Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1986/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji I. uchyla zaskarżoną postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz K. G. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu zażalenia K. G., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...].06.2014 r" znak: [...], przekazujące Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w [...] sprawę ewentualnej rozbiórki " rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu budowlanego zabudowującego podworzec posesji przy [...] w K. zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno- budowlanej (...)" i umorzył postępowanie pierwszej instancji postanowienie.

Jak wynika z akt postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w toku prowadzonego postępowania z odwołania K. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], nakazującej K. G. i J. M. rozbiórkę "rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu kubaturowego zabudowującego podworzec posesji przy [...] w K. zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej, pismem z dnia 17.04.2014 r., znak: [...], mając na uwadze treść art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267.) zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska dotyczącego ewentualnego nakazania robót rozbiórkowych samowolnie rozbudowanej części oficyny zachodniej budynku nr [...] przy [...] w K., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] oraz znajdującego się w układzie urbanistycznym miasta K. w granicach [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]

Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...].06.2014 r., znak: [...], przekazał Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w [...] sprawę ewentualnej rozbiórki "rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu budowlanego zabudowującego podworzec posesji przy [...] w K. zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno- budowlanej (...)" z następującą uwagą: Vi' przypadku podjęcia decyzji o rozbiórce jw. roboty rozbiórkowe należy przeprowadzić mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa oryginalnym murom kamienicy i oficyn, w szczególności zabezpieczenie loggi arkadowej na parterze, wypełniając tym samym nadrzędny cel ochrony zachowanej zabytkowej substancji kamienicy i oficyn usytuowanych na posesji przy [...] w K..

Zdaniem Ministra żaden z obowiązujących przepisów prawa budowlanego lub ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowi podstawy prawnej do zajęcia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. stanowiska, w sprawie przedstawionej w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17.04.2014 r., w trybie współdziałania organów. W świetle powyższego, zdaniem Ministra, nie było podstaw prawnych do wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] postanowienia z dnia [...].06.2014 r.

Skargę do Sądu wniósł K. G. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art.138 1 pkt.2 w zw. z art.144 k.p.a. Wskazał na przepis art. 36 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) twierdząc, że bez uprzedniej zgody WMKZ organy budowlane, czyli zarówno w trybie pozwolenia na budowę jak i w trybie nakazu nadzoru budowlanego nie mogą zezwolić na żadne roboty w tym rozbiórkowe dopóki obiekt budowlany jest wpisany do rejestru zabytków.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po zapoznaniu się z zarzutami skargi, w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...].06.2015 r., l.dz. [...], i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w toku prowadzonego postępowania z odwołania K. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2013 r., nakazującej K. G. i J. M. rozbiórkę "rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu kubaturowego zabudowującego podworzec posesji przy [...] w K. zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej, pismem z dnia [...].04.2014 r., znak: [...], mając na uwadze treść art. 106 § 1 k.p.a. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska dotyczącego ewentualnego nakazania robót rozbiórkowych samowolnie rozbudowanej części oficyny zachodniej budynku nr [...] przy [...] w K., wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] oraz znajdującego się w układzie urbanistycznym miasta K. w granicach [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...].06.2014 r. , przekazał Wojewódzkiemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w [...] sprawę ewentualnej rozbiórki "rozbudowanej części oficyny zachodniej zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z następującą uwagą: W przypadku podjęcia decyzji o rozbiórce jw. roboty rozbiórkowe należy przeprowadzić mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa oryginalnym murom kamienicy i oficyn, w szczególności zabezpieczenie loggi arkadowej na parterze, wypełniając tym samym nadrzędny cel ochrony zachowanej zabytkowej substancji kamienicy i oficyn usytuowanych na posesji przy [...] w K..

Zdaniem Ministra żaden z obowiązujących przepisów prawa budowlanego lub ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowi podstawy prawnej do zajęcia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] stanowiska, w sprawie przedstawionej w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17.04.2014 r., w trybie współdziałania organów.

Sąd nie podziela argumentacji Ministra, ponieważ pogląd wyrażony w tym orzeczeniu nie uwzględnia okoliczności, iż roboty budowlane wykonywane przy budynku będącym zabytkiem mogą oddziaływać na otaczające go zabytki. Wykonywanie robót budowlanych w przestrzeni w której znajdują się zabytki i poddawanie tych zespołów ochronie, ma na celu nie tylko ochronę zabytków, ale także ich otoczenia, co ma wpływ na poziom walorów estetycznych samych zabytków.

Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu I instancji jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała bowiem w/w przepis art. 36 ust.1 stawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymaga przed wydaniem decyzji o nakazującej przeprowadzenie robót rozbiórkowych rozbudowanej części oficyny zachodniej (prawej) w formie czterokondygnacyjnego podpiwniczonego obiektu budowlanego zabudowującego podworzec posesji przy [...] w K. zrealizowanej bez decyzji o pozwoleniu na budowę z organu administracji architektoniczno- budowlanej uzyskania stanowiska właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków w celu zapewnienia ochrony zabytków i zapobieżenia działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym lub nawet uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

Zauważyć przy tym należy iż aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji.

Ratio legis przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polega między innymi na umożliwieniu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków stwierdzenia czy określone roboty budowlane nie będą mieć negatywnego wpływu na zabytek i to niezależnie od tego czy roboty wykonywane są przy zabytku, czy - tak jak w przedmiotowej sprawie - w otoczeniu zabytków. Wskazuje na to w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wskazując, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Oczywistym jest, iż roboty budowlane wykonywane na zewnątrz budynku, mogą oddziaływać na otaczające go zabytki. W takiej właśnie sytuacji rolą konserwatora zabytków jest dokonanie oceny tego wpływu. Negatywne oddziaływanie robót budowlanych to nie tylko możliwość uszkodzenia zabytku, ale także obniżenie walorów estetycznych zabytku, z uwagi na wykonywane w jego sąsiedztwie roboty.

Niewątpliwie zadaniem organów ochrony zabytków jest zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić utrzymanie zabytkowego terenu w jego pierwotnym układzie przestrzenno-architektonicznym, uniemożliwić jego zachowanie, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów, (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2006, ISA/Wa 1572/06, LEX nr 320593).

W kontekście możliwego podjęcia decyzji nakazującej roboty rozbiórkowe należy przeprowadzić mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa oryginalnym murom kamienicy i oficyn, w szczególności zabezpieczenie loggi arkadowej na parterze, wypełniając tym samym nadrzędny cel ochrony zachowanej zabytkowej substancji kamienicy i oficyn usytuowanych na posesji przy [...] w K..

Przenosząc powyższe rozważania w realia przedmiotowej sprawy Sąd nie podzielił stanowiska Ministra żaden z obowiązujących przepisów prawa budowlanego lub ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie stanowi podstawy prawnej do zajęcia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] stanowiska, w sprawie przedstawionej w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17.04.2014 r., w trybie współdziałania organów skoro pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru ( art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Również przepisy prawa budowlanego w przypadku prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymagają, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Nadmienić należy, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.