizacja/kastracja, usypianie ślepych miotów), dokarmianie bezdomnych zwierząt do czasu przekazania do schroniska bądź zwrotu odnalezionemu właścicielowi oraz zakup karmy dla wolno żyjących kotów. Zdaniem Sądu jednak takie sformułowanie wskazuje, że Rada nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie w sposób o jakim mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z. Za niewystarczające należy uznać wskazanie łącznych kwot przeznaczonych na realizację powyższych zadań. Zdaniem Sądu, Rada winna jest dokładnie podzielić wskazane wyżej kwoty na poszczególne zadania ujęte w Programie i określić jak będą one rozdysponowane. W innym przypadku należałoby przyjąć, że poszczególne kwoty są jedynie szacunkami, a przecież przyjmując określoną pulę pieniędzy na realizację poszczególnych zadań Rada zmuszona była przeanalizować poszczególne dane składowe, które złożyły się na określoną kwotę i powinna te kwoty ująć w Programie. Dodatkowo wskazać należy, że w § 12 Rada nie uwzględniła środków na cel przewidziany w art. 11a ust. 1 pkt 5 u.o.z. Brak jest zatem wskazania w Programie obligatoryjnego sposobu wydatkowania środków finansowych przewidzianych na jego realizację. Słusznie wskazuje zatem Prokurator, że oznacza to, iż w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, co jest sprzeczne z delegacją ustawową art. 11a ust. 5 u.o.z.

Dlatego też zaskarżona Uchwała nie zawiera w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny. W ocenie Sądu nie spełnia tego wymogu również § 12 ust. 2 Uchwały w którym wskazano, że środki na realizację działań zawartych w programie odbywać się będzie na podstawie zawartych umów i porozumień oraz wystawianych faktur i rachunków. Narusza bowiem przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu Uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków wskazanych w § 12 ust. 1 Uchwały.

W konsekwencji bowiem brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań wymienionych w Programie, będzie realizowane i w jakim zakresie finansowane. W ocenie Sądu dopiero powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację Programu wraz z określonym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań. Przy czym, należy wyjaśnić, że nawet w sytuacji, gdy kwota, jaką dysponuje Rada, nie wystarcza na zaspokojenie wszystkich potrzeb, to i tak w Programie należy rozdzielić przeznaczone środki finansowe na wszystkie zadania objęte tym Programem tak, aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele. Niezbędne jest zatem choćby szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela także pogląd, zgodnie z którym precyzyjne określenie w ramach omawianego Programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, ale szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego Programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków, nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego Programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację tego programu środków finansowych na 2022 r. w kwocie 39.000 zł bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów Programem przewidzianych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2022r., sygn. IV SA/Po 57/22 i przywołane tam orzecznictwo, dostępny CBOSA).

Zasadnie, zatem przyjmuje Prokurator, że skoro zaskarżony przepis § 12 Uchwały nie zawiera unormowań, które organ uchwałodawczy zobowiązany był w nim zamieścić, stanowi to istotne naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego postanowienia skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Przy czym, w realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie zachodzi potrzeba stwierdzania nieważności Uchwały w całości, o co zresztą nie wnosił Skarżący, ograniczając swój wniosek i zarzuty skargi wyłącznie do zakwestionowania prawidłowości wypełnienia delegacji ustawowej w przepisie § 12 Uchwały. Uchwała w pozostałym zakresie jest wykonalna. W tym celu racjonalne i możliwe jest uzupełnienie aktu o brakującą treść zamiast wyeliminowania całej Uchwały z obrotu prawnego, zwłaszcza, że odnosi się do Programu aktualnie realizowanego w roku 2022.

W tym stanie rzeczy, skoro postanowienie § 12 Uchwały prawidłowo nie wypełnia delegacji ustawowej i nie zawiera pełnych unormowań, które organ uchwałodawczy winien był w nim zamieścić, stanowi to istotne naruszenia art. 11a ust. 5 u.o.z. skutkujące wadliwością zaskarżonego postanowienia Uchwały. Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważności § 12 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej Uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skarga Prokuratora wolna jest od opłat, zatem brak było podstaw do zasądzenia od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministacyjnego.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w składzie trzech Sędziów w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Prokurator w skardze złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.