Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2272/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 6 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U z 2021 r. poz. 303) oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017) – zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz A. P.

Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktyczny i prawnym.

A. P., jako żołnierz zawodowy w służbie kontraktowej, pełniący służbę w Jednostce Wojskowej Nr [...]w miejscowości [...], w dniu [...] lutego 2021 r. wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z wnioskiem o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w miejscowości [...]. We wniosku oświadczył, że pełnił wcześniej służbę w Policji i otrzymał pomoc finansową. Na tę okoliczność przedłożył decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] orzekającą o przyznaniu ww. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 11.547 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz A. P.

W uzasadnieniu decyzji, powołując treść przepisów art. 21 ust. 1, 4 i 6 ustawy o zakwaterowaniu, organ I instancji wywiódł, że skorzystanie z prawa do zakwaterowania przez żołnierza lub jego małżonka, który, w trakcie służby lub po jej zakończeniu, otrzymał pomoc finansową ze środków Skarbu Państwa jako ekwiwalentną formę realizacji uprawnień mieszkaniowych wyklucza ponownie skorzystanie z realizacji prawa do zakwaterowania. Zasada ta dotyczy wszelkiej pomocy finansowej (i rzeczowej) otrzymywanej ze środków Skarbu Państwa, zarówno przed podjęciem służby wojskowej przez żołnierza, jak i w jej trakcie.

Na potwierdzenie powyższego organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Zaznaczył jednocześnie, że szerokie ujęcie wyłączeń dotyczących korzystania z prawa do zakwaterowania wskazuje na zamiar ustawodawcy objęcia nimi wymienionych w ust. 6 sytuacji (zdarzeń), także wówczas, gdy miały one miejsce przed datą wejścia w życie zmiany ustawy, wprowadzającej ust. 6 do art. 21, tj. od 1 lipca 2010 r. Jeżeli zatem żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych, bez względu na ramy czasowe, na cele mieszkalne (art. 21 ust. 6), to fakt ten stanowi przeszkodę w realizacji prawa do zakwaterowania unormowanego w art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu.

Organ I instancji podniósł nadto, że nie bez znaczenia jest okoliczność, że pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, dotyczyła w równym stopniu żołnierzy jak i policjantów, ponieważ przepisy uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy finansowej Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (M. P. Nr 32, poz. 193 z późn. zm.) a następnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80), przyznawały tę pomoc z funduszy MON i MSW na podobnych zasadach. W ocenie organu, charakter tej pomocy wskazuje na fakt, że jedna i ta sama osoba nie powinna otrzymać dwukrotnie pomocy publicznej na ten sam cel, bez względu na to jaka jest jej wysokość.

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca - obecnie żołnierz w służbie kontraktowej, skorzystał z prawa do zakwaterowania i swoje uprawnienia w tym zakresie już zrealizował, bowiem jako funkcjonariusz Policji, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Zatem, potrzeby mieszkaniowe strony zostały zaspokojone finansowo ze środków Skarbu Państwa w formie uzyskania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego i w związku z tym, nie ma podstaw do otrzymania ponownie pomocy ze środków publicznych zarówno w formie finansowej jak i rzeczowej (przydział kwatery).

W ocenie organu, kategoryczny sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji ww. przepisów pozwala na wniosek, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego i jego rodziny można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy wyrażonym w ww. przepisie było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy państwa ze środków publicznych na cele mieszkalne.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że realizacja potrzeb mieszkaniowych w Siłach Zbrojnych RP i w Policji odbywa się na całkowicie innych zasadach i warunkach. Powoływanie się zatem na treść przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu jest całkowicie bezpodstawne, ponieważ nie otrzymał żadnej z wymienionych w ww. przepisie form pomocy.

Przywołane w decyzji organu I instancji wyroki sądów administracyjnych nie są natomiast adekwatne do jego sprawy, ponieważ dotyczą stricte żołnierzy zawodowych i ich uprawnień nabytych podczas służby wojskowej, nie odnoszą się w żaden sposób do funkcjonariuszy Policji bądź innych służb.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyroki sądów administracyjnych oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt K 26/98.

Zarzucił, że organ I instancji dokonał błędnej, rozszerzającej wykładni przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, naruszając tym samym uprawnienie strony do uzyskania jednej z form zakwaterowania, o których mowa w przedmiotowej ustawie. Przepis ten w żadnej mierze nie uniemożliwia bowiem uzyskania zakwaterowania w przypadku skorzystania przez żołnierza z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów policyjnych.

Organ I instancji naruszył tym samym nie tylko ww. przepis ustawy o zakwaterowaniu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ale przede wszystkim art. 7 Konstytucji oraz art. 6 K.p.a., a więc zasadę praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że ich działanie kwalifikowane jest jako niezgodne z prawem zarówno wówczas, gdy zostało podjęte niezgodnie z obowiązującym przepisami, jak i wówczas, gdy nie było podstawy prawnej do danego działania.

Na skutek wydania zaskarżonej decyzji doszło również do naruszenia przepisów prawa procesowego. Uzasadnienie tej decyzji jest zbyt ogólne, a organ I instancji nie wyjaśnił zasadności wydania decyzji odmownej, naruszając tym samym zasadę przekonywania, określoną w art. 11 K.p.a. Organ przyjął zupełnie dowolnie, że decyzja pozytywna dla strony nie może zostać wydana, nie wskazując w ani jednym zdaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek przepisu uniemożliwiającego uzyskanie zakwaterowania. Uzasadnienie to w żadnej mierze nie może zostać więc uznane za racjonalne i znajdujące oparcie w obowiązujących normach prawnych.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego oraz art. 21 ust. 1, 2 i 4, art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] marca 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji, powołując przepisy art. 21 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu, Prezes AMW wyjaśnił, że ustawodawca zastrzegł realizację prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych służby kontraktowej w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a dopiero w przypadku nieprzydzielenia przez Agencję kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, żołnierz służby kontraktowej wybiera na swój wniosek jedną z dwóch pozostałych form zakwaterowania, tj. przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej albo wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Natomiast w ust. 6 pkt 1-5 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca wskazał przesłanki negatywne, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania we wszystkich formach, w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Z kolei art. 21 ust. 10 ww. ustawy stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6.

Zdaniem organu odwoławczego istotą rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, czy wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, złożony przez żołnierza zawodowego w służbie kontraktowej, który był funkcjonariuszem Policji i w ramach tej służby otrzymał pomoc finansową, może zostać pozytywnie zrealizowany.

Organ odwoławczy wyjaśnił zatem, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, przydział lokalu nie może nastąpić, gdy żołnierz, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 z późn. zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała osobom uprawnionym do osobnej kwatery (w tym - żołnierzom) i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Organ odwoławczy dodał, że określenie ww. cezury, tj. do 31 grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. została wprowadzona ustawa o zakwaterowaniu, w której pomoc finansową zastąpił ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W noweli ustawy o zakwaterowaniu z 2004 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 1302) ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, w zamian za rezygnację z kwatery, na rzecz odprawy mieszkaniowej, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

W związku z powyższymi regulacjami istotnym jest jednak to, że z ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) - analogicznie - wynikało (w czasie wypłaty skarżącemu pomocy finansowej) i wynika, że policjant ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, przy czym ustawa ta zawiera także ograniczenia, kiedy to prawo nie przysługuje, m.in. gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego, czy wypłata pomocy finansowej (art. 88-98 ustawy o Policji).

W ocenie Prezesa AMW, na tej podstawie można potwierdzić, że ustawodawca przyjął wspólny cel w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie o Policji. Państwo przyjęło na siebie obowiązek wsparcia służb mundurowych w zabezpieczeniu im potrzeb mieszkaniowych, z tym że żołnierz zawodowy i funkcjonariusz z tego wsparcia powinien korzystać raz. Stąd nie może zostać pominięty fakt, że skarżący otrzymał pomoc finansową, będąc funkcjonariuszem Policji.

Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 860 z późn. zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie, tj.: Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego np. w Policji. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury są traktowane jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 586 i 730), art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723). Tym samym, zdaniem organu II instancji, przepisy te zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP.

Prezes AMW dodał także, że przepisy art. 2 i art. 32 Konstytucji RP stanowią o konieczności przestrzegania zasad równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Dlatego wszystkie podmioty - adresaci norm prawnych, charakteryzujący się daną cechą istotną, mają być traktowani równo, tj. żaden z żołnierzy nie może mieć realizowanego prawa do zakwaterowania dwukrotnie. W kontekście powyższego organ II instancji wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy uznanie, że skarżący względem innych żołnierzy miałby być potraktowany inaczej, czyli powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby właśnie do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy.

Organ odwoławczy podniósł nadto, że wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób.

Uwzględniając specyfikę sprawy, organ II instancji stwierdził, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie jest uprawniony do otrzymania po raz kolejny takiego wsparcia wynikającego ze stosunku służby, tak samo jak funkcjonariusz Policji, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji.

Wobec powyższego Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, polegającego na tym, że skarżący nie może otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel - obecnie w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Dlatego ograniczenie się do literalnego zastosowania ww. przepisu powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych.

Podsumowując, Prezesa AMW stwierdził, że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza (rodziny żołnierza) można wykorzystać tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy w art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne wynikającą ze stosunku służby. Na potwierdzenie wątpliwości w zakresie stosowania wyłącznie wykładni językowej, ww. przepisu, organ odwoławczy przywołał szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2020 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Prezes AMW stwierdził, że organ I instancji w rozpatrywanej sprawie nie uchybił kodeksowym zasadom ogólnym (art. 6, art. 7 i art. 11 K.p.a.), ponieważ w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy, zebrał cały materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenił, dając temu przekonywujący wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto, wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu dały się rozstrzygnąć przy zastosowaniu powszechnie przyjętych metod wykładni (językowej, systemowej, funkcjonalnej i celowościowej).

W skardze na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] kwietnia 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.P. zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez:

a) ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym nie powinno to mieć miejsca,

b) ich błędną wykładnię, poprzez dowolne, pozbawione podstawy prawnej rozszerzające przyjęcie: "(...) że tak wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza i członków jego rodziny można wykorzystać tylko jeden raz. Odmienna zaś interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa", podczas gdy z powołanych przepisów taka zasada nie wynika;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w sposób nieprawidłowy, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, że skarżący, jako funkcjonariusz Policji, skorzystał wcześniej z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji naruszenie zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł:

a) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej;

b) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a., o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi;

c) na podstawie art. 200 P.p.s.a., o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżący wskazał, że prawo do zakwaterowania jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom, nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza. Prawo to wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi i ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Natomiast świadczenie mieszkaniowe skierowane jest nadto do żołnierzy, którzy, pomimo ciążącego na Państwie obowiązku zapewnienia im zakwaterowania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, we własnym zakresie zaspokajają potrzeby mieszkaniowe.

Skarżący zaznaczył, że problematyka dotycząca możliwości ubiegania się przez żołnierza zawodowego prawa do zakwaterowania na podstawie ustawy o zakwaterowaniu, w kontekście wcześniej pełnionej służby w Policji i otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego podczas służby w Policji, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Oceniając decyzje organów obydwu instancji przez pryzmat orzeczeń sądów administracyjnych, jakie zapadły w 2020 r., uznał rozstrzygnięcia wydane w jego sprawie za wadliwe.

Skarżący podkreślił, że poważne wątpliwości wzbudziło zastosowanie przez organ II instancji powołanych w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji rodzajów wykładni.

Wyjaśnił, że pomoc finansową otrzymał pełniąc służbę w zupełnie innej formacji, na podstawie zupełnie innych przepisów niż regulujące zakwaterowanie Sił Zbrojnych. Zatem, organy odmawiając mu - obecnie żołnierzowi, udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania, zastosowały przepis prawny do stanu faktycznego nieobjętego jego dyspozycją. W uzasadnieniu takiego "zapożyczenia" Prezes AMW powołał się na wykładnię celowościową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, popełniając przy tym dość oczywistą niekonsekwencję. Przyznał bowiem prymat wykładni językowej w procesie stosowania prawa, jednocześnie odrzucając jej oczywiste wyniki na rzecz wyników wykładni celowościowej i powołując się na zasady konstytucyjne, bez głębszej analizy ich treści i szczegółowego odniesienia do rozpatrywanej sprawy. Skarżący zaznaczył, że w krajowym porządku prawnym zasadnicze znaczenie i zarazem pierwszeństwo ma wykładnia językowa, a pozostałym metodom wykładni, w tym wykładni celowościowej, przypisać należy znaczenie subsydiarne (pomocnicze, wspierające). Sięganie do wykładni celowościowej jest wobec tego uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą jedynie wesprzeć, wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego, w żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. Z tych względów, w ocenie skarżącego, nie można podzielić stanowiska Prezesa AMW, że posłużenie się wykładnią celowościową (w sposób zaprezentowany w zaskarżonej decyzji) jest zasadne m.in. wówczas, gdy wynik wykładni językowej prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi (abstrahując od tego, czy rzeczywiście zastosowanie wyłącznie wykładni językowej rodzi zagrożenie dla przywołanych przez organ wartości konstytucyjnych).

Skarżący zarzucił też, że odmawiając przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, organy AMW dopuściły się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił, że powołane przez organy obu instancji przepisy art. 24 ust. 1 oraz art. 21 ust. 6 i ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu są jasne i precyzyjne, zawierając jasne kryteria przyznawania prawa, a także zamknięty katalog stanowiący enumeratywnie wyliczone przesłanki, na podstawie których organ może odmówić przyznania prawa od zakwaterowania. Oznacza to w konsekwencji, że organy AMW obu instancji, odmawiając przyznania tego prawa, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które - choć być może w zamyśle słuszne - mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej w poprzedniej, innej służbie mundurowej.

Skarżący podniósł też, że wysokość pomocy finansowej, jaką otrzymał pełniąc służbę w Policji wynosiła 11.547 zł, zaś żołnierze pełniący służbę wojskową otrzymują świadczenia na cele mieszkaniowe kilkukrotnie wyższe, co stanowi podstawę do twierdzenia, że wyłączanie skarżącego z możliwości skorzystania z prawa do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego stanowi nierówne traktowanie wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymują argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że w każdej sytuacji, w której istnieje podejrzenie, że wynik tylko wykładni językowej może okazać się nieadekwatny powinno się go porównać z wykładnią systemową i funkcjonalną. Tak też uczynił Prezes AMW, dla którego treść przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu zrodziła obiekcje na tle zaistniałego stanu faktycznego i skłoniła go do refleksji, czy nie zachodzą ważne racje prawne bądź społeczne przemawiające za odstąpieniem od wykładni literalnej. Przyjęcie wykładni językowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w zależności od rodzaju pełnionej służby jako żołnierz zawodowy, czy funkcjonariusz, co narusza - w ocenie organu - zasadę równości wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej - art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga A. Pr.zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji Mienia Wojskowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] wydane zostały z naruszenia przepisów prawa.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni i zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i sprowadza się do wyjaśnienia, czy skarżącemu – żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który pełniąc uprzednio służbę w Policji na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości [...] w kwocie 11.547,00 zł – przysługuje prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.

W tym miejscu wskazać należy, iż tożsamy problem prawny, jak w sprawie rozpoznanej, był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyroku z dnia 1 czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt III OSK 3501/21 (publ. CBOSA).

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o pomoc finansową udzieloną żołnierzowi lub jego małżonkowi na podstawie wskazanej ustawy, a nie o jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, udzieloną na podstawie innych ustaw. Oznacza to, że żołnierzowi w czasie pełnienia służby przysługuje jednokrotnie pomoc państwa w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych. Żołnierz nie może zatem ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania, jeżeli z tego prawa już skorzystał (lub jego małżonek) czy to na podstawie poprzednio obowiązujących, czy też aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP. Treść omawianego przepisu nie daje podstaw do zastosowania wyjątku ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania wynikającego z art. 21 ust. 1 powołanej ustawy poza regulację zawartą w art. 21 ust. 6, w tym pkt 4 tego ustępu.

W ocenie Sądu, stwierdzenie Prezesa AMW, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wedle jego brzmienia w stosunku do osoby, która wcześniej otrzymała pomoc finansową na cele mieszkaniowe na innej podstawie prawnej niż wymieniona w tym przepisie, narusza wartości konstytucyjne równości i sprawiedliwości społecznej – jest nieprawidłowe. Organ odwoławczy naruszenie zasad konstytucyjnych, określonych w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia Państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby.

Z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości sprowadza się do jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą i jednocześnie dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają (wyrok TK z dnia 18 lutego 2014 r., U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99). Zróżnicowanie sytuacji określonych podmiotów może mieć konstytucyjne umocowanie (np. art. 19 i 69 Konstytucji RP), ale może też wynikać z posiadania przez nie odmiennych cech relewantnych. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się związek zasady równości z zasadami sprawiedliwości społecznej (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2003, t. III, s. 22-23, uw. 22 do art. 32 Konstytucji RP; M. Masternak-Kubiak, Prawo do równego traktowania, w: red. B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002, s. 123). Równość jest pochodną, konkretyzacją sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Zasady równego traktowania nie naruszają też pewne uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnie uzasadnionymi celami, a więc nie są dyskryminujące, lecz jedynie różnicujące. Równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że skarżący zmieniał formację – przeszedł z Policji do wojska. Nie chodzi zatem o żołnierza, który po raz drugi chce skorzystać z prawa do zakwaterowania w ramach tej samej formacji i na podstawie tych samych przepisów. W ramach prawnie relewantnej cechy – bycia żołnierzem – każdy z podmiotów jest równy wobec prawa. Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek uprzywilejowaniu (szczególnym traktowaniu) żołnierzy, którzy przeszli z innych formacji mundurowych w stosunku do innych żołnierzy (o ich dyskryminacji). Odnosząc się do zastosowanej przez organ odwoławczy wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, przypomnieć należy, iż wykładnię systemową stosuje się w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie rozwiewa wątpliwości co do znaczenia danej normy bądź należy od niej odstąpić (gdyż np. prowadzi do absurdu lub wykrycia oczywistego błędu legislacyjnego). Z kolei wykładnię funkcjonalną (celowościową) stosuje się w sytuacji, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa, okażą się w danym przypadku niewystarczające.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa – wykładni systemowej lub funkcjonalnej nie wolno całkowicie ignorować. Może się bowiem zdarzyć, że sens przepisu okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to istotne, jeśli zważy się chociażby na to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n.. L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83, a także wyroki WSA w Warszawie z dnia: 17 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/19 i 21 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2169/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Zauważyć jednak należy, iż względy celowościowe w żadnym razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie nasuwa żadnych wątpliwości, a one same muszą być uzasadnione.

Tymczasem Prezes AMW, powołując się na konieczność stosowania wykładni celowościowej art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu wskazał, że dosłowne odczytywanie treści tego przepisu sprzeciwia się celowi ustawy oraz narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP. Przy czym nie odniósł się do przeprowadzonej, a budzącej wątpliwość, wykładni językowej, lecz do jasnej treści samego przepisu. Stosował zatem wykładnię celowościową wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 21 ust. 6 pkt 4 cyt. ustawy. Oparł się tylko na ogólnym celu ustawy – zakwaterowaniu żołnierza i jego rodziny i posiłkował się pozanormatywną argumentacją, że taka treść przepisu prowadzi do zaakceptowania praktyki wielokrotnego udzielania przez Państwo wsparcia na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych.

W ocenie Sądu, ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie tego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy we wskazanej tam formie (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18), to jednak taka interpretacja nie jest możliwa w odniesieniu do art. art. 21 ust. 6 pkt 4 ww. ustawy.

W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej – rozstrzygając o prawach obywatela – są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Nie sposób przyjąć, że ustawodawcy w tym przepisie chodziło o pomoc finansową wypłaconą obecnemu żołnierzowi w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. (a tym bardziej później) także na podstawie innych ustaw, które przewidują taką lub podobną pomoc, np. policjantom, a nie tylko na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (skoro w tym przepisie explicite wskazał tylko tę ustawę).

Nie jest rolą sądu administracyjnego, ani zadaniem organu administracji państwowej, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych. Zauważyć jednak należy, iż obecnie obowiązująca ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP była już wielokrotnie nowelizowana. To ustawodawca, który ma na względzie takie kreowanie prawa, które realizowałoby zasadę racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych, do chwili obecnej nie zmienił brzmienia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ani też nie wprowadził innych regulacji dopełniających tę kwestię. Do chwili obecnej zawarty w art. 21 ust. 6 cyt. ustawy katalog przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego nie został poszerzony lub zmieniony poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w innej formacji mundurowej i uzyskał tam pomoc finansową. To przede wszystkim na ustawodawcy spoczywa obowiązek zapewnienia normatywnej spójności systemu prawnego, także w zakresie korzystania z uprawnienia do zakwaterowania w różnych służbach.

W konsekwencji przyjąć należy, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego powołały się na pozaustawową przesłankę.

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Prezesa AMW z [...] kwietnia 2021 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z [...] marca 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 8 K.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji.