Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 790/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Beata Łomnicka NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi A.T. i M.T. na decyzję Wojewody z dnia 27 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 22 października 2015 r. (.....) na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 kpa Starosta [....] wniósł sprzeciw od zgłoszonego przez inwestorów - M.T. i A.T. zamiaru wykonania budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35 m², na działce ewid. nr [....] w K.

Starosta N. podał, że w piśmie z dnia [....] 2015 r. Dyrektor [....] Parku Narodowego wyraził negatywne stanowisko co do lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Ustalono, że planowana inwestycja może stanowić zagrożenie dla przyrody [....] Parku Narodowego. Działka nr [....] zlokalizowana jest bowiem w wąskim (ok. 50 m szerokości) pasie użytków zielonych, rozdzielających dwa kompleksy leśne i znajduje się w obszarze [....] Korytarza Ekologicznego łączącego pasma górskie [.... ][....] [....] [....] [....] [....] . Jest to również bardzo ważny korytarz łączący specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000: "[....] " (PLH 120018), "[....] " (PLH 120013), "[....] " (PLH 120086). Lokalizacja inwestycji w obszarze korytarza ekologicznego stwarzałaby więc bariery w przemieszczaniu się zwierząt, a w powiązaniu z innymi działaniami groziłaby utratą jego drożności.

Wyjaśnił organ, że zgodnie z art. 5 pkt 2 Ustawy o ochronie przyrody, korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Tworzenie i utrzymywanie korytarzy ekologicznych jest jednym ze sposobów ochrony zwierząt określonym w art. 10 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia

6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1348). Zachowanie różnorodności biologicznej zasobów przyrodniczych parku narodowego, które jest jednym z celów jego utworzenia (art. 8 ust. 2 ustawy

o ochronie przyrody), zależy w dużej mierze od utrzymania drożności korytarzy ekologicznych.

Różnorodność biologiczna rozumiana jako zróżnicowanie żywych organizmów występujących w ekosystemach, w obrębie gatunku i między gatunkami oraz zróżnicowanie ekosystemów (art. 5 pkt 16), jak również różnorodność genetyczna (zróżnicowanie w obrębie gatunku) jest w dużej mierze zależna od utrzymania korytarzy ekologicznych umożliwiających zwierzętom zamieszkującym Park swobodne przemieszczania się i krzyżowanie się z osobnikami pochodzącymi

z innych populacji. W przypadku braku wymiany genów pomiędzy izolowanymi populacjami gatunku może dojść na skutek krzyżowania się osobników blisko spokrewnionych do depresji wsobnej, skutkującej, m.in.: niekorzystnymi mutacjami prowadzącymi do śmierci osobników, zmniejszeniem odporności, płodności i w konsekwencji nawet do całkowitego wyginięcia gatunku na danym obszarze.

Nie można mówić o ochronie przyrody, szczególnie w kontekście zwierząt prowadzących w dużej mierze wędrowny tryb życia, w zupełnym oderwaniu od systemu krajowego lub choćby regionalnego; konieczne jest zapewnienie kompleksowej ochrony, nie tylko skoncentrowanej w małym obszarze jakim jest park.

Przyjął organ, że w zakresie ochrony środowiska naturalnego, niezbędna jest współpraca pomiędzy organami, nawet jeśli nie ma ona wprost umocowania prawnego. Stosownie bowiem do art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Środowisko zaś stanowi wartość konstytucyjną o szczególnym znaczeniu, dla ochrony którego Konstytucja RP dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Według organu administracji planowana inwestycja jest niezgodna

z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Nowy Targ (Uchwała nr XFV/115/2012 Rady Gminy Nowy Targ z dnia 20 marca 2012 roku), zgodnie z którym działka inwestycyjna leży

w terenach symbolu R - tereny rolnicze, w których za generalną zasadę przyjęto zakaz wprowadzania nowej zabudowy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A.T. i M.T. , zarzucając jej rażące naruszenie prawa, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz rażące naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Powołując się na treść przepisów art. 2 i 7 Konstytucji RP wskazali skarżący na obowiązek działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Jedynie ustawa może normować prawa i obowiązki obywateli, a zasada co nie jest zakazane jest dozwolone jest wykluczona przy funkcjonowaniu organów administracji.

Wedle skarżących błędne są twierdzenia Starosty N. , że "za słuszną należy uznać współpracę pomiędzy organami, w zakresie ochrony środowiska naturalnego, nawet jeśli nie ma ona wprost umocowania zawartego

w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dającego kompetencje do wydania uzgodnienia w przedmiotowej sprawie". Taki tok rozumowania prowadzi do bezprawności władzy publicznej, przecząc wskazanym powyżej zasadom konstytucyjnym o działaniu władzy publicznej w granicach prawa. W przedmiotowej sprawie nie ma wszak żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego Starosta miałby prawo do uzgodnienia sprzeciwu z organami władzy publicznej. Starosta N. błędnie powołał się również w uzasadnieniu decyzji na zakazy wynikające ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. ; zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Studium nie jest przepisem prawa miejscowego.

Podnieśli skarżący, że Starosta powołał się na przepis art. 5 Konstytucji RP, jednak w przedmiotowej sprawie stosowanie Konstytucji bezpośrednio jest "nazbyt daleko idącą i ryzykowną tezą", dlatego przepisów o ochronie środowiska należałoby szukać poza ustawą zasadniczą w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Co więcej, Starosta powołał się również na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, pomijając jednak ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje".

Podali również, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie ograniczenia budowy w korytarzach ekologicznych, to zakazy takie byłyby wyartykułowane w sposób jasny w przepisach prawa. W niniejszej sprawie przepisy prawa nie wprowadzają takiego zakazu, a na pewno zakazu nie mógł wprowadzić "[....] " wydając opinie. Opinia jako forma współdziałania nie jest wiążąca, a sformułowanie w niej zawarte, że "planowana inwestycja może stanowić zagrożenie dla przyrody" jest niewystarczające dla poparcia wniesionego sprzeciwu. Ewentualne ograniczenia mogłyby być wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który w przedmiotowej sprawie nie obowiązuje; powyższe nie uzasadnia jednak powoływanie się przez organ na warunki określone w Studium.

Wskazując na przepis art. 4 prawa budowlanego i art. 140 kc podali, że ograniczenia w rozporządzaniu własnością mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Co się zaś tyczy samej instytucji zgłoszenia i sprzeciwu, to art. 30 prawa budowlanego określa jakie elementy powinno zawierać zgłoszenie (ust.2), a także wskazuje w jakich przypadkach właściwy organ może wnieść sprzeciw (ust. 6), w wyniku którego można nałożyć na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Występowanie więc organu uprawnionego do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia o wydanie opinii przez inny organ, nie ma żadnego uzasadnienia. Współdziałanie

z [....] Parkiem Narodowym nie mieści się również w granicach określonych przepisem art. 106 kpa. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że do postępowania zgłoszeniowego przepisy kpa, co do zasady nie mają zastosowania (por. II OSK 3307/2008, IV SA 1793/96, IV SA 747/97).

Zdaniem skarżących Starosta [....] dopuścił się z jednej strony rażącego naruszenia prawa poprzez działanie sprzeczne z zakresem wyznaczonym przez przepisy art. 30 ust. 2 i 5 c prawa budowlanego, z drugiej zaś podjęcie współdziałania z "[....] Parkiem Narodowym" odbyło się bez podstawy prawnej. Zachodzą więc przesłanki o których mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa skutkujące obligatoryjnym stwierdzeniem nieważności decyzji i umorzeniem postępowania. Nadto, wedle skarżących zasadne byłoby zastosowanie art. 132 kpa, uwzględnienie odwołania w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, bez przekazywania sprawy organowi wyższego stopnia.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2016 r. (.....) na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016, poz. 290) Wojewoda [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje:

Działka inwestycyjna o nr [....] , zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, jest oznaczona symbolem RV, co oznacza użytek - grunty orne. Ww. obszar nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji na działce inwestycyjnej oznacza zatem zmianę zagospodarowania terenu

w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012.647). Stosownie do tego przepisu zmiana taka wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ten nakazuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy także w sytuacji, gdy zmiana zagospodarowania terenu następuje w wyniku przeprowadzenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do roku (por. II SA/Kr 942/15, II OSK 1069/06, II SA/Kr 1507/15). W przedmiotowej sprawie inwestorzy nie dysponują decyzją o warunkach zabudowy.

Działka ewidencyjna nr [....] w K. , znajduje się w całości w granicach [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu (zaświadczenie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. z 14 grudnia 2015 r., znak: [....] ). Natomiast w piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. Dyrektor [....] Parku Narodowego wyjaśnił, że działka nr [....] znajduje się poza otuliną [....] Parku Narodowego, jednak "realizacja planowanej inwestycji w terenie dotychczas niezabudowanym i oddalonym od najbliższej zabudowy – domostw o ok. 400-500 m w znaczący sposób przyczyni się do ograniczenia drożności korytarza ekologicznego łączącego park z otoczeniem, a to stwarza zagrożenie dla różnorodności biologicznej Parku. Zwrócił również uwagę, że w niniejszym przypadku, w zw. z położeniem działki w [....] Obszarze Chronionego Krajobrazu, należy uwzględnić przepis art. 6 ust. 1 i art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W przypadku wątpliwości organu co do zgodności wnioskowanej inwestycji

z obowiązującymi przepisami, organ pierwszej instancji miał prawo przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania stosownego orzeczenia w sprawie. W związku z lokalizacją nieruchomości w strefie chronionego krajobrazu (strefa ochrony granicząca z formą ochrony przyrody i wyznaczona indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka) i w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, organ I instancji zobowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do ustalenia, czy planowane zamierzenie budowlane może być zlokalizowane we wskazanym przez inwestora obszarze. Celem wyjaśnienia niejasnych kwestii, mógł więc zwrócić się do właściwych, kompetentnych w sprawie organów lub instytucji. Zasadnie więc zwrócił się z zapytaniem do Dyrektora [....] Parku Narodowego; działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, podejmowane były zgodnie z wymogami art. 7 kpa i stanowią element postępowania wyjaśniającego prowadzonego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie wyjaśniające może przybrać różne formy

i przebieg w zależności od rodzaju, okoliczności faktycznych i prawnych oraz ilości i rodzajów niezbędnych do wyjaśnienia dowodów związanych z rozpatrywaną sprawą. Powyższe nie jest zabronione także w procedurze uproszczonej, jaką jest postępowanie prowadzone w trybie zgłoszenia.

Dokonanie czynności materialno-technicznej zgłoszenia nie powoduje wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 kpa. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne

w zakresie regulowanym przepisami kpa, mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w Prawie budowlanym. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma zatem obowiązku dokonywania czynności typowych dla postępowania wyjaśniającego. Jedynie w uzasadnionych przepisami prawa budowlanego wypadkach (art. 30 ust. 5 c, 30 ust. 5, 6,7) wydaje postanowienia

i decyzje. Organ administracji architektoniczno-budowlanej każdorazowo zobligowany jest jednak do sprawdzenia złożonego przez stronę wniosku (zgłoszenia) wraz z dokumentacją projektową i ocenić przedłożony do zatwierdzenia materiał dowodowy.

Mając na uwadze powyższe, Starosta zasadnie wskazał na przepisy ustawy

o ochronie przyrody, co znajduje wystarczające uzasadnienie, w związku

z lokalizacją działki inwestycyjnej w [....] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Rację mają skarżący, że nie ma przepisu, na którego podstawie organ I instancji mogły orzec, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie może być realizowane. Jednakże w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy

o ochronie przyrody, w tym art. 2 ust. 2, 6 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ust. 1, a skoro realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu, inwestorzy winni byli uzyskać decyzję o warunkach zabudowy określającej możliwy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia jest bowiem, sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania, analiza funkcji oraz cech zabudowy i możliwości zagospodarowania terenu, która pozwala na ustalenie czy planowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero w sytuacji stwierdzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgodności planowanej inwestycji

z obowiązującymi przepisami, może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zawarte w niej wytyczne i wymogi ww. organ zobowiązany będzie uwzględnić

i respektować w postępowaniu w sprawie .

Na powyższe rozstrzygnięcie A.T. i M.T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji organu odwoławczego i decyzji organu I instancji rażące naruszenie art. 30 prawa budowlanego, art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 106 i 10 kpa.

Skarżący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie należy wyjaśnić kilka kwestii dotyczących: podstaw prawnych postępowania wyjaśniającego w szczególności przed organem I instancji w zakresie obejmującym współdziałanie z Dyrektorem [....] Parku Narodowego; przepisów Uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego z 20 marca 2012 r. w sprawie utworzenia [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Uchwała XVIII/299/12); istoty i wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia powołanych w uzasadnieniu rozstrzygnięć norm prawnych (Konstytucji RP, ustawy o ochronie przyrody); ustalenia czy inwestycja prowadzi do zmiany sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości.

Wedle skarżących przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na terenie [....] Parku Narodowego ani w jego otulinie. Nie jest także obszarem szczególnie chronionym, korytarzem ekologicznym, czy też w innej formie objętym szczególnym reżimem prawnym, także obszarem chronionym Natura 2000. Co więcej, żaden z przepisów powołanych w decyzjach jak i przez organ współdziałający – Dyrektora Parku Narodowego – nie zakazuje wprost budowy zaproponowanego przez inwestora obiektu budowlanego ani nie stwarza w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń. W niniejszej sprawie należało zastosować wyłącznie przepisy art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego, o ile organy właściwe wykazałyby w sposób niewątpliwy, że planowana inwestycja jest sprzeczna z tymi przepisami. Powołane natomiast

w obu decyzjach przepisy Konstytucji i ustaw szczególnych, jak i prawo miejscowe nie są przepisami, w kontekście których należało dokonać oceny legalności zamierzonej inwestycji, o których mowa w art. 30 prawa budowlanego.

Powtórzyli również argumentację z odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, że to Starosta jako jedyny organ uprawniony w trybie art. 30 prawa budowlanego do podjęcia rozstrzygnięcia był zobowiązany do samodzielnego ustalenia czy w tej konkretnej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z innymi przepisami, o których mowa w ww. przepisie art. 30 prawa budowlanego. Podjęcie współdziałania z [....] Parkiem Narodowym przed wydaniem decyzji w sprawie sprzeciwu ma charakter postępowania gabinetowego, co oznacza że wnioskodawcy zostali pozbawieni czynnego udziału w tym postępowaniu.

Wskazali nadto, że zgodnie z rejestrem gruntów przedmiotowa nieruchomość jest użytkiem rolnym – gruntem ornym. Posadowienie na takim gruncie obiektu budowlanego spowoduje, że zmieni się jego charakter; zmiana zaś charakteru

i przeznaczenia nieruchomości wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Podnieśli jednak, że nie zawsze realizacja obiektu, np. budynku gospodarczego spowoduje w istocie zmianę charakteru nieruchomości. Zgodnie bowiem z §3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym za budynek gospodarczy, został uznany budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Wedle skarżących przepis ten wskazuje na funkcję jaką powinien spełniać budynek gospodarczy w powiązaniu z przeznaczeniem i charakterem nieruchomości na której został posadowiony. Do podobnego wniosku można dojsc po analizie przepisów art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Powołując się zaś na art. 46 kc podali, że kryterium wyodrębniającym nieruchomość rolną jest możliwy sposób jej wykorzystania dla określonych celów bez konieczności rzeczywistego prowadzenia danej działalności. Przepis ten wskazuje więc na czysto agronomiczne cechy gruntu, które powodują, że uzyskiwanie na nim produktów rolnych jest fizycznie możliwe, ale nie musi faktycznie następować (por. I OSK 435/2007). W konsekwencji nieruchomościami rolnymi są także wchodzące w skład gospodarstwa rolnego grunty pod budynkami i grunty niezbędne do korzystania z tych budynków (por. III CZP 47/96 OSNC 1996, nr 11 poz. 142). Co więcej art. 46 kc i zawarta w nim definicja ma charakter uniwersalny.

Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom organów administracji, nieruchomość rolna nie traci swojego charakteru wskutek posadowienia na niej budynku, pod warunkiem, że charakter tego obiektu budowlanego i jego funkcja nie stoi w opozycji do przeznaczenia i charakteru nieruchomości. Zrealizowanie obiektów budowlanych na działce siedliskowej nie powoduje zmiany charakteru i przeznaczenia takiej działki - obiekty budowlane w tym przypadku są wszak funkcjonalnie związane z przeznaczeniem takiej działki.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Dodał, że brak jest również podstaw do formułowania zarzutu naruszenia art. 10 kpa, bowiem z akt sprawy wynika, że strona na każdym etapie była informowana o przebiegu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z prawa tego korzystała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W postępowaniu zgłoszeniowym, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm., dalej Prawo budowlane) nie występuje klasyczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie zgłoszenie zamiaru realizacji obiektów i robót budowlanych wskazanych w ust. 1 tegoż artykułu. Dokonanie zgłoszenia aktualizuje po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do przeprowadzenia swoistego wstępnego postępowania sprawdzającego, w następstwie którego organ może nie podejmować żadnych działań, albo wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 ustawy prawo budowlane, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach.

Jako podstawę zgłoszenia sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym organ ma obowiązek wydać decyzję o sprzeciwie, jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Organ, posiłkując się opinią Dyrektora [....] Parku Narodowego uznał, że realizacja zgłoszonej inwestycji będzie niezgodna z zasadami ochrony przyrody, pomimo, że teren zamierzonej budowy znajduje się poza obszarem i poza otuliną [....] Parku Narodowego. Organ II instancji ustalenia i wywody organu I instancji co do zasady zaakceptował, stwierdził jednak, że "brak jest jednoznacznie wskazanego przepisu, w oparciu o który Starosta uznał, że realizacja zmierzenia budowlanego nie jest możliwa".

Tak wyrażonego poglądu nie da się podzielić. Dla zgłoszenia sprzeciwu na podstawie wskazanego art. 30 ust. 6 pkt 2 nie jest wystarczające odwołanie się do ogólnych przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2015/1651). Takimi zaś przepisami są wskazane przez organy: art. 2 ust. 2 wskazujący cele ochrony przyrody, art. 5 pkt 2 stanowiący definicję pojęcia "korytarz ekologiczny", art. 5 pkt 16 definiujący pojęcie "różnorodność biologiczna", art. 6art. ust. 1 [pkt 4 wymieniający obszar chronionego krajobrazu jako formę ochrony przyrody, 8 ust. 2 dotyczący tworzenia parków narodowych, art. 23 ust. 1 określający cechy obszaru chronionego krajobrazu. Z żadnego z w/w przepisów nie da się wywieść zakazu lokalizowania planowanego obiektu w obszarze będącym korytarzem ekologicznym. Rację zaś mają skarżący twierdząc, że sprzeciw, prowadzący do ograniczenia ich praw właścicielskich, musi znajdować podstawę w konkretnej normie prawnej.

Ten mankament pierwszoinstancyjnej decyzji dostrzegł - jak się wydaje – organ odwoławczy, który jako "najistotniejszą" podstawę zgłoszonego sprzeciwu wskazał konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wynikający z art. 56 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ta teza zdaniem Sądu nie jest uzasadniona, bowiem przyjęta przez organ wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest błędna.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.) do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej samej ustawy. Wśród przepisów do odpowiedniego stosowania, do których odsyła art. 64 ust. 1 u.p.z.p. brak jest wskazania przepisu art. 50 tej samej ustawy, co nie oznacza jednak, że przepis ten nie ma w sprawie znaczenia. Dla rozstrzygnięcia bowiem problemu sprowadzającego się do uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy inwestycja w postaci wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni do 35 m2 wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, kluczowe znaczenie ma przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Zgodnie z mającym odpowiednie zastosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo

2) niewymagające pozwolenia na budowę.

Nie można zgodzić się z przedstawioną przez Wojewodę wykładnią art. 50 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którą przepis ten dotyczy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, które zostały wyliczone w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, a nie budów ujętych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedstawiona przez Wojewodę wykładnia zakłada bowiem, że zakresy znaczeniowe pojęć roboty budowlane i budowa są całkowicie rozdzielne. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którą na gruncie tej ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Definicję legalną pojęcia budowy zawiera zaś art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W świetle wskazanych powyżej definicji legalnych oczywistym jest, iż pojęcie budowy zawiera się w pojęciu robót budowlanych.

W związku powyższym art. 29 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że w ust. 1 wskazuje on na roboty budowlane polegające na budowie (a więc wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego) niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę, a w ust. 2 na pozostałe (inne niż budowa) roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W tym też kontekście brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jedynie do robót budowlanych niebędących budową.

W przepisie art. 59 u.p.z.p. konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy została unormowana przez użycie pojęcia niedookreślonego – zmiany zagospodarowania terenu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy zatem generalnie zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Jednoczesne jednak odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 tej samej ustawy oznacza ograniczenie tego obowiązku poprzez wyłączenie z niego niektórych rodzajów robót budowlanych, analogicznie jak w przypadku robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji inwestycji celu publicznego.

Istotne znaczenie w sprawie ma ustalenie zakresu tego wyłączenia, zwłaszcza wobec treści art. 59 ust. 2, zgodnie, z którym ust. 1 stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę. Tylko językowa wykładnia tego przepisu prowadziłaby do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest także dla robót budowalnych podlegających zgłoszeniu, nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a więc poglądu przyjętego w rozpatrywanej sprawie przez organ. Wykładnia taka, w kontekście pozostałych przepisów ustawy, nie jest jednak prawidłowa. Nie można przyjąć, że przepis art. 59 ust. 1 odsyłający do odpowiedniego stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy, jest normą pustą. W art. 50 ust. 2 ustawy wymieniono inwestycje niewymagające wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a także inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę. Z katalogu tego tylko inwestycje niewymagające pozwolenia na budowę mieszczą się w hipotezie normy z art. 59 ust. 1, ponieważ pozostałe nie powodują zmiany zagospodarowania terenu. To zaś prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia.

Tylko przy tak przyjętym znaczeniu omawianych przepisów można mówić o spójności regulacji prawa budowlanego, zwłaszcza w kontekście zmiany jego zapisów polegających na zwolnieniu niektórych obiektów (domu jednorodzinnego) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, z jednoczesnym jednak wprowadzeniem do art. 59 ustępu 2a, zgodnie z którym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa tychże obiektów budowlanych, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprowadzenie takiego zapisu, przy założeniu, że i tak każda zmiana zagospodarowania terenu (także polegająca na wykonaniu robót podlegających tylko zgłoszeniu) wiąże się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, byłoby zupełnie zbędne. Dodać też trzeba, że w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymieniono, jako wymaganego przy zgłoszeniu dokumentu, decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja ta nie mieści się w kategorii przedkładanych w zależności od potrzeb odpowiednich pozwoleń, uzgodnień i opinii. Decyzję taką wymieniono zaś wyraźnie w przepisie art. art. 33 ust. 2 pkt 3 jako niezbędny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę.

Ostatecznie stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego polegającym na wadliwym zastosowaniu przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego w związku z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie oznacza to jednak, że w sprawie zgłoszenie sprzeciwu nie było uzasadnione. Dla stwierdzenia takiego bowiem nie są wystarczające ustalenia poczynione przez organy. Skupiając się na kwestii decyzji o warunkach zabudowy, organ nie przeprowadził dostatecznej analizy odnoszącej się do rodzaju zgłoszonego obiektu.

W zgłoszeniu zamierzona inwestycja została określona jako budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 35 m2.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a i pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, a także budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Organy nie wyjaśniły czy w ogóle i dlaczego zgłoszony obiekt mieści się w jednej z w/w kategorii obiektów zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę. Dokładne ustalenia w tej mierze są zaś konieczne, skoro zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wniesienie sprzeciwu jest konieczne w sytuacji, kiedy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Miarodajnej oceny w tej mierze może dokonać organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Ewentualne wskazanie innej podstawy prawnej słusznego co do zasady sprzeciwu, mieści się w kompetencjach organu rozpoznającego sprawę na nowo w ramach postępowania odwoławczego.

Ostatecznie stwierdzić trzeba, że zgłoszony sprzeciw został oparty na wadliwej podstawie prawnej, a dla stwierdzenia jego zgodności z innym przepisem niezbędne jest poczynienie właściwych ustaleń i ocen.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną ona decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.