Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 6714/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia WSA del. Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2517/20 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w M. na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 września 2020 r. nr CI-IN.7023.1.75.2020.MO w przedmiocie gospodarki odpadami oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 2517/20 po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej: Spółka) na zarządzenie pokontrolne Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 11 września 2020 r., nr CI-IN.7023.1.75.2020.MO w przedmiocie gospodarki odpadami oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w zarządzeniu pokontrolnym z 11 września 2020 r., nr CI-IN.7023.1.75.2020.MO, WIOŚ nałożył na Spółkę obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami w sposób określony w art. 16 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797, ze zm.) tj. w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia okolicznych mieszkańców oraz środowiska – nie powodujący uciążliwości przez zapach, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia do 15 października 2020 r.

Spółka złożyła na zarządzenie pokontrolne z 11 września 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę Spółki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zarzuty koncentrują się wokół braku zgodności wydanego zarządzenia z ustalonym w toku kontroli przeprowadzonej w okresie od 11 sierpnia 2020 r. do 7 września 2020 r. stanem faktycznym, jak również w oparciu o materiał dowodowy oceniony przez stronę jako niewiarygodny. Skarżąca podnosi, że w należącym do niej zakładzie przeprowadzono tylko jedną wizję w dniu 11 sierpnia 2020 r., a o innych kontrolach nic jej nie wiadomo.

Według Sądu I instancji, zarzuty te są niezasadne. Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzenia, że w protokole pokontrolnym z 7 września 2020 r. brak jest wskazań dotyczących nieprawidłowości w funkcjonowaniu zakładu, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jest ono sprzeczne z treścią ww. protokołu, gdzie w części dotyczącej naruszeń znajduje się wzmianka o prowadzeniu gospodarki odpadami w sposób powodujący uciążliwości przez zapach. Zatem wbrew twierdzeniu skarżącej, taka nieprawidłowość została w wyniku kontroli zauważona i odnotowana.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oparcia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego na mało wiarygodnych dowodach w postaci interwencji mieszkańców, Sąd I instancji uznał za nietrafne. Zgłoszenia okolicznych mieszkańców – znajdujące się w aktach sprawy – nie stały się same w sobie podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia, lecz zostały one następnie zweryfikowane przez pracowników inspekcji ochrony środowiska przez przeprowadzoną w dniach 19 oraz 20 sierpnia 2020 r. obserwację okolic zakładu. Znajdujące się w aktach protokoły z wizji przeprowadzonych w tych dniach wskazują jednoznacznie na występowanie nieprzyjemnych zapachów "charakterystycznych dla osadów ściekowych" w okolicach zakładu – w rejonie ulic A., K., T. oraz S. Jeśli chodzi o zgodność przeprowadzenia tych czynności z procedurą administracyjną, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, natomiast postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), spór kompetencyjny, czy postępowanie o wydanie zaświadczenia. Do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie stosuje się przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.), gdyż jest to postępowanie odrębne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro podczas kontroli stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu, należy uznać, że działalność ta narusza obowiązki określone zarówno w zezwoleniu, jak i wynikające z wskazanego przez WIOŚ art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Wydanie zaskarżonego zarządzenia w ustalonym stanie faktycznym sprawy było w ocenie Sadu I instancji zasadne.

W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie Spółka (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez adw. M. J. na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Sądowi I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r. poz. 995, ze zm.) przez błędne uznanie, że wydanie zarządzenia pokontrolnego WIOŚ z 11 września 2020 r. w ustalonym stanie faktycznym sprawy było zasadne, podczas gdy z treści tego przepisu expressis verbis wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej wyłącznie na podstawie ustaleń kontroli, zaś ustalenia przeprowadzonej kontroli nr Cl/124/2020 nie dawały jakichkolwiek podstaw do takiego działania, ponieważ w całej Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli" nie zostały sformułowane względem Spółki jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 9 ust. 1c ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez błędne uznanie, że fakt działania inspektorów ochrony środowiska wyczerpuje podstawę prawną działania organu wskazaną w art. 9 ust. 1c ww. ustawy, tj. kontrolę interwencyjną, podczas gdy z protokołu kontroli nr Cl/124/2020 wynika, że nie była to kontrola interwencyjna, a kontrola wykonywana na wniosek przedsiębiorcy.

III. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj. art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach i bezpodstawne przyjęcie, że działalność Spółki narusza obowiązki określone w tym przepisie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione, że występująca uciążliwość stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.

IV. naruszenie prawa materialnego poprzez nietrafną ocenę ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 28 kwietnia 2021 r. prawidłowości zastosowania przez WIOŚ następujących uregulowań prawnych:

a) art. 11 ust. 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu protokołu kontroli nr Cl/124/2020 w części dotyczącej naruszeń i zawartej tam wzmianki o prowadzeniu gospodarki odpadami w sposób powodujący uciążliwości przez zapach, na podstawie danych i informacji, których źródłem nie są czynności kontrolne, podczas gdy w całej Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli", nie zostały sformułowane względem Spółki jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

b) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego z 11 września 2020 r., podczas gdy ustalenia przeprowadzonej kontroli nr Cl/124/2020 nie dawały jakichkolwiek podstaw do takiego działania, ponieważ w całej Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli" nie zostały sformułowane względem Spółki jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska,

c) art. 10b ust. 3 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu wizji w dniach 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r. bez okazania legitymacji, o której mowa w art. 9b ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem czynności te zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy i zgodnie z art. 46 ust. 3 z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu dotyczącym przedsiębiorcy.

d) art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu wizji w dniach 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r. z naruszeniem uprawnień kontrolowanego podmiotu do zapewnienia udziału w czynnościach swojego przedstawiciela, a zatem czynności te zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy i zgodnie z art. 46 ust. 3 z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu dotyczącym przedsiębiorcy,

e) art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach i bezpodstawnym przyjęciu, że działalność E. sp. z o.o. narusza obowiązki określone w tym przepisie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że emisja substancji zapachowych pochodzi z terenu zakładu prowadzonego przez Spółkę, a także, że występująca uciążliwość stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.

V. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., przez błędne zbadanie przez Sąd, czy ustalenia faktyczne dokonane przez WIOŚ odpowiadają prawu, podczas gdy uwzględniane w ustaleniach stanu faktycznego dowody z wizji w dniach 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r. przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, tj. art. 50 ust. 1, zgodnie z którym czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej, a także z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, tj. art. 10b ust. 3 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym czynności te mogą być wykonywane wyłącznie po okazaniu legitymacji, o której mowa w art. 9b ust. 1 tej ustawy, a zatem tak przeprowadzone czynności zgodnie z art. 46 ust. 3 z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu dotyczącym przedsiębiorcy.

VI. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym przez uznanie, że podczas kontroli nr Cl/124/2020 stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu skarżącego, podczas gdy w całej Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli" nie zostały sformułowane względem skarżącej jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, a jedynym zapisem z zakresu ustaleń własnych inspektora prowadzącego kontrolę, w odniesieniu do uciążliwości zapachowych, jest zapis na str. 6 protokołu kontroli: "W dniu kontroli tj. 11.08.2020 r. nie stwierdzono uciążliwości zapachowych poza terenem prowadzonej przez Spółkę działalności".,

VII. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez uznanie, że podczas kontroli nr Cl/124/2020 stwierdzono prowadzenie działalności z naruszeniem obowiązków określonych zarówno w zezwoleniu jak i wynikających z wskazanego przez WIOŚ art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, podczas gdy w Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej; "Ustalenia kontroli" nie zostały sformułowane względem skarżącej jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska oraz w odniesieniu do obowiązków zawartych w posiadanym zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

VIII. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że wydanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego było zasadne, podczas gdy z ustalonego przez organ stanu faktycznego opisanego w Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli" wynika, że działalność skarżącego prowadzona jest zgodnie z wymaganiami określonymi w prawie ochrony środowiska oraz w posiadanym zezwoleniu na przetwarzanie odpadów,

IX. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przepisów art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 10b ust. 3 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, art. 50 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz art. 16 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i bezpodstawnym przyjęciu, że działalność Spółki powoduje uciążliwości przez zapach,

X. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 119 p.p.s.a. przez błędne zakwalifikowanie sprawy do postępowania uproszczonego, podczas gdy w sprawie nie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zarządzenie pokontrolne WIOŚ z 11 września 2020 r., nr C1-IN-7023.1.75.2020.MO w przedmiocie gospodarki odpadami przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie stosownie do wymogu z art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarządzenie pokontrolne z 11 września 2020 r. zostało wydane w związku z kontrolą, o której mowa w art. 41a ustawy o odpadach. Jest to kontrola przeprowadzana na wniosek przedsiębiorcy, który ubiega się o wydanie lub zmianę zezwolenia na zbieranie lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W tym przypadku kontrola ta wynikała z prowadzonego przez Starostę P. postępowania w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co z kolei było konsekwencją nowelizacji ustawy o odpadach z lipca 2018 r., mającej na celu rozwiązanie problemu porzucania odpadów w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, jak również w miejscach, w których zakończono działalność w zakresie gospodarki odpadami niezgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym również nasilającego się zjawiska pożarów nagromadzonych odpadów. Powyższe zostało odzwierciedlone w protokole kontroli nr Cl 124/2020, z którego jednoznacznie wynika, że nie była to kontrola interwencyjna, a kontrola wykonywana na wniosek przedsiębiorcy, o czym świadczy rubryka pn. "Rodzaj kontroli" na stronie 2 protokołu kontroli. Zarówno w ww. protokole kontroli, jak też w upoważnieniu z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr CI-IN.7023.1.75.2020.MO do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli, organ nie przytoczył podstaw prawnych odnoszących się do kontroli interwencyjnej, tj. art. 9 ust. 1b pkt 2, art. 9 ust. 1c czy art. 9 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Z tych przyczyn według autora skargi kasacyjnej, należy uznać, że błędny jest wniosek WSA w Warszawie, jakoby działania inspektorów ochrony środowiska wyczerpywały podstawę prawną działania organu wskazaną w art. 9 ust. 1c ww. ustawy, tj. kontrolę interwencyjną. W tym aspekcie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 1c ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, tj. błędne uznanie przez Sąd, że fakt działania inspektorów ochrony środowiska wyczerpuje podstawę prawną działania organu wskazaną w art. 9 ust. 1c ww. ustawy, tj. kontrolę interwencyjną, podczas gdy z protokołu kontroli nr Cl/124/2020 wynika, że nie była to kontrola interwencyjna, a kontrola wykonywana na wniosek przedsiębiorcy.

Kontrola, w wyniku której wydane zostało zarządzenie pokontrolne z 11 września 2020 r. zakończona została protokołem kontroli nr Cl 124/2020. Na poszczególnych stronach urzędowego protokołu z kontroli udokumentowany został stan formalnoprawny zakładu i zastany podczas kontroli w dniu 11 sierpnia 2020 r. stan faktyczny. W całej Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli, zatytułowanej: "Ustalenia kontroli", nie zostały sformułowane względem skarżącej jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Na stronie 6 protokołu kontroli nr Cl 124/2020 zawarto informację dotyczącą wpływu do WIOŚ w Warszawie Delegatura w Ciechanowie 4 wniosków o interwencję z zakresu uciążliwości zapachowej. Informacje zawarte we wnioskach nie zostały jednak potwierdzone przez inspektora prowadzącego przedmiotową kontrolę, a jedynym zapisem z zakresu ustaleń własnych inspektora prowadzącego kontrolę w odniesieniu do uciążliwości zapachowych, jest treść na str. 6 protokołu kontroli: "W dniu kontroli tj. 11.08.2020 r. nie stwierdzono uciążliwości zapachowych poza terenem prowadzonej przez Spółkę działalności.".

Z tych przyczyn za całkowicie bezpodstawne uznać należy wpisanie przez organ w polu 2. protokołu kontroli nr Cl 124/2020 naruszenia, polegającego na prowadzeniu w okresie lipiec-sierpień 2020 r. gospodarki odpadami w sposób powodujący uciążliwość przez zapach. Jak bowiem wynika z samej konstrukcji protokołu kontroli, wpisywane w tej części nieprawidłowości należy zawsze opierać na dowodach, do których obowiązujący w Inspekcji Ochrony Środowiska wzór protokołu kontroli zalicza: dokumentację audiowizualną, protokół oględzin, wyniki pomiarów, dokumenty zakładu, opinię eksperta itp. Jak natomiast wynika z wpisu do tej części protokołu kontroli nr Cl 124/2020, dowodem na tak określone naruszenie są: ustalenia kontroli.

W konsekwencji doszło do nieakceptowalnej z punktu widzenia zasad kontroli i praw przedsiębiorcy sytuacji, w której powołany do tego celu organ administracji publicznej przeprowadza kontrolę, w toku której dokonuje ustaleń dotyczących braku uciążliwości, a następnie w oparciu o tak dokonane ustalenia wyprowadza wniosek o naruszeniu przepisów prawa.

Według skarżącej kasacyjnie, podkreślenia wymaga, że ww. zapis dotyczący niestwierdzenia uciążliwości zapachowych w trakcie kontroli na terenie zakładu, to jedyne ustalenie faktyczne z zakresu uciążliwości zapachowych, które zostało wprowadzone do ustaleń kontroli w ramach protokołu nr Cl 124/2020. Uznać zatem należy, że na etapie kontroli wykonanej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska doszło do naruszenia przepisów zawartych w rozdziale 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a w szczególności do naruszenia art. 11 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten mówi bowiem, że protokół kontroli sporządza się z czynności kontrolnych. Uchybienia te nie zostały dostrzeżone przez Sąd I Instancji. W kontekście rzekomego naruszenia przez skarżącą art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach podkreślić więc trzeba, że podczas kontroli nr Cl 124/2020 nie ustalono, że prowadzona przez skarżącego gospodarka odpadami powoduje uciążliwości przez zapach. Nie dokonano również jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie prowadzenia przez Spółkę gospodarki odpadami w sposób niezapewniający ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. Jako czynności przeprowadzonych w toku kontroli nr Cl 124/2020 nie można przy tym uznać działań podejmowanych przez pracowników organu w ramach wizji w dniach 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r., do których odnosi się Sąd I instancji. Jak wynika z akt sprawy, tj. protokołu kontroli nr Cl 124/2020 - rubryka pn. Przeprowadzający kontrole, uczestniczący w kontroli, jedynym inspektorem ochrony środowiska wykonującym przedmiotową kontrolę była M. O. - starszy inspektor ochrony środowiska. W upoważnieniu Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 11 sierpnia 2020 r. nr CI-IN.7023.1.75.2020.MO do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli również widnieje wyłącznie M. O. – starszy inspektor ochrony środowiska. Z przytaczanych natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku protokołów z wizji z 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r. wynika, że działania te były podejmowane przez M. M. - głównego specjalistę. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1d ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, uprawnieni do wykonywania kontroli są wyłącznie: Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska. Skoro zatem czynności w dniach 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r. prowadzone były przez osoby nieupoważnione do kontroli nr Cl 124/2020, uznać należy, że działania te stanowiły czynności pozakontrolne, o których mowa w art. 10b ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

W tym zakresie jednak organ dopuścił się kolejnych naruszeń proceduralnych. Wskazać należy, że przeprowadzone w dniach 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r. działania podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 10b ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym czynności, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, mogą być wykonywane po okazaniu legitymacji, o której mowa w art. 9b ust. 1, a także z naruszeniem art. 50 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, określającego że czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Czynności w dniach 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r. przeprowadzone zostały bez wiedzy i udziału przedstawicieli skarżącej kasacyjnie oraz bez uprzedniego okazania legitymacji służbowej inspektora Inspekcji Ochrony Środowiska, o czym świadczą m.in. dokumenty w postaci protokołów z wizji, gdzie w miejscu dotyczącym opisania ustaleń z czynności wykonywanych na terenie Zakładu z udziałem przedstawicieli danego zakładu, pozostawione są puste pola.

Potwierdzeniem naruszenia powyższych obowiązków jest także fakt, że na protokołach tych nie widnieje jakikolwiek podpis przedstawicieli Spółki. Okoliczność ta została pominięta przez Sąd I instancji.

Dodatkowo zdaniem skarżącej kasacyjnie, należy wskazać na naruszenie przez organ kontrolny art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu zarządzenia pokontrolnego z 11 września 2020 r., podczas gdy ustalenia przeprowadzonej kontroli nr Cl/124/2020 nie dawały jakichkolwiek podstaw do takiego działania, ponieważ w całej Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli" nie zostały sformułowane względem Spółki jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie może natomiast opierać się na działaniach pozakontrolnych. W tym aspekcie doszło do naruszenia przez WSA w Warszawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez błędne uznanie, że wydanie zarządzenia pokontrolnego z 11 września 2020 r. w ustalonym stanie faktycznym sprawy było zasadne, podczas gdy z treści tego przepisu expressis verbis wynika, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej wyłącznie na podstawie ustaleń kontroli.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, zaskarżony wyrok narusza także art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Dobrem chronionym przez ten przepis jest życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, które może zostać zagrożone przez prowadzenie gospodarki odpadami niezgodnie z zawartym tam nakazem. Podkreślić jednak trzeba, że emisja, w związku z którą wydane zostało zarządzenie pokontrolne ma charakter niezorganizowany oraz odnosi się do substancji, dla których nie określono standardu emisyjnego, jak również wartości odniesienia i metody oceny. To właśnie określane w przepisach o ochronie środowiska standardy emisyjne i imisyjne są w praktyce zasadniczą wskazówką dla dokonania oceny w zakresie zarówno skali pogorszenia stanu środowiska, jak też szkodliwości określonych oddziaływań, jako że wymagania te ustalane są co do zasady, mając na uwadze potrzebę ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, a więc także na zdrowie ludzi.

W niniejszej sprawie nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że emisja substancji zapachowych pochodzi z terenu zakładu prowadzonego przez Spółkę, a także że występująca uciążliwość stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Zaznaczyć również trzeba, że ustawa o odpadach nie definiuje pojęcia "zagrożenia", które zostało zawarte w przywoływanym w wezwaniu art. 16 ustawy o odpadach. Posiłkowo wskazać można, że pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 243a pkt 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska jako samoistna właściwość substancji niebezpiecznej lub warunki fizyczne, które mogą spowodować negatywne skutki dla zdrowia ludzi lub środowiska. Jest to jednak definicja wprowadzona na potrzeby stosowania przepisów tytułu IV POŚ "Poważne awarie", a więc taki zakres znaczeniowy nie odpowiada z pewnością znaczeniu tego pojęcia w kontekście sformułowania zawartego w art. 16 ustawy o odpadach, niemniej jednak może to być pewna wskazówka, z jednoczesnym wykorzystaniem innych przepisów mających na celu przeciwdziałanie poważanym awariom, mając na względzie, że przepisy te także odwołują się do zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi. Przytoczyć można przykładowo art. 73 ust. 3 POŚ zawarty w tytule I dział VII tej ustawy pn. "Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji", w którym ustawa zabrania budowy zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi w obrębie zwartej zabudowy miast i wsi. Co istotne przepis ten do zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi zalicza w szczególności zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o których mowa w tytule IV ustawy p.o.ś.

Do przesłanki zagrożenia dla zdrowia odwołano się także przy objaśnianiu definicji "poważnej awarii", gdzie w art. 3 pkt 23 p.o.ś. określono, że zdarzenie takie należy w szczególności rozumieć jako emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. Skorelowana w tym zakresie definicja "substancji niebezpiecznej" mówi z kolei o jednej lub więcej substancji albo ich mieszaninach, które ze względu na swoje właściwości chemiczne, biologiczne lub promieniotwórcze mogą, w razie nieprawidłowego obchodzenia się z nimi, spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Do substancji niebezpiecznej ustawa zalicza przykładowo: surowiec, produkt, półprodukt, odpad, a także substancję powstałą w wyniku awarii (art. 3 pkt 37 p.o.ś.).

Skoro zatem ustawa przyjmuje, że zakłady stwarzające zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi to w szczególności zakłady stwarzające zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi (lub do powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem) prowadzić mogą w szczególności zdarzenia powstałe w trakcie procesów, w których występuje jedna lub więcej substancji niebezpiecznych, dokonanie ustaleń w przedmiocie występowania w danym zakładzie takich substancji powinno być przedmiotem działań właściwego organu ochrony środowiska badającego zgodność działania danego podmiotu z nakazem określonym w art. 16 ustawy o odpadach.

W tym aspekcie zaznaczyć należy, że w zakładzie skarżącej nie są wykorzystywane lub magazynowane jakiekolwiek substancje niebezpieczne, zakład ten nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a odpady wykorzystywane w prowadzonych na terenie zakładu procesach technologicznych są odpadami innymi niż niebezpieczne i nie posiadają właściwości niebezpiecznych w rozumieniu ustawy o odpadach.

Uznać zatem należy, że zaskarżony wyrok narusza art. 16 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że działalność E. sp. z o.o. narusza obowiązki określone w tym przepisie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione, że występująca uciążliwość stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska.

Jednocześnie w zaskarżonym wyroku doszło do nietrafnej oceny ze strony Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawidłowości zastosowania przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska powyższych uregulowań prawnych.

W aspekcie naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazać należy na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., przez błędne zbadanie przez Sąd, czy ustalenia faktyczne dokonane przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska odpowiadają prawu, podczas gdy uwzględniane w ustaleniach stanu faktycznego dowody z wizji w dniach 19.08.2020 r. i 20.08.2020 r. przeprowadzone zostały z naruszeniem przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, tj. art. 50 ust. 1, zgodnie z którym czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnione, a także z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, tj. art. 10b ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, zgodnie z którym czynności te mogą być wykonywane mogą być wykonywane po okazaniu legitymacji, o której mowa w art. 9b ust. 1 tej ustawy. Jak wykazano wyżej, obowiązki te nie zostały zrealizowane przez organ kontrolny, do badania stopnia ich realizacji nie doszło także na etapie postępowania przed WSA w Warszawie - Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie jakichkolwiek naruszeń. Zgodnie natomiast z art. 46 ust. 3 z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, tak przeprowadzone dowody nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karnym skarbowym dotyczącym przedsiębiorcy. Wskazać tez należy na rozbieżność opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy ze stanem rzeczywistym. Nie sposób zgodzić się bowiem ze stwierdzeniami Sądu, że: - podczas kontroli stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowym poza terenem zakładu, - działalność ta narusza obowiązki określone zarówno w zezwoleniu jak i wynikające z wskazanego przez WIOŚ art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach, stąd wydanie zaskarżonego zarządzenia w ustalonym stanie faktycznym sprawy było w ocenie Sądu I instancji zasadne. Jak wykazano powyżej, w ustaleniach z przeprowadzonej przez organ kontroli, w tym w Części 1. protokołu z kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli", nie zostały sformułowane względem skarżącej jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska oraz w odniesieniu do obowiązków zawartych w posiadanym zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.

Okoliczności te nie zostały również stwierdzone przez którykolwiek z organów ochrony środowiska, wymienionych w art. 376 p.o.ś. Powyższe świadczy o przedstawieniu przez WSA w Warszawie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co jest równoznaczne z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. z uwagi na oparcie orzeczenia na faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącej kasacyjnie przedstawionym w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej wskazano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., II FSK 1333/09). Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 315/11 dostępny - jak również pozostałe orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt V. petitum skargi kasacyjnej. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt VI petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; wyrok NSA z 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość, co zresztą nie miałoby potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego jasno wynika podstawa faktyczna i prawna wyrokowania. Natomiast ewentualne wady uzasadnienia w postaci nierozwinięcia określonej argumentacji, w tym odnoszącej się do zarzutów skargi, nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz może być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Tym samym zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za chybione.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt IX. petitum skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska przepisów art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 pkt 1, art. 10b ust. 3 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, art. 50 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz art. 16 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Rażące naruszenie prawa jest pojęciem prawnym uregulowanym w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. i dotyczy decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt X. petitum skargi kasacyjnej. Art. 119 p.p.s.a. składa się z pięciu jednostek redakcyjnych. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Wymogu tego nie spełnia zarzut przedstawiony w pkt X. petitum skargi kasacyjnej.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt: I,II,III, IV petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty przedstawione w tych punktach petitum skargi kasacyjnej opierają się na kwestionowanym przez skarżącą kasacyjnie ustaleniu faktów. Wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że za całkowicie bezpodstawne uznać należy wpisanie przez organ w polu 2. Protokołu kontroli CI 124/2020 naruszenia, polegającego na prowadzeniu w okresie lipiec-sierpień 2020 r. gospodarki odpadami w sposób powodujący uciążliwość przez zapach.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 723/12, LEX nr 1219173; z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1706/18, LEX nr 2736821; z 29 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1091/21, LEX nr 3338876).

Twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że ustalenia przeprowadzonej kontroli nr Cl/124/2020 nie dawały jakichkolwiek podstaw do takiego działania, ponieważ w całej Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli" nie zostały sformułowane względem Spółki jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska jest elementem stanu faktycznego sprawy, który kwestionuje skarżąca kasacyjnie.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Skoro zatem strona skarżąca kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego (zarzuty nr I,II,III, IV petitum skargi kasacyjnej) to oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli sposobu zastosowania prawa materialnego przez Sąd I instancji, obowiązany jest wziąć pod uwagę wykładnię prawa materialnego i stan faktyczny sprawy przyjęte przez Sąd I instancji.

Jeżeli zatem Sąd I instancji przyjął, że w stanie faktycznym sprawy podczas kontroli stwierdzono występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu, należy uznać, że działalność ta narusza obowiązki określone zarówno w zezwoleniu, jak i wynikające z wskazanego przez WIOŚ art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Ma rację Sąd I instancji, że wydanie zaskarżonego zarządzenia w ustalonym stanie faktycznym było zasadne. Gdy skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego przedstawione w pkt IV. lit.a),b),c),d) są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt IV. lit. e) petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazuje, że doszło do naruszenia "art. 16 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z poźn. zm.)" przez bezpodstawne przyjęcie, że działalność Spółki narusza obowiązki określone w tym przepisie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że emisja substancji zapachowych pochodzi z terenu zakładu prowadzonego przez Spółkę, a także, że występująca uciążliwość stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Autor skargi kasacyjnej ponownie zastępuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionuje ustalenia faktyczne w zakresie tego, że w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że emisja substancji zapachowych pochodzi z terenu zakładu prowadzonego przez Spółkę, a także, że występująca uciążliwość stanowi zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca kasacyjnie w ramach powołanego zarzutu naruszenia prawa materialnego usiłuje podważyć ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny, swoje zarzuty odnosząc do dokonanej przez Sąd I instancji oceny w zakresie tego co zarządzono w zarządzeniu pokontrolnym Mazowieckiego WIOŚ z 11 września 2020 r., znak CI-IN.7023.1.75.2020.MO – "Gospodarkę odpadami prowadzić w sposób określony w art. 16 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.) tj. w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia okolicznych mieszkańców oraz środowiska – nie powodujący uciążliwości przez zapach.".

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że ustalony w toku kontroli sposób wykonywania czynności związanych z przetwarzaniem odpadów ściekowych na terenie zakładu, w szczególności prowadzenie procesu mieszania osadów ściekowych z dodatkami przy otwartych wrotach hali, niewątpliwie mógł powodować występowanie uciążliwości zapachowych poza terenem zakładu, z uwagi na wydostawanie się substancji zapachowych z hali. Skarżąca kasacyjnie natomiast w żaden sposób nie neguje ustaleń kontroli dotyczących tego właśnie procesu przetwarzania odpadów i nie twierdzi, że jest on prowadzony inaczej.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. W niniejszej sprawie Mazowiecki WIOŚ na podstawie ustaleń kontroli wydał zarządzenie pokontrolne, którego adresatem jest A. B. Prezes Zarządu Spółki E. Sp. z o.o. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie Delegatura w Ciechanowie w dniach 11.08 - 07.09.2020 r w E. sp. z o.o. instalacji do przetwarzania odpadów, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów prawa. W związku z powyższym prawidłowo zarządzono ich usunięcie.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że ustalenia przeprowadzonej kontroli nr Cl/124/2020 nie dawały jakichkolwiek podstaw do takiego działania, ponieważ w całej Części 1. protokołu z przeprowadzonej kontroli zatytułowanej: "Ustalenia kontroli" nie zostały sformułowane względem Spółki jakiekolwiek naruszenia w odniesieniu do wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w części 1 protokołu kontroli NR CI 124/2020 Mazowiecki WIOŚ stwierdził następujące naruszenia:

1. "Nie jest prowadzona ewidencja wytwarzanego środka E.. W trakcie kontroli nie przedłożono informacji dot. podmiotów, którym przekazano wytworzony środek poprawiający właściwości gleby". (str. 5 protokołu kontroli);

2. "W trakcie kontroli nie okazano aktualnych badań jakościowych ww. środka poprawiającego właściwości gleby (...)". (str. 5 protokołu kontroli);

3. "W trakcie kontroli nie przedłożono, za okres 2019-2020, badań dot. parametrów wytworzonego środka poprawiającego właściwości gleby" (str. 6 protokołu kontroli);

4. W trakcie kontroli stwierdzono, że w betonowym podłożu przed wjazdem do hali (od strony południowej) widoczne były ślady (skorupa zaschniętej substancji przypominająca wyglądem osady ściekowe (...)" (str. 6 protokołu kontroli);

W części 1 protokołu kontroli Mazowiecki WIOŚ odnotował przy stwierdzonych naruszeniach prowadzenia instalacji do przetwarzania odpadów, że Spółka przedłożyła pismo: Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 października 2013 r., znak HORnn-8104-13/13 (467), z treści, którego wynika, że brak jest podstaw prawnych do wykonywania obowiązków, których brak realizacji odnotowano w protokole kontroli w części 1. Odnosząc się do tej kwestii, należy wyraźnie podkreślić, że zgodnie z art. 1 i.o.ś., Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Stanowisko Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawione w piśmie z 7 października 2013 r., znak HORnn-8104-13/13 (467) nie było wiążące dla Mazowieckiego WIOŚ. Podstawą przeprowadzenia kontroli w Spółce zgodnie z treścią protokołu kontroli był art. 9 i 11 i.o.ś. (str. 1 protokołu). Cel kontroli opisano jako: "2 Kontrola w zakresie gospodarowania odpadami z wyłączeniem gospodarowania odpadami komunalnymi.4. Kontrola w zakresie gospodarki odpadami powstającymi w wyniku oczyszczania ścieków komunalnych, w tym zakresie zagospodarowania osadów ściekowych." Z powyższego wynika zatem, że celem kontroli nie była m.in. zgodność prowadzonej przez Spółkę działalności ze stanowiskiem Ministra Środowiska i Rozwoju Wsi przedstawionego w piśmie z 7 października 2013 r., znak HORnn-8104-13/13 (467), lecz przestrzeganie przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. a, i.o.ś.). Przepisy o ochronie środowiska obejmują także art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że z opisu, który znajduje się na str. 2 protokołu kontroli wynika, że jako rodzaj kontroli wskazano "Na wniosek". W rodzaju kontroli nie wskazano, że była to kontrola interwencyjna. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego i oparcia zaskarżonego rozstrzygnięcia o mało wiarygodne dowody w postaci interwencji mieszkańców, zasadnie uznał je za nietrafne. Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, że zgłoszenia okolicznych mieszkańców – znajdujące się w aktach sprawy – nie stały się same w sobie podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia. Powyższe stwierdzenie jest zgodne z treścią przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wyjaśniono, że "W sierpniu br. Mieszkańcy P. (ulic: K., A., O., S., P., Ko. i Sk.) skierowali bezpośrednio do WIOŚ w Warszawie Delegatura w Ciechanowie dwa wnioski o interwencję dot. uciążliwości powodowanej przez proces przetwarzania odpadów prowadzony przez Spółkę E.". W treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego Mazowiecki WIOŚ nie stwierdził, że prowadził kontrolę interwencyjną zgodnie z treścią art. 9 ust. 1c, i.o.ś. Tym samym nie występuje sprzeczność opisu kontroli, która została przedstawiona w protokole kontroli z treścią uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pismo Komendy Powiatowej Policji w P. z 1 września 2020 r. skierowane do WIOŚ, zawierające prośbę o podjęcie czynności administracyjno-kontrolnych w związku z prowadzonym dochodzeniem w sprawie zanieczyszczania powietrza. W ocenie Sądu, fakt działania inspektorów ochrony środowiska w związku z tą okolicznością wyczerpuje podstawę prawną działania organu wskazaną w art. 9 ust. 1c ww. ustawy, tj. kontrolę interwencyjną. Z taką oceną Sądu I instancji należy się zgodzić. Ocena ta wyrażona w uzasadnieniu wyroku niejako na marginesie głównych rozważań nie może być interpretowana, że Sąd I instancji nie zgadza się z kwalifikacją rodzaju kontroli dokonaną przez WIOŚ, jako kontroli na "Na wniosek".

To, że WIOŚ opisał w protokole kontroli NR CI 124/2020 jej rodzaj jako "Na wniosek", nie może oznaczać, że kontrola ta nie mogła być prowadzona także w trybie określonym w art. 9 ust. 1c, i.o.ś. Organ Inspekcji Ochrony Środowiska dokonał takiej kwalifikacji kontroli, jako organ wyspecjalizowany w sprawach ochrony środowiska. Ocena Sądu I instancji dotycząca tego, że okoliczności niniejszej sprawy wyczerpują podstawę prawną działania organu wskazaną w art. 9 ust. 1c ww. ustawy, tj. kontrolę interwencyjną nie oznacza, że Sąd I instancji zakwestionował wybór rodzaju kontroli dokonany przez Mazowieckiego WIOŚ. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 9 ust. 1c, i.o.ś. Należy wyraźnie podkreślić, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli (por. cytowany wyżej wyrok NSA z 29 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1091/21). Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt IV. petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach. Przepis ten wyraża jedną z zasad ogólnych gospodarki odpadami. Zgodnie z treścią tego przepisu, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować uciążliwości przez hałas lub zapach. Model systemu prawa gospodarki odpadami uregulowany w u.o. opiera się na zasadach ogólnych gospodarki odpadami, które powinny prowadzić do osiągnięcia celów ustawowych postępowania z odpadami.

Zasady te stanowią uściślenie zasad prawnych ochrony środowiska uregulowanych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm. dalej: p.o.ś.). Tytuł działu II u.o. "Zasady ogólne gospodarki odpadami" jest związany z przyjęciem pewnej konwencji terminologicznej dla zagadnień ogólnych, które zostały tam uregulowane. Z jego przepisów możemy w drodze wykładni wyprowadzić treść podstawowych zasad ogólnych gospodarki odpadami. Część z nich jest bezpośrednio powiązana z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, a część stanowi samoistne zasady gospodarki odpadami, które pośrednio wynikają z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska. Zasada wyrażona w art. 16 pkt 2 u.o. jest ściśle związana z ochroną zdrowia ludzkiego i środowiska przed uciążliwościami zapachowymi. Kwestia ta stanowi oś sporu w niniejszej sprawie.

Zasada wyrażona w art. 16 pkt u.o. jest uszczegółowieniem w gospodarce odpadami zasad: prewencji (art. 6 ust. 1 p.o.ś.) oraz przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Skoro w art. 16 pkt 2 u.o. ustawodawca wyraźnie wskazał, że w szczególności gospodarka odpadami nie może: powodować uciążliwości przez hałas lub zapach, to zgodnie z zasadami prewencji i przezorności nawet potencjalne zagrożenie wystąpienia takich uciążliwości pozwala organowi Inspekcji Ochrony Środowiska zarządzić w zarządzeniu pokontrolnym prowadzenie gospodarki odpadami w sposób określony w art. 16 pkt. 2 u.o. Stwierdzona uciążliwość przez zapach niewątpliwie nie zapewnia ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska w procesie gospodarki odpadami.

Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.