Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2549/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 82/14 w sprawie ze skargi Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Klasztoru [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. kwotę 1000 ( jeden tysiąc ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Klasztoru [...] (Klasztor [...]) w K. (zwanego dalej Klasztorem) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu [...] października 2008 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku kamiennicy przy ul. [...] w K., dz. nr [...] obr. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie na skutek wznowienia postępowania na wniosek Klasztoru odmówił uchylenia pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008 r., stwierdzając, że stronami tego postępowania nie mogą być właściciele nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy pozwolenie.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. złożył Klasztor.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz art. 17 pkt 2 i art. 104 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Na skutek wniosku Klasztoru o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2013 r., uznając, że kontrolowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 K.p.a. Wskazując na art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz na brak określenia w tej ustawie stron postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, Minister podkreślił, że przymiot strony bada się w oparciu o art. 28 K.p.a. Następnie organ wskazał, że wymóg uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na realizację inwestycji służy ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków. W myśl z kolei art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązek sprawowania opieki nad zabytkiem spoczywa na właścicielu i posiadaczach zabytku. Instytucje tej ustawy nie stanowią natomiast instrumentu ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Stąd decyzja w takiej sprawie, ponieważ nie zastępuje pozwolenia na budowę ani warunków zabudowy nie rozstrzyga o interesie prawnym sąsiadów, a tym bardziej nie rodzi dla nich żadnych praw ani obowiązków. Postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego ma charakter odrębny od postępowania w sprawie warunków zabudowy oraz pozwolenia na budowę i nie mają do niego zastosowania przepisy Prawa budowlanego, czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy nie przewidują również obowiązku wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy przed rozstrzygnięciem sprawy pozwolenia konserwatorskiego. Tym samym fakt stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o konieczności analogicznego działania w stosunku do pozwolenia konserwatora zabytków dotyczącego tej samej inwestycji. Organ wskazał również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 216/13, w którym oceniono pozycję procesową Klasztoru w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...] października 2008 r., przesądzając, iż pozwolenie konserwatorskie nie dokonuje zmiany okolicznej zabudowy, m.in. poprzez jej podwyższenie. Powyższe pozwolenie łączy się ściśle z ochroną konserwatorską obiektu wpisanego do rejestru zabytków i umożliwia wystąpienie o pozwolenie na budowę, co nie oznacza jednak, że strona dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości może skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje są co do zasady skierowane wyłącznie do wnioskodawców. Decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2008 r. nie narusza również przepisów Konkordatu oraz kanonów Kodeksu Prawa Kanonicznego, bowiem ich adresatem jest strona zobowiązana do realizacji określonych obowiązków w ramach klauzury.

Minister uznał nadto, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, aby Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków rażąco naruszył prawo, odmawiając we wznowionym postępowaniu, uchylenia pozwolenia konserwatorskiego na skutek stwierdzenia braku zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Brak jest również podstaw do uznania, że ww. decyzja jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 lub inną wadą z art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożył Klasztor, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 28 K.p.a., art. 36 i art. 47 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 6 oraz art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na nieważnościowy tryb kontrolowanego rozstrzygnięcia oraz dokonał analizy przesłanki "rażącego naruszenia prawa", podzielając pogląd organu, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie narusza żadnej przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. Jak podkreślił Sąd, w decyzji tej ustalono, że właściciele nieruchomości sąsiednich, do których należy Klasztor nie mogą być stronami postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego. Przywołując art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd stwierdził, że przepis ten jest interpretowany w taki sposób, że określa wyłącznie, kto może być wnioskodawcą. Jak prawidłowo zauważył organ nadzorczy przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich w związku z czym przymiot strony bada się w oparciu o art. 28 K.p.a. W sprawie bezspornym jest przy tym, że Klasztor nie posiada tytułu prawnego do korzystania z zabytku, lecz jedynie bezpośrednio sąsiaduje z inwestycją objętą pozwoleniem konserwatorskim. Nie można, zatem mówić o rażącym naruszeniu art. 28 K.p.a. poprzez odmowę przyznania stronie skarżącej statusu strony postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Sąd zgodził się również z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że brak jest podstaw do uznania, iż kontrolowana decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. Skutek takiej wady decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności, a takiej w niniejszej sprawie brak.

W ocenie Sądu Minister w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie nadzorcze.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Klasztor, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ich pominięciu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, podczas gdy Konkordat - jako źródło prawa (art. 87 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji) stanowi bezpośrednią podstawę do wywodzenia przez kościelne osoby prawne określonych uprawnień i żądania ich ochrony przez państwo, w tym stanowi gwarancję nienaruszalności dla miejsc przeznaczonych do sprawowania kultu, a więc ochronę przed niepożądaną ingerencją osób trzecich (art. 8 ust. 2 i 3 Konkordatu) oraz gwarancję swobodnego sprawowania przez Kościół Katolicki kultu publicznego oraz prawo do organizowania i posiadania miejsc przeznaczonych do sprawowania tego kultu i w konsekwencji błędne uznanie, iż skarżący nie ma interesu prawnego w postępowaniu konserwatorskim i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

a. naruszeniu art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie), a tym samym art. 151 P.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi złożonej przez Klasztor, co nastąpiło w wyniku nieprawidłowo wykonanej kontroli działalności organów administracji i błędnego przyjęcia, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji w zaskarżonym brzmieniu, gdy tymczasem prawidłowa analiza sprawy powinna doprowadzić do uwzględnienia wniesionej skargi oraz w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2013 r.;

b. naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 135 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji wydanej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2013 r. (oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2013 r.), pomimo dokonanego przez organy administracji naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego, gdy tymczasem skarżący posiada interes prawny i przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu konserwatorskim, jako że wydane w nim rozstrzygnięcie (decyzja) oddziałuje bezpośrednio na jego prawa i obowiązki zatem niezapewnienie Klasztorowi udziału w tym postępowaniu i wydanie w takim stanie sprawy decyzji skutkuje wydaniem tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.);

a w konsekwencji

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r. jako prawidłowej i uznanie, że jedynym możliwym w sprawie o ponowne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięciem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2013 r., gdy tymczasem prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy powinna prowadzić do przyjęcia, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest dotknięta wadą powodującą, jej nieważność;

- naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w sprawie, co bezpośrednio skutkowało uznaniem, że skoro Klasztor nie posiada tytułu prawnego do korzystania z zabytku (nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z Klasztorem), to po jego stronie brak jest interesu prawnego oraz w konsekwencji, że odmowa przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego nie stanowi rażącego naruszenia art. 28 K.p.a.;

- naruszenia art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

III. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącego Klasztoru przedstawionych w skardze do WSA (w szczególności zarzutu naruszenia art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 36 i art. 47 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również do zarzutów art. 7, art. 77 § 1, art. 6 oraz art. 8 K.p.a.).

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Klasztor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Stwierdzić trzeba, iż podstawowe zagadnienie prawne ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło oceny, czy Klasztor powinien być stroną postępowania zakończonego udzieleniem inwestorowi pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. W tym zakresie wszystkie orzekające w sprawie organy, we wszystkich postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych w granicach tej sprawy zgodnie przyjmowały, iż Klasztor jako właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczyło pozwolenie konserwatorskie, nie miał interesu prawnego w tym postępowaniu. Z tą oceną zgodził się również Sąd pierwszej instancji, podkreślając brak tytułu prawnego Klasztoru do korzystania z zabytku objętego zamierzeniem budowlanym, wykluczając tym samym zaistnienie w sprawie rażącego naruszenia art. 28 K.p.a. Stanowisko to konsekwentnie kwestionował Klasztor, wskazując przede wszystkim na konieczność zapewnienia mu możliwości sprawowania kultu religijnego. Problem nie wystąpienia na tle niniejszej sprawy dyspozycji art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. nie był natomiast kwestionowany w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, a tym samym nie podlegał on kontroli kasacyjnej.

Przechodząc do analizy spornego zagadnienia, stwierdzić trzeba, iż stanowisko Sądu pierwszej instancji, podobnie jak orzekających w sprawie organów, pomija pełen zakres form ochrony sąsiadujących ze sobą zabytków, tj. objętego zamierzeniem budowlanym obiektu przy ul. [...] w K. oraz Klasztoru, a przez to ich wzajemnego wpływu. Traktowanie obu tych budynków odrębnie, o ile nie budziłoby zasadniczych zastrzeżeń w przypadku tylko i wyłącznie osobnego wpisania ich do rejestru zabytków, o tyle w przypadku rozszerzenia tej ochrony na inne formy musi powodować uzasadnione wątpliwości. Nie pozwala to także na akceptację założenia poczynionego niejako z góry przez Sąd i orzekające w sprawie organy, że sąsiedztwo obu ww. budynków wyklucza posiadanie interesu prawnego do wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez właściciela obiektu sąsiedniego. Co prawda słusznie zwraca uwagę Sąd pierwszej instancji, iż art. 36 ust. 5 ww. ustawy określa wyłącznie podmiot, który może być wnioskodawcą – stroną żądającą udzielenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków stosownego pozwolenia, a w zakresie oceny legitymacji do bycia stroną takiego postępowania właściwym jest art. 28 K.p.a., jednakże błędnie swoją kontrolę ogranicza jedynie do ustalenia, że Klasztor tylko sąsiaduje z inwestycją objętą pozwoleniem konserwatorskim.

Tymczasem, jak wskazano wprost w pozwoleniu konserwatorskim z dnia [...] października 2008 r., przedmiotowa kamienica (przy ul. [...] w K.) wpisana jest do rejestru zabytków pod numerem [...], ale także znajduje się w obrębie układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] maja 1933 r. i na Listę Dziedzictwa Światowego, a także na obszarze uznanym za pomnik historii "Kraków – historyczny zespół miasta" (zarządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r.). Oznacza to, iż zakres ochrony konserwatorskiej nie jest ograniczony wyłącznie do wpisu budynku do rejestru zabytków, ale ochronie podlega także układ urbanistyczny.

Wskazując na powyższe, zauważyć trzeba, iż na tle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla ochrony zabytków ustawodawca przewidział różne formy i zakresy tej ochrony. Zabytkiem nie jest, bowiem tylko i wyłącznie zindywidualizowany obiekt budowlany wpisany do rejestru zabytku na podstawie decyzji konserwatora zabytków, ale są nimi także pewne układy przestrzenne stanowiące wartość jako całość, jak również ich elementy. Sama zresztą definicja zabytku i nawiązująca do niej definicja zabytku nieruchomego (art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytki) wskazuje na części nieruchomości, jak też ich zespoły. Z tego też względu, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na zróżnicowany zakres ochrony konserwatorskiej wynikający z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego i zespołu budowlanego (por. wyroki z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1808/06; z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt 1599/10; z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 216/11; z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 668/11- wszystkie orzeczenia publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Koncepcja ta znajduje zresztą swoje bezpośrednie oparcie w przepisie art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wskazuje na możliwość wpisania do rejestru historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 12 ww. ustawy) oraz historycznego zespołu budowlanego (zdefiniowanego w art. 3 pkt 13). Zauważyć przy tym trzeba, iż ścisłe zakwalifikowanie do jednej z ww. form w przypadku układu urbanistycznego miasta Krakowa w granicach Plant może spowodować trudności z tego względu, że wpisanie owej strefy do rejestru zabytków nastąpiło decyzją z dnia [...] maja 1933 r. Zmiany ustawodawcze, jakie miały miejsce po tym czasie wymagały, więc "przełożenia" zakresu mocy obowiązującej decyzji o wpisie do rejestru na zakres ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. i ponownego określenia, czy budynek przy ul. [...] w K. oraz Klasztor znajdują się w obszarze historycznego układu urbanistycznego lub historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) oraz jaki jest zakres ochrony tego układu w odniesieniu do ww. budynków. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego powoduje, bowiem objęcie ochroną konserwatorską także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu tego układu (art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy). Tym samym, ochronie podlegać będzie m.in. rozmieszczenie w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych (art. 36 ust. 1 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 12 ustawy). Do tego ostatniego nawiązywać będzie przede wszystkim szczególna, sakralna i historyczna funkcja klasztoru klauzurowego. Zaznaczyć przy tym również trzeba, iż do "historycznego zespołu miasta" nawiązano wprost w ww. zarządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. (M.P. Nr 50, poz. 418).

Zwrócić także należało uwagę na stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości na której ma być realizowana przedmiotowa budowa zespołu danych budynków, łącznie z infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego (...). Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2073/11). Powyższy pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela.

Tym samym, jeżeli roboty budowlane prowadzone przy zabytku stanowiły ingerencję w chroniony układ urbanistyczny i w ten sposób oddziaływały na nieruchomość sąsiednią również objętą ochroną tego układu, wymuszając na nim – chociażby potencjalnie – działania ingerujące w substancję lub wygląd tego budynku, a przez to zmianę w układzie funkcjonalnym tego obszaru, to właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 36 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powyższe okoliczności nie stanowiły przedmiotu oceny ani Sądu pierwszej instancji, ani organów administracyjnych orzekających w sprawie. Dopiero zatem ustalenie charakteru ochrony i jej zakresu w odniesieniu do układu urbanistycznego, na którym położona jest nieruchomość objęta pozwoleniem konserwatorskim z dnia [...] października 2008 r., a także wpływu zakresu robót budowlanych objętych tym pozwoleniem na nieruchomość Klasztoru i zakresu jego ochrony, pozwalały na badanie, czy nie wzięcie przez Klasztor udziału w tym postępowaniu stanowiło o rażącym naruszeniu prawa.

Z tych też przyczyn rację ma Klasztor, podnosząc w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 28 K.p.a. oraz naruszenia art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 28 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w konsekwencji naruszenia art. 8 K.p.a. Przesądzenie jednak na tym etapie postępowania posiadania przez Klasztor interesu prawnego byłoby przedwczesne. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownej oceny organów administracyjnych.

Jako niezasadny należało z kolei ocenić zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i 3 i art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu prawa kanonicznego oraz art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przepisy te nie stanowiły, bowiem o uprawnieniu Klasztoru do wzięcia udziału w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego, a więc dotyczącym legitymacji w postępowaniu mającym na celu ochronę zabytków i opiekę nad nimi. Nie można z przepisów tych wywodzić interesu prawnego do wzięcia udziału w tego typu postępowaniu.

Podobnie oddaleniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 134 § 1 i art. 133 P.p.s.a. w związku z art. 7 pkt 1 i 2, art. 4 pkt 1 i 6, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 15, art. 36 i art. 47 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 6 oraz art. 8 K.p.a. Brak wymaganej dla skargi kasacyjnej precyzji w formułowaniu zarzutu nie pozwalał na odniesienie się do niego merytorycznie, szczególnie że jej autor ograniczył się jedynie do przytoczenia ww. przepisów, pomijając również w uzasadnieniu kasacji potrzebę wykazania na czym owo naruszenie polegało.

W tym stanie sprawy, wskazując na przedstawioną wyżej wadliwość wyprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji za organami administracyjnymi konkluzji odnośnie braku interesu prawnego Klasztoru w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.).

Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu się do powyżej zaprezentowanej oceny kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w której podzielono pogląd wyrażony przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie obu wydanych przez ten organ decyzji z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2013 r.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 tej ustawy.