Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1666/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 195
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi  granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi S. B. Z. O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ( minister lub organ) decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r.(data wpływu do organu), S. B. wystąpił na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2014 r. poz. 195, dalej: ustawa zmieniająca) do Wojewody [...] o rekompensatę m.in. za majątki [...] i [...] woj. [...], pozostawione przez A. B.

Następnie organ opisał rozporządzenia majątkowe poczynione przez A. B. za jego życia oraz na wypadek jego śmierci (Dekret Przyznania Spadku wydany przez Sąd Grodzki w [...] z dnia [...] grudnia 1945 r., [...], rozporządzenie ostatniej woli A. Z. z dnia [...] sierpnia 1937 r., sygn. [...]- testament, projekt podziału majątku A. Z. sporządzony w języku niemieckim, propozycją ustalenia udziałów w majątku z lipca 1938 r.).

Stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], spadek po W. B., zmarłym dnia [...] lipca 1972 r. w [...], ostatnio stale zamieszkałym w [...], na podstawie ustawy nabyli: żona H. B. oraz dzieci: A. B. i J. Z. z d. Z. po 1/3 części każde z nich. Z Aktu Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] listopada 2015 r. Rep. [...] wynika, że spadek po H. B., zmarłej dnia [...] stycznia 2006 r. na podstawie ustawy nabył w całości syn – A. B.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] uznał za skuteczne na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenie Sądu Pokoju Kantonu [...] w postaci aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] maja 2009 r., stwierdzające nabycie spadku po zmarłym w dniu [...] kwietnia 2009 r. A. B. przez jego syna S. B.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r. J. Z. wystąpiła do Wojewody [...]

o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez A. B. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w [...] Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., potwierdził J. Z. w udziale 1/3 części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w majątku [...], pow. [...], woj. [...] oraz określił wysokość przysługującej jej rekompensaty na kwotę [...] zł.

Oświadczeniem z dnia [...] stycznia 2018 r. J. Z. wskazała S. B. jako osobę mającą otrzymać przypadającą jej część rekompensaty za przedmiotowe nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł: w pkt 1 o potwierdzeniu S. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w majątku [...] i [...], pow. [...], woj. [...], w pkt 2, że zwaloryzowana wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji wynosi [...] zł, w pkt 3, że wysokość rekompensaty wynosi [...] zł i przysługuje ona S. B. oraz w pkt 4, że wnioskodawca wskazał jako formę realizacji prawa do rekompensaty świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Przedmiotowa decyzja nie została zaskarżona do organu wyższej instancji, w konsekwencji czego po jej uprawomocnieniu się podlegała wykonaniu.

W dniu [...] lutego 2020 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło odwołanie S. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr orzekającej: w pkt 1 o potwierdzeniu S. B. prawa, do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, w majątku [...], pow. [...], woj. [...], w pkt 2, że zwaloryzowana wartość nieruchomości na dzień wydania decyzji wynosi [...] zł, w pkt 3, że wysokość rekompensaty wynosi [...] zł, zaś S. B. przysługuje rekompensata w 2/3 częściach, tj. kwota [...] zł oraz w pkt 4, że wnioskodawca wskazał jako formę realizacji prawa do rekompensaty świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.

Wojewoda [...] wraz z ww. odwołaniem przekazał do organu odwoławczego kompletne akta sprawy, obejmujące również dokumentację dotyczącą prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez A. B. poza obecnymi granicami RP, w majątkach [...] i [...], a także wymienioną na wstępie decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Po analizie akt sprawy organ na wstępie opisał ogólne zasady postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji oraz przytoczył treść art. 156 § 1 i 157 k.p.a. Następnie przytoczył przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U, z 2017 r. poz. 2097 ze zm. dalej ustawa zabużańska). Minister wskazał także, że w dniu 27 lutego 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 2 ustawy zmieniającej w terminie określonym w ust 1 (6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy) osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust 1 ustawy zmienianej w art. 1, mogą wystąpić o potwierdzenie prawo do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej moją wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą. Wniosek S. B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożony został w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r., w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, liczonym od dnia [...] lutego 2014r.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w czasie, w którym możliwe było składanie wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty ([...] grudnia 2008 r.) przy życiu pozostawali następcy A. B.; wnuczka J. Z. oraz wnuk A. B., którzy byli rodzeństwem. W terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. został złożony przez J. Z. wniosek o rekompensatę jedynie za majątek [...] pozostawiony na Kresach przez A. B., natomiast A. B. (ojciec S. B.) żadnych wniosków nie składał. W toku postępowania przed Wojewodą [...], J. Z., podnosiła, że rozstrzygnięcie w ww. sprawie powinno obejmować cały majątek pozostawiony przez A. B. [...] wraz z przynależnościami, w skład którego wchodziły majątki: [...],[...] i [...]. Wojewoda [...] nie podzielił powyższego stanowiska. Stanowisko organu I instancji w powyższym zakresie podzielił Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia [...] września 2012 r., nr [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2192/12.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że Wojewoda [...], do którego wpłynął ww. wniosek S. B. powinien wnikliwie zbadać, czy wnioskodawca, który złożył po dniu 31 grudnia 2008 r. wniosek o rekompensatę wykazał, że na ocenę spełnienia przez A. B. wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą, tj. czy wykazał, że miał obiektywne (a nie subiektywne) podstawy sądzić, że gdybyzłożył wniosek w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., to zostałby on rozpoznany odmownie z uwagi na niespełnienie przesłanki zamieszkiwania. Z akt sprawy wynika, że tego nie dokonał, wydając w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzję na mocy której potwierdził S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez A. B. majątku [...] i [...]. Organ wojewódzki nie dostrzegł, że jakkolwiek w dniu 1 września 1939 roku A. B.i faktycznie przebywał w [...], to jednak wnioskodawca nie miał podstaw przypuszczać, że właściciel pozostawionej nieruchomości miał tam miejsce zamieszkania. Z materiału dowodowego jednoznacznie bowiem wynika, że miejscem zamieszkania A. B. w dniu 1 września 1939 r. była [...].

Potwierdzają to następujące dowody;

1. Akt zejścia A. B. z dnia [...] października 1940r.,w którym wpisano jako stałe miejsce zamieszkania [...]i czasowo [...],

2. Odpis postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] lipca 1937 r. o ubezwłasnowolnieniu właściciela – A. B., w którym wskazano, że ww. zamieszkiwał w [...], ale przebywał wówczas w zakładzie leczniczym w [...] pod [...]. Z ww. postanowienia wynika, że od 1935 r. do 1938 r. właściciel przebywał w różnych ośrodkach leczniczych na terenie Niemiec/Austrii i obecnego terytorium RP,

3. wykaz gospodarstw przodujących pod względem kultury gospodarczej, w której wskazano "2/A. Z. [...]. Poczta [...]",

4. oświadczenie J. Z. z dnia [...] lipca 2011 r., w którym ww. wskazała: "dziadek mój A. B. mieszkał w miejscowości [...], pow. [...], woj. [...]i że było to jego miejsce stałego zamieszkania, oraz że w dniu 1 września 1939 r. znajdował się w [...].[...] opuścił dnia [...] wrześnio 1939 r. w obawie przed prześladowaniami ze strony ludności ukraińskiej. Prześladowań takich doświadczył w 1920 r. w czasie wojny polsko-bolszewickiej. W obawie przed represjami wyjechał do [...] z zamiarem podjęcia leczenia w sanatorium, chorował na [...]. Zmarł dnia [...] września 1939 r.".

W ocenie organu nadzoru, skoro pobyt A. Z. w [...], a także w innych uzdrowiskach miał charakter pobytu czasowego, uzdrowiskowego, związanego z leczeniem i podratowaniem zdrowia, to organ I instancji nie miał podstaw przypuszczać, że właściciel pozostawionej nieruchomości miał tam stałe miejsce zamieszkania.

Z tych względów ani A. B. ani jego syn – S. B. nie mieli w takich okolicznościach uzasadnionego prawa uznać, że organy administracji publicznej z całą pewnością pobyt właściciela nieruchomości w [...] oraz poprzednich zakładach leczniczych, w których przebywał w celu podratowania zdrowia określą jako miejsce, gdzie A. B. przebywa z zamiarem stałego pobytu. Uwzględniając zatem fakt, że w dniu [...] grudnia 2008 roku nie było żadnych obiektywnych podstaw, aby negować spełnienie przez właściciela pozostawionych na Kresach nieruchomości przesłanki "zamieszkiwania", określonej w art. 2 pkt 1 ustawy zabużańskiej, czy przypuszczać, że wniosek złożony w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. nie zostałby rozpoznany pozytywnie z uwagi na brak spełnienia przesłanki zamieszkiwania, to tym samym zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie miały żadnego wpływu na ocenę spełnienia przez właściciela pozostawionych na Kresach nieruchomości wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 roku na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe zaś zdaniem Ministra prowadzi do wniosku, że w sprawie nie było podstaw, aby wnioskujący w dniu [...] sierpnia 2014 r. o rekompensatę za majątki w [...] i [...] S. B. mógł skutecznie skorzystać z terminu określonego w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższych względów Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. była wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego naruszenie prawa przez Wojewodę [...] jest rażące, bowiem organ i instancji przyznał uprawnienie osobie, która nie wykazała, że zmiany dokonane ustawą miały wpływ na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co jest nie tylko poważne w skutkach, lecz także nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Powyższe rozstrzygnięcie w całości zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. B.

Zaskarżonej decyzji zarzucił w pierwszej kolejności naruszenie art. 10 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: kpa) poprzez pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu, tj. przeprowadzenie postępowania w warunkach określonych w art. 145 §l pkt 4 kpa uzasadniających wznowienie postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił także naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a to:

a) naruszenie art. 2 ust, 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako: ustawa nowelizująca) poprzez rozstrzygnięcie w oparciu o przepis nie znajdujący zastosowania w sprawie, nie zaś przepis, który powinien był zostać zastosowany, tj. nieuwzględnienie faktu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stosować należy - z mocy ust. 3 - odpowiednio,

b) naruszenie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako ustawa z 2005 r.) poprzez stwierdzenie, że ustawa wprowadza w obecnym stanie prawnym wymóg miejsca zamieszkania na dzień 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej podczas gdy ustawa wymogu takiego nie zawiera, albowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r., SK 11/12 uznał ww. wymóg za niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji, a tym samym stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] na skutek stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w wyniku przyjęcia błędnego stanu prawnego przez Ministra.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) naruszenie art. 107 §1 pkt 4 kpa poprzez niewskazanie w osnowie decyzji przepisu prawa materialnego, który rażąco naruszyć miała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., a tym samym niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, stwierdzającej przecież nieważność decyzji Wojewody [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa, podczas gdy przytoczenie przepisu, którego naruszenie Minister zarzucił Wojewodzie wskazywałoby wprost, że do żadnego naruszenia nie doszło,

b) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający w istocie stwierdzenie, które to przepisy prawa zostały - zdaniem Ministra - rażąco naruszone przez Wojewodę [...], na skutek powołania się przez Ministra w uzasadnieniu decyzji na naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a następnie rażącego naruszenia przepisów art.7, 77, 80 kpa, a w dodatku, bez wskazania jednostek redakcyjnych a więc bez wskazania konkretnych norm prawa które zostały zdaniem Ministra naruszone w sposób oczywisty, rzucający się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa,

c) naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. i art. 8 ust. 1 pkt 1-4 nawet art. 5 ustawy z 2005 r. ustawy z 2005 r. w zw. z art. 126 kpa poprzez przyjęcie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie ustawy z 2005 r. na skutek stwierdzenia wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty, podczas gdy stwierdzenia istnienia przesłanek potwierdzających prawo do rekompensaty dokonuje się w drodze postanowienia wydawanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r,, zaś przepis art. 126 kpa wskazuje, że postanowienie to - jako niezaskarżalne zażaleniem - nie podlega procedurze stwierdzenia nieważności, a to ono, nie zaś decyzja rozstrzyga o spełnieniu przesłanek prawa do rekompensaty, w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia wadliwego, kierowanego co do aktu administracyjnego, który wskazuje jedynie osoby uprawnione, zwaloryzowaną wartość nieruchomości i rekompensaty, oraz wybraną formę rekompensaty, nie dotyczy zaś wcześniej ustalonych przesłanek tego prawa (art. 8 ust. 1 ustawy z 2005 r.),

d) naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa:

- pomimo nie wykazania żadnych naruszeń przepisów prawa materialnego, ani procesowego które można by uznać za rażące,

- pomimo twierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego, a odwołanie się do błędnej oceny dowodów,

- na skutek odwołania się przez Ministra do przepisu nie znajdującego zastosowania w sprawie (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zamiast art. 2 ust. 3 w zw. z ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej),

- na skutek braku refleksji dotyczącej zarówno treści art. 2 ust. 2 jak i jego odpowiedniego stosowania w sprawie,

- na skutek rozpatrzenia sprawy nawet wbrew podanemu przez samego Ministra sposobu rozumienia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, tj. przyjęcia za stan decydujący wynik postępowania dowodowego, nie zaś stan świadomości wnioskodawcy, który nie złożył wniosku do dnia 31.12.2008 r.,

- na skutek powołania się na okoliczności dotyczące osoby nie będącej wnioskodawcą jako przesłanki stwierdzenia nieważności w przedmiotowej sprawie,

- na skutek faktu, że Minister sam błędnie rozumie przesłanki prawa materialnego, twierdząc, że w obecnym stanie prawnym obowiązuje wymóg miejsca zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na dzień 1.09.1939 r., pomimo, że wymogu takiego nie ma, podczas gdy rozważenie ww. okoliczności wskazuje wprost, że o oczywistym, rzucającym się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa

tj. rażącym naruszeniu prawa – nie może być nawet mowy,

d) naruszenie art. 7a §1 kpa poprzez odebranie stronie uprawnienia pomimo - wskazanych w punktach powyżej okoliczności wskazujących, że Minister nie zastosował do rozstrzygnięcia sprawy prawidłowej normy prawnej, rażące naruszenie przepisu prawa materialnego usiłował wykazać powołując się na ocenę dowodów dokonaną przez Wojewodę [...], a nade wszystko do dokonanej przez siebie wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zastosował regułę niezgodną z własną wykładnią tego przepisu, podczas gdy wątpliwości miał obowiązek rozstrzygać na korzyść strony.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ponadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., wniósł o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2019 r. poz. poz. 2325, zwanej dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Uwzględniając powołane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji [...] czerwca 2020 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., potwierdzającej S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w miejscowościach [...] i [...].

W związku z tym, iż kontrolowana decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności, dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych tu w trybie art. 156 k.p.a. Nie budzi zaś wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Przy czym, wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto powyższe postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się od niego przedmiotem. Prowadząc postępowanie zwykłe organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy jest ona obarczona materialnoprawnymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, postępowanie nadzorcze ma więc charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym, w aspekcie jej zgodności z obowiązującymi w dacie jej podejmowania przepisami prawa. Istotą zatem tego postępowania jest ocena, czy w świetle stanu faktycznego ustalonego przez organ w postępowaniu zwykłym, mógł on na gruncie obowiązujących wówczas przepisów prawa podjąć rozstrzygnięcie o treści określonej w decyzji. Zdaniem sądu zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w niniejszej sprawie przez organ nadzoru jest prawidłowy, skoro organ nadzoru skupił się na wyjaśnieniu i ocenie zaistnienia podstaw faktycznych i prawnych do wydania ocenianej przez niego decyzji w sprawie.

Przechodząc z ogólnych uwag na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że wniosek S. B. z [...] sierpnia 2014 r. został złożony na podstawie art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 195 dalej ustawa zmieniająca). Zgodnie z jego treścią w terminie określonym w ust. 1 (czyli do dnia 27 sierpnia 2014 r.) osoby, które nie złożyły wniosku w terminie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 (czyli do dnia 31 grudnia 2008 r.), mogą wystąpić o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jeżeli wykażą, że na ocenę spełnienia przez nie wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane niniejszą ustawą. Wskazana ustawa o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt SK 11/12), stwierdzającego niezgodność art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.; dalej jako: ustawa zabużańska) z Konstytucją. Dokonana zmiana polega na tym, że w miejsce dotychczasowego wymogu zamieszkiwania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 1 września 1939 r. wprowadzona została uściślona przesłanka miejsca zamieszkania na wymienionych terenach, której spełnienie jest oceniane z uwzględnieniem przepisów obowiązujących we wskazanej wyżej dacie, tj. przedwojennych przepisów dopuszczających posiadanie kilku miejsc zamieszkania.

W rozpatrywanej sprawie Minister ustalił, że skarżący nie złożył wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Złożył go dopiero na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Musiał więc wykazać, że na ocenę spełnienia przez jego poprzednika prawnego wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany dokonane ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r., czyli zmiany dotyczące zakresu rozumienia przesłanki zamieszkiwania. Zatem nie chodzi o badanie przyczyn niezłożenia w pierwotnym terminie wniosku zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o rekompensacie (w aspekcie ewentualnej motywacji zainteresowanego, czyli czynnika subiektywnego), a o obiektywne stwierdzenie, czy wraz ze zmianą powołanej ustawy zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy.

W przedmiotowej sprawie S. B. we wniosku z [...] sierpnia 2014 r. wskazał, że po terminie, w którym było możliwe składanie wniosków o rekompensatę uzyskał z archiwów Ukrainy dokumenty, które poświadczają, że jego pradziadek miał również miejsce zamieszkania w swoim majątku w [...]. Z samej treści wniosku wynika zatem, że jego złożenie nie było podyktowane zmianą stanu prawnego w zakresie rozumienia przesłanki domicylu, ale nowymi dowodami uzyskanymi już po dacie 31 grudnia 2008 r., a dotyczącymi miejsca zamieszkania jego poprzednika prawnego. Z tego wniosku wynika także, że wprowadzony ustawą z 2013 r. dodatkowy termin złożenia wniosku o ustalenia prawa do rekompensaty, nie obejmował takich jak skarżący osób. A przez to nie mógł mieć względem niego zastosowania termin określony w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. W regulacji z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie chodziło bowiem o stworzenie prawnych możliwości ubiegania się w dodatkowym terminie o rekompensatę wszystkim osobom, których poprzednik prawny posiadał potencjalnie dwa lub więcej miejsc zamieszkania, z których część nie była zlokalizowana na dawnych Kresach. Zatem już z samego wniosku wynika brak podstaw do powołania się przez skarżącego na przesłanki wynikające z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Ponadto z decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. wynika, że po przywołaniu w uzasadnieniu tej decyzji: tabeli Urzędu Wojewódzkiego wg stan na 1 styczeń 1938 r., wykazu gospodarstw przodujących pod względem kultury gospodarczej, oświadczenia J. Z. z dnia [...] lipca 2011 r. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej, wniosku o wdrożenie postępowania spadkowego po A. Z., aktu zejścia A. B. z dnia [...] października 1940 r. organ prowadzący postępowanie uznał, że "miejsce zamieszkania A. Z. w [...] miało charakter czasowy, a stałym miejscem zamieszkania był majątek [...], powiat [...], woj. [...]." A następnie przeszedł do merytorycznej oceny spełnienia przesłanek określonych w ustawie zabużańskiej. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] stycznia 2020 r. kluczowym elementem było zbadania w pierwszej kolejności przesłanki związanej z domicylem byłego właściciela. Wojewoda [...] wydając ocenianą decyzję, w istocie nie dokonał żadnej oceny, czy została spełniona przesłanka z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to pozytywna ocena pozwalała dopiero rozpoznać wniosek skarżącego merytorycznie, czym zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie naruszył rażąco art. 7,77 i 80 k.p.a. Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji (postanowienia) z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim ( publik. CBOSA) wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). W ocenie Sądu decyzja Wojewody [...] rażąco narusza przepisy procesowe tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Brak wyjaśnienia kluczowej przesłanki jaką jest miejsce zamieszkania byłego właściciela pozostawionych nieruchomości w sytuacji złożenia wniosku w trybie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi istotne i rażące uchybienie przepisów procesowych, tym bardziej, że organ posiadał na tę okoliczność dowody. Jakkolwiek stwierdzenie rażącego naruszenia prawa procesowego musi być widziane jako pewien wyjątek od ogólnej zasady, w myśl której głównie rażąco można naruszyć przepisy materialne, to jednak niniejsza sprawa jest przykładem na to, jak wady procesowe i zaniechanie ustalenia kluczowej kwestii wpływają na wynik postępowania. Naruszenie przepisów procesowych prowadzi bowiem w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego.

Drugim kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie – co prawidłowo zaakcentował organ I instancji – była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej.

Zdaniem sądu zestawienie powołanej wyżej regulacji z zebranym w sprawie przez organ I instancji materiałem dowodowym nie pozostawia wątpliwości, że kwestia zamieszkiwania na dawnych Kresach Wschodnich Rzeczypospolitej przez poprzednika prawnego skarżącego - będącego właścicielem pozostawionych tam nieruchomości - tak na dzień 1 września 1939 r., jak i we wcześniejszym i późniejszym okresie nie budziła jakichkolwiek wątpliwości. Na stałe zamieszkiwali w [...] (domicyl), czyli na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie skoncentrowane było jego życie rodzinne i zawodowe oraz majątek, natomiast we września 1939 r. jedynie czasowo przebywał w [...], gdzie nigdy nie przeniósł swojego centrum życiowego. Wskazują na to dokumenty wskazane przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] stycznia 2020 r. a także okoliczność, że na wniosek J. Z. ( następczyni prawnej dawnego właściciela) z dnia [...] grudnia 2008 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] potwierdził jej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. B. nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy zabużańskie (druk sejmowy 1685) podkreślono, że możliwość wystąpienia o potwierdzenie prawa do rekompensaty nie będzie związana z badaniem motywów leżących u podstaw niezłożenia wniosku o przyznanie rekompensaty w ustawowym terminie (do 31 grudnia 2008 r.), lecz będzie się wiązać ze stwierdzeniem, czy wraz z wejściem w życie nowelizacji zmieniła się sytuacja prawna wnioskodawcy. A zatem osoba składająca wniosek będzie musiała wykazać, że osoba pozostawiająca nieruchomość na byłym terytorium Polski miała kilka miejsc zamieszkania oraz że co najmniej jedno z nich znajdowało się na kresach wschodnich. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że A. B. przed wybuchem II wojny światowej zamieszkiwał na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w [...]. Nie można zatem uznać, że zmiany dokonane ustawą zmieniającą miały wpływ na ocenę spełnienia wymogu zamieszkiwania przez A. B. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i niezłożenie przez skarżącego lub jego ojca wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r., tj. do 31 grudnia 2008 r. Doszło zatem do wadliwego potwierdzenia prawa do rekompensaty na rzecz S. B. nieruchomości położone w [...] i [...]. Jak słusznie podniósł organ nadzoru, konsekwencją tych błędnych ustaleń było przyznanie S. B. prawa do rekompensaty, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ustawy zabużańskiej. Uzależnienie bowiem skuteczności przysługiwania roszczenia o prawo majątkowe od jego zgłoszenia w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie oznacza, że upływ tego terminu pozbawia możliwości dochodzenia roszczenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I Sa/Lu 768/19 publik CBOSA). Co więcej, skarżący nie wykazał, aby doszło do zgromadzenia jakiegokolwiek nowego materiału dowodowego, z którym miałaby się zapoznać przez wydaniem zaskarżonej decyzji. Tymczasem organ nadzoru nie miał potrzeby uzyskania jakiegokolwiek nowego dowodu w sytuacji, gdy celem postępowania była ocena kwestionowanej decyzji pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 §1 kpa jedynie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed Wojewodą [...]. Z tych względów zarzut naruszenia art. 10 kpa należy uznać za niezasadny. Nie można też uznać, że skarżący nie brał udziały w postępowaniu wszczętym ostatecznym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. a zakończonym decyzją z [...] czerwca 2020 r., skoro obydwa orzeczenia zostały mu doręczone.

W ocenie Sądu, nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące niewskazania w decyzji przepisów, które zostały rażąco naruszone. W decyzji wskazano, że decyzja Wojewody [...] rażąco narusza art. 5 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz art. 7, 77, 80 k.p.a. ( str. 8 decyzji). Wprawdzie art. 5 posiada cztery ustępy, które po kolei dotyczą terminu do złożenia wniosku, wskazania osób uprawnionych do złożenia wniosku, właściwość wojewodów w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty oraz obowiązki wojewody, do którego wpłynął wniosek. Brak wskazania konkretnej redakcji powołanego art. 5 ustawy zabużańskiej nie stanowił jednak naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w sposób bezsporny zostało wykazane przez organ rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, co jest wystarczającą przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej. Zauważenia także wymaga, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie Sądu nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 15 listopada 2000 r., I SA/Gd 668/98 publik. CBOSA). W osnowie zaskarżonej decyzji został wskazany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast powody takiego rozstrzygnięcia ma objaśniać uzasadnienie.

Niezasadny jest także zarzut dotyczący skutków postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., wydanego na podstawie art. 7 ust.1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie potwierdza ono prawa do rekompensaty, bo to następuje decyzją wydaną w wyniku przeprowadzenia postępowania (art.5 ust.3 ustawy). Ma ono charakter incydentalny, porządkujący, wskutek jego wydania Wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia przesłanek do uzyskania rekompensaty (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2016 r. sygn.. akt I OSK 2369/15 CBOSA). W doktrynie trafnie wskazuje się, że postanowienie z art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. nie jest aktem jurysdykcji w ścisłym tego słowa znaczeniu i zawiera jedynie autorytatywną ocenę co do zaistnienia określonego stanu faktycznego (T. Kiełkowski, H. Knysiak-Molczyk, Postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie, PPP 2007/12/38 i n.). Nawet zatem wydanie powyższego postanowienia, nie pozbawia organu możliwości stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie o przyznanie prawa do rekompensaty, bo to właśnie decyzja, a nie postanowienie wydane na podstawie art.7 ust. 1 ustawy zabużańskiej przyznaje prawo do rekompensaty.

Wskazać też należy, że w orzecznictwie i w doktrynie podkreśla się, że "odpowiednie" stosowanie przepisów, oznacza, że niektóre z nich znajdują zastosowanie wprost, bez żadnych modyfikacji i zabiegów adaptacyjnych, inne tylko pośrednio, a więc z uwzględnieniem konstrukcji, istoty i odrębności postępowania, w którym znajdują zastosowanie, a jeszcze inne w ogóle nie będą mogły być wykorzystane. Stosowanie "odpowiednie", oznacza w szczególności niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (por. postanowienie SN z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV CZ 153/1, pub. w LEX nr 1250770 i powołane w nim orzeczenia). Przepis zawarty w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej zgodnie z ust. 3 należy stosować odpowiednio do spadkobierców byłego właściciela, co w tym przypadku oznacza stosowanie wprost bez żadnych adaptacji, gdyż spadkobierca do wykazania możliwości skorzystania z terminu wynikającego z art. 2 ust. 2 ustawy musi wykazać te same przesłanki co były właściciel pozostawionej nieruchomości tj. określone, obiektywne powody nie złożenia wniosku o rekompensatę w terminie do 31 grudnia 2008 r. Ust. 3 ustawy zmieniającej wskazuje, że również następca prawny dawnego właściciela nieruchomości pozostawionej ma prawo skorzystać z uprawnień wynikających z ust. 2 jak i ust. 2 art. 2 ustawy zmieniającej.

Prawidłowo zatem i w zgodzie z prawem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 stwierdził nieważności ww. decyzji. Wbrew zarzutom skargi w toku postępowania nadzorczego nie naruszono przywołanych w niej przepisów procedury administracyjnej ani przepisów prawa materialnego. Kluczowe zaś z punktu widzenia przedmiotu postępowania ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Podjęte zaś rozstrzygnięcia uzasadnione zostały w sposób odpowiadający standardom wyznaczonym treścią art. 107 § 3 k.p.a., umożliwiając tym samym rekonstrukcję racji decyzyjnych organu. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musiała oddaleniu o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I WSA w Warszawie, wydanego w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w związku z zarządzeniem Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r.