Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 884/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie Andrzej Jurkiewicz (spr.) Otylia Wierzbicka Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt IV SA 3449/03 w sprawie ze skargi M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejścia nieruchomości ziemskiej na własność Państwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt. IV S.A. 3449/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi M. M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Państwa, uchylił zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną zaś decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] opartą na przepisie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, stwierdzającą, iż część nieruchomości ziemskiej położonej w majątku N. gmina [...], oznaczonej w księdze wieczystej " N.", stanowiąca zespół pałacowo-parkowy (obwiedziona kolorem czerwonym na projekcie precyzującym zakres obszarowy tego zespołu i stanowiącym integralną część niniejszej decyzji), - nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zapadła po rozpatrzeniu odwołania, wniesionego przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...].

W motywach swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przepisy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) nie wyłączały spod działania jego art. 2 ust. 1 lit. e zespołów pałacowo-parkowych. Z przepisów dekretu oraz z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz. U. Nr 10, poz.51) wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości, w tym wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości, a więc także pałace i dwory. Jeżeli tylko zespoły pałacowo-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni wskazanej w dekrecie i należały do tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski, to również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyłączenie danej nieruchomości spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu możliwe jest tylko wtedy gdy nieruchomość nie spełnia wskazanych w przepisie norm obszarowych albo została prawnie wyodrębniona od pozostałej części majątku. Warunków tych nie spełnia występujący w sprawie zespół pałacowo-parkowy, który nie był wyodrębniony prawnie i nie posiadał urządzonej księgi wieczystej.

W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie było podstaw prawnych do ustalania w postępowaniu I instancyjnym istnienia lub też nieistnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości przejętej przez Państwo. Dokonując takich ustaleń, organ I instancji oparł się na stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uchwale z dnia 19 września 1990 r. W 3/98, OTK 1990 poz.26, nie biorąc pod uwagę faktu, iż uchwała ta dotyczyła innego stanu faktycznego i prawnego, niż występujący w przedmiotowej sprawie. Ponadto, po wejściu w życie w dniu 16 października 1997 r. Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego utraciły moc (art.239 ust.3 Konstytucji).

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda Wielkopolski nie wykazał w sposób dostateczny braku funkcjonalnego powiązania zespołu pałacowo-parkowego z resztą majątku. Takie okoliczności jak ogrodzenie parku, wybudowanie bramy wjazdowej oraz istnienie wykładanej brukiem drogi do gospodarstwa mieściły się w ówcześnie obowiązujących normach obyczajowych, służąc zapewnieniu prywatności właścicielowi majątku ziemskiego, jego rodzinie, domownikom i gościom. Nie świadczyło to natomiast o odrębności prawnej i rozerwaniu więzi funkcjonalnej z majątkiem ziemskim. Odrębności tej nie dowodzi także istnienie w majątku funkcji zarządcy, który urzędował nie w pałacu a w budynku odrębnym. Zdaniem organu odwoławczego powyższe nie zmienia bowiem faktu, iż rozstrzygający głos w sprawach związanych z bieżącym funkcjonowaniem majątku posiadał jego właściciel, który według własnego uznania decydował o osobie zarządcy i ustalał zakres jego kompetencji. Braku więzi funkcjonalnej pomiędzy pałacem a resztą dóbr nie dowodzi także sam fakt, iż dochody z majątku nie były jedynymi, jakie uzyskiwał jego właściciel, posiadający dodatkowe źródła zarobkowania. Nie ustalono bowiem kosztów utrzymania zespołu pałacowo-parkowego w N. oraz źródeł ich pokrywania przez S. N. W tej sytuacji stwierdzenie organu I instancji, iż pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim nie było związku funkcjonalnego nie odpowiada stanowi faktycznemu i nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Konieczne jest dalsze wyjaśnienie kwestii tego związku przez powiązania podmiotowe, terytorialne i finansowe.

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie jedynymi przesłankami pozwalającymi na stwierdzenie, iż nieruchomość z pałacem nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, powinno być wykazanie, że w dacie wejścia dekretu w życie nieruchomość nie spełniała norm obszarowych albo też miało miejsce wyodrębnienie prawne zespołu pałacowo-parkowego od pozostałej części majątku.

Tym przesłankom jak wskazano organ I instancji poświęcił marginalną uwagę, skupiając się na nieprzekonującym, rzekomym braku związków funkcjonalnych tego zespołu z resztą majątku.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do sądu administracyjnego złożyła M. M. K., podnosząc iż bezzasadnie organ odwoławczy odstąpił od wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, utrwalonej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a odwołującej się do uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/98, OTK 1990, poz.26. W orzecznictwie tym wskazuje się, iż o tym czy zespół pałacowo-parkowy podpada czy też nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, rozstrzyga to, czy zespół ten pozostawał czy też nie pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą majątku. Do stwierdzenia, że zespół pałacowo parkowy nie pozostawał w takim związku a zatem, że nie podlegał przejęciu przez Państwo, nie było konieczne wykazanie, iż nieruchomość ta została prawnie wyodrębniona z reszty majątku. Zespół pałacowo-parkowy w N., którego dotyczy sprawa, nie wykazywał związku funkcjonalnego z resztą majątku. Gospodarstwo rolne mogło bowiem funkcjonować bez tego zespołu. Okoliczność tę w przekonujący sposób wykazał organ I instancji, w związku z czym prawidłowo orzekł, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270) w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawą - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) uznał, iż jest ona zasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję należało uchylić albowiem organ odwoławczy nie wykazał aby w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. zaś naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wtedy, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy podkreślić, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Co do zasady bowiem organ II instancji zobowiązany jest do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykazał aby w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., tj. by wystąpiła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Orzekając w niniejszej sprawie na podstawie wskazanego wyżej przepisu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien był wykazać, iż w postępowaniu I instancyjnym nie wyjaśniono okoliczności, które w świetle przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz.51), mają rozstrzygające znaczenie dla dokonania oceny, czy nieruchomość, na której znajduje się zespół pałacowo-parkowy podpada czy też nie podpada pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Zauważono, iż w uzasadnieniu swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził co do zasady, iż podstawą do wyłączenia zespołu pałacowo - parkowego spod działania dekretu może być jedynie ta okoliczność, iż z prawnego punktu widzenia nieruchomość ta stanowi nieruchomość odrębną od innych nieruchomości składających się na majątek przejęty przez Państwo. Stosownie do powyższego organ stwierdził na str.6 uzasadnienia: "Istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt, iż zespół pałacowo-parkowy nie był wyodrębniony prawnie i nie posiadał urządzonej księgi wieczystej". Z powyższego stwierdzenia organu należałoby wnosić, iż w jego ocenie istnieją dostateczne przesłanki do orzeczenia, iż zespół pałacowo - parkowy podpadał pod działanie przepisów dekretu.

Równocześnie jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, iż do rozstrzygnięcia kwestii podpadania czy też nie podpadania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu niezbędne jest dokonanie ustaleń w przedmiocie istnienia lub nieistnienia powiązań faktycznych tego zespołu z resztą majątku. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy zalecił organowi I instancji zbadanie czy pomiędzy nieruchomością dworską a resztą majątku ziemskiego zachodzi związek "przez następujące powiązania: podmiotowe, terytorialne i finansowe " (organ odwoławczy nie sprecyzował co należy rozumieć pod tymi pojęciami).

Stanowisko takie w ocenie Sądu należy uznać za rażącą niekonsekwencję. Organ odwoławczy zastosował bowiem równolegle zarówno wykładnię przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, negującą stanowisko wyrażone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., W 3/98, OTK 1990, poz.26 (z uchwały tej wyprowadza się wniosek, iż podstawowe znaczenie dla oceny, czy zespół pałacowo-parkowy podpadał czy też nie podpadał pod działanie reformy rolnej ma to, czy zespół ten pozostawał w związku funkcjonalnym z resztą przejętych nieruchomości) jak i wykładnię z tym kierunkiem orzeczniczym zgodną. W oczywisty sposób rozumowanie to prowadzi do wykluczających się wniosków.

Wobec powyższego stwierdzono, iż w postępowaniu odwoławczym nie ustalono jednoznacznie materialnoprawnych przesłanek, niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W braku takich ustaleń stwierdzenie przez organ, iż rozstrzygnięcie to wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części Sąd I instancji uznał za gołosłowne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu zaskarżając go w całości.

Wyrokowi temu zarzucono na podstawie art. 174 pkt.2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykazuje w sposób dostateczny, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części; jak też naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt. 1 c. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wskazanie przez Sąd istotnego wpływu na wynik postępowania naruszenia przez decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 138 § 2.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa procesowego zgłoszono wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej zauważono, że należy się zgodzić z Sądem, że co do zasady organ II instancji zobowiązany jest do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże zdaniem skarżącego Minister w sposób dostateczny uzasadnił, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu decyzji Ministra zawarte są okoliczności, które zdaniem organu II instancji winny zostać wyjaśnione dla pełnego zgromadzenia materiału dowodowego zgodnie z art. 77 k.p.a. Organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną gdyż ustalił, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób wadliwy. Nie jest podstawą tego orzeczenia kasacyjnego konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu. Istotnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia jest uzupełnienie materiału dowodowego w znacznej części. Wymaga zbadania aspekt związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim w N. poprzez powiązania podmiotowe, przedmiotowe i finansowe. Nieuprawniony jest zdaniem skarżącego pogląd Sądu, iż nie wiadomo co należy rozumieć poprzez te "powiązania". Oczywistość tych określeń nie powinna stanowić problemu dla organu I instancji co do zakresu ich rozumienia. W sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub części, nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego zakresu. Decyzja Ministra w taki właśnie sposób określa granice przeprowadzenia tego postępowania. Organ II instancji wskazał na dwa istotne zagadnienia, które należy wyjaśnić dla prawidłowego rozstrzygnięcia. Pierwsze to wspomniane wyżej powiązania funkcjonalne pomiędzy zespołem pałacowym a resztą majątku ziemskiego i drugie to ocena czy zespół pałacowy był prawnie wyodrębniony od pozostałych nieruchomości składających się na majątek przejęty przez państwo. Skarżący nie dostrzega w tym "rażącej niekonsekwencji", o której wspomina w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny. To, że organ odwoławczy z jednej strony wskazuje na konieczność dokonania wykładni dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, negującej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 1990 r. W 3/98 OTK 1990, poz. 26, a z drugiej strony zaleca dokonanie ustaleń zgodnych z tym orzeczeniem wynika jedynie z konieczności wszechstronnego wyjaśnienia stanu sprawy w myśl art. 77 k.p.a. Organ odwoławczy nie może pominąć, zdaniem skarżącego, pojawiających się orzeczeń sądów administracyjnych, dlatego wskazuje organowi pierwszej instancji na konieczność wyjaśnienia stanu sprawy również pod kątem wskazywanym w tych orzeczeniach. Nie można więc czynić zarzutu ze wskazań organu odwoławczego, iż Wojewoda nie ustalił innych okoliczności przemawiających za całkowitą niemożliwością wykorzystania zespołu pałacowo-parkowego na cele reformy rolnej, poza okolicznością zamieszkiwania w pałacu właściciela S. N., wybudowania ogrodzenia czy bramy wjazdowej, zatrudniania zarządcy. Ponadto zgodnie z orzeczeniem z 26 lipca 2001 NSA O/Z w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 814/99 LEX nr 76088 " Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". W niniejszej sprawie organ II instancji miał uzasadnione wątpliwości co do stanu faktycznego a braki w tym zakresie są na tyle istotne, że muszą być uzupełnione przez organ I - szej instancji, a nie przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji wydanie decyzji kasacyjnej nie narusza art. 138 § 2 kpa."

Drugi zarzut skargi kasacyjnej odniesiono do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie wskazanie przez Sąd istotnego wpływu na wynik postępowania naruszenia przez decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 138 § 2. Niewystarczające w ocenie skarżącego jest wskazanie przez Sąd naruszenie przepisów postępowania, naruszenie to musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych czynności organów administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez nie kontroli jest więc ustalenie, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Niestety tego jak konkludowano skarżący nie dowiedział się z uzasadnienia wyroku.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Od orzeczeń Wojewódzkich Sądów Administracyjnych oczekuje jednoznacznego stanowiska kontrolującego poczynania organów administracji publicznej. Tymczasem z uzasadnienia przedmiotowego wyroku nie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, jak w przyszłości organ administracji winien kształtować swoje decyzje w zakresie oceny materiału dowodowego, aby nie spotkać się z zarzutem naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności czym kierował się Sąd przyjmując, iż zakres wskazanego przez organ odwoławczy do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczający, aby uznać za potrzebny do przeprowadzenia w przeważającej, większej, pokaźnej części. Uzasadnienie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. jest w ocenie skarżącego zbyt ogólnikowe. Nie pozwala na "naprawienie" w przyszłości w decyzjach organu odwoławczego oceny materiału dowodowego pod kątem art. 138 § 2. Ponadto sam Sąd nie wyjaśnia na czym polegało naruszenia przez decyzję Ministra Rolnictwa przepisów postępowania (art. 138 § 2 k.p.a.) w sposób istotny. Jednym sformułowaniem Sąd przesądza zatem, że naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa mogło mieć istotny wpływ na treść orzeczenia organu odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych zawiera zarzuty wskazane w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organu administracji (porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12). Ponadto przyjmuje się, że nie stanowi wskazania podstawy kasacyjnej powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (porównaj wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt GSK 1149/04 publikowany komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Zakamycze 2005 str. 414).

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom, lecz zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie.

Strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji, iż wadliwie w kwestionowanym wyroku zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podjęta został z naruszeniem art. 138 § 2 kpa.

Z dyspozycji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu administracji lub uniemożliwianiu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Zatem warunkiem uchylenia decyzji z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym obowiązkiem Sądu w sytuacji uwzględnienia na tej podstawie skargi jest wykazanie, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie najprawdopodobniej byłoby inne.

Należy podzielić pogląd Sądu I instancji zawarty w motywach kwestionowanego wyroku, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję wadliwie zastosował przepis art. 138 § 2 kpa bowiem nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części a przecież ta przesłanka uzasadnia podjęcie decyzji administracyjnej w tym trybie. Z powołanej wyżej normy prawa procesowego bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wówczas to przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu I instancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Bowiem słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 kpa to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy.

W rozpoznawanej sprawi wbrew wywodom skargi kasacyjnej trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wadliwe zastosowanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi konstrukcji art. 138 § 2 kpa a w konsekwencji niezasadne w tych okolicznościach uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 11 czerwca 2001 r. wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zwłaszcza, gdy uwzględni się motywy, którymi kierował się organ odwoławczy podejmując taką decyzję kasacyjną.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż organ odwoławczy winien był precyzyjnie wykazać w tej sprawie, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie wyjaśniono okoliczności faktycznych mających znaczenie dla dokonania oceny czy nieruchomość, na której znajduje się zespół pałacowo - parkowy podpada bądź nie pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika, iż organ odwoławczy po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowy nie podzielił generalnie stanowiska organu I instancji, iż sporny zespół pałacowo- parkowy był faktycznie wyodrębniony od pozostałej części majątki N. gmina [...] jak też nie podzielił przyjętych ustaleń o braku powiązania funkcjonalnego pomiędzy zespołem parkowo -pałacowym a majątkiem ziemskim zwalczając kolejne dowody przedstawione na tę okoliczność. Organ odwoławczy wywiódł, że jeżeli zespoły pałacowo – parkowe wchodził w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu co przejmowany majątek ziemski to również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ( strona 5 decyzji). Nadto organ odwoławczy uznał, iż aby pałac mógł być wyłączony spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należało wykazać, że był on odrębną częścią nieruchomości ziemskiej. Jednocześnie w motywach zaskarżonej decyzji jednoznacznie przesądzono, że istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest fakt, że zespół pałacowo parkowy nie był wyodrębniony prawnie i nie posiadał urządzonej księgi wieczystej. Tym samym w okolicznościach tej sprawy prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że z przedstawionych powyżej wywodów organu II instancji można przyjąć, iż w jego ocenie istniały dostateczne przesłanki do orzeczenia, że zespół pałacowo – parkowy podlegał pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mimo tego,organ odwoławczy nie podjął decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa kończącej postępowanie administracyjne, lecz uchylił się od wydania merytorycznej decyzji, podejmując decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, jednocześnie nie precyzując w jaki sposób należy uzupełnić materiał dowodowy postępowania zebrany przez organ I instancji bowiem za takie nie można uznać ogólnikowe nakazanie badania powiązania podmiotowego, terytorialnego i finansowego pomiędzy nieruchomością dworską a resztą majątku ziemskiego. W sytuacji zanegowania całkowitego materiałów dowodowych zgromadzonego przez organ I instancji organ odwoławczy zobowiązany był dokładnie wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy uzupełnianiu materiału dowodowego. Powyższe niewątpliwie stanowiło naruszenie przepisów kpa mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a Sąd I instancji dokonujący kontroli legalności tej decyzji trafnie zwrócił uwagę na to naruszenie.

Także należy zgodzić się z Sądem I instancji, że dokonując wykładni przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej organ odwoławczy z jednej strony zmierza do zanegowania poglądu zawartego w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. W 3/98 jak i przedstawia wykładnię wskazanych przepisów z tym kierunkiem zgodną, co prowadzi do wykluczających się wniosków, to zaś z kolei prowadzi do konkluzji przyjętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że organ odwoławczy w istocie nie ustalił jednoznacznie przesłanek materialnoprawnych niezbędnych do merytorycznego orzekania w sprawie. Ustalenie tych przesłanek natomiast determinuje pogląd organu na potrzebę bądź nie ewentualnego uzupełniania postępowania administracyjnego o kolejne dowody w sprawie. Takie działanie organu administracji wbrew stanowisku skarżącej Agencji nie pozwala Sądowi administracyjnemu sprawującemu kontrole legalności zaskarżonych rozstrzygnięć na merytoryczne odniesienie się do w zaskarżonym wyroku do istoty sprawy, skoro przedmiotem oceny w takim postępowaniu wyłącznie pozostaje prawidłowość zastosowania konstrukcji prawnej z art. 138 § 2 kpa.

Tym samym w okolicznościach tej sprawy niewątpliwie organ odwoławczy powinien ustalić materialnoprawne przesłanki niezbędne do merytorycznego orzekania w tej sprawie bowiem dopiero od tego zależy podjecie stosownego rozstrzygnięcia w II instancji. Wobec powyższego prawidłowo uznano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż organ odwoławczy stosując konstrukcję z art. 138 § 2 kpa nie wykazał w zaskarżonej decyzji by wystąpiła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozpoznawanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, wskazuje w dostateczny sposób na naruszenie w/w normy prawa procesowego zaś naruszenie tego przepisu w okolicznościach tej sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nakazanie uzupełnienia postępowania we wskazany sposób miało na celu jedynie nieuzasadnione przedłużenie postępowania administracyjnego.

Skarga kasacyjna tym samym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji.

Uwzględniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.