Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 571/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1495/07 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1495/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., zn. [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r., zn. [...] Wojewoda Małopolski wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa karę w wysokości 2.500 zł za 5 dni zwłoki w sprawie wydania pozwolenia na ocieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Wojewoda wskazał, że wniosek o pozwolenie na ocieplenie budynku wpłynął do organu w dniu 2 września 2003 r., zatem 65-dniowy termin do załatwienia sprawy mijał w dniu 6 listopada 2003 r., natomiast decyzja została wydana dopiero w dniu [...] listopada 2003 r. Przy obliczaniu terminu do załatwienia sprawy uwzględniono jednak odliczenie dotyczące wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku, tj. 15 dni, w wyniku czego Wojewoda Małopolski stwierdził, że organ wydał decyzję z 5-dniową zwłoką. Wojewoda Małopolski nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa co do przerwania biegu terminu do załatwienia sprawy w związku z wyznaczeniem terminu na zapoznanie się z dokumentacją, bowiem postępowanie to jest składnikiem postępowania administracyjnego, nie mieszczącym się w kategoriach czynności, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a., a obecnie również w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., zn. [...] po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r. Organ nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa, który w odwołaniu podnosił, iż początek biegu terminu o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że początkiem biegu 65-dniowego terminu jest data złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Prezydent Miasta Krakowa powołując się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 260/05, zarzucił naruszenie art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa jako początek biegu 65-dniowego terminu przyjąć należy datę, w której do organu wpłynął – uzupełniony pod względem formalnym – wniosek. Przy czym takie stanowisko prezentował również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w poprzednio prowadzonych postępowaniach.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r. skargę stwierdził, że decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2003 r., czyli po upływie 85 dni od dnia złożenia wniosku. Sąd wskazał, że zasadnie od powyższego terminu organ odliczył termin dotyczący wezwania inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku. Po odliczeniu od czasu trwania postępowania (85 dni) 65 dni przewidzianych przez ustawodawcę na załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu terminu wezwania inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku (15 dni), miało miejsce 5 dni zwłoki, w związku z czym kara została wymierzona prawidłowo. Sąd podzielił stanowisko organów, podkreślając, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest na żądanie strony poprzez złożenie wniosku. Zgodnie z brzemieniem art. 61 § 3 k.p.a. dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, czy żądanie to jest dotknięte brakami formalnymi, czy też nie. Nie przerywają też biegu 65-dniowego terminu czynności dotyczące wyznaczenia terminu na zapoznanie się z dokumentacją.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta Krakowa zarzucił błędną wykładnię przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że zakreślony w nim termin rozpoczyna bieg od złożenia przez stronę niekompletnego wniosku. W związku z powyższym wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie można Prezydentowi przypisywać winy za złożenie przez stronę niekompletnego wniosku, który nie był w stanie wszcząć postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma usprawiedliwione podstawy, gdyż należy zgodzić się z zarzutem naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Powyższy przepis określający organowi administracji architektoniczno-budowlanej termin 65 dni do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a w przypadku przekroczenia tego terminu, przewidujący wymierzenie temu organowi, w drodze postanowienia, przez organ wyższego stopnia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to przepis prawa materialnego ustanawiający nowy odrębny typ postępowania nieprzewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego, w którym organ wyższego stopnia orzeka karę grzywny w stosunku do organu niższego stopnia za przekroczenie terminu ustawowego wyznaczonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to więc postępowanie, w którym uczestnikami są organy administracji publicznej, postępowanie odrębne w stosunku do postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które jest postępowaniem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

O odrębności i autonomiczności omawianej regulacji w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego świadczyć może chociażby to, że termin 65 dni do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie pokrywa się z terminami do załatwienia sprawy przewidzianymi w art. 35 § 3 k.p.a. Za niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie przewidziano też żadnych sankcji dla organu, w przeciwieństwie do regulacji z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, obligującej organ wyższego stopnia do wymierzenia organowi niższego stopnia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Poza tym termin do załatwienia sprawy zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. liczy się od dnia wszczęcia postępowania, natomiast termin 65 dni do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, liczy się od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.

Rodzi się więc pytanie, czy dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest jednocześnie dniem wszczęcia postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sytuacja jest jasna i jednoznaczna kiedy wniosek jest kompletny i nie wymaga usunięcia braków, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a., lub usunięcia wskazanych nieprawidłowości w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wówczas nie ma wątpliwości, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. jest dzień doręczenia żądania (wniosku) organowi administracji publicznej. Natomiast można mieć uzasadnione wątpliwości, czy wszczyna się postępowanie w sprawie, kiedy wniosek posiada liczne braki formalne, bądź nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, jak w tym przypadku w przepisach Prawa budowlanego.

Przepisy szczególne dość często określają daleko idące wymagania wobec podań (wniosków), w szczególności wymieniając załączniki i dokumenty, które powinny być dołączone, co w praktyce sprowadza się do żądania przedstawienia całego materiału dowodowego w sprawie (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 87). Czy można więc mówić w takim przypadku o wszczęciu postępowania, kiedy organ nie ma możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku, a niekiedy może mieć nawet wątpliwości co do swojej właściwości w sprawie i co może skutkować również przekazaniem sprawy innemu organowi na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Poza tym, czy można mówić o wszczęciu postępowania i rozpoczęciu biegu terminu do załatwienia sprawy (do wydania pozwolenia na budowę), kiedy wniosek jest niekompletny i wymaga uzupełnienia. Rozpatrywanie takiego wniosku (niekompletnego) w praktyce jest niemożliwe i byłoby naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które obligują organ "do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego". Termin 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, należy rozumieć jako termin przewidziany przez ustawodawcę na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy również pomieścić czynności związane z usuwaniem braków wniosku. skoro ustawodawca w art. 32, 33 i art. 34 Prawa budowlanego dokładnie określił co powinien zawierać wniosek, jakie należy załączyć do niego dokumenty i jakie wymogi powinien spełniać projekt budowlany, to do obowiązków wnioskodawcy (inwestora) należy zadbać o to, aby wniosek o pozwolenie na budowę spełniał wszystkie te wymogi. Okresu od dnia złożenia wniosku (niekompletnego) do czasu jego uzupełnienia, nie można traktować jako stanu bezczynności organu, a brak możliwości rozpatrywania wniosku w tym czasie wynika z winy strony, czyli z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego).

Problem ten nie istniał, czy też nie mówiono o nim, kiedy za przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, nie groziły żadne konsekwencje prawne poza możliwością złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia a następnie skargi na bezczynność, czy też odpowiedzialność porządkowa lub dyscyplinarna pracownika organu winnego niezałatwienia sprawy w terminie (art. 38 k.p.a.).

Jednak sytuacja zmienia się diametralnie kiedy za niewydanie decyzji w terminie, grozi organowi kara pieniężna za każdy dzień zwłoki, wymierzana w odrębnym postępowaniu. Wówczas już nie jest kwestią drugorzędną, czy postępowanie wszczyna się z datą złożenia wniosku, nawet jak nie jest kompletny, czy też z dniem uzupełnienia tego wniosku, skoro ustawodawca określił sztywne terminy do załatwienia sprawy, wydania decyzji (art. 35 § 3 k.p.a., art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., nieusunięcie braków podania w terminie siedmiu dni, spowoduje pozostanie podania bez rozpoznania. Natomiast jeżeli wnioskodawca mimo wezwania nie usunie w określonym terminie wskazanych nieprawidłowości, to właściwy organ stosownie do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówi wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobne konsekwencje wynikają z art. 35 ust. 4 (a contrario) Prawa budowlanego w razie niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, wśród których są również braki wynikające z niekompletności złożonego wniosku. Jak łatwo zauważyć obie powyżej przedstawione regulacje – kodeksowa i z Prawa budowlanego – różnią się zasadniczo, chociaż dotyczą podobnych kwestii. W pierwszym przypadku pozostawia się podanie (wniosek) bez rozpoznania a w drugim wydaje decyzję odmawiającą wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli wnioskodawca mimo wezwania przez organ, nie złoży np. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bądź któregoś z dokumentów, o których mowa w pkt 3 art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. podanie (wniosek) pozostawia się bez rozpoznania, a stosownie do art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę lub odmawia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Rodzi się więc pytanie czy w przypadku wniosku o pozwolenie na budowę pierwszeństwo jako lex specialis, powinny mieć przepisy Prawa budowlanego, czy tez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Kodeks postępowania administracyjnego nie określa formy wszczęcia postępowania administracyjnego, ani też formy odmowy wszczęcia takiego postępowania za wyjątkiem trzech przypadków określanych w przepisach art. 31 § 2, art. 149 i art. 157 § 3 k.p.a.

Wszczęcie postępowania administracyjnego jest zdarzeniem prawnym rodzącym określone uprawnienia i obowiązki w stosunku do strony i organu (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 474).

Jeżeli postępowanie wszczynane jest na żądanie strony, organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.), przekazać podanie do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.) albo zwrócić podanie wnoszącemu je (art. 66 § 3 k.p.a.).

Pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że podanie to nie wywołuje skutków, jakie przepisy wiążą z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Nie można więc pozostawienia podania bez rozpoznania traktować jako czynności faktycznej, a nie prawnej (M. Wierzbowski, Glosa do postanowienia NSA z 3 września 1992 r., III SA 1407/92, OSP 1994, z. 6, poz. 104).

Pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania, jak to wynika z art. 64 § 2 k.p.a., nie ma określonej formy procesowej, gdyż ustawodawca nie przewidział tu wydania decyzji ani też postanowienia. W związku z powyższym kwestia ta od lat jest przedmiotem sporów i dyskusji w doktrynie i w orzecznictwie. Jednak chyba najczęściej obecnie przyjmuje się pogląd, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie ma formy decyzji, ani postanowienia lecz jest czynnością materialno-techniczną, która zdaniem J. Zimmermanna, nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 3 lutego 1992 r. IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205). Podobny pogląd, iż nie każde podanie automatycznie powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony wyraził E. Bojanowski:

"Do rozpatrzenia sprawy administracyjnej właściwy jest określony organ administracji publicznej. Właściwość ta wyraża się w przyznanej mu prawnie kompetencji. Żądanie rozpatrzenia sprawy wyrażone w podaniu, które ma zainicjować postępowanie w danej sprawie, ma doprowadzić do uruchomienia (zaktualizowania) tej kompetencji. Organ administracji publicznej nie dysponuje "uznaniem" co do uruchomienia przysługującej mu kompetencji w tym sensie, że jeśli określone przepisami prawa warunki spełnią się, wówczas do uruchomienia (aktualizacji) kompetencji dochodzi "automatycznie", co niektórzy autorzy opisują w formule wszczęcia postępowania z mocy prawa. By tak się jednak stało ów "impuls" (podanie) musi odznaczać się określoną przez przepisy prawa "jakością". Warunki stawiane podaniu są więc barierą mającą również przeciwdziałać przedwczesnej aktualizacji kompetencji. Tylko właściwy "impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie impulsy, czyli podania nie odpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy, tj. uruchomienia procesu stosowania prawa, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Nie ma problemu tam, gdzie podanie odpowiada określonym przez prawo warunkom, co w konsekwencji prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego a w dalszym czasie do wydania decyzji administracyjnej, która w tym kontekście ma podwójne znaczenie, jest decyzją rozstrzygającą sprawę administracyjną i równocześnie decyzją kończącą postępowanie. Mówiąc inaczej, jeśli impuls początkowy jest prawidłowy, jedyną zewnętrzną formą kończącą wywołany tym zdarzeniem ciąg działań jest decyzja administracyjna. W tym sensie decyzja administracyjna jest "przypisana" do sytuacji, w której doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, i jest (obok tego, że rozstrzyga sprawę) również formą zakończenia tego postępowania.

Natomiast problem powstaje w sytuacji, w której podanie nie zaktualizowało i nie uruchomiło kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy (stosowania prawa), w rezultacie czego nie doszło też do wszczęcia postępowania administracyjnego. Problem ten nie ma oczywiście wymiaru materialnoprawnego, gdyż do uruchomienia kompetencji nie doszło, natomiast powstaje pytanie, czy i w jaki sposób ów fakt nieuruchomienia kompetencji powinien znaleźć zewnętrzny wyraz" (E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, OSP 1197, z. 7-8, poz. 136).

Poza tym za poglądem, że postępowanie wszczyna się dopiero po usunięciu braków podania (wniosku) i że taka była pierwotna intencja prawodawcy, przemawia konstrukcja niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czego nie da się wytłumaczyć racjonalnie, bez przyjęcia takiego założenia, na tle innych regulacji kodeksowych. Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie przewiduje formy postanowienia do wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków, ani też w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania, chociaż właściwą formą w jednym i drugim przypadku byłoby zgodnie z art. 123 k.p.a. postanowienie, skoro w myśl art. 61 § 3 k.p.a. wszczęło się już postępowanie.

Podobnie przepisy art. 65 § 1 oraz art. 66 § 1 i 3 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2004 r.) nie przewidywały w przypadkach tam określonych wydania postanowienia. Czyli przekazanie sprawy do organu właściwego, zawiadomienie wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu oraz zwrot podania wnoszącemu następowały pismem, a nie w drodze postanowienia.

Jak z powyższego wynika wolą historycznego ustawodawcy było, aby wszystkie czynności organu przed wszczęciem postępowania na żądanie strony, nie były dokonywane w drodze postanowienia, czy też decyzji, gdyż te formy aktów administracyjnych mogą mieć zastosowanie po wszczęciu postępowania (w toku postępowania), co wynika z brzmienia art. 104, 105 oraz 123 k.p.a.

Wyjątki od tej zasady stanowią przepisy art. 31 § 2, art. 149 i art. 157 § 3 k.p.a., w których określono formę wszczęcia postępowania lub odmowy wszczęcia oraz w drodze jakiego aktu organ tego dokonuje, co pozwala nie mieć wątpliwości kiedy postępowanie wszczęto i od kiedy biegną terminy do załatwienia sprawy. Należy jednak zauważyć, że powyższe przepisy stanowiące wyjątki od zasady w tekście pierwotnym Kodeksu postępowania administracyjnego z 1960 r. również nie były zamieszczone. Czyli dokonując wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym również art. 61 § 3 w związku z art. 35 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., należałoby mieć na uwadze pierwotne brzmienie przepisów tej ustawy, ich całokształt i wynikające z tego wzajemne zależności i powiązania.

Kolejnym argumentem przemawiającym, jak się wydaje za tym, aby daty wszczęcia postępowania na żądanie strony nie utożsamiać automatycznie z dniem doręczenia żądania organowi (art. 61 § 3 k.p.a.), czy też z dniem złożenia wniosku (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego), jeżeli pismo wymaga usunięcia braków, jest brzmienie art. 63 § 2 i art. 64 § 2 k.p.a., w których określono konieczne warunki jakie musi spełniać pismo, aby być skutecznym do wszczęcia postępowania, w tym również musi czynić zadość innym wymaganiom ustalanym w przepisach szczególnych. Jest to wyraźne odesłanie do regulacji odrębnych, czyli w przypadkach kiedy podanie (wniosek) musi również odpowiadać wymaganiom określanym w przepisach szczególnych, nie może decydować o dacie wszczęcia postępowania wyłącznie proste rozumienie przepisu art. 61 § 3 k.p.a., bez rozważanie w każdej indywidualnej sprawie o jakie braki chodzi, czy są to braki istotne, czy też nieistotne i czy przepisy szczególne, na usunięcie tych braków nie przewidują innych terminów niż Kodeks oraz w razie ich nieusunięcia w wyznaczonym terminie czy w przepisach szczególnych, nie przewidziano innych rozwiązań jak pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Indywidualnego rozpatrzenia pod względem charakteru braków podania (wniosku), które należy usunąć wymagają zapewne sprawy, za niezałatwienie których w określonym terminie grozi sankcja, jak w przypadku opisanym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.

Jeżeli podanie (wniosek) nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, to opóźnienia w załatwieniu sprawy – w wydaniu decyzji w przewidzianym terminie, należy traktować jako opóźnienia spowodowane z winy strony czyli z przyczyn niezależnych od organu, zgodnie z przepisami art. 35 § 5 k.p.a. i art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.

Wymogi formalne jakie powinien spełniać wniosek o pozwolenie na budowę oraz jakie dokumenty powinien do niego załączyć inwestor, precyzyjnie i szczegółowo określone zostały w przepisach art. 32, 33 i 34 Prawa budowlanego, które są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie pismem z dnia 23 września 2003 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwano Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...] w K. do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych we wniosku z dnia 2 września 2003 r. przez:

– podpisanie wniosku przez osobę wnoszącą sprawę do organu,

– sprecyzowanie zakresu wniosku poprzez podanie wszystkich numerów ewidencyjnych działek, na których inwestor zamierza realizować inwestycję,

– oznaczenie graficzne terenu objętego wnioskiem (narysowanego na wyrysie z ewidencji gruntów działki lub terenu),

– dostarczenie czwartego egzemplarza projektu budowlanego,

– załączenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

– potwierdzenie za zgodność z oryginałem złożonych przez wnioskodawcę kserokopii dokumentów.

Analizując powyżej przedstawione braki, uzupełnienia których wymagał wniosek w rozpoznawanej sprawie, należy stwierdzić, iż były to braki istotne, bowiem w przypadku nieusunięcia niektórych z nich, organ mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę na podstawie ust. 3 lub ust. 4 art. 35 Prawa budowlanego. Trudno w takiej sytuacji wymagać od organu aby rozpoczął rozpatrywanie wniosku od dnia jego złożenia, następnie przerwał rozpatrywanie do czasu uzupełnienia braków przez inwestora, i powrócił do sprawy kiedy wniosek będzie już kompletny. A do takiego sposobu procedowania w sprawie zmusza liczenie terminu 65 dni do wydania pozwolenia na budowę, od dnia złożenia wniosku nawet jeśli jest niekompletny i wymaga usunięcia braków, czy też wskazanych nieprawidłowości. Pismo zawierające tak liczne i poważne braki, jak w tej sprawie, trudno określać i traktować jako wniosek w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Poza tym złożenie wniosku niekompletnego, niespełniającego wymagań ustawowych (powodującego opóźnienie w załatwieniu sprawy przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę) jest przyczyną opóźnienia spowodowanego z winy strony, a nie z winy organu. Wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nieodpowiadający prawu, nie może wywoływać zamierzonych skutków przewidzianych w prawie i za taki stan nie można karać organu za zwłokę w wydaniu decyzji, która wynikała z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Termin 65 dni przewidziany w art. 35 ust. 6 jest terminem na rozpatrzenie wniosku, a nie terminem na uzupełnianie i poprawianie wniosku, jest to termin dla organu i dla strony. Strona ma prawo oczekiwać, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, jednak pod warunkiem, że złoży wniosek odpowiadający wymaganiom ustawowym. Winy strony za działania niezgodne z prawem, nie można przypisywać organowi, skracając tym samym termin ustawowy i wymierzając organowi karę za zwłokę w wydaniu decyzji. Nadmierna troska w ochronie interesów strony, nie może odbywać się kosztem Skarbu Państwa, czy też kosztem jednostki samorządu terytorialnego i z naruszeniem zasady praworządności.

Obowiązek przestrzegania prawa zgodnie z art. 83 Konstytucji RP dotyczy każdego, a więc w tym przypadku strony (wnioskodawcy), jak i organu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Obowiązki i konsekwencje prawne wynikające z powyższej zasady muszą tak samo odnosić się do strony, jak i do organu administracji publicznej, bez nadmiernego faworyzowania jednej ze stron tego stosunku. Jeżeli ustawodawca szczegółowo określił co powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to tym samym nałożył na stronę obowiązek określonego zachowania zgodnego z prawem i jeżeli wniosek odpowiada tym wymaganiom, to właściwy organ ma obowiązek wydać stosowną decyzję w terminie nie dłuższym niż 65 dni od dnia złożenia wniosku z uwzględnieniem postanowień ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego. Organy właściwe w sprawie pozwoleń na budowę mają do rozpatrzenia wiele wniosków, nie tylko ten jeden, który wymaga uzupełniania, o czym należy też pamiętać oceniając terminowość załatwiania spraw.

Nie można też dokonując wykładni art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego z góry zakładać złej woli organu, przyjmując, że gdyby termin do wydania decyzji liczyło się od następnego dnia po usunięciu braków wniosku, to organ mógłby wezwać do usunięcia braków dzień przed upływem terminu 65-dniowego, jednocześnie zachowując ten termin. Tego typu kalkulacje i przypuszczenia, nie mogą być wytyczną przy dokonywaniu wykładni przepisów prawnych. Ostatecznie każda konkretna sprawa jest sprawą indywidualną i podlega ocenie organów i sądów administracyjnych w dwuinstancyjnych postępowaniach, co powinno stanowić wystarczające zabezpieczenie przed ewentualnymi nieprawidłowościami postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem prawnym, który powstał w zupełnie innych warunkach społeczno-politycznych, w innym ustroju, kiedy obowiązywała inna Konstytucja i nie było w Polsce dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, o czym nie można też zapominać obecnie, dokonując wykładni przepisów tej ustawy. Sporadycznie dokonywane nowelizacje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie uczynią z niego aktu na miarę naszych czasów, jeżeli w orzecznictwie i w doktrynie nie będzie się uwzględniało nowszych, współczesnych regulacji prawnych, wynikających z przepisów prawa materialnego.

Należy przypomnieć, że w podobnej kwestii dotyczącej sposobu obliczania terminu do wniesienia przez organ sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) w orzecznictwie i w doktrynie przyjęto jednoznaczne stanowisko, że jako początkowy dzień biegu terminu 30-dniowego do wniesienia sprzeciwu, należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło zgłoszenie, a w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (wyroki NSA: z 12 grudnia 2006 r., II OSK 79/06; z dnia 25 lipca 2006 r., II OSK 956/05; z dnia 24 lutego 2006 r., II OSK 593/05; z dnia 17 maja 1999 r., IV SA 747/07).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, rozpoczyna swój bieg po usunięciu braków i nieprawidłowości wniosku, jeżeli wnioskodawca został przez organ wezwany do usunięcia takich braków. Okresu czasu do dnia usunięcia braków wniosku zgodnie z art. 35 ust. 8, nie wlicza się do terminu przewidzianego w ust. 6, gdyż ewentualne opóźnienie wynikłe z tego powodu, było spowodowane z winy strony, która złożyła niekompletny wniosek, czyli z przyczyn niezależnych od organu. Tym samym należy podzielić pogląd, że wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, Warszawa 2005, s. 366-367; wyrok NSA z 12 września 2008 r., II OSK 1012/07; wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., II OSK 199/06; wyrok WSA w Warszawie z 29 sierpnia 2006 r., VII SA/Wa 917/06; wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2006 r., VII SA/Wa 1571/05; wyrok WSA w Warszawie z 19 października 2005 r., VII SA/Wa 260/05).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.