Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1823/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2019 r., II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister Kultury") decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w [...] ("skarżącej") o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowił utrzymać w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], którą stwierdzono nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ("[...] WKZ") decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], udzielił skarżącej pozwolenia na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na terenie działek nr ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w [...]. Zadanie skarżącej polegało na sprawowaniu nadzoru archeologicznego podczas wykonywania prac ziemnych oraz na sporządzeniu stosownej dokumentacji. Termin zakończenia prac wyznaczono na 31 grudnia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] WKZ wyraził zgodę na rozszerzenie zakresu decyzji z [...] maja 2017 r., nr [...], o ratownicze badania archeologiczne związane z budową ścianki szczelnej garażu pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na terenie działek nr ewid. [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], z zastrzeżeniem, że pozostałe zapisy decyzji z [...] maja 2017 r. nie ulegają zmianie.

W dniu [...] lutego 2018 r. [...] WKZ wydał decyzję nr [...], wyrażającą zgodę na rozszerzenie zakresu oraz przedłużenie terminu ważności decyzji z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] oraz decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...]. Organ pozwolił bowiem skarżącej na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na terenie działek nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] polegających na sprawowaniu nadzoru podczas wykonywania prac ziemnych, na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z budową ścianki szczelinowej garażu pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w [...] na terenie działek nr [...], obr. nr [...] jedn. ewid. [...]. Organ zaakceptował też kolejny etap prac związanych z adaptacją, modernizacją o rozwinięciem zabudowy działek nr [...], obr. [...] położonych przy ul. [...] oraz [...] w [...]. Zamierzone prace miały polegać na odgruzowaniu dwóch pomieszczeń na parterze kamienicy (w części SE) oraz pomieszczeń KI. [...]. Ponadto, ww. decyzją nr [...] zmieniono także termin ważności oryginalnego pozwolenia ustalając go na [...] maja 2018 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...],[...] WKZ wyraził zgodę na zmianę postanowień i rozszerzenie zakresu pierwotnej decyzji z [...] maja 2017 r., nr [...] (zmienionej na podstawie decyzji z [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz decyzji z [...] lutego 2018 r., nr [...]) o ratownicze badania archeologiczne na posesji przy ul. [...] na terenie działek nr ewid. [...] obr. nr [...] jedn. ewid. [...], związane z adaptacją nieruchomości na cele hotelowo-usługowo-mieszkaniowe, oraz wprowadzającej zmianę wykonawcy badań archeologicznych. Zastrzeżono przy tym, że pozostałe postanowienia decyzji z [...] maja 2017 r., nr [...] nie ulegają zmianie.

W dniu [...] lipca 2018 r. Minister Kultury wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dwóch decyzji wydanych przez [...] WKZ: decyzji nr [...] z [...] lutego 2018 r. oraz – równocześnie – decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. Przesłanką postępowania nadzwyczajnego było wydanie tych decyzji i powiązanie ich z decyzją [...] WKZ Nr [...] z [...] maja 2017 r., co do której Minister Kultury uznawał, że już wcześniej wygasła.

Wkrótce, gdyż już w dniu [...] lipca 2018 r., [...] WKZ decyzją nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] (dotyczącą nadzoru nad odwiertami geologicznymi), a wydaną w tym samym dniu decyzją nr [...], uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] (dotyczącą adaptacji pomieszczeń). Obie decyzje uchylające zapadły na wniosek skarżącej z dnia 11 lipca 2018 r. wskazujący art. 155 k.p.a. jako podstawę rozstrzygnięcia. Uznano przy tym, że obie decyzje uchylone są już bezprzedmiotowe. Jednocześnie organ przyjął, że dwie przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a., tj. brak kolizji z innymi przepisami szczególnymi oraz zgodność z interesem społecznym lub słusznym interesem obywatela, również są spełnione.

3. W dniu [...] stycznia 2019 r., Minister Kultury po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, wydał decyzję opatrzoną znakiem: [...], którą stwierdził nieważność decyzji [...] WKZ z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...].

Decyzja Ministra Kultury została wydana na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 – dalej "u.o.z.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a.").

Według Ministra Kultury z treści decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] wynika, że powodem uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] był fakt, że decyzja nr [...] stała się bezprzedmiotowa z powodu uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Minister Kultury wskazał wszak, że z treści art. 155 k.p.a. jednoznacznie wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Bezprzedmiotowość decyzji nie jest więc przesłanką uchylenia ani zmiany decyzji, lecz najwyżej stwierdzenia jej wygaśnięcia. W związku z tym, zdaniem organu należało stwierdzić, że badana decyzja w sposób rażący naruszyła art. 155 oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

4. Pismem z dnia 8 lutego 2019 r. skarżącą złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. twierdząc, że przy wydaniu decyzji organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że stwierdzone uchybienia decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] miały charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem.

Według skarżącej Minister Kultury wydając decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] uznał, że [...] WKZ uzasadniając uchylenie decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] jako "bezprzedmiotowej", użył tego określenia w znaczeniu bezprzedmiotowości w znaczeniu nadanym przez art. 162 k.p.a. Gdyby organ pierwszej instancji faktycznie ocenił decyzję nr [...] jako bezprzedmiotową w rozumieniu art. 162 k.p.a. zastosowałby właśnie ten tryb (wskazując art. 162 k.p.a. jako podstawę prawną decyzji nr [...]), aby usunąć z obrotu prawnego decyzję nr [...]. Skoro tego nie uczynił to znaczy, że uznała zasadność wyeliminowania decyzji nr [...] z obrotu w trybie określonym w art. 155 k.p.a.

5. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Minister Kultury stwierdził, że w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. [...] WKZ ograniczył się jedynie do wskazania, że powodem uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] jest jej bezprzedmiotowość, bowiem była ona konsekwencją uchylonej wcześniej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]. Ponadto, uchylając ww. akt na podstawie tej regulacji, zdaniem Ministra Kultury, organ konserwatorski nie zbadał, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 155k.p.a., tj. czy za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony oraz interes społeczny. Ograniczył się jedynie powołania się na przesłankę bezprzedmiotowości, która stanowi przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji i ogólnego przywołania, że "w zaistniałej sytuacji wystąpiły przesłanki wymienione w art. 155 k.p.a." – w żaden sposób ich nie uzasadniając.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżąca zarzuciła decyzji organu drugiej instancji naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stwierdzone przez organ uchybienia decyzji [...] WKZ z dnia [...] lipca 2018 roku miały charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy decyzja ta została wydana zgodnie z prawem, wskutek czego przepis ten został bezpodstawnie zastosowany przez organ;

2) art. 155 k.p.a. oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że użycie przez [...] WKZ stwierdzenia "bezprzedmiotowości" uchylanej decyzji z jednoczesnym podaniem, jako podstawy prawnej, art. 155 k.p.a. stanowi naruszenie tego przepisu oraz normy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - podczas gdy w rzeczywistości organ ten użył ww. stwierdzenia w znaczeniu innym niż w przyjętym w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem organ podał właściwą podstawę prawną, a wydana przez niego decyzja pozostaje zgodna z prawem;

3) art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez błędną ustalenie, że [...] WKZ nie dokonał zindywidualizowania stosowania art. 155 k.p.a. (jego przesłanek) w kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas gdy prawidłowa analiza tego zagadnienia (w szczególności lektura uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono) prowadzi do wniosków przeciwnych.

Skarżąca stwierdziła też, że nie sposób uznać decyzji [...] WKZ z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 162 k.p.a., a w konsekwencji przyjąć, że [...] WKZ wydając na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] naruszył rażąco przepisy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a., ponieważ [...] WKZ decyzją nr [...] uchylił swoją ostateczną decyzję nr [...] dotkniętą wadami niekwalifikowanymi, nie zaś decyzję dla której przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia i podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczy, tak przed, jak i po wydaniu decyzji.

Skarżąca podkreśliła też, że decyzja [...] WKZ nr [...] z [...] lipca 2018 r. została wydana przy spełnieniu wszystkich przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a. W szczególności:

1) składając wniosek z 11 lipca 2018 r. skarżąca udzieliła [...] WKZ zgody na uchylnie decyzji nr [...] w trybie art. 155 k.p.a.;

2) weryfikacja ostatecznej decyzji nr [...] z daty [...] kwietnia 2018 roku nie była sprzeczna z przepisami szczególnymi;

3) za uchyleniem decyzji nr [...] z daty [...] kwietnia 2018 roku przemawiał interes społeczny i słuszny interes stron, gdyż wadliwa decyzja nie może funkcjonować w obrocie prawnym.

Skarżąca podkreśliła, że po wydaniu przez [...] WKZ decyzji nr [...], podjęta została i jest prowadzona wielomilionowa inwestycja budowlana o charakterze mieszkaniowo-usługowym. Skarżącą działa w pełni legalnie i w pełnym zaufaniu do organów administracji publicznej, a ponadto angażuje poważne środki finansowe oraz posiada wszelkie wymagane decyzje i pozwolenia. Stanowisko wyrażone przez Ministra Kultury w zaskarżonej decyzji powoduje poważne straty skarżącej.

7. Odpowiadając w dniu 2 sierpnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. W rozpatrywanej sprawie Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury z [...] maja 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z [...] stycznia 2019 r. uznając, że przy wydaniu obu decyzji doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. art. 155 k.p.a.

Sąd w pełni podziela przyjęte w orzecznictwie oraz w nauce prawa stanowisko, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przepisy mające być podstawą takiego rozstrzygnięcia muszą być interpretowane ściśle. W polskiej kulturze prawnej za niekwestionowaną uznaje się bowiem zasadę o zakazie dokonywania w takich przypadkach wykładni rozszerzającej (Exceptiones non sunt extendendae).

Jeśli zatem przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; spośród nowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16).

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu), a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Jest to odwołanie się do zakorzenionej w europejskiej kulturze prawnej, choć nie bezdyskusyjnej, zasady że "tego co jasne nie interpretuje się" (clara non sunt interpretanda). Oznacza to jednak, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności, jeśli podstawą nieważności miałoby być naruszenie przepisu prawa, co do wykładni którego istnieją wątpliwości, rozbieżności lub spory interpretacyjne.

Drugą konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności jest jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony. Przesłanka ta jest niekiedy mylona lub utożsamiana z warunkiem oczywistości i jasności przepisu będącego podstawą wydania kwestionowanego aktu. Przyjmuje się wszak, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, jeśli została ona wydana na podstawie kompetencji fakultatywnej lub przepisu materialnoprawnego, który z rozmaitych powodów zapewnia organowi szeroki zakres swobodnego uznania administracyjnego. Jeśli bowiem organ wydaje akt mogąc względnie swobodnie dokonywać wyboru między różnymi możliwymi rozwiązaniami, to wybranie jednego rozwiązania, a nie innego, z natury rzeczy nie może mieć charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, co do których występuje silne przekonanie, że nie jest możliwe zaakceptowanie wydania takiej decyzji przez organy praworządnego państwa.

W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron oraz po uwzględnieniu wskazanych wyżej zasad orzekania przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że ani zaskarżona decyzja Ministra Kultury, ani poprzedzająca ją decyzja tego samego organu wydana w pierwszej instancji nie wykazały mocnych podstaw prawnych dla stwierdzenia nieważności decyzji [...] WKZ nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.

Przedstawiona opinia Sądu ukształtowała się ze względu na następujące okoliczności sprawy.

10. W świetle przedstawionych zasad prawa i zasad rozumowania prawniczego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że Minister Kultury stwierdzając nieważność decyzji [...] WKZ nr [...], a później utrzymując wskazane rozstrzygnięcie w mocy, nie wykazał w sposób przekonujący, że przedmiotowa decyzja WKZ została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a.

Minister zarzuca [...] WKZ, że nie wskazał przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a., a w szczególności nie wyjaśnił, czy za uchyleniem wcześniejszej decyzji nr [...] przemawia interes społeczny lub ważny interes strony. Taka argumentacja mogłaby jednak stanowić uzasadnienie zarzutu, że przedmiotowa decyzja nr [...] została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ale niekoniecznie twierdzenia, że takie naruszenie prawa przez organ wojewódzki należy uznać za rażące. Ważny interes strony został przecież wskazany we wniosku inwestora z 11 lipca 2018 r. i w tej sytuacji [...] WKZ wydając decyzję zgodną z wnioskiem najprawdopodobniej uznał, że "nie trzeba przekonywać przekonanego".

Zasadnicze wątpliwości, jakie rodzi analiza zaskarżonej decyzji Ministra Kultury wiążą się z pytaniem, czy w rozpatrywanej sprawie mieliśmy do czynienia z oczywistością normy prawnej wynikającej z art. 155 k.p.a. Jest to bowiem pierwsza, konieczna choć niewystarczająca przesłanka stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Analiza dorobku sądów administracyjnych wskazuje, że art. 155 k.p.a. jest przedmiotem bogatego i niekoniecznie jednolitego orzecznictwa. Wskazuje się, że z wykładni systemowej przepisów k.p.a. o nadzwyczajnych trybach postępowania wynika, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmienione decyzje, jeśli nie są obarczone wadami kwalifikowanymi, czy takimi, które są wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 225/19, LEX nr 2732205; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 215/18, LEX nr 2483797 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1434/18).

Podobnie liczne orzeczenia sądów administracyjnych utrwaliły przekonanie, że art. 155 k.p.a. może być stosowany zasadniczo tylko do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji związanych (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3287/17, LEX nr 2755096 oraz z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2507/18, LEX nr 2729237, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1090/18 oraz z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 165/18, LEX nr 2507578).

Przedstawione przykłady orzecznictwa wskazują, że judykatura rozwinęła i doprecyzowała zasady stosowania art. 155 k.p.a., ale z pewnością nie można twierdzić, iż przepis ten nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych i jest dostępny w tzw. bezpośrednim rozumieniu. Pierwsza z trzech głównych przesłanek stwierdzenia nieważności jest w przypadku art. 155 k.p.a. wyraźnie niespełniona.

Poważne wątpliwości może budzić też główny argument Ministra Kultury, a mianowicie błędne powołanie się przez [...] WKZ na "bezprzedmiotowość" decyzji nr [...]. Minister Kultury korzystając z wykładni systemowej wskazał, że decyzje bezprzedmiotowe powinny być usuwane z obrotu prawnego na podstawie art. 162 k.p.a., a nie art. 155 k.p.a. Wątpliwości pogłębia skarżąca, twierdząc, że [...] WKZ użył określenia "bezprzedmiotowość" w innym znaczeniu niż właściwe dla art. 162 k.p.a. Stanowisko skarżącej nie jest jednak absurdalne i nie może być a limine odrzucone. Bez względu na to, czy argumentacja skarżącej jest trafna, czy też nie, łatwo dostrzec, że w sprawie występuje spór interpretacyjny. W tej sytuacji sam Minister Kultury wskazuje na konieczność pozajęzykowej (systemowej) wykładni art. 155 k.p.a., a więc podważa jego oczywistość.

Minister Kultury nie podejmuje w wydanych w sprawie decyzjach rozważań nad charakterem normy wyrażonej w art. 155 k.p.a. i nie przesądza, czy przedmiotowa decyzja [...] WKZ miała charakter związany, czy bardziej swobodny. Powołane wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje przekonująco, że sporny przepis powinno się stosować do decyzji uznaniowych. Taki też charakter miały decyzje [...] WKZ o numerach [...]. Należy zatem uznać, że w świetle orzecznictwa sądów organ wojewódzki co do zasady prawidłowo zastosował art. 155 k.p.a. i nie ma podstaw do zarzutu, że w tym zakresie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

Minister Kultury nie wykazał również, że został spełniony trzeci warunek stwierdzenia nieważności, tzn. że w rozpatrywanej sprawie wystąpiły takie racje społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, jakie wywołuje przedmiotowa decyzja nr [...]. Kwestionowaną decyzją [...] WKZ uchylił bowiem własną wcześniejszą decyzję nr [...]. Uchylenie nastąpiło, gdyż zarówno organ ([...] WKZ), jak i strona – beneficjent decyzji nr [...] byli przekonani o wadliwości decyzji nr [...], a także o jej zbędności w porządku prawnym. Paradoks prawny polega wszak na tym, że organ wojewódzki wydał akt, który realizował ten sam cel, który przyświecał Ministrowi Kultury: doprowadził do usunięcia z obrotu prawnego wątpliwej prawnie decyzji nr [...]. Skutki wywołane przez decyzję nr [...] nie mogą być więc uznane za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym.

Być może w rozpatrywanej sprawie mieliśmy do czynienia z pozytywnym sporem kompetencyjnym, gdyż dwa organy administracji o zróżnicowanej hierarchicznie pozycji dokonały aktów mających te same cele: [...] WKZ rozstrzygnął sprawę, gdy Minister Kultury wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności określonego aktu (decyzji nr [...]). Taki spór nie oznacza jednak naruszenia przepisów o właściwości (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), ani nie prowadzi do podważenia zasady powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

Przeciwnie można przyznać rację stronie skarżącej, że zdecydowana interwencja Ministra Kultury podważa godzi w zasadę prowadzenia postępowań administracyjnych w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej. Można zatem przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 8 § 1 k.p.a.

Można też twierdzić, że przyjęcie przez organ w zaskarżonej decyzji bezkompromisowego stanowiska w kwestii wykładni i zastosowania art. 155 k.p.a. pozostaje w kolizji z art. 7a § 1 k.p.a.

Jeżeli bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w rozpatrywanej sprawie decyzja o stwierdzeniu nieważności ograniczała zakres uprawnienia do kształtowania przez inwestora jej uprawnień w sferze ochrony zabytków, a pośrednio w sferze prawa budowlanego, i jednocześnie w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, to wątpliwości takie powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Organ, który wydał zaskarżoną decyzję, nie wykazał, żeby przedstawionej konkluzji sprzeciwiały się sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Trzeba także wziąć pod uwagę okoliczność, że przedmiotowa decyzja nr [...] została wydana ledwie dwa tygodnie po wszczęciu przez Ministra Kultury postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Minister mógłby zakładać – choć tego nie wyraża wprost – że pośpieszne działanie [...] WKZ ma charakter obejścia prawa lub co najmniej działania praeter legem. Ale takie interpretacje działań organu wojewódzkiego nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprost odpowiedników art. 58 Kodeksu cywilnego ("k.c."), ani art. 83 k.c. Przedstawione interpretacje wynikają z ocen, które z pewnością nie spełniają warunków stwierdzenia nieważności decyzji. oczywistości przepisów.

11. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I sentencji. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu wydaną w pierwszej instancji, uznając że uchybienia wymienione wyżej dotyczą obu decyzji organu.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).