Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 324/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 489
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 344/18 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 września 2018 r., sygn. IV SA/Gl 344/18, oddalił skargę K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta R. decyzją z [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 10, art. 12 ust. 2, art. 25, art. 27 i art. 30 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy państwa osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2017 r. poz. 489, dalej jako "ustawa") oraz art. 104 k.p.a. i art. 110 k.p.a. odmówił skarżącemu umorzenia w części, to jest w wysokości 50%, kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej D. B. w wysokości 15750.00 zł. łącznie z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji przywołano unormowania prawne dotyczące zwrotu należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, a następnie wskazano, że wnioskiem z 28 lipca 2017 r. (wpływ do organu 22 sierpnia 2017 r.) strona wystąpiła o umorzenie 50% ciążącej na nim należności. Przybliżono sytuację osobistą i dochodową strony, jak również jej możliwości znalezienia zatrudnienia na rynku pracy. W dalszej części uzasadnienia przywołano treść art. 30 ust. 2 ustawy, jak również przeprowadzono analizę sytuacji strony i uznano, że nie występuje przesłanka uzasadniająca uwzględnienie zgłoszonego wniosku.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] stycznia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym szczegółowo omówił uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, a następnie odniósł się do sytuacji osobistej i dochodowej strony i w następstwie przeprowadzonej analizy doszedł do analogicznych wniosków jak organ pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, iż kwestionowana przez skarżącego decyzja podejmowana była w warunkach uznania administracyjnego i organ pierwszej instancji podejmując ją nie przekroczył granic tego uznania, ponieważ w sposób rzetelny wyjaśnił sytuację osobistą i zdrowotną skarżącego. Nadto organ ten zwrócił uwagę, iż orzeczenie o niepełnosprawności nie jest wydane na stałe i zachodzi możliwość poprawy stanu zdrowia umożliwiające w przyszłości podjęcie zatrudnienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł K. B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie skargi.

Pełnomocnik profesjonalny ustanowiony w ramach prawa pomocy pismem z 22 sierpnia 2018 r. podtrzymał wniesioną skargę. Rozstrzygnięciom organów administracji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W szczególności podniesiono fakt, że z okoliczności sprawy wynika, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie spłacić ciążących na nim należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej zaliczek alimentacyjnych.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że istota przedmiotowego postępowania sprowadza się do tego, że skarżący stosownie do postanowień art. 30 ust. 2 ustawy wystąpił wnioskiem z 28 lipca 2017 r. o umorzenie 50 % ciążących na nim należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej zaliczek alimentacyjnych wraz z odsetkami. W następstwie wniesionego wniosku organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z [...] października 2017 r. odmówił jego uwzględnienia. Stanowisko takie podtrzymał organ odwoławczy, który rozpoznał odwołanie skarżącego.

Sąd pierwszej instancji oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji przyjął, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych może nastąpić w oparciu o unormowania zamieszczone w art. 30 ust. 1 ustawy, przy czym regulacje te mają charakter uznaniowy i odnoszą się do sytuacji, gdy osoba zobowiązana do zwrotu przyznanej zaliczki alimentacyjnej we własnym zakresie dokonywała zwrotu ciążącej na niej należności. Jako drugi sposób umorzenia przedmiotowych należności Sąd wskazał unormowanie zawarte w art. 30 ust. 2 ustawy oraz wyjaśnił, że stanowi ono podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że skarżący w swojej osobistej skardze akcentuje to, że nie jest ojcem dziecka, na które ma płacić alimenty i w tym zakresie prowadzone jest stosowne postępowanie. Z kolei pełnomocnik skarżącego w piśmie z 22 sierpnia 2018 r. zarzuca organom administracji wadliwość postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej, jednakże zarzuty te mają charakter ogólny i nie zawierają żadnych konkretnych uchybień po stronie organów administracji. Sąd stwierdził następnie, że z zarzutami sformułowanymi w osobistej skardze skarżącego i w piśmie procesowym jego profesjonalnego pełnomocnika nie można się zgodzić, ponieważ analiza akt administracyjnych pozwala stwierdzić, że po wpłynięciu wniosku skarżącego do organu pierwszej instancji, organ ten przeprowadził postępowanie wyjaśniające z udziałem skarżącego. W trakcie tego postępowania skarżący dysponował możliwością przedstawiania wszystkich dowodów i podnoszenia wszelkich okoliczności przemawiających za uwzględnieniem jego wniosku. Oznacza to, że nie jest zasadny zarzut stawiany organom administracji publicznej, że nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyjaśniający wszystkie okoliczności sprawy. Sąd podniósł w tym miejscu, że w tego typu postępowaniach ciężar dowodu spoczywa na skarżącym, gdyż to on domaga się wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego jego sytuację dochodową i rodzinną, a zadaniem organu administracji jest zweryfikowanie tej sytuacji i ustalenie czy wyczerpuje ona normę prawną stanowiącą podstawę podejmowanego rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził ponadto, że przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy w polu widzenia należy mieć również i to, że w przypadku skarżącego jego sytuacja dochodowa i osobista w ostatnim okresie czasu nie ulegała zmianom, a to oznacza, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1931/16 dotyczący odmowy umorzenia ciążących na skarżącym należności z tytułu niepłaconych alimentów i wypłaconych osobie uprawnionej należności w formie świadczenia alimentacyjnego, wyznacza sposób interpretacji sytuacji skarżącego oraz oceny działań podejmowanych przez organy administracji zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Mocą wskazanego wyroku oddalono skargę kasacyjną, a tym samym sąd drugiej instancji nie dostrzegł w działaniach organów administracji i w wyroku tego Sądu uchybień uzasadniających uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B., zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 30 ust. 2 ustawy przez błędne przyjęcie, że organy orzekające w niniejszej sprawie, nie są zobowiązane do ustalenia przesłanek umorzenia z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację skarżącego, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności, a oparły się w swej decyzji na rokowaniach co do poprawy stanu zdrowia skarżącego i potencjalnej możliwości podjęcia zatrudnienia i spłaty zadłużenia;

2. przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj. art. 151 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło w do niewyjaśnienia sytuacji dochodowej i zdrowotnej skarżącego i w efekcie organy nie wyjaśniły i rozważyły wszystkich okoliczności sprawy;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i wskazało, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną.

Użycie przez ustawodawcę sformułowania "może" wskazuje, że decyzje organów administracji w tym przedmiocie mają charakter decyzji uznaniowych. W ramach uznania administracyjnego organ może, ale nie musi wydać decyzji zgodnej z wnioskiem. Zastosowanie ulgi ustanowionej w przepisie art. 30 ust. 2 ustawy jest zatem prawem, a nie obowiązkiem organów. Dlatego zauważyć należy, że w przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla organu administracji.

W rozpoznawanej sprawie organy podanie skarżącego rozpatrzyły przy uwzględnieniu ustalonej w toku postępowania sytuacji dłużnika alimentacyjnego, a wyciągniętych na tej podstawie wniosków nie można uznać za dowolne.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, że dokonując wykładni użytego przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 ustawy sformułowania "uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną" dłużnika alimentacyjnego należy mieć na względzie definicję dłużnika alimentacyjnego zawartą art. 2 pkt 3 tej ustawy. Według tego przepisu dłużnik alimentacyjny to osoba zobowiązana do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, przeciwko której egzekucja okazała się bezskuteczna. A to oznacza, że co do zasady każdy dłużnik alimentacyjny wobec którego okazała się bezskuteczna egzekucja nie uzyskuje dochodów wystarczających na pokrycie zasądzonych przez sąd alimentów. Samo uzyskiwanie niskich dochodów bądź też nieuzyskiwanie dochodów nie jest okolicznością wyjątkową i szczególną - na tle innych dłużników alimentacyjnych. Podkreślić również należy, że sytuacja dochodowa dłużnika w postępowaniu dotyczącym umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń powinna być analizowana przy uwzględnieniu faktu, że dłużnik alimentacyjny co do zasady jest osobą borykającą się z trudnościami finansowymi. Zatem sytuacja rodzinna i dochodowa dłużnika ubiegającego się o umorzenie należności musi go wyróżniać spośród innych dłużników alimentacyjnych.

Analizując sytuację dochodową skarżącego i zdrowotną skarżącego trzeba mieć również na uwadze, że sytuacja ta zasadniczo nie uległa zmianie od czasu złożenia poprzedniego wniosku o umorzenie należności wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a którego rozpatrzenie zakończyło się wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1931/16. W dalszym ciągu skarżący utrzymuje się z zasiłku stałego i dodatku mieszkaniowego. Nadal legitymuje się tym samym orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] kwietnia 2014 r. o zaliczeniu do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, który został ustalony do 30 kwietnia 2018 r. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2018 r. i w skardze kasacyjnej pełnomocnik z urzędu wskazał na pogarszający się stan zdrowia skarżącego, jednak nawet do skargi kasacyjnej nie zostały dołączone jakiekolwiek dowody potwierdzające te twierdzenia (np. zaświadczenia lekarskie, nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że dla oceny przesłanek umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego istotna jest nie tylko okoliczność, czy dłużnik aktualnie może wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, ale i to, czy w przyszłości dłużnik będzie mógł spłacać dług alimentacyjny (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14 i wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 4027/18 – wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powołanego wyżej orzeczenia z 10 kwietnia 2014 r niezbicie wynika, że K. B. zaliczono do umiarkowanego stopnień niepełnosprawności na czas określony do 30 kwietnia 2018 r., i równocześnie wskazano, że stan zdrowia umożliwia skarżącemu pracę w warunkach pracy chronionej. W tym stanie rzeczy, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku o trwałej niemożności spłaty zaległości alimentacyjnych. Trzeba także podnieść, że w razie trudności ze spłatą zadłużenia nie jest wykluczone wnioskowanie przez skarżącego w pierwszej kolejności o odroczenie terminu spłaty należności bądź rozłożenie jej na raty. W razie zaś zmiany okoliczności może on ponowić wniosek o umorzenie zobowiązań.

Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że organy trafnie oceniły, nie naruszając granic uznania administracyjnego, że sytuacja dochodowa i zdrowotna skarżącego nie uzasadnia uwzględnienia jego wniosku.

Z tego względu niezasadne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 30 ust. 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.