Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1245/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 262 §, art. 263, art. 264
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1; art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 267 poz 2251
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.
article: art. 12 ust. 4 i 5; art. 18 ust. 1; art. 22 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 174/10 w sprawie ze skargi Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Miasta N. na rzecz Wojewody M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 174/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto N., uchylił postanowienie Wojewody M. [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zapłaty kosztów postępowania wraz z utrzymanym przez nie w mocy postanowieniem organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Starosta N. postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. - wydanym na podstawie art. 263, art. 264 k.p.a. w zw. z art. 132 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 12 ust. 5 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) - zobowiązał Gminę Miasto N. do zapłaty na rzecz Powiatu N. kwoty [...] zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania - w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, położoną w N.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Starosta N. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz: D. H. oraz R. H.

Wysokość przyznanego byłym właścicielom odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z § 2 umowy z dnia [...] marca 2009 r. koszt sporządzenia w/w operatu wyniósł [...] zł., zaś zapłata należności dokonana została ze środków własnych Powiatu N.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek zażalenia wniesionego przez Gminę Miasta N., Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty.

Zdaniem organu odwoławczego powyższe orzeczenie zostało wydane zgodnie z dyspozycją art. 264 § 1 k.p.a. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma bowiem charakter szczególny i tym samym posiada pierwszeństwo w stosunku od innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Zawarte w niej odesłanie do przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe na skutek decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami zawartych w dziale III rozdziale 5 oraz dziale IV rozdziale 1, a także przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Logicznym jest w tej sytuacji stosowanie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie pozostają w kolizji z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem trzeba przy stosowaniu tych przepisów każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 22 ust.1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 przewiduje, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin.

Wyjaśniono, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pełni funkcję pozwolenia na budowę, zaś nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Z odebraniem praw rzeczowych łączy się bezpośrednio przyznanie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracji z urzędu, w odrębnej decyzji. W związku z tym, uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi a tym samym niezbędne jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi.

Tego rodzaju postępowania – jak wywodził Wojewoda - generują także koszty, związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m. in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania.

Podkreślono, że przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. swoim zakresem obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Jego brzmienie, w związku z art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazuje jednak, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi (obejmujące także koszty postępowań administracyjnych związanych z tym nabyciem) w tym odszkodowania, w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych finansowane są odpowiednio z budżetu gmin i powiatów.

Organ odwoławczy zaakcentował w tym miejscu, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.

Nadto nadmieniono, że organ I instancji niewłaściwie powołał w podstawie prawnej swego postanowienia art. 132 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem jego moc została wyłączona przez art. 22 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Na wyżej przedstawione postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miasta N., zarzucając organowi błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a także naruszenie art. 263 i art. 264 k.p.a.

Odpowiadając na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) dalej: "P.p.s.a." – zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty N., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że prowadzenie przez organ postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z udziałem biegłego rzeczoznawcy było uzasadnione i dopuszczalne w celu prawidłowego zrealizowania kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4a w/w ustawy.

Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości a ponadto w myśl art. 85 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.

Sąd podniósł również, iż art. 262 § 1 k.p.a. przewiduje, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: wynikły z winy strony, zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Podstawową więc przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania byłoby stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż koszty nie zostały poniesione wskutek wypełnienia przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania.

Sąd Wojewódzki zaakcentował w tym miejscu, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji, w ramach ustawowych obowiązków, określa art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji jest zobowiązany w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, powołując się na doktrynę Sąd wskazał, że wykładnia art. 262 §1 k.p.a. powinna być wąska, ponieważ omawiana regulacja stanowi istotny wyjątek od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej.

W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął, iż koszt sporządzenia, w okolicznościach niniejszej sprawy, opinii biegłego rzeczoznawcy nie był kosztem poniesionym w interesie strony ani na jej żądanie – w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. Podejmowanie bowiem wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania normy z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu, będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – gmina.

Jednocześnie - zdaniem Sądu Wojewódzkiego odstępstwo od w/w przepisów k.p.a., byłoby dopuszczalne, ale jedynie w sytuacji szczególnej regulacji, wyłączającej postanowienia art. 262 §1 pkt 2 k.p.a. Regulacja taka jednak – zdaniem Sądu nie istnieje a nie stanowi jej zwłaszcza przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowiący, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym.

Wg Sądu Wojewódzkiego regulacja zawarta w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter regulacji materialno-prawnej, związanej z realizacja zadań publiczno-prawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Przepis ten nie może być zatem potraktowany jako lex specialis w stosunku do zasad i reguł określonych w k.p.a. a zatem koszty nabycia nieruchomości pod drogi, określony cytowanym wyżej przepisem, obejmuje tylko koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczoną pod drogi to jest odszkodowanie i cenę wykupu nieruchomości. W ramach tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda M. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

1. przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, w związku z brzmieniem art. 262 §1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie jako podstawy obciążenia Gminy Miasta N. kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...] położone w N. T., co skutkowało uchyleniem postanowienia organów obu instancji,

2) przepisów prawa materialnego ( art.174 pkt 1 P.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych, odpowiednio z budżetów gmin i powiatów.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Wojewoda M. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jest dopuszczalne obciążenie stron kosztami postępowania, gdy tak stanowi przepis szczególny. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiera przepisy lex specialis, posiadające pierwszeństwo w odniesieniu do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne oraz zasady postępowania w tych sprawach. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, podstawy dla obciążenia strony uzyskującej tytuł prawny do nieruchomości drogowych kosztami sporządzenia operatu szacunkowego określającą wartość odszkodowania należnego osobom, które utraciły własność lub inne prawa rzeczowe do gruntu, w związku z realizacją inwestycji drogowej, należy poszukiwać w art. 22 ust. 1 specustawy w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 1 przywołanej ustawy, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast treść art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wskazuje, że zadania w zakresie finansowania: budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Posługując się więc tak szerokim pojęciem jak "koszt nabycia nieruchomości pod drogi" ustawodawca wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania, ale też np. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta N. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego, akcentując niemożność utożsamiania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi z kosztami należności i kosztami ich ustaleń.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Zarzut naruszenia 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako przepisu postępowania nie został bowiem prawidłowo sformułowany, skoro jego naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w błędnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), nieruchomości lub ich części [tj. wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej], o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przejęcie tych nieruchomości następuje za odszkodowaniem ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, co wynika z art. 12 ust. 4a powołanej ustawy.

Odszkodowanie ustalane jest zatem decyzją administracyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przy czym – według art. 12 ust. 5 powołanej ustawy - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.

Cytowane odesłanie - w istocie do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem określenia kosztów ustalenia odszkodowania, niezależnie od tego, czy w ustawie o gospodarce nieruchomościami istnieją regulacje dotyczące tej problematyki. Określenie kosztów ustalenia odszkodowania, w tym podmiotów zobowiązanych do ich poniesienia, następuje bowiem w odrębnym postępowaniu, ponieważ nie wynika z ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby koszty te miały być ustalane w decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Reguł określania kosztów ustalenia odszkodowania należy zatem poszukiwać w pierwszej kolejności w samej ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ to z tej ustawy wynika obowiązek ustalenia odszkodowania. Dopiero w przypadku braku w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych reguł określania kosztów ustalenia odszkodowania, należy sięgnąć do innych ustaw, w tym w szczególności do ustawy kodeks postępowania administracyjnego, dla poszukiwania takich reguł. W art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano bowiem, iż do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W cytowanym przepisie zastrzeżono zatem pierwszeństwo stosowania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wobec kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Brak jest natomiast takiego zastrzeżenia wobec decyzji o ustaleniu odszkodowania, jak również wobec problematyki ustalania kosztów odszkodowania. Nie oznacza to jednak, aby przepisy kodeksu postępowania administracyjnego miały pierwszeństwo wobec ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do określenia kosztów ustalenia odszkodowania. Jeżeli bowiem istnieją w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych regulacje dotyczącej tej okoliczności, to z zasady kompletności regulacji danej problematyki w jednej ustawie wynika zakaz sięgania w tym zakresie do innej ustawy. Inną ustawę, w tym w szczególności kodeks postępowania administracyjnego, można bowiem zastosować dopiero w przypadku, gdy nie jest możliwe ustalenie reguł postępowania na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym.

Powołany przepis dotyczy kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Należy go zatem odnieść do tych przypadków, w których następuje nabycie nieruchomości pod drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W powołanej ustawie nabycie nieruchomości pod drogi następuje z mocy prawa, z dniem gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna – co wynika z art. 12 ust. 4 tej ustawy. Decyzja ta stanowi przy tym podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości (por. art. 12 ust. 3 powołanej ustawy).

Ustawodawca nie przewidział zatem innego sposobu nabywania nieruchomości pod drogi. O takim nabyciu nie stanowi art. 13 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, według którego właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym; jak również w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Przepisy te dotyczą bowiem nabywania nieruchomości gruntowych oraz lokali mieszkalnych w trybie umownym, ale nie pod drogi, lecz w związku z przejmowaniem innych nieruchomości lub ich części pod drogi z mocy samego prawa.

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dotyczy więc nabycia nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa, które to nabycie następuje w chwili, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Użycie w tym przepisie sformułowania "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania" oznacza, że przepis ten dotyczy nie tylko samego odszkodowania, ale również innych jeszcze kosztów stanowiących koszt nabycia nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa. Pojęcie odszkodowania w powołanym przepisie zostało bowiem użyte, jako jeden z elementów mieszczących się w kosztach nabycia nieruchomości pod drogi.

Nabyciem nieruchomości pod drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zatem ich nabycie z mocy samego prawa (art. 12 ust. 4 tej ustawy), dlatego kosztem tego nabycia jest nie tylko kwota odszkodowania, stanowiąca ekwiwalent za przejmowane prawa do nieruchomości, ale także koszty służące ustaleniu tego odszkodowania. Tak, jak w przypadku klasycznego nabycia nieruchomości w drodze umowy, kosztem tego nabycia jest nie tylko cena, ale również koszty zawarcia umowy, jako aktu nabycia nieruchomości, tak również w przypadku nabycia nieruchomości z mocy prawa skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, kosztem nabycia jest nie tylko samo odszkodowanie, ale także koszty jego ustalenia, skoro ustalenie tego odszkodowania nie może być wynikiem zgodnej woli stron, lecz następuje w sformalizowanej do tego procedurze administracyjnej kończącej się wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania po uprzednim obowiązkowym zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, na podstawie której odszkodowanie to jest ustalane.

Skoro bowiem do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (por. art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), to w tym przypadku znajduje zastosowanie m.in. art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiący o ustaleniu wysokości odszkodowania po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepis ten wskazuje zatem na ustawowy obowiązek ustalenia odszkodowania dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ponieważ z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wartość zaś nieruchomości określana jest przez rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 7 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Przepis art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje przy tym zobowiązanego do poniesienia kosztów zasięgnięcia opinii o wartości nieruchomości. Wynika z niego jedynie obowiązek uzyskania takiej opinii, a więc, że odszkodowanie nie może być ustalone bez uzyskania takiej opinii, niezależnie od tego, czy sporządzenie opinii zleci sam organ ustalający odszkodowanie, czy też opinię tę przedłoży którakolwiek ze stron postępowania odszkodowawczego.

Jeżeli więc odszkodowanie stanowi ekwiwalent za nabycie nieruchomości pod drogi z mocy samego prawa, i stanowi ono tylko jeden z elementów kosztów nabycia nieruchomości pod drogi w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to kosztem nabycia nieruchomości pod drogi jest także koszt sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, skoro bez takiej opinii nie jest prawnie dopuszczalne ustalenie odszkodowania.

Omawiany art. 22 ust. 1 powołanej ustawy nie zawiera jednak materialnoprawnej normy określającej zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, jak również kosztów jego ustalenia, lecz określa, że finansowanie tych kosztów następuje na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Zgodnie więc z art. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz. 2251, ze zm.), ustawa reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. Według zaś art. 3 ust. 2 tej ustawy, zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Wprawdzie powołany przepis stanowi o finansowaniu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi, to jednak odesłanie wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oznacza, że te regułę stosuje się także do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, jak wskazano to w powołanym art. 22 ust. 1.

Skoro więc w art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano na finansowanie kosztów nabycia nieruchomości pod drogi m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, to taki sposób określenia podstawy finansowania tych kosztów polega w istocie na ich finansowaniu w sposób określony w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a w szczególności w art. 3 tej ustawy. W przypadku więc nabycia nieruchomości z mocy prawa przez gminę pod drogi gminne na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, koszty tego nabycia, a więc odszkodowanie i koszty jego ustalenia w postaci kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania, finansowane są z budżetu gminy, jako w sposób określony w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stosowanej z mocy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Powołany przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. stanowi zatem materialnoprawną normę zobowiązującą gminy do pokrywania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi gminne realizowane na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co stanowi konsekwencję obciążenia tymi kosztami tego z podmiotów, który odnosi korzyść z nabycia nieruchomości.

Z powyższych względów, błędnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, jakoby przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie obejmował kosztów sporządzenia opinii o wartości nieruchomości niezbędnej do ustalenia odszkodowania. Błędnie również zastosował w rozpatrywanej sprawie art. 262 §1 kpa, który nie miał w ogóle zastosowania z uwagi na uregulowanie kwestii finansowania kosztów nabycia nieruchomości, w tym kosztów ustalenia odszkodowania, w samej ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, właśnie w jej art. 22 ust. 1, a w jego konsekwencji w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Wbrew ocenie wyrażonej w zaskarżonym wyroku, ponoszenie kosztów sporządzenia opinii o wartości nieruchomości w rozpatrywanej sprawie przez organ orzekający nie wynika również z art. 7 kpa i z art. 77 §1 kpa, ponieważ są to jedynie normy procesowe, zobowiązujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa), czemu ma służyć wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 §1 kpa). Należy bowiem odróżnić procesową rolę organu administracji do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego, i w tym celu wyjaśnienia stanu faktycznego za pomocą wszelkich dostępnych, ale i nakazanych przez ustawodawcę środków dowodowych, od istnienia materialnoprawnej podstawy prawnej zobowiązującej organ orzekający do ponoszenia kosztów prowadzonego postępowania, a w tym kosztów uzyskania niezbędnych dowodów dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Już bowiem z art. 262 §1 pkt 2 kpa wynika, że stronę postępowania obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten jednoznacznie więc stanowi, że koszty postępowania ponosi organ orzekający tylko wtedy, gdy wynika to z jego ustawowego obowiązku. Ustawowy obowiązek w ponoszeniu kosztów postępowania przez organ orzekający nie może zaś wynikać z art. 7 i art. 77 §1 kpa, jako przepisów wyłącznie procesowych, lecz taki obowiązek musi być nałożony przez ustawodawcę, a więc wynikać z normy materialnoprawnej. Uznanie art. 7 i art. 77 §1 kpa za normatywne źródło obowiązku ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez organ orzekający wykluczałoby w istocie ponoszenie kiedykolwiek takich kosztów przez stronę postępowania, ponieważ organ administracji zawsze jest zobowiązany do prowadzenia postępowania i gromadzenia materiału dowodowego w sposób określony w art. 7 i art. 77 §1 kpa. Przepis art. 262 §1 pkt 2 kpa znajdowałby zatem zastosowanie wobec strony postępowania tylko w przypadku zwolnienia się organu orzekającego z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 §1 kpa, co przeczyłoby istocie tych przepisów w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa.

Sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni art. 262 §1 pkt 2 kpa, utożsamił przy tym ustawowy obowiązek organu orzekającego do ponoszenia kosztów postępowania z działaniami organu orzekającego w zakresie jego ustawowych obowiązków. Należy zatem podkreślić, iż ustawowy obowiązek organu orzekającego zebrania całego materiału dowodowego wynika z procesowej roli tego organu do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa adekwatnymi do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast, ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego – w myśl art. 262 §1 pkt 2 kpa -stanowi obowiązek organu orzekającego tylko wtedy, gdy wynika to z ustawowego obowiązku tego organu. A zatem, organ orzekający ponosi koszty zebrania niezbędnego materiału dowodowego (w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w interesie strony) tylko wtedy, gdy ponoszenie tych kosztów wynika z ustawowej podstawy prawnej. W przeciwnym przypadku, koszty te – zgodnie z art. 262 §1 pkt 2 kpa – obciążają stronę postępowania, w interesie której jest ono prowadzone. A zatem, ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego (prowadzonego w interesie strony) przez stronę nie musi wynikać ze szczególnej podstawy prawnej, poza art. 262 §1 pkt 2 kpa. Natomiast ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez organ prowadzący to postępowanie (w przypadku postępowania prowadzonego w interesie strony) musi wynikać ze szczególnej normy prawnej. Ponoszenie tych kosztów przez organ orzekający nie wynika bowiem z faktu przyznania temu organowi kompetencji orzeczniczej.

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w jego konsekwencji art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, stanowi szczególną normę prawną zobowiązującą w rozpatrywanej sprawie Gminę Miasto N. do sfinansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogę gminną z mocy prawa (w tym odszkodowania oraz kosztów jego ustalenia, tj. kosztu sporządzenia opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości) skutkiem decyzji wydanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dlatego w tym przypadku przepis art. 262 §1 pkt 2 kpa nie tylko, że nie znajduje zastosowania, ale brak jest w rozpatrywanej sprawie przepisu materialnoprawnego zobowiązującego Starostę N. do poniesienia kosztu sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, stanowiącego koszt nabycia nieruchomości przez Gminę Miasto N. To właśnie powołany art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi materialnoprawną podstawę zobowiązującą Gminę Miasto N., jako stronę postępowania odszkodowawczego prowadzonego w wyniku nabycia przez tę Gminę własności nieruchomości pod drogę publiczną z mocy prawa skutkiem decyzji wydanej na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W związku z powyższym, uwzględniając iż zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jako przepis prawa materialnego, a brak jest naruszeń przepisów postępowania, należało uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę Gminy Miasta N. na postanowienie Wojewody M. z dnia [...] listopada 2009 r., w wyniku czego stwierdzono, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa przyjętym za podstawę do jego wydania, rozumianym w sposób, jak wyżej to przedstawiono, dlatego na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.