Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 277/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.106 ust.4
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 277/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 17 października 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , Sędziowie:, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 października 2019 r., sprawy ze skargi I. K., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., z dnia [...]r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, , I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji;, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L na rzecz skarżącej I. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych,, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;, III. zwraca skarżącej I. K. uiszczony wpis sądowy w kwocie 252 (słownie: dwieście pięćdziesiąt dwa) złote., ,


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako organ II instancji, organ odwoławczy lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania I. K. (dalej strona lub skarżąca), utrzymało w mocy decyzję z dnia 15 lutego 2019 r., nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. (dalej jako organ I instancji lub Dyrektor MOPS) ustalającą stronie odpłatność za pobyt jej matki T. P. (dalej matka strony lub w skrócie T.P.) w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w B. (dalej w skrócie jako dps).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że decyzją Dyrektora MOPS z dnia 17 października 2018 r., nr [...], matka skarżącej została skierowana do wskazanego na wstępie dps. Wobec powyższego organ I instancji pismem z dnia 23 listopada 2018 r. zawiadomił stronę, że w związku z umieszczeniem w dniu 9 listopada 2018r. jej matki w dps, konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego cz. II na podstawie art. 61, art. 103 ust. 2 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 1508 ze zm., dalej jako ustawa lub w skrócie u.p.s.). W piśmie wskazano, że brak nawiązania kontaktu we wskazanym terminie zostanie potraktowany jako odmowa przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i będzie skutkować wszczęciem postępowania z urzędu w sprawie ustalenia wobec wzywanej odpłatności za pobyt matki w dps. Następnie, w związku z niemożliwością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, pismem z dnia 3 stycznia 2019r. i, działając na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. organ I instancji zawiadomił skarżącą, że zostało wszczęte postępowanie z urzędu w sprawie ustalenia odpłatności od dnia 9 listopada 2018r. za pobyt matki w dps. Powołaną na wstępie decyzją z dnia 15 lutego 2019 r. organ I instancji, powołując w podstawie prawnej przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 u.p.s., ustalił skarżącej opłatę za pobyt matki w dps, od 9 listopada 2018r. do 30 listopada 2018r. w kwocie 1.232,84 zł, od 1 grudnia 2018r. do 31 grudnia 2018r. w kwocie 1.489,21 zł, od 1 stycznia 2019r. do 31 stycznia 2019r. opłata wynosi 2.111,84 zł, począwszy od 1 lutego 2019r. miesięczna opłata wynosi 1.457,21 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, po dokonaniu analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej określającej zasady odpłatności za pobyt w dps, wskazał, że średni miesięczny koszt utrzymania w dps do którego została skierowana matka skarżącej, zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Starosty L. z dnia 18 stycznia 2018r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w tym dps w 2018r. i w styczniu 2019r., wynosił 3.650,00 zł (Dz. Urz. Województwa D. z dnia 23 stycznia 2018, poz. 369). Z kolei od 1 lutego 2019r. ten koszt wynosi 4.083,01 zł, zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Starosty L. z dnia 25 stycznia 2019r. w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w 2019r. (Dz. Urz. Województwa D. z dnia 28 stycznia 2019, poz. 583). Dyrektor MOPS wskazał, że zgodnie z jego decyzją z dnia 17 października 2018r., nr [...], matka skarżącej ma ustaloną miesięczną odpłatność za pobyt w wysokości 1.538,16 zł (70% dochodu). Miesięczna opłata za pobyt tej osoby wnoszona zastępczo przez Gminę L. wynosiła do stycznia 2019r. kwotę 2.111,84 zł, natomiast od lutego 2019r. z powodu wzrostu kosztu utrzymania, wynosi kwotę 2.542,82 zł. W konsekwencji na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.s. należało ustalić krąg osób zobowiązanych do partycypacji w kosztach pobytu w placówce. Wedle ustaleń organu do wskazanego kręgu ustawowego należą córki: B. M. (dalej B.M.), V. Z. (dalej V.Z.) oraz strona. Kolejno zatem na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 5 grudnia 2018r. oraz zaświadczenia o dochodach przeprowadzonego z B.M. ustalono, że mieszka ona i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i działalność gospodarczą na zasadach ogólnych z mężem oraz dorosłym bezrobotnym synem. Osoba ta jest uprawniona do emerytury z ZUS w kwocie 1.828,25 zł miesięcznie. W konsekwencji ustalono, że wskazana rodzina nie uzyskuje dochodu, który przekraczałby 300% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, obliczonego na podstawie art. 8 ust.1 pkt 2 u.p.s., który stanowi kwota 1.584,00 zł. Powyższe ustalenia były podstawą umorzenia decyzją z dnia 11 lutego 2019r., nr [...] postępowania w sprawie ustalenia B.M. odpłatności za pobyt matki w dps. Analogiczne postępowanie zostało przeprowadzone w stosunku do drugiej siostry skarżącej V.Z. Na podstawie wywiadu z 13 grudnia 2018r. i zaświadczeń o dochodach ustalono, że rodzina nie uzyskuje dochodu, który przekraczałby 300% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, obliczonego na podstawie art. 8 ust.1 pkt 2 u.p.s. Zatem jak wskazano, także postępowanie w sprawie ustalenia V.Z. odpłatności za pobyt matki w d.p.s. zostało umorzone decyzją z dnia 11 lutego 2019r. o nr [...] Natomiast jak wskazał organ I instancji w stosunku do skarżącej, z uwagi na brak współpracy z organem pomocy społecznej w sprawie ustalenia sytuacji dochodowej (uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu) organ prowadzący postępowanie we własnym zakresie zebrał materiał dowodowy w sprawie poprzez zwrócenie się do pracodawcy strony o podanie informacji o dochodach. Wobec braku możliwości ustalenia rzeczywistej sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej strony, przy ustalaniu wysokości odpłatności przyjęto, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Z powołaniem się na treść art. 8 ust. 3 u.p.s. wskazano, że strona pracuje zawodowo w Wojewódzkim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej w L., a jej wynagrodzenie za pracę w październiku 2018r. wyniosło 3.784,15 zł, w listopadzie 2018r. – 3.592,21 zł, w grudniu 2018r. 4.512,83 zł, natomiast w styczniu 2019r.- 3.560,21 zł. Tymczasem 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wg ww. ustawy to 2.103 zł. Dalej wyjaśniono, że październikowy dochód strony wykraczający poza kryterium dochodowe to kwota 1.681,15 zł (3.784,15 zł – 2.103 zł) oraz analogicznie 1.489,21 zł w listopadzie 2018r. (3.592,21 zł – 2.103 zł), 2.409,83 zł w grudniu 2018r. (4.512,83 zł – 2.103 zł) i 1.457,21 zł w styczniu 2019r. (3.560,21 zł – 2.103 zł). W związku z tym, że koszt pobytu matki strony w dps w styczniu 2019r. wynosił 3.650 zł, a matka strony płaci za swój pobyt 1.538,16 zł, więc do dopłaty w styczniu 2019r. pozostaje stronie, jako zstępnej nie więcej niż 2.111,84 zł miesięcznie. W konsekwencji mimo wysokiej kwoty różnicy między dochodem strony w grudniu 2018r., a kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, ustalona stronie opłata w styczniu 2019r. nie może przekroczyć kwoty 2.111,84 zł. Dyrektor MOPS podał, że w dniu 7 stycznia 2019r. przesłano stronie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w tej sprawie. Następnie kolejnym pismem z dnia 28 stycznia 2019r. poinformowano stronę o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Skarżąca nie skorzystała jednak z tej możliwości w wyznaczonym przez organ terminie. Następnie organ I instancji wyjaśnił, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Natomiast wysokość opłaty należnej za pierwszy niepełny miesiąc pobytu matki strony w domu pomocy społecznej stanowi część opłaty miesięcznej, tj. iloczyn opłaty miesięcznej i stosunku liczby dni obecności matki w miesiącu do liczby dni kalendarzowych danego miesiąca. Skoro, matka skarżącej zamieszkała w dps w dniu 9 listopada 2018r., to znaczy, że w listopadzie przebywała tam faktycznie 22 dni. Zatem w listopadzie mając na względzie kwotę dochodu strony w październiku 2018r. wykraczającą poza kryterium dochodowe, wyliczoną powyżej, należało pomnożyć ją przez liczbę dni pobytu matki strony w placówce w danym miesiącu (1.681,15 zł x 22 = 36.985,30 zł), a następnie podzielić przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca (36.985,30 zł : 30 = 1.232,84 zł). Kwota ta stanowi odpłatność strony za pobyt matki w domu pomocy społecznej w listopadzie 2018r. Ponadto organ przypomniał, że uwzględniając treść art. 106 ust. 3b u.p.s., który stanowi, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenia niepieniężne nie wpływa na wysokość tej opłaty, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wymagane jest ustalenie czy zmiana dochodu przekraczała, bądź nie, kwotę 70,10 zł (701 zł x 10%).Uwzględniając powyższe rozważania i stan faktyczny wynikający z materiału dowodowego, organ dokonał ustaleń i w formie tabelarycznej przedstawił jak kształtowały się dochody strony w okresie od października 2018r. do stycznia 2019r. zgodnie z zaświadczeniami uzyskanymi od pracodawcy. Końcowo podkreślono, że orzekając w tej sprawie organ wziął pod uwagę zarówno sytuację dochodową strony i jej sióstr, odpłatność matki jak i wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania we wskazanym dps.

W odwołaniu od opisanego rozstrzygnięcia strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. poprzez jego zastosowanie bez zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy;

3) przyjęcie przez organ I instancji niejednolitych zasad w zakresie ustalenia zobowiązań skarżącej i jej rodzeństwa.

Według strony organ arbitralnie dokonał wyboru osoby spośród zstępnych, którą jego zdaniem stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych. Organ odwoławczy w motywach zaskarżonej decyzji, po przywołaniu szeregu przepisów ustawy oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018r. poz. 1358) podkreślił, że z przedstawionych przepisów u.p.s. wynika, że pobyt w dps jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s. kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w dps, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s. Zasada kolejności przyjęta w art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w dps nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej kolejności na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Przy czym z art. 61 ust. 2 u.p.s. wynika, że z obowiązku tego zwolnieni są małżonek, zstępni i wstępni, których dochód nie przekracza 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ponadto kwota dochodu po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub osoby w rodzinie). Odnosząc się do postulatów strony dotyczących ustalenia spornej opłaty w formie umowy, a nie w formie decyzji administracyjnej organ wyjaśnił, powołując w obszernym zakresie treść uchwały NSA, podjętej w składzie 7 sędziów, z dnia 11 czerwca 2018r. (sygn. akt I OPS 7/17), że w stosunku do małżonka, zstępnych i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w dps, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. W opinii Kolegium nie było też możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze stroną, gdyż pomimo wezwania organu I instancji, skarżąca nie umówiła się na przeprowadzenie wywiadu i nie umożliwiła jego przeprowadzenia. W dalszej części swoich wywodów organ odwoławczy przywołując powołane wyżej ustalenia organu I instancji w zakresie sytuacji matki skarżącej oraz jej dwóch sióstr należących do kręgu potencjalnie zobowiązanych do partycypowania w odpłatności matki za pobyt w dps oraz średnie miesięczne koszty utrzymania mieszkańca w dps (ustalone w drodze stosownych zrządzeń Starosty) w kwestionowanym okresie wskazał, że strona skarżąca jest jedyną zstępną, która spełnia przesłanki do ponoszenia opłaty za pobyt swojej matki w dps. Wyjaśnił dalej, że skoro matce skarżącej na mocy decyzji z dnia 17 października 2018r., została ustalona miesięczna opłata za pobyt w dps w wysokości 70% jej dochodu, tj. 1.538,16 zł miesięcznie, a organ I instancji decyzjami z dnia 11 lutego 2019r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności V.Z. i B.M. za pobyt matki w dps, to na skarżącej spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek pokrycia ww. różnic między kosztem utrzymania matki w dps a wnoszoną przez mieszkankę opłatą. Zgodnie z art. 61 ust 2 pkt 2 lit. a u.p.s., w przypadku zstępnych kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego gospodarującej tj. 701,00 zł x 300% = 2.103.00 zł. W dalszej części wywodów powołano się na ustalenia co do wysokości dochodów skarżącej, powołane już przez organ I w opisanym wyżej zakresie, wskazując że różnica między wysokością dochodu w poszczególnych miesiącach jest wyższa niż 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zatem kwota, do jakiej jest możliwe ustalenie opłaty dla strony, aby został spełniony warunek pozostawienia po wniesieniu opłaty dochodu w kwocie nie niższej niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynosi: 1.681 zł (w przypadku opłaty za listopad 2018r.); 1.489,21 zł (w przypadku opłaty za grudzień 2018r.); 2.409,83 zł (w przypadku opłaty za styczeń 2019r.);1.457,21 zł (w przypadku opłaty od lutego 2019r.). Dalej wyjaśniono, że w związku z tym, że w listopadzie 2018 r., różnica między kosztem utrzymania matki w dps przez 22 dni, a opłatą ponoszoną przez mieszkankę wynosi 1.548,68 zł, a strona posiada możliwości dokonania opłaty w kwocie 1.681 zł - opłata powinna wynosić 1.548,68 zł. Z kolei w grudniu 2018 r. różnica między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w dps i opłatą mieszkanki wynosi 2.111,84 zł, a strona ma możliwość uiszczenia opłaty w kwocie 1.489,21 zł, więc opłata wynosi 1.489,21 zł. Natomiast w styczniu 2019 r. różnica między średnim miesięcznym kosztem utrzymania w ww. dps i opłatą mieszkanki wynosi 2.111,84 zł, a strona może ponieść opłatę w kwocie 2.409.83 zł, zatem opłata wynosi 2.111,84 zł. Począwszy od lutego 2019 r. kwota pozostała do uiszczenia za pobyt matki strony w dps wynosi 2.544,85 zł, a strona może uiścić opłatę w kwocie 1.457,21 zł, wobec tego opłata wynosi 1.457,21 zł.

Organ odwoławczy ponadto zwrócił uwagę, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji w nieprawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty skarżącej za okres od 9 listopada 2018r. do 30 listopada 2018r. Opłata ta została ustalona przez Dyrektora MOPS na poziomie niższym niż kwota wynikająca z wyliczeń organu odwoławczego. Pomimo tego w tej części należało zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Zgodnie bowiem z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Dla lepszego zobrazowania sposobu ustalenia odpłatności skarżącej z pobyt matki w dps organ II instancji przedstawił dokonane przez siebie obliczenia w formie tabelarycznej.

Końcowo wyjaśniono, że obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w dps powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym o ile skonkretyzowanie i indywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby obowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w dps. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w dps może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w dps. W ocenie organu odwoławczego uwzględniając cytowane powyżej przepisy ustawy oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i tym samym nie naruszył art. 7 k.p.a. Nadto organ I instancji prowadził postępowania w sprawach ustalenia opłaty dla wszystkich zstępnych i na podstawie zebranego w toku postępowań wyjaśniających materiału dowodowego wydał decyzje kończące te postępowania. Wyjaśniono ponadto, że zasady ponoszenia odpłatności za pobyt mieszkańca w dps zostały uregulowane przepisami ustawy o pomocy społecznej i rozstrzygnięcia w tym zakresie nie są uzależnione od uznania organu lecz od spełnienia przez stronę kryteriów określonych przepisami ustawy. Zgodnie z art. 6 pkt 3 u.p.s. za dochód na osobę w rodzinie uznaje się dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie. Natomiast w myśl art. 6 pkt 14 u.p.s. przez rodzinę rozumie się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z uwagi na powyższe organ był zobowiązany w składzie rodziny B.M. uwzględnić także jej syna, który prowadzi wspólne z rodzicami gospodarstwo domowe.

W skardze do tut. Sądu strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a w szczególności w zakresie ustalenia dochodów wszystkich osób wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s., tj. matki strony skarżącej oraz jej sióstr i osób prowadzących wspólnie z nimi gospodarstwo domowe, w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał niekompletny,

3) art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, w szczególności poprzez:

- wszczynanie postępowań w stosunku do każdej z osób będących w kręgu osób wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s. z osobna i tym samym uniemożliwienie stronie skarżącej składania wniosków dowodowych w postępowaniach dotyczących ustalenia dochodów jej sióstr,

- nie zawiadomienie strony skarżącej o postępowaniu prowadzonym w sprawie określenia wysokości opłaty za pobyt w domu opieki przez mieszkańca, tj. matkę strony skarżącej, w konsekwencji uniemożliwienie stronie składania wniosków dowodowych w tym postępowaniu, w sytuacji, gdy organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za mieszkańca w dps, zapewnić wszystkim tym osobom czynny udział w postępowaniu na prawach strony,

4) art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez przyjęcie, iż skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłat z tytułu pobytu jej matki w dps w sytuacji, gdy nie wyjaśniono, jakie są rzeczywiste dochody oraz sytuacja materialna T.P. oraz pozostałych jej córek,

5) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz 59 ust. 1 i 60 ust. 1 u.p.s. poprzez ustalenie stronie skarżącej opłat za okres od 9 listopada 2018 r. do 31 stycznia 2019 r., a następnie od 1 lutego 2019 na przyszłość, w sytuacji, gdy Gmina ponosiła te opłaty zastępczo, pomimo iż nie został ustalony krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za mieszkańca w dps na podstawie decyzji czy też umowy, a co za tym idzie nie było podstaw do zastępczego uiszczania przez Gminę opłat,

6) art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. poprzez przyjęcie, że wnoszenie zastępczej opłaty przez Gminę za pobyt T.P. w dps powoduje konieczność partycypacji w kosztach pobytu strony w placówce innych zobowiązanych podmiotów, ustalonych na podstawie powołanego przepisu, w sytuacji gdy jest na odwrót, brak wnoszenia opłat przez osoby zobowiązane do ich uiszczania, należące do kręgu osób wskazanych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy lub nie wywiązywanie się przez osoby te z zawartej w trybie art. 103 ust. 1 u.p.s. powoduje podstawę do wnoszenia opłat zastępczych przez Gminę,

7) art. 8 ust. 4 u.p.s. poprzez uwzględnienie w dochodzie strony skarżącej za miesiąc grudzień 2018 r. jednorazowego świadczenia pieniężnego otrzymanego z okazji świąt w kwocie 1.380 zł brutto (952 zł netto), w sytuacji, gdy do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, a tym samym ustalenie opłaty za styczeń 2019 r. w zawyżonej kwocie.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, a uzasadniając ten wniosek przywołało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym kierując się kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nie badają natomiast celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm, zwanej dalej u.p.p.s.a.), a stosownie do jego treści sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 u.p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art.156 k.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję w sprawie ustalenia odpłatności skarżącej za pobyt jej matki w dps.

Zasadniczym obowiązkiem procesowym organu administracji jest dokonanie ustaleń zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 k.p.a.), przy czym ustalenia te opierać się muszą na zebranym materiale dowodowym (art. 77 § 1 k.p.a.) ocenionym w sposób odpowiadający regułom swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Każdorazowo musi to jednak nastąpić z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego w tym także określonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania i pewności prawa wedle której organy winy kierować się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W rozpatrywanej sprawie owa równowaga gwarantowana przepisami kodeksowymi wydaje się być zachwiana.

O ile sposób dokonywania w postępowaniu ustaleń faktycznych stanowi przedmiot regulacji procesowej, o tyle okoliczności wymagające ustalenia wynikają już ze stosowanych przepisów prawa materialnego. W postępowaniu w przedmiocie pomocy społecznej, stosownie do treści art. 106 ust. 4 u.p.s., organ administracji wydaje decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Sam wywiad środowiskowy, ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny (art. 107 ust. 1 u.p.s.), przy czym w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, konieczne jest sporządzenie aktualizacji wywiadu z tym zastrzeżeniem, że wobec osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Jak wskazuje analiza powołanych powyżej przepisów, rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej, a do takich należy zaliczy także decyzję będącą przedmiotem kontroli niniejszej sprawie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego, z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie może, co do zasady być zastąpiona innymi środkami dowodowymi (por. wyrok z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę (wyrok WSA w Lublinie z 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 519/12). Oznacza to, iż tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie takiego wywiadu środowiskowego, dopuszczalne jest oparcie postępowania dowodowego na innych dowodach.

W sprawie bezspornie ustalono, że pensjonariuszka dps, matka skarżącej (zmarła [...] 2019 r.- vide protokół z rozprawy k.41 akt sądowych) miała trzy córki, tj. skarżącą i jej dwie siostry, których sytuacja dochodowa była przez organ I instancji oceniana w trzech odrębnych postępowaniach administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy ocena sytuacji dochodowej obu sióstr skarżącej spowodowała wydanie dwóch odrębnych decyzji umarzających postępowania w sprawie ustalenia odpłatności tych osób za pobyt ich matki w dps. Podstawą ustaleń były informacje uzyskane w drodze przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, uzupełnione zaświadczeniami z ZUS i Urzędu Skarbowego. Generalnie to na podstawie wywiadu środowiskowego organ I instancji stwierdził, że dochody z gospodarstw domowych sióstr skarżącej nie przekraczają kryterium dochodowego określonego w ustawie.

W stosunku do skarżącej nie przeprowadzono jednak wywiadu środowiskowego argumentując to tym, że nie było możliwości przeprowadzenia takiego wywiadu, gdyż skarżąca "po otrzymaniu wezwania zgłosiła się do biura DPI, zachowywała się pretensjonalnie, żądała wyjaśnień dotyczących okoliczności umieszczenia matki- T.P. w DPS oraz wglądu w akta sprawy mamy. W/w zachowywała się arogancko, a po odmowie wglądu w akta sprawy mamy opuściła biuro, nie umawiając się na termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Uznano to za brak współpracy z pracownikiem socjalnym" (notatka służbowa z dnia 14 grudnia 2018 r.- k. 11 akt administracyjnych). Co równie znamienne, po otrzymaniu w dniu 1 lutego 2019 r. zawiadomienia z dnia 28 stycznia 2019 r. o możliwości zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni od daty odebrania tego pisma, skarżąca pismem z dnia 4 lutego 2019r. zwraca się do Dyrektora MOPS o udostępnienie "kserokopii wszystkich dokumentów (...) w celu dogłębnego zapoznania się z zebrana dokumentacją co umożliwi mi wypowiedzenie się w przedmiotowej sprawie" oraz wyjaśnia przebieg spotkania w dniu 11 grudnia 2018 r. w siedzibie DPI prosząc o potraktowanie tej informacji jako skargi na służby socjalne. (k.18 akt administracyjnych). Żądane dokumenty wraz z wyjaśnieniem powodów braku dokumentacji dotyczącej umieszczenia T.P. w dps (pismo z dnia 15 lutego 2019 r.) zostały doręczone skarżącej w dniu 7 marca 2019 r. wraz z decyzją z dnia 15 lutego 2019 r. ustalającą odpłatność za pobyt matki w dps. Jednoczesność doręczenia decyzji oraz części kserokopii żądanej dokumentacji zaprzecza regułom ustanowionym w art. 10 § 1 k.p.a., a organ I instancji nie przedstawił żadnych okoliczności, które świadczyłyby o konieczności załatwienia tej sprawy bez cierpiącej zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca podaje szereg informacji dotyczących sytuacji majątkowych i rodzinnych jej sióstr, które odbiegają od sporządzonych uprzednio wywiadów środowiskowych.

Sąd w niniejszym postępowaniu nie może co prawda odnieść się do prawidłowości postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami o umorzenia postępowań w sprawie ustalenia obowiązku wnoszenia opłat przez rodzeństwo skarżącej za pobyt matki w dps, gdyż wykraczałoby to poza zakres przedmiotowej sprawy, jednakże nie sposób nie zauważyć, iż już nawet z pobieżnego zapoznania się z treścią zarzutów skarżącej przedstawionych w odwołaniu, a potem rozszerzonych w skardze, że ustalenia poczynione w tamtych postępowaniach mogły odbiegać znacznie od rzeczywistego stanu faktycznego. Przyznać należy co do zasady rację Kolegium, które przywołało orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentujące stanowisko, że gdy do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu opieki społecznej jest zobowiązana więcej niż jedna osoba, ustawa nie nakazuje ustalenia obowiązku wszystkich osób zobowiązanych w jednym postępowaniu i w jednej decyzji, gdyż nie mamy tutaj do czynienia ze współuczestnictwem materialnym. Podnieść jednak należy, iż nie jest to reguła uniwersalna, gdyż mogą zdarzyć się przypadki, gdy z uwagi na realizację zasady legalizmu i budowania zaufania do organu wskazanym byłoby prowadzenie jednego postępowania z udziałem wszystkich zobowiązanych, tak aby mogli się oni stać uczestnikami bądź jego stronami (tak powołana przez skarżącą teza z uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 1029/18). Zdaniem składu orzekającego z takim przypadkiem mamy niewątpliwie do czynienia w tej sprawie, skoro skarżąca z dużym prawdopodobieństwem zasadności formułowała opinie o innym, zdecydowanie lepszym, stanie dochodowym swoich sióstr (nieujawnione mieszkanie, lokal użytkowy, dwa sklepy co do B.M., czy też zamieszkiwanie z dwoma dorosłymi córkami przez V.Z.), a nawet swojej matki (własnościowy lokal mieszkalny o pow. 138,35 m2).

Znamiennym jest w sytuacji tak dużych rozbieżności w zakresie faktycznej sytuacji dochodowej zobowiązanych członków rodziny skarżącej, że w stosunku do samej strony organ I instancji, co zresztą zostało zaaprobowane przez Kolegium, mimo świadomości jaką rangę w przedmiotowym postępowaniu ustawa o pomocy społecznej nadaje wywiadowi środowiskowemu, w istocie poza pisemnym wezwaniem z dnia 23 listopada 2018 r. i krótkim kontakcie w biurze DPI w dniu 13 grudnia 2018 r., zaniechał aktywnej próby przeprowadzenia tego szczególnego środka dowodowego. W efekcie czego ograniczono się do arbitralnego przyjęcia tylko danych liczbowych tj. o wysokości osiąganych przez stronę dochodów wynikających ze stosownego zaświadczenia od pracodawcy. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodu, iż uprawniony pracownik organu I instancji podjął aktywną próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej. Tymczasem taki obowiązek jasno wynika z treści § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, dalej jako rozporządzenie). W konsekwencji żaden z organów nie poczynił ustaleń w zakresie faktycznej sytuacji rodzinnej skarżącej w drodze wywiadu środowiskowego, choć jak wskazano wcześniej ma to istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy i obciążenia finansowego skarżącej we wskazanym wyżej zakresie. W opinii Sądu informacje wynikające ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej (k.11 akt administracyjnych), a świadczące o emocjonalnej reakcji strony, która dopiero z relacji organu pomocowego dowiedziała się o umieszczeniu matki w dps i w związku z tym żądała informacji o okolicznościach umieszczenia jej matki w tym miejscu, nie mogą stanowić podstawy do uznania, że skarżąca jednoznacznie odmówiła współpracy z organem pomocy społecznej. W przekonaniu Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, takie zaniechanie polegające na nagłym przerwaniu spotkania w siedzibie organu pod wpływem wzburzonej emocji, nie może być w żadnej mierze uznane za kategoryczną odmowę współpracy. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, że skarżąca swoją postawą i dalszym działaniem uniemożliwiła skuteczne przeprowadzenie przez pracowników socjalnych wywiadu środowiskowego w miejscu swojego zamieszkania.

Tym samym wobec braku dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego, należy uznać, że organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz podstawowe zasad postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 art. 9 i art. 10 k.p.a. Powyższe przepisy nakazują organom zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać jego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania zawsze udzielając stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona ustaleń na okoliczność faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącej zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia, a następnie uwzględniając powyższe ustalenia wyda decyzję odnośnie zobowiązania skarżącego. Niezbędne będzie również odniesienie się do kwestii uwzględnienia w dochodzie skarżącej za grudzień 2018 r. jednorazowego świadczenia pieniężnego otrzymanego z okazji świąt w kwocie 1.380 zł brutto. Zasadnym w ocenie Sądu będzie również rozważenie czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające zmianę lub uchylenie w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. ostatecznych decyzji wydanych w stosunku do innych osób zobowiązanych w myśl przepisów ustawy do wnoszenia opłat za pobyt w dps.

Z uwagi na procesowy charakter stwierdzonych przez Sąd uchybień przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi podnoszących naruszenie przepisów prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez skarżącą celowe koszty w kwocie 497 zł, na które składa się opłata za czynności radcy prawnego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. Zawarte w pkt III wyroku orzeczenie o zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu wydano na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 1 a) u.p.p.s.a.