Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1759/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1  pkt 2, 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Jolanta Dargas (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi C. D. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz C. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul.[...], ozn. w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], działki nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym z wyłączeniem 8 lokali sprzedanych - w części dotyczącej budynku mieszkalnego położonego przy ul.[...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpił C. D .

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] i przeszła z dniem wejścia w życie tego aktu na własność gminy [...]. Budynki zniszczone, o których mowa w art. 6 ust. 2 ww. dekretu z 1945 r., zostały zrównane z "innymi przedmiotami" (np. rzeczami ruchomymi) i przechodziły na własność gminy po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do ich zabrania. Z dokumentacji przedmiotowej sprawy, m.in. z wyników lustracji nieruchomości przeprowadzonej przez Biuro Odbudowy Stolicy wynika, że budynek frontowy i oficyny posadowione na ww. gruncie zostały całkowicie spalone i zakwalifikowane jako nienadające się do odbudowy. Zaś z pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wynika, iż budynek został wybudowany od podstaw w 1948 r. na starych fundamentach i ceglanych ścianach piwnicznych, a poza piwnicami nie zachowały się jakiekolwiek fragmenty przedwojennego budynku. Budynek wybudowano po wejściu w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Stanowił on zatem własność Gminy [...], a następnie stał się własnością Skarbu Państwa - zatem w dniu komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość nie stanowiła własności osób fizycznych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł C. D., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 18 ust 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze. zm.), zwanej dalej w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. wskutek błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy komunalizacyjnej, polegającej na błędnym uznaniu, że w dacie wejścia w życie ustawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia przejścia na własność gminy budynku położonego przy ul. [...] w [...], tj. przyjęcia, że budynek ten w dacie 27 maja 1990 r. stanowił mienie ogólnonarodowe (państwowe), podczas gdy wskazana nieruchomość stanowiła mienie prywatne skarżącego;

2) art. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że posadowiony na nieruchomości przy ul. [...] budynek nie spełniał w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego warunków określonych w art. 5 dekretu, i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż budynek przeszedł na mocy dekretu na własność miasta [...], a następnie Skarbu Państwa;

a także, poprzez błędne, sprzeczne z wyrokami Sądu Najwyższego: (i) z dnia 29 października 1999 r., sygn. I CKN 108/99 (Lex nr 142595). (ii) z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt I CK 108/04 (Lex nr 585666) oraz sprzeczne wyrokiem WSA w Warszawie, z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1967/09 przyjęcie, że kamienica przy ul.[...], istniejąca w dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego - 21 listopada 1945 r. i nadająca się do naprawy nie jest budynkiem w rozumieniu ww. art. 5 dekretu.

Ponadto wskazał na naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 138 § 1 pkt 2 (względnie art. 138 § 2 k.p.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji komunalizacyjnej oraz zaniechanie uchylenia błędnej decyzji Ministra po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w sytuacji, gdy decyzja komunalizacyjna wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej nieruchomość będąca jej przedmiotem nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, pominięcie istotnych dowodów w sprawie i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcie, iż budynek przy ul. [...] w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego nie istniał w rozumieniu dekretu, podczas gdy w rzeczywistości budynek ten stał w dacie 21 listopada 1945 r. miejscami nawet do wysokości 3 piętra, a naprawy budynku dokonał ojciec skarżącego, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że budynek podlegał komunalizacji jako mienie państwowe; z pominięciem okoliczności, że wydane zostały zezwolenia stosownych władz, w szczególności orzeczenie nr 1 Kierownika Dzielnicy [...], L.dz.[...], oraz orzeczenie - promesa z dnia 20 września 1948 r. dot. przyznania J. Z. własności czasowej wraz z zezwoleniem na podjęcie prac budowlanych, przesądzające, iż budynek był przeznaczony do naprawy oraz z pominięciem okoliczności, że kamienica ta została faktycznie odbudowana za finanse ojca wnioskodawcy — J. Z.;

3) naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej, niezgodnej z całokształtem zebranego w sprawie materiału dowodowego oceny, iż budynek przy ul. [...] w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego nie istniał, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż poprzednik prawny skarżącego utracił własność budynku przy ul [...] i błędne uznanie, że budynek ten wszedł do zasobu własności państwowej;

4) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 5 dekretu warszawskiego (zob. wyroki w sprawach o sygn. akt: I CKN 108/99. I CK 108/04 i I SA/Wa 1967/09), poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaloną linią orzecznictwa Sądu Najwyższego, w której jednolicie przyjmuje się, iż na mocy art. 5 w zw. z art. 6 ust. 2 dekretu warszawskiego własnością dotychczasowych właścicieli pozostają budynki, które stały na nieruchomości warszawskiej w dniu wejścia w życie dekretu i według orzeczenia władzy budowlanej nie były przeznaczone do całkowitej rozbiórki;

5) naruszenie art. 76 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego nieuwzględnienie i pominięcie szczególnej mocy dowodowej przyznanej na mocy ww. przepisu dokumentom urzędowym w zakresie tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, tj. poprzez pominięcie treści dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy dekretowej, dostępnych organom i zaproponowanych przez wnioskodawcę jako dowód w sprawie, z których jasno wynika, że organy Państwa pozostawiły własność przedmiotowego budynku ojcu wnioskodawcy oraz urzędowo zatwierdziły projekt odbudowy i nadbudowy tego budynku, co oznacza, że uznały budynek znajdujący się na nieruchomości za nadający się do odbudowy i spełniający wymogi z art. 5 dekretu warszawskiego, co zostało w szczególności potwierdzone pismem Zastępcy Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 1996 r. oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu dlaczego organ odmówił wiarygodności lub pominął dowody świadczące na korzyść skarżącego oraz,

w szczególności w wypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, także

6) naruszenie art. 20 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w materii, która należy do wyłącznej oceny przez sąd cywilny, w sytuacji, gdy toczy się przed Sądem Okręgowym w [...] sprawa cywilna o odszkodowanie od Skarbu Państwa sygn. Akt [...], w której przedmiotem oceny jest m.in. kwestia istnienia budynku w rozumieniu art. 5 dekretu warszawskiego w dniu wejścia w życie dekretu oraz z pominięciem wyraźnego zalecenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2011 r., [...], w którym organ ten wskazał właściwość drogi cywilnej dla oceny kwestii własności budynku.

W oparciu o art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia ją poprzedzającego.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów wyjaśnił, że na etapie poprzedzającym wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających stan odmienny od zaprezentowanego w aktach Biura Odbudowy Stolicy i pozwalających na stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej we wnioskowanej części.

Na rozprawie w dniu 30 maja 2014 r. uczestnicy postępowania C. N., J. N., M. P. i Z. K. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/13 oddalił skargę C. D.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej C. D. wyrokiem z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2807/14 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r. i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę niniejszą zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym.

W ocenie Sądu skarga, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] oraz decyzja pierwszej instancji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - co stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności.

Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków - a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że stroną toczącego się przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, a następnie przed Ministrem Administracji i Cyfryzacji postępowania był, m. in. E. J., jednak jak wynika z nadesłanego do Sądu przy piśmie z dnia 15 marca 2017 r. odpisu zupełnego aktu zgonu (k. 435 akt sądowych), ww. osoba zmarła w dniu [...] listopada 2006 r. Powyższe oznacza, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzja z dnia [...] maja 2011 r. skierowane zostały do osoby zmarłej.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. Okoliczność śmierci strony, nawet jeśli nie jest znana organom administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, nie zmienia faktu, iż rozstrzygnięcie wydane zostało w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili ich wydania nie miała już przymiotu strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, iż jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie oraz decyzja organu pierwszej instancji podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej przyczyny, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Weźmie przy tym pod uwagę, że w trakcie postępowania sądowego w dniu 3 stycznia 2016 r. (k. 436 akt sądowych) zmarła również uczestniczka S. J., a w dniu [...] czerwca 2013 r. (k. 437 akt sądowych) zmarła uczestniczka A. K. Zgodnie z nadesłanym przy piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...] (k. 606 akt sądowych) spadek po E. J. nabyli I. J., M. J. oraz S. J. Z kolei spadek po S. J. nabyła w całości I. J. Zgodnie z informacją zawartą w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], X Wydział Ksiąg Wieczystych, obecnie właścicielem lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w [...] jest D. K. Ponadto uczestniczka J. P. zbyła w dniu [...] lutego 2018 r. lokal nr [...] w budynku przy ul.[...], dla którego Sąd Rejonowy [...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą nr [...] na rzecz K. P. (k. 676 - 683 akt sądowych).

Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania organ ponownie dokona oceny prawidłowości kwestionowanych decyzji. Biorąc pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a. orzekł jak punkcie pierwszym sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm).