Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 44/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 3 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
article: art. 7, art. 7a par. 1, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 5 listopada 2021 r. nr SKO.4120.329.21 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 5 listopada 2021 r. nr SKO.4120.329.21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 30 sierpnia 2021 r., znak: RIK.6730.25.2021.DK, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy 16 czerwca 2021 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Wójta Gminy W. z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb G., gm. W.

Decyzją z 30 sierpnia 2021 r. organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn.zm.- dalej w skrócie "u.p.z.p.").

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz udzielenie organowi pierwsze instancji wytycznych co do wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zakresie pojęcia "teren" i jego odmienności od pojęcia "działki ewidencyjnej", a w konsekwencji możliwości wydania decyzji w odniesieniu do części działki ewidencyjnej. W odwołaniu podniesiono zarzuty naruszenia: art. 61 ust. 1 pkt 4; art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8, art. 7a k.p.a.

Powołaną na wstępie decyzją z 5 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6, ust. 3, 4 i 5 u.p.z.p. i przytoczył regulacje art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Kolegium zauważyło również, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. został zmieniony z dniem 29 sierpnia 2019 r. na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524). Przez instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii należy rozumieć instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

Według organu odwoławczego planowana inwestycja jest zaliczana do instalacji odnawialnego źródła energii, wobec czego zgodnie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w toku analizowania przesłanek warunkujących wydanie decyzji lokalizacyjnej nie stosuje się zasady "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Analiza dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na określonej nieruchomości ograniczona jest wyłącznie do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja nie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p.

Jak podkreślił organ odwoławczy ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. W szczególności organ zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2018 r., w którym Sąd wskazał, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Sposób określenia granic nieruchomości gruntowej uregulowany został przepisami ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, według których przebieg granic jest efektem prac geodezyjnych lub kartograficznych (art. 11-12b), a ponadto dokonywany jest w drodze decyzji (art. 33) lub orzeczenia sądu powszechnego (art. 34). Użyte zatem w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako wskazanie granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy tylko dla części działki ewidencyjnej, wartości poszczególnych parametrów nie byłyby zgodne z rozporządzeniem. W decyzji lokalizacyjnej przesądza się jedynie o możliwości realizacji danego przedsięwzięcia na konkretnej działce. Nie określa się natomiast dokładnego usytuowania inwestycji na nieruchomości. Pojęcie działki ewidencyjnej ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Przepisy ustawy mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy interpretować systemowo, a więc przy uwzględnieniu Prawa budowlanego, które w przypadku występowania o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów wymaga przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z obowiązkiem m.in. określenia granic działki lub terenu (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Powyższy pogląd jest także prezentowany w aktualnym orzecznictwie sądowym, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 649/19, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 623/20. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że "przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora".

Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu podkreśliło, że teren inwestycji stanowi działka nr 114 w jej ewidencyjnych granicach. Z danych z rejestru gruntów z 26 marca 2021 r. wynika, że na działce objętej inwestycją występują m.in. grunty leśne Ls klasy V o pow. 0,3000 ha. Są to grunty chronione przed zmianą przeznaczenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 - dalej w skrócie "u.g.r.l."). Występowanie na nieruchomości gruntu leśnego w aspekcie niniejszej sprawy oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W., który utracił moc w dniu 31 grudnia 2003 r., nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia ww. gruntu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Niemożliwe jest wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego, stanowiącego użytek rolny klasy I-III, bądź leśnego. Według Kolegium z art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l. wynika, że zgoda właściwego organu jest konieczna w odniesieniu do przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych na cele nieleśne. Przepisy u.g.r.l. nie przewidują odstępstwa od uzyskania ww. zgody w przypadku gruntów leśnych. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej chociaż w części grunt leśny niewątpliwie spowoduje zmianę przeznaczenia ww. gruntu na cel nieleśny. Wydanie decyzji lokalizacyjnej w niniejszej sprawie uzależnione jest od spełniania przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie chociaż jednej z przesłanek uniemożliwia wydanie decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania, a w takim wypadku zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania, na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a., w określonym terminie - nie dłuższym niż 14 dni - decyzji na mocy, której organ drugiej instancji uchyli decyzję organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy, tj. wyda decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z treścią wniosku; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie jedynie jej części określonej przez stronę w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.r.l., poprzez błędne ich zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będące wynikiem błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów leśnych (LsV 0.30), na grunty o przeznaczaniu nieleśnym, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi taka potrzeba - teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany;

3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.r.l., poprzez błędne ich zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będące wynikiem błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowym stanie faktycznym wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne z "przepisami odrębnymi", podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym nie zachodzi taka potrzeba - teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany;

b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania w treści dotyczącej uzasadnienia faktycznego decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom (dokumentom) przedstawionym przez stronę, a w szczególności treści załącznika graficznego do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zaniechanie podania dlaczego organ II instancji uznał, iż wskazany przez stronę na załączniku graficznym "teren" inwestycji nie może zostać uznany za spełniający warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

3) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach leśnych (LsV 0.30), podczas gdy teren planowanego zamierzenia ogranicza się do terenu objętego gruntami oznaczonymi symbolem klasy RIVb -1.54; RV -2.22. Powyższe uchybienie skutkowało wydaniem decyzji odmownej;

4) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

5) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się zaniechaniem wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego, w szczególności oparciem orzeczenia na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie wnioskodawca domaga się wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do całości działki ewidencyjnej oznaczonej nr 144, skutkującym wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes obywatela;

6) art. 7a k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie przez organ wszelkich wątpliwości na niekorzyść obywatela, co miało wpływ na wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywatela;

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreśliło, że stanowisko Kolegium znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, m.in. w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 768/20, w którym Sąd podkreślił, że w świetle jednolitego, najnowszego orzecznictwa nie ma najmniejszej wątpliwości, że teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie teren faktycznej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie mieliśmy do czynienia z taką właśnie sytuacją.

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 5 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z 30 sierpnia 2021 r. o odmowie ustalenia na wniosek S. Spółki z o.o. z siedzibą w W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb G., gm. W.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.).

Według art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 610) pod pojęciem "instalacji odnawialnego źródła energii", ustawodawca rozumie instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W analizowanej sprawie uwzględniając treść wniosku inwestora oraz brzmienie przywołanych wyżej norm prawa materialnego stwierdzić trzeba, że planowana inwestycja zaliczana jest do instalacji odnawialnego źródła energii. Zresztą charakter inwestycji w toku postępowania administracyjnego nie był podważany przez którąkolwiek ze stron postępowania. Tym samym zgodzić się należy z organem odwoławczym, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. weryfikacja przesłanek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winna odbywać się z wyłączeniem warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa oraz wymogu, by teren posiadał dostęp do drogi publicznej. To zaś oznacza, że obowiązkiem organów obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy była ocena projektowanej inwestycji z punktu widzenia wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że według załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów działka ewidencyjna nr 114 o powierzchni 4,31ha obejmuje: grunty leśne (LSV) o powierzchni 0,30ha, grunty orne RIVb o powierzchni 1,54ha, grunty orne RV o powierzchni 2,22ha i grunty orne RVI o powierzchni 0,25ha. Zgodnie zaś z treścią wniosku inwestora zakres inwestycji obejmuje część działki nr ew. [...] w obrębie G., gmina W., przy czym maksymalny obszar zabudowy elektrowni fotowoltaicznej nie przekroczy 0,5ha. Ostateczne rozmieszczenie paneli i infrastruktury nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. Jednocześnie autor wniosku w jego punkcie 2 zauważył, że obszar zabudowy planowanego przedsięwzięcia nie będzie większy niż 0,5ha na gruntach klasy IVb, V, VI, które nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Opierając się na niewadliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego Wójt Gminy W., w ślad za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zgodnie stwierdziły, że sporna inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 4 i 5 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny. Nadto zasadą jest, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana. Przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewidują odstępstwa od uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej chociaż w części grunt leśny bez wątpienia spowoduje zmianę przeznaczenia tego gruntu na cel nieleśny.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca, która uważa, że możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, oznaczonej na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleślne (nierolniczne), pod warunkiem, że teren ten, tak jak w rozpatrywanej sprawie da się jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca w treści art. 61 u.p.z.p. świadomie posługuje się dwoma odmiennymi od siebie pojęciami "terenu" i "działki", nadając im celowo odmienny sens i znaczenie. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem "działki ewidencyjnej", co zdaje się sugerować organ drugiej instancji. W przepisach art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o "działce ewidencyjnej".

A zatem, osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów obowiązującego prawa możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części (fragmentu) działki, na której ma powstać zabudowa.

Na tym tle w judykaturze sądów administracyjnych zarysowały się rozbieżne stanowiska.

Zgodnie z pierwszym poglądem, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest obszar, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06, 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1086/11, 11 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2363/12, 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1168/14, 3 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1626/14, 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1837/14, 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2066/14, 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2012/15, 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1796/16, 27 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2942/15, 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 777/16, 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1442/16, 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2101/16, 14 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2758/16, 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1135/17, 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1205/17, 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17, 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 260/18, 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20 – dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana, wynika to z treści art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego (vide: wyroki NSA z: 9 lipca 2015 r. II OSK 491/14, 5 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2447/17, 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1351/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3439/18). Za taką wykładnią wskazanych wyżej przepisów przemawia też treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, że warunki zabudowy można ustalać również dla fragmentu działki ewidencyjnej, mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (vide: wyrok NSA z 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane wyżej stanowisko ma charakter dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Zgodnie z drugim poglądem, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. W orzeczeniach aprobujących powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Z tego powodu, usprawiedliwionym jest wniosek, że treść przepisów nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy winna określać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania inwestycji w ściśle określonym miejscu. Czym innym jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. (...) Odmowa wydania właścicielowi decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyodrębnionego terenu, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne mogłaby być uznana jako naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) (vide: wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1693/19). W wyrokach z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1634/16, 17 lipca 2019 r. II OSK 1881/19, 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2976/20 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Przytoczony wyżej pogląd, ferowany przez stronę skarżącą na gruncie rozpatrywanej sprawy, ma jednak charakter mniejszościowy.

Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu oraz Wójt Gminy W. prawidłowo odkodowały znaczenie normatywne pojęcia "teren", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przyjmując że użyte w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej działce objętej treścią wniosku możliwe jest co do zasady zrealizowanie projektowanej inwestycji, o określonych parametrach. Decyzja o warunkach zabudowy, która co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, poprzedza postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie określa dokładnego usytuowania inwestycji na działce. Te bowiem kwestie są rozstrzygane w sposób wiążący dopiero w ramach postępowania poprzedzającego zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany projektu budowalnego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Na tym etapie postępowania, nie rozstrzyga się która konkretnie część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne, co uzasadnia stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka lub działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnie faktycznie zajętą pod lokalizowaną inwestycję.

Wobec powyższego za trafne uznać należy stanowisko organów obu instancji, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy terenem inwestycji jest cała działka nr 114 w jej ewidencyjnych granicach, której część zgodnie z ewidencją gruntów obejmuje grunty leśne LsV o powierzchni 0,3000 ha, objęte ochronę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326 z późn.zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l. ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne i nierolnicze. Jak stanowi art. 6 ust. 1 u.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 7 u.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się (ust. 1a). Według ust. 2 art. 7 u.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 1 lub upoważnionej przez niego osoby,

3) (uchylony),

4)(uchylony),

5) pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Wobec powyższych unormowań rację ma organ odwoławczy twierdząc, że występowanie na terenie spornej nieruchomości gruntów leśnych oznacza, że grunt ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy W., który zgodnie z art. 67 u.p.z.p., utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nie obejmował zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych występujących na działce nr ew. 114 na cele nieleśne. Jeżeli więc sporna działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia na potrzeby ustalenia warunków zabudowy kwestia wielkości rzeczywistego zalesienia tej działki, bowiem dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (vide: wyroki NSA z: 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1811/16, 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 623/20). Okoliczność ta przesądza niewątpliwie o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w obrębie działki nr ew. 114 na cele nieleśne. Lokalizacja projektowanej inwestycji na działce nr 114 obejmującej w części grunt leśny spowodowałaby zmianę przeznaczenia tego gruntu na cel nieleśny. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może zmieniać przeznaczenie gruntu. Pamiętać bowiem trzeba, że zasadą jest ochrona gruntów rolnych i leśnych, natomiast przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne należy traktować jako wyjątek od tej zasady.

Prawidłowe jest więc stanowisko organów orzekających zaprezentowane w motywach kontrolowanych decyzji, że ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji nie jest możliwe, albowiem nie spełnia ona przesłanek określonych w przepisach art. 61 ust 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p.

W świetle poczynionych wyżej rozważań podniesione w skardze zarzuty błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.g.r.l. i art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 u.g.r.l., należało ocenić jako chybione. W toku postępowania poprzedzającego wydanie kontrolowanych decyzji Sąd nie dopatrzył się również uchybień natury procesowej, które w istotnym stopniu rzutowałyby na wynik sprawy. Niezasadne są tym samym zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Wyjaśnić wobec tego należy, że na tle przywołanego unormowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie przyjmuje się, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony ma przedmiotowo wąski zakres zastosowania, ponieważ dotyczy wyłącznie spraw administracyjnych, których przedmiotem jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". Z zakresu zastosowania tej zasady wyłączone są a contrario sprawy administracyjne dotyczące interesu prawnego lub obowiązku strony postępowania, których przedmiotem nie jest "nałożenie na stronę obowiązku" albo "ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia". O przedmiotowym zakresie tej zasady nie przesądza potencjalny wynik postępowania administracyjnego, lecz charakter sprawy administracyjnej ocenianej w świetle prawa administracyjnego materialnego stanowiącego podstawę prawną lub prawny kontekst decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne w sprawach nałożenia obowiązku bądź pozbawienia lub ograniczenia praw/uprawnień wszczyna się w tego typu sprawach z urzędu. Jeżeli zatem strona domaga się od organu administracji publicznej zniesienia ciążącego na niej obowiązku albo przyznania prawa/uprawnienia, które zostało określone w przepisach prawa materialnego, zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie ma zastosowania (vide: art. 7a Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa Małgorzaty Jaśkowskiej, Martyny Wilbrandt-Gotowicz, Andrzeja Wróbla –opubl. Lex 2022). Charakter rozpatrywanej sprawy, wszczynanej na wniosek zainteresowanego podmiotu, co wprost wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., przesądza o braku jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 7a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc