Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6190/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/21 w sprawie ze skargi A. B., W. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu usunięcia drzew oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 48/21, po rozpoznaniu skargi A. B., W. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu usunięcia drzew - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia 11 lipca 2018 r., nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 27 października 2014 r. W. B., A. B. i A. B. wystąpili do Wójta Gminy N. z wnioskiem o ustalenie na ich rzecz odszkodowania z tytułu usunięcia drzew z terenu działki oznaczonej nr [...] w S. P. Uzupełniając wniosek, pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. wniesiono o rekompensatę za 34 sztuk drzew topola osika o obwodzie pnia od 10 do 65 cm oraz 25 sztuk drzew topola osika poniżej 10 lat.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2015 r. nr [...], Wójt Gminy N. orzekł o ustaleniu odszkodowania od X S.A. z siedzibą w P. w wysokości 820 zł z tytułu usunięcia 34 drzew gatunku topola osika z terenu ww. działki oraz przyznaniu tego odszkodowania na rzecz ww. współwłaścicieli nieruchomości tj. po 1/3 każdemu z nich. Decyzją z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1531/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że: "na odszkodowanie składa się wartość usuniętych drzew i krzewów oraz drugi element, jakim jest wartość ich usunięcia z nieruchomości. Usunięcie drzew z nieruchomości może wpływać na obniżenie jej wartości. Z usunięciem drzew wiąże się konieczność wejścia na nieruchomość, co za tym idzie ustalone odszkodowanie powinno zostać powiększone o rekompensatę za korzystanie z nieruchomości. W związku z wejściem na nieruchomość celem usunięcia drzew mogą na nieruchomości powstać szkody, które po ich ustaleniu należy zrekompensować. Ocenie podlega również stan nieruchomości po dokonanym usunięciu drzew, tj. czy nieruchomość została przywrócona do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie do stanu poprzedniego jest niemożliwe bądź powoduje nadmierne trudności lub koszty, to powinno dojść do zapłaty odszkodowania. Ponadto Sąd wskazał, że odszkodowanie ustalono jedynie za 34 sztuk drzew zaś wyciętych zostało 59 sztuk drzew.

Decyzją z dnia 7 października 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Wójta Gminy N. z dnia 13 stycznia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy N. decyzją z dnia 7 sierpnia 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania od X S.A. z siedzibą w P. w wysokości 1.123 zł z tytułu usunięcia 59 drzew z terenu ww. działki oraz przyznaniu tego odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości, tj. po 1/3 każdemu z nich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 19 grudnia 2017 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia 11 lipca 2018 r. Wójt Gminy N. orzekł o ustaleniu odszkodowania od X S.A. z siedzibą w P. w wysokości 4.399 zł z tytułu usunięcia 59 drzew: topola osika - 34 sztuk, 25 sztuk drzew w wieku poniżej 10 lat, z terenu ww. działki oraz przyznaniu tego odszkodowania na rzecz współwłaścicieli nieruchomości A. B., W. B. i A. B. stosownie do udziałów, tj. po 1/3 każdemu z nich.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. B., W. B. i A. B., podnosząc, że organ nie zastosował się do ww. wyroku. W wycenie nie uwzględniono zmniejszenia wartości nieruchomości, rekompensaty za obniżenie walorów krajobrazowych, zniszczenia "ekologicznej bariery ochronnej", obniżenia poziomu wód gruntowych oraz uciążliwości związanych z wycięciem drzew (brak cienia, ochrony przed wiatrem). Wskazano, że operat szacunkowy został sporządzony nieprawidłowo i wobec tego należy sporządzić nowy operat szacunkowy przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Podniesiono też błędne ustalenie czasu zajęcia nieruchomości oraz pozostawienie na nieruchomości ściętych drzew, jak również nie wyciągniętych z ziemi karp po ściętych drzewach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 25 stycznia 2019 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 11 lipca 2018 r.

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2019 r, sygn. akt IV SA/Wa 1120/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję z dnia 25 stycznia 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał rzeczywistej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P. R., zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez skarżących zarzutów. Ponadto Kolegium nie odniosło się do zarzutów pozbawienia skarżących możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz możliwości składania wniosków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z dnia 23 października 2020 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 11 lipca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw do zakwestionowania operatu szacunkowego z dnia 12 marca 2018 r., dla którego w dniu 10 września 2020 r. biegły sporządził klauzulę aktualizacyjną. Operat szacunkowy odpowiada przepisom prawa, nie zawiera błędów, omyłek, ani uchybień, które mogłyby spowodować odrzuceniem go jako dowodu w niniejszej sprawie. Skarżący w toku postępowania nie przedstawili na poparcie swoich twierdzeń żadnego innego dowodu, który podważyłby wiarygodność tego dokumentu. W szczególności nie przedłożyli innego operatu szacunkowego, ani też nie zwrócili się o ocenę tego operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. B., W. B. i A. B.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Jak wskazano w uzasadnieniu w niniejszej sprawie zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji, wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony w dniu 12 marca 2018 r., któremu biegły P. R. nadał klauzulę aktualności w dniu 10 września 2020 r. Zatem zdaniem Sądu meriti nie ulega wątpliwości, że na dzień wydania decyzji organu I instancji tj. 11 lipca 2018 r. przedłożony operat mógł mieć zastosowanie do określenia kwoty ustalonego odszkodowania. Stosownie bowiem do art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) – dalej "u.g.n.", operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia .

Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w dacie wydania decyzji organów obu instancji, przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. przewidywał, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, po potwierdzeniu jego aktualności, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca ograniczył zatem możliwość aktualizowania operatów szacunkowych określając maksymalny okres w jakim operat może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności (24 miesiące od sporządzenia operatu). Termin ten jest więc liczony nie od daty potwierdzenia aktualności operatu, lecz od dnia upływu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Biorąc pod uwagę datę sporządzenia operatu szacunkowego, tj. 12 marca 2018 r. - po potwierdzeniu jego aktualności - mógł on być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, do dnia 12 marca 2020 r.

Rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu stosowną klauzulą na kolejnych 12 miesięcy w dniu 10 września 2020 r., czyli po upływie sześciu miesięcy od okresu, w którym istniała możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana dniu 23 października 2020 r.

Mając na uwadze powyższe operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 marca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. R., zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie mógł stanowić dowodu w sprawie, bowiem w dacie orzekania przez organ odwoławczy, nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności tego operatu szacunkowego. Wobec tego organ II instancji nie mógł zaakceptować sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, jako wiarygodnego dowodu w sprawie. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania. Stanowi to więc o naruszeniu art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., a także art. 80 K.p.a.

Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wbrew stanowisku skarżących, na stronie 21 operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 marca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. R., nie została zamieszona klauzula potwierdzająca aktualność operatu, która jak wyżej wskazano stanowi osobny dokument od operatu, a umieszona tam została pieczęć rzeczoznawcy majątkowego wraz jego podpisem (stosownie do wymogów § 57 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Odnośnie wniosku o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze oraz uzupełnieniu skargi, to w ocenie Sądu meriti nie mógł być uwzględniony, gdyż zakres okoliczności jaki miałby być za ich pomocą dowodzony, nie był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co do poprawności ustalonego przez organ stanu faktycznego, o których mowa w 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że ocena sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego dokonana przez organy administracji jest wadliwa, jako że sporządzony operat w dniu 12 marca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. R., któremu to operatowi klauzulę aktualności biegły nadał w dniu 10 września 2020 r., co według Sądu nie było prawidłowe i powodowało, że operat nie był aktualny na dzień wydania decyzji Wójta Gminy N. z dnia 11 lipca 2018 r. nr [...], orzekającej wysokość odszkodowania za wycinkę drzew, utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. nr [...], podczas gdy prawidłowa interpretacja naruszonych przepisów prowadzi do odmiennych wniosków, a mianowicie takich że przedłużony operat mógł mieć zastosowanie do określenia kwoty ustalonego odszkodowania na dzień wydania decyzji organu I instancji tj. 11 lipca 2018 r. jak i decyzji organu II instancji wydanej w dniu 23 października 2020 r.

2) prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. i utrzymaną nią w mocy decyzji Wójta Gminy N. z dnia 11 lipca 2018 r. poprzez niezaakceptowaniu w swoim rozstrzygnięciu zaktualizowanego operatu szacunkowego. Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ podstawą orzekania w ramach postanowień organów obu instancji był sporządzony i aktualizowany operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się w jego imieniu przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A. B., W. B. i A. B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej poparła to oświadczenie.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni unormowań art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W orzecznictwie sądowym akcentuje się, że termin z art. 156 u.g.n. dotyczy także organu odwoławczego, albowiem jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1058/11, LEX nr 1234113). Ustawodawca dopuścił w art. 156 § 4 u.g.n. posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W sytuacji braku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego - na etapie postępowania odwoławczego - organ odwoławczy nie mógłby podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie opinii rzeczoznawcy, która straciła swą aktualność. Uchybienie takie jest uchybieniem istotnym, gdyż nie ma możliwości rozstrzygnięcia, czy dane stanowiące podstawę wyceny usuniętych drzew i w efekcie oparta na nich wysokość odszkodowania są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze datę sporządzenia operatu szacunkowego, tj. dzień 12 marca 2018 r. - po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego P. R. – operat ten mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, do dnia 12 marca 2020 r.

Rzeczoznawca majątkowy potwierdził aktualność operatu, stosowną klauzulą na kolejnych 12 miesięcy, w dniu 10 września 2020 r., czyli po upływie sześciu miesięcy od okresu, w którym istniała możliwość potwierdzenia aktualności sporządzonego przez niego operatu szacunkowego. Decyzja organu odwoławczego została wydana w dniu 23 października 2020 r. Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 12 marca 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. R., nie mógł stanowić dowodu w sprawie, bowiem w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności tego operatu szacunkowego.

Zasadnie przy tym zwrócił uwagę, na stronie 21 operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 12 marca 2018 r., nie została zamieszona klauzula potwierdzająca aktualność operatu, która stanowi osobny od operatu dokument, a umieszona tam została jedynie pieczęć rzeczoznawcy majątkowego wraz jego podpisem. Organ II instancji nie mógł, więc zaakceptować sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, jako wiarygodnego dowodu w sprawie. Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie jest bowiem możliwe traktowanie nieaktualnego operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania.

Ze względu na istotny wpływ wskazanych uchybień na kwestię wysokości należnego odszkodowania uznać należy, że Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ bowiem uchybił przepisom postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało uchylenie obu decyzji. Nie mógł zatem podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut skargi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i 80 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.