Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 445/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. o powołaniu A. G. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 17 kwietnia 2014 r. A. G.złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Decyzją z dnia [...]października 2014 r. ([...]) Minister Sprawiedliwości powołał A. G. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w [...].

W dniu 28 października 2014 r. w ustawowym terminie, Izba Notarialna w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:

- art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie poprzez nieuwzględnienie, w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

- art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Izba Notarialna w [...] uzupełniła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając nadto naruszenie:

- art. 10 ustawy - Prawo o notariacie poprzez brak odwołania się organu do kryteriów uznania administracyjnego pozwalającego na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie ograniczenie się do kryteriów eliminujących uznanie administracyjne,

- art. 11 ustawy – Prawo o notariacie poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych, mimo braku przesłanki odbycia aplikacji w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji.

Minister Sprawiedliwości, wydając opisaną na wstępie decyzję wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Zakres swobody przyznanej Ministrowi Sprawiedliwości na mocy art. 10 § 1 ustawy ograniczają wyłącznie postanowienia art. 10 § 3 i art. 11-13 ustawy. Minister Sprawiedliwości wskazywał, że wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega, na równi z innymi dowodami, swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Powołanie i wyznaczenie siedziby jego kancelarii następuje po zasięgnięciu opinii, a nie po uzyskaniu zgody właściwej izby notarialnej.

Minister Sprawiedliwości podnosił, że A. G. spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. W ramach badania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie dokonano weryfikacji osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W tym kontekście organ podkreślił, że przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik egzaminu notarialnego, zostały zweryfikowane w sposób przewidziany prawem. Zdaniem organu istotne dla dokonania tych ustaleń okazały się dokumenty w postaci dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego oraz opinii notariusz M. H. z dnia 14 kwietnia 2014 r. Fakty wynikające z tych dowodów zostały przyznane w uchwale Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Sprawiedliwości szczególnie podkreślił opinię notariusz M. H., z której wynika, że A. G. w toku zatrudnienia na stanowisku aplikanta notarialnego, a następnie zastępcy notarialnego, zapoznała się z całokształtem pracy notariusza, dokonywała czynności notarialnych i przygotowywała projekty tych czynności, a z powierzonych obowiązków wywiązywała się bardzo dobrze. Sporządzane przez nią akty notarialne oraz ich projekty były merytorycznie poprawne, zostały zredagowane w sposób dokładny i zrozumiały dla stron. Organ wskazywał też, że wnioskodawczym jest przy tym osobą sumienną, kompetentną, zdyscyplinowaną i pracowitą, która posiada ugruntowaną wiedzę prawniczą. W konkluzji opinii wskazano, że wnioskodawczyni jest gotowa do sprostania obowiązkom, jakie wynikają z wykonywania tego zawodu. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowego zatrudnienia dają więc, zdaniem organu wystarczające podstawy do przyjęcia, że wnioskodawczyni gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza.

W ocenie organu, w tej sytuacji nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia Izby, że wnioskodawczyni nie nabyła wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, że Izba nie przedstawiła żadnych dowodów, z których wynikałyby okoliczności podważające przekonanie co do wiarygodności wnioskodawczyni bądź wywoływałyby jakiekolwiek wątpliwości w tym obszarze. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było więc podstaw do kwestionowania wiarygodności A. G. w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W ocenie organu, odmienne stanowisko Izby jest gołosłowne i nieuzasadnione w świetle wnikliwej i wszechstronnej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r.

W ocenie organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości uznał, że nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena wykonywania obowiązków zastępcy notarialnego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie.

Organ podkreślił przy tym, że ani Rada Izby Notarialnej w [...] w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., ani też Izba Notarialna w [...] we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawczyni, które przeczyłyby temu stanowisku. Nie było zatem podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, a zarzut braku analizy okoliczności, które miały przeczyć przyjętemu stanowisku, uznać należy za całkowicie niezrozumiały.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości chybiony pozostaje również zarzut Izby Notarialnej w [...] naruszenia art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji. W tym kontekście organ wskazał, że zgodnie z art. 11 pkt 4 cytowanej ustawy notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje jednak okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika bowiem z art. 72 § 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Organ zauważył jednak, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r.), stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem organu prawidłowe jest zatem stanowisko, że wnioskodawczyni spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ustawy, tj. odbyła aplikację notarialną w wymaganym wymiarze, w tym przypadku 2 lat i 6 miesięcy. Organ zauważył, że także Rada Izby Notarialnej w [...], w uchwale nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nie miała wątpliwości, iż wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w rozumieniu cytowanego przepisu.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, iż rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania. Ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa międzyczasowego: zasady wstecznego działania prawa (retroaktywność), zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność) lub zasady dalszego działania prawa dawnego. Swoboda ustawodawcy jest jednak, jak podkreślał Trybunał, ograniczona obowiązkiem zachowania pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą państwa prawnego. Jedną z tych reguł jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W tym kontekście Trybunał wskazał, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku.

Stąd za uzasadnione uznać należy zachowanie uprawnień osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji notarialnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., do odbycia aplikacji w dotychczasowym wymiarze. Jednocześnie, w pozostałym zakresie, w jakim nie ma innych regulacji intertemporalnych, do sytuacji tych osób stosować należy nowe przepisy. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej traktuje się bowiem jako przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw temu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne.

Minister Sprawiedliwości wywodził też, że nie sposób zaakceptować twierdzenia Izby, zgodnie z którym, w związku z treścią § 30 ust. 2 pkt 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", ustawodawca nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia w przepisach przejściowych o uprawnieniach powstałych w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia o wynikających tych przepisów obowiązkach. Organ podnosił, że zakres swobody ustawodawcy w tym zakresie jest znaczny, a ograniczeniem tej swobody pozostają konstytucyjne zasady zaufania obywatela do państwa, a nie zasady techniki prawodawczej, które wyznaczają jedynie warunki formalne tworzenia przepisów, a nie ich merytoryczną treść. Niezależnie od tego, organ zauważył, że wnioskodawczyni w czasie trwania aplikacji notarialnej, ani też po jej zakończeniu, nie miała obowiązku pracy w charakterze asesora notarialnego. Do egzaminu notarialnego wnioskodawczyni przystąpiła w dniach 5-6 listopada 2013 r., a zatem już po wejściu w życie zmian ustawy - Prawo o notariacie, wynikających z ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, które zniosły obowiązek pracy w charakterze asesora notarialnego.

Dodatkowo organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom Izby, zasady techniki prawodawczej nie stanowią podstawy do orzekania o niekonstytucyjności aktów normatywnych. Jedynie uchybienie rudymentarnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, stanowi przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu.

Zdaniem organu nie znajduje również uzasadnienia zarzut nierównego traktowania kandydatów na stanowisko notariusza w zakresie wymogu dotyczącego odbycia aplikacji notarialnej, w związku z wejściem w życie zmian dotyczących okresu aplikacji i jej organizacji, wynikających z ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Organ wskazał, że z uzasadnienia postanowienia z dnia 30 lipca 2014 r., którym Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady Notarialnej o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. wynika, że kwestionowanie odmiennego traktowania, na podstawie przepisów przejściowych, poszczególnych grup aplikantów notarialnych zostało uznane za oczywiście bezzasadne. Przy wprowadzaniu zmian w zasadach odbywania aplikacji i zdawania egzaminu zawodowego, jak podkreślił Trybunał, ustawodawca nie mógł zastosować jednolitych, nowych zasad w stosunku do aplikantów, którzy w chwili wejścia ustawy nowelizującej w życie byli w trakcie odbywania aplikacji. W takiej sytuacji niezbędne jest bowiem ustanowienie przepisów przejściowych, zawierających unormowania umożliwiające ich adresatom dokończenie przedsięwzięć podjętych w oparciu o wcześniejsze regulacje. Odmienne traktowanie aplikantów notarialnych w zależności od tego, czy rozpoczęli aplikację przed nowelizacją, czy po niej (tj. po wprowadzeniu nowych zasad odbywania aplikacji i zdawania egzaminu notarialnego), wynika z konieczności ochrony interesów w toku. Mając na uwadze powyższe. Trybunał konkludował, że wnioskodawca kwestionował nie tyle treść przepisów przejściowych, co samo wprowadzenie zmian. Minister Sprawiedliwości wskazywał, że analogiczne uwagi odnieść należy do twierdzeń Izby Notarialnej w [...], której stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dotyczy indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, ale jest wyrazem kontestowania zmian wprowadzonych w życie na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. Jednocześnie, przedstawiona argumentacja potwierdza trafność stanowiska, zgodnie z którym wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, zgodnie z art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. i spełniła tym samym przesłankę, o jakiej mowa w art. 11 pkt 4 ustawy.

Organ zauważył także, że w tym zakresie stanowisko Izby pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Izba zarzuciła bowiem naruszenie art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, podnosząc, iż wnioskodawczyni nie odbyła aplikacji notarialnej w wymiarze 3 lat i 6 miesięcy, a więc zgodnie z art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a z drugiej strony twierdziła, kwestionując przepisy przejściowe ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., że wobec wnioskodawczyni winno się stosować art. 11 w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., w tym wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego. Zdaniem organu nieuprawniona jest również sugestia Izby, by aktualny wobec tych aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli odbywać aplikację przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., pozostawał wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego, określony w art. 11 pkt 6 ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r.

W ocenie organu nie zasługują również na uwzględnienie argumenty, wskazane przez Izbę Notarialną w [...], w części dotyczącej wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że cytowane w uzasadnieniu decyzji orzeczenia sądów administracyjnych zachowują swoją aktualność.

Organ wskazywał, że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości nie może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 ustawy - Prawo o notariacie, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Skoro zatem A. G. spełnia wszystkie przesłanki z art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, a jej dotychczasowe postępowanie nie budzi żadnych wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, Minister Sprawiedliwości nie mógł odmówić powołania jej na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...], zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, nie sprzeciwia się temu żaden inny interes chroniony prawnie.

Minister Sprawiedliwości podkreślił, że [...] stanowi centrum życiowe A. G. Wnioskodawczyni wraz z rodziną mieszka w [...]. Pracowała w tym mieście jako aplikant notarialny, a następnie zastępca notarialny. W dniu 11 kwietnia 2014 r. wnioskodawczyni zawarła umowę najmu lokalu położonego w [...], w którym zamierza prowadzić kancelarię notarialną.

Dodatkowo wskazał, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w [...] działało 126 156 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 20 643 spółki handlowe. Zauważalny jest przy tym istotny wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2013 r., liczby podmiotów gospodarczych (o 2 230 podmiotów), w tym spółek handlowych (o 1842 spółki). Organ przyjął, iż wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zaś zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej.

Organ uznał, że za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w [...] przemawia zatem zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny.

Minister Sprawiedliwości nie podzielił tym samym zarzutu Izby Notarialnej w [...], wskazującego na naruszenie interesu społecznego poprzez wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w miejscowości, w której zapotrzebowanie na usługi notarialne jest już zaspokojone, wobec istnienia, na terenie właściwości tej izby, kilkudziesięciu miejscowości, w których nie ma kancelarii. Organ odwołał się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 18 marca 2009 r. wskazał, że zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii. Nadto, wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi jest największe, bowiem, ze względu na ilość kandydatów do zawodu notariusza, istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie.

Minister Sprawiedliwości wskazał, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony.

Organ zaznaczył również, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nadto, wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

W tym kontekście organ za nietrafny uznał zarzut Izby Notarialnej w [...], zgodnie z którym opinię wydaną w trybie art. 10 ustawy – Prawo o notariacie należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w strefę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem organu opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Opinii rady właściwej izby notarialnej, mimo że wydawana jest na podstawie ustawowo przyznanej kompetencji, nie sposób utożsamiać z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności jedynie w drodze ustawy i na warunkach określonych w Konstytucji.

Skargę na opisaną wyżej decyzję wniosła Izba Notarialna w [...].

Zarzuty skargi obejmowały naruszenie przepisów postępowania:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w [...] istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej,

• naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, poprzez przyjęcie, że A. G. spełnia przesłankę powołania na notariusza, jaką jest "dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu" i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza;

- art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, co do której istnieją wątpliwości co do spełniania przesłanki "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu".

W uzasadnieniu skarżąca rozbudowując przytoczone wyżej zarzuty wskazywała m.in., że przyznanie, iż dana osoba "daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" oraz jest "nieskazitelnego charakteru", albo odmowa takiego przyznania, powinno się opierać na rozważeniu całokształtu cech danej osoby, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, odnoszących się do okoliczności, które stanowią prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie organ, dokonał powierzchownej oceny kompetencji A. G., a następnie dokonał wyliczenia faktów świadczących o spełnieniu przez kandydatkę przesłanek o charakterze formalnym. Izba podnosiła, że z dowodu w postaci Uchwały nr [...] Rady Izby Notarialnej z [...] czerwca 2014 r. w sprawie zaopiniowania wniosku Pani A. G. w powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] wynika, że Pani A. G. nie posiada wystarczającego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług notarialnych.

Zdaniem skarżącej krótkotrwały okres pracy w charakterze zastępcy notarialnego nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że A. G. posiada wystarczające doświadczenie i umiejętności.

Wskazując na wynikający z przepisów status notariusza skarżąca wywodziła, że wolność działalności gospodarczej notariusza jest istotnie ograniczona. Wskazywała też, że za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której podaż usług notarialnych w dużych ośrodkach miejskich znacząco przewyższa popyt, a jednocześnie istnieją liczne małe miejscowości, w których dostęp do usług notarialnych nie jest zaspokajany.

Skarżąca podkreślała też, że nadzór nad rozmieszeniem kancelarii notarialnych służy również zagwarantowaniu tworzenia właściwych warunków pracy notariatu, ażeby zarówno w interesie społecznym, jak i w interesie indywidualnym każdego przedstawiciela zawodu notariusza, zawód ten mógł być wykonywany w sposób kompetentny i rzetelny oraz nie podlegał fluktuacjom związanym z rozwojem źle pojętej konkurencji (np. w wypadku powołania zbyt dużej ilości kancelarii notarialnych na terenie jednego miasta).

Zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości powinien prowadzić działalność analityczną w zakresie oceny popytu i podaży usług notarialnych na ternie całego kraju, która znajduje odzwierciedlenie w planie siedzib kancelarii notarialnych.

W ocenie skarżącej w zaskarżonej decyzji brak jest wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych w kwestii lokalizacji kancelarii notarialnej.

Skarżąca podnosiła też Izba Notarialna w [...] nie została wskazana jako adresat przedmiotowej decyzji administracyjnej.

W uzupełnieniu nr 1 skargi Izba Notarialna w [...] zarzuciła naruszenie art. 10 ustawy Prawo o notariacie poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w niewłaściwy sposób.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza przez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją.

Izba Notarialna w [...] wniosła o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność z Konstytucją dopuszczalności regulacji intertemporalnej polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej w wymiarze dwóch lat i sześciu miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. – wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącej się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu – samodzielnej pracy notariusza i wyeliminowanie jej tym samym dla osób, które rozpoczęły aplikację przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r.

W piśmie procesowym z dnia 12 stycznia 2015 r. określonym jako "Uzupełnienie numer 2 skargi" zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 7 k.p.a.) przez brak odniesienia się i rozpatrzenia interesu Izby zarówno w zakresie interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interesu obywateli – notariuszy, obecnie wykonujących zawód notariusza w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania A. G. w piśmie procesowym z dnia 15 września 2015 r. wniosła o oddalenie skargi.

Przyłączyła się do stanowiska Ministra Sprawiedliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek (§ 3).

W świetle powołanego przepisu, do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak i wyznaczanie siedzib kancelarii powoływanych przez niego notariuszy. Minister Sprawiedliwości, wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej, która podlega jego ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Organ samorządu notarialnego wyraża jedynie swoje stanowisko w formie opinii, natomiast Minister wydaje decyzję o powołaniu bądź odmowie powołania osoby na stanowisko notariusza.

Przepis art. 10 ww. ustawy - Prawo o notariacie jest przepisem kompetencyjnym, przy czym w sytuacji spełnienia przesłanek warunkujących powołanie kandydata na stanowisko notariusza, Minister Sprawiedliwości jest zobowiązany do powołania osoby na to stanowisko, o czym świadczy imperatywna forma czasownika "powołuje". Na taki wniosek pozwala także i ta okoliczność, że odmowa powołania na stanowisko notariusza może pojawić się tylko wówczas, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy, a także jeżeli jego dotychczasowe postępowanie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Oznacza to, że organ nie może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, jeżeli kandydat spełnia warunki ustawowe, a jego postawa nie budzi wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. O ile kwestia rzetelności, uczciwości lub przestrzegania przez kandydata wartości demokratycznego Państwa prawnego ma charakter typowo ocenny, to jednak wymogi zawarte w art. 11-13 ww. ustawy - Prawo o notariacie takiego charakteru nie mają, gdyż na podstawie warunków stawianych w tych przepisach kandydat na stanowisko notariusza albo je spełnia, albo ich nie spełnia.

W rozpoznawanej sprawie Rada Izby Notarialnej w [...], zaopiniowała negatywnie wniosek A. G. zarówno co do osoby, jak i siedziby kancelarii.

Należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że przepisy ww. ustawy - Prawo o notariacie przewidują dwie równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza. Jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej i zdaniu egzaminu notarialnego. Natomiast drugą drogą jest przejście z innego zawodu prawniczego.

A. G. spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza, określone w art. 11 ww. ustawy - Prawo o notariacie, co potwierdzają załączone do wniosku dokumenty. Spełnia przesłankę wieku, posiada obywatelstwo polskie, korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych, nie figuruje w rejestrze skazanych. W 2010 r. ukończyła z wynikiem dobrym studia na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] i uzyskała tytuł magistra prawa. Odbyła aplikację notarialną, a w dniach 5-6 listopada 2013 r. przystąpiła do egzaminu notarialnego, z którego uzyskała wynik pozytywny. W dniu 14 stycznia 2014 r. Minister Sprawiedliwości wydał zaświadczenie o uzyskaniu przez nią statusu zastępcy notarialnego. Od dnia 1 listopada 2009 r. jest zatrudniona w Kancelarii Notarialnej prowadzonej przez notariusz M. H., przy czym od 5 lutego 2014 r. w charakterze zastępcy notarialnego.

Odnosząc się do pojęcia "nieskazitelnego charakteru" i "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", o których stanowi art. 11 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie, należy zauważyć, że nie są one zdefiniowane w tej ustawie. Kryterium nieskazitelnego charakteru ma zagwarantować odpowiedni poziom moralny członka korporacji notarialnej, zaś rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu odnosi się do odpowiedniego poziomu zawodowego. Rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu daje osoba posiadająca wiedzę zweryfikowaną w trybie przewidzianym prawem, postępująca zgodnie z przyjętymi w społeczeństwie normami etycznymi, moralnymi, i której dotychczasowe zachowanie w sferze zawodowej i prywatnej składa się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Natomiast ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań kandydata, o tych zaś nie sposób wnioskować inaczej, niż na podstawie prezentowanej przez niego postawy etycznej i moralnej, a także w oparciu o dotychczasowy sposób jego postępowania. Ustawodawca wyraźnie ograniczył dopuszczalność weryfikowania merytorycznych kompetencji kandydatów na notariuszy, a zatem ani Minister Sprawiedliwości, ani Rada nie mogą dokonywać oceny merytorycznej pod kątem zdolności intelektualnych i zdobytej wiedzy oraz doświadczenia kandydatów na notariuszy, a tym bardziej nie mogą ich bezzasadnie podważać.

W powyższym kontekście za niezrozumiałe należy więc uznać stanowisko Izby Notarialnej w [...], która w skardze stwierdza, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do nieskazitelnego charakteru zainteresowanej i dawania przez nią rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, choć Rada nie wskazała jednocześnie ani żadnej okoliczności faktycznej, ani też żadnego dowodu, który podważałby dotychczasowe ustalenia Ministra Sprawiedliwości. Zakwestionowanie przymiotu nieskazitelności charakteru kandydata na stanowisko notariusza wymaga przedstawienia takich faktów i zdarzeń, które podważałyby zaufanie publiczne do jego osoby w sferze działalności zawodowej bądź w sferze prywatnej. Właściwa izba notarialna ma prawo do zajęcia stanowiska w zakresie oceny przymiotu nieskazitelnego charakteru kandydata, ale winno się ono opierać na niepodważalnym materiale dowodowym, a nie na sugestiach wywodzonych jedynie z przypuszczeń, jakoby dotychczasowa praktyka zawodowa zainteresowanej była niewystarczająca i nie dawała rękojmi należytego wykonywania przez nią zawodu notariusza, a tym samym wpływała także na nieskazitelność jej charakteru. Rada Izby Notarialnej w [...] nie wskazała żadnych dowodów uzasadniających jej negatywne stanowisko w zakresie zarówno rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza, jak i nieskazitelnego charakteru kandydatki. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym opinia notariusza, który sprawował patronat nad zainteresowaną w okresie odbywania przez nią aplikacji notarialnej, i obecnie zatrudnia ją na stanowisku zastępcy notarialnego, wykluczają istnienie wątpliwości zgłoszonych przez stronę skarżącą. Wręcz przeciwnie - dowody te potwierdzają nie tylko nienaganne wykonywanie przez zainteresowaną obowiązków służbowych i właściwe przygotowanie zawodowe, ale także podkreślają takie jej cechy charakteru, jak odpowiedzialność, sumienność, pracowitość, a także kompetentność, należyte wywiązywanie się z obowiązków oraz przygotowanie do samodzielnego prowadzenia własnej Kancelarii Notarialnej. Notariusz M. H. ] pod patronatem której zainteresowana pozostawała podczas aplikacji notarialnej, oceniła przebieg aplikacji bardzo pozytywnie. Opiniująca wskazała, iż zainteresowana podczas aplikacji zapoznała się z funkcjonowaniem Kancelarii Notarialnej, sporządzała projekty aktów notarialnych, samodzielnie wyliczała podatki, opłaty sądowe i taksę notarialną. Należycie wywiązywała się z powierzonych jej obowiązków.

W takiej sytuacji trudno zatem przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 11 pkt 2 ww. ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już zostało zaznaczone, zgodnie z art. 10 § 3 ww. ustawy - Prawo o notariacie, Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego Państwa prawnego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Minister Sprawiedliwości, dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pełni zasadnie uznał, że po stronie A. G. nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 3 ww. ustawy - Prawo o notariacie.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut Rady Izby Notarialnej w [...] co do naruszenia art. 11 pkt 4 ww. ustawy - Prawo o notariacie. Zgodnie z tym przepisem, notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten nie wskazuje okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika bowiem z art. 72 § 1 powyższej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r., aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Zauważyć jednak należy, że zainteresowana odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 przedmiotowej ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r., stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. Prawidłowe jest zatem stanowisko organu, że zainteresowana spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ww. ustawy - Prawo o notariacie, bowiem odbyła aplikację notarialną w wymaganym wymiarze, w tym przypadku 2 lat i 6 miesięcy. Warto przy tym zwrócić uwagę, że także Rada Izby Notarialnej w [...], opiniując kandydatkę, w swej uchwale nie wyraziła wątpliwości co do tego, czy zainteresowana spełnia przesłankę odbycia aplikacji notarialnej, w rozumieniu cyt. przepisu.

Gdyby intencją ustawodawcy było "dostosowanie" odbytej wcześniej aplikacji notarialnej do wymogu odbycia jej wedle obowiązujących dzisiaj zasad, to z pewnością uczyniłby to w treści ustawy, tak jak to czyni choćby w przypadku certyfikacji uprawnień w zawodach inżynierskich, których potwierdzenie w wielu przypadkach jest możliwe dopiero po uzupełnieniu wiedzy i zdaniu dodatkowego egzaminu sprawdzającego, zwłaszcza w przypadku osób, które tytuł magistra inżyniera uzyskały nie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.). Przyjmując za prawidłowy pogląd Izby Notarialnej w [...], doszłoby w istocie do naruszenia zasady nieretroakcji, zważywszy że osoba, która pod rządami starych przepisów ukończyła aplikację, według twierdzeń Rady, uchodziłaby za osobę, która takiej aplikacji nie ukończyła w ogóle. Tymczasem z zasady nieretroakcji wynika, że prawo nie działa wstecz, wobec tego nie można obowiązkiem odbycia aplikacji notarialnej wedle nowych uregulowań obciążać osoby, która aplikację notarialną odbyła na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Przesłanka odbycia aplikacji notarialnej spełniona jest zarówno wtedy, gdy kandydat na notariusza ukończył ją w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, jak i w sytuacji, gdy odbędzie ją wymiarze 3 lat i 6 miesięcy. Kandydat na stanowisko notariusza nie może ponosić ujemnych konsekwencji wynikających ze zmiany stanu prawnego. Skoro wówczas odbywana aplikacja notarialna trwała 2 lata i 6 miesięcy, to ukończenie jej stanowi podstawę do przyjęcia, że kandydat na stanowisko notariusza spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ww. ustawy - Prawo o notariacie. Gdyby prawodawca chciał wyłączyć z grona uprawnionych do powołania na stanowisko notariusza tych kandydatów, którzy ukończyli krótszą aplikację notarialną, to art. 11 pkt 4 przedmiotowej ustawy miałby zupełnie inne brzmienie. Tymczasem jego literalna wykładnia nie pozostawia wątpliwości, że osobą, która odbyła aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej, jest także i ten kandydat, który ukończył aplikację w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy.

W postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r. o sygn. akt SK 26/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozstrzygając o konkretnej kwestii intertemporalnej, ustawodawca ma dużą swobodę w zakresie wyboru rozwiązania. Ustawodawca może skorzystać z jednej z trzech zasad prawa międzyczasowego: zasady wstecznego działania prawa (retroaktywność), zasady bezpośredniego działania prawa nowego (retrospektywność) lub zasady dalszego działania prawa dawnego. Swoboda ustawodawcy jest jednak, jak podkreśla Trybunał, ograniczona obowiązkiem zachowania pewnych reguł kierunkowych, mających zakotwiczenie w konstytucyjnej zasadzie zaufania, genetycznie związanej z ideą Państwa prawnego. Jedną z tych reguł jest zasada poszanowania praw niewadliwie nabytych, zakazująca arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, zarówno publicznych, jak i prywatnych. W tym kontekście Trybunał wskazał, że zasada dalszego działania ustawy dawnej w sposób najpełniejszy realizuje postulat ochrony interesów w toku.

Zdaniem Sądu, dlatego też za uzasadnione uznać należy zachowanie uprawnień osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji notarialnej przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., do odbycia aplikacji w dotychczasowym wymiarze. Jednocześnie, w pozostałym zakresie, w jakim nie ma innych regulacji intertemporalnych, do sytuacji tych osób stosować należy nowe przepisy. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej traktuje się bowiem jako przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw temu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne.

Nie można również zaakceptować twierdzenia Izby Notarialnej w [...], zgodnie z którym ustawodawca nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia w przepisach przejściowych o uprawnieniach powstałych w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia o wynikających z tych przepisów obowiązkach. Jak zostało zaznaczone wyżej, zakres swobody ustawodawcy w tym zakresie jest znaczny, a ograniczeniem tej swobody pozostają konstytucyjne zasady zaufania obywatela do Państwa, a nie zasady techniki prawodawczej, które wyznaczają jedynie warunki formalne tworzenia przepisów, a nie ich merytoryczną treść. Niezależnie więc od tego, zauważyć należy, że zainteresowana ani w czasie trwania aplikacji notarialnej, ani też po jej zakończeniu, nie miała obowiązku pracy w charakterze asesora notarialnego. Do egzaminu notarialnego zainteresowana przystąpiła w dniach 5-6 listopada 2013 r., a zatem już po wejściu w życie zmian w ww. ustawie - Prawo o notariacie, wynikających z ww. ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, które to zmiany zniosły obowiązek pracy w charakterze asesora notarialnego.

Co więcej, wbrew twierdzeniom Izby Notarialnej w [...], zasady techniki prawodawczej nie stanowią podstawy do orzekania o niekonstytucyjności aktów normatywnych, a jedynie uchybienie fundamentalnym kanonom techniki prawodawczej, ujmowanym w postaci zasad przyzwoitej legislacji, stanowi przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu.

W tym kontekście nie znajduje również uzasadnienia zarzut nierównego traktowania kandydatów na stanowisko notariusza w zakresie wymogu dotyczącego odbycia aplikacji notarialnej w związku z wejściem w życie zmian dotyczących okresu odbywania aplikacji notarialnej i jej organizacji, wynikających z ww. ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Z uzasadnienia postanowienia z dnia 30 lipca 2014 r. o sygn. akt Tw 7/14, mocą którego Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Rady Notarialnej w zakresie zbadanie zgodności z Konstytucją RP przepisów ww. ustawy deregulacyjnej, wynika, że kwestionowanie odmiennego traktowania, na podstawie przepisów przejściowych, poszczególnych grup aplikantów notarialnych zostało uznane za oczywiście bezzasadne. Przy wprowadzaniu zmian w zasadach odbywania aplikacji i zdawania egzaminu zawodowego, jak podkreślił Trybunał, ustawodawca nie mógł zastosować jednolitych, nowych zasad w stosunku do aplikantów, którzy w chwili wejścia ustawy nowelizującej w życie byli w trakcie odbywania aplikacji. W takiej sytuacji niezbędne jest bowiem ustanowienie przepisów przejściowych, zawierających unormowania umożliwiające ich adresatom dokończenie przedsięwzięć podjętych w oparciu o wcześniejsze regulacje. Odmienne traktowanie aplikantów notarialnych, w zależności od tego, czy rozpoczęli aplikację przed nowelizacją, czy po niej (tj. po wprowadzeniu nowych zasad odbywania aplikacji i zdawania egzaminu notarialnego), wynika z konieczności ochrony interesów w toku. Trybunał w istocie uznał, że wnioskodawca kwestionował nie tyle treść przepisów przejściowych, co samo wprowadzenie zmian.

Analogicznie zatem należy się odnieść do twierdzeń Izby Notarialnej w [...], której stanowisko w powyższej kwestii jest wyrazem kontestowania zmian wprowadzonych w życie na podstawie ww. ustawy deregulacyjnej. Jednocześnie przedstawiona argumentacja potwierdza trafność stanowiska, zgodnie z którym zainteresowana odbyła aplikację notarialną w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, zgodnie z art. 72 § 1 ww. ustawy - Prawo o notariacie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., i spełniła tym samym przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 przedmiotowej ustawy. Za nieuzasadniony należy więc uznać wniosek strony skarżącej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w zakresie zbadania zgodności z Konstytucją RP regulacji intertemporalnej, polegającej na zastosowaniu zasady dalszego działania prawa dawnego w zakresie zachowania uprawnień do odbycia aplikacji notarialnej wymiarze 2 lat i 6 miesięcy dla osób, które rozpoczęły jej odbywanie przed dniem wejścia w życie ustawy deregulacyjnej, z jednoczesnym pominięciem w przepisach intertemporalnych ściśle łączącego się z tym uprawnieniem obowiązku odbycia asesury, jako kończącej przygotowanie do wykonywania zawodu notariusza.

Określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego doświadczenia i przygotowania do wykonywania zawodu. Do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem zarówno wprowadzenie asesury, jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza, jak i rezygnacja z tego etapu, tym bardziej, że jednocześnie szczegółowo uregulował kwestię praktycznego przygotowania kandydatów do zawodu notariusza, w tym osób, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej.

Natomiast, odnosząc się do kwestii wyznaczenia siedziby Kancelarii Notarialnej w [...], zauważyć należy, że Rada Izby Notarialnej w [...], negatywnie opiniując wniosek w tym względzie, nie przedstawiła żadnych przekonujących argumentów, które przemawiałyby przeciwko takiemu rozstrzygnięciu Ministra Sprawiedliwości. Jak wskazał organ, [...] liczy 759 144 mieszkańców. Obecnie działalność prowadzi tam 138 notariuszy w 94 kancelariach. Zatem średnio na jednego notariusza przypada 5501 osób. Wyznaczenie w [...] kolejnej siedziby Kancelarii Notarialnej zmniejszy więc liczbę mieszkańców przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni większą dostępność do usług notarialnych zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Ponieważ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) obliguje do uwzględnienia przez organ administracji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, to niewątpliwie w interesie społecznym leży, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w jak najszerszym zakresie także w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach wyraża stanowisko o konieczności ciągłego zwiększania dostępności do usług notarialnych. Większa liczba kancelarii notarialnych na danym terenie leży w interesie społecznym, rozpatrywanym przez pryzmat ochrony interesów osób w przyszłości korzystających z usług notarialnych, gdyż każda nowa kancelaria zwiększa dostępność do tych usług. Zwiększenie tej dostępności jest zatem realizacją tego interesu.

W wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt II GSK 491/12 (publ. LEX nr 1354013) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania osoby na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 ww. ustawy - Prawo o notariacie. Natomiast plan siedzib kancelarii notarialnych, którego ustalenie jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem, stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ww. ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a zatem przypisanie planowi charakteru obligatoryjnego elementu procedury podejmowania decyzji w tych sprawach oznaczałoby wyjście poza kryteria ustawowe określone w art. 11-13 tej ustawy.

Z przepisów ww. ustawy - Prawo o notariacie w żadnym razie nie wynika, aby podstawą do utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej był wzrost ilości aktów notarialnych sporządzanych w dotychczas funkcjonujących kancelariach. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby, zgodnie z wnioskiem kandydata, który spełnia warunki ustawowe do powołania go na stanowisko notariusza. Przyjmując odmienne stanowisko za prawidłowe, zostałaby naruszona zasada ochrony słusznego interesu strony, wyrażona w art. 7 k.p.a.

Istotne także jest, że ww. ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, czy też uchronienie już istniejących placówek przed konkurencją ze strony innych kancelarii.

Wyznaczenie siedziby Kancelarii Notarialnej w [...] nie stoi w sprzeczności z zapewnieniem usług notarialnych w innych miejscowościach i rejonach, gdzie zapotrzebowanie na te usługi jest największe, bowiem - ze względu na ilość kandydatów zainteresowanych wykonywaniem zawodu notariusza - istnieje możliwość pełnego, systematycznego zaspokojenia potrzeb w tym zakresie. Należy również mieć na uwadze zagwarantowaną konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, która, przewidując wyjątki, wskazuje, że muszą one być określane w drodze ustawy. Tym bardziej ograniczenia takie nie mogą wynikać z aktów wykonawczych. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu muszą ponadto spełniać wymogi zasady proporcjonalności, określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te dopuszczalne są tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym Państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczeniem zasady wolności wyboru miejsca pracy nie może zatem być okoliczność, iż w [...] istnieją już kancelarie notarialne, i że potrzeby na usługi notarialne zostały już w ten sposób zaspokojone. Zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy dotyczy również A. G.

Uzasadniając podjęte w sprawie decyzje, Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego zdecydował o powołaniu A. G. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby jej Kancelarii Notarialnej w [...]. Minister Sprawiedliwości szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] opiniującej kandydatkę. Chybiony jest więc zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Strona skarżąca na żadnym etapie prowadzonego postępowania nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów, które wpływałyby na wynik sprawy, a zatem nie może skutecznie zarzucać, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności nie ma uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako strony postępowania Izby Notarialnej w [...] i skierowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Organem reprezentującym Izbę Notarialną w [...] jest Rada, którą na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy reprezentował radca prawny M. C., toteż skierowanie decyzji do osoby działającej w imieniu strony jest prawidłowe i nie wpływa na ważność decyzji, zważywszy że z jej treści wprost wynika, kto jest stroną w sprawie. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności decyzja zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny opisany w decyzji nie wymagał czynienia dodatkowych ustaleń. Natomiast w uzasadnieniu prawnym przytoczono przepisy prawa i wyjaśniono podstawy prawne decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów.

W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle obowiązującego prawa, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich jego naruszeń, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.