Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 472/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 688,06 (słownie: sześćset osiemdziesiąt osiem 06/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...], Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. S., ustalił warunki zabudowy na budowę sześciostanowiskowej myjni samochodowej samoobsługowej oraz zjazdu z ulicy [...] na terenie działek nr 1/15 obręb [...] KM 79/1 i nr 87 obręb [...] KM 53 położonych przy ul. [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż teren, na którym inwestor zamierza realizować swoje zamierzenie, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz strefami ochronnymi ustalonymi na podstawie przepisów odrębnych, dlatego zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym w myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków

Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano analizy terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Za front działki przyjęto jej granicę równoległą do pasa drogowego ulicy [...], której długość wynosi ok. 60 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości ok. 190 m od granic działki nr 1/15 obręb [...] KM 79/1. Wyznaczony w ten sposób teren umożliwił organowi dokonanie szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji i ustalenie w decyzji warunków dla planowanej inwestycji. W wyniku analizy stwierdzono, że powyższy obszar jest terenem o funkcji mieszkaniowo - usługowej oraz częściowo produkcyjnej. Organ stwierdził również, że na działkach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem przy ulicy [...] znajdują się: budynki mieszkalne jednorodzinne i towarzyszące im budynki gospodarcze i garaże, budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki usługowo - handlowe, budynki przemysłowe, budynki magazynowe, budynki biurowe, oraz budynki określone jako "inne".

Powyższe ustalenia pozwoliły organowi stwierdzić, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej funkcji, gdyż kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, a istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Planowane przedsięwzięcie w ocenie organu pozwoli na zagwarantowanie ładu przestrzennego i stworzenie harmonijnej całości z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych

Linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia uwzględniając usytuowanie budynku na dz. nr 3/17, 3/18, 3/20 obręb [...] KM 79/1 przy ul. [...].

Podniesiono również, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizy kształtuje się od 3% do 75%, a średni wskaźnik wynosi 27%. Przepis § 5 ust. 1 stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy terenu. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Ustalenie w ten sposób wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki pozwoli zdaniem organu na dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów technicznych o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Orzekający organ zwrócił również uwagę, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2 rozp.), przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Szerokość elewacji frontowej to linia prosta łącząca dwa najdalej oddalone od siebie punkty w widoku budynku od strony frontu działki. Szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizy kształtuje się od 4,5 m do 134 m, dlatego średnia szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym wynosi ok. 20,25 m. Dla wnioskowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej jednego z budynków znajdujących się na dz. nr 1/11, 1/13 obręb [...] KM 79/1 przy ul. [...]. Ustalenie w ten sposób szerokości elewacji frontowej, w ocenie organu pozwoli na dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan, dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów technicznych o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Stosownie do przepisu § 7 ust. 1, wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość budynku w przedmiotowej sprawie wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia, ponieważ taka wysokość pozwoli na zagwarantowanie ładu przestrzennego w obszarze objętym analizą i zapewni harmonijne wkomponowanie projektowanego budynku w otaczającą zabudowę z uwzględnieniem relacji kompozycyjno - estetycznych.

Organ podkreślił też, że przepis rozporządzenia w § 8 wskazuje, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Geometria dachów budynków usytuowanych w obszarze analizy w ocenie organu jest bardzo zróżnicowana: dachy płaskie, jedno-, dwu- i wielospadowe, o kącie nachylenia do ok. 45°, dlatego dla projektowanej inwestycji odstąpiono od ustalania geometrii dachu z uwagi na zróżnicowane konstrukcje modułowe tego typu obiektów.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że nowa zabudowa odpowiadać będzie charakterystyce urbanistycznej w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu oraz architektonicznej pod względem gabarytów i formy architektonicznej zabudowy już istniejącej, a teren wskazany przez inwestora, zgodnie z ewidencją gruntów miasta [...] jest zakwalifikowany jako - działka nr 1/15 obręb [...] KM 79/1 - tereny przemysłowe, dz. nr 87 obręb [...] KM 53 - drogi i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przy czym istniejąca w terenie oraz projektowana infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla wnioskowanego zamierzenia.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję wydano po uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg - opinia z dnia [...]r., znak:[...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: M. G. oraz E. i E. K.

M. G. stwierdził, że w wydanej decyzji brak jest istotnych danych jak czas pracy myjni, co ma związek z uciążliwościami dla mieszkańców ulicy [...]. Przy podejmowaniu decyzji nie przeprowadzono wizji lokalnej w terenie, na co zwracał uwagę, a przy aktualnym stanie nawierzchni drogi i brakiem odpowiednich oznakowań dla masy poruszających się pojazdów nie widzi możliwości zwiększenia ruchu samochodowego w tym rejonie.

E. i E. K. podnieśli natomiast, że usytuowanie myjni samochodowej w ich bezpośrednim sąsiedztwie jest nie do zaakceptowania, przede wszystkim z uwagi na uciążliwość, ponieważ na tej ulicy usytuowane są budynki jednorodzinne z funkcją mieszkalną. Zauważyli, że w aktach sprawy brak jest informacji o uciążliwości planowanej inwestycji na sąsiedztwo domków jednorodzinnych. Myjnia ma być zlokalizowana w odległości ok. 16 mb od ich działki, a 17 mb od ich okien. Jak wskazali jedno stanowisko myjni bezdotykowej wytwarza 64 decybeli hałasu. Projektowanych jest 6 stanowisk, hałas wytworzony przez myjnie wzrośnie do 384 decybeli; hałas taki dodatkowo będą powodować silniki uruchamianych samochodów w tym ciężarowych. W ich ocenie jest to niedopuszczalne sąsiedztwo.

Ponadto strony wskazały, że przy eksploatacji myjni powstaje mgła wodna, która przy normalnych warunkach rozprzestrzenia się na odległość ok. 35 mb, co przy usytuowaniu domu w odległości 16 mb spowoduje podwójny problem. Wraz z mgłą wodną roznosić się będą środki chemiczne używane do mycia samochodów. Myjnia dopuszcza także mycie samochodów ciężarowych z plandekami, a ponadto będzie spalanie oleju w ilości ok. 500 litrów. Uciążliwość myjni dla środowiska z podanych względów jest oczywista.

W odwołaniu podnieśli ponadto, że:

1. brak jest badań stwierdzających oddziaływanie zamierzenia na środowisko, tj. na mieszkańców budynków mieszkalnych będących w sąsiedztwie projektowanej inwestycji; nie jest uprawniony pogląd, iż myjnie nie są wyszczególnione w rozporządzeniu, gdyż rozporządzenie nakłada obowiązek, ale niczego nie wyklucza. Zatem, brak takich badań czyni inwestycję nie udokumentowaną pod względem ochrony środowiska.

2. [...] na odcinku planowanej inwestycji jest drogą tymczasowo utwardzoną płytami betonowymi będącymi własnością firmy [...], droga ta w każdej chwili może być rozebrana z płyt betonowych i stanie się drogą polną nieutwardzoną. Zatwierdzone przez Radę Miejską plany w najbliższym czasie nie przewidują jej utwardzenia. Dopuszczenie w tych tymczasowych warunkach do inwestycji jest nie do przyjęcia. Odwołujący kwestionują również ustalenie, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Podają, że brak jest nawet chodnika dla mieszkańców. W środku miasta jest to teren niezagospodarowany pod względem dróg.

3. wydaje się, że zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. zmiana strefy ochronnej ujęcia wody każe przypuszczać, iż myjnia jest pierwszą próbą usadowienia w tym miejscu stacji CPN. Z tych też względów uważają, że sprawa jest bardzo poważna, jeśli chodzi o przyszłość funkcjonowania substancji mieszkaniowej w sąsiedztwie myjni, a jak należy się domyślać i stacji CPN w późniejszym nieodległym czasie. W ocenie odwołujących się w tej sprawie powinni być także zainteresowani mieszkańcy bloków przy ul. [...], ale nie brali udziału w postępowaniu.

4. obecnie na działce usytuowany jest magazyn będący własnością PSS we Włocławku, aktualnie wykorzystywany na hurtownię, która ze względu na niewielką powierzchnię jest nieuciążliwa dla otoczenia, tj. hałas nie przekracza dopuszczalnych norm i magazyn nie jest użytkowany w godzinach nocnych. Wjazd do hurtowni jest od ul. [...]. Nie można zatem twierdzić, że zachodzi w sprawie kontynuacja funkcji.

5. należy zbadać oddziaływanie myjni na warunki zamieszkania, które nie powinny się pogorszyć.

6. zastrzegli, że nie zgodzą się na usytuowanie także w ich sąsiedztwie stacji paliw, o lokalizacji której mówi się we [...]. I być może dlatego zmieniono obszar ochronny ujęcia wody pitnej w tym miejscu.

7. przedmiotowa inwestycja będzie się wiązała z określonymi uciążliwościami dla odwołujących się, jako mieszkańców ulicy, a więc już na etapie decydowania o warunkach zabudowy winna być ich zdaniem zakwalifikowana, jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta wiąże się także z określonymi ustawowymi konsekwencjami i obostrzeniami, jakie nakładane są na inwestora z zakresu ochrony środowiska.

8. realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko dopuszczalna jest po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia nie stanowi jeszcze zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego, a określa jedynie uwarunkowania środowiskowe, których uwzględnienie jest konieczne aby zgoda na realizację mogła dopiero nastąpić. Ten aspekt wymaga jednak szczegółowej uwagi ze względu na regulacje prawa wspólnotowego dotyczące oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcie na środowisko i warunki zamieszkania. Przepisy UE w tym zakresie są ponad prawem krajowym.

9. już na samym początku realizacji przedsięwzięcia wszystkie jego skutki środowiskowe można przewidzieć i budzą one wątpliwości. W takim przypadku, jak w przedmiotowej sprawie, to organ administracji nakłada obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Reasumując wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na etapie postępowania odwoławczego E. i E. K. zarzucili dodatkowo, że mapy załączone do decyzji są nieczytelne, a tym samym wadliwe i to naruszenie ma wpływ na wynik sprawy.

W ocenie skarżących wyjaśnienia wymaga również dobór stron postępowania, ponieważ w przedmiotowym postępowaniu, nie wiedzieć czemu nie bierze udziału jako strona właściciel drogi przylegającej do działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Skarżący, powołując się na art. 78 § 1 Kpa, wnioskowali również w tym piśmie o przeprowadzenie wizji w terenie, aby unaocznić stan drogi ponadto możliwość bezpiecznego poruszania się po niej. Odsuwanie tych spraw do innego postępowania, jest ich zdaniem mało poważne i pozbawione dobrej woli wyjaśnienia wszystkich nurtujących ich problemów związanych z inwestycją.

Skarżący zwrócili uwagę, że organ I instancji wszedł w kompetencje organu wydającego pozwolenie na budowę, gdyż określił konkretne odległości (konkretną lokalizację) dla planowanej myjni. Ponadto, ich zdaniem, wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawiera niezbędnych informacji. Pominięto tak ważne informacje jak: oddziaływanie inwestycji na elementy przyrodnicze: powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, zwierzęta, rośliny, krajobraz, klimat oraz ludzi. Stwierdzenia zawarte we wniosku w tym zakresie przyjęto jako pewnik nie żądając uszczegółowienia wniosku.

Skarżący zwrócili również uwagę na okoliczność, że osoba składająca wniosek nie posiadała upoważnienia do występowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż upoważnienie dotyczyło pozwolenia na budowę, dlatego postępowanie może okazać się z tych względów nieważne. Zauważyli, że w aktach brak jest zwrotek doręczeń pism procesowych wysyłanych do stron.

Ponadto, zasadniczą ich zdaniem kwestią jest zamiar lokalizowania myjni samochodowej o parametrach technicznych oddziaływujących na ludzi, szczególnie na nich, jako zamieszkałych w bliskim sąsiedztwie. Ocenili w tym zakresie, że decyzja:

• narusza § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie granic obszaru analizowanego niezgodnie z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

• narusza art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie ze w zakresie projektowanej inwestycji zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech ponadto wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów ponadto formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - wobec zabudowy już istniejącej, gdy faktycznie tak nie jest. Ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki skarżących również nie spełnia wymagań dotyczących ochrony osób trzecich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, decyzją z dnia [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości ok. 190 m od granic działki nr 1/15 KM 79/1, przy ustaleniu, że szerokość frontu tej działki wynosi ok. 60 m. Kolegium uznało, że było to dopuszczalne na gruncie powołanych wyżej postanowień rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - granice minimalnego obszaru analizowanego stanowiłyby obszar w odległości 180 m wokół przedmiotowej działki (trzykrotna szerokość frontu działki). Stwierdzono, że jak wynika z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestycja zlokalizowana jest na styku obszarów urbanistycznych o różnych typach i funkcjach zagospodarowania: od zabudowy stricte mieszkaniowej (budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne), po tereny usługowo-handlowe, przemysłowe i magazynowe. Stąd, ustalenie obszaru analizowanego w granicach szerszych, niż minimalne można uznać za prawidłowe dla prawidłowej oceny funkcji oraz cech zagospodarowania i dla rzetelnej oceny niejednoznacznych na tym terenie uwarunkowań urbanistycznych, a zwiększenie obszaru analizowanego nie było znaczne.

Ponadto wskazano, że obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującym teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000 (art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy) i przy tak wyznaczonych granicach obszaru analizowanego, organ przeprowadził analizę warunków o których mowa w art. 61 ust 1 - 5 ustawy, a jej wyniki ujął w części tekstowej i graficznej, stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów (art. 60 ust 4 ustawy).

Decyzja o warunkach zabudowy, wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniach, została w ocenie Kolegium wydana w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy i zawiera prawidłowe załączniki, dlatego należało uznać, że zarzuty kwestionujące prawidłowość ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczących kontynuacji funkcji, ustalanej na potrzeby oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie są trafne. Powołując się na ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie tylko działki skarżących są sąsiednimi w stosunku do działki objętej wnioskiem. Za takie uznać należy wszystkie działki położone w obszarze analizowanym, spełniające warunki o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Są to działki sąsiednie w ujęciu funkcjonalnym (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.października 2010 r, sygn. akt II OSK 1701/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 746738, z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 355295).

Podobnie szeroko, zgodnie z wykładnią systemową należy w ocenie Kolegium pojmować kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W tym zakresie nie można uznawać, iż dopuszczalna nowa zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. np. wyrok WSA w Łodzi z 6.12. 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 161/11).

W tym więc znaczeniu, tożsamość funkcjonalna dla projektowanej myjni samochodowej nie musi zdaniem organu oznaczać istnienia podobnej w obszarze analizowanym, a wystarczające jest ustalenie, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o podobnej funkcji.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, innymi słowy - stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Na gruncie ustawy i powoływanego wyżej rozporządzenia nie ma przy tym uzasadnienia, aby jako priorytetową przy ustalaniu warunków zabudowy traktować istniejącą funkcję mieszkaniową, jeśli w terenie występuje zabudowa bardzo zróżnicowana i niejednorodna; doprowadziłoby to zresztą do naruszenia celu ustawy, poprzez nieuzasadnione pominięcie istniejących w terenie innych funkcji zabudowy.

Organ odwoławczy ustalił ponadto, że organ I instancji dokonał szerokiej analizy sposobu zagospodarowania działek sąsiednich w zakresie wymagań dla nowej zabudowy (linia zabudowy; wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometria dachu), co znalazło wyraz w załączniku do decyzji.

Jednocześnie Kolegium ustaliło, że odstępstwa od podstawowych metod wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu) zostały przez organ przekonująco uzasadnione. Nie budzą wątpliwości organu odwoławczego również ustalenia poczynione w zakresie pozostałych warunków dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 ustawy).

Odnosząc się do kolejnych zarzutów odwołań, związanych w szczególności z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, wobec przekroczenia norm dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, a także konieczności uprzedniego wydania decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia, organ odwoławczy wyjaśnił, że te zagadnienia nie podlegają szczegółowej ocenie na etapie ustalania warunków zabudowy.

Wskazano, że wbrew stanowisku skarżących, myjnia samochodowa bezdotykowa nie została przez ustawodawcę uznana za przedsięwzięcie mogące znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. Nr 213, poz. 1397), a w związku z tym planowana inwestycja nie wymagała przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej, w ramach której możliwe jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Dokonywaniu zaś takiej oceny oddziaływania na środowisko nie służy niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że ustawodawca pozostawił organom administracji architektoniczno - budowlanej rozstrzyganie zarzutów w zakresie utrudnień zamieszkiwania na sąsiedniej nieruchomości z powodu ewentualnych uciążliwości spowodowanych chociażby zbyt małą odległością posadowienia obiektu. Organ w szczególności, ma wtedy obowiązek ustalenia, czy obiekt spełnia podstawowe wymagania dotyczące m.in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska czy ochrony przed hałasem i drganiami, a także czy budowa takiego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich i czy zachowane są odpowiednie odległości od granic sąsiednich nieruchomości z punktu widzenia warunków technicznych. Od oceny tych faktów zależy, czy inwestor otrzyma pozwolenie na budowę. Zarzuty więc odwołań odnoszące się do kwestii negatywnego wpływu na działkę skarżących (położoną przy tym po przeciwległej stronie drogi publicznej w stosunku do działki objętej wnioskiem), w ocenie Kolegium nie są zasadne na tym etapie procesu inwestycyjnego, a zakres ochrony osób trzecich w niniejszym postępowaniu łączy się nierozerwalnie z zakresem i przedmiotem tego postępowania, dlatego też ochronie podlega jedynie interes prawny osób trzecich, nie zaś ich interes faktyczny

Nie zasługują również, w przekonaniu Kolegium, na uwzględnienie zarzuty odnoszące się do stanu nawierzchni drogi przyległej do terenu inwestycji, gdyż kwestia ta nie ma związku z przedmiotem sprawy, którym jest, o czym była już mowa, określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem. W przedmiotowym postępowaniu organ ogranicza się bowiem do badania spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust 1 ustawy i ustalenia warunków zabudowy zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do ustawy. Na marginesie dodano, że inwestor nie może ponosić negatywnych skutków złego stanu technicznego drogi publicznej przyległej do jego terenu. Ocena spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust 1 pkt 2 ustawy) również od stanu technicznego tej drogi nie zależy.

W związku więc z tym, że omawiana okoliczność nie ma w ocenie organu znaczenia dla sprawy, przeprowadzenie wizji w terenie, o którą wnosili skarżący, było w tej sprawie zbędne (art. 78 § 1 Kpa a contrario), a zebrany materiał dowodowy pozwalał wydać rozstrzygnięcie.

Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że w realiach rozpoznawanej sprawy przesłanki przeprowadzenia rozprawy nie wystąpiły. Nie wymaga jej ustawa, nie sposób też znaleźć argumentów świadczących, że miałaby ona uprościć, czy przyspieszyć postępowanie. Przedmiot sprawy jest ponadto tego rodzaju, że do jej rozstrzygnięcia nie jest potrzebne przesłuchanie świadków, biegłych lub prowadzenie oględzin, a art. 61 ust 1 ustawy ma charakter bezwzględny, co oznacza, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 3, CH.Beck, Warszawa 2006, s. 490).

Podobnie, zarzut niezapewnienia udziału w sprawie właścicielowi drogi przyległej do nieruchomości, nie mógł zdaniem Kolegium odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zgromadzone w aktach sprawy wypisy z ewidencji gruntów świadczą o tym, że właścicielem gruntu oznaczonego ewidencyjnie jako działka nr 87 (ul. [...]) jest Gmina Miasto[...]. Działka stanowi zatem część zasobu gminnego. Organem reprezentującym jednostkę samorządu w sprawach dotyczących zasobu jest zaś jej organ wykonawczy (art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a zatem organ tożsamy z prowadzącym postępowanie w I instancji, dlatego nie może budzić wątpliwości, że organ prowadzący sprawę, nie może być jednocześnie jego stroną.

Jako niezasadny uznano także zarzut naruszenia przez organ I instancji swojej kompetencji, poprzez wskazanie konkretnej lokalizacji inwestycji. Wbrew stanowisku skarżących, decyzja tej kwestii nie przesądza, określa jedynie linię zabudowy i zobowiązuje inwestora do projektowania inwestycji i zagospodarowania działki zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami szczególnymi, zapewniając ochronę osób trzecich.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również naruszenia prawa w zakresie ustalonej w decyzji linii zabudowy, gdyż organ I instancji przeprowadził w tym zakresie analizę wyznaczonego obszaru i ostatecznie oparł się na § 4 ust 4 rozporządzenia, co w zaskarżonej decyzji uzasadnił.

Na koniec organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zasadnie strony podniosły na etapie postępowania odwoławczego brak umocowania pełnomocnika do występowania w sprawie w imieniu inwestora, jednak z tego faktu nie można wyciągać wniosku o nieważności postępowania, jak to czynią skarżący, ponieważ uznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kpa nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym, dlatego też w sytuacji, kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie.

W skardze do sądu E. K. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego, zarzucając jej:

1. naruszenie art. 33 k.p.a. poprzez uznanie, iż pełnomocnik była umocowana do występowania w sprawie przez organem I instancji tj. Prezydentem Miasta[...].

2. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu nieczytelnego dla skarżących.

3. naruszenie art. 39 i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nie doręczenie pism stronom postępowania,

4. naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia pełnego obrazu stanu faktycznego, zaniechanie przeprowadzenia wizji w terenie, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa zapisanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

5. naruszenie art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wąskie wyznaczenie przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy.

6. naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

7. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że w zakresie projektowanej inwestycji zachodzi kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

8. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć i wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego fakt nie złożenia przez pełnomocnika organowi I instancji stosownego upoważnienia winien skutkować wezwaniem samej strony do podpisania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (art. 63 § 3 k.p.a.) w określonym terminie i pod rygorem zastrzeżonym samej stronie do podpisania wniosku (art. 64 § 2 k.p.a.), przy czym rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy, za wzorem postępowania cywilnego (art. 103 Kodeksu postępowania cywilnego), w postępowaniu administracyjnym istnieje możliwość konwalidacji czynności procesowych podejmowanych przez pełnomocnika poza zakresem umocowania, czy też należy uznać takie czynności za bezskuteczne. Czy zatem akceptacja strony może działać niejako "wstecz", obejmując też postępowanie przed organem I instancji tj. Prezydentem Miasta [...], nadając czynnościom tym ważność. Przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze konwalidacji czynności procesowych przeczy w ocenie strony przepisom k.p.a. o bezwzględnej bezskuteczności czynności, podjętej przez pełnomocnika poza zakresem umocowania. K.p.a. nie dopuszcza takiej możliwości.

Załączone do decyzji mapy są w ocenie skarżącego nieczytelne w zakresie uwidocznienia numerów działek, co uniemożliwiło skarżącemu, zweryfikowanie oceny dokonanej przez organ wydający decyzję, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do ustawy częściami załączonymi do decyzji powinny być: 1) część tekstowa decyzji, 2) część graficzna decyzji, 3) załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy, natomiast zdaniem skarżącego załączone mapy nie spełniają funkcji wskazanych dokumentów, a wadliwość załączonych map powinna być w toku postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze naprawiona i przekazana do oceny i analiz skarżącemu.

Naruszenie art. 39 i art. 40 § 1 k.p.a. poprzez nie doręczenie pism stronom postępowania, w ocenie skarżącego polega na tym, że w aktach sprawy na dzień zapoznawania się przez niego po wezwaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak było zwrotek z doręczeń pism procesowych wysłanych do stron

Ponadto zwrócił uwagę, że odmowa przeprowadzenia dowodu i jej przyczyny powinny znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w aktach sprawy. W zaistniałym stanie faktycznym, w ocenie skarżącego organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe uznając, że w tej sprawie przeprowadzenie dowodu jest zbędne, ponieważ bezprzedmiotowość, czy "zbędność" wizji w terenie, winna znaleźć oparcie w zebranym materiale dowodowym sprawy, a następnie znaleźć odbicie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Żądanie przeprowadzenia dowodu, zdaniem skarżącego, winno być spełnione w celu wyeliminowania innego, wcześniejszego dowodu, a są nim pisma Miejskiego Zarządu Dróg we [...] z dnia [...] oraz z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie wpływu inwestycji na układ drogowy na ul. [...], a tym samym bezpieczeństwa mieszkańców ulicy i innych użytkowników, zwłaszcza pieszych, lub w celu uzupełnienia dowodów zebranych dotychczas w postępowaniu wyjaśniającym, dla bardziej dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Nie zgodził się przy tym z opinią Zarządu Dróg, iż brak jest negatywnego wpływu na istniejący układ drogowy, co w jego ocenie jest nieprawdą. Stan drogi w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji przedstawiają fotografie na płycie CD, które przedstawił przy odwołaniu, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się merytorycznie do tych dowodów.

Skrajnie wąskie wyznaczenie przez organy administracyjne kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest w ocenie strony rażąco sprzeczne z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. i w związku z art. 28 k.p.a., ponieważ krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy, dlatego należało dopuścić inne osoby do udziału w postępowaniu, by reprezentatywność była większa, natomiast dopuszczono osoby, które nie mają miejsca zamieszkania na ul. [...], a przez to nie są zainteresowani powstałą sytuacją.

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy w ocenie strony skarżącej nie zawiera niezbędnych informacji, a mianowicie w pkt 2C wniosku charakterystyczne parametry inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, podano jedynie kubaturę, pow. użytkową i przewidywane zużycie oleju opałowego, natomiast pominięto tak ważne informacje jak: oddziaływanie inwestycji na elementy przyrodnicze: powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, zwierzęta, rośliny, krajobraz, klimat oraz ludzi, a wnioskodawca stwierdził, że myjnia jest w pełni ekologiczna. Stwierdzenia zawarte we wniosku przyjęto jako pewnik, nie żądając uszczegółowienia wniosku i przeprowadzenia dowodu.

Zdaniem skarżącego myjnia wytwarza ogromny hałas (390 decybeli), a usytuowanie myjni całodobowej w odległości ok. 17 m od okien budynku (od działki 15 m jest niedopuszczalne), przeczy zasadzie dobrego sąsiedztwa i nie chroni interesu osób trzecich. Skarżący zauważył, że do wniosku dołączono jedynie rzut przyziemia, elewację, przekrój, a więc dane mało istotne dla sąsiadów.

Zdaniem strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie wymagane są wiadomości specjalne dotyczące warunków technicznych i skoro wnioskodawca ich nie przedstawił to należało wezwać do ich przedstawienia lub zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, dlatego też uprzednie żądanie skarżącego, dotyczące przeprowadzenia dowodu było słuszne, gdyż przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Skarżący zarzucił także, że zaskarżona decyzja narusza § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie granic obszaru analizowanego niezgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w myśl przepisów, granice obszaru poddanego analizie powinny być wyznaczone na kształt koła, o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów, w którego centrum położona jest działka budowlana, dla której wydawane są warunki zabudowy, natomiast w niniejszej sprawie analizowany obszar ma kształt kwadratu. Takie ukształtowanie obszaru ma wpływ na wysokość wskaźnika zabudowy. Nadto pozbawia udziału w tym postępowaniu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z działkami inwestora lub tych nieruchomości, na które może inwestycja oddziaływać. W sprawie o podobnym stanie faktycznym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r. (sygn. akt. II OSK 1533/07) stwierdził, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego, przy czym wyjaśnienia tego nie stanowi jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony.

Reasumując skarżący stwierdził, że planowana inwestycja spowoduje przekroczenie dopuszczalnych wartości emisji hałasu i stanowi zagrożenia dla ludzi i środowiska ze względu na wystąpienie podwyższonego poziomu hałasu, a na takie wnioski pozwalają dane techniczne udostępniane przez producentów urządzeń myjni. Inwestycja wykracza tym samym, w ocenie strony, poza granice działki, do której inwestor nie ma tytułu prawnego, a ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony działki skarżącego, jego zdaniem nie spełnia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określonych art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji. Ponadto projektowana inwestycja narusza zasady dobrego sąsiedztwa; jest sprzeczna z już istniejącą funkcją - w przeważającej części mieszkalną.

Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący stwierdził, że organ wydający decyzję miał możliwość rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji ale tego nie dokonał, tym samym nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, które należało zbadać przed wydaniem rozstrzygnięcia. Organ dysponował wadliwą analizą i przyjął bierną postawę co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80., poz. 717 ze zm.). Ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

Dla obszaru objętego zaskarżoną decyzją, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga w przypadku zmiany zagospodarowania terenu ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji możliwe jest, stosownie do treści art. 61 ust. 1 w/w ustawy, jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie wymagania w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym określa się jako kontynuację zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako kształtowanie przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ww. ustawy). Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Ustalenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację tak rozumianej zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ww. ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W rozporządzeniu tym określono wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wskazanych wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w skali 1:1500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w/w rozporządzenia). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej z § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce, zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem okręgu jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. W myśl § 9 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Z powyższego wynika, iż organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy terenu znajdującego się w sąsiedztwie nieruchomości inwestora w zakresie jego zabudowy oraz funkcji i cech architektonicznych i urbanistycznych, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgodnie z wymogami, jakie stwarza w tym zakresie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., następnie ustala cechy i funkcje nowej zabudowy, zgodnie ze szczegółowymi warunkami, jakie tworzy w/w rozporządzenie, po czym w konsekwencji poczynionych ustaleń ocenia, czy działka objęta planowaną inwestycją może być w świetle wymogów zasady dobrego sąsiedztwa zagospodarowana zgodnie z wnioskiem inwestora i czy będzie ona stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy.

Mając na względzie treść powołanych przepisów i poczynionych do nich uwag stwierdzić należy, iż orzekające w sprawie organy niedostatecznie z punku widzenia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa uznały, iż dla wnioskowanej zmiany zagospodarowania terenu mogą być ustalone warunki zabudowy.

Należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że dołączona do decyzji mapa zawierająca graficzną część decyzji nie ma w ogóle wyznaczonego obszaru analizy. Konieczność i wymogi wyznaczenia tego obszaru określa jak wcześniej wskazano § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W przedłożonym załączniku, na mapie zaznaczono tylko obszar inwestycji i zaznaczono linię zabudowy od ul. [...]. Nie byłoby to istotnym naruszeniem prawa, gdyby w ramach prowadzonego postępowania, dokonano właściwej analizy z zaznaczeniem na mapie obszaru analizowanego, lecz przez pomyłkę nie załączono go do decyzji - choć taki dokument był sporządzony. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się mapa z wyznaczonym obszarem analizy, jednak z kolei na tej mapie, nie wyznaczono linii zabudowy dla przewidzianej inwestycji. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w sprawie nie sporządzono właściwej analizy. Ponadto wyznaczony obszar analizy zawiera się w kwadracie, co powoduje zróżnicowaną odległość opisanej działki jako centrum obszaru analizy do jego granic. Organ natomiast nie wyjaśnił jakie powody zdecydowały o takim zakreśleniu obszaru analizy.

Przy prawidłowym określaniu granic obszaru analizowanego musi być zachowana minimalna odległość przewidziana prawem, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile jednak zachodzi taka konieczność. Wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, zwłaszcza, że organ wyznaczył kwadrat, co powoduje zróżnicowanie odległości opisywanej działki jako centrum obszaru analizy do jego do granic. Ponadto wydaje się że w promieniu prowadzonym w najbliżej odległości od granicy, nie zachowano nawet minimalnej odległości (trzykrotności szerokości frontu działki).

Konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz urbanistycznej ciągłości, stanowi w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezwzględny warunek do podjęcia działań zmierzających do zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Prowadzi to w konsekwencji do uznania, że przedwczesne jest stwierdzenie organu o spełnieniu przez przedmiotową inwestycję wymogu zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, uzależniającej zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego, rozumianego jako teren położony w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, mający dostęp do tej samej drogi publicznej, skoro nie przeprowadzono właściwej analizy.

Należy natomiast zgodzić się z organem, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić oraz że nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być bowiem sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym (wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2010 r. sygn. akt II S.A./Bk 343/10 Lex nr 752284).

W toku postępowania obowiązkiem organów administracji było podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwanej jako: "k.p.a."). Celem realizacji zasady prawdy obiektywnej, organ administracji w szczególności obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu indywidualnego aktu administracyjnego załatwiającego sprawę organ administracji winien następnie przedstawić adresatom decyzji dokonane ustalenia, ocenę dowodów oraz proces subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do zastosowanej normy prawa materialnego. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Właściwe wyznaczenie obszaru analizy pozwala na właściwą ocenę spełnienia wymagań dotyczących dobrego sąsiedztwa. Biorąc pod uwagę fakt, że organ nie wyznaczył na jednej mapie obszaru analizy i wskazania istotnych parametrów dla lokalizacji planowanej zabudowy można byłoby poprzestać na stwierdzonych wadach decyzji.

Sąd jednak dostrzegł też inne uchybienia dotyczące skarżonej decyzji.

W punkcie 2.1. określającym warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określono linię zabudowy, uwzględniając usytuowanie budynku na dz. nr 3/17, 3/18, 3/20 obręb [...] KM 79/1 przy ul. [...], podczas gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, a więc jako wyjątek od zasady określonej w § 4 ust. 1, (gdy wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1). Analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 nie przeprowadzono. Być może jest to pomyłka redakcyjna i organowi chodziło o zastosowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale bliższego opisu w uzasadnieniu decyzji brakuje a organ ograniczył się tylko do przytoczenia treści przepisów dotyczących wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy decyzja powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. W toku prowadzonego postępowania Miejski Zarząd Dróg przy proponowanej lokalizacji inwestycji wskazał na konieczność uwzględnienia odległości o których mowa w art. 43 ust. 1 lp. 3 c ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.). W decyzji nie ma żadnych informacji na ten temat. Nie umieszczono warunku wynikającego z ustawy o drogach publicznych. Organ odwołał się tylko do Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), ale to nie dotyczy wskazanej powyżej okoliczności.

Inne wątpliwości budzi zawarta w tym samym punkcie ustalona szerokość elewacji frontowej. Wyznaczono ją max do 51,5 m. W uzasadnieniu organ stwierdził, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizy, kształtuje się na poziomie do 20,25 m. Dla wnioskowanej inwestycji ustalono szerokość na podstawie § 6 ust. 2, biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej jednego z budynków znajdujących się przy ul. [...]. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy określonej w § 3 ust. 1 tj. dotyczącej funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania. Niewystarczające jest zatem odwołanie się tylko do pojedynczego budynku przy tej samej ulicy bez oceny wskazanych elementów wynikających z analizy. Ograniczenie się tylko do wielkości zabudowy nie jest kryterium o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ pominął tu inne niezbędne elementy analizy, które ewentualnie uzasadniałyby zastosowanie wyjątku z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Mając przy tym na uwadze dopuszczenie dwukrotnie większej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizy, jest to wyraźne naruszenie swobody i zasad, które należy brać pod uwagę przy określaniu warunków nowej zabudowy.

Przedmiotem decyzji jest oprócz oceny możliwości lokalizowania sześciostanowiskowej myjni samochodowej także zjazd z ulicy [...]. Oprócz ustalenia miejsca lokalizacji zjazdu (w odległości 10 m od punktu granicznego na skrzyżowaniu ulic[...]) brak jakichkolwiek ustaleń i wskazania na załączonej mapie. Także w uzasadnieniu decyzji organ nie zajął się tą częścią rozstrzygnięcia i nie ustalił innych dodatkowych warunków dla budowy zjazdu.

Kolejną kwestią jest ustalenie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu (wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy).

W załączonych do sprawy dokumentach brak stanowiska właściwego podmiotu w sprawie zapewnienia dostaw energii elektrycznej dla przewidzianego przedsięwzięcia. Nie wiadomo nawet, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające.

Reasumując z uwagi na brak właściwej analizy, głównie przez brak właściwego załącznika graficznego z zaznaczeniem wszystkich wymaganych elementów - prawidłowo wyznaczonym obszarem analizy, linią zabudowy, usytuowaniem dla projektowanego zjazdu, trudno dokonać oceny dołączonej analizy urbanistyczno- architektonicznej. Dodatkowo słusznie skarżący podnosi, że załączona do akt mapa jest niewyraźna, a przez to nieczytelna.

Odnosząc się do zarzutów skargi to zasługują na uwzględnienie zarzuty kwestionujące co do zasady poprawność dokonanej analizy, natomiast ocena uciążliwości projektowanego zamierzenia w zakresie badania, na który wskazują skarżący, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. O ile dane przedsięwzięcie nie jest kwalifikowane jako negatywnie oddziałujące na środowisko, organ nie ma podstaw do badania jego oddziaływania na różne elementy środowiska. Organ nie ma też obowiązku prowadzenia wizji w terenie ani kwestionowania uzgodnienia właściwego organu.

Nie jest przedmiotem tego postępowania ocena stanu dróg w bezpośrednim sąsiedztwie ani obawy co do sytuowania przyszłych obiektów w najbliższej okolicy. Dokładne dane dotyczące budowy obiektu będą przedstawione na etapie pozwolenia na budowę, zatem wyrażone przez skarżącego oczekiwania na obecnym etapie procesu realizacyjnego, są przedwczesne.

Nie zasługuje na uwzględnienie kwestionowanie umocowania do występowania w sprawie pełnomocnika. Organ dokonał właściwej oceny dotyczącej potwierdzenia czynności przez mocodawcę. Akceptacja działań pełnomocnika stanowi dokonanie czynności prawnych zgodnie z wolą mocodawcy.

Zadaniem organu jest ustalenie właściwego kręgu podmiotów, którym przysługuje status strony. Organ ustalił go oceniając wpływ danego projektu (jego oddziaływanie) na inne nieruchomości. Każdy przy tym podmiot może wskazywać swój własny interes prawny, uzasadniając swój udział w postępowaniu. Powoływanie się zatem przez skarżącego na cudzy interes prawny, nie zasługuje na uwzględnienie.

Z uwagi na stwierdzone wcześniej uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa orzekł, że w punkcie 1 sentencji. Na podstawie art. 152 ppsa orzeczono jak w pkt 2. O kosztach postępowania rozstrzygniętego na podstawie art. 200 ppsa.