Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 979/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, art, 51 ust 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 26
journal: Dz.U. 2016 poz 2255
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Sławomira Szewczyka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/20 w sprawie ze skargi I. Cz. i R. Cz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 703/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi I. Cz. i R. Cz. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r., znak [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji budowlanej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I. Cz. i R. Cz. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej także jako: "Prawo budowlane", Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także jako: "MWINB", nałożył na S. Sz. obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego robót polegających na rozbudowie i przebudowie zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny, w terminie do 31 stycznia 2020 r.

Od powyższej decyzji MWINB odwołanie złożył S. Sz., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także jako: "GINB", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 sierpnia 2019 r. nr 503/2019 i umorzył postępowanie organu I instancji.

GINB wyjaśnił, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny. W szczególności bezsporne jest, że przedmiotowy zjazd został zrealizowany z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę (szerokość wykonanego zjazdu mniejsza o ok. 80 cm względem projektowanego). Ponieważ w stanowisku MWINB pojawiały się rozbieżności co do dokładnych wymiarów zrealizowanego obiektu, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...], GINB zlecił MWINB przeprowadzenie na podstawie art. 136 K.p.a. ponownej kontroli obiektu celem dokonania precyzyjnego jego zwymiarowania. Pracownicy organu I instancji zrealizowali zlecone czynności 18 grudnia 2019 r., czego dowodem jest protokół kontroli potwierdzający dotychczasowe ustalenia faktyczne w zakresie istnienia odstępstw. GINB równocześnie zauważył, że rozstrzygające znaczenie ma w sprawie ocena, czy w przypadku inwestycji realizowanej pierwotnie na podstawie pozwolenia na budowę, a która obecnie takiego wymogu nie posiada, można wszcząć i prowadzić postępowanie określone w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepisy Prawa budowlanego nie zawierają takich regulacji o charakterze ogólnym. Przepisów przejściowych każdorazowo należy poszukiwać w przepisach ustaw nowelizujących, jednakże w niniejszym wypadku brak jest takich reguł również w przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zmieniającej m.in. art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego. Przepis art. 26 tej ustawy reguluje bowiem jedynie przypadki postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, co oczywiście nie rozwiązuje przedstawionego problemu i pozostawia pewnego rodzaju lukę prawną, która powinna podlegać usunięciu w drodze wykładni. Nie kwestionując interpretacji przedstawionej przez MWINB, GINB stwierdził, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy bardziej zasadna jest wykładnia odwołująca się do treści art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. W przepisie tym wskazano, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten określa przepisy intertemporalne dla przypadków istotnego odstępstwa od projektu oraz, w szczególności, samowoli budowlanej przesądzając, że w tych przypadkach powinno się stosować przepisy nowe - a więc co do zasady łagodniejsze dla inwestorów. Skoro ustawodawca przesądził, że przepisy nowe należy stosować dla przypadków poważniejszych (takich jak samowola budowlana), to zdaniem GINB, tym bardziej należy stosować (a maiori ad minus) te przepisy dla przypadków łagodniejszych naruszeń prawa określonych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Ten kierunek wykładni znajduje oparcie również w hermeneutyce tekstów prawa karnego, nakazującej w przypadku zmiany prawa stosować wobec sprawcy zawsze ustawę względniejszą - niezależnie od tego, czy jest to ustawa nowa, czy stara. Pogląd ten, znajduje wyraz także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazującym, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec inwestycji, które w dacie ich zrealizowania, co prawda stanowiły samowolę budowlaną, jednakże w dacie orzekania przez organ nie wymagały już pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 30 października 2018 r. sygn. II OSK 2904/17). W ocenie GINB, zastosowanie w niniejszej sprawie powyższych analogii uprawnia do stwierdzenia, że wobec braku jednoznacznych przepisów przesądzających o konieczności wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należało stwierdzić, że zmiana prawa znosząca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla danej inwestycji ma ten skutek, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie odstępstw od warunków wydanego pozwolenia. Organ zwrócił uwagę, że analiza akt sprawy wykazała, iż przedmiotowy zjazd odpowiada warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie można w tym kontekście nie zauważyć, że przed oddaniem do użytkowania zjazdu został on skontrolowany przez przedstawiciela GDDKiA i uznany za zgodny z wydanymi warunkami (protokół nr 51/2012/NS z 21 sierpnia 2012 r). Ponadto GINB nie dostrzegł okoliczności mogących powodować uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli I. Cz. i R. Cz., wnosząc o uchylenie decyzji GINB wobec tego, że decyzja MWINB jest zgodna z prawem i odpowiada obowiązkom, które powinny być przez organ przestrzegane.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2020 r. S. Sz. wniósł o oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie względem spornego przedsięwzięcia budowlanego realizowanego na podstawie udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, podczas którego odstąpił on w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego, należało wszcząć postępowanie naprawcze, nakładając na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz obowiązek ewentualnego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Wpływu na ten wniosek nie mógł mieć art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego, który w brzmieniu nadanym przez art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, przyjmuje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach, ponieważ przepis ten we wskazanym brzmieniu w dacie wykonywania robót budowlanych nie obowiązywał. Brak jest równocześnie regulacji prawnej, która, mając charakter przepisów przejściowych, nakazywałaby względem robót budowlanych wykonanych do 2012 r., z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, odstąpić od zastosowania trybu naprawczego i w jego toku posłużyć się instrumentem procesowym, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem przejściowym zamieszczonym w art. 26 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r., w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w powołanym przez GINB art. 26 ust. 2 cyt. ustawy, ustawodawca przyjął, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

W art. 26 ust. 1 i 2 cyt. ustawy ustawodawca zdecydował się przesądzić, jakie przepisy ("starego" lub "nowego" prawa) mają być stosowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego w prowadzonych postępowaniach, jeżeli nie zostały one zakończone do 1 stycznia 2017 r. Takiemu działaniu, mającemu zakotwiczenie w zasadach techniki prawodawczej, nie można przypisywać nadzwyczajnego charakteru.

W ocenie Sądu, wnioski interpretacyjne, które przyjął GINB, bazując na powyższej regulacji pozostają wadliwe i jako takie nie mogły na zasadzie analogii służyć wsparciu poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji celem uzupełnienia dostrzeżonej przez organ "luki prawnej", której, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, poddana analizie regulacja prawna nie posiada. Jeżeli bowiem chodzi o postępowanie legalizacyjne, to jego tok, jak przyjął ustawodawca, powinien być kształtowany brzmieniem przepisu art. 48 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, niemniej nakaz stosowania prawa nowego obejmował swoim zakresem jedynie bieg postępowania, nie wprowadzał on natomiast żadnej zmiany w stosunku do hipotezy przepisu i klasy zachowania mieszczącego się w pojęciu "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia". Podobny wniosek należy odnieść również do art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i jego zakresu normowania odnoszonego do "obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu". Wskazywana przez GINB nowelizacja Prawa budowlanego nie stanowi wyjątku przełamującego zasadę ogólną prawa budowlanego, zgodnie z którą to, czy wykonywane przez inwestora roboty budowlane stanowią naruszenie hipotezy art. 48, art. 49b czy też art. 50-51, kształtują przepisy reglamentujące rozpoczęcie robót budowlanych w brzmieniu obowiązującym w dacie ich faktycznego wykonania. Ustawodawca rozróżnia bowiem samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana lub inne odstępstwo od warunków prowadzenia robót budowlanych od likwidacji skutków działania inwestora, które następuje w toku postępowania, którego przebieg określają przepisu obowiązujące w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego danej sprawy. Powyższe – wbrew odmiennej ocenie GINB - nie powoduje, że zakres reglamentacji robót budowlanych, o którym mowa w art. 29-30 Prawa budowlanego, warunkujący zainicjowanie trybu postępowania odpowiadającego danemu sposobowi reglamentacji powinien być przez organ nadzoru budowlanego określany z uwzględnieniem innych przepisów niż te, które obowiązywały w dacie wykonywania robót budowlanych. Określenie, czy dane roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezgodny z prawem pozostaje poza zakresem normy intertemporalnej z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Ocena ta powinna zatem dokonać się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Sąd uznał, że poddane kontroli odwoławczej przez GINB działanie MWINB było prawidłowe w zakresie, w jakim w kontrolowanej sprawie organ I instancji przyjął, iż istotne odstąpienie przez inwestora przy budowie zjazdu publicznego od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Nowosądeckiego nr [...] nakazywało powyższe roboty budowlane, niezależnie od aktualnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego, objąć procedurą naprawczą i nałożyć na S. Sz. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązki poprawnie opisane w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i S. Sz.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U z 2016 r. poz. 2255) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji niewłaściwie zastosował normy intertemporalne zmienionych przepisów prawa budowlanego, podczas gdy organ administracji prawidłowo uznał, że postępowanie naprawcze podlega umorzeniu wobec faktu, że zamierzenie inwestycyjne nie podlega już obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę.

W oparciu o powyższy zarzut GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto zrzekł się rozprawy.

S. Sz. zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zwaną dalej "ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r.", przez błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowa budowa została zakończona w 2012 r., a normy prawne zawarte w tym przepisie stosuje się do spraw, o których mowa w art. 5 tej ustawy, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 1 stycznia 2017 r.;

b) art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie naprawcze winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, bowiem od dnia 1 stycznia 2017 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach;

c) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały formalnie zakończone, gdyż skarżący kasacyjnie w dniu 21 września 2012 r. przekazał do organu zawiadomienie o zakończeniu budowy, natomiast organ dnia 25 stycznia 2018 r. wydał zaświadczenie w którym uznano, iż "brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji, odnośnie przystąpienia do użytkowania", a nadto obiekt ten został wykonany zgodnie z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę;

2) naruszenie przepisów prawa postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, iż okolicznością bezsporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje, że skarżący kasacyjnie, jako inwestor, realizując roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia 23 marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 75 na odcinku Nowy Sącz-Muszynka w km 85+060, dokonał odstępstw (mających charakter istotny) od projektu budowlanego w zakresie parametrów technicznych zjazdu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie oraz zasądzenie solidarnie od R. Cz. i I. Cz. na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Nadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne R. Cz. i I. Cz. wnieśli o ich oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnicy wnoszących kasację zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Przepis art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zarzut podniesiony w podstawie kasacji GINB nie jest zasadny.

Analizę sytuacji procesowej i materialnej rozpocząć należy od spostrzeżenia, że podstawę prawną decyzji wydanej przez MWINB stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, według stanu prawnego z daty wydania tej decyzji. Treść tego przepisu była taka sama w dacie wydania zaskarżonej decyzji GINB.

W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Hipoteza, obowiązująca w dacie trwającego postępowania naprawczego, obejmowała zatem istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w kasacji S. Sz., prawidłowe jest ustalenie, według którego, do istotnego odstąpienia doszło. Niewątpliwe jest także pozostawanie decyzji Starosty Nowosądeckiego Nr [...], z dnia [...] marca 2010 r., o pozwoleniu na budowę, w obrocie prawnym. Nie została ona wyeliminowana z tego obrotu ani w drodze odwołania, ani w trybie nadzwyczajnym lub poprzez wyrok sądowy.

Błędny jest pogląd GINB, według którego, w takiej sytuacji indywidualnej, na skutek normy zawartej w art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), dalej także: "nowela", postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stało się bezprzedmiotowe.

Na mocy art. 5 pkt 5 lit. a tiret czwarte noweli, art. 29 ust. 1 pkt 11 otrzymał brzmienie "zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach". Oznacza to, że z dniem wejścia tego przepisu w życie, tj. z dniem 1 stycznia 2017 r., budowa m.in. zjazdów z dróg krajowych, nie wymaga pozwolenia na budowę. Odnotować można, że z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 11, wymagała, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Jest oczywiste, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest postępowanie o uzyskanie, w drodze pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, akceptacji na budowę zjazdu z drogi krajowej.

W związku z przywołaniem w skardze kasacyjnej przepisu art. 26 o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, stwierdzić trzeba najpierw, że przepis ten miał i ma znaczenie dla toczących się postępowań. O ile więc przed dniem wejścia w życie art. 29 ust. 1 pkt 11 w nowym, ustalonym nowelą, brzmieniu, zostałoby wszczęte postępowanie o pozwolenie na budowę, to do takiego postępowania należałoby stosować intertemporalną normę art. 26 ust. 1, zgodnie z którą, w sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast przepis art. 26 ust. 1 noweli nie miał wpływu na ewentualne toczące się postępowania naprawcze oparte na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, już chociażby z tego powodu, że dotychczasowa treść tego przepisu, a więc treść obowiązująca do czasu wejścia życie noweli, jak i treść obowiązująca od dnia 1 stycznia 2017 r., była taka sama. Powyższe brzmienie tego przepisu zostało przytoczone.

Istota kontrowersji w niniejszej sprawie sprowadza się nie tylko do wykładni normy intertemporalnej w niniejszej sprawie i jej zastosowania do kontrolowanego postępowania naprawczego. Chodzi o to, czy zmiana przepisów prawnych w zakresie wymogów legalnego wykonania robót budowlanych ma wpływ na treść obowiązków określonych w ostatecznej decyzji wydanej w trybie obowiązującym w tym zakresie w dacie wykonania robot budowlanych.

Zmiana przepisów prawnych po wydaniu decyzji ostatecznej może stanowić mającą charakter przedmiotowy okoliczność skutkującą bezprzedmiotowość decyzji, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 917).

Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 660/98).

Na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z mocą wsteczną. Zatem, jeśli nowa regulacja prawna nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiążące nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (patrz: Tadeusz Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej", Państwo i Prawo 1992/7/53; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2389/04; wyrok WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 418/06; wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 234/08; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1769/09; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1165/08).

Jak już wyżej wskazano, przepisy intertemporalne ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. nie przewidują utraty ważności decyzji ostatecznych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy.

Tak więc bez względu na to, kiedy doszło do odstępstw od pozwolenia na budowę i kiedy wszczęto postępowanie w sprawie tych odstępstw, w obrocie prawnym pozostawało uprawnienie do wykonywania robót w zakresie określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić należy, że nie doszło, na skutek noweli, do zniesienia instytucji prawnej, której realizacji służyła decyzja ostateczna co także wyklucza tezę o bezprzedmiotowości postępowania naprawczego (por. Tadeusz Woś, op. cit. s. 54; Andrzej Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 442-443).

Powyższe stanowisko, odnoszące się do postępowania naprawczego, które unormowane jest w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, pozostaje w zgodzie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem o konieczności dokonywania oceny legalności robot budowlanych z uwzględnieniem stanu prawnego z daty wykonania robót.

Podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt III AZP 29/95 OSNAP 1996/8 /107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 511/07; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 408/18).

Wejście w życie nowego brzmienia normy art. 29 ust. 1 pkt 11 w związku art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie usuwa, z mocą wsteczną, wymogu obowiązującego w dacie wykonania robót. Z przepisu wprowadzającego nowelę w życie oraz z norm międzyczasowych tej ustawy nie wynika możliwość retroakcji, rozumianej jako nakaz oceny faktów istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów, w świetle tych nowych przepisów, tak jakby obowiązywały one w dacie zaistnienia tych faktów.

Gdyby zatem inwestor wykonał sporny zjazd z drogi krajowej przed wejściem w życie art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym według art. 5 pkt 5 lit. a tiret czwarte ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, bez wymaganego w dacie wykonania robót pozwolenia na budowę, dopuściłby się deliktu określanego jako samowola budowlana, usuwana, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, w trybie art. 48 ust. 1 i nast. Prawa budowlanego.

Innym zagadnieniem pozostającym poza granicami skargi kasacyjnej GINB, ale podniesionym w skardze kasacyjnej S. Sz., jest problem kwalifikacji zaistniałego odstąpienia od pozwolenia na budowę. W tym zakresie konieczne jest zakwalifikowanie odstępstwa z uwzględnieniem normy intertemporalnej art. 26 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców.

Zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2018 r. MWINB wszczął postępowanie naprawcze. Według art. 26 ust. 2 noweli, w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że w sprawach, o których mowa w art. 36a, wszczętych po wejściu w życie noweli stosuje się przepisy nadane nowelą. Tak więc w sprawach o zmianę pozwolenia na budowę, wydanego przed wejściem w życie noweli, również stosuje się art. 36a w nowym brzmieniu.

Niniejsza sprawa nie stanowi sprawy, o której mowa w art. 36a ust. 1. Pozostaje natomiast do rozstrzygnięcia zagadnienie, czy w postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4, należy w takiej sytuacji intertemporalnej posługiwać się definicją istotnego odstąpienia wynikającą a contrario z definicji nieistotnego odstąpienia zawartej w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, czy też należy posługiwać się definicją istotnego odstąpienia zawartą w art. 36a ust. 5 w związku z art. 36 ust. 5a Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelą.

Przypomnieć należy, że wykładnia art. 26 ust. 2 noweli w związku z art. 36 ust. 5 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie były przedmiotem zarzutów kasacji. Nadto, charakter dokonanego odstąpienia jako istotnego nie został przez inwestora podważony. MWINB ustalił, że szerokość zjazdu, będąca jego charakterystycznym parametrem została zmieniona (zmniejszona) o około 14%. Zakwalifikowanie przez organy i Sąd pierwszej instancji odstąpienia jako istotnego, nie budzi zatem wątpliwości w obu porównywanych porządkach intertemporalnych.

Nie przesądzając jednak tej kwestii, z uwagi na pozostawanie tego problemu poza granicami kasacji, zaakcentować należy, że ewentualne uznanie o nieistotnym stopniu odstąpienia, według nowych norm, nie świadczyłoby o bezprzedmiotowości postępowania naprawczego z powodu zmiany stanu prawnego w zakresie wymogu określonego w art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezzasadny jest podniesiony w kasacji S. Sz. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 11 Prawa budowlanego w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie S. Sz., postępowanie naprawcze powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony przez S. Sz. zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały formalnie zakończone, gdyż skarżący kasacyjnie w dniu 21 września 2012 r. przekazał do organu zawiadomienie o zakończeniu budowy, natomiast organ dnia 25 stycznia 2018 r. wydał zaświadczenie w którym uznano, iż "brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji, odnośnie przystąpienia do użytkowania", a nadto obiekt ten został wykonany zgodnie z projektem budowlanym oraz pozwoleniem na budowę.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie także do robót zakończonych. Wynika to zarówno z łącznego odczytania hipotez i dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 stanowi o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zgodnie z dyspozycją przepisu art. 51 ust. 4, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 oraz 5 Prawa budowlanego, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, ONSA i wsa 2017/3/49).

Natomiast badanie przez organ administracji, po zawiadomieniu o zakończeniu budowy i upływie terminu bez skutecznego wniesienia decyzji o sprzeciwie, czy roboty budowlane zostały w istocie wykonane zgodnie z prawem, w tym bez istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, nie stanowi rozpoznania sprawy załatwionej już ostateczną decyzją administracyjną. W związku z tym, zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, postępowania w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. m.in. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1483/15).

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, zwaną dalej "ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r.", przez błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowa budowa została zakończona w 2012 r., a normy prawne zawarte w tym przepisie stosuje się do spraw, o których mowa w art. 5 tej ustawy, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do dnia 1 stycznia 2017 r.

Postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 20 listopada 2018 r. Zakres stosowania przepisów art. 26 ust. 1-3 noweli został powyżej omówiony. To, że budowa została zakończona w 2012 r., nie jest tożsame w użytym w art. 26 ust. 1 i 2 pojęciem "sprawy wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy". Stanowisko Sądu pierwszej instancji polegało zaś na zakwestionowaniu wykładni i zastosowania norm art. 26 przez GINB. Sąd stwierdził ponadto, że w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. odniósł wyłącznie do przepisów regulujących usuwanie skutków samowoli budowlanej. Określenie natomiast, czy dane roboty zostały wykonane w sposób niezgodny z prawem pozostaje poza zakresem normy intertemporalnej z art. 26 ust. 2 noweli. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocena ta powinna zatem dokonać się na podstawie przepisów dotychczasowych.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji nie stanowi więc naruszenia podniesionego w analizowanym zarzucie naruszenia art. 26 noweli.

Nie jest zasadny sformułowany w skardze kasacyjnej S. Sz. zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., 77 K.p.a. i 80 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, iż okolicznością bezsporną pomiędzy stronami postępowania pozostaje, że skarżący kasacyjnie, jako inwestor, realizując roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 75 na odcinku Nowy Sącz-Muszynka w km 85+060, dokonał odstępstw (mających charakter istotny) od projektu budowlanego w zakresie parametrów technicznych zjazdu.

Kwestia ta została zasygnalizowana w poprzedzających uwagach. Jak ustalił organ pierwszej instancji, według projektu budowlanego zjazd miał mieć w koronie szerokość 6,50 m (5 m nawierzchnia i obustronne pobocza po 0,75 m). Taki wymiar był konsekwencją decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 7 września 2009 r. o zezwoleniu, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na wykonanie zjazdu. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 kwietnia 2018 r. MWINB ustalił, że utwardzona nawierzchnia zjazdu bez wyłukowań dochodzi do nieutwardzonego gruntowego pobocza. Szerokość zjazdu na odcinku od działki nr 130/1 do murków czołowych wynosi 562 cm (530 plus 2x16 cm obrzeże). Jak wyliczył MWINB, szerokość zjazdu została zmieniona o około 14%.

Ustalenie to, w aspekcie faktycznym, nie zostało w postępowaniu administracyjnym podważone. Nie ma więc podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a. w tym zakresie.

Jak wynika z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, obowiązkiem GINB będzie ponowne dokonanie ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie objętym dyspozycja art. 50-51 Prawa budowlanego, z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej wynikającej z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Dodać można, że na mocy art. 190 P.p.s.a., organy powinny uwzględniać również wykładnię prawa ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.