Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1641/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75, art. 77, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Monika Barszcz (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne, tj. postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej przez [...] w O. inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, składającego się z części biurowo-socjalnej i magazynowej, na terenie działki nr [...], położonej przy pasie drogi ekspresowej [...], w obrębie W., gmina O..

Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 18 lutego 2020 r. Burmistrz O. wystąpił do GDDKiA Oddziału w O. (zarządca drogi ekspresowej) z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, składającego się z części biurowo-socjalnej i magazynowej, na terenie działki nr [...], położonej przy pasie drogi ekspresowej [...], w obrębie W., gmina O. (dalej: "Inwestycja"), zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p.").

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. GDDKiA odmówił uzgodnienia projektu ww. decyzji dla Inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), który stanowi, że "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą", przy czym GDDKiA zaznaczył, że przez sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki poprzez zjazd. Decydowanie o możliwości skomunikowania nieruchomości przyległej do drogi publicznej należy w niniejszej sprawie do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi krajowej nr [...].

Organ zaznaczył, że działka nr [...] w obrębie W. położona jest przy drodze dojazdowej usytuowanej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. GDDKiA ustalił, że istniejący zjazd z drogi dojazdowej na działkę nr [...] jak również zjazd z drogi dojazdowej w obrębie drogi powiatowej nr [...] są zjazdami indywidualnymi do terenu oznaczonego PSVI tj. pastwiska. Zjazd na działkę nr [...] jaki i odcinek drogi dojazdowej pomiędzy zjazdem na działkę, a nawierzchnią zjazdu na drogę powiatową, posiadają nawierzchnię żwirową.

Organ biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, uznał że ustalona obsługa komunikacyjna w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań określonych w warunkach technicznych rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MTiGM"). Organ podkreślił, że do obsługi komunikacyjnej nieruchomości gruntowej, na której planowane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub działalności o charakterze publicznym, lub które stanowią dojazd do takiej działalności, wymagany jest zjazd publiczny, który w myśl § 77 i § 78 rozporządzenia MTiGM powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia (w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych) o parametrach szerokości całkowitej nie mniejszej niż 5,00 m, poboczy o szerokości nie mniejszej niż 0,75 m każde, nawierzchni jezdni i poboczy co najmniej twardej ulepszonej w granicach pasa drogowego, przecięcia krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5,00 m, pochylenia podłużne zjazdu w obrębie korony drogi dostosowane do ukształtowania elementów drogi jednak nie większe niż 5%. GDDKiA zaznaczył, że jako nawierzchnię twardą należy uznać m.in. nawierzchnię bitumiczną, betonową, klinkierową, brukową oraz nawierzchnię wykonaną z kostki, płyt betonowych lub betonowo-kamiennych. W ocenie organu wyżej wskazane zjazdy indywidualne, w istniejącym stanie technicznym, nie mogą zapewnić odpowiednich i bezpiecznych warunków włączenia do drogi dojazdowej planowanej na ww. działce Inwestycji. Zdaniem GDDKiA niedopuszczalnym jest, aby dojazd odbywał się poprzez zjazd indywidualny o nawierzchni żwirowej i parametrach nieprzystosowanych do ruchu pojazdów ciężarowych. Organ zaznaczył ponadto, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wjazd/wyjazd na ww. działkę, bez urządzonego do niej właściwego zjazdu, będzie powodować niszczenie elementów pasa drogowego drogi krajowej oraz przenoszenie kamieni na jezdnię drogi, co z kolei stworzy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Organ wskazał, że zarządca drogi nie dokonał dotychczas żadnych uzgodnień w zakresie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz obsługi komunikacyjnej Inwestycji, która będzie generatorem ruchu na drodze dojazdowej. Zdaniem GDDKiA lokalizacja inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie tej drogi wymaga analizy geometryczno-ruchowej zmierzającej do wdrożenia rozwiązań technicznych w tym przebudowy zjazdów na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. zapewniających bezpieczeństwo ruchu pojazdów oraz płynność ruchu na drodze. Organ uzgadniający w tym postępowaniu nie posiada niezbędnych danych w celu ustalenia tego rodzaju parametrów. Organ wskazał, że analiza kwestii dostępu do drogi publicznej może zostać dokonana w odrębnym postępowaniu na wniosek właściciela działki [...] i inwestora, w którym GDDKiA zbierze niezbędne dowody do ustalenia koniecznego zakresu rozwiązań.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] w O. (dalej: "ZGM", "skarżący", "strona") wnioskiem z dnia 5 marca 2020 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. GDDKiA utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p).

GDDKiA zaznaczył, że art. 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych, znajdujących się przy drogach, od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu, na którym znajdować się ma obiekt budowlany. Organ podkreślił przy tym, że przez rodzaj drogi należy rozumieć autostradę, drogę ekspresową oraz drogę ogólnodostępną, tj. krajową, wojewódzką, powiatową oraz gminną, a przez ww. teren należy rozumieć lokalizację obiektu budowlanego przy danym rodzaju drogi w terenie zabudowy lub poza terenem zabudowy.

GDDKiA wskazał, że analiza otoczenia drogi ekspresowej [...], dokonana przez zarządcę drogi na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego świadczy o tym, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana poza terenem zabudowy, który a contrario do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14 rozumieć należy jako teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia, nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (kwestia bezsporna).

GDDKiA zauważył, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, tj. w pkt 2 ppkt 1 lit. d wskazano, że "linię zabudowy od strony drogi dojazdowej biegnącej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] wyznacza się jako nieprzekraczalną i ustala w odległości 40,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Linię zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym nr 1 do niniejszej decyzji". Załącznik nr 1 do projektu decyzji o warunkach zabudowy potwierdza, iż nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 60,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni głównej oraz 40,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]. Organ podkreślił, że powyższe odpowiada art. 43 ust. 1 Ip. 2 i 3 lit. c u.d.p.

GDDKiA wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd.

Organ zauważył, że zgodnie z przedłożonym przez Burmistrza projektem decyzji o warunkach zabudowy (pkt 2 ppkt 4 lit. a) obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji miałaby odbywać się istniejącym zjazdem z dodatkowej jezdni, zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], posiadającej połączenie z drogą powiatową nr [...], na zasadach uzgodnionych z zarządcą drogi.

GDDKiA zaznaczył, że zgodnie z rozporządzeniem MTiGM (§ 8a ust. 1) obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez: 1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym; 2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Natomiast, jak wynika z ustalonego przez zarządcę drogi stanu faktycznego, działka nr [...], posiada połączenie z ww. dodatkową jezdnią drogi ekspresowej [...] za pomocą zjazdu indywidualnego.

Organ wskazał, że ze względu na fakt, iż istota postępowania uzgodnieniowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją prowadzonego przez zarządcę drogi na podstawie art. 35 ust. 3 u.d.p. sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem parametrów technicznych istniejącego zjazdu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie w dacie orzekania mógłby taki zjazd powodować - nie może uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji.

GDDKiA wskazał że z uwagi na charakter planowanej inwestycji zarządca drogi informuje, że do przedmiotowej działki powinien prowadzić zjazd publiczny, o którym mowa w § 76a rozporządzenia MTiGM. Organ podkreślił, że warunki techniczne zjazdu indywidualnego zostały określone w § 79 rozporządzenia MTiGM, natomiast dla zjazdu publicznego zostały uregulowane w § 78 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Jednocześnie organ zauważył, że wymagania dla zjazdu publicznego, mają charakter minimalnych parametrów i mogą być przez zarządcę drogi zmienione, aby spełniały swoją funkcję dla zjazdów, w zależności od charakteru danej działalności gospodarczej.

GDDKiA wskazał, że zarządca drogi krajowej ma obowiązek wykonywania zadań m. in. w zakresie ochrony drogi, w tym między innymi niedopuszczenie do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu oraz niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych). Ponadto zgodnie z § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Zdaniem GDDKiA, istniejący zjazd indywidualny do przedmiotowej nieruchomości nie może zapewnić bezpiecznej obsługi komunikacyjnej dla inwestycji związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej gdyż taką może zapewnić jedynie zjazd publiczny. Okoliczność, że istniejący zjazd indywidualny ma pewne parametry odpowiadające parametrom technicznym, jakie powinien mieć zjazd publiczny, nie oznacza, że automatycznie jest zjazdem publicznym, ponieważ w myśl przepisu § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia MTiGM charakter zjazdu określa zarządca drogi, kierując się przeznaczeniem zjazdu.

GDDKiA zaznaczył, że działka w dacie orzekania nie posiada obsługi komunikacyjnej, która może zapewnić wymagany poziom bezpieczeństwa związany z włączeniem się do ruchu drogowego do ww. drogi dla przedmiotowej Inwestycji polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej oraz może negatywnie oddziaływać na konstrukcję dodatkowej jezdni, która nie jest przystosowana do ruchu pojazdów ciężkich, gdyż jej budowa związana była z zapewnieniem dojazdu do istniejących pól. Zdaniem organu, w pierwszej kolejności należałoby bowiem rozważyć możliwość przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

Końcowo organ wskazał, że ww. dodatkowa jezdnia (odpowiadająca parametrom drogi dojazdowej) zlokalizowana w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], stanowi (kolejną) dodatkową jezdnię w ramach drogi głównej i nie jest drogą samoistną; jezdnia główna drogi służy do obsługi ruchu tranzytowego, natomiast dodatkowa jezdnia pełni wobec niej rolę służebną. Umożliwia w szczególności przemieszczanie się ruchu lokalnego, a zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania. Dodatkowa jezdnia (jako część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów - art. 4 pkt 5 u.d.p.) obok jezdni drogi głównej zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] (droga publiczna) i odpowiada parametrom technicznym drogi klasy dojazdowej (D). Posiada szerokość jezdni wynoszącą 3,50 m i obustronne pobocza odpowiednio o szerokości 1,60 m i szerokości 0,75 m. Konstrukcja nawierzchni ww. jezdni dodatkowej została wykonana z destruktu asfaltowego (12 cm) i destruktu betonowego (18 cm), bez specyfikacji dla kategorii ruchu. Kategorię ruchu należy definiować jako jeden z przedziałów określających ruch projektowy od KR1 do KR7 w zależności od sumarycznej liczby osi równoważnych 100 kN w okresie projektowym. Obliczanie ruchu projektowego jest właściwe dla typowych warunków ruchu drogowego. Klasyfikację ruchu projektowego ze względu na sumaryczną liczbę równoważnych osi standardowych 100 kN w całym okresie projektowym N100, wyrażoną w milionach dla kategorii ruchu KR1 określa się w przedziale 0,03 < IM100 < 0,09. Tym samym nawierzchnia dodatkowej jezdni zaprojektowana i wybudowana bez specyfikacji dla obciążenia ruchem, nie może przenieść odpowiednich obciążeń. GDDKiA wskazał, że jak wynika z przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, inwestor planuje zrealizować na działce nr [...] budowę budynku usługowego, składającego się z części biurowo - socjalnej i magazynowej. Inwestycja ta związana jest ze składowaniem i magazynowaniem palet. Organ podkreślił, że z uwagi na parametry techniczne dodatkowej jezdni oraz charakter planowanej inwestycji, nawierzchnia tej jezdni, zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...], nie jest przystosowana do przenoszenia obciążeń związanych z poruszaniem się po niej m.in. samochodów ciężarowych obsługujących planowaną na działce nr [...] inwestycję. Jezdnia dodatkowa służyć ma obsłudze nieruchomości przyległych do drogi ekspresowej [...], umożliwia w szczególności przemieszczanie się ruchu lokalnego, a zarządcy drogi dojazd do znajdujących się w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu na trasie głównej, bez konieczności jej blokowania. Nie służy natomiast do obsługi działalności gospodarczych, które miałyby powstać na nieruchomościach do niej przyległych.

Ponadto GDDKiA wskazał, że w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r., błędnie wskazano, iż połączenie dodatkowej jezdni z drogą powiatową nr [...] stanowi zjazd indywidualny, co też wskazała strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Mając na uwadze art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jeśli organ przyjąłby założenie, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało niepotrzebne zapisy, które jednak nie mogą wywołać żadnych skutków prawnych, bo nie były przedmiotem rozstrzygnięcia, to w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ nie ma możliwości uchylenia ww. postanowienia w części dotyczącej błędnego fragmentu uzasadnienia, a jedynie utrzymanie w mocy, skoro jego rozstrzygnięcie było zgodne z prawem.

W skardze na powyższe postanowienie, złożone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy wskutek braku zebrania całego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że uzgodnienie warunków zabudowy planowanej inwestycji jest niemożliwe z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, podczas gdy w przedmiotowym miejscu ruch ten praktycznie nie występuje oraz że brak jest możliwości poruszania się tam pojazdów ciężkich, podczas gdy poruszają się tam głównie pojazdy rolnicze;

b) rozporządzenia MTiGM poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy rozporządzenie nie ma zastosowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy

c) art. 7 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu kompetencji organu do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy

d) art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, polegające na błędnym uznaniu, że brak możliwości technicznych stworzenia zjazdu z działki nr [...] obręb W. uniemożliwia organowi uzgodnienie warunków zabudowy, podczas gdy rolą organu jest jedynie analiza możliwości włączenia działki do ruchu, a ponadto włączenie to de facto już nastąpiło.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty.

Przede wszystkim strona podkreśliła, że analiza możliwości włączenia do drogi może mieć istotne znaczenie w przypadku, gdy działka, na której planowana jest zmiana zagospodarowania, nie posiada w ogóle włączenia do drogi. W przedmiotowej sprawie działka nr [...] w obrębie W. już jest włączona do drogi istniejącym zjazdem, a sam zarządca poniekąd przyznaje, że to włączenie nastąpiło. Przy czym skarżący zwrócił uwagę, że rolą zarządcy jest analiza możliwości włączenia, a zatem potencjalnego dopuszczenia ruchu na/z działki na drogę, a nie analizowania kwestii technicznych zjazdu.

ZGM podniósł, że ustawodawca w kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, o którym mówi art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie stawia wymagań co do stanu technicznego tego dostępu. Ponadto przywołane w skarżonych postanowieniach rozporządzenie MTiGM nie może być podstawą do rozstrzygania o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł również, że przepisy Prawa budowlanego dopuszczają na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę odstępstwa od warunków technicznych, a zatem nie jest uprawnione decydowanie o zgodności z warunkami technicznymi na etapie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego, powoływanie się przez organy obydwu instancji na bezpieczeństwo ruchu drogowego i płynność ruchu na drodze jest również argumentem chybionym, bowiem na przedmiotowej drodze ruch drogowy nie występuje niemal wcale. Jest on ograniczony niemal wyłącznie do pojazdów rolniczych. Obydwa organy nie wzięły tego pod uwagę, zakładając z góry, że lokalizacja planowanej inwestycji pogorszy stan bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie ZGM pozbawione podstaw jest także opieranie odmowy uzgodnienia na założeniu, że do planowanej inwestycji będzie prowadził ruch pojazdów ciężkich, a sama droga jest przystosowana jedynie do ruchu pojazdów rolniczych. Istotny przy tym jest fakt, że na drodze brak jest oznakowania, które informowałoby o jakimkolwiek ograniczeniu tonażowym, natomiast pojazdy rolnicze, o których piszą organy, niejednokrotnie posiadają masę całkowitą przekraczającą 10 ton. Zarządca drogi dopuszcza zatem ruch po drodze pojazdów ciężkich do pól, natomiast nie dopuszcza takiego ruchu do działki budowlanej.

Ponadto strona zarzuciła organowi posługiwanie się terminami nieobowiązującymi w systemie prawnym, tj. przede wszystkim pojęciem kategorii ruchu KR, która została uchylona z systemu prawnego pięć lat temu. Organ uzgadniający nie może powoływać się na tę kategorię ruchu drogi, bowiem na dzień orzekania nie funkcjonuje taki termin. ZGM zakwestionowała również ponownie powoływanie się na stan techniczny drogi jako podstawy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ powielił argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu, wskazując przy tym na przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie oraz orzecznictwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa.

Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, należy wskazać, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej także jako: "u.p.z.p."), uzgodnienie planowanych inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi i dokonywane jest w trybie art, 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia. Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi ekspresowej [...] jest to ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm).

Z uwagi na powyższe, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi m.in. w aspekcie dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej zgodnie z art. 35 ust. 3 tej ustawy.

Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Sąd podziela stanowisko organu, że sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości z drogą w tym przypadku z drogą ekspresową [...], a także że włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej.

Jak wynika z zapisów zawartych w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, planowany przez stronę budynek usługowy, składający się z części biurowo - socjalnej i magazynowej, zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, miałby być obsługiwany komunikacyjnie poprzez zjazd indywidualny zlokalizowany w dodatkowej jezdni (wybudowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...]) do ww. działki. Należy jednak podzielić stanowisko organu, iż mając na uwadze charakter planowanej inwestycji (działalność gospodarcza) jej włączenie do ruchu drogowego jest możliwe jedynie za pomocą zjazdu publicznego.

W ocenie Sądu organ właściwie rozróżnił pojęcie zjazdu indywidualnego i zjazdu publicznego z uwagi na treść § 78 ust. 1 i 2 w zw. z § 77 rozporządzenia. Sąd podzielił także stanowisko przedstawione przez organ w przywołanym orzecznictwie, z którego wynika, że zjazd publiczny w świetle ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia nie może powstać w sposób dorozumiany, czy poprzez faktyczne działania właściciela nieruchomości. Istniejący zjazd jest indywidualny, a nie publiczny. Tym samym w niniejszej sprawie obsługa komunikacyjna planowanych obiektów, w których ma być prowadzona działalność gospodarcza, miałyby zapewnić istniejący zjazdy z tej drogi, które jednak nie jest zjazdem publicznym, lecz indywidualnym.

Zauważyć należy, że dojazd do nieruchomości ma status legalnego dojazdu, jeśli właściciel działki przyległej do drogi publicznej uzyskał zezwolenie na jego lokalizację w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych. Na gruncie zatem przepisów o drogach publicznych za zjazd może być uznany wyłącznie taki, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Przez zjazd rozumie się tylko taki dojazd do nieruchomości, który jest zarazem bezpośredni i legalny (art. 4 pkt 8 oraz art. 29 ustawy o drogach publicznych), a ponadto musi on mieć odpowiednie parametry techniczne. W konsekwencji nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet zjazd indywidualny spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu publicznego.

W konsekwencji, należało podzielić stanowisko organu, że istniejący na wskazanej działce zjazd indywidualny ma pewne parametry odpowiadające parametrom technicznym, jakie powinien mieć zjazd publiczny, nie oznacza, że automatycznie jest zjazdem publicznym. Brak zjazdu publicznego do działki objętej projektem pozwalającego na zapewnienie bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, musi skutkować stwierdzeniem, iż działka, której dotyczy przedmiotowe postępowanie uzgodnieniowe nie posiada w dacie orzekania włączenia do drogi ekspresowej nr [...] za pośrednictwem zjazdu mogącego zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. Rację ma organ, że wykorzystanie istniejącego zjazdu indywidualnego do planowanej działalności gospodarczej może negatywnie oddziaływać na konstrukcję dodatkowej jezdni, która nie jest przystosowana do ruchu pojazdów ciężkich, gdyż jej budowa związana była z zapewnieniem dojazdu do istniejących pól. Z tych względów rację ma również organ, że w pierwszej kolejności należałoby rozważyć możliwość przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego.

Ze względu na fakt, że postępowanie uzgodnieniowe w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego związanego z planowaną inwestycją, prowadzonego przez zarządcę drogi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem rodzaju istniejącego zjazdu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, organ nie mógł uzgodnić przedstawionego projektu decyzji.

Sąd stwierdza, że organ dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, a wnioski jakie z niego wysnuto były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności. Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ są zgodne z wymogami określonymi w art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organ przeprowadził również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, składającego się z części biurowo-socjalnej i magazynowej, na terenie działki nr [...], położonej przy pasie drogi ekspresowej [...], w obrębie W., gmina O.. Stosownie do art. 7 i art. 8 k.p.a., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 Konstytucji, gdyż organ orzekający w niniejszej sprawie działały w ramach i zgodnie ze swoimi ustawowymi kompetencjami.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy poprzedzającego go własnego postanowienia znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.