Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1305/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 64 ust 3 , art 31
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 6 ust 1 i 2 , art 9 ust 4 , art 15 ust 1 , art 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H.B. na uchwałę Nr XXX/361/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny – Zachód II" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarżąca H.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę z dnia 19 października 2020 r. na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr XXX/361/11 z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Zachód II".

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu ww. planu w sposób istotnie naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr XII/87/03 (zwanego dalej "Studium");

2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego, nieuzasadnionym i niecelowym ograniczeniem prawa własności skarżącej skutkującym bezpodstawnym i bezprawnym ustaleniem zakazu zabudowy części nieruchomości (dz. [...]) oraz zakazu lokalizacji ciągów komunikacyjnych innych niż piesze i rowerowe (dz. [...]), a to poprzez celowe objęcie części działki nr [...] i całej działki [...] pasem przeznaczonym na urządzoną zieleń publiczną i zieleń izolacyjną, a przez to radykalnym obniżeniem jej wartości.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie nieważność zaskarżonej uchwały

- w części tekstowej uchwały, to jest w § 11 pkt 1), § 12 pkt 1c), § 13 pkt 5e) tiret 2, § 25, § 24 - w zakresie działki nr [...] i nr [...] obr. [...] ,

- w części graficznej uchwały w zakresie terenu 2ZP i ZI.3 - co do działki odpowiednio nr [...] i nr [...] obr. [...] ;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa

procesowego według norm przepisanych;

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...] i współwłaścicielką działki nr [...] (położone w obr. [...]; odpis z księgi wieczystej nr [...] i [...]. Działka nr [...] ma kształt długiego prostokąta, natomiast działka nr [...] stanowi wewnętrzną, prywatną drogę. Taka funkcja tej działki funkcjonowała od dawna stwarzając możliwość dojazdu do kilku okolicznych działek. W takim charakterze skarżąca nabyła działki, w szczególności udział w działce [...] , w 2009 r. Działka ta przebiega wzdłuż całego dłuższego boku działki nr [...] Zgodnie z aktualnym zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki mają następujące przeznaczenie:

Dz. nr [...] - tereny zabudowy jednorodzinnej 2MN; Tereny zieleni urządzonej - 2ZP

Dz. nr [...] - tereny zieleni urządzonej - 2 ZP; Tereny drogi publicznej klasy D (dojazdowej) – KDD; Tereny zieleni izolacyjnej - ZI.3.

Z kolei zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zatwierdzonego uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. z późn. zm. - według stanu na dzień zaskarżonej uchwały to jest 9 listopada 2011 r. obie te działki znajdowały się w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności - MN.

Także według poprzednio obowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa teren ten objęty był obszarem mieszkaniowym, M3 267 oraz Obszarem Tras Komunikacyjnych KT/L1/2. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że pomiędzy zapisami Studium Uwarunkowań obowiązującymi w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kliny Zachód II", a zapisami tego ostatniego brak jest spójności. Powyższe pozawala na postawienie zaskarżonej uchwale opisanego na wstępie zarzutu nr 1.

W konsekwencji dokonania tego naruszenia na działce nr [...] ustanowiono w sposób bezpodstawny i bezprawny faktyczny zakaz korzystania z tej działki jako działki dojazdowej, ustanawiając na całej jej długości teren urządzonej zieleni publicznej i zakaz lokalizacji ciągów i urządzeń komunikacyjnych dla motocykli, samochodów terenowych czy innych pojazdów silnikowych, przy równoczesnym dopuszczeniu jedynie ciągów pieszych i tras rowerowych.

Natomiast w części obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] , obręb [...] poprzez wskazanie w Planie, iż część działki także znajduje się w strefie 2ZP i przez to wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej w tej części działki, przy równoczesnym ustaleniu, że minimalna powierzchnia wydzielanej w terenie MN działki to 600 m2 (§ 14 pkt 3 Planu). W ten sposób nie tylko naruszono ustalenia Studium, ale również - uprawnienia właścicielskie.

Tej części działki (w obrębie terenu 2ZP) nie można bowiem przeznaczyć na szlak komunikacyjny (np. wjazd), choć od tej właśnie strony sąsiaduje z istniejącą drogą na działce nr [...] . Objęcie wschodniej części działki nr [...] strefą urządzonej zieleni publicznej skutkuje także ograniczeniem uprawnień właściciela do dokonania podziału działki, ponieważ obliczając powierzchnię poszczególnych działek po podziale, nie można się posługiwać powierzchnią całej wydzielanej działki, ale wyłącznie jej części znajdującej się w terenie MN. Skutkuje to znacznym ograniczeniem prawa własności tak co do możliwości jej zagospodarowania, zabudowy, podziału, przeznaczenia pod drogę, jak i skutkuje spadkiem wartości przedmiotowych działek.

Biorąc pod uwagę, że Studium Uwarunkowań aktualne w dacie uchwalenia zaskarżonego Planu przewidywało dla całej ww. nieruchomości przeznaczenie oznaczone symbolem "MW" (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z niezbędnymi obiektami przy zapewnieniu prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta), aktualne zapisy Planu uznać należy za całkowicie sprzeczne z kierunkami wyznaczonymi przez Studium w zakresie działki nr [...] i częściowo nr [...] . Treść Studium wyraźnie wskazuje na przeznaczenie przedmiotowych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy czym Studium w sposób racjonalny przewidywało konieczność zapewnienia dojazdu do działek. Tymczasem aktualnie obowiązujący Plan przeznaczając część działki nr [...] na zieleń publiczną (a więc de facto ograniczając budowlany charakter tej prywatnej działki i możliwość jej zagospodarowania) równocześnie w sposób niezrozumiały odciął ją od dostępu do istniejącej drogi wewnętrznej, a w konsekwencji od drogi publicznej. Świadczy to przede wszystkim o braku zgodności Planu ze Studium, ale nadto o braku racjonalności przy sporządzeniu Planu.

W dacie nabycia nieruchomości przez skarżącą, działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej właśnie przez działkę nr [...] m a nadto w studium posiadała ona oznaczenie "MU" (które dopuszcza zabudowę mieszkalną, mieszkalno-usługową oraz usługową), co świadczy o budowlanym charakterze nieruchomości i stanowiło istotny czynnik i punkt odniesienia dla określania wartości nieruchomości.

Uzasadniając zarzut nr 2 skarżąca podniosła, że realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz zrównoważenia wartości interesu publicznego i interesu jednostki; nie może odbywać się z kosztem właścicieli nieruchomości i nie może prowadzić do absurdalnych sytuacji, w których właścicieli pozbawia się możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem i celem ustalonym w studium. Zaskarżony plan nie tylko ogranicza w nieuzasadniony sposób prawo własności i możliwość odpowiedniego wykorzystania nieruchomości zgodnie ze studium, ale przede wszystkim wprowadza chaos urbanistyczny, który pozbawia przedmiotowy obszar możliwości jego funkcjonalnego zagospodarowania, w tym zapewnienia odpowiedniego szlaku komunikacyjnego umożliwiającego dostęp do drogi publicznej.

Owszem od strony południowej plan przewiduje przeznaczenie działek na drogę (strefa KDD), jednak jest to dopiero planowana droga, a z informacji uzyskanych od Zarządu Dróg Miejskich w Krakowie, na dzień dzisiejszy nie jest w planach inwestycyjnych Miasta.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części w jakiej dotyczy przedmiotowej nieruchomości (stanowiącej własność skarżącej) położonej w strefie oznaczonej w planie symbolem 2ZP i ZI.3.

W ocenie skarżącej Rada Miasta Krakowa przyjęła plan miejscowy w zaskarżonym kształcie, nie uwzględniając zupełnie jego sprzeczności oraz niezgodności z jasnymi w tym zakresie wytycznymi płynącymi ze Studium.

Z porównania przeznaczenia przewidzianego w studium z przeznaczeniem przewidzianym w planie wynika, iż zachodzi całkowita sprzeczność przyjętych rozwiązań. Studium wprost ustala bowiem dla przedmiotowego terenu zabudowę, której z kolei zakazuje plan w części, w której przeznacza nieruchomość nr 269/1 i nr 26 na zieleń publiczną i zieleń izolacyjną.

Studium dla przedmiotowej nieruchomości wprost przewidziało przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Fakt, iż zabudowa ta jest jedynie projektowana, nie upoważnia Rady Miasta do całkowitej zmiany ustalonego w studium kierunku zagospodarowania tego terenu. Rada Miasta Krakowa dopuściła się zatem naruszenia podstawowej zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. zasadę zgodności Planu ze Studium) wprowadzając zakaz zabudowy, czy choćby przeznaczenia pod ciągi komunikacyjne dla obszaru, który zgodnie ze studium przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową.

Rada Miasta Krakowa, wprowadzając zupełnie arbitralnie zakaz poprowadzenia ciągów komunikacyjnych w obrębie obszaru 2ZP, dokonała w istocie swoistego wywłaszczenia nieruchomości w tym zakresie i tym samym pozbawiła wartości obydwu działek.

Co prawda art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. "Interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki, dlatego każdorazowo konieczne jest wyważenie praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. W niniejszej sprawie doszło do naruszenia tej równowagi poprzez naruszenie prawa własności skarżącej. Już tylko z samych nazw jakimi oznaczono przedmiotowy teren wynika, że przeznaczenie to w studium (MU) i w planie (2ZP i ZI.3) jest diametralnie różne. Przekonuje o tym dodatkowo rzeczywiste przeznaczenie tego terenu tak w studium jak i w planie, które są całkowicie rozbieżne: plan jako podstawowe przeznaczenie wskazuje zieleń urządzoną publiczną i wprowadza zakaz lokalizacji budynków (§ 24 i § 25). W § 5 pkt 12 wskazano nadto na konieczność zapewnienia publicznego dostępu do zieleni urządzonej, zaś w § 12 wyjaśniono, że tereny zieleni urządzonej to przestrzeń publiczna, co wskazuje dodatkowo, że organy planistyczne traktują te tereny jak własność publiczną. Teren ten nie ma takiego przeznaczenia w studium (np. jako "Strefa kształtowania systemu przyrodniczego"), zatem trudno jest znaleźć uzasadnienie dla rozwiązań organów planistycznych co do przeznaczenia przedmiotowych działek znajdujących się na obszarze 2ZP pod zieleń urządzoną. Wprawdzie zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium rozumiana jest jako uszczegółowienie i skonkretyzowanie, nie może jednak oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Uzasadniając interes prawny skarżącej wskazano, że naruszenie prawa skutkujące zmianą przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, nabytej w celu prowadzenia inwestycji budowlanej, który to zamysł został zniweczony opisanym zapisem planu dotyczącym lokalizacji zieleni publicznej urządzonej i przez to zakazu inwestycyjnego wykorzystania części działki nr [...] i nr [...] , narusza w sposób ewidentny i bezpośredni uprawnienia właścicielskie skarżącej w zakresie możliwości zabudowy, korzystania z drogi, jej modernizacji czy podziału działki. Plan kształtuje w bezpośredni sposób wykonywanie prawa własności przez skarżącą, a to w ten sposób, że nie może ona korzystać z działki nr [..] jako drogi, nie może realizować wjazdów z terenu tej działki na działkę nr [...] , a nadto na części działki nr [...] nie może realizować jakiejkolwiek inwestycji budowlanej.

Skarżąca zwróciła się do Rady Miasta Krakowa w dniu 14 września 2020 r. o dobrowolne usunięcie przedmiotowego naruszenia, jednak w dniu 14 października 2020 r. wpłynęło do pełnomocnika skarżącej pismo datowane na 12 października 2020 r. wraz z załącznikiem. Z treści tych dokumentów wynika przekonanie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i brak zgody na jej zmianę, co czyni skargę zasadną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny - Zachód II" został sporządzony i uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Organ przedstawił formalnoprawny tok czynności uchwałodawczych i wskazał, że z przeprowadzonej kwerendy dokumentacji planistycznej wynika, iż skarżąca nie składała wniosków lub uwag do projekt planu.

Organ przyznał, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] ewidencyjna K. –P. oraz współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] ewidencyjna K. –P. . Z ostrożności procesowej zaznaczono, że zakres orzekania sądu administracyjnego jest wyznaczony granicami interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącej. Zatem, jeżeli skarżąca wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, stwierdzenie nieważności planu miejscowego powinno zostać ograniczone do części tego planu, który dotyczy jej nieruchomości.

Skarżąca pismem z daty wpływu 23 września 2020 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa.

Nieruchomości oznaczone jako: działka ewidencyjna nr [...] i działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] ewidencyjna [...] w Krakowie są objęte ustaleniami zaskarżonej uchwały, przy czym:

1) działka ewidencyjna nr [...] znajduje się prawie całości w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony na rysunku planu symbolem 2MN), a jedynie niewielki pas terenu o szerokości ok. 1,5 m został przeznaczony pod tereny zielni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod urządzoną zieleń publiczną (oznaczony na rysunku planu symbolem 2ZP);

2) działka ewidencyjna nr [...] znajduje się częściowo w:

a) terenie zielni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod urządzoną zieleń publiczną (oznaczonym na rysunku planu symbolem 2ZP),

b) terenie drogi publicznej klasy D (dojazdowej) wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia (oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD),

c) ponadto niewielki fragment działki znajduje się w terenie zieleni izolacyjnej (ZI.3), określony uchwałą Nr LXVI/849/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Południe" w Krakowie (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 189, poz. 1336 z dnia 16 kwietnia 2009 r.), niemniej jednak ze względu na fakt, iż ww. akt prawa miejscowego nie został wskazany w treści skargi jako zaskarżony, w przedstawionym stanowisku nie odniesiono się do kwestii związanych z wyznaczeniem na ww. nieruchomości terenu zieleni izolacyjnej (ZI.3).

Z treści rysunku zaskarżonego planu miejscowego wynika, iż:

1) cała nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze o niekorzystnych warunkach budowlanych;

2) w terenie zieleni urządzonej (2ZP), znajduje się pomnik przyrody ożywionej;

3) w terenie zieleni urządzonej (2ZP), została zaprojektowana droga rowerowa (działka ewidencyjna nr [...] ).

Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (2MN), zaskarżony plan określa w § 21:

§ 21.1. Wyznacza się tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN, 5MN, 6MN, 7MN, 8MN, 9MN, 10MN i 11MN z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

2. W granicach terenów wyznaczonych w ust. 1 poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się:

1) obiekty gospodarcze i garaże na samochody osobowe i dostawcze do 2,5 tony z wyłączeniem grup garaży powyżej trzech oraz garaży powyżej 3 stanowisk,

2) obiekty małej architektury (altany, kapliczki itp.), wiaty i zadaszenia,

3) dojazdy i dojścia.

3. W granicach terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się następujące warunki zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy:

1) wysokość budynków mieszkalnych - do 13,0 m i nie więcej niż 3 kondygnacje nadziemne w tym jedna w przestrzeni poddasza,

2) wysokość budynków garażowych i gospodarczych do 6 m,

3) maksymalna wysokość podpiwniczenia budynków ponad poziom terenu - 1,0 m,

4) maksymalny wskaźnik zabudowy:

a) w granicach terenów 1MN, 2MN, 7MN, 8MN,9gMN i 10MN - 25%,

b) w granicach terenu 3MN - 35%,

c) w granicach terenów 4MN, 5MN, 6MN, 11MN - 45%,

5) zachować minimum powierzchni biologicznie czynnej:

a) w granicach terenów 1MN, 2MN, 7MN, 9MN, 10MN - 70%,

b) w granicach terenów 4MN, 5MN, 6MN, 11MN - 40%,

c) w granicach terenu 3MN, 8MN - 50%,

6) ustala się zakaz umieszczania wielkogabarytowych urządzeń reklamowych,

7) ustala się zakaz realizacji zabudowy jednorodzinnej szeregowej w terenach 2MN, 3MN i 9MN,

8) w terenach 1MN i 10 MN znajdujących się w Strefie ,A" zachować ustalenia § 10 pkt 2 lit. a i b.

4. Ustala się następujące szczególne warunki zagospodarowania terenów:

1) w granicach terenów 1MN, 9MN i 10MN obowiązek utrzymania jednolitego układu kalenic głównych przy zachowaniu połaci dachowej skierowanej do kierunku drogi odpowiednio KDL i ul. Babińskiego/Zawiłej zgodnie z § 13 pkt 5 lit. f.

2) w części terenów 1MN, 9MN i 10MN położonych w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego od ulic - izolinia poziomu hałasu Ln= 55 dB należy stosować skuteczne zabezpieczenia zgodnie z wymaganiami obowiązujących przepisów odrębnych,

3) w granicach terenów 6MN i 8MN w strefie hydrogenicznej wskazanej na Rysunku planu ustala się:

a) zakaz zabudowy kubaturowej,

b) zakaz pogarszania drożności cieku "Sidzinka",

c) zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do cieku Sidzinka w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a w pozostałym obszarze realizacji ogrodzeń pełnych i na podmurówkach,

d) możliwość realizacji urządzeń wodnych, przekroczeń infrastruktury technicznej, kładek, mostków pieszych i pieszo - jezdnych z uwzględnieniem przepisów odrębnych.

4) w terenach 1MN, 9MN i 10MN obowiązek realizacji pasów zieleni o charakterze zielonych ekranów usytuowanych we frontowych częściach działek wzdłuż ul. Babińskiego,

5. Wszystkie podejmowane przedsięwzięcia w zakresie zagospodarowania terenów wyznaczonych w ust. 1 stosować łącznie z ustaleniami zawartymi w Rozdziale I i II.

Dla terenu zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod urządzoną zieleń publiczną (2ZP), zaskarżony plan określa w § 25:

§ 25. 1. Wyznacza się tereny zieleni urządzonej oznaczone na Rysunku planu symbolami 1ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń urządzoną oraz 2ZP z podstawowym przeznaczeniem pod urządzoną zieleń publiczną.

2. W granicach terenu wyznaczonego w ust. 1 poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się lokalizację:

1) nie wydzielonych w planie dojść pieszych i tras rowerowych;

2) ogólnodostępnych, "nie kubaturowych" urządzeń turystycznych (np. tablic informacyjnych, zadaszeń),

3) elementów wyposażenia parku,

4) urządzenie ścieżki dydaktycznej w terenach 2ZP i 5ZP,

3. W granicach terenu wyznaczonego w ust. 1 ustala się:

1) obowiązek zachowania zasady aby powierzchnia pod przeznaczenie dopuszczalne w ust. 2 zajmowała nie więcej niż:

a) w terenie 4ZP - 50%,

b) w terenach 1ZP, 3ZP - 20%,

c) w terenie 2ZP - 10%,

d) w terenie 5ZP - 3%,

2) zakaz:

a) realizacji zabudowy kubaturowej oraz nietrwale związanej z gruntem,

b) lokalizacji garaży i miejsc postojowych,

c) lokalizacji obiektów małej gastronomii,

d) lokalizacji ciągów i urządzeń komunikacyjnych dla motocykli, samochodów terenowych i innych pojazdów silnikowych.

3) utrzymanie naturalnego charakteru zieleni niskiej i wysokiej w terenie 2ZP oraz zieleni niskiej w terenie 5ZP (łąk zmienno wilgotnych ze śmiałkiem darniowym - obszar cenny pod względem przyrodniczym),

4) zagospodarowanie terenu 1ZP zielenią parkową,

4. Wszystkie podejmowane przedsięwzięcia w zakresie zagospodarowania terenów wyznaczonych w ust. 1 stosować łącznie z ustaleniami zawartymi w Rozdziale I i II.

Dla terenu drogi publicznej klasy D (dojazdowej) wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia (KDD), zaskarżony plan określa w § 28:

§ 28.1. Wyznacza się teren drogi publicznej klasy D (dojazdowej), oznaczony na rysunku planu symbolem KDD z podstawowym przeznaczeniem pod drogę publiczną klasy D (dojazdową) wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia

2. W granicach terenu wyznaczonego w ust. 1 poza podstawowym przeznaczeniem dopuszcza się:

1) obiekty małej architektury,

2) trasy rowerowe wraz z ich oznakowaniem,

3) zieleń ozdobną,

4) przepusty,

5) inne, nie wymienione w pkt 1-3, zgodnie z przepisami odrębnymi.

3. W granicach terenu KDD w miejscu przepływu cieków i rowów obowiązek realizacji urządzeń gwarantujących zachowanie ich ciągłości.

4. W granicach terenu wyznaczonego w ust. 1 obowiązuje zakaz lokalizacji wszelkich urządzeń reklamowych.

5. Wszystkie podejmowane przedsięwzięcia w zakresie zagospodarowania terenu wyznaczonego w ust. 1 stosować łącznie z ustaleniami zawartymi w Rozdziale I i II.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał:

1. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.:

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u. p. z. p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawowym uwarunkowaniem prawnym przy sporządzaniu planu jest zachowanie jego zgodności ze studium. Studium jest dokumentem planistycznym o charakterze kierunkowym i w dużym stopniu ogólnym, dlatego też stopień związania planów miejscowych jego ustaleniami zależy w znacznym stopniu od treści studium. Zakres związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy, wpływając na ocenę sposobu realizacji zapewnienia wymogu zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Obowiązujący w dacie sporządzania skarżonego planu miejscowego dokument Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, jak i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny - Zachód II", stanowią akty, których rola i zadanie w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego są odmienne. Studium stanowi dokument polityki planistycznej gminy, natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, którego ustalenia stanowią o porządku planistycznym w granicach jego obowiązywania

Taki pogląd został wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym nie można przecież ustawowego wymogu zgodności ze Studium (...) traktować jako zgodność dosłowną. Wynika to z ustawowego charakteru obu dokumentów, który jest odmienny, a także stąd, że plan powstaje w wyniku zbierania uwag i uzgodnień, które mogą znacznie modyfikować pierwotne ustalenia.

Zgodnie z art. 9 u.p.z.p. studium jest aktem określającym politykę przestrzenną gminy a w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Ten jego ustawowy charakter, przesądzony przez ustawodawcę oznacza, że studium nie zajmuje się konkretnym przeznaczeniem terenów na określone cele, a ma charakter ogólny i kierunkowy. Oczywiście studium, podobnie jak plan miejscowy, posługuje się opisem tekstowym i rysunkiem (mapą), jednak skala tych elementów (w przypadku mapy - skala mapy) są zupełnie różne, gdyż mają spełniać różne cele. Dlatego wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować.

Zgodnie z uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmieniona uchwałą nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. i w treści obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, nieruchomości skarżącej znajdują się w Terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności (MN).

Zgodnie z treścią Studium, w celu ochrony komfortu życia mieszkańców a także tworzenia warunków zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego oraz wzmocnienia krystalizacji struktury przestrzennej i funkcjonalnej miasta na poziomie lokalnym i metropolitalnym, w granicach miasta wyznaczone zostają następujące kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania:

MW - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej wysokiej intensywności

MN - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności

MU - tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej

UP - tereny o przeważającej funkcji usług publicznych

UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych

P - tereny o przeważającej funkcji produkcyjnej

ZP - tereny zieleni publicznej

ZF - tereny zielem fortecznej

ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna)

ZL - tereny zieleni leśnej

U - tereny urządzeń infrastruktury technicznej

KT - główne korytarze drogowo uliczne

Dla wskazanych powyżej kategorii terenów określa się zakres przeznaczenia terenu, główne kierunki zagospodarowania oraz warunki i standardy wykorzystania terenów. Uzupełnieniem dla tych ustaleń są treści ustaleń dla wyznaczonych stref związanych z ochroną kulturową, ochroną krajobrazu, ochroną przyrodniczą oraz ustalenia dotyczące rehabilitacji zabudowy mieszkalnej, rewitalizacji zabudowy przemysłowej a także programów aktywizacji. Granice ww. kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach miejscowych, zgodnie z zasadami określającymi spójność planów z polityką zawartą w Studium.

Zgodnie z treścią uzasadnienia rozwiązań przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny - Zachód II", w szczególności w odniesieniu do zachowania wymogu zgodności planu miejscowego ze Studium, w syntezie uwarunkowań i innych znaczących dla jego rozwiązań, wskazano m. in., że (...) Miasto Kraków posiada Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, którego ustalenia zawarte są w załączniku do uchwały Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Zagospodarowanie obszaru wskazane w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa to: MN - terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności - głównym kierunkiem zagospodarowania tych terenów to: realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną (...) a ponadto: ochrona wartości kulturowych poprzez przyjęcie działań integracyjnych, a zwłaszcza adaptacje istniejącej substancji oraz kształtowanie zespołów i układów z wprowadzeniem nowych elementów, respektujących i asymilujących istniejące wartości urbanistyczne i architektoniczne, komponowanie nowej zabudowy z uwzględnieniem powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej, ze względu na konieczność zachowania najcenniejszych widoków i panorama sylwetę miasta, kształtowanie nowej zabudowy harmonijnie powiązanej z otaczającym krajobrazem, dostosowanej i podporządkowanej specyfice miejsca, ochrona wartości i zasobów przyrodniczych poprzez m.in. zachowanie w północno - wschodniej części obszaru wskazanego terenu zieleni publicznej ZP, zapewnienie w terenach przeznaczonych do zabudowy wysokiego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokiej jakości rozwiązań w zakresie gospodarki wodno - ściekowej, a także niedopuszczenie do powstawania obiektów uciążliwych. Wyznaczenie w treści zaskarżonej uchwały terenu zieleni urządzonej (2ZP) jest zgodne z treścią Studium. Dodatkowo organ wskazał, że w ww. terenie znajduje się pomnik przyrody ożywionej oraz została zaprojektowana droga rowerowa. Zgodnie z treścią prognozy oddziaływania na środowisko (por. str. 11), wskazano, iż [...] pomniki przyrody objęte zostały ochroną indywidualną na podstawie rozporządzenia nr 7 Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2004 r. w sprawie uznania za pomniki przyrody oraz uchylenia uznania za pomniki przyrody na terenie województwa małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 85, poz. 1085,1086).

W obszarze planu Kliny - Zachód II zlokalizowane są trzy drzewa pomnikowe.

Wspomniane wyżej rozporządzenie określa następujące zakazy dla obiektów pomnikowych: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu; uszkadzania i zanieczyszczeń gleby; wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości; zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego; budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.

Mając na względzie powyższe ustalenia dokumentu Studium, opracowano adekwatne ustalenia planistyczne w zaskarżonym planie, które dodatkowo stanowią regulację kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju.

Ponadto plan miejscowy rozstrzygnął, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] (która została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) będzie się odbywała za pośrednictwem drogi wyznaczonej w terenie KDD, bezpośrednio sąsiadującym od strony południowej z działką nr [...]. Istniejąca działka [...] jest zbyt wąska, aby zapewnić prawidłową obsługą komunikacyjną terenów inwestycyjnych (w tym działki nr [...] ), w związku z tym wyznaczony teren KDD musiał zostać poszerzony o część działki nr [...] i działkę nr [...] .

Odnośnie zarzutu nr 2, w ocenie organu postawiony zarzut wykroczenia poza zakres władztwa planistycznego w toku sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny - Zachód II", rozumianego jako uprawnienie organów planistycznych gminy, do kształtowania przeznaczenia terenów, zgodnie z obowiązującymi zasadami ustawowymi i konstytucyjnymi, nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Wśród wzmiankowanych zasad należy wymienić z jednej strony regułę, iż sposób przeznaczenia terenu winien być zgodny z kierunkiem zagospodarowania dla tego obszaru wskazanym w obowiązującym dokumencie studium, a z drugiej dyrektywę poszanowania w planowaniu przestrzennym prawa własności. Uwzględnienie prawa własności nie oznacza zakazu kształtowania przez organy planistyczne gminy sposobu wykonywania tego prawa Niemniej dopuszczalna ingerencja organów planistycznych w to prawo nie może spowodować naruszenia istoty tego prawa. Z takim naruszeniem mamy do czynienia w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą bądź korzystanie z niej. Zatem organy planistyczne gminy sporządzając projekt planu, a następnie podejmując uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosują zasady sporządzania planu, równocześnie dokonując wyważenia pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym. Oceną, któremu interesowi przyznać pierwszeństwo w określonej sytuacji zapada w procedurze planistycznej poprzez odpowiednie uwzględnienie zasad sporządzania planu, tj. między innymi zasady zrównoważonego rozwoju, zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, czy też zasady poszanowania prawa własności.

Prawo do zabudowy nieruchomości stanowi element prawa własności nieruchomości. Równocześnie należy pamiętać, iż zakres prawa własności kształtowany jest przez obowiązujące przepisy prawa i nie ma charakteru absolutnego. O tym, jaki kształt ostatecznie przybierze prawo zabudowy, przesądzają regulacje odrębne, dookreślające rodzaj zabudowy określonej nieruchomości. Jednym z przykładów takiej regulacji są formy ochrony przyrody ustanawiane w oparciu o ustawę o ochronie przyrody, takie jak: park narodowy, park krajobrazowy, rezerwat. Innym przepisem kształtującym prawo zabudowy nieruchomości, a wynikającym z dopuszczalnej ustawowo ingerencji wprawo własności jest art. 6 ust.1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zatem zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dookreślają sposób wykonywania prawa własności.

Niewątpliwie w niniejszej sytuacji skarżąca została ograniczona w sposobie korzystania ze swojej nieruchomości. Jednakże wprowadzone rozwiązania planistyczne nie przekreślają możliwości korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym właścicielowi prawem własności.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią. Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.

Organ wskazał, że proces sporządzenia planu miejscowego jest działaniem wieloetapowym, w którym dochodzi do współpracy różnych podmiotów: organów administracji publicznej z mieszkańcami gminy, w tym właścicielami nieruchomości, dla których to nieruchomości tworzone są ustalenia planistyczne. W ramach postępowania planistycznego każdy (w tym właściciel nieruchomości) może wnieść wnioski do planu, jak również - poprzez złożenie uwagi - zakwestionować przyjęte w projekcie planu rozwiązania planistyczne.

Skarżąca, pomimo że jest właścicielką nieruchomości od 1995 roku, z tych uprawnień nie skorzystała. W związku z tym, skoro w projekcie planu zostało zaproponowane rozwiązanie planistyczne, w ramach którego działka nr [...] została przeznaczona do zabudowy budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a działka nr [...] (o szerokości ok. 2-3 m) w części została przeznaczona pod budowę drogi (wraz z działkami sąsiadującymi), a w części pod tereny zieleni publicznej i takie rozwiązanie nie zostało zakwestionowane, trudno czynić zarzut organom planistycznym gminy przyjęcia rozwiązania ocenianego przez właściciela jako niekorzystne, bądź sprzecznego z jego oczekiwaniami. Istniejące uwarunkowania faktyczne (wielkość i kształt działek skarżącej) oraz uwarunkowania formalne (wytyczne studium dla terenów MN, brak działań właściciela nieruchomości w toku postępowania planistycznego) przesądziły o ustalonym planem miejscowym przeznaczeniu terenów i warunków ich zagospodarowania dla obszaru obejmującego nieruchomości skarżącej.

Mając powyższe na względzie organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 5 stycznia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. O zarządzeniu tym pełnomocnik skarżącej został zawiadomiony. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z tego względu nie było możliwości wyznaczenia rozprawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXX/361/11 z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Zachód II".

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 994, dalej u.s.g.) – w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, jak wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła powyższego wymogu, wzywając pismem z daty wpływu 23 września 2020 r. Radę Miasta Krakowa do usunięcia naruszeń prawa w związku z zaskarżonym planem.

Zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, są tożsame z zarzutami skargi, a zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a skarżąca zachowała termin do złożenia skargi.

W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącej przysługuje też legitymacja skargowa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] oraz współwłaścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] ewidencyjna K. –P. , znajdujących się na terenie objętym kwestionowanym planem, a rozwiązania planu w istotny sposób ograniczają sposób zagospodarowania tych działek i korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w niniejszej sprawie dokonał kontroli legalności zaskarżonej uchwały w granicach określonych indywidualnym interesem prawnym skarżącej.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że myśl poglądów prezentowanych w orzecznictwie, aby stwierdzić nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest ustalenie, że uchwała obarczona jest wadami kwalifikowanymi, tj. istotnymi. Wady nieistotne nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym niniejszą skargą - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona takimi kwalifikowanymi wadami.

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny – Zachód II" został sporządzony na podstawie uchwały z 10 września 2008 r. Rady Miasta Krakowa Nr L/645/08 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Zachód II" i uchwalony uchwałą Nr XXX/361/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Formalnoprawny tok podjęcia uchwały przedstawia się następująco:

1) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu w dniu 9 stycznia 2009 r.;

2) termin składania wniosków do planu upłynął w dniu 10 lutego 2009 r.;

3) rozpatrzenie wniosków złożonych do planu zarządzeniem Nr 387/2009 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2009 r.;

4) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniu 9 kwietnia 2010 r.;

5) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko od dnia 20 kwietnia do 19 maja 2010 r.;

6) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu w dniu 29 kwietnia 2010 r.;

7) termin składania uwag do wyłożonego projektu planu do dnia 2 czerwca 2010 r.;

8) rozpatrzenie uwag złożonych do wyłożonego projektu planu zarządzeniem Nr 1462/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 2010 r.;

9) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu zarządzeniem Nr 2046/2010 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 24 sierpnia 2010 r.;

10) pierwsze czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 8 września 2010 r.;

11) drugie czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 6 października 2010 r. z odroczeniem losowania;

12) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniu 13 maja 2011 r.;

13) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko od dnia 24 maja do 21 czerwca 2011 r.;

14) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu w dniu 1 czerwca 2011 r.;

15) termin składania uwag do ponownie wyłożonego projektu planu do dnia 5 lipca 2010 r.;

16) rozpatrzenie uwag złożonych do ponownie wyłożonego projektu planu zarządzeniem Nr 1638/2011 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 lipca 2011 r.;

17) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu, zarządzenie Nr 2052/2011 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 września 2011 r.;

18) pierwsze czytanie projektu uchwały na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 26 października 2011 r.;

19) drugie czytanie projektu uchwały i jej podjęcie na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 9 listopada 2011 r.;

20) ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 550, poz. 5819 z dnia 28 listopada 2011 r.;

21) uchwała nr XXX/361/11 weszła w życie w dniu 29 grudnia 2011 r.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, iż w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały, wykonano wszystkie czynności przewidziane przepisami prawa. Dowody na dokonanie opisanych powyżej, wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czynności proceduralnych sporządzania zaskarżonej uchwały znajdują się w dokumentacji planistycznej.

Co wymaga podkreślenia, skarżąca nie składała wniosków lub uwag do projekt planu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uchwaleniu ww. planu w sposób istotnie naruszający ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r., nr XII/87/03.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Badanie zgodności zaskarżonego planu powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu. W niniejszej sprawie skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, który został uchwalony w dniu 9 listopada 2011 r.

Zgodnie z treścią Studium, w celu ochrony komfortu życia mieszkańców a także tworzenia warunków zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego oraz wzmocnienia krystalizacji struktury przestrzennej i funkcjonalnej miasta na poziomie lokalnym i metropolitalnym, w granicach miasta wyznaczono kategorie terenów o zróżnicowanych kierunkach zagospodarowania. Zgodnie z uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, zmienioną uchwałą nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. i w treści obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, nieruchomości skarżącej znajdują się w "Terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności (MN)".

Relewantne w niniejszej sprawie uregulowanie Studium co do "Terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej o niskiej intensywności (MN)" przewidywało:

Główne funkcje:

* zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z:

* niezbędnymi obiektami i urządzeniami służącymi realizacji celów publicznych na poziomie lokalnym,

* obiektami i urządzeniami usług komercyjnych, służącymi zaspokojeniu potrzeb mieszkańców na poziomie lokalnym

Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego:

* realizacja zabudowy jednorodzinnej[1] w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną,

* porządkowanie i rozbudowa istniejących układów przestrzennych, ze szczególnym uwzględnieniem racjonalnych podziałów gruntów i wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych,

* przekształcenia terenów o układzie własności gruntów typowych dla obszarów rolniczych w tereny zabudowy miejskiej drogą scaleń i reparcelacji gruntów,

- kształtowanie nowych zespołów zabudowy o czytelnym układzie i kompozycji przestrzennej, uwzględniających konieczność lokalizowania ogólnodostępnych przestrzeni publicznych,

* uzupełnienie funkcji mieszkalnych zabudową usługową komercyjną z wykluczeniem: obiektów handlowych

0. powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 inwestycji powodujących zagrożenie dla jakości środowiska i warunków życia a także sprzecznych z charakterem lokalnym istniejącej zabudowy (pod względem formy i skali).

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

* intensywność zabudowy nie przekraczająca

0,4 w strefie przedmieść

0,85 w strefie miejskiej i śródmiejskiej,

lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

* wysokość zabudowy - 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy a w obszarze ZJPK - 9 m do kalenicy dla zabudowy 1,5 kondygnacji i 11 m do kalenicy dla zabudowy 2,5 kondygnacji,

* w sytuacjach realizacji nowych zespołów lub znaczącej rozbudowy już istniejących (przewidywany przyrost liczby ludności ponad 50%) należy zapewnić spełnienie przyjętych standardów dostępności do usług,

* systemowe rozwiązania w zakresie gospodarki wodno-ściekowej,

* zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z układem komunikacyjnym miasta.

Należy tu zauważyć, że zgodności między postanowieniami planu, a zapisami obowiązującego – w dacie uchwalenia planu - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie można postrzegać jako prostego odzwierciedlenia ustaleń Studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).

W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu planistycznego przyjęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. Rada, jako twórca polityki przestrzennej gminy, może zatem dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Oczywiście stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962).

Na etapie sporządzania planu miejscowego należy uwzględnić uwarunkowania charakterystyczne dla konkretnego terenu. W niniejszym przypadku takim uwarunkowaniem było położenie działek skarżącej.

Jak wskazał organ, z treści rysunku zaskarżonego planu miejscowego wynika, iż:

1) cała nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze o niekorzystnych warunkach budowlanych;

2) w terenie zieleni urządzonej (2ZP), znajduje się pomnik przyrody ożywionej;

3) w terenie zieleni urządzonej (2ZP), została zaprojektowana droga rowerowa (działka ewidencyjna nr [...] ).

Działka ewidencyjna nr [...] znajduje się prawie całości w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczony na rysunku planu symbolem 2MN), a jedynie niewielki pas terenu o szerokości ok. 1,5 m został przeznaczony pod tereny zielni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod urządzoną zieleń publiczną (oznaczony na rysunku planu symbolem 2ZP);

Działka ewidencyjna nr [...] znajduje się częściowo w:

a) terenie zielni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod urządzoną zieleń publiczną (oznaczonym na rysunku planu symbolem 2ZP),

b) terenie drogi publicznej klasy D (dojazdowej) wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia (oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD),

c) ponadto niewielki fragment działki znajduje się w terenie zieleni izolacyjnej (ZI.3), określony uchwałą Nr LXVI/849/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Południe" w Krakowie (ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 189, poz. 1336 z dnia 16 kwietnia 2009 r.). Ww. akt prawa miejscowego nie został wskazany w treści skargi jako zaskarżony.

Ustalenie w zaskarżonym planie miejscowym na działkach skarżącej obszaru oznaczonego ww. symbolami nie narusza ustaleń Studium (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.) dla przedmiotowego terenu. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Zachód II" z ustaleniami Studium została zapewniona poprzez zachowanie zgodności rozwiązań zawartych w tym planie z zasadami i kierunkami tych rozwiązań określonymi w dokumencie Studium. Zgodnie z treścią uzasadnienia rozwiązań przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny - Zachód II", w szczególności w odniesieniu do zachowania wymogu zgodności planu miejscowego ze Studium, w syntezie uwarunkowań i innych znaczących dla jego rozwiązań, wskazano m. in., że (...) Miasto Kraków posiada Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa, którego ustalenia zawarte są w załączniku do uchwały Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. Zagospodarowanie obszaru wskazane w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa to: MN - terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności - głównym kierunkiem zagospodarowania tych terenów to: realizacja zabudowy jednorodzinnej w gabarycie i formie oraz układzie zgodnym z warunkami i tradycją lokalną (...) a ponadto: ochrona wartości kulturowych poprzez przyjęcie działań integracyjnych, a zwłaszcza adaptacje istniejącej substancji oraz kształtowanie zespołów i układów z wprowadzeniem nowych elementów, respektujących i asymilujących istniejące wartości urbanistyczne i architektoniczne, komponowanie nowej zabudowy z uwzględnieniem powiązań widokowych w skali lokalnej i miejskiej, ze względu na konieczność zachowania najcenniejszych widoków i panorama sylwetę miasta, kształtowanie nowej zabudowy harmonijnie powiązanej z otaczającym krajobrazem, dostosowanej i podporządkowanej specyfice miejsca, ochrona wartości i zasobów przyrodniczych poprzez m.in. zachowanie w północno - wschodniej części obszaru wskazanego terenu zieleni publicznej ZP, zapewnienie w terenach przeznaczonych do zabudowy wysokiego udziału powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokiej jakości rozwiązań w zakresie gospodarki wodno - ściekowej, a także niedopuszczenie do powstawania obiektów uciążliwych. Wyznaczenie w treści zaskarżonej uchwały terenu zieleni urządzonej (2ZP) jest zgodne z treścią Studium.

Dodatkowo w ww. terenie znajduje się pomnik przyrody ożywionej oraz została zaprojektowana droga rowerowa.

Zgodnie z treścią prognozy oddziaływania na środowisko (por. str. 11), wskazano, iż [...] pomniki przyrody objęte zostały ochroną indywidualną na podstawie rozporządzenia nr 7 Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2004 r. w sprawie uznania za pomniki przyrody oraz uchylenia uznania za pomniki przyrody na terenie województwa małopolskiego (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 85, poz. 1085,1086). W obszarze planu Kliny Zachód II zlokalizowane są trzy drzewa pomnikowe.

Wspomniane wyżej rozporządzenie określa następujące zakazy dla obiektów pomnikowych: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu; uszkadzania i zanieczyszczeń gleby; wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości; zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego; budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu.

Mając na względzie powyższe ustalenia dokumentu Studium, opracowano adekwatne ustalenia planistyczne w zaskarżonym planie, które dodatkowo stanowią regulację kształtującą na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu o zasadę zrównoważonego rozwoju.

Ponadto plan miejscowy rozstrzygnął, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] (która została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną) będzie się odbywała za pośrednictwem drogi wyznaczonej w terenie KDD, bezpośrednio sąsiadującym od strony południowej z działką nr [...] . Istniejąca działka [...] jest zbyt wąska, aby zapewnić prawidłową obsługą komunikacyjną terenów inwestycyjnych (w tym działki nr [...] ), w związku z tym wyznaczony teren KDD musiał zostać poszerzony o część działki nr [...] i działkę nr [...] .

Wymóg zgodności planu miejscowego ze studium należy interpretować jako wytyczną do tego, aby rozwiązania planu nie wprowadzały ustaleń innych, niż studium, ale przecież w sposób oczywisty mogą je uściślać i konkretyzować. (vide WSA w Krakowie, wyrok z 19 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 806/10).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Zachód II" nie narusza zasady, o której mowa w art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.. Nie mają tu przy tym znaczenia plany podziału działek czy plany inwestycyjne skarżącej.

Nietrafne są również podniesione zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego, nieuzasadnionym i niecelowym ograniczeniem prawa własności skarżącej skutkującym bezpodstawnym i bezprawnym ustaleniem zakazu zabudowy części nieruchomości (dz. [...] ) oraz zakazu lokalizacji ciągów komunikacyjnych innych niż piesze i rowerowe (dz. [...] ), a to poprzez celowe objęcie części działki nr [...] i całej działki [...] pasem przeznaczonym na urządzoną zieleń publiczną i zieleń izolacyjną, a przez to radykalnym obniżeniem jej wartości.

Należy zauważyć, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".

W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz

3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności. W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania przez skarżącą bądź rozporządzania przez nią nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności/współwłasności. Może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności. Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie naruszyły zasady władztwa planistycznego co do działek skarżącej. Dokonały bowiem wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i przyznały prymat tym elementom, które służą ochronie krajobrazu i środowiska.

W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, jak i uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że zostały także zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza brak przekroczenia przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu.

W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa niewątpliwie znacznie ograniczyła zagospodarowanie działek skarżącej, jednakże dokonała tego w świetle zasadnych przesłanek. Nie dokonała tego zatem w sposób arbitralny.

Prawo własności nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zatem uznać, że ustalając w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącej organ planistyczny miał na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy jakim jest Studium.

Mając na uwadze ten dokument, jako podstawowy cel sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego głównie tereny otwarte, niezainwestowane oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, przy czym tereny otwarte stanowią zbiorowiska o często wysokich walorach przyrodniczych charakterystyczne głównie dla obszarów o płytko zalęgających wodach gruntowych, przyjęto ustalenie reguł uporządkowania istniejącej zabudowy, właściwego wykorzystania rezerw terenów dla zabudowy mieszkaniowej oraz warunki kształtowania przestrzeni publicznych. Ustalenia planu określają - zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju - granice i sposób zainwestowania i zagospodarowania terenów, których znacząca część posiada wartości przyrodnicze i krajobrazowe oraz regulują zasady rozwoju terenów mieszkaniowych i usługowych, w celu stworzenia harmonijnie skomponowanego sąsiedztwa terenów zieleni publicznej, z uwzględnieniem: ochrony wartościowych terenów i elementów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych; użytkowego (w tym publicznego) ich wykorzystywania dla rekreacji i wypoczynku; niezbędnej infrastruktury technicznej i usługowej, służącej ww. celom.

Dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że ograniczenie uprawnień skarżącej w sposób wynikający z planu nie było uzasadnione i naruszało prawo własności. Zatem Sąd stwierdza, że postanowienia planu w zakresie rysunku planu, jak i części tekstowej planu, w odniesieniu do działek skarżącej nie stanowią wyrazu nadużycia władztwa planistycznego. Organ planistyczny wobec przedmiotowych działek wprowadził do obrotu prawnego regulację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działając w pełni na podstawie i w ramach prawa, nie przekraczając władztwa planistycznego. Skarżąca nie została pozbawiana istoty, jądra prawa własności, nie została też z niej wywłaszczona. Nie można przyjąć, że w omawianej sprawie doszło do nadużycia władztwa pianistycznego przez gminę. Wskazać trzeba, że to ustalenia planu miejscowego decydują o przeznaczeniu terenów i warunkach jego zagospodarowania. Zakres przyznanych gminie kompetencji jest na tyle szeroki, że obejmuje również uprawnienie do wykluczenia zabudowy na danym terenie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), o ile jest to uzasadnione aksjologią ustawy i Konstytucji w związku z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a ta okoliczność występuje w kontrolowanym akcie.

Ustalając przeznaczenie nieruchomości skarżącej organy planistyczne – na moment uchwalania planu - miały na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy, jakim jest obowiązujące wówczas Studium. Mając na uwadze ten dokument, jako podstawowy cel sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny-Zachód II" przyjęto ochronę otoczenia i środowiska przyrodniczego, stanowiących element systemu przyrodniczego miasta.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentów skarżącej dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej, to Sąd stoi na stanowisku, że nie stanowi to wystarczającego argumentu dla przeznaczenia jej nieruchomości w całości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana. W konsekwencji powyższych ustaleń kontrolowany plan w odniesieniu do działek skarżącej nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez rzekome istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że plan nie narusza zasady proporcjonalności. Jak to zostało wykazane powyżej ingerencja planistyczna kontrolowanego organu planistycznego mieści się w ramach prawa i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego. Sąd w pełni podziela stanowisko NSA w Warszawie, zgodnie z którym prawo własności, jak się podkreśla w orzecznictwie i doktrynie, nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie, co zostało uargumentowane powyżej, kontrolowany plan nie narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez rzekome ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącej przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r.). Plan w kontrolowanym zakresie nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej, treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne nie ma cech dowolności i jest, wbrew temu co twierdzi skarżąca, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za zgodnym z prawem ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą.

Rada Miasta Krakowa wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym.

Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę uległy u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.

Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie kwestionowanego obszaru organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a..

-----------------------