Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 177/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 5, art. 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpoznania w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. o udzielenie informacji publicznej z dnia 20 czerwca 2013 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia protokołów negocjacyjnych końcowych, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. stwierdza, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. (data wpływu do organu - 21 czerwca 2013 r.) A. skierowała do Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie protokołów negocjacyjnych etapowych oraz końcowych podpisanych przez oferentów biorących udział w konkursie na zamówienie świadczeń zdrowotnych nr [[...]] z zakresu Świadczeń Ogólnostomatologicznych tj.: A. K. J., B. M. L., I. K.–K., A. M. D.-G., [[...]] i [[...]] w S. oraz o udostępnienie w formie kserokopii lub skanów następujących dokumentów (z zaznaczeniem wszystkich miejsc wykonywania świadczeń): załączników rzeczowo –finansowych do umowy na rok 2012 (wg stanu na dzień 1 stycznia 2012 r.) z zakresu Świadczenia Ogólnostomatologiczne jaka została podpisana przez [[...]] z Niepublicznym Stomatologicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej [[...]] (nr oferenta [[...]]) i aneksu z dnia 14 lutego 2013 r. rozliczającego świadczenia wykonane w 2012 r. w ramach ww. umowy. Jako formę przekazania informacji wskazano "przesłanie pocztą na koszt Spółki lub na podany we wniosku adres mailowy".

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 4 lipca 2013 r. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował skarżącą, że dane objęte przedmiotowym wnioskiem dotyczące protokołów negocjacyjnych etapowych oraz końcowych podpisanych z oferentami biorącymi udział w postępowaniu konkursowym nie stanowią informacji publicznej. Ponadto wskazał, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych. W związku z tym umowa objęta aneksem rozliczającym świadczenia zdrowotne wykonane w roku 2012 przez Niepubliczny Stomatologiczny Zakładem Opieki Zdrowotnej [[...]] w przedmiocie leczenia stomatologicznego jest ogólnodostępna na stronie internetowej Funduszu. Przekazał również skarżącej (w załączniku do odpowiedzi na wniosek) Plan rzeczowo-finansowy, załącznik nr 1 do umowy nr [[...]] z dnia 30 grudnia 2012 r.

Pismem z dnia 16 lipca 2013 r. A, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci protokołów negocjacyjnych etapowych oraz końcowych podpisanych z oferentami zgodnie z wnioskiem z dnia 20 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112 poz. 1198 ze zm.), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy.

Zdaniem skarżącej spółki żądana przez nią informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała żądanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej czy też w sprawie umorzenia postępowania, a zatem Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pozostaje w bezczynności.

Wskazując na obowiązek stosowania przez organ ustawy o dostępie informacji publicznej skarżąca Spółka powołała się na treść art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.), wskazując, że Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a tym samym jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 98 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych organem Funduszu jest dyrektor kierujący oddziałem wojewódzkim i reprezentujący Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału, a jak stanowi art. 113 w związku z art. 98 przywołanej ustawy, Fundusz zarządza środkami publicznymi, zaś do jego podstawowego zakresu działania należy finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych.

Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r. (I OSK 192/13) oraz z dnia 7 marca 2012 r. (I OSK 2265/11), skarżąca wskazał że za "informację publiczną" zgodnie z definicją zawartą w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy uznać każdą informację o sprawach publicznych. Za informację publiczną należy zatem uznawać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem publicznym. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy. Dokumenty składane przez podmioty biorące udział w konkursie ofert na zamówienie świadczeń zdrowotnych, jak i również wszystkie dokumenty związane z wykonywaniem funkcji publicznych przez urzędników publicznych jakimi są w toku postępowania członkowie komisji konkursowej, należą do kręgu informacji publicznych i powinny zostać udostępnione wnioskodawcy w przypadku wystąpienia z takim wnioskiem. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie protokoły negocjacyjne podpisywane przez komisje konkursową z oferentami stanowią syntetyczną informację o sposobie realizacji powierzonych obowiązków przez urzędników państwowych w trakcie postępowań konkursowych, których przebieg po ich zakończeniu jest informacją jawną i stanowi informację publiczną.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie, zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia 20 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że została ona wniesiona z naruszeniem art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku braku podstaw do odrzucenia o oddalenie przedmiotowej skargi. Organ wskazał, że udzielił skarżącej żądanych informacji w formie przez niego wnioskowanej tj. przesyłając kserokopie dokumentów. Natomiast w przedmiocie żądanych protokołów negocjacyjnych udzielił skarżącej odpowiedzi, że nie stanowią one informacji publicznej. Zarzut, zatem iż organ "milczał" należy uznać za bezzasadny. Organ nie odmówił bowiem udzielenia informacji a jedynie stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Zdaniem organu w przedmiotowym postępowaniu nie prowadzono negocjacji tzw. "etapowych" zatem nie można uznać, że taka informacja (o braku negocjacji a w konsekwencji braku protokołów etapowych z negocjacji) stanowi informacje publiczną. Natomiast w trakcie postępowania negocjacje w zakresie zarówno ceny, jak i liczby punktów do realizacji z oferentami uczestniczącymi w postępowaniu (również ze skarżącym) prowadzone były tylko jeden raz i zostały zakończone protokołami końcowymi z każdym oferentem (również ze skarżącym), a ich wyniki zostały uwzględnione w rozstrzygnięciu konkursu. Rozstrzygnięcie konkursu jest jawne dla wszystkich jest bowiem zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej.

Ponadto organ podniósł, że z materiałami zawierającymi informacje żądane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącymi protokołów negocjacyjnych z poszczególnymi oferentami w postępowaniu konkursowym, skarżący zapoznał się w dniu 28 marca 2013 r.

W piśmie procesowym z dnia 25 września 2013 r. skarżąca stwierdziła, że organ nie rozpoznał merytorycznie jej wniosku z dnia 20 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie protokołów negocjacyjnych etapowych i końcowych bowiem zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji, a pismo organu z dnia 5 lipca 2013 r. nie zawiera obligatoryjnych elementów decyzji. Nie może więc stanowić jednej z prawnie dopuszczalnych form załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie zgodziła się również z organem jakoby w trakcie przedmiotowego postępowania nie były prowadzone negocjacje etapowe, a negocjacje w zakresie ceny i liczby ze wszystkim oferentami prowadzone były tylko raz. Skarżąca bowiem jako podmiot biorący udział w postępowaniu konkursowym uczestniczyła w dwóch etapach negocjacji, co udokumentowane zostało podpisanymi na protokołach. Tożsame protokoły z pozostałymi oferentami stanowią, wnioskowaną przez skarżącego informację publiczną.

Niezgodne z prawdą jest również stwierdzenie, że skarżąca zapoznała się z protokołami negocjacji z poszczególnymi oferentami, co potwierdzić miał protokół z dnia 28 marca 2013 r. Zdaniem skarżącej niniejszy protokół dotyczy jedynie zapoznania się z protokołami podpisanymi przez skarżącą, nie zaś z protokołami dotyczącymi pozostałych oferentów, na co wskazuje między innymi użyta w treści protokołu liczba pojedyncza (pkt 25 i 26 protokołu z dnia 28 marca 2013 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 297, ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Oznacza to, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie i zobowiązany do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma zaś na celu spowodowanie wydania przez ten organ oczekiwanego aktu.

W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej oraz bezczynności w tym zakresie wskazać należy na przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobowiązany do jej udostępniania. Realizacja tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. organy władzy publicznej,

2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).

Wymienione podmioty są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, jeśli znajduje się ona w ich posiadaniu (zob. art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, polegająca na nieudostępnieniu skarżącej A. w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.) żądanych przez spółkę w piśmie z dnia 20 czerwca 2013 r. kserokopii dokumentów w postaci protokołów negocjacyjnych i końcowych podpisanych z oferentami biorącymi udział w postępowaniu konkursowym (rodzaj Leczenie Stomatologiczne, nr [[...]], z zakresu Świadczenia Ogólno-stomatologiczne). Pozostaje w sprawie niesporne, że na pozostałe żądane w piśmie informacje udzielona została odpowiedź, wobec czego niniejsza skarga ograniczona została wyłącznie do wskazanej części pisma i w tym zakresie podlega rozpoznaniu przez sąd.

Działający na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027, ze zm.) Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, organem Funduszu jest dyrektor zarządzający oddziałem wojewódzkim i reprezentujący Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału, ponadto Fundusz zarządza środkami publicznymi, a do jego podstawowego zakresu działania należy finansowanie świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 pkt 4, art. 113 i art. 98 tej ustawy). Zatem na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Odnosząc się do najdalej idącego żądania organu odrzucenia skargi z uwagi na jej niedopuszczalność wskutek braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa sąd uznał, że jest ono niezasadne, a skarga spełniała formalne wymogi jej dopuszczalności. W sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, LEX nr 236545). W orzecznictwie wyjaśniono, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i w zakresie aktów i czynności, kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika natomiast, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (tak też w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, dostępny w internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozważając następnie zakres żądania sąd uznał, że dokumenty, których domaga się skarżąca spółka (protokoły negocjacyjne wytworzone w trakcie postępowania konkursowego regulowanego przepisami art. 139 i nast. ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) stanowią informacją publiczną, a więc udzielona spółce w piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. odpowiedź zawarta w punkcie 1, że dane dotyczące protokołów negocjacyjnych etapowych oraz końcowych podpisanych z oferentami biorącymi udział we wskazanym postępowaniu konkursowym nie stanowią informacji publicznej jest błędna, przez co organ pozostaje w stanie bezczynności w zakresie jej udostępnienia.

Definicję informacji publicznej zawiera przytoczony już przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Jak przyjmuje się zasadniczo jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325).

Na tle ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło przede wszystkim, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku publikowania w internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie (wynikający z art. 135 tej ustawy) nie powoduje, że tylko z tej przyczyny jest on zwolniony z obowiązku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 tej ustawy (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11, LEX nr 964673). Inaczej mówiąc, ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie stanowi ustawy, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie ustala ona odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które byłyby nie do pogodzenia z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jedynie w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się dostępu do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia, zasada jawności umów określona w art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, realizowana poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Funduszu informacji o każdej zawartej umowie, z wyszczególnieniem elementów określonych w ust. 2 tego przepisu, niewątpliwie ustanawia odmienne zasady w trybie dostępu do tych informacji będących informacją publiczną.

Jednakże przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie nie jest kwestia dostępu do umowy zawartej z Funduszem, lecz dokumentów wytworzonych przez organ w trakcie postępowania konkursowego, prowadzonego z udziałem skarżącej spółki i innych podmiotów (których dotyczy żądanie dotyczące udostępnienia protokołów z negocjacji). Przyjęty w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szeroki zakres pojęcia informacji publicznej na tle ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pozwolił na ocenę, że charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca. Uznano wobec tego, że oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej należy kwalifikować jako informację publiczną (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013 r.: sygn. akt I OSK 192/13, sygn. akt I OSK 193/13, dostępne w internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro tak, to tym bardziej dokumenty wytworzone w trakcie postępowania konkursowego (z wyjątkiem umów, o których mowa w art. 135), podpisane przez członków komisji konkursowej i oferentów, niezależnie od tego, że posiadają walor dokumentów urzędowych, stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taką informację stanowią zatem protokoły z negocjacji, których dalszym skutkiem jest wybór oferenta.

Sąd nie podziela stanowiska organu, że dane z protokołu końcowego podlegają ujawnieniu w sposób określony w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z tym przepisem "Fundusz realizuje zasadę jawności umów poprzez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności punkt, porada, osobodzień) wyrażającym wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów".

W tym kontekście twierdzenie organu, że wynik konkursu uwzględnia treść protokołu końcowego z negocjacji dotyczy wyłącznie oferenta wyłonionego z konkursu, z którym podpisano umowę. Nie tego zaś dotyczyło żądanie zawarte we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 20 czerwca 2013 r., będące przedmiotem kontrolowanej sprawy. Niemniej w tym miejscu odnotować trzeba sprzeczność stanowiska organu, z jednej bowiem strony w piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. informuje wnioskodawcę, że żądana informacja (w zakresie protokołów z negocjacji etapowych i końcowych) nie jest informacją publiczną, z drugiej zaś – na etapie postępowania sądowego twierdzi, że informacja ta podlega udostępnieniu na zasadzie określonej w art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co oznaczałoby, że jednak jest informacją publiczną, tylko udostępnianą na innych zasadach. W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest to jednak informacja publiczna podlegająca udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i z tej przyczyny skarga na bezczynność podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek (jak o tym mowa w art. 14 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Udostępnienie informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zatem czynnością materialno – techniczną.

Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej występuje wówczas, gdy w ustalonym w ustawie terminie organ ten nie rozpoznał złożonego wniosku.

W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskiem skarżącej spółki z dnia 20 czerwca 2013 r., który wpłynął do organu w dniu 21 czerwca 2013 r. Dyrektor Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia, do którego wniosek wpłynął, powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, a więc udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania bądź zawiadomić wnioskodawcę, że informacji tej nie posiada. Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie zakończył postępowania w żaden z tych sposobów, błędnie natomiast poinformował wnioskodawcę, że żądana w tym zakresie informacja nie jest informacją publiczną. Tym samym organ ten pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki z dnia 20 czerwca 2013 r., w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia protokołów końcowych z negocjacji, z wymienionymi w tym piśmie oferentami.

Sąd nie podziela zarzutu skarżącej co do formy udzielonej przez organ odpowiedzi z dnia 4 lipca 2013 r., a więc tego, że w przypadku, gdy dana informacja nie jest informacją publiczną podmiot zobowiązany wydaje decyzję. Forma decyzji administracyjnej zastrzeżona jest do przypadków określonych w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, bądź umarza postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (przy braku możliwości jej udostępnienia w sposób lub w formie określonych we wniosku). Jeżeli zaś żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ, do którego się zwrócono jedynie informuje o tym wnioskodawcę na piśmie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku A. z dnia 20 czerwca 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym protokołów końcowych z negocjacji. Rozpatrując wniosek spółka winna udostępnić żądaną informację, jeżeli znajduje się ona w jej posiadaniu, wskazać, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub nie znajduje się w posiadaniu spółki, bądź wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi oddalił skargę na bezczynność organu w części dotyczącej żądania odnoszącego do wniosku o udostępnienie protokołów negocjacyjnych etapowych z oferentami biorącymi udział w przedmiotowym konkursie. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że protokoły takie (etapowe) nie były sporządzane. W związku ze złożeniem do akt sprawy przez skarżącą spółkę przy piśmie procesowym z dnia 25 września 2013 r. protokołów negocjacyjnych dotyczących A. (k. 43-48) pełnomocnik organu wyjaśnił na rozprawie w dniu 23 października 2013 r., że jeden z protokołów wynikał z konieczności sprostowania zaproponowanej przez komisję liczby punktów. Takich protokołów nie sporządzano z pozostałymi oferentami. Twierdzenia skarżącej w tym względzie pozostają zatem gołosłowne. W sytuacji, gdy organ nie posiada informacji publicznej (zob. art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), wystarczające jest powiadomienie o tym żądającego. Miało to wprawdzie miejsce dopiero w toku postępowania sądowego, lecz nie zmienia to faktu, że skoro organ informacji takiej nie posiada, sąd nie może nałożyć obowiązku jej udostępnienia.

Stosownie do treści art. 149 zdanie 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd w punkcie 3 wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując tej oceny sąd uwzględnił, że wniosek spółki A. z dnia 20 czerwca 2013 r. w istocie rozpatrzony został w terminie ustawowym. Wprawdzie organ wadliwie ocenił informację objętą niniejszą skargą, ale wynikało to jedynie z błędnej interpretacji obu wymienianych ustaw. Nadto, co wspomniane zostało już wyżej, szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej na gruncie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ocena, że poza informacjami publicznych podlegającymi ujawnieniu w sposób określony w art. 135 ust. 2 tej ustawy pozostałe informacje publiczne podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ukształtowało się w wyniku orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Sąd uznał zatem, że nie zachodzi konieczność dyscyplinowania organu.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163 poz. 1349) ustalając, że na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł wpisu sądowego oraz kwota 257 zł obejmujące wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa.