Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1692/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 13
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 148/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 148/20 (dalej wyrok I SA/Wa 148/20),Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, oddalił skargę J. K. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.) w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...], jako działka nr [...] o pow. [...] i jako działka nr [...] o pow. [...] (dalej nieruchomość) położona w obrębie [...] decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2018 r. (dalej decyzja z [...] maja 2018 r.) i decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] została przeznaczona pod budowę obwodnicy miejscowości [...] o długości ok. [...] km w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (dalej obwodnica) wraz z budową/ przebudową sieci uzbrojenia terenu, urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych, zjazdu oraz innych dróg publicznych, w tym drogi wojewódzkiej nr [...], o długości ok. [...] km, na terenie miasta i gminy [...] w powiecie [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2019 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda): 1. ustalił na rzecz J. K. odszkodowanie w wysokości [...] zł, z tytułu przejęcia na rzecz Województwa [...] nieruchomości; 2. zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja z [...] maja 2018 r. stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2019 r.) Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) po rozpatrzeniu odwołania J. K.: 1. uchylił decyzję z [...] stycznia 2019 r. w zakresie punktu 2 i zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Zarząd Województwa [...] w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji; 2. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Rozpoznając złożone odwołanie przywołał m.in. treść szeregu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716, dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.), art. 134 ust. 3 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm., dalej ugn) i stwierdził, że określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109 [, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985], dalej rozporządzenie). W niniejszej sprawie podstawą dla ustalenia odszkodowania za przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości był operat szacunkowy sporządzony dnia [...] listopada 2018 r. (dalej operat) przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. (nr uprawnień [...], dalej rzeczoznawca lub biegła) na zlecenie Wojewody. Analizując wartość dowodową operatu, Minister stanął na stanowisku, że zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami rozporządzenia. Nie jest obarczony wadami powodującymi naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analizą objęto regionalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, obejmujący obszar województwa [...], w okresie od drugiej połowy 2016 r. do dnia sporządzenia wyceny. Po dokonaniu analizy rynku biegła wytypowała 7 transakcji nieruchomości, których ceny zawarły się w przedziale od [...] do [...]. Biegła ustaliła, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja (waga 35%), otoczenie i sąsiedztwo (waga 20%), stopień uzbrojenia terenu (waga 25%), dostępność komunikacyjna (waga 15%) i warunki zagospodarowania działki (waga 5%). W oparciu o ceny transakcji nieruchomości porównawczych biegła oszacowała wartość gruntu działki nr [...] na kwotę [...] zł (47,58 zł/m2), działki nr [...] na kwotę [...] zł (33,01 zł/m2), działki nr [...] na kwotę [...] zł (34,76 zł/m2). Pozwoliło to na łączne oszacowanie wartości nieruchomości na kwotę [...] zł. W takiej kwocie Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego. W związku z faktem, że działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga publiczna; działka nr [...] położona była w niewielkiej części na obszarze oznaczonym jako tereny przeznaczone pod drogę publiczną, a w pozostałej przeważającej części jako tereny rolnicze; działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym jako tereny rolne i w związku z tym, że nieruchomości rolne osiągają ceny niższe od nieruchomości drogowych, do porównań dla wszystkich działek przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu drogowym - stosując zasadę korzyści w przypadku działek lub ich fragmentów o przeznaczeniu rolnym. Autorka operatu wyjaśniła przyjęty przez siebie wybór metod szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzowała przyjęte rynki transakcyjne.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ zauważył, że stanowią powielenie zarzutów stawianych przez odwołującego się na etapie postępowania przed organem I instancji, do których biegła odniosła się pismem z [...] listopada 2018 r. Wskazała, że wyceniana nieruchomość położona była częściowo na terenach dróg publicznych, częściowo na terenach rolnych. W pierwszej kolejności biegła przebadała rynek nieruchomości gruntowych położonych w gminie [...] na terenach rolnych, których ceny lokowały się w przedziale od 0,51 zł/m2 do 8,82 zł/m2; następnie w celu zbadania czy w przedmiotowej sprawie występuje "zasada korzyści" biegła dokonała analizy rynku pod kątem obrotu gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne w mieście [...], gdzie odnotowano tylko dwie transakcje. Rzeczoznawca wskazała, że powoływane przez skarżącego nieruchomości przejęte pod obwodnice nie mogły być wzięte pod uwagę, gdyż również zostały przejęte na mocy decyzji administracyjnych, a nie na podstawie transakcji ich sprzedaży. Biegła wskazała, że trudno zweryfikować informacje o cenach owych nieruchomości z uwagi na brak szczegółowych danych o ich położeniu i cechach mających wpływ na ich wartość. Odwołujący się nie załączył do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Odmówiono tym samym uwzględnienia zarzutu odwołującego się do nie [zlecenia] sporządzenia przez organ I instancji innego operatu szacunkowego dla przedmiotowej nieruchomości. Żaden przepis nie nakłada na organ prowadzący postępowanie takiego obowiązku, a w ocenie Ministra operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący zarzucając decyzji z [...] listopada 2019 r.:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez zaniechanie przez organ odwoławczy szczegółowej analizy i oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sytuacji, gdy jak skarżący wykazał w wyjaśnieniach i wnioskach złożonych do tegoż operatu, jest on sporządzony w sposób wadliwy i nierzetelny;

2. nie uwzględnienie żadnego z zarzutów złożonych przez skarżącego w wyjaśnieniach i wnioskach składanych w toku postępowania;

3. nie uwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii sprawdzającej innego rzeczoznawcy majątkowego w sytuacji, gdy wykazał, że sposób ustalania wartości wycenianych nieruchomości a zwłaszcza ustalenie pojęcia "rynku regionalnego" i nieruchomości "podobnych" przez biegłą jest nieprawidłowy;

4. nierówne traktowanie stron niniejszego postępowania przez nałożenie na skarżącego obowiązku wskazania konkretnych dokumentów dotyczących wypłaty odszkodowania za zajęte tereny przy budowie obwodnic [...] i [...] w sytuacji, gdy wiadomym jest, że nie może przedstawić takiego dowodu bowiem nie ma, w przeciwieństwie do Urzędu, dostępu do takiej dokumentacji, a dane takie objęte są przepisami o ochronie danych osobowych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie dopuszczenia dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego biegłego przy uwzględnieniu odszkodowań wypłacanych właścicielom gruntów zajętych pod budowę obwodnic.

Odpowiadając na wniesioną skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 148/20 oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zważył, że w rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające ustalenie odszkodowania za nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Województwa [...], w dniu w którym decyzja z [...] maja 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z treści skargi wynika, że skarżący nie kwestionuje stanowiska organu co do terminu wypłaty odszkodowania. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko Ministra w tym zakresie znajduje oparcie w art. 132 ust. 1a ugn zgodnie z którym, w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, termin wypłaty odszkodowania wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a odszkodowanie wypłacane jest jednorazowo.

Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny i spełnienia przez organy procesowych wymogów w zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. Jego ocena wymaga odniesienia się do przedstawionego przez biegłą i zaakceptowanego przez organy obu instancji sposobu rozumienia zasady korzyści. Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Art. 12 ust. 5 uzrid, przywołany w podstawie prawnej decyzji I instancji wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmiennie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r.). Inaczej mówiąc, zasada korzyści w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust. 3 rozporządzenia. Ów przepis przewiduje, że w sytuacji, w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W ocenie Sądu I instancji przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości działki nr [...] i [większej części działki nr] [...] (przeznaczonych w dacie wydania tej decyzji wedle planu na cele rolne) to wykluczona była możliwość ustalania ich wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 ugn. Winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Wycena winna być dokonana na zasadach określonych w § 36 § ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. O jaki konkretnie procent wartość ma ta zostać zwiększona, ustala się w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (wyrok NSA z: 21.2.2019 r. I OSK 691/17; 10.7.2019 r. I OSK 2430/17, Lex 2720335; wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 2317/19). Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], dalej Plan) działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych jako [...]-drogi główne klasy "G"; działka nr [...] położona była w niewielkim fragmencie na terenach oznaczonych jako [...]-tereny drogi dojazdowej klasy "D", a w pozostałej przeważającej części na terenach oznaczonych jako [...]-tereny rolne, natomiast działka nr [...] położona jest na trenach oznaczonych jako [...]-tereny rolne. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje i przeznaczenie planistyczne wycenianych działek, biegła przyjmując do analizy nieruchomości drogowe w nieprawidłowy sposób oszacowała wartość działki [...] i części działki nr [...], a organy obu instancji tej wadliwości operatu nie dostrzegły.

Zdaniem Sądu I instancji wadliwość operatu w tej części nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skargę w niniejszej sprawie wniósł beneficjent decyzji odszkodowawczej - J. K. Art. 134 § 2 ppsa stanowi, że sąd administracyjny "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności". Ów przepis zakazuje pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Punktem odniesienia jest sytuacja prawna skarżącego - stan określony w zaskarżonym akcie lub czynności. "Celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). W ocenie Sądu I instancji, podniesienie z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi skarżącego zarzutów dotyczących nieprawidłowego sposobu oszacowania działek nr [...] i [...] i nakazanie organowi oszacowania nieruchomości w sposób określony w § 36 ust. 3 rozporządzenia (jako grunty rolne, z ewentualnym zwiększeniem ich wartości do 50%), doprowadziłoby do wyrokowania na jego niekorzyść, co jest niedopuszczalne (art. 134 § 2 ppsa). Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius.

Sąd I instancji uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż w pozostałych aspektach organ prawidłowo wykonał ciążący na nim obowiązek dokonania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był art. 18 uzrid i stosowane odpowiednio, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 4a uzrid, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 18 ust. 1 uzrid stanowi, że wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji i według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Szczegółowe unormowania regulujące sporządzenie wyceny nieruchomości m.in. na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte (wywłaszczone) pod inwestycje drogowe zawarto w rozporządzeniu z 2004 r.

W oparciu o analizę rynku lokalnego (obejmującego gminę i powiat) oraz regionalnego (obejmującego województwo) - z uwagi na brak odpowiedniej liczby transakcji na rynku lokalnym, spełniającym kryterium podobieństwa - rzeczoznawca wyodrębniła 7 transakcji nieruchomościami drogowymi zrealizowanymi od połowy 2016 r. do dnia sporządzenia operatu (s. 14 operatu). Z nich do dalszego szacunku wykorzystała 3, które dotyczyły nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej z punktu widzenia cech rynkowych rzutujących na jej wartość, takich jak lokalizacja, przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, infrastruktura dla drogi, gdzie ceny jednostkowe kształtowały się odpowiednio na poziomie 30 zł/m2, 40 zł/m2 i 50 zł/ m2. W oparciu o nie, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami oszacował wartość przejętego gruntu (działek nr: [...],[...] i [...]) na łączną kwotę [...] zł, przy cenie jednostkowej wynoszącej odpowiednio dla działki [...]. Biegła nie wyceniała zasiewów znajdujących się w dacie [...] maja 2018 r. na działkach [...] i [...], gdyż zostały one zebrane przez właściciela przed datą wizji lokalnej. Skarżący nie zakwestionował samej metodologii szacowania nieruchomości, podważył natomiast wycenę, przede wszystkim z punktu widzenia doboru transakcji porównawczych. Wywiódł, że w procesie wyceny nie uwzględniono transakcji nieruchomości zajętych przy budowie obwodnic [...] i [...].

Odnosząc się do tych zarzutów Sąd I instancji zauważył, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba mająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To on jako profesjonalista, dysponujący wiedzą fachową o sytuacji na rynku obrotu nieruchomościami, a także o cechach różniących nieruchomości i rzutujących na ich cenę, jest wyłącznie władny do decydowania jaki rynek i jaka ilość transakcji na nim zrealizowana jest miarodajny dla oszacowani nieruchomości. Stąd w powyższym zakresie kontrola organu administracji publicznej sporządzonego operatu, ograniczona może być jedynie do ustalenia, czy przy zastosowanym podejściu porównawczym, wskazywane przezeń nieruchomości można uznać za podobne do wycenianej, z punktu widzenia definicji nieruchomości podobnych sformułowanej w art. 4 pkt 16 ugn, a także czy przyczyny doboru takich, a nie innych transakcji, zostały przez rzeczoznawcę należycie wyjaśnione.

Sąd I instancji uznał, że takiej kontroli operatu organy dokonały. Zwrócono uwagę, że przyjęcie do porównania nieruchomości podobnych, nie oznacza, że muszą być one pod każdym względem identyczne z wycenianą, w tym w zakresie rodzaju realizowanej na nich inwestycji drogowej. Wskazuje na to choćby treść art. 153 ust. 1 ugn, stanowiąc o korygowaniu w podejściu porównawczym ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Cechy różnicujące (związane z lokalizacją, przeznaczeniem wśród gruntów przyległych, infrastrukturą drogową) zostały wskazane przez rzeczoznawcę w operacie z [...] listopada 2018 r. Biegła w piśmie z [...] listopada 2018 r. w sposób szczegółowy odniosła się do kwestii nie przyjęcia do porównań nieruchomości zajętych pod budowę obwodnic [...] i [...]. W piśmie tym biegła wskazała, że działki wywłaszczone pod obwodnice [...] i [...] nie mogły być wzięte pod uwagę, gdyż zostały przejęte na mocy decyzji administracyjnych, a nie transakcji kupna. Mając powyższe na uwadze, jak też uwzględniając, że nieruchomością podobną (choć nie koniecznie identyczną) jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn) - zdaniem Sądu I instancji z punktu widzenia kryterium podobieństwa trafności ich doboru w operacie podważyć nie można.

W zakresie zarzutu nieprawidłowego ustalenia przez biegłą rynku regionalnego, Sąd I instancji wskazał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obwiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego. Tym samym mnie można uznać za zasadne zarzuty skargi odnoszące się do konieczności uwzględnienia przy wycenie jedynie nieruchomości przejętych pod budowę obwodnic [...] i [...], skoro w świetle powołanych wyżej przepisów biegła miała prawo objąć analizą obszar całego województwa [...].

Sąd podzielił ocenę organów, że przyjęte przez rzeczoznawcę założenia i zastosowana metodologia wyceny gruntów są prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa materialnego. Operat pod względem formalnym spełnia wymogi § 56 rozporządzenia. Został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę. W dacie wydawania kwestionowanych decyzji był aktualny i nie zawierał niejasności, istotnych pomyłek czy braków. Jeśli strona miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę operatu, to mogła przedstawić własny kontroperat lub wystąpić o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - do czego jest uprawniona z mocy art. 157 ugn. Tego jednak w sprawie nie uczyniła, a podnoszone przez nią merytoryczne zarzuty do operatu miały ogólnikowy charakter i nie były poparte żadnymi dokumentami potwierdzającymi ich zasadność.

Z tego stanowiska wynika brak możliwości uwzględnienia zarzutów dotyczących nierównego traktowania stron postępowania oraz nie dopuszczenia przez organ dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 78 § 2 kpa organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności stwierdzonych już innymi dowodami. W tym przypadku istotna okoliczność jaką była wartość przejętej nieruchomości, tego rodzaju dowodem już została stwierdzona, a jego wiarygodność wątpliwości organu nie budziła. Nie została ona skutecznie podważona przez stronę w trybie art. 157 ust. 1 ugn. O dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, jej uzupełnieniu, decydują wątpliwości organu co do przedłożonego już operatu, a nie subiektywne odczucia strony w tym względzie. Stąd z powodu nie przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy, nie można organowi czynić zarzutu naruszenia art. 78 kpa.

Dysponując dowodem z wyceny nieruchomości, którego wiarygodność w toku postępowania nie została skutecznie podważona, organy były uprawnione do ustalenia na jego podstawie kwoty odszkodowania należnego za przejętą nieruchomość. Wbrew temu co podniesiono w skardze, organy wydając w tym przedmiocie decyzję wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, czyniąc zadość zasadom ustanowionym w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Subsumcji tego stanu do norm prawa materialnego dokonały w sposób prawidłowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia (faktyczne i prawne) przedstawiły w sposób umożliwiający odtworzenie ich racji decyzyjnych, spełniając tym samym standard z art. 107 § 1 i 3 kpa. Skoro przy rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej, to skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu (art. 151 ppsa).

Skargę kasacyjną wywiódł J. K., reprezentowany przez adw. K. S., zaskarżając w całości wyrok [...], zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, [art.] 80 kpa polegające na niezasadnym oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny mimo tego, że organy administracji w niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci sporządzonego przez biegłą operatu szacunkowego uznając, że może on stanowić podstawę ustalenia wysokości należnego skarżącemu odszkodowania w sytuacji, gdy przedmiotowy operat posiada braki uniemożliwiające wykorzystanie go jako pełnoprawny materiał dowodowy;

a przez to: 2. prawa materialnego - art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 13 ugn i § 36 rozporządzenia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - na zasadzie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych - na zasadzie art. 203 w zw. art. 205 § 2 ppsa; zrzekł się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Przepis art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. ostatnia z 2019 r. poz. 1924) składał się z 8 ustępów, o różnej treści normatywnej. Przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2004 r. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985) składał się z 5 ustępów, w tym ust. 3 z 2 punktów, a ust. 5 z 5 punktów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazuje konkretnego numeru ustępu art. 13 ugn ani też numeru ustępu § 36 rozporządzenia, których naruszenia się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" i "§ 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego", nie nadawały się do rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, zm. z 2019 r. poz. 1716).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, trafnie Sąd I instancji aprobował zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z 8 stycznia 2019 r., którą ustalono "wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a,... według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" przez Wojewodę (25 maja 2018 r.; k. 1-19 akt administracyjnych) oraz jej "wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania" (verba legis - art. 18 ust. 1 uzrid; s. 2 decyzji z [...] stycznia 2019 r., s. 2 decyzji z [...] listopada 2019 r., s. 2/3, 6-8, 9-11, 13-22 operatu zamiennego z [...] listopada 2018 r.). W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej koncentruje się na zarzucie z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), nie rozwijając argumentów popierających zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77, art. 80 kpa okazał się częściowo zasadny.

Operat podlega ocenie przez decydenta procesowego, tj. organ w postępowaniu administracyjnym i sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 951-952, nb 4 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 20.12.2013 r. I OSK 1342/12; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183). W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności... Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 971-973, nb 4).

Sąd I instancji, powołując art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust. 3 rozporządzenia oraz postanowienia Planu, prawidłowo wskazał na to, że działka nr 135/1 w całości, a działka nr 40/1 w przeważającej części położone są na terenach oznaczonych jako BRP-tereny rolne (k. 63, 64, 80, 82, 152-154 akt administracyjnych). Biorąc pod uwagę te regulacje i przeznaczenie planistyczne (M. Wolanin, M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 235, nb 11; s. 239-240, nb17) biegła przyjmując do analizy nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, w nieprawidłowy sposób oszacowała wartość działki nr [...] i [przeważającą] część działki nr [...] (s. 7akapit ostatni-s. 8 akapit 1 uzasadnienia wyroku [...]). Biegła nie określiła, jaka powierzchnia działki nr [...] (w metrach kwadratowych) na dzień wydania decyzji z [...]maja 2018 r. w Planie nie była przeznaczona pod inwestycję drogową, bowiem odnośnie tej części działki nr [...]oraz całej działki [...] biegła mogła powiększyć wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi, "na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 %" (§ 36 ust. 4 zd. 2 w zw. z ust. 3 pkt 1 rozporządzenia). Z tego względu uzasadnienie zarzutu "autorka operatu dokonuje zestawienia transakcji nieruchomości rolnych na rynku lokalnym (również kilkadziesiąt [nieruchomości; s. 14-15 operatu zamiennego; k. 135-136 akt administracyjnych], które są ostatecznie irrelewantne dla wycenianej nieruchomości" (s. 5 akapit ostatni skargi kasacyjnej) jest niesłuszne. Jednakże - wobec braku skargi Zarządu Województwa [...], Sąd I instancji na podstawie art. 134 § 2 ppsa, nie mógł wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego", co autor skargi kasacyjnej pomija.

Argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Biegła nie "dokonała doboru dowolnych nieruchomości", lecz prawidłowo dokonała analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, a wobec braku dostatecznej ilości danych rynkowych [z rynku lokalnego] biegła prawidłowo wydłużyła okres badania cen o drugą połowę 2016 r. i poszerzyła badanie rynku o rynek regionalny - województwo [...] z wyłączeniem miasta [...] (M. Wolanin - op. cit., s. 234, nb 10; s. 237-238, nb 14; s. 248-250, nb 24, 25; wyrok NSA z 26.2.2020 r. I OSK 216/20, aprobowany przez Komentatora). Biegła prawidłowo dokonała analizy tego rynku, w tym w oparciu o rejestr ewidencji gruntów Starostwa [...] i informacje własne uzyskane z rynku drogą samodzielnego gromadzenia danych o transakcjach, dokonała zestawienia nieruchomości i należycie wybrała nieruchomości podobne (s. 6 akapit 2 Źródła informacji tiret trzecie i szóste; s. 14-17 operatu zamiennego). Biegła prawidłowo określiła cechy porównawcze i ich wagi (s. 17-21 operatu zamiennego), przy czym wskazała określenie wag metodą trzecią, na podstawie badania preferencji potencjalnych nabywców, wykonanego na potrzeby Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych (s. 17 akapit 2 operatu zamiennego), co czyni uzasadnienie zarzutu w tej materii nieusprawiedliwionym (s. 5 akapit 1 i 2 skargi kasacyjnej).

Twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "notoryjny jest fakt znacznego wzrostu wartości nieruchomości w latach 2016-2018" (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej) jest nietrafny i nie należy do sfery faktów powszechnie znanych (art. 77 § 4 kpa; art. 106 § 4 ppsa; M. Jagielska, A. Wiktorowska, K. Zalasińska - op. cit., s. 643, nb 4). Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 77 § 4 kpa ani art. 106 § 4 ppsa (s. 4 skargi kasacyjnej). Sądowi znane jest z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że np. w okresie 18 miesięcy poprzedzających wycenę dokonaną

[...] sierpnia 2017 r., biegły dostrzegł tendencję spadkową cen nieruchomości drogowych, w związku z czym dokonał korekty cen jednostkowych o trend czasowy na poziomie - 0,2% w skali jednego miesiąca (przykładowo - uzasadnienie wyroku z 24.7.2020 r. I OSK 2845/19, cbosa). Biegła przekonująco podniosła, że z uwagi na małą liczbę transakcji nieruchomości drogowych i dużych różnic cen nieruchomości, a obserwacja cen na innych bardziej rozwiniętych rynkach wskazywała na stabilizację cen w ostatnich latach, to należało z ostrożności przyjąć, że ceny transakcyjne są aktualne w dacie wyceny (s. 16 operatu zamiennego). To stanowisko biegłej zastało prawidłowo aprobowane przez organy obu instancji i Sąd I instancji.

Wielkość i kształt działek przeznaczonych pod inwestycje drogowe nie ma znaczenia dla określenia ich wartości rynkowej. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że skoro według art. 18 ust. 1 uzrid chodzi o stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to w grę wchodzi stan, do którego doszło w wyniku podziału nieruchomości (wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 759/17). Jeżeli według art. 18 ust. 1 uzrid wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie (wyrok NSA z 17.11. 2017 r. I OSK 965/17; oba wyroki akceptowane przez M. Wolanina - op. cit., s. 232, nb 6).

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym należy uwzględniać ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu drogowym; brak jest podstaw do przyjęcia do porównań kwot odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie ustawy z 2003 r. (M. Wolanin - op. cit., s. 244, nb 20; wyroki NSA z: 2.4.2014 r. I OSK 1816/13; 17.5.2016 r. I OSK 1843/14, aprobowane przez Komentatora - op. cit., s. 251, nb 26). Wbrew uzasadnieniu zarzutu w skardze kasacyjnej (s. 7 akapit przedostatni), biegła trafnie odrzuciła działki wywłaszczone pod obwodnice [...] i [...], jako przejęte na podstawie decyzji administracyjnych, a nie na zasadzie transakcji - umów kupna (wyjaśnienia biegłej w piśmie z [...] listopada 2018 r. - k. 120 akt administracyjnych). Skarżący nietrafnie podnosił, że ceny transakcyjne w operacie są zaniżone, powołując się na ogłoszenie Urzędu Miasta i Gminy w [...] z lipca 2019 r., o przetargu na nieruchomości położone w [...], gdzie cena wywoławcza wynosiła ponad 73 z/m2 bez podatku VAT (k. 32-33, 38 akt I SA/Wa 148/20). Biegła wyjaśniła, że § 85 Planu dla gruntów oznaczonych symbolem BRP zakaz lokalizacji budynków (k. 119 akt administracyjnych). Nie ulega wątpliwości, że grunty o przeznaczeniu drogowym nie są sprzedawane w drodze przetargu, a na wartość gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną bądź użytkową w zasadniczy sposób wpływa możliwość lokalizacji na tych gruntach budynków.

Na podstawie art. 184 psa skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.