Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 645/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. M. i J. M. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w związku z § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 11 grudnia 2017 r. J. M. i J. T. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta N. z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...], o ustaleniu warunków zabudowy części działki nr [...] w obr. [...] m. N. – na cele budowy wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wnioskiem z dnia 31 marca 2017 r. [...] Sp. z o.o. w N. zwróciła się do Prezydenta Miasta N. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy części działki nr [...] w obr. [...] m. N. , ul. P. , na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną o parametrach: szerokości elewacji frontowej 26,0 m, wysokości elewacji (jednocześnie wysokości elewacji frontowej) 16,5m, dach dwuspadowy ( nachylenie połaci 0°-45°).

Prezydent Miasta N. , decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, na części działki nr [...] w obrębie [...] w N. przy ul. P. ". Do decyzji dołączono stanowiące jej integralną część: załącznik nr 1: część graficzna decyzji o warunkach zabudowy sporządzona na kopii mapy zasadniczej, z liniami rozgraniczającymi wyznaczającymi teren inwestycji; załącznik nr 2: wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał w szczególności, że Prezydent Miasta N. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku G. K. oraz J. S. orzekał już w sprawie ustalenia warunków zabudowy dziatki nr [...] w obrębie [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: Budowa trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy etapy inwestycji) wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, w tym zjazdem publicznym z ulicy P. . Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...]; nie jest jednak prawomocna, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1307/15, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok nie jest prawomocny, a postępowanie sądowoadministracyjne do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Ponadto dla działki nr [...] w obrębie [...] organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], o pozwoleniu na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (trzy etapy inwestycji) wraz z instalacją wod.-kan., instalacją centralnego ogrzewania ze źródłem ciepła, wentylacją grawitacyjną wzmożoną, wewnętrzną instalacją gazową, instalacją elektryczną wewnętrzną, zjazdem publicznym z drogi publicznej ulicy P. na działkę nr [...] w obrębie [...], drogami wewnętrznymi i ukształtowaniem terenu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta N. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. została wydana na wniosek G. K. i J. S. dla terenu inwestycji obejmującego całą działkę nr [...] w obrębie [...] oraz dotyczyła budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Natomiast obecna sprawa administracyjna rozpatrywana jest na wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą w N. dla terenu inwestycji obejmującego część działki nr [...] w obrębie [...] oraz dotyczy budowy jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wobec tego obie sprawy administracyjne różnią się od siebie pod względem podmiotowym, jak i pod względem zakresu terenu inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1 ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Ze względu na konieczność zachowania spójności sposobu zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...] w obrębie [...], przy ustalaniu warunków zabudowy wzięto pod uwagę stan prawny i faktyczny działki określony poprzednio wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Ustalenia zawarte w niniejszej decyzji są spójne z uprzednio wydaną decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Doprowadzono również do zgodności parametrów zabudowy w zakresie wysokości budynku.

Dalej organ I instancji wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy. Dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w związku z art. 53 ust. 3 ustawy. Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczono na kopii mapy zasadniczej, będącej załącznikiem Nr 1 do niniejszej decyzji. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik Nr 2 do niniejszej decyzji. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; potwierdziła to przeprowadzona analiza. Dokonano oceny sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, dochodząc do wniosku, iż spełnia ona wymagania określone w ustawie i rozporządzeniach wykonawczych. Organ podzielił ustalenia zawarte w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta N. wnieśli J. M. i J. T., domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli szczególności, że: 1) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. II SA/Kr 1307/15, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], oraz decyzję Nr [...] Prezydenta Miasta N. z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w obr. [...] m. N. , przy ul. P. ; wyrok ten jest nieprawomocny, ponieważ postępowanie sądowe nie zostało zakończone; 2) na podstawie uchylonej decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta N. wydane zostało pozwolenie na budowę trzech budynków wielorodzinnych i w tej chwili realizowany jest jeden budynek; 3) uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wybudowanego jest możliwe tylko w związku z legalizacją samowoli budowlanej wszczętą w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P. 37/06 – a takie postępowanie się nie toczy); 4) przedmiotem zaskarżonej decyzji (Nr [...]) jak i poprzedniej (Nr [...]) są te same obiekty budowlane na rzecz tego samego podmiotu - Spółki [...], zachodzi więc tożsamość podmiotu i przedmiotu obu decyzji (art. 156 k.p.a.); 5) naruszona została zasada "dobrego sąsiedztwa" art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), ponieważ działka nr [...] ma dostęp od ul. P. , czyli analiza powinna być dokonana tylko "w obszarze ul. P. ", a tam jest tylko rozproszona zabudowa jednorodzinna; teren inwestycji jest oddzielony wysoką skarpą od osiedla, na którym znajduje się zabudowa wielorodzinna, co powoduje, że budynek wielorodzinny przy ul. P. "jest wyspą"; 6) w prowadzonym postępowaniu niewłaściwie ustalono krąg stron, pomijając właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z działką [...].

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał za nieuprawniony zarzut, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji nr [...] i poprzedniej Nr [...] jest ten sam obiekt budowlany. Przedmiotem decyzji Nr [...] jest ustalenie warunków zabudowy dla trzech wielorodzinnych budynków mieszkalnych, natomiast zaskarżona decyzja dotyczy realizacji jednego budynku. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Także ten sam wnioskodawca może ubiegać się na tym samym terenie o ustalenie warunków zabudowy dla innej inwestycji, co w rozpatrywanej sprawie ma miejsce. Okoliczności prawne towarzyszące rozpatrywanej sprawie wskazują, że w dniu 18 grudnia 2015 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1307/15, o uchyleniu decyzji [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta N. z dnia [...] marca 2015 r. Ta ostatnia decyzja istnieje jednak nadal w obrocie prawnym (postępowanie sądowe nie zostało zakończone) – chociaż nie wywołuje skutków prawnych do czasu uprawomocnienia wymienionego wyżej wyroku. Nie ma znaczenia to, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie znajduje się przy ul. P. , skoro jest przy ul. K. – jak dobitnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w wyroku. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji uwzględnione zostały wskazania Sądu dotyczące: rzetelnego przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy; poprawnego i precyzyjnego ustalenia zasięgu obszaru analizy, bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych po uprzednim prawidłowym określeniu "frontu działki inwestycji"; Sąd jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że "Nie jest zasadny zarzut włączenia do obszaru analizowanego działek zabudowanych budynkami wielomieszkaniowymi, dostępnych z innych dróg publicznych. W konsekwencji nie miał istotnego znaczenia dla sprawy spór między stronami co do dostępności działki stanowiącej teren inwestycji od drogi wewnętrznej ul. K.". Nie ma zatem znaczenia, które z działek spełniają rolę. kontynuacji funkcji, jeżeli tylko znajdują się w obszarze analizowanym. W podniesionej przez skarżących sprawie będącego w realizacji budynku wielorodzinnego realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...], znak [...], wydanego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. – dowody w sprawie świadczą, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] stwierdził nieważność tego pozwolenia. Decyzja Wojewody [...] została jednak uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] Istotą sprawy w uzasadnieniu tej decyzji jest konkluzja, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji nie obejmuje działek nr [...], [...], [...], [...], ponieważ inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu tych działek, ze względu na znaczną różnicę wysokości posadowienia nowej zabudowy na działce [...] i działek położonych nad skarpą. J. T., J. M. i inni właściciele sąsiednich nieruchomości mogą bez żadnych przeszkód zagospodarować i użytkować własne nieruchomości. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza zarzutów odwołania w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym nie potwierdziła zasadności tych zarzutów.

Dalej organ odwoławczy wskazał w szczególności, że obszar analizy wyznaczono zgodnie z zasadą określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia na mapie stanowiącej urzędową kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 zaopatrzonej w klauzulę Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w N. , zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Front terenu inwestycji wynosi 53m. Zasięg obszaru analizowanego zakreślono w odległości 159m wokół terenu planowanej inwestycji, co stanowi trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji. Przyjęcie kształtu elipsy powoduje, że teren inwestycji mieści się w centrum obszaru analizy, a granica obszaru analizowanego jest poprowadzona jednakowo z każdej strony terenu inwestycji. Brak jest uzasadnienia do poszerzania obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji. Wyznaczenie granic obszaru analizy w odległości trzykrotnej szerokości działki jest wystarczające do określenia parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W tak wyznaczonym obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, która umożliwia analizę spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Analizę kontynuacji funkcji przeprowadzono odrębnie przyjmując obszar ograniczony działkami nr: [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Stosownie do regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie warunku zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W terenie analizowanym na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] przy ulicy K. występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W terenie analizowanym znajdują się również działki o zabudowie usługowej (dz. nr [...], [...] w obr. [...]) mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz mieszkaniowej szeregowej oraz mieszkaniowej szeregowej. Stosownie do regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. jednym z wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie warunku, zgodnie z którym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Teren planowanej inwestycji przylega do drogi publicznej, tj. ulicy K. oraz ul. P. i posiada dostęp do drogi publicznej tj. ulicy W. poprzez ulicę K. oraz ulicę P. . W terenie analizowanym, przy ul. K., na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Analiza potwierdziła możliwość budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, na części działki nr [...] w obrębie [...] w N. przy ul. P. w zakresie kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. l pkt 1 u.p.z.p.

Uzasadniając ustalone parametry zabudowy, organ odwoławczy wskazał, że część działki objętej wnioskiem znajduje się znacznie poniżej terenu działek sąsiednich i posiada nieregularny kształt. Rozproszony charakter zabudowy na działkach sąsiednich uniemożliwia wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nieregularny kształt działki, brak możliwości sytuowania budynku bezpośrednio przy ul. P. , oraz rozproszony charakter zabudowy sąsiedniej uzasadnia wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z opinią Miejskiego Zarządu Dróg w N. wyrażoną w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...], gdzie wskazano, że obiekty należy lokalizować w odległości min. 10m od osi działki stanowiącej ulicę P. . Ulica P. jest drogą publiczną gminną klasy D. W związku z powyższym winna spełniać przepisy ustawy o drogach publicznych, a w szczególności art. 43 ustawy określający odległość obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek w obszarze analizy w stosunku do ich powierzchni wynosi 30%, tym samym powierzchnię nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji należy wyznaczyć na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia w wymiarze do 30%, co pozwała na zrealizowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w proponowanej przez inwestora powierzchni zabudowy. W terenie analizowanym znajdują się działki, których powierzchnia biologicznie czynna posiada bardzo zróżnicowany wskaźnik. W zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej wskaźnik ten waha się w przedziale ok. 30%-60%. Natomiast w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej wskaźnik ten znajduje się w przedziale ok. 25%-30%. W związku z tym wyznacza się powierzchnię biologicznie czynną w wymiarze co najmniej 30% powierzchni terenu inwestycji. Szerokość frontowych elewacji budynków w obszarze analizowanym wynosi 20m. Uwzględniając dopuszczoną tolerancję tego parametru do 20% otrzymuje się szerokość elewacji frontowej do 24m. W niniejszym przypadku, ze względu na występującą w obszarze analizowanym zabudowę mieszkaniową szeregową oraz wielorodzinną uzasadnionym jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. W najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa szeregowa mieszkaniowa wielorodzinna. Łączna szerokość budynków w zabudowie szeregowej waha się w przedziale od 66 m do nawet 110 m. Natomiast dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi od 30m, do nawet 87m. Mając na uwadze występującą w terenie analizowanym zabudowę mieszkaniową szeregową oraz zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, należy stwierdzić, że realizacja budynku o szerokości elewacji frontowej nie przekraczającej 30m nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego (w terenie analizowanym występują budynki, których szerokość elewacji frontowej znacznie przekracza 30,0m). Uwzględniając średnią szerokość elewacji frontowej w terenie analizowanym z tolerancją do 20% – 24,0 m oraz uwzględniając najniższy parametr dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w wysokości 30,0m, ustala się, szerokość elewacji frontowej zgodnie z 6 ust. 2 rozporządzenia w wymiarze od 24,0m do 30,0m. W najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...] w obr. [...] zabudowane budynkami o wysokości elewacji frontowej wynoszącej 8,5m. Zabudowa na w/w działkach znajduje się na wysokiej skarpie, której średnia wysokość wynosi od 7,0 do ok. 10 m. Należy zaznaczyć, że wysokość budynku będzie znacznie niższa (ok. 3,5m różnicy) niż łączna wysokość skarpy i istniejącej na niej zabudowy (ok. 18,5m). Pomimo iż elewacja budynku posiadać będzie wysokość 15m to nadal dominantą w terenie analizowanym pozostaną budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej nad skarpą. Nadto na kolejnych działkach tj. dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...], występuje zabudowa, której wysokość elewacji frontowej wynosi 15m. Mając na uwadze istniejące ukształtowanie terenu oraz różnicę jego poziomów, a także wysokość elewacji frontowych na działkach nr [...], [...], [...], [...] w obr. [...], uzasadnionym jest przyjęcie wysokości elewacji frontowej w wymiarze od 14m do 15m, mierzoną od średniego poziomu temu inwestycji. Nowa zabudowa będzie stanowić płynne przejście z niskiego poziomu terenu inwestycji do zabudowy występującej na skarpie, co pozwala na zachowanie ładu przestrzennego. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne o zróżnicowanej geometrii dachów (o dachach płaskich, jednospadowych, dwuspadowych i czterospadowych). Dla projektowanego budynku należy przyjąć dach płaski, dwuspadowy lub czterospadowy. Dopuszcza się zastosowanie tarasów. Kąt nachylenia głównych połaci dachowych budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowany i zawiera się w przedziale od 0° do 45°. Dla projektowanego budynku kąt głównych połaci dachowych należy przyjąć w przedziale od 0° do 45°. Wysokość głównych kalenic budynków w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i waha się w przedziale od 9,0m do 16,5m. Mając na uwadze charakter planowanego zamierzenia oraz wyznaczoną wysokość elewacji frontowej w wymiarze do 15m, wysokość głównej kalenicy budynku należy przyjąć w wymiarze od 15m-16m mierzoną od średniego istniejącego poziomu terenu. Kierunek głównej kalenicy i kierunek elewacji frontowej budynku należy przyjąć jako równoległy do granicy z działką nr [...] w obr. [...], w celu nawiązania do kierunku głównych kalenic budynków sąsiednich.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej wymagany jest przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dostęp ten spełnia warunek podany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. tj. ulicy W. poprzez ulicę K. oraz ulicę P. . Główną drogę dojazdową stanowi ulica P. zgodnie z opinią Miejskiego Zarządu Dróg w N. z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], natomiast poprzez ulicę K. można rozważyć ciąg pieszy. Zaopatrzenie w energię elektryczną projektowanego budynku potwierdza umowa nr [...] o przyłączeniu do sieci dystrybucyjnej [...] S.A. zawarta na podstawie warunków przyłączenia z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] Zaopatrzenie w wodę oraz odbiór ścieków sanitarnych jest możliwy. [...] Wodociągi Sp. z o.o. z siedzibą w N. w piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r., znak: [...], oświadczają, że po zrealizowaniu porozumienia zawartego z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. z dnia 16 maja 2017 roku, wyrażają zgodę na dostawę wody w ilości 5 [1/s] oraz odprowadzenie ścieków sanitarnych z budynku wielorodzinnego na części działki nr [...] w obrębie nr [...] w N. . Zaopatrzenie w gaz potwierdzają warunki przyłączenia do sieci gazowej Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w [...] z dnia 13 maja 2016 r., [...] Odprowadzenie wód opadowych zgodnie gospodarką prowadzoną na terenie miasta N. . Inwestor zapewni odbiór odpadów komunalnych zgodnie z istniejącym programem wywóz odpadów komunalnych na terenie miasta N. . Do gruntów rolnych położonych na terenach miast nie jest wymagana decyzja w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustaw, które mają do niej zastosowanie, ponieważ: zgodnie z § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; planowana inwestycja nie narusza przepisów ustawy o ochronie przyrody; teren inwestycji nie jest położony w obszarze chronionego krajobrazu ustalonego w uchwale nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu; na terenie planowanej inwestycji nie ma obiektów, ani terenów wpisanych do rejestru zabytków, objętych innymi formami ochrony zabytków lub ujętych w ewidencji zabytków; teren planowanej inwestycji przylega do pasa drogowego ulicy P. oraz ulicy K., których zarządcą jest Prezydent Miasta N. ; Miejski Zarząd Dróg w N. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], opiniuje pozytywnie możliwość budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną na części działki nr [...] w obrębie [...] przy ulicy P. w N. , określając dostęp do drogi publicznej przez realizację zjazdu z ulicy P. na przedmiotową działkę zgodnie z wydaną decyzją na lokalizację zjazdu z dnia [...] kwietnia 2016r., znak: [...] Projektowana inwestycja spełnia zatem wszystkie warunki określone w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. B. M. i J. M. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w trakcie rozstrzygania wniesionego odwołania przez organ osoby uprawnione do reprezentowania spółki [...] sp. z o.o., tj. prokurent J. S. i prezes Zarządu A. K. złożyły rezygnację z reprezentowania spółki i w związku z tym zostały wykreślone z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Ze względu na ten fakt skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ wnioskodawca, dla którego wydana została skarżona decyzja, pozbawiony był reprezentacji.

Ponadto, skarżący podnieśli, że na działce wskazanej przez inwestora został zrealizowany budynek wielorodzinny, a nie toczy się co do niego postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego dopuszczalne jest jedynie, gdy wniosek o jej wydanie złożony zostanie w związku z legalizacją samowoli budowlanej. Nadto utrzymana w mocy decyzja Prezydenta Miasta N. ustala wymagania w zakresie kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu tożsame z wskazanymi w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., będącej podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. W ocenie skarżących, decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana po raz kolejny dla tej samej działki tylko wtedy, gdy dotyczy ona innego zamierzenia, innej kubatury i innego przeznaczenia obiektu. Skarżący zarzucili również, że organy l i II instancji naruszyły przepis art. 28 k.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania administracyjnego. Według skarżących za strony postępowania uznać należy między innymi właścicieli dziatek [...], [...], [...], [...] obr. [...], które graniczą bezpośrednio z działką [...] obr. [...]. Skarżący podnieśli dalej, że wydana decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie błędnie sporządzonej analizy urbanistycznej, bowiem teren, którego dotyczy analiza, jest przedzielony wysoką naturalną skarpą, która stanowi naturalną barierę architektoniczną. W opinii skarżących, teren położony powyżej wskazanej skarpy nie powinien zostać uwzględniony w analizie urbanistycznej. Zaskarżona decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.; nie została spełniona przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy polegająca na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Skarżący zaznaczyli, że załącznik nr 2 do decyzji opracowany został niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588) przez brak oznaczenia numerów działek, na których zrealizowano budownictwo wielorodzinne; nieprecyzyjnie określono wielkości powierzchni nowej zabudowy; decyzja nie zawiera nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu działki [...] obr. [...]. Skarżący powołali się również na naruszenia prawa w postępowaniu dowodowym, podnosząc, że zarówno organ wydający decyzję w l instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgromadziło w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. W opinii skarżących to na skutek uchybień w tym zakresie doszło do wydania decyzji przez organ l instancji, a następnie jej utrzymania w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego. Skarżący powołali się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1032/16), oddalający skargę na wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje ustalenia faktyczne i rozważania prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. odpowiedź na skargę złożył także uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. w N. . Uczestnik zaprezentował argumentację zmierzającą do wykazanie bezzasadności zarzutów skarżących i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wyżej wskazanymi kryteriami należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Argumentacja zaprezentowana poniżej jest zasadniczo zbieżna argumentacją zaprezentowaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 646/18, jako że obie sprawy miały w dużej mierze analogiczne uwarunkowania faktyczne i prawne.

Należy rozpocząć od konstatacji, iż wbrew twierdzeniom skarżących, eksponowanym w odwołaniu i suponowanym w skardze, sprawa administracyjna, w której wydano zaskarżoną decyzję, nie jest tożsama ze sprawą administracyjną, której dotyczyła kontrola sądowa w sprawie II SA/Kr 1307/15. Słusznie organy wskazują, że tamta sprawa dotyczyła budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i komunalną, w tym zjazdem publicznym z ul. P. , na działce nr [...] w obrębie [...] w N. przy ulicy P. , oraz była wnioskowana przez G. K. i J. S.. Brak jest zatem tożsamości przedmiotowej (rodzaj inwestycji) oraz podmiotowej (wnioskodawca) obu tych spraw. Jednak okoliczność ta nie oznacza, że tamta sprawa nie ma żadnego znaczenia dla sprawy niniejszej. Dotyczy ona tego samego terenu, zaś różnica tkwi tylko w ilości budynków zamierzonych przez inwestora. Trzeba także wskazać, że po wydaniu decyzji odwoławczej w niniejszej sprawie, zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2018 r., II OSK 1032/16, oddalający skargę kasacyjną od wyroku uchylającego decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzję organu odwoławczego w sprawie II SA/Kr 1307/15. Wyrokiem tym Sąd orzekający obecnie nie jest związany na zasadzie art. 153 p.p.s.a., czyli wprost i bezpośrednio, skoro zapadł w innej sprawie, niemniej jednak istnieje innego rodzaju związanie, w oparciu o art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, oraz inne osoby w przypadkach przewidzianych w ustawie. Ratio legis tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Przy czym, jakkolwiek związanie to dotyczy przede wszystkim treści sentencji rozstrzygnięcia, dla odczytania prawidłowo tej treści należy sięgać także do treści uzasadnienia (por. B. Dauter, w: Komentarz do art. 170 p.p.s.a., LEX/el.). Oznacza to, że treść orzeczeń i motywy istotne dla prawidłowego odczytania tej treści, zawarte w wyrokach II SA/Kr 1307/15 i II OSK 1032/16, mają znaczenie dla sprawy niniejszej, skoro dotyczyły decyzji WZ dla tego samego terenu i podobnej inwestycji w zbliżonym czasie. Wobec tego przy dokonywaniu kontroli w niniejszej sprawie Sąd brał pod uwagę wspomniane orzeczenia, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Rozpocząć należy od oceny prawidłowości przyjęcia obszaru analizowanego, który został wykreślony graficznie i zawiera się w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji, a którego sposób wykreślenia jest przedmiotem zarzutów skargi. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia granicę obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie niniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wskazał organ I instancji, jako front działki przyjęto odcinek działki zlokalizowany wzdłuż drogi – ulicy P. , który wynosi 53m, jako że teren planowanej inwestycji posiada główny wjazd od strony ul. P. . Jako granicę analizowanego obszaru przyjęto obszar 159 m wokół terenu inwestycji, co stanowi trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji. Organ I instancji wskazał, że przyjęcie kształtu elipsy powoduje, że teren inwestycji mieści się w centrum obszaru analizy, a granica obszaru analizowanego jest przeprowadzona jednakowo z każdej strony terenu inwestycji. Trzykrotna szerokość frontu działki wynosi 159m i jest ona wystarczająca do dokonania oceny nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej wskazał organ, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest uzasadnienia do poszerzania obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość frontu terenu inwestycji, albowiem w tak wyznaczonym obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna, która umożliwia analizę spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z oceną tą należy się zgodzić, jako opierającą się o właściwe przepisy prawa. Skoro zaś przyjęto do analizy obszar minimalny, to zarzuty skarżących zmierzające do wykazania, że w granicach analizowanego obszaru jakiegoś terenu nie powinno się brać pod uwagę, gdyż leży na skarpie stanowiącej naturalną barierę architektoniczną – nie mogą odnieść skutku. Jest tak właśnie dlatego, że kwestionowany teren leży w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy.

Należy dalej wskazać, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2018 r., II SA/Gd 801/17, LEX nr 2448729 ). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wprowadzenie automatyzmu w działanie organu, który z założenia miałby nie dopuścić do wielu inwestycji tylko dlatego, że brak im granicy z działką zabudowaną. Celem tej regulacji jest natomiast ochrona ładu przestrzennego, której lepiej służy interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jako mieszczącej się w szerokim sąsiedztwie, w okolicy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2018 r., IV SA/Po 912/17, LEX nr 2452143). Stąd też należy odeprzeć i te zarzuty skarżących, które zarzucają naruszenie omawianego przepisu, albowiem niezasadnie twierdzą oni, że brak w obszarze analizowanym działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie parametrów nowej zabudowy.

Natomiast zgodzić się należy z zarzutem dotyczącym braku oznaczenia na kopii mapy obrazującej obszar analizowany wszystkich numerów działek zabudowanych, do których odwołuje się analiza, zwłaszcza gdy chodzi o ustalanie średniej z całego obszaru dla wskazania powierzchni zabudowy (§ 5 Rozporządzenia), czy szerokości elewacji frontowej (§ 6 Rozporządzenia). Wielokrotnie już wyjaśniono w orzecznictwie sądów administracyjnych, a w szczególności uczynił to NSA w wyroku II OSK 1032/16, dotyczącym tego samego terenu i podobnej inwestycji, że "Ustalenie średnich parametrów zabudowy musi uwzględniać w analizie urbanistycznej wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym, a nie tylko niektóre z nich wybrane na podstawie dowolnej metody. Wyselekcjonowanie w tym celu pewnego fragmentu obszaru analizowanego podważa sens unormowania i wypacza zakładane przez ustawodawcę rezultaty analizy, która staje się przez to niepełna i niemiarodajna dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków nowej zabudowy". Z kolei żeby sprawdzić, czy wszystkie zabudowane nieruchomości zostały wzięte przez analizatora pod uwagę oraz w jakim położeniu znajdują się w obszarze analizowanym w stosunku do działki inwestowanej muszą one być odpowiednio widoczne w obszarze analizowanym, poprzez zobrazowanie ich położenia oraz wskazanie numeru (oznaczenia). W innym wypadku w sposób oczywisty wnioski analizy nie poddają się żadnej kontroli, albowiem nie można odpowiedzieć na pytanie, czy wszystkie zabudowane nieruchomości zostały wzięte pod uwagę, względnie, czy te wzięte pod uwagę na pewno leżą w obszarze analizy. Podkreślenia wymaga, że NSA w sprawie II OSK 1032/16, a więc dotyczącej inwestycji na tym samym terenie, wskazał, że "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy konieczne jest nie tylko porównanie tekstu analizy z tekstem decyzji, ale i odniesienie się do części graficznej, w której wyznaczono granice obszaru analizowanego. Podstawą bowiem stwierdzenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu są łącznie: część tekstowa oraz część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu".

W przypadku niniejszej sprawy znaczna część wskazanych przez analizatora w analizie nieruchomości wziętych do porównań i wyliczenia danych nie może być zlokalizowana na graficznym zobrazowaniu obszaru analizowanego (załącznik nr 2 do decyzji WZ), albowiem brak tamże oznaczeń (numerów) znacznej liczny działek. Jak słusznie wskazują skarżący, dotyczy to w szczególności numeracji działek, na których zlokalizowane jest budownictwo wielorodzinne, a więc tych, do których analiza odwołuje się w szczególności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę, w aktach sprawy znajdują się wprawdzie dodatkowe (oprócz załącznika graficznego) wyrysy z mapy ewidencyjnej, jednak nie zawierają one oznaczeń wszystkich działek wziętych do porównań przez analizatora. W tej sytuacji nie można w żaden sposób skontrolować poprawności analizy w kluczowej kwestii związanej z przyjętymi parametrami, zwłaszcza jak chodzi o te parametry, które uwzględniać muszą średnią z całego obszaru. Zaznaczenia przy tym wymaga, że jeżeli nawet organ bazuje wyłącznie na dokumencie otrzymanym od właściwego organu (z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), to niezależnie od uczynienia tego dokumentu podstawą dla sporządzenia załącznika do decyzji, winien sprawdzić położenie działek i umożliwić takie sprawdzenie stronom, poprzez załączenie stosownych map wykonanych przez służby geodezyjne lub biegłego geodetę. Ustalenie położenia działek względem obszaru analizowanego jest przecież możliwe, skoro takie informacje posiadał analizator i zgodnie z nimi dokonał wyboru zabudowanych nieruchomości z obszaru analizowanego. Jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w aktach sprawy i jest to istotne uchybienie, uniemożliwiające prawidłową kontrolę decyzji.

Kolejna kwestia wiąże się ze sposobem określenia parametru dotyczącego powierzchni zabudowy. W chwili obecnej nie da się zidentyfikować działek wziętych do porównań i w tym kontekście dokonać kontroli, o czym mowa wyżej. "Dokonanie wykładni przepisu § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotniejsze jest bowiem to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem taka pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r. II OSK 1720/09). Cytowane orzeczenie jedynie podkreśla prawidłowość wcześniejszych rozważań w kwestii konieczności zobrazowania w sprawie wszystkich analizowanych działek. Niezależnie od powyższego, wymaga zauważenia, że decyzja o warunkach zabudowy kontrolowana w sprawach II SA/Kr 1307/15 i II OSK 1032/16, zawierała określenie tego parametru dla tamtej inwestycji jako "do 29 %". Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 1032/16 wskazał, że takie określenie nie jest wystarczające dla zachowania ładu przestrzennego i uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. NSA wskazał, że należałoby wprowadzić dolną wartość progową powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, oraz, że tak konstruując ten wskaźnik, naruszono § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Ustalenie bowiem jedynie górnej wartości tego parametru stanowi naruszenie tego przepisu, ponieważ stwarza możliwość sytuacji, gdy wskaźnik ten nie będzie odpowiadał średniej wielkości. Niezależnie od tej wypowiedzi, którą Sąd tutejszy jest związany w warunkach art. 170 p.p.s.a., konsekwentne orzecznictwo sądowe wskazuje na konieczność precyzyjnego określania parametrów, dopuszczając jedynie tworzenie przedziałów procentowych "od do". Przykładem niech będzie tutaj wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r. II SA/Łd 959/15, LEX nr 1945319 z tezą: "1. Przepisy § 4-8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. 2. Określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć i w każdym przypadku takie ustalenie owych wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Niedopuszczalne jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.)".

W obecnie kontrolowanej sprawie wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został wyznaczony podobnie – gdy chodzi o sposób – jak w sprawie, w której zapadł wyrok NSA II OSK 1032/16 i gdzie został poddany krytycznej ocenie. W decyzji organu I instancji wskazano bowiem w tym zakresie: "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji: "do 30%". Zgodnie zatem z przytoczonymi wypowiedziami NSA w sprawie II OSK 1032/16, jak również zgodnie z utrwaloną wykładnią § 5 Rozporządzenia – uznać należy, że ustalenie w taki sposób tego parametru bez wątpliwości narusza wskazany przepis.

Kolejna kwestia wiąże się z treścią art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który wskazuje wymóg, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W zakresie dostępności energii elektrycznej, w sprawie przedłożono umowę nr [...] o przyłączeniu do sieci dystrybucyjnej [...] Dystrybucja S.A. zawartą na podstawie warunków przyłączenia z dnia [...] września 2016 r., znak [...] Umowę tę zawarł nie wnioskodawca – inwestor (czyli Sp. z o.o. [...] w N. ), ale osoba fizyczna – G. K. (wnioskodawca w poprzedniej sprawie o ustalenie warunków zabudowy dotyczącej 3-ch budynków). Należy wobec tego stwierdzić, że wnioskodawca nie przedłożył w niniejszej sprawie stosownego dokumentu dla stwierdzenia wypełnienia warunku wystarczającego uzbrojenia. Z tego powodu należy stwierdzić naruszenie omawianego przepisu.

W skardze wskazano nadto, że dla działki nr [...] obr. [...] została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę dla trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych. O ile została ona wydana dla innego inwestora, a tak należy przypuszczać, to ten problem nie jest bagatelny w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do tego samego terenu na rzecz innego wnioskodawcy, o ile taka sytuacja zachodzi, może być przyczyną stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., o ile uzyska ona walor ostateczności. Natomiast w trakcie postępowania co do kolejnej decyzji WZ organ administracji architektoniczno – budowlanej, ustalając warunki zabudowy, nie może być zwolniony od obowiązku respektowania treści i wymogów wydanego wcześniej pozwolenia na budowę dla tego samego terenu. Przewidziany przepisem art. 65 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek wskazuje, że ustawa dopuszcza, po wydaniu pozwolenia na budowę – istnienie dla tego terenu tylko jednej decyzji o warunkach zabudowy; tej właśnie, w oparciu o którą udzielono pozwolenia na budowę. Jak stwierdził Naczelny Sądy Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 marca 2016 r. II OSK 1558/14 LEX nr 2081304: "Prawidłowe było bowiem stanowisko sądu, oparte na wykładni art. 63 ust. 1 u.p.z.p., że dla tego samego terenu można wydać kilka decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten stanowi, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Dodać przy tym należy, iż podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.20005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1570/05). Dopuszczalność takiego procedowania nie budzi wątpliwości i znajduje odzwierciedlenie w wykładni przyjętej przez sąd I instancji. Problem jednak powstaje w sytuacji, gdy teren dla którego uprzednio wydano już decyzję udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę, ma być objęty nową decyzją ustalającą warunki zabudowy. W ocenie NSA, w przedstawionej sytuacji, nie można nie dostrzegać faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana dla określonego terenu, pozostaje w obrocie prawnym, co oznacza, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do podjęcia określonych w tej decyzji robót budowlanych. To powoduje konieczność brania pod uwagę tej decyzji – w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy. Nie można bowiem – jak uczyniły to organy administracji orzekające w sprawie warunków zabudowy – całkowicie pomijać faktu wydania dla terenu obejmowanego procedowaną decyzją – wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynikający bowiem z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (np. wz) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższe wynika z art. 16 k.p.a. Zatem rację ma sąd I instancji wskazując, iż ustalenia zawarte w decyzji (uprzednio wydanej) o pozwoleniu na budowę, powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy. Organ właściwy do wydania warunków zabudowy miał zatem obowiązek dokładnego ustalenia, czy w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy (części tego terenu), udzielone zostało pozwolenie na budowę oraz w jakim zakresie wniosek o wydanie warunków zabudowy pokrywa się (obszarowo) z terenem objętym pozwoleniem na budowę. W procedurze ustalania warunków zabudowy istotnym elementem postępowania wyjaśniającego jest bowiem ustalenie stanu zagospodarowania terenu, który określony jest również przez funkcjonujące w obrocie prawnym akty administracyjne (pozwolenia na budowę)".

Sądowi wiadomo z urzędu, z uwagi na prawomocne rozstrzygnięcie w sprawie II SA/Kr 1307/2015, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] została uchylona, niemniej jednak będzie co do niej prowadzone ponowne postępowanie. Na chwilę obecną nie wiadomo nic o bycie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, a w szczególności z akt sprawy nie wynika, czy uchylona decyzja WZ stanowiła podstawę do wydania tego pozwolenia. Tak czy inaczej, ten wątek sprawy związany z istnieniem decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącej tego samego terenu oraz ewentualny wpływ na możliwość wydania decyzji WZ w niniejszej sprawie winien być przez organ odwoławczy wyjaśniony.

Powracając do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie są one trafne. Nie budzi wątpliwości, w świetle przedłożonego odpisu KRS, prawidłowość reprezentacji Spółki wnioskującej o wydanie decyzji, a w szczególności fakt, że ma ona zarząd. Co do ewentualnych zakazów w zagospodarowaniu działki, z akt sprawy i stosownych opinii nie wynika, aby teren inwestycji leżał na obszarze osuwiskowym.

Reasumując, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego (art. 7 i 77 k.p.a.), które to naruszenie ma wpływ na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji spowoduje udokumentowanie położenia wszystkich działek objętych analizą, doprowadzi do prawidłowego określenia parametru powierzchni nowej zabudowy w oparciu o analizę lub dodatkowe wyjaśnienia analizatora, a nadto uzupełni materiał dowodowy w celu prawidłowego ustalenia wymogu wystarczającego uzbrojenia terenu inwestycji. Organ ustali także, czy dla tego samego terenu nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, co mogło by spowodować bezprzedmiotowość niniejszego postępowania.

Z wymienionych przyczyn, w oparciu o wskazane przepisy, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.