Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3096/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1 art. 145 § 1 pkt 1-8 art. 145a § 1 art. 145b § 1 art. 148 § 1 i 2 art. 149 § 1 i § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2345/18 w sprawie ze skargi R. U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2018 r. nr DSO/WEL-6102-7/2018 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 2345/18 oddalił skargę R. U. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: MSWiA) z 14 czerwca 2018 r. nr DSO/WEL-6102-7/2018 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że w wyniku rozpoznania wniosku M. G. z 25 sierpnia 2008 r. o wymeldowanie R. U. oraz małoletniego S. U. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Przemyślu Prezydent Miasta Przemyśla decyzją z 25 listopada 2008 r. nr SPO.II.51151/109a/08 orzekł o wymeldowaniu R. U. z pobytu stałego ze wspomnianego lokalu. Nie uwzględniając odwołania złożonego przez R. U., Wojewoda Podkarpacki decyzją z 19 stycznia 2009 r. nr O.III.5111-3-141a/08 utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Skarga R. U. na decyzję Wojewody Podkarpackiego została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym postanowieniem z 8 kwietnia 2009 r., II SA/Rz 256/09.

Rozpoznając wniosek R. U. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego z 19 stycznia 2009 r., który został oparty o przyczynę wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 12 października 2011 r. wznowił postępowanie, a następnie nie stwierdzając wystąpienia deklarowanej przyczyny wznowienia, decyzją z 8 grudnia 2011 r. nr O-III.621.129.2011 na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji z 19 stycznia 2009 r. Minister Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania R. U. decyzją z 9 lutego 2012 r. nr DSO/WEL- 6102-8-1/12 utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z 8 grudnia 2011 r. Prawomocnym wyrokiem z 17 grudnia 2012 r., IV SA/Wa 703/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. U. na wskazaną decyzję organu odwoławczego.

Pismem z 21 marca 2018 r., sprecyzowany pismem z 10 kwietnia 2018 r., R. U. w oparciu o przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. powtórnie zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Podkarpackiego z 19 stycznia 2009 r.

Postanowieniem z 14 maja 2018 r. nr O.III.621.1.17.2018 Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz art. 150 k.p.a., a także art. 5 ust. 1 i art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657 ze zm.), dalej: u.e.l., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Podkarpackiego z 19 stycznia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Przemyśla z 25 listopada 2008 r. o wymeldowaniu wnioskodawczyni z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w Przemyślu. Organ w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że rozpatrywany wniosek wyłącznie przywołuje przyczynę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże nie określa sfałszowanych dowodów, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności, wraz z przedłożeniem prawomocnego orzeczenia sądu fakt ten potwierdzającego. Z kolei odnośnie do przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewoda podniósł, że wnioskodawczyni powołała się na wyroki sądowe, które nie mogą stanowić wskazanej przyczyny wznowienia wobec tego, że nie odnoszą się one do okoliczności w sprawie nieznanych, istniejących w chwili wydania decyzji o wymeldowaniu. Ponadto były one już przedmiotem oceny Wojewody Podkarpackiego w 2011 r.

Nie uwzględniając zażalenia R. U., postanowieniem z 14 czerwca 2018 r. MSWiA utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ zażaleniowy przywołał treść art. 149 § 3 k.p.a. i wyjaśnił, odwołując się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wnioskodawczyni w złożonym przez siebie wniosku ograniczyła się wyłącznie do przytoczenia brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., nie wskazując jednak przesłanki wznowienia postępowania, co stanowi przeszkodę formalną wszczęcia postępowania. MSWiA wskazał równocześnie, że wymienione we wniosku o wznowienie wyroki sądów powszechnych o sygn. akt IC 395/06 oraz I NS 124/07 oraz fakt przyznania wnioskodawczyni przez sądy cywilne prawa użytkowania lokalu przy ul. [...] w Przemyślu były znane organom prowadzącym postępowanie w sprawie jej wymeldowania. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Przemyśla z 25 listopada 2008 r. jednoznacznie wynika, że ww. orzeczenia sądowe stanowiły dowód w sprawie. Powołany wyrok Sądu Rejonowego w Przemyślu z 28 października 2016 r., I C 1364/15 o wydanie rzeczy ruchomej nie może być brany pod uwagę jako podstawa wystąpienia o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Podkarpackiego z 19 stycznia 2009 r. w przedmiocie wymeldowania. Organ zażaleniowy zaznaczył równocześnie, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. MSWiA stwierdził, że nawet gdyby mógł uznać, że wskazane wyroki sądów powszechnych stanowią podstawę wznowienia, to z wniosku strony jednoznacznie wynika, iż złożyła ona go z uchybieniem terminu, co stanowi przesłankę formalną uniemożliwiającą wznowienie postępowania.

R. U. złożyła skargę, w której zaskarżyła ww. postanowienie MSWiA i wniosła o jego uchylenie wraz z orzeczeniem o wznowieniu postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. poprzez uznanie, że nie wskazała podstaw do wznowienia postępowania, podczas gdy opisane twierdzenia i fakty w pełni potwierdzają, iż organy prowadzące postępowanie nie wzięły pod uwagę możliwości popełnienia przestępstwa przez inne instytucje oraz tego, że w sprawie pojawiły się nowe fakty i dowody nieznane w chwili wydawania rozstrzygnięć organów I i II instancji.

W odpowiedzi na skargę MSWiA wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona bezzasadna. Sąd I instancji wskazał, że w pierwszej kolejności podzielić należy stanowisko MSWiA w zakresie, w jakim organ przyjął, iż kolejne podanie skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 19 stycznia 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wyrok Sądu Rejonowego w Przemyślu w sprawie I C 395/06 zapadł tymczasem 30 kwietnia 2007 r. Z kolei wyrok tego Sądu w sprawie I C 1364/15 został wydany 28 października 2016 r. (wyrok oddalający apelację strony pozwanej oraz zażalenie skarżącej od tego orzeczenia wydano 16 listopada 2017 r.). Już zatem zestawienie tych dat z dniem złożenia ponownego podania skarżącej o wznowienie (27 marca 2018 r.) prowadzi do wniosku, że w sprawie zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania. Sąd I instancji zwrócił równocześnie uwagę na to, że skarżąca po raz kolejny wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Podkarpackiego, przy czym analiza akt administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych (sygn. akt IV SA/Wa 703/12) wskazuje na zasadniczą zbieżność argumentacji podnoszonej przez skarżącą w sprawie z zarzutami sformułowanymi w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2012 r. (chodzi tu m. in. o orzeczenia wydane w sprawach I C 395/06 oraz I Ns 124/07). Tym samym w sprawie zachodziła, niezależna od kwestii zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a., podstawa do odmowy wszczęcia postępowania. Odnośnie do wyroku Sądu Rejonowego w Przemyślu w sprawie I C 1364/15, który został wydany 28 października 2016 r. (sprawa ta toczyła się z powództwa skarżącej i jej małoletniego syna S. U. przeciwko córkom skarżącej A. G. i P. G. oraz dotyczyła wydania ruchomości) Sąd I instancji stwierdził, że wyrok ten z uwagi na datę jego wydania oraz przedmiot rozstrzygnięcia w sposób oczywisty nie mógł mieć jakiegokolwiek znaczenia z punktu widzenia podstawy wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wniosek ten pozostaje niezależny od oceny, że także powołanie się na tenże wyrok uchybia wymaganiu określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, podzielić należy pogląd sformułowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2011 r., II OSK 2598/10, zgodnie z którym okolicznością uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest takie przedstawienie we wniosku okoliczności wspierających podanie, które nawet bez głębszej analizy, prowadzą do wniosku, że okoliczności te nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania. Jeżeli chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., to zdaniem Sądu, oczywiste jest, że nie stanowi powołania się na nią ogólnikowe zarzucenie "możliwości popełnienia przestępstwa przez inne instytucje". Wątek rzekomych przestępstw popełnionych w trakcie postępowania o wymeldowanie skarżącej z lokalu przy ul. [...] w Przemyślu był bezskutecznie podnoszony przez skarżącą już w pierwszym postępowaniu o wznowienie postępowania.

R. U. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, która powinna zostać uwzględniona w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj. art. 147 k.p.a. wskutek uznania, że w sytuacji, w której strona wniosła skargę o wznowienie postępowania z naruszeniem terminu do jej złożenia, po stronie organu brak jest obowiązku wznowienia postępowania z urzędu w przypadku wystąpienia przyczyn wznowieniowych. Organ administracji zlekceważył fundamentalną zasadę statuującą, że ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest bezwzględnym obowiązkiem organu orzekającego. Powyższe skutkowało faktycznym pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy we wszystkich jej okolicznościach faktycznych i prawnych;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, która powinna być uwzględniona w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracyjny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w następstwie czego nie doszło do dokładnego ustalenia, czy skarżąca opuściła mieszkanie przy ul. [...] trwale i dobrowolnie, czy nie pozostawiła w nim żadnych rzeczy osobistych, nie zostały wyjaśnione okoliczności, iż skarżąca obawiała się o swoje zdrowie i życie. W konsekwencji powyższego Sąd I instancji nieprawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia uznając, że organ dokonał rzetelnej i kompetentnej oceny materiału dowodowego w sytuacji, w której organ nie dokonał czynności koniecznych do wszechstronnego rozpoznania sprawy, a kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były jednostronne i oczywiście błędne;

b) art. 7 i art. 77 § k.p.a. w zw. z art. 35 u.e.l. poprzez niepodjęcie przez organ administracji przed wydaniem decyzji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak ustalenia charakteru i przyczyn opuszczenia przez skarżącą mieszkania przy ul. [...] w sytuacji, w której rozstrzygnięcie kwestii trwałości i dobrowolności opuszczenia lokalu mieszkalnego mieści się w kompetencjach organu administracyjnego prowadzącego sprawę o wymeldowanie z lokalu mieszkalnego. W konsekwencji zaniechania weryfikacji dowodów wskazujących na to, że skarżąca sama, z własnej woli nie wyprowadziła się z mieszkania przy ul. [...] nie doszło do rozpoznania sprawy we wszystkich jej okolicznościach faktycznych i prawnych;

c) art. 145 § 1 i 2 w zw. z art. 147 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zaszły okoliczności pozwalające na wznowienie postępowania w sytuacji, w której fałsz dowodu i tym samym popełnienie przestępstwa było oczywiste w rozumieniu art. 145 § 2 k.p.a. i niezbędne dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego. Organ zaniechał prostego zestawienia dowodu ze stanem faktycznym sprawy, nie zważył, że zeznania skarżącej, jak i wydawane przez sądy powszechne orzeczenia stoją w rażącej sprzeczności z dowodem, który uznano za kluczowy dla sprawy. Powyższe skutkowało bezpodstawnym brakiem wznowienia postępowania z urzędu;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji całokształtu okoliczności wynikających z akt sprawy, a powołanych w pismach kierowanych przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej, jak i na etapie skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a nadto przekroczenia przynależnych uprawnień służbowych i kolejno stanowiącej podstawę wydawania decyzji obarczonych wadami prawnymi oraz pominięcie argumentacji skarżącej w przedmiocie powołanych faktów, okoliczności, wyjaśnień, dowodów skutkujących wadliwością decyzji MSWiA z 14 czerwca 2018 r. oraz poprzedzającego ją postanowienia z 14 maja 2018 r.;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie polegające na braku wskazania relacji przepisów prawa do stanu faktycznego sprawy oraz ograniczenie uzasadnienia w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez organ administracji i jego prostej akceptacji, w szczególności pominięcie i nieustosunkowanie się do argumentacji podniesionej przez skarżącą dotyczącej naruszenia przez organy administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i gruntownego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i tym samym niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, bezkrytyczne uznanie w całości błędnych ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania uprzednio zapadłych decyzji. Powyższe pozwala postawić zarzut przyzwalania na naruszanie przez organy administracyjne prawa procesowego, tj. art. 15 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało faktycznym pozbawieniem strony prawa do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy we wszystkich jej okolicznościach faktycznych i prawnych;

5) art. 35 u.e.l. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca dobrowolnie wyprowadziła się do innego mieszkania, a jej rezygnacja z zamieszkiwania w lokalu była wyraźna.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.) to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wydania jej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako tryb postępowania nadzwyczajnego umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może on prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., II OSK 408/17; wyrok NSA z 8 marca 2018 r., II OSK 2101/17; wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., II OSK 1107/17) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. Odnosząc się do tego ostatniego wymogu, konieczne jest przypomnienie, że art. 148 § 1 k.p.a. kreuje wymaganie, zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania powinno zostać wniesione do organu administracji, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

W kontrolowanej sprawie, według Sądu I instancji, zasadne było odniesienie się przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Podkarpackiego z 19 stycznia 2009 r. do wskazanego w art. 148 § 1 k.p.a. warunku, jako że Sąd przyznał rację MSWiA, że składając pismem z 21 marca 2018 r. podanie o wznowienie postępowania w przedmiocie wymeldowania skarżąca uchybiła miesięcznemu terminowi umożliwiającemu jej wystąpienie o weryfikację ww. decyzji. W złożonej skardze kasacyjnej jej autor nie sformułował zarzutów, które bezpośrednio podważałyby prawidłowość oparcia się przez Sąd I instancji na tego rodzaju ustaleniu. W sytuacji, gdy stanowiło ono zasadniczą przyczynę uznania przez Sąd zaskarżonego postanowienia MSWiA z 14 czerwca 2018 r. za zgodne z prawem, odstąpienie przez autora skargi kasacyjnej od uznania go za sporne, z czym koresponduje uczynienie przedmiotem zarzutów kwestii zasadniczo nieistotnych względem wskazanego zagadnienia, nie mogło prowadzić do przyznania skuteczności wniesionej skardze kasacyjnej.

Argumentacja skargi kasacyjnej obejmująca zarzutem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz § 2 w zw. z art. 147 k.p.a. powołuje się na wadliwości obciążające ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie stwierdzenia, że skarżąca w sposób dobrowolny i trwały opuściła lokal mieszkalny przy ul. [...] w Przemyślu, brak jest jednakże przy jej formułowaniu jakiegokolwiek odniesienia się do wymagań formalnych, jakie muszą być spełnione, by organ mógł zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zagadnienie to tymczasem ma charakter kluczowy, zważywszy na przyjętą przez ustawodawcę w rozdziale 12 Działu II k.p.a. koncepcję etapowości sprawy wznowienia postępowania.

Autor skargi kasacyjnej zaakcentował, że ma nieodparte wrażenie, iż przy kwestiach rozważanych w toku kontroli legalności postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania Sąd I instancji "zasłania się datami, sztywnymi terminami nie zważając na społeczne przeznaczenie prawa", co, zdaniem skarżącej, pozostaje błędem, albowiem "wykładnia przepisów w oparciu o formalizm a nie praktyczną logikę i zasady doświadczenia życiowego wypacza zasady działania wymiaru sprawiedliwości". Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje tak wyrażonego stanowiska, ponieważ - wbrew odmiennemu poglądowi skarżącej - formalizm procesowy pozostaje nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania. Dzięki niemu możliwe jest ukształtowanie w sposób przewidywalny biegu postępowania. Pełni on jednocześnie rolę gwarancyjną, zabezpieczając strony przed podejmowaniem w postępowaniu rozstrzygnięć arbitralnych. Z tego punktu widzenia nie ma podstaw, by podważać sens przepisów przewidujących spełnienie przez stronę określonych wymagań stawianych czynnościom procesowym, w szczególności wymagań co do formy i czasu ich dokonywania, oraz określających rygory procesowe przewidziane na wypadek ich niedochowania. W wyroku z 10 grudnia 2019 r., SK 16/19, OTK ZU A/2019, poz. 71 Trybunał Konstytucyjny zauważył, że z uwagi na to, iż każdy spór powinien zostać na określonym etapie postępowania zakończony ostatecznym, skutecznym i niepodważalnym rozstrzygnięciem, a równocześnie istnieje ryzyko, że niektóre tego typu rozstrzygnięcia mogą zostać wydane z naruszeniem prawa albo na podstawie nieodpowiadających rzeczywistości ustaleń faktycznych obowiązkiem ustawodawcy jest przyjęcie rozwiązań zapewniających poszanowanie powagi rzeczy osądzonej w stosunku do tych rozstrzygnięć, które są oparte na prawdziwych ustaleniach faktycznych oraz wydane zgodnie z prawem. Terminy dokonywania czynności procesowych należą do tego rodzaju wymagań, które umożliwiają przeprowadzenie postępowania w celu korekty wadliwego rozstrzygnięcia, zapewniając równocześnie jednak stabilność stosunków prawnych ukształtowanych na jego podstawie. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. wprowadzający zawity termin jednego miesiąca od dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania na złożenie podania o wznowienie realizuje powyższą zasadę. Dochowania należytej staranności przez stronę zainteresowaną przeprowadzeniem weryfikacji prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym, jej zdaniem, wadliwością nie można uznać za nadmierne wymaganie procesowe.

Należy podkreślić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zamieścił rzeczowe uzasadnienie stanowiska przyjmującego, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie, któremu nie mogła zostać nadana skuteczność procesowa. Twierdzenie, że wyjaśnienie to narusza art. 133 § 1 p.p.s.a., jak również uchybia logice i zasadom doświadczenia życiowego jest w całości nieuprawnione. Nie można mu również zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie znajduje potwierdzenia pogląd, że sporządzone uzasadnienie wyroku cechuje się brakami, a przy tym oparte zostało na powieleniu stanowiska zajętego w sprawie przez organ i jego prostej akceptacji. Taki wniosek razi swoją jednostronnością.

Poza sporem pozostaje, że w odniesieniu do przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., konieczne jest łączne zaistnienie trzech warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej powinno mieć miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; po drugie, sfałszowanie dowodu powinno zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i po trzecie, fałszywy dowód powinien stanowić podstawę ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na podstawie, że dowód okazał się fałszywy, jeżeli nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 145 § 2 k.p.a., zobowiązana jest przedłożyć dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany, przy czym czynność ta powinna być dopełniona w przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. terminie. W zakresie powoływanej przez skarżącą okoliczności polegającej na "rozbieżności podpisów na dokumentach znajdujących się w aktach sprawy" nie budzi wątpliwości, że żaden ze wskazanych wyżej warunków dopuszczalności wznowienia w sprawie nie został przez stronę spełniony.

Pomijając kwestię niedochowania terminu i niczym nieuprawnionego założenia, że niezbędność wznowienia w sprawie powinna być odnoszona do uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego, konieczne jest przypomnienie, że zarzut oparcia się w sprawie na dokumentach zawierających sfałszowany podpis M. G. został przez skarżącą już podniesiony we wniosku o wznowienie postępowania z 7 lipca 2011 r., który został merytorycznie rozpatrzony decyzją ostateczną z 9 lutego 2012 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja ta podlegała również kontroli sądowej, co sprawia, że tak zasada niedopuszczalności żądania rozpatrzenia sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, jak i związanie oceną prawną Sądu I instancji (art. 170 p.p.s.a.) uniemożliwiają przyjęcie, że kwestia, która został już prawnie rozstrzygnięta, mogła ponownie podlegać merytorycznemu rozważeniu, a tym bardziej odmiennej ocenie, o co wniosła skarżąca. W tym zakresie wniosek o wznowienie pozostawał niedopuszczalny. Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na tę okoliczność, niemniej nie znalazła ona żadnego odzwierciedlenia w konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej. Dostrzegana przez skarżącą sytuacja związana z tym, że jej argumentacja o niejasności przeprowadzonego postępowania w przedmiocie wymeldowania "za każdym razem była ignorowana" powinna nakierowywać autora skargi kasacyjnej na to, by wyjaśnić, jakie konsekwencje sytuacja ta wywołuje na możliwość wznowienia na przytaczanej podstawie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Podkarpackiego, nie powinna natomiast prowadzić do zarzucania organom orzekającym "rażącej ignorancji w analizie" zgromadzonego materiału dowodowego.

Nie może budzić wątpliwości, że wymienione we wniosku o wznowienie wyroki sądów powszechnych dotyczące przywrócenia utraconego posiadania lokalu mieszkalnego, a także podziału majątku wspólnego po orzeczonym rozwodzie, niezależnie od powołania się na nie z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a., były znane organom prowadzącym postępowanie w sprawie jej wymeldowania. Z akt sprawy wynika, że wielokrotnie skarżąca się na nie powoływała i ich kopie dołączała do składanych pism. Pozostałe dokumenty załączone do wniosku, w tym wyrok Sądu Rejonowego w Przemyślu z 28 października 2016 r., I C 1364/15, dotyczące kwestii wydania rzeczy ruchomych z lokalu z podanej przyczyny również nie mogły być brane pod uwagę przez organy jako potwierdzenie powołania się przez stronę skutecznie na przyczynę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można poza tym nie zwrócić uwagi na to, że skarżąca na fakt pozostawienia swoich rzeczy w lokalu wielokrotnie powoływała się w toku postępowania w sprawie wymeldowania zakończonego decyzją z 19 stycznia 2009 r., załączając nawet na tę okoliczność dokumentację fotograficzną, co uniemożliwiało twierdzenia skarżącej w tym zakresie poddać merytorycznemu wyjaśnieniu we wznowionym postępowaniu.

Ta część argumentacji skargi kasacyjnej, która łączy się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wiąże przypisywane Sądowi I instancji naruszenie prawa z zaakceptowaniem sytuacji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane, pomimo że organy nie zbadały stanu faktycznego sprawy meldunkowej, a w szczególności nie ustaliły charakteru i przyczyn opuszczenia przez skarżącą lokalu mieszkalnego. Poczynione już wyżej uwagi wyjaśniają, dlaczego taka argumentacja nie może być uważana za poprawnie sformułowaną. W granicach sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem MSWiA Sąd I instancji nie mógł poddać kontroli materiału dowodowego i dokonać weryfikacji dowodów potwierdzających dobrowolne opuszczenie przez stronę lokalu, w tym wypowiadać się odnośnie do ich wiarygodności.

Odmawiając wznowienia postępowania, a więc podejmując rozstrzygnięcie formalne, organy nie stosowały przepisów prawa materialnego kształtujących sprawę wymeldowania danej osoby z pobytu stałego w określonym lokalu, odnosząc je do sytuacji skarżącej. Odwołanie się przez autora skargi kasacyjnej do art. 35 u.e.l., który miałby zostać niewłaściwie zastosowany z uwagi na bezpodstawne uznanie, że skarżąca dobrowolnie wyprowadziła się z lokalu, w całości abstrahuje od tego wniosku. Zarzut skarżącej pomija równocześnie potrzebę uwzględniania w sprawie właściwej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, które w trybie wznowienia postępowania miałoby zostać zakwestionowane. Jeżeli skarżąca przyjmuje, że wydając decyzję z 19 stycznia 2009 r., organ dopuścił się naruszenia normy określającej, w jakich warunkach możliwe jest wymeldowanie osoby z pobytu stałego w lokalu, to niewątpliwie normy tej nie można było wiązać z przepisem ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, a więc aktu prawnego, który wszedł w życie po zakończeniu wskazanego postępowania.

Nieuzasadniony charakter ma zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. łączony z uznaniem, że Sąd I instancji wadliwe oddalił skargę na postanowienie MSWiA w sytuacji, gdy naruszenie przez skarżącą terminu do wystąpienia o wznowienie postępowania nakładało na organ obowiązek wznowienia postępowania z urzędu. Poglądu tak sformułowanego Naczelny Sąd Administracyjny nie może podzielić. Przepis art. 147 k.p.a. stanowi, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Organ stosownie do tego przepisu, powinien podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, gdy ma świadomość istnienia podstawy do wznowienia postępowania. Powinno to nastąpić poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu. W sprawie, w której zostało wydane kontrolowane postępowanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Podkarpackiego z 19 stycznia 2009 r. zażądała jednak skarżąca. Zatem w tejże sprawie zasadniczą kwestią było zbadanie dopuszczalności tego wniosku pod kątem wskazania przesłanek wznowienia i dotrzymania terminu do wniesienia wniosku wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Te zagadnienia objął swoim rozważeniem MSWiA i brak jest powodów, by w sytuacji, gdy organ nie stwierdził warunków umożliwiających wznowienie postępowania na wniosek skarżącej, legalność wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a., mogła być wiązana z innymi okolicznościami.

Na gruncie przepisów k.p.a. nie zachodzi możliwość sformułowania zasady, zgodnie z którą obowiązkiem organu jest wznowienie z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną celem zweryfikowania przyczyn wznowieniowych wskazanych przez stronę, gdy do wszczęcia tego postępowania na jej wniosek nie może dojść, albowiem strona dopuściła się uchybienia terminowi określonemu w art. 148 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony należy uznać pogląd, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu. Takie stanowisko było formułowane przed reformą Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzającą dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne (por. wyrok NSA z 27 marca 2002 r., II SA 2791/00) i zostało ono w pełni podtrzymane w najnowszym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., II OSK 2216/21; wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2697/20; wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., II OSK 2129/18; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., I OSK 2162/17; wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 804/16; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., II OSK 484/17; wyrok NSA z 7 maja 2015 r., II OSK 2877/14; wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2487/11). To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wyłącznie wówczas, gdy ustalenia, którymi dysponuje organ, dają podstawę do przyjęcia, że postępowanie zakończone wydaną przez niego decyzją obarczają wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 pkt 1-3, 5-8 k.p.a. Do wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu nie jest więc wystarczające subiektywne przekonanie strony, że organ tak właśnie powinien postąpić. Żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie, co przekłada się na stanowisko, że w żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą czynienia zarzutu wskazującego na wadliwość postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania na wniosek strony z powodu uchybienia przez nią terminowi do złożenia takiego żądania (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 2721/20).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.