Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 283/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61, art. 71, art. 71a
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Związku [...] z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., [...], III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Związku [...] z siedzibą w [...] kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] (dalej: "[...]") reprezentowany przez adwokata [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nakazującej [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego adaptowanego na potrzeby działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania do organu administracji architektoniczno-budowlanej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje [...]WINB wyjaśnił, że [...] listopada 2015 r. do PINB wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o przeprowadzenie kontroli lokalu należącego do [...], usytuowanego w budynku przy ul. [...] w W. (na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]), w celu ustalenia, czy przeprowadzone w nim prace związane z adaptacją lokalu na cele podjęcia działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną stanowią zmianę sposobu użytkowania tego lokalu.

W dniu 15 grudnia 2015 r. PINB przeprowadził oględziny w/w lokalu stwierdzając, że jest on usytuowany na parterze budynku 14-kondygnacyjnego mieszkalnego wielorodzinnego i składa się z sali konsumpcyjnej z barkiem i zapleczem kuchennym, wc dla klientów, zmywalni, korytarza łączącego z drugą salą z antresolą, z której jest dostęp do magazynku, szatni i wc dla personelu. Ustalono, że w lokalu prowadzona jest działalność gastronomiczno-coworkingowa, posiłki wydawane są w sali konsumpcyjnej, natomiast pozostałe pomieszczenia użytkowane są, jako stanowiska pracy dla użytkowników czasowych. Ustalono też, że obecna działalność prowadzona jest od września 2015 r, kiedy to nastąpiła zmiana formy użytkowania. PINB ustalił, iż w zakresie robót adaptacyjnych wykonano: modernizację instalacji elektrycznej wewnętrznej, modernizację instalacji wentylacyjnej (uruchomienie nieczynnej), renowację podłóg, roboty malarskie.

Zawiadomieniem z dnia 7 stycznia 2016 r. PINB poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z adaptacją lokalu użytkowego na potrzeb) działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną w budynku przy ul. [...] w W.

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z adaptacją ww. lokalu.

[...]WINB decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. uchylił w całości w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. PINB, na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, wstrzymał użytkowanie lokalu użytkowego adaptowanego na potrzeby działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną [...], bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania do organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz nałożył na [...] obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych na podstawie w/w przepisu.

W dniu 28 marca 2017 r. PINB przeprowadził oględziny stwierdzając, że lokal jest użytkowany na cele gastronomiczne. Do protokołu załączono materiał zdjęciowy. Następnie PINB decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, nakazał [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego lokalu.

Odwołanie od w/w rozstrzygnięcia wniósł [...], reprezentowany przez adwokata [...].

[...]WINB stwierdził, że postępowanie zainicjowane zostało pismem Spółdzielni Mieszkaniowej [...], która wniosła o przeprowadzenie kontroli lokalu należącego do [...], usytuowanego w budynku przy ul. [...] w W., w celu ustalenia, czy przeprowadzone w nim prace związane z adaptacją lokalu na cele podjęcia działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną stanowią zmianę sposobu użytkowania tego lokalu. Organ ponownie przytoczył ustalenia PINB, dokonane w czasie oględzin i wyjaśnił, że jedną z podstawowych zasad prawa budowlanego w odniesieniu do istniejących obiektów budowlanych jest zapisany w art. 61 ustawy Prawo budowlane obowiązek korzystania z nich w sposób zgodny z ich przeznaczeniem. Oznacza to, że obiekt powinien być wykorzystywany zgodnie z aktualnym przeznaczeniem - jeżeli zmienione zostało przeznaczenie, zmianie ulec musi także sposób korzystania i odwrotnie: jeśli zmianie uległ sposób korzystania z obiektu, należy rozważyć zmianę przeznaczenia obiektu. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż przeznaczenie danego obiektu budowlanego lub jego części nie musi być stałe, ale może ulegać zmianom w okresie istnienia obiektu.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jak wynika z ust. 2 art. 71 zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej z załączeniem wskazanych w tym przepisie dokumentów.

Kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te zostały określone w art. 5 i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego warunki. Zmianę sposobu planowanego sposobu użytkowania ze sposobem użytkowania tego obiektu określonym w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu.

Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Dotyczy to w szczególności wymagań o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 omawianej ustawy, a więc wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Zalicza się do nich m.in. bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń.

Art. 71 ust. 2 w/w ustawy obliguje właściciela obiektu do dokonania stosownego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej stanowiąc, iż "Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć wymienione w przepisie dokumenty. Przy dokonywaniu zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części w każdym przypadku organ administracji architektoniczno-budowlanej, działając w interesie publicznym, przeprowadza szczegółową ocenę, nie tylko, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu lub jego części nie będzie kolidował z interesem użytkowników tego obiektu budowlanego, lecz także czy nie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2, gdyż w postępowaniu tym poza podmiotem zgłaszającym nie występują jakiekolwiek inne strony. Jest bowiem oczywiste, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części może spowodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych itp.

Zdaniem [...]WINB, w postępowaniach dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie chodzi o ustalenia faktycznej poprzedniej jego funkcji, a ustalenie ostatniego legalnego sposobu jego użytkowania. Odnośnie lokalu będącego przedmiotem niniejszego postępowania organ administracji architektoniczno - budowlanej pismem z dnia 29 lutego 2016 r. poinformował, że w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa [...] nie stwierdzono przechowywania dokumentów dotyczących zmiany sposobu jego użytkowania. Zdaniem [...]WINB niezbędnym było więc uprzednie jednoznaczne ustalenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, aby można było dokonać oceny, czy doszło w nim do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, warunków higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

W związku z powyższym [...]WINB pismem z dnia 12 września 2017 r. wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa [...] o udzielenie informacji o pierwotnym i każdym następnym legalnym przeznaczeniu wskazanego lokalu oraz wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] i [...] o przedłożenie kserokopii aktu kopna - sprzedaży lokalu oraz zaświadczenia o jego samodzielności. Wydział Architektury i Budownictwa [...] przekazał potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie decyzji z dnia [...] marca 1962 r., pozwolenia z dnia [...] maja 1962 r. i trzech pierwszych stron projektu zamiennego dotyczącego adaptacji parteru na pomieszczenia biurowe. Z treści w/w decyzji wynika, iż Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] postanowiło lokal w parterze część B przeznaczony na kawiarnię i sprzedaż ciastek przeznaczyć czasowo na biura [...]. W uzasadnieniu wskazano, że dokonanie czasowej zmiany przeznaczenia lokalu spowodowane jest koniecznością zagospodarowania lokalu, a programowana kawiarnia nie może być uruchomiona ze względu na trudności znalezienia użytkownika. Wskazane pozwolenie z dnia [...] maja 1962 r. natomiast zezwalało na wykonanie robót budowlanych polegających na adaptacji pomieszczeń na parterze na lokal biurowy. Z opisu technicznego projektu wynika, że lokal parterowy projektowany na kawiarnię i cukiernię zostaje adaptowany na cele biurowe. Natomiast z zaświadczenia prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r" przekazanego przez pełnomocnika Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wynikało, że lokal ten jest samodzielnym lokalem o innym przeznaczeniu niż mieszkalne.

Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynikało więc, iż przedmiotowy lokal uprzednio był lokalem o przeznaczeniu na kawiarnię i sprzedaż ciastek, a następnie zostało zmienione czasowo jego przeznaczenie na biura. Z aktualnego zaświadczenia Prezydenta W. wynika, że lokal ten jest samodzielnym lokalem o innym przeznaczeniu niż mieszkalne.

Zdaniem [...]WINB, przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stawia różne wymagania lokalom o różnym przeznaczeniu. Zgodnie z w/w rozporządzeniem lokale gastronomiczne zaliczane są do budynków użyteczności publicznej - "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: budynku użyteczności publicznej - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, oraz inny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny''' - § 3 pkt 6.

§ 74 stanowi, że "W budynku użyteczności publicznej pomieszczenia ogólnodostępne ze zróżnicowanym poziomem podłóg powinny być przystosowane do ruchu osób niepełnosprawnych ". W zakresie dróg ewakuacyjnych przepis § 236 ust. 6 pkt. 1 stanowi, że "Określając wymaganą szerokość i liczbę przejść, wyjść oraz dróg ewakuacyjnych w budynku, w którym z przeznaczenia i sposobu zagospodarowania pomieszczeń nie wynika jednoznacznie maksymalna liczba ich użytkowników, liczbę tę należy przyjmować w odniesieniu do powierzchni tych pomieszczeń, dla: sal konferencyjnych, lokali gastronomiczno-rozrywkowych, poczekalni, holi, świetlic itp. - 1 m2/osobę. Natomiast § 326 ust. 4 pkt 4 stanowi, że "W budynku mieszkalnym wielorodzinnym: (...) w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizowanie: a) urządzeń obsługujących inne budynki - w pomieszczeniach technicznych, b) zakładów usługowych wyposażonych w hałaśliwe maszyny i urządzenia, c) zakładów gastronomicznych i innych prowadzących działalność rozrywkową - pod warunkiem zastosowania specjalnych zabezpieczeń przeciw dźwiękowych i przeciwdrganiowych, tak aby w najniekorzystniejszych warunkach ich użytkowania poziomy hałasu i drgań przenikających do pomieszczeń chronionych nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w Polskiej Normie dotyczącej dopuszczalnego poziomu dźwięku w pomieszczeniach, zmierzonych zgodnie z Polską Normą dotyczącą metody pomiaru poziomu dźwięku w pomieszczeniach, oraz określonych w Polskiej Normie dotyczącej oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach".

Fakt uprzedniego przeznaczenia lokalu na cele kawiarni i czasowo pomieszczenia biurowe oraz jego obecne wykorzystywanie na cele działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną stanowi, że doszło do zmiany warunków użytkowania części obiektu budowlanego w zakresie określonym w art. 71 ust. 2 w/w ustawy, tj. bezpieczeństwa pracy - inne warunki zostały zastrzeżone dla pracy biurowej, a inne dla stolarskiej, czy gastronomicznej, w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części). Ponadto zdaniem [...]WINB wykorzystywanie lokalu na działalność coworkingową z częścią gastronomiczną nie jest przeznaczeniem tożsamym co kawiarnia lub funkcja biurowa. Przeznaczenie gastronomiczne zaś wymaga spełnienia innych warunków w zakresie higieniczno-sanitarnym niż przeznaczenie lokalu na kawiarnię, co potwierdza m.in. decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2015 r. zatwierdzająca lokal gastronomiczny "[...] " przy ul. [...] do prowadzenia działalności w zakresie: przygotowywania przekąsek zimnych i gorących, ciast i deserów na bazie półproduktów i wyrobów gotowych, serwowania dań i napojów gorących i zimnych w tym napojów alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku. Zmiana taka zmienia co najmniej warunki pracy i higieniczno-sanitarne określone dla obiektów lub ich części w treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiana ta została dokonana w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez dokonania wymaganego zgłoszenia.

Art. 71a ust. 1 Pr. bud. stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Tak więc w sytuacji stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać postanowienie, w którym, po pierwsze, wstrzymuje użytkowanie tego obiektu lub jego części, po drugie nakłada obowiązek przedstawienia dokumentów, których złożenie jest wymagane art. 71 ust. 2 określając termin ich złożenia. Ze sposobu redakcji art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego wynika jednoznacznie, iż określony termin dotyczy wyłącznie czasu, w jakim zobowiązany podmiot powinien przedłożyć żądane dokumenty. Natomiast co do wstrzymania użytkowania obiektu lub jego części termin ten nie został określony, co należy rozumieć, iż wstrzymanie użytkowania ma nastąpić niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia przez jego adresata. Postanowienie nr [...], którym nakazano dostarczenie określonych dokumentów oraz wstrzymano użytkowanie lokalu zostało zobowiązanemu skutecznie doręczone w dniu 20 stycznia 2017 r. W związku z tym trzymiesięczny termin upłynął w dniu 20 kwietnia 2016 r. Do dnia wydania niniejszej decyzji, inwestor nie wypełnił obowiązków, o których mowa w w/w postanowieniu. Ponadto podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 marca 2017 r. stwierdzono, że lokal nadal jest użytkowany na cele gastronomiczne.

W związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów oraz dalszym użytkowaniem lokalu pomimo wstrzymania jego użytkowania organ I instancji właściwie zastosował nakaz wynikający z art. 71 a ust. 4 w/w ustawy. W przypadku niezastosowania się do nakazu określonego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 Prawa budowlanego albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części właściwy organ nadzoru budowlanego w formie decyzji administracyjnej ma obowiązek nakazać przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania obiektu. Ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej swobody w doborze treści orzeczenia.

Zdaniem [...]WINB w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ustalono, że poprzednim legalnym sposobem użytkowania przedmiotowego lokalu było jego wykorzystywanie na cele kawiarni i do takiego sposobu użytkowania lokal powinien zostać przywrócony. Nie jest zasadnym twierdzenie, że ostatnim legalnym sposobem użytkowania było wykorzystywanie lokalu na cele biurowe, gdyż zmiana taka była dokonana jedynie czasowo, co wynika wprost z decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1962 r.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. [...]WINB uznał, iż organ I instancji faktycznie tuż przed wydaniem skarżonej decyzji nie poinformował stron o przysługujących im uprawnieniach wynikających z w/w przepisu, jednakże w aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 15 lutego 2017 r. przedstawiające stanowisko w sprawie, ponadto z treści protokołu z przyjęcia interesanta w dniu 6 kwietnia 2017 r. wynika, że pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy. Po tej czynności nie składał on żadnych oświadczeń w sprawie.

Odnośnie nieustalenia i niewskazania przez organ I instancji poprzedniego sposobu użytkowania lokalu [...]WINB podkreślił, iż dokonał jednoznacznych w tym zakresie, w uzasadnieniu decyzji wskazał na jakich dokumentach oparł się dokonując ustaleń oraz wskazał, iż poprzednią legalną funkcją lokalu było jego przeznaczenie na cele kawiarni.

Przeznaczenie gastronomiczne lokalu jest innym niż kawiarnia sposobem jego wykorzystywania, chociażby w zakresie wymagań higieniczno-sanitarnych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2015 r. zatwierdził lokal gastronomiczny "[...] " przy ul. [...] do prowadzenia działalności w zakresie: przygotowywania przekąsek zimnych i gorących, ciast i deserów na bazie półproduktów i wyrobów gotowych, serwowania dań i napojów gorących i zimnych w tym napojów alkoholowych w naczyniach wielokrotnego użytku, pomimo pozostawania w obrocie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającej zakład do prowadzenia działalności gastronomicznej w zakresie podawania wyrobów cukierniczych dostarczanych z zewnątrz oraz serwowania napojów gorących, zimnych, w tym alkoholowych w naczyniach jedno – i wielokrotnego użycia. Powyższe przesądza, że prowadzenie w lokalu obecnej działalności zmieniło warunki higieniczno-sanitarne.

Zdaniem [...]WINB zaskarżona decyzja w żaden sposób nie naruszała przepisów prawa, na podstawie których została wydana, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżący [...], który pismem swego pełnomocnika, datowanym na 12 stycznia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzje, zaskarżając ją w całości.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił "organowi I instancji" naruszenie:

"1) art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o zakończeniu postępowania, a tym, samym pozbawienie skarżącego prawa do wypowiedzenia się co do zebranych przez organ II instancji dowodów (dokumentów), które nie były wcześniej znane stronie oraz zgłoszenia wniosków dowodowych niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych w niniejszej sprawie okoliczności;

2) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie szczegółowych ustaleń - brak zebranego materiału dowodowego - w przedmiocie porównania parametrów związanych z obecnie prowadzoną działalnością w przedmiotowym lokalu, w stosunku do ustalonej przez organ II instancji funkcji pierwotnej;

3) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym i przyjęcie, że w związku z podjęciem w przedmiotowym lokalu działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną doszło do zmiany warunków użytkowania części obiektu budowlanego w zakresie określonym w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P-b);

4) art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu".

Pełnomocnik skarżącego wniósł "o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości", jak również o jej wstrzymanie i zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zgodnie z art. 71 ust. 2 Pr. bud. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w aspekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Kwestia zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub ¡zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Z przytoczonego przepisu wynika przy tym, iż nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czy też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu wiązanych z konkretnym sposobem korzystania z niego.

W sprawie niezbędnym było jednoznaczne ustalenie poprzedniego legalnego sposobu użytkowania Lokalu, aby można było dokonać oceny, czy doszło do jego zmiany.

Podkreślając, że w sprawie naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w toku postępowania organ nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania i planowanym wydaniu decyzji. Miało to istotne znaczenie, gdyż w toku postępowania przed organem II instancji zebrane zostały dowody - decyzja z dnia [...] marca 1962 r., pozwolenie na budowę z dnia [...] maja I962 r. i trzy pierwsze strony projektu zamiennego - nieznane wcześniej stronie skarżącej, na podstawie których organ ustalił pierwotne przeznaczenie lokalu. W przedmiotowym stanie faktycznym brak jednoznacznego ustalenia pierwotnego przeznaczenia lokalu był przyczyną uchylenia korzystnej dla skarżącego decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W toku postępowania przed organem I instancji, organ ten zobowiązany był do ustalenia pierwotnego przeznaczenia lokalu, czego nie uczynił. W sentencji decyzji z dnia [...] marca 2017 r. skarżący został zobowiązany do przywrócenie poprzedniego sposoby użytkowania lokalu, niemniej organ nie wskazał, do jakiej funkcji to przywrócenie ma nastąpić. Dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji zebrane zostały dokumenty, na podstawie których można było ustalić pierwotne przeznaczenie lokalu i w rezultacie dopiero organ II instancji przyjął, iż ma zostać przywrócona funkcja kawiarni.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji powinien był zawiadomić stronę, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o zakończenie postępowania i planowanym wydaniu decyzji, tak by umożliwić skarżącemu zapoznanie się z nowymi dowodami, które ostatecznie miały kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Takie zawiadomienie umożliwiłoby stronie zgłoszenie wniosków dowodowych, zmierzających do wykazania, iż w porównaniu do wynikającej z nowych dokumentów funkcji lokalu, obecnie jego wykorzystanie nie jest zmianą w rozumieniu art. 71 ust. 2 Pr. bud. Organ II instancji - poza ustaleniem pierwotniej funkcji lokalu - nie przeprowadził żadnego dowodu, zmierzającego do porównania parametrów lokalu, tj. do zbadania czy doszło do zmiany w rozumieniu art. 71 ust. 2 Pr. bud.

Organ II instancji błędnie przyjął, iż w związku z rozpoczęciem w przedmiotowym Lokalu działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną doszło do zmiany jego przeznaczenia w stosunku do poprzedniej legalnej funkcji - kawiarni tj., że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, sanitarno - higienicznych, pracy, zdrowotnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Wbrew twierdzeniom [...]WINB, w ocenie skarżącego, prowadzona obecnie działalności jest tożsama z funkcją kawiarnianą, przy czym biorąc pod uwagę funkcję coworkingową, obecne przeznaczenie lokalu jest bliższe działalności biurowej niż gastronomicznej (restauracyjnej). Nie jest także prawdą, iż prowadzenie działalności gastronomicznej, w sposób w jaki czynione jest to obecnie, wymaga spełnienia innych Warunków w zakresie higieniczno - sanitarnym niż przeznaczenie lokalu na kawiarnię, przy czym organ II instancji zdaje się pomijać, iż pierwotną funkcją nie była sama kawiarnia, lecz także sprzedaż ciastek.

Do akt sprawy złożone zostały dokumenty potwierdzające stanowisko skarżącego tj.: opinia techniczna z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 4 listopada 2015 r., sporządzona przez inż. [...] - rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, z uzupełnieniem w dacie 3 marca 2016 r., oświadczenie mgr inż. [...] z dnia 5 października 2015 r., odnośnie podjęcia działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną w lokalu przy ul. [...], uzupełnione w dacie 8 marca 2016 r. i deklaracja z dnia 6 maja 2015 r. mgr inż. [...] - rzeczoznawcy ds. sanitarno - higienicznych. W ocenie rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych przedmiotowy lokal spełnia wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej i nie wymaga zmiany przyjętej kategorii zagrożenia ludzi, w stosunku do wcześniejszej działalności - galerii wnętrzarsko - meblowej z częścią gastronomiczną. Z deklaracji złożonej przez rzeczoznawcę ds. sanitarno - higienicznych wynika, że lokal [...] o charakterze gastronomicznym i coworkingowym nie zmieni warunków sanitarno - epidemiologicznych, pracy, zdrowia i ochrony środowiska w stosunku do poprzednio prowadzonej działalności. W ocenie uprawnionego projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, podjęcie działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną nie zmieniło wielkości i układu obciążeń w stosunku do poprzednio prowadzonej działalności.

Wydając obecnie zaskarżoną decyzję [...]WINB pominął ww. dokumenty, a tylko na podstawie opinii wydanych przez odpowiednich specjalistów możliwe jest określenie, czy doszło, czy też nie doszło zmiany parametrów danego lokalu.

Organ II instancji wskazał, iż okoliczność zmiany przeznaczenia lokalu potwierdza decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2015 r. Jednakże, organ pomija, iż zakres działalności określony w rzeczonej decyzji nie jest tożsamy z faktycznie prowadzoną działalnością w lokalu - jest szerszy, tj. np. w lokalu nie jest sprzedawany alkohol.

Organ II instancji naruszył w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ ustalił pierwotna funkcję lokalu, jednakże nie przeprowadził żadnego dowodu na okoliczność ustalenia, czy ta funkcja uległa zmianie. Jednocześnie, organ pominął dowody z dokumentów, tj. pism i opinii złożonych przez skarżącego, z których wynikało, iż nie doszło do zmiany parametrów lokalu.

Organ II instancji wskazał, iż poprzednim legalnym sposobem użytkowania Lokalu było jego wykorzystanie na cele kawiarni i do takiego sposobu użytkowania lokal powinien zostać przywrócony. Jednakże, mając na uwadze treść uzasadnienia skarżonej decyzji pojawia się poważana wątpliwość w zakresie rozumienia pojęcia "kawiarnia", a co za tym idzie w zakresie funkcji do jakiej miałby zostać przywrócony lokal.

Wbrew twierdzeniom organu, prowadzenie kawiarni jest także działalnością gastronomiczną.

W polskim systemie prawnym brak jest legalnej definicji kawiarni, niemniej zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego kawiarnia to: lokal, w którym podaje się kawę, herbatę, lody, ciastka itp.. Pomocne w tym zakresie mogą być także pojęcia stosowane w statystyce, gdzie zdefiniowana została "placówka gastronomiczna", tj.: zakład lub punkt gastronomiczny stały lub sezonowy, którego przedmiotem działalności jest przygotowanie oraz sprzedaż posiłków i napojów do spożycia na miejscu i na wynos''. Placówki gastronomiczne dzielą się zaś na m.in. "punkty gastronomiczne", tj. podmioty prowadzące ograniczoną działalność gastronomiczną, taką jak: smażalnia, pijalnia, lodziarnia, bufet w kinie, na stadionie, itp.". Od powyższych odróżnić należy restauracje, tj. lokal gastronomiczny z obsługą kelnerską, w którym spożywa się posiłki przy stolikach, tj. wg GUS zakład gastronomiczny dostępny dla ogółu konsumentów, z pełną obsługą kelnerską, oferujący szeroki i zróżnicowany asortyment potraw i napojów, podawany konsumentom według karty jadłospisowej.

Działalność prowadzona w lokalu odpowiada definicją "kawiarni", czy "placówki gastronomicznej" i daleka jest od zakwalifikowania jej jako "restauracji". W lokalu [...] potrawy – przekąski serwowane są w bardzo ograniczonym zakresie, zaś "przygotowywanie posiłków" sprowadza się w zasadzie do ich podgrzewania, czy też ubogacania gotowych produktów o dodatki (np. owoce, warzywa, sosy).

Co więcej, jako że posiłki nie są przygotowywane "od zera" w przedmiotowym lokalu nie były dokonywane żadne większe adaptacje, które miałyby na celu jego przystosowanie o działalności gastronomicznej. Nie można przy tym pomijać, iż wykonane prace, a w szczególności udrożnienie niesprawnej instalacji wentylacyjnej, zostały zaakceptowane przez organ nadzoru budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, a jedynie granicami skargi. Dlatego też – pomimo tego, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego takiego żądania w skardze nie zawarł – tut. Sąd kontrolował nie tylko zaskarżoną decyzję [...]WINB, ale również decyzję ją poprzedzającą oraz postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...]. Obie decyzje ([...]WINB i PINB) były decyzjami związanymi, wydanymi na skutek – jak podnosiły organa obu instancji – niewykonania przez skarżącego postanowienia PINB z [...] stycznia 2017r., którym to postanowieniem organ wstrzymał dalsze użytkowanie przedmiotowego lokalu i nakazał dostarczenie oznaczonej w postanowieniu dokumentacji.

Postanowienie, wydane na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud., może być wydane wyłącznie w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że podstawą prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu przed organem administracji publicznej jest po pierwsze poprawne ustalenie stanu faktycznego, a po drugie poprawne zakwalifikowanie tak ustalonego stanu rzeczy pod względem prawnym. Ten obowiązek organów wynika wprost z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Co więcej, tylko należyte ustalenie stanu faktycznego poprzez zgromadzenie niezbędnych dowodów (art. 77 § 1 k.p.a.) pozwala organowi na dokonanie prawidłowej oceny tego stanu i dowodów (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany jest do wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), oraz do wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne).

W ocenie tut. Sądu PINB w zakresie podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu użytkowania z [...] stycznia 2017 r., jak również organa obu instancji orzekając o nakazie przywrócenia poprzedniego użytkowania uchybiły wyżej wskazanym zasadom postępowania, co wprost wpłynęło na wynik sprawy.

Orzekając w przedmiocie tego, czy dokonana przez właściciela lub zarządcę lokalu zmiana dotychczasowego przeznaczenia wymagała dla swej zgodności z prawem uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej – a w konsekwencji w przedmiocie władczej ingerencji organu – organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przede wszystkim do ustalenia, czy w sprawie występują przesłanki z art. 61 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 Pr. bud. Oznacza to, że organ powinien najpierw dokonać ustaleń w zakresie tego, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego zmienił użytkowanie obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem, a więc (jak w sprawie niniejszej), czy nie zmienia tego przeznaczenia w sposób mający ujemny wpływ na nośność i stateczność konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, higienę, zdrowie i środowisko, bezpieczeństwo użytkowania i dostępność obiektu, ochronę przed hałasem, oszczędność energii i izolacyjność cieplną (art. 61 pkt. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Pr. bud.).

Należy bowiem pamiętać, że definicja zmiany sposobu użytkowania, określona w art. 71 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. ma charakter przykładowy. Artykuł ten stanowi, ze przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Aby jednakże móc ustalać, czy jakakolwiek zmiana w ogóle została dokonana, niezbędnym jest ustalenie przez organ poprzedniego, prawnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, który miałby być zmieniony.

Z uzasadnienia postanowienia PINB z [...] stycznia 2017 r., jak również zaskarżonej decyzji (i decyzji organu I instancji), jak również akt sprawy wynika, że przedmiotowy lokal do 7 marca 1962 r. był użytkowany, jako kawiarnia z ciastkarnią. Decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1962 r. lokal ten przeznaczony został czasowo na biura [...]. Zgodnie z pkt. 1 ww. decyzji po 31 marca 1993 r. lokal ten powinien być "zwolniony na każde żądanie Prezydium Rady Narodowej [...]". Zgodnie zaś z pkt. 3 decyzji przewidziano, że ów czasowy okres użytkowania może upłynąć, co powodować będzie konieczność doprowadzenia lokalu do czasu z daty wydania decyzji.

Ani PINB orzekając postanowieniem z [...] stycznia 2017 r., ani organ I i II instancji orzekając w przedmiocie nakazania przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu nie ustaliły, czy ów czasowo zmieniony sposób użytkowania przedmiotowego lokalu (na biura oznaczonego co do tożsamości podmiotu) w jakikolwiek sposób wygasł lub zakończył się. Brak takiego ustalenia nie pozwalał zaś organom w wydanych orzeczeniach na kategoryczne stwierdzenie, że ostatnim prawnym sposobem użytkowania lokalu była działalność kawiarni i cukierni.

Skoro z ustaleń organów (akt sprawy) nie wynika sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, który miałby być zmieniony przez skarżącego, to nie można skutecznie prawnie twierdzić, że nastąpiła jakakolwiek zmiana sposobu użytkowania lokalu, a dodatkowo, że była ona zmianą kwalifikowana hipotezą art. 71 ust. 1 Pr. bud. Nie można również skutecznie prawnie (jak w utrzymanej przez [...]WINB decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2017 r.) "nakazać przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu"; zwłaszcza, że organ nawet nie określił w sentencji decyzji, jaki to był sposób.

Organa obu instancji nie przeprowadziły tez żadnego postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego sposobu użytkowania lokalu przez skarżącego (osobę, której wynajmuje lokal). Koncentrując się na kwestiach gastronomicznych działalności [...], organ w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym polega owa działalność "co-workingowa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że co do zasady tzw. coworking (też co-working, z języka angielskiego: pracować razem) oznacza możliwość indywidualnej lub wspólnej pracy w wynajętym pomieszczeniu, głównie przez tak zwanych freelancerów, a więc osoby działające na własny rachunek. Organa jednak nie wyjaśniły, czy działalność [...] polega na wyłącznym udostępnianiu powierzchni lokalu osobom trzecim, czy podmiot ten udostępnia innym osobom łącza internetowe, wyposażenie pomieszczenia IT. W końcu, czy taka działalność jest odpłatna (a więc ma cechy podnajmu), czy też nieodpłatna i połączona wyłącznie z odpłatną konsumpcją w lokalu. Należy pamiętać, że istniejące biura coworkingowe w swojej ofercie posiadają możliwość zarejestrowania na adres coworku firmy lub tylko adresu do korespondencji.

Brak takich ustaleń powoduje, że nie można uznać, aby PINB wydając postanowienie z [...] stycznia 2017 r. oraz organa obu instancji w postępowaniu o nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w dostateczny sposób ustaliły, na czym polega obecny sposób użytkowania przedmiotowego lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca ponadto uwagę, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być uznana za odpowiadającą definicji zawartej w art. 71 ust. 1 Pr. bud. jedynie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo, że jej skutkiem może być zagrożenie wartości chronionych przez konkretne, wskazane przepisy prawa. Tylko wówczas istnieje "konstytucyjne uzasadnienie dla ograniczenia prawa własności, polegającego na administracyjnej reglamentacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że dokonując wykładni art. 71 ust. 1 ustawy należy wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym ma nastąpić zmiana sposobu użytkowania. Wyważenie tych interesów jest szczególnie konieczne w sprawach, w których nie można uznać, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sposób oczywisty może zagrażać wartościom chronionym przez ustawę" (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 1532/13 – CBOSA). A takiego rozważenia organa zaniechały.

Przy ocenie czy w sprawie rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dokonane przekształcenie wiąże się ze zmianą m.in. warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych bądź wielkości lub układu obciążeń. Innymi słowy zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania.

Organa, a zwłaszcza PINB wydając postanowienie z [...] stycznia 2017 r., zobowiązane więc były do dokonania oceny przedłożonych w sprawie dokumentów, którymi były: opinia techniczna z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 4 listopada 2015 r., inż. [...] - rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, z uzupełnieniem w dacie 3 marca 2016 r., oświadczenie mgr inż. [...] z dnia 5 października 2015 r., odnośnie podjęcia działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną w lokalu przy ul. [...], uzupełnione w dacie 8 marca 2016 r. i deklaracja z dnia 6 maja 2015 r. mgr inż. [...] - rzeczoznawcy ds. sanitarno - higienicznych. Taki obowiązek organu wynikał z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., jako, że ww. dokumenty składane były na okoliczność braku przesłanej z art. 71 ust. 1 Pr. bud.

W ocenie bowiem rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych przedmiotowy lokal spełniał wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej i nie wymagał zmiany przyjętej kategorii zagrożenia ludzi, w stosunku do wcześniejszej działalności. Z opinii rzeczoznawcy ds. sanitarno - higienicznych wynikało, że lokal " [...]" o charakterze gastronomicznym i coworkingowym nie zmieni warunków sanitarno - epidemiologicznych, pracy, zdrowia i ochrony środowiska w stosunku do poprzednio prowadzonej działalności. W ocenie uprawnionego projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej, podjęcie działalności coworkingowej z częścią gastronomiczną nie zmieniło wielkości i układu obciążeń w stosunku do poprzednio prowadzonej działalności.

PINB i [...]WINB nie ustosunkowały się do stwierdzeń specjalistów z ww. branż, czym naruszyły również art. 107 § 3 k.p.a. W odróżnieniu natomiast od specjalistycznej wiedzy autorów ww. opracowań, organa administracji oparły twierdzenie o zmianie sposobu użytkowania na ocenie własnej (za wyjątkiem powołania się na decyzję z dnia [...] października 2015 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, nota bene dopuszczającej lokal [...] do użytku pod względem warunków sanitarnych) – sprzecznej w znacznej mierze z dowodami przedstawionymi przez skarżącego.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB uwzględni dokonana przez tut. Sąd ocenę prawną i przeprowadzi poprawnie postepowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia, jaki był ostatni, zgodny z prawem, sposób użytkowania przedmiotowego lokalu. W zależności od tych ustaleń organ zobowiązany będzie do rozważenia po pierwsze, na czym polega obecny sposób użytkowania lokalu i czy w świetle dowodów istniejących w aktach sprawy lub – w razie potrzeby – dodatkowo zgromadzonych lub przeprowadzonych przez PINB rzeczywiście wystąpiły przesłanki z art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 Pr. bud. Po drugie zaś, w zależności od zaistnienia (lub braku) przesłanek uzasadniających władczą ingerencję organu nadzoru budowlanego, PINB orzeknie w przedmiocie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania lub umorzy postępowanie, jako bezprzedmiotowe.

Swoje stanowisko organ zobowiązany będzie wyczerpująco i w sposób wskazany przez tut. Sąd uzasadnić, stosując się do obowiązujących go w tym zakresie przepisów prawa, powołanych w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w tym 500 zł. uiszczonego wpisu, 480 zł. tytułem kosztów zastępstwa prawnego i 30 zł. tytułem zwrotu uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictwa i substytucji.