Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 942/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant st. asyst. sędziego Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J.R. i H.R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. solidarnie na rzecz J.R. i H.R. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z dnia [...] nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. (dalej PLW) na podstawie art. 7 ust. 1 i a contrario art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego), § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii albo urzędowego lekarza weterynarii z upoważnienia powiatowego lekarza weterynarii (Dz.U. z 2012 r., poz. 1367), art. 54 ust. 2 lit. a, b i h rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie 882/2004) oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), w oparciu o wyniki badania paszy potwierdzające wprowadzenie na rynek brojlerów kurzych karmionych paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach oraz w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej przez PWL w dniu [...] w Przedsiębiorstwie D. ul. [...] S. (dalej spółka D.) zgodnie z protokołem kontroli nr [...] z dnia [...], nakazał spółce D. zabezpieczyć mięso drobiowe i podroby drobiowe o numerze partii [...], w ilości [...] kg, pochodzące z uboju w dniu [...] brojlerów kurzych pochodzących z kurnika K-1 stanowiącego własność Fermy Drobiu J. ul. [...] D. oraz z kurnika K-3 stanowiącego własność Fermy Drobiu H. ul. [...] D., jako wyodrębnionej partii, do czasu ustalenia sposobu zagospodarowania uzgodnionego z PLW, a także nakazał przechowywać i oznaczyć zabezpieczoną partię w następujący sposób - partia oznakowana jako towar zablokowany, składowana w wydzielonym miejscu w magazynach zakładowych. Jednocześnie PWL zakazał używania ww. środków spożywczych do produkcji innych środków spożywczych lub wprowadzania do obrotu jako środka spożywczego. Powyższej decyzji PWL nadał na postawie art. 108 kpa rygor natychmiastowej wykonalności w związku z koniecznością ochrony zdrowia ludzkiego, jako że wprowadzanie do obrotu produktów pochodzących od zwierząt karmionych paszami zanieczyszczonymi niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego może skutkować przeniesieniem groźnych chorób zakaźnych m.in. gąbczastych encefalopatii.

W uzasadnieniu decyzji PLW wyjaśnił, że w badaniu paszy pobranej ze ww. kurniku K-1, zgodnie ze sprawozdaniem z badań [...] z dnia [...], stwierdzono obecność niedozwolonego białka pochodzenia zwierzęcego ze zwierząt lądowych, oraz że w ponownym badaniu paszy z silosu zasilającego kurnik K-1, zgodnie ze sprawozdaniem z badań [...] z dnia [...] potwierdzono obecność niedozwolonego białka pochodzenia zwierzęcego ze zwierząt lądowych. Powyższe stanowi naruszenie art. 7 ust.1, 2 i 3 oraz załącznika IV rozdział I rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.Urz. L 147 z dnia 31 maja 2001 r. ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie 999/2001) w zakresie wprowadzenia do pasz niedozwolonych białek pochodzenia zwierzęcego ze zwierząt lądowych. Podkreślił również, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PLW w dniu [...], zgodnie z pozostawionym w zakładzie protokołem kontroli nr [...] stwierdzono, iż dnia [...] dokonano uboju brojlerów kurzych w ilości [...] sztuk pochodzących z ww. kurnika K-1 i kurnika K-3, jako jednej nierozdzielnej partii o numerze [...]. Wskazał też, że w ramach czynności ubojowych i rozbioru tuszek drobiowych uzyskano [...] kg mięsa drobiowego i podrobów drobiowych, oraz że w dniu kontroli stwierdzono obecność w magazynach zakładowych całości przedmiotowej partii. W ocenie organu powyższe okoliczności potwierdzają, że wymienione produkty zostały wyprodukowane z naruszeniem art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, który stanowi, iż produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt i ze zwierząt, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Wskazując, że brojlery z kurników K-1 i K-3 zostały ubite jako jedna partia, PLW wyjaśnił, że okoliczność ta spowodowała, iż niezbędnym było objęcie decyzją mięsa drobiowego i podrobów drobiowych pozyskanych z uboju drobiu z obu kurników.

Powyższą decyzję PLW doręczył dnia [...] adresatowi decyzji tj. spółce D., natomiast w dniu [...] przedstawicielowi J. R. i H. R. – P. R., w związku z uznaniem w piśmie z dnia [...] J. R. i H. R. za strony przedmiotowego postępowania.

Od ww. decyzji PLW J. R. i H. R. wnieśli odwołanie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa i wstrzymania natychmiastowego jej wykonania. Odwołujący wnieśli także o przeprowadzenie uzupełniających dowodów w postaci: dokumentów i materiałów zebranych w aktach postępowań PLW, w których wydano decyzję nr [...] i [...] z dnia [...] oraz akt postępowań organu II instancji wszczętych na skutek odwołań od ww. decyzji na okoliczność przebiegu tych postępowań, w tym przebiegu, metod i sposobu kontroli prowadzonych w ramach tych postępowań; a także w postaci pisemnej opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE.

Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucili niezgodność z prawem, polegającą na:

1) naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744, ze zm.), w postaci:

a) art. 19 ust. 1a i 1b pkt 6 tej ustawy, ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych pomimo braku ważnych upoważnień pracowników Inspekcji Weterynaryjnej do przeprowadzenia kontroli;

a) art. 19c ust. 1 tej ustawy, ze względu na przeprowadzenie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej kontroli pod nieobecność kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej;

b) art. 19 ust. 1c tej ustawy, ze względu na niepoinformowanie kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli;

c) art. 19d tej ustawy, ze względu na dopuszczenie się przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów kontroli;

d) art. 19d ust. 4 tej ustawy, ze względu na zaniechanie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej przekazania egzemplarza protokołu kontroli podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem;

2) naruszeniu art. 6 rozporządzenia 882/2004, ze względu na przeprowadzenie kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzanie kontroli urzędowych w spójny sposób;

3) naruszeniu art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1, dalej powoływanego jako rozporządzeniem 152/2009), ze względu na pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz z całkowitym pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w Załączniku nr 1 do tego rozporządzenia;

4) naruszeniu przepisów kpa w postaci:

a) art. 6 i 7 kpa, ze względu na przeprowadzenie postępowania, w szczególności w zakresie zbierania i zabezpieczania dowodów, z pominięciem wyznaczonych normatywnie i określonych w rozporządzeniach 882/2004 oraz 152/2009 reguł, bez podstawy prawnej oraz w sposób uniemożliwiający dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 8 i 9 kpa, ze względu na przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

c) art. 10 i 73 kpa, ze względu na uniemożliwienie odwołującym wzięcia udziału w postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, oraz dostępu do akt prowadzonego postępowania administracyjnego i otrzymania ich kserokopii;

d) art. 107 § 3 kpa, ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawiera oceny zebranego materiału dowodowego;

e) art. 108 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było to niezbędne z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego;

5) naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do odwołujących były karmione paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach;

6) naruszenie art. 7 ust. 1, 2 i 3 oraz załącznika IV rozporządzenia 999/2001, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do odwołujących były karmione przetworzonymi białkami pochodzenia zwierzęcego;

7) naruszenie art. 54 ust. 2 lit. a, b i h rozporządzenia 882/2004, naruszeniu art. 54 ust. 2 lit. a, b, h rozporządzenia 882/2004, poprzez zastosowanie niewłaściwych oraz niewspółmiernych i skutkujących znaczącą szkodą dla odwołujących środków, przy uwzględnieniu faktu, że w sprawie (1) nie było zagrożenia bezpieczeństwa żywności, (2) nie było potrzeby zakazu wprowadzenia do obrotu zabezpieczonych środków spożywczych a nadto (3) określony w decyzji sposób zabezpieczenia i składowania środków spożywczych w magazynach spółki D. (bez możliwości ich zamrożenia) spowodował w prostej linii ich zepsucie oraz konieczność utylizacji.

W następstwie wniesienia ww. odwołania [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. (dalej WLW) postanowieniem z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 123 i 124 kpa stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania i orzekł o pozostawieniu go bez rozpatrzenia.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że z art. 127 § 1 kpa wynika, iż legitymacja skargowa przysługuje jedynie takim podmiotom, które mają status strony postępowania, w związku czym organ odwoławczy przystępując do rozpatrzenia odwołania bada wstępnie, czy środek zaskarżania pochodzi od storn postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym kontekście podkreślił, że zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przyjmuje się jednoznacznie, że pojęcie strony postępowania ma charter obiektywny, co oznacza, że stroną postępowania nie staje się każdy, kto chce być stroną postępowania, lecz jest nią ten, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Uzyskanie statusu strony postępowania, jak podkreślił WLW, nie zależy też od stanowiska organów orzekających, w związku z czym uznanie bądź też nie przez organ jakiegoś podmiotu za stronę postępowania oznacza nic więcej jak tylko stwierdzenie (a nie przyznanie), że określony podmiot ma interes prawny. Stanowisko organu w tym zakresie ma więc charakter deklaratywny a nie konstytutywny, a interes prawny pojmowany jest w judykaturze i literaturze jako obiektywnie istniejący interes w określonym załatwieniu sprawy administracyjnej, który wyraźnie wynika z przepisów prawa materialnego.

Odnosząc poczynione uwagi dotyczące strony postępowania oraz interesu prawnego organ wskazał, że w ich świetle nie można uznać J. R. i H. R. za strony postępowania nawet, jeśli za takowe uznał je błędnie organ I instancji, albowiem o statusie strony postępowania nie mogło zadecydować pismo PLW z dnia [...], jako że w ich wypadku nie zaistniał bowiem jakikolwiek interes prawny wynikający z normy prawa administracyjnego, który mógłby uzasadniać ich udział w przedmiotowym postępowaniu jako jego strony. Organ podkreślił, że decyzja organu I instancji skierowana była do spółki D., będącej w chwili wydawania decyzji przez PLW właścicielem mięsa drobiowego i podrobów drobiowych oraz, że w decyzji tej wyraźnie wskazano, iż jedyną stroną postępowania jest właśnie ta spółka. W związku z tym, iż nakaz zawarty w decyzji wyraźnie został skierowany do spółki D., i że tylko ta spółka była zobligowana do zabezpieczenia mięsa i przechowywania go zgodnie z treścią decyzji, nie ulega wątpliwości, jak skonstatował organ, że adresatem obowiązku była jedynie spółka D., a nie odwołujący. WLW zaznaczył przy tym, że tenże adresat decyzji jej nie zaskarżył i wykonał on wszystkie nakazy określone w zaskarżonej decyzji. Tym samym więc doszło do paradoksalnej sytuacji polegającej na tym że jedyny adresat obowiązku nie zakwestionował decyzji, a uczyniły to osoby, które adresatami decyzji w ogóle nie były i na które przedmiotowa decyzja nie nakładała jakichkolwiek obowiązków. Wobec tego, zdaniem organu, nie można dopatrzyć się po stronie odwołujących jakiegokolwiek interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji nakazującej, który mógłby spowodować, że staną się oni stronami postępowania. Również i sami odwołujący we wniesionym odwołaniu nie wykazali istnienia interesu prawnego po ich stronie. W świetle powyższego WLW stwierdził, że odwołujący nie są stronami przedmiotowego postępowania i że w efekcie zaskarżona decyzja musi być traktowana jako decyzja prawomocna. W takiej sytuacji istnieje jedynie możliwość wzruszenia takiej decyzji poprzez stwierdzenie z urzędu jej nieważności. Niemniej jednak, jak wyjaśnił organ, w jego ocenie nie ma żadnych podstaw ku temu.

Na powyższe postanowienie WLW J. R. i H. R. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 kpa, bądź względnie o jego uchylenia, zarzucili WLW naruszenie:

przepisów postępowania tj.

a) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawy, a w konsekwencji brak dokładnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

b) art. 134 i art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez wydanie w sprawie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z uwagi na nie przysługiwanie skarżącym statusu strony, podczas gdy w tego typu sytuacji powinna zostać ewentualnie wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa co najwyżej decyzja o umorzeniu postępowania,

c) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak wskazania i wyjaśnienia pełnej podstawy prawnej wydanego postanowienia,

prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu.

W motywach skargi skarżący wskazali, że z uwagi na nie wskazanie przez WLW, zarówno w sentencji, jaki i w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pełnej podstawy prawnej jego wydania, mogą się jedynie domyślać, że w zakresie rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania stanowił ją art. 134 kpa. W ich ocenie jednak ta podstawa prawna jest nieprawidłowa, gdyż w sytuacji, gdy odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że ma interes prawny w prowadzonym postępowaniu, organ odwoławczy powinien je rozpatrzyć i po stwierdzeniu, że wniósł je podmiot nie mający takiego interesu, wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, a nie postanowienie w oparciu o art. 134 kpa. Zdaniem skarżących, także rozstrzygnięcie sentencji o pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia jest nieprawidłowego, gdyż instytucja pozostawienia podania bez rozpatrzenia jest przewidziana tylko dla konkretnej sytuacji procesowej określonej w art. 64 § 2 kpa, a która w przedmiotowego sprawie bezsprzecznie nie miała miejsca. Także więc i w tej części rozstrzygnięcie obarczone jest sankcją nieważności, jak wydane bez podstawy prawnej. Odnosząc się zaś do stanowiska WLW o braku posiadania przez J. R. i H. R. przymiotu strony przedmiotowego postępowania skarżący podkreśli, że jest ono nieprawidłowego, gdyż przyjmuje się, że z interesem prawnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy z przepisów prawa (materialnego prawa administracyjnego, prawa finansowego, prawa pracy, prawa cywilnego) wynikają dla danego podmiotu określone konsekwencje prawne jako następstwo prowadzonego postępowania administracyjnego i wydawanego w jego toku rozstrzygnięcia, a które to konsekwencje mogą być bezpośrednie i oczywiste, a także – co ma miejsce w niniejszej sprawie –mogą być następstwem i skutkiem konsekwencji bezpośrednich. Zatem, zdaniem skarżący, interes prawny ma każdy podmiot, którego sfery prawnej dotyka w jakikolwiek sposób, choćby pośredni, toczące się postępowanie i mogąca zapaść w nim decyzja. W niniejszym zaś postępowaniu interes prawny skarżących przejawia się, jak podkreślili, w możliwości wykazywania, że zarzucane im w decyzji organu I instancji nieprawidłowości w procesie produkcji wyrobów drobiowych w rzeczywistości nie miały miejsca, w konieczności zapewnienia efektywnej kontroli prowadzonego postępowania i w efekcie w możliwości doprowadzenia do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, co jest niezbędną przesłanką do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa. Wynika on także, zdaniem skarżących, z okoliczności, że skutki decyzji organu I instancji dotyczą wprost sfery majątkowej skarżących, a nie spółki D. W ocenie strony skarżącej, przywołane przez WLW argumenty mające wskazywać na brak ich interesu prawnego tj. okoliczność, że adresatem decyzji organu I instancji była wyłącznie spółka D. i że tylko ją organ I instancji uznał za stronę postępowania, są całkowicie chybione, gdyż fakt bycia stroną postępowania jest kategorią obiektywną, a nie zależną od decyzji organów administracyjnych. Skarżący zarzucili także WLW dowolne i nie poparte postępowaniem wyjaśniającym ustalenie, że właścicielem spornej partii mięsa drobiowego i podrobów drobiowych jest spółka D., a nie skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jak ppsa), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, choć nie ze wszystkich wskazanych w niej powodów.

Kompetencja powiatowego lekarza weterynarii do decyzyjnego działania w sprawie oraz Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii jako organu wyższego stopnia zawarta została w art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744) oraz § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii. W myśl tego ostatniego paragrafu, powiatowy lekarz weterynarii w celu realizacji zadań wynikających z przepisów Rozporządzenia WE nr 882/2004 wydaje decyzje administracyjne dotyczące zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a i h Rozporządzenia WE nr 882/2004, przy czym w myśl § 4 Rozporządzenia z 18.12.2006 r. decyzje w tym zakresie wydaje z urzędu.

Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił art. 54 ust. 1 Rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z 2004 r. Nr 165 ze zm., s. 1 - 141). Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Wśród środków zaradczych, jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności Rozporządzenie przewiduje:

a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt;

b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt;

c) monitorowanie, oraz w razie konieczności, nakazanie wycofania i/lub zniszczenia paszy lub żywności;

d) upoważnienie do wykorzystania paszy lub żywności do celów innych niż te, do których były początkowo przeznaczone;

e) zawieszenie działania lub zamknięcie całego lub części danego przedsiębiorstwa na właściwy okres czasu;

f) zawieszenie lub wycofanie zatwierdzenia zakładu;

g) środki określone w art. 19 dotyczące przesyłek z państw trzecich;

h) wszelkie inne środki jakie właściwy organ uznaje za właściwe.

Treść powyższego przepisu wskazuje, ze adresatem decyzji wydanej na jego podstawie przez PLW jest podmiot gospodarczy, który może zastosować odpowiednie środki zaradcze. Oczywistym jest, że możliwość zastosowania środka zaradczego w postaci zabezpieczenia mięsa drobiowego, przechowania i oznaczenia zabezpieczonej partii mięsa posiada jedynie podmiot, który faktycznie nim włada. Nie ma zatem znaczenia, czy i kiedy nastąpiło przeniesienie własności tego mięsa, skoro czynności zaradcze ze względu na ich rodzaj i charakter mogą być podjęte jedynie przez posiadacza zakwestionowanego mięsa. Decyzja skierowana do podmiotu, który wprawdzie jest właścicielem takiego mięsa, ale nim nie włada byłaby niewykonalna. Dlatego też jako bezsporne i nie budzące żadnych wątpliwości należy uznać skierowanie decyzji o nakazie zabezpieczenia mięsa drobiowego do Przedsiębiorstwa D. w S.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast ustalenie, czy podmiot, który nie jest adresatem decyzji w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego ma status strony w tym postępowaniu. Powołane powyżej przepisy z zakresu kontroli weterynaryjnej nie regulują kwestii legitymacji procesowej w tych sprawach. Należy zatem rozpatrując kwestię legitymacji procesowej odnieść ją do ogólnej regulacji tego zagadnienia zawartej w art. 28 kpa.

Zgodnie z art.28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyznacznikiem prawnym tego pojęcia jest naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Ponadto interes prawny strony musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jej sytuację prawną oraz musi stanowić rzeczywiste naruszenie własnego interesu prawnego strony działającej we własnym imieniu i mającej roszczenie o przyznanie uprawnienia lub obowiązku.

Skarżący wskazują, że chcą uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie nakazu zabezpieczenia mięsa upatrując swojego interesu prawnego w uzyskaniu orzeczenia o nieważności decyzji z powodu wykazania, że zarzucane im nieprawidłowości w procesie produkcji wyrobów drobiowych w rzeczywistości nie miały miejsca, co jest przesłanką dochodzenia przez skarżących roszczeń odszkodowawczych. W ocenie Sądu, powoływana przez stronę skarżącą możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa na podstawie art. 417¹ § 2 kodeksu cywilnego nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do przyznania statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Jak już wyżej wskazano, istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa jest bowiem jego związek z konkretną norma prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu (w tym przypadku spółki D.) nawet, jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym. (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., nr 4, poz. 83A). Oznacza to, że jeżeli szeroko pojęta "sprawa" dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to w konkretnym postępowaniu administracyjnym interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. (patrz teza nr 1 do wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00, opubl. w Lex nr 81670 ).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie brak jest związku normatywnego pomiędzy interesem prawnym lub obowiązkiem podmiotu skarżącego, a postępowaniem administracyjnym. Dlatego też, w ocenie sądu, skarżącym nie udało się wykazać, że przedmiotem postępowania w sprawie nakazu zabezpieczenia mięsa są ustalenia i rozstrzygnięcia dotyczące w tym postępowaniu ich własnego interesu prawnego. Jeżeli tak, to organ II instancji zasadnie przyjął, że roszczenie czy nawet ekspektatywa przysługująca skarżącym nie dawała im prawa do wniesienia odwołania, jako że roszczenie to nie jest w postępowaniu w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego chronione żadnym przepisem prawa materialnego. Sama wola skarżących i ich przekonanie o konieczności uczestniczenia w tym postępowaniu administracyjnym, z uwagi na ewentualny wynik innego postępowania nie może decydować o tym, iż posiadają oni interes prawny.

W konsekwencji należy przyjąć, że za stronę postępowania w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego nie może zostać uznany podmiot, który z braku normy prawnej kreującej po jego stronie jakiekolwiek uprawnienie lub obowiązek nie jest objęty konsekwencjami decyzji organu wydanej w niniejszej sprawie. Uzasadnione jest zatem przekonanie organu odwoławczego o braku interesu prawnego skarżących.

W tym miejscu należy jednak zakwestionować zaskarżone postanowienie z uwagi na wadliwą formę zakończenia postępowania przed organem odwoławczym. Stwierdzić bowiem przyjdzie, że rozstrzygnięcie przez organ II instancji o braku przymiotu strony, w tym uprawnienia do wniesienia odwołania, powinno zapaść w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, nie zaś w formie postanowienia - wydanego na podstawie art. 134 kpa - stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym, odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołujących, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu było zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 4. 04. 2-13, sygn.. akt II SA/Ol 127/13; wyrok NSA z 5 . 07. 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50; wyrok NSA z 8. 07. 2010 r. sygn. akt l OSK 1192/09 , uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 5. 07. 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji skarżących uznano jako stronę postępowania (chociaż nie posiadali oni w istocie interesu prawnego podlegającego ochronie w postępowaniu o nakazanie zabezpieczenia mięsa), to wniesione przez nich odwołanie powinno zostać załatwione w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy nie było natomiast podstaw do wydawania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jak przyjął to organ II instancji.

Błędne jest również rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w sentencji zaskarżonego postanowienia o "pozostawieniu odwołania bez rozpatrzenia" z powołaniem się na wniesienie go przez osobę, której nie przysługiwał w tym postępowaniu status strony. Takiego rozstrzygnięcia nie przewiduje żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z przytoczonych względów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem stanowiło podstawę do jego uchylenia w myśl art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 1 wspomnianej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu( t.j.Dz. U. z 2013.poz.461).

.