Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 534/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.C. i A.C.-Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 582/15 odrzucające skargę P.C. i A.C.-Z. na uchwałę Rady Gminy Mielno z dnia 30 października 2014 r. nr LX/611/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. odrzucił skargę P.C. i A. C.-Z. na uchwałę Rady Gminy Mielno w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Gminy Mielno w obrębie ewidencyjnym Mielno w obszarze przyległym do ulicy Chrobrego.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę P.C. i A. C.-Z. podnieśli zarzuty naruszenia:

- art. 140 k.c. w związku z art. 143 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1,2,3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, z jednoczesnym, bezzasadnym zróżnicowaniem traktowania nieruchomości posiadających analogiczne uwarunkowania oraz sprzecznie z walorami ekonomicznymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, polegającego w szczególności na dokonaniu ustaleń w zakresie linii zabudowy, maksymalnej wysokości oraz w zakresie zakazu lokowania pól biwakowych i domków turystycznych, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy;

- art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu sprzecznego z uchwałą nr XXXI/224/97 Rady Gminy Mielno z dnia 7 listopada 1997 r., zmienioną uchwałą nr XLIV/459/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r. – Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Mielno, w szczególności w zakresie maksymalnej wysokości budynków oraz ograniczenia zabudowy mieszkaniowej.

Podnieśli, że jako właściciele działek objętych planem, posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W ich ocenie, uchwała została podjęta z przekroczeniem władztwa planistycznego w zakresie, w jakim ustala parametry dotyczące linii zabudowy, dopuszczalnej wysokości obiektów jak również zakazu lokalizowania pól biwakowych i domków kempingowych. Naruszenia interesu prawnego skarżący upatrują w stosowaniu nieprawidłowych, ich zdaniem, oznaczeń poszczególnych terenów.

Wskazali, że nie kwestionują możliwości pewnego ograniczenia ich praw, w tym prawa do zagospodarowania nieruchomości, jednak te ograniczenia, które wynikają z zaskarżonej uchwały nie spełniają wynikającej z orzecznictwa przesłanek ich legalności. Odnośnie ograniczeń dotyczących wysokości podali, że proces decyzyjny w tym zakresie nie polegał na właściwym wyważeniu ich interesu, wynikającego z prawa własności i zagospodarowania nieruchomości, związanego z realizowaną przez nich na nieruchomości inwestycją, z interesem publicznym. Zwrócili uwagę, że wysokość określona w planie nie ma żadnego związku z istniejącą zabudową, jak również ze znanymi gminie zamierzeniami inwestycyjnymi z ich strony. W ocenie skarżących maksymalna wysokość zabudowy powinna wynosić tyle ile przewidziano dla sąsiedniej działki, czyli 20 metrów.

Podobnie, w ocenie skarżących, określenie dopuszczalnych linii zabudowy dla poszczególnych wysokości stanowi naruszenie ich prawem chronionego interesu i ograniczają prawo do korzystania z nieruchomości. Skarżący podkreślili, że takie ograniczenia zostały wprowadzone tylko dla terenu oznaczonego symbolem A52, natomiast w odpowiedzi na wezwanie organ nie zajął stanowiska odnośnie tego zarzutu. W ocenie skarżących, ustalając linię zabudowy organ powinien się posiłkować treścią § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.).

Następnie wskazali, że wprowadzenie zakazu zagospodarowania w formie pól biwakowych i kempingów, na stanowiących ich własność działkach również stanowi nieuprawnioną ingerencję przysługujące im prawo własności. W tym przypadku interes prywatny jest zbieżny z interesem publicznym, bowiem umożliwienie prowadzenia takiej działalności będzie również korzystne dla gminy. Naruszenie zasady równości i proporcjonalności przejawia się również w oznaczeniu terenów i przypisaniu im funkcjonalności.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 62 zaskarżonej uchwały oraz odpowiedniej części załączników graficznych do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Mielno wniosła o jej oddalenie, w pierwszej kolejności kwestionując posiadanie przez skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. W ocenie organu nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, bowiem na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do zmian w przeznaczeniu nieruchomości.

Nadto organ argumentował, że dla terenu obejmującego działki o numerach [...], przed uchwaleniem planu, na wniosek skarżących zostały wydane ostateczne decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegających na budowie budynku usługowego (usługi hotelowe, handlu, gastronomii), przy czym plan uwzględnia zamierzenia inwestycyjne skarżących.

W ocenie organu nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, bowiem przeznaczenie działek nie uległo zmianie, a ustalone wartości dotyczące wysokości oraz linii zabudowy nie naruszają studium. Ich określenie wynika z charakteru miejsca i dbałości o zachowanie reprezentacyjnego charakteru ulicy Chrobrego. Linie zabudowy w odniesieniu do poszczególnych wysokości zostały ustalone przy uwzględnieniu istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy o takim charakterze, natomiast wysokość nie przekracza maksymalnej wysokości określonej w studium. Ustalenie wysokości na poziomie 20 metrów dla sąsiedniej działki wynikało z faktu, że na tej działce istnieje już budynek o takiej wysokości.

Stwierdził także, że nie naruszają również interesu prawnego skarżących zapisy uniemożliwiające lokalizacje na spornym terenie pól biwakowych oraz domków kempingowych. Na terenach sąsiednich taka zabudowa również nie jest dopuszczona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem, odrzucił powyższą skargę.

Podał, że skuteczność skargi wniesionej przez skarżących zależała od wykazania naruszenia interesu prawnego tj. wykazania aktualności i bezpośredniości tego naruszenia zaskarżoną uchwałą oraz wykazania naruszenia przez organ konkretnej normy prawa materialnego kształtującej aktualnie sytuację prawną właściciela tej nieruchomości.

W ocenie Sądu I. instancji skarżący nie wykazali zaistnienia, w dacie wniesienia skargi, takiego związku między zaskarżoną uchwałą a ich własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną, który uzasadniałby twierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. Sąd nie podzielił stanowiska, że organ przekroczył granice władztwa planistycznego, a tym samym w sposób nieuprawniony bądź nadmierny ograniczył uprawnienia skarżących wynikające z prawa własności.

Podał, że do właściwości organów gminy należy ustalenie przeznaczenia terenów poprzez określenie ich funkcji. Organy są przy tym związane ustaleniami studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy. O przekroczeniu władztwa planistycznego i w konsekwencji naruszeniu interesu prawnego skarżących można byłoby zatem mówić dopiero wówczas, gdyby uchwała całkowicie bądź w znacznym stopniu zmieniła sposób zagospodarowania terenu, a w konsekwencji uniemożliwiła skarżącym realizację ich zamierzeń inwestycyjnych. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, a uchwała uwzględnia interes skarżących, umożliwiając realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego wydanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy, na warunkach określonych tymi decyzjami.

Podnoszone przez skarżących zarzuty, odnoszące się do naruszenia zasady równego traktowania, poprzez ustalenie zabudowy kaskadowej oraz zróżnicowanej wysokości nie mogą przesądzać o naruszeniu interesu prawnego, bowiem równe traktowanie nie może i nie oznacza jednakowego traktowania podmiotów o zróżnicowanej sytuacji wynikającej w tym przypadku z położenia nieruchomości w miejscu, co do którego zarówno studium, jak i plan przewidują zachowanie szczególnej dbałości o estetykę zabudowy.

Nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżących zakaz lokalizacji na terenie objętym planem, oznaczonym symbolem A52U, pól namiotowych i domków kempingowych, skoro wskazują oni jedynie na hipotetyczną możliwość zagospodarowania terenu w taki sposób, który byłby korzystny zarówno dla nich jak i dla gminy, przy jednoczesnym braku deklaracji, że taka właśnie działalność stanowi ich zamierzenie inwestycyjne. Podobnie nie wpływa na zakres ich prawa własności użycie oznaczeń wskazanych w uchwale i załączniku graficznym.

Konkludując Sąd stwierdził, że na skutek podjęcia uchwały nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżących, której przeznaczeniem zarówno w studium jak i w planie była lokalizacja zabudowy usługowej. Organ podejmując uchwałę uwzględnił zamierzenie inwestycyjne skarżących, szczegółowo opisane w decyzjach o warunkach zabudowy, a parametry dotyczące zabudowy (tożsame z ustalonymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) nie były przez nich kwestionowane. W konsekwencji nie sposób uznać, że uchwała ograniczyła skarżącym ich uprawnienia właścicielskie, skoro uprzednio nie mieli zastrzeżeń do takiego właśnie zagospodarowania należących do nich działek, uwzględniającego zarówno kwestionowaną obecnie dopuszczalną wysokość zabudowy, jak i linię zabudowy.

W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia P.C. i A. C.-Z. wnieśli o uchylenie ww. postanowienia oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. oraz 143 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p., a także w związku z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 22 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że nałożenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń co do zabudowy nie stanowi naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości,

- art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.c. oraz art. 143 k.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p., a także w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.. i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP polegające na odrzuceniu skargi z powodu braku wykazania interesu prawnego i jego naruszenia, w sytuacji gdy interes prawny skarżących wynika z przysługującego im prawa własności i wolności działalności gospodarczej, a uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przez wprowadzenie określonych w nim właściwości dopuszczalnej zabudowy - wskazane prawo i wolność ogranicza.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących kasacyjnie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że do tego rodzaju naruszenia w tej sprawie nie doszło.

Wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym kwestionującym legalność zaskarżonego aktu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w ww. trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 roku, nr 7, poz. 114). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. OSK 1563/04, z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. II OSK 1127/05). O uwzględnieniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 618/11; z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. I OSK 715/05). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazali aby zaskarżone przepisy uchwały naruszyły jakikolwiek przepis prawa materialnego, wpływający negatywnie na ich sytuację prawną. Nie wykazali powiązania przepisów prawa materialnego z naruszonym ich interesem prawnym. Takim przepisem, nie może być powołany w skardze art. 140 Kodeksu cywilnego bowiem z jego treści jednoznacznie wynika, że prawo własności podlega ograniczeniom określonych przez ustawy. Zaznaczyć należy, że prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Sąd I. instancji prawidłowo wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że przeznaczenie terenu nie uległo zmianie, a kwestionowana uchwała uwzględnia ich interes, umożliwiając realizację zamierzenia inwestycyjnego objętego wydanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy, na warunkach określonych tymi decyzjami.

Ponadto wskazać należy, że naruszenia interesu prawnego nie stanowi w niniejszej sprawie wprowadzenie zakazu lokalizacji pól namiotowych i domków kempingowych. Skarżący kasacyjnie bowiem wskazują jedynie na hipotetyczną możliwość zagospodarowania terenu w taki sposób. Powyższe może zatem stanowić jedynie naruszenie interesu faktycznego, który w świetle art. 101 u.s.g. nie daje możliwości skorzystania z uprawnienia do zainicjowania kontroli sądowej zaskarżonych przepisów uchwały.

Mając powyższe na uwadze za prawidłowe należy uznać stwierdzenie Sądu I. instancji, iż na skutek podjęcia kwestionowanej uchwały nie doszło do zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżących kasacyjnie, której przeznaczeniem zarówno w studium jak i w planie była lokalizacja zabudowy usługowej. Organ podejmując uchwałę uwzględnił zamierzenie inwestycyjne skarżących kasacyjnie, szczegółowo opisane w decyzjach o warunkach zabudowy, a parametry dotyczące zabudowy (tożsame z ustalonymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) nie były przez nich kwestionowane. Dlatego też nie można zgodzić się z argumentacją skarżących kasacyjnie, iż kwestionowana uchwała ograniczyła ich uprawnienia do posiadanych nieruchomości, skoro uprzednio nie mieli zastrzeżeń do takiego właśnie zagospodarowania należących do nich działek, uwzględniającego zarówno kwestionowaną obecnie dopuszczalną wysokość zabudowy, jak i linię zabudowy.

W związku z powyższym, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., a zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.