Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 716/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Janowska Sędziowie WSA Grażyna Jeżewska WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant st. sekretarz Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2007r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwalę Rady Miejskiej w Białej z dnia 26 kwietnia 2006 r., nr XXIX/303/06 w przedmiocie statutu sołectwa 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 14 ust. 1 pkt 1 w zakresie w jakim dotyczy wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej, 2) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4, § 6 ust. 2 i 3, § 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 18, § 21, § 22 ust. 2, § 30 ust. 2 i 3, § 31 ust. 1 i ust. 2, § 32 ust. 1, § 33 ust. 1 i 3, § 35, § 38 ust. 1, ust. 3 i 4, § 41, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w pkt 1 i 2 wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Białej działając na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) podjęła w dniu 26 kwietnia 2006 r. uchwałę Nr XXIX/303/06 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Wasiłowice.

W dniu 12 grudnia 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wpłynęła, za pośrednictwem Rady Miejskiej w Białej, skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Nr XXIX/303/06 z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Wasiłowice. W skardze Wojewoda powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej: § 4, § 6 ust. 2, § 6 ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 2, § 14 ust. 1 pkt 1, § 18 w części dotyczącej wyrazów "może podejmować wspólne uchwały", § 21 wyrazu "wiejskie", § 22 ust. 2, § 24, § 30 ust. 2 wyrazów "wiejskie" oraz "Wiejskiego", § 30 ust. 3 wyrazu "Wiejskiego", § 31 ust. 1, § 31 ust. 2, § 32 ust. 1 wyrazu "Wiejskiego", § 33 ust. 1 wyrazu "Wiejskiego", § 33 ust. 3 wyrazu "Wiejskim", § 35, § 38 ust. 1 wyrazu "Wiejskim", § 38 ust. 3 wyrazu "Wiejskie", § 38 ust. 4 wyrazu "Wiejskiego", § 41 ust. 1 wyrazów "przez Radę Miejską odrębną uchwałą" z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zawarty w § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały zapis, iż Rada Miejska na wniosek sołectwa w drodze odrębnej uchwały może przekazać określone składniki mienia komunalnego sołectwu do korzystania, narusza w sposób istotny przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który kompetencję do gospodarowania mieniem komunalnym przyznaje organowi wykonawczemu gminy (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi). Natomiast rada gminy posiada wyłączną kompetencję do określenia zasad przekazywania jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania, o czym stanowi art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wywiódł, iż z powyższych regulacji ustawowych wynika, że rada gminy jest władna wyłącznie do określenia zasad, według których organ wykonawczy gminy będzie przekazywał składniki mienia do korzystania przez sołectwa. W kwestionowanym zapisie uchwały doszło więc do naruszenia przez radę kompetencji ustawowych, które należą do organu wykonawczego gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa, bowiem zasady statutu sołectwa nie mogą zmieniać zakresu ustawowych kompetencji organów gminy. Z powyższych względów zakwestionowano także § 41 ust. 1 wyrazy "przez Radę Miejską odrębną uchwałą" oraz § 6 ust. 3 uchwały. Odnośnie zapisu § 8 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w którym Rada Miejska wśród organów sołectwa wymieniła Radę Sołecką - jako organ wspomagający sołtysa w funkcjach wykonawczych, organ nadzoru zarzucił, iż zapis ten koliduje z treścią art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wymieniającym enumeratywnie organy sołectwa, zgodnie z którym "organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym-sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka." W ocenie organu z powołanego przepisu ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że rada sołecka nie posiada przymiotu organu, a w związku z tym nie jest uprawniona do samodzielnego działania, w tym do reprezentowania sołectwa na zewnątrz. Z tego powodu organ nadzoru wniósł także o stwierdzenie nieważności § 24 uchwały. Organ wskazał, iż zapis § 8 ust. 2 uchwały również narusza w sposób istotny przywołany wyżej art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który zawiera katalog zamknięty organów sołectwa, nie ustanawiając jednocześnie w żadnym przepisie prawa normy kompetencyjnej dla rady gminy do jego rozszerzenia. Organ nadzoru stwierdził, iż z kolei zapis § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały przyznający Zebraniu Wiejskiemu kompetencję do dokonania wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej narusza przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podniósł, iż wprawdzie w § 10 ust. 2 uchwały postanowiono, że "prawo do udziału w Zebraniu Wiejskim mają wszyscy mieszkańcy zameldowani lub stale zamieszkujący na obszarze sołectwa, posiadający czynne prawo wyborcze", ale wykładnia gramatyczna i celowościowa przepisu art. 36 ust. 2 przesądza o tym, że prawo wybierania sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa uprawnionym do głosowania, nie przysługuje natomiast organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie. Zdaniem organu nadzoru ponieważ kompetencje normodawcze organów gminy mają charakter władczy, nie mogą one wprowadzać do uchwały określającej czynne prawo wyborcze żadnych zapisów modyfikujących ustawę. W związku z powyższym zakwestionowano także zapisy przedmiotowej uchwały: w § 21 wyrazu "wiejskie", w § 30 ust. 2 wyrazów "wiejskie" oraz "Wiejskiego", w § 30 ust. 3 wyrazu "Wiejskiego", w § 32 ust. 1 wyrazu "Wiejskiego", w § 33 ust. 1 wyrazu "Wiejskiego", w § 33 ust. 3 wyrazu "Wiejskim", w § 38 ust. 1 wyrazu "Wiejskim", w § 38 ust. 3 wyrazu "Wiejskie", w § 38 ust. 4 wyrazu "Wiejskiego". Ponadto organ nadzoru stwierdził, iż zapis § 18 uchwały, zgodnie z którym sołectwo mogłoby podejmować uchwały wspólnie z sołectwami sąsiednimi, został przyjęty bez podstawy prawnej. W § 31 ust. 1 uchwały Rada Miejska postanowiła, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu wymagana jest osobista obecność, co najmniej 20% mieszkańców uprawnionych do głosowania. Wprowadzając próg frekwencji Rada przekroczyła upoważnienie wynikające z art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podobnie § 31 ust. 2 uchwały nawiązuje bezpośrednio do określonego w uchwale quorum wymaganego dla stwierdzenia ważności wyborów. Ponadto organ nadzoru zarzucił, iż Rada naruszyła prawo poprzez powtórzenie w uchwale zapisów ustawowych. I tak zapis § 4 uchwały określa kwestie uregulowane w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, zapis § 22 ust. 2 powtarza treść art. 36 ust. 3 ustawy, a zapis § 35 stanowi powtórzenie treści art. 36 ust. 2 ustawy. Organ wywiódł, iż zgodnie z § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Ostatecznie organ nadzoru wskazał, że w § 10 ust. 1 uchwały Rada w sposób niewłaściwy określiła charakter Zebrania Wiejskiego, jako organu stanowiącego sołectwa, bowiem zgodne z treścią art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym. Dodatkowo w § 7 uchwały zawarto odesłanie do treści § 7, co czyni zapis niezrozumiałym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Białej wniósł o oddalenie skargi w części dotyczącej: § 14 ust. 1 pkt 1, § 21, § 22 ust. 2, § 24, § 30 ust. 2 i ust. 3, § 31 ust. 1 i ust. 2, § 32 ust. 1, § 33 ust. 1 i ust. 3, § 35, § 38 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 zaskarżonej uchwały, uznając pozostałe zarzuty skargi za zasadne. W uzasadnieniu wskazano, iż w § 10 statutu znajduje się definicja zebrania wiejskiego jako zbiorowości wszystkich mieszkańców sołectwa. W przeciwieństwie do zbiorowości miejskiej, mieszkańcy sołectwa, ich ogół to zebranie wiejskie. Stąd też zarzut, że zebranie wiejskie (ogół mieszkańców sołectwa § 10) nie wybiera swoich organów jest chybiony, a tym samym zarzuty o istotnym naruszeniu prawa zapisów "wiejskie" w różnych postaciach. Z kolei zarzut o naruszeniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym w § 24 poprzez określenie Rady Sołeckiej jako organu wybieralnego o charakterze doradczym, inicjującym i wspomagającym sołtysa ma się nijak do zarzutu skargi o uprawnieniu do samodzielnego działania, w tym do reprezentowania sołectwa na zewnątrz. Zdaniem Gminy zarówno określenie minimalnego progu dla dokonania ważności wyborów, jak i określenie w statucie sołectwa tajności głosowania na sołtysa nie stanowi naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 02 lutego 2007 r. Wojewoda Opolski rozszerzył zarzuty skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów uchwały w § 21 wyrazów "wybranym przez zebranie wiejskie, § 30 ust. 2, § 30 ust. 3, w 32 ust. 1 wyrazów "wybrana spośród uprawnionych do głosowania uczestników Zebrania Wiejskiego", § 33 ust. 1 wyrazów "zgłoszonych bezpośrednio przez uczestników Zebrania Wiejskiego", w § 33 ust. 3 wyrazów "ustnie na zebraniu lub pisemnie w razie jego nieobecności na Zebraniu Wiejskim.". Jednocześnie cofnął skargę w części dotyczącej § 38 ust. 1 wyrazu "Wiejskim", § 38 ust. 3 wyrazu "Wiejskie", § 38 ust. 4 wyrazu "Wiejskiego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 pkt 1 P.p.s.a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Białej, z dnia 26 kwietnia 2006 r., nr XXIX/303/06 w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Wasiłowice.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej ustawą uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie w/w terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego.

Organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Białej została podjęta w oparciu o delegację zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. O charakterze prawnym statutu jednostki pomocniczej przesądza zaś w sposób jednoznaczny przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. W świetle powyższego stwierdzić należy, że statut jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie stwarza ono po stronie organu uprawnienia, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie, ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to przekroczenie zakresu delegacji ustawowej. Ustawodawca nadto w art. 35 ust. 3 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie w szczególności powinien zawierać statut jednostki pomocniczej. Wśród nich wymienione zostały nazwa i obszar (pkt 1), zasady i tryb wyborów organów (pkt 2), organizacja i zakres działania organów (pkt 3), zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę i sposób ich realizacji (pkt 4), a także zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5).

W tym miejscu zauważyć wypada, iż rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zgodzić się należy w znacznej części ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego, iż uchwalony statut podjęty został z istotnym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w § 6 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały przyjęto, że Rada Miejska na wniosek sołectwa w drodze odrębnej uchwały może przekazać określone składniki mienia komunalnego sołectwu do korzystania, a realizując te zadania organy sołectwa rozporządzają dochodami z tego źródła. Takie uregulowanie pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3, który wyłączną kompetencję do gospodarowania mieniem komunalnym przyznaje organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi. Natomiast rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy jest właściwa jedynie do ustalania zasad przekazywania jednostkom pomocniczym składników tego mienia. Takie naruszenie właściwości przez organ stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności wskazanych zapisów uchwały, co słusznie podniesiono w skardze. Analogiczny zarzut odnosi się do postanowień § 41 tej uchwały, dotyczącego zarządzania przekazanym przez Radę Miejską odrębną uchwałą mieniem komunalnym.

Z kolei § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały zawiera subdelegację dla zebrania wiejskiego w zakresie powoływania innych stałych lub doraźnych organów sołectwa, a tym samym określania przez ten organ zakresu ich działania. Regulacja taka stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, bowiem art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku uregulowania w statucie sołectwa zakresu zadań przekazywanych jednostce pomocniczej przez gminę oraz sposobu ich realizacji przez tę jednostkę. Zapis ten nie pozostawia jednostce pomocniczej swobody w zakresie tworzenia kolejnych ogniw, na które cedowane będą niektóre nałożone w statucie obowiązki. W tej mierze można powołać się na pogląd, wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 1992 r., sygn. akt II SA/Wr 238/92 (ONSA z 1992 r., nr 2-4, poz. 82), w którym zwrócono uwagę, że rada gminy, ustalając organizację i zakres działania sołectwa odrębnym statutem, musi czynić to w sposób nie zmieniający reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Naruszeniem tej zasady jest przeniesienie w statucie sołectwa istotnej części uchwałodawczych i wykonawczych kompetencji właściwych jego organów na inny podmiot usytuowany prawnie poza strukturą tych organów. Zakaz takiej regulacji wynika z art. 36 ust. 1 ustawy, którego redakcja nie pozostawia żadnego "luzu decyzyjnego", który umożliwiałby radzie gminy odmiennie kształtować organy sołectwa i ich kompetencje. Również zapis § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały, jak słusznie zauważył organ nadzoru w istotny sposób narusza powołany przepis art. 36 ust. 1 ustawy. Uregulowanie zawarte w tym przepisie nie pozwala na przyjęcie, iż rada sołecka jest organem jednostki pomocniczej, nie ma ona bowiem uprawnień do samodzielnego działania, a jest jedynie podmiotem doradczym i opiniodawczym.

Przechodząc do dalszych rozważań stwierdzić należy, iż zapis zawarty w § 14 ust. 1 pkt 1 w zakresie w jakim przyznaje organowi sołectwa, jakim jest zebranie wiejskie, wyłączną kompetencję w zakresie wyboru Sołtysa oraz członków rady sołeckiej, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego w odniesieniu do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, nie ograniczając przy tym kręgu uprawnionych, posiadających czynne prawo wyborcze, jedynie do osób obecnych na zebraniu wiejskim. Przydanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego w przepisie rangi statutowej, w sposób oczywisty pozostaje także w sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w którym określono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym – sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Tym samym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przy tym zapisu pozwalającego na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą. Analogicznie ocenić należy zapis § 21, § 30 ust. 2 i 3, § 32 ust. 1, § 33 ust. 1 i 3 uchwały. Przy czym w tym miejscu stwierdzić należy, iż Sąd nie uwzględnił tej części rozszerzonego przez skarżącego żądania, w której domagał się wyeliminowania z treści powyższych zapisów jedynie niektórych wyrazów. Na tle przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalony został pogląd o możliwości stwierdzania nieważności uchwały w określonej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 1996 r., sygn. akt I SA/Wr 627/96 – Wspólnota z 1997 r., nr 21, str. 26 oraz P. Chmielnicki "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 179). Dotyczy to również zakresu stwierdzania nieważności uchwał jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na gruncie, którego w art. 147 § 1 P.p.s.a. powtórzono regulację zawartą art. 91 ust. 1 zdanie 2 ustawy. Powyższe nie przesądza jednakże o możliwości takiego ingerowania w treść poszczególnych norm prawnych, zawartych w uchwale stanowiącej przedmiot rozpoznania, które w wyniku tej ingerencji doprowadzi do stworzenia zupełnie nowej normy prawnej, odmiennej od tej, jaką uchwalił właściwy organ jednostki samorządowej. Zarówno bowiem organ nadzoru, jak i sąd administracyjny, w ramach swych uprawnień kontrolnych nie posiadają kompetencji samodzielnego stanowienia, czy też modyfikowania przepisów prawa miejscowego, uchwalonych przez uprawniony organ stanowiący jednostki samorządowej, a do tego w istocie sprowadzałoby się przeredagowywanie poszczególnych przepisów w drodze eliminowania pojedynczych słów określonej normy.

Odnosząc się do zapisu § 18 uchwały, zgodnie z którym do realizacji wspólnych przedsięwzięć sołectwo nawiązuje współpracę z sąsiednimi sołectwami, zawiera porozumienia określające zakres i sposób wykonania wspólnych zadań, może podejmować wspólne uchwały, podzielić należy stanowisko organu nadzoru, iż został on podjęty bez podstawy prawnej. Żaden bowiem przepis ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do przyjęcia takiej regulacji, a zatem organ nie mając upoważnienia ustawowego dopuścił się istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tego zapisu.

W pełni również należy zaakceptować zarzut skargi wskazujący na brak podstawy prawnej dla ustanawiania quorum wyborczego dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej (członków rady sołeckiej) na zebraniu wiejskim, które - jak już wspomniano - nie ma charakteru elektorskiego, ani uprawnień elekcyjnych. Z tego powodu zapis § 31 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ustanawiający dla ważności wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymóg obecności na zebraniu wiejskim, co najmniej 20% mieszkańców uprawnionych do głosowania, należało uznać za istotnie naruszający prawo, co skutkowało koniecznością wyeliminowania go z porządku prawnego ustanowionego zaskarżoną uchwałą. Z tym samym względów uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zapisu § 31 ust. 2.

Za trafny należało również uznać zarzut podniesiony przez organ nadzoru, iż wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych skutkuje stwierdzeniem nieważności tych zapisów. Stosownie bowiem do art. 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powyższą zasadę zgodnie art. 143 w/w załącznika stosuje się do aktów prawa miejscowego. W tym miejscu powołać można pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie, z którym narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym regulowanie przez gminę raz jeszcze tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003/78/1520). Skoro zatem art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, natomiast zgodnie z ust. 3 zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut, to nie należało powtarzać tych przepisów w § 4 zaskarżonej uchwały. W podobny sposób należy ocenić zapis § 22 ust. 2 uchwały będący powtórzeniem art. 36 ust. 3 ustawy oraz zapis § 35 powtarzający art. 36 ust. 2 ustawy. We wskazanym powyżej zakresie doszło do istotnego naruszenia prawa, a mianowicie § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Zakwestionowana przez Wojewodę Opolskiego uchwała zawiera nadto wadliwości związane z zamieszczeniem w niej pojęć prawnych użytych już przez ustawodawcę. Powyższe ma miejsce w § 38 uchwały, gdzie posłużono się pojęciem Zebrania Wiejskiego. Stąd też konieczne było stwierdzenie nieważności także tego zapisu w całości, bowiem jak to już wyjaśniono powyżej niemożliwe jest wyeliminowanie jedynie pojedynczych wyrazów. Z powyższych względów Sąd uznał również za niedopuszczalne cofnięcie przez organ nadzoru skargi odnośnie § 38 uchwały.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi w zakresie w jakim zapis § 24 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 36 ust. 1 ustawy. W § 24 uchwały przyjęto, iż Rada Sołecka jest organem wybieralnym o charakterze doradczym, inicjującym i wspomagającym Sołtysa, mogącym podejmować określone sprawy zarówno z własnej inicjatywy, jak i na wniosek Sołtysa. Z powyższego uregulowania nie wynika aby radzie sołeckiej przyznano prymat organu sołectwa, określono bowiem jedynie charakter tego podmiotu.

Z przedstawionych wyżej względów, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Orzeczenie zawarte w punkcie 4 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.