Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 204/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Koźminek z dnia 26 maja 2011 r. nr VIII/48/2011 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Koźminek 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. Określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 26 maja 2011 r. Rada Gminy Koźminek (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o.") – podjęła uchwałę nr VIII/48/2011 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Koźminek (dalej: "Uchwała").

W § 1 Uchwały postanowiono, że usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej określonej w Rozporządzeniu [Ministra Edukacji Narodowej – uw. Sądu] z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. Zgodnie z § 2 Uchwały opłacie podlegają, wyszczególnione w tym przepisie w punktach 1-7, usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. W § 3 Uchwały uregulowano: wysokość opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których mowa w § 2 pkt 1-6 Uchwały, równą 0,08% minimalnego wynagrodzenia za pracę (ust. 1); miesięczną wysokość opłaty za czas realizacji ww. świadczeń, ustalaną na podstawie stawki godzinowej, o której mowa w ust. 1, oraz zadeklarowanej przez rodziców (opiekunów prawnych) liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej (ust. 2); zaokrąglanie opłaty, o której mowa w ust. 2, do pełnych złotych (ust. 3); termin wnoszenia ww. opłaty przez rodziców (opiekunów prawnych) - do dnia 15 każdego miesiąca, w którym udzielane są świadczenia (ust. 4); z tym zastrzeżeniem, że opłata ta nie obejmuje opłaty za wyżywienie dziecka określonej odrębnie (ust. 5). Ponadto wskazano, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata, o której mowa w § 3 ust. 2 Uchwały, podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne za każdy dzień absencji w miesiącu poprzednim (§ 3 ust. 6 Uchwały). Według § 4 Uchwały szczegółowy zakres i zasady odpłatności za świadczenia opiekuńczo-wychowawcze świadczone przez przedszkola, o których mowa w § 2, określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. W pozostałych przepisach Uchwały postanowiono o: utracie mocy uchwały Nr XXI/89/2000 Rady Gminy Koźminek z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia w prowadzonym przez gminę Publicznym Przedszkolu w Koźminku (§ 5); powierzeniu wykonania Uchwały Wójtowi Gminy Koźminek (§ 6); a także o wejściu w życie Uchwały po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i jej zastosowaniu od 1 września 2011 r. (§ 7).

Pismem z 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II Pa 45/12, Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 u.s.o., polegające na:

– naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń i ustaleniu opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli samorządowych wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w wymiarze ponad 5 godzin dziennie w ten sposób, że wysokość tej opłaty powiązano z wysokością minimalnego wynagrodzenia za pracę, natomiast nie skorelowano wysokości tej opłaty z rzeczywistymi kosztami świadczenia usługi,

– uregulowaniu Uchwałą kwestii zawierania umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorami przedszkoli a rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci oraz kwestii ustalenia terminu wnoszenia opłat, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego we wskazanym przepisie ustawy,

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

Uzasadniając Skarżący napisał, że zaskarżona Uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad bezpłatny wymiar zajęć, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała tych standardów nie spełnia, wprowadza bowiem opłatę odnoszącą się do minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na dany rok, która nie jest w żaden sposób skorelowana z faktycznymi kosztami świadczonych usług. Opłata ustalona jest w sposób sztywny i obliczana na podstawie czasu pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanego przez rodziców, a nie faktycznego. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług. Tymczasem przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują pojęcia "opłaty stałej". Nadto sposób ustalenia opłaty – w powiązaniu z minimalnym wynagrodzeniem za pracę – powoduje jej automatyczny wzrost w przypadku wzrostu wysokości tego wynagrodzenia, i to bez jakiegokolwiek powiązania z kalkulacją ekonomiczną świadczonych usług. Prokurator wyliczył, że stosowanie Uchwały spowodowało nieuzasadniony kalkulacją ekonomiczną wzrost wysokości opłaty z kwoty 1,11 zł za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w roku 2011 (minimalne wynagrodzenie za pracę za rok 2011 wynosiło 1386 zł) do kwoty 1,20 zł w roku 2012 (minimalne wynagrodzenie za pracę w roku 2012 to 1500 zł), a można zasadnie przypuszczać, że w roku 2013 nastąpi kolejny wzrost opłat w związku z tym, że minimalne wynagrodzenie za pracę wynosi obecnie 1600 zł. Za niedopuszczalny zabieg uznał Prokurator także zaokrąglanie opłaty do pełnych złotych, bowiem, w jego ocenie, powoduje to faktyczny wzrost opłaty ponoszonej przez rodziców w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń.

Skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżona Uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka z niektórych świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji – z konieczności ponoszenia opłat za te świadczenia, z których dziecko faktycznie nie korzysta. Jego zdaniem Uchwała generalizuje zakres zajęć ponadprogramowych i nie dostarcza precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne, i nie spełnia wymogów wynikających z zasady ekwiwalentności świadczeń. W ocenie Prokuratora również § 4 Uchwały, zawierający regulację dotyczącą zawierania umów cywilnoprawnych, oraz § 3 ust. 4 Uchwały, wyznaczający termin wnoszenia opłat, wykraczają poza upoważnienie ustawowe i nie mogą być przedmiotem regulacji dokonanej przez organ samorządu gminy.

W konkluzji Prokurator uznał, że wyeliminowanie wadliwych unormowań Uchwały czyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie, w związku z czym uzasadnione jest zaskarżenie Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina Koźminek (dalej: "Gmina") wniosła o jej oddalenie w całości. Podkreśliła, że Uchwały o zbliżonej treści są powszechnie przyjmowane w województwie wielkopolskim oraz w całej Polsce, wobec czego nie ma powodów, aby powyższa praktyka uchwałodawcza nie była stosowana w Gminie. Z najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1581/12) wynika, że gmina nie musi określać w uchwale, za jakie konkretnie zajęcia pobiera opłatę za pobyt dzieci w przedszkolu powyżej pięciu bezpłatnych godzin. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Gmina podkreśliła, że w pełni podziela tą argumentację, a także zaznaczyła, że zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a organ nadzoru – Wojewoda Wielkopolski – nie wniósł do niej żadnych zastrzeżeń. Uchwala już kilkanaście miesięcy funkcjonuje w obrocie prawnym i nie wzbudza kontrowersji w gminnej społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr VIII/48/2011 Rady Gminy Koźminek w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Koźminek, w całości. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 sierpnia 2011 r. (Nr 218, poz. 3415) i weszła w życie po upływie 14 dni, z tym że "ma zastosowanie" od 01 września 2011 r. (§ 7 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż, jak trafnie przyjął Prokurator, jest ona aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co tu szczególnie istotne, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób gruntowny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały oraz uzasadnienia do niej wskazuje, że fakt dokonania tej nowelizacji uszedł jednak uwadze organu uchwałodawczego Gminy.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu (obowiązującym od 01.09.2010 r.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.).

Natomiast wcześniej (do 31.08.2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 31 sierpnia 2010 r. (włącznie) zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że do 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 26 maja 2011 r., a więc ponad osiem miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. – oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Przepis § 1 Uchwały stanowi bowiem, że usługi świadczone przez przedszkola "w zakresie podstawy programowej" są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. Z kolei w § 2 Uchwały określone zostały "usługi opiekuńczo-wychowawcze wykraczające poza podstawę programową". Z § 3 ust. 2 Uchwały wynika zaś jednoznacznie, że odpłatność za świadczenia przedszkola została ustalona za godziny pobytu dziecka w przedszkolu "ponad czas realizacji podstawy programowej". Podobnie w uzasadnieniu do Uchwały podano, że "[z]godnie z ustawą o systemie oświaty przedszkola prowadzą bezpłatne nauczanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego w czasie 5 godzin dziennie. Opłaty za czas pobytu dzieci w przedszkolu wykraczający poza realizację podstawy programowej ustala rada gminy."

Wszystko to dowodzi, że Rada Miejska podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. A w ocenie Sądu uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały. W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r., a więc na podstawie normy już nieobowiązującej – jest nieważna w całości.

Powyższe zwalnia z konieczności odnoszenia się przez Sąd do szczegółowych zarzutów skargi dotyczących poszczególnych regulacji Uchwały, tym bardziej, że zarzuty te zostały sformułowane na gruncie aktualnej treści art. 14 ust. 5 i art. 6 ust. 1 u.s.o., której, jak to już wyżej wskazano, zaskarżona Uchwała nie uwzględnia. Jedynie ubocznie należy zatem zauważyć, że wejście w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. nie pozwala na bezrefleksyjne posiłkowanie się dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie ww. przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji, gdyż istotna część tego dorobku uległa dezaktualizacji na skutek wprowadzonych zmian legislacyjnych – na co zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z 24 stycznia 2013 r. o sygn. I OSK 1581/12 (CBOSA).

Godzi się przy tym zauważyć, że, jak wynika z uzasadnienia ww. wyroku NSA, będąca przedmiotem kontroli w tamtej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Świętochłowicach (uznana przez NSA za niewadliwą) – inaczej niż zaskarżona Uchwała – określała expressis verbis wymiar (czas) bezpłatnej opieki, nauki oraz wychowania, świadczonych przez gminne przedszkola. Tymczasem w niniejszej sprawie Rada Gminy określiła czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu poprzez wymiar usług świadczonych w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego – przez co nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także bezpodstawnie, i ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci, ograniczyła możliwość świadczenia przez przedszkole usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie (zob. § 1 i § 2 in principio Uchwały).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

W kwestii wykonalności Uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonana (pkt 2 sentencji wyroku). Oznacza to, że Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).