Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 232/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania J.S. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] r. Nr [...] ([...]), odmawiającej ustalenia - na rzecz J.S. - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji we W. na terenie działki nr 119/1, AM-2, obręb S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w wyniku rozpoznania wniosku J.S. z dnia 4 lipca 2014 r., działający z upoważnienia Prezydenta W., Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji w Wydziale Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miejskim W., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. W motywach uzasadniających rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że niespełniony został warunek wydania decyzji lokalizacyjnej określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, ponadto teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Działka nr 78/1 dr, przez którą miałby odbywać się dostęp do drogi publicznej jest ogrodem przydomowym, zielenią, częściowo też jest zabudowana i wygrodzona, co uniemożliwia przejazd przez nią. Organ uznał, że do czasu usunięcia zajęcia działki drogowej nr 78/1 dr, nie ma możliwości zapewnienia dojazdu do planowanej inwestycji. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Od tego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie odwołanie złożyła J.S., wskazując, że kwestionowana decyzja sankcjonuje bezprawne zajęcie wydzielonego pasa drogi przez użytkowników terenu do niej przyległego. Zdaniem Odwołującej się, organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym brak jest drogi umożliwiającej prawidłową i bezpieczną komunikację, pomimo że zgodnie z mapami dotyczącymi tego terenu, działka nr 78/1, granicząca z działką nr 119/1, jest drogą. J.S. podniosła, że w sprawie spełnione zostały wszelkie określone i wymagane prawem uwarunkowania, z jakimi związane są możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej. Z uwagi na opisane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty, poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dodatkowo wniosła o uchylenie lub zmianę kwestionowanej decyzji na podstawie art. 154 § 1 i 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazała, że zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku odwołującej się, odpowiada obecnie obowiązującym przepisom prawa materialnego i procesowego.

Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danej lokalizacji jest w ogóle możliwa. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa wart. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2015 r., poz. 199 ze zm.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, tj.:1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech ¡wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli zatem spełnione zostaną warunki, o których mowa w zacytowanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ pierwszej instancji ma obowiązek wydać decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli natomiast wymienione warunki nie zostaną spełnione, obowiązkiem organu pierwszej instancji jest wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

W toku prowadzonego postępowania dowodowego organ lokalizacyjny ustalił, że niespełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy. Zdaniem organu, uzbrojenie terenu w zakresie dróg nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, ponadto inwestycja przewidziana do realizacji na działce nr 119/1, AM-2, obręb S., nie ma dostępu do drogi publicznej. Teren potencjalnego zainwestowania przylega wprawdzie do działki nr 78/1 dr, AM-2, obręb S. (która jest własnością Gminy W.), jednakże nie posiada połączenia z drogą publiczną, tj. ul. [...]. Działka nr 78/1, która miałaby zapewnić dojazd, jest obecnie "zielenią, ogrodem przydomowym, częściowo jest również zabudowana i wygrodzona". Okoliczności te, zdaniem organu lokalizacyjnego, do czasu usunięcia zajęcia działkidrogowej nr 78/1, uniemożliwiają uwzględnienie wniosku strony i ustalenie warunków zabudowy, Organ uznał w konsekwencji, że nie ma możliwości zapewnienia dojazdu do planowanej inwestycji, a istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, co uzasadnia decyzję odmowną.

W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie kluczowe zatem znaczenie mają dwie kwestie: dostępu terenu potencjalnej inwestycji do drogi publicznej oraz wystarczalności (lub nie) infrastruktury drogowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, teren inwestycji ma mieć dostęp do drogi publicznej. Ponadto, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, uzbrojenie terenu powinno być wystarczające dla wnioskowanego przez danego inwestora zamierzenia budowlanego.

Zgodnie z art. 2 pkt 13) i pkt 14) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mówiąc o "uzbrojeniu terenu" - należy przez to rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; zaś mówiąc o "dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, "Normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do dropi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (podkr. Kolegium). (Zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11, publ. CBOSA; a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1087/12, publ. CBOSA; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2013 r" II SA/Kr 221/13, publ. CBOSA). Niewątpliwie zatem, teren inwestycji powinien mieć dostęp do drogi publicznej nie tylko zapewniony pod względem prawnym [a tak jest w rozpatrywanej sprawie, gdyż wydzielona geodezyjnie prawnie działka nr 78/1, jest zaklasyfikowana w ewidencji gruntów jako teren komunikacyjny - droga (oznaczenie "dr"), a jej właścicielem jest Gmina W., której prawa wykonuje Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W.], ale i dostęp do drogi publicznej powinien być zapewniony pod względem faktycznym (czego w niniejszej sprawie zabrakło).

W tym miejscu wskazać trzeba, że w toku postępowania lokalizacyjnego Prezydent W. wystąpił do Zarządu Dróg I Utrzymania Miasta we W. o informację dotyczącą wystarczalności uzbrojenia w zakresie dróg oraz wyrażenie opinii w kwestii obsługi komunikacyjnej (pismo z dnia 29 lipca 2014 r. [...]). Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. ([...]) Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. poinformował, że "działka drogowa nr 78/1, AM-2 obręb S., która miałaby stanowić dojazd do planowanej inwestycji zagospodarowana jest obecnie zielenią, ogrodem przydomowym, częściowo jest również zabudowana i wygrodzona. Ww. uwarunkowania uniemożliwiają przejazd przez działkę nr 78/1, a co za tym idzie zapewnienie poprawnej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji".

Ponieważ, zdaniem kolegium, z przekazanych do organu odwoławczego akt sprawy w sposób nie budzący wątpliwości nie wynikało, aby w istocie teren potencjalnego zainwestowania nie posiadał faktycznego dostępu do drogi publicznej oraz nie posiadał wystarczającego uzbrojenia w zakresie infrastruktury drogowej, Kolegium pismem z dnia 20 lipca 2015 r. ([...]), działając na podstawie art. 136 Kpa, zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, poprzez: 1) przeprowadzenie dowodu oględzin terenu inwestycji oraz działki nr 78/1 dr, celem ustalenia możliwości dojazdu do terenu inwestycji poprzez działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków, jako działki drogowe oraz sporządzenie dokumentacji fotograficznej, 2) włączenie do akt sprawy kolorowego wydruku mapy (ortomapy) obejmującej teren inwestycji z naniesionymi granicami działek oraz opisanymi ustaleniami faktycznymi dokonanymi podczas dowodu z oględzin.

W dniu 9 października 2015 r. do kolegium ponownie wpłynęły akta rozpatrywanej sprawy zawierające uzupełniony materiał dowodowy, z którego wynikało co następuje: W wyniku oględzin działki drogowej nr 78/1, przeprowadzonych w dniu 30 września 2015 r., ustalono, że część tej działki utwardzona jest płytami betonowymi, część jest zagospodarowana przez osoby prywatne, m. in. budynkiem gospodarczym oraz zielenią niską i wysoką. Działka ta jest niedostępna ponieważ na jej terenie znajduje się ogrodzenie, tj. płot z siatki. Opisany stan faktyczny jednoznacznie potwierdza dołączona do akt sprawy ortomapa, ukazująca przebieg działki drogowej nr 78/1 i jej aktualne zagospodarowanie.

Zdaniem Kolegium, dodatkowy uzupełniający materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że istotnie, obecnie poprzez działkę nr 78/1 dr nie jest możliwe zapewnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej (tj. do ul. [...]). Działka nr 78/1 dr, należąca do Gminy W., została bowiem zagospodarowana przez osoby trzecie (właścicieli okolicznych nieruchomości) w sposób nieuprawniony i wykluczający możliwość korzystania z niej jako terenu komunikacyjnego, tj. drogi.

W konsekwencji należało przyjąć, że także uzbrojenie terenu zainwestowania w infrastrukturę drogową jest niewystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego (w istocie brak jest jakiejkolwiek infrastruktury drogowej, skoro działka geodezyjnie wydzielona pod drogę jest ogrodem, zielenią i terenem zabudowanym). Trzeba zauważyć, że uznanie infrastruktury za "wystarczającą", powinno być związane z konkretnie wskazanym zamierzeniem, którego prawidłowe funkcjonowanie (i prawidłowe korzystanie z niego) infrastruktura ta ma umożliwić. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że "trudności w wykładni art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy sprowadzają się do kwestii interpretacji użytego nieostrego sformułowania "wystarczające uzbrojenie terenu", które pozostawia organowi znaczny luz decyzyjny, związany z obowiązkiem dokonania przez niego oceny, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie będzie wystarczające dla zamierzenia objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Warunek "wystarczającego uzbrojenia" musi być rozpatrywany szeroko i całościowo, tzn. musi być odniesiony nie tylko do możliwości obsługi planowanej inwestycji, ale także brać pod uwagę konieczność utrzymania obsługi dotychczasowych użytkowników bez pogorszenia warunków w tym zakresie. Ponadto warunek ten, wobec wymogów określonych aktami ustawowymi i wykonawczymi, obejmuje także stan techniczny tej infrastruktury. Przepisy w zakresie wymogów technicznych dotyczących uzbrojenia mają bowiem na celu zachowanie ich trwałości i funkcjonalności, m.in. ze względu na wymogi ekologiczne i ogólnie pojętego bezpieczeństwa. (...) Warunek istnienia wystarczającej infrastruktury podlega ocenie organu także ze względu na wymogi określone zasadami, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.p.z.p., a decyzja w tym zakresie powinna być podjęta z poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz z uwzględnieniem już ukształtowanego prawa właścicieli nieruchomości na terenie objętym wnioskiem (zob. Igor Zachariasz. Komentarz do art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2013). Nie budzi zatem wątpliwości, że ocena, jaka infrastruktura będzie wystarczająca dla danego zamierzenia budowlanego należy do organu administracji, bazującego w tej ocenie na charakterystyce (opisie) wnioskowanej inwestycji zawartej w podaniu Wnioskodawcy.

Mając na uwadze powyższe, skoro więc uzbrojenie terenu obejmuje także drogę, to zastosowanie ma art. 61 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z powołanych przepisów wynika wprost, że ustawodawca przewidział możliwość wydania warunków zabudowy dla inwestycji, dla której istniejące już uzbrojenie nie jest wystarczające do jej obsługi, jednak jest to możliwe jedynie wówczas, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Z uwagi na zaistniały stan faktyczny w sprawie zasadnym było zatem wezwanie przez organ pierwszej instancji Inwestora pismem z dnia 11 września 2015 r. ([...]) do dostarczenia umowy na wykonanie uzbrojenia terenu w niezbędną infrastrukturę drogową w rejonie planowanej inwestycji, zawartej z Zarządem Dróg i Utrzymania Miasta we W.. Żądanego dokumentu nie przedłożono.

W ocenie Kolegium, w stanie niniejszej sprawy uzasadnione było zatem stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, zgodnie z którym wnioskowane zamierzenie nie spełnia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 powołanej już ustawy.

Mając zatem na uwadze, że przedmiotem rozpatrywanego zamierzenia inwestycyjnego jest budowa dwóch budynków jednorodzinnych na terenie nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 119/1 we W., dla których realizacji niezbędne jest posiadanie dostępu (w aspekcie prawnym i faktycznym) do drogi publicznej oraz uzbrojenie terenu w wystarczającą infrastrukturę drogową (istniejącą lub projektowaną), a jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, teren inwestycji ani nie posiada faktycznego dostępu do drogi publicznej (przez działkę nr 78/1 dr), ani uzbrojenie nie jest wystarczające, organ pierwszej instancji nie mógł w takim stanie sprawy, (tj. do czasu usunięcia zajęcia działki drogowej nr 78/1 dr w wyniku działań podjętych przez właściciela gruntu - Gminę W.) wydać innego rozstrzygnięcia niż zaskarżone.

Kolegium nie podziela wprawdzie stanowiska organu pierwszej instancji co do braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, jednakże wobec nie spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wymogu spełnienia wszystkich warunków łącznie, okoliczność ta pozostaje bez wpływu na kierunek podjętego rozstrzygnięcia.

Poza rozstrzygnięciem kolegium zauważa, że zawarte w odwołaniu żądanie Strony o uchylenie lub zmianę w trybie art. 154 Kpa lub art. 155 Kpa kwestionowanej decyzji, zostało przekazane do Prezydenta W. przy piśmie Kolegium z dnia ([...]), jako organu właściwego w rozpatrzenia tego podania.

Na ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła wnioskodawczyni. w skardze podniosła, że jej zdaniem stanowisko organu, zaprezentowane w kwestionowanych decyzjach nie jest trafne, bowiem (jak wynika z uzasadnienia organu odwoławczego) okoliczność, że działka strony nie ma rzeczywistego dostępu do drogi wynika z faktu, że w sposób niezgodny z prawem osoby trzecie zajęły i zagospodarowały tereny przeznaczone na drogę i stanowiące wlasność gminy, zatem skarżąca ma dosstęp do drogi publicznej, a nieprawne dziłania osób trzecich nie mogą ograniczać praw strony do posiadanej działki. Nadto organy gminy winny spowodować swym działaniem, aby strona mogła zabudowć działkę do której ma prawo. Podobne stanowisko zaprezentował pełnomocnik skarżącej z urzędu, który popierając skargę przywołał szerokie orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie trafności stanowiska strony.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, wydane w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej w skrócie "p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) , w tym także na decyzje wydane na podstawie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

W ocenie Sądu skarga nie mogła być uwzględniona, kwestionowana decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają bowiem prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 t. j. z dnia 2016.06.04), stosownie do którego właściwy organ administracji publicznej wydaje decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w świetle ustawy, wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku, łącznego spełnienia warunków opisanych w przywołanym artykule, a jednym z nich jest dostęp terenu zainwestowania do drogi publicznej. Inaczej mówiąc, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, jej wydanie przez organ następuje, o ile spełnione są łącznie warunki wymienione w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Wśród nich znajduje się warunek dostępu terenu do drogi publicznej.

Obecnie obowiązująca definicja dostępu do drogi publicznej określana jest przez orzecznictwo jako jasna i nieprzedstawiająca problemów interpretacyjnych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie II OSK 1718/09, LEX 787124). Przez drogę publiczną, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.) rozumie się zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub przepisach szczególnych. Z kolei art. 8 ust. 1 tej ustawy stanowi, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi.

W kontrolowanym postępowaniu organy, dokonując szczegółowego, prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, właściwie uznały, że ta ustawowa przesłanka w sprawie nie została spełniana, a w konsekwencji decyzja nie mogła być dla wnioskodawczyni korzystna. Stosownie do treści art. 2 ust. 14 przywołanej ustawy, stanowiącej słowniczek definicji pojęć, jakimi posługuje się akt, ilekroć w ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej" - należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z zasadniczo jednoznacznym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie o dostępie do drogi publicznej może mówić tylko wtedy, gdy ma on charakter prawny i faktyczny. Z niewadliwych ustaleń organów (co w sprawie jest nadto niesporne) takiego faktycznego dostępu działka strony nie posiada.

Na poparcie prawidłowości postawionej tezy można wskazać (przykładowo) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2014 r., wydany w sprawie II OSK 2850/12. Można jeszcze dodać, że w tamtej sprawie dostęp do drogi publicznej był bardziej problematyczny. Otóż, jak wynika z uzasadnienia NSA, "w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z aktu notarialnego załączonego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, została ustanowiona służebność gruntowa nieodpłatna i na czas nieoznaczony, polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] biegnąca pasem trzech metrów wzdłuż granicy działki nr [...] do działki [...]. Wymaga zwrócenia uwagi, że służebność gruntowa, zgodnie z art. 285 §1 kodeksu cywilnego to obciążenie nieruchomości na rzecz właściciela innej nieruchomości prawem, którego treść polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Służebność gruntowa jest prawem związanym z nieruchomością, a ustanawia się ją w określonym celu. W rozpoznawanej sprawie służebność przechodu i przejazdu do działki nr [...] została ustanowiona, jak wynika z pism skarżącej Wspólnoty, niekwestionowanych przez wnioskodawcę, celem umożliwienia dojścia i dojazdu do terenu między budynkami trzech Wspólnot Mieszkaniowych, na którym znajdował się plac zabaw dla dzieci i dlatego oznaczona została jako pas trzech metrów. Należało zatem rozważyć, czy tak określona służebność jest odpowiednia - w rozumieniu art.2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dla obsługi wielorodzinnego, kilkukondygnacyjnego budynku mieszkalnego z podziemnymi garażami. Tym samym, czy taka służebność, już ustanowiona, umożliwia realizację dostępu do drogi publicznej. Czy można tym sam uznać, że spełniony jest warunek dostępu terenu do drogi publicznej, o którym mowa wart.61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na brak poczynienia rozważań przez Prezydenta Miasta K. dotyczących omawianej kwestii zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., którą uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2008 r. Kolegium zaleciło wówczas zbadanie, czy służebność tak ustanowiona jest odpowiednia na tyle, aby zapewnić komunikację do inwestycji, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ tej okoliczności jednak nie rozważył poprzedzając na stwierdzeniu, że "wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej jest sam fakt położenia przy drodze wewnętrznej". Zgodnie z art.8 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. t.j. 2013, poz. 260 ze zm.) drogą wewnętrzną są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W aktach sprawy znajdują się mapy, z których jednoznacznie wynika, że droga wewnętrzna przebiega od ul. [...] do granic działki nr [...]. Tym samym działka nr [...] nie ma dostępu do drogi wewnętrznej. Należało zatem rozważyć kwestię, czy ustanowiona służebność jest odpowiednia, aby można uznać, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Nie bez znaczenia są podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty, że przy rozważaniu, czy służebność jest odpowiednia należy mieć na uwadze wskazane przez skarżącą Wspólnotę przepisy określające wymogi, które muszą być spełnione, aby uznać, że zapewniona jest komunikacja do terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Tym samym wobec uznania, że tak oznaczona, już ustanowiona służebność nie zapewnia komunikacji z terenem, na którym planowana jest inwestycja, nie spełnia także wymogu dostępu do drogi publicznej. Celem unormowania zawartego w art.61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu do drogi publicznej, zaś możliwość pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana i zapewniać terenowi inwestycji realny i trwały dostęp do dogi publicznej. Źródłem takiego dostępu może być służebność gruntowa, lecz musi to być służebność odpowiednia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można uznać za spełnionej przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zdecydowało o uwzględnieniu skargi kasacyjnej.

Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie II SA/Po 1009/15, - w wyroku z dnia 13 stycznia 2016 r. (LEX nr 1976893) - w uzasadnieniu którego wyjaśnił, że "zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, iż dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Przy czym dostęp prawny oznacza, iż musi on wynika z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego". Podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w sprawie II SA/Kr 260/07).

Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak na wstępie.