Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 570/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant referent stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi P. ... im. prof. E. F. S. w S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia ... stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. w S. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Beneficjent") jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Rozwoju Edukacji (dalej: "Instytucja Pośrednicząca 2", "IP2") z [...] lipca 2017 r. nr [...] określającą Skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W wyniku przeprowadzonej procedury konkursowej [...] stycznia 2011 r. pomiędzy Ministrem Edukacji Narodowej (dalej: "Instytucja Pośrednicząca", "IP"), a Stroną została podpisana umowa o dofinansowanie projektu pt: "[...]" nr [...]. Na warunkach określonych ww. umowie, Beneficjentowi zostało przyznane dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 960 928,28 zł, z okresem realizacji od 1 stycznia 2011 r. do 31 maja 2012 r. zaś Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, który stanowił załącznik do umowy. Na kwotę dofinansowania składały się środki europejskie w wysokości 816.789,04 zł oraz dotacja z budżetu krajowego w wysokości 144.139,24 zł. Koszty pośrednie były rozliczane ryczałtem na poziomie 2,73% kosztów bezpośrednich.

Podczas kontroli przeprowadzonej przez Departament Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Rozwoju na prośbę Instytucji Koordynującej Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (IK NSRO), weryfikacji poddano zaangażowanie B. T. w projekty realizowane w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL), w tym również projekt pt.; "[...]". W wyniku kontroli ustalono, że B. T. została zaangażowana w projekcie nr [...] na podstawie umowy cywilnoprawnej nr [...] z [...] stycznia 2011 r. na stanowisku eksperta ds. promocji i rekrutacji na okres od 7 stycznia 2011 r. do 31 maja 2011 r. Jednocześnie w tym okresie B. T. była zatrudniona u Beneficjenta na podstawie umowy o pracę z 1 września 2008 r., wielokrotnie zmienianej aneksami, na stanowisku Specjalisty ds. Pracowniczych w wymiarze 7/8 etatu i Kierownika Kancelarii Tajnej w wymiarze 1/8 etatu. Dodatkowo B. T. była również zaangażowana w realizację dwóch innych projektów realizowanych w ramach PO KL na podstawie aneksów do umowy o pracę, określających dodatki projektowe.

IP2 uznała, że Beneficjent naruszył Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, w wersji z 22 listopada 2010 r., które obowiązywały od 1 stycznia 2011 r. (dalej: "Wytyczne"), do stosowania których Strona była zobowiązana na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie z [...] stycznia 2011 r.

Wobec powyższego, IP2 pismem z [...] lutego 2017 r. znak [...] wezwała Beneficjenta do zwrotu kwoty 9.245,65 zł, która stanowiła sumę niekwalifikowalnych wydatków poniesionych na wynagrodzenie B. T. z tytułu umowy zlecenia (8 999,95 zł) oraz niekwalifikowalne koszty pośrednie (8 999,95 zł * 2,73% = 245,70 zł).

W związku z brakiem zwrotu powyższej kwoty, [...] marca 2017 r. IP2 wszczęła postępowanie administracyjne w sprawie.

Pismem z 31 marca 2017 r. Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o umorzenie postępowania oraz o przesłuchanie B. T. w charakterze świadka, na okoliczność prawidłowości wykorzystania dofinansowania udzielonego w przedmiotowym projekcie.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji odmówił przesłuchania świadka, ze względu na możliwość ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy faktów na podstawie dokumentów źródłowych stanowiących podstawę zatrudnienia B.T. Nie znaleziono również podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, ponieważ została ona wszczęta przez IP2 zgodnie z art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p.", tj. z urzędu, a nie na wniosek strony.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego IP2 wydała decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...] i określiła Skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w łącznej wysokości 9.245,65 zł.

Od tej decyzji Beneficjent pismem z 7 sierpnia 2017 r. złożył odwołanie zarzucając naruszenie procedury administracyjnej i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka B. T. na okoliczność zakresu zadań stanowiących przedmiot umowy zlecenie, a także zakresu obowiązków służbowych wynikających z umowy o pracę zawartej z Beneficjentem.

Organ odwoławczy w postanowieniu z [...] stycznia 2018 r. odmówił przesłuchania świadka ze względu na możliwość ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy faktów na podstawie dokumentów źródłowych stanowiących podstawę zatrudnienia B. T.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2018 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu wskazał, iż B. T., stanowiąc personel projektu na mocy aneksów do umowy o pracę z [...] września 2008 r., została zatrudniona do zadań w skarżonym projekcie w ramach umowy cywilnoprawnej, a nie aneksu do umowy o pracę. Tym samym Beneficjent naruszył zapisy Wytycznych. Powyższa regulacja narzuca bowiem bezwzględny obowiązek modyfikacji zakresu obowiązków służbowych pracownika w ramach stosunku pracy, o ile Beneficjent chce zaangażować dotychczasowego pracownika będącego personelem projektu do realizacji innych zadań w ramach projektu. Jest to jedyna dopuszczalna forma zatrudnienia pracownika stanowiącego personel projektu, a takim była B. T., do realizacji zadań w kolejnych projektach realizowanych przez Beneficjenta. Rozwiązanie takie wyklucza jednoczesne zatrudnienie pracownika będącego personelem projektu na mocy aneksów do umowy o pracę (dodatków projektowych) i na umowę cywilnoprawną.

Wyjaśniono również, iż w ramach PO KL jako nieprawidłowość należy traktować wszelkie naruszenie przepisów prawa wspólnotowego lub prawa krajowego wynikające z działania lub zaniechania ze strony beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Beneficjent rozliczył niekwalifikowalny wydatek w ramach projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej.

Niekwalifikowalność zaś wydatku wynika z działania beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych m.in. ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, ale również procedur określonych w Wytycznych. Zapisy tych dokumentów stanowią bowiem szczególną regulację normującą, jak otrzymane środki mają być wydatkowane, aby uznać je za tzw. koszty kwalifikowalne realizowanego projektu. Tym samym, stanowiąc o sposobie wydatkowania środków pieniężnych, są rodzajem swoistej procedury wiążącej strony umowy w zakresie wykorzystania środków projektowych i bez wątpienia są tymi innymi procedurami obowiązującymi przy wykorzystaniu środków finansowych, o których jest mowa w art. 184 ust 1 ufp.

Zwrócono także uwagę, że 2 stycznia 2011 r., tj. 2 dni przed podpisaniem umowy zlecenia w ramach projektu nr [...], B. T. złożyła oświadczenie, iż nie jest zaangażowana w inne projekty w rozumieniu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013, potwierdzając tym samym nieprawdę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozważenie uchylenia również decyzji organu I instancji. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie:

1) art. 7, art. 73 § 1 i § 2 art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego, a także z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy, wyrażające się zwłaszcza w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka B. T. na okoliczność zakresu zadań stanowiących przedmiot umowy zlecenia nr [...] z [...] stycznia 2011 r., a także zakresu obowiązków służbowych wynikających z umowy o pracę zawartej z Beneficjentem w okresie od 7 stycznia 2011 r. do 31 maja 2011 r., oraz dowodu z przesłuchania Strony na okoliczność prawidłowości zrealizowania i rozliczenia projektu pt: "[...]" oraz braku podstaw do żądania zwrotu kwoty 9.245.65 zł,

2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. przez przeprowadzenie oceny w sposób dowolny, wyłącznie na podstawie ustaleń poczynionych przez organ I instancji oraz wyników kontroli Instytucji Zarządzającej PO KL,

3) art. 7 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

4) art. 8 K.p.a., polegające na:

- niedokonaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń strony oraz nieuwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli,

- zaniechaniu zgromadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych,

- przeprowadzeniu postępowania dowodowego w szczątkowym zakresie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez nieprawidłową interpretację zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL według stanu na dzień 1 stycznia 2011 r. opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz obowiązujących od 21 grudnia 2010 r. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, z treści których nie wynika kategoryczny zakaz zawierania z pracownikiem umowy cywilnoprawnej w ramach innego projektu w szczególności w przypadku rozbieżności zakresu zadań wynikających z umowy o pracę z przedmiotem umowy zlecenia,

naruszenie art. 184 u.f.p. poprzez bezpodstawne uznanie całości wynagrodzenia wypłaconego B. T. na podstawie umowy cywilnoprawnej nr [...] z [..] stycznia 2011 r. jako nieuzasadnionego wydatku, a tym samym jako niekwalifikowalnego, podlegającego zwrotowi,

naruszenie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez bezpodstawne uznanie wystąpienia nieprawidłowości powodujących szkodę w budżecie Unii Europejskiej.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca na podstawie umowy z dnia 24 stycznia 2011 r., realizowała projekt pn.: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy Skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu na podstawie wniosku. Jednocześnie, zgodnie z § 29 umowy, w sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie mają odpowiednie reguły i zasady wynikające z Programu, a także odpowiednie przepisy prawa Unii Europejskiej oraz właściwych aktów prawa krajowego, w tym m.in. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.); dalej: "u.z.p.p.r.", i ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), dalej: "u.f.p.".

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 u.f.p. – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Zgodnie z przepisem art 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu 24 stycznia 2011 r. pomiędzy Skarżącą a Ministrem Edukacji Narodowej. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy Skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu na podstawie wniosku. Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL i zobowiązała się do ich stosowania (§ 3 ust. 2, ust. 4 umowy).

Zgodnie z Rozdziałem 3 Wytycznych – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają warunki określone m.in. w podrozdziale 3.1, w tym są zgodne ze szczegółowymi zasadami określonymi w Wytycznych.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, kontrolując realizację projektu pt: "[...]", organ powziął wątpliwości, co do prawidłowości poniesionych przez Skarżącą wydatków w związku z zatrudnieniem B. T. w projekcie.

Zgodnie z Wytycznymi w podrozdziale 4.5.1 sekcja 1 pkt 2 umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę

w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy poprzez wskazanie ww. dokumentach wszystkich zadań, które ta osoba będzie wykonywała w ramach projektu.

Z akt sprawy wynika, że B. T. była zatrudniona w P. w S. na stanowisku specjalisty ds. pracowniczych w wymiarze 7/8 etatu i kierownika Kancelarii Tajnej w wymiarze 1/8 etatu na podstawie umowy o pracę z dnia [...] września 2008 r. oraz aneksów do tej umowy.

Stanowiąc personel projektu, B. T. została następnie zatrudniona w przedmiotowym projekcie [...] na stanowisku eksperta ds. promocji i rekrutacji na okres od 7 stycznia 2011 r. do 31 maja 2011 r. w ramach umowy cywilnoprawnej nr [...] z [...] stycznia 2011 r., a nie aneksu do umowy o pracę.

W dniu podpisania ww. umowy zlecenia B. T. otrzymywała również dodatek projektowy w ramach realizowanych przez PWSZ w S. projektów:

- [...] - na podstawie aneksu do umowy o pracę z [...] września 2009 r. w okresie od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2011 r.,

- [...] - na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia 4 marca 2010 r. r. w okresie 1 stycznia 2010 r. do 31 marca 2011 r.

Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organów, iż w sprawie doszło do naruszenia Wytycznych, polegające na przyznaniu B. T. w projekcie [...] dodatku projektowego pomimo przyznania ww. wcześniej dodatków w innych wskazanych wyżej projektach PO KL. Takie działanie Skarżącej narusza wskazane wyżej procedury realizacji programu PO KL, a sfinansowanie tych wydatków powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Sąd wskazuje, że pojęcie "personel projektu" zostało zdefiniowane na potrzeby przedmiotowego projektu w Wytycznych (podrozdział 3 – słowniczek): "personel projektu – osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205 poz.1585 z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu."

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu działające w sprawie organy prawidło przyjęły, iż Skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., bowiem dokonywała wydatków, w sposób naruszający zasady określone w Wytycznych. Stanowisko takie znajduje pełne oparcie w materiale dowodowym. Poddane ocenie organów dokumenty stanowiły wiarygodną i wystarczającą podstawę ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Nie znajduje zatem uznania wskazany w skardze zarzut dotyczący nieuzasadnionego zaniechania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka B. T. Sąd podziela stanowisko organu, iż wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne zostały w sposób wystarczający i niebudzący wątpliwości ustalone na podstawie dokumentów zatrudnienia B. T., nie było zatem potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się przy tym aby organy naruszyły zapisy umowy, czy też inne przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności organ prawidłowo dokonał oceny kwalifikowalności wydatków, zgodnie z zasadami wynikającymi z umowy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, z jakich przyczyn określone wydatki poniesione przez Skarżącą przy realizacji projektu nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem, jak również dokonano ich szczegółowego wyliczenia. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Przechodząc natomiast do kontroli samego procesu odzyskiwania wypłaconego dofinansowania, należy wskazać, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

Przepisy tego rozporządzenia regulują także zasady odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy Unijnych, w tym także kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie (art. 98). W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowane zostały też terminy i pojęcia, którymi się ono posługuje. I tak, zgodnie z art. 2 pkt 3, dla jego celów terminowi "operacja" nadano znaczenie: projekt lub grupa projektów wybranych przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący, i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów, pozwalające na osiągnięcie celów osi priorytetowej, do której odnosi się ta operacja. Natomiast w art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Powyższe, na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa nie budzi żadnych wątpliwości, gdyż w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L z 20 grudnia 2013r., nr 347, s. 320) prawodawca unijny uwzględnił orzecznictwo TSUE i prezentowane stanowisko Komisji Europejskiej i zaznaczył wprost, że nieprawidłowością będzie także naruszenie prawa krajowego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Mimo, że powołany przepis nie dotyczy przedmiotowej sprawy, to jednak potwierdza prawidłowość dotychczas prezentowanej wykładni art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Powyższe regulacje wskazują, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1984/15, zgodnie z którym, "nieprawidłowością" jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki zaś charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na wydatkowaniu środków z naruszeniem zasad określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez organy w rozpoznawanej sprawie było zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, postępowania były prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zaś wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 k.p.a. Organ odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 80 K.p.a.

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.