Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3690/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 141
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 9, art. 78, art. 123
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 29 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.M., S.M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1819/17 w sprawie ze skargi D.M., S.M. i A.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 6 lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1819/17 oddalił skargę D. M., S. M. i A. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdów publicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. M., S. M. i A. M. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucili mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez pominięcie koncepcji opracowanej przez inż. A. P., zgodnie z którą istnieje możliwość lokalizacji zjazdu, która nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; ani organ, ani Sąd I instancji w żadnym zakresie nie odnieśli się do proponowanych rozwiązań zawartych w tym opracowaniu znajdującego się w katach sprawy;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do dowodów z dokumentów złożonych przez skarżących na etapie postępowania sądowego (dwóch decyzji Zarządu Powiatu w G. oraz decyzji Starosty G. w przedmiocie odmowy pozwolenia na budowę), z których wynika, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] i nr [...] z drogi powiatowej, czyli w sposób sugerowany przez organ w uzasadnieniu decyzji, nie jest dopuszczalna jako sprzeczna z miejscowym planem;

2) przepisów prawa materialnego:

a) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 430) oraz § 1 ust. 2, § 4 ust. 2 i § 11 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] w P., obręb [...] (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2012 r. poz. 297) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle ustaleń planu miejscowego, do działek o numerach [...] i [...] obręb [...] możliwe jest zapewnienie komunikacji z drogi powiatowej, a co więcej, że to wnioskodawca ma wykazać, że takiej możliwości nie ma; podczas gdy zgodnie z powołanymi wyżej przepisami planu miejscowego, powiązanie terenu objętego planem (a zatem również działek nr [...] i nr [...] obr. [...]) z siecią dróg publicznych odbywa się przez drogę krajową Nr [...] (istniejącą) i projektowaną - [...]; co za tym idzie, z samego planu miejscowego wynika, że nie jest możliwe inne zapewnienie dojazdu do działek, a zatem zachodzi "wyjątkowy przypadek", o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie; wnioskodawcy nie muszą wykazywać braku możliwości innego skomunikowania działek, skoro byłby on niezgodny z obowiązującym prawem;

b) art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.", oraz § 16 uchwały Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] w P., obręb [...] przez ich niewłaściwe zastosowanie; sprawa nie dotyczy budowy stacji paliw, tylko zezwolenia na lokalizację zjazdu, zatem przywołanie przepisów dotyczących lokalizacji obiektów tymczasowych nie jest trafne;

c) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. w związku z art. 14 ust. 8 i art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz w związku z art. 7 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ - zarządca drogi wydając decyzję o odmowie lokalizacji zjazdu nie jest związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, stanowi przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły, a jego projekt jest uzgadniany przez zarządcę drogi; skoro zatem plan ten przewiduje określony sposób skomunikowania działek, to zarządca w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zjazd musi brać te przepisy pod uwagę;

d) § 78 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projektowane zjazdy znajdują się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy odległość zjazdów od skrzyżowania oraz fakt, że na tej samej drodze są zlokalizowane zjazdy znajdujące się dużo bliżej od skrzyżowania, uzasadnia wniosek przeciwny;

e) art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że natężenie ruchu na drodze stanowi przesłankę dla odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu;

f) § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie, podczas gdy odległość planowanego zjazdu od najbliższych stacji paliw nie uzasadnia takiego wniosku.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzesz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem żądania skarżących. Otóż D. M., S. M. i A. M. we wniosku z [...] lutego 2017 r. zwrócili się o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych: z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km 45+448 - strona lewa), położonej w obrębie [...] oraz z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km 45+647 - strona lewa), położonej w obrębie [...].

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], działając m. in. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., po rozpoznaniu wniosku D. M., S. M. i A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych: z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km 45+448 - strona lewa), położonej w obrębie [...] oraz z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (w km 45+647 - strona lewa), położonej w obrębie [...].

Powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 8 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie obu zarzutów wskazuje na brak odniesienia się zarówno przez organy, jak i Sąd I instancji do sporządzonego przez inż. A. P. "Opracowania koncepcyjnego w zakresie organizacji ruchu" oraz do złożonych przed Sądem Wojewódzkim decyzji Zarządu Powiatu w G. i Starosty G. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę, z których wynika, że istnieje możliwość lokalizacji zjazdu, która nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także że obsługa komunikacyjna działek nr [...] i nr [...] z drogi powiatowej nie jest dopuszczalna jako sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Ocenę zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzedzić należy koniecznym wyjaśnieniem, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy zauważenia wymaga, że skarżący kasacyjnie, oprócz stwierdzenia, że z przedłożonego "Opracowania koncepcyjnego w zakresie organizacji ruchu" wynika, że wjazd i zjazd z drogi krajowej nie mają wpływu na bezpieczeństwo ruchu na skrzyżowaniu, nie wykazali w istocie tej okoliczności. Cytowane z powyższego opracowania dane wskazujące, że zjazd rozpoczyna się (...) w odległości 620 m od skrzyżowania z drogą powiatową, a kończy (...) w odległości 330 m od ww. skrzyżowania, natomiast wjazd na drogę krajową usytuowany jest w miejscu zapewniającym dobrą widoczność i położony jest w odległości 205 m od skrzyżowania, nie kwestionują w istocie ustalenia organu, że zjazdy są zlokalizowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Przepisy wymagają bowiem, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Skarżący kasacyjnie nie wykazali zatem, że uchybienie Sądu I instancji polegające na braku odniesienia się do ww. opracowania skutkowało przyjęciem niewłaściwie ustalonego stanu sprawy w taki sposób, że gdyby do uchybienia nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Nietrafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi Wojewódzkiemu zaakceptowanie naruszenia w toku postępowania administracyjnego naczelnych zasad postępowania administracyjnego i oddalenie skargi. Działanie organu administracyjnego nie było niezgodne, w szczególności z wyrażoną w art. 7 K.p.a., zasadą praworządności, czyli podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy potwierdził, że droga krajowa nr [...] została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, w tym gdy nie ma możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (wyrok NSA z 3 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2438/00, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu wyroku).

Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w sprawie przez organ, zaaprobowanymi przez Sąd I instancji, możliwe jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowych działek za pośrednictwem drogi powiatowej – ul. [...]. Przedmiotowa droga powiatowa włącza się do drogi krajowej nr [...] za pomocą skrzyżowania usytuowanego w km 45+291 (strona lewa).

Nie można więc zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że stan sprawy nie został wyjaśniony. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 K.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzania, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony.

Nie są również zasadne, kolejne oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuty naruszenia art. 8 i art. 77 K.p.a. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. wytknąć trzeba autorowi skargi kasacyjnej, że wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12). Skarga kasacyjna nie precyzuje, czy naruszenie dotyczy wszystkich przepisów zawartych w tych artykułach, czy któregoś z dwóch paragrafów – w przypadku art. 8 K.p.a., czy któregoś z czterech paragrafów – w przypadku art. 77 K.p.a. Przepisy prawne, na które dzielą się art. 8 i art. 77 K.p.a. mają zróżnicowaną treść normatywną. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, autor skargi kasacyjnej nie doprecyzował, naruszenia którego z paragrafów wskazanych artykułów się dopatruje. W konsekwencji uznać należało, że zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw, bo w tym zakresie nie zostały sprecyzowane granice skargi kasacyjnej, czego wymaga art. 183 § 1 P.p.s.a.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżących nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie stron świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Autor skargi kasacyjnej wiąże zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. z brakiem odniesienia się przez Sąd I instancji do złożonych na etapie postępowania sądowego dwóch decyzji w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę, z których wynika, że obsługa komunikacyjna działek nr [...] i nr [...] z drogi powiatowej nie jest dopuszczalna jako sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Do problematyki tej Sąd I instancji odniósł się w tej części uzasadnienia wyroku (s. 11 i 12), która omawia relację warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza zaś, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie można podzielić zasadności naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, należy wykazać, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu z hipotezy normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu, z tym że uznania nie można utożsamiać z dowolnością. Przy orzekaniu w sprawie lokalizacji zjazdu organ powinien w szczególności kierować się przepisami technicznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale także nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela wbrew obowiązującym przepisom (wyrok NSA z 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że droga krajowa [...] została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do dróg głównych i ruchu przyspieszonego (kategorii GP). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Słuszna jest wykładnia powyższych przepisów wskazująca, że w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu organ w pierwszej kolejności powinien ocenić czy wyrażenie takiej zgody nie naruszy ważnego interesu społecznego, którym jest m.in. bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest bowiem kwestią powszechnie znaną, że każdy kolejny zjazd z drogi o wyższej kategorii stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że wydanie zezwolenia na realizację takiego zjazdu jest możliwe jedynie w wyjątkowych sytuacjach. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez Sąd I instancji wyroku z 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 808/10 wskazujące, że uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym, ale mają bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które są podobnie jak prawo własności również wartościami chronionymi konstytucyjnie. Ponadto zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdów z dróg publicznych. Zasada ta może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z art. 29 ust. 4 u.d.p. (wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99).

Oceniając stanowisko organu zaprezentowane w niniejszej sprawie co do tego, że kolejny zjazd z drogi nr [...] będzie stanowił potencjalnie zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zaś nie zaistniały przesłanki do uznania, że sytuacja faktyczna nosi cechy "wyjątkowości", co uzasadniałoby wyrażenie omawianej zgody, Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie to nie nosi cech dowolności. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca - co do zasady - nie wprowadził wprawdzie zakazu budowy zjazdów z dróg publicznych wyższej kategorii, jednakże analiza tak art. 29 u.d.p., jak i § 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pozwalają stwierdzić, że jego intencją było znaczne ograniczenie budowy tych zjazdów do sytuacji wyjątkowych, co oznacza, że tę "wyjątkowość" każdorazowo wnioskodawca powinien wykazać. Nie jest tak, jak twierdzą skarżący, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała wyjątkowa sytuacja uprawniająca, a wręcz obligująca zarządcę drogi do wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Po pierwsze: rację ma organ wskazując, że dojazd do nieruchomości skarżącej powinien być w pierwszej kolejności zapewniony przez drogę klasy L (drogę powiatową). Po drugie dokonując wykładni art. 29 ust. 4 u.d.p. w orzecznictwie podkreśla się, że wnioskodawca powinien wykazać, że nie ma możliwości obsługi komunikacyjnej w inny sposób niż poprzez wnioskowany zjazd. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko dostęp bezpośredni, ale i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W tej sytuacji skarżący powinni byli wykazać, że nie ma możliwości ustanowienia służebności na rzecz swojej nieruchomości z obciążeniem nieruchomości sąsiednich.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu pozostają przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zostało wyżej wskazane podstawą prawną do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu był art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., zgodnie z którym zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. A zatem zarządca drogi rozpoznając przedmiotowy wniosek nie jest związany przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Te przepisy są wiążące na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, to jest dla organu architektoniczno-budowlanego wydającego decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę tego zjazdu. W tym zakresie Sąd podzielił pogląd prezentowany w doktrynie, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1735/13). Tym samym w sprawie nie mogło dojść do naruszenia przepisów art. 14 ust. 8 i art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż Sąd I instancji ich nie stosował. Nie zostały naruszone też art. 7 i art. 87 Konstytucji RP.

Z tych samych powodów nie mogło dojść do naruszenia art. 35 ust. 4 u.d.p. oraz § 16 uchwały Nr [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek nr [...] i [...] w P., obręb [...] przez ich niewłaściwe zastosowanie. Rozważania Sądu I instancji dotyczące lokalizacji obiektów tymczasowych w pasie terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem nie mogą świadczyć o naruszeniu powyższych przepisów w sprawie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 78 w związku z § 113 ust. 7 oraz § 123 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazać trzeba, że autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powyższych przepisów w dokonaniu przez Sąd I instancji wadliwej ich wykładni polegającej na przyjęciu, że projektowane zjazdy znajdują się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, podczas gdy odległość zjazdów od skrzyżowania oraz fakt, że na tej samej drodze są zlokalizowane zjazdy znajdujące się dużo bliżej od skrzyżowania prowadzi do wniosku odmiennego, a także w niewłaściwym ich zastosowaniu przez przyjęcie, że odległość planowanego zjazdu od najbliższych stacji paliw jest mniejsza niż 5 km – poza terenem zabudowy.

Zgodnie z § 78 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 tego rozporządzenia. Na podstawie § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia, zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Zgodnie zaś z § 123 ust. 2 pkt 1 na drodze klasy GP odległość między zjazdami sąsiadujących stacji paliw nie powinna być mniejsza niż 5 km poza terenem zabudowy.

Istota sformułowanych zarzutów i ich uzasadnienie wskazują, że kwestią wątpliwą w uznaniu skarżących kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji ustaleń organu wskazujących, że planowany zjazd publiczny w km 45+647 do działki nr [...], oraz planowany zjazd w km 45+448 do działki nr [...], są usytuowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania z drogą powiatową, na co wskazuje oznakowanie poziome linia P-3a "linia jednostronnie przekraczalna – długa" oraz zaakceptowanie ustaleń organu wskazujących, że najbliższa sąsiadująca stacja paliw jest usytuowana po tej samej stronie drogi w km 47 + 540, a więc w odległości mniejszej niż wymagana, bo wynoszącej 1893 m oraz 3033 m. Niesporne w sprawie pozostaje, że działki skarżących znajdują się poza terenem zabudowy.

Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej nie dotyczą tym samym błędnej wykładni powołanych przepisów, ani nawet nie dotyczą błędnego ich zastosowania, lecz zmierzają do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska, że projektowane zjazdy znajdują się w obszarze odziaływania skrzyżowania oraz że nie jest możliwe zachowanie określonej odległości pomiędzy stacjami paliw przy uwzględnieniu odstępstw od reguły. W rzeczywistości zatem zarzuty te zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z: 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z: 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r. sygn. akt II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zaś zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09,11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły osiągnąć skutku.

Konkludując, lokalizacja wnioskowanych zjazdów, które generowałby dodatkowe punkty kolizji stanowiące potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności na drodze krajowej, jest nieuzasadniona. W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zgodnie z art. 7 K.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, organ prawidłowo przyznał, prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, mających na celu ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego a Sąd Wojewódzki prawidłowo to zaaprobował.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.