Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 188/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 2, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

﻿ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent stażysta Marta Sacher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skarg J. G., M. K. i R. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego z dnia 11 września 2017 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących M. K. i R. K. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. G. oraz M. K. i R. K. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], którą organ utrzymał w mocy, wydaną w trybie wznowienia, decyzję Starosty Opolskiego z dnia 11 września 2017 r., nr [...], o stwierdzeniu wydania decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r., nr [...], z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 14 października 2015 r., nr [...], Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił M. i R. K. (zwani dalej również inwestorami) pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę budynku [...] oraz budowy [...] w [...], przy ul. [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, obręb [...].

Wnioskiem z dnia 30 listopada 2015 r. M. i J. G. wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia 14 października 2015 r. Zdaniem wnioskodawców, powinni być uznani za strony tego postępowania, ponieważ prace prowadzone są w obiekcie, którego obszar oddziaływania obejmuje ich działkę. Niezależnie od powyższego zwrócili uwagę, że prace związane z przebudową budynku prowadzone już były we wrześniu 2015 r., co może dowodzić konieczności wznowienia postępowania z przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazali, że zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany obejmował roboty budowlane już uprzednio wykonane.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. Starosta Opolski, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej zwanej w skrócie K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty Opolskiego z dnia 14 października 2015 r., nr [...].

Następnie decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r., Starosta Opolski, działając w trybie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 14 października 2015 r.

Na skutek odwołania M. i J. G., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Opolskiemu.

Wyrokiem z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę R. K. i M. K. na powyższą decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił, że z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tej kwestii Sąd uznał, że organ pierwszej instancji pobieżnie przeanalizował materię sprawy, czym naruszył przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co uprawniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W przekonaniu Sądu, właściwa ocena, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r., może zapaść, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania nieruchomości M. i J. G. względem projektowanej przebudowy budynku [...] oraz budowy [...], ustalenia przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie, jak i w przyszłości. Sąd zgodził się również z organem odwoławczym, że fakt zaprojektowania w [...] przy granicy z działką sąsiednią [...], stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2002 r. W kontekście powyższego, za słuszne Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. i J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości, czyli przez dokonanie właściwych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Natomiast w powyższym zakresie, czyli w znacznej części niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego, nie dokonał ustaleń ani też nie przeprowadził oceny materiału dowodowego. Te istniejące wady postępowania, będące następstwem naruszenia zasad wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., uzasadniają konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw odstąpienie organu od ustosunkowania się do ww. kwestii. Sąd stwierdził, że zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przy dochowaniu zasady dwuinstancyjności oraz zaufania obywateli do organów uniemożliwiło podjęcie merytorycznej decyzji odwoławczej. Sąd uznał także, że organ pierwszej instancji odniósł się tylko do przesłanki określonej w pkt 4 § 1 art. 145 K.p.a., zaś w zakresie przesłanki z pkt 5 tego przepisu ograniczył się tylko do stwierdzenia, że przesłanka ta nie wystąpiła, nie wskazując, jakie dowody uprawniały do zajęcia takiego stanowiska.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. Starosta Opolski odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że projektowane [...] nie stanowią elementu konstrukcyjnego budynku, zaś z uwagi na ich usytuowanie w odległości [...] m od granicy nie powodują objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania, a tym samym M. i J. G. nie przysługiwał przymiot strony.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. J. G., reprezentowany przez A. S., przekazał fotografie wykonane w roku 2015 na przełomie miesięcy września i października. Podał, że zdjęcia te posiadają oryginalną numerację, która pozwala na odczytanie daty ich zrobienia. Przedmiotowe fotografie potwierdzają przystąpienie do robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego przebudowę [...].

Pismem z dnia 5 maja 2017 r. Starosta Opolski - na wezwanie Wojewody Opolskiego - przekazał dokumentację przyjętego zgłoszenia M. i R. K. dotyczącego remontu [...] [...] oraz rozbiórki płyty do składowania [...] w [...], na działce nr a.

Następnie, w wyniku rozpoznania odwołań J. G. oraz M. G., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 12 czerwca 2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 grudnia 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście Opolskiemu.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, pismem z dnia 18 lipca 2017 r. pełnomocnik R. K. wyraził stanowisko, że inwestycja jest przebudową budynku, niezależnie od kwalifikacji dokonanej przez organ drugiej instancji.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. A w powiecie [...] wskazał, że pierwsze oględziny obiektu zainicjowane interwencją obywatelską (...) na posesji M. i R. K. zostały przeprowadzone 1 września 2015 r. i nie potwierdziły one faktu rozpoczęcia wykonywania robót budowlanych, pomimo upływu terminu 30 dni na wniesienie sprzeciwu. Organ nadzoru podniósł, że w związku z przyjętym (skutecznym) zgłoszeniem robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, inwestor posiadał prawo rozpoczęcia robót budowlanych, jednocześnie ubiegając się o pozwolenie na budowę, które między innymi uwzględniało roboty budowlane objęte zgłoszeniem.

Natomiast pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. pełnomocnik J. G. przekazał organowi dokumentację fotograficzną wskazując, że do rozpoczęcia robót budowlanych doszło przed uzyskaniem decyzji i pozwoleniu na budowę.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2017 r. A w powiecie [...] wskazał, że z posiadanej dokumentacji w sprawie nie wynika, aby roboty budowlane objęte zatwierdzonym decyzją z dnia 14 października 2015 r. projektem budowlanym były prowadzone przed uprawomocnieniem się powyższej decyzji.

Kolejną decyzją z dnia 11 września 2017 r. Starosta Opolski, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 oraz art. 150 § 1 K.p.a., stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, a następnie zakwestionował wiarygodność zdjęć, przedstawionych przez J. G., w zakresie daty ich wykonania. Organ uznał, że inwestorzy nie przystąpili do robót budowalnych przed wydaniem pozwolenia na budowę, co potwierdzają wpisy zawarte w dzienniku budowy. Dalej wskazał na stanowisko Wojewody Opolskiego, zaakceptowane przez Sąd w wyroku z dnia 20 października 2016 r., dotyczące zakwalifikowania zamierzenia jako rozbudowy [...]. Organ stwierdził, że zarówno Wojewoda, jak i Sąd w powyższym wyroku przesądził kwestię posiadania przez M. i J. G. przymiotu strony postępowania, biorąc pod uwagę § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. W konsekwencji powyższego przyjął, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Niemniej jednak, zdaniem Starosty, brak udziału M. i J. G. w charakterze stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego związanego m.in. z rozbudową [...], nie wpłynął w istocie na treść decyzji wydanej w dniu 14 października 2015 r. W ocenie organu, nie znajduje natomiast potwierdzenia przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ponieważ materiał dowodowy nie potwierdził, aby pojawiły się nowe istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania przez organ decyzji, a nieznane organowi. W szczególności organ wskazał, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w dniu 2 listopada 2015 r. Następnie Starosta uznał, powołując się na art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a., że w okolicznościach sprawy zachodzi przypadek, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłączenie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, zaś w takiej sytuacji należało stwierdzić wydanie decyzji z dnia 14 października 2015 r. z naruszeniem prawa.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. G., reprezentowany przez A. S., wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i wydanie orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego. Odwołujący podniósł, że niezrozumiałe są dla niego powody uznania przedstawionych przez niego dowodów za niewiarygodne i jednocześnie oparcie się na niepotwierdzonych (np. w drodze przesłuchania świadków) domniemaniach, poczynionych na podstawie zapisów w dzienniku budowy, czy też informacji przekazanych przez organ nadzoru budowlanego, podczas gdy przeczą temu stwierdzenia zawarte w decyzji A w powiecie [...] nr [...] r. Według J. G., poinformowanie go o wszczęciu postępowania umożliwiłoby dostarczenie wielu dowodów na wszczęcie robót budowalnych przed wydaniem pozwolenia na budowę. Odwołujący podniósł, że dostarczył zdjęcia w postaci plików elektronicznych, posiadających oryginalną numerację nadaną przez urządzenie rejestrujące. Numeracja ta składa się między innymi z daty wykonania zdjęcia. Dalej wskazał na związanie organu stanowiskiem Sądu o rozbudowie [...] z uwagi na [...] i bezwzględne zastosowanie § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. W tej sytuacji nie można było uznać, jak uczynił to organ pierwszej instancji, że w postępowaniu wznowieniowym mogło zapaść jedynie takie samo orzeczenie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli również inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie § 12 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., a także art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Na podstawie tych zarzutów domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Starostę Opolskiego (art. 138 § 2 K.p.a.). W uzasadnieniu odwołania wskazali, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rozbudową budynku, lecz z jego przebudową, o jakiej mowa w art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego. Wywodzili również, że sporne [...] są [...], nietrwale związanymi z gruntem i nie oddziałującymi na działkę sąsiednią, a ich montaż stanowi przebudowę budynku i w tym przypadku nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia z 2002 r. Wnioskodawcom nie przysługuje zatem przymiot strony. Zdaniem inwestorów, z treści wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r. nie wynika, że małżonkom G. przysługuje statut strony postępowania. Natomiast organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie własnych ustaleń i nie przedstawił motywów przyjętego rozstrzygnięcia. W konsekwencji odwołujący stwierdzili, że w sprawie doszło jedynie to przebudowy, a nie do rozbudowy [...] i nie mogą znaleźć zastosowania przepisy rozporządzenia z 2002 r. Dlatego decyzja Starosty Opolskiego z dnia 14 października 2015 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a tym samym kwestionowana decyzja Starosty Opolskiego winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 9/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił sprzeciw R. K. i M. K. na ww. decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 czerwca 2017 r.

W wyniku rozpoznania powyższych odwołań, Wojewoda Opolski decyzją z dnia 26 marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował stan faktyczny sprawy, dodatkowo wskazując, że w toku postępowania odwoławczego dniu 24 stycznia 2018 r. wyjaśnienia dotyczące rozpoczęcia robót budowlanych objętych decyzją z dnia 14 października 2015 r. złożyła kierownik budowy – A. W. Organ podał też, że pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. M. i J. G. poinformowali, że prace przy przebudowie budynku na działce nr a rozpoczęły się już na początku lipca 2015 r. Wskazali również przybliżony termin przystąpienia do rozbiórki [...] [...], tj. ok. połowy września 2015 r. Natomiast zakończenie robót budowlanych związanych z wykonaniem [...] nastąpiło przed końcem października 2015 r. Z kolei pismem z dnia 7 lutego 2018 r. inwestorzy złożyli oświadczenie wskazując, że roboty budowlane związane z remontem [...] zostały rozpoczęte w oparciu o przyjęte w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie robót budowlanych po 17 sierpnia 2015 r., zaś zakończenie robót budowlanych nastąpiło na przełomie października i listopada 2015 r., jednak dokładnej daty nie zapamiętali. Wskazali nadto, że w trakcie sporządzenia projektu budowlanego na przebudowę [...] oraz budowę [...] na działce nr a w [...] dostrzegli, iż drewniana konstrukcja [...] była w złym stanie technicznym. W związku z tym faktem, w dniu 11 lipca 2015 r. przedłożyli organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie remontu [...] polegające na wymianie istniejącej [...] na nową - drewnianą, dociepleniu [...] oraz wymianie pokrycia [...] na [...], przy założeniu, że konstrukcja i geometria budynku nie zostaną zmienione. Nie pamiętali dokładnego terminu wykonania [...] na ściance kolankowej - prawdopodobnie byt to październik 2015 r. Stwierdzili również, że zgłoszenie remontu [...], które poprzedziło złożenie wniosku o pozwolenie na przebudowę i zatwierdzenie projektu budowlanego było spowodowane obawą o konstrukcję ww. [...] z uwagi na zły stan jego [...] i potrzebą zabezpieczenia obiektu. Podali, że w dniu 30 października 2015 r. zwrócili się do A z wnioskiem o wdrożenie postępowania naprawczego, w którym opisali stan faktyczny sprawy, zgodnie z którym wykonano zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu przebudowy polegające na wykonaniu [...] na ścianie kolankowej oraz podwyższeniu tej ścianki o wysokość murłaty (10 cm). Dalej organ opisał i omówił instytucję wznowienia postępowania, jego etapy oraz rodzaj rozstrzygnięć kończących to postępowanie. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy, Wojewoda Opolski wskazał, że w oparciu o dokonaną analizę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2016 r. należy przyjąć, że przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie [...] wraz z budową [...]. Natomiast M. G. i J. G. winni posiadać status strony w prowadzonym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, zakończonego decyzją Starosty Opolskiego z 14 października 2015 r. Zdaniem organu, kwestia kwalifikacji zamierzenia budowlanego i posiadania legitymacji strony przez wnioskodawców jest przesądzona. Fakt zaprojektowania w [...] przy granicy z działką sąsiednią [...], stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, do której bezwzględne zastosowanie znajduje przepis § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., a zatem wnioskodawcom w świetle przywołanego przepisu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. W konsekwencji powyższego, zdaniem Wojewody, została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W dalszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że poszerzenie kręgu stron postępowania nie spowodowało konieczności uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia 14 października 2015 r. i wydania innej w swej istocie decyzji niż udzielenie inwestorom pozwolenia na budowę. W trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego strony miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym, wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Ponadto na tym etapie postępowania, w ocenie Wojewody, dokonywanie zmian we wniosku i w projekcie budowlanym, w związku ze zmianą nazwy (kwalifikacji) zamierzenia budowlanego z przebudowy na rozbudowę jest bezcelowe. W kwestii przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Wojewoda odwołał się do zakresu robót zawartych w zgłoszeniu, a następnie we wniosku o pozwolenie na budowę i odnotował, że do prac dotyczących [...] zakresy te pokrywają się, dlatego w dzienniku budowy pojawił się zapis 2 listopada 2015 r. o ich wykonaniu na podstawie zgłoszenia i te ze zmianą w stosunku do zatwierdzonego projektu. Przedmiotowe prace były wykonane pomiędzy datą 1 września 2015 r., kiedy to przeprowadzono pierwsze oględziny i stwierdzono, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte, a dniem 2 listopada 2015 r., gdy dokonano pierwszego wpisu w dzienniku budowy. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego w przypadku analizowanej decyzji z dnia 14 października 2015 r., skoro roboty budowlane polegające na wykonaniu [...] na ścianie kolankowej (podwyższenie ścianki o wysokość murłaty), w wyniku których nastąpiła nieznaczna zmiana geometrii [...] oraz kąta nachylenia połaci [...], nie były objęte pozwoleniem na budowę. Wymiana [...] i pokrycia [...] wynikała z zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, jak również wynikała z przyjętego wcześniej zgłoszenia. A więc roboty budowlane związane z wymianą [...] i pokrycia [...] inwestorzy rozpoczęli nie naruszając art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast kwestia zmiany geometrii [...] oraz kąta nachylenia połaci [...] jest przedmiotem postępowania przed innym organem. Następnie, odnosząc się do argumentacji małżonków G., Wojewoda wyjaśnił, że inwestorzy posiadali prawo rozpoczęcia robót budowlanych związanych z wymianą [...] i pokryciem [...] przed dniem 14 października 2015 r. z uwagi na przyjęte zgłoszenie. Z kolei roboty budowlane będące przedmiotem postępowania nadzoru budowlanego nie były stricte robotami budowalnymi tożsamymi z tymi, zatwierdzonymi decyzją z dnia 14 października 2015 r. Uzasadniając wydanie decyzji przy zastosowaniu art. 146 § 2 K.p.a., Wojewoda podał, że za "istotę decyzji" nie można uznać rodzaju zamierzenia budowlanego (które pomimo zmiany nie wymagało zmiany robót budowlanych), ale spełnienie bądź nie przez wnioskodawcę ogółu przepisów prowadzących do wydania określonej decyzji (w tej sytuacji pozwolenia na budowę). W sprawie nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zaś wada polegająca na braku udziału w postępowaniu zwykłym małżonków G. została naprawiona w postępowaniu wznowieniowym. Pomimo rozbudowy [...] o [...], inwestycja nadal pozostaje zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 września 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta [...]-[...] w granicach administracyjnych, części wsi [...] oraz wsi [...] po [...] i [...] stronie ulic [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Usytuowanie przedmiotowego [...] stanowiącego przedmiot inwestycji względem nieruchomości skarżących, tj. działki nr b, z uwagi na rozbudowę budynku o [...] i budowę [...], nie pogorszy stanu istniejącego dla korzystania z działki sąsiedniej, bowiem budynek jest obiektem już istniejącym. Dokonane ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że planowana inwestycja nie wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działki oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków numerem b. Zatem, inwestycja nie spowoduje ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżących ani nie ograniczy sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie narusza innych przepisów prawa.

W skardze na powyższą decyzję J. G. zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 153 P.p.s.a., ponieważ organy obu instancji nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Opolu o sygn. akt II SA/Op 308/16;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z postępowaniem wznowieniowym;

- 145 § 1 pkt 5 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu rozpoczęcia i wykonania części robót budowlanych przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podniósł, że po uzupełnieniu postępowania dowodowego jedynym ustaleniem organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że z uwagi na brak udziału w postępowaniu M. i J. G. na prawach strony zostało naruszone prawo, a z uwagi na możliwość wydania decyzji tożsamej z dotychczasową nie jest możliwe uchylenie rozstrzygnięcia z 2015 r. Z kolei Wojewoda uzyskał jednoznaczne wyjaśnienie kierownika budowy, potwierdzające wykonanie części robót przed formalnym ich rozpoczęciem. Zdaniem skarżącego, błędem Wojewody było to, że nie uwzględnił tego wyjaśnienia i uznał za prawidłowe, wbrew ocenie Sądu, wyjaśnienie inwestorów (złożone przez ich pełnomocnika), że [...] [...] nie stanowią części obiektu, gdyż są [...]. Skarżący przypomniał, że sporne [...] wykonano na fundamentach, które ponad wszelką wątpliwość stanowią budowlę w myśl przepisu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i nie mogły być pominięte w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto skarżący podkreślił, że ujawniłby kwestię wcześniej wykonanych robót budowlanych, gdyby wraz z małżonką mógł uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym w 2015 r. W przekonaniu skarżącego, wykonane roboty budowlane stanowiły nie przebudowę, a odbudowę uprzednio rozebranego [...]. [...] otrzymał w istocie nową geometrię i wyposażony został w [...] niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Po jego wykonaniu Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany z [...] nieposiadającym [...] od strony granicy sąsiedniej działki budowlanej. Dodatkowo skarżący zauważył, że sporządzono projekt zagospodarowania działki w pierwotnej wersji na nieaktualnej mapie. Poza tym stwierdził, że nie rozumie twierdzenia, iż jedynym rozstrzygnięciem po wznowieniu postępowania mogło być wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przeciwko temu stanowisku świadczy choćby nowy projekt zagospodarowania terenu, który winien być objęty zatwierdzeniem.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli również M. K. i R. K., reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:

- art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez organ, że WSA w Opolu wyrokiem z dnia 20 października 2016 r. nakazał uznać za rozbudowę remont budynku, w ramach którego nastąpił montaż [...], niezbędnych do obsługi pomieszczenia [...], umieszczonych nietrwale przy elewacji i nieposiadających trwałych fundamentów; a M. i J. G. za strony postępowania, podczas gdy wskazania WSA w Opolu co do dalszego postępowania dotyczyły jedynie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (wyjaśniającego), dokonania odpowiednich ustaleń i przeprowadzenia oceny całego materiału dowodowego i wydania na jego tle właściwego rozstrzygnięcia;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez sprzeczność ustaleń organu odwoławczego z uzupełnionym materiałem dowodowym, tj.:

a) uzupełnionym przez M. K. w dniu 9 grudnia 2016 r. wnioskiem o pozwolenie na budowę o zapis: "wraz z montażem samonośnych [...]",

b) uzupełnieniem w dniu 9 grudnia 2016 r. projektu budowlanego oraz metryk projektu przez projektanta D. W. w zakresie doprecyzowania zamierzenia budowlanego dotyczącego przebudowy przedmiotowego [...] i budowy [...] o zapis: "wraz z montażem samonośnych [...]",

c) wyjaśnieniami R. K. z dnia 18 lipca 2017 r. w związku z wezwaniem Starosty Opolskiego pismem z dnia 6 lipca 2017 r. do doprecyzowania nazwy zamierzenia budowlanego, które stanowiło nie rozbudowę, a przebudowę, a tym samym M. i J. G. nie przysługiwał przymiot strony.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- § 12 ust. 3 pkt 3 i § 12 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że dokonanie przez skarżących w przedmiotowej sprawie montażu elementu instalacji budynku, tj. [...], niezbędnych do obsługi pomieszczenia [...], umieszczonych nietrwale przy elewacji i przy braku trwałych fundamentów, w odległości [...] m od granicy z działką sąsiednią (czyli uczestników postępowania) powoduje objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania tych podstaw prawnych, a to ze względu na fakt, iż przedmiotowa inwestycja stanowiła zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowalnego przebudowę, a nie rozbudowę, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

- art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie za strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę M. i J. G., podczas gdy brak było ustawowych przesłanek do jego zastosowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie przedmiotowej inwestycji skarżących za rozbudowę, podczas gdy z definicji legalnej tego przepisu wynika, że inwestycję tę należy poczytywać za przebudowę.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także o umorzenie postępowania organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący poszerzyli argumentację zarzutów zawartych w petitum skargi.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Opolski odniósł się do zarzutów skarżących, uznając je za niezasadne i podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2018 r. M. i R. K. wnieśli o oddalenie skargi J. G., jako bezzasadnej. Podnieśli, że nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. w kształcie wskazanym przez J. G. Zwrócili też uwagę na nieaktualność ocen zawartych w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 października 2016 r. z uwagi na zmianę stanu faktycznego wobec przeprowadzenia przez organy uzupełniającego postępowania dowodowego.

Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 220/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze II SA/Op 220/18 ze skargi R. K. i M. K. ze sprawą o sygnaturze II SA/Op 188/18 ze skargi J. G. oraz postanowił o prowadzeniu tych spraw pod sygnaturą II SA/Op 188/18.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik M. i R. K. podtrzymał skargę oraz wywody zawarte w piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2018 r. Akcentował, że spór w sprawie sprowadza się do kwalifikacji wykonanych robót, których należy dokonać na dzień dzisiejszy. Zdaniem pełnomocnika, w okolicznościach sprawy mamy do czynienia z przebudową, a nie rozbudową budynku. Natomiast z uwagi na ustalenia stanu faktycznego uprzedni wyrok WSA w Opolu nie może przesądzać o kwalifikacji prawnej robót. Zaznaczył też pełnomocnik, że w trakcie robót nie doszło do podwyższenia budynku, zaś zamontowane [...] na ścianie szczytowej nie są oparte na fundamentach.

Uczestniczka postępowania M. G. w imieniu swoim i jako pełnomocnik skarżącego J. G. oświadczyła, że popiera wniesioną przez niego skargę. Podtrzymała argumentację, która została zawarta w tej skardze. Oświadczyła również, że w chwili obecnej [...] oparte są na jednym fundamencie, uprzednio oparte były na dwóch fundamentach. Nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że [...] znajdują się "w powietrzu", ponieważ fundament nadal jest w ziemi. Z drugiej strony [...] zostały połączone ze ścianą szczytową budynku, po odcięciu spocznika od fundamentów. Ponadto uczestniczka podniosła, że konstrukcja [...] uległa całkowitej zmianie, zmieniły się jego gabaryty, gdy doszło do podwyższenia [...] o [...] cm.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Uzasadniając powyższą ocenę, w pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że przedmiotem zaskarżenia jest wydana, we wznowionym postępowaniu, decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 26 marca 2018 r., nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia 11 września 2017 r., nr [...], o stwierdzeniu wydania decyzji własnej z dnia 14 października 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej M. i R. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę [...] oraz budowy [...] w [...], przy ul. [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a, obręb [...], z naruszeniem prawa. Podstawę do przeprowadzenia postępowania w tej sprawie co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiło postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 14 grudnia 2015 r., wydane na podstawie art. 149 § 1 K.p.a., o wznowieniu na żądanie M. i J. G. postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r. W postanowieniu tym, jako podstawę wznowienia postępowania wskazano przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, oraz przesłankę zawartą w pkt 5 tego przepisu, wedle którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W związku z powyższym wyjaśnić przyjdzie, że wznowienie postępowania jako instytucja procesowa stwarza prawną możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Postępowanie to, o ile wszczynane jest na wniosek strony, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. ustala, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania. Ten etap kończy się wydaniem m.in. postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.). Przedmiotem tego postępowania jest: 1) ustalenie, czy postępowanie było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a bądź 145b; 2) przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, przy czym może dojść do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, ale jedynie w sytuacji, gdy postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wniosków potwierdzających, że dana decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, wskazaną w podaniu o wznowienie postępowania (por. M. Jaśkowska, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 882). Natomiast merytoryczne rozpoznanie sprawy może zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 K.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 K.p.a., wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 K.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena dokonywana przez organ w postępowaniu wznowieniowym powinna być dokonana z poszanowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 7 K.p.a., który wskazuje na konieczność podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Tak samo należy uwzględnić przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakładający na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z kolei z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny.

W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący, a dokonana ocena w świetle okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia postępowania, jest niepełna. Brak dokonania własnych ustaleń oraz oceny okoliczności sprawy w kontekście art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. powoduje, że badane akty nie realizują wskazanych zasad postępowania w sposób wystarczający do stwierdzenia ich legalności. W rezultacie, jako wydane przedwcześnie, naruszają także 151 § 2 K.p.a., gdyż nie zostały poprzedzone wyczerpującym postępowaniem co do przyczyn wznowienia.

Jednocześnie Sąd uznał, że podejmując kontrolowane decyzje organy naruszyły również art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, zaś wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Związanie na zasadzie art. 153 P.p.s.a. powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie tut. Sąd wypowiedział się m.in. w prawomocnym wyroku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 308/16. Analizując treść uzasadnienia tego orzeczenia nie sposób wywieść, jak uczyniły to organy, że Sąd przesądził kwestię przymiotu stron postępowania w odniesieniu do M. i J. G.. W tym zakresie należy dostrzec, że Sąd dwukrotnie w uzasadnieniu wyroku na stronach 8 i 15 podkreślił, że z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Opolskiego, przedmiotem rozważań nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz zagadnienia dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Tak więc jedynie w zakresie dokonywanej analizy wystąpienia podstaw do wydania decyzji kasacyjnej Sąd wyraził pogląd, że właściwa ocena, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia 14 października 2015 r., może zapaść dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ pierwszej instancji usytuowania nieruchomości M. i J. G. względem projektowanej przebudowy [...] oraz budowy [...], ustalenia przeznaczenia działki strony według przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wpływu planowanej inwestycji na sposób jej zagospodarowania obecnie jak i w przyszłości. Sąd stwierdził również, że ze względu na fakt zaprojektowania w [...] przy granicy z działką sąsiednią [...], co stanowi rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku M. i J. G. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancyjny w całości, czyli przez dokonanie właściwych ustaleń dotyczących obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Całościowe, a nie jedynie wyrywkowe odczytanie powyższego wyroku w pełni potwierdza stanowisko skarżących o błędnym przyjęciu przez organy, że Sąd przyznał małżonkom G. status strony postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 14 października 2015 r. W konsekwencji tego wadliwego stanowiska organy obu instancji nie badały już zasadniczej kwestii, która determinowała pogląd o wystąpieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Świadczy to również o tym, że organy nie wyraziły własnego stanowiska w spornej kwestii związanej z przesłanką określoną powyższym przepisem, a tym samym nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku tut. Sądu z dnia 20 października 2016 r. Już tylko z tego powodu należało uznać, że kontrolowane decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu jako wadliwe.

Z uwagi na stwierdzone powyżej naruszenia przedwczesne byłoby wyrażenie przez Sąd stanowiska w kwestii zaktualizowania się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ale już teraz należy wskazać na istotne wadliwości dokonanej przez organy oceny tej przesłanki wznowienia. I tak, organ pierwszej instancji wyraził w swej decyzji pogląd, że stwierdzony brak udziału małżonków G. w postępowaniu nie wpłynął na treść decyzji objętej wznowieniem, czyli decyzji z dnia 14 października 2015 r. Stanowisko organu w tej kwestii nie zostało jednak w żaden sposób uzasadnione, a tym samym nie sposób stwierdzić, że zostało ono wyrażone po przeprowadzeniu postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W ocenie Sądu, Starosta Opolski w ogóle nie przeprowadził ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w graniach zakreślonych stwierdzoną podstawą wznowienia. Powyższe stoi zaś w sprzeczności z treścią art. 149 § 2 K.p.a., z którego wynika, o czym była już mowa powyżej, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest nie tylko ustalenie, czy postępowanie zwykłe jest dotknięte jedną z wad wznowieniowych, lecz po ustaleniu wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a., postępowanie nadzwyczajne obejmuje przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Ograniczenie zatem - jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do stwierdzenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 12, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 583). Uchybienia tego nie dostrzegł Wojewoda Opolski, który w decyzji odwoławczej po raz pierwszy przystąpił do badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w kontekście wystąpienia podstaw do zastosowania art. 146 § 2 K.p.a., co niewątpliwie stanowi o naruszeniu podstawowej zasady postępowania administracyjnego, znajdującej wyraz w art. 15 K.p.a., jaką jest dwuinstancyjność postępowania. Podkreślić należy, że organ odwoławczy z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, może za to wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego (ewentualnie uzupełnionego w granicach określonych ustawą) zupełnie inne wnioski. Tymczasem w kontrolowanej sprawie tylko Wojewoda czynił ustalenia i w konsekwencji wyraził poparte argumentami stanowisko w przedmiocie ograniczenia możliwości uchylenia decyzji ostatecznej. Takie działanie Wojewody doprowadziło natomiast do pozbawienia stron prawa podważania stanowiska organu w tej istotnej kwestii w drodze zwyczajnego środka prawnego (odwołania). Przy czym, w ocenie Sądu, organ odwoławczy również nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, ponieważ ograniczył się jedynie do stwierdzenia zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i braku naruszenia bliżej nieokreślonych przepisów prawa. Wojewoda nie rozważył dostatecznie, czy wada postępowania w postaci braku udziału w nim małżonków G. rzeczywiście nie miała wpływu na treść wydanego pozwolenia na budowę z dnia 14 października 2015 r., zwłaszcza gdy zważyć, że wnioskujący o wznowienie postępowania dokumentowali postęp robót budowalnych i ich zakres na działce sąsiedniej, a więc gdyby uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę już wówczas zgłosiliby te dowody. Natomiast Starosta Opolski posiadałby wiedzę, że roboty objęte zgłoszeniem i wnioskiem o pozwolenie na budowę pokrywają się, a niektóre z nich są wykonywane odmiennie. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że udział małżonków G. nie miałby znaczenia dla postępowania dowodowego i ustaleń organu architektoniczno-budowlanego, a w konsekwencji nie przełożyłby się na treść rozstrzygnięcia z dnia 14 października 2015 r. Skoro natomiast organy nie dokonały merytorycznego rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych stwierdzoną podstawą wznowienia w kontekście powyższych okoliczności faktycznych, za nieuprawnione należy uznać stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłączenie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i że w związku z tym organ upoważniony był jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z dnia 14 października 2015 r. z naruszeniem prawa.

Z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzenia w sposób prawidłowy postępowania wznowieniowego z uwzględnieniem ocen prawnych i wytycznych wskazanych powyżej, Sąd za niecelowe uznał dalsze badanie legalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów, w przypadku M. K. i R. K., składa się solidarnie uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa uiszczona od dwóch pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł. Natomiast w przypadku skarżącego J. G. koszty postępowania, stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a., a także odniesienie się w treści podjętych rozstrzygnięć do wszystkich istotnych argumentów podnoszonych przez strony postępowania.