Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 817/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 183, art. 184, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust 3 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ustka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1392/08 w sprawie ze skargi Gminy Ustka na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Ustka na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] marca 1977 r. Naczelnik Gminy w Ustce, działając na podstawie art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości rolnej, stanowiącej własność J. S., położonej w miejscowości R., gm. Ustka o powierzchni 0,68 ha, oznaczonej nr ewid. [...] oraz ustalił odszkodowanie w wysokości [...] złotych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Wojewoda Pomorski, po rozpatrzeniu wniosku S. S. z dnia [...] lipca 2000 r., działając na podstawie art. 157, art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa, stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy Ustka z dnia [...] marca 1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości rolnej została wydana z naruszeniem prawa. Następnie, decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art.160 § 1 – 5 kpa, art. 140 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił na rzecz S. S. odszkodowanie w wysokości [...] złotych za poniesioną rzeczywistą szkodę, powstałą na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1977 r. Jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazana została Gmina Ustka.

Pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Wójt Gminy Ustka wystąpił w wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r., wskazując, że odpowiedzialność za skutki decyzji Naczelnika Gminy Ustka ponosi wyłącznie Skarb Państwa, a nie Gmina Ustka.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 160 § 3 kpa odszkodowanie przysługiwało od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosiła inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji. Skoro decyzję z naruszeniem prawa wydał Naczelnik Gminy Ustka, którego kompetencje w wyniku reformy wprowadzonej ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym przejął Wójt Gminy Ustka, to na mocy art. 160 § 3 kpa S. S. odszkodowanie przysługiwało od Gminy Ustka. Wojewoda Pomorski, wskazując w decyzji z dnia [...] marca 2002 r. podmiot zobowiązany do wypłacenia odszkodowania, posiłkował się również treścią wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r. o sygn. akt II CKN 550/97.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wójt Gminy Ustka powołał się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. o sygn. akt III CZP 99/06, w której wywiedziono, iż podmiotem biernie legitymowanym w sprawie o naprawienie szkody na podstawie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest Skarb Państwa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ wskazał, iż późniejsza zmiana orzecznictwa nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Ustka wniosła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., a także decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r., a w przypadku zaistnienia przesłanek

z art. 151 § 2 kpa - o stwierdzenie, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W ocenie strony skarżącej decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wojewoda Pomorski wskazał bowiem jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania Gminę Ustka, podczas gdy gmina ta w zakresie postępowań wywłaszczeniowych nie jest następcą prawnym Naczelnika Gminy Ustka. Następcą prawnym Naczelnika Gminy Ustka jest bowiem Skarb Państwa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. o sygn. akt III CZP 99/06. Za nieważnością decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca

2002 r. przemawia także fakt, że S. S. nie była jedynym spadkobiercą J. S. a tylko ona została przez organ uznana za stronę postępowania o odszkodowanie. Gmina Ustka nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania o odszkodowanie ani też nie była poinformowana o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a jej udział w postępowaniu ograniczył się wyłącznie do doręczenia jej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Wyeliminowanie decyzji ostatecznej z obrotu prawnego w tym postępowaniu może mieć miejsce tylko, gdy zostanie wykazana przesłanka wskazana w art. 156 § 1 kpa.

Sąd I instancji wskazał, iż z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z przepisem wyraźnym i niebudzącym wątpliwości. Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną rozstrzygnięcia, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu. Praktyka orzecznicza wskazuje, iż przepis art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. był interpretowany różnie, zatem nie można stwierdzić, że stan prawy na gruncie tego przepisu był wystarczająco jasny. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający o odszkodowaniu zastosował jedną z możliwych wówczas interpretacji art. 36 ust. 1 i ust 3 Przepisów wprowadzających, na co wskazują orzeczenia Sądu Najwyższego powołane w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2002 r. Dopiero w późniejszej uchwale – z dnia 7 grudnia 2006 r. - skład 7 sędziów Sądu Najwyższego uznał, że Skarb Państwa przejmuje zobowiązania wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 36 ust. 3 Przepisów wprowadzających, także wtedy, gdy stwierdzenie ich nieważności lub stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. Takie ukierunkowanie wykładni, które nastąpiło po tym jak decyzja odszkodowawcza stała się ostateczna, nie stanowi jednak podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji nie brali udziału wszyscy spadkobiercy J. S., Sąd stwierdził, iż wada ta nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, iż decyzja z dnia [...] marca 2002 r. została podjęta z naruszeniem art. 10 § 1 kpa. Organ nie zawiadomił bowiem Gminy Ustka o wszczęciu postępowania odszkodowawczego oraz nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych przez wnioskodawcę żądań. Naruszenie to nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Ustka podniosła zarzuty:

1) naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, mimo że decyzja z dnia [...] marca 2002 r. jest dotknięta wadą nieważności;

2) naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, iż rozbieżne stanowisko w judykaturze odnośnie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie;

3) naruszenie art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, iż gmina przejęła zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń, tj. zobowiązań wynikających z decyzji Naczelnika Gminy Ustka z dnia [...] marca 1977 r.;

4) naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 3 § 2 pkt 1, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 10 kpa poprzez ustalenie, iż niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż okoliczność, że Wojewoda Pomorski, wydając decyzję z dnia [...] marca 2002 r., posiłkował się orzecznictwem skłaniającym się ku odpowiedzialności gminy, nie może przesądzać o prawidłowości wydanej decyzji. Decyzja wydawana była w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa, na podstawie których dla Gminy Ustka oczywistym było, że nie jest stroną postępowania. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozostaje w sprzeczności z treścią uchwały Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. o sygn. akt III CZP 99/06, w której stwierdzono, iż to Skarb Państwa jest biernie legitymowany do naprawienia szkody. Strona podkreśliła ponadto, iż została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, co błędnie nie zostało zakwalifikowane przez Sąd I instancji jako rażące naruszenie prawa.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych, autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzających ją decyzji: Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r., Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. i z dnia [...] marca 2002 r. Alternatywnie, w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 156 kpa strona wniosła o stwierdzenie, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r. została wydana z naruszeniem prawa – uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.

W odpowiedzi na skargę S. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Związanie podstawami kasacyjnymi wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, określenia formy naruszenia i jej uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w sposób, który nie może być w pełni uznany za prawidłowy.

Otóż należy zwrócić uwagę, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym - dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Jego celem było ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia, to również Sąd I instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej. Sąd winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 kpa. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie powiązał w zgłaszanych zarzutach przepisów naruszonego, jego zdaniem, prawa materialnego i procesowego z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jedynie powołanie się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pozwoliło na rozważenie sprawy w kontekście przesłanek nieważności.

Ponadto zauważyć należy, że przedmiotem kwestionowanej decyzji ostatecznej Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2002 r. było ustalenie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, powstałą na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy Ustka z dnia [...] marca 1977 r. Decyzja z dnia [...] marca 2002 r. wydana została w oparciu o art. 160 kpa. Zarówno jednak w petitum skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnieniu nie sposób doszukać się jakiegokolwiek choćby nawiązania do przepisów art. 160 kpa jako materialnoprawnej podstawy decyzji.

Autor skargi kasacyjnej oparł natomiast swe zarzuty na naruszeniu art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) – zwanej Przepisami wprowadzającymi, poprzez uznanie, że to gmina przejęła zobowiązania terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że organ orzekając o odszkodowaniu zastosował jedną z możliwych wówczas interpretacji art. 36 ust. 3 pkt 3 Przepisów wprowadzających. Późniejsze odmienne ukierunkowanie wykładni nie stanowi zaś podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.

Punkt wyjścia do rozważań stanowić będzie art. 160 § 1 kpa, zgodnie z którym stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa, służy roszczenie odszkodowawcze za poniesioną rzeczywistą szkodę. Odszkodowanie to przysługuje stronie od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 kpa i orzeka o nim organ administracji publicznej, który stwierdził na podstawie art. 158 § 2 kpa, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [...] marca 1977 r. w przedmiocie wywłaszczenia, której wydanie z naruszeniem prawa zostało następnie stwierdzone decyzją z dnia [...] marca 2002 r., została wydana przez Naczelnika Gminy Ustka. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, jaki podmiot jest zobowiązany do wypłacenia odszkodowania ustalonego na podstawie art. 160 kpa.

Kwestie przejęcia odpowiedzialności za zobowiązania rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego uregulowane zostały w art. 36 Przepisów wprowadzających.

Jak wynika z pierwotnego brzmienia art. 36 ust. 1 Przepisów wprowadzających, począwszy od dnia wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, ustawodawca przyjął zasadę sukcesji ogólnej właściwych gmin za zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 października 1993 r. o sygn. akt K 4/93 zakwestionował jednak konstytucyjność tego rozwiązania. W związku z powyższym ustawą z dnia 15 marca 1996 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 23, poz. 102) zasady odpowiedzialności uległy modyfikacji. Utrzymując zasadę, że zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stają się zobowiązaniami i wierzytelnościami właściwych gmin, przyjęto w treści

art. 36 ust. 3 Przepisów wprowadzających odpowiedzialność Skarbu Państwa m.in. za te zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja

1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.

Brzmienie art. 36 ust. 3 Przepisów wprowadzających nie było jednak jednoznaczne i stało się przedmiotem odmiennej interpretacji. Szczególne zaś wątpliwości budził sposób wykładni pojęcia "zobowiązań wynikających z decyzji wydanych przed 27 maja 1990 r.", co doprowadziło w konsekwencji do zarysowania się w judykaturze dwóch stanowisk.

Zgodnie z pierwszym z nich, w sprawach o odszkodowanie, przysługujące na podstawie art. 160 kpa, wyłączenie sukcesji gminy, zawarte w art. 36 ust. 3 pkt 3 Przepisów wprowadzających, dotyczy sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej (stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa) nastąpiło przed dniem 27 maja 1990 r. Poglądy te znalazły odzwierciedlenie m.in. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r. o sygn. akt II CKN 550/97 (publ. OSNC 1998/7-8/120), a także w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r.

o sygn. akt III CZP 64/04 (publ. OSNC 2005/11/182). U podstaw tych poglądów leży założenie, iż zwrot "zobowiązanie wynika z decyzji" nie musi oznaczać, że źródłem tego zobowiązania jest decyzja pierwotna, wydana przez radę narodową lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. W treści art. 36 ust. 3 pkt 3 Przepisów wprowadzających ustawodawca dwukrotnie posłużył się pojęciem zobowiązania. Jak uznał Sąd Najwyższy, źródłem pierwszego z nich jest decyzja rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, drugiego – decyzja stwierdzająca nieważność (wydanie z naruszeniem prawa) decyzji pierwotnej. Jednak dopiero wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności (wydaniu z naruszeniem prawa) decyzji pierwotnej powoduje, że zobowiązanie z niej wynikające przekształca się w zobowiązanie odszkodowawcze. Stąd też Sąd Najwyższy upatrywał źródła powstania odpowiedzialności odszkodowawczej na podstawie art. 160 kpa w wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność (wydanie z naruszeniem prawa). Wywodzono zatem, że jeśli źródłem zobowiązania (odszkodowania) jest decyzja stwierdzająca nieważność rozstrzygnięcia (wydanie z naruszeniem prawa), a warunkiem wyłączenia odpowiedzialności gminy jest powstanie zobowiązania (wydanie decyzji w trybie nieważniościowym) przed dniem 27 maja 1990 r., to w sytuacji, gdy decyzja o stwierdzeniu nieważności (wydaniu z naruszeniem prawa) orzeczenia pierwotnego zapadła po tej dacie, Skarb Państwa nie przejmuje odpowiedzialności i nie jest zobligowany do wypłaty odszkodowania.

Natomiast zgodnie z drugim z prezentowanych w judykaturze stanowisk, podmiotem biernie legitymowanym w sprawie o naprawienie szkody wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej przez radę narodową lub terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego przed dniem 27 maja

1990 r., w myśl art. 36 ust. 3 pkt 1 Przepisów wprowadzających jest Skarb Państwa. U podstaw tego poglądu leży z kolei przekonanie, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych, dochodzonych na podstawie art. 160 kpa, źródło szkody stanowi wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Powstanie zobowiązania do naprawienia szkody wywołanej wydaniem decyzji ostatecznej jest następstwem wydania tej właśnie decyzji pierwotnej. Nie sposób natomiast łączyć powstania zobowiązania z innym zdarzeniem, którym jest wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość pierwszego orzeczenia. Podkreślono przy tym, że nie można odmówić znaczenia decyzji stwierdzającej nieważność czy wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia ostatecznego. Warunkuje ona bowiem możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i w kontekście postępowania odszkodowawczego przypisać jej można charakter prejudycjalny. W świetle art. 36 ust. 3 pkt 1 Przepisów wprowadzających nie ma natomiast znaczenia, kiedy decyzja ostateczna została wyeliminowana z obrotu. Taki pogląd wyrażony został m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. o sygn. akt III CZP 99/06 (publ. OSNC 2007/6/79) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 1893/06. Również w doktrynie podkreśla się, że wymaganie prejudykatu, umożliwiającego skuteczne domaganie się odszkodowania, nie przemawia przeciwko uznaniu, jakoby zobowiązanie nie powstawało przed chwilą jego uzyskania. Zwraca się uwagę, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności od chwili jej wydania i szkoda wyrządzona jej wydaniem już od początku musi być traktowana jako wymagająca naprawienia. Stosunek obligacyjny między podmiotem, któremu ustawa przypisuje odpowiedzialność a poszkodowanym powstaje zatem już z chwilą wyrządzenia tej szkody wydaniem decyzji naruszającej prawo (por. J. Jastrzębski, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 2004 r., III CZP 64/04, Samorząd Terytorialny 2005/7-8/132).

Wydając decyzję z dnia [...] marca 2002 r. o ustaleniu odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w Ustce, Wojewoda Pomorski przychylił się do poglądu wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1998 r. o sygn. akt II CKN 550/97 i do wypłaty odszkodowania zobowiązał Gminę Ustka. Z faktu, że w innych, z reguły późniejszych orzeczeniach sądów, jako podmiot zobowiązany do naprawienia szkody wskazywano Skarb Państwa, Gmina Ustka wywodzi twierdzenie o naruszeniu art. 36 ust. 3 pkt 3 Przepisów wprowadzających. Jako że decyzja o ustaleniu odszkodowania kwestionowana jest w trybie postępowania nieważnościowego, należy uznać, iż wskazanie gminy jako podmiotu legitymowanego do wypłaty odszkodowania nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Przypomnienia wymaga, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest stwierdzenie, iż jest ona obarczona wadą kwalifikowaną. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa można stwierdzić nieważność decyzji jedynie w przypadku naruszenia prawa, któremu to naruszeniu przypisać można charakter rażący. Jak się powszechnie przyjmuje, o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oznacza to, iż warunkiem uznania naruszenia przepisu za rażące, jest istnienie jasno sformułowanej normy prawnej, której treść nie wymaga wykładni. Jak wskazują przywoływane wcześniej orzeczenia sądowe, treść art. 36 ust. 3 pkt 3 Przepisów wprowadzających nie była jednoznaczna i stała się przedmiotem odmiennej wykładni i rozbieżności w judykaturze. Dualizm orzecznictwa sądowego nie wyklucza sam przez się możliwości przyjęcia, że jeden ze sprzecznych poglądów jest na tyle wadliwy, że uzasadnia zarzut rażącego naruszenia prawa. Jak jednak wynika z przedstawionych wcześniej, wykształconych w judykaturze stanowisk, brzmienie art. 36 ust. 3 pkt 3 Przepisów wprowadzających stwarzało uzasadnione podstawy do stosowania odmiennej wykładni. Nie może zaś stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta wykładnia przepisu, co do którego istnieje wyraźny spór w judykaturze, a różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r. o sygn. akt I FSK 439/05, ONSAiWSA 2007/1/13). W konsekwencji żadna z przyjmowanych na tle okoliczności prawnych rozpoznawanej sprawy wykładni przepisów nie może zostać uznana za rażąco naruszającą prawo. Tym samym nie może przynieść oczekiwanego rezultatu żądanie stwierdzenia nieważności o ustaleniu odszkodowania, zgłoszone w oparciu o nieakceptowaną przez stronę wykładnię przepisu, nawet jeśli z upływem lat zostanie ona uznana za nieprawidłową.

Przedstawione rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na zgłoszony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że rozbieżne stanowisko w judykaturze wyklucza możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Natomiast warto podkreślić, że w ramach zarzutu

art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować stanowiska Sądu co do meritum sprawy. Błędne, zdaniem skarżącego, twierdzenia Sądu I instancji mogą być bowiem zwalczane poprzez postawienie zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego bądź procesowego, ale nie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu rażącego naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie Gminie Ustka prawa do udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania, należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Nie ulega wątpliwości, że Gmina Ustka była podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania na podstawie art. 160 kpa, zatem była stroną postępowania z przysługującymi jej określonym zakresem uprawnień procesowych. Poza sporem pozostaje również fakt, iż Gmina nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania i nie została wezwana do zapoznania się z materiałem dowodowym. Analiza akt administracyjnych daje jednak podstawy do twierdzenia, iż Gmina Ustka, jako strona, posiadała wiedzę o toczącym się postępowaniu w przedmiocie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 160 kpa w związku ze stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Gminy Ustka o wywłaszczeniu. Otóż pismami z dnia [...] listopada 2001 r. i z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewoda Pomorski poinformował S. S. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Pisma te zostały przekazane również do wiadomości Urzędu Gminy w Ustce. Gmina Ustka, nie czując się stroną, nie podjęła się jednak ustalenia przyczyn, dla których pisma te zostały jej doręczone, wykazując się brakiem należytej staranności i dbałości o interesy gminne. Abstrahując od powyższego, wypada zauważyć, że co do zasady zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu administracyjnym może być rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym powoduje zaistnienie podstawy wznowienia postępowania i nie może być jednocześnie uznane za przesłankę wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 3 pkt 3 Przepisów wprowadzających i w związku z art. 10 § 1 kpa. W konsekwencji zaś niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.