Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 810/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 23 § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba – Gula po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1314/14 w sprawie ze skargi P. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1314/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., w związku z art. 18 i art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej u.p.e.a., po rozpoznaniu wniosku P. R. z dnia

23 września 2013 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...],

na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Organ wskazał, że P. R. w piśmie z dnia 23 września 2013 r. wniósł

o wstrzymanie w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...]

na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], do czasu zakończenia toczących się postępowań o wznowienie postępowania oraz

o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego tj., decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o nakazie rozbiórki nadbudowy pięciu kondygnacji nadziemnych budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w sprawie nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., stanowiący przesłankę do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Nie jest "uzasadnionym przypadkiem" równoległe z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym procedowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją, z której wynika egzekwowany obowiązek oraz w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podjęte przez zobowiązanego działania w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB w [...], z której wynika egzekwowany obowiązek, nie mogą być uznane za czynnik losowy, niezależny od sposobu postępowania zobowiązanego, mający wpływ na bieg przedmiotowego postępowania egzekucyjnego i uzasadniający wstrzymanie tego postępowania. Organ zaznaczył, że w ramach ww. procedur istnieje możliwość wstrzymania przez organ właściwy w sprawie wznowienia lub stwierdzenia nieważności, wykonania decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia (art. 152 § 1 k.p.a.) lub prawdopodobieństwo, że decyzja jest obarczona jedną z wad powodujących nieważność (art. 159 § 1 k.p.a.). W sprawie nie wydano, w związku z prowadzonymi postępowaniami nadzwyczajnymi, postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji PINB nr [...]. Zarówno postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją, z której wynika egzekwowany obowiązek, jak i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zostały ostatecznie zakończone. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...]WINB umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku P. R. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB nr [...]. Po rozpatrzeniu skargi P. R. na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1346/13, skargę oddalił (orzeczenie prawomocne). Ponadto zobowiązany dwukrotnie składał do organu wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r., z której wynika egzekwowany obowiązek rozbiórki: w 2010 r. oraz 2013 r. W obu przypadkach organy odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009 r. bądź wszczęcia postępowania w sprawie. Rozstrzygnięcia organów podjęte w 2010 r. były badane przez Sądy Administracyjne, które nie dopatrzyły się ich wadliwości. Odnosząc się do podniesionych we wniosku argumentów dotyczących niewykonalności egzekwowanego obowiązku rozbiórki, organ stwierdził, że w ten sposób zobowiązany w istocie kwestionuje prawidłowość prowadzenia egzekucji administracyjnej zarzucając, iż egzekwowanego obowiązku nie można wykonać. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. powyższa kwestia nie może być jednak przedmiotem badania. Instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych przewidziana w art. 23 § 6 u.p.e.a. nie może służyć zobowiązanemu do kwestionowania zasadności prowadzenia wobec niego egzekucji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu zażalenia P. R. na powyższe postanowienie - postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Stosownie do art. 23 § 1 ww. ustawy, nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Organem właściwym w sprawie wykonywania egzekucji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Stosownie do art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego ogranicza się do szczególnie uzasadnionych przypadków. W u.p.e.a. nie określono jakiego rodzaju przypadki należy uznać za uzasadnione, ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności te muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od okoliczności występujących powszechnie. Chodzi zatem o sytuacje spowodowane przede wszystkim działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających zazwyczaj ze zdarzeń losowych. P. R. jako okoliczność uzasadniającą wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wskazał toczące się postępowania o wznowienie postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Okoliczności te nie mają wyjątkowego charakteru i nie mogą być uznane za czynniki losowe, niezależne od sposobu postępowania zobowiązanego. Nie można uznać za "uzasadniony przypadek" uzasadniający wstrzymanie postępowania egzekucyjnego - postępowania wszczętego z wniosku P. R. prowadzonego w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w [...] - Powiat [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki, jak również postępowania wszczętego z wniosku P. R., prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2009 r.

W skardze na powyższe postanowienie P. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. art. 23 § 6 u.p.e.a. przez wydanie przez organ II instancji postanowienia utrzymującego zaskarżone postanowienie organu I instancji, w sytuacji gdy organy administracyjne nie przeprowadziły w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie istnienia przesłanek do wstrzymania postępowania egzekucyjnego i błędnie przyjęły, że toczące się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce, jak również okoliczności wskazywane przez skarżącego dotyczące niewykonalności decyzji, nie stanowią szczególnie uzasadnionych przypadków, podczas, gdy skutki prowadzenia postępowania egzekucyjnego, będą miały negatywne konsekwencje dla części budynku usytuowanej na działce sąsiedniej;

b) art. 136 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej orzeczenia wydanego przez organ administracji I instancji polegającej na pominięciu lub niedostrzeżeniu uchybień w zakresie postępowania administracyjnego, popełnionych przez [...]WINB w [...];

c) art. 7, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych

w sprawie okoliczności, a w szczególności tego: - w jaki sposób i na jakiej podstawie organ administracyjny uznał, iż toczące się w trybach nadzwyczajnych postępowania zainicjowane przez skarżącego, tj. w przedmiocie wznowienia postępowania

i stwierdzenia nieważności decyzji o rozbiórce nie mają znaczenia dla toczącego

się postępowania egzekucyjnego, którego kontynuowanie może doprowadzić

do wystąpienia nieodwracalnych skutków nie tylko dla skarżącego, ale także dla osób trzecich; - w jaki sposób i w oparciu o jakie dowody organ administracyjny uznał,

iż decyzja nakazująca rozbiórkę budynku znajdującego się na działce nr [...] jest wykonalna, podczas, gdy przedłożone przez skarżącego dowody i składane wyjaśnienia wskazują, iż decyzja od samego początku była niewykonalna, a jej ewentualne wykonanie może doprowadzić do wystąpienia nieodwracalnych skutków; - poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do wszystkich zarzutów podniesionych w zażaleniu i jego uzasadnieniu; - poprzez zaniechanie przez organ administracyjny wnikliwego i całościowego zebrania materiału dowodowego, dokonanie dowolnej i subiektywnej oceny materiału dowodowego, pominięcie istotnych okoliczności potwierdzających stanowisko skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte

w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uznając, że zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, a organy nie przekroczyły granic zasady swobodnego uznania.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z istoty tego przepisu wynika, iż wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru

i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99). Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem

w tym, że może on, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Sąd nie jest zatem władny nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści

w sytuacji kiedy ten nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a w szczególności prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko.

Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym – "szczególnie uzasadniony przypadek", zatem organ dysponuje pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. W sytuacji kiedy organ stwierdzi,

że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo przyjęły,

że wskazana przez skarżącego okoliczność nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy. "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza bowiem "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. IV, s. 638). W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu, że w sprawie nie miały miejsca szczególne okoliczności przemawiające za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych. Za taką okoliczność nie można uznać prowadzenia - równolegle

z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym - postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB w [...] nr [...] z dnia

[...] czerwca 2009r., z której wynika egzekwowany obowiązek oraz w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Podjęte działania w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie stwierdzenia nieważności, w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji PINB, z której wynika egzekwowany obowiązek, nie mogą być uznane za czynnik losowy, niezależny od sposobu postępowania zobowiązanego, mający wpływ na bieg przedmiotowego postępowania egzekucyjnego i uzasadniający wstrzymanie tego postępowania. A tylko w takim przypadku możliwe byłoby wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Sąd wskazał, że nie może nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści, gdy uzasadnienie postanowienia odmawiającego wstrzymania postępowania egzekucyjnego sporządzono w sposób należyty, a organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Egzekucja ze swej istoty jest dolegliwa dla osoby, wobec której jest prowadzona, niemniej jednak organy nadzoru w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie mogą badać, czy egzekucja jest zasadna czy też nie. Kwestionowanie zasadności decyzji nakazującej rozbiórkę, wobec której - z uwagi na niewykonanie nakazu - prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, powinno być realizowane przez zainteresowanego na wcześniejszym etapie – w postępowaniu zwykłym. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej analizy podnoszonych przez skarżącego okoliczności i postępowanie przeprowadziły zgodnie z przepisami k.p.a.

W zaskarżonym postanowieniu GINB przedstawił okoliczności faktyczne sprawy,

a także wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego podstawę prawną. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 107 § 3, jak również art. 136 k.p.a.

Sąd podkreślił, że podnoszona w skardze niewykonalność decyzji nakazującej rozbiórkę była już przedmiotem oceny organu egzekucyjnego na skutek zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 33 u.p.e.a. PINB w [...] postanowieniem z dnia

[...] listopada 2013 r. uznał zarzuty za bezzasadne.

W skardze kasacyjnej P. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., w. zw. z art. art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej peau, polegające na odmowie uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego zachodziły przesłanki nadzwyczajnej sytuacji uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego;

2. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 6 i art. 1a pkt 20 peau polegającego

na nierozważeniu okoliczności występowania w sprawie "szczególnie uzasadnionych okoliczności" dotyczących zarówno skarżącego, jak i osoby, na której prawa i obowiązki wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę wpływa, na której prawa i obowiązki wpływa więc - choć nie adresowano do niej decyzji o rozbiórce - odmowa wstrzymania egzekucji;

3. art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. i w zw. z art. 1a pkt 20 peau polegające na odmowie unieważnienia skarżonego postanowienia, w sytuacji gdy zarówno postępowanie dotyczące wydania tytułu egzekucyjnego, jak i postępowanie dotyczące wstrzymania egzekucji administracyjnej oraz późniejsze postępowanie sądowe toczyły się w warunkach rażącego naruszenia prawa - w postępowaniu bez swej winy nie uczestniczyła osoba której praw i obowiązków postępowanie dotyczy (B. R. - właściciela gruntu zabudowanego w części budynkiem, którego rozbiórka ma dotyczyć) - tak administracyjne, jak i egzekucyjne oraz później sądowe

w niniejszej sprawie.

Skarżący wniósł o uzupełnienie postępowania dowodowego i dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy technicznej z dnia 2 grudnia 2013 r. wskazującej przeciwwskazania do rozbiórki budynku, na okoliczność niewykonalności decyzji rozbiórkowej.

W oparciu powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że Sąd pominął istotną okoliczność, którą winien wziąć pod uwagę z urzędu, że postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki obarczone było od samego początku wadą skutkującego jego nieważnością. B. R. jako właściciel drugiej nieruchomości, która została nadbudowana wraz z nieruchomością skarżącego jednym budynkiem, powinna być współuczestnikiem postępowania w przedmiocie rozbiórki, bowiem inaczej orzeczenie jest niewykonalne. B. R. powinna nie tylko mieć możliwość wzięcia udziału w tym postępowaniu, ale również być adresatem (stroną) każdego rozstrzygnięcia w tej sprawie - co jednak nie miało miejsca także w tym postępowaniu objętym niniejszą skargą kasacyjną. W tej sytuacji postępowanie, którego efektem była decyzja, której wstrzymania egzekucji domaga się skarżący jest obarczone wadą - rażącym naruszeniem prawa - skutkującym powinnością jej wyeliminowania z obrotu, tak jej samej, jak i jej skutków prawnych. To - wbrew ocenie organów i WSA - uzasadnia zaistnienie nadzwyczajnej sytuacji, niezależnej od skarżącego - bo wynikającej z uchybień organów i naruszenia praw osób trzecich ich działaniem, co czyni wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej kwestii zasadnym. Wymagana art. 23 ust. 6 peau przesłanka nadzwyczajności sytuacji zachodzi nie tylko ze wskazanych wyżej powodów, ale także z powodu wskazywanej przez skarżącego niewykonalności decyzji podlegającej egzekucji. Pomija się bowiem, że skoro adresatem decyzji rozbiórkowej jest jedynie skarżący, a - co wynika z ekspertyzy technicznej przedkładanej przez skarżącego w załączeniu - rozbiórka nie tylko dotyczy nadbudowy na jego działce, ale na działce osoby nie będącej adresatem decyzji (a więc jest błędnie skierowana - art. 156 § 1 pkt 2 i 28 k.p.a.). Co gorsza jej wykonanie spowodowałoby naruszenie konstrukcji sąsiednich budynków nieobjętych decyzją o rozbiórce, wprowadzając tym samym stan zagrożenia dla życia, zdrowia i mienia (dowód: załączona Ekspertyza techniczna budynku biurowo-magazynowego

na dz. Nr [...], ul. [...] 73 w [...], Obr. [...] wskazująca przeciwwskazania do przeprowadzenia częściowej rozbiórki). Skarżący podkreślił,

że stroną postępowania tak egzekucyjnego, jak i administracyjnego poprzedzającego

w sprawie wydanie decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny, powinna być więc jeszcze

co najmniej jedna osoba. Skoro rozbiórka ma wpływać na budynek należący do osoby trzeciej, to osoba ta jest zobowiązaną w rozumieniu art. 1a pkt 20 peau. Pominięcie jej w toku postępowania i zadanie wykonania obowiązku, pomimo braku skierowanego wobec tej osoby tytułu egzekucyjnego, musi być uznane za sytuację szczególną

i wyjątkową, pozostającą poza kontrolą zobowiązanego - skarżącego. Brak udziału

w postępowaniach administracyjnym, egzekucyjnym, a następnie sądowo- administracyjnym uprawnia do postawienia tezy, że w sprawie zachodzi nieważność

w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. WSA w swym orzeczeniu pominął te kwestie

i nie dostrzegł, że organy miały obowiązek zbadania wnikliwie sprawy i jej szczególnego charakteru wynikającego z usytuowania budynków, tytułu własności do gruntu

i uprawnień do naniesień - do budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie zachodzi zarzucana przez skarżącego nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Niniejsze postępowanie dotyczy postępowania egzekucyjnego. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej będzie miało miejsce właśnie wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie.

Podkreślić należy, iż tytuł wykonawczy - jako podstawa prowadzenia egzekucji - musi wskazywać, że obowiązek, który ma być wykonywany jest wymagalny, a więc może być egzekwowany. Przesłanką stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładająca określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku (np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego - jak w niniejszej sprawie), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie.

Zgodnie z art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm. – aktualnie: t.j. Dz. U. z 2016 r, poz. 599) - dalej: u.p.e.a. - ilekroć w ustawie jest mowa o zobowiązanym - rozumie się przez to osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo osobę fizyczną, która nie wykonała w terminie obowiązku

o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym.

W niniejszym postępowaniu egzekucyjnym egzekwowanym obowiązkiem jest nakaz rozbiórki orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], a zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku jest P. R..

B. R. nie jest stroną tego postępowania egzekucyjnego, wobec czego brak jej udziału w postępowaniu egzekucyjnym i w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie oznacza nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje postępowanie administracyjne zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], gdyż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę nie ma kompetencji do oceny postępowania zakończonego decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, w którym zapadła decyzja będąca podstawą prowadzenia egzekucji.

Z powyższych względów nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. w zw.

z art. 32 p.p.s.a. i w zw. z art. 1a pkt 20 u.p.e.a.

Przypomnieć należy, iż organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia

do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny - stosownie do art. 29 § 1 u.p.e.a. - bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Sprawa dotycząca oceny legalności decyzji nakładającej obowiązek nie jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby

o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej.

Nie można także podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w. zw. z art. 23 § 6 ustawy

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w nieuchyleniu przez Sąd zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki nadzwyczajnej sytuacji uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić.

Jak stanowi art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ.

Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że ocena, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek należy do organu sprawującego nadzór. Nadto, nawet, gdy organ ten uzna, że w danej sprawie zachodzi taki szczególnie uzasadniony przypadek, to i tak do wyłącznej decyzji tego organu należy, czy wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Dzieje się tak dlatego, że w przypadku art. 23 § 6 u.p.e.a. wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z urzędu.

Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny ma charakter uznaniowy. Wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru, co oznacza, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Przesłanki uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. muszą mieć charakter wyjątkowy, a więc powinny odbiegać od występujących powszechnie. Sądowa kontrola powyższych orzeczeń sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ nadzoru dokonał wszechstronnej analizy wskazanego materiału dowodowego.

W żadnym wypadku Sąd nie jest władny nakazać temu organowi podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07 - LEX nr 532583).

Przepis art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. Jego wniosek

o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli wstrzymanie tychże czynności lub postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10).

W przypadku podejmowania przez organ rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym organ czyni zadość, jeśli należycie uzasadni podjęte rozstrzygnięcie.

Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", które zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. stanowi przesłankę wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ sprawujący nadzór nad egzekucją administracyjną jest zwrotem prawnie niedookreślonym. Z tego względu dokonując interpretacji tego określenia na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej (zapewnienie wykonywania obowiązków wypływających z aktów administracyjnych), jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną.

Należy podzielić ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, że za "szczególnie uzasadnione przypadki" można uznać tylko takie sytuacje, które zostały spowodowane przyczynami niezależnymi od zobowiązanego. Przede wszystkim za takie przypadki należałoby uznać wypadki losowe, a także stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego.

Skoro żadna z okoliczności podniesionych przez skarżącego nie ma takiego charakteru, to należało uznać, że postawione przez skarżącego zarzuty nie zasługują

na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organ należycie uzasadnił stanowisko dlaczego nie znalazł podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] znajduje się

w obrocie prawnym, jest ostateczna i prawomocna, a obowiązek nałożony tą decyzją nie został wykonany dobrowolnie przez zobowiązanego. To zaś oznacza, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym istnieje i został określony zgodnie z powyższą decyzją. Sytuacja ta nie uległa zmianie, na skutek działań prawnych skarżącego, gdyż nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Wyrokiem z dnia 22 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2301/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2011r., którym Sąd oddalił skargę P. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazującej rozbiórkę. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2016r., sygn. akt II OSK 1500/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną P. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014r., którym Sąd oddalił skargę P. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego

o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr1765/14 oddalił skargę P. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w postępowaniu wznowieniowym. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r. , sygn. akt II OSK 1655/15 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw.

z art. 23 ust. 6 i art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Stawiając ten zarzut i powołując się na dołączoną do skargi kasacyjnej ekspertyzę techniczną z dnia 2 grudnia 2013 r. skarżący w istocie zmierza do podważenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Te okoliczności nie mogły być rozważane w niniejszym postępowaniu, gdyż należą do postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca

2009 r. nr [...] i ewentualnie postępowań nadzwyczajnych dotyczących tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.