Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1366/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr.) Del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 405/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 405/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2006 r. Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę radioliniowej stacji bazowej telefonii cyfrowej ERA GSM na działce nr [...] w R..

Po rozpatrzeniu odwołania PTC Sp. z o.o. od decyzji organu nadzorczego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Podstawowym powodem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest ustalenie, że decyzja Wójta Gminy R. rażąco narusza przepis art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wykonanie robót montażowych stacji bazowych telefonii komórkowej wymaga bowiem uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestycja taka wiąże się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu, co w świetle art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia konieczność uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na powyższą decyzję PTC Sp. z o.o. złożyła skargę do sądu administracyjnego podnosząc, że sporna inwestycja nie powoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną podzielając stanowisko organów orzekających w sprawie, iż kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast obowiązujący w dniu wydania decyzji Wójta Gminy R. przepis art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i pkt 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Zignorowanie tych obowiązków przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowi o rażącym naruszeniu art. 33 i art. 35 Prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji uznał za nietrafne zarzuty skarżącej Spółki, że budowa przedmiotowej stacji bazowej nie wymagała wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestycja ta w sposób znaczący oddziałuje na tereny graniczące z działką, na której została zrealizowana, czego wystarczającym potwierdzeniem jest zaliczenie jej do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska, co w konsekwencji spowodowało obowiązek sporządzenia odpowiedniego raportu oddziaływania na środowisko.

Od powyższego wyroku PTC Sp. z o.o. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

1) art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b/ i art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że inwestycja nie podlega przepisom o zgłoszeniu, ponieważ nie dotyczy robót polegających na instalacji ani montażu, a w konsekwencji uznanie, że konieczne jest przed wydaniem pozwolenia na budowę uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego podejmowanego przez skarżącego spowoduje zmianę zagospodarowania terenu, podczas gdy czynności podejmowane przez skarżącego nie mogły spowodować zmiany przeznaczenia terenu, o czym stanowi protokół oględzin sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorlicach z dnia [...] czerwca 2007 r.;

3) art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez nieodniesienie się do kwestii uprawnień inż. J. L.. Do zaprojektowania wsporników dla anten nie są wymagane uprawnienia, o jakich mowa w powyższym przepisie – tj. specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych. Projekt nie przewiduje budowy żadnych tego typu urządzeń, a jedynie montaż wsporników do anten. W tej sytuacji kwestionowanie przez organy uprawnień inż. J. L. jest bezzasadne;

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Wójta Gminy R. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako dotknięta wadą nieważności. W ocenie skarżącego w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie do wyboru przez Wójta Gminy R. jednego z możliwych sposobów interpretacji przepisów ustawy – Prawo budowlane;

5) § 2 pkt 8 lit. k/ rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93, poz. 589) poprzez uznanie, że stacja bazowa jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, z zasady powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno z projektu budowlanego, raportu oddziaływania na środowisko, a także decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie jednoznacznie wynika, że inwestycja nie powoduje ograniczenia sposobu zagospodarowania terenu między innymi, dlatego że w bezpośrednim otoczeniu stacji znajdują się wyłącznie tereny rolne i niska zabudowa zagrodowa. Skarżąca Spółka przywołała przepis art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego w myśl którego projekt budowlany nie musi zawierać projektu zagospodarowania działki lub terenu, jeżeli, zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił Sąd, wyjaśnienia sposobu ich naruszenia, to znaczy podania na czym polega ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku zaś zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – dodatkowo wskazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W tej sytuacji kontrola Sądu ograniczać się będzie do zbadania zasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Ograniczają się one przede wszystkim do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 2 lit. b/, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i pkt 2, art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i § 2 pkt 8 lit. k/ rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r., a także art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącego podstawę prawną kontrolowanej decyzji.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż naruszenie przepisów prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Pierwszy sposób naruszenia prawa materialnego polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie jest to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, sprawa właściwego skonfrontowania okoliczności stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści normy.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2001 r. – pozwalającej na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej Era GSM na działce nr [...] w R.. Podstawę prawną kontrolowanej przez Sąd decyzji stanowił bowiem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zatem kontrola Sądu sprowadzała się wyłącznie do zbadania czy ww. przepis został właściwie przez organy administracji zastosowany.

Oddalając skargę Polskiej Telefonii Cyfrowej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...] lutego 2001 r. – pozwalająca na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej Era GMS wydana została z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd zasługuje na akceptację. Wymieniony wyżej przepis Prawa budowlanego określa wymogi, które winny być spełnione aby mogło zostać wydane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego. W ust. 4 pkt 1 tego przepisu zawarty został wymóg złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisem, który z kolei określa kiedy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu powinna być wydana jest przepis art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ustępie 1 wprowadza on zasadę, że "każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga warunków zabudowy i zagospodarowania terenu".

Wyjątki od tej zasady określone zostały w ust. 2 ww. przepisu w pkt 1 i 2 i dotyczą:

"1) robót budowlanych polegających na montażu, przebudowie (...) jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu,

2) robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę."

W niniejszej sprawie, zważywszy na rodzaj inwestycji stanowiącej urządzenie emitujące elektromagnetyczne promieniowanie, nie sposób uznać, że montaż tego urządzenia nie spowoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu.

Trafnie podniósł Sąd I instancji, że stacje bazowe telefonii komórkowej, zgodnie z z brzmieniem paragrafu 2 pkt 8 lit. k/ rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska (...) były zaliczane do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Od daty wejścia w życie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. inwestycje te wymagały przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny ich oddziaływania na środowisko. Już tylko ubocznie należy zauważyć, iż postępowanie w sprawach oceny oddziaływania na środowisko planowych inwestycji przeprowadzone jest w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzji pozwalającej na budowę (art. 46 ust. 3 i art. 48 ust. 1 Prawa ochrony środowiska).

Powyższe okoliczności wskazują, iż przedmiotowa inwestycja z uwagi na jej charakter i możliwość znaczącego oddziaływania na środowisko będzie powodowała zmianę sposobu zagospodarowania terenu, co czyni koniecznym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 376-383).

Wydanie zatem decyzji pozwalającej na budowę stacji bazowej mimo braku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu niewątpliwie stanowi naruszenie wskazanych na wstępie przepisów prawa.

Zgodzić też należy się z zaakceptowaną przez Sąd I instancji oceną organów, iż naruszenie to ma rażący charakter. Pominięty został bowiem w procesie inwestycyjnym cały tryb postępowania przewidziany dla przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska (sporządzenie raportu, oceny oddziaływania na środowisko).

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić (art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).