Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 356/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 75 par. 1,  art. 77,  art. 80,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M.C. i B.C. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie robót budowlanych polegających na wykonaniu przybudówki do budynku mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...]r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A.R.B. i E.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r., Nr [...] o umarzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu przybudówki do zlokalizowanego na działce nr 39 przy ul. [...] w T. budynku mieszkalnego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB w T..

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem A. i E.B. z dnia 26 sierpnia 2008r. PINB w T. dokonał w dniu 25 września 2008r. oględzin posesji przy ul. [...] w T. (działka nr 39 AM 10) na okoliczność wykonania przybudówki do zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego, pełniącej funkcję garażu. Podczas wizji ustalono, że na w/w działce posadowiony jest budynek jednorodzinny, do którego dobudowany został od strony działki nr 40 garaż. Państwo C. przedstawili do wglądu decyzję Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 5 września 1986 r., Nr [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na dobudowę do w/w budynku garażu, projekt budowlany, wydane przez Starostwo Powiatowe w T. potwierdzenie zakończenia robót budowlanych z dnia 17 czerwca 2003 r. dotyczące budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem i częścią gospodarczą. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że przedmiotowy garaż miał być usytuowany w odległości 337 cm od granicy z działką nr 40. W rzeczywistości znajduje się on w odległości 242 cm od podmurowania ogrodzenia międzysąsiedzkiego oraz 635 cm od garażu zlokalizowanego na działce nr 40. Państwo C. oświadczyli, że w momencie uzyskania pozwolenia na budowę na działce nr 40 posadowiony był tylko budynek mieszkalny. Poinformowano również, że w toku jest postępowanie cywilne dotyczące sporu o granicę pomiędzy działkami nr 39 i 40 oraz zasiedzenie. W następstwie dokonanych ustaleń organ l instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w T. o udostępnienie będących w posiadaniu starostwa, a dotyczących przedmiotowej inwestycji akt, po analizie których, poinformował Państwa B., że w wyniku podjętych czynności kontrolnych nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w zakresie realizacji spornego obiektu, w konsekwencji czego nie ma podstaw do ingerencji organu nadzoru budowanego (pismo z dnia 12 stycznia 2009 r.).

W efekcie wniesionej przez Państwa B. skargi "na okoliczność uchylania się od obowiązku zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie" organ l instancji wszczął w dniu 31 marca 2009 r. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu przybudówki do zlokalizowanego na działce nr 39 przy ul. [...] w T. budynku mieszkalnego, po czym w dniu 4 czerwca 2009 r. przeprowadził na tę okoliczność oględziny przedmiotowej nieruchomości, w toku których ustalono, że stwierdzony podczas poprzedniej kontroli stan spornej inwestycji nie uległ zmianie. Dokonano ponadto stosownych pomiarów, w oparciu o które sporządzono szkic obrazujący wzajemne odległości posadowionych na działkach nr 39 i 40 budynków (bez odniesienia do granicy pomiędzy działkami z uwagi na trwający spór graniczny).

W dniu 30 lipca 2009r. E.B. przedłożył w inspektoracie powiatowym kopię decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 10 lipca 2009 r., Nr [...] w sprawie rozgraniczenia będącej w posiadaniu Państwa B. działki nr 40 z działkami sąsiednimi, w tym z działką nr 39. Mając na uwadze powyższe, organ l instancji wystąpił do Burmistrza Gminy T. o udostępnienie oryginału w/w decyzji wraz z mapą przedstawiającą obowiązującą pomiędzy przedmiotowymi działkami granicę. W odpowiedzi uzyskał informację o zaskarżeniu decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 10 lipca 2009 r., Nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W następstwie jej uchylenia Burmistrz Gminy T. wydał decyzję z dnia 27 stycznia 2010 r., Nr [...] orzekając tym razem o rozgraniczeniu działki nr 40 z działkami sąsiednimi - jak wynika z pisma Urzędu Miejskiego w T. z dnia 11 stycznia 2011r., sprawa została przekazana na wniosek jednej ze stron do Sądu Rejonowego w T..

Organ l instancji pozyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T. protokoły graniczne sporządzone przez uprawnionego geodetę - inż. P.J. - na okoliczność ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr 40, a działkami sąsiednimi. Natomiast w dniu 14 stycznia 2011 r. Państwo C. przedłożyli w inspektoracie powiatowym kopię wykonanej przez biegłego sądowego na zlecenie Sądu Rejonowego w T. opinii dotyczącej granicy pomiędzy działkami nr 40 i 39.

W stanie faktycznym, decyzją z dnia 7 lutego 2011 r., Nr 30/11 organ l instancji umorzył przedmiotowe postępowanie, uznając je w świetle zgromadzonego materiału dowodowego za bezprzedmiotowe.

Wyżej opisana decyzja została oprotestowana przez A.R.B. i E.B., którzy wnieśli o jej uchylenie oraz wydanie nakazu rozbiórki części spornej przybudówki.

Organ II instancji uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że organ stopnia powiatowego powołując się na przepis art.105§1 k.p.a. umorzył kwestionowanym rozstrzygnięciem postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu pełniącej funkcję garażu przybudówki do zlokalizowanego na działce nr 39 przy ul. [...] w T. budynku mieszkalnego, uznając je za bezprzedmiotowe, jako że w jego ocenie nie zaistniały w badanym przypadku podstawy do zastosowania wobec inwestora przewidzianych przepisami prawa budowlanego sankcji. Organ l instancji stwierdził, że niezasadną jest ingerencja organów nadzoru budowlanego w sytuacji - w tym w szczególności prowadzenie postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane - gdy zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych przyjęte zostało przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu, bowiem dokonane zostało ono wówczas skutecznie.

Z taką argumentacją, a w konsekwencji i z opartym na niej stanowiskiem, nie zgodził się organ odwoławczy, wskazując, że prawnie skuteczne jest wyłącznie zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy obiektów wykonanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Powyższe oznacza, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, nie sankcjonuje dokonanych przez inwestora odstępstw od projektu budowlanego o charakterze istotnym (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt 11 SA/Po 857/08). Zdaniem organu odwoławczego - organ stopnia powiatowego nie zweryfikował zgodności wykonania spornego garażu z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem. Twierdzenie w takim przypadku, że inwestor dochował warunków uzyskanego pozwolenia - wyłącznie z uwagi na fakt przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót bez sprzeciwu - jest nieuprawnione. Tym bardziej, że niniejsze postępowanie podjęte zostało w związku z zaistniałymi poważnymi wątpliwościami odnośnie poprawności wykonania przedmiotowego garażu. Państwo B. podnieśli mianowicie, że stanowiący przybudówkę do zlokalizowanego na działce nr 39 budynku mieszkalnego garaż został posadowiony w mniejszej odległości od granicy z działką nr 40 niż przewidywał projekt budowlany, co było konsekwencją dobudowania garażu nie bezpośrednio do budynku mieszkalnego, lecz do wykonanego wcześniej przez Państwa C. ganku, który spowodował poszerzenie budynku mieszkalnego, a jednocześnie wymusił przysunięcie garażu do granicy. Potwierdzenie złożonych przez Państwo B. wyjaśnień oznaczałoby, że inwestor dopuścił się w toku realizacji spornej budowy istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki. Wykazanie, że takowe odstąpienie zaistniało, przesądzałoby o nielegalnym charakterze przeprowadzonych robót, co jest z kolei jednoznacznym z nieskutecznością dokonanego przez inwestora w dniu 3 czerwca 2003 r. zgłoszenia zakończenia robót. Okoliczność ta uzasadnia zaś ingerencję organów nadzoru budowlanego w postaci stosownej procedury naprawczej. Sytuacja bowiem, w której dokonano istotnego odstępstwa bez wypełnienia regulacji art. 36a ustawy - Prawo budowlane, stanowi niezaprzeczalnie jeden z rodzajów samowoli budowlanej.

Odnosząc się do toczącego się pomiędzy Państwem B. a Państwem C. sporu granicznego organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia ta, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005, Nr 240, poz. 2027 ze zm.), należy do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który w ramach postępowania rozgraniczeniowego ustala przebieg granic pomiędzy działkami przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Dla prowadzącego postępowanie dotyczące legalności wykonania obiektu budowlanego organu nadzoru budowlanego wiążące są natomiast ustalenia zawarte w udzielonym inwestorowi pozwoleniu na budowę. Z kolei zgodność odległości spornego obiektu od granic z działkami sąsiednimi z osnową pozwolenia na budowę musi być oceniana wobec stanu faktycznego wynikającego z dokumentacji technicznej stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 950/08).

Abstrahując od powyższego, organ odwoławczy wytknął organowi l instancji, że znajdujące się w aktach dokumenty składające się na gromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy, mający stworzyć niepodważalną i zupełną podstawę kończącej sprawę decyzji merytorycznej, winny znajdować się w dyspozycji organu orzekającego w formie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii. Zwykła kserokopia nie może zostać uznana za dowód w sprawie z uwagi na wątpliwości, jakie budzi, odnośnie źródła pochodzenia oraz wiarygodności zawartych w niej treści. W niniejszym przypadku brak w aktach w wymaganej postaci zarówno decyzji Naczelnika Miasta i Gminy T. z dnia 5 września 1986 r., Nr [...], którą udzielono Bogusławowi C. pozwolenia na dobudowę garażu do zlokalizowanego na działce nr 39 budynku mieszkalnego, jak i oświadczenia kierownika budowy z dnia 3 czerwca 2003 r., a także projektu budowlanego, którego kserokopia jest dodatkowo w znacznym stopniu nieczytelna.

Zdaniem organu odwoławczego, wskazanym byłoby również wyjaśnienie przez organ l instancji zaistniałej w odniesieniu do oznaczenia przedmiotowej nieruchomości rozbieżności. Zauważyć mianowicie należy, że w/w decyzja Naczelnika Miasta i Gminy T. wskazuje jako miejsce lokalizacji spornego garażu działkę nr 1122 przy ul. [...] w T. (podobnie projekt budowlany i zawiadomienie o zakończeniu robót z dnia 3 czerwca 2003 r.), natomiast potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu robót z dnia 17 czerwca 2003 r. - działkę nr 39 przy ul. [...] w T., którym to numerem operuje też organ l instancji. Wyżej wyspecyfikowane niedopuszczalnym czyni akceptację zapadłego w rzeczonym postępowaniu rozstrzygnięcia, wobec czego podlega ono uchyleniu, a sprawa zostaje skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru stopnia powiatowego.

W skardze na powyższą decyzję M. i B.C. zarzucili jej naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego pominięcie, podczas gdy miał on zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych oraz milczenie właściwego organu zakończyło proces inwestycyjno-budowlany uzasadniający umorzenie postępowania przez PINB;

2. prawa procesowego, tj. art. 75 k.p.a. wskutek uznania, że kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu w sprawie, oraz art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej i obniżający świadomość i kulturę prawna obywateli wskutek bezzasadnego podważaniem prawidłowości innych postępowań administracyjnych i wydanych na ich podstawie orzeczeń.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji Nr [...] oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została wydana na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Odnośnie zarzutu dotyczącego kserokopii dokumentów należy zauważyć, że k.p.a. dopuszcza jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, także dokumenty, kserokopie, zeznania osób, ich oświadczenia, itp.. Brak jest więc podstaw, aby WINB czynił zarzut, że kserokopie nie są dowodem dopóki nie zostaną potwierdzone za zgodność z oryginałem. Nie wynika to z żadnych przepisów. Co więcej w niniejszej sprawie nie było to konieczne, bo stan faktyczny i prawny ustalany na podstawie dokumentów, z których zostały sporządzone kserokopie nie jest przez nikogo kwestionowany. Przecież nikt nie zarzuca, że dokumenty skarżących zostały sfałszowane, przerobione, czy też, że miałby mieć inną treść. Domaganie się więc w tej sytuacji ich potwierdzenia za zgodność jest zdaniem strony skarżącej niepotrzebnym obciążaniem ich dodatkowymi obowiązkami i kosztami.

Ponadto zdaniem skarżących - organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny, czyli w sprawie w sposób dowolny i oparty na domysłach i przypuszczeniach skonfliktowanego ze skarżącymi od wielu lat sąsiada. Na podstawie tylko skargi sąsiadów organ podważa cały przebieg procesu budowlanego, wszystkie dotychczasowe postępowania administracyjne i wydane na tej podstawie orzeczenia. Dla organu II instancji nie mają znaczenia oświadczenia kierownika budowy złożone pod groźbą odpowiedzialności karnej, fakt, że prace geodezyjne robione były przez uprawnionych geodetów, itd.. Takie postępowanie jest sprzeczne w sposób rażący z zasadą z art. 8 k.p.a. nakazującą prowadzić postępowanie w sposób budujący zaufanie do organów administracji publicznej i podnoszący świadomość i kulturę prawna obywateli.

Wbrew temu co uważa organ II instancji – w ocenie skarżących - PINB przeprowadził drobiazgowe i wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Przeprowadził oględziny nieruchomości, zgromadził niezbędne do wyjaśnienia sprawy dokumenty. Dał możliwość stronom udziału w postępowaniu. Zgromadził też dokumentację świadczącą o prowadzonych postępowaniach cywilnych pomiędzy stronami. Wynika z niej, że sąsiedzi - Państwo B. - najpierw samowolnie weszli w działkę skarżących i postawili mur, następnie wystąpili o przeniesienie własności zabranego gruntu w trybie 231 k.c., tłumacząc się, że przez pomyłkę przekroczyli granicę. Jak mur został usunięty, to wnieśli o ochronę posiadania, ale przegrali tą sprawę. Potem złożyli kolejny wniosek o zasiedzenie, ale tym razem twierdzili, że grunt był cały czas ich własnością i też tę sprawę przegrali. Obecnie w toku jest sprawa o rozgraniczenie. Zdaniem skarżących PINB doszedł do uzasadnionego przekonania, że brak jest podstaw, aby wszczynać jakiekolwiek nowe postępowanie. Jeśli WINB uważa natomiast, że został popełniony błąd, to winien to wykazać, a przynajmniej uprawdopodobnić, aby przełamać domniemanie prawidłowości wydanych wcześniej decyzji i prowadzonych postępowań.

Skarżący wskazali także, że organ II instancji powołuje się na orzeczenia sądowe, że art. 54 Prawa budowlanego nie sankcjonuje dokonanych przez inwestora odstępstw od projektu budowlanego o charakterze istotnym, gdy zaś odstępstwa nieistotne regulowane są art. 57 ust. 2. W oceni skarżących - nie miało miejsce w sprawie żadne odstępstwo. Skarżący dopełnili obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a sprzeciw organu nie został skutecznie wniesiony. W tej sytuacji uzasadnione było, w związku z przyjęciem przez organ obiektu budowlanego do użytkowania, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Niewniesienie zatem sprzeciwu w terminie należy uznać za milczące udzielenie zgody, będące w świetle art. 104 k.p.a. rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, w formie decyzji administracyjnej. Podlega ona ochronie ze względu na jej prawomocność i wywołane skutki prawne. I brak jest jakichkolwiek podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, postępowanie należało więc umorzyć (wyrok NSA z 16.09.2008 r., II OSK 1082/07).

W odpowiedzi na skargę D Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzja z dnia [...]r., Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r., Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu przybudówki do zlokalizowanego na działce nr 39 przy ul. [...] w T. budynku mieszkalnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zatem kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. W sytuacji zaś, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części – a co ma miejsce w niniejszej sprawie - organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do wydania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. opisanej wyżej zaskarżonej decyzji z dnia [...]r., Nr [...], a to z tej przede wszystkim przyczyny, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co oznacza, że co najmniej przedwczesne było umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Stwierdzić należy, że organ I instancji poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i przyjęcie, że w sprawie ma miejsce bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym, iż zachodzą przesłanki z art.105 k.p.a. – naruszył przepisy procedury administracyjnej /art. 7, art.75 § 1 art. 77 § 1 oraz art.80 k.p.a./, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy /jak w rozpatrywanej sprawie/, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn.akt I S.A.508/84, ONSA 2/84, poz.100/.

W okolicznościach tej sprawy, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że dla wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności – niezbędne było skonfrontowanie przez organ I instancji /a czego tenże organ zaniechał/ wykonania spornego obiektu –garażu z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, z równoczesnym uwzględnieniem dokonanych przez tenże organ ustaleń podczas oględzin tegoż obiektu.

Organ odwoławczy trafnie także przyjął, że prawnie skuteczne jest wyłącznie zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy obiektów, wykonanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że w orzecznictwie funkcjonuje pogląd, a który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że "zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nie odstępującymi w sposób istotny od tych warunków (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 651/09, publ. LEX nr 573862). Nadto w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że "Przyjęcie bez sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków" (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009r., sygn. akt II SA/Lu 439/09, publ. LEX nr 573789).

W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że fakt zgłoszenia zakończenia budowy nie jest dowodem na to, że garaż został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, zwłaszcza, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na oświadczeniu kierownika budowy nie dokonując w tym zakresie własnych ustaleń, a do których niezbędny był zatwierdzony projekt budowlany, którego jednak brak jest w aktach sprawy, jak również w aktach sprawy brak jest mapy załączonej do zawiadomienia z dnia 3 czerwca 2003 r..

Słusznie również organ odwoławczy zauważył, że znajdujące się w aktach dokumenty składające się na gromadzony w toku postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy powinny znajdować się w dyspozycji organu orzekającego w formie oryginału bądź potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii kserograficznych. Nie potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia kserograficzna nie jest dowodem w sprawie, z tej to przede wszystkim przyczyny, że w świetle przepisu art.75 § 1 k.p.a. nie można jej uznać za dokument.

Trafnie też organ odwoławczy zwraca uwagę na brak zgodności w zakresie numerów działek jako miejsca lokalizacji spornego garażu, co również nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji, a które to rozbieżności powinny zostać wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy

Wskazać należy, że w sytuacji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania /jak ma to miejsce w niniejszej sprawie/, skarżący mają zagwarantowaną w pełni możliwość obrony swych praw, co oznacza, że będą mogli składać wnioski dowodowe, gdy zaś organ I instancji przed wydaniem decyzji obowiązany będzie w myśl art. 10 § 1 k.p.a. pouczyć stronę postępowania o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia.

Podkreślić także należy, że przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przesądza treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi B. i M.C., stąd skarga - w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - została oddalona.