Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 986/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 18 ust. 10 pkt 2 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] czerwca 2019r. nr [...] Prezydent Miasta [...] cofnął z urzędu zezwolenie nr [...] z [...] sierpnia 2016r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, ważne od [...] sierpnia 2016r. do [...] sierpnia 2012 r. udzielone [...] sp. z o.o. w G., prowadzącej sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie przy ul [...] we [...]. Przyczynę cofnięcia zezwolenia stanowiła utrata przez podmiot, któremu udzielono zezwolenia tytułu prawnego do korzystania z lokalu – czyli niespełnianie warunku określonego w art. 18 ust. 7 pkt 10 w zw. z ust. 10 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Na skutek odwołania ww. spółki od powyższej decyzji, w której kwestionowała ona stwierdzeni utraty tytułu prawnego do nieruchomości wskazując na toczące się postępowanie sądowe i nieskuteczność oświadczenia właściciela (A. K.) o odstąpieniu od warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości, postanowieniem z [...] września 2019r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesiło z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte odwołaniem – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Sądem Okręgowym w B. (sygn. akt VIII GC 169/19) w sprawie z powództwa [...] sp. z o.o. w G. o nakazanie pozwanemu A. K. aby złożył oświadczenie woli o przeniesieniu na powódkę własności nieruchomości gruntowej położonej we [...] (ul. [...]) w wykonaniu notarialnej umowy zobowiązującej z dnia [...].07.2016r.

A. K. podaniem z [...] października 2019r., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania, zarzucając naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaszła obligatoryjna przesłanka zawieszenia w postaci zagadnienia wstępnego które musi zostać rozstrzygnięte przez SO w B., art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny materiału dowodowego co do prowadziło do błędnego uznania, że istnieje zagadnienie wstępne, które nie mogłoby zostać rozstrzygnięte we własnym zakresie przez SKO.

Dodatkowo wskazał, że wyrokiem z [...] września 2019r. Sąd Okręgowy w B. oddalił żądanie spółki o zobowiązanie go do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie przeniesienia prawa własności nieruchomości, podzielając jego argumentacje prawna dotycząca skuteczności oświadczenia woli o odstąpieniu od warunkowej zobowiązującej umowy sprzedaży. Wniósł ewentualnie o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez SKO we własnym zakresie na podstawie art. 100 § 3 k.p.a., podkreślając że zawieszenia postępowania powoduje dla niego (jako właściciela nieruchomości i strony postępowania) niepowetowana szkodę

Postanowieniem z [...] października 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 z późn.zm., dalej "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

SKO stwierdziło, że niedopuszczalny jest wniosek A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia tego organu o zawieszeniu postępowania, mimo zaskarżalności tego typu postanowień zażaleniem/wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem wniosek taki może złożyć wyłącznie strona postępowania administracyjnego (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.). Przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest w tym przypadku postanowienie o zawieszeniu postępowania zainicjowanego odwołaniem od decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Stroną postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest zaś tylko podmiot, który wcześniej zezwolenie otrzymał, a więc w badanej sprawie - [...] Sp. z o.o. w G.. Wnoszący o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną tego postępowania. Kwestia ta nie budzi wątpliwości organów obu instancji.

W zaskarżonej odwołaniem decyzji z [...] czerwca 2019 r. organ I instancji wyjaśnił wprost, iż zawiadamiającemu A. K. nie mógł przypisać statusu strony postępowania, gdyż orzeczenie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest rozstrzygnięciem dotyczącym jedynie praw podmiotowych osoby (podmiotu), która wcześniej zezwolenie na sprzedaż uzyskała. Żadne inne podmioty w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zostaną dotknięte takim orzeczeniem, zatem stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy jest wyłącznie podmiot, który wcześniej uzyskał zezwolenie - patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r. - II SA/Bk 895/12-LEX. Również organ odwoławczy nie uznał p. A. K. za stronę postępowania, o czym świadczy m in. to, że w odróżnieniu od strony ([...] Sp. z o. o. w G.), nie zawiadomiono go o prawach przysługujących z mocy art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji.

Organ stwierdził, że sam fakt umieszczenia A.K. w rozdzielniku postanowienia o zawieszeniu postępowania nie czyni go stroną postępowania, analogicznie jak w przypadku Prezydenta Miasta [...]. Doręczenie postanowienia miało wymiar jedynie informacyjny. Stwierdzenie na etapie formalnego badania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy braku legitymacji do jego złożenia po stronie wnoszącego, obliguje organ odwoławczy do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniosku na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. Stosownie do tych regulacji, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem niedopuszczalności należy rozumieć niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Do przyczyn podmiotowych zalicza się w szczególności przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. K. zarzucił organowi naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do stwierdzenia, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), art. 7 i 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że twierdzenia zawarte w zaskarżonym postanowieniu są dla niego niezrozumiałe tym bardziej, że w dniu [...].10.2019 r. doręczono mu postanowienie w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego, wraz z pouczeniem o przysługującym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z treści postanowienia z dnia [...].09.2019 r., wynikało, że zostało ono wysłane również do pełnomocnika [...] sp. z o.o. Skarżący nie został w tym postanowieniu umieszczony w rozdzielniku lecz wskazano go w tym samym miejscu, co spółkę której postępowanie dotyczy. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że został przez SKO potraktowany jako strona toczącego się postępowania administracyjnego, co powoduje również dalsze, bardzo istotne konsekwencje prawne.

Dalej skarżący podniósł, że interes prawy we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną ma zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny w udziale w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający interesu prawnego w udziale w tym postępowaniu adresat decyzji administracyjnej, np. decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną postępowania administracyjnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Skarga pochodząca od osoby, którą w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę, co podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 164/88 - GAP 1988 nr 19 str. 41) - nie może być odrzucona przez sąd administracyjny, jako niedopuszczalna. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu ma adresat decyzji, choćby nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Jednocześnie skarżący podniósł, że postępowanie w sprawie toczy się z jego inicjatywy, a [...] sp. o.o. prowadzi działalność na nieruchomości stanowiącej jego własność, bez posiadania żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone złożonym przeze mnie do akt sprawy wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z [...].09.2019 r. W związku z powyższym w ocenie skarżącego przysługuje mu interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowania w charakterze strony i zaskarżania wszelkich wydawanych w nim postanowień i decyzji administracyjnych, jako wpływających bezpośrednio na jego prawa i obowiązki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2020 r. reprezentujący skarżącego radca prawny podtrzymał zarzuty i wnioski skargi podkreślając, że skarżącemu przysługuje interes prawny legitymujący go do udziału w postępowaniu dotyczącym cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, jako podmiot którego interes prawny również winien być w tym postepowaniu chroniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO") z [...] października 2019 r. (znak [...]) stwierdzające niedopuszczalność wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy wobec postanowienia tego organu z [...] września 2019r. [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania toczącego się z odwołania [...] sp. z o.o. w G. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2019r. ([...]) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu położonym we [...] przy ul. [...] udzielonego [...] sp. z o.o. w G. decyzją z [...] sierpnia 2016r.

Skarżone ostateczne postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a. SKO stwierdziło, że niedopuszczalny jest wniosek A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia tego organu o zawieszeniu postępowania zainicjowanego odwołaniem [...] Sp. z o.o. w G. od decyzji o cofnięciu tej spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem organu odwoławczego, podobnie jak organu I instancji, stroną postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia jest zaś tylko podmiot, który wcześniej zezwolenie otrzymał. Orzeczenie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest bowiem rozstrzygnięciem dotyczącym jedynie praw podmiotowych osoby (podmiotu), która wcześniej zezwolenie na sprzedaż uzyskała. Żadne inne podmioty w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zostaną dotknięte takim orzeczeniem, zatem stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 18 ust. 10 ustawy jest wyłącznie podmiot, który wcześniej uzyskał zezwolenie.

Stanowisko to kwestionuje skarżący wywodząc, że doręczono mu kwestionowane postanowienie SKO z [...] września 2019r. o zawieszeniu postępowania wraz z pouczeniem o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, został w tym postanowieniu wskazany w tym samym miejscu co pełnomocnik [...] sp. z o.o., postanowienie nie zostało mu wysłane jedynie "do wiadomości". Zdaniem skarżącego nie ma żadnego znaczenia to, że organ nie doręczył mu wcześniej informacji o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Został on przez SKO potraktowany zatem jako strona toczącego się postępowania administracyjnego, co powoduje dalsze konsekwencje, w tym prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, choćby nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżący podkreślił nadto, że postepowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w tej sprawie toczy się z jego inicjatywy, a spółka prowadzi działalność na nieruchomości stanowiącej jego własność, bez posiadania żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, co zostało potwierdzone złożonym przez niego do akt sprawy wyrokiem Sądu Okręgowego w B. z [...].09.2019 r. Z powyższych powodów w ocenie skarżącego przysługuje mu interes prawny do uczestniczenia w niniejszym postępowania w charakterze strony i zaskarżania wszelkich wydawanych w nim postanowień i decyzji administracyjnych, jako wpływających bezpośrednio na jego prawa i obowiązki.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), w niniejszej sprawie wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w jej granicach nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Dokonując w takim zakresie kontroli zgodności z prawem skarżonego postanowienia SKO stwierdzającego niedopuszczalność wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, sąd stwierdził, że mimo częściowo nietrafnej argumentacji skargi – zasługuje ona na uwzględnienie.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że skarżący był uprawniony do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na kwestionowane postanowienie SKO z [...] października 2019r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez niego środka zaskarżenia od postanowienia organu administracji wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że skarżone postanowienie ma charakter jedynie proceduralny, nie rozstrzyga merytorycznie indywidualnej sprawy administracyjnej co do jej istoty.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W myśl art. 141 § 1 i 2 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Niesporne jest, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 144 w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jak stanowi, odpowiednio stosowany, art. 127 § 3 k.p.a. od postanowień wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy zażalenie, jednak strona niezadowolona z postanowienia (na które służy zażalenie) może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (zażaleń).

W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot zaskarżenia przez A.K. w trybie administracyjnym stanowiło postanowienie SKO z [...] września 2019r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych udzielonego [...] sp. z o.o. w G.. Samorządowe kolegium odwoławcze w proceduralnym rozstrzygnięciu o zawieszeniu postępowania – orzekało w pierwszej instancji, niezależnie od tego, że orzeczenie to zapadło w toku postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W konsekwencji od postanowienia SKO o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia udzielonego ww. spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu przy ul. [...] we [...] - przysługiwał stronom tego postępowania administracyjnego wniosek o ponowne rozpatrzenie tej kwestii incydentalnej, wstrzymującej wszakże bieg głównej sprawy administracyjnej.

Skarżący, zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonym mu postanowieniu SKO z [...] września 2019r. o zawieszeniu postępowania – złożył w terminie siedmiu dni do tego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (podanie z [...] października 2019r.), w którym powołując się na własny indywidualny interes wynikający z prawa własności nieruchomości, zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a. Skarżący, wskazując nadto na wyrok SO w B. oddalający żądanie ww. Spółki o zobowiązanie go do złożenia zastępczego oświadczenia woli w przedmiocie przeniesienia prawa własności nieruchomości, podkreślił, że Spółka utraciła jakikolwiek tytuł prawny do władania jego nieruchomością i wniósł o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, na które wskazał organ zawieszający we własnym zakresie (art. 100 § 3 k.p.a.). Dodał, że zawiśnięcie sporu powoduje jego niepowetowaną szkodę, jako strony postępowania.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że wobec przedmiotu sprawy, zarzutów i treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzenie we wstępnym etapie postępowania zainicjowanego przedmiotowym wnioskiem jego niedopuszczalności było przedwczesne, a w okolicznościach faktycznych i prawnych tej sprawy stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 134 i art. 138 k.p.a.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na oczywistą różnię pomiędzy stwierdzeniem "niedopuszczalności" odwołania (także podmiotowej), w rozumieniu art. 134 k.p.a., która musi mieć charakter oczywisty, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. W sytuacji natomiast gdy odwołanie (odpowiednio zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) składa osoba, która powołuje się na własny, bezpośredni indywidualny interes prawny, obowiązkiem organu odwoławczego jest wyjaśnienie wątpliwości w tym względzie w toku postępowania i odniesienia się do zagadnienia legitymacji podmiotu składającego żądanie do czynnego udziału w postępowaniu ze wskazaniem przepisów materialnoprawnych – w formie decyzji administracyjnej. W przypadku negatywnej oceny legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony (art. 28 k.p.a. lub inne przepisy materialnoprawne), ustawodawca przewidział bowiem rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Odpowiednio zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien się ewentualnie wypowiedzieć w formie postanowienia o umorzeniu postępowania z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. Takie postanowienie również kończyłoby postępowanie w tym zakresie i podlegało skardze do sądu administracyjnego.

W ocenie sądu, bezpośrednią konsekwencją błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie ww. przepisów postępowania było całkowite zaniechanie przez SKO przed wydaniem skarżonego postanowienia oceny, w kontekście obowiązków wynikających z przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 15 k.p.a., czy skarżący jest prawnie legitymowany do udziału w niniejszym konkretnym postępowaniu administracyjnym – czy przysługuje mu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Analiza treści normatywnej tego przepisu wskazuje, że pojęcie strony postępowania administracyjnego funkcjonuje w dwóch płaszczyznach: procesowej, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawnej, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności wynikających z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażane jest w tym zakresie jednolite stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA: z 20 marca 2008 r. I OSK 2016/06, z 9 grudnia 2015 r. II OSK 935/14). Przyjmuje się także, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. co do zasady może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Przy czym przepisy prawa cywilnego stanowią podstawę do wywiedzenia tego interesu w takim zakresie, w jakim pozostają w związku z regulacją prawa administracyjnego (tak: wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. II OSK 1535/14, z 13 października 2016r. sygn. II OSK 3342/14).

Uwzględniając to, że art. 28 k.p.a. ustanawia dwie odrębne normy prawne kreujące odrębne katalogi przesłanek ich stosowania w sytuacjach objętych ich hipotezami, co jasno i wyraźnie wynika z operowania przez ustawodawcę na gruncie tego przepisu funktorem alternatywy rozłącznej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnianiu wyroku z 6 grudnia 2017r. sygn. II GSK 1110/16 zwrócił uwagę, że na gruncie tej regulacji prawnej została wyodrębnia zarówno legitymacja proceduralna czynna - stroną jest każdy, kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - jak i legitymacja proceduralna bierna - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Co przy tym nie mniej istotne, regulacja zawarta w art. 28 k.p.a. nie wiąże uzyskania statusu strony postępowania administracyjnego ze sposobem jego wszczęcia, albowiem postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą dotyczyć, w rozumieniu art. 28 k.p.a., interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego.

NSA podkreślił, że wspólnym mianownikiem legitymacji proceduralnej biernej oraz legitymacji proceduralnej czynnej jest interes prawny, a mianowicie interes prawny podmiotu którego "dotyczy postępowanie" lub - tak jak w rozpatrywanej sprawie - ze względu na który dany podmiot "żąda czynności organu". W świetle utrwalonego już stanowiska judykatury, jak i doktryny prawa, źródło tego interesu prawnego, a więc interesu opartego na prawie oraz chronionego przez prawo, stanowią normy prawa materialnego, tak administracyjnego, jak i cywilnego. Jak się przy tym podkreśla, art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Ma to tę konsekwencję, że związek normatywny między interesem prawnym (lub obowiązkiem) danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego (lub obowiązku) konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania podejmowana jest decyzja, która rozstrzyga o jego prawach lub obowiązkach lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim zaś postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem.

W tym miejscu Sąd podkreśla, że Samorządowe Kolegium odwoławcze wydając skarżone postanowicie nie dokonało wykładni powyższej normy prawa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego stanowiącymi materialnoprawną podstawę postepowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Nie odniosło jej również w ogóle do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, poprzestając na przywołaniu tezy z orzeczenia sądu administracyjnego, która została wyrażona w sprawie o odmiennym stanie faktycznym.

Analiza akt administracyjnych sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, po pierwsze, że postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia udzielonego [...] sp. z o.o. w G. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w punkcie sprzedaży w lokalu przy ul. [...] we [...], zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta [...] na wniosek właśnie skarżącego A. K. będącego jedynym właścicielem nieruchomości zabudowanej między innymi budynkiem, w którym znajduje się lokal. Jest to okoliczność nie budząca żadnych wątpliwości, potwierdza ją treść księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości (Kw nr [...]). Skarżący jako właściciel nieruchomości, powołując się na swój tytuł prawny do niej i odstąpienie od umowy warunkowej sprzedaży z [...] lipca 2016r. (zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...]) Spółce zabudowanej nieruchomości, zażądał od organu koncesyjnego – cofnięcia udzielonego spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Spółka utraciła obligacyjny tytuł prawny do korzystania z tej nieruchomości na podstawie umowy. W istocie zatem to skarżący zażądał od organu administracji czynności – cofnięcia zezwolenia – ze względu na swój oczywisty tytuł prawny, wynikający chociażby z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Po wtóre przywołać należy przepisy art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 2137 z późn.zm., dalej zwana "ustawą") regulujące tryb i warunki udzielenia zezwolenia na reglamentowaną działalność gospodarczą jaką jest sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia.

W myśl ust. 1 art. 18 ustawy, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży, zwanego dalej "organem zezwalającym". Wniosek o wydanie zezwolenia, musi zawierać między innymi adres punktu sprzedaży (ust. 5 pkt 5). Zgodnie z ust. 6 pkt 2 do wniosku należy dołączyć także dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych. W art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawodawca wśród obligatoryjnych warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wskazał wprost – posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży.

W myśl art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy zezwolenie organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Jednym z takich warunków jest zatem ewidentnie to, aby podmiot, któremu udzielono zezwolenia na czas określony, przez cały tan okres posiadał tytuł prawny do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży. Wskazać również należy, że w sytuacji utraty powyższego tytułu prawnego do lokalu właściwy podmiot winien zlikwidować punkt sprzedaży i poinformować o tym organ zezwalający. W takim przypadku bowiem zezwolenie wygasa (art. 18 ust. 12 pkt 1). Takie działanie chroni przedsiębiorcę od ustawowej sankcji związanej z cofnięciem zezwolenia określonej w ust. 11 art. 18.

Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że [...] lipca 2016r. skarżący zawarł z [...] sp. z o.o. w G. umowę sprzedaży prawa własności zabudowanej dwoma budynkami nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,2727 ha położonej we [...] przy ul. [...] (działki o nr ewid [...]), za wskazaną w § 3 ust. 1 umowy cenę z zastrzeżeniem warunku i terminu określonego w § 4 umowy. Strony umowy sprzedaży zgodnie oświadczyły, że zawierają ją pod warunkiem, że Spółka zapłaci skarżącemu całą cenę sprzedaży i to do dnia [...] sierpnia 2018r. W § 7 ust. 1 strony umówiły się, że umowa przeniesienia własności zostanie zawarta w terminie 14 dni od dnia zapłaty przez Spółkę całej ceny sprzedaży. Wydanie nieruchomości miało nastąpić w dniu [...] sierpnia 2016r. Umowne prawo odstąpienia regulują zapisy § 5 ust. 3, § 8 i § 11 umowy. Z kolei w § 10 sprzedający wyraził zgodę na dysponowanie przez Spółkę nieruchomością na cele budowlane oraz na dysponowanie nią w zakresie wynajmowania pomieszczeń. Z akt administracyjnych sprawy wynika także to, że owa umowa stanowiła obligacyjny tytułu prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, na który [...] Sp. z o.o. w G. powołała się ubiegając się i uzyskując od Prezydenta Miasta [...] 3 zezwolenia z [...] sierpnia 2016 r. (decyzje nr [...]) na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mieszczącym się w lokalu przy ul [...] we [...], z takim samym adresem punktu składowania napojów alkoholowych. Organ zezwalający wydał zezwolenia na czas określony od dnia [...] sierpnia 2016r. do dnia [...] sierpnia 2021 r.

Wnioskiem z [...] marca 2019r. A. K. wystąpił do organu zezwalającego o cofnięcie powyższych zezwoleń udzielonych spółce na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży przy ul. [...] we [...] z powodu okoliczności określonych w art. 18 ust. 7 pkt 5 i ust. 10 pkt 2 ustawy z powodu nielegitymowania się przez ww. spółkę tytułem prawnym do zajmowanej nieruchomości, w której prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych oraz rozwiązania na skutek upływu okresu obowiązywania umowy dzierżawy ruchomości stanowiących kompleksowe wyposażenie lokalu (klubu-dyskoteki). W uzasadnieniu skarżący, jako właściciel zabudowanej nieruchomości, powołał się na swoje odstąpienie od warunkowej umowy sprzedaży (w sierpniu 2018 r.) i toczący się spór ze Spółką o wydanie nieruchomości, którą obecnie ww. podmiot posiada bez tytułu prawnego.

Nadto zwrócić należy uwagę, iż w dacie wydania skarżonego postanowienia w związku ze sporem pomiędzy skarżącym i spółką dotyczącym nieruchomości toczyły się przed sądem powszechnym postępowania odpowiednio z powództwa ww. spółki przeciwko skarżącemu o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli (sygn. VIII GC 169/19) oraz z powództwa skarżącego przeciwko spółce o wydanie nieruchomości. Nieprawomocnym wyrokiem z [...] września 2019r. sygn. VIII GC 169/19 Sąd Okręgowy w B. oddali powództwo ww. spółki.

Jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku dołączonego do skargi, któremu jako dokumentowi urzędowemu przysługuje domniemanie prawdziwości, spółka domagała się zobowiązania skarżącego do złożenia oświadczenia woli w zakresie przeniesienia własności nieruchomości gruntowej bez uwzględnienia jej zabudowy. Tym samy brak jest podstaw do bezpośredniego powiązania tej sprawy cywilnej z istotą niniejszego postępowania administracyjnego dotyczącego cofnięcia publicznoprawnego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w związku z utratą tytułu prawego do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży i spożywania napojów alkoholowych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA oz. W Katowicach z 5 stycznia 2001r. sygn. II SA/Ka, zgodnie z którym z hipotez art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że stroną postępowania o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest adresat decyzji, tj. przedsiębiorca; który wcześniej uzyskał zezwolenie i prowadził sprzedaż napojów alkoholowych. To, czy inne podmioty mają przymiot strony w takim postępowaniu można ustalić posługując się kategorią interesu prawnego, sformułowaną w art. 28 k.p.a. .

Uwzględniając powyższe nie sposób zasadnie twierdzić, że skarżący od którego pochodził wniosek inicjujący postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a co istotniejsze jako właściciel lokalu podnoszący że podmiot dysponujący zezwoleniem utracił tytułu prawny do korzystania z tego lokalu – nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wszakże jedynie obligacyjny i ograniczony czasowo tytuł prawny spółki, pochodzący od skarżącego, nie może być silniejszym instrumentem kreującym interes prawny w tym postępowaniu administracyjnym niż interes prawny właściciela (art. 140 k.c.). Okoliczności sprawy i spór między stronami jeszcze bardziej uwidocznił istnienie wynikającego z prawa materialnego interesu prawnego skarżącego, ze względu na który żądał on czynności organu, a mianowicie podjęcia chroniącej ten interes prawny – decyzji o cofnięciu spółce (którą organ błędnie traktował jako jedyna stronę) zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży znajdującym się w lokalu położonym na wymienionej nieruchomości.

W niniejszej sprawie skarżący, jako właściciel zabudowanej nieruchomości gruntowej, przedkłada dowody na utratę przez spółkę jej tytułu wyłącznie obligacyjnego do korzystania z lokalu, żądając cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu będącym częścią składową jego nieruchomości. Skarżący jest zatem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji ma on zatem prawo do czynnego udziału w sprawie i składania środków odwoławczych od wszystkich rozstrzygnięć, w tym kwestionowania rozstrzygnięcia o zawieszeniu biegu postępowania – które to zawieszenie ingeruje w jego interes faktyczny i prawny – wywołuje skutek w postaci dalszego prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych na jego nieruchomości bez posiadania przez posiadającego zezwolenie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, w którym znajduje się punkt sprzedaży napojów alkoholowych.

Ze wszystkich wskazanych powodów skarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy incydentalnej dotyczącej zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 28, art. 134 k.p.a. Postanowicie to zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu który ma istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego – pozbawiając stronę prawa udziału w tym postępowaniu.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasadzono od organu na rzecz skarżącego zwrot niezbędnych kosztów postępowania odpowiadających wysokości uiszczonego wpisu od skargi (100 zł.)

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wykładnię przepisów prawa i wskazania sądu, rozpozna w trybie odwoławczym wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzeni sprawy tj. merytorycznie kwestię istnienia podstaw prawnych do zawieszenia odwoławczego postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W szczególności organ ponownie szczegółowo ustali stan faktyczny uwzględni treść obligacyjnego tytułu prawnego, na podstawie którego udzielono zezwolenia, podstawy jego trwania lub odpadnięcia w aspekcie uprawnień publicznoprawnych. Organ nie uchyli się od własnej oceny skutków czynności stron stosunku prawnego – czy podmiot dysponujący zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych nadal posiada tytuł prawny do korzystania z lokalu stanowiącego punkt sprzedaży, w kontekście szczególnych wymogów, charakteru i celu przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Na tej podstawie organ winien rozważyć szczegółowo czy wskazane w postanowieniu z [...] września 2019r. okoliczności, stanowią w tej indywidualnej sprawie administracyjnej, w kontekście zgromadzonego już przez organ I instancji wszechstronnie materiału dowodowego zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie Kolegium zwróci uwagę, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 8 § 1 k.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Istotne znaczenie wobec występowania w sprawie stron o zdecydowanie spornych interesach maja tu także zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że ewentualne wadliwe lub pozorne zawieszenie postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, może naruszać te zasady i prowadzić do przewlekłości postępowania. Skutkiem bowiem zawieszenia w tej sprawie postepowania odwoławczego jest przedłużenie postępowania, mimo wydania przez organ I instancji decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Decyzja organu I instancji w tej sprawie nie podlega jednak wykonaniu, a wniesienia odwołania przez spółkę wstrzymało jej wykonanie do czasu ostatecznej decyzji organu II instancji.