Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 716/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. przy udziale (...) Prokuratora Prokuratury Rejonowej (...) delegowanego do Prokuratury Okręgowej w (...) sprawy ze skargi (...) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku produkcyjnego poprzez dobudowę części mieszczącej na parterze halę produkcyjną, na poddaszu pomieszczenia biurowe i socjalne, częściową przebudowę istniejącej hali produkcyjnej, budowę kanalizacji deszczowej, przebudowę istniejącego przyłącza elektroenergetycznego, budowę drugiego zjazdu z drogi gminnej w (...) przy ul. (...)– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r., uchylił w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2010 r. uznając, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Okręgowy w (...). Wyrokiem z dnia (...) listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ odwoławczy błędnie ocenił, że decyzja Starosty (...) z dnia (...) października 2010 r. nie jest dotknięta wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej k.p.a.), w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami), czym naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., tj. organ dokonał błędnej oceny, uznając, że kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja nie naruszała obowiązujących w dacie jej wydania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy (...) (uchwała Nr (...) marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatytułowanego "Zmiana miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi (...) dla terenu oznaczonego symbolem (...)" (Dz. Urz. Woj. (...). z 2009 r. Nr 56, poz. 866 - zwanej dalej "uchwałą"). Wskazał, że w zasadzie organ odwoławczy dokonał karkołomnego zabiegu, który miał za zadanie uzasadnienie, że decyzja Starosty (...) z dnia (...) października 2010 r., jak i zatwierdzony nią projekt budowlany, nie dotyczą budynku produkcyjnego lecz rzemieślniczego. Przede wszystkim skoro postępowanie nieważnościowe dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, to w takim postępowaniu ocenie podlega wyłącznie treść decyzji i projekt budowlany, który stanowi integralną część decyzji. Przy tym organ nie może posłużyć się "innym materiałem dowodowym", niż ten, który był brany pod uwagę przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w taki sposób, że to ocena tego "innego materiału dowodowego" doprowadzi do zupełnie odmiennej oceny tego co było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego i tego w jaki sposób sprecyzowano prawo do zabudowy. Jak jednoznacznie wynika z kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ta dotyczyła budynku produkcyjnego. W związku z tym nastąpiła też jego kategoryzacja zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Otóż zgodnie z tym załącznikiem, budynki produkcyjne zalicza się do kategorii obiektów budowlanych XVIII. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem produkcyjnym. Po pierwsze, projekt budowlany w części p.t. "Opis techniczny do projektu budowlanego zagospodarowania terenu rozbudowy i modernizacji budynku produkcyjnego w (...) jako przedmiot inwestycji wskazuje budynek produkcyjny. Po drugie, projekt ten w części p.t. "Opis techniczny do projektu budowlanego rozbudowy i modernizacji budynku produkcyjnego w (...)" w punkcie 5. dotyczącym funkcji obiektu wskazuje, że "program funkcjonalny opracowany dla potrzeb obiektu produkcyjnego (...)". Po trzecie, ze wszystkich rysunków rzutu parteru planowanej rozbudowy wynika, że została w tym obiekcie zlokalizowana "hala produkcyjna". Wreszcie po czwarte, z wniosku o pozwolenie na budowę wynika, że inwestor wnioskował o wydanie pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego. Nie ulega więc wątpliwości, że wbrew twierdzeniom Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stan faktyczny sprawy dotyczy budynku produkcyjnego, a nie rzemieślniczego. Inne ustalenia organu odwoławczego w tym względzie muszą prowadzić do stwierdzenia, że organ ten dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co w ocenie Sądu było wynikiem dopuszczenia dowodów, które nie stanowiły podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz tym, że organ dał pierwszeństwo właśnie tym dowodom, które wskazywały na odmienny stan faktyczny sprawy niż ten, który wynika wprost z decyzji o pozwoleniu na budowę i projektu budowlanego.

Bez znaczenia dla powyższej oceny jest to jaka faktycznie działalność jest prowadzona ww. budynku, ponieważ to poprzez określone zapisy zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę następuje konkretyzacja prawa do zabudowy, które w niniejszej sprawie jednoznacznie dotyczyło możliwości realizacji budynku produkcyjnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że nie wynika z akt sprawy czy inwestor zasadnie mógł powoływać się na dotychczasową funkcję budynku podlegającego rozbudowie jako budynku produkcyjnego. W aktach sprawy brak jest takiej decyzji administracyjnej, która uprawniałaby do takiego stwierdzenia. Wręcz odwrotnie, w aktach znajdują się decyzje, które wskazują, że pierwotnie był to budynek warsztatowy (decyzje Starosty (...): z dnia (...) maja 2005 r., Nr (...), dotyczyła budynku warsztatowego; z dnia (...) listopada 2001 r., znak: (...), dotyczy budynku warsztatu ślusarskiego; z dnia (...) lipca 2001 r., znak: (...), dotyczy budynku warsztatowego mechaniki samochodowej bez prawa prowadzenia prac lakierniczych i blacharskich; oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) maja 2007 r., znak: (...), która jednoznacznie udziela pozwolenia na użytkowanie wykonanej rozbudowy budynku warsztatowego). Natomiast w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę jednoznacznie wyeksponowano funkcję budynku jako produkcyjnego, co również odnosiło się do dotychczasowego budynku, który zgodnie z ww. decyzjami winien posiadać funkcję budynku warsztatowego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest zatem potrzeby dokonywania oceny, czy na terenie o symbolu (...) dopuszczona jest funkcja rzemiosła, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i zatwierdzony nią projekt budowlany, dotyczą budynku, w którym ma mieścić się funkcja produkcyjna, a funkcji takiej na terenie o symbolu (...) plan miejscowy w ogóle nie przewiduje. Powyższej oceny nie zmieniają też późniejsze oświadczenia inwestora co do jego woli realizacji rozbudowy tylko o funkcję usługową, biurową i wystawienniczą. Bez wpływu na wynik sprawy winno więc pozostać stanowisko jakie zajął Urząd Gminy (...) w piśmie z dnia (...) listopada 2011 r., co do dopuszczalnej na tym terenie funkcji rzemiosła. Ponadto organ odwoławczy bezzasadnie powołał się na stanowisko inwestora poparte rysunkiem przedstawiającym "Rzut parteru części dobudowywanej, Technologia zakładu części dobudowywanej powierzchni parteru" prezentujący przeznaczenie każdego z pomieszczeń spornej "hali produkcyjnej". Ten rysunek bowiem nie znajduje się w projekcie. Nie mógł więc stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym bardziej, że jest sprzeczny z odpowiednimi rysunkami znajdującymi się w zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że z powyższych wywodów wynika, że Starosta (...), wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny, naruszył ustalenia § 9 planu miejscowego z zakresie ustaleń dla terenu o symbolu (...), ponieważ wydał zgodnie z wnioskiem inwestora i dokumentacją projektową pozwolenie na budowę budynku produkcyjnego, podczas gdy na terenie o symbolu (...) plan przewiduje jako "funkcję podstawową" - zabudowę usługową o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, a jako "funkcję uzupełniającą" - składy i hurtownie. W ocenie Sądu to, że zapisy planu określają "funkcje wykluczone", do których zalicza zabudowę mieszkaniową, rzemiosło i usługi związane z obsługą komunikacji, nie ma wpływu na powyższą ocenę, skoro plan nie dopuszcza, jak i nie wyklucza na tym terenie przeznaczenia produkcyjnego. W ocenie Sądu "funkcje wykluczone" wskazane w § 9 dot. symbolu 04U pkt 1 lit. c dotyczą funkcji podstawowej lub uzupełniającej tego terenu, a nie jakichś bliżej niesprecyzowanych w planie funkcji terenu. W innym wypadku pozytywne określenie w zapisach planu poprzez wskazanie podstawowego i uzupełniającego przeznaczenia terenu, pozbawione byłoby jakiejkolwiek potrzeby zastosowania, skoro w oderwaniu od tych zapisów planu możliwe byłoby każde przeznaczenie terenu, które nie zostało objęte funkcjami wykluczonymi, tym bardzie, że plan ten w ogóle nie określa przeznaczenia jakiegokolwiek objętego nim terenu jako produkcyjnego. Nie można więc, tak jak to uczynił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z tego, że plan nie dopuszcza, jak i nie wyłącza na terenie (...) przeznaczenia jakiejś funkcji wyprowadzić wniosku, że na tym terenie dopuszczalna jest właśnie taka funkcja. W tym miejscu na uwagę zasługuje § 10 ww. planu, w którym stwierdza się, że "nieokreślone w ustaleniach planu warunki zabudowy regulują właściwe przepisy budowlane". W zakresie funkcji obiektów budowlanych wypowiada się tylko załącznik do ustawy Prawo budowlane, który do różnych kategorii zalicza budynki usługowe (do których zalicza warsztaty rzemieślnicze) oraz budynki produkcyjne. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przedmiotu oznaczenia, do różnych grup oznaczenia zaliczono tereny zabudowy usługowej - grafika kolor czerwony oraz tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej - grafika kolor fioletowy. Jak wynika jednoznacznie z załącznika graficznego do ww. planu, teren (...) w całości został oznaczony kolorem czerwonym (patrz: http://bip.warmia.mazury.pl/). Z powyższych unormowań wynika, że ustawodawca w procesie inwestycyjnym traktuje oddzielnie funkcję usługową i produkcyjną w zakresie kategoryzacji obiektów, jak i oznaczenia przeznaczenia terenu. Choć do kategorii budynków usługowych zaliczono warsztaty rzemieślnicze to okoliczność ta nie ma znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania, ponieważ przedmiotem oceny jest dopuszczalność zabudowy budynkiem produkcyjnym. Ponadto, choć organ odwoławczy dostrzegł, że przepisy nie definiują m.in. takiego pojęcia jakim jest rzemiosło, to nie podjął próby ustalenia jak należy rozumieć ww. pojecie, i czy przy uwzględnieniu prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej w ogóle można mówić o warsztacie rzemieślniczym. A zatem przepisy prawa, z uwagi na brak legalnej definicji, nie pozostawiają innej możliwości, jak sięgniecie do słownikowej definicji pojęcia "rzemiosło". Zgodnie ze słownikiem języka Polskiego Wydawnictwa Naukowego PWN S.A. "rzemiosło" to: "1. drobna wytwórczość obejmująca wykonywanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami; 2. umiejętność wykonywania takich przedmiotów; 3. w odniesieniu do dziedzin sztuki: opanowanie techniki, warsztat twórczy; 4. daw. zawód, zajęcie; • rzemieślniczy • rzemieślnik • rzemieślniczka". Organ więc bez dokonania jakiejkolwiek oceny arbitralnie uznał twierdzenia inwestora, nie próbując nawet ich skonfrontować, czy jego działalność polega na prowadzeniu warsztatu rzemieślniczego. Skoro jak ustalono w trakcie postępowania nieważnościowego inwestor w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod nazwą (...) wytwarza myjki wysokociśnieniowe dla przemysłu, to organ winien przed sformułowaniem jakiejkolwiek oceny ustalić, czy taka działalności jest rzemieślniczą. W tym miejscu wskazać należy, że do akt sądowych inwestor przedstawił dokumenty wytworzone przez Wojewódzką Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w (...) oraz (...)., z których wynika, że w (...) przy ulicy (...) inwestor faktyczne prowadzi działalność polegającą na produkcji myjek ultradźwiękowych dla przemysłu, laboratoriów, szpitali, poligrafii i jubilerstwa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien poddać ocenie, czy taka działalności wyczerpuje znamiona działalności rzemieślniczej.

Sąd stwierdził, że wbrew ustaleniom organu odwoławczego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem produkcyjnym, a na terenie objętym tą inwestycją obowiązujący plan takiej funkcji nie dopuszczał. Okoliczność ta ma istotny wpływ na dokonaną w następstwie ww. działań organu ocenę rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...). Nie ulega więc wątpliwości, że Starosta (...) nie wywiązał, że z obowiązku o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ nie dokonał sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z postanowieniami planu, a dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem (...). Okoliczność ta z kolei miała wpływ na zatwierdzenie projektu budowlanego, który nie spełniał wymagań określonych ww. planie, a wydanie pozwolenia na budowę nastąpiło w zakresie, w jakim postanowienia szczegółowe planu nie dopuszczały.

Nie ulega więc wątpliwości, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie stwierdził, że decyzja Starosty (...) nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. O rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie zadecydował nie tylko fakt braku zastosowania się organu architektoniczno-budowlanego do obowiązku dokonania określonych sprawdzeń, ale także charakter prawny przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ma bowiem doniosłe znaczenie dla wykonania inwestycji, gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy jedynie w zgodności z planem miejscowym. W niniejszej sprawie pomimo braku takiej zgodności Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo, że skutkiem wykazanej niezgodności zgodnie z art. 35 ust. 3 winna być odmowa udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego. Ponadto, nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów, tym bardziej, że w odległości 11 metrów od terenu inwestycyjnego w niniejszej sprawie znajduje się teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który winien na tych samych zasadach korzystać z ochrony prawnej jaką winien gwarantować plan miejscowy.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zaszły więc wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Starosty (...) została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Norma ta bowiem nie wywołuje żadnych wątpliwości interpretacyjnych, zachodzi więc oczywistość naruszenia prawa. Ponadto z uwagi charakter tego przepisu, który jest bezwzględny oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze niemożliwym jest do zaakceptowania wad decyzji w obowiązującym porządku prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi kasacyjnej (...) od ww. wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II OSK 792/13 oddalił skargę kasacyjną.

Zdaniem NSA należy w pełni zaakceptować stanowisko Wojewody jak i Sądu pierwszej instancji, że decyzja Starosty w istocie była nieważna a co za tym idzie uznanie jej przez GINB za prawidłową było niezgodne z prawem. Wynika to z faktu, że - wbrew twierdzeniom GINB - naruszenie prawa dokonane przez Starostę jest oczywiste i rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Według NSA proste zestawienie treści przepisów Prawa budowlanego i uchwały z treścią decyzji Starosty wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Co więcej, skutki wydania sprzecznej z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego decyzji nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Należy w pełni zgodzić się z WSA, że GINB "dokonał karkołomnego zabiegu, który miał za zadanie uzasadnienie, że decyzja Starosty [...] jak i zatwierdzony nią projekt budowlany, nie dotyczą budynku produkcyjnego lecz rzemieślniczego". Zdaniem NSA GINB dokonał w tym przypadku wykładni contra legem, co było wystarczającym powodem usunięcia jego decyzji przez WSA z obrotu prawnego.

Konsekwencją powyższego stanowiska NSA jest uznanie za całkowicie niezasadnie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. I tak WSA nie naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 9 uchwały poprzez dokonanie błędnej wykładni, a tym samym dokonanie błędnej kontroli decyzji organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., bowiem WSA słusznie uznał, że Starosta wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny naruszył wprost ustalenia § 9 planu miejscowego w zakresie ustaleń dla terenu o symbolu (...), ponieważ wydał zgodnie z wnioskiem inwestora i dokumentacją projektową pozwolenie na budowę budynku z funkcją produkcyjną, podczas gdy na terenie o symbolu (...) plan przewiduje jako funkcję podstawową - zabudowę usługową o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, a jako funkcję uzupełniającą - składy i hurtownie. Nie było więc tu miejsca na wykładnię, bowiem zapisy planu były jasne. WSA nie naruszył więc także art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez sprzeczną ze stanowiskiem Gminy (...) wykładnię § 9 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad ochrony własności przy wykładni § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa. Co więcej zawarta w skardze wykładnia tych przepisów jest całkowicie niezgodna z ich funkcją i znaczeniem. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej prawo własności nie jest prawem bezwzględnie chronionym i właśnie przepisy Prawa budowlanego i u.p.z.p. jasno wskazują, że ochrona prawa własności rozciąga się tylko do momentu konfliktu tego prawa z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skoro więc, co trafnie wykazał Wojewoda i WSA, decyzja Starosty ewidentnie była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie można twierdzić, że jej negowanie narusza prawo własności inwestora.

Za niezrozumiały a tym samym wymykający się kontroli instancyjnej NSA uznał zarzut naruszenia art. 35 u.p.z.p. w związku z art. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad zmiany przeznaczenia terenów przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przy wykładni § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa. Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie rozwinął tak enigmatycznie sformułowanego zarzutu, wobec czego nie sposób ustosunkować się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zawarte w skardze zarzuty nie mieszczą się w hipotezie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\, b\ i c\ p.p.s.a., a w konsekwencji prawidłowo wyjaśnił, że negatywny wynik dokonanej oceny skargi powoduje jej oddalenie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie postępowania wyjaśniającego poprzez pominięcie materiału dowodowego z dokumentów m. in. opinii projektanta z dnia 26 czerwca 2012 r., opinii projektanta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia (...) grudnia 2011 r., raportu z przeglądu ekologicznego przeprowadzonego z firmie (...), sprawozdania (...) z badań środowiskowych na stanowiskach pracy z dnia (...) lipca 2012 r., dołączonych do pisma skarżącego z dnia (...) lipca 2012 r., tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu nieważnosciowym ocenie podlega wyłącznie treść decyzji i projekt budowlany, który stanowi integralną część decyzji, a organ nie może posłużyć się innym materiale dowodowym w celu wyjaśnienia sprawy NSA wskazuje, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki:

1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika więc, że dopuszczenie takiego nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, zatem - jak trafnie wskazuje też B. Dauter -, "gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez Sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1595/04, LEX nr 489587)." (B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., s. 244). NSA podkreślił więc, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nieprzeprowadzenie wskazywanego środka dowodowego nie mogło wywrzeć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko taka podstawa skargi kasacyjnej znajduje oparcie w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a..

Równocześnie w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 151 p.p.s.a..

Jak wynika z tego przepisu w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, a więc czyni to jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania rozpoznawczego stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność nie naruszają prawa albo że naruszają prawo, jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie uchylił decyzję GINB - co NSA ocenił powyżej - to w konsekwencji WSA prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pozostałej części.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2010 r., GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

GINB wskazał, że stanowisko WSA i NSA zajęte w ww. wyrokach jest wiążące dla niego. Powołał się na przepis art. 153 p.p.s.a., podkreślając jego bezwzględnie obowiązujący charakter. Stwierdził, że ze stanowiska WSA w Warszawie wynika, iż w niniejszej sprawie zaszły wszystkie przesłanki do uznania, że decyzja Starosty (...) została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do zaleceń Sądu o poddaniu oceny, czy prowadzona działalność wyczerpuje znamiona działalności rzemieślniczej, powtórzył za Sądem definicję rzemiosła. Wskazał, że jak wynika z akt sprawy inwestor w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod firmą (...) wytwarza m.in. myjki wysokociśnieniowe dla przemysłu. Ponadto, w ww. obiekcie inwestor prowadzi działalność polegającą na produkcji elementów ultradźwiękowych. Natomiast w budynku objętym rozbudową wykonano miejsca spawania elementów stalowych oraz składowane są wykrawarka, myjka natryskowa (por. protokół PINB w (...) z dnia 19 października 2011 r.). Powyższe, w ocenie organu odwoławczego wskazuje, że zakres prowadzonej działalności jest znacznie szerszy aniżeli znaczenie rzemiosła w rozumieniu drobnej wytwórczości obejmującej wykonanie i naprawianie przedmiotów użytkowych ręcznie lub prostymi narzędziami.

GINB zacytował stanowisko WSA zajęte w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., w którym jednoznacznie przesądzono "Jak jednoznacznie wynika z kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja ta dotyczyła budynku produkcyjnego. (...). Bez znaczenia dla powyższej oceny jest to jaka faktycznie działalność jest prowadzona ww. budynku, ponieważ to poprzez określone zapisy zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę następuje konkretyzacja prawa do zabudowy, które w niniejszej sprawie jednoznacznie dotyczyło możliwości realizacji budynku produkcyjnego".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (...) na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2015 r., żądał uchylenia zaskarżonej oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, mimo braku przesłanki rażącego naruszenia prawa w decyzji Starosty (...) o pozwoleniu na rozbudowę z dnia (...) października 2010 r. ,

- art. 6 k.p.a. poprzez brak oparcia zaskarżonej decyzji w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- art. 8 k.p.a. poprzez dowolną wykładnię miejscowego zagospodarowania przestrzennego, brak ustaleń istotnych dla przyjęcia kwalifikowanego charakteru naruszenia prawa,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i dowolną ocenę dowodów, z pominięciem całości postanowień planu oraz dowodów wskazywanych przez skarżącego,

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie niewłaściwych ustaleń, a przez to błędne sklasyfikowanie przedmiotowego budynku jako budynku produkcyjnego,

- art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sprzeczną ze stanowiskiem Gminy (...) wykładnię § 9 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego,

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach zasad ochrony własności przy interpretacji § 9 planu oraz ich nieuwzględnienie w kontekście rażącego naruszenia prawa,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 4 Prawa budowlanego i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie błędnych ustaleń w konsekwencji nierozpatrzenia całości projektu budowlanego dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, tylko zaś jego części opisowej, a przez to błędne zakwalifikowanie przedmiotowego budynku do budynku gospodarczego,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 9 planu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż organ I instancji dokonał błędnej oceny zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

- § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie sposobu dokonywania klasyfikacji obiektów budowlanych (tutaj budynku na który wydano sporną decyzję o pozwoleniu na budowę) zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi rozwijano tak sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uznając ja za bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowa sprawa nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę spornej inwestycji była już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2011 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty (...) z dnia (...) października 2010 r. po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 859/12 decyzji GINB z dnia (...) stycznia 2012 r. Skarga kasacyjna od tego wyroku, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., II OSK 792/13.

Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - p.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazać należy ponadto, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych zarówno w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2012 r., jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r.

Sąd w niniejszym składzie obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przyjmuje się, że wiążący w rozumieniu tego ostatniego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.(zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., I GSK 446/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 219-225).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, s. 477).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że orzekając ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. Prawidłowo uznał, po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2011 r., że decyzja Starosty (...) z dnia (...) października 2010 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. "O rażącym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie zadecydował nie tylko fakt braku zastosowania się organu architektoniczno-budowlanego do obowiązku dokonania określonych sprawdzeń, ale także charakter prawny przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Spełnienie warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ma bowiem doniosłe znaczenie dla wykonania inwestycji, gdyż ustawa Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy jedynie w zgodności z planem miejscowym. W niniejszej sprawie pomimo braku takiej zgodności Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, pomimo, że skutkiem wykazanej niezgodności zgodnie z art. 35 ust. 3 winna być odmowa udzielenia pozwolenia na budowę budynku produkcyjnego. Ponadto, nie do zaakceptowania jest przyzwolenie na ignorowanie przez inwestora przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny. Należy mieć na względzie, że ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów, tym bardziej, że w odległości 11 metrów od terenu inwestycyjnego w niniejszej sprawie znajduje się teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, który winien na tych samych zasadach korzystać z ochrony prawnej jaką winien gwarantować plan miejscowy."

Sąd wyraźnie wskazał, że "Starosta (...), wydając decyzję o pozwoleniu na budowę na budynek produkcyjny, naruszył ustalenia § 9 planu miejscowego z zakresie ustaleń dla terenu o symbolu (...), ponieważ wydał zgodnie z wnioskiem inwestora i dokumentacją projektową pozwolenie na budowę budynku produkcyjnego, podczas gdy na terenie o symbolu (...) plan przewiduje jako "funkcję podstawową" - zabudowę usługową o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki, a jako "funkcję uzupełniającą" - składy i hurtownie. W ocenie Sądu to, że zapisy planu określają "funkcje wykluczone", do których zalicza zabudowę mieszkaniową, rzemiosło i usługi związane z obsługą komunikacji, nie ma wpływu na powyższą ocenę, skoro plan nie dopuszcza, jak i nie wyklucza na tym terenie przeznaczenia produkcyjnego. W ocenie Sądu "funkcje wykluczone" wskazane w § 9 dot. symbolu (...)dotyczą funkcji podstawowej lub uzupełniającej tego terenu, a nie jakichś bliżej niesprecyzowanych w planie funkcji terenu. W innym wypadku pozytywne określenie w zapisach planu poprzez wskazanie podstawowego i uzupełniającego przeznaczenia terenu, pozbawione byłoby jakiejkolwiek potrzeby zastosowania, skoro w oderwaniu od tych zapisów planu możliwe byłoby każde przeznaczenie terenu, które nie zostało objęte funkcjami wykluczonymi, tym bardzie, że plan ten w ogóle nie określa przeznaczenia jakiegokolwiek objętego nim terenu jako produkcyjnego."

WSA stwierdził ponadto, że ..."w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem produkcyjnym, a na terenie objętym tą inwestycją obowiązujący plan takiej funkcji nie dopuszczał."

Powyższy wyrok został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który podzielił powyższą ocenę Sądu I instancji. W pełni zaakceptował stanowisko Wojewody jak i Sądu, że decyzja Starosty (...) z dnia (...) października 2010 r. dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem naruszenie dokonane przez Starostę jest oczywiste i rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa.

WSA zalecił, aby organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy poddał ocenie dokumenty, na które skarżący powoływał się dla wykazania, że prowadzi działalność rzemieślniczą. GINB zastosował się do tego zalecenia; poddał ocenie cały zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół PINB w (...) z dnia 19 października 2011 r., słusznie uznając, że zakres prowadzonej działalności przekracza znaczenie rzemiosła.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że są one w istocie polemiką z oceną dokonaną przez WSA i NSA. Jak wskazano wyżej dokonywanie odmiennej wykładni prawnej jest nieuprawnione.

Z podanych przyczyn kontrolowane rozstrzygnięcie organu o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o stwierdzeniu nieważności udzielonego pozwolenia, należało ocenić jako prawidłowe.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.