Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 549/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 130 ust 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 696/11 w sprawie ze skargi S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda Świętokrzyski, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, nałożył na Stowarzyszenie P. z siedzibą w K. prowadzącemu Schronisko Interwencyjne "P." karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za prowadzenie bez zezwolenia Wojewody placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku. W uzasadnieniu organ podał, że w toku kontroli ustalono, iż w placówce przebywają osoby w podeszłym wieku, przewlekle chore oraz niepełnosprawne wymagające wzmożonej całodobowej opieki. Wojewoda ustalił ponadto, że Stowarzyszenie P. nie posiada wymaganego prawem zezwolenia wojewody na prowadzenie tego rodzaju placówki.

Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie wszczęcia postępowania oraz umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zapewniwszy stronie udział w postępowaniu, Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] nałożył karę pieniężną na Stowarzyszenie P. za prowadzenie, w ramach działalności statutowej placówki, Schroniska Interwencyjnego "P.", w którym zapewniana jest całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorym.

Od decyzji tej odwołanie złożyło Stowarzyszenie P. z siedzibą w K. wskazując, że Stowarzyszenie nie zapewnia opieki całodobowej, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia P. z siedzibą w K., od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2010 r. znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie bez wymaganego zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku prowadzonej w ramach Schroniska Interwencyjnego "P." w W., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powołał się na ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazując, że jej przepisy, w tym. m.in. art. 67 i art. 68, wyliczają w sposób enumeratywny wymogi, po spełnieniu których wojewoda wydaje owo zezwolenie. Konsekwencją prowadzenia placówki bez takiego zezwolenia jest nałożenie na podmiot prowadzący placówkę odpowiedniej kary pieniężnej, jaką określa przepis art. 130 ust. 2 tej ustawy. Minister wskazał poza tym, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, iż Stowarzyszenie P. w ramach działalności statutowej, prowadzi Schronisko Interwencyjne "P." w W., w którym prowadzona jest całodobowa opieka nad osobami niepełnosprawnymi, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorymi. Jak wynika z protokołu kontroli oraz informacji, jakich udzielił inspektorom wojewódzkim lekarz współpracujący ze Schroniskiem, wynika, iż większość osób przebywających w placówce to osoby w podeszłym wieku, przewlekle chore oraz niepełnosprawne, wymagające całodobowej opieki. Dowodem na prowadzenie placówki całodobowej opieki jest również Regulamin Schroniska Interwencyjnego "P.", który określa m.in. stawkę i zakres usług świadczonych przez Schronisko dla podopiecznych, którzy ze względu na stan zdrowia lub wieku wymagają zwiększonej opieki. Dla podopiecznych tych przewidziana została, zgodnie z regulaminem, całodobowa opieka. Z ustaleń natomiast dokonanych przez Wydział Polityki Społecznej wynika również, że Stowarzyszenie nie posiada zezwolenia wojewody na prowadzenia placówki tego rodzaju, a budynek w którym mieści się Schronisko nie spełnia standardu usług socjalno-bytowych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego, że Schronisko Interwencyjne "P." w W. przejęło funkcję placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnym. W tym miejscu Minister powołał się na przepis art. 48 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym schronisko jest to placówka, która ma zapewnić doraźną, tymczasową pomoc osobie bądź rodzinie w sytuacji, gdy osoba ta bądź rodzina z jakiś przyczyn została tego schroniska pozbawiona. Minister wskazał poza tym, że z materiału dowodowego wynika, że większość osób przebywających w Schronisku "P." to osoby w wieku ok. 90, 80, 70 lat, które przebywają w Schronisku od dłuższego czasu, a które cierpią na różnego rodzaju schorzenia, przez co wymagają całodobowej opieki. Organ odwoławczy wskazał poza tym, że w wyniku wcześniejszych kontroli inspektorów Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego we wrześniu 2009 r. zostały wydane stronie zalecenia odnośnie nie przyjmowania do Schroniska osób w podeszłym wieku, przewlekle chorych oraz niepełnosprawnych.

Minister podniósł, że w jego ocenie organ pierwszej instancji wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił materiał dowodowy w sprawie, potwierdzający fakt prowadzenia przez Stowarzyszenie Schroniska, w którym faktycznie prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym i niepełnosprawnym bez wymaganego zezwolenia. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w przedmiotowej placówce w dniach 5-6 lipca 2010 r. wynika, że w Schronisku "P." przebywa 5 osób w podeszłym wieku, przewlekle chorym oraz niepełnosprawnych, które winny mieć zapewnioną specjalistyczną całodobową opiekę.

Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu, Stowarzyszenie P. w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi naruszenie przepisów ustawy o stowarzyszeniach oraz ustawę o pomocy społecznej.

W uzasadnieniu swojej skargi strona wskazała, że zatrudniony w schronisku personel oraz wolontariusze wykonują swoje obowiązki w zakresie pomocy przebywającym tam osobom tylko w porze dziennej. W porze nocnej natomiast na terenie schroniska przebywa tylko jedna osoba, której zadaniem jest pilnowanie porządku na terenie placówki. Skarżący wskazał poza tym, że schronisko czynne jest dobę i w związku z tym musi być osoba odpowiedzialna za bezpieczeństwo i porządek. Wyjaśnił przy tym, że zasada ta została ujęta nieprecyzyjnie w regulaminie schroniska jako opieka całodobowa. Strona wskazała poza tym, że w decyzji o nałożeniu kary za udzielanie pomocy wymienionym tam osobom jako jedyne kryterium zastosowano kryterium wiekowe całkowicie pomijając sprawność fizyczną i intelektualną oraz wyrażone na piśmie oświadczenie woli.

Odpowiadając na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 696/11, m.in. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu, skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji jest obarczone wadami mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło wymierzenia grzywny przewidzianej w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Powołany przepis stanowi, że kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym, podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000,00 lub 20.000, 00 zł. Zgodnie z art. 131 ust. 1 karę pieniężną wymierza wojewoda w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługuje odwołanie do ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego.

Z treści cytowanych norm wynika, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej toczy się na zasadach i w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i kończy się wydaniem decyzji administracyjnej o wymierzeniu kary.

Kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 2 wskazuje równocześnie, że przy rozstrzyganiu kwestii nałożenia kary, a także jej wysokości, wojewoda nie ma żadnego luzu decyzyjnego ("podlega karze"). W przypadku ustalenia, że placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym i niepełnosprawnym działa bez zezwolenia wymaganego przepisem art. 67 ustawy o pomocy społecznej, właściwy wojewoda nie ma wyboru jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia, aniżeli wymierzenie kary pieniężnej .

Jednocześnie jednak podjęcie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej wymaga jednoznacznego ustalenia istnienia przesłanek przewidzianych w powołanym art. 130 ust. 2.

Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji obowiązany jest do podejmowania w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony.

Zasadę tę wzmacnia przepis art. 77 § 1 kpa zobowiązujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art.107 § 3 kpa nakazujący wyczerpujące uzasadnienie swojego stanowiska.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, do takich jednoznacznych ustaleń nie doszło.

Jak wynika ze stanowiska organu, Stowarzyszenie P. z siedzibą w K. należy do podmiotów, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia mogą prowadzić domy pomocy społecznej po uzyskaniu zezwolenia wojewody.

Organy obu instancji jako uzasadnienie swoich decyzji wskazały, że orzeczona grzywna nałożona została na wymieniony podmiot za prowadzenie bez zezwolenia, w ramach działalności statutowej, placówki przy ulicy S. w W. tj. Schroniska Interwencyjnego "P.", w którym zapewniana była osobom niepełnosprawnym, w podeszłym wieku oraz przewlekle chorym, całodobowa opieka lekarska. Podkreśliły, że artykuł 130 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej dotyczy zarówno placówek prowadzonych w ramach działalności gospodarczej, jak i placówek prowadzonych w ramach działalności statutowej podmiotów takich, jak Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia.

W zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej, zabrakło jednakże – zdaniem WSA – wyjaśnienia, jaki jest status prawny Stowarzyszenia P. z siedzibą w K. oraz jaki ma charakter prowadzona przez ten podmiot działalność. Pomimo przywołania argumentu, że powodem orzeczenia kary grzywny było prowadzenie Schroniska Interwencyjnego P. przez Stowarzyszenie w ramach jego działalności statutowej bez stosownego zezwolenia, organy obu instancji nie wyjaśniły, jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydawania decyzji.

Podkreślić wypada, że treść art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przesądza, że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, między innymi stowarzyszenia – jednakże wyłącznie w ramach własnej działalności statutowej .

Wobec niewyjaśnienia wymienionych kwestii, zdaniem WSA pozostaje bez odpowiedzi pytanie jaki typ placówki prowadzi Stowarzyszenie, a zatem również kwestia prawidłowości nałożenia kary pieniężnej.

W postępowaniu wyjaśniającym organy pominęły – zdaniem Sądu pierwszej instancji – całkowicie ten element sprawy. Przesłuchując świadków i i oceniając materiał dowodowy nie próbowały wyjaśnić, czy rzeczywiście działalność prowadzona przez Stowarzyszenie posiada cechy działalności statutowej. W badanej sprawie, zdaniem WSA, organy ograniczyły ustalenia do stwierdzenia, że na terenie placówki w chwili dokonywania oględzin zamieszkiwały osoby niepełnosprawne, przewlekle chore i starsze oraz że czas pobytu mieszkańców w placówce jest zróżnicowany i wynosi od kilku dni do nawet kilku lat, a placówka świadczy również usługi bytowo-opiekuńcze. Te fakty zostały uznane za wystarczające dla zastosowania art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji natomiast stwierdzenie powyższych faktów nie było wystarczające dla zastosowania normy art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organy nie zajęły się w ogóle podstawową kwestią charakteru kontrolowanej działalności.

W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że aby mogło skutecznie dojść do zastosowania sankcji wymienionej w treści art. 130 ust. 2 musi zaistnieć stan, w którym nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że istnieje podmiot prowadzący działalność statutową wymagającą zezwolenia właściwej władzy i że takiego zezwolenia podmiot ten nie posiada. Wobec tego, że w niniejszej sprawie zabrakło jednoznacznego ustalenia, iż skarżące Stowarzyszenie prowadzi działalność statutową, Sąd ten uznał decyzję wymierzającą karę pieniężną za przedwczesną, a w związku z tym za wydaną z naruszeniem prawa materialnego – art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również prawa procesowego - art. 7 i art. 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Pracy i Polityki Społecznej, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zarzucił mu cztery uchybienia.

Po pierwsze, naruszenie art. 130 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, polegające na przyjęciu, że dla ukarania podmiotu, co do którego ustalono, że prowadzi bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku konieczne jest ponadto wyjaśnienie, "jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, to jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydania decyzji".

Po drugie, naruszenie art. 141 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie dopuściły się naruszenia tych przepisów, bez jednoczesnego wskazania w uzasadnieniu wyroku, na czym to naruszenie organów polegało.

Po trzecie, naruszenie art. 133 w zw. z art. 144 p.p.s.a. przez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Sąd wojewódzki miał pominąć dokonane przez organ ustalenia, że Stowarzyszenie prowadzi placówkę o charakterze całodobowej opieki nad osobami w podeszłym wieku, przewlekle chorymi oraz niepełnosprawnymi, że prowadzenie tej działalności przewidziane jest również w statucie Stowarzyszenia, oraz że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się statut stowarzyszenia.

Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 stycznia 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 15 listopada 2010 r., podczas gdy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna być oddalona.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono pogłębioną argumentacją, mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Na rozprawie pełnomocnik Stowarzyszenia P. w K. – adw. P.L. z substytucji adw. M. K.-D. – wyjaśnił, że Stowarzyszenie nie prowadziło całodobowej opieki, a tylko opiekę dzienną nad pensjonariuszami, w związku z czym art. 130 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie mógł znaleźć zastosowania. Jak wskazał pełnomocnik, w nocy na terenie placówki przebywał tylko stróż.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, prawidłowy jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 130 ust. 2 w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, dalej "u.p.s."), do którego doszło przez przyjęcie, że dla ukarania podmiotu, co do którego ustalono, że prowadzi bez zezwolenia placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku konieczne jest ponadto wyjaśnienie, "jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, to jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydania decyzji".

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.p.s., kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa: 1) nie więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł; 2) więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 20.000 zł. Wskazany przepis ulokowany jest w rozdziale 4 u.p.s., zatytułowanym "Nadzór i kontrola". Z kolei art. 57 ust. 1 pkt 2 u.p.s. stanowi, że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody: Kościół Katolicki, inne kościoły, związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia. Z przepisu tego wynika, że także stowarzyszenia mogą prowadzić domy pomocy społecznej, jeżeli otrzymają na to zezwolenie wojewody.

Z cytowanego art. 130 ust. 2 u.p.s. wynika norma, zgodnie z którą

1) każdy,

2) kto prowadzi placówkę,

3) bez zezwolenia,

4) której działalność polega na

5) całodobowej opiece

6) zapewnianej osobom

a) niepełnosprawnym,

b) przewlekle chorym lub

c) osobom w podeszłym wieku

7) podlega karze pieniężnej

8) w wysokości zależnej od liczby osób, które przebywają w tej placówce.

W przywołanym przepisie nie chodzi o formalne założenie o prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, lecz o faktyczne prowadzenie takiej działalności. Innymi słowy, karze pieniężnej określonej w tym przepisie podlega każdy podmiot, którego faktyczna działalność odpowiada dyspozycji art. 130 ust. 2 u.p.s. Nie ma znaczenia jego organizacyjnoprawny status, zwłaszcza, że podmiotem tym może być także osoba fizyczna (por. art. 57 ust. 1 pkt 4 u.p.s.). Tym bardziej irrelewantne jest to, czy prowadzenie placówki odbywa się zgodnie z działalnością statutową podmiotu prowadzącego.

Optyka przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji prowadziłaby do absurdalnych wniosków. Okazać by się bowiem mogło, że podmioty, które formalnie założyły (np. w statucie) podejmowanie działalności polegającej na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – byłyby w gorszej sytuacji, niż podmioty działające jedynie faktycznie, bez podjęcia żadnej aktywności prawnej celem legalizacji swojego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym kontekście podkreśla, że przepisy sankcjonujące, do których należy art. 130 ust. 2 u.p.s., wymierzone są w każdy podmiot, którego faktyczna, rzeczywista działalność odpowiada dyspozycji tych przepisów. Z tego względu obejmują one także, a nawet przede wszystkim – działalność podmiotów, która następuje bez zezwolenia czy nie została zgłoszona właściwemu organowi, tj. określaną potocznie jako odbywająca się "w szarej strefie", działalność "na czarno". Organy mają obowiązek bieżącej weryfikacji, czy na obszarze ich właściwości odbywa się faktycznie działalność podlegająca karze – i nie mogą się w tym względzie ograniczać tylko do podmiotów, które formalnie zadeklarowały działalność o charakterze odpowiadającym dyspozycji przepisów, lecz poszukiwać wszystkich tych, których rzeczywiste funkcjonowanie odpowiada tej dyspozycji. Nakaz ten znajduje uzasadnienie w zasadzie państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) w związku z zasadą równości (art. 32 Konstytucji RP).

W tym kontekście kompletnie irrelewantne w sprawie było – dla zastosowania art. 130 ust. 2 u.p.s. – to, "jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, to jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydania decyzji". Rzeczony przepis, jak wspomniano, możliwość wymierzenia kary pieniężnej wiąże tylko ze stwierdzeniem faktycznej działalności podmiotu polegającej na prowadzeniu placówki (placówek) zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku – nie zaś ze statusem prawnym takiego podmiotu, regulacjami w oparciu o które on funkcjonuje, czy celem i przedmiotem działalności statutowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 130 ust. 2 u.p.s. nie jest przepisem kreującym uznanie administracyjne, lecz wprost wskazuje, że w sytuacji stwierdzenia przez organ, iż działalność danego podmiotu mieści się w dyspozycji ww. przepisu – organ ten ma bezwzględny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Brak tutaj jakiegokolwiek luzu decyzyjnego po stronie wojewody. Ustawodawca nie zdecydował się złagodzić tych wymogów np. ze względu na pożyteczność danej działalności czy zaspokajanie przez podmiot istotnych potrzeb społecznych. Zróżnicowanie wysokości kary zależy tylko od liczby osób przebywających w placówce w relewantnym okresie.

Tym samym, nawet jeżeli prowadzenie bez zezwolenia działalności, która takiego zezwolenia wymaga, wynikałoby z dokumentów statutowych podmiotu prowadzącego, i nawet gdyby prowadzenie takiej działalności odbywało się ze szlachetnych pobudek, to nie zmienia to faktu, że działalność taka będzie – bez zezwolenia – nielegalna, a zatem podlegała karze. Surowość regulacji w tym zakresie może podlegać zmianie tylko w drodze działalności ustawodawczej, a nie poprzez wykładnię contra legem.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wiążą się z powyższym. Wadliwa interpretacja przez WSA art. 130 ust. 2 u.p.s. doprowadziła bowiem do niezasadnego dostrzeżenia przez ten Sąd naruszenia przez organy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności bowiem podane przez WSA, które powinny były jego zdaniem organy wyjaśnić, jak wcześniej wskazano – są irrelewantne dla wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 130 ust. 2 u.p.s. Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji, organy administracyjne orzekające o wymierzeniu kary z art. 130 ust. 2 u.p.s. nie musiały podejmować czynności wyjaśniających w przedmiocie tego, "jaki jest status prawny skarżącego, w oparciu o jakie przepisy skarżący funkcjonuje, czy ewentualnie posiada statut, a jeśli tak, jaki jest w nim zawarty cel i przedmiot działalności statutowej w dniu wydawania decyzji". Krytycznie należy też odnieść się do niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji, że Statut Stowarzyszenia "P." znajdował się już w aktach administracyjnych sprawy (k. 86-100 tych akt) i organy uwzględniły go przy jej rozstrzyganiu.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., gdyż zastosował je, mimo braku wystarczających podstaw przemawiających za uwzględnieniem skargi.

Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne odniesienie się do stanowiska pełnomocnika skarżącego, wyrażonego na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r., że stowarzyszenie nie prowadziło całodobowej opieki, a tylko opiekę dzienną nad pensjonariuszami, zaś w nocy na terenie placówki przebywał tylko stróż. W ocenie Sądu, fakt, iż w nocy na terenie placówki nie znajdował się fachowy aparat mogący służyć opieką, może jedynie pogłębiać negatywną ocenę funkcjonowania placówki. Pojęcie "całodobowej opieki", którym posługuje się art. 130 ust. 2 u.s.p., odnieść bowiem należy nie do kwestii przebywania na terenie placówki osób sprawujących opiekę, lecz do osób będących odbiorcami opieki. Opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, polega bowiem, stosownie do art. 68 ust. 1 u.s.p., na świadczeniu przez całą dobę usług:

1) opiekuńczych zapewniających:

a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych,

b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby,

c) opiekę higieniczną,

d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych,

e) kontakty z otoczeniem;

2) bytowych zapewniających:

a) miejsce pobytu,

b) wyżywienie,

c) utrzymanie czystości.

Akta administracyjne sprawy wskazują zaś, że Stowarzyszenie świadczyło opiekę całodobową, zaś znaczna część odbiorców tej opieki właśnie w takim wymiarze jej potrzebowała.

Mając na uwadze powyższe, w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie drugim wyroku, odstępując od ich zasądzenia na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.