Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2208/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 2, art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30i pkt 2, art. 31
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 190, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2014 r. sprawy ze skargi W Sp. z o.o. z siedzibą w W. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W. Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca), w dniu [...] czerwca 2013 r. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Wdrożenie innowacyjnej koncepcji wielkogabarytowych elektrowni powietrzno-pneumatycznych o pionowej osi obrotu przez spółkę W. Sp. z o.o." w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa: Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, Działanie 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym.

Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP), pismem z dnia [...] października 2013 r., poinformowała skarżącą, że jej wniosek nie uzyskał pozytywnej oceny w wyniku weryfikacji zgodnie z kryteriami oceny merytorycznej obligatoryjnej, bowiem projekt nie spełnia Kryterium 9 – "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu", określonego w Przewodniku po kryteriach wyboru operacji finansowych w ramach POIG (dalej: Przewodnik).

Uzasadniając negatywną ocenę organ stwierdził, że projekt o takim budżecie oraz tak dużych nakładach finansowych powinien wyjść swoim zasięgiem poza obowiązkowe wskaźniki, a także wykazać planowany wpływ na środowisko naturalne. Ponadto we wskaźnikach rezultatu powinna być podana minimalna ilość energii elektrycznej, dystrybuowana do sieci, powstała jako rezultat projektu, a także powinna być wskazana ilość wytwarzanego wodoru, otrzymanego w wyniku realizacji projektu.

W. Sp. z o.o. wniosła protest na powyższe pismo PARP podnosząc, że w obowiązujących w konkursie dokumentach, nie ma definicji projektu, który ze względu na swój wysoki budżet i niezbędne nakłady finansowe, wymagałby zastosowania dodatkowych wskaźników, wykraczających poza wskaźniki obowiązkowe. Definicji takiej spółka nie odnalazła również w opisie kryterium merytorycznego obligatoryjnego nr 9, którego niespełnienie stało się przyczyną pozbawienia projektu szans na dofinansowanie i realizację. Natomiast co do planowanego wpływu na środowisko naturalne, wnioskodawczyni podała, iż w punkcie 23.4 wniosku o dofinansowanie zaznaczyła opcję ,,nie dotyczy’’, co jest zgodne z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka Działanie 4.4. Nowe inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym, (dalej: Instrukcja). Spółka podniosła także, że we wniosku o dofinansowanie w pkt. 16, 17, 17.1., 17.5., 17.6., 19 – wskazano ilość energii elektrycznej, jaka będzie produkowana i wprowadzana do sieci przy pomocy innowacyjnych elektrowni wiatrowych, wraz z podaniem precyzyjnych wyliczeń, które mogłyby zostać dodatkowo uszczegółowione podczas panelu ekspertów. Ponadto stwierdziła, iż ilość wytwarzanej energii elektrycznej podana została w pkt. 28 wniosku: "Skwantyfikowane wskaźniki realizacji celów projektu’’, przy określaniu metodologii obliczenia wartości wskaźników, ,,Wartość przychodów z tytułu wywozu na JRE oraz eksportu produktu (-ów) będących wynikiem inwestycji w ciągu 30 miesięcy po zakończeniu projektu". Spółka nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż ,,we wskaźnikach rezultatu powinna być podana minimalna ilość energii elektrycznej, dystrybuowana do sieci, powstała jako rezultat projektu", gdyż wartość ta podana została przy wyliczeniu innych wskaźników rezultatu.

W ocenie spółki nie jest celowe wprowadzanie wskaźnika rezultatu w postaci wskazania ilości wytwarzanego wodoru, otrzymanego w wyniku realizacji projektu. Przedstawiona w projekcie elektrownia ma być wyposażona w instalację do hydrolizy wody, w celu przetworzenia nadmiaru produkowanej energii elektrycznej w wodór, który następnie byłby magazynowany i spalany w miarę potrzeb w specjalnie przystosowanych agregatach prądotwórczych. Dzięki takiemu rozwiązaniu, elektrownia będzie mogła produkować prąd w sposób zbliżony do liniowego, co jest jedną z cech świadczących o innowacyjności proponowanego rozwiązania. Sam wytworzony wodór nie stanowiłby produktu, który udostępniany byłby zewnętrznym klientom. Byłby on wykorzystywany wyłącznie na wewnętrzne potrzeby elektrowni, w okresach bezwietrznych, bądź słabego wiatru, przy dużym zachmurzeniu, bądź w nocy. Przedmiotem projektu nie jest produkcja wodoru, gdyż będzie on pełnił funkcje nośnika magazynującego nadmiar energii.

Minister Gospodarki, pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej (dalej: IP), w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., uznał protest spółki za niezasadny.

Organ uznał za trafne stanowisko PARP co do niespełnienia przez spółkę Kryterium nr 9 z uwagi na brak podania w pkt 28 wniosku wskaźników rezultatu w postaci ilości energii elektrycznej dystrybuowanej do sieci jako rezultat projektu. Minister stwierdził, że zgodnie z treścią Przewodnika, oceny wskaźników rezultatu dokonuje się przede wszystkim na podstawie pkt 28 wniosku o dofinansowanie, w związku z czym jego ocena nie mogła być dokonana na podstawie informacji podanych w innych punktach wniosku. Podkreślił ponadto, że zgodnie z Instrukcją, informacje z innych punktów wniosku (m.in. 16, 17, 17.1, 17.5) powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie we wskaźnikach ujętych w pkt 28. W punkcie tym należało zatem uwzględnić wskaźnik rezultatu określający ilość planowanej do uzyskania energii. W ocenie Instytucji Pośredniczącej niewskazanie we wniosku wskaźnika rezultatu wynikającego bezpośrednio z realizowanego projektu jest podstawą do stwierdzenia, że brak jest wskaźnika odzwierciedlającego założone cele projektu, adekwatnego dla danego rodzaju projektu. Podkreślono, iż wnioskodawca jedynie w opisie metodologii dot. wskaźnika procentowego udziału przychodów z tytułu wywozu na JRE oraz eksportu produktów wytworzonych w wyniku realizacji inwestycji w całkowitych przychodach z tytułu sprzedaży tych produktów w 30 miesięcy po zakończeniu projektu, podał planowaną wartość uzyskiwania energii z instalacji mobilnej oraz energii wytwarzanej z wody opadowej.

Minister zgodził się natomiast z twierdzeniem Skarżącej Spółki, iż oceniający nie mieli podstaw do uznania, że budżet projektu oraz nakłady finansowe w ramach projektu są podstawą do uznania, iż wnioskodawca winien wskazać w projekcie dodatkowe wskaźniki rezultatu, uznając w tym aspekcie protest za zasadny. Również za zasadne IP uznała racje skarżącej co do tego, że nie było podstaw do żądania uwzględnienia wskaźnika środowiskowego.

W skardze na powyższą informację Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2014 r., złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca wniosła o stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie wniosku do ponownego rozpatrzenia przez IP.

Uzasadniając skargę spółka podniosła, że ani Instrukcja wypełniania wniosku, ani Przewodnik nie mogą być wyłączną podstawą negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie, gdyż dokumenty te nie mają statusu prawa w szerokim znaczeniu, albowiem brak jest upoważnienia do ich wydania w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.). Podkreśliła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt P 1/11, regulowanie sytuacji prawnej podmiotów wnioskujących o dofinansowanie – jest niedopuszczalne za pomocą wszelkich dokumentów, które przewidują zasady i procedury dotyczące realizacji polityki rozwoju, a które nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Źródłami prawa w szerszym znaczeniu, na podstawie których można dokonać oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie, mogą bowiem być wyłącznie akty lub czynności, o których mowa expressis verbis w u.z.p.p.r., a więc: strategie rozwoju oraz programy (art. 4 ust. 1), ogłoszone regulaminy konkursów (art. 29 ust. 1 i 2) oraz upublicznione i ogłoszone wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego (art. 35 ust. 7). Poza tym zakresem pozostają zatem Instrukcja oraz Przewodnik.

W ocenie skarżącej, uznanie przez Instytucję Pośredniczącą, że wniosek nie spełnia Kryterium nr 9 w sytuacji, gdy wskaźniki, to jest ilość energii elektrycznej oraz ilość wodoru, wskazane są w innych niż pkt 28 punktach wniosku, jest niezgodne z Regulaminem przeprowadzania konkursu. Z § 7 Regulaminu, a w szczególności z jego ust. 1 pkt 1, 4, 5 i 7 wynika bowiem, że ocenie merytorycznej pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu podlega cały wniosek, a nie tylko poszczególne jego punkty (rubryki), co zgodne jest z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. Spółka stwierdziła ponadto, że w Przewodniku określono, iż oceny wniosku dokonuje się przede wszystkim na podstawie jego punktu 28, nie użyto jednak sformułowania wyłącznie. Podniosła także, że w punktach 16, 17, 17.5, 20 wniosku zostały wskazane wskaźniki rezultatu danego produktu, to jest ilość energii elektrycznej oraz ilość wodoru.

W dalszej części uzasadnienia skargi strona podkreśliła, że w rozpoznawanej sprawie rezultatem nie jest wodór – w myśl Kryterium nr 9. Celem projektu jest bowiem wdrożenie innowacyjnej koncepcji wielkogabarytowych elektrowni powietrzno-pneumatycznych o pionowej osi obrotu, które nastawione będą na produkcję energii elektrycznej prądu elektrycznego, a wiec energii elektrycznej, jaką prąd elektryczny przekazuje odbiornikowi wykonującemu pracę lub zmieniającą ją na inną formę energii. Źródłem energii elektrycznej ma być w tej sytuacji wiatr, słońce oraz woda. Rezultatem nie może być zatem wodór, a więc pierwiastek chemiczny, który jedynie służy do produkcji rezultatu, a więc energii elektrycznej. Wyprodukowany w ramach projektu wodór stanowić będzie tylko "nośnik magazynujący’’. Spółka zaakcentowała, że celem projektu nie jest produkcja wodoru.

W. Sp. z o.o. zarzuciła, że wbrew postanowieniom § 7 ust. 1 pkt 9 Regulaminu żaden z organów obu instancji nie skierował do niej pisma w kwestii wyjaśnienia treści wniosku w zakresie Kryterium nr 9, co uczyniło oba rozstrzygnięcia przedwczesnymi.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnośnie zarzutu braku źródeł prawa organ stwierdził, że nie można oddzielić od siebie Regulaminu, Przewodnika i Instrukcji, gdyż stanowią one wspólnie dokumentację konkursową, którą wnioskodawcy zaakceptowali przystępując do konkursu.

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 296/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Rozpoznając sprawę po raz pierwszy Sąd wskazał, że ustawodawca wprowadził do u.z.p.p.r. kryterium naruszenia prawa i jednocześnie ustalił, że w sprawach tych nie stosuje się k.p.a. Do oceny wniosków mają zastosowanie: u.z.p.p.r., Regulamin Konkursu, Przewodnik, Procedura Odwoławcza w ramach PO IG stanowiąca Załącznik nr 4.4. do Szczegółowego opisu PO IG 2007-2013. Sądowa kontrola legalności oceny projektu sprowadzała się do oceny prawidłowości stosowania prawa ustanowionego w u.z.p.p.r. oraz jej przepisów wykonawczych.

W ocenie Sądu Minister Gospodarki zasadnie uznał brak spełnienia przez stronę skarżąca Kryterium nr 9 "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu". Sąd stwierdził, że oceny wniosku o dofinansowanie dokonuje się przede wszystkim na podstawie jego punktu 28, zatem analiza Kryterium nr 9 nie może być dokonana na podstawie danych zawartych w innych punktach wniosku, gdyż dokonywana jest przede wszystkim na podstawie informacji wskazanych przez wnioskodawcę w punkcie 28. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd powołał się na treść Instrukcji, która odnośnie pkt 28 stanowi, że w punkcie tym określić należy wskaźniki produktu i rezultatu odzwierciedlające w mierzalny sposób cele projektu wynikające z opisu zawartego w różnych punktach wniosku o dofinansowanie, a także, że niezbędne jest wybranie wskaźników, adekwatne do projektu w podziale na wskaźniki produktu i rezultatu. Sąd uznał, że oczekiwanym wskaźnikiem rezultatu, który powinien zostać wskazany w tym punkcie jest ilość energii, która będzie wynikiem (rezultatem) utworzonych w ramach projektu elektrowni wiatrowych, więc już samo niewskazanie tej okoliczności spowoduje niespełnienie Kryterium nr 9.

Odnosząc się do zarzutu niezwrócenia się przez organ do strony skarżącej o wyjaśnienia, Sąd stwierdził, że z § 7 pkt 9 Regulaminu wynika taka możliwość, jednakże nie jest to obowiązek. W treści tej regulacji użyto bowiem sformułowania: "... jeśli uzna za zasadne, może zwrócić się do wnioskodawców ...".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożyła W. Sp. z o.o. we W.. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 15 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 1038/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

NSA uznał, że WSA zaniechał dokonania własnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, która powinna polegać na konfrontacji tego aktu (oceny projektu) z treścią wniosku, z treścią przepisów prawa regulujących wymagania, które powinien spełniać projekt oraz z treścią skargi i zawartą w niej argumentacją strony. Podkreślił, że WSA w Warszawie poprzestał na samym przytoczeniu przepisów Instrukcji oraz Przewodnika uznając, że z treści tych uregulowań wynika wprost negatywna ocena projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Instrukcja nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Ma ona zapewnić przejrzystość reguł Konkursu, równy dostęp do pomocy oraz przyczynić się do prawidłowego wypełnienia wniosku i jego zobiektywizowanej oceny. Instrukcja powinna stanowić ułatwienie zarówno dla wnioskodawców jak i oceniających. Jej stosowanie nie zwalnia jednak od oceny meritum projektu, bowiem ocena nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy strona zastosowała się do Instrukcji, tylko powinna sięgać głębiej i badać, czy niezbędne dane zawarte we Wniosku są tymi, których wymaga Regulamin Konkursu.

Sąd Kasacyjny podkreślił, że Sąd I instancji w sposób niewystarczający odniósł się do zarzutu strony w kwestii braku wezwania jej do wyjaśnień, o których mowa w § 7 pkt 9 Regulaminu poprzestając na stwierdzeniu, że zażądanie wyjaśnień nie jest obligatoryjne. W tym kontekście NSA stwierdził, iż z powołanego punktu Regulaminu wynika, iż "procedura wyjaśnień" treści wniosku nie jest obligatoryjna, co nie oznacza jednak dowolności. Zawsze wtedy, kiedy oceniający mają wątpliwości, co do oceny informacji zawartych we wniosku powinni skorzystać z "procedury wyjaśnień". Z kolei jeżeli z dokonanej oceny wynika, że oceniający nie zrozumieli treści wniosku, a jednocześnie nie skorzystali z "procedury wyjaśnień", to uznać należy, że ocena wniosku została dokonana z naruszeniem prawa. Obowiązkiem oceniających jest bowiem zrozumieć wniosek i ocenić go zgodnie z treścią w nim zawartą, a wyjaśnienie wątpliwości stanowi element realizacji tego obowiązku. Nie jest więc tak, że żądanie wyjaśnień zależy od dobrej woli oceniających. Skorzystanie z tej procedury zależy od dokonanej przez nich oceny sytuacji. Rezygnacja z wyjaśnień jest uzasadniona, jeżeli w ocenie ekspertów w konkretnej sytuacji nie przyczyniłyby się do lepszego zrozumienia wniosku.

NSA zaznaczył, że Skarżąca kwestionowała negatywną ocenę projektu opartą na twierdzeniu niewypełnienia kryterium nr 9 podnosząc, że w Przewodniku przewidziano, iż wskaźnik rezultatu powinien być określony przede wszystkim (a nie wyłącznie) w pkt 28 wniosku, co pozwala na określenie tego wskaźnika także na podstawie innych punktów Wniosku. NSA podkreślił, iż do tego zarzutu WSA w ogóle się nie ustosunkował, choć jest niesporne, że w innych punktach wniosku jest precyzyjnie opisana ilość wytworzonej energii elektrycznej z rozbiciem na poszczególne jej źródła (wiatr, słońce i woda), a użycie określenia "przede wszystkim" zakłada możliwość przedstawienia tej informacji także w innych punktach wniosku. W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie całkowicie pominął zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę skarżącą i bezkrytycznie zaakceptował stanowisko Ministra Gospodarki, które oparte jest wyłącznie na porównaniu punktu 28 Wniosku z treścią Instrukcji dotyczącej wypełnienia tego punktu, przy przyjęciu założenia, że rezultatem projektu jest ilość wyprodukowanej energii elektrycznej i przy zupełnym zaniechaniu całościowej analizy wniosku i przedstawionego w nim projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny krytycznie ocenił także takie podanie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, które w istocie sprowadziło się do dosłownego przytoczenia fragmentów Instrukcji i Przewodnika oraz powtórzenia opartego na tych materiałach stanowiska Ministra Gospodarki w kwestii konieczności przedstawienia ilości wyprodukowanej energii wyłącznie w pkt 28 oraz konieczności uwzględnienia wodoru jako rezultatu projektu, (co w ocenie NSA wydaje się wynikać z całkowitego jego niezrozumienia) bez rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a nawet bez rozpoznania zarzutów skargi.

NSA zwrócił uwagę na brak jednoznaczności w kwestii definicji pojęcia "wskaźnik rezultatu projektu". Instrukcja określa (s. 34, 35) wskaźnik rezultatu, jako natychmiastowy efekt wynikający z dostarczenia produktu i wyjaśnia, że rezultat informuje o zmianach wynikających z realizacji projektu jakie nastąpiły u wnioskodawcy bezpośrednio po jego zakończeniu. Z kolei z Przewodnika (kryterium nr 9, s. 19) wynika, że przez rezultat należy rozumieć bezpośrednie efekty wynikające z dostarczenia produktu, a podając wskaźnik rezultatu wnioskodawca, w odpowiednim miejscu wniosku o dofinansowanie, gdzie opisany jest cel skwantyfikowany wskaźnikiem, przedstawia przejrzystą metodologię jego wyliczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego cel projektu został bardzo szczegółowo przedstawiony w pkt 15 wniosku. Jego bezpośrednim celem jest budowa elektrowni wiatrowej o pionowej osi obrotu produkującej energię elektryczną z odnawialnego źródła energii w postaci energii wiatrowej, a także z energii słońca i wody. Skoro celem projektu była budowa innowacyjnej elektrowni wiatrowej, a nie samo wyprodukowanie określonej ilości energii elektrycznej, to nie jest oczywiste, że w pkt 28 wniosku, jako wskaźnik rezultatu powinna być podana ilość możliwej do wyprodukowania energii elektrycznej. Ilość wyprodukowanej energii, jako rezultat budowy elektrowni objętych projektem, podana jest precyzyjnie w punktach wniosku wskazanych przez stronę w Proteście i w skardze do WSA. Te kwestie nie były jednak przedmiotem rozważań ani ocen Sądu I instancji.

NSA podkreślił, że sprawa w jej całokształcie musi być oceniona ponownie, zatem ocena pozostałych zarzutów kasacyjnych jest przedwczesna. Wskazał, iż dokonując ponownej oceny WSA będzie miał na względzie, że Wniosek w sprawie niniejszej jest wysoce innowacyjny, obszerny i bardzo starannie przygotowany, zatem jego ocena wymaga przynajmniej równej staranności i wnikliwości. Tym samym nie może sprowadzać się do konfrontacji jednego punktu wniosku z Instrukcją i Przewodnikiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Gospodarki z [...] stycznia 2014 r., na które skarga została wniesiona w trybie u.z.p.p.r..

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 1038/14, wydanym w następstwie rozpatrzenia skargi kasacyjnej skarżącej.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowo-administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e u.z.p.p.r.).

Wskazać także należy, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 u.z.p.p.r. Podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć, które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym. Natomiast kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy u.z.p.p.r. Sąd może zatem uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazać jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30 a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana sąd, uwzględniając skargę stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r.).

Uwzględniając tak zakreślone pole kontroli działania organów oceniających wniosek oraz związanie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, wykładnią prawa NSA zawartą w wyroku z 15 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 1038/14, należało uwzględnić skargę.

Zasadniczym powodem negatywnej oceny wniosku i uznania protestu skarżącej za niezasadny było uznanie przez PARP i Ministra Gospodarki, że wniosek nie spełnił kryterium 9 – "Wskaźniki produktu i rezultatu są obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu". Niespełnienie tego kryterium polegało na nie zawarciu wszystkich wymaganych informacji w pkt 28 wniosku o dofinansowanie, przy czym Minister stanął na stanowisku iż podanie pozostałych danych w innych punktach wniosku, na co powoływała się skarżąca, należy kwalifikować jako niespełnienie kryterium nr 9. Konieczność zawarcia pełnej informacji w pkt 28 wniosku Minister Gospodarki oparł na zapisach Instrukcji wypełniania wniosku oraz Przewodnika.

Badając ponownie zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd uznał, że Minister nie był uprawniony do dokonania negatywnej oceny protestu jedynie w oparciu o powołane wyżej dokumenty gdyż nie mogły one stanowić wyłącznej podstawy negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, że Instrukcja nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Ma ona zapewnić przejrzystość reguł Konkursu, równy dostęp do pomocy oraz przyczynić się do prawidłowego wypełnienia wniosku i jego zobiektywizowanej oceny. Instrukcja powinna stanowić ułatwienie zarówno dla wnioskodawców jak i oceniających. Stosowanie instrukcji nie zwalnia jednak od oceny meritum projektu, bowiem ocena nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy strona zastosowała się do Instrukcji wypełniania wniosku. Ocena meritum projektu powinna sięgać głębiej i badać, czy niezbędne dane zawarte we wniosku są tymi, których wymaga Regulamin Konkursu. Zdaniem Sądu wniosek skarżącej, jako całość, zawiera wszelkie informacje dotyczące obligatoryjnych kryteriów merytorycznych, tj. kryterium rezultatu.

Zgodnie z Przewodnikiem wskaźnik rezultatu powinien być określony przede wszystkim (a nie wyłącznie) w pkt 28 wniosku co pozwala na określenie tego wskaźnika także na podstawie innych punktów wniosku. Niesporne jest, że w innych punktach wniosku jest precyzyjnie opisana ilość wytworzonej energii elektrycznej z rozbiciem na poszczególne jej źródła (wiatr, słońce i woda), a użycie określenia ,,przede wszystkim’’ zakłada możliwość przedstawienia tej informacji także w innych punktach wniosku.

Minister nie wyjaśnił dlaczego w świetle treści projektu oraz wyjaśnień skarżącej zawartych w proteście podziela pogląd PARP, że wśród wskaźników rezultatu należy umieścić ilość wodoru, który byłby magazynowany i spalany w miarę potrzeb w agregatach prądotwórczych, skoro to nie wodór jest rezultatem końcowym projektu. W niniejszej sprawie cel projektu został bardzo szczegółowo przedstawiony w pkt 15 wniosku. Tym bezpośrednim celem jest budowa elektrowni wiatrowej o pionowej osi obrotu produkującej energię elektryczną z odnawialnego źródła energii w postaci energii wiatrowej, a także energii słońca i wody. Skoro zatem celem projektu była budowa innowacyjnej elektrowni wiatrowej, a nie samo wyprodukowanie określonej ilości energii elektrycznej, to nie jest oczywiste, że w pkt 28 wniosku, jako wskaźnik rezultatu powinna być podana ilość możliwej do wyprodukowania energii elektrycznej. Ilość wyprodukowanej energii, jako rezultat budowy elektrowni objętych projektem, podana jest precyzyjnie w puntach wniosku wskazanych przez stronę w proteście, co nie zostało jednak uwzględnione przez Ministra Gospodarki.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań oraz ustaleń, nie do zaakceptowania jest stanowisko Ministra, że ocena kryterium nr 9 nie może zostać dokonana na podstawie informacji wskazanych przez skarżącą w innych punktach wniosku. Brak było również podstaw do przyjęcia, że wodór stanowi rezultat projektu w myśl kryterium nr 9. Ponadto w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy, wskazujących na niewystarczające zrozumienie wniosku przez oceniających, zasadnym było zastosowanie procedury wyjaśnień przewidzianej w § 7 pkt 9 Regulaminu Konkursu, co przyczynić mogłoby się do lepszego zrozumienia wniosku.

Z uwagi na wykorzystanie alokacji na działanie 4.4. Nowe Inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym PO IG, Sąd pomimo uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1, art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. w związku z art. 190 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.