Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1679/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Adam Lipiński (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. J. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. J. został przyjęty do służby w Policji z dniem [...] maja 1997 r., rozkazem z dnia [...] maja 1997 r., w którym zaliczono wymienionemu wysługę lat w Policji na dzień [...] maja 1997 r. w wymiarze 12 dni.

Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. J. J. zaliczono na dzień [...] maja 1997 r. do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego oraz prawo do nagrody jubileuszowej: okres pracy cywilnej w zakładach pracy – 14 lat, 4 miesiące i 18 dni oraz służby w Policji – 12 dni; łącznie – 14 lat i 5 miesięcy. Jednocześnie stwierdzono, że z dniem [...] maja 1997 r. traci moc obowiązującą punkt rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 1997 r. dotyczący zaliczenia wysługi lat. Rozkaz ten stał się ostateczny.

Po dokonaniu kontroli akt osobowych J. J. stwierdzono, iż wysługa lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, została policjantowi ustalona nieprawidłowo, bowiem do wymiaru pracy cywilnej wliczono również okres, w którym J. J. objęty był ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. okres 8 lat i 8 miesięcy. W związku z powyższym Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził, iż J. J. na dzień [...] grudnia 2007 r. przysługuje prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 16%. Postępowanie o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2007 r. zostało ostatecznie rozstrzygnięte wyrokiem NSA z dnia w 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2322/13, którym Sąd Ten wskazał, m. in., iż można w drodze zmiany decyzji jedynie doliczyć dodatkowe okresy do wysługi lat, natomiast nie ma podstaw do odliczenia okresów już uprzednio zaliczonych do wysługi lat. Raz ustalone okresy składowe mogą być przez organ korygowane. Może się to jednak odbywać jedynie w drodze nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych (por. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. I OSK 812/08 oraz z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10). W rezultacie treści tego wyroku, organ decyzją z dnia [...] marca 2014 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2007 r.

Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformowano J. J., że Komendant Główny Policji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w przedmiocie zaliczenia mu na dzień [...] maja 1997 r. wysługi lat.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kpa stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. dotyczącego ustalenia J. J. wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego na dzień [...] maja 1997 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W wyniku wniosku policjanta o ponowne rozpatrzenie sprawy Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. organ odwołał się do wyżej przedstawionych ustaleń NSA, omówił zagadnienie nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Następnie Komendant Główny Policji wskazał, iż rozkaz personalny z Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. został wydany w okresie obowiązywania zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 29 z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. W rozdziale VII, w § 74 ust. 1 zarządzenie stanowiło, iż do wysługi lat uwzględniane przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy zalicza się okresy służby w Policji. Ponadto do wysługi lat zalicza się również okresy wymienione enumeratywnie w katalogu wynikającym z ust. 2 wskazanego wyżej § 74 i są to okresy:

służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej;

okresy traktowane jako równorzędne ze służbą w Policji, Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i w Służbie Więziennej wymienione w art. 13 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin;

zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy;

okresy pracy wykonywanej równocześnie w wymiarze czasu pracy nie niższym niż połowa obowiązującego w danym zawodzie lub na danym stanowisku sumuje się;

inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 1997 r. nieprawidłowo z powyższym zarządzeniem, wliczył do wymiaru pracy cywilnej również okres, w którym J. J. objęty był ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. okres 8 lat i 8 miesięcy. Powyższy okres 8 lat i 8 miesięcy został udokumentowany zaświadczeniem z dnia [...] sierpnia 1997 r. wydanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W., potwierdzającym fakt, iż J. J. od dnia [...] kwietnia 1988 r. do dnia [...] listopada 1996 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się poza okresami wskazanymi w tym przepisie również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest jednak okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały.

Prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.), jak też ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013, poz. 672, ze zm.) nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o prace nakładczą. Przy nawiązaniu stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest także pracownikiem. Pracownikiem bowiem, stosownie do art. 2 Kodeksu pracy, jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę.

W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej nie można mówić o zatrudnieniu, czy też o pracy, w rozumieniu przepisów prawa pracy. Prowadzący działalność, o której mowa powyżej jest pracodawcą, a nie pracownikiem. Z tego tytułu nie nabywa uprawnień pracowniczych.

Przepisy ustawy o Policji (w całym okresie obowiązywania), powołanego zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 29 z dnia 11 czerwca 1997 r., jak i przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie dają podstaw prawnych do zaliczenia tego okresu do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego.

Kierując się powyższymi względami, należało uznać, że rozkaz personalny Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. został wydany (mimo że prawo nie przewidywało ani możliwości wydawania decyzji w sprawach dotyczących zaliczenia do okresu służby funkcjonariusza Policji prowadzenia działalności gospodarczej ani możliwości zaliczenia takiego okresu do wysługi lat) bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa.

Ustosunkowując się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji wskazał iż decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. została prawidłowo podpisana. Organ zastosował w tym przypadku art. 268a Kpa. W tym zakresie wyjaśniono, iż Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie upoważnienia policjantów i pracowników Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej Policji do załatwiania spraw dyscyplinarnych i osobowych policjantów oraz dokonywania czynności z zakresu prawa pracy upoważnił [...] T. S. do załatwiania w jego imieniu spraw osobowych policjantów w pełnym zakresie oraz w toku postępowań administracyjnych prowadzonych zgodnie z zakresem zadań Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej Policji określonymi w zarządzeniu nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji.

Natomiast nadanie decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. rygoru natychmiastowej wykonalności wynikało z przesłanki niezbędności niezwłocznego wprowadzenia jej w życie i dostosowania otrzymywanej przez policjanta wysługi lat z wymogami prawa.

J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. zarzucił naruszenie:

1. art. 16, art. 61 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 108 § 1 Kpa, poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, będącego ostateczną decyzją administracyjną która wydana została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa a to w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną rozkazem personalnym (ustalającym warunki zatrudnienia - służby), załatwiającą sprawę co do istoty sprawy jak również postępowanie toczyło się bez wszczęcia postępowania administracyjnego;

2. art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 Kpa, przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i rozważeniu całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nie rozpatrzeniu zarzutów zawartych we wniosku skarżącego, złożonego w trybie art. 127 § 3 Kpa;

3. prawa materialnego – zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSW z 1997 r. nr 5, poz.49) , które nie ma zastosowania do spraw wszczętych przed datą jego wydania, a zatem do rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r.

W skazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł brak ustosunkowania się organu do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przedmiotowy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r. był w istocie decyzją kompetencyjną odpowiedniego organu Policji, wydanym na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o Policji. Rozstrzygnął indywidualną sprawę w sposób władczy i jednostronny konkretnej osoby oraz ukształtował prawa skarżącego i obowiązki określone w ustawie o Policji. Powyższy rozkaz personalny nie mógł być zmieniony w trybie zastrzeżonym dla decyzji administracyjnych przy zachowaniu procedury określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego, albowiem skarżący z chwilą wydania tego rozkazu personalnego, nabył prawo w nim wskazane - prawo nabyte, chronione Konstytucją R.P.

Wskazał, iż organ nie odniósł się do okoliczności, iż w rozkazie personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r. wskazano podstawę prawną jego wydania – art. 6 ust. 1 ustawy o Policji, zatem przypisanie temu rozkazowi brak podstawy prawnej jest niezgodne ze stanem faktycznym.

W ocenie skarżącego organ niezasadnie wskazał na przepisy zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. Przepis § 74 i § 75 tego zarządzenia nie dają podstaw do weryfikowania z mocą wsteczną, dodatkowo jeszcze na niekorzyść policjanta, już raz ustalonej wysługi lat. Ponadto powyższe zarządzenie reguluje jedynie kres zaliczania służby i pracy przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjanta, a nie weryfikowania tego okresu. Zarządzenie to nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie gdyż nie może dotyczyć okresu, na dzień przyjęcia skarżącego do służby tj. od dnia [...] maja 1997 r., kiedy jeszcze nie obowiązywało - publikacja zarządzenia w Dz. Urz. MSW nastąpiła dnia 23 czerwca 1997 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z treścią § 2 powołanego wyżej przepisu ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Natomiast stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Skarga jest zasadna.

Poddany rozstrzygnięciu nadzorczemu rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w W. nr [....] z dnia [...] sierpnia 1997 r., jak wynika z jego treści, wydany został na podstawie art. 6 ust. 11 ustawy o Policji .W rozkazie tym policjantowi określono na dzień [...] maja 1997 r. wysługę lat: łącznie 14 lat i 5 miesięcy; przy uwzględnieniu okresu 12 dni w Policji i okresu 14 lat i 4 miesięcy i 18 dni w zakładach pracy oraz stwierdzono, iż z dniem [...] maja 1997 r. traci moc obowiązującą punkt dotyczący zaliczenia wysługi lat, zawarty w rozkazie personalnym z dnia [...] maja 1997 r.

Konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, albo bez podstawy prawnej, zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polega na udowodnieniu, iż decyzję tą wydano niezgodnie z obowiązującym w dacie jej wydawania prawem i nadto na udowodnieniu, iż naruszenie tego prawa było rażące. Zatem dla osiągnięcia skutku nieważności istotne jest odwołanie się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Komendant Główny Policji w decyzji zaskarżonej oraz w poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2014 r. nie odniósł się w ogóle do prawa obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego rozkazu personalnego nr [...], to jest obowiązującego w dniu [...] sierpnia 1997 r., jednakże z uwzględnieniem, iż przedmiotowy rozkaz rozstrzyga zagadnienie na dzień [...] maja 1997 r., a zatem organ nie odniósł się do stanu prawnego obowiązującego na dzień [...] maja 1997 r.

Organ w istocie swoich decyzji nadzorczych odniósł się do zagadnienia niezasadnego, w jego ocenie, wliczenia do części jednego z okresów składających się na łączną wysokość wysługi lat – okresu, w którym J. J. objęty był ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, tj. okres 8 lat i 8 miesięcy. Zatem zakwestionował część okresu tzw. "pracy cywilnej" - 14 lat i 4 miesięcy i 18 dni w zakładach pracy.

W ocenie organu, takie zaliczenie do wspomnianego okresu czasu prowadzenia działalności gospodarczej, narusza w sposób rażący przepisy § 74 ust. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 29 z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględniane przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Organ w tej materii argumentował, iż zaliczenie takiego okresu było by także sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 5 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Swoją argumentacje organ wzmacnia analizą pojęcia "pracownika" wynikającą z art. 2 Kodeksu pracy i analizą pojęcia "działalność gospodarcza" zwartą w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.), jak też w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013, poz. 672, ze zm.).

Argumentacja powyższa nie jest do końca precyzyjna i w większości powołanych w niej aktów prawnych odnosi się do stanów prawnych nie obowiązujących w dniu [...] sierpnia 1997 r. ani w dniu [...] maja 1997 r. (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.; ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej; ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej).

Zarządzenie nr 29 zostało ogłoszone w Dz. Urz. MSW w dniu 29 czerwca 1997 r., tak więc obowiązywało w dniu wydania kontrolowanego rozkazu personalnego, jednakże organ nie wykazał, aby na podstawie tego zarządzenia można było regulować zagadnienia na datę [...] maja 1997 r., nie wykazał także jakie przepisy umożliwiały zaliczanie tzw. wysługi lat na tą datę. Brak takiej analizy wprost wskazuje na wadliwość podjętej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decyzji.

Nadto z treści § 74 zarządzenia wynika możliwość zaliczenia zakończonych okresów zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Zapis ten mógł być rozumiany bardzo szeroko.

To jedynie powołując się na wykładnie prawa można, posługując się definicją pracownika zawartą w art. 2 Kodeksu pracy, dowodzić, iż okresy wskazane w zarządzeniu nie mogą dotyczyć czasu prowadzenia działalności gospodarczej, albowiem nie jest to zatrudnienie. Jednakże powyższe twierdzenie nie staje się już tak oczywiste, gdy zestawi się je z instytucją "samozatrudnienia", pracy we własnym przedsiębiorstwie, czyli z bardzo powszechną formą zatrudnienia w latach dziewięćdziesiątych i następnych. Nadto w tej materii organ nie analizuje żadnego z przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej.

Oczywiste jest tu, iż każdy pracodawca, jak i każda ze Służb, ma prawo dowolnie kształtować okresy zaliczane do wysługi lat w swoich wewnętrznych przepisach, jednakże ukształtowane w taki sposób przepisy, dla celów postępowań nieważnościowych mogą być rozumiane jedynie wprost, a nie poprzez ich wykładnię. Zasadą jest, iż wykładnia prawa nie może stanowić podstawy do zastosowania instytucji nieważności decyzji.

Zatem należy po pierwsze, dokładnie ustalić jakie przepisy obowiązywały w chwili wydania kwestionowanego w trybie nadzorczym rozstrzygnięcia i jakie było brzmienie tych przepisów oraz czy miały one również zastosowanie do stanów obowiązujących na dzień [...] maja 1997 r. Po drugie należy ustalić czy treść kwestionowanego rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie w treścią tych przepisów, pojmowanych wprost, a nie rozumianych poprzez ich wykładnię. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów stanowi o rażącym ich naruszeniu.

Powyżej stwierdzona wada stanowi przyczynę dla której nie można uznać zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji za zgodne z prawem.

Organ w zaskarżonej decyzji odnosi się nadto do jeszcze jednej kwestii. Stwierdza, iż ustalenia zawarte w rozkazie personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1997 r. stanowiły czynność materialno-techniczną, polegającą na potwierdzeniu ustaleń faktycznych oraz dokonaniu obliczeń matematycznych w celu zaliczenia policjantowi wysługi lat, nie powinny mieć charakteru decyzyjnego. Dopiero bowiem przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego dał organowi możliwość określenia w formie decyzji administracyjnej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powyższym stwierdzeniem organ również wchodzi w zagadnienia natury wykładni prawa, a nie właściwego dla zasad rozumowania w trybie nadzorczym - stosowania prawa wprost.

Z tych wyżej przedstawionych względów skarga jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, niezależnie od powyżej stwierdzonych uchybień i zarzutów skargi, dostrzegł także istotny błąd logiczny w sformułowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. stanowiący o jej wadliwości.

W ocenie organu wadliwe, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z § 74 ust. 2 zarządzenia nr 29 MSW, było jedynie wliczenie w rozkazie personalnym nr [...] okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej (8 lat i 8 miesięcy) do okresu pracy przed służbą w Policji. Tymczasem decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzono nieważność przedmiotowego rozkazu w całości - co do wszystkich części składowych rozkazu. Nadto decyzji takiej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podkreślić tu należy, iż żaden z organów w trybie postępowania nadzorczego nie kwestionował innych poszczególnych okresów składających się na tzw. wysługę lat skarżącego.

Zatem pomimo, iż w istocie kwestionowana jest jedynie określona część składowa okresu "pracy przed służbą", to decyzje nadzorcze obu instancji dotyczą całego rozstrzygnięcia co do wysługi lat (całości okresu pracy przed rozpoczęciem służby i całości okresu służby). Jest to nieprawidłowe. Jest to oczywista sprzeczność pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia a jego uzasadnieniem i pomiędzy przedmiotem postępowania nadzorczego a sentencją rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy w tej materii, iż organ wszczął przedmiotowe postępowania nadzorcze właśnie z uwagi na niezasadne, w jego ocenie, zaliczenie okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej (8 lat i 8 miesięcy), zatem zakwestionował jedynie 8 lat i 8 miesięcy z okresu 14 lat 4 miesięcy i 18 dni dotyczącego pracy skarżącego przed rozpoczęciem służby. Sprzeczności tej nie dostrzegł Komendant Główny Policji, utrzymując decyzję organ pierwszej instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionuje, iż podważenie prawidłowości jednego z elementów składowych wysługi lat, tzw. "pracy cywilnej" powoduje zmianę okresu łącznego wysługi lat, jednakże decyzja nadzorca, w tego typu rozstrzygnięciu, nie może bezpodstawnie wzruszać pozostałych, niekwestionowanych, okresów składowych, zwłaszcza, iż ani w postępowaniu nadzorczym, ani w uzasadnieniu decyzji nadzorczej nie zakwestionowano prawidłowości zaliczenia do wysługi lat pozostałych okresów zatrudnienia skarżącego. Nie dostrzeganie tego elementu orzeczniczego, przy formułowaniu decyzji nadzorczej, doprowadziło wprost do wzruszenia (i to w sposób nieuzasadniony) również niekwestionowanych części rozkazu personalnego.

W powyższy sposób naruszono także zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Bowiem w istocie pomimo zakwestionowania w trybie nadzorczym jedynie jednego z okresów wchodzących w jedną z części decyzji, bez kwestionowania pozostałych części składowych tej decyzji – wzruszono decyzję w całości. Takie działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (tu przedmiotowego rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 1997 r.).

Inaczej mówiąc, decyzja nadzorcza została sformułowana w sposób nieprawidłowy i wadę tą powtórzyła zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji.

Wyżej wskazane uchybienie narusza także zasadę granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w określonej jej części.

Pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części utrwaliła w orzecznictwie sądów administracyjnych uchwała NSA, podjęta w składzie siedmiu sędziów w dniu 23 lutego 1998 r., sygn. akt OSP 6/97. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2294/12 dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Takie też stanowisko zajął NSA w wyrokach z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1838/97 i z dnia 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 740/90. Za możliwością stwierdzenia nieważności decyzji w części, gdy jej rozstrzygnięcie składa się z kilku elementów opowiadają się B. Adamiak i J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 726.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1, lit. c oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.