Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2093/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 180 w zw. z art. 178 ; art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.0 w zw. z art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.P., M.U., W.D., M.D., K.S., I.S., W.C., S.C., J.P., J.S., A.S., R.S., B.S., S.S., E.P., O.M., M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 388/10 w sprawie ze skargi Z.P., M.U., W.D., M.D., K.S., I.S., W.C., S.C., J.P., J.S., A.S., R.S., A.P., B.S., J.P., S.S., A.S., E.P., O.M., M.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Radzyminie z dnia 20 listopada 2009 r. nr 470/XXXII/2009 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę kasacyjną M.U., 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 3. zasądza od Gminy Radzymin solidarnie na rzecz skarżących Z.P., W.D., M.D., K.S., I.S., W.C., S.C., J.P., J.S., A.S., R.S., B.S., S.S., E.P., O.M., M.M. kwotę 2.000,00 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 388/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Z. P., M. U., W. D., M. D., K. S., I. S., W. C., S. C., J. P., J. S., A. S., R. S., A. P., B. S., J. P., S. S., A. S., E. P., O. M. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 3 lutego 2001 r. Z. P. i M. U. działające w imieniu własnym oraz właścicieli gruntów w miejscowościach: N., N., C. i N. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:

a) art. 23 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez zatwierdzenie studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. z pominięciem obligatoryjnego obowiązku rzetelnego uzgodnienia projektu studium

z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa, starostą powiatowym i gminami sąsiednimi w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, pominięcie zgłoszonych przez mieszkańców, w formie pisemnej i podczas debaty publicznej, uwag i wniosków do proponowanych rozwiązań w projekcie studium,

b) art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odstąpienie organu od rzetelnego wzięcia pod uwagę przy uchwalaniu studium jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1, a w szczególności uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wymogów ochrony środowiska i przyrody, warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia, stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych, w tym rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa,

art. 1 ww. ustawy poprzez zatwierdzenie zaskarżoną uchwałą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., które nie respektuje zasady zrównoważonego rozwoju, zasady proporcjonalności oraz zasady ładu przestrzennego,

art. 20 i art. 21 Konstytucji RP poprzez ograniczenie swobód właścicielskich i gospodarczych spowodowanych przeznaczeniem w studium rezerw pod trasy komunikacyjne o znaczeniu ponadlokalnym i wyznaczeniem stref ochronnych i przemysłowych z tym związanych, z wykluczeniem możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej o niskiej i średniej intensywności,

art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) poprzez

nierzetelne zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa przed uchwaleniem studium,

f) § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez wykorzystywanie na potrzeby projektu studium, nieaktualnej na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia, mapy topograficznej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w § 5 ww. rozporządzenia, w skali nieprzystającej do wymogów ww. przepisu.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty podkreślając, iż pomimo licznych wniosków i postulatów, nieruchomości stanowiące ich własność wyznaczone zostały do zainwestowania w różnych strefach z przeznaczeniem wymuszonym istnieniem i wielkością obowiązkowych stref uciążliwości trasy [...] wg. wszystkich przyjętych w studium wariantów, w tym wariantu określonego jako wariant III. Pominięto okoliczność, iż stosownie do art. 11 pkt 2 i 6 i na podstawie art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściciele gruntów w poszczególnych wsiach wnieśli w stosownym terminie uwagi i wnioski do projektu studium, uwypuklając znaczenie wniosku złożonego w ww. trybie przez Zarząd Województwa Mazowieckiego w W., który wniósł o uwzględnienie w opracowanym studium budowy drogi ekspresowej [...]. Zdaniem skarżących przebieg zlokalizowanej w studium trasy [...] według wariantu III jest niezgodny z ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa m. i planów inwestycyjnych powiatu w.

Ponadto w ocenie skarżących sporządzenie projektu studium nastąpiło w oparciu o nieaktualną mapę, co stanowi naruszenie wymagań wynikających z przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem skarżących na mapie nie uwzględniono faktu istnienia (brak na dotychczasowych mapach) blisko sześćdziesięcioletniego lasu [...] o pow. około 3 ha, a co za tym idzie, nie uwzględniono podzielenia projektowaną drogą dużej powierzchni leśnej terenu między wsią N., a wsią C., nieuwzględnienie zmiany struktury użytków poprzez porośnięcie kilkunastoletnimi drzewami w odniesieniu do części gruntów wsi N. i K.

Skarżący wskazali również na problemy związane z planowaniem przestrzennym dotyczące wsi N. w związku z przystąpieniem do opracowania prognozy oddziaływania na środowisko. Do zasadniczych należała uwaga dotycząca niczym nieuzasadnionego ograniczenia opracowania prognozy do części terenu położonego między zabudowaniami wsi od strony południowej, a rzeką C., a także brak ogólnej informacji o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W licznej korespondencji z Burmistrzem wielokrotnie podkreślano, że sprawa budowy drogi [...] dotyczy bezpośrednio i pośrednio wszystkich mieszkańców wsi, a planowany jej przebieg nie był z nimi uzgadniany w jakiejkolwiek formie. Wielokrotnie, w sposób jednoznaczny, wypowiadano się przeciw budowie trasy [...] wg wariantu III. Wprowadzenie w studium wariantowości w zakresie budowy trasy [...] otwiera niekorzystną możliwość w wariancie lII. Skarżący podnieśli, iż obowiązujący uprzednio miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia [...] września 1999 r., nie przewidywał lokowania na obszarze objętym tym planem usług uciążliwych i przemysłu, a znaczna część obszaru przeznaczonego na budownictwo określała go jako teren zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy jednorodzinnej wolno stojącej o charakterze miejskim lub willowym. W trakcie prac nad studium mieszkańcy oczekiwali postulowanego przez nich utrzymania dotychczasowych założeń planu, który w funkcji dominującej terenu przewidywał niskie, ciche osiedla mieszkaniowe.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie w całości, podnosząc iż w trakcie prac nad studium nie doszło do naruszenia procedury.

W pierwszej kolejności za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 23 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc, iż projekt studium został uzgodniony z odpowiednimi organami.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 32 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak rzetelności i zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 organ również uznał ten zarzut za niezasadny, podnosząc iż opracowane studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy i zostały one uwzględnione w rozdziałach :

I. uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego

II. uwarunkowania społeczno-kulturowego

III. uwarunkowania planistycznego i strategicznego

kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Nietrafny zdaniem organu jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 15 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż dotyczą one sporządzania projektu planów miejscowych, a nie projektów studium. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ograniczenia swobód właścicielskich i gospodarczych, spowodowanych przeznaczeniem w studium rezerw pod trasy komunikacyjne o znaczeniu ponadlokalnym, wyznaczonych stref przemysłowych z wykluczeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej, Rada Miejska wyjaśniła, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 14 uwzględniła w studium przebieg korytarzy drogi ekspresowej [...] jako zadanie służące realizacji ponadlokalnego celu publicznego.

Ponadto Rada wskazała, iż żaden przepis prawa nie statuuje obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków i uwag do projektu studium, albowiem taki obowiązek naruszyłby podstawowe wartości (zasady) obowiązujące w procedurze planistycznej, określone w art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu zapewniającego możliwość udziału społeczeństwa przed uchwaleniem studium, zdaniem organu procedura ustawowa została zachowana w całości. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. ustalili zakres prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, po czym zamieszczono ogłoszenie w prasie miejscowej, na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z informacją o możliwości złożenia wniosku do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko tego projektu studium, w ciągu 21 dni od dnia publikacji. Opracowana prognoza wraz z projektem studium została pozytywnie zaopiniowana przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a następnie wyłożona do publicznego wglądu na okres 21 dni, o czym powiadomiono w prasie lokalnej, na stronie internetowej i tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu. Do opracowanej i wyłożonej prognozy oddziaływania na środowisko uwag i wniosków nie złożono. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu, udział społeczeństwa został zapewniony.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 ust. 1 i ust. 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzez wykorzystanie na potrzeby projektu studium nieaktualnej mapy i nieodpowiedniej skali - organ również ten zarzut uznał za nietrafny. Podkreślono, iż projekt studium został sporządzony na aktualnej kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co jest zgodne z § 5 ww. rozporządzenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że uprawnienie skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podniósł również, że z treści tego przepisu wynika, iż przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Zdaniem Sądu źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czym niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też nastąpi zmiana dotychczasowego.

W ocenie Sądu niewątpliwie skarżący, jako podmioty legitymujące się posiadaniem prawa własności do działek objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Natomiast do rozważenia pozostaje kwestia, czy zapisy zaskarżonego studium powodują naruszenie interesu prawnego skarżących, a wówczas gdy zaistnieją podstawy do takiego przyjęcia, konieczne będzie dokonanie oceny, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Przechodząc zatem do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżących wynikającego z przepisów prawa materialnego, zdaniem Sądu należy wyjść od normy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i 3 oraz następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne ww. ustawy). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 tej ustawy - nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak postanowienia planu nie mogą pozostawać w sprzeczności z ustaleniami studium (art. 9 ust. 4 tej ustawy). Mając na uwadze ten fakt, Sąd uznał, że nie można zakładać, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Zatem Sąd stanął na stanowisku, że sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest wystarczającym kryterium zaskarżalności studium. Nadto wskazał, że naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony.

Zdaniem Sądu interes indywidualny skarżących nie został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy, albowiem nie można przyjąć, że zaskarżone studium ogranicza sposób wykonywania przysługującego im prawa własności w sposób realny i niehipotetyczny.

Sąd podkreślił, iż planowana droga [...] jest inwestycją ponadlokalną, której inwestorem jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych. Jej ostateczny przebieg nie został na dzień uchwalania studium ustalony jakąkolwiek ostateczną decyzją. W tej sytuacji nie można postawić gminie skutecznego zarzutu, iż naruszyła prawo umieszczając w uchwalonym studium wszystkie trzy warianty planowanej inwestycji i dokonała odpowiedniego zagospodarowania terenów położonych wokół planowanych przebiegów tej inwestycji.

Mając na uwadze, iż nie jest znany ostateczny przebieg tej drogi, zdaniem Sądu, nie można mówić, iż samo zamieszczenie w studium trzech wariantów planowanej drogi narusza interes skarżących. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i na dzień dzisiejszy jego postanowienia niczego nie zmieniają w dotychczasowym sposobie gospodarowania nieruchomościami należącymi do skarżących.

Nadto Sąd uznał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż wprowadzenie w studium wariantowości w zakresie budowy trasy [...] otwiera niekorzystną możliwość jej budowy w wariancie III. Wbrew przekonaniu skarżących to nie zapisy studium będą decydujące dla wyboru wariantu przebiegu drogi, lecz ostateczna decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli więc skarżący nie zgadzają się z wyborem wariantu III planowanej inwestycji, to właśnie w postępowaniu administracyjnym mogą zgłaszać swoje zarzuty. Bez wpływu na ostateczny przebieg tej trasy będzie pozostawała okoliczność jej umieszczenia w uchwalonym studium.

Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżących prawa własności, Sąd uznał, że interes prawny skarżących nie został naruszony. Tym samym nie została również spełniona przesłanka dopuszczalności skargi wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiedli skarżący: Z. P., M. U., W. D., M. D., K. S., I. S., W. C., S. C., J. P., J. S., A. S., R. S., B. S., S. S., E. P., O. M. oraz M.M., zarzucając zakwestionowanemu orzeczeniu "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy", w tym:

art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego,

2. art. 50 § 1 i art. 135 p.p.s.a.,

art. 11 pkt 10 i pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 39 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 46 pkt 1 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jako przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości skarżonego wyroku oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej w R. kosztów postępowania poniesionych solidarnie przez skarżących.

W ocenie autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez stworzenie warunków odebrania lub ograniczenia prawa własności skarżących wynikającego z przepisów prawa materialnego.

Zdaniem skarżących kasacyjnie wykazali oni, że tworzenie wariantowych rozwiązań w zakresie planowania strategicznej sieci dróg krajowych, planowanie zabudowy w miejscach dotychczas użytkowanych rolniczo, zmiana dotychczasowego zagospodarowania terenów w znaczeniu faktycznym i planistycznym wiążąca się z wyłączeniem znacznych obszarów z dotychczasowego użytkowania rolniczego - są jaskrawym przykładem ograniczenia swobód właścicielskich i gospodarczych, "zamrażającym" w znaczeniu inwestycyjnym i gospodarczym nieruchomości na skutek sztucznego i na wyrost, tworzenia wariantowych rozwiązań w zakresie pozostawienia rezerw pod trasy komunikacyjne o znaczeniu ponadlokalnym, wyznaczonych stref przemysłowych z wykluczeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wada proceduralna polegająca na odstąpieniu od łącznego poddania publicznej opinii i opiniowaniu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z informacjami o prognozie oddziaływania na środowisko ww. dokumentu, godzi bezpośrednio w te interesy prawne właścicieli, które sprowadzają się do potrzeb w zakresie ograniczenia urbanizacji posiadanych przez nich nieruchomości, zachowania dotychczasowych funkcji terenu, bez konieczności wyłączania z użytkowania rolniczego i leśnego. Nadto wskazano, że istotą oceny prawidłowości postępowania organu w przedmiocie prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu przedmiotowego studium, jest ustalenie kiedy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W., ustalili zakres prognozy oddziaływania na środowisko dla projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, kiedy zamieszczono ogłoszenie w prasie miejscowej, na stronie internetowej oraz tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu o przystąpieniu do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego projektu wraz z informacją o możliwości złożenia wniosku do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu studium.

Zdaniem skarżących kasacyjnie uchwalenie projektu studium dokonane zostało z naruszeniem art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 39 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 46 pkt 1 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z pominięciem prognozy oddziaływania na środowisko. Tym samym uchwalenia projektu studium dokonano z naruszeniem art. 11 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, że zgodnie z art. 21 ww. ustawy w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, bezwzględnie winny być łącznie zamieszczone informacje o projekcie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wraz z informacjami o prognozie oddziaływania na środowisko ww. dokumentu, jednakże wymóg ten nie został zachowany.

Nadto ponownie wskazano na wadliwość przeprowadzonej procedury uchwalenia studium w postaci wykorzystania na jego potrzeby nieaktualnej mapy, na której brak było naniesienia obszarów leśnych. Okoliczność ta godzi bezpośrednio w interes prawny skarżących jako właścicieli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r. skarżący kasacyjnie ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę kasacyjną złożonej przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w imieniu M. U., jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Przepis art. 173 § 2 p.p.s.a. stanowi, iż skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Zatem z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest uprzednie doręczenie odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem stronie skarżącej. Oznacza to, że nie jest dopuszczalne złożenie skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, który - jak w tym przypadku - nie podlega obowiązkowi uzasadnienia z urzędu, bez uprzedniego złożenia wniosku o jego uzasadnienie. Zaś skarga kasacyjna wniesiona z pominięciem uprzedniego złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 180 p.p.s.a. w zw. z art. 178 p.p.s.a. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W niniejszej sprawie wnioski o sporządzenie uzasadnienia do wydanego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji złożyli skarżąca Z. P. (k. 208) i r.pr. H. Z. (k. 222) – pełnomocnik organu. Jak wynika z akt sprawy Z. P. oraz M. U. występowały przed Sądem I instancji w imieniu swoim i jako pełnomocnicy osób, które podpisały się pod treścią czterech załączonych do skargi pełnomocnictw. Jednakże w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa, z którego wynikałoby umocowanie Z. P. do występowania w imieniu M. U. Umocowanie takie nie zostało również udzielone ww. współskarżącej w protokole rozprawy przed Sądem I instancji. Brak umocowania został potwierdzony przez skarżące na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 grudnia 2011 r. W związku z powyższym przyjąć należy, że wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 388/10, został złożony przez Z. P. tylko w imieniu swoim i osób, które reprezentowała przed Sądem I instancji. Skoro ww. nie była umocowana do reprezentacji skarżącej M. U., to nie mogła w jej imieniu złożyć wniosku o sporządzenie uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku. Tym samym skarga kasacyjna wywiedziona przez M. U., na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Z tych przyczyn orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

Zaś skarga kasacyjna wniesiona przez Z. P., W. D., M. D., K. S., I. S., W. C., S. C., J. P., J. S., A. S., R. S., B. S., S. S., E. P., O. M. i M. M., rozpoznawana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami, mimo braku przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok nie może się ostać, albowiem w realiach tej konkretnej sprawy Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż skarżący kasacyjnie nie mają legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czym naruszył zarzucany mu przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie utarty jest już pogląd, iż co do zasady dopuszczalne jest wniesienie skargi na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (porównaj: np. wyroki NSA z dn. 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. LEX nr 437511 czy z dn. 1.04.2010 r., sygn. akt II OSK 64/10, opubl. LEX nr 597742). Jednakże żeby złożona skarga mogła być rozpoznawana przez sąd merytorycznie, muszą zostać spełnione przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższy przepis stanowi, iż "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Zatem z powyższego wynika, iż żeby można było wnieść skutecznie skargę do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w pierwszej kolejności należy uczynić zadość wymogowi wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wnieść skargę w ustawowym terminie, a następnie wykazać, że interes prawny skarżących został danym aktem z zakresu administracji publicznej naruszony. Przy czym z tego punktu widzenia nie jest istotny ani zakres tego naruszenia, ani waga wynikających z niego skutków. Bowiem już samo naruszenie interesu prawnego skarżących uzasadnia merytoryczne rozpoznanie sprawy (porównaj: wyrok NSA z dn. 28.04.2010 r., sygn. akt II OSK 350/10, opubl. LEX nr 597554).

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący kasacyjnie są właścicielami nieruchomości położonych w granicach zakreślonych zaskarżoną uchwałą. Zaś naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tworzeniu wariantowych rozwiązań w zakresie planowania strategicznej sieci dróg, planowania zabudowy w miejscach dotychczas użytkowanych rolniczo, zmianie dotychczasowego zagospodarowania terenów w znaczeniu faktycznym i planistycznym wiążącej się z wyłączeniem znacznych obszarów z dotychczasowego użytkowania rolniczego oraz w wyznaczaniu stref przemysłowych z wykluczeniem możliwości zabudowy mieszkaniowej.

Nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, w tym konkretnym stanie faktycznym, że interes prawny skarżących nie został naruszony poprzez wprowadzenie III wariantu drogi [...] wraz z koncepcją kierunków zagospodarowania terenów do niej przyległych. Sąd ten nie wziął bowiem dostatecznie pod uwagę przepisów art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stanie prawnym obowiązującym w chwili uchwalenia zaskarżonej uchwały. Przepis art. 9 ust. 4 ww. ustawy stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, które jako akty prawa miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności w stosunku do nieruchomości. Wiążący charakter studium znajduje swoje potwierdzenie także i w procedurze jego tworzenia, albowiem chociażby samo uchwalenie miejscowego planu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem przez radę gminy, iż plan ten jest zgodny ze studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O wiążącym charakterze studium świadczą także przepisy art. 14 ust. 5 i art. 17 pkt 4 ww. ustawy.

W orzecznictwie wyrażano już pogląd, iż ustalenia studium mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym przede wszystkim w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z tego prawa oraz uprawnienie do korzystania z ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości, oczywiście w sytuacji naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. Bowiem zakres i szczegółowość ustaleń dokonywanych w studium, wynikających z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2008 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) w sposób bezpośredni determinują treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec wykonywania prawa własności nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że te ustalenia planu, które wynikają ze studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane bez oceny studium, co jest pochodną ustawowego związania treści planu z ustaleniami studium.

Mając na uwadze, że ustalenia studium wiążą organy gminy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjąć należy, iż ten wiążący charakter studium pośrednio, ale w sposób realny, wpływa na wykonywanie prawa własności. Zaś postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą wywierały już konkretny, bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Wprawdzie w niniejszej sprawie w treści studium zawarto trzy warianty przebiegu drogi [...], niewykluczone jednak, że zrealizowany może zostać właśnie kwestionowany przez skarżących kasacyjnie wariant III. Zatem nie można stwierdzić, że w sytuacji, gdy wariant ten zostanie ostatecznie wybrany – zostanie wydana decyzja lokalizacyjna drogi, to dopiero w tym momencie skarżący będą mogli zgłaszać swoje zarzuty.

Rację trzeba przyznać skarżącym kasacyjnie, że wprowadzenie do studium wariantów przebiegu przedmiotowej drogi (które naruszają ich interes prawny we wszystkich wariantach, zaś kwestionowany wariant III w największym stopniu) oraz związana z tym zmiana kierunku koncepcji zagospodarowania nieruchomości w jej bezpośrednim sąsiedztwie z dotychczasowej rolnej bądź z możliwością zabudowy na przemysłową uzasadnia przyjęcie, że ustalenia studium ingerują w indywidualne uprawnienia skarżących kasacyjnie do swobodnego korzystania z nieruchomości będących ich własnością. Tym samym uzasadnione jest przyjęcie, że interes prawny skarżących został naruszony.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. jako wskazujący, kto może wnieść skargę do sądu administracyjnego nie ma zastosowania przy wniesieniu skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem badanie czy podmiot wnoszący skargę na uchwałę organu gminy jest do tego uprawniony następuje w kontekście spełnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, a nie z art. 50 § 1 p.p.s.a. (porównaj: wyrok NSA z dn. 4.02.2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, opubl. LEX nr 171196). Także przepis art. 135 p.p.s.a. został wadliwie podniesiony, albowiem nie może on stanowić podstawy wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Przepis ten normuje tzw. głębokość orzekania i daję podstawę do objęcia kontrolą wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (np. aktów wydanych w tzw. postępowaniu głównym i nadzwyczajnym). W sytuacji, gdy celem autora skargi kasacyjnej było postawienie zarzutu braku usunięcia przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały, to prawidłowo winien być podniesiony zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Zaś zarzut naruszenia przepisów wymienionych w punkcie 3 skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących kasacyjnie powiązał z uchybieniem procedurze planistycznej w postaci pominięcia prognozy oddziaływania na środowisko i tym samym uchwalenia studium z naruszeniem tych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 11 pkt 10 i pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21, art. 39 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, art. 46 pkt 1 i art. 54 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko należy uznać za przedwczesny. Sąd I instancji nie mógł naruszyć tych przepisów, albowiem oddalając skargę stwierdził, że interes prawny skarżących kasacyjnie nie został naruszony. Wobec tego nie miał obowiązku badania ewentualnych uchybień w zakresie procedury uchwalania studium. Dopiero gdy zostało przesądzone, że zakwestionowane studium narusza interes prawny skarżących kasacyjnie, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie miał obowiązek zbadania prawidłowości procedury planistycznej.

Zatem rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien wziąć pod uwagę argumentację zawartą powyżej i merytorycznie ocenić legalność zaskarżonej uchwały, przyjmując, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego skarżących kasacyjnie.

Mając na uwadze, że zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym okazał się zasadny, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i 3 w zw. § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).