Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 875/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 4;  art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3;  par. 6;  par. 7;  par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7;  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Istota planu zagospodarowania przestrzennego polega na określaniu porządku planistycznego, który istnieje i podlega modyfikacjom w postaci nowych inwestycji nie tylko w czasie obowiązywania planu ale także po ewentualnej utracie jego mocy obowiązującej. Stąd też, jeśli na gruncie art. 61 u.p.z.p. ustawodawca odwołuje się do pojęcia kontynuacji funkcji, to organ administracji, ustalający warunki "mieszczenia się" danej inwestycji w ramach tej kontynuacji, nie może nie odwołać się do ustalających tę funkcję postanowień planu, nawet jeśli on już formalnie nie obowiązuje. Nie czyni bowiem z takiego powołania planu normatywnej podstawy swojej decyzji lecz wykorzystuje postanowienia planu interpretacyjnie, w celu ustalenia znaczenia, w kontekście określonego stanu faktycznego na danym terenie, ustawowego terminu "kontynuacja funkcji", wynikającej z przepisów tego planu.

TEZY

Istota planu zagospodarowania przestrzennego polega na określaniu porządku planistycznego, który istnieje i podlega modyfikacjom w postaci nowych inwestycji nie tylko w czasie obowiązywania planu ale także po ewentualnej utracie jego mocy obowiązującej. Stąd też, jeśli na gruncie art. 61 u.p.z.p. ustawodawca odwołuje się do pojęcia kontynuacji funkcji, to organ administracji, ustalający warunki "mieszczenia się" danej inwestycji w ramach tej kontynuacji, nie może nie odwołać się do ustalających tę funkcję postanowień planu, nawet jeśli on już formalnie nie obowiązuje. Nie czyni bowiem z takiego powołania planu normatywnej podstawy swojej decyzji lecz wykorzystuje postanowienia planu interpretacyjnie, w celu ustalenia znaczenia, w kontekście określonego stanu faktycznego na danym terenie, ustawowego terminu "kontynuacja funkcji", wynikającej z przepisów tego planu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi Spółki C. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzje, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. znak: [...] 2. zasądza od Samorządnego Kolegium Odwoławczego w na rzecz Spółki C. w J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków o funkcji gastronomiczno-hotelowej w ramach działalności agroturystycznej w miejscowości J. na działce nr 602/2, będącej własnością T. K. Uzasadniając decyzję organ I instancji poniósł, iż wprowadzenie funkcji usługowej o profilu agroturystycznym w obszarze działki objętej wnioskiem nie jest sprzeczne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Określił przy tym funkcję tego terenu jako niewykluczającą realizacji wnioskowanej inwestycji. W ocenie organu planowana inwestycja związana z działalnością agroturystyczną jest nieuciążliwą działalnością usługową i pozostaje w związku z produkcją rolniczą działki objętej wnioskiem inwestorskim.

W załączniku nr 1 do przedmiotowej decyzji organ orzekający wskazał na przeznaczenie terenu objętego wnioskiem inwestorskim - usługi agroturystyczne z funkcją mieszkalną dla właściciela. Ustalił także warunki kształtowania ładu przestrzennego, zaznaczając, iż wnioskowana inwestycja nie ma negatywnego wpływu na środowisko naturalne.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w J., będąca właścicielem działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 594/8, przylegającej bezpośrednio do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie § 1 ust. 3 w związku z § 6 oraz § 1 ust. 4 w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie) oraz art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej k.p.a.).

Strona odwołująca się wskazała na treść art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 – dalej u.p.z.p.), na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania i terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które m.in. w § 1 zawiera wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy. [...] sp. z o.o. podniosła, że w załączniku nr 1 do decyzji ustalone zostały warunki kształtowania ładu przestrzennego z pominięciem szerokości elewacji frontowej dla obu budynków, pozostawiając to zagadnienie do ustalenia inwestorowi w ramach gabarytów długości i szerokości budynku. Za niedopuszczalne uznała również ustalenie linii zabudowy z zastrzeżeniem jej zmiany po uchwaleniu planu miejscowego, zaznaczając, że decyzja powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw i obowiązków z niej wynikających.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5, oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja jest inwestycją, która nie narusza obowiązującego prawa, stanowiąc uzupełnienie i wzbogacenie funkcji występującej na przedmiotowej działce, bowiem posiada ona dostęp do drogi publicznej, jest wyposażona w stosowne media, uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze i nieleśne, a jej planowane wykorzystanie nie wykazuje sprzeczności z przepisami odrębnymi. Tym samym organ odwoławczy stwierdził łączne spełnienie warunków zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., pozwalające na pozytywne załatwienie wniosku T. K. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów Spółki o naruszeniu, przez zaskarżoną decyzję, przepisów dotyczących szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obu budynków objętych planowaną inwestycją, przy jednoznacznym określeniu ich wysokości. Ścisłe i jednoznaczne określenie szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi powinno, zdaniem organu odwoławczego, mieć miejsce wówczas, gdy organ ustala sztywne wielkości dotyczące gabarytów obiektu. Kolegium zwróciło również uwagę na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadzającego pojęcie tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniając od jego zaistnienia możliwość pozytywnego załatwienia wniosku inwestorskiego, co oznacza, że wnioskowana inwestycja nie musi być inwestycją tożsamą z zainwestowaniem i zagospodarowaniem danego terenu, wystarcza, iż da się ona pogodzić z zastanym stanem rzeczy i dotychczasowym sposobem wykorzystywania działki. Jednocześnie organ odwoławczy zaznaczył, że teren należący do T. K. w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony był pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem funkcji usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła [...] sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie prawa, w szczególności § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Strona skarżąca podniosła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać istotne parametry zamierzenia inwestycyjnego, w szczególności wymienione w § 4-8 rozporządzenia, natomiast organ I instancji ograniczył się jedynie do określenia maksymalnych gabarytów budynków. Konsekwencją tego będzie brak możliwości ustalenia, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Strona skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na nieobowiązujący akt prawa – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, bowiem po ponownej analizie materiału dowodowego sprawy nie znalazło przesłanek do zmiany stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzuty skarżącej wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. wydanie przedmiotowej decyzji jest możliwe jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Tak więc to z woli ustawodawcy ma miejsce powiązanie przepisów aktualnie normujących zagadnienie inwestycji na terenach, gdzie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z prawem miejscowym, które utraciło moc z dniem 31 grudnia 2003 r.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

1. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 – dalej u.p.z.p.) oraz aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem").

Zasadą jest, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 u.p.z.p.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 punktach 1-5 u.p.z.p. tj.: 1) kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy, 2) dostępu do drogi publicznej, 3) zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu, 4) jeżeli teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz 5), jeżeli decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego według zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. W przedmiotowej sprawie analiza taka jest obarczona istotnymi błędami.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w cyt. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Art. 52 ust. 2 pkt 1 stanowi o mapie zasadniczej lub w przypadku jej braku o mapie katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przy czym przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 ust. 5 rozporządzenia).

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki. Informacje te powinny znaleźć się w części tekstowej analizy i wynikać z wyznaczenia na mapie.

W rozpatrywanej sprawie organ nie wskazał konkretnych wymiarów frontu działki i sposobu wyliczenia odległości granic obszaru analizowanego, co uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości wyznaczenia tego obszaru, a co za tym idzie prawidłowości przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc zgodności z dobrosąsiedzkimi stosunkami zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż organ I instancji nieprawidłowo zakreślił na mapie obszar analizowany. Porównanie szerokości frontu działki z zaznaczonym na mapie, stanowiącym część graficzną analizy wskazuje, iż jego granice zostały ustalone wadliwie. Analizowany obszar należało wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równych odległościach od centrum działki objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie organ wyznaczył obszar analizowany nie tworząc precyzyjnie zakreślonego okręgu, więc również z tego powodu organ nie zachował warunku określonego w § 3 ust. 2 rozporządzenia. (por. wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 405/08). Tym samym nie sposób ocenić w sposób jednoznaczny do jakich parametrów, gabarytów, cech i wskaźników istniejącej zabudowy w terenie odnosiła się przeprowadzona analiza, czego wymaga cytowane rozporządzenie Ministra Infrastruktury.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano znaczenie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki inwestora, wskazując także, iż powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 września 2007 r., II SA/Łd 719/07, Lex nr 394827, wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r., IV SA/Wa 1220/06, Lex nr 299861).

3. W dalszej kolejności organ I instancji zobowiązany był do ustalenia, jakie konkretnie obiekty budowlane mieszczą się na wyznaczonych działkach znajdujących się w analizowanym obszarze, jakie pełnią funkcje, a więc w jaki sposób są użytkowane oraz jakie mają cechy, czyli linię zabudowy, wielkość powierzchni, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Treść § 6 rozporządzenia wskazuje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W załączniku nr 1 do decyzji z dnia 5 czerwca 2008 r. zawarte zostały następujące zapisy: "dla budynku piętrowego [...] max długość dłuższego boku budynku – 31 m, max długość krótszych boków – uwarunkowana szerokością działki [...], szerokość elewacji frontowej do ustalenia przez inwestora w ramach ww. gabarytów" oraz "dla budynku parterowego [...] max gabaryty poziome budynku 12 x 16 m, szerokość elewacji frontowej do ustalenia przez inwestora w ramach ww. gabarytów". Organ pierwszej instancji w analizie funkcji oraz cech zabudowy terenu nie przeprowadził klarownej analizy w tym zakresie, nie wskazał jaka zabudowa na jakiej działce stanowiła podstawę wyliczeń i w jaki sposób ich dokonano. Podkreślić należy, że taka analiza powinna być przeprowadzona w sposób, aby prawidłowość tych działań mogła sprawdzić strona, organ odwoławczy i sąd, czyli niemalże zawierać zestawienia konkretnych działań matematycznych mających na celu porównanie szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym. Organ I instancji nie uczynił tego, czym naruszył wytyczne wynikające z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Przy wyznaczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki § 7 cytowanego rozporządzenia nie pozostawia organom swobody co do sposobu jej określania. Zgodnie z regulacją zawartą w ust. 1 rozporządzenia zasadą jest, że organ wyznacza wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Organ może przyjąć w drodze wyjątku średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, tylko wówczas jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3).

Organ I instancji w załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy wyznaczył dla budynku piętrowego: ilość kondygnacji – podpiwniczenie i dwie naziemne a max wysokość zabudowy od poziomu terenu do kalenicy 12 m, a dla budynku parterowego: ilość kondygnacji - podpiwniczenie i jedna nadziemna + ewentualnie poddasze użytkowe w stromym dachu, max wysokość – 9 m. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika natomiast jedynie, iż teren inwestycji (działka nr 602/2 – zainwestowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi usytuowanymi wzdłuż granicy działki [...]) graniczy z działkami od wschodu – siedlisko rolnicze z parterowym budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym [...] a kolejna działka jest zainwestowana dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym od strony drogi [...].

Organ nie przedstawił swojego toku myślowego przy przyjęciu wskazanego w decyzji wyznaczenia wysokości nowej zabudowy, a powinien to uczynić, przyjmując konkretne rozwiązanie uzasadnić swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Wysokość budynków znajdujących się w analizowanym obszarze została ustalona przez organ I instancji tylko poprzez określenie ilości kondygnacji – od jednej do dwóch, ograniczył się tym samym jedynie do ogólnych stwierdzeń bez szczegółowej analizy, jaka powinna wynikać z treści § 7 rozporządzenia. Przy czym, w myśli § 7 ust. 2 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej należy mierzyć od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2), podając ją w metrach. Organ I instancji bezpodstawnie określił ilość kondygnacji, bowiem leży to w gestii organów nadzoru budowlanego i następuje w kolejnym etapie procesu budowlanego. Termin "kondygnacja" został wyraźnie zdefiniowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Stosownie do § 3 pkt 16 wyżej przytoczonego rozporządzenia przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa. Zaś przez kondygnację nadziemną należy rozumieć kondygnację, której górna powierzchnia stropu lub warstwy wyrównawczej podłogi na gruncie znajduje się w poziomie lub powyżej poziomu projektowanego lub urządzonego terenu, a także każdą sytuowaną nad nią kondygnację.

Z przytoczonego wyżej rozważania wynika, iż terminy "ilość kondygnacji" i "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej" nie mogą być używane zamiennie, służą one, bowiem realizacji różnych zadań przy osiąganiu różnych celów na odrębnych etapach realizacji zamierzenia inwestycyjnego. O kondygnacjach można więc mówić wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę, nie mają zaś zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Stosownie do § 8 rozporządzenia organ zobowiązany jest także określić geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). W załączniku nr 1 organ określił dla budynku piętrowego, że dach ma mieć symetryczne spadki i nachylenie połaci pod kątem od 200 do 300 (od 300 do 450 dla budynku parterowego), maksymalna wysokość zabudowy - od poziomu terenu do kalenicy – 12 m (9 m dla budynku parterowego), okapy połaci dachowych powinny znajdować się na wysokości max 7 m od poziomu terenu (4 m dla budynku parterowego). Zgodnie z brzmieniem § 8 rozporządzenia parametry te wyznacza się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z treści analizy wynika, że organ tych parametrów w ogóle nie badał. Sąd nie ma możliwości więc skontrolowania czy wyznaczone przez organ cechy geometrii dachu dla nowej zabudowy zostały wyznaczone w sposób prawidłowy zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Nie można przyjąć, że brak precyzyjnego określenia wielkości wskazanych wyżej elementów planowanej konstrukcji obiektu budowlanego, wymagane na gruncie wskazanych przepisów rozporządzenia, nie stanowi naruszenia prawa, jako że wielkości te można określić w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przestrzeganie precyzyjnie wskazanych w rozporządzeniu wielkości nie może bowiem polegać na rezygnacji z ich określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy tylko dlatego, że może je określać także projekt budowlany i decyzja o pozwoleniu na budowę, przy wydawaniu której zresztą organ jest związany decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, organ powinien uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującej się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1872/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazując, iż nie może ulegać wątpliwości, iż należące do inwestora obiekty budowlane służące do prowadzenia działalności gospodarczej wchodzić powinny do obszaru analizowanego, a więc wspólnie z zabudową znajdującą się na innych działkach mieszczących się w granicach owego analizowanego obszaru wpływać mogą na kształtowanie wymagań dotyczących zamierzenia inwestycyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji w analizie wskazał ogólnikowo, iż działka objęta wnioskiem jest ogrodzona i zainwestowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi usytuowanymi wzdłuż granicy działki. Dla istniejącej już zabudowy nie zostały ustalone wymagane parametry takie jak: linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz geometria dachu co stanowi naruszenie § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia.

4. W ocenie sądu, że nie natomiast jest trafny zarzut skargi, iż organ odwoławczy, nawiązując do treści nieobowiązującego już planu miejscowego, oparł się przy wydawaniu decyzji na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego.

Istota planu zagospodarowania przestrzennego polega na określaniu porządku planistycznego, który istnieje i podlega modyfikacjom w postaci nowych inwestycji nie tylko w czasie obowiązywania planu ale także po ewentualnej utracie jego mocy obowiązującej. Stąd też, jeśli na gruncie art. 61 u.p.z.p. ustawodawca odwołuje się do pojęcia kontynuacji funkcji, to organ administracji, ustalający warunki "mieszczenia się" danej inwestycji w ramach tej kontynuacji, nie może nie odwołać się do ustalających tę funkcję postanowień planu, nawet jeśli on już formalnie nie obowiązuje. Nie czyni bowiem z takiego powołania planu normatywnej podstawy swojej decyzji lecz wykorzystuje postanowienia planu interpretacyjnie, w celu ustalenia znaczenia, w kontekście określonego stanu faktycznego na danym terenie, ustawowego terminu "kontynuacja funkcji", wynikającej z przepisów tego planu.

W ocenie sądu natomiast, brak obowiązującego planu i możliwość jedynie interpretacyjnego wykorzystania jego postanowień powoduje, że tym bardziej precyzyjnie określone winny być parametry planowanego obiektu, aby właśnie z pełnym przekonaniem dało się określić planowaną inwestycję w kontekście kontynuacji funkcji. Zwłaszcza, jeśli wymóg dokładnego określenia tych parametrów wynika z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia.

5. Podsumowując, wskazać należy, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być ustalone przez organ w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej treść tekstową i graficzną. Analiza funkcji oraz cech zabudowy, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, ma wskazywać wyżej omówione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. Organ powinien ustalić, czy nowa zabudowa jest w swoim układzie zbliżona do sąsiedniej i dać temu wyraz w sporządzonej analizie.

Analiza sporządzona w przedmiotowej sprawie nie zawiera wyliczeń i obliczenia średnich parametrów. W związku z tym nie wiadomo na jakiej podstawie w załączniku nr 1 do decyzji obliczono parametry dotyczące linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości i geometrii dachu.

Przedstawione wyżej uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonych decyzji, bowiem organ w sposób niedopuszczalny zmniejszył zakres badania charakterystycznych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zarówno odnośnie do obszaru, na którym owe cechy należało zbadać, jak też co do szczegółowości określenia poszczególnych parametrów zabudowy. Tym samym organ dopuścił się nie tylko naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy natomiast tego uchybienia nie zauważył, przyjmując że stan faktyczny został ustalony przez organ I instancji w stopniu i zakresie wystarczającym do określenia wymogów i parametrów planowanej inwestycji.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien mieć na uwadze zawarte w treści uzasadnienia wskazania Sądu, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia i na podstawie ponownie sporządzonej analizy, organ winien wydać odpowiadającą wymogom prawa materialnego i procesowego decyzję, poprawnie i wyczerpująco uzasadnioną na gruncie wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno ze wskazanym wyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu od skargi.