Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4824/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.
article: art. 126
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
Teza: Cechą dotacji, o których mowa w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), jest również poddanie ich wykorzystania kontroli, co nie pozostaje bez wpływu na rekonstrukcję pojęcia „uchwał w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji” oraz właściwego odkodowania znaczenia terminu „zasad i zakresu przyznawania dotacji”, a w tym kontekście samego przedmiotu uchwał jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.).

Element zasad przyznawania dotacji - gdy uwzględnić cechy oraz prawne wymogi samych dotacji, a w tym kontekście treść upoważniającego przepisu art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) oraz jej konsekwencje dla obligatoryjnego zakresu normowania podejmowanego na jego podstawie aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - stanowi również kontrola ich wykorzystania, której podmiot dotujący nie może być pozbawiony.

TEZY

Cechą dotacji, o których mowa w art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), jest również poddanie ich wykorzystania kontroli, co nie pozostaje bez wpływu na rekonstrukcję pojęcia „uchwał w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji” oraz właściwego odkodowania znaczenia terminu „zasad i zakresu przyznawania dotacji”, a w tym kontekście samego przedmiotu uchwał jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.).

Element zasad przyznawania dotacji - gdy uwzględnić cechy oraz prawne wymogi samych dotacji, a w tym kontekście treść upoważniającego przepisu art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) oraz jej konsekwencje dla obligatoryjnego zakresu normowania podejmowanego na jego podstawie aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - stanowi również kontrola ich wykorzystania, której podmiot dotujący nie może być pozbawiony.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 418/16 w sprawie ze skargi Powiatu Kłodzkiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. Nr 10/2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2) zasądza od Powiatu Kłodzkiego na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 lipca

2016 r., sygn. akt III SA/Wr 418/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Kłodzkiego uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r., nr 10/2016, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego nr X/95/2015 z dnia 23 grudnia

2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr VIII/80/2014 Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 29 października 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu kłodzkiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżoną uchwałą Kolegium RIO stwierdziło nieważność ww. uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 października 2014 r. wskazując, że w wyniku jej podjęcia doszło do naruszenia art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) oraz

§ 115 i § 116 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej). W ocenie Kolegium RIO, § 1 pkt 3 uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty (w sposób nieuprawniony rozszerza kontrolę dokumentacji z przebiegu nauczania), § 1 pkt 4 i 5 w zw. z § 1 pkt 1 objęto sankcją wstrzymania dotacji "placówki", co narusza art. 90 ust. 3fb ustawy o systemie oświaty. Ponadto, wskazując 7-dniowy termin do zaprzestania utrudniania lub udaremniania czynności kontrolnych, pod rygorem wstrzymania dotacji, Rada Powiatu naruszyła kompetencje Zarządu Powiatu (organu dotującego), określone w art. 90 ust. 3fa ustawy o systemie oświaty. Zmiany we wcześniejszej uchwale zostały dokonane także z naruszeniem zasad tworzenia aktów prawa miejscowego, określonych w § 116 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, stanowiących, że nie zamieszcza się w akcie prawa miejscowego przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami. Mianowicie, w § 1 pkt 2 uchwały zawarto określenie "badanie" dokumentów finansowych, co wykracza poza pojęcie ustawowe "wglądu" i jest niespójne z pojęciem prawidłowo określonym w § 1 pkt 1 uchwały.

Na powyższą uchwałę Kolegium RIO Powiat Kłodzki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) poprzez przekroczenie ustawowego zakresu kompetencji nadzorczych, czego wyrazem było orzeczenie skarżoną uchwałą w sprawie wykraczającej materią poza zakres przedmiotowy enumeratywnie wymieniony w art. 11 ust. 1 pkt 1 - 7 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, literalna wykładnia art. 11 ust. 1 pkt 4) ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przyznaje RIO umocowanie jedynie do badania prawidłowości zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, co stanowi inną przedmiotowo materię i w żadnym wypadku nie dawało Kolegium RIO legitymacji prawnej do stwierdzenia nieważności uchwały ustanawiającej wyłącznie tryb kontroli na mocy art. 90 ust. 4 w zw. z ust. 3e ustawy o systemie oświaty. Zarzucono też naruszenie art. 90 ust. 3f i art. 84b, art. 90 ust. 3fa i ust. 3e w zw. z art. 90 ust. 3fb ustawy o systemie oświaty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia kompetencji nadzorczych stwierdziło, że jej działania znajdują podstawy w przepisach art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 ze zm.) a także art. 11 ust. 1 pkt 1 - 7 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.) uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem przez RIO zakresu kompetencji nadzorczych. Sąd I instancji wskazał, że nadzór sprawowany przez RIO nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie obejmuje całego spektrum spraw finansowych, lecz tylko pewien - przewidziany przez ustawodawcę - ich zakres, który określa art. 11 ust. 1 tej ustawy. W myśl zaś art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy do wyłącznej właściwości kolegium izby należy ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1. Sąd zauważył, że przy wykładni i stosowaniu przepisów stanowiących o kompetencjach nadzorczych trzeba uwzględniać następujące zasady: organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu - art. 7 Konstytucji); przepisy kompetencyjne podlegają wykładni ścisłej; przy interpretacji ww. przepisów pierwszeństwo ma wykładnia językowa; wykładnia tych przepisów nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii (kompetencji) w nich nie wymienionej w drodze wykładni celowościowej; organ nadzoru nie jest uprawniony (upoważniony) do wychodzenia poza zakres upoważnienia (poza normę kompetencyjną).

W ocenie Sądu I instancji, art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych należy wykładać w ten sposób, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego "jedynie w sprawach" zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś w sprawach dotacji "jako takich" (w tym dotyczących kontroli wykorzystania dotacji). Dookreślenie "zasad i zakresu przyznawania" oznacza doprecyzowanie kwestii rzeczowych, związanych z podstawowym, określonym tematycznie (hasłowo) zagadnieniem "dotacji". Zaskarżona uchwała RIO nie mieściła się zatem w zakresie spraw objętych art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który statuuje właściwość RIO w drodze enumeracji pozytywnej, wytyczającej granicę materii nadzorczych pomiędzy kognicją wojewodów i RIO. Sprawa uregulowana uchwałą Rady Powiatu, dotycząca trybu podejmowania i wykonywania czynności kontrolnych w zakresie wykorzystania dotacji, nie została bowiem wymieniona w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, ze RIO orzekając o stwierdzeniu nieważności spornej uchwały Rady Powiatu, która regulowała wyłącznie tryb podejmowania i wykonywania czynności kontrolnych wobec podmiotu dotowanego w zakresie prawidłowości pobrania i wykorzystania udzielonej z budżetu powiatu dotacji, przekroczyła ramy przyznanych jej przez prawo kompetencji nadzorczych, czym naruszyła art. 76 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 1 ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

W skardze kasacyjnej Kolegium RIO we Wrocławiu zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych polegającą na uznaniu, że powyższy przepis nie obejmuje swym zakresem trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium RIO podniosło, że przepisy ogólne, dotyczące pojęcia dotacji i jej rodzajów, zawarte są w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Niezdefiniowane przez ustawodawcę pojęcie "zasady przyznawania dotacji" można ujmować węziej (jak np. w art. 250 ustawy o finansach publicznych) i szerzej (jak np. w art. 150 ustawy o finansach publicznych). Oznacza to, że do ustalenia jego zakresu w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych wykładnie językowa i systemowa nie są wystarczające. Trzeba sięgnąć do wykładni celowościowej. Zgodnie z zastrzeżeniem, dokonanym przez Sąd I instancji, nie ma ona doprowadzić do objęcia zakresem upoważnienia kompetencji niewymienionych w powyższym przepisie - lecz do ustalenia ich zakresu, objętego tym przepisem. Jej wynik nie wpłynie zaś na granice nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, a więc na ich sytuację prawną, lecz jedynie na rozgraniczenie kompetencji nadzorczych między organami nadzoru.

Powiat Kłodzki nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasada i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej, która oparta została na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. wynika, iż istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu podjętej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 23 grudnia

2015 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na terenie powiatu kłodzkiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uchylił uchwałę nadzorczą. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji, kontrolowana uchwała RIO podjęta została z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organu nadzoru, albowiem art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, gdy chodzi o określone nim kompetencje nadzorcze, nie obejmuje ich zakresem uchwał jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących podejmowania i wykonywania czynności kontrolnych w zakresie wykorzystania dotacji, a tej właśnie materii dotyczyła uchwała Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 23 grudnia 2015 r., której nieważność kontrolowanym aktem nadzoru stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu. Natomiast podważając zgodność z prawem tego stanowiska, skarżący kasacyjnie organ zmierza do wykazania, że stanowi ono rezultat błędnej wykładni, a w konsekwencji również niewłaściwego zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przywołanego przepisu ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych uznać należy za usprawiedliwiony.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii, a mianowicie oceny prawidłowości wykładni i zastosowana przez Sąd I instancji, jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nadzorczej, art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z tym przepisem w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji prawnej w zakresie, w jakim sporna w rozpatrywanej kwestia odnosi się do interpretacji pojęcia "uchwał w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji" oraz rezultatu tej interpretacji w relacji do właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych opisywanej na gruncie omawianej regulacji poprzez odwołanie się do wskazanego pojęcia, za uzasadnione uznać należy stanowisko - na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - że, przepisy kompetencyjne, a do takich należy art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, podlegają wykładni ścisłej, co stanowi konsekwencję ogólnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa oraz zakazu domniemywania kompetencji do działania. Podzielając trafność i zasadność tego stanowiska, a w tym kontekście prawną doniosłość zasady legalizmu w relacji do znaczenia przywołanej zasady (dyrektywy) interpretacji przepisów kompetencyjnych stwierdzić należy jednak, że kontrolowany przez Sąd I instancji akt organu nadzoru nie został podjęty z jakimkolwiek uszczerbkiem dla wymienionych zasad, a w konsekwencji, że działaniu tego organu nie towarzyszyły żadne deficyty w zakresie odnoszącym się do (istnienia) prawnych podstaw jego działania.

Za uzasadnione uznać należy bowiem twierdzenie, że prawną podstawę realizacji kompetencji nadzorczych RIO we Wrocławiu w odniesieniu do uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego nr X/95/2015 z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany uchwały nr VIII/80/2014 Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 29 października 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu kłodzkiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, stanowił przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Przekonują o tym następujące argumenty.

Dokonując rekonstrukcji pojęcia "uchwał w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji", którym ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu, nie można tracić z pola wiedzenia tego, że w ujęciu normatywnym wynikającym z ustawy o finansach publicznych dotacje - stanowiące, jak wynika to z przywołanego przepisu ustawy z dnia 7 października 1992 r., przedmiot uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie zasad i zakresu ich przyznawania - są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych, przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126). Dotacje charakteryzuje brak powszechności oraz uwarunkowanie konieczności spełnienia określonych przez prawo wymagań, które dotyczą: zidentyfikowania podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji, prawidłowego ustalenia podstawy dla obliczenia dotacji, przekazania dotacji w trybie określonym przez przepisy ogólnie obowiązujące lub przez przepisy prawa miejscowego (w niektórych przypadkach ustawodawca wymaga dodatkowo zawarcia umowy) oraz wykorzystania dotacji zgodnie z wyznaczonym celem, zasad rozliczania i sprawozdawczości. W sytuacji, gdy wymienione wymagania mają komplementarny charakter, za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że cechą dotacji, o których mowa w przywołanym powyżej art. 126 ustawy o finansach publicznych, jest również poddanie ich wykorzystania kontroli, co nie pozostaje bez wpływu na rekonstrukcję pojęcia "uchwał w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji" oraz właściwego odkodowania znaczenia terminu "zasad i zakresu przyznawania dotacji", a w tym kontekście samego przedmiotu uchwał jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że przedmiot tych uchwał - innymi słowy zakres ich normowania - jest bezpośrednio determinowany upoważniającym do ich podjęcia oraz określającym ich granice przepisem ustawy.

W korespondencji do przedstawionych uwag, w tym zwłaszcza uwzględniając konsekwencje wynikające z ostatniej spośród nich podnieść należy, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a i 2a - 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Podejmowana na podstawie i w granicach upoważnienia określonego przywołanym przepisem ustawy z dnia 7 września 1991 r. uchwała jednostki samorządu terytorialnego, gdy chodzi o jej przedmiot, nie może więc nie uwzględniać konieczności zawarcia w niej unormowań określających tryb i zakres kontroli prawidłowości wykorzystania udzielanej dotacji oświatowej, albowiem zagadnienie to - jak wyraźnie wynika to z art. 90 ust. 4 przywołanej ustawy, na gruncie którego ustawodawca nie bez powodu w tym względzie operuje koniunkcją - stanowi obligatoryjny element przedmiotu normowania aktu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawie regulowanej wymienionym przepisem.

Przywołany przepis upoważniający ustawy o systemie oświaty, gdy chodzi o materię sprawy przekazanej na jego podstawie i w określonych nim granicach do uregulowania aktem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, w korespondencji do powyżej już przedstawionych argumentów również więc potwierdza zasadność stanowiska, z którego wynika, że kontrolowany przez Sąd I instancji akt nadzoru dotyczył uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego podjętej w sprawie, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a mianowicie w sprawie zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Stąd też w pełni zasadnie należy przyjąć, że element zasad przyznawania dotacji - gdy uwzględnić przedstawione powyżej cechy oraz prawne wymogi samych dotacji, a w tym kontekście treść upoważniającego przepisu art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz jej konsekwencje dla obligatoryjnego zakresu normowania podejmowanego na jego podstawie aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego - stanowi również kontrola ich wykorzystania, której podmiot dotujący nie może być pozbawiony.

W korespondencji do argumentu odwołującego się do obligatoryjnego zakresu normowania uchwały jednostki samorządu terytorialnego podejmowanej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nie można pomijać i tej istotnej w sprawie okoliczności, a mianowicie, że stanowiąca przedmiot kontrolowanego przez Sąd I instancji aktu nadzorczego uchwała Rady Powiatu Kłodzkiego podjęta została na podstawie przywołanego powyżej przepisu ustawy z dnia 7 września 1991 r., co uzasadnia wniosek, iż nie mogła być ona podjęta w innej - jak sugeruje to WSA we Wrocławiu - sprawie, niż sprawa do uregulowania której, na podstawie i w granicach wynikających z przywołanego przepisu ustawy upoważniony został organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Potwierdzeniem tego wniosku jest to, że wymieniona uchwała rady powiatu podjęta została w sprawie zmiany uchwały nr VIII/80/2014 Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 29 października 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu kłodzkiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a więc miała charakter uchwały nowelizującej. Ze swej istoty, wymieniona uchwała, jak każda tego rodzaju uchwała nowelizująca, a mianowicie uchwała zmieniająca w części pierwotnie ustanowione unormowania, nie może funkcjonować bez aktu nowelizowanego i w zupełnym oderwaniu od niego. Dokonana przywołaną uchwałą nowelizującą zmiana trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji - pierwotnie już przecież określonego w uchwale zmienianej - nie uzasadnia więc twierdzenia, że nie dość, że nie została ona podjęta na podstawie innej ustawowej normy upoważniającej (kompetencyjnej), niż wynikająca z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, to również, że nie została ona podjęta w sprawie, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zwłaszcza, gdy kontekście odnoszącym się do powyżej już przywoływanych konsekwencji art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty dla obligatoryjnego zakresu normowania aktu organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego na podstawie tego przepisu, ponownie podkreślić, że element zasad przyznawania dotacji stanowi również kontrola ich wykorzystania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny zgodności z prawem uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu podjętej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu Kłodzkiego z dnia 23 grudnia 2015 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na terenie powiatu kłodzkiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, albowiem wydając zaskarżony wyrok ograniczył się jedynie do oceny jej prawidłowości z punktu widzenia kompetencyjnych podstaw jej podjęcia, którą to ocenę, w świetle powyżej przedstawionych argumentów, uznać należało jednak za wadliwą.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.