Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 450/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 628/17 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 628/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dnia 25 lutego 2012 r. w N. T. J. prowadził samochód marki A., znajdując się w stanie nietrzeźwości. Wówczas nie został mu zatrzymany dowód prawa jazdy. W dniu 23 listopada 2012 r. T. J. złożył pisemne oświadczenie w Starostwie Powiatowym w K., że 3 października 2012 r. na terenie K. zostało mu skradzione prawo jazdy. W oświadczeniu tym podał adres zamieszkania M., ul. D.

Pismem z 26 lipca 2013 r. Sąd Rejonowy w K. przesłał do Starostwa Powiatowego w K. odpis prawomocnego wyroku z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II 587/12, z którego wynika, że T. J. został uznany za winnego tego, że w dniu 25 lutego 2012 r. w N. znajdując się w stanie nietrzeźwości prowadził samochód marki A. i w związku z tym orzeczono wobec niego m.in. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów na okres jednego roku, nakładając jednocześnie obowiązek zwrotu dokumentu prawa jazdy w trybie art. 43 § 3 k.k.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Starosta Krakowski skierował T. J. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem z uwagi na uzyskane informacje, że kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Decyzja została przesłana na adres M., ul. D. Pomimo dwukrotnego awizowania 18 i 26 września 2013 r., decyzja nie została odebrana i stała się ostateczna.

W dniu 30 grudnia 2013 r. T. J. pod wymienionym wyżej adresem osobiście odebrał skierowaną do niego decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. o zatrzymaniu mu prawa jazdy kat. BCE do czasu wykazania się wymaganą dla kierowców sprawnością fizyczną i psychiczną i przedłożenia wymaganego orzeczenia lekarskiego i psychologicznego.

Pismem z dnia 31 października 2016 r. T. J. wniósł odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] o odmowie zwrotu prawa jazdy, w którym zawarł m.in. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2013 r., nr [...].

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2013 r. o skierowaniu na badania lekarskie T. J. podał, że decyzja ta nie została mu doręczona. Jednocześnie podniósł, że z uwagi na faktyczną separację małżeńską nie przebywał pod adresem, na który organ kierował korespondencję. Podniósł także, że ponieważ orzeczono wobec niego wyrokiem Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] lutego 2013 r. zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 1 roku, to bezprzedmiotowe było sprawdzenie stanu zdrowia poprzez badania lekarskie przed upływem tego terminu.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z [...] września 2013 r. W ocenie Kolegium decyzja Starosty Krakowskiego jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Warunkiem koniecznym wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości oraz otrzymanie odpisu wyroku w trybie art. 182 § 1 k.k.w. W przedmiotowej sprawie takie warunki zostały spełnione. W aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Rejonowego oraz utrzymujący go w mocy wyrok Sądu Okręgowego, uznający T. J. za winnego tego, że w dniu 25 lutego 2012 r. w N., znajdując się w stanie nietrzeźwości, przy stwierdzonej zawartości alkoholu w ilości 0,38 mg/l w wydychanym powietrzu oraz 0,55 promila we krwi, prowadził samochód marki A. o nr rej. [...]. To z kolei uzasadniało konieczność skierowania go na badania lekarskie celem ustalenia, czy może on kierować pojazdem po upływie 1 roku zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych orzeczonego ww. wyrokiem.

Odnosząc się do zarzutu braku skutecznego doręczenia skierowania na badania lekarskie Kolegium wskazało, że we wszystkich dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, w tym doręczonych wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, występuje tylko jeden adres T. J., tj. ul. D. w M. Organ wskazał, że gdyby podniesione przez T. J. okoliczności wystąpiły, to byłyby ewentualnie podstawą do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium wskazało także, iż skierowanie na badania lekarskie nie jest uzależnione od okresu, na jaki został orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów. Poza tym rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu (Dz. U. z 2013 r. poz. 9) przewiduje, że wydaje się skierowanie na badanie lekarskie niezwłocznie po uzyskaniu od administratora centralnej ewidencji kierowców informacji potwierdzających, że kierowca albo kierujący tramwajem kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł T. J., podnosząc m.in., że w sprawie nie zbadano, czy wobec orzeczonego przez sąd powszechny środka karnego, zasadne było kierowanie go na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Jego zdaniem doszło do istotnego naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 135a ustawy o kierujących pojazdami wobec braku ustalenia, czy T. J. jest kierowcą w rozumieniu wymienionych wyżej przepisów, a wobec tego, czy przedmiotowym pozostaje wydanie wobec niego decyzji kierującej na badania lekarskie. Stwierdził, że z uwagi na orzeczony wobec niego zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych przez okres 1 roku, nie jest on kierowcą w rozumieniu przepisów i nie był nim w momencie skierowania na badania lekarskie i psychologiczne. Podkreślił, że niezależnie od wyniku badań i tak nie może prowadzić żadnych pojazdów. Zatem skierowanie na badania lekarskie było przedwczesne i nielogiczne i powinno nastąpić dopiero po upływie jednego roku zakazu prowadzenia pojazdów i to wówczas, gdy złoży oświadczenie woli o zwrot uprawnień.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu wskazało, że T. J. w swoim piśmie z 31 października 2016 r. sformułował kilka wniosków, w tym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2013 r. Pozostałe wnioski dotyczyły innych postępowań administracyjnych i zostały bądź zostaną rozpoznane w odrębnych postępowaniach. Zdaniem Kolegium, zarzut, iż do tej pory nie zostały rozpoznane inne wnioski T. J. nie może w żaden sposób wpływać na treść niniejszego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że jeszcze nierozpatrzone wnioski zawarte w przedmiotowym piśmie nie dotyczyły spraw, które dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mogłyby mieć znaczenie prejudycjalne.

W ocenie Kolegium z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby zaistniała którakolwiek z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja została bowiem wydana w związku z uzyskaniem informacji, iż T. J. kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. Kolegium powtórzyło, że w aktach sprawy znajdują się odpisy wyroków, z których wynika, że jest on winny prowadzenia samochodu w stanie nietrzeźwości. Nie ulega zatem wątpliwości, iż zaistniały przesłanki do skierowania go na badanie lekarskie.

W ocenie Kolegium, fakt, że w czasie wydawania decyzji wobec T. J. obowiązywał orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych nie stanowił przeszkody do wydania decyzji o skierowaniu na przedmiotowe badania, a już na pewno skierowanie takie nie może być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Czasowe cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami nie pozbawia bowiem statusu kierowcy. Poza tym żaden przepis ustawy o kierujących pojazdami nie uzależnia wydania decyzji o skierowaniu od braku cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Następnie Kolegium wskazało, że choć decyzja organu I instancji rzeczywiście wskazywała miesięczny termin do zgłoszenia się na badanie, to jednak wskazanie to zamieszczono w pouczeniu dla strony, a nie w samej sentencji decyzji, przez to brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie.

W zakresie prawidłowości doręczenia decyzji Kolegium wskazało, że T. J. po raz ostatni przed wydaniem objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wskazał adres przy ul. D. w piśmie z 23 listopada 2012 r. zatytułowanym "oświadczenie strony". Następnie odwołujący się odebrał korespondencję kierowaną do niego pod wskazany adres 30 grudnia 2013 r. i nadal w pismach do organów, w tym pismach do Kolegium podaje ten adres. W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo próbował doręczyć decyzję pod wskazany wyżej adres i prawidłowo ją doręczył w trybie art. 44 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniósł T. J.. W uzasadnieniu podniósł, że wnosił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie odwołanie od decyzji Starostwa Powiatowego w Krakowie z dnia [...] października 2016 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji i dodatkowo o stwierdzenie nieważności wskazanych tam decyzji, w tym decyzji z dnia [...] września 2013 r. orzekającej o skierowaniu go na badania lekarskie, bądź jej uchylenie w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższe odwołanie rozbiło na trzy sprawy i dotychczas rozpoznało jedynie wniosek o stwierdzenie nieważności, w pozostałym zakresie brak rozpoznania. Nie zostały więc zachowane terminy załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 1 k.p.a. Skarżący nie zgodził się też ze stwierdzeniem, że pozostałe wnioski dotyczyły innych postępowań administracyjnych, gdyż wszystkie te trzy sprawy są ze sobą powiązane, a decyzja o skierowaniu na badania lekarskie wiążę się z decyzją o skierowaniu na badania psychologiczne. Obie decyzje zaś łączą się z decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy. Ponadto Kolegium nie powiadomiło skarżącego o niezałatwieniu spraw w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący powtórzył argumenty podniesione wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdził, że skarżący w swych twierdzeniach w ogóle nie wskazuje, aby w sprawie zaszła jakakolwiek przesłanka wymieniona w tym przepisie, przy czym – zdaniem tego Sądu – wydaje się bezspornym, że skarżący w żaden sposób nie wskazuje na zaistnienie przesłanki z art. 156 1 pkt 1 i pkt 3-7 k.p.a. Z tego względu Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się jedynie na własnym przypuszczeniu, że z treści wniosku skarżącego może wynikać, iż skarżącemu chodzi o wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" lub "z rażącym naruszeniem prawa", o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że 25 lutego 2012 r., tj. w chwili, gdy w N. T. J. prowadził samochód marki A. znajdując się w stanie nietrzeźwości, obowiązywał art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b i pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.). Z kolei, w chwili wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda skarżący, tj. decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2013 r., obowiązywał art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151).

Mając na względzie ww. przepisy Sąd stwierdził, że nie ma racji skarżący, który ewentualnie chciałby wskazać jako podstawę prawną wniosku o stwierdzenie nieważności wydanej decyzji brak podstawy prawnej, gdyż ta istniała zarówno w chwili kierowania przez niego pojazdem w stanie nietrzeźwości, jak również w chwili wydania decyzji. Sąd I instancji podzielił zdanie Kolegium, że decyzja Starosty Krakowskiego jest prawidłowa i nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Warunkiem koniecznym wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie jest kierowanie pojazdem w stanie nietrzeźwości, a wobec otrzymania przez organ odpisu wyroku w trybie art. 182 § 1 k.k.w., w przedmiotowej sprawie taki warunek został spełniony.

W ocenie Sądu I instancji prawidłowo Kolegium wskazało, iż fakt, że w czasie wydawania decyzji wobec T. J. obowiązywał orzeczony zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, nie stanowił przeszkody do wydania decyzji o skierowaniu na przedmiotowe badania, a już na pewno skierowanie takie nie mogło być uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Czasowe cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami nie pozbawia statusu kierowcy i żaden przepis ustawy o kierujących pojazdami nie uzależnia wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie od braku cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd I instancji zauważył także, że istnienie lub nie statusu kierowcy o tyle nie ma znaczenia, że wskazane wyżej przepisy odnoszą się do osób kierujących pojazdami w stanie nietrzeźwości, a okoliczność ta w stosunku do skarżącego została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego.

Zdaniem Sądu I instancji ma też rację organ administracyjny podnosząc, iż we wszystkich dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, w tym doręczonych wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, występuje tylko jeden adres T. J., tj. ul. D. w M., a nawet, jeżeli okoliczności niedoręczenia mu skutecznie decyzji wystąpiły, to mogłyby one być podstawą do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji stwierdził, że z żadnych przepisów prawa nie wynika obowiązek doręczenia skarżącemu decyzji w sposób faktyczny – "bezpośrednio do rąk", ale jedynie zgodnie z obowiązującym prawem – na adres przez niego wskazany, a takie doręczenie miało miejsce w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd podkreślił, że stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, jest bezsporny. W dniu 25 lutego 2012 r. w N. T. J. prowadził samochód marki A. znajdując się w stanie nietrzeźwości i nie wydał prawa jazdy, którego zagubienie zgłosił kilka miesięcy później. W dniu 25 lutego 2012 r. obowiązywały przepisy, które nakazywały organom państwowym wydanie decyzji o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie. Takie przepisy obowiązywały także w dniu wydania tej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wskazał żadnego przepisu, który stałby na przeszkodzie organu w wydaniu decyzji z [...] września 2013 r., a twierdzenia i zarzuty skarżącego mają postać jedynie luźnych dywagacji nie mających oparcia w przepisach prawa. Sąd I instancji podkreślił, że to na żądającym stwierdzenia nieważności decyzji spoczywa obowiązek wskazania przyczyn jego złożenia i wykazania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Organy administracji nie mają obowiązku odpowiadać na wszystkie zarzuty skarżącego niezwiązane z przedmiotem postępowania, ale wyłącznie na takie, które mają lub mogą mieć znaczenie w postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. J., reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji i zasądzenia od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to:

- art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami oraz w zw. z art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym polegającą na błędnym zastosowaniu i przyjęciu, że decyzję o skierowaniu na badania lekarskie wydaje się w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów i w stosunku do osoby, co do której cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdem, czyli osoby nie będącej kierowcą ani osobą kierującą pojazdem w rozumieniu ww. przepisów;

- art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, polegającą na zastosowaniu do decyzji o skierowaniu na badania lekarskie ww. przepisu mimo, iż w dacie wydania ww. decyzji ww. przepis nie

obowiązywał, gdyż wszedł on w życie dopiero z dniem 4 stycznia 2016 roku;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie przepisu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] orzekająca o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ została wydana w stosunku do osoby nie będącej kierowcą i bez podstawy prawnej, gdyż zastosowano przepis nieobowiązujący w dacie wydania ww. decyzji;

- art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że organy administracji, w toku postępowania administracyjnego dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegającego na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia czy działania Starosty Krakowskiego w zakresie wydania decyzji z dnia [...] września 2013 r. orzekającej o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami były zgodne z obowiązującymi przepisami, a także na dokonaniu dowolnej i jednostronnej oceny materiału dowodowego,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej, w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego, w tym do zarzutu, iż organ administracyjny zastosował przepis art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami nieobowiązujący w dacie wydania decyzji; Kontrola działalności administracji jest w tym zakresie niepełna, gdyż nie odniesiono się w ogóle do wszystkich zarzutów skarżącego. Tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dając poznać przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji pomijając zarzuty skarżącego;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do badania na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego niektórych zarzutów sformułowanych w treści skargi, przy równoczesnym pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnień;

- obrazę przepisów postępowania w zakresie zasad doręczeń pisma adresatowi

(skarżącemu) decyzji, w tym przede wszystkim przepisu art. 44 k.p.a. przez co strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swych praw, w toku postępowania o wydanie decyzji orzekającej o skierowaniu na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął podniesione w jej petitum zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie zażądało przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzoru. Rażące naruszenie prawa cechuje oczywistość tego naruszenia. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia. Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, LEX nr 490611). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, LEX nr 299873).

Dodać przy tym należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r., sygn. akt I OSK 1822/11 (LEX nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana w trybie nadzoru decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą to decyzją organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] września 2013 r. orzekającej o skierowaniu skarżącego kasacyjnie na badania lekarskie przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzję tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze podjęło działając na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. w zw. art. 75 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 135a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30, poz.151) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja będąca zaś przedmiotem kontroli w trybie nadzoru została wydana z powołaniem się na art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r. Nr 30, poz.151).

Z okoliczności sprawy niekwestionowanych przez skarżącego kasacyjnie wynika, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w związku z uzyskaniem informacji, że skarżący kasacyjnie kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości. W aktach sprawy znajduje się odpis wyroku Sądu Rejonowego w N. [...] z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] uznającego skarżącego kasacyjnie za winnego tego, że w dniu 25 lutego 2012 r. w N. znajdując się w stanie nietrzeźwości prowadził samochód marki A. o nr rej. [...] w [...]. W aktach sprawy znajduje się również odpis wyroku Sądu Okręgowego w N. [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], mocą którego utrzymano w mocy zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w N. [...] z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...]. Apelację wniesioną przez obrońcę oskarżonego uznano za oczywiście bezzasadną.

Zgodnie z przepisami ustawy o kierujących pojazdami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania przez organ I instancji decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzoru, to jest w dniu [...] września 2013 r., a to art. 75 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4: kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli kierował pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Ustawa ta w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a stanowiła, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli kierowała pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu. Do dnia 3 stycznia 2016 r. skierowanie na badanie lekarskie i badanie psychologiczne w przypadku kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości, w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie do alkoholu, następuje na podstawie odpisu wyroku przesłanego przez sąd w trybie art. 182 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks kamy wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.), co wynikało z art. 135a ww. ustawy.

Prawidłowo w świetle powyższego Sąd I instancji wskazał, że nie ulega wątpliwości, iż zaistniały przesłanki do skierowania skarżącego na badanie lekarskie, skoro organ I instancji dysponował ww. wyrokami karnymi przesłanymi mu na podstawie art. 182 § 1 ustawy Kodeks karny wykonawczy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a) ustawy o kierujących pojazdami oraz w zw. z art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym przez błędnee zastosowanie. Fakt, że w czasie wydawania decyzji wobec skarżącego obowiązywał orzeczony na podstawie ww. wyroków karnych zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, nie stanowił przeszkody do wydania decyzji o skierowaniu na przedmiotowe badania. Z żadnego przepisu ustawy o kierujących pojazdami, będącej podstawą prawną decyzji z dnia [...] września 2013 r. nie można wywieść, że czasowe cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami pozbawia statusu kierowcy. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania ww. decyzji za podjętą z rażącym naruszeniem prawa, co prawidłowo Sąd I instancji ocenił, podzielając w tym względzie stanowisko organu nadzoru. Żaden przepis ww. ustawy o kierujących pojazdami nie uzależniał wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie osoby kierującej pojazdem w stanie nietrzeźwości od braku cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami.

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, ilekroć w ustawie jest mowa o kierowcy, kierującym lub o pojeździe określonego rodzaju - należy przez to rozumieć odpowiednio kierowcę, kierującego lub pojazd w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.). Ustawa ta zaś w art. 2 pkt 20 stanowi: użyte w ustawie określenia oznaczają: kierujący - osobę, która kieruje pojazdem lub zespołem pojazdów, a także osobę, która prowadzi kolumnę pieszych, jedzie wierzchem albo pędzi zwierzęta pojedynczo lub w stadzie. Z przepisu tego nie można wywieść, jak tego chce skarżący, że osoba pozbawiona czasowo prawa jazdy traci status kierującego. Zatem, osoba pozbawiona czasowo prawa jazdy nie traci statusu kierującego (kierowcy) tyle tylko, że nie może się wylegitymować dokumentem uprawniającym do kierowania. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest prawo jazdy.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 139 pkt 3 tejże ustawy przez jego zastosowanie w ddecyzji o skierowaniu na badania lekarskie mimo, iż w dacie wydania ww. decyzji ww. przepis nie obowiązywał, gdyż wszedł on w życie dopiero z dniem 4 stycznia 2016 roku.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie ww. przepisy nie były w sprawie stosowane. Nie zostały powołane w decyzji z dnia [...] września 2013 r. jako jej podstawa prawna. Co prawda decyzja organu I instancji rzeczywiście wskazywała miesięczny termin do zgłoszenia się na badanie, to jednak wskazanie to zamieszczono w pouczeniu dla strony, a nie w samej sentencji decyzji. Nie można zatem uznać, zważywszy zakres rozstrzygnięcia zawarty w ww. decyzji, że nie znajduje on oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

W świetle powyższego za nietrafny też uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie przepisu 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle bowiem tego co powiedziano wyżej brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut wydania decyzji z dnia [...] września 2013 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organów obu instancji w związku z naruszeniem przez organy administracji art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jak to już bowiem wyżej wskazano, prowadząc postępowanie w trybie nadzoru organy administracji dokonują kontroli kwestionowanej decyzji jedynie przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga bowiem sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarówno zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do badania na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego niektórych zarzutów sformułowanych w treści skargi, jak i zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zdaniem skarżącego kasacyjnie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt kwestionowany w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96 (ONSA 1997/3/104). Zaskarżona została decyzja ostateczna wydana w postępowaniu opartym o art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ww. decyzji w pełnym zakresie. Orzekł o oddaleniu skargi i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał, że w pełni podziela twierdzenia i argumenty Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji dokonało kontroli decyzji z dnia [...] września 2013 r. przez pryzmat istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności i prawidłowo przyjęło, że brak było przesłanek z ww. przepisu prawa do stwierdzenia jej nieważności.

Wbrew także stanowisku skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 44 k.p.a. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak uczyniono to w skardze kasacyjnej bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Odnosząc się do ww. zarzutu wskazać należy, że naruszenie w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 44 k.p.a. może ewentualnie stanowić podstawę do wznowienia postępowania a przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie nadzoru. Zarzucane w ramach ww. podstawy kasacyjnej pozbawienie strony możności obrony swych praw stanowi wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawę wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.