Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1334/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) maja 2006 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu odwołania M. S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2006 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty W. z dnia (...) października 2005 r. dotyczącej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu stałego na działkach nr geod. (...) obręb P., na jeziorze P., gmina P..

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Minister Środowiska wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lutego 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty W. z (...) października 2005 r., którą udzielono M. S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu stałego.

Od w/w decyzji Wojewody . odwołanie złożył M. S. wskazując, że z przepisów art.59 ust. 1 i art.50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu w przypadku zamiaru budowy pomostu. W związku z tym brak jest podstaw do wymagania takiej decyzji w postępowaniu wodnoprawnym.

Rozpoznając odwołanie M. S. Minister Środowiska stwierdził, że inwestor składając wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie pomostu był obowiązany w myśl przepisów art.131 ust.1 pkt 2 Prawa wodnego dołączyć do niego decyzję o warunkach zabudowy. Jeżeli do wniosku nie dołączono wymaganych dokumentów, organ prowadzący postępowanie zgodnie z przepisami art.64 § 2 kpa powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. Jak stwierdził organ drugiej instancji wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych decyzji o warunkach zabudowy ma charakter obligatoryjny. W związku z powyższym wydanie pozwolenia wodnoprawnego bez złożenia wymaganej przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzji o warunkach zabudowy jest rażącym naruszeniem Prawa wodnego.

Natomiast Minister Środowiska stwierdził, że nie jest rażącym naruszeniem prawa pominięcie dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., jako strony w postępowaniu. Taka przesłanka może być powodem do wznowienia postępowania i to tylko w przypadku złożenia wniosku przez stronę pominiętą w postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Środowiska złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art.59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art.50 ust.2 w/w ustawy oraz art.29 ust.1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.6, 7, 8, 12 oraz 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Środowiska oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody ..

W uzasadnieniu skargi M. S. podniósł, że stosownie do treści art.59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego i wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zaś przepis art.50 ust.2 w/w ustawy, który stanowi, że nie wymagają wydania decyzji roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę – stosuje się odpowiednio. Stosownie do treści art.29 ust.1 pkt 16) ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m, służących do: cumowania niewielkich jednostek pływających, jak łodzie, kajaki, jachty, uprawienia wędkarstwa oraz rekreacji. Uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczy właśnie takiego pomostu.

Zdaniem skarżącego wydanie dla niego decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym nie można uznać za naruszającą przepisy prawa, a tym bardziej decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący powołuje się na utrwalone orzecznictwo sądowe, które wskazuje, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki jakie wywołuje decyzja.

Nadto skarżący wskazał, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym nie powoduje negatywnych skutków społecznych ani gospodarczych bowiem na przedmiotowym jeziorze jest wiele innych pomostów i nie oddziaływają one negatywnie na środowisko, a służą rekreacyjnemu korzystaniu z jeziora.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że w związku z utratą przez Ministra Środowiska z dniem 1 lipca 2006 r. kompetencji do załatwiania spraw z zakresu orzecznictwa określonego ustawą Prawo wodne właściwym do udzielenia odpowiedzi na skargę był Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej poglądy uznać można za zasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należało podnieść co następuje:

W ocenie Sądu rozstrzygając w sprawie Minister Środowiska ograniczył się do zupełnie bezkrytycznej akceptacji decyzji zapadłej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, orzekając bez dokonania koniecznej i wszechstronnej analizy wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i ustosunkowania się do zarzutów odwołującego M. S.. Lakoniczne uzasadnienie decyzji Ministra Środowiska poprzestaje w istocie tylko na powtórzeniu niektórych fragmentów treści uzasadnienia organu pierwszej instancji. Zabrakło natomiast jakiegokolwiek odniesienia się w skonkretyzowany sposób do materiału zgromadzonego w sprawie.

W tej sytuacji stanowisko zaprezentowane przez organ drugiej instancji ocenić należy jako obarczone nie tylko naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, ale i art. 8 i 11 kpa.

Wprawdzie rolą organu nadzoru nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty – tak jak w postępowaniu zwykłym – a tylko weryfikacja decyzji w nim zapadłych w nadzwyczajnym trybie – pod kątem wadliwości kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa, ale nie zwalnia to organu nadzoru z przestrzegania uniwersalnych wymogów procedury administracyjnej, zwłaszcza zaś zasad ogólnych kpa.

Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie, że wadliwość taka ma miejsce musi wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Niezależnie od tego należy podkreślić, iż orzekając w sprawie nieważności organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Podstawą wnioskowania organu nadzoru musi być najpierw dokładne ustalenie faktów mających znaczenie dla wyniku sprawy, następnie ich konfrontacja z właściwie wykładanymi przepisami prawa, które zastosowano w postępowaniu zwykłym. Dopiero wtedy ocenić bowiem można czy rozstrzygnięcie kończące postępowanie zwykłe miało w ogóle oparcie w prawie, bądź czy przy jego wydawaniu prawa rażąco nie naruszono (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mając na względzie, że nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa z rażącym naruszeniem prawa.

Tymczasem sytuację prawną skarżącego M. S. należało rozważyć na tle ustaleń faktycznych, których organ praktycznie nie dokonał. Decyzją z dnia (...) października 2005 r. Starosta W. wydał pozwolenie wodnoprawne na wykonanie pomostu stałego na działkach nr geod. (...) obręb P., na jeziorze P., gmina P. dla inwestora M. S..

Od decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania do Wojewody (...), toteż stało się ona ostateczna. Jednakże wnioskiem z dnia 19 stycznia 2006 r. złożonym do Wojewody (...) Wójt Gminy P. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Starosty W. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, z dnia (...) października 2005 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art.131 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, który nakłada na wnioskodawcę ubiegającego się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego obowiązek dołączenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001 r., Nr 115, poz.1229 ze zm). Zgodnie z treścią w/w przepisu (obowiązującą w dacie wydanie pozwolenia wodnoprawnego tj. [...] października 2005 r.) do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dołącza się m.in. decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana – w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego. Definicja urządzenia wodnoprawnego została zawarta w art. 9 ust. 1 pkt 19 w/w ustawy Prawo wodne, z którego treści wynika, że przez urządzenie wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności:

a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także poldery przeciwpowodziowe, kanały i rowy,

b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,

c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,

d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych,

e) obiekty energetyki wodnej,

f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych,

g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,

h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska,

i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych;

Te wszystkie rozważania winny znaleźć się w uzasadnieniu organów stwierdzających nieważność decyzji pozwolenia wodnoprawnego. W tym miejscu zauważyć należy również, że M. S. powoływał się w odwołaniu na przepisy ustawy Prawo budowlane, które w niniejszym postępowaniu nie mają zastosowania. Nie odnosi się również do niniejszego postępowania powoływany przez skarżącego przepis art. 50 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Jednakże cytując ten przepis skarżący pominął, że ustawodawca ograniczył się do inwestycji celu publicznego, a budowa pomostu taką inwestycją celu publicznego nie jest. Tych rozważań w rozstrzygnięciu organów rozpoznających niniejszą sprawę zabrakło. W świetle art.59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzje administracyjne wymagane są dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym, w takim wypadku należy szczegółowo uzasadnić dlaczego organ uznaje, że budowa pomostu powoduje zmianę zagospodarowania terenu. Wymaga to oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadającą wiedzę urbanistyczno – architektoniczną). Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku może stanowić podstawę do stwierdzenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu.

Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Obowiązkiem organów rozstrzygających sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygnięcia może być wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635, w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy lub wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 kpa, przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny wziąć pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym rozstrzygnięciu.

Organy nie mogły poprzestać li tylko na ogólnych stwierdzeniach w tym zakresie. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art.145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 wyżej powołanej ustawy.