Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1328/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 2, art. 51 ust. 2c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: Minister, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] marca 2016 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 4 500 zł (słownie: cztery tysiące pięćset złotych) za wydanie decyzji nr [...] z [...] maja 2011 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączem kablowo-pomiarowym w miejscowości [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], obręb [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, ze zm., dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W postanowieniu z [...] marca 2016 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu [...] maja 2011 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. Oddział w [...], (dalej: inwestor), reprezentowanej przez T. M. - przedstawiciela firmy Przedsiębiorstwo [...], wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej nn 0,4 kV wraz ze złączem kablowo-pomiarowym w miejscowości [...], przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], obręb [...].

Wojewoda [...] w postanowieniu z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], (dalej: postanowienie Wojewody [...]), nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 4 500 zł (słownie: cztery tysiące pięćset złotych) za 9 dni zwłoki w wydaniu decyzji nr [...] z [...] maja 2011 r.

W piśmie z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], które wpłynęło do organu 6 maja 2014 r. Wójt Gminy [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie i umorzenie niniejszego postępowania. Powyższemu postanowieniu Wojewody [...] skarżący zarzucił:

naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie czasu trwania postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień powstałych z winy strony i przyczyn niezależnych od organu;

naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

W uzasadnieniu zażalenia Wójt Gminy [...] opisał szczegółowo powyższe zarzuty. Zdaniem Wójta, przy wymierzeniu przedmiotowej kary pieniężnej Wojewoda [...] dokonał jedynie matematycznego wyliczenia, polegającego na odliczeniu od okresu biegu całego postępowania w sprawie, tj. od 85 dni, 65 dni ustawowych oraz 11 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, co skutkowało przyjęciem przez organ I instancji 9 dni zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Według skarżącego, uwzględniając regulację zawartą w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od okresu biegu całego postępowania w sprawie organ I instancji winien w pierwszej kolejności odliczyć terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, jak również okresy opóźnienia spowodowane z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Wobec powyższego skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji wraz z 7-dniowym okresem na złożenie zażalenia na postanowienia uzgadniające oraz okres przeznaczony na podanie do publicznej wiadomości informacji o dokonanych uzgodnieniach. W opinii skarżącego, odliczeniu od biegu postępowania podlega także wyznaczony przez organ 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 k.p.a. W ocenie Wójta, brak uwzględnienia przez organ I instancji powyższych okoliczności świadczy o ustaleniu stanu faktycznego bez wszechstronnego rozważenia wszystkich istotnych dla sprawy aspektów, co doprowadziło do naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skarżący podniósł, że w ciągu 85-dniowego okresu trwania postępowania wystąpiły aż 34 dni wolne od pracy, łącznie z dniami świątecznymi.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z [...] marca 2016 r. Minister powołał podstawę prawną wymierzenia w drodze postanowienia kary pieniężnej za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu oraz przepis kompetencyjny, według którego w niniejszej sprawie Minister jest organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody. Organ II instancji poinformował także, że obecnie organem administracji właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U z 2015 r., poz. 1907, ze zm.) - jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, dalej: Minister).

W ocenie organu odwoławczego, termin określony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej.

Według Ministra, organ I instancji ustalił, że postępowanie prowadzone przez skarżącego toczyło się przez 85 dni. Rozpoczęło się w dniu 23 lutego 2011 r., tj. następnego dnia po dniu wpływu do Urzędu Gminy [...] wniosku inwestora zmieniającego pierwotny wniosek z 19 stycznia 2011 r., a zakończyło się w dniu [...] maja 2011r., tj. w dniu, w którym została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Od czasu trwania przedmiotowego postępowania lokalizacyjnego Wojewoda [...] odliczył 65-dniowy termin wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 11-dniowy okres przeznaczony na dokonanie uzgodnień projektu decyzji lokalizacyjnej, licząc od dnia 9 kwietnia 2011 r. do dnia 20 kwietnia 2011 r.

W konsekwencji organ I instancji orzekł, że decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego została wydana 9 dni po upływie 65-dniowego terminu.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 stycznia 2011 r. inwestor złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, datowany na dzień 19 stycznia 2011 r. Według organu odwoławczego, 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął swój bieg w dniu następnym po dniu złożenia wniosku, czyli w dniu 20 stycznia 2011 r. Powyższe zdaniem organu II instancji wynika z art. 57 § 1 k.p.a. Natomiast przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] maja 2011 r. Dzień [...] maja 2011 r. jest według organu odwoławczego, ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ II instancji wobec powyższych ustaleń stwierdził, że postępowanie zakończone wydaniem decyzji Nr [...] z [...] maja 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało łącznie 119 dni, a nie jak ustalił organ I instancji - 85 dni. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] błędnie określił początek biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przyjmując, że powyższy termin rozpoczął bieg w dniu dokonania korekty pierwotnie złożonego wniosku. Minister zauważył, że w sytuacji, gdy strona dokonuje modyfikacji pierwotnego żądania, postępowanie administracyjne jest kontynuowane (lecz w zmienionym zakresie), a nie zaczyna toczyć się od nowa. Ewentualna zmiana wniosku pozostaje więc bez wpływu na określenie daty wszczęcia postępowania.

Organ II instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oparte jest o zasadę skargowości. Refleksem tej zasady jest zasada dyspozycyjności postępowania administracyjnego, której istota zapewnia stronie możliwość rozporządzania sprawą do czasu zakończenia postępowania. Organ odwoławczy powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że zasada skargowości oznacza również, że strona może poszerzyć bądź zawęzić zakres swojego żądania, oczywiście wyłącznie w granicach określonych prawem, nad czym czuwać winien organ prowadzący postępowanie. Organ odwoławczy zauważył, że z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że data złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej stanowi początek biegu 65-dniowego terminu, w którym decyzja powinna zostać wydana. Tym samym ustawowego terminu na załatwienie sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie można liczyć od zmiany wniosku inwestorskiego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie w piśmie z 21 lutego 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 22 lutego 2011 r., inwestor zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie o dokonanie korekty wniosku z 19 stycznia 2011 r. o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, poprzez wykreślenie z przedmiotowego wniosku działki o numerze ewidencyjnym [...].

Z powyższego w ocenie organu odwoławczego wynika, że inwestor nie wniósł o wszczęcie nowego postępowania, a jedynie zmienił swoje dotychczasowe żądanie. Działanie inwestora polegające na zmianie granic zamierzenia inwestycyjnego było jak najbardziej dopuszczalne, ponieważ to wnioskodawca decyduje o tym, jaki kształt ostatecznie przyjmie jego żądanie. W ocenie organu II instancji, nie można zatem uznać, że modyfikacja pierwotnego wniosku, dokonana przez inwestora w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...], skutkowała wszczęciem odrębnego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pismo inwestora z 22 lutego 2011 r. nie stanowiło, zdaniem Ministra, nowego wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej i nie uruchomiło przed Wójtem Gminy [...] nowego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zauważył również, że sam skarżący uznał pismo inwestora z 22 lutego 2011 r. za modyfikację żądania strony z 19 stycznia 2011 r., czego potwierdzeniem jest treść decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z [...] maja 2011 r., z której bezsprzecznie wynika, zdaniem Ministra, że organ procedował w oparciu o wniosek złożony przez inwestora w dniu 19 stycznia 2011 r., zmieniony w dniu 22 lutego 2011 r.

Minister stoi na stanowisku, że wskazany termin 65 dni należy liczyć, zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 § 3 k.p.a., od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Przy ustalaniu wymiaru kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu ww. decyzji lokalizacyjnej należy uwzględnić okresy, które podlegają wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Ministra, w omawianym postępowaniu inwestor pismem z 21 lutego 2011 r. dokonał korekty pierwotnego żądania. Wobec tego organ odwoławczy podkreślił, że modyfikacja wniosku przez inwestora nie jest okolicznością, którą organ orzekający w postępowaniu lokalizacyjnym jest w stanie przewidzieć. Organ II instancji powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu administracyjnego wyjaśnił, że co do zasady zwykłe czynności procesowe, takie jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i prawie do czynnego udziału w postępowaniu, nie podlegają odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Ministra, powyższa wykładnia przepisu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczy jednak sytuacji, w której inwestor modyfikuje żądanie co do przedmiotu prowadzonego przez organ postępowania, a wójt ponawia czynności proceduralne niezbędne do rozpatrzenia zmienionego wniosku.

Zdaniem organu II instancji, dopuszczenie możliwości korekty wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i wiążąca się z tym konieczność powtórzenia czynności w postępowaniu w niezbędnym zakresie, nie pozwalają na bezrefleksyjne założenie, że w każdym przypadku standardowe czynności procesowe nie podlegają wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że modyfikacja wniosku nie może obciążać Wójta Gminy [...], który podjął czynności niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia wniosku w wersji skorygowanej pismem z 21 lutego 2011 r. Wójt Gminy [...], w związku z dokonaną przez inwestora korektą wniosku, był bowiem zobowiązany do ponownego zawiadomienia stron postępowania o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Minister wskazał także, że po wprowadzeniu przez inwestora zmiany we wniosku Wójt Gminy [...] zawiadomił strony postępowania o dokonanej korekcie w piśmie z 31 marca 2011 r. Organ II instancji stwierdził, że ww. zawiadomienie z 31 marca 2011 r., jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, zostało doręczone ostatniemu z adresatów w dniu 7 kwietnia 2011 r. Wyznaczony 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy upłynął zatem w dniu 14 kwietnia 2011 r. Strony postępowania zostały także poinformowane o dokonanej modyfikacji wniosku w drodze obwieszczenia z 1 kwietnia 2011 r.

W ocenie organu II instancji, 21-dniowy okres liczony od 31 marca 2011 r., tj. od dnia, w którym organ sporządził treść ww. zawiadomienia, do 20 kwietnia 2011 r., tj. do ostatniego dnia, w którym obwieszczenie o wszczęciu postępowania było upublicznione, został przeznaczony na: ponowne sporządzenie treści zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu i prawie stron do uczestnictwa w każdym jego stadium, przygotowanie ww. zawiadomienia do wysłania, doręczenie stronom ww. zawiadomienia (wraz z okresem wyznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy) oraz upublicznienie informacji o prowadzonym postępowaniu. Okres ten podlega zatem odliczeniu od biegu terminu przeznaczonego na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] w piśmie z 5 kwietnia 2011 r., wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Starosty [...] oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...]. Przedmiotowe pisma zostały nadane w dniu 8 kwietnia 2011 r. (jak wynika z kserokopii uwierzytelnionej karty z pocztowej książki nadawczej Urzędu Gminy [...]). Zgodnie z wyjaśnieniami złożonymi przez Wójta Gminy [...] w piśmie z 14 marca 2014 r., wniosek organu głównego o uzgodnienie projektu decyzji został doręczony Staroście [...] w dniu 11 kwietnia 2011 r., natomiast Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - w dniu 12 kwietnia 2011 r. W piśmie z 12 kwietnia 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 14 kwietnia 2011 r., organ właściwy w zakresie melioracji wodnych uzgodnił przedłożony projekt decyzji. W postanowieniu z [...] kwietnia 2011 r., Starosta [...] uzgodnił przedłożony projekt decyzji. Postanowienie uzgadniające Starosty [...] wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi wątpliwości, że wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest przesłanką określoną w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Jeśli jest kilka organów uzgadniających, odliczeniu powinien podlegać okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego. Minister stwierdził, że wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w wyżej wymienionej sprawie nie podlega okres od dnia 9 kwietnia 2011 r., tj. od dnia następnego po dniu nadania pism o uzgodnienie projektu decyzji skierowanych do Starosty [...] oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], do dnia 19 kwietnia 2011 r., tj. dnia, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynęło postanowienie zawierające stanowisko Starosty [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Powyższe oznacza, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wlicza się okresu wynoszącego 11 dni. Minister zaznaczył, że ww. okres związany z uzgadnianiem projektu decyzji lokalizacyjnej zawiera się w 21-dniowym okresie podlegającym odliczeniu od biegu postępowania przeznaczonym na ponowne zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (liczonym od dnia 31 marca 2011 r., do dnia 20 kwietnia 2011 r.). Konkludując, organ II instancji uznał, że odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres 21 dni związanych z ponowieniem czynności na skutek zmiany wniosku przez inwestora, w którym zawiera się 11-dniowy okres przeznaczony na dokonanie uzgodnień projektu decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania analizowanego postępowania lokalizacyjnego, tj. od 119 dni, opisanego powyżej okresu, tj. 21 dni, oraz ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, otrzymał rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu decyzji, tj. 33 dni. Minister stwierdził, że Wojewoda [...] błędnie ustalił okres zwłoki Wójta Gminy [...] w wydaniu decyzji lokalizacyjnej Nr [...] z [...] maja 2011 r. W ocenie organu odwoławczego, mający znaczenie dla niniejszej sprawy błąd organu I instancji polegał na nieprawidłowym wskazaniu początku biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według Ministra, organ wojewódzki przyjął, że sprawa dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego powinna zostać załatwiona w terminie 65 dni od daty dokonania zmiany wniosku przez inwestora, podczas gdy 65-dniowy termin na wydanie decyzji rozpoczął swój bieg w dniu 20 stycznia 2011 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek o wydanie decyzji.

Zdaniem organu II instancji, zmiana wniosku inwestora nie ma wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkuje natomiast koniecznością odliczenia w trybie art. 51 ust. 2c ww. ustawy okresu przeznaczonego na powtórzenie czynności niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie skorygowanego wniosku. Powyższe stanowisko w ocenie Ministra prowadzi do stwierdzenie, że postanowienie Wojewody [...] zostało wydane z naruszeniem art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Minister uważa, że obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie, która odpowiada rzeczywistej zwłoce Wójta Gminy [...] w wydaniu przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej. Według organu odwoławczego, określony w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został przekroczony przez skarżącego o 33 dni, co winno być równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych), a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 4 500 zł (słownie: cztery tysiące pięćset złotych) za 9 dni zwłoki.

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 139 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził, że nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony, która złożyła zażalenie chyba że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W wyniku dokonanej analizy Minister uznał, że organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów prawa, tj. art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże naruszenie to nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem brak jest podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Wojewody [...] oraz wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wyższej kwocie. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie Wojewoda [...] dokonał odmiennych ustaleń odnośnie początku biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, uznając, że pismo inwestora z 21 lutego 2011 r. stanowiło w istocie nowy wniosek, który powinien zostać załatwiony w terminie 65 dni od dnia jego złożenia.

W ocenie Ministra, odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy wydane z naruszeniem prawa postanowienie Wojewody [...] jako korzystniejsze dla strony skarżącej.

W uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2016 r. Minister szczegółowo odniósł się także do zarzutów skarżącego, zawartych w zażaleniu z 24 kwietnia 2014 r., uznając je za bezzasadne.

W skardze skarżący zaskarżył w całości postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2016 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r., wymierzające Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 4 500 zł (słownie: cztery tysiące pięćset złotych) za 9 dni zwłoki w wydaniu decyzji Nr [...] z [...] maja 2011 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej nn 0,4kV wraz ze złączem kablowo-pomiarowym w miejscowości [...], obręb [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) poprzez wadliwe przyjęcie, że z 65 – dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu:

- 7 - dniowy termin na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r., uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- 7 - dniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

- okresy opóźnienia powstałe z przyczyn niezależnych od organu, spowodowane przypadającymi w okresie rozpoznania sprawy dniami wolnymi od pracy, których liczba - mając na względzie dużą ilość postępowań lokalizacyjnych - wpłynęła na wydłużenie prowadzonego postępowania, a dodatkowo:

2) naruszenie przepisu art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących czasu trwania postępowania lokalizacyjnego i przyjęcie, że postępowanie zakończone decyzją Nr [...] rozpoczęło swój bieg 20 stycznia 2011 r., tj. od dnia następnego po złożeniu przez inwestora wniosku z 19 stycznia 2011 r., a w konsekwencji trwało łącznie 119 dni, podczas, gdy ustalenia Wojewody [...] w tym zakresie były prawidłowe, tj. termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg dnia 23 lutego 2011 r., a tym samym postępowanie trwało łącznie 85 dni.

Skarżący wniósł o:

uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa i poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] w [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego;

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, w pierwszej kolejności że organ II instancji błędnie pominął przy wyłączeniu z dopuszczalnego, 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 7-dniowy termin na uostatecznienie się postanowienia organu uzgadniającego projekt decyzji lokalizacyjnej. Skarżący powołał się na treść art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podniósł, że przepis ten wyłącza z terminu załatwienia sprawy, w pierwszej kolejności terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, nie precyzując szczegółowo rodzaju terminów, ani charakteru czynności. Dlatego też w ocenie skarżącego, prawidłowa jest wykładnia, oparta na literalnym brzmieniu przepisu, zgodnie z którą jego dyspozycją objęty jest każdy termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym również 7 - dniowy termin na ewentualne wniesienie zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. w przedmiotowej sprawie na postanowienie z [...] kwietnia 2011 r. wydane przez Starostę [...]. Ww. postanowienie w dacie doręczenia organowi (tj. 19 kwietnia 2011 r.) nie było ostateczne, a zatem - co do zasady - mogło zostać zaskarżone przez stronę i w konsekwencji wyeliminowane z obrotu prawnego. Konieczność respektowania uprawnienia strony w tym zakresie, obligowała organ do wstrzymania wydania decyzji do czasu upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W ocenie skarżącego, kwestia ta ma tym większe znaczenie, że uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, stanowi wiążącą organ w zakresie zajętego stanowiska formę współdziałania, a zatem uchylenie lub zmiana postanowienia w razie jego zaskarżenia przez stronę w każdym przypadku przekłada się na prawidłowość wydanej decyzji. Powyższego nie zmienia podnoszona przez organ II instancji okoliczność, że postanowienia administracyjne z zasady podlegają wykonaniu przed upływem terminu na wniesienie zażalenia, gdyż nie niweczy to prawa strony do złożenia tego środka zaskarżenia, a jednocześnie nie wyklucza wstrzymania wykonania postanowienia w związku z jego zaskarżeniem, zgodnie z art. 143 k.p.a. W konsekwencji, prawna możliwość uruchomienia przez stronę kontroli instancyjnej, de facto wyłącza wydanie decyzji przez organ w okresie przysługującego stronie uprawnienia do zaskarżenia postanowienia (w obawie przed wadliwością zapadłego rozstrzygnięcia), natomiast samo złożenie zażalenia, stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia wstępnego. Skarżący powołując się poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że wbrew wykładni dokonanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, 7 - dniowy termin na ewentualne zaskarżenie przez stronę stanowiska organu uzgadniającego, jest terminem przewidzianym w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dopiero jego bezskuteczny upływ warunkuje prawidłowość dalszych czynności organu. Względnie okres ten, w związku z faktycznym brakiem możliwości podejmowania przez organ czynności, w tym wydania rozstrzygnięcia, winien być zakwalifikowany jako okres opóźnienia powstały z przyczyn niezależnych od organu, co także powoduje konieczność jego pominięcia przy obliczaniu kary. Według skarżącego, wbrew twierdzeniom organu II instancji, również 7-dniowy termin służący zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, jako termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności powinien zostać odliczony od biegu postępowania. Zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w zakresie zebranego materiału dowodowego, nie pozostaje bez wpływu na dalszy bieg postępowania. Dopiero upływ wyznaczonego terminu daje organowi możliwość podjęcia dalszych czynności w postępowaniu, tj. stosownie do sytuacji faktycznej: rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji lub kontynuowania postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez stronę, co powoduje, że podczas jego biegu postępowanie pozostaje w swoistym zawieszeniu. Wobec powyższego, a także z uwagi wagę tej regulacji procesowej dla prawidłowości prowadzonego postępowania, okres oczekiwania na stanowisko strony nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu kary. Ponadto w ocenie skarżącego, niezbędne jest również odliczenie okresu na doręczenie korespondencji w przedmiotowym zakresie, stosownie do reguł wypracowanych przez orzecznictwo przy uwzględnianiu innych terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma do stron postępowania. Dodatkowo, w ocenie skarżącego, wydłużenie czasu trwania postępowania, z uwagi na dużą liczbę dni wolnych od pracy przypadających w okresie załatwienia sprawy, stanowi opóźnienie powstałe z przyczyn niezależnych od organu. Skarżący uważa również, że wymaga podkreślenia, że w terminie rozpoznania sprawy miało miejsce 34 dni wolnych od pracy (w tym dni świątecznych), co mając na względzie dużą ilość postępowań lokalizacyjnych prowadzonych przed Wójtem Gminy [...], wpłynęło na ostateczny termin wydania decyzji (łączna ilość decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Wójta Gminy [...] w 2010 r. wyniosła - 187 sztuk, zaś ilość wniosków złożonych w tych sprawach w roku 2011 - 237 sztuk). Z uwagi na to, że realny czas prowadzenia postępowania uległ skróceniu aż o 34 dni, fakt ten powinien zostać uwzględniony przez organ przy obliczaniu kary.

Według skarżącego, Minister Infrastruktury i Budownictwa błędnie zanegował ustalenia Wojewody [...] dotyczące czasu trwania postępowania lokalizacyjnego. Organ I instancji prawidłowo przyjął bowiem, że postępowanie lokalizacyjne zakończone decyzją Nr [...] z [...] maja 2011 r. rozpoczęło swój bieg dnia 23 lutego 2011 r., tj. następnego dnia po złożeniu przez inwestora właściwego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek ten wyznaczył ramy i przedmiot prowadzonego przez organ I instancji postępowania. W ocenie skarżącego, dopiero po sprecyzowaniu przez inwestora pierwotnego wniosku (właściwym wnioskiem z 21 lutego 2011 r.) i załączeniu mapy z nową lokalizacją urządzeń energetycznych, mogło dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego, objętego żądaniem strony, co powoduje, że postępowanie w tej sprawie (zakończone decyzją Nr [...]) nie mogło, jak błędnie wskazał Minister, rozpocząć biegu już w dniu 20 stycznia 2011 r. i trwać 119 dni. Względnie okres od daty wpływu pierwotnego wniosku z 19 stycznia 2011 r. do czasu wpływu wniosku właściwego, tj. 22 lutego 2011 r. stanowi okres opóźnienia spowodowany z winy strony i nie podlega uwzględnieniu przy obliczaniu kary, stosownie do art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zasadnie zaakcentował również organ I instancji. Zdaniem skarżącego, prawidłowych ustaleń w tym zakresie dokonał zatem Wojewoda [...], wadliwie nie odliczając jedynie wszystkich zaistniałych w sprawie okresów podlegających wyłączeniu z dopuszczalnego czasu trwania postępowania, wymienionych przez skarżącego w pkt 1 petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ II instancji bowiem dokonał niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu, jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute przez organ II instancji były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także prawidłowo ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie okoliczności związanych z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w prawidłowej wysokości wynoszącej 16 500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych), a nie - jak to uczynił organ I instancji - z wymierzeniem kary w wysokości 4 500 zł (słownie: cztery tysiące pięćset złotych) za 9 dni zwłoki. Należy zgodzić się z Ministrem, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie ustalił początek 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, przyjmując, że był to dzień następujący po dniu zmiany wniosku przez inwestora. Z powodu nieprawidłowego ustalenia początku ww. terminu organ I instancji nie wziął pod uwag że odliczeniu od biegu terminu ustawowego podlega nie tylko okres przeznaczony na dokonanie uzgodnień projektu decyzji, ale również okres związany z zawiadomieniem stron o modyfikacji wniosku dokonanej przez inwestora. Z powodu powyższego błędu organ I instancji nie zebrał także kompletnego materiału dowodowego, gdyż w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających podanie do publicznej wiadomości informacji o zmianie wniosku przez inwestora. Zgodzić należy się z Ministrem, że organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy niezgodny z rzeczywistością co w konsekwencji spowodowało, że wymierzył karę pieniężną w nieprawidłowej wysokości.

W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organ II instancji przeprowadził również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne w k.p.a. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie Minister w postanowieniu z [...] marca 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu, a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu Ministra z [...] marca 2016 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez Wojewodę [...] w postanowieniu z [...] kwietnia 2014 r. oraz prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymując w mocy wydane z naruszeniem prawa postanowienie Wojewody [...] jako korzystniejsze dla strony skarżącej. Minister w postanowieniu z [...] marca 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zażalenia skarżącego, podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tym zażaleniu.

Pozbawiony jest także podstaw zarzut dotyczący naruszenia przez Ministra art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych dotyczących początku biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej. Należy zaznaczyć, że organ II instancji po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego i ponownej, wnikliwej analizie materiału dowodowego sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się zawinionego opóźnienia w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazany błąd w postanowieniu organu I instancji, polegający na niewłaściwym ustaleniu początku biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, który skutkował brakiem uwzględnienia przez organ, że odliczeniu od biegu terminu podlega nie tylko okres przeznaczony na dokonanie uzgodnień projektu decyzji, ale również okres związany z zawiadomieniem stron o dokonanej przez inwestora modyfikacji wniosku, nie spowodował jednak podwyższenia przez organ odwoławczy wymiaru kary nałożonej w postanowieniu Wojewody [...].

W ocenie Sądu, organ odwoławczy podjął, w trybie art. 136 k.p.a., wszelkie działania konieczne do rozpatrzenia i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tj. zebrał brakujący materiał dowodowy w sprawie i skorygował wady dotyczące ustalenia właściwego wymiaru zwłoki organu gminnego w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Sama konieczność uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów mieści się bowiem co do zasady w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę a nie organem kontrolującym, a to oznacza, że ponowne rozstrzygnięcie co do istoty jest efektem przeprowadzenia postępowania odwoławczego. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty, zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania do ponownego rozpoznania, w świetle art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a zakres uzupełnienia przez organ odwoławczy materiału dowodowego sprawy mieści się w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a. Organ II instancji może rozszerzyć granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają dla sprawy znaczenie prawne.

Wskazać należy, że naruszenia przepisów prawa, jakich dopuścił się organ I instancji, nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa, a zatem prawidłowo uznał organ II instancji, że brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej w wyższej wysokości. Stąd też Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., prawidłowo utrzymał w mocy wydane z naruszeniem prawa postanowienie Wojewody [...] wymierzające karę pieniężną za 9 dni zwłoki, jako korzystniejsze dla skarżącego.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutów prawa materialnego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Ministra art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega okres potrzebny na uostatecznienie się wydanego w toku postępowania postanowienia uzgadniającego Starosty [...]. Wskazać należy, że art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § k.p.a. uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a nie od wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie zawierające to stanowisko.

Jak wynika z treści art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania postanowienia, a zatem przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie podlega wykonaniu. Przepis art. 143 k.p.a. reguluje w sposób całościowy kwestię tzw. względnej suspensywności zażalenia, co oznacza, że do postanowień nie ma odpowiedniego zastosowania przepis art. 130. Inaczej niż w przypadku odwołania, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, a zatem przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie podlega wykonaniu.

Wznowienie biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje sam dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, chyba że doszło do uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. milczącej zgody na podstawie art. 53 ust. 5 lub art. 53 ust. 5c ww. ustawy. W ocenie Sądu, dla rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wystarczające jest otrzymanie przez organ prowadzący postępowanie główne stanowiska organu współdziałającego. Oczekiwanie na upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające nie stanowi okoliczności, która w świetle art. 51 ust. 2c ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłaby skutkować przedłużeniem 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że 7-dniowy termin wyznaczony stronom na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy (wraz z okresem przewidzianym na doręczenie korespondencji), powinien być wyłączony z biegu terminu, określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zwrócić uwagę, że w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały określone zdarzenia prawne i czynności, które na zasadzie wyjątku nie podlegają wliczeniu do okresu 65 dni określonego w art. 51 ust. 2 tejże ustawy. Brak jest przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na uostatecznienie się postanowienia uzgadniającego. Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez znaczenia dla sprawy pozostaje również kwestia konieczności wydawania decyzji w oparciu o ostateczne postanowienie uzgadniające.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ww. ustawy, do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wskazać należy, że przepis ten nie stanowi podstawy do odliczenia terminów tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z k.p.a., to stanowią zwykłe, charakterystyczne i typowe dla danego postępowania administracyjnego działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. W maksymalnym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyznaczonym na 65 dni, mieszczą się czynności, takie jak zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania, zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 k.p.a.), czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma.

Należy zwrócić również uwagę, że akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] nie wynika, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu ww. zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto ani w zażaleniu, ani w skardze, skarżący nie skonkretyzował, czy w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu korespondencji, a jeśli tak to na czym miały one polegać np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego.

Zawiadomienie stron w piśmie z 29 kwietnia 2011 r., o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji, należą do kategorii zwykłych działań organu administracji publicznej, koniecznych do dopełnienia w każdym postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i mieszczących się w maksymalnym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. Tym samym powyższej czynności nie można uznać za wstrzymującej bieg terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnieść należy, że do terminu, o którym mowa w ust. 2 art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, to uznać należy, iż do czynności takich nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu. Są to bowiem czynności konieczne do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się w maksymalnym czasie postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyznaczonym przez ustawodawcę - 65 dni. Racjonalny ustawodawca wyznaczając organowi maksymalny termin na wydanie decyzji musiał uwzględnić czynności, jakie należy przeprowadzić w każdym postępowaniu administracyjnym i uwzględnić charakter postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przeciwnym wypadku wprowadzenie tego przepisu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traciłoby sens. Do okresu wyznaczonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy też okresów opóźnień niezależnych od organu.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący wliczenia do okresu trwania przedmiotowego postępowania dni wolnych od pracy, które wystąpiły w trakcie prowadzonego postępowania lokalizacyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, który wyjaśnił na s. 12 zaskarżonego postanowienia, że z treści art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby wskazane przez ustawodawcę 65 dni oznaczały tylko dni powszednie (robocze). Niewliczenie do ustawowego terminu dnia wolnego od pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy po odliczeniu od biegu ustawowego 65-dniowego terminu okresów podlegających wyłączeniu, związanych z podjęciem przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta działań wskazanych w przepisach k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ostatni dzień wyznaczonego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadnie na dzień wolny od pracy. Na uwagę zasługuje to, że powyższa sytuacja nie nastąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ 65 dzień na wydanie decyzji lokalizacyjnej, przypadł na dzień [...] marca 2011 r., tj. na piątek. Bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w sprawie miała także podnoszona przez skarżącego znaczna ilość złożonych w 2011 r. do Wójta Gminy [...] wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Duża ilość wpływających spraw i niewystarczająca obsada kadrowa do załatwiania ich na bieżąco, nie mogą być uznane za uzasadnioną przeszkodę w załatwieniu sprawy.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.