Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2089/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. sp. z o.o. z siedzibą w W., J.K. i K.K. oraz B. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 508/18 w sprawie ze skargi J.K. i K.K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie drugim i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną J.K. i K.K.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 508/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 508/18 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia 29 grudnia 2017 r. wydaną w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej; "Pr. bud.") Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił decyzję własną z dnia 16 grudnia 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego "[...] " na działkach nr [...],[...],[...], [...] i [...] przy ul. [...].

Odwołania od tej decyzji wnieśli: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 28 ust. 2 Pr. bud. Wojewoda Lubelski umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na treść art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr. bud. wskazał, że [...],[...],[...],[...] nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem należące do tych osób nieruchomości usytuowane są w znacznej odległości od terenu objętego projektem zagospodarowania terenu. Z kolei część działki o numerze [...] wraz z budynkami, gdzie zamieszkują [...], nie jest objęta żadnym etapem opracowania projektu, jak również zaskarżoną decyzją. Ponadto [...] nie posiadają aktualnie formalnie prawa własności tej części działki, ani prawa jej użytkowania wieczystego, zaś swój interes prawny w sprawie wywodzą z toczącej się sprawy o zasiedzenie części działki nr [...].

Skargę na decyzję Wojewody [...] wnieśli [...] i [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2018 r. uczestnik postępowania - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi z uwagi na brak po stronie skarżących interesu prawnego.

Wyrokiem z dnia 31 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z 29 grudnia 2017 r. uznając, że skarżący mają interes prawny w niniejszej sprawie, zaś organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia prawa polegającego na błędnym przyjęciu, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do terenu inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o., zarzucając między innymi niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie zawiadomienia o wyznaczeniu terminu rozprawy. Do skargi kasacyjnej dołączono pisma [...] oraz [...], w których cofnęli oni wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenia [...],[...] oraz [...] o cofnięciu wniesionych odwołań.

Wojewoda [...] poparł skargę kasacyjną i wskazał, że w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej o pozwoleniu na realizacje inwestycji objętej niniejszym postępowaniem podjął dwie decyzje: pierwszą - decyzję z dnia [...] marca 2018 r., umarzającą postępowanie odwoławcze oraz drugą decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r.

Pismem z dnia 28 grudnia 2018 r. zawierającym wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, wystąpiła [...] Sp. z o.o. w [...], podnosząc, że w dniu 22 listopada 2018 r. nabyła od spółki [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działek nr: [...],[...],[...],[...] oraz [...], które leżą na obszarze planowanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dopuścił [...] Sp. z o.o. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę [...] i [...], spółka [...] wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, że skarżący nie zasiedzieli części działki [...] (obecnie [...]), gdyż byli najemcami budynku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących [...] i [...] wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r. [...] Sp. z o.o. podniosła, że 31 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. II Cz 318/18 Sąd Okręgowy w Lublinie oddalił zażalenie [...] i [...] na postanowienie sądu pierwszej instancji oddalające wniosek o udzielenie zabezpieczenia w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia części ówczesnej działki nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa uchylenia zaskarżonego wyroku w oparciu o dyspozycję art. 179a w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Następnie rozpoznając sprawę ponownie uznał, że skarga [...] i [...] jest zasadna. W ocenie Sądu okoliczność, że skarżący zajmują część terenu planowanej inwestycji na podstawie umowy najmu stanowi argument za przyznaniem im ochrony sądowej. W ocenie WSA w Lublinie nieracjonalna jest wykładnia językowa art. 3 pkt 20 Pr. bud. z tego względu, że pozbawiałaby przymiotu strony niebędącego inwestorem właściciela, czy współwłaściciela nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Brak jest argumentów przemawiających za zredukowaniem interesu tych osób - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - do poziomu interesu faktycznego, nieobjętego ochroną prawną. Przy interpretacji tego przepisu konieczne jest zastosowanie reguł wykładni systemowej i celowościowej. Sąd podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że legitymacja skargowa [...] i [...] w niniejszej sprawie wynika również z okoliczności, jakie legły u podstaw zawisłego przed sądem cywilnym sporu o własność części działki nr 994/15. Rozstrzygnięcie sporu co do istnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykracza poza kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej. W takiej sytuacji powstaje zagadnienie wstępne, które winien rozstrzygnąć sąd powszechny lub inny organ, czyli zagadnienie, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd wskazał, że tytuł prawny, z którego inwestor wywodzi swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest prawem jawnym z księgi wieczystej, korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz. U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.), przy czym jest to domniemanie usuwalne. Sąd zauważył, że jednym z postępowań, w którym może dojść do obalenia domniemania wpisania prawa jawnego z księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia własności nieruchomości. Nie jest ponadto istotna okoliczność, że na części działki, którą zajmują obecnie skarżący, nie jest planowana lokalizacja żadnego obiektu budowlanego. W ocenie Sądu uznanie istnienia interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie obligowało Sąd do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie, bowiem organ drugiej instancji przedwcześnie, nie mając ku temu wystarczających podstaw, uznał, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się jedynie do terenu tej inwestycji. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji nie dokonały żadnych własnych ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, powielając treść analizy wykonanej przez projektanta, dołączonej do projektu zamiennego. To, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych, nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany. Ustalając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien był dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w tym w przepisach planu miejscowego, w kontekście indywidualnych cech obiektu budowlanego - tj. jego wielkości, formy, konstrukcji, przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły, ograniczając się do wskazania określonego w planie miejscowym przeznaczenia terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz terenów sąsiednich. Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. W tym kontekście wątpliwości Sądu budzi odmowa przyznania przymiotu stron Piotrowi Stańczukowi i Tadeuszowi Kukawce, których nieruchomości lokalowe na działce nr 990/4 znajdują się w odległości 20,9 m od granicy działki objętej projektem zamiennym, podczas, gdy status strony postępowania organ odwoławczy przyznał Halinie Gawrysiuk, będącej właścicielką działki nr 994/3 zabudowanej budynkiem mieszkalnym posadowionym w odległości 13,6 m od granicy działki objętej projektem zamiennym. Przedwczesne również było, zdaniem Sądu, nieobjęcie obszarem oddziaływania planowanej inwestycji terenu Szkoły Podstawowej nr 3 przy ul. Startowej 7, terenu Przedszkola Samorządowego nr 6 oraz działki nr 993 będącej w użytkowaniu wieczystym PGE Dystrybucja S.A., które położone są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, analogicznie jak działki nr 2940/13 oraz nr 994/3, których prawni dysponenci zostali uznani za strony postępowania. Sąd ocenił również, że inwestycja objęta niniejszym postępowaniem jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm.), w stosunku do której obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie istnienie w obrocie prawnym decyzji stwierdzających brak potrzeby przeprowadzenia takiej oceny, nie zwalnia organów z obowiązku ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o. oraz [...] i [...].

[...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. zaskarżyły powyższy wyrok w pkt II zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ust 2 Pr. bud. poprzez błędne jego niezastosowanie do nieruchomości objętej inwestycją i uznanie, że dla nieruchomości objętej inwestycją, której dotyczy pozwolenie na budowę nie ma zastosowanie ten przepis, a krąg stron postępowania ocenia się w odmienny sposób niż ten wynikający z art. 28 ust. 2 Pr. bud., w efekcie czego uznanie, iż uczestnikom przysługuje jako najemcom nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę status strony, podczas gdy nie ma normy prawnej, która w sposób odmienny kształtowałaby status stron postępowania dla nieruchomości wchodzących w zakres wnioskowanego pozwolenia na budowę, a tym samym status ten należało oceniać na podstawie faktu bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą danej nieruchomości;

b) art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez błędne jego niezastosowanie do nieruchomości objętej inwestycją i uznanie, że dla nieruchomości objętej inwestycją, której dotyczy pozwolenie na budowę nie ma zastosowanie ten przepis, a krąg stron postępowania ocenia się w odmienny sposób niż ten wynikający z art. 28 ust. 2 Pr. bud., w efekcie czego uznanie, iż uczestnikom z racji faktu złożenia wniosku o zasiedzenie, niezależnie od braku orzeczenia w tym względzie oraz niezależnie od oczywistej bezzasadności wniosku przysługuje status strony, podczas gdy złożenie wniosku o zasiedzenie nie tworzy prawa podmiotowego tożsamego ze statusem właściciela, użytkownika wieczystego, bądź zarządcy nieruchomości, a tym samym podmiot taki nie uzyskuje prawa, które umożliwiałoby uznanie go za stronę postępowania;

c) art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż obszar oddziaływania należy uniezależniać od wyników analizy zakresu potencjalnej możliwości negatywnego wpływu przedsięwzięcia na sąsiednie nieruchomości, mając na względzie przepisy bezwzględnie obowiązującego prawa i ustalać go w oparciu o potencjalną możliwość wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, których jednak w żaden sposób sąd nie definiuje, a także poprzez zastosowanie analogii zakresu obszaru oddziaływania w oparciu o uprawnienia podmiotów przy uchwalaniu miejscowego planu dla danej jednostki planistycznej, podczas gdy wszelkie oddziaływania, w tym właśnie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu winny być definiowane w oparciu o konkretne przepisy prawa i w połączeniu z właściwymi dla danej materii przepisami, nie przez zastosowanie analogii z zupełnie odrębnej i relewantnej dla materii prawa budowlanego procedury planistycznej, bowiem w przeciwnym razie dojdziemy do absurdalnych sytuacji w zakresie, choćby oddziaływania na krajobraz lub walory estetyczne, co nie podlega ochronie w prawie budowlanym;

d) art. 3 pkt 20 Pr. bud. poprzez błędne jego niezastosowanie jako legalnej definicji w sytuacji, w której przepis ten stanowi ustawową definicję obszaru oddziaływania i wbrew uzasadnieniu sądu I instancji wskazany przepis określa ten obszar w korelacji z przepisami prawa wprowadzającymi związane z przedsięwzięciem ograniczenia w zagospodarowaniu danych terenów, a także poprzez błędne uznanie, iż obszar oddziaływania nie obejmuje obszaru inwestycji, który to obszar miałby mieć specjalny inny niż obszary sąsiednie będące w zasięgu oddziaływania inwestycji, a w efekcie uznanie, iż przez obszar oddziaływania należy uznać taki obszar, na którym nie zachodzą możliwe oddziaływania ograniczające korzystanie z takiego obszaru, ale taki obszar, na który może zwyczajnie dane przedsięwzięcie oddziaływać w oderwaniu od ocen technicznych, sam obszar inwestycji należy traktować inaczej niż tereny sąsiednie, z czego to z kolei wynikać miałby inny sposób oceny przymiotu strony na takim obszarze, co daje najemcy status strony postępowania;

e) art. 4 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że inwestor nie miał prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w sytuacji, w której fragment nieruchomości objęty planem zagospodarowania terenu inwestycji, lecz nie przeznaczony na posadowienie jakichkolwiek budynków został oddany w najem, podczas gdy prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane i prawo zabudowy nie doznaje ograniczenia, gdy grunt objęty jest prawem obligacyjnym osoby trzeciej, bowiem nie ogranicza to właściciela w możliwości wykonywania praw właścicielskich, a jedynie może spotkać się z reakcją uprawnionego, gdy właściciel fizycznie naruszy władztwo uprawnionego;

f) art. 3 ust. 1 ust. o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że organ nie jest związany domniemaniem zgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej przy badaniu prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, a zobowiązany jest dociekać stanu rzeczywistego wbrew dokumentom urzędowym, a zaniechanie tego stanowić miałoby naruszenie prawa przez organ II instancji, podczas gdy obalenie domniemania prawnego nie leży w gestii organu w sytuacji, w której strona postępowania nie przedstawia dokumentów mogących stanowić podstawę dla obalenia tego domniemania;

g) art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że posiadanie zależne jako najemca może prowadzić do zasiedzenia, podczas gdy jedynie samoistne posiadanie może prowadzić do zasiedzenia, a dodatkowo jedynie nieprzerwane posiadanie przez okres trzydziestu lat, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, skoro uczestnicy posiadają nieruchomość przy ul [...] (nie ul [...]) dopiero od kwietnia 1992 roku, co wyklucza zasiedzenie;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.

a) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i błędne uznanie, iż wnoszący skargę do sądu administracyjnego uczestnicy posiadają w sprawie interes prawny legitymujący ich do wniesienia skargi, wyrażający się w konieczności zawieszenia postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o zasiedzenie części nieruchomości, której dotyczyło wydane pozwolenie na budowę, a to w związku ze złożeniem przez nich w tym przedmiocie wniosku do sądu powszechnego, w sytuacji kiedy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego, zwłaszcza analiza treści przedłożonego przez uczestników wniosku o zasiedzenie, a także umowy najmu i dowodów uiszczania opłat czynszowych i innych dokumentów, pozwala w sposób nie budzący wątpliwości ocenić, iż zgłaszane twierdzenia o zasiedzeniu są oczywiście bezzasadne, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu II instancji;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 i 80 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej i wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej, a w konsekwencji błędne uchylenie decyzji w obu instancjach i błędne uznanie, że;

- doszło do zawiśnięcia sporu z wniosku uczestników o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości stanowiącej część działki nr [...], podczas gdy wniosek nie został doręczony inwestorowi, toteż sprawa nie zawisła przed sądem cywilnym, a sam wniosek zawierając braki formalne nie jest procedowany;

- błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i uznanie, iż możliwym prawnie jest zasiedzenie nieruchomości przez uczestników, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynika jednoznacznie, że nie mogli zasiedzieć nieruchomości nie będąc posiadaczami samoistnymi jako najemcy (brak animus właściciela), ani nie mając nieprzerwalnego posiadania budynku i nieruchomości przy ul. Stodolnej 12 przez okres 30 lat, w efekcie czego nie mogli być uznani za stronę postępowania;

- zaniechanie uznania, iż uczestnicy nie udowodnili, iż są właścicielami części działki nr [...] o powierzchni 1141 m2 wskutek jej zasiedzenia w sytuacji, w której uczestnicy po pierwsze nie dysponują okresem 30 lat nieprzerwalnego posiadania (nie wywodzą swego posiadania od poprzedników prawnych, bowiem nie było między nimi następstwa prawnego, a jedynie faktyczne objęcie w posiadania i to zależne), a po drugie z racji zawarcia na nieruchomość umowy najmu i permanentnego opłacania czynszu najmu, brak jest samoistności posiadania, co błędnie doprowadziło do niezanegowania ich przymiotu strony;

- błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie i przyznanie prymatu gołosłownym twierdzeniom uczestników, zamiast oprzeć orzeczenie na dokumentach urzędowych, których wiarygodność nie została podważona;

- rozpoznanie sprawy w zakresie naruszeń, nieskutkujących nieważnością postępowania, dotyczących osób trzecich, tj. [...],[...], [...],[...], którzy nie kwestionowali decyzji II instancji i co więcej którzy cofnęli swoje odwołania (doręczone już po wydaniu decyzji), co jest niedopuszczalne ze względu na zasadę skargowości oraz dyspozycyjności, bowiem jedynie naruszenie praw osoby skarżącej może stanowić podstawę dla uchylenie decyzji ze skargi danej osoby;

- błędne uznanie, iż organy wydające decyzje w sprawie nie oceniły prawidłowo, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane w sytuacji, w której był wpisany zarówno w rejestrze gruntów, jak i w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty występujący o zamienne pozwolenie na budowę, a stroną postępowania mienią się uczestnicy, będący najemcami części nieruchomości objętej wnioskiem, uważając się za właściciela tejże nieruchomości, podczas gdy organy samodzielnie uznały, że uczestnicy nie dysponują żadnym tytułem prawnym określonym w art. 28 ust. 2 Pr. bud. do nieruchomości i z tego względu dały wiarę dokumentom urzędowym przed gołosłownymi twierdzeniami uczestników niepopartych żadnymi dokumentami;

- błędne uznanie, iż uczestnicy są stroną postępowania z uwagi na fakt, iż są najemcami lub też z uwagi na fakt, iż toczy się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości objętej inwestycją, podczas gdy status taki im nie przysługuje, bowiem nie udowodnili faktu bycia jednym z podmiotów, o których mowa w art. 28 ust. 2 Pr. bud., a brak jest normy prawnej dającej najemcy prawo bycia stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, gdy nie jest on inwestorem;

- błędne uznanie, iż organy wydające decyzje bezrefleksyjnie przyjęły obszary oddziaływania przedsięwzięcia określone przez projektanta, nie dokonując własnych analiz, podczas gdy z treści uzasadnień obu organów wynika, iż dokonały one oceny obszaru oddziaływania określonego przez projektanta i w każdym przypadku uzasadniły czemu poszczególne podmioty nie znajdują się w takim obszarze, a ustalenia te wynikają ze specyfiki przedsięwzięcia określanego w oparciu o odpowiednie czynniki emisyjne itp. oraz poszczególne odległości od granic przedsięwzięcia z uwzględnieniem planowanych lokalizacji budynków w ramach przedsięwzięcia;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 105, 107, 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej i wadliwą ocenę zakresu, w jakim organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów odwołania uczestników uznając, że organ ten powinien odnieść się również do merytorycznych zarzutów odwołania w sytuacji, w której odwołanie nie pochodzi od strony, podczas gdy organ zobowiązany jest wydać formalną decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na brak przymiotu strony po stronie odwołującego się i nie odnosić się do zarzutów merytorycznych wobec decyzji;

d) art. 50 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi jako niezasadnej i rozpoznanie zarzutów skargi uczestników dotyczących merytorycznych aspektów zaskarżonych decyzji w sytuacji, w której uczestnicy nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, co z kolei może mieć wpływ na dalsze postępowanie w sprawie z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.;

e) art. 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że ocena prawna kwestii własności stanowi w niniejszej sprawie prejudykat względem orzeczenia o udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy nie jest to zagadnienie wstępne, a jedynie ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jaką samodzielnie może, a nawet musi dokonać organ orzekający, jako że ustalenie kręgu stron postępowania nie jest w tym przypadku okolicznością uniemożliwiającą podjęcie (jakiejkolwiek) decyzji w sprawie;

f) art. 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki dla obalenia domniemania prawnego wynikającego z dokumentów urzędowych dotyczących własność nieruchomości, na której planowane jest przedsięwzięcie, podczas gdy uczestnicy nie obalili domniemania wynikającego z dokumentów urzędowych potwierdzających użytkowanie wieczyste nieruchomości, w tym działki nr 994/22 (powstałej z podziału działki nr 994/15), bowiem nie przedstawili żadnego orzeczenia w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia, ani też jednoznacznych, niekwestionowanych dokumentów wskazujących na zasiedzenie tejże nieruchomości, przy jednoczesnym przedstawieniu przez skarżącego dokumentów świadczących o niemożności zasiedzenia nieruchomości (brak samoistności posiadania, brak okres 30 letniego posiadania);

g) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art 244 i 252 k.p.c. poprzez jego błędne niezastosowanie i w efekcie przyjęcie, że dokumenty urzędowe nie posiadają w postępowaniu przed sądami administracyjnymi walorów, o których mowa w art. 244 k.p.c., a to na organie ciąży obowiązek ustalenia ich prawdziwości, podczas gdy to strona wywodząca skutki prawne z danego zdarzenia winna przedstawić dowód podważający prawdziwość dokumentu urzędowego, czego uczestnicy nie wykonali na żadnym etapie sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące kasacyjnie spółki wniosły o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie i oddalenie skargi uczestników lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z przepisami.

[...] i [...] zaskarżyli powyższy wyrok również w części ale w zakresie w jakim Sąd I instancji nie orzekł o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 15 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wyciągnięcie ostatecznego wniosku o konieczności uchylenia jedynie decyzji organu II instancji, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ewidentnie wynika, że w postępowaniu ostatecznie zakończonym wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji w dniu [...] grudnia 2017 r. doszło do wielu naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, przede wszystkim pozbawiono skarżących możliwości działania w postępowaniu w I instancji, a także innych osób pomimo posiadania statusu strony w tym postępowaniu (np. [...]);

b) art. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi w części zamiast w całości, tzn. uchylenie decyzji jedynie organu II instancji, pomimo że w przedmiotowej sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego na etapie postępowania w obu instancjach, a zatem także w ramach postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...];

c) art. 145 § 1 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., art. 72 ust. 1 i art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieuprawniony brak uchylenia decyzji organu I instancji, podczas gdy okoliczności sprawy, zwłaszcza przeprowadzone przez organy czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego i faktycznego nieruchomości inwestora powodowały niejako konieczność uchylenia także decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2017 r. z uwagi na brak przed udzieleniem pozwolenia na budowę tzw. decyzji środowiskowej, a także zagrożenie powodowane przez przedmiotową inwestycję m.in. możliwość naruszenia reguł bezpieczeństwa związanych z prowadzoną inwestycją budowlaną.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne spółek [...] i [...] wnieśli o ich oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w nich zarzutów. Podobnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] i [...] [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne wniesione przez spółki: [...] oraz [...] zawierają usprawiedliwione podstawy.

Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. dalej: "Pr. bud.") w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przyjmując, że stroną postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę jest najemca lokalu znajdującego się na terenie nieruchomości objętej tą decyzją. Taki przymiot mają jedynie osoby wymienione w treści art. 28 ust. 2 Pr. bud. tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. O ile zgodzić się należy z twierdzeniem, że teren inwestycji objęty jest oddziaływaniem planowanego zamierzenia i w konsekwencji właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się na terenie objętym inwestycją mają również przymiot strony postępowania, to okoliczność ta nie może jednak stanowić podstawy do przyznania przymiotu strony podmiotom wywodzącym swój interes prawny ze stosunku obligacyjnego jakim jest najem lokalu. Skoro w art. 28 ust. 2 Pr. bud. zawężono krąg osób, które mogą zostać uznane za strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, do właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to status ten co do zasady nie będzie przysługiwał podmiotom faktycznie posiadającym nieruchomość bez tytułu prawnego lub posiadającym ją na zasadzie stosunków o charakterze obligacyjnym (np. najem, dzierżawa). Mogą one zatem domagać się respektowania swoich praw jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

O ile zgodzić się należy z wywodami Sądu I instancji na temat oceny interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (zgoda współwłaściciela do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, możliwości obalenia domniemania zgodności z rzeczywistym stanem wpisu do księgi wieczystej, brak kompetencji sądów administracyjnych do badania kwestii dotyczących zasiedzenia nieruchomości, konieczność oceny przyjętego przez projektanta obszaru oddziaływania, wreszcie możliwość potencjalnego oddziaływania jako podstawa istnienia interesu prawnego), to jednak wywody te w żaden sposób nie uzasadniają przyjętej przez Sąd tezy, że najemca nieruchomości położonej na działce objętej pozwoleniem na budowę ma przymiot strony w takim postepowaniu. Brak jest przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego z których interes taki mógłby zostać wywiedziony, a Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku również ich nie wskazał. Nietrafne przy tym jest wywodzenie interesu prawnego najemcy do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z przepisów prawa miejscowego, bowiem również w tym przypadku ochroną objęty jest jedynie interes podmiotów które maja tytuł prawny do nieruchomości ( art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.). Wprawdzie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016r. sygn. akt II OSK 174/15, LEX nr 2169048), to jednak pozostaje to bez wpływu na interes prawny najemców lokali. Intencją ustawodawcy wprowadzającego specjalną regulację w art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zakresie stron postępowania procesu budowlanego, było ograniczenie stron tego postępowania, stąd nie należy wykładać treści tego przepisu w sposób rozszerzający krąg podmiotów uprawnionych do występowania w tym postępowaniu, a do tego de facto zmierza wykładnia powołanego przepisu dokonana przez Sąd I instancji. Przy czym bez znaczenia dla zasadności przyjętej wykładni pozostaje również okoliczność długotrwałego najmu nieruchomości, bowiem rozwiązania prawne przewidziane w przepisach prawa budowlanego nie dają podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego dla osoby, która dochodzi nabycia prawa do nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję.

Zainicjowane przez skarżących kasacyjnie [...] i [...] postępowanie przed sądem powszechnym w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości objętej inwestycją, nie stanowi wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Organ architektoniczno-budowlany miał podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o posiadane dokumenty. Zgodnie z nimi inwestor był jedynym użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której miał być realizowany obiekt budowlany, a zainicjowane postępowania w przedmiocie zasiedzenia nie podważało rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w tym zakresie. Stąd brak było również podstaw do kwestionowania tytułu inwestora do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której każdy podmiot nawet nie mający statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, poprzez zainicjowanie odrębnego postępowania przed sądem powszechnym w przedmiocie zasiedzenia części nieruchomości, kwestionowałby jednocześnie tytuł inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uniemożliwiając tym samym uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zasadnie również skarżące kasacyjnie spółki wywodzą, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz powoduje jedynie skutek procesowy w postaci uznania, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, a rolą Sądu w takiej sytuacji jest jedynie ocena, czy stanowisko organu II instancji o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe. Zatem brak było podstaw do merytorycznej oceny prawidłowości decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, w sytuacji gdy nie było to przedmiotem rozstrzygnięcia organu.

Zgodzić się również należy ze skarżącymi kasacyjnie, że Sąd I instancji nie miał podstaw do podnoszenia z urzędu, że podmioty niewnoszące skargę zostały niezasadnie pominięte w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność taka może stanowić przesłankę wznowienia postępowania i w konsekwencji podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z niezapewnieniem stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), co wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia tej przesłanki wznowieniowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inne podmioty, ani sąd administracyjny z urzędu, nie mogą co do zasady zastępować uprawnionej strony i powoływać się na to, że osoba, która powinna brać udział w postępowaniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2057/11). Również w orzeczeniu NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 (LEX nr 898486), przyjęto, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji.

Należy również zauważyć, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Tożsamość sprawy administracyjnej przy tym wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej (por. T. Woś, Pojęcie "sprawy"(...), s. 334–335; podobnie B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1998 r. I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, poz. 49, s. 51, i wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 579/12, ONSAiWSA 2014, nr 5, poz. 71). W niniejszej sprawie skarga od decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze została wniesiona jedynie przez [...] i [...] i tylko w tym zakresie stanowiła przedmiot sprawy, stąd ocena prawna dotycząca interesu prawnego podmiotów, które nie zaskarżyły decyzji umarzającej postępowanie, było wyjściem poza granice sprawy administracyjnej, przy uwzględnieniu, że zaskarżona decyzja miała charakter procesowy, a nie materialny.

W konsekwencji zasadnie skarżące kasacyjnie spółki wywodzą, że błędna była również ocena Sądu I instancji stanowiska Wojewody [...] co do braku interesu prawnego skarżących i przeprowadzonego w tym zakresie przez organ postępowania.

Z kolei chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 172 § 1 i 2 k.c. oraz art. 244 i art. 252 k.p.c., które w sprawie nie miały zastosowania. Sąd I instancji wprawdzie niepotrzebnie ale jednak na marginesie sprawy poczynił wywody w zakresie dotyczącym zasadności w niniejszej sprawie postępowania w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości, przy czym słusznie zauważył, że zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne nie mają właściwości aby rozstrzygać spory z tym związane.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem pomimo braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, skarżący kasacyjnie [...] i [...] posiadali interes prawny do wniesienia skargi od decyzji organu, która została do nich skierowana. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, tym samym legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. O istnieniu legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1955/13, LEX nr 1665729). Użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowią art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Pr. bud., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Powołany art. 50 § 1 p.p.s.a. daje podstawy do sformułowania poglądu o istnieniu nowej kategorii interesu prawnego, jakim jest interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Znaczenie tego rodzaju interesu prawnego jest szersze, bowiem obejmuje także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego ( por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 854/16, LEX nr 2446381). Z istoty postępowania sądowoadministracyjnego wynika legitymacja skargowa do zaskarżenia wydanego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia negującego interes prawny danego podmiotu do występowania w charakterze strony tego postępowania.

Nietrafny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie zakwestionował istniejących w księgach wieczystych wpisów i tym samym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, a jedynie wskazał na możliwość wzruszenia istniejącego w tym zakresie domniemania, zwracając uwagę na właściwość w tym zakresie sądu powszechnego.

Niezasadna w całości okazała się również skarga kasacyjna wywiedziona przez [...] i [...]. Zarzuty w niej zawarte zmierzają do wykazania błędnego zdaniem skarżących kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku rozstrzygnięcia, co do legalności decyzji organu I instancji i w konsekwencji naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że kontrola przez sąd administracyjny legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec braku interesu prawnego odwołującego się do bycia stroną tego postępowania (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem. Wskazać bowiem należy, że wymienione w wyroku akty administracyjne stanowiły odrębne sprawy dotyczące różnych przedmiotów. Decyzja odwoławcza jest bowiem rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym, natomiast decyzja organu I instancji – materialnoprawnym. Zatem w przypadku tym chodziło o dwie odrębne, choć powiązane ze sobą procesowo sprawy: "formalną" i "materialną". Odrębność tych spraw wykluczała możliwość zastosowania art. 135 p.p.s.a. (szerzej Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02, OSP 2007/3, s. 163 i n.; zob. także Z. Kmieciak, Głębokość...). W sytuacji gdy organ drugiej instancji błędnie uznałby, iż odwołanie złożyła osoba nieuprawniona, sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego tylko decyzję organu odwoławczego. Ocena legalności decyzji organu pierwszej instancji naruszałaby art. 135 p.p.s.a. W takim bowiem wypadku granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu pierwszej instancji. Sąd administracyjny na podstawie art. 135 p.p.s.a. nie może dokonać kontroli decyzji merytorycznej, aktu kończącego postępowanie zwykłe w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, niejako przy okazji przeprowadzania kontroli decyzji procesowej organu odwoławczego umarzającej postępowanie.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że nawet w sytuacji gdyby decyzje organów obu instancji podlegałyby ocenie sądu I instancji, to art.135 p.p.s.a. nie uprawnia skarżącego do żądania objęcia przez sąd zakresem orzekania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż akt lub czynność zaskarżona. Wprawdzie przepis ten nakłada na sąd taki obowiązek, jednak tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy taka "niezbędność" istnieje w konkretnej sprawie, należy do sądu. Artykuł 135 p.p.s.a. zatem określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II FSK 1140/08, LEX nr 550079 oraz wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 233/10, LEX nr 950525).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184, art. 188 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, w którym obydwie strony skarżące kasacyjnie domagały się zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.