Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3962/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 81 c ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 283/19 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 8 lutego 2019 r. nr WOA.7722.4.2019.SDK w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., IV SA/Po 283/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę E. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (WWINB) z 8 lutego 2019 r., nr WOA.7722.4.2019.SDK, w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, postanowieniem z 20 grudnia 2018 r., nr NB.7355.14.2015, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (PINB), na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, uPb), w prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym, nałożył na właściciela obiektu budowlanego – R.O. i E.O. – obowiązek przedstawienia oceny technicznej całości wykonanych robót budowlanych związanych z budową "Parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi w K., rejon ulic B., [...] i [...] na oznaczonych enumeratywnie działkach obejmujących :

- budowę placu parkingowego wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi (nawierzchni i podbudowy),

- wykonanie instalacji kanalizacji deszczowej i sanitarnej (wraz z urządzeniami),

- wykonanie instalacji elektrycznej oświetleniowej (wraz z urządzeniami).

W postanowieniu organ powiatowy określił zakres tej oceny, mających być sporządzoną przez rzeczoznawców budowlanych lub osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności bez ograniczeń, wskazując na informacje oczekiwane przez organ nadzoru budowlanego, i ustalając termin jej przedłożenia na 30 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że podstawą do wszczęcia postępowania była kontrola organu przeprowadzona w dniach 15 i 16 stycznia 2015 r. oraz w dniu 19 października 2018 r. i przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Roboty budowlane były prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, tj. decyzji nr 372/2013 z 8 lipca 2013 r. Starosty K.. Podczas kontroli ustalił, że w trakcie inwestycji nie był prowadzony dziennik budowy, nie rejestrowano w nim przebiegu robót w trakcie ich wykonywania. Nadto w rejestrach PINB dotyczących rozpoczęcia budowy nie odnotowano zawiadomienia inwestorów o rozpoczęciu budowy złożonego do PINB wraz z oświadczeniem o podjęciu obowiązków kierowania robotami budowlanymi oraz oświadczeniem o podjęciu obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego. W dniu kontroli nie udokumentowano poprawności wykonania robót budowlanych obejmujących budowę parkingu wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi, nie przedstawili dokumentów na wyroby budowlane, potwierdzających legalność ich wprowadzenia do obrotu i wbudowania w kontrolowany obiekt. Z powodu braku tych dokumentów organ nie mógł ustalić: z jakiego rodzaju materiałów budowlanych zostały wykonane elementy nawierzchni parkingu i dróg dojazdowych i manewrowych (np. krawężniki, kostka brukowa, obrzeża), w jaki sposób została wykonana podbudowa pod plac manewrowy (czy spełnia kryteria kategorii KR4), pod drogi dojazdowe (czy spełnia kryteria kategorii KR3), pod parking samochodowy (czy spełnia kryteria KR2), pod stanowiska parkingowe klientów (czy spełnia kryteria KR2), pod chodniki (kryteria KR1); czy zostały nadane właściwe spadki nawierzchni parkingu, dróg dojazdowych i manewrowych, spadki odwodnienia (kanalizacji deszczowej i sanitarnej); czy do budowy odwodnienia zastosowano odpowiednie rury, zamontowano wpusty uliczne i studnie kanalizacyjne z odpowiednich materiałów; czy do podczyszczania wód zastosowano odpowiednie separatory i je wbudowano; czy właściwie została wybudowana instalacja elektryczna oświetleniowa wraz z urządzeniami (część naziemna i podziemna). PINB wskazał, że do pełnego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie niezbędna jest ocena techniczna wykonanych robót budowlanych, a postanowienie wydane w tym trybie ma charakter dowodowy.

Wyrokując w sprawie IV SA/Po 283/19 kolejno wskazano, że zażalenie na powyższe postanowienie wniósł E.O. domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie art. 81c ust. 2 uPb. Żalący się zarzucił brak wyjaśnienia braku podejmowania przez ponad 3 lata żadnych czynności w sprawie, nie wskazania w oparciu o jaki przepis prowadzone jest postępowanie, wywodził iż prowadzenie robót bez kierownika budowy i dziennika budowy podlega postępowaniu mandatowemu, a nie postępowaniu z art. 50 ust.1 pkt 4 uPb. Nadto PINB nie wyjaśnił na czym polegają istotne odstępstwa i jakie roboty nie zostały wykonane zgodnie z prawem oraz dlaczego zakres postępowania obejmuje działki nie objęte pozwoleniem na budowę.

Dalej w wyroku IV SA/Po 283/19 przywołano, że powołanym na wstępie postanowieniem z 8 lutego 2019 r., WWINB po rozpoznaniu zażalenia uchylił postanowienie organu I instancji w części nakładającej obowiązek przedstawienia oceny technicznej co do działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i orzekł w to miejsce o nałożeniu obowiązku przedstawienia oceny technicznej co do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a w pozostałej części utrzymał postanowienie PINB w mocy. W podstawie prawnej powołano się na art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 § 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.). W uzasadnieniu swego postanowienia organ wojewódzki wskazał, że brak dziennika budowy, a więc dokumentu określającego przebieg wykonywanych robót budowlanych sprawia, że inwestor nie posiada dowodu na zgodność wykonanych przez niego robót z wydanym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwoleniem na budowę. Wbrew twierdzeniom żalącego się organ nie przystępuje do kontroli danego obiektu z założeniem, że podczas jego budowy doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego, jeżeli jednak organ nie ma do dyspozycji podstawowego dokumentu potwierdzającego prawidłowość przeprowadzonych robót budowlanych, zmuszony jest sprawdzić ich poprawność za pomocą innych środków dowodowych. Zdaniem WWINB rację miał żalący, że brak zapewnienia kierownika budowy oraz nadzoru nad robotami budowlanymi winny być przedmiotem postępowania mandatowego. W ocenie organu II instancji jednak organ I instancji słusznie wskazał, że na skutek braku dokumentów dotyczących przebiegu robót i poświadczających legalność wbudowania w obiekt odpowiednich materiałów organ nie mógł ustalić szeregu czynników m. in. rodzaju materiałów budowlanych użytych do wykonania inwestycji, dlatego też miał prawo nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Dopiero treść oceny technicznej wykaże, czy wykonane roboty budowlane przeprowadzono zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też w trakcie wykonywania inwestycji doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Wskazał, że jeżeli odstąpienie takie zostanie wykazane, organ nadzoru budowlanego ma prawo, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Dalej organ wojewódzki wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu zakres działek, na których wykonano roboty budowlane jest tożsamy z zakresem działek wskazanych w pozwoleniu na budowę parkingu. Działki te w 2013 r. były w istocie oznaczone wskazanymi numerami. Mapa projektowa z 2016 r. wskazuje, iż działkom tym pomiędzy rokiem 2013 a 2016 nadano inne numery. Żeby inwestor nie miał wątpliwości co do numerów działek będących przedmiotem postępowania, organ odwoławczy zmienił w tej części treść zaskarżonego postanowienia.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że skargę na powyższe postanowienie wniósł E.O. reprezentowany przez pełnomocnika, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi obszernie opisał stan faktyczny i uzasadnił wskazane wnioski.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nadzoru budowlanego uzasadnił należycie, iż ma wątpliwości, co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych, jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z budową parkingu. PINB nie był w stanie samodzielnie ustalić ww. kwestii, gdyż wymagałoby to dokonania odkrywek, szczegółowych badań wykonanych elementów parkingu oraz stosownych obliczeń statycznych, a mimo posiadanej wiedzy nie dysponował środkami umożliwiającymi wykonanie ww. czynności. Zagadnienie to niewątpliwie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono warunków nośności i stateczności wykonanych elementów konstrukcyjnych, co ma wpływ na bezpieczeństwo i ochronę zdrowia osób, bezpieczeństwo środowiska i mienia. Zatem – w ocenie sądu wojewódzkiego – zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 81c ust. 2 uPb umożliwiająca nałożenie obowiązku przedstawienia, na podstawie ww. przepisu, oceny technicznej.

Odnośnie zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi sąd pierwszej instancji wskazał, że nie można przepisu art. 81c ust. 2 uPb rozumieć w ten sposób, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień w nim przewidzianych. Wskazano, że przepis ten ma bowiem charakter dowodowy, tj. ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł E.O. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o:

1. uchylenie w całości w/w orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu,

2. zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego określając ich wysokość,

3. na podstawie art. 176 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w związku z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym i niepełnym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie jest prawdą, że budowę parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i przepisach. Na okoliczność tej tezy organ nie wskazał żadnego dowodu. Organy obu instancji nie wskazały na żaden przepis art. 36a ust. 5 uPb. W jego ocenie organy nie przeprowadziły żadnego dowodu z przesłuchania strony - inwestora E.O., kierownika budowy – W. M., inspektora nadzoru inwestorskiego – Z. I. Wiedza, którą posiadają te w/w osoby z całą pewnością przyczyniłaby się do wyjaśnienia sprawy. Organy nie wyjaśniły też dlaczego w stosunku do osób pełniących samodzielne funkcje techniczne nie wszczęto jakichkolwiek postępowań (o odpowiedzialności zawodowej lub dyscyplinarnej). Podniósł ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa polegającego na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy, tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Skarżący kasacyjnie wskazuje tu na lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi. W kontrolowanym uzasadnieniu WSA w Poznaniu zaniechał odniesienia się do wszystkich argumentów (zarzutów) zawartych we wszystkich punktach skargi, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nie rozpoznaniem jej istoty, ale w istocie taki wpływ miało.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucił także naruszenie art. 81c ust. 2 uPb polegające na jego zastosowaniu. W kontrolowanej sprawie organy swoje wątpliwości co do jakości wykonanych robót i użytych materiałów koncentrują wokół braku dokumentów, nie rozważając w sposób dostateczny kwestii, czy są to wątpliwości uzasadnione w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdzają żadnych pęknięć, czy zarysowań czy innych oznak, że coś z budowlą jest nie tak. Ponadto zwrócono uwagę, że zobowiązano skarżącego do przedłożenia ekspertyzy w odniesieniu do robót i co do prawidłowości których organ w istocie nie formułuje żadnych zastrzeżeń. Ocena konieczności sporządzenia ekspertyzy winna odnosić się do poszczególnych elementów budowli, których wykonanie budzi wątpliwości. Co więcej część nałożonych obowiązków wiąże się de facto z wykonaniem dokumentacji projektowej. Wiąże się to z kolejną kwestią, na którą wielokrotnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, a mianowicie, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Zdaniem skarżącego takie sytuacje w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Zarządzeniem z 25 sierpnia 2022 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o jego terminie oraz składzie orzekającym Sądu.

W piśmie procesowym z 2 grudnia 2022 r. uczestnika postępowania – R.O. – poparto skargę kasacyjną w całości i jednocześnie wskazano na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia WWINB utrzymującego w mocy postanowienie nakazowe PINB, gdyż postanowienia te zostały skierowane także do R.O., tj. osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.). Uczestnik podnosi, że nie ma ze sprawą nic wspólnego, gdyż od dnia 14 lipca 2014 r. nie jest już właścicielem przedmiotowej nieruchomości. R.O. podaje w piśmie, że zawarła z mężem E. O. majątkową umowę małżeńską wprowadzając w ich małżeństwie ustrój rozdzielności majątkowej. Wskazuje, że jedynym właścicielem parkingu jest E.O. Do pisma uczestnika dołączono postanowienie Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z 24 listopada 2002 r. zawieszające postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia WWINB z 8 lutego 2019 r., znak: WOA.7722.4.2019.SDK, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na to postanowienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie dopatrzono się, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżone postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – odpowiednio – naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadne podstawy skargi kasacyjnej naruszenie przywołanych powyżej przepisów, wskazujących na jedne z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę na taki akt oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono go na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będą musiały zostać uznane jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie. Wypadnie przy tym zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu art. 151 Ppsa, na podstawie którego wyrokował sąd wojewódzki.

B. Analizując okoliczności faktyczne niniejszej sprawy za trafny uznać należy wniosek organów nadzoru budowlanego i sądu pierwszej instancji, że brak dziennika budowy, a więc dokumentu określającego przebieg wykonywanych robót budowlanych sprawia, iż inwestor nie posiada dowodu na zgodność wykonanych przez niego robót z wydanym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwoleniem na budowę parkingu. Jeżeli bowiem organ nie miał do dyspozycji podstawowego dokumentu potwierdzającego prawidłowość przeprowadzonych robót budowlanych, zmuszony był sprawdzić ich poprawność za pomocą innych środków dowodowych. Należy podzielić stanowisko organów oraz sądu pierwszej instancji, że na skutek braku dokumentów dotyczących przebiegu robót i poświadczających legalność wbudowania w obiekt odpowiednich materiałów organ nie mógł ustalić szeregu czynników m. in. rodzaju materiałów budowlanych użytych do wykonania inwestycji, dlatego też miał prawo nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Dopiero treść oceny technicznej wskaże, czy wykonane roboty budowlane przeprowadzono zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też w trakcie wykonywania inwestycji doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i ewentualnie jakie to odstąpienie maiło charakter (istotne lub nieistotne). W takiej sytuacji, mając na uwadze przyczynę braku ustaleń faktycznych odnoszących się do wykonanych robót budowlanych związanych z budową "Parkingu dla samochodów osobowych i dostawczych wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi w K. rejon ulic [...], [...] i [...]" skarżący kasacyjnie nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a., w wyniku niepełnego materiału dowodowego sprawy, skoro zakres dokonanych ustaleń jest następstwem tego, że nie udokumentowano w postępowaniu administracyjnym poprawności wykonania robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego parkingu, jak i tego, że nie przedstawiono ponadto żadnych dokumentów na wyroby budowlane, potwierdzających legalność ich wprowadzenia do obrotu i wbudowania w kontrolowany obiekt.

C. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego związanych z brakiem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania - inwestora E.O., należy mieć na uwadze, iż dowód z przesłuchania strony staje się aktualny w razie niewyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, w sytuacji wyczerpania środków dowodowych lub ich braku (art. 86 K.p.a.). Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zaś nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, jest następstwem braku przedstawienia przez inwestora podczas kontroli organu dokumentów dot. przebiegu robót budowlanych związanych z budową parkingu wraz z drogami dojazdowymi i manewrowymi oraz dokumentów poświadczających legalność wbudowania w obiekt odpowiednich materiałów (wyrobów) budowlanych. Nie można zatem potwierdzić trafności argumentacji skarżącego kasacyjnie wskutek niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności przy pomocy innych środków dowodowych, w szczególności przesłuchania strony postępowania. Co się tyczy zarzutu braku przesłuchania kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego wypadnie uwzględnić, że w myśl art. 77 § 2 K.p.a. m. in. organ może w każdym stadium postępowania uzupełnić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Innymi słowy, organ nadzoru budowlanego uznały, że nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej może w pełni usunąć powstałe – na skutek braku w rzeczywistości prowadzenia dziennika budowy – wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał innymi słowy materiał dowodowy za wystarczający do wydania postanowienia nakazowego. W takim przypadku, gdy zostanie przedstawiona żądana przez organ nadzoru budowlanego ekspertyza techniczna np. potwierdzająca prawidłowość wykonanych robót budowlanych i ocenę wbudowanych w przedmiotowy obiekt wyrobów budowlanych, może okazać się zbędne przeprowadzenie innych dowodów, np. z przesłuchania świadków. Zauważyć wypada ponadto, że nie zawiadamiano właściwego organu o rozpoczęciu budowy, ani o ustanowieniu kierownictwa budowy i podjęciu obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego.

D. Z tych wszystkich powodów za nietrafne przyjdzie uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 K.p.a.

E. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa), co powinna wykazać strona wnosząca skargę kasacyjną.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji ocenił także stanowisko strony skarżącej, przy czym podkreślić należy, że sąd administracyjny nie ma bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11, LEX nr 1351331). Brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04 - LEX 173345; z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie uzasadnienie sądu pierwszej instancji co do zasady odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie sądu wojewódzkiego wskazuje, że sprawa została dostatecznie przeanalizowana przez sąd pierwszej instancji i sąd ten dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 Ppsa, skoro pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zatem odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

F. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 uPb polegający na jego błędnym zastosowaniu. W tym punkcie rozważań przyjdzie stwierdzić, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że postanowienie właściwego organu podejmowane na podstawie w/w przepisu, wydawane jest w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, ma charakter dowodowy i stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 84 § 1 K.p.a., co oznacza, że ocena techniczna lub ekspertyza stanowi rodzaj opinii biegłego (por. wyroki NSA: z 23 października 2018 r., II OSK 1925/17, LEX nr 2582299, i z 29 listopada 2019 r., II OSK 2877/18, LEX nr 2774609). Słusznie zauważa pełnomocnik skarżącego, że właściwy organ nie może korzystać z tej instytucji procesowej zupełnie dowolnie, z pominięciem przesłanek określonych w roztrząsanym przepisie. Należy mieć na względzie, że pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego dysponują fachową wiedzą z dziedziny budownictwa i niejednokrotnie bez potrzeby odwoływania się do wiedzy ponadprzeciętnej z tej dziedziny mogą poczynić stosowne ustalenia i na ich podstawie wysnuć wnioski. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przeprowadzania dodatkowego dowodu z opinii specjalistycznej. Wydanie postanowienia zobowiązującego do przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy możliwe jest więc wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wymagane są wiadomości specjalne, zachodzi uzasadniona potrzeba odwołania się do wiedzy osób posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedziny budownictwa i to odnoszących się do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Zatem pomimo innych czynności podejmowanych w toku postępowania, przede wszystkim oględzin, pomiarów oraz analizy dokumentacji nie jest możliwe poczynienie ustaleń wymagających wiedzy specjalistycznej przez pracowników organu prowadzącego postępowanie, np. z uwagi na stopień skomplikowania sprawy, konieczność użycia specjalistycznych przyrządów, narzędzi pomiarowych, wykonania badań i porównań wymagających oceny zjawisk technicznych dotyczących obiektu budowlanego jako całości lub jego części (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19, LEX nr 3043467).

Pisemne motywy zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazują, że w taki właśnie sposób rozumie sąd pierwszej instancji konstrukcję, o której mowa w art. 81c ust. 2 uPb i zgodzić się należy z nim, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniała podstawa do jej zastosowania. Przede wszystkim uwzględnić trzeba, że przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego kontrola budowy oraz brak przedłożenia przez inwestorów stosownych dokumentów spowodowały uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego parkingu i zastosowanych materiałów oraz zbrojeń do jego wykonania. Skarżący nie przedłożył dziennika budowy, do którego prowadzenia nakazano w decyzji o pozwoleniu na budowę z 8 lipca 2013 r. Brak w sprawie było również zawiadomienia inwestora o rozpoczęciu robót budowlanych, inwestor nie ustanowił też kierownika budowy, a podczas kontroli nie przekazano żadnych dokumentów potwierdzających legalność wyrobów budowlanych wykorzystanych przy budowie parkingu.

Trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nadzoru budowlanego udowodnił oraz uzasadnił należycie, iż ma wątpliwości, co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych, jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z budową parkingu. PINB nie był w stanie samodzielnie ustalić ww. kwestii, gdyż wymagałoby to dokonania odkrywek, szczegółowych badań wykonanych elementów parkingu oraz stosownych obliczeń statycznych, a mimo posiadanej wiedzy nie dysponował środkami umożliwiającymi wykonanie ww. czynności. Zagadnienie to niewątpliwie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy ono warunków nośności i stateczności wykonanych elementów konstrukcyjnych, co ma wpływ na bezpieczeństwo i ochronę zdrowia osób, bezpieczeństwo środowiska i mienia. Już tylko zatem z tych przyczyn zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 81c ust. 2 uPb umożliwiająca nałożenie, na podstawie ww. przepisu przez PINB obowiązku przedstawienia oceny technicznej całości wykonanych robót budowalnych związanych z budową przedmiotowego parkingu.

W skardze kasacyjnej jedynie ogólnie podważa się zasadność nałożenia obowiązku dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót stwierdzając, że "organy nie rozważyły w sposób dostateczny kwestii, czy wątpliwości co do jakości wykonanych robót i użytych materiałów są uzasadnione, w sytuacji, gdy jednocześnie nie stwierdzają żadnych pęknięć, czy zarysowań, czy innych oznak, że coś z budowlą jest nie tak". Nie podjęto jednak próby współdziałania z organem w kwestii udokumentowania poprawności wykonania robót budowlanych związanych z budową parkingu ani wskazania organowi dokumentów poświadczających legalność wbudowania w obiekt odpowiednich materiałów budowlanych. Trafnie sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku akcentował, że nie można przepisu art. 81c ust. 2 uPb rozumieć w ten sposób, że to na organie spoczywa wyłączny ciężar udowodnienia złego stanu obiektu budowlanego i wyłącznie w takiej sytuacji może on skorzystać z uprawnień przewidzianych w cyt. przepisie. Przepis ten ma bowiem charakter dowodowy, tj. ma dostarczyć materiał, który następnie zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym np. stanu technicznego obiektu i ewentualnych kroków zaradczych.

Nie zostało więc ostatecznie podważone przez stronę skarżącą kasacyjnie, że konieczne jest w takiej sytuacji przeprowadzenie oceny przez rzeczoznawcę, specjalistę z dziedziny budownictwa, co zostało ujęte w treści postanowienia nakazowego PINB.

G. W ocenie Sądu, nie mogło odnieść skutku w niniejszym postępowaniu żądanie R.O. zawarte w piśmie procesowym z 2 grudnia 2022 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia WWINB poprzez skierowanie go do osoby nie będącej stroną w sprawie administracyjnej, skoro kwestia ta nie została ujęta w podstawach kasacyjnych środka odwoławczego wniesionego przez E. O. Sąd Naczelny był związany granicami skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 Ppsa). Kwestia skierowania zaskarżonego postanowienia do osoby nie będącej stroną może być natomiast przedmiotem uwagi we wszczętym postępowaniu nieważnościowym przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

H. Skoro skarga kasacyjna nie była oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.