Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 14/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. J. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych); V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 28 września 2021 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] wpłynął wniosek o udzielenie cudzoziemcowi – U. J. (obywatelowi [...], zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "Skarżącym") zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek został złożony przez pełnomocnika wnioskodawcy – r. pr. D. K.. Do wniosku dołączono kserokopię karty pobytu oraz kserokopię wizy.

Dnia 30 września 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy uzupełnił braki formalne wniosku złożonego elektronicznie. Do pisma dołączono pełnomocnictwo wnioskodawcy, odpis zezwolenia typu A nr [...] Wojewody Ł. w przedmiocie udzielenia zezwolenia wnioskodawcy na wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oświadczenie, że wnioskodawca posiada prawo do lokalu, odpis umowy zlecenia zawartą między firmą A sp. z o.o. z siedzibą w Ł. a wnioskodawcą polegającą na powierzeniu jemu pracy na stanowisku kucharza. Wnioskodawca został zgłoszony do ubezpieczenia.

Pismem z dnia 2 listopada 2021 r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył ponaglenie twierdząc, że Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") pozostaje w bezczynności. Wnioskodawca wniósł o wyznaczenie Wojewodzie dodatkowego 20-dniowego terminu na załatwienie sprawy, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości i bezczynności, a także podjęcia kroków zapobiegawczych.

Wnioskodawca wskazał, że Wojewoda nie dopełnił obowiązku z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") tj. nie zawiadomił strony o zaistniałej zwłoce. Sprawa nie została załatwiona w terminie. Wnioskodawca zarzucił także organowi przewlekłość postępowania. Co prawda czynności w sprawie zostały podjęte, ale odstęp pomiędzy nimi był zbyt duży.

Wojewoda przekazał w dniu 15 listopada 2021 r. ponaglenie wnioskodawcy do Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2021 r. nr [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwany dalej "Szefem USC") uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia Szef USC stwierdził, że w chwili złożenia ponaglenia wniosek o udzielenie zezwolenia zawierał braki formalne, co sprawiło, że w ogóle nie otworzył się termin na załatwienie sprawy administracyjnej. Tym samym należało uznać, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności.

Pełnomocnik Skarżącego złożył skargę na bezczynność Wojewody w piśmie z dnia 9 grudnia 2021 r. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty dopuszczalnej przepisami prawa ewentualnie wymierzenie Wojewodzie maksymalnej grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo złożenia ponaglenia, Skarżący codziennie podejmuje próbę zapisania się na wizytę w [...] Urzędzie Wojewódzkim celem złożenia odcisków linii papilarnych, jednakże internetowy formularz nie działa. Wojewoda nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącego.

Sprawa administracyjna powinna zostać załatwiona w ciągu miesiąca, a gdyby okazała się skomplikowana – w ciągu dwóch miesięcy. Ustawowo określony termin na załatwienie sprawy minął, a ta nie została zwieńczona decyzją, o której wydanie wnioskuje Skarżący. Ponadto, Wojewoda nie powiadomił Skarżącego o fakcie niezałatwienia sprawy, czym naruszył art. 36 § 1 k.p.a. Fakt bezczynności jest bezsporny.

Skarżący wyraża przekonanie, że bezczynność Wojewody miała charakter rażący. Winę za dopuszczenie się bezczynności ponosi Wojewoda. Termin został wielokrotnie przekroczony. Zdaniem Skarżącego, bezczynność jest rażąca i jest to oczywiste, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem.

Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżący uznał, że Wojewoda w żaden sposób nie przyczynił się do załatwienia sprawy. Taka postawa jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa. Mijają miesiące, a Skarżący nadal oczekuje na zakończenie jego sprawy. Wymierzona kara w postaci sumy pieniężnej powinna wywrzeć właściwy skutek poprzez pouczenie Wojewody, że nie może pozostawać w bezczynności, gdyż jest to niedopuszczalne w państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego – o jej oddalenie. Wojewoda uznał, że wniosek Skarżącego posiada braki formalne i w związku z tym nie mógł rozpocząć się bieg terminu do załatwienia sprawy administracyjnej. Wojewoda przywołał argumentację Szefa USC przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia, w którym orzeczono o braku bezczynności Wojewody.

Wojewoda powołał przepis art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 i art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zmianami, zwanej dalej "u.c."), które odczytywane łącznie prowadzą do wniosku, że tylko kompletny wniosek inicjuje postępowanie administracyjne. Na ten moment wniosek Skarżącego posiada liczne braki formalne.

[...] Urząd Wojewódzki [...] wprowadził system rejestracji wizyt, aby zapewnić sprawiedliwe warunki dla wszystkich interesantów, którzy chcą umówić się na wizytę celem złożenia np. odcisków linii papilarnych.

W dalszej kolejności Wojewoda odniósł się do zarzutu rażącej bezczynności. Wojewodą nie kieruje zła wola. Należy wziąć pod uwagę trudności kadrowe oraz ponadnormatywny wpływ wniosków cudzoziemców do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] i wszystkich jego delegatur. Wojewoda wskazał, że zasada szybkości postępowania, chociaż istotna, to nie ma pozycji nadrzędnej. Chodzi bowiem o załatwienie sprawy poprawnie, a nie szybko.

Wojewoda odniósł się także do kwestii przewlekłości postępowania. Powołując się na orzecznictwo stwierdził, że problemy kadrowe oczywiście nie wyłączają możliwości orzeczenia o tym, że istnieje stan niezgodny z prawem wywołany zaniechaniem ze strony organu administracji publicznej, jednakże te problemy powinny być wzięte pod uwagę podczas dokonywania oceny tego, czy zaniechanie było rażące. Poza problemami kadrowymi podnoszone są także inne trudności – ponadnormatywny wpływ wniosków cudzoziemców oraz stopień skomplikowania spraw. Wojewoda chcąc załatwić sprawy w sposób dający rękojmie tego, że jego rozstrzygnięcia nie narażą się na zarzut nieważności, ma na względzie wnikliwe rozpoznawanie spraw zawisłych przed nim. Sprawy rozpoznaje z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości oraz równości.

W odniesieniu do kary pieniężnej, Wojewoda wskazał, że jest to kompetencja Sądu, a nie jego obowiązek. Wymierzenie tej kary powinno mieć na celu doprowadzenie do zwalczania bezczynności i zakończenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego o udzieleniu jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 16 maja 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 21 czerwca 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły albo samą bezczynność kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 2 listopada 2021 r.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych.

Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku o przyznanie jemu zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek ten został złożony w dniu 29 września 2021 r. Dzień później uzupełniono część braków formalnych. Dnia 2 listopada 2021 r. wniesiono ponaglenie, które zostało rozpoznane przez Szefa USC w ten sposób, że nie uznano, jakoby Wojewoda dopuścił się bezczynności. Szef USC, a później Wojewoda w odpowiedzi na skargę, przyjęli twierdzenie, że z uwagi na fakt, że wniosek Skarżącego zawiera liczne braki formalne, a uzupełnienie ich w dniu 30 września 2021 r. nie nadało sprawie dalszego biegu oznacza, że nie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Sam Wojewoda podniósł w odpowiedzi na skargę to, że przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. wprowadziły modyfikację przepisów k.p.a. w ten sposób, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, termin ten biegnie od dnia, w którym ustalono, że wniosek cudzoziemca jest kompletny (pkt 2). To, zdaniem Wojewody, świadczy o braku wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż wniosek Skarżącego, na dzień złożenia skargi na bezczynność był nadal niekompletny. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska Wojewody, przez co nie można było stwierdzić, że organ ten nie dopuścił się bezczynności.

Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od uwagi ogólnej. Wniosek Skarżącego został złożony w dniu 28 września 2021 r. na podstawie przepisów art. 105 i art. 106 u.c. Dnia 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91, zwana dalej "nowelizacją u.c."). Ustawa ta wprowadziła do u.c. przepis art. 112a, który stał się głównym zarzewiem sporu.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 nowelizacji u.c. do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (przepisy u.c.) oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Z kolei w myśl powołanego przepisu art. 13 nowelizacji u.c., jego ust. 1 stanowi: "W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 [przepisy u.c. – przyp. Sądu], wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [przepisy u.c. – przyp. Sądu] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Zacytowany przepis wprowadził więc obowiązek zastosowania przepisu art. 112a u.c. pomimo stosowania przepisów u.c. sprzed jej nowelizacji.

Przechodząc wreszcie do treści art. 112a ust. 1 i 2 u.c. należy wskazać przede wszystkim, że stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust.1]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2]".

Mając na względzie wyłożone przepisy u.c. oraz nowelizacji u.c. należy podkreślić, że ustawodawca dokonał zmian w przepisach o udzieleniu zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że na wydanie decyzji w ten materii, wojewoda ma czas 60 dni od momentu wskazanego w art. 112a ust. 2 u.c. Sąd w składzie orzekającym podkreśla słowo "wydaje". Przepis art. 112a ust. 1 u.c. stanowi o obowiązku wojewody wydania decyzji w terminie 60 dni ergo, nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Powołany przepis wyznacza granice czasowe zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji, nie stanowiąc jednocześnie o momencie, w którym to postępowanie zostaje zainicjowane. Nie można zatem przyjąć, tak jak oczekiwałby tego Wojewoda, że wszczęcie postępowania następuje do momentu, w którym wniosek Skarżącego staje się kompletny. Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale sama nie przesądza o wszczęciu postępowania. Podobnie uznał tut. Sąd w analogicznej sprawie, co Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt IISAB/Po 236/21, dostępny w CBOSA).

Skoro zatem przepis art. 112a ust. 1 i 2 u.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, należy uznać, że nadal pozostają aktualne wnioski orzecznictwa oraz doktryny co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie należy rozpocząć od przywołania treści art. 61 § 3 i 3a k.p.a. Stanowią one odpowiednio: "Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej [§ 3]. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych [§ 3a]". Wszczęcie postępowania następuje więc w momencie, w którym wpływa żądanie strony. Nie jest przy tym istotne, że żądanie jest obarczone brakami formalnymi. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na dwa aspekty przemawiające na rzecz prawidłowości tej konstatacji.

Po pierwsze, w demokratycznym państwie prawa niedopuszczalnym byłaby niemożność wszczęcia postępowania z uwagi na niekompletność wniosku strony, ponieważ ta okoliczność nie mogłaby prowadzić w następstwie tego do objęcia ochroną prawną strony postępowania. Strona nie wiedząc o brakach formalnych nie mogła by w żaden sposób domagać się podjęcia działań prowadzących do załatwienia jej sprawy, ponieważ postępowanie formalnie nie zostałoby wszczęte, a organ administracji publicznej nie mógłby w żaden sposób zareagować. "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Obrona praw obywatelskich objawiająca się w tym, że strona na podstawie posiadanego przez nią interesu prawnego może dochodzić swojego publicznego prawa podmiotowego, musi prowadzić do każdorazowego wszczęcia postępowania administracyjnego, bez znaczenia, czy wniosek strony spełnia warunki formalne, czy też nie. Oczywiście, niekompletność wniosku uniemożliwi procedowanie go i sprawne zakończenie postępowania, jednakże nie zmienia to faktu, że postępowanie zostaje wszczęte. Jest to bowiem stanowisko jednolite od lat. "Jak już wcześniej wspomniano, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje również na skutek wniesienia podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa." (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA).

Przywołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do drugiego aspektu, który świadczy o zasadności twierdzenia Sądu w składzie orzekającym. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej uchwale podkreślił, że nieuzupełnienie braków formalnych prowadzi do zakończenia postępowania administracyjnego w ten sposób, że organ administracji publicznej wystosowuje do strony pismo, w którym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadamia się stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny traktuje zakończeniu postępowania, a więc musiało dojść do jego wszczęcia pomimo niekompletności wniosku. Ten fakt potwierdza również wykładnia systemowa wewnętrzna prowadzona w marach przepisów k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. jest ulokowany w dziale II pt. "Postępowanie", a ściślej mówiąc, w rozdziale I pt. "Wszczęcie postępowania". Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. jest więc możliwe dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania w sytuacji zaniechania strony uzupełnienia tych braków następuje dopiero po wszczęciu postępowania. Tym samym, nie można uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 181/07, dostępny w CBOSA). Jak to już wcześniej zostało stwierdzone, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 5/15, dostępny w CBOSA).

Tym samym argumentacja Szefa USC, a następnie Wojewody, przedstawiona w odpowiedzi na skargę nie mogła zostać uznana za prawidłową. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte z momentem, w którym wpłynął wniosek Skarżącego do Wojewody tj. 28 września 2021 r. Od tego dnia należało więc liczyć termin, jaki przewidział ustawodawca, na załatwienie sprawy administracyjnej zawisłej przed Wojewodą. W tym celu, należy odnieść się do przepisów art. 35 i art. 36 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. sprawa wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinna być zakończona w terminie miesiąca od wszczęcia postępowania administracyjnego. Gdyby uznać, że sprawa z wniosku Skarżącego jest skomplikowana ze względu na wielość czynności dowodowych, sprawa powinna być zakończona w terminie dwóch miesięcy od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi o tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane w dniu 28 września 2021 r. Od tego momentu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę przepis art. 112a ust. 1 u.c., Wojewoda miał 60 dni na wydanie decyzji. Ponaglenie zostało wniesione w dniu 2 listopada 2021 r., a skarga na bezczynność jest z dnia 9 grudnia 2021 r. Skarga została więc wniesiona po upływie miesiąca, czy też dwóch miesięcy, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W wyniku toczącego się postępowania, Wojewoda był zobowiązany wezwać Skarżącego do wyczerpującego usunięcia braków formalnych według art. 64 § 2 k.p.a., a następnie przystąpić do rozpoznania sprawy, by najpóźniej w terminie 60 dni od momentu uzupełnienia braków formalnych wydać decyzję w sprawie. Zaniechanie Wojewody było zbyt długotrwałe, a więc bezczynność jest stanem niebudzącym wątpliwości Sądu.

Tym samym, należało orzec na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt II. sentencji wyroku). Sprawa nie została bowiem załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., ani art. 112a ust. 1 u.c. Wojewoda doszedł do przekonania, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte, na co nie wskazywał żaden przepis prawa. Na szczególne podkreślenie zasługuje to, że Wojewoda nawet nie wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zwlekając ponad miesiąc, kiedy złożono ponaglenie. Z tego względu, Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III. sentencji wyroku).

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę Wojewody cechuje długotrwała bierność, która jest niezrozumiała, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno, że organ ma 60 dni na wydanie decyzji w sprawie. Ten przepis nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda lekceważy obowiązki wynikające z art. 64 § 2 k.p.a., który znajduje zastosowanie w momencie, kiedy postępowanie administracyjne zostało już wszczęte.

Znamienne jest bowiem to, że żadne pismo Skarżącego, nie zmobilizowało Wojewody do podjęcia działań wymaganych prawem. Co prawda Wojewoda przekazał ponaglenie Szefowi USC, ale to, ani wniesienie skargi nie sprawiło, że Skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych, szczególnie poprzez osobiste stawiennictwo w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Od dnia 28 września 2021 r. Skarżący oczekuje na rozpoznanie jego wniosku. Pomimo wniesienia ponaglenia, Wojewoda nie zreflektował się i nie przystąpił do załatwienia sprawy. Wojewoda pozostał bierny, co zasługuje na napiętnowanie, gdyż taka postawa jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa.

Od blisko siedmiu lat, do tut. Sądu wpływają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowań administracyjnych przez Wojewodę w rozmaitych sprawach. W odpowiedziach na skargę, organ systematycznie podnosi, że ponadnormatywny wpływ spraw do [...] Urzędu Wojewódzkiego [...] i wszystkich jego delegatur sprawia, że sprawy są rozpoznawane ze znacznym opóźnieniem. Wojewoda podkreśla także, że odpływ pracowników merytorycznych oraz brak dostatecznych środków niezbędnych do prowadzenia spraw administracyjnych przyczynia się do powstawania zaległości, a w konsekwencji opóźnień. Sąd wielokrotnie uwzględniał te okoliczności, co nie wpływało na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, jednakże ten stan rzeczy utrzymuje się już zbyt długo. Okres siedmiu lat powinien skłonić Wojewodę do podjęcia konkretnych działań organizacyjnych, które będą przynosiły pożądany skutek w postaci terminowego załatwiania spraw. Od dłuższego czasu nie obserwuje się, aby tak było. Sąd rozumie, że napływ wniosków utrudnia, czasami wręcz paraliżuje działalność każdego urzędu. Zdolności organów są ograniczone, jednakże ten stan rzeczy nie może trwać latami i nie prowadzić do jakiejkolwiek poprawy, szczególnie, że od tego roku odnotowuje się napływ uchodźców z [...] uciekających przed wojną. Z tego względu, Sąd doszedł do przekonania o tym, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ta kwestia oraz powody, jakimi kieruje się Wojewoda mają natomiast wpływ na wysokość sumy pieniężnej.

W demokratycznym państwie prawa nie może być miejsca na lekceważenie praw i obowiązków wynikających z materii normatywnej, szczególnie, gdy przepisy mają charakter norm bezwzględnie obowiązujących (ius cogens), a więc nie ma mowy o uznaniowości. "Działanie organu administracji publicznej cechuje rażące naruszenie prawa, gdy ten postępuje w sposób poważnie opóźniający podejmowane działania co oczywiście jest pozbawione racjonalnego usprawiedliwienia" (zob. wyrok NSA z dnia: 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15, 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, dostępne w CBOSA).

Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał od Wojewody na rzecz Skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...]zł (pkt IV. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że uznanie, iż organ administracji publicznej cechuje się bezczynnością lub przewlekłością i ma ona charakter rażący, w pełni uzasadnia przyznanie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).

Ponaglenie, a następnie skarga na bezczynność nie sprawiły, że Wojewoda faktycznie podjął działania zmierzające do załatwienia sprawy zawisłej przed nim. Postępowanie administracyjne toczyło się od dnia 28 września 2021 r. Samo wniesienie ponaglenia powinno dać Wojewodzie do zrozumienia, że jego postawa budzi poważne zastrzeżenia w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego. Wojewoda nie zmienił mimo to swojej postawy.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że kwota [...]zł będzie uzasadniona. Wielość zadań, jakie wykonuje Wojewoda, szczególnie w ostatnich miesiącach sprawia, że łącznie z trudnościami ekonomicznymi gospodarki krajowej, nakładaniem na organ administracji publicznej wyższej byłoby nadmiernie uciążliwym środkiem dyscyplinującym. Należy mieć na względzie, że te środki powinny przede wszystkim "pouczyć" organ, a nie pozbawiać go kolejnych zasobów, które są niezbędne do prowadzenia bieżącej działalności.

Ponieważ do dnia wyrokowania przez Sąd nie doszło do wydania decyzji, o którą ubiega się Skarżący, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano Wojewodę do załatwienia jego wniosku w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie [...]zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi, [...] zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V. sentencji wyroku).