Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 449/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 24 ust. 1, art. 25, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 30 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XLVII/327/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strefy turystyczno-sportowej [...] I. oddala skargę, II. zasądza od Wojewody na rzecz Rady Miejskiej kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2010r. Rada Miejska podjęła na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171 ze zm.) uchwałę nr XLVII/327/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy turystyczno-sportowej [...].

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Wojewoda, w której zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisu art. 17 pkt 6 ppkt b tiret drugi ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., Nr 151, pos. 1120) poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo braku uzgodnienia projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że część obszaru mieszczącego się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strefy Turystyczno-Sportowej [...] uchwalonego zaskarżoną uchwałą znajduje się w części Obszaru Chronionego Krajobrazu o nazwie "[...]", w związku z czym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska był organem odpowiedzialnym za uzgodnienie projektu miejscowego planu w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu. Postanowieniem z dnia [...] października 2009r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu planu miejscowego, ponieważ w przedłożonej prognozie oddziaływania na środowisko nie dokonano analizy oraz nie oceniono potencjalnego wpływu realizacji zamierzeń na środowisko, a w szczególności na Europejską Sieć Ekologiczną Natura 2000 "[...]". Organ uznał więc, że nie można jednoznacznie wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Zdaniem Wojewody w takiej sytuacji Burmistrz powinien zastosować się do wytycznych od RDOŚ oraz ponownie wystąpić z wnioskiem o uzgodnienie projektu planu, czego nie uczynił.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że w momencie uchwalania zaskarżonej uchwały nie obowiązywał przepis art. 17 pkt 6 ppkt b tiret drugi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wszedł w życie dopiero z dniem

21 października 2010r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010r., nr 130, poz. 871). Zdaniem pełnomocnika organu powyższa okoliczność czyni chybionym zarzut skarżącego naruszenia przez zaskarżoną uchwałę powyższego przepisu.

Ponadto pełnomocnik wskazał, że zgodnie z obowiązującymi w chwili podejmowania uchwały przepisami, Rada Miejska miała obowiązek przedstawienia do zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu wraz z prognozą, co też uczyniła przedstawiając projekt planu Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w dniu [...] września 2009r. Rada wyznaczyła Dyrektorowi 30-dniowy termin do zajęcia stanowiska, który upłynął bezskutecznie w dniu 8 października 2009r., a więc zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada uznała, że przedstawiony projekt został uzgodniony.

Pełnomocnik podniósł też, że chociaż postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2009r. wpłynęły do organu dopiero w dniu 9 listopada 2011r., to zastrzeżenia w nich zawarte zostały uwzględnione w tekście i prognozie projektu planu zagospodarowania przestrzennego (aneks do prognozy oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy turystyczno-sportowej [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Dodać również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Tryb procedury uchwalenia planu o jakim mowa w powołanym wyżej art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

W tym miejscu wskazać należy, iż w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono szczegółowo procedurę poprzedzającą uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego. Takie określenie procedury planistycznej służy ochronie praw obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ścisłe przestrzeganie procedury planistycznej zostało przez ustawodawcę, co wskazano już wyżej, obwarowane sankcją nieważności.

I tak pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieścił brak stosownego uzgodnienia projektu planu.

W tym miejscu stwierdzić należy niezasadność zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia przez uchwałę Rady Miejskiej nr XLVII/327/2010 z dnia [...] października 2010r. przepisu art. 17 pkt 6 ppkt b tiret drugi ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 1270 ze zm.). W dniu podejmowania uchwały, tj. w dniu 1 października 2010r., wskazana jednostka redakcyjna tekstu ustawy nie istniała. Przepis ten wszedł w życie dopiero w dniu 21 października 2010r., tzn. w dniu, w którym weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010r., Nr 130, poz. 871). Ustawa nowelizująca w art. 1 pkt 5 zmieniła brzmienie dotychczasowego art. 17 u.p.z.p. dodając między innymi art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugi.

Odrębną kwestią wymagającą rozważenia jest, czy zaskarżona uchwała z dnia [...] października 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy turystyczno-sportowej [...] została podjęta zgodnie z obowiązującą procedurą, a w szczególności czy zasadny jest zarzut skargi dotyczący podjęcia uchwały bez wymaganego uzgodnienia projektu planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Procedura planistyczna rozpoczęta została uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2008r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Strefy Turystyczno-Sportowej [...], a zakończona została zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2010r. i przebiegała zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 17 u.p.z.p. W trakcie postępowania przepis ten ulegał zmianom, jednakże z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ uwzględniał poszczególne zmiany. W dniu [...] października 2010r. wskazany przepis brzmiał: " Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1)ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2)zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

4)sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5)sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6)uzyskuje opinie o projekcie planu:

a)gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b)wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c)regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

d)Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji;

7)uzgadnia projekt planu z:

a)wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b)właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c)organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d)właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e)właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f)dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g)właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h)właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i)ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej;

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

9)wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10)ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11)wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12)rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13)wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14)przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Jednym z obowiązków organu wykonawczego, wskazanym w art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była konieczność uzyskania opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska o projekcie planu, a ponadto, zgodnie z art. 17 pkt 7 lit. c ww. ustawy konieczne było uzgodnienie projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania na podstawie przepisów odrębnych. Przepisem odrębnym, zobowiązującym do uzgodnienia projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska był art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), zgodnie z którym projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej istniejącego lub projektowanego obszaru Natura 2000 wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 i 7 oraz art. 17 pkt 7, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta - według art. 24 ust. 2 - może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, albo nie powołają podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie.

O ile opinia organu nie jest wiążąca dla organu uchwalającego plan, o tyle jest on związany stanowiskiem organu współdziałającego wyrażonym w uzgodnieniu projektu planu, a więc pozytywne uzgodnienie jest warunkiem uchwalenia w danej postaci aktu planistycznego.

Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony. Zatem organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. Organ współdziałający uzgadnia przedłożony mu projekt decyzji. Nie prowadzi odrębnej sprawy administracyjnej. Zajęcie przez niego stanowiska następuje w granicach już prowadzonego postępowania w sprawie głównej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma zatem jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.

Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą załatwienia sprawy.

Zgodnie z poglądem ukształtowanym od lat w doktrynie stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest wiążące dla organu decydującego. W tej sytuacji treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić z kolei o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 428).

Zgodnie z art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 5-8 oraz art. 17 pkt 6 i 7, nie krótszy niż 21 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Jak podkreśla się w doktrynie, określone w art. 25 ust. 2 cyt. ustawy konsekwencje niezajęcia stanowiska w terminie wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały sformułowane bardziej kategorycznie niż sankcje przewidziane w art. 24 ust. 2 ustawy, użycie zwrotu "uważa się" wywołuje skutek niezależny od działań organu, w odróżnieniu od zwrotu "może uznać", użytego w art. 24 ustawy, który daje swobodę organowi przy kwalifikacji opisanych w nim okoliczności (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 25 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Powyższy pogląd zaakceptowany został w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r. II OSK 1528/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Kr 375/08; wyrok WSA w Gdańsku z 2 marca 2011r., sygn. akt II SA/Gd 813/10). Sąd meriti w całości podziela powyższe stanowisko doktryny i judykatury.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że pismem z dnia [...] września 2009r. (k. 50 akt adm.) Burmistrz zwrócił się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z prośbą o zaopiniowanie projektu planu miejscowego oraz jego uzgodnienie termin w terminie 30 dni. Pismo wpłynęło do Dyrekcji w dniu 8 września 2009r., a więc termin do wyrażenia opinii oraz do uzgodnienia projektu upływał z dniem 8 października 2009r. Pismem z dnia [...] października 2009r. (k. 75), wystosowanym na podstawie art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego, RDOŚ zawiadomił Burmistrza, że postępowanie administracyjne w sprawie zaopiniowania i uzgodnienia planu miejscowego zostanie przeprowadzone w terminie do 30 października 2009r. W dniu tym RDOŚ wydał na podstawie art. 17 pkt 7 lit. c u.p.z.p., art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, a także art. 106 kpa postanowienie, którym odmówił uzgodnienia przedstawionego planu (k. 89 akt. adm.); dodatkowo zaopiniował przedstawiony projekt negatywnie (k. 76 akt. adm.). Zarówno postanowienie, jak opinię Burmistrz otrzymał w dniu 3 listopada 2009r.

Z zestawienia dat kolejnych czynności RDOŚ wynika, że stanowisko swoje przedstawił ze znacznym uchybieniem wyznaczonego - zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - 30-dniowego terminu.

Bezczynność Rejonowego Dyrektora Ochrony Środowiska w wydaniu w oznaczonym terminie postanowienia w kwestii uzgodnienia projektu planu obejmuje "nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowania". Wobec niezajęcia w terminie stanowiska przez organ współdziałający doszło do przewidzianej przepisem art. 25 ust. 2 cytowanej ustawy powstania fikcji prawnej tj. do uzgodnienia i zaopiniowania projektu. W tej sytuacji późniejsze działania RDOŚ, przejawiające się odmowie uzgodnienia przedstawionego planu i dodatkowo negatywnego zaopiniowania przedstawionego projektu nie miały już żadnego prawnego znaczenia. Należy podzielić pogląd doktryny, że w świetle cytowanych wyżej przepisów, to organ powołany do zajęcia stanowiska w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponosi odpowiedzialność prawną za powstanie negatywnych konsekwencji spowodowanych uznaniem projektu za uzgodniony w przypadkach określonych w art. 24 ust. 2 oraz w art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. T. Bąkowski: Komentarz do art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Ponadto należy odnieść się do mocy prawnej wystosowanego przez RDOŚ w dniu [...] października 2009r. zawiadomienia o przedłużeniu do dnia 30 października 2009r. terminu do zakończenia postępowania zmierzającego do zajęcia stanowiska odnośnie projektu planu. W doktrynie przyjmuje się, że obowiązek współdziałania organów zmienia zakres ich właściwości, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, natomiast ten drugi organ, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez pierwszy organ. Obowiązek współdziałania nakładany jest przepisem prawa materialnego na co najmniej dwa podmioty. Przepis art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego normuje wyłącznie kwestie proceduralne współdziałania (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 503).

Uzgodnienie projektu planu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska następuje w trybie przewidzianym przez art. 106 kpa (art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jednak regulację tę można zastosować wyłącznie odpowiednio, co sprowadza się do formy rozstrzygnięcia oraz sposobu jego zaskarżenia. Nie znajduje natomiast zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 106 § 3 kpa, który doznaje modyfikacji w związku z regulacją art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym uprawnionym do wyznaczenia terminu do dokonywania uzgodnień jest wyłącznie wójt (burmistrz , prezydent miasta). Zatem przepis art. 25 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uznać za lex specialis w stosunku do art. 106 § 3 kpa. Konsekwencją tego jest wyłączenie możliwości zastosowania art. 106 § 6 kpa, zgodnie z którym "w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38kpa." (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 213).

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie posiadał kompetencji do samodzielnego przedłużenia terminu do zajęcia stanowiska odnośnie projektu planu i był związany terminem wyznaczonym przez Burmistrza, którego naruszenie niewątpliwie musiało skutkować przyjęciem fikcji uzgodnienia na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stąd też zarzut Wojewody podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uzgodnienia projektu planu z właściwym organem – Rejonowym Dyrektorem Ochrony Środowiska - należy uznać za nieuzasadniony.

W tym stanie rzeczy mając na uwadze przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.