Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1369/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Małgorzata Stahl Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Op 304/04 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz Gminy N. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2005 roku, sygn. akt II SA/Op 304/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] sierpnia 2004 roku, nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie n. z dnia [...] czerwca 2004 roku, Nr [...] nakazującą Gminie N. rozbiórkę zaplecza kuchennego i kotłowni dobudowanych do Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie n. w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 marca 2000 roku stwierdził, że do istniejącej ściany północno – zachodniej i ściany zachodnio - północnej budynku klubowego do sali sportowej Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G. dobudowano obiekt budowlany o wymiarach 14,0 x 9,0 m z bloczków gazobetonowych, pokryty blachą trapezową - stan surowy zamknięty. Stwierdzono również nadbudowę części budynku klubowego i wykonanie docieplenia istniejącego budynku. Według wyjaśnień inwestora inwestycja realizowana była na podstawie decyzji nr [...] z dnia 30 grudnia 1994 roku udzielającej Gminie N. pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu i Rekreacji i Sportu w G. Decyzja ta została wydana przez Burmistrza Miasta N. w związku z wykonywaniem w 1994 roku robót budowlanych bez pozwolenia - w chwili wydawania tej decyzji obiekt świetlicy był w stanie surowym zamkniętym, natomiast szatnia sportowa, od strony boiska była wybudowana znacznie wcześniej, w początkach lat osiemdziesiątych. Inwestor oświadczył, że do wniosku o wydanie decyzji z dnia 30 grudnia 1994 roku została dołączona dokumentacja budowlana na realizację całego kompleksu rekreacyjno – sportowego, w tym również dokumentacja dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni, zatem dokumentacja ta według wiedzy inwestora stanowiła integralną część decyzji udzielającej pozwolenia na dalszą budowę.

Decyzją z dnia 31 grudnia 1997 roku Burmistrz Miasta N. udzielił pozwolenia na użytkowanie Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. Natomiast w sierpniu 1999 roku rozpoczęto roboty murowe ścian zewnętrznych zaplecza i kotłowni.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie n., powołując się na treść decyzji z dnia 31 grudnia 1997 roku o pozwoleniu na użytkowanie oraz to, że załącznikami do decyzji z dnia 30 grudnia 1994 roku była tylko inwentaryzacja budowlana, orzeczenie techniczne i wypis z rejestru gruntów a nadto przyjmując wykonywanie budowy zaplecza kuchennego i kotłowni bez wymaganego pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004 roku, Nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 48 ust.3 Prawa budowlanego wstrzymał Gminie N. prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego i oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Gmina N. nie przedłożyła wymaganych dokumentów a zatem organ I instancji wydał decyzję nakazującą inwestorowi - Gminie N. rozbiórkę zaplecza kuchennego wraz z kotłownią dobudowaną do Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., a ponadto nie narusza przepisów w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie dobudowy do stanu zgodnego z prawem, lecz inwestor, mimo upływu wyznaczonego terminu, nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004 roku, co spowodowało zastosowanie przez organ I instancji art. 48 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Gmina N. zarzuciła naruszenie art. 7 k. p. a. i art. 77 k. p. a. podnosząc, że zaplecze kuchenne i kotłownia były realizowane zgodnie z prawem i obiekty te nie podlegają rozbiórce, a więc brak było podstaw do zastosowania sankcji wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji stwierdził, że Inspektor Powiatowy prawidłowo zastosował przepisy Prawa budowlanego. Wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U., Nr 80, poz. 718) i wyjaśnił, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, który nakazuje właściwemu organowi, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, orzeczenie rozbiórki obiektu lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając obrazę art. 7 i art. 77 k. p. a. Strona skarżąca podniosła, że decyzją z dnia 30 grudnia 1994 roku Zarządowi Gminy N. udzielono pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu Sportu i Rekreacji w G. na działce nr 257. Pozwolenie to zostało wydane na podstawie przedłożonej dokumentacji, a wśród pliku projektów był też projekt "Dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni" i na tym projekcie została umieszczona data wpływu 6 października 1994 roku, co oznacza, że projekt ten był złożony wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Tym samym pozwolenie na budowę zostało wydane również i na budowę zaplecza kuchennego i kotłowni. Jednakże w oparciu o w./w. pozwolenie zrealizowano jedynie salę sportową bez zaplecza kuchennego i kotłowni, co zgłoszono do odbioru w 1997 roku.

W czerwcu 1999 roku Gmina N. zwróciła się do Starosty N. o wyjaśnienie, czy na podstawie pozwolenia budowlanego Nr [...] z dnia 30 grudnia 1994 roku można rozpocząć budowę zaplecza kuchennego i kotłowni. Brak reakcji tego organu uznano za akcept milczący. Mając powyższe na uwadze oraz to, że przerwa w kontynuacji robót nie przekraczała 2 lat (prace związane z budową hali sportowej zakończono w listopadzie 1997 roku) skarżący uznał, że posiada ważne pozwolenie na budowę i po wydaniu przez Starostwo N. dziennika budowy w sierpniu 1999 roku może kontynuować legalną budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę uznając, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, iż w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118) przy uwzględnieniu zmian dokonanych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 stosuje się przepis ust. 1, który stanowi, iż właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis art. 48 Prawa budowlanego jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spawy i ogranicza organ w istocie do sprawdzenia, czy na dany obiekt budowlany uzyskano wymagane pozwolenie na budowę lub dokonano wymaganego zgłoszenia.

Sąd przytoczył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i podniósł, że w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu - art. 48 Prawa budowlanego. Celem zmian wprowadzonych w art. 48 ust. 2 – 5, ustawą z dnia 27 marca 2003 roku i 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane, było stworzenie prawnych podstaw umożliwiających odstąpienie od obowiązku przymusowego orzekania nakazu rozbiórki. W znowelizowanym art. 48, art. 49 i dodanym art. 49a Prawa budowlanego uregulowano postępowanie związane z legalizacją zamierzeń budowlanych, realizowanych bądź zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. W tym celu właściwy organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Niedotrzymanie terminu przedstawienia tych dokumentów stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Złożenie wymaganych dokumentów w terminie stanowi podstawę do wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji z przedstawionych przez organy dowodów jednoznacznie wynika, że przedmiotowe zaplecze kuchenne i kotłownia wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Inwestor – Gmina N. nie wykonała również obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004 roku o wstrzymaniu robót (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), co pociągnęło za sobą wydanie nakazu przymusowej rozbiórki, określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Inwestycja określona jako Dom Rekreacji i Sportu we wsi G. realizowana była na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę objętego decyzją wydaną z upoważnienia Burmistrza Gminy N. Nr [...] z dnia 30 grudnia 1994 roku. Decyzja ta zobowiązywała inwestora do zawiadomienia organu o wznowieniu robót i ich zakończeniu. Załącznikami w./w. decyzji były: inwentaryzacja budowlana, orzeczenie techniczne, wypis z rejestru gruntów. Orzeczenie techniczne wykonanych robót zawarte zostało w dokumencie określonym jako metryka projektu, w którym wskazano kubaturę budynku oraz powierzchnię zabudowy, a także opis ogólny obiektu – bez zaplecza kuchennego i kotłowni. Zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 1997 roku poinformowano o zakończeniu budowy Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. oraz wniesiono o wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu. W treści zawiadomienia przywołano art. 54 Prawa budowlanego i oświadczono, że roboty zostały wykonane na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 1994 roku i z dnia 10 lutego 1997 roku (decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę ogrzewania gazowego i elektrycznego wraz z kotłownią i zewnętrznym zbiornikiem gazu płynnego oraz instalacją wentylacji dla Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G.) w pełnym zakresie. Do zawiadomienia dołączono oryginał dziennika budowy oraz oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych. Dziennik budowy nr 2/95 wydany inwestorowi dnia 21 stycznia 1995 roku, będący dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 45 Prawa budowlanego, zawierał zapis stwierdzający wykonanie wszystkich robót jak również zawierał wniosek o zgłoszenie obiektu do odbioru.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż wprawdzie dziennik budowy nr 2/95 zawierał i dalsze wpisy o prowadzeniu robót budowlanych, lecz bez określenia obiektu, którego te dalsze roboty dotyczyły, a podpisany był przez kierownika budowy z pominięciem podpisu inspektora nadzoru.

Decyzją z dnia 31 grudnia 1997 roku Burmistrz Gminy N. w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 1 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego udzielił Zarządowi Gminy N. pozwolenia na użytkowanie Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. W decyzji tej stwierdzono zgodność wykonanego obiektu z pozwoleniem na budowę i wskazano, że inwestor dołączył dokumenty zgodnie z wymogami art. 57 Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu nie można skutecznie postawić zarzutu, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogu art. 77 § 1 k. p. a., co powoduje że uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie sposób odmówić waloru kompletności, jakiego wymaga art. 107 § 3 k. p. a. Zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej o możliwości prowadzenia legalnej dobudowy do istniejącego obiektu w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 30 grudnia 1994 roku. Zarówno wpisy w dzienniku budowy, jak i zawiadomienie o zakończeniu budowy ( art. 54 Prawa budowlanego ) świadczą o wykonaniu przez inwestora wszystkich zamierzonych robót, a pozwolenie na budowę ekspirowało z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie. Sąd powołał w tym zakresie pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 1996 roku, SA/Wr 2736/95.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że posiadając przygotowany projekt obiektu "Metryka obiektu – dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni" z prezentatą daty wpływu 6 października 1994 roku (bez podpisu) była uprawniona do prowadzenia dobudowy do istniejącego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 30 grudnia 1994 roku.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Gmina N, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Gmina N., reprezentowana przez radcę prawnego E. C., zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że strona skarżąca zrealizowała obiekt w warunkach samowoli budowlanej oraz niezastosowanie art. 59 Prawa budowlanego,

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 i 15 k. p. a.), a przez to nierozpoznanie przez Sąd całości materiału dowodowego i faktycznego zgromadzonego w sprawie oraz przez uznanie, że organy nadzoru budowlanego zebrały cały materiał dowodowy istotny dla wyniku sprawy, przez nierozpoznanie argumentów strony dotyczących kompletności zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem budowlanym z dnia 30 grudnia 1994 roku wynikającego z wylania płyty fundamentów pod całe zamierzenie budowlane, w tym także pod zaplecze kuchenne i kotłownię, a także argumentu, iż Starosta na wniosek strony wydał oryginał dziennika budowy, a ponadto, że strona zgłosiła Staroście Powiatu N. zamiar kontynuowania robót budowlanych w postaci zaplecza kuchennego i kotłowni, a brak sprzeciwu ze strony tego organu oznaczał zgodę na realizację zadania inwestycyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że decyzją z dnia 30 grudnia 1994 roku udzielono Gminie N. pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. Decyzja ta została wydana na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów, w tym metryki projektu obiektu – Wiejski Dom Rekreacji i Sportu w G./ inwentaryzacja budowlana wraz z orzeczeniem technicznym / oraz metryki projektu – dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni, co wynika z prezentaty Urzędu Miasta i Gminy w N. widniejącej na przedmiotowym załączniku z datą złożenia wniosku tj. 6 października 1994 roku. Podkreślono, iż decyzja z dnia 30 grudnia 1994 roku nie zawiera w żadnym stopniu orzeczenia negatywnego w stosunku do wniosku strony, a jedynie orzeczono, że udziela się pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu we wsi G. Na etapie wydawania decyzji obiekt budowany obejmował już płytę z fundamentów wylanych pod całe zamierzenie budowlane, tj. pod część główną obiektu, obejmującą w szczególności salę gimnastyczną jak i pod dobudowane w późniejszym okresie zaplecze kuchenne i kotłownię. Wynika to z zapisów dziennika budowy w części II oraz z twierdzeń członków Społecznego Komitetu Budowy Świetlicy w G., którzy brali udział w ich wylewaniu, a których organy nadzoru budowlanego, mimo wniosków skarżącej, nie przesłuchały.

W ocenie strony, pozwolenie budowlane z dnia 30 grudnia 1994 roku obejmowało całe zamierzenie budowlane, w tym także integralną część obiektu, tj. zaplecze kuchenne i kotłownię. Integralność ta wynikała również z niezbędności zaplecza kuchennego i kotłowni dla realizacji celu, jaki obiekt miał spełniać w społeczności wsi. Prace nad budową Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu trwały do listopada 1997 roku, kiedy zaniechano ze względów ekonomicznych budowy zaplecza i kotłowni. W dniu 27 listopada 1997 roku inwestor, zamierzając przystąpić do użytkowania wybudowanej głównej części inwestycji, zawiadomił o zakończeniu robót na tym etapie i zwrócił się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na użytkowanie Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. Wraz z zawiadomieniem przekazano oryginał dziennika budowy. Decyzją z dnia 31 grudnia 1997 roku udzielono pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W 1999 roku podjęto decyzję o dokończeniu zamierzenia budowlanego poprzez dobudowę zaplecza kuchennego i kotłowni. Inwestor pismem z dnia 28 czerwca 1999 roku, skierowanym do Starosty Powiatu N., zgłosił zamiar przystąpienia do robót budowlanych w powyższym zakresie, zwracając się z zapytaniem o dopuszczalność wykonywania powyższych prac na podstawie posiadanego pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. z dnia 30 grudnia 1994 roku. W urzędzie starostwa powyższe zapytanie zarejestrowano jako zgłoszenie robót budowlanych pod nr [...]. Ponieważ Starosta nie wyraził sprzeciwu wobec zgłoszenia, inwestor uznał milczenie za zgodę uprawniającą do rozpoczęcia prac i w sierpniu 1999 roku rozpoczął roboty budowlane. Prace nad budową zaplecza i kotłowni były dokumentowane w wydanym wcześniej przez Starostę oryginale dziennika budowy obejmującym już rejestrację zakończonej w 1997 roku budowy głównej części obiektu.

Strona podniosła, iż Gmina nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004 roku o wstrzymaniu robót, gdyż zakwestionowała ustalenia organów nadzoru budowlanego, iż prowadzona dobudowa stanowiła samowolę budowlaną. Zdaniem strony Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż art. 48 Prawa budowlanego pozwala na odejście od zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pozostaje to w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 2 Konstytucji i zasadą legalizmu sformułowaną w art. 7 Konstytucji i powtórzoną w art. 6 k. p. a. W utrwalonej linii orzeczniczej wskazuje się, że art. 48 Prawa budowlanego jest normą represyjną Zastosowanie tego przepisu jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy wszystkie wymogi, wskazane w tym przepisie, zaistnieją kumulatywnie. Nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. Autor skargi kasacyjnej powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1999 roku, IV SA 482/97i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2004 roku, IV SA 7780/02.

W ocenie strony skarżącej na niejasność i niejednoznaczność stanu faktycznego w sprawie wskazują co najmniej następujące okoliczności:

- prezentata na metryce projektu z dnia 6 października 2004 roku wskazująca na załączenie metryki do wniosku o wydanie pozwolenia na dalszą budowę,

- fakt istnienia fundamentów pod zaplecze kuchenne i kotłownię na dzień składania wniosku o wydanie powyższego pozwolenia,

- decyzja z dnia 31 grudnia 1994 roku zezwalała na "dalszą" budowę całego Domu Rekreacji i Sportu, rozumianego w świetle przepisów Prawa budowlanego jako całe zamierzenie inwestycyjne, bez ograniczenia do jego głównej części, tj. sali gimnastycznej, co potwierdził w oświadczeniu inspektor nadzoru Krzysztof Wnuk,

- wydanie na wniosek inwestora latem 1999 roku przez Starostę Powiatu N. oryginału dziennika budowy nr 2/95, do którego wpisywano kontynuację realizacji inwestycji w postaci dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni, rozpoczynając prace od murowania ścian zewnętrznych na istniejących już fundamentach,

- sprzeczność w wyjaśnieniach świadków spisanych w protokołach kontrolnych z 2000 roku z wpisami w dzienniku budowy w zakresie wylania fundamentów i odmowa przesłuchania przez organy w charakterze świadków członków Komitetu Budowy Świetlicy w G., którzy brali udział w pracach budowlanych,

- brak sprzeciwu Starosty wobec zgłoszenia w dniu 28 czerwca 1999 roku zamiaru kontynuacji realizacji inwestycji w G. w postaci dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni.

Powyższe okoliczności, zdaniem strony, świadczą o tym, że dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni była objęta decyzją z dnia 31 grudnia 1994 roku. W szczególności o zakresie decyzji nie może przesądzać fakt, iż w zawiadomieniu o zakończeniu budowy z dnia 23 grudnia 1997 roku wskazano, że prace zostały wykonane w pełnym zakresie oraz fakt, że jako podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę powołano art. 55 ust. 1 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wskazywała strona skarżąca w toku postępowania, na etapie zakończenia budowy głównej części zamierzenia budowlanego, tj. sali gimnastycznej, zdecydowano o zaniechaniu budowy zaplecza kuchennego i kotłowni. Uzyskanie przez stronę pozwolenia na użytkowanie było wymagane przez decyzję z dnia 30 grudnia 1994 roku, stąd w podstawie prawnej, organ wydając pozwolenie na użytkowanie powołał art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego. Z przepisów Prawa budowlanego nie wynika jednak zakaz podjęcia zaniechanej wcześniej budowy części inwestycji mimo, że wykonana już część obiektu została oddana do użytkowania, skoro w art. 55 ust. 2 pkt 2 (a obecnie art. 55 pkt 3) Prawa budowlanego wyraźnie przewidziano możliwość oddania obiektu do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, o ile przerwa w budowie nie przekroczyła 2 lat. Zdaniem strony orzecznictwo powołane przez Sąd pierwszej instancji dotyczy innego stanu faktycznego, gdyż analizowana w nim kwestia odnosi się do interpretacji pojęcia zakończenia budowy w rozumieniu przepisów przejściowych Prawa budowlanego.

Podkreślono, iż wprawdzie podstawową przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest stwierdzenie, ze doszło do samowoli budowlanej to jednak w orzecznictwie i doktrynie wyraźnie wskazuje się, że dla stwierdzenia tej przesłanki nie zawsze wystarcza jedynie wskazanie, że obiekt budowlany wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego strona podniosła, że zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu przed jego zmianą ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), chyba ze rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 roku, OSK 108/04 ).

Gmina N. zarzuciła, iż organy nadzoru budowlanego i Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzyły argumentu dotyczącego braku sprzeciwu Starosty Powiatu N. wobec zgłoszenia przez Gminę pismem z dnia 28 czerwca 1999 roku zamiaru kontynuowania robót. W Starostwie pismo to zostało zarejestrowane pod datą wpływu jako zgłoszenie robót budowlanych, czyli jako instytucja, o której mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Starosta miał zatem obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszonych robót budowlanych, jeżeli uznał, że prace te wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego inwestor był wzywany), w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Zgodnie z konstrukcją redakcyjną art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji - art. 104 § 2 in fine k. p. a. Biorąc pod uwagę zasadę praworządności i wywodzoną z niej przez Trybunał Konstytucyjny zasadę zaufania obywateli do organów państwa, brak sprzeciwu ze strony Starosty Powiatu N. - w świetle okoliczności uzasadniających przekonanie Gminy N., iż pozwolenie budowlane z dnia 31 grudnia 1994 roku obejmuje również dobudowę zaplecza kuchennego i kotłowni - przemawia za stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do realizacji obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Strona powołała się w tym zakresie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 roku, IV SA 1793/96, z dnia 17 maja 1999 roku, IV SA 747/97 i z dnia 26 lutego 1999 roku, IV SA 397/97).

Zdaniem strony milcząca zgoda Starosty na wykonywanie inwestycji w postaci dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni, tym bardziej usprawiedliwiała budowę, że Starosta na wniosek strony wydał oryginał dziennika budowy nr 2/95 obejmujący zapisy dotyczące budowy Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G. Zgodnie zaś z art. 45 Prawa budowlanego dziennik budowy ma szczególny walor dokumentu urzędowego, jest wydawany przez organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę odpłatnie, odrębnie dla każdego obiektu wymagającego pozwolenia na budowę. Skoro zatem Starosta wydał stronie oryginał dziennika budowy nr 2/95, co pozostawało w związku czasowym ze zgłoszeniem zamiaru kontynuacji realizacji inwestycji w G., to tym samym działanie Starosty potwierdzało uprawnienie do podjęcia robót budowlanych bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na budowę. A zatem budowa zaplecza kuchennego i kotłowni nie była prowadzona w warunkach samowoli budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Naruszenie prawa procesowego może następować w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę N. zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że strona skarżąca zrealizowała obiekt w warunkach samowoli budowlanej

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

( por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337 )

A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Pamiętać należy, iż przepis art. 145 p.p.s.a. łączy sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Podkreślić należy, iż jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w niniejszej sprawie nie można skutecznie postawić zarzutu, iż organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stosownie do wymogu art. 77 § 1 k. p. a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Gmina N. zrealizowała projekt w warunkach samowoli budowlanej i jednocześnie nie wykonała obowiązków wynikających z procedury legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), co pociągnęło za sobą wydanie nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 ust.1 Prawa budowlanego.

U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, iż treść art. 48 Prawa budowlanego jest wyrazem odejścia od zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić a to z poniższych względów.

Istotą i jedyną przesłanką nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego – w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. - był brak pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Przepis art. 48 Prawa budowlanego został znowelizowany ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) i ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888).

W myśl art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2000 roku Nr 106, poz.1126 ze zm. – aktualnie t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu administracyjnego - właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych – ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego. W postanowieniu tym organ nakłada obowiązki określone w ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. Procedura ta ma celu legalizację popełnionej samowoli budowlanej.

W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, a więc właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego.

A zatem warunkiem koniecznym do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie tegoż przepisu jest stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 30.

To natomiast uprawnia do stwierdzenia, że również warunkiem nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest ustalenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak natomiast wyżej podkreślono jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.

W niniejszej sprawie Gmina N. nie wykonała obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie n. z dnia [...] stycznia 2004 roku, albowiem zakwestionowała przyjęcie przez organ samowolnego wykonywania dobudowy kotłowni i zaplecza kuchennego.

Zdaniem inwestora za legalnością dobudowy przemawia treść decyzji Burmistrza Miasta N. z dnia 30 grudnia 1994 roku nr [...] udzielającej Gminie N. pozwolenia na dalszą budowę Wiejskiego Domu i Rekreacji i Sportu w G. Strona powołała się na szereg okoliczności mających uzasadniać to stanowisko, w tym "Metrykę obiektu – dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni" z prezentatą Urzędu Miasta Gminy w N. i naniesioną datą wpływu taką samą jak data złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę tj. wniosku, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia 30 grudnia 1994 roku - 6 października 1994 roku. Gmina N. wskazała także w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego m. in. na fakt istnienia fundamentów pod zaplecze kuchenne i kotłownię na dzień składania wniosku o wydanie powyższego pozwolenia, treść decyzji z dnia 31 grudnia 1994 roku zezwalającej na "dalszą" budowę bez ograniczenia do jego głównej części, konieczność przesłuchania dodatkowych świadków. Nadto strona podniosła kwestie "milczenia" Starosty Powiatu N. na pismo inwestora z dnia 28 czerwca 1999 roku - zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych przy dobudowie zaplecza kuchennego i kotłowni tj. brak wniesienia sprzeciwu stosownie do art. 30 Prawa budowlanego jak też wydanie przez Starostę oryginału dziennika budowy nr 2/95. Powyższe okoliczności miały, zdaniem inwestora, wykazać wadliwość stanowiska przyjmującego zaistnienie samowoli budowlanej. Ponadto strona powołując się na te okoliczności zmierzała do wykazania zaniedbań organów administracji publicznej, których skutki nie powinny obciążać strony.

Okoliczności podniesione przez Gminę N. pozostały poza oceną Sądu pierwszej instancji, a to za sprawą przyjęcia tezy, iż przy rozstrzyganiu sprawy w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego nie obowiązuje zasada obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W szczególności Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do kwestii braku sprzeciwu Starosty wobec zgłoszenia w dniu 28 czerwca 1999 roku zamiaru kontynuacji realizacji inwestycji w G. w postaci dobudowy zaplecza kuchennego i kotłowni oraz wydania przez Starostę dziennika budowy nr 2/95. Nie jest wystarczające w tym zakresie stwierdzenie Sądu, iż dalsze wpisy w tymże dzienniku budowy nie określały jakiego dotyczą obiektu. Takie stwierdzenie zdaje się uzasadniać zarzut strony o nienależytym wyjaśnieniu stanu sprawy. Nadto Sąd pierwszej instancji powołał się na decyzję z dnia 10 lipca 1997 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ogrzewania gazowego i elektrycznego wraz z kotłownią i zewnętrznym zbiornikiem gazu płynnego oraz instalację wentylacji dla Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu, przy czym brak jest ustaleń i rozważań, czy kotłownia objęta tym pozwoleniem na budowę jest inną kotłownią niż objęta nakazem rozbiórki. Zważywszy, że inwestor wskazywał na wpisy dzienniku budowy wskazać należy, iż dzienniku budowy nr 2/95 zamieszczone są wpisy dotyczące kotłowni np. w dniu 28 lipca 1997 roku.

Podnieść też należy, iż pismo z dnia 28 czerwca 1999 roku adresowane do Starosty Powiatu N., na które powołał się inwestor i pokwitowanie odbioru dziennika budowy z dnia 17 maja 1999 roku wyraźnie mówią o kontynuacji robót budowlanych. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji winien rozważyć, jaki zakres robót objęty był powyższymi pozwoleniami na budowę i jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy mają podniesione wyższej okoliczności, w tym prezentata Urzędu Miasta Gminy w N. na "Metryce obiektu – dobudowa zaplecza kuchennego i kotłowni" i naniesiona na niej data oraz brak reakcji Starosty na pismo strony i wydanie dziennika budowy. Sąd pierwszej instancji winien nadto rozważyć, jakie okoliczności wynikają z protokołu z oględzin "dokumentacji formalno – prawnej Wiejskiego Domu Rekreacji i Sportu w G." i czy był on wystarczający dla podjęcia decyzji w sprawie.

Z powyższych względów podzielić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jak też zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).