Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1869/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, U. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Go 107/06 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązku oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. ([...]), wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 107/06) uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) dalej zwanej Prawem budowlanym, nałożył na U. P. obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni od doręczenia niniejszej decyzji – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której zlokalizowany jest pawilon usługowy położony w R. przy ul. D.

Następnie na wniosek U. P. postanowieniem z dnia 30 września 2004 r. na podstawie art. 97 § 1 k.p.a postępowanie zostało zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przez właściwy Sąd spornego stanu władania nieruchomością, na której przy ul. D. w R. został wybudowany przez U. P. pawilon usługowy.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt [...] zniesiono współwłasność nieruchomości (działki nr 187/33 i 187/34) położonej w R. przy ul. D., dzieląc ją na cztery działki wg projektu podziału przygotowanego przez biegłego, przyznając poszczególne działki (E,F,G,H) poszczególnym osobom fizycznym będącym dotychczas współwłaścicielami tej nieruchomości.

Sąd Okręgowy w G. w wyniku rozpoznania apelacji, postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt [...] zmienił zaskarżone postanowienie w ten sposób, że:

- oddalił wniosek o zniesienie współwłasności niezabudowanej stanowiącej działki nr 187/33 i nr 187/34 położonej w R. przy ul. D.,

- określił sposób korzystania z ww. działek zgodnie ze sporządzonym przez biegłego planem w ten sposób, że poszczególne działki oznaczone literami H,G,F,E, przyznał do wyłącznego korzystania poszczególnym współwłaścicielom, w tym działkę oznaczoną literą E przyznał do wyłącznego korzystania U. P.

Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2005 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjął wcześniej zawieszone postępowanie w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie pawilonu usługowego, wybudowanego przez U. P. w R. przy ul. D., do stanu zgodnego z prawem.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał U. P. rozbiórkę pawilonu usługowego położonego w R. przy ul. D. na nieruchomości nr ewid. 187/34. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż U. P. nie dostarczyła dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast prawo do wyłącznego korzystania nie jest równoznaczne z prawem do dysponowania nieruchomością w rozumieniu kodeksu cywilnego, prawa budowlanego.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim po rozpatrzeniu odwołania U. P. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wykonaniu przez U. P. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnia, iż postanowieniem Sądu Okręgowego w G. z dnia 15 kwietnia 2005 r. zniesiono współwłasność nieruchomości działek nr 187/33 i 187/34 i ustanowiono na jej terenie cztery, szeregowo wydzielone działki dla każdego z czterech poprzednich współwłaścicieli. Działkę skrajną oznaczoną lit. E Sąd Okręgowy przyznał do wyłącznego korzystania U. P. Z projektu podziału działek stanowiącego załącznik do postanowienia wynika, że działka E jest działką zabudowaną. Wydane przez Sąd Okręgowy postanowienie jest dowodem jednoznacznie potwierdzającym stan własności terenu zabudowanego przez U. P. pawilonem usługowym i tym samym określającym jej wyłączne prawo do tego terenu.

Powyższe w ocenie organu odwoławczego, stanowi dowód, iż nałożony na U. P. obowiązek, poprzez doręczenie organowi w dniu 24 maja 2005 r. ww. postanowienia Sądu Okręgowego w G. został wykonany.

W skardze do Sądu administracyjnego na powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. W. K. nie zgadza się ze stanowiskiem Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem postanowienie Sądu Okręgowego w G. nie daje U. P. prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu Prawa budowlanego. Postępowanie to nie doprowadziło do zniesienia współwłasności nieruchomości, na której jest pawilon usługowy U. P.. Istniejący stan prawny, zgodnie z art.199 k.c., do wzniesienia na tej nieruchomości obiektu budowlanego, wymaga nadal zgody wszystkich współwłaścicieli, bowiem jest to czynność przekraczająca zwykły zarząd. U. P. w dalszym ciągu nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w związku z czym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. jest zgodna z art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2006 r., w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż prawomocnym postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2005 r. Sąd Okręgowy w G. oddalił wniosek o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości i określił sposób korzystania z niej tak, że działka oznaczona lit. E została przyznana do wyłącznego korzystania U. P. Ponieważ nie zniesiono współwłasności to działka ta nadal stanowi przedmiot współwłasności.

Wydzielenie części działki do wyłącznego użytku oznacza, że istnieje domniemanie, że temu współwłaścicielowi przypadają pożytki i dochody z działki w sposób niepodzielny. Ten któremu przyznano do używania ściśle określoną działkę gruntu ma prawo do wyłącznego pobierania korzyści, jakie nakład poczyniony na tę działkę przynosi.

Zarówno orzeczenie sądu, jak i porozumienie współwłaścicieli w sprawie podziału rzeczy wspólnej do korzystania może mieć różny zasięg. Prawo współwłaściciela do zabudowy wydzielonej na jego rzecz części nieruchomości zależy od tego, czy współwłaściciele (ale i sąd w postanowieniu dotyczącym podziału quoad usum) dokonując fizycznego podziału nieruchomości do korzystania, godzili się na zabudowę poszczególnych działek (orzeczenie Sądu Najwyższego z 14 listopada 1963 r. III CR 81/63, OSN 1964, nr 9, poz. 189). W niniejszej sprawie takiej zgody nie wyrażono. Nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że wystąpienie o pozwolenie na budowę na działce stanowiącej współwłasność powinno być poprzedzone zgodą wszystkich współwłaścicieli jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu rzeczą (art. 199 kodeksu cywilnego).

Wyłączne prawo korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność nie jest tożsame z prawem do dysponowania taką nieruchomością. Prawomocne postanowienie sądu o podziale nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot współwłasności do wyłącznego korzystania przez współwłaścicieli wydzielonych części nieruchomości niezawierające rozstrzygnięcia o uprawnieniu współwłaściciela do wykonywania robót budowlanych nie rodzi prawa do dysponowania nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane.

Wszelkie czynności przekraczające zwykły zarząd (a do takich należy m.in. budowa obiektu budowlanego) wymagają zgody współwłaścicieli. Sam podział quoad usum, a więc wyłącznie do korzystania a nie dysponowania rzeczą wspólną nie może braku tej zgody zastąpić. Należało zatem uznać, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego art. 3 pkt 11 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.

1. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze kasacyjnej zarzuca zaskarżonemu wyrokowi "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez ustalenie, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obiektu wybudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na usunięcie z obrotu prawnego tej decyzji przez stwierdzenie nieważności, wiąże się z koniecznością uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli działki stanowiącej współwłasność na zabudowę jej tym obiektem".

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wnosi się o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność, że w wydanym postanowieniu Sądu Okręgowego w G. Sąd nie orzekł o uprawnieniu współwłaściciela do wykonywania robót budowlanych, pozostaje bez wpływu na ocenę, czy został przez inwestora wykonany obowiązek, dotyczący przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością, Bowiem w chwili wydania ww. postanowienia, wydzielona do korzystania na rzecz inwestora omawianego obiektu część nieruchomości była już zabudowana tym obiektem. Tym samym prawomocne postanowienie Sądu dotyczyło prawa do wyłącznego korzystania z części działki zabudowanej spornym obiektem. W niniejszej sprawie obiekt budowlany będący częścią składową nieruchomości położony jest na działce będącej przedmiotem prawa współwłasności. Sąd Okręgowy w G. postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2005 r. dokonał podziału quoad usum określając sposób korzystania z nieruchomości (działki nr 187/33 i 187/34). Tym samym Sąd wydzielił poszczególnym współwłaścicielom do wyłącznego użytkowania części nieruchomości wspólnej. Prawomocne orzeczenie Sądu zastąpiło więc zgodę współwłaścicieli na dokonanie podziału i możliwość korzystania z nieruchomości budowlanej znajdującej się na wspólnej nieruchomości.

2. U. P. reprezentowana przez pełnomocnika, w skardze kasacyjnej do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 sierpnia 2006 r. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przez pozostawienie poza rozważaniami Sądu I instancji istotnych dla sprawy okoliczności wiążących się z zakresem uprawnienia U. P. do wyłącznego korzystania z działki "E",

- prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 11 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 199 k.c., przez błędną wykładnię, zgodnie z którą przyznanie działki "E" do wyłącznego korzystania U. P. nie rodzi prawa do dysponowania tą działką na cele budowlanego, a także art. 206 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się pominięciem powołanego przepisu.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wnosi się o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

- ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi W. K.,

- zasądzenie od W. K. na rzecz U. P. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne, W. K. wnosi o oddalenie skarg oraz o zasądzenie od wnoszących skargi kasacyjne na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi kasacyjne pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, gdyż opierają się na błędnych założeniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa ani poglądach doktryny czy też w orzecznictwie.

Bezspornym jest, że przdmiotowa działka oznaczona literą "E" w postanowieniu Sądu Okręgowego w G. z dnia 15 kwietnia 2005 r. stanowi współwłasność i tego stanu, nie zmieniło ww. postanowienie czego nie przyjmują bądź nie chcą przyjąć do wiadomości wnoszący skargi kasacyjne. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. (str. 2) Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pisze : "Powyższe postanowienie stanowi o zniesieniu współwłasności nieruchomości działek nr 187/33 i 187/34"..., co jest ewidentnie sprzeczne z pkt 1 ppkt 1 ww. postanowienia.

Jeżeli więc wyciąga się wnioski w oparciu o fałszywe założenia, niemające odzwierciedlenia w dokumentach, to trudno oczekiwać aby wnioski te były prawdziwe. Omawianym postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 15 kwietnia 2005 r., dokonano jedynie podziału nieruchomości pomiędzy jej współwłaścicieli, przyznając im określone działki do wyłącznego korzystania. Jest to tzw. podział quoad usum, który z natury swej rodzi jedynie skutki w sferze obligacyjnej, nie zmienia zaś stosunków własnościowych. Podział taki może nastąpić w drodze stosownej umowy (porozumienia), zawartej pomiędzy współwłaścicielami lub na podstawie orzeczenia sądu. W jednym i drugim przypadku tak dokonany podział quoad usum i jego zakres, jest uzależniony od zgody wszystkich współwłaścicieli i musi jednoznacznie wynikać z umowy lub z orzeczenia sądu, nie może być domniemywany, czy też dorozumiany. Podział taki jest czynnością zwykłego zarządu. Nie ma wątpliwości, że w niniejszej sprawie umowa taka nie została zawarta pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości i dokonany podział quoad usum, oparty jest jedynie na wcześniej powołanym postanowieniu Sądu Okręgowego, a z niego nie wynika, aby któremuś z współwłaścicieli przysługiwało prawo zabudowania wydzielonej dla niego części nieruchomości. Skoro w ww. postanowieniu Sądu wyraźnie nie sprecyzowano, iż poszczególni współwłaściciele na przyznanych im do wyłącznego korzystania działkach mają prawo do zabudowy, to nie można takiego prawa domniemywać. Nie można też takich konsekwencji wywodzić z faktu, że projekt podziału nieruchomości, na którym zaznaczono na działce "E" istniejący pawilon U. P., stanowi załącznik do postanowienia Sądu Okręgowego w G.. Błędne jest też przekonania skarżących, że skoro postanowienie Sądu było wydane już po wzniesieniu na nieruchomości pawilonu U. P., tym samym obejmowało ono prawo do wyłącznego korzystania z części nieruchomości zabudowanej spornym obiektem. Gdyby tak było, to przyjmowało by się możliwość legalizacji w drodze czynności cywilnoprawnych obiektów budowlanych, wzniesionych z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 15 kwietnia 2005 r. dokonało podziału nieruchomości na poszczególne działki, przyznając je do wyłącznego korzystania poszczególnym współwłaścicielom, w tym również U. P., jednak nie oznacza to prawa do zabudowy działek i akceptacji istniejącego na działce "E" pawilonu. W związku z powyższym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów art. 199 i art. 206 k.c. Zabudowa działki bez wątpienia jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. wymaga więc zgody wszystkich współwłaścicieli i tego nie zmieniło postanowienie Sądu.

Nie jest też prawdą, że sąd I instancji nie dokonał egzegezy postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 15 kwietnia 2005 r. Sąd prawidłowo i dostatecznie wyjaśnił, jak należy rozumieć to postanowienie i jakie ono ma znaczenie w omawianej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie opiera się na powszechnie znanej wykładni przepisów Kodeksu cywilnego (art. 199, 201, 2006), wynikającej z komentarzy do tego kodeksu i z orzecznictwa. Trudno więc to uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli pełnomocnik U. P. nie zgadzał się z interpretacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ww. postanowienia Sądu Okręgowego, powinien wystąpić do tego Sądu o dokonanie wykładni. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał takich wątpliwości, dziwić jedynie może, że pełnomocnik skarżącej ma takie wątpliwości. Błędnie przyjmuje się w skardze kasacyjnej U. P., że praktycznie prawo współwłasności w zakresie dysponowania nieruchomością, jest równe prawu własności (art. 140 k.c.) i to Sąd w postanowieniu o ustanowieniu podziału guoad usum, powinien wyraźnie określić takie ograniczenia, a skoro tego nie uczynił, to nie wolno takich ograniczeń domniemywać. Jest dokładnie odwrotnie i to każdy posiadający elementarne wiadomości z zakresu prawa cywilnego powinien wiedzieć, że współwłasność ma się tak do własności, jak brzmienie art. 199 k.c. do brzmienia art. 140 k.c., a różnice pomiędzy tymi przepisami są widoczne, "gołym okiem", nawet nie dla prawnika. W związku z tym w orzeczeniu sądu ustanawiającym podział nieruchomości quoad usum, zakres uprawnień poszczególnych współwłaścicieli, jest tylko taki jaki wynika wprost z sentencji i nie można dokonywać interpretacji tej części orzeczenia w sposób rozszerzający, który naruszałby przepisy prawa o współwłasności. Z faktu, że Sąd dokonując podziału nieruchomości uwzględnił fakt, że na działce "E" stoi pawilon i w związku z tym przyznał ją do wyłącznego korzystania. U. P. , nie wynika nic poza tym, gdyż podzielona nieruchomość gruntowa pozostaje w dalszym ciągu współwłasnością z wszelkimi tego konsekwencjami a pawilon stojący na działce "E" jest własnością U. P. Nie można też mówić, że działka oznacza lit. "E" "została leganie zabudowana", jeżeli by tak było to nie toczyłoby się postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego.

Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie, jak i dla Sądu i instancji, nie ma wątpliwości, że na mocy postanowienia Sądu Okręgowego w G.. z dnia 15 kwietnia 2005 r. U. P., nie uzyskała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Tym samym przedstawienie powyższego postanowienia organowi, nie stanowiło wykonania obowiązku nałożonego na inwestora decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. Wobec tego wydanie decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. przez ww. organ, nakazującej rozbiórkę przedmiotowego pawilonu było zgodne z przepisem art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Natomiast z naruszeniem powyższych przepisów została wydana zaskarżona decyzja Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2005 r. tak jak to ocenił Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

W związku z powyższym całkowicie bezpodstawne są również zarzuty skarg kasacyjnych wskazujące na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 3 pkt 11 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.