Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 131/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 41 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 49
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o. o. w Ś. na zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność § 6 pkt 7 i § 9 pkt 1 zarządzenia Prezydenta Miasta B. z dnia [..] nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego 540 (pięćset czterdzieści) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zakład [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] ul. Ciepła 4 złożyła do tut. Sądu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych zmienione Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Skarga została złożona w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.). Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności wyżej wymienionego aktu w części nakładającej obowiązek posiadania bazy transportowej na obszarze miasta [...] lub gmin bezpośrednio sąsiadujących, a także w części nakładającej obowiązek przedłożenia potwierdzenia gotowości przyjęcia odebranych odpadów zmieszanych przez Kompleks Utylizacji Odpadów przy ul. [...] w [...],

2) w przypadku nieuwzględnienia wniosku wymienionego w pkt 1 – o stwierdzenie, że powyższy akt został wydany z naruszeniem prawa,

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wezwaniem z dnia [...] października 2010 r. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego Zarządzeniem nr [...]. W dniu [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik skarżącego otrzymał odpowiedź, z której wynikało, iż organ administracji nie uznaje zasadności wniosków skarżącego. W ocenie skarżącego Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., które nakłada na przedsiębiorców (ubiegających się o wydanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych) obowiązek posiadania bazy transportowej na obszarze miasta [...] lub gmin bezpośrednio sąsiadujących, a także obowiązek przedłożenia potwierdzenia gotowości przyjęcia odebranych odpadów zmieszanych przez Kompleks Utylizacji Odpadów przy ul. [...] w [...], w sposób rażący narusza:

a) art. 2 i 32 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej przedsiębiorców, polegające na ograniczeniu możliwości świadczenia usług przez przedsiębiorców:

- nieposiadających bazy transportowej na terenie miasta [...] lub gmin bezpośrednio sąsiadujących,

- którzy nie przedstawią promesy potwierdzającej gotowość przyjęcia odebranych odpadów zmieszanych przez Kompleks Utylizacji Odpadów przy ul. [...] w [...],

b) art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2007 r., Nr 142, poz. 1591 zpóźn. zm.),

c) Dyrektywę 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym,

d) art. 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2080).

W § 9 pkt 1) Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, oraz opróżnienie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych, umieszczony został, zapis, zgodnie z którym przedsiębiorca ubiegający się, o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien "posiadać, bazę, transportową na obszarze miasta [...] lub gmin bezpośrednio składujących". Ponadto w § 6 pkt 7 w/w zarządzenia zapisano, iż. "Przedsiębiorca winien przedłożyć potwierdzenie gotowości przyjęcia odebranych odpadów zmieszanych przez Kompleks Utylizacji, Odpadów przy ul. [...] w [...]."

Zaskarżone zarządzenie narusza interes Zakładu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W świetle tego zarządzenia Zakład [...] Sp. z o.o. nie ma możliwości zaoferowania swoich usług na terenie miasta [...], gdyż o wydanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych mogą się ubiegać tylko lokalne przedsiębiorstwa - posiadające bazę na terenie miasta [...] lub gmin bezpośrednio sąsiadujących oraz mogące przedłożyć potwierdzenie gotowości przyjęcia odebranych odpadów zmieszanych przez ściśle określony podmiot - Kompleks Utylizacji Odpadów przy ul. [...] w [...].

W dalszej części skarżący powołał się na wyrok kolejnego Sądu z dnia 2 października 2007 r. sygn. II SA/Bd 431/07 i rozwiązania w nim zawarte. Skarżący podnosi, że Prezydent Miasta [...] nie miał uprawnień do umieszczenia w treści swojego Zarządzenia zapisów, które nakładały na przedsiębiorców obowiązki w sposób zastrzeżony dla aktów prawa miejscowego. Potwierdza to zmiana obowiązujących przepisów dokonana ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami z organizacji i podziale zadań administracji publicznej z dnia 23 stycznia 2009 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 753). Obecnie określenie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia należy, do kompetencji rady gminy.

Zaskarżone zarządzenie narusza zasadę równości (art. 32 Konstytucji). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tj. bez różnicowań dyskryminujących, ją faworyzujących. W przypadku przedsiębiorstw prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych nie jest istotnym, aby posiadały ono prawo do dysponowania bazą na terenie miasta [...] lub gmin bezpośrednio sąsiadujących. Istotnym jest tylko posiadanie wszystkich wymaganych zezwoleń i oświadczeń gwarantujących odpowiednią jakość świadczonych usług.

W zaskarżonym zarządzeniu profesjonalni przedsiębiorcy oferujący usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych zostali pozbawieni możliwości zaoferowania takiej usługi, tylko z uwagi na miejsce swojego pochodzenia. Stoi to w sprzeczności z dyrektywą 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym. Zarządzenie narusza także ustawę z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007r., Nr 50, poz. 331 ze zm.).

W ocenie skarżącego, zapis stanowiący wymóg posiadania bazy na terenie miasta [...] lub gmin bezpośrednio sąsiadujących ogranicza w sposób istotny swobodną konkurencję. W myśl zapisów zarządzenia uprzywilejowane zostały przedsiębiorstwa lokalne pochodzące z [...] lub gmin bezpośrednio sąsiadujących. Niedopuszczalne jest także nałożenie na przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwolenia obowiązku przedstawiania promesy potwierdzającej gotowość przejęcia odebranych odpadów przez Kompleks Utylizacji Odpadów przy ul. [...] w [...]. Oczywiste jest, że nie można narzucać aktami administracyjnymi obowiązku korzystania z usług konkretnego przedsiębiorcy pod warunkiem odmowy udzielenia zezwolenia.

W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej oddalenie. Podniesiono, że wymaganie zawarte w Zarządzeniu Nr [...] Prezydenta Bydgoszczy, § 6 pkt. 7 i 8 nakazujące udokumentowanie gotowości przyjęcia odebranych odpadów komunalnych przez Kompleks Utylizacji Odpadów przy ul. [...] w [...] jest realizowane w myśl art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z póżn. zm.) o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wspomniany przepis wskazuje wprost, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien we wniosku dodatkowo określić rodzaje odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości oraz udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania opadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 z późn. zm.) oraz w art. 7 ust. 3a pkt. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podniesiono, że wymóg co do siedziby, nie dotyczy siedziby firmy, a siedziby bazy transportowej.

Skarżący wskazuje także, że Zarządzenie Prezydenta [...] nr [...] zmienione Zarządzeniem nr [...] nie jest aktem prawa miejscowego. Jednakże przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), w którym ustawodawca wskazał, że wymagania dla przedsiębiorców odbierających odpady komunalne i nieczystości ciekłe od właścicieli nieruchomości określa wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zgodnie z przytoczonym przez przedstawiciela przedsiębiorcy wyrokiem NSA z 1 marca 2001 r. znak: SA/Bk 1532/2000 tworzenie aktów prawa miejscowego zostało zastrzeżone do kompetencji rady, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej. Jednakże przepisy obowiązujące w czasie tworzenia wspomnianych regulacji ws. wymagań wskazywały, że mają one być w formie zarządzenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, dlatego też wyrok NSA w Warszawie z 19 czerwca 2008 r. znak: II OSK 500/08 wskazuje, że akt wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posiada cechy aktu prawa miejscowego. Faktycznie delegacja ta została zmieniona art. 11 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 z późn. zm.) z dnia 1 sierpnia 2009 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent [...] poinformował o podjęciu uchwały w przedmiocie zakreślonym w sprawie i uchyleniem zaskarżonego zarządzenia. Pismo to nie było znanie Sądowi w momencie orzekania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność skargi, albowiem skarga została złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący w dniu [...] października 2010 r. wezwał Prezydenta Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa, a odpowiedź na to wezwanie otrzymał [...] grudnia 2010 r. Skarga została złożona w dniu [...] stycznia 2011 r., co przy uwzględnieniu treści art. 83 § 2 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) pozwala uznać, że skarga została złożona w terminie. Skarga dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż dotyczy działań prezydenta Miasta [...] podejmowanych na podstawie prawa administracyjnego.

Wymagane jest także wykazanie naruszenia interesu prawnego.

W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację strony (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, Lex nr 334317; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/07, dostępny Lex nr 497587).

Interes prawny skarżącego powinien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa i dopiero jego naruszenie otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd podziela pogląd, że naruszenie interesu prawnego ma swoją podstawę w przepisie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Należy także mieć na uwadze, że sąd rozpatruje sprawę niezależnie od granic skargi, mając na uwadze tzw. obiektywny porządek prawny, a wątpliwości co do legitymacji skargowej należy rozpatrywać z uwzględnieniem konstytucyjnego prawa do sądu.

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008). W rozporządzeniu wykonawczym Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U z 2006 r., Nr 5, poz. 33) wskazano, że wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz o zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych wójt, burmistrz lub prezydent miasta podaje do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólnodostępnych tablicach informacyjnych.

Zaskarżonego zarządzenia nie można zaliczyć do przepisów porządkowych w rozumieniu art. 41 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym albowiem przepis ten dotyczy tylko zarządzeń wydawanych w sytuacjach niecierpiących zwłoki, a nadto prawo miejscowe dla nabrania mocy obowiązującej musi być ogłoszone stosownie do postanowień ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 ze zm.). Rozstrzygnięcie zatem sporu, czy zarządzenie to ma charakter prawa miejscowego czy też jest oświadczeniem wiedzy albo aktem planowania "z których nie wynikają bezpośrednio obowiązki dla ich adresatów, ale jedynie pewne informacje ułatwiające ustalenie, jakie standardy powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia" (K. Gruszeczki – glosa do wyroku NSA z 29 grudnia 2005 r. sygn. II OSK 394/05 – Glosa z 2007 r. nr 2 str. 143), nie ma istotnego znaczenia dla rozpatrzenia niniejszej sprawy.

Najważniejszym i bezspornym jest to, że Prezydent Miasta [...] działał na podstawie normy ustawowej i korzystał z upoważnienia ustawowego. Zarządzenie to adresowane jest do nieokreślonego kręgu osób, ustala określone wymagania względem przedsiębiorców i w tym sensie jest przepisem porządkowym. Właściwość wojewódzkiego sądu administracyjnego nie ogranicza się do badania uchwał, ale obejmuje także inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kognicja sądu administracyjnego obejmuje kontrole całej działalności komunalnej jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej wykonywanych w formach publicznoprawnych, za wyjątkiem działalności cywilistycznej tych organów (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 27 września 1994 r. W 10/93 OTK 1994 cz. II, poz. 46).

Rozpatrując powyższą skargę w pierwszej kolejności należy wskazać na uregulowania zawarte w prawie europejskim.

Polska związała się z prawem Unii Europejskiej i zobowiązała się do jego wykonywania z dniem przystąpienia. Wskazuje na to art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, stanowiącego część składową Traktatu Akcesyjnego, który został podpisany 16 kwietnia 2003 r. w Atenach i wszedł w życie 1 maja 2004 r. Zgodnie z art. 2 Traktatu, od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia; postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, 864/2) przewiduje, że ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Wspólnoty są zakazane w odniesieniu do obywateli Państw Członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w Państwie Wspólnoty innym niż Państwo odbiorcy świadczenia (art. 49 do 55 Traktatu WE). Zapewnienie powszechnego dostępu do usług uważane jest za jeden z najważniejszych elementów wchodzących w skład uprawnień obywatela UE.

Została wydana także dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U UE.L. 2006 r. Nr 376, poz. 36). W art. 16 ust. 1 tej dyrektywy wskazuje się, że państwa członkowskie uznają prawo usługodawców do świadczenia usług w państwie członkowskim innym niż to, w którym prowadzą oni przedsiębiorstwo. Jeżeli prawo świadczenia usług w zakresie odpadów (z wyjątkiem transportu transgranicznego odpadów niebezpiecznych objętych dyrektywą Rady (EWG) nr 259/93 z 1.2.1993) mają przedsiębiorstwa zagraniczne mające siedzibę w Państwie członkowskim, to tym bardziej takich uprawnień nie można pozbawiać przedsiębiorstw krajowych.

Przechodząc z kolei do uregulowań krajowych należy w pierwszej kolejności wskazać na uregulowania konstytucyjne. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483) społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Swoboda działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego – tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddana przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. Ograniczenia takie muszą być wprowadzane tylko w zakresie niezbędnym, traktowane na zasadzie wyjątków i tylko wtedy, gdy wynika to z przepisów ustawowych. Ani poszczególne ograniczenia, ani ich suma nie mogą naruszać "istoty" praw i wolności (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1994 r. W 3/93, OTK 1994 r. s. 158-159).

Ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji). Ewentualne ograniczenia muszą być jednocześnie konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, jak też nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Wolność gospodarcza jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek organów państwowych do nienaruszania - co do zasady - swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Do władzy jest więc skierowany zakaz arbitralnej ingerencji w sferę zachowań przedsiębiorców działających na zasadzie swobody gospodarczej. Ograniczenia tej zasady muszą mieć charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, nie można ich dorozumiewać czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii. Jest to stanowisko powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok NSA z 19 maja 2010 r. sygn. II OSK 522/10).

Z powyższych uregulowań wynika, że regulacja ustawowa jest jedyną dopuszczalną formą ustanawiania ograniczeń swobody działalności gospodarczej. Ustanawianie takich ograniczeń przez akty niemające charakteru ustawowego jest niedopuszczalne.

Ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.) także potwierdza w art. 6, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Właściwy organ nie może żądać ani uzależniać swojej decyzji w sprawie podjęcia, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej przez zainteresowaną osobę od spełnienia przez nią dodatkowych warunków, w szczególności od przedłożenia dokumentów lub ujawnienia danych, nieprzewidzianych przepisami prawa.

Zawarte w § 9 pkt 1 zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2006 r. wymagania, aby przedsiębiorca posiadał bazę transportową na obszarze miasta [...] lub gmin bezpośrednio sąsiadujących narusza zasadę swobody działalności gospodarczej. Ogranicza bowiem prowadzenie działalności gospodarczej przyjmując niczym nieuzasadnione kryterium terytorialne co do miejsca usytuowania bazy transportowej.

Przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania, dawał uprawnienia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta do określenia i podania do publicznej wiadomości, wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorstwo działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, uwzględniając:

1/ opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań;

2/ w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – również miejsce odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mogą być przekazywane.

Na mocy art. 7 ust. 7 ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33). W paragrafie 2 tego rozporządzenia podnosi się, że wymagania wskazane w ustawie określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorstw świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Odnośnie bazy transportowej przepisy rozporządzenia wskazują jedynie na wymagania obejmujące opis wyposażenia technicznego zawierający wymagania odnośnie do bazy transportowej.

Zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie określenia wymagań... w § 9 pkt 1 jest sprzeczne z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. Nr 5, poz. 33 z 2006 r.) i jednocześnie wydane bez podstawy prawnej, albowiem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008) nie zawiera upoważnień do takich regulacji. Ustawa ani rozporządzenie nie zawiera także upoważnienia do nałożenia na przedsiębiorcę obowiązku, o jakim mowa w § 6 pkt 7 – przedłożenia potwierdzenia gotowości przyjęcia odebranych odpadów zmieszanych przez Kompleks Utylizacji Odpadów przy ul. [...] w [...].

Przepisy ustawy o czystości i porządku w gminach mówią tylko o wskazaniu miejsca odzysku lub unieszkodliwienia odpadów komunalnych w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Postanowienia zarządzenia, które wychodzą poza upoważnienie ustawowe, są wydane bez podstawy prawnej.

Uzasadnia to, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.