Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 867/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.137 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1056/10 w sprawie ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1056/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. K. i M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta P., decyzją Nr [...], z dnia [...] grudnia 2009 r., odmówił zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie, przy ul. B., stanowiącej dawną działkę nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków działki nr: [...]/8 cz., [...]/9, [...]/10, [...]/11, [...]/12, [...]/13, [...]/14, [...]/15, [...]/16, [...]/17 cz., [...]/18, [...]/19, [...]/20, [...]/21, [...]/22, [...]/23, [...]/24, [...]/25, [...]/26, [...]/27 cz., [...]/28 cz., [...]/29, [...]/30 cz. z obrębu 1-11-11 (powstałe z podziału działki nr [...] z obrębu 1-11-11) - uregulowane w KW nr [...]. Postępowanie toczyło się w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...]lipca 2003 r. Nr [...]oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2002 r. Nr [...]. Sąd w wyroku tym stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy oraz nie podjęły wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd polecił ustalenie daty wpisu do księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego przysługującego Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" do przedmiotowej nieruchomości. Starosta P., ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że jak wynika z księgi wieczystej Nr [...], umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienia własności budynków, zawarta aktem notarialnym rep. A [...] z 28 listopada 1997 r., została wpisana do księgi wieczystej 12 czerwca 2002 r., na wniosek, który wpłynął do sądu tego dnia. Wobec tego, w ocenie organu pierwszej instancji, przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania. Wydanie decyzji o zwrocie uniemożliwia jednak fakt, że w postępowaniu cywilnym nie uchylono ustanowionego na nieruchomości użytkowania wieczystego. Jednocześnie Starosta ustalił, że działka nr [...], obecnie podzielona na ,mniejsze działki, zabudowana jest budynkami oraz infrastrukturą osiedlową (drogi dojazdowe, garaże, parkingi, tereny zielone) na podstawie pozwoleń na budowę oraz planu realizacyjnego.

Odwołanie wnieśli M. K. i M. K.. Stwierdzili, że wyrok Sądu z dnia 29 listopada 2006 r. w zakresie stwierdzenia nieważności umowy notarialnej nie jest ważny, gdyż podstawy wydania decyzji wyjaśniane są w postępowaniu administracyjnym.

Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi art. 136 ust. 3 i art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Właściwy organ winien więc zbadać, czy wywłaszczona nieruchomość została faktycznie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności nieruchomości jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr 115 z 13 kwietnia 1987 r. wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 8103 m2 położoną w Warszawie przy ul. N. 85, stanowiącą współwłasność M. K. i M. K.. Zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Nr [...], z 29 grudnia 1976 r., wydaną przez Wydział Planowania Przestrzennego Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu m. st. Warszawy, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego Natolin. Wojewoda ustalił, że prace związane z realizacją budowy osiedla mieszkaniowego Ursynów-Natolin rozpoczęły się 6 stycznia 1988 r., czyli przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Dowodem tego są następujące dokumenty:

- decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Mokotów Nr [...] z [...] stycznia 1988 r. zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego K-20 I i II;

- decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Mokotów Nr [...] z [...] stycznia 1988 r. zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego K-21 I i II;

- decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Mokotów Nr [...] z [...] maja 1988 r. zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego K-22 II;

- decyzja Urzędu Dzielnicowego Warszawa – Mokotów Nr [...] z [...] maja 1988 r. zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego K-23.

Organ wskazał, że w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2, a więc przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna na nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową wybudowane zostały budynki wielomieszkaniowe, oznaczone obecnie jako D. 23 i 23 A, B. 4 i 4 A wraz z całą niezbędną infrastrukturą oraz ulica B. wraz z całą infrastrukturą (sieć wodociągowa, gazowa, cieplna, deszczowa, sanitarna, kable NN, oświetlenie, parkingi), a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany. Potwierdzają to protokoły:

- protokół odbioru i przekazania budynku mieszkalnego nr K-22 zadanie 4b, [...] Północne, ul. B. 4 z [...] września 1993 r.;

- protokół z [...] sierpnia 1988 r. Nr [...]z uzgodnienia dokumentacji projektu drogowego.

Nadto Wojewoda przyjął, że budowa ulicy B. nie była sprzeczna z celem decyzji wywłaszczeniowej. Cel wywłaszczenia obejmuje nie tylko wskazaną w decyzji wywłaszczeniowej inwestycję główną, ale również towarzyszącą jej infrastrukturę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na uznaniu, że skoro umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i przeniesieniu własności budynków zawarta została aktem notarialnym w dniu [...] listopada 1997 r., a wpisana została do KW nr [...] w dniu [...] czerwca 2002 r., to w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie może mieć zastosowanie art. 229 tej ustawy

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na uznaniu, że prace budowlane związane z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu rozpoczęły się w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i tym samym nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu,

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na uznaniu, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany w terminie określonym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc przed upływem 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna i tym samym nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, polegające na nie wyjaśnieniu przez organy orzekające wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, nie podjęciu przez te organy wszystkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebraniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz nie przytoczeniu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji dowodów, na podstawie których przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do uznania, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący zarzucili, że organy dokonując analizy terminu rozpoczęcia prac na spornej nieruchomości, jak też oceny kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie oparły się na dokumentach z których jednoznacznie wynikałoby, kiedy inwestycję i na jakim terenie rozpoczęto, oraz kiedy ją zakończono, tj. nie zbadano dzienników budowy. W ocenie skarżących organy nie dążyły do obiektywnego wyjaśnienia sprawy, bowiem dokonały pobieżnej analizy faktycznej okresu rozpoczęcia prac tylko do części spornej nieruchomości, pomijając całkowicie kwestię zagospodarowania części działki nr A, części działki B/2 i części działki nr C/2 o pow. ponad 4000 m2. Ta część spornej nieruchomości zdaniem skarżących zagospodarowana została przez Spółdzielnię w oparciu o decyzję Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego przy ul. W. w Warszawie. Skarżący wskazali, że na podstawie decyzji z 1995 r. Spółdzielnia wybudowała zespół domów jednorodzinnych przy ul. B. 3 – 53. Sieć gazowa i kanalizacyjna wybudowana została na podstawie decyzji z 1997 r. Również na podstawie decyzji z 1995 r. wybudowano osiem segmentów przy ul. W.j, Al. K. i F.. Zdaniem skarżących, na powierzchni ponad 4000 m2 nie rozpoczęto więc prac w terminie wskazanym w art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu co najmniej do tej części nieruchomości stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w związku z czym żądanie właścicieli o jej zwrot jest słuszne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że ponownie rozpoznając sprawę organy obydwu instancji zastosowały się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. i wynikających z niego wskazań. Prawidłowo ustaliły, że wniosek o wpis prawa użytkowania wieczystego został złożony do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa XIII Wydziału Ksiąg Wieczystych 12 czerwca 2002 r., a więc zgodnie z art. 29 ustawy o księgach wieczystych i hipotece datą wpisu prawa użytkowania wieczystego jest dzień 12 czerwca 2002 r. W niniejszej sprawie nie ma więc zastosowania przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie organ pierwszej instancji w podstawie rozstrzygnięcia powołał przepis art. 229 ustawy, jednakże w rzeczywistości go nie zastosował. Podstawą odmowy zwrotu nieruchomości było ustalenie przez organy, że wywłaszczona nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd wywodził dalej, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustawową definicję zbędności zawiera przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Sąd ustalił, że jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej z 13 kwietnia 1987 r., wywłaszczenie nieruchomości skarżących nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego Natolin, zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym decyzją nr [...] z [...] grudnia 1976 r. Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu m.st. Warszawy. Zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy. 6 stycznia 1988 r. wydano decyzję – pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego K-20 I i II Przedsięwzięcie przy ul. J. i R.. Z kolei 7 stycznia 1988 r. wydano pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego K-21 I i II Przedsięwzięcie przy ul. J. i R. oraz budynku mieszkalnego K-23 II Przedsięwzięcie zad.4 przy ul J., R. i W. Obiekty te zostały odebrane i przekazane do użytku 10 września 1993 r. (k. 193-203 akt adm. tom I). Przed 1990 r. (protokół z 30 sierpnia 1988 r. .- k. 192 akt adm. tom I) została wybudowana infrastruktura wodociągowa, tj. sieć wodociągowa, kanalizacyjna, deszczowa dla terenu całej inwestycji. Budowa tej infrastruktury była powiązana funkcjonalnie z powstawaniem późniejszych obiektów mieszkalnych i zasilała całą inwestycję. Wodociąg był niezbędny do prowadzenia kolejnych robót budowlanych. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, wynikają także z ustaleń poczynionych przez Sąd Okręgowy i Sąd Apelacyjny w Warszawie w sprawie z powództwa skarżących przeciwko Miastu st. Warszawie i Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej " [...]" w Warszawie o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (odpis wyroku z uzasadnieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie w sprawie VI ACa 976/07 k. 159-164 akt adm. tom II). Ustalenia co do terminu powstania infrastruktury, jej charakteru, zasięgu i przeznaczenia na teren całego powstającego osiedla sądy powszechne ustaliły m. in., z uwzględnieniem opinii powołanego w sprawie biegłego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wyrok Sądu Apelacyjnego wraz z uzasadnieniem jest istotnym dowodem w sprawie administracyjnej. Ponadto zgodnie z art. 75 K.p.a., organ ma obowiązek dopuścić wszystko co jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

W ocenie Sądu, skoro już przed grudniem 1990 r. powstała infrastruktura podziemna dla całej inwestycji, a do 1993 r. wybudowano część budynków mieszkalnych, to nie można przyjąć, że wystąpiła przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że skoro część nieruchomości została zabudowana na podstawie pozwoleń na budowę z 1995 r. lub późniejszych – w tym budynki segmentowe i ich osiedlowa kanalizacja - to fakt ten uzasadnia zwrot nieruchomości. Infrastruktura podziemna (uzbrojenie terenu dla całej inwestycji) powstała przed 1990 r., a już powoduje, że prace zostały rozpoczęte przed upływem 7 lat, a więc nie wykraczały poza okres oznaczony w art. 137 ust 1 pkt.1 ustawy. Pod pojęciem "prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia", o jakim mowa w wyżej wskazanym przepisie, zdaniem Sądu, należy rozumieć nie tylko roboty budowlane, ale wszelkie przedsięwzięcia podejmowane w kierunku realizacji celu wywłaszczenia, w tym polegające na podejmowaniu np. aktów i czynności prawnych, planów technicznych, pozwoleń na budowę, zagospodarowanie placu budowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że wywłaszczenie nastąpiło na budowę osiedla, a nie na budowę konkretnych budynków wskazanych w skardze. Z istoty rzeczy budowa dużego osiedla mieszkaniowego jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na taką inwestycję składa się cały kompleks obiektów mieszkalnych, usługowych, urządzeń towarzyszących, ciągów komunikacyjnych, parkingów, urządzeń sportowych, zieleni osiedlowej, ciągów pieszych. Wobec tego ocena przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy nie może być dokonywana w odniesieniu do każdego z tych elementów ze zorganizowanej całości.

Jak wynika także z protokołu oględzin nieruchomości i załączonej dokumentacji fotograficznej, w dacie złożenia wniosków o zwrot, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Powstało osiedle wraz z infrastrukturą i ulicami na całym terenie. Nie ma więc podstaw do zwrotu części nieruchomości, gdyż nie został naruszony przepis art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy nie naruszyły również przepisów art. 7, 77 § i 107 § 1 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, organ zgromadził niezbędne dokumenty, dokonał oceny ich wiarygodności, wydając trafne rozstrzygnięcie, uzasadnione faktem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Skargę kasacyjną wnieśli M. K. i M. K.. Zaskarżyli w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r. Zarzucili:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.:

1. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi wyrażający się:

i) niewłaściwym zastosowaniem art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. skutkującym błędnym ustaleniem, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, iż na przedmiotowej nieruchomości w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany;

ii) niewłaściwym zastosowaniem art. 75 § 1 K.p.a. polegającym na przyjęciu, że motywy wskazane w uzasadnień wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VI ACa [...]są dowodem;

2. przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego, które polegało na błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n., co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

3. przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 244 K.p.c. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w trakcie rozprawy administracyjnej okoliczności miarodajnych dla ustalenia przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n., oraz art. 137 ust. 2 u.g.n., na podstawie zgłoszonych przez skarżących w treści skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. wniosków dowodowych w postaci dowodu z dokumentów urzędowych:

i) decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...] z dnia [...] października 1995 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego z usługami "Kabaty Zachód" przewidzianego do realizacji w Gminie Warszawa-Ursynów przy ul. Wąwozowej działki z obrębu 1-11-11;

ii) decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...] z dnia [...] listopada 1995 r. zatwierdzającej projekt budowy zabudowy szeregowej w VIII Kwartale osiedla mieszkaniowego z usługami "Kabaty Zachód" stanowiący integralną część decyzji oraz zezwalającej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej " [...]" na budowę dwóch szeregów budynków 13-segmentowego w VIII Kwartale osiedla mieszkaniowego z usługami "Kabaty Zachód" zlokalizowanego między ul. W., AL. K., J. i R. w Warszawie;

iii) decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...]z dnia [...] listopada 1997 r. zatwierdzającej projekty budowlane: sieci gazowej, kanalizacyjnej, przyłącza gazowego oraz wewnętrznej instalacji gazowej w zabudowie szeregowej w kwartale VIII stanowiący integralną część decyzji;

iv) decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. zatwierdzającej projekt osiedlowego wodociągu stanowiącego integralną część decyzji oraz zezwalającej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej " [...] na budowę wodociągu w kwartale VII i VIII realizowanego osiedla mieszkaniowego z usługami "Kabaty Zachód" na terenie działek z obrębu [...] między ul. W., Al. K., J. i R. w Warszawie;

v) decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...] z dnia [...] grudnia 1995 r. zatwierdzającej projekt budowlany zabudowy szeregowej 8-miu budynków w VII Kwartale osiedla mieszkaniowego z usługami "Kabaty Zachód" stanowiący integralną część decyzji oraz zezwalającej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej " [...]" na budowę jednego 8-mio segmentowego w VII Kwartale osiedla mieszkaniowego z usługami "Kabaty Zachód" na terenie nieruchomości (działek) z obrębu [...] między ul. W., Al. K., J. i R. w Warszawie;

vi) decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...] z dnia [...] lutego 1997 r. projekt osiedlowej kanalizacji sanitarnej i deszczowej stanowiący integralną część decyzji oraz zezwalającej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej " [...]" na budowę kanalizacji sanitarnej i deszczowej w VII Kwartale osiedla mieszkaniowego z usługami "Kabaty Zachód" na terenie działek z obrębu [...] między ul. W., Al. K., J. i R. w Warszawie;

vii) decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Ursynów nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. projekt osiedlowych sieci: cieplnej komory [...]i przyłącza tej sieci, dwóch gazociągów niskiego ciśnienia i dwóch przyłączy gazu oraz projekt wewnętrznej instalacji gazowej stanowiący integralną część decyzji oraz zezwalającej Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej " [...]" na budowę w/w sieci cieplnej i gazowej wraz z przyłączami do budynków w VII Kwartale oraz wewnętrznej instalacji gazowej w tych budynkach w realizowanym osiedlu mieszkaniowym z usługami "Kabaty Zachód" na terenie działek z obrębu [...]między ul. W., Al. K., J. i R. w Warszawie;

viii) protokołu odbioru i przekazania obiektu do użytku w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i miejscami postojowymi położonego przy ul. B. 55 w Warszawie z dnia 1 kwietnia 1998 r.

4. przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, niezawarcie w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienia jak również zbadanie, na jakiej podstawie Sąd oddalił skargę a w szczególności zaniechał przeprowadzenia wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.) tj.:

1. przepisu art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znaczne zawansowanie prac zmierzających do faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nie uzasadnia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu prowadzi do wniosku, że cała inwestycja, łącznie z czynnościami faktycznymi jak i aktami prawnymi, w tym z odbiorem robót oraz z decyzją o dopuszczeniu obiektu do używania, powinna być zrealizowana w terminie 10 lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna;

2. przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalono, że dla części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, zwrotowi podlega ta właśnie część.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności omówienia wymagają zarzuty procesowe. Nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. polegającego na przyjęciu, że motywy wskazane w uzasadnieniu wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VI ACa [...], są dowodem. Sąd pierwszej instancji powołał się na ustalenia poczynione przez Sąd Okręgowy i Sąd Apelacyjny w Warszawie. Jako jeden z dowodów wskazał wyrok Sądu Apelacyjnego z uzasadnieniem oraz opinię powołanego w sprawie cywilnej biegłego. Dopuszczenie dowodu z orzeczenia sądu powszechnego nie narusza art. 75 § 1 K.p.a. Na ustalenia sądu powszechnego powołał się Starosta P. w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji. Nie był to dowód bezpośrednio przeprowadzony przez organy administracyjne, ale nie ma przeszkód do przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodów pośrednich. Użycie przez Sąd pierwszej instancji stwierdzenia, iż dowodem w sprawie administracyjnej było także uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego, było uproszczeniem, polegającym na braku rozróżnienia między ustaleniami i rozważaniami prawnymi tego uzasadnienia. Stanowiło ono uchybienie Sądu pierwszej instancji niemające jednak wpływu na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wbrew wnoszącemu kasację, ocena Sądu o wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, jest prawidłowa. Stan faktyczny w zakresie zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości oraz wydanych decyzji lokalizacyjnych, pozwoleń na budowę i oddania obiektów do użytku, w tym także w zakresie wskazanym przez skarżącego, nie był przez organy kwestionowany. Natomiast ocena, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, jest zagadnieniem z dziedziny stosowania prawa. Nie można mylić faktów z ich ocena prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 12 do art. 183). Kwestia prawidłowości zastosowania przepisów art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zostanie przedstawiona w części odnoszącej się do materialnej podstawy kasacji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 244 K.p.c. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w trakcie rozprawy administracyjnej okoliczności miarodajnych dla ustalenia przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 2 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie zgłoszonych w treści skargi na decyzje Wojewody Mazowieckiego Nr [...], wniosków dowodowych z dokumentów urzędowych. Wadliwość zarzutu wynika już z tego, że wnoszący kasację myli rozprawę administracyjną z rozprawą przed Sądem pierwszej instancji. Nadto, w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie przeprowadzono postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. W tej sytuacji powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego i na art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 322261). Wreszcie, bezprzedmiotowy był wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, które zostały przez stronę złożone w trakcie postępowania administracyjnego i które stanowiły podstawę orzekania Sądu, w myśl art. 133 § 1 P.p.s.a.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji ocenił zastosowanie się organów do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z poprzedniego orzeczenia Sądu oraz art. 153 P.p.s.a. Wskazał, że podstawę odmowy zwrotu nieruchomości nie stanowił art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale zrealizowanie celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przytoczył przepisy stanowiące podstawę rozstrzygania oraz dokonał ich analizy, a następnie dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do przyjętej podstawy materialnoprawnej. Przedstawił wywód wskazujący podstawę oceny, według której cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyjaśniając podstawę rozstrzygnięcia odniósł się do zarzutów i twierdzeń skarżącego w rozważanym zakresie, tj. co do realizacji celu wywłaszczenia. Kwestie materialne zostały ocenione z uwzględnieniem kontroli procesu ustalania stanu faktycznego przez organy administracyjne. Tak przeprowadzona kontrola legalności doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wniosku o konieczności oddalenia skargi.

Nie jest usprawiedliwiona także materialna podstawa skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zrealizowanie celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego następuje nie tylko wtedy, gdy wykonane są wszystkie planowane obiekty budowlane, ale także wówczas, gdy oddano do użytku część planowanych budynków mieszkalnych oraz ulice i podziemną infrastrukturę na całym terenie planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 154/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 787111; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 946/07, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W tej sytuacji nietrafny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie zaś od podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że wynik sprawy i tak w głównej mierze zależał od innej okoliczności, na która zwrócił uwagę organ pierwszej instancji. Niewątpliwie, w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednak ustanowienie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowo Budowlanej " [...]" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jakkolwiek nie wyczerpuje przesłanek art. 229, to skutkuje utratą przez podmiot publiczny prawa dysponowania wywłaszczona nieruchomością. W takiej sytuacji zachodzi negatywna przesłanka orzeczenia o zwrocie nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1179/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 496210; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 969422).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.