Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2535/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a Par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 182 par. 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 431/21 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2020 r. nr DOA.7110.339.2020.KKO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 431/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2020 r., znak DOA.7110.339.2020.KKO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Bełchatowski decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. nr 460.2018, zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną na działce [...] obręb G., gmina G..

W piśmie z dnia 5 czerwca 2020 r. R. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ww. Starosty Bełchatowskiego z dnia 16 kwietnia 2018 r.

Wnioskodawca podniósł, że wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone było wydaniem przez Wójta Gminy Szczerców decyzji z dnia 24 marca 2017 r. nr 28/2017 ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 stycznia 2020 r. znak: KO.420-264/19 stwierdzono nieważność ww. decyzji Wójta Gminy Szczerców z dnia 24 marca 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania.

Zdaniem wnioskodawcy, nieważność decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono w związku z jego wnioskiem (był stroną tego postępowania). Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Starosty Bełchatowskiego o pozwoleniu na budowę godzi w jego interes prawny i faktyczny. Skoro był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, ma niewątpliwie interes prawny w unieważnieniu pozwolenia na budowę zależnego od tej decyzji

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr 235/2020, na postawie art. 105 § 1 K.p.a.. umorzył wszczęte na wniosek R. W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia 16 kwietnia 2018 r.

Od powyższej decyzji Wojewody Łódzkiego odwołanie złożył R. W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 grudnia 2020 r. znak DOA.7110.339.2020.KKO utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przywołał także definicję obszaru oddziaływania obiektu zawartą w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego. W piśmie z 2 listopada 2020 r. wskazał, iż swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa współwłasności działek nr ew. [...] i [...] obręb G., gmina G.. Z analizy projektu zagospodarowania terenu (Projekt budowlany - Nr Rys. ZT-1) wynika, że tylko działka o nr ew. [...] graniczy z działką inwestycyjną o nr ew. [...].

Zdaniem GINB, istniejący budynek magazynowy na działce nr ew. [...], który w ramach przedmiotowej inwestycji zmienia sposób użytkowania na budynek hali produkcyjnej, usytuowany jest w odległości ok. 31 m od granicy działki nr ew. [...] oraz ok. 70 m od granicy działki nr ew. [...], należących do skarżącego. W ocenie organu odwoławczego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, nie obejmuje swym zakresem działek nr ew. [...] i [...]. Położenie wskazanych działek względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działek należących do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności nieruchomości należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia technicznego. Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne ww. rozporządzenia.) potencjalnych obiektów na nieruchomości wnioskodawcy. Oprócz powyższego, dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do R. W. (przepis § 29 ww. rozporządzenia.) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek o nr ew. [...] i [...] dostępu do drogi publicznej.

W świetle powyższego, zdaniem organu, skarżący może bez przeszkód zagospodarować i korzystać z należących doń nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu. Także skarżący nie wskazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego, tj. nie wykazał, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należącej doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł R. W.. Skarżący w uzasadnieniu powtórzył dotychczasową argumentację. Dodatkowo, skarżący przywołując orzecznictwo, podniósł, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii prawidłowego zastosowania warunków technicznych usytuowania obiektu na działce. szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. Kategoria interesu prawnego w takim postępowaniu zawiera w sobie element potencjalności. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego.

W odpowiedzi naskarżę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 431/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 K.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie W rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Postępowanie wszczęte przez podmiot nieposiadający przymiotu strony staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania występuje m.in. wówczas, gdy podmiot nieuprawniony do domagania się wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek jednostki, oparte jest na zasadzie skargowości. Wymaga to wniosku strony - osoby mającej legitymację procesową w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1038/11).

W ocenie Sądu dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony R. W. jest prawidłowa.

Przedmiotem spornej inwestycji jest zmiana sposobu użytkowania budynku magazynowego na halę produkcyjną (ETAP I) na działce nr ew. [...] (zob. Projekt budowlany - str. 4). Przepis art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stanowi "Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę."

Postępowanie, którego dotyczy skarga ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniały przez pewien czas istotne rozbieżności dotyczące zastosowania odpowiedniej normy regulującej kwestię interesu prawnego w takim postępowaniu. Sprowadzały się one do zasadniczej kwestii: czy interes prawny w takich sprawach wywodzony jest na zasadach ogólnych tj. w oparciu o art. 28 K.p.a., czy też – analogicznie jak w zwyczajnym trybie w sprawie pozwolenia na budowę – na podstawie art. 28 ust. 2 p.b. Aktualnie przeważający wydaje się pogląd, że art. 28 ust. 2 p.b., w którym ustawodawca posługuje się sformułowaniem: "w sprawie pozwolenia na budowę" dotyczy zarówno postępowań prowadzonych w postępowaniu zwyczajnym, jak i w jego trybach nadzwyczajnych, czyli także w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W dominującym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się również, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w trybie zwykłym i trybie nadzwyczajnym brak jest racjonalnych podstaw do różnicowania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Co jednak istotniejsze na gruncie niniejszej sprawy, należy zauważyć, że art. 28 K.p.a. nie decyduje wprost o interesie prawnym określonej osoby, lecz wskazuje, że stroną może być osoba takim interesem dysponująca. Natomiast o interesie prawnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. decydują przepisy prawa materialnego, zawierające normy prawne determinujące prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. W konsekwencji, o ile możliwe jest wywiedzenie z określonej normy prawa materialnego prawa lub obowiązku, o tyle określony podmiot może opierać na tym swój interes prawny i być stroną postępowania administracyjnego. Z tego też powodu należałoby co do zasady przyjąć, że dokonanie błędnej oceny kwalifikacji podmiotu jako strony postępowania stanowi naruszenie norm prawa materialnego, w oparciu, o które ta ocena następuje, choć rezultat tej oceny przybierze zawsze wyraz procesowy, polegający na wadliwym zastosowaniu art. 61a § 1 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., czy wreszcie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Takim przepisem prawa materialnego, w oparciu o który dokonywana jest ocena przymiotu strony, w postępowaniu o pozwolenie na budowę (oraz w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego pozwolenia), jest właśnie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, wymaga podkreślenia, że przepis ten nie stanowi zwieńczenia procesu poszukiwania normy prawa materialnego, w oparciu o który oceniany jest interes prawny strony, lecz powinien być punktem wyjścia do poszukiwania tzw. przepisów odrębnych, na podstawie których można określić ewentualne ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, co z kolei determinuje istnienie tej legitymacji procesowej.

Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są zatem, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

W definicji "obszaru oddziaływania obiektu", zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymczasem do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami mogą być chociażby przepisy ustawy o ochronie przyrody, ustawy o drogach publicznych, czy też z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 778/17 jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. W konsekwencji zatem, jeżeli obowiązują przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego nieruchomości, to status strony przysługuje właścicielom działek sąsiadujących, których interes prawny jest właśnie chroniony tymi przepisami. Ustalenie kręgu stron musi być uzależnione zasięgiem oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w świetle przepisów Prawa budowlanego, ale także prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku ustalenie oddziaływania konkretnej uciążliwości, co do których przepisy prawa ustanawiają ograniczenia celem ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem przytoczonym w skardze, że wystarczy potencjalny negatywny wpływ na sąsiadującą działkę budowlaną, gdyż przymiot strony nie jest związany z naruszeniem interesu prawnego, lecz samym faktem jego istnienia i potencjalną możliwością jego naruszenia. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, gdy o oddziaływaniu obiektu budowlanego można by twierdzić wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Tymczasem dla inwestycji niezgodnej z przepisami techniczno-budowlanymi nie powinna w ogóle zostać wydana decyzja zezwalająca na budowę. Ustalenie kręgu stron ma zatem inny charakter niż sama ocena prawidłowości zatwierdzanego projektu budowlanego. Strony powinny mieć przede wszystkim zagwarantowany udział w postępowaniu, w celu chociażby wglądu do dokumentacji projektowej i przedstawienia swoich racji opartych na uzasadnionych interesach w świetle obowiązującego porządku prawnego. Z tych też przyczyn obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, albowiem budowany obiekt może wprowadzać ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami (co jak wskazano wyżej powinno prowadzić do odmowy pozwolenia na budowę).

Skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia 16 kwietnia 2018 r., którą Starosta Bełchatowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w G., pozwolenia na budowę obejmującego zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej na halę produkcyjną na działce [...] obręb G., gmina G.. Skarżący swój interes prawny wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa współwłasności działek nr ew. [...] i [...]. Tylko działka o nr ew. [...] graniczy z działką inwestycyjną o nr ew. [...]. Nie są negowane przez skarżącego także ustalenia organów, że istniejący budynek magazynowy na działce nr ew. [...], który w ramach przedmiotowej inwestycji zmienia sposób użytkowania na budynek hali produkcyjnej, usytuowany jest w odległości ok. 31 m od granicy działki nr ew. [...] oraz ok. 70 m od granicy działki nr ew. [...], należących do skarżącego. Słusznie organy wskazały, że nieruchomości należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13 (dotyczący przesłaniania budynków), jak również przepis § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) ww. rozporządzenia technicznego. Projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i następne ww. rozporządzenia.) potencjalnych obiektów na nieruchomości wnioskodawcy. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód opadowych na nieruchomości należące do skarżącego (§ 29 ww. rozporządzenia.) oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawia działek o nr ew. [...] i [...] dostępu do drogi publicznej.

Skarżący w trakcie postępowania nie wykazał potencjalnego negatywnego wpływ planowanej inwestycji na sąsiadujące z nią nieruchomości skarżącego. Skarżący nie wykazał szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, czy też szkodliwego zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora.

Skarżący swojego interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia 12 kwietnia 2018 r. jak i przesłanek wskazujących na jej nieważność upatruje w fakcie, że wydanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone było wydaniem przez Wójta Gminy Szczerców decyzji z dnia 24 marca 2017 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a po rozpoznaniu wniosku skarżącego, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 stycznia 2020 r. znak: KO.420-264/19 stwierdzono nieważność ww. decyzji Wójta Gminy Szczerców z dnia 24 marca 2017 r. Zdaniem Sądu, jak wynika z orzecznictwa sądowo-administracyjnego, ustalanie obszaru oddziaływania inwestycji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest tożsame z ustalaniem obszaru oddziaływania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Przymiot strony tego postępowania (o pozwolenie na budowę) wolą ustawodawcy został określony w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie dotyczy postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza automatycznie posiadania interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty i oczywisty w płaszczyznach tych postępowań Nadto w niniejszej sprawie ostatecznie nie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy Szczerców z dnia 24 marca 2017 r. nr 28/2017 ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 304/20 po rozpoznaniu skargi inwestora uchylił ww. decyzję SKO Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 stycznia 2020 r. znak: KO.420-264/19. W świetle powyższego jeszcze bardziej widoczny jest brak interesu skarżącego.

W związku z wydaniem przez WSA w Łodzi ww. prawomocnego wyroku, zdaniem Sądu, bezprzedmiotowe stało się odnoszenie się do zarzutów dotyczących postanowienia GINB z dnia 21 grudnia 2020 r. odmawiającego zawieszenia postepowania odwoławczego od decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 21 sierpnia 2020 r. do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczącego ww. decyzji SKO w Piotrkowie Trybunalskim.

W ocenie Sądu irrelewantne dla sprawy są także zawarte w skardze zarzuty dotyczące ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji prawidłowo uznały, że skarżący nie wykazał, aby miał interes prawny (art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) w kwestionowaniu decyzji Starosty Bełchatowskiego z dnia 16 kwietnia 2018 r., a tym samym stosownie do treści art. 28 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie mógł on zostać uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 K.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy, wydając obie sporne decyzje oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie. Organy dokonały również wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, oceniając przy tym w sposób pełny znaczenie i wartość poszczególnych dowodów i argumentów strony dla toczącej się sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, należało - zdaniem Sądu - uznać, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy poczyniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe określone w przepisie art. 107 § 3 K.p.a., albowiem organ wyraźnie wskazał wszelkie istotne przesłanki zarówno faktyczne, jak i prawne, wyjaśniając przy tym dokładnie ich znaczenie dla skarżącego.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł R. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla określenia statusu strony we wszczętym postępowaniu nieważnościowym decydujące znaczenie miał status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

2. art. 28 K.p.a. poprzez wadliwe rozumienie przez organ tego przepisu;

3. art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wadliwe rozumienie przez organ tego przepisu;

4. art. 28 K.p.a. i art. 77 § 1 w zw. z art. 9, art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów o postępowaniu administracyjnym i niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego poprzez brak rzetelnej analizy wynikającej z tych przepisów;

5. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i przyjęcie, że zagadnienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co doprowadziło do wydania postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

6. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie, że decyzja o warunkach zabudowy w stosunku do której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wprowadziła zmiany mające wpływ na korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec faktu, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. albowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Jak to zostało już wyżej wskazane dla ustalenia, czy skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie miał art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Postawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być art. 61a § 1 K.p.a. Przepis reguluje kwestię odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego podczas gdy w niniejszej sprawie organ administracji umorzył już wszczęte postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 9, art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a. oraz art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy administracji należycie wyjaśniły okoliczności faktyczne i prawne niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tych decyzji. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie wskazanej przez Sąd I instancji na poparcie tego stanowiska argumentacji jest niecelowe.

Art. 140 K.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten określa granice prawa własności jednakże nie wynika z niego żadne ograniczenie w możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości w związku z inwestycją, której dotyczy decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Odnośnie do twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że decyzja o zabudowy wprowadziła zmiany mające wpływ na korzystanie z nieruchomości skarżącego kasacyjnie stwierdzić należy, że niniejsza sprawa dotyczyła decyzji o pozwoleniu na budowę nie zaś decyzji o warunkach zabudowy. Organ administracji miał obowiązek oceny, czy w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę skarżącemu kasacyjnie przysługuje status strony postępowania. To, że skarżący kasacyjnie był stroną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o tym, że skarżącemu kasacyjnie przysługiwał taki status w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

Osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.