Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1011/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 142
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] S.A. z siedzibą w K. kwotę 697 zł ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 czerwca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 142) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 lutego 2017 r., znak: [...], odmawiającej [...] S.A. zezwolenia na usunięcie 3 sztuk drzew (jesionów pensylwańskich o obw. pni 138 cm, 69 cm, 84 cm) z terenu działki nr [...] obr. [...], Al. [...] w K. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6 lutego 2017 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), odmówił [...] S.A. w K. wydania zezwolenia na usunięcie 3 sztuk drzew (jesionów pensylwańskich o obw. pni 138 cm, 69 cm 84) z działki nr [...] obr. [...] w K. (aleje [...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał w szczególności, że w dniu 25 sierpnia 2015 r. wpłynął wniosek [...] S.A. w K. o wydanie zezwolenia na usunięcie 7 szt. drzew, usytuowanych w rejonie al. [...] na działce nr [...] obr. [...]. Wniosek został złożony przez użytkownika wieczystego nieruchomości, na której znajdują się przedmiotowe drzewa. Odnośna działka stanowi własność Skarbu Państwa. W dniu [...] października 2015 r. została przeprowadzona wizja terenowa przez pracownika Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, posiadającego wyższe wykształcenie kierunkowe Uniwersytetu [...] z zakresu ochrony przyrody oraz pracownika ww. Wydziału, posiadającego wyższe wykształcenie kierunkowe Uniwersytetu [...] z zakresu ogrodnictwa, dysponujących szeroką wiedzą merytoryczną dotyczącą dendrologii oraz kilkuletnim doświadczeniem zawodowym, przy udziale przedstawiciela wnioskodawcy. W dniu [...] grudnia 2016 r. zostały przeprowadzone przez wspomnianych pracowników ponowne oględziny przedmiotowych drzew. W wizji terenowej uczestniczył pełnomocnik wnioskodawcy, przedstawiciele organizacji społecznych oraz Rady i Zarządu Dzielnicy [...]. Podczas oględzin uwzględniono rozmiary drzew wnioskowanych do usunięcia w odniesieniu do obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody. Wizualnie nie stwierdzono występowania gatunków chronionych w obrębie drzew, w tym: na pniach, w ich koronach oraz w obrębie systemów korzeniowych w zasięgu koron drzew. Organ opisał drzewa oznaczone nr [...] gat. jesion pensylwański, wskazując, że stan fitosanitarny drzew nie daje obecnie podstaw do wydania zezwolenia na ich usunięcie. Są to dojrzałe egzemplarze drzew, będące w dobrym stanie zdrowotnym, bez zewnętrznie widocznych objawów chorobowych. Pochylony pień jest często spotykany u tego gatunku drzew, a przedmiotowe jesiony pochylone są w kierunku przeciwnym do traktów pieszo-jezdnych. Grunt wokół drzew jest ustabilizowany, nie stwierdzono wypiętrzenia systemów korzeniowych ani pękania czy unoszenia ziemi w pobliżu ich pni, co może świadczyć o prawidłowym posadowieniu drzew w gruncie. Ponadto, jesiony pensylwańskie posiadają bardzo rozległy i głęboki system korzeniowy, który mocno utwierdza je w podłożu. Uwzględniając powyższe, wniosek w zakresie usunięcia omawianych drzew należy – zdaniem organu I instancji – uznać za bezpodstawny, a wskazane w nim zagrożenie – za potencjalne, które nie może decydować o usunięciu drzew, których stan fitosanitarny nie daje ku temu podstaw. Idąc za takim tokiem myślenia należałoby usunąć każde drzewo usytuowane blisko zabudowy mieszkalnej/usługowej czy traktów pieszo-jezdnych, gdyż w przyszłości może stanowić potencjalne zagrożenie dla otoczenia. Drzewa te stanowią cenny element krajobrazu i pełnią ważne funkcje w środowisku przyrodniczym, jak choćby: zmniejszanie ilości CO2, produkowanie tlenu oraz zmniejszanie zanieczyszczenia powietrza poprzez oczyszczanie z pyłu i kurzu. Drzewa do uzyskania dorosłego rozmiaru potrzebują dziesiątek lat, a szansa na osiągnięcie dojrzałego wieku i okazałych rozmiarów zmniejsza się wraz z pogarszającymi się warunkami życia drzew w mieście. Co za tym idzie, nowo posadzone drzewa mają niewielkie szanse "dożyć" sędziwego wieku. Usunięcie drzew jest rozwiązaniem ostatecznym, a w koronach jesionów istnieje możliwość wykonania cięć, które poprawią statykę tych drzew. Cięcia te powinny być wykonane w ramach obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody i zgodnie z zasadami sztuki ogrodniczej, tak aby nie doszło do zniszczenia drzew. Organ odwołał się do brzmienia art. 2 ust. 1 pkt. 7, 8, 9, art. 2 ust. 2 pkt. 5, art. 4 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.), art. 127 ust. 1 i art. 127 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.) – wskazując, że nakładają one obowiązek ochrony wartości przyrodniczych. Przeprowadzone postępowanie nie ujawniło powodów przemawiających za usunięciem drzew, zatem organ uznał, iż z punktu widzenia szeroko rozumianego interesu społecznego oraz troski organów administracyjnych o ochronę wartości przyrodniczych w tym zieleni miejskiej, wskazane jest zachowanie drzew w celu m.in. utrzymania różnorodności gatunkowej zieleni Miasta K.. W ocenie organu I instancji, drzewa winny podlegać obserwacji i w przypadku jakiegokolwiek pogorszenia ich stanu fitosanitarnego lub zaistnienia okoliczności niewskazanych w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, a przemawiających za usunięciem drzew, strona może w każdym momencie złożyć nowy kompletny wniosek o ich wycinkę. Organ wyjaśnił również, że kwestia usunięcia pozostałych czterech drzew objętych wnioskiem została rozstrzygnięta osobną decyzją.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. złożyła [...] S.A. w K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie wniosku, względnie o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji. Spółka wniosła o przeprowadzenie w toku postępowania odwoławczego dowodów z załączonych kopii dokumentów oraz dowodów zgromadzonych w toku postępowania zakończonego postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r., znak [...] Zaskarżonej decyzji strona odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 k.p.a., polegające na zaniechaniu przeprowadzenia z urzędu dowodu z posiadanych dokumentów oraz własnego postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r., znak [...]; art. 75 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów; art. 28 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez przeprowadzenia postępowania z udziałem Rady i Zarządu Dzielnicy [...] oraz Stowarzyszenia "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 maja 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z ze zm.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył uregulowania prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Następnie uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, wynikające z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2015 r. i w dniu [...] grudnia 2016 r., jak również podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249) określono zasady obowiązywania zmienionych przepisów względem toczących się postępowań. Zgodnie z tym przepisem, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. W ocenie organu odwoławczego, argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującym stanem prawnym. Zarzut odwołania dotyczący przeprowadzenia postępowania z udziałem Rady i Zarządu Dzielnicy [...] oraz Stowarzyszenia "[...]", pomimo że podmioty te nie wykazały interesu prawnego w udziale w przedmiotowym postępowaniu – organ odwoławczy uznał chybiony, zważywszy na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 maja 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 436/16, odnośnie kontroli społecznej w tego typu sprawach.

Działając na skutek skargi [...] S.A. w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 914/17, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 maja 2017 r., znak: [...] W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji (art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) – i wyjaśnił w szczególności, że nie tylko na organie, ale także na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania przyczyn wskazujących na zasadność zastosowania zezwolenia na wycięcie drzew, co wynika z przepisów określających wymogi formalne wniosku. Osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na usunięcie drzew musi jednoznacznie i w sposób wymagany prawem wskazać przyczynę usunięcia drzew. Rola organu rozpoznającego wniosek o zezwolenie na wycięcie drzew sprowadza się natomiast do rozważenia czy podana przyczyna jest bardziej istotna niż wartości związane z ochroną zadrzewienia, zaś jeżeli tą przyczyną jest zamiar zabudowy działki budowlanej organ administracji winien ocenić czy istnienie drzew koliduje z zamiarem zabudowy i w jakim zakresie. Sam fakt zaistnienia takiej kolizji nie przesądza jeszcze o wydaniu decyzji zezwalającej na usunięcie zadrzewienia, ale musi być wnikliwie rozważony przez organ, gdyż w państwie prawa każde ograniczenie interesu indywidualnego na rzecz interesu społecznego wymaga wyważenia obu interesów, znajdującego następnie wyraz w uzasadnieniu. W razie zamiaru realizacji inwestycji budowlanej nie bez znaczenia dla zidentyfikowania przyczyny zamierzonej wycinki drzew powinny być uwarunkowania przestrzenne inwestycji, które kształtują postanowienia planu, a w razie jego braku treść decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzyskanie warunków zabudowy bowiem, w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi niezbędny i konieczny element procesu inwestycyjnego.

Sąd uznał za nieprawidłowe i przedwczesne wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji mając na uwadze przede wszystkim nieustalenie wszystkich przyczyn wniosku dotyczącego zezwolenia na wycięcie trzech drzew oznaczonych nr [...] tj. trzech jesionów pensylwański o obwodach pni (84 cm, 69 cm i 138 cm), których stan fitosanitarny drzew został oceniony przez organy jako niedający obecnie podstaw do wydania zezwolenia na ich usunięcie. Ze względu na to, że przepis art. 83 ust. 1 u.o.p. nie wskazuje żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ do udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew lub odmowy wydania takiego pozwolenia, rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w granicach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ administracji jest zobligowany rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego organ administracyjny jest przy tym zobowiązany uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Żaden z organów tj. ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie rozstrzygnęły sprawy z uwzględnieniem w sposób prawidłowy uzasadnionych interesów strony skarżącej i interesu społecznego, natomiast skoncentrowały się na interesie społecznym uzasadniającym wydanie decyzji odmawiającej zezwolenia na usunięcie ww. jesionów pensylwańskich. Analizując przytoczone w uzasadnieniu powody odmowy zezwolenia na usunięcie drzew, organ odwoławczy podał okoliczności wskazujące na cele związane z potrzebą ochrony przyrody i środowiska, a zatem interes społeczny, nie odnosząc się i nie wyważając słusznego interesu strony, którego organy nie ustaliły w rozpoznawanej sprawie, poprzestając na podaniu nazwy planowanej inwestycji (budowa budynku biurowego). Oznacza to naruszenie przede wszystkim ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 7 k.p.a. Organy obu instancji nie ustaliły – do czego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy były zobowiązane – jakie zamierzenie gospodarcze planuje zrealizować strona skarżąca na terenie przedmiotowej działki, zwłaszcza w oparciu o projekt zagospodarowania wynikający z decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego w sytuacji, gdy dla danego obszaru nie obowiązuje MPZP. Sąd zaznaczył, że przedstawienie takich dokumentów nie przesądza jednoznacznie o udzieleniu zezwolenia na usunięcie przedmiotowych 3 jesionów pensylwańskich, pozwala jednak na rozważenie i wyważenie słusznego interesu strony i interesu społecznego wyrażającego się ochroną drzewostanu, ale polegającym w tym obszarze na zachowaniu zrównoważanego użytkowania i odnawiania zasobów, tworów i składników przyrody (art. 2 ust. 1 u.o.p.). Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić zmianę stanu prawnego oraz zmianę okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, pamiętając przy tym, że ocena zasadności przyczyny przyświecającej wycięciu drzew winna być efektem rozważenia interesu właściciela (wieczystego użytkownika) nieruchomości, który domaga się wydania zezwolenia w konfrontacji z potrzebami ustawowej ochrony zadrzewień. Organ musi wyważyć często wyraźnie sprzeczne interesy, mając na uwadze wszystkie argumenty stron postępowania, w tym organizacji społecznych posiadających status stron postępowania. Aby to jednak uczynić w sposób zgodny z prawem, musi doprecyzować w oparciu o ww. dokumenty dokładne zamiary inwestycyjne strony skarżącej, umożliwiające przeanalizowanie wskazanego uzasadnienia interesu prawnego wnioskodawcy, który podnosi, że dla ochrony tego interesu niezbędne jest dokonanie wycinki drzew.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, że powoływane przez skarżącą postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 12 maja 2010 r. stanowi niewiążącą opinię tego samego organu, który wydał decyzję pierwszoinstancyjną; wydane zostało bez należytej podstawy prawnej, w innym postępowaniu. Ponadto postanowienie to nie obejmuje przedmiotowych jesionów pensylwańskich.

Po rozpatrzeniu sprawy ponownie na skutek powyższego wyroku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 8 czerwca 2018 r., którą utrzymało zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania, zarzuty sformułowane przez odwołujących się oraz ocenę prawną zaprezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Dalej organ odwoławczy podał, że podjął czynności postępowania wyjaśniającego poprzez pozyskanie dodatkowych dowodów w sprawie tj. dokumentów precyzujących jakie zamierzenie gospodarcze planuje zrealizować strona odwołująca się na terenie działki nr [...]; przedłożono projekt budowlany cz. II Projekt zagospodarowania terenu działki [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], z którego wynika, iż na działce nr [...] planuje się zrealizować budynek biurowy klasy "A" wraz z wjazdem z działek nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy Al. [...] w K., w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 30 marca 2007 r. o warunkach zabudowy; pozyskano decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 30 marca 2007 r. o warunkach zabudowy dla zamierzania inwestycyjnego pn. budowa budynku biurowego na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] wraz z wjazdem z działek nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy Al. [...] w K.; ustalono również, iż w/w decyzja WZ została w części zmieniona decyzjami Kolegium z dnia 20 sierpnia 2009 r., znak [...], oraz z dnia 16 października 2009 r., znak [...] Po zmianach decyzja o warunkach zabudowy precyzuje w zakresie ochrony zieleni: zachowanie przed zniszczeniem jak największej ilości drzew rosnących na terenie działki nr [...] (wierzby płaczące, sumaki, jesiony, jarząby, dęby czerwone) – decyzja z dnia 20 sierpnia 2009 r., znak [...] (str.3), przy czym w przypadku nieuniknionej kolizji z istniejącą zielenią (w/w drzewa) posiadacz nieruchomości (lub osoba prawnie umocowana do reprezentowania posiadacza) winien zwrócić się do WKŚ UMK z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów – decyzja z dnia 16 października 2009 r., znak [...] (str. 1). Z kolei z projektu budowlanego wynika (str. 18), iż w związku z niewielką powierzchnią działki, na której lokalizowana będzie inwestycja, nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wyznaczonymi w decyzji wz oraz zastaną na działce zielenią niemożliwe, bądź niezmiernie trudne jest zastosowanie się do warunków decyzji, czyli zachowania możliwie jak największej ilości drzew, chcąc jednocześnie zachować racjonalne wymiary projektowanego obiektu. Proponuje się przesadzenie możliwie jak największej ilości drzew w obrębie działki należącej do inwestora. Z inwentaryzacji dendrologicznej (k. 212 i następne, w aktach sprawy) wynika, iż przeważająca część drzew występujących na obszarze projektowanej inwestycji budowlanej znajduje się w kolizji z nowym zagospodarowaniem terenu (34 szt.). W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wskazał na kolizję bezpośrednio z projektowaną inwestycją i podjęte kroki w celu realizacji inwestycji oraz poczynione wydatki ok. 2 milionów złotych na wykonanie stosownej dokumentacji architektoniczno-budowlanej, przy czym wyjaśniono, iż podjęto te działania mając na względzie tzw. promesę wydaną w 2010 r. w formie postanowienia przez organ I instancji (k. 216). W toku postępowania dopuszczone do udziału organizacje społeczne zwróciły się w imieniu zwłaszcza okolicznych mieszkańców o uwzględnienie interesu członków Gminy Miejskiej K. – wskazując, iż drzewa rosną w okolicy Skweru [...] i stanowią chronioną zieleń w miastach; w załączeniu przedłożono m.in. podpisy mieszkańców w sprawie zachowania terenów zieleni urządzonej.

Kontynuując argumentację, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało cele ochrony przyrody (art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody) i oceniło, że cele te spełniają rolę zasad ochrony przyrody, w związku z czym w zgodzie z nimi powinny być interpretowane wszystkie postanowienia ustawy. Stanowią one również swego rodzaju wskazania dla organów administracji upoważnionych do wydawania aktów administracyjnych i pewne ograniczenia przy podejmowaniu rozstrzygnięć mogących mieć wpływ na środowisko przyrodnicze. Teren, na którym rosną drzewa wnioskowane do usunięcia, objęty jest tzw. wz, z której wynika zachowanie przed zniszczeniem jak największej ilości drzew rosnących na terenie działki nr [...] (wierzby płaczące, sumaki, jesiony, jarząby, dęby czerwone). Tym samym przepisy ustawy stanowią podstawę prawną w zakresie ewentualnej zgody na usunięcie drzew. Zapisy zaś decyzji wz precyzują w ramach procesu inwestycyjnego warunki, na jakich możliwa jest wycinka drzew. Zasadą jest więc zachowanie istniejącego drzewostanu i ochrona interesu społecznego, natomiast przepisy nie wykluczają wycinki w sytuacji kolizji z zamierzeniem budowlanym, z tym że kolizja ta ma mieć charakter szczególny tj. nieunikniony. Kolegium co do zasady nie zakwestionowało stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu, z którego wynika, iż ochrona drzew nie ma charakteru bezwzględnego, a inwestor ma uzasadniony interes w ubieganiu się o wydanie pozytywnej dla niego decyzji. Nie można jednakże pomijać także uzasadnionych oczekiwań społeczności lokalnej w zakresie ochrony zieleni.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że odmowę zezwolenia na usunięcie drzew z terenu wnioskodawcy oparto o dokonanie oceny stanu fitosanitarnego drzew, który, jak ustalono, jest dobry. Wniosek w sprawie jako powód wycinki wcale nie wskazywał kolizji z zamierzeniem inwestycyjnym, ale zły stan drzew. W istocie jednak usunięcie drzew związane jest głównie z realizacją inwestycji budowlanej; jak wynika z przedstawionego przez stronę projektu budowlanego (str. 18), w związku z niewielką powierzchnią działki, na której lokalizowana będzie inwestycja, nieprzekraczalnymi liniami zabudowy wyznaczonymi w decyzji wz oraz zastaną na działce zielenią niemożliwe bądź niezmiernie trudne jest zastosowanie się do warunków decyzji, czyli zachowanie możliwie jak największej ilości drzew, chcąc jednocześnie zachować racjonalne wymiary projektowanego obiektu. Nadto z inwentaryzacji dendrologicznej (k 212 i następne w aktach sprawy) wynika, iż właściwie wszystkie drzewa występujące na obszarze projektowanej inwestycji budowlanej znajdują się w kolizji z nowym zagospodarowaniem terenu (34 szt.). W okolicznościach sprawy realizacja zaplanowanej inwestycji w istocie z założenia miała doprowadzić do usunięcia wszystkich drzew z terenu nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności ze wskazaniem wz zachowania przed zniszczeniem jak największej ilości drzew rosnących na terenie działki nr [...], jak i nie uwzględnia interesu społecznego. Inwestor uzyskał już bowiem zezwolenie na usunięcie innych drzew rosnących na działce, względnie takie zezwolenie nie było wymagane. Nadto z powyżej przytoczonych wskazań projektu budowlanego wynika, iż projektant inwestycji wskazuje na niezmierne trudności w zastosowaniu się do warunków zabudowy, co jednakże nie oznacza, iż jest to niemożliwe. Drzewa przeznaczone do usunięcia mają duże rozmiary i stanowią cenny element krajobrazu i pełnią cenne funkcje w środowisku przyrodniczym. Jak wynika z opracowania H.B Szczepanowskiej "Drzewa w mieście" (Wydawnictwo: Hortpress Warszawa) usunięcie dużego drzewa w mieście jest co do zasady nieodnawialne i bezpowrotne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również, że treść decyzji nie jest uzależniona od uprzednio wydanych stanowisk, obietnic, czy innych rozstrzygnięć (np. promes), w niedotyczących kwestii usunięcia drzew sprawach – tak jak w pozwoleniu na budowę. Czynności zmierzające niejako do "przygotowania" określonego rozstrzygnięcia są zrozumiałe przy realizacji inwestycji, jednakże nie wynika z przepisów prawa, iżby rozstrzygnięcie w przedmiocie konkretnego wniosku mogło być przeniesione poza postępowanie, w którym został on złożony. Inwestor nie może spodziewać się, iż kwestia usuwania drzew na nieruchomości jest kategorycznie i stanowczo rozwiązana przed wydaniem decyzji, a jej wydanie będzie stanowiło formalność. W tym kontekście również argument odwołania, iż inwestor poniesie szkodę związaną z poczynionymi wydatkami, nie jest uzasadniony. Zaufanie obywateli do organów administracji publicznej jest budowane przez takie postępowanie organu, które zmierza do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i z uwzględnieniem gwarancji, jakie daje stronom procedura administracyjna. W niniejszej sprawie zasada ta została zachowana, a subiektywnego odczucia stron wywołanego niekorzystnym rozstrzygnięciem nie da się uniknąć. W przedmiotowej sprawie nie można pominąć interesu społecznego, wyrażającego się w ochronie wartości drzew dla środowiska, a który w żaden sposób nie mógłby być uwzględniony przy wydaniu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Rozmiary działki nie pozwoliłyby bowiem na odtworzenie zielni np. w innym jej miejscu. Wartość drzew nie wynika z ich żywotności, pokroju i innych cech dendrologicznych przyjmowanych w wyniku oceny dokonanej względem jakiegoś idealnego wzorca. Wartość drzewa dla środowiska winna być oceniana w kontekście otoczenia, w jakim się ono znajduje. Inną wartość dla środowiska ma drzewo rosnące w lesie, a inną drzewo rosnące w terenie ogołoconym z roślinności, bądź ze znacznie ograniczoną ilością tych drzew w terenie. Dla mieszkańców pobliskich osiedli drzewa te mają szczególny walor z uwagi na zagęszczenie zabudowy, bliskość arterii komunikacyjnych i usuwanie kolejnych zadrzewień w tym kwartale, co jest okolicznością powszechnie znaną. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w świetle regulacji normatywnych rośliny nie objęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone m. in. jedynie w związku z racjonalną gospodarką (art. 125 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody), to nie stanowi przekroczenia ram uznania administracyjnego stwierdzenie w tym konkretnym wypadku, iż zasadna jest odmowa wydania zezwolenia na usunięcie drzew w kontekście równowagi interesów społecznego – polegającego na zachowaniu jak największej ilości zadrzewień zwłaszcza w miastach – i interesu obywatela związanego z prawem do dysponowania swoją własnością i uzyskiwania z tego jak największego zysku.

Pismem z dnia 27 lipca 2018 r. [...] S.A. w K. wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2018 r. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 9 k.p.a., art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. polegające na nieprawidłowo przeprowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyciągnięcie błędnych wniosków z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i uznania administracyjnego, w szczególności poprzez: a) nierozpatrzenie w sposób wszechstronny istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności faktycznych i prawnych wynikających z przedstawionych przez skarżącą stanowiska i dokumentów obejmujących postanowienie Prezydenta Miasta K. o znaku: [...] z dnia 12 maja 2010 r. w sprawie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem zieleni, Projektu Budowlanego cz. II Projekt zagospodarowania terenu działki [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy Al. [...] w K. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta K. o znaku: [...] z dnia 30 marca 2007 r. o warunkach zabudowy i tym samym wydanie rozstrzygnięcia bez rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, a w konsekwencji zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. o znaku: [...] z dnia 6 lutego 2017 r. w sytuacji, gdy powinna ona być zmieniona lub uchylona i przekazana Prezydentowi Miasta K. do ponownego rozpoznania, b) nienależyte wyważenie interesu społecznego z uzasadnionym interesem skarżącej i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. o znaku: [...] z dnia 6 lutego 2017 r.; art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i dokonaniu błędnej subsumpcji a w konsekwencji wydaniu zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, podczas gdy w świetle zgromadzonych dowodów w sprawie istniały podstawy do jej uchylenia oraz zmiany poprzez wyrażenie zgody na usunięcie drzew; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 83 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 142) i art. 83a o.p. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadną odmowę usunięcia 3 drzew, tzn. jesionów pensylwańskich o obwodach pni kolejno: 138 cm, 69 cm i 84 cm w sytuacji, gdy istniały podstawy faktyczne i prawne do uwzględnienia wniosku i wydania decyzji odmiennej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Zważywszy że rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie było już przedmiotem kontroli sądowej, należy zwrócić uwagę na: art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby; art. 171 p.p.s.a., który stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia; art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Na zasadzie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), przede wszystkim art. 83 ust. 1 pkt 1. Wiążącej wykładni tego ostatniego przepisu na użytek niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał w wyroku z dnia 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 914/17. Sąd wskazał w szczególności, że wobec niewskazania żadnych szczegółowych przesłanek określających przypadki, które obligują organ do udzielenia pozwolenia na wycięcie drzew lub odmowy wydania takiego pozwolenia, rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w granicach tzw. uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ administracji jest zobligowany rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Podejmując rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego organ administracyjny jest zobowiązany uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Sąd zwrócił także uwagę na potencjalne znaczenie planów inwestycyjnych wnioskodawcy, co implikuje konieczność ich precyzyjnego ustalenia. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania traktowały zatem o konieczności poczynienia relewantnych ustaleń faktycznych i o konieczności ich uwzględnienia przy ważeniu wchodzących w rachubę interesów.

W ocenie Sądu, przeprowadzone przez organ odwoławczy uzupełniające postępowanie dowodowe dało wyraźny obraz zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy oraz obecnego stanu przygotowań do ich realizacji. Wnioskodawca dysponuje decyzją o warunkach zabudowy przedmiotowej działki, która – w finalnym kształcie – nie wyklucza usunięcia wszystkich znajdujących się tam drzew. Znamienna jest przy tym ewolucja treści wspomnianej decyzji o warunkach zabudowy, która – właśnie w odnośnym zakresie – była modyfikowana wpierw w postępowaniu odwoławczym, a następnie w tzw. trybie fakultatywnym. Przedłożony do akt projekt budowalny cz. II Projekt zagospodarowania terenu uzmysławia, że wnioskodawca zamierza wybudować na działce nr [...] – zgodnie z ustalonymi warunkami zabudowy – budynek biurowy klasy "A"; przygotowania do realizacji tej inwestycji są zaawansowane i wiązały się ze znacznymi nakładami finansowymi. Uwzględniając założenia wspomnianego projektu, a także niewielką powierzchnię działki, nieprzekraczalne linie zabudowy, można stwierdzić, że przedmiotowe jesiony prowansalskie właściwie w sposób nieunikniony kolidują z planowanym budynkiem; innymi słowy, bez ich usunięcia budynek ten praktycznie nie może powstać. Z drugiej strony, zebrany materiał dowodowy pozwala na zidentyfikowanie okoliczności istotnych z puntu widzenia interesu społecznego; w tym kontekście zauważyć trzeba w szczególności dobry stan fitosanitarny drzew, ich lokalizację w mieście, oczekiwania społeczności lokalnej w zakresie ochrony zieleni.

Mając na uwadze powyższe, zaskarżonej decyzji nie można już zarzucić deficytu ustaleń faktycznych (w każdym razie w rozważanym zakresie), wobec czego kluczowa staje się ich ocena oraz ocena procesu wyważania interesów. Podejmując decyzję uznaniową, organ obowiązany jest brać pod uwagę także okoliczności relewantne z punktu widzenia norm determinujących kierunki i cele jego działań – najogólniejszą i niejako uniwersalną normę tego typu statuuje art. 7 in fine k.p.a., nakazujący uwzględnić nie tylko interes społeczny, ale także słuszny interes strony. Implikuje to przeprowadzenie tzw. podwójnej subsumcji stanu faktycznego – wpierw pod hipotezę normy stanowiącej formalnoprawną podstawę podejmowanych czynności, a następnie (gdy ta pierwsza daje rezultat pozytywny) pod hipotezę normy określającej wartości determinujące dokonywany wybór (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 38). Wynik tej drugiej subsumcji – zważywszy choćby na wspomniany przepis k.p.a. (zasadę ogólną) – podlega kontroli legalnościowej (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1 poz. 57; wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSNCP 1994, nr 9, poz. 181).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie uwzględnił w wystarczającym stopniu słusznego interesu strony (wnioskodawcy), wobec czego doszło naruszenia prawa materialnego (do tegoż prawa materialnego należy bowiem norma z art. 7 in fine k.p.a.). Podzielić należy zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, w świetle którego: "Organ administracji powinien mieć na uwadze, że przepisy ustawy o ochronie przyrody, w których nałożono obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, stanowią istotny element ograniczający właściciela nieruchomości w wykonywaniu przysługującego mu prawa własności. Organ administracji powinien więc zawsze rozważyć czy ograniczenie to jest w konkretnym przypadku proporcjonalne do chronionych wartości, jakimi w tym przypadku są środowisko i krajobraz. Nakaz taki wynika z zasady proporcjonalności ukształtowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W kontekście zasady proporcjonalności istotna jest też ocena czy odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew nie spowoduje, że właściciel nieruchomości nie będzie mógł z niej korzystać w sposób określony w planie miejscowym. Nieproporcjonalna byłaby ochrona zadrzewień znajdujących się na nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na budownictwo, której skutek polegałby na tym, że na nieruchomości nie można niczego wybudować. Z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że ustawodawca daje pierwszeństwo wykorzystaniu nieruchomości na budownictwo, jeżeli w planie miejscowym takie jest jej przeznaczenie, przed ochroną drzew rosnących na takiej nieruchomości. Wskazuje na to art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w którym zwolniono od opłat usunięcie drzew posadzonych lub wyrosłych na nieruchomości zakwalifikowanej wcześniej w planie miejscowym na cele budowlane" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2015 r., IV SA/Po 456/15, CBOSA). Zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że w powołanym art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody – traktowanym jako wskazówka interpretacyjna – mowa także o decyzji o warunkach zabudowy. Przedstawione rozumowanie można zatem odnosić również do sytuacji, gdy sposób zagospodarowania działki i prawo zabudowy nie zostały doprecyzowane aktem normatywnym (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), lecz aktem indywidualnym (decyzją o warunkach zabudowy). Funkcje tych aktów, gdy idzie o rozważany aspekt, są w gruncie rzeczy podobne.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W ocenie Sądu, ochrona zadrzewień znajdujących się na nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, która w świetle ogółu uwarunkowań danego przypadku prowadziłaby do unicestwienia prawa statuowanego powołanym przepisem tudzież uniemożliwiała czynienie z niego użytku – może być rozpatrywana w kategoriach naruszenia zasady proporcjonalności, będącej jedną z istotnych determinant działania w ramach uznania administracyjnego.

W ponownym postępowaniu w sprawie organy obowiązane będą uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, a w szczególności wziąć pod uwagę słuszny interes strony (wnioskodawcy), zgodnie z art. 7 in fine k.p.a.

Z wymienionych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji wyroku oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.