Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1797/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1, art.9 ust. 1, art.36 ust.3, art.55, art. 62 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art.40
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: § 1
journal: Dz.U. 2009 nr 184 poz 1436
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca  stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 598/12 w sprawie ze skarg M. B. i Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkolno -Przedszkolnego nr [...] w J. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 14 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 598/12, oddalił skargi M. B. oraz Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie utworzenia Zespołu Szkół.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada Miejska w J. [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w J. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 5 ust. 5, art. 5c pkt 1, art. 58 ust. 1, 2 i 6, 62 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.).

W § 1 tej uchwały postanowiono utworzyć z dniem 1 września 2012 r. Zespół Szkolno – Przedszkolny nr [...] w J. poprzez połączenie Gimnazjum nr [...] w J. ul. C. [...] z Przedszkolem Miejskim nr [...] w J. ul. C. [...] oraz nadać statut stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W § 2 wskazano, iż zasięg terytorialny Gimnazjum nr [...] określa załącznik nr 2 do uchwały. Natomiast w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Na wyżej wymienioną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł M. B. Skargę wniósł także Prokurator Rejonowy w J.

Skarżący M. B.zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

– art. 62 ust. 1-4 w zw. z art. 58 ust. 1 ust. 1, 2 i 6 ustawy o systemie oświaty poprzez utworzenie Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w J., pomimo iż przepisy te nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do utworzenia zespołu, w skład którego miałyby wchodzić przedszkola oraz szkoły, o jakich mowa w art. 2 pkt 2 lit. b) tej ustawy,

– art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), poprzez zawarcie w § 4 uchwały postanowienia, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po upływie co najmniej 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].

Na tej podstawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł, iż posiada interes prawny we wniesieniu skargi na przedmiotową uchwałę, albowiem jest ojcem dziecka uczęszczającego do Przedszkola nr [...] w J., które na mocy tej uchwały zostało włączone do Zespołu Szkolno – Przedszkolnego. Jako źródło tego interesu wskazał art. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 oraz art. 14 ust. 3 oraz art. 14b ust. 1 pkt 1-4 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie skarżącego treść art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazuje na brak możliwości połączenia w zespół gimnazjum i przedszkola. Z mocy tego przepisu organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Kierując się dyrektywami wykładni systemowej skarżący wywodził, iż wyrażenie "szkoły różnych typów" nawiązuje wprost do "typów szkół" (publicznych i niepublicznych), o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 -3 ustawy o systemie oświaty, a skoro zakres znaczeniowy tej normy nie obejmuje przedszkoli, to nie może ich obejmować także zakres art. 62 ust. 1 tej ustawy. Skarżący stwierdził, że podobna konkluzja dotyczy również "placówki", która swoim zakresem nie obejmuje przedszkoli. Zdaniem skarżącego w obecnym stanie prawnym należy wykluczyć możliwość uzasadnienia odmiennego stanowiska poprzez odwołanie się do treści art. 3 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole – należy przez to rozumieć także przedszkole, albowiem art. 62 ust. 1 tej ustawy zawiera "bliższe określenie" pojęcia "szkoła" poprzez sprecyzowanie, że chodzi w nim o szkoły "różnych typów", wskazanych w art. 9 ust. 1-3 ustawy. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia także wykładnia historyczna art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, który w poprzednim brzmieniu wskazywał, że połączenie w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo gimnazjum, szkoły podstawowej z gimnazjum albo przedszkola ze szkołą podstawową i gimnazjum wymagało pozytywnej opinii kuratora oświaty, zaś obecnie opinia taka jest wymagana jedynie dla połączenia w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum.

Nie bez znaczenia, zdaniem skarżącego, jest i to, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wychowanie przedszkolne może być prowadzone wyłącznie w przewidzianych jej przepisami formach wychowania przedszkolnego, tzn. w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego (tj. punktach przedszkolnych i zespołach wychowania przedszkolnego). Katalog ten ma charakter zamknięty, zaś wskazanie przez ustawodawcę na prawną dopuszczalność tworzenia oddziałów przedszkolnych wyłącznie w szkołach podstawowych wyklucza możliwość swoistego obchodzenia tego przepisu przez łączenie w zespół przedszkola z gimnazjum.

Ponadto, w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albowiem zawiera normy o charakterze ogólnym, zewnętrznym, gdyż ma bezpośredni wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostek organizacyjnych podlegających połączeniu w zespół, ale także na prawa i obowiązki niesprecyzowanej liczby osób (rodziców/opiekunów prawnych dzieci) zainteresowanych miejscem realizowania wychowania przedszkolnego. Taki charakter uchwały jest równoznaczny z obowiązkiem jej publikacji oraz prawidłowego określenia daty jej wejścia w życie.

Także Prokurator we wniesionej skardze zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie art. 62 ust. 1-4 ustawy o systemie oświaty, poprzez połączenie gimnazjum z przedszkolem uznając, że przepis ten dopuszcza połączenie w zespół jedynie szkoły różnych typów lub placówki, co nie obejmuje przedszkoli.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyraźnie określa, jakie szkoły można połączyć w zespół. Takimi szkołami są szkoły różnego typu oraz placówki. Natomiast połączenie w zespół gimnazjum i przedszkola jest niedopuszczalne. Prokurator wskazał, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawęża jego stosowanie do szkół różnych typów i placówek, wyłączając z kręgu tych podmiotów przedszkola. Gdyby intencją ustawodawcy było łączenie przedszkoli z gimnazjami, to wskazałby, że istnieje możliwość połączenia w zespół szkół i placówek. Skoro przepis art. 62 ust. 5b ww. ustawy, który wprost dopuszczał możliwość połączenia w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo gimnazjum (...), co wymagało pozytywnej opinii kuratora oświaty, został zmieniony, to w ocenie skarżącego Prokuratora oznacza, że została także wykluczona możliwość połączenia w zespół szkoły danego typu i przedszkola. Prokurator zwrócił nadto uwagę na inny aspekt sprawy, a mianowicie, że wychowaniem przedszkolnym objęte są dzieci w wieku od lat 3 do lat 5-6, natomiast w gimnazjach uczą się nastolatkowie. Pogodzenie funkcjonowania zespołu szkolno-przedszkolnego, przy uwzględnieniu zasad bezpieczeństwa, jest trudne do przeprowadzenia i wyegzekwowania. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargi pełnomocnik organu wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska za błędną uznał wykładnię art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty dokonaną przez skarżących. Wskazał, że pod pojęciem "szkoły" należy rozumieć zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 1 ustawy także przedszkole. Sformułowanie "różnych typów" nie jest natomiast "bliższym określeniem" szkoły. Dalej organ wyjaśnił, że celem w jakim ustawodawca użył w art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowania "różnych typów", nie było "bliższe określenie" szkoły, a wykluczenie możliwości połączenia w zespół szkół tego samego typu. Organ nie podzielił wniosku Prokuratora, że gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie łączenia przedszkoli z gimnazjami, to wskazałby na możliwość połączenia w zespół szkół i placówek, gdyż takie sformułowanie dopuściłoby do łączenia szkół tego samego typu, czego ustawodawca chciał uniknąć.

Za nietrafną uznał również, przeprowadzoną przez skarżących, analizę historyczną art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu fakt, iż do wejścia w życie nowelizacji ustawy przepis art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wprost stanowił o połączeniu przedszkola z innymi szkołami, wskazuje na zamiar ustawodawcy objęcia zakresem art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy o systemie oświaty także przedszkoli. Natomiast gdyby ustawodawca nowelą z 19 marca 2009 r. chciał wyeliminować możliwość łączenia przedszkoli z innymi szkołami to zmieniłby treść art. 62 ust. 1 zd. 1 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem nowelizacja ta nie zmieniła zakresu możliwych połączeń, a jedynie zakres połączeń wymagający uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty.

W odniesieniu do zarzutu, wedle którego łączenie tak różnych instytucji uniemożliwi prawidłowe ich funkcjonowanie, organ stwierdził, że istotą utworzenia zespołów szkół są zmiany czysto organizacyjne, które mogą sprowadzać się wyłącznie do ustanowienia wspólnego kierownictwa szkoły. W przypadku utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...], połączenie gimnazjum i przedszkola będzie polegać na utworzeniu dla zespołu jednej dyrekcji i sekretariatu, zachowana zostanie natomiast odrębność rad pedagogicznych i rad rodziców. Wskazał, że co prawda utworzeniu zespołu będzie towarzyszyć umieszczenie szkoły i przedszkola w jednym budynku, ale w odseparowanych segmentach, z osobnymi wejściami. Nie ma zatem żadnego zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania przedszkola i szkoły, w tym zapewnienia bezpieczeństwa dzieci.

W kwestii charakteru prawnego zaskarżonej uchwały wskazano, że w świetle orzecznictwa uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego (wyrok WSA w Opolu z dnia 7 grudnia 2007 r. II SA/Op 427/2007). Na marginesie organ podkreślił, że zaskarżona uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez [...] Kuratora Oświaty oraz zwrócił uwagę na fakt funkcjonowania w całej Polsce dużej liczby zespołów szkolno-przedszkolnych.

14 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący M. B. posiada interes prawny wynikający z przepisów ustawy o systemie oświaty, jest bowiem ojcem dziecka uczęszczającego do przedszkola, w którym realizuje ono obligatoryjne roczne przygotowanie przedszkolne. Natomiast na mocy zaskarżonej uchwały przedszkole to zostało włączone do zespołu szkolno-przedszkolnego. Zaskarżona uchwała wkracza zatem w sferę prawną dziecka, kształtowaną przepisami ustawy o systemie oświaty. Skarga podlegała więc merytorycznemu rozpoznaniu przez Sąd.

Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga wniesiona przez Prokuratora Rejonowego w J. jest dopuszczalna, gdyż przepisy art. 8 § 1 i art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznają prokuratorowi prawo wniesienia skargi.

Sąd wskazał również, że na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył sprawy z ww. skarg do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy przepis art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, może stanowić podstawę prawną do połączenia w zespół gimnazjum i przedszkola, a zasadniczo, czy jego zakresem objęte są również przedszkola.

W ocenie Sądu zawarte w art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy sformułowanie "szkoły różnych typów" nie daje podstaw do przyjęcia, że przepis ten zawęża zakres jego stosowania tylko do wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy typów szkół, nie obejmując nim przedszkoli. Sąd zauważył, że niejednokrotnie przepisy ustawy o systemie oświaty zawierają sformułowania "poszczególne typy szkół" "szkoły danego typu", jednocześnie nie wyłączając z tego zakresu przedszkoli. Przykładowo Sąd wskazał, że w art. 36 ust. 3 ustawy znajduje się delegacja do określenia w drodze rozporządzenia wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze "w poszczególnych typach" szkół i rodzajach placówek. W wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. (Dz. U. Nr 184, poz. 1436 ze zm.) określono takie wymagania w stosunku do osób zajmujących stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, także w publicznych przedszkolach. Jako inny przykład Sąd podał przepis art. 58 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Przepis ten dotyczy także przedszkoli, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy. Wymienione w tym przepisie elementy aktu założycielskiego szkoły należy uznać za podstawowe i obligatoryjne. Zatem każdy akt założycielski powinien określać "typ" szkoły (bądź placówki), co należy odnosić także do przedszkola. Sąd wskazał również na przepis art. 58 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych "danego typu". Sąd stwierdził, że gdyby pojęcie "szkoły danego typu" odnosić wyłącznie do zakresu znaczeniowego, o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, to założenie przedszkola publicznego przez osoby wymienione w tym przepisie byłoby wyłączone spod obowiązku uzyskania zgody jednostki samorządu terytorialnego, a tak nie jest, gdyż przepis ten ma zastosowanie także do przedszkoli, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy. Natomiast zgodę na założenie przedszkola wydaje organ wykonawczy gminy (art. 5c pkt 3 ustawy), do zadań której należy prowadzenie przedszkoli (art.5 ust. 5 ustawy). Z kolei szczegółowe zasady i warunki udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 438, ze zm.), obejmujące także przedszkola (§ 1 tegoż rozporządzenia).

Ponadto Sąd stwierdził, że przedszkola stanowią swego rodzaju typ szkoły w ogólnym tego słowa znaczeniu. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy dotyczy typów szkół sensu stricto, a więc odnoszących się do szkół w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu I instancji przepis art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy o systemie oświaty dotyczy szkół w ogólnym znaczeniu określonym w art. 3 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast zawarte w tym przepisie sformułowanie "szkoły różnych typów" wskazuje jedynie, że nie jest możliwe połączenie w zespół szkół tego samego typu i tylko w takim znaczeniu należy rozumieć to sformułowanie. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, trafne jest stanowisko organu, iż celem w jakim ustawodawca użył w art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy sformułowania "różnych typów" nie było "bliższe określenie" szkoły, a wykluczenie możliwości połączenia w zespół szkół tego samego typu.

W ocenie Sądu za powyższym stanowiskiem przemawia wykładnia historyczna art. 62 ww. ustawy. Przepis art. 62 ust. 5b. sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458, ze zm.) stanowił, że połączenie w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo z gimnazjum, szkoły podstawowej z gimnazjum albo przedszkola ze szkołą podstawową i gimnazjum, wymagało pozytywnej opinii kuratora oświaty. Obecnie przepis ten stanowi, że takiej pozytywnej opinii kuratora oświaty wymaga jedynie połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum. Natomiast art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy w poprzednim i aktualnym stanie prawnym miał zasadniczo takie samo brzmienie. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że przepis art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie modyfikuje art. 62 ust. 1 tej ustawy co do możliwych połączeń szkół w zespół, a jedynie wprowadza ograniczenia co do tworzenia zespołów, w skład którego wchodzą określonego rodzaju szkoły.

Ponadto Sąd stwierdził, że gdyby intencją ustawodawcy dokonującego zmiany art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty było w istocie ograniczenie łączenia szkół i przedszkoli, to musiałby zostać wprowadzony przepis regulujący kwestie już istniejących zespołów, w skład których wchodzą przedszkola i ewentualnego dalszego ich funkcjonowania. Tymczasem wskazana nowelizacja ustawy oświatowej takich uregulowań nie zawiera. Słuszne jest więc stanowisko organu, że nowelizacja ta nie zmieniła zakresu możliwych połączeń, a jedynie zakres połączeń wymagający uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Sąd wskazał również, iż na posiedzeniu Komisji Edukacji 14 stycznia 2009 r. (Biuletyn nr 1746/VI), opiniującej rządowy projekt ustawy o nowelizacji ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk 1343), zgłoszono zastrzeżenia do zmiany nr 32 odnoszącej się do art. 62 ustawy, poprzez wskazanie, że zmiana dotycząca zgody kuratora oświaty tylko na połączenie szkoły podstawowej z gimnazjum jest niepotrzebna. Argumentowano przy tym, że wprawdzie nie we wszystkich połączeniach jest potrzebna zgoda kuratora, ale z całą pewnością w przypadku połączenia m.in. przedszkola ze szkołą podstawową ta zgoda jest potrzebna. Poprawkę w tym zakresie odrzucono, co oznacza, że świadomie ograniczono jedynie potrzebę uzyskania zgody kuratora oświaty na łączenie przedszkoli ze szkołą podstawową albo gimnazjum (jak w brzmieniu przed zmianą), nie ograniczono natomiast ich połączenia w zespół. Intencja ta znajduje także potwierdzenie w tytule do punktu IV uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy oświatowej (druk 1343), odnoszącego się m.in. do zmian wprowadzonych w art. 1 pkt 32 projektu (dotyczących art. 62 ustawy), gdzie jako uzasadnienie tych zmian wskazano poprawę jakości edukacji poprzez odbiurokratyzowanie nadzoru pedagogicznego i jasny rozdział zadań między organy prowadzące szkoły oraz organy sprawujące nadzór pedagogiczny, będący elementem racjonalnej decentralizacji części kompetencji państwa w obszarze oświaty i wychowania. Tym samym podnoszona w skargach kwestia prawidłowego funkcjonowania przedszkoli wchodzących w skład zespołu, w tym zapewnienia bezpieczeństwa dzieci, stanowi element polityki edukacyjnej organów prowadzących szkoły, a zarazem zwiększa odpowiedzialność tych organów w tym zakresie i winna być rozpatrywana w kontekście kontroli społecznej nad faktycznym sposobem realizacji zadań, w tym zapewnienia odpowiednich warunków nauczania, wychowania i opieki oraz bezpieczeństwa dzieci.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał za nieuzasadnione stanowisko skarżących, zgodnie z którym przepis art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty zawęża jego stosowanie do szkół różnych typów i placówek wyłączając z kręgu tych podmiotów przedszkola. Sąd stwierdził również, że, wbrew twierdzeniom Prokuratora, za takim stanowiskiem nie przemawia fakt, że w art. 6 i 9 ustawy o systemie oświaty określono, co jest przedszkolem, a także na jakie typy dzielą się szkoły publiczne i niepubliczne. Przepis art. 6 ustawy określa jedynie standardy jakim powinno odpowiadać przedszkole publiczne, tak jak czyni to art. 7 ustawy w odniesieniu do szkół publicznych. Z punktu widzenia przepisów ustawy o systemie oświaty status przedszkoli, jako jednostek systemu oświaty, jest taki sam jak szkół. Taki sam status nie wyklucza jednak pewnych odmienności w sferze zasad funkcjonowania.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bez znaczenia w sprawie pozostaje odwołanie się do treści art. 14 ust. 1 ustawy określającego możliwe formy wychowania przedszkolnego. W ocenie Sądu wskazanie przez ustawodawcę na prawną dopuszczalność tworzenia oddziałów przedszkolnych wyłącznie w szkołach podstawowych, nie wyklucza możliwości łączenia w zespół przedszkola z gimnazjum. Oddział przedszkolny jest rodzajem działalności wykonywanej bądź w strukturach przedszkola bądź szkoły podstawowej. W tym ostatnim przypadku nie może być on utożsamiany z przedszkolem, gdyż wchodzi w strukturę tej szkoły, a dziecko oddziału przedszkolnego, traktowane jest jak uczeń tej szkoły a nie przedszkola. Zatem połączenie przedszkola i gimnazjum w zespół nie stanowi obchodzenia przepisu dotyczącego prawnej dopuszczalności tworzenia oddziałów przedszkolnych wyłącznie w szkołach podstawowych, gdyż w wyniku takiego połączenia przedszkole, w którego strukturę wchodzi oddział przedszkolny, nie wchodzi w strukturę gimnazjum. Poszczególne szkoły (a więc i przedszkola) są nadal jednostkami systemu oświaty, a sytuacji tej nie zmienia utworzenie zespołu, który jest wyłącznie jednostką organizacyjną, a nie szkołą.

Za nieuzasadnione Sąd uznał także stanowisko dotyczące charakteru prawnego uchwały o połączeniu szkół w zespół.

Sąd wskazał, że ustawa o samorządzie gminnym wprawdzie nie zawiera definicji legalnej aktu prawa miejscowego, jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo zajmuje jednolite stanowisko co do cech takich aktów. O zaliczeniu danego aktu prawnego do kategorii aktów prawa miejscowego decydują występujące łącznie następujące przesłanki: kompetencja do ich stanowienia, powszechny, normatywny i wykonawczy charakter, oraz terytorialny zasięg działania. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek pozytywnych pozbawia dany akt prawny cech aktu prawa miejscowego. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają zatem przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego.

Kierując się powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie mieści się w zakresie uchwał, o jakich mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Jednostki budżetowej, jaką jest zespół szkół, nie można bowiem utożsamiać ani z urzędem ani z instytucją gminną, o której mowa w tym przepisie. Ponadto zaskarżona uchwała nie ma charakteru normatywnego jako powszechnie obowiązującego źródła prawa, gdyż, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest aktem zawierającym normy abstrakcyjne i generalnie obowiązujące. Nie reguluje ona w sposób wiążący sfery uprawnień lub obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Nie zawiera także elementów regulacyjnych, zobowiązujących, zakazujących czy dozwalających w sposób generalny i abstrakcyjny zachowań członków wspólnoty. Mając na względzie charakter prawny i zakres podmiotowy zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że zakwalifikować ją można do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nie posiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu I instancji także z przepisów szczególnych, w tym ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o systemie oświaty, nie wynika obowiązek publikowania przedmiotowej uchwały. Jednocześnie Sąd stwierdził, że obwód Gimnazjum nr [...], które wchodzi w skład nowo utworzonego Zespołu, o jakim stanowi załącznik nr 2 do uchwały, został już określony w uchwale Rady Miejskiej w J. z [...] marca 2006 r. nr [...] w sprawie ustalenia planu sieci publicznych gimnazjów prowadzonych przez Gminę J. Uchwała ta, zgodnie z treścią art. 17 ust. 4 zdanie 2 ustawy o systemie oświaty, została ogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2006 nr 51 poz. 1447).

Wobec powyższego zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, poprzez ich niezastosowanie, Sąd uznał za bezzasadny.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej M. B.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie tejże, niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, iż wskazana norma prawa materialnego mogła stanowić podstawę prawną dla Rady Miejskiej w J. do utworzenia zespołu szkolno – przedszkolnego, w skład którego weszło przedszkole (Przedszkole Miejskie nr [...] w J.) oraz szkoła, o której mowa w art. 2 pkt 2 lit. b) ustawy o systemie oświaty, tj. gimnazjum (tu – Gimnazjum nr [...] w J.);

2) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez błędne uznanie, iż uchwała rady gminy w przedmiocie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego nie jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym dla jej wejścia w życie nie jest wymagana publikacja we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym;

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. kasator zarzucił naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a będące w istocie konsekwencją wskazanych wyżej naruszeń norm prawa materialnego, poprzez błędne pod względem merytorycznym wyjaśnienie podstaw prawnych wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Mając na względzie podniesione wyżej zarzuty skarżacy kasacyjnie wniósł o:

1. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości, w konsekwencji zaś – poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w J. nr [...] z [...] marca 2012 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w J., ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od Rady Miejskiej w J. kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podniósł, że nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, wyrażone w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż użyte w art. 62 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o systemie oświaty sformułowanie "szkoły różnych typów" nie daje podstaw do przyjęcia, że przepis ten zawęża zakres jego zastosowania wyłącznie do wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 tejże ustawy typów szkół, nie obejmując nim przedszkoli. Skarżący kasacyjnie podzielił stanowisko Sądu I instancji, że w przepisach ustawy o systemie oświaty ustawodawca niejednokrotnie posługuje się wyrażeniami "poszczególne typy szkół" czy "szkoły danego typu", nie wyłączając z zakresu tych pojęć również i przedszkoli, jednakże specyfika regulacji zawartej w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyklucza trafność wniosku, iż również na gruncie tego przepisu użyte w nim sformułowanie "szkoły różnych typów" obejmuje swoim zakresem przedszkola. Argumentując powyższe skarżący zauważył, iż przywołane w uzasadnieniu skarżonego wyroku przykłady regulacji, w których wyrażenia "szkoły różnych typów" (względnie wyrażenia brzmiącego podobnie) użyto w szerokim (obejmującym także przedszkola) znaczeniu, odnoszą się do tego rodzaju materii, które mogą (a niekiedy wręcz powinny) być regulowane wspólnie dla obu tych rodzajów jednostek systemu oświaty, bądź też zawierają unormowania na tyle jasne, iż ustalenie, że odnoszą się one tak do szkół, jak i do przedszkoli, nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że na gruncie art. 62 ust. 1 ustawy oświatowej jest odmienna sytuacja. Wskazał, że za słusznością takiego poglądu przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej (sprowadzającej się do powiązania treści art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty z art. 9 ust. 1 pkt 1-3 tejże ustawy), ale również odwołanie się do reguł wykładni historycznej, która, w kontekście rozważanej w sprawie problematyki, nakazuje odwołanie się do brzmienia art. 62 ust. 1 ustawy sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie 22 kwietnia 2009 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie łączne uwzględnienie powyższych reguł wykładni prowadzi do konkluzji, iż po wejściu w życie wskazanej wyżej nowelizacji ustawy oświatowej, tworzenie zespołów szkolno-przedszkolnych złożonych z przedszkola i gimnazjum jest niedopuszczalne.

Skarżacy kasacyjnie nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że uchwała rady gminy w sprawie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego nie stanowi aktu prawa miejscowego. Kasator nie podzielił poglądu, iż uchwała podjęta we wskazanym przedmiocie nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, podtrzymując tym samym stanowisko wyrażone w skardze, iż adresatami tego rodzaju uchwały są nie tylko jednostki organizacyjne podlegające łączeniu w zespół, ale także bliżej niesprecyzowana liczba innych, zewnętrznych względem organu administracji podmiotów prawa, w szczególności zaś rodzice/opiekunowie prawni dzieci uczęszczających do przedszkola czy też szkoły, a zwłaszcza rodzice/opiekunowie dzieci realizujących obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego oraz obowiązek szkolny. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż tego rodzaju uchwała skierowana jest do zindywidualizowanego adresata, a tym samym – iż nie wynikają z treści takiego aktu konkretne prawa i obowiązki dla osób nie pozostających z organem administracji publicznej w prawnym stosunku podporządkowania (zależności służbowej czy organizacyjnej). Skarżący kasacyjnie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w J., będąc aktem normatywnym zawierającym normy generalne i abstrakcyjne, powinna zostać opublikowana we właściwym organie promulgacyjnym, a tym samym, winna wejść w życie po upływie co najmniej 14 dni od daty publikacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany postawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty możliwe jest połączenie w zespół szkoły i przedszkola. Różnica stanowisk wynika z odmiennej interpretacji użytego w tym przepisie sformułowania "szkoły różnych typów". Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż powyższe sformułowanie nie daje podstaw do przyjęcia, że omawiany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o systemie oświaty typów szkół, nie obejmując nim przedszkoli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd meriti wykładnia przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ww. ustawy ilekroć w przepisach ustawy jest mowa bez bliższego określenia o szkole, należy przez to rozumieć także przedszkole.

Użycie w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty sformułowania "szkoły różnych typów" wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu, rozumianych w kontekście art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, nie oznacza natomiast bliższego określenia szkoły.

W przepisach omawianej ustawy ustawodawca niejednokrotnie posługuje się wyrażeniami "poszczególne typy szkół" czy "szkoły danego typu", na co zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie wyłączając z zakresu tych pojęć – co zauważa także skarżący kasacyjnie – przedszkoli. Przykładowo wskazać można na art. 36 ust. 3 ustawy, w którym znajduje się delegacja dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i rodzajach placówek.

W wydanym na podstawie tego przepisu rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436, ze zm.) w § 1 określono wymagania w stosunku do zajmujących stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły i placówki.

W art. 55 ust. 1 ustawy określono, że w szkole i w placówce działa samorząd uczniowski, natomiast w ust. 6 tego artykułu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do określenia, w drodze rozporządzenia, typów szkół i placówek, w których nie tworzy się samorządu uczniowskiego.

W § 1 wydanego, w oparciu o powyższe upoważnienie, rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 lutego 2007 r. w sprawie typów szkół i placówek, w których nie tworzy się samorządu uczniowskiego (Dz. U. Nr 52, poz. 347) określono typy szkół i placówek, w których nie tworzy się samorządu uczniowskiego. Jako pierwsze zostały wymienione przedszkola.

Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjne,j nawiązujących do zasad wykładni art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, które powinny mieć zastosowanie, zwrócić należy uwagę, iż w literaturze przedmiotu podkreśla się, że komplikacji z wykładnią unika się przyjmując, zgodnie z zasadą jednolitej wykładni prawa nakazującej, aby to samo pojęcie miało zawsze to samo znaczenie we wszystkich kontekstach, w których występuje (por. J. Wróblewski, Sądowe rozumienie prawa, Warszawa 1988, s. 134).

Stosownie do § 10 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.

Zgodnie natomiast z dyrektywą wykładni językowej tożsamości znaczeniowej jednakowo należy traktować zwroty o identycznym brzmieniu, występujące w obrębie tego samego aktu. Z drugiej strony przedmiotowa dyrektywa interpretacyjna stanowi zakaz interpretowania odmiennych zwrotów tak, aby znaczyły to samo (por. Wstęp do nauk prawnych, pod. red. A. Jamroz, Białystok 1998, s. 162).

Również, stosownie do reguł obowiązujących przy wykładni systemowej, nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami.

Uwzględnienie powyższych zasad nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska skarżącego kasacyjnie, zakładającego możliwość odmiennej interpretacji zwrotu "szkoły różnych typów", w zależności od kontekstu jego użycia na gruncie ustawy o systemie oświaty. Sformułowanie "szkoły różnych typów", zastosowane w art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, musi być rozumiane w taki sam sposób jak w innych przepisach ustawy. Przywołane powyżej przykłady przepisów, w których posłużono się tym zwrotem, pozwalają na odkodowanie jego zakresu w odwołaniu do stanowiska prawodawcy. Wynika z nich bowiem jednoznacznie, że prawodawca pod pojęciem "szkoły różnych typów" rozumie również przedszkola.

Za słusznością takiego poglądu przemawiają również rezultaty wykładni historycznej.

Przed nowelizacją art. 62 ustawy o systemie oświaty, dokonaną ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zgodnie z ust. 5b art. 62 ustawy połączenie w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo z gimnazjum, szkoły podstawowej z gimnazjum albo przedszkola ze szkołą podstawową i gimnazjum wymagało pozytywnej opinii kuratora oświaty. Po zmianie ust. 5b omawianego artykułu przewiduje, że połączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Natomiast art. 62 ust. 1 zdanie 1 ustawy zarówno w poprzednim, jak i w aktualnym stanie prawnym, miał zasadniczo takie samo brzmienie. Oznacza to, że zmieniony ust. 5b art. 62 ustawy o systemie oświaty nie modyfikuje ust. 1 tego przepisu, a jedynie wprowadza ograniczenia co do konieczności uzyskiwania opinii kuratora oświaty w przypadku tworzenia określonego rodzaju zespołu. Nowelizacja nie zmieniła zakresu możliwych połączeń, a jedynie zakres połączeń wymagających uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zasadnie przy tym Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że gdyby intencją ustawodawcy dokonującego zmiany art. 62 ust. 5b ustawy było w istocie ograniczenie łączenia szkół i przedszkoli, to w ustawie zmieniającej przepisy ustawy o systemie ustawy musiałby zostać zawarte przepisy regulujące kwestie związane z zespołami już istniejącymi, w skład których wchodzą przedszkola, a zwłaszcza ich dalszego funkcjonowania. Tymczasem wskazana nowelizacja ustawy o systemie oświaty takich uregulowań nie zawiera.

Wsparciem dla uznania, iż sformułowanie "różnych typów szkół" użyte w art. 62 ust. 1 ustawy obejmuje również przedszkola jest uzasadnienie projektu zmian m.in. przepisu art. 62 ustawy, które to zmiany mają obowiązywać od 1 września 2014 r. Wskazuje się w nim, że w projekcie proponuje się uelastycznienie przepisów dotyczących warunków tworzenia zespołów szkół i przedszkoli poprzez umożliwienie, w przypadkach uzasadnionych miejscowymi warunkami, połączenie w zespół szkoły podstawowej z jednym lub kilkoma przedszkolami mającymi siedzibę w obwodzie tej szkoły, a także dopuszcza się możliwość tworzenia zespołu, w skład którego wchodziłyby jedynie przedszkola, pod warunkiem, że wszystkie znajdują się w obwodzie jednej szkoły podstawowej. Proponowane zmiany rozszerzają zatem zakres możliwych połączeń w ramach zespołu, potwierdzając jednocześnie, że połączenie szkoły z przedszkolem w świetle przepisów obowiązujących do czasu nowelizacji było dopuszczalne.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, która to wykładnia doprowadziła do jego prawidłowego zastosowania, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu nieusprawiedliwionym.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zgodnie z którym akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Uchwała Rady Miejskiej w J. z [...] marca 2012 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w J. nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, dla jej wejścia w życie nie jest zatem wymagana publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji). Do aktów prawa miejscowego odnosi się art. 94 Konstytucji, określając, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach.

Problematyka aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę, została uregulowana w rozdziale 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594).

Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gminie – na podstawie upoważnień ustawowych – przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie natomiast z ust. 2 powyższego przepisu akty prawa miejscowego mogą być wydawane w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy i zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie ma ustawowej definicji aktu prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów (por. wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/09, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). By dana uchwała mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym – musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Żadna z tych cech nie została przez zaskarżoną uchwałę spełniona. Uchwałę będącą przedmiotem niniejszej sprawy zakwalifikować należy do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nieposiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Nie reguluje ona w sposób wiążący sfery uprawnień i obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Uchwała ta zakreśliła krąg podmiotów zainteresowanych jej działaniem do konkretnych placówek – gimnazjum i przedszkola miejskiego, jako jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu akt. W wyroku z 15 października 2003 r., SA/Sz 1386/03 (publ. http://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednoznacznie stanowisko, akceptowane w późniejszym orzecznictwie, zgodnie z którym uchwała Rady Miejskiej w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nie jest aktem prawa miejscowego tak ze względu na brak istotnych cech aktu prawa miejscowego, jak i ze względu na specyfikę aktu, który choć jest przepisem z zakresu administracji publicznej, to nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących.

Następstwem oceny, że zarzuty naruszenia, wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów prawa materialnego są niezasadne, jest uznanie, iż nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wskazał bowiem autor skargi kasacyjnej omawiany zarzut jest konsekwencją zgłoszonych naruszeń norm prawa materialnego i polega na błędnym pod względem merytorycznym wyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. określający wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku, jest przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy w uzasadnieniu wyroku brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wynikającym z powyższego przepisu. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wydanego orzeczenia i szczegółowo wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawił również stan sprawy, istotę zarzutów skargi, do których ustosunkował się kompleksowo. Argumentacja Sądu, odnosząca się do mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, została w całości podzielona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.