Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 103/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 i  ust. 3, art. 7 ust. 1 i 4, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 4, art. 34
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 5, art. 143b ust. 4 zd. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23a, art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 48 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak,, , Protokolant Paweł Czyszkowski, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi P.O. na Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] P. O. (dalej skarżący) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w L. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok [...] (ONW), deklarując w tabeli nr VI (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, na których zadeklarowano działki rolne) i nr VIII (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych) działki ewidencyjne:

nr [...] położoną w woj. [...], powiat [...], gmina C., obręb ewidencyjny O., na której zadeklarowano działkę rolną A o pow. [...] ha – [...],

nr [...], położoną w obrębie ewidencyjnym K., na której zadeklarowano działkę rolną B o pow. [...]ha – [...].

Wnioskiem z dniu [...] producent rolny zmienił deklarację dotyczącą działki rolnej A, zmniejszając jej powierzchnię do [...] ha – [...].

W dniu [...] gospodarstwo skarżącego zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, w celu potwierdzenia zgodności zadeklarowanej powierzchni oraz sposobu użytkowania poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku ze stanem faktycznym.

Kontrola, która odbyła się dnia [...], przeprowadzona przez wykonawcę zewnętrznego – [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne "A." Sp. z o. o. - wykazała nieprawidłowości na działce rolnej B zadeklarowanej przez producenta rolnego do płatności: jednolitej płatności obszarowej (JPO); uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), polegające na zawyżeniu powierzchni zadeklarowanej w stosunku do powierzchni stwierdzonej. Kontroler w uwagach do protokołu wpisał informację, że działka rolna B zadeklarowana w całości do płatności do gruntów rolnych nie jest użytkowana rolniczo. Fotografie gruntu przedstawiają brzozy, występujące w dużych ilościach. Producent rolny nie był poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli i nie brał w niej udziału. Protokół z czynności kontrolnych przekazano producentowi rolnemu w dniu [...].

W związku z nieprawidłowościami wykrytymi na działce rolnej B, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wezwał stronę celem złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi, w dniu [...] skarżący oświadczył, że działka ewidencyjna nr [...] została wykarczowana, a na powierzchni [...] ha został zasadzony [...]. Natomiast w stosunku do działki rolnej A zostało złożone oświadczenie, że producent rolny dokonał zmiany deklaracji z [...] na [...].

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. odmówił skarżącemu przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniającej Płatności Obszarowej oraz nałożył sankcje wieloletnie na obie grupy płatności ze względu na zawyżenie powierzchni deklarowanej względem stwierdzonej w wyniku kontroli na miejscu. Rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na błędnie ustalony stan faktyczny - nie uwzględnienie prawidłowo złożonej zmiany do wniosku o przyznanie płatności.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał ponownie decyzję (nr [...]) w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok [...], w której odmówił skarżącemu przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję w wysokości [...] zł. oraz odmówił przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej i nałożył sankcję finansową w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzona kontrola stwierdziła, że działka B o powierzchni [...] ha nie jest użytkowana rolniczo.

W odwołaniu skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji twierdząc, że przedmiotowa decyzja została wydana w wyniku protokołu z kontroli na miejscu z dnia [...]., którego ustalenia nie odzwierciedlają stanu faktycznego i są sprzeczne z protokołem z kontroli wykonanej przez Jednostkę Certyfikującą. Dodał nadto, że kontrola dokonana przez Jednostkę Certyfikującą odbyła się w obecności właściciela gruntów, a jej wynik był pozytywny. Producent rolny wniósł także o ponowne przeprowadzenie kontroli w jego obecności.

Rozpatrując odwołanie, Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W., decyzją (nr [...]) z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...].

W uzasadnieniu organu odwoławczy wskazał, że dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego są prawidłowe i organ odwoławczy w pełni je podzielił. Po wykluczeniu z płatności powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej działkę rolną B ze względu na wynik kontroli na miejscu (działka ta nie była użytkowana rolniczo, błąd [...]), powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do dopłat z tytułu UPO wynosiła [...] ha. Do płatności została zakwalifikowana wyłącznie powierzchnia działki rolnej A o pow. [...] ha. W tym stanie, zdaniem organu odwoławczego, zasadne stało się odmówienie przyznania skarżącemu Jednolitej Płatności Obszarowej oraz nałożenie sankcji w wysokości [...] zł. Zgodnie bowiem z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29.10.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) NR 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 z późn. zm.) - jeżeli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50%. płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnice miedzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości.

Zasadne było również, zdaniem organu odwoławczego, odmówienie przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) oraz nałożenie sankcji finansowej w kwocie [...] zł. Zgodnie bowiem z treścią art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.), jeżeli różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50 %, rolnikowi odmawia się przyznania płatności i nakłada sankcje wieloletnie w wysokości przypadającej na różnicę miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wydanie decyzji pozytywnej, przyznającej płatności do gruntów rolnych na rok [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w [...] r. wydzierżawiłem od Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) działkę nr [...]. W związku z chęcią podjęcia programu rolno-środowiskowego złożył stosowny wniosek w [...] w ARiMR. W wniosku tym zgłosił uprawę [...] na powierzchni [...] ha. Ponieważ działka wbrew protokółowi sporządzonemu przez ANR była bezumownie uprawiana i na ziemi została zasiana [...], podjął kroki wyjaśniające tą sytuację, mając na względzie zgłoszenie zmiany uprawianej rośliny. Dokonał zmiany uprawianej rośliny w wniosku z [...] na [...] ([...] jest rośliną jarą sianą na przełomie maja i czerwca).

Dalej w uzasadnieniu wskazał, że w [...] zakupił od ANR działkę [...]. Z uwagi na stan zaniedbania działki jedyną możliwością przywrócenia jej do działalności rolniczej było założenie sadu [...] w rolnictwie ekologicznym (ze względu na długi okres nie używania środków chemicznych na działce). W [...] r. zgłosił działkę [...] do programu rolno-środowiskowego "Rolnictwo ekologiczne" z rośliną uprawianą -sad [...]. Jednocześnie w [...] wystąpił o pozwolenie na wycinkę drzew i krzewów z działki [...] oraz dokonał wstępnych zamówień sadzonek. Na początku [...] otrzymał pozwolenie na wycinkę, która przewidywała usunięcie drzew i krzewów z terenu działki pomiędzy [...] a [...] [...] r. i w tym terminie wycinka została dokonana.

W dniu [...] zgłosił działkę [...] z uprawą [...] oraz działkę [...] z uprawą [...] na powierzchni [...] ha do płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na ten rok. Później dokonał zmiany wniosku, zmieniając roślinę uprawianą na działce [...] z [...] na [...] oraz powierzchnie z [.] ha na [...] ha.

Następnie w uzasadnieniu skargi skarżący odniósł się do wyników kontroli będących podstawą odmowy płatności. Wskazał, że w pismach urzędowych podane są różne daty co do przeprowadzenia kontroli. Ponadto wskazał, że odbyła się bez zawiadomienia producenta rolnego i bez jego obecności. Ponadto podniósł, że istotnym błędem postępowania jest niezgodne z prawdą przedstawienie stanu faktycznego sprawy, poprzez pominiecie faktu, że gospodarstwo było w trakcie realizowania programu rolno-środowiskowego -"rolnictwo ekologiczne". W tym zakresie zarzucił zaskarżonej decyzji pomniejszenia wagi kontroli dokonanej przez Jednostkę Certyfikującą [...] z Z., która również objęła sprawdzanie rodzaju upraw na przedmiotowej działce. Kontrola ta natomiast potwierdziła, że na działce B nr [...] prowadzona jest plantacji [...] zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego. W protokole z tej kontroli - z dnia [...] - stwierdzono, że działka została wykarczowana ale występują odrosty na całej powierzchni działki, co jest naturalnym skutkiem w przypadku zakazu używania środków chemicznych w uprawie. W tym stanie, zdaniem skarżącego, nieuprawniona jest sugestia, że wycinka drzew z działki [...] została dokonana po dostarczeniu protokółu z kontroli na miejscu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w odpowiedzi wskazano na nieścisłości wniosków składanych przez skarżącego. We wniosku rolno-środowiskowy złożonym w dniu [...], skarżący zadeklarował do płatności działkę rolną A, wskazując uprawę – [...] na pow. [...] ha. W raporcie z kontroli na miejscu z dnia [...] na działce rolnej A stwierdzono uprawę [...] o pow. [...] ha, natomiast w przedstawionym przez wnioskodawcę protokole z dnia [...] (protokół z inspekcji gospodarstwa rolnego na zgodność z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą [...] Spółka z o.o. w Z.) stwierdzono na działce rolnej A uprawę [...] na pow. [...] ha. Z kolei wniosek obszarowy o przyznanie płatności obszarowych z dnia [...] zawiera deklarację odnośnie działki rolnej A - uprawa [...] o pow. [...] ha. Natomiast w formularzy "zmiany do wniosku" z dnia [...] skarżący zmienił deklarację uprawy na działce rolnej A z [...] na [...].

Natomiast odnośnie zarzutów co do kontroli, wskazano w odpowiedzi na skargę, że wyniki uzyskane podczas kontroli gospodarstwa przez Jednostkę Certyfikującą nie są brane pod uwagę w rozpatrywaniu sprawy związanej z wnioskiem dotyczącym płatności do gruntów rolnych, ponieważ przepisy szczegółowe regulujące przyznawanie tej płatności nie przewidują konieczności przeprowadzenia kontroli gospodarstwa przez Jednostkę Certyfikującą, która potwierdza tylko i wyłącznie prowadzenie uprawy metodami ekologicznymi lub okres przestawiania gospodarstwa na ekologiczne metody uprawy. Przedmiot kontroli wykonywanych przez Jednostkę Certyfikującą jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR, dlatego też protokoły z kontroli wykonanych przez Jednostkę Certyfikującą [...] Sp. z o. o w Z. nie mogą stanowić przeciwdowodów dla protokołu z dnia [...].

Podniesiono także w odpowiedzi na skargę, że kontrola w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzona przez pracowników ARiMR, lecz na zlecenie ARiMR wykonało ją [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne "A" sp. z o. o w P., a przeprowadzający kontrolę posiadali odpowiednie kwalifikacje i przygotowanie do jej wykonywania.

W odpowiedzi wskazano także, że zarzut o braku powiadomienia o kontroli jest nietrafny w świetle art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym kontrole na miejscu mogą być przeprowadzane bez uprzedzenia. W zakończeniu odpowiedzi podkreślono, że z protokołu kontroli Jednostki Certyfikującej jednoznacznie wynika, że plantacja [...] założona została na gruntach odłogowanych z samosiewami drzew, po wykarczowaniu drzew pozostały gęste odrosty (wys. 1-1,15 m) na około 2/3 działki, pozostała część działki nie wykoszona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Poza tym wskazać należy, że sąd administracyjny jest sądem wyłącznie o charakterze kasacyjnym. W świetle cytowanych powyżej przepisów brak jest bowiem podstaw prawnych do merytorycznego orzekania w zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy, w sytuacji gdy sąd uznałby zarzuty skargi za zasadne. Innymi słowy nie może przyznać skarżącemu dopłaty, o co wnosi w skardze.

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2007, jak trafnie wskazały organy administracyjne, stanowią: ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2007 r. Nr 35, poz. 217, ze zm.), której nazwa została zmieniona na mocy art. 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262), dalej ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz.UE.L.03.270.1), dalej rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003; rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003, (Dz.U.UE.L.04.141.18), dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004; rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. U. L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 z późn. zm.), dalej rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004.

Przechodząc do oceny zasadności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności

Powyższe oznacza m.in., że grunty musza być utrzymane zgodnie z wymaganymi normami. Co z kolei warunkuje możliwość uzyskania płatności lub jej wysokość. Postanowienia art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazują, że wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni.

Zgodnie z art. 5 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 Państwa Członkowskie zapewniają, że wszystkie grunty rolne, a w szczególności grunty, które nie są już wykorzystywane do celów produkcyjnych, są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Państwa Członkowskie definiują, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku IV, uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane oraz środków rolno-środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - uwzględniając art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz załącznik IV do tego rozporządzenia (dotyczący zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska) - wydał rozporządzenie z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306). Powołane rozporządzenie określa niezbędne minimum wymagań, które podmioty starające się o uzyskanie dopłat do gruntów rolnych powinny spełnić. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli: w przypadku gruntów ornych - jest na nich prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie. W myśl § 2 ww. rozporządzenia, uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów.

Bezspornym jest, że jeżeli strona w złożonym wniosku, osobiście podpisanym, zadeklarowała konkretny obszar rolny i wskazała numerycznie oznaczone działki do przyznania wnioskowanych płatności, to zobowiązana była do uprawy tych konkretnych nieruchomości i utrzymywania ich w należytej kulturze rolnej. Spornym w sprawie pozostaje kwestia obszaru rolnego uprawiającego skarżącego do przyznania płatności. W tym zakresie zaistniała rozbieżność – organy administracyjne orzekające w sprawie uznały, że działka B o pow. [...] ha nie jest użytkowana rolniczo. Natomiast zdaniem skarżącego, działka ta jest uprawniana rolniczo – znajduje się na niej plantacja [...]. Swoje stanowisko organy agencji oparły na kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej, wykonanej na zlecenie ARiMR przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjno-Kartograficzne "A" sp. z o. o w P. W raporcie z tej kontroli z dnia [...] stwierdzono, że działka rolna B zadeklarowana w całości do płatności do gruntów rolnych nie jest użytkowana rolniczo. Zdjęcia obrazują brzozy, które występujące w dużych ilościach.

W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – Agencja - z zastrzeżeniem art. 32, przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. W myśl art. 31 ust. 4 powyższej ustawy, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Wskazane przepisy ustawy zawierają w istocie odesłanie w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, nr 796/2004 i nr 1973 /2004, co do zasad przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 /2004 (obowiązującym do 24 grudnia 2007 r.), kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Stosownie zaś do przepisu art. 23a tegoż rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. W świetle tych przepisów, mających zastosowanie w sprawie zważywszy na datę kontroli ([...]), zasadą pozostawało, że kontrole na miejscu były niezapowiadane, co oznacza, że odbywały się bez uprzedzenia (zawiadomienia) producenta rolnego. Wskazuje to, że brak jest podstaw do zakwestionowania legalności kontroli przeprowadzonej [...], jak też uzyskanych w jej toku wyników, jedynie ze względu na fakt niezawiadomienia skarżącego o jej terminie.

W sytuacji, gdy niezapowiedziana kontrola ujawniła nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopie raportu z takiej kontroli (art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004). Stosownie zaś do jego art. 48 ust. 2 rolnicy otrzymują informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w terminie 3 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. W rozpoznawanej sprawie skarżący otrzymał protokół z czynności kontrolnych w wymaganym terminie, w dniu 22 sierpnia 2007 r.

W tym miejscu wskazać należy, że na okoliczność ustalenia czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, patrz. art. 34 ustawy o płatnościach) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności.

Niemniej podkreślić należy, że na etapie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 i ust. 3 ustawy płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organ administracji publicznej: jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Wskazuje to, ze strona uczestnicząca w postępowaniu, może przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe oznacza, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym znaczeniu, że jeżeli strona przedstawi stosowane dowody, to organ będzie zobowiązany do ich rozpatrzenia. W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy nie uczynił zadość wskazanemu powyżej obowiązkowi.

Wskazać należy, że na wezwanie - w związku z wykrytymi nieprawidłowościami w sprawie wnioskowanych płatności - w oświadczeniu z dniu [...] skarżący stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] została wykarczowana, a na powierzchni [...] ha został zasadzony [...]. W odwołaniu jak i w skardze skarżący podniósł, że potwierdziła to kontrola dokonana przez Jednostkę Certyfikującą [...] z Z., która również objęła sprawdzanie rodzaju upraw na przedmiotowej działce. Kontrola ta, potwierdziła prowadzenie na działce B nr [...] plantacji [...] zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego, w protokole z dnia [...]. W protokole z tej kontroli stwierdzono, że działka została wykarczowana ale występują odrosty na całej powierzchni działki. Zdaniem skrzącego, ich występowanie jest naturalnym skutkiem w przypadku zakazu używania środków chemicznych w uprawie.

Niewątpliwie, jak trafnie wskazał organ drugiej instancji, przedmiot kontroli wykonywanych przez Jednostkę Certyfikującą jak i jej cel jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR. Jednakże gdy – tak jak w rozpatrywanie sprawie – wyniki kontroli wykonywanej przez Jednostkę Certyfikującą odnoszą się do stanu zagospodarowania spornej działki, winny być rozważone przez organ Agencji jako dowód w sprawie. Niezasadne jest uznanie, jak to uczynił organ drugiej instancji, że skoro kontrola wykonywana przez Jednostkę Certyfikującą spełnia inną funkcję, jej wyniki nie mogą być rozważane przy ustalaniu płatności bezpośrednich, bez względu na to jakie zawierają ustalenia.

W tym miejscu wskazać należy na ustalenia zawarte w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć środowiskowych dla skrzącego na rok [...] - dopuszczonej jako dowód w sprawie. W jej uzasadnieniu, w oparciu o zeznania inspektora Jednostki Certyfikującej dokonującego w dniu [...] kontroli uznano, że na przedmiotowej działce B istniała plantacja [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji zapisano "Świadek zeznał, że na skraju działki znajdowały się duże ilości drewna, które powstały po wykarczowaniu samosiewów brzóz olch. Drewno to pochodziło z drzew w wieku 4-5 lat. Na tej części działki gdzie było bardzo wilgotno znajdowały się liczne odrosty tych drzew o wysokości 1- 1,5 m. Sadzonki [...] znajdowały się na całej działce o wysokości 20 – 50 cm. Większość tych sadzonej była zabezpieczona folią. Sadzonki [...] znajdowały się między pomiędzy odrostami drzew brzozy i olchy. Plantacja jak wynika z decyzji [...] z dnia [...]została założona w [...] r."

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy, że kontrola wykonana w dniu [...]. odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje przedmiotowy grunt (działka B) do objęcia płatnościami od gruntów rolnych, jest co najmniej przedwczesne. Organ administracyjny winien ocenić wszystkie dowody, przedstawić poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę a innym nie. Ustalenia poczynione zakresie tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.

W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie ustalenie stanu faktycznego z rozważeniem dowodów wnioskowanych przez skarżącego, a jedynie w oparciu o wyniki kontroli z dnia [...].

W toku dalszego postępowania, organ Agencji winien wskazać w pierwszej kolejności na czym polega użytkowanie rolnicze działki B (prowadzenie działalności rolniczej), utrzymanie je w dobrej kulturze rolnej, w sytuacji zgłoszenia przez skarżącego jej użytkowania – [...] i uznania przez ten organ istnienia na niej plantacji [...]. Następnie – po odniesieniu się do wskazanych powyżej okoliczności (głównie wyników kontroli Jednostki Certyfikującej i ustaleń organu poczynionych przy płatnościach rolno-środowiskowych) – wykazać, czy była na niej prowadzona działalność rolnicza czy też nie i ewentualnie jakim zakresie. Powyższe ustalenie winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z tych powodów kontrolowana decyzja podlegają uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.