Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 351/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 762/15 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 października 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 762/15 oddalił skargę P. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013 w pomniejszonej wysokości.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

P. S. [...] maja 2013 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 i zadeklarował w drugim roku 5-letniego zobowiązania realizację Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, Pakietu 4 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000, Pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000. W ramach wymienionych pakietów realizował: wariant 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 4,65 ha, na działkach rolnych - C (uprawa jabłoni domowej), G, H, I, J, K, L, Ł, M (uprawa czereśni), wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 4,37 ha na trzech działkach rolnych – A, B oraz E; wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 0,76 ha na działce D. W gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu weryfikująca zgłoszone do płatności działki rolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz przestrzegania przez P. S. wymogów podjętego programu rolnośrodowiskowego. Kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego odbyła się w dwóch etapach, od [...] do [...] lipca 2013 r. (I etap) oraz od [...] do [...] października 2013 r. (II etap), a o zamiarze jej przeprowadzenia rolnik został powiadomiony telefonicznie, z dwudniowym wyprzedzeniem. Z kontroli sporządzono raport nr [...], który wnioskodawca podpisał [...] października. Kontrola w zakresie wzajemnej zgodności miała miejsce od [...] lipca do [...] października 2013 r., raport z tej kontroli nr [...] doręczono P. S. za pośrednictwem poczty [...] listopada 2013 r. W trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości między innymi w zakresie powierzchni działki rolnej A (powierzchnia zadeklarowana większa od powierzchni stwierdzonej), pozostawienia większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50% nieskoszonej powierzchni na działkach rolnych D i E, utrzymania minimalnej obsady drzew i krzewów na działce rolnej G oraz prowadzenie produkcji rolnej na działce rolnej C niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną (stwierdzono niekoszenie).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (zwany dalej: Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR), uwzględniając wyniki kontroli przeprowadzonej na miejscu, decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowe na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, tj. 7 036,80 zł.

Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (zwany dalej: Dyrektorem Oddziału Regionalnego ARiMR), w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania wniesionego przez P. S., uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, rozpatrując sprawę ponownie, zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu o poprawienie raportu z kontroli na miejscu, w konsekwencji w gospodarstwie P. S. odbyła się kontrola sprawdzająca w zakresie wzajemnej zgodności. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...], przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości tj.10 188,44 zł w tym: do Pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne - wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) w wysokości 5 688,00 zł do powierzchni 4,65 ha - po zastosowaniu sankcji pakietowych E6 i E7; do Pakietu 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarem Natura 2000 - wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 3 771,60 zł do powierzchni 4,04 ha - po zastosowaniu sankcji pakietowych P018; do Pakietu 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarze Natura 2000 - wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków w wysokości 728,84 zł do powierzchni 0,76 - po zastosowaniu sankcji pakietowych N018.

P. S. wniósł odwołanie od tej decyzji.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] marca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę uznał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował obowiązujące przepisy prawa. Sąd podkreślił, że producent rolny realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe zobowiązany jest przestrzegać wymogów dla poszczególnych wariantów pakietu przez zadeklarowany okres. Wywiązanie się z obowiązków podjętych w ramach programu ocenia się w całym okresie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zastosowania na podstawie przepisów prawa przez organy rolne zmniejszeń, wykluczeń, zastosowania sankcji finansowych, jak również obowiązku ewentualnego zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Ponadto rolnik obowiązany jest także do przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej.

W ocenie WSA organy obu instancji w sposób szczegółowy opisały w uzasadnieniach decyzji, na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości po stronie ubiegającego się o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego na rok 2013 i jakie sankcje wynikają z tego tytułu z obowiązujących przepisów. Sąd zaznaczył, że przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości spowodowane było zastosowaniem tzw. sankcji powierzchniowej, wynikającej ze stwierdzenia mniejszej powierzchni działki rolnej A niż powierzchnia deklarowana oraz tzw. sankcji pakietowych – będących konsekwencją stwierdzonych uchybień względem wymogów w realizowanym programie rolnośrodowiskowym na działkach rolnych z wariantami 2.10 -rośliny sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), 4.1- Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, a także 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000. Uchybienia te zostały ujawnione podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu z zakresu programu rolnośrodowiskowego.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu niepowiadomienia z odpowiednim wyprzedzeniem skarżącego o mającej się odbyć kontroli w jego gospodarstwie, powołał się na art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1122/2009), zgodnie z którym kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, a zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu zwierząt gospodarskich wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Sąd zauważył, że z powołanego przepisu wyprowadzana jest zasada, zgodnie z którą kontrole na miejscu są niezapowiedziane, co wyłącza obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o czasie i miejscu jej przeprowadzenia, a jako wyjątek należy traktować kontrole zapowiedziane, o ile nie zagrażają one celowi kontroli.

Z raportu wynika, iż skarżący został o planowanej w jego gospodarstwie kontroli poinformowany wcześniej telefonicznie. W ocenie Sądu, takie telefoniczne powiadomienie z dwudniowym wyprzedzeniem o mającej się odbyć kontroli należy uznać za prawidłowe w świetle art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem z przepisu tego nie wynika żadna szczególna forma zapowiedzi.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się ponadto żadnych uchybień co do umożliwienia skarżącemu udziału w przeprowadzanej w jego gospodarstwie kontroli.

W ocenie WSA, bezzasadne są zarzuty odnoszące się do korzystania w ramach kontroli na miejscu z urządzenia GPS niemającego homologacji jakości. Sąd uznał, że wykonane przez inspektorów terenowych pomiary urządzeniem GPS zostały przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa, według procedur kontroli na miejscu, a zaświadczenie odnośnie do używanego w kontroli urządzenia zostało przekazane skarżącemu.

Sąd wyjaśnił relacje pomiędzy pojęciami działki ewidencyjnej i działki rolnej, podkreślając, iż nie są one tożsame. Podanie przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie przesądzało, że wniosek został poprawnie złożony, bowiem decydujące znaczenie w tym względzie mają prawidłowo ustalone dane dotyczące działek rolnych zawarte w raporcie z kontroli na miejscu. Tym samym Sąd za bezzasadny uznał zarzut, zgodnie z którym organy oparły się w swych ustaleniach jedynie na pomiarach urządzeniem GPS, a pominęły zapisy wynikające z ewidencji gruntów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie miał zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Podzielił stanowisko organu, że nieprawidłowości wskazane w protokole z czynności kontrolnych nr [...] wynikają z winy rolnika, na którym ciąży obowiązek wykonywania zabiegów agrotechnicznych oraz spełnienia wymogów określonych dla każdego wariantu w ramach poszczególnych pakietów. W trakcie kontroli stwierdzony został brak realizacji wymogów pakietowych w Wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania). Skarżący tłumaczył naruszenie wymogu E6 na działce awarią kosiarki i stwierdzeniem bytowania ptaków i ziół, zaś na działce rolnej G - szkodami wyrządzonymi przez zwierzęta leśne. Skarżący nie powiadomił Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ani innego organu Agencji przed kontrolą przeprowadzoną w okresie [...]-[...] lipca 2013 r. pomimo, że zgodnie z art. 73 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 ciążył na nim obowiązek takiej sygnalizacji, jeśli oczekiwał, że organ nie dokona zmniejszenia lub wykluczenia w związku z jakąkolwiek nieprawidłowością we wniosku.

Sąd zaznaczył, że podobny obowiązek spoczywał na skarżącym w przypadku wystąpienia siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności. Przy czym przypadki siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności winne być zgłoszone przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Przedstawione przez skarżącego podczas kontroli na miejscu dwa protokoły nr [...] i nr [...] nie zawierały daty zgłoszenia szkody, a jedynie daty oszacowania szkody, co w obu przypadkach miało miejsce [...] maja 2013 r. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że skarżący uchybił terminowi 10 dni roboczych do powiadomienia Agencji o wystąpieniu siły wyższej. Wspomniany termin wynika z przepisu art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 2006 r., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 1974/2006) oraz § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013, poz. 361, zwanego dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym).

Sąd, odnosząc się do kwestii przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dendrologa, podniósł, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę gospodarstwa rolnego skarżącego posiadali imienne upoważnienia do wykonywania "czynności kontrolnych" wydane przez "organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego", zgodnie z obowiązującymi przepisami. Inspektorzy zostali stosownie przeszkoleni, co pozwala im prawidłowo ustalić, które drzewka kwalifikują się do dopłat, które zaś nie spełniają szczegółowych kryteriów pozwalających na uznanie danego drzewka za spełniające wymogi.

P. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego tj.:

a) art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 w związku z § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnię i brak przyjęcia, iż uchybienia na działkach były wynikiem okoliczności, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego, w sytuacji gdy miały one wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i były wynikiem przyczyn niezależnych od skarżącego, jednocześnie także przy błędnej wykładni, iż nie doszło do wystąpienia siły wyższej na części działki G, w sytuacji, gdy wpływ na to miało zdarzenie niezależne od skarżącego;

b) § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez błędną wykładnię i przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2013, w sytuacji, gdy skarżący spełniał wszystkie warunki uprawniające go do przyznania mu płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości należnej za rok 2013.

2) przepisów postępowania tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), w związku z art. 134 § 1, w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 § 1 w związku z art. 80, w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2013, poz. 173, zwanej dalej: ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) poprzez oddalenie zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, pomimo iż nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego wyrażającego się w:

- poczynieniu ustaleń faktycznych przez organy postępowania opartych jedynie na, zdaniem skarżącego, wadliwie sporządzonych protokołach pokontrolnych, których podstawą sporządzenia było urządzenie GPS nie posiadające homologacji jakości, co jednoznacznie wskazuje, iż w takiej sytuacji organy postępowania administracyjnego powinny podchodzić z dużą dozą ostrożności w zakresie oceny wiarygodności materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego podnosił tę okoliczność, jednocześnie skarżący pragnie zauważyć, iż przedstawione zaświadczenie o urządzeniu GPS nie wykazywało numerów seryjnych urządzenia wykorzystywanego do pomiarów;

- brak uwzględnienia przez organy postępowania administracyjnego dokumentacji potwierdzającej zadeklarowaną przez skarżącego we wniosku powierzchnię działek, w sytuacji, gdy skarżący deklaracje te oparł na podstawie ewidencji gruntów, co na gruncie przedmiotowej sprawy powinno być zweryfikowane i ustalone przez organy administracji publicznej. Zasadnym bowiem w przedmiotowej sprawie byłoby odniesienie się przez organy administracji publicznej do rozbieżności w zakresie powierzchni przedmiotowych działek, jakie zachodzą pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów a pomiarami przeprowadzonymi w ramach kontroli, powołanie się przez skarżącego na powierzchnie działek na podstawie ewidencji gruntów wynika z pomiarów geodezyjnych i możliwości, jakimi skarżący dysponował w zakresie ustalenia powierzchni działek;

b) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1, art. 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez oddalenie skargi, mimo że organy administracji w toku postępowania nie dochowały gwarancji wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, w szczególności z powodu braku pouczenia strony o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami i wydania decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie końcowego wglądu do akt oraz złożenia końcowych oświadczeń w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący nie uczestniczył osobiście w czasie prowadzonych w jego gospodarstwie rolnym kontroli;

c) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, w związku z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia, podczas gdy doszło do telefonicznego poinformowania skarżącego o kontroli w momencie jej dokonywania, w sytuacji gdy - w myśl naruszonego przepisu rozporządzenia - wymagane jest zawiadomienie kontrolowanego ze stosownym wyprzedzeniem, a zatem przed faktycznym przeprowadzeniem zapowiedzianej kontroli. Taka sytuacja w dalszej kolejności doprowadziła do braku uczestnictwa skarżącego w przeprowadzanych czynnościach, odniesienia się do sposobu i metod dokonanych czynności kontrolnych bezpośrednio w trakcie jej przebiegu, postępowanie organów w ocenie skarżącego naruszyło zasadę ugruntowaną w art. 8 k.p.a. wyrażającą dążenia organów do pogłębiania zaufania w zakresie przeprowadzonego postępowania;

d) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przyjął jako wiadomości specjalne, niezbędne dla ustalenia czy drzewka owocowe będące przedmiotem kontroli na działkach skarżącego w istocie były suche i nie spełniały minimalnych wymagań jakościowych, wskazać należy, iż niniejsze wiadomości nie zostały przedstawione przez biegłego dendrologa, lecz przez osoby dokonujące kontroli, które w ocenie skarżącego nie dysponowały wiadomościami specjalnymi pozwalającymi na poczynienie przedmiotowych ustaleń;

e) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 89 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji rażąco odmiennego stanowiska skarżącego ze stanowiskiem wyrażonym przez organy administracji publicznej, wskazać należy, iż przeprowadzenie rozprawy administracyjnej pozwoliłoby na wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, przedmiotowa sprawa wymagała wyjaśnienia za pomocą wiadomości specjalnych;

f) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, że wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej skarżący zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 rozporządzenia złożył zgodny ze stanem faktycznym wniosek i wykazał, iż stwierdzone nieprawidłowości w protokole pokontrolnym nie wynikały z jego winy, w sytuacji gdy skarżący wskazał działki zgodne ze stanem faktycznym, których powierzchnie oparł na aktualnych danych z ewidencji gruntów oraz danych z poprzedniego roku, które były w całości akceptowalne przez organy administracji publicznej;

g) art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nierzetelnym wykonaniu obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wybiórczym i nierzetelnym rozpoznaniu i ocenie prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów w skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, oraz uzasadnienie ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na dokładnym wskazaniu przepisów, które zdaniem strony naruszył sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Formułując zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię, strona wnosząca skargę kasacyjną ma obowiązek wskazania, jaką wykładnię przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa oraz jak należy rozumieć dany przepis prawa.

Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z : 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06).

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób, w jaki została zredagowana skarga kasacyjna.

W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego błędną wykładnię. Jak już wspomniano, obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest dokładne określenie przepisów, które jej zdaniem naruszył sąd pierwszej instancji z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu. Warunku tego nie spełnia omawiany zarzut, w którym nie uwzględniono, że § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podzielony jest na jednostki redakcyjne: ustępy, punkty. W związku z tym wskazanie naruszonego przepisu powinno nastąpić nie tylko poprzez wskazanie § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ale także podanie, który z ustępów, względnie punktów został naruszony. Dodać należy, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakiegokolwiek uzasadnienia omawianego zarzutu. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia prawa materialnego tj. § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie spełnia warunków określonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wadą braku uzasadnienia dotknięty jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania – "art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 i art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na nierzetelnym wykonaniu obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wybiórczym i nierzetelnym rozpoznaniu i ocenie prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów w skardze". Także w tym przypadku w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w ogóle nie nawiązał do zarzutu wymienionego w petitum skargi kasacyjnej (pkt 2g), tym samym skarga kasacyjna w omawianym zakresie nie spełnia wymogu określonego w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 w związku z § 45 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Na wstępie należy zauważyć, że wbrew opisanemu wcześniej obowiązkowi związanemu z postawieniem tego rodzaju zarzutu, w skardze kasacyjnej nie podano, jaką wykładnię przepisów wymienionych w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej przyjął Sąd pierwszej instancji, dlaczego jest ona nieprawidłowa oraz jak, zdaniem skarżącej, należy rozumieć te przepisy. Dodać trzeba, że z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego nie wynika również, by skarżąca zarzucała niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeprowadzeniu analizy motywów orzeczenia Sądu pierwszej instancji, ponadto stwierdza, że Sąd ten w ogóle nie dokonywał wykładni przepisów, których niewłaściwe zrozumienie zarzucał skarżący. Odwołanie się przez Sąd do treści przepisów prawa materialnego nie połączone z żadnymi zabiegami interpretacyjnymi w żadnym razie nie może być traktowane jako ich wykładnia.

Jak już wcześniej podniesiono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że może być ona rozpoznana tylko w zakresie sformułowanych w niej zarzutów. W przypadku gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca naruszenie przepisów prawa przez ich błędną wykładnię, a Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów, to taki zarzut musi być uznany za oczywiście niesłuszny.

Wobec powyższego należy jedynie zauważyć, że przepis art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 ma zastosowanie, co wprost wynika z jego treści, w sytuacji wystąpienia podstaw do żądania zwrotu (częściowego lub pełnego) pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Powołany przepis dopuszcza możliwość odstąpienia przez państwo członkowskie od żądania zwrotu przyznanej beneficjentowi płatności w przypadku zaistnienia siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, przykładowo wymienionych w tym przepisie. Warunki, jakie muszą być spełnione, by możliwe było odstąpienie od żądania zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta, określa art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006. Przedmiotem rozstrzygnięcia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji było przyznanie płatności rolnośrodowiskowej a nie jej zwrot, co wykluczało zastosowanie w sprawie art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006.

W sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w zakresie wyjątków od zmniejszeń i wykluczeń zastosowanie mógł mieć art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, zamieszczony w Tytule IV Podstawa obliczenia pomocy, zmniejszeń płatności i wykluczeń z płatności. Stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Z kolei z art. 73 ust. 2 powołanego rozporządzenia wynika, że zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Prawodawca unijny, w art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, wyraźnie odwołuje się do wniosku o przyznanie pomocy oraz jego nieprawidłowości lub dezaktualizacji, co niewątpliwie świadczy o zamiarze ustanowienia pewnych wyjątków od zasady stosowania zmniejszeń i wykluczeń w przypadku, gdy złożony wniosek był nieprawidłowy.

Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy art. 73 rozporządzenia 1122/2009 nie mógł mieć zastosowania. Skarżący nie zgłosił zarzutu naruszenia przez WSA powołanego ostatnio przepisu, w kontekście zaistnienia przesłanek odstąpienia od zastosowania zmniejszeń, a więc kwestia ta nie podlegała kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący podniósł zarzut "naruszenia art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 rozporządzenia poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia pomimo, że wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej skarżący zgodnie z dyspozycją art. 73 ust. 1 rozporządzenia złożył zgodny ze stanem faktycznym wniosek i wykazał, iż stwierdzone nieprawidłowości w protokole pokontrolnym nie wynikały z jego winy, w sytuacji gdy skarżący wskazał działki zgodne ze stanem faktycznym, których powierzchnie oparł na aktualnych danych z ewidencji gruntów oraz danych z poprzedniego roku, które były w całości akceptowalne przez organy administracji publicznej". Pomijając już kwestię nieprecyzyjnego określenia w petitum skargi kasacyjnej nazwy rozporządzenia, którego art. 73 ust. 1 został naruszony, to także w tym przypadku stwierdzić trzeba, że zarzut ten w ogóle nie został uzasadniony, a więc nie spełnia warunków, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), co w konsekwencji nie pozwala na jego merytoryczną ocenę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania wymienionych w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że w myśl art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wynika, że postępowanie przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało w dosyć istotny sposób zmodyfikowane. Ustawodawca między innymi wyłączył stosowanie zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W świetle art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na organach Agencji nie spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a jedynie jego wyczerpujące rozpatrzenie. Ponadto art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że organy Agencji nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że ustawodawca zmodyfikował obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 k.p.a. i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych. Niezasadne są zatem analizowane zarzuty w zakresie, w jakim odnoszą się do naruszenia obowiązku zebrania całego materiału dowodowego, gdyż na organach Agencji taki obowiązek nie spoczywał.

Według skarżącego, w sprawie dokonano nieprawidłowych ustaleń faktycznych, gdyż organ oparł się jedynie na wadliwie sporządzonych protokołach z kontroli, przy wykorzystaniu pomiarów dokonanych przy pomocy urządzenia GPS nieposiadającego homologacji, oraz nie uwzględniono dokumentacji potwierdzającej zadeklarowaną przez skarżącego we wniosku powierzchnię działek, w sytuacji gdy skarżący oparł się na danych z ewidencji gruntów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącego jest nietrafne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że polskie akty prawne w ogóle nie wymieniają odbiorników GPS wśród urządzeń wymagających przeprowadzania kalibracji, certyfikacji bądź homologacji. Natomiast w świetle art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Wytyczne techniczne służb Komisji Europejskiej odnoszą się do korzystania z technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej, nie wskazując jednak konkretnych modeli GPS kwalifikujących się do wykorzystywania w procesie kontroli. W toku kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego pomiarów dokonano przy pomocy odbiornika CHC X20 z Getac V100, który - jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Stowarzyszenie Naukowe im. Stanisława Staszica w Krakowie - został poddany testom oraz obliczeniom statystycznym, zgodnym z ISO 5727, które wykazały, że odbiornik ten uzyskał wskaźnik W, stosowany do obliczenia tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych równy 0,75, co kwalifikuje go do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych. Podkreślenia wymaga, że tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej wokół działki rolnej. Maksymalna tolerancja odnośnie do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Testy walidacyjne urządzenia GPS, za pomocą którego dokonano pomiaru spornych działek, potwierdziły, że zastosowane urządzenie pomiarowe zapewnia jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Wobec tego należało uznać, że w sytuacji, gdy krajowy porządek prawny nie przewiduje obowiązku homologacji (legalizacji) odbiorników GPS, zaś inspektorzy w ramach kontroli na miejscu posługiwali się sprzętem pomiarowym, który został dopuszczony do wykorzystania w procesie kontroli w wyniku przeprowadzonych testów walidacji, to zastrzeżenia skarżącego odnośnie do wiarygodności pomiarów wykonanych przy pomocy takiego odbiornika są niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie przedstawił własnego dowodu podważającego wiarygodność dokonanych przy użyciu odbiornika GPS pomiarów. Jego wywody stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organów. W świetle art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich to do niego należało przedstawienie dowodów na poparcie tezy o nieprzydatności odbiornika GPS, którymi posługiwali się kontrolerzy do dokonywania pomiarów działek rolnych. Jest to o tyle istotne, że skarżący, kwestionując pomiary wykonane przez upoważnionych i wyspecjalizowanych pracowników przy pomocy legalnego sprzętu, w zasadzie nie przedstawił merytorycznego uzasadnienia sugerowanych uchybień.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutu skarżącego dotyczącego niesłusznego oddalenia skargi, pomimo nie uwzględnienia przez organ dokumentacji potwierdzającej zadeklarowaną przez skarżącego we wniosku powierzchnię działek. Zdaniem skarżącego, w sprawie zasadne było odniesienie się przez organ do rozbieżności w zakresie powierzchni działek jakie zachodzą pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów a pomiarami przeprowadzonymi w ramach kontroli.

Ocena przedstawionego zarzutu wymaga na wstępie wyjaśnienia, że chociaż skarżący używa liczby mnogiej ("rozbieżności w zakresie powierzchni przedmiotowych działek"), sugerując, że wspomniane rozbieżności w powierzchni dotyczą wielu działek, to w wyniku czynności kontrolnych tylko w przypadku działki rolnej A wystąpiła różnica między powierzchnią zadeklarowaną i powierzchnią stwierdzoną. Wspomniana różnica była związana z ustaleniem powierzchni kwalifikowanej PEG uwzględniającej aktualny stan tej działki rolnej. Działka rolna A została zgłoszona przez skarżącego w ramach wariantu 4.1. Zgodnie z § 11 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa w przypadku pakietu 4 jest przyznawana do działek rolnych. Z kolei w myśl § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W sytuacji więc, gdy powierzchnia zadeklarowanej działki rolnej A była większa niż maksymalny kwalifikowany obszar, to powierzchnia przyjęta do płatności musiała zostać zredukowana do powierzchni kwalifikowanej PEG.

Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł, że pojęcia działka rolna i działka ewidencyjna nie są tożsame a relacje między nimi mogą być różne. Działka rolna może mieć powierzchnię równą działce ewidencyjnej lub być usytuowana na kilku działkach ewidencyjnych, podobnie na jednej działce ewidencyjnej może znajdować się kilka działek rolnych. W związku z tym za prawidłowe należy uznać stanowisko WSA, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie mogą stanowić podstawy do uznania, że są one zgodne z danymi dotyczącymi działek rolnych. Podkreślić wypada, że w ewidencji gruntów i budynków nie są umieszczane dane dotyczące działek rolnych rozumianych jako zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw (art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009), a pojęcie użytków rolnych i dane z ewidencji gruntów, które ich dotyczą, niewątpliwie nie mają istotnego znaczenia przy sporządzaniu wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, skoro przyznawana jest ona do powierzchni działek rolnych, nie zaś powierzchni użytków rolnych.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w obszernym uzasadnieniu decyzji zawarł ocenę wszystkich zebranych w sprawie dowodów, wyjaśnił szczegółowo podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz odniósł się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu.

Z tych wszystkich powodów brak jest podstaw do przyjęcia, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów proceduralnych wymienionych w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 trzeba przypomnieć, że przyznawanie płatności regulowane jest zarówno aktami prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Występowanie obok siebie dwóch systemów prawnych: unijnego i krajowego nakłada na wszystkie krajowe organy i sądy obowiązek uwzględnienia w procesie stosowania prawa regulacji prawnej obu tych systemów. Przyjmując tak ukształtowane zasady działania administracji publicznej i sądowej kontroli, należy zauważyć, że z art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że kontrole mają być niezapowiadane, a zawiadomienie wnioskodawcy o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu nie jest możliwe, jeśli cel kontroli nie mógłby zostać osiągnięty. Miałoby to miejsce, gdyby zawiadomienie takie uniemożliwiło ustalenie potwierdzenia spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich warunków uzasadniających przyznanie pomocy. Wobec tego, jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, zasadą są kontrole niezapowiedziane, a w drodze wyjątku od tej zasady, tj. "jeśli nie zagraża to celowi kontroli", możliwe jest poinformowanie beneficjenta o planowanej kontroli, jej dacie i miejscu. Specyfika regulacji przyznawania rolnikom płatności, w szczególności zobowiązanie się beneficjentów do przestrzegania wszystkich warunków przyznawania pomocy unijnej, uzasadnia dokonywanie kontroli przestrzegania tych warunków bez zapowiedzi lub zapowiadanie jej z takim wyprzedzeniem, by wnioskodawca nie miał możliwości dokonania czynności pozwalających na wykreowanie nieprawdziwego obrazu stanu gospodarstwa beneficjenta.

W kontekście przedstawionej regulacji zarzut, że skarżący nie został skutecznie i prawidłowo - tzn. z odpowiednim wyprzedzeniem - zawiadomiony o kontroli, jest niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący niesłusznie zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie do potrzeby przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego dendrologa. W tym zakresie podnieść należy, że - zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa była podmiotem uprawnionym do przeprowadzania kontroli na miejscu w zakresie płatności w ramach PROW na lata 2007- 2013, w tym programów rolnośrodowiskowych, i weryfikowania prowadzonej przez beneficjentów pomocy działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, określonych w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych. Przepis art. 30 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że przeprowadzenie kontroli może zostać powierzone jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Kontrole te przeprowadzane są przez osoby do tego upoważnione, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 183, poz. 1138 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 31 maja 2007 r.). Zgodnie z powołanym przepisem osoby zatrudnione w jednostce organizacyjnej, której można powierzyć wykonywanie czynności kontrolnych m.in.: a) posiadają wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa lub ogrodnictwa, lub wykształcenie średnie rolnicze lub ogrodnicze albo wykształcenie wyższe w zakresie geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie geodezyjne - odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych, b) posiadają uprawnienia zawodowe w zakresie określonym w art. 43 pkt. 1, 2, 5 lub 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), c) zostaną przed podjęciem czynności kontrolnych przeszkolone, w zakresie odpowiadającym powierzonym im czynnościom. Z kolei stosownie do § 4 rozporządzenia z dnia 31 maja 2007 r. jednostki organizacyjne zapewniają: a) sprzęt pomiarowy i informatyczny w liczbie umożliwiającej sprawne wykonanie pomiarów geodezyjnych, b) sprzęt informatyczny i oprogramowanie zapewniające przetwarzanie danych, zgodnie z systemem informatycznym posiadanym przez ARiMR, c) środki transportu zapewniające sprawne wykonywanie powierzonych kontroli.

Z wymienionych przepisów wynika, że w rozpoznawanej sprawie kontrole na miejscu były nie tylko prawnie możliwe, ale także, że musiały być przeprowadzone przez osoby do tego fachowo przygotowane - tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Mając na uwadze charakter stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie obsady drzew owocowych, w związku z nieuzyskaniem przez sadzonki wymaganej wysokości, stwierdzić należy, że - wbrew twierdzeniom skarżącego - ustalenie tej okoliczności mieściło się w kompetencjach inspektorów przeprowadzających kontrolę, którzy byli przygotowani do wykonywania czynności kontrolnych, dysponowali odpowiednią wiedzą teoretyczną i praktyczną. Przeprowadzenie kontroli przez osoby zatrudnione w wyspecjalizowanej jednostce i spełniające warunki określone w rozporządzeniu z dnia 31 maja 2007 r. czyniło zbędnym zasięganie opinii biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 89 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organ nie przeprowadził rozprawy administracyjnej chociaż było to uzasadnione w sytuacji "rażąco odmiennego stanowiska skarżącego ze stanowiskiem wyrażonym przez organy administracji publicznej". W związku z tak postawionym zarzutem należy zauważyć, że w art. 89 k.p.a. określone zostały przypadki, gdy organ przeprowadza rozprawę administracyjną. W myśl art. 89 § 1 k.p.a. przeprowadzenie rozprawy z urzędu lub na wniosek strony następuje w przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Z kolei stosownie do art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy nie wystąpiła. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącym, że przeprowadzenie rozprawy było uzasadnione rażącą odmiennością stanowiska skarżącego od stanowiska wyrażonego przez organy administracji publicznej. W art. 89 § 2 k.p.a. mowa jest bowiem o potrzebie uzgodnienia stanowiska stron, a więc przypadku, gdy w sprawie występują co najmniej dwie strony, a ich interesy nawzajem wykluczają się w całości lub w części. Taka sytuacja nie miała w tej sprawie miejsca, choćby z tej przyczyny, że niewątpliwe jest, iż postępowanie toczyło się z udziałem jednej strony.

Niesłuszny jest zarzut sformułowany w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej. Skarżący wbrew oczywistym faktom zarzuca organowi, że nie pouczył strony o przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami, i wydanie decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie końcowego wglądu do akt oraz złożenia końcowych oświadczeń, i w ten sposób nie dochował gwarancji wynikających z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tego zarzutu stwierdza, że zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania wyłącznie na ich wniosek, a tym samym ograniczone zostało stosowanie art. 10 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku gdy strona postępowania nie zażąda zapewnienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, to organ nie musi w tym zakresie działać z urzędu, a zaniechania organu w tym zakresie nie będą naruszały prawa. W rozpoznawanej sprawie mimo modyfikacji obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. organy obu instancji zawiadomiły skarżącego o zakończeniu postępowania, możliwości zapoznania się z aktami i zajęcia stanowiska w sprawie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR skierował do skarżącego stosowne pismo [...] stycznia 2015 r., zaś skarżący [...] stycznia 2015 r. skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami i zajął na piśmie stanowisko odnośnie do zebranych dowodów. Z kolei Dyrektor Oddziału Regionalnego zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego pismem z [...] czerwca 2015 r. i - jak wynika z protokołu z [...] czerwca 2015 r. - w tym dniu skarżący stawił się w siedzibie organu odwoławczego, gdzie zapoznał się z aktami.

W świetle regulacji zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz podejmowanych przez organy obu instancji opisanych wyżej czynności należy stwierdzić, że omawiany zarzut jest oczywiście niesłuszny.

W uzupełnieniu dotychczasowych rozważań należy dodać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestia wpływu zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń na wynik sprawy w istocie została pominięta.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.