Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 451/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, częsć art. 145 par. 1 pkt 1a, art. 200, art. 205 par. 2 i art. 210
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi D.J. i M.J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę w części dotyczącej uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego, 3. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania B. i M. U. (uczestnicy) reprezentowanych przez radcę prawnego D. N., od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr 1 w P. przy ul. [...] , uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego tego postępowania.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr 1 w P. przy ul. [...] na rzecz D. i M. J. (inwestorzy, skarżący).

W dniu 13 sierpnia 2020r. do Wojewody Śląskiego wpłynęło pismo pełnomocnika B. i M. U. (uczestnicy) z dnia 10 sierpnia 2020 r. zatytułowane ,,Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. Starosty [...] nr [...] (alternatywnie odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Starosty [...] nr [...] )''. W dniu 14 października 2020 r. do Wojewody Śląskiego wpłynęło ponadto pismo stanowiące sprecyzowanie wniosku z 13 sierpnia 2020 r. Pełnomocnik podniósł, że zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr 1 w P., dla swojego funkcjonowania musi korzystać z służebności gruntowej przechodu, przejścia i przejścia przyłączy przez działkę nr 2 należącą do uczestników, którzy nie zostali uznani przez organ l instancji za strony postępowania w ww. sprawie pomimo, iż dotyczy ono ich uzasadnionych interesów w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 256 –dalej "P.b"), jako właścicieli nieruchomości objętej służebnością. Poinformował nadto, że w dniu 22 maja 2017 r. B. i M. U. złożyli w Starostwie [...] m pismo (z dnia 19 maja 2017 r.), w którym zakwestionowali wskazaną przez inwestorów służebność gruntową ustanowioną w akcie notarialnym z dnia 18 kwietnia 2016 r. rep. A nr [...]. Stwierdzili, że Sąd Rejonowy w G, prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt Dz. Kw. Nr [...], oddalił wniosek o wpisanie tej służebności w dziale lll księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 3, o czym inwestorzy nie poinformowali Starosty [...] . Dalej wskazał, że w piśmie z dnia 8 czerwca 2017 r. Starosta [...] stwierdził, iż: ,,W dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w księdze wieczystej nr [...], w dziale lll podrubryce 3.4.1. wpisane było prawo drogi na rzecz właściciela nieruchomości nr 1, służebność ta została również ujawniona na aktualnej mapie do celów projektowych."

W ocenie pełnomocnika, zgodnie z treścią zapisów ujawnionych w dziale lll ksiąg wieczystych prowadzonych dla sąsiednich działek, ww. prawo drogi nie stanowi uprawnienia na rzecz inwestorów z równoczesnym obciążeniem dla wnioskodawców, czego świadomość mają sami inwestorzy. Wniósł, aby pismo uczestników złożone w organie l instancji w dniu [...] r., wyrażające niezadowolenie z wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, było traktowane jako odwołanie od tejże decyzji.

Pismem z dnia 17 listopada 2020 r. Wojewoda Śląski zawiadomił strony postępowania, że sprawa zostanie rozpatrzona w trybie odwoławczym oraz o potraktowaniu złożonego wniosku B. i M. U. z 13 sierpnia 2020 r. jako uzupełnienia ich odwołania złożonego w dniu 22 maja 2017 r. Ponadto pismem z dnia 17 listopada 2020 r. wystąpił do Powiatowego lnspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) o udzielenie informacji czy inwestycja została zrealizowana.

W dniu 7 grudnia 2020 r. do Wojewody Śląskiego wpłynęło pismo PINB z dnia 2 grudnia 2020r., w którym wyjaśniono, że budynek inwestorów na działce nr 1 przy ul. [...] w P. znajduje się w trakcie realizacji.

Ponadto przy piśmie z dnia 1 grudnia 2020 r. Starosta [...] przekazał Wojewodzie Śląskiemu zażalenie B. i M. U. z dnia 19 maja 2017 r. wraz z dokumentami wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji własnej z dnia [...] r.

Wojewoda Śląski rozpatrując przedmiotową sprawę na wstępie wskazał na brzmienie art. 129 § 2 Kpa i wskazał, że za strony postępowania zostali uznani inwestorzy, których pełnomocnik potwierdził odbiór decyzji osobiście w dniu 9 maja 2017 r. oraz właściciel działki nr 4, któremu decyzja została doręczona w dniu 15 maja 2017 r. Wobec powyższego termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 29 maja 2017 r. Zauważył, że pismo B. i M. U. z dnia 19 maja 2017 r. zostało złożone w organie l instancji w dniu 22 maja 2017r., a więc przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Wojewody Śląskiego wskazane pismo ze względu na jego treść organ l instancji winien był zakwalifikować jako odwołanie od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. i przekazać zgodnie z art 133 Kpa organowi odwoławczemu, czego organ l instancji nie uczynił lecz sam udzielił na nie odpowiedzi. W konsekwencji, pomimo upływu ponad 3 lat od daty wydania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., w obrocie prawnym pozostaje nierozpatrzone, wniesione wobec niej odwołanie B. i M. U.

Przechodząc do oceny statusu wnoszących odwołanie w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Wojewoda Śląski przytoczył brzmienie art. 28 ust 2 P.b oraz art. 3 pkt 20 P.b.. Wskazał, że zgodnie z treścią przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego, planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr 2, na podstawie służebności gruntowej, pasem terenu o szerokości 3m położonym wzdłuż granicy z działką 5. W pasie objętym służebnością mają zostać poprowdzone przyłącza wodociągowe, elektryczne i kanalizacji sanitarnej, zaprojektowane według odrębnych opracowań. Działka inwestycyjna nr 1 graniczy z działką nr 2 na odcinku około 3m od strony południowo zachodniej (w miejscu, gdzie pas służebności przylega do granicy z działką inwestorów). W ocenie Wojewody Śląskiego, planowane zamierzenie dotyczy uzasadnionych interesów uczestników, do których odwołuje się art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., a właściciele działki nr 2, przez którą ma przebiegać jedyny układ skomunikowania inwestycji z drogą publiczną i wszystkich przyłączy mediów z zewnętrznymi sieciami uzbrojenia terenu, powinni mieć możliwość zapoznania się z projektem budowlanym oraz wyrażenia swojego stanowiska w zakresie planowanego zamierzenia budowlanego. Natomiast stwierdzenie, że B. i M. U. posiadają status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oznacza konieczność merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez nich odwołania z dnia 19 maja 2017 r., a decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. jest nadal decyzją nieostateczną i - co do zasady -nie powinna być wykonywana. Uznał, że skoro z pisma PINB z dnia 2 grudnia 2020 r. wynika, iż roboty budowlane związane z budową budynku inwestorów zostały w przeważającej części zrealizowane, to prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe, co obliguje organ administracyjny do umorzenia tego postępowania, stosownie do treści art 105 § 1 Kpa.

W skardze wniesionej na decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach inwestorzy reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego D. W. zaskarżyli ją w całości zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 w związku z art. 16 § 1 oraz art. 8 § 1 oraz art.128 § 2 Kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP polegające na uchyleniu przez organ II instancji decyzji Starosty [...] i umorzeniu postępowania, pomimo, że decyzja ta miała charakter decyzji ostatecznej ponieważ uczestnicy nie wnieśli odwołania w terminie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w 156 § 1 ust. 2 Kpa,

2. art, 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b., polegające na rozpoznaniu odwołania pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną w sprawie, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 $ 1 ust. 2 K.p.a.

Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy nieprawidłowo uznał, że decyzja Starosty nie uzyskała przymiotu ostateczności, a w obrocie prawnym pozostawało nierozpoznane odwołanie uczestników z dnia 19 maja 2017 r. W ocenie skarżących pismo datowane na dzień 19 maja 2017 r., nie stanowi odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., gdyż nie zostało ono skierowane do prawidłowego organu i nie zostało nazwane odwołaniem od decyzji. Ponadto intencje uczestników zostały przez Starostę [...] wyjaśnione w trakcie spotkania, do którego doszło pomiędzy autorami tego pisma, a pełnomocnikiem skarżących-E. K. -w siedzibie organu I instancji. Skarżący stwierdzili, że zgodnie z informacją ich ówczesnego pełnomocnika, sprawa została w tamtym czasie wyjaśniona między stronami. Autorzy pisma z dnia 19 maja 2017 r. wskazali, że pismo to cofają i nie należy go traktować jako odwołania. W konsekwencji Starosta [...] nie był zobowiązany do wdrożenia postępowania odwoławczego i poprzestał na udzieleniu pisemnej informacji z dnia 8 czerwca 2017 r. Skarżący stwierdzili, że uwagi na śmierć ówczesnego pełnomocnika skarżących, jego przesłuchanie jest niemożIiwe. Zdaniem skarżących okoliczność wskazana przez nich jest uprawdopodobniona, gdyż uczestnicy milcząco akceptowali taki sposób zakończenia sprawy przez ponad trzy lata. W ocenie skarżących sami uczestnicy nie traktowali pisma z dnia 19 maja 2017 r. jako prawidłowo złożonego odwołania, bowiem ich pismo z dnia 10 sierpnia 2020 r. w pierwszej kolejności zatytułowane zostało jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżących wskazał, że gdyby nawet uznać pismo uczestników z dnia 19 maja 2017 r. za odwołanie od decyzji, to pismo Starosty [...] z dnia [...] r. należałoby w konsekwencji zakwalifikować jako decyzję w przedmiocie rozpoznania tego odwołania. Byłaby ona wprawdzie wydana przez organ niewłaściwy, jednak pozostawałaby skuteczna, a decyzja z dnia [...] r. uzyskałaby przymiot ostateczności. Pełnomocnik skarżących zauważył, że pismo uczestników z dnia 10 sierpnia 2020 r. nie może stanowić prawidłowo wniesionego odwołania, ponieważ zostało złożone z oczywistym uchybieniem terminu. Natomiast uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. w trybie odwoławczym, a następnie umorzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego było w stopniu rażącym nieprawidłowe i naruszało zasady Kpa. Wskazał na brak przesłanek pozytywnych do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji wymienionych w art. 156 § 1 Kpa podkreślając dalej, że pozwolenie na budowę zostało niemal w całości wykonane i zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2 Kpa. Stwierdził, że skarżący budowę prowadzili legalnie, na podstawie skutecznej decyzji administracyjnej. W ocenie skarżących uczestnikom nie przysługuje na gruncie niniejszego postępowania status strony, a zatem nie byli oni uprawnieni do wniesienia odwołania. Przedstawili argumentacje na tę okoliczność.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentacje prawną. Wskazał, że zarzuty dotyczące cofnięcia odwołania z dnia 19 maja 2017 r. podniesione zostały dopiero w skardze, a wobec czego nie mogły być wyjaśnione przed wydaniem decyzji. Podtrzymał stanowisko, że w okolicznościach sprawy uczestnicy winni być uznani za strony postępowania. Natomiast stwierdzenie, iż działka inwestycyjna w dacie wydania pozwolenia na budowę nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W piśmie z dnia 7 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu z odpisu wpisu aktu notarialnego sporządzonego przez notariusz G. K. dnia 11 czerwca 2021 r., na okoliczność jego treści. Zaakcentował, że M.J. jako współwłaściciel działki 2 jest uprawniony do korzystania z niej.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze akcentując, że doszło do milczącego zawarcia porozumienia między skarżącymi, a uczestnikami.

Pełnomocnik uczestników wniósł o oddalenie skargi. Oświadczył, że nic mu nie wiadomo na temat porozumienia pomiędzy skarżącymi, a uczestnikami. Wskazał, że uczestnicy przez dwa lata usiłowali uzyskać informacje o wydanej decyzji, a działania organu I instancji w sprawie miały charakter intencjonalny i zmierzały do uniemożliwienia uczestnikom postępowania do uczestnictwa w sprawie, a nawet zapoznania się z jej aktami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie skarga okazała się częściowo zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazano w skardze.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 256 z późn. zm.- dalej "Kpa") uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu D. J. i M. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr 1 w P. przy ul. [...] i orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zatwierdzenia ww. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że B. U. i M. U. są stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a ich odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w terminie.

Przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu jest ustalenie czy B. i M. U. , którzy nie byli uznani za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. przez Starostę [...] winni być uznani za stronę tego postępowania, a tym samym czy byli uprawnieni do wniesienia odwołania. W dalszej kolejności wyjaśnienia wymagała kwestia terminowości złożenia odwołania.

Według stanowiska organu odwoławczego uczestnicy postępowania posiadali statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Odwołanie złożone przez nich w terminie nie zostało przesłane do organu odwoławczego, a tym samym decyzja organu I instancji nie jest decyzją ostateczna. Stanowisko to w ocenie Sądu było uzasadnione.

Rozstrzygając wskazane zagadnienia przypomnieć w tym miejscu trzeba, że w sprawie, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia budowlanego, stronami – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 256 –dalej "P.b"). Są to inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem postępowania. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt 20 P.b., przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony niezbędne jest zatem uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych, indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu i zakresu planowanych robót budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać strefę wobec projektowanego obiektu.

Wprowadzenie art. 28 ust. 2 P.b. oraz legalnej definicji "obszaru oddziaływania" miało zatem na celu zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do podmiotów wymienionych w tym przepisie, dla których planowana inwestycja ma powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikające w przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Celem tej zmiany było również przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 325 -326).

Samo położenie nieruchomości względem inwestycji nie przemawia za automatycznym uznaniem, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną takiego postępowania. Bliskie sąsiedztwo nie zawsze oznacza, że właściciel gruntu będzie miał przymiot strony. Wymaga to analizy konkretnego przypadku. Jeżeli z tej analizy wynika, że nieruchomości sąsiednie, czy nawet dalsze znajdują się w strefie oddziaływania realizowanej inwestycji oczywistym staje się przyznanie przymiotu strony właścicielom nieruchomości sąsiedniej.

Wojewoda Śląski dokonał analizy projektu budowlanego przedłożonego przez inwestorów. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 1 w P. przy ul. [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr 2, na podstawie służebności gruntowej, pasem terenu o szerokości 3m położonym wzdłuż granicy z działką nr 5. B. i M. U. (uczestnicy) są właścicielami działki nr 2, przez którą ma przebiegać jedyny układ skomunikowania inwestycji skarżących z drogą publiczną i wszystkich przyłączy mediów z zewnętrznymi sieciami uzbrojenia terenu.

W realiach rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, Wojewoda Śląski słusznie uznał, że uczestnicy powinni mieć możliwość zapoznania się z projektem budowlanym oraz wyrażenia swojego stanowiska w zakresie planowanego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy zatem prawidłowo uznał, że uczestnicy posiadają status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę, a ich pismo z dnia 19 maja 2017 r. jest w istocie odwołaniem od decyzji z dnia [...] r. i powinno być rozpoznane merytorycznie. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przedmiotowej sprawie odwołanie uczestników od decyzji z dnia [...] r. wpłynęło do organu I instancji w dniu 22 maja 2017 r. podczas , gdy termin do jego wniesienia upływał w dniu 27 maja 2017 r. Należy zauważyć, że twierdzenia skarżących, iż doszło do porozumienia z uczestnikami postępowania, a pismo z dnia 19 maja 2017 r. zostało cofnięte nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentach i zaprzeczają temu uczestnicy. Wobec tego stwierdzenie przez Starostę [...] w dniu 24 maja 2017 r. ostateczności pozwolenia na budowę z dnia [...] r. było wadliwe (skoro odwołanie od tej decyzji wniesione w dniu 22 maja 2017 r. przez uczestników nie zostało zweryfikowane przez jedynie uprawniony do tego z mocy art. 127 § 2 i art. 137 Kpa organ odwoławczy, czyli Wojewodę Śląskiego), przez co nie mogło spowodować uznania pozwolenia na budowę za ostateczne.

Zauważyć również należy, że zmiana art. 28 ust. 1 P.b., dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), polegała na tym, że w przepisie tym skreślono słowo "ostatecznej" w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych. W aktualnym stanie prawnym inwestor nie może wykonywać decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem wypadków wskazanych w art. 130 § 3 i 4 K.p.a., a więc jeżeli nie upłynął termin do wniesienia odwołania oraz po upływie tego terminu, jeżeli we właściwym czasie zostało wniesione odwołanie. Z dniem wniesienia odwołania wykonanie decyzji zostaje wstrzymane. Jeżeli więc stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest jedynie inwestor i doręczona mu decyzja spełnia jego oczekiwania, to może on rozpocząć roboty budowlane bez oczekiwania na upływ terminu do wniesienia odwołania. Jednakże w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczyło więcej stron, inwestor może wprawdzie rozpocząć roboty budowlane na podstawie wydanej przez organ I instancji decyzji, lecz będzie je musiał przerwać w dniu wniesienia odwołania przez którąś ze stron (zob. M. Sługocka, Zmiana ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ABC).

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody Śląskiego wyrażone w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, u podstaw której legło założenie o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z wbudowanym garażem na działce nr 1 w P. przy ul. [...] na rzecz D. i M. J. (inwestorzy, skarżący, skoro obiekt ten został zrealizowany niemal w całości, co wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku, nie zasługuje na aprobatę.

Na marginesie przyjdzie zauważyć, że rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego obarcza inwestorów konsekwencjami ewentualnych błędów organów administracji orzekających w tej sprawie wcześniej. Już to powinno skłonić organ do ostrożnego działania i poszukiwania takiego rozwiązania, które otworzy drogę do zaspokojenia jej roszczeń, i będzie, oczywiście, pozostawało w zgodzie z prawem.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewoda Śląski uznał, że pozwolenie budowlane może być wydane jedynie wtedy, gdy inwestycja nie została jeszcze rozpoczęta. Jej celem nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji. Może ona dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Twierdzenie to, skutkujące przyjęciem tezy o bezprzedmiotowości postępowania, co do zasady jest prawdziwe jednak z takim zastrzeżeniem, że w określonych przez P.b. sytuacjach jest możliwe wydanie pozwolenia budowlanego, które będzie dotyczyło obiektu już zrealizowanego bądź też będącego w trakcie realizacji. Chodzi np. o tryb naprawczy określony w art. 50-51 P.b., w sytuacji kiedy legalizacja robót budowlanych wymaga uzyskania projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt. 3 P.b.). W takim przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o zmianie pozwolenie na budowę (art. 36a ust.1 P.b.) i uchylając jednocześnie decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 P.b.). Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia toczy się z zastosowaniem przepisów art. 32-35. Podobny charakter mają decyzje wydawane w postępowaniach legalizacyjnych, określone w art. 49 ust. 4 i art. 49b ust. 6 P.b. Istota tych decyzji polega na tym, że stanowią one de facto pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, które już zostały wykonane. Jeśli zatem w sytuacjach zawinionych przez inwestora dopuszcza się legalizację wykonanych robót, tym bardziej należy dopuścić możliwości wydania pozwolenia budowalnego w przypadku, w którym roboty wykonane były legalnie, na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę.

Dodatkowo Sąd podziela poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu I instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego. Natomiast z treści przepisu art. 137 Kpa wynika wprost, że cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego i w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostałoby, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany byłby do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego (wyroki NSA z 22 kwietnia 1994 r., I SA 119/94 i z 20 maja 1998 r., IV SA 1196/96).

Powyższe rozważania wskazują, zdaniem Sądu, także na to, że nie były zasadne żądania skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się bowiem przy jej wydawaniu zarzucanego rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r., II OSK 1176/20). Skomplikowanie stosunków prawnych zaistniałych w niniejszej sprawie oraz długi okres czasu, jaki upłynął pomiędzy złożeniem odwołania przez uczestników i uzupełnieniem tegoż odwołania mogło powodować dla organu administracji istotne wątpliwości interpretacyjne co do sposobu procedowania w sprawie. Dlatego nie można mówić o spełnieniu wskazanych wyżej kryteriów zastosowania przez Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W odniesieniu do wniosku dowodowego skarżących, zawartego w piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2021 r. o przeprowadzenie dowodu z odpisu wypisu aktu notarialnego z dnia 11 czerwca 2021 r. wskazać należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2100/16, LEX nr 2358606). Z tej przyczyny wniosek skarżących nie mógł zostać uwzględniony.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Zasadne natomiast jest uchylenie zaskarżonej w części dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). p.p.s.a.

O kosztach postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie adwokata reprezentującego stronę skarżącą oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono stosownie do postanowień art. 200, 205 § 2 i art. 210 p.p.s.a.