Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 506/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) , ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1, , 2,
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 3 par. 3, art. 200, art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14 ust. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy B.-Z. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [....] nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ś.; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz Gminy B.-Z. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Ś. (Zarząd, Instytucja Zarządzająca) skierował do Gminy B. pismo nr [...] z [...] r. zawierające informację o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku pn. "Rozwój społeczno gospodarczy, fizyczny i przestrzenny Miasta B. Z. poprzez działania rewitalizacyjne" (Projekt), złożonego w ramach konkursu dwuetapowego dla Działania 6.5 "Rozwój miast" Osi priorytetowej 6 "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. Zdaniem Instytucji Zarządzającej Parafia Rzymskokatolicka p.w. Św. Brata A. wymieniona wśród partnerów wniosku o dofinansowanie nie jest podmiotem uprawnionym stosownie do § 4 pkt 1 lit b Regulaminu, uprawnionym do występowania w roli partnera projektu.

Spółka złożyła protest do Zarządu Województwa Ś., Podniosła, że w ramach przedmiotowego konkursu Instytucja Zarządzająca nie zdefiniowała pojęcia "organizacja pozarządowa", nie zawężono, ani nie wypunktowano listy typów beneficjentów mieszczących się pod tym pojęciem wg podstawy prawnej funkcjonowania. Przywołując definicję "organizacji pozarządowej" zawartą w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1817 ze zm.) wskazała, że "kościelna osoba prawna" jest organizacją pozarządową. Zdaniem Gminy, skoro Parafia Rzymskokatolicka pw. św. Brata A. (jako kościelna osoba prawna) jest osobą prawną i nie działa w celu osiągnięcia zysku winna być zakwalifikowana do typu beneficjenta "organizacja pozarządowa", wskazanego w Regulaminie konkursu jako podmiot mogący ubiegać się o dofinansowanie. Na potwierdzenie stanowiska przywołała wyrok WSA w Kielcach w sprawie I SA/Ke 239/16.

Zarząd Województwa Ś. w rozstrzygnięciu z dnia 25 sierpnia 2017 r. nr EFRR.I.432.06.05.72.0007.3.2017 nie uwzględnił protestu, podtrzymując nefgatywny wynik oceny formalnej projektu. Organ nie podzielił wyrażonego w proteście poglądu, że pojęcie organizacji pozarządowej zawarte w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obejmuje podmioty wymienione w art. 3 ust 3 tej ustawy, w tym osoby prawne i jednostki organizacyjne działajqce na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia. Wskazał, że ustawodawca w innych ustawach (przykładowo w art. 8 pkt 7 Ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie) posługuje się pojęciami "organizacje pozarządowe" i "jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz gwarancjach wolności sumienia i wyznania" wskazując, że są to oddzielne pojęcia i tych drugich nie można zliczyć w poczet definicji organizacji pozarządowej. Wykładnia systemowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że pojęcia "organizacja zarządowa" i "organizacja kościelna" nie tylko mają różną definicję, ale również, że pod pojęciem "organizacji pozarządowej" nie mieści się pojęcie "organizacji kościelnej". Na potwierdzenie stanowiska organ przywołał tezy pismiennictwa.

Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o stwierdzenie, że ocena formalna Projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzjącą. Zarzuciła naruszenie

- § 4 pkt. 1 lit, b Regulaminu Dwuetapowego Konkursu Zamkniętego w związku z kryterium formalnym nr 6 zdefiniowanym w załączniku nr 6 do Regulaminu tj. Wymogach Formalnych i kryteriach oceny formalnej dla wszystkich działań w ramach osi priorytetowych nr 1-7, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: bezzasadnym uznaniu, że Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. Św. Brata A. w B.-z., wymieniona wśród partnerów w sekcji 4 wniosku o dofinansowanie nie jest podmiotem uprawnionym do występowania w roli partnera projektu oraz otrzymania wsparcia w ramach przedmiotowego konkursu, bowiem nie należy ona do kategorii podmiotów, wymienionych w w/w postanowieniu regulaminu jako podmioty uprawnione do składania wniosków w przedmiotowym Konkursie;

- art. 3 ust. 2 oraz 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: bezzasadnym uznaniu, że Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. Św. Brata A. w B.-z., wymieniona wśród partnerów w sekcji 4 wniosku o dofinansowanie nie spełnia legalnej, zawartej w ww. przepisie prawa, definicji terminu "organizacja pozarządowa" i - w rezultacie - nie może zostać za taką uznana w toku postępowania konkursowego;

- art. 37 ust. 1 ustawy z ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014 – 2020 (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 1460). poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na:

naruszeniu zasady przejrzystości oceny wniosków poprzez zawarcie w Regulaminie Konkursu kategorii podmiotowych beneficjentów i ich partnerów bez jednoznacznego zdefiniowania tychże, wyraźnego odniesienia do definicji sprecyzowanej w innym akcie prawa, lub zastosowania wyłączeń które w precyzyjny sposób odzwierciedlałyby wolę organizatora co do beneficjentów i ich partnerów nieuprawnionych do udziału w Konkursie;

naruszeniu zasady przejrzystości oceny wniosku skarżącej w taki sposób, że w etapie oceny formalnej wniosku organ definiuje pojęcia (kategorie partnerów) użyte w Regulaminie z zastosowaniem przepisów o charakterze lex specialis, których wyraźnie nie przywołał w Regulaminie, a które interpretuje na niekorzyść uczestnika konkursu, który w dobrej wierze wskazał we wniosku partnera społecznego, którego udział w Konkursie nie był przez Regulamin wyraźnie wyłączony; a w konsekwencji bezpodstawną odmowę zakwalifikowania wniosku do wsparcia już na etapie oceny formalnej w I etapie Konkursu.

Uzasadniając zarzuty Gmina podtrzymała stanowisko, że Regulamin Konkursu nie zawiera własnej definicji organizacji pozarządowej, ani też nie odsyła do takiej definicji zawartej w innym akcie prawnym czy dokumencie. Regulamin nie zawiera również wyłączeń czy innego typu definicji negatywnych, które wskazywałyby wyraźnie jakie kategorie podmiotów nie mogą składać wniosków i korzystać z dofinansowania, w szczególności precyzując że kościelne osoby prawne nie mogą brać udziału w konkursie jako beneficjent lub partner. Także określając w § 1 Regulaminu podstawę prawną konkursu, organizator nie wprowadza w niej ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, chociaż wymieniony tu katalog aktów pawnych jest rozległy i precyzyjnie wskazuje nawet akty wykonawcze. Odwołując się do definicji organizacji pozarządowej zawartej w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podniosła, że Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. Św. Brata A. w B.-z. spełnia wszystkie wymogi określone w art 3 ust. 2 tej ustawy dla organizacji pozarządowej. Nie mieści się natomiast wśród podmiotów wyłaczonych spod dzaiałania ustawy stosownie do art 3 ust 4. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom organu parafia jest uprawniona do ubiegania się o ststus partnera społecznego w ramach dofinansowania. Na potwierdzenie stanowiska przywołała wyrok WSA w Kielcach w sprawie I SA/Ke 239/16.

Zdaniem Gminy, dokonując niekorzystnej dla uczestnika konkursu interpretacji postanowień regulaminu organ naruszył obowiązek zapewnienia przejrzystości w wyborze projektów do dofinansowania. Zasada przejrzystości oceny wniosków winna się wyrażać zaniechaniu stosowania przy ocenie wniosków wykładni i definicji nie podanych wcześniej do wiadomości uczestnika konkursu oraz na przyjęciu interpretacji niejasnych i nieprecyzyjnych postanowień regulaminu na korzyść uczestnika. Organ miał możliwość zawarcia w Regulaminie Konkursu wyraźnego postanowienia wyłączającego z udziału w konkursie np. kościelne/wyznaniowe osoby prawne, jednak nie uczynił tego. Podobnie mógł choćby wyraźnie odnieść definicję organizacji pozarządowej do art. 3 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, czego również w Regulaminie nie zawarł. Skarżąca złożyła w konkursie projekt w dobrej wierze, włączając w jego planowanie partnera społecznego, mając na względzie charakter prawny partnera i niezarobkowy cel jego działalności, które wpisują się nie tylko w cele projektu skarżącej ale i cele oraz przedmiot Konkursu.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu protestu. Podniosła, że w dokumentach związanych z realiazacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 rozróżnia się organizacje pozarządowe, kościelne osoby prawne oraz związki wyznaniowe jako odrębne typy beneficjentów. W ocenie Instytucji Zarządzającej jest ona uprawniona do określenia typów beneficjentów, którzy mogą przystąpić do danego konkursu. Z uwagi na zasadę równego traktowania beneficjentów jest uprawniona a nawet zobowiazana do odrzucenia wniosku beneficjenta, którego partnerem jest “kościelna osoba prawna“ w ramach konkursu, który nie przewidywał możliwości wyboru partnerów spośród takiego typu beneficjentów/partnerów. W ocenie Instytucji Zarzadzajacej “kościelna osoba prawna “ nie mieści się w definacji organizacji pozarządowej.

W pismie procesowym Gmina podtrzymała zarzut, że Regulamin nie zawiera definicji organizacji pozarządowej ani nie odsyla do takiej definicji zawartej w innym dokumencie programowym. Nie kwestionując stanowiska, że organ miał możliwość kształtowania kategorii uczestników konkursu w ramach realizowanego Programu Operacyjnego podniosła, że skoro Instytucja Zarządzająca miała świadomość, że definicja organizacji pozarządowej zawarta jest w różnych aktach prawnych, przy zastosowaniu różnych desygnatów, to w Regulaminie należało zawrzeć jednoznaczną definicję ustalającą cechy organizacji pozarządowej albo odwołać się do definicji zawartej w innym miejscu w systemie prawa z jednoznacznym wskazaniem aktu prawnego oraz jednostki redakcyjnej, gdzie taka defonicja jest zawarta. Wskazała, że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie została wykazana wśród podstaw prawnych na których opiera się konkurs. Natomiast w § 1 Regulaminu Konkursu została powołana ustawa o finasach publicznych definiując w art 2 pkt 6 organizację pozarządową. W świetle tej definicji Parafia Rzymskokatolicka wskazana we wniosku jako partner projektu jest organizacją pozarządową. Działanie, w którym na potrzeby oceny wniosku organ definiuje kategorię uczestników w oparciu o ustawę, której nie powołał w Regulaminie Konkursu, a pomija definicję zawartę w ustawie o finansach publicznych, którą ustanowił podstawą prawną Konkursu stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014r., poz. 1146 ze zm. - dalej: "ustawa wdrożeniowa"), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej , w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Przystępując do kontroli oceny wniosku należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżąca po otrzymaniu informacji, o odrzuceniu projektu na etapie oceny formalnej 18 sierpnia 2017 r. wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni skarżąca złożyła skargę do WSA w Kielcach. Oznacza powyższe, że możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd złożonej skargi.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny formalnej wniosku skarżącego w zakresie spełniania przez tenże wniosek kryteriów oceny formalnej.

Zdaniem organu, wniosek skarżącej nie spełniał kryterium formalnego, bowiem we wniosku jako partnera w kompleksowym projekcie koordynowanym przez Gminę B. Z. wymieniono Parafię Rzymskokatolicką, który to podmiot nie jest organizacją pozarządową, uprawnioną do występowania w roli partnera projektu i otrzymania wsparcia.

W ocenie skarżącej organ niezasadnie odrzucił wniosek na etapie oceny formalnej. Ocena została przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości określonej w art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej, bowiem Regulamin definiując pojęcie partnerów nie odsyła w sposób wyraźny do definicji zawartej w innym akcie prawa. Ponadto, na etapie oceny formalnej wniosku przy definicji partnerów, w tym organizacji pozarządowej, zastosowano przepisy charakterze lex specialis nie przywołane w sposób wyraźny w Regulaminie, interpretując je z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a pominięto definicję zawarta w ustawie o finansach publicznych, który to akt został ustanowiony podstawą prawną Konkursu.

Dokonując oceny powstałego sporu, po analizie złożonej przez skarżącą dokumentacji konkursowej oraz zasad wyboru projektów w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020, w ocenie Sądu rację należy przyznać skarżącej.

Podstawę sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą stanowią odpowiednie przepisy prawa powszechnie obowiązującego łącznie z postanowieniami aktów, dokumentów, wchodzących w skład tzw. systemu realizacji programu (art. 6 ustawy wdrożeniowej). Postępowanie w sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz akty wydane przez Instytucję Zarządzającą, składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym m.in. Regulamin dwuetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW.06.05.00-IZ.00-26-072/16, w ramach Działania 6.5 "Rozwój miast" Osi priorytetowej 6 "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 – 2020 ("Regulamin"),

Zgodnie z § 4 Regulaminu uprawnionymi do składania wniosków są samorządy wskazanych miast powiatowych z terenu województwa ś. oraz jednostki samorządu terytorialnego – powiaty, podmioty działające w imieniu jednostki samorządu terytorialnego, przedsiębiorstwa, partnerzy społeczni i gospodarczy, spółdzielnie mieszkaniowe, wspólnoty mieszkaniowe, jednostki administracji rządowej i instytucje kultury w ramach kompleksowych projektów koordynowanych przez podmioty wskazanych miast powiatowych realizowanych w granicach miast powiatowych. Pojęcie "partnerzy społeczni i gospodarczy", jak wynika z zawartej w regulaminie definicji oznacza – organizacje pracodawców i organizacje związkowe reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego, samorządy zawodowe, izby gospodarcze, izby rolnicze, organizacje pozarządowe oraz jednostki naukowe w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki.

Dokonując oceny formalnej organ uznał, że Parafia Rzymskokatolicka nie spełnia kryterium organizacji pozarządowej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a zatem nie może być uznana za partnera społecznego i gospodarczego projektu.

W ocenie Sądu uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W przepisie tym zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów.

Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność i nieweryfikowalność oceny projektów, może być – zdaniem Sądu - utożsamiana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.

Skarżąca naruszenie zasady przejrzystości wyprowadza z braku zdefiniowania w regulaminie konkursu pojęcia organizacji pozarządowej. Z zawartej w Regulaminie definicji podmiotu określonego jako "partnerzy społeczni i gospodarczy" wynika, że jednym z partnerów może być organizacja pozarządowa. Definicja ta nie precyzuje jak na potrzeby konkursu należy rozumieć pojęcie organizacji pozarządowej, Regulamin nie zawiera też w tym zakresie odesłania do definicji organizacji pozarządowej zawartej w innym dokumencie programowym, innym akcie prawnym, w szczególności brak jest odesłania do definicji zawartej w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ta nie została wskazana też w wykazie aktów prawa krajowego, które stosownie do § 1 Regulaminu stanowią podstawę prawną oraz dokumenty programowe konkursu. W wykazie tym wskazano natomiast ustawę z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w której w art. 2 pkt 6 zdefiniowano organizacje pozarządowe. Organizacjami pozarządowymi w rozumieniu tej ustawy są organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w art. 3 ust. 2 zdefiniowała organizacje pozarządowe jako osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną, w tym fundacje i stowarzyszenia, z zastrzeżeniem ust. 4, które nie są jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych lub przedsiębiorstwami, instytucjami badawczymi, bankami i spółkami prawa handlowego będącymi państwowymi lub samorządowymi osobami prawnymi i nie działają w celu osiągnięcia zysku. W art. 3 ust. 3 ustawy ustawodawca przewidział możliwość prowadzenia działalności pożytku publicznego przez inne podmioty w tym osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego.

Zasadnie skarżąca przywołując w piśmie procesowym definicję organizacji pozarządowej zawartą w ustawie o finansach publicznych podnosi, że stosując wskazaną definicję Parafia Rzymskokatolicka winna być uznana za organizację pozarządową. Sąd nie kwestionuje, że Instytucja Zarządzająca kierując się wytycznymi zawartymi Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Ś., jak i Szczegółowym opisem Osi Priorytetowych RPOWŚ na lata 2014-2020 jest uprawniona do określenia typu beneficjenta dla ogłaszanego konkursu. Podkreśla jednocześnie, że warunki wyboru projektu w tym określenia beneficjenta muszą być precyzyjne i wynikać wprost z Regulaminu. Wnioskodawca nie może dowiadywać się o stosowanej przez organ w procesie oceny projektu definicji organizacji pozarządowej z informacji o niespełnieniu przez niego kryterium formalnego. Ma to szczególne znaczenie, jak zasadnie podnosi skarżąca, w sytuacji w której definicja organizacji pozarządowej zawarta jest w różnych aktach prawnych.

Regulamin konkursu wraz z jego załącznikami – jako dokument systemu realizacji – nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie (w tym kryteriach) wyboru projektów. Kryteria wyboru projektów to inaczej warunki czy też wymogi stawiane uczestnikom konkursu, od spełnienia których zależy ocena i ewentualny wybór projektu do dofinansowania. W orzecznictwie za utrwalony należy uznać pogląd, że wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie dofinansowania, jeżeli na podstawie oceny ich realizacji miałyby być wyciągane negatywne konsekwencje, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny (por. wyroki NSA z 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10, lex nr 746280; z 27 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 1869/17, z 20 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 1925/17 dostępne na www.nsa.gov.pl.).

Sposób sformułowania kryterium formalnego, co zasadnie podnosi skarżąca, nie spełnia wymogów określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, daje możliwość dowolnej oceny. Wskazanie w regulaminie organizacji pozarządowej, jako podmiotu mieszczącego się w pojęciu "partnerów społecznych i gospodarczych" przy braku definicji regulaminowej ewentualnie odwołania się do definicji zawartej w aktach powszechnie obowiązujących, przy funkcjonowaniu różnych definicji organizacji pozarządowych w różnych aktach prawnych, uzasadnia stanowisko skarżącej, że zapis Regulaminu w zakresie określenia beneficjenta narusza zasadę przejrzystości rozumianej jako ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów, stwarza zbyt szerokie pole interpretacji dla organu.

Z powyższych względów jako zasadny należy uznać zarzut skarżącej Gminy, że wskazanie w Regulaminie organizacji pozarządowej jako podmiotu mogącego uczestniczyć w konkursie w charakterze partnera, bez zdefiniowania tego pojęcia lub odesłania do regulacji ustawowej a konsekwencji uznanie, że podmiot wskazany jako partner Projektu koordynowanego przez Gminę nie spełnia warunków formalnych określonych w § 4 Regulaminu stanowi naruszenie tego przepisu Regulaminu w zw. z art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, skoro skutkowało negatywną oceną z uwagi na niespełnienie warunku formalnego, w sytuacji, gdy według definicji zawartej w ustawie o finansach publicznych – przywołanej w Regulaminie jak podstawa konkursu, pojęcie organizacji pozarządowej zostało zdefiniowane w sposób pozwalający na przyjęcie, że w jego zakresie mieszczą się kościelne osoby prawne. Reguły skutkujące konsekwencjami prawnymi powinny być nie tylko skonstruowane w sposób przejrzysty i precyzyjny ale także w ten sam sposób stosowane. W przeciwnym wypadku wnioskodawca pozbawiony jest możliwości obrony swoich interesów. Naruszenie wskazanej reguły może w konsekwencji skutkować naruszeniem zasady równości.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Definiując pojęcie organizacji pozarządowych ustawodawca nie objął nią podmiotów, które jakkolwiek posiadają osobowość prawną lub są jednostkami organizacyjnymi, to mieszczą się w kategorii podmiotów wskazanych w art. 3 ust. 3 ustawy. Pojęcie wyznaniowej osoby prawnej i wyznaniowej jednostki organizacyjnej nie mieści się zatem pojęciu organizacji pozarządowej. Tożsamości tych pojęć nie można wyprowadzać, jak czyni to skarżąca z faktu, że Parafia Rzymskokatolicka jest osobą prawną i cel jej istnienia, działalności nie jest ukierunkowany na osiągnięcie zysku. Przyjęcie stanowiska skarżącej wskazywałoby na całkowitą nieracjonalność ustawodawcy w zakresie wprowadzenia normy zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy, wskazującej na podmioty, które obok organizacji pozarządowych mogą prowadzić działalność pożytku publicznego. Podnieść należy, że w procesie wykładni prawa nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik. Żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym – jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, op. cit., s. 152 i n.). Pogląd ten wyrażony w uchwale NSA z dnia II FPS 3/14 sąd w składzie orzekającym podziela. Zarówno wykładnia systemowa wewnętrzna jak i zewnętrzna wskazują na konsekwencję posługiwania się przez ustawodawcę pojęciem organizacji pozarządowych oraz jednostek organizacyjnych działających na podstawie przepisów ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. Przykładowo, w art. 20 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazano, że organizacją pożytku publicznego są organizacje pozarządowe oraz podmioty o których mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy, w przywołanym przez organ art. 8 pkt 7 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rozróżniono jednostki organizacyjne działające na podstawie ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach sumienia i wyznania wymieniono oraz organizacje pozarządowe, z kolei dla potrzeb ustawy o finansach publicznych w art. 2 pkt 6 zdefiniowano organizacje pozarządowe jako organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ obowiązany jest dokonać oceny wniosku Gminy z uwzględnieniem przedstawionych powyżej uwag.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie 697 zł złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U 2015.1804).