Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1463/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 145  par. 1  pkt 5,  art. 16
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również: "KKU", "Komisja" lub "organ"), odmówiła uchylenia własnej decyzji z 22 lipca 2015 r., nr KKU [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...]ego z 20 sierpnia 2013 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto [...] (dalej również: "skarżący", "Miasto"), prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. 0,0483 ha, w obr. geod. [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r., nieodpłatnie przez Miasto spornej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, że z zebranego materiału dowodowego, wynika, że sporna działka w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w zarządzie [...] w [...]. Powyższe potwierdza opracowanie wykonane przez Konsorcjum Geodezyjne w [...], z którego wynika, że w dniu [...] maja 1990 r., sporna działka, opisana w zaświadczeniu nr [...] z 30 maja 1986 r., nr Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...]-Śródmieście, wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta [...], znajdowała się w zarządzie [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniosło Miasto [...] podnosząc, że powołane przez organ orzeczenia byłych terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, nie dotyczą spornej działki. Potwierdził to uprawniony geodeta w opracowaniu z 27 maja 1990 r. W ocenie odwołującego, dowodem ustanowienia prawa zarządu nie może być zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami, ponieważ dokumentem takim może być jedynie decyzja, zezwolenie lub umowa nabycia nieruchomości w drodze aktu notarialnego.

Decyzją z 22 lipca 2015 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody z 20 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu KKU wskazała, z odpisu ówczesnej księgi wieczystej KW nr 69500, jak również z obecnej księgi wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla spornej działki wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie [...](po zmianie nazwy [...]) w [...]. Podkreśliła, iż podstawowym dowodem przemawiającym za odmową komunalizacji jest stan księgi wieczystej i ujawnione w niej prawa.

Wyrokiem z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1559/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta [...] na powyższą decyzję.

Wyrokiem z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 429/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Miasta [...] od powyższego wyroku z 25 listopada 2015 r.

W uzasadnieniu NSA podniósł, że w sprawie nie jest kwestionowane, że sporna działka była w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa, jak również i to, że w księdze wieczystej tej nieruchomości w dziale II wpisany był, jako podmiot wykonujący zarząd, [...] w [...]. Nie budzi też wątpliwości, że sporna działka została wymieniona w zaświadczeniu z 30 maja 1986 r., nr [...], stwierdzającym, że przedmiotowy grunt, na mocy art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99 – dalej "u.g.g.w.n.")., znajduje się w zarządzie [...] w [...]. Skarżący kasacyjnie nie kwestionował także ustalenia, że sporna działka wyodrębniona została z działki objętej wyżej wskazanym zaświadczeniem z 30 maja 1986 r. NSA podkreślił, że rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy. Podzielając zatem poglądy utrwalonego orzecznictwa sąd kasacyjny zauważył, że w niniejszej sprawie należało rozstrzygnąć, czy stan prawny i faktyczny w tej sprawie ustalony pozwalał na uznanie, że przedsiębiorstwo państwowe [...] legitymowało się tytułem prawnym do gruntu w postaci zarządu.

NSA wskazał również, że jak wynika z treści zaświadczenia nr [...] z 30 maja 1986 r. podstawę prawną w nim powołaną stanowił art. 87 u.g.g.w.n, zgodnie z którym, według jego brzmienia w dniu wydania zaświadczenia, "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Takie brzmienie przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie w dniu 20 lipca 1988 r. Wprawdzie przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to rzecz jednak w tym, że w dacie wydania zaświadczenia takiego wymogu nie było".

Ponadto, jak dodał NSA, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że nieruchomości będące przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, położone przy Al. [...] w [...] od nacjonalizacji przeprowadzonej w końcu lat czterdziestych nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiły majątek Skarbu Państwa po znacjonalizowanej [...] Spółce Akcyjnej - [...]. Orzeczeniem Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 2 czerwca 1948 r. [...] Spółka Akcyjna - [...] została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. R.P. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust 1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. R.P. Nr 16, poz. 62). Według wskazanego orzeczenia Nr 32 Ministra Przemysłu i Handlu [...] Spółka Akcyjna - [...] uległa przejęciu na rzecz Państwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami (k. 149). Protokołem zdawczo - odbiorczym sporządzonym w dniu 15 listopada 1950 r. określono składniki mienia przejmowanego od [...] Spółka Akcyjna - [...]. Według wyciągu z protokołu zdawczo - odbiorczego mienie to stanowiły: "nieruchomości fabryczneosiedla mieszkaniowego oraz plac sportowy o łącznej powierzchni 60 ha 5487, 65 m2 oznaczone następującymi numerami: [...] - częściowo, [...] w całości, [...] w całości, [...] - częściowo, [...] - częściowo, [...] w całości, [...] - częściowo (...)" . Z treści wpisu w dziale II księgi wieczystej Kw nr 6950 dokonanego w dniu 21 października 1986 r. wynika, że wpisu Skarbu Państwa i zarządu [...] w [...] dokonano na podstawie: "wniosków z dnia 7 sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia 30 maja 1986r. Nr [...], prawa własności wpisane w księgach wieczystych [...], [...], [...], [...]." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo - odbiorczym z 15 listopada 1950 r.

W ocenie NSA, nie budzi wątpliwości, że [...] został wyodrębniony z [...] Spółka Akcyjna- [...], na bazie majątku tego znacjonalizowanego podmiotu. A skoro tak i wobec zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność [...] Spółka Akcyjna - [...], a następnie co do których to nieruchomości wpisano zarząd [...], to także prowadzi do wniosku, że sporna działka nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. NSA podkreślił również, że w związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz [...] istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r. poz. 790) zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę posiadającą w tym interes prawny.

Wnioskiem z 28 kwietnia 2016 r. (uzupełnionym pismami z 13 października i 6 grudnia 2017 r.) skarżący wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 22 lipca 2015 r. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołując się na okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydania kwestionowanej decyzji.

Skarżący podkreślił, że z dokumentacji przygotowanej przez [...] w [...] z 22 kwietnia 2016 r. i dołączonej do wniosku o wznowienie postępowania wynika, że dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami z 30 maja 1986 r. nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, co potwierdza poświadczenie w tym dokumencie nieprawdziwych faktów dotyczących istnienia w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla [...]. Skarżący wskazał następnie, że fakt braku dokumentów o prawie zarządu dla ww. Kombinatu dla części terenu objętego powyższym zaświadczeniem potwierdził Wojewoda w siedmiu niezależnych rozstrzygnięciach administracyjnych podjętych w okresie od 26 lutego 2009 r. do 9 lipca 2010 r.

Skarżący powołał również jako podstawę wznowienia postępowania prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 31 maja 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o odmowie wydania zaświadczenia o treści: "[...] w [...] w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, to jest w dniu 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem zarządu do gruntów objętych wyżej cytowanym zaświadczeniem, lecz tylko faktycznie je użytkował bez tytułu prawnego". Skarżący wyjaśnił również, że w toku postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia ustalono, że dokumentacja dotycząca ww. Kombinatu została przekazana do Archiwum Zakładowego oraz do Archiwum Państwowego w [...]. Dokumentację tę poddało analizie [...] w [...]. Na jej podstawie wykonano Opracowanie Geodezyjno-Prawne z [...] kwietnia 2016 r., z którego w ocenie Miasta jednoznacznie wynika, że dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. [...] nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, bądź w zarząd. Fakt ten jest istotny w punktu widzenia udowodnienia istnienia prawa zarządu dla [...] na dzień komunalizacji.

Postanowieniem z [...] lutego 2018 r., nr [...], Komisja odmówiła wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją z 22 lipca 2015 r.

Powyższe postanowienie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 768/18.

Decyzją z 22 kwietnia 2021 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odmówiła uchylenia własnej decyzji z 22 lipca 2015 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał na podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podkreślił, że decydujące znaczenie dla komunalizacji ma stan faktyczny i prawny mienia istniejący w dacie wejścia w życie tej ustawy, tzn. na datę 27 maja 1990 r. KKU wskazała, że sporna nieruchomość w ww. dacie stanowiła własność Skarbu Państwa, a zatem nie mogła podlegać komunalizacji określonej art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Następnie organ powołał przepisy dotyczące gospodarki gruntami i wywłaszczania nieruchomości, dotyczące gruntów państwowych, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste zarządzanych przez terenowy organ administracji państwowej oraz ustawy z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1988 r. Nr 26 poz. 183 ze zm.). Komisja wskazała, że sam fakt gospodarowania mieniem przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej). Podniosła również, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Z opracowania geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że sporna działka stanowi część dawnej działki ewidencyjnej nr 4/26. Z odpisu ówczesnej księgi wieczystej prowadzonej dla spornej działki wynika, że w dniu 27 maja 1990 r., stanowiła ona własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie [...] (po zmianie nazwy [...]) w [...]. Z treści działu II księgi wieczystej wynika, że wpisu Skarbu Państwa i zarządu [...] w [...] dokonano na podstawie: "wniosków z dnia 7 sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia 30 maja 1986 r. Nr 30/86, prawa własności wpisane w księgach wieczystych Rep. hip. 11 Widzew, Rep. hip. 6 Widzew, Rep. hip.12 Widzew, Rep.hip. 14 Widzew." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo - odbiorczym z 15 listopada 1950 r.

Ponadto, nie budzi wątpliwości w sprawie, że [...] został wyodrębniony z [...] Spółka Akcyjna - [...], na bazie majątku tego znacjonalizowanego podmiotu. A skoro tak i wobec zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność [...] Spółka Akcyjna-[...], a następnie co do których to nieruchomości wpisano zarząd [...], to także prowadzi do wniosku, że sporna działka nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Przywołując domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych KKU oceniła, że skoro z odpisu ówczesnej księgi wieczystej dla spornej działki wynika, że w dacie 27 maja 1990 r. znajdowała się ona w zarządzie [...] w [...], to tym samym, zgodnie z art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do treści wniosku o wznowienie KKU podkreśliła, że orzekając w sprawie dokonała analizy obowiązującego na dzień komunalizacji stanu prawnego, jak również dowodu z dokumentów jakim był m.in. wpis w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie [...] (na podstawie zaświadczenia z 30 maja 1986 r. nr [...]). Powołała się też na wyrażoną w wyroku NSA z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 429/16 ocenę prawną w zakresie mocy dowodowej związanej z wpisem w księdze wieczystej.

W kwestii uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z 29 września 2017 r. Komisja nie podzieliła argumentacji Miasta i wskazała, że sąd administracyjny w uzasadnieniu przede wszystkim przeprowadził wywód z przesłanek do wydania zaświadczenia i okoliczności jakie mogą być w tym dokumencie wykazane. Zdaniem KKU, sąd administracyjny wskazał, że wydanie zaświadczenia o określonej we wniosku Prezydenta Miasta [...] treści nie mogło być uwzględnione, gdyż skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia z pominięciem trybu przewidzianego prawem w zakresie stanu prawnego spornych gruntów i w konsekwencji przyznaniem praw do tych gruntów Miastu [...]. Komisja podkreśliła, że przesłanką wznowienia postępowania w tej sprawie było wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, gdy Gmina okoliczności takich nie przedstawiła.

Komisja stwierdziła również, że wskazane we wniosku oceny miałby podważać wpis sądu wieczystoksięgowego i podstawy jego dokonania, do czego organ nie jest uprawniony. W ocenie organu przyjąć należało istnienie prawa zarządu przedsiębiorstwa nad sporną nieruchomością na 27 maja 1990 r., co w konsekwencji przesądzało, że nie mogło ono należeć do właściwej rady narodowej i nie podlegało komunalizacji.

Uznając, że Miasto nie powołało ani też nie przedstawiło żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności jakie nie byłyby znane organowi drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, Komisja nie znalazła podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji własnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 kwietnia 2021 r. złożyło Miasto [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z powodu ich niezgodności z prawem tj. naruszenie art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy.

Skarżący zarzucił organowi błędne przyjęcie, że wpis do księgi wieczystej stanowi dowód potwierdzający istnienie w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 roku., prawa zarządu dla [...]. Jak bowiem wynika z opracowania wykonanego przez Konsorcjum Geodezyjne oraz z treści księgi wieczystej [...], wyżej wymieniony wpis został przez ówczesne Państwowe Biuro Notarialne w [...] dokonany na podstawie zaświadczenia z 30 maja 1998 r. Nr [...]. Natomiast zgodnie z obowiązującą w tym czasie ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wskazane zaświadczenie Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], nie potwierdza prawa zarządu dla [...], z czym zgadza się organ w zaskarżonej decyzji.

Miasto wskazało, że we wszystkich ówcześnie obowiązujących przepisach, dotyczących ustanawiania odpłatnego prawa użytkowania oraz zarządu był wymóg rozstrzygnięcia tej kwestii w drodze decyzji administracyjnej. W szczególności wynikało to z art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 32, poz. 159) i art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27 maja 1990 roku.

Zatem w przypadku, gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe.

Natomiast z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. władający nieruchomością [...] legitymował się tylko decyzją nr 217/86 Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 10 grudnia 1986 r., nr IV.GGG-T-I/8224//A/217/86, w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd, która była podstawą dla Wojewody [...] do uwłaszczenia ww. jednostki organizacyjnej. Jednakże, jak wskazuje liczne orzecznictwo zarówno sądów administracyjnych, jak i organów administracji publicznej, taka decyzja nie stanowi dowodu uzasadniającego odmowę stwierdzenia komunalizacji mienia Skarbu Państwa, nabytego z mocy prawa przez właściwą terytorialnie gminę.

Z wyżej opisanych względów, sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z treści art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz Miasta [...].

Skarżący wskazał, że ze zgromadzonej przez [...] w [...] dokumentacji wynika, że:

- prawo zarządu dla [...] zostało wykreślone z księgi wieczystej [...],

- dla terenu objętego zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 maja 1986 r., nr [...], nie odnaleziono decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie, co potwierdza poświadczenie w tym dokumencie nieprawdziwych faktów, dotyczących istnienia w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla [...],

- fakt braku dokumentów o prawie zarządu dla [...] dla części terenu objętego w/cyt. zaświadczeniem potwierdziły również Wojewoda [...] w siedmiu niezależnych rozstrzygnięciach administracyjnych, podjętych w okresie od 26 lutego 2002 r. do 9 lipca 2010 r.

W ocenie Miasta powyższe fakty nie były znane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w dniu podjęcia swoich orzeczeń i z tych względów istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej dotycząca odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, własnej decyzji z 22 lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z 20 sierpnia 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto [...] prawa własności nieruchomości.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie związany jest ustaleniami i wytycznymi wynikającymi z wcześniejszego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyroku z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 429/16. Jak wynika bowiem z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), ocena i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte wadliwością. Instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli wpierw potwierdzi się, że w postępowaniu zwyczajnym wystąpiła chociażby jedna z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, czy art. 145b k.p.a. Postępowanie to nie jest zatem kolejnym postępowaniem odwoławczym zmierzającym do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Ma ono jedynie na celu weryfikację kwestionowanej decyzji w oparciu o konkretne podstawy wznowienia postępowania.

W niniejszej sprawie podstawę wniosku Miasta [...] o wznowienie postępowania, stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w oparciu o tę podstawę zostało wznowione postanowieniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 25 marca 2021 r. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z 20 sierpnia 2013 r. orzekającą o odmowie stwierdzenia komunalizacji na rzecz Miasta [...] z mocy samego prawa nieruchomości oznaczonej prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] opow. 0,0483 ha, w obr. geod. [...], prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Na tej podstawie można zatem dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, 2) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, 3) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istniały w dniu wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej, 4) ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał kwestionowaną decyzję.

W niniejszej sprawie, po zakończeniu postępowania komunalizacyjnego, ostateczną decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 22 lipca 2015 r. Miasto [...] przedstawiło nowy dowód w postaci opracowania geodezyjno - prawnego z 22 kwietnia 2016 r. nt. analizy geodezyjnoprawnej nieruchomości objętych zaświadczeniem Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich Dzielnic m. [...] z 30 maja 1986 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego, z powyższego opracowania wynikają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nieznane Komisji w dniu wydania decyzji z 22 lipca 2015 r., a istniejące w dniu wydania tej decyzji. Okolicznościami tymi, zdaniem skarżącego, miały być: 1) wykreślenie z Kw nr [...] prawa zarządu dla [...], które jako prawo nieistniejące nie wywołuje skutków prawnych, 2) brak odnalezienia w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] decyzji o oddaniu w użytkowanie lub w zarząd terenu objętego zaświadczeniem z 30 maja 1986r. wskazujący na jego wadliwość poprzez poświadczenie nieprawdziwych faktów - istnienia prawa zarządu dla [...] na dzień 27 maja 1990 r., 3) brak dokumentów o prawie zarządu dla [...], do części terenu objętego wskazanym wyżej zaświadczeniem, potwierdzony siedmioma odrębnymi decyzjami Wojewody [...] wydanymi w okresie od 26 lutego 2002 r. do 9 lipca 2010 r. załączonymi do opracowania geodezyjno-prawnego, 4) niezgodność stanu prawnego ujawnionego w Kw nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym wynikająca z zaświadczenia z 30 maja 1986 r. wydanego w sprawie spornej między stronami i organem, w sytuacji gdy [...] nie legitymował się prawem użytkowania (zarządu) do spornego gruntu, lecz do części terenu nieobjętego wnioskiem komunalizacyjnym Miasta [...], co potwierdza mapa załączona do opracowania geodezyjno-prawnego.

Zdaniem Miasta [...] okoliczności te świadczą o tym, że [...] nie legitymował się 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornego gruntu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do tego, czy wskazywane przez Miasto [...] okoliczności stanowią nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ocenie Sądu, rację ma Komisja, że wskazane wyżej okoliczności nie mogły stanowić istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych, nieznanych Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w momencie wydania decyzji z 22 lipca 2015 r.

Za okoliczności faktyczne w rozumieniu tego przepisu należy uznać zdarzenia, fakty lub wydarzenia zaistniałe w sensie fizycznym, istniejące w dacie wydania decyzji i nieznane organowi, który wydał decyzję. Chodzi tu zarówno o fakty nowo odkryte i nieznane organowi, jak też po raz pierwszy zgłoszone przez stronę okoliczności jej znane, ale nieprzedstawione wcześniej organowi.

Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne wynikające z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego nie są okolicznościami, zaistniałymi w sensie fizycznym w dacie wydania decyzji z 22 lipca 2015 r., lecz są wynikiem dokonanych przez geodetę w 2016 r. nowych analiz i ustaleń w oparciu o dane wynikające z zasobów: archiwalnych, sądu wieczystoksięgowego, przedsiębiorstwa [...], [...] Ośrodka Dokumentacji oraz w oparciu o dokumentację wytworzoną także po wydaniu kwestionowanej decyzji (mapa z 22 kwietnia 2016 r., wypisy z rejestru gruntów i badania ksiąg wieczystych z marca 2016 r., informacja przedsiębiorstwa [...] z 13 kwietnia 2016 r.), a następnie wynikiem dokonanych, w toku określonego procesu myślowego, ocen i wniosków zgromadzonych materiałów.

Podnieść trzeba, że czym innym jest ocena i wyciągnięcie wniosków z okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, a czym innym wiedza o faktach. Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, to nie to samo, co odmienna ocena stanu faktycznego sprawy.

Miasto [...] w toku postępowania wznowieniowego zarzuca Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że błędna ocena dowodów zgromadzonych w sprawie (m.in. opracowania geodezyjnego z [...] maja 2013 r., treści Kw nr [...], zaświadczenia z [...] maja 1986 i mapy geodezyjnej nr [...], doprowadziła KKU do błędnych wniosków, tj. uznania, że [...] (wcześniej [...]) 27 maja 1990 r. legitymował się na podstawie art. 87 u.g.g.w.n. prawem zarządu do spornej działki, w sytuacji gdy wcześniej nie była wydana dla [...] decyzja o przekazaniu spornego terenu w użytkowanie.

Odnosząc się do powyższego podkreślić trzeba, że przez uruchomienie postępowania wznowieniowego nie można podważyć materialnej podstawy wpisu prawa zarządu w dziale II księgi wieczystej i w ten sposób niejako "obejść" tryb uzgodnienia przed sądem powszechnym treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Jeżeli zatem Miasto [...] miało zamiar wykazać brak w dacie 27 maja 1990 r. prawa zarządu dla [...] poprzez obalenie bytu prawnego zaświadczenia nr [...], które było podstawą wpisu na rzecz [...] prawa zarządu w dziale II Kw nr [...], co do gruntu oznaczonego obecnie jako działki nr [...] i [...], to winno wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego.

Stan prawny ujawniony 27 maja 1990 r. w Kw nr [...] był wiążący dla organu administracji publicznej orzekającego w postępowaniu komunalizacyjnym, niezależnie od tego, czy prowadził to postępowanie w trybie zwykłym, czy w trybie nadzwyczajnym, co podkreślił również NSA w wyroku 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 429/16.

Z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego wynika, że obecna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zawierała się w granicach terenu objętego mapą geodezyjną z 23 lipca 1982 r. nr [...], która dotyczyła terenu objętego zaświadczeniem z 30 maja 1986 r. W opracowaniu geodezyjno-prawnym potwierdzono, że 27 maja 1990 r. w dziale II Kw nr [...] wpisany był na podstawie zaświadczenia nr [...] zarząd na rzecz [...] (po zmianie w 1989 r. nazwy na [...]) i stan taki istniał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Okoliczności wynikające z przedłożonego opracowania geodezyjno-prawnego potwierdzają zatem stan prawny przedmiotowej nieruchomości, jaki wynikał z treści Kw nr [...] według stanu na 27 maja 1990 r. Okoliczności wynikające z opracowania geodezyjno-prawnego nie dają zatem choćby prawdopodobieństwa, że ich uwzględnienie w toku postępowania wznowieniowego doprowadziłoby, wraz z innymi okolicznościami lub dowodami, do wydania odmiennej decyzji niż ta, która zapadła poprzednio. Tymczasem ujawnione nowe okoliczności lub dowody winny uzasadniać przypuszczenie, że gdyby były znane organowi wydającemu decyzję w postępowaniu głównym, to treść tej decyzji przedstawiałaby się inaczej niż to przyjęto ostatecznie w toku dotychczasowego postępowania.

W przedmiotowej sprawie okolicznością istotną dla sprawy, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mogło być to, że w 2016 r. nie odnaleziono decyzji o przekazaniu spornego gruntu u użytkowanie [...], która winna być podstawą wydania zaświadczenia nr 30/86. Nieodnalezienie obecnie dokumentu urzędowego nie świadczy o tym, że kilkadziesiąt lat temu takiego dokumentu nie było. Poza tym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją z 22 lipca 2015 r. nie twierdziła, że taka decyzja istniała, czy też nie była wydana. Organ odwoławczy oceniał zasadność wniosku o komunalizację mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy kierując się, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, stanem prawnym spornego gruntu ujawnionym w dziale II Kw nr [...].

Zdaniem Sądu, wskazywana przez Miasto okoliczność wykreślenia z Kw nr [...] prawa zarządu dla [...] (wcześniej [...]) miała związek z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z 2 czerwca 1992 r. o uwłaszczeniu [...] i wpisem w dziale II tej księgi (3 lipca 1992 r.) na rzecz tego podmiotu prawa użytkowania wieczystego obciążającego nieruchomość oznaczone wówczas jako działka nr 4/26 (działka 4/87 stanowi jej dawną część). Wobec tego zdarzenie to nie miało istotnego znaczenia dla sprawy komunalizacji mienia z mocy samego prawa, która dotyczy stanu faktycznego i prawnego jaki miał miejsce 27 maja 1990 r.

Sąd nie podziela stanowiska Miasta [...], że sporządzone na zlecenie strony postępowania opracowanie geodezyjno-prawne ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Tego rodzaju opracowanie ma charakter prywatnej opinii geodezyjnej (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 3271/15). Nie jest to dokument urzędowy, obligatoryjnie wymagany w postępowaniu administracyjnym (np. ugoda zawarta przed geodetą, czy mapa do celów prawnych zawierająca projekt podziału nieruchomości – prace geodezyjne przyjmowane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Nie jest to zatem dokument sporządzony przez podmiot, w zakresie poruczonych mu z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wnioski wynikające z opracowania geodezyjno-prawnego z 22 kwietnia 2016 r. nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, lecz są wynikiem nowej oceny dowodów dokonanych przez geodetę – autora opracowania, w dodatku oceny zbieżnej z ustaleniami w zakresie stanu prawnego nieruchomości, jakie poczyniła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z 22 lipca 2015 r.

Dla niniejszej sprawy nie był też nową okolicznością faktyczną wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. fakt odmowy wydania przez Prezydenta Miasta [...] zaświadczenia o żądanej treści. To, że w 2017 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości był sporny i wobec tego nie było podstaw do wydania zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (co zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w prawomocnym wyroku z 29 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 682/17) było znane Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przed wydaniem decyzji z 27 lipca 2015 r., skoro Miasto [...] kwestionowało w odwołaniu ustalenie prawa zarządu dla [...] (później [...]) na podstawie zaświadczenia nr 30/86, będącego podstawą wpisu w dziale II Kw nr [...].

Trzeba wskazać, że przesłanki wznowienia postępowania - jako regulacje szczególne umożliwiające doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej - nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze dawałoby bardzo szeroką możliwość ponownej weryfikacji dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Taka praktyka byłaby nie do pogodzenia z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). Przyjęcie, jak chce tego skarżący, że odmienna ocena materiału dowodowego przeprowadzona po zakończeniu postępowania jest nową okolicznością faktyczną i otwiera drogę do wznowienia postępowania oznaczałoby w praktyce przyznanie stronie dodatkowego środka odwoławczego.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Ten nadzwyczajny tryb weryfikacji ostatecznego aktu administracyjnego, korzystającego z przymiotu trwałości, nie może być zaś wykorzystywany do ponownej pełnej, merytorycznej kontroli decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym ani też nie może zastępować postępowania odwoławczego.

Przyjęcie odmiennej wykładni art. 145 k.p.a. podważałoby zasadę pewności prawa i stosunków prawnych ukształtowanych przez ostateczną decyzję administracyjną (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.).

Zarzuty Miasta [...] ukierunkowane są na ponowną, merytoryczną ocenę sprawy komunalizacyjnej i kwestionują prawidłowość oceny przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową zebranego w sprawie materiału dowodowego, co jest niedopuszczalne w postępowaniu wznowieniowym. Nie można w postępowaniu wznowieniowym powoływać się na wady postępowania dowodowego w postępowaniu zwykłym, a w istocie tego domaga się skarżący.

Wobec tego niezasadny okazał się sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Skoro nie zaistniała wskazana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka wznowienia, to prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekła o odmowie uchylenia własnej decyzji z 22 lipca 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z 20 sierpnia 2013 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) orzekł jak w sentencji.