Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 391/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4, art. 13 , art. 16.
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. A. na bezczynność P. D. Spółki Akcyjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje P. D. Spółkę Akcyjną do załatwienia wniosku Z. A. z dnia 7 stycznia 2012 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku ; II. stwierdza, że bezczynność P. D. Spółki Akcyjnej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od P. D. Spółki Akcyjnej na rzecz Z. A. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Z. A. – reprezentowanego przez radcę prawnego Ł. B. – na bezczynność P. D. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2012 r. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że strona w piśmie z dnia 7 stycznia 2012 r. zwróciła się do P. D. S.A. o udostępnienie kserokopii wszelkich decyzji administracyjnych stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na działkach nr ewid. 69, 70/2, 167/2 położonych w miejscowości P. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że do dnia sporządzenia skargi skarżący nie otrzymał jakiegokolwiek z objętych jego wnioskiem dokumentów w żądanej formie. Nie otrzymał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę P. D. S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Spółka podniosła, że z wniosku skarżącego wynikało, że jego żądanie nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Ponadto Spółka wskazała, że wniosek skarżącego nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom waloru informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z prywatnym interesem skarżącego. W ocenie Spółki, nie jest ona ponadto podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność ma bowiem charakter cywilnoprawny i nie mieści się w zakresie administracji publicznej. Wykonywane przez P. D. S.A. zadania operatora systemu dystrybucyjnego, pomimo, że podlegają nadzorowi Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie stanowią zadań publicznych. W odpowiedzi na skargę P. D. S.A. w L. wskazała także, że z art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne wynika, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego, którego funkcję pełni P. D. S.A., nie stanowią zadań publicznych i wniosła "o przeprowadzenie dowodu poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm prawa energetycznego, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne".

Spółka podkreśliła, że nawet, gdyby uznać, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a ona sama jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Z uwagi na to, że wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącym nie została zakończona i skarżący w przedmiotowej sprawie nie sformułował wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poza tym ujawnienie żądanych informacji prowadziłoby do naruszenia chronionej ustawowo "tajemnicy przedsiębiorstwa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na rozprawie w dniu 26 września 2013r. postanowił wniosek dowodowy zawarty w odpowiedzi na skargę oddalić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie należy się odnieść do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie przez Sąd dowodu poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu wyjaśniającego. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako sąd I instancji, orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.ps.a.). Postępowanie dowodowe przeprowadza tylko wyjątkowo, gdy jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Takich wątpliwości w sprawie rozpatrywanej Sąd nie stwierdza.

Należy wskazać, że wbrew stanowisku Spółki P. D. S.A., skarga jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Oceniając skargę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, że jest ona zasadna. P. D. S.A. w L. pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zawartego w piśmie z dnia 7 stycznia 2012 r.

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na mocy u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 – OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej, jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".

Wbrew argumentacji Spółki, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA). Podkreślić trzeba, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami przezeń wykonywanymi, noszącymi znamiona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

Z powyższych względów Spółkę P. D. S.A. w L. będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że z bezczynnością podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznych mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo otrzymania wniosku o udostępnienie informacji podmiot ten nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. (14 dni od dnia złożenia wniosku) odpowiednich czynności, tj.:

- jeżeli wniosek dotyczy informacji będącej informację publiczną:

1) nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lub

2) nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. (zaznaczyć należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.), lub

3) nie udziela informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., tj. nie wyjaśnia przyczyn braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.); lub

4) nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji.

Jeżeli natomiast objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że P. D. S.A. nie załatwiła wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2012 r. w żaden z określonych wyżej sposobów. W piśmie z dnia 9 marca 2012 r. Spółka nie ustosunkowała się do wniosku o udostępnieni informacji. Po ponownym wezwaniu skarżącego z dnia 2 kwietnia 2012r. Spółka poinformowała stronę pismem z dnia 30 maja 2012r., że w celu uzyskania żądanych dokumentów powinna zwrócić się ze stosownym wnioskiem do właściwego organu administracji publicznej. Jednakże skoro Spółka jest zobowiązana do udzielania informacji publicznych, taka reakcja nie mogła uchylić stanu jej bezczynności w przedmiotowej sprawie. Stanu tego nie uchyliło również wskazanie, że żądane przez skarżącego informacje osiągalne są dla niej w innym trybie, albowiem – w ocenie Sadu – twierdzenie takie jest bezzasadne. Należy bowiem zauważyć, że nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji budowy linii energetycznych na wskazanej przez nią działce, co umożliwiałoby jej taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tej działki prawdopodobnie przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawca mógł uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 k.p.a.). Czyniłoby to możliwość uzyskania przez skarżącego informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało ją w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki P., skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Poza tym – w ocenie sądu - treść wniosku skarżącego została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżący wskazał, że domaga się udostępnienia kopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczył do decyzji dotyczących działek nr ewid. 69, 70 oraz 167/2 położonych w miejscowości P., co stanowi wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.

Na Spółce zatem spoczywał obowiązek załatwienia przedmiotowego wniosku w jeden ze sposobów wskazanych w u.d.i.p. Wobec tego, że P. D. S.A. dotychczas nie zareagowała na wniosek skarżącego z dnia 7 stycznia 2012 r. w żaden z tych sposobów, skarga Z. A. na bezczynność tego podmiotu zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał P. D. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.