Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1403/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 § 1 pkt 6a, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 781/17 w sprawie ze skargi S. S. i M. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 781/17, oddalił skargę S. S. i M. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] lipca 2017 r. nr [...], mocą której Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Łódź-Śródmieście z [...] września 1989 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości o pow. 0,9127 ha z całości 2,2900 ha położonej w Ł. przy ul. S. [...] oraz ustalającej odszkodowanie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

W dniu 12 października 1989 r. J. S., W. S. i S. S. złożyli odwołanie od decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania z [...] września 1989 r.

Pismem z 23 października 1989 r. odwołanie zostało wycofane.

Decyzją z [...] października 1989 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami uchylił w całości decyzję z [...] września 1989 r. i umorzył postępowanie.

Decyzją z [...] listopada 2009 r. Minister Infrastruktury, w trybie nadzwyczajnym, wyeliminował z obrotu prawnego decyzję z [...] października 1989 r. z uwagi na jej nieważność, wskazując że Zastępca Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzją z [...] października 1989 r. winien był tylko umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., a nie uchylić decyzję z [...] września 1989 r. i umorzyć postępowanie.

Decyzją z [...] maja 2016 r. Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 137 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wobec wycofania odwołania wniesionego przez J. S., W. S. i S. S. od decyzji z [...] września 1989 r.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożył S. S. w imieniu własnym oraz jako opiekun prawny M. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 9 listopada 2016 r., II SA/Łd 561/16, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania unormowanych w art. 7, 8 i 9 K.p.a. Organ nie poinformował bowiem aktualnych uczestników postępowania o ich sytuacji procesowej, w szczególności, że adresaci stali się uczestnikami na prawach strony oraz że wstąpili do postępowania w trybie art. 30 § 4 K.p.a. Organ nie zapytał również nowych uczestników, czy podtrzymują oświadczenia o cofnięciu odwołania.

Realizując wytyczne ujęte w ww. wyroku Wojewoda wezwał uczestników postępowania do zajęcia stanowiska w sprawie cofnięcia ww. odwołania. Jednocześnie wyjaśnił, że w razie braku stosownych oświadczeń w wyznaczonym terminie, organ przyjmie, że oświadczenia zostały podtrzymane. S. S. podczas rozprawy wyjaśnił, że przed 2005 r. złożył oświadczenie, w którym odwołał cofnięcie odwołania. Organ nie doszukał się jednak przywołanego oświadczenia, stąd wezwano S. S. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dowodu, który potwierdzi złożenie takowego oświadczenia, bądź przekazania informacji, która przyczyni się do rozstrzygnięcia kwestii ewentualnego złożenia oświadczenia cofającego odwołanie. W odpowiedzi na wezwanie M. C. w piśmie z 13 marca 2017 r. podtrzymała oświadczenie woli o cofnięciu odwołania. Z kolei S. S. w piśmie z 6 marca 2017 r. nie odniósł się do kwestii wspomnianego oświadczenia o "odwołaniu cofnięcia odwołania" i nie zajął również żadnego stanowiska w tym zakresie. Organ nadmienił przy tym, że S. S. nie złożył także żadnego oświadczenia o odwołaniu cofnięcia odwołania jako opiekun M. S. L. S. poinformowany zgodnie z wytycznym Sądu o wstąpieniu do przedmiotowego postępowania jako spadkobierca oraz wezwany do wskazania czy podtrzymuje oświadczenie o cofnięciu odwołania, również nie zajął stanowiska w sprawie. W kontekście zgromadzonego materiału dowodowego Wojewoda wskazał, że odwołanie zostało wycofane. Skoro J. S., W. S. i S. S. pismem z 12 października 1989 r. wycofali odwołanie od decyzji, a następnie ani S. S., ani spadkobiercy J. i W. S. nie odwołali cofnięcia odwołania, to wycofanie odwołania w ocenie organu odwoławczego należało uznać za skuteczne.

Sąd I instancji wskazał, że analiza akt postępowania administracyjnego, w tym znajdujących się w nich dokumentów prowadzi do wniosku, że Wojewoda w pełni wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku z 9 listopada 2016 r., II SA/Łd 561/16 i doszedł do trafnego wniosku o zaistnieniu w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. podstawy prawnej do umorzenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, w oparciu o prawomocne postanowienia spadkowe ustalił, że następcami zmarłych stron postępowania J. S. i W. S. są obecnie: M. S. reprezentowany przez S. S., S. S., L. S., i M. C. Osobom tym przysługuje przymiot strony w obecnie toczącym się postępowaniu. Organ skierował do wymienionych osób wezwanie do wypowiedzenia się w przedmiocie oświadczenia złożonego przez J. S., W. S. i S. S. o cofnięciu odwołania zawartego w piśmie z 12 października 1989 r. znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego. Organ nie znalazł w aktach pisma S. S. o odwołaniu cofnięcia odwołania złożonego przed 2005 r., na które powołał się S. S. na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. Skarżący dowodu złożenia takiego pisma nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego, a na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. oświadczył, że nie posiada ani kopii tego pisma, ani też potwierdzenia jego złożenia. Jednocześnie w pismach skierowanych do obecnych stron postępowania wyjaśniono, że w razie braku stosownych oświadczeń w wyznaczonym terminie, organ przyjmie, że oświadczenia złożone przez poprzedników prawnych o cofnięciu odwołania zostały podtrzymane.

Zdaniem Sądu I instancji organ był uprawniony do takiego działania, albowiem będąc związany terminami załatwienia sprawy przewidzianymi w art. 35 K.p.a. nie może przez bliżej nieokreślony czas oczekiwać na zajęcie stanowiska przez stronę postępowania.

W ocenie Sądu I instancji Wojewoda nie był zobowiązany, w trybie art. 9 K.p.a., do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte przez S. S. w piśmie z 6 marca 2017 r. zmierzające do wyrażenia przez organ stanowiska w przedmiocie merytorycznego rozpoznania sprawy, w tym "podania metody przyjętej przy określeniu wysokości odszkodowania oraz decyzji z tym związanych, jak również możliwych do przyjęcia, w czasie wydawania decyzji odszkodowawczej, metodach wyceny i uzasadnienia przyjętej przez organ metody" – (pkt 2 pisma), a nadto "poinformowania nas o możliwych skutkach dotyczących wypłaconych kwot tytułem odszkodowania w sytuacji podtrzymania odwołania, a więc na ile zmieni się decyzja określająca wysokość odszkodowania – czy będzie to kwota większa od wyliczonej, czy pozostanie ona bez zmian" – (pkt 5 pisma). Powyższe wskazuje, że skarżący uzależniał swoje stanowisko w przedmiocie cofnięcia odwołania od ustalenia, czy z uwagi na wysokość odszkodowania dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego byłoby dla niego korzystne, co w toku tego postępowania nie mogło odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. W związku z powyższym organ nie był w żaden sposób zobowiązany do prowadzenia ze stroną korespondencji zmierzającej do ujawnienia treści ewentualnej decyzji, która mogłaby zapaść w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy. Co więcej, decyzja ta mogłaby zapaść po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ponownym ustaleniu odszkodowania i waloryzacji już wypłaconego w 1989 r. Treść pisma z 6 marca 2017 r. potwierdza zatem niejednolitość i brak konsekwencji stanowiska skarżącego w zakresie oświadczenia o cofnięciu odwołania od decyzji z 1989 r. Skarżący nie przestawił również jakiegokolwiek dowodu, jakoby takie oświadczenie złożył przed wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2017 r., będąc osobiście w siedzibie organu. Dowodu takiego nie znalazł także Sąd analizując dokumenty znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego. Z akt tych wynika natomiast, ze skarżącemu doręczano wszelkie dokumenty, o których przesłanie wnosił, zaś z jego bytności w siedzibie organu sporządzano notki urzędowe i protokoły. Również zmiana stanowiska M. C. w przedmiocie cofnięcia odwołania w piśmie z 13 września 2017 r. złożonym dopiero na etapie postępowania sądowoadminstracyjnego oraz na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. nie mogła w żaden sposób wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Podobnie należy ocenić oświadczenie L. S., złożone na tej rozprawie.

W ocenie Sądu przedstawione powyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że skarżący i uczestnicy postępowania szukają w każdy dostępny dla siebie sposób możliwości wzruszenia decyzji z [...] września 1989 r. i ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które poprzednicy prawni oraz skarżący przyjęli i którego wysokości ostatecznie nie kwestionowali. Ich działanie nie mogło przeto znaleźć akceptacji organu odwoławczego, ani też Sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, ewentualnie o wydanie wyroku reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, gdyż skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa ze względu na udział w rozprawie sędziego, który powinien zostać wyłączony od ponownego orzekania w tej sprawie;

2. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli działalności organu polegające na zaniechaniu zbadania z urzędu czy nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi – m.in. z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;

3. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że nie zachodzi okoliczność naruszenia przez organ II instancji zakazu wyrażonego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w sytuacji gdy przy wydaniu decyzji Wojewody z [...] lipca 2017 r. brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a okoliczność ta powinna być brana pod uwagę z urzędu przez Sąd;

4. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że działanie organu II instancji nie było sprzeczne z zasadą obiektywizmu i bezstronności wyrażoną w art. 8 K.p.a., w sytuacji gdy w wydaniu decyzji Wojewody z [...] lipca 2017 r. brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.;

5. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi – tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

6. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędne uznanie Sądu I instancji, że umarzając postępowanie odwoławcze organ nie naruszył przepisów postępowania – tj. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;

7. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9 i 12 K.p.a., polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu i nadaniu prymatu zasadzie szybkością postępowania przed zasadą dążenia do prawdy obiektywnej przy jednoczesnym pominięciu właściwego zastosowania ww. artykułów przez organ;

8. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie przez naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd poglądu, że niewadliwe jest wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Wojewody przez tego samego pracownika, który brał udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia;

9. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie przez podzielenie przez Sąd błędnego ustalenia stanu faktycznego i niewłaściwego przyjęcia przez organ, że: S. S. cofnął odwołanie od decyzji z [...] września 1989 r. i nie podtrzymał swojego oświadczenia o odwołaniu od decyzji z [...] września 1989 r. przed wydaniem skarżonej decyzji; M. C. podtrzymała oświadczenie woli o cofnięciu odwołania, a L. S. oraz M. S. nie zajęli stanowiska w sprawie.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 183 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazano, że sprawa była już przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 9 listopada 2016 r., II SA/Łd 561/16, uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2016 r. W składzie orzekającym w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie, w sprawie II SA/Łd 781/17, brał udział ten sam sędzia, który orzekał w sprawie pomiędzy tymi samymi stronami w dniu 9 listopada 2016 r. na rozprawie. Stąd zaskarżony wyrok winien ulec uchyleniu, albowiem jedną z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego jest sytuacja, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy – art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Takie wyłączenie z mocy ustawy przewiduje art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., według którego sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach, w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. O ile art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. wymaga wyłączenia w postępowaniu nadzwyczajnym sędziego, który brał udział w wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie, to w sytuacji, gdy na skutek kolejnej skargi strony wojewódzki sąd administracyjny kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, należy wyłączyć sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Uzasadniając zarzut podniesiony w pkt 4 skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji z urzędu nie zbadał czy zachodzi okoliczność naruszenia przez organ II instancji zakazu wyrażonego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Podniesiono, że przy wydaniu decyzji Wojewody z [...] lipca 2017 r. brał udział pracownik – Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami (działający z upoważnienia Wojewody) P. K., podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., albowiem brał udział w wydaniu decyzji Wojewody z [...] maja 2016 r., która była przedmiotem zaskarżenia. Okoliczność ta powinna zostać wzięta pod uwagę z urzędu. Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uznał, że działanie organu II instancji nie było sprzeczne z zasadą obiektywizmu i bezstronności wyrażoną w art. 8 K.p.a., jak również nie zachodziła okoliczność naruszenia przez organ II instancji zakazu wyrażonego w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji nie dopatrzył się nieprawidłowości w sposobie prowadzenia postępowania przez organ II instancji nawet wtedy, gdy organ naruszył zasadę wyrażoną w art. 8 i 9 K.p.a. Zadane w piśmie z 22 lutego 2017 r. uczestniczce postępowania M. C. pytanie "czy podtrzymuje oświadczenie o cofnięciu odwołania" odniosło taki skutek, że zostało zrozumiane jako zapytanie o to czy podtrzymuje zdanie co do odwołania od decyzji z [...] września 1989 r. Uczestniczce zależało na rozpatrzeniu odwołania od decyzji i ponownym ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Gdyby zapytanie zostało sformułowane w prostszy sposób, odpowiadający nie mieliby wątpliwości jakiej udzielić odpowiedzi: czy chcą aby ww. decyzja została ponownie zbadana czy też nie. Powyższe działanie organu wskazuje na naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a., którego nie dostrzegł Sąd I instancji. Uczestniczka swoje stanowisko wyraziła w piśmie z 13 września 2017 r. w którym stwierdziła, że odpowiedź na zapytanie organu powinna brzmieć "podtrzymuję cofnięcie oświadczenia o cofnięciu odwołania od decyzji". Skarżący kasacyjnie zauważa również, że sprawy zakończone decyzjami Wojewody z [...] maja 2016 r. oraz z [...] lipca 2017 r. prowadził ten sam pracownik urzędu – inspektor wojewódzki, co również mogło mieć wpływ na obiektywizm i bezstronność organu.

Uzasadniając zarzut podniesiony w pkt 7 skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący kasacyjnie nie podzielają argumentacji Sądu, że organ związany terminami załatwienia sprawy przewidzianymi w art. 35 K.p.a. nie może przez bliżej nieokreślony czas oczekiwać na zajęcie stanowiska przez stronę postępowania. Organ administracji ustalając stan faktyczny sprawy związany jest zasadą praworządności, a naczelną zasadą postępowań administracyjnych jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Zatem ustalenie prawdy obiektywnej nie może odbywać się w taki sposób, w którym organ z góry założy, że brak wypowiedzi strony w danym terminie spowoduje przyjęcie przez organ wygodnej dla niego odpowiedzi. Strona przed udzieleniem odpowiedzi ma prawo zapytać na każdym etapie postępowania o informacje o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków a organ ma czuwać nad tym, aby strony i uczestnicy nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im wskazówek i wyjaśnień (art. 9 K.p.a.). Ponadto jak wykazuje praktyka organu, terminy z art. 35 K.p.a. były wielokrotnie przedłużane przed wydaniem decyzji. Zapytania kierowane do organu i prośba skarżącego (z 6 marca 2017 r.) o przesłanie dokumentów dotyczących sprawy są racjonalne w kontekście udzielenia odpowiedzi na pytanie organu. Skoro skarżący miał udzielić informacji jakie jest jego stanowisko, to rzeczą oczywistą jest, że chciał uzyskać od organu dokumenty znajdujące się w jego posiadaniu. Jeśli organ miał wątpliwości co do tego czy wszystkie strony złożyły oświadczenia dotyczące odwołania od decyzji z [...] września 1989 r., można było je uzyskać z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej. S. S. przed wydaniem decyzji z [...] lipca 2017 r. stawił się osobiście w siedzibie organu i był gotów udzielić odpowiedzi na zapytania ze strony organu.

W odniesieniu zaś do zarzutu podniesionego w pkt 9 skargi kasacyjnej wskazano, że organ II instancji próbując wywiązać się z obowiązku nałożonego przez Sąd, w sposób mało precyzyjny sformułował swoje zapytania w stosunku do stron. Wprowadził w błąd M. C., która zupełnie inaczej zrozumiała treść zapytania i "zgodziła się" na cofnięcie odwołania. Organ błędnie przyjął i uznał, że M. C. podtrzymała w piśmie z 13 marca 2017 r. oświadczenie woli o cofnięciu odwołania. Uczestniczka bezskutecznie wskazywała (również w swoim piśmie z 13 września 2017 r.), że rezygnacja z odwołania się od decyzji z [...] września 1989 r. nie była jej intencją, wręcz przeciwnie jej wolą było i jest aby organ zbadał legalność i zgodność z prawem. Stanowisko to cały czas podtrzymuje. Sam organ w odpowiedzi na skargę przyznał, że w aktach sprawy nie znajduje się pełnomocnictwo od L. S. dla S. S. lecz zamiast wezwać stronę do nadesłania tego upoważnienia do organu, pominął to milczeniem. Organ, jeśli miał wątpliwość co do udzielonego pełnomocnictwa, to powinien wezwać S. S. do jego przedstawienia, jednakże tego nie uczynił i z tego uchybienia wywodzi negatywne skutki dla L. S. Organ nie wypowiedział się czy uznaje, że L. S. działa przez pełnomocnika, czy też nie, a Sąd I instancji nie uznał tego faktu jako naruszającego prawo. Ponadto, z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że skoro do tej pory przez 28 lat S. S. konsekwentnie podejmował czynności mające na celu uchylenie decyzji z [...] września 1989 r. i jego stanowisko nie uległo zmianie, to również w 2017 r. pozostało niezmienione, czyli podtrzymuje odwołanie od decyzji z [...] września 1989 r. i ponowne zbadanie przez organ wyższego stopnia jej legalności i zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a postępowanie przed Sądem I instancji nie jest dotknięte wadą nieważności. Skład Sądu I instancji był prawidłowy i nie zasiadał w nim sędzia wyłączony z mocy ustawy. Argumentacja przedstawiona w tym zakresie w skardze kasacyjnej pomija zmiany wprowadzone w brzmieniu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Z tego powodu także powołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. II FSK 1695/10 nie jest adekwatny, został bowiem wydany w odmiennym stanie prawnym. Przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy powinny być rozumiane w sposób odpowiadający sformułowanym w ustawie przypadkom, ich wykładnia nie może prowadzić do kreowania nowych przesłanek wyłączenia, przez ustawodawcę nie przewidzianych. Okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem żaden z sędziów orzekających w składzie Sądu I instancji nie brał udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, nie badał ważności aktu sporządzonego z jego udziałem lub przez niego rozpoznanego, nie występował też w sprawie jako prokurator. Akceptowane jest w orzecznictwie, że w sytuacji gdy na skutek kolejnej skargi strony Sąd I instancji kontroluje decyzję organu administracyjnego, wydaną po uprzednim uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest potrzeby wyłączenia sędziego od ponownego orzekania w tej sprawie na mocy art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. I FSK 2030/16).

Natomiast jeżeli chodzi o przesłanki z art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., to w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2008 r., SK 6/07, ustawą z 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. poz. 1736) do art. 18 § 1 p.p.s.a. dodano pkt 6a, który przewidywał wyłączenie sędziego w sprawach dotyczących skargi na decyzje lub postanowienia, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Było to brzmienie znacznie wykraczające poza przypadki wyznaczone powołanym wyżej wyrokiem TK, w którym uznano, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pomija – jako podstawę wyłączenia sędziego od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego – jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji nowela z kwietnia 2015 r. zmieniła dotychczasową treść art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w celu pełnego dostosowania przepisu do powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. w brzmieniu aktualnym sędzia podlega wyłączeniu w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia, wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja uregulowana w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Wyrokiem z 9 listopada 2016 r., sygn. II SA/Łd 561/16 uchylono decyzję organu odwoławczego, zaskarżony wyrok z 10 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Łd 781/17 dotyczy decyzji organu odwoławczego wydanej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zwyczajnym. Takiego przypadku przepis art. 18 § 1 pkt 6a nie dotyczy i w konsekwencji w takim przypadku nie ma miejsca wyłączenie sędziego z mocy ustawy od rozpoznania sprawy.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. postawiony w połączeniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, albowiem w wydaniu zaskarżonej decyzji nie brał udziału pracownik podlegający wyłączeniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji podlega wyłączeniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją organu odwoławczego z [...] lipca 2017 r. poprzednia decyzja tego organu z [...] maja 2016 r. nie była decyzją zaskarżoną. Z tego powodu pracownik biorący udział w wydaniu decyzji z [...] lipca 2017 r. nie podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem I instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję, reguła ta dotyczy także rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 k.p.a., a także postępowań nadzwyczajnych (zob. wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. II GSK 110/16). Taka relacja w niniejszym przypadku nie miała miejsca, uchylenie decyzji organu odwoławczego przez sąd administracyjny, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie łączy się z wyłączeniem pracowników biorących poprzednio udział w wydaniu decyzji uchylonej przez sąd. Stan ten nie stanowi zatem także naruszenia art. 8 k.p.a. i zasady bezstronności.

Nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, nie wskazano w nim żadnego przepisu prawa materialnego, który miałby zostać naruszony, powołanie jedynie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest wystarczające do postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji zarzut nie nadaje się do rozpoznania. Nie jest także dopuszczalne zwalczanie ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ustalenia faktyczne należy kwestionować przez wskazanie na naruszenia przepisów postępowania, regulujących postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Także w uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej nie podano, które przepisy miałyby zostać naruszone, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 7, 9 i 12 k.p.a. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że dopuszczalne i właściwe było wyznaczenie przez organ odwoławczy terminu do złożenia przez strony oświadczenia dotyczącego ich stanowiska. Decyzja organu z [...] lipca 2017 r. nie została przy tym wydana bezzwłocznie po upływie tego terminu. Swoje stanowisko w sprawie M. C. wyraziła w piśmie z 13 marca 2017 r., do wydania decyzji upłynęło zatem jeszcze dużo czasu, w którym mogła swoje stanowisko zweryfikować. Także na wniosek S. S. z 6 marca 2017 organ odwoławczy przesłał stronie w kwietniu 2017 r. poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię oświadczenia z 1989 r. Do końca lipca 2017 r. strona mogła zatem modyfikować swoje stanowisko. Materiał sprawy nie dokumentuje jednak, aby jakiekolwiek czynności zostały przez strony podjęte. Zasadne jest także stanowisko Sądu I instancji, że strony nie mogą uzależniać swoich decyzji dotyczących podtrzymania czy cofnięcia odwołania od uprzedniego podania przez organ odwoławczy, jaka jest przewidywana treść ewentualnej decyzji wydanej w wyniku rozpoznania odwołania.

Z decyzji organu odwoławczego nie wynika przy tym, aby miał on jakiekolwiek wątpliwości dotyczące sposobu działania L. S., w szczególności co do działania osobiście, a nie przez pełnomocnika. Strona ta była wzywana przez organ osobiście i jej osobisty udział w postępowaniu nie budzi wątpliwości. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu przez pominięcie pełnomocnika, nie wskazano też na dowód poświadczający udzielenie takiego pełnomocnictwa.

Nie ma też podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania organ odwoławczy naruszył art. 9 k.p.a. Wezwanie skierowane do stron w wyniku zaleceń zawartych w wyroku WSA z 9 listopada 2016 r. nie budzi wątpliwości co do postawionego w nim pytania, nie jest też sformułowane w sposób niejasny. Zgłaszane w skardze kasacyjnej wątpliwości dotyczące braku jasności wezwania nie są przekonujące, zwłaszcza że po otrzymaniu wezwań strony nie zgłosiły potrzeby udzielenia dodatkowych wyjaśnień i jakichkolwiek swoich wątpliwości co do zadanego pytania. Niewątpliwie, co najmniej od wyroku z 9 listopada 2016 r. strony miały przy tym dostateczną jasność co do zasadniczego problemu w sprawie i wiedziały, z jakich powodów sąd uchylił decyzję organu odwoławczego z [...] maja 2016 r. i co, zgodnie z zaleceniami sądu, wymagało wyjaśnienia. Tą okolicznością było to, czy strony podtrzymują oświadczenie o cofnięciu odwołania. Kwestia ta nie dotyczy zawiłości prawnych, nie jest też zagadnieniem o szczególnym stopniu skomplikowania, odnosi się do sfery woli stron postępowania. Stanowisko S. S. wyrażone w piśmie z 6 marca 2017 r. może wskazywać na brak zdecydowania, wobec konieczności zajęcia stanowiska wywołanej wezwaniem organu, strona powinna jednak mieć świadomość skutków zwlekania z udzieleniem jednoznacznej odpowiedzi, skutki te zostały bowiem przez organ w wezwaniu określone. Jak przy tym wyżej wskazano, brak w aktach sprawy dowodu, aby po upływie wyznaczonego przez organ terminu, a przed wydaniem decyzji, strony zdecydowały się na złożenie wyraźnych oświadczeń, że domagają się rozpoznania odwołania od decyzji z [...] września 1989 r. Brak jest wobec powyższego podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ odwoławczy dysponował dostatecznym materiałem, aby przyjąć, że strony podtrzymują oświadczenia o cofnięciu odwołania, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.