Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2638/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 118/18 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 24 listopada 2017 r. nr 9010-2017-004087 w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży na rzecz N. Sp. z o.o. Sp. k. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bk 118/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. Sp.k. w B. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z 24 listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2016, uchylił tę decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku z 5 września 2017 r. oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Od tego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach tj. art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego dotyczyły:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w wystarczającym stopniu zgromadzony i oceniony przez oba organy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia, do czego doszło wskutek dokonania oceny przez WSA decyzji organu pierwszej i drugiej instancji nie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez te organy, ale przede wszystkim zgromadzonego i bezpodstawnie przez sąd na etapie postępowania sądowo-administracyjnego i zgłoszonego przez stronę w skardze do WSA i w kolejnych jej pismach jak i organu (który to bezpodstawnie był zobowiązany do ich złożenia), w konsekwencji dokonano oceny materiału dowodowego w głównej i istotnej mierze nie na podstawie całości zgromadzonego przez organy w ramach postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym ale przed sądem, przez co postępowanie to zmieniło swój charakter z administracyjnego na cywilny z pominięciem ww. przepisów prawa, zatem w wyniku ich niestosowania przez WSA w czasie postępowania sądowo-administracyjnego doszło do posłużenia się tymi dowodami jako istotnymi dla sprawy pomimo, że nie powinny być one w ogóle uwzględnione, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bo doprowadziło do oceniania materiału dowodowego zgromadzonego przed sądem, a nie organami;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art 3 ust 2 pkt 2 oraz art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach ewentualnie art. 27 ust 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu o, (którym mowa wyżej) są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, ponadto organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; - poprzez pominięcie ww. przepisów w pewnym zakresie lub błędną ich wykładnię i błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak poniżej.

Powyższe uchybienia sądu w kontekście naruszenia ww. przepisów poprzez ich pominięcie, niezastosowanie i błędną wykładnię to:

- bezpodstawne przerzucenie całości ciężaru dowodu w sprawie na organy podczas gdy według ww. regulacji prawnej wskazanej w pkt 2 skargi kasacyjnej to strona ma obowiązek czynnie uczestniczyć w postępowaniu co w sprawie nie miało miejsca, bowiem strona wbrew i obowiązkowi nie brała żadnego udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, nadto strona ma obowiązek dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawda i bez zatajania czegokolwiek (wbrew twierdzeniom WSA, że pewne dane mogą być zanonimizowane przez co sąd tę regulację pominął przy orzekaniu nie odnosząc się do niej), nie zgłaszała wniosków dowodowych, nie udzielała żadnych odpowiedzi na pytania w czasie jej przesłuchania, podobnie świadkowie takich odpowiedzi nie udzielali, przez co organ miał prawo dokonać oceny zgromadzonego materiału w sposób negatywny dla strony w niniejszej sprawie;

- brak wskazania podstawy prawnej do tego aby organy musiały ponownie przesłuchać strony, świadków jak wskazuje to sąd wywodząc, że "w sprawie istniała możliwość pogłębienia zebranego materiału dowodowego, na co wskazuje chociażby brak przesłuchania kluczowych świadków czy też pozyskania materiału dowodowego np. w postaci informacji z czynności nadzorczych dokonywanych ze strony dyrektorów obu parków narodowych, którzy to zobowiązani byli do weryfikowania prawidłowości wykonywanych prac przez podmioty zorganizowane na gruntach będących w użytkowaniu wieczystym Parków Narodowych albo na gruntach prywatnych leżących na terenie obu Parków Narodowych. Dyrektorzy występujący w roli organów, reprezentujących Skarb Państwa powinni zatem dysponować wiedzą kto prowadził działalność rolniczą na konkretnych gruntach i kto wypełniał zobowiązania związane z zachowaniem szczególnych wymogów dla tej działalności. O dużej wiedzy wskazanych świadków, świadczy m.in. treść opinii załączonych do stanowiska skarżącego" - twierdzenia WSA w tym kontekście są wysoce nieprawidłowe i nie znajdują jakiegokolwiek potwierdzenia w ww. przepisach prawa o czym szczegółowo w uzasadnieniu skargi;

- pominiecie, że w powyższym uregulowaniu ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a.;

- pominięcie, że obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy oraz wymóg wyczerpującego zarówno zebrania jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego istniejącego w dacie wydania decyzji, a nie w trakcie złożenia skargi i jej popierania przed WSA), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania;

- błędną wykładnię i pominięcie ukształtowanego, utrwalonego i bogatego orzecznictwa sądowego dowodzi iż na organie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. np. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11);

- błędną wykładnię i pominięcie orzecznictwa, że organ ma prawny obowiązek podjęcia działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdy zachodzą wątpliwości co zasadności zgłoszonego wniosku i przyznania dochodzonych płatności, a nie pełnej odpowiedzialności za udowodnienie istnienia (tu) sztucznych warunków, a ciężar dowodu spoczywa wyłącznie na stronie według ww. regulacji prawnej;

- niezastosowanie ww. przepisów z pkt 1 skargi przez co pominięcie szeregu istotnych dowodów przeprowadzonych przez organ np. w postaci oceny faktur sprzedaży płodów rolnych tym samym powiązanym podmiotom i osobom dla fikcyjnego wykazania prowadzenia samodzielnego gospodarstwa, analiza wyników finansowych pochodzących z KRS, kwestii osiągania zysku przez te same osoby tj. P. Ś. i M. G. oraz szeregu innych dowodów świadczących o nieprowadzeniu samodzielnie gospodarstw rolnych jako 22 osobnych podmiotów, wskazanych w niniejszej skardze, zatem pominięcie skutków wskazanych powiązań jakie organy opisały i wskazały w obu decyzjach niezwykle istotnych dla sprawy;

- zbagatelizowanie i pominięcie jak wyżej kwestii powiązań jakie organ szczegółowo opisał w obu decyzjach i wysnucie bezpodstawnych wniosków, że okoliczności te są jedynymi i niewystarczającymi do stwierdzenia sztucznych warunków podczas gdy jest to kluczowe zagadnienie w sprawie (podobnie jak w innych tego typu sprawach) skutkujące pozyskiwaniem zawyżonych dopłat o czym szeroko argumentują organy w obu decyzjach jak i wskazano w części historycznej niniejszej skargi;

- bezpodstawne zobowiązywanie organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie który jest nieistotny dla spawy lub przyznany przez stronę powodujący przedłużenie postępowania m. in poprzez zobowiązywanie organu do przeprowadzenia analizy historycznej działalności strony i począwszy od 2012 r. (ewentualnie od początku istnienia pozostałych stron), z pominięciem, że sprawa dotyczy płatności wyłącznie za 2016 r., a nie lata poprzednie, a jednocześnie pominięcie, że organ drugiej instancji wypowiedział się z jakiego powodu w 2012 r. w tej samej dacie lub zbliżonej doszło do założenia kilkunastu powiązanych spółek czy zobligowanie organów do przeprowadzania kontroli na miejscu podczas gdy sąd doskonale wie, że organ nie kwestionuje faktu koszenia gruntów ale samodzielne prowadzenie gospodarstwa, a zatem tego typu dowód jest niecelowy w tym stanie rzeczy i ma na celu przedłużenie postępowania;

- bezpodstawne analizowanie zagadnienia zagrożonej egzystencji strony i powiązanych z nią pozostałych podmiotów, podczas gdy jest to ten sam jeden podmiot korzystający z dopłat wyłącznie dla celów zarobkowych, a nie pomocowych, przez co nierówne traktowanie pozostałych podmiotów w sprawach, których WSA orzekał w sprawie sztucznych warunków w podobnych okolicznościach;

- bezpodstawne zarzucenie organowi braku obiektywizmu przy wydawaniu decyzji przez oba organy i brak jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu;

- bezpodstawne skrytykowanie sposobu przeprowadzenia postępowania przez organy i kształtu wydanych decyzji skoro jest on zgodny z prawem i o takim kształcie przesądza fakt powiązań i konieczność zobrazowania tych powiązań w kontekście wszystkich okoliczności mających wpływ na sztuczne warunki i dotyczącym wszystkich powiązanych osób, dzięki czemu decyzje są kompleksowo sporządzone dla każdego podmiotu z osobna;

- fakt przyznania iż WSA od zawsze wiedział o powiązaniach (bez konkretyzowania jakiego rodzaju powiązania znane są sądowi i jaki charakter ma owe przyznanie) i nie ma to dlań żadnego znaczenia skoro sprawy tych podmiotów rozstrzygał, a organ przez kilka lat płatności uiszczał również świadczy o nierównym traktowaniu innych podmiotów w podobnych sprawach, które również wielokrotnie świadczenia otrzymywały i niejednokrotnie również odwoływały się do sądu od decyzji ale nie mogą liczyć na tak daleko idące działanie sądu z urzędu na swoją korzyść w ich sprawach; zwłaszcza, że sąd pomija fakt w tym kontekście, że istnieje możliwość nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznych z czego organy muszą korzystać i w różnych sprawach korzystają jeśli zachodzi ku temu podstawa prawna;

- w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne obligowanie organów do przeprowadzania wszelkich dowodów w sprawie, a nie dokonywanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów istotnych dla sprawy wbrew ww. przepisom;

II. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię i wadliwe zastosowanie lub niezastosowanie, w zakresie:

1. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE. L. 2009.30.16 dalej: rozporządzenie 73/2009 ) - poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu wyroku;

2. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, str. 8, dalej: rozporządzenie 65/2011), poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW.

3. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w zakresie jak poniżej:

- poprzez błędną wykładnię ww. przepisów bo przyjęcie, że warunki wymagane do uzyskania korzyści nie zostały stworzone sztucznie w sprzeczności z celami, podczas gdy strona przyznała w skardze, że jej celem było osiągnięcie zysku z dopłat w warunkach powiązań (strona tego faktu nie ukrywa zatem okoliczność ta jako przyznana nie wymaga odrębnego dowodzenia) jak wykazano to w uzasadnieniu obu decyzji i niniejszej skargi kasacyjnej, a zatem pominięcie że cel osiągania zysku z dopłat jest sprzeczny z celami jakie określają przepisy;

- poprzez pominięcie okoliczności, że strona składając wniosek za 2016 r. na str. 4 złożyła oświadczenie o nie stwarzaniu sztucznych warunków, o których mowa w ww. art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w celu uzyskania korzyści finansowych sprzecznych z celami systemów pomocy i znane są jej zasady przyznawania dopłat oraz złożyła oświadczenie, że znane są jej przepisy i zasady przyznawania dopłat;

- poprzez pominięcie, że strona według wspomnianej regulacji prawnej nie może otrzymać jakichkolwiek dopłat jeśli stworzyła sztuczne warunki zaś sąd bezpodstawnie pomija fakt, że organ wykazał bezsprzecznie iż część dopłat w bardzo konkretnej kwocie jest zawyżona, stąd całość pomocy według ww. regulacji prawnej nie przysługuje;

- bezpodstawne obligowanie organów do wykazania jaki podmiot prowadził gospodarstwo, a który jako powiązany tego nie czynił, ponieważ organ wykazał, że żaden z 22 podmiotów nie prowadził gospodarstwa odrębnie ale w powiązaniu z pozostałymi a ww. regulacja prawna nie określa zamkniętego katalogu sztucznych warunków jakie można stworzyć i nie ma potrzeby wykazywania, który z podmiotów bardziej prowadził gospodarstwo, a który mniej, skoro żaden nie czynił tego odrębnie i samodzielnie;

- pominięcie, że nie ma innego celu (strona go nie wykazała na etapie postępowania przed organami, a przyznała że jedyny cel to osiągnięcie zysku z dopłat) utworzenia 22 spółek niż pozyskanie zawyżonych płatności;

- pominięcie, że przedmiotem ustaleń organu I instancji nie był jednak sam fakt ustalenia praw własności czy rodzaju posiadania gruntów, lecz faktycznego posiadania gospodarstwa przez stronę w 2016 r. oraz fakt rzeczywistego prowadzenia nią odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego;

- pominięcie wyroku NSA sygn. akt II GSK 3133/17 w kontekście niniejszej sprawy.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów.

Skonstruowano je na obydwu podstawach kasacyjnych, dlatego w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwały one na uwzględnienie, dlatego że Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął zebrany w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do uznania, że doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, a wnioski organu w tym zakresie są przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2596/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C38D3C8DA8) w analogicznej do niniejszej sprawy.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ nie wykazał, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia. Dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że to wnioskodawca wykazać ma podstawy uzasadniające przyznanie pomocy. Nie ma natomiast obowiązku wykazywania okoliczności świadczących o tym, że pomoc mu nie przysługuje, bądź że udzielono ją nienależnie. Wykazywanie okoliczności negatywnych pozostawałoby zresztą w sprzeczności z podstawową zasadą dowodzenia faktów, które wystąpiły, nie zaś tego, co nie miało miejsca. Byłoby to zresztą nieuzasadnione biorąc pod uwagę zasady logicznego rozumowania.

To, że zaprezentowane przez wnioskodawcę podstawy do uzyskania pomocy zostały - zdaniem organu - wytworzone sztucznie musi zostać wykazane przez organy stosujące prawo. Przesądza o tym unormowanie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu, stanowiące kontynuację rozwiązania przyjętego w poprzedzających je art. 21 ust. 1 - 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2022 r., poz. 328).

Zatem - wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - ciężar dowodu w zakresie faktów świadczących o wystąpieniu przesłanki sztucznych warunków spoczywa na organach administracji. Co więcej, ze względu na fakt, że są to okoliczności dla skarżącej spółki jednoznacznie niekorzystne, nie ma ona żadnego obowiązku dostarczania dowodów w takiej sprawie. Z samych tylko zaniechań w złożeniu wyjaśnień czy udzielenia pomocy organowi w zgromadzeniu innych dowodów w tym zakresie nie można wywodzić negatywnych dla strony konsekwencji. Byłoby to sprzeczne z jedną z podstawowych zasad dowodzenia w postępowaniu administracyjnym, zakazującą zmuszania jednostki do samooskarżania się, wywodzonej z przepisu art. 14 ust. 3 lit. g Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r., Dz. U. z 1977 r., poz. 167 (zob. wyrok ETPC z 20.10.1997 r., 20225/92, LEX nr 79567).

Oceny tej nie może zmienić powołanie się przez skarżącego kasacyjnie na poglądy wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, LEX nr 1217422, wyrok z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3133/17, LEX nr 2442917). Pozostają one nie tylko niesprzeczne, ale i spójne z aktualnie wyrażonym stanowiskiem Sądu. Częściowe przerzucenie ciężaru dowodu na stronę może dotyczyć jedynie przyznania uprawnienia, nie zaś - ogólnie rzecz ujmując - faktów stanowiących podstawę do wyciągnięcia niekorzystnych dla strony konsekwencji prawnych.

Powyższe spostrzeżenia nie stoją w sprzeczności z tym, że zasady określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, czy też w art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustanawiają nie prawo lecz obowiązek współdziałania strony z organem. Tym samym regulacje te w sposób istotny modyfikują ogólne postępowanie administracyjne, w którym współdziałanie strony z organem administracyjnym jest jej prawem, a nie obowiązkiem. W tej sprawie strona zdecydowanie zbagatelizowała powyższy obowiązek, a organ administracyjny nie poczynił wszystkich kroków celem wyegzekwowania tego obowiązku. Odnosząc się do realiów tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności strona nie może decydować o tym, jakie dowody są przydatne, a jakie nieprzydatne organowi administracyjnemu w postępowaniu i od tej oceny uzależniać udostępnienie materiału dowodowego. W tym zakresie gospodarzem postępowania jest bowiem organ administracyjny. Również narusza zasadę obowiązku współdziałania strony z organem administracyjnym w takim postępowaniu zasłanianie się przez stronę postępowania tajemnicą handlową. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w skrajnych przypadkach zasłanianie się tajemnicą handlową może doprowadzić do całkowitego sparaliżowania postępowania dowodowego, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Należy natomiast pamiętać o tym, że specyfika spraw w przedmiocie przyznania płatności wiąże się z tym, iż posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest przede wszystkim strona postępowania.

Jednakże bierność jednostki nie może automatycznie prowadzić do uznania twierdzeń organu za uzasadnione, nawet jeżeli prima facie wydaje się że wnioskodawca rzeczywiście naruszył prawo. Do zastosowania przepisu kreującego niekorzystną sytuację prawną strony wymagane jest wykazanie stosownych okoliczności przez organy administracji. To zaś, jakie fakty wymagają udowodnienia w procesie stosowania prawa zależy od znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a ściślej - znaczenia nadanego wykorzystanym przez ustawodawcę terminom języka prawnego w toku prowadzonych przez organ stosujący prawo zabiegów interpretacyjnych. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o wspieraniu są zatem nieuzasadnione.

Nie doszło też w tej sprawie do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., bo Sąd pierwszej instancji wyrokował na podstawie akt sprawy i właśnie dlatego, że materiał ten okazał się niepełny, zaskarżona decyzja została uchylona. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej - Sąd pierwszej instancji nie dopuścił żadnych dowodów, ale zauważył, że istnieją dowody, w tym zgłaszane przez skarżącą spółkę, które powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Zabieg ten był w pełni uprawniony, bo zmierzał do sformułowania organowi precyzyjnych zaleceń co do dalszego postępowania. Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe zgłoszone na etapie postępowania kasacyjnego. Obejmowały one bowiem materiał, który powinien podlegać analizie przez organy administracji. Nie naruszono także art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., bo przepisy te mają charakter kompetencyjny. Sąd Wojewódzki rozpoznając tę sprawę wynikających z tych przepisów uprawnień orzeczniczych nie naruszył. Natomiast zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach nie jest trafny dlatego, że nie podlegał w tej sprawie zastosowaniu.

Pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych; jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku. Sztuczny to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie.

Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1) - zwanego dalej "rozporządzeniem nr 2988/95" niedopuszczalne. Stwierdzenie tego rodzaju nieprawidłowości prowadzić bowiem musi - jak stanowi ten przepis - do nieprzyznania lub wycofania już przyznanej korzyści.

Z unormowaniem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, przepis ten nie odwołuje się do zamiaru kierunkowego wnioskodawcy, a więc nie stanowi o tym, by wyłącznym celem jego działania było uzyskanie nienależnej korzyści. Tak też ten przepis rozumiany jest w najnowszym orzecznictwie TSUE. Wprawdzie wcześniej TSUE zajmował bardziej liberalne dla beneficjentów pomocy stanowisko, bo przyjmował, że o sztucznym tworzeniu warunków w rozumieniu tego przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy wyłącznym celem działania wnioskodawcy było uzyskanie nienależnej pomocy (zob. np. wyrok z 12 września 2013 r., nr C-434/12, ZOTSiS 2013/9/I-546 i cytowane tam orzecznictwo), jednak obecnie pogląd ten złagodzono. W wyroku z 7 kwietnia 2022 r., nr C-176/20 (Dz.U.UE.C.2022/213/5) TSUE wyjaśnił, że ze sztucznymi warunkami w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy "z jednej strony z ogółu obiektywnych okoliczności wynika, że pomimo formalnego poszanowania warunków przewidzianych we właściwym uregulowaniu cel realizowany przez to uregulowanie nie został osiągnięty, a z drugiej strony wykazano wolę uzyskania korzyści wynikającej z uregulowania Unii poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych dla jej uzyskania" nie odwołując się już do wyłącznego celu działania wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela, pozostaje on wszakże zgodny z literalnym brzmieniem art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wykazanie zatem sprzecznego z - jak stanowi wspomniany przepis - celami prawodawstwa unijnego działania wnioskodawcy nie wymaga udowodnienia jego wyłącznego w tym zamiaru. Tym samym obciążający organy administracji ciężar dowodu ogranicza się do okoliczności świadczących za sztucznym stworzeniem warunków uzyskania pomocy, sprzecznie z celami prawa unijnego oraz występowania zamiaru wnioskodawcy osiągnięcia takiego skutku. Takie rozumienie wyróżnionego we wskazanym orzecznictwie TSUE elementu subiektywnego działania beneficjenta pozwala na racjonalne i zgodne z interesem publicznym eliminowanie tych nieprawidłowości, które polegają na niezgodnym z prawem uzyskiwaniu pomocy. Sprzyja także równemu traktowaniu wszystkich podmiotów, które dopuszczają się nadużyć realizując nie tylko zamiar bezpośredni kierunkowy, ale także ewentualny (na ten temat zob. np. M. Małecki, Kryteria przypisania zamiaru wynikowego. Uwagi na marginesie wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 29 kwietnia 2013 r. (II AKa 62/13), Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych, 2013/3, s. 29-50). Odwołanie się w tym przypadku do pojęć prawa karnego jest uzasadnione tym, że w tej sprawie również wyznaczone przez przepisy prawa publicznego konsekwencje prawne odnoszą się do faktów składających się na negatywnie oceniane przez ustawodawcę zachowanie jednostki. Na podobieństwo stosowania norm prawa administracyjnego do stosowania norm prawa karnego wiele lat temu zwracał uwagę, odwołując się do poglądów J. Filipka, J. Borkowski (J. Borkowski, Normy materialne i formalne a pojęcie procedury administracyjnej, Studia Prawno Ekonomiczne 1982, t. 28, s. 34; zob. też Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 18.01.1988 r., III SA 964/87, OSP/5–6, poz. 251).

Uwagi powyższe prowadzą do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zdekodował przesłanki sztucznych warunków, bo uzależnił ich wystąpienie od takiego zamiaru wnioskodawcy, który skierowany był wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Zbadania wymaga to, czy przewidziane w art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009 stany rzeczy zostały wykreowane nienaturalnie, czy też powstały w ramach swobodnie funkcjonującego obrotu. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego jest na obecnym etapie sprawy nietrafny, bo Sąd pierwszej instancji nie przypisał pojęciom w nich wyjaśnionym znaczenia sprzecznego z tymi definicjami.

Rozpoznając sprawę ponownie organ obowiązany będzie zatem zbadać istnienie powiązań o charakterze prawnym, ekonomicznym i osobowym, a także rozważyć to, czy motywem działania spółki było uzyskanie pomocy sprzecznie z celami systemu, to jest czy towarzyszył jej zamiar osiągnięcia takiego właśnie skutku, bądź - czy też mając świadomość prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek bezprawnego uzyskania korzyści godziła się na wywołanie takiego efektu, pozostając obojętna na taką możliwość (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Rzeszowie z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II AKa 103/12, LEX nr 1237629).

Zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania zebranego już materiału dowodowego, opisanego rzetelnie i szczegółowo przez organy w zakresie różnego rodzaju powiązań pomiędzy podmiotami tworzącymi w ocenie organów sztuczne warunki. Jednocześnie trafnie ocenił, że przedstawione przez organ powiązania nie mogą być same w sobie wyłączną i akceptowalną przez Sąd podstawą do wydania zaskarżonych decyzji w sprawie. Powinna ona być bowiem uzupełniona o analizę charakteru tych powiązań, motywacji skarżącej, która towarzyszyła ich wykreowaniu. To zaś z kolei wymagało poczynienia pewnych uzupełnień w zakresie zgromadzonych dowodów. Postępowanie dowodowe może być uzupełnione przed sądem administracyjnym, ale Sąd organu w tym zastępować nie może. Analiza pełnego materiału dowodowego, postawy strony i jej stanowiska powinna zostać przeprowadzona na etapie postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić wreszcie należy, że postępowanie administracyjne w tej sprawie ma wprawdzie charakter autonomiczny, jednakże jeżeli w analogicznym stanie faktycznym organy w latach poprzednich wydawały decyzje o innej, korzystnej dla skarżącej treści, to zmianę kierunku rozstrzygnięcia należy rzetelnie uzasadnić, wskazując powody zmiany stanowiska. W przeciwnym razie organ mógłby się narazić na zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., którego stosowanie w sprawie niniejszej nie zostało wyłączone. Jeżeli zatem - w ocenie organu - wystąpiła potrzeba odmiennego niż dotąd rozstrzygnięcia wniosku skarżącej spółki za 2016 r., należy podać przyczyny zmiany dotychczas wyrażanej oceny. Nie można zatem zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, zgodnie z którą sposób załatwienia niniejszej sprawy pozostaje zupełnie wyabstrahowany od prezentowanego przez organy w latach wcześniejszych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. , poz. 265).