Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3761/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 3 ust. 2 pkt 3, par. 2 ust. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.[...]. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 471/18 w sprawie ze skargi U. i M. i B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Rz 471/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi U.M. i B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. (dalej też "Kolegium") z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego

I. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza S.M. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], oraz postanowienie Burmistrza S.M. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...];

II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. na rzecz skarżących U.M. i B.M. solidarnie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Burmistrz S.M. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej "[...]" na działce nr ewid. [...] w S.M." na rzecz T. [...] w W. (dalej też jako "Spółka"). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli U. i B. M., E. i G. K., A. W., M. F. oraz A. S.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję. Stwierdziło, że planowana inwestycja celu publicznego nie może zostać zakwalifikowana do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest wymagane dla niej uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności analiza przedstawionego przez wnioskodawcę opracowania "Kwalifikacja przedsięwzięcia dla stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] w S.M." sporządzonego przez A.B.. Z jego treści wynika, że planowana inwestycja nie oddziałuje na środowisko w taki sposób, który wymagałby sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto projektowana stacja będzie tak usytuowana, że obszary wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten nie będą przebiegały przez miejsca dostępne dla ludzi, gdyż znajdą się wysoko ponad powierzchnią ziemi i nie przetną miejsc dostępnych dla ludzi.

Powyższe stanowisko jest zgodne z oceną organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. Burmistrza S.M., zawartego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ pierwszej instancji nie mógł dokonać odmiennej oceny niż ta wyrażona we wspomnianym postanowieniu. Mimo, że w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. wskazano inny numer planowanej stacji bazowej, tj. [...] niż ten, który stanowi przedmiot niniejszego postępowania lokalizacyjnego, tj. [...], inwestycje te są tożsame. Świadczy o tym w szczególności miejsce planowanej inwestycji, tj. działka nr [...] w S.M. oraz karta informacyjna i opracowanie "Kwalifikacja przedsięwzięcia dla stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] w S.M." dołączone do wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie U. i B. M. zarzucili, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia merytorycznego, z którego wynikałoby w jaki sposób organ samodzielnie dokonał kwalifikacji przedsięwzięcia w zakresie konieczności zyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dlaczego analizował tylko pojedyncze elementy przedsięwzięcia oraz z jakich powodów nie przyjął najgorszego wariantu dla środowiska, czyli maksymalnych tiltów anten. W ocenie skarżących nie można zaakceptować przedłożonej przez inwestora dokumentacji, albowiem wg inwestora przedmiotem kwalifikacji przedsięwzięcia jest ustalenie, która z 6 anten wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie skarżących sporządzona przez inwestora dokumentacja jest sprzeczna z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych z uwagi na to, że została sporządzona dla pojedynczych elementów przedsięwzięcia i bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten według danych katalogowych anten oraz uchwytów. Skarżący wskazali na konieczność badania sumarycznej mocy EIRP całego zespołu antenowego na danym sektorze akceptując pogląd, że pod pojęciem "pojedynczej anteny" należy rozumieć "pojedynczy system antenowy" złożony z par panelowych anten sektorowych (lub ich większej ilości), których wiązki główne promieniują w tych samych kierunkach wyznaczonych azymutami, czyli promieniują w tych samych sektorach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę wskazał, że planowana inwestycja obejmuje budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej z umiejscowionymi na niej 8 antenami o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo EIRP dla pojedynczych 4 anteny wynoszącej 12 397 W i dla pozostałych 4 anten wynoszącej 5 348 W. Wskazano 4 azymuty głównych wiązek promieniowania anten usytuowanych po dwie na każdym azymucie: 20˚, 130 ̊, 230˚ i 310 ̊. Inwestor zaplanował posadowienie anten na wieży o konstrukcji stalowej na fundamentach żelbetowych. Sięgając do treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy te dokonują rozróżnienia instalacji rediokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne uwzględniając częstotliwość MHz i moc W tychże instalacji. Opierając się na parametrach wskazanych w tabeli 2 i 3 stanowiącej element składowy kwalifikacji przedsięwzięcia wykonanej przez A.B. w lipcu 2016 r. i uwzględniając, że minimalna odległość osi głównej wiązki od miejsc dostępnych dla ludzi dla anteny A6 wynosi 3 m (dolny kraniec tiltu) i 38, 3 m (górny kraniec tiltu) przy rozpatrywanej długości wektora osi głównej wiązki mniejszej lub równej 200 m i 300 m; w sprawie niezbędna jest ocena, czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lit c rozporządzenia.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia posługują się pojęciem "miejsc dostępnych dla ludności", ale jednocześnie nie definiują tego pojęcia, dlatego przy wykładni tych pojęć nie może z pola widzenia umykać definicja zawarta w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ("p.o.ś."). W toku ponownie prowadzonego postępowania, wobec braku gruntownej analizy w zakresie ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludności od lokalizacji planowanej inwestycji organ I instancji winien podjąć w ramach swoich uprawnień także działania w celu ustalenia tej kwestii w sposób niewątpliwy. Ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 p.o.ś. o miejscach dostępnych dla ludności, zastrzega, że chodzi o miejsca, w których wzniesiono już (lub możliwe jest wzniesienie) legalnie budynków z przeznaczeniem na pobyt ludzi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy powinny odnieść się do treści przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. W tym zakresie konieczne jest wyjaśnienie kwestii ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny, tym bardziej że anteny umieszczane są po 2 na jednym azymucie, a zatem dochodzi do nakładania się wiązek. Niewątpliwie też wszystkie zaplanowane anteny umiejscowione będą na jednej wieży, co powinna uwzględniać ocena ich oddziaływania na środowisko.

Przedmiotem kontroli w trybie art. 135 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uczynił także postanowienie Burmistrza S.M. z dnia [...] kwietnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oceniając je jako wadliwe. Wyjaśnił, że w art. 61a § 1 k.p.a. zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj.: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które jednak nie zostały skonkretyzowane w kodeksie. W ocenie Sądu Burmistrz S.M. pozostaje w błędzie twierdząc, że brak wymogu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach warunkowany charakterem przedsięwzięcia, które ani potencjalnie ani zawsze znacząco nie będzie oddziaływać na środowisko, jest równoznaczny z brakiem materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie tejże decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W obowiązujących od dnia [...] listopada 2008 r. przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w Dziale V zatytułowanym: "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" zawarte są przepisy dotyczące warunków i przesłanek wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 i nast.). W sytuacji stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na charakter inwestycji, organ dokonując takiej kwalifikacji przedsięwzięcia winien był wydać decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy stanowi bowiem akt formalny a nie merytoryczny. Tymczasem organ z jednej stronie zakończył postępowanie na etapie formalnej oceny wniosku wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a z drugiej jednak przedmiotem sformułował ocenę co do kwestii merytorycznej z zakresie oceny charakteru inwestycji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia.

Podsumowując, opisane uchybienia w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. wobec naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7, jak i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. było podstawą uchylenia postanowienia Burmistrza S.M. z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W skardze kasacyjnej T. [...] w W. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie:

1) przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku;

2) prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, poprzez:

– wadliwą wykładnię § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nieuwzględnienie, że są to przepisy szczególne w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia;

– naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przy ocenie postanowienia Burmistrza S.M. z dnia [...] kwietnia 2017 r. poprzez przyjęcie, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było wadliwe.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. są przepisami szczególnymi w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia, a więc dla instalacji radiokomunikacyjnych, które z uwagi na swe parametry nie kwalifikują się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko ("podprogowych"), nie istnieje obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Parametr w postaci równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (czyli próg, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) wyznacza się dla pojedynczej anteny także wtedy, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Jeżeli więc instalacja składa się z więcej niż jednej anteny, to parametr, od którego zależy zaliczenie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (równoważna moc promieniowana izotropowo), nie ustala się poprzez zsumowanie równoważnych mocy promieniowanych izotropowo anten składających się na całą instalację.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021r. uczestnik postępowania O. "P.[...]" przywołało orzeczenia NSA potwierdzające słuszność zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu przepisów postępowania i prawa materialnego. Zarzuty procesowe nie zostały jednak w żaden sposób uzasadnione. Tymczasem, w przypadku zarzutów procesowych należy wskazać jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wykazać istotność wpływu tego naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co dodatkowo wynika z art. 176 § 2 p.p.s.a. Sąd drugiej instancji nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2011 r., sygn. II OSK 151/12; z dnia 9 marca 2018 r., sygn. I OSK 412/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl).

Pośród zarzutów procesowych autor skargi kasacyjnej wskazał art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., którego Sąd pierwszej instancji w ogóle nie stosował. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji, jak również postanowienie Burmistrza Sędziszowa z dnia [...] kwietnia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., tj. z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest więc całkowicie chybiony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje z kolei podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu. Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu pierwszej instancji co do motywów, jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym, w szczególności w świetle braku uzasadnienia tego zarzutu. Nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. W rozpoznawanej sprawie część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 151 p.p.s.a. to zaś typowy tzw. przepis wynikowy, który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Reguluje więc jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy i nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ błąd w postaci uwzględnienia skargi i niezastosowania ww. przepisu sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu poprzedzającej wydanie orzeczenia. Przepis art. 151 p.p.s.a. można powołać w zarzucie jedynie w powiązaniu z innymi przepisami procedury lub prawa materialnego, które zostały naruszone.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, obowiązującego do dnia 10 października 2019 r., dalej "rozporządzenie") poprzez nieuwzględnienie, że są to przepisy szczególne w stosunku do § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Przepis § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia stanowi z kolei, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000 - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Stosownie zaś do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a)15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Zarzuty błędnej wykładni powyższych przepisów nakierowane są na wykazanie, że z ich treści nie sposób wywieść dla organu obowiązku oceny skumulowanej mocy promieniowania anten wchodzących w skład projektowanej stacji bazowej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle przepisów cyt. rozporządzenia ocena osiągnięcia granicznych parametrów równoważnej (efektywnej) mocy izotropowego promieniowania elektromagnetycznego konkretnych instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych (z wyłączeniem radiolinii), emitujących pola elektromagnetyczne o określonych częstotliwościach, powinna uwzględniać zjawisko fizyczne interferencji fal elektromagnetycznych i wynikającą z niego kumulację wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego pojedynczych anten wchodzących w skład instalacji.

Stanowisko, że dla poczynienia prawidłowych ustaleń, w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2706/13; z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1494/14; z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1900/17; z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 460/18; z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II OSK 1271/18; z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2336/20; z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. 3416/18). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach wypowiedział się również na temat parametrów technicznych anten oraz ich pochylenia, uznając, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (por. wyroki: z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 212/18; z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 460/18). Zaprezentowana w niniejszej sprawie wykładnia stanowi więc w dużej mierze powtórzenie poglądów prezentowanych w przywołanych orzeczeniach.

Nie można przyjąć proponowanej przez skarżącą kasacyjnie Spółkę jedynie literalnej i pozbawionej systemowego odniesienia wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. O ile nie ulega wątpliwości, że ww. przepisy wskazując przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, odwołują się do parametru minimalnej równoważnej mocy promieniowania izotropowego wyznaczonej dla pojedynczej anteny, stanowiąc dodatkowo, że moc tę wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, o tyle nie można przyjąć, że przepisy te regulują również zagadnienie obliczania globalnej mocy promieniowania elektromagnetycznego dla zespołu anten tworzących określoną instalację, stanowiącą przedsięwzięcie będące przedmiotem oceny. Przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia posługują się szerszym znaczeniowo terminem "instalacja", a zgodnie z § 1 tego rozporządzenia każda instalacja jest przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko.

Z przywołanej dyrektywy oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego odziaływania na środowisko nakazuje uwzględniać nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki oddziaływania środowiskowego planowanej inwestycji (zamierzenia budowlanego lub innej ingerencji w środowisko), lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia. Zasada jedności oceny środowiskowej przedsięwzięć znajduje również potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał ten niezmiennie podkreśla, że celu dyrektywy w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko "nie wolno omijać poprzez dzielenie przedsięwzięć, a nieuwzględnienie ich łącznego rezultatu nie może skutkować w praktyce wyłączeniem ich w całości z obowiązku poddania ocenie, podczas gdy rozpatrywane łącznie mogą wywierać znaczące skutki na środowisko naturalne" (por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości z dnia 25 lipca 2008 r., C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, ECR 2008/7B-/I-6097 pkt 28, 29, 36-38, 44, 46; z dnia 10 grudnia 2009 r., C-205/08, Umweltanwalt von Kärnten v. Kärntner Landesregierung, ECLI:EU:C:2009:767, pkt 53-54, 58; z dnia 21 marca 2013 r., C-244/12, Salzburger Flughafen GmbH v. Umweltsenat, ECLI:EU:C:2013:203, pkt 37).

Rozważana zasada jedności oceny środowiskowej nakazuje zatem przeprowadzenie całościowej i globalnej kwalifikacji przedsięwzięć, która musi wziąć pod rozwagę wszystkie ich powiązania techniczne, użytkowe i funkcjonalne (tak wewnętrzne, jak i zewnętrzne), jeśli bez ich uwzględnienia mogłoby dojść do nieuzasadnionego z punktu widzenia ochrony środowiska wyłączenia obowiązku przeprowadzenia oceny ich oddziaływania. W świetle uregulowań prawa unijnego przepisom § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie można zatem nadawać znaczenia, które byłoby sprzeczne z tym prawem. Już ta przesłanka samoistnie stanowi podstawę do uznania, że kwalifikacja przedsięwzięcia telekomunikacyjnego o cechach i parametrach wskazanych w cyt. rozporządzeniu musi uwzględniać wszystkie elementy powyższego przedsięwzięcia (w tym moc anten wchodzących w jego skład) oraz zachodzące pomiędzy nimi związki.

Wobec powyższego, w odniesieniu do przedsięwzięć stanowiących instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne (z wyłączeniem radiolinii), emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, należy przyjąć, że w przypadku instalacji wieloantenowych kwalifikacja przedsięwzięcia, jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, musi uwzględniać możliwość kumulacji wartości parametrów minimalnej równoważnej mocy promieniowana izotropowego wyznaczonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład całej instalacji. Dlatego po przeprowadzeniu stosownych ustaleń i obliczeń uwzględniających możliwe kierunki (azymuty) promieniowania oraz pochylenia wiązek promieniowania poszczególnych anten - kwalifikacja przedsięwzięcia będącego wieloantenową instalacją w świetle wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej musi być rezultatem uprzedniej oceny możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji. Odmienna interpretacja przepisów rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu się z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia.

Wykładnia powyższa znajduje również bezpośrednie potwierdzenie w treści innych przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. I tak, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia postanowiono, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w § 3 ust. 1, jeżeli ta rozbudowa, przebudowa lub montaż spowoduje osiągnięcie progów określonych w ust. 1, o ile progi te zostały określone. Jeszcze bardziej dobitnym potwierdzeniem prezentowanej wykładni jest powołany w zarzucie kasacyjnym i zacytowany wyżej § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Taki sposób regulacji ma zapobiec niedopuszczalnej separacji kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięć, które już istnieją lub będą istnieć w obrębie jednego zakładu lub obiektu. Dotyczy to wprawdzie odrębnych przedsięwzięć (instalacji) telekomunikacyjnych, które już działają lub mają działać w danym miejscu, jednak sens i cel powyższej regulacji wskazuje, że zakaz separacji kwalifikacyjnej powinien zostać rozciągnięty również na pojedyncze anteny traktowane jako odrębne instalacje telekomunikacyjne, nawet jeśli wchodzą one - z woli inwestora - w skład jednej wieloantenowej instalacji. Tylko taki sposób wykładni przepisów rozporządzenia, w ocenie NSA zapewnia zachowanie koniecznej zgodności prawa polskiego z prawem Unii Europejskiej, a jednocześnie pozostaje w zgodności z wynikającymi z tego rozporządzenia celami regulacyjnymi.

W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie zobowiązał organ do wyjaśnienia kwestii ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć bowiem wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Za nieuzasadniony uznać należy także podnoszony przez Spółkę zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., w związku z uchyleniem przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Burmistrza S.M. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że brak wymogu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na charakter przedsięwzięcia, które ani potencjalnie, ani zawsze znacząco nie będzie oddziaływać na środowisko jest równoznaczny z brakiem materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taki pogląd jest błędny.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pod pojęciem innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy rozumieć sytuacje oczywiste, niewymagające analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. II OSK 2671/13). Chodzi tu zatem o przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej (np. sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego i nie wymaga konkretyzacji w formie decyzji), c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (por. Z. Kmieciak: Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212). Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., sygn. II OSK 1087/11).

W świetle powyższego, organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w Dziale V zatytułowanym: "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000" zawarte są przepisy dotyczące warunków i przesłanek wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 i nast.). Tym samym brak było podstaw do uznania, że żądanie dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa, a co za tym idzie brak jest podstawy materialnoprawnej takiego żądania. W sytuacji stwierdzenia braku podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na charakter inwestycji nie będącej ani przedsięwzięciem mogącym zawsze ani potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, organ dokonując takiej kwalifikacji przedsięwzięcia winien był wydać decyzję odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.