Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1490/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 298
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy B na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska ( dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "k.p.a.") oraz art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm., dalej: "Poś"), w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, art. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś oraz art. 545 ust. 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624), po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. (dalej: "Skarżąca", "Gmina"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 37 873,00 zł (słownie złotych: trzydzieści siedem tysięcy osiemset siedemdziesiąt trzy, 00/100) za odprowadzanie w 2015 r. do rowu melioracyjnego ścieków z oczyszczalni w U., z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja, została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], wymierzył Gminie administracyjną karę pieniężną za przekroczenie w 2015 r., warunków korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania z oczyszczalni w U. ścieków do rowu melioracyjnego, określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym.

Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Starosta [...] udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu melioracyjnego [...] ścieków bytowych po uprzednim oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w U., ustalając następujące warunki wykonywania uprawnienia:

- ilość oczyszczonych ścieków wprowadzanych do rowu melioracyjnego [...]: Qśr.d. = 58,2 m3/d, Q 4,1 m3/h, Q max.r. = 27 615,9 m3/rok

- w skład oczyszczonych ścieków wprowadzanych do odbiornika wchodzą ścieki bytowe

- wartości wskaźników zanieczyszczeń w oczyszczonych ściekach bytowych odprowadzanych do rowu melioracyjnego [...] nie powinny przekraczać: BZTs - 40,0 mg O2/I, ChZT - 150,0 mg O2/I i zawiesina ogólna - 50,0 mg/l.

W pkt IV. 1. pozwolenia wodnoprawnego ustalono częstotliwość monitoringu ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni. Wymagany monitoring winien obejmować: 4 próbki w ciągu roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego; w przypadku wykazania spełniania przez ścieki wymaganych warunków - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki.

Organ I instancji przypomniał, że w roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., pomiary jakości ścieków wykonano w jednej próbce ścieków pobranej w dniu 23 lutego 2015 r. Na wyznaczoną w rozpoznawanej sprawie rozprawę, dostarczono Sprawozdanie z badań środowiskowych nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz wykazy zawierające zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2015 r., przedłożone Marszałkowi Województwa [...]. Zgodnie z powyższymi wykazami, w 2015 r. odprowadzono do rowu melioracyjnego po oczyszczeniu na oczyszczalni ścieków w U. 19 397 m3 ścieków.

Organ I instancji wyjaśnił skarżącej reguły dotyczące nakładania i obliczania kary pieniężnej za stwierdzone przekroczenia w odprowadzaniu ścieków, przewidzianej w art. 305 ust. 4 Poś.

Organ I instancji przypomniał, że Gmina zobowiązana była do wykonania badań w 4 próbkach ścieków, zaś jak wynika z przedstawionej na rozprawie dokumentacji, wszystkie wymagane oznaczenia wykonano w 1 próbce ścieków, pobranej w dniu 23 lutego 2015 r., w której stwierdzono przekroczenie dozwolonej wartości wskaźników zanieczyszczeń ChZT, BZT5 i zawiesina ogólna. Nie wykonano 3 próbek ścieków, zaś zgodnie z art. 305a ust. 1 ustawy Poś, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi dla każdego z pomiarów zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków. Z uwagi na to, że w okresie roku oceny od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., wykonano tylko jedną z 4 wymaganych próbek ścieków, należało uznać, że w trzech niewykonanych próbkach ścieków, wszystkie wskaźniki zanieczyszczeń zostały przekroczone o 80% uwzględniając jednocześnie, że wszystkie wartości zmierzone w pobranej próbce z 23 lutego 2015 r., zostały przekroczone.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, wniosła Gmina.

Po rozpatrzeniu odwołania, GIOŚ skarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że zgodnie z treścią art. 545 ust. 3a ustawy Prawo wodne, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. dotyczących:

1) administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,

2) odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy

- stosuje się przepisy dotychczasowe.

W świetle powyższego w rozpoznawanej sprawie, znajdą zastosowanie przepisy ustawy Poś.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Gminie decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...], na wprowadzanie ścieków z oczyszczalni w U. do rowu melioracyjnego, zostało wydane na jej wniosek. Stało się ono ostateczne z dniem 1 stycznia 2013 r. i od tego czasu, aż do dnia 18 grudnia 2022 r. rodzi ono skutki prawne nie tylko dla Gminy - jako podmiotu korzystającego ze środowiska - ale też dla organów administracji, w tym Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 z późn. zm.), do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w zakresie przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska oraz przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska.

GIOŚ wyjaśnił, że w pkt 4.1 ww. pozwolenia wodnoprawnego, Gmina została zobowiązana do prowadzenia pomiarów jakości ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni, w regularnych odstępach czasu, stale w tym samym miejscu, w zakresie wskaźników zanieczyszczeń określonych w pozwoleniu, z częstotliwością cztery próbki w ciągu roku obowiązywania pozwolenia, a w przypadku wykazania spełnienia przez ścieki wymaganych warunków - dwie próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku w następnym roku pobiera się ponownie cztery próbki.

Ponadto, w pozwoleniu (pkt 4.2), zostało wyznaczone miejsce pobierania próbek do badań, zarówno dla ścieków dopływających jak i odpływających z oczyszczalni, przy czym miejscem pobierania próbek ścieków odpływających (oczyszczonych) ustalono pierwszą studzienkę kontrolną za osadnikiem wtórnym.

Zdaniem organu odwoławczego podniesiony przez skarżącą argument związany z pobraniem próbek do badań w 2015 roku, z innego miejsca niż określone w pozwoleniu wodnoprawnym, przemawia wyłącznie na niekorzyść Gminy. Po pierwsze, została ona zobowiązana do prowadzenia pomiarów w określonym miejscu, konkretnie wskazanym w pozwoleniu, po drugie zaś Gmina, jako podmiot korzystający ze środowiska, jest zobowiązana do zapewnienia wykonania pomiarów w sposób i w zakresie określonym w pozwoleniu, w tym przez odpowiednie, kwalifikowane laboratorium, co wynika wprost z art. 147a ust. 1 Poś. Oznacza to, że całkowita odpowiedzialność za prowadzenie pomiarów spoczywa na Gminie.

Organ zaznaczył, że jeżeli skarżąca pobierała próbki niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu oraz niezgodnie z przepisami, to [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, mógł całkowicie nie uznać wyników tak przeprowadzonego pomiaru przyjmując, że budzą one zastrzeżenia. Dla takich przypadków, ustawodawca przewidział natomiast stosowne regulacje prawne wskazując jednoznacznie w art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 Poś.

Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zakwestionowania wyników pomiaru z 2015 r. i jego odrzucenia, konieczne byłoby przyjęcie w jego miejsce, tak samo jak dla trzech niewykonanych przez Gminę pomiarów, przekroczenia dla każdego z pomiarów o 80% względem wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Zasada taka wynika z art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś. To zaś skutkowałoby karą wyższą niż wymierzona zaskarżoną decyzją.

Zdaniem organu odwoławczego, który w tym zakresie podzielił ocenę organu I instancji, miejsce pobierania próbki z dnia 23 lutego 2015 r. wskazane na Sprawozdaniu z badań nr [...], jest tym samym miejscem, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym.

Jednocześnie organ podkreślił, że to Gmina odpowiada za pobranie próbek we właściwym miejscu oraz za utrzymanie właściwego stanu technicznego urządzeń oczyszczalni, w tym sieci kanalizacyjnej (jej szczelności), którą odprowadza ścieki do środowiska, co wynika wprost z pkt 3.1 pozwolenia wodnoprawnego.

Organ odwoławczy ocenił, że ustalenia organu I instancji zarówno dotyczące przekroczonych stężeń zanieczyszczeń, jak też ich wyliczenia, są prawidłowe i zgodne z regułami określonymi art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś.

Następnie GIOŚ przytoczył warunki określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137, poz. 984 z późn. zm., dalej "rozporządzenie 2006", którego przepisy zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym dotyczącym rozpoznawanej sprawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Stosownie do art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Natomiast stosownie do art. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a Poś. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. Jeżeli natomiast podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to stosowanie do art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków.

GIOŚ ocenił, że w istniejącym stanie faktycznym i prawnym, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, był zobowiązany do wymierzenia Gminie administracyjnej kary pieniężnej oraz zastosował w sprawie właściwe przepisy i w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary.

Organ odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, wyjaśnił, że przepisy materialne i wydane na ich podstawie akty wykonawcze, mające zastosowanie w sprawie, nie przewidują miarkowania kary lub uznaniowego ustalania wielkości przekroczenia ale w sposób pełny i jednoznaczny określają jak ustala się wielkość przekroczenia, a co za tym idzie wysokość administracyjnej kary pieniężnej, w przypadku stwierdzenia, że doszło do przekroczenia lub naruszenia warunków pozwolenia. Następnie organ przytoczył regulację zawartą w § 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. z 2005 r. Nr 260 poz. 2177 z późn. zm.).

Organ odnosząc się do przedstawionych w odwołaniu argumentów, wskazał, że działania Gminy mające na celu poprawę jakości odprowadzanych ścieków i doprowadzenie ich do odpowiednich norm, nie stanowią przesłanki uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary. Organ podkreślił także, że w ustawie Poś, nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej. Niezależnie jednak od przepisów prawa materialnego, odrębne procedury odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewiduje art. 189f k.p.a.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska poddając analizie powyższą regulację, ocenił, że w niniejszej sprawie nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Organ wskazał, że administracyjne kary pieniężne za wprowadzanie ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, stanowią środki finansowo-prawne chroniące środowisko jako dobro wspólne. Są to instrumenty prawne o charakterze sankcji administracyjnych, zabezpieczające realizację obowiązków dotyczących działania na podstawie i w granicach pozwolenia emisyjnego, określającego warunki korzystania ze środowiska, w tym przypadku w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Jednocześnie z uwagi na określoną w art. 305 i 305a Poś, szczególną regulację odnoszącą się do podmiotów zobowiązanych do prowadzenia pomiarów wielkości emisji, sankcje te stanowią gwarancję realizacji obowiązków dotyczących prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji oraz zapewnienia wykonania takich pomiarów w sposób zgodny z przepisami oraz warunkami posiadanego pozwolenia.

Organ wskazał, że biorąc ponadto pod uwagę okoliczności związane z doniosłą wagą społeczną obowiązków związanych z ochroną środowiska jako dobra wspólnego, nie sposób uznać, że waga stwierdzonego naruszenia prawa, ma charakter znikomy. W takim stanie sprawy nie została spełniona zdaniem organu przesłanka określona w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W odniesieniu do przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdził, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, brak jest prawomocnej decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej przez inny uprawniony organ administracji publicznej, a także brak jest informacji o tym, aby została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów mogących potwierdzać tego rodzaju okoliczności, a zatem GIOŚ, nie ma podstaw do przyjęcia, że spełnione są przesłanki zawarte w ww. art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem organu, w sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 k.p.a., dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Przepis ten zakłada możliwość wyznaczenia stronie, w drodze postanowienia, terminu do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna.

Organ uwzględniając powyższe przesłanki, stwierdził, że celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w normie prawnej zawartej w art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, art. 305 ust. 1 i 4 Poś art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś jest zapewnienie prowadzenia wymaganych pomiarów wielkości emisji przez podmioty korzystające ze środowiska, zobowiązane do ich prowadzenia.

Cele pośrednie zawartej w powyższych przepisach normy prawnej, związane są z kolei z dążeniem do zapewnienia jak najlepszej jakości wód, w szczególności poprzez przestrzeganie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych.

Cele te, ukierunkowane na ochronę zasobów wodnych, pozostają zbieżne z ratio legis regulacji materialnoprawnej, w której normy te zostały zawarte, tj. ustawy - Prawo ochrony środowiska, której celem jest w pierwszej kolejności przeciwdziałanie naruszeniom środowiska (prewencja), następnie zaś sprzyjanie zachowywaniu środowiska w stanie niezmienionym (konserwacja) oraz przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w sytuacji gdy dochodzi do naruszeń (restytucja).

Istotne znaczenie dla skuteczności zawartej w powyższych przepisach Poś kary pieniężnej ma przy tym prewencja ogólna (generalna), polegająca na oddziaływaniu na podmioty korzystające ze środowiska i uświadamianiu obowiązków związanych z dotrzymywaniem warunków korzystania ze środowiska, wykonywaniem pomiarów wielkości emisji oraz zapewnieniem ich wykonywania przez uprawnione laboratoria, których niezrealizowanie może skutkować poniesieniem odpowiedzialności prawnej. W aspekcie prewencji szczególnej (indywidualnej) celem ww. przepisów jest skłonienie podmiotu ponoszącego odpowiedzialność do dochowania powyższych wymagań w przyszłości. Wymierzenie kary w tej sprawie, jest zatem niezbędne nie tylko w celu przymuszenia podmiotu do realizacji obowiązków środowiskowych zgodnie z wymaganiami przepisów, teraz i w przyszłości, ale także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska).

Z uwagi na tak zdefiniowane cele administracyjnej kary pieniężnej zawartej art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, art. 305 ust. 1 i 4 Poś art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, brak jest zdaniem organu odwoławczego podstaw do wdrożenia procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a., ponieważ odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie celów, dla których kara ta miałaby być nałożona.

Z powyższa decyzją GIOŚ, nie zgodziła się Gmina, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca wniosła o " wznowienie postępowania oraz wydanie decyzji odstępującej od wymierzonej kary administracyjnej za przekroczenie w 2015 roku warunków korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzeniu o rowu melioracyjnego [...] ścieków bytowych z przekroczeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...]".

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty tożsame z przedstawionymi w odwołaniu. Podniesiono, że skarżona decyzja została podjęta na podstawie wyników badań środowiskowych ścieków oczyszczonych w wyniku błędnego wskazania studni poboru próbek dokonano niezgodnie z decyzją Starosty [...] o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego z [...] grudnia 2012 r. Zmiana studni miała znaczący wpływ na przekroczenie określonego w pozwoleniu składu ścieków z uwagi na zanieczyszczenia przedostające się do studni, na skutek prowadzonej działalności rolniczej. Kolejnym argumentem skarżącej, było przedstawienie inwestycji poczynionych przez Gminę związanych z remontem oczyszczalni ścieków w U. służącemu poprawie jakości odprowadzanych ścieków do rowu melioracyjnego. Gmina wskazała również na nakłady finansowe poniesione w celu poprawy funkcjonowania oczyszczalni w następnych latach, m.in. w 2016 r., 2017 i 2018 r. Skarżąca podniosła również, że kara finansowa nie uwzględniająca przedstawionej argumentacji zmniejszy możliwości gminy jego uregulowania. Nie będzie to możliwe również bez pomocy z zewnątrz. W tym celu samorząd gminy złożył wniosek o dofinansowanie budowy kolektora ściekowego umożliwiającego przesył ścieków do miejskiej oczyszczalni ścieków w R. ze środków Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Wniosek nie został rozpatrzony pozytywnie, natomiast Gmina uzyskała warunki techniczne PK Komes w R. na podłączenie kolektora do miejskiej sieci kanalizacyjnej. W związku z tym Gmina B. ponownie podejmuje działania w celu pozyskania środków z Funduszu na budowę kolektora lub modernizację oczyszczalni ścieków.

Mając na uwadze argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi, Gmina wniosła o odstąpienie od wymierzonej kary administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu, jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 37 873,00 zł za odprowadzanie w 2015 r. do rowu melioracyjnego ścieków z oczyszczalni w U., z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...].

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w rozpoznawanej sprawie, stanowiły przepisy:

- art. 281 ust. 1 i 3, art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305, art. 305a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519, z późn. zm.)

- § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 1800)

- § 2, § 3, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177)

- obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 25 lipca 2014 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, na rok 2015 (M.P. z 2014 r., poz. 648)

Należy przypomnieć, że decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], Starosta [...] udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu melioracyjnego [...] ścieków bytowych po uprzednim oczyszczeniu w mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w U., ustalając określone warunki wykonywania uprawnienia, w tym ilości oczyszczonych ścieków wprowadzanych do rowu melioracyjnego ich składu oraz wartości wskaźników zanieczyszczeń w oczyszczonych ściekach bytowych.

W pkt IV. 1. pozwolenia wodnoprawnego ustalono częstotliwość monitoringu ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni. Wymagany monitoring winien obejmować: 4 próbki w ciągu roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego; w przypadku wykazania spełniania przez ścieki wymaganych warunków - 2 próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 4 próbki.

Bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że w roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., skarżąca dokonała pomiarów jakości ścieków tylko w jednej próbce pobranej w dniu 23 lutego 2015 r. Nie jest także kwestionowane w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca odprowadziła do rowu melioracyjnego po oczyszczeniu na oczyszczalni ścieków w U. 19 397 m3 ścieków, co wynika z przedłożonego podczas rozprawy administracyjnej sprawozdania z badań środowiskowych nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. oraz wykazów zawierających zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2015 r. Skarżąca nie kwestionuje także, że stężenia zanieczyszczeń zawarte w dostarczonej przez skarżącą do badań próbce, zostały przekroczone.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe ustalenia, dla niewykonanych pomiarów znajduje zastosowanie art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, zgodnie z którym jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków.

Zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. nr 137, poz. 984 z późn. zm.), którego przepisy zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym skarżącej, ścieki bytowe i komunalne odpowiadają wymaganym warunkom, jeżeli:

- liczba pobranych w ciągu roku średnich dobowych próbek ścieków, które nie spełniły warunków dotyczących najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń określonych wskaźnikami BZT5, ChZT i zawiesin ogólnych, nie jest większa od liczby tych próbek, która jest określona w załączniku nr 2 do rozporządzenia;

- próbki niespełniające warunku, o którym mowa w pkt 1, nie wykazują odchyleń od najwyższych dopuszczalnych wartości lub procentu redukcji zanieczyszczeń większych niż o 100% dla BZT5 i ChZT oraz odchyleń od najwyższej dopuszczalnej wartości lub procentu redukcji zawiesin ogólnych większych niż o 150%.

Uwzględniając powyższe ustalenia, oraz biorąc pod uwagę pkt 4.1 pozwolenia wodnoprawnego § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś, należy podzielić ocenę organów, że w 2015 r., ścieki odprowadzane z oczyszczalni w U., przekraczały warunki składu ścieków określone w pozwoleniu wodnoprawnym, a podstawą stwierdzonego przekroczenia były nie tylko przekroczenia dopuszczalnych stężeń zanieczyszczeń w wykonanym pomiarze ale również przekroczenia spowodowane niewykonaniem wymaganej liczby pomiarów (nie wykonano trzech z czterech wymaganych pomiarów).

Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 Poś, za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3 Poś, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. Stosownie do art. 299 ust. 1 pkt 2 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Natomiast stosownie do art. 305 ust. 1 i ust. 4 Poś, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a Poś. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. Jeżeli natomiast podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, to stosowanie do art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80% - w przypadku składu ścieków.

W ocenie Sądu, organ I instancji zastosował zatem właściwe przepisy oraz w sposób prawidłowy ustalił wysokość administracyjnej kary pieniężnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zdaniem Sądu, argumentacja podniesiona w skardze, która w istocie jest powtórzeniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu odwołania.

Nie jest zasadny podniesiony przez skarżącą zarzut pobrania do badań próbki z innego miejsca niż określone w pozwoleniu wodnoprawnym. Co istotne skarżąca nie wskazuje w skardze, z jakiego miejsca w jej ocenie pobrano poddaną następnie badaniom próbkę, co prowadzi do wniosku, że zarzut ten jako nie poddający się weryfikacji ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie został w należyty sposób uzasadniony.

Jak wynika z pkt 4.1. pozwolenia wodnoprawnego, skarżąca została zobowiązana do prowadzenia pomiarów jakości ścieków dopływających i odpływających z oczyszczalni, w regularnych odstępach czasu, stale w tym samym miejscu, w zakresie wskaźników zanieczyszczeń określonych w pozwoleniu, z częstotliwością cztery próbki w ciągu roku obowiązywania pozwolenia, a w przypadku wykazania spełnienia przez ścieki wymaganych warunków - dwie próbki w następnych latach; jeżeli jedna próbka z dwóch nie spełni tego warunku w następnym roku pobiera się ponownie cztery próbki.

Punkt 4.2 pozwolenia wodnoprawnego, wskazywał z kolei na miejsce wyznaczone do pobierania próbek do badań, zarówno dla ścieków dopływających jak i odpływających z oczyszczalni, przy czym miejscem pobierania próbek ścieków odpływających (oczyszczonych) ustalono pierwszą studzienkę kontrolną za osadnikiem wtórnym.

Jak wynika natomiast ze sprawozdania z badań nr [...], miejsce pobierania próbek opisane zostało, jako miejsce wypływu ścieków po osadniku wtórnym. Zdaniem Sądu zgodzić się więc należy z oceną organów, że miejsce poboru próbki, jest tym samym miejscem, które wskazane zostało do tego celu w punkcie 4.2 pozwolenia wodnoprawnego.

Należy także podkreślić, że to skarżąca jako podmiot korzystający ze środowiska, jest zobowiązana do zapewnienia wykonania pomiarów w sposób i w zakresie określonym w pozwoleniu, w tym przez odpowiednie, kwalifikowane laboratorium, co wynika wprost z art. 147a ust. 1 Poś.

Ponadto przedstawiona w skardze argumentacja związana z niewłaściwym miejscem poboru próbek, jest w istocie niekorzystna dla Gminy. Wskazać bowiem należy, że w sytuacji, gdyby skarżąca pobrała próbki niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu (co jak już wskazano nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie), wówczas organ I instancji mógłby na podstawie art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 Poś, w ogóle nie uznać wyników takich badań jako budzących zastrzeżenia. Dopuszczalne byłoby wówczas, o czym skarżąca zdaje się zapominać, przyjęcie w miejsce budzącego zastrzeżenia badania tak samo jak w odniesieniu do trzech niewykonanych przez skarżącą pomiarów, przekroczenie dla każdego z pomiarów o 80% względem wartości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a Poś), co skutkowałoby dla skarżącej orzeczeniem kary wyższej niż wymierzona.

Dalsze rozważania zawarte w skardze, dotyczące działań podjętych przez skarżącą w celu przywrócenia prawidłowej pracy oczyszczalni zapewniającej odprowadzanie do środowiska ścieków odpowiadających dopuszczalnym normom określonym w pozwoleniu, również nie mają zdaniem Sądu wpływu na wynik sprawy.

Argumenty te nie mogą być uznane za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary, o co Gmina wnioskuje w końcowej części skargi.

Wskazać bowiem należy, że poprzez wprowadzenie do środowiska przez skarżącą źle oczyszczonych ścieków, doszło do jego zanieczyszczenia (zasada zanieczyszczający płaci - art. 7 Poś).

Ponadto, zgodnie z art. 145 pkt 3 lit. b Poś, prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, są obowiązani do zapewnienia ich prawidłowej eksploatacji, polegającej w szczególności na podejmowaniu odpowiednich działań w przypadku powstania zakłóceń w procesach technologicznych i operacjach technicznych lub w pracy urządzeń ochronnych ograniczających emisję, w celu ograniczenia ich skutków dla środowiska (co zostało wyrażone jako obowiązek zawarty w pkt 3.1 pozwolenia wodnoprawnego).

Jak słusznie wskazał organ, w Poś, nie funkcjonują regulacje dające możliwość odstąpienia od zastosowania określonych w tej ustawie instrumentów odpowiedzialności administracyjnej.

W grę wchodzi jedynie zastosowanie odrębnych procedur odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przewidzianych w art. 189f k.p.a. Organ odwoławczy jednak dokładnie omówił przesłanki zastosowania regulacji przewidzianych w tym przepisie, szczegółowo uzasadniając dlaczego nie znajdują ona zastosowania w odniesieniu do skarżącej. Sąd w pełni podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentację w tym zakresie i przyjmuje za własną, zatem nie ma potrzeby ponownego jej przytaczania.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej związanej z podejmowaniem przez nią działań inwestycyjnych mających na celu modernizację oczyszczalni w latach 2016 - 2018, które zmniejszy bądź uniemożliwi zapłata orzeczonej kary pieniężnej., wskazać należy, że w Dziale IV, w art. 316-321 Poś, przewidziane zostały regulacje związane z odraczaniem, zmniejszaniem oraz umarzaniem podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych. Ustawodawca przewidział możliwość zaliczenia wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej na poczet realizowanej inwestycji usuwającej przyczyny ponoszenia kar poprzez odroczenie terminu jej płatności. Terminowa realizacja inwestycji, która zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia kar, może skutkować znacznym zmniejszeniem lub nawet obniżeniem do zera kwoty orzeczonej kary o sumę środków własnych wydatkowanych na jej realizację w sytuacji podjęcia działań zapewniających usunięcie przyczyn ponoszenia kar w ustalonym terminie, nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku.

Końcowo zauważyć należy, że skarżąca zawarła w skardze wniosek o " wznowienie postępowania oraz wydanie decyzji odstępującej od wymierzonej kary administracyjnej za przekroczenie w 2015 roku warunków korzystania z usług wodnych polegających na wprowadzeniu o rowu melioracyjnego [...] ścieków bytowych z przekroczeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...]", jednak nie wskazała żadnej z przesłanek uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu określonych w art. 145-145b k.p.a.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.