Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 838/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 2, art. 145 § 1 pkt 2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16 § 1, art. 44, art. 156 § 1 pkt 2, art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 97 poz 963
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Protokolant - Małgorzata Sieczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. Z. - P.H. [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundację wywozową wyższą od stosowanej oraz zobowiązanie do jej zapłaty; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą P.H. [...] l. Z. w O. kwotę 194 (sto dziewięćdziesiąt cztery złote) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez I. Z. – P.H. [...], jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2009 r. nr [...].

Zaskarżonym orzeczeniem Minister Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] grudnia 2008 r. nakładającą na skarżącą karę w łącznej kwocie [...] zł z tytułu wnioskowania o refundację wyższą niż stosowana do poszczególnych pozycji wniosków WPR1 z [...] marca 2007 r. o numerach wymienionych w tej decyzji oraz zobowiązującą do zapłaty ww. kwoty w terminie 30 dni od dnia doręczenia tejże decyzji.

Podejmując takie rozstrzygnięcie Minister Rolnictwa w uzasadnieniu decyzji wskazał, że:

Decyzjami z [...] września 2007 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego udzielił przedsiębiorcy – I. Z. refundacji wywozowych do pięciu wniosków wywozowych WPR1 (z [...] marca 2007 r.), dotyczących wywozu towaru o kodzie [...] – [...]. Decyzją Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] czerwca 2008 r. refundacje wypłacone do ww. wniosków WPR1 zostały uznane za nienależne i podlegające zwrotowi wraz z odsetkami - zgodnie z art. 52 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 ustanawiającym wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych. Minister Rolnictwa wyjaśnił, że powyższa decyzja została wydana w związku z postępowaniem karnym toczącym się m.in. przeciwko I. Z. przed Sądem Rejonowym w S. [...] Wydział Karny (sygn. akt [...]), w sprawie fałszowania urzędowych świadectw jakości handlowej [...] będących przedmiotem wywozu oraz posługiwania się tymi świadectwami w celu uzyskania refundacji wywozowej. Wprawdzie Sąd wyrokiem z [...] listopada 2008 r. uniewinnił I. Z. od zarzutu fałszowania świadectw jakości [...] i zarzutu świadomego posługiwania się fałszywymi świadectwami przy wywozie towaru, jednakże bezspornym jest, że przedstawiane przez nią świadectwa do odprawy celnej towaru były podrobione, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia ww. wyroku. W tym stanie faktycznym -jak wskazał Minister Rolnictwa- należało stwierdzić, że dokonany przez I. Z. wywóz [...] nastąpił z naruszeniem przepisów wspólnotowych. W sytuacji nie przedstawienia wymaganych prawem świadectw zgodności jakości handlowej [...] z obowiązującymi normami, nie został bowiem spełniony wymów warunkujący nabycie uprawnienia do refundacji wywozowej. Z tego też powodu refundacje wypłacone do wniosków WPR1 z [...] marca 2007 r. należało uznać za nienależne i podlegające zwrotowi wraz z odsetkami oraz karą stosowaną na podstawie art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999. W tym miejscu Minister Rolnictwa podał, iż sprawa zwrotu nienależnie pobranych refundacji została rozstrzygnięta decyzją Prezesa ARR z [...] czerwca 2008 r., zaś decyzją z [...] grudnia 2008 r. Prezes ARR nałożył na I. Z. karę – za wnioskowanie o refundację wyższą niż stosowana.

Następnie, Minister Rolnictwa wyjaśnił, iż decyzja Prezesa ARR -wydana w przedmiocie kary- została wysłana do strony na adres podany przez przedsiębiorcę w Centralnym Rejestrze Przedsiębiorców ARR jako adres do korespondencji (tj. – [...] O.). Po dwukrotnym awizowaniu przesyłki (w dniu [...].01.2009 r. i [...].01.2009 r.), decyzja ta nie została odebrana przez adresata. Następnie, na skutek uzyskania zaświadczenia Prezydenta Miasta O. o aktualnym adresie zamieszkania i wykonywania działalności gospodarczej przez I. Z., przesyłka zawierająca ww. decyzję ponownie została wysłana przez Agencję Rynku Rolnego do strony postępowania, przy czym na inny jej adres, tj. na ul. [...] O.. Tym razem -jak podał Minister Rolnictwa- decyzja Prezesa ARR została w dniu [...] lutego 2009 r. doręczona. W dniu [...] lutego 2009 r. (tj. w terminie ustawowym), strona złożyła odwołanie od doręczonego jej -w ww. sposób- rozstrzygnięcia.

Dalej, Minister Rolnictwa wskazał, że w odwołaniu skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wskazał też, że jednocześnie skarżąca wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej zwrotu refundacji wywozowej, w której to również złożyła odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu. Uzasadniając odwołanie skarżąca podniosła m.in., że wydanie przedmiotowej decyzji narusza prawo, ponieważ nie ponosi ona winy za zdarzenia związane z fałszowaniem i użyciem podrobionych świadectw zgodności ze wspólnotowymi standardami jakości handlowej dla świeżych owoców i warzyw.

Przedstawiając w dalszej części uzasadnienia swoje stanowisko Minister Rolnictwa przede wszystkim zauważył, że sprawa rozstrzygnięta skarżoną decyzją Prezesa ARR jest bezspornie sprawą dotyczącą obrotu towarowego z zagranicą. W związku z tym przy jej rozstrzyganiu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, póz. 1702), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm.) oraz odpowiednie przepisy prawa wspólnotowego dotyczące stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych.

Dalej, odnosząc się do zarzutów dotyczących rażącego naruszenia przez Prezesa ARR przepisów postępowania, w szczególności art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., Minister Rolnictwa wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych - do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji Prezesa ARR stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. W związku z powyższym ww. zarzuty należy uznać za bezpodstawne.

Minister Rolnictwa podniósł też, że w niniejszej sprawie nie ma również podstaw prawnych do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – z uwagi na brzmienie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (wyłączające stosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie).

W tym kontekście Minister Rolnictwa zwrócił też uwagę na to, że zgodnie z zasadami systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych określonymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/1999, kwestia zwrotu refundacji nienależnie wypłaconych i kwestia stosowania sankcji (kar) są względem siebie autonomiczne, nie mają akcesoryjnego charakteru - co jasno wynika z celów stosowania tych środków wskazanych w pkt 64 i 65 preambuły tego rozporządzenia. Minister rolnictwa wyjaśnił, iż zgodnie z pkt 65, obowiązek zwrotu przez beneficjenta kwot refundacji nienależnie wypłaconych ma na celu zapewnienie równego traktowania eksporterów we wszystkich państwach członkowskich Wspólnoty, zaś stosowanie sankcji (kar) ma na celu, zgodnie z pkt 64 preambuły, zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemu refundacji wywozowych. Przy czym sankcje należy stosować bez względu na subiektywny aspekt winy i ustalenie poważniejszych sankcji w przypadku działania umyślnego. Środki te są konieczne i muszą być współmierne, dostatecznie zniechęcające i jednolicie stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto Minister Rolnictwa zaznaczył, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę do zawieszenia postępowania stanowi przyczyna o charakterze przedmiotowym, tj. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przedmiotem decyzji Prezesa ARR z [...] czerwca 2008 r. jest ustalenie kwoty nienależnie pobranej refundacji podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami. Natomiast przedmiotem rozpatrywanej decyzji jest nałożenie kary za wnioskowanie o refundację wyższą niż stosowana. Każda decyzja dotyczy więc innej sprawy, a rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie zwrotu refundacji nienależnie pobranej nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary. Dlatego też -nie tylko z uwagi na brak podstaw prawnych, ale także z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.- żądanie zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie należało zdaniem Ministra Rolnictwa uznać za bezzasadne.

Dalej, Minier Rolnictwa powołał treść art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji 800/1999, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że w celu przyznania refundacji wywozowej eksporter złożył wniosek o refundację wyższą od refundacji stosowanej należy na niego nałożyć karę odpowiadającą połowie różnicy pomiędzy refundacją wnioskowaną a refundacją stosowaną; w przypadku zaś gdy eksporter umyślnie dostarczył fałszywych informacji, wysokość kary odpowiada podwójnej różnicy między refundacją wnioskowaną, a refundacją stosowaną. Powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich z dnia 27 kwietnia 2006 r. w sprawie C-27/05 Elfering Export (Zb. Oz. s.I " 3681, pkt 27-33) zawierający wykładnię dotyczącą stosowania art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji 800/1999 Minister Rolnictwa wskazał, iż każde niezachowanie wymogów prawa wspólnotowego dotyczącego refundacji wywozowych określonych w powyżej cytowanym rozporządzeniu, jak również w rozporządzeniach sektorowych pociąga za sobą zastosowanie art. 51.

Odnosząc powyższą zasadę do niniejszej sprawy Minister Rolnictwa stwierdził, że w tym przypadku, który dotyczy refundacji do wywozu [...], bezspornie nie zostały zachowane wymogi określone w art. 7 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1961/2001, art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1148/2001 oraz art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999. Świadczą o tym jednoznacznie ustalenia Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Karny opisane w uzasadnieniu wyroku tego Sądu wydanego w dniu [...] listopada 2008 r. wskazujące, że to I. Z. przedstawiała w Oddziale Celnym w S. podrobione świadectwa zgodności jakości [...] z normami handlowymi w celu uzyskania refundacji wywozowych. Prawdą jest, że Sąd Karny w S. uniewinnił I. Z. od zarzutów dotyczących fałszowania tych świadectw i świadomego posługiwania się nimi w celu uzyskania korzyści majątkowej w postaci refundacji wywozowej. Jednak, w świetle art. 52 ust. 4 rozporządzenia Komisji nr 800/1999 wskazującego odpowiedzialność eksportera za wszelkie działania stron trzecich związane z nienależnym otrzymaniem dokumentów koniecznych dla wypłaty refundacji, jak również wykładni Trybunału Sprawiedliwości dotyczącej stosowania przepisów art. 51 ust. 1 tego rozporządzenia - wyrok Sądu Karnego z [...] listopada 2008 r. uniewinniający I. Z. od popełnienia zarzucanych jej czynów nie stanowi przesłanki do odstąpienia od nałożenia na nią kary przewidzianej w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 800/1999. Powyższy wyrok Sądu ma natomiast znaczenie dla rozstrzygnięcia Prezesa ARR w zakresie wymiaru kary. Sąd stwierdził bowiem brak umyślności w działaniu I. Z. dotyczącym posługiwania się przez nią sfałszowanymi świadectwami. Prezes ARR wziął pod uwagę powyższą okoliczność przy wydawaniu skarżonej decyzji, w której wysokość kary określił na podstawie art. 51 ust. 1lit. a rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999.

W tym stanie nie ma podstaw do uznania zarzutu, iż Prezes ARR nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych związanych z pojęciem winy przed wydaniem skarżonej decyzji o nałożeniu kary.

W końcu, odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów o rażącym naruszeniu przez Prezesa ARR przepisów prawa materialnego Minister Rolnictwa wskazał, iż art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 1148/2001 określa sposób wystawiania świadectw zgodności produktów przeznaczonych do wywozu do państw trzecich z normami handlowymi przez organ kontroli, którym w Polsce jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Powyższy przepis nie jest więc skierowany do Agencji Rynku Rolnego. Artykuł 7 ust. 4 rozporządzenia Komisji Nr 1961/2001 stanowi natomiast, że warunkiem wypłaty refundacji do owoców i warzyw jest przedstawienie przez eksportera świadectwa jakości, o którym mowa w art. 5 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1148/2001. W uzasadnieniu wyroku z [...] listopada 2008 r. Sąd stwierdził w związku z przedstawianiem podrobionych świadectw w Oddziale Celnym i następnie w ARR, która na ich podstawie podejmowała decyzje o wypłacie refundacji, że powyższym działaniem niewątpliwie pracownicy ARR zostali wprowadzeni w błąd odnośnie rzetelności przedstawionych świadectw. Mając zaś na uwadze przepisy art. 52 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999 Minister Rolnictwa podkreślił, że odpowiedzialność za stosowanie podrobionych świadectw ponosi I. Z. jako eksporter, a nie ARR ponieważ to ona przedstawiała sfałszowane świadectwa otrzymane od swojego partnera handlowego. Minister Rolnictwa wskazał też, że w sprawie nie naruszono pkt 64 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999, w którym prawodawca wspólnotowy wyjaśnia cel stosowania sankcji (kar) oraz wskazuje, że sankcje należy stosować bez względu na subiektywny aspekt winy, co oznacza, iż zastosowanie sankcji w postaci nałożenia kary nie jest uzależnione od stwierdzenia winy lub jej braku.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa z [...] marca 2009 r. skarżąca – I. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji prezesa Agencji Rynku Rolnego oraz o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

-rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1961/2001, art. 21, art. 51 ust. 1 oraz art. 52 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/1999, a także następujących punktów preambuły tego rozporządzenia: 64, 65 i 67 – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, przyjmującej, że naruszenie jakiejkolwiek formalności (nawet nie mającej wpływu na jakość handlową wywożonych produktów) oraz, że każde zawinienie jakichkolwiek osób, czy też organów skutkuje nałożeniem kary, pomimo iż właściwa interpretacja tych przepisów obligowała Prezesa Agencji Rynku Rolnego do dochodzenia roszczeń odszkodowania od sprawcy i traktowania przedsiębiorcy (skarżącej) jako osoby poszkodowanej;

-rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą – poprzez przyjęcie, że w sprawie nakładania kar na przedsiębiorcę wyłączone jest stosowanie art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78 do art. 88, art. 97 do art. 103 k.p.a., pomimo że nakładanie kar na przedsiębiorcę nie jest związane z administrowaniem obrotem towarowym z zagranicą.

W uzasadnieniu skargi skarżąca w szczególności zwróciła uwagę na to, że w sprawie bezspornym jest fakt jej uniewinnienia wyrokiem Sądu Rejonowego w S.. Błędne tym samym w jej ocenie jest stanowisko zawarte w skarżonej decyzji, że to ona ponosi odpowiedzialność za stosowanie podrobionych świadectw jako eksporter. Zauważyła przy tym, że podrobione świadectwa były składane w oddziale celnym, a następnie w Agencji Rynku Rolnego, która te świadectwa weryfikowała i uznawała za dowód przy podejmowanych decyzjach o wypłacie refundacji. Wskazała, że chociaż Agencja posiada wykwalifikowane kadry, to i tak przez tak długi okres czasu akceptowała takie dokumenty. Zaznaczyła również, że czuje się tak samo pokrzywdzona jak Agencja, albowiem o całym procederze podrabiania świadectw nie wiedziała. Następnie skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z interpretacją przepisów prawa zastosowaną w niniejszej sprawie, stosownie do której eksporter odpowiada za każde zawinienie jakichkolwiek osób mających związek z wydawaniem dokumentów eksportowych. Takie rozumienie prawa powodowałoby w jej ocenie, że ponosiłaby odpowiedzialność również za niedopełnienie obowiązków pracowników organów celnych, czy Agencji Rynku Rolnego, którzy nie właściwie sprawdzali przedłożone świadectwa. Na koniec skarżąca podniosła, iż w sprawach nienależnego świadczenia nie powinna mieć zastosowania ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. W związku z tym nie mogą być wyłączone od stosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące podstawowe gwarancje strony w postępowaniu administracyjnym w zakresie postępowania dowodowego i jego przebiegu. Odmienny sposób interpretacji przepisów prawa narusza w ocenie skarżącej art. 78 Konstytucji RP.

W odpowiedz na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddaleniem, podtrzymując w całości swoje rozstrzygnięcie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2 art. 134).

Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd za konieczne uznał stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa procesowego, co czyniło zasadnym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie wyjaśnić w tym miejscu należy, iż uwzględniając skargę Sąd kierował się innymi przyczynami niż podniesione w jej treści.

Wskazując powody takiego rozstrzygnięcia, Sąd przede wszystkim zauważa, że z uwagi na przedmiot, Minister Rolnictwa postępowanie w niniejszej sprawie obowiązany był prowadzić w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1702), oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą Dz. U. Nr 97, poz. 963 ze zm.). Musiał przy tym uwzględnić, iż ww. ustawy przewidują również wyłączenia od stosowania niektórych przepisów Kodeksu.

Stosownie bowiem do treści art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego, jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Natomiast, zgodnie z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych w przepisach prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58-60, art. 75, art. 76 § 2 i 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97-103.

Z przytoczonych przepisów ustaw krajowych wynika, że obie ww. ustawy, które należało w sprawie uwzględnić, przewidują stosowanie w sprawach indywidualnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z różnymi wyłączeniami. Przy czym zaznaczyć w tym miejscu też trzeba, iż żadna z tych ustaw nie wyłącza stosowania Rozdziału 8 Kodeksu, dotyczącego doręczeń, ani art. 134.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, iż stosownie do treści art. 134, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ nie ma innej możliwości, jak tylko wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie istotną okolicznością było ustalenie daty doręczenia skarżącej decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] grudnia 2008 r., od której rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania.

Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrywania sprawy kwestia zachowania terminu wniesienia odwołania była poddana ocenie Ministra Rolnictwa. W treści uzasadnienia Minister Rolnictwa wskazał, iż decyzja z [...] grudnia 2008 r. została wysłana do strony na podany przez nią w Centralnym Rejestrze Przedsiębiorców ARR adres jako adres do korespondencji. Pod tym adresem przesyłka zawierająca decyzję została dwukrotnie awizowana i z uwagi na jej niepodjęcie przez adresata, wróciła do nadawcy. Następnie, z uwagi na uzyskanie przez Agencję Rynku Rolnego zaświadczenia Prezydenta Miasta O. o aktualnym adresie zamieszkania i wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą, decyzja z [...] grudnia 2008 r. została ponownie wysłana do strony – przy czym na adres nowy, wynikający z ww. zaświadczenia. W dniu [...] lutego 2009 r. decyzja ta -jak wskazał Minister Rolnictwa- została doręczona. Tym samym odwołanie wniesione w dniu [...] lutego 2009 r. Minister Rolnictwa uznał za złożone z zachowaniem ustawowego terminu.

Z taką oceną sprawy nie sposób -w ocenie Sądu- się jednak zgodzić. Z powyższego wynika bowiem, iż Minister Rolnictwa przyjął, że doręczenie decyzji nastąpiło dopiero na skutek jej ponownego wysłania do adresata - na adres wynikający z ww. zaświadczenia. Minister Rolnictwa nie wskazał przy tym na jakiej podstawie uznał, iż poprzednie doręczenie tej decyzji było w jego ocenie nieprawidłowe.

Zdaniem zaś Sądu decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a., a to oznacza, że ponowne wysłanie tej decyzji do strony i doręczenie jej tego orzeczenia w dniu [...] lutego 2009 r. nie mogło wywołać w sprawie żadnego skutku prawnego.

Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

Warunkiem zastosowania cytowanego przepisu jest przede wszystkim to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. W celu natomiast uznania, iż doręczenie dokonane w tym trybie było prawidłowe wymagane jest złożenie pisma na okres czternastu dni w placówce pocztowej (lub w urzędzie gminy), oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej (lub w urzędzie gminy) w miejscach wskazanych w cytowanym przepisie (i w kolejności tam przewidzianej). Dla skuteczności doręczenia w tym trybie ważne jest również to, aby doręczyciel umieścił na formularzu potwierdzenia odbioru adnotację o przyczynie niedoręczenia pisma oraz swój podpis i datę.

Omawiany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza swoistą fikcję prawną doręczenia, które w tym przypadku ma charakter doręczenia zastępczego. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia ma przede wszystkim na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pisma przez stronę. Doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki prawne jak doręczenie rzeczywiste pisma adresatowi. Doręczenie to może dotyczyć wszelkich pism wydawanych w toku postępowania przez organ prowadzący postępowanie, a więc również i decyzji. Jednym ze skutków doręczenia decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zaś rozpoczęcie biegu terminu przewidzianego do wniesienia środka zaskarżenia.

W niniejszej sprawie, decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] grudnia 2008 r. zawierająca prawidłowe pouczenie o sposobie jej zaskarżenia, została wysłana na adres skarżącej w dniu [...] stycznia 2009 r., przy piśmie organu z [...] grudnia 2008 r.

Jako adres skarżącej podano adres do korespondencji wskazany przez nią w Centralnym rejestrze przedsiębiorców ARR. Uwzględniono przy tym, iż w dniu [...] lipca 2007 r. skarżąca złożyła formularz aktualizujący dane widniejące w ww. Rejestrze. Aktualizacja dotyczyła m.in. jej adresu do korespondencji. Składając formularz wcześniejszy (tj. w dniu [...] marca 2007 r.), skarżąca podała jeden adres jako adres zamieszkania i do korespondencji (ul. [...] w O.). Aktualizując swoje dane w dniu [...] lipca 2007 r. podała natomiast inny adres do korespondencji – tj. [...] w O., i na ten dokładnie adres przesyłka zawierająca decyzję została do niej skierowana. Opisane formularze: zgłoszeniowy i mający na celu aktualizację danych, znane są Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie z urzędu, tj. z akt administracyjnych sprawy zainicjowanej również skargą skarżącej – I. Z. o sygn. sądowej V SA/Wa 796/09.

Dodatkowo Sąd w tym miejscu wyjaśnia, iż Centralny rejestr przedsiębiorców prowadzony jest przez Agencję Rynku Rolnego w formie elektronicznej – na podstawie art. 22 i następnych ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Wpisu do rejestru dokonuje się na wniosek przedsiębiorcy. Wniosek ten składa się na formularzu rejestracyjnym opracowanym i udostępnianym przez Agencję. Składając taki formularz przedsiębiorca zobowiązuje się jednocześnie do niezwłocznej aktualizacji danych w przypadku zaistnienia zmian dotyczących informacji podanych w tymże formularzu, a także przyjmuje do wiadomości, iż Agencja nie ponosi odpowiedzialności za czynności dokonane w oparciu o nieprawdzie lub nieaktualne informacje wynikające ze złożonego formularza, które nie zostały zaktualizowane zgodnie z przytoczonym powyżej wymogiem.

Składając formularz aktualizujący w dniu [...] lipca 2007 r. skarżąca potwierdziła, iż znane jest jej powyższe. Tym samym zobowiązała się do aktualizacji danych objętych Rejestrem, a także oświadczyła, iż znane są jej skutki niewywiązania się z tego zobowiązania.

Prezes Agencji Rynku Rolnego prowadząc postępowanie w stosunku do skarżącej miał zaś pełne prawo korzystać z danych zgromadzonych w Rejestrze, a więc również kierować wszelką korespondencję do skarżącej na podany przez nią w tymże Rejestrze adres do korespondencji.

Prawo to przysługuje mu, zdaniem Sądu, do upływu wszelkich terminów przewidzianych przepisami jako możliwość rozliczenia beneficjenta z nieprawidłowego pobrania środków z tytułu przedmiotowej refundacji. Nie sposób bowiem przyjąć, że w/w wskazany przez stronę adres wpisany do Rejestru byłby adresem wiążącym organ tylko na okoliczność wydania pierwszej decyzji udzielającej przedsiębiorcy refundacji wywozowych. Przeczyłoby to celowi prowadzenia takiego Rejestru.

Korzystając z tego Rejestru organ wysłał decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. na wskazany adres korespondencyjny, co było prawidłową czynnością.

Przesyłka ta została nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...] stycznia 2009 r., po czym w dniu [...] stycznia 2009 r. została awizowana, ze względu na niemożność doręczenia pisma w miejscu zamieszkania adresata (jak również zastosowania doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 43 k.p.a.). Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu [...] stycznia 2009 r., a następnie, z uwagi na jej niepodjęcie w terminie, zwrócono do organu z adnotacją doręczyciela na kopercie: "zwrot nie podjęto w terminie" i z datą stempla pocztowego [...] stycznia 2009 r. (k. akt adm. 24). Ze wskazanych powyżej dat (umieszczonych na kopercie przez doręczyciela) wynika, iż przesyłka zawierająca decyzję przechowywana była przez pocztę przez okres 14 dni. Wprawdzie po raz drugi przesyłkę tę awizowano przed upływem siódmego dnia, jednakże zwrot do nadawcy nastąpił dopiero w dniu [...] stycznia 2009 r., a więc po upływie okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 lipca 2008 r. (sygn. akt II OZ 762/08), wskazał, że jeżeli od daty pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło pełne 14 dni, to bez znaczenia jest, iż drugie awizowanie zostało dokonane o jeden dzień wcześniej, skoro przesyłka pozostawała przez okres 14 dni do odbioru w placówce pocztowej, zgodnie z art. 44 k.p.a. Tym samym, w ocenie Sądu, nie naruszono w sprawie art. 44 k.p.a. Innych nieprawidłowości świadczących o błędnym doręczeniu przesyłki w omawianym trybie Sąd z urzędu również nie dostrzegł. Nie zostały one wskazane także w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia.

W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w opisanym powyżej stanie faktycznym i prawnym należało uznać, iż decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego została doręczona w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., w dniu [...] stycznia 2009 r. Od tego dnia winien być zatem liczony 14-dniowy termin do wniesienia przez zainteresowaną środka zaskarżenia w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji stwierdzić trzeba, iż odwołanie skarżącej, które wpłynęło do organu w dniu 17 lutego 2009 r., zostało złożone z uchybieniem przewidzianego 14-dniowego terminu. Pomimo tego formalnego uchybienia odwołanie to zostało przez organ administracyjny rozpatrzone. Minister Rolnictwa nie poczynił bowiem prawidłowych w tym zakresie czynności sprawdzających i rozpatrzył odwołanie złożone z uchybieniem ustawowego terminu.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż niezrozumiałe jest w sprawie ponowne wysłanie przez organ w dniu [...] lutego 2009 r. (przy piśmie z [...] lutego 2009 r., k. 20 akt adm.) decyzji skarżącej skoro wcześniejsze doręczenie tej decyzji -jak wykazano powyżej- było dokonane w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami prawa. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż późniejsze doręczenie pisma stronie, którego wcześniej strona nie odebrała, nie obala domniemania doręczenia jej tego pisma w trybie art. 44 k.p.a. i wynikających z tego tytułu skutków prawnych. Nadto, w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu I instancji nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują też możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji.

Na marginesie Sąd zaznacza, iż w innych sprawach skarżącej (znanych Sądowi z urzędu – sygn. akt V SA/Wa 796/09 i 797/09), dotyczących stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji ustalających wysokość nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowych, Prezes Agencji Rynku Rolnego kierował decyzję do strony na adres wynikający z ww. Rejestru. Przesyłka zawierająca zbiorczo wydane w ww. przedmiocie była dwukrotnie awizowane i uznana przez organ za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. Wówczas organ I instancji nie miał wątpliwości co do prawidłowości tego doręczenia. Nie podejmował też żadnych prób poszukiwania aktualnego adresu do korespondencji skarżącej, ani też próby doręczenia decyzji na znany organowi adres zamieszkania i prowadzenia działalności gospodarczej wpisany do w/w Rejestru.

Tak dokonanej oceny Sądu nie zmienia fakt, iż z akt sprawy wynika, że w dniu [...] stycznia 2009 r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynęło zaświadczenie Prezydenta Miasta O. z [...] grudnia 2008 r. wskazujące na to, że adres zamieszkania skarżącej oraz adres prowadzenia przez nią działalności gospodarczej uległ zmianie. W ocenie Sądu informacja uzyskana w ten sposób nie zobowiązywała ARR do ponownego wysłania doręczonej już skutecznie stronie decyzji. Informacja nie dotyczyła zmiany adresu korespondencyjnego. Przede wszystkim zauważyć w tym zakresie trzeba, iż skarżąca -znając konsekwencje- nie zaktualizowana swoich danych w Centralnym rejestrze przedsiębiorców. Adres do korespondencji widniejący w tym Rejestrze nie musi zaś wcale pokrywać się z adresem zamieszkania, czy też prowadzenia działalności przez przedsiębiorcę. Nadto, ww. zaświadczenie wpłynęło do organu po dacie wysłania decyzji z [...] grudnia 2008 r. do strony, a przesyłka skierowana na adres z Rejestru nie wróciła z adnotacją świadczącą o tym, iż adres ten jest nieaktualny (bo adresat wyprowadził się).

Reasumując, skarżąca nie dochowała terminu przewidzianego na wniesienie odwołania. W takiej sytuacji Minister Rolnictwa, stosownie do art. 134 k.p.a., powinien był wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia ww. środka zaskarżenia. Rozpatrzenie odwołania złożonego z uchybieniem terminu stanowi zaś w ocenie Sądu rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a).

Powyższe czyniło zasadnym stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a tym samym wyeliminowanie skarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.

Wykazanie ww. przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Prezesa ARR. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.