Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 692/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 1,3,10
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art.1333 par.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 45/09 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od M. B. na rzecz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 45/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. B. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oraz przyznał od Skarbu Państwa i nakazał wypłacić ze środków budżetowych WSA w W. na rzecz radcy prawnego łączną kwotę 292,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy wskazując, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. (zwany dalej: "Dyrektorem WAM w S.") [...] grudnia 2004 r. wysłał do M. B. (zwanego dalej: "Skarżącym") upomnienie nr [...], wskazując na istniejące zaległości z tytułu opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego w łącznej kwocie 2.969,04 zł (doręczone Skarżącemu [...] grudnia 2004 r.). Powyższe pismo zawierało pouczenie, że w przypadku nieuregulowania należności w terminie 7 dni, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Wobec braku wpłaty powyższych należności, Dyrektor WAM w S. [...] stycznia 2005 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na łączną kwotę 2.041,70 zł (kwota należności głównej 1.817,80 zł plus odsetki 213,90 zł), a następnie [...] lutego 2005 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego u dłużnika zajętej wierzytelności (Wojskowego Biura Emerytalnego w S.). Ww. tytuł wykonawczy i zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zostały doręczone Skarżącemu 15 lutego 2005 r.

Skarżący 16 lutego 2005 r. złożył zarzuty do tytułu wykonawczego i wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący zakwestionował wysokość kwoty wierzytelności, tj. 1.817,80 zł. Zdaniem Skarżącego jego zadłużenie wynosi jedynie 801,76 zł. Skarżący zarzucił, że zobowiązanemu winno zostać doręczone upomnienie, a jego brak stanowi naruszenie art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem nie można uznać za dopełnienie obowiązku ciążącego na wierzycielu doręczenia upomnienia z [...] grudnia 2004 r., gdyż opiewa ono na kwotę 2.969,04 zł, a zatem inną niż tytuł wykonawczy (2.040,50 zł).

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, Dyrektor WAM w S. postanowieniem z [...] lutego 2007 r., wydanym na podstawie art. 34 § 4 i 5 w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; zwanej dalej: "u.p.e.a.") oraz art. 124 z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanego dalej: "k.p.a.") odmówił uwzględnienia zgłoszonych zarzutów.

Następnie Dyrektor WAM w S. wyjaśnił, że nie zachodzi okoliczność wymieniona w art. 33 pkt 7 u.p.e.a. - brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia wymaganego art. 15 § 1 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z art. 15 u.p.e.a. -egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do dokonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Taka okoliczność - zdaniem organu - nie miała miejsca, ponieważ upomnienie z [...] grudnia 2004 r. zostało skutecznie doręczone Skarżącemu [...] grudnia 2004 r.

Prezes WAM postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18, art. 23 § 1 § 4 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2007 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku w wysokości określonej w tytule wykonawczym opartego na art. 33 pkt 1 u.p.e.a. organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Za nieuzasadniony uznał również zarzut z art. 33 pkt 7 u.p.e.a. i zgodził się z organem I instancji, że upomnienie zostało Skarżącemu skutecznie doręczone [...] grudnia 2004 r. Organ wyjaśnił ponadto, że różnica kwoty należności głównej upomnienia i wystawionego następnie tytułu wykonawczego nie jest okolicznością sprzeczną z ustawą, a inna wysokość odsetek ustawowych wskazanych w upomnieniu i tytule wykonawczym, wynika z obowiązku wierzyciela ich naliczenia za każdy kolejny dzień zwłoki dłużnika w zapłacie świadczenia pieniężnego zgodnie z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego.

Prezes WAM podzielił także pogląd organu I instancji, że pozostałe zarzuty i zastrzeżenia Skarżącego nie mieszczą się w zamkniętym katalogu zarzutów zawartych w art. 33 u.p.e.a., co uniemożliwia ich rozpatrzenie w ramach tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Skarżący sformował generalny zarzut o nieprawidłowym naliczeniu przez Dyrektora WAM w S. opłat za lokal mieszkalny oraz wysokości tego zadłużenia. Zarzucił, że tytuł wykonawczy z [...] stycznia 2005 r. został wystawiony nielegalnie i niezgodnie z upomnieniem z [...] grudnia 2004 r. Podniósł również, iż w sprawie nie zostało przeprowadzone prawidłowo postępowanie wyjaśniające.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) - opłaty za używanie lokalu i opłaty pośrednie z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnych stanowiących podstawę prawną do zajmowania lokalu mieszkalnego, nieuiszczone w ustalonym terminie płatności, podlegają, wraz z odsetkami w wysokości ustawowej za zwłokę, przymusowemu ściągnięciu na podstawie tytułu wykonawczego, w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.).

Przepis ten oprócz tego, że wskazuje w jakim trybie ma być prowadzona egzekucja, stanowi także podstawę do wystawiania tytułów wykonawczych przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Zgodnie z powyższym przepisem wystawienie tytułu wykonawczego jest możliwe przy łącznym wypełnieniu trzech przesłanek. Pierwsza to istnienie decyzji dającej prawo do zajmowania przedmiotowego lokalu, druga to przesłanka faktyczna - zajmowanie tego lokalu przez adresata decyzji, trzecia zaś dotyczy faktu nieuiszczenia stosownych opłat z tym lokalem związanych.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie trzy przesłanki. Jak wynika z akt sprawy na podstawie decyzji z 17 lipca 1972 r. Skarżącemu został przydzielony przedmiotowy lokal mieszkalny, który zajmuje do chwili obecnej, poza tym na dzień wystawienia tytułu wykonawczego istniało zadłużenie z powodu nieuiszczenia stosowanych opłat z tym lokalem związanych (co Skarżący przyznał w piśmie z 16 lutego 2005 r. określając kwotę zadłużenia na 801,76 zł). Kwestią sporną w sprawie jest okoliczność, jakiej wysokości było zadłużenie, czy była to kwota 1.817,80 zł plus odsetki na jaką wystawiono tytuł wykonawczy z [...] stycznia 2005 r., czy też kwota 801,76 zł, jaką Skarżący wskazał w swoim piśmie z 16 lutego 2005 r. WSA podkreślił, że kwestionowanie istnienia i wysokości należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego lub opłat pośrednich może być skuteczne jedynie na podstawie art. 35a u.p.e.a. W myśl tego przepisu - jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.

Sąd uznał za chybione wszelkie zarzuty skargi dotyczące istnienia zadłużenia wobec WAM oraz jego wysokości. Stwierdził, że zarzuty te można podnosić w drodze powództwa przed sądem powszechnym, a nie w skardze do sądu administracyjnego. Skarżący nie dysponował tymczasem orzeczeniem sądu powszechnego dotyczącym istnienia bądź nieistnienia oraz wysokości należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego.

Sąd za chybione uznał także zarzuty skargi dotyczące rozbieżności między kwotą zadłużenia podaną w upomnieniu z [...] grudnia 2004 r. (kwota główna – 2.777,75 zł), a kwotą z tytułu wykonawczego z [...] stycznia 2005 r. (kwota główna – 1.817,80 zł). Prezes WAM wyjaśnił w zaskarżonym postanowieniu, że różnica ta była spowodowana zmniejszeniem się zadłużenia poprzez zaksięgowanie dwóch wpłat po 480 zł. w okresie pomiędzy sporządzeniem upomnienia a wystawieniem tytułu wykonawczego, tak więc kwota podana w tytule wykonawczym była kwotą aktualnego zadłużenia. Ponadto przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wymagają, aby upomnienie i tytuł wykonawczy opiewały na identyczną kwotę. W związku z czym Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi, jakoby w sprawie zaszła sytuacja o jakiej mowa w art. 33 pkt 7 u.p.e.a., tj. przed wszczęciem egzekucji wystąpił brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1.

Ponadto Sąd uznał, że żaden z zarzutów skargi dotyczący przebiegu postępowania administracyjnego, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie organu.

W skardze kasacyjnej M.B. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego sprawowanego z urzędu. Jako ewentualny wniosek wskazał uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok oraz o pozostawienie Sądowi I instancji rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Orzeczeniu zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to przepisu art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) poprzez uznanie, że opłaty, do jakich zobowiązany został Skarżący, są opłatami za używanie lokalu i opłatami pośrednimi z tytułu zajmowania lokalu, a poprzez to pośrednio uznanie, że tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...].01.2005 r. został wystawiony prawidłowo i że zarzuty zgłaszane przez Skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym nie podlegają uwzględnieniu;

II. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że opłaty dochodzone od Skarżącego mogą być objęte tytułem wykonawczym i dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej;

III. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 33 pkt 1, 3 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 j.t. ze zm.) poprzez uznanie, że zarzuty podnoszone przez Skarżącego nie mogą być podnoszone w postępowaniu egzekucyjnym w administracji tylko przed sądem powszechnym;

IV. Naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na samej treści upomnienia nr [...] i tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz na treści postanowień organu wydanych na skutek wniesienia środków odwoławczych przez Skarżącego z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji odmowę uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia;

V. Naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na samej treści upomnienia nr [...] i tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].01.2005 r. oraz na treści postanowień organu wydanych na skutek wniesienia środków odwoławczych przez Skarżącego i w konsekwencji przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że kwoty dochodzone przez organ są tożsame z opłatami za używanie lokalu i opłatami pośrednimi z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego wymienionymi w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz że w związku z tym do niniejszej sprawy ma zastosowanie art. 37 ust. 1 ww. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i wszystkie przesłanki do wystawienia tytułu egzekucyjnego zostały spełnione, podczas gdy bezsporny jest tylko fakt, że lokal, którego sprawa dotyczy, został przydzielony Skarżącemu i że zajmuje on ten lokal z przerwami do dziś.

Niespełnione zaś zostały przesłanki co do zadłużenia lokalu, po pierwsze z uwagi na to, że opłaty jakich organ żądał od Skarżącego nie mieszczą się w katalogu opłat wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a po drugie opłaty te zostały źle wyliczone. Zdaniem Skarżącego, zadłużenie, jakie mu przypisał organ, dotyczy w znacznej mierze zużycia wody do jakiego doszło na skutek awarii wody w budynku.

Zdaniem Skarżącego, zgłoszone przez niego w trakcie postępowania zarzuty należą do katalogu zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 1, 3 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarżący zarzucił, że w pismach kierowanych do organu i znajdujących się w aktach sprawy wielokrotnie podnosił, że jego obowiązek nie istnieje, bowiem nie występuje z jego strony żadna zaległość, a opłaty objęte tytułem nie są opłatami za używanie lokalu i nie stanowią opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu.

Żądanie przez organ zapłaty kwot od Skarżącego i wymienienie ich w tytule wykonawczym oraz wskazanie podstawy prawnej tych opłat, jako wynikającej z powyższej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej doprowadziło do podania błędnej podstawy prawnej w zakresie obowiązku Skarżącego do zapłaty kwot wymienionych w tym tytule.

W związku z powyższym zarzuty składane przez Skarżącego mieszczą się w katalogu zarzutów, jakie mogą być podnoszone w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zdaniem Skarżącego, w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów, które potwierdzają, że kwoty, jakich dochodzi od Skarżącego organ, nie powinny być objęte tytułem wykonawczym i nie powinny być od Skarżącego egzekwowane. Dokumenty te nie zostały poddane ocenie przez Sąd, co wskazuje, że zarzuty w zakresie braku właściwej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego są zasadne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kognicji. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, które w tej sprawie nie występują, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta jest na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej kasator wskazuje jako naruszone art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na treści upomnienia i tytułu wykonawczego oraz na treści postanowień organu wydanych na skutek wniesionych środków odwoławczych z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji odmowę uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez Skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym oraz przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów (pkt IV i V petitum skargi kasacyjnej).

Wobec tak sformułowanych zarzutów, które z uwagi na ich treść oraz uzasadnienie wymagają łącznego rozważenia, stwierdzić należy, że nie mogą one skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sad wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Aktami sprawy w rozumieniu przywołanego przepisu są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. W świetle powyższego naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. ma miejsce przede wszystkim wówczas, gdy sąd orzekając w sprawie nie dysponował kompletnymi aktami sprawy. W takiej bowiem sytuacji w sposób jednoznaczny wydany wyrok i jego uzasadnienie nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Za uchybienie regulacji zawartej w aktach sprawy uznaje się także uwzględnienie przy ocenie stanu faktycznego sprawy dowodów i faktów, które nastąpiły po dniu wydania zaskarżonego aktu przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II FSK 659/05 – opubl. ONSAiWSA 2007/2/35). Powyższe jest konsekwencją przyjęcia, że omawiany przepis odnosi się do takich aspektów orzekania przez Sąd I instancji, jak ustalenie momentu decydującego dla oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W końcu naruszenie zasady wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. następuje również jeśli przyjęty – jako prawidłowo ustalony – stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę orzekania, obejmuje fakt nieznajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Zauważyć bowiem należy, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, iż Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Zarzut pominięcia przez Sąd części materiału dowodowego nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie jest też naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez Sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko Sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1381/04, opubl. ONSAiWSA 2006/1/14, wyrok NSA z dnia 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 420/07, zbiór LEX nr 488569).

W niniejszej sprawie Skarżący zarzucał, że w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów, które nie zostały poddane ocenie Sądu, gdyż Sąd oparł się wyłącznie na twierdzeniach organu zawartych w tytule wykonawczym i w postanowieniach organów. Otóż postanowienia organów wydane w niniejszej sprawie były przedmiotem kontroli Sądu I instancji z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Wyjaśnić przy tym należy, że funkcją sądu administracyjnego nie jest dokonywanie w sprawie ustaleń, lecz kontrola tego, czy ustalenie konkretnego stanu faktycznego przez organy odpowiada przepisom prawa. Brak jest przy tym normatywnego ujęcia zasady swobodnej oceny dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc zasady, którą sąd musiałby się kierować podczas kontroli legalności zaskarżonych aktów administracyjnych. Sądy administracyjne natomiast dokonują oceny dowodów w sprawie tylko wyjątkowo, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jedynie odnośnie do dowodów zgromadzonych w tym szczególnym postępowaniu dopuszczalne jest – na mocy art. 106 § 5 p.p.s.a. – zastosowanie art. 233 § 1 k.p.c., zgodnie z którym sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału.

Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. nie wskazał, aby Sąd I instancji pominął dowód z dokumentu wnioskowany w tym trybie przez stronę lub też aby pominął taki dowód, który powinien dopuścić z urzędu, czy też aby dopuścił tego rodzaju dowód i go ocenił niezgodnie z art. 233 § 1 k.p.c.

Akta sprawy wskazują, że Sąd I instancji nie przeprowadził dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. W związku z tym Sąd I instancji nie mógł stosować odpowiednio przepisów art. 233 § 1 k.p.c. dotyczącego dowodów oraz ich oceny. Tym samym Sąd nie mógł też przekroczyć zasady swobodnej oceny dowodów.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 106 § 5 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. w zakresie sformułowanym w petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu okazały się chybione.

W punkcie III petitum skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia art. 33 pkt 1, 3 i 10 u.p.e.a. poprzez uznanie, że zarzuty podnoszone przez Skarżącego nie mogą być podnoszone w postępowaniu egzekucyjnym w administracji tylko przed sądem powszechnym. W uzasadnieniu tego zarzutu Skarżący wyjaśnił, że przed organem podnosił, iż jego obowiązek nie istnieje, gdyż opłaty ujęte w tytule wykonawczym nie są opłatami za używanie lokalu i nie stanowią opłat pośrednich z tytułu zajmowania lokalu. Tym samym w tytule wykonawczym wskazano błędnie podstawę prawną w zakresie obowiązku Skarżącego do zapłaty kwot wymienionych w tytule.

W myśl art. 33 pkt 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. nieistnienie obowiązku. Jednocześnie stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Na gruncie powyższych uregulowań w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że zestawienie zdania drugiego art. 29 § 1 u.p.e.a. przesądzającego, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, z art. 33 pkt 1 u.p.e.a., pozwalającym oprzeć zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego między innymi na nieistnieniu obowiązku, prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o sytuację, kiedy nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia tegoż art. 29 § 1 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. II FSK 172/07, zbiór LEX nr 513165, wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1998 r. sygn. III SA 1418/97, zbiór LEX nr 37145).

W ramach sformułowanych zarzutów autor skargi kasacyjnej podważa nie tylko tytuł wykonawczy, ale jednocześnie zarzuca, że należność pieniężna objęta tym tytułem nie istniała jeszcze przed jego wystawieniem przez wierzyciela, bowiem Skarżący z żadnego tytułu nie był zobligowany do uiszczenia tej należności. Tego rodzaju argumentacja nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, skoro strona skarżąca nie twierdzi, że po wydaniu tytułu wykonawczego należność pieniężna nim objęta utraciła swój byt prawny. Zatem Sąd I instancji trafnie uznał, że kwestionowanie istnienia i wysokości należności objętej tytułem wykonawczym w tych okolicznościach sprawy może być skuteczne jedynie na podstawie art. 35a u.p.e.a. W myśl ostatnio powołanego przepisu, jeżeli ze względu na rodzaj egzekwowanej należności dopuszczalne jest kwestionowanie istnienia lub wysokości tej należności w drodze powództwa, a zobowiązany wniesie takie powództwo do sądu, wierzyciel po otrzymaniu powództwa zawiadamia o tym organ egzekucyjny, żądając wstrzymania postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Z regulacji tej wyraźnie wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania tego rodzaju sporu merytorycznego, gdyż właściwym do rozstrzygania takiego sporu jest sąd powszechny. Organ egzekucyjny rozpatruje tylko kwestie wyłaniające się w toku samego postępowania egzekucyjnego.

Zatem zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 u.p.e.a. należało uznać za chybiony.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 33 pkt 3 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4.

Otóż, w niniejszej sprawie obowiązek określony w tytule egzekucyjnym nie wynikał z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a. Uprawnienie do wszczęcia egzekucji w niniejszej sprawie wynika z przepisów ustawy, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przewidziana w tym przepisie regulacja jest regulacją szczególną w stosunku do art. 3 u.p.e.a. Przepis ten bowiem nakazuje stosować tryb egzekucji administracyjnej w celu wyegzekwowania wymienionych w nim należności w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Z art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ust. 11 ustawy z dnia 21 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz o zmianie ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 33, poz. 290) wynika, że należność za używanie lokalu i opłaty pośrednie z tytułu zajmowania lokalu mieszkalnego powstaje, jeśli lokal jest zajmowany na podstawie decyzji administracyjnej (tego faktu Skarżący nie kwestionował). Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przepis art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wystawienie tytułu wykonawczego uzależnia od łącznego zaistnienia trzech przesłanek, wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W przedmiotowej sprawie wszystkie te przesłanki zostały spełnione, co oznacza, że istniała podstawa do wystawienia tytułu egzekucyjnego. Natomiast wbrew zarzutom podnoszonym w skardze kasacyjnej, kwestionowanie istnienia i wysokości należności objętej tym tytułem, jak i należności z tytułu opłat za używanie lokalu mieszkalnego lub opłat pośrednich może być skuteczne jedynie na podstawie art. 35a u.p.e.a. Z tych przyczyn nietrafny jest zarówno zarzut naruszenia art. 33 § 3 u.p.e.a., jak i zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych (zawarty w pkt II petitum skargi kasacyjnej). O trafności tego stanowiska dowodzi też uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2003 r. sygn. akt K 35/01/OTK-A 2003/6/64), w którym zwrócono uwagę na fakt odmiennego sposobu wstępowania w stosunek prawny, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ww. ustawy w części w jakiej przepis ten odnosi się do kwater wojskowych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 33 pkt 3 u.p.e.a. poprzez: "określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią – w niniejszym przypadku – art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i przyjęcie, że należności określone w tytule to opłaty za używanie lokalu i opłaty pośrednie z tytułu zajmowania lokalu". Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny regulacja zawarta w art. 37 ust. 1 ww. ustawy stanowi lex specialis w stosunku do uregulowań art. 3 i 4 u.p.e.a.

Odwoływanie się w tej sytuacji do uregulowań art. 36 ust. 1 i 2 tejże ustawy stanowi nieporozumienie. W myśl bowiem tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu), osoby zamieszkujące w lokalach mieszkalnych od dnia wydania decyzji o prawie zamieszkiwania uiszczają opłaty za używanie lokalu w wysokości nie większej niż 3% wartości odtworzeniowej w skali rocznej, określonej na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3, oraz zaliczki na opłaty pośrednie w terminie do piętnastego dnia każdego miesiąca, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Za datę wpłaty przyjmuje się dzień wpływu opłaty na rachunek bankowy Agencji lub wpłaty do kasy Agencji (ust. 1). W budynkach wspólnot mieszkaniowych lub spółdzielni opłaty za używanie lokalu wynoszą do 3% wartości odtworzeniowej, o której mowa w ust. 1, jednak nie mniej niż stanowi uchwała wspólnoty lub odpowiedniego organu spółdzielni.

Unormowania zawarte w art. 36 ust. 1 i 2 określają zasady ustalania opłat za używanie lokalu określonych osób oraz lokali znajdujących się w budynkach określonych podmiotów. W żadnym razie przepis ten nie odnosi się do regulacji związanej z określeniem obowiązku egzekucyjnego w tytule wykonawczym, gdyż kwestie te reguluje wyłącznie art. 37 ust. 1 tejże ustawy.

Tym samym zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 ww. ustawy w zakresie sformułowanym w pkt I petitum skargi kasacyjnej należało uznać za nietrafny. Zauważyć przy tym należy, iż z oczywistych względów (wyżej wskazanych) Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu przez jego błędną wykładnię, gdyż go w ogóle nie stosował. Dodać należy, że przepis art. 36 ust. 1 i 2 tejże ustawy w ogóle nie zawiera definicji opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich. Definicje takie zostały zawarte w art. 1a pkt 12 i 13 ww. ustawy. W żadnym razie nie można też uznać, że Sąd I instancji błędnie skoncentrował się na wyliczeniu tych opłat zamiast przepisu, zatem nie mógł go naruszyć w sposób określony przez Skarżącego.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 33 pkt 10 u.p.e.a. przez to, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W ramach tego zarzutu skarżący podniósł, że błędnie określono w tytule wykonawczym podstawę prawną obowiązku oraz błędnie określono jego wysokość i termin, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie.

Wbrew temu co zarzuca się w skardze kasacyjnej, tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...].01.2005 r. zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. W szczególności w rubryce 29 wskazano podstawę do wydania tytułu wykonawczego, wpisując art. 37 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Takie określenie podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji nie może być skutecznie kwestionowane, skoro właśnie art. 37 ww. ustawy wskazuje, że należności te powstają z mocy prawa. Prawidłowo też określono dane dotyczące tzw. należności głównej i odsetek. Tytuł wykonawczy zawiera bowiem określenie kwoty należności głównej, dzień (wskazanie pełnej daty), od którego naliczane są odsetki, stopę odsetek, kwotę odsetek naliczonych na dzień wystawienia tytułu. Wskazano też, że pobierane są odsetki ustawowe.

Skarga kasacyjna odnośnie tak sformułowanych danych w tytule wykonawczym bliżej nie precyzuje, w czym upatruje wskazanych nieprawidłowości. W tej sytuacji zarzut ten należało uznać za chybiony.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte o treść art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na sytuację majątkową Skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia radcy prawnemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż rozstrzygnięcie w tej kwestii zostanie podjęte w oparciu o art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.