Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1177/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 3, art. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1509
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 3 , art. 94 ust. 1, art. 97, art. 98a ust. 1, art. 98a ust. 1b, art. , art. 157 ust. 1, art. 175 ust. 1 u.g.n.
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi I. D., M. D., Z. Z., J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania I. D., M. D., Z. Z. i J. Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy B. (zwanego dalej "Burmistrzem) z dnia [...] 2015 r., [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących, prawidłowo ustalonych przez Kolegium, okolicznościach.

Genezą postępowania dotyczącego opłaty adiacenckiej objętego obecnie kontrolą Sądu jest decyzja Burmistrza z dnia [...] 2014 r., [...], którą to organ ten działając na podstawie art. 94 ust. 1 i art. 97 ustawy z dnia [...] r. o gospodarce nieruchomościami (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 518, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej "u.g.n."), po rozpoznaniu wniosku I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. dokonał jednym rozstrzygnięciem zatwierdzenia podziału działek [...] oraz [...] (obręb [...] [...], [...]), które to działki stanowiły odrębne nieruchomości należące odpowiednio do pierwszego i drugiego z wymienionych małżeństw (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Z decyzji wynika, że działkę [...] o powierzchni 0,3265 ha podzielono na działki: [...] o powierzchni 0,0240 ha, [...] o powierzchni 0,0240 ha, [...] o powierzchni 0,0240 ha, [...] o powierzchni 0,0240 ha, [...] o powierzchni 0,0240 ha, [...] o powierzchni 0,0239 ha, [...] o powierzchni 0,0239 ha, [...] o powierzchni 0,0239 ha, [...] o powierzchni 0,0269 ha i [...] o powierzchni 0,1079 ha. Z kolei działkę [...] w powierzchni 0,3447 ha podzielono na działki: [...] o powierzchni 0,0361 ha, [...] o powierzchni 0,0363 ha, [...] o powierzchni 0,365 ha, [...] o powierzchni 0,0367 ha, [...] o powierzchni 0,0369 ha, [...] o powierzchni 0,0371 ha, [...] o powierzchni 0,0373 ha, [...] o powierzchni 0,0375 ha oraz [...] o powierzchni 0,0503 ha.

W tym miejscu warto zasygnalizować, że zatwierdzony podział miał o tyle specyficzny charakter, że dotyczył jednocześnie dwóch niezależnych nieruchomości należących do innych osób (stanowiących działki [...] oraz [...] będące własnością odpowiednio I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z.), jednakże w jego efekcie – co zostało wprost przedstawione w uzasadnieniu decyzji podziałowej – powstały pary działek: [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] tworzące – każda z par – "jedną całość gospodarczą przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący". Obsługa komunikacyjna została przewidziana poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną jako [...] (poza obszarem podziału – uw. Sądu) oraz nowowydzieloną działkę [...].

Decyzja podziałowa stała się ostateczna dnia 14 października 2014 r. (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 31 października 2014 r. Burmistrz zawiadomił I. D., M. D. oraz Z. Z. i J. Z. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie organ postanowieniem z dnia [...] 2014 r. powołał biegłego – rzeczoznawcę nieruchomości w celu ustalenia wartości nieruchomości gruntowych objętych podziałem (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Operat szacunkowy został złożony do akt w lutym 2015 r. (k. 25-85 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 12 lutego 2015 r. Burmistrz poinformował strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego (art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), w reakcji na co małżonkowie D. i Z. pismem z dnia [...] r. wnieśli zastrzeżenia do operatu szacunkowego, podnosząc, że działka [...] została wyceniona w kwocie [...]zł za m2, natomiast działka [...] w kwocie [...]zł za m2. Podobne rozbieżności dotyczyły działek [...] i [...] (k. 95 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 23 marca 2015 r. do zastrzeżeń właścicieli nieruchomości odniósł się rzeczoznawca podkreślając, że różnice w cenie wskazanych działek wynikają z różnych ich cech (przeznaczenie, położenie względem drogi publicznej) (k. 105 i 106 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] 2015 r., [...] Burmistrz, działając na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., a także uchwały [...] Rady Miasta i Gminy B. z dnia [...] 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek [...] i [...] w wysokości [...] zł, którą zobowiązani zostali solidarnie uiścić I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z.. W motywach decyzji przedstawiono przebieg postępowania i obliczenia oparte o dane z operatu szacunkowego (k. 116-121 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od decyzji złożyli I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. reprezentowani przez wspólnego pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięciu Burmistrza zarzucili naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albowiem przepis ten nie pozwala na solidarne obciążenie współwłaścicieli podzielonej nieruchomości, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości skarżących, a jeżeli tak, to o ile. W ocenie I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. organ nie dokonał też właściwej oceny operatu szacunkowego w trybie art. 84 § 1 K.p.a. To ostatnie uczyniono także podstawą podniesionego zarzutu naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania, poza wywodem prawnym dotyczącym niedopuszczalności solidarnego obciążenia właścicieli opłatą adiacencką, zwrócono między innymi uwagę, że wzrost wartości nieruchomości po podziale określono nie tyle biorąc pod ustawę charakterystykę powierzchni powstałych działek, ale biorąc pod uwagę poszczególne pary działek, które tworzą całość gospodarczą.

Decyzją z dnia 10 października 2017 r. Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy szeroko przedstawił zasady określania wartości nieruchomości w przypadku ich podziału. Przechodząc do oceny podstawowego dowodu, jakim jest operat szacunkowy, Kolegium podkreśliło na wstępie, że odwołujący się nie skorzystali z prawa określonego w art. 157 ust. 1 u.g.n., to jest możliwości zakwestionowania wyceny przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Odnosząc się z kolei do kwestii samej wyceny w kontekście uwarunkowań dzielonych nieruchomości Kolegium podkreśliło, że w operacie i decyzji Burmistrza prawidłowo przyjęto za podstawę określenia przeznaczenia nieruchomości fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy, która dopuściła możliwość wybudowania na niej 9 budynków mieszkalnych. Kolegium podkreśliło też, że na skutek podziału odwołujący się mogą wybudować na podzielonych działkach samodzielne domy, zbyć działki samodzielnie lub zbyć je podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą w celu dalszej odsprzedaży.

Skargę na decyzję Kolegium wnieśli I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. przedstawiając zarzuty zgłoszone wcześniej w odwołaniu i obejmujące naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n., a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Podnieśli dodatkowo także zarzut uchybienia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nie uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji oraz art. 175 u.g.n. poprzez pominięcie wymogu szczególnej staranności [odnoszącego się do czynności rzeczoznawców majątkowych – uw. Sądu].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Wystąpili nadto o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania (art. 200 P.p.s.a.).

W motywach skargi I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. ponownie przedstawili szerokie wywody prawne wykazując, że nie jest dopuszczalnym ustalanie opłaty adiacenckiej solidarnie w odniesieniu do właścicieli nieruchomości. Skarżący ponowili także swe zarzuty dotyczące sposobu wyceny podzielonych działek, które rzeczoznawca wyceniał jako pary stanowiące "całość gospodarczą". W ich ocenie taki sztuczny zabieg (pary działek nie zostały prawnie scalone) był niedopuszczalny.

Wreszcie zdaniem I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. organy nie oceniły w sposób wyczerpujący operatu szacunkowego. Skarżący zgodzili się, że operat zawiera wiadomości specjalne i organ nie powinien wkraczać w jego merytoryczną zasadność, jednakże nie pozostaje on zwolniony z obowiązku dokonania oceny tego dowodu pod względem formalny, to jest czy nie zawiera braków lub nieścisłości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie podniesione zarzuty ocenić należy jako trafne.

Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Sąd nie kontroluje decyzji podziałowej Burmistrza z dnia [...] 2014 r., [...], jednakże ze względu na jej skutki, w tym w zakresie opłaty adiacenckiej, zmuszony jest zająć stanowisko w kontekście przyjętych w niej założeń. W ocenie Sądu decyzja podziałowa z dnia [...] 2014 r. jest nietypowa, o ile nawet nie kontrowersyjna. Dotyczyła ona bowiem jednocześnie podziału dwóch nieruchomości, należących do dwóch odrębnych właścicieli (odrębnie małżonków D. i odrębnie Z. a w wyniku podziału powstały pary działek: [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] tworzące – każda z par – "jedną całość gospodarczą przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący". Obsługa komunikacyjna została przewidziana poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną jako [...] (poza obszarem podziału – uw. Sądu) oraz nowowydzieloną działkę [...]. Skutkiem podziału powstała więc możliwość zabudowy dzielonych wspólnie działek [...] oraz [...] dziewięcioma domami mieszkalnymi na odrębnych posesjach, z zastrzeżeniem jednak, że taki kształt procesu inwestycyjnego wymaga traktowania par działek (wymienionych wyżej) jako swoistych "terenów inwestycji" i to pomimo, że nadal (po podziale) należały one do różnych osób (małżonków D. i odrębnie Z.

Sąd zaznacza, że powyższe rozwiązanie jest o tyle kontrowersyjne, że Burmistrz zatwierdzając podział przeszedł do porządku nad bezwzględnie obowiązującym wymogiem, aby każda wydzielana działka miała dostęp do drogi publicznej (w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. "podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej"), gdy tymczasem nie ulega wątpliwości (w każdym razie nie wynika to z decyzji), że działki [...] do [...] Z. Z. i J. Z. nie miały po podziale dostępu do drogi wewnętrznej [...], w założeniu mającej pełnić rolę drogi wewnętrznej komunikującej wydzielone działki z drogą publiczną.

Jak wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, decyzja z dnia [...] 2014 r. jest decyzją ostateczną, a pozostając w obrocie skutkuje obowiązkiem wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej.

Mając na uwadze taki stan faktyczny i prawny Sąd przyjmuje więc za punkt wyjścia dla oceny skutków decyzji podziałowej założenie, że działki [...] oraz [...] podzielono na pary działek: [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] tworzące – każda z nich – "jedną całość gospodarczą przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostanie pobudowany budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący". Taka interpretacja decyzji jest bezwzględnie konieczna, tylko przez jej pryzmat decyzja może być bowiem akceptowalna w świetle zasad podziału określonych w u.g.n. Przyjęcie przeciwnego założenia, to jest że wydzielono samodzielne i niezależne od siebie działki aktualizowałoby potrzebę postawienia pod adresem podziału zarzutu rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. Działki [...] do [...], oceniane bez uwzględnienia ich związku funkcjonalnego z działkami [...] – [...], po podziale nie miałyby bowiem dostępu do drogi publicznej.

Przechodząc rozpoznania skargi wskazać należy, że kwestią najbardziej uwypuklaną przez I. D., M. D. oraz Z. Z. i J. Z. było ich zdaniem błędne ustalenie opłaty i obciążenie nią skarżących solidarnie. Skarżący mają rację, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza, w której nie określono odpowiedzialności za opłatę adiacencką przypadającą na poszczególne małżeństwa odpowiednio I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z.. W przypadku, gdy nieruchomość względem której aktualizuje się potrzeba naliczenia opłaty adiacenckiej stanowi przedmiot współwłasności (a w omawianym przypadku nawet odrębnej własności – zob. przedstawioną wyżej charakterystykę decyzji podziałowej), nie można domniemywać solidarnego obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej przez zobowiązanych, gdyż brak wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką. "W wyniku jednolitego postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu spowodowanego podziałem wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności [a tym bardziej odrębnej własności], którego stronami są wszyscy współwłaściciele [właściciele] podzielonej nieruchomości powinna zostać wydana decyzja administracyjna ustalająca jedną opłatę adiacencką w wysokości uwzględniającej wzrost wartości nieruchomości oraz rozdzielająca zobowiązanie z tytułu tej opłaty na poszczególnych współwłaścicieli [właścicieli] - stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., I OSK 1467/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Solidarne nałożenie opłaty adiacenckiej na I. D., M. D. oraz Z. Z. i J. Z., a nie stosunkowe do ich udziału (jako małżonków) w powierzchni nieruchomości dzielonych przypadających na małżonków D. i Z. (pierwotnie stanowiących działki [...] oraz [...]), stanowiło w ocenie Sądu naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. i było wystarczającym powodem uchylenia decyzji Kolegium. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium powinno orzec na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i stosunkowo rozdzielić opłatę solidarnie obciążając nią nie wszystkie osoby łącznie, ale poszczególne małżeństwa.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd – po analizie całości materiału dowodowego – doszedł do przekonania, że nie są one zasadne.

Stawiając zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. skarżący koncentrują się na wykazaniu, szeroko zresztą motywując swe stanowisko, że niedopuszczalnym było przyjęcie na potrzeby szacowania nieruchomości po podziale założenia, iż powstały pary działek. W ocenie I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. rzeczoznawca nie powinien dokonywać "teoretycznego scalania" par działek, gdyż wypacza to wynik wyceny. Skarżący wywiedli, że taki zabieg powoduje włączenie w proces szacowania czynnika innego, aniżeli podział, a tymczasem wzrost wartości nieruchomości powinien wiązać się tylko z podziałem.

W ocenie Sądu stanowisko skarżących nie jest trafne, gdyż sposób szacowania przyjęty przez rzeczoznawcę znajduje umocowanie w treści decyzji podziałowej.

Przed wyjaśnieniem powyższego należy poczynić jednak pewne uwagi dotyczące stanu prawnego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 4 i 5 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Burmistrza: "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Przed wydaniem decyzji przez Kolegium zmienił się natomiast stan prawny, a regulacja cytowana wyżej została od dnia 23 sierpnia 2017 r. z modyfikacjami przeniesiona do art. 98a ust. 1b u.g.n. Obecnie ustawodawca przyjmuje, że "wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi". Powyższe zmiany zostały wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1509, dalej "ustawa nowelizująca"), której przepisy przejściowe stanowią między innymi, że "do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 [u.g.n.] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8" (art. 4 ust. 1), "do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 [u.g.n.], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe" (art. 4 ust. 3) i wreszcie, że "do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe" (art. 4 ust. 4).

Nowe brzmienie u.g.n. zostało nadane ustawą nowelizującą, która w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie weszła w życie 23 sierpnia 2017 r., a więc przed wydaniem decyzji Kolegium z dnia 10 października 2017 r. Należy więc rozstrzygnąć, jakie regulacje, stosownie do przepisów przejściowych, powinien stosować organ odwoławczy.

Jak wskazano, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy nowelizującej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wynika z tego, że do postępowań niezakończonych przed dniem wejścia w życie art. 98a w nowym brzmieniu, przepisy tego artykułu w dotychczasowym brzmieniu będą miały zastosowanie wyłącznie w zakresie terminów i poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk VIII.1560) wskazuje się, że zaproponowana zmiana ma na celu ujednolicenie terminu określania opłat adiacenckich w art. 98a ust. 1 i art. 145 ust. 2 u.g.n. Projektowana zmiana w zakresie cen z kolei została uzasadniona tym, aby wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określać według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przyjęcie nowego brzmienia ma być bowiem spójne z pozostałymi przypadkami określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłat adiacenckich (np. w sprawach scalania i podziału nieruchomości).

Zatem w postępowaniach niezakończonych przed wejściem w życie przepisów u.g.n. w nowym brzmieniu, prowadzonych na podstawie art. 98a ust. 1 u.g.n., w zakresie zasad określania wartości nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej będą miały zastosowanie przepisy art. 98a u.g.n. ustawy w brzmieniu obowiązującym po dniu 23 sierpnia 2017 r.

Jak wyjaśniono także w przywołanym wyżej uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, doprecyzowanie zasad określania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych oraz rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych występujących w tym zakresie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości powinna odzwierciedlać ratio legis instytucji opłaty adiacenckiej. Wzrost wartości w tym przypadku wynika z dokonania podziału nieruchomości (w postępowaniu administracyjnym lub sądowym), którego skutkiem jest wydzielenie działek mogących stanowić odrębne nieruchomości. Niektóre sądy w sytuacjach, kiedy rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek, nie dopuszczają tej metody, powołując się na kodeksową definicję nieruchomości. Taka interpretacja ogranicza możliwość wykonania rzetelnej wyceny nieruchomości w związku z niedostateczną liczbą nieruchomości podobnych do nieruchomości po podziale. Obserwacja rynku wskazuje bowiem, że właściciele nieruchomości tylko sporadycznie zbywają po podziale nieruchomość w całości (wszystkie wydzielone działki gruntu łącznie). Doprecyzowanie zasad wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości wyeliminuje przypadki niewłaściwej praktyki wyceny nieruchomości.

Wracając więc do okoliczności niniejszej sprawy zaznaczyć należy, że za podstawę ustalenia wartości nieruchomości po podziale przyjęto zasadniczo sumę wartości rynkowej wszystkich działek wydzielonych (z zastrzeżeniem traktowania ich jako pary – o czy niżej) z nieruchomości stanowiących działki [...] oraz [...], a objętych decyzją podziałową. W konsekwencji ustalenie wartości nieruchomości po podziale nastąpiło z zachowaniem brzmienia art. 98a ust. 1b u.g.n. już obowiązującego w dacie orzekania przez organ drugiej instancji.

Sąd ubocznie wskazuje, że Kolegium co prawda nie powołało w treści swej decyzji nowego brzmienia art. 98a u.g.n., jednakże decyzja zasadniczo odpowiada temu przepisowi (wartość nieruchomości po podziale określono jako sumę działek dzielonych).

Wracając do podniesionego w skardze zarzutu niedopuszczalności przyjęcia za podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale sumy par działek stanowiących "całość gospodarczą", zamiast sumy wszystkich pojedynczych działek Sąd wskazuje, że stanowisko I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. jest nie do zaakceptowania w świetle treści decyzji podziałowej z dnia [...] 2014 r., [...] Jak zostało już wyjaśnione, decyzja ta opiera się na założeniu, że pary działek: [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] tworzyć będą "jedną całość gospodarczą przeznaczoną pod działkę budowlaną, na której zostaną pobudowane budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące". Zarazem w decyzji podziałowej przyjęto obsługę komunikacyjną podzielonych nieruchomości przez działkę [...], która stanowi pas terenu po stronie działek [...]-[...], nie graniczący z działkami [...]-[...]. Zdaniem Sądu nie można więc przyjmować, także na potrzeby wyceny, założenia, że wszystkie wydzielone działki stanowić mogą samodzielny przedmiot obrotu i jako takie powinny być wycenione. Takie założenie – jak wyjaśniono we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia – byłoby równoznaczne ze stwierdzeniem, że decyzją z dnia [...] 2014 r., [...] wydzielono działki [...] nie mające dostępu do drogi publicznej. Te ostatnie muszą być więc rozpatrywane jako pary działek (całość gospodarcza) łącznie z odpowiadającymi im działkami o numerze rozpoczynającym się od [...], gdyż tylko taka interpretacja decyzji podziałowej czyni ją akceptowalną w świetle art. 93 ust. 3 u.g.n. Tak też w ocenie Sądu rozpatrywane działki po podziale powinny być wycenione na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zupełnie na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że z publicznie dostępnych danych dotyczących ksiąg wieczystych wynika, iż przykładowo działki [...] i [...] zbyte zostały jako docelowo jedna nieruchomość zabudowana budynkiem o adresie ul. [...] w [...] (k. 37 i nast. akt sądowych). To tylko potwierdza trafność stanowiska rzeczoznawcy majątkowego, który zbycie nieruchomości w takiej właśnie konfiguracji przyjął za podstawę wyceny działek po podziale.

Końcowo Sąd zaznacza też, że dokonał gruntownej analizy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. S.. Wyceny dokonano w oparciu o podejście porównawcze uregulowane w art. 153 ust. 1 u.g.n., które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Rzeczoznawca wyjaśnił też, mając na uwadze § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), że za podstawę wyceny działki przed podziałem przyjął metodę porównywania parami, a do szacowania działek budowlanych – metodę korygowania ceny średniej. W ocenie Sądu opis przeprowadzonej wyceny z wyczerpującym wyjaśnieniem przyjętych danych i wyprowadzonych wniosków, nie nasuwa zastrzeżeń. Rzeczoznawca przedstawił w szczegółach bazę nieruchomości stanowiących podstawę wyceny (s. 25 operatu), określił cechy rynku wpływające na wynik porównań (s. 27 operatu) i wreszcie przedstawił porównania dokładnie je uzasadniając (k. 28-31 operatu). To samo dotyczy wyceny działek po podziale metodą korygowania ceny średniej (zob. s. 33-40 operatu). Zwraca uwagę fakt, że autor wyceny dokładnie scharakteryzował transakcje o najniższej cenie jednostkowej (cechy najmniej korzystne) oraz o najwyższej cenie jednostkowej (cechy najkorzystniejsze) (k. 36 operatu) przez co wartość współczynników korygujących uznać należy za dobraną adekwatnie.

Podsumowując Sąd doszedł do przekonania, że trafnie I. D. i M. D. oraz Z. Z. i J. Z. zarzucili Kolegium naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. polegające na nałożeniu na nich wszystkich obowiązku poniesienia opłaty adiacenckiej solidarnie. Uchybienie to stało się powodem uchylenia zaskarżonej decyzji.

Pozostałe zarzuty skargi nie były zasadne. Jak wyjaśniono, skarżący nietrafnie wywodzą, że jako postawę wyceny nieruchomości po podziale należało przyjąć wartość wszystkich poszczególnych działek odrębnie. Nie można więc zarzucić organom naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd co prawda przyznaje, że można mieć zastrzeżenia, co do szczegółowości wywodu Kolegium w reakcji na obszerną argumentację odwołania, jednakże to samo w sobie nie prowadzi do konkluzji, że decyzja organu drugiej instancji istotnie narusza prawo.

Z wymienionych względów Sąd nie uznał też zasadności zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. "nie uchyleniu przez Kolegium decyzji pierwszej instancji".

Wreszcie w ocenie Sądu nie naruszono art. 175 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że "Rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości". Jak wskazano, operat szacunkowy przygotowany został w sposób czytelny, wnikliwy i nie budzi zastrzeżeń. Zdaniem Sądu nie można więc zarzucić autorowi wyceny braku "szczególnej staranności", na co zwracają uwagę skarżący.

Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postepowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości 400 zł (k. 29 akt sądowych), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa nie udokumentowano.