Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 993/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 529/18 w sprawie ze sprzeciwu P. Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Wojewody L. na rzecz P. S.A. w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 2 października 2018 r., II SA/Lu 529/18, oddalił sprzeciw P. S.A. w W. na decyzję Wojewody L. z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III i rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, Sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem wówczas władny odnosić się do meritum sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje, że akta administracyjne potwierdzają prawidłowość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. w tej sprawie. Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 8 i 9 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny jeszcze do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rację ma bowiem Wojewoda L. twierdząc, że organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, co jest przedmiotem żądania wniosku strony z 24 października 2016 r., w którym M. U. wniosła o "ustalenie (...) odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałego wskutek budowy (...) linii energetycznej wysokiego napięcia" powołując się na art. 128 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.; dalej jako: "u.g.n."). Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że wnioskodawczyni jest obecnie właścicielem nieruchomości położonej w obrębie R., gm. C., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 3,80 ha, nr [...] o pow. 2,93 ha i nr [...] o pow. 0,86 ha, przez którą zgodnie z informacją Przedsiębiorstwa P. SA Oddział w R., przebiega linia 220 kV C.-M. Na skutek złożonego przez stronę wniosku Starosta C. zawiadomieniem z 29 listopada 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, określając jego przedmiot jako: "ustalenie odszkodowania po ograniczeniu praw do nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków gm. C. obrębu R. jako działki numer: [...], [...] i [...], bez ustalenia odszkodowania". Organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę, że w sprawie tej istnieje zasadnicza różnica pomiędzy treścią zgłoszonego żądania a przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Zawsze w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek niezbędne jest tym samym dokładne ustalenie treści żądania strony, wyznacza ono bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest żądaniem tym związany i nie może samodzielnie z urzędu dokonać zmiany kwalifikacji i treści tego żądania. Zatem w przypadku wątpliwości co do treści wniosku, organ obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony. W świetle tego, na podstawie przyjętego w sprawie stanu faktycznego treść żądania i jego zakres determinuje całokształt procedowania przez organ I instancji. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, precyzyjne ustalenie przedmiotu żądania jest bezwzględnie konieczne do ustalenia kompetencji Starosty C. jako organu administracji publicznej do rozpatrzenia wniosku M. U.z 24 października 2016 r. oraz do ustalenia, czy wnioskodawczyni posiada legitymację czynną do żądania określonej czynności organu.

Należało zgodzić się z Wojewodą L., że w przypadku ograniczenia prawa w korzystaniu z nieruchomości przedmiotem postępowania administracyjnego może być tylko i wyłącznie ustalenie odszkodowania za zaistniałe szkody oraz za zmniejszenie się wartości nieruchomości na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Gdyby jednak przedmiotem żądania miało być ustalenie odszkodowania (wynagrodzenia) z tytułu ustanowienia służebności przesyłu, to jego ustalenie nie należy do kompetencji organu administracji publicznej, gdyż należy do sfery prawa cywilnego i kognicji innego organu, a zatem Starosta C. nie miałby podstawy prawnej do prowadzenia postępowania w takim przedmiocie. W ocenie Sądu, Wojewoda L. zasadnie uchylił decyzję organu I instancji, który orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz M. U. jako właściciela określonych nieruchomości za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. na tych nieruchomościach.

Organ odwoławczy nie mógł konwalidować stwierdzonych uchybień przez samodzielne ustalenie rzeczywistego przedmiotu zgłoszonego żądania dopiero w postępowaniu odwoławczym, albowiem postępowanie w tym przedmiocie ma charakter podstawowy i rozstrzygający dla końcowego załatwienia sprawy. Uznać zatem należało, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W konsekwencji wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe i prawa nie narusza.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły P. S.A. w K., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a w razie uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania nie zachodzi lub jest nieuzasadniona, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw, w sytuacji, gdy literalne brzemiennie przepisu wskazuje jedynie odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawianie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.);

2) art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej),

3) art. 922 k.c. w zw. z art. 1 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu, w sytuacji, gdy kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych (praw o charakterze cywilnym),

4) art. 118 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające pominięciu go przy rozstrzyganiu sprawy; a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia:

a) dlaczego w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który dotyczy pozbawienia prawa własności, znajduje zastosowanie w sprawie, w której własność została jedynie ograniczona,

b) na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że roszczenie o odszkodowanie mające charakter publicznoprawny może przechodzić na spadkobierców (w drodze sukcesji generalnej) oraz w drodze umowy darowizny, bądź zniesienia współwłasności, skoro przepisy kodeksu cywilnego – m.in. art. 210 i n. k.c., art. 88 i n. k.c., art. 922 i n. k.c. – dotyczą jedynie praw i obowiązków o charakterze cywilnym w rozumieniu art. 1 k.c.,

c) całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, w kontekście argumentacji, wedle której stosowanie kodeksu cywilnego w zakresie spadkobrania, umowy darowizny i zniesienia współwłasności, wymusza jednocześnie stosowanie kodeksu cywilnego także w zakresie przedawnienia (art. 118 k.c.),

6) art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd lakonicznie odniósł się do zarzutów poprzestając głównie na przytoczeniu stanu faktycznego sprawy na każdym jej etapie oraz omówieniu przepisów prawa. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności uchylenia przez Wojewodę L. na podstawie art. 9a, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Starosty C. z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] odmawiającej M. U. ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia na ile w sprawie dotyczącej sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej sąd administracyjny bada przepisy prawa materialnego. W treści wyroku z 8 marca 2018 r., II OSK 384/18, NSA wskazał, że ocena spełnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. musi odbywać się w warunkach określonej podstawy materialnoprawnej; "(...) zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, czy spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy". W związku z tym, w niniejszej sprawie spór dotyczący zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przekłada się na spór dotyczący rozumienia i zastosowania przepisów prawa materialnego, w granicach których badane są przesłanki uchylenia decyzji organu I Instancji, a w szczególności konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie bowiem, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej roszczenia zgłoszonego w postępowaniu administracyjnym albo że uczestnik nie jest osobą uprawnioną do zgłoszenia takiego roszczenia (jako spadkobierca osoby wywłaszczonej) – będzie obligowało organ do umorzenia postępowania niezależnie od okoliczności, które w sprawie nie zostały wyjaśnione. W tym kontekście niewyjaśnione okoliczności nawet jeżeli występują, to nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo faktu, że powołują się na nie zarówno Wojewoda L., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, w toku postępowania przed Starostą C., M. U. określiła swoje żądanie jako odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości powstałego wskutek budowy urządzeń energetycznych. Mając na uwadze fakt, że na nieruchomości obecnie będącej własnością ww., wybudowane zostały urządzenia energetyczne w oparciu o decyzje administracyjne wydane na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, dalej jako: "ustawa z 1958 r."), nie ma żadnych wątpliwości co do przedmiotu żądania M. U. Wnioskodawczyni celowo wystąpiła do Starosty C. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a nie do właściwego sądu z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu. Skoro zatem została wydana decyzja na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r., to zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odszkodowanie ustala się, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Tu należy wskazać, że u.g.n. wyraźnie w art. 112 ust. 2 wyróżnia pojęcie pozbawienia praw lub ograniczenia praw. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ogranicza przypadki ustalania odszkodowania do pozbawienia praw, a zatem nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania jeżeli doszło jedynie do ograniczenia prawa własności nieruchomości (np. na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r.). Postawienie przeciwnej tezy będące wynikiem wykładni rozszerzającej – przy posługiwaniu się przez ustawodawcę zwrotami zdefiniowanymi wprost w ustawie – jawi się jako niedopuszczalne. Zatem, ustalenie, że w stosunku do właścicieli nieruchomości wydana została decyzja ograniczająca własność, nie przyniosłoby efektu w postaci powstania uprawnienia do ubiegania się o odszkodowania przez M. U., ani nie wpłynęłoby na treść rozstrzygnięcia organu I instancji. Podkreślono również, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej roszczenia o odszkodowanie i musi on być odczytywany łącznie z art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. Należy tu zwrócić uwagę na systematykę samej ustawy o gospodarce nieruchomościami i pojęcia jakimi posługuje się ustawodawca w poszczególnych przepisach: "wywłaszczony", "poprzedni właściciel", "spadkobierca". Skoro w art. 128 ust. 1 u.g.n. ustawodawca wskazał jedynie osobę wywłaszczoną pomijając spadkobiercę, czy obdarowanego (a więc inaczej niż uczynił to w art. 136 u.g.n.), to uczestnik jako właściciel nieruchomości na podstawie spadkobrania, umowy darowizny, czy zniesienia współwłasności, nie jest osobą uprawnioną do żądania ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do zagadnienia komu przysługuje prawo do domagania się odszkodowania – czy tylko właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, samemu wywłaszczonemu, czy też może jego spadkobiercom jako następcom prawnym na mocy sukcesji generalnej. Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych roszczenie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia własności nieruchomości dokonanego w trybie art. 124 u.g.n. ma charakter stricte administracyjny (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29.08.2017 r., II SA/Rz 499/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 4.10.2017 r., II SA/Rz 799/17, wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2017 r., IV SA/Po 1041/16, wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2016 r. II SA/Łd 471/16). W kontekście tego należy ustalić czy prawa o charakterze publicznoprawnym wchodzą w skład spadku po osobie wywłaszczonej, w drodze umowy darowizny, czy przy zniesieniu współwłasności. W tej kwestii przesądzająca jest treść art. 1 k.c., zgodnie z którym Kodeks ten reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Skoro roszczenie o odszkodowanie nie ma charakteru cywilnego, w sprawie nie ma zastosowania kodeks cywilny, bo spadkobranie w zakresie praw o charakterze publicznoprawnym wymaga wyraźnej podstawy prawnej. W przepisach u.g.n. brak podstawy prawnej, aby przyjmować, że publicznoprawne roszczenie o odszkodowanie przechodzi na spadkobierców. Zarzucane w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. braki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie pozwalają na ustalenie, czy Sąd traktuje roszczenie o odszkodowanie jako roszczenie o charakterze administracyjnym, czy też jako roszczenie cywilne. Przesądzenie tej kwestii ma podstawowe znaczenie dla ustalenia możliwości dziedziczenia ww. roszczenia. Przyjmując założenie, że roszczenie to ma charakter cywilnoprawny (takie poglądy są prezentowane w piśmiennictwie, np. E. Lemańska, Glosa do wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., I OSK 874/08, "Przegląd Sądowy" 2010, nr 6, s. 122), podlega ono dziedziczeniu. Jednakże stosując do niego przepisy księgi czwartej kodeksu cywilnego (art. 922 i n. k.c), należy jednocześnie stosować pozostałe przepisy k.c., w tym o przedawnieniu roszczeń – art. 118 k.c. A to oznacza, że zgłoszone w postępowaniu administracyjnym roszczenie w związku z ewentualną decyzją uległo już przedawnieniu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 4.04.2018 r., II SA/Po 947/17, wyrok WSA w Krakowie z 29.03.2018 r., II SA/Kr 130/18). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w ogóle nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił swojego toku rozumowania, zgodnie z którym należy uzupełnić braki w postępowaniu przez ustalenie przedmiotu żądania, które w rzeczywistości nie wpłynie na rozstrzygnięcie Organu. Niezależnie, czy okaże się, że M. U. żąda ustanowienia służebności przesyłu, czy też ustalenia odszkodowania za ograniczenie własności nieruchomości, do uzyskania którego nie jest uprawniona, organ wyda decyzję odmowną. Sąd nie wyjaśnił również w jaki sposób dochodzi do spadkobrania roszczenia o odszkodowanie, jeżeli roszczenie to ma charakter administracyjny, a kodeks cywilny stosuje się do stosunków cywilnoprawnych. Wreszcie, Sąd uznając możliwość spadkobrania roszczenia o odszkodowanie, nie zwrócił uwagi na kwestię przedawnienia tego roszczenia, a niewątpliwie jest to zagadnienie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma usprawiedliwione podstawy.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że zaskarżony wyrok wydany został w szczególnym trybie postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek wniesienia przez P. S.A. sprzeciwu od decyzji Wojewody L. z [...] kwietnia 2018 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), instytucja sprzeciwu ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma mieć charakter formalny, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do zgodności decyzji kasatoryjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem, ocena Sądu I instancji powinna sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku naruszyłby art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17, że: "wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji".

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień w kontrolowanym rozstrzygnięciu, przyjmując, że jest ono prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa konkluzja nie została jednak poprzedzona analizą podstawowego w sprawie zagadnienia. Kluczową dla rozstrzygnięcia tej sprawy była wykładnia art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., które były podstawą uchylonej przez Wojewodę L. decyzji Starosty C. z [...] sierpnia 2017 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania na rzecz M. U. – obecnego właściciela nieruchomości położonej w obrębie R., za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. na wymienionych nieruchomościach w związku z wydaniem przez Naczelnika Gminy w C. decyzji z [...] kwietnia 1977 r. na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r.

Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Przepis ten w ust. 4 stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Stosownie zaś do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjął, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw w sytuacji, gdy brzmienie tego przepisu wskazuje na odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawienie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.). Przesądzenie zakresu stosowania cytowanego przepisu powinno mieć bezpośredni wpływ na uznanie, czy w obecnym stanie prawnym mógł on stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. Na podstawie bowiem tego przepisu, dochodziło jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości przez zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach – na podstawie stosownych zezwoleń – prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Powołany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w art. 35 ustawy z 1958 r.) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się de facto do odpowiedzi na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.w.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

W rozpoznawanej sprawie decyzją Naczelnika Gminy w C. z [...] kwietnia 1977 r., nr [...], Zakładowi Energetycznemu Z. wydane zostało zezwolenie na budowę napowietrznej linii energetycznej 220 kV relacji M.-C. przebiegającej przez nieruchomości będące w posiadaniu osób wymienionych w załączniku do ww. decyzji. Wnioskiem z 24 października 2016 r., powołując się w jego uzasadnieniu na art. 128 ust. 4 u.g.n., M. U., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpiła do Starosty C. o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałego wskutek budowy na nieruchomościach wnioskodawczyni stanowiących działki o nr: [...], [...] oraz [...], położonych w m. R., gmina C., linii energetycznej wysokiego napięcia, obciążającej wymienione nieruchomości. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta C. zwrócił się Wójta Gminy C. oraz do PGE Dystrybucja S.A. Oddział Z. o przesłanie dokumentacji (w szczególności decyzji) dotyczącej budowy wspomnianej sieci elektroenergetycznej przebiegającej przez nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...], stanowiącą obecnie własność wnioskodawczyni – M. U. Podkreślić należy, że organ I instancji nie wskazał znaku ani daty decyzji Naczelnika Gminy C., pomimo że dysponował kserokopią tego dokumentu. Tak nieprecyzyjne zapytanie spowodowało, że pomimo że Wójt Gminy C. jest następcą prawnym Naczelnika Gminy C. i winien posiadać wiedzę o miejscu przechowywania ww. decyzji wraz z załącznikiem oraz aktami sprawy, jak również informacjami, czy od decyzji tej były składane odwołania, w odpowiedzi poinformował, że "tut. Urząd nie wydawał decyzji, pozwoleń na budowę od m-ca października 1990 r. oraz nie posiada dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowej linii energetycznej". Natomiast Spółka przesłała dokumentację dotyczącą budowy przedmiotowej linii i poinformowała, że przebiega ona przez ww. działki. Z kolei w piśmie z 22 czerwca 2017 r. Spółka poinformowała, że nie jest w posiadaniu wykazu właścicieli nieruchomości, których dotyczyła decyzja Naczelnika Gminy w C. z [...] kwietnia 1977 r., nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że M. U. nie była właścicielem ww. nieruchomości w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy C., albowiem fakt, że nabyła ona wskutek spadkobrania prawo do 1/3 części ww. nieruchomości, a w 2/3 częściach na podstawie umowy darowizny i zniesienia współwłasności zawartych w formie aktu notarialnego z 11 stycznia 1995 r. nie jest kwestionowany.

Raz jeszcze podkreślić należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Skutek tej decyzji w postaci ograniczenia prawa należy odnieść do podmiotu tego prawa ustalonego w czasie wydania tej decyzji. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości przez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu. W tej zaś sprawie, Sąd I instancji w ogóle nie poddał analizie okoliczności, która wprawdzie nie została wskazana jako zarzut w sprzeciwie, jednakże podniesiona w jego uzasadnieniu a która dotyczyła właśnie kwestii czy skarżąca nie jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z żądaniem ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, że podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie – jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości – art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Natomiast, odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu.

Ponadto, Sąd I instancji, uznając za zasadne rozstrzygnięcie Wojewody L. zawarte w zaskarżonej decyzji, podniósł, że "w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, w której organ I instancji przeprowadził postępowanie w taki sposób, że konieczny jeszcze do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ I instancji nie ustalił w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, co jest przedmiotem żądania wniosku strony z 24 października 2016 r., w którym M. U. wniosła o "ustalenie (...) odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałego wskutek budowy (...) linii energetycznej wysokiego napięcia" powołując się na art. 128 ust. 4 u.g.n. (...) Starosta C. wydając decyzję określił jej przedmiot jako: "ustalenie odszkodowania po ograniczeniu praw do nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków gm. C. obrębu R. jako działki numer: [...], [...] i [...], bez ustalenia odszkodowania". Rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że nie ma wątpliwości co do przedmiotu żądania M. U., która, będąc reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika, celowo wystąpiła do Starosty C. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a nie do właściwego sądu z wnioskiem o ustanowienie służebności przesyłu. Przede wszystkim jednak, M. U. w odwołaniu od decyzji Starosty C. z [...] stycznia 2016 r. nie kwestionowała, że organ ten mylnie odczytał jej żądanie zawarte we wniosku o wszczęcie postępowania. Tym samym, wbrew stwierdzeniu organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji, należało uznać, że Starosta C. prawidłowo odczytał treść jej żądania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 141 § 4 p.p.s.a. jest trafny. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05. Można w nim znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zaś gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna bowiem umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest zatem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny a wada ta może mieć wpływ na treść samego rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r., II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r., I OSK 994/14; 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., II GSK 204/07; 18 października 2011 r., II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r., lI OSK 986/09; 4 listopada 2008 r., II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Słusznie bowiem skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji lakoniczność uzasadnienia wyroku w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, jak też braku odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji. Podkreślić należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu II instancji. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo więc nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13).

W niniejszej sprawie zaś spór dotyczący wydania przez Wojewodę L. decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. determinowany był sporem co do wykładni i zastosowania przepisów u.g.n., a zatem był determinowany wykładnią prawa materialnego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień w kontrolowanym rozstrzygnięciu, przyjmując, że jest ono prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa konkluzja nie została jednak – jak słusznie zauważa skarżący kasacyjnie – poprzedzona analizą podstawowego w sprawie zagadnienia. Sąd w swoich rozważaniach prawnych powołał się co prawda na art. 128 ust. 4 u.g.n., ale nie wyjaśnił dlaczego przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia tego przepisu (odmienna od wykładni przyjętej przez organ i instancji) jest jego zdaniem prawidłowa.

Przede wszystkim jednak, Sąd I instancji ograniczył się w swojej ocenie spełnienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej do stwierdzenia, że "Organ I instancji dopuścił się bowiem naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, 8 i 9 k.p.a.), przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma rzeczywiście istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie wyjaśnił jednak, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów k.p.a. przez Starostę C. Ponadto, Sąd przyjął za organem administracji, że "w sprawie tej istnieje zasadnicza różnica pomiędzy treścią zgłoszonego żądania a przedmiotem rozstrzygnięcia sprawy", niemniej nie wyjaśnił, gdzie tkwi ta różnica. Te uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiają Sądowi II instancji kontrolę prawidłowości oceny prawnej przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku.

Stwierdzenie powyższych uchybień prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wymaganych przez art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów treści niezbędnych do prześledzenia procesu myślowego, przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonania kontroli instancyjnej. Usunięcie tych uchybień przez sąd administracyjny drugiej instancji, to jest de facto dokonanie i przedstawienie ocen prawnych w odniesieniu do powyższych kwestii za sąd administracyjny I instancji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej na tej podstawie było dostatecznie uzasadnione. Wytknięte wady i zaniechania rozważenia sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czynią rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych przedwczesnym, ponieważ naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do zagadnień, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ad meritum.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.