Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1193/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Andrzej Góraj (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. i H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1098/14 w sprawie ze skargi B. W. i H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzanie kablowego odcinka linii elektroenergetycznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1098/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. i H. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r.

nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie kablowego odcinka linii elektroenergetycznej, oddalił skargę.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy :

Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości skarżących B. i H.W., położonej w obrębie B., oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 4,7741 ha poprzez udzielenie zezwolenia [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie przez ww. działkę kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV kierunek B., które polega na ułożeniu w ziemi przewodów linii kablowej na głębokości 1 m i na długości ok. 90 m, wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6 m (2x3 m), o powierzchni 0,0570 ha. Lokalizację linii, obszar pasa technologicznego oraz posadowienie słupa przedstawiono na załączonej mapie w skali 1:2000, stanowiącej integralną część decyzji. W punkcie 2 decyzji wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt 1 polega w szczególności na uprawnieniu [...] S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych związanych z budową kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV kierunek B. na głębokości 1 m i na długości około 90 m, wybudowaniu jednego słupa krańcowego linii z głowicą kablową oraz eksploatację linii w pasie technologicznym o szerokości 6 m (2x3 m), o powierzchni 0,0570 ha i

wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją kablowego odcinka linii elektroenergetycznej średniego napięcia 20 kV. W pkt 3 decyzji odmówiono nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na spełnienie przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określonych art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że inwestycja stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest zgodna z ostateczną decyzją Wójta Gminy B. w tym przedmiocie, utrzymaną w mocy przez SKO w S. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Przeprowadzenie inwestycji jest konieczne dla usunięcia kolizji z projektowaną linią 400 kV E. – Granica RP. Zostały również przeprowadzone rokowania z właścicielami nieruchomości, określone w art. 124 ust. 3 ustawy, które nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na nieruchomość.

W odwołaniu od tej decyzji B. i H. W. zarzucili organowi

I instancji:

- naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 K.p.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) brak analizy celowości zajęcia pasa gruntu o szerokości 6 m na długości 90 m,

b) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że obszar pasa technologicznego wymaga ograniczenia na powierzchni 0,0570 ha w sytuacji, gdy obszar ten powinien wynosić 0,0540 ha,

c) dowolne przyjęcie, że ułożenie przewodów kablowych przez działkę odwołujących nie prowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości,

d) dowolne przyjęcie, że przebieg linii, jak i szerokość pasa technologicznego, stanowi niezbędne minimalne obciążenie nieruchomości,

e) pominięcie wniosku odwołujących o rozważenie możliwości przesunięcia projektowanego słupa do granicy nieruchomości,

- naruszenie art. 11 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak realnego i adekwatnego uzasadnienia decyzji, a w szczególności pozbawionego analizy jak najmniejszej uciążliwości decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właścicieli;

- błędną wykładnię art. 124 ust. 1 i 3 oraz 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 1 i 2, 31 ust. 3 oraz 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP;

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania przez skarżących z części ich nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Odwołanie nie zostało uwzględnione. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej

([...]). W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Wojewoda opisał wniosek inwestora, a następnie omówił przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący podstawę materialnoprawną wniosku oraz decyzji wydanej po jego rozpoznaniu. Zwrócił uwagę, że przebieg planowanej inwestycji został – zgodnie z rozumieniem art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – szczegółowo określony na mapie stanowiącej integralną część decyzji oraz, że jest zgodny z wydaną na potrzeby realizacji inwestycji decyzją ostateczną o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaakcentował, że na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, organ nie jest władny korygować planowanego przebiegu inwestycji. Wojewoda stwierdził, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zastępuje tytuł prawny inwestora do władania na cele budowlane nieruchomością, uzyskiwany po niemożności osiągnięcia zgody właścicieli nieruchomości na konieczne zajęcie nieruchomości dla realizacji inwestycji celu publicznego. Organ II instancji stwierdził także, że udzielenie zezwolenia poprzedzone zostało koniecznymi rokowaniami z właścicielami nieruchomości. Stwierdzenie to Wojewoda poprzedził omówieniem instytucji rokowań i wskazaniem, że w przedmiotowej sprawie były one prowadzone poprzez wymianę korespondencji i przeprowadzenie bezpośrednich rozmów inwestora z właścicielami nieruchomości. Końcowo Wojewoda nadmienił, że kwestia ewentualnego odszkodowania jest sprawą wtórną w stosunku do decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, a jego ustalenie następuje w odrębnej decyzji wydanej po przeprowadzeniu odrębnego postępowania.

W skardze wywiedzionej do Sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną, B. i H. W. .powtórzyli w całości zarzuty odwołania i wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Z uzasadnienia zarzutów skargi wynikało, że strona skarżąca prezentowała pogląd o konieczności rozważenia jak najmniejszego stopnia ingerencji w korzystanie z nieruchomości przy wydawaniu decyzji opartej o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nawet wtedy gdy orzekane na podstawie ww. przepisu ograniczenie stanowi realizację celu publicznego, co oznacza obowiązek zbadania w postępowaniu przebiegu proponowanej inwestycji liniowej i sposobu (techniki) poprowadzenia linii. To podnosząc skarżący wskazali na Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Matusia. Analiza jak najmniejszej uciążliwości inwestycji liniowej winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W kwestionowanym postępowaniu organy obu instancji nie wyjaśniły ani rozbieżności we wskazywanej powierzchni ograniczenia, ani nie odniosły się do zgłaszanej przez stronę skarżącą potrzeby przesunięcia słupa krańcowego do granicy nieruchomości z uwagi na przeszkodę usytuowanego w głębi nieruchomości słupa dla właściwego rolniczego wykorzystania nieruchomości. Skarżący stwierdzili też, że z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości można wystąpić dopiero po zakończeniu rokowań, a w sprawie niniejszej w dacie składania wniosku rokowania jeszcze trwały.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, powołanym na wstępie wyrokiem z 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1098/14 oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji, skarga podlegała oddaleniu albowiem Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanego przez skarżących naruszenia przepisów prawa. Decyzja ograniczająca sposób korzystania przez skarżących z ich nieruchomości została wydana na podstawie obowiązującego przepisu prawa i w granicach zakreślonych jego treścią, co dla sądu administracyjnego, kontrolującego zaskarżony akt wyłącznie poprzez pryzmat jego zgodności z prawem, stanowiło uzasadnioną podstawę dla oddalenia skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 124

ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje – jak stanowi cytowany przepis – zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. WSA w Białymstoku podniósł, że treść przytoczonego przepisu wskazuje zatem, iż przesłankami uzasadniającymi jego zastosowanie są:

- uzasadniona miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeba przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów,

- brak zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej wyżej inwestycji.

Nadto z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że udzielenie zezwolenia na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla przeprowadzenia inwestycji celu publicznego opisanej ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie a do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

WSA w Białymstoku podniósł, że instytucja opisana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednolicie interpretowana przez sądy administracyjne i doktrynę. Administracyjne ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela nieruchomości ze swego prawa własności ma charakter wyjątkowy jak każde ograniczenie uprawnień właścicielskich. Służy ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została przewidziana w ściśle określony sposób, a osiągnięcie którego to celu stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości (linię orzecznictwa i stanowisko doktryny przytoczyło uzasadnienie zaskarżonej decyzji).

Zdaniem WSA w Białymstoku, materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych niewątpliwie pozwalał na uznanie, że spełnione zostały wymienione wyżej ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z ich nieruchomości, położonej w obrębie B, oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 4,7741 ha. Ostateczną od dnia [...] listopada 2013r. (tj. od daty wydania przez SKO w S. decyzji nr [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji) decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] ustalona została lokalizacja inwestycji celu publicznego w postaci budowy odcinka sieci elektroenergetycznej średniego napięcia w gminie B. na działkach [...] , a konkretnie budowy odcinka sieci elektroenergetycznej średniego napięcia, w tym linii napowietrzno-kablowej średniego napięcia SN 20 kV i demontaż zbędnej napowietrznej sieci SN kolidującej z projektowaną dwutorową napowietrzną linią wysokiego napięcia WN 400 kV. WSA podniósł również, że jak wynika z uzasadnienia decyzji odwoławczej, wydanej w sprawie dotyczącej opisanej wyżej lokalizacji inwestycji celu publicznego, przebudowa sieci SN objętej decyzją lokalizacyjną ma na celu usunięcie kolizji na trasie planowanej linii 400 kV E. – granica RP. Mająca być przebudowaną napowietrzna linia elektroenergetyczna SN na odcinku przebiegającym przez nieruchomość skarżących, krzyżuje się bowiem z planowaną dwutorową, napowietrzną linią 400 kV E. – granica RP. Decyzja lokalizacyjna przesądziła, że cel, dla którego inwestor wystąpił z wnioskiem o decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania przez skarżących z położonej w B. nieruchomości gruntowej, będącej działką geodezyjną o numerze 43, jest celem publicznym. Lokalizacja inwestycji celu publicznego dotyczy bowiem wyłącznie inwestycji mających charakter publiczny. Sąd zwrócił uwagę, iż uzasadnienie decyzji lokalizacyjnej wskazuje, że zakwalifikowanie spornej inwestycji do inwestycji celu publicznego było przedmiotem badania organów obu instancji wydających decyzję lokalizacyjną. Decyzja lokalizacyjna przesądziła nie tylko o charakterze przedsięwzięcia, ale także o jego przebiegu. Przebieg kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej SN, między innymi na działce skarżących o numerze [...], zobrazował załącznik graficzny decyzji lokalizacyjnej stanowiący integralną część tejże decyzji. Usytuowanie kwestionowanego odcinka sieci elektroenergetycznej na załączniku graficznym decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2014 r. ([...]) jest zbieżne z przebiegiem kablowej linii SN na załączniku graficznym decyzji lokalizacyjnej. Na etapie ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości dla potrzeb realizacji inwestycji celu publicznego o przebiegu przesądzonym w decyzji lokalizacyjnej, nie ma już możliwości kwestionowania usytuowania linii. Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przesądza bowiem albo miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna przewidziała 90 metrową długość odcinka kablowej linii SN na nieruchomości skarżących, zakończonego słupem a decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej. Głębokość położenia kabla oraz szerokość pasa technologicznego wynikają już z odpowiednich norm technicznych. Sąd I instancji nie podzielił twierdzenia skarżących, jakoby organ orzekający w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dysponował swobodą w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego, której usytuowanie wynika z wcześniejszych zdarzeń prawnych, wiążących w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem WSA w Białymstoku udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzedzone zostało rokowaniami ze skarżącymi zmierzającymi do uzyskania ich zgody na poprowadzenie linii elektroenergetycznej. Sąd I instancji wskazał, że celem, ustanowionego w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że niemożność uzyskania zgody właściciela zachodzi wówczas, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r. sygn. II SA/Bk 692/12, wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. IISA/Lu 301/11). Przepisy art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają przy tym ani formy rokowań, ani też sposobu ich dokumentowania. WSA w Białymstoku podniósł, iż akta sprawy administracyjnej wskazują, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań pismami wnioskodawcy z dnia 13 grudnia 2013 r. Wnioskodawca w pismach zaprezentował przebieg przez nieruchomość skarżących odcinka planowanej kablowej linii SN, szczegółowy zakres robót oraz zaproponował kwotę odszkodowania. W odpowiedzi na zaproszenie do rokowań skarżący odmówili zgody na realizację inwestycji na warunkach zaoferowanych przez wnioskodawcę, nie tylko nie przystając na kwotę odszkodowania, ale także podważając co do zasady potrzebę rokowań z uwagi na prowadzoną procedurę planistyczną dotyczącą przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV E. – granica RP, z którą – wedle wnioskodawcy – kolidować ma dotychczasowa napowietrzna linia SN. W kolejnym piśmie wnioskodawcy, z dnia 7 stycznia 2014 r. skierowanym do skarżących, zawarte zostało stanowisko wobec ich twierdzeń wykazujące na adekwatność proponowanego odszkodowania do zamierzeń inwestycyjnych na nieruchomości skarżących. Skarżący w odpowiedzi na to pismo, pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. odmówili dalszej korespondencji, stwierdzając, że wnioskodawca zmierza do nieodpłatnego pozyskania służebności przesyłu i chce na cele budowlane pozyskać całą ich nieruchomość. Wnioskodawca wystosował do skarżących odpowiedź na ich pismo, zaprzeczając przypisywaniu mu woli pozyskania nieodpłatnie całej nieruchomości skarżących.

WSA w Białymstoku wskazał, że w świetle opisanej wyżej korespondencji wnioskodawcy z właścicielami nieruchomości niewątpliwie wynika, że podejmowane były przez inwestora próby polubownego określenia warunków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w celu wybudowania kablowej linii SN, które zakończyły się niepowodzeniem. Nie dostrzegając szans na zawarcie porozumienia ze skarżącymi wnioskodawca zdecydował się złożyć wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania skarżących z ich nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, zarzutowi skarżących trwania rokowań w momencie występowania z wnioskiem o wydanie kwestionowanej decyzji, przeczy dołączona do akt administracyjnych korespondencja miedzy stronami, której treść potwierdza zdecydowany opór skarżących wobec rokowań. Skład orzekający w I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że rokowania może przerwać każdy z uczestników negocjacji niedostrzegający realnych szans na zawarcie porozumienia. Zdaniem WSA, opowiedzenie się za stanowiskiem skarżących, jakoby pozostająca w toku wymiana korespondencji formalnie uniemożliwiała prowadzenie postępowania w przedmiocie decyzyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, czyniłoby iluzorycznym osiągnięcie celu, dla którego instytucja opisana art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest stosowana. Poprzez "przedłużanie" toku korespondencji niemożliwe byłoby rozpoczęcie procesu budowlanego dla każdej inwestycji liniowej celu publicznego albowiem inwestor nie byłby w stanie uzyskać tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując Sąd I instancji uznał, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca -B. i H.W., reprezentowana przez radcę prawnego.

Strona skarżąca wskazała, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

1) bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wskutek:

- błędnej wykładni art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na eksploatację linii po jej wybudowaniu;

- błędnej wykładni art. 124 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że rokowania pomiędzy stronami zostały zakończone;

- błędnej wykładni art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli;

2) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Strona skarżąca wniosła o:

1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. znak [...];

2) zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

ewentualnie o

3) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Strona skarżąca wniosła ponadto o:

4) wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. znak [...]

Pismem z dnia 23 kwietnia 2015 r. uczestnik postępowania – [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem zaskarżony wyrok odpowiadał prawu.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiązały się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymagała uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do kwestii istnienia przesłanek uprawniających organ do wydania kwestionowanej decyzji ograniczającej właścicielom sposób korzystania z ich nieruchomości.

Ustawa z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2015.782, j.t.), w art.124 ust.1 przyznała staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, prawo ograniczenia w drodze decyzji, (zgodnie z planem miejscowym, a w razie jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary , gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. W ustępie 3 powyższej normy prawnej ustawodawca wprowadził jeden dodatkowy wymóg, tj. powinność poprzedzenia wydania przedmiotowego zezwolenia rokowaniami, prowadzonymi z właścicielami czy użytkownikami wieczystymi danej nieruchomości.

Omawiane uprawnienie, stanowi oczywiście ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, lecz należy mieć na względzie, że Konstytucja RP w art.21 ust.2 i 64 ust.3 przewiduje możliwość ingerencji Państwa w tą chronioną sferę. Dopuszcza możliwość wywłaszczenia na cele publiczne oraz możliwość ustawowego ograniczenia prawa własności. Ustawodawca wprowadzając powyższe wyjątki od zasady ochrony prawa własności zdawał sobie bowiem sprawę z tego, że dla zapewnienia możliwości właściwego i sprawnego funkcjonowania Państwa jako całości, niezbędna może niekiedy okazać się ingerencja w indywidualne prawo własności obywateli. Konieczność takiej ingerencji może w szczególności zaistnieć przy realizacji zadań o znaczeniu powszechnym czy strategicznym. W takich bowiem wypadkach, interes Państwa upatrywany w jego poprawnym działaniu polegającym m.in. na realizacji celów ogólnospołecznych, przewyższa indywidualny interes konkretnego właściciela. Powyższa konkluzja wynika z treści art.21 ust. 2 Konstytucji RP w której ustawodawca nawiązał wprost do materii celów publicznych. Zgodnie zaś z art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym, dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia to, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem – Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Również nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (patrz wyrok NSA z 9.02.2000r. sygn. akt I SA 363/99).

Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy, za zasadną należało uznać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżących. Okolicznością nie budzącą najmniejszych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego było bowiem to, że wydanie kwestionowanej decyzji było bezpośrednio powiązane z realizacją celu publicznego. Nie wymagała bowiem dowodu okoliczność, ze umożliwienie budowy międzynarodowej linii elektroenergetycznej, która ma za zadanie zwiększyć pewność i jakość zasilania w energię elektryczną, północno-wschodniego obszaru kraju, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym. Ma więc przez to znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes, sprowadzał się do możliwości niezakłóconego korzystania z całej nieruchomości. W świetle powyższego jako niezasadny jawił się zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku szeroko bowiem uzasadnił konieczność wydania kwestionowanej decyzji z punktu widzenia realizacji nadrzędnego celu publicznego. Trafnie też przyjął, że zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości pokrywa się z ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z [...] września 2013r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tym zakresie, na obecnym etapie postępowania skarżący nie mogli już w sposób skuteczny kwestionować przebiegu linii elektroenergetycznej. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, ocena decyzji wydanej na podstawie art.124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może uwzględniać okoliczności dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości jakie zaistniały przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji (wyrok NSA z 15.05.2014r. Sygn. akt I OSK 2587/12).

Również co do określenia szczegółów dotyczących głębokości posadowienia przeprowadzanego kabla elektroenergetycznego jak też określenia szerokości pasa technologicznego, nie sposób skutecznie zarzucać organowi uchybień przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Organ ustalając przebieg i rozmiar zajętej na pas technologiczny nieruchomości opierał się bowiem na szczegółowej normie technicznej PN-76/E-05125.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art.124 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przed wydaniem kwestionowanej decyzji były prowadzone rokowania z właścicielami nieruchomości, przez którą miała być przeprowadzana linia elektroenergetyczna. Przepis art.124 omawianej ustawy nie określa zaś formy prowadzenia tych rokowań. Określa jedynie obowiązek ich przeprowadzenia. Możliwość wydania decyzji o jakiej mowa w art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzależniona zaś od braku osiągnięcia konsensusu w rokowaniach. Niemożność uzyskania zgody właściciela czy użytkownika oznacza natomiast sytuację, gdy właściciel albo nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań, albo sprzeciwił się wyrażeniu zgody na inwestycję, albo też strony rokowań postawiły sobie takie warunki, ze uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Zakończenie rokowań może więc nastąpić w każdym czasie, chociażby wtedy, gdy w ocenie którejś ze stron , nie ma szans na zawarcie porozumienia. Ustawa nie przewidziała zaś jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań (wyrok NSA z 22.02.2012r. sygn. akt I OSK 357/11). W sytuacji więc, gdy okolicznością niesporną był fakt, że strony nie doszły do porozumienia w wyniku prowadzonych rokowań, bo nie zawarły stosownej umowy, zaistniała tym samym przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji w trybie art.124 ust.1 omawianej ustawy.

Co się tyczy podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności, że po wszczęciu postępowania wskutek wniosku o wydanie decyzji w trybie art.124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, inwestor w pismach z 7 lutego 2014r. i 23 kwietnia 2014r. kierowanych do skarżących, zajmował stanowisko co do meritum sprawy, to pozostawała ona bez wpływu na poprawność skarżonego rozstrzygnięcia. Nie świadczyła bowiem o tym, aby rozmowy między stronami mogły doprowadzić do ugody. Wręcz przeciwnie, z pism tych wynika, że stanowiska stron nie zmieniły się a wręcz uległy usztywnieniu, co dodatkowo uzasadniało konieczność wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżących.

Za chybiony należało też uznać zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do twierdzenia, że kwestionowana decyzja zawierała w sobie zezwolenie na eksploatację linii po jej wybudowaniu. Postawienie takiego zarzutu mogło wynikać wyłącznie z nadinterpretacji treści skarżonej decyzji. Sformułowanie w niej zawarte o uprawnieniu inwestora do eksploatacji linii w pasie technologicznym, dotyczyło bowiem jedynie ustalenia zakresu czynności które inwestor mógłby dokonywać w tym pasie. Omawianego sformułowania nie można więc czytać w oderwaniu od ciągu dalszego treści decyzji, w której sprecyzowano iż uprawnienie do eksploatacji linii w przedmiotowym pasie dotyczy wykonywania czynności związanych z konserwacją czy usuwaniem awarii linii. Stąd omawiany zarzut należało uznać za pozostający w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.