Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 140/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par.1 , par. 1A ,  par. 1B
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. B., M. B. i W. B. na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania i załatwienia wniosku I. B., M. B. i W. B. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie przebudowy budynku magazynowego na działce numer ewidencyjny [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...] - w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza organowi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących I. B., M. B. i W. B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 listopada 2015 r. I. B., M. B. oraz W. B. (dalej jako "skarżący") złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "PINB w [...]") w sprawie remontu budynku magazynowo-garażowego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w dniu [...] października 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] wpłynął wniosek I. B., M. B. i W. B. w sprawie przebudowy budynku magazynowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...].

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w [...] o przesłanie dokumentacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę znak: [...] z dnia [...] maja 1991 r.

Po otrzymaniu ww. projektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] pismem z dnia [...] lutego 2014 r. wezwał właścicieli nieruchomości – A. C. i P. W. do złożenia wyjaśnień w omawianej sprawie.

A. C. w dniu [...] marca 2014 r. oświadczyła, że ok. 3 lat temu wykonywany był remont przedmiotowego budynku. Roboty te według oświadczenia inwestora polegały na poprawie estetyki i wyglądu obiektu. Wykonana została naprawa dachu, który przeciekał, ocieplenie i tynkowanie elewacji (malowanie), wymiana uszkodzonych drzwi na nowe, a budynek pozostał w starym obrysie i nie został rozbudowany.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie remontu przedmiotowego budynku magazynowo-garażowego.

W dalszej kolejności PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] nałożył na A. C. i P. W. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku.

Inwestor w dniu [...] maja 2014 r. złożył wymaganą ekspertyzę techniczną.

I. B., M. B. i W. B. pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego w związku z wnioskiem z dnia [...] października 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadne i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego w [...] 30-dniowy termin (licząc od dnia doręczenia niniejszego postanowienia) na zakończenie postępowania w sprawie remontu budynku magazynowo-garażowego usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w [...].

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2015 r. I. B., M. B. i W. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Jednocześnie skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarga na bezczynność organu zarejestrowana została pod sygn. akt VII SAB/Wa 140/15, zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania pod sygn. akt VII SAB/Wa 141/15.

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan sprawy wskazując jednocześnie, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]. Organ wskazał, że do organu nadzoru budowlanego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budynku magazynowego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Zdaniem PINB w [...] zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma bardzo istotny wpływ na charakter prowadzonego w PINB w [...] postępowania administracyjnego, gdyż rozstrzygnięcie zagadnienia legalności istniejącego budynku będzie wyznaczało tryb dalszego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy o sygn. akt VII SAB/Wa 141/15 i VII SAB/Wa 140/15 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia oraz prowadzić postępowanie pod sygn. akt VII SAB/Wa 140/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga jest uzasadniona.

Rozpatrując skargę na bezczynność organu Sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazać należy, że zgodnie za art. 52 § 1 ww. ustawy warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W myśl przepisu art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Oceniając w dalszym ciągu zasadność skargi na bezczynność organu należy przypomnieć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. To rozstrzygnięcie natomiast powinno nastąpić niezwłocznie.

Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Takie brzmienie, powyższy przepis, uzyskał z dniem 17 maja 2011 r. w wyniku jego nowelizacji dokonanej ustawą z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Konstrukcja tego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

Podkreślić należy, że w poprzednim stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych bezczynność organu była utożsamiana zarówno z niepodjęciem w ustalonym terminie przez organ żadnych czynności w sprawie, jak i z nie zakończeniem w terminie postępowania mimo podejmowania czynności w postępowaniu.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , nie budzi wątpliwości Sądu, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym w sprawie niniejszej termin na wydanie decyzji wynosił 30 dni licząc od daty wpływu wniosku o wszczęcie postępowania ([...] październik 2013r.).

Należy zauważyć, iż dopiero w dniu [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie remontu przedmiotowego budynku magazynowo-garażowego, pomimo, iż wniosek został złożony blisko pięć miesięcy wcześniej.

Po wykonaniu przez inwestorów obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i przedłożeniu w dniu [...] maja 2014 r. wymaganej ekspertyzy technicznej, następuje kolejny prawie półtoraroczny okres bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ , który dopiero w dniu [...] listopada 2015r. zawiesza postępowanie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB Nr [...] z [...] lipca 2013r. utrzymujacej w mocy decyzję PINB Nr [...] z [...] kwietnia 2013r. umarzającą postępowanie w sprawie budynku magazynowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie pięciomiesięczna bezczynność ( od daty wydania decyzji Głownego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB Nr [...] z [...] lipca 2013r. )– jest naganna i nosi także cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisu art.35 kpa można bowiem uznać jego oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA).

Taki brak aktywności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w rozpoznaniu sprawy miał , w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie miejsce.

Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2440/15 Naczelny Sad Administracyjny wyjaśnił, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w odniesieniu do przewlekłości postępowania, należy rozumieć takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie rozpoznawanej sprawy administracyjnej.

W szczególności chodzi tu o przypadki przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie mają uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. NSA podkreśliło, że przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie podejmuje czynności niezbędnych do załatwienia sprawy lub dokonuje czynności zbędnych (niepotrzebnych) do jej załatwienia, a więc wtedy gdy tylko pozoruje swoją aktywność.

Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt III sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lub zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu, lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Skład orzekający uznał, że grzywna w kwocie 1000 zł będzie adekwatna do stwierdzonych naruszeń i zdyscyplinuje organ do działania zgodnego z prawem. Stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca nie określił minimalnej kwoty grzywny, pozostawiając sądowi miarkowanie wysokości nakładanej kary w zależności od stopnia winy organu oraz stanu sprawy w dacie rozpatrywania przez sąd skargi.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot na rzecz skarżących od organu uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.