Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 544/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S. wniósł skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20 kwietnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 29 listopada 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w obrębie K. w gminie K.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Na wniosek A. S. zostało wszczęte postępowanie administracyjne przed Wójtem Gmina w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na terenie działki nr [..], w obr. K. W toku postępowania wnioskodawca zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania uzasadniając go okolicznością toczącego się postępowania przed Sądem w sprawie ustanowienia drogi koniecznej do działki nr [..]. W kolejnym wniosku powoływał się na sprawę sygn. akt [..], w sprawie ustanowienia służebności drogi dojazdowej do działki nr [..].

Postanowieniem z 10 września 2019r. Wójt Gminy odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr [..], w obr. K., w Gminie K.

Rozpatrując wniosek przeprowadzono analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2018 r, poz.1945), dalej u.p.z.p., i stwierdzono, że nie zostały spełnione wymagania sprecyzowane w art. 61 ust.1 pkt 1 – bowiem jak wynika z analizy mapy ewidencyjnej - sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej w analizowanym obszarze są to niezabudowane grunty rolne.

Jak wynika z mapy geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1 : 1000 – w analizowanym obszarze brak jest terenów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dostępną z dróg wewnętrznych nr [..] i [..] - oznaczanych w rejestrze gruntów symbolem B, a tylko taka legalna zabudowa spełniająca jednocześnie warunek dostępności do tej samej drogi publicznej mogłaby stanowić "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanego zamierzenia.

Art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje zasady tak zwanego dobrego sąsiedztwa, uzależniając możliwość zabudowy działki od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się więc przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy.

Na podstawie oględzin w terenie ustalono, że w sąsiedztwie działki występuje nieliczna zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach.

Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego z 15 maja 2019 r. nie odnaleziono informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o przyjęciu skutecznych zgłoszeń budowy w tatach 2008-2019 na terenie dz. nr [..] położonej w K. oraz na terenie pozostałych działek położonych w obszarze analizowanym. W świetle pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 maja 2019 r. dla żadnej z działek położonych w obszarze analizowanym nie znaleziono postępowań administracyjnych, które legalizowałyby obiekty zlokalizowane na tym obszarze, tym samym nie wydano decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wznowieniu robót budowlanych, prócz tego nie wydano żadnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust.4 pkt 1 i 2 Prawo budowlane.

W związku w powyższym organ I instancji uznał, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa nie stanowi "dobrego sąsiedztwa'' dla działki nr [..] w myśl art 61 ust 1 pkt1 u.p.z.p. Zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa - obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy.

Dodatkowo ustalono, że nie zostały spełnione wymagania sprecyzowane w art. 61 ust. 1 pkt 2 - teren przedmiotowej działki nie ma dostępu do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek.

Najbliższymi drogami publicznymi są droga gminna, publiczna o numerze ewidencyjnym nr [..] oraz droga powiatowa publiczna o numerach ewidencyjnych [.].-[.] - ul. M. w D . Droga wewnętrzna nr ewid [..] nie ma faktycznego połączenia z drogą gminną publiczną nr [..] ( nr ewid. części drogi [..]). Działka nr [..] oznaczona w rejestrze gruntów jako "droga" na północnym odcinku faktycznie nie istnieje, nie urządzono tam pasa drogowego, a na części działki znajduje się rów melioracyjny.

Zgodnie z informacją pełnomocnika Wójta głównego specjalisty ds. infrastruktury drogowej z 7 sierpnia 2019 r. nie ma możliwości bezpośredniego dostępu z drogi publicznej gminnej ( dz. nr [.].) poprzez drogę wewnętrzną ( dz. nr [..] ) do działki nr [..] położonej w obr. K. Działka nr [..] oznaczona w rejestrze gruntów jako "droga" na północnym odcinku faktycznie nie istnieje, nie urządzono tam pasa drogowego, a na części działki znajduje się rów melioracyjny, ponadto Gmina w najbliższych latach nie przewiduje inwestowania w modernizację tej drogi.

Faktyczny dostęp do drogi publicznej ul. M. w D. ( o numerach ewidencyjnych [..]) w uchwale nr [..] Zarządu Województwa z dnia 16.12.2003 r. powyższą drogę zaliczono do dróg powiatowych i nadano jej numer [..] ) możliwy jest poprzez wewnętrzne drogi gminne nr ewid. [..]-[.] oraz poprzez tereny działek rolnych nr [..]-[..] stanowiących własność osób fizycznych i A.", tereny działek rolnych nr [.].-[..] stanowiących własność Gminy, teren drogi wewnętrznej stanowiącej własność osób fizycznych i Gminy nr ewid. [..].

Pismem z 18 grudnia 2012 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu prawnego do przejazdu i przechodu przez tereny działek wiodących do drogi publicznej.

Wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do przejazdu i przechodu przez tereny działek nr [..]-[..] położonych w miejscowości D. oraz dz.nr [..] położonej w miejscowości K. dla każdoczesnego właściciela działki nr [..] dla potrzeb korzystania z terenu działki [..] jako działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

Wewnętrzne drogi gminne nr ewid. [..]-[..] nie zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych gminnych w drodze uchwały Rady Gminy.

Wobec odwołania wniesionego przez skarżącego sprawę ponownie rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielając ustalenia i wnioski organu I instancji.

Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne według analizy urbanistycznej - funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z analizą formalno-prawną stanowiącą załącznik 2 do zaskarżonej decyzji nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa i zasady kontynuacji w zakresie funkcji rekreacyjnej w obszarze analizowanym, gdyż w tym obszarze brak jest legalnej zabudowy tożsamej dla wnioskowanej funkcji, co wyklucza ustalenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Załącznik graficzny do tej analizy wyraźnie wskazuje na brak w sąsiedztwie działki nr [..], ale także w całym obszarze analizowanym jakiejkolwiek zabudowy podobnej, a obszar analizowany został wyznaczony więcej niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [..] wokół tej działki, na 215 m - vide: pkt A. 1-2 części opisowej w/w analizy, zaś działki nr [..] i nr [..] na zabudowę których powołuje się skarżący w odwołaniu nie są położone w obszarze analizowanym.

Dodało Kolegium, że z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nie został spełniony także warunek dotyczący dostępu do drogi publicznej, bo wskazana droga na której ma być ustanowiona służebność przechodu i przejazdu nie posiada dostępu do drogi publicznej. Brak spełnienia tego warunku potwierdza też pośrednio fakt, iż skarżący prowadzi od lat postępowanie sądowe w Sądzie Rejonowym o ustanowienie drogi koniecznej do jego działki nr [..].

Wobec prawidłowej oceny przez organ I instancji niemożności ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla działki nr [..] Kolegium utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy.

We wniesionej skardze skarżący zarzucił:

naruszenie § 3 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy poprzez nie dołączenie przez Urząd Gminy do wydanej decyzji załącznika graficznego do analizy funkcji i cech zabudowy, co jest wymogiem obligatoryjnym m.in. w zakresie ustalenia obszaru analizowanego;

art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

3. przepisów prawa materialnego art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie braku sąsiedztwa i braku dostępu do drogi publicznej.

Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W pierwszym rzędzie zarzucił skarżący, że do jego egzemplarza decyzji organu I instancji nie został załączony załącznik graficzny z zaznaczeniem obszaru analizowanego, który to stanowi integralną część dokonanej przez organ analizy. Zamiast tego na jego egzemplarzu decyzji widniał zapis, że załącznik ten znajduje się w aktach sprawy do wglądu.

Obszar analizowany podany w decyzji Wójta w tekście analizy wynosi 117m. W wydanej decyzji o warunkach zabudowy pominięto fakt występowania w obszarze analizowanym zabudowanej działki nr [..] (domek drewniany, niezwiązany z gruntem) postawiony w oparciu o prawomocne zgłoszenie w Starostwie Powiatowym, dostępnej z tej samej drogi publicznej, co powinno skutkować uznaniem spełnienia kryterium tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Poza obszarem analizowanym 117m znajdują się 4 działki gminne z ustalonymi decyzją ostateczną warunkami zabudowy nr [..]-[..]. Są one oddalone od działki skarżącego o ok. 140m, a od drogi gminnej nr [..] o ok. 40m. Decyzje wydane zostały w 2012 r. tj. 3 lata przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniego fragmentu wsi D. w 2015 r. W decyzjach o warunkach zabudowy dla 4 działek wskazano dojazd do drogi publicznej przez drogi hipotetyczne, nie istniejące, uzyskując tylko uzgodnienia z Radą Gminy i zarządem dróg. Dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego w 2015 r. oznaczono drogi zapewniające dostęp tych działek do gminnych dróg publicznych. Poza obszarem analizowanym jest działka nr [..], dla której w 1994 r. Gmina wydała pozwolenie na budowę decyzją [..] z 30.12.1994r. Jest to działka początkująca cały kompleks działek z wydzielonymi do każdej działki drogami wewnętrznymi ogólnodostępnymi. Działka [..], jak i działka skarżącego nr [..] jest dostępna z tej samej drogi publicznej, o czym mówi art. 61 u.p.z.p.````

Dodał skarżący, że niezasadny jest zarzut organu I instancji, który w sposób dowolny przyjął, iż działka nr [..] objęta wnioskiem nie ma połączenia z drogą publiczną. W momencie zakupu działki od A. otrzymał skarżący w listopadzie 1995 r. z UG opis-wypis z rejestru gruntów i mapę terenu obejmującą kilka wydzielonych działek, w tym należącą do niego działkę nr [..] oraz wydzieloną działkę nr [..] na drogę, która dawała dostęp do gminnej drogi nr [..]. Dokument ten podpisany przez Wójta Gminy służył za podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej. Mapa obrazuje, że wydzielonym działkom zapewniono dostęp do gminnej drogi [..], co jest obligatoryjnym obowiązkiem przy wydzielaniu działek do sprzedaży.

Graficznie przedstawił skarżący jaki posiada dostęp do drogi publicznej ze swojej działki nr [..]. Wychodząc z działki jest droga wewnętrzna nr [..], z której skarżący korzysta w oparciu o notarialną zgodę właściciela. Łączy się ona bezpośrednio z drogą gminną nr [..], która jest we władaniu gminy K.

Po skręcie w lewo z drogi [..] można jechać drogą oznaczoną na planie zagospodarowania KD.01-D, co oznacza KD - teren pasów drogowych dróg/ulic publicznych. Czarna strzałka kieruje dalej (tam też jest plan zagospodarowania) do drogi powiatowej ul. M. o numerze [..]. W legendzie mapy czarna strzałka oznacza - projektowane powiązania systemu komunikacyjnego obsługującego obszar objęty planem z układem zewnętrznym.

W ocenie skarżącego bezpodstawnie organ I instancji domaga się przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do przejazdu przez teren działek nr [..] (pas drogi gminnej), [..] (w dniu uchwalenia planu [..]), [..]-[..], [..] (w dniu uchwalenia planu [..]), ponieważ jak wynika z planu zagospodarowania są to ogólnodostępne drogi publiczne. Wcześniej wykazał skarżący publiczny charakter drogi [..]. Wybudowanie nowego mostu na kanale melioracyjnym połączyło ul. P. z ul. D. i z ul. S., która jest drogą publiczną [..], co zapewnia dodatkowy dostęp do drogi publicznej. Wybudowanie nowego betonowego mostu wraz z systemem dróg dojazdowych jest inwestycją publiczną z wysokim udziałem środków unijnych. Przedstawiony w załączniku do skargi przebieg dróg upoważnia do stwierdzenia, że posiada skarżący formalny i prawny dostęp do dróg publicznych tj. do ul. M. i ul. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W przedmiotowej sprawie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..], obręb K. w gminie K.

Przyczyną wydania negatywnej decyzji było niespełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa" oraz brak dostępu z przedmiotowej działki do drogi publicznej.

Należy na wstępie wyjaśnić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa wspomniane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

Kolejno wskazać należy, że z tzw. "dobrym sąsiedztwem", w rozumieniu przepisów ustawy, będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy na terenie objętym analizą istnieje już co najmniej jeden obiekt zbliżony w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, do obiektu będącego przedmiotem wydanej w sprawie decyzji, a wyniki analizy urbanistycznej będą pozwalały na dostosowanie projektowanej zabudowy do istniejącego obiektu, jako elementu zastanego na danym terenie ładu przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Sąd podzielił również argumentację organów, uznając, że w prawidłowo wyznaczonym, o czym poniżej, obszarze analizowanym brak zabudowy mogącej stanowić postawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji – zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Nota bene brak jej również na terenach sąsiadujących z obszarem analizowanym. Dodać należy, że okoliczność tę dostrzega także skarżący wskazując, że zabudową mogąca stanowić wzorzec dla planowanego przez niego sposobu zagospodarowania terenu znajduje się poza obszarem analizowanym. Jedynie pomija on, że skoro zabudowa mieszkalna znajduje się poza obszarem analizowanym to nie może mieć wpływu na treść wydanych w sprawie decyzji. W zasadzie kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa generalnie chodzi o to, aby służyły one zachowaniu ładu przestrzenno-architektonicznego. Oznacza to, że rozszerzenie obszaru analizowanego winno mieć miejsce w wyjątkowych sytuacjach i nie wówczas, gdy ma to na celu poszukiwanie zabudowy mogącej służyć za wzorzec, a poszukiwanie jej na szerszym obszarze celem ujednolicenia parametrów nowej zabudowy czy też tworzenia obszarów podobnie zagospodarowanych. Tym samym argumentacja skargi o istnieniu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w odległości 140 m podczas, gdy obszar analizowany stanowi krąg o promieniu 117 m, nie może prowadzić do uznania za wadliwych wydanych rozstrzygnięć.

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że ustalenie, iż przesłanka dobrego sąsiedztwa nie została spełniona, było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego poprzez ograniczenie go do trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Front działki posiada szerokość 30 m, trzykrotność tego frontu to 90 m, przy czym z uwagi na znalezienie się w obszarze analizowanym części niektórych nieruchomości zostały one ujęte w tym obszarze w całości co spowodowało poszerzenie obszaru analizowanego do okręgu o promieniu 117 m. Dostrzec należy, że tak wyznaczony obszar już wykracza poza trzykrotność frontu działki.

Jak bowiem trafnie wskazało Kolegium nie było żadnego uzasadnienia dla wyznaczenia większego obszaru analizowanego. Zwiększenie obszaru analizowanego w taki sposób, by objął on zabudowę podobną do wnioskowanej oznaczałoby rozszerzenie obszaru analizy celem "poszukiwania sąsiedztwa".

Tymczasem okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1299/14, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wartym odnotowania jest, że wskazywana w odwołaniu rzekoma niekonsekwencja organu polegająca na stosowaniu ustępstw wobec innych (wydane decyzje o warunkach zabudowy dla działek [..]-[..]), zaś w stosunku do skarżącego nie, nie miała miejsca, zaś nieruchomości na które wskazuje skarżący przy okazji stawiania tego zarzutu, nie mogą w żadnej mierze stanowić punktu odniesienia do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Wskazać należy skarżącemu, że obecny brak zabudowy o obszarze analizowanym w przyszłości może nie stanowić przeszkody dla ustalania parametrów wnioskowanej przez niego zabudowy, gdyż jest wysoce prawdopodobne, że za jakiś czas w odległości tych 117 m od jego działki pojawi się zabudowa. Po zakończeniu jej i ujęciu budynku na mapie ewidencyjnej powstanie możliwość ustalenia możliwości zabudowy i na działce skarżącego. Natomiast na datę wydawania skarżonych rozstrzygnięć brak w obszarze analizowanym jakiejkolwiek legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla sposobu zagospodarowania terenu planowanego przez skarżącego.

Wobec powyższych okoliczności stwierdzić należy, że stanowisko organów administracji co do braku spełnienia "zasady dobrego sąsiedztwa" przez planowaną inwestycję jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogły wpłynąć na ocenę kwestionowanych rozstrzygnięć.

Kolejnym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy jest brak powiązania działki nr [..] z drogą publiczną.

Wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni – jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni - przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Od nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, aż do drogi publicznej, dostęp ten na całej trasie musi spełniać wymogi art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Z załączników graficznych do decyzji pierwszej instancji, ilustrujących położenie działki nr [..] względem działki nr [..]-[.] stanowiących drogę powiatową ul. M. wynika, że jego działka poprzez szereg działek posiada faktyczną dostępność do drogi publicznej. Wyjaśnić jednak należy, że położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze wewnętrznej nie jest równoznaczne z dostępem prawnym tego obszaru do drogi publicznej. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość zgodnego z prawem dojścia i dojazdu do działki. I brak uwzględnienia tego aspektu sprawy powoduje, że uważa skarżący, że jego działka posiada dostęp do drogi publicznej. I owszem posiada, dostęp faktyczny, ale nie dostęp prawny. Czego zresztą ma skarżący świadomość skoro w sądzie powszechnym prowadzi sprawę o uzyskanie także prawnego dostępu do działek, przez które musi przejechać celem dostania się do drogi publicznej.

Chcąc zobrazować tę kwestię wskazać należy, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny polega na rzeczywistym zapewnieniu możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Z definicji art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 419/12, dostępny na stronie https://orzeczenia .nsa.gov.pl). Ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną wymaga dokonania uzgodnienia sposobu dojazdu z właścicielem (zarządcą drogi wewnętrznej). Uzgodnienie takie może nastąpić, jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08, LEX nr 513842, tylko w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Uzyskanie stosownego uzgodnienia spoczywa na podmiocie, który wystąpił o ustalenie warunków zabudowy.

Sąd w składzie orzekającym opowiada się za tym stanowiskiem judykatury, według którego warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że warunki zabudowy można ustalić tylko dla takiego terenu, który na chwilę wydania decyzji posiada dostęp do drogi publicznej.

Dodatkowo myli skarżący pojęcie istnienia drogi z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie pod drogę. Przeznaczenie pasa gruntu w planie miejscowym pod teren KD.01-D nie oznacza, że teren ten stanowi drogę. Oznacza to jedynie, że w momencie budowania tej drogi teren ten zostanie pod nią wykorzystany. Natomiast w dacie uchwalania planu teren te najczęściej pozostaje w rękach prywatnych, a nawet jeśli stanowi własność przyszłego zarządcy drogi to ta droga nie jest tam urządzona, po prostu jej tam nie ma. Stąd też wadliwie twierdzi skarżący, że posiada dostęp do drogi. Ponadto okoliczność, że właściciele działek z D. od 30-stu lat korzystają z ul. P., nie oznacza, że ulica ta jest drogą publiczną albo że użytkownicy posiadają prawną możliwość korzystania z tego terenu. Jak już wyżej wskazano odróżnić należy dostęp prawny od dostępu faktycznego. Dostęp faktyczny nie stanowi spełnienia przesłanki dostępu drogi publicznej, który wymagany jest dla ustalenia warunków zabudowy. Aczkolwiek z pewnością posiadając przedmiotową działkę od wielu lat ma skarżący możliwość dojazdu do niej. Sąd tego nie kwestionuje, jedynie wskazuje, że nie oznacza to posiadania prawnie uregulowanego prawa do przejazdu i przechodu celem dostania się na drogę publiczną. Ponadto procedowanie przed sądem cywilnym sprawy ustanowienia drogi koniecznej świadczy o tym, że posiada skarżący wiedzę o braku prawnego dostępu do drogi publicznej z własnej działki.

W konsekwencji za bezzasadne i gołosłowne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W trakcie postępowania administracyjnego wyjaśniono bowiem wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie i ustalenia te znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Decyzja została oparta na stanie faktycznym, dokładnie ustalonym w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji.

Słuszny jest jedynie zarzut skargi dotyczący braku doręczenia skarżącemu mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy. Powinna ta mapa stanowić jeden z załączników decyzji. Jednak uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość wydanych decyzji.

Reasumując, wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy, zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje wskazywane powyżej rozporządzenie. Przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy nie zostały w niniejszej sprawie spełnione, a zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy była zasadna i zgoda z prawem.

Jak wskazano na wstępie, po analizie akt sprawy oraz kontroli wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sąd stanowisko Kolegium podzielił.

Z przytoczonych względów, skarga jako bezzasadna podlegała z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) oddaleniu.