Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3275/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3201/16 w sprawie ze skargi [...]z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3201/16, uwzględniając skargę[...] , stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej dotyczącej §20 ust. 1 pkt 6 w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej na obszarze[...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 września 2015 r. skarżąca [...] złożyła do Rady [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przepisami uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru[...], poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części § 20 ust. 1 pkt 6 planu oraz w ustaleniach ogólnych planu, odnoszących się do działki skarżącej Spółki o nr ew. [...] zlokalizowanej na terenie E1.7 I-E. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ustalił dla ww. kwartału E1.7 IE, funkcję: "tereny obiektów i urządzeń elektroenergetycznych" z intensywnością 0,8, maksymalną powierzchnią zabudowy 25% oraz maksymalną wysokością zabudowy 15m - 3 kondygnacje.

Wezwanie pozostało bez odpowiedzi, w związku z czym, przed upływem 60 dni od dnia wezwania, skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady [...] Nr [...] z dnia [...]. W skardze domagała się uchylenia aktu dla terenu działki należącej do skarżącej o: [...] z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu: - niezgodność ustalonej funkcji dla terenu z Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego[...], - brak obligatoryjnego elementu planu - linii zabudowy; - brak określenia powierzchni biologicznie czynnej; - brak określenia "gabarytów obiektów"; - brak definicji wysokości obiektów innych niż budynek; - niezgodnego z prawem § 2 ust 1 pkt. 8 treści planu w zakresie definicji maksymalnej wysokości budynków; - brak określenia wskaźników w zakresie infrastruktury technicznej, a także brak określenia parametrów modernizacji, rozbudowy i budowy sieci infrastruktury technicznej; wraz z uchyleniem przepisów części ogólnej skarżonego planu, tj.: - niezgodnego z prawem § 2 ust 1 pkt 12 treści planu w zakresie definicji obiektów lub budynków tymczasowych, - niezgodnego z prawem § 2 ust 1 pkt. 30 treści planu w zakresie definicji: "urządzeń infrastruktury technicznej", - niezgodnego z prawem i wewnętrznie sprzecznego § 5 ust 4 pkt 1 w związku z pkt 2 treści planu w świetle art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, - niezgodnego z prawem § 8 ust 3 pkt 1 treści planu w zakresie, w jakim narusza ustalenia uregulowane ustawą o ochronie przyrody, - niezgodnego z prawem § 8 ust 12 treści planu z uwagi na przekroczenie władztwa planistycznego i wkroczenie w uprawnienia służb uprawnionych zakresie BHP, - niezgodnego z prawem § 14 ust 2 i 3 treści planu, - z uwagi na przekroczenie władztwa planistycznego w § 20 ust 1 pkt 6 ustaleniami ilości kondygnacji, - niezgodnego z prawem § 7 ust 3 treści planu w zakresie ustaleń w zakresie parametrów ogrodzeń.

Pismem procesowym z dnia 4 września 2017 r., skarżąca podniosła dodatkowo, że dokument zatytułowany: "Prognoza oddziaływania na środowisko" datowany na 2005 rok, został sporządzony na podstawie nieobowiązujących, w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska zamiast ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, która obowiązywała w dacie wyłożenia przedmiotowego planu do publicznego wglądu, a także w momencie uchwalania planu. Skarżąca wskazała, że organ planistyczny nie zlecił wykonania "prognozy oddziaływania na środowisko" w trybie powyższej ustawy, pomimo że podjął próbę uzgodnienia, jaki powinna mieć ona zakres (uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] Powyższe spowodowało, że "społeczeństwo" nie miało możliwości składania uwag i wniosków do żadnej prognozy, zgodnie z art. 54 ust. 2 cyt. ustawy, ponieważ nie zagwarantowano mu udziału w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, tym samym nie miało miejsca rozpatrzenie uwag i wniosków w powyższym przedmiocie. Projekt miejscowego planu w momencie uchwalania nie posiadał podsumowania i w konsekwencji jego braku, nie jest prowadzony monitoring skutków realizacji postanowień przedmiotowego planu w trybie art. 55 ust. 4 i 5 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postanowienia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami tego planu znajduje się nieruchomość, co do której skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego, stanowiąca działkę ewidencyjną o numerze[...], dla której Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr[...], a plan ogranicza możliwość zagospodarowanie tej nieruchomości zgodnie z wolą skarżącej. Za zasadne Sąd uznał stanowisko skarżącej, co do głównego zarzutu skargi, a dotyczącego niezgodności Planu z postanowieniami Studium odnośnie działki skarżącej. Wskazane wyżej ustalenie zaskarżonej uchwały, co do przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącej, inne niż w postanowieniach Studium, narusza w sposób oczywisty ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazującym sporządzenie projektu planu miejscowego min. zgodnie z postanowieniami studium.

Analiza postanowień Studium oraz miejscowego planu daje podstawy do stwierdzenia o ich niezgodności, a tym samym do konieczności wyeliminowania, w stosunku do nieruchomości skarżącej Spółki, z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części. Uchwalony plan przewiduje bowiem przeznaczenie działki skarżącej, położonej na terenie E1.7 l-E dla "obiektów i urządzeń elektroenergetycznych" natomiast zgodnie z treścią Studium działka ta położona jest na terenie M1.30 (zabudowa mieszkaniowa). W związku z tym nie można przyjąć, że postanowienie planu odpowiada postanowieniom Studium. Uchwalając zaskarżony akt Rada [...] związana była wskazanymi ustaleniami dla działki nr [...] (przed podziałem) zawartymi w Studium, stąd zasadne było stwierdzenie nieważności całego uregulowania § 20 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, w stosunku do działki skarżącej Spółki. Natomiast, skoro został w całości wyeliminowany powyższy przepis planu, niezasadnym jest w ocenie Sądu ustosunkowywanie się do poszczególnych zarzutów skargi, a dotyczących tych wszystkich szczegółowych postanowień powyższym paragrafem objętych. Należy mieć na uwadze, że sam fakt niezgodności postanowień Studium z planem powoduje nieważność tego aktu prawa miejscowego, w zakresie objętym tą niezgodnością.

Sąd podkreślił, iż fakt nabycia nieruchomości przez skarżącą Spółkę już po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie powoduje braku interesu prawnego Spółki w dochodzeniu swoich żądań w powołanym trybie i tym samym nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skoro Spółka posiada tytuł prawny do nieruchomości objętej zarówno planem jak i postanowieniami Studium (ówcześnie działka o nr ew.[...]), jest to wystarczająca przesłanka do rozpoznania wniesionych zarzutów, bez względu na datę nabycia przez skarżącą nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] powstałą z podziału działki o nr ew.[...] , jak i bez względu na okoliczność braku zainteresowania podważeniem postanowień planu przez ówczesnego właściciela całej nieruchomości (działki nr[...]). Również, nie zasługiwała w ocenie Sądu na uwzględnienie argumentacja Rady, iż rozpoznaniu podlegają tylko te zarzuty, które zostały wskazane organowi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe nie ma znaczenia, gdyż wnoszący skargę na podstawie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie jest związany zakresem wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd przypomniał, że w piśmie procesowym z dnia 4 września 2017 r., skarżąca podniosła dodatkowo, iż projekt planu nie został poddany kompletnej procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Znajdująca się w aktach sprawy "prognoza oddziaływania na środowisko" była przygotowana w 2005 r. na potrzeby sporządzenia projektu niniejszego planu, pod rządami obowiązującej ówcześnie ustawy "prawo ochrony środowiska". Natomiast plan został uchwalony pod rządami ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, przy czym nie została sporządzona nowa "prognoza", a jedynie w aktach sprawy administracyjnej znajduje się uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] roku, (znak:[...]), którym ustalił jedynie zakres prognozy oddziaływania na środowisko zgodny z art. 51 ust. 2 cyt. ustawy, obowiązującej w dacie wyłożenia planu do publicznego wglądu.

Sąd wskazał, że z załączonej do uchwały dokumentacji planistycznej wynika, że Rada [...] nie przeprowadziła strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do badanej uchwały, a więc nie spełniła obowiązku przewidzianego w art. 46 ust. 1 cytowanej ustawy. Nawet fakt zakończenia procedury sporządzania projektu studium przed 15 listopada 2008 r. nie eliminuje obowiązku przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedmiotowej uchwały i nie ma wpływu na ocenę jej legalności. Skoro bowiem zaskarżona uchwała została podjęta po dniu 15 listopada 2008 r., a więc w czasie obowiązywania art. 46 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, to konieczne było uwzględnienie tego przepisu przy podejmowaniu uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wywiódł, że skoro w ww. ustawie nie ma przepisów intertemporalnych, koniecznym jest zastosowanie ogólnych reguł nakazujących stosowanie przepisów nowej ustawy od dnia wejścia ich w życie na przyszłość, w tym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy. Sąd uznał za uzasadnione stanowisko skarżącej Spółki dotyczące naruszenia art. 17 ust. 6 lit c ustawy w zw. z art. 147 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. poprzez pominięcie zaopiniowania projektu planu miejscowego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy w zw. z art. 46 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu tego planu, bowiem procedura sporządzania i uchwalania miejscowego planu zakończyła się podjęciem uchwały przez Radę [...] Nr [...] w dniu [...], a więc po wejściu w życie ustawy informacyjnej. Wbrew twierdzeniom organu, brak strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, której zakres przedmiotowy określa art. 3 ust. 1 pkt 14 cyt. ustawy, jest naruszeniem zasad sporządzania planu, a jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy, każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło[...], zaskarżając je w całości i domagając się: uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi w całości, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi w części, w jakiej nie jest tożsama z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i nie narusza interesu prawnego Spółki oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz Rady [...] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a." wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - pisma Prezydenta [...] z dnia [...] na okoliczność wystąpienia przez Prezydenta miasta, w procedurze uchwalania zaskarżonej uchwały, o opinię do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...].

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 117 z późn. zm – dalej: "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd l instancji, że w odniesieniu do działki [...] brak jest zgodności zaskarżonej uchwały ze Studium w zakresie ustalenia co do przeznaczenia;

- art. 17 pkt 6 lit c w związku z art. 15 ust. 1 w związku z 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 46 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 – dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że naruszono sporządzanie miejscowego planu poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w odniesieniu do działki[...];

- art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1845 – dalej: "u.s.g.") w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 46 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy z o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że naruszony został w nieuzasadniony sposób interes prawny skarżącej Spółki.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 53 § 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w zakresie zarzutów, które nie były uprzednio podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa;

- art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na pominięciu wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy;

- art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 6 lit. c w związku z art. 25 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 46 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z art. 101 u.s.g. poprzez dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie polegających na uznaniu, iż naruszono sporządzanie miejscowego planu poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w odniesieniu do działki[...];

- art. 147 § 1 w związku z art 151 w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawnej stwierdzenia nieważności § 20 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki[...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania[...], wniósł o jej oddalenie w całości. Spółka w pełni podzieliła stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni i zastosowania art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, 17 pkt 6 lit. c, art. 28 ust. 1 "u.p.z.p.", art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 46 ust. 1 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku, których błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, doprowadziło do nieprawidłowej oceny, przez Sąd pierwszej instancji, zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut błędnego przyjęcia, że w stosunku do działki nr [...] brak jest zgodności zaskarżonej uchwały ze Studium w zakresie ustalenia, co do przeznaczenia tego terenu. Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że w odniesieniu do działki skarżącej ma miejsce niezgodność postanowień planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady[...]). W Studium teren ten określony został jako teren zabudowy mieszkaniowej o symbolu M1.30 (teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Natomiast w planie, przedmiotowa działka mieści się na terenie o symbolu E1.7 I-E. Sąd Wojewódzki uznał, że jednoznaczne przeznaczenie jej w planie pod obiekty i urządzenia elektroenergetyczne (o symbolu E1.7 I-E), narusza przepisy art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Studium nie jest aktem prawa miejscowego; jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są bowiem konsekwencją postanowień studium. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim ukształtowaniu postanowień planu, które wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 u.p.z.p. powoduje nieważność planu w całości lub w części. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele.

W świetle powyższych uwag prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że ustalone w planie, dla działki nr [...] nie jest zgodne z przeznaczeniem określonym w Studium, gdzie teren ten oznaczono jako M1.30. Wskazać należy, że w Studium tereny pod "obiekty i urządzenia energetyczne" oznaczone są symbolem IE, Nie można zatem przyjąć, że na obszarze oznaczonym symbolem M1.30 można było ustalić wyłączne przeznaczenie pod funkcję elektroenergetyczną w sytuacji, gdy tereny o takiej funkcji Studium przewiduje w innym miejscu. Dodać należy, że w Studium przyjęto, że dla terenu zabudowy mieszkaniowej ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega, że inwestycje z zakresu infrastruktury społecznej nie obejmują, wyodrębnionych w Studium, terenów obiektów i urządzeń infrastruktury inżynieryjnej, także elektroenergetyki (IE). Do infrastruktury społecznej Studium zalicza: edukację, kulturę, zdrowie, a do infrastruktury inżynieryjnej zapotrzebowanie w wodę, kanalizację, ciepło. Oznacza to, że inwestycje celu publicznego w odniesieniu do terenu M1.30 nie obejmują obiektów i urządzeń infrastruktury inżynieryjnej - elektroenergetyki. Wobec ustaleń przewidzianych w Studium dla terenu, na którym usytuowana jest działka nr[...], nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że Gmina uprawniona była do przeznaczenia w planie miejscowym terenu oznaczonym w Studium jako M1.30 pod tereny o symbolu E1.7 I-E, jako jedyne przeznaczenie całej działki. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeśli nie była przewidziana w Studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalone.

Strona skarżaca zarzuca błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że naruszono zasady i tryb sporządzania miejscowego planu poprzez nieprzeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały w odniesieniu do działki nr[...]. Zarzut ten pozbawiony jest doniosłości prawnej. Z materiału aktowego wynika, że w trakcie procedury planistycznej nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, odpowiadającej wymogom art. 46 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi o istotnym naruszeniu trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć przy tym należy, że załączone do skargi kasacyjnej pismo Prezydenta [...] z dnia [...] skierowane do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] nie potwierdza, że projekt planu został poddany kompletnej procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zresztą w materiale aktowym sprawy (aktach planistycznych), pismo to nie występuje. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przepis ten nie służy do zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje Sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu. Sąd administracyjny nie ma obowiązku ustalania okoliczności sprawy. Ma natomiast obowiązek brania pod uwagę wszelkich okoliczności, które wynikają z akt sprawy.

W skardze podniesiono zarzut nieuzasadnionego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że wskazane regulacje planu naruszają interes prawny Spółki. Skarżaca Spółka złożyła skargę do sądu admnistracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W postępowaniu toczącym się na podstawie tej regulacji, przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest wprawdzie cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu jego sporządzania, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08, dostępny [w:] CBOSA). W przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art, 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie, w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Interes prawny skarżącej Spółki wynika z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zatem to przepisy Kodeksu cywilnego, określające treść tego prawa, stanowią źródło interesu prawnego Spółki.

Wbrew zarzutom i twierdzeniom strony skarżacej Sąd Wojewódzki prawidłowo ustalił, że "postanowienia zaskarżonego planu miejscowego naruszają interes prawny skarżącej, ponieważ w obszarze objętym ustaleniami tego planu znajduje się nieruchomość, co do której skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego, stanowiąca działkę ewidencyjną o numerze [...] (...), a plan ogranicza możliwość zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z wolą skarżącej.". Nie ma przy tym wątpliwości, że aktualny właściciel nieruchomości ma legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. na miejscowy plan, który wszedł w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel (właściciele) nie skorzystał skutecznie z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, dostępny [w:] CBOSA).

Strona skarżaca podniosła zarzut naruszenia art. 53 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi w zakresie zarzutów, które nie były uprzednio podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ

zakres wezwania do usunięcia naruszenia prawa pokrywał się z zakresem złożonej skargi. Zarówno w wezwaniu, jak i w skardze Spółka domagała się stwierdzenia nieważności planu w odniesieniu do działki nr[...]. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakres skargi na akt planistyczny nie musi pokrywać się z zakresem wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi czynność o chrakterze formalnym i w dacie złożenia skargi przez Spółkę była wymagana, jako poprzedzająca wniesienie skargi. Zresztą strona nie musi odczekać 60 dni, w którym to okresie organ może zastosować się do żądania strony wzywającej do usunięcia naruszenia prawa. Brak wymogu odczekania okresu 60 dni przesądza, że wymóg poprzedzenia skargi do sądu administracyjnego żądaniem usunięcia naruszenia prawa jest czynnością formalną. Odnotować przy tym trzeba, że instytucja uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa została usunięta na podstawie art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. 2017 r., poz. 935), zmieniającej u.s.g. z dniem 1 czerwca 2017 r., jako dysfunkcjonalna i mogąca w praktyce zagrażać realizacji prawa do sądu (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw).

Chybione są zarzuty kasacji błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez pominięcie wyjaśnień organu znajdujących się w aktach sprawy. Przyjęcie, że w Studium: "podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczeniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych, a zasięgi wydzieleń terenowych należy traktować orientacyjnie, stanowią one bowiem wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i należy je uszczegółowiać w mpzp", nie uprawniało Rady Miasta do odstąpienia od przewidzianej przez Studium możliwości zagospodarowania przedmiotowego terenu. Zmiana przeznaczenia terenu nie jest bowiem korektą zasięgów wydzieleń, czy tworzeniem wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. W przedmiotowej sprawie, prawodawca lokalny nie skorygował granicy terenów, ale w ogóle odstąpił od ustalonego w Studium przeznaczenia terenu. Oczywiście ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Jak podniesiono wyżej studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od brzmienia konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania takiej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3154/13 LEX nr 151937).

Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że procedura planistyczna nie uwzględniła zmian stanu prawnego wyprowadzych ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku, obowiązującej od dnia 15 listopada 2008 r., albowiem nie przeprowadzono uzupełniającego postępowania planistycznego. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku wprowadziła istotne zmiany w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 46 ust. 1 tej ustawy ustanowił obowiązek przeprowadzenia dla projektów planów zagospodarowania przestrzennego strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy przewidziano, że strategiczna ocena oddziaływania na środowisko jest to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko skutków realizacji polityki, strategii, planu lub programu, obejmujące w szczególności: a. uzgodnienie stopnia szczegółowości informacji zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko; b. sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko; c. uzyskanie wymaganych ustawą opinii; d. zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Z postanowień art. 53 ustawy wynika, że organ opracowujący projekt dokumentu, o którym mowa w art. 46 lub 47, a więc także projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzgadnia z właściwymi organami, o których mowa w art. 57 i 58, zakres i stopień szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko. Uzgodnienia dokonuje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie. Z art. 57 pkt 2 ustawy wynika, źe organem właściwym w sprawach opiniowania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest - w przypadku miejscowych planów - regionalny dyrektor ochrony środowiska. Z art. 58 ust. 1 pkt 3 ustawy wynika zaś, że organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawach opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko jest - w przypadku miejscowych planów - państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art 151 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie przez Sąd Wojewódzki podstawy prawnej stwierdzenia nieważności § 20 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki[...]. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. w szczególności stanowisko Sądu co do legalności zaskarżonej uchwały, analizowanej pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki oraz zgodności z obiektywnie obowiązującymi porządkiem prawnym. Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg prawidłowej analizy sprawy, wskazania stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. W sposób jednoznaczny przedstawiono w nim przyczyny stwierdzenia nieważności planu w zakresie działki Spółki i objaśnienia, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozważania i oceny Sądu Wojewódzkiego, dotyczące legalności zaskarżonej uchwały sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zawarta w skardze kasacyjnej uwaga o uchwale Rady Gminy nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przebiegu dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV na terenie gminy jest bezprzedmiotowa w świetle wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3201/16 o sprostowaniu z urzędu oczywistych omyłek pisarskich w uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.