Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 248/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4,  art. 30 ust. 2, art. 4 pkt 19, art. 3 pkt 7a , art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a, art. 30 ust. 1 pkt 1,  art. 50-51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z dnia [...] umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie drogi wewnętrznej wybudowanej na działce o nr ewid. A, stanowiącej dojazd do działki Bw miejscowości [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 29.06.2017r. A. B. wystąpiła do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez [....](dalej B.) w likwidacji drogi asfaltowej na będącej jej własnością działce nr ewid. A.

W dniu 16.11.2017r. A. B. złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, że na początku lat 70-tych ub. wieku jej ojciec wykonał utwardzenie placu przed młynem na długości ok. 30 m i szerokości od budynku młyna do wschodniej granicy działki. Natomiast nie pamięta kiedy była utwardzona część drogi od jej działki do działki nr C., przy czym B. funkcjonuje na działce nr ewid. B od około lat 60-tych i od połowy lat 70-tych ub. wieku i korzysta z drogi utwardzonej na jej działce oraz na działce nr 926/2. Na prośbę B. ojciec skarżącej wyraził ustną zgodę na przejazd sprzętu po utwardzonej drodze przez działkę nr A. W 2002r. na drogę utwardzoną do B została wylana warstwa asfaltu – o czym skarżąca nie została poinformowana i nie ma wiedzy kto ułożył asfalt na drodze do B.. W tym czasie po obu stronach drogi zostały ułożone krawężniki betonowe.

Podczas kontroli w dniu 12.12.2017r. pracownicy PINB ustalili, że na działce nr A istnieje dojazd z drogi publicznej do działki nr ewid. B stanowiącej własność B., którego długość wynosi 33,6 m, szerokość 3,8 m, w tym szerokość warstwy asfaltu 3,5 m. Na utwardzenie składa się warstwa kamienia i ułożona na niej warstwa asfaltu o grubości około 2 cm, a od strony zachodniej utwardzenia istnieje krawężnik betonowy częściowo uszkodzony. Obecna podczas kontroli A. B. oświadczyła, że domaga się rozbiórki drogi znajdującej się na jej działce. Likwidator B. w [...] potwierdził, że działka nr ewid. B w [...] stanowi własność tego podmiotu i wyjaśnił, że Kółko Rolnicze w [...] powstało w 1969 r. i w tym samym roku wybudowano obiekty na działce nr ewid. B oraz drogę dojazdową przez działkę nr ewid. A. Wówczas droga była o takiej szerokości jak obecnie, o nawierzchni brukowej na podsypce piaskowej. W 1975r. powstała B. w [...] na bazie Kółka Rolniczego. Ok. 2000r. dzierżawca bazy B. na istniejącym bruku ułożył dywanik asfaltowy. Droga przez działkę nr ewid. A od chwili wybudowania służyła dojazdowi do obiektów B.. Od 1996r. dzierżawcą bazy jest Gmina [...], a baza wykorzystywana jest na potrzeby Zakładu Usług Komunalnych w [...]. Nie zachowały się żadne dokumenty dotyczące budowy drogi.

W toku prowadzonego postępowania PINB uzyskał informacje od:

1. Wójta Gminy [...] o tym, że nie dysponuje żadnymi dokumentami dotyczącymi przedmiotowej drogi;

2. B. co do tego, że droga dojazdowa do bazy B. powstała ponad 40 lat temu w wyniku ugody sąsiedzkiej z ojcem wnioskodawczyni, a dokumenty w sprawie nie zachowały się z uwagi na upływ czasu.

Mając na uwadze powyższe PINB decyzją z dnia 7.05.2018r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie utwardzenia działki nr ewid. A w msc. [...].

Decyzją z dnia 26.06.2018r. WINB, po rozpatrzeniu odwołania A. B., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – ze względu na błędną ocenę materiału dowodowego w kontekście ustalenia rzeczywistego charakteru spornych robót budowlanych, sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem oraz konieczność dokonania właściwego ustalenia kręgu stron postępowania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał pismo Urzędu Gminy [...] z dnia 5.11.2018r. o braku dokumentów dotyczących spornej drogi dojazdowej, w tym informacji co do jej parametrów technicznych z daty sprzed wyłożenia warstwy asfaltu. Wskazano jedynie, że z chwilą wejścia w posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy z dnia 1.07.2011r. przedmiotowa droga miała już nawierzchnię asfaltową. Z oświadczenia osoby pełniącej obowiązki Dyrektora Zakładu Usług Komunalnych w [...] w latach 1999 - 2013 wynika, że w 2000 lub 2001r. Zakład Usług Komunalnych w [...] (będący jednostką budżetową Gminy [...] i od 1995r. funkcjonujący na terenie dawnej bazy B.) wykonał na istniejącej nawierzchni brukowej 2-centymetrową nawierzchnię asfaltową – "ze względu na drastycznie pogarszający się stan nawierzchni istniejącej drogi w celu zatrzymania jej dalszej degradacji".

Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia 30.11.2018r. organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie drogi wewnętrznej wybudowanej na działce nr ewid. A, stanowiącej dojazd do działki B w [...].

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. B.

WINB, po przeprowadzeniu kontroli na przedmiotowej działce, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podkreślił, że co prawda nie zachowały się dokumenty stanowiące podstawę realizacji przedmiotowej drogi z okresu jej budowy na działce o nr ewid. A w msc. [...], lecz o jej istnieniu w latach 70-tych ub. wieku świadczą przedstawione przez Gminę [...] zdjęcia lotnicze z 1978r. Ustalono ponadto, ze droga powstała za zgodą poprzedniego właściciela, tj. [...]. W rezultacie, pomimo braku dokumentów, nie można jednoznacznie i niezaprzeczalnie przyjąć, że droga ta powstała bez dokonania czynności formalno-prawnych – gdyż organy nie miały obowiązku przechowywania takiej dokumentacji, a legalność budowy przedmiotowej drogi nie była kwestionowana przez [...] przez okres ok. 40 lat. Podzielając stanowisko PINB organ odwoławczy wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowa droga wewnętrzna została wybudowana w latach 60-tych ub. wieku w warunkach samowoli budowlanej, to brak jest podstaw do wydania decyzji o nakazie przymusowej rozbiórki czy doprowadzeniu jej stanu technicznego do zgodnego z obowiązującymi przepisami. W tym zakresie powołano się na art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r., wskazując że do spornej drogi – jako obiektu, którego budowę zakończono przed dniem wejścia w życie ustawy – zastosowanie mógłby mieć art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 40 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974r. Jak wykazano jednak w zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę przedmiotowej drogi w trybie art. 37, gdyż znajduje się ona na terenie, na którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono lokalizację dróg, a ponadto przedmiotowy obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. WINB wskazał również na brak podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974r., podkreślając że przedmiotowy dojazd stanowi drogę wewnętrzną (nie zaś drogę publiczną), do której nie mają zastosowania przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedyną kwestią, jaką można rozstrzygać w niniejszej sprawie, jest szerokość jezdni stanowiącej dojazd, którą reguluje § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie – przy czym szerokość jezdni stanowiącej dojazd stanowi w tym przypadku 3,5m, a więc zarówno w stanie na dzień sprzed położenia warstwy bitumicznej, jak również obecnie spełnia wymagania przewidziane w ww. przepisie.

WINB wyraził pogląd, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego z 1994r., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych w 2000r. robót (tj. położenie 2 cm warstwy asfaltu) i określenia czy doszło do przebudowy, czy też do remontu przedmiotowego obiektu budowlanego, organ odwoławczy przytoczył art. 4 ust. 18 i 19 ustawy o drogach publicznych, stwierdzając, że nie doszło do zmiany parametrów technicznych istniejącej drogi. Jak wynika bowiem z oświadczeń stron i wizji lokalnej roboty budowlane zostały wykonane w istniejącej szerokości utwardzonej nawierzchni - nie uległa zatem zmianie szerokość jezdni, pochylenie podłużne i poprzeczne, ilość pasów ruchu itp. Zakwestionowano jednak ustalenia organu I instancji, że w wyniku wykonania 2 cm warstwy asfaltu nie doszło do zmiany parametrów eksploatacyjnych drogi, o których mowa w art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych. Wykonana warstwa doprowadziła bowiem do zmiany nawierzchni, co wpłynęło na podwyższenie gładkości nawierzchni przedmiotowej drogi, a przez to zmianę równości podłużnej drogi (cechy eksploatacyjnej określającej zdolność nawierzchni jezdni do niewzbudzania wstrząsów i drgań poruszającego się pojazdu). WINB wyraził jednak pogląd, że tak cienka warstwa asfaltu pełni w zasadzie warstwę wyrównawczą i została wykonana bez ingerencji w stan podbudowy istniejącej drogi, a po wykonaniu robót warstwę podbudowy stanowi stara kamienna droga przykryta bezpośrednio warstwą asfaltu. Doszło zatem jedynie do zmiany nawierzchni drogi, natomiast podwyższenie jej parametrów uznano za na tyle niskie, że nie można w tym względzie mówić o przebudowie tej drogi, zwłaszcza, że dojazd wykazuje ubytki eksploatacyjne warstwy asfaltowej. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Reasumując WINB stwierdził, że zakres wykonanych w 2000r. robót mieści się w definicji remontu drogi, gdyż wykonane roboty przyczyniły się do przywrócenia pierwotnego stanu drogi przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym - tj. przy użyciu cienkiej, 2 cm warstwy asfaltowej. W świetle ustawy Prawo budowlane obowiązującej obecnie, jak również w brzmieniu na dzień wykonywania robót, remont przedmiotowej drogi wymagał dopełnienia czynności formalnoprawnych - dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy Prawo budowlane. Inwestor czynności tej nie wykonał, w związku z czym zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy w przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robot budowlanych. W niniejszym przypadku roboty te zostały jednak zakończone wiele lat temu, nie było natomiast podstaw aby w przedmiotowej sprawie wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy Prawo budowlane, której celem jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Jeśli bowiem stan istniejący nie narusza przepisów prawa budowlanego, organ zobligowany jest postępowanie naprawcze umorzyć – co uczyniono w niniejszej sprawie. Wykonana droga nie podlega bowiem przepisom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a jednocześnie odpowiada warunkom stawianym dojazdom wg. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przedmiotowa inwestycja znajduje się zaś na obszarze, gdzie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne przeznaczenie stanowią drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję złożyła A. B., podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB, umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie drogi wewnętrznej wybudowanej na działce nr ewid. A;

- art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikała konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki lub przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego;

- art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że stan wykonanych robót na działce skarżącej wykazuje zgodność z przepisami prawa budowlanego, podczas gdy inwestor nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do zajętej części nieruchomości skarżącej;

- art. 8 K.p.a. poprzez odsyłanie skarżącej na drogę procesu cywilnego, przy dysponowaniu przez organ odwoławczy kompetencją umożliwiającą przywrócenie stanu zgodnego z prawem.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie sądowej w dniu 15.05.2019r.:

- pełnomocnik skarżącej poparł skargę i domagał się zasądzenia koszów postępowania sądowego, alternatywnie podnosząc zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie;

- pełnomocnik uczestnika Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie koszów postępowania od skarżącej na rzecz Gminy [...];

- Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która zgłosiła swój udział w niniejszej sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niekwestionowane w sprawie były ustalenia faktyczne co do tego, że przedmiotowa droga została wybudowana na przełomie lat 60-tych i 70-tych przez ojca skarżącej [...] poprzez utwardzenie części działki o nr ewid. A w celu wykonania dojazdu do młyna. Służyła ona jako dojazd do działki o nr C., gdzie mieściła się baza B.. Od 1996r. dzierżawcą bazy była Gmina [...], która wykorzystywała ją na potrzeby Zakładu Usług Komunalnych w [...]. Około roku 2000 dzierżawca na istniejącym bruku położył warstwę asfaltu o grubości 2 cm.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji w ocenie Sądu prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności czynności polegających na budowie drogi przez [...], a w konsekwencji do zastosowania przepisów art. 37 lub 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229). Prawidłowo organ wykazał również, że przepisy te nie znalazłyby zastosowania także z uwagi na rodzaj wykonanych robót, charakter i parametry wykonanego obiektu czy jego położenie. Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie. Nie było ono kwestionowane także przez skarżącą.

Zaakceptować należy także stanowisko organu odwoławczego co do tego, że roboty wykonane około roku 2000, polegające na położeniu 2-centymetrowej warstwy asfaltu, należało zakwalifikować jako remont, nie zaś przebudowę. Zgodnie z art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.), dalej jako "u.P.b.", pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2068 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", remont drogi zdefiniowano jako wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Takie też roboty zostały wykonane w niniejszym przypadku – poprzez wyłącznie położenie warstwy asfaltu przywrócono pierwotny stan drogi przy użyciu innego wyrobu niż ten, który był użyty w stanie pierwotnym. Jednocześnie nie można mówić, aby tego rodzaju roboty doprowadziły do podwyższenia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, co pozwalałoby uznać je za przebudowę w rozumieniu art. 4 pkt 18 u.d.p. i art. 3 pkt 7a u.P.b. (por. też analogiczne stanowisko NSA w powoływanym przez organ II instancji wyroku z dnia 14 maja 2018r., sygn. II OSK 3088/17).

Remont drogi, jak trafnie podniósł organ, zarówno w dacie wykonania omawianych robót, jak i obecnie, wymagał dokonania zgłoszenia – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a lit. a (uprzednio, w czasie wykonywania robót, art. 30 ust. 1 pkt 1 u.P.b.). Roboty budowlane w postaci remontu w niniejszym przypadku zostały wykonane, co bezsporne, bez dokonania takiego zgłoszenia. Zasadniczym punktem spornym w sprawie było to, czy wobec tego faktu zachodziły podstawy do wydania merytorycznej decyzji na podstawie przepisów u.P.b., czy też postępowanie należało – jako bezprzedmiotowe – umorzyć. Zdaniem organów zasadnym było to drugie rozstrzygnięcie, a to z tego względu, że istniejący stan nie narusza przepisów prawa budowlanego – przedmiotowa droga spełnia warunki techniczne stawiane dojazdom do dróg publicznych, a nadto jest położona na terenie, gdzie dopuszczono usytuowanie dróg.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W sytuacji wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 u.P.b. Zgodnie z art. 51 ust. 1 u.P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jak stanowi art. 4 u.P.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Konsekwencją tego jest wymóg przewidziany w art. 30 ust. 2 u.P.b. w zakresie dołączenia do zgłoszenia oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Utrzymując w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego organ odwoławczy pominął konieczność zbadania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przede wszystkim konsekwencji ewentualnego braku takiego prawa w świetle art. 51 u.P.b., mimo, że w postępowaniu naprawczym organy były uprawnione, a nawet zobowiązane do badania tego zagadnienia. Wobec powyższego decyzja o umorzeniu postępowania jest decyzją przedwczesną.

Faktem jest, że NSA w uchwale z dnia 10 stycznia 2011r., sygn. II OPS 2/10, stwierdził, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie jednak z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 31 marca 2015r., sygn. II OSK 2079/13, z dnia 22 czerwca 2016r., sygn. II OSK 2566/14, z dnia 9 marca 2016r., sygn. II OSK 1724/14, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Rz 602/18) powyższej uchwały nie można interpretować w sposób sugerujący, że zwalnia ona z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odmienna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.P.b. mogłaby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za nieuprawnione należy też uznać wnioskowanie, że osoba negująca uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na oznaczonym gruncie może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Czym innym jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym rzeczywiste, faktyczne posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. decyzji, którą nałożonoby na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, by mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 u.P.b. Różnica jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 u.P.b. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4a contrario - odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 31 marca 2015r., sygn. II OSK 2079/13). Nie można też wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 u.P.b., po ustaleniu w postępowaniu dowodowym (art. 75-81 K.p.a.), że inwestor nie ma wymaganego prawa do terenu na cele budowlane w świetle art. 4 u.P.b., wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.P.b., która może także nakazywać rozbiórkę obiektu (bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego). Oznacza to, że w takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowi jednak ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013r., sygn. II OSK 270/12).

W niniejszym przypadku, jak już była mowa, organy omawianą kwestię prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w kontekście zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.P.b. zupełnie pominęły, naruszając tym samym dyspozycję zarówno tego przepisu, jak i przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 105 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

Prowadząc postępowanie ponownie organ I instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni poczynione wyżej uwagi, wyeliminuje dotychczasowe uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1800), a nadto kwota wpisu w wysokości 500 zł oraz 17 zł tytułem opłaty od pełnomocnictwa.