Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3472/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 73 § 1 i 2, art. 74
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2, art. 32, art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 178 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1871/15 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych akt sprawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/WA 1871/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi R. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy: 1/ uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. oraz 2/ zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] lipca 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego R. B. o wszczęciu wobec niego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz o przekazaniu sprawy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej Komisja) w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Komisja przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, sporządziła protokół końcowy, a następnie przekazała całość akt sprawy Ministrowi.

Pismem z [...] listopada 2014 r. Minister zawiadomił rzeczoznawcę o zakończeniu przez Komisję postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie doręczono stronie w dniu [...] grudnia 2014 r.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. skarżący zwrócił się do Ministra o wydanie uwierzytelnionych kopii z akt sprawy oznaczonej sygnaturą [...] oraz przedstawił listę dokumentów, które należy pominąć przy sporządzaniu uwierzytelnionych kopii.

W piśmie z [...] grudnia 2014 r. Minister poinformował, że obowiązkiem organu jest umożliwienie stronie sporządzenia notatek, kopii lub odpisów z akt sprawy, natomiast wydanie uwierzytelnionych odpisów z akt możliwe jest w przypadku wykazania przez stronę ważnego interesu, o którym mowa w art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; powoływanej dalej jako: k.p.a.).

Skarżący pismem z [...] stycznia 2015 r. ponownie zwrócił się o przesłanie kopii wszystkich dokumentów za wyjątkiem wymienionych w swoim poprzednim piśmie. Jako uzasadnienie konieczności posiadania odpisów akt sprawy [...] wskazał, że ze względu na uzasadnioną obawę zatajenia dokumentów w części lub całości, nie zgadza się na przeglądanie akt pod nadzorem urzędnika. Skarżący odmówił także wskazania konkretnych dokumentów, których dotyczy jego wniosek, z uwagi na to, iż nie ma możliwości ustalenia, jakie dokumenty zostały zgromadzone w urzędniczych szafach. Ponadto zaznaczył, że może "zostać ukarany na skutek sprzecznych z prawem działań, a do skutecznej obrony w skomplikowanej sprawie konieczne jest posiadanie kopii wszystkich dokumentów.

Postanowieniem z 26 lutego 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił wnioskodawcy przesłania uwierzytelnionych akt wskazanej sprawy. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że art. 73 § 1 k.p.a. przyznający stronom, obok możliwości przeglądania akt, także prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, pozostawia im te uprawnienia do własnej realizacji. Rola organu kończy się na zapewnieniu stronie możliwości skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie, wykonywanie odpisów. Minister, odwołując się do stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, że strona postępowania nie może żądać, aby takie kserokopie wykonywał i dostarczał sam organ. Zdaniem Ministra, skarżący, uzasadniając swój wniosek z [...] grudnia 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r., nie wykazał ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Podnoszone okoliczności wskazujące na możliwość zatajenia dokumentów przez urzędnika oraz konieczność posiadania wszystkich dokumentów są nieuzasadnione i niewystarczające dla uznania, że w niniejszej sprawie istnieje ważny interes strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem oraz wskazał na obawy co do kompletności akt sprawy i działań pracowników ministerstwa, na co wskazuje brak odpowiedzi na pismo z [...] kwietnia 2014 r. W jego ocenie, prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w stosunku do autorów jednego operatu szacunkowego stanowi zamiar ograniczenia stronom postępowania dostępu do istotnych dokumentów. Zdaniem skarżącego, w proponowanych przez Ministra warunkach nie ma możliwości sporządzenia fachowych odpisów, co świadczy o celowym i świadomym uniemożliwianiu pozyskania istotnych w sprawie dokumentów, które są niezbędne do skutecznej obrony w prowadzonym postępowaniu i pełnego wyjaśnienia problemu. Skarżący stwierdził, że przywołane w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2015 r. orzeczenia sądowe wydane zostały w innym stanie faktycznym i ich przenoszenie na rozpatrywaną sprawę potwierdza, że pracownicy ministerstwa, powołując się na nie, w istocie działają w sprzeczności z przepisami.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że żądanie dostarczenia uwierzytelnionych kopii dokumentów opiera się na negatywnym odbiorze przez skarżącego działań pracowników ministerstwa. Zdaniem Ministra, skarżący nie ufa pracownikom organu oraz podważa kompletność akt sprawy, a zatem logicznym wydaje się, by samodzielnie przejrzał akta sprawy i ewentualnie wykonał kopie wybranych dokumentów. Organ wskazał, że pismo z [...] kwietnia 2014 r., jako odnoszące się do merytorycznych kwestii objętych postępowaniem z tytułu odpowiedzialności zawodowej, zostało włączone do akt sprawy [...], a jego treść zostanie uwzględniona w toku tego postępowania. Przepisy prawa nie przewidują, aby w toku postępowania organ prowadził ze stroną korespondencję dotyczącą istotnych kwestii merytorycznych. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ wydaje postanowienia dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Organ nie odniósł się do zarzutu braku możliwości sporządzenia odpisów w proponowanych warunkach, ponieważ skarżący nie określił, jakie warunki miał na myśli.

Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym skarżący nie wykazał żadnego ważnego interesu wskazanego w art. 73 § 2 k.p.a. Jego zdaniem, nie można uznać, że interesem takim jest subiektywna ocena skarżącego, iż działania pracowników organu są wobec niego nieprzychylne i tendencyjne, co uniemożliwia mu osobiste zapoznanie się z aktami sprawy i wykonanie kopii dokumentów.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B. wniósł o jego uchylenie oraz o stwierdzenie, że nie podlega ono wykonaniu. W uzasadnieniu podniósł, że nie żąda dokumentów, z którymi zapoznał się w czasie sporządzania opinii, a tylko tych, które powstały poza jego wiedzą. Podkreślił, że chodzi mu o protokół Komisji sporządzony na zakończenie postępowania wyjaśniającego, korespondencję Ministra z Komisją i korespondencję Komisji oraz Ministra ze spółką E.. W ocenie skarżącego, ma on prawo otrzymać kopie dokumentów z podpisami i nazwiskami osób, które stawiają mu zarzuty. Stwierdził, że nie ma żadnego prawnego powodu do odmowy wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów sporządzanych przez umocowanych przedstawicieli spółki E. i Komisji. Zdaniem skarżącego, Minister przekroczył dopuszczalny zakres uznania administracyjnego, uzasadniając odmowę wyłącznie tym, że przepisy k.p.a. nie nakazują wprost wydania kopii akt, a jeżeli nie nakazują, to ich nie wyda.

Ponadto skarżący opisał okoliczności, które jego zdaniem świadczą o tendencyjnym wszczęciu postępowania. Do okoliczności tych zaliczył informację od przedstawicieli ww. spółki, że w przypadku, gdy opinie sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych nie będą zgodne z oczekiwaniami spółki, zostanie wobec nich wszczęte postępowanie dyscyplinarne, a następnie dojdzie do wszczęcia dwóch odrębnych postępowań wobec autorów operatów szacunkowych, co uniemożliwia mu skuteczną obronę. Strona ponownie wyraziła negatywną ocenę działań urzędników w przedmiotowej sprawie oraz podważyła obiektywizm organu.

Skarżący, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a., stwierdził, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa i stania na straży praworządności, okazały się w wykonaniu organu pojęciami abstrakcyjnymi. Dodał, że całe postępowanie prowadzone przez Ministra obarczone jest istotnymi wadami, nosi cechy nieważności i powinno zostać umorzone.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W piśmie z [...] listopada 2015 r. skarżący w całości podtrzymał stanowisko zawarte w skardze oraz dodał, że z pisma z [...] września 2015 r. powziął informację, zgodnie z którą Minister polecił Komisji przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego. Wskazał, że Starosta L. zwrócił się do niego oraz T. T. o ponowne sporządzenie opinii w sprawie odszkodowania za szkody wyrządzone przez E. na jednej z trzech nieruchomości objętych opiniami z [..] grudnia 2012 r. Wyjaśnił, że w pozostałych dwóch przypadkach zawarte zostały ugody przy wykorzystaniu "jego opinii".

Skarżący nadmienił, że przy piśmie Starosty otrzymał korespondencję informującą ww. spółkę o postępach sprawy wymierzenia kar dyscyplinarnych autorom opinii o wartościach odszkodowawczych. W związku z tym stwierdził, że ww. spółka nie jest stroną postępowania dyscyplinarnego, a jednak otrzymuje szczegółowe informacje i konsultowane są z nią działania związane z tym postępowaniem. Podkreślił przy tym, że rzeczoznawcy, którego interes prawny jest oczywisty, organ odmawia udostępnienia kopii akt, twierdząc, że nie ma obowiązku informowania o przebiegu sprawy.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia organu administracyjnego wydane w obu instancjach.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał błędnej interpretacji art. 73 § 2 k.p.a., odmawiając skarżącemu przesłania uwierzytelnionych akt sprawy [...]. Sąd przypomniał, że skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydanie uwierzytelnionych kopii z akt sprawy w trybie art. 73 § 2 k.p.a. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że do wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy może dojść w przypadku wskazania przez stronę ważnego interesu, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. Strona jako ważny interes wskazała m.in., że kopie dokumentów, których wydania się domaga, są mu niezbędne do skutecznej obrony w skomplikowanej sprawie dyscyplinarnej.

WSA przywołał treść art. 73 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast § 2 tego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony z wyłączeniami, o których mowa w art. 74 k.p.a.

Sąd stwierdził, że uregulowania zawarte w art. 73 i art. 74 k.p.a. ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Zasada ta jest jedną z podstawowych zasad postępowania, ponieważ bez jej zapewnienia nie byłoby możliwe zrealizowanie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

WSA podniósł, iż w świetle art. 73 k.p.a. strona może wykonywać prawo wglądu do akt sprawy w każdym stadium postępowania. Organy prawidłowo podkreśliły, że w prawie strony do przeglądania akt mieści się uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów i utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez sporządzenie z nich odpisów i notatek. WSA podkreślił, że prawo strony do przeglądania akt sprawy i żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dotyczy całych akt, a więc nie tylko dotyczących postępowania w danej instancji, lecz wszystkich stadiów postępowania zmierzających do załatwienia sprawy. W przypadku spraw prowadzonych z uwzględnieniem czynności innego postępowania i połączenia ze sobą akt kilku spraw odnoszących się do tej samej strony, wszystkie akta pozostające w dyspozycji organu w toku postępowania są objęte uprawnieniami strony przewidzianymi w art. 73 § 1 i 2 k.p.a.

WSA wskazał, że art. 73 k.p.a. odróżnia przeglądanie akt sprawy z możliwością sporządzania z nich notatek i odpisów od uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy. Są to dwa odrębne uprawnienia strony. Uprawnienie strony do przeglądania akt sprawy obejmuje zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych danej sprawy, jak też utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach sprawy przez ich notowanie lub wykonanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że prawo to przysługuje stronie. Uzyskanie natomiast uwierzytelnionych odpisów, a także - uwzględniając nowe techniki - potwierdzonych kopii kserograficznych, pozostaje zaś pod kontrolą organu. Z tego względu art. 73 § 2 k.p.a., odnośnie uwierzytelnienia odpisów z akt sprawy, wymaga od strony ważnego interesu w uzyskaniu tego dokumentu. Zdaniem Sądu, treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje na prawo strony do wydania jej na wniosek uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Oznacza to, że nie każdy wniosek musi być zawsze uwzględniany przez organ, ale obowiązek taki po stronie organu powstaje wówczas, gdy strona swój wniosek uzasadni ważnym interesem. Pojęcie ważnego interesu strony w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie dominuje pogląd, iż takim ważnym interesem strony może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, zarówno dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach prawnych.

Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie strona wykazała istnienie ważnego interesu, ponieważ żądane przez nią odpisy dokumentów mogą mieć znaczenie dla jej obrony w sprawie. W ocenie Sądu, jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez nią uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystane w danej sprawie administracyjnej lub poza nią.

Reasumując WSA wskazał, że chęć posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów jest przejawem ważnego interesu, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., wobec czego organ winien wydać stronie żądane dokumenty powstałe w związku z niniejszą sprawą za wyjątkiem dokumentów wskazanych jako te, które należy pominąć. Ponadto Sąd zauważył, że w sytuacji przyjęcia za prawidłowe stanowiska organu, osoba będąca stroną postępowania miałaby mniejsze prawo w dostępie do akt swego postępowania, niż inny podmiot, który domagałby się udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc w pierwszej kolejności o zastosowanie przez Sąd I instancji art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania wobec oczywiście usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. W drugiej kolejności organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie o rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i przyznanie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 73 § 2 k.p.a., polegającą na uznaniu, że ważnym interesem strony żądającej od organu wydania jej uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy jest już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów, które mogą być przez stronę wykorzystane w danej sprawie administracyjnej lub poza nią. Prawidłowa wykładnia pojęcia "ważny interes strony" użytego w art. 73 § 2 k.p.a. polega zaś na tym, że sama konieczność posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów poszczególnych dokumentów z akt administracyjnych, czy to dla potrzeb prowadzonego postępowania w sprawie, czy to w celu wykorzystania ich w innych postępowaniach prawnych jest niewystarczająca, bowiem żądając wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów strona musi jeszcze wykazać, że sama nie ma możliwości sporządzenia pożądanych odpisów z akt sprawy. Ta błędna wykładnia art. 73 § 2 k.p.a. doprowadziła Sąd I instancji do niewłaściwego zastosowania tego przepisu przy dokonywaniu kontroli działań organu podjętych przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia dnia [...] maja 2015 r., znak [...] i do uznania, że organ niezgodnie z tym przepisem odmówił skarżącemu wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy, ponieważ, zdaniem Sądu I instancji, skarżący wykazał istnienie ważnego interesu uzasadniającego to żądanie poprzez wykazanie samej potrzeby posiadania uwierzytelnionych odpisów dokumentów.

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Sąd I instancji błędnie ustalił na podstawie akt sprawy istotę sprawy sądowoadministracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku i dokonał niezgodnej z prawem kontroli działań organu podjętych przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., znak [..]. Gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się opisanych naruszeń przepisów postępowania, to dostrzegłby, że istota sprawy polega na skontrolowaniu, czy organ zgodnie z prawem dążył do wyjaśnienia istnienia u skarżącego ważnego interesu, w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a., w żądaniu wydania uwierzytelnionych dokumentów z akt postępowania, a dalej na tym, czy skarżący interes ten wystarczająco wykazał i czy był to ważny interes uzasadniający takie żądanie. Sąd I instancji pominął po pierwsze to, że skarżący miał niczym nieograniczoną możliwość samodzielnego zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego i samodzielnego sporządzenia notatek, kopii lub odpisów znajdujących się w nich dokumentów, z której to możliwości skarżący nie skorzystał. Po drugie Sąd pominął, że organ wezwał skarżącego, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. do wykazania ważnego interesu w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. Po trzecie uwadze Sądu umknęło to, że skarżący swój ważny interes w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów dokumentów wykazywał twierdzeniami o istnieniu obawy zatajenia dokumentów, gdyby przeglądał je w obecności urzędnika, które to twierdzenia były niczym nieuzasadnione, nielogiczne, sprzeczne z doświadczeniem życiowym i niepoparte żadnymi dowodami - obecność strony przy udostępnianiu akt jest większym gwarantem udostępnienia jej akt kompletnych, niż przygotowanie odpisów, nawet uwierzytelnionych, przez pracownika organu bez udziału strony - okoliczność wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu. Po trzecie Sąd nie uwzględnił tego, że sam wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. był niekonkretny, gdyż nie wskazywał dokumentów, których wydania w uwierzytelnionych odpisach skarżący się domagał;

b) naruszenie art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania o treści: "W związku z powyższym w ocenie Sądu organ winien wydać stronie żądane dokumenty powstałe w związku z niniejszą sprawą za wyjątkiem dokumentów wskazanych jako te, które należy pominąć.", które to wskazania nie korespondują z treścią wniosku skarżącego i pozostałych jego pism znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego. Skarżący w pismach tych nie wskazał organowi dokumentów, które miałyby zostać pominięte przy wydawaniu uwierzytelnionych odpisów.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący nie zgodził się na wskazanie dokumentów, których wydania w odpisach się domagał, bowiem nie miał możliwości ustalenia, jakie dokumenty znalazły się w urzędniczych szafach. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że wniosek dotyczy dokumentów, które powstały poza jego wiedzą, a są istotne do obrony jego racji w sprawie. Uwadze Sądu I instancji uszło więc to, że organ musiałby samodzielnie dokonać wyboru dokumentów, których wydania w uwierzytelnionych odpisach domaga się strona, co jest sprzeczne z art. 73 § 2 k.p.a.,

c) opisane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły Sąd I instancji do uznania, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 73 § 2 k.p.a. odmawiając skarżącemu przesłania uwierzytelnionych odpisów akt, co było dla Sądu I instancji podstawą uwzględnienia skargi przy niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Właściwe zastosowanie przepisów postępowania musiałoby natomiast doprowadzić Sąd do zastosowania art. 151 p.p.s.a., które powinno polegać na uznaniu skargi za niezasadną w całości i do jej oddalenia w całości.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej osobiście przez stronę, skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz obciążenie organu kosztami postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych dotyczących naruszenia art. 73 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ważnym interesem strony żądającej od organu wydania jej uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy jest już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów, które mogą być przez stronę wykorzystane w danej sprawie administracyjnej lub poza nią.

Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy wziąć także pod uwagę wywody poczynione w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sentencja wskazanej uchwały odnosi się wprawdzie jedynie do wyjaśnienia zagadnienia prawnego powstałego na gruncie art. 73 § 1 k.p.a., a zatem nie wiąże składu orzekającego w niniejszej sprawie, jednakże argumentacja poczyniona w uzasadnieniu uchwały dotyczy również wykładni art. 73 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela i uznaje za własny pogląd wskazany w uzasadnieniu ww. uchwały, że rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należy wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony. Taki zabieg interpretacyjny w razie uzasadnionej potrzeby, pozwala żądać od organu uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt administracyjnych (głównie art. 178 § 3 Ordynacji podatkowej, w świetle którego "Strona może żądać wydania jej kopii akt sprawy lub uwierzytelnionych odpisów akt sprawy albo uwierzytelnienia kopii akt sprawy"), a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Art. 51 ust. 3 Konstytucji RP przyznaje każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić jedynie ustawa. Poza wskazaniem dopuszczalnego źródła ograniczenia Konstytucja nie precyzuje postaci ograniczeń. Mogą mieć one zarówno wymiar podmiotowy, jak i przedmiotowy. W tym ostatnim zakresie ograniczenia mogą polegać na wskazaniu kategorii wyłączonych z dostępu urzędowych dokumentów lub zbiorów danych, ale także nakreśleniu ustawowych form udostępniania, rodzajach dopuszczalnych uprawnień w zakresie dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. "W postępowaniu administracyjnym taką funkcję spełniają obecnie przepisy art. 73 i art. 74 k.p.a. Regulacja ustawy zasadniczej (Konstytucji RP), uszczegółowiona elementami konstrukcyjnymi, określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 k.p.a.) pozwala sformułować prawo strony dostępu do akt sprawy – ujmowane jako fundamentalna gwarancja procesowa. Nie może w związku z tym budzić wątpliwości, że dostęp stron do akt sprawy to jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, który z kolei stanowi istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie zresztą dochodzi do zbiegu ochrony wynikającej z art. 2 i art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Oba przepisy należy odczytywać łącznie" (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 października 2018 r. – sygn. akt I OPS 1/18). Prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 października 2018 r. – sygn. akt I OPS 1/18).

Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 2 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).

Dodatkowo nie można pominąć również wymogów rzetelnej i sprawiedliwiej procedury wynikających z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), w tym także stanowiska przedstawicieli doktryny, w myśl którego prawo jednostki do obrony stanowi podstawowy element standardów przyjętych w prawie unijnym, a co za tym idzie, że wszelkiego rodzaju ograniczenia czy utrudnienia dla stron postępowania w dostępie do akt stanowią zagrożenie dla zasad rzetelnej procedury (por. T. Lewandowski glosa do wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 27/14 publ. LEX/el. 2015; J. Chlebny, Udostępnianie stronie akt sprawy administracyjnej a prawo do sądu).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela również wyrażone w ww. uchwale NSA z dnia 8 października 2018 r. (sygn. akt I OPS 1/18) stanowisko, że na gruncie tej samej gałęzi prawa, mianowicie prawa administracyjnego, instytucja udostępniania akt stronie powinna być jednolicie stosowana, zgodnie z zasadą równości wobec prawa. Okoliczność, że ustawodawca w Ordynacji podatkowej (art. 178 § 3) wyraźnie uregulował uprawnienie stron do otrzymywania kopii z akt oznacza tylko, że w tym postępowaniu usunięte zostało źródło wątpliwości interpretacyjnych.

Zasadnie zauważono też na gruncie omawianej uchwały, że tego typu porównanie ma tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że prawo dostępu do akt, które poprzez art. 51 ust. 3 gwarantuje Konstytucja RP, prawodawca zobowiązany jest urzeczywistnić wszędzie tam, gdzie gromadzone są urzędowe dokumenty i zbiory danych. Konkretyzacja gwarantowanego prawa nie może więc być tak kształtowana w ramach różnych procedur, by prowadziło to do niczym nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do akt. Utrzymywanie nieuzasadnionych rozbieżności pomiędzy procedurami w zakresie gwarantowanego konstytucyjnie prawa do udostępniania akt prowadzi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), która nakazuje nadawanie takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych). Równość w prawie wymaga, aby przepisy prawa ujmowały prawa i obowiązki w sposób wolny od dyskryminacji i przywilejów. Naruszenie tej zasady mogłoby znaleźć uzasadnienie wyłącznie w przypadku przekonujących (uzasadnionych) argumentów takiego zróżnicowania, którego w analizowanym przypadku brak, a które powinny nadto pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zróżnicowania w tym zakresie nie można usprawiedliwić tylko z tej przyczyny, że co do zasady minimalne wymogi rzetelnej procedury nie są jednolite dla wszystkich rodzajów spraw, jakie toczą się przed organami władzy publicznej. Decydujące znaczenie przypisać należy w tym względzie funkcji, jaką analizowane uprawnienie spełnia. Skoro zatem stanowi konkretyzację zasady jawności, a przez to urzeczywistnia prawo do obrony nie sposób odmówić mu doniosłości, niezależnie od tego przed którymi organami władzy sprawa się toczy i ochrony jakich dóbr dotyczy. Nie można w rozważaniach pominąć, że w ramach procedury administracyjnej w sposób wiążący kształtuje się sytuację prawną adresata. Wydawane rozstrzygnięcia kreują prawa, nakładają obowiązki skutkujące nierzadko istotnymi obciążeniami dla adresata.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż w niniejszej sprawie strona wykazała istnienie ważnego interesu, ponieważ żądane przez nią odpisy dokumentów mogą mieć znaczenie dla jej obrony sprawie.

Wbrew zatem twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza nią.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w zbliżonym stanie faktycznym w wyroku NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. II GSK 2948/16 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że gdyby uznać za prawidłowe stanowisko organu, to powodowałoby to, iż osoba będąca stroną postępowania administracyjnego miałaby mniejsze prawo w dostępie do akt swego postępowania, niż inny podmiot, który domagałby się udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem Sąd I instancji błędnie ustalił na podstawie akt sprawy istotę sprawy sądowoadministracyjnej będącej przedmiotem zaskarżonego wyroku.

Za nieuzasadniony należy uznać również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wymóg zawarcia w uzasadnieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy rozumieć w ten sposób, że uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów - powinna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania są immanentnie związane z wyrażoną w wyroku ocena prawną. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, a wskazania stanowią konsekwencję tej oceny. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym w postępowaniu administracyjnym w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że art. 153 p.p.s.a. zawiera postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej - elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. "Wskazania co do dalszego postępowania powinny zostać sformułowane w sposób niewątpliwy oraz niewymagający i niedopuszczający domysłów czy też interpretacji. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak, aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, z którego wskazań co do dalszego postępowania trzeba i należy tylko się domyślać." (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 2, str. 550, Nb 26). Tylko uzasadnienie wyroku, które nie zawiera niezbędnych i jasnych wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego, narusza postanowienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 września 2005 r., FSK 2033/04, Lex 173169). Taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach sprawy. Sąd wyraźnie bowiem wskazał, że "organ winien wydać stronie żądane dokumenty powstałe w związku z niniejszą sprawą za wyjątkiem dokumentów wskazanych jako te, które należy pominąć", a zatem co do zasady powinien wydać wszystkie żądane dokumenty, a w razie wątpliwości w tym zakresie organ powinien ustalić jaki jest zamiar strony.

Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; Lex nr 590810, dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 412/12, Lex nr 1374780). Zatem, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.