Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3413/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 61 a
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/GI 515/18 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. S. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I GSK 3413/18

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r, sygn. akt III SA/GL 515/18, oddalił skargę D. S. (dalej jako: "skarżąca") na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego (dalej jako: "Zarząd Województwa") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu części dofinansowania ze środków europejskich.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 5 lipca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Centrum Przedsiębiorczości. Na mocy tego orzeczenia, wspomniany organ zobowiązał F. (zwaną dalej Fundacją lub Beneficjentem) do zwrotu całości dofinasowania wypłaconego w ramach realizacji projektu pod nazwą "Poprawa jakości infrastruktury zaplecza turystycznego regionu poprzez remont [...] - usunięcie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych", na podstawie umowy o dofinasowanie nr [...] z późniejszymi aneksami. Jako podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do Fundacji, skarżąca wskazała wydanie tego rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając swój wniosek wyjaśniła, że wobec niej wszczęto postępowanie dotyczące odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania jednostki, w której pełnili funkcje. Decyzja z [...] lipca 2012 r., została zaś skierowana do podmiotu, który od 7 grudnia 2011 r. nie posiadał i do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nie posiada organu uprawnionego do jego reprezentacji, tj. zarządu.

Postanowieniem z [...] października 2017 r., Zarząd Województwa odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, wyjaśniono, że wniosek skarżącej jest identyczny co do zgłoszonych żądań i przytaczanych okoliczności faktycznych oraz prawnych jak w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek tej samej osoby, zakończonym decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (utrzymanej w mocy decyzja z [...] maja 2017 r., nr [...]). Tym samym, w sprawie wystąpiła powaga rzeczy osądzonej, co w świetle art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania.

Po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Zarząd Województwa Śląskiego utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] października 2017 r., nr [...]. W jego przekonaniu, wniosek złożony przez skarżącą nie zawiera konkretnych, merytorycznych zarzutów. Przede wszystkim zaś skarżąca w żaden sposób nie zanegowała, iż jej wniosek z dnia 5 lipca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]dotyczy sprawy już wcześniej rozpatrzonej przez organ. Dodatkowo, Zarząd Województwa wyartykułował, że organ administracyjny nie jest związany zarzutami skarżącej wskazanymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Oznacza to, że nawet jeśli podważa on zasadność stawianego zarzutu, ma obowiązek zbadania z urzędu czy nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tak też, według swojego twierdzenia, zachował się Zarząd Województwa w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Centrum Przedsiębiorczości, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r, sygn. akt III SA/GL 515/18 oddalił skargę. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Sąd I instancji wskazał na obowiązującą zasadę trwałości decyzji ostatecznych oraz na wymóg bycia legitymowanym do inicjowania postępowania administracyjnego. Jest on konsekwencją posiadania przez konkretny podmiot statusu strony.

Analizując niniejszą sprawę Sąd I instancji wskazał, że skarżąca jako podstawę swojego żądania wskazywała na wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Po to jednak, aby badać przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (w tym – okoliczność artykułowana przez skarżącą), osoba inicjująca postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi legitymować przymiotem strony. Jak wynika z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym, musi istnieć powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Jednocześnie, Sąd I instancji podkreślił, że interes prawny musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych danej sprawy i przesłankach zastosowania w niej określonego przepisu prawa materialnego. Jak wynika z dokumentacji postępowania administracyjnego i utrwalonego w niej, ustalonego w sposób bezsporny stanu faktycznego sprawy, skarżąca ustąpiła z zarządu Fundacji 7 grudnia 2011 r. Tymczasem, decyzja Centrum Przedsiębiorczości, mocą której wspomniany organ zobowiązał Beneficjenta do zwrotu całości dofinasowania wypłaconego w ramach realizacji projektu jest datowana na 3 lipca 2012 r. Z kolei, wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do organu 10 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu I instancji, w chwili złożenia tego dokumentu skarżąca nie reprezentowała już Fundacji. W przekonaniu Sądu, biorąc pod uwagę zaprezentowane wcześniej stanowisko doktryny prawa administracyjnego dotyczące rozumienia pojęcia strony postępowania, jak i uwzględniając zapatrywanie na tę kwestię, uwidaczniające się w aktualnym orzecznictwie sądowym nie sposób, opierając się na cesze artykułowanej przez skarżącą, uznać jej pozycji jako strony w postępowaniu, które dotyczy zobowiązania ciążącego na Fundacji. Gdyby bowiem tak postąpić, to w odniesieniu do wnioskodawczyni, wbrew treści art. 28 k.p.a., interes prawny będący immanentnym elementem pojęcia strony byłby daleki od przymiotu indywidualności i konkretności, nie sposób byłoby go obiektywnie stwierdzić, a w dodatku, byłby on ewentualny, bo opierałby się na przyszłej odpowiedzialności osoby trzeciej.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że nie znalazł potwierdzenia żaden z zarzutów podniesionych w skardze. Skoro bowiem skarżąca nie jest stroną w postepowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skierowanej do Fundacji, to słuszne było odwołanie się przez organ do art. 61a k.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania. W konsekwencji, nie można zaś mówić o naruszeniu przez Zarząd Województwa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie.

Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:

a) naruszenie art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej jako: "o.p.") w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 116a § 1 o.p. w zw. z art. 116 § 1 i 2 o.p. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść podatnika poprzez stwierdzenie, że nie przysługuje podatnikowi status strony, a co za tym idzie, nie ma uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności;

b) naruszenie przepisów postępowania;

c) administracyjnego (k.p.a.) poprzez przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną;

d) naruszenie przepisów postępowania - art. 147 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania z urzędu mimo wiedzy o naruszeniu prawa, przez co podważane jest zaufanie obywateli do władzy publicznej i ich bezstronności;

W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji;

a) naruszenie art. 2a o.p. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 116a § 1 o.p. w zw. z art, 116 § 1 i 2 o.p. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść podatnika poprzez stwierdzenie, że nie przysługuje podatnikowi status strony, a co za tym idzie, nie ma uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności;

b) naruszenie art. 2a o.p. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 116a § 1 o.p. w zw. z art, 116 § 1 i 2 o.p. poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść podatnika poprzez stwierdzenie, że nie przysługuje podatnikowi status strony, a co za tym idzie, nie ma uprawnienia do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Organ odpowiadając na skargę kasacyjną, w pełni podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, jak również zgodził się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny można oprzeć, stosownie do art. 174 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął.

Nadto, należy zaznaczyć, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadnienia wymaga, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływane dalej tamże).

Z powyższych uwag wynika, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W świetle przedstawionych uwag należy podkreślić, że sporządzona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym standardom, niemniej stwierdzone wady nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Dotyczy to zarówno pkt I. jak i II. petitum skargi kasacyjnej, gdzie jako naruszone wskazano ( w pkt. a i b) te same przepisy i w taki sam sposób określono sposób ich naruszenia. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem strony, że Sąd I instancji naruszył wymienione w petitum przepisy k.p.a. oraz o.p. Sąd I instancji mógł naruszyć te przepisy tylko poprzez wadliwą kontrolę jego stosowania. Zatem skarga kasacyjna powinna odnosić się do przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Braki te są istotnymi brakami formalnym. Wprawdzie nie dają podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej ze względu na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, jednak ograniczają rozpoznanie stawianych zarzutów do takiego ich kontekstu, który daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i to tylko w takim zakresie, który jest jasny i jednoznaczny.

Zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazuje, że istota sporu dotyczy nieuznania skarżącej za stronę w sprawie (z jej wniosku) o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości (Instytucji Pośredniczącej dla III osi priorytetowej RPO WSL 2007-2013) zobowiązującej F. do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania wypłaconego na realizację projektu. Obowiązek zwrotu dofinansowania został nałożony ww. decyzją na F., której to członkiem zarządu była skarżąca do [...] grudnia 2011 r., a zatem w okresie przed wydaniem ostatecznej decyzji o zwrocie środków.

Skarżąca swój status jako strony w postępowaniu nieważnościowym wywodzi z odpowiedzialności ponoszonej na podstawie art. 116 § 1 i 2 w zw. z art. 116a o.p. (orzeczonej w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności skarżącej jako członka zarządu F. za zobowiązania tejże fundacji).

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny natomiast to interes wynikający z prawa materialnego, zgodny z nim i chroniony przez to prawo. Winien on przy tym opierać się na konkretnej normie prawa materialnego ustanawiającej prawa i obowiązki. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu (patrz wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 1053/20; z 26 października 2021 r., sygn. akt. II OSK 3724/18; z 11 marca 2021 r., sygn. akt. I OSK 159/21). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji (patrz: wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt. II OSK 1382/18). W świetle powyższego, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok prawidłowo wskazał, że art. 116 o.p. daje osobie trzeciej legitymację materialnoprawną wyłącznie do bycia stroną w postępowaniu dotyczącym tejże odpowiedzialności (a zatem może skutecznie kwestionować jedynie fakt przeniesienia odpowiedzialności za nieuiszczone należności, a nie ich wymiar), natomiast nie daje takiej legitymacji w postępowaniu dotyczącym zobowiązań głównego zobowiązanego (Fundacji). Orzeczona odpowiedzialność osoby trzeciej (skarżącej) powstaje na mocy konstytutywnej decyzji, która tworzy nowy stosunek. Podmiotem tego stosunku jest osoba trzecia (skarżąca), a przedmiotem - odpowiedzialność, która to nie odnosi się do obowiązku świadczenia dłużnika głównego (Fundacji), ale dotyczy pokrycia długu. Słusznie WSA zatem uznał, iż osoby trzecie w postępowaniu dotyczącym podmiotu za który przeniesiono na nie odpowiedzialność, nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Na rozpoznanie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 147 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., dotyczący wznowienia postępowania, a nie jego wszczęcia (także bez uzasadnienia). Należy zwrócić uwagę, że tryby nadzwyczajne są wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem przesłanka do wznowienia postępowania nie może zostać uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).