Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 568/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 2, par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 28, art. 48
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 roku sprawy ze skarg E. J. i P. J. oraz W. J. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargi. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]., nr [...], znak: [...], ustalającą na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc parkingowych oraz drogi wewnętrznej wraz z zagospodarowaniem terenu na działce położonej w K., przy ul. B., o nr ewidencyjnym 563/6 ([...]).

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia [...]. A Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc parkingowych z drogą wewnętrzną na działce położonej w K. przy ul. B., o nr ewidencyjnym 563/6 ([...]).

Decyzją z dnia [...], nr [...], organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S., po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez W. J. i M.J. oraz E.J. i P.J., właścicieli sąsiedniej działki, uchyliło ww. decyzją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji w wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania, decyzją z dnia [...], nr [...], ustalił na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc parkingowych oraz drogi wewnętrznej wraz z zagospodarowaniem terenu na działce położonej w K., przy ul. B., o nr ewidencyjnym 563/6 ([...]).

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Kolegium po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez W. J. i M.J. oraz E.J. i P.J. utrzymało decyzją organu I instancji.

Na ww. decyzję organu II instancji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli W.J. i M.J. oraz E.J. i P.J.. Sąd ten wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 93/17, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...], nr [...]. Według oceny prawnej przedstawionej w powołanym wyroku, w przypadku budowy parkingu wraz z drogą wewnętrzną nie chodzi jedynie o zmianę zagospodarowania terenu, lecz o wybudowanie budowli w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Sąd wskazał, że w przypadku projektowanej inwestycji (miejsc postojowych wraz z drogą wewnętrzną) nie jest możliwe określenie niektórych parametrów inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej czy geometrii dachu) z racji jej charakteru lub też linii zabudowy z uwagi na usytuowanie bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Natomiast, w ocenie Sądu, niezbędne wydaje się określenie powierzchni zabudowy, co z kolei pozwoli na określenie powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestowanej działki. WSA w przytaczanym wyroku wskazuje, że budowa miejsc postojowych wraz z drogą wewnętrzną, stanowiąca główny przedmiot inwestycji, winna być ograniczona powierzchnią zabudowy, określoną na podstawie § 5 rozporządzenia. Odstąpienie od wyznaczenia tego parametru uznać należy za naruszenie przepisu art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 u.p.z.p., które miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. We wskazanym wyroku WSA zauważył, że jakkolwiek orzecznictwo uznaje określenie tego parametru za niewymagane przepisami prawa, każdorazowo wskazuje na możliwość jego skalkulowania poprzez odniesienie się do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Brak wyznaczenia w niniejszej sprawie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz nieprzeprowadzenie analizy urbanistycznej pod kątem ustalenia tego parametru, przesądziło, wg oceny WSA, o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto WSA wskazał na konieczność ponowienia uzgodnień konserwatorskich przy ponownym orzekaniu w sprawie przez organ I instancji w następstwie uprawomocnienia się wyroku. W ocenie Sądu, konieczność ta jest podyktowana wynikającym z wyroku zobowiązaniem organu I instancji do uzupełnienia analizy w zakresie istotnego parametru (powierzchni zabudowy) analizowanego obszaru i planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, uzupełniony materiał dowodowy (wraz z projektem decyzji) musi podlegać ponownej ocenie organów konserwatorskich. Pozostałe zarzuty skarg, uznane zostały za niezasadne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.", oraz art. 104 k.p.a., wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]., nr [...]. W decyzji określono dla planowanej inwestycji i przedmiotowego terenu wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako wielkość wynoszącą do 0,6.

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji W.J. i M.J. oraz E.J. i P.J. zarzucili niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 5 oraz 64 u.p.z.p. oraz brak rzetelnej analizy wynikającej z art. 107 § 3 oraz art. 77 § 1 w związku z art. art. 8, 6, 7, 9, 10, 11 i 12 k.p.a. Odwołujący się wskazali, że, w ich ocenie, analiza urbanistyczna jest wadliwa i ma to wpływ na analizę prawidłowego określenia funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu. Zdaniem odwołujących się, wskazana analiza została przeprowadzona nierzetelnie. Według nich, zasięg inwestycji i stopień jej uciążliwości (w szczególności budowa miejsc parkingowych - może ciężarowych, może osobowych) i zmian w obowiązującym ładzie przestrzennym uprawnia do uwzględnienia ich zastrzeżeń. Odwołujący podnieśli, że organ przyjął wadliwą, nieodzwierciedlającą stanu faktycznego analizę urbanistyczną, uwzględnione w analizie działki są "niekompletne", a zaokrąglenia nie mają uzasadnienia. Strony nie zgadzają się ze stanowiskiem organu I instancji, dotyczącym informacji o ponownym uzgodnieniu projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W ich ocenie, nowy projekt decyzji w swej zmienionej formie powinien zostać ponownie poddany uzgodnieniu z ww. organem wraz z przekazaną informacją o samowoli budowlanej. Jak wskazują, pozostawiona dowolność budowy miejsc parkingowych, co do całego obszaru działki bez wyznaczenia na mapie załączonej do decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy ograniczającej ich rozmieszczenie jest pozostawieniem zbyt dużej swobody inwestorowi i działaniem niezgodnym z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołujący się przedstawili swoje własne obliczenia, dokonane na podstawie internetowego portalu - geoportal.gov.pl, dotyczące procentowego udziału terenów zielonych na działkach ujętych w Tabeli l w sporządzonej przez organ I instancji analizie urbanistycznej. Wskazali na brak podstawowych parametrów działek, niewłaściwe parametry zabudowy, brak wyliczeń matematycznych. Poinformowali również o stosowanych wobec nich przez nieokreślone osoby działaniach w postaci uszkodzenia parapetu w ich domu kilogramowym kamieniem, groźbach telefonicznych i wymuszeniem określonego zachowania w toczącym się niniejszym postępowaniu, o rzuceniu przez kogoś podpalonego łatwopalnego płynu na taras ich domu i wywołanie pożaru. Zarzucili bezczynność organu w sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez podmiot nie będący osobą fizyczną. Brak, zdaniem odwołujących się w zaskarżonej decyzji, wyjaśnień wszystkich okoliczności sprawy i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów, wnoszonych przez nich. Podnieśli nadto, że zastosowany przez organ I instancji opis wyznaczonych w załączniku nr 3 zespołów parkingowych i postojowych jako plac parkingowo-manewrowy jest niezgodny z § 3 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. W ich ocenie również, mapa złożona we wniosku inwestora jest niezgodna z ww. ustawą i rozporządzeniem. Podnieśli, że decyzja nie zawiera określenia ilości miejsc parkingowych podanych we wniosku inwestora, tj. liczby 25 miejsc parkingowych. Wskazali, że zrealizowana inwestycja nie zapewnia zachowania ładu przestrzennego i prowadzi do zmiany użytkowania przez odwołujących się nieruchomości, będącej ich własnością, a Prezydent zmian tych nie wyjaśnił w toku postępowania. Zdaniem odwołujących się, organ I instancji pozostał bezczynny i nie jest bezstronny w zakresie weryfikacji analizy urbanistycznej co do przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zaznaczyli, że hałas związany z planowaną inwestycją powinien być powodem odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podnieśli brak wskazania maksymalnej ilości miejsc parkingowych.

Następnie organ II instancji wskazał, że zgodnie z wiążącą organy administracji publicznej w niniejszej sprawie oceną prawną, zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 93/17, w ponownym postępowaniu administracyjnym należało dla przedmiotowej inwestycji i terenu wyznaczyć wskaźnik powierzchni zabudowy oraz przeprowadzić analizę urbanistyczną pod kątem ustalenia tego parametru, a także poddać uzupełniony materiał dowodowy (wraz z projektem decyzji) ponownej ocenie organów konserwatorskich.

Kolegium wyjaśniło dalej, że w załączonej do akt sprawy uzupełnionej analizie urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonanej przez architekta sporządzającego w niniejszej sprawie projekt decyzji, spełniającej wymagania określone w § 3 rozporządzenia ustalono i wskazano wskaźniki powierzchni zabudowy i terenu utwardzonego do powierzchni wszystkich poszczególnych działek i grup działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Ustalony wskaźnik na poszczególnych działkach i grupach działek jest bardzo zróżnicowany i waha się od 0,2 do 1,0. Średni wskaźnik zabudowy na terenie analizowanym wyniósł 0,58. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono wskaźnik zabudowy działki na poziomie 0,6, a zatem jest on bliski obliczonemu w analizie średniemu wskaźnikowi zabudowy występującemu na terenie analizowanym, co jest zgodne z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej: "rozporządzeniem".

W ocenie Kolegium, w tekście analizy wyjaśniono, że powierzchnię działek i zabudowy przyjęto o wartości przybliżonej, na podstawie obmiaru z mapy zasadniczej w skali 1:1000 i informacji zebranych podczas kilkakrotnych wizji lokalnych dokonanych przez architekta w terenie. W wyjaśnieniach z dnia [...] architekt opisał sposób dochodzenia do wartości wskaźników zabudowy na poszczególnych działkach czy grupach działek, położonych w obszarze analizowanym. Powyższe wyjaśnienia są logiczne i zwarte oraz obrazują w wystarczającym stopniu sposób obliczenia tych wskaźników, dokonany przez osobę uprawnioną.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji organu I instancji zaznaczono, iż parametry dla miejsc postojowych i odległości w zagospodarowaniu terenu regulowane są przepisami odrębnymi, które należy uwzględnić w projekcie budowlanym. Należy zgodzić się z powyższym stanowiskiem, bowiem dla przykładu zarówno procent powierzchni biologicznie czynnej, jak też konkretną ilość miejsc postojowych dla poszczególnej kategorii pojazdów określa decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana na podstawie przepisów budowlanych, w tym techniczno-budowlanych wydawana przez odrębny kompetencyjnie organ administracji publicznej (właściwego starostę).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Kolegium wskazało, że nie dopatrzyło się wadliwości, nierzetelności i nieodzwierciedlenia stanu faktycznego w analizie urbanistycznej, wykonanej w trakcie kolejnego ponownego postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony na podstawie uzupełnionej analizy, zgodnie ze wskazaniami WSA, uzgodniono ponownie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł., co nastąpiło w postanowieniu tego organu z [...]., znak: [...] W ocenie Kolegium, mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która jednocześnie stanowi załącznik nr l do decyzji (graficzny) odpowiada wymaganiom art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Organ II instancji podkreślił, że pozbawione podstaw faktycznych i prawnych byłoby postulowane przez odwołujących się wyznaczenie na mapie załączonej do decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy, ograniczającej rozmieszczenie na przedmiotowej działce miejsc parkingowych i drogi wewnętrznej. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji linii jej zabudowy służy wyłącznie określeniu jej odległości od drogi publicznej, nie zaś ograniczaniu sposobu zabudowy i zagospodarowania działki. Nadto w decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się konkretnego miejsca położenia inwestycji na działce czy też jej odległości od granic działki, gdyż należy to do wyłącznej kompetencji organów, wydających decyzję o pozwoleniu na budowę (starosty).

Kolegium wskazało również, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania kwestia zezwolenia na przetwarzanie odpadów w trybie ustawy o odpadach. Ponadto odwołujący się, żądając wyjaśnienia przez organ I instancji zmian w użytkowaniu przez nich nieruchomości będącej ich własnością, równocześnie sami także nie precyzują bliżej na czym te zmiany miałyby polegać, jako osoby najbardziej w tej kwestii zorientowane.

Organ odwoławczy dodał, że w pkt 5 lit. c) decyzji organu I instancji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich poprzez ochronę m.in. przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Są to wymagania wystarczające na tym etapie, bowiem w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się szczegółowych warunków w tym zakresie, co należy do następnych etapów, w tym do decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jednobrzmiące skargi do sądu administracyjnego złożyli E.J. i P.J. (sygn. akt II SA/Łd 568/18) oraz W.J. i M.J. (II SA/Łd 659/18), zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów skarżących i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie;

2. art. 7, 77 § 1, 10 § 1, 15 i 107 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących równego traktowania wobec prawa, nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego i wybiórcze jego potraktowanie, a nadto nierozpatrzenie przez organ II instancji całości sprawy i kierowanych żądań strony w odwołaniu;

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu, a polegającego na sprawdzeniu informacji zawartej w analizie urbanistyczno-architektonicznej łącznie z poddaniem jej weryfikacji na podstawie innych materiałów zgromadzonych w sprawie jak i wizji lokalnej;

4. art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez dowolne ustalenie stanu faktycznego odnośnie analizy urbanistyczno-architektonicznej, co skutkowało przedwczesnym zakończeniem postępowania administracyjnego i uniemożliwiło dokonanie właściwej analizy;

5. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w związku z art. 104 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a. przez ich naruszenie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ ten nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności sprawy oraz przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił słusznego interesu strony, polegającego na uwzględnieniu zastrzeżeń;

6. art. 11 w zw. z art. 104 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie przez organ drugiej instancji zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy i wydawaniu decyzji;

7. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów poprzez błędne określenie terenu inwestycji;

8. art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji poprzez niewyjaśnienie w sposób należyty i wyczerpujący zastrzeżeń wnoszonych przez skarżących;

9. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów skarżących w sposób należyty i wyczerpujący, dający podstawę do uznania ich jako rozpatrzone;

10. art. 6, art. 7, art. 8, art. 71, art. 72 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o istotnym fakcie, że dla dziatki 563/4 uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę z uwagi na gabaryty;

11. art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie zarzutów skarżących, że wiosek wnioskodawcy A. nie był kompletny, gdyż nie zawierał właściwej mapy, która winna obejmować teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać;

12. art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie zarzutów skarżących, że decyzja wykracza poza wniosek wnioskodawcy A.;

13. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez oparcie się tylko na analizie urbanistyczno-architektonicznej, nie dokonując dodatkowych czynności sprawdzających, wskazywanych przez skarżących;

14. art. 6, art. 7, art. 8, art. 71, art. 72 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie wszystkich argumentów wskazanych we wnioskach i zastrzeżeniach skarżących, a w szczególności nieprzeprowadzeniu dochodzenia, dotyczącego faktów opisanych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z [...].

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

1. naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację, na skutek niewskazania w zaskarżonej decyzji zasadności odstąpienia od klarownych reguł ustalania wskaźników, określonych w przepisach rozporządzenia i konkretnych okoliczności (przesłanek), które zdaniem skarżących powinny być zastosowane i które uzasadniałyby przyjęcie konkretnych parametrów inwestycji, wymienionych w zaskarżonej decyzji;

2. naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną interpretację, wskutek nieuzasadnionego pominięcia czytelnych i koniecznych do zastosowania zasad ustalania intensywności wykorzystania terenu (zagospodarowania terenu);

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia przesłankę kontynuacji funkcji (miejsca parkingowe), jak również przesłankę w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy ustalone warunki zabudowy pozostają prima facie w sprzeczności z wymienionymi elementami, wyznaczonymi przez sąsiadującą zabudowę, jak również w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy;

4. naruszenie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuzgodnienie decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, po uzyskaniu informacji o wykonywaniu robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę;

5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia poprzez stosowanie nieznanych skarżącym metod wybiórczego wyboru działek;

6. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezgodne ze stanem faktycznym zastosowanie;

7. naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego nieuwzględnienie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocena dowodów skutkujących przyjęciem niekompletnego wniosku wnioskodawcy A.;

8. naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez jego rozszerzenie, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwą ocenę dowodów poprzez błędne określenie terenu, który wskazał we wniosku wnioskodawca A.;

9. obrazę art. 52 ust. 2, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie wymogów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

10. naruszenie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie;

11. naruszenie z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez wprowadzenie zmian mających wpływ na korzystanie z nieruchomości w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego; w ocenie skarżących, nie może być tak, że jeden właściciel ponad miarę utrudnia innym korzystanie z ich własności.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że inwestor zagospodarował już działkę 563/6. Potwierdzeniem tego faktu jest postanowienie nr [...] z [...] Powiatowego Inspektowa Nadzoru Budowlanego, dotyczącego wstrzymania spółce A., jako inwestorowi budowę miejsc parkingowych, realizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zakres odstępstw w czasie budowy na działce 563/4 był tak duży, że Starosta K. decyzją z [...], znak: [...], uchylił decyzję nr [...] z [...] w sprawie pozwolenia na budowę. Dodatkowo inwestor po wydaniu postanowienia nr [...] w styczniu 2017 roku prowadził dalej budowę miejsc postojowych, które na moment wydania zaskarżanej decyzji z dnia [...]. doprowadził do pełnej funkcjonalności. W związku z inwestycją, prowadzoną na nieruchomości złożonej z dwóch działek o numerach 563/4 i 563/6, prowadzone są prace, które mają, w ocenie skarżących, charakter inwestycji łącznej. Przemawia za tym brak rozgraniczenia tych inwestycji - budowa miejsc parkingowych na działce 563/4 i 563/6 w granicy obu działek. Potwierdził to także Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z [...], nr [...], wskazując, że wyznaczone obecnie miejsca do parkowania naruszają przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez zbliżenie ich do granic działki oraz zlokalizowanie części stanowisk do parkowania na drodze pożarowej zaprojektowanej na działce 563/6 dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego budowanego na działce nr ewid 563/4.

Skarżący podkreślili, że w judykaturze nie jest wątpliwe, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać w stosunku do oznaczonego zamierzenia inwestycyjnego, zatem na przyszłość. Stanowisko, że nie można ustalić warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej (czy też takiej, do której realizacji inwestor już przystąpił), nie znajduje zastosowania jedynie w sytuacji, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, która możliwa jest od 11 lipca 2003 r., tj. po wejściu w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Gdyby okazało się, że w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy doszło już faktycznie do zmiany sposobu użytkowania, prowadziłoby to do konieczności wydania decyzji o umorzeniu postępowania z wniosku inwestora.

W ocenie skarżących, Prezydent Miasta K. dopuścił się rażącej bezczynności i nie podjął czynności sprawdzających, które ujawniłyby niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy użytkowanie działki 563/4 łącznie z zagospodarowaniem działki 563/6 użytkowanej bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym wyjaśnienie tej okoliczności, zgodnie z obowiązkami organu administracji publicznej znajdującymi podstawy w przepisach art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a następnie rozważenie jej w uzasadnieniu decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami ujętymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego - przejawiające się zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia istotnej kwestii stanu faktycznego, takiej jak sprawdzenie zakresu nielegalnie zagospodarowanego terenu, a następnie nieobiektywną ocenę materiału dowodowego, dostarczonego przez skarżących.

Skarżący podnieśli, że od samego początku wskazywali, że inwestycja na działkach 563/6 i 563/7 jest jedną inwestycją i nie ma podziału między jedną, a drugą działką. Tak też zrobił inwestor, budując miejsca parkingowe na terenie jednej jak i drugiej działki. Zagospodarował nieruchomość, w skład której wchodzą działki 563/4 i 563/6. Organ I i II instancji w trakcie postępowania zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych w celu wyjaśnienia ww. istotnej kwestii stanu faktycznego.

Skarżący podkreślili również, że organ może ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora lub odmówić ich ustalenia w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami, w oparciu o przeprowadzoną analizę. Organ nie może natomiast "dookreślać" wnioskowanego zagospodarowania terenu wbrew zamiarom inwestora, wyrażonym lub nie wyrażonym we wniosku. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest bowiem zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. W zaskarżanej decyzji rozszerzenie terenu, który przeznaczony może być na miejsca parkingowe jak i brak ograniczenia terenu zgodnego z wnioskiem dla miejsc parkingowych prowadzić może do zmiany innych parametrów zamieszczonych we wniosku inwestora.

Skarżący dodali, że mapa dołączona do wniosku winna zawierać obszar obejmujący teren samej inwestycji wraz z otoczeniem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontowa przedmiotowej działki, nie mniejszy jednak niż 50 m od granic obszaru objętego wnioskiem. Wniosek inwestora został przez organ I instancji rozszerzony i w samej decyzji już nie pojawia się teren na działce wyznaczony przez inwestora do zagospodarowania. Należy przez to rozumieć, że 100% działki 563/6 może być wykorzystane pod miejsca parkingowe.

W ocenie skarżących, w przeprowadzonym postępowaniu organy administracji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń zmierzających do stwierdzenia, czy planowana inwestycja o tak specyficznej funkcji i kolidują z istniejącą na obszarze analizy funkcją zagospodarowania terenu. Oparł się tylko na analizie urbanistyczno-architektonicznej dokonanej przez architekta – B. B.-K. Organy I i II instancji nie weryfikowały analizy urbanistyczno-architektonicznej samodzielnie w zakresie wskazanym przez skarżących, ani nie dokonały uszczegółowienia, o które występowali skarżący. Nie zweryfikowano nawet tego, że sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niejasna i niekompletna. Wyliczenia przez organ II instancji są chybione. Zaokrąglanie na kilku etapach prowadzi do wartości niezgodnych ze stanem faktycznym. Wybiórcze, pozbawione podstaw grupowanie pozycji w Tabeli l analizy urbanistycznej jak i brak jednoznacznego wyliczania wartości średniej dla obszaru analizowanego jest, w ocenie skarżących, rażącym naruszeniem prawa. Brak matematycznych wyliczeń, które architekt określa jako materiał roboczy pozostający na wyłączność przygotowującego analizę jest pozbawieniem skarżących jako strony informacji dającej podstawę do stwierdzenia prawidłowości prowadzonego postępowania.

Skarżący podnieśli, że:

a) w analizie nie ujęto wszystkich działek z obszaru analizowanego - 502, 564/15, 564/16, 568, 611, 621;

b) tereny zielone zakwalifikowano jako nawierzchnię utwardzoną np. działka 565/1 nie jest działką o wskaźniku powierzchni zabudowy i terenu utwardzonego na poziomie 1,0, a zdjęcie załączone do akt sprawy jest potwierdzeniem braku rzetelności wykonanej analizy;

c) wskaźnik 1,0 nie jest też do zaakceptowania dla działki 565/2, 564/3, 564/4, 564/5, 564/6 - występują tam też tereny zielone;

d) nie wyjaśniono podstawowych zastrzeżeń skarżących, odnoszących się do analizy urbanistycznej;

e) tabela l w analizie urbanistycznej nie może być podstawą wyliczenia średniej, gdyż pozycje w tej tabeli nie posiadają wymaganej ilości informacji, która może być podstawą wyliczenia średniej przedstawionej przez organ II instancji;

f) wskazanie w uzasadnieniu organu II instancji, że działek jest dwanaście jest rażącym błędem i wykazuje, że przedstawiona analiza jest błędna i niekompletna;

g) wyliczenia matematyczne skarżących są inne i wykazują wskaźnik 0,4 – 0,5;

h) wybiórczo wybrano działki np. włączono całą działkę 478/1, ale nie włączono działki 502; brak jest też działek 568, 611, 621, 564/15 i 564/16;

i) organy I i II instancji na wniosek P.J., skierowany do tych organów, nie były w stanie do dnia sporządzenia skargi przesłać analizy urbanistycznej, zawierającej tabelę, na podstawie której oparto wyliczenia,

Skarżący wskazali także na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 4 rozporządzenia poprzez stosowanie innego nazewnictwa w decyzji w stosunku do oznaczeń graficznych, załączonych jako część graficzna.

Niezależnie od podanych powyżej błędów analizy urbanistyczno-architektonicznej, skarżący zaznaczyli, że miejsca parkingowe na obszarze analizowanym nie mają takiej intensywności o jaką wnioskuje A. W ocenie skarżących, zagospodarowanie działki w całości na miejsca parkingowe w zdecydowany sposób odbiega od dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek w obszarze analizowanym. W obrębie obszaru analizowanego nie ma też drugiej działki w ten sposób zagospodarowanej o podobnej funkcji i takim natężeniu. W ramach zamierzenia inwestora, poszerzonego o działania organu I instancji, nie zostanie zachowany ład przestrzenny, o którym mowa w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zrealizowana inwestycja tego nie zapewnia, a wręcz prowadzi do zmiany użytkowania przez skarżących ich własnej nieruchomości.

Według skarżących, realizowanie przez inwestora parkingu zmodyfikowało znacząco zagospodarowanie terenu, co oznacza, iż niezbędnym w sprawie jest ustalenie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, jako parametru, który może ulec zmianie. Organ I instancji tego nie uczynił, a organ II instancji uznał go za nieistotny z uwagi na brak podstaw prawnych do jego wyznaczenia. W ocenie skarżących, tak nie jest. Intensywność zagospodarowania terenu jest na tyle odmienna od obszaru analizowanego, że wskaźnik taki powinien być wyznaczony.

W ocenie skarżących, próba zagospodarowania przez inwestora działki 563/4 i działki 563/6 odbiega daleko od ram wyznaczonych przez prawo (w szczególności prawo do ładu przestrzennego). Wniesione przez skarżących zastrzeżenia informowały organ I instancji, że proponowany sposób zagospodarowania przestrzennego w sposób znaczący naruszy interesy właścicieli działek przyległych i, w ocenie skarżących, wykracza poza normy zgodne z rozporządzeniem. Na wniesione przez skarżących inne zastrzeżenia, organ I instancji nie reagował.

Zdaniem skarżących wydanie wadliwej decyzji o warunkach zabudowy w sposób bezpośredni wpływa na sposób wykorzystywania przez nich własnej nieruchomości. Organ I instancji, działając w ten sposób naruszył ich prawo materialne. Zasada praworządnego państwa, zawarta w art. 2 Konstytucji RP, obliguje wszystkich do przestrzegania ustanowionych przepisów prawa, zaś prawo własności może być poddane ograniczeniom zawartym w ustawach. Każde przekroczenie prawa w tym zakresie narusza prawo materialne w szczególności w opisywanej przez skarżących sytuacji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia [...], wydanym na rozprawie, połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg E. J. i P.J. (II SA/Łd 568/18) oraz W. J. i M.J. (II SA/Łd 569/18).

Skarżący P.J. popierając skargę podniósł, iż przedmiotowa inwestycja została już w całości zrealizowana pomimo, iż inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018r., poz. 1302), powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 maja 2017r., sygn. akt II SA/Łd 93/17, który uchylał poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosowanie zaś do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275)

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że budowa miejsc postojowych z drogą wewnętrzną na działce nr 563/6 nie koliduje urbanistycznie z istniejącą lub realizowaną w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową (jedno i wielorodzinną) oraz usługową. Wszelkie zatem, podnoszone w skardze zarzuty, dotyczące tego zagadnienia uznać należy za nietrafne, kwestia zachowania kontynuacji funkcji zabudowy została bowiem przesądzona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu. Dotyczy to także określenia parametrów zabudowy, spośród których za konieczne i celowe uznano jedynie określenie powierzchni zabudowy, wskazując na specyfikę inwestycji. Jak bowiem wskazał Sąd, poprzednio rozpoznający sprawę z oczywistych względów, w przypadku projektowanej inwestycji (miejsc postojowych wraz z drogą wewnętrzną) nie jest możliwe określenie niektórych parametrów inwestycji (wysokości, szerokości elewacji frontowej czy geometrii dachu z racji jej charakteru lub też linii zabudowy z uwagi na usytuowanie bez bezpośredniego dostępu do drogi publicznej), niezbędne natomiast wydaje się określenie powierzchni zabudowy, co z kolei pozwoli na określenie powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestowanej działki. Jak bowiem wskazano, choć orzecznictwo uznaje określenie tego parametru za niewymagane przepisami prawa, każdorazowo wskazuje na możliwość jego skalkulowania poprzez odniesienie się do ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Z uwagi zaś na konieczność ustalenia i określenia jedynego parametru inwestycji za konieczne uznano powtórzenie uzgodnień konserwatorskich, bowiem poprzednio kontrolowana decyzja rozstrzygała jedynie o funkcji zabudowy bez określenia jakiegokolwiek parametru zabudowy.

Pozostałe, formułowane uprzednio przez skarżących zarzuty, dotyczące m.in. niekompletności wniosku inwestora, wydzielenia działki, objętej inwestycją z większej nieruchomości, toczącego się postępowania wznowieniowego w przedmiocie pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce, uznano za niezasadne.

Obowiązkiem organu, ponownie rozpoznającego sprawę, było zatem określenie powierzchni zabudowy dla projektowanej inwestycji na podstawie prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej oraz uzgodnienie projektu decyzji, opracowanego na podstawie tak sporządzonej analizy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Kontrolując zatem zaskarżoną decyzję, w pierwszej kolejności zbadano sposób realizacji sformułowanych powyżej wytycznych oraz prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia przez pryzmat wyrażonych w uzasadnieniu wyroku poglądów prawnych. Wbrew zarzutom skargi, wytyczne te zostały zrealizowane w sposób należyty, zaś stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. nie pozostaje w sprzeczności z poglądami prawnymi, wyrażonymi we wspomnianym wyroku.

Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji wezwał inwestora do doprecyzowania wniosku poprzez określenie powierzchni planowanej zabudowy pod parking i drogę wewnętrzną oraz zwrócił się do urbanisty, któremu zlecono przeprowadzenie analizy urbanistycznej i przygotowanie projektu decyzji. Faktem jest, iż inwestor nie odpowiedział na wezwanie organu, jednakże nie stanowi to o "rozstrzygnięciu ponad żądanie" czy wbrew żądaniu inwestora zwłaszcza, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy uznany został przez Sąd poprzednio orzekający w sprawie za spełniający wymogi ustawowe. Pamiętać zaś należy, że inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie musi dysponować wiedzą jakie są parametry istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, gdyż wynika to dopiero z przeprowadzonej analizy. Trudno jest zatem oczekiwać, aby w chwili złożenia wniosku wskazał ściśle parametry zabudowy, zgodne z wynikami przyszłej analizy. Zadaniem organu jest zatem ustalenie tych parametrów w taki sposób, aby były one jak najbardziej zbliżone do parametrów wnioskowanych, przy jednoczesnym ustaleniu ich na poziomie odpowiadającym wartościom w obszarze analizowanym.

Jeśli zaś chodzi o sporządzoną ponownie analizę urbanistyczną, to wbrew zarzutom skargi, ostatecznie odpowiada ona wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim, jak wynika z jej treści, obszar analizy wykreślony został w zgodzie z treścią § 3 ust. 2 wskazanego rozporządzenia. Za racjonalne uznać należy określenie frontu działki z odwołaniem się do szerokości frontowej części działki, przez którą odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji (na marginesie wskazać należy, iż szerokość ta jest równa szerokości działki, objętej inwestycją). Jak wskazano, w obszarze analizy znajduje się 36 działek, w tym 30 zabudowanych i 6 niezabudowanych. Wszystkie działki zabudowane uwzględnione zostały przy kalkulacji powierzchni zabudowy, przy czym część z nich potraktowano jako zespół działek z uwagi na specyfikę ich zabudowy i miejsce lokalizacji. Praktyka ta nie zaburza wyliczeń dla parametru wielkości powierzchni zabudowy, bowiem po pierwsze przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia nie precyzuje techniki określenia parametru średniego (ograniczając się do wskazania wyliczenia "średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego"), po drugie nie zabrania zaokrąglania wartości wyliczanych, zgodnie z regułami zaokrągleń liczb rzeczywistych. W tym zakresie podzielić należy zatem stanowisko organów, iż osoba sporządzająca analizę, legitymująca się, co do zasady, wiadomościami specjalnymi z dziedziny urbanistyki i architektury, stosuje metodologię najbardziej adekwatną dla celu sporządzanego opracowania. Niezasadne są również zarzuty, które wskazują na wadliwy opis działek, potraktowanych przez urbanistę jako zabudowanych w 100 %. Jak wynika bowiem z części tekstowej analizy, działki te (563/9, 563/10, 563/7 563,8) stanowią zespół folwarku miejskiego, w którym mieszczą się hurtownie, magazyny wraz z nieurządzonymi miejscami do parkowania. Zostały one potraktowane jako zespół działek ze wskaźnikiem zabudowy 1.0, stanowiąc jeden czynnik przy wyliczaniu wartości średniej. Pełna zabudowa ma natomiast związek z tym, iż kompleks ten w całości wykorzystywany jest na cele prowadzonej działalności gospodarczej, co obejmuje także istniejące, utwardzone (choć nieurządzone) miejsca postojowe na terenach zdegradowanych biologicznie (por. wyjaśnienia urbanisty k. 564 t.3 akt administracyjnych). Skarżący, kwestionując powyższe ustalenia, nie przedstawili natomiast dla poparcia swych twierdzeń żadnego dowodu, ograniczając się do kontestowania poczynionych przez organy ustaleń i przedstawiania własnych, prawidłowych w ich ocenie, wyliczeń. Nie można natomiast nie zauważyć, że parametr wielkości powierzchni zabudowy, określony na poziomie 0,6 odpowiada zabudowie większości działek w obszarze zabudowanym (nie wyłączając działki skarżących, usytuowanej przy ul. C.). Nie można więc racjonalnie uzasadniać, iż ustalenie wspomnianego wskaźnika na tym poziomie zaburzy ład architektoniczny w obszarze analizowanym.

Jeśli natomiast chodzi o, eksponowane przez skarżących, uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na działce sąsiedniej (o geodezyjnym numerze 563/4) na skutek istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowalnego i prowadzonego w związku z tym postępowania naprawczego, wskazać należy, iż inwestycja ta nie stanowi "samowoli budowalnej", która wiązałaby się z koniecznością wyeliminowania zabudowy na tejże działce z analizy. Inwestycja prowadzona w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, nawet jeżeli zostało ono następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, nie podpada bowiem pod regulację art. 48 ustawy Prawo budowalne.

Również okoliczność, iż, wedle twierdzeń skarżących, inwestor faktycznie zrealizował inwestycję na działce objętej wnioskiem bez pozwolenia na budowę, nie stanowi podstawy ani do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie ani też do powtórzenia uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie naprawcze nie stoi bowiem na przeszkodzie procedowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wręcz przeciwnie – w toku tego postępowania legitymowanie się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy, wydaje się jawić jako konieczne. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, iż zrealizowanie inwestycji, w kształcie określonym przez inwestora, nie stoi na przeszkodzie ubieganiu się przezeń o ustalenie warunków zabudowy dla tego przedsięwzięcia. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które w toku postępowania legalizacyjnego uzyskają decyzję legalizacyjną od tych, które wykonają rozbiórkę wybudowanego samowolnie obiektu i ubiegać się będą o pozwolenie na budowę w oparciu o tę decyzję. Jest zaś poza sporem, że w świetle brzmienia art. 28 ustawy Prawo budowlane i ukształtowanym na jego tle orzecznictwem, decyzja o pozwoleniu na budowę dla takiej inwestycji może być wydana jedynie przed rozpoczęciem robót budowalnych. Z tej przyczyny Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela stanowiska reprezentowanego niekiedy w judykaturze (np. w wyroku Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2018r., sygn. akt VIII SA/Wa 200/2018 i w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2018r., sygn. akt II SA/Sz 265/2018, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzezcenia.nsa.gov.pl), iż w przypadku zrealizowania inwestycji, o warunki zabudowy wystąpić może jedynie podmiot, który w postępowaniu legalizacyjnym uzyskał orzeczenie nakładające obowiązek jej przedłożenia. Tego rodzaju wykładnia wydaje się odbiegać od stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyrokach z dnia 21 września 2009r., sygn. akt P 46/08 oraz z dnia 20 grudnia 2007r. sygn. akt P 37/06, który jakkolwiek orzekał w związku w pytaniami prawnymi odnoszącymi się do postępowania legalizacyjnego, w każdym ze wskazanych wyżej wyroków odwoływał się do właściwego rozumienia zasady równości i sprawiedliwości społecznej w aspekcie niedopuszczalnego różnicowania sytuacji prawnej inwestorów, determinowanymi przyczynami od nich niezależnymi (obowiązywania lub nie na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jak wskazał ponadto Trybunał decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. W ocenie Sądu, taka kategoryzacja decyzji o warunkach zabudowy, nie wyklucza ubiegania się o jej uzyskanie pomimo rozpoczęcia (a nawet ukończenia) budowy, niezależnie od toczącego się postępowania legalizacyjnego.

Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, iż organy w sposób właściwy wykonały wytyczne, zawarte w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 23 maja 2017r. Prawidłowo też oceniły, iż projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania, określone w art. 61 ust. 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co obligowało do ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż:

1. kwestia poprawności uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków została już w dużej mierze szczegółowo omówiona w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2017r. Dokonane w niniejszej sprawie powtórne uzgodnienie wynika z faktu, iż określony został jedyny parametr inwestycji (powierzchnia zabudowy). Uzgodnienie to, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, dotyczących wpływu toczącego się postępowania legalizacyjnego na procedowanie w niniejszej sprawie, uznać należy za prawidłowe;

2. kwestie ochrony interesów osób trzecich oraz przysługujących im uprawnień właścicielskich na etapie postępowania o ustalenie warunków mogą być rozważane tylko w takim aspekcie, w jakim określono to w przepisach odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest zaś tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestie hałasowe czy też zagadnienia związane z doświetleniem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi nie mieszczą się pośród zagadnień rozważanych przez organy urbanistyczne w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Ewentualne zaś poczucie dyskomfortu w związku z uciążliwym, ich zdaniem, sąsiedztwem (immisje), nie należy zaś w ogóle do zagadnień, będących przedmiotem analizy przez organy administracji;

3. nie są również zasadne zarzuty procesowe, związane z nieprawidłowym przeprowadzeniem postępowania przez organy, wadliwą oceną zgormadzonego materiału dowodowego czy też nieuwzględnieniem zastrzeżeń skarżących przed wydaniem decyzji. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy w takim zakresie, jaki był wymagany dla załatwienia sprawy. Podnoszonej powtórnie kwestii kompletności wniosku inwestora, prawidłowości załączonej mapy organ nie rozważał i nie był do tego obligowany, bowiem okoliczność ta została wprost oceniona przez Sąd poprzednio wyrokujący w sprawie a podnoszone i wówczas przez skarżących zarzuty w tym zakresie uznane za niezasadne. Jako zatem przesadzone, wiązały organy ponownie rozpoznające sprawę;

4. brak analizy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. nr [...] z dnia [...] nie ma zaś wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji, bowiem jak wyżej wskazano, inwestor może ubiegać się o decyzję ustalającą warunki zabudowy niezależnie od toczącego się postępowania legalizacyjnego, jak również niezależnie od jego wyników;

5. zagadnienia związane z przestępstwami popełnionymi na szkodę skarżących, należą zaś do właściwości organów ścigania; poczucie zagrożenia skarżących winno zatem znaleźć swój wyraz w zawiadomieniu właściwych jednostek o możliwości popełnienia przestępstwa, bowiem na treść orzeczenia w sprawie warunków zabudowy nie ma ono ani faktycznego ani prawnego wpływu;

6. wbrew zarzutom skargi nie jest możliwe "zagospodarowanie działki inwestora w 100%" z tej właśnie przyczyny, iż wskaźnik powierzchni zabudowy określony został skarżoną decyzją na poziomie 0,6. Z prostego wyliczenia wynika zatem, że biologicznie czynna pozostać powinno 0,4 części działki inwestora. Wielkości tej organ nie był obligowany zamieścić w treści decyzji, bowiem, jak przyjmuje się w orzecznictwie tego rodzaju zapis nie jest wymagany ani ustawą ani przepisami Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do tego zagadnienia również szczegółowo odniósł się Sąd poprzednio rozpoznający sprawę w motywach wydanego wówczas wyroku, uznając tego rodzaju praktykę za prawidłową;

7. nie są również zasadne zarzuty, związane z niewskazaniem usytuowania drogi wewnętrznej i miejsc postojowych w terenie inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa bowiem precyzyjnie lokalizacji poszczególnych obiektów (lub ich części), bowiem należy to do kompetencji organów administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (względnie do organów nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym).

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono o oddaleniu skarg jako niezasadnych.

MR