Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1716/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2313/11 w sprawie ze skargi P.C. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie akcji Miasta Stołecznego Warszawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P.C. na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2313/11, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. C. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], w sprawie wyrażenia zgody na zbycie akcji m.st. Warszawy w spółce pod firmą: [...] zs. w Warszawie. Zgoda ta dotyczyła zbycia cá 84,99998% akcji Spółki na rzecz [...] S.A.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił następujący stan sprawy:

[...] w Warszawie z dniem 1 stycznia 2003 r. zostało przekształcone w [...] Spółka Akcyjna, a następnie uchwałą z dnia 9 lipca 2008 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy wyraziła zgodę na zaciągnięcie zobowiązania finansowego przekraczającego rok budżetowy o wartości 10.000.000 zł w związku z przygotowaniami do prywatyzacji Spółki i na podstawie tej uchwały podjęte zostały działania prywatyzacyjne. W dniu 11 lutego 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy opublikował w ogólnopolskim dzienniku "Rzeczpospolita" oraz brytyjskim "Financial Times" zaproszenie do negocjacji w sprawie nabycia do 6.131.892 akcji zwykłych imiennych o wartości nominalnej 100 zł każda, stanowiących 85% wartości kapitału zakładowego Spółki, przy czym zaznaczył, iż zaproszenie to kieruje do inwestorów, którzy nabędą akcje o wartości co najmniej 50.000 euro. P. C. pismem z 28 marca 2011 r., złożył odpowiedź na zaproszenie, jednak pismem z 13 kwietnia 2011 r. został poinformowany, iż nie został zakwalifikowany do dalszego etapu procedury prywatyzacyjnej, a wobec tego zwrócił się do Prezydenta pismem z 21 kwietnia 2011 r., o wskazanie uchybień formalnych jego oferty, otrzymując odpowiedź z dnia 11 maja 2011 r., iż odmowa zakwalifikowania go do dalszego etapu prywatyzacji jest zgodna z § 14 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 34, poz. 264 ze zm.), który upoważnia zbywcę akcji do wyboru jednego lub kilku podmiotów, z którymi podejmie negocjacje, a o takim trybie postępowania były zawarte informacje w ogłoszeniu prasowym z 11 lutego 2011 r., jak również w Procedurze Sprzedaży stanowiącej załącznik do Memorandum Informacyjnego Spółki, które otrzymał. W dniu 30 czerwca 2011 r. na podstawie aktualizacji ofert wiążących Prezydent m.st. Warszawy udzielił wyłączności na dalsze negocjacje firmie [...] S.A., podpisując z nią dnia 26 lipca 2011 r. przedwstępną, warunkową umowę sprzedaży akcji i nadając umowie klauzulę "zastrzeżone". W dniu [...] sierpnia 2011 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie akcji.

P. C. 1 września 2011 r. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa, a 28 października 2011 r. za pośrednictwem Rady wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę uchwałę, wyjaśniając, iż posiada interes prawny, gdyż przysługuje mu roszczenie nabycia 1003 akcji Przedsiębiorstwa Energetyki, bowiem złożył ofertę nabycia takiej ilości akcji po 803 zł za każdą, a jego oferta była najkorzystniejsza z punktu widzenia kryteriów oceny ofert na zakup akcji, bowiem jedynym kryterium była cena.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, Iż P. C. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta z [...] sierpnia 2011 r. Podstawę skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a stanowi on, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone może zaskarżyć uchwałę, zatem wnoszący skargę musi wykazać swój interes prawny – wyjaśniał Sąd. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu z żadnego przepisu prawa materialnego interes prawny P. C. nie wynika, zaś złożenie przez niego oferty na nabycie akcji może świadczyć jedynie o jego interesie faktycznym, który nie uprawnia jednak do wniesienia skargi.

Reprezentowany przez radcę prawnego, P. C. wniósł skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zarzucając:

1. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a.) poprzez:

1.1. Błędną wykładnię i zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez ograniczenie w postępowaniu przed Sądem badania interesu prawnego strony skarżącej jedynie do postępowania uchwałodawczego i treści samej uchwały z wyłączeniem badania naruszenia interesu prawnego strony skarżącej w postępowaniu prywatyzacyjnym poprzedzającym podjęcie przez organ skarżonej uchwały, która jest jego zwieńczeniem, co skutkowało wadliwym uznaniem, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

1.2. Błędną wykładnię § 16 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 34, poz. 264 ze zm., dalej jako rozporządzenie) polegającą na uznaniu, iż brzmienie tego przepisu "Zbywca dokonuje wyboru podmiotów, które dopuszcza do negocjacji, na podstawie złożonej odpowiedzi na zaproszenie do negocjacji, kierując się kryteriami, które określił jako przedmiot negocjacji" daje organowi pełną dowolność według własnego, niczym nieograniczonego uznania, w dokonywaniu selekcji do dalszego etapu postępowania prywatyzacyjnego podmiotów, które złożyły ofertę niewiążącą na zakup akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa. W wyniku błędnej interpretacji § 16 ust. 3 rozporządzenia doszło do naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację Skarżącego ze względu na fakt, iż jest on drobnym inwestorem.

1.3. Niewłaściwą wykładnię § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zakresie terminu "cena za akcje", i w konsekwencji wadliwe zastosowanie poprzez odniesienie go w pierwszej kolejności do większego z zadeklarowanych do nabycia przez inwestorów pakietu akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa, zamiast porównania konkurencyjnych ofert różniących się co do wielkości nabywanego pakietu akcji, począwszy od oferty proponującej nabycie mniejszej liczby akcji.

1.4. Niezastosowanie art. 34 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm., dalej jako u.k.ip.) w związku z art. 33 ust. 1 pkt 3 u.k.ip., a w ślad za nim § 16 ust. 3, 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia (jako leges [...]ialis do art.72 k.c.), który ma charakter gwarancyjny także dla uczestników postępowania prywatyzacyjnego, tj. stanowi podstawę uprawnienia do kwestionowania ważności umowy, a w konsekwencji decyzji organów o zawarciu takiej umowy z konkurentem, którego oferta została uznana przez zbywcę z naruszeniem prawa za najkorzystniejszą.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

2.1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona uzasadniona;

2.2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ i c/ poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia wymienionych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2.3. art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 62 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieskompletowanie całości akt sprawy, w pierwszej kolejności protokołu, o którym mowa w § 16 ust. 11 rozporządzenia, przedwstępnej umowy warunkowej z 26 lipca na sprzedaż akcji [...] S.A. a nadto dokumentów wymienionych w punkcie 2.2.5. poniżej;

2.4. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., wynikające z uchybienia wskazanego w pkt 2.2.3. powyżej, z uwagi na to, że wyrok został podjęty na podstawie niepełnych akt sprawy;

2.5. art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz § 37 i § 41 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. "Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych" (dalej "Regulamin") poprzez brak wyjaśnienia wszystkich wątpliwości oraz pozostawienie przez Sąd bez rozpoznania wniosku Skarżącego zawartego na stronie 19 skargi o zobowiązanie strony przeciwnej do przedłożenia wnioskowanych w skardze dokumentów wyszczególnionych w zał. nr 4 do skargi pod literami c), d), e), f), i), oraz j);

2.6. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach – w konsekwencji naruszenia opisanego w pkt 2.2.3. i 2.2.5. powyżej;

2.7. art. 10 (jawność rozpoznania sprawy) oraz art. 12a § 2 (prawo strony do wglądu w akta sprawy), a w konsekwencji: pozbawienie Skarżącego możności obrony swoich praw (skutkujące nieważnością postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), pogwałcenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej MPPOP), poprzez uniemożliwienie Skarżącemu zapoznania się z dokumentami przesłanymi przez organ do akt sprawy za pismem strony skarżonej z dnia 29 listopada 2012 r. (karty nr 99-101 akt sprawy) jako załączniki do odpowiedzi na skargę, a które nie zostały załączone ani do akt sądowych, ani do akt administracyjnych, co skutkowało uniemożliwieniem Skarżącemu zapoznanie się i odniesienie do treści tych dokumentów;

2.8. art.10 (jawność rozpoznania sprawy) w związku z art. 12a § 2 (prawo strony do wglądu w akta sprawy), a w konsekwencji: pozbawienie Skarżącego możności obrony swoich praw (skutkujące nieważnością postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), pogwałcenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej MPPOP), poprzez niepoinformowanie Skarżącego o wpłynięciu na 8 dni przed rozprawą uzupełniającego, jawnego pisma procesowego strony skarżonej z dnia 13 marca 2012 r. (karty nr 174-177 akt sprawy), co uniemożliwiło mu zapoznanie się – tak przed rozprawą, jak i w jej trakcie – z treścią tego pisma i odniesienie się do argumentacji w tym piśmie zawartej;

2.9. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do kwestii uznania wskazanego przez Skarżącego § 16 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia jako podstawy naruszenia jego interesu prawnego/uprawnienia, co ponadto utrudnia Skarżącemu sporządzenie skargi kasacyjnej;

2.10. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie stanowiska Sądu stojącego u podstaw odrzucenia przez Sąd argumentacji Skarżącego w zakresie nieprawidłowego zastosowania terminu "cena za akcję", o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, co ponadto utrudnia Skarżącemu sporządzenie skargi kasacyjnej (sformułowanie zarzutów).

Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa, uznając, iż P. C. nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym go do wniesienia skargi na uchwałę Rady m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na zbycie akcji [...] S.A. zs. w Warszawie na rzecz [...] S.A.

Podstawę prawną skargi na uchwałę stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "ustawa", która wymaga wykazania interesu prawnego, a dalej jego naruszenia podjętym aktem organu gminy. Interes prawny, jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, w której podjęta została uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie były to przepisy o komercjalizacji i prywatyzacji, a w tym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 34, poz. 264 ze zm.), wskazane w podstawach skargi kasacyjnej. Z przepisów tych na etapie uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie akcji na rzecz konkretnego podmiotu nie można wywieść interesu prawnego P. C..

Komercjalizacja i prywatyzacja w całym przebiegu tych instytucji jest z zakresu czynności cywilnoprawnych – złożenie oferty, odpowiedź na ofertę, wybór kontrahenta – dopiero w istocie akt taki, jak zaskarżona przez P. C. uchwała z [...] sierpnia 2011 r. jest takim, który może być zaskarżony do sądu administracyjnego, bowiem wydany jest przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie dotyczącej mienia komunalnego.

P. C. nie został zakwalifikowany w procesie prywatyzacji, o charakterze cywilnoprawnym, do dalszych etapów negocjacji. Spowodowało to utratę przez niego prawa do dalszego uczestnictwa w prywatyzacji, zatem utratę interesu prawnego w rozumieniu prawa administracyjnego do kwestionowania uchwał podejmowanych w ramach prywatyzacji. Złożenie oferty i nieprzyjęcie jej, czy odrzucenie poprzez niezakwalifikowanie do dalszych etapów prywatyzacji przez zbycie akcji stanowi, jak to zauważył Wojewódzki Sąd, interes faktyczny czyli ekonomiczny, jednak nie prawny, czego wymaga art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis ten nie nadaje skardze, składanej na jego podstawie, charakteru actio popularis, co powoduje, że ocena ewentualnej sprzeczności uchwały z prawem, czy zagrożenie interesu społecznego nie uprawnia do wniesienia skargi, musi być bowiem wykazany interes prawny wnoszącego skargę. Jak podniesiono wyżej z przepisów prawa materialnego, wskazanych przez P. C. w punktach skargi kasacyjnej, czym Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, na podstawie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), interes taki po jego stronie nie wynika. Przepisy te regulują tryb zbywania akcji, elementy jakie ma zawierać zaproszenie do negocjacji, czy uprawnienie dla zbywcy do wyboru kontrahenta do negocjacji.

W takim stanie rzeczy skargę kasacyjną należało oddalić i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i 204 pkt 1 cyt. wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.