Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 790/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 260/18, w sprawie ze skargi P. W. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz P. W. kwotę [...] (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 260/18, zobowiązał Ministra Sprawiedliwości (dalej jako organ, podmiot zobowiązany lub Minister) do rozpatrzenia wniosku P. W. (dalej jako strona lub skarżący) z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści korespondencji między Marszałkiem Sejmu a Ministrem dotyczącej potwierdzenia przez Ministra statusu osób (sędziów) popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym listami poparcia przekazanymi przez Marszałka Sejmu.

Uzasadniając swoje żądanie skarżący podkreślił, że zawnioskowane informacje – zgodnie z treścią art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 976 ze zm., dalej u.K.R.S.) – mają publicznych walor. Nie wyłącza to jednak udzielenia tych informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Stąd też mając na względzie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w skrócie u.d.i.p.) skarżący wystąpił o ich przesłanie w formie cyfrowej na podany adres poczty elektronicznej.

Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] – po uprzednim przedłużeniu w dniu [...] lutego 2018 r. terminu rozpoznania sprawy z uwagi na zakres wniosku oraz konieczność przeanalizowania statusu prawnego żądanych dokumentów – udzielił skarżącemu odpowiedzi na złożony przez niego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przesyłając mu skany korespondencji prowadzonej między Marszałkiem Sejmu a Ministrem w sprawie potwierdzenia statusu sędziów osób, które poparły kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, jednak bez wykazu sędziów popierających określonego kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa dołączonego do pism Marszałka Sejmu oraz po zanonimizowaniu danych tych sędziów we własnych pismach kierowanych do Marszałka Sejmu. Przekazał również skarżącemu skan własnego pisma z dnia [...] lutego 2018 r., którym zwrócił Marszałkowi Sejmu przesłane przez niego wykazy sędziów popierających zgłoszone kandydatury na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zaskarżyła bezczynność Ministra w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie imion, nazwisk i stanowisk służbowych sędziów popierających kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa, zarzucając mu naruszenie:

– art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że informacje będące przedmiotem wniosku podlegają wyłączeniu z zakresu konstytucyjnego prawa do informacji;

– art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że prawa do informacji zagwarantowane w ustawie zasadniczej podlega ograniczeniu w formie i ze względu na przesłanki nieprzewidziane w ustawach zwykłych;

– art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej nie wymaga zachowania formy decyzji;

– art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że informacja będąca przedmiotem wniosku nie posiada waloru informacji publicznej;

– art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., poprzez uznanie, że podmiot zobowiązany może celowo zaprzestać posiadania żądanej informacji publicznej w trakcie biegu terminu na jej udostępnienie oraz przedłużyć termin na udostępnienie żądanej informacji w celu zaprzestania jej posiadania, a w konsekwencji ograniczyć prawo do informacji publicznej;

– art. 5 ust. 2 u.d.i.p, poprzez uznanie, że prawo do informacji we wnioskowanym zakresie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność sędziów;

– art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 i art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz.922 ze zm., dalej o.o.d.o.), poprzez uznanie, że prawo do ochrony danych osobowych w postaci imienia i nazwiska sędziego oraz sądu, w którym ten sędzia orzeka, jak i przetwarzanie tych danych osobowych w odniesieniu do zawnioskowanych informacji, stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej;

– art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11c u.K.R.S., poprzez uznanie, że u.K.R.S. wyraża normy szczególne, które znajdują zastosowanie przed u.d.i.p.;

– art. 11c u.K.R.S., poprzez uznanie, że norma wyrażona w tym przepisie ogranicza prawo do informacji publicznej.

Uzasadniając skargę strona zwróciła uwagę, że udzielona przez organ odpowiedź nie wyczerpywała w całości żądania udostępnienia informacji publicznej. Nie obejmowała ona bowiem wykazu sędziów popierających kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, jak również imion i nazwisk sędziów, których status potwierdził Minister oraz nazw sądów, w których oni orzekają, co jego rzecznik prasowy we wpisie na portalu społecznościowym tłumaczył obowiązkiem anonimizacji wynikającym z art. 11c u.K.R.S. oraz z art. 1 i art. 23 u.o.d.o. W tym zakresie organ nie wydał również decyzji odmownej.

W ocenie skarżącego wspomniany art. 11c u.K.R.S. nie ogranicza prawa do informacji publicznej, a jedynie nakłada na Marszałka Sejmu określonego rodzaju obowiązki, które nie dotyczą już chociażby Ministra. Podanie zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa do publicznej wiadomości z wyłączeniem załączników, do których zalicza się m.in. wykaz sędziów popierających to zgłoszenie, nie ogranicza możliwości uzyskania do nich dostępu w trybie wnioskowym, regulowanym przepisami u.d.i.p. Tym samym art. 11c u.K.R.S. nie stanowi normy szczególnej względem przepisów u.d.i.p. i nie mógł zostać uznany za podstawę nieudzielenia skarżącemu danych sędziów popierających kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa. Podobnie takiej podstawy nie stanowiła konieczności ochrony ich prywatności oraz danych osobowych, jako że pełnią oni funkcję publiczną i w jej ramach udzielili swojego poparcia określonym kandydatom do organu władzy. W konsekwencji organ – zdaniem skarżącego – dopuścił się bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, która miała do tego rażący charakter, gdyż Minister przedłużył swoje postępowania bez istnienia dostatecznych powodów oraz w zamiarze wyzbycia się części posiadanych informacji przed rozpoznaniem wniosku.

Z tych przyczyn strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 2 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, orzeczenia o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej w zakresie dotyczącym informacji nieudostępnionej wcześniej przez organ, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny, względnie przyznania sumy pieniężnej. Strona wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został bowiem – w ocenie organu – złożony przez Fundację [...] (dalej jako Fundacja), co potwierdzają wykorzystane symbole graficzne, adres e-mail, sposób podpisania wniosku, a także komunikat prasowy, podczas gdy skarga została wywiedziona bezpośrednio przez samego skarżącego działającego we własnym imieniu i na własną rzecz. Nawet w obliczu odformalizowanego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, czyni to wniesioną skargę niedopuszczalną.

Gdyby jednak powyższe stanowisko nie zostało zaaprobowane, Minister wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Udzielił on bowiem wyczerpującej odpowiedzi w granicach obowiązującego prawa i w oparciu o dostępne materiały. Na żadnym etapie postępowania organ nie twierdził przy tym, że przekazane dokumenty podlegają wyłączeniu z zakresu konstytucyjnego prawa do informacji, czy ograniczeniu ze względu na przesłanki nieprzewidziane w ustawach zwykłych lub nie posiadają waloru informacji publicznej. Konieczność anonimizacji danych sędziów, których status został potwierdzony przez Ministra, nie wynikała również z potrzeby ochrony ich prywatności, co w konsekwencji prowadzić powinno do wydania decyzji odmownej, która w niniejszej sprawie wszakże nie zapadła, właśnie z braku do tego podstaw. Anonimizacja była zaś konsekwencją zastosowania art. 11c u.K.R.S., który stał na przeszkodzie podaniu do publicznej wiadomości imion i nazwisk sędziów figurujących w wykazie poparcia. Charakter tej regulacji ograniczał w sposób wyraźny możliwość dostępu do danych zawartych w załącznikach do zgłoszenia kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, zachowując je w poufności, przez co ich uzyskanie nie było możliwe na zasadach określonych w u.d.i.p. Nieracjonalnym byłoby bowiem wyłączenie wykazu sędziów spod obowiązku ujawnienia ich przez Marszałka Sejmu z pozostawieniem możliwości ich uzyskania od Ministra, wykonującego jedynie ustawowy obowiązek potwierdzenia statusu zawodowego osób w nim ujętych.

Dodatkowo organ wziął pod uwagę zasady przetwarzania danych osobowych uregulowane w art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz w art. 23 i nast. u.o.d.o., zwłaszcza że imiona i nazwiska sędziów, którzy poparli zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa nie stanowił istoty wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej wymiany korespondencji z Marszałkiem Sejmu. Dodatkowa zaś prośba o przekazanie list poparcia sędziów nie mogła zaś zostać zrealizowana, albowiem Minister wskazane dokumenty zwrócił Marszałkowi Sejmu w dniu [...] lutego 2018 r. jako ich właściwemu dysponentowi i nie był już w ich posiadaniu. Twierdzenie zaś skarżącego o celowym podjęciu tej czynności nie zostało w najmniejszym stopniu uprawdopodobnione, a jego wiedza w tym zakresie czyni zarzut bezczynności bezprzedmiotowym. Tym bardziej nie jest więc zasadne wiązanie go z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wszystkie działania organu wynikały z konieczności dokonania szczegółowej analizy statusu żądanych dokumentów, co spowodowało przedłużenie terminu udzielenia odpowiedzi, który w ostateczności został dochowany. Kwestionowanie zaś przez stronę przyjętej wykładni przepisów u.d.i.p. oraz u.K.R.S. nie może stanowić podstawy do formułowania tego rodzaju zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na częściowe uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji – powołując się na uprzednio wydane przez siebie orzeczenia w sprawach o sygnaturach akt II SAB/Wa 192/18 i II SA/Wa 484/18 – stwierdził, że wykazy sędziów popierających kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. i każdy podmiot będący w ich posiadaniu zobowiązany jest do ich udostępnienia. Minister wprawdzie wskazał, że nie jest już w posiadaniu powyższego wykazu sędziów, albowiem odesłał go Marszałkowi Sejmu, ale informacje o personaliach sędziów popierających poszczególnych kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa zostały również zawarte w pismach organu kierowanych do Marszałka Sejmu. Minister nie wyjaśnił zaś z jakiego powodu dane te zostały przez niego zanonimizowane, przez co przesłane stronie informacje były niepełne.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że informacja o tożsamości sędziów popierających kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa nie podlega ograniczeniu ze względu na ich prawo do prywatności. Sędziowie figurujący w wykazie są bowiem osobami pełniącymi funkcje publiczne, a ich poparcie dla kandydatów ma jednocześnie związek z pełnieniem funkcji publicznej członka Krajowej Rady Sądownictwa. Stąd też Minister, dokonując anonimizacji danych osobowych tych sędziów faktycznie odmówił udostępnienia informacji publicznej, co wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 11 u.K.R.S. ponieważ przepis ten jest adresowany wyłącznie do Marszałka Sejmu i pozwala mu na niepodawanie do informacji publicznej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, obejmujących wykazy sędziów popierających te kandydatury.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut organu, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi we własnym imieniu. Samo posłużenie się logiem organizacji pozarządowej, z którą jest on związany, nie może bowiem świadczyć o tym, że to ona była wnioskodawcą toczącego się postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd pierwszej instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 200 u.p.p.s.a., zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz zasądził na rzecz strony należne koszty postępowania sądowego. Sąd przyjął jednocześnie, że stwierdzona w sprawie bezczynność nie była nadmierna, a poza tym organ informował stronę o przebiegu sprawy. Nie było więc przesłanek do uznania, że miała ona charakter rażący. W związku z tym brak było również podstaw do uwzględnienia skargi w zakresie wymierzenia organowi grzywny i przyznania stronie sumy pieniężnej.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się Minister, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w części odnoszącej się do punktów 1 i 4, które zaskarżył w całości.

W pierwszej kolejności organ zarzucił nieważność postępowania sądowego, wywodzoną z art. 183 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a., a polegającą na niedopuszczalności drogi sądowej, gdyż:

– skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a.;

– Minister nie powinien być adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz skargi na bezczynność – co znajdywało odzwierciedlenie w powołanych przez Sąd pierwszej instancji wyrokach dotyczących Szefa Kancelarii Sejmu – a w konsekwencji również być zobowiązanym do udostępnienia posiadanej korespondencji, jako że obowiązek podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa został nałożony na Marszałka Sejmu, a przepis stanowiący jego podstawę, tj. art. 11c u.K.R.S., stanowił lex specialis względem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z tym udostępnienie korespondencji pomiędzy Ministrem a Marszałkiem Sejmu mogłoby stanowić jego obejście i bez znaczenia było ustalenie, czy obejmowała ona informacje publiczne, co łącznie winno prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a.;

– przyjmując, że organ faktycznie odmówił udostępnienia informacji publicznej, stronie przysługiwało prawo do zakwestionowania wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia, nie zaś prawo do złożenia skargi na bezczynność, która w takiej sytuacji nie powinna zostać przyjęta do rozpoznania, lecz odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a.

W dalszej kolejności organ zarzucił wydanemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z niesprecyzowanym bliżej przepisem u.K.R.S. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Minister, który jest w posiadaniu informacji publicznej dotyczącej zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz procedury ww. zgłoszenia, obowiązany jest do jej udostępnienia, co w dalszej konsekwencji doprowadziło do częściowego uwzględnienia skargi na bezczynność w zaskarżonym wyroku;

– art. 11c u.K.R.S. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i uznanie, że art. 11c u.K.R.S. nie stanowi lex specialis wobec u.d.i.p., konsekwencją czego było błędne przyjęcie, że Minister, który jest w posiadaniu informacji publicznej dotyczącej zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz procedury ww. zgłoszenia, obowiązany jest do jej udostępnienia i co w dalszej kolejności doprowadziło do częściowego uwzględnienia skargi na bezczynność w zaskarżonym wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwrócił uwagę na zachodzącą – jego zdaniem – nieważność postępowania sądowego wynikającą z niedopuszczalności drogi sądowej. Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność nie skorzystał bowiem z przysługujących mu środków prawnych w postaci ponaglenia, względnie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Ponadto Minister nie powinien być adresatem kierowanych przez stronę: wniosku oraz skargi, gdyż obowiązek podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, ustanowiony na mocy art. 11c u.K.R.S., został nałożony na Marszałka Sejmu. Przepis ten – zgodnie z zasadą wynikającą z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – stanowi zaś normę szczególną wobec regulacji u.d.i.p., wyłączającą stosowanie art. 4 ust. 3 u.d.i.p. tak w odniesieniu do Ministra, jak i do każdego innego organu. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów, dopuszczająca udostępnienie przez Ministra danych gromadzonych w toku powołania członków Krajowej Rady Sądownictwa spośród sędziów, naruszałaby spójność systemu prawa oraz prowadziła do obejścia powszechnie obowiązujących przepisów (art. 11c u.K.R.S.). W tym zakresie organ zwrócił również uwagę, że Sąd pierwszej instancji błędnie powołał się na inne sprawy dotyczące ujawnienia danych sędziów popierających kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, albowiem ich stroną był Szef Kancelarii Sejmu, a więc organ wyłącznie uprawniony do upublicznienia zgłoszeń kandydatów. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawało również ustalenie tego Sądu, że przedmiotowe wykazy sędziów stanowią informację publiczną. Okoliczności te byłyby bowiem istotne jedynie w przypadku postępowań dotyczących wniosków skierowanych do Marszałka Sejmu bądź Szefa Kancelarii Sejmu, nie zaś Ministra.

W przekonaniu organu Sąd pierwszej instancji niezasadnie ustalił, że to Minister, będąc w posiadaniu materiałów dotyczących zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, jest zobowiązany do ich udostępnienia. Wobec przywołanych okoliczności, skarga na bezczynność winna zatem zostać odrzucona na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a.

Analogiczne rozstrzygnięcie winno również zapaść – zdaniem Ministra – z uwagi na dokonane przez Sąd pierwszej instancji ustalenie, że w sprawie doszło do faktycznej odmowy udostępnienia informacji publicznej. W takiej zaś sytuacji skarżący winien zakwestionować wydaną w tym zakresie decyzję i nie może wnieść skargi na bezczynność organu.

Przechodząc do uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego organ zauważył, że pokrywa się ono z argumentacją przywołaną przy zarzucie nieważności postępowania dotyczącym kompetencji Ministra do udostępnienia informacji publicznych w toku postępowania prowadzonego w związku ze zgłoszeniami kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, które – jak podkreślił – na mocy art. 11c u.K.R.S. przysługują Marszałkowi Sejmu, nie zaś jemu.

Z tych powodów organ wniósł w pierwszej kolejności o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi – w przypadku uwzględnienia zarzutów nieważności postępowania, ewentualnie w sytuacji ich nieuwzględnienia, o zmianę pkt 1 zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi również w zakresie wniosku o zobowiązanie do rozpatrzenia żądania udostępnienia informacji publicznej w określonym w tym orzeczeniu terminie, a także o zmianę pkt 4 zaskarżonego wyroku poprzez ponowne rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego toczącego się przed Sądem pierwszej instancji poprzez ich zasądzenie na rzecz organu. W obu przypadkach organ wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona w pierwszej kolejności wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie o oddalenie jej w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wystąpiła również o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów będących w dyspozycji organu w postaci 16 pism Marszałka Sejmu do Ministra w sprawie potwierdzenia statusu sędziów przez osoby opierające kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz 22 udzielonych w tym zakresie odpowiedzi przez Ministra – na okoliczność posiadania ww. dokumentów przez organ, istnienia w nich informacji mających walor publiczny i podlegających udostępnieniu, jak również wykluczenia istnienia w ww. dokumentach informacji niemających charakteru publicznego lub niepodlegających udostępnieniu.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ wadliwie określił granice zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji, kwestionując go wyłącznie w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1) i zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (pkt 4). Wniesioną skargą kasacyjną nie objął on natomiast orzeczenia stwierdzającego, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Było to z jego strony działaniem wadliwym, albowiem nie można zakwestionować rozstrzygnięcia stwierdzającego bezczynność organ, bez jednoczesnego zaskarżenia orzeczenia przesądzającego, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynikające z art. 176 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. uprawnienie do zaskarżenia jedynie części orzeczenia, nie zawsze przekłada się na prawo do zakwestionowanie każdego z punktów orzeczenia oddzielnie. Niekiedy pozostają one ze sobą w tak ścisłej relacji, że można je zaskarżyć tylko łącznie. W konsekwencji – zdaniem strony – należało uznać, że skarga kasacyjna została sporządzona wadliwie, a brak ten ma charakter nieusuwalny. Prowadzić to zatem powinno do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej na zasadzie art. 180 u.p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej strona wskazała, że przed wniesieniem skargi na bezczynność nie była zobowiązana do wyczerpania środków zaskarżenia w postaci ponaglenia, czy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż przepisy k.p.a. nie znajdowały zastosowania w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Przeszkodą do zwrócenia się do Ministra o dostęp do zawnioskowanych danych nie był również art. 11c u.K.R.S. Fakt, że nakłada on pewne obowiązki na Marszałka Sejmu nie oznacza jednocześnie, że ma on na celu ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Przepis ten nie zabrania bowiem dostępu do informacji dotyczących naboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, innych niż te publikowane w Systemie Informacyjnym Sejmu, w trybie wnioskowym. Zatem Minister, będący w posiadaniu tych informacji, zobowiązany jest do ich udostępnienia stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Zwłaszcza, że wbrew swoim twierdzeniom, nie wydał on w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, nie był zasadny również zarzut zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania sądowego pierwszej instancji, albowiem stosowny wniosek nie został w ogóle zgłoszony w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Mając na uwadze wskazane okoliczności strona wniosła jak w petitum odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) niniejsza sprawa została skierowana, zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2021r., na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił nieważność postępowania sądowego, wywodzoną z art. 183 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a., wskazując trzy przyczyny świadczące o niedopuszczalności drogi sądowej. W przekonaniu Sądu kasacyjnego żadna ze wskazanych przyczyn nie mogła być podstawą do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem Wojewódzkim.

Po pierwsze- dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia lub ponaglenia, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a tym samym nie mają one zastosowania do innych czynności podejmowanych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.

Po drugie- nie ulega żadnej wątpliwości, iż na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy zaliczyć Ministra Sprawiedliwości, jako ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia wszystkich informacji publicznych, jakie pozostają w jego dyspozycji, w tym również i takich, które wykraczają poza zakres jego własnych kompetencji i zostały wytworzone przez inne podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej. Podnieść również można, iż skarga na bezczynność będzie dopuszczalna także w przypadku, gdy adresat wniosku w ogóle nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, albowiem wówczas, po zainicjowaniu postępowania przed sądem administracyjnym, nastąpi merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku oddalającego taką skargę, nie zaś postanowienia o odrzuceniu skargi.

Po trzecie- podmiotowi uprawnionemu do żądania informacji publicznej przysługuje skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w każdej sytuacji, w której adresat wniosku nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub decyzji umarzającej postępowanie. Co do zasady nawet w przypadku wydania decyzji odmownej skarga na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji jest dopuszczalna, ale po merytorycznej jej rozpoznaniu podlegać będzie oddaleniu jako niezasadna z uwagi na niestwierdzenie stanu bezczynności. W przedmiotowej sprawie, wbrew niekonsekwentnemu stanowisku organu, decyzja odmowna nie została wydana, zaś Sąd pierwszej instancji w swoim uzasadnieniu wskazał jedynie, że usunięcie informacji publicznych z pism kierowanych do Marszałka Sejmu, czyli tzw. anonimizacja, świadczy o faktycznej odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale jednocześnie stanowczo przypomniał, że według art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga zachowania formy decyzji administracyjnej.

Wobec niestwierdzenia niedopuszczalności drogi sądowej, ani żadnej z pozostałych wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując oceny tych zarzutów, oparł się na stanie faktycznym zaaprobowanym przez Sąd I instancji.

Pierwszy z tej grupy zarzutów dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z niesprecyzowanym bliżej przepisem u.K.R.S. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Minister, który jest w posiadaniu informacji publicznej dotyczącej zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa oraz procedury ww. zgłoszenia, obowiązany jest do jej udostępnienia. Argumentacja, jak sam przyznał to skarżący kasacyjnie, pokrywa się z argumentacją powołaną przy wcześniej omawianym zarzucie nieważnościowym dotyczącym błędnego wyboru podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w postaci wykazu sędziów popierających kandydatury na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

Uzupełniając negatywną ocenę tego zarzutu wskazać można, że przedmiotem wniosku informacyjnego strony z dnia [...] lutego 2018 r. była treść korespondencji między Marszałkiem Sejmu a Ministrem dotyczącej potwierdzenia przez Ministra statusu osób (sędziów) popierających zgłoszenia kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa (wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym listami poparcia przekazanymi przez Marszałka Sejmu). Abstrahując od omówionego wyżej ustawowego obowiązku udostępnienia wszystkich informacji publicznej, jakie pozostają w dyspozycji Ministra, w tym również i takich, które wykraczają poza zakres jego własnych kompetencji i zostały wytworzone przez inne podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, wskazać trzeba, że znaczna część żądanej korespondencji została wytworzona przez Ministra, w tym zwłaszcza pisma, w których potwierdzono posiadanie przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego. Informacja podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma pozostawać w dyspozycji podmiotu obowiązanego w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować po tej dacie działań zmierzających z jednej strony do odtwarzania tej informacji czy też wręcz jej kreowania na nowo, z drugiej natomiast strony do jej unicestwienia lub pozbycia się z własnych zasobów informacyjnych. Zwrócić w tym kontekście należało uwagę, że po wpłynięciu w dniu [...] lutego 2018 r. przedmiotowego wniosku informacyjnego, a nawet dzień po przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy z uwagi na zakres wniosku oraz konieczność przeanalizowania statusu prawnego żądanych dokumentów, organ, zamiast udzielić wnioskowanych informacji, przekazał kopie wykazów sędziów Marszałkowi Sejmu przy piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., o czym poinformował skarżącego dopiero w dniu [...] kwietnia 2018 r.

Równie nieuzasadniony okazał się drugi zarzut z tej grupy, tj. naruszenie art. 11c u.K.R.S. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i uznanie, że art. 11c u.K.R.S. nie stanowi lex specialis wobec u.d.i.p.

Jak słusznie wskazuje się w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym "przepis art. 11c u.K.R.S. nie jest przepisem szczególnym wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie wyłącza jej stosowania. Określa on jedynie formę, w której następuje udostępnienie informacji o zgłoszonych kandydatach – poprzez podanie do publicznej wiadomości zgłoszenia kandydatów. Z jego treści nie wynika zakaz udostępniania informacji w trybie informacji publicznej. Informacja o trybie postępowania w związku z wyborem członków organu konstytucyjnego niewątpliwie jest z mocy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną zwłaszcza biorąc pod uwagę, że kandydat popierany jest przez 25 sędziów, którzy w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej są osobami publicznymi i nie korzystają z ochrony wnikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Taka informacja odnosząca się do sędziów, a zawierająca imiona i nazwiska oraz miejsca służbowe sędziów powinna być udostępniona na wniosek na podstawie art. 10 u.d.i.p. i co zgodne jest z art. 202a ust. 3 Regulaminu Sejmu". (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 488/18; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na nietrafność stanowiska, iż unormowanie wynikające z art. 11c u.K.R.S. wyłącza zasady i tryb dostępu do informacji publicznej wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4282/18, wskazując, że: "W odniesieniu do tego stanowiska należy w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro w art. 11c u.K.R.S. nie uregulowano zasad dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie pełne zastosowanie znajduje u.d.i.p. Oznacza to, że zarówno zakres publicznego prawa podmiotowego do załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów oraz do zapoznania się z ich treścią poprzez wgląd do tych dokumentów, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. Po drugie, z treści art. 11c u.K.R.S. wynika, że unormowano w nim jedynie określone kompetencje dotyczące czynności technicznych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej. Norma zawarta w tym przepisie nie odnosi się do kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. kompetencji w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji w żaden sposób kompetencji tych nie modyfikuje. Kompetencje te określa u.d.i.p., a zgodnie z art. 202a i art. 202c Uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: M.P. z 2012 r., poz. 32) w Sejmie realizują je Kancelaria Sejmu (w zakresie udostępnienia informacji publicznej) i Szef Kancelarii Sejmu (w zakresie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej) w ramach trybu udzielania informacji zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP."

Wskazywana w odpowiedzi na skargę kasacyjną wadliwość określenia granic zaskarżonego wyroku (brak zaskarżenia pkt 2 dotyczącego stwierdzenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa) w związku z przyjętym rozstrzygnięciem nie miała istotnego znaczenia w sprawie, podobnie jak bezprzedmiotowy okazał się zawarty w tym piśmie procesowym wniosek dowodowy.

Reasumując należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesione przez organ zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 u.p.p.s.a.