Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 35/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3183/17 w sprawie ze skargi M.I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3183/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2017 r. nr GZ.ge.604.28.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.I.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało naruszone prawo w stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przyjmując, że nieodwracalnym skutkiem prawnym w rozumieniu ww. przepisu uniemożliwiającym stwierdzenie nieważności jest każde przejście własności działki na nowego nabywcę, bez względu na to czy przejście tego prawa było bezpośrednio związane z decyzją scaleniową, będącą przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, czy też nie, i ujawnienie tego faktu w księdze wieczystej oraz że nieodwracalnym skutkiem prawnym jest wydanie orzeczenia w sprawie rozgraniczenia,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji pomimo jej wadliwości, wobec błędnego zastosowania ww. przepisu i przyjęcie, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, w sytuacji gdy w realiach niniejszej sprawy nie można mówić o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych,

3. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji w sposób właściwy obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji , co spowodowało oddalenie skargi w całości, a motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku nie wskazują na klarowne przyczyny zaakceptowania przez sąd zgodności skarżonej decyzji z prawem,

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że zaistniały okoliczności przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji i tym samym za uwzględnieniem skargi i uchyleniem obu decyzji wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Powołano w niej wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 2 k.p.a. (błędnie oznaczonego w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania), a zatem prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie sformułowanej w tym przepisie przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych.

Ponieważ ocena "nieodwracalności skutków prawnych" dotyczyć miała decyzji Wojewody Białostockiego z 15 sierpnia 1978 r. o zatwierdzeniu projekt scalenia gruntów wsi [...] (gm. [...]), w części dotyczącej gruntów, oznaczonych po scaleniu, jako działki ew. nr A i B - wydanej w oparciu o ustawę z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3, poz. 13) konieczne jest wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów administracji i Sądu I instancji, że decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, co uzasadniało konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela.

Konieczne jest też wskazanie, że skutkiem scalenia jest to, że wszystkie osoby zainteresowane tracą prawo własności lub inne prawa do gruntu dotychczasowego, zachowują natomiast w tym samym rozmiarze prawa do wydzielonego w drodze scalenia gruntu ekwiwalentnego (por. postanowienie SN z 19 marca 2009 r., IV CSK 304/08). W następstwie decyzji zatwierdzającej projekt scalania powstają nowe nieruchomości o określonych granicach i powierzchni, a ich powstanie jest traktowane jako skutek konstytutywny decyzji zatwierdzającej projekt scalenia (zob. uchwała SN z 18 kwietnia 2013 r., III CZP 16/13). Decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia stwarza zatem nowy stan własności, stanowiąc jednocześnie tytuł do ujawnienia tego stanu w księgach wieczystych (art. 3 ust. 1 i art. 16 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy), gdyż uczestnik scalenia staje się właścicielem gruntów poscaleniowych, stanowiących ekwiwalent gruntów należących do niego przed scaleniem.

Powyższe wyjaśnienie charakteru decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia ma znaczenie dla prawidłowej oceny "nieodwracalności skutków prawnych" takiej decyzji, jeżeli bowiem nastąpiło ujawnienie nowego stanu prawnego w księgach wieczystych, a następnie doszło do obrotu powstałymi w wyniku scalenia nieruchomościami, to należy przyjąć, że wywołane przez decyzję scaleniową skutki prawne uznać trzeba za nieodwracalne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Utrwalone bowiem jest w orzecznictwie stanowisko, że o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. można mówić w sytuacji gdy nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (tak m.in. uchwała 7 sędziów SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, wyroki NSA z 20 kwietnia 1998r., IV SA 1050/96, z 26 lutego 1999 r., IV SA 1114/97, z 29 kwietnia 2014 r., I OSK 2336/12). Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak w: red. J. Niczyporuk, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej, (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., Wyd. WSPA 2010, s. 901-902). U podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi właśnie to, że administracja nie dysponuje instrumentami do tego, by tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego (W. Chróścielewski w: Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (we:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Wolters Kluwer 2009, s. 83-84 uw. 5, s. 91, uw. 8; A. Kowalska: Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012/7-8/76).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela przedstawioną przez Sąd I instancji wykładnię pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że nabywcy nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, o której mowa w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Nie można zatem w powyższym zakresie pomijać skutków obrotu przedmiotowymi nieruchomościami w drodze czynności prawnej w odniesieniu do kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji z 15 sierpnia 1978 r. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń faktycznych, postępowaniem scaleniowym zostały objęte m. in. grunty należące do E. i J.I., w tym działka siedliskowa nr C, oraz grunty należące do N. i W.P., w tym działka siedliskowa nr D. W wyniku scalenia E. i J.I. została wydzielona działka siedliskowa nr [...], natomiast N i W.P. otrzymali działkę siedliskową nr [...]. Małżonkowie I. przekazali własność gospodarstwa rolnego, w tym działkę ew. nr B, synowi M.B. co potwierdza to umowa przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z [...] czerwca 1981 r. nr [...], sporządzona przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Państwo P. darowali gospodarstwo rolne, w tym działkę ew. nr D, synowi A.P. na podstawie umowy darowizny, sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] lutego 1994 r. (rep. A nr [...]). Zgodzić się w tym zakresie należy ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazującym na to że przeniesienie własności nieruchomości, chronione jest rękojmią dobrej wiary ksiąg wieczystych, jest nieodwracalnym skutkiem prawnym co wyklucza możliwość wyeliminowania z obrotu orzeczeń, w wyniku których wydania rzeczy te były uprzednio nabyte, co odnosić wypada także do granic nieruchomości. Nieodwracalne skutki prawne zachodzą również w przypadku nabycia nieodpłatnego (zob. wyrok NSA - I OSK 2353/16, wyrok NSA - I OSK 2732/13). Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., jak również art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 2 k.p.a.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. Art. 133 nakazuje sądowi orzekanie na podstawie akt sprawy z uwzględnieniem art. 106 § 3 p.p.s.a. Przywołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia tych przepisów wymaga wskazania przez skarżącego kasacyjnie w uzasadnieniu skargi, że sąd I instancji oddalił skargę mimo braku całości lub części akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt bądź przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie może opierać swojego rozstrzygnięcia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast, jak w przypadku skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, brak zgody strony na wydane przez sąd orzeczenie, czy też brak zgody na stanowisko sądu zawarte w wyroku nie stanowi o naruszeniu powyższych przepisów.

Nie jest tez zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z powyższych względów. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zastąpić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również nie może stanowić polemiki ze stanowiskiem Sądu. Art. 141 § 4 p.p.s.a może dotyczyć kompletności uzasadnienia w kontekście wymagań zawartych w powyższym przepisie. Nie zastępuje, tak jak wcześniej napisano, oceny przyjętego stanowiska.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.