Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 582/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 11, art. 39
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1357/11 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1357/11, oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu opału i energii elektrycznej do ogrzewania mieszkania. Powodem takiego rozstrzygnięcia była odmowa wnioskodawcy zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W konsekwencji czego organ uznał niemożność ustalenia jego faktycznej sytuacji życiowej, a co za tym idzie niemożność rozpatrzenia wniosku o udzielenie świadczenia pomocowego. Na skutek odwołania M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy tę decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in. na wynikający z przepisu art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) obowiązek współdziałania osób korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, obejmujący także współpracę z pracownikiem przeprowadzającym wywiad środowiskowy. Negatywna ocena tego obowiązku, po myśli art. 11 tej ustawy, stanowić może podstawę wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie odwołujący się uniemożliwił przeprowadzenie owego wywiadu, bo utrudniał ustalenie terminu wizyty pracownika socjalnego, a następnie żądając od niego legitymacji, nie wpuścił go do mieszkania po powrocie z tym dokumentem.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. domagał się jej uchylenia, dowodząc naruszeń prawa i negując przytoczony stan faktyczny mający uzasadniać podjęte rozstrzygnięcie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał przede wszystkim na brzmienie przepisów precyzujących cele pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy o pomocy społecznej), w tym pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych i zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych, a następnie zważył, iż pomoc społeczna jest ukierunkowana na subsydiarność środków społecznych. Zasiłek celowy uregulowany w przepisie art. 39 przywołanej ustawy, jest świadczeniem przyznawanym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jej istnienie wymaga ustalenia nie tyko możliwości wnioskodawcy, w tym jego środków i dochodów, ale też całokształtu jego sytuacji życiowej. Następuje to m.in. w drodze wywiadu środowiskowego, w przeprowadzeniu którego wnioskodawca winien współdziałać. Brak tego współdziałania może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Taka sytuacja, w ocenie Sądu meriti, nastąpiła w niniejszej sprawie, w której skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wywiad ten jest podstawowym środkiem dowodowym w sprawach pomocowych. Zdaniem Sądu I instancji organy wykazały, iż skarżący utrudniał przeprowadzenie wywiadu, o czym świadczą wielokrotne próby ustalenia terminu, a następnie go uniemożliwił, o czym świadczy zdarzenie z legitymacją i niewpuszczeniem pracownika socjalnego do mieszkania w dniu 24 marca 2011 r. Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącego, że takie okoliczności nie miały miejsca, gdyż przeczą temu dowody zgromadzone w sprawie. W konsekwencji czego uznał zapadłe decyzje za zgodne z prawem. Dlatego też, na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W skardze kasacyjnej M. B. wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie tegoż wyroku i uwzględnienie skargi, oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej mu z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja uchybiała wskazanym przepisom, gdyż organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wykorzystał innych niż wywiad środowiskowy środków dowodowych pozwalających na ustalenie sytuacji życiowej skarżącego oraz posiadanych z urzędu wiadomości. Nadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 4, art. 11, art. 39 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do zaakceptowania legalności decyzji odmownej wydanej wyłącznie na podstawie braku współdziałania skarżącego z organem, co nie może być samodzielną przesłanką negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pomocowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, której nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć, przeto spełnia ogólny warunek przyznania mu świadczeń pomocowych. Posiada znikomy dochód – rentę inwalidzką wynoszącą [...] zł, z którego nie jest w stanie zaspokoić swych potrzeb, zwłaszcza że ponosi duże wydatki na leki. Nie jest zdolny do podjęcia pracy. Dlatego w jej ocenie odmowa przyznania żądanego świadczenia z powodu tylko tego, że nie współdziałał on z pracownikiem socjalnym, narusza reguły obowiązujące w tej materii i wadliwie pozbawia go należnej mu pomocy. Tym bardziej, gdy zważyć na fakt, że skarżący korzysta z wielu form pomocy społecznej, stąd organy znały jego sytuację życiową. W efekcie zastosowanie art. 11 ust. 2 i niezastosowanie art. 39 ustawy o pomocy społecznej odbyło się z całkowitym oderwaniem od celów ustawy jednoznacznie określonych w przepisach prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 tej ustawy. Dlatego zaskarżony wyrok uznano za wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ścisłe związanie granicami skargi zostało powiązane z przymusem adwokackim, co powoduje, że Naczelny Sad Administracyjny nie jest władny oceniać innych zarzutów, niż wskazane w skardze kasacyjnej ani też dociekać intencji skarżących w razie ich niejasnego sformułowania.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, co skutkuje rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów formalnych, gdyż dopiero wówczas, gdy przesądzona zostanie prawidłowość procedowania oraz dokonanych ustaleń faktycznych, możliwa jest ocena prawidłowości zastosowania czy wykładni prawa materialnego.

Podstawa naruszenia prawa procesowego jest nietrafna, bowiem w jej ramach zarzuca się Sądowi I instancji uchybienie przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jednakowoż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie był podstawą zaskarżonego wyroku, toteż w zasadzie nie mógł zostać naruszony przez Sąd meriti. Co prawda w orzecznictwie dowodzi się, że w ramach podstaw kasacyjnych można podnosić niezastosowanie konkretnego przepisu prawa, wszak rozpoznawana obecnie skarga kasacyjna ten zarzut połączyła i umotywowała wadliwością samego rozstrzygnięcia, co winno uzasadniać inny zarzut. Omawiany przepis zobowiązuje sąd administracyjny do uchylenia decyzji lub postanowienia w razie stwierdzenia, że są one dotknięte innym (niż naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autorka skargi kasacyjnej dowodzi uchybienia mu przez Sąd Wojewódzki, który pominął fakt, że organy orzekające w sprawie jej nie wyjaśniły, bo nie przeprowadziły innych środków dowodowych, poza wywiadem środowiskowym. Zarzut ten jest chybiony. Wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym, obejmującym wiele różnych elementów potrzebnych do ustalenia sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Jak wynika z brzmienia art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138), jest on podstawą ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej takiej osoby czy rodziny (p. § 8 ust.1). Zatem inne dowody, nawet znane organowi, nie są wystarczające dla dokonania tych ustaleń. Ta okoliczność skarżącemu, będącemu stroną szeregu postępowaniach pomocowych, jest z pewnością znana, co pozwala na konkluzję, iż powinien on zdawać sobie sprawę ze skutków odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym w tej materii. Poza tym organ I instancji wielokrotnie uwzględniał prośby i żądania oraz niemożność skarżącego uczestniczenia w przeprowadzeniu wywiadu. Wszczynając postępowanie administracyjne winien on się liczyć z jego rygorami i koniecznością wykazania swych twierdzeń również w drodze wywiadu. Wreszcie trzeba zważyć, że jakkolwiek żądanie okazania legitymacji pracownika socjalnego oczywiście jest prawem strony, a brak legitymacji jest uchybieniem pracowniczym, to w świetle dalszego zachowania skarżącego zasadnie doszło do odstąpienia od czynności z winy strony i wydania decyzji odmownej. Co prawda po myśli art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej można poprzestać na aktualizacji wywiadu środowiskowego, jeżeli poprzedni został przeprowadzony nie wcześniej niż przed 6 miesiącami, wszak po pierwsze i w tej czynności skarżący odmówił współdziałania, po wtóre w aktach administracyjnych brak jest dowodu na istnienie wywiadu przeprowadzonego w tym terminie, zaś skarżący kasacyjnie tej okoliczności dotąd nie dowiódł. Tak więc brak materiału dowodowego nie pozwalał na merytoryczną ocenę zasadności zgłoszonego w sprawie żądania skarżącego. Dlatego też ta podstawa kasacyjna okazała się nietrafna. W konsekwencji czego za przesądzony należało uznać stan faktyczny sprawy, toteż zasadnicze jego elementy w postaci określonego zachowania się skarżącego stanowią tło oceny drugiej z podstaw kasacyjnych.

Zachowanie to, jak słusznie przyjęto, wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej), a w świetle brzmienia art. 11 ust. 2 tej ustawy może stanowić powód wydania decyzji odmownej. Z materiału sprawy administracyjnej wynika dostatecznie jasno, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Toteż zasadnie doszło do odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia. Organy orzekające uzasadniając zajęte stanowisko nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zdołała go skutecznie podważyć. Niepodobna przeto podzielić jej poglądu o naruszeniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 4, art. 11 i art. 39 (bez wskazania w skardze kasacyjnej ich jednostek redakcyjnych) tej ustawy przez te organy i Sąd meriti. Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej taka sytuacja może stanowić samodzielną podstawę decyzji odmownej, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko to jest utrwalone – p. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 456/11 i z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2241/12 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji czego zaskarżony wyrok – akceptujący legalne decyzje - należało uznać za odpowiadający prawu.

Z tych przyczyn skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku i dlatego została oddalona na mocy art. 184 P.p.s.a.

Na koniec trzeba zwrócić uwagę, że orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu może zapaść wyłącznie przed właściwym wojewódzkim sądem administracyjnym, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony tylko do orzekania o kosztach postępowania między stronami, zaś wskazane wyżej ponosi Skarb Państwa.

-----------------------

1