Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 55/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. L. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. L. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 22 grudnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB lub organ odwoławczy) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB albo organ I instancji) z 8 czerwca 2017r. nr [..], nakładającą na Wspólnotę Mieszkaniową - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych, obejmujących budowę, z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z infrastrukturą i drogą wewnętrzną, na działce nr [..] w T. przy ul. W. S. 2 i 4 - obowiązek, z terminem wypełnienia do 31 października 2017r.: 1. wykonania robót budowlanych w zakresie dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych w dwóch budynkach (mieszkalnych wielorodzinnych) do 1,2m; 2. sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

WINB decyzją z 7 lutego 2017 r. uchylił decyzję PINB z 20 czerwca 2016r., nakładającą, w trybie art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązek sporządzenia oraz przedstawienia, w wyznaczonym terminie, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w związku z wybudowaniem na działce nr [..] w T. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach - i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazał organ odwoławczy, że wprowadzone zmiany w toku budowy doprowadziły do wydzielenia w przestrzeni, pod względem architektonicznym i funkcjonalnym, dodatkowych lokali mieszkalnych (na poddaszu) w ramach budynków zrealizowanych w zabudowie szeregowej (w projekcie: parter - lokal jednopoziomowy, piętro i poddasze - dwupoziomowy). Spowodowało to, iż w wybudowanych segmentach budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdują się więcej niż dwa lokale (potwierdziła to przeprowadzona kontrola w budynkach). Taki stan rzeczy uznał organ odwoławczy za wybudowanie w istocie budynków wielorodzinnych w miejsce projektowanych jednorodzinnych. W ocenie organ odwoławczego inwestor dopuścił się zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (dwa przeciwległe szeregi, cztery segmenty w szeregu) z przeznaczeniem ich na dwa budynki mieszkalne wielorodzinne - kwalifikowanej jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę (przesłanka z art.36a ust.5 pkt 4 ustawy-Prawo budowlane).

Zdaniem WINB budowa na terenie działki nr [..] przy ul. W. S. w T. budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. (uchwała nr XXVIII/263/2005 Rady Miasta z dnia 27 stycznia 2005r.; Dz.Urz.Woj.Pom. nr 28 poz.569, zmienionego uchwałą nr XXXVI 11/331/2009 z dnia 29 października 2009r.; Dz.Urz.Woj.Pom. nr 18 poz.323), ponieważ na tym terenie została dopuszczona, jako przeznaczenie podstawowe, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa. Zapisy planu nie przewidują zabudowy innej niż jednorodzinna.

WINB podkreślił, że organ pierwszej instancji nie przeanalizował potrzeby nałożenia, łącznie z obowiązkiem dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, pomimo że w dalszym stadium postępowania naprawczego nie ma możliwości wydania takiego nakazu. Organ odwoławczy uznał również za konieczne włączenie do postępowania w charakterze strony W. L., który był inwestorem przedmiotowych budynków i właścicieli ponadnormatywnych lokali mieszkalnych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB wydał decyzję z 28 czerwca 2017r., na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane i nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową celem doprowadzenia budynków do stanu zgodnego z prawem obowiązek: 1.wykonania robót budowlanych w zakresie dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych w dwóch budynkach do 1,2m; 2.sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Termin wykonania obowiązku wyznaczył do 31 października 2017r.

Według PINB, w toku postępowania pojawiła się nowa okoliczność, którą jest przyjęcie przez Radę Miejską zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta ( § 2 pkt 55 uchwały nr XXVI 11/236/2017 z dnia 30 marca 2017r.; Dz. Urz. Woj. Pom. poz.2015), dopuszczających w jednostce urbanistycznej "[..]" (UMN1) zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę - co ma oznaczać, że w obecnym stanie prawnym nie występuje już niezgodność dwóch wybudowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z tym planem.

Stan faktyczny wynikający z realizacji tych obiektów w miejsce budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej PINB zakwalifikował jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymienionej w art.36a ust.5 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane. Skonstatował ponadto, że obowiązek jest kierowany do Wspólnoty Mieszkaniowej, ponieważ "lokale mieszkalne w budynkach zostały sprzedane, a zatem inwestor, czyli A., nie jest ich właścicielem".

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania złożyli Wspólnota Mieszkaniowa budynków przy ul. W. S. 2 i 4 w T., reprezentowana przez Zarząd, i A., inwestor tych obiektów.

Wspólnota Mieszkaniowa sformułowała następujące argumenty: nałożony obowiązek "w zakresie dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych w dwóch budynkach do 1,2m jest niemożliwy do wykonania z uwagi na brak poziomych dróg ewakuacyjnych o szerokościach mniejszych niż 1,2m w tych budynkach, takich jak korytarze, hole czy pasaże; w obiektach występują po cztery klatki schodowe będące pionowymi drogami ewakuacyjnymi; klatki schodowe są obudowane ścianami nośnymi i nie jest możliwe ich poszerzenie do uzyskania wymaganej dla budynków wielorodzinnych minimalnej szerokości użytkowej biegu schodów 1,2m"; w kontekście "§207 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2015r. poz.1422), szerokość użytkowa schodów 1m nie powoduje zagrożenia życia ludzi, co wynika z § 16 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z dnia 22 czerwca 2010r.), gdyż zawężenie klatki schodowej nie przekracza 30% wymaganej szerokości"; "Wspólnota Mieszkaniowa nie powinna być również adresatem (drugiego) obowiązku określonego w decyzji, bowiem to A., inwestor, wykonał wszelkie prace budowlane, włącznie ze zmianą sposobu użytkowania przez wydzielenie trzech lokali mieszkalnych w każdym z czterech segmentów obu budynków, (...) ten podmiot winien być adresatem decyzji administracyjnej i ponosić koszty dostosowania budynków do stanu zgodnego z przepisami"; "działka nr [..] obręb 9 w T. nie została objęta zmianą miejscowego planu, gdyż jak wynika z informacji uzyskanych w Urzędzie Miasta (m.in. załączone w kopii pismo z dnia 7 lipca 2017r. nr [..]), Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla obszaru, na który znajduje się ta działka, przewiduje tylko zabudowę jednorodzinną, a MPZP nie może być sprzeczny ze Studium; "pomimo zaleceń WINB w decyzji kasacyjnej organ powiatowy) nie zawiadomił o wszczętym postępowaniu i nie poinformował o rozstrzygnięciach siedemnastu osób mających interes prawny w sprawie, właścicieli lokali mieszkalnych wchodzących w skład Wspólnoty", wymienionych w odwołaniu z imienia, nazwiska i adresu.

A. poruszył następujące kwestie: inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy, a organ nie wniósł sprzeciwu, o jakim mowa w art.54 ustawy-Prawo budowlane; "wszczęcie postępowania naprawczego w trybie art.50-art.51 ustawy-Prawo budowlane nie jest możliwe wobec ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego"; budynki są w użytkowaniu osób trzecich i nie zachodzą podstawy do stosowania norm właściwych dla procesu niezakończonej inwestycji; wydanie decyzji na podstawie art.51 ust.1 pkt 3 tej ustawy "mogłoby mieć miejsce w sytuacji istotnych odstępstw"; w trakcie budowy dokonano, za zgodą projektanta i kierownika budowy, zmian nieistotnych, polegających na: likwidacji schodów wewnętrznych w mieszkaniu dwupoziomowym, wykonaniu dodatkowych drzwi z klatki schodowej, wykonaniu dodatkowych ścianek działowych z drzwiami wejściowymi do lokali pomiędzy parterem a piętrem; nastąpił podział mieszkań dwupoziomowych na dwa samodzielne lokale, dla których inwestor pozyskał zaświadczenia o ich samodzielności, "potwierdzających, że "lokal mieszkalny został wybudowany legalnie i zgodnie z prawem"; "czynności wykonane przez inwestora w 2014r. pozostały bez znaczenia dla funkcji budynku, którego zamierzonym sposobem użytkowania była funkcja mieszkalna"; "zastosowanie przepisów art. 51 spowoduje szereg uciążliwości przede wszystkim dla właścicieli lokali w obu budynkach".

Organ odwoławczy rozpoznając sprawę zacytował przepisy mające tutaj zastosowanie.

Przepisy art.50 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane wymieniają przypadki inne niż określone w art.48 ust.1 lub w art.49b ust.1 do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych, wykonywanych:

- bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

- w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

- na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art.30 ust.1, lub

- w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Art.51 ust.1 pkt 3, będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji, określa, że właściwy organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych (lub wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Przesłanki istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków określa obecnie art.36a ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.-Prawo budowlane. Stanowi je odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu;

2)charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które wymagane są do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia budowy lub przebudowy, o których mowa w art.29 ust.1 pkt 1a, 2b i 19a albo w art.29 ust.2 pkt 1b.

Stosownie do art.36a ust.1 ww. ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Przedmiotem analizowanej sprawy jest istotne odstąpienie, bez takiej decyzji, w trakcie budowy - po otrzymaniu przez inwestora pozwolenia na budowę z dnia 16 stycznia 2012r. budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, z infrastrukturą i drogą wewnętrzną, na działce nr [..] w T. przy ul. B., obecnie ul. S., w zakresie zmiany zamierzonego sposobu ich użytkowania, polegające na wybudowaniu 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W myśl art.71 ust.1 pkt 2 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Definicja ta ma zastosowanie m.in. w przypadku wybudowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych zamiast zamierzonych inwestycyjnie - jednorodzinnych. Efekt samowolnej zmiany zamierzonego sposobu użytkowania inwestor osiągnął przez wydzielenie, pod względem architektonicznym i funkcjonalnym, w przestrzeni budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej dodatkowych mieszkań na ich poddaszach (w zatwierdzonym projekcie budowlanym: parter - mieszkanie jednopoziomowe, piętro i poddasze - dwupoziomowe). W 2014r. dla dodatkowych mieszkań inwestor uzyskał zaświadczenia o ich funkcjonalnej samodzielności, co implikuje stan, iż w segmentach budynków mieszkalnych jednorodzinnych znajdują się więcej niż dwa lokale. Ta rzeczywistość zmieniła kategorię budynków mieszkalnych z jednorodzinnych (I) na pozostałe budynki mieszkalne (XIII) i uruchomiła postępowanie naprawcze organu nadzoru budowlanego, zakończone w pierwszej instancji zaskarżoną decyzją.

Zauważył organ odwoławczy, że w stosunku do stadium sprawy sprzed poprzedniej decyzji kasacyjnej zaistniała nowa okoliczność - odmiennie interpretowana przez PINB i przez Wspólnotę Mieszkaniową: Rada Miejska uchwaliła w dniu 30 marca 2017r. zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T., dla jednostki urbanistycznej "[..]", oznaczonej na rysunku planu symbolem UMN1, dopuszczające na niej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę.

Oceniając zaskarżoną decyzję WINB uznał, ze jest ona wadliwa, gdyż w jej osnowie umieszczono, jako jeden z dwóch, obowiązek zwiększenia szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych do wymaganego dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych minimum 1.20m. Tymczasem, jak zauważyła skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, nie można poszerzyć czegoś, co w mniejszym wymiarze nie istnieje: w konstrukcyjnie odrębnych segmentach budynków nie ma poziomych układów komunikacyjnych, które służyłyby również jako poziome drogi ewakuacyjne. W tym zakresie decyzja jest niewykonalna.

Odnosząc się do dokonanego przez organ I instancji odkodowania zapisu zmian w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta T. dla jednostki urbanistycznej UMN1 - "[..]", w której granicach znajduje się (w obr.9) działka nr [..] z przedmiotowymi budynkami mieszkalnymi uznał organ odwoławczy, że jest ono chybione.

Załączniki graficzne nr 1.20 i nr 1.21 do uchwały Nr XXVI 11/236/2017 Rady Miejskiej z 30 marca 2017r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają, że jej zakres, w odniesieniu do jednostek urbanistycznych UMN1 i UMN2 objął obszary oznaczone numerami: [.]-[.]. Działka nr [..] w obrębie geodezyjnym nr 9 nie znajduje się na tych obszarach.

Na zapytanie organu odwoławczego dysponent miejscowego planu, z którym organ odwoławczy konsultował dwie sprzeczne interpretacje wprowadzonych w tym planie zmian, wyczerpująco wyjaśnił: "Wymienione zmiany, ze względu na specyficzną budowę dokumentu oraz brak tekstu jednolitego, wprowadzają nowe ustalenia nie tylko dla indywidualnych obszarów, ale także do ustaleń ogólnych obejmujących obszar całego miasta w jego granicach administracyjnych i należy traktować je jako integralną część uchwały z 2005r.

Tak więc działka nr [..], obręb 9, miasto T., położona jest w jednostce urbanistycznej UMN1 - "[..]" i należy do strefy przedmiejskiej z przewagą zabudowy mieszkaniowej o niskim wskaźniku intensywności zabudowy. Przeznaczenie podstawowe obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową.

Na marginesie można dodać, że właściciel przedmiotowej nieruchomości wnioskował, w procedurze zmiany planu zakończonej w marcu 2017r., o dokonanie zmiany przeznaczenia terenu na rzecz zabudowy wielorodzinnej, jednak wniosek ten nie został uwzględniony, głównie ze względu na jego niezgodność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego".

Podkreślił organ odwoławczy, że dalej aktualna pozostaje kwestia bezpieczeństwa pożarowego, zwłaszcza zapewnienia możliwości przemieszczenia ludzi w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku drogą ewakuacyjną. W tym przypadku byłaby to droga ewakuacyjna pionowa, jaką stanowi, w ośmiu segmentach mieszkalnych, klatka schodowa, w której szerokość schodów (1m) jest odpowiednia dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w tym z 2 mieszkaniami) - podczas gdy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych, do których zalicza się m.in. budynki z 3 lokalami mieszkalnymi, wymagane minimum szerokości schodów do 1,2m (§ 68 ust.1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych).

Wybudowane obiekty mieszkalne naruszają przepisy techniczno-budowlane w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. W ich realizacji nie uwzględniono ponadto parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zagospodarowania terenu, wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odniesieniu do argumentów zawartych w odwołaniu złożonym przez inwestora wskazał organ odwoławczy, że:

- przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i bez zgłoszenia przez ten organ, w terminie 14 dni, sprzeciwu w drodze decyzji (art.54 ust.1 p.b.) oznacza, że obiekt budowlany jest użytkowany legalnie, okoliczność ta nie eliminuje jednak opcji prowadzenia w stosunku do niego postępowania w trybie art.50 i art.51 ustawy-Prawo budowlane;

- podstawa prawna stosowania norm Prawa budowlanego dla zakończonej inwestycji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego wynika z treści art.51 ust.4:

- zmiana zamierzonego sposobu użytkowania, do której zalicza się użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wybudowanych zamiast budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, stanowi zmianę istotną, wymagającą uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej; inwestor nie dopełnił tej powinności;

- jako istotne odstępstwo wykonanych robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach należy rozumieć takie naruszenia, które wykluczałyby możliwość uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę" (z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2000r. sygn. akt II SA/Ka 2223/98, niepubl.); w tej sprawie inwestor nie otrzymałby pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, bowiem działka nr [..] w obr.9 znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną;

- mogące wystąpić "uciążliwości dla właścicieli lokali mieszkalnych", na które wskazuje inwestor budynków zrealizowanych z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego, nie są trafnym argumentem na rzecz zaniechania ustawowej procedury naprawczej.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego organ odwoławczy, na podstawie art.138 § 2 k.p.a., uchylił ją w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł W. L. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Podniósł w sprzeciwie, że wydana decyzja w sposób niezgodny z zebranym materiałem dowodowym ustala, iż przy ul. S.2 i 4 wybudowano na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę dwa budynki mieszkalne wielorodzinne. Ustalenie to pozostaje w sprzeczności z materiałem dowodowym, który na datę zakończenia budowy wskazuje na realizację dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, bowiem taki był stan lokalowy w roku zakończenia budowy tj. w 2013 roku.

Równocześnie organ odwoławczy niewłaściwie zastosował obowiązujący w dacie orzekania mpzp miasta T. ustalony uchwałą RM T. nr XXVIII/236/2017) (Dz. Urz Woj. Pom 2017.poz. 2015), który stan aktualny dla zabudowanej nieruchomości planistycznie przyjmuje zmianą nr 55 w § 27.2 pkt 3 (dla jednostki UMN1-" [..]" jako uzupełniającą dopuszczalną zmianę pod lit. "c" - "zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, uzupełniającą strukturę" Nie sposób uznać, iż jakikolwiek wpływ na przepis § 27.2 pkt 3 "c" dla jednostki UMN1 posiadają dwa nie związane z przepisem załączniki nr 1.20 i 1.21, bowiem odnoszą się one do wyraźnie w nich wskazanych obszarów nr 21 i nr 22 (zał. 1.21) i nr 19 i nr 20(zał. 1.20)

Skoro załączniki te nie odnoszą się do obszaru nr 9, na którym znajduje się zabudowa, to do tego obszaru odnosi się integralnie zapis § 27.2 pkt 3 lit "c" w brzmieniu nadanym planem.

Nie zachodzi również, przyjmowana w decyzji okoliczność sprzeczności aktualnego brzmienia mpzp wprowadzonego zmianą z 2017 r. ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które dla przedmiotowego obszaru przyjmuje przeznaczenie "tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej", co oznacza, że zabudowa wielorodzinna wprowadzona dla "uzupełnienia struktury" § 27.2 pkt 3 lit "c" - odpowiada zapisom Studium.

Wskazując na powyższe błędne ustalenia zaskarżonej decyzji skarżący wniósł o uwzględnienie sprzeciwu, bowiem decyzja stanowić ma podstawę postępowania przed organem I instancji, i błędne ustalenia faktyczne i prawne wiązać będą organ ten w ponownym badaniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw jest zasadny.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935 dalej zwana ustawą nowelizującą), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Według nowego brzmienia przepisów p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/GI 439/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por.np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt I SA/Sz 1256/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, "gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które jednakże z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 136 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postepowania administracyjnego (stosowanego w dotychczasowym brzmieniu na podstawie art. 16 tejże ustawy) organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, żeby materiał dowodowy był niepełny. W ocenie Sądu organ odwoławczy dysponując pełnymi ustaleniami co do stanu faktycznego sprawy uchylił się od zajęcia merytorycznego stanowiska. Z akt wynika, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy zwrócił się do Prezydenta Miasta o wskazanie jakimi regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęta jest działka, której dotyczy niniejsze postępowanie.

Jednocześnie, prócz negatywnego zrecenzowania stanowiska organu I instancji co do nałożenia obowiązku dostosowania szerokości poziomych dróg ewakuacyjnych i interpretacji zapisów obowiązującego dla działki nr [..] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta organ odwoławczy nie wskazał jakie dowody winien przeprowadzić organ I instancji, nie podniósł żadnej okoliczności która wymagałby ustalenia i przekraczała możliwości organu odwoławczego wypływające z regulacji art. 136 k.p.a.

W ocenie Sądu zatem, wskazane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego okoliczności nie uzasadniają wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał bowiem takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od sprzeciwu.