Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 366/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1639/08 w sprawie ze skargi J. J., J. J., T. O., A. G., J. G., Z. S., A. S., A. K., M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1639/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. J., J. J., T. O., A. G., J. G., Z. S., A. S., A. K. i M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. złożyła do Wojewody Łódzkiego wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy powiatu R. do granicy województwa łódzkiego, od km 379+110 do km 408+805 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych. We wniosku inwestor wystąpił o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 17 powołanej ustawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] Wojewoda Łódzki ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej Nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od granicy powiatu rawskiego do granicy województwa łódzkiego od km 379+110 do km 408+805, wraz z przebudową urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń, których przebudowa wymaga wyjścia poza teren niezbędny dla obiektów budowlanych, z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji tej odwołania wnieśli T. O., J. i J. J. - reprezentowani przez radcę prawnego J. Sz., B. i S. S., A. i M. K., G. i W. S., J. i A. W., E. i W. S., A. i J. G., W. B., W. A., A. S. - reprezentowany przez adwokata H. L., J. i S. K., Fundacja "N." -reprezentowana przez prezesa J. D., H. i W. Ł., E. K. oraz K. S. wraz z W. S.. Odwołania H. i W. Ł., E. K. oraz K. S. i W. S. zostały wniesione z uchybieniem terminu do ich wniesienia, o czym organ orzekł w odrębnych postanowieniach. W wyniku rozpoznania pozostałych odwołań decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), orzekł w pkt 1 o umorzeniu postępowania w zakresie odwołania wniesionego przez Fundację "N." zaś w pkt 2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnośnie odwołania wniesionego przez Fundację "N." organ II instancji stwierdził, że organizacja ta nie wykazała w odwołaniu, że wydana przez Wojewodę Łódzkiego decyzja dotyczy interesu prawnego lub obowiązku Fundacji, a więc nie udowodniła, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z dokumentacji nie wynika, że Fundacja jest właścicielem gruntów, na których będzie zlokalizowana inwestycja. W aktach sprawy brak również postanowienia Wojewody Łódzkiego, wydanego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., dopuszczającego Fundację N. do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Odnosząc się do pozostałych odwołań organ wskazał, iż T. O. w odwołaniu zakwestionował podział nieruchomości i podniósł, że projektowana droga przebiegać będzie w bezpośredniej granicy z jego gospodarstwem rolnym i zabudowaniami usytuowanymi na nieruchomości, co spowoduje drastyczne pogorszenie warunków życiowych całej rodziny; ponadto przebieg drogi w bezpośredniej granicy ze studnią spowoduje utratę źródła wody pitnej z uwagi na duże zanieczyszczenia. T. O. stwierdził, iż aby godnie żyć musiałby przebudować całe gospodarstwo na co nie ma środków finansowych i zażądał odszkodowania za przejętą nieruchomość i przebudowę budynków.

J. i J. J. - reprezentowani przez radcę prawnego J. S. - zażądali zmiany projektu drogi w taki sposób, aby nieruchomość nie traciła bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...], gdyż projektowany dojazd do nieruchomości przez istniejące osiedle mieszkaniowe budzi wątpliwości co do możliwości wykorzystywania nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, co obniży jej wartość rynkową. Nieruchomość położona jest na obszarze przeznaczonym jako tereny obsługi komunikacji samochodowej oraz obiektów produkcyjnych i tak jest wykorzystywana.

B. i S. S. podnieśli, że wskutek zatwierdzonego projektu podziału działki ewidencyjnej nr [...] we wsi P., pozostała nieruchomość nie ma zapewnionego dojazdu do drogi publicznej. Odwołujący się zaproponowali wykonanie dojazdu do pozostałej części nieruchomości wraz z mostkiem przez rzekę Białkę od drogi wiejskiej wsi P.

A. i M. K. wnieśli o wykup wszystkich budynków znajdujących się na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i nr [...] z uwagi na dużą uciążliwość zamieszkiwania w bliskiej odległości od drogi krajowej nr [...].

W. i G. S. wnieśli o zmianę planowanego przebiegu drogi krajowej nr [...] tak, aby nie przebiegała w bezpośredniej bliskości ich domu, który będzie zasłaniał wjazd i wyjazd na projektowaną drogę.

A. i J. W. wnieśli o wywłaszczenie całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie S., gdyż po zatwierdzeniu projektu podziału pozostała nieruchomość - działka o szerokości 20 m - nie nadaje się do wykorzystania na cele budowlane ani pod uprawę.

E. i W. S. zakwestionowani podział nieruchomości. Podnosząc, iż linia podziału nieruchomości przebiega wzdłuż budynku gospodarczego, co uniemożliwia dojazd do pól uprawnych znajdujących się na pozostałej części działki, wnieśli o przesunięcie linii rozgraniczającej pas drogowy. Nadto wskazując, że linia rozgraniczająca biegnie przez część budynku mieszkalnego i gospodarczego, wnieśli o dokonanie rozbiórki całego budynku za słusznym odszkodowaniem.

A. i J. G. zakwestionowali podział nieruchomości i przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa; nie wyrazili zgody na usytuowanie na działce ewidencyjnej nr [...] zbiorników odparowujących wskazując na możliwość umieszczenia ich na innej nieruchomości. Podnieśli także, że zrealizowanie projektowanej inwestycji niweczy ich plany inwestycyjne związane z nieruchomością, która przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego na działalność przemysłową i dla realizacji takich celów została zakupiona. Nadto zarzucili, iż nie zostali poinformowani o zamierzeniach dotyczących ich nieruchomości, co pozbawiło ich czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu.

W. B. i W. A. wniosły o rozstrzygnięcie, aby w toku realizowanej inwestycji przenieść siedlisko wraz z mediami z części działki nr [...] przeznaczonej na projektowany pas drogowy na teren projektowanej działki nr [...]. A. S. - reprezentowany przez adwokata H. L. - zażądał przyznania nieruchomości zamiennej oraz zarzucił, iż nie został poinformowany o zamierzeniach dotyczących jego nieruchomości. Zakwestionował termin wydania nieruchomości wskazując, że jest zbyt krótki, aby osoba prowadząca działalność gospodarczą mogła bez uszczerbku finansowego przenieść tą działalność na inny teren.

J. i S. K. podnieśli, że projekt podziału nieruchomości jest dla nich krzywdzący ponieważ uniemożliwia bezpośredni dostęp do tuneli foliowych i szklarni znajdujących się na nieruchomości, bez którego uprawa, będąca głównym źródłem utrzymania, staje się niemożliwa.

Minister Infrastruktury w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego uznał, że wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. z dnia [...] kwietnia 2007 r. zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami z art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą". Do wniosku została dołączona mapa w skali 1:2000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenie terenu, analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Inwestor złożył decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2006r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. uchylającą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] października 2006 r. w punkcie 1.4 i utrzymującą w mocy decyzję w pozostałej części. Inwestor dołączył także wymagane ww. przepisami opinie: Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] listopada 2006 r., pismo Zarządu Powiatu w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] listopada 2006 r., pismo Zarządu Powiatu w Skierniewicach z dnia [...] listopada 2006 r., Wójta Gminy Kowiesy z dnia [...] listopada 2006 r., Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z dnia [...] listopada 2006 r., Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z dnia [...] listopada 2006 r., Burmistrza Miasta Biała Rawska z dnia [...] listopada 2006 r., pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r., Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz Wojewódzkiego Konserwator Zabytków z dnia [...] stycznia 2007 r.. Do dnia złożenia wniosku nie wydał opinii Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, co - stosownie do art. 5 ust. 2 specustawy - uważa się to za brak zastrzeżeń do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda Łódzki, zgodnie z art. 5 ust. 5 specustawy, zawiadomił o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w drodze obwieszczeń we właściwych ze względu na przebieg drogi urzędach gmin oraz w prasie lokalnej. W aktach sprawy znajdują się potwierdzenia właściwych organów, świadczące o wywieszeniu obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy B., Urzędu Gminy R., Urzędu Gminy K. i Urzędu Miasta R. oraz fragment lokalnego wydania Gazety Wyborczej. Minister Infrastruktury zaznaczył, że decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej winna, zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy, zawierać w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzać projekty podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Kontrolowana decyzja czyni zadość ww. wymogom, zamieszczając w sentencji powyżej opisane wymagania oraz wskazując warunki, które powinny być uwzględnione na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Zgodnie z art. 7 ust. 2 specustawy, Wojewoda Łódzki doręczył decyzję z dnia [...] marca 2008 r. wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. W ocenie organu II instancji, przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, a inwestor przedstawił w załączonej do wniosku dokumentacji racje przemawiające za ustaloną lokalizacją. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie przewiduje przebudowę istniejącego fragmentu drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 30 km, zlokalizowanego na terenie powiatu rawskiego w granicach miasta R. oraz gmin R. i B.R. oraz powiatu skierniewickiego w granicach gminy K. W granicach objętych lokalizacją inwestycja będzie powiązana z drogami krajowymi nr [...] i [...], drogami wojewódzkimi nr [...] i [...], drogami powiatowymi nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz z drogą gminną - ul. K. W ramach tej inwestycji wybudowane zostaną węzły drogowe, przejazdy gospodarcze, przejścia i kładki dla pieszych, przejścia dla zwierząt, mosty i wiadukty oraz urządzenia infrastruktury technicznej związane z prawidłowym funkcjonowaniem drogi krajowej nr [...], w tym m.in. kanalizacja deszczowa wraz ze zbiornikami infiltracyjno - odparowującymi, urządzenia oczyszczające, oświetlenie drogowe, parkingi dla pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, a także zlikwidowane zostaną kolizje urządzeń telekomunikacyjnych, gazociągów, urządzeń melioracyjnych.

Minister Infrastruktury uznał zarzuty podnoszone w odwołaniach za niezasadne. Odnosząc się do zarzutu T. O., B. i S. S., A. i M. K., E. i W. S., A. i J. G., J. i S. K. dotyczącego przebiegu drogi i jej uciążliwości, organ stwierdził, iż zgodnie z art. 12 ust. 1 i 4 pkt 1 specustawy, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren stają się liniami podziału. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 specustawy, to inwestor decyduje o przebiegu drogi, a we wniosku przedstawia mapy zawierające projekt podziału nieruchomości. Wojewoda i organ odwoławczy nie ma możliwości ingerowania w przebieg inwestycji zaproponowany przez wnioskodawcę. Za nietrafny organ uznał także podnoszony w odwołaniach T. O., J. i J. J., B. i S. S., A. i M. K., E. W. S., J. i S. K. zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 7 specustawy przez pominięcie ochrony uzasadnionych interesów stron. Zdaniem Ministra Infrastruktury pkt 8 zaskarżonej decyzji Wojewoda Łódzki zgodnie z tym przepisem wskazał wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, według których inwestycję należy zaprojektować, tj. wskazał, że należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a zwłaszcza zapewniające dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami powodowanymi hałasem, ochronę przed ponadnormatywnym" zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Ustosunkowując się zaś do kwestii rekompensaty za poniesione straty, podnoszonej w odwołaniach T. O., E. i W. S., Minister Infrastruktury wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 specustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren niezbędny dla budowy drogi krajowej stają się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Dlatego też kwestia ustalenia wysokości odszkodowania nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż nie była przedmiotem postępowania organu I instancji. Odnosząc się do kwestii wykupu nieruchomości nie nadających się do wykorzystania na dotychczasowe cele, podnoszonej przez A. i M. K., J. i A. W., E. i W. S. oraz J. i S. K. organ wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 13 ust. 3 specustawy, jeżeli pod planowaną drogę przejęta jest część nieruchomości, a pozostała jej część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia tej części nieruchomości, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W związku z tym strony mają prawo zwrócić się na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wykup pozostałej części nieruchomości, uzasadniając wniosek brakiem możliwości prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele. Odnośnie odwołania W. B. i W. A. organ odwoławczy stwierdził, że nie może uwzględnić wniosku skarżących dotyczącego zobowiązania inwestora do przeniesienia siedliska znajdującego się na działce [...], bowiem kwestia ta nie należy do postępowania o ustalenie lokalizacji drogi i winna zostać rozstrzygnięta między zainteresowanymi na drodze cywilnoprawnej. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut A. i J. G. i A. S. dotyczący braku dokładnych informacji na temat warunków przejęcia przez inwestora nieruchomości będącej własnością skarżących oraz niemożności czynnego uczestniczenia w postępowaniu wobec braku zawiadomienia o planowanym przejęciu nieruchomości. Minister Infrastruktury wskazał, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że Wojewoda, działając zgodnie z art. 5 ust. 5 specustawy, zawiadomił o wszczęciu postępowania o ustaleniu lokalizacji drogi w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 specustawy o wydaniu decyzji zawiadomiono strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej, a także wysłano zawiadomienia o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom działek na adres określony w ewidencji gruntów. W trakcie postępowania strony mogły zapoznać się z wnioskiem inwestora, a jak wynika z akt postępowania organu I instancji niektórzy właściciele nieruchomości składali pisma, na które udzielono im wyjaśnień. Ustosunkowując się do podniesionej przez J. i J. J. oraz A. i J. G. kwestii przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że zgodnie z art. 10 specustawy w sprawach dotyczących lokalizacji drogi nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przedstawiony przez inwestora wniosek nie musi być zgodny z tym planem. Odnosząc się do kwestii sposobu wyceny wartości działki Minister Infrastruktury podkreślił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 specustawy, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren niezbędny dla budowy drogi krajowej stają się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Ustalenie wysokości odszkodowania będzie przedmiotem odrębnego postępowania, a od decyzji wydanej w tym postępowaniu będzie przysługiwało stronom prawo do złożenia odwołania. W zakresie podnoszonych w odwołaniach zarzutów dotyczących braku możliwości zagospodarowania powstałych po podziałach części działek zgodnie z planami skarżących i utraty atrakcyjności tych działek ponownie zwrócił uwagę na przepis art. 13 ust. 3 specustawy.

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i A. W., A. i M. K., A. i J. G., J. i J. J. (reprezentowani przez radcę prawnego J. S.), Z. i A. S. oraz T. O.

Skarżący J. i A. W. domagali się, aby Sąd wywarł wpływ na zarządcę drogi krajowej Nr [...], czyli Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi o wywłaszczenie należącej do skarżących działki w całości wraz z siedliskiem. Prośbę swoją uzasadnili tym, że po przebudowie drogi wzrośnie hałas i skażenie powietrza, a pozostała im część nieruchomości straci na wartości.

A. i M. K. domagali się wywłaszczenia całości działek o nr ew. [...], [...], [...] i [...], w obrębie P. (gmina R.) oraz zapewnienia bezproblemowego otrzymania odszkodowania od Skarbu Państwa za ww. działki - wskazując, iż w wyniku podziału dokonanego zaskarżoną decyzją pozostały im małe kawałki gruntu. Skarżący stwierdzili, że o wykup budynków znajdujących się na ww. działkach zwrócą się bezpośrednio do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi.

A. i J. G. zarzucili zaskarżonej decyzji arbitralne stanowisko, bez uwzględnienia okoliczności podniesionych przez strony oraz nieustosunkowanie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących usytuowania zbiorników odparowujących na środku należącej do nich działki inwestycyjnej, przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działalność m.in. przemysłową i w konsekwencji przejęcie obszaru o powierzchni 0,7669 ha. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej przejęcia w ten sposób działki nr [...] oraz doprowadzenie do usytuowania zbiorników odparowujących na innej działce lub też, jeżeli to konieczne, na skrajnej części spornej działki. Skarżący stwierdzili, iż Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] lipca 2008r. uwzględnił jedynie interes inwestora.

J. i J. J., reprezentowani przez radcę prawnego J. S., zarzucili naruszenie art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w szczególności przez uznanie, że decyzja Wojewody Łódzkiego Nr [...] z dnia [...] marca 2008r. uwzględnia interesy osób trzecich. Zarzucili, iż w zaskarżonej decyzji brak jest stwierdzenia, że decyzje i opinie załączone do wniosku inwestora są prawomocne oraz, że projekty podziału nieruchomości są zgodne z prawem. Nadto Minister nie ustosunkował się do stanu użytkowania przez nich nieruchomości, zgodnego z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Rawa Mazowiecka (obsługa komunikacji samochodowej oraz obiektów produkcyjnych, składów magazynów). Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...] w obrębie [...] w R. (której skarżący są właścicielami) i przekazania sprawy Wojewodzie Łódzkiemu do ponownego rozpoznania tak, aby nie traciła ona bezpośredniego dostępu do drogi krajowej nr [...].

Z. i A. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, domagając się przyznania przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości zamiennej w zamian za wywłaszczoną nieruchomość oraz dopuszczenia dowodu z opinii biegłych sądowych z zakresu czynszów i nieruchomości celem wyliczenia faktycznej wartości nieruchomości jak i strat, jakie w wyniku decyzji Wojewody Łódzkiego poniosą. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r., odnośnie fundacji ekologicznej "N", a nadto naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 75, art. 78 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 pkt 4, 17 ust. 1 i ust. 4, art. 19 ustawy o szczególnych zasadach (...).

T. O. zaskarżył decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008r., gdyż według niego, decyzja ta narusza jego prawo własności do wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...] w obrębie Ch. i szkodzi jego interesom. Skarżący stwierdził, iż decyzja ta przyczyniła się do pogorszenia warunków życiowych jego oraz całej jego rodziny, zarówno obecnej, jak i przyszłej. Skarżący zażądał wypłacenia odszkodowania za przebudowę wszystkich budynków, studni, za przejętą część nieruchomości, a także za drzewa, krzewy, kwiaty oraz część ogrodzenia, które zostanie zniszczone.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] lipca 2008r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi uznając, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Sąd wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że przedmiotowe przedsięwzięcie przewiduje przebudowę istniejącego fragmentu drogi krajowej Nr [...] o długości ok. 30 km, zlokalizowanego na terenie powiatu rawskiego w granicach miasta R. oraz gmin R. i B. oraz powiatu skierniewickiego w granicach gminy K. W granicach objętych lokalizacją inwestycja będzie powiązana z drogami krajowymi nr [...] i [...], drogami wojewódzkimi nr [...] i [...], drogami powiatowymi nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz z drogą gminną - ul. K. W ramach planowanej inwestycji wybudowane zostaną węzły drogowe, przejazdy gospodarcze, przejścia i kładki dla pieszych, przejścia dla zwierząt, mosty i wiadukty. Ponadto wybudowane zostaną urządzenia infrastruktury technicznej związane z prawidłowym funkcjonowaniem drogi krajowej nr [...], w tym m.in. kanalizacja deszczowa wraz ze zbiornikami infiltracyjno-odparowującymi, urządzenia oczyszczające, oświetlenie drogowe, parkingi dla pojazdów przewożących materiały niebezpieczne, a także zlikwidowane zostaną kolizje urządzeń telekomunikacyjnych, gazociągów, urządzeń melioracyjnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenia Ministra Infrastruktury co do spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zatwierdzać projekty podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja wydana została przez organ właściwy w sprawie, którym zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy w odniesieniu do dróg krajowych jest wojewoda - w niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki, w imieniu którego podpisała decyzję osoba upoważnioną do dokonania tej czynności na podstawie stosownego upoważnienia Wojewody Łódzkiego znajdującego się w aktach sprawy (k- 268 akt sądowych). Decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z tym przepisem na wniosek zarządcy drogi krajowej nr [...] - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi. Wniosek, stosownie do treści art. 5, zawierał: mapę w skali 1:2000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejącego uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku dołączono także wymagane ww. przepisami opinie: Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] listopada 2006 r., pismo Zarządu Powiatu w Rawie Mazowieckiej z dnia [...] listopada 2006 r., pismo Zarządu Powiatu w Skierniewicach z dnia [...] listopada 2006 r., Wójta Gminy Kowiesy z dnia [...] listopada 2006 r., Wójta Gminy Rawa Mazowiecka z dnia [...] listopada 2006 r., Burmistrza Miasta Rawa Mazowiecka z dnia [...] listopada 2006 r., Burmistrza Miasta Biała Rawska z dnia [...] listopada 2006 r., pismo Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia [...] grudnia 2006 r., Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Radomiu z dnia [...] stycznia 2007 r., oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2007 r.. oraz decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Sąd podkreślił, że organ I instancji zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiadomił w drodze obwieszczeń we właściwych ze względu na przebieg drogi urzędach gmin oraz w prasie lokalnej, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenia właściwych organów o wywieszeniu obwieszczenia na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy B., Urzędu Gminy R., Urzędu Gminy K. i Urzędu Miasta R. oraz fragment lokalnego wydania Gazety Wyborczej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy, Wojewoda Łódzki zawiadomił również o wydaniu decyzji wnioskodawcę i pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej i wysłał zawiadomienia o wydaniu decyzji dotychczasowym właścicielom na adres określony w ewidencji gruntów. Zawiadomienie takie zostało także wbrew zarzutom skargi wniesionej przez A. i J. G., skierowane do skarżących, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym.

Sąd podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie przepisy ustawy nie upoważniają organów orzekających w kwestii lokalizacji dróg do oceny racjonalności czy też słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07, że "wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji i pozwolenia na budowę, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań". Zdaniem Sądu konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przez organy przepisów ustawy wskazuje, iż uregulowane nią postępowanie w sprawie lokalizacji drogi krajowej toczyło się z wniosku zarządcy drogi, co powoduje związanie organów w tych sprawach treścią złożonego wniosku. Minister Infrastruktury może zatem działać tylko w granicach złożonego przez inwestora wniosku i nie ma prawnej możliwości ingerowania w sposób realizacji inwestycji. Przepisy ustawy nie upoważniają bowiem organów do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Organy te mają obowiązek dokonać jedynie oceny, czy wnioskowane ustalenie lokalizacji drogi krajowej nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu organy nie miały podstaw do negowania przyjętych przez inwestora rozwiązań jeżeli są zgodne z prawem. Sąd stwierdził, iż wbrew stanowisku skarżących ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przyjętego nim przeznaczenia nieruchomości należących do skarżących nie mają wpływu na orzeczenie organów w sprawie lokalizacji drogi publicznej, wydawane w oparciu o przepisy ustawy dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. w sprawach dotyczących lokalizacji dróg nie stosuje się przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro z mocy tej ustawy w tych sprawach wyłączono stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r., to tym samym organy wydające decyzje o lokalizacji drogi publicznej nie są związane art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości oraz wskazują, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wydając decyzję o lokalizacji drogi w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organy nie były zatem związane - zgodnie z art. 10 tej ustawy - ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym kwestia przeznaczenia w planie nieruchomości należących do skarżących nie była wiążąca dla organów.

Odnosząc się do zarzutów T. O., A. i M. K. oraz Z. i A. S., Sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki w pkt 8 decyzji, zgodnie z art. 7 ustawy, określił wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, według których inwestycję należy zaprojektować. Organ wskazał, że należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a zwłaszcza zapewniające dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami powodowanymi hałasem, ochronę przed ponadnormatywnym" zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Tym samym w świetle powyższych uregulowań realizacja planowanej inwestycji jest możliwa jedynie przy spełnieniu przez inwestora powyższych wymagań.

Ustosunkowując się do kwestii wypłaty odszkodowań/rekompensat za przejęcie nieruchomości i poniesione straty Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren niezbędny dla budowy drogi krajowej stają się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Z tych względów Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że kwestia ustalenia wysokości odszkodowania nie mogła być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty dotyczące kwestii wykupu nieruchomości nienadających się do wykorzystania na dotychczasowe cele. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 ustawy, jeżeli pod planowaną drogę przejęta jest część nieruchomości, a pozostała jej część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia tej części nieruchomości, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Strony mają zatem prawo zwrócić się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wykup pozostałej części nieruchomości, uzasadniając wniosek brakiem możliwości prawidłowego jej wykorzystania na dotychczasowe cele. Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Żądanie takie nie podlega zatem rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Skoro kwestii tych nie były zatem władne rozstrzygać organy orzekające w niniejszej sprawie to tym samym za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut Z. i A. S. nieprzeprowadzenia przez organy dowodu z opinii biegłego w zakresie oszacowania przysługującego skarżącym odszkodowania. Za bezzasadny Sąd uznał także zarzut J. i J. J. dotyczący braku stwierdzenia prawomocności decyzji i opinii załączonych do wniosku inwestora i zgodności z prawem projektów podziału nieruchomości oraz zarzut Z. i A. S. dotyczący naruszenia Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny wpływu wywieranego przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, odnośnie fundacji ekologicznej "N."

Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury rozpoznał sprawę wnikliwie, ustalając właściwie jej stan faktyczny i prawny i nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.O., reprezentowany przez adwokata K. Sz. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w brzmieniu z dnia wydania decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej sygn. [...] poprzez błędne uznanie, iż w/w decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi z pominięciem obowiązków organu administracyjnego w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania i wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w oparciu o błędną wykładnię w/w przepisów która polegała na ustaleniu, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia;

b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż szeroko rozumiany interes społeczny jest ważniejszy od interesu indywidualnego obywatela, a tym samym stwierdzenie, iż inwestycja rozbudowy drogi krajowej do parametrów drogi ekspresowej jest ważniejsza z punktu widzenia interesu społecznego od indywidualnego interesu obywatela.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne T. O. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej T. O. stwierdził, iż błędne jest stanowisko Sądu, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zawiera w pkt 8, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, m.in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem strony decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. nie uwzględnia uzasadnionych interesów osób trzecich. Trudno bowiem uznać za realizację tego obowiązku powtórzenie przez Wojewodę norm prawnych i obowiązków zawartych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które muszą być przestrzegane niezależnie od tego czy Wojewoda lub inny organ umieści je w decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie czy też nie. Sformułowanie ustawy nakazujące organowi określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich rodzi obowiązek skonkretyzowania i zindywidualizowania tych wymagań, które są daleko idące niż ogólnikowe zapisy ustawowe. W ocenie skarżącego nadmierna ogólnikowość zawartych w zaskarżonej decyzji zapisów dotyczących wymagań ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich spowodowała, że wymagania dotyczące uzasadnionych interesów T. O. nie zostały w ogóle określone. Decyzja Wojewody Łódzkiego pomija fakt, że zatwierdzony tą decyzją podział nieruchomości T. O., na mocy którego część działki nr [...] o pow. 0,2030 ha zostanie przejęta na rzecz Skarbu Państwa spowoduje, iż znajdujące się na pozostałej części nieruchomości skarżącego zabudowania mieszkalne i gospodarcze będą znajdować się w mniejszej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni planowanej drogi ekspresowej niż minimalna odległość wymagana przepisami art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm). Sytuacja taka zmusi T. O. do przebudowy całego jego siedliska. Decyzja ta nie uwzględnia także faktu, iż w sytuacji, gdy część działki T. O. zostanie wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, w bliskiej odległości od krawędzi jezdni będzie znajdowała się jedyna studnia stanowiąca źródło wody pitnej skarżącego i całej jego rodziny. Ścieki pochodzące z planowanej trasy ekspresowej zanieczyszczą wodę, spowodują niezdatność wody do jej spożycia, a skarżący będzie zmuszony do wybudowania nowej studni. Wobec powyższego wskazania organu I instancji dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby w ogóle nie zostały zastosowane w stosunku do T. O.

Zdaniem strony błędne jest też stanowisko Sądu, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia. Podkreślono, iż zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowego, a przy tym nie jest związany granicami skargi. Sąd powinien zatem, zgodnie z zasadą praworządności, podjąć wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia sprawy mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie pełnomocnika skarżącego Sąd pierwszej instancji nie podjął niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy. Sąd dokonał błędnej wykładni tego przepisu ustalając, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2008 r. zawiera wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym Sąd błędnie uznał, że stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony i oddalił skargę skarżącego, czym naruszył art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. uznając, że inwestycja rozbudowy drogi krajowej nr 8 do parametrów drogi ekspresowej jest ważniejsza od indywidualnego interesu skarżącego. T. O. powołał się na poglądy doktryny, iż organy administracji prowadzące postępowanie muszą każdorazowo brać pod uwagę interes społeczny z jednej strony i interes indywidualny ("słuszny interes obywateli") z drugiej strony. Zdaniem skarżącego zawarta w art. 7 k.p.a. generalna klauzula słuszności powinna być traktowana jako skierowany do organu stosującego prawo nakaz wyważenia zbiegających się w konkretnej sprawie interesów, bez zakładania nadrzędności któregokolwiek z nich. Organy administracji nie biorąc pod uwagę interesu skarżącego bezwzględnie naruszyły art. 7 k.p.a. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone decyzje zostały wydane z uwzględnieniem indywidualnego interesu skarżącego i nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) przez błędne uznanie, iż przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 września 2008 r. ( przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy został uchylony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 154, poz. 958 ) - decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wprawdzie przepis art. 7 ust. 1 pkt 4 powołanej wyżej ustawy zobowiązuje organ do określenia w decyzji m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz decyzja ta będzie zawierać szczególne postanowienia w tym zakresie tylko w przypadku ustalenia przez organ w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji drogi, że określona lokalizacja narusza uzasadnione interesy osób trzecich. A zatem, obowiązek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy, będzie naruszony, jeśli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., II OSK 509/07, LEX nr 345936; z dnia 5 listopada 2010 r., II OSK 1829/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów administracyjnych ).

T. O. w skardze na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. podniósł, iż decyzja ta narusza jego prawo własności i doprowadzi do pogorszenia warunków życiowych skarżącego i jego rodziny ( obecnie i w przyszłości) oraz pozbawi skarżącego źródła wody pitnej ( studni). Skarżący dochodzi odszkodowania za przebudowę wszystkich budynków i studni oraz za przejętą część nieruchomości, a także za drzewa, krzewy, kwiaty i część ogrodzenia, które zostanie częściowo zniszczone.

Z uwagi na tak sformułowane naruszenie interesów i określenie żądań w zakresie "zadośćuczynienia" za ich naruszenie zwrócić należy uwagę na zakres ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

A mianowicie, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi ( art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ) może dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji drogi nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.

Ochrona taka może zatem następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być rozważana w granicach właściwych dla Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej nie może bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania lokalizacji drogi publicznej nie może zatem być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, wydawana na podstawie art. 7 ustawy, nie stanowi aktu upoważniającego do podjęcia i realizacji inwestycji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W decyzji tej organ rozstrzyga przede wszystkim o tym, czy realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest dopuszczalna na konkretnym terenie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9 ).

Podzielić należy zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Wojewoda Łódzki w decyzji z dnia [...] marca 2008r. Nr [...] wskazał, jakie warunki i normy należy uwzględnić w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ zasadnie powołał się na art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i nakazał uwzględnić warunki i normy wynikające z Prawa budowlanego ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochrony przed ponadnormatywnymi uciążliwościami powodowanymi hałasem i ochrony przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. To zaś oznacza, że inwestor, aby uzyskać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę winien spełnić powyższe wymagania. W zakres ochrony przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby niewątpliwie wchodzi ocena ewentualnego zanieczyszczenia wody w studni skarżącego w aspekcie przebiegu projektowanej drogi.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie zawiera bowiem konkretnych rozwiązań technicznych przebiegu drogi. Rozwiązania te są ustalane w dokumentacji projektowej zatwierdzanej w pozwoleniu na budowę. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednoznacznie przewidywał, że ilekroć w przepisach Prawa budowlanego jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi. Jednocześnie ustęp 1 art. 24 ustawy stanowił, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4 –"Realizacja inwestycji drogowej". A zatem, w tymże dopiero postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji drogowej i ocenia w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno – budowlanych aspekt poszanowania interesów osób trzecich. Z powyższych względów w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia jego interesu prawnego z uwagi m.in. na zanieczyszczenia wody w studni. Zarzuty te dotyczą kwestii, która nie jest przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Zarzuty te winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania lokalizacji drogi są przedwczesne.

Nadto powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten dotyczy bowiem sytuowania przy drodze nowej zabudowy - przepisy tej ustawy nakazują wówczas zachowanie określonych w art. 43 ust. 1 tej ustawy odległości od krawędzi jezdni autostrad, dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania w skardze kasacyjnej, że Sąd zaakceptował nieprawidłowo ustalony w zaskarżonej decyzji zakres ochrony interesów osób trzecich albo jego brak. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie dają podstaw do takiego stwierdzenia.

Podnoszona przez T. O. konieczność przebudowy gospodarstwa jak też kwestie dotyczące odszkodowania za przejętą nieruchomość i przebudowę budynków oraz mające ulec zniszczeniu ogrodzenie – w związku z budową projektowanej drogi krajowej nr [...] – pozostają poza uprawnieniami organów administracji publicznej przysługującymi organom w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi.

Sąd pierwszej instancji zasadnie wyjaśnił, iż zasady wypłaty odszkodowań za przejęte nieruchomości regulują przepisy art. 12 ust. 4 i art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i decyzje o ustaleniu odszkodowania organ wydaje w odrębnym postępowaniu. Przesądza o tym jednoznacznie art. 12 ust. 4 ustawy stanowiąc, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych ( pkt 1 ), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych ( pkt 2 ) - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, odpowiednio przez wojewodę albo starostę. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury, iż kwestia ustalenia wysokości odszkodowania nie mogła być przedmiotem postępowania o ustalenie lokalizacji drogi.

Trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na cywilnoprawny charakter części zgłoszonych żądań i wskazał na możliwość ich dochodzenia wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Sprawy zaś zastrzeżone do właściwości sądów powszechnych nie podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Do rozpoznawania spraw cywilnych z mocy art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. W postępowaniu sądowym nie są rozpoznawane sprawy cywilne tylko wówczas, gdy przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów – art. 2 § 3 k.p.c.

Z powyższych względów w postępowaniu zakończonym decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego. To zaś oznacza, że organowi administracji nie można przypisać zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez błędne uznanie, iż szeroko rozumiany interes społeczny jest ważniejszy od interesu indywidualnego obywatela.

Zarzut T. O. mógłby być uzasadniony, gdyby w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Brzmienie przepisów tej ustawy jednoznacznie wskazuje, że "interes społeczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Oznacza to na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli ) i interesu społecznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji interesu ogólnopaństwowego lub interesu gminy z interesem obywateli wynikającym z prawa własności nieruchomości, w tym nieruchomości gruntowych.

Natomiast przyjęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego (interesu ogólnopaństwowego – drogi krajowe i interesu jednostek samorządu terytorialnego – drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) nad interesem indywidualnych obywateli. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej z uwagi na prymat interesu ogólnego nie ma zastosowania - w takim zakresie jak w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nakaz wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączone zostało stosowanie do postępowania w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących ustalania warunków lokalizacji drogi, uzyskiwania pozwoleń na budowę oraz nabywania nieruchomości związanych z ich realizacją. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.