Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 132/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być ona wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania M.D., od decyzji z dnia [...]r. nr [...] Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. (MOPR), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B. – uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach w pierwszej kolejności odnotował, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...]r. (nr [...]) –

po pierwsze – przyznał stronie zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie:

1) 40,00 zł miesięcznie (słownie: czterdzieści złotych zero groszy) od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 września 2010 r.,

2) 71,00 zł miesięcznie (słownie: siedemdziesiąt jeden złotych zero groszy) od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r.,

3) 40,00 zł miesięcznie (słownie: czterdzieści złotych zero groszy) od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2011 r.,

4) 40,00 zł miesięcznie (słownie: czterdzieści złotych zero groszy) od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r., oraz

po drugie – odmówił przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w miesiącu październiku 2010 r. oraz od lutego do kwietnia 2011 r.

Jednocześnie organ pierwszoinstancyjny wskazał sposób wypłaty określając, że będzie ona realizowana gotówką w kasie ośrodka.

Argumentując zaznaczył, że w uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że wobec braku możliwości przeprowadzenia ze stroną wywiadu środowiskowego po uchyleniu decyzji przez organ drugiej instancji zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Powołując się na treść art. 5 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" wskazał na wysokość kryterium dochodowego będącego przesłanką przyznania pomocy, które na co zwrócił uwagę wynosiło 813 zł. Jednocześnie zaznaczył, że organ pierwszej instancji podał, że strona spełniała przesłanki do przyznania pomocy w miesiącach wrześniu, listopadzie i grudniu 2010 r. oraz styczniu, maju i czerwcu 2011 r. Zaakcentował także, że organ pierwszej instancji powołał się na swoje ograniczone możliwości finansowe oraz konieczność udzielenia pomocy większej liczbie potrzebujących. Organ pierwszej instancji powołując się na swoje ograniczone możliwości finansowe oraz konieczność udzielenia pomocy większej liczbie potrzebujących opracował kryteria przyznawania świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", które – na co zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny – określały, że pomoc przyznawana była na następujących zasadach:

w okresie od stycznia do września 2010 r. na realizację świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności MOPR w B. posiadał do dyspozycji kwotę 3.147.364 zł. Kwota ta wystarczyła na udzielnie ok. 8.742 osobom przez okres 9 miesięcy w wys. 40 zł miesięcznie.

w czwartym kwartale 2010 r. MOPR w B. na realizację świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności posiadał do dyspozycji kwotę 1.585.370 zł. Kwota wystarczyła na udzielenie ok. 22.318 świadczeń przez okres 3 miesięcy przy średniej wysokości świadczenia 71 zł.

w 2011 r. MOPR w B. na realizację świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności posiadał do dyspozycji kwotę 4.410.825 zł. Kwota ta wystarczyła na udzielenie 8.965 osobom przez okres około 12 miesięcy świadczenia w wysokości 40 zł miesięcznie. Zaznaczył także, że organ pierwszej instancji wskazał, iż nie posiada możliwości zapewnienia posiłku w naturze.

W dalszej kolejności podniósł, że MOPR w B. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że za dochód strony oprócz zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku mieszkaniowego przyjęto rentę inwalidzką [...] do pobierania której jest ona uprawniona od 19 lipca 1999 r. na stałe.

Wskazał, że organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania pomocy społecznej w postaci świadczenia pieniężnego z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w październiku 2010 r. oraz od lutego do kwietnia 2011 r. ponieważ dochód rzeczywisty strony we wrześniu 2010 r. wynosił 916,35 zł, zaś w lutym, marcu i kwietniu 2011 r. wynosił 1069,51 zł i przekraczał 150 % kryterium dochodowego określonego w art.8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. tj. 813,00 zł, które uprawnia do przyznania tej formy pomocy. Powołując się na decyzję z dnia [...]r. Republikańskiego Funduszu Ubezpieczeń Emerytalnych i Rentowych, Dyrekcja Wojewódzkiego Funduszu w N. (Nr [...]) wskazał, że należna stronie [...] renta inwalidzka była wypłacana w Polsce w okresie od 19 lipca 1999 r. do 30 listopada 2004 r., zaś w okresie od 1 grudnia 2004 r. do stycznia 2011 r. wypłacana była w Republice [...] za pośrednictwem filii funduszu w N.

Ponadto podkreślił, że Ambasada poinformowała MOPR w B., że od dnia 30 kwietnia 2012 r. tymczasowo została zawieszona wypłata renty ze względu na fakt, że w dłuższym okresie czasu nie można było dokonywać wypłaty przekazem pocztowym na adres będący w dyspozycji funduszu. Pismo to, na co zwrócił uwagę, informuje, że nie ma przeszkód, aby wypłaty renty były dokonywane w Polsce. W tym celu strona winna złożyć wniosek we właściwym Oddziale w B. Organ pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona może się ubiegać o świadczenie z ZUS oraz podkreślił, iż nie strona nie zgodziła się na zawarcie kontraktu socjalnego.

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła jej, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. wskazując, że dotyczy ona sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w związku z czym postępowanie powinno być umorzone. Zdaniem odwołującego tą inną decyzją ostateczną jest decyzja, którą wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w dniu [...]r. nr [...], która nie stała się prawomocna, gdyż w dniu 7 września 2012 r. strona złożyła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Strona uważa, że organy obu instancji pogubiły się, czy sprawa dotyczyła wniosku z dnia 15 czerwca 2010 r. czy wniosku z 12 sierpnia 2010 r.

Ponadto odwołujący się zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej przede wszystkim naruszenie:

a) art. 13 § 1 - 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., nr 267, poz. 2259 wraz z późn. zm.) poprzez nie wskazanie jaka cześć przyznanej kwoty pochodzi z budżetu gminy B., a jaka z budżetu państwa;

b) art. 6 Kpa i art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez przyjęcie błędnego wniosku, że Polska posiada ratyfikowaną umowę międzynarodową z S. Strona uważa, że nie można doliczać do polskich dochodów, (o których mowa w art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej) "wirtualne" dochody z renty [...], którymi faktycznie nie dysponowała w maju 2010 r.;

c) zasad prowadzenia postępowania dowodowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia o kserokopię [...] renty niepotwierdzonej "za zgodność z oryginałem" lecz "za zgodność z przedłożonym dokumentem";

d) art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", poprzez błędne przyjęcie, że wszystkie przepisy ustawy o pomocy społecznej (w tym art. 11 ust. 2 dotyczący zawarcia kontraktu socjalnego) można stosować w toku postępowania w sprawie przyznania posiłku, gdyż – jak zaakcentował autor odwołania – w art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" mowa jest o możliwości "odpowiedniego stosowania" przepisów.

Na wstępie rozważań organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku wystąpienia wskazanej w tym przepisie przesłanki zawieszenie nie jest zależne od woli stron, lecz ma charakter obligatoryjny. Zgodnie z art. 98 § 1 Kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jeżeli zatem strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania powołując, jako podstawę żądania przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a przesłanka taka w ocenie organu nie wystąpiła, organ winien zwrócić się do strony w celu ustalenia czy strona jest zainteresowana zawieszeniem postępowania niezależnie od tego, czy okoliczność taka miała miejsce. Zgodnie z art. 101 § 1 Kpa o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. W przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze stron (art. 98 § 1 Kpa) organ pouczy je o treści przepisu art. 98 § 2 Kpa (art. 101 § 2 Kpa). Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie (art. 101 § 3 Kpa). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 Kpa).

Organ drugoinstancyjny stwierdził, że organ pierwszej instancji nie rozpoznając wniosku strony o zawieszenie postępowania i w miejsce tego wydając decyzję, rażąco naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 98 § 1 oraz 101 § 1 Kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, który – jak zaznaczył – w pierwszej kolejności rozpatrzy wniosek strony o zawieszenie niniejszego postępowania.

Z kolei odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu w pierwszej kolejności podniósł, że art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej odpowiednio zastosowany w tym postępowaniu w związku z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zatem sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania wnioskodawcy świadczenia w wysokości zgodnej z oczekiwaniami. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes wnioskodawcy, lecz także możliwości pomocy społecznej, a co za tym idzie również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, gdyż obowiązany jest on do zabezpieczenia potrzeb wszystkich beneficjentów przy ograniczonych środkach. Podał także, że przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ani też przepisy ustawy o pomocy społecznej nie nakładają na żaden z organów obowiązku wskazywania stronie źródła finansowania przyznawanej pomocy. W dalszej kolejności zaakcentował, że przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ani też przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstawy prawnej do ubiegania się o odsetki od kwoty przyznanych zasiłków. Zaznaczył także, że dniu 16 stycznia 1958 r. w Warszawie została zawarta umowa o ubezpieczeniu społecznym między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej a Rządem Federacyjnej Ludowej Republiki Jugosławii (tekst jedn. Dz. U. z 1959 r., nr 19, poz. 114 wraz z późn. zm.) Po rozpadzie Federacyjnej Ludowej Republiki Jugosławii jej następcą prawnym została Republika S., która wraz z C. utworzyły Federalną Republikę [...], przekształconą następnie w S. i C. Po proklamowaniu niepodległości C. Zgromadzenie Narodowe Republiki S. uznało S. za następcę prawnego S. i C. W związku z tym a także uwzględniając, że umowa ta nigdy nie została wypowiedziana to Rzeczpospolitą Polską wiąże ona z Republiką S.

Kolegium stwierdziło, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona miała i ma możliwość pobierania renty [...]. Podkreśliło, że pomoc społeczna ma stanowić rodzaj wsparcia w przezwyciężeniu trudności życiowych i nie może zastępować własnej aktywności beneficjentów. Zgodnie z pismem Ambasady S. w W. z dnia 12 marca 2010 r., aby doprowadzić do wypłaty renty [...] wystarczy wysłać pisemną prośbę na adres Republikańskiego Funduszu Ubezpieczeń Emerytalnych i Rentowych załączając kopię karty stałego pobytu w Polsce celem wskazania aktualnego adresu oraz numer rachunku bankowego do przelewu.

Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 Kpa stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem, jak zauważył organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że strona w sierpniu 2010 r. otrzymała nadpłatę zasiłku pielęgnacyjnego za lipiec 2010 r. a w grudniu 2010 r. za okres od stycznia do czerwca 2010 r. oraz nadpłatę dodatku mieszkaniowego we wrześniu 2010 r. za okres od czerwca do sierpnia 2010 r. oraz w styczniu 2011 r. za okres od października do grudnia 2010 r. Twierdzenie to w ocenie organu odwoławczego nie znajduje potwierdzenia w przedłożonym materiale dowodowym. Jeżeli wystąpił zatem fakt nadpłaty stronie zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku mieszkaniowego organ ten winien w pierwszej kolejności zgromadzić należyty materiał dowodowy, a następnie zgodnie z art. 10 § 1 Kpa umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Niewątpliwie nadpłata tych świadczeń ma wpływ na prawo strony do świadczeń z pomocy społecznej, z uwagi na wysokość świadczenia i okres, w którym świadczenie ma być przyznane. Zdaniem organu drugoinstancyjnego organ pierwszej instancji "winien przesłuchać stronę i przeprowadzić dogłębne postępowania dowodowe w celu zbadania wysokości przysługującej stronie renty [...] w danych okresach (które mają znaczenie dla przedmiotowego postępowania), ustalić, czy była ona wypłacana, a jeżeli tak to na czyje konto lub adres. Jeżeli zaś okazałoby się, iż przysługującą stronie rentą dysponowała inna osoba organ winien ustalić, jakim tytułem prawnym osoba ta się posługiwała. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy może być podstawą do ewentualnego zaliczenia [...] renty strony do jej dochodu".

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 8 ust. 13 ustawy o pomocy społecznej w przypadku uzyskiwania dochodu w walucie obcej, wysokość tego dochodu ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie z § 2 pkt 3) uchwały nr 51/2002 Zarządu Narodowego Baku Polskiego z dnia 23 września 2002 r. w sprawie sposobu obliczania i ogłaszania bieżących kursów walut obcych (Dz. Urz. NBP z 2002 r., nr 14, poz. 39) wydanej na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banu Polskim (tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 1, poz. 2 z późn. zm.) kursy walut obcych nie wymienionych w pkt 1 i 2 (w tym dinara [...]) liczone są co środę na podstawie wyliczonego zgodnie z pkt 1 kursu EUR wyrażonego w złotych i kursów rynkowych EUR do tych walut dostępnych w serwisach informacyjnych Thomson Reuters i Bloomberg.

Na zakończenie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś przesłane do organu odwoławczego akta były niewątpliwie niekompletne i niemożliwe było na ich podstawie prawidłowe ustalenie przebiegu postępowania na skutek wniosku strony z dnia 17 czerwca 2010 r. Zwrócił także uwagę, że w treści odwołania strona poniosła, że organy I i II instancji "pogubiły się" we wnioskach strony. Organ pierwszej instancji przesyłając akta w trybie art. 133 Kpa winien przesyłać je kompletne, uporządkowane chronologicznie, trwale złączone, w postaci oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem, tak aby odzwierciedlały przebieg całego postępowania administracyjnego i sądowego w danej sprawie wraz z postępowaniem dowodowym, a do akt sprawy powinien być załączony spis akt.

W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca, co do istoty powtórzyła zarzuty i argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

1) zasady "res iucicata" w szczególności – jak określiła – art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, błędnego wniosku, że "nieważną decyzję można wycofać z obrotu prawnego poprzez zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego (tryb art. 138 § 2 Kpa), zamiast poprzez wszczęcie nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności";

2) art. 138 § 2 Kpa w zw. a art. 12 Kpa poprzez jego zastosowanie do całości rozstrzygnięcia i nieuwzględnienie, że decyzja w części przyznającej zasiłek była dla strony korzystna, (zarzut ten strona sformułowała w pkt 2 i 3 skargi);

3) art. 11 Kpa w zw. z art. 107 Kpa polegające na nie przedstawieniu, na ośmiu stronach maszynopisu, argumentów w sposób mogący "przekonać skarżącego, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe",

4) art. 6 Kpa w zw. z art. 87 Konstytucji RP poprzez naruszenie reguł praworządności i przyjęciu, że "S. i Polskę wiążeumowa o ubezpieczeniu społecznym (...)".

W obszernym uzasadnieniu autor rozwinął zarzuty, uszczegóławiając je następnie w piśmie procesowym z dnia 29 lipca 2014 r., w którym nadto wyeksponował naruszenie przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że jej przedmiotem jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. W ocenie składu orzekającego w wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego wystąpiły podstawy do jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, mocą którego organ pierwszej instancji –

po pierwsze: przyznał stronie zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie:

1) 40,00 zł miesięcznie (słownie: czterdzieści złotych zero groszy) od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 września 2010 r.,

2) 71,00 zł miesięcznie (słownie: siedemdziesiąt jeden złotych zero groszy) od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r.,

3) 40,00 zł miesięcznie (słownie: czterdzieści złotych zero groszy) od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2011 r.,

4) 40,00 zł miesięcznie (słownie: czterdzieści złotych zero groszy) od dnia 1 maja 2011 r. do dnia 30 czerwca 2011 r., oraz

po drugie: odmówił przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) m-cu październiku 2010 r. oraz od lutego do kwietnia 2011 r.

Ponieważ podniesione w skardze zarzuty dotyczyły naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i materialnego, to rozpatrzenie ich należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podniesione przez stronę skarżącą naruszenie przepisów prawa materialnego stanowi w istocie konsekwencję zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego błędnej oceny.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania.

Spór – co do zasady – koncentruje się wokół kwestii zasadności uchylenia w całości decyzji pierwszoinstancyjnej.

Przystępując do rozważenia zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania, podkreślenia wymaga, że Sąd bada czy ustalenia faktyczne poczynione przez organy dokonane zostały zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Jednocześnie – mając na uwadze zarysowany w sprawie spór – wskazać należy, że zapewnienie ochrony praw jednostki w toku każdego postępowania uregulowanego prawnie jest jednym z podstawowych zadań ustawodawcy. Przejawem takiej ochrony jest prawo strony do rozpoznania sprawy przez dwie instancje. Wykształcenie się instytucjonalnych form realizujących to prawo ma na celu zapewnienie stronie prawnej ochrony jej interesów. Zasada dwuinstancyjności stanowi dla stron i podmiotów na prawach strony niezadowolonych z rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji, prawną gwarancję rozpoznania sprawy w toku instancyjnym. Odwołanie to zarazem prawo strony ale i obowiązek organu drugoinstancyjnego zbadania zgodności albo niezgodności z prawem wydanej przez organ pierwszoinstancyjny decyzji, zanim oceny tej dokona sąd administracyjny.

Przy czym ściśle związany ze środkiem zaskarżenia jest zakaz reformationis in peius. Granice ingerencji w treść zaskarżonego orzeczenia, a tym samym w określone w nim prawa i obowiązki jego adresata, wyznacza art. 139 Kpa. Uregulowana w nim instytucja reformationis in peius jest jedną z najistotniejszych gwarancji procesowych, chroniących prawa jednostki. Wynikający z niej zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się stanowi dla niej prawną gwarancję niepogarszania jej sytuacji, gdy skorzysta ona z prawa do zaskarżenia orzeczenia pierwszoinstancyjnego.

W wyniku postępowania odwoławczego nie jest dopuszczalne wydanie mniej korzystnego, czy też bardziej niekorzystnego rozstrzygnięcia wobec odwołującego się. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję de facto w części korzystną dla strony. Jednocześnie nie wskazał, czy uznał, że narusza ona w sposób rażący prawo lub interes społeczny.

W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 Kpa należy interpretować wespół z przyjętym i ugruntowanym na tle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdzie przyjmuje się, że zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa stanowi zatem kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Toteż – jak podnosi się – utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa nie jest słuszne. Oznacza to również, że obok naruszenia przepisów prawa materialnego wyjątkowo za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (tak: NSA w wyroku z 15 V 2013, I OSK 2160/11, przybliżony w wyroku WSA w Krakowie z 22 I 2014, II SA/Kr 1244/13).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy jawi się konieczność zaakcentowania, że statuowana w art. 139 Kpa zasada zakazu rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się, wobec dopuszczonych w niej odstępstw, każdorazowo wymaga od organu odwoławczego oceny wystąpienia w pierwszej kolejności sytuacji korzystności lub niekorzystności dla strony zmiany rozstrzygnięcia dla strony odwołującej się.

Podsumowując należy zwrócić uwagę, że wprowadzając instytucję zakazu reformationis in peius ustawodawca stworzył skarżącemu gwarancję, że wszczęcie postępowania sądowego nie narazi go na pogorszenie własnej sytuacji prawnej (zob. J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym (w:) Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 353). W ocenie Sądu uchylenie w całości, w tym przede wszystkim korzystnego dla strony rozstrzygnięcia bez wskazania, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, spowodowało naruszenie przez art. 139 Kpa.

Ponadto podkreślenia wymaga, że w procesie stosowania prawa zadaniem organów jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ustalenie jaka norma stanowić powinna podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy i jaka jest jej treść, dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod tę normę, a następnie określenie konsekwencji prawnych, jakie norma ta wiąże z udowodnionym stanem faktycznym. Przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 Kpa odnoszą się do tego pierwszego etapu stosowania prawa, tj. kwestii dotyczącej postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Oczywistym jest przy tym, że wiążąca wypowiedź co do zastosowania, bądź nie, określonej normy prawa materialnego może mieć miejsce tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Jeżeli więc, w wyniku istotnych uchybień w postępowaniu dowodowym, stan faktyczny sprawy nie jest znany (nie został prawidłowo wyjaśniony), nie jest możliwe wyrażenie jakiegokolwiek miarodajnego stanowisko co do zastosowania prawa materialnego.

Za poprawnością tak sformułowanego stanowiska przemawia także orzecznictwo sądowe, w którym stwierdza się, że jeżeli organ odwoławczy po rozpoznaniu całości sprawy, a nie wyłącznie zarzutów odwołania, stwierdził istotne dla rozstrzygnięcia sprawy braki w ustaleniach faktycznych i w tym zakresie nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania, to w ponownie prowadzonym postępowaniu, niezależnie od wskazań organu odwoławczego, strona skarżąca może składać wnioski dowodowe także w zakresie, w jakim, w jej ocenie, postępowanie winno być uzupełniane – tak: WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 316/13. Uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie zamyka zatem drogi skarżącej do dowodzenia swoich racji w tym postępowaniu. Nadto wydawane na podstawie art. 138 § 2 Kpa rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma jedynie charakter formalny, nie odnosi się do istoty sprawy i nie przesądza o jej wyniku.

W tym miejscu wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje pogląd judykatury, w którym przyjmuje się, że wyłącznie jeżeli organ pierwszej instancji nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami wynikającymi z treści przepisów art. 7 i 77 Kpa, ponieważ nie uwzględni oświadczeń, ani wniosków dowodowych składanych przez skarżącego, a postępowanie nie może być uzupełnione przez organ odwoławczy bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, to organ odwoławczy zobligowany jest na mocy art. 138 § 2 Kpa, wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia – tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 17/13.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, tym bardziej, że organ drugoinstancyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił przyczyn, ze względu, na które postępowanie pierwszoinstancyjne należało ponownie przeprowadzić.

W ocenie składu orzekającego przyczyną taką – z uwagi na argumentację organu drugoinstancyjnego – nie może być nie rozpoznanie formalne wniosku strony o zawieszenie postępowania. Tym bardziej, że ona sama na etapie odwoławczym takiego zarzutu nie formułowała, a dodatkowo na etapie sądowoadministracyjnym zanegowała ocenę dokonaną w tym przedmiocie przez organ odwoławczy.

Wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Tworzy wprawdzie sytuację, w której organ administracji publicznej, przed którym toczy się już stosowne postępowanie musi rozpatrzyć tenże wniosek w granicach prowadzonego postępowania, to jednak rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie tego wniosku nie powoduje załatwienia sprawy, w rozumieniu przepisu art. 104 Kpa. W przedmiotowej sprawie, co wymaga zauważenia, z uwagi na merytoryczne rozpoznanie sprawy uznać należy, że wniosek ten nie został uwzględniony. Wprawdzie w przypadku jakiegokolwiek wniosku strony rzeczą organu jest jego niezwłoczne rozpoznanie to jednak już jego nierozpoznanie należy ocenić przez pryzmat skutku i wpływu na dalszy tok postępowania. W przypadku wniosku strony o zawieszenie postępowania zawsze obowiązkiem organu jest przeanalizowanie wyłącznie przesłanek zawieszenia wymienionych w art. 98 § 1 Kpa. Co się natomiast tyczy badania podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 Kpa, to obowiązkiem organu jest bieżące analizowanie okoliczności toczącego się postępowania pod kątem konieczności jego zawieszenia z urzędu, które to okoliczności z uwagi na dynamikę postępowania mogą się w toku sprawy zmieniać. W przypadku jeśli w toku sprawy, na którymś jego etapie, zajdą przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, a organ postępowania nie zawiesi, lecz merytorycznie rozpozna i zakończy sprawę, każda ze stron postępowania ma możliwość zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia w drodze skargi do sądu administracyjnego, który dopiero wtedy dokona oceny, czy w toku postępowania administracyjnego zachodziły podstawy do jego zawieszenia z urzędu, a jeśli tak, to czy powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie poza lakonicznym wskazaniem organu odwoławczego o nie rozpoznaniu wniosku strony brak jest jakichkolwiek ocen co do wpływu tego zaniechania na wynik sprawy, a co za tym idzie wobec braku argumentacji w tym zakresie i jakichkolwiek wskazówek czy zaleceń dla organu pierwszoinstancyjnego nie zasługuje na aprobatę stanowisko wyrażone w tej kwestii przez organ odwoławczy.

Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1743/11.

Uwzględniając powołane regulacje prawne należy powtórzyć i zaakcentować, że wyłącznie jeżeli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, to organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 2 Konstytucji –Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W zakresie wymiaru sprawiedliwości zasada demokratycznego państwa prawa wyznacza sądom i trybunałom obowiązek orzekania zawsze na podstawie prawa i w zgodzie z nim.

Zdaniem Sądu mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyło przecież podstaw rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej wskazania dotyczące zastosowania art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. Organ odwoławczy zważy przy tym, że zaskarżona decyzja jest kolejnym jego rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie, a zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.