Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1993/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 760/11 w sprawie ze skargi M. B. na orzeczenie Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej [...] na rzecz M. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 760/11, oddalił skargę M. B. na orzeczenie Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Naczelnik Urzędu Celnego w [...] orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 169 ust. 1 i ust. 5, art. 167 ust. 1 pkt 9 i ust. 4, art. 178 ust. 1, art. 179 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Finansów w z dnia 11 lutego 2010 r. sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 31, poz. 159) – uznał M.B., eksperta Służby Celnej w stopniu komisarza celnego, winnym tego, że 1) w dniu [...] lutego 2011 r. pełniąc służbę na stanowisku kierownika Oddziału Celnego w [...] naruszył obowiązki służbowe poprzez skierowanie i podpisanie do Wójta Gminy [...] pisma nr [...] , przekraczając nadane mu uprawnienia określone w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 19 stycznia 2010 r. i w Regulaminie organizacyjnym Izby Celnej [...] , 2) nierzetelnie wykonał powierzoną mu w dniu 28 stycznia 2011 r. przez Dyrektora Izby Celnej [...] czynność służbową, wykraczając poza polecenie, to jest powiadomił Wójta Gminy [...] o projekcie zmiany czasu pracy Oddziału i zaopiniował te zmiany. Za powyższe przewinienia dyscyplinarne przewidziane odpowiednio w art. 166 pkt 1 i pkt 4 ustawy o Służbie Celnej, organ wymierzył M.B. karę pozbawienia stopnia oficerskiego.

Dyrektor Izby Celnej [...] , działając na podstawie art. 437 § 1 i § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) w związku z art. 187 ustawy o Służbie Celnej, orzeczeniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania M.B. - zmienił orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wymierzając obwinionemu zamiast kary pozbawienia stopnia oficerskiego karę nagany z ostrzeżeniem, tj. karę określoną w art. 167 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, że organ I instancji ustalił, iż w dniu 28 stycznia 2011 r. odbyła się narada kadry kierowniczej Izby Celnej [...], w trakcie której Dyrektor tej Izby Celnej zreferował m. in. przebieg narady odbytej w dniach 25-26 stycznia 2011 r., w Ministerstwie Finansów, na której Szef Służby Celnej zaprezentował statystykę dotyczącą czynności wykonywanych w oddziałach celnych, pracujących w wymiarze ponad ośmiogodzinnym i wskazał na konieczność weryfikacji dotychczasowych godzin pracy Oddziału Celnego w [...]. Z wyjaśnień Dyrektora Izby Celnej [...] wynika, że w tym dniu polecił M.B., aby o planowanej zmianie godzin pracy Oddziału Celnego w [...] poinformował podmioty gospodarcze – klientów tego Oddziału, a ponadto pouczył Kierownika Oddziału, że zmiana wynika z jednoznacznego polecenia Szefa Służby Celnej i nie podlega dyskusji, ani negocjacji. W dniu [...] lutego 2011 r. skarżący - jako kierownik Oddziału Celnego w [...] Urzędu Celnego w [...] - wystosował do Wójta Gminy [...] pismo, w którym przedstawił warunki funkcjonowania Oddziału Celnego w [...], ze szczególnym uwzględnieniem korzyści wynikających z dotychczasowych godzin pracy Oddziału, opierających się na systemie dwuzmianowym. Jednocześnie wskazał, że atrakcyjność Oddziału zostanie ograniczona ze względu na planowane od dnia 1 kwietnia 2011 r. zmiany, gdyż placówka ma pracować jedynie w godzinach 7.00-15.00 przez 5 dni w tygodniu. Jako konsekwencje powyższych zmian podał drastyczny spadek liczby obsługiwanych podmiotów. Nadmienił też, że spowoduje to zmniejszenie ekonomicznych podstaw funkcjonowania Oddziału. Ponadto pokreślił, że "ewentualne zamknięcie placówki doprowadzi do sytuacji, w której część klientów, którym zezwalają na to przepisy prawa unijnego, korzystać będzie z usług niemieckiego urzędu celnego w przygranicznym [...], który otwarty jest od godz. 6 do 22". Pismem z dnia 10 lutego 2011 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] zwrócił się do skarżącego o złożenie wyjaśnień dotyczących podpisania powyższego pisma, bez wymaganego w tym zakresie uprawnienia. W odpowiedzi skarżący powołał się na swe uprawnienia do podpisywania pism kierowanych do terenowych organów samorządowych, które w jego ocenie wynikają z pkt. I.2.26 oraz pkt. II Karty zakresu jego obowiązków i uprawnień. Wskazał ponadto, że w dniu 28 stycznia 2011 r. podczas narady służbowej Dyrektor Izby Celnej zobowiązał go do przekazania informacji o zmianie czasu pracy Oddziału wszystkim jednostkom i instytucjom współpracującym z tą placówką. Przed wysłaniem pisma do Wójta Gminy [...] nie konsultował treści tego wystąpienia z przełożonymi. Był bowiem przekonany, że działa w ramach polecenia Dyrektora Izby [...] z dnia 28 stycznia 2011 r. W odwołaniu od orzeczenia dyscyplinarnego Naczelnika Urzędu Celnego w [...] M.B. zarzucił natomiast błędne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 122 ustawy, brak dowodów potwierdzających dokonanie zarzucanego czynu, brak obligatoryjnych elementów, które winno zawierać uzasadnienie orzeczenia dyscyplinarnego oraz rażącą niewspółmierność kary w zestawieniu z zarzucanym przewinieniem. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej [...] powyższe odwołanie tylko w zakresie kary jest uzasadnione. Rzeczywiście wymierzona celnikowi kara dyscyplinarna jest niewspółmierna do wszystkich okoliczności naruszenia obowiązków służbowych. Uznając ją za zbyt dotkliwą, należało zatem zamiast kary pozbawienia stopnia oficerskiego wymierzyć M.B. karę nagany z ostrzeżeniem. W pozostałym zakresie organ podniesione w odwołaniu zarzuty uznał za niezasadne. W sprawie bezspornym jest, że skarżący w dniu [...] lutego 2011 r., w trakcie pełnienia służby na stanowisku kierownika Oddziału Celnego, skierował do Wójta Gminy pismo. Czynem tym przekroczył nadane mu uprawnienia określone w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 19 stycznia 2010 r. oraz w Regulaminie organizacyjnym Izby Celnej, przez co dopuścił się niedopełnienia obowiązków służbowych. Fakt naruszenia obowiązków służbowych, jak i okoliczności tego naruszenia zostały właściwie wykazane przez Naczelnika Urzędu Celnego, który zebrał i rozważył cały materiał dowodowy. Uzasadnił również pod względem faktycznym i prawnym odrzucenie wniosków dowodowych celnika.

Orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej [...] M.B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wnosząc o uchylenie orzeczeń organów obu instancji, zarzucił: 1) obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 122 pkt 2, art. 166 pkt 1 oraz art. 166 pkt 4 ustawy o Służbie Celnej, tzn. że nieprawidłowo wykonał powierzone mu w dniu 28 stycznia 2011 r. przez Dyrektora Izby Celnej [...] zadania służbowe i wykroczył poza zakres otrzymanego polecenia, 2) złamanie przewidzianego art. 174 k.p.k. zakazu zastępowania zeznań świadka treścią pism, zapisków lub notatek urzędowych poprzez przyjęcie treści wydanego w dniu 28 listopada 2011 r. polecenia wyłącznie na podstawie odręcznej adnotacji Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 16 lutego 2011 r., 3) odrzucenie bez podstawy prawnej oraz uzasadnienia złożonych wniosków dowodowych zmierzających do wyjaśnienia sprawy, mimo że nie zachodziła żadna z okoliczności wymienionych w art. 170 § 1 pkt 1-5 k.p.k., 4) naruszenie naczelnej zasady postępowania dowodowego określonej w § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w z dnia 11 lutego 2010 r. sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych z dnia 11 lutego 2010 r., zgodnie z którą celem postępowania dyscyplinarnego jest zebranie materiału dowodowego i przeprowadzenie czynności dowodowych niezbędnych do wyjaśnienia sprawy; 5) naruszenie podczas postępowania dyscyplinarnego zasady "in dubio pro reo" poprzez nieusunięcie wątpliwości dotyczących treści i okoliczności polecenia wydanego przez Dyrektora Izby Celnej [...] w dniu 28 stycznia 2011 r. oraz dotyczących interpretacji zapisów w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień zobowiązujących do utrzymywania współpracy z organami władzy samorządowej i podpisywania pism w tym zakresie; 6) brak obligatoryjnych elementów uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego, które winno zawierać zgodnie z art. 178 ust. 3 ustawy, tj. wydanie orzeczeń bez odniesienia się do złożonych przez skarżącego wyjaśnień, a także prezentowanych w odwołaniu zarzutów; 6) wydanie orzeczeń dyscyplinarnych przez osoby podlegające wyłączeniu z udziału w sprawie na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 oraz art. 41 § 1 k.p.k.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i odpowiadając na postawione w skardze zarzuty.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), oddalił skargę M.B..

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 122 pkt 2, art. 166 pkt 1 i pkt 4 ustawy o Służbie Celnej jest pozbawiony podstaw. Prawidłowo bowiem ustalono, że skarżący jako Kierownik Oddziału Celnego w [...], kierując w dniu [...] lutego 2011 r. do Wójta Gminy pismo, swym działaniem przekroczył posiadane uprawnienia, określone w Karcie zakresu obowiązków i uprawnień z dnia 19 stycznia 2010 r. oraz w Regulaminie organizacyjnym Izby Celnej [...], przez co dopuścił się niedopełnienia obowiązków służbowych (art. 166 pkt 1 i 4 ustawy). Z Karty zakresu obowiązków i uprawnień skarżącego (pkt.1.2.26) wynika bowiem, że ma on obowiązek utrzymywania stałej współpracy z terenowymi organami administracji rządowej i samorządowej oraz jest uprawniony do podpisywania decyzji, postanowień, zaświadczeń w zakresie spraw prowadzonych w podległej komórce, wynikających z przepisów prawa i Regulaminu organizacyjnego Urzędu. Przedmiotowe pismo nie miało charakteru decyzji, postanowienia lub zaświadczenia wynikającego ze spraw prowadzonych w Oddziale Celnym w [...], lecz stanowiło ocenę zmian organizacyjnych proponowanych przez Szefa Służby Celnej i realizowanych przez Dyrektora Izby Celnej [...]. Nie było ono przy tym wypełnieniem polecenia służbowego, tylko odpowiedzią na wystąpienie z zewnątrz, a do takiego działania skarżący nie posiadał upoważnienia. Dyrektor Izby Celnej [...] w dniu 28 stycznia 2011 r. polecił bowiem skarżącemu, by powiadomił podmioty gospodarcze - klientów Oddziału Celnego w [...] o planowanej zmianie godzin pracy. Zaznaczył przy tym, że zmiana wynika z jednoznacznego polecenia Szefa Służby Celnej i nie podlega dyskusji-negocjacji. W ocenie Sądu I instancji, postępowanie dyscyplinarne bez wątpienia wykazało przekroczenie uprawnień w związku z nieprawidłowym wykonaniem powierzonej czynności służbowej przez sporządzenie pisma na zlecenie organu samorządu terytorialnego.

Niezasadny, zdaniem Sądu I instancji, jest ponadto zarzut złamania przewidzianego w art.174 k.p.k. zakazu zastępowania zeznań świadka treścią pism, zapisków lub notatek urzędowych, poprzez przyjęcie treści wydanego w dniu 28 stycznia 2011 r. na podstawie odręcznej, datowanej na dzień 16 lutego 2011 r., adnotacji Dyrektora Izby Celnej [...]. Skarżący nie podważał faktu sporządzenia omawianego pisma, pozwalało to zaś na uznanie niecelowości przesłuchania Dyrektora Izby Celnej [...], gdyż okoliczność stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia była udowodniona i nie miałaby wpływu na ocenę zachowania skarżącego. Postępowanie karne sądowe od postępowania dyscyplinarnego różni się w sposób oczywisty faktem, że organy pierwszej, jak i drugiej instancji zawsze wchodzą w posiadanie wiedzy o okolicznościach świadczących o niewłaściwym działaniu podległych jednostek oraz istnieniem stosunku zależności służbowej pomiędzy skarżącym, a organem orzekającym. Nie może to jednak uzasadniać konieczności każdorazowego przesłuchania w charakterze świadków osób posiadających tego typu informacje.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie można też uznać, by doszło do naruszenia zasadniczej reguły prawa karnego "in dubio pro reo" wyrażonej w art. 5 § 2 k.p.k. Organy celne bowiem zebrały i należycie rozważyły cały materiał dowodowy, który został zgromadzony w sprawie. Odrzucenie zaś wniosków dowodowych posiadało uzasadnienie zarówno prawne jak i faktyczne. Wnioski te należało bowiem ocenić jako zbędne, bądź niedopuszczalne, gdyż fakty podlegające udowodnieniu, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub dowody były nieprzydatne do stwierdzenia danej okoliczności.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał ponadto zarzut dotyczący braku obligatoryjnych elementów uzasadnienia orzeczenia dyscyplinarnego. Orzeczenie to spełnia bowiem wszystkie wymogi określone w ustawie o Służbie Celnej i rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscyplinarnego w stosunku do funkcjonariuszy celnych z dnia 11 lutego 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił również zarzutu naruszenia prawa poprzez wydanie orzeczeń dyscyplinarnych przez osoby podlegające wyłączeniu z udziału w sprawie, na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 oraz art. 41 § 1 k.p.k. Dyrektor Izby Celnej zlecił tylko właściwemu organowi, jakim był Naczelnik Urzędu Celnego w [...], zbadanie sprawy i pozostawił zupełną niezawisłość Naczelnikowi Urzędu Celnego co do oceny czynu, zakresu postępowania i końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Oczywistym jest, że naczelnicy urzędów celnych i dyrektorzy izb celnych stają się organami dyscyplinarnymi tylko w określonych sytuacjach, a przed wszczęciem postępowania wyjaśniającego lub dyscyplinarnego wykonują swoje obowiązki w ramach nadzoru służbowego oraz przekazują pomiędzy sobą informacje istotne dla prawidłowego funkcjonowania Służby Celnej.

Istota postępowania w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie obowiązków służbowych wymaga precyzyjnego wykazania na czym polega naruszenie obowiązków służbowych. W ocenie Sądu, w sprawie ustalono fakt naruszenia przez skarżącego ciążących na nim obowiązków. Prawidłowo Dyrektor Izby Celnej, oceniając stopień zawinienia oraz okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia obowiązków ciążących na skarżącym, pobudki jego działania, zachowanie przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego, w szczególności dotychczasowy przebieg służby oraz uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy, zwłaszcza te, które mają wpływ na złagodzenie kary na podstawie art. 167 ust. 4 i 6 ustawy o Służbie Celnej, uznał, że orzeczona kara dyscyplinarna nie jest współmierna do wszystkich okoliczności naruszenia obowiązków służbowych i zmienił orzeczenie organu I instancji, wymierzając karę nagany z ostrzeżeniem w miejsce kary pozbawienia stopnia oficerskiego.

W skardze kasacyjnej M.B., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez:

• niewłaściwe zastosowanie art. 122 pkt 2, 166 pkt 1 i 4 ustawy o Służbie Celnej w związku z § 7 ust. 1 pkt 2, § 12 i § 14 ust. 2 pkt 4 Zarządzenia nr 30 Ministra Finansów w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym z dnia 29 października 2009 r. w związku z § 4 pkt 1 ppkt 9 i 10, § 6 ust. 6 Regulaminu Izby Celnej [...] polegające na przyjęciu przez Sąd, że przeprowadzone przez organ dyscyplinarny postępowanie wykazało przekroczenie uprawnień z uwagi na nieprawidłowe wykonaniem powierzonej czynności służbowej.

• niewłaściwe zastosowanie art. 40 § 1 pkt 4 oraz art. 41 § 1 k.p.k. polegające na przyjęciu przez Sąd, że wydanie orzeczeń dyscyplinarnych przez osoby podlegająca wyłączeniu od udziału w sprawie nie stanowiło rażącego uchybienia przepisów postępowania, pomimo że w wydaniu orzeczeń przez organy dyscyplinarne pierwszej i drugiej instancji brały udział osoby podlegające wyłączeniu od udziału w sprawie, tj.: Dyrektor Izby Celnej [...], który zainicjował postępowanie dyscyplinarne, a jedynym przyjętym przez organy orzekające dowodem, który ma wskazywać na treść wydanego skarżącemu polecenia dotyczącego przekazania poza administrację celną informacji o zmianie czasu pracy Oddziału Celnego w [...], była pisemna adnotacja Dyrektora Izby Celnej datowana na dzień 16 lutego 2011 r.; Dyrektor Izby był jedynym faktycznym świadkiem wydania skarżącemu polecenia o przekazaniu informacji dotyczącej zmian organizacyjnych w Oddziale Celnym w [...] na zewnątrz administracji celnej, natomiast Naczelnik Urzędu Celnego w [...], która była faktycznym świadkiem okoliczności, w jakich doszło do przesłania przez skarżącego pisma do Wójta Gminy [...], a ponadto przed wszczęciem postępowania wyjaśniającego, w skierowanej w dniu 10 lutego 2011 r. do M.B. pocztą elektroniczną wiadomości, dokonała jednoznacznej negatywnej oceny działania skarżącego polegającego na podpisaniu pisma nr [...].

• niewłaściwe zastosowanie art. 174 k.p.k. polegające na przyjęciu przez Sąd, że niepodważenie przez skarżącego faktu sporządzenia przez Dyrektora Izby Celnej [...], datowanej na dzień 16 lutego 2011 r. notatki, pozwalało na uznanie niecelowości przesłuchania w charakterze świadka Dyrektora Izby Celnej [...] i nie stanowiło złamania zakazu zastępowania zeznań świadka treścią pism, zapisków lub notatek urzędowych.

• niewłaściwe zastosowanie art. 170 § 1 pkt 2 k.p.k. polegające na przyjęciu przez Sąd, że odrzucenie wniosku skarżącego o przesłuchanie Dyrektora Izby Celnej [...] mogło nastąpić na podstawie tej normy prawnej, podczas gdy okoliczność, która miała być udowodniona miała decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a art. 170 § 2 k.p.k. nie dopuszcza do oddalenia wniosku na tej podstawie, że dotychczasowe dowody wykazały przeciwieństwo tego, co wnioskodawca zamierzał udowodnić. Ponadto dowód, na którym Sąd się oparł, tj. pisemna notatka Dyrektora Izby Celnej [...] był niedopuszczalny w związku z dyspozycją art. 174 k.p.k., który zabrania zastępowania zeznań świadka treścią pism, zapisków lub notatek urzędowych.

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracji publicznej w obu instancjach przepisu postępowania, a mianowicie:

• art. 4 k.p.k. nakazującego badanie i uwzględnianie wszelkich okoliczności sprawy przemawiających na korzyść jak i niekorzyść oskarżonego, art. 7 k.p.k. regulującego sposób oceny wiarygodności dowodów i art. 5 § 2 k.p.k. statuującego zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść oskarżonego, co skutkowało przyjęciem błędnego stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że Dyrektor Izby Celnej [...] jako pierwszy powziął wiadomość o popełnieniu zarzucanego skarżącemu czynu, gdy tymczasem wiadomość tą powziął jako pierwszy Naczelnik Urzędu Celnego w [...]. Na podstawie tak przyjętego ustalenia Sąd błędnie przyjął, że Dyrektor Izby Celnej [...] nie podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu.

• Art. 174 k.p.k. polegające na zastąpieniu dowodu z protokolarnego przesłuchania świadka treścią notatki urzędowej,

• art. 42 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.k. w zw. z art. 338 § 1 i 2 k.p.k. i art. 353 § 1 i 2 k.p.k. poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa do obrony skarżącego, a nieprawidłowości jak odrzucenie wniosków dowodowych stanowiły uchybienie niemające wpływu na treść orzeczenia,

• art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu wydania orzeczenia przez Naczelnika Urzędu Celnego w [...] podlegającego wyłączeniu z udziału w sprawie na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 oraz art. 41 § 1 k.p.k., a także nieodniesienie się do wszystkich kwestii prawnych wymienionych w skardze,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego polegającego na uznaniu, że Dyrektor Izby Celnej [...] wydał skarżącemu polecenie by powiadomił podmioty gospodarcze o planowanej zmianie godzin pracy, gdy tymczasem w aktach brak jest dowodu potwierdzającego treść polecenia, a skarżący w postępowaniu dyscyplinarnym zeznał, że Dyrektor Izby Celnej [...] polecił mu przekazać informację o zmianach organizacyjnych Oddziału Celnego w [...] i pozostawił do jego uznania, w jaki sposób przekaże informację o planowanych zmianach. Na podstawie tak przyjętego ustalenia Sąd zaaprobował błędne stanowisko organów polegające na przyjęciu, że skarżący dopuścił się niedopełnienia obowiązków służbowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwijając podniesione zarzuty, wskazał, że skarżący w toku całego postępowania podnosił, że nie zachodzą żadne przesłanki do uznania, iż nieprawidłowo wykonał powierzone w dniu 28 stycznia 2011 r. zadanie służbowe, wykraczając poza polecenie. Wskazał, że w karcie zakresu obowiązków służbowych zawarte jest upoważnienie dla Kierownika Oddziału Celnego w [...] m.in. do współpracy z organami administracji samorządowej. Oznacza to, że Kierownik Oddziału sporządzając pismo z dnia [...] lutego 2012 r. i działając w zakresie udzielonego przez Naczelnika Urzędu Celnego w [...] uprawnienia, nie naruszył prawa. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że przyjęcie tezy, iż kierownik oddziału celnego nie może podpisywać pism w zakresie nałożonych na niego obowiązków, prowadzi do absurdalnej konkluzji, że w oddziale nie mogą być prowadzone samodzielnie żadne sprawy dotyczące jego regulaminowych zadań, bowiem w trakcie postępowań celnych konieczne jest kierowanie do stron nie tylko decyzji, postanowień czy wezwań ale także różnego rodzaju pism. Podkreślił, że pismo do Wójta Gminy [...], w którym wskazał pewne niekorzystne dla klientów administracji skutki zmian organizacyjnych, mimo że może podlegać negatywnej ocenie, nie musi wypełniać znamion deliktu dyscyplinarnego. Postępowanie dyscyplinarne nie dostarczyło niezbędnych dowodów co do treści polecenia Dyrektora Izby Celnej [...], podczas gdy w toku tego postępowania powinny być sprawdzone wszystkie wersje. Organy i Sąd tymczasem skoncentrowały się na uzasadnieniu wyłącznie jednej tylko hipotezy.

Skarżący kasacyjnie odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a,. podkreślił, że Sąd I instancji ogólnikowo zaaprobował stanowisko organów, bez wyrażenia własnego stanowiska co do ich prawidłowości w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Sąd nie może tylko ograniczyć się do formalnego stwierdzenia czy zarzuty dotyczące konkretnych uchybień miały miejsce czy nie. Sąd nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych przez organ jak i skarżącego oraz wyjaśniać dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe a inne nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa.

W uzasadnieniu wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne kontrola zaskarżonych działań organów administracji publicznej musi polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych doń spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń musi być następnie zamieszczona w pisemnych motywach wyroku. To z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd rzeczywiście przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione oraz nasuwające się na etapie postępowania - niezależnie od tego czy zostały przez skarżącego zasygnalizowane w skardze - muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, mamy do czynienia między innymi w przypadku takiego uzasadnienia, w którym ocena o zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, opubl. baza orzeczeń nsa.gov.pl). Ograniczenie się przez sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji lub jego prostej akceptacji, nie służy realizacji celów sądowej kontroli administracji publicznej. Jeżeli bowiem skarżący dowodząc swoich racji wspiera je określonym rodzajem argumentacji, to sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA we Wrocławiu stwierdził, że podnoszone przez M.B. zarzuty dotyczące naruszenia art. 40 § 1 pkt 4 oraz art. 41 § 1 k.p.k. są niezasadne. Skoncentrował się przy tym wyłącznie na przesłankach wyłączenia Dyrektora Izby Celnej [...]. Natomiast w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego w pozostałym zakresie, a zatem poza jakimikolwiek rozważaniami pozostawił argumenty skarżącego, który konsekwentnie powoływał się na przyczyny wyłączenia od udziału w jego sprawie dyscyplinarnej również osoby pełniącej funkcję Naczelnika Urzędu Celnego w [...].

Sąd I instancji ograniczając się do kwestii wyłączenia Dyrektora Izby Celnej [...] i przyjmując, że nie zachodziły takie przesłanki, nie wyjaśnił w sposób wnikliwy i przekonujący swego stanowiska. Poprzestał w istocie na stwierdzeniu, że rola osoby pełniącej tę funkcję sprowadzała się tylko do przekazywania między jednostkami organizacyjnymi informacji o "zaistniałych negatywnych sytuacjach dotyczących Służby Celnej". Dodał ponadto, że: "Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organów celnych, że Dyrektor Izby Celnej zlecił tylko właściwemu organowi, jakim był Naczelnik Urzędu Celnego w [...], zbadanie sprawy, o której wiedzę uzyskał wcześniej niż organ I instancji, jednakże pozostawił zupełną niezawisłość Naczelnikowi Urzędu Celnego co do oceny czynu, zakresu postępowania i końcowego rozstrzygnięcia sprawy". Z tych ogólnikowych wywodów nie wynika, na podstawie jakich dowodów Sąd nabrał takiego przekonania, w szczególności nie można mieć pewności, czy zapoznał się on i wnikliwie przeanalizował treść adnotacji poczynionej w dniu 16 lutego 2011 r. przez omawiany organ. W adnotacji tej Dyrektor Izby Celnej [...] stwierdził miedzy innymi, że: "Inicjatywa P. B. stanowi przekroczenie jego uprawnień" oraz że "sporządzenie pism o pracy OC/UC na życzenie środowisk zewnętrznych bez wiedzy przełożonych jest nie do przyjęcia". Oznaczać to może, że Dyrektor Izby Celnej [...] przed wszczęciem postępowania dyscyplinarnego w korespondencji kierowanej do Naczelnika Urzędu Celnego w [...] dokonał oceny zachowania się skarżącego, kwalifikując je jako naruszenie uprawnień i wskazując, że takie działania są "nie do przyjęcia". Kwestie te powinny być zatem wnikliwie wyjaśnione oraz omówione przez Sąd I instancji, zwłaszcza że tenże Dyrektor Izby Celnej [...] orzekał w przedmiotowym postępowaniu dyscyplinarnym jako organ II instancji. Takich rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednak nie zawarto. Niedostatek argumentacji w sygnalizowanym zakresie oraz nieustosunkowanie się do części zarzutów dotyczących wyłączenia organów nie mogą być sanowane w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W takim przypadku wadliwość pisemnych motywów orzeczenia Sądu I instancji, musi być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Zauważyć ponadto należy, że zgodnie z art. 187 ustawy o Służbie Celnej w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 ustawy dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Takie odesłanie nie prowadzi do uznania, że postępowanie dyscyplinarne staje się postępowaniem karnym. Oznacza jedynie, że procedura karna ma być stosowana w takim zakresie, jakim określił to ustawodawca w ustawie o Służbie Celnej, odpowiednio - tzn. z uwzględnieniem specyfiki postępowania dyscyplinarnego. Celem takiej regulacji nie jest więc nadanie postępowaniu dyscyplinarnemu cech postępowania karnego, lecz zapewnienie osobie obwinionej praw i gwarancji służących zabezpieczeniu jej interesów w postępowaniu dyscyplinarnym. Postępowanie dyscyplinarne - na co zwracał wielokrotnie uwagę Trybunał Konstytucyjny - jest postępowaniem represyjnym, a w takim postępowaniu prawa i gwarancje procesowe stron muszą być szczególnie respektowane. Uwaga ta odnosi się również do kwestii wyłączenia organu z uwagi na interes procesowy obwinionego i obowiązku szczególnie wnikliwego rozważenia konieczności zastosowania tej instytucji w postępowaniu dyscyplinarnym w konkretnej sprawie.

Zastrzeżenia Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi ponadto argumentacja Sądu w kwestii wniosków dowodowych składanych przez M.B. w toku postępowania dyscyplinarnego. W tym zakresie stanowisko WSA we Wrocławiu ogranicza się w istocie do powielenia dość ogólnikowych wywodów organów i przyjęcia za nimi, że wszystkie wnioski były niezasadne bądź niedopuszczalne, gdyż fakty podlegające udowodnieniu nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub dowody były nieprzydatne do stwierdzenia danej okoliczności. Sąd dodał ponadto, że wszystkie postanowienia w kwestiach dowodowych zostały uzasadnione pod względem prawnym i faktycznym. Tym samym Sąd nie zauważył chyba, że fakt, iż wskazane postanowienia zawierały stosowne uzasadnienie, nie zwalniał organów i Sądu z obowiązku ustosunkowania się do konkretnych zarzutów podnoszonych przez stronę odpowiednio w odwołaniu i skardze sądowej. Postanowienia niezaskarżalne w procedurze dyscyplinarnej podlegają bowiem ocenie przy wydawaniu orzeczeń kończących postępowanie, a w konsekwencji mogą mieć znaczenie także przy sądowej kontroli legalności takich orzeczeń. W rozpoznawanej sprawie istotny może być brak szerszej argumentacji, przede wszystkim, w kwestii wniosku dotyczącego przeprowadzenia dowodu mającego potwierdzać treść i okoliczności wydania skarżącemu w dniu 28 stycznia 2011 r. polecenia służbowego. Przecież nieprawidłowe wykonanie tego polecenia było przedmiotem jednego z zarzutów stawianych skarżącemu. Kwestii tej Sąd I instancji nie nadał należytego znaczenia. Stwierdził jedynie, że skoro skarżący nie podważał faktu sporządzenia "omawianego pisma" (czyli adnotacji z dnia 16 lutego 2011 r.), to należało uznać niecelowość przesłuchania w charakterze świadka Dyrektora Izby Celnej [...]. Tymczasem M.B. rzeczywiście nie kwestionował faktu sporządzenia adnotacji przez powyższy organ, miał natomiast zastrzeżenia do jego treści i dlatego domagał się przesłuchania osoby wydającej polecenie w charakterze świadka. Kwestie te wymagały rozważenia w kontekście regulacji zawartej w stosownych przepisach k.p.a. Brak takich argumentów nie pozwala przyjąć, by stanowisko Sądu w omawianym zakresie zostało dostatecznie i wnikliwie uzasadnione w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem 141 § 4 P.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy. Natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji pozostałych przepisów na obecnym etapie postępowania zakwalifikował jako przedwczesne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i przeanalizować wszystkie zarzuty sformułowane we wniesionej doń skardze, a następnie sporządzić uzasadnienie wyroku zgodnie z wymogami przewidzianymi w art.141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sadowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.