Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1520/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 5 i art.5, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Danuta Kania, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu [...] uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu M. w dniu [...] czerwca 2017 r. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych i zasad ich przyznawania.

Jako podstawę prawną podjęcia tej uchwały powołano art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709).

W § 1 przedmiotowej uchwały Rada Powiatu M. uchwaliła zmianę w § 2 ust. 2 i 3 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości diety dla radnych i zasad ich przyznawania "Zasady przyznawania diet radnych Rady Powiatu M. ". Zmienione w § 2 ustępy 2 i 3 otrzymały brzmienie:

2. Wysokość miesięcznej diety radnego w zależności od pełnionej funkcji stanowi procent podstawy, o której mowa w ust. 1 i wynosi:

dla Przewodniczącego Rady - 144 %,

dla Wiceprzewodniczącego Rady- 102 %,

dla członka Zarządu Powiatu - 124 %,

dla Przewodniczącego Komisji Rady- 102 %,

dla Wiceprzewodniczącego Komisji - 90%

3. Wysokość miesięcznej diety dla radnego będącego członkiem:

dwóch komisji Rady wynosi 87 % podstawy, o której mowa w ust. 1,

jednej komisji Rady wynosi 72 % podstawy, o której mowa w ust. 1."

Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru w dniu 29 czerwca 2017 r.

Pismem z dnia 6 lipca 2017 r. (doręczonym w dniu 11 lipca 2017 r.) Wojewoda [...] zawiadomił Radę Powiatu M. o wszczęciu na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały

Następnie w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych i zasad ich przyznawania.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 21 ust. 4 ww. ustawy na zasadach ustalonych przez radę powiatu radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Inaczej mówiąc powołany przepis daje radzie powiatu możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnym, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę sformułowaniu "zasad" mieści się tryb ich rozliczeń. Jednocześnie ustawodawca określił w przepisach ustawy maksymalną wysokość diety przysługującej radnemu (art. 21 ust. 5 i ust. 5a ustawy), która nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 2030 i 2199 oraz z 2016 r. poz. 178) oraz kwoty określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. z 2000 r. Nr 61, poz. 709). Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, iż użyty przez ustawodawcę zwrot "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Osoba pełniąca tę funkcję zachowuje więc prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Dieta powinna być zatem ściśle powiązania z aktywnością radnych w pracach rady i zależna od rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. Ponadto ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Powyższe stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2016 r., sygn. akt. II OSK 406/14, co determinuje linię orzeczniczą organu nadzoru.

Jednocześnie organ nadzoru zaznaczył, że w dniu [...] maja 2017 r. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu M. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych i zasad ich przyznawania w tożsamym zakresie.

W skardze na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] skierowanej przez Powiat M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucono temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Powiatu jest sprzeczna z prawem.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania .

W uzasadnieniu skargi, przytaczając treść przepisów art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym podkreślono, że w kwestii ustalania zasad wypłacania diet radnym rada powiatu jest całkowicie suwerenna. Jedyny wyjątek dotyczy maksymalnych wysokości diet wypłacanych radnemu. Od radnych zależy zatem forma w jakiej zostaną ustalone zasady wypłacania diety. W zasadzie nigdy nie było wątpliwości, że rada może ustalić, iż dieta będzie wypłacana w formie ryczałtu (wątpliwości budziło podobieństwo do wynagrodzenia za pracę). Zgodnie z wyrokiem NSA z 17.12.1999 r. III SA 1580/99 ryczałtowe rozliczenie diet mieści się niewątpliwie w pojęciu "zasady" jego ustalenia. Potwierdza to również stanowisko RIO w Łodzi z 2.08.1999 r., zgodnie z którym warunkiem zgodności z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym jest wymaganie aby ustalając tę formę diety rada określiła zasady potrącania diet z tytułu nieobecności na sesjach, posiedzeniach lub innych pracach. Stanowisko to można odnieść, z uwagi na analogiczne brzmienie, do art. 21 ust 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Oczywiście należy przy tym pamiętać, że ryczałt nie powinien abstrahować od przewidywanej lub faktycznej sumy wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, które dieta ma za zadanie rekompensować, a zaliczać się tu będą między innymi utracone wynagrodzenie, koszty przejazdu do siedziby jednostki samorządu terytorialnego, koszty rozmów telefonicznych itp.

Do wyłącznej kompetencji rady powiatu należy zatem uznanie, czy dieta będzie wypłacana za udział radnych w posiedzeniach rady lub komisji płatne jako miesięczny ryczałt, czy jej wysokość będzie określona kwotowo, czy też w postaci procentowej np. jako procent od wysokości diety określonej w ustawie budżetowej kwoty bazowej. Różnicowanie wysokości może być dokonywane w zależności od pełnionej funkcji przy zachowaniu ograniczeń co do ogólnej wysokości.

Skarżąca zaznaczyła, że kwestionowana uchwała zmienia jedynie wysokość diety ustalonej Uchwałą Nr [...], która w § 5 załącznika do uchwały określającego "Zasady przyznawania diet radnych Rady Powiatu M. " przewiduje również obniżenie diety w przypadku nieobecności radnego bez względu na pełnioną funkcję na posiedzeniach rady lub komisji.

W ocenie skarżącej w zasadniczy sposób zmienia to charakter diet wypłacanych w formie ryczałtu miesięcznego i czyni przedmiotową uchwałę zgodną z przytaczaną w rozstrzygnięciu nadzorczym linią orzeczniczą .

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Organ przypomniał, że w dniu [...] maja 2017 r. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu M. Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych i zasad ich przyznawania. Rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. nie zostało przez Zarząd Powiatu M. zaskarżone do sądu.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Rada Powiatu M. ponownie podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych i zasad ich przyznawania w tożsamym przedmiocie i identycznym brzmieniu do uchwały z dnia [...] marca 2017 r.

Ustosunkowując się twierdzeń skargi organ podkreślił, że przysługująca radnym dieta ma charakter kompensacyjny. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 14/17organ podniósł, że "wykładnia celowościowa ust. 4 art. 21 w powiązaniu z ust. 2 art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje na to, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Jeżeli radny nie wypełnia obowiązku udziału w pracach organów powiatu np. z powodu nieobecności, to diety mu nie przysługują. Taka interpretacja wynika, z istoty pojęcia "dieta". Jest to bowiem świadczenie pieniężne stanowiące rekompensatę utraconych zarobków bądź wyrównania wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym.

Analizując uchwałę zmieniającą łącznie z uchwałą zmienianą organ nadzoru doszedł do przekonania, że mamy do czynienia z limitami potrąceń z diet, które stanowią, zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bk/17, zaprzeczenie pojęcia należnej diety.

W załączniku do uchwały Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diety dla radnych i zasad ich przyznawania "Zasady przyznawania diet radnych Rady Powiatu M. " (a więc uchwały zmienianej w § 2 ust. 2 i 3 przez uchwałę Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2017 r.) w § 5 wskazano bowiem, że "Nieobecność podczas sesji lub posiedzenia komisji Rady albo posiedzenia Zarządu Powiatu powoduje obniżenie diety każdorazowo o 10 % kwoty należnej radnemu obliczanej zgodnie z § 2 ust. 2 i 3, z zastrzeżeniem § 6". W myśl natomiast § 6 Załącznika do Uchwały: "Realizacja innych zadań wynikających z pełnienia mandatu Radnego Powiatu w czasie trwania sesji Rady lub posiedzenia komisji nie powoduje obniżenia diety. Zgodę na wykonywanie przez radnego innych zadań wyraża Przewodniczący Rady".

Określenie "obniżenie diety każdorazowo o 10 % kwoty należnej radnemu" spowodowanej nieobecnością podczas sesji może prowadzić w konsekwencji do sytuacji, w której radny nie biorąc udziału w żadnej sesji w miesiącu, czy w ciągu kilku miesięcy otrzymuje dietę obniżoną jedynie o wielokrotność 10%.

Reasumując organ nadzoru, nie kwestionując uprawnienia rady powiatu do ustalania wysokości i zasad wypłacania diet radnym wskazał, że potrącenia diety muszą zostać dokonane w całości, a nie w części w sytuacji faktycznego braku pełnienia funkcji przez radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2017 r. podjętej na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz. U. Nr 61, poz. 709), którą to uchwałą wprowadzono zmiany w załączniku do wcześniejszej uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych i zasad ich przyznawania.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] podjęte zostało w oparciu o przepis art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru.

Wojewoda [...] stwierdzając nieważność wskazanej uchwały Rady Powiatu M. podkreślił, że art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym daje radzie powiatu możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków radnym, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. Jednocześnie ustawodawca określił w przepisach ustawy maksymalną wysokość diety przysługującej radnemu (art. 21 ust. 5 i ust. 5a ustawy). Użyty przez ustawodawcę zwrot "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji. Osoba pełniąca tę funkcję zachowuje więc prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Dieta powinna być zatem ściśle powiązania z aktywnością radnych w pracach rady i zależna od rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją.

Z powyższą wykładnią przepisów art. 21 ust. 4 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym dokonaną przez Wojewodę [...] Sąd w pełni się zgadza. Znajduje też ona potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Należy jednak zwrócić uwagę, że przedmiotem kontroli w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. była uchwała Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2017 r. wprowadzająca zmiany w załączniku do wcześniejszej uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych i zasad ich przyznawania.

Uchwała ta wprowadziła zmiany w § 2 ustępy 2 i 3 tego załącznika, które otrzymały brzmienie:

2. Wysokość miesięcznej diety radnego w zależności od pełnionej funkcji stanowi procent podstawy, o której mowa w ust. 1 i wynosi:

dla Przewodniczącego Rady - 144 %,

dla Wiceprzewodniczącego Rady- 102 %,

dla członka Zarządu Powiatu - 124 %,

dla Przewodniczącego Komisji Rady- 102 %,

dla Wiceprzewodniczącego Komisji - 90%

3. Wysokość miesięcznej diety dla radnego będącego członkiem:

dwóch komisji Rady wynosi 87 % podstawy, o której mowa w ust. 1,

jednej komisji Rady wynosi 72 % podstawy, o której mowa w ust. 1.

Tylko te zapisy mogły być zatem przedmiotem kontroli Wojewody [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r. pod względem ich zgodności z prawem, a nie całość uregulowań zawartych w załączniku do uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r.

W zakwestionowanych zapisach § 2 ustępy 2 i 3 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. zmienionej uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalono wysokość miesięcznych diet dla radnych w postaci procentowego ryczałtu liczonego od podstawy, zróżnicowanego w zależności od pełnionej funkcji.

W ocenie Sądu nie można uznać, że zapisy te pozostają w sprzeczności z przepisami art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym.

Możliwość ustalania diet dla radnych w postaci ryczałtu (czy to procentowego, czy też kwotowego), wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nigdy nie była kwestionowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 14/17 publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Należy zwrócić uwagę, że w cytowanym obszernie w odpowiedzi na skargę, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 14/17 Sąd nie podzielił zarzutu niezgodności z prawem zapisu zawartego w § 1 kontrolowanej uchwały, w którym ustalono kwoty miesięcznych zryczałtowanych diet dla radnych w wysokościach zróżnicowanych w zależności od pełnionej funkcji. Sąd w wyroku tym zakwestionował natomiast zapisy zawarte w § 2 ust. 1 i 2 kontrolowanej uchwały wprowadzające limity potrąceń z diet wskazując, że jeżeli rada powiatu ustaliła diety w formie miesięcznego ryczałtu to powinna określić zasady potrącenia diet w całości (a nie w części) za niestawiennictwo radnego, bądź nie branie udziału w posiedzeniach organów powiatu lub innych czynnościach wynikających ze sprawowania mandatu radnego. Także w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 406/14 Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował możliwości ustalania diet dla radnych w formie ryczałtu. Zaznaczył jednak, że w sytuacji, gdy ustalenie tego świadczenia następuje w formie ryczałtu, brak przewidzianych potrąceń diet za przypadki nieobecności przewodniczącego na posiedzeniach, czy innych obowiązkowych czynnościach sprawia, że nie mamy do czynienia ze świadczeniem wyrównawczym (kompensacyjnym).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny co zgodności z prawem nie mogły być zapisy zawarte w § 5 i § 6 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. ustalające zasady potrąceń z diet radnych Powiatu M. , gdyż nie obejmowała ich uchwała zmieniająca Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2017 r., będąca przedmiotem postępowania nadzorczego Wojewody [...].

Uchwała Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2017 r. wprowadziła zmiany tylko w zakresie zapisów zawartych w § 2 ustępy 2 i 3 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. i tylko tych zapisów mogło zatem dotyczyć rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].

W ocenie Sądu zarzut sprzeczności z prawem zmienionych zapisów ustalających wysokość miesięcznych diet dla radnych w postaci procentowego ryczałtu liczonego od podstawy nie znajduje uzasadnienia, gdyż jak to zostało już wskazane wyżej, diety dla radnych, co do zasady mogą być ustalane w formie ryczałtu miesięcznego. Zasady potraceń z diet radnych ustalone w załączniku do uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] grudnia 2013 r. nie mogły być natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu M. z dnia [...] czerwca 2017 r.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.