Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 421/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie zażalenia
Prawo pomocy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 247, art. 58 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej nr 79 im. Zygmunta Sokołowskiego w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 486/12 o odmowie przyznania prawa pomocy w sprawie ze skargi Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej nr 79 im. Zygmunta Sokołowskiego w Warszawie na uchwałę Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 14 grudnia 2011 r. nr 96/XIV/2011 w przedmiocie wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie zamiaru likwidacji szkoły oraz zmiany obwodu szkoły postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Rada Rodziców przy Szkole Podstawowej nr 79 im. Zygmunta Sokołowskiego w Warszawie zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przyznanie prawa pomocy w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy w przedmiocie wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą do Rady m.st. Warszawy w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej nr 79 im. Zygmunta Sokołowskiego w Warszawie oraz zmiany obwodu Szkoły Podstawowej nr 273 im. Dr A. Landy w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rozpoznanie skargi strony skarżącej nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Właściwość rzeczowa wojewódzkich sądów administracyjnych określona jest przepisami art. 3 §2 pkt 1-8 i art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie sądu I instancji wystąpienie przez Radę Dzielnicy z inicjatywą uchwałodawczą do Rady Miasta nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 §2 ustawy procesowej. Nie jest aktem prawa miejscowego, ani innym aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, niebędącym aktem prawa miejscowego, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, ani też aktem o charakterze indywidualnym, np. dotyczącym likwidacji szkoły.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 486/12, na podstawie art. 247 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił przyznania prawa pomocy.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Rada Rodziców przy szkole Podstawowej nr 79 im. Zygmunta Sokołowskiego z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie przepisu art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) i przyjęcie, że skarga wniesiona w sprawie jest oczywiście bezzasadna, podczas gdy uchwała Rady Dzielnicy o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem wyłącznie wewnętrznym gdyż jej podjęcie stanowi niezbędną w procesie likwidacji szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiej likwidacji, a zatem – wywołuje skutki na zewnątrz.

Na tych podstawach wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i przyznanie skarżącej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 247 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) "Prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi".

Wniosek o przyznanie prawa pomocy dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej, składany jest w sprawie sądowoadministracyjnej, ale nie oznacza jej rozpoznania. Przesłanki decydujące o rozpoznaniu skargi w sprawie sądowoadministracyjnej nie są tożsame z przesłankami decydującymi o przyznaniu lub nieprzyznaniu prawa pomocy w określonym zakresie, nawet jeśli jedną z przesłanek odmowy przyznania prawa pomocy jest "oczywista bezzasadność skargi". Przyjęcie, że sformułowanie "oczywista bezzasadność skargi" jest tożsame ze sformułowaniami "odrzucenie skargi" lub "niedopuszczalność skargi", którymi ustawodawca posługuje się w art. 58 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prowadziłoby do zakazanej wykładni synonimicznej i naruszałoby regułę, że odmiennym zwrotom nie można nadawać jednakowego znaczenia. W przeciwnym razie wątpliwe stałoby się założenie o racjonalności postępowania ustawodawcy (uchwała SN z 20 VI 2000 r., sygn. I KZP 16/00, OSNKW z 2007 r. nr 7-8, s. 60).

Wydanie przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w przedmiocie wniosku o przyznanie prawa pomocy, na podstawie art. 247 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie oznacza rozpoznania lub nierozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd I instancji. Sąd analizując wniosek o przyznanie prawa pomocy, nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej, a pobieżna ocena skargi powinna się opierać tylko i wyłącznie na twierdzeniach strony skarżącej zawartych we wniosku o przyznanie prawa pomocy, ewentualnie ocenie podmiotu wnoszącego skargę w sprawie lub przedmiotu skargi. Gdy skutkiem tej oceny jest oczywisty brak zdolności sądowej lub oczywiście błędnie określony przedmiot skargi (niepodlegający kognicji sądu), może wystąpić "oczywista bezzasadność skargi" o której mowa w art. 247 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie powinien przy tym wnikać w pozostałe elementy konstytuujące sprawę sądowoadministracyjną, tj. w podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz stan faktyczny w tej sprawie, a samo zastosowanie przez sąd art. 247 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powinno być oczywiście uzasadnione i wyważone. Pozostałe oprócz podmiotu wnoszącego skargę i przedmiotu skargi elementy sprawy, podlegają ocenie sądu przede wszystkim w toku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, jeśli do tego rozpoznania dojdzie.

Naczelny Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie prawa pomocy rozstrzyga o prawidłowości ocen dokonanych przez sąd I instancji. Jeśli ocena wniosku o przyznanie prawa pomocy strony skarżącej została dokonana przez sąd I instancji w oparciu o art. 247 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność z prawem tej oceny. Oczywista bezzasadność skargi może wystąpić ze względu na oczywistą bezzasadność przedmiotu skargi lub oczywisty brak zdolności sądowej podmiotu skargę składającego. W niniejszym postępowaniu sąd I instancji ocenił przedmiot skargi, tj. uchwałę "Rady Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 14 grudnia 2011 r. nr 96/XIV/2011 w przedmiocie wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie zamiaru likwidacji szkoły oraz zmiany obwodu szkoły", która to ocena wpływa – jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu – na oczywistą bezzasadność skargi.

Sąd I instancji nie ocenił zdolności sądowej podmiotu składającego skargę i wniosek o przyznanie prawa pomocy, a więc elementu podmiotowego sprawy sądowoadministracyjnej. O ile element przedmiotowy sprawy sądowoadministracyjnej, tj. przedmiot skargi może zostać oceniony w procesie dokonywanej przez sąd I instancji oceny wniosku o przyznanie prawa pomocy z punktu zgodności z art. 247 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o tyle elementy podmiotowe sprawy sądowoadministracyjnej są istotniejsze przy ocenie "oczywistej bezzasadności skargi", również z tego względu, że koncentrując swoją uwagę na elementach podmiotowych sprawy sądowoadministracyjnej, jest większe prawdopodobieństwo, że nie zostanie przeprowadzony swoisty "przedsąd", którego ryzyko jest znacznie większe w przypadku dokonywania oceny jakiegokolwiek przedmiotowego elementu sprawy sądowoadministracyjnej na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa pomocy. Gdy ocenie podlega element podmiotowy sprawy sądowoadministracyjnej poprzez sprawdzenie np. zdolności sądowej podmiotu składającego skargę, to oczywista bezzasadność skargi jest jednoznaczna, gdyby porównać podmiot występujący w sprawie do przepisów regulujących zdolność sądową podmiotu występującego w sprawie. Nie zajdzie wówczas ponadto sytuacja, że pominięcie przez sąd I instancji kwestii zdolności sądowej skarżącego podmiotu, skutkować będzie odrzuceniem przez Naczelny Sąd Administracyjny jego środka prawnego, składanego od postanowienia sądu I instancji.

W niniejszym postępowaniu z wniosku Rady Rodziców przy Szkole Podstawowej nr 79 im. Zygmunta Sokołowskiego w Warszawie, oczywista bezzasadność skargi wynika przede wszystkim z braku zdolności sądowej tego podmiotu. Z porównania przepisów regulujących zdolność sądową można jednoznacznie stwierdzić, że rada rodziców nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 25 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "§1 Osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). §2 Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. §3 Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. §4 Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób".

Rada rodziców nie posiada zdolności sądowej, tj. nie jest osobą fizyczną, osobą prawną, nie jest także jednostką organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną. Przepisy szczególnie nie przyznają radzie rodziców osobowości prawnej, nie podlega ona również wpisowi do określonego rejestru. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 XII 2005 r. sygn. akt II OPS 4/05 stwierdzono: "Analiza cech poszczególnych organizacji wymienionych w art. 12 Konstytucji prowadzi do następujących wniosków: Pierwszy – Konstytucja zakłada różnorodność form organizacyjnych realizacji prawa do zrzeszania się obywateli, a wyliczenie w art. 12 Konstytucji organizacji nie jest wyczerpujące. Drugi – że wszystkie wymienione w art. 12 Konstytucji organizacje mają co najmniej 5 cech wspólnych, które można uznać za minimalny zespół cech charakteryzujących je razem: a) są to organizacje obejmujące wyodrębniony zespół osób, oparte na dobrowolności przynależności do nich; b) do organizacji tych odnosi się właściwy zespół przepisów określających jej strukturę, zakres praw i obowiązków stanowiący o ich organizacyjnej odrębności i samodzielności; c) działalność i cele organizacji określone są przede wszystkim statutem i muszą pozostawać w zgodzie z celami państwa; d) organy tych organizacji pochodzą z wyboru tych, którzy te organizacje tworzą; e) organizacje, o których powyżej mowa pozostają pod kontrolą lub nadzorem organów władzy publicznej".

Podstawy prawne działania rady rodziców reguluje art. 53 i 54 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów "1. W szkołach i placówkach, z zastrzeżeniem ust. 6, działają rady rodziców, które reprezentują ogół rodziców uczniów. 2. W skład rad rodziców wchodzą: 1) w szkołach - po jednym przedstawicielu rad oddziałowych, wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców uczniów danego oddziału; 2) w placówkach - co najmniej 7 przedstawicieli, wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców wychowanków danej placówki; 3) w szkołach artystycznych - co najmniej 7 przedstawicieli, wybranych w tajnych wyborach przez zebranie rodziców uczniów danej szkoły. 3. W wyborach, o których mowa w ust. 2, jednego ucznia reprezentuje jeden rodzic. Wybory przeprowadza się na pierwszym zebraniu rodziców w każdym roku szkolnym. 4. Rada rodziców uchwala regulamin swojej działalności, w którym określa w szczególności: 1) wewnętrzną strukturę i tryb pracy rady; 2) szczegółowy tryb przeprowadzania wyborów do rad, o których mowa w ust. 2 pkt 1-3, oraz przedstawicieli rad oddziałowych, o których mowa w ust. 2 pkt 1, do rady rodziców odpowiednio szkoły lub placówki. 5. Rady rodziców mogą porozumiewać się ze sobą, ustalając zasady i zakres współpracy. 6. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku szkół i placówek artystycznych minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, określą, w drodze rozporządzenia, rodzaje szkół i placówek, w których nie tworzy się rad rodziców, uwzględniając organizację szkoły lub placówki lub brak możliwości bezpośredniego uczestniczenia w ich działalności reprezentacji rodziców".

Mając na uwadze powyższe, rada rodziców nie podlega kontroli lub nadzorowi władzy publicznej. Nie podlega wpisowi do określonego rejestru. Brakuje również właściwego zespołu przepisów określających zakres praw i obowiązków rady rodziców, a stanowiących o jej organizacyjnej odrębności i samodzielności. Rada rodziców nie stanowi ponadto jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, ponieważ przepisy prawa nie dopuszczają możliwości nałożenia na nią obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do niej nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z tych względów rada rodziców nie posiada zdolności sądowej. Nie jest zatem podmiotem mającym zdolność występowania przed sądem administracyjnym i można by przyjąć, że składanie skargi przez taki podmiot, radę rodziców oczywiście bezzasadnie wywodzącą swoje uprawnienie do występowania przed sądem administracyjnym, jest decydujące – jako element podmiotowy sprawy sądowoadministracyjnej, przy odmowie przyznania prawa pomocy ze względu na oczywistą bezzasadność skargi.

Skoro wnoszący zażalenie nie posiada zdolności sądowej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.