Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1394/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 24 maja 2019 r. nr 131/XI/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Miasta Rybnika (dalej: "organ") w dniu 24 maja 2019 r. podjęła uchwałę nr 131/XI/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Miasta Rybnika obejmującą pięć obszarów w rejonie ulic św. Józefa, Budowlanych, Przemysłowej, Cegielnianej, Mikołowskiej (MPZP 46). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. 4104.

Pismem z dnia 5 października 2021 r. M.L. (dalej: "skarżący"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, zwanej dalej w skrócie: "u.s.g."), złożył skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej obszaru ul. Cegielnianej, w której zarzucił naruszenie: przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 w zw. z art. 144 k.c. poprzez naruszenie uprawnień wynikających z prawa własności działki nr 1 stanowiącej własność skarżącego i swoiste wymuszenie dostosowania istniejącej zabudowy do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oraz przekroczenie władztwa planistycznego, uregulowanego w art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 731 z późn. zm., w skrócie: "p.z.p."), a sprowadzającej się łącznie do tego, że działki nr 2, 1, 3, 4, 5 umieszczono na terenie oznaczonym symbolem 4/1 MW wbrew ich dotychczasowemu przeznaczeniu i zagospodarowaniu, przyjmując równocześnie współczynniki zabudowy i wysokości budynków w oderwaniu od okolicznej zabudowy, ustalając m. in. maksymalną wysokość budynków na 20 metrów, a maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działek na 70 %, które to współczynniki wpłyną na oddziaływanie nowopowstałego budynku wielorodzinnego na jego nieruchomość. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi podał, że jego interes prawny jest jasny i skonkretyzowany, gdyż jest właścicielem działki nr 1 i na niej jest posadowiony należący do niego dom, w którym od kilkunastu lat zamieszkuje. Nadto, działki nr 2 i 1 przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowały się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący podkreślił, iż wzdłuż ul. Cegielnianej, jak i w sąsiedztwie brak jest kilkupiętrowej zabudowy wielorodzinnej a parkingi były wykorzystywane jako plac manewrowy dla szkół nauki jazdy samochodami. Wcześniej parkingi były własnością Gminy Rybnik i z takim przeznaczeniem zostały sprzedane. Faktycznie zmiana miejscowego planu obejmuje 4 nieruchomości i jest swoiście punktowa oraz w praktyce zmienia przeznaczenie terenu ze strefy 2.KS - parkingi na zabudowę wielorodzinną. Wobec tego skarżący wywiódł, że występuje uzasadniona wątpliwość co do zakresu władztwa planistycznego gminy. Nie sposób bowiem zrozumieć jakie konkretne zamierzenie planistyczne Gminy Rybnik miało być zrealizowane poprzez przedmiotową zmianę planu w rejonie ul. Cegielnianej. Nadto, Gmina Rybnik nie dostrzegła potrzeby takiej zmiany, gdy była właścicielem terenu. Zatem nie wiadomo jaka potrzeba powstała, ujawniła się po zbyciu działki oraz skutkowała tak daleką intensywnością i wysokością zabudowy. Dopuszczona w zaskarżonej uchwale wysokość zabudowy nie koresponduje w żaden sposób z okolicznymi budynkami, tj. nowy budynek wielorodzinny będzie w praktyce o 100 % wyższy niż te znajdujące się w jego otoczeniu. Nadto, w żadnym innym obszarze objętym zmianą planu nie zastosowano takich współczynników. Dotyczy to także maksymalnej powierzchni zabudowy. Obydwa te współczynniki, w przypadku zaskarżonej uchwały dotyczącej ul. Cegielnianej, służą w praktyce nie kształtowaniu ładu przestrzennego, lecz maksymalizacji zysku inwestora (dewelopera). W ocenie skarżącego przyjęcie innych, niższych wskaźników wykluczyłoby konflikt wynikający z oczywistego wpływu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na stanowiącą własność skarżącego działkę. Skarżący poinformował, że został zmuszony do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym na działkach nr 6/7/8. Przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego założenia generują problemy związane z zacienieniem, odpływem wód, konstrukcją oporową w sytuacji, w której inwestor zamierza wykorzystać maksymalne założenia planu. Nadto, jego zdaniem chronić należy koncepcję planistyczną gminy, której proces kształtowania trudno odkodować, bowiem zaskarżona zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2019 r. obejmuje jedynie 4 nieruchomości i jest swoiście punktowa, gdyż w praktyce zmienia przede wszystkim przeznaczenie terenu objętego skonkretyzowanym zamierzeniem budowlanym. Poprzednio tereny objęte tym zamierzeniem znajdowały się w strefie 2.KS, tj. parkingi, a działka skarżącego, jak i jego sąsiada od strony przeciwnej nie była przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną.

Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podał, że w ewidencji gruntów i budynków brak jest działek nr 2 oraz 1, albowiem teraz mają oznaczenia odpowiednio 9 i 10. Budynek nr [...] przy ul. Cegielnianej położony jest na działce nr 10. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skarżącego organ wskazał, że jest on bezzasadny, gdyż uchwała w zaskarżonej części nie wymusza dostosowania istniejącej zabudowy do jego ustaleń. W uchwale nie ustalono innego sposobu tymczasowego zagospodarowania przedmiotowego terenu. Organ wyznaczając teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony na rysunku planu miejscowego - uchwały symbolem 4/1 MW, na którym zlokalizowany jest między innymi budynek nr [...] przy ul. Cegielnianej, kierował się ustaleniami obowiązującego studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika przyjętego uchwałą nr 370/XXIII/2016 Rady Miasta Rybnika z dnia 30 czerwca 2016 r., zmienioną następnie uchwałą nr 730/XLIV/2021 Rady Miasta Rybnika z dnia 21 października 2021 r. Zatem organ podejmował uchwałę w oparciu o art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 p.z.p., gdyż działka nr 10 położona jest w obszarze UM - obszarze zabudowy usługowo-mieszkaniowej- obszarze wielofunkcyjnym z zabudową usługową i usługowo-mieszkaniową, a także mieszkaniowo-usługową, z wykluczeniem zabudowy jednorodzinnej, co wynika z załącznika nr 1 do uchwały nr 730/XLIV/2021 z dnia 21 października 2021 r. (strona 28). Natomiast odnosząc się do drugiego z zarzutów, organ również podał, że jest on bezzasadny, albowiem wyznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonego na rysunku planu miejscowego- uchwały symbolem 4/1MW i ustalenie dla niego parametrów i wskaźników urbanistycznych nastąpiło zgodnie z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika przyjętego uchwałą nr 370/XXIII/2016 z dnia 30 czerwca 2016 r., zmienioną następnie uchwałą nr 730/XLIV/2021 z dnia 21 października 2021 r. Działki nr 9, 10, 3, 4, 5 położone są w obszarze UM - obszarze zabudowy usługowo-mieszkaniowej - w obszarze wielofunkcyjnym z zabudową usługową i usługowo-mieszkaniową, a także mieszkaniowo-usługową, z wykluczeniem zabudowy jednorodzinnej, co wynika z załącznika nr 1 uchwały nr 730/XLIV/2021 z dnia 21 października 2021 r. Zlokalizowanie przedmiotowego terenu w odległości mniejszej niż 100 m od obszaru CUM - obszaru wielofunkcyjnego centrum miasta stanowiło podstawę, zgodnie z ustaleniami studium, do wyznaczenia terenu, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Z uwagi na to, że przedmiotowy teren zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 1 km od obszaru CUM- obszaru wielofunkcyjnego centrum miasta oraz z uwagi na to, że w bezpośrednim sąsiedztwie (w promieniu nie mniejszym niż 50 m) wyznaczonego terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 4/1 MW, zlokalizowany jest istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny, dlatego parametry i wskaźniki urbanistyczne przyjęto odmiennie od tych ustalonych dla obszarów UM. Możliwości przekroczenia w niektórych przypadkach ustalonego poziomu parametrów i wskaźników urbanistycznych (wielkości skrajne, wyznaczające ramy wykorzystania przestrzeni) przewidują ustalenia obowiązującego studium, zawarte na stronie 27 załącznika nr 1 do uchwały nr 730/XLIV/2021 (odpowiednio str. 243 załącznika nr 1 uchwały nr 370/XXIII/2016). Zgodnie z tymi ustaleniami - "Na obszarach UM, M1, M2 w promieniu 1 km od obszaru CUM, zdefiniowanego jako wielofunkcyjne centrum miasta, dopuszcza się przyjęcie większych wartości maksymalnych określonych w kolumnach 2 (PZ), 4(IŻ) i 5(WZ) i mniejszych wartości od minimalnych określonych w kolumnie 3 (PBC), odpowiednio, na obszarach M1 i UM: PZ do 70 %, IŻ do 3,0, WZ do 20 m, PBC do 10 %, na obszarze M2: PZ do 65 %, IŻ do 2,5, WZ do 18 m, PBC do 15%, pod warunkiem, że na wyznaczonym w planie miejscowym terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub w bezpośrednim jego sąsiedztwie (w promieniu nie mniejszym niż 50 m) usytuowane są istniejące budynki mieszkaniowe wielorodzinne". Tym samym w kontekście zarzutu oddziaływania nowopowstałego budynku wielorodzinnego na działkę skarżącego organ podniósł, że "Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należą, biorąc pod uwagę przewidywany czas użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej", co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 1333).

Na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. skarżący akcentował, że wokół jego nieruchomości znajdują się budynki maksymalnie dwukondygnacyjne. W granicy z jego działką planowane jest posadowienie muru oporowego w związku z inwestycją budowy pięciokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego. Zaznaczył, że z drugiej strony jego działki znajduje się centrum handlowe i jest ono oddzielone ekranami akustycznymi. Nowa inwestycja planuje likwidację tychże ekranów, co spowoduje niekorzystne oddziaływanie na jego nieruchomość i dom, w którym mieszka. Pełnomocnik organu ustosunkował się wypowiedzi skarżącego i wyjaśnił, że w promieniu 50 m od działki należącej do skarżącego przy ul. [...] znajduje się budynek wielolokalowy-trzykondygnacyjny. Na podstawie starego planu miejscowego podjętego uchwałą z dnia 23 maja 2012 r. działka skarżącego objęta była symbolem A50.MW/U pow. 0,27 ha z przeznaczeniem podstawowym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o parametrach maksymalna wysokość zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej: cztery kondygnacje nadziemne + poddasze użytkowe i nie więcej niż 18 m, a maksymalna wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej 80 %.

Organ pismem z dnia 3 lutego 2021 r. przedłożył wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 304/XXII/2012 z dnia 23 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika obejmującego obszary oznaczone symbolem MPZP 1, czyli dla nieruchomości skarżącego (uchwały, która bezpośrednio poprzedzała zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała organu z dnia 24 maja 2019 r. nr 131/XI/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części Miasta Rybnika, obejmująca między innymi ulicę Cegielnianą (publ. Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2019 r. poz. 4104).

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, na co wskazuje wprost art. 14 ust. 8 p.z.p.

Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W myśl przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje, ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/04; z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04). Ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa.

Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Legitymacja do wniesienia takiej skargi przysługuje nie temu podmiotowi, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego w tym trybie skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą rzeczywiście naruszać istniejący i przysługujący konkretnemu podmiotowi interes prawny w dacie podejmowania uchwały. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego podmiotu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (publ. OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga złożona w trybie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przy czym w przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują tylko istotne naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Podkreślić przy tym należy, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art. 28 ust. 1 p.z.p. wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - por. art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji - Dz. U. poz. 1777, obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 485).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast art. 3 ust. 1 p.z.p. ustanawia zasadę władztwa planistycznego gminy. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności.

Zgodnie z koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, przy czym przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia. Jakkolwiek prawo własności jest chronione konstytucyjnie, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń (por. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 518/13 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 624/17).

Na podstawie art. 20 ust. 1 p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodatkowo art. 28 ust. 1 p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu planu), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej, co określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 187); - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej nie można stwierdzić, że ingerencja w interes prawny skarżącego nastąpiła poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

W tym miejscu należy zaakcentować, że naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu. Chodzi zatem o sytuację, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 1973/14. Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. NSA w wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/15).

Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2136/16, zgodnie z którym ochrona prawa własności przewidziana w art. 64 Konstytucji RP "nie może być rozumiana krańcowo, bowiem Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów" (cytat). Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 205/16, w którym skład orzekający sformułował między innymi tezę, iż: "Istotne naruszenie zasad sporządzania planu będzie miało miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne.".

Cała argumentacja skargi de facto skłania się do wykazania interesu faktycznego skarżącego wobec sąsiedniej działki.

Trzeba dostrzec różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, a mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

Analiza stanu prawnego na terenie objętym skargą (działki nr 1 i 2 według dawnej numeracji, a obecnie nr 10 i 9) i to niezależnie, czy pod rządami uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też obecnie obowiązującego planu, podjętego zaskarżoną uchwałą, wskazuje, że możliwym było posadowienie na nim budynku typu wielorodzinnego. Dotychczas był to bowiem teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z towarzyszącą zabudową usługową o symbolu A50.MW/U (co wynika z § 2 ust. 1 pkt 5 lit. a) tiret 3 i § 5 uchwały nr 304/XXII/2012 z dnia 23 maja 2012 r.). Natomiast w zaskarżonej uchwale stanowi on symbol 4/1MW o przeznaczeniu na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 4 ppkt b zaskarżonej uchwały, dla którego w § 17 określone zostały parametry.

Organ nie nadużył w związku z tym przyznanego mu na podstawie art. 3 ust. 1 p.z.p. prawa do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Poszanowanie prawa własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2 p.z.p., w procesie planistycznym uwzględniania wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego.

Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych i oba interesy - indywidualny i publiczny - muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe motywy należy stwierdzić, że w sprawie nie doszło do istotnego naruszenia zarówno procedury planistycznej, jak i zasad sporządzenia planu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).