Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2222/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 par 1 pkt 1 i 3, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 7, art. 12 par 1, art. 35 par 5, art. 97 par 1 pkt 1, art. 97 par 2, art. 103
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 31 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 78/20 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K[...] na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Prezydenta Miasta K[...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 78/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa współwłasności nieruchomości - stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna K[...]- położonej przy ul. M[...] w Krakowie, oddalił skargę w całości.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa, działający w imieniu Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z 13 grudnia 2019 r., domagał się kontroli działalności Ministra Finansów na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej również "p.p.s.a."), poprzez:

1. stwierdzenie, że w ww. postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów doszło do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy,

2. zobowiązanie organu do bezzwłocznego wydania decyzji w sprawie,

3. stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

5. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania do nieruchomości przepisów ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) zostało wszczęte zawiadomieniem Ministra Finansów z 3 sierpnia 2010 r. i mimo upływu 9 lat nie zakończyło się wydaniem decyzji.

Ponad powyższe Prezydent Miasta Krakowa dodał, że nie był informowany o stanie sprawy i powodach przesunięcia jej terminu z urzędu, który to obowiązek wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, ale wręcz nie otrzymywał odpowiedzi na skierowane do organu zapytania o stan i etap prowadzonego postępowania.

Skarżący podkreślił, że niezałatwienie sprawy w terminie i prowadzenie postępowania przez tak długi okres czasu narusza interes prawny Skarbu Państwa.

Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz wskazał, że stan sprawy jest następujący:

– pismem z 3 sierpnia 2010 r. zawiadomiono strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w związku z przyznaniem odszkodowania za 2/6 udziału w prawie własności nieruchomości M. B. i S.i B. na mocy postanowień Układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanego 16 lipca 1960 r.,

– ww. zawiadomienia skierowane do M. B. i S. B. zostało zwrócone na adres Ministra Finansów 24 sierpnia 2010 r. z adnotacją, iż doręczenie nie jest możliwe,

– organ pismem z 13 grudnia 2010 r. wniósł do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy o ustanowienie kuratora dla nieobecnych stron postępowania, zaś postanowieniem z 30 grudnia 2010 r. zawiesił postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

– Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy postanowieniem z 4 lutego 2013 r. sygn. akt VI RNs 107/12 oddalił wniosek Ministra Finansów o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej,

– organ w trakcie postępowania, za pośrednictwem skarżącego, pozyskał akty zgonu M. B. oraz S. B., w następstwie czego wnioskiem z 31 sierpnia 2018 r., wystąpił do Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy o ustanowienie kuratora spadku po ww. osobach; wniosek dotychczas nie został przez sąd rozpoznany.

W świetle powyższego Minister Finansów stwierdził, że w sprawie będącej przedmiotem skargi nie można mówić ani o bezczynności organu, ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Przebieg postępowania dowodzi, że w sprawie podejmowane były kolejne czynności w celu jej zakończenia, uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy, a także zawieszenie postępowania.

We wspomnianym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa.

W pierwszej kolejności sąd stwierdził, że skarżący w jednym piśmie zarzucił organowi bezczynność lub przewlekłość postępowania w wydaniu orzeczenia. Oba zarzuty w stosunku do organu obligują sąd do ustalenia, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności, a w konsekwencji do zastosowania tych samych środków prawnych. Dlatego sąd rozpoznał skargę pod kątem obu form opieszałości, tj. terminowości i sprawności organu w wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie.

Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynikało, że postępowanie w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa współwłasności nieruchomości zostało wszczęte z urzędu, o czym organ zawiadomił strony pismem z 3 sierpnia 2010 r. Następnie postępowanie zostało zawieszone postanowieniem Ministra Finansów z 30 grudnia 2010 r. i stan ten obowiązywał w dacie wniesienia rozpoznawanej skargi. Oznacza to, że wstrzymany został bieg terminów przewidzianych w kodeksie (art. 103 k.p.a.), a okres zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy (art. 35 § 5 k.p.a.). Dlatego za chybiony Sąd I instancji uznał zarzut skargi w zakresie bezczynności organu. Skoro w dniu wniesienia skargi nie biegł termin na załatwienie sprawy, to nie sposób uznać, że organ był bezczynny.

Sąd I instancji miał przy tym na względzie, że aktualnie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na postępowanie sądowe w przedmiocie ustanowienia kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu M. B. i S. B.. Postępowanie sądowe w powyższym przedmiocie zostało zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 4 lutego 2013 r., sygn. akt VI RNs 107/12, na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Oznacza to, że ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, nie ma jednak jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania postanowienia z 30 grudnia 2010 r., albowiem wykracza ono poza granice skargi, w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Zdaniem sądu I instancji zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut skarżącego w zakresie przewlekłości postępowania. Z okoliczności sprawy wynikało, że osoby uznane za strony postępowania, tj. M. B. i S. B. zmarły. Nie ustalono ich spadkobierców, a organ wystąpił do Sądu Rejonowego m.st. Warszawy z wnioskiem o ustanowienie kuratora spadku. W aktach brak informacji, aby wniosek został rozpoznany przez sąd. W ocenie sądu powyższe świadczy to istnieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i prawdopodobnie dlatego organ nie podjął dotychczas postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), zawieszonego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe niewątpliwie stanowi uchybienie proceduralne, ale nie czyni zasadnym zarzutu przewlekłości organu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Krakowa, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie występowała podstawa do zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku śmierci po wszczęciu postępowania administracyjnego, a w sprawie niniejszej do zgonu stron doszło na wiele lat przed zainicjowaniem postępowania administracyjnego;

- art 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a, poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że pomimo ustania przyczyny zawieszenia postępowania administracyjnego i pomimo niezweryfikowania przez Organ, czy istnieją inne podstawy do jego zawieszenia, w sprawie występował stan zawieszenia biegu terminów przewidzianych w k.p.a., co skutkować miało brakiem bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania;

- art 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wskutek błędnego uznania, że zawieszenie postępowania administracyjnego na nieprawidłowej i niezakomunikowanej stronie postępowania podstawie prawnej powoduje, że skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania nie może zostać uwzględniona z uwagi na zawieszenie biegu terminów przewidzianych w kodeksie;

- art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 103 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie Organ nie dopuścił się bezczynności/nie prowadził przewlekle postępowania z uwagi na zawieszenie biegu terminów przewidzianych w kodeksie oraz niewliczenie terminu zawieszenia postępowania do terminu załatwienia sprawy, podczas gdy Organ przez okres przeszło 5 lat bezpodstawnie nie podjął zawieszonego postępowania pomimo prawomocnego zakończenia postępowania o ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu, pomimo ustania przyczyny, dla której postępowanie zostało zawieszone;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie nie zostały naruszone przez Organ powołane zasady postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uznanie, że Organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności/przewlekłego prowadzenia postępowania, podczas gdy Organ bezzasadnie nie podjął zawieszonego postępowania oraz nie podjął wszystkich niezbędnych czynności w celu nadania sprawie dalszego biegu;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 99 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że w niniejszej sprawie Organ podjął wszystkie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, podczas gdy okoliczność taka nie wynika ani z odpowiedzi na skargę złożonej przez Organ, ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a czynność w postaci złożenia wniosku o ustanowienie kuratora spadku Organ podjął po przeszło 5 latach od dnia prawomocnego oddalenia wniosku o ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu dopiero po przekazaniu stosownych aktów zgonu przez Skarżącego Kasacyjnie;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 99 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, ze w niniejszej sprawie Organ podjął wszystkie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, podczas gdy okoliczność taka nie wynika ani z odpowiedzi na skargę złożonej przez Organ, ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a czynność w postaci złożenia wniosku o ustanowienie kuratora spadku Organ podjął dopiero po upływie roku od czasu przekazania stosownych aktów zgonu przez skarżącego kasacyjnie.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł:

1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi

ewentualnie

2. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego Kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że skarżący kasacyjnie zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało podniesione, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy wszczętej, w dodatku w realiach niniejszej sprawy, wszczętej z urzędu. Z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przez bezczynność należy rozumieć istniejący obiektywnie stan niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy - niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy, czy wyznaczony przez organ administracji.

Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowiąca odstępstwo od zasady szybkości postępowania i ciągłości procesu instytucja zawieszenia postępowania nie uchyla obowiązku organu w dążeniu do załatwienia sprawy zgodnie z przepisem art. 7 k.p.a., podług którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny r słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej powinien prowadzić bowiem postępowanie w sposób efektywny i sprawny. Dlatego też zgodnie z art. 99 k.p.a. powinien on czynić wysiłki zmierzające do usunięcia przeszkody, która spowodowała konieczność zawieszenia postępowania. Organ winien wobec tego monitorować stan sprawy pod względem ewentualnego ustania przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także usuwać wszystkie, poza wymienioną w przepisie art. 97 § 1 pkt 5 k.p.a., przeszkody tamujące bieg procesu wszczętego z urzędu. Zawieszając postępowanie z urzędu organ administracji publicznej obowiązany jest interesować się przebiegiem postępowań, z uwagi na które wydał to rozstrzygnięcie, w celu kontroli swojego stanowiska co do podstaw zawieszenia. W realiach niniejszej sprawy Organ nie zadośćuczynił żadnemu z tych obowiązków. Po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania z uwagi na prawomocne oddalenie złożonego do sądu wniosku o ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu, Organ nie podjął zawieszonego postępowania, podczas gdy obowiązek ten wynika z art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym gdy ustąpią przyczyny uzasadniające przyczyny zawieszenia postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na zadanie strony.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w odniesieniu do skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ jest stanowiskiem mającym oparcie w literalnym brzmieniu art. 103 i art. 35 § 5 k.p.a., wedle którego zawieszenie postępowania wyłącza stan bezczynności/przewlekłości prowadzenia postępowania. Stanowisko to nie uwzględnia okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego kasacyjnie Organ winien był bądź podjąć zawieszone postępowanie, bądź też, w przypadku uznania takiej zasadności, zmienić podstawę prawną zawieszenia z uwagi na zmianę przyczyny. Żadnej z tych czynności Organ jednak nie podjął.

Na powyższą skargę kasacyjną odpowiedź złożył Minister Finansów, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Minister Finansów wskazał, że w jego ocenie, w sytuacji zawieszenia postępowania można postawić zarzut bezczynności/przewlekłości, jeżeli organ nie wydaje postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania pomimo oczywistego ustania przyczyny jego zawieszenia po wyczerpaniu przewidzianego trybu lub gdy wniosek strony o podjęcie zawieszonego postępowania nie został rozpoznany z niezrozumiałych względów.

W niniejszej sprawie żadna w powyższych konfiguracji procesowych nie miała jednak miejsca. Jak zauważył Sąd I instancji, Minister Finansów nie podejmował zawieszonego postępowania albowiem, w jego ocenie, nie ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, choć przyczyny te zmieniły swą postać. Wobec powyższego Organ wystąpił do Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy o ustanowienie kuratora spadku po zmarłych M. B. i S. B.. Sąd I instancji zwrócił uwagę na to uchybienie proceduralne, które jednak nie zmienia istoty sprawy.

Zdaniem Ministra Finansów, inicjatywa podjęcia zawieszonego postępowania leży w zakresie wyraźnie wskazanych uprawnień procesowych strony, postanowienie o podjęciu postępowania jest doręczane stronie, a na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania przysługuje stronie zażalenie. Ergo o podjęciu zawieszonego postępowania strona się dowie i od tej pory będzie mogła w tym postępowaniu aktywnie uczestniczyć, składać własne wnioski dowodowe, czyli realizować prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Natomiast odmowa podjęcia zawieszonego postępowania może spotkać się z instancyjną oraz sądową weryfikacją postanowienia organu w tym przedmiocie. W kontekście przywołanych przepisów procedury administracyjnej jest to wyjątkowo istotne, biorąc pod uwagę status Skarżącego kasacyjnie, tzn. organu administracji publicznej, czyli "profesjonalisty" w zakresie postępowania administracyjnego, strony dla której znajomość prawa administracyjnego jest okolicznością notoryjną. Jednak pomimo tej wiedzy Skarżący kasacyjnie nie zwalczał procesowo (poprzez wniesienie zażalenia) samego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Ponadto Skarżący kasacyjnie, pomimo kwestionowania zasadności zawieszenia postępowania, formalnie nie zwrócił się do Ministra Finansów o jego podjęcie. Nie jest więc uprawnione zasłanianie się przez Skarżącego kasacyjnie niewiedzą lub snucie domniemań o możliwym zachowaniu procesowym Organu w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargę kasacyjną należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że istota sporu w niniejszej sprawie, pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu lub że postępowanie było prowadzone przewlekle.

Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18). Przedmiotem skargi na bezczynność jest wyłącznie ocena zachowania organu w postępowaniu administracyjnym przez pryzmat terminowości i ma ona na celu wymuszenie na organie podjęcia wymaganej prawem czynności lub aktu. Okoliczności związane z przyczynami niezałatwienia sprawy brane są pod uwagę przy ocenie okresu bezczynności i ocenie przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., tj. czy stan bezczynności miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji uznał, że skoro postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 3 sierpnia 2010 r., a następnie zawieszone postanowieniem Ministra Finansów z 30 grudnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i stan ten trwał w dacie wniesienia rozpoznawanej sprawy, to nie ma podstaw do uznania, że organ był bezczynny. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że aktualnie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji nie ma jakichkolwiek podstaw do wyeliminowania postanowienia z 30 grudnia 2010 r., albowiem wykracza ono poza granice skargi. Sąd wskazał przy tym, że w rozpoznawanej sprawie istnieją przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co ma uzasadniać niepodjęcie postępowania pomimo ustania przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy organ prowadzący postępowanie załatwił sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, to jest czy wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w terminie kodeksowym (art. 35 k.p.a.) lub wyznaczonym przez organ (art. 36 k.p.a.).

Sprawa podjęcia zawieszonego postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje k.p.a. Postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania jest wydawane w ramach toczącego się postępowania. Dlatego nie mogą znaleźć zastosowania określone kodeksowo terminy, a co za tym idzie organ nie mógł ich przekroczyć. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnych terminów dla załatwienia przez organy administracji kwestii procesowych. Zastosowanie ma tu ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.

Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca bezczynność organu, jakkolwiek uzasadnienie tego stanowiska nie jest w pełni prawidłowe.

Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jest bardzo ogólna. Należy przyjąć, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego.

Przewlekłość postępowania odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.

Sąd I instancji uznał, że wydania postanowieniem Ministra Finansów z 30 grudnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania w rozpoznawanej sprawie oraz podejmowanie przez organ działań w celu usunięcia przeszkody dla dalszego prowadzenia postępowania uzasadniają przyjęcie, że postępowanie to nie było prowadzone przewlekle.

Powyższa ocena nie może zostać uznana za prawidłową. Wprawdzie organ formalnie nie jest bezczynny, jednakże nie świadczy to o braku przewlekłości postępowania. Możliwa jest bowiem sytuacja, gdy organ nie jest bezczynny, gdyż nie przekroczył terminu do załatwienia sprawy, lecz można zarzucić mu przewlekłość w prowadzeniu postępowania. Dopuszczalna jest także sytuacja, gdy organowi zarzucić można bezczynność, gdyż nie załatwia sprawy w terminie, lecz jednocześnie prowadzi postępowanie w taki sposób, że nie można zarzucić mu przewlekłości. Mogą zdarzyć się również przypadki, gdy uzasadnionym będzie zarzut bezczynności organu i jednocześnie przewlekłości. Są to bowiem dwa odmienne stany, zdefiniowane przez ustawodawcę i każdy z nich może zostać objęty skargą do sądu administracyjnego.

Jakkolwiek zagadnienie terminowości wydawania postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania nie może być badane w ramach skargi na bezczynność organu, to może być ono badane w ramach skargi na przewlekłość postępowania, w kontekście wpływu na efektywność postępowania. Znajduje tu zastosowanie zasada ogólna szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji winna stać się terminowość czynności organu prowadzącego postępowanie, to jest nie tylko fakt podjęcia określonych czynności, ale także to, w jakich odstępach czasu organ podejmował poszczególne czynności, czy czynności te są zasadne i skuteczne, jakie są przyczyny bierności organu w rozpatrzeniu sprawy, a także jaka jest postawa stron postępowania. Z tego punktu widzenia znaczenie może mieć również brak procesowej reakcji organu na zmianę przesłanki zawieszenia postępowania.

Sąd I instancji przyjął natomiast podejście, zgodnie z którym sam fakt wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz podejmowania przez organ czynności zmierzających do usunięcia przeszkód dla prowadzenia postępowania czyni niezasadnym zarzut przewlekłości postępowania.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 103 k.p.a. przyjmując, że zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a tym samym stanowi przeszkodę dla stwierdzenia przewlekłości postępowania. W następstwie tego uchybienia Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., podczas gdy prawidłowo dokonana kontrola postępowania pod kątem jego przewlekłości mogłaby doprowadzić do uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny celowości poszczególnych czynności organu oraz długości okresów pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu, wliczając w to również czynności oraz okresy pomiędzy nimi w czasie zawieszenia postępowania, w tym czynności lub zaniechania dotyczące zmiany podstawy zawieszenia postępowania. Na tej podstawie Sąd rozstrzygnie o zasadności wniesionej skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.