Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1070/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6334 Stypendia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 76 ust. 1 i 2; art. 2 ust. 1 pkt 11, 34, 35, 43; art. 53 ust. 1, 4-6
journal: Dz.U. 2015 poz 149
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewoda z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego stypendium stażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. uchyla decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] oraz decyzję wydaną z upoważnienia Starosty z dnia [...] r., nr [...], a także postanowienie wydane z upoważnienia Starosty z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty C. z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) o obowiązku zwrotu przez M. P. nienależnie pobranego stypendium w okresie odbywania stażu od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że M. P. zarejestrował się jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. w dniu [...] września 2013 r. Decyzją wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]) uznany został za osobę bezrobotną z dniem rejestracji bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie w dniu [...] marca 2014 r. otrzymał skierowanie do odbycia stażu w PUH R. S. Sp. z o.o. w S. . W związku z podjęciem stażu, decyzją wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r. przyznane zostało skierowanemu na staż prawo do stypendium w okresie odbywania stażu od dnia [...] marca 2014 r. w wysokości [...] zł miesięcznie.

Na skutek ujawnienia okoliczności wykonywania przez stronę pracy od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] marca 2014 r., a więc w okresie posiadania statusu osoby bezrobotnej, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], pozbawił M. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2014 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego wydana została decyzja z dnia [...] października 2014 r. o uchyleniu decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., w sprawie przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania stażu od dnia [...] marca 2014 r. oraz o odmowie przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania stażu w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją wydaną z upoważnienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...].

K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. P. zobowiązany został do zwrotu nienależnie pobranego stypendium w okresie odbywania stażu od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. w łącznej wysokości [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że organizator wnioskował o rozpoczęcie stażu począwszy od dnia [...] marca 2014 r. W tej też dacie odwołujący się stawił się u organizatora stażu i był przekonany, że doszło do rozpoczęcia stażu. Później otrzymał jednak telefon z PUP w C., że osobiście musi odebrać skierowanie. Na skierowaniu była już data [...] marca 2014 r. i w tej sytuacji Prezes PUH [...] S. wypisał na okres od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] marca 2014 r. umowę o dzieło tłumacząc, że nastąpiła zmiana okresu odbywania stażu. Zdaniem odwołującego się nie wyjaśniono, kto zmienił datę stażu i z jakiego powodu, a zatem nie zostało prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające.

W ocenie organu odwoławczego wyniki przeprowadzonego postępowania dowodowego potwierdzają, że stypendium pobrane przez M. P. jest świadczeniem nienależnym. Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r., poz. 149 z późn. zm.), za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach.

Faktem jest, że PUH [...] S. złożył wniosek o skierowanie na staż bezrobotnego od dnia [...] marca 2014 r. i z tą datą było planowane rozpoczęcie stażu. Jednak organizator podpisał w terminie późniejszym załączniki do umowy o staż z których wynika, że datą rozpoczęcia stażu jest dzień [...] marca 2014 r. W tym też dniu strona przeszła wstępne badania lekarskie i uczestniczyła we wstępnym szkoleniu BHP i Ppoż.

Według organu odwoławczego, jeżeli nawet przesunięcie terminu skierowania bezrobotnego na staż spowodowane zostało przyczynami leżącymi po stronie PUP w C., to nie zmienia to faktów, że organizator stażu zgodnie z umową miał przyjąć M. P. na staż z dniem [...] marca 2014 r. W tej sytuacji nie było prawnych możliwości rozpoczęcia stażu z dniem [...] marca 2014 r. Do rozpoczęcia stażu nie dochodzi za pośrednictwem faktów dokonanych, tylko na skutek zawarcia stosownej umowy i wykonania czynności materialno- technicznych, będących skutkiem zawarcia tej umowy.

Sam bezrobotny przyznał w odwołaniu, że znana mu była procedura kierowania na staż i wiedział o konieczności otrzymania stosownego skierowania. Natomiast wywodził mylne wnioski, że możliwe jest faktyczne podjęcie stażu, w terminie wcześniejszym, niż otrzymanie skierowania na staż.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjmując na siebie prawa i obowiązki bezrobotnego M. P. w dniu [...] września 2013 r. zobowiązał się do zawiadamiania PUP w C. o podejmowaniu pracy zarobkowej (punkt 4 obowiązków bezrobotnego w oświadczeniu z dnia [...] września 2013 r. "Prawa i obowiązki bezrobotnego"). Tym samym podpisanie przez odwołującego się umowy o dzieło z PUH [...] S. i niepowiadomienie o tym fakcie urzędu, skutkowało utratą statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2014 r. Podkreślono również, że tylko osoba spełniająca przesłanki do uznania za bezrobotnego może pobierać stypendium stażowe. Dlatego też stypendium pobrane przez M. P. w okresie odbywania stażu od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. w wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący M. P. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. wydanej przez Wojewodę i przekazanie sprawy do Powiatowego Urzędu Pracy w C. celem ponownego rozpoznania. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 104 k.p.a., poprzez ich nieuwzględnienie w przeprowadzonym postępowaniu i faktyczne nie rozpoznanie istoty sprawy;

2) art. 9 lit. c oraz art. 76 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez ich nieprawidłową interpretację i błędne ustalenie, że skarżący jest zobowiązany do zwrotu stypendium z powodu błędnych działań i niedopuszczalnych poprawek dokonanych przez organ administracji niezgodnych z ustaleniami i złożonym przez pracodawcę wnioskiem.

W ocenie skarżącego Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił faktu, że bezrobotny w całym przedsięwzięciu uczestniczył jako osoba trzecia, bowiem wszelkie umowy zawierane były pomiędzy Urzędem Pracy a organizatorem stażu. Z informacji otrzymanych od organizatora stażu wynikało, że staż winien odbywać się od [...] marca 2014 r. do [...] września 2014 r. Jednocześnie na skierowaniu znajdowały się dwa okresy w jakich miał odbywać staż, jeden wyżej wymieniony oraz drugi od [...] marca 2014 r. do [...] września 2014 r. oraz skreślenia i parafy urzędnika Powiatowego Urzędu Pracy, brak jest natomiast jakichkolwiek adnotacji ze strony organizatora stażu.

Skarżący podkreślił, że Prezes PUH [...] – S. Sp. z o.o. zawarł z nim umowę o dzieło na okres od [...] do [...] marca 2014 r. tłumacząc, że bez jego zgody nastąpiła zmiana okresu odbywania stażu i rozpocznie się on [...] marca 2014 r., a ze względu na swoja odpowiedzialność jako zatrudniającego, musi zalegalizować przebywanie skarżącego na terenie zakładu pracy w okresie objętym zawartą umową o dzieło.

Zdaniem skarżącego Wojewoda nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z przyczynami zmiany terminu rozpoczęcia stażu. Ponadto, ani Urząd Pracy, ani organizator stażu nie poinformowali skarżącego o skutkach zawarcia umowy o dzieło, bezpośrednio przed rozpoczęciem stażu, czym bezspornie doszło do naruszenia obowiązków wynikających z postanowień z § 3 f, wynikające z umowy nr 143/2014 o zorganizowanie miejsc odbywania stażu przez bezrobotnych w ramach projektu systemowego pt.: Aktywni na rynku pracy – realizowanego w ramach Priorytetu VI, Działanie 6.1.3 Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego.

W ocenie skarżącego ze stanowiska Wojewody wynika, iż wszelkie wątpliwości oraz nieprawidłowości rozstrzygać należy wyłącznie na korzyść urzędu. Podniósł, że nie pracował równolegle na umowie o dzieło oraz na stażu, nie miał również zamiaru wyłudzenia stypendium stażowego. Umowa o dzieło trwała od [...] do [...] marca 2014 r., a obowiązek zgłoszenia podjęcia zatrudnienia w ciągu 7 dni ustał wraz z końcem tej umowy. Dlatego bezspornym jest, że w dniu formalnego rozpoczęcia stażu, to jest w dniu [...] marca 2014 r. spełniał warunki, aby być zarejestrowanym jako osoba bezrobotna w PUP oraz odbywać staż, a 7-dniową umowę o dzieło trudno nazwać zatrudnieniem. Na stypendium stażowe w wysokości [...] zł miesięcznie faktycznie zapracował.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2015 r. poz. 149 z późn. zm., dalej jako "ustawa"), która określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej.

Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej zobligowane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.).

Interpretując przepisy prawa materialnego związane z rozstrzygnięciami zapadłymi w tej sprawie po wznowieniu postępowania, należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa, jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy realizacji tych celów wobec skarżącego trudno doszukać się w działaniach organów orzekających.

Jakkolwiek przedmiot tej sprawy stanowiła kwestia obowiązku zwrotu przez skarżącego stypendium stażowego, które – jak oceniły organy – wypłacone zostało mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobrania, co było konsekwencją uprzednich rozstrzygnięć o uchyleniu decyzji w sprawie przyznania prawa do stypendium w okresie odbywania stażu i odmowie przyznania prawa do tego stypendium, to ocena całokształtu okoliczności tej sprawy musiała objąć wszystkie wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, bowiem ich konsekwencją było wydanie zaskarżonej decyzji.

Otóż, decyzją z dnia [...] września 2014 r. wydaną z upoważnienia Starosty organ orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2014 r., wskazując jako podstawę podjęcie przez bezrobotnego innej pracy zarobkowej (k. 26 akt adm.). Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia organ I instancji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 147, art. 149 § 1, art. 150 i art. 10 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do stypendium dla M. P. zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2014 r. Wskazana przez organ przyczyna wznowienia postępowania dotyczy okresu sprzed odbycia stażu przez skarżącego.

Zauważyć należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego obliguje właściwy organ administracji do przeprowadzenia postępowania w pierwszej kolejności, co do przyczyn wznowienia, a następnie co do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem dopiero pozytywna odpowiedź na pytanie, czy istniała przesłanka do wznowienia postępowania w sprawie, dokonana wyłącznie w oparciu o analizę obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, uprawniała do przystąpienia do ponownego rozpoznania sprawy dot. stypendium, co do istoty. Takiej analizy natomiast nie przeprowadziły organy orzekające w niniejszej sprawie, co wynika jednoznacznie z uzasadnień ich decyzji.

Wskazany w podstawie prawnej postanowienia o wznowieniu postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dlatego też warunkiem wznowienia postępowania na tej podstawie jest to, aby nowa okoliczność, czy dowód, miały istotne znaczenie dla sprawy oraz istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji.

W niniejszej sprawie w postanowieniu z dnia [...] września 2014 r. organ wskazał, że wznowienie postępowania jest wynikiem ujawnienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania powyższej decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu nie ujawniono jednak, jakie to okoliczności stanowiły rzeczywistą przesłankę wznowienia postępowania.

Orzekające w sprawie organy wydawały decyzje w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Jest to tryb weryfikacji decyzji ostatecznej z uwagi na wadliwość postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji.

Tymczasem zarówno postanowienie z dnia [...] września 2014 r., jak i wydana następnie decyzja organu I instancji nie wyjaśniają w żaden sposób, jaka nowa okoliczność czy też dowód, dały podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika natomiast z analizy całokształtu okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2014 r. oraz odmowa przyznania skarżącemu prawa do stypendium z uwagi na utratę statusu osoby bezrobotnej z mocą wsteczną – nie odpowiadają obowiązującemu porządkowi prawnemu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja o uchyleniu decyzji w sprawie przyznania skarżącemu stypendium w okresie odbywania stażu i odmowa jego przyznania – zostały wydane w dniu [...] października 2014 r., a zatem już po odbyciu przez skarżącego stażu w całości.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., okoliczności lub dowody skutkujące wznowieniem postępowania winny istnieć w dniu wydania decyzji w postępowaniu mającym podlegać wznowieniu. Tym samym okoliczność, że decyzja z dnia [...] września 2014 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej nie oznacza, że w dniu wydania decyzji przyznającej stypendium istniała nowa okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z podanych wyżej przyczyn wydana w dniu [...] września 2014 r. decyzja Starosty [...] o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2014 r., nie mogła stanowić podstawy wznowienia postępowania zarówno w sprawie zakończonej decyzją o przyznaniu stypendium jak i podstawy decyzji o jego utracie, a w konsekwencji również decyzji o obowiązku jego zwrotu.

Tymczasem organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły swojego stanowiska w zakresie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w stosunku do dwóch ostatecznych decyzji w przedmiocie utraty prawa do stypendium, odmowy jego przyznania i konieczności jego zwrotu, w związku z czym wymyka się ono spod kontroli sądowoadministrcyjnej. Powyższe oznacza, że postępowanie wznowieniowe prowadzone we wskazanym zakresie narusza przepisy prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że M. P. został zarejestrowany w PUP w C. z dniem [...] września 2013 r. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku (k. 16 akt adm.). Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności, a w dniu [...] marca 2013 r. skarżący skierowany został do odbycia stażu w okresie od dnia [...] marca do [...] września 2014 r. (k. 17-18 akt adm.). Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. organ I instancji przyznał skarżącemu prawo do stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie w okresie odbywania stażu (k. 20 akt adm.). Skarżący odbył ten staż zgodnie z programem i pobrał należne mu stypendium.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda powołał się na treść art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Podkreślił jednocześnie, że tylko bezrobotnemu w okresie odbywania stażu, na który został skierowany przysługuje stypendium, ale nie wyjaśnił na podstawie jakich przepisów prawa uznał, że w okresie odbywania stażu i pobierania stypendium, skarżący nie spełniał ustawowych warunków do jego otrzymania.

Jak już wskazano, skarżący w okresie odbywania stażu i pobierania tego stypendium posiadał status osoby bezrobotnej, przyznany mu mocą decyzji właściwych organów. Organ nie wykazał również, aby w okresie odbywania tego stażu istniały inne przeszkody do przyznania skarżącemu jako osobie bezrobotnej, spornego stypendium.

W tym miejscu zauważyć należy, że skarżący podjął inną pracę zarobkową na podstawie umowy o dzieło w okresie od [...] marca 2014 r. do [...] marca 2014 r. (k. 25 akt adm.), zatem nie wykonywał jej ani w dacie skierowania na staż, ani w dacie przyznania stypendium, ani w trakcie odbywania stażu. Z niekwestionowanego przez organ oświadczenia skarżącego wynika, że uzgodniona w dniu [...] lutego 2014 r. w umowie nr [...] r. o zorganizowanie miejsc odbywania stażu przez bezrobotnych w ramach projektu systemowego pt.: Aktywni na rynku pracy – realizowanego w ramach Priorytetu VI, Działanie 6.1, Poddziałanie 6.1.3, Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinasowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego zawartej pomiędzy Dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy w C. a Przedsiębiorstwem Usługowo-Handlowym "[...] S. " Sp. z o.o., pierwotna data rozpoczęcia wykonywania stażu określona została na dzień [...] marca 2014 r. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się załącznik nr [...] do umowy nr [...] r., wskazujący okres odbywania stażu przez M. P. na okres od [...] marca 2014 r. do [...] września 2014 r. Załącznik opatrzony został datą – [...] marca 2014 r. (k. 65 akt adm.).

Skierowanie skarżącego do odbycia stażu pierwotnie wskazującego na okres od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] września 2014 r. oraz data zgłoszenia się osoby skierowanej do odbycia stażu w dniu [...] marca 2014 r., zostało – czego organ nie kwestionuje – poprawione ręcznie przez pracownika PUP. Zmieniony został okres odbywania stażu na okres od [...] marca 2014 r. do [...] września 2014 r. oraz data zgłoszenia się odbywającego staż na dzień [...] marca 2014 r. Skierowanie opatrzone zostało właśnie datą [...] marca 2014 r., a jak wynika z automatycznego datownika skarżący odebrał je w dniu [...] marca 2014 r.

Jakkolwiek zawarcie umowy o dzieło jest okolicznością, która może być uznana za wykonywanie pracy lub świadczenie usług w rozumieniu ustawy, a w konsekwencji może mieć wpływ na ocenę statusu danej osoby jako bezrobotnej i przysługujące jej uprawnienia, to w niniejszej sprawie w ogóle jej sporządzenie było wynikiem nieporozumień na linii organizator szkolenia-PUP-bezrobotny. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez skarżącego, zawarcie umowy o dzieło miało na celu "wyjaśnienie" obecności stażysty w zakładzie pracy organizatora szkolenia w dniach od [...] do [...] marca 2014 r., wobec powzięcia widomości, że zmieniona została data rozpoczęcia stażu. Umowa o dzieło nosi więc cechy pozorności, została bowiem zawarta w celu zalegalizowania obecności stażysty w miejscu odbywania stażu w okresie, kiedy doszło do zmiany początkowej daty rozpoczęcia stażu, w stosunku do planowanego terminu pierwotnego (z dnia "[...] marca 2014 r." na "[...] marca 2014 r."), w którym to pierwotnie ustalonym terminie skarżący faktyczne odbywanie stażu rozpoczął.

W ocenie Sądu wskazanej umowie o dzieło nie można przypisywać skutków, jakie organ ostatecznie wywiódł. Nie była ona zawarta w celu wykonania konkretnego "dzieła". Nie można też skarżącemu przypisać w tym zakresie elementu jakiejkolwiek złej woli. Aby ocenić rzeczywiste intencje skarżącego nie wystarczy – jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie – stwierdzić, że skarżący został pouczony o obowiązku informowania o podejmowaniu pracy zarobkowej.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, bezrobotnym w rozumieniu ustawy jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem określonych typów szkół i studiów, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli ponadto spełnia przesłanki określone w podpunktach od litery "a" do litery "m", dotyczące m.in. wieku, prawa do emerytury lub renty, osiąganych przychodów, prowadzenia działalności gospodarczej i niepobierania określonych świadczeń.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 43 ustawy, zatrudnienie oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą, natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy przez inną pracę zarobkową rozumieć należy wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia albo umowy o dzieło. Tak szerokie rozumienie pracy w ustawie spowodowane jest koniecznością stworzenia rozwiązania uniemożliwiającego korzystanie ze świadczeń związanych z bezrobociem przez osoby, które pozostają w zatrudnieniu lub wykonują inną pracę zarobkową, pozwalającą im na osiąganie określonych dochodów.

Nie sposób jednak nie zauważyć, że istnieje zasadnicza różnica między świadczeniem pracy na podstawie umowy o pracę, czyli pozostawaniem w stosunku pracy, zakładającym ciągłość tego stosunku, a świadczeniem usług na podstawie umów cywilnoprawnych, zwłaszcza na podstawie umowy o dzieło, która sprowadzać się może do czynności krótkotrwałych lub wręcz jednorazowych. Ponadto z istoty umowy o dzieło wynika, że jest to umowa rezultatu. Podstawowe znaczenie ma więc osiągnięcie umówionego rezultatu, a nie wykonywanie szeroko rozumianej pracy. Wykonanie dzieła (usługi) i oddanie go zamawiającemu, czyli osiągnięcie umówionego rezultatu nastąpić może w ciągu jednego dnia lub nawet godzin. Z chwilą oddania dzieła i zapłaty wynagrodzenia umowa jest wykonana, a zatem przestaje istnieć więź prawna między stronami takiej umowy. W tej sytuacji okres innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, sprowadzać się może w istocie do bardzo krótkotrwałego okresu.

Powstaje w związku z tym pytanie, czy i jaki wpływ na ocenę statusu osoby bezrobotnej ma taka krótkotrwała praca zarobkowa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy. Z uwagi na brzmienie przepisów i wskazanie umowy o dzieło jako podstawy wykonywania innej pracy zarobkowej, także krótkotrwała lub jednorazowa czynność wykonywana na podstawie umowy o dzieło kwalifikowana jest, jako spełniająca przesłanki innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy.

Czym innym jest jednak uznanie pracy wykonanej na podstawie umowy o dzieło za inną pracę zarobkową w rozumieniu ustawy, czym innym natomiast jest uznanie tej samej okoliczności za dającą podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania stypendium stażowego.

W art. 2 ust. 1 pkt 34 ustawy zawarta została definicja stażu. Jest to nabywanie przez bezrobotnego umiejętności praktycznych do wykonywania pracy przez wykonywanie zadań w miejscu pracy bez nawiązania stosunku pracy z pracodawcą. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 pkt 35 ustawy, stypendium oznacza kwotę wypłacaną z Funduszu Pracy bezrobotnemu lub innej uprawnionej osobie w okresie odbywania m. in. szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, studiów podyplomowych oraz stażu. W myśl zaś art. 53 ust. 1 ustawy, starosta może skierować bezrobotnych do odbycia stażu przez okres nieprzekraczający 6 miesięcy do pracodawcy, rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub pełnoletniej osoby fizycznej, zamieszkującej i prowadzącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej i rybnej, w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym obejmującym obszar użytków rolnych o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub prowadzącej dział specjalny produkcji rolnej, o którym mowa w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2013 r. poz. 1493, z późn. zm.). Nadto starosta może skierować do odbycia stażu na okres do 12 miesięcy bezrobotnych, którzy nie ukończyli 30 roku życia.

Staż odbywa się na podstawie umowy zawartej przez starostę z pracodawcą, według programu określonego w umowie (art. 53 ust. 4 ustawy). Po zakończeniu realizacji programu stażu pracodawca wydaje opinię zawierającą informacje o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i umiejętnościach praktycznych pozyskanych w trakcie stażu, natomiast starosta wydaje bezrobotnemu zaświadczenie o odbyciu stażu (art. 53 ust. 5 ustawy). Bezrobotnemu w okresie odbywania stażu przysługuje stypendium w wysokości 120% kwoty zasiłku (art. 53 ust. 6 ustawy).

Szczegółowe warunki odbywania stażu określone zostały w rozporządzeniu Ministra Pracy i P. S. z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz.U. Nr 142, poz. [...] z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 53 ust. 9 ustawy.

W § 6 rozporządzenia, określone zostały obowiązki pracodawcy oraz bezrobotnego w okresie odbywania stażu. Pomimo, że pomiędzy stażystą a pracodawcą nie dochodzi do nawiązania żadnej umowy i wykonywana w ramach stażu praca nie jest realizacją stosunku pracy, to trudno nie zauważyć, że obowiązki i uprawnienia zarówno pracodawcy, jak i stażysty są zbliżone do tych, które kodeks pracy nakłada na strony stosunku pracy. Stażysta zachowuje również prawo do stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, za który pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia (art. 80 ustawy).

Odbycie stażu ma więc wymiar nie tylko czysto materialny (wykonanie określonej pracy, czy czynności, pobranie stypendium), ale też wiąże się z nabyciem nowych umiejętności lub udoskonaleniem umiejętności już posiadanych, pozwala na poszerzenie wiedzy, daje pewne doświadczenie zawodowe lub wzbogaca doświadczenie posiadane. Z przytoczonych przepisów normujących staż wynika więc, że bezrobotny ma prawo uzyskania opinii i zaświadczenia, dokumentujących zdobyte doświadczenia i nabyte w czasie stażu umiejętności. Dokumenty te mogą być przez bezrobotnego wykorzystywane w przyszłości, przy ubieganiu się o inną pracę. Opinia zawiera bowiem informacje o zadaniach realizowanych przez bezrobotnego i umiejętnościach praktycznych nabytych w trakcie trwania stażu. Natomiast zaświadczenie o odbyciu stażu, wydawane przez starostę na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy, stanowi w pewnym sensie odpowiednik świadectwa pracy, jakie otrzymuje pracownik od pracodawcy, w związku z rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy. Oznacza to, że osoba która ukończyła staż, będzie mogła w przyszłości udokumentować ten fakt ubiegając się pracę, w celu potwierdzenia zdobytego doświadczenia. W razie uzyskania pozytywnej opinii od pracodawcy poszukujący pracy bezrobotny będzie mógł dołączyć opinię do zaświadczenia o odbyciu stażu, co zwiększać może jego szanse na zdobycie zatrudnienia.

Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 135/13 podniósł, że odbywanie stażu jest w świetle art. 53 ust. 6 ustawy okolicznością faktyczną. Z natury rzeczy nie da się więc zniwelować jego wszystkich skutków. Określone zdarzenia miały bowiem już miejsce i nie da się ich cofnąć w czasie. Nawet w przypadku uchylenia decyzji dotyczącej statusu osoby bezrobotnej, nie da się uchylić skutku w postaci faktycznego odbycia stażu. Pozostaną aktualne też skutki stażu, takie jak zdobycie doświadczenia, czy nabycie nowych umiejętności, których nie da się wyeliminować decyzją administracyjną.

Pozostaje poza sporem, że inna praca zarobkowa w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy, polegała w przypadku skarżącego na faktycznym przebywaniu w zakładzie pracy organizatora stażu, które było wynikiem nieprawidłowego działania pracowników PUP. Organ odwoławczy wskazał, że PUH [...] S. Sp.

z o.o. wnioskowała o skierowanie bezrobotnego na staż z dniem [...] marca 2014 r. i z tą datą było planowane rozpoczęcie stażu. Faktycznie tak się tez stało. Jednak zauważyć należy, że umowa o dzieło zawarta została w dniu [...] marca 2014 r. i w całości wykonana została do dnia [...] marca 2014 r., a po jej wykonaniu skarżący pozostawał nadal osobą niezatrudnioną i nie wykonywał innej pracy zarobkowej oraz był gotowy do podjęcia pracy.

Wojewoda, jak można wnioskować z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyjmuje także możliwość, że przesunięcie terminu skierowania M. P. mogło być spowodowane przyczynami leżącymi po stronie PUP w C.. Trzeba jednak zauważyć, że w aktach administracyjnych brak jakiegokolwiek dowodu, że bezrobotny został poinformowany o zmianie daty odbywania stażu. Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno w chwili skierowania na staż, jak i w czasie odbywania stażu oraz pobierania stypendium, skarżący nie był nigdzie zatrudniony i nie wykonywał żadnej innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy, a inna praca zarobkowa zarzucana skarżącemu w okresie objętym umowa o dzieło trwała 8 dni i była konsekwencją zaniechań po stronie pracowników Urzędu Pracy. Jak wynika z daty [...] marca 2014 r. widniejącej na załączniku nr [...] do umowy nr [...] r., nowy okres odbywania stażu przez M. P. określony został na czas od [...] marca 2014 r. do [...] września 2014 r., a organizator stażu o tej zmianie uzyskał wiadomość również w okresie późniejszym, niż faktyczne rozpoczęcie stażu przez skarżącego. Tak więc nie ma dowodów w aktach administracyjnych, że organizator był poinformowany przez Urząd Pracy w dniu [...] marca 2014 r. o tym, że osoba mająca odbyć staż winna zgłosić się do jego odbycia w innej dacie. Skarżący nie mając zatem wiedzy o zmianie terminu odbywania stażu, zgłosił się do organizatora stażu w dniu [...] marca 2014 r., a zatem zgodnie z pierwotnymi planami.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stanowi on, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się takie, które zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. O świadczeniu nienależnie pobranym w rozumieniu tego przepisu można zatem mówić wówczas, gdy wystąpiły okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, jednak pod warunkiem, że pobierający świadczenie został pouczony o tych okolicznościach. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, dlatego samo wystąpienie okoliczności uniemożliwiających wypłatę świadczenia nie jest wystarczające, musi być bowiem związane z uprzednim pouczeniem pobierającego świadczenie o tych okolicznościach. Zarówno zaistnienie okoliczności, jak i pouczenie o nich musi być niewątpliwe. Jedna i druga przesłanka winny być wyraźnie udokumentowane, aby nie było żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawie przesłanki te wystąpiły.

Tymczasem organom można postawić zarzuty dotyczące prawidłowości pouczenia M. P. i informowania o wszystkich istotnych okolicznościach w sposób dostateczny, dający się pogodzić z wymaganiami zawartymi w art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Fakty te przesądzają o tym, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie przyznanego skarżącemu stypendium, a w konsekwencji do uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej stypendium i odmowy jego przyznania, skoro staż został przez skarżącego w całości odbyty na podstawie skierowania wydanego przez właściwy organ. Należy również zauważyć, że skierowanie na staż nigdy nie zostało cofnięte.

Analiza przepisów ustawy obowiązujących w dacie tych zdarzeń, jak również w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy, nie daje podstaw do zastosowanego przez organ niczym nieuzasadnionego "automatyzmu" w zakresie orzekania, tak jak w niniejszej sprawie, o wstecznym pozbawieniu przyznanego mocą ostatecznej decyzji prawa do świadczenia (stypendium), a w konsekwencji do jego zwrotu. Podkreślić w tym miejscu należy, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz uchylenie decyzji o przyznaniu stypendium nie znajdują dostatecznego uzasadnienia, a ich konsekwencje byłyby dla skarżącego bardzo dotkliwe.

Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w G. z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. IV SA/Gl 547/12, odnoszący się do podjęcia zaskarżonej decyzji w kolizji z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). S. zastosowana przez organ zatrudnienia wobec skarżącego, zwłaszcza w kontekście będącego następstwem pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, utraty przez niego prawa do stypendium przyznanego na okres odbywania stażu i obowiązku zwrotu kwoty stanowiącej jego równowartość – jest nieadekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 53 ustawy.

Uchylenie decyzji o przyznaniu stypendium i odmowa przyznania tego stypendium z datą wsteczną oznacza, że skarżący miałaby obowiązek zwrotu pobranego za okres od dnia [...] marca 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r. (6 miesięcy) stypendium, tylko i wyłącznie z powodu niedopełnienia obowiązków przez pracowników organu. Nie sposób też nie zauważyć rażącej dysproporcji między stwierdzonym ewentualnie uchybieniem skarżącego (niepowiadomieniem organu o wykonaniu dzieła) a sankcjami z tego tytułu.

Z przytoczonych względów, działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] ([...]).

Zgodnie natomiast z przepisem art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tych warunkach z przyczyn szczegółowo wyżej omówionych, zachodziły uzasadnione podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego również wszelkich wadliwych w granicach tej sprawy aktów organów w postaci: decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] oraz decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] ([...]), a także postanowienia wydanego z upoważnienia Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...].

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na wskazanych podstawach orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.