Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 541/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.i D. M. Spółka jawna w Cz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 2/13 w sprawie ze skargi A. i D.M. Spółka jawna w Cz. na decyzję G. I.T. D. z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A.i D. M. Spółka jawna w Cz. na rzecz G. T. D.1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 2/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę A. i D. M. spółka jawna w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne:

W przedsiębiorstwie A. i D. M. spółka jawna w Cz. (dalej: "skarżąca spółka ") przeprowadzono kontrolę w zakresie przestrzegania warunków wykonywania transportu drogowego, czasu pracy kierowców oraz związanej z tym dokumentacji. Kontrola obejmowała okres od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. W związku z powyższym wezwano skarżącą spółkę do przedłożenia do kontroli wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców w wymienionym wyżej okresie kontroli. Do kontroli nie okazano wykresówek lub dokumentów potwierdzających 1274 dni aktywności kierowców, co zdaniem organu I instancji, stanowi naruszenie art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. L 102 z 11.4.2006, str. 1-14).

Skarżąca spółka wyjaśniła, że powodem nieokazania wymaganych dokumentów była kradzież, która miała miejsce w dniu [...] maja 2012 r., kiedy to z samochodu strony zabrano neseser zawierający m.in. tarcze tachografu wraz z kartami urlopowymi oraz środki płatnicze.

Nakładając na spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, organ I instancji wskazał, że suma kar za stwierdzone naruszenia wyniosła 637.000 zł, jednakże zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej u.t.d. ) dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli, a z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy, suma kar pieniężnych nie może przekroczyć 15.000 zł. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień skarżącej spółki dotyczących okoliczności utraty dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców, organ I instancji podniósł, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek przechowywania dokumentów i ich właściwego zabezpieczenia. Organ zaakcentował, że strona decydując się zabrać ze sobą część dokumentów i pozostawić je w neseserze w samochodzie bez nadzoru na parkingu zwiększyła prawdopodobieństwo ich zniszczenia i utracenia. Zdaniem organu I instancji, zabieranie z biura przedsiębiorstwa wykresówek dwa dni przed rozpoczęciem kontroli i ewentualne przekazania ich osobie trzeciej, choćby rzeczywiście w celu ich uporządkowania, było działaniem niewłaściwym, zaś kradzież dokumentów pozostawionych w neseserze w pustym pojeździe było okolicznością możliwą do przewidzenia (v. decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]).

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu w niej wyrażonym oraz z wysokością nałożonej kary. W szczególności, zdaniem strony odwołującej się, wbrew twierdzeniom organu, nie można było przewidzieć, że ktoś włamie się do samochodu i ukradnie wykresówki oraz zaświadczenia za dni wolne. Zdaniem skarżącej spółki, organ I instancji wadliwie uczynił nie stosując się do art. 92b i art. 92c u.t.d., gdyż okoliczności i dowody wyraźnie wskazują, że przedsiębiorca nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Odwołująca się spółka zarzuciła również naruszenie art. 92a ust. 1 u.t.d., gdyż, jej zdaniem, organ stwierdził tylko jedno naruszenie, a więc powinien był nałożyć karę w maksymalnej wysokości 10.000 zł, a nie 15.000 zł. Odwołująca się uważa ponadto, że organ I instancji wydał swoją decyzję z naruszeniem terminów określonych w art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto w dniu [...] czerwca 2012 r., a zakończono [...] czerwca 2012 r. Natomiast decyzja została wprawdzie wydana [...] sierpnia 2012 r., ale wysłano ją dopiero [...] sierpnia 2012 r. Zdaniem spółki, oznacza to, że organ I instancji spóźnił się z wydaniem decyzji, a następnie ją "antydatował" po to, aby zmieścić się w terminie dwóch miesięcy przewidzianym na zakończenie postępowania. Ponadto spółka zarzuciła, że pouczenie o możliwości wniesienia odwołania nie było zbyt precyzyjne, gdyż nie zawierało dokładnego oznaczenia organu, który ją wydał oraz organu, do którego należy wnieść odwołanie (w szczególności nie podano adresu organu II instancji). W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD), uznając, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego. Według GITD, wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo (1274 dni x 500 zł = 637.000 zł), a jej ograniczenie do 15.000 zł wynika z unormowania zawartego w art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 u.t.d., gdyż każdy z 1247 stwierdzonych przypadków nieokazania dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców stanowi odrębny przykład naruszenia Ip. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i sankcjonowany jest odrębną karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. GITD stwierdził, że organ oczekiwał na zakończenie pocztowego postępowania reklamacyjnego dotyczącego przesyłki skierowanej do spółki, dlatego zarzut ten nie może być uznany za trafny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu niezastosowania przez organ I instancji art. 92c ust. 1 u.t.d organ odwoławczy stwierdził, że brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy więc tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Organ II instancji wskazał, że obowiązkiem przedsiębiorcy jest prawidłowe zabezpieczenie, zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola, a także właściwa dokumentacja czasu prowadzenia pojazdu, odebrania wymaganych przerw i odpoczynków przez kierowcę, jak i jej odpowiednie zabezpieczenie. Zdaniem GITD, każda sytuacja powodująca niemożność weryfikacji czasu pracy kierowcy przez kontrolującego inspektora jest zjawiskiem niepożądanym i mającym realny wpływ na bezpieczeństwo na drogach. Inspektor wykonujący czynności kontrolne musi mieć bowiem możliwość zbadania czasu jazdy, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków przez kierowcę. Organ II instancji podkreślił, że przedsiębiorca ma bezwzględny obowiązek przechowywania dokumentacji czasu pracy zatrudnianych przez siebie kierowców, a jeżeli nie zastosuje się do wymogów wprowadzonych przez ustawodawcę musi liczyć się z konsekwencją w postaci nałożenia na niego kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle unormowania dotyczącego możności umorzenia wszczętego postępowania administracyjnego z powodu braku wpływu na powstanie naruszenia, czy też braku możności przewidzenia jego zaistnienia zawartego w ustawie o transporcie drogowym okoliczność, że kradzież dokumentów została zgłoszona organom ścigania, nie ma jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik niniejszego postępowania, gdyż to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek starannego przechowywania dokumentów. W ocenie organu II instancji, nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że do kradzieży doszło w dniu [...] maja 2012 r., a więc osiem dni po odebraniu przez stronę zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zastosowania wymienionego przepisu, ze względu na fakt, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło na skutek niewłaściwego przechowywania tarcz tachografu. GITD podniósł, że zdarzeń losowych typu powódź, pożar, czy kradzież z włamaniem itp. nie można wprawdzie przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia, tym bardziej, jeśli mamy do czynienia z przedsiębiorcą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu działalności gospodarczej. W ocenie organu II instancji, strona w niniejszej sprawie nie wykazała okoliczności wyłączających możliwość ukarania jej za stwierdzone w toku postępowania kontrolnego naruszenia, bowiem przechowywanie tak istotnej dokumentacji, jak ta dotycząca czasu pracy zatrudnionych kierowców w pojeździe w tak olbrzymim rozmiarze (dotyczącej 1274 dni) z pewnością nie nosi znamion dochowania wszelkiej niezbędnej staranności w jej zabezpieczeniu. Według GITD, brak żądanych dokumentów spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa (przechowywanie tarcz tachografu za okres obejmujący 1274 dni w pojeździe i dopuszczenie przez to do ich utraty), co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej w powołanych przepisach.

W skardze do WSA w K. spółka ponowiła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu i instancji. Dodała również, że art. 92b i art. 92c u.t.d. nakazuje organom kontrolnym wnikliwe zbadanie okoliczności i dowodów naruszenia przepisów oraz właściwą organizację i dyscyplinę pracy. Według skarżącej, ustawodawca wyraźnie wskazał więc obowiązek sprawdzenia, czy podmiot miał wpływ na powstanie naruszeń. Zdaniem skarżącej spółki, zarówno organ I, jak i II instancji jedynie nałożyły karę finansową nie stosując się do powyższych przepisów.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo organ stwierdził, że strona skarżąca nie wskazała w niniejszej sprawie dowodów pozwalających na wyłączenie możliwości ukarania za stwierdzone naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań Sąd I instancji zaznaczył, że stan faktyczny sprawy jest niesporny w zakresie, w jakim organy na podstawie kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą pod nazwą A. i D. M. spółka jawna stwierdziły nieokazanie 1274 wykresówek lub zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdów za kontrolowane okresy.

Zdaniem WSA w K., istotnym w sprawie jest ustalenie, czy twierdzenia strony skarżącej i przedstawione przez nią dowody upoważniają organy administracyjne do stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć powodując umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej – jak chce tego skarżąca spółka, czy też takie zdarzenia i okoliczności nie nastąpiły, jak stwierdzają to organy administracyjne obu instancji.

Nadto spornym w sprawie jest wysokość nałożonej kary, albowiem strona skarżąca uważa, że nastąpiło jedno naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, co - zdaniem strony skarżącej - uzasadnia nałożenie kary w maksymalnej kwocie 10.000 zł, a nie 1274 naruszenia, jak wskazują to organy obu instancji ustalając sumę kar za każde naruszenie w wysokości 637.000 zł i nakładając karę w wysokości 15.000 zł.

Odnosząc się do ostatniego z wymienionych zagadnień, po przytoczeniu przepisów stanowiących podstawę nałożenia kary pieniężnej, Sąd I instancji przyznał rację organom obu instancji, które stwierdzając brak niekwestionowanej ilości 1274 wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tych 1274 dniach, nałożyły karę po 500 zł za każdy dzień, co stanowi sumę kar w wysokości 637.000 zł i z uwagi na stwierdzoną i niekwestionowaną przez stronę skarżącą liczbę zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców (średnio do 10) w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli ograniczyły wymierzoną karę do kwoty 15.000 zł. Przechodząc do istoty sprawy, a więc do ustalenia czy twierdzenia strony skarżącej i przedstawione przez nią dowody upoważniają organy administracyjne do stwierdzenia, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć powodując umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej – jak chce tego skarżąca, czy też takie zdarzenia i okoliczności nie nastąpiły, jak stwierdzają to organy administracyjne obu instancji, Sąd I instancji zauważył, że ze znajdującego się w aktach postanowienia (k. 274) o umorzeniu dochodzenia i wpisaniu sprawy do rejestru przestępstw Komisariatu Policji w K. wynika, że umorzono dochodzenie w sprawie przywłaszczenia w dniu 19.05.2012 r. w miejscowości K. z niezabezpieczonego pojazdu marki S. G. V. nesesera z zawartością m.in. kart urlopowych pracowników i tarcz tachografu od pojazdów należących do przedsiębiorstwa z powodu niewykrycia sprawcy. Według WSA w K., dokument ten nie przesądza, że faktycznie nastąpiła kradzież dokumentów przedsiębiorstwa przez osoby trzecie, tym bardziej, że na kradzież takich dokumentów wskazuje sama strona zainteresowana rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Sąd I instancji stwierdza również, że nawet gdyby przyjąć, iż faktycznie nastąpiła kradzież takich dokumentów, które miały znajdować się w neseserze, to z przedstawionego w sprawie dokumentu wynika, że dokumentacja czasu pracy kierowców została pozostawiona poza przedsiębiorstwem, w niezabezpieczonym pojeździe, bez żadnego nadzoru, co świadczy nie tylko o niezachowaniu zwykłej staranności w przechowywaniu dokumentów, do czego skarżąca była zobowiązana, ale wręcz o lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Słusznie więc, zdaniem Sądu I instancji, organy administracyjne uznały - przyjmując, że wykresówki czy zaświadczenia istniały – że przechowywanie dokumentów w opisanych przez stronę skarżącą warunkach świadczy o niedochowaniu przez nią należytej staranności w tym zakresie.

Po przytoczeniu treści art. 92b i art. 92c u.t.d., zastosowania których w niniejszej sprawie domagała się strona, WSA w K. wskazał, że skarżąca nie skonkretyzowała zarzutów, a wskazując na przytoczone wyżej przepisy argumentowała jedynie, że powstałe naruszenia – brak dokumentacji dotyczącej czasu pracy kierowców w 1274 dniach – powstały wskutek zdarzeń i okoliczności (kradzieży dokumentów z pozostawionego na parkingu pojazdu), których nie mogła przewidzieć, o czym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd podkreślił, że mają rację organy obu instancji wskazując, że brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przytoczonych wyżej przepisów, w szczególności art. 92c ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, albowiem pozostawienie w samochodzie, bez szczególnego nadzoru, dokumentacji dotyczącej czasu pracy kierowców świadczy nie tylko o niezachowaniu przez przedsiębiorcę należytej staranności w przechowywaniu dokumentacji, ale wręcz o lekkomyślności przedsiębiorcy, a więc o działaniu zawinionym. Sąd I instancji zauważył również, że przy braku dokumentacji dotyczącej czasu pracy kierowców przedsiębiorcy często wskazują na takie zdarzenia jak kradzież dokumentacji, które – ich zdaniem – powodują przyjęcie, że zdarzeń tych nie mogli przewidzieć. Tytułem przykładu WSA w K. przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 891/11 (opubl. LEX nr 1152405), w którym Sąd ten stwierdził: "Przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE L Nr 370, s. 8) nie wskazują wyraźnie sposobu przechowywania wykresówek i wydruków. Wprowadzają one jedynie ogólny obowiązek zabezpieczenia dokumentów Ustawodawca nie ingeruje w przyjęte formy zabezpieczenia, ale z uwagi na obowiązującą w u.t.d. sankcję w postaci kary pieniężnej za brak dokumentów, przedsiębiorca powinien zachować szczególną staranność w bezpiecznym przechowywaniu dokumentów. Nie można uznać, że pozostanie dokumentów bez opieki w pojeździe na parkingu spełnia kryteria należytego zabezpieczenia dokumentów."

Końcowo Sąd I instancji zauważył także, że istotnie można dopatrzyć się naruszenia przez organy art. 35 i 36 k.p.a., jednakże naruszenie tych przepisów nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku WSA w K. spółka jawna A. i D. M. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj.:

a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów nakładających na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, czego przejawem są stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji II instancji, zgodnie z którymi okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej zwana także: u.t.d.) powinien udowodnić przedsiębiorca, podczas gdy nawet w sytuacji, w której obowiązek udowodnienia okoliczności faktycznych obciąża stronę postępowania, nie zwalnia to organu od powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności do wyjaśnienia zasadności twierdzeń podnoszonych w toku prowadzonego postępowania przez stronę, których ocena powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej,

b) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 oraz art. 10 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, w której na mocy decyzji organu II instancji została utrzymana w mocy decyzja M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2012 r., podczas gdy w toku postępowania prowadzonego przed organem I instancji skarżąca w złożonych wyjaśnieniach wskazywała na fakt, iż w dniu [...] maja 2012 r. - a więc w dniu dokonania kradzieży wykresówek rejestrujących czas pracy kierowców będących przedmiotem kontroli - miały one zostać dostarczone do A. B., który miał dokonać ich sprawdzenia oraz uporządkowania, zgodnie z wytycznymi zawartymi w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli, która to okoliczność zgodnie z wyjaśnieniami skarżącej spółki miała zostać potwierdzona przez osobę weryfikującą posiadane przez przedsiębiorcę wykresówki, co winno skłonić organ prowadzący postępowanie do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka z urzędu, bądź uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji z uwagi na fakt, iż w przypadku, w którym żądanie strony złożone w toku prowadzonego postępowania budziło jakiekolwiek wątpliwości, organ prowadzący postępowanie miał obowiązek stosownie do postanowień z art. 7,8,9 i 10 k.p.a. wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i treść jej żądania,

c) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona do Sądu I instancji decyzja GITD z dnia [...] października 2012 r. została wydana z naruszeniem obowiązku udzielania stronom prowadzonego postępowania informacji faktycznych i prawnych, który to obowiązek powinien się przejawiać wyjaśnieniem spółce przesłanek, których spełnienie uzasadnia zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy art. 92 c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Spółka uzasadniła podniesione zarzuty, akcentując, że za niedopuszczalne należy uznać działanie Sądu I instancji, który w rozstrzygnięciu nie uwzględnił faktu, iż organy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sposób całkowicie jednostronny nałożyły na spółkę obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego i wyjaśniającego w zakresie wykazania okoliczności, które zwalniały skarżącą kasacyjnie za stwierdzone odstępstwa od warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w wydanym rozstrzygnięciu WSA w K. powinien uwzględnić fakt, że spółka w toku prowadzonego postępowania administracyjnego współpracowała z organami uprawnionymi do przeprowadzenia kontroli ,okazując wszelkie potrzebne dokumenty oraz od początku prowadzonego postępowania wskazywała, iż brak możliwości okazania przedmiotowych wykresówek wynika z faktu dokonanej kradzieży dokumentów firmowych, która miała miejsce w dniu [...] maja 2013 r., zgłoszonego przez spółkę do odpowiednich organów ścigania.

Podnosząc powyższe zarzuty, spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. a także zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu, będący radcą prawnym, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Istota zarzutów kasacyjnych, podniesionych wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., sprowadza się do podważania stanowiska Sądu I instancji, akceptującego odmowę zastosowania przez organ art. 92 c) ust.1 pkt 1 u.t.d. ze względu na wadliwe, bo z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego, ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Bezspornym jest, że w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie A. i D. M. spółka jawna z siedzibą w Cz. skarżąca spółka nie wywiązała się z obowiązku okazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających 1274 dni aktywności kierowców. W trakcie postępowania objętego kontrolą sądowoadministracyjną brak dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców za okres od [...] listopada 2011 r. do [...] kwietnia 2012 r. spółka tłumaczyła ich utratą w wyniku kradzieży, która miała miejsce w dniu [...] maja 2012 r., kiedy to z samochodu strony zabrano neseser zawierający m.in. tarcze tachografu wraz z kartami urlopowymi. Według skarżącej, nie miała ona wpływu i nie mogła przewidzieć zaistnienie zdarzenia, jakim była utrata dokumentów umieszczonych w samochodzie, co z kolei uzasadniało, zdaniem strony, zastosowanie wobec niej art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (...), na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w kolejności zaprezentowanej w petitum skargi, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom autora skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy został wyjaśniony wyczerpująco a zebrany materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d.

Na wstępie należy przypomnieć, że dowody wykresówek lub dokumentów potwierdzających aktywności kierowców mają istotne znaczenie dla potrzeb ustalenia przestrzegania przez przewoźnika przepisów o czasie pracy kierowców, a to w celu przeciwdziałania zagrożeniom bezpieczeństwa ruchu drogowego. Cechą charakterystyczną tych dowodów jest w obecnym stanie techniki niemożność ich odtworzenia dla potrzeb zbadania aktywności zawodowej kierowcy. Dlatego na przewoźnika jest nałożony obowiązek należytego przechowywania wykresówek i ich okazywania na żądanie organu kontrolnego. W literaturze przedmiotu, odnoszącej się do problematyki nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców wykonujących przewozy w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, akcentowane jest, że instytucja ciężaru dowodu nie uchyla obowiązków organów administracji publicznej wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jeżeli obowiązek dostarczenia dowodów nie został nałożony na stronę, to posiada ona uprawnienie - zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. - do przedstawienia dowodów, z którego może skorzystać np. pod wpływem dążenia do ochrony swojego interesu prawnego. Stanowi to przejaw relacji funkcjonalnej pomiędzy materialnym a formalnym aspektem ciężaru dowodu. (...) (v. Konrad Łuczak, glosa do wyroku NSA z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt: II GSK 214/12 opubl. w OSP 2014, z. 10 s. 1353 i n.). Z kolei nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt rozpatrywanej skargi kasacyjnej trzeba uwypuklić, że jedyną okolicznością egzoneracyjną, na jaką powoływała się spółka, była kradzież dokumentów potwierdzających aktywność kierowców (w tym wykresówek) z samochodu strony dokonana przez nieznanych sprawców, podczas przewożenia tych dokumentów do osoby, która miała je przygotować do okazania inspektorom transportu drogowego, podczas kontroli w przedsiębiorstwie spółki. Należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że organy administracji orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że niemożność wywiązania się przez skarżącą z obowiązku okazania omawianych dokumentów nastąpiła w okolicznościach, za które skarżąca spółka ponosi odpowiedzialność, gdyż nie zachowała nad tymi dokumentami wymaganej pieczy.

Zasadnie WSA w K. zaakceptował stanowisko GITD, że skarżąca, powołując się na przepis art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. nie wykazała zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, a mianowicie, że nie miała wpływu lub nie mogła przewidzieć zaistnienia zdarzenia, jakim była utrata dokumentów przechowywanych w samochodzie pozostawionym bez jakiegokolwiek dozoru.

Należy przy tym podkreślić, że organ nie zakwestionował stanowiska skarżącej spółki, że "w dniu kradzieży wykresówek miały one być dostarczone do A. B., który miał dokonać ich sprawdzenia oraz uporządkowania, zgodnie z wytycznymi zawartymi w zawiadomieniu o zamiarze przeprowadzenia kontroli". Mając powyższe na uwadze, zbędne było przeprowadzenie przez organ z urzędu dowodu z przesłuchania A. B. w charakterze świadka na powyższą okoliczność, skoro ta informacja pochodząca od strony została uznana przez organ prowadzący postępowanie za informację pewną. Inną natomiast kwestią jest ocena tej okoliczności przez organ w aspekcie przesłanek z art. 92c ust.1 pkt 1 u.t.d. W tym zakresie należy podzielić pogląd Sądu I instancji akceptujący stanowisko organu, że pozostawienie wzmiankowanej dokumentacji poza przedsiębiorstwem, w niezabezpieczonym pojeździe, bez żadnego nadzoru świadczy nie tylko o niezachowaniu zwykłej staranności w przechowywaniu dokumentów, ale wręcz o lekceważeniu obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko Sądu I instancji nie nasuwa zastrzeżeń. Staranność można określić zespołem pozytywnych cech, jak przykładowo: pilność, sumienność, rozsądek, ostrożność, zapobiegliwość, dbałość o osiągnięcie zamierzonego celu, przezorność, rozwaga (por. A. Rzetecka-Gil, komentarz do art. 355; LEX/el 2011). Miernik należytej staranności ma charakter obiektywny (abstrakcyjny). Dlatego zachowanie przedsiębiorcy powinno być oceniane przy uwzględnieniu cech danego rodzaju działalności gospodarczej, nie zaś pod kątem indywidualnych cech danego przedsiębiorcy. Skarżąca spółka wiedząc o zakresie kontroli miała świadomość konieczności przedstawienia organowi oryginałów wykresówek. Pozostawienie na parkingu otwartego samochodu z neseserem, w którym znajdowały się wykresówki (wynika to z potwierdzenia zgłoszenia kradzieży oraz postanowienia o umorzeniu dochodzenia nr [...] przedłożonych organowi przez spółkę) w żadnym razie nie może być uznane za zachowanie należytej staranności w przechowywaniu tych dokumentów. Uwzględniając powyższe, nie można podzielić argumentacji spółki wnoszącej skargę kasacyjną, że działanie WSA w K. charakteryzowało się nadmiernym automatyzmem, którego konsekwencją było oddalenie skargi, bez należytego rozpatrzenia okoliczności zaistniałych na gruncie rozpoznawanej sprawy (v. uzasadnienie zarzutów kasacyjnych - str. 5)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto przepis ten stanowi, że organy administracji czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia tego przepisu w tym, że organy administracji nie udzieliły stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, poprzez wskazanie, że to spółka powinna udowodnić w sposób ścisły zaistnienie okoliczności egzoneracyjnych.

W świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego są tylko wtedy skuteczne, gdy stwierdzone naruszenia mają wpływ na wynik sprawy. Tymczasem wnosząca skargę kasacyjną takiego wpływu nie wykazała. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżąca spółka już w toku kontroli w przedsiębiorstwie przedstawiła organowi potwierdzenie zgłoszenia kradzieży wykresówek a po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej złożyła obszerne, pisemne wyjaśnienia w tej kwestii (k. 277 akt adm.). Powyższe, wespół z treścią odwołania spółki od decyzji organu I instancji wskazuje, że strona miała świadomość zagadnienia ciężaru dowodu dla ewentualnego uwolnienia się skarżącej od obowiązku zapłaty kary pieniężnej za niewywiązanie się z omawianego obowiązku.

Podsumowując, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, WSA w K. prawidłowo skontrolował zaskarżoną decyzję, trafnie akceptując stanowisko organu, który po zebraniu wystarczającego materiału dowodowego, stosownie do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zasadnie przyjął, że niemożność wywiązania się przez skarżącą spółkę z obowiązku okazania omawianych dokumentów dotyczących czasu pracy kierowców ( w tym wykresówek) nastąpiła w okolicznościach, za które wnosząca skargę kasacyjną ponosi odpowiedzialność, gdyż nie zachowała nad tymi dokumentami wymaganej pieczy.

Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).