Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 768/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 241
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 866/12 w sprawie ze skargi Powiatu B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 866/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Powiatu B., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wnikało, iż Wojewoda P., działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000 r. Nr 46, poz. 5433 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. [..] ha, położonej w obrębie C. w gminie C. oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i innych urządzeń zlokalizowanych na tym gruncie.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r., uzupełnionym w dniu [...] maja 2011 r., Zarząd Powiatu b. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej, w części odnoszącej się do działek nr [...] i nr [...], powstałych z podziału działki nr [...], jako stanowiących - w dniu 5 grudnia 1990 r. - drogę publiczną ( drogę wojewódzką).

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. we wskazanej wyżej części, gdyż – jak wyjaśnił - decyzja uwłaszczeniowa, wydawana na podstawie art. 200 ust. 1 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. a ponadto, w myśl art. 200 ust. 4 tej ustawy, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., stanowiła zaś bezspornie własność Skarbu Państwa. Mimo jednak, że w aktach sprawy znajdowała się decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] lutego 1986 r. nr [...] o oddaniu w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu P. działki nr [...] położonej w C., to następnie decyzją Burmistrza C. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału tej działki m.in. na działki nr [...] i nr [...]. Z treści mapy z projektem podziału działki nr [...] (arkusz [...), sporządzonej przez geodetę uprawnionego L. K., zaewidencjonowanej w państwowym zasobie geodezyjno - kartograficznym Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] lutego 2009 r. pod nr [...] oraz oświadczenia Geodety Powiatowego Pana C. B. z dnia [...] maja 2011r. wynikało natomiast, że działki nr [...] i nr [...] - w dniu 5 grudnia 1990 r.- wchodziły w skład drogi publicznej - ulicy K. w C.

Jak wyjaśnił dalej organ, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151), w dniu 5 grudnia 1990 r., ulica K. w C.była zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Natomiast nie została ona wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym - zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - stała się ona - z dniem 1 stycznia 1999 r. - drogą powiatową.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., jak wywodził Minister, zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organa drogowe i powstaje on z mocy prawa a w związku z tym, skoro uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, to brak było podstaw do wydania, w analizowanej sytuacji, decyzji uwłaszczeniowej w odniesieniu do obszaru, stanowiącego w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną (wojewódzką).

Od powyższej decyzji, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła P. S.A. z siedzibą w L. Podniosła w nim, że aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2010 r. (rep. [...]), P. Sp. z o.o. nabyła odpłatnie od, ujawnionego w księdze wieczystej [...] wieczystego użytkownika nieruchomości – P. Spółki Akcyjnej, ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności przesyłu na m.in. nieruchomościach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...], polegającej na prawie posadowienia i znoszenia istnienia posadowionych na nieruchomościach obciążonych urządzeń elektroenergetycznych w postaci linii kablowej 15kV (kierunek Z.) w pasie o szerokości 1,00 m (0,5 m od osi kabla w jedną stronę i 0,5 m do granicy działek i długości 3624,00m) służących do przesyłu energii elektrycznej i prowadzenia za pomocą tych urządzeń dystrybucji energii elektrycznej oraz prawie do korzystania z nieruchomości obciążonych w zakresie niezbędnym do dokonywania konserwacji, remontów, przebudowy urządzeń elektroenergetycznych wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren odpowiednim sprzętem przez pracowników Przedsiębiorstwa Energetycznego oraz przez wszystkie podmioty i osoby, którymi Przedsiębiorstwo Energetyczne posługuje się w związku z prowadzoną działalnością. Dnia [...] września 2011 r. - w związku z połączeniem spółek w trybie art. 492 § 1 pkt.1 KSH - cały majątek P. Sp. z o.o. został przeniesiony bez likwidacji do P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L.

Zdaniem zatem wnioskodawcy, w przedmiotowej sprawie zachodził przypadek, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., gdyż kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Użytkownik wieczysty, zgodnie z treścią zawartej umowy, przyjął na siebie pewne ograniczenia co do sposobu korzystania z części nieruchomości objętej służebnością, za co zostało mu wypłacone stosowne wynagrodzenie.

Rozpoznając sprawę na skutek w/w wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. i stwierdził, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody P. – w kwestionowanej części - została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ podtrzymał stanowisko, iż decyzja uwłaszczeniowa stwierdzająca uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego "P." działką nr [...], położoną w obrębie C., w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], zawierała wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ta rażąco naruszała bowiem prawo, tj. art. 200 ust. 4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (prawa osób trzecich). Wskazując natomiast, na treść art. 156 § 2 k.p.a., Minister przyjął, że kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Organ powołał się w tym miejscu na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynikało, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje.

Odnosząc zaś powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego, Minister podniósł, że na skutek ustanowienia, przez odpłatną czynność cywilnoprawną, przez użytkownika wieczystego służebności przesyłu na nieruchomości, stanowiącej działki [...] i nr [...] (prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]) nastąpiły nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie tych skutków odwrócić. Zdaniem organu, należało zatem stwierdzić, iż zawarcie umowy cywilnej spowodowało, że powrót do poprzedniego stanu prawnego nie był możliwy w drodze administracyjnej, a to skutkowało niemożnością stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. Powiat B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzucił organowi naruszenie art. 7 k.p.a.

Skarżący podnosił, że nieodwracalności skutku, jaki wywołało zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej (czego dotyczy uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92) nie można utożsamiać z ustanowieniem służebności, co do której ustawodawca - w art. 3054 k.c. - nakazuje stosować przepisy dotyczące służebności gruntowych. W stanie faktycznym, do którego odnosił się wniosek skarżącego nie nastąpiła zaś zmiana właściciela gruntu, którym pozostaje Skarb Państwa. Służebność przesyłu stanowi określone obciążenie prawa własności gruntu, skuteczne wobec każdoczesnego właściciela nieruchomości aż do jej wygaśnięcia bądź zniesienia.

Ponadto, zwracano uwagę, że z logicznego punktu widzenia nie sposób przyjąć możliwości pozostawania w obrocie prawnym decyzji, która drogę publiczną, z mocy prawa stanowiącą własność jednostki samorządu i przezeń de facto zarządzaną, pozostawia w użytkowaniu wieczystym spółki, będącej odrębnym podmiotem i dodatkowo, kosztem interesu społecznego, stanowi dla tegoż podmiotu potencjalne źródło dochodu.

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 art. 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej: "p.p.s.a." - zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona.

Zdaniem Sądu, Minister naruszył prawo materialne poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie nie zachodziły nieodwracalne skutki prawne.

Sąd podkreślił, że - zgodnie z art. 241 k.c. - wraz z wygaśnięciem użytkowania wieczystego wygasają ustanowione na nim obciążenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zachodziło wprawdzie klasyczne wygaśnięcie użytkowania wieczystego, gdyż do najważniejszych przyczyn wygaśnięcia tego prawa należą: upływ czasu, na który użytkowanie wieczyste zostało ustanowione; rozwiązanie przez strony umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste; zrzeczenie się użytkowania wieczystego; konfuzja, czyli przejście użytkowania wieczystego na właściciela; rozwiązanie umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego ze względu na jej nienależyte wykonywanie przez użytkownika i wywłaszczenie, a przy stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej, potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego, sytuacja jest odmienna, ponieważ prawo użytkowania wieczystego w ogóle nie powstało, to jednak zachodziło oczywiste podobieństwo obu sytuacji. Przede wszystkim w zakresie praktycznych skutków wygaśnięcia, czy też braku powstania prawa. Dotyczyło to w szczególności losu ustanowionych obciążeń tego prawa, które bez niego nie mogą istnieć.

Sąd powołał się w tym miejscu na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 września 1995 r. (sygn. akt III CZP 119/95, OSNC 1995/12/180), w której wyrażono pogląd, iż w razie stwierdzenia nieważności umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i wykreślenie z księgi wieczystej tego prawa, ustanowiona na nim hipoteka wygasa, bo do przedstawionego przypadku winien być w drodze analogii zastosowany art. 241 k.c.

Sąd zwrócił też uwagę, iż w uzasadnieniu powyższej uchwały Sąd Najwyższy uznał, że analogia legis stanowi jedną z technicznych metod wykładni prawa sensu largo. Zachodzi ona wówczas, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia ma być stan faktyczny nie przewidziany w ustawie, lecz zawierający elementy podobne do innego stanu faktycznego, uregulowanego ustawą. W takich wypadkach mamy prawo zastosować ustawę do podobnego stanu faktycznego zgodnie z zasadą ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio.

Zdaniem zatem Sądu Wojewódzkiego, do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, należało zastosować w drodze analogii art. 241 k.c. Zarówno bowiem w przypadku rozpatrywanym przez Sąd Najwyższy, jak i w sprawie niniejszej, użytkowanie wieczyste zostało ustanowione na ograniczonym prawie rzeczowym i zachodził przypadek stwierdzenia nieważności aktu (umowy, decyzji), na mocy których prawo to powstało. Ostateczne zaś stwierdzenie nieważności decyzji, w zakresie powstania z mocy prawa użytkowania wieczystego (co do działek nr [...] i [...]) i wykreślenie z księgi wieczystej tego prawa, powodowało wygaśnięcie również, ustanowionej na tym prawie służebność przesyłu.

Poza tym Sąd zwrócił uwagę, że o braku nieodwracalnych skutków prawnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy można było mówić także i z innych względów. W wyniku decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., P. Spółka Akcyjna w L. nie zostanie pozbawiona możliwości posiadania służebności przesyłu na przedmiotowych działkach, gdyż - zgodnie z art. 3051 k.c. - może ona zawrzeć z właścicielem tych działek umowę, mocą której taka służebność zostanie ustanowiona. Jeżeli zaś właściciel nieruchomości będzie odmawiać zawarcia takiej umowy, a umowa ta będzie konieczna do właściwego korzystania z urządzeń, przedsiębiorca będzie mógł - na mocy art. 3052 k.c.- żądać jej ustanowienia za odpowiednim wynagrodzeniem.

Powyższe, jak wywodził Sąd oznaczało, że P. Spółka Akcyjna w L. miała możliwość skutecznego podjęcia działań, prowadzących do ustanowienia służebności przesyłu. Działaniom tym zaś, co wynikało z akt sprawy, nie być przeciwny nawet skarżący, bo podnosił tylko, że "nie sposób przyjąć możliwości pozostawania w obrocie prawnym decyzji, która drogę publiczną, z mocy prawa stanowiącą własność jednostki samorządu i przezeń de facto zarządzaną, pozostawia w użytkowaniu wieczystym będącej odrębnym podmiotem spółki i dodatkowo, kosztem interesu społecznego, stanowi dla tejże spółki potencjalne źródło dochodu".

W rezultacie więc Sąd polecił, by rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wydał rozstrzygnięcie uwzględniające, dokonaną przez Sąd, wykładnię art. 156 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. S.A. z siedzibą w L. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż czynność prawna polegająca na odpłatnym nabyciu w drodze umowy służebności przesyłu nie wywołuje nieodwracalnego skutku prawnego.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego

rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, w której wydana decyzja uwłaszczeniowa spowodowała pośrednio powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Przy ocenie odwracalności lub nieodwracalności skutku prawnego decyzji, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., należy mieć bowiem na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Nie chodzi tutaj przy tym o sytuację, w której nie można odwrócić skutku, znieść go czy obalić, ale o to, że takiego działania nie może legalnie i skutecznie podjąć organ administracji w granicach swoich zadań, kompetencji i właściwości tak jak w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym, skarżąca nie zgadzała się z wnioskami Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż w świetle wykładni art. 241 k.c. przedstawionej przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 1995 r. (sygn. akt III CZP 119/05), odpłatne nabycie w drodze umowy służebności przesyłu nie stanowi nieodwracalnego skutki prawnego, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. przez co w niniejszej sprawie nie doszło do nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżąca wskazywała, iż pomimo tego, że podzielała w całości argumenty przytoczone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 1995 r. (sygn. akt III 119/95), to - w przeniesieniu na grunt niniejszej sprawy - twierdziła, że przywołana uchwała potwierdzała jedynie, iż w analizowanej sytuacji nie mamy do czynienia z nieodwracalnością o charakterze absolutnym. Co ważne, Sąd Najwyższy w przedmiotowej uchwale nie rozważał, czy obciążenie użytkowania wieczystego ograniczonym prawem rzeczowym stanowi nieodwracalny skutek prawny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. tylko, co stanie się z ograniczonym prawem rzeczowym, gdy zostanie stwierdzona nieważność umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, na którym ograniczone prawo rzeczowe zostało ustanowione. W związku z powyższym, argumenty zawarte w przytoczonej uchwale mogły być wprawdzie wykorzystane do naprawy sprzecznych stanów prawnych, a nie do oceny, czy mamy do czynienie z nieodwracalnym skutkiem prawny - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skarżąca akcentowała natomiast, iż w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r. (sygn. akt I SA 1796/00, LEX nr 82814) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji.

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym, może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami". Podobny pogląd wyrażony został też w szeregu orzeczeniach, w tym m. in. w wyroku NSA z dnia 26 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 63/10) i w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92).

Uzupełniająco skarżąca podnosiła również, iż możliwe jest cofnięcie skutków cywilnoprawnych tylko wówczas, gdy wadliwa decyzja administracyjna wywołała je w sposób bezpośredni, a nie doszło do nich w sposób pośredni, np. poprzez zawarcie umowy dotyczącej odpłatnego ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego. Stąd nieodwracalność skutków prawnych odnosić się może do decyzji wywołujących skutki pośrednie (por. uchwała NSA z dnia 9 listopada 1998r., sygn. akt OPK 4/98). Z taką zaś decyzją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Podkreślano, że zgodnie z art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001r, Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.) - w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi wieczystej rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną - według treści księgi - nabył własność lub inne prawo rzeczowe z takim zastrzeżeniem, że rozporządzenie prawem nie było nieodpłatne i nie zostało dokonane w złej wierze.

Na konieczność ochrony praw podmiotów uczestniczących w obrocie nieruchomości w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r. (sygn. akt II OSK 292/11) i Sąd Najwyższy w z uchwale dnia 28.05.1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92). Skarżąca podnosiła zatem, iż nie ma podstaw - w świetle art. 3054 k.c. w zw. z art. 245 § 1 k.c.- aby odmówić takiej ochrony również podmiotom nabywającym odpłatnie ograniczone prawo rzeczowe polegające na prawie korzystania z nieruchomości w określony sposób z jednoczesnym wyzbyciem się przez właściciela/użytkownika wieczystego części praw do nieruchomości. Akcentowano, ze przed nabyciem ograniczonego prawa skarżąca badała stan prawny nieruchomości w oparciu o treść księgi wieczystej dotyczącej obciążanej nieruchomości i w myśl art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. nie miała podstaw do kwestionowania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości P. S.A. tym bardziej, iż decyzja stwierdzająca to prawo funkcjonowała w obrocie prawnym od dnia [...] maja 2002 r. Twierdziła też, że krzywdzącym jest obarczanie skarżącej negatywnym skutkami za fakt, iż Zarząd Powiatu B. nie doprowadził do uporządkowania spraw własnościowych przez ponad 8 lat.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Powiat B. wnosił o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania podnosił, że decyzja Wojewody, potwierdzająca zaistnienie skutku z mocy prawa, nie ma charakteru konstytutywnego, nie tworzy nowego stanu prawnego a jedynie potwierdza (deklaruje) jego wystąpienie. Stąd wniosek, iż w przypadku rażąco naruszającej prawo decyzji deklaratoryjnej — skutek prawny w ogóle nie wystąpił. Stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji deklaratoryjnej pozostaje zatem w ramach kompetencji właściwego organu i jest niezbędnym elementem uporządkowania zaistniałego stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości.

Przyjmując, iż prawo użytkowania wieczystego na rzecz P., w omawianym stanie faktycznym w ogóle nie powstało, bez znaczenia pozostawał fakt zawarcia umowy ustanowienia służebności przesyłu pomiędzy P. S.A. a P. S.A. Zgodnie bowiem z prawniczą paremią nemo plus iuris in alium transfere potest ąuam ipse habet, P. S. A. w dniu [...] sierpnia 2010 r. nie mogła w sposób niewadliwy rozporządzić prawem, którego nie posiadała.

Zwracano też uwagę, że w tym przypadku nie znajdowała uzasadnienia powoływanie się przez strony umowy na domniemanie dobrej wiary, wynikające z art. 7 k.c., w kontekście działania rękojmi wiary i publicznej ksiąg wieczystych, gdyż strony, zawierające umowę o ustanowieniu służebności przesyłu, wiedziały o złożonym przez Zarząd Powiatu w B. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2002 r. Nr [....] i znały jego uzasadnienie (w posiadaniu Zarządu Powiatu w B. znajduje się potwierdzenie i odbioru kopii wniosku przez P. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. ul. A. [...] w dniu [...] sierpnia 2010 r.). Ponadto, art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece , wyłącza możliwość stosowania rękojmi przeciwko prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy.

Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 22 września 1995 r. (sygn. akt III CZP 119/95) istniała również możliwość zastosowania - w drodze analogii legis - art. 241 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione.

Kluczowym zagadnieniem, które występowało w analizowanej sprawie było pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1,3,4 i 7 k.p.a, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przy tym definicji w/w pojęcia, ale orzecznictwo zarówno sądowoadministracyjne jak i Sądu Najwyższego, jednolicie przyjmowało i nadal przyjmuje, że istota tej instytucji sprowadza się do sytuacji, w której – z uwagi na zakres posiadanych kompetencji - organ administracji publicznej nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego skutków prawnych, wywołanych przez decyzję administracyjną.

Jak wynika z treści akt rozpoznawanej sprawy, takie rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych prezentowały uczestniczące w niej strony oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję a także Sąd I instancji. Problem, który w tym przypadku wystąpił sprowadzał się natomiast do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym stanie faktycznym.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z bezspornymi ustaleniami, dokonanymi w toku postępowania administracyjnego, decyzją uwłaszczeniową Wojewody P. z dnia [...] maja 2002 r. potwierdzone zostało nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. – z mocy prawa - przez przedsiębiorstwo państwowe "P." prawa użytkowania wieczystego na gruncie, stanowiącym m. in. działkę nr [...], położoną w C. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej [...].

Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. (doprecyzowanym pismem z dnia 5 maja 2011 r.) Zarząd Powiatu w B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej jako wydanej z rażącym naruszeniem – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000, Nr 46, poz. 543 ), gdyż potwierdzone nią prawo obciążało nieruchomość obejmującą m. in. działki [...] i [...]), a która to nieruchomość stanowiła - w dniu 5 grudnia 1990 r. - drogę publiczną. W dniu [...] sierpnia 2010 r. doszło zaś do zawarcia przez P. i P. Sp. z o.o. umowy notarialnej (rep. A Nr [...]) o odpłatnym ustanowieniu, m. in. na działkach nr [...] i [...], służebności przesyłu.

W zaistniałej sytuacji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że w/w decyzja uwłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Poglądu tego nie podzielił jednak Sąd pierwszej instancji. Sąd powołał się na treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 września 1995 r. (sygn. akt III CZP 119/95), w której wyrażono pogląd, iż w razie stwierdzenia nieważności umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste i wykreślenie z księgi wieczystej tego prawa, ustanowiona na nim hipoteka wygasa, bo do przedstawionego przypadku winien być - w drodze analogii prawa - zastosowany art. 241 k.c. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie, również należało zastosować - w drodze analogii – powyższy przepis, gdyż zarówno w przypadku rozpatrywanym przez Sąd Najwyższy, jak i w sprawie niniejszej, użytkowanie wieczyste zostało obciążone ograniczonym prawem rzeczowym a zachodził przypadek stwierdzenia nieważności aktu (umowy, decyzji), na mocy którego prawo użytkowania wieczystego powstało.

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca kasacyjnie P. S.A. w L., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż czynność prawna, polegająca na odpłatnym nabyciu w drodze umowy służebności przesyłu, nie wywołuje nieodwracalnego skutku prawnego.

Skarga kasacyjna nie była jednak uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością był fakt, że kwestionowana decyzja uwłaszczeniowa potwierdzała prawo użytkowania wieczystego na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P., którego prawnym następcą jest P. SA w W., a podmiot ten nadal jest ujawniony w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości jako jej użytkownik wieczysty. Nie doszło zatem w tym przypadku do zmiany podmiotu uprawnionego – w świetle treści księgi wieczystej – do tego prawa. Z tej przyczyny stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania wieczystego na działkach o obecnych numerach [...] i [...] jest cały czas możliwe.

Okoliczność natomiast, że P. SA zawarła z poprzednikiem prawnym skarżącej wspomnianą wyżej odpłatną umowę o ustanowieniu służebności przesyłu a więc – z formalnego punktu widzenia – doszło do obciążenia prawa użytkowania wieczystego ograniczonym prawem rzeczowym, nie stoi w tym wypadku na przeszkodzie wydaniu decyzji nieważnościowej. Podkreślenia bowiem wymaga, że dopiero wydanie tego rodzaju decyzji umożliwi ustalenie przed sądem powszechnym (sądem wieczystksięgowym albo – w przypadku sporu – cywilnym), czy, ewentualnie jaki, skutek wywołał fakt zawarcia wspomnianej wyżej umowy. Czy - jak twierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny - z chwilą stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej, objęta powyższą umową, służebność przesyłu wygaśnie - na podstawie art. 241 k.c., czy też, z racji tego, że nigdy nie doszło do skutecznego powstania prawa użytkowania wieczystego, nie będzie w tym przypadku działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych i tym samym nie może w ogóle być mowy o tym, iż doszło do skutecznego obciążenia prawa użytkowania wieczystego w/w ograniczonym prawem rzeczowym. Są to jednak zagadnienia cywilistyczne, o których ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani organ administracji publicznej nie mogą przesądzać.

W związku z tym, choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest w pełni prawidłowe bo Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc do tego uprawnionym, przesądził, że w analizowanej sytuacji zachodzi przypadek uregulowany w art. 241 k.c., ale sam wyrok odpowiada prawu. W sprawie nie zachodzą bowiem nieodwracalne skutki prawne, gdyż – jak wyżej to wyjaśniono – w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty ujawniony jest cały czas P., a brak stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej uniemożliwiało by jakiekolwiek próby doprowadzenia do zgodności rzeczywistego stanu prawnego spornej nieruchomości z treścią prowadzonej dla niej księgi wieczystej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.