Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 493/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2006-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.136 ust.3, 137, 140, 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.118, 1025 par.2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 134 par.1, 135, 145 par.1 lit.b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Wojciech Kręcisz,, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]. Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz Burmistrza Miasta kwotę 779 (siedemset siedemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, art. 142, art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta , po rozpatrzeniu wniosku spadkobierców A. i M. małżonków M., orzekł zwrot na rzecz: J. M. – 1/3 udziału, na rzecz H. D. – 1/3 udziału, na rzecz S. J.M. – 1/6 udziału i na rzecz M.S. – 1/6 udziału we współwłasności niezabudowanej nieruchomości, oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,8529 ha, położonej w N., obręb 1 Miasto N. Zobowiązał jednocześnie wymienione osoby do zwrotu na rzecz Gminy wypłaconego odszkodowania za grunt w kwocie 25 943,30 zł w częściach: 1) J.M. – 8 647,80 zł, 2) H. D. - 8 647,80 zł, 3) S. J. M.– 4 323,85 zł i 4) M.S. - 4 323,85 zł, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], Wojewoda, działając na podstawie przepisu art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...]lutego 2006 r., Nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż wywłaszczona od A. i M. małżonków M. nieruchomość, oznaczona numerem [...], o powierzchni 0,8529 ha, położona w N., nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, tj. budowę Senatorium [...]., a tym samym warunki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawarte w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) zostały spełnione. Ponadto, jak ustalił organ, zwracana nieruchomość bezpośrednio przylega do nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców zwrotu, a zatem spełniony został również warunek wynikający z art. 137 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym, zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część, jeśli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Organ odwoławczy uznał za chybiony zarzut odwołującego się, dotyczący naruszenia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...]założonej dla nieruchomości oznaczonej nr [...] wynika, że nieruchomość ta stanowi własność Gminy a prawo wieczystego użytkowania zostało z niej wykreślone na wniosek z dnia 30 kwietnia 2002 r. na podstawie wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...]marca 2002 r. [...].

W skardze na powyższą decyzję złożonej w dniu 22 maja 2006 r. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuconą błędne zinterpretowanie przez organy administracji art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o przepis art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo zaistnienia przesłanek z art. 229 tejże ustawy, uniemożliwiających orzekanie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Gmina oddała bowiem przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste na 99 lat na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. i chociaż nieruchomość ta, na mocy wyroku Sądu Okręgowego, wróciła do zasobu mienia komunalnego, to, zdaniem skarżącej, roszczenie o jej zwrot nie odżywa. Skarżąca podniosła, iż sentencja decyzji wywłaszczeniowej nie określa, jaki był cel wywłaszczenia, a zatem odjęcie prawa własności nastąpiło wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa i nieruchomość stała się mieniem państwowym. Skarżąca wskazała również na potrzebę rozważenia w niniejszej sprawie zagadnienia dotyczącego przedawnienia roszczeń, w szczególności zastosowania art. 118 Kodeksu cywilnego. Ponadto, według skarżącej, przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna, bowiem sposób korzystania z nieruchomości określony w planie zagospodarowania przestrzennego nie zmienia się; działka [...] była i jest nadal w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod zabudowę sanatoryjno- szpitalną lub inną funkcję lecznictwa uzdrowiskowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże nie z powodu zarzutów w niej podniesionych.

Zgodnie z przepisem art. 134 §1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż obowiązkiem sądu jest zbadanie i ocena z urzędu zaskarżonego aktu administracyjnego bądź czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, bez względu na zarzuty podniesione przez skarżącego.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody wydana w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Problematykę tę regulują przepisy działu III rozdziału 6 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Podmiotem uprawnionym do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bądź poprzedni właściciel, bądź jego spadkobierca (czy spadkobiercy). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem warunkiem prawidłowego rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest złożenie wniosku przez wszystkie osoby, którym przysługuje prawo żądania zwrotu takiej nieruchomości. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, gdy z żądaniem zwrotu nie występuje poprzedni właściciel, ale jego spadkobiercy (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98, opubl. program komputerowy LEX nr 53398, wyrok NSA z 11 sierpnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1934/94, niepubl.). Podstawowym zatem obowiązkiem organu administracji jest każdorazowo zbadanie, czy z żądaniem zwrotu wystąpiły wszystkie osoby uprawnione i ewentualnie konwalidowanie braku wniosku w tym zakresie. Szczególną rolę we właściwym ustaleniu kręgu spadkobierców pełni postanowienie właściwego sądu rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku, ze względu na domniemania zawarte w przepisie art. 1025 §2 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą.

W niniejszej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...]grudnia 1978 r. nr [...] i objęło nieruchomość oznaczoną nr [...] o powierzchni 8960 m2. Obecnie nieruchomość ta oznaczona jest numerem [...] i ma powierzchnię 8529 m2. Właścicielami tej nieruchomości byli A. i M. małżonkowie M. Wniosek w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości złożony został w dniu 14 października 2004 r. przez H. D., S. M. oraz M. S.. W toku postępowania zostały złożone odpisy postanowień Sądu Rejonowego: postanowienie Sądu z dnia [...] lipca 1987 r. (sygn. akt [...]) stwierdzające, iż spadek po M.M. zmarłym w dniu 25 lipca 1979 r. z mocy ustawy nabyli żona A.M. oraz synowie: J. M., S. M. i córka H. D. po ¼ części każde z nich, z tym że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne dziedziczą z mocy ustawy żona A.M. oraz dzieci: S.M. i H. D. postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...]listopada 1998 r. (sygn. akt [...]) stwierdzające, iż spadek po S. M. zmarłym w dniu 9 lipca 1997 r. nabyli na podstawie ustawy: żona A.M. oraz dzieci: S.M. i M. S. po 1/3 każde z nich; postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2005 r. (sygn. akt [...]) stwierdzające, iż spadek po A.M. zmarłej w dniu 24 grudnia 1995 r., w tym wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne, nabyły na mocy ustawy jej dzieci: H. D. J.M i S.M. 1/3 części spadku każde z nich.

Powyższe wskazuje zatem, iż w dacie wydania decyzji przez organ I instancji osobami uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były: H.D. J.M. M.S. S.M oraz A.M. i spadkobierczyni zmarłego S.M.. Jak już wspomniano wniosek w tej sprawie złożony został przez H.D. S.M. oraz M.S. w toku postępowania do wniosku przyłączył się również J.M.(k. 34 akt adm.). Brak jest jednakże w aktach sprawy dowodu zawiadomienia o toczącym się postępowaniu A. M.– żony zmarłego S.M. Osoba ta, jako następca prawny poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości jest uprawniona do żądania jej zwrotu Nie zawiadomienie jej o postępowaniu administracyjnym w tym przedmiocie, a przez to brak ustosunkowania się do wniosku o zwrot nieruchomości stanowi naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 10 §1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którymi obowiązkiem organu jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania – biorąc pod uwagę interes prawny danego podmiotu oraz zapewnienie tym stronom czynnego udziału w tym postępowaniu. Oceny powyższej nie zmienia złożone do Sądu pełnomocnictwo A.M. zielone M.S. formie aktu notarialnego i upoważniające ją do reprezentowania mocodawcy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zauważyć bowiem trzeba, iż z akt administracyjnych nie wynika, iż M.S. Wstępowała również jako pełnomocnik swojej matki A. M., nie otrzymywała w tym zakresie zawiadomień, poza tym A.M. nie została wskazana w decyzji administracyjnej jako adresat, co było wynikiem pominięcia jej przez organy administracji jako strony tego postępowania.

W sprawie niniejszej organy administracji publicznej wadliwie ustaliły krąg stron postępowania administracyjnego i tym samym orzekały o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie wniosku nie pochodzącego od wszystkich uprawnionych, dlatego też wydane przez nich decyzje są niezgodne z prawem.

W toku ponownego załatwiania niniejszej sprawy administracyjnej należy zatem w sposób prawidłowy ustalić krąg stron – wliczając weń również A.M. i zapewnić wszystkim stronom czynny udział w sprawie, w szczególności wezwać ją do ustosunkowania się do wniosku pozostałych spadkobierców o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero wówczas możliwe jest merytoryczne rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Ubocznie wskazać należy, iż podnoszone przez skarżącego argumenty dotyczące pominięcia przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami są niezasadne, gdyż w sprawie tej powoływany przepis nie miał zastosowania. Ocena przesłanek wygaśnięcia roszczenia na tej podstawie musi odnosić się do stanu obowiązującego w dacie rozpoznania sprawy przez organy administracji publicznej. W sytuacji gdy w przeszłości na danej nieruchomości zostało ustanowione użytkowanie wieczyste i z jakichkolwiek powodów prawnych prawo to wygasło i nie istnieje w dacie powzięcia decyzji, nie wpływa tym samym na możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uprawnienie do żądania zwrotu trwa w takiej sytuacji nadal i może być w pełni realizowane.

Należy odnieść się również do postawionego przez skarżącego zarzutu przedawnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W skardze wskazano, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określiła okresu, po którym roszczenie o zwrot nieruchomości wygasa, a więc w tym zakresie należy stosować przepis art. 118 Kodeksu cywilnego wskazujący na 10-letni termin przedawnienia roszczenia. Termin ten, zdaniem skarżącego, biegnie od wymagalności roszczenia, przy czym w skardze nie wskazano jak należy rozumieć wymagalność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, biorąc zwłaszcza pod uwagę zmianę stanu prawnego w tym zakresie poprzez wejście w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnej normy prawnej określającej kwestie przedawnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie to niewątpliwie ma charakter majątkowy i cywilnoprawny (podzielić należy stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 18 kwietnia 1996 r., sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102, według którego prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi uprawnienie typu rzeczowego, jakkolwiek ściśle powiązane z zobowiązaniem. Określenie takiego charakteru prawnego zostało podkreślone w aprobującej glosie do tej uchwały autorstwa Adama Szpunara – opubl. Rejent z 1997 r., nr 6, s. 117 i nst. poprzez wskazanie, iż prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi rzeczowe prawo podmiotowe szczególnego rodzaju, którego treścią jest właśnie żądanie zwrotu, pod warunkiem spełnienia przesłanek ustawowych). Charakteru tego nie zmienia okoliczność, iż realizacja tego roszczenia następuje nie przed sądami powszechnymi, a przed właściwymi organami administracji publicznej.

Jednakże stwierdzić trzeba, iż majątkowy i cywilnoprawny charakter omawianego roszczenia nie uzasadnia stosowanie przy jego realizacji przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń. Kwestia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowana została w sposób pełny w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Regulacja ta nie zawiera żadnych luk prawnych, które należałoby uzupełniać w drodze analogii. Podkreślić bowiem należy, iż unormowanie to wyczerpująco wskazuje okoliczności, kiedy organ administracji publicznej może odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (rozpoczęcie w stosownym terminie prac związanych z realizacją celu, realizacja celu wywłaszczenia oraz przesłanki wskazane w art. 229 i 229a ustawy). Tylko wówczas organ administracji publicznej, przy spełnieniu wymogów proceduralnych, może odmówić zwrotu nieruchomości bądź jej części. Podstawą prawną decyzji odmownej nie może być upływ czasu, bowiem ustawa nie zawiera takiej normy prawnej i organ nie może tym samym oprzeć swojej decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej. Taka regulacja uwarunkowana jest przede wszystkim istotą wywłaszczenia, które może odbyć się tylko w sytuacji, gdy dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji danego celu publicznego i za słusznym odszkodowaniem. Ograniczenie czasowe możliwości realizacji żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stawiałoby w bezzasadnie uprzywilejowanej sytuacji podmioty prawa publicznego, które mogłyby, przy takiej interpretacji, zachować własność nieruchomości mimo niespełnienia celu wywłaszczenia i bez podstawy prawnej wskazanej w ustawie. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z ochroną podstawowego prawa podmiotowego, jakim jest prawo własności.

Reasumując stwierdzić należy, iż wobec pełnej regulacji ustawowej możliwości żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości roszczenie to nie ulega przedawnieniu.

Wobec powyższej wskazanych uchybień o charakterze proceduralnym, stwierdzić należy iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Starosty P. naruszają prawo w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego dlatego też należało je uchylić na podstawie przepisu art. 145 §1 lit b) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wobec uwzględnienia skargi należało wstrzymać wykonanie decyzji obu instancji na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 200 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.