Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1098/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145§ 1 pkt 1 lit c, art 200, art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7,77 § 1, art 107 § 3, art 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 136 , art 137
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska–Jaroszewicz WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] (dalej również jako "Wojewoda/Organ"), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...] (dalej również jako "Prezydent"), od decyzji Starosty [...] (dalej również jako "Starosta/Organ I instancji") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] orzekającej o zwrocie, na rzecz L. C. (dalej również jako "Skarżąca"), nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy

ul. [...], stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...], z obrębu [...],

o powierzchni [...] ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...],

z obrębu [...], o ogólnej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz zobowiązującej L. C. do zwrotu, na rzecz [...], zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł – uchylił ww. zaskarżoną decyzję Organu I instancji w całości oraz odmówił zwrotu, na rzecz L. C., nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o ogólnej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Zaskarżona decyzja Wojewody z [...] lutego 2020 r. została wydana

w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z [...] grudnia 1992 r., skierowanym do Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], L. C. wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej

w [...], o łącznej powierzchni [...] ha, na którą składały się dawne działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha, która została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Terenów z [...] grudnia 1975 r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Żądanie L. C. w zakresie części nieruchomości odpowiadającej dawnej działce nr [...] zostało załatwione ostatecznymi decyzjami:

1) nr [...] z [...] grudnia 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], na podstawie której odmówiono zwrotu części nieruchomości położonej

w [...] przy ulicy Rotmistrza W. P., o pow. [...] m2, składającej się z działek nr [...] i [...] z obrębu [...], oraz nr [...] z obrębu [...];

2) nr [...] z [...] grudnia 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], na podstawie której orzeczono o zwrocie części nieruchomości położonej

w [...] przy ulicy Rotmistrza W. P., o pow. [...] m2, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...].

Pismem z [...] grudnia 2012 r. L. C. ponowiła wniosek o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej część dawnej działkę nr [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (wyrysowanej na załączniku graficznym załączonym do wniosku).

Decyzją z [...] lutego 2014 r., nr [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie, na rzecz L. C., nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha. W ww. decyzji Starosta zobowiązał również L. C. do zwrotu, na rzecz [...], zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Prezydenta, decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] Starosta [...] ponownie orzekł o zwrocie, na rzecz L. C., spornej nieruchomości, jak też zobowiązał ją do zwrotu na rzecz [...], zwaloryzowanego odszkodowania

w wysokości do [...] zł.

Na skutek odwołania Prezydenta, Wojewoda [...], decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...] ponownie uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie, na rzecz L. C., nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ulicy [...], stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, powstałą

w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczysta nr [...] oraz zobowiązał L. C. do zwrotu, na rzecz [...], zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości [...] zł.

W obszernym uzasadnieniu swojej decyzji Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił dlaczego uznał, że na przedmiotowej nieruchomości nie został ostatecznie zrealizowany cel wywłaszczenia. Starosta powołał przede wszystkim art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, i stwierdził, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną,

a to oznacza konieczność jej zwrotu.

Starosta wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna,

tj. zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z lat 1975-1987 oraz 1990-2013 jednoznacznie pokazują, iż w okresie od dnia wywłaszczenia (31 grudnia 1975 r.) do 1982 r., w granicach działki nr [...] nie ma śladów realizowanych lub zrealizowanych obiektów osiedla [...]. Dopiero na zdjęciu z 1987 r., czyli 12 lat od dnia wywłaszczenia, w północno-wschodniej części działki nr [...] można zaobserwować początki budowy budynku szkoły środowiskowej. Starosta zauważył, że w pozostałej części przedmiotowa działka w dalszym ciągu stanowi teren niezagospodarowany i nieurządzony, na którym nie rozpoczęto żadnej inwestycji. Kolejne zdjęcia lotnicze z 1990 r. potwierdzając, że budynek szkoły został ukończony, natomiast pozostały teren działki nr [...] jest wykorzystywany jako zaplecze budowy basenu krytego. Z analizy zdjęć lotniczych z lat 1997-2005 wykazała, zdaniem Starosty, że ukończona została budowa zespołu szkolnego, w tym basenu krytego, a pozostały teren ten działki został uporządkowany. Następnie, Starosta dokonał analizy zdjęć lotniczych z lat 2007-2008 i na ich podstawie doszedł do wniosku, że w północnej części przedmiotowej działki został urządzony tymczasowy parking, natomiast na pozostałej jej części był teren niezagospodarowany w jakikolwiek sposób. Po 2008 r. na tym terenie rozpoczęła się z kolei budowa boiska szkolno-sportowego, którą w dalszych latach przerwano.

Starosta wskazał również, że oględziny terenu przeprowadzone z udziałem stron w dniu [...] czerwca 2013 r. wykazały, iż na części działki nr [...], objętej wnioskiem

o zwrot, brak jest jakiejkolwiek infrastruktury, która stanowiłaby realizacje celu wywłaszczenia. Teren ten jest nieurządzony, częściowo porośnięty trawą, jaj też został ogrodzony zarówno od ulicy [...], jak i od strony budynku szkoły.

Starosta zauważył przy tym, że zaplecze budowy jako przeznaczenie czasowe nie może być rozumiane jako zrealizowanie celu wywłaszczenia. Starosta podniósł, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość – cześć działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) nie została wykorzystana pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", ponieważ nie powstały tam żadne budynki mieszkalne, czy też inne obiekty składające się na funkcjonalną całość osiedla takie jak budynki usługowo-handlowe, szkoły, przedszkola oraz urządzenia towarzyszące, tj. ciągi komunikacyjne, zorganizowana zieleń osiedlowa, place zabaw dla dzieci czy parkingi dla mieszkańców osiedla. Starosta uznał także, że w zakresie celu szczegółowego jakim była budowa

w tym miejscu zespołu szkół oświatowo-wychowawczego Zespołu Szkół nr [...] w ramach, którego miała zostać wybudowana szkoła, hala sportowa, kryta pływalnia, stadion

z trybunami i zespół boisk, nie można mówić o zrealizowaniu tego zamierzenia inwestycyjnego na przedmiotowej części działki.

Starosta uznał zatem, że sporna nieruchomość, czyli cześć działki [...] (projektowana działka nr [...]) nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, ponieważ zarówno na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (30 grudnia 1992 r.), ani na dzień wejścia w życie znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (22 września 2004 r.) – stosowanie do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2014 r. (sygn. akt

P 38/11), nie powstały na niej żadne inwestycje związane z realizacją osiedla mieszkaniowego, bądź zespołu sportowego (uszczegółowiony cel wywłaszczenia). Starosta uzasadnił także swoje ustalenia w zakresie wysokości zwrotu odszkodowania.

Od powyższej decyzji Starosty odwołanie wniósł Prezydent nie zgadzając się

z tym rozstrzygnięciem.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Wojewoda stwierdził, że decyzja Organu I instancji jest błędna i dlatego, na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił ją

w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił zwrotu, na rzecz L. C., nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej

w [...] przy ul. [...], stanowiącej obecnie projektowaną działkę nr [...],

z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o ogólnej powierzchni [...] ha, dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

Organ powołując się na art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości. Badając przesłanki zbędności przez pryzmat art. 137 ust. 1 ww. ustawy, Organ uwzględnił także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Wojewoda podniósł, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" - zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] z [...] czerwca 1973 r. i dodał, że z tak określonego w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku Wojewoda stwierdził, że jedynym celem nabycia, będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości, była budowa osiedla mieszkaniowego wraz

z usługami. Zauważył jednak przy tym, że w aktach sprawy znajduję się m.in. decyzja nr [...] z [...] grudnia 1981 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w [...] osiedla [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych; szkoły z przedszkolem, zespołu sportowego

i szkoły bez przedszkola. Jak wyjaśnił Wojewoda, zgodnie z ww. planem realizacyjnym, w ramach kompleksu urządzonych terenów sportowych powinny znajdować się dwa fragmenty bieżni prostej czterotorowej, fragment skoczni do skoku wzwyż, część boiska do siatkówki, część boiska do gier i zabaw, część szpalerów zieleni od ulicy [...], jak i ulicy [...], część parkingów, chodników i trawników. Dodał, że protokołem z dnia [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr [...] Szkoła SP-[...] w [...], ul. [...] 11.

Wojewoda uznał, że teren projektowanej działki ew. nr [...] z obrębu [...] stanowił, zaplecze budowy szkoły, co w ocenie Wojewody, świadczy o ścisłym związku z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, jak też świadczy o realizacji tego celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, gdyż szkoła niewątpliwie jest obiektem składającym się na infrastrukturę tego osiedla. Należy więc uznać, że skoro omawiana działka po wywłaszczeniu służyła jako dojazd i zaplecze budowy szkoły, to od samego początku stanowiła niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej wpisując się w miarę realizacji inwestycji, w potrzeby jej kontynuowania.

Ponadto dodał, że realizacja celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, ze swej istoty może być rozciągnięta w czasie i może też podlegać zmianom. Wojewoda uznał zatem, że brak realizacji obiektów sportowych przewidzianych w planie realizacyjnym jest bez znaczenia dla badania realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowym terenie, ponieważ brak jest dokumentów, powstałych przed wywłaszczeniem, które by wskazywały, jaki miał być konkretny sposób zagospodarowania przedmiotowego gruntu po wywłaszczeniu.

W ocenie Organu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy potwierdza, że na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, cel wywłaszczenia został zrealizowany i nastąpiło to przed datą złożenia pierwotnego wniosku o zwrot tj. przed [...] grudnia 1992 r., skonkretyzowanego wnioskiem

z [...] grudnia 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody z 24 lutego 2020 r. Skarżąca L. C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej Starosty [...] nr [...]

i uzasadniona jest odmowa zwrotu nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha;

2) art. 8 k.p.a. przez podważenie zaufania strony postępowania do władzy publicznej przez uzasadnienie swojej decyzji bez odniesienia się do konkretnych argumentów, które powołane przez Starostę, kwestionuje Wojewoda [...] a swoje rozstrzygnięcie opiera na analizie dowodów zgromadzonych w sprawie, które uzasadniły rozumowanie przeciwne;

3) art. 80 k.p.a. przez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego,

a przez to argumentowanie pozbawione racjonalnej analizy materiału dowodowego oraz przez naruszenie swobodnej oceny dowodów przejawiające się wybiórczym traktowaniem zebranego materiału dowodowego oraz przedstawieniem dowolnych (sprzecznych z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania) wniosków, które stanowiły podstawę faktyczną skarżonej decyzji administracyjnej. Zdaniem Skarżącej, organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego pominął istotne fakty, które przemawiały za koniecznością zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a jednocześnie uznał za istotne zdarzenia i okoliczności, które z punktu widzenia brzmienia art. 137 ugn nie mają znaczenia dla ustalenia zbędności nieruchomości dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji administracyjnej Wojewody uzasadnienia, które w sposób schematyczny

i nieprzekonujący logicznie przedstawia dowody, na których oparł się Wojewoda, wydając swe rozstrzygnięcie administracyjne. Uzasadnienie nie wskazuje także przyczyn, z powodu których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności

i mocy dowodowej a tym samym nie wskazał na tyle istotnych błędów i wad działania Starosty, które uprawniałyby do wydania decyzji administracyjnej

o treści, jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

5) art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez niezastosowanie tego przepisu odnośnie przedmiotowej nieruchomości pomimo spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonego gruntu stanowiącego projektowaną działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...],

o powierzchni [...] ha;

6) art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez wadliwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość stanowiąca projektowaną działkę nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha, powstałą w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] ha nie stała się zbędna na cel określony w decyzji

o wywłaszczeniu i przez to uznanie, że w terminie 7 lat od dnia wywłaszczenia doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji na przedmiotowej działce i uznanie że rozpoczęto realizację celu publicznego stanowiącego podstawę wywłaszczenia,

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości oraz o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że skoro budowa szkoły została zakończona a teren ten jak przyznaje organ był przeznaczony jako tereny sportowe szkoły to nie ma podstaw do zabezpieczenia tego terenu pod zaplecze budowy.

Z analizowanych przez Wojewodę zdjęć nie wynika żeby jakiekolwiek zaplecze na przedmiotowej działce istniało. Na tym terenie nie ma bowiem śladów ani na składowanie maszyn, ani innych urządzeń czy materiałów. Ponadto, teren ten nie został, po zakończeniu inwestycji, które miały uzasadniać istnienie tego zaplecza budowlanego, uporządkowany w jakiejkolwiek formie wskazującej na realizację elementów osiedla mieszkaniowego, a tym bardziej szkoły osiedlowej. Powołany

w decyzji Starosty i Wojewody protokół z [...] września 1990 r. o dokonaniu odbioru

i przekazaniu do użytkowania obiektu zadanie nr [...] SP-[...] w [...] przy ul. [...] 11 nie przesądza jeszcze, zdaniem Skarżącej, że cała nieruchomość na której prowadzono prace została zagospodarowana.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej jako u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo;

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie zaś z art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, zgodnie z którym: art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "możliwe jest prospektywne stosowanie przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidzianych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu. Odwołanie się do kolejności odczytania przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w kolejności nawiązującej do dotychczas stosowanej normy sądowo-administracyjnej zapobiega kwestionowanemu przez sąd pytający wstecznemu działaniu tego przepisu. Wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny wskazują, że

w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna".

Jak wyjaśnił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2094/15, CBOSA): "Takie też stanowisko prezentowane jest

w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, na tle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, stosowane względem nieruchomości wywłaszczonej przed [...] maja 1990 r., w przypadku której cel wywłaszczenia został zrealizowany lub wydaje się, że został zrealizowany przed

[...] września 2004 r., a jednocześnie zanim były właściciel złożył wniosek o jej zwrot. Jeżeli w takiej sytuacji w dniu orzekania przez organ administracji cel wywłaszczenia został już zrealizowany, to zwrot nie powinien być możliwy bez względu na to, kiedy nastąpiła realizacja celu, licząc od momentu wywłaszczenia (wyroki: WSA w Krakowie z: 30.6.2008 r., II SA/Kr 271/08, Lex 563126; 23.1.2009 r., II SA/Kr 1118/08, Lex 477381; 28.8.2010 r., II SA/Kr 1442/09, Lex 633058; 11.8.2010 r., II SA/Kr 556/10, Lex 737774; 13.10.2010 r., II SA/Kr 850/10, Lex 753665; 28.1.2011 r., II SA/Kr 1422/10, Lex 953288; WSA w Kielcach z 7.10.2009 r., II SA/Ke 517/09, Lex 573736; WSA w Łodzi

z 12.4.2011 r., II SA/Łd 38/11, Lex 1097220; WSA w Poznaniu z 11.4.2013 r., IV SA/Po 145/13, Lex 1310239; NSA z: 23.2.2010 r., I OSK 600/09, Lex 595437; 17.6.2011 r.,

I OSK 1433/ 10, Lex 990175; 30.11.2011 r., I OSK 2098/10, Lex 1149305). Dalsza przesłanka (upływ 10-letniego terminu) nie jest już stosowana, gdyż art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w obecnym brzmieniu takiej sytuacji nie dotyczy. Dopiero gdy w chwili dokonywania oceny cel wywłaszczenia nie został na danej nieruchomości zrealizowany, organ administracji może zastosować przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 lub 2 ugn w celu ustalenia, czy mimo tego, że cel nie został jeszcze zrealizowany, orzekanie o zwrocie jest przedwczesne, gdyż nie upłynęło jeszcze 10 lat od wywłaszczenia albo nie minęło jeszcze 7 lat od wywłaszczenia na rozpoczęcie inwestycji. Użycie sformułowania "pomimo upływu" znaczy bowiem tyle, że w razie ustalenia niezrealizowania jeszcze inwestycji roszczenie o zwrot, zgłoszone przed upływem tych terminów, nie będzie mogło być uwzględnione. W tym sensie terminy 7 i 10 lat stanowią tylko "dopełnienie" przesłanki zbędności. Dopiero więc gdy organ administracji lub sąd administracyjny stwierdzą, że w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, dochodzi do stosowania przesłanki

i ustalania, czy upłynęło już 10 lat od momentu wywłaszczenia na realizację określonej inwestycji, czy też termin ten jeszcze nie upłynął i jest zbyt wcześnie, aby orzekać o jej zwrocie. Jednocześnie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ocenę dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01)".

Głównym zadaniem organów orzekających w tego rodzaju sprawach jest ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana. Wywłaszczona nieruchomość nie może być bowiem wykorzystana dla innych celów niż realizacja celu, który został określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jest to podstawowa zasada określająca istotę tej instytucji prawnej.

Zdaniem Sądu, ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości nie zostało w prawidłowy sposób przez Organ uczynione.

Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrujący sprawę zwrotu działki sąsiedniej względem działki nr [...], w połowie lat siedemdziesiątych XX w., cel wywłaszczenia określano mało precyzyjnie, zwłaszcza jeżeli celem wywłaszczenia była realizacja na kompleksie nieruchomości zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" miała charakter etapowy i była rozciągnięta na okres kilkunastu lat. Jeżeli zatem treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określa precyzyjnie celu wywłaszczenia, ustalenie jego powinno nastąpić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych oraz dowodów zgromadzonych w aktach sprawy – w tym powstałych po dokonaniu wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2094/15, CBOSA). W literaturze podnosi się, że pomocne w tym, mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku (zob. E. Mzyk, [w:] G. Bieniek, S. Kalus,

Z. Marmaj, E. Mzyk. G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 609). W takim więc przypadku jak w kontrolowanej sprawie, precyzyjne określenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o całą dostępną dokumentację, w tym planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego decyzją z [...] grudnia 1981 r., nr [...].

Nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, na którą składały się dawne działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha oraz nr [...], z obrębu [...],

o pow. [...] ha, została wywłaszczona na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Terenów z [...] grudnia 1975 r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność L. C.. Jak wynika

z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez uprawnionego geodetę J. S., znajdującego się w aktach sprawy (k.207,t.6), grunt stanowiący przedmiot obecnego postępowania zwrotowego, czyli cześć działki nr [...] (projektowana nr [...]) wchodził w skład dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji, tj.:

1) nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury ustalono lokalizacje osiedla mieszkaniowego z usługami "[...]" na terenie położonym

w [...] pomiędzy projektowanymi ulicami [...] , [...],[...], Na skraju [...] oraz [...];

2) nr [...] z [...] czerwca 1973 r. Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział Urbanistyki i Architektury ustalono lokalizacje ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego "[...]".

Zdaniem Sądu, z uwagi jednak na zbyt ogólne określenie celu wywłaszczenia jego uszczegółowienie nastąpiło – w stosunku do zwracanej nieruchomości części działki nr [...] z obrębu [...] (projektowanej działki nr [...]) - w decyzji Urzędu [...] Wydziału Urbanistyki i Architektury z [...] (lub [...]) maja 1980 r., nr [...], którą został zatwierdzony plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespołu szkół w osiedlu [...] VIII w [...] wraz ze szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Z uwagi na nieuzyskanie zezwolenia na budowę wydano następną decyzję z [...] grudnia 1981 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w [...] osiedla [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych szkoły z przedszkolem, zespołu sportowego i szkoły bez przedszkola. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] września 1984 r., nr ANB II [...] udzielono pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Zauważyć należy również, że z dokumentów dołączonych do odwołań Prezydenta z 2014 r. i 2016 r., jak i tych znajdujących się w aktach sprawy (m.in. adaptowany projekt architekta S. F., zatwierdzony ww. decyzją z [...] grudnia 1981 r., nr [...] - k.20,t.4), wynika, że w ramach planowanego kompleksu szkolno-sportowego na części działki nr [...] (projektowana [...]) powinny powstać fragmenty bieżni prostej czterotorowej, fragment bieżni okólnej, fragment stadionu sportowego wraz z boiskiem do gry w piłkę nożną oraz urządzeniami lekkoatletycznymi oraz urządzona zieleń.

Z akt sprawy wynika zatem, że cel wywłaszczenia był z czasem modyfikowany,

w związku z planowaną w ramach osiedla "[...]" – budową zespołu szkolnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą sportową. Niewątpliwie charakter planowanych na tym gruncie obiektów i ich przeznaczenie związane były

z funkcjonowaniem nowopowstającego osiedla "[...]". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 23 lutego 2007 r., sygn. akt III CSK 391/06 (Lex nr 579707), iż oceny zbędności nieruchomości należy dokonywać przez pryzmat charakteru inwestycji,

z powodu której doszło do wywłaszczenia, i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana zamiast zamierzonej lub też obok niej.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, na części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) miały być zrealizowane obiekty sportowe, obsługujące mającą powstać szkołę. Z akt sprawy wynika, że budowę szkoły zakończono w 1990 r., co jest

w sprawie bezsporne. Skoro celem dokonanego wywłaszczenia na przedmiotowym gruncie była budowa obiektów szkolnych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą sportową, to kwestią o zasadniczym znaczeniu dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było to czy na dzień złożenia wniosku (datą tą jest data wniesienia do Urzędu Rejonowego w [...] wniosku z [...] grudnia 1992 r., kiedy to Skarżąca po raz pierwszy wystąpiła o zwrot działki nr [...]wchodzącej w skład dawnej działki nr [...]) zostały zrealizowane obiekty sportowe na części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]). Organ nie wyjaśnił tej kwestii w sposób właściwy pomimo, że Organ I instancji szeroko odniósł się do tego zagadnienia w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia – oceniając to w kontekście spełnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości.

Sąd nie neguję, że tymczasowe wykorzystanie projektowanej działki ew. nr [...]z obrębu [...] jako zaplecze budowy szkoły świadczy o ścisłym związku takiego sposobu wykorzystania tego terenu z celem wywłaszczenia, ponieważ obiekty tymczasowe stanowiły niezbędne zaplecze budowy wykonawcy inwestycji i przez to umożliwiały realizację planowych zadań inwestycyjnych. Należy jednak przyznać rację Skarżącej, że skoro budowa szkoły i basenu krytego została zakończona (szkoły

w 1990 r., basenu w 2001 r.), a cześć projektowanej działki nr [...] był przeznaczona pod budowę obiektów sportowych, tj.: stadion sportowy z bieżnią, boiskiem do gry

w piłkę nożną oraz urządzeniami lekkoatletycznymi, to brak było uzasadnionych podstaw do zabezpieczenia tego terenu pod zaplecze budowy, która na tej części działki, nie była już prowadzona przynajmniej od 2001 r. Ponadto, jak przyznał sam Organ, w północnej części projektowanej działki nr [...] urządzono tymczasowy parking, co potwierdza analiza zdjęć lotniczych z lat 2005-2008.

Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, na skutek błędnego uznania przez Wojewodę, że brak realizacji obiektów sportowych przewidzianych w planie realizacyjnym jest bez znaczenia dla badania realizacji celu wywłaszczenia na części działki nr [...], Wojewoda nie przeprowadził postępowania i nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z wymogami kodeksu postępowania administracyjnego, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Kontrolowana decyzja Wojewody narusza także dyspozycje art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., ponieważ Organ przedwcześnie uznał, że decyzja Starosty z 19 kwietnia 2018 r. jest nieprawidłowa, bez przeprowadzenia dogłębnej analizy wszystkich istotnych okoliczności i dowodów niniejszej sprawy.

Z uwagi na powyższe uchybienia Organu w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, że dokonano wszystkich niezbędnych ustaleń pozwalających na prawidłową ocenę przesłanek zwrotu nieruchomości wynikających z treści art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Z powyższych względów jako przedwczesną uznać należy z kolei ocenę zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego, ponieważ stwierdzone naruszenia przepisów procesowych dotyczą oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Rozpatrując ponownie sprawę Organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszej wyroku i dokonać starannych ustaleń

w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, czy szczegółowy cel wywłaszczenia w postaci budowy obiektów sportowych został zrealizowany na części działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) do dnia złożenia przez Skarżącą wniosku z 1992 r.

o zwrot ww. nieruchomości, a jeśli nie, czy zachodzą przesłanki zwrotu tej części działki. W tym celu Organ winien dokonać szczegółowej oraz rzetelnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a wynik tej oceny wraz z pozostałymi ustaleniami przedstawić w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa. Oceny dotychczasowego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości i zrealizowania celu wywłaszczenia Organ powinien dokonać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, a nie tylko w chwili orzekania o zwrocie przez organ administracji (vide: wyrok NSA

z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, aprobowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11).

W związku z objęciem [...] od dnia [...] października 2020 r. obszarem czerwonym, a także mając na względzie zarządzenie nr [...] Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym oraz zarządzenie nr 21 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 16 października 2020 r. w sprawie wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2 ustalonych w Zarządzeniu nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.