Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1285/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 , art. 42 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Na skutek interwencji D. Z. (dalej również jako Skarżąca) dotyczącej użytkowania przez J. S. (dalej również jako Inwestor) budynków niezgodnie z pozwoleniem na budowę, nieprawidłowego zagospodarowania wód opadowych, braku zbiorników na gnojowicę i płyt na obornik na terenie działki położonej w P.przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., po przeprowadzeniu kontroli na miejscu, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] nakazał Inwestorowi będącemu zarazem właścicielem nieruchomości, wykonanie w terminie do dnia [...] sierpnia 2012 r. ekspertyzy stanu technicznego, betonowego, całkowicie zagłębionego w gruncie zbiornika na gnojówkę, zlokalizowanego przy ścianie elewacji południowej inwentarskiego budynku obory, znajdującego się na terenie ww. nieruchomości.

Po przedłożeniu przez Inwestora żądanej dokumentacji, PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] udzielił J. S. pozwolenia na użytkowanie, zlokalizowanego przy ścianie elewacji południowej inwentarskiego budynku obory, całkowicie zagłębionego w gruncie, betonowego zbiornika na gnojówkę, znajdującego się na nieruchomości, przy ul. [...] w P.(dz. nr ewid. [...], obręb [...]), o parametrach: długość - 4,5 m; szerokość - 1,5 m; głębokość - 1,5 m; objętość - 8 m3.

Decyzja ta stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia.

II.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji PINB. Wskazała, że zbiornik został wybudowany przez Inwestora nielegalnie na składowanie gnojowicy, do dziś nie istnieje na mapach. Z twierdzeń architekta wykonującego inwentaryzację wynika, że "zbiornik na gnojówkę nie był w sprzeczności z obowiązującym w latach 1964-1970 ogólnym planem zagospodarowania, podczas gdy zdaniem Skarżącej, w tych latach nie było w ogóle zbiornika.

Po rozpoznaniu tego wniosku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta P.z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...].

Jak wyjaśnił, z akt sprawy wynika, że samowolna budowa betonowego zbiornika na gnojówkę miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem podlegała regulacjom ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej jako P.b. z 1974 r.). Jednocześnie organ podkreślił, że legalizacja obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest możliwa, o ile nie zachodzą negatywne przesłanki do jej wdrożenia określone w art. 37 ust. 1 i 2 P.b. z 1974 r.

Mając na celu ustalenie, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. w oparciu o przepis art. 56 tej ustawy, organ powiatowy wskazanym wyżej postanowieniem nałożył na Inwestora obowiązek wykonania ekspertyzy stanu technicznego zbiornika. Dodatkowo organ powiatowy pozyskał informację z Pracowni Planowania Przestrzennego, iż do 1964 r. działka położona przy ul. [...] w P.nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a w latach 1964-1970, przedmiotowa nieruchomość objęta była ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami tego planu, budowa przedmiotowego zbiornika na gnojówkę, nie była sprzeczna z założeniami obowiązującego planu zagospodarowania. Od dnia 1 stycznia 2004 r., omawiana działka nie jest już objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą kwestii naruszenia przepisów dotyczących odległości usytuowania zbiornika zamkniętego na płynne nieczystości zwierzęce, organ I instancji przeanalizował akty prawne na przestrzeni lat, odnośnie do legalności jego wykonania. Przywołał przepisy techniczne następujących aktów prawnych:

- rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. 1928 nr 23 poz. 202);

- rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. 1961 nr 38 poz. 196);

- zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44);

- rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. 1980 nr 17 poz. 62 ze zm.);

- rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia

14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.);

- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia

7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 887);

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

Zdaniem [...] WINB, inwentaryzacja i ekspertyza stanu technicznego zbiornika na gnojówkę wykonana w sierpniu 2012 r. wykazała, iż betonowy zbiornik na gnojówkę oddalony jest od granicy sąsiedniej działki o 9,50 m, a jego parametry wynoszą: długość: 4,5 m, szerokość: 1,5 m, głębokość - 1,5 m, pojemność - 8 m3. Przedmiotowy zbiornik jest całkowicie zagłębiony w gruncie, grubość ścian wynosi 12 cm, grubość płyty wierzchniej 10 cm, zaś wykonany w płycie wierzchniej otwór włazowy posiada wymiary 40x65 cm. Powyższa ekspertyza wykazała, iż usytuowanie przedmiotowego zbiornika, jest zgodne z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, nadto analizowany zbiornik jest szczelny i w dobrym stanie technicznym, nie stanowi zagrożenia dla eksploatacji, użytkowania oraz nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Jednocześnie organ I instancji zwrócił uwagę, że w listopadzie 2012 r. została wykonana ponowna inwentaryzacja przedmiotowego zbiornika na gnojowicę, która wykazała, iż jego stan techniczny oraz lokalizacja pozwalają na użytkowanie zgodnie z przeznaczeniem i dotychczasowym wykorzystywaniem.

[...] WINB biorąc pod uwagę akty prawne od 1928 r. do daty wydania decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. uznał, że wybudowanie spornego zbiornika na nieczystości w odległości 9,5 metra od granicy działki sąsiedniej nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

W ocenie tego organu nie doszło do naruszenia § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, z uwagi na to, iż równoległa do działki nr ewid [...], obręb 37 w P., na której usytuowany jest przedmiotowy zbiornik na gnojówkę, ściana budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej (ul. [...] w P.) nie posiada otworów okiennych i drzwiowych.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej przez Skarżącą, iż przedmiotowy zbiornik na gnojowicę jest w sprzeczności z ustawą z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, Kodeksem Dobrej Praktyki Rolniczej opracowanej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju wsi przy współpracy z Ministerstwem Środowiska, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzeniu ścieków do wód lub ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, organ wyjaśnił, iż rolą nadzoru budowlanego jest wyłącznie rozstrzyganie spraw w ramach kompetencji przyznanych w ustawie Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie są tym samym uprawnione do oceny przedsięwzięcia inwestycyjnego pod kątem ewentualnego naruszenia innych przepisów, a więc pozostają one bez wpływu na sposób procedowania przez organy nadzoru budowlanego.

III.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Skarżąca wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że na przestrzeni lat 1957-1960 została pobudowana obora bez wymaganego pozwolenia. W 1961 r. budowa została zalegalizowana natomiast nie było żadnego zbiornika na gnojowicę. Skarżąca wskazała, że bydło trzymane było na głębokim oborniku w kilkukrotnie mniejszej ilości. Jej zdaniem Inwestor gospodarstwo prowadzi od 1984 r. i po tym roku został dopiero wybudowany zbiornik.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.), do obiektów samowolnie wybudowanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ww. ustawy lub w stosunku do których wszczęto postępowanie administracyjne przed 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, P.b. z 1974 r.

Z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. wynika, iż przesłankami nakazu rozbiórki obiektu budowlanego są niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub powodowanie przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

GINB zwrócił uwagę, że z inwentaryzacji i ekspertyzy stanu technicznego spornego obiektu budowlanego, sporządzonej w sierpniu 2012 r. wynika, że równoległa do działki inwestycyjnej, ściana budynku mieszkalnego na nieruchomości sąsiedniej nie posiada otworów okiennych i drzwiowych.

GINB przywołał przepisy techniczne obowiązujące od 1928 r. i stwierdził, że sporna inwestycja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, począwszy od daty jej realizacji a skończywszy na stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji PINB. Zwrócił również uwagę, że z pisma Pracowni Planowania Przestrzennego w P.z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że budowa zbiornika na gnojówkę na działce nr ewid. [...] obr. [...] przy ul. [...] w P.nie była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta P. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1964 r., Nr [...] (Dz. Urz. WRN z dnia [...].09.1964 r. Nr [...], poz. [...]), obowiązującego w latach 1964-1970. Dla jednostki urbanistycznej [...], na której położona była działka nr ewid. [...], obowiązywały następujące ustalenia "Zabudowa zagrodowa i tereny gospodarstw rolniczych. Uzupełnienie istniejącej zabudowy wzdłuż ul. [...]. Tereny budowlane dla ludności utrzymującej się wyłącznie z rolnictwa na obszarach E 16 RP i 14 RP oraz gospodarstw ogrodniczych. Obowiązuje zakaz zabudowy typu miejskiego. Realizacja budownictwa w oparciu o szczegółowy plan zagospodarowania. MR-2,0 ha R0-16,0 ha. Działki rolnicze i ogrodnicze 1500-2000 m2".

W ocenie GINB, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki spornej inwestycji. Natomiast w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 P.b. z 1974 r. Podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest stwierdzenie zdatności do użytkowania obiektu budowlanego (art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r.).

Organ odwoławczy wskazał również, że z ocen technicznych spornego obiektu budowlanego (z sierpnia 2012 r. i z listopada 2012 r.) wynika, że zbiornik jest szczelny i nie stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Tym samym został spełniony warunek, o którym mowa w art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r.

Decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.).

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii błędnego ustalenia daty realizacji spornej inwestycji organ wyjaśnił, że realizacja spornego zbiornika nie naruszała przepisów techniczno-budowlanych począwszy od daty jego wykonania a skończywszy na stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji PINB.

IV.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. Z. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego - art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. polegające na błędnej wykładni przesłanki powodowania przez obiekt niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i oparcie się w tym przedmiocie na niewłaściwie wykonanej ekspertyzie stanu technicznego dotyczącej zbiornika na gnojowicę, który zdaniem Skarżącej jest niezgodny z obowiązującymi warunkami technicznymi, środowiskowymi i sanitarnymi;

2. przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegające na braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie w tym ekspertyzy sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania, braku rozważań w przedmiocie konieczności urządzenia składowania obornika w ten sposób, ażeby teren i powietrze były zabezpieczone od zanieczyszczenia, stanu technicznego budynku odwołującej się i przyczyn tego stanu, negatywnego i bezpośredniego oddziaływania na nią spornej inwestycji, oceny materiału dowodowego w kontekście naruszenia przepisów techniczno-budowlanych;

3. przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a. polegające na oparciu się przez organ na ekspertyzie stanu technicznego która jest niejasna, niepełna i zawiera sprzeczności - co do lokalizacji spornej inwestycji oraz stanu budynku mieszkalnego na nieruchomości Skarżącej (usytuowania otworów okiennych, wpływu inwestycji na stan techniczny nieruchomości) oraz oparcie się przez organ w decyzji na nieaktualnej ekspertyzie stanu technicznego spornego zbiornika, która została sporządzona w sierpniu i listopadzie 2012 roku, a tym samym brak aktualnych rozważań organu w tym zakresie;

4. obowiązku rozważenia przez organ konieczności przeprowadzenia prac polegających na wyprofilowaniu płyty gnojowej w taki sposób, żeby nieczystości mogły być odprowadzane do zbiornika na gnojówkę, połączenie płyty gnojowej oraz zbiornika w jedną funkcjonalną całość za pomocą kanału odpływowego, wykonanie przy płycie na gnojówkę żelbetowej ściany bocznej oraz ściany tylnej o określonej grubości 0,20 m i wysokości według potrzeb, a od strony wjazdu na płytę gnojową - progu żelbetowego o odpowiedniej wysokości 0,25 m, uniemożliwiających wypływ nieczystości na działkę odwołującej, wykonanie izolacji pionowej wewnętrznej i zewnętrznej ścian płyty gnojowej powłoką izolacyjną, wykonanie odpowietrzenia zbiornika na gnojówkę, prowadzenie robót pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane.

W uzasadnieniu raz jeszcze wskazała, że budynek inwentarski, który powiększony został w latach 60-tych, wówczas nie posiadał żadnego zbiornika na gnojowicę. Zarzuciła, że kolejnymi decyzjami zatwierdza się stary nieszczelny zbiornik jako obiekt budowlany, który stwarza zagrożenie sanitarne, środowiskowe. Ponadto właściciel zbiornika nie przedstawił dokumentacji świadczącej o przeprowadzonej próbie szczelności przez uprawnioną do tego instytucję. Zbiornik po tylu latach na skutek upływu czasu, drgań, pracy w pobliżu ciężkiego sprzętu, może być popękany, stąd powinna być przed wydaniem decyzji wykonana próba szczelności. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że zbiornik na gnojowicę musi być dostosowany do wielkości hodowli, a podejmując się zwiększenia hodowli należy zweryfikować posiadane obiekty budowlane i ich stan techniczny.

V.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

VI.

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/16 tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jednakowoż na skutek skargi kasacyjnej J. S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1721/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W wiążących wytycznych wskazał, że uchylając decyzję GINB oraz decyzję [...] WINB o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB Sąd pierwsze instancji zastosował środek prawny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z zm. - dalej jako p.p.s.a.), wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. Takie zastosowanie przepisów prawa do kontroli zgodności z prawem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi o zasadności postawionych zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, jeżeli ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przepisu prawa, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a zatem bez konieczności zastosowania procesu wykładni, wynika ciężar kwalifikowanego przepisu prawa w stanie faktycznym sprawy. Nie można zatem wyprowadzić podstawy do zastosowania środka prawnego do decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z podstawy prawnej wyliczonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Zakwalifikowanie naruszenia art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. do naruszenia przepisów prawa w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wymagało wyprowadzenia, że stanowi to rażące naruszenie prawa.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Takie ograniczenie przedmiotu tego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powoduje, że nie jest w tym przypadku prowadzone postępowanie dowodowe. Ocena ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego jest oparta na ustalonym stanie faktycznym, który został przyjęty w postępowaniu, w którym została wydana decyzja objęta żądaniem zastosowania sankcji nieważności.

Za zasadny uznano także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie daje podstaw do oceny dokonanej kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie pozwala na ustalenie w jakim zakresie i na jakich podstawach Sąd wyprowadza zastosowanie sankcji nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozważania są na tyle niejasne, że trudno wyprowadzić, czy według oceny Sądu decyzja o użytkowaniu została wydana bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest niezasadna.

W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na przepisy art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym z nich, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl drugiego z przytoczonych przepisów, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei przepis art. 190 p.p.s.a., mający szczególne znaczenie w tej sprawie wskazuje, iż sąd, któremu sprawa została przekazana (na skutek uchylenia jego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym), związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (...).

Należy zatem zauważyć, iż ukształtowane na tle tych trzech norm prawnych orzecznictwo sądowe wskazuje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji.

Wskazane związanie orzeczeniem sądowym oznacza, że nie można w nowych postępowaniach formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Sądy administracyjne, jak również organy i inne podmioty, zobowiązane są więc podporządkować się tym wiążącym rozstrzygnięciom w pełnym zakresie. Ratio legis wskazanych rozwiązań polega na gwarancji zachowania spójności i logiki działania organów państwowych i sądów, zapobiegając w swej istocie funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie wymiaru sprawiedliwości (czyli wzajemnie sprzecznych).

Sąd ponownie rozpoznając niniejszą sprawę jest zatem związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1721/17, uchylającym jego wcześniejsze rozstrzygnięcie i udzielającym wiążących wytycznych co do dalszego postępowania, w szczególności zaś odnośnie do istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

VIII.

Przechodząc do istoty niniejszej sprawy należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w nim decyzji. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym nowych dowodów, ani nie czyni nowych ustaleń. Ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym.

W postępowaniu nieważnościowym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Oceniając zatem sprawę dotyczącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej należy mieć na uwadze, iż tylko wady kwalifikowane, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Z kolei o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na tę właśnie podstawę powołuje się Skarżąca, można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka"; charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia głębszej wykładni) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej.

IX.

W niniejszej sprawie oceniane są decyzje organów nadzoru budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. udzielającej Inwestorowi, na podstawie art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r., pozwolenia na użytkowanie całkowicie zagłębionego w gruncie zbiornika na gnojówkę.

Należy zatem zauważyć, iż zgodnie z brzmieniem art. 40 P.b. z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami (a tak jest w analizowanym przypadku bowiem zbiornik został wykonany przed 1995 rokiem bez wymaganego pozwolenia na budowę), jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Warunkiem zastosowania wskazanego przepisu jest jednak brak okoliczności przewidzianych w art. 37 P.b. z 1974 r. Zgodnie więc z brzmieniem ust 1 tego przepisu, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W niniejszej sprawie organ powiatowy pozyskał dowód w postaci pisemnej informacji Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...]lipca 2012 r. z której wynika, iż do 1964 r. działka inwestycyjna nie była objęta planem zagospodarowania przestrzennego, a w latach 1964-1970, przedmiotowa nieruchomość objęta była ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ustaleniami tego planu, budowa zbiornika na gnojówkę nie była z nim sprzeczna. Od dnia 1 stycznia 2004 r. omawiana działka nie jest natomiast objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Dysponując takim dokumentem, niezakwestionowanym ani w postępowaniu zwykłym, ani w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, organ mógł przyjąć, że inwestycja, którą bez wątpienia wykonano przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., była dopuszczalna do zrealizowania na tym terenie. Nie zmienia tego różnie wskazywana w toku postępowania zwykłego przez uczestników data wykonania zbiornika. Z jednej bowiem strony Inwestor przedkłada dowody osobowe świadczące, że zbiornik powstał w katach 60-tych XX wieku, z drugiej zaś strony Skarżąca uznaje, że wykonano go po tym, jak gospodarstwo rolne przejął Inwestor, zatem po 1984 roku. Nie można w związku z tym zarzucić organowi powiatowemu, że wybierając datę powstania zbiornika na lata 60-te XX wieku rażąco naruszył prawo.

Z kolei przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. pozostaje w łączności z przesłanką określoną w art. 42 ust. 3 P.b. z 1974 r. Ten ostatni przepis, na który wprost powołuje się organ powiatowy w objętej wnioskiem decyzji, przewiduje konieczność stwierdzenia zdatności do użytku wykonanego obiektu, co stanowi podstawę do wydania pozwolenia na jego użytkowanie, będące sposobem legalizacji samowoli budowlanej powstałej przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W kontekście tego należy zauważyć, że Inwestor przedłożył wymaganą przez organ powiatowy opinię techniczną dotyczącą stanu zbiornika na gnojowicę, z której wynika że obiekt ten jest w stanie zdatnym do użytku, nie stanowi zagrożenia dla eksploatacji oraz życia i zdrowia ludzi. Nie można tym samym przyjąć, aby PINB dopuścił się rażąco wadliwego działania dopuszczając do użytku przedmiotowy zbiornik. Dysponując tego rodzaju dowodami (tj. informacją o zgodności z planem miejscowym w latach możliwej realizacji inwestycji, jak i opinią techniczną wykonaną przez uprawnioną osobę) organ musiał przedmiotowy zbiornik zalegalizować.

Oceniając z kolei zaskarżone decyzje, a także decyzję PINB pod względem zgodności inwestycji z przepisami technicznymi Sąd dokonał analizy przepisów prawa obowiązujących od 1928 roku (lata 30-40te XX wieku to okres powstawania zabudowań na działce Inwestora), dotyczących możliwości posadowienia dołów ustępowych, gnojowników lub zbiorników na nieczystości płynne na nieruchomości.

Zgodnie więc z rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r., nr 23, poz. 202 ze zm.) w rozdziale 10 "Ustępy, gnojowniki i odprowadzanie nieczystości", w art. 315 wskazano, że doły ustępowe i gnojowniki powinny być urządzone co najmniej w odległości:

(a) od studzien - 10 metrów,

(b) od granic sąsiadów - 2 metrów,

(c) od dróg publicznych - 5 metrów (...).

Z kolei zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., nr 38, poz. 196 ze zm.) odległości zbiorników do gromadzenia nieczystości płynnych powinny wynosić co najmniej:

(1) od studzien - 15 m, licząc od najbliższej krawędzi ściany zbiornika, przy zabezpieczeniu studzien przed zalaniem ściekami i wodami opadowymi,

(2) od drogi i od granicy nieruchomości - 7,5 m, licząc od najbliższej krawędzi ściany zbiornika,

(3) od otworów z pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi lub do przechowywania albo przetwarzania artykułów spożywczych - 10 m, licząc od najbliższego otworu w zbiorniku.

Zgodnie zaś z ust. 3 wskazanego paragrafu, gnojowniki, doły kompostowe itp. zbiorniki na ścieki powinny posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany.

W myśl rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., nr 17, poz. 62 ze zm.) w § 23 ust. 1 prawodawca przewidział, że odległość szczelnych i krytych zbiorników do gromadzenia nieczystości, dołów ustępowych, ustępów nie skanalizowanych o liczbie oczek do 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych powinna wynosić co najmniej:

(1) od otworów okiennych i drzwiowych w pomieszczeniach mieszkalnych, budynkach, w których znajdują się inne pomieszczenia na pobyt ludzi, oraz w magazynach środków spożywczych - 15 m,

(2) od granicy działki sąsiedniej, pasa drogi publicznej lub chodnika przy ulicy - 7,5m.

W rozdziale 8 "Urządzenia do usuwania nieczystości stałych, ścieków oraz wód opadowych" w § 75 wskazano z kolei, że do usuwania wydalin pochodzenia zwierzęcego powinny być przewidziane odpowiednie urządzenia kanalizacyjne oraz zbiorniki na gnojówkę lub gnojownicę. Zgodnie zaś z § 80 ust. 1 zbiorniki do gromadzenia wszelkich ścieków spływających sieciami kanalizacyjnymi oraz doły ustępów nie skanalizowanych powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, odizolowane od ścian budynku, zwentylowane i przesklepione lub przykryte szczelną płytą odpowiedniej wytrzymałości, mającą otwór do usuwania nieczystości, zaopatrzony w podwójne zamknięcie. Z ustępu 2 wynika zaś, że gnojowniki, doły kompostowe oraz silosy powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne, a zbiorniki na gnojówkę, gnojownicę i ścieki powinny mieć poza tym szczelne przykrycie.

Idąc dalej należy przywołać rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 140 ze zm.). W rozdziale 7 "Zbiorniki na nieczystości ciekłe", w § 36 ust 1 ustalono, że odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nie skanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej:

(1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych - 15 m,

(2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 7,5 m.

Z kolei w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 81 ze zm.) w § 3 wskazani, że ilekroć w rozporządzeniu tym jest mowa o budowlach rolniczych - rozumie się przez to budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego. W myśl § 6 ust. 2 zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce powinny mieć:

(1) dno i ściany nieprzepuszczalne;

(2) szczelne przykrycie, z wyłączeniem zbiorników na płynne odchody zwierzęce lub ich części znajdujących się pod budynkiem inwentarskim, stanowiących technologiczne wyposażenie budynku inwentarskiego;

(3) wylot wentylacyjny i zamykany otwór wejściowy.

Z ustępu 4 wskazanego paragrafu wynika, że odległości zamkniętych zbiorników na płynne odchody zwierzęce oraz zamkniętych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, mierzone od pokryw i wylotów wentylacyjnych, powinny wynosić co najmniej:

(1) 10 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 15 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach;

(2) 15 m od magazynów środków spożywczych, a także od obiektów budowlanych służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych;

(3) 4 m od granicy działki sąsiedniej;

W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) w rozdziale 7 "Zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe" w § 36 ust. 1 ustawodawca zauważył, że odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nieskanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno-gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej:

(1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz do magazynów produktów spożywczych - 15 m;

(2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 7,5 m.

Z ustępu 2 tego paragrafu wynika zaś, że w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1, powinny wynosić co najmniej:

(1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej;

(2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m.

W kontekście powyżej przytoczonych norm technicznych należy zwrócić uwagę, iż zarówno konstrukcja przedmiotowego zbiornika (betonowy, całkowicie zagłębiony w gruncie i przekryty), jego pojemność (8 m3) oraz odległość od granic działki Skarżącej (9,5 metra) jak i brak otworów okiennych w ścianie zwróconej w kierunku działki Inwestora wskazują, że zbiornik ten jest posadowiony w sposób, który nie narusza przepisów technicznych.

W kontekście powyższego Sąd, będąc związany wytycznymi sformułowanymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującymi oczywiste wykazanie kwalifikowanej wady rażącego naruszenia prawa, nie znajdując takich uchybień w decyzji PINB, oddalił skargę.

Powyższe orzeczenie oznacza, że sam zbiornik, pomimo jego wybudowania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, został legalnie dopuszczony do użytkowania mocą decyzji PINB.

Realizując natomiast konstytucyjny a zarazem ustawowy obowiązek wyjaśniania istoty każdej przedstawionej do rozstrzygnięcia sprawy, w tym informowania stron o istniejących możliwościach dalszego działania Sąd zauważa, że dostrzega to, że nieruchomość Skarżącej (jej dom mieszkalny) jest zalewana nieczystościami, które wobec sąsiadowania z działką siedliskową Inwestora, na której prowadzona jest produkcja zwierzęca generująca m.in. nawozy naturalne (gnojowice), a także brakiem innej tego rodzaju zabudowy w bezpośrednim pobliżu Skarżącej, nakazuje przyjąć, że wielce prawdopodobnym źródłem owych immisji jest działalność Inwestora. W tej sytuacji, niezależnie od roszczeń cywilnoprawnych związanych z nakazaniem zaprzestania niedozwolonych immisji naruszających prawo własności, Sąd wyjaśnia, iż od daty zalegalizowania spornego zbiornika mogły wystąpić tego rodzaju okoliczności, które wpłynęły na jego techniczną trwałość, za którą w czasie istnienia zbiornika w całości odpowiada Inwestor. W tej sytuacji Skarżąca może domagać się od organów nadzoru budowlanego interwencji w ramach trybu postępowania określonego w art. 66 P.b. z 1994 r. W ramach takiego postępowania organy winny osobiście zbadać szczelność zbiornika (po jego całkowitym opróżnieniu i wymyciu ścian). Badanie stanu technicznego w tego rodzaju sytuacjach musi się zatem odbyć w sposób adekwatny do przedstawianych zarzutów, jak również organy zobowiązane są w sposób właściwy to udokumentować (zdjęcia, nagrania, pomiary).

Nadto Sąd dostrzega i to, że źródłem immisji będących czynnikiem inicjującym niniejszą sprawę może być znajdująca się w stosunkowo niedalekiej odległości od nieruchomości Skarżącej płyta gnojowa (vide zdjęcia). W tym zakresie organy nadzoru budowlanego mają uprawnienia do kontroli tak legalności jak i technicznej poprawności jej realizacji. Jak wskazano, źródło immisji na działkę Skarżącej znajduje się, wobec ustaleń wynikających ze zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym materiału dowodowego, na działce Inwestora.

Konkludując, chybione są zarzuty nr 1-3 skargi. Niniejsze postępowanie jest prowadzone w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności, a więc nie jest w nim dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego, to bowiem zostało przeprowadzone w postępowaniu zwykłym. Całkowicie chybiony jest również zarzut nr 4, bowiem odnosi się do kwestii płyty gnojowej, która nie była przedmiotem postępowania przez organem powiatowym, ani przed organami nadzorczymi.

Reasumując, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.