Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1225/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2023 roku sprawy ze skargi J. S. na Uchwałę Nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach administracyjnych. skargę oddala


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 września 2022r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLIV/336/2021 Rady Gminy Gdów z dnia 30 września 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Świątniki Dolne w jego granicach (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2021 r. poz. 5717), zaskarżając ją w części graficznej uchwały: załącznika graficznego do uchwały, w zakresie terenu 2.R2 - co do działek nr [...]

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie i niezastosowanie, polegające na naruszeniu ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów w części obejmującej działki nr [...] zaliczając je w planie do terenów rolniczych z zakazem zabudowy: 2.R2, w sytuacji gdy studium zalicza ww. działki do terenów zabudowy mieszkaniowej (M);

- art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie i niezastosowanie w zw. z art. 140 kc poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym i niecelowym ograniczeniu prawa własności skarżącego do działek nr [...]

W uzasadnieniu podkreślono, iż w projekcie planu w wersji przedłożonej do uzgodnień, ww. nieruchomości zostały ujęte jako tereny zabudowy mieszkaniowej i usług MNU2 (działka nr [...] w całości, działka nr [...] w części) co jest zbieżne z postanowieniami studium. W trakcie procedury uchwalania MPZP sołectwa Świątniki Dolne nie zastosowano procedury z art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w innych wskazanych w skardze uchwałach skarżony organ uwzględnia zapisy studium co do terenów sąsiednich, zatem brak jest racjonalnego wytłumaczenia dlaczego Rada Gminy Gdów uwzględnia postanowienia studium dotyczące działki nr [...] w MPZP sołectwa Zborczyce, jednocześnie odstępując od postanowień studium dotyczących sąsiadujących z nią działek nr [...] w MPZP sołectwa Świątniki Dolne.

Zaliczenie działek nr [...] do terenów rolniczych z zakazem zabudowy w sposób istotny ogranicza prawa właścicielskie skarżącego. Zgodnie z postanowieniami studium interes publiczny przemawiał za dopuszczeniem zabudowy na tych działkach, zostały bowiem zakwalifikowane do terenów mieszkaniowych gdzie zabudowa jest możliwa i pożądana. Jeśli istniały powody, dla których działki nr [...] nie mogły znaleźć się na terenach o przeznaczeniu wskazanym w studium i musiały zostać zaliczone do terenów rolniczych, to zdaniem skarżącego Rada Gminy powinna zaliczyć je do terenów rolniczych ("R1" - opisanych w § 16 MPZP sołectwa Świątniki Dolne. Zgodnie ze wskazaniami § 16 MPZP sołectwa Świątniki Dolne na terenach rozlicznych R1 możliwa jest zabudowa zagrodowa. Rozwiązanie takie powodowało by mniejsze odstępstwo od postanowień studium niż ma to miejsce obecnie gdzie plan całkowicie wyklucza zabudowę na rzeczonych działkach. Podobnie działki nr [...] mogły zostać zaliczone do terenów zabudowy zagrodowej ("RM"), opisanych w § 18 MPZP sołectwa Świątniki Dolne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie. Wg organu w studium, w części związanej z Zasadami zagospodarowania terenów rozwoju inwestycyjnego gminy (pkt.3.2 tekstu, część Kierunków), zostały określone dwie grupy terenów inwestycyjnych:

- tereny które na mocy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy zostały przeznaczone na cele inwestycyjne,

- tereny które stanowią potencjalne zasoby rozwojowe, do uruchomienia w przyszłości, po dokonaniu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych (przy czym rysunek studium różnicuje ww. grupy terenów). W efekcie organ wyznaczając w studium kierunki rozwoju inwestycyjnego gminy objął działki nr [...] i nr [...] strefą (terenami) potencjalnej zabudowy mieszkaniowej (w ramach terenów oznaczonych symbolem M) - które w studium oznaczają tereny mieszkaniowe, możliwe do wprowadzenia do planu miejscowego w przyszłości w zależności od uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tzw. "zgody rolniczej"). Tak więc ostateczna decyzja organu odpowiedzialnego za ochronę gruntów rolnych, działającego na podstawie i w granicach ustawy o ochronie gruntów rolnych determinowała treść niektórych zapisów planu miejscowego skutkując utrzymaniem rolnego charakteru i kontynuacją dotychczasowego ich rolniczego przeznaczenia. W studium strefa zainwestowania mieszkaniowego (M) obejmująca m.in. działki skarżącego nr [...] i nr [...], stanowi strefę warunkową, na okoliczność uzyskania zgody rolniczej. W sytuacji braku uzyskania zgody rolniczej należało pozostawić dotychczasowe przeznaczenie ww. terenów jako rolnych tj. zgodnie z oznaczeniem zawartym w studium (vide oznaczenie w legendzie do części graficznej studium- kratka brązowa na żółtym tle). Zachowany został warunek niesprzeczności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowana przestrzennego określonymi w studium.

Podkreślono także, iż wprowadzony do zaskarżonego planu nowy teren zabudowy zagrodowej o symbolu "1.RM", o którym mowa w § 18 planu, związany jest z istniejącą na konkretnej nieruchomości zabudową zagrodową, która stanowi teren zainwestowany tym rodzajem zabudowy jeszcze w ubiegłym wieku. Nie jest to zatem nowe przeznaczenie wprowadzane na działkę niezabudowaną, tylko poszerzenie i kontynuacja istniejącego przeznaczenia w granicach działki z zabudową zagrodową. Analogiczną rolę jak tereny "1.RM" dla istniejącej zabudowy zagrodowej pełnią nowe tereny o symbolu "MNU2" dla terenów "MNU1". W terenach "MNU2" występuje łącznie istniejąca zabudowa zagrodowa i zabudowa nierolnicza mieszkaniowo-usługowa. Tereny "MNU2" stanowiły przedmiot wniosku rolnego (karta 220) i są terenami poszerzającymi tereny "MNU1", a co istotne, oba rodzaje terenów dają możliwość utrzymania, rozbudowy, nadbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej, bez możliwości realizacji nowej zabudowy zagrodowej. Tereny "MNU1" i "MNU2" spełniają zatem wymogi, o których mowa we wspomnianym stanowisku dotyczącym rozdzielenia zabudowy zagrodowej od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących (§ 12 ustaleń planu). Tego typu działanie jest zgodne ze studium, bowiem respektuje istnienie w obszarze sołectwa Świątniki Dolne zabudowy zagrodowej, historycznie kształtującej ten teren.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875).

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zaskarżona uchwała wbrew zarzutom nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gdów, a zatem przeznaczenie w planie miejscowym działek nr [...] i nr [...], jako działek rolnych, nie jest sprzeczne z postanowieniami studium. W studium, w części związanej z Zasadami zagospodarowania terenów rozwoju inwestycyjnego gminy (pkt.3.2 tekstu, część Kierunków), zostały określone dwie grupy terenów inwestycyjnych:

- tereny które na mocy ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy zostały przeznaczone na cele inwestycyjne,

- tereny które stanowią potencjalne zasoby rozwojowe, do uruchomienia w przyszłości, po dokonaniu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych (przy czym rysunek studium różnicuje ww. grupy terenów). Organ wyznaczając w studium kierunki rozwoju inwestycyjnego objął działki nr [...] i nr [...] strefą (terenami) właśnie potencjalnej zabudowy mieszkaniowej (w ramach terenów oznaczonych symbolem M) - które w studium oznaczają tereny mieszkaniowe, możliwe do wprowadzenia do planu miejscowego w przyszłości w zależności od uzyskania stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tzw. "zgody rolniczej"). Powyższy podział terenów na dwie grupy w obrębie terenów rozwoju inwestycyjnego (stref) znalazł odzwierciedlenie również w legendzie do części graficznej studium i to zarówno poprzez oznaczenie graficzne (kolor kratki oraz tło) a także oznaczenie opisowe (przedzielone ukośnikiem "przeznaczone/ potencjalne").

Zatem w/w pierwsza grupa terenów inwestycyjnych, stanowi tereny "przeznaczone" (z oznaczeniem kratką brązową na brązowym tle), a druga grupa terenów inwestycyjnych stanowi tereny "potencjalne" (z oznaczeniem kratką brązowa, w przypadku działek Skarżącego, na żółtym tle, z czego kolor żółty oznacza tereny rolne).

"Potencjalność" tych terenów oznacza "możliwość" ich wprowadzenia do planów miejscowych, a nie "obligatoryjność" przeniesienia do treści planu miejscowego.

Zasadne przy tym jest stanowisko organu, iż posługując się wyrażeniem "potencjalny" kierowano się zapewnieniem zgodności studium z planem w przypadku nie uzyskania wymaganej procedurą planistyczną zgody rolniczej, w czym mieści się okoliczność która może wystąpić lub pojawić się w określonych warunkach. Zgodnie postanowieniami części tekstowej studium (pkt. 3.2) "Ewentualna aktywizacja powyższych obszarów, jako stanowiących potencjalne, przyszłe zasoby terenów inwestycyjnych, będzie wymagała opracowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wraz z dokonaniem zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze". Z tego zapisu wynika zatem zastrzeżenie realizowane w toku procedury planistycznej, a ostatecznie w planie przestrzennym. Zgodnie z postanowieniami studium w przypadku nie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze należało ustalić przeznaczenie odpowiadające dotychczasowemu użytkowaniu i przeznaczeniu co należy uznać za prawidłowe jako zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i przewidziane postanowieniami studium. Z tych też powodów na etapie projektu planu działki nr [...] i nr [...], rzeczywiście objęte były terenami budowlanymi o symbolu "1.MNU2" (karta 260 i 262) jednakże następnie musiały zostać wycofane z projektu planu w wyniku decyzji administracyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak GZ.tr.602.55.2018 z dnia 30 grudnia 2019 r. (karta 173), udzielającego tylko częściowej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze ("zgoda rolnicza").

We wniosku rolniczym działki nr [...] i nr [...] (grunty rolne o klasie użytków rolnych Rllla i Rlllb) objęte były nazwą kompleksu: "Świątniki 2", który to cały kompleks wspomnianej zgody nie otrzymał. Ostateczna decyzja organu odpowiedzialnego za ochronę gruntów rolnych, działającego na podstawie i w granicach ustawy o ochronie gruntów rolnych determinowała treść niektórych zapisów planu miejscowego skutkując utrzymaniem rolnego charakteru i kontynuacją dotychczasowego ich rolniczego przeznaczenia. Studium przewidziało taką ewentualność. Również w dalszej części Studium poświęconej Wymogom w zakresie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy (pkt.3.5 tekstu, część Kierunków), wskazano że Obszary zaliczone do grupy terenów potencjalnego rozwoju inwestycyjnego wymagających zmiany przeznaczenia gruntów rolnych należy traktować jako obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W studium strefa zainwestowania mieszkaniowego (M) obejmująca m.in. działki skarżącego nr [...] i nr [...], stanowi strefę warunkową, na okoliczność uzyskania zgody rolniczej. W sytuacji braku uzyskania zgody rolniczej należało pozostawić dotychczasowe przeznaczenie ww. terenów jako rolnych tj. zgodnie z oznaczeniem zawartym w studium (vide oznaczenie w legendzie do części graficznej studium- kratka brązowa na żółtym tle).

Nadto zasadnie organ powołał się na okoliczność kontynuacji dotychczasowego, zagospodarowania, użytkowania i przeznaczenia tychże terenów.

W zakresie zaś zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podziela pogląd, że związanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium jest uzależnione od szczegółowości tego ostatniego aktu. W przedmiotowej sprawie organ planistyczny działał w ramach dopuszczalnego władztwa planistycznego w granicach zakreślonych postanowieniami studium. Nadto organ uchwalając określonej treści studium sam decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.

Nie doszło także do podnoszonego w skardze przekroczenie granic władztwa planistycznego. W szczególności istotne jest, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ostateczną decyzją znak GZ.tr.602.55.2018, z dnia 30 grudnia 2019 r., nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III położnych w miejscowości Świątniki w zakresie jednostki Świątniki [...] (obejmującej m.in. działki Skarżącego), a nadto Świątniki [...], Świątniki [...], Świątniki [...]. Grunty pozostawione zostały w rolniczym użytkowaniu i przeznaczeniu, co kontynuuje ustalenia wcześniejszego planu miejscowego, jak wyżej wskazano. Sytuacja geodezyjna działek skarżącego przedstawia się w taki sposób, że działka nr [...] od działki nr [...] oddzielona jest działką nr [...], która to działka stanowi własność innego podmiotu. Działka nr [...] jest działką wąską i dłuższą w kierunku wschód- zachód, ustaloną w planie miejscowym i zajętą częściowo na cele pasa drogowego drogi publicznej o symbolu na rysunku planu "KD-L". Największa szerokość działki nr [...], poza wspomnianym pasem drogowym, wynosi niecałe 8,20- 9,00 m, co sprawia, że działka ta pomimo objęcia jej w studium strefą przyszłej zabudowy mieszkaniowej, nie mogłaby być zabudowana z powodu wyznaczonego w planie pasa drogowego oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy, która była wyznaczona w projekcie planu na etapie starania się gminy o zgodę rolniczą w jednostce [...] (karta 263). W poprzednim planie miejscowym, który został zastąpiony kwestionowanym planem, obie działki skarżącego objęte były terenami rolnymi, z czego działka nr [...] w całości terenami rolnymi z zakazem zabudowy, co pozostało utrzymane w planie (w zgodności ze studium). Wprowadzony do zaskarżonego planu nowy teren zabudowy zagrodowej o symbolu "1.RM", o którym mowa w § 18 planu, związany jest z istniejącą na konkretnej nieruchomości zabudową zagrodową, która stanowi teren zainwestowany tym rodzajem zabudowy jeszcze w ubiegłym wieku. Nie jest to zatem nowe przeznaczenie wprowadzane na działkę niezabudowaną tylko poszerzenie i kontynuacja istniejącego przeznaczenia w granicach działki z zabudową zagrodową. Analogiczną rolę jak tereny "1.RM" dla istniejącej zabudowy zagrodowej pełnią nowe tereny o symbolu "MNU2" dla terenów "MNU1". W terenach "MNU2" występuje łącznie istniejąca zabudowa zagrodowa i zabudowa nierolnicza mieszkaniowo-usługowa. Tereny "MNU2" stanowiły przedmiot wniosku rolnego (karta 220) i są terenami poszerzającymi tereny "MNU1", a co istotne, oba rodzaje terenów dają możliwość utrzymania, rozbudowy, nadbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej, bez możliwości realizacji nowej zabudowy zagrodowej. Tereny "MNU1" i "MNU2" spełniają zatem wymogi rozdzielenia zabudowy zagrodowej od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług towarzyszących (§ 12 ustaleń planu). Tego typu działanie jest zgodne ze studium, bowiem respektuje istnienie w obszarze sołectwa Świątniki Dolne zabudowy zagrodowej, historycznie kształtującej ten teren. Sytuacja działek skarżącego jest zatem zasadniczo inna niż sytuacja nieruchomości objętych w planie terenem o symbolu "1.RM" lub terenem "MNU2", które wskazywał w skardze. Działki skarżącego stanowią w studium, potencjalne zasoby rozwojowe, do uruchomienia w przyszłości, po dokonaniu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, czyli terenami zabudowy mieszkaniowej (M). Zgodnie z powyższym wymogiem studium, działki skarżącego, jako działki użytkowane rolniczo, w granicach których nie ma istniejącej zabudowy zagrodowej, mogą być objęte przeznaczeniem na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi. Takimi terenami w planie miejscowym są Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MN"), o których mowa w § 11 tekstu planu, które nie pozwalają na realizację w ich granicach zabudowy zagrodowej, respektując wymóg oddzielenia funkcji nierolniczych od rolniczych w ramach jednego przeznaczenia terenu. Pozostawienie w rolniczym użytkowaniu nieruchomości skarżącego wynika z przepisów ustawowych. Przeznaczając część nieruchomości skarżącego pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy, organ sporządzający plan działał na podstawie i w graniach przysługującego mu prawa i w granicach władztwa planistycznego, uwzględniając dotychczasowe użytkowanie i przeznaczenie terenu. Nadto zasadne jest stanowisko organu, iż skoro łączna powierzchnia posiadanych przez Skarżącego gruntów w gminie Gdów wynosi 1,5109 ha, z czego 0,0557 ha stanowi grunt zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie zabudową zagrodową, to posiada on bardzo dobre zabezpieczenie mieszkaniowe i jako właściciel gruntów o przeznaczeniu budowlano-rolnym, bez przeszkód może uprawiać swoje grunty rolne położone w miejscowości Świątniki Dolne, bez potrzeby zabudowy gruntów rolnych, zabudową zagrodową, gdyby jej realizacja była nawet możliwa. Zaskarżony plan miejscowy, analogicznie jak jego poprzednik czyli plan miejscowy uchwalony w 2007 r., chroni grunty rolne przed zabudową, w tym przed pozorowanymi działaniami, kolokwialnie określanymi jako "zabudowa na tzw. rolnika", przyczyniająca się do rozpraszania zabudowy oraz wspomnianych problemów inwestycyjnych. Uzasadnienie odnoszące się do konieczności chronienia gruntów o bardzo dobrej i dobrej klasie bonitacyjnej, jednoznacznie zgodne jest ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który nie wyraził zgody na wprowadzenie w granicach m.in. działek nr [...] i nr [...].

Mając powyższe na uwadze, oddalono skargę, w oparciu o art. 151 P.p.s.a.