Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2302/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 185 par. 1, at. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1a, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1402/12 w sprawie ze skargi K.O. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na rzecz K.O. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1402/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K.O. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniach od 30 listopada do 8 grudnia 2006 r. Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie przeprowadziła czynności kontrolne w zakresie ochrony przeciwpożarowej w obiekcie Hotelu "[...]" w Ustroniu przy ul. S., w toku których ujawniła stan niezgodny z przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Z czynności tej sporządzono protokół, który został przyjęty bez zastrzeżeń.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie nakazał firmie "[...]" PTH w Bydgoszczy będącej właścicielem budynku, dostosowanie obudowy drogi ewakuacyjnej poprowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i hol recepcyjny do wymagań przepisów techniczno-budowlanych oraz zabezpieczenie przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej poprzez zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu lub zapewniających usuwanie dymu. Wyznaczając termin na wykonanie tych prac do 31 grudnia 2007 r. W ocenie organu istniejący stan zagrażał życiu ludzi w trakcie ewentualnej ewakuacji z ostatnich kondygnacji budynku. Strona nie wniosła odwołania i decyzja stała się prawomocna.

W dniu 4 lutego 2008 r. dyrektor PTH "[...]" wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności, kwestionując prawidłowość i ustalenia przeprowadzonych czynności kontrolnych stanowiących podstawę wydania decyzji, której wzruszenia się domagał.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał tę decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.O. Wyrokiem prawomocnym z dnia 27 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1298/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W dniu 28 września 2009 r. w budynku przeprowadzono ponownie czynności kontrolne, w wyniku których w dniu 20 października 2009 r. nałożono na właściciela obiektu K.O. upomnienie.

W dniu 3 lipca 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie upoważnił jednego z funkcjonariuszy do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej w obiekcie ośrodka "[...]" w Ustroniu. Zakres czynności kontrolnych obejmował przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych. Jak wynika z treści protokołu z dnia 10 lipca 2012 r. czynności kontrolne przeprowadzono w obecności dyrektora ośrodka. W trakcie kontroli dokonano weryfikacji realizacji zaleceń zawartych w decyzji pokontrolnej z dnia [...] stycznia 2007 r. i stwierdzono, że zalecenia te nie zostały wykonane.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009r., nr 12, poz. 68 z późń. zm. ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późń. zm., dalej jako "k.p.a.") postanowił zakazać Przedsiębiorstwu Techniczno-Handlowemu "[...]" K.O., Bydgoszcz ul. W., użytkowania budynku Ośrodka "[...]" zlokalizowanego w Ustroniu przy ul. S., ponieważ wykorzystywany do tego celu obiekt nie spełnia podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego, w szczególności poprzez:

- brak dostosowania obudowy drogi ewakuacyjnej prowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i hol recepcyjny do wymagań przepisów techniczno- budowlanych,

- brak zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej,

- przekroczenie dopuszczalnej długości dojść ewakuacyjnych na kondygnacjach: I, II, III, IV oraz niskiego parteru, przekraczając wartości dopuszczalne o ponad 100%,

- występowanie na kondygnacjach III i IV piętra wykładziny o nieustalonym stopniu palności,

- braku instalacji oświetlenia ewakuacyjnego,

- zastosowanie w głównych drzwiach wejściowych z budynku, stanowiących wejście ewakuacyjne z klatki schodowej, drzwi rozsuwanych niezapewniających samoczynnego ich rozsunięcia i pozostania w pozycji otwartej, w wyniku zasygnalizowania pożaru przez system wykrywania dymu chroniący strefę pożarową, do ewakuacji, z której te drzwi są przeznaczone,

- zastosowanie okien bez odpowiedniej klasy odporności ogniowej, jako obudowy klatki schodowej,

- rozmieszczenie znaków ewakuacyjnych w sposób, nie dający pełnych informacji o kierunkach ewakuacji,

- na kondygnacji niskiego parteru stwierdzono przeróbkę instalacji hydrantowej, polegającą na wymianie części instalacji pionu rur PVC, które biegną w ciągu instalacyjnym i nie zostały obudowane ze wszystkich stron osłonami o klasie odporności ogniowej, co najmniej EI 60,

- obsługa budynku nie posiadała wiedzy na temat lokalizacji wyłącznika przeciwpożarowego prądu,

- wyłącznik przeciwpożarowy zlokalizowany na poziomie niskiego parteru, nie został poddany kontroli i badaniom zgodnie z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi,

- instrukcja bezpieczeństwa pożarowego nie zawierała wymaganych przepisami przeciwpożarowymi zagadnień,

- występowanie usterek i niesprawności instalacji elektrycznej oraz odgromowej opisanych w protokołach z badań przedmiotowych instalacji, które mogą się przyczynić do powstania pożaru lub rozprzestrzenienia się ognia.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ponieważ stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że jak ustalono w trakcie czynności kontrolnych w budynku ośrodka "[...]" dokonano zmiany lub rozszerzenia rodzaju świadczonych usług hotelowych na rehabilitacyjne, albowiem prowadzone są turnusy rehabilitacyjne dla osób z różnymi schorzeniami układu ruchu. Zmiana zakresu usług przy braku dostosowania obiektu do wymagań przepisów przeciwpożarowych potęguje zagrożenie w budynku, z uwagi na obecność większej ilości osób o ograniczonej zdolności poruszania.

Odwołanie od powyższej decyzji do Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej złożył K.O., zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 29 k.p.a. i art. 156 § 1 ust. 4 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu ponieważ dzierżawcą ośrodka jest "[...] S.A." i to w dzierżawionej przez nią ośrodku przeprowadzono kontrolę. To również ta Spółka jest faktycznie władającą ośrodkiem i zobowiązaną do realizowania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a adresat decyzji jest tylko finansowym właścicielem nieruchomości. Z tych powodów wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji.

W odpowiedzi na odwołanie Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie wskazał, że z treści umowy najmu-dzierżawy nie wynika, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej została scedowana na najemcę, nie zawarto również dodatkowych szczegółowych obowiązków związanych z występowaniem w wynajmowanym obiekcie warunków stwarzających stan zagrożenia życia ludzi w nim przebywających, których usunięcie jest związane z ingerencją w materię budowlaną obiektu. K.O. jest nadal odpowiedzialny za realizację nałożonych wcześniej obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pomimo przedłożenia kolejnej umowy najmu-dzierżawy zawartej tym razem w dniu 29 listopada 2011 r. Kwestia ta została rozstrzygnięta we wcześniejszych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które nie znalazły podstaw do wzruszenia wcześniejszych orzeczeń organów nakładających na K.O. określonych w nich obowiązków. W ocenie organu przepis, na który powołuje się w odwołaniu tj. art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie ma w tym przypadku zastosowania.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera wymagane i odpowiednie podstawy prawne oraz uzasadnienie i pouczenie. Zdaniem organu w skontrolowanym budynku nieustannie występuje stan zagrożenia życia dla jego licznych użytkowników. Wprowadzony zakaz eksploatacji jest w pełni uzasadniony i powinien być respektowany natychmiastowo.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł K.O., zarzucając skarżonej decyzji naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, przez co decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną jest nieważna,

- art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.) w zw. z upoważnieniem nr [...], w którym nie wskazano podstawy prawnej, przez co jakiekolwiek dowody uzyskane w wyniku kontroli nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu, a wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność,

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 u.s.d.g. w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez Państwową Straż Pożarną (rozporządzenie ppoż) w zw. z art. 23a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej polegające na nieuczestniczeniu w kontroli i nie wskazaniu w protokole imienia nazwiska osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania,

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 u.s.d.g. w zw. z art. 23a i art. 23 ust. 7 i 13 ustawy PSP, polegające na przeprowadzeniu kontroli pomimo niedoręczenia kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

- art. 10 § 1 k.p.a. co uniemożliwiło stronie czynny udział w czynnościach procesowych i zgłoszenia wniosku dowodowego w postaci przesłuchania świadka w osobie radcy prawnego i stron umowy na okoliczność zgodnej woli i zamiaru stron przy zawieraniu umowy,

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego art. 4 ust. 1a ustawy ppoż nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego,

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez całkowite ignorowanie słusznego interesu strony, podważanie zaufania do organu, a przede wszystkim art. 13 k.p.a., który nakazuje ugodowe załatwienie sprawy.

Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi między innymi przyznał, że w 2007 r. w stosunku do skarżącego wydano decyzję, w której nakazano dostosowanie budynku wówczas Hotelu "[...]" do obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Nadto potwierdził, że obowiązki te nie zostały przez skarżącego wykonane, z uwagi na brak środków finansowych, dlatego oddał budynek w użytkowanie spółce [...], która jako osoba prawna ma znacznie ułatwione pozyskanie finansowania. Strony w umowie ustaliły, że obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej przejmuje w całości najemca - jako użytkownik i zarządca. Od tego momentu skarżący nie jest stroną odpowiedzialną za wykonanie obowiązków przeciwpożarowych. Nadto wskazał, że wielokrotnie proponował zawarcie trójstronnej ugody administracyjnej, zgodnie z którą do wykonania obowiązków przeciwpożarowych zobowiązałby się najemca.

W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej wniósł o oddalanie skargi, powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 6 maja 2013 r. skarżący odniósł się do treści odpowiedzi na skargę przytaczając wcześniej zaprezentowaną argumentację oraz wskazując, że organ przedstawił nieprawdziwy stan faktyczny, a jego działania dotyczą tylko i wyłącznie nieruchomości należących do skarżącego, podczas gdy właściciele identycznych budynków znajdujących się na tym terenie nie otrzymali zakazu użytkowania.

W toku rozprawy pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że nałożenie na skarżącego obowiązku było konsekwencją wykonania wcześniejszej prawomocnej decyzji, również skierowanej do skarżącego. Zawarcie przez skarżącego umowy najmu stanowi obejście prawa i ma na celu umożliwienie korzystania z obiektu przez dalsze kilka lat mimo, iż nie spełnia on podstawowych warunków przeciwpożarowych i to w sytuacji, gdy korzystają z niego również osoby niepełnosprawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r. stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2009 r., nr 12, poz.68, z późń. zm., dalej "ustawa PSP"), zgodnie z którymi Komendant Powiatowy (Miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do: wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru (art. 26 ust.1 pkt 2). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 26 ust. 2). Organem odwoławczym od decyzji, o których mowa wyżej jest Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (art. 27). W ocenie Sądu I instancji nie ma wątpliwości, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie był uprawniony do wydania decyzji zakazującej eksploatacji ośrodka "[...]" i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, co wprost wynika z przepisu ustawy. Poza sporem stron pozostaje również kwestia, że K.O. został prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], wydaną przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie, zobowiązany do dostosowania obudowy drogi ewakuacyjnej poprowadzonej przez korytarze, główną klatkę schodową i hol recepcyjny do wymagań przepisów techniczno-budowlanych oraz zabezpieczenia przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej poprzez zastosowanie urządzeń zapobiegających zadymieniu lub zapewniających usuwanie dymu, do czego wyznaczono mu termin do dnia 31 grudnia 2007 r. Nie budzi wątpliwości również fakt, czemu nie przeczy także skarżący, że prace te do chwili obecnej nie zostały wykonane. Zarzuty skarżącego dotyczą sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz kwestii odpowiedzialności z tytułu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002r. nr 147, poz.1229 z późń. zm. ,dalej "ustawa ppoż"), właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: 1) przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; 2) wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; 4) zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji; 5) przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej; 6) zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; 7) ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. W art. 4 ust. 1 a uregulowana została odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa wyżej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Zdaniem skarżącego ta regulacja wyklucza jego udział jako strony postępowania w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącego, albowiem w chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej nakładającej obowiązki wynikające z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy ppoż, skarżący K.O. był osobą zobowiązaną w rozumieniu tych przepisów, a umowę najmu-użyczenia zawarł dopiero w dniu 29 listopada 2011 r. Zatem przepis art. 4 ust. 1a ustawy ppoż znalazłby zastosowanie, gdyby postępowanie w tym zakresie było prowadzone po podpisaniu przez skarżącego umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Tymczasem decyzja, która nałożyła określone w niej obowiązki stała się prawomocna w chwili, gdy skarżący jako właściciel przedmiotowego budynku był zobowiązany do zapewnienia zgodnej z obowiązującymi przepisami ochrony przeciwpożarowej i to na nim spoczywał obowiązek wykonania postanowień decyzji Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie. Zawarcie w późniejszym czasie umowy najmu-użyczenia nie zwalniało skarżącego z tego obowiązku. Przepis art. 4 ust. 1a ustawy ppoż ma zastosowanie w postępowaniu, przedmiotem którego jest zapewnienie należytej ochrony przeciwpożarowej, w toku którego zobowiązuje się właściciela, zarządcę lub najemcę do realizacji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. W tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 3 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1829/09, zgodnie z którym w sytuacji kiedy właściciel nie włada budynkiem lub terenem, odpowiedzialność o której mowa w art. 4 ust. 1a ustawy z 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający obiektem lub terenem. Powyższa regulacja wprowadzona została celem zapewnienia skutecznej ochrony przeciwpożarowej. Zatem wbrew temu co twierdzi skarżący, nie daje możliwości scedowania nałożonego już obowiązku na inny podmiot, w celu uniknięcia konsekwencji z tytułu nie wykonania nałożonych obowiązków. Przyjęcie takiego stanowiska zgodnie z wnioskiem skarżącego, prowadziłoby do sytuacji, w której ochrona przeciwpożarowa byłaby nieskuteczna. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie postępowanie w stosunku do skarżącego w tym zakresie zostało prawomocnie zakończone w 2007 r. i od tego momentu do chwili ponownej kontroli w lipcu 2012 r. skarżący K.O. nie wywiązał się z nałożonych na niego, jako właściciela obiektu obowiązków. Dlatego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie postanowił zakazać użytkowania budynku ośrodka "[...]". Decyzja dotyczyła zakazu użytkowania w związku z niewykonaniem nałożonych obowiązków na K.O., dlatego jej adresatem również powinien być K.O. Nadto Sąd stwierdził, że z treści umowy najmu-dzierżawy wynika, że najemca będzie zobowiązany do wypełnienia warunków stawianych przez Straż Pożarną i przejmuje odpowiedzialność za realizację tych obowiązków. Natomiast brak jest zapisu, który wskazywałby, że najemca jest zobowiązany do wykonania nałożonych na właściciela budynku obowiązków wynikających z konkretnej decyzji administracyjnej. Nie precyzuje tej kwestii również Porozumienie do umowy z dnia 29 listopada 2011 r. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał za chybiony zarzut skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Odnosząc się do treści pozostałych zarzutów stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego upoważnienie wydane do przeprowadzenia kontroli wskazuje podstawę prawną do wydania takiego upoważnienia przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej dla konkretnego strażaka pełniącego służbę w tej komendzie. Pozostałe zarzuty dotyczą niewłaściwego zawiadomienia skarżącego o terminie czynności kontrolnych i braku jego udziału lub osoby upoważnionej w tych czynnościach, co w konsekwencji uniemożliwiło jego czynny udział w postępowaniu i stanowiło naruszenie przepisów postępowania. Sąd stwierdził, iż faktem jest, że skarżący nie został zawiadomiony o terminie czynności kontrolnych, które zostały wykonane w obecności dyrektora ośrodka. Zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2005 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (Dz. U. nr 225, poz. 1934, dalej "rozporządzenie") przy czynnościach kontrolnych może być obecny, za zgodą kontrolującego, kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona na piśmie, a także inne osoby przybrane w charakterze świadków (ust. 1) Kontrolujący może odmówić zgody, o której mowa w ust. 1, jeżeli jej udzielenie mogłoby spowodować opóźnienie lub znaczne utrudnienie przeprowadzenia czynności (ust. 2). Zatem co do zasady udział kontrolowanego nie jest konieczny dla zgodnego z przepisami przeprowadzenia kontroli, a osoba przybrana w charakterze świadka nie musi być osobą upoważnioną przez kontrolowanego. To do decyzji kontrolującego należy czy dopuści do udziału w czynnościach kontrolnych inne osoby. Podyktowane to jest charakterem tych czynności, które mają na celu sprawne przeprowadzenie kontroli istniejącego stanu faktycznego z obowiązującymi przepisami, a zachowanie osób kontrolowanych może utrudniać wykonanie tych czynności. Z uwagi na charakter tych czynności w sytuacji wystąpienia zagrożenia życia ludzi lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru możliwe jest również przeprowadzenie kontroli w dniach wolnych od pracy i poza godzinami pracy (§ 4). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji przyjął, że podjęcie czynności kontrolnych w ośrodku "[...]", będącym własnością K.O., w obecności kierownika tego ośrodka było zgodne z regulującym tę kwestię rozporządzeniem. Zgodzić należałoby się natomiast z zarzutem braku możliwości wypowiedzenia się skarżącego przed wydaniem decyzji, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i możliwości składania w tym zakresie oświadczeń i wniosków. Jednakże zdaniem Sądu I instancji uchybienia te nie miały istotnego wpływu na teść wydanej decyzji, a tylko takie mogą skutkować koniecznością jej uchylenia, zgodnie z art. 145 § 1 pkt1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 z późń. zm., dalej "p.p.s.a."). Skarżący otrzymał odpis decyzji organu I instancji i skorzystał z przysługujących mu uprawnień w zakresie zaskarżenia tej decyzji. W treści odwołania jak i skargi nie podał żadnych okoliczności, które wskazywałyby na potrzebę uzupełnienia przeprowadzonego postępowania. Nie kwestionuje faktu niewypełnienia nałożonych na niego obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jak również ujawnionych w toku kontroli nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, a te okoliczności były podstawą wydania decyzji w tym zakresie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest możliwe, aby w wyniku złożenia oświadczenia przez skarżącego lub składanych przez niego wniosków dowodowych, zmianie uległy ustalone okoliczności stanu faktycznego, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Mając na uwadze powyższe argumenty Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K.O. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, przez co Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej przez co decyzja ta jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie jest nieważna, przez co Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy ppoż. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4) k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły

przesłanki do wznowienia postępowania z powodu braku udziału strony w postępowaniu, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie naruszono art. 10 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. i art. 81 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a., przez co Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.g.d. w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 u.s.d.g. w zw. z upoważnieniem nr [...] z dnia [...].0.2012 r., w którym nie wskazano podstawy prawnej, przez co jakiekolwiek dowody uzyskane w wyniku owej kontroli nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu, a wydana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność, przez co Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiło

naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. w zw. z art. 79a ust.

6 i 7 u.s.d.g. w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzanych przez Państwową Straż Pożarną (rozporządzenie ppoż) w zw. z art. 23a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na nieuczestniczeniu w kontroli i niewskazaniu w protokole imienia i nazwiska osoby upoważnionej do reprezentowania kontrolowanego, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, przez co Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 6 u.s.d.g. w zw. z art. 79a ust. 6 i 7 u.s.d.g. w zw. z art. 23a i art. 23 ust. 7 i 13 ustawy PSP, polegające na przeprowadzeniu kontroli pomimo niedoręczenia kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności, przez co strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania, a nadto dowody uzyskane w wyniku takowej kontroli nie mogą stanowić dowodu w przedmiotowym postępowaniu, przez co sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiło

naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczegóż to art. 4 ust. 1a ustawy ppoż nie miałby mieć w sprawie zastosowania i całkowitym braku uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, przez co Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez odniesienie się tylko do 2 z 7 zarzutów skargi, przez co Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej (ustawa ppoż), przez co decyzja ta, jako skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie, jest nieważna, przez co sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy ppoż. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Mając na uwadze tak określony przez ustawodawcę zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazać należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, z tym że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Zarzuty skarżącego kasacyjnie koncentrują się wokół trzech kwestii: po pierwsze błędnego wskazania podmiotu, do którego skierowano zakaz użytkowania budynku Ośrodka [...], po drugie: przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczych z naruszeniem przepisów postępowania, po trzecie: sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych wyżej kwestii Sąd wojewódzki przypomniał treść art. 4 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1229 z późń. zm., dalej także "ustawa ppoż") i stwierdził, że rozstrzygnięcie organu administracji nakładające obowiązek wstrzymania użytkowania budynku na przedsiębiorcę – K.O. – prowadzącego Przedsiębiorstwo Techniczno – Handlowe [...] jest prawidłowe albowiem umowa najmu – użyczenia została zawarta dopiero 29 listopada 2011 r. tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis art. 4 ust. 1 a ustawy ppoż znalazłby zastosowanie gdyby postępowanie w tym zakresie było prowadzone po podpisaniu przez skarżącego umowy cywilnoprawnej.

Z przedstawionym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem nie można się zgodzić. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, a okoliczność tę potwierdził Sąd wojewódzki, że dnia 29 listopada 2011 r. została zawarta umowa najmu – dzierżawy pomiędzy Przedsiębiorstwem Techniczno – Handlowym [...] reprezentowanym przez K.O., a Spółką z o.o. [...] reprezentowaną przez pełnomocnika T.K. Z umowy tej oraz zawartego do niej Porozumienia wynika, że jej przedmiotem jest nieruchomość położona w Ustroniu przy ul. S. z wyłączeniem niektórych pomieszczeń (Hotel [...]). Strony ustaliły też, że Spółka jako faktycznie władająca obiektem będzie montować, dostosowywać, utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z wszelkimi przepisami w tym art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 70 ust. 1 tej ustawy i art. 4 ust. 1a ustawy ppoż. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji umowa ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i winna zostać przez ten Sąd oceniona. Nieuprawnione jest bowiem stanowisko Sądu wojewódzkiego, iż umowa ta pozostaje bez znaczenia li tylko z tego powodu, że została zawarta po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r.

Ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie nakazał firmie [...] - (właścicielowi budynku) wykonanie określonych obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej w oparciu o art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r., Nr 112, poz. 68, ze zm., dalej także: "ustawa o PSP"). Decyzja ta była przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, przy czym ani organy administracji, ani Wojewódzki i Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzili zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący przyznał także, że decyzja ta nie została nigdy wyegzekwowana przez organy administracji.

Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, za Sądem pierwszej instancji, że decyzja, której legalność była przedmiotem oceny tego Sądu została wydana w postępowaniu będącym kontynuacją postępowania zakończonego tym ostatnim rozstrzygnięciem. Postawą materialno – prawną zaskarżonej decyzji był bowiem art. 26 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o PSP. Zgodnie z jego treścią komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do:

1) nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie;

2) wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru.

Wykładnia gramatyczna tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że organ administracji działając w granicach uznania administracyjnego może dokonać wyboru sankcji w przypadku stwierdzenia naruszeń wymienionych w tym przepisie. Zastosowanie sankcji bardziej dotkliwej – zakazania eksploatacji budynku nie musi być konsekwencją niewykonania wcześniej nałożonych obowiązków. Organ administracyjny stwierdziwszy, że uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru jest uprawniony do wydania decyzji, mocą której wstrzyma eksploatację obiektu.

Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej przeprowadził czynności kontrolno – rozpoznawcze, podczas których stwierdził nieprawidłowości w zakresie podstawowych wymagań bezpieczeństwa pożarowego, czego konsekwencją było wydanie decyzji kwestionowanej w niniejszej sprawie. Wprawdzie zarówno z protokołu ustaleń z dnia 10 lipca 2012 r., jak i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zakres czynności przeprowadzonych przez upoważnionych strażaków obejmował m.in. kontrolę realizacji obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., jednakże powyższe nie oznacza, że nałożenie sankcji jest wynikiem niewykonania tych obowiązków. Co więcej, takiego dwuetapowego postępowania nie przewiduje również ustawodawca. Ani ustawa o Państwowej Straży Pożarnej ani ustawa ppoż nie przewidują dodatkowej sankcji za niewykonanie obowiązków przeciwpożarowych, za wyjątkiem wdrożenia procedury egzekucyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji uprawniony był zatem do egzekwowania nakazów nałożonych decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. i w takim postępowaniu fakt zawarcia umowy ze spółką [...] pozostawałby bez znaczenia dla wskazania osoby zobowiązanej do ich wykonania. Organ nie skorzystał jednak z tego prawa (mimo wystosowania upomnienia), a przeprowadził kolejne postępowanie, w wyniku którego zakazał skarżącemu eksploatacji obiektu. W takiej sytuacji trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie, że obowiązkiem organu było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w tak wszczętym, odrębnym postępowaniu, w tym ustalenie podmiotu, na którym ciążą obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Sąd pierwszej instancji przedwcześnie uznał zatem, że adresat omawianych obowiązków został wskazany prawidłowo.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że kwestia zapobiegania pożarowi, klęsce żywiołowej lub innemu miejscowemu zagrożeniu, przez co należy również rozumieć m.in. zapewnienie koniecznych warunków ochrony technicznej nieruchomości (art. 2 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie przeciwpożarowej) została uregulowana w Rozdziale 2 tej ustawy. W art. 3 ust. 2 ustawy wymieniono podmioty odpowiedzialne za naruszenie przepisów przeciwpożarowych. I tak są to: właściciel, zarządca lub użytkownik, a także osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystająca ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy przypomnieć raz jeszcze należy, że umową z dnia 29 listopada 2011 r. część pomieszczeń Ośrodka [...] wyłączono z przedmiotu najmu. Wobec tego, że kontrolowana decyzja zakazem użytkowania obejmowała cały budynek tego Ośrodka, to winna ona być zaadresowana do tych wszystkich podmiotów, które faktycznie mają możliwości realizacji nałożonych obowiązków, a więc może być to jednocześnie zarówno właściciel obiektu, jak i jego użytkownik.

W tym stanie rzeczy trafnie wprawdzie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż nie mogła znaleźć w niniejszej sprawie zastosowania regulacja zawarta w art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jednakże przyczyny, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, iż przepis ten nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania są odmienne od wskazanych wyżej. Nie może bowiem ujść uwadze, że art. 4 ust. 1a ustawy ppoż wprost odwołuje się do ust. 1 tegoż przepisu określając do spełnienia, jakich obowiązków zobowiązany jest zarządca lub użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu lub faktycznie władający budynkiem w sytuacji opisanej w ust. 1a art. 4. Kluczowe znaczenie dla określenia adresata tych obowiązków ma posłużenie się w analizowanej normie prawnej zwrotem "odpowiedzialność za realizację obowiązków (...)", oznaczający, że środki stosowane przez organy Straży Pożarnej wobec podmiotów z art. 4 ust. 1 i 1a mają mieć przede wszystkim na celu "realizację", a więc wykonanie, spełnienie obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 ustawy i zapewnienie ochrony przeciwpożarowej zgodnie z odpowiednimi przepisami. Tym samym podmiotom wymienionym w art. 4 ust. 1a omaw. ustawy można przypisać odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej tylko w zakresie, o jakim mowa w jej art. 4 ust. 1. Dodać także należy, że celem decyzji zakazującej eksploatacji obiektu, nie jest usunięcie stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych, a przez to nakazanie ich realizacji, ale zabezpieczenie przed zagrożeniem dla życia ludzi ze strony m.in. obiektu lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania w nim pożaru. Z tych też przyczyn adresatem decyzji zakazującej eksploatacji (użytkowania) obiektu z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów przeciwpożarowych, wydanej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 ww. jest podmiot wskazany w art. 3 ust. 2, który będzie miał prawną i faktyczną możliwość realizacji wydanej decyzji. Podkreślić trzeba, iż to, do kogo decyzja zostanie skierowana uzależnione będzie od okoliczności zaistniałych w konkretnej sprawie, co wymaga przeprowadzenia analizy całej zebranej w sprawie dokumentacji.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Rację ma również skarżący kasacyjnie twierdząc, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Jak wynika z treści art. 23 ust. 1 i 7 ustawy o PSP Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno – rozpoznawcze w celu rozpoznawania zagrożeń oraz realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Czynności te mogą być przeprowadzone po doręczeniu kontrolowanemu upoważnienia do przeprowadzenia tych czynności przynajmniej na 7 dni, a w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 5, przynajmniej na 3 dni - przed terminem ich rozpoczęcia. Upoważnienie może być doręczone kontrolowanemu w chwili przystąpienia do czynności kontrolno-rozpoznawczych, jeżeli powzięto informację o możliwości występowania w miejscu ich przeprowadzania zagrożenia życia ludzi lub bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru.

Takie czynności – jak wynika z akt niniejszego postępowania zostały w sprawie przeprowadzone w dniu 10 lipca 2012 r., a do ich przeprowadzenia uprawnieni zostali w dniu 3 lipca 2012 r. A.S. i A.S. Upoważnienie to zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 23 ust. 8 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Protokół kontroli wskazuje, iż została ona przeprowadzona w obecności Dyrektora Ośrodka – A.K. Z akt sprawy nie wynika natomiast ażeby upoważnienie było kiedykolwiek okazane K.O. lub też aby A.K. była osobą przez niego upoważnioną.

Wskazać także należy, że zgodnie z treścią art. 79a ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672), który w oparciu o art. 23a ustawy o PSP będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli. A zatem dla skutecznego przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy kontrolujący winien, co do zasady doręczyć upoważnienie przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej. W tej sytuacji należało uznać, że skoro skarżący ani upoważniona przez niego osoba nie brał udziału w czynnościach kontrolnych to zostały one przeprowadzone z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Nie można jednak odmówić słuszności twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, że dla skuteczności zarzutu naruszenia tego przepisu koniecznym jest wskazanie na takie konkretne czynności procesowe, których nieprzeprowadzenie uniemożliwiło stronie realizację jej praw i co nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tegoż postępowaniach. Stwierdzić przy tym należy, iż skarżący brał w postępowaniu aktywny udział, wnosząc odwołanie, jak i kwestionując jego wynik na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Co więcej na żadnym etapie postępowania skarżący nie kwestionował ustaleń dokonanych przez organy podczas ww. kontroli, a wręcz przyznawał, że stwierdzone naruszenia w zakresie bezpieczeństwa pożarowego miały miejsce.

Konkludując, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie ma także racji skarżący kasacyjnie, iż doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Jedynie na marginesie wskazać należy, że do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby organ administracji uniemożliwił stronie czynny udział w takim etapie postępowania, który nie mógłby być powtórzony bądź konwalidowany przez organy administracji. Taka sytuacja, jak zostało wyżej wskazane nie zaistniała w niniejszej sprawie.

Podobnie należy ocenić, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało charakteru rażącego, co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie ma też racji autor skargi kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 6 i art. 79a ust. 6 i 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Po pierwsze stwierdzić trzeba, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest wprost określony w odrębnym przepisie w postaci sankcji nieważności. Autor skargi kasacyjnej na taki przepis nie wskazuje. Nie stanowią ich także wymienione przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po drugie, brak prawidłowo określonej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Cieszynie w wydanym upoważnieniu podstawy prawnej nie świadczy jeszcze o tym, iż kontrolę przeprowadzono z naruszeniem przepisów w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, które miały istotny wpływ na wyniki tej kontroli (art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Nie ulega, bowiem wątpliwości, iż podstawa do przeprowadzenia takiej kontroli przez organy straży pożarnej istniała i wynikała ona z art. 23 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Organ miał, zatem obiektywnie istniejące uprawienie do przeprowadzenia czynności kontrolno – rozpoznawczej.

I wreszcie jako częściowo uzasadniony należało natomiast ocenić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Niezależnie od wadliwości uzasadnienia wskazanej na wstępie niniejszych rozważań podkreślić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, mimo że przytoczył wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego, to nie wszystkie ocenił pod względem ich zasadności.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany będzie oceną prawną wskazaną wyżej.

Z tych wszystkich względów działając w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1 tej ustawy.