Postanowienie WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 659/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. sprawy ze skarg S. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna Z. w W., L. K. – P. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą C. "K. " w C. , M. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Agencja Artystyczna A. "B." w B. oraz Wojewody K. - P. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne, 2. zwrócić od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz S. Z. kwotę [...](trzysta) zł zapisaną w rejestrze dochodów pod poz. 1/05/16 tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] 2016r. w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt Prezydent Miasta powołując w podstawie prawnej art. 7 ust.1 pkt 1 i art.30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015r. poz. 1445 ze zm.), w § 1 ust. 1 zakazał organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt na terenach stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie Miasta albo stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent Miasta, w szczególności przez:

- odmowę zawierania umów dzierżawy lub udostępniania gruntów w jakiejkolwiek innej formie,

- zakazanie promocji tego typu wydarzeń z wykorzystaniem majątku Miasta oraz dystrybucji biletów na tego typu wydarzenia w jednostkach organizacyjnych gminy oraz za ich pośrednictwem.

W § 1 ust. 2 Prezydent zaapelował do zarządu spółek komunalnych gminy o zastosowanie się do powyższych zakazów. W § 2 powierzył wykonanie zarządzenia dyrektorom wydziałów i biur urzędu miejskiego oraz kierownikom jednostek organizacyjnych gminy. Zarządzenie podlega ogłoszeniu przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu miasta oraz publikację w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 3) i wchodzi w życie z dniem podpisania (§ 4). Zarządzenie nie zawiera uzasadnienia.

Pismem z dnia [...] 2016r. (wpływ do organu [...].2016r.) M. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja [...] w [...], L. K.-P. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Cyrk [...] z siedzibą w [...] oraz S. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Agencja [...] z siedzibą w [...], na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwali Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa powyższym zarządzeniem. W wezwaniu wskazali na naruszenie art. 2, art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 2 i art. 73 Konstytucji RP, art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na naruszenie zasad prawidłowej gospodarki, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4.09.1997 r. o działach administracji rządowej, art. 5 art. 8, art. 9 i art. 24i, 24j – Rozdział 4b Wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt cyrkowych ustawy z dnia 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, a w końcu art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. W uzasadnieniu wskazali, że zarządzenie powoduje negatywne skutki finansowe dla gminy przez uszczuplenie wpływów z czynszu najmu terenów na przedstawienia cyrkowe, a ponadto zarządzenie powoduje szkody dla polskich cyrków naruszając jednocześnie ich dobra osobiste.

W piśmie z [...] 2016r. Prezydent Miasta odmówił zmiany treści zarządzenia, uznając zarzuty za niezasadne.

W skardze do sądu administracyjnego wniesionej [...] 2016 r. M. Z., L. K.-P. i S. Z., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili wydanie powyższego zarządzenia z naruszeniem:

1. zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP przez przeprowadzenie procesu prawodawczego bez uniemożliwienia wypowiedzenia się w kwestiach dotyczących praw podstawowych dla przedsiębiorców cyrkowych i ingerujących bezpośrednio w przyznane im wcześniej prawa (niedochowanie procedury § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 5.11.2015r., ze skutkiem od 1.03.2016r., naruszenie analogicznie stosowanych przepisów art. 7-10, art. 19 i 20 K.p.a. związane z brakiem właściwości w obszarze nadzoru weterynaryjnego, ponadto art. 28 i art. 107 § 3 K.p.a., w związku z brakiem uzasadnienia zarządzenia, a także art. 5a i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

- niezastosowanie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 2 oraz art. 31 ust.3 w związku z art. 16, art. 22, art. 32, art. 65 ust. 1 i art. 73 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie obowiązują Prezydenta Miasta w przypadku doboru kryteriów gospodarowania nieruchomościami miejskimi i skarbu państwa,

- niezastosowanie art. 49 i art. 56 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 12, art. 23 ust. 1 i art. 25 ust. 1 u.g.n., ponadto art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 17 ust. 1 i art.18 ustawy o ochronie zwierząt – przez nieuwzględnienie prowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej w sposób legalny,

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 10 Konstytucji poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta posiada władze ustawodawczą w zakresie rozstrzygania o działalności gospodarczej przedsiębiorców cyrkowych i jest właściwy w sprawach objętych właściwością organów administracji rządowej to jest art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o działach administracji rządowej a w konsekwencji naruszenie wskazanych w wezwaniu do naruszenia prawa przepisów ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zarządzenia w całości (art. 147 § 1 P.p.s.a) i przyznanie zwrotu kosztów postępowania, ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonego zarządzenia aby powstrzymać organy innych gmin przed wydawaniem podobnych zarządzeń lub rezolucji (dołączono plik takich aktów prawnych i zapowiedzi wydania kolejnych), które wprowadzają mieszkańców i potencjalnych widzów błąd oraz wywołują spadek dochodów przedsiębiorców a także naruszenie ich dobrego imienia. Wnieśli również o dopuszczenia w charakterze uczestnika Związek Pracodawców (art. 33 § 2 P.p.s.a.) i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że zarządzenie zostało podjęte w zakresie administracji publicznej w ramach zarządu mieniem gminy, stanowi akt o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania i wywiera bezpośrednie skutki w prawach skarżących (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Zarządzenie nie wywołujące bezpośrednio skutków cywilnoprawnych stanowi działanie z zakresu wykonywania administracji publicznej, zaskarżalne według art. 101 u.s.g. Skarżący są przedsiębiorcami cyrkowymi, a zarządzenie narusza ich interes prawny. Ingeruje ono bezpośrednio w ich indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację, gdyż jako przedsiębiorcy cyrkowi zostali wykluczeni z grona najemców terenów miejskich. Ogranicza to ich uprawnienia wynikające ze swobody działalności gospodarczej pozostającej pod nadzorem weterynaryjnym, prawa do reklamowania tej działalności, wolności sztuki i wyrazu artystycznego oraz prawa do równego traktowania. Wskazali dalej, że zarządzenie obarczone jest wadami formalnymi i merytorycznymi. Wydanie zarządzenia nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności faktycznych, Zarządzenie narusza zasady prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.).

Konstytucja wyklucza ograniczanie wolności działalności gospodarczej przez samorząd. Ustawa nie zakazuje prowadzić i reklamować działalność gospodarczą polegającą na organizowaniu przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Zarządzenie narusza ponadto prawa przedsiębiorców cyrkowych z krajów członkowskich Unii Europejskiej. Według Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 13.10.2005 r. cyrk stanowi część kultury europejskiej.

Zarządzenie wydano z naruszeniem zasady równości i proporcjonalności, skoro nie różnicuje gatunków zwierząt, narusza ustawę o ochronie zwierząt, pomija brak zastrzeżeń ze strony inspekcji weterynaryjnej. Możliwe byłoby ograniczenie zakazu oddawania w najem terenów w odniesieniu do cyrków rażąco naruszających prawa zwierząt lub korzystających z wybranych gatunków zwierząt. Gminy ulegają presji wąskiej grupy aktywistów, działających pozornie w interesie ochrony zwierząt. Zdarzają się przypadki odmowy sprzedania paszy lub dostarczenia wody cyrkom ze zwierzętami. W efekcie może nastąpić całkowite wyeliminowanie z rynku polskich cyrków.

Skarżący dołączyli plik zarządzeń organów wykonawczych szeregu miast o treści podobnej do zarządzenia zaskarżonego, rezolucję Rady Miasta [...] z dnia [...] 2016 r. wymieniającą liczne kraje, w których obowiązuje całkowity lub częściowy zakaz wykorzystywania zwierząt w cyrku oraz wpisy działalności skarżących w CEIDG. W stanowisku Krajowej Rady Lekarsko – Weterynaryjnej z dnia 30 marca 2016 r. odniesiono się do uzasadnienia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie zwierząt zaprzeczając temu, aby w polskich cyrkach dochodziło do znęcania się nad zwierzętami, ale jednocześnie popierając wprowadzenie zakazu występów zwierząt dzikich w cyrkach.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie solidarnie od skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu zawodowy pełnomocnik organu kwestionował istnienie naruszenia interesu prawnego skarżących, którzy nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego nadającego im konkretne prawo, a które przez zaskarżone zarządzenie został naruszony. Organ podkreślił, że interes prawny skarżącego nie może polegać na oczekiwanej przez skarżących jednoczesnej możliwości i skłonności właścicieli nieruchomości lub osób zarządzających nieruchomościami do zawierania umów dzierżawy gruntu na cele organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem tresury zwierząt. Zarządzenie ma charakter modyfikujący pełnomocnictwa do podejmowania działań na gruncie prawa cywilnego.

W przypadku prowadzenia przez Sąd postępowania organ wskazał, że Wojewoda po uzyskaniu wyjaśnień nie podjął żadnych dalszych działań wobec skarżonego aktu. Zarządzenie dotyczy uregulowania spraw cywilnych, w które może wchodzić Miasto [...] jako właściciel lub użytkownik majątku z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą. Nie ma możliwości regulowania woli właściciela, w tej sprawie organu wykonawczego, do określonego zachowania, w tym przypadku nakazania wydzierżawiania lub wynajmowania majątku na potrzeby przedsiębiorstwa artystycznego, nawet w sytuacji gdy właścicielem majątku jest podmiot publiczny. Zdaniem organu zarządzenie nie narusza także wskazanych w skardze przepisów w tym Konstytucji RP.

Postanowieniami z dnia 5 sierpnia 2016 r. tut. Sąd dopuścił Związek Pracodawców do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania oraz odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego zarządzenia.

W uzupełnieniu skargi skarżący szerzej uzasadnili twierdzenie o naruszeniu przysługującego im interesu prawnego wynikającego z art. 6 ust. 1 i 2, art. 78 i art. 84a pkt 2 ustawy o swobodzie gospodarczej działalności oraz art.17 ust. 1 i art. 18 w związku z art. 34 i art. 37 ustawy o ochronie zwierząt. Powołali wywody prawne zawarte w wyrokach II SA/Rz 64/16 i IV SA/Po 1029/15. W sprawach tych sądy administracyjne przyjęły naruszenie interesu prawnego przedsiębiorcy zarządzeniem zmiany organizacji ruchu, prowadzącej do ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez ograniczenie możliwości dostępu dostawców towaru do miejsca prowadzenia działalności, a w nin. sprawie przez ograniczenie dostępu widzów do cyrku. Powołali również wywód prawny wyroku II OSK 233/07 na tle art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Skarżący w pełni przestrzegają ustawę o ochronie zwierząt, a pomimo tego zarządzenie zakazuje im przedstawień cyrkowych poprzez pozbawienie ich dostępu do odpowiednich terenów. Zarządzenie wpływa na postawę właścicieli prywatnych gruntów. Skarżący stali się ofiarami nagonki, zostali napiętnowani treścią zarządzenia. Wyeliminowanie ich z grona osób mogących zostać najemcami terenów narusza interes prawny i prawo. Zarządzenie stanowi wyraz politycznej ingerencji w działalność gospodarczą przedsiębiorców cyrkowych. Nawet gdyby zaskarżone zarządzenie zaliczyć do sfery dominium, to odmowa zawierania umów wynajmu nieruchomości optymalnych dla prowadzenia działalności cyrkowej, w pełni legalnej, jest dyskryminacją i godzi w wolność sztuki, narusza horyzontalny efekt praw podstawowych (art.14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r.). Według skarżących art. 49 TFUE jest bezpośrednio skuteczny. W końcu skarżący powołali się na argumentację prawną zawartą w wyroku I SA/Wa 604/16.

Niezależnie od powyższego dniu [...] 2016r. skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2016r., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, złożył również Wojewoda. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonego zarządzenia, zarzucając naruszenie przepisów art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 2007r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2015r. poz. 584 ze zm.), art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2, art. 22 i art. 32 Konstytucji RP. Skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bd 805/16.

W uzasadnieniu Wojewoda argumentował, że wskazany w podstawie prawnej przepisy zastosowano niezgodnie z ich wykładnią gramatyczną i celowościową przy jednoczesnym naruszeniu uchwały rady miasta w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Z treści powołanych w zarządzeniu Prezydenta przepisów nie wynika, aby został on upoważniony do wprowadzania odnośnie zadań samorządu terytorialnego ograniczeń w gospodarowaniu nieruchomościami z innych przyczyn aniżeli wynikających z celowości, rzetelności i gospodarności działania samorządu. Organ nadzoru powołał się na wynikającą z art. 6 ustawy zasadę swobody działalności gospodarczej oraz art. 8, zgodnie z którym organy administracji powinny wspierać rozwój przedsiębiorczości , tworząc korzystne warunki po podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. W ocenie Wojewody zaskrzone zarządzenie narusza wyrażoną w art. 20 i 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej, i możliwość ograniczenia działalności gospodarczej tylko wyjątkowo i to w drodze ustawy. Zaskarżone zarządzenie narusza także przepis art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazujące gospodarowanie nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Powinno to oznaczać zarządzanie nieruchomościami miasta w szerokim interesie publicznym tj. wydzierżawianie gruntu oraz jego udostępnianie w innej formie winno następować w taki sposób, aby uzyskiwać użytki z tych terenów, a tym samym zaspokajać potrzeby wszystkich mieszkańców. Prezydent nie wykazał także, aby działalność cyrków na terenie [...] była prowadzona z naruszeniem art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt.

Ponadto, zdaniem skarżącego Wojewody zakaz organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt to sprawa ważna dla mieszkańców miasta, w rozumieniu art. 5a u.s.g. stąd Prezydent, jako organ wykonawczy, zobowiązany był przeprowadzić konsultacje w przedmiotowej sprawie zgodnie z ww. uchwałą rady miasta.

Skarżący zarzucił także, że zaskarżone zarządzenie dyskryminuje podmioty prowadzące działalność gospodarczą (cyrkową) zgodnie z obowiązującymi przepisami z powodu udziału w nich zwierząt, pomimo że przepisy nie zawierają takich zakazów ani ograniczeń. Tym samym przy wydaniu skarżonego zarządzenia organ naruszył także art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 3 listopada 2016r. pełnomocnik poinformował, że na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2016r. nr [...] zaskarżone zarządzanie nr [...] utraciło moc z dniem [...] 2016r.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, w pismach z [...] i [...] 2016r. pełnomocnik skarżących S. Z., L. K. i M. Z. oraz uczestnika postępowania podtrzymał skargę wraz z jej twierdzeniami i wnioskami dowodowymi z uwagi na dalsze faktyczne obowiązywanie zarządzenia nr [...], wskazują, że z informacji prasowych wynika, iż Prezydent, bojąc się że zaskarżone zarządzenie podzieli los warszawskiego (którego sad stwierdził nieważność) uchylił je. Jednocześnie jednak zarządzeniem o kolejnym nr [...], zabezpieczył się przed zawieraniem z przedsiębiorstwami cyrkowymi krótkotrwałych umów dzierżawy lub najmu. Pełnomocnik powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 2014r. sygn. akt W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sadu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W niniejszej sprawie natomiast z wypowiedzi urzędników organu terytorialnego wynika, że zaradzenie Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2016r. w istocie będzie stosowane nadal, a wydanie zarządzeń nr [...] z [...] października 2016r. stanowi demonstracyjne obejście prawa i narusza art. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym tym bardziej istnieje interes prawny skarżących jak i interes publiczny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego zarządzenia. Nadto w piśmie z 9 listopada rozwinięto dodatkowo argumentację skargi z powołaniem się na wyroki w analogicznych sprawach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewoda w piśmie z [...] 2016r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniosek o stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia wskazując, że jego utrata mocy oraz krótki czas obowiązywania, nie czyni skargi bezzasadną, nie uzasadnia umorzenia postępowania, ani też odrzucenia skargi. Podkreślił zróżnicowanie skutków prawnych stwierdzenia nieważności zarządzenia (utratę mocy ze skutkiem ex tunc) od wyeliminowania go z obrotu prawnego w innych trybach.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r., Sąd na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia powyższe sprawy zarejestrowane odpowiednio pod sygn. II SA/Bd 659/16 i II SA/Bd 805/16 z uwagi na tożsamość przedmiotów zaskarżenia i postanowił o ich dalszym rozpoznaniu pod sygn. akt II SA/Bd 659/16. Pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowisko, z tym że pełnomocnik Prezydenta Miasta wniósł o odrzucenie skarg z uwagi na utratę mocy prawnej zaskarżonego zarządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był poddać ocenie dopuszczalność i skuteczność wniesienia skarg. Nie budziła wątpliwości dopuszczalność zaskarżania zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2016r. w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt przez Wojewoda, czyli organ nadzoru nad zgodnością z prawem działalności gminnej, co znajduje oparcie w przepisach art. 93 ust. 1 w zw. z art. 86, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 446 dalej "u.s.g.").

Z kolei skarga przewidziana w art. 101 ww. ustawy umożliwia każdemu sądową ochronę przysługującego mu interesu prawnego, naruszonego przez uchwałę lub zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej. Do przesłanek dopuszczalności skargi należy ponadto (oprócz posiadania interesu prawnego i jego naruszenia oraz związku tego naruszenia z aktem z zakresu administracji publicznej) uprzednie wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego danego podmiotu (patrz art. 58 § 1 pkt 5 i 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 101 u.s.g., ponadto odnośnie terminu wniesienia skargi art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 102a u.s.g. przesłanką dopuszczalności skargi nie jest natomiast uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (przepis wyklucza stosowanie art.52 § 3 i 4 p.p.s.a. w tym zakresie).

W niniejszej sprawie skarżący przedsiębiorcy przedstawili w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa podstawy prawne i oparte na nich twierdzenia, które umożliwiają uznanie tego wezwania za spełniające wymagania z art. 101 i art. 102a u.s.g. W szczególności powołali art. 101 u.s.g. (nieistotne, że bez pewności, czy ze zrozumieniem jego treści) i przepisy konstytucyjne proklamujące zasady wolności działalności gospodarczej, równości i proporcjonalności, a także powołali się na wyrządzenie im szkód materialnych i niematerialnych. W skardze i pismach procesowych szeroko omówili okoliczność naruszenia przysługującego im interesu prawnego, w istotnym zakresie w nawiązaniu do treści wezwania (będzie o tym szerzej mowa, por. B Dolnicki, Komentarz do art. 101 u.s.g. część 9 i 14, P. Chmielnicki, Komentarz do art. 101 u.s.g. część 3.10, 3.12 i 3.13).

Z powołanych już przesłanek dopuszczalności skargi nie budzi w okolicznościach sprawy wątpliwości spełnienie przez skarżących S. Z., L. K. i M. Z. przesłanek dochowania terminu i dokonania wezwania do usunięcia naruszenia ich indywidualnego interesu prawnego skarżących.

Nie powinno być kwestionowane, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki został wyrażony w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych dotyczących analogicznych spraw, zarówno uwzględniających skargi, jak i odrzucających skargi przedsiębiorstw cyrkowych (patrz wyroki I SA/Wa 604/16, III SA/Wr 372/16, postanowienia II SA/Gd 441/16 lub IV SA/Po 516/16). W orzeczeniach tych powołano ustabilizowane orzecznictwo sądowe zaliczające do tego zakresu akty dotyczące gospodarowania mieniem gminnym lub z zakresu gospodarki nieruchomościami według art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. (tak postanowienie III ARN 45/96, uchwały OPS 3/98 i 11/00, wyroki OSA 1/99 i 2/00), o ile nawet mają charakter wewnętrzny i zmierzają pośrednio do wywołania skutków cywilnoprawnych. Sąd w nin. sprawie w pełni podziela ten pogląd (szersze uzasadnienie ponadto w: A. Zieliński "Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 u.s.g." PiP 1994 z.2 s. 12-25; B. Dolnicki, komentarz do art. 91 u.s.g. część 5 i do art. 101 u.s.g. część 2; T. Woś, Komentarz do art. 3 p.p.s.a. część 74, 78, 80, 81; P. Chmielnicki, Komentarz do art. 101 u.s.g. część 2.1).

Przysługiwanie skarżącym interesu prawnego i jego naruszenie zaskarżonym zarządzeniem mogło nasuwać wątpliwości. O ile zarządzenie stanowiło akt wewnętrzny, to należało wskazać na zawarty w nim element oddziaływania na sytuację prawną podmiotów zewnętrznych, zatem element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający (cyt. B. Dolnicki przy art. 101 u.s.g. część 2; P. Chmielnicki część 2.2 i 2.7). Po drugie, należało wnikliwie rozważyć argumentację odmawiającą istnienia tego naruszenia w przypadku podobnych zarządzeń (cyt. orzeczenia II SA/Gd 441/16 i IV SA/Po 516/16). Powiedziano tam, że zarządzenie nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżących oraz nie ogranicza swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie miasta. Nie ma w nim zakazu prowadzenia działalności w ogóle lub zakazu jej promocji. Skarżącym nie przysługuje roszczenie o oddanie im w najem nieruchomości, zaś gminy nie obciąża obowiązek jej wynajęcia. Przyszły zamiar skarżących podjęcia starań o uzyskanie dzierżawy lub najmu nie świadczy o naruszeniu ich interesu prawnego. Zarządzenie wyklucza jedynie dzierżawę lub najem nieruchomości na cele związane z organizacją przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt. Jak ponadto wskazano, zarządzenie określa "zasady udostępniania nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa". Jednak zarządzenie nie uniemożliwia realizacji uprawnienia skarżących z zakresu prowadzonej przez nich działalności gospodarczej i korzystania z gruntów komunalnych. Uprawnienie skarżących do realizacji przedstawień cyrkowych na nieruchomościach gminnych nie wynika z żadnego przepisu obowiązującego prawa. Gmina może swobodnie ustalić zasady udostępniania nieruchomości, jego celu, przeznaczenia, okresu i warunków. Skarżący nie posiadali żadnych uprawnień do nieruchomości komunalnych, więc zarządzenie nie mogło ich naruszyć. Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub o ochronie zwierząt nie kreują legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. Obawy skarżących mają charakter subiektywny i dotyczą przyszłości.

Interes prawny zalicza się do pojęć niedookreślonych, czyli wymagających rozważenia okoliczności danego przypadku z zachowaniem pewnej swobody ocen. Przedstawione powyżej oceny zostały poczynione bez wzięcia pod rozwagę ochrony prawnej swobody gospodarowania w ogóle i konkretnej sytuacji skarżących przedsiębiorców cyrkowych, przez co mają charakter abstrakcyjny i dowolny. Jak podkreślają skarżący, prowadzą legalną i stale nadzorowaną przez państwo działalność zarobkową. Istotnym warunkiem powodzenia tej działalności jest możność korzystania z nieruchomości komunalnych. Przedmiotem sprawy nie jest odmowa zawarcia konkretnej umowy, lecz wykluczenie z góry przez gminę zawierania umów i zamanifestowanie tego zakazu w akcie z zakresu administracji publicznej. Akt ten zatem oddziaływuje bezpośrednio na sferę prawną skarżących, nie tyle w aspekcie prawa cywilnego, lecz z uwagi na ich prawa podmiotowe wynikające z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i związane z ich statusem przedsiębiorcy. Zarządzenie wprost ustanawia zakaz uniemożliwiający skarżącym przedsiębiorcom cyrkowym swobodnego prowadzenia ich działalności gospodarczej, której nieodłączny element stanowi właśnie organizowanie objazdowych przedstawień cyrkowych między innymi z udziałem zwierząt. Niesporne w sprawie pozostaje, iż tego typu działalność wymaga znacznych rozmiarów terenu, wobec czego z reguły przedstawienia organizowane są na nieruchomościach komunalnych lub publicznych. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zaskarżone zarządzenie wydano w celu naruszenia uprawnień (interesu prawnego) skarżących, bowiem tak wpisano w zarządzeniu. Przedsiębiorca ma prawo do prowadzenia działalności gospodarczej, czyli w konsekwencji uzyskania z niej godziwego dochodu. Organ wykonawczy gminy ustanowił tymczasem zasadę nieudostępniania nie tylko nieruchomości komunalnych, lecz także nieruchomości Skarbu Państwa, bez jakiegokolwiek przy tym uzasadnienia czy to faktycznego, czy to prawnego. W zakresie miejsca wykonywania działalności nie było zatem istotne, że gmina pozostawiła skarżącym przestrzeń nieobejmującą nieruchomości komunalnych, bowiem badane jest naruszenie interesu prawnego skarżących do swobodnego prowadzenia działalności w każdym nadającym się do tego miejscu, w tym na nieruchomościach komunalnych lub Skarbu Państwa.

Powołując się na interes prawny należy wskazać przepis prawa materialnego kształtujący sytuację prawną skarżącego (por. P. Chmielnicki cyt. komentarz część 3.1 i 3.4) i dopiero wykazanie jego naruszenia przez akt umożliwia przystąpienie do szczegółowej kontroli legalności tego aktu (cyt. dzieło część 3.10, 3.12, 1.13). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się jednak do tych dominujących w orzecznictwie poglądów, zgodnie z którymi ów interes prawny nie musi wynikać wyłącznie z norm materialnego prawa administracyjnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż źródłem indywidualnego interesu prawnego, którego naruszenie stanowi przesłankę do zaskarżenia aktu organu jednostki samorządu terytorialnego mogą być przepisy Konstytucja RP, który wszakże może być stosowany bezpośrednio lub bezpośrednio wpływa na sposób rozumienia i stosowania ustaw i norm podustawowych.

W postanowieniu z dnia 25 sierpnia 2016r. sygn. I OZ 935/16 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że zarządzeniem o analogicznej treści do objętego przedmiotowymi skargami określoną klasę podmiotów (podmioty związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt) wyróżniono i potraktowano odmiennie od pozostałych podmiotów obrotu prawnego z Miastem, tj. wykluczono tę klasę podmiotów z możliwości udostępnienia na ich cele nieruchomości stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie miasta, jak też stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent. Skarżony akt wyklucza także prowadzenia dystrybucji biletów na wydarzenia organizowane przez ww. klasę podmiotów w jednostkach organizacyjnych, jak również promocji tych wydarzeń z wykorzystaniem majątku gminy. Zaskarżony akt administracyjny oddziałuje zatem niesprzecznie na sytuację prawną podmiotów organizujących wydarzenia związane z organizowaniem i przeprowadzaniem objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd podziela stanowisko wyrażone w ww. postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie to dotyczy aktu rzutującego na osoby korzystające z wolności działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP), której ograniczanie jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP) – co świadczy o randze i znaczeniu, jakie przykłada do tej wolności ustrojodawca wyrażający wolę społeczną. Zaskrzony akt, co zasadnie podnoszą wszyscy skarżący, różnicuje sytuację prawną pewnej klasy podmiotów w relacjach z Miastem [...] względem innych podmiotów, a zatem naruszenie ich interesu prawnego wynika również z zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), która stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust.2).

Dodać należy, że naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżących przedsiębiorców dotyczy przede wszystkim ich uprawnień wynikających z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584). Według tego przepisu podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Dodatkowo administracja publiczna ma wspierać rozwój przedsiębiorczości (art.8 tej ustawy), zaś kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy podlega określonym rygorom i ograniczeniom (patrz art. 77 i nast., art. 84a ust. 2 w nawiązaniu do ustawy z dnia 21.08.1997 r. o ochronie zwierząt, odnośnie nadzoru weterynaryjnego). Jak się podkreśla w literaturze prawniczej i orzecznictwie, swoboda działalności gospodarczej stanowi publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej. Oznacza domniemanie swobody prowadzenia działalności dopóki co innego nie wynika z ustawy. Zakazy i ograniczenia swobody są wyjątkiem od zasady (patrz C. Kosikowski w Komentarzu do art.6 część 4 z powołaniem prac A. Walasek – Pyzioł i S. Biernata oraz uchwały III CZP 97/89 i wyroku VI SA/Wa 338/10). Stanowi to również odwołanie do zasady równości (art.32 Konstytucji RP), z której wynika zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym, szczególnie w aktach prawnych niższej rangi niż ustawa, przykładowo gdy gmina ogranicza dostęp pewnych podmiotów do działalności gospodarczej (wyroki III ARN 31/92, SA/Ka 51/91, SA/Wr 294/91, SA/Sz 1028/95 powołane w cyt. Komentarzu część 7, na temat ograniczeń ustawowych część 8-12 tego dzieła). Zagadnienia te szerzej omówiono w Komentarzu M. Zdyba pod red. M. Sieradzkiej przy art. 6 część 59, 60 dot. wymogu przestrzegania zasady proporcjonalności, art. 31 ust. 3 Konstytucji – rozwinięcie w części 80 i nast. oraz 183 i nast., odnośnie zakazu naruszania istoty wolności gospodarczej część 213 i nast., a w końcu w aspekcie zasady równości część 245 i nast. Nie ma w nin. sprawie potrzeby przytaczania tych obszernych wywodów. Należy jedynie podkreślić, że byłoby przekreśleniem znaczenia omawianego prawa podmiotowego przekonywanie, że jego naruszenie nie prowadzi do naruszenia przysługującego przedsiębiorcy interesu prawnego (patrz W. Jakimowicz "Publiczne prawa podmiotowe" str. 124, 129-136, 193, 221, 223-231, 241, 246-247, 255, 264 i nast. szczególnie s. 293-298, 349, 413-414, 442).

W konsekwencji dotychczasowych rozważań ustalić należy spełnienie przez skarżących w niniejszej sprawie wszelkich przesłanek dopuszczalności skarg, wobec tego nie było podstaw do ich odrzucenia. Co do zasady powyższa konstatacja otwiera drogę do dokonania przez Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności czy jest on sprzeczny z prawem w stopniu istotnym, a przez to nieważny (art. 91 ust. 1 u.s.g.).

W toku postępowania sądowego w niniejszej sprawie nastąpiła jednak istotna zmiana okoliczności. Na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2016r., zarządzenie nr [...] z dnia [...] 2016r. w sprawie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, utraciło moc z dniem [...] 2016r.

W tej sytuacji, wobec utraty bytu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego, rozważenia wymagało czy istnieją nadal podstawy do sądowej oceny jego legalności, czy też stało się to niedopuszczalne, a postępowanie sądowoadministracyjne podlega umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości.

Sądowi znana jest treść uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994r. sygn. W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44), która aczkolwiek utraciła już moc powszechnie obowiązującej wykładni przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiła podstawę do wykształcenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym linii orzeczniczej, zgodnie z którą uchylenie lub zmiana aktu prawa miejscowego nie czyni w każdej sytuacji bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na ten akt. Pogląd ten opiera się na przekonaniu, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ten sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Powołując się na powyższą uchwałę Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że jeżeli uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie przestała mimo jej uchylenia lub zmiany kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż zarówno powyższa uchwała, jak i wsparte na niej orzecznictwo sądów administracyjnych odnosi się wprost do sądowej kontroli aktów normatywnych organów jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności do aktów prawa miejscowego kreujących normy abstrakcyjne i generalne. Zgodnie z art. 78 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowią wszakże, na obszarze działania organów, które je ustanowiły - źródła powszechnie obowiązującego prawa.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Trybunał, w drodze analogii do dokonywanej we własnym zakresie kontroli legalności ustaw wskazał, że uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. Innymi słowy przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości.

Podzielając powyższe stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zobowiązany był zatem rozważając dopuszczalność skargi, uwzględnić, iż zaskarżone zarządzenie, aczkolwiek jest aktem administracyjnym organu gminy z zakresu administracji publicznej, jednak nie stanowi aktu prawa miejscowego. W dalszej kolejności należało ustalić treść normy prawnej, na mocy której zarządzenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Nie budzi wątpliwości, że na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016r. nr [...] zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] 2016r. utraciło moc w całości, zatem zostało skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Zarządzenie to, mimo iż pośrednio ingerowało w prawa podmiotów zewnętrznych, w tym potencjalnie skarżących przedsiębiorców cyrkowych, było aktem adresowanym do podmiotów wewnętrznych. Nie był to zatem akt prawa miejscowego, który stanowił podstawę wydania jakichkolwiek decyzji administracyjnych czy też innych indywidualnych aktów stosowania prawa. Wbrew argumentacji pełnomocnika skarżących, brak jest podstaw prawnych aby zaskarżony akt stosować jeszcze do jakichkolwiek sytuacji z teraźniejszości lub przyszłości.

Skarżący nie wykazali nadto, czy i w jaki sposób zaskarżone zarządzenie, mimo utraty jego mocy mogło być nadal stosowane do jakichkolwiek sytuacji z przeszłości. W szczególności, ani na wezwanie Sądu, ani na rozprawie pełnomocnik skarżących przedsiębiorców cyrkowych nie powołał się na żadne okoliczność faktyczne lub prawne, które wskazywałyby na zastosowanie zaskarżonego aktu do sytuacji z przeszłości. Przykładowo skarżący nie powołali się na okoliczność, że w okresie obowiązywania zaskarżonego zarządzenia zwracali się do podmiotów właściwych do gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy lub Skarbu Państwa na terenie Miasta [...] w celu zorganizowania przedstawień cyrkowych - czego im odmówiono na podstawie zaskarżonego zarządzenia. Nie przedstawiono w tym zakresie żadnych dowodów, co oznacza brak podstaw do dalszych hipotetycznych rozważań sądu administracyjnego dotyczących ewentualnych roszczeń odszkodowawczych (np. z art. 4171 Kc).

Odnosząc się do argumentacji skarżących mającej wykazać podstawy do dokonania sądowej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, mimo utraty jego mocy prawnej, stwierdzić należy, iż nie jest ona trafna. Nie można z oczywistych względów, w tym zasada doświadczenia życiowego, odmówić racjonalności i słuszności stanowisku skarżących, iż uchylenie przez Prezydenta (zarządzeniem nr [...] z [...] 2016r.) mocy obowiązującej zaskarżonego zarządzenia z [...] 2016r. w przedmiocie zakazu organizowania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, po zawiadomieniu o wyznaczeniu terminu rozprawy (na dwa tygodnie przed jej terminem) z dużym prawdopodobieństwem było spowodowane możliwością stwierdzenia przez sąd nieważności tego aktu administracyjnego. Nie upłynął wszakże jeszcze rok od podjęcia zarządzenia. Równie oczywistym jest to, że ewentualny cel tego zarządzenia Prezydenta na rok 2016 został już zrealizowany, bowiem z uwagi na warunki klimatyczne raczej nie organizuje się objazdowych przedstawień cyrkowych późną jesienią, czy też zimą. Jednakże ocenie sądu administracyjnego nie podlega celowość, rzetelność, słuszność działalności organów jednostek samorządu terytorialnego, ani też to w jakim "duchu" organy gminy będą wykonywać swoje obowiązki i uprawnienia. W ocenie Sądu, analiza treści kolejnego zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2016r. w sprawie wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości gruntowych stanowiących własność Miasta Bydgoszczy lub Skarbu Państwa, w celu krótkotrwałego użycia, dokonana w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyłączenie w zakresie koniecznym do rozważenia czy zawiera ono jakiekolwiek normy prawne wskazujące na możliwość dalszego stosowania zaskarżonego zarządzenia nr [...], nie uzasadnia takiego twierdzenia.

Wskazać jednocześnie należy, iż nowe zarządzenie, w zakresie zgodności z prawem podlega własnej odrębnej ocenie organu nadzoru tj. skarżącego Wojewoda, a w sytuacji gdy pozostali skarżący uważają, że narusza ono ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia tego interesu prawnego, mogą zaskarżyć ów akt do sądu administracyjnego.

W konsekwencji powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżone zarządzenie utraciło moc i nie istnieje w porządku prawnym, a nadto nie może mieć zastosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, co powoduje że skargi stały się niedopuszczalne z uwagi na brak substratu zaskarżenia. Uzasadnia to umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 199 P.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja procesowa, z którą przepisy szczególne wiążą zwrot między stronami kosztów postępowania sądowego, w szczególności przyczyną umorzenia postępowania nie jest uwzględnienia skargi przez organ, o jakim mowa w art. 54 3 P.p.s.a., nie doszło również do odrzucenia skarg lub ich cofnięcia. W punkcie 2 postanowienia, na podstawie art. 225 P.p.s.a. orzeczono o zwrocie na rzecz jednego ze skarżących nadpłaconego przez niego wpisu sądowego w wysokości [...] zł.