Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 254/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 i 2, art. 7, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt II SA/Go 606/14 w sprawie ze skargi B.H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 października 2014 r., sygn. akt II SA/Go 606/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpatrzeniu skargi B. H. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz Szprotawy odmówił B. H. – jako dłużnikowi alimentacyjnemu - umorzenia należności z tytuły świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Decyzja ta została doręczona stronie B. H. w dniu 19 maja 2014 r.

Wniosła ona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze odwołanie od powyższej decyzji, wskazując. na swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną. Wyjaśniła, iż jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie pracuje, przechodzi długotrwałą rehabilitację. Do odwołania skarżąca dołączyła kserokopie dokumentów na okoliczność stanu jej zdrowia oraz prowadzonej rehabilitacji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji doręczona została skarżącej w dniu 19 maja 2014 r., natomiast odwołanie zostało złożone osobiście przez skarżącą w siedzibie organu I instancji w dniu 3 czerwca 2014 r., a zatem z przekroczeniem 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania upłynął w sprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. Organ zaznaczył, że skarżąca składając odwołanie nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł rozpatrzeć sprawy merytorycznie.

Od powyższego postanowienia B. H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przechodzi długotrwałą rehabilitację. Wskazała, że leczy się u ortopedy, w poradni zdrowia psychicznego oraz u psychologa. Jej sytuacja materialna oraz zdrowotna jest trudna. Źródłem jej utrzymania pozostają środki finansowe przyznane z pomocy społecznej oraz zasiłek pielęgnacyjny. Spłaca w kancelarii komorniczej zaległości alimentacyjne na synów w wysokości 200 zł miesięcznie oraz płaci dobrowolne alimenty 100 zł miesięcznie na córkę.

Skarżąca wyjaśniła, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania spowodowane było jej złym stanem zdrowia. Wskazała też, że w jej przekonaniu wniesienie odwołania było jednoznaczne ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Na potwierdzenie przedstawionych okoliczności skarżąca powołała się na kserokopie dołączonej do skargi dokumentacji medycznej. Wskazała, że przeszła operację po złamaniu obu kości piętowych i obecnie znajduje się pod opieką lekarską.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie Sąd wskazał, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie było znaczne, gdyż wynosiło 1 dzień, jednak jak słusznie podnosi organ, każde nawet nieznaczne uchybienie terminu do dokonania określonej czynności prawnej obliguje organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu (art. 134 k.p.a.). Ustawodawca przewidział możliwość przywrócenia uchybionego terminu. Stosownie do treści art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Art. 58 § 2 k.p.a. stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

Wnosząc odwołanie z uchybieniem terminu skarżąca jednoznacznie nie sformułowała wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Jednak w ocenie sądu, mając na uwadze dyrektywy wypływające z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. organ drugiej instancji winien dokonać wnikliwej analizy treści odwołania w powiązaniu z dołączonymi do niego kserokopiami dokumentacji medycznej, z której wynika zły stan zdrowia skarżącej. Sąd zwrócił uwagę, że w odwołaniu skarżąca podniosła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Skarżąca przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z którego wynika, że zaliczona jest do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym przyczynę niepełnosprawności oznaczono symbolem 02-P. Z orzeczenia tego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 września 2013 r., natomiast orzeczenie wydano do 30 listopada 2016 r. Wśród przedłożonych przez skarżącą dokumentów znajduje się karta informacyjna leczenia szpitalnego z grudnia 2010 r., z której wynika rozpoznanie psychozy oraz podejrzenie schizofrenii. Kserokopie pozostałych dokumentów (zaświadczenia, skierowania na zabiegi fizjoterapeutyczne) również wskazują na zły stan zdrowia skarżącej. Okoliczności wynikające z przedłożonych przez skarżącą kserokopii dokumentów medycznych winny nasunąć wątpliwości organu co do celu w jakim dokumentację przedłożono, nadto co do realnych możliwości prawidłowego prowadzenia swoich spraw procesowych przez skarżącą.

Trzeba ponownie zwrócić uwagę, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a jak wynika z orzeczenia, niepełnosprawność orzeczono na tle schorzeń psychicznych. Okoliczność ta, ma istotne znaczenie dla oceny możliwości prawidłowego kierowania swoimi sprawami przez stronę postępowania. W tej sytuacji, zdaniem sądu I instancji, kierując się zasadami ogólnymi k.p.a., a w szczególności zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą informowania stron i pozostałych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.), organ drugiej instancji winien zwrócić się do skarżącej o wyrażenie stanowiska - czy stosownie do treści art. 58 k.p.a. wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, czego w badanej sprawie organ nie podjął.

Organ drugiej instancji nie ustosunkował się w żaden sposób do przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej, a stwierdzone przezeń uchybienie terminu, nastąpiło bez głębszej analizy pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Zdaniem sądu I instancji zaskarżone postanowienie wydano bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., nadto – również z obrazą art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a., a stwierdzone uchybienia mogą mieć istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że wniosku o przywrócenie terminu domniemywać nie można. Jednak zwrócić należy uwagę, że ze względu na szczególną sytuację w rozpatrywanej sprawie, która wynika z rodzaju niepełnosprawności skarżącej, rolą organu było dążenie do sprecyzowania treści żądania strony, tak aby nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. naruszenie przepisu art. 58 § 1 i 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że organ, do którego po upływie ustawowego terminu wniesiono odwołanie bez prośby o jego przywrócenie, winien zwrócić się do skarżącej o wyrażenie stanowiska czy wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania,

2. naruszenie przepisów postępowania istotnie wpływające na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisem art. 7, art. 8, art. 9, art. 58, art. 77 i art. 134 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy nie doszło do naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone z uchybieniem terminu, a w odwołaniu tym nie został zawarty wniosek o przywrócenie terminu do złożenia środka odwoławczego. Poprzez załączone do odwołania dokumenty strona odwołująca się miała na celu wykazanie spełnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i należnych odsetek. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że załączenie tych dokumentów winno nasuwać organowi wątpliwości co do celu w jakim dokumentację przedłożono. Zdaniem organu nie był on zobowiązany do udzielenia stronie pouczenia o treści art. 58 k.p.a. o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Nie ma bowiem żadnego przepisu prawa, z którego wynikałby obowiązek organu pouczania strony o ewentualnych przyszłych popełnianych przez nią błędach proceduralnych.

Zgodnie z art. art. 58 k.p.a. przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę zainteresowanego. Instytucja przywrócenia terminu oparta jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że wnoszący podanie musi w sposób niebudzący wątpliwości domagać się przywrócenia uchybionego terminu. Przepisom k.p.a. nie jest znany przypadek milczącego czy też dorozumianego przywrócenia terminu. Z regulacji zawartej w art. 58 § 1 k.p.a. wynika, że warunkiem koniecznym rozpoznania przez organ zagadnienia przywrócenia terminu jest złożenie stosownego wniosku przez zainteresowanego. Nie ma natomiast prawnej możliwości przywrócenia terminu przez organ z urzędu - bez wniosku strony. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu.

W sytuacji, gdy jest niesporne uchybienie terminu do wniesienia odwołania przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ do wydania w takich warunkach postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brak winy strony w uchybieniu terminowi jest pozbawiony prawnego znaczenia w sytuacji, gdy strona nie złożyła do organu administracji wniosku o przywrócenie terminu. Bez stosownego wniosku organ nie ma prawa oceniać, czy strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania z przyczyn zawinionych, czy też niezawinionych. Powyższą kwestię organ jest uprawniony zbadać dopiero w toku postępowania wszczętego wnioskiem o przywrócenie terminu, a nie z urzędu, w sytuacji gdy stwierdził wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W konsekwencji powyższego podkreślić należy, że kognicja Sądu i Instancji w przedmiotowej sprawie ograniczyć winna była się do oceny czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniesiono w terminie czternastodniowym, zgodnie z art.129 § 2 k.p.a., a w przypadku, gdy uchybiono temu terminowi, czy w sprawie istniały przeszkody prawne, które czyniły wydanie przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania niedopuszczalnym. Natomiast poza kognicją Sądu I Instancji pozostają okoliczności podnoszone przez Bożenę H., mające na celu uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. B. H. załączyła do odwołania dokumentację medyczną celem wykazania spełnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego i należnych odsetek. B. H. w odwołaniu w żaden sposób nie wskazała, iż niniejsze dokumenty załączane są w celu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie podziela stanowiska, iż organ nie wyjaśnił okoliczności sprawy poprzez brak podjęcia wszelkich czynności wyjaśniających. Postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania zaniedbanej czynności procesowej prowadzone jest na prośbę strony i opiera się na ocenie okoliczności przez stronę wskazanych. To strona ma uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu a nie organ ma dociekać przyczyn spóźnienia strony. Tak więc nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I Instancji, iż postanowienie z dnia [...] czerwca 2014r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania narusza przepisy prawa, a w szczególności zasady procesowe wynikające z art. 7 i 77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. H. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd I instancji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należycie zinterpretował i zastosował przepisy art. 58 §1 i 2 k.p.a. dotyczące zasad przywracania terminów. Zastosowanie tych przepisów wymaga uwzględnienia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza tych wyrażonych w art. 7, 8 i 9 k.p.a., czyli zasad uwzględniania słusznego interesu obywatela przy załatwianiu sprawy, prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz czuwania nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Zasady te zapobiegają automatyzmowi w stosowaniu przepisów postępowania, który mógłby w wielu szczególnych przypadkach prowadzić do pokrzywdzenia stron z różnych powodów nieporadnych.

Sąd I instancji słusznie dostrzegł, że skarżąca B. H. jest osobą pozostającą w sytuacji szczególnej z powodu stanu zdrowia wymagającego między innymi leczenia psychiatrycznego. Sytuacja ta wynika jednoznacznie z przedłożonych przez nią wraz z odwołaniem dokumentów, a także z akt administracyjnych.

Organ administracji wyższego stopnia właściwy do rozpoznania odwołania powinien zatem, realizując swe obowiązki wynikające z powołanych wyżej podstawowych zasad postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy poinformować skarżącą o fakcie złożenia odwołania po terminie i o treści art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero brak wniosku o przywrócenie terminu złożonego w ustawowym terminie liczonym od daty otrzymania przez skarżącą powyższej informacji skutkować powinien wydaniem postanowienia o stwierdzeniu uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wyrażone w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku uznać należy za prawidłowe, przy oczywistym zastrzeżeniu, że odnosi się ono do konkretnego stanu faktycznego sprawy, związanego z sytuacją zdrowotną i życiową skarżącej, przy jednodniowym uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.