Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1817/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J G na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 1817/16

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), w związku z art. 103, art. 80 ust. 2 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), nakazał J G rozbiórką samowolnie zrealizowanego murowanego budynku rekreacyjnego, o wymiarach 8 x 6 m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...].

W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podał, że w dniu [...].11.2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w przedmiocie legalności zabudowy działki nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się rekreacyjny, murowany budynek parterowy z poddaszem użytkowym o wymiarach 8 x 6 m, Budynek posiada drewniany strop, dach dwuspadowy, przykryty blachodachówką. Wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową (studnia), szambo. Stan techniczny budynku oceniono jako zadawalający. Ustalono, że budynek wybudowano w latach 1993-1994.

Właściciel nie posiadał zgłoszenia ani pozwolenia na budowę budynku. Działka, na której zlokalizowano budynek, porośnięta jest lasem.

Zgodnie z treścią pisma Wójta Gminy [...] z [...].07.2015 r., teren powyższej działki stanowił grunt leśny w czasie realizacji przedmiotowego budynku w latach 80 i 90 XX wieku. Leśne przeznaczenie gruntu wynikało również z informacji z rejestru gruntów oraz treści księgi wieczystej. Ustalono, że dla działki nr ew. [...] położonej w [...] nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego ( pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...].12 .2014 r.).

Dalej organ wskazał, że zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 w związku z § 44 ust. 2, obowiązującego w latach budowy przedmiotowego obiektu, Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 z późn. zm.) wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Murowany budynek rekreacyjny został zrealizowany w latach 90-tych XX -wieku w warunkach samowoli budowlanej. Z uwagi na czas realizacji budynku, zgodnie z art. 103 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zgodnie z poprzednio obowiązująca ustawą Prawo budowlane z 1974 r., w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego budowa została zakończona do dnia [...] grudnia 1994 r. lub do tego dnia wszczęto w stosunku do niego postępowanie, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego mógł nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce (art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.).

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowił, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

W przedmiotowej sprawie samowola budowlana powstała na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę (teren leśny) i takie przeznaczenie działki pozostaje do chwili obecnej. Oznacza to, że obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę.

Z uwagi na fakt, że działka nr ew. [...] położona w miejscowości [...], gm. [...] była działką leśną w czasie budowy budynku rekreacyjnego i do chwili obecnej ma takie przeznaczenie, to organ nie znalazł podstaw do legalizacji przedmiotowego budynku (uchwała NSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13).

J G wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nakazującej mu rozbiórkę budynku rekreacyjnego, o wymiarach 8 x 6 m, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- rażące art. 10 § 1 KPA oraz art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA, poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanych w piśmie z dnia 18 stycznia 2016 r. dowodów,

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez stwierdzenie, iż brak jest założeń co do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy istnieje uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego [...] gm. [...], w którym na działce nr [...] przewidziana jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa i letniskowa,

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki nr [...] na cele związane z zabudową letniskową, co zostało przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.,

- art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez dowolne stwierdzenie, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej,

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niewyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

- art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż istotą samowoli budowlanej jest budowa lub wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich zabudowy, podczas gdy zgodnie z tym przepisem samowola budowlana istnieje dopiero w przypadku stwierdzenia przez organ, iż obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia,

- art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki gdy nie istnieją przepisy o planowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...] zakazujące jej zabudowy, a nadto działka ta ma zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową,

- art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, nie wzięcie pod uwagę przeznaczenia terenu w okresie od dnia zabudowy do dnia wydania decyzji, co w sytuacji obowiązywania w latach 1994-2003 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. i przeznaczające nieruchomość pod zabudowę letniskową (pod taką zabudowę przeznacza również obowiązujące studium), powinno skutkować zastosowaniem art. 40 Prawa budowalnego,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), poprzez wydanie decyzji z pominięciem wcześniejszego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2016r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania J G od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].01.2016r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu [...].12.2014r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr [...] w m. [...] gm. [...] znajduje się budynek rekreacyjny o wymiarach 8m x 6m konstrukcji murowanej z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym pokrytym blachodachówką. Organ powiatowy ustalił, że obiekt został zrealizowany samowolnie w latach 1993 - 1994r.

W świetle materiału dowodowego oraz charakteru obiektu istniała konieczność zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wynika, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 z którego wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak ustalono przed 1994r., zastosowanie winien mieć przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Stosownie do treści art. 37, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK1521/08, celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowany został w czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej, a nie z daty jej realizacji.

Dlatego zasadne było dokonanie analizy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną. Z informacji Wójta Gminy [...] (pismo z dnia [...].07.2015r.) wynikało, że ww. działka w dacie budowy stanowiła grunt leśny.

W toku odrębnego postępowania prowadzonego pod znakiem sprawy [...] organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia przeznaczenia terenu, na którym powstał m.in ww. budynek. W toku tego postępowania przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...].09.2015r., znak: [...], przesłano kopię uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...].11.1994r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi m. in. działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

W treści pisma wskazano ponadto, że w dniu [...].03.2015r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in ww. nieruchomość.

Analiza treści przekazanego do WINB planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego ww. uchwałą Gminy [...] z dnia [...].11.1994r. pozwoliła ustalić, iż także działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową.

Z części opisowej planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. W ocenie [...]WINB ww. plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. W świetle powołanych zapisów brak jest możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na ww. terenie w sposób samowolny.

Z informacji udzielonej przez Wójta Gminy [...], w innych postępowaniach dotyczących tego terenu, wynika ,że Gmina [...] nie posiada planów miejscowych, które obowiązywałyby dla ww. terenu w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku - a zatem w dacie budowy przedmiotowego obiektu. Jednocześnie z pism Gminy wynika, że tereny te stanowiły obszary leśne i stanowią je do chwili obecnej.

W ocenie WINB zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku rekreacyjnego o wymiarach 8m x 6m położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gm. [...] w związku z przeznaczeniem terenu, na którym został on zrealizowany, wykluczającym jego zabudowę.

Organ przeprowadził, postępowanie zmierzające do ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy w/w obiektu, które pozwoliło ustalić, że także uprzednio na w/w nieruchomości brak było możliwości realizacji nowych obiektów o tym charakterze, a co za tym idzie brak jest podstaw do legalizacji budynków powstałych w sposób samowolny.

W ocenie WINB uchwała właściwego organu dot. przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy.

Na wniosek strony skarżącej dokonano także analizy przedstawionej przez pełnomocnika strony, kserokopii decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].11.1997r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę linii energetycznej. Z decyzji tej wynika, że nie dotyczy ona objętej niniejszym postępowaniem inwestycji.

J G wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 10 § 1 KPA poprzez niezapewnienie mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w drugiej instancji,

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niewyjaśnienie kwestii wydania przez właściwy organ decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. zezwalającej na zabudowę w obrębie nieruchomości skarżącego, oraz poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie zawnioskowanych w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. dowodów z zeznań świadków,

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak ustalenia jaki status w latach 1993-1994 posiadała działka nr [...] położona w miejscowości [...] gm. [...], celem ustalenia rodzaju gruntu na którym postawiono przedmiotowy budynek,

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r., w którym to planie nieruchomość skarżącego została przeznaczona pod zabudowę letniskową,

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nieuwzględnienie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...];

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez nieuwzględnienie planowanego przeznaczenia działki na cele związane z zabudową letniskową, co zostało przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.,

- art. 7, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak zwrócenia się do Urzędu Gminy [...] o przedłożenie uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...];

- art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez dowolne stwierdzenie, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej, podczas gdy przepisy o planowaniu przestrzennym (tj. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) nie istnieją dla przedmiotowej nieruchomości, nadto planowane jest przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo - usługową i letniskową zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r.

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 KPA poprzez niewyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane,

- art. 8 KPA poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez nie prawa, po ponad 20 latach od wybudowania domku;

- art. 97 ust. 1 pkt 4 KPA poprzez brak zawieszenia postępowania administracyjnego, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru geodezyjnego [...], w sytuacji gdy, została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 138 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 10 § 1, 7, 77,80 oraz 107 § 3 KPA poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, podczas gdy nie istnieją przepisy o planowaniu przestrzennym w stosunku do działki nr [...] zakazujące jej zabudowy zarówno w dniu budowy budynku jak i w dniu wydawania decyzji,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji w oparciu o stwierdzenie, iż obiekt budowlany jest wybudowany niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym w okresie od dnia zabudowy do w chwili obecnej, podczas gdy w latach 1994-2003 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. i przeznaczał nieruchomość skarżącego pod zabudowę letniskową, a także od 1988 r. obowiązywał miejscowy ogólny zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzony uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r.,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa Budowlanego w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. oraz w związku z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ nie umożliwił mu czynnego udziału w postępowania. Skarżący wnosił o uzyskanie aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Organ powołuje się, że przy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. znak. [...]. przesłano kopię uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...].11.1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wraz z załącznikami graficznymi ("MPZP z 1994 r.") dotyczącymi działki nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], z którego wynikać ma, że budynków położonych na nieruchomości skarżącego nie można było remontować ani rewitalizować mimo, że przewidziana jest zabudowa letniskowa. Twierdzenie to jest nieprawidłowe, gdyż nieruchomość skarżącego nie znajduje się na terenie o na którym zabrania się dalszej zabudowy, remontów czy rewitalizacji.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z 1994 r. przewidywał, że miejscowość [...] stanowić będzie rejon rekreacyjno-wypoczynkowy, nie rolny ani nie leśny. Nadto wskazano tam, że przewiduje się w [...] zabudowę letniskową jako uzupełnienie istniejących kompleksów zabudowy letniskowej oraz jako nowe kompleksy (punkt 6.3. i 6.4. MPZP z 1994r.). Zakaz dalszej zabudowy dotyczy tylko terenów oznaczonych "LS,UTL", a nieruchomość skarżącego położona jest na obszarze oznaczonym "UTL", który zgodnie z MPZP dopuszcza zabudowę letniskową i nie zakazuje dalszej zabudowy ani remontów utrwalających istniejącą zabudowę.

Zadaniem organu było sprawdzenie przeznaczenie nieruchomości od daty budowy do dnia wydania decyzji (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13). Organ zaniechał sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] GRN w [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. ("MPZP z 1988 r."). Obowiązek sprawdzenia treści tego planu wynika z faktu, iż budynek na nieruchomości Skarżącego powstał w latach 1993-1994. Fakt, że w tamtym okresie istniał MPZP z 1988 r. wynika z treści MPZP z 1994 r.

Organ nie ustalił dokładnie jakie przeznaczenie miała nieruchomość w dacie budowy oraz w całości po tym okresie. Również nie wskazał, jakie aktualnie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym określają, iż teren na którym znajduje się budynek nie jest przeznaczony pod zabudowę. Organ nie ustalił, iż na dzień budowy budynku (1993- 1994), grunt stanowił Las "LsV" na podstawie prawnie wiążących dokumentów.

W dniu [...] marca 2015 r. została podjęta uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru geodezyjnego [...] gm. [...], na podstawie której działka nr [...] będzie przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i letniskową. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę letniskową.

Rozpoczęcie przygotowywania nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] o powyższej treści, uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 KPA do czasu podjęcia uchwały w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...].

O możliwości wykonywania robót budowlanych na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz w jej obrębie stanowi decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Zakładowi Energetycznemu [...] Rejonowi Energetycznemu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę linii energetycznej kablowej nn-0,4 kV (decyzja znajduje się w aktach sprawy).

Organ całkowicie zaniechał ustalenia treści planu z 1988 r. Natomiast z planu z 1994 r. wynika, iż na nieruchomości skarżącego dopuszczalna była zabudowa letniskowa bez zakazów dotyczących dalszej zabudowy czy remontów. Przepis ten, na dzień jego wydania niejako legalizował wszystkie domki letniskowe powstałe przed jego uchwaleniem.

Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów, to te okoliczności należy rozważyć przy wydawaniu decyzji o rozbiórce. Przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, aft. 64 ust 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

Od początku posadowienia budynku uiszczane były stosowne podatki od nieruchomości tj. od domku letniskowego, a nie od gruntu leśnego czy rolnego. Powodowało to przekonanie i zaufanie do Państwa i prawa, że za 20 lat nikt nie będzie domagał się przedłożenia pozwolenia na budowę i żaden organ nie orzeknie nakazu rozbiórki budynku.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż orzeczenie rozbiórki powinno być czynnością ostateczną.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Sąd w niniejszej sprawie kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2016 r., nakazującą J G dokonanie rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach 8 m x 6 m, na działce o nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). W decyzjach wskazano, iż przedmiotowy obiekt zrealizowano w latach 1993-1994 bez wymaganej zgody organu, a więc w warunkach samowoli budowlanej, oraz, że z uwagi na jego usytuowanie na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę (bo na terenie leśnym), nie jest możliwa jego legalizacja.

W ocenie Sądu, wobec poczynionych w toku tego postępowania ustaleń, za właściwy należy uznać reżim prawny zastosowany w sprawie, tj. art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego obecnie obowiązującego. Jak stanowi bowiem ten ostatni, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustalenia poczynione przez organy wskazują na wypełnienie dyspozycji tego przepisu, albowiem: obiekt powstał w latach 1993-1994 ( protokół z czynności kontrolnych na nieruchomości); w czasie budowy tego obiektu, na jego budowę wymagane było pozwolenie na budowę; dla tej inwestycji brak jest zgody organu na jego realizację (właściciele taką się nie legitymują). W tym też kontekście Sąd nie stwierdził, aby ww. decyzje naruszały prawo.

Niemniej, zdaniem Sądu, decyzji tych nie sposób pozostawić w obrocie prawnym. Zawarta w nich analiza, mająca wskazywać na konieczność zastosowania najdalej idącej w prawie budowlanym sankcji, jaką jest nakaz rozbiórki, jest bowiem wadliwa, tj. oparta na niepełnym materiale dowodowym, nadto (w przypadku organu II instancji) – błędnej interpretacji zapisów planu miejscowego z dnia [...] listopada 1994 r. Dlatego też Sąd uznał, iż decyzje te zostały wydane z naruszenie przepisów procesowych, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Rozwijając powyższe zauważyć trzeba, iż wobec treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., znajdującego zastosowanie w sprawie, zadaniem organów było ustalenie, czy nie zachodzi któraś z przesłanek w nim uregulowanych, obligujących właściwy organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. W myśl bowiem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W kontekście pierwszej z ww. przesłanek, należało ustalić obecne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się obiekt, ale też – przeznaczenie tego terenu od daty jego budowy. Tak wskazał NSA w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, usuwając wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w ww. art. 37 ust. 1 pkt 1.

W uchwale tej NSA przyjął, iż "(...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce". Uzasadniając powyższe NSA wskazał, iż "Wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę."

W niniejszej sprawie, organy obu instancji nie poczyniły pełnych ustaleń w kontekście omawianej przesłanki, w efekcie – w sposób nieuprawniony przyjęły, iż zachodzi podstawa do orzeczenia nakazu rozbiórki na jej podstawie.

Nie sposób bowiem uznać za tymi organami, aby o przeznaczeniu terenu w rozumieniu ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. decydować miał wypis z rejestru gruntów, czy informacja z księgi wieczystej w sytuacji, gdy nie są to źródła określenia przeznaczenia nieruchomości, o czym wyraźnie stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1, wskazując w tej kwestii na przepisy o planowaniu przestrzennym. Tymczasem w obu decyzjach wydanych w sprawie powyższe przede wszystkim stanowiło podstawę ustalenia, iż obiekt powstał na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi.

Nadto, Sąd stwierdza, iż o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji nie może stanowić luźne nawiązanie organu odwoławczego ustaleń z innego postępowania

(bez przedłożenia stosownych dokumentów, choćby w potwierdzonej kopii) oraz do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w [...], nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Zważyć trzeba, iż dla przedmiotowej działki nr ew. [...] w miejscowości [...] nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania ( pismo Wójta Gminy [...]). Brak planu miejscowego uniemożliwia zaś stwierdzenie wystąpienia sytuacji opisanej w art. 37 ust. 1 pkt 1. Niemniej, stosując się do ww. uchwały NSA, należało wziąć pod uwagę także plany miejscowe już nieobowiązujące - które uprzednio obowiązywały na tym terenie, począwszy od daty realizacji obiektu. W konsekwencji, powołanie się przez organ odwoławczy tylko na zapisy planu miejscowego z 1994 r. w sytuacji, gdy już z jego treści wynika, że zmieniono nim Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzony uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1990 r.), a wprowadzono nim zmiany do Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] stycznia 1989 r.), należy uznać za niewystarczające dla dokonania pełnej oceny w sprawie.

W takiej sytuacji i wobec zrealizowania obiektu w latach 1993-1994 (gdy prawdopodobnie obowiązywał jeszcze plan uprzedni, biorąc pod uwagę, iż nowy plan (uchwała nr [...]) - przyjęto w listopadzie 1994r.), należało wziąć pod uwagę wszystkie plany obowiązujące na tym obszarze od rozpoczęcia budowy. Daty graniczne budowy i wejścia w życie planów miejscowych, są w tej sprawie bardzo istotne.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że za błędną należy uznać interpretację zapisów planu miejscowego z 1994 r. wskazaną w decyzji organu II instancji. Zgodnie z zapisami tego planu, działka o nr ew. [...] ([...]) położona była na obszarze predysponowanym dla rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej (ppkt 6.3 planu); na tym obszarze wyznaczono kompleksy obejmujące tereny leśne z istniejącą zabudową letniskową, jednocześnie wprowadzono zakaz dalszej zabudowy tych terenów (ppkt 6.5 planu). Z powyższego wynika, iż plan miejscowy nie dopuszczał realizacji nowej zabudowy, ale sankcjonował już zrealizowaną, tj. akceptował wybudowane obiekty. Tym samym nie sposób przyjąć za organem II instancji, aby powyżej przywołane zapisy planu miejscowego z 1994 r. uniemożliwiały dokonanie legalizacji przedmiotowego budynku letniskowego. W tym kontekście Sąd ocenia, iż ww. zapisy planu dotyczą każdej zabudowy jaka powstała na przedmiotowym obszarze, a więc także zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zarzuty skargi dotyczące zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są uzasadnione i skutkować muszą uchyleniem obu decyzji wydanych w sprawie. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym, iż decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym, aby ustalenia organów były wystarczające dla orzeczenia w sprawie nakazu rozbiórki na podstawie ww. art. 37 ust. 1 pkt 1.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, z uwzględnieniem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego. Ustalając wysokość tych ostatnich, Sąd wziął pod uwagę § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).