Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 753/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 30 par. 1, art. 10, art. 109 par. 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skarg J. M., I. T., T. Z. i C. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz: - J. M. kwotę 200 ( dwieście ) złotych - I. T. kwotę 457( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych; - T. Z. kwotę 457( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych; - C. D. kwotę 457( czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...]., znak: [...], wydanymi na wniosek Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L., wywłaszczono nieruchomości położone we wsi D., gmina Z. o pow. 10 288 m kw. i 9 104 m kw. Wedle treści ww. orzeczeń nieruchomości te stanowiły własność odpowiednio: H. D. i Z. T. oraz M. Z., J. B., W. K., M. K., G. W., M. K., S. K., E. K. i J. K..

Dnia 19 marca 1980 r. zmarła H. D., a spadek po niej stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt [...] nabyły dzieci: I. T., C. D. i K. K. po 1/3 części każde z nich.

Dnia 1 stycznia 1962 r. zmarła M. K., a prawa do spadku po niej postanowieniem Sądy Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt: [...], zostały stwierdzone na rzecz J. K., G. W., J. B., M. Z., W. K., M. K. i T. H. po 1/8 części każde z nich. Tym samym postanowieniem Sąd stwierdził, że spadek po J. K. zmarłym dnia 14 maja 1951 r., nabyła żona M. K. w 1/4 części oraz dzieci J. K., G. W., J. B., M. Z., W. K., S. K., M. K. i wnuczka T. H. po 3/32 części każde z nich. Dnia 12 lipca 1965 r. zmarł S. K., a spadek po nim stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt [...] nabyli żona W. K. w części i rodzeństwo: J. K., G. W., W. K., J. B., M. K., M. Z. oraz bratanica T. H. po 1/14 części każde z nich. Dnia 6 lutego 1987 r. zmarł W. K., a spadek po nim stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt [...] nabyły dzieci: M. S., B. S., J. M. i K. K.. Dnia 6 marca 1991 r. zmarła G. W., a prawa do spadku po niej postanowieniem Sądu Rejonowego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt: [...] zostały stwierdzone na rzecz I. K., G. B. i S. W. po 1/3 części każde z nich. Dnia 12 lipca 1992 r. zmarła J. B. a spadek po niej zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt: [...] nabyli synowie: J. B., R. B. i L. B. po 1/3 części każdy z nich. Dnia 22 września 1998 r. zmarła J. K. a spadek po niej stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt: [...] nabyła w całości córka L. S.. Dnia 27 września 1999 r. zmarł M. K., a spadek po nim postanowieniem Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: [...] został stwierdzony na rzecz dzieci: L. K., M. K. i A. K. po 1/3 części każde z nich. Dnia 1 listopada 2009 r. zmarł L. B., a spadek po nim zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w P. I Wydział Cywilny z dnia 5 [...] r., sygn. akt: [...] nabyła w całości jego żona Z. B..

W dniu 17 lipca 2007 r. z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D., gm. Z. (obecnie ul. [...]) o pow. 10 875 m kw., składającej się z działek nr [...] i nr [...], wystąpili I. T. i K. K.. W lipcu z tożsamym wnioskiem wystąpił C. D..

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2007 r. Z. B. i D. G. wystąpiły o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D. o pow. 23 180 mkw. składającej się z działek nr [...] i nr [...].

Z. B. pismem z dnia 23 maja 2008 r. wystąpiła o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D. gm. Z. (obecnie D. M. M.) o pow. 14 248 mkw. Podaniem z lipca 2007 r. K. K., J. M., B. S. i M. S. wystąpiły o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D. o pow. 9109 mkw. P. z dnia 19 listopada 2007 r. o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D. o pow. 1012 mkw. wystąpiły I. K., L. S. i T. H.. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2007 r. L. B. wystąpił o zwrot części wywłaszczonego gospodarstwa rolnego położonego we wsi D. o pow. 1011 mkw.

W czerwcu 2011 r. wniosek o zwrot będącej przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] r. poparli E. W., J. B., A. K., M. K., L. K., G. B. i S. W..

Na podstawie przedłożonego przez Prezesa Stowarzyszenia Rolników Poszkodowanych przez Urząd Bezpieczeństwa w 1948 r. "Dziesiąta" listy jego członków, stwierdzono, iż część wnioskodawców, tj. I. T., K. K., Z. B., K. K., J. M., B. S., M. S., I. K., L. S. i L. B. jest zrzeszona w tym stowarzyszeniu, którego celem działania jest reprezentacja jego członków przed organami administracji publicznej, władzami samorządowymi m. L. oraz sądami administracyjnymi w celu odzyskania na ich rzecz nieruchomości położonych we wsi D., które zostały bezprawnie zabrane w 1948 r. przez Urząd Bezpieczeństwa Publicznego, a w 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. dokonało ich wywłaszczenia na rzecz Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego.

W trakcie rozpatrywania sprawy, przekazanej decyzją Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] do ponownego rozpatrzenia, postępowanie dowodowe zostało uzupełnione o:

- postanowienie Sądu Rejonowego L.-Z. w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po R. B. na rzecz jego dzieci: K. D. B. i A. S. B. po /4 części,

- postanowienie Sądu Rejonowego L.-Z. w L. z dnia 25 [...] r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S. B. na rzecz matki A. K. K. oraz siostry K. D. B. po części każdy z nich oraz wnioski tychże osób popierające zwrot wywłaszczonej nieruchomości,

- postanowienie Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: [...],0 stwierdzeniu nabycia spadku po S. K., zgodnie z którym spadek nabyli: żona W. K. w części oraz rodzeństwo: M. Z., J. B., G. W., J. K., W. K., M. K. i bratanica T. U. po 1/14 części,

- postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po W. K. na rzecz N. K. K., w całości,

- postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia 27 maja 1996 r., sygn. akt II Ns 1117/96 o stwierdzeniu nabycia spadku po N. K. K. na rzecz B. A. R. do 1/4 części całości spadku i H. M. K. oraz S. K. po 1/4 części całości spadku,

- wnioski o zwrot podpisane przez Z. B., H. K., S. K., B. R.,

W toku postępowania Prezydent Miasta L., na podstawie archiwalnych dokumentów z czasów wywłaszczenia, ustalił, że wniosek I. T., K. K. i C. D. o zwrot nieruchomości o pow. 10875 mkw. dotyczy wyrażonych w powierzchni udziałów w działkach oznaczonych w dacie wywłaszczenia numerami [...] o pow. 11461 mkw. (udział o pow. 5731 mkw.) i 45 o pow. 10288 mkw. (udział o pow. 5144 mkw.) Udziału w działce nr [...] dotyczy również wniosek Z. B. z dnia 23 maja 2008 r.

Prezydent Miasta L. ustalił również, iż wnioski T. H., L. K., M. K., A. K., J. B., I. K., G. B., S. W., M. S., B. S., J. M., K. K., L. S., E. W. odnoszą się do działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia numerem 46 o pow. 9104 mkw.

Prezydent Miasta L. nie znalazł natomiast podstaw do uznania, iż wniosek Z. B. i D. G. z dnia 16 lipca 2007 r. o zwrot nieruchomości o pow. 23180 mkw., stanowiącej byłą własność S. T., dotyczył części działki nr [...]. Na podstawie sporządzonej przez uprawnionego geodetę dokumentacji geodezyjno-prawnej organ ustalił, iż S. T. był współwłaścicielem nieruchomości objętej tabelą likwidacyjną nr [...], składającej się z działek nr [...] i [...].

Prezydent Miasta L. ustalił także, iż dla zawnioskowanego do zwrotu gruntu prowadzona jest księga wieczysta LU [...], zgodnie z którą jego właścicielem jest Skarb Państwa. Prawo własności Skarbu Państwa wykonuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa.

W toku postępowania zlecono uprawnionemu geodecie J. Ć. sporządzenie operatu geodezyjno - prawnego wywłaszczonej nieruchomości, celem wykazania jej na tle aktualnej ewidencji gruntów oraz ustalenia niebudzącego wątpliwości stanu prawnego gruntu w chwili wywłaszczenia. W ocenie Prezydenta Miasta L. powyższe opracowanie potwierdziło, iż wnioski I. T., K. K., C. D. i Z. B. dotyczą działki oznaczonej dawniej numerem [...], natomiast wnioski T. H., L. K., M. K., A. K., J. B., I. K., G. B., S. W., M. S., B. S., J. M., K. K., L. S. i E. W. obejmują dawną działkę nr [...], a teren dawnych działek [...] objęty był tabelą likwidacyjną wsi D. nr [...]. Wykonane przez uprawnionego geodetę badania materiałów archiwalnych pozwoliły Prezydentowi Miasta L. ustalić, iż część nieruchomości objętej powyższą tabelą, wchodząca w skład działki nr [...], została nabyta przez H. D. drogą aktu notarialnego nr [...] z 1936 r. Część nieruchomości odpowiadającą dawnej działce nr [...] została nabyta przez M. Z., J. B., W. K. i G. W. aktem notarialnym nr [...] 1948 r. oraz przez J. K. aktem notarialnym nr [...] z 1936 r. Jednocześnie na podstawie ww. operatu geodezyjno-prawny ustalono, że w dacie wywłaszczenia posiadaczami działki nr [...] były H. D. i Z. T., natomiast posiadaczami działki nr [...] byli M. Z., J. B., W. K., M. K., G. W., M. K., S. K., E. K. i J. K..

Na tej podstawie Prezydent Miasta L. uznał, iż działki nr [...] stanowiły jedną nieruchomość, a powierzchnie określone w orzeczeniach z [...] r. jako powierzchnie nieruchomości wywłaszczonych są jedynie udziałami we współwłasności nieruchomości wyrażonymi w jednostkach pomiaru powierzchni, dlatego też postępowanie o zwrot gruntu oznaczonego działkami [...] prowadzone być powinno w stosunku do całej nieruchomości, a nie jej części w postaci jednej z tworzących ja działek. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. do sprawy prowadzonej z wniosku I. T., K. K., D. G., Z. B., C. D. o zwrot nieruchomości położonej obecnie w L. przy ul. [...], oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] o łącznej pow. 10.288 mkw., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L., znak: [...] z dnia [...] r., przyłączył sprawę prowadzoną z wniosku K. K., J. M., B. S., M. S., L. B., I. K., L. S. i T. H. o zwrot nieruchomości położonej obecnie w L. przy ul. [...], oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] o łącznej pow. 9109 mkw., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady N. z [...] r.

Pismem z dnia 21 marca 2011 r., znak: [...], organ prowadzący postępowanie wezwał wnioskodawców do przedłożenia dokumentów poświadczających ich następstwo prawne po wymienionym w tabeli likwidacyjnej nr [...] byłym właścicielu nieruchomości składającej się z działek o numerach [...], J. K., w tym wypisów aktów notarialnych nr [...] z 1936 r., nr [...] z 1948 r., nr [...] z 1936 r. lub ich uwierzytelnionych kopii, odpisu ze zbioru dokumentów nr [...] oraz odpisów postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po H. D., E. K., J. K., W. K., G. W., J. B., R. B., M. Z. i M. K. lub ich uwierzytelnionych kopii.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik I. T., adwokat W. O. złożył przy piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r., uwierzytelnioną kopię aktu Rep. 228 z dnia 29 lutego 1936 r. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po H. D..

Natomiast L. S. złożyła do akt sprawy odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po M. K., odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po W. Z., odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 21 [...] r., sygn., akt [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po S. i po J. B., odpis postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] r., sygn., akt I Ns [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po L. B., odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: I Ns 506/01, o stwierdzeniu nabycia spadku po G. W., odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: II [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po W. K. oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] r., sygn. akt: [...], o stwierdzeniu nabycia spadku po J. K..

Dalej decyzją z dnia [...] r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., Prezydent Miasta L. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, uznając iż grunt objęty tabelą likwidacyjną nr [...] stanowił jedną nieruchomość.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. K., J. B., E. W. i M. K..

W wyniku odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdził błędne ustalenie kręgu spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości stanu geodezyjno-prawnego wywłaszczonej nieruchomości. Zalecił sporządzenie w przedmiotowej sprawie opinii uzupełniającej do opinii - dokumentacji geodezyjno-prawnej uprawnionego geodety J. Ć. - zawierającej jednoznaczne wnioski co do opisu i stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości oraz tytułów prawnych osób nią władających w chwili wywłaszczenia.

Zgodnie ze wskazaniami Wojewody, Prezydent Miasta L. zwrócił się z prośbą do wykonawcy dokumentacji geodezyjno-prawnej o sporządzenie dodatkowej opinii do operatu geodezyjno-prawnego, która powinna zawierać wnioski końcowe wraz z ich uzasadnieniem, i wyjaśniać przesłanki, które doprowadziły do zawartych w pierwotnym opracowaniu wniosków.

W grudniu 2013 r. uprawniony geodeta złożył od akt sprawy dodatkową opinię, w której przedstawił przedmiot i zakres pierwotnego opracowania, jak i sposób prezentowania dokonanych ustaleń. Wyjaśnił, że wyniki badania prawnych dokumentów archiwalnych zostały przyporządkowane do zasięgu tabel likwidacyjnych wsi D. wg narastającej numeracji działek wykazanych w rejestrze wywłaszczeniowym mierniczego powiatowego [...] S.. Owe zestawienie zawiera w kolumnie po lewej stronie wykazu pierwotnego nabywcę własności, w kolumnie środkowej - pochodnych nabywców współwłasności w ułamkowych niepodzielnych częściach tabeli oraz tytuły prawne, natomiast w kolumnach po prawej stronie zestawienia wykazani są posiadacze ustaleni orzeczeniem wywłaszczeniowym, których przyporządkowano do poszczególnych działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości tabelowej. Grunty z tej tabeli nadane zostały osobom uprawnionym na mocy ukazu carskiego z 1864 r., który stanowił dla nich źródło pierwotnego nabycia prawa własności. Pierwotne prawo własności w zakresie jego przedmiotu określone zostało na mapach uwłaszczenia gruntu, a w zakresie podmiotu w urzędowych wykazach. Oba te dokumenty nosiły nazwę "tabeli likwidacyjnej".

Jak wynika z tej opinii, owe tabele były wystarczającym dokumentem umożliwiającym urządzenie księgi hipotecznej dla gruntów objętych tabelą. Grunty tam wykazane traktowane były wg ówczesnego prawa cywilnego jako odrębne nieruchomości. Urządzona księga hipoteczna była urzędowym dokumentem potwierdzającym wydzielenie gruntów w odrębną nieruchomość oraz ujawniającym prawo własności a także obciążenie hipoteczne. W księdze hipotecznej wykazywane były zmiany w przedmiocie i podmiocie danych, zachodzące po dacie uwłaszczenia gruntów na podstawie dokumentów prawnych zweryfikowanych i zatwierdzonych przez sąd. Nie było przymusu urządzenia księgi, co powodowało sytuację taką, że właściciel tabelowy aktem notarialnym przenosił prawo posiadania gruntów na nabywcę i fakt ten nie był urzędowo potwierdzony. Znany był tylko sprzedawcy i nabywcy. Sprzedaże następne polegały na przedłożeniu notariuszowi dowodów swego posiadania w formie aktów wcześniej zawartych odnoszących się do stanu źródłowego wykazanego w tabeli i dokonaniu dalszego przeniesienia posiadania gruntu na nabywcę. Ustalenie stanu faktycznego w takich przypadkach wymaga przeprowadzenia kwerendy aktów notarialnych zdeponowanych w Archiwum Państwowym przez notariuszy działających przy Sądzie w L. w latach 1864-1946.

Analiza dawnych dokumentów pozwoliła stwierdzić, że będące przedmiotem niniejszego postępowania działki zlokalizowane zostały w obszarze gruntów tabeli likwidacyjnej wsi D. nr [...]. Z informacji zebranych w toku badań dostępnych dokumentów wynika, że grunt nie posiadał założonej księgi hipotecznej. Potwierdza to akt notarialny Rep. 228 zawarty 29 lutego 1936 r. przed notariuszem M. K., w którym powołany jest inny akt notarialny nr [...] sporządzony w dniu 26 marca 1912 r. z którego wynika, że zagroda właściciela we wsi D. położona w tabeli 9/8 była niehipotekowana. Na podstawie tego dokumentu ustalono, że S. T. nabył od J. B. połowę niehipotekowanej zagrody włościańskiej, położonej we wsi D. zapisanej w tabeli likwidacyjnej pod nr [...] a z projektu 8, zawierającą morgów dziewięć prętów dziewięćdziesiąt cztery gruntu ornego.

Dalej w opinii stwierdzono, że z formalnego punktu widzenia osoby wymienione w orzeczeniu wywłaszczeniowym mają status posiadaczy samoistnych. Przedłożona opinia biegłego została przez Prezydenta Miasta L. oceniona jako w pełni wiarygodna.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, swoje prawa do udziału w przedmiotowym postępowaniu udowodnili: K. B., A. K., Z. B., H. K., S. K. i B. R., oraz T. Z..

Na podstawie archiwalnych dokumentów, organ I instancji ustalił, że celem wywłaszczenia była budowa placu ćwiczeń dla Jednostki Wojskowej nr [...].

W dniu 4 listopada 2010 r., organ I instancji przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul D. M. M. oznaczonej uprzednio jako działka nr [...] W trakcie powyższej czynności stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się obiekty wojskowe w postaci: torów taktycznych (OS nr [...]), obiektu szkoleniowego z obrony przeciwchemicznej (OS nr [...]), okopów (w tym okopów na pojazdy gąsienicowe), transzei.

Ponadto przez nieruchomość przebiegają dwie drogi gruntowe, z których jedna prowadzi do dawnej strzelnicy wojskowej.

Jako dowód na zrealizowanie celu wywłaszczenia na zawnioskowanym do zwrotu gruncie organ I instancji wskazał dokument znajdujący się w zasobach IPN w zespole akt 3 Pułku KBW w L. JW. nr [...] dotyczący wydobywania spod ziemi amunicji znajdującej się w centrum miasta L. i wywożenia jej na teren placu ćwiczeń.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta L. decyzją [...] r., znak: [...] orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] r. znak: [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia działkami o numerach [...] wchodzącymi w skład tabeli likwidacyjnej nr [...], aktualnie objętej księgą wieczystą KW Nr [...], w której w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, a prawo własności tego podmiotu wykonuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa.

Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta L. wniósł adw. W. O. reprezentujący jedną z wnioskodawczyń I. T.. Przedmiotowej decyzji zarzucono: naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie przez organ orzekający realizacji zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia czy na nieruchomości objętej orzeczeniem o wywłaszczeniu nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuprawnionym przyjęciu, iż na terenie działek nr [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika niezbicie by na działce tej wybudowano plac ćwiczeń dla jednostki Wojskowej nr [...].

Wojewoda decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzje i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy nieruchomość wnioskowana do zwrotu została nabyta od H. D., Z. T., M. Z., J. B., W. K., M. K., G. W., M. K., S. K., E. K. i J. K. przez Skarb Państwa orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] r. nr [...]. Wymienionymi orzeczeniami przeprowadzono wywłaszczenie nieruchomości położonych we wsi D., gm. Z. o pow. 10.288 m2 19.104 m2. Odjęcia własności nieruchomości dokonano na cele inwestycyjne Wojewódzkiego Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego w L.. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, inwestycja polegała na budowie placu ćwiczeń dla Jednostki Wojskowej nr [...] przy ul. [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu 4 listopada 2010 r. oględzin stwierdzono, że na gruncie znajdują się obiekty wojskowe w postaci: torów taktycznych (OS nr [...]), obiektu szkoleniowego z obrony przeciwchemicznej (OS nr [...]), okopów (w tym okopów na pojazdy gąsienicowe), transzei. Przez nieruchomość przebiegają dwie drogi gruntowe, z których jedna prowadzi do dawnej strzelnicy wojskowej.

Z materiału zgromadzonego przez organ I instancji wynika ponadto, że amunicja była wywożona i niszczona na terenie placu ćwiczeń KBW w 1959 r.

Podstawę materialnoprawną wywłaszczenia stanowiły przepisy: art. 1, 10, 12 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31).

Organ odwoławczy podniósł, że kwestią pierwszorzędną w niniejszej sprawie pozostaje zagadnienie, czy wnioskodawcy na gruncie cytowanych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, mogą zasadnie domagać się zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr [...], poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr [...], poz. 312 oraz z 1985 r. Nr [...], poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr [...], poz. 193 oraz z 1974 r. Nr [...], poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr [...], poz. 282 oraz z 1985 r. Nr [...], poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami T. P. Narodowego.Ustęp drugi cytowanego artykułu stanowi, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr [...], poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Wymieniony przepis ma konstrukcję złożoną - przewiduje stosowanie przepisów ustawy dotyczących zwrotu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie wskazanych w nim ustaw lub wskazanych przepisów konkretnych ustaw, nieruchomości wywłaszczonych na rzecz wskazanych w nim podmiotów (niezależnie od podstaw}' wywłaszczenia), tj. państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami T. P. Narodowego.

Przepis art. 216 ust. 2 pkt 2 ugn zawiera ograniczenie w stosowaniu przepisów dotyczących zwrotu w zakresie objętym dekretem z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych tylko do art. 9, który dotyczył nabywania nieruchomości w drodze umów sprzedaży i zamiany mimo, że we wspomnianym dekrecie ustawodawca, wyróżnił także przymusowe formy odjęcia własności nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a dekret pełnił rolę ogólnej ustawy wywłaszczeniowej. W świetle powyższego należy uznać, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują, możliwości zwrotu nieruchomości przejętych (w odróżnieniu od nabytych w formie umów) przez Skarb Państwa na podstawie przepisów ww. dekretu.

W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych aktów prawnych aniżeli wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w niniejszej sprawie przepisów dekretu nie wskazanych w tym artykule - organy orzekające w sprawach zwrotu zobowiązane są do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawach zwrotu nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc prowadzenie postępowania administracyjnego w takim przypadku nie jest dopuszczalne.

Organ odwoławczy orzekł zatem, wobec braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania wniosków o zwrot nieruchomości, uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości i umorzyć postępowanie przed organem I instancji.

Skargi o jednobrzmiącej treści na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli J. M., I. T., T. Z. i C. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.

Zarzucili organom naruszenie przepisów postepowania, w szczególności:

- art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie przez organ orzekający realizacji zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do zupełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia, czy na nieruchomości objętej orzeczeniem i wywłaszczeniu nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia;

- naruszenie art. 8 kpa poprzez niezrealizowanie obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuprawnionym przyjęciu, iż na terenie działek nr [...] zrealizowany w pełni został cel wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi dodatkowo podniesiono naruszenie zasad Konstytucji wyrażonych w art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie ww. skarg podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. Sąd, działając podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej także: "P.p.s.a."), zarządził połączenie spraw II SA/Lu 753/15, II SA/Lu 754/15, II SA/Lu 755/15 i II SA/Lu 156/15 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SA/Lu 753/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuję:

Skargi są uzasadnione, choć z innych przyczyn niż wskazane.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mającym mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powołanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie badając jednak związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną, a zgodnie z art. 135 § 1 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Po dokonaniu według wskazanych kryteriów określonych w art. 145 p.p.s.a. decyzji Wojewody z dnia [...] r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zachodzą przewidziane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 k.p.a. podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji.

Przepis art. 156 § 1 k.p.a. przewiduje stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie było prowadzone z udziałem następców prawnych poprzednich właścicieli H. D., Z. T., M. Z., J. B., W. K., M. K., G. W., M. K., S. K., E. K. i J. K. i w stosunku do wymienionych osób jako stron postępowania została wydana decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. oraz Wojewody z dnia [...] r.

Jednakże zgodnie ze skróconym odpisem aktu zgonu dołączonego do akt sądowych (k. 293 akt sądowych, Tom II), będąca wcześniej stroną postępowania administracyjnego M. S. (spadkobierczyni W. K.) zmarła dnia 20 lipca 2014 r. w L.. Zatem po tej dacie postępowanie administracyjne było prowadzone w stosunku do osoby zmarłej i w stosunku do osoby zmarłej zostały wydane decyzje objęte skargą w niniejszej sprawie.

Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej powoduje zaś, że decyzja jest obarczona wadą nieważności. W wyniku wydania takiej decyzji powstają bowiem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, co obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji niezależnie od tego czy wskazana wadliwość postępowania miała czy też nie miała wpływu na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r., I S.A. 2462/99, LEX nr 82653 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1983 r., II SA 261/83, LEX nr 10693 z glosą M. S. – OSP i KA 1984/5/108, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., I SA/Wa 1090/10, LEX nr 991483,).

Wskazać należy, że przymiot strony osoby fizycznej w postępowaniu administracyjnym jest ściśle związany z kategorią zdolności prawnej. Przepis art. 30 § 1 k.p.a. stanowi, że zdolność prawną ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta trwa nieprzerwanie do chwili jego śmierci. Zatem w stosunku do osoby zmarłej nie można prowadzić postępowania, a w konsekwencji wydać decyzji administracyjnej. Taka decyzja zostaje bowiem skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz jest niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2011 r. I OSK 1157/10, LEX nr 1082575, z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07, LEX nr 496188 oraz z dnia 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, LEX nr 505429).

Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Art. 10 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie z treścią art. 109 § 1 k.p.a. wydaną w sprawie decyzję administracyjną organ doręcza stronom. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy też dotyczącą praw zbywalnych lub dziedzicznych. W zależności od tej oceny organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wzywa jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie decyzji wyłącznie takim osobom. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem powołanych przepisów, kierując decyzję do osoby zmarłej, ma miejsce naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które nie podlega konwalidacji i musi być ocenione jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią (pr. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99, LEX 82653).

Dla powyższej oceny nie ma przy tym znaczenia czy organy prowadząc postępowanie miały wiedzę o śmierci osoby będącej dotychczas stroną postępowania. Powinny bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu, prowadzić postępowanie z udziałem tych osób i do nich kierować oraz im doręczać wydawane w sprawie decyzje administracyjne.

Jak wskazano wcześniej, sytuacja prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania i doręczenia decyzji w stosunku do osoby zmarłej miała miejsce w przypadku poddanych kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu decyzji organów obu instancji.

Zatem, z opisanych wcześniej względów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody uchylającą decyzję Prezydenta Miasta L. i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podejmie czynności w celu ustalenia następców prawnych (następcy prawnego) zmarłej M. S. i zapewni im udział w postępowaniu, po którego przeprowadzeniu wyda rozstrzygnięcie w stosunku do wszystkich stron tego postępowania.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca decyzja Prezydenta Miasta L. były obarczone wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej merytorycznej zasadności.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punkcie I wyroku.

Rozstrzygnięcie z punktu II wyroku w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 p.p.s.a