Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1476/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez pełnomocnika T. Sp z o.o. z siedzibą w K. (dalej także: skarżąca, strona lub spółka) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej także: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] maja 2014r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON, PFRON lub Fundusz) z [...] grudnia 2013 r. nr [...] odmawiającą wypłaty odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2007 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z 23 sierpnia 2013 r. ponowionym pismem z 10 października 2013 r. skarżąca zwróciła się do PFRON o wypłatę odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2007 r.

Wniosek Wn-D o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec i kwiecień 2007 r. strona złożyła w dniu 14 maja 2007 r., tj. w terminie określonym w art. 26c ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2007 r. – dalej także: ustawa o rehabilitacji.

Kwota dofinansowania była niezgodna z kwotą ustaloną przez PFRON, który wobec stwierdzonych nieprawidłowości, nie wypłacił dofinansowania w terminie. Niezależnie od tego organ I instancji nie podjął próby ustalenia salda zgodnie z nakazem wynikającym z § 4 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330). Przepis ten stanowił, że w sytuacji, w której ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Fundusz przesyła pracodawcy informację o ustalonej przez siebie kwocie dofinansowania wraz z dokładną informacją o sposobie ustalenia tej kwoty oraz wzywa pracodawcę do wyjaśnienia niezgodności w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania.

Ostatecznie organ I instancji po licznych skargach strony oraz decyzjach odwoławczych Ministra Pracy i Polityki Społecznej uchylających decyzje organu I instancji oraz wyroku WSA w Warszawie z 17 stycznia 2011 r. w sprawie V SAB/Wa 22/10, przedstawił pismem z 7 sierpnia 2013 r. informację o saldzie przysługującego dofinansowania za marzec i kwiecień 2007 r. Pismem z 26 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej uzgodnił saldo – jak stwierdził – jedynie w części wnioskowanej kwoty, dołączając równocześnie na odcinku B przesłanej przez organ informacji oświadczenie o uzgodnieniu salda. Niejasności te wyjaśnił pismem z 16 września 2013 r. (data wpływu do PFRON – 20 września 2013 r.) uzgadniając całość salda dofinansowana za marzec i kwiecień 2013 r. Jak wynika z decyzji Prezesa Zarządu PFRON dofinansowanie w kwocie 64.339,89 zł wypłacone zostało spółce 2 października 2013 r.

Następnie po rozpoznaniu wniosków skarżącej z 23 sierpnia 2013 r. i 10 października 2013 r. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wypłaty odsetek od dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2007 r.

Pismem z 19 grudnia 2013 r. pełnomocnik reprezentujący skarżącą złożył odwołanie od tego rozstrzygnięcia. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- § 6 ust. 2 i 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 232, poz. 2330 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że oprocentowaniu podlega jedynie sytuacja częściowej wypłaty dofinansowania w kwocie mniejszej od należnej, a nie także całkowity brak wypłaty należnego dofinansowania;

- § 6 ust. 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 232, poz. 2330 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odmowę wypłaty oprocentowania uzasadnia okoliczność braku terminowego złożenia wniosku o wypłatę różnicy pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy, wraz z odsetkami, podczas gdy możliwość złożenia stosownego wniosku w tym zakresie otworzyła się dopiero po uzgodnieniu przez Fundusz salda należnego dofinansowania.

Podnosząc tak formułowane zarzuty odwoławcze wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wypłatę wnioskowanego oprocentowania.

Decyzją z [...] maja 2014r., nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej także: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Po przedstawieniu dotychczasowych czynności w sprawie wskazał, że postępowanie w przedmiocie wypłaty odsetek jest postępowaniem akcesoryjnym w stosunku do roszczenia głównego i zastosowanie do niego będą miały przepisy dotyczące należności głównej. Zdarzeniem determinującym stan prawny, według którego należy rozpatrywać żądanie będzie dzień złożenia wniosku o wypłatę dofinansowania, tj. dzień 14 maja 2007 r. Minister wskazał, że w sprawie zastosowanie znajdzie § 6 ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330), obowiązującego w okresie, którego dotyczy dofinansowanie. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że jeżeli dofinansowanie zostało wypłacone pracodawcy w wysokości niższej od należnej, pracodawca może poinformować Fundusz o wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy oraz złożyć wniosek o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Z kolei § 6 ust. 2a, przewidywał, że odsetki, o których mowa w ust. 2, nalicza się, gdy dofinansowanie zostało wypłacone pracodawcy w wysokości niższej od należnej od dnia jego wypłaty, w przypadkach zawinionych przez Fundusz, a w szczególności gdy kwoty należnego dofinansowania zostały ustalone w wyniku postępowania, o którym mowa w art. 26c ust. 4a i 4b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Dokonując wykładni literalnej przepisów Minister wskazał, że - w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w którym Fundusz nie dokonał w odpowiednim terminie wypłaty należnej kwoty dofinansowania - brak jest podstawy do wypłaty odsetek od dofinansowania (w ujęciu technicznym) w kwocie niższej niż należna, a przez to brak jest terminu początkowego (rozumianego jako dzień wypłaty zaniżonej kwoty dofinansowania), od którego należy liczyć odsetki. Jednakże w ocenie organu odwoławczego wskazana wykładnia (zastosowana przez Prezesa Zarządu PFRON) powinna zostać wsparta także wykładnią funkcjonalną i celowościową. Niewątpliwie wskazane przepisy rozporządzenia odnoszą się do sytuacji, w której Fundusz nie dokonał wypłaty w należnej wysokości dofinansowania na rzecz pracodawcy. Celem i funkcją powołanych przepisów rozporządzenia było zdyscyplinowanie Funduszu do przekazywania pracodawcom należnych kwot dofinansowania w pełnej wysokości, a także zrekompensowanie pracodawcy skutków zawinionego przez Fundusz zaniżenia należnego dofinansowania, w szczególności związanego z upływem czasu. Organ odwoławczy zauważył, powołując się na utrwalone w tym zakresie orzecznictwo sądowo-administracyjnym, że granica wyznaczana przez wykładnię językową nie jest bezwzględna. Należy zwrócić uwagę, że zastosowanie wykładni wyłącznie literalnej prowadziłoby do sytuacji, w której wypłacenie przez Fundusz na rzecz pracodawcy zaniżonej, nawet symbolicznej kwoty dofinansowania, stanowiłoby większe uchybienie, aniżeli brak wypłaty dofinansowania w ogóle. Z takim wnioskowaniem nie sposób się zgodzić.

Minister wskazał jednak, że powołany przepis przewidywał jednocześnie termin, do którego pracodawca mógł złożyć wniosek o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Był to dzień 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczył wniosek. Złożenie takiego wniosku jest niezbędne dla możliwości ustalenia obowiązku wypłaty odsetek na rzecz pracodawcy. W analizowanej sprawie termin ten upłynął 30 września 2008 r. W ocenie organu odwoławczego, nie było przy tym żadnych prawnych przeszkód, aby strona roszczenie takie zgłosiła w prawem przewidzianym terminie.

Ocena kwestii spełnienia spornego warunku oraz dochowania terminu ma więc zdaniem Ministra decydujące znaczenie dla ustalenia obowiązku wypłaty odsetek od nieterminowo przekazanego dofinansowania. W związku z tym, że strona nie dochowała terminu określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330), organ I instancji nie miał zdaniem Ministra podstawy prawnej do wypłacenia wnioskowanych odsetek.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu odwołania strony zarzutu dotyczącego przekroczenia przez Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej udzielonej mu przez art. 26c ust. 6 ustawy o rehabilitacji delegacji ustawowej, poprzez nieuprawnione wprowadzenie do aktu wykonawczego warunku i terminu przewidzianego przez § 6 ust. 2 wskazywanego rozporządzenia z dnia 30 grudnia 2003 r., Minister podkreślił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się strona, dotyczył innego aktu prawnego wydanego na podstawie ustawy o rehabilitacji. W ocenie organu odwoławczego czynienie analogii między tymi dwoma aktami prawnymi jest nieuzasadnione. Rozporządzenie obowiązywało od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2007 r. Następnie od 1 stycznia 2008 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 Nr 240, poz. 1755). Oznacza to, że kwestionowany przez stronę zapis funkcjonował w obiegu prawnym przez ponad 4 lata i w tym czasie nie został wyeliminowany z porządku prawnego jako niezgodny z Konstytucją RP.

Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie działająca przez pełnomocnika T. Sp z o.o. z siedzibą w K. Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzji postawiła zarzut naruszenia:

- § 6 ust. 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 232, poz. 2330 ze zm.) w zw. z art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmowę wypłaty odsetek w oparciu o przepis, który reguluje w rozporządzeniu kwestię wykraczającą poza delegację ustawową;

- § 6 ust. 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 232, poz. 2330 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odmowę wypłaty oprocentowania uzasadnia okoliczność braku terminowego złożenia wniosku o wypłatę różnicy pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy, wraz z odsetkami, podczas gdy możliwość złożenia stosownego wniosku w tym zakresie otworzyła się dopiero po uzgodnieniu przez Fundusz salda należnego dofinansowania.

W uzasadnieniu wskazała, że spółka w terminie złożyła wniosek o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za marzec i kwiecień 2007 r. PFRON nie wypłacił wnioskowanego dofinansowania, ani nie wydał decyzji odmownej, wprowadził jedynie - w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami - "blokadę ręczną" w systemie SOD. Spółka złożyła skargę na działania PFRON, która to skarga została pozytywnie rozpatrzona przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. W zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] Minister odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieterminowej wypłaty pracownikom wynagrodzeń za grudzień 2006r. rozstrzygnął, że okoliczność ta nie miała wpływu na wyłączenie uprawnienia do dofinansowania.

Następnie PFRON zawiesił postępowanie w tym zakresie w związku z postępowaniem kontrolnym prowadzonym w spółce przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w L. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej na postanowienie o zawieszeniu postępowania, Minister postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. [...] uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, że w sprawie nie ma podstaw do zawieszenia postępowania i nie występują przeszkody do jej rozstrzygnięcia, w szczególności, że taką przeszkodą nie jest toczące się postępowanie kontrolne UKS w L. w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami pochodzącymi z PFRON. Minister uznał, że niezależnie od kierunków i przebiegu postępowania kontrolnego, jego przyszłe wyniki nie mogą wpłynąć na kwestię zasadności wniosku o wypłatę dofinansowania za okres marzec i kwiecień 2007 r.

Wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. (V SAB/Wa 22/10), uznającego za zasadną skargę na bezczynność, organ I instancji doręczył pełnomocnikowi spółki decyzję z dnia [...] maja 2008r. [...], w której odmówił wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okres marzec i kwiecień 2007r. Organ I instancji, jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji przywołał art. 26c ustawy o rehabilitacji. Jako przesłanki faktyczne odmowy wypłaty dofinansowania, organ wskazał na ustalenia poczynione przez kontrolerów PFRON odnośnie zdaniem skarżącej – rzekomych - nieprawidłowości w gospodarowaniu środkami PFRON oraz wypłatę wynagrodzeń pracowniczych za grudzień 2006 r. z opóźnieniem.

Po rozpoznaniu odwołania spółki, Minister decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że ustalenia dokonane podczas kontroli PFRON nie stanowią wystarczającej podstawy odmowy wypłaty dofinansowania.

Na skutek uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, Minister postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. uznał stan bezczynności Funduszu i wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31 maja 2012 r.

W zakreślonym przez Ministra terminie, organ I instancji nie załatwił sprawy. Uzgodnienia salda dokonano we wrześniu 2013 r. (po wyjaśnieniu niejasności w oświadczeniu pełnomocnika w tym zakresie).

Dofinansowanie w wysokości uzgodnionego salda zostało wypłacone w dniu 2 października 2013r.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r. (V SAB/Wa 24/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o przewlekłości postępowania, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie dofinansowania, wskazując, iż przepisy dotyczące oprocentowania nie mają zastosowania do przedmiotowej sprawy, gdyż nie odnoszą się one do sytuacji, w której dofinansowanie w ogóle nie zostało stronie wypłacone w przewidzianym prawem terminie, a jedynie do sytuacji, w której zostało wypłacone w wysokości niższej od należnej, przy czym złożenie wniosku jest ograniczone terminem 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres sprawozdawczy.

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił zasadność jednego z dwóch zarzutów skarżącej dotyczącego naruszenia § 6 ust. 2 i 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż oprocentowaniu podlega jedynie sytuacja częściowej wypłaty dofinansowania w kwocie mniejszej od należnej, a nie także całkowity brak wypłaty należnego dofinansowania, jednakże uznał, iż wypłata odsetek przez Fundusz determinowana jest wnioskiem pracodawcy o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami, złożonym do 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Nie podzielił zarzutu braku konstytucyjności rozporządzenia stanowiącego podstawę prawną decyzji.

Skarżąca w pełni podzieliła stanowisko Ministra w zakresie objęcia obowiązkiem wypłaty oprocentowania także sytuacji całkowitego, a nie tylko częściowego, braku wypłaty należnego dofinansowania. Ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie jest przez skarżącą kwestionowana.

Skarżąca wskazała, że odmawiając wypłaty oprocentowania, organy obu instancji opierają się na okoliczności, iż spółka nie poinformowała Funduszu o wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy oraz nie złożyła wniosku o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Zdaniem spółki przedmiotowy warunek i termin zakreślony na jego wypełnienie mają niewątpliwie charakter materialnoprawny. Niespełnienie spornego warunku w terminie przesądza o braku prawa spółki do otrzymania oprocentowania, czego dowodem są zapadłe w niniejszej sprawie decyzje. W konsekwencji powyższej konkluzji, skarżąca podniosła, iż warunek i termin o charakterze materialnoprawnym nie może zostać skutecznie wprowadzony w akcie wykonawczym, jakim jest rozporządzenie. Zgodziła się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08, iż: "na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, i doktryny, nie budzi wątpliwości, że organ upoważniony, wydając akt wykonawczy, nie może uzupełniać nim przesłanek realizowania normy prawnej zawartej w przepisach ustawy. Takiego działania organu nie usprawiedliwia ani ustawowa formuła upoważniająca do określenia "szczegółowych zasad i trybu", ani luka (niekompletność) w upoważnieniu, ani też przekonanie organu wykonawczego o celowości czy racjonalności zamieszczenia w akcie wykonawczym pewnych postanowień (por. K. Działocha, uwaga 19 do art. 92, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001)". Z tego wywiodła, że zawarta w art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 776) delegacja do określenia w rozporządzeniu szczegółowych warunków i trybu przekazywania oraz rozliczania miesięcznych dofinansowań nie upoważniała wcale do wprowadzenia dodatkowego warunku i terminu o charakterze materialnoprawnym. Tym samym w ocenie spółki ocena kwestii spełnienia spornego warunku i dochowania terminu nie może mieć wpływu na nabycie prawa do otrzymania oprocentowania. W konsekwencji niedochowanie przedmiotowego warunku i terminu nie może stać się podstawą do odmowy wypłaty oprocentowania dofinansowania.

Skarżąca wskazała także, iż sporny warunek i termin zostały skonstruowane w wadliwy sposób, który w określonych sytuacjach w ogóle nie pozwala na ich spełnienie. Pracodawca może bowiem poinformować Fundusz o wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy oraz złożyć wniosek o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami dopiero w sytuacji, w której znana jest kwota należnego faktycznie dofinansowania. Nie wystarczy tu wyobrażenie i przekonanie pracodawcy na ten temat, bowiem już w samym wniosku Wn-D pracodawca określa ile, jego zdaniem, dofinansowania mu przysługuje i wnioskuje o jego wypłatę. Nie ma zatem powodu, aby informację i wniosek w tej sprawie musiał ponawiać tylko na potrzeby odsetek.

Sytuacja odnośnie wiedzy pracodawcy i Funduszu w zakresie wysokości należnego dofinansowania ulega zdaniem skarżącej istotnej zmianie i ukształtowaniu dopiero z momentem uzgodnienia salda. To wtedy dochodzi do ustalenia czy dofinansowanie jest należne i w jakiej wysokości powinno zostać wypłacone. Dopiero od tego momentu pracodawca może porównać otrzymane faktycznie wypłaty (lub ich brak) z należną ich wysokością, a więc i poinformować Fundusz o powstałej różnicy i zawnioskować o jej wypłatę wraz z odsetkami. Przed uzgodnieniem salda jest to bezprzedmiotowe, bowiem może okazać się, że wnioskowane pierwotnie dofinansowanie jest nienależne w całości lub części. Zatem występowanie przed uzgodnieniem salda z żądaniem wypłaty odsetek od nie wiadomo jakiej kwoty jest niemożliwe i nieracjonalne, chyba żeby przyjąć, że pracodawca, zakładając od razu najgorszy dla niego scenariusz, powinien każdorazowo zapobiegawczo składać stosowny wniosek.

Powyższe uwagi oznaczają zdaniem spółki, iż przyjęcie stanowiska organów administracji w spornej kwestii, powodowałoby, że im dłużej Fundusz zwleka z uzgodnieniem salda, tym mniejsze konsekwencje swych bezprawnych działań poniesie w przyszłości. Wystarczy bowiem, aby uzgodnienie salda wykraczało poza 30 września kolejnego roku, żeby Fundusz zupełnie uwolnił się od odpowiedzialności w zakresie odsetek, i to niezależnie od działań podejmowanych przez pracodawcę. Jak bowiem wykazano powyżej, przed uzgodnieniem salda pracodawca nie może wnosić o wypłatę należnego dofinansowania wraz z odsetkami, bowiem nie wie czy i w jakiej wysokości wnioskowane przez niego dofinansowanie jest dofinansowaniem faktycznie należnym ani jakie kwoty zostaną w rzeczywistości wypłacone.

Aby wyeliminować powyższe wady analizowanych przepisów, które prowadzą zdaniem spółki do absurdalnych, a więc niemożliwych do zaakceptowania wniosków, należy albo uznać, że termin do złożenia wniosku o wypłatę odsetek, z uwagi na wadę przyjętej konstrukcji i niemożliwość jego dochowania, nie jest wiążący, albo przyjąć wykładnię, zgodnie z którą początkiem biegu tego terminu jest dopiero moment uzgodnienia salda. Tak czy inaczej, nie można zatem uznać, iż strona nie dochowała warunku i terminu w zakresie zgłoszenia wniosku o wypłatę oprocentowania.

Stwierdziła wreszcie, że wartość przedmiotu zaskarżenia określono na 50.658 zł, przyjmując, iż przedmiotem rozstrzygnięcia przez zaskarżoną decyzję jest kwestia oprocentowania jako świadczenia głównego w niniejszym sporze, a nie akcesoryjnego.

Kwotę spornego oprocentowania ustaliła przyjmując, iż wniosek skarżącej z dnia 14 maja 2007 r. powinien według ówcześnie obowiązujących przepisów (art. 26c ust. 3 i 4) skutkować uzgodnieniem salda w terminie 7 dni oraz wypłatą dofinansowania w terminie kolejnych 7 dni, a więc nastąpić najpóźniej do 28 maja 2007r. Ponieważ jednak wypłata kwoty 64.339,89 zł nastąpiła dopiero w dniu 2 października 2013r., oprocentowanie za ten okres powinno wynieść właśnie 50.658 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Dzieje się tak niezależnie od obiektywnej długotrwałości postępowania dotyczącego wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2007 r.

W pierwszej kolejności wypada wskazać, że sąd nie nabrał wątpliwości co do konstytucyjności § 6 ust. 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 232, poz. 2330 ze zm.) w zw. z art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776) związanych z regulacją w rozporządzeniu kwestii mających wykraczać poza delegację ustawową. Spółka kwestionuje wskazany przepis poddając w wątpliwość jego zgodność z art. w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydania rozporządzenia zawarte w art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 1997 r., Nr 123, poz. 776) w dacie publikacji aktu wykonawczego brzmiało następująco: Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przekazywania oraz rozliczania miesięcznych dofinansowań, wzory informacji i wniosku, o którym mowa w ust. 1, oraz rozliczenia, o którym mowa w ust. 5, tryb uzgadniania salda, o którym mowa w ust. 4, (...). Skoro ustawodawca upoważnił w ramach delegacji właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu szczegółowych warunków i trybu przekazywania oraz rozliczania miesięcznych dofinansowań, a więc należności głównej, nie było przeszkód, by uregulowało także kwestię warunków i trybu dochodzenia należności akcesoryjnych, jakimi są odsetki (argument a maiori ad minus). Tym samym sąd nie powziął wątpliwości, co do zgodności kontestowanego przez skarżącą przepisu aktu wykonawczego z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestionowany przez spółkę przepis rozporządzenia korzysta przy tym z domniemania konstytucyjności. Nie został usunięty z porządku prawnego stosownym rozstrzygnięciem uprawnionego organu – Trybunału Konstytucyjnego. Pamiętać też należy, że świadczenia przekazywane przez PFRON mają charakter pomocy publicznej przekazywanej podmiotom prawa prywatnego. To udzielająca tej pomocy władza publiczna była uprawniony do określenia warunków jej przyznawania i ustalenia sankcji, w sytuacji uchybienia ustalonym regułom.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie o zapłatę odsetek jest postępowaniem akcesoryjnym w stosunku do postępowania o zapłatę roszczenia głównego. Rację ma Minister wskazując, że w realiach rozpoznawanej sprawy zdarzeniem decydującym o wyborze stanu prawnego, według którego należy rozpatrywać zgłoszone żądanie zapłaty odsetek będzie dzień złożenia przez skarżącego wniosku o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy obejmujący marzec i kwiecień 2007 r., tj. dzień 14 maja 2007 r. Słusznie Minister wskazał, że w sprawie znajdzie zastosowanie obowiązujące w czasie złożenia wniosku o dofinansowanie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330) wydane na podstawie art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm.), w szczególności § 6 ust. 2 i ust. 2a tego rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowił, że jeżeli dofinansowanie zostało wypłacone pracodawcy w wysokości niższej od należnej, pracodawca może poinformować Fundusz o wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a kwotą wypłaconą pracodawcy oraz złożyć wniosek o wypłatę tej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Z kolei § 6 ust. 2a, przewidywał, że odsetki, o których mowa w ust. 2, nalicza się, gdy dofinansowanie zostało wypłacone pracodawcy w wysokości niższej od należnej od dnia jego wypłaty, w przypadkach zawinionych przez Fundusz, a w szczególności, gdy kwoty należnego dofinansowania zostały ustalone w wyniku postępowania, o którym mowa w art. 26c ust. 4a i 4b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.

Rację ma skarżący, ale i organ II instancji w zaskarżonej decyzji, że wykładnia tego przepisu dokonana przez Prezesa Zarządu PFRON z uwzględnieniem jedynie zasad interpretacji językowej (literalnej) nie może zostać zaakceptowana. Nie sposób zaakceptować zawężającego wyniku tej interpretacji, zgodnie z którym w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w którym Fundusz nie dokonał w odpowiednim terminie wypłaty należnej kwoty dofinansowania - brak jest podstawy do wypłaty odsetek od dofinansowania (w ujęciu technicznym) w kwocie niższej niż należna, a przez to brak jest terminu początkowego (rozumianego jako dzień wypłaty zaniżonej kwoty dofinansowania), od którego należy liczyć odsetki.

Sąd w pełni akceptuje jednak interpretację omawianych przepisów dokonaną przy wykorzystaniu dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej.

Niewątpliwie wskazane przepisy rozporządzenia odnoszą się do sytuacji, w której Fundusz nie dokonał wypłaty w należnej wysokości dofinansowania na rzecz pracodawcy. Celem i funkcją powołanych przepisów rozporządzenia było zdyscyplinowania Funduszu do przekazywania pracodawcom należnych kwot dofinansowania w pełnej wysokości, a także zrekompensowania pracodawcy skutków zawinionego przez Fundusz zaniżenia należnego dofinansowania, w szczególności związanych z upływem czasu. Granica wyznaczana przez wykładnię językową nie ma charakteru bezwzględnego. Zastosowanie wykładni wyłącznie literalnej prowadziłoby do sytuacji, w której wypłacenie przez Fundusz na rzecz pracodawcy zaniżonej, nawet symbolicznej kwoty dofinansowania, stanowiłoby większe uchybienie, aniżeli brak wypłaty dofinansowania w ogóle. Z takim wnioskowaniem nie sposób się zgodzić.

W zakresie tych twierdzeń sąd podziela tożsame stanowisko skarżącego oraz organu odwoławczego.

Istotne dla rozstrzygania sprawy jest jednak to, że powołany przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia przewidywał jednocześnie termin, do którego pracodawca mógł skutecznie złożyć wniosek o wypłatę dochodzonej kwoty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Był to dzień 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczy wniosek. Także zdaniem sądu złożenie takiego wniosku było niezbędne dla możliwości ustalenia obowiązku wypłaty odsetek na rzecz pracodawcy. W analizowanej sprawie termin ten upłynął 30 września roku następującego po roku, w którym przypadał okres zatrudnienia, którego dotyczył wniosek (a więc 30 września 2008 r.). Nie było przy tym żadnych przeszkód prawnych, aby strona roszczenie takie zgłosiła w przewidzianym prawem terminie. Prawdą przy tym jest, że inicjatywa ustalenia salda osoby wnioskującej o wypłatę dofinansowania leży po stronie PFRON. Jednakże argument skarżącego, że zgłoszenie takiego roszczenia we wskazanym przez Ministra terminie nie było w ogóle możliwe, ponieważ trudno wskazać by było podstawę do naliczania odsetek nie przekonuje.

Jak utrzymuje sam skarżący, organ I instancji powinien był spełnić swoje świadczenie najpóźniej do dnia 28 maja 2007 r. Po upływie tego terminu, skarżący miał zatem świadomość niespełnienia przez organ I instancji należnego świadczenia. Tym samym skarżący mógł dochować terminu przewidzianego w rozporządzeniu. Brak działania organu I instancji, który zobowiązany był w określonym prawem terminie do ustalenia salda, był wystarczającą przesłanką do wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. Nr 232, poz. 2330), o wypłatę należnego - w ocenie skarżącego - świadczenia wraz z odsetkami. Oczywistym przy tym jest, że skoro skarżącemu nie wypłacono ówcześnie żadnej części dochodzonego przez niego dofinansowania, powinien był zgłosić w terminie przewidzianym w § 6 ust. 2 rozporządzenia żądanie zapłaty całej dochodzonej kwoty wraz z odsetkami od całości tej kwoty. Kwestionująca tę konstatację argumentacja skarżącego nie przekonuje. Nie sposób nie wspomnieć, że skarżący miał obiektywną możliwość złożenia wymaganego prawem wniosku w terminie, skoro sam w uzasadnieniu skargi przedstawia liczne kroki prawne podejmowane w prowadzonym sporze. Znamienne przy tym, że korzystał w nim z profesjonalnej pomocy prawnej.

Podkreślić należy, że oprocentowanie wypłacane jest jedynie na wniosek strony, a nie z urzędu. Wniosek może zostać złożony lub nie. Chcący uzyskać oprocentowanie zobligowany więc był do złożenia stosownego wniosku i to w terminie zakreślonym przepisami prawa.

W realiach rozpoznawanej sprawy nie jest też oczywiste, czy działania PFRON opóźniającego wypłatę dofinansowania za marzec i kwiecień 2007 r. były jednoznacznie zawinione przez Fundusz (warunek sine qua non wypłaty odsetek za opóźnienie wynikający z § 6 ust. 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 30 grudnia 2003 r.). Pamiętając o długotrwałości postępowania dotyczącego wypłacenia należności głównej i odmiennych decyzjach Prezesa Zarządu PFRON i Ministra, nie powinno się zapominać, że pierwotna odmowa wypłaty dofinansowania spowodowana była opóźnieniem w wypłacie wynagrodzeń współfinansowanych przez PFRON w grudniu 2006 r. i podejrzeniami nieprawidłowości w wydatkowaniu kwot wcześniej przekazanych skarżącej przez Fundusz. Także przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu sposób uzgadniania salda przez pełnomocnika skarżącej w sierpniu i wrześniu 2013 r. nie przyśpieszył załatwienia sprawy.

Sąd stwierdza zatem, iż w związku z tym, że strona – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - nie dochowała terminu określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 30 grudnia 2003 r. w sprawie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U z 2003 r. nr 232, poz. 2330), Prezes Zarządu PFRON nie miał podstawy prawnej do wypłacenia wnioskowanych odsetek.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej respektowanie zasady praworządności. Działanie takie rozumieć należy jako wymóg zgodności decyzji administracyjnej z normami (przepisami) prawa. Do norm tych należą obok przepisów dotyczących procedowania także normy prawa materialnego rozumiane jako podstawa normatywna decyzji. Art. 6 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa. Złamania tej zasady w kontrolowanej decyzji sąd nie stwierdza.

Wypada wreszcie stwierdzić, że sąd nie stwierdza z urzędu innego naruszenia prawa przez procedujące w niniejszej sprawie organy administracji.

Mając na względzie przedstawione okoliczności sąd oddalił skargę zgodnie z wymogiem art. 151 p.p.s.a.