Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 565/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151a § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2020r. sprawy ze sprzeciwu M sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M sp. z o.o. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji paliw na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] oraz o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw wydanej w wyniku powyższego postępowania, nadto o wstrzymanie jej wykonania.

W uzasadnieniu Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej zwana "Spółdzielnią" lub Wnioskodawczynią) wskazała, że jako bezpośredni sąsiad nieruchomości na której planowana jest budowa stacji paliw postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę tej inwestycji dotyczy jej interesu prawnego i faktycznego. Spółdzielnia wskazała, że jej interes faktyczny i prawny polega między innymi na tym, że istniejący wjazd z ul. [...] na działkę inwestora nr [...] na ok. 1/3 jego szerokości leży na działce Spółdzielni o nr ewid. [...], natomiast Spółdzielnia nie wyraziła zgody na dysponowanie tym gruntem na cele budowlane. Dalej Wnioskodawczyni podniosła, że należący do niej parking, który graniczy od północy z parkingiem hipermarketu obecnie w całości przeznaczony jest na potrzeby mieszkańców Spółdzielni. Zatwierdzając plan zagospodarowania terenu organ powinien sprawdzić aktualny bilans miejsc postojowych i porównać z wymogami wynikającymi z wielkości hipermarketu oraz warunkami funkcjonowania stacji paliw, a dopiero spełnienie tych wymogów powinno być warunkiem zgody na budowę stacji paliw. Zdaniem Spółdzielni oczywistym jest, że przy niedostatku miejsc postojowych hipermarketu klienci marketu oraz stacji paliw będą korzystali z parkingu Spółdzielni.

Wnioskodawczyni wskazała, że Rada Nadzorcza Spółdzielni oraz liczna rzesza mieszkańców sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej wysokościowej sprzeciwiają się budowie stacji paliw i nie akceptują realizacji tej inwestycji, która jest "wciśnięta na siłę" w zbyt małą na ten cel działkę. W ocenie Spółdzielni inwestycja ta nie będzie mogła funkcjonować bez korzystania z nieruchomości będących we władaniu Spółdzielni. Powyższe argumenty, zdaniem Wnioskodawczyni, świadczą o tym że oddziaływanie projektowanej stacji paliw nie zamyka się w granicach działki inwestora i zdecydowanie utrudni korzystnie z działek sąsiednich.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2019 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 149 § 1, § 2, art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...], wydaną przez Prezydenta Miasta w sprawie budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...] przy ul. [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] września 20018 r. znak: [...] w sprawie budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ewid. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji własnej o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2018 r. nr [...] dotyczącej budowy stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce ewidencyjnej nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności organ wskazał, że podanie o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie wniesione zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa, czyli w ciągu miesiąca od dnia 28 stycznia 2019 r. w którym Spółdzielnia dowiedziała się o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw. Dalej organ podniósł, że w trakcie wznowionego postępowania dokonano sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego dnia [...] czerwca 2018 r. pod względem wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodność przedłożonych rozwiązań ponownie zweryfikowano z wymaganiami ochrony środowiska, a w szczególności z określonymi w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzona analiza wykazała, że projekt zagospodarowania działki sporządzony dla przedmiotowej inwestycji spełnia również wymogi zawarte w przepisach techniczno – budowlanych. Projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w tym decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. zezwalającą na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, umożliwiającego bezpośrednie skomunikowanie projektowanej stacji paliw z drogi publicznej ul. [...], bez konieczności korzystania ze zjazdu zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] (będącej w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni). Sprawdzenie dokumentów wykazało również, że inwestor, firma "M." sp. z o.o. spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że zadośćuczynienie wymogom określonym w przepisach prawa sprawia, że realizowany obiekt stacji paliw nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, w tym ich zabudowy, przez co obszar jego oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany. Organ wskazał, że krąg stron w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę określa art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jego treścią stronami postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W procesie wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu istotną rolę pełni odnalezienie i właściwe odczytanie norm prawnych zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Żródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę są ograniczenia wynikające z konkretnego przepisu prawa. Zdaniem organu argumentacja zawarta we wniosku o wznowienie postępowania nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym. Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że dojazd do stacji paliw realizowany będzie poprzez zjazd publiczny zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania ulic [...]. Natomiast odnośnie zajmowania miejsc postojowych na parkingu Spółdzielni, organ wskazał, że jak wynika z pisma Spółdzielni z dnia [...] lutego 2019 r. parking ten został ogrodzony od strony parkingu pawilonu handlowego, co uniemożliwi korzystanie z niego również przez klientów stacji paliw. Organ zauważył, że zarówno w ramach działki nr ewid. [...], jak i działki nr ewid. [...] wydzielono miejsca postojowe. Wybudowanie stacji paliw w żaden sposób nie wpłynie na to czy miejsca postojowe na działce nr ewid. [...] będą użytkowane przez mieszkańców sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej, czy klientów sklepu, czy też przez obie grupy. Dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania działki nr [...] pozostanie bez zmian. Organ stwierdził, że Spółdzielni, która jest użytkownikiem wieczystym działek o nr. ewid. [...], bezpośrednio przylegających do działki inwestora, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z analizy zawartej w opisie technicznym projektu budowlanego oddziaływanie obiektu nie obejmuje w.w. nieruchomości, gdyż oddziaływanie to ogranicza się do terenu działki na której planowana jest inwestycja czyli działki nr ewid. [...]. Planowana inwestycja pozostaje bez wpływu na sposób zagospodarowania i użytkowania działek sąsiednich, w tym części działki nr ewid. [...], która nadal będzie zabudowana w formie wielostanowiskowego parkingu samochodowego, przejścia dla pieszych oraz terenu zielonego. Organ podniósł, że wnosząc o wznowienie postepowania Spółdzielnia nie wskazała swego indywidualnego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego, który uzasadniałby udział w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Prokurator Okręgowy oraz Spółdzielnia.

Prokurator Okręgowy zarzucił w odwołaniu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

– art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że Spółdzielni Mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem nieruchomość stanowiąca ich użytkowanie wieczyste nie jest objęta obszarem oddziaływania planowanej inwestycji,

- art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię dotyczącą wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji z pominięciem immisji pośrednich normowanych przepisami Kodeksu cywilnego,

2. przepisów postępowania administracyjnego: art. 77, art. 80, art. 7, art. 10 kpa.

Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie decyzji organu I inst.

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że w postępowaniu wznowieniowym ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania stacji paliw poczynione zostały jedynie przez pryzmat przepisów prawa budowlanego, organ pominął natomiast przepisy prawa cywilnego, które gwarantują ochronę prawa własności nieruchomości. Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane organ był zobowiązany zapewnić poszanowanie interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora, a co powinno m.in. zakładać analizę podnoszonych przez te podmioty argumentów. Poszanowanie interesów osób trzecich, w tym Spółdzielni Mieszkaniowej, powinno oznaczać wyznaczenie obszaru oddziaływania z uwzględnieniem norm prawa cywilnego. W tej sytuacji ustalenia faktyczne w kwestii statutu strony Spółdzielni były niewystarczające, a wydana decyzja zapadła z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów szczegółowych. Dalej Prokurator wskazał, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych związanych z zakresem oddziaływania obiektu, chociażby poprzez immisje pośrednie takie jak zanieczyszczenia pyłowo – gazowe oraz hałas. Nie można tracić z pola widzenia, że treść art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane nie określa charakteru ograniczeń jakich zaistnienie ma wpływać na określenie obszaru oddziaływania obiektu, nie zawęża też przepisów odrębnych. Prokurator wyraził stanowisko zgodnie z którym, w okolicznościach danej sprawy Spółdzielnia winna uzyskać przymiot strony postepowania. Odwołujący się stwierdził, że nieruchomość sąsiadująca z projektowaną stacją paliw była przedmiotem badania oddziaływania danej inwestycji. Nieruchomość ta pozostaje w obszarze jej oddziaływania, z tym że oddziaływanie to może mieścić się w granicach norm dopuszczonych przez prawo. Kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stronami postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny został naruszony, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet w sytuacji gdy z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych.

W odwołaniu Spółdzielnia zarzuciła, że postępowanie wznowieniowe prowadzone było z uchybieniem terminów procesowych, nadto jako stronie tego postępowania uniemożliwiono jej dostęp do projektu budowlanego. Dalej Spółdzielnia podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jej interes prawny ponieważ inwestycja ogranicza prawo do zagospodarowania terenu Spółdzielni. Zdaniem odwołującej się prezentowana przez organ interpretacja art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane narusza przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z decyzją o warunkach zabudowy oraz z przepisami techniczno – budowlanymi, dlatego powinna być wyeliminowana. Spółdzielnia wskazała na przepis § 19 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz stwierdziła, że budowa stacji paliw spowoduje konieczność redukcji stanowisk postojowych na działce nr [...]. Następne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, odwołująca wywiodła z treści § 98 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie podnosząc, że budowa stacji paliw ograniczy możliwość wybudowania na działce nr [...] budynków, o których mowa w tym przepisie. Kolejnym argumentem przemawiającym za uznaniem Spółdzielni za stronę postępowania jest kwestia dojazdu do stacji paliw i hipermarketu. Odwołująca się wskazała, że na rysunku zagospodarowania terenu projektant fikcyjnie zaznaczył, iż wjazd będzie się odbywał jedynie przez część bramy usytuowanej na działce inwestora, jednak kierowca tira lub cysterny potencjalnie wykorzysta całą szerokość wjazdu i przejazd będzie się odbywał przez teren Spółdzielni. W takiej sytuacji projekt winien zakładać całkowite przesunięcie bramy na teren inwestora. Dojazd od strony ul. [...] umożliwia jedynie wjazd na teren działki, pojazdy wielkogabarytowe będą miały problem z wyjazdem, ponieważ na działce hipermarketu nie ma miejsca na ich zawracanie. Wprowadzenie drugiego wjazdu od strony ul. [...] nie usprawni komunikacji, bowiem dojazd ten i tak prowadzi do w.w. bramy na terenie nieruchomości Spółdzielni. Następnie odwołująca się wskazała, że stacja paliw budowana na 11 metrowej szerokości dotychczasowych miejsc parkingowych, ogranicza ruch w jedną stronę, co powoduje że na nowe miejsca postojowe możliwy jest wjazd tylko przez ową stację, a wyjazdu zarówno ze stacji jak i z parkingu po prostu nie ma. Opisana sytuacja wskazuje, że zarówno do stacji jak i do parkingów brak jest wymaganego dojazdu, co pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno – budowlanymi.

Spółdzielnia podniosła, że argumentem przemawiającym przeciwko budowie stacji paliw jest fakt, iż działka hipermarketu jest zbyt mała do samodzielnego funkcjonowania – bez korzystania z infrastruktury Spółdzielni, a budowa stacji paliw sytuację te jeszcze pogarsza. Budowa stacji spowoduje zmniejszenie ilości miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych klientów hipermarketu, skutkiem czego klienci będą korzystali z miejsc postojowych wyznaczonych na działce Spółdzielni, które są przeznaczone dla mieszkańców Spółdzielni.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] września 2018 r. zezwalającej na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II inst. wskazał, że argumenty odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły być przedmiotem analizy na obecnym etapie postępowania, bowiem dotyczy ono decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. Organ wskazał, że przedmiotem badania jest natomiast zasadność odmowy przyznania Spółdzielni statusu strony w postępowaniu wznowieniowym, a w tym przedmiocie organ odwoławczy przychylił się do stanowiska skarżących. Następnie organ przytoczył przepisy prawa procesowego regulujące instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zagadnienia strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę Wojewoda wskazał na przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przez obszar oddziaływania obiektu stosownie do art. 3 pkt 20 w.w. ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że o statusie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę decydują zatem dwa wyróżniki – tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Dalej organ podniósł, że w orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażany był pogląd, że o naruszeniu uzasadnionego interesu prawnego osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo, a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa. W dalszej części uzasadnienia organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne zapadłe na tle przepisów ustawy Prawo budowlane. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że z powyższego wynika, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego decyzja I inst. podlegała uchyleniu, a sprawę należało przekazać do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien uznać, że Spółdzielnia posiada status strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczna decyzja z dnia [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej weryfikowanej decyzji. Powyższą kwestię winien zaś rozstrzygnąć przy udziale właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Od powyższej decyzji Wojewody M. sp. z o.o. wniosła sprzeciw. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że Spółdzielni winien być przyznany status strony postępowania we wznowionym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną,

- art. 2 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 98 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przemysłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie poprzez uznanie, że działka znajdująca się we władaniu Spółdzielni znajduje się w obszarze oddziaływania stacji paliw,

2. przepisów prawa procesowego:

- art. 7, art. 77 §1 i art. 80 kpa,

- art. 28 kpa,

- art. 107§ 3 kpa,

- art. 8 w zw. z art. 11 kpa,

- art. 138 §2 kpa.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przedstawiała argumenty w celu wykazania, że projektowana stacja paliw nie będzie oddziaływać na nieruchomość pozostającą we władaniu Spółdzielni. Skarżąca wskazała, że na działce należącej do Spółdzielni znajduje się parking ogólnodostępny. Taki sposób zagospodarowania tej nieruchomości datuje się nieprzerwanie od 20 lat. Skarżąca zauważyła, że Spółdzielnia nie wykazała zamiaru zmiany sposobu zagospodarowania w stosunku to danej nieruchomości. Ponadto skarżąca podniosła, że obecnie inwestycja polegająca na budowie stacji paliw jest w zaawansowanym stadium, zakończenie budowy ma nastąpić w ciągu miesiąca. Zdaniem skarżącej brak jest podstaw do przyznania Spółdzielni statusu strony we wznowionym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, jak już wcześniej wspomniano, kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć jednakże na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, gdyż nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z dnia: 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2386/13 - orzeczenia dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18 (dostępnym jw.), przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy.

Innymi słowy, wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ pierwszej instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

W rozpoznawanym przypadku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkują wymogiem jej eliminacji z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy przekonująco wykazał, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zasada ta wyraża się w obowiązku wydania rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Rolą organu odwoławczego nie jest więc kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy inicjowanej swoim wnioskiem. Istota administracyjnego toku instancji nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła odwołanie, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona podjęta z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że kwestią sporną w analizowanej sprawie był status procesowy Spółdzielni Mieszkaniowej w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Kontrolowana w sprawie decyzja administracyjna Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zapadły w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego. W kwestii statusu procesowego Spółdzielni w w.w. postępowaniu administracyjnym organy obydwu instancji zajęły odmienne stanowiska. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta stwierdzając brak podstaw do uznania Spółdzielni jako strony postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczną odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2018 r. o pozwoleniu na budowę, natomiast decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. wydaną na skutek odwołań wniesionych od w.w. decyzji I inst. Wojewoda uznał, że Spółdzielnia posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podnieść należy, że zajęcie stanowiska w omawianym - spornym w sprawie przedmiocie, wymagało od organu odwoławczego przedstawienia przekonującej argumentacji, która odnosiłaby się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nadto do argumentacji zawartej w decyzji I inst. Przyznanie statusu strony postępowania wymaga analizy stanu prawnego sprawy w powiązaniu ze jej stanem faktycznym. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast jakie przesłanki legły u podstaw stanowiska organu, że w oparciu o przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę Spółdzielni przysługuje status strony. W tym zakresie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnej analizy stanu prawnego i nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy. Uchylając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie ustosunkował się do argumentacji zawartej w decyzji I inst. i nie uzasadnił z jakich przyczyn zawartego w niej stanowiska nie podziela. Dla ustalenia statusu strony Spółdzielni w przedmiotowym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę istotną okoliczność stanowiła kwestia projektowanego wjazdu na nieruchomość inwestora, który zdaniem odwołującej Spółdzielni ma się odbywać przez nieruchomość będącą w jej użytkowaniu wieczystym oraz kwestia miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych na działce nr ewid. [...]. Zdaniem organu I inst. przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania wykluczają wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość Spółdzielni. Do powyższego zagadnienia organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie odniósł się, a zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie, iż podziela stanowisko skarżących, bez wskazania tego przesłanek nie wyczerpuje wymogu merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie przesądzając w tym momencie zagadnienia statusu Spółdzielni w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę stacji paliw wskazać należy, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, przez co uchybił normie art. 15 kpa.

W konsekwencji stwierdzić należy, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył sprawy w pełnym jej zakresie, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wyjaśnił wszelkich jej okoliczności mających znaczenie procesowe. Warto w tym miejscu przypomnieć, że właściwe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym trzeba również zaznaczyć, że organ administracji publicznej zobligowany jest do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, czy też nie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Powyższych wymogów zaskarżona decyzja nie spełnia.

Z przedstawionych względów stwierdzić należy, że decyzja organu II inst. wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej tj.: art. 15, art. 107 § 3, art. 80 oraz art. 138 § 2 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien poddać analizie wszystkie okoliczności faktyczne oraz prawne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, winien ustosunkować się do argumentacji zawartej w odwołaniach, natomiast motywy rozstrzygnięcia należy przedstawić w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 pażdziernika 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 2015 poz. 1800).