Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 9/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 28, art. 61 § 4, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz /spr./ Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego J. P. kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 9/16

Uzasadnienie

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w Poznaniu decyzją z dnia [...].07.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), art. 145, art. 146 oraz art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej u.g.n.) oraz art. 148 ust. 4 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 października 2007 r., § 9 uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XXXII/177/91 z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego GEOPOZ w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ (j.t.: Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r., poz. 4027) oraz uchwały Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2004 r. Nr 83, poz. 1717)

1. Ustalił po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. [...], opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w dniu [...].12.2006 r. w księdze wieczystej nr [...] jako własność M. P. i J.P. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi.

2. Do wniesienia opłaty ustalonej w punkcie 1 zobowiązał M. P. i J. P. (dalej współwłaściciele).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Prezydent Miasta Poznania decyzją nr [...]z dnia [...].06.2005 r., znak [...], ustalił na wniosek Zarządu Dróg Miejskich lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] oraz ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz budowie kanalizacji deszczowej w tych ulicach. Jednocześnie ustalono linie rozgraniczające dróg.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...].05.2006 r., znak [...] Prezydent Miasta Poznania zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę ul. [...] i ul. [...] w Poznaniu wraz z budową kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz wymianą wodociągu.

Protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji dokonano w dniu [...].12.2006 r. (protokół nr [...]).

Na podstawie wykazu przekazanego przez Zarząd Dróg Miejskich przy piśmie z dnia [...].03.2009 r., I.dz. [...] oraz na podstawie wizji przeprowadzonej w dniu [...].04.2009 r. na ul. [...] ustalono, że warunki do korzystania z wybudowanej drogi stworzono M. P. i J. P. jako właścicielom na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], u zbiegu z ul[...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] w dniu [...].12.2006 r.

W trakcie wizji stwierdzono, że fragment działki nr [...] przyległy do posesji przy ul. [...], nie posiada utwardzonej nawierzchni. Na podstawie mapy zasadniczej do celów projektowych - projekt budowlano-wykonawczy ustalono, że na działce nr [...] o szerokości 2 m, położonej pomiędzy nieruchomością, a działką nr [...]zabudowaną drogą, przewidziano pas zieleni, nie zaplanowano natomiast budowy utwardzonego zjazdu.

W wyroku z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 263/07 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że sytuacja dostępności korzystania z drogi, od której ustawodawca uzależnił wymierzenie opłaty adiacenckiej, występuje już wówczas, gdy drogę zbudowano na terenie przyległym do działki w taki sposób, że możliwe jest wybudowanie zjazdu do niej.

Kierując się ówczesnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ przyjął, że dzień sporządzenia protokółu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury (patrz: wyroki z dnia 08 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 767/10 i I OSK 680/10, z dnia 07 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 408/05).

Na podstawie wyjaśnień [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t.: Dz.U. z 2015 r., poz. 139) zawartych w piśmie z dnia [...].09.2009 r., nr [...], ustalono, że właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do kanalizacji deszczowej wybudowanej w ramach inwestycji. Ustalono również, że nieruchomości położone przy obu ulicach były podłączone do sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągu przed dniem protokolarnego odbioru końcowego inwestycji.

Zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460, dalej u.d.p.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Natomiast budowa drogi polega na wykonywaniu połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowie i rozbudowie. W ramach zrealizowanej inwestycji wybudowano jezdnię, chodniki, wjazdy i wejścia na posesje oraz kanalizację deszczową. Każdy z wybudowanych elementów jest częścią powstałej budowli i zgodnie z powołaną wyżej definicją, stanowi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, czyli drogę. Jak wynika z wydanych decyzji administracyjnych, inwestycja na ul. [...] stanowiła budowę drogi, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg. Ponadto zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej u.p.z.p.), nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę.

Prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 3 u.g.n.).

W myśl przepisów art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości.

Operat sporządzony w dniu [...].10.2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. C. został przyjęty jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że zrealizowana inwestycja spowodowała wzrost wartości nieruchomości.

Następnie organ I instancji szczegółowo opisał liczne decyzje organu I i II instancji poprzedzające wydanie decyzji z dnia [...].07.2015r. nr [...]. W szczególności wskazano, że już decyzją z dnia [...].12.2009 r. , nr [...] po raz pierwszy ustalono istotną dla niniejszej sprawy opłatę adiacencką. Wyjaśniono, że w toku niniejszego postępowania prawomocnym wyrokiem z dnia 11.10.2012 r., sygn. akt IV SA/Po 568/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO w Poznaniu z dnia [...].02.2012 r., nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].09.2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organom obu instancji, że nie wykazały w sposób jednoznaczny, iż na ul. [...] doszło do wybudowania drogi. Wskazał przy tym, że w załączniku nr 5 do protokołu odbioru końcowego z dnia [...].12.2006 r., nr [...], w którym określono rodzaj i ilość wykonanych robót drogowych, jest mowa o rozebraniu nawierzchni z kostki betonowej oraz wykonaniu nawierzchni z kostki brukowej przy użyciu "kostki z odzysku", a tylko 10 % kostki nowej, co przeczy twierdzeniom, że ul. [...] przed realizacją inwestycji miała tylko nawierzchnię ziemną.

Jednocześnie Sąd uznał, że został dotrzymany trzyletni termin ustalenia opłaty, zgodnie bowiem z uchwałą NSA w Warszawie z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Następnie organ I instancji opisał sekwencję decyzji organu I instancji i uchylających je decyzji organu odwoławczego.

Podkreślono, iż zgodnie z informacjami uzyskanymi od Zarządu Dróg Miejskich (pismo z dnia [...].03.2014 r., [...]) przed rozpoczęciem zadania inwestycyjnego w 2006 r. nawierzchnia ul. [...] stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania i nie posiadała nawierzchni wykonanej w wyniku drogowych robót budowlanych, wykonywanych w oparciu o zatwierdzony projekt oraz decyzje administracyjne. Przed realizacją inwestycji ulica ta nie spełniała określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., nr 43, poz. 430 ze zm.). Okoliczność ta wskazuje jednoznacznie, że na ul. [...] nie istniał obiekt budowlany, a zatem nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi.

Po ponownym przeanalizowaniu dokumentów dotyczących inwestycji organ uznał, że wszczęcie postępowania było uzasadnione, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].05.2006 r. na ul. [...], przy której położona jest nieruchomość współwłaścicieli, wybudowano drogę. Wcześniej ulica ta na odcinku od ul. [...]do ul. [...] nie była zabudowana drogą. Świadczą o tym: powołana wyżej decyzja oraz decyzja nr [...]z dnia [...].06.2005 r., informacje przekazane przez Zarząd Dróg Miejskich, który zgodnie ze statutem nadanym uchwałą Rady Miasta Poznania nr XCIX/1130/IV/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., a obecnie uchwałą nr IX/87/VI/2011 z dnia 12 kwietnia 2011 r., jest zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, do zadań którego należy m.in. pełnienie funkcji inwestora dróg oraz prowadzenie ewidencji dróg i udostępnianie danych uprawnionym, organom, mapa zasadnicza dla celów projektowych oraz inwentaryzacja powykonawcza budowli oraz wizja przeprowadzona przez organ w dniu [...].04.2009 r.

Organ I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17.10.2014 r., sygn. akt I OSK 435/13, stwierdził, że istnienie w przestrzeni fizycznej obiektu odpowiadającego potocznemu rozumieniu "drogi" - stworzonego przez samych użytkowników - nie oznacza, że jest to wybudowana droga w rozumieniu prawnym.

W dniu [...].04.2015 r. biegły potwierdził aktualność operatu z dnia [...].10.2009 r. poprzez zamieszczenie w nim stosownej klauzuli, a zatem operat ten może być nadal wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony (art. 156 ust. 4 u.g.n.). Pismem z dnia [...].04.2015 r., nr [...] organ zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie czy sporządzony w dniu [...].12.2010 r. aneks do operatu szacunkowego określający wartość nakładów niezbędnych do poniesienia przez właścicieli nieruchomości na budowę zjazdu i wejścia na nieruchomość położoną przy ul. [...] może być nadal wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony. W dniu [...].05.2015 r., biegły sporządził nowy aneks do operatu szacunkowego.

W wyniku weryfikacji i oceny operatu szacunkowego wraz z aneksem stwierdzono, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i zasadami. Operat jest aktualny, spójny i logiczny, a wynikające z niego wartości wiarygodne. W tych okolicznościach przyjęto go jako dowód w sprawie. Na jego podstawie ustalono, że wartość nieruchomości położonej przy ul. [...] przed wybudowaniem drogi wynosiła [...]zł, a po wybudowaniu drogi wynosi [...] zł. W wyniku wybudowania drogi wartość tej nieruchomości wzrosła zatem o [...] zł.

Współwłaścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...]stworzono warunki do korzystania z wybudowanej drogi (obniżony krawężnik na wysokości bramy wjazdowej na posesję). W ramach inwestycji nie wybudowano zjazdu z działki nr [...]. Wynika to z faktu, iż wjazd na posesję odbywa się przez działkę nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...], która stanowi współwłasność osób fizycznych. Działka ta została w 1958 r. wydzielona pod ulicę, jednakże nie doszło do przeniesienia jej własności na rzecz Skarbu Państwa.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na ul. [...] wybudowano drogę z kanalizacją deszczową. Właścicielom nieruchomości położonej przy ul. [...] stworzono warunki do korzystania z tych urządzeń, jednakże tylko budowa drogi spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Ponadto w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, tj. w dniu 18.12.2006 r., obowiązywała uchwała Rady Miasta Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Organ przyjął, iż stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, a zatem zdarzenie, z którym ustawodawca wiąże obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej, nastąpiło w dniu [...].12.2006 r. W sytuacji, gdy warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi stworzone zostały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 173, poz. 1218), tj. przed dniem [...].10.2007 r., zastosowanie znajdzie art. 148 ust. 4 w poprzednio obowiązującym brzmieniu. Przepis ten stanowił, że na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wartość nakładów jakie musieliby ponieść współwłaściciele na budowę drogi, obejmujących koszty urządzenia na ul. [...] zjazdu i wejścia, oszacowana została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...]zł.

W uchwale nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej Rada Miasta Poznania uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Opłata adiacencka stanowi 50% kwoty [...]zł, czyli [...]zł. Zaliczeniu na poczet tej opłaty podlega kwota [...] zł, a zatem opłata adiacencka wynosi [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w ustawowym terminie J. P. wnosząc o jej uchylenie i oddalenie żądania wniesienia opłaty adiacenckiej, tj. kwoty [...]zł.

W uzasadnieniu powołał się on na prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2012 r. o sygn. sygn. akt IV SA/Po 568/12. W jego ocenie jednoznacznie nie wykazano i nie udokumentowania w aktach administracyjnych, że w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do "wybudowania" drogi w rozumieniu art. 145 ust. 1 u.g.n. Podkreślił, że ustawodawca określając pojęcie drogi, użył sformułowania "wybudowanej", co oznacza, że droga w rozumieniu omawianego przepisu musi charakteryzować się szczególną cechą, a mianowicie powinna była zostać wybudowana. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie wyjaśnia, w jakim przypadku dochodzi do "wybudowania" drogi, a w szczególności nie objaśnia czy każdy przypadek prowadzenia na drodze robót budowlanych przesądza o możliwości uznania powstałej skutkiem ich prowadzenia budowli za wybudowaną drogę.

Ponadto zakwestionowano prawidłowość wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę, a także podniesiono zarzut przedawnienia roszczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...].10.2015r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji w szczególności wskazano, że ustalenia organu I instancji są prawidłowe i w przedmiotowej sprawie istotnie doszło do wybudowania drogi, którego efektem jest możliwość naliczenia opłaty adiacenckiej. Na podstawie przeprowadzonego badania dokumentacji dotyczącej budowy drogi na ul. [...] (projekt budowlano-wykonawczy budowy nawierzchni, projekt budowlano-wykonawczy kanalizacji deszczowej, sanitarnej oraz wymiany sieci wodociągowej, analiza oddziaływania na środowisko naturalne, projekt zagospodarowania terenu budowy nawierzchni ulic [...] i [...]) oraz decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...].03.2006 r., o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia ustalono, że przed realizacją inwestycji ulica [...] była nieutwardzona na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...], natomiast jej pozostały odcinek posiadał jezdnię z kostki betonowej.

Zgodnie z określonym w wydanych decyzjach zakresem przedmiotowym i terenowym inwestycji, budowa drogi na ulicy [...] dotyczyła odcinka od ulicy [...] do ulicy [...], natomiast budowa kanalizacji deszczowej i pozostałe prace dotyczyły ulicy [...] na całej długości. W związku z tym na odcinku ulicy z istniejącą nawierzchnią z kostki betonowej konieczny był demontaż nawierzchni, a następnie przywrócenie jej do stanu wyjściowego. Kwestia odtworzenia nawierzchni na tym odcinku została opisana w punkcie 2.7 projektu budowlano - wykonawczego nawierzchni. Zgodnie z nim kostka zdemontowana z tego odcinka ulicy miała zostać wykorzystana do ponownego ułożenia, przy czym założono 10% ubytków podczas przełożenia.

Przed rozpoczęciem prac inwestycyjnych w 2006 r. nawierzchnia ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] stanowiła grunt utwardzony wskutek samego użytkowania i nie posiadała nawierzchni wykonanej w wyniku drogowych robót budowlanych, wykonywanych w oparciu o zatwierdzony projekt oraz decyzje administracyjne. Przed realizacją inwestycji ulica ta nie spełniała określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02 marca 1999 r. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Okoliczność ta wskazuje jednoznacznie, że na ulicy [...] nie istniał obiekt budowlany, a zatem nie mogła nastąpić przebudowa lub modernizacja drogi.

Po ponownym przeanalizowaniu dokumentów dotyczących inwestycji uznano, że wszczęcie postępowania w sprawie naliczenia opłaty było uzasadnione, ponieważ w ramach inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia [...].05.2006 r. na ulicy [...], przy której położona jest nieruchomość skarżącego, wybudowano drogę. Wcześniej ulica ta na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] nie była zabudowana drogą. Istniała wprawdzie droga w znaczeniu potocznym, umożliwiająca komunikację mieszkańcom, ale nie jako obiekt budowlany. Dopiero w wyniku przeprowadzonej inwestycji doszło do powstania drogi w znaczeniu prawnym.

Poddając operat analizie podczas postępowania odwoławczego Kolegium stwierdziło, że wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej w opinii wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu drogi. W ocenie Kolegium uzasadnienie rzeczoznawcy majątkowego dla przyjętej metody i sposobu szacowania było wystarczające dla uznania wyceny nieruchomości za wiarygodną.

Stwierdzono, że operat szacunkowy, będący dowodem w sprawie sporządzony został przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz wiedzą fachową. Pod względem formalnym nie budzi zastrzeżeń, został przygotowany zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Rzeczoznawca szacujący nieruchomość w celu określenia jej wartości, a w konsekwencji ustalenia opłaty dokonał właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w odwołaniu dotyczącego upływu terminu umożliwiającego orzekanie w przedmiocie naliczenia opłaty zaznaczono, iż Sąd orzekający wcześniej w niniejszej sprawie stwierdził, że został dotrzymany trzyletni termin ustalenia opłaty, przyjmując, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Chociaż obecnie orzecznictwo sądowo-administracyjne wyraża inny pogląd w takim przypadku, powyższe stanowisko Sądu wiąże organy orzekające w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. P. wnosząc o jej uchylenie i oddalenie żądania wniesienia opłaty adiacenckiej, tj. kwoty [...]zł.

W uzasadnieniu zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu orzekającego SKO naruszyło przepisy k.p.a. nakładające na organy administracji obowiązek właściwego ustalenia kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz zapewnienia tym stronom czynnego udziału. W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że w każdym przypadku organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, i nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, organ nie może tylko jej gwarantować udziału, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne podmioty. Wszczynając postępowanie (z urzędu albo na wniosek strony) organ obowiązany jest zawiadomić o tym fakcie wszystkie osoby będące zgodnie z art. 28 k.p.a. stronami w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26.06.1998 r., I SA/Lu 684/97, LEX nr 34726).

Sąd dostrzegł, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego organ odwoławczy nie doręczył odpisu zaskarżonej decyzji M. P., która jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy przedmiotowa opłata adiacencka. W ten sposób doszło do uchybienia natury proceduralnej popełnionego przez organ odwoławczy w postaci niezapewnienia udziału w sprawie wszystkich osób mających uprawnienia strony (uczestnika postępowania). M. P. nie brała bowiem udziału w postępowaniu odwoławczym.

Niewątpliwie nieuczestniczenie przez stronę bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. (art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.) Z kolei według art.145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a. jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest zobligowany uwzględnić skargę.

W judykaturze prezentowane są odmienne poglądy w zakresie wykładni art.145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a. Według pierwszego naruszenie zasady czynnego udziału strony i stwierdzenie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego zawsze stanowi podstawę do uchylenia z urzędu przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego. (tak NSA w wyroku z dnia 27.03.2009r., o sygn. II OSK 151/09, Lex nr 486351, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15.06.2011r. o sygn. II SA/Kr 106/11, Lex nr 993191 i z dnia 06.02.2012r. o sygn. II SA/Kr 569/11, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 09.03.2011r., o sygn. II SA/Gd 656/10, Lex nr 992939 oraz z dnia 15.07.2011r., o sygn. II SA/Gd 254/11, Lex nr 852979, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27.09.2011r. o sygn. II SA/Łd 622/11, Lex nr 966519)

Według poglądu odmiennego jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uchylić decyzję zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z dnia 10.02.2011r., o sygn. II OSK 277/10, Lex nr 107242) Pogląd ten przyznaje więc tylko niesłusznie pominiętej ("poszkodowanej") stronie prawo podnoszenia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (tak np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 339 i tam przywołane orzecznictwo).

Sąd orzekający w niniejszym składzie zasadniczo popiera powyższy pogląd z tą modyfikacją, że pominięta strona (uczestnik postępowania) musi mieć szansę i możliwość zajęcia stanowiska w omawianej kwestii. Innymi słowy jeżeli okaże się na etapie postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego, że uprawniony podmiot nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to należy umożliwić mu udział w takim postępowaniu oraz zajęcie stanowiska i w zależności od tegoż stanowiska rozpoznać albo też nie rozpoznać zarzut oparty na art.145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 15.09.2011r. o sygn. IV SA/Po 520/11 (publ. CBOSA) zgodnie z którym przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dają dostatecznych podstaw do sformułowania jednej, uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, czy dla zastosowania tych przepisów przez sąd administracyjny w konkretnym przypadku konieczne jest zgłoszenie przez zainteresowaną (pominiętą) stronę stosownego żądania lub zarzutu. Mając na względzie fakt, iż celem (ratio legis) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 338), to, zdaniem Sądu, możliwość zastosowania tego przepisu w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenie istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym (i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu), a także od oceny "korzystności" kontrolowanego aktu z punktu widzenia interesu strony pominiętej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że M. P. nie miała żadnej możliwości zakwestionowania decyzji organu odwoławczego, gdyż jej nie otrzymała. W konsekwencji nie brała również udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w trakcie którego możliwe byłoby podniesienie przez nią zarzutów opartych na pozbawieniu jej możliwości udziału w kontrolowanym postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji bez podniesienia przez w/w zarzutów opartych na uniemożliwieniu jej udziału w postępowaniu odwoławczym, aby nie doprowadzić do skutecznego wyeliminowania jej z postępowania odwoławczego bez możliwości zakwestionowania tegoż w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym. Dlatego, mimo braku stosownego żądania M.P. w tym zakresie, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji li tylko z powodu wskazanego uchybienia procesowego.

Ewidentne jest tu zawinienie organu odwoławczego, który nie doręczył M.P. odpisu zaskarżonej decyzji.. W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia odpisu zaskarżonej decyzji M.P. Co więcej, jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji nie jest ona ujęta w wykazie podmiotów, którym SKO zamierzało doręczyć zaskarżoną decyzję. Nie budzi wątpliwości, że M. P. przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. W myśl art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Niewątpliwie M. P. razem ze skarżącym jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy kwestionowana przez skarżącego opłata adiacencka. Postępowanie dotyczące opłaty adiacenckiej dotyczy interesu prawnego wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej taką opłatą. Tym samym z oczywistych przyczyn kontrolowane postępowanie dotyczy również interesu prawnego M.P.

Podkreślić należy, iż w toku uprzedniego postępowania w kontrolowanej sprawie była to kwestia oczywista i niesporna. Organy wydając swe wcześniejsze decyzje w tej sprawie wielokrotnie doręczały je M. P. Także organ I instancji doręczył M.P. swą decyzję z dnia [...].07.2015r. nr [...]. Organowi odwoławczemu okoliczność ta jednak umknęła uwadze i w rezultacie M. P. nie otrzymała zaskarżonej decyzji wraz z wymaganym pouczeniem o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Tym samym uniemożliwiono jej ewentualne wniesienie skargi do tut. Sądu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].10.2015r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji dnia [...].07.2015r.

W świetle powyższego, mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stanął na stanowisku, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Mając na uwadze konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wyłącznie z uwagi na istotne naruszenie przepisów procesowych, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekający nie dokonał merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i nie zajął stanowiska w zakresie zarzutów merytorycznych skargi.

W toku ponownego postępowania organ odwoławczy jeszcze raz oceni zasadność zarzutów odwołania J. P. mając na uwadze, że nadal jest związany na mocy art.153 p.p.s.a. wskazaniami WSA w Poznaniu zawartymi w wyroku z dnia 11 października 2012 r. o sygn. akt IV SA/Po 568/12, i uwzględniając powyższą wykładnię wyda nową decyzję, którą doręczy także M. P. wraz z wymaganym pouczeniem o terminie i sposobie jej zaskarżenia.