Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2066/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: Art.2 par.1 ,  art. 11 pkt 2, art. 12 par 1 pkt3  i par. 3, art. 26 par.1
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: Art. 17
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Izby Notarialnej we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 88/11 w sprawie ze skargi Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 88/11, oddalił skargę Rady Izby Notarialnej we W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z 10 listopada 2010 r., nr[...] , w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Minister Sprawiedliwości decyzją z 8 października 2010 r. powołał A. Ch. – C. (dalej: kandydatka, zainteresowana) na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w O. Ś. uznając, że kandydatka spełnia wymogi określone w art. 11 pkt 1-3 i 7 w związku z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej: Prawo o notariacie).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Rada Izby Notarialnej we W (dalej: skarżąca, Rada), która uprzednio negatywnie zaopiniowała wniosek o powołanie A. Ch. – C. na stanowisko notariusza, wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości. W uzasadnieniu wniosku Rada podniosła, że Minister Sprawiedliwości de facto podjął decyzję uznaniową, tylko i wyłącznie po stwierdzeniu spełnienia przez kandydatkę przesłanek formalnych, a zlekceważył całkowicie fakty, świadczące jednoznacznie o tym, że zainteresowana nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i nie jest osobą nieskazitelnego charakteru. W ocenie Rady poprawne wypełnianie obowiązków radcy prawnego nie dowodzi, że osoba kandydatki spełnia przesłanki określone w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie.

Decyzją z 10 listopada 2010 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję z 8 października 2010 r. Ponownie zbadał i ocenił, czy kandydatka spełnia warunki przewidziane ustawą Prawo o notariacie, w szczególności – czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister podał, że kandydatka odbyła aplikację notarialną, zdała egzamin notarialny na ocenę dobrą, została powołana na stanowisko notariusza, a następnie prowadziła kancelarię notarialną od 25 września 2001 r. Prawo wykonywania zawodu notariusza utraciła 16 maja 2003 r. wobec wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, u podstaw którego legły nieważne uchwały Rady Izby Notarialnej we W. Po tym orzeczeniu zainteresowana popełniła faktycznie błędy, co do których organ stwierdził, że nie mogą automatycznie świadczyć o braku jej profesjonalizmu i rzetelności (dopuściła do sporządzania aktów notarialnych przez bezpodstawne wyznaczenie zastępcy, przez co w okresie od 20 do 29 maja 2003 r. dokonanych zostało 18 wadliwych czynności notarialnych). Organ podkreślił, że omawiane zdarzenia miały miejsce ponad 7 lat temu i były wynikiem błędnej interpretacji wyroku NSA z 16 maja 2003 r. Organ negatywnie ocenił również zachowanie kandydatki polegające na nieterminowym przekazaniu dokumentów do archiwum sądu (3 czerwca 2003 r. została wezwana przez Wiceprezesa Sądu Apelacyjnego we W. do złożenia repertoriów i zbiorów dokumentów w archiwum sądu oraz pieczęci urzędowej, natomiast żądane dokumenty przesłała dopiero 5 kwietnia 2004 r.). Organ podkreślił, że od zdarzeń tych upłynął długi czas, a późniejsza droga zawodowa kandydatki pokazała, że jest zdolna do prawidłowego, rzetelnego i godnego wykonywania profesji prawniczej. Wskazał, że kandydatka w pracy w charakterze radcy prawnego w sposób odpowiedzialny wywiązywała się ze swoich obowiązków zawodowych.

W ocenie Ministra w stosunku do osoby, która wykonywała inny zawód prawniczy, wymieniony w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie, istnieje domniemanie, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W jego ocenie kandydatka posiada przymiot nieskazitelności charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Błędy proceduralne popełnione przez kandydatkę przy interpretacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i zwłoka w przekazaniu dokumentów do sądu podlegają ocenie negatywnej, jednakże nie mogą automatycznie przesądzać o braku po jej stronie nieskazitelnego charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Rada Izby Notarialnej we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W..

Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi zauważył, że spór w sprawie dotyczy przesłanki nieskazitelności charakteru uzasadniającej rękojmię niezbędną do wykonywania zawodu notariusza przez kandydatkę. Zdaniem skarżącej, nawet bezspornie poprawne wypełnianie obowiązków radcy prawnego, samo przez się nie dowodziło, że kandydatka spełnia przesłanki określone w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie.

Sąd doszedł do przekonania o słuszności poglądu prawnego Ministra Sprawiedliwości, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości w stosowny sposób odniósł się do faktów z przeszłości zawodowej kandydatki, omawiając je i poddając analizie pod kątem przesłanki wynikającej z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. Prawidłowo zdaniem Sądu – krytycznie – ocenił zachowania kandydatki, które miały miejsce po utracie przez nią prawa wykonywania zawodu notariusza z dniem 16 maja 2003 r. tj. dalsze wykonywanie czynności zawodowych poprzez zastępcę oraz opieszałe przekazanie dokumentów i pieczęci do archiwum sądu. Wskazane okoliczności nie mogą jednak rzutować na ocenę kandydatki w sytuacji ubiegania się przez nią obecnie o stanowisko notariusza na podstawie art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie – poprzez przejście z zawodu radcy prawnego, przy czym w ciągu trzyletniej praktyki nieskazitelność jej charakteru nie budziła wątpliwości władz samorządowych, co wynika między innymi z wystawionej opinii o kandydatce.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Sprawiedliwości w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonał oceny umiejętności kandydatki niezbędnych dla należytego wykonywania zawodu notariusza, uwzględniając czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz fakt profesjonalnego wykonywania zawodu radcy prawnego, eliminując w ten sposób przypadkowość powołania na stanowisko notariusza.

Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości w decyzji z dnia 8 października 2010 r. przeprowadził szeroką analizę strony przedmiotowej wniosku, tj. okoliczności dotyczących siedziby kancelarii notarialnej oraz kwestii związanych z lokalem wskazanym przez kandydatkę. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości liczba notariuszy i sporządzonych przez nich aktów notarialnych są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia nowych kancelarii notarialnych i nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydatki, która spełnia warunki ustawowe do powołania na notariusza. Minister Sprawiedliwości wykazał, że w O. Ś, gdzie dotychczas nie było kancelarii notarialnej, konieczne jest utworzenie kancelarii notarialnej z uwagi na duże zapotrzebowanie na tego typu usługi.

W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu nie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów, gdyż Minister Sprawiedliwości w sposób logiczny i wyczerpujący ocenił całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Rada Izby Notarialnej we W. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

• art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie poprzez przyjęcie, że kandydatka spełnia przesłanki powołania na notariusza, jakimi są dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz nieskazitelność charakteru i w konsekwencji powołanie na wspomniane stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza;

• art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, co do której istnieją jednoznaczne dowody, że nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu.

proceduralnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., a zatem powinna zostać uchylona.

W ocenie Rady nie można zgodzić się z poglądem Sądu, że wykonywanie jednego zawodu prawniczego daje gwarancję prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, bowiem jego przyjęcie prowadziłoby do uznania, że osoby wykonujące inne zawody prawnicze zostały na podstawie art. 12 § 1 Prawa o notariacie automatycznie zwolnione z konieczności wykazywania, że dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, która to rękojmia nie jest tożsama z rękojmią prawidłowego wykonywania zawodu przez adwokata czy radcę prawnego. W świetle bowiem art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie na rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza składać się powinny wszystkie okoliczności dotyczące zarówno zachowania kandydata, jak i jego umiejętności w zakresie wykonywania zawodu notariusza (a nie jedynie zawodu radcy prawnego czy adwokata), których istnienie bądź nieistnienie wpływać może na rzetelność podjętej następczo praktyki notarialnej.

Zdaniem Rady, szereg uchybień popełnionych przez kandydatkę podczas wykonywania przez nią zawodu notariusza nie pozwala na pozytywną ocenę rękojmi prawidłowego wykonywania tego zawodu. Kandydatka naraziła na szwank bezpieczeństwo obrotu prawnego, które notariusz powinien gwarantować.

Rada Izby Notarialnej we W. stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji pozostawił w obrocie prawnym decyzję, przy wydawaniu której Minister Sprawiedliwości naruszył przepisy prawa materialnego, dopuszczając do objęcia stanowiska notariusza przez osobę, która nie spełnia istotnej przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu oraz nieskazitelności charakteru, oraz przy wydawaniu której Minister Sprawiedliwości de facto odmówił rozpatrzenia istotnych i jednoznacznie udowodnionych okoliczności, jak również nie przedstawił dowodów na poparcie swojej decyzji o wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Ch.–C wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.

Minister Sprawiedliwości w piśmie procesowym z dnia 11 marca 2013 r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zarzucił brak po stronie Rady przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na nieposiadanie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie powołania notariusza oraz wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. Zdaniem Ministra, żaden z przepisów Prawa o notariacie nie wyposaża samorządu notarialnego w przymiot strony postępowania. Organ samorządu notarialnego występuje jedynie w charakterze organu opiniodawczego, w trybie art. 106 k.p.a., przy wydawaniu decyzji dotyczących powołania czy odwołania notariusza bądź asesora notarialnego. Zgodnie zaś z utrwalonym poglądem w piśmiennictwie i orzecznictwie ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a. Te role procesowe wykluczają się wzajemnie także wówczas, gdy współdziałanie organów przybiera najluźniejszą z form opiniowania. Wprawdzie w toku niniejszego postępowania organ przyznał Radzie status strony, jednakże była to praktyka oparta na uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 lutego 1996 r. (por. III AZP 26/95, OSNP 1996/12/164). Sąd Najwyższy stwierdził wówczas, iż choć żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje samorządowi notarialnemu statusu strony, to bez wyposażenia go we właściwe instrumenty prawne, tj. w uprawnienie do zaskarżenia stosownych decyzji administracyjnych, wypełnianie obowiązków samorządu notarialnego w zakresie zapewnienia przez jego członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, byłoby utrudnione. Orzeczenie to, jak podniósł Minister Sprawiedliwości, odbiegało jednak od utrwalonej linii orzecznictwa i poglądów doktryny prezentowanych do 1996 r. i spotkało się z krytyką przedstawicieli nauki prawa administracyjnego (por. krytyczną glosę J. Borkowskiego, OSP 1997/1/20). Zdaniem Ministra Sprawiedliwości za zmianą stanowiska w omawianej kwestii przemawia także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10, w którym odmówiono samorządowi notarialnemu przymiotu strony w sprawie o wznowienie postępowania, w którym samorząd ten, wydając opinię o jakiej mowa w art. 106 k.p.a. występował w roli organu współdziałającego z organem prowadzącym to postępowanie. Minister Sprawiedliwości wskazał orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W, który zaakceptował stanowisko o braku przymiotu strony samorządu notarialnego w omawianych postępowaniach (por. wyroki z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2156/11 oraz z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 453/12).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z pismem Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 marca 2013 r. w pierwszej kolejności wyłania się kwestia posiadania przez Radę legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej, a w szczególności zajęcia stanowiska w kwestii przymiotu strony samorządu notarialnego w sprawach dotyczących powoływania notariusza i asesora notarialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie rozstrzygał ten problem także w wyroku z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt. II GSK 2332/11, co uzasadnia posłużenie się w niniejszej sprawie argumentacją podaną w uzasadnieniu tego wyroku.

W świetle uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skarga ta została wniesiona przez stronę (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz.62).

Przymiot strony postępowania administracyjnego na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa, interesem prawnym może być jedynie interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt l SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt l OSK 755/06, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz.119). Również, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i piśmiennictwa, co do zasady organ nie może występować jednocześnie, jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 1971/93; wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1625/94; A. Wróbel Komentarz do art. 106 k.p.a. Lex/el. 2011). Jednakże, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasada ta nie może być realizowana w sposób absolutny, nie dopuszczający żadnych wyjątków. Mogą bowiem zaistnieć szczególne sytuacje, gdy organ współdziałający w danym postępowaniu administracyjnym posiada własny interes prawny w rozumieniu, o którym wyżej mowa. Zbadanie, czy taka sytuacja zachodzi w odniesieniu do Rady Izby Notarialnej wymaga odniesienia się do ustroju i charakteru wykonywania działalności zawodowej przez przedstawicieli zawodu notariusza. Ma to bowiem wpływ na zakres zadań powierzanych samorządowi zawodowemu w związku z realizacją konstytucyjnej funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., K 20/08 (OTK-A 2010, nr.10, poz.129), dotyczącym samorządu zawodowego komorników. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że status zawodu notariusza zbliżony jest do statusu komornika. Toteż zawarte w tym wyroku rozważania Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące statusu zawodu komornika i uprawnień samorządu komorniczego, mają odpowiednie zastosowanie przy ocenie statusu zawodowego notariusza i związanych z tym uprawnień samorządu notarialnego.

Zgodnie z art. 2 § 1 Prawa o notariacie, notariusz w zakresie swoich uprawnień działa jako osoba zaufania publicznego, korzystając z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym. Czynności notarialne, w myśl paragrafu drugiego, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego.

Stosownie do art. 26 § 1 Prawa o notariacie, notariusze tworzą samorząd notarialny, który zgodnie z paragrafem drugim obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Do zakresu działania rady izby notarialnej, stosownie do art. 35 Prawa o notariacie, należy w szczególności: opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych; nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza; organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych; prowadzenie wykazów notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych izby. Natomiast do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej, stosownie do art. 40 § 1 wspomnianej ustawy, należy w szczególności: uchwalanie regulaminu wewnętrznego urzędowania kancelarii; przedstawianie opinii i propozycji w sprawach dotyczących taksy notarialnej oraz zmian przepisów dotyczących funkcjonowania notariatu; współpraca z notariatami innych państw; wypowiadanie się w sprawie zasad etyki zawodowej notariuszy; ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Możliwość tworzenia samorządów zawodowych przewiduje art. 17 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przepis ten odnosi się do samorządu zawodowego notariuszy, jako reprezentującego osoby wykonujące zawód zaufania publicznego.

Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, jak podkreśla się w piśmiennictwie, polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Piecza, która jest konstytucyjnym obowiązkiem organów samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego, powinna być rozumiana jako suma działań podejmowanych w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego. Przedmiotem pieczy jest należyte wykonywanie zawodu w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony. W ustawach o samorządach zawodowych ustalony jest także sposób wykonywania danego zawodu (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. "Przegląd Sejmowy" 2011/6/61).

Szczególna regulacja zawodu notariusza, jako zawodu zaufania publicznego, korzystającego z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, posiadającego prawny monopol na sporządzanie aktów notarialnych, samodzielnie działającego na własny rachunek i samodzielnie organizującego sobie swój warsztat pracy, jakim jest kancelaria, samodzielnie też finansującego swoją działalność, a także wykonującego swój zawód w warunkach konkurencyjnych, determinuje zakres zadań powierzanych samorządowi zawodowemu notariuszy w związku z realizacją konstytucyjnej funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że zawody zaufania publicznego, to zawody polegające na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążące się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowane w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Od przedstawicieli tych zawodów społeczeństwo oczekuje spełnienia wymogu posiadania bardzo wysokich umiejętności fachowych, zwykle ukończenia wyższych studiów oraz odbycia dalszych szkoleń, takich jak aplikacja, czy specjalizacja. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że z nadaniem określonym zawodom charakteru zawodów zaufania publicznego, w rozumieniu Konstytucji, związana jest ustawowa dopuszczalność nakładania pewnych ograniczeń w zakresie konstytucyjnej wolności dostępu do zawodu i jego wykonywania (art. 65 ust. 1 Konstytucji) oraz objęcie osób wykonujących takie zawody obowiązkiem przynależności do samorządu zawodowego. Samorząd zawodu zaufania publicznego, powołany zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji, w drodze ustawy, realizuje dwie zasadnicze funkcje: reprezentuje osoby wykonujące ten zawód oraz sprawuje pieczę nad jego należytym wykonywaniem w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Obie te funkcje są jednakowo ważne i nie ma powodów, aby którejkolwiek z nich przyznawać pierwszeństwo (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00; OTK ZU 2001, nr 4, poz. 86). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego termin konstytucyjny "piecza" rozumiany jest szeroko. Wąskie, nazbyt literalne jego tłumaczenie, może bowiem w kontekście art. 17 ust. 1 Konstytucji spowodować brak uwzględnienia podstawowych, istotnych cech tego samorządu, jak np. niezależność. Zakres przedmiotowy "pieczy" określa konstytucyjny termin "należyte wykonywanie zawodu". "Pieczą" samorządu zostały objęte te czynności, które należą do zakresu zadań realizowanych w ramach wykonywania zawodu. "Piecza" nie jest tożsama z nadzorem nad należytym wykonywaniem zawodu, jest to pojęcie znacznie szersze, obejmujące między innymi udzielanie wsparcia (pomocy) członkom samorządu w wykonywaniu ich obowiązków, ale także egzekwowanie odpowiedzialności z tytułu nienależytego wykonywania zawodu. Odnosząc się do istoty "pieczy", należy pamiętać również o publicznym charakterze tej funkcji. W aspekcie podmiotowym "pieczy" podlegają wszystkie osoby wykonujące dany zawód zaufania publicznego.

Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji, precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie sprawowania "pieczy" podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego (por. wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU 2004, nr 2, poz. 9). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Ustawa Prawo o notariacie przekazuje samorządowi notarialnemu szeroki zakres zadań służących realizacji wspomnianej pieczy. Należą do nich zadania wspólne dla wszystkich samorządów zawodów zaufania publicznego, jak nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu, uczestnictwo w procedurze dopuszczania osób do wykonywania omawianego zawodu, prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu, czuwanie nad przestrzeganiem etyki wykonywania zawodu, doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie oraz sądownictwo dyscyplinarne. Wzgląd na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, opowiadającego się za szerokim rozumieniem pojęcia "piecza", o którym mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji, co podziela Naczelny Sąd Administracyjny, przemawia za objęciem zakresem pojęcia "piecza", którą sprawuje samorząd, również spraw związanych z dopuszczaniem nowych osób do zawodu notariusza i asesora notarialnego.

W związku z dotychczasowymi rozważaniami stwierdzić należy, że samorząd notarialny jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniach administracyjnych toczących się w sprawach powołania i odwołania notariuszy i asesorów notarialnych. Materialnoprawnym źródłem interesu prawnego samorządu notarialnego w tych sprawach, mającego charakter publicznoprawny, jest art. 17 ust. 1 Konstytucji, który pozwala na statuowanie tego interesu, rozumianego jako interesu indywidualnego, konkretnego i obiektywnie istniejącego, w celu umożliwienia samorządowi notarialnemu realizację jego zadań w zakresie reprezentowania osób wykonujących ten zawód oraz sprawowania pieczy nad jego należytym wykonywaniem, w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przymiotu strony nie pozbawia samorządu notarialnego udział w tych postępowaniach również w roli organu współdziałającego, w trybie art. 106 k.p.a.

Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że dotyczą one zarówno powołania kandydatki na stanowisko notariusza, jak i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w O. Ś.

Rada zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności tego zarzutu ma rozumienie pojęć "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" i "nieskazitelność charakteru". Skarżąca wyraziła bowiem pogląd, że w przypadku notariusza ustawodawca zdecydował się na rozszerzenie konotacji tego pojęcia. W świetle art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie na rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza składać się więc powinny wszystkie okoliczności dotyczące zarówno zachowania kandydata, jak i jego umiejętności w zakresie wykonywania zawodu notariusza (a nie jedynie zawodu radcy prawnego czy adwokata), których istnienie bądź nieistnienie wpływać może na rzetelność podjętej następczo praktyki notarialnej. Rada nie podzieliła poglądu Sądu pierwszej instancji, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Skarżąca podkreśliła, że przesłanka dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza spełnia funkcję gwarancyjną, gdyż ma na celu zapewnienie wysokiej jakości usług wykonywanych w ramach jednego z konstytucyjnie wyodrębnionych zawodów zaufania publicznego. Zdaniem Rady, zachowanie kandydatki po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego decyzję o powołaniu jej na stanowisko notariusza, świadczy o tym, że nie spełnia ona przesłanki "nieskazitelności charakteru".

Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska skarżącej zauważyć trzeba, że z dotychczasowych ustaleń dokonanych w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika, iż kryterium "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" ma służyć zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu etycznego i zawodowego członka tej korporacji. Jego spełnienie wymagane jest od kandydata na notariusza niezależnie od spełnienia przez niego pozostałych warunków dotyczących kwalifikacji zawodowych (art. 11 pkt 4-6, art. 12 § 1 Prawa o notariacie). Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, której postępowanie odpowiada przyjętym w społeczeństwie normom etycznym, moralnym i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wywnioskować inaczej, niż z prezentowanej przez kandydata na notariusza postawy etycznej i moralnej, a także z dotychczasowego sposobu jego postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu prawniczego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z 21 lutego 2007 r., sygn. akt. II GSK 302/06, że w stosunku do osoby, która przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 Prawa o notariacie nienagannie wykonywała inny zawód prawniczy istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca uznał bowiem za wystarczające dla wykonywania zawodu notariusza posiadanie kwalifikacji zawodowych przewidzianych w powołanym przepisie. Przydatność kandydata do zawodu notariusza powinna być oceniona na podstawie jego dotychczasowego postępowania, mogącego świadczyć o poziomie umiejętności prawniczych, gwarantującego prawidłowe, rzetelne wykonywanie obowiązków zawodowych w ramach kancelarii notarialnej. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że dana osoba gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej.

W rozpoznawanej sprawie spełnienie przesłanki rękojmi zostało zakwestionowane z uwagi na przebieg praktyki zawodowej kandydatki jako notariusza, co miało miejsce przed wykonywaniem zawodu radcy prawnego. Podkreślenia wymaga, że uchybienia jakich wówczas dopuściła się kandydatka (sporządzanie aktów notarialnych poprzez wyznaczenie zastępcy po utracie prawa do wykonywania zawodu, zwłoka w złożeniu pieczęci urzędowej, repertoriów i zbiorów dokumentów w archiwum sądu) zostały ocenione jednoznacznie negatywnie zarówno przez Ministra Sprawiedliwości jak i Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie uznano, że znaczny upływ czasu od tych zdarzeń (7 lat) oraz nienaganne wykonywanie przez kandydatkę zawodu radcy prawnego pozwalają na stwierdzenie, że spełnia ona przesłankę dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę i zauważa, że nie umniejszając wagi naruszeń, jakich dopuściła się kandydatka, niesłuszne jest dyskwalifikowanie tylko z tego powodu jej przygotowania do wykonywania zawodu notariusza. Zachowanie kandydatki, aczkolwiek naganne, nie może mieć decydującego wpływu na ocenę jej kwalifikacji. Zauważyć także należy, że postępowanie zainteresowanej po stwierdzeniu braku po jej stronie uprawnień do sporządzania aktów notarialnych tj. sfinansowanie z własnych środków ponownych czynności notarialnych, zmierzało do naprawienia popełnionych błędów. Tych okoliczności nie dostrzegła Rada, uznając, że uchybienia popełnione w przeszłości, nawet dość odległej, nie pozwalają na pozytywną ocenę wniosku kandydatki o powołanie na stanowisko notariusza i to niezależnie od dalszego przebiegu jej kariery zawodowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie stanowisko nie może być zaakceptowane, gdyż nie uwzględnia ono wszystkich okoliczności sprawy, a koncentruje się wyłącznie na tych, które mogą podważać kwalifikacje kandydatki. Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada w ogóle nie odniosła się do tych argumentów, które pozwoliły Ministrowi Sprawiedliwości pozytywnie ocenić kandydatkę. Chodzi tu w szczególności o nienaganny przebieg praktyki zawodowej kandydatki w okresie wykonywania zawodu radcy prawnego, który jak słusznie zauważył Minister Sprawiedliwości uzasadnia przyjęcie, że jest ona zdolna do dalszego prawidłowego, godnego i rzetelnego wykonywania zawodu notariusza. Zauważyć także trzeba, że zastrzeżenia Rady dotyczące merytorycznego przygotowania kandydatki do wykonywania zawodu notariusza są bezpodstawne. Jak wiadomo kandydatka wykonywała w przeszłości zawód notariusza, a zatem jej kwalifikacje zostały już wcześniej uznane za wystarczające. Ponadto na marginesie należy zauważyć, że po ponownym powołaniu A. Ch. – C. na stanowisko notariusza sposób wykonywania przez nią obowiązków zawodowych nie budzi zastrzeżeń, co potwierdza przedstawiony przy piśmie procesowym z 6 marca 2013 r. protokół z wizytacji przeprowadzonej w dniu 18 maja 2012 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie trafnie przyjęto, że kandydatka posiada przymiot "nieskazitelnego charakteru". Rada kwestionuje spełnienie przez kandydatkę tej przesłanki odwołując się wyłącznie do zdarzeń z przeszłości i z tej perspektywy stara się wykazać, że kandydatka nie spełnia omawianego kryterium. Stanowisko Rady nie uwzględnia jednak upływu czasu, który w tej sprawie ma istotne znaczenie. Kandydatka miała czas na wyciągnięcie wniosków z popełnionych błędów, a swoim dalszym postępowaniem nie dała żadnych podstaw do kwestionowania nieskazitelności jej charakteru. W orzecznictwie przyjmuje się, że o nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 725/00). Rada nie podjęła próby wykazania, by obecnie kandydatka nie posiadała takich przymiotów.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Należy podzielić stanowisko WSA, że Minister Sprawiedliwości w sposób logiczny i wyczerpujący ocenił cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Ocena spełnienia przez kandydatkę warunków powołania na stanowisko notariusza jest wszechstronna i uwzględnia wszelkie okoliczności sprawy zarówno korzystne jak i niekorzystne dla kandydatki. Minister Sprawiedliwości starannie rozważył wszystkie istotne argumenty w sprawie, a wyprowadzone wnioski należycie uzasadnił.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia przepisów w zakresie, w jakim odnoszą się one do rozstrzygnięcia o wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej. Rada zarzuca, że decyzja w tej części w ogóle nie została uzasadniona, a jej wydanie nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem rzetelnego postępowania dowodowego. Ze stanowiskiem Rady nie można się zgodzić. Minister Sprawiedliwości, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, uzasadnił potrzebę utworzenia kancelarii w O. Ś, gdzie dotychczas nie było takiej kancelarii, dużym zapotrzebowaniem na tego typu usługi. Minister podniósł także, że liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia nowych kancelarii notarialnych i nie mogą stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydatki. Ponadto należy zauważyć, że argumenty skarżącej odnoszące się do zaniechania zbadania, czy w O. Ś. istnieje zapotrzebowanie na usługi notarialne i czy lokalizowanie kancelarii notarialnej w tej miejscowości jest celowe, są o tyle niezasadne, że w sytuacji, gdy w danej miejscowości nie ma kancelarii notarialnej, potrzeba jej utworzenia z punktu widzenia zapewnienia swobodnego dostępu do usług notarialnych jest oczywista.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.