Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 3624/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2004-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont ( spr.) Sędziowie NSA Tadeusz M. Geremek Maria Skwierzyńska Protokolant sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi R.I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej; uchyla zaskarżoną decyzję I. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Skwierzyńska /-/ W. Zygmont /-/ T.M. Geremek T.M.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...]. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r. nr 90, poz. 575) oraz z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...]., którą uznano, że zachodził brak podstaw do stwierdzenia u R.I. choroby zawodowej w postaci gruźlicy płuc. W uzasadnieniu podano, że ustalenia wywiadu epidemiologicznego wskazywały na brak związku przyczynowego pomiędzy wykonywaną pracą a rozpoznaną gruźlicą płuc. Kontakt zawodowy określono jako sporadyczny. Przyjęto też, że organizacja pracy oraz profil poradni, w której pracowała R. I., sprawiały, że prawdopodobieństwo kontaktu z chorym na gruźlicę w miejscu pracy było porównywalne z tym, jakie występowało w populacji ogólnej.

R. I. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku należytego ustalenia stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10.11.2000r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że decyzje obu instancji wydane zostały z uchybieniem wymogów art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa. Do rozważenia w dalszym postępowaniu pozostaje ewentualność uzyskania orzeczenia właściwego instytutu naukowo-badawczego, który mógłby w szczególności powołać wyniki badań dotyczących ryzyka zachorowań na gruźlicę wśród pracowników służby zdrowia.

Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie § 10 rozporządzenia R.M. z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998r., Nr 90, poz. 575, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., mając na uwadze orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u K. I. wydane przez Centrum Chorób Płuc i Gruźlicy w dniu 18.11.1998r. w P., uznał ponownie, że brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu stwierdził, że o treści decyzji zadecydował fakt, iż R. I. miała sporadyczny kontakt zawodowy z osobami chorymi na gruźlicę ze względu na profil przychodni (endokrynologiczny) i organizację jej stanowiska pracy, jak i jednoznaczne, idące w tym samym kierunku, stanowisko biegłej sądowej z Instytutu Chorób Płuc i Gruźlicy w W.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. I. nie precyzując swoich żądań zarzuciła decyzji naruszenie przepisów § 1 ust. l i 2 Rozporządzenia R.M. z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych i naruszenie przepisów art. 7, art. 10 § l, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 81 k.p.a. W uzasadnieniu twierdziła, że już wykazała, iż jej kontakt z chorą pacjentką był wielokrotny, był to czynnik występujący w środowisku pracy i był kontaktem z chorym zakaźnie. Ten jeden udokumentowany przypadek stanowił ilustrację prawdopodobieństwa kontaktu z większą liczbą chorych. Istnieje w powyższej decyzji sprzeczność ze stwierdzeniami zawartymi w poprzednich, uchylonych przez sąd decyzjach. Kwestionowana w odwołaniu decyzja 20.03.2001r. ponownie powołuje się na orzeczenie ego Centrum Chorób Płuc i Gruźlicy w P. z dnia 18.11.1998 r. tym razem interpretując to orzeczenie jako orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Pomija natomiast orzeczenie z dnia 31.12.1998r. Zasięgnięto "informacji" od biegłego sądowego dr H. M. –N. z Instytutu Chorób Płuc i Gruźlicy w W., jednak jest to tylko "informacja" a nie orzeczenie w konkretnej sprawie, podparte wynikami badań dotyczących ryzyka zachorowań na gruźlicę wśród pracowników służby zdrowia.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Inspekcji Sanitarnej , § 10 rozporządzenia R.M. z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. u t r z y m a ł zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że R.I., pracując na stanowisku rejestratorki medycznej w poradni endokrynologicznej, miała udokumentowany kontakt zawodowy z jednym pacjentem chorym na gruźlicę, który rejestrował się w poradni j raz na dwa miesiące. W poradni prawdopodobieństwo kontaktu z chorym na gruźlicę było porównywalne z tym, jakie występuje w populacji ogólnej. Z orzeczenia lekarskiego IGiChP w W. z dnia 11.07.2001r. wynika, że ma związku przyczynowego między narażeniem w miejscu pracy na czynnik szkodliwy a zachorowaniem.

W skardze na powyższą decyzję R. I. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Inspektorat Sanitarnego w P. z dnia [...] nr [...] w całości oraz zasądzenia na jej rzecz od ego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdziła co następuje: w toku postępowania udokumentowany został wielokrotny kontakt z chorymi na gruźlicę. Orzeczenie Instytutu z dnia 11.07.2001r., nie podaje na jakiej podstawie w jego końcowym fragmencie znalazło się sformułowanie, że "była to pacjentka wydająca prądki w pierwszym okresie, co nie stanowi istotnego zagrożenia", skoro brak danych by pacjentkę tę zbadano i przeprowadzono z nią wywiad epidemiologiczny. Ocena materiału dowodowego nie może być dowolną.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny w P. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchyla decyzję, jako niezgodną z prawem.

Powody.

Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Z zasady dwuinstancyjności wynika, rola organu II instancji nie sprowadza się li tylko do badania decyzji bez merytorycznych czynności postępowania. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą swobodnej oceny dowodów dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed I instancją. Nie odpowiada powyższym wymogom postawa organu odwoławczego w niniejszej sprawie, który rozważania swoje sprowadził do dwuzdaniowego akapitu cytując tezę orzeczenia lekarskiego " nie ma dowodu, że narażenie w miejscu pracy na kontakt z gruźlicą było większe niż całej populacji. Nie ma zatem związku przyczynowego między narażeniem w miejscu pracy na czynnik szkodliwy a zachorowaniem".

Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, jest to ustalenie i wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i materiału dowodowego w sprawie. Organ administracji musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego (faktów i dowodów). Przez uzasadnienie faktyczne decyzji, należy rozumieć nie tylko przytoczenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ale takie ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada tym wymogom, a jako lakoniczne uniemożliwia rzeczową kontrolę prawidłowości przesłanek przyjętych za podstawę tej decyzji.

Uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Należy zatem nie tylko podać i przytoczyć treść przepisów będących podstawą rozstrzygnięcia, ale także dokonać stosownej wykładni tych przepisów w kontekście tego właśnie konkretnego wypadku. Organ rozstrzygający powinien wytłumaczyć, dlaczego zastosował dany przepis na tle konkretnego stanu faktycznego i materiału dowodowego, a gdyby zachodziła możliwość różnej wykładni tego przepisu, to powinien wyjaśnić, dlaczego przyjął daną wykładnię przepisu. Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów) przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa. Uzasadnienie (w tym jego część prawna) stanowiąc integralną część zaskarżonej decyzji nie wskazuje aby starannie rozpatrzono zarzuty merytoryczne odwołania i aby prezentowało interpretację wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie.

Organy obu instancji straciły z pola widzenia wypowiedziany już w poprzednim wyroku sądowym, ale aktualny nadal wywód, że powyższa definicja w pierwszym rzędzie uzależnia stwierdzenie choroby zawodowej od tego, czy w środowisku pracy występował czynnik szkodliwy dla zdrowia oraz czy u pracownika wystąpiła choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych. W sprawie niniejszej nie budziło żadnych wątpliwości, że u skarżącej wystąpiła choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych. Organy obu instancji nie przeczyły, że wystąpił też czynnik szkodliwy dla zdrowia. Sąd wówczas wskazał, że przepisy § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie wymagają wykazania ze stuprocentową pewnością, że zachodził związek przyczynowy pomiędzy narażeniem zawodowym, a powstaniem choroby podkreślając, że racjonalność tego twierdzenia polega na tym, iż w przypadku zakażenia chorobą zakaźną byłoby wręcz niemożliwe wskazanie jednoznacznie źródła zakażenia z wyłączeniem innych możliwości. W przypadku ustalenia, że czynnik szkodliwy dla zdrowia występował i że był to czynnik mogący zazwyczaj spowodować istotnie występującą chorobę, można natomiast mówić o domniemaniu związku przyczynowego między narażeniem zawodowym a powstaniem choroby.

Nadal nie można stwierdzić, że organy obu instancji obaliły domniemanie faktyczne odnosząc się do czynnika bezpośredniego kontaktu z chorym zakaźnie o jakim to czynniku mowa w § 1 ust. 2 powołanego rozporządzenia. toku postępowania- co podnosi skarżąca -udokumentowany został wielokrotny kontakt z chorymi na gruźlicę, skoro kontakt taki miał miejsce w 1993r. - 6 razy, w 1994r. 4 - razy, w 1995r. - 4 razy, w 1996r. 4 - razy, w 1997r. - 3 razy i w 1998r. - 4 razy. Orzeczenie Instytutu Gruźlicy i Chorób Płuc w W. z dnia 11.07.2001r., nie podaje na jakiej podstawie w jego końcowym fragmencie znalazło się sformułowanie, że "była to pacjentka wydająca prądki w pierwszym okresie, co nie stanowi istotnego zagrożenia", mimo braku danych by pacjentkę tę zbadano i przeprowadzono z nią wywiad epidemiologiczny.

Z zaskarżonej decyzji nie została usunięta wątpliwość co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, to nie opinia biegłego była podstawą rozstrzygnięcia. Podstawę tę stanowiło (aczkolwiek z formalnego punktu widzenia) orzeczenie ego Centrum Chorób Płuc i Gruźlicy w P. (wskazano datę 18.11.1998r.) o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oraz treść rozmowy telefonicznej z dnia 18.12.2000r. z lekarzem H.N.-M. Organ I instancji w postępowaniu międzyinstancyjnym złożył odpowiedź na odwołanie (wyjaśnienie do odwołania), podając m.in., że pragnie sprostować zaistniałą omyłkę, nazywając ją "komputerową", we wstępie decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej , w ten sposób, że zamiast stwierdzenia "Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. działając w oparciu o orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej" winno być "działając w oparciu o zgłoszenie rozpoznania klinicznego" dokonanego w dniu 18.11.1998r. Organ odwoławczy w ogóle się tym "sprostowaniem" nie zajmował pomimo że decyzja, czy też postanowienie, to jedyny akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w postępowaniu odwoławczym jako odzwierciedleniem, przekazaniem, uzasadnieniem procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście i z tego powodu wad decyzji (postanowień) istotnych w świetle wymogów art. 107§ 3 k.p.a. nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji - np. w formie odpowiedzi na odwołanie; odpowiedź na odwołanie nie jest aktem kwestionowanym i ocenianym w postępowaniu odwoławczym.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że w dalszym ciągu, z uchybieniem wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy obu instancji ostateczne wnioski wyprowadziły przy pominięciu istotnych elementów zgromadzonego materiału dowodowego względnie przy zaniechaniu należytego uzupełnienia tegoż materiału. Argumentacja zmierzająca do wyłączenia prawdopodobieństwa zawodowego źródła zakażenia pozostaje nieprzekonywująca i przeprowadzona została z pominięciem oceny warunków typowych dla placówki służby zdrowia, zwłaszcza bez szczegółowego badania tego przypadku lub co najmniej oparcia się na konkretnych opracowaniach naukowych na temat tego, czy występowało prawdopodobieństwo wyższej niż w populacji ogólnej obecności osób chorych na gruźlicę. W szczególności nie zostały przytoczone żadne prace naukowe ani poglądy autorytetów naukowych w tej materii. Twierdzenie, że narażenie na prątki gruźlicy na stanowisku pracy skarżącej R. I. było porównywalne z narażeniem pozazawodowym w populacji ogólnej, a "biorąc pod uwagę sytuację epidemiologiczną w kraju, z przeważającym prawdopodobieństwem można przyjąć, że częściej skarżąca R. I. zetknęła się z chorymi na gruźlicę w środkach komunikacji, sklepach itp." nie jest w tej sytuacji należycie wykazane. Dowód z opinii biegłego podlega ocenie, a dokonując jej organ w każdym wypadku powinien kontrolować wypowiedzi biegłego pod kątem ich zgodności z zasadami logiki, poziomu wiedzy biegłego, sposobu motywowania swojego stanowiska, podstaw opinii (powołanie się na piśmiennictwo specjalistyczne). Wnioski, które organ wyciąga, poddając zebrany materiał dowodowy ocenie według art. 80 k.p.a. muszą być logicznie uzasadnione i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Stąd też do uzupełnienia w dalszym postępowaniu pozostaje uzyskane orzeczenie instytutu naukowo-badawczego, w szczególności przez powołanie konkretnych wyników badań dotyczących ryzyka zachorowań na gruźlicę wśród pracowników służby zdrowia, powołanie się na piśmiennictwo specjalistyczne. Wyjaśnienia będzie wymagało przyjęcie w opinii na jakiej podstawie znalazło się w niej sformułowanie, że pacjentka, z którą skarżąca miała kontakt wykonując pracę zawodową, była osobą "wydająca prądki w pierwszym okresie, co nie stanowi istotnego zagrożenia". Powinno także zapaść rozstrzygnięcie w kwestii sprostowania tzw. omyłki komputerowej. Organ odwoławczy powinien ostatecznie rozstrzygnąć, czy uznanie za omyłkę "komputerową" wskazania jednej z podstaw faktycznych rozstrzygnięcia, chociażby nawet powziętego wskutek błędu, a zatem wskutek mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym - podpada pod pojęcie błędu czy omyłki, których dotyczy art. 113 § 1 k.p.a. Sąd uważa, że błędne określenie w zaskarżonym akcie nazwy orzeczenia lekarskiego, czy dochodzenia epidemiologicznego, przy zachowaniu poprawności daty sporządzenia tego dokumentu, nie stanowi podstaw do uchylenia decyzji, gdyż wada taka powinna być usunięta w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem obejmowanie instytucją sprostowania omyłek popełnionych przez organ administracji publicznej jedynie w określeniu okoliczności mogących rzutować na ocenę legalności decyzji kończącej konkretne postępowanie.

Możliwość korekty w wypadkach oczywistych omyłek zdaniem składu orzekającego przysługuje także organowi odwoławczemu, podstawą tego rodzaju działania może być art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sprostowania możnaby dokonać uchylając decyzję pierwszej instancji w odpowiedniej części i dokonując stosownej korekty w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd piśmiennictwa (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000 s. 649), że wskazanie w art. 113 k.p.a. organu który wydał decyzję jako właściwego do dokonania sprostowania oczywistej omyłki sugeruje, iż nie ma możliwości dokonania takiej korekty przez organ drugiej instancji - na co np. zezwala art. 350 § 3 k.p.c.). Zdaniem składu orzekającego, możliwość korekty w wypadkach oczywistych omyłek powinna przysługiwać także organowi odwoławczemu, a podstawą tego rodzaju działania może być art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pod warunkiem, że w sprawie zachodzi naprawdę oczywistość omyłki. Skoro bowiem w tym trybie organ odwoławczy może skorygować orzeczenie merytorycznie ( czym była mowa we wstępnej części rozważań), tym bardziej może dokonać sprostowania, działając jednak w formie procesowej właściwej dla art. 138 (decyzja), nie zaś dla art. 113 k.p.a. (postanowienie).

Dlatego na podstawie art. 145 § 1 litera "a" i "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekł Sąd jak w sentencji wyroku.

/-/M. Skwierzyńska /-/ W. Zygmont /-/ T.M. Geremek