Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 229/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124, 128, 129
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 117
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 700/06 w sprawie ze skargi Z. U. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Z. U. kwotę 720 zł /siedemset dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 700/06 oddalił skargę Z. U. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] marca 2006 r. sygn. akt nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, które rozpoczął wniosek Z. U. z dnia [...] grudnia 2003 r. do Starosty G. o wypłatę odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, położonej w G. przy ul. [...], stanowiącej dz. nr [...], spowodowanej budową kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz magistrali c.o. Wniosek powołuje się na przepisy art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 i 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po uchyleniu pierwotnej decyzji Starosty w tej sprawie przez organ odwoławczy Starosta G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania. Organ ustalił, że przedmiotowe inwestycje realizowane były na nieruchomości wnioskodawcy w latach 1987–1993, kiedy to obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z art. 75, 79 i 80 tej ustawy zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji m.in. urządzeń do przetaczania płynów, pary, gazów wydawano tylko wówczas gdy właściciel nie wyrażał zgody na ich założenie. Właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość, odszkodowanie za poniesione straty wyrządzone na skutek jej zajęcia. W przypadku braku porozumienia stron odszkodowanie ustalał terenowy organ administracji państwowej.

Starosta ustalił również, że na wykonanie kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działce nr [...] nie była wydana decyzja zezwalająca na wejście na teren i przyjął, że właściciel wyraził zgodę w trybie cywilnoprawnym. Natomiast w odniesieniu do budowy magistrali sieci c.o. na działce nr [...] zostały wydane decyzje (I instancji [...] lipca 1988 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody Nowosądeckiego z [...] września 1988 r.), zezwalające Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w Nowym Sączu na wejście na teren działki. Odszkodowanie zarówno za straty powstałe w związku z wykonaniem kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz budową magistrali sieci c.o. zostały załatwione w drodze porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem, co zostało potwierdzone przez wnioskodawcę. Z tych względów uznając, że wszelkie sprawy związane z realizacją przedmiotowych inwestycji były realizowane na drodze cywilnoprawnej i zakończone ponad 10 lat temu – przepis art. 128 ust. 4 ustawy nie ma zastosowania, zaś ewentualne roszczenia winny być załatwiane na drodze cywilnoprawnej.

Odwołując się od tej decyzji Z. U. zarzucił naruszenie art. 128 ust. 4 i 129 ust. 1 w zw. z art. 233 u.g.n. przez przyjęcie, że roszczenie zostało zaspokojone. Otrzymane odszkodowanie dotyczyło jedynie szkód w uprawach oraz czasowego zajęcia nieruchomości, a nie zmniejszenia się jej wartości. Strona nie zawarła ugody i nie zrzekła się roszczeń ponad wypłacone odszkodowanie.

Zarzucono nadto naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. przez wydanie decyzji, pomimo braku wyjaśnienia stanu faktycznego w oparciu o niepełny materiał dowodowy i dowolną jego ocenę, co dotyczyło budowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej.

Utrzymując w mocy decyzję Wojewoda Małopolski (decyzją z dnia [...] marca 2006 r.) podzielił ustalenia i ocenę organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. U., reprezentowany przez pełnomocnika, powtarzając zarzuty z odwołania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny i stwierdzając, że decyzja nie narusza prawa wyszedł z założenia, iż odrębnego rozważenia wymaga kwestia roszczeń odszkodowawczych z tytułu zajęcia nieruchomości pod budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej, co wynika z przepisów ustawy z 22 kwietnia 1985 u.g.g.w.n. i ustawy z 21 sierpnia 1997 r. u.g.n.

Zgodnie z treścią art. 75 i art. 79 u.g.g.w.n. (na dzień 10 października 1988 r.) dopuszczalne było udzielenie przez terenowy organ administracji państwowej zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Zezwolenie takie mogło zostać udzielone tylko w przypadku braku zgody właściciela nieruchomości. Takie też zezwolenie zostało udzielone decyzją organu Kierownika UM w G. z dnia [...] lipca 1988 r. (k. 19 akt adm.) i utrzymane decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Nowym Sączu z dnia [...] października 1988 r. (k. 17 akt adm.). Skargę Z. U. na decyzję organu II instancji oddalił Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Krakowie wyrokiem z dnia 15 lutego 1989 r. sygn. akt SA/Kr 1385/88. Zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 i ust. 2 u.g.g.w.n. (od 10 kwietnia 1991 r. art. 74), właścicielowi nieruchomości przysługiwało od jednostki, której udostępniono nieruchomość odszkodowanie za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 75 ust. 1 (m.in.), a od 10 kwietnia 1991 r. art. 70 (m. in.) u.g.g.w.n. Regulacja powyższa oznaczała, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 80 (następnie w art. 74 u.g.g.w.n.), ustalane było przez terenowy organ administracji państwowej (od 5 grudnia 1990 r. rejonowy organ rządowej administracji ogólnej) wówczas, gdy nieruchomość została udostępniona określonej jednostce przez właściciela na podstawie jednej z decyzji wskazanych w tych przepisach. Wydania decyzji o zezwoleniu, o którym mowa w art. 75 u.g.g.w.n. skarżący kwestionować nie może i nie ma tu znaczenia okoliczność podnoszona w toku postępowania, oraz w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r., że "nigdy nie wyrażał zgody na wykonanie czegokolwiek na swojej działce". Brak zgody skarżącego miał znaczenie wyłącznie do chwili udzielenia ostatecznego zezwolenia, o którym mowa w art. 75 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu pierwotnym), albowiem zgodnie z art. 79 ustawy (w brzmieniu pierwotnym) zezwolenia, o których mowa w ar. 75 ust. 1, art. 76 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78, mogły być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel nie wyrażał zgody na działania określone w tych przepisach. Prace polegające na budowie ciągów c.o. zostały wykonane na nieruchomości skarżącego w oparciu o wyżej wskazane i znajdujące się w aktach decyzje.

Analogicznej co do zasady regulacji Sąd dopatrzył się w ustawie z 1997 r. u.g.n. Zgodnie z treścią jej art. 124 i art. 128 starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzania na nieruchomości m.in. urządzeń do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje na skutek zezwolenia udzielonego przez starostę podmiotowi wykonującemu prace związane z budową obiektów, lub urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 2. u.g.n. Podmiot ten, na mocy art. 124 ust. 4 obowiązany jest, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów lub urządzeń, o których mowa w ust. 1 do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli nie jest to możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124–126 przysługuje odszkodowanie. Winno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie, o którym mowa ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z powyższego wynika, że również w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie odszkodowania przez organ administracji, za szkody wynikłe wskutek działań, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy następuje wyłącznie w przypadkach, kiedy nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji zezwalającej na przeprowadzenie na niej prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odszkodowanie przysługujące za szkodę wyrządzoną wskutek ograniczenia praw do nieruchomości, dokonanego na podstawie art. 124–126 u.g.n. ustalane jest w wysokości odpowiadającej wartości poniesionej szkody, chyba, że na skutek działań podjętych na nieruchomości uległa zmniejszeniu jej wartość. Wówczas odszkodowanie zwiększa się o równowartość ubytku nieruchomości. Ze zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego wynika, że kwoty wypłacone skarżącemu w okresie od 1990 r. do 1993 r. dotyczyły odszkodowania za poniesione straty, tj. za: rekultywację działki, niemożność uprawy roli i roślin, niemożność użytkowania działki, zniszczone uprawy, drzewa i krzewy (k. 43, 44, 52, 53, 56, 57 akt adm.). Kwestia ewentualnego zmniejszenia wartości działki nie była w tamtych latach przedmiotem jakichkolwiek pertraktacji między skarżącym a podmiotem wypłacającym odszkodowanie ani też nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie takiego odszkodowania. Ugoda z dnia [...] stycznia 1993 r. (k. 57 akt adm.), na którą powołuje się organ dotyczyła wyłącznie odszkodowania za niemożność uprawy i użytkowania działki w 1992 r. Należy oczywiście podzielić stanowisko skarżącego, iż także na gruncie ustawy z 1985 r. odszkodowanie wypłacane z tytułu realizacji inwestycji "liniowych" obejmowało wyrównanie strat z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości.

Sąd sprzyjał następnie, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 u.g.n., czyli dotyczące także roszczeń właściciela z tytułu zdarzeń, o których mowa w art. 124–126 u.g.n. ma charakter cywilnoprawny ze wszystkimi tego konsekwencjami. Naprawienie szkody w oparciu o ten przepis jest instytucją opartą stricte na przepisach Kodeksu cywilnego (por. A. Łukaszewska, kom. do art. 128 u.g.n. [w:] Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz, Warszawa 2002, wyd. 2 zmienione, Wyd. Prawnicze LexisNexis). Każde roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od podstawy jego powstania. Okoliczność, że danego roszczenia odszkodowawczego można dochodzić wyłącznie, albo w pewnej fazie w postępowaniu administracyjnym, nie ma wpływu na jego charakter. (T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości, Warszawa 2004, wyd. 2, Wyd. Prawnicze LexisNexis, str. 122 i nast.). Jeżeli więc roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, to także z konsekwencjami w zakresie jego przedawnienia. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, prace związane z instalowaniem na działce skarżącego urządzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n. zakończyły się w maju 1993 r. (k. 44). Daty zakończenia prac nie kwestionował skarżący w toku postępowania administracyjnego, nie wynika także z żadnego dowodu, aby kwestionował ten fakt uprzednio, tj. po skierowaniu do niego przez Burmistrza G. pisma z dnia [...] listopada 1993 r. Okoliczność ta wynika także z oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu [...] listopada 2007 r. Skoro zatem wniosek o ustalenie odszkodowania wpłynął do organu w dniu [...] grudnia 2003 r. należało uznać, że sporne roszczenie uległo przedawnieniu.

W odniesieniu do prowadzonych i wykonanych na nieruchomości skarżącego kanalizacji sanitarnej i deszczowej Sąd podzielił ustalenia organu, że nie były one poprzedzone zezwoleniem w formie decyzji administracyjnej.

Skarżący twierdzi nadto, iż wykonawca "nie potrzebował" zgody, gdyż mając udostępniony teren pod budowę ciepłociągu wykonywał kompleksowo inwestycje na potrzeby przedszkola. Jako nieposiadające znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji Sąd uznał kwestionowanie przez skarżącego ustaleń organu I instancji, że skarżący wyraził zgodę na realizowanie kanalizacji sanitarnej i deszczowej w trybie cywilnoprawnym.

Sąd przyjmuje, iż to twierdzenie organu nie zostało poparte żadnym dowodem. Jednakże w ocenie Sądu dla dochodzenia roszczenia z art. 128 u.g.n. istotną jest okoliczność, czy wydano decyzję zezwalającą na przeprowadzenie prac, nie zaś czy istnieje dowód potwierdzający wyrażenie zgody przez właściciela na prowadzenie prac. Mogły być one prowadzone bez zgody właściciela "przy okazji" wykonywania prac związanych z przeprowadzeniem ciepłociągu. Sąd ocenił, iż organ przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia powyższych okoliczności w sposób odpowiadający regułom zawartym w art. 7 i 77 K.p.a., dokonał analizy materiału dowodowego i wyciągnął prawidłowe wnioski. Organ prawidłowo oparł swoje ustalenie o braku decyzji zezwalającej na prowadzenie prac związanych z przeprowadzaniem kanalizacji na pismach Burmistrza G. z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz z dnia [...] marca 2005 r. (k. 122 i 123 akt adm.). Skarżący w toku postępowania nie twierdził, że decyzja taka była wydana. Potwierdził również tę okoliczność oświadczeniem złożonym na rozprawie, iż nigdy takiej decyzji nie otrzymał. Nie mają także znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji okoliczności podniesione przez skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r., ponieważ przesłanką przyznania odszkodowania jest powstanie szkody z tytułu zdarzeń, o których mowa w art. 124–126 u.g.n. W takiej sytuacji przyznanie odszkodowania przez organ administracji było niemożliwe, bowiem nie została spełniona konieczna przesłanka do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania – nie została bowiem wydana decyzja o zezwoleniu na założenie powyższych instalacji. Sąd przyjął nadto, że roszczenie o naprawienie szkody polegającej na zmniejszeniu wartości nieruchomości z powodu przeprowadzenia kanalizacji sanitarnej i deszczowej uległo przedawnieniu podobnie jak roszczenie wynikające z przeprowadzenia instalacji centralnego ogrzewania. Z akt sprawy oraz oświadczenia skarżącego wynika, że również prace związane z przeprowadzaniem instalacji kanalizacyjnej zakończone zostały w maju 1993 r. Uchybienie polegające na odmowie przyznania odszkodowania zamiast umorzeniu postępowania w zakresie odszkodowania za przeprowadzenie instalacji kanalizacyjnej w ocenie Sądu nie miało zatem wpływu na wynik sprawy, skoro skarżący nie może skutecznie domagać się odszkodowania, z powodu przedawnienia roszczenia.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. U., reprezentowany przez adwokata P. Ś. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie z niniejszego przepisu ma charakter cywilnoprawny i w szczególności ulega przedawnieniu z upływem 10-letniego terminu przedawnienia,

2) art. 129 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 przez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że niemożliwym jest wypłacenie odszkodowania w przypadku gdy skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kanalizacji położonej w G. przy ul. [...], ale nie została wydana decyzja zezwalająca na przeprowadzenie na niej prac, które to naruszenia miały istotny wpływ na wydaną decyzję.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytaczając treść art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jej autor podnosi, iż w prawie publicznym co do zasady nie można mówić o przedawnieniu, chyba że przepis wyraźnie tak stanowi. W ustawie o gospodarce nieruchomościami nie została uregulowana kwestia przedawnienia, nie regulowała jej także ustawa z 1985 r. Skarga kasacyjna powołuje się na wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r. I SA 1118/97, opowiadający się za koniecznością realizacji roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Skoro więc zarówno ustawa z 1997 r. jak i 1985 r. nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu. Skarżący powołuje się na postanowienia Kolegium Kompetencyjnego przy SN z 6 lutego 2002 r. III KKO 1/2002, w którym stwierdzono, że odszkodowanie należne właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) ustala właściwy organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej jeżeli inwestycja liniowa była realizowana na terenie tej nieruchomości na podstawie opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji zezwalającej na czasowe jej zajęcie w celu realizacji inwestycji (art. 74 ust. 1 i 2 w zw. z art. 70, 73 i 75 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. u.g.g.w.n. oraz art. 233 w zw. z art. 128 ust. 4 i 129 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

W związku z powyższym skarżący nie może zgodzić się z WSA, że nastąpiło przedawnienie odszkodowania.

Błędnie Sąd przyjął, że niemożliwym jest wypłacenie odszkodowania w przypadku gdy skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie kanalizacji a nie została wydana decyzja zezwalająca na przeprowadzenie na niej prac. Zdaniem skarżącego, pomimo tego iż nie wyrażał zgody na budowę kanalizacji, a zostały te prace wykonane "przy okazji" prac związanych z przeprowadzeniem ciepłociągu to również zgodnie z obowiązującymi przepisami powinien uzyskać odszkodowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Będąc związany granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do zbadania zarzutu naruszenia prawa materialnego – przepisów materialnoprawnych wskazanych w środku odwoławczym.

Postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznacza, iż strona skarżąca nie kwestionowała ustalonego stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji, a tylko błędną wykładnię przepisów art. 128 ust. 4, art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając ten zarzut jako usprawiedliwiony stwierdzić należy, iż błąd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sferze materialnoprawnej polegał na nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organy administracji.

Z niekwestionowanych przez strony ustaleń Sądu I instancji wynika, iż w odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie kanalizacji sanitarnej i deszczowej nie została wydana decyzja zezwalająca na wejście na teren działki stanowiącej własność Z. U., natomiast w 1988 r. wydano zezwolenie na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości magistrali c.o. Sąd przyjął także, iż za szkodę wyrządzoną wskutek ograniczenia praw do nieruchomości, dokonanego na podstawie art. 124–126 u.g.n. przysługuje odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości poniesionej szkody, chyba że na skutek działań podjętych na nieruchomości uległa zmniejszeniu jej wartość. Wówczas odszkodowanie zwiększa się o równowartość ubytku wartości nieruchomości. W ocenie Sądu zgromadzony materiał dowodowy potwierdzał, że skarżący otrzymał odszkodowanie za poniesione straty: rekultywację działki, niemożność uprawy roli i roślin, niemożność użytkowania działki, zniszczone uprawy, drzewa i krzewy (k. 43, 44, 52, 53 i 57 akt admin.).Sąd ustalił nadto, iż kwestia ewentualnego zmniejszenia wartości działki nie była w tamtych latach przedmiotem jakichkolwiek pertraktacji między stronami ani też nie została wydana decyzja dot. takiego odszkodowania. Powyższe ustalenia nie zostały podważone.

Błędnie za organami administracji Sąd Wojewódzki przyjął, iż roszczenie o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości wskutek przeprowadzenia na niej inwestycji liniowych uległo przedawnieniu. U podstaw takiego poglądu legło przekonanie o cywilnoprawnym charakterze odszkodowania.

Stanowiska tego nie podziela Sąd w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną.

Przede wszystkim należy zauważyć, że o różnicy między stosunkiem administracyjnoprawnym a cywilnoprawnym przesądza typ relacji między stronami. Gdy relacja ta jest oparta na zasadzie równości stron, a stosunek ma charakter ekwiwalentny sprawa powstała na tle takiego stosunku ma charakter cywilny. W przypadku zaś gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności, a świadczenia z nim związane należą do zarządzającej i wykonawczej działalności organu administracji – spór powstały na tle takiego stosunku ma charakter administracyjnoprawny.

Przy wywłaszczeniu nieruchomości, w którym to postępowaniu jedną ze stron jest organ administracji orzekający w sposób władczy o odjęciu lub ograniczeniu prawa własności, jak również o roszczeniach majątkowych, zachodzi przypadek ewidentnej nierówności stron stosunku prawnego.

Spory powstałe na tle wysokości odszkodowania, mimo iż samo odszkodowanie stanowi roszczenie cywilnoprawne – z uwagi na podniesioną wyżej nierówność stron należy zakwalifikować do spraw administracyjnych zważywszy także na to, iż dla ustalenia odszkodowania przewidziano formę decyzji.

Powyższy pogląd wyrażony we wcześniejszym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a powtórzony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93 (OSNCP 1993, nr 10, poz. 174) zachowuje aktualność także pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Jeśli więc o ustaleniu odszkodowania orzeka na podstawie art. 129 ust. 1 starosta w drodze decyzji to realizacja tego roszczenia następuje w drodze administracyjnoprawnej, która obowiązuje nie tylko w zakresie trybu postępowania, a więc wymaga przeprowadzenia postępowania ustalającego fakt spowodowania szkody i określenie jej wysokości, lecz także powoduje dalsze konsekwencje obejmujące również kwestie przedawnienia.

Przedawnienie przewidziane w art. 117–125 Kodeksu cywilnego odnosi się do roszczeń majątkowych, mających charakter cywilnoprawny.

W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem ani w ustawie z 29 kwietnia 1985 r., ani w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami takiego przepisu nie zamieszczono, co oznacza, iż roszczenie o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia się wartości przedmiotowej nieruchomości nie uległo przedawnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1118/97, (Lex nr 47350). Wprawdzie powołany wyrok odnosi się do przypadku gdy o wysokości odszkodowania orzeczono decyzją, lecz zasada o administracyjnoprawnym charakterze sprawy, a więc i o nieprzedawnianiu roszczeń odszkodowawczych za odjęcie lub ograniczenie własności ma szersze zastosowanie i odnosić się będzie także do tej sprawy.

Tryb administracyjnoprawny ustalania odszkodowania obejmuje nie tylko te przypadki kiedy organ administracji wydał decyzję na podstawie art. 70 i 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. u.g.g.w.n. lub art. 124 ust. 1 – o czym wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 6 lutego 2002 r. III KKO1/2002, OSNP 2002, nr 20, poz. 507 (co przyznaje Sąd I instancji – lecz uznaje to roszczenie za przedawnione) a także w postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy SN z dnia 10 lipca 2002 r. III KKO 7/02 (OSNP 2003, nr 19, poz. 476), w których to rozstrzygając spór pomiędzy sądami powszechnymi a organami administracji Sąd Najwyższy wskazał jako właściwą do dochodzenia odszkodowania drogę postępowania administracyjnego.

Wadliwie Sąd I instancji przyjął, iż w odniesieniu do roszczenia, o którym stanowi art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a dotyczącym odszkodowania z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej i deszczowej, wobec niewydania decyzji ograniczającej prawo właściciela, roszczenie skarżącego ma charakter cywilnoprawny, a wobec zakończenia inwestycji w maju 1993 r. uległo przedawnieniu na podstawie art. 117 K.c. Warto w tym miejscu przytoczyć uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1992 r. III CZP/92, w której Sąd ten opowiedział się za właściwością drogi sądowej w sprawie naprawienia szkody spowodowanej przeprowadzeniem ciepłociągu (art. 70 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.), lecz tylko wówczas gdy udostępnienie w tym celu nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy zawartej przez właściciela z jednostką posiadającą lokalizację.

W odniesieniu do zrealizowanej inwestycji w postaci kanalizacji sanitarnej i deszczowej prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że dowolne było wobec braku dowodów twierdzenie organu jakoby skarżący wyraził zgodę na realizację tej inwestycji w trybie cywilnoprawnym i zawarł z inwestorem umowę. Błędnie jednakże ocenił Sąd, iż brak decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości wyłącza możliwość stosowania art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis ten odsyła w całości do art. 124, a więc nie wyłącza nawet takiego przypadku kiedy właściciel wyraża zgodę (art. 124 ust. 3) na wykonanie prac. Rokowania, o których mowa w tym przepisie, mogą nie obejmować roszczeń odszkodowawczych, zwłaszcza wynikających ze zmniejszenia się wartości nieruchomości, co w początkowej fazie prac inwestycyjnych byłoby trudne do określenia. Za takim rozumieniem przepisu art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 przemawia regulacja zamieszczona w art. 129 ust. 5 u.g.n., który przewiduje tryb administracyjnoprawny (starosta wydaje odrębną decyzję) w sprawie odszkodowania w przypadkach, o których mowa w art. 124–126, a także w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Omawiany przepis wprawdzie pominięty w skardze kasacyjnej, jednakże związany ze sformułowanym zarzutem prawa materialnego, nakazuje organom prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc za błędną dokonaną przez WSA ocenę prawidłowości stosowania prawa materialnego przez organy, a korzystając z możliwości jaką stwarza przepis art. 188 ustawy P.p.s.a. uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę i uchylił także obie zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ tej ustawy.

Uchylenie zaskarżonych decyzji oznacza, iż organ pierwszej instancji obowiązany jest przeprowadzić postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia czy w wyniku lokalizacji na nieruchomości skarżącego inwestycji liniowych nastąpiło zmniejszenie jej wartości przy uwzględnieniu wymogów wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i Kodeksu postępowania administracyjnego.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 ustawy P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 12 lit. c/ i pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) uznając kwotę 420 zł za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie, zaś kwotę 300 zł jako zasądzoną z tytułu uiszczonych wpisów sądowych.