Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 809/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 27 maja 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Klimatu z [...] lutego 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Klimatu (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] lutego 2020 r. [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie" "postanowienie z [...] lutego 2020r."), którym utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] grudnia 2019 r., znak: [...] (dalej "postanowienie z [...] grudnia 2019 r."), odmawiającym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto, gmina [...] (dalej: "inwestycja").

Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Pismem z dnia 16 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej "skarżący") wniósł do Ministra Klimatu o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto, gmina [...].

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Minister Klimatu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] - miasto, gmina [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister Klimatu wskazał, że celem uzgodnienia przez organ administracji geologicznej projektu decyzji o warunkach zabudowy jest zapewnienie możliwości ochrony udokumentowanych złóż kopalin oraz wykluczenie takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości, która mogłaby w przyszłości uniemożliwić ich eksploatację. Minister argumentował, że budowa sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], trwale uniemożliwi przyszłą eksploatację udokumentowanego wstępnie w kat C2 złoża [...]: [...] będącego częścią rozpoznanego wstępnie w kategorii C2 bardzo cennego i strategicznego kompleksu złożowego [...] o zasobach geologicznych ponad 1,8 mld ton zalegających w miąższych pokładach na niewielkiej i średniej głębokości. Takie warunki geologiczne zalegania [...] spowodują, że najbardziej prawdopodobną metodą wydobycia będzie metoda odkrywkowa wymagająca zdjęcie nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę ponad złożem. W tym stanie rzeczy jakakolwiek zabudowa ponad złożem narusza zasadę ochrony złóż kopalin. Z powyższych względów organ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji.

Pismem z 27 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta i Gminy [...] wskazał, że celem ochrony środowiska jest ochrona człowieka i zapewnienie mu godziwych warunków bytowania. Według skarżącego przedmiotowa inwestycja jest niezbędna, ponieważ mieszkańcy chcą zaspokajać potrzeby mieszkaniowe nie mając dostępu do infrastruktury wodno-kanalizacyjnej. Budowa infrastruktury jest kontynuacją przedłużenia istniejącej sieci i nie ma możliwości wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez nieruchomości, na których nie są udokumentowane wstępnie złoża [...]. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa inwestycja jest zadaniem Gminy [...] w myśl art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm, dalej "u.s.g"). Zdaniem skarżącego nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji zadań własnych oznacza, że nie może ona uchylić się od ich realizacji. Ponadto, według skarżącego jest oczywiste, że realizowanie inwestycji budowy wodociągu i kanalizacji stanowi zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w wodę. Skarżący podkreślił, że planowana budowa niniejszej infrastruktury następuje do m.in. budowanego budynku mieszkalnego, którego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] został na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020, poz. 293 t.j., dalej "u.p.z.p") uzgodniony przez Ministerstwo Środowiska. Skarżący wskazał ponadto, że pojęcie "ochrony złóż kopalin" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Przepis art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm., dalej "p.o.ś"), dość ogólnikowo stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Według skarżącego, z punktu widzenia realizacji zadań własnych gminy, ochrona ta nie może mieć charakteru bezwzględnego. Skarżący podniósł, że kompleks złożowy [...] nie został ujęty w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030 (dalej jako "KPZP 2030"), co oznacza, że ochronie szczególnej podlegają obszary zalegania złóż [...] tam wymienione, tj. "[...]", "[...]", "[...]", "[...]". Natomiast Minister Klimatu nie rozważył tego argumentu wydając zaskarżone postanowienie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że celem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej jest zapewnienie ochrony udokumentowanych złóż kopalin, które występują na danym terenie i zostały wykazane stosownymi dokumentami przed zagospodarowaniem miejsc ich występowania, w sposób wykluczający przyszłą eksploatację, w tym przez zabudowę mieszkaniową. Minister podkreślił, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących (art. 125 p.o.ś). Powyższe unormowania statuują podstawową zasadę ochrony takich elementów środowiska, jak kopaliny. Organ podkreślił, że ochrona złóż kopalin pojawia się w strategicznych dokumentach państwa, takich jak obowiązująca jeszcze Polityka energetyczna Polski do 2030r. (dalej "PEP2030"). Minister Klimatu nie zgodził się ze skarżącym, że ochrona złóż [...] doprowadzi do sytuacji, w której gmina pozbawiona będzie możliwości realizacji zadań własnych, takich jak budowa wodociągu i kanalizacji. Wskazał, że stanowisko skarżącego opiera się na błędnym pojmowaniu istoty "realizacji zadań własnych" przez gminę w kontekście "ochrony złóż kopalin", co wynika z błędnego pojmowania art. 7 u.s.g., który to przepis ma charakter organizacyjny, a nie materialnoprawny. Minister wskazał, że ochrona środowiska polega bowiem m.in. na racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Dotyczy to również racjonalnego gospodarowania złożami kopalin, co odnosi się nie tylko do okresu eksploatacji złoża, lecz także do etapów przedeksploatacyjnego oraz poeksploatacyjnego. Dopuszczenie zabudowy na terenie złoża jest sprzeczne z celem, jakiemu ma służy obowiązek nałożony na organ planistyczny ochrony złoża kopalin i ochrony możliwości ich kompleksowego wykorzystania jako bogactwa naturalnego kraju. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego milczącego uzgodnienia projektu decyzji warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego Minister argumentował, że nie stanowi to przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w rozpatrywanej sprawie. W przypadku tamtej decyzji teren inwestycji posiadał zagwarantowane uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków bytowych (do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej na zasadach jej właściciela lub do szczelnego zbiornika wybieranego). Zatem wbrew zarzutom zażalenia w ocenie Ministra Klimatu nie można zarzucać wadliwości postanowieniu Ministra Środowiska z powodu braku możliwości uzbrojenia terenu ww. inwestycji w sieć wodociągową i sanitarną w przypadku braku możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Minister dodał również, że szczegółowe rozwiązania techniczne będą przedstawione przy wydaniu pozwolenia na budowę.

Organ uznał za chybiony również zarzut niewymienienia kompleksu złożowego [...] w KPZPK 2030 jako obszaru podlegającego szczególnej ochronie, wskazując że dokument ten wprowadził obowiązek ochrony zasobów wszystkich kopalin o znaczeniu strategicznym dla gospodarki. Na mocy art. 125 p.o.ś. obowiązek ochrony zasobów kopalin dotyczy wszystkich złóż kopalin, a więc zarówno tych udokumentowanych, jak i nieposiadających sporządzonej dokumentacji geologicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Minister wskazał, że na mocy tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony.

Pismem z 3 marca 2020 r. Miasto i Gmina [...] wywiodło skargę na postanowienie Ministra Klimatu z [...] lutego 2019 r., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia z [...] grudnia 2019r. w całości. Skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności:

a. art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, dalej "Europejskiej Karty"), art. 7 ust. pkt 3 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nadmiernej ingerencji Organu uzgadniającego w konstytucyjną autonomiczność i samorządność Gminy [...] nie znajdującą oparcia w przepisach prawa oraz naruszającą swobodę działania społeczności lokalnej w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy;

b. art. 81 ust. 3, art. 125 p.o.ś. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 868 z późn. zm., dalej "p.g.g.") poprzez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gmina [...], a w konsekwencji przyjęcie, że istnieje bezwzględny zakaz przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji na terenie, na której istnieją złoża kopalin oraz poprzez uznanie, że w/w przepisy stanowią podstawę prawną odmowy pozytywnego uzgodnienia w/w projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy dla tego obszaru brak jest dokumentów wskazujących na gotowość Państwa do wydobycia owych złóż, brak jest aktualnej dokumentacji geologicznej, brak projektu zagospodarowania złoża, brak raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia - eksploatacja odkrywkowa złoża [...], a następnie brak koncesji na wydobycie tego złoża, co jednoznacznie wskazuje, że Organ uzgadniający planuje chronić potencjalne plany Państwa w zakresie wydobycia złoża, kosztem interesu Gminy [...] i interesów obywateli,

c. art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gmina [...], z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu objętego decyzją.

d. art. 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności należnego Skarżącemu:

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. w szczególności art. 106 ust. 4, 7 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz.256 t.j., dalej "k.p.a.") w związku z art. 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a., a także art. 124 ust. 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na:

a. nieprzeprowadzeniu analizy, czy dla przedmiotowej inwestycji istnieją rzeczywiste (a jeżeli tak, to jakie) ograniczenia uniemożliwiające jej przeprowadzenie przez teren, na którym istnieją złoża kopalin, m.in. czy w stosunku do złoża kopalin podjęto już jakieś zamierzenia inwestycyjne lub chociażby przystąpiono do prac nad projektem zagospodarowania tego złoża oraz czy nieruchomość na której znajdują się złoża kopalin jest terenem górniczym,

b. niewykazanie w jaki sposób lokalizacja inwestycji pozostaje w sprzeczności z unormowaniami na obszarze chronionym, w sytuacji gdy z materiału dowodowego wynika, że zaskarżone postanowienie, nie zawiera podstawy prawnej, z której wynikałoby że na działkach nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], gmina [...], na których planowana jest inwestycja, jest obszarem chronionym, jest obszarem strategicznym dla rozwoju Państwa i w końcu, że w obszarze tym istnieje zakaz budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej,

c. braku uzasadnienia prawnego oraz faktycznego, umożliwiającego stronie zrozumienie przedmiotowego braku uzgodnienia, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego wynika, że uzasadnienie zaskarżonego jest lakoniczne, nie odwołuje się do konkretnych dokumentów,

d. niewyjaśnieniu istoty sprawy, a przede wszystkim nie zbadanie w jaki sposób inwestycja będąca przedmiotem projektu decyzji uniemożliwi eksploatację złoża [...], oraz niezbadanie czy w ogóle eksploatacja złoży [...] na obszarze objętym wnioskiem kiedykolwiek będzie prowadzana,

e. nierówne traktowanie mieszkańców, wybiórcze, przypadkowe wydawanie postanowień odmownych, w takich samych stanach faktycznych i prawnych oraz niestosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy utartej praktyki

W uzasadnieniu Skarżący zarzucił, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika zarówno, dlaczego niemożliwe jest zabudowanie terenów, na których ujawnione są udokumentowane złoża kopalin, jak i z jakiego powodu pomimo zabudowania terenu siecią wodociągową i kanalizacyjną niemożliwa jest należyta ochrona tych złóż, a zrealizowanie inwestycji celu publicznego trwale uniemożliwi przyszłą eksploatacje złóż [...]. Zdaniem Skarżącego odmowa uzgodnienia przedłożonego Ministrowi projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zbyt daleką ingerencją w konstytucyjną autonomiczność i samorządność gminy, która nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. wynika, że społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, a ograniczenia władztwa planistycznego gminy nie mogą być dorozumiane, czy tworzone w wyniku interpretacji rozszerzającej. Minister nie przeprowadził analizy, czy dla przedmiotowej inwestycji istnieją rzeczywiste (a jeżeli tak, to jakie) ograniczenia uniemożliwiające jej przeprowadzenie przez teren, na którym istnieją złoża kopalin, m.in. czy w stosunku do złoża kopalin podjęto już jakieś zamierzenia inwestycyjne lub chociażby przystąpiono do prac nad projektem zagospodarowania tego złoża oraz czy nieruchomość na której znajdują się złoża kopalin jest terenem górniczym. Dowodzi to wadliwości obu rozstrzygnięć w kontekście standardów dobrej administracji, w szczególności przepisów art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

W przypadku złoża [...] brak jest jakichkolwiek planów w zakresie wydobywania tych złóż. Obszary te wszędzie wskazywane są jako potencjalne, co oznacza, że może się zdarzyć, że nigdy nie będą obszarem aktywnie wydobywanym. Brak dla tego obszaru jakichkolwiek dokumentów geologicznych, planów, zgód, koncesji. Zgodnie z Programem dla sektora górnictwa [...] w Polsce na lata 2018-2030 z perspektywą do 2050 złoże [...] nie zostało zaliczone do złóż perspektywicznych, co sugeruje, że co najmniej do 2050 r. nie planuje się wydobywania złóż w tym obszarze.

Zdaniem Skarżącego zaskarżone postanowienie w żaden sposób nie wyjaśnia, w jaki sposób lokalizacja inwestycji pozostaje w sprzeczności z unormowaniami na obszarze chronionym. Powyższe ma tym bardziej istotne znaczenie dla sprawy, że z dokumentów planistycznych obowiązujących w województwie [...] jednoznacznie wynika, że obszar objęty inwestycją, o której mowa w projekcie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie ma żadnych ograniczeń w zakresie zabudowy.

Organ uzgadniający nie określił jakiegokolwiek warunku uzgodnienia, lecz całkowicie wyłączył możliwość przeprowadzenia inwestycji na terenie złoża z góry przyjmując, że kolizja z przepisami określającymi ogólną zasadę ochrony złóż kopalin, wyłącza możliwość przeprowadzenia inwestycji. Organ uzgadniający nie przeprowadził analizy jakiejkolwiek metody wydobywania [...], która umożliwiałby przeprowadzenie inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej.

W ocenie skarżącego racjonalne gospodarowanie zasobami kopalin oznacza także obowiązek władz publicznych poszukiwania alternatywnych źródeł energii pozwalających zastępować kopaliny. Dalej argumentował, że celem ochrony środowiska jest ochrona człowieka i zapewnienie mu godziwych warunków bytowania, za czym przemawia zasada zrównoważonego rozwoju. Temu celowi ma służyć budowa sieci wodociągowej i kanalizacji w [...]. Budowa infrastruktury jest kontynuacją przedłużenia istniejącej sieci i nie ma możliwości wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez nieruchomości, na których nie są udokumentowane wstępnie złoża [...]. Skarżący podkreślił, że planowana budowa niniejszej infrastruktury następuje do m.in. budowanego budynku mieszkalnego, którego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] został uzgodniony przez Ministra Środowiska - obecnie Ministra Klimatu, a okoliczności związane z wydawaniem uzgodnień nie uległy zmianie. Nie wystąpiły żadne nowe przesłanki, uzasadniające zmianę sposobu postępowania przez Ministra Klimatu, a powyższe działanie Ministra Środowiska, pozytywnie uzgadniające projekty decyzji o warunkach zabudowy było utartą praktyką. Jej zmiana jest niezrozumiała dla skarżącego. Działanie Ministra Klimatu nie buduje zaufania obywatela do państwa, co stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Skarżący podkreślił, że do obowiązków gminy należy zaopatrzenie mieszkańców gminy w wodę, jest to zadanie własne gminy, a gmina nie może wykonywania tego obowiązku zaniechać ani przerzucać na inne podmioty. Skarżący podniósł, że pojęcie "ochrony złóż kopalin" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Przepis art. 125 p.o.ś. dość ogólnikowo stanowi, że złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Z punktu widzenia realizacji zadań własnych gminy, ochrona ta nie może mieć charakteru bezwzględnego. Skarżąca gmina ponownie podkreśliła, że kompleks złożowy [...] nie został ujęty w Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030, co oznacza, że nie podlega szczególnej ochronie. KZPK 2030 w żaden sposób nie określa ograniczeń w zakresie wykorzystania środowiska otaczającego takie złoża, np. poprzez ograniczenie jego zabudowy. Wskazuje jedynie na obowiązek Państwa do określenia wykazu złóż strategicznych oraz następnie ustalenia w porozumieniu z samorządami województwa, gminy wszelkich ograniczeń w tym sposobu korzystania i zabudowy tych terenów. Zdaniem skarżącego z powyższego wynika, że ograniczenia dotyczyć będą wyłącznie strategicznych, a nie wszystkich, złóż i wyłącznie po sporządzeniu ich wykazu. Ponadto z dokumentu tego wynika, że przedstawiciel organów Państwa z porozumieniu z samorządem ustali rodzaj dopuszczalnej zabudowy, co oznacza ze zabudowa na strategicznych obszarach co do zasady będzie dopuszczalna, ale w ustalonym zakresie. Do dzisiaj nie został stworzony system gospodarowania złożami kopalin, obejmujący plan zagospodarowania najistotniejszych dla gospodarki złóż kopalin (brak sporządzonego wykazu złóż strategicznych), a także zasady ich eksploatacji i ochrony. Dla obszaru przedmiotowej inwestycji brak jest aktualnej dokumentacji geologicznej, projektu zagospodarowania złoża [...], raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia eksploatacja odkrywkowa złoża a nawet koncesji na wydobycie złóż. Skarżący dodał, że zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa [...] "Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...] wraz z planami zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego [...] i [...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2018 r. poz. [...]) dla inwestycji objętej projektem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, brak jest jakichkolwiek ograniczeń w zabudowie.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska, który przejął kompetencje Ministra Klimatu w kwestiach objętych przedmiotową sprawą, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Zasada ochrony złóż kopalin w zagospodarowaniu przestrzennym obowiązuje nie tylko w odniesieniu do aktów planistycznych gminy i województwa, ale również w przypadku określania sposobu zagospodarowania nieruchomości w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 81 ust. 3 p.o.ś. szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z. 2019 r. poz. 868 z późn. zm., dalej: "p.g.g."). Kopaliny należące do nieodnawialnych zasobów środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu (art. 26 ust. 3 P.g.g.). Zgodnie z art. 95 ust. 1 p.g.g. udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Po pierwsze, przepis ten wyraża zasadę ochrony złóż kopalin, odnosząc ją do m.in. do podstawowej formy kształtowania ładu przestrzennego, jaką jest plan miejscowy. W ujęciu systemowym, a także zgodnie z założeniem ustawodawcy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Dopiero w razie braku planu miejscowego, dopuszczalne jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Mając na uwadze powyższe uwarunkowania systemowe, z samego faktu niewymienienia decyzji o warunkach zabudowy w art. 95 ust. 1 p.g.g., nie można wyprowadzać wniosku, że przepis ten nie ma znaczenia w odniesieniu do procedury wydawania decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jak w niniejszej sprawie. W podobnym kierunku wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku 13 czerwca 2019 r., IV SA/Po 236/19, CBOSA. Analogiczne wnioski należy wyprowadzić w odniesieniu do zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji złóż kopalin, przewidzianej w art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Można dodać, że w orzecznictwie wskazywano już, że z okoliczności, iż dany przepis odnosi się literalnie tylko do jednej z dwóch wymienionych wyżej form prawnego określenia zasad zagospodarowania terenu, nie wynika jeszcze niedopuszczalność zastosowania tego przepisu do drugiej z form, jeżeli tylko za takim zastosowaniem przemawiają istotne argumenty natury systemowej i celowościowej (zob. np. utrwalone orzecznictwo dotyczące dopuszczalności zastosowania instytucji tzw. samowoli planistycznej uregulowanej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również do terenów, na których obowiązuje plan miejscowy – zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 lutego 2018 r., II OSK 1028/16, CBOSA). Po drugie, przejawem realizacji zasady ochrony złóż kopalin w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej. Gdyby właściwy organ administracji geologicznej w ramach procedury uzgodnieniowej nie miał się kierować podstawową zasadą ochrony złóż kopalin, wówczas pod znakiem zapytania stałaby w ogóle cel i sens wprowadzenie wspomnianego obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Po trzecie, źródłem zasady ochrony złóż kopalin w zagospodarowaniu przestrzennym jest nie tylko art. 95 p.g.g., ale także, obok wspomnianego już art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., również art. 125 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących.

Reasumując, trafnie Minister w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do zasady ochrony złóż kopalin, jako reguły determinującej rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Następnie należy wskazać, że w świetle powołanych wyżej regulacji p.g.g. oraz p.o.ś. rozstrzygnięcia dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego winny zapewniać ochronę złoża, w tym jego dostępność dla eksploatacji w przyszłości (zob. zwłaszcza art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.; por. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, tom I, 2 wyd., Wrocław 2013, str. 513-514). Dlatego też za niedopuszczalne uznaje się przekładowo przeznaczenie w planie miejscowym terenów nad udokumentowanymi złożami kopalin pod zabudowę mieszkaniowa lub usługową (zob. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r., II OSK 1661/09; wyrok NSA z 1 grudnia 2015 r., II OSK 2323/15; wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., II OSK 356/17; wyrok WSA w Kielcach z 10 grudnia 2019 r., II SA/Ke 271/19, CBOSA). Przy czym nie chodzi tu wyłącznie o takie przekształcenie terenu, które obiektywnie trwale uniemożliwi eksploatację złoża, bo w ostateczności każdy budynek można wyburzyć, a urządzenie zdemontować czy zniszczyć. Rzecz sprowadza się do realizacji zasady ochrony racjonalnej dostępności złoża w przyszłości, czemu na przeszkodzie mogą stawać m.in. koszty ekonomiczne związane z usunięciem istniejącej zabudowy, w tym koszty odszkodowań dla właścicieli lub inwestorów. Przyszła eksploatacja złoża nie jest możliwa bez zlikwidowania kanalizacji, którą wybudować planuje skarżąca. Z tego względu zarzut naruszenia art. 81 ust. 3 i art. 125 p.o.ś. oraz art. 95 ust. 1 p.g.g był chybiony. Trafnie Minister Klimatu uznał, że ze względu na zasadę ochrony kopalin istnieje zakaz przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji. Podane przez skarżącego przesłanki, które w jego ocenie zezwalałby na odmowę uzgodnienia projektu inwestycji, mają charakter pozaprawny. Skarżący w swojej skardze próbuje wykreować dodatkowe warunki ograniczające organ uzgodnieniowy. Żaden przepis prawny nie uzależnia możliwości wydania postanowienia odmownej w przedmiocie uzgodnienia od tego, czy – jak chciałby skarżący – istnieje dokumentacja świadcząca o "gotowości Państwa do wydobycia złóż" takie jak projekt zagospodarowania złoża, raport o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia czy już udzielona koncesja na wydobycie złoża. Nie może być również mowy o naruszeniu art. 60 w związku z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu objętego decyzją. Kwestia ta została już wyjaśniona powyżej. Nie powtarzając wcześniejszych wywodów przepisy te są właśnie przejawem realizacji zasady ochrony złóż kopalin.

Zaskarżone postanowienie nie narusza również art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego ani też art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. Autonomia i samorządność gminy nie mają charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Należy odwołać się do utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego władztwa planistycznego w przedmiocie złóż kopalin. W jego świetle chociaż gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, a jej pozycja ustrojowa nie pozwala uznać jej za jednostkę hierarchicznie podporządkowaną administracji rządowej, jak i innym jednostkom samorządu terytorialnego, to przy aktach planistycznych występuje zależność przedmiotowa, z uwzględnieniem priorytetu aktów o szerszym zasięgu terytorialnym. Istota planowania przestrzennego wyraża się w szczególności w tym, że gmina ma obowiązek - w granicach zakreślonych przez normodawcę - wziąć pod uwagę rozwój całego swojego obszaru, w powiązaniu z rozwojem większej jednostki, jaką jest dane województwo oraz cały kraj, co ogranicza jej władztwo planistyczne. Odmiennego wniosku nie da się wyprowadzić z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP, art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2015 r. II OSK 2411/13). Art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g jedynie ogólnie określa, że jednym z zadań własnych gminy są sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków, a nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej (normy kompetencyjnej) do realizacji tych zadań (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 112/13). Dla realizacji przez gminę zadań publicznych za pomocą władczych form działania, dzięki którym gmina może wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu należącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego, konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych, wskazujące zadanie, właściwy organ oraz prawną formę realizacji zadania publicznego. Gmina, wykonując zadania publiczne, obowiązana jest przestrzegać porządku prawnego, co oznacza, że wszelkie akty prawne i czynności organów gminy (stanowione przez nie przepisy, podejmowane uchwały i decyzje oraz czynności prawne) muszą być zgodne z obowiązującym w Polsce ustawodawstwem (zob. M. Augustyniak, T. Moll w: B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Wydanie II., WKP 2018, Lex/el – komentarz do art. 7 u.s.g.).

Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia 64 Konstytucji RP poprzez nieuprawniona ingerencję w prawo własności. Po pierwsze, prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a wykonywanie tego prawa odbywa się, jak wskazuje to art. 140 k.c., w granicach określonych m. in. przez ustawy. Ustawami takimi są m. in. p.g.g., p.o.ś. oraz u.p.z.p. Jeżeli skarżąca uznaje powołane wyżej przepisy tych ustaw za niezgodne z Konstytucją, to winna rozważyć skorzystanie z instytucji skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji RP). Sąd w niniejszym składzie takiej niezgodności nie dostrzega. Po drugie, wykładnia i zastosowanie tych przepisów w niniejszej sprawie przez Ministra uwzględnia m.in. takie dobra jak bezpieczeństwo energetyczne kraju oraz ochrona złóż kopalin, czyli wartości chronionych w Konstytucji RP w ramach m. in. zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP).

Chybione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj art. 106 ust. 4, 7 i 10 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a., a także art. 124 ust. 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W ocenie skarżącego polegają one na nieprzeprowadzeniu analizy, czy dla przedmiotowej inwestycji istnieją rzeczywiste ograniczenia uniemożliwiające jej przeprowadzenie przez teren, na którym istnieją złoża kopalin, m.in. czy w stosunku do złoża kopalin podjęto już jakieś zamierzenia inwestycyjne lub chociażby przystąpiono do prac nad projektem zagospodarowania tego złoża oraz czy nieruchomość na której znajdują się złoża kopalin, jest terenem górniczym. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do niezbadania przesłanek, które w ocenie skarżącego blokują możliwość odmowy uzgodnienia. Jak już jednak zostało to wyżej wskazane, ustawodawca nie uzależnia zastosowania zasady ochrony złoża od stopnia zaawansowania planów czy zamierzeń dotyczących wydobycia kopalin. Co więcej, powołane wyżej przepisy p.g.g., p.o.ś. oraz u.p.z.p. nie różnicują ochrony złóż od tego, w jakim stopniu dane złoże jest rozpoznane. Istotne jest, że chodzi o złoże rozpoznane. Skarżący faktu, że w niniejszej sprawie inwestycja miałaby znajdować się na terenie, na którym jest rozpoznane złoże, nie kwestionuje.

Podobne argumenty przesądzają o niezasadności zarzutu skarżącego dotyczącego niewykazanie przez Ministra, w jaki sposób lokalizacja inwestycji pozostaje w sprzeczności z unormowaniami na obszarze chronionym. W ocenie skarżącego z materiału dowodowego wynika, że zaskarżone postanowienie, nie zawiera podstawy prawnej, z której wynikałoby że na wymienionych w skardze działkach, na których planowana jest inwestycja, jest obszarem chronionym, jest obszarem strategicznym dla rozwoju Państwa i w końcu, że w obszarze tym istnieje zakaz budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Ustawodawca nie zawęża możliwości odmowy uzgodnienia tylko do terenów wymienionych przez skarżącego. Decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego (podobnie jak decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należy przepisy p.g.g. oraz p.o.ś. Zadaniem wyspecjalizowanego organu administracji geologicznej, czyli Ministra Klimatu, jest ochrona złóż kopalin. Ustawodawca nie uzależnia możliwości udzielenia tej ochrony od dodatkowych warunków wymienionych przez skarżącego, a sprowadzających się do tego, czy istnieją już zaawansowane plany związane z eksploatacją danego złoża. Pociąga to za sobą z kolei obowiązek wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu tak, aby możliwe było uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin na tym terenie. Sąd podziale ten pogląd, podobnie jak poglądy wymienione w cytowanym przez organ orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 307 /09 oraz wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1661/09). Nadto, trafnie Minister wskazał, że Gmina [...] ma obowiązek ochrony złóż kopalin poprzez właściwe wykonywania władztwa planistycznego, niezależnie od tego, że na obszarze planowanej inwestycji nie zostały wprowadzone zostały ograniczenia w zabudowie. Gmina winna ujawnić w celu ochrony złoże [...] zmieniając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta [...], jednak dotąd tego nie uczyniła. Z faktu swojego zaniechania, nie powinna wyciągać jednak dla siebie pozytywnych skutków. Z art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. wynika obowiązek gminy uwzględniania w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż.

Chybiony okazał się również zarzut niewyjaśnienia istoty sprawy. W szczególności organ wyjaśnił, że w jaki sposób inwestycja będąca przedmiotem projektu decyzji uniemożliwi eksploatację złoża [...], argumentując, że planowana inwestycja uniemożliwi późniejszą eksploatację złoża. Minister Klimatu szczegółowo odniósł się do tej kwestii, wskazując, że w przypadku przedmiotowego złoża, konieczne będzie zastosowanie metody odkrywkowej, która wymaga zdjęcia nadkładu i przeniesienie go na zwałowisko, co uniemożliwia jakąkolwiek zabudowę ponad złożem. Minister Klimatu jest wyspecjalizowanym organem w dziedzinie eksploatacji złóż, skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił żaden ekspertyzy, która podważałaby powyższe stwierdzenie. Podobnie chybiony był zarzut niezbadanie, czy w ogóle eksploatacja złoży [...] na obszarze objętym wnioskiem kiedykolwiek będzie prowadzona. Minister Klimatu szczegółowo odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia. Wskazał, że przedmiotowe złoże jest złożem rozpoznanym wstępnie, a następnie szczegółowo opisał dlaczego należy uznać, że istnieją bardzo dobre warunki górnicze do eksploatacji przedmiotowego złoża w przyszłości przez inwestora publicznego bądź inwestora prywatnego. Podkreślił również, że w "Programie dla sektora górnictwa [...] w Polsce na lata 2018-2030 z perspektywą do 2050" znalazło się również przedmiotowe złoże. Ten fakt oraz znaczne zasoby bilansowe skutkują tym, że złoże spełnia kryteria geologiczno-górnicze umożliwiające jego eksploatację w przyszłości. Skarżący w żaden sposób tego twierdzenia nie podważył.

Gołosłowny okazał się również zarzut naruszenia art. 8 kpa, do czego sprowadza się zarzut nierównego traktowania mieszkańców i wybiórczego, przypadkowego wydawanie postanowień odmownych, w takich samych stanach faktycznych i prawnych oraz niestosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy utartej praktyki. Skarżący na poparcie swojej tezy podał jeden przykład, dotyczący przy tym decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w zaskarżonym postanowieniu. Wynika z niego Minister Środowiska uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], z obręb miasto [...] miał na względzie przede wszystkim to, że przedmiotowa działka położona jest blisko istniejących trwałych zabudowań istniejącego osiedla, inwestycja polegająca na budowie domu jednorodzinnego zostanie zaopatrzona w wodę z istniejącej sieci wodociągowej, a odprowadzenie ścieków bytowych zostało przewidziane do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej na zasadach jej właściciela lub do szczelnego zbiornika wybieranego. Argumentacja ta jest logiczna i rzeczowa.

Wbrew twierdzeniom skarżącego uzasadnienie zaskarżonego postanowienie jest należycie sporządzone, w sposób wyczerpujący odnosi się do zarzutów skargi, zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne , a także spełnia wszystkie kryteria zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.

Z uwagi na powyższe skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.