Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2952/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska, sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oraz umorzenia postępowania w odniesieniu do wniosku do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania K. W. i T. W. (dalej "Skarżących") od decyzji Prezydenta [...] (dalej "Prezydenta") z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], orzekającej o nieuznaniu wniosku Skarżących do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu [...] , przewidzianego na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2025 r. (dalej "projekt planu/plan"), na działkach o nr [...] i [...] z obrębu [...] , jako terenu stanowiącego drogę leśną, ze wskazaniem usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...] i drzew z części działki [...], w pasie o szerokości 3,5 m, przylegającym do działki nr [...], orzekło o:

1) nieuznaniu wniosku do projektu planu w sprawie uwzględnienia w projekcie planu istniejącego ciągu komunikacyjnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] , jako terenu stanowiącego drogę leśną ze wskazaniem usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...] i drzew z części działki [...] .

2) umorzeniu postępowania w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...]z obrębu [...] .

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 18 października 2015 r. W. i H. P. z wnieśli o uwzględnienie w projekcie planu ciągu komunikacyjnego, zlokalizowanego wzdłuż działki drogowej [...] dr., składającego się również z części ich działek [...],[...],[...] obr. [...]oraz [...]i [...]obr. [...].

Pismem z dnia 23 października 2015 r., sprecyzowanym pismem z dnia 29 lipca 2016 r., swój wniosek do projektu planu wnieśli również Skarżący, wnosząc ostatecznie o ustalenie w planie przeznaczenia działki [...] w całości oraz działki [...] w części o szerokości 3,5 m, przyległego do działki [...] jako drogi leśnej, a także o ustalenie względem właścicieli działki [...] oraz [...] obowiązku usunięcia roślinności leśnej, kolidujących z przebiegiem drogi leśnej.

2. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezydent orzekł o nieuznaniu obu wniosków do planu.

3. Pismem z dnia 8 września 2016 r. pełnomocnik Skarżących r. pr. M. B. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta, zarzucając tej decyzji naruszenie art.107 § 3 k.p.a., przez co również doszło do naruszenia art. 7, 8 i 11 k.p.a.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpoznało odwołanie Skarżących od decyzji Prezydenta, reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

Przedmiotowe wnioski do planu dotyczą poszerzenia istniejącej drogi leśnej, położonej na działce [...], o przylegający pas na działkach [...] i [...] , tak aby powstała w ten sposób droga zapewniała dostęp do położonych dalej działek o charakterze rolnym, na których prowadzona jest budowa zabudowy siedliskowej. Rozważyć w tej sytuacji należy, jakimi kryteriami winien kierować się organ, rozpatrujący wnioski o wprowadzenie do projektu uproszczonego planu zapisów, dotyczących dróg leśnych. Stosownie do powyższego:

(i) W art. 3 pkt 2 ustawy o lasach zapisano, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Tak więc ustawodawca zalicza drogi leśne - a więc taką drogę, jakiej utworzenia chcą wnioskodawcy - do kategorii terenów służących gospodarce leśnej. Drogą leśną - art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy - są drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zapewnienie dojazdu do lasu, w celu prowadzenia w nim prac np. w zakresie produkcji leśnej, stanowi zaś jeden z elementów gospodarki leśnej (produkcja - art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy), która musi być uwzględniana w uproszczonym planie urządzenia lasu;

(ii) Wnioskodawcy akcentują prawo właściciela do korzystania ze swojej nieruchomości. Podnosi się przy tym, że uprawnienia organu nie dotyczą samego faktu wytyczenia drogi leśnej, a jedynie zasad prowadzenia na niej gospodarki leśnej (wycinka drzew). Stanowisko odwołujących jest błędne;

(iii) Plan urządzenia lasu nie stanowi instytucji mającej służyć cywilnoprawnej regulacji stosunków własnościowych, czy też regulacjom z zakresu dostępu do dróg publicznych. Jak wyraźnie to podkreśla § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzania lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz.U. poz. 1302) przy sporządzaniu planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu uwzględnia się: wymogi hodowli, ochrony, urządzania, ochrony przeciwpożarowej i użytkowania lasu, wymogi ochrony przyrody i krajobrazu oraz ochrony różnorodności biologicznej, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, zasady prowadzenia gospodarki leśnej w lasach ochronnych, planowany w aktach prawa miejscowego sposób zagospodarowania lasu i jego otoczenia, potrzeby racjonalnego kształtowania i ochrony zasobów wodnych. Przepis ten nie wymienia wśród celów m.in. zapewnienia możliwości dostępu do dróg publicznych poprzez tereny leśne. Jak stanowi zaś wyraźnie art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. Natomiast uproszony plan urządzenia (art. 6 ust. 1 pkt 7) jest dokumentem zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Również definicja gospodarki leśnej zawarta w art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy podkreśla, że jest to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego.

Wskazane przepisy nie odnoszą się więc do kwestii zapewnienia poprzez zapisy planu realizacji innych celów niezwiązanych z gospodarką leśną, takich jak np. podniesienie jakości dojazdu do nieruchomości nie stanowiących lasu.

Zapewnienie dojazdu do lasu, w celu prowadzenia w nim prac np. w zakresie produkcji leśnej, stanowi zaś jeden z elementów gospodarki leśnej (produkcja - art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy). Nadal jednak nie można z faktu istnienia czy też regulowania w planie kwestii dróg leśnych wywodzić, że kwestie te należy oceniać z innego punktu widzenia niż cele gospodarki leśnej.

(iv) Wnioskodawcy wprowadzenia zapisów do uproszczonego planu nie podnoszą żadnych kwestii związanych z prowadzeniem przez nich gospodarki leśnej. Ich wniosek sprowadza się do ujęcia w planie poszerzonej szerokości drogi leśnej (z wykorzystaniem już istniejącej na działce [...]). Podnoszone w tym zakresie argumenty sprowadzają się do próby wykazania, że droga leśna ma ten sam charakter jak droga wewnętrzna, a droga taka, jako położona na gruncie prywatnym, podlega decyzji właściciela co do jej utworzenia, w tym szerokości, w ramach wykonywania prawa własności.

Jednak założenie to jest błędne z punktu widzenia celów ustawy o lasach. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów: zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą; ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych; ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym; ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych; produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu. Tak więc ww. przepis ustawy stanowi o treści prawa własności, gdyż poprzez uproszczony plan urządzenia lasu wyznaczany jest sposób korzystania przez Właściciela z jego własności. Podkreśla to treść art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Droga wewnętrzna ze swej istoty służy komunikacji, dostępu za jej pośrednictwem do drogi publicznej. Podstawowym zadaniem zaś drogi leśnej jest dostęp do terenu leśnego w celu prowadzenia w nim gospodarki leśnej. Fakt, że droga leśna może służyć również do dostępu do drogi publicznej (nadal w ramach gospodarki leśnej - konieczność najpierw dojazdu do lasu drogą publiczną) i dostępu do gruntów o innym przeznaczeniu, nie oznacza, że wyznaczanie dróg leśnych odbywa się z pominięciem nadrzędnej zasady związanej z przeznaczeniem takiej drogi na cele gospodarki leśnej. Wykorzystanie drogi leśnej na inne cele następuje niejako przy okazji. Droga ta nie jest zaś tworzona samoistnie dla innych celów niż gospodarka leśna, nawet jeśli po jej utworzeniu, może być uznawana za drogę wewnętrzną w rozumieniu innych przepisów (ustawy o drogach publicznych czy też prawa budowlanego).

(v) Nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy powoływane argumenty i przepisy w zakresie ustanawiania dróg koniecznych. Art. 145 k.c. ustanawia roszczenie o ustanowienie służebności drogowej (droga konieczna) w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Jak jednak już na to zwrócono uwagę plan urządzenia lasu, nie jest instrumentem regulowania stosunków sąsiedzkich, a ma służyć prawidłowej gospodarce leśnej.

Również z treści art. 39 a ustawy nie można wywodzić wniosku o konieczności uwzględnienia w niniejszej sprawie, że wnioskowana droga leśna ma zapewniać dostęp do innych nieruchomości wnioskodawców. Przepis ten stanowi, że nadleśniczy może za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych obciążyć, za wynagrodzeniem, nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową lub służebnością przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej. Przepis ten dopuszcza rzeczywiście ustanowienie służebności drogowej na terenie lasu państwowych, jednak należy go odczytywać w połączeniu z ww. przepisem art. 145 k.c., jako przepis szczególny z punktu widzenia wskazania organu właściwego, jak i dodatkowej przesłanki ustanowienia drogi koniecznej (uwzględnienie zasad gospodarki leśnej).

(vi) Bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy pozostają zapisy projektu planu zagospodarowania przestrzennego, opracowanego dla przedmiotowego terenu, albowiem nie jest to już obowiązujący akt prawa miejscowego.

(vii) Przywołany w odwołaniu art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach nie nakazuje uwzględniania w planie urządzania lasu konieczności zapewnienia, za pośrednictwem działek leśnych, dojazdu do działek rolnych. Uprawnienie odwołujących się do poruszania się po istniejącej drodze leśnej, na zasadach przewidzianych we w/w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach, nie budzi natomiast zastrzeżeń.

(viii) Powołany przez stronę przepis rozporządzenia w sprawie warunków technicznych rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis tego rozporządzenia, w tym § 14, stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Z oczywistych względów przepisy tego rozporządzenia miałyby zastosowanie tylko w przypadku gdyby na przedmiotowych działkach budowano by drogę. Przepisy te nie regulują i nie odnoszą się do stanów faktycznych powstałych poza regulacjami prawa budowlanego, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

(ix) Odnośnie nieodniesienia się do kwestii przeciwpożarowych to wskazać należy, że wnioskodawcy nie wnoszą aby celem poszerzenia drogi leśnej było utworzenie na niej drogi przeciwpożarowej. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego lasów (Dz.U. 2006 nr 58 poz. 405) określa w § 7 wymagania co do dróg leśnych wykorzystywanych jako dojazdy przeciwpożarowe. Jednak kwestia czy dana droga ma być wykorzystywana jako dojazd przeciwpożarowy wynika z planu urządzenia lasu. Wnioskodawcy nie wnoszą o ustalenie wskazanych działek jako dróg przeciwpożarowych, a jedynie odniesienie z tego punktu widzenia do konieczności poszerzenia szerokości drogi leśnej. Skoro jednak taki wniosek do planu nie został zgłoszony, to nie jest to przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem są tylko wnioski do planu w zakresie wycięcia drzew na potrzeby drogi leśnej, a nie drogi przeciwpożarowej. Na marginesie należy wskazać, że przywołane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowego budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719) w § 38 ust. 2 pkt 1 i § 39 ust. ust. 2 pkt 3 i ust. 6 odsyła do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w zakresie leśnych dróg przeciwpożarowych, nie ustalając w tym zakresie innych wymogów, warunków, itp.

(x) Podsumowując, podnoszona kwestia konieczności zapewnienia szerszego dojazdu drogą leśną nie została przez wnioskodawców, jak i w odwołaniu, uzasadniona. Za wystarczające należy uznać poczynione przez organ I instancji ustalenia w zakresie istniejącego stanu faktycznego, że istniejąca droga leśna o szerokości 3 m jest wystarczająca do prowadzenia gospodarki leśnej i nie ma potrzeby wykonywania czynności polegających na dokonaniu wycinki drzew na wnioskowanych działkach.

(xi) Zwrócić w tym zakresie należy uwagę, że odwołujący się nie kwestionują ustalonego stanu faktycznego w toku dokonanych oględzin, w tym co do szerokości istniejącej drogi leśnej oraz niezalesionych części działek przyległych do tej drogi. W ocenie organu odwoławczego, poczynione ustalenia organu I instancji, oparte o stanowisko autorów planu, że istniejąca droga leśna jest wystarczająca dla obsługi komunikacyjnej jest prawidłowe. Znajdujące się w aktach sprawy wydruki zdjęć wykonanych w toku oględzin jasno obrazują że szerokość drogi jest wystarczająca aby zapewnić dostęp, również pojazdów silnikowych, do przedmiotowych działek, jak i terenów położonych dalej. Nie zostały zaś podniesione żadne argumenty merytoryczne mające świadczyć, że istniejąca szerokość drogi leśnej jest niewystarczająca.

(xii) Poczynione w piśmie z dnia 29 lipca 2016 r. uwagi, co do braku precyzyjnego ustalenia z udziałem biegłego geodety przebiegu działki - drogi leśnej, w ocenie organu odwoławczego nie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ I instancji zebrał w ramach uzupełnienia materiału dowodowego mapy z zaznaczeniem przebiegu tych działek, w tym również wydruki ortofotomapy. Ujawniony na nich przebieg drogi leśnej w konfrontacji z materiałem zdjęciowym oraz dokonanymi ustaleniami faktycznymi co do szerokości w trenie, są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Okoliczności ustalone w toku oględzin wystarczają dla przyjęcia, że szerokość pasa przez który przebiega droga leśna jest wystarczająca dla prowadzenia gospodarki leśnej.

(xiii) Uwzględnienie zaproponowanego przez odwołujących podejścia do kwestii wprowadzania do uproszczonego planu urządzenia lasu okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie cywilistycznego sposobu korzystania z gruntu leśnego (np. poprzez ustanawianie służebności drogowych) prowadziłby de facto do obchodzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (tekst jedn.: Dz.U z 2015 r. poz. 2100, z późn. zm.). Właściciele działek poprzez swoje czynności prawne mogliby tak kształtować swoje relacje cywilne, że mogliby z nich zawsze wywodzić konieczność dostosowania gospodarki leśnej do takiego stanu, jaki sami ukształtowali umownie. Uwzględnienie przedmiotowych wniosków do planu w niniejszym postępowaniu doprowadziłoby w sposób faktyczny do zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek leśnych na przeznaczenie budowlane - działka drogowa, jak i wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, przez zezwolenie na wycięcie z niego drzew. Stan, jaki ukształtowałby się na przedmiotowych działkach, odpowiadałby stanowi jaki nastąpił by w ramach procedury zmiany przeznaczenia terenu i wyłączenia go z produkcji leśnej. Z tego względu takie wnioski nie mogą zasługiwać na uwzględnienie, jako prowadzące do naruszenia zasad gospodarki leśnej - przeznaczenie gruntów leśnych na inne cele. Fakt korzystania niejako przy okazji z drogi leśnej jako drogi wewnętrznej, dojazdowej do działek o innym niż leśne przeznaczeniu, nie może powodować, że ten cel oboczny stanie się celem głównym.

(xiv) Przyznać należy rację odwołaniu, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest lakoniczne w zakresie dokonanej oceny konieczności lub uzasadnienia wprowadzenia zmian w projekcie uproszczonej planu, jednak nie wpływa to na ocenę prawidłowości podjętej decyzji. Dokonane w uzasadnieniu niniejszej decyzji rozważania i odniesienie się do mających w sprawie zastosowanie przepisów są wystarczające dla dokonania oceny, że przedmiotowe wnioski do uproszczonego planu urządzenia lasu są nieuzasadnione i nie powodują konieczności ich wprowadzenia do projektu tego planu.

(xv) Odnośnie sposobu urządzenia drogi leśnej na działce [...] stwierdzić należy, że kwestia ta nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż nie odnosi się do jej stanu faktycznego. Motywy i okoliczności urządzenia na ww. działce drogi były bowiem przedmiotem sprawy odrębnej.

(xvi) Decyzja organu I instancji jest natomiast objęta uchybieniem procesowym, pociągającym za sobą konieczność jej zreformowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania były wnioski z dnia 18 października 2015 r. Pana W. P. i Pani H. P., którzy wnieśli o uwzględnienie w projekcie planu urządzenia lasu istniejącego ciągu komunikacyjnego wzdłuż działki drogowej [...] dr., składającego się również z części ich działek [...],[...],[...]obr. [...] oraz [...] i [...] obr. [...] . Natomiast pismem z dnia 23 października 2015 r. Skarżący wnieśli wniosek do projektu poprzez uwzględnienie w planie istniejącego ciągu komunikacyjnego wzdłuż działki [...]i [...] i uwzględnienie go na aktualnych mapach gospodarczych. Wskazano, że działki stanowią drogę dojazdową od ul. [...] do działki [...] , na którym zgodnie z pozwoleniem na budowę znajduje się dom jednorodzinny. Zawnioskowano o zapewnienie rezerwy terenu ok. 5-7 m pod przyszła drogę, która umożliwi również komunikację do działek [...],[...] i [...]oraz zapewni komunikację dla służb leśnych, pożarowych, energetycznych oraz sanitarnych. Obecnie droga ta ma przewężenia, nieregularny kształt. Wniosek ten ostatecznie ograniczono do dz. [...] i [...] . Organ I instancji zawarł w swojej decyzji rozstrzygnięcie jedynie o dz. nr ew. [...] i [...], nie wydając decyzji w stosunku do pozostałych działek. Za takie rozstrzygnięcie nie może być uznane przywołanie w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że dz. [...] i [...] są pod wodami płynącymi, a dz. [...] stanowi drogę, w związku z czym nie są i nie mogą być objęte projektem planu. Zgadzając się z tą oceną stwierdzić jednak należy, że skoro przedmiotowe działki nie są ujęte w planie urządzania lasu, jaki i nie mogą być w nim ujęte z uwagi na ich przeznaczenie, to sprawa w tym zakresie jest bezprzedmiotowa - brak jest możliwości wydania w tym zakresie orzeczenia merytorycznego, gdyż brakuje przedmiotu sprawy (art. 105 Kpa). Wobec tego organ II instancji zmuszony był wydać orzeczenie reformatoryjne, w którym orzekł o całości żądania stron. Dodatkowo, Państwo P. żądali uwzględnienia szerszego pasa niż w decyzji. Z uwagi jednak na odmowę uwzględnienia w ogóle wprowadzenia do uproszczonego planu urządzenia lasu poszerzenia terenu drogi leśnej oraz usunięcia z tego terenu drzew, orzeczenie nie odnosi się do szerokości żądanego pasa.

IV. Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. pełnomocnik Skarżących wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, zarzucając tej decyzji:

1) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na wadliwym przyjęciu, że działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowi drogę leśną, gdyż w rzeczywistości z informacji z rejestru gruntów wynika, że stanowi ona użytek drogowy o symbolu "dr", nie zaliczony do kategorii dróg leśnych;

2) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na wadliwym przyjęciu, że przedmiotem wniosków Skarżących nie było żądanie poszerzenia drogi wewnętrznej "dr" - na działce o numerze ewidencyjnym [...] - o drogę leśną na działkach ewidencyjnych o numerach - częściowo [...] i [...] na potrzeby ochrony przeciwpożarowej lasu, gdy wniosek tego typu został zgłoszony już we wniosku Skarżących z dnia 23 października 2015 r., co zostało podniesione w zaskarżonej decyzji w ramach jej uzasadnienia (str.1 - 2), a kwestie ochrony pożarowej lasu zostały również przez Skarżących podniesione w ramach pisma z dnia 29 lipca 2016 r., co w konsekwencji spowodowało nierozpoznanie zarzutów odwołania, tyczących się kwestii ochrony pożarowej;

3) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na wadliwym przyjęciu, iż Skarżący nie kwestionowali w ramach odwołania ustaleń faktycznych organu administracji I instancji, że istniejąca droga dojazdowa "dr" – na działce o numerze ewidencyjnym [...] - prowadząca do ich gruntów rolnych jest wystarczająca, biorąc pod uwagę potrzeby i charakter tych gruntów, gdy Skarżący w niniejszej sprawie od samego jej początku popierali wniosek o poszerzenie drogi dojazdowej "dr" na działce o numerze ewidencyjnym [...] przy wykorzystaniu do tego gruntów leśnych w części działki o numerze ewidencyjnym [...] i całej działki o numerze ewidencyjnym [...] m.in. właśnie ze względu na potrzeby i charakter ww. gruntów rolnych;

4) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych, polegającym na wadliwym przyjęciu, iż Skarżący nie wykazali potrzeby poszerzenia drogi "dr" na działce o numerze [...] o grunty leśne w części działki o numerze ewidencyjnym [...] i całej działki o numerze ewidencyjnym [...] , gdy potrzeba tego typu wynika z: (1) przeznaczenia gruntów rolnych Skarżących, (2) ich budowlanego charakteru, (3) prowadzenia na jednym z gruntów rolnych budowy, zgodnie z wydanym w tym zakresie pozwoleniem na budowę, (4) wymogów technicznych określających minimalne wymagania dla dojazdów do gruntów budowlanych i ustalających je na minimum 4,5 metra szerokości, (5) położenia wśród lasów, (6) braku odpowiedniego dostępu gruntów rolnych do drogi publicznej, (7) zbyt małej szerokości użytku "dr" na działce o numerze ewidencyjnym [...] , który dałby ww. gruntom rolnym odpowiedni dostęp do drogi publicznej, (8) konieczności poszerzenia użytku "dr" na działce o numerze ewidencyjnym [...] o drogę leśną na części działki o numerze ewidencyjnym [...]i na całej działce o numerze ewidencyjnym [...] , gdyż dopiero tak ustalony ciąg komunikacyjnym zapewni ww. gruntom rolnym odpowiedni dostęp do drogi publicznej, (9) nie możliwości wytyczenia odpowiedniego dostępu ww. gruntów rolnych do drogi publicznej inaczej, jak tylko przez użytek "dr" na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz na części działki o numerze ewidencyjnym [...]i na całej działce o numerze ewidencyjnym [...];

5) naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na wadliwym przyjęciu, że grunty rolne Skarżących nie są związane z gospodarką leśną, a tym samym, że poszerzenie użytku "dr" na działce o numerze ewidencyjnym [...] o drogę leśną na części działki o numerze ewidencyjnym [...] i na całej działce o numerze ewidencyjnym [...], nie jest potrzebne dla realizacji tej gospodarki, gdy z uwagi na możliwość przeznaczenia w/w gruntów rolnych na cele budowy budynków gospodarki leśnej przyjąć należy, iż grunty rolne Skarżących mogą być związane z gospodarką leśną, co uzasadnia poszerzenie ww. użytku "dr" o pas stanowiący drogę leśną na części działki o numerze ewidencyjnym [...]i na całej działce o numerze ewidencyjnym [...];

6) naruszenie art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskutek ich niezastosowania dla oceny charakteru gruntów rolnych skarżących jako gruntów budowlanych, na których można realizować inwestycje budowlane zgodnie z wydanymi w tym zakresie decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, których jednym z warunków wydania jest istnienie dostępu gruntu budowlanego do drogi publicznej;

7) naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" wskutek jego niezastosowania dla oceny, że grunty rolne Skarżących, aby mogły być zagospodarowane zgodnie z ich budowlanych charakterem wymagają dojazdu z drogi publicznej o szerokości określonej zgodnie z § 14 ww. rozporządzenia, którego to dojazdu obecnie nie posiadają gdyż zapewniająca obecnie komunikację droga wewnętrzna "dr" na działce o numerze ewidencyjnym [...]ma swym przebiegu maksymalnie szerokość 3 metrów, gdy z § 14 ww. rozporządzenia wynika, że minimalny dojazd do drogi publicznej musi mieć szerokość 4,5 metra;

8) naruszenie art. 7 k.p.a. wskutek jego niezastosowania dla oceny istnienia słusznego interesu Skarżących, przejawiającego się w niezbędnej potrzebie poszerzenia - dla zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej działkom rolnym Skarżących - drogi wewnętrznej "dr" na działce o numerze ewidencyjnym [...] o pas drogi leśnej o szerokości 3,5 metra na części działki o numerze ewidencyjnym [...]i na całej działce o numerze ewidencyjnym [...], co skutkowało w zaskarżonej decyzji jego zupełnym zignorowaniem;

9) naruszenie art. 7 k.p.a. wskutek jego niezastosowania przy wykładni przepisów prawa mających znaczenie w sprawie, a w szczególności wobec uznania w sprawie za bez znaczenia dla wykładni pojęcia drogi leśnej - art. 3 ust. 2 ustawy o lasach - przepisów art. 39a tej ustawy, art. 145 k.c. oraz art. 29 ust.3 pkt 7 ustawy o lasach, czy też pominięciu w jego wykładni zasady zrównoważonego rozwoju wynikającej z art. 5 Konstytucji RP, a której wyrazem jest art. 6 ust. 1 pkt 1a ustawy o lasach, co uniemożliwiło poszukiwanie podstaw prawnych i podjęcie wykładni pozwalającej na uznanie, że zapewnienie działkom rolnym Skarżących odpowiedniej drogi koniecznej może być realizowane na gruntach leśnych,

10) naruszenie art. 3 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskutek ich błędnej wykładni, w myśl której stworzenie i wykorzystanie drogi leśnej celem zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej gruntom rolnym położonym wśród kompleksu leśnego (otoczonych z każdej strony lasem) jest sprzeczne z leśnym przeznaczeniem gruntów leśnych - dróg leśnych (art. 3 pkt. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 8 ustawy o lasach), wychodzi poza ramy wykonywania w tym zakresie prawa własności do tych gruntów (art. 140 k.c.) i w ostateczności prowadzi do wyłączenia tych gruntów z produkcji leśnej (art. 4 pkt. 11 u.o.g.r.l.), gdy wykładnia prawidłowa prowadzi do wniosku, że drogi leśne mogą służyć zapewnieniu gruntom rolnym położonym wśród lasów odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, ich wykorzystanie w tym celu leży w hm treści ich prawa własności i nie prowadzi do ich wyłączenia z produkcji leśnej;

11) naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o lasach poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę prawną dla ingerencji organów przygotowujących uproszczony plan urządzenia lasu w materię dróg leśnych, podczas gdy przepis ten nie stanowi tego typu podstawy albowiem zakres materii poddanych regulacji uproszczonego planu urządzenia lasu określa w sposób szczegółowy § 7 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu, nie zalicza materii dróg leśnych do kompetencji regulacyjnych organów przygotowujących uproszczony plan urządzenia lasu, co oznacza, że wykluczona jest ingerencja organów przygotowujących uproszczony plan urządzenia lasu w materię dróg leśnych;

12) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak umorzenia postępowania w sprawie wniosków skarżących o uwzględnienie w planie przebiegu drogi leśnej po części działki [...] i [...] , gdy materie te nie mogą być w planie ujęte albowiem należą do wyłącznych kompetencji właścicielskich właścicieli lasów prywatnych;.

13) naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o lasach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuznaniu w planie wniosków skarżących, wg wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o lasach, zawartej w zaskarżonej decyzji potrzeby gospodarki leśnej muszą być uwzględnione w uproszczonym planie urządzenia a wobec tego, iż zapewnienie dojazdu do gruntów rolnych położonych wśród lasu, w celu zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, stanowi jeden z elementów gospodarki leśnej w ramach przeznaczenia dróg leśnych, który musi być uwzględniony w uproszczonym planie urządzenia lasu, to również wnioski skarżących winne być uwzględnione w planie;

14) naruszenie § 1 ust. 1 pkt. 1 w z w. z § 7 ust. 1 pkt.4 lit. b i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak uwzględnienia wniosku Skarżących w zakresie zezwolenia w ramach planu na wycinkę drzew działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...] w zakresie, który będzie kolidować z przebiegiem drogi leśnej na tych działkach;

15) naruszenie § 1 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu", § 37 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. "w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów", § 7 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. "w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów" wskutek ich niezastosowania dla oceny potrzeb kompleksu leśnego objętego planem w zakresie utworzenia drogi pożarowej na działkach o numerze ewidencyjnym [...] i [...] w pasie o szerokości 3,5 metra, gdy potrzeba taka istnieje albowiem działka drogowa "dr" o numerze ewidencyjnym [...] nie jest drogą pożarową, a wymogi ochrony pożarowej lasu wymagają utworzenia tego typu drogi dla kompleksu objętego regulacją planu.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 9 stycznia 2017 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. tut. Sąd uchylił decyzję SKO. Zdaniem Sądu organ w niedostateczny sposób wyjaśnił, czy droga na działce [...] jest drogą wewnętrzną o ustalonym użytku ewidencyjnym "dr", na podstawie informacji z rejestru gruntów. Należy podkreślić, że zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. "w sprawie ewidencji gruntów i budynków" symbol oznaczenia użytku gruntowego, jako "dr" oznacza tereny komunikacyjne stanowiące drogi. Ponadto organ nie wyjaśnił, czy teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnoszącego się do wyłączenia zastosowania przepisów o konieczności uzyskania zgody na wyłączenie do terenów położonych w granicach administracyjnych miasta. Organ w niewystarczający sposób wyjaśnił kwestię potrzeb poszerzenia istniejącej drogi w kontekście spełnienia celów gospodarki leśnej, tj. art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Wskazuje on, że działalność leśna odbywa się w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, itp. Braki wniosku skarżących w tym zakresie powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

VII. Wyrokiem z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3046/17, wydanym po rozpatrzeniu skarg kasacyjnych SKO oraz Skarżących, NSA uchylił w/w wyrok Sądu i przekazał Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie, NSA stwierdził, co następuje:

(i) Przedmiotem prowadzonej sprawy administracyjnej były wnioski do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, które dotyczyły działek mających posłużyć do poszerzenia istniejącej drogi. Wniosek Skarżących został jasno sformułowany - chcą oni poszerzyć drogę dojazdową poprzez usunięcie drzew z części działki [...]i całości działki [...]. Tym samym brak rozważenia przez organy administracji okoliczności, czy działka ewidencyjna nr [...], jest lub nie jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 uol nie mógł mieć jakikolwiek istotnego wpływu na wynik sprawy. W istocie okoliczność, czy działka ewidencyjna nr [...] jest lub nie jest drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 uol, nie ma żadnego wypływu na wynik postępowania;

(ii) Podzielić należy stanowisko wyrażone w obu skargach kasacyjnych, że brak wyjaśnienia przez organy czy teren objęty planowaną inwestycją wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art. 10a u.o.g.r.l. nie miał żadnego znaczenia dla wyniku sprawy. Skoro plan urządzenia lasu służy gospodarce leśnej, to działania i ustalenia przewidziane w planie odnoszą się cały czas do lasu, nawet jeżeli planowane jest w nim działanie polegające np. na wycięciu drzew. Działanie takie, jak i w ogóle zapisy planu, nie powodują żadnych zmian w przeznaczeniu i charakterze terenu objętego jego zapisami - nadal jest to las w rozumieniu ustawy o lasach, jak i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Jakiekolwiek by nie były zapisy planu, nie spowodują one w żaden sposób aby zmieniało się przeznaczenie terenu. Aby takie przeznaczenie się zmieniło musiałoby dojść do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz zmiana przeznaczenia w planie miejscowym. Nie sposób znaleźć jakąkolwiek relację pomiędzy art. 10a uogrl, który tyczy się gruntów rolnych a wnioskiem Skarżących, dotyczącym przecież gruntów leśnych;

(iii) Wreszcie trzecią wadliwością, jaką Sąd I instancji wytknął zaskarżonej decyzji, było niewystarczające ustalenie kwestii potrzeby poszerzenia istniejącej drogi w kontekście spełnienia celów gospodarki leśnej, tj. art. 6 ust. 1 pkt 6 uol. Braki wniosku Skarżących w tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, powinny zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest błędne, ponieważ ocena potrzeb zapewnienia działkom rolnym skarżących odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nie jest materią ustaleń faktycznych, a materią wykładni i zastosowania przepisów prawa. Organ nie musiał w związku z tym uzupełniać braku wniosku, gdyż wniosek ten nie zawierał żadnych braków. Kwestia, że uzasadnienie wniosku uniemożliwiało jego uwzględnienie, jest kwestią merytoryczną oceny sprawy, a nie kwestią do wyjaśnienia ze stroną w toku postępowania dowodowego;

(iv) Sąd I instancji w żaden sposób nie wykazał i nie wyjaśnił, aby w sprawie rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ta nie została w żaden sposób uzasadniona w zaskarżonym wyroku. Tym samym należy się zgodzić ze stanowiskiem obu, zresztą przeciwnych, stron postępowania sądowo - administracyjnego, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Jego treść uniemożliwia bowiem ustalenie, jakim wpływ miały wytknięte uchybienia na wynik postępowania;

(v) Wyrokując w sprawie, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylając zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do działek o numerach ewidencyjnych [...],[...]i [...].

VIII. Na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. Skarżący podniósł, że korzysta z ciągu komunikacyjnego, znajdującego się pomiędzy jego działką a [...], po działkach nr [...] (Skarżący dysponuje służebnością przejazdu po tej działce) oraz [...] (Skarżący posiada udział we własności tej działki). W tym zakresie (tj. w zakresie działek nr [...] i [...]) Skarżący chciałby doprowadzić do zgodności stanu faktycznego (t.j. faktycznego zagospodarowania tych działek jako części drogi) z wymogami ochrony gruntów leśnych (poszerzenie drogi leśnej) w celu uzyskania parametrów drogi przewidzianych w stosownym rozporządzeniu wykonawczym.

Jednocześnie pełnomocnik Skarżącego przedłożył załącznik do protokołu rozprawy, akcentując m.in. konieczność uwzględnienia w sprawie zasady zrównoważonego rozwoju, wynikającej z art.5 w zw. z art.64 ust.3 Konstytucji RP w zw. z art.61 ust.1 pkt 1a ustawy o lasach w zw. z art.140 k.c. w zw. z art.145 k.c. w zw. z art.4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IX. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

X. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.21 ust.5 ustawy o lasach, było rozpoznanie wniosku Skarżących, do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, wyłożonego do publicznego wglądu. Przekonująco wywiódł organ, iż uwzględnienie wniosku Skarżących, tj.: 1) ustalenie drogi leśnej na działkach nr [...] i [...] (stanowiących las), do których Skarżący mają tytuł prawny, przylegających do istniejącej już drogi leśnej, posadowionej na działce nr [...] oraz [...]) wskazanie usunięcia wszystkich drzew z działki nr [...]i drzew z części działki nr [...], nie znajdowałoby uzasadnienia z punktu widzenia potrzeb prowadzenia gospodarki leśnej. Kryterium potrzeb tej gospodarki ma tymczasem rozstrzygające znacznie w tym zakresie. Oczekiwanie w tej sytuacji przez Skarżących, iż przy rozpatrywaniu ich wniosku do projektu planu organ jako priorytet uzna potrzebę zapewnienia obsługi komunikacyjnej należącej do Skarżących działki rolnej nr [...], sąsiadującej z działkami leśnymi objętymi wnioskiem, czy wręcz potrzebę legalizacji ciągu komunikacyjnego, jaki faktycznie znajduje się na tych działkach (zapewniając dostęp działki nr [...] do drogi publicznej [...] ), nie było zatem uzasadnione.

2. Sąd rozpoznaje skargę ponownie, a to na skutek wspomnianego wcześniej uchylenia przez NSA, wyrokiem z dnia 26 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3046/17, poprzedniego wyroku tut. Sądu, wydanego w niniejszej sprawie, uchylającego zaskarżoną decyzję.

Odnotować w tym kontekście należy, iż zgodnie z treścią art. 190 in principio p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. "Przepis art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy on po pierwsze, zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, po drugie, obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania." – por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3094/17, publ. CBOSA. "Przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji." – por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 765/16, publ. CBOSA.

Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt I FSK 1321/18, publ. CBOSA: "Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.". Z racji tego, iż do żadnej tego rodzaju zmiany nie doszło po zapadnięciu w niniejszej sprawie wyroku NSA, na tut. Sądzie, rozpoznającym ponownie skargę na decyzję GIOŚ, ciąży powinność zastosowania się do w/w wyroku w całości.

3. Jak trafnie podniesiono w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 518/19, publ. CBOSA, dostępny na str. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, interpretując przepisy ustawy o lasach należy mieć przede wszystkim na uwadze, że ustawa ta określa zasady zachowania, ochrony i powiększania zasobów leśnych oraz zasady gospodarki leśnej w powiązaniu z innymi elementami środowiska i z gospodarką narodową (art. 1 ust. 1). Co przy tym istotne, przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności (art. 2). Jak przewiduje przepis art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, z uwzględnieniem w szczególności następujących celów: zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (pkt 1); ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na bliżej opisane w tym przepisie wartości (pkt 2). Dodać też należy, że, jak stanowi art. 8 tej ustawy, gospodarkę leśną prowadzi się według następujących zasad: powszechnej ochrony lasów (pkt 1); trwałości utrzymania lasów (pkt 2); ciągłości i zrównoważonego wykorzystania wszystkich funkcji lasów (pkt 3); powiększania zasobów leśnych pkt 4). A zatem skoro celem gospodarki leśnej jest zachowanie, powiększanie i ochrona terenów leśnych, to z perspektywy tego celu interpretować należy przepisy ustawy o lasach, w tym przepisy regulujące instrumenty i konstrukcje prawne uregulowane w tej ustawie. Innymi słowy, w sytuacjach spornych, w razie wątpliwości co do treści regulacji, czy możliwości określonego zastosowania przepisu ustawy o lasach należy zawsze mieć na uwadze, że najwyższym dobrem jest ochrona lasu jako swoistego dziedzictwa i dobra naturalnego wymagającego szczególnej pieczy, dbałości o jego trwałość i ciągłość istnienia. Także Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że jako składnik środowiska, lasy są czymś więcej aniżeli przedmiotem prawa własności i innych praw rzeczowych. Stanowią one dobro ogólnonarodowe o wielkim znaczeniu społecznym (vide wyrok z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie P 32/05, OTK-A 2006, Nr 5, poz. 56).

Dalej wyjaśnić należy, że jednym z trzech trybów prowadzenia gospodarki leśnej uregulowanym w ustawie o lasach jest prowadzenie jej na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu, który stanowi plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7). Stosownie do treści art. 19 ust. 2 tej ustawy, uproszczone plany sporządza się dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jak przy tym wynika z art. 21 ust. 4 i 5 u.o.l., projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zgłoszonych zastrzeżeń lub wniosków.

Powyższa regulacja jest podyktowana faktem, że uproszczony plan urządzenia lasu kształtuje sytuację prawną właścicieli lasów, wpływając na sposób wykonywania prawa własności na obszarach objętych tym planem. Zapisy uproszczonego planu dotyczą uprawnień lub obowiązków poszczególnych właścicieli w tym sensie, że istnieje bezpośredni związek między jego zatwierdzeniem a ograniczeniem uprawnień właścicielskich poprzez określone w nim zadania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1883/06).

4. Legalną definicję drogi leśnej zawarto w art.6 ust.1 pkt 8 ustawy o lasach. W myśl tego przepisu drogi leśne to drogi położone w lasach, niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.

Podkreślenia wymaga, iż co do zasady ustawa o lasach nie wyklucza ruchu pojazdów mechanicznych po drogach leśnych. Przepis art. 29 ust. 1 ww. ustawy stanowi bowiem wprost, iż dopuszcza się ruch pojazdów mechanicznych w lesie także po drogach leśnych z tym jedynie zastrzeżeniem, że drogi te muszą być oznakowane drogowskazami dopuszczającymi taki ruch (nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb). Jeszcze dalej idzie ust. 3 ww. artykułu, zwalniający z tego typu obostrzeń m.in. wykonujących czynności służbowe i gospodarcze właścicieli lasów we własnych lasach (pkt 6) osoby użytkujące grunty rolne położone wśród lasów (pkt 7).

Jednocześnie orzecznictwo sądowe nie wyklucza, iż istniejąca droga leśna, jako droga wewnętrzna, może umożliwiać dostęp do drogi publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 451/15, publ. CBOSA).

Wyraźnie jednakże zaznaczyć należy, iż istota niniejszej sprawy nie polega na rozstrzygnięciu, czy: (-) w oparciu o art.29 ustawy o lasach Skarżący mogą się poruszać się pojazdami mechanicznymi po drodze leśnej, istniejącej już na działce nr [...], czy też czy (-) przez w/w drogę może zostać zapewniony dostęp działki Skarżących do drogi publicznej, ale na tym, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki, wynikające z ustawy o lasach, umożliwiające uwzględnienie wniosku Skarżących do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu o poszerzenie w/w drogi o przylegające do niej działki, do których Skarżący mają tytuł prawny (ewentualnie o urządzenie na tych działkach drogi leśnej, przylegającej do drogi istniejącej).

Trafnie przyjęło SKO, iż dopuszczalność uwzględnienia wniosku Skarżących była uzależniona od wykazania, iż rozwiązanie takie byłoby uzasadnione realnymi potrzebami gospodarki leśnej. Zależność taką należy wyprowadzać wprost z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach, w myśl którego to przepisu lasem w rozumieniu tej ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej w tym drogi leśne. O ile zatem ustawa o lasach nie ustanawia zakazu urządzania dróg leśnych na takich gruntach leśnych, które stanowią własność prywatną, o tyle nie ulega wątpliwości, że ustanowienie takiej drogi nie jest kwestią swobodnego uznania właściciela lasu albowiem musi być podyktowane czytelnym i obiektywnymi wymogami gospodarki leśnej.

Legalną definicję "gospodarki leśnej" zawiera art.6 ust.1 pkt 1 ustawy o lasach. Z przepisu tego wynika, iż gospodarka leśna to działalność w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu.

W sytuacji, w której: (-) w ocenie organu droga leśna urządzona na działce nr [...] w pełni zaspakaja obsługę komunikacyjną prowadzonej na tym terenie gospodarki leśnej (wniosek taki wynika z oględzin przeprowadzonych na etapie postępowania przed organem I instancji w dniach 13 i 20 czerwca 2016 r.), (-) oceny tej Skarżący co do zasady nie kwestionują, konsekwentnie powołując się wyłącznie na potrzebę zapewnienia obsługi komunikacyjnej działce nr [...], uznać należy, iż objęte wnioskiem urządzenie drogi leśnej na działkach leśnych nr [...]i [...], jako nie dające się powiązać z potrzebami gospodarki leśnej, nie znajduje uzasadnienia. Celem gospodarki leśnej nie jest bowiem obsługa komunikacyjna terenów nieleśnych.

Trafnie powołał w tym kontekście organ także wnioski wynikające z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzania lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu. Przepis ten stanowi, iż przy sporządzaniu planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu uwzględnia się: wymogi hodowli, ochrony, urządzania, ochrony przeciwpożarowej i użytkowania lasu, wymogi ochrony przyrody i krajobrazu oraz ochrony różnorodności biologicznej, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, zasady prowadzenia gospodarki leśnej w lasach ochronnych, planowany w aktach prawa miejscowego sposób zagospodarowania lasu i jego otoczenia, potrzeby racjonalnego kształtowania i ochrony zasobów wodnych. Przepis ten nie stanowi zatem, iż wśród celów sporządzania planu znajduje się również zapewnianie okolicznym nieruchomościom dostępu do dróg publicznych poprzez tereny leśne.

Legalność zaskarżonej decyzji SKO, odmawiającej uwzględnienia wniosku Skarżących, nie budzi w tej sytuacji zastrzeżeń.

5. Zasadności wykładania w/w przepisów o lasach w ścisły sposób nie podważa w żaden sposób przewidziana w art. 39a ust.1 ustawy dopuszczalność ustanawiania na gruntach leśnych służebności drogowej. W myśl przywołanego przepisu nadleśniczy może za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych obciążyć, za wynagrodzeniem, nieruchomości pozostające w zarządzie Lasów Państwowych służebnością drogową lub służebnością przesyłu, z uwzględnieniem zasad gospodarki leśnej. Wynagrodzenie to stanowi własny przychód Lasów Państwowych.

Abstrahując już od faktu, iż: (-) wniosek Skarżących nie odnosił się do kwestii wykorzystania na cele komunikacyjne nieruchomości pozostających w zarządzie Lasów Państwowych (odnosił się bowiem do wykorzystania na takie cele gruntów prywatnych), (-) ustanowienie przez Nadleśniczego służebności (za zgodą dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych) ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny – ponownie podkreślić należy, iż dopuszczenie w ustawie przypadków, w których (podobnie jak ma to miejsce w analizowanym wcześniej art.29 ustawy) możliwe jest, na zasadzie wyjątku od zasady wykorzystywania nieruchomości leśnych na cele gospodarki leśnej, wykorzystywanie nieruchomości na cele komunikacyjne, nie może prowadzić do podważenia, czy też zdeformowania tej zasady. Nie jest zatem dopuszczalne wywodzenie w oparciu o w/w precedens, iż funkcja komunikacyjna jest naturalnym uzupełnieniem gospodarki leśnej, upoważniającym do swobodnego, tj. nie zdeterminowanego potrzebami gospodarki leśnej, rozumianej ściśle według wskazań art.6 ust.1 ustawy o lasach, urządzania dróg leśnych.

W taki sam sposób traktować należy, wynikającą z ogólnych zasad kodeksu cywilnego, dopuszczalność ustanawiania na gruntach leśnych służebności drogi koniecznej (art.145 k.c.). Dodatkowo wskazać należy, iż ustanowienie tego rodzaju służebności jest uzależnione od wykazania, iż nieruchomość władnąca nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej a ustanowienie służebności nie wpłynie negatywnie na gospodarkę leśną.

6. Odmownego rozpoznania wniosku Skarżących przez organy, znajdującego pełne oparcie w przepisach prawa, nie można w tej sytuacji postrzegać jako wywodzonego przez pełnomocnika Skarżących naruszenia konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju (w myśl art.5 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju). O ile z zasady tej należy wywodzić, iż ochrona zasobów przyrodniczych nie może być traktowana w każdej sytuacji jako nadrzędny priorytet, wykluczający - w razie kolizji z innymi potrzebami społecznymi - realizację tychże potrzeb, o tyle nie można z niej wywodzić braku upoważnienia ustawodawcy do ustanawiania instrumentów, chroniących w uzasadnionych przypadkach wyłącznie w/w zasoby przyrodnicze z wyłączeniem możliwości jednoczesnego realizowania jakichkolwiek innych potrzeb społecznych.

7. Trafnie uznało SKO, iż orzekając w sprawie, związane było przedmiotem żądania Skarżących, wskazanym w ich wniosku do projektu planu. Oczywistym przedmiotem tego żądania było zatem poszerzenie drogi leśnej, istniejącej na działce nr [...], mające na celu zapewnienie poprzez tę drogę obsługi komunikacyjnej działki nr [...], nie zaś poszerzenie, mające wynikać z wywodzonej obecnie hipotetycznej konieczności nadania tej drodze statusu drogi pożarowej. Stwierdzić należy, iż w/w różne cele poszerzenia drogi odwołują się do całkowicie różnych kryteriów i nie pokrywają się ze sobą. Zarzuty Skarżących co do ich zdaniem niedostatecznego rozważenia kwestii przeciwpożarowych przez SKO (rozważania te zawarto na str.7 – 8 zaskarżonej decyzji), nie mają w tej sytuacji racji bytu.

Wniesiona skarga nie zawiera w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.