Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 539/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1, art. 149 ust. 1, art. 148
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. Region Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 2012/08 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. Region Z. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. M. Region Z. (zwanego dalej: "skarżącym") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 9 lipca 2008 r. Z.i Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie ratownictwa medycznego podstawowego na obszarze rejonu operacyjnego [...] (lewobrzeżne - Miasto S., D., K. oraz prawobrzeże - Miasto S., Z., C. Ł., G., na okres od 1 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2010 r. Wpłynęły 2 oferty: skarżącego oraz W. w S. (zwanego dalej: "W. w S.").

Komisja konkursowa przyznała obu oferentom równą liczbę punktów w kryteriach odnoszących się do: ciągłości – 15 punktów, kompleksowości – 10 punktów i jakości - 42,5 punkty. Natomiast analizując oferty pod katem ceny proponowanych usług oferta skarżącego uzyskała 19,37 punktów, zaś oferta W. w S. – 29,99 punktów. Łącznie oferta skarżącego została oceniona na 86,87 punktów, zaś oferta W. w S. na 97,49 punktów. W rezultacie została wybrana oferta W. w S.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący wniósł odwołanie do Dyrektora Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając komisji konkursowej naruszenie zasad równego traktowania świadczeniodawców oraz opisanie zamówienia na omawiane usługi w sposób, który utrudnił uczciwą konkurencję.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Dyrektor Z.Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie skarżącego, nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. W świetle ustaleń organu pierwszej instancji przedmiot zamówienia został opisany w sposób czytelny, zaś postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Jak ustalił organ ocena wyników konkursu została wygenerowana przez system informatyczny, zgodnie z treścią załącznika Nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w sprawie określania kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, w oparciu o odpowiedzi udzielone w ankiecie przez oferenta. Podstawą dokonanej oceny, a w konsekwencji wyboru oferty, były odpowiedzi na pytania zawarte w ankiecie wchodzącej w skład formularza ofertowego, a podmioty biorące udział w konkursie były oceniane według takich samych kryteriów: jakości, kompleksowości, ciągłości i ceny. Według organu I instancji kryterium ceny jest jednym z kilku kryteriów decydujących o ocenie końcowej uczestników postępowania. W niniejszej sprawie liczba punktów otrzymana przez skarżącego w zakresie kryterium ceny była niższa, niż uzyskana z tego tytułu przez drugiego oferenta. W pozostałych kryteriach obaj oferenci otrzymali taką samą ilość punktów. Zdaniem organu, w toku postępowania konkursowego w sposób jasny i czytelny zostały określone zasady oceny ofert w zakresie zapewnienia przez oferenta lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego. Zgodnie bowiem z załącznikiem Nr 3 do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, wykazanie w ofercie lekarza posiadającego tytuł specjalisty lub specjalizującego się w dziedzinie medycyny ratunkowej nie jest warunkiem koniecznym w przypadku zespołów ratownictwa medycznego podstawowego. Stosownie natomiast do § 8 ust. 3 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia [...] października 2007 r., nr [...], świadczeniodawca udzielający świadczeń ratownictwa medycznego objętych warunkami umowy zapewnia dobową gotowość do udzielania świadczeń, utrzymując w stałej dyspozycji przez całą dobę środki transportu sanitarnego wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, kompletny zestaw leków i wyrobów medycznych oraz obsadę kadrową, zgodnie z wymaganiami określonymi w załączniku Nr 3 do w/w zarządzenia.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną przez skarżącego decyzję Dyrektora Z. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...].

W ocenie organu odwoławczego sporne postępowanie konkursowe przeprowadzono z zachowaniem przepisów prawa. Nie zostały naruszone przepisy art. 148 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), zwana dalej "ustawą o świadczeniach", w myśl których porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt.1) oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt.2).

Jako nieuzasadniony organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia w toku postępowania konkursowego art. 134 ust. 1 powołanej ustawy przez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zdaniem organu odwoławczego wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania strony mogły zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były jednakowe dla wszystkich podmiotów biorących w nim udział. Jako niezasadny organ uznał także zarzut dotyczący braku czytelnych zasad oceny ofert w zakresie dotyczącym przyznawania punktów z tytułu zapewnienia przez oferenta lekarzy ze specjalnością medycyny ratunkowej. Oferty ocenione zostały prawidłowo, według tych samych kryteriów, w oparciu o zarządzenie Prezesa NFZ z dnia [...] września 2007 r. Nr [...]. Następnie organ powołał przepis art. 36 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 1410, poz. 191) - zwanej dalej "ustawą o PRM", zgodnie z którym zespoły ratownictwa medycznego dzielą się na specjalistyczne, w skład których wchodzą co najmniej trzy osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, w tym lekarz systemu, pielęgniarka systemu lub ratownik medyczny oraz podstawowe, w skład których wchodzą co najmniej dwie osoby uprawnione do wykonywania medycznych czynności ratunkowych, w tym pielęgniarka systemu lub ratownik medyczny. W myśl art. 3 pkt. 3 ustawy o PRM lekarzem systemu jest lekarz posiadający tytuł lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej. Zgodnie z przepisami przejściowymi powyższej ustawy do 31 grudnia 2020 r. lekarzem systemu może być także lekarz posiadający specjalizację lub tytuł specjalisty w dziedzinie: anestezjologii i intensywnej terapii, chorób wewnętrznych, chirurgii ogólnej, chirurgii dziecięcej, ortopedii i traumatologii narządu ruchu, ortopedii i traumatologii lub pediatrii. Toteż, lekarz systemu może wchodzić w skład osobowy zespołu ratownictwa medycznego podstawowego, lecz jest to jedynie indywidualna decyzja danego świadczeniodawcy.

Kryterium rankingującym ocenianym przez Narodowy Fundusz Zdrowia w Formularzu Ofertowy – RTM, wypełnianym przez oferenta, jest posiadanie w składzie osobowym zespołów podstawowych lekarza posiadającego tytuł specjalisty lub specjalizującego się w dziedzinie medycyny ratunkowej. W przypadku, gdy na pytanie ankiety ofertowej: "Czy w skład oferowanych zespołów ratownictwa medycznego wchodzi lekarz posiadający tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej ?" oferent udzieli twierdzącej odpowiedzi, otrzymuje on 30 pkt. W sprawie na powyższe pytanie obydwaj oferenci prawidłowo otrzymali maksymalną liczbę punktów za udzielenie twierdzącej odpowiedzi. Powyższe kryterium nie miało jednak wpływu na końcowy wynik postępowania, gdyż nie było czynnikiem różnicującym oferentów. Oferenci uzyskali w zakresie kryteriów kompleksowości, jakości oraz ciągłości jednakową ocenę punktową, a jedynym czynnikiem różnicującym była oferowana przez nich cena.

Jak podniósł organ odwoławczy komisja konkursowa, zachowując zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasady uczciwej konkurencji, zaprosiła obydwu oferentów do negocjacji, których przedmiotem była cena usług w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny – ratownictwo medyczne, a negocjacje zakończono potwierdzeniem oferty cenowej zaproponowanej przez każdego z oferentów. Skarżący zaoferował cenę jednostki rozliczeniowej w wysokości 1.950,00 zł. Natomiast konkurent wskazał kwotę niższą, w wysokości 1.807,79 zł, dlatego jego oferta została przyjęta.

Ostateczna decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] października 2009 r. została zaskarżona przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 24 marca 2009 r. oddalił skargę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. Sąd I instancji omówił przeprowadzone w sprawie czynności komisji konkursowej. W szczególności w postępowaniu tym nie naruszono art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Według Sądu pierwszej instancji skarżący zapoznał się z warunkami finansowymi zaproponowanymi przez drugiego świadczeniodawcę, a zatem mógł ustosunkować się do nich podczas negocjacji. Jak wskazał w niniejszej sprawie decydujący charakter miało kryterium ceny. Skarżący zaoferował cenę jednostki rozliczeniowej wyższą niż drugi oferent. Dlatego jego oferta uzyskała mniejszą ilość punktów w ocenie cenowej, przy otrzymaniu takiej samej punktacji przez obydwu oferentów z tytułu kryteriów: ciągłości, kompleksowości i jakości. Zgodnie z art. 142 ust. 5 pkt 1 cytowanej ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę, która zapewnia ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawia najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Z tego względu oferta skarżącego uzyskała mniejszą ilość punktów w ocenie końcowej, co skutkowało wyborem konkurencyjnej oferty.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym odrzuca się ofertę, m.in. zawierającą nieprawdziwe informacje (pkt 2) – przez wybór oferty, w której nie wskazano lekarzy posiadających tytułu specjalisty lub specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej. Zdaniem Sądu W. w S. zapewniła w ofercie lekarzy z taką specjalizacją, czego dowodem jest "Wykaz lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej pozostających w gotowości dobowej w zespołach ratownictwa medycznego podstawowego", znajdujący się na karcie akt nr 000283. Jak wynika z treści oświadczenia oferenta (karta akt dokumentacji ofertowej nr 000284), lekarze ci nie zostali podani w "Formularzu Ofertowym RTM" w miejscu dotyczącym personelu ze względu na brak możliwości technicznych sporządzenia w nim odpowiedniego wykazu. Obydwaj oferenci otrzymali maksymalną liczbę punktów za udzielenie odpowiedzi twierdzącej na pytanie: "Czy w skład oferowanych zespołów ratownictwa medycznego wchodzi lekarz posiadający tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej?". Wskazane kryterium nie było zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, czynnikiem różnicującym oferentów.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących braku czytelnych zasad przedmiotowego postępowania w zakresie gotowości do udzielania świadczeń zdrowotnych przez lekarzy ze specjalnością ratownictwa medycznego Sąd wskazał, że zgodnie z powołanym już wyżej przepisem § 8 ust. 3 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] świadczeniodawca udzielający świadczeń ratownictwa medycznego objętych warunkami umowy zapewnia dobową gotowość do udzielania świadczeń, utrzymując w stałej dyspozycji przez całą dobę środki transportu sanitarnego wraz z niezbędnymi elementami wyposażenia w sprzęt i aparaturę medyczną, kompletny zestaw leków i wyrobów medycznych oraz obsadę kadrową. Zapis ten przesądza jednoznacznie o konieczności zapewnienia przez oferenta więcej niż jednego lekarza na karetkę, aby świadczeniodawca mógł udzielić twierdzącej odpowiedzi na w/w pytanie, a wątpliwości skarżącego w tym zakresie Sąd uznał za niezasadne.

Obszerną skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, który domagał się jego uchylenia wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenia co do meritum sprawy. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej: "p.p.s.a.", dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy VII SA/Wa 2013/08 oraz następujących dokumentów: decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia numer 13/08; wyroku WSA VII SA/Wa 2013/08; załącznika Nr 1 Zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] ; Ustaleń z dnia [...] marca 2009 r. konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie medycyny ratunkowej w W. w S."; kopii pisma Oddziału NFZ w Ł.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów Narodowego Funduszu Zdrowia dotknięte było wadami, wskutek czego doszło do sytuacji braku prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie:

1. bowiem wbrew twierdzeniu Sądu zawartemu na stronie 1 uzasadnienia komisja konkursowa jest uprawniona do samodzielnego dokonywania wyceny punktowej oferty i weryfikacji tego co wynika z wyceny wygenerowanej przez system informatyczny — taka interpretacja wynika z decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia numer 13/08 wydanej w innej sprawie,

2. bowiem wbrew twierdzeniu Sądu, zawartemu na stronie 2 uzasadnienia, faktycznie wskazanie w ofercie "lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej" nie jest warunkiem koniecznym dla zawarcia umowy, jednak w przypadku udzielania pozytywnej odpowiedzi na pytanie zawarte w formularzu ofertowym "czy w skład oferowanych zespołów ratownictwa medycznego wchodzi lekarz posiadający tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej" oferent miał prawo do uzyskania dodatkowych 30 punktów, co praktycznie było decydujące dla wyboru oferty jako najkorzystniejszej;

3. bowiem wbrew twierdzeniu Sądu zawartemu na stronie 7 uzasadnienia, skarżący w toku postępowania nie zapoznał się z warunkami finansowymi zaproponowanymi przez drugą stronę, a zatem nie mógł się do nich ustosunkować podczas negocjacji, co oczywiście nie ma znaczenia dla przebiegu postępowania, z uwagi na to, że ta część postępowania ma charakter postępowania o charakterze niejawnym;

4. bowiem wbrew twierdzeniu Sądu zawartemu na stronie 8 uzasadnienia W. w S. nie przedstawiła w ofercie takiej ilości "lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej", aby zapewnić ich udział w udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu i aby w związku z tym uzyskać za spełnienie warunku 30 punktów, co wymaga, zgodnie ze stwierdzeniem Sądu, zapis § 8 ust. 3 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...];

5. bowiem wbrew twierdzeniu Sądu, zawartemu na stronie 8 uzasadnienia, to nie cena miała charakter decydujący dla rozstrzygnięcia postępowania i wyboru oferenta, ale spełnienie warunku, za który oba podmioty biorące udział w postępowaniu uzyskały 30 punktów, w wyniku udzielania pozytywnej odpowiedzi na pytanie zawarte w formularzu ofertowym "czy w skład oferowanych zespołów ratownictwa medycznego wchodzi lekarz posiadający tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej" przy jednoczesnej okoliczności, że żaden z oferentów nie zapewnił "lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej" przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu;

6. bowiem wbrew ustaleniom dokonanym przez organy NFZ oraz Sąd W. w S. nie powinna uzyskać dodatkowych punktów w kryterium "kompleksowość". Jej oferta na świadczenia ratownictwa medycznego wykonywane przez zespół specjalistyczny powinna być odrzucona dlatego, że W. w S. podała w tamtym postępowaniu nieprawdziwą informację, że świadczenia zdrowotne będą wykonywane przez "lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej" przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu (w tym zakresie skarżący powołał się na akta sprawy o sygnaturze VII SA/Wa 2013/08);

7. bowiem wbrew ustaleniom dokonanym przez organy NFZ oraz Sąd wybór oferty skarżącego na wykonywanie świadczeń specjalistycznych ratownictwa medycznego, co obecnie jest przedmiotem ponownego postępowania przez NFZ, doprowadziłoby do sytuacji, w której wybór oferty W. w S. nie był by najkorzystniejszy dla ubezpieczonych z punktu widzenia realizacji zasad określonych w ustawie o świadczeniach oraz w art. 68 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Potwierdza to treść pisma, jakie uzyskał skarżący z Oddziału NFZ w Ł. w innej sprawie, w której w sytuacji, gdy dwóch różnych oferentów wygrało postępowania na świadczenia specjalistyczne i podstawowe ratownictwa medycznego w jednym rejonie operacyjnym, zawarcie umowy z dwoma różnymi oferentami nie leżało w interesie osób ubezpieczonych.

Ponadto, w związku z powyżej wskazanymi naruszeniami, skarga kasacyjna na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a., a także art. 1 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż Sąd pierwszej instancji dysponował "aktami sprawy" w rozumieniu art. 54 § 2 p.p.s.a., jak również poprzez zamknięcie rozprawy pomimo niewyjaśnienia okoliczności sprawy i w konsekwencji wydanie wyroku po przeprowadzeniu postępowania w sposób wadliwy i w oparciu o niewyjaśniony w pełni stan faktyczny, co spowodowało przedstawienie w uzasadnieniu wyroku wybrakowanego stanu faktycznego sprawy oraz nieprzedstawienie podstawy prawnej wraz z jej wyjaśnieniem, co następnie spowodowało błędną wykładnię, powołanych dalej, przepisów ustawy o świadczeniach i doprowadziło także do przekroczenia zakresu kontroli sądowo-administracyjnej.

Zdaniem skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 125 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. bowiem, pomimo stosownej informacji na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie, nie zawiesił postępowania do czasu wydania wyroku w sprawie o sygnaturze VII SA/Wa 2013/08, która to sprawa i rozstrzygnięcia mają podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

Z kolei, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tj.:

1. art. 68 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że wybór W. w S. był najkorzystniejszy dla ubezpieczonych,

a) z uwagi na to, że W. w S., nie powinna być oferentem wybranym na wykonywanie świadczeń specjalistycznych ratownictwa medycznego w innym postępowaniu na ten sam rejon operacyjny, a w związku z tym wybór oferty W.w S. na wykonywanie świadczeń podstawowych ratownictwa medycznego nie czynił zadość kryterium kompleksowości (w tym zakresie skarżący również powołał wyrok WSA oraz akta sprawy o sygnaturze VII SA/Wa 2013/08),

b) a także z uwagi na to, W. w S. nie gwarantuje właściwej jakości udzielania świadczeń zdrowotnych o czym świadczy kontrola przeprowadzona kontrola – w tym zakresie skarżący powołał "Ustalenia z dnia 25 marca 2009 r. konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie medycyny ratunkowej w W. w S.".

2. art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA,

a) że wybór oferty W.w S. był najkorzystniejszy dla ubezpieczonych, podczas gdy oferta tego oferenta nie była najkorzystniejsza dla osób ubezpieczonych z uwagi na to, że W. w S., nie powinna być oferentem wybranym na wykonywanie świadczeń specjalistycznych ratownictwa medycznego w innym postępowaniu na ten sam rejon operacyjny, a w związku z tym wybór oferty W. w S. na wykonywanie świadczeń podstawowych ratownictwa medycznego nie czynił zadość kryterium kompleksowości – (ponownie powołano się na akta sprawy o sygnaturze VII SA/Wa 2013/08).

b) że oferta W. w S. powinna uzyskać dodatkowe punkty w kryterium "kompleksowość" Oferta ta powinna być odrzucona ze względu na podanie nieprawdziwej informacji, tj. takiej, że oferent zapewnia udzielanie świadczeń zdrowotnych przez "lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej", aby zapewnić ich udział w udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu, a oferent takiej możliwości nie zapewniał. Ponadto nie zapewniał on w ogóle lekarzy systemu przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu, bowiem jak podał Prezes NFZ w odpowiedzi na skargę W. w S. podała czas pracy lekarzy jedynie szacunkowo.

3. art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym "odrzuca się ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez WSA, że W. w S. nie zawierała nieprawdziwych informacji, tj. informacji dotyczących tego, że W. w S.zapewnia w ofercie takie ilości "[...] lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej", aby zapewnić ich udział "w dobowej gotowości do świadczenia usług medycznych [...]", tj. w udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez 24 godziny na dobę, podczas gdy, analiza formularzy ofertowych W. w S., znajdujących się w aktach sprawy, wyraźnie wskazuje na to, że oferent nie zapewnił w ofercie takiej ilości "lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej", aby zapewnić udzielanie świadczeń przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu. W związku z tym zarówno oferta skarżącego, jak i oferta W. w S.powinny być odrzucone. Należy podkreślić, że powołany przepis nie zawiera możliwości odrzucenia oferty, ale zawiera kategoryczny nakaz przez posłużenie się słowami "odrzuca się ofertę", a nie "można odrzucić ofertę";

4. § 8 ust. 3 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...], zgodnie z którym "Świadczeniodawca udzielający świadczeń ratownictwa medycznego zapewnia dobową gotowość do udzielania świadczeń utrzymując w stałej dyspozycji, przez całą dobę środki transportu sanitarnego [...] oraz obsadę kadrową [...]" - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające, na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że właściwym było przyznanie przez NFZ W. w S. 30 punktów pomimo tego, że powołany oferent nie przedstawił w ofercie takiej ilości "[...] lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej", aby zapewnić ich udział "w dobowej gotowości do świadczenia usług medycznych [...]". tj. w udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu. Takiej ilości punktów nie powinien również uzyskać Skarżący.

5. "Tab. 1.9a — pomoc doraźna i transport sanitarny — ratownictwo medyczne" na stronie 35 załącznika Nr 1 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że właściwym było przyznanie przez NFZ W. w S. dodatkowych punktów z tytułu kompleksowości rozumianej jako złożenie jednocześnie oferty na świadczenia ratownictwa medycznego wykonywane przez zespół specjalistyczny z uwagi na to, że oferta W. w S. na świadczenia ratownictwa medycznego wykonywane przez zespół specjalistyczny powinna być odrzucona dlatego, że W. w S. podała w tamtym postępowaniu nieprawdziwą informację, że świadczenia zdrowotne będą wykonywane przez "lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujący się w dziedzinie medycyny ratunkowej" przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Istotą sprawy, która przewijała się zarówno na etapie postępowania administracyjnego, przed Sądem I instancji, jak i w postępowaniu kasacyjnym, był zarzut skarżącego, że W. w S. nie zapewniła w ofercie lekarzy posiadających tytuł specjalisty lub specjalizujących się w dzidzie medycyny ratunkowej, a pomimo tego otrzymała taką samą ilość punktów co skarżący, to jest 30 punktów. Zarzut ten jest nietrafny. Dokumentacja ofertowa W. w S. zawierała bowiem oświadczenie tego przedsiębiorcy, wskazujące nazwiska 17 lekarzy posiadających tę specjalizację lub będących w trakcie jej uzyskania. Prawdziwość tego oświadczenia nie została skutecznie zakwestionowana przez skarżącego, przynajmniej w kontekście popełnienia przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 i następne Kodeksu karnego). Natomiast prawdą jest, co zresztą przyznaje skarżący, że żaden z oferentów nie dysponuje wystarczającą liczbę specjalistów z omawianej specjalizacji, aby zapewnić pełną obsadę ekip ratunkowych przez 24 godziny na dobę przez 7 dni w tygodniu. Jest to jednakże odrębny problem. W każdym razie nie uzasadnia to samo przez się uwzględnienie skargi kasacyjnej, tym bardziej w sytuacji, gdy miało to prowadzić do trudnej do zaakceptowania sytuacji, aby przyjąć równie niekompletną w omawianej kwestii ofertę skarżącego, za to za wyższą cenę, niż to proponował konkurent dysponujący podobną kadrą lekarzy z dziedziny specjalizacji medycznej.

Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd pierwszej instancji, stwierdzając ogólnie, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., gdyż – jak już wyżej stwierdzono – w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd pierwszej instancji przepisu postępowania, nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i wreszcie nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej koncentrują się na wprawdzie na uchybieniach uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, nie wskazują jednak konkretnego przepisu postępowania. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kolejne zarzuty prawa procesowego dotyczyły naruszenia art. 141 § 4 oraz 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2, a także art. 1 § 2 p.p.s.a. Skarżący nietrafnie zarzuca błędne uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że dysponował aktami sprawy, a tym samym, aby zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nieprecyzyjne również w tym zakresie uzasadnienie podstaw kasacyjnych, czyni powyższy zarzut zrozumiałym jedynie w kontekście kolejnego zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., polegającego na niezawieszeniu postępowania do czasu wydania wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2013/08. Zarzut ten jest niezasadny, bowiem wydając w niniejszej sprawie wyrok w dniu 24 marca 2009 r., Sąd pierwszej instancji miał świadomość wydania już uprzednio wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2013/08. Wyrok ten został bowiem wydany w dniu 11 marca 2009 r. W niniejszej sprawie, na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r., Sąd pierwszej instancji wydał postanowienie, w którym odmówił zawieszenia postępowania, odroczył również wydanie wyroku. W momencie wydawania wyroku Sąd miał zatem świadomość uchylenia decyzji prezesa NFZ w sprawie VII SA/Wa 2013/08. Podkreślenia wymaga okoliczność, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja Prezesa NFZ z [...] października 2008 r., nr [...], a w sprawie VII SA/Wa 2013/08 decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. W niniejszej sprawie toczyło się postępowanie nr [...], a w sprawie VII SA/Wa 2013/08 o nr [...]. Były to zatem dwa odrębne postępowania, a fakt tożsamości podmiotów startujących w tym postępowaniu oraz umiejscowienia na tym samym terenie nie miał wpływu na rozstrzygnięcie Sądu. W sprawie VII SA/Wa 2013/08 przedmiot postępowania był również odmienny, bowiem chodziło o konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego specjalistycznego, zaś w niniejszej sprawie – przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy. Powołane rozbieżności co do przedmiotów postępowania powodują, że nie można postawić skutecznego zarzutu Sądowi pierwszej instancji co do naruszenia art. 125 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. Nie można się również zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi braku dysponowania przez ten Sąd aktami sprawy i wydaniu w związku z tym wyroku w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny. Skoro bowiem odrębne były obydwa postępowania, Sąd pierwszej instancji, nie musiał sięgać po dokumenty znajdujące się w innej sprawie, prawidłowo uznając materiały zawarte w aktach niniejszej sprawy jako wystarczające.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzuty skargi kasacyjnej także koncentrują się wokół omówionej już kwestii związanej z rzekomym nieudokumentowaniem przez konkurenta posiadania lekarzy specjalistów z ratownictwa medycznego.

W pierwszej kolejności skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 68 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W myśl powyższych przepisów: Każdy ma prawo do ochrony zdrowia (ust.1); obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa (ust. 2). Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie wiąże się także ze sprawą VII SA/Wa 2013/08. Skoro bowiem wyrok w tamtej sprawie był wyrokiem uchylającym decyzję Prezesa NFZ, to poprzez oddalenie skargi w niniejszej sprawie może dojść – zdaniem skarżącego – do naruszenia przepisów Konstytucji RP poprzez uznanie, że wybór W. w S. był najkorzystniejszy oraz, że wskazany podmiot nie gwarantuje właściwej jakości udzielania świadczeń zdrowotnych. Zarzuty przedstawione w tej materii nie są uzasadnione. Należy bowiem powtórzyć, że oba postępowania toczyły się niezależnie od siebie. Nie ma zatem podstaw do łącznego ich traktowania. Jak zdaje się wynikać ze skargi kasacyjnej, z czym trudno się zgodzić, aby uchylenie decyzji Prezesa NFZ powinno przesądzać o tym, że w niniejszej sprawie oferent nie powinien uzyskać wymaganych punktów za kompleksowość. W każdym z tych postępowań, co wymaga podkreślenia, podmioty były oceniane według odrębnych kryteriów i w tym zakresie uzyskiwały stosowne punkty. W obu postępowaniach został zresztą wybrany ten sam podmiot. Skarżący nie wykazał istnienia związku przyczynowego pomiędzy wspomnianymi postępowaniami.

Niezasadne są również zarzuty skarżącego kwestionujące jakość świadczonych usług przez podmiot, którego oferta została wybrana. Skarżący powołał się w tym zakresie na "ustalenia z dnia 25 marca 2009 r. konsultanta wojewódzkiego w dziedzinie medycyny ratunkowej w W. w S.". Dokument został przedstawiony już po zakończeniu postępowania przed sądem pierwszej instancji. Skarżący niezasadnie żądał przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Ustalenia zawarte w tym zakresie podważałyby bowiem ustalony stan faktyczny w zakresie oceny "jakości", jako elementu oceny wyboru ofert. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 1869/07, LEX Nr 478284).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez skarżącego art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Należało bowiem w toczącym się postępowaniu przyjąć, że jedynym kryterium, które zdecydowało o wyborze innej niż skarżącego oferty, było kryterium ceny. To właśnie wskazana przez konkurenta skarżącego niższa cena przesądziła o wyborze jego oferty. Zarzucając naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach skarga kasacyjna powtarza – jak to wyżej wskazano niezasadny – argument co do wyboru w innym postępowaniu W. w S. na ten sam region operacyjny.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione przez skarżącego. W zakresie naruszenia art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach skarżący nietrafnie zarzucił, o czym była już mowa, że drugi z oferentów nie zapewnił odpowiedniej ilości lekarzy z dziedziny ratownictwa medycznego. Można tutaj mówić jedynie o niezapewnieniu w ofercie odpowiedniej ilości lekarzy, ale odnosi się to także do skarżącego, który jednakże przedstawił mniej korzystną dla zamawiającego ofertę cenową.

Dalsze zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia prawa materialnego, co do prawdziwości podawanych danych przez drugiego z oferentów, nie zasługują na uwzględnienie. Oferta jest ze swej istoty propozycją zawarcia umowy. Ewentualne nienależyte wykonanie umowy nie mieści się w katalogu kryteriów określonych w art. 148 ustawy o świadczeniach. O tym, czy oferent wywiąże się z umowy nie można przesądzać na tym etapie postępowania związanego z wyborem ofert w postępowaniu przetargowym. Skoro w ofercie W. w S. zostały przedstawione odpowiednie dane co do listy lekarzy ze specjalizacji z zakresu ratownictwa medycznego, trudno byłoby zarzucić, aby oferta ta nie spełniała warunków formalnych. Natomiast do organu należał wybór najbardziej korzystnej propozycji. Ewentualne negatywne następstwa są na obecnym etapie jedynie przypuszczeniami skarżącego.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.