Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 194/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., nr [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 08 października 2021 r., nr [...], którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 28 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P. , oznaczonej nr [...] udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz stwierdził, że decyzja z dnia 28 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów wskazując jednocześnie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako: "organ I instancji" albo "PINB") przeprowadzili w dniu 15 września 2020 r. kontrolę robót budowlanych prowadzonych tut działce nr [...] w P.. Podczas jej trwania stwierdzono, iż przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. wstrzymał inwestorowi - Ł. M. - dalsze prowadzenie robót budowlanych, ustalając konieczność zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Następnie, decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r., nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w terminie do dnia 31 maja 2021 r., który to obowiązek został przez inwestora zrealizowany.

Decyzją z dnia 28 maja 2021 r. PINB zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny, udzielając pozwolenie na wznowienie robót budowlanych zobowiązując równocześnie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu.

M. K., pismem z dnia 09 sierpnia 2021 r., skierował do PINB wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia 28 maja 2021 r. z uwagi na brak uznania go za stronę prowadzonego postępowania naprawczego.

Postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2021 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem decyzji z dnia 28 maja 2021 r., a następnie decyzją z dnia 08 października 2021 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 28 maja 2021 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K..

Równocześnie M. K., pismem z dnia 29 listopada 2021 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 28 maja 2021 r., jednak Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako: "WINB" albo "organ II instancji") decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 28 maja 2021 r.

Rozpoznając wniesione odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczyło wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Decyzją z dnia 28 maja 2021 r. organ pierwszej instancji zakończył procedurę naprawczą, wdrożoną w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...], z uwagi na fakt, że inwestor - Ł. M. - podwyższył ścianę kolankową budowanego obiektu o 0,5 m, zaś kalenicę o 1,0 m. Działanie powyższe organ pierwszej instancji uznał za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Następnie organ II instancji wskazał, że wśród wielu uregulowań wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu otaczającego obiekt budowlany najczęściej stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. 2019, poz. 1065, dalej również jako: "rozporządzenie"). Przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia przesądza, że usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2-4 § 12 rozporządzenia powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane". Jednakże, przypadek lokalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze ścianą bez okien i drzwi w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią, nie jest objęty dyspozycją zawartą w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia, dlatego też takie usytuowanie na działce budowlanej nie powoduje objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. M. K. nie był stroną postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a dotyczącego wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Tym niemniej, nie ulega wątpliwości iż obiekt zlokalizowany w odległości 3 m od granicy działki sąsiedniej, wpływa na działkę sąsiednią m.in. ze względu na przepisy przeciwpożarowe, wskazane w § 271 - 273 rozporządzenia Biorąc pod uwagę fakt, iż M. K. jest właścicielem działki nr [...], tj. działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] (na której to nieruchomości zlokalizowany jest obiekt będący przedmiotem postępowania naprawczego), stwierdzić należało, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez PINB. Oznacza to, że przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. faktycznie wystąpiła, w pełni uzasadniając uprzednie wznowienie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego PINB błędnie założył, iż M. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu naprawczym. Tym samym, PINB nie mógł odmówić uchylenia decyzji własnej z dnia 28 maja 2021 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., albowiem w istocie wystąpiła przesłanka (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) będąca podstawą do jej uchylenia. Z tego względu decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić w całości.

W dalszej części uzasadnienia WINB wskazał, że decyzją z dnia 28 maja 2021 r. organ pierwszej instancji zakończył procedurę naprawczą, wdrożoną w dniu 12 listopada 2020 r. w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...]. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WINB wskazał, że w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym musiały zostać uwzględnione istotne odstępstwa od pierwotnego, zatwierdzonego projektu budowlanego. Jakkolwiek faktem jest, iż przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny uwzględniał zmianę wysokości budowanego obiektu (co PINB słusznie uznał za odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego), projekt ten nie musiał jednak zawierać rozważań dotyczących posadowienia obiektu. Na gruncie zgromadzonej dokumentacji nie ulega bowiem wątpliwości, iż obiekt powstaje w miejscu przewidzianym przez oryginalny projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2019 r. - tj. w odległości 3,02 m od granicy działki [...] (zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Powyższe oznacza, iż kwestia posadowienia obiektu nie podlegała ocenie organu pierwszej instancji w toku postępowania naprawczego, obiekt został bowiem posadowiony zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym - bez istotnych odstępstw w tej materii. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego nie miał prawa lub kompetencji do podważania legalności tych robót, które prowadzone są zgodnie z projektem zatwierdzonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej (w tym wypadku - przez Starostę [...]). W procedurze naprawczej ocenie organów nadzoru budowlanego podlegają wyłącznie istotne odstępstwa od prowadzonych robót, nie zaś wszystkie roboty (tj. roboty prowadzone zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym).

Organ odwoławczy zauważył, że przedłożony projekt budowlany zamienny przewidział, w szczycie budynku od strony południowo zachodniej (tj. od strony działki [...]), ścianę z pustaków szklanych 20x20 cm, w celu doświetlenia pomieszczenia. Jednak fakt istnienia w przedmiotowym budynku ściany wypełnionej luksferami nie świadczy o tym, że ściana ta winna być traktowana jako ściana z otworami okiennymi (tj. ściana wymagająca zachowania odległości 4,0 m od granicy działki). Tym samym, ściana wyposażona w pustaki szklane może znajdować się w odległości 3,0 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko PINB, że podwyższenie budynku przez inwestora nie prowadziło do uchybień bądź naruszeń przepisów, które uzasadniałyby odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego. Uchybień takowych, po przeanalizowaniu akt sprawy, nie dopatrzył się również organ odwoławczy. Stąd, w ocenie WINB, organ pierwszej instancji zasadnie wydał decyzję z dnia 28 maja 2021 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - przy jednoczesnym zobowiązaniu inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

Zdaniem organu II instancji, choć PINB błędnie uzasadnił swoją decyzję rzekomym brakiem przymiotu strony po stronie M. K., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości, to jednak kompleksowa analiza zaistniałego stanu faktycznego i prawnego wykazała, iż w wyniku wznowienia postępowania nie mogłaby zapaść inna decyzja, aniżeli odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, iż przedmiotowy obiekt nie narusza obowiązujących przepisów prawa budowlanego, nie zaszły również inne przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji PINB z dnia 28 maja 2021 r.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku M. K. o przeprowadzenie kontroli przedmiotowej nieruchomości z uwagi na jej zamieszkiwanie bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, że zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wniosek powyższy powinien być skierowany do PINB.

Przechodząc do rzekomych nieprawidłowości związanych z budową kontrolowanego obiektu, a polegających na zamontowaniu pomp ciepła wraz z klimatyzatorem, WINB wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, instalacja pomp ciepła nie wymaga dla swojej legalności uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Jakkolwiek faktem jest, iż zgodnie z § 293 ust. 3 rozporządzenia obudowy urządzeń technicznych nie mogą być wysunięte poza płaszczyznę ściany zewnętrznej budynku o więcej niż 0,5 m, to materiały zdjęciowe dostarczone przez M. K. nie wskazują, by wentylatory zainstalowane przez inwestora wykraczały poza tę odległość. Hałas emitowany przez powyższe urządzenie spełniać powinien wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U. 2014, poz. 112), jednak kwestia powyższa wykracza poza zakres postępowania odwoławczego, dotyczącego decyzji PINB z dnia 08 października 2021 r., którą organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 28 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...] i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz uchylenie w całości poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 08 października 2021 r. oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 2 K.p.a. w zw. z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy:

- nieuczestniczenie strony bez własnej winy w postępowaniu zawsze wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 K.p.a. w postępowaniu wznowieniowym,

- projekt budowlany wraz ze zmianami naniesionymi w projekcie budowlanym zamiennym są niezgodne z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisem art. naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2) art. 7 i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez:

- przyjęcie, że w procedurze naprawczej ocenie organów nadzoru budowlanego nie podlega niezgodność posadowienia budynku z przepisami prawa budowlanego, podczas gdy takie stanowisko organu prowadzi do możliwości sanowania wszelkich sprzeczności pierwotnego projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego,

- brak dokonania ustaleń faktycznych i dokonania pomiarów w zakresie oceny stopnia wysunięcia pomp ciepła z klimatyzatorami poza płaszczyznę ściany zewnętrznej budynku i ograniczenie się do opartego na naocznej ocenie fotografii stwierdzenia, że z materiały zdjęciowe nie wykazały aby urządzenia techniczne wysunięte były ponad 0,5 m od ściany zewnętrznej budynku,

- pominięcie ustaleń i oceny pod kątem zgodności z przepisami technicznymi w zakresie zmiany parametrów budynku wskutek odstępstw od projektu budowlanego,

co w konsekwencji prowadziło do przyjęcia, że organ mógł w ramach wznowienia wydać tylko decyzję odpowiadającą treścią decyzji dotychczasowej i nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisów art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 K.p.a.;

3) naruszenie art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 4 powyższej ustawy poprzez przyjęcie, że kognicją postępowania naprawczego nie jest objęte badanie zgodności pod kątem odległości posadowienia budynku od innych działek, podczas gdy posadowienie budynku jako czynnik określony w projekcie zagospodarowania terenu, podlega badaniu pod kątem zgodności z przepisami prawa budowlanego w postępowaniu naprawczym;

4) naruszenie art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 51 ust. 4 powyższej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w zakresie wyznaczonym tymi przepisami organ nadzoru budowlanego nie bada zgodności przewidzianego w pierwotnym projekcie budowlanym posadowienia budynku z przepisami technicznymi, podczas gdy przyjmując taką wykładnię, wobec uchylenia decyzją Starosty [...] z dnia 06 kwietnia 2021 r. pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 stycznia 2019 r. skarżący i organy administracji byłyby pozbawione możliwości jakiejkolwiek kontroli zgodności posadowienia budynku z przepisami prawa;

5) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 powyższej ustawy poprzez przyjęcie, że posadowienie ściany z oknami w odległości 3,02 m od granicy działki nr [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa jako niezgodność projektu zagospodarowania działki podczas gdy wprost z przepisu wynika że odległość taka wynosić musi co najmniej 4 metry.

Zdaniem skarżącego organ II instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalił istnienie interesu prawnego przekładającego się konieczność zapewnienia skarżącemu udziału postępowaniu głównym zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 28 maja 2021 r. i w konsekwencji - na istnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże w jego ocenie skoro w przedmiotowej sprawie wyłączona została możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. W postępowaniu zwykłym, jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 K.p.a. albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 K.p.a.), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji.

Następnie skarżący wskazał, że w zakresie postępowania dowodowego organy administracji odmówiły przeprowadzenia pełnej i rzetelnej kontroli zgodności pierwotnego projektu budowlanego zmienionego projektem budowlanym zamiennym z przepisami prawa budowlanego, błędnie tłumacząc to rzekomym brakiem takiego obowiązku mającym wynikać ze swoistej wykładni przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ nie dokonał także ustaleń w zakresie odległości wysunięcia urządzeń na ścianie zewnętrznej budynku posadowionego na działce nr [...]. Pomimo, że został zauważony problem zgodności z przepisami § 293 ust. 3 rozporządzenia (s. [...] uzasadnienia decyzji), WINB ograniczył się do stwierdzenia, że materiały zdjęciowe dostarczone przez odwołującego nie wskazują, by wentylatory zainstalowane przez inwestora wykraczały poza odległość 0,5 m od ściany zewnętrznej. Innymi słowy, organ przyjął zgodność inwestycji z § 293 ust. 3 rozporządzenia, stwierdzając bez dysponowania jakimikolwiek pomiarami, wyłącznie na podstawie przeprowadzonego w sposób pośrednio-naoczny na podstawie fotografii dowodu, że parametr wysunięcia urządzenia nie przekracza 0,5 m. Taki sposób ustalenia istotnej okoliczności faktycznej nie odpowiada zasadom postępowania dowodowego, a w szczególności zasadom jakimi kierować się winien organ nadzoru budowlanego.

Zdaniem skarżącego zasadniczą wadą decyzji jest również przyjęcie z naruszeniem art. 35 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jakoby organ nadzoru nie miał kompetencji do kontroli zgodności inwestycji (czy właściwie projektu budowlanego uzupełnionego projektem budowlanym zamiennym) z przepisami prawa budowalnego w stanie faktycznym, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie. WINB nie mógł zatem poprzestać na konkluzji, że w postępowaniu naprawczym niezgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi nie stanowi przeszkody do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Taka wykładnia przepisów art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jaką przyjął w zaskarżonej decyzji organ nadzoru budowlanego jest nie do pogodzenia z celem postępowania naprawczego. W gruncie rzeczy zajęte przez WINB stanowisko prowadzi do kuriozalnej sytuacji, w której - jak w niniejszej sprawie - inwestor mógłby uzyskać z pominięciem uczestnictwa i interesu osób trzecich pozwolenie na budowę jakiegokolwiek i gdziekolwiek posadowionego budynku, a następnie dokonać odstępstwa od projektu budowlanego w innym zakresie, co zgodnie z przedstawioną przez WINB wykładnią uniemożliwiałoby już w postępowaniu naprawczym kontrolę zgodności z prawem tych parametrów, które zostały - chociażby z rażącym naruszeniem prawa - zatwierdzone w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżący podkreślił, że biorąc pod uwagę, że Starosta [...] uchylił pozwolenie na budowę wydane dla inwestycji na działce nr [...] powołując się na konieczność uchylenia jej ze względu na prowadzenie postępowania naprawczego - w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie wydana w postępowaniu naprawczym decyzja PINB z dnia 28 maja 2021 r., której dotyczy niniejsze postępowanie wznowieniowe. Skarżący ze względu na jej uchylenie pozbawiony został zatem możliwości kwestionowania zgodności z prawem pierwotnej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2019 r. Za niedozwolone w takiej sytuacji uznać należy zignorowanie przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości projektu budowlanego (w tym projektu zagospodarowania terenu) z przepisami prawa i zastąpienie badania zgodności z prawem stwierdzeniem, że "kwestia posadowienia obiektu nie podlegała ocenie organu w toku postępowania naprawczego". Skarżący podkreślił, że został najpierw bezprawnie pozbawiony przez PINB uczestnictwa w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a następnie raz jeszcze pozbawiony statusu strony w postępowaniu naprawczym zakończonym decyzją PINB z dnia 28 maja 2021 r. (co potwierdza wywód na s. [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Dopiero zatem obecnie, w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym z udziałem skarżącego możliwe było dokonanie po raz pierwszy kontroli zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa z uwzględnieniem uwag i interesu prawnego skarżącego.

Finalnie skarżący wskazał, że w zaskarżonej decyzji (s. [...] uzasadnienia) organ tłumaczył brak dokonania kontroli posadowienia budynku jedynie tym, że obiekt nie zmienił swojego posadowienia względem posadowienia określonego w pierwotnym projekcie budowlanym. Tymczasem kontroli powinien podlegać projekt budowlany zamienny, w tym projekt zagospodarowania terenu, z którego wynika niezgodne z § 12 ust. 1 rozporządzenia posadowienie budynku na działce nr [...].

Odpowiadając na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 23 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi oraz wyjaśnił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję WINB o odmowie stwierdzenia nieważności zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, a decyzja powyższa została zaskarżona do sądu administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika PINB powinien był wydać w przedmiotowej sprawie decyzje merytoryczną. Równocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że podstawowe zarzuty dotyczące projektu budowlanego zamiennego dotyczą lokalizacji obiektu względem działki skarżącego oraz lokalizacji klimatyzatorów, pompy ciepła oraz zbiornika bezodpływowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była kwestia prawidłowości decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., który decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 08 października 2021 r., o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 28 maja 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...] udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz stwierdził, że decyzja z dnia 28 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem przepisów, wskazując jednocześnie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Okoliczności faktyczne sprawy, związane z prowadzonym postępowaniem nie budzą w przedmiotowej sprawie wątpliwości i nie są kwestionowane przez strony. I tak, decyzją z dnia 28 maja 2021 r., PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenie na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce położonej w P., oznaczonej nr [...]. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, podnosząc zarzuty dotyczące pozbawienia go czynnego udziału w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Zaskarżoną decyzją WINB uznał, że zarzuty powyższe były trafne, jednakże mając na względzie, że w wyniku przeprowadzonego, w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej stwierdził jedynie, że decyzja z dnia 28 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Sąd nie kwestionuje oceny prawnej dotyczącej pozbawienia skarżącego przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 maja 2021 r. uznając, że miał on interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Co więcej, zakwestionowanie powyższej oceny na tym etapie mogłoby skutkować naruszeniem art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc wydaniem orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Równocześnie Sąd zauważa, że zarzuty skargi koncentrują się wokół dwóch zagadnień – rodzaju rozstrzygnięcia, jakie mógł wydać organ odwoławczy w niniejszej sprawie oraz prawidłowości zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego w kontekście posadowienia budynku. Kwestie powyższe były podnoszone zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i skargi do sądu, jak również zostały podtrzymane przez pełnomocnika podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zagadnienia związanego z rodzajem rozstrzygnięcia, jakie mógł podjąć WINB, a w szczególności zarzutem wskazującym, że brak uczestnictwa strony bez własnej winy w postępowaniu zawsze wyłącza dopuszczalność zastosowania art. 146 § 2 K.p.a. w postępowaniu wznowieniowym, wskazać należy, że zarzut powyższy był wadliwy. Skarżący – odwołując się do pojedynczego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – stara się wywieść, że w każdej sprawie, gdy doszło do pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy, niemożliwym jest wydanie decyzji stwierdzającej wydanie w wyniku wznowienia postępowania decyzji z naruszeniem prawa, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy można by wydać jedynie decyzję odpowiadającą decyzji doczasowej. Stanowisko powyższe nie jest poprawne, gdyż po pierwsze przepisy art. 151 § 2 oraz art. 146 § 2 K.p.a. nie zawierają wyłączenia, do którego odwołuje się skarżący, a po drugie nie można z góry przyjąć, aby decyzja wydana bez udziału strony była decyzją wadliwą również merytorycznie. Pamiętać należy, że przesłanki wznowienia postępowania mają charakter procesowy, co oznacza, że ich wystąpienie nie jest równoznaczne z wystąpieniem wad o charakterze materialnym (te są bowiem zastrzeżone dla instytucji stwierdzenia nieważności – przy. Sądu). Konsekwentnie brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a więc wydanie decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie oznacza wadliwości samego rozstrzygnięcia, gdyż kwestia powyższa jest dopiero przedmiotem oceny w ramach procedury wznowienia postępowania. Jeżeli w ramach postępowania wznowieniowego organ nie dopatrzy się błędów odnoszących się do treści decyzji – co w ocenie Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie – zobowiązany jest do wydania decyzji, o jakiem mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., a więc wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Kwestią odrębną pozostaje natomiast, czy w sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy WINB nie zgodził się z oceną organu I instancji, że skarżący nie miał interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 maja 2021 r., mógł on wydać decyzje merytoryczną, czy też powinien był wydać decyzję, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotowa regulacja zawiera zatem dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej – wydanie tego typu decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosując art. 138 § 2 K.p.a. organ zobowiązany jest przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy słusznie zauważył, że brak było podstaw do skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający i dawał podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy, a zarzuty związane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. były bezzasadne.

W tym miejscu wskazać należy, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stąd też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty, których charakter nie może być oceniony jako istotne odstępstwo. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Organ ten rozstrzyga na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydając decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, lub na podstawie art. 51 ust. 5 powyższej ustawy wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2686/16 i z dnia 06 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 202/18 – oba dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatwierdzając projekt budowlany zamienny organ nadzoru budowlanego obejmuje zakresem swojej kontroli całość inwestycji, nie tylko kwestie związane ze stwierdzonym odstępstwem. Jest to o tyle istotne, że formułowane w skardze zarzuty, podtrzymane podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej, wiążą się z kwestią wadliwego posadowienia budynku objętego projektem budowlanym zamiennym i koncentrują się wokół próby wykazania, że kwestia powyższa nie była przedmiotem oceny w ramach zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne.

W zaskarżonej decyzji podniesiono, że dokonując kontroli wykonanych robót budowlanych nie stwierdzono, aby doszło do odstępstw od zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia 14 stycznia 2019 r. projektu budowlanego w zakresie posadowienia obiektu budowlanego. Obiekt powyższy jest bowiem posadowiony w odległości 3.02 m od granicy działki [...], co jest zgodne z treścią § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Nie można więc przyjąć, jak chce tego skarżący, aby kwestia posadowienia obiektu budowlanego nie była przedmiotem kontroli, lub też aby doszło do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony możliwości kwestionowania powyższych ustaleń. Fakt prezentowanej przez skarżącego innej oceny prawnej dotyczącej wykładni § 12 rozporządzenia – co zostanie zaraz dalej rozwinięte – nie przesądza jeszcze z góry o braku dokonania oceny prawidłowości posadowienia obiektu budowlanego praz organy nadzoru budowlanego.

Sąd zauważa, że kwestia naruszenia § 12 rozporządzenia, została oparta przez skarżącego na dwóch argumentach – posadowieniu przy granicy działki skarżącego ściany wypełnionej luksferami oraz lokalizacji klimatyzatorów i pompy ciepła.

Przechodząc w pierwszej kolejności do luksferów, skarżący wykazuje, że ich realizacja w ścianie budynku sąsiadującej z działką skarżącego oznacza, że budynek powinien być oddalony od granicy o co najmniej 4 m, a więc powinien odpowiadać regulacji § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Wyjaśnić jednak należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych. Luksfery nie mają bowiem podstawowej cechy jaką musi zapewniać otwór okienny - cechy przezroczystości, nie dają one możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. Luksferów nie można traktować jako wypełnienia okien, ale jako przemurowanie ścian.

Fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi) w świetle rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy traktować tak samo, jak ścianę wypełnioną cegłą szklaną, to jest ścianę pełną, bez otworów okiennych, co za tym idzie, brak jest w tym względzie niezgodności z przepisami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 92/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem WINB przyjął, że ściana wyposażona w pustaki szklane może znajdować się w odległości 3,0 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, co powoduje, że nie było konieczności zachowania odległości 4,0 m od granicy, a posadowienie przedmiotowego budynku odpowiada regulacji zawartej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii realizacji klimatyzatorów oraz pompy ciepła wskazać należy, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny przewiduje realizację ogrzewania kotłem na gaz ziemny. Inwestor mógł jednak zrealizować pompę ciepła, niezależnie od instalacji gazowej, która stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga dla swojej legalności uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Innymi słowy, dla swojej realizacji pompy ciepła nie muszą być objęte projektem budowlanym. WINB słusznie zauważył, że zgodnie z § 293 ust. 3 rozporządzenia obudowy urządzeń technicznych nie mogą być wysunięte poza płaszczyznę ściany zewnętrznej budynku o więcej niż 0,5 m, jednak kwestia powyższa nie mogła być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, gdyż nie miała ona wpływu na zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, a może być jedynie przedmiotem postępowania dotyczącego prawidłowości wykonania robót budowlanych. Podobnie kwestia hałasu emitowanego przez powyższe urządzenie wykraczała poza zakres prowadzonego postępowania.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w niniejszej sprawie inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę dla wadliwie posadowionego budynku, a kwestia powyższa nie była przedmiotem wszechstronnej oceny organów nadzoru budowlanego w ramach procedury naprawczej zakończonej wydaniem decyzji o zatwierdzaniu projektu budowlanego zamiennego. W ocenie Sądu stwierdzenie, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, przy równoczesnym ustaleniu, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego odpowiadała prawu, obligowała WINB do wydania decyzji stwierdzające, że decyzja z dnia 28 maja 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.