Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 338/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Krotoszynie na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 stycznia 2018 r. nr KN-I.4102.17.2018.10 w sprawie nadania ulicy 23 stycznia położonej w miejscowości Krotoszyn nazwy Konstantego Skąpskiego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Rady Miejskiej w Krotoszynie kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 338/18

Uzasadnienie

Rada Miejska w Krotoszynie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 29 stycznia 2018 r., znak KN-I.4102.17. 2018.10 w sprawie nadania ulicy 23 stycznia położonej w miejscowości Krotoszyn nazwy Konstantego Skąpskiego wydane na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 roku o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. 2016, poz. 744 z póź. zm., dalej u.z.p.k. i ustawa dekomunizacyjna), wnosząc o jego uchylenie w całości.

Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie :

- przepisów art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017, poz.1875 z póź. zm., dalej u.s.g.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.z.p.k. poprzez kwestionowanie podjętej w dniu 29 czerwca 2017 roku przez Radę Miejską w Krotoszynie uchwały zmieniającej dotychczasową nazwę ulicy "ul. 23 Stycznia" położonej w Krotoszynie na nazwę "ul. 23 Stycznia" upamiętniającą datę wyzwolenia miasta Krotoszyna przez żołnierzy struktur lokalnych byłej Armii Krajowej pod dowództwem Władysława Kędzierskiego, podczas gdy ustalanie nazw ulic należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, a nadto brak było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego nadzoru przewidzianego przepisami ustawy o zakazie propagowania komunizmu,

- przepisów art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. poprzez błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że Rada Miejska w Krotoszynie nie dokonała zamiany nazwy ulicy symbolizującej komunizm podczas, gdy z treści, jak i uzasadnienia, uchwały z dnia 29 czerwca 2017 roku jednoznacznie wynika, że nazwa ulicy 23 Stycznia ma na celu upamiętnienie wyzwolenia miasta Krotoszyna przez żołnierzy Armii Krajowej, a to wydarzenie nie ma jakiejkolwiek konotacji z propagowaniem komunizmu,

- przepisów art. 6 ust. 1 i 2 u.z.p.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nie wykonania przez organ obowiązku nałożonego tymi przepisami, co doprowadziło do bezprawnego wydania zarządzeń zastępczych w sprawie należącej do zadania własnego samorządu podlegającego ochronie konstytucyjnej w sytuacji, gdy gmina sprostała nałożonym na nią wymogom ustawy dekomunizacyjnej a cel ustawy został osiągnięty.

Ponadto zarządzeniu zastępczemu Wojewody Wielkopolskiego zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. 2017, poz. 2234) w zw. art. 87, 88, 98a u.s.g. przez bezpodstawne określenie ram dowodowych sprawy przez opinię Instytutu Pamięci Narodowej, w sytuacji, gdy żaden przepis prawa nie ogranicza wojewody w zakresie materiału dowodowego w postępowaniu dotyczącym wydania zarządzenia zastępczego w przedmiocie nadania nazwy ulicy. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało zaniechanie zbierania przez Wojewodę materiału dowodowego i bezpodstawne ograniczenie się do opinii IPN i bezkrytyczne jej przyjęcie bez przedstawienia swoich ocen.

Nadto zarzucono, że zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane bez należytego zbadania przez Wojewodę Wielkopolskiego stanu sprawy, ponieważ organ oparł się jedynie na ustaleniach faktycznych i prawnych poczynionych przez IPN oraz wydane w oparciu o błędy w ustaleniach faktycznych obejmujące ustalenia, iż " dnia 23 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Krotoszyn - obecnie w woj. Wielkopolskim. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było - niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944 1945 r. stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego. (...) Stacjonowanie Armii Czerwonej/Sowieckiej w Polsce po 1944 r. uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją ZSRS. Waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm", w sytuacji, gdy opisane wydarzenie poprzedzone zostało wycofywaniem się przebywających w Krotoszynie niemieckich oddziałów, walkami z niemieckimi maruderami i zajęciem centrum miasta przez ppor. Armii Krajowej Władysława Kędzierskiego ps. "Lech", stojącego na czele grupy około 80 żołnierzy Armii Krajowej i ochotników, co spowodowało zakończenie hitlerowskiej okupacji Ziemi Krotoszyńskiej.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 01 kwietnia 2016 roku o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Burmistrz Krotoszyna wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii, czy nazwy ulic na terenie miasta Krotoszyna wypełniają normę art. 1 u.z.p.k., który stanowi, że "nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować". W odpowiedzi na wniosek wskazano, że w przypadku ulicy 23 Stycznia należy określić, czy odnosi się ona do faktu zajęcia Krotoszyna przez Armię Czerwoną czy wcześniejszego opanowania miasta, po ucieczce Niemców, przez żołnierzy lokalnych struktur Armii Krajowej.

Pomimo poczynionej w tym zakresie inicjatywy organu nie mógł on ustalić intencji twórców pierwotnej nazwy ulicy "23 Stycznia", z powodu braku dokumentów źródłowych o nadaniu nazwy ulicy, a w szczególności, czy nadanie takiej nazwy ulicy związane było z faktem zajęcia Krotoszyna przez Armię Czerwoną. Dlatego Rada Miejska w Krotoszynie powołując się na przepisy art. 6 ust. 1 u.z.p.k. podjęła uchwałę Nr XL/2888/2017 z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy. Motywy dokonanej zmiany wynikały wprost z treści i uzasadnienia uchwały i wyartykułowane zostały w taki sposób, aby cel ustawy został osiągnięty.

Działający przy organie Zespół do spraw nazewnictwa ulic na terenie miasta i gminy Krotoszyn przed przedłożeniem projektu ww. uchwały pod obrady zgromadził szereg danych, z których wynika, iż wskutek rozpoczęcia w styczniu 1945 roku wielkiej ofensywy Armii Czerwonej i odwrotu wojsk hitlerowskich, 18 stycznia mieszkający w Krotoszynie Niemcy rozpoczęli ewakuację. Dnia 23 stycznia zbliżająca się od wschodu szpica wojsk radzieckich zmusiły przebywające w Krotoszynie oddziały niemieckie do wycofania się. Według relacji pamiętających te wydarzenia mieszkańców, na ulicach miasta doszło do nielicznych walk z niemieckimi maruderami. Po ucieczce Niemców ppor. Armii Krajowej Władysław Kędzierski ps. "Lech" na czele 80 żołnierzy Armii Krajowej i ochotników, zajął centrum miasta jeszcze przed przybyciem na rynek wojsk sowieckich. Po powitaniu Rosjan ich dowódca przekazał komendę nad miastem ppor. Kędzierskiemu. Rosjanie nie pozostali w Krotoszynie długo i ruszyli dalej na zachód w kierunku Kobylina (zdobytego 23 i 24 stycznia). W nocy z 23 na 24 stycznia ppor. Kędzierski zorganizował ochotniczy oddział w celu zabezpieczenia miasta przed wycofującymi się żołnierzami niemieckimi. Opisane wydarzenia zakończyły hitlerowską okupację Ziemi Krotoszyńskiej. Ulica 23 Stycznia upamiętnia wydarzenia 1945 roku gdzie ppor. AK Władysław Kędzierski ps. "Lech" na czele grupy około 80 żołnierzy Armii Krajowej i ochotników, zajął centrum miasta jeszcze przed przybyciem wojsk sowieckich.

Rada Miejska w Krotoszynie, podejmując uchwałę z 29 czerwca 2017r., wyraźnie uznała nazwę 23 Stycznia jako upamiętniającą datę wyzwolenia miasta Krotoszyna przez żołnierzy struktur lokalnych Armii Krajowej pod dowództwem Władysława Kędzierskiego. Podała też, iż w świadomości mieszkańców Krotoszyna nazwa ta i tak funkcjonowała jako upamiętniająca fakt wyzwolenia miasta Krotoszyn spod okupacji niemieckiej. Co roku bowiem w dniu 23 stycznia mieszkańcy, delegacje władz samorządowych, przedstawiciele organizacji kombatanckich i politycznych oraz młodzież szkolna składają wiązanki kwiatów pod tablicą upamiętniającą przywódców Polskiego Państwa Podziemnego umieszczoną na budynku Ratusza oraz pod tablicą upamiętniającą mieszkańców Krotoszyna poległych w obronie miasta przy ul. Przemysłowej.

Wojewoda Wielkopolski w kwestionowanym rozstrzygnięciu nadzorczym przywołał przepisy leżące u podstaw jego wydania, a następnie odwołał się do opinii IPN konstatując, że mimo podjęcia przez Radę Miejska w Krotoszynie uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy, nie dokonała ona jego zdaniem zmiany nazwy, a jedynie nadała nowe uzasadnienie do pierwotnej uchwały, co czyni nazwę niezgodną z ustawą o zakazie propagowania komunizmu.

W ocenie organu tak skonstruowane uzasadnienie zarządzenia zastępczego nie jest prawidłowe. Sprowadza się ono bowiem wyłącznie do przywołania przepisów prawa leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia oraz do przytoczenia zdań z opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu. W rozstrzygnięciu tym Wojewoda Wielkopolski nie zamieścił żadnego własnego zdania odnoszącego się do przedmiotu rozstrzygnięcia. Podkreślono, że informacje zamieszczone w uzasadnieniu zastąpionej uchwały i w skardze odbiegają w istotny sposób od podanych w przedmiotowej opinii. Organ nadzoru w ramach postępowania prowadzonego przed wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego dotyczącego dokonania przez Radę Miejską w Krotoszynie zmiany nazwy ulicy.

Kwestionując uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 29 czerwca 2017 r., Wojewoda Wielkopolski w istocie nie przedstawił własnych motywów, które zadecydowały o stwierdzeniu, że uchwała naruszyła art. 1 u.z.p.k. Nie przedstawił też swoich ocen i wniosków w kontekście konkretnego stanu faktycznego sprawy. Wojewoda skupił się jedynie na powtórzeniu historycznej oceny wydarzenia dokonanej przez IPN.

Wojewoda nie zbadał też samodzielnie stanu faktycznego sprawy. Wojewoda wydając zarządzenie zastępcze winien przestawić niepodważalny dowód, że sporna nazwa symbolizuje komunizm. Tylko jednoznaczna ocena intencji twórców danej nazwy może stanowić podstawę zastosowania trybu nadzwyczajnego wskazanego w ustawie o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, przez nazwy, budowli obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W ocenie Rady Miejskiej w Krotoszynie, motywy dokonanej zmiany wynikają wprost z uzasadnienia uchwały i są wystarczające. Pomimo formalnego zachowania tej samej nazwy, faktycznie całkowitej zmianie uległo znaczenie spornej nazwy 23 Stycznia, a zatem osiągnięty został cel ustawy. Istotne winno być zbadanie intencji nadania nazwy, a ta zaakcentowana została w sentencji uchwały i w uzasadnieniu do niej.

Cel ustawy o zakazie propagowania komunizmu został spełniony. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie powinna stać się więc ocena, czy nazwa ulicy 23 Stycznia jest w ogóle datą symbolizującą komunizm w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Wojewoda w pełni przyjął wnioski płynące z opinii IPN, iż przedmiotowa nazwa honoruje moment wkroczenia Armii Czerwonej do Krotoszyna i spełnia przez to rolę daty symbolizującej komunizm. Tymczasem rozważając konieczność podjęcia działań związanych z wypełnieniem obowiązków nałożonych na jednostki samorządu terytorialnego przez ustawę o zakazie propagowania komunizmu IPN zakomunikował organowi, iż będzie to zależało od sprecyzowania, jakie fakty nazwa ta upamiętniała. Logiczna jest konkluzja, iż omawiana nazwa z natury rzeczy nie może jednoznacznie być kojarzona z ustrojem totalitarnym. Na pewno nie można tego przyjąć, gdy brak jest dokumentów źródłowych potwierdzających tezę, że na mocy pierwotnej uchwały o nadaniu nazwy ulicy upamiętniała ona wejście Armii Czerwonej do Krotoszyna.

Poza tym na skutek zmiany pokoleniowej świadomość tej daty, jeśli miała jakiekolwiek konotacje z uprzednio panującym ustrojem, się zatarła i mieszkańcy nie kojarzą jej w tym właśnie znaczeniu.

Zaznaczono, iż rzeczona nazwa ulicy odnosi się tylko do daty dobowej i miesięcznej, z pominięciem roku, a zatem nie jest to data kalendarzowa i nie cechuje się niepowtarzalnością. Zatem z brzmienia rzeczonej daty nie wynika, aby symbolizowała ona komunizm, w realiach niniejszej sprawy, rozumiany jako upamiętnienie momentu wkroczenia do Krotoszyna Armii Czerwonej.

W świetle powyższego brak było podstaw do zastosowania normy wynikającej z przepisów art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Wojewoda tym samym bezprawnie wkroczył w kompetencje zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady gminy, zastępując ustaloną przez nią nazwę nazwą nowego patrona.

Obowiązujące unormowania prawne nie zawierają żadnych regulacji umożliwiających gminie odniesienie się do argumentów zamieszczonych w opinii, gdyż w tym zakresie nie przewidziano żadnych środków odwoławczych. Nadto w związku z ostatnią nowelizacją ustawy o zakazie propagowania komunizmu skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku. Organ zakwestionował stwierdzenie, przez Wojewodę braku jego wykonania, gdyż w istocie obowiązek ten przez radę miejską został wykonany zgodnie z celem ustawy.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie

postępowania sądowoadministracyjnego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Wojewoda zarzucił, że to postępowanie sądowoadministracyjne należy umorzyć z powodu zmiany regulacji prawnych określających legitymację skargową skarżącej. W dniu 07 stycznia 2018 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniająca ustawę dekomunizacyjną. Ustawa ta w art. 1 pkt 3 dodała do ustawy zmienianej dodatkowy warunek wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z dodanym do ustawy dekomunizacyjnej art. 6 c "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Z kolei art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi, że nowe przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych.

Ustawodawca zmienił uwarunkowania proceduralne związane ze skargą na zarządzenie zastępcze wydane na podstawie przepisów ustawy dekomunizacyjnej z intencją stosowania nowych regulacji do określonych w tej ustawie spraw wszczętych i niezakończonych. W ocenie organu nadzoru Rada Miejska w Krotoszynie nie przedstawiła okoliczności, które pozwalałyby w świetle art. 6 c u.z.p.k. uznać jej prawo do wniesienia skargi. W szczególności nie wskazała, że z przyczyn od niej niezależnych nie mogła wykonać nakazu określonego w art. 6 ust. 1 u.z.p.k.

Ponadto z ostrożności procesowej, organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zarządzeniu zastępczym wydanym w dniu 29 stycznia 2018 r., iż nazwa ulicy 23 Stycznia położona w miejscowości Krotoszyn wypełnia normę z art. 1 u.z.p.k. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy m.in. ulic nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 u.z.p.k.).

W przypadku, gdy obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej nazwy m.in. ulic upamiętniały osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagowały taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 6 ust. 1 ustawy zobowiązany były je zmienić w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, tj. do dnia 02 września 2017 r.

W myśl art. 6 ust 3 u.z.p.k., wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Organ nadzoru uzyskał opinię Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu Walk i Męczeństwa w Warszawie sporządzoną w dniu 15 stycznia 2018 r. znak: BUW-940-234(72)/17.

Sama strona skarżąca w skardze podnosi, że: "odczytanie intencji twórców pierwotnej nazwy ulicy 23 Stycznia, z powodu braku dokumentów źródłowych o nadaniu nazwy ulicy, pomimo poczynionej w tym zakresie inicjatywy ze strony tutejszego organu nie było możliwe, organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy istnieje bezpośrednie powiązanie nazwy ulicy 23 Stycznia z faktem zajęcia Krotoszyna przez Armię Czerwoną". W dniu 29 czerwca 2017 r. Rada Miejska w Krotoszynie podjęła uchwałę w sprawie zmiany nazwy ulicy na terenie Krotoszyna. Mimo podjęcia uchwały w ustawowym terminie, Rada nie dokonała zmiany nazwy ulicy, a jedynie nadała nowe uzasadnienie do pierwotnej uchwały. Nazwa ulicy w dalszym ciągu jest niezgodna z art. 1 u.z.p.k., co potwierdza opinia sporządzonej przez Instytut Pamięci Narodowej. Z uwagi na potwierdzenie przez IPN w opinii niezgodności nazwy ulicy 23 Stycznia z art. 1 u.z.p.k., koniecznym stało się wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Powołany Zarządzeniem Nr 349/17 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 lipca 2017 r. (zm. Zarządzeniem Nr 457/17 z dnia 14 września 2017 r.) Zespół do spraw wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przedłożył organowi nadzoru nowe propozycje nazwy ulicy. Ostatecznie Wojewoda Wielkopolski nadał ulicy nazwę Konstantego Skąpskiego.

Postępowanie nadzorcze w trybie art. 6 u.z.p.k. ma szczególny charakter. Ustawodawca wymaga od organu nadzoru uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej w zakresie sprawdzenia zgodności nazwy z art. 1 ustawy. W sytuacji, gdy z opinii IPN wynika, iż nazwa narusza art. 1 u.z.p.k., organ nadzoru obligatoryjnie wydaje zarządzenie zastępcze w sprawie nadania nowej nazwy zgodnej z ustawą dekomunizacyjną. W istocie przepis art. 6 ustawy został tak skonstruowany, iż organ nadzoru w ramach takiego postępowania nie jest legitymowany do przeprowadzenia innych czynności wyjaśniających. Wszelkie dodatkowe informacje, wyjaśnienia czy inne dowody nie mają wpływu na stanowisko organu nadzoru, który jest związany wynikiem opinii IPN.

Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt SA/Gl 781/17, w którym Sąd stwierdził, iż "(...) opinia IPN nie ma charakteru zwykłego zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jest to akt potwierdzający niezgodność wprowadzonej uchwałą nazwy z art. 1 ustawy. Potwierdzenie to pochodzi od instytucji, która na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1575) jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotyczącą okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. (por. np. art. 53 pkt 7 ustawy o IPN). W tych ramach prowadzi badania naukowe nad porozbiorową najnowszą historią Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. (...) potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru".

Dlatego też nie można czynić zarzutu organowi nadzoru, iż wyłącznie przywołał przepisy prawa leżące u podstaw wydanego rozstrzygnięcia oraz przytoczył fragment opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu i "skupił się jedynie na powtórzeniu historycznej oceny wydarzenia dokonanej przez IPN". Nie można również zarzucić organowi, iż ten: "nie zamieścił żadnego własnego zdania odnoszącego się przedmiotu rozstrzygnięcia", "nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego dotyczącego dokonania przez Radę Miejską w Krotoszynie zmiany nazwy ulicy", "nie przedstawił własnych motywów, które zadecydowały o stwierdzeniu, że uchwała narusza art. 1 u.z.p.k. Nie przedstawił też swoich ocen i wniosków", "nie dokonał też samodzielnie zbadania stanu faktycznego sprawy".

Nie zgodzono się powyższymi twierdzeniami. Podkreślono, że organ w celu wykonania ustawy dekomunizacyjnej zarządzeniem 349/17 z dnia 21 lipca 2017 r. powołał zespół ekspercki, który posiadał stosowne wykształcenie i przygotowanie merytoryczne. Zadaniem tego zespołu było pozyskanie listy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, weryfikacja prawidłowości ich nazw oraz współpraca z IPN - Komisją Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w zakresie konsultacji nazw uznanych jako propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, jak również opracowanie listy propozycji nowych nazw zgodnych z art. 1 u.z.p.k. (§ 2 ust. 6 załącznika do zarządzenia). Wojewoda Wielkopolski podjął niezbędne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez korzystanie z wiedzy historycznej członków zespołu. W rezultacie powyższego, organ nadzoru nie miał wątpliwości, iż nazwa 23 Stycznia w miejscowości Krotoszyn propaguje komunizm. Dlatego uzyskał opinię Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu.

Podkreślono, iż opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru. W świetle art. 6 ust. 1 u.z.p.k., obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Dopiero w przypadku niewykonania ww. obowiązku wojewoda nabywa uprawnienie do ewentualnego wydania zarządzenia zastępczego. Z brzmienia ustawy nie wynika, by Wojewoda Wielkopolski zobowiązany był konsultować się w niniejszej sprawie z organami samorządu terytorialnego, w tym zwracać się do Rady Miejskiej w Krotoszynie "o wskazanie ewentualnych propozycji". Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art.148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W pierwszej kolejności Sąd orzekający ocenił legitymację skarżącej Rady do skutecznego wniesienia skargi. Wojewoda stał bowiem na stanowisku, że w świetle art.6 c u.z.p.k. skarżąca w tym przypadku nie posiada takiej legitymacji. W ocenie Sądu orzekającego zarzut ten jest niezasadny. Przepis art.6 c u.z.p.k. wszedł w życie w dniu 07 stycznia 2018 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę dekomunizacyjną (u.z.p.k.). Ustawa ta w dodała do ustawy zmienianej dodatkowy warunek wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze Wojewody przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 6 c u.z.p.k. "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". Z kolei art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowi, że nowe przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych. Kontrolowane zarządzenie zastępcze wydano w dniu 29.01. 2018r., a więc już po wejściu w życie art.6 c u.z.p.k. Tym samym jego ewentualne zastosowanie nie spowodowałoby stosowania prawa wstecz i należy oceniać jego zastosowanie w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego przepis art.6 c u.z.p.k. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie z dwóch przyczyn.

Po pierwsze przepis ten stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze przysługuje jednostce samorządu terytorialnego jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki. Zdaniem Sądu w kontrolowanym przypadku występowała przyczyna niezależna o której mowa w art.6 c u.z.p.k. Skarżąca Rada Miejska w Krotoszynie - nie mogąc ustalić intencji twórców pierwotnej nazwy ulicy 23 Stycznia, z powodu braku dokumentów źródłowych o nadaniu nazwy ulicy, a w szczególności, czy nadanie takiej nazwy ulicy związane było z faktem zajęcia Krotoszyna przez Armię Czerwoną - w dniu 29 czerwca 2017 roku podjęła uchwałę nr XL/288/2017 zmieniającą dotychczasową nazwę ulicy "ul. 23 Stycznia" położonej w Krotoszynie na nazwę "ul. 23 Stycznia" upamiętniającą datę wyzwolenia miasta Krotoszyna przez żołnierzy Armii Krajowej pod dowództwem Władysława Kędzierskiego. Wskutek podjęcia takiej uchwały skarżąca była uprawniona do posiadania słusznego przekonania, że nazwa "ul. 23 Stycznia" nie propaguje komunizmu w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej. Dlatego zasadnie nie widziała ona potrzeby zmiany nazwy tej ulicy na inną, skoro nazwa ta została zmieniona i upamiętnia zdarzenie całkowicie nie związane z propagowaniem komunizmu. Przekonanie to w ocenie Sądu stanowiło "przyczynę niezależną" w rozumieniu art.6 c u.z.p.k.

Brak wykonania obowiązku z ustawy nie wynikał więc z bezczynności gminy, lecz z uprawnionego przekonania o wykonaniu obowiązku, czego nie można uznać za przyczyny zależne od gminy. W ustawie dekomunizacyjnej organ nadzoru nie ma nałożonego obowiązku uprzedniego informowania gminy o kwestionowaniu nazwy ulicy. Ustawa nie przewiduje jednak również informowania organu nadzoru przez gminę o braku podstaw do zmiany ulicy wynikających z uznania, że dana nazwa nie narusza ustawy. Przed wydaniem zarządzenia zastępczego gmina do której wyłącznej kompetencji należy nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych (art.18 ust. 2 pkt 13, art. 6 ust 1 i art. 7 ust. 1u.s.g.) nie ma możliwości wykazania, że nie zmieniając konkretnej nazwy nie naruszyła prawa, gdyż w jej ocenie ta nazwa nie symbolizuje ani nie propaguje komunizmu, czy innych systemów totalitarnych. Możliwość przedstawienia racji gminy pojawia się więc dopiero na etapie zaskarżenia zarządzenia zastępczego do sądu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Po drugie, gdyby nie przyjąć powyższej argumentacji, to należy pamiętać, że Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te powtarzają w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznejm jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998r. (sygn. akt III RN 49/98, publ. System Informacji Prawej LEX nr 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność dotyczy tylko samorządu i stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego zarówno w sferze prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana jej ochrona, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza do możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i jej ochroną wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz w b) aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, opub. w OTK-A 2009/9/139).

Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6 c u.z.p.k. należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżania tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Skoro Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, to naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6 c u.z.p.k., która polegałaby na ograniczaniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6 c u.z.p.k. wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań własnych gminy służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Pojęcia zawarte w przepisach ustaw muszą być interpretowanie precyzyjnie szczególnie wówczas, gdy ma miejsce ingerowanie w zadania publiczne powierzone przez ustawodawcę do wykonywania przez samorząd terytorialny jako zadania własne tego samorządu. Takim zadaniem jest nadawanie nazw ulicom. Poprzez uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej ustawodawca nie odebrał gminom zadania objętego art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tym samym pojęcia zawarte w art. 1 u.z.p.k. muszą być interpretowanie zarówno precyzyjnie, jak i ścieśniająco (zawężająco), ponieważ domniemanie na rzecz prawa do wykonywania tego zadania przysługuje samorządowi gminnemu.

Znaczenie art. 6 c u.z.p.k. sprowadza się, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i nie dokonania w wyznaczonym ustawą 12 miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art.165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Ponadto należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm., powoływanej dalej jako: Karta), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Karta ta stanowi więc ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej.

Uwzględniając powyższe, Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi obowiązany był również uwzględnić ww. przepis Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6 c u.z.p.k. w związku z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 Karty, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.

Samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, lecz ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 13) .

Samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Niedopuszczalnym byłoby doszukiwanie się w tym orzeczeniu Sądu jakiegokolwiek innego kryterium oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Interpretację przepisów ustawy dekomunizacyjnej należy dokonać zgodnie z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 i 165 ust. 2 Konstytucji RP. (tak trafnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29.03.2018r., sygn. III SA/Gd 125/18, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29.05.2018r., sygn. III SA/Kr 130/18, WSA we Wrocławiu w wyroku z 25.04.2018r., sygn. III SA/Wr 98/18, publ. CBOSA)

Z powyższych względów uznać należało skargę Rady Miejskiej w Krotoszynie za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g. Dlatego Sąd orzekający był uprawniony do merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Zgodnie z tym przepisem: w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 02 września 2016r. i organ jednostki terytorialnej, tj. Rada Miejska w Krotoszynie, zobowiązany był do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 2 września 2017r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku mógł w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art.6 ust.3). Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego. (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k.). W kontrolowanej sprawie opinia IPN została wydana dopiero w dniu 15.01.2018r. Oznacza to, że pomimo przekroczenia terminu określonego w art.6 ust.2 u.z.p.k. z uwagi na jego wstrzymanie wskutek oczekiwania na opinię IPN, zgodnie z art.2 ust.3 u.z.p.k. w istocie termin ten został dochowany przez Wojewodę.

Zakaz propagowania komunizmu jest, zdaniem Sądu, celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Dlatego nietrafny jest pogląd o niekonstytucyjności całości przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Równocześnie jednak przepisy te muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

Regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "dat symbolizujących komunizm" mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie daty, których użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną datę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Taką datą jest np. "22 lipca 1944r.". Tylko wtedy, gdy taka data jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 u.z.p.k. w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, które daty należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o daty całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że data stanowiąca nazwę danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Zatem o tym, że uchybił obowiązkowi ustawowemu, co prowadzi do arbitralnego nadania ulicy nowej nazwy przez organ nadzoru, organ gminy dowiedziałby się już po upływie terminu do wykonania obowiązku.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności podnoszonych przez skarżącą argumentów Sąd wskazuje, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym w ramach nadzoru przez wojewodę. Instytucja ta jako akt nadzoru przekraczający klasyczny zasięg ingerencji w działalność komunalną była i jest istotnym tematem rozważań doktryny. Zarządzenie zastępcze - obok rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Instytucja ta została wprowadzona ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego w komentowanym przepisie jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak zauważają przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego, organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (vide: Komentarz do art. 3 u.z.p.k. – Marcin Makowski (red.) Marta Makowska).

Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Oczywistym jest, że zarządzenie zastępcze może być zastosowane jako środek zastępujący akt, który zgodnie z prawem powinien zostać wydany po spełnieniu określonych przesłanek, w przypadku dopuszczenia się przez organu gminy bezczynności. Z jednej strony na gminie musi więc ciążyć oczywisty, jasno i precyzyjnie sformułowany obowiązek, dookreślony przykładowo wezwaniem do podjęcia przez organ gminy, wymaganego prawem działania, którego nie wykonuje. Z drugiej strony organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu. Powyższe wymogi są konieczne bowiem należy pamiętać, że zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje gminy, której samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa o samorządzie gminnym, w tym m.in. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

Zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami nadzorczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 a także art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy nie przewidują w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art.91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art.91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010r, sygn. II OSK 2055/10,z dnia 14 czerwca 2010r. sygn.II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017r. sygn. II OSK 784/17, CBOSA). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów k.p.a.

W przedmiotowej sprawie skarżąca stanęła na stanowisku, że dokonała zmiany ulicy "23 Stycznia" w Krotoszynie, uznając, że uchwałą z 29 czerwca 2017r. dokonała tej zmiany nazwy, która co prawda nadal brzmi "23 Stycznia", lecz upamiętnia w świetle uchwały z 29 czerwca 2017r. zdarzenie nie związane z propagowaniem komunizmu. Tym samym zdaniem skarżącej nazwa ta nie jest sprzeczna z ustawą dekomunizacyjną. Odmiennego zdanie był Wojewoda, który po otrzymaniu opinii IPN z dnia 15.01.11.2018r. wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z powołanym przez Wojewodę poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach 16.10.2017r., sygn. IV SA/Gl 781/17 (n.b. uchylonym przez NSA wyrokiem z dnia 17.04.2018r., II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Już literalna wykładnia art.6 ust.3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach WSA w Poznaniu z 22.03.2018r., sygn. IV SA/Po 158/18, WSA w Gdańsku z 29.03.2018r., III SA/Gd 126/18 i in. Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia Wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. nie jest jedynie oceną, opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm.

Wojewoda musi zbadać, czy opinia została wydana przez właściwy organ – w niniejszej sprawie wydał ją dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN – organami IPN są prezes, kolegium dyrektor oddziału, zgodnie z § 8 statutu prezes IPN w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z 15.01.2018r. Nie ustalił, czy w ogóle, choćby formalnie, spełnia ona warunki opinii Instytutu. Nie ustalił, czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN. Nie odniósł się również do jej merytorycznej zawartości w odniesieniu do przedmiotowej ulicy. Sądowi z urzędu wiadomo, a czego w ogóle nie wziął pod uwagę Wojewoda, że opinie dotyczące nazw ulic związanych z datami styczniowymi czy lutowymi w województwie wielkopolskim brzmiały praktycznie identycznie. Zmieniano tylko zapis dotyczący daty wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do danej miejscowości. W opiniach tych, jak w opinii załączonej do niniejszej sprawy wskazano, że niepełna data ulicy celebrowała wkroczenie tych jednostek do danej miejscowości jako "dzień wyzwolenia". W żaden sposób nie zostało wyjaśnione, czy rzeczywiście w danej miejscowości nadanie nazwy ulicy wiązało się z honorowaniem Armii Czerwonej, upamiętnianiem jej wkroczenia do tej miejscowości, a tym samym czy symbolizowała lub propagowała komunizm. Przedłożona opinia zawierała informacje powszechnie znane, związane z konsekwencjami wkroczenia Armii Czerwonej do Polski. Mimo, skorzystania przez IPN z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 u.z.p.k.), jej treść nie wskazuje na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W żaden sposób nie wyjaśnia, czy data 23 Stycznia w Krotoszynie rzeczywiście związana była z uczczeniem Armii Czerwonej, czy wiązała się z zakończeniem II wojny światowej dla mieszkańców Krotoszyna.

W niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że nazwa "23 Stycznia" w Krotoszynie jest niepełną datą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie zbadał (nawet nie próbował) choćby treści uchwały ją wprowadzającej i jej uzasadnia. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Nie symbolizują komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Nazwa ulicy "23 Stycznia" w Krotoszynie nie musi kojarzyć się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26.04.2018r., sygn. II SA/Po 113/18, publ. CBOSA)

Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Ponadto zawsze należy ją oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego.

Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak w ocenie sądu nie oznacza to, że dla podjęcia właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Dodać przy tym należy, że opinia IPN, o której mowa, powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Opinia IPN jest dowodem w sprawie i jako taka podlegać powinna ocenie organu zwłaszcza, że przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru.

W badanej sprawie spór dotyczy nazwy ulicy "23 Stycznia". Jak wskazano w opinii IPN, był to dzień wkroczenia jednostek Armii Czerwonej do Krotoszyna. Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 15 stycznia 2018 r. W ocenie Wojewody opinia ta została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w sposób w istocie nie pozwalający na jej kontrolę. Rację ma Wojewoda stwierdzając, że IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej.

Każda opinia sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi jednak spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinno wynikać jej przekonywujący charakter.

Innymi słowy analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę.

Zgodnie z art. 53j ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko narodowi Polskiemu (j.t. Dz.U. z 2016 poz. 1575 ze zm.) "Instytut Pamięci prowadzi działalność związaną z upamiętnianiem historycznych wydarzeń, miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej...". Wykonywanie zadań w przytoczonym artykule następuje również przez zajmowanie stanowisk, wydawanie opinii o czym mowa w art. 53k ustawy o IPN.

Gdyby podzielić pogląd, że opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, to racjonalny ustawodawca uprawnienia określone w art. 6 ust. 2 u.z.p.k. nadałby IPN, a nie wojewodzie. Tymczasem zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tą jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, staranności tej zabrakło, zaś Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "23 Stycznia" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 u.z.p.k. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 05.04.2018r., sygn. II SA/Ol 94/18, publ. CBOSA)

Przechodząc do oceny zarządzenia zastępczego opartego o opinię IPN z 15 stycznia 2018 r. należy stwierdzić, że ani stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, ani opinia IPN nie zostały w tej sprawie sporządzone poprawnie metodologicznie i zaistniałe błędy w ogóle uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Dokonując oceny stanowiska Wojewody w konfrontacji z tezami przytoczonymi w skardze, nie sposób nie dostrzec, że opinia IPN jest lakoniczna i nie uwzględnia złożonego charakteru historii Wielkopolski w okresie II Wojny Światowej. W szczególności zaś faktu, iż wkroczenie Armii Czerwonej tożsame było z zakończeniem okupacji hitlerowskiej. W ocenie Sądu, przytoczone wyżej okoliczności świadczyć mogą przede wszystkim o tym, że kwestionowana nazwa ulicy może budzić niejednoznaczne i niekoniecznie negatywne, z punktu widzenia ustawy o zakazie propagowania komunizmu, skojarzenia. Ze skargi i załączonych do niej dokumentów wynika, że władze miasta podjęły działania zmierzające do tego, aby nazwa ulicy kojarzona była nie z wkroczeniem na te tereny Armii Czerwonej, ale z zakończeniem okupacji niemieckiej.

Rzeczą Wojewody było zatem ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta Krotoszyn.

Według opinii Instytutu Pamięci Narodowej – zaaprobowanej przez Wojewodę - iż nazwa ulicy "23 Stycznia" w miejscowości Krotoszyn jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., gdyż "dnia 23 stycznia 1945 r. nastąpiło wkroczenie jednostek Armii Czerwonej do miejscowości Krotoszyn - obecnie w woj. wielkopolskim. Zgodnie z propagandową praktyką władz komunistycznych wydarzenie to celebrowane było -niezgodnie z faktami historycznymi - jako "dzień wyzwolenia" oraz powód do wyrażania wdzięczności społeczeństwa wobec Armii Czerwonej. Tymczasem wbrew nadziejom Polaków, oczekujących odbudowy wolnego kraju po likwidacji okupacji niemieckiej, Armia Czerwona w latach 1944-1945 r. stała się narzędziem ponownej aneksji niemal połowy terytorium RP do ZSRS, zniewolenia całej reszty kraju oraz budowy w nim systemu komunistycznego w pełni zależnego od władz w Moskwie. Zajęcie ziem polskich przez Armię Czerwoną zapoczątkowało zarazem nowy okres martyrologii narodu polskiego. (...) Stacjonowanie Armii Czerwonej/Sowieckiej w Polsce po 1944 r. uniemożliwiło odbudowę niepodległej Rzeczypospolitej Polskiej i było podstawowym czynnikiem, który zapewnił funkcjonowanie państwa komunistycznego na ziemiach polskich objętych dominacją ZSRS. Waga tych faktów sprawia, iż przedmiotowa nazwa, honorująca moment wkroczenia Armii Czerwonej do wymienionej miejscowości, spełnia rolę daty symbolizującej komunizm ".

Istotna dla sprawy opinia IPN z 15.01.2018r. w ogóle nie odniosła do kwestii zajęcia Krotoszyna w dniu 23.01.2018r. przez żołnierzy AK i polskich ochotników. Tym samym w istocie rzeczy jest ona nieprzydatna dla niniejszej sprawy, gdyż było to niewątpliwie wydarzenie zasługujące na upamiętnienie. Co więcej, skarżąca podnosiła, że nazwa "23 Stycznia" upamiętnia właśnie to wydarzenie. Ponadto, nie kwestionując powyższej opinii w zakresie następstw wkroczenia Armii Czerwonej do Polski należy wskazać, że wkroczenie to doprowadziło także do zakończenia w Polsce okupacji hitlerowskiej (niemieckiej), której – jak wynika z powszechnie dostępnej wiedzy historycznej - deklarowanym i realizowanym celem było doprowadzenie do fizycznego unicestwienia narodu polskiego. Tak więc wkroczenie Armii Czerwonej na ziemie Polski z jednej strony kończyło okres okupacji niemieckiej, której celem była likwidacja narodu polskiego, a z drugiej strony doprowadziło w konsekwencji do podporządkowania nowo powstałych władz polskich hegemonii i dominacji sowieckiej. Nastąpił więc złożony proces historyczny nie poddający się prostym ocenom.

Uzyskana przez Wojewodę opinia IPN z 15.01.2018r. w ogóle nie dostrzega owej złożoności. Jest bardzo lakoniczna, a jej treść jest zbliżona do innych opinii tego rodzaju wydawanych na użytek podobnych spraw rozstrzyganych w tut. Sądzie. Fakt ten uprawdopodabnia tezę o automatyzmie wydania takich opinii, braku głębszej refleksji i braku dokonywania pogłębionej oceny stanów faktycznych w każdym przypadku w sytuacji, gdy niekiedy są one bardzo zróżnicowane.

Zasadnym jest więc zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie ustawa dekomunizacyjna nie odwołuje się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tym niemniej regulacja tej ustawy wskazuje na uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do podejmowania czynności władczych wobec organów samorządu. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a skoro tak, to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego.

Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się na wadliwie sporządzonej opinii IPN z 15 stycznia 2018 r., przedwcześnie Wojewoda stwierdził, że nazwa "23 Stycznia" spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Przede wszystkim IPN w swej opinii w ogóle nie odniósł się do tego, że Rada Miejska w Krotoszynie powołując się na przepisy art. 6 ust. 1 u.z.p.k. podjęła uchwałę Nr XL/2888/2017 z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy wskazując, że ulica "23 Stycznia" upamiętnia wydarzenia 1945 roku, gdy ppor. AK Władysław Kędzierski ps. "Lech" na czele około 80 żołnierzy Armii Krajowej i ochotników, zajął centrum miasta jeszcze przed przybyciem wojsk sowieckich. Rada Miejska w Krotoszynie, podejmując zastąpioną przez zaskarżone zarządzenie zastępcze uchwałę, wyraźnie uznała nazwę "23 Stycznia" jako upamiętniającą datę wyzwolenia miasta Krotoszyna przez żołnierzy Armii Krajowej. Podała też, iż w świadomości mieszkańców Krotoszyna nazwa ta i tak funkcjonowała jako upamiętniająca fakt wyzwolenia miasta Krotoszyn spod okupacji niemieckiej. Co roku bowiem w dniu 23 stycznia mieszkańcy, delegacje władz samorządowych, przedstawiciele organizacji kombatanckich i politycznych oraz młodzież szkolna składają wiązanki kwiatów pod tablicą upamiętniającą przywódców Polskiego Państwa Podziemnego umieszczoną na budynku Ratusza oraz pod tablicą upamiętniającą mieszkańców Krotoszyna poległych w obronie miasta przy ul. Przemysłowej.

Opinia IPN z 15.01.2018r. w ogóle nie oceniła powyższych wydarzeń i argumentacji, a tym samym okazała się nieprzydatna i nie mogła stanowić podstawy wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda w odniesieniu do powyższego w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym jedynie ogólnikowo stwierdził, że mimo podjęcia w/w uchwały nie dokonano zmiany nazwy tej ulicy, która nadal niezgodna jest z art.1 u.z.p.k., co wg Wojewody potwierdza wspomniana opinia IPN, która jednak w ogóle nie odnosi się do tej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził, aby Rada Miejska w Krotoszynie w związku z wejściem w życie ustawy o zakazie propagowania systemów totalitarnych pozostawała w bezczynności czyli nie podjęła aktu wymaganego prawem. Sąd podkreśla, że bezspornym w tej sprawie są udokumentowane działania Gminy spowodowane obowiązkiem wynikającym z ustawy o zakazie propagowania ustrojów totalitarnych.

Sąd zauważa, że tryb postępowania jednostek samorządu terytorialnego nakazujący im zmianę nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia, daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób przewidziany w art. 6 ust. 1 u.z.p.k., bez wskazania przez organ nadzoru, których konkretnych patronów ulic lub które daty należy uznać za symbole komunizmu, w sytuacji w której organ samorządu nie może skutecznie poprzeć swojego stanowiska opinią Instytutu Pamięci Narodowej odnośnie nazw ulic co do których ma wątpliwości, czyni ten obowiązek niedookreślonym i niejasnym. Tym bardziej, że przepis art. 6 ust. 1 u.z.p.k. nie stanowi również na jakich źródłach (opinie, publikacje) i przez kogo napisane (instytucje, autorytety osobowe) wskazany tam organ powinien ocenić, czy data, patron konkretnej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny, czy też nie.

Według Słownika Języka Polskiego PWN propagować oznacza rozpowszechniać jakieś idee, myśli, przekonania, natomiast symbol to, między innymi, pojęcie, przedmiot, znak itp., mające jedno znaczenie dosłowne i większą liczbę znaczeń ukrytych. W kontekście art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwa ulicy, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. Zdaniem Sądu, tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 u.z.p.k., wyklucza przyjęcie, iż upamiętniają komunizm takie nazwy, które po pierwsze mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze, a po wtóre mają co prawda związek z wydarzeniem, które można wiązać z komunizmem jako takim, ale jednocześnie upamiętniają inne wydarzenia, które takiego związku nie mają. W takiej bowiem sytuacji istotne jest to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak jest ona kojarzona przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdyby społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazywał, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można byłoby mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 u.z.p.k..

W ocenie Sądu, w sprawach tego rodzaju należy wykazywać się szczególną wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy ulicy, wykazuje jednocześnie jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem. Nie jest rzeczą Sądu w niniejszej sprawie dokonywać oceny, która z nazw ulicy - czy dotychczasowa, czy nadana zarządzeniem zastępczym jest bardziej właściwa i godna upamiętnienia, bowiem nie to jest przedmiotem badania Sądu. Rzeczą Sądu było ustalenie, czy nie doszło do naruszenia prawa, a wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Wielkopolski naruszył art. 1 ust.1 u.z.p.k., dokonując niewłaściwej jego interpretacji i uznając, że w sytuacji, gdy nazwa ulicy, stanowiąca dzień i miesiąc, który może być kojarzony z różnymi wydarzeniami w historii miasta Krotoszyn, symbolizuje komunizm. Tym bardziej, że nie ustalono jakie było uzasadnienie pierwotnej uchwały nadającej nazwę ulicy "23 Stycznia".

Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy - lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie - do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydania zarządzenia zastępczego

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Naruszenie przepisów postępowania polegało na oparciu się przez Wojewodę Wielkopolskiego na nieprawidłowo sporządzonej opinii IPN i braku dostrzeżenia istotnych wad tejże opinii. Uznając, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 u.z.p.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w pkt 1 wyroku. Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw.z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art.6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g. postępowanie było wolne od opłat sądowych