Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 587/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1313
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 620
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w R. P. - na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1313 z późn. zm.), dalej jako "u.p.s.p." i art. 104 § 1 k.p.a. nakazał M. O., prowadzącemu "Fermę D. M. O. w miejscowości B. W.:

1. opracować i wdrożyć Instrukcję Bezpieczeństwa Pożarowego dla budynków inwentarskich zlokalizowanych w miejscowości B. W. (podstawa prawna obowiązku: art. 4 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 620 z późn. zm.), dalej jako "u.o.p." i § 6 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie w/s o.p.b."

2. wyposażyć budynki inwentarskie w przeciwpożarowe wyłączniki prądu, odcinające dopływ prądu do wszystkich obwodów, z wyjątkiem obwodów zasilających instalacje i urządzenia, których funkcjonowanie jest niezbędne podczas pożaru (podstawa prawna obowiązku: art. 4 ust. 1 pkt 7 u.o.p. i § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w/s o.p.b. w zw. z § 183 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), dalej jako "rozporządzenie w/s w.t.";

3. usunąć stertę bel z wiaty gospodarczo - magazynowej (podstawa prawna obowiązku: § 42 ust. 1 i 2 pkt 5 rozporządzenia w/s o.p.b.);

4. zapoznać pracowników Fermy z przepisami przeciwpożarowymi (podstawa prawna obowiązku: art. 4 ust. 1 pkt. 6 oraz 7 u.o.p.);

5. dokonać sprawdzenia stanu technicznego oraz przydatności do użytkowania instalacji gazowej, elektrycznej, piorunochronnej, wentylacyjnej oraz przewodów kominowych w budynkach inwentarskich (podstawa prawna obowiązku: art. 4 ust. 1 pkt. 4 u.o.p., § 4 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w/s o.p.b., art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), dalej jako "pr. bud."

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych w dniu 21 marca 2019 r. na terenie budynków inwentarskich, należących do M. O. i na terenie przyległym do nich w miejscowości B., ujawniono szereg naruszeń przepisów przeciwpożarowych. Polegały one na:

- braku Instrukcji Bezpieczeństwa Pożarowego w budynkach inwentarskich, wymaganej § 6 ust. 1 rozporządzenia w/s o.p.b., która zawiera informacje pozwalające na zapobieżenie powstania i rozprzestrzeniania się pożaru i jest niezbędna dla służb ratowniczych, przyczyniając się do podjęcia właściwych decyzji w momencie powstania zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia;

- braku przeciwpożarowych wyłączników prądu w poszczególnych budynkach inwentarskich, wymaganych w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w/s o.p.b. i § 183 ust. 2 rozporządzenia w/s w.t.; brak wyłączników może opóźnić podjęcie bezpiecznych i skutecznych działań ratowniczo gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej, co w konsekwencji może stworzyć zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa osób oraz zwierząt mogących przebywać w budynku;

- usytuowaniu wiaty gospodarczo – magazynowej z belami ze słomą, przekraczającymi dopuszczalną gęstość obciążenia ogniowego. W zatwierdzonym projekcie budowlanym wiata została zakwalifikowana do kategorii PM o gęstości obciążenia ogniowego Q < 500 MJ/m2, z obliczeń wynika, że powierzchnia sterty ze słomą wynosi 1400 m2, kubatura 8400 m3, a gęstość obciążenia ogniowego 12245 MJ/m2, a więc znacznie przekracza gęstość podaną w projekcie budowlanym dla wiaty. Poza tym, zgodnie z § 42 ust. 1 rozporządzenia w/s o.p.b., maksymalna strefa pożarowa sterty wynosić może 1000 m2, natomiast kubatura 5000 m3, co oznacza, że sporna sterta słomy przekracza również te parametry. Ponadto magazynowanie bel słomy w wiacie narusza przepisy przeciwpożarowe dotyczące odległości od lasów i terenów zalesionych, gdyż zgodnie z § 42 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w/s o.p.b. - odległość pomiędzy stertą a lasem lub terenami zalesionymi powinna wynosić min. 100 m, natomiast sporna sterta bel ze słomą znajduje się w odległości nie większej niż 35 m. Takie składowanie słomy stwarza ogromne zagrożenie pożarowe dla lasu;

- niezapoznaniu pracowników Fermy z przepisami ochrony przeciwpożarowej wbrew wymogom art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.o.p., co przyczynia się do zmniejszenia bezpieczeństwa pożarowego w Fermie, gdyż większość pożarów przy właściwym użyciu sprzętu oraz urządzeń przeciwpożarowych jest możliwa do ugaszenia w pierwszej fazie pożaru, ale to zależy od należytego przeszkolenia pracowników w tym zakresie;

- nieprzedstawieniu dokumentacji potwierdzającej wykonanie okresowej kontroli instalacji gazowej, elektrycznej, piorunochronnej, wentylacyjnej oraz przewodów kominowych wbrew wymogom art. 62 ust. 1 pkt 2 i pkt 1lit. c pr. bud. i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w/s o.p.b. Niesprawne technicznie przewody dymowe, instalacja gazowa oraz wentylacyjna są bardzo częstą przyczyną powstania pożaru a także wystąpienia innego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego m.in. w związku z możliwością pojawienia się w pomieszczeniach wysokich stężeń tlenku węgla. Żeby zminimalizować możliwość wystąpienia powyższego zdarzenia przedmiotowe instalacje oraz przewody dymowe powinny być poddawane okresowym kontrolom mającym na celu wykrycie ewentualnych wad i usterek.

W odwołaniu od tej decyzji M. O. zarzucał naruszenie przepisów § 42 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w/s o.p.b., brak wyjaśnienia sposobu wyliczenia gęstości obciążenia ogniowego, brak wskazania sposobu wyliczenia powierzchni i kubatury sterty ze słomą oraz zakreślenie terminu wykonania nakazu z pkt 3 zaskarżonej decyzji na [...] r. niezgodnie ze słusznym interesem skarżącego, który obecnie nie jest w stanie przenieść przedmiotowych bel w inne miejsce spełniające wymagane parametry– skarżący wniósł o wyznaczenie terminu do końca 2019 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, L. Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 27 u.p.s.p. - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalonego w pkt 3 obowiązku, określając nowy obowiązek o treści: "3. Usunąć słomę z wiaty gospodarczo - magazynowej należącej do M. O. prowadzącego Fermę D. w miejscowości B. W. - w ilości przekraczającej dopuszczalną dla tej budowli masę 50 000 kg, podstawa prawna obowiązku: art. 4 ust. 1 pkt 1 u.o.p., termin wykonania obowiązku do dnia: [...] r.", w pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 ust. 1 u.o.p., z którego wynika obowiązek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu przestrzegania przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażenia budynku, obiektu budowlanego lub terenu w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; zapewnienie konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; zapewnienie osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej; zapoznanie pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; ustalenie sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia.

Następnie organ odwoławczy uznał, że w świetle tych przepisów i prawidłowo ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego, nałożone na skarżącego M. O. w punktach 1, 2, 4 i 5 decyzji obowiązki; poza tym skarżący nie wnosił zastrzeżeń do przeprowadzonych w dniu [...] r. czynności kontrolno – rozpoznawczych, ani do sporządzonego z tych czynności protokołu i stwierdzonych w nim nieprawidłowości; również obecnie skarżący nie kwestionuje tych obowiązków, spór dotyczy wyłącznie obowiązku określonego w pkt 3.

W tym zakresie organ odwoławczy zajął odmienne od organu I instancji stanowisko, uznając że określony przez organ I instancji obowiązek jest nieprecyzyjny i oparty na błędnej podstawie prawnej. Określając na nowo obowiązek dotyczący wiaty ze stertą słomy organ miał na względzie, że sporna wiata jest obiektem o wysokości 9 m i powierzchni zabudowy 1500 m2 (długość 50 m i szerokość 30 m) oraz kubaturze 13 500 m3. W zatwierdzonym projekcie budowlanym (pozwolenie na budowę z dnia [...] r.) wiata została zakwalifikowana do grupy obiektów niskich (N) (obiekty o wysokości do 12 m włącznie), a ze względu na sposób użytkowania - do kategorii PM o gęstości obciążenia ogniowego < 500 [...] W myśl natomiast § 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w/s w.t. , kategorią PM określane są budynki produkcyjne i magazynowe, a w świetle art. 3 pkt 3 w zw. z pkt 2 pr. bud. wiata bezspornie jest obiektem budowlanym, który kwalifikuje się jako budowla. W myśl bowiem tego przepisu, przez pojęcie "budowli" należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem (tj. obiektem budowlanym, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach) lub obiektem małej architektury (tj. obiektem niewielkim). Biorąc pod uwagę wielkość wiaty, jej dokumentację budowlaną oraz pozostałe ustalenia wskazane w protokole z kontroli z dnia [...] r. - obiekt ten należy traktować – zdaniem organu odwoławczego - jako budowlę, do której mają zastosowanie przepisy techniczno - budowlane obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę wiaty tj. rozporządzenie w/s w.t. Zgodnie zaś z § 208 ust. 2 pkt 2 lit. a tego rozporządzenia, stosowanie przepisów rozporządzania wymaga uwzględnienia wymagań Polskich Norm i warunków określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia, dotyczących w szczególności zasad ustalania m.in. gęstości obciążenia ogniowego pomieszczeń i stref pożarowych. Wykaz takich norm został zamieszczony w załączniku Nr 1 do rozporządzenia i obejmuje on m.in. Polską Normę "Ochrona przeciwpożarowa budynków. Obliczanie gęstości obciążenia ogniowego oraz wyznaczanie względnego czasu trwania pożaru". W normie tej określono sposób obliczania gęstości obciążenia ogniowego powstałego w wyniku spalania materiałów palnych w obiektach budowlanych lub składowiskach materiałów stałych oraz sposób wyznaczania względnego czasu trwania pożaru (pkt 1.10 ). Zgodnie z powyższą normą, gęstość obciążenia ogniowego to energia cieplna, wyrażona w megadżulach, która może powstać przy spalaniu materiałów palnych znajdujących się w pomieszczeniu, strefie pożarowej lub składowisku materiałów stałych przypadających na jednostkę powierzchni tego obiektu wyrażoną w metrach kwadratowych.

Mając na uwadze wskazaną normę oraz to, że sporna wiata ze słomą jest budowlą, organ odwoławczy za wadliwe uznał potraktowanie przez organ I instancji wiaty jako sterty słomy, a w konsekwencji wadliwe było nakazanie jej usunięcia na podstawie § 42 ust. 1 rozporządzenia w/s o.p. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten odnosi się do otwartego miejsca składowania palnych produktów roślinnych (stert, stogów, brogów), a więc do miejsca zlokalizowanego poza budynkami i budowlami. Za takim stanowiskiem przemawia również to, że kwestia składowania produktów roślinnych w budynkach i budowlach jest regulowana przez odpowiednie przepisy techniczno - budowlane, w szczególności dotyczące powierzchni stref pożarowych w obiektach budowlanych, w tym produkcyjnych i magazynowych (PM). Wobec powyższego organ I instancji nieprawidłowo wskazał jako podstawę prawną ustalonego w pkt 3 zaskarżonej decyzji obowiązku, przepis § 42 ust. 1 i 2 rozporządzenia w/s o.p.b., gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie przypadków składowania palnych produktów roślinnych w postaci stert, stogów lub brogów poza obiektami budowlanymi i nie posiada zastosowania w sytuacji składowania produktów roślinnych w budowlach.

Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie powinny być zatem zastosowane przepisy dotyczące użytkowania spornej wiaty z przekroczeniem dopuszczalnego obciążenia ogniowego. Dokumentacja zebrana w toku kontroli (projekt budowlany) wskazuje, że w wiacie mogą być składowane materiały palne w ilości, przy której obciążenie ogniowe wiaty nie przekroczy 500 MJ/m2. Natomiast z protokołu czynności kontrolno - rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu [...] r. wynika, że obciążenie ogniowe składowanej w wiacie słomy wynosi 12245 MJ/m2, a więc istotnie przekracza dopuszczalną wartość.

Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących sposobu obliczenia powierzchni i kubatury słomy oraz gęstości obciążenia ogniowego słomy organ odwoławczy wyjaśnił, że wartości takie jak: ciepło spalania słomy, czy sposób obliczania gęstości ogniowej danego materiału palnego są określone w załączniku A do Polskiej Normy PN-B-02852:2001. Wartość liczbową ciepła spalania (Qc) dla słomy różnych zbóż i nasion oleistych określono pod pozycją nr 120 załącznika A i wynosi ona 15 MJ/m2. Zgodnie z pkt 2 powołanej normy gęstość obciążenia ogniowego Qd (w MJ/m2) należy obliczać według wzoru:

[pic]

w którym:

n - liczba rodzajów materiałów palnych znajdujących się w pomieszczeniu, strefie pożarowej lub składowisku;

Gi - masa poszczególnych materiałów palnych znajdujących się w pomieszczeniu, strefie pożarowej lub składowisku, materiałów w kilogramach.

F - powierzchnia rzutu poziomego pomieszczenia, strefy pożarowej lub składowiska w metrach kwadratowych,

Qci - ciepło spalania poszczególnych materiałów w megadżulach na kilogram (wartości liczbowe ciepłe spalania niektórych materiałów przedstawiono w załączniku)

Powyższy wzór i wartości stanowiące podstawę szczegółowych wyliczeń (m.in. masa składowanej słomy w postaci bel - 1 142 800 kg) zostały zawarte w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych, gdzie szczegółowo wyliczono faktyczną gęstość obciążenia ogniowego wiaty dla stwierdzonej w dniu kontroli masy słomy. W treści protokołu umieszczono również wszelkie wyjaśnienia dotyczące przyjętych wartości pozwalające kontrolowanemu na zweryfikowanie obliczeń. Funkcjonariusz prowadzący czynności kontrolno - rozpoznawcze prawidłowo zastosował wiedzę techniczną zawartą w przytoczonej normie i prawidłowo dokonał obliczenia gęstości obciążenia ogniowego, jakie mogło powstać w wyniku spalania zgromadzonej w wiacie słomy. Natomiast w celu ustalenia, jaka masa słomy może być składowana w spornej wiacie, przytoczony powyżej wzór należy przekształcić w następujący sposób:

Gi= S (Qd x F) : Qci

gdzie:

G1 - to maksymalna masa słomy możliwej do składowania w wiacie, przy dopuszczalnym obciążeniu ogniowym dla obiektu budowlanego do 500 MJ/m2

Qd - wartość gęstości obciążenia ogniowego wiaty wskazana w projekcie budowlanym, tj. 500 MJ/m2

F - powierzchnia wiaty wskazana m.in. w protokole z czynności kontrolno – rozpoznawczych z dnia 29 marca 2019 r. tj. 30 m x 50 m = 1500 m2

Qci - ciepło spalania słomy, tj. 15 MJ/m2

A więc:

Gi = (500 MJ/m2 1500 m2) : 15 MJ/kg

Gi = 50 000 kg

Wyliczona masa słomy tj. 50 000 kg, to maksymalna masa, jaka może być składowana w wiacie, aby nie została przekroczona dopuszczalna gęstość obciążenia ogniowego przyjęta dla wiaty tj. 500 MJ /m2. Organ odwoławczy podkreślił, że gęstość obciążenia ogniowego determinuje wiele wymagań z zakresu przepisów techniczno - budowlanych oraz przeciwpożarowych. Określając w zatwierdzonym projekcie budowlanym gęstość obciążenia ogniowego spornej wiaty, uwzględniono konieczność zachowania bezpiecznych odległości przewidzianych w rozporządzeniu w/s w.t. od innych obiektów budowlanych. Przekroczenie dopuszczalnej gęstości obciążenia ogniowego w obiekcie budowlanym lub strefie pożarowej zmienia warunki ochrony przeciwpożarowej, stwarzając zagrożenie dla sąsiadujących z wiatą obiektów. Skoro właściciel obiektu – M. O., wybudował obiekt o konkretnych parametrach użytkowych (tj. o klasie odporności ogniowej E i maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej < 500 MJ/m2), w którym może przechowywać dowolne materiały, o różnym stopniu palności, to odpowiada on za jego użytkowanie w sposób zgodny z tym projektem i wynikającymi z niego właściwościami użytkowymi oraz za zapewnienie odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa pożarowego tego obiektu i terenu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit b pr. bud., obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (w tym dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego). Natomiast przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.o.p. stanowi, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie obowiązek ten dotyczy użytkowania obiektu budowlanego (wiaty) w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i właściwościami określonymi w projekcie budowlanym. Ponieważ z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika, że masa składowanej w dniu kontroli słomy w wiacie wynosi 1 142 800 kg i znacznie przekracza wynikającą z powyższych obliczeń masę 50 000 kg, dopuszczalną dla obiektu magazynowego, posiadającego powierzchnię 1500 m2, przy maksymalnej gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej do 500 MJ/m2, słoma w ilości przekraczającej dopuszczalną masę powinna zostać z wiaty usunięta.

Określając na nowo termin wykonania tego obowiązku organ odwoławczy wyjaśnił, że termin ten ([...] r.) uwzględnia zarówno możliwość realnego wykonania obowiązku, jak i interes społeczny, rozumiany jako zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej i bezpieczeństwa pożarowego obiektu i terenu - właściciela oraz terenów przyległych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. O. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem:

I. pkt 2.221 Polskiej Normy PN-B-02852 poprzez niewłaściwe obliczenie gęstości obciążenia ogniowego w sytuacji, gdy zgodnie z tą normą "gęstość obciążenia ogniowego powinna być obliczana przy założeniu, że wszystkie materiały znajdujące się w danym pomieszczeniu, strefie pożarowej lub składowisku są równomiernie rozmieszczone na powierzchni rzutu pomieszczenia, strefy pożarowej lub składowiska", co nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem materiały nie są rozmieszczone równomiernie;

II. art 3 pkt 3 pr. bud. poprzez błędne uznanie, że sporna wiata jest budowlą w sytuacji, gdy jest ona budynkiem; organ w sposób nieuprawniony zastosował więc wskazane rozporządzenia i normy przynależne budowli, którą przedmiotowa wiata magazynowo- gospodarcza nie jest; wiata posiada dach, fundamenty, trzy ściany do 3/4 swojej wysokości i jest trwale związana z ziemią, dodatkowo stoi na posadzce, w której zabetonowana jest cała konstrukcja;

III. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania sposobu wyliczenia powierzchni i kubatury sterty ze słomą w sytuacji, gdy powierzchnia wiaty gospodarczo - magazynowej wskazana w projekcie różni się znacznie od powierzchni zajmowanej przez bele słomy, jednoczenie bele słomy posadowione są w pionowych rzędach, zaś pomiędzy nimi występują znaczne, puste przestrzenie;

IV. Polskiej Normy PN-B-02852 poprzez dokonanie niewłaściwego przekształcenia wzoru dotyczącego maksymalnej masy słomy, jaka może być składowana w przedmiotowej wiacie poprzez ustalenie, że może być to 50 000 kg dla całej wiaty, kiedy zdaniem skarżącego może to być 50 000 kg na m2 powierzchni, a takiej wielkości słoma nie przekracza; wyjaśnił, że na 1 m2 mieści się jeden pionowy rząd bel, który waży co najwyżej 700 kg, zaś pomiędzy belami są puste przestrzenie, a obecnie większa część wiaty jest już bez bel, które zostały wykorzystane. Nieracjonalne jest więc założenie organu odwoławczego, by w tak dużym budynku (wiacie) mogło się mieścić maksymalnie ok. 350 bel. Skarżący na etapie projektowania wskazywał, że wiata będzie służyła do magazynowania słomy i pod tym kątem sporządzono stosowny projekt i dokonano zgłoszeń;

V. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że skarżący magazynuje bele słomy, a nie słomę w stanie sypkim, która zdaniem skarżącego ma inną odporność ogniową; organ powinien zastosować takie samo rozróżnienie, jakie przewiduje norma w odniesieniu do bel papieru i papieru w stanie wolnym; w przekonaniu skarżącego, ustawodawca nie przewidział takiego rozróżnienia w odniesieniu do słomy, bo norma pochodzi z 2001 r. kiedy słoma jeszcze nie była belowana, natomiast niewątpliwie słoma belowana ma znacznie mniejsze ciepło; w załączniku A do w/w normy ciepło spalania słomy zostało ustalone na 15 MJ/m2, jednak norma nie precyzuje, czy jest to słoma w stanie sypkim np. w stogu, czy to słoma sprasowana, zabezpieczona specjalnym tworzywem okalającym każdą belę. Skarżący jako przykład podał, że wskazana norma określa ciepło spalania papieru na 16 MJ/m2, jednak zgodnie z punktem 2.2.3. przy obliczaniu gęstości obciążenia ogniowego papieru w belach uwzględnia się tylko 10 % jego masy rzeczywistej. Zdaniem skarżącego organ powinien zastosować taki sam sposób ustalania gęstości obciążenia w stosunku do słomy magazynowej w belach. Słoma w stanie "wolnym", w porównaniu do słomy mocno sprasowanej jest materiałem o zupełnie innym stopniu palności, ma również zupełnie inną gęstość. Poza tym zgodnie z normą - w przypadku materiałów niewymienionych w załączniku A, należy przyjmować wartości ciepła spalania określone na podstawie badań, których to badań nikt w niniejszej sprawie nie wykonał, natomiast nie można tego wymagać od skarżącego.

Skarżący zakwestionował także termin wykonania nakazu ([...].), jako naruszający jego słuszny interes, gdyż nie jest w stanie obecnie przenieść przedmiotowych bel w inne miejsce, spełniające ustawowe parametry, wskazał, że realizacja obowiązku będzie możliwa dopiero pod koniec roku, kiedy zbierze zasiewy i przedmiotowe składowisko będzie mógł przewieźć na okoliczne pole; zarzucił też, że organ pominął, że najbliższe zabudowania osób trzecich znajdują się w odległości kilku kilometrów od przedmiotowej wiaty, podobnie budynki fermy drobiu nie są posadowione w bezpośrednim jej sąsiedztwie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja organu odwoławczego jest prawidłowa, organ ten oparł ją na właściwych podstawach prawnych, uchylenie tej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji byłoby dla skarżącego niekorzystne i sprzeczne z zakazem orzekania na niekorzyść strony (zakaz reformationis in peius). Organ instancji nakazał bowiem skarżącemu usunięcie całej ilości słomy z wiaty, podczas gdy organ odwoławczy zaskarżoną decyzją nakazał usunięcie części słomy.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że organ odwoławczy nakładając na skarżącego obowiązek usunięcia części słomy z wiaty zasadnie opierał się na tym, że wiata została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na jej budowę z dnia [...] r. W projekcie wiata została zaliczona do kategorii obiektu "II Budynki służące gospodarce rolnej". Sporna wiata zgodnie z projektem budowlanym to konstrukcja posadowiona na stopach fundamentowych, o pokryciu dachowym z blachy trapezowej, obudowana w górnej części blachami, o betonowych utwardzonych posadzkach. Wiatę zakwalifikowano w projekcie jako budynek niski (N), należący do kategorii PM (produkcyjno - magazynowy). Organ odwoławczy w niniejszej sprawie zakwalifikował ją natomiast jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. (taką kwalifikację wiat przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zob. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2468/12; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., II OSK 2681/11; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1481/14), co zarzuca skarżący, w rzeczywistości jednak odnosił się do parametrów wiaty, zakwalifikowanej w projekcie budowlanym jako budynek (dla celów rolnych).

Faktycznie kwalifikacja spornej wiaty jako budowli (jak przyjął organ odwoławczy), czy jako budynku (jak twierdzi skarżący) nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że nie jest to sprawa budowlana, w której bada się zgodność prowadzonych robót budowlanych, czy zrealizowanych obiektów z przepisami techniczno-budowlanymi, zależnie od rodzaju tych robót, czy obiektów, lecz jest to sprawa z zakresu ochrony przeciwpożarowej, w której ocena zachowania określonych parametrów, zapewniających odpowiednia ochronę przeciwpożarową, nie zawsze wymaga kwalifikacji danego obiektu/urządzenia wg reguł określonych w przepisach budowlanych. Niewątpliwie do spornej wiaty mają zastosowanie przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (rozporządzenia w/s o.p.b.), które w § 1 ust. 1 stanowi, że "rozporządzenie określa sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów" oraz regulacje Polskiej Normy PN-B-02852:2001, która dotyczy wszelkich "obiektów budowlanych i składowisk materiałów stałych", a więc także wiaty ze słomą. Dotyczą jej także wymagania ustawy o ochronie przeciwpożarowej (u.o.p.), który w art. 4 ust. 1 przewiduje, że właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych. Nie ma więc istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, czy sporna wiata jest budowlą, czy budynkiem.

Słusznie jest też stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie miał zastosowania § 42 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w/s o.p.b. Zgodnie z tym strefa pożarowa sterty, stogu lub brogu z palnymi produktami roślinnymi nie przekracza powierzchni 1 000 m3 lub kubatury 5 000 m3 (ust.1). Przy ustawianiu stert, stogów i brogów należy zachować co najmniej następujące odległości (...) od lasów i terenów zalesionych - 100 m (ust. 2 pkt 5) Przepis ten dotyczy wyłącznie otwartych składowisk słomy, a nie słomy zgromadzonej w obiektach budowlanych, np. w budowlach, czy budynkach. Inaczej bowiem należy traktować słomę znajdującą się w obiekcie o stalowej konstrukcji, jakim jest wiata o betonowym podłożu z dachem blaszanym i blaszanymi osłonami w górnej jej części, a inaczej słomę zgromadzoną na terenie otwartym, bez żadnego zadaszenia i na nieokreślonym podłożu.

Mając na względzie powyższy przepis oraz to, że wiata została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz to, że w wiacie skarżący przechowuje słomę, słusznie organ odwoławczy za przedmiot materialny (fizyczny) sprawy potraktował wiatę ze znajdującą się w niej słomą, a nie samą słomę (składowisko słomy).

Organ zasadnie ustalał w konsekwencji rzeczywiste i dopuszczalne obciążenie ogniowe dla całości obiektu tj. wiaty ze znajdującymi się w niej materiałami palnymi (słomą). W projekcie budowlanym nie zostało określone, że w wiacie ma być składowana słoma. W projekcie jest mowa, że jest to "budynek służący gospodarce rolnej". Dla tego obiektu projektant przewidział najmniejszą gęstość odporności ogniowej (E), a więc niewymagającą co do zasady szczególnych zabezpieczeń i ochrony przeciwpożarowej ("Dla elementów budynku w klasie odporności pożarowej E nie stawia się wymagań".) Wynika z tego, że projekt dopuszcza istnienie na spornej działce wyłącznie obiektu (budowli), który słabo się pali, a w związku z tym (zwykle) nie musi spełniać rygorystycznych wymagań z zakresu p.p.o.ż. Projekt nie zezwala na sytuowanie w wiacie takiej ilości słomy (czy innych materiałów palnych), które przekroczą gęstość obciążenia ogniowego wskazaną w projekcie. Fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spornej wiaty, o parametrach wskazanych w zatwierdzonym projekcie, w tym o maksymalnym obciążeniu ogniowym spornej wiaty do 500 MJ/m2, stanowi gwarancję bezpiecznego użytkowania tej wiaty, niezależnie od tego, jakie materiały będą w niej gromadzone. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że skoro sporna wiata objęta jest zatwierdzonym przez właściwy organ architektoniczno - budowlany projektem budowlanym, który przewiduje dopuszczalną gęstość obciążenia dla tej wiaty, to niezależnie od tego, co w wiacie się znajduje, nie może zostać przekroczona dopuszczona w projekcie budowlanym gęstość obciążenia ogniowego.

Określenie przez organ rzeczywistej gęstości obciążenia ogniowego wiaty ze znajdującą się w niej słomą nastąpiło - wbrew zarzutom skargi - zgodnie z Polską Normą PN-B-02852:2001, mającą zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 5 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit b pr. bud. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 (w tym dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego).

W świetle regulacji tej Normy obliczanie gęstości obciążenia ogniowego dla słomy następuje wg określonego wzoru, zależnie od wielkości ciepła spalania wyrażonego w MJ/kg - z załącznika A do Normy wynika, że wielkość ta dla słomy wynosi 15 MJ/kg (pozycja 120). Wbrew stanowisku skarżącego nie ma podstaw prawnych do rozróżnienia ciepła spalania dla słomy w stanie sypkim i słomy składowanej w belach. Norma nie przewiduje takiego rozróżnienia. Jako zasadę Norma uzależnia gęstość obciążenia ogniowego (Qd) od: liczby materiałów palnych znajdujących się w pomieszczeniu, strefie pożarowej lub składowisku (n); masy poszczególnych materiałów w kilogramach (Gi) (wbrew zatem zarzutom, dopuszczalna ilość (czyli masa) jest więc wyrażana w kg, a nie w kg/m2, skoro masa poszczególnych materiałów odnosi się do "(wszystkich) materiałów znajdujących się w pomieszczeniu, strefie pożarowej lub składowisku" (n), a nie do materiałów zajmujących 1m2); F- powierzchni rzutu poziomego pomieszczenia, strefy pożarowej lub składowiska w metrach kwadratowych; Qci – ciepła spalania poszczególnych materiałów w MJ/kg (zgodnie z wartościami wskazanymi w załączniku A). Powyższe wynika z pkt 2.1 Normy. Rzeczywiście Norma w pkt 2.2.3. i 2.2.4. przewiduje szczególne sposoby wyliczania gęstości obciążenia ogniowego, poprzez przyjmowanie do obliczeń odpowiednio 10 lub 20 %, a więc nie 100%, jak przewiduje pkt 2.1., rzeczywistej masy materiałów palnych. Norma określa jednak wyraźnie i w sposób wyczerpujący, o jakie materiały palne (w jakiej postaci i sposobie składowania) w tych przepisach pkt 2.2.3. i 2.2.4. chodzi. Żaden z tych przepisów nie wymienia słomy przechowywanej w belach, a więc nie ma podstaw prawnych do rozszerzania tych wyjątków na tak gromadzoną słomę. Wbrew zarzutom, w dacie formułowania tej Normy tj. w 2001 r. istniała już praktyka belowania słomy, a więc prawodawca mógł taką formę gromadzenia słomy uwzględnić, określając wartość ciepła spalania takiej słomy, czego nie uczynił.

Rację ma organ odwoławczy, że zachowanie określonej dopuszczalnej wartości obciążenia ogniowego służy przede wszystkim zapewnieniu bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Bezspornie skarżący składuje w wiacie słomę w bardzo dużych ilościach, powodujących znaczne przekroczenie dopuszczalnej odporności obciążenia ogniowego. Dodać należy, że rzeczywista gęstość odporności ogniowej wiaty ze słomą została wyliczona zgodnie z Normą (po przekształceniu wzoru) z uwzględnieniem powierzchni wiaty i masy słomy, ustalonej – wbrew zarzutom skargi - w sposób czytelny na podstawie pomiarów dokonanych podczas kontroli, na której skarżący był obecny i których nie zakwestionował. Wbrew zarzutom, organ II instancji prawidłowo przekształcił wzór wynikający z Normy i wyliczył, że dla słomy, której ciepło spalania wynosi 15 (zał. A normy), o powierzchni wiaty 1500 m3 (zgodnie z projektem), dopuszczalna masa słomy, by nie przekroczyła 500 MJ/m2 to 50 000 kg. Arytmetyczne wyliczenia organu nie budzą wątpliwości Sądu, brak przy tym uzasadnionych podstaw do kwestionowania kompetencji pracownika organu, posiadającego specjalistyczną wiedzę w tym zakresie, również skarżący nie przedstawił wiarygodnego dokumentu, podważającego prawidłowość jego wyliczeń.

Wyższa odporność ogniowa wiąże się z koniecznością zapewnienia wyższej ochrony przeciwpożarowej, której w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie przewidziano. Jeżeli zatem skarżący chce składować tam słomę w takiej ilości powinien ewentualnie wystąpić do właściwego organu budowlanego o zmianę sposobu użytkowania wiaty, co może wiązać się z nałożeniem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Natomiast obecnie zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, może on użytkować wiatę tylko zgodnie z tym projektem, a więc musi zapewnić dopuszczalną gęstość obciążenia ogniowego wskazaną w projekcie tj. poniżej 500 MJ/m2 - by zachować tę wielkość, skarżący musi część słomy usunąć.

Reasumując, organ odwoławczy prawidłowo za punkt wyjścia przyjmował zatwierdzony projekt budowlany wiaty, jej parametry przewidziane w tym projekcie, a więc wydał decyzję, której celem jest bezpieczne pod względem ochrony p.p.o.ż. jej użytkowanie jako miejsca składowania słomy mając na uwadze, że w projekcie brak rozwiązania p.p.o.ż., gdyż dla tak niskiej gęstości obciążenia ogniowego nie wprowadzono szczególnych wymagań w tym zakresie. Organ uprawniony był zatem do nałożenia na skarżącego obowiązku usunięcia części słomy na podstawie art. 26 ust. 1 u.p.s.p., który stanowi, że komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Skarżący, gromadząc bardzo duże ilości słomy w spornej wiacie, spowodował przekroczenie dopuszczalnej w zatwierdzonym projekcie budowlanym gęstości obciążenia ogniowego wiaty, co stanowi naruszenie przytoczonego wyżej art. 4 ust. 1 pkt 1 u.o.p.

Zarzuty skargi, do których już częściowo wyżej się Sąd odniósł, nie są zatem trafne.

Brak podstaw do uznania, że przy obliczeniu rzeczywistej odporności ogniowej wiaty ze słomą należy uwzględniać wolne przestrzenie pomiędzy pionowymi rzędami bel. Norma nie różnicuje sposobów obliczania takiej odporności zależnie od tego, czy materiały nie są rozmieszczone równomiernie. W pkt 2.2.1. jako zasadę Norma przewiduje, że gęstość obciążenia ogniowego powinna być obliczana przy założeniu, że wszystkie materiały znajdujące się w danym pomieszczeniu, strefie pożarowej lub składowisku są równomiernie rozmieszczone na powierzchni rzutu pomieszczenia, strefy pożarowej lub składowiska. Tylko wtedy, gdy strefa pożarowa składa się z wielu pomieszczeń, gęstość obciążenia ogniowego oblicza się wg innego wzoru, taka zaś sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W tym zakresie nie można więc zasadnie zarzucić organowi, że naruszył przepisy Normy i przepisy postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325).