Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1323/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 107
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. P. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Kr [...]

Uzasadnienie

Starosta [...] decyzją z 17 lipca 2019 r. znak: OŚR 6164.4.1.2019, po rozpatrzeniu wniosku T. P., sprostowanego pismem z 30 stycznia 2019r., odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu o pow. 0,03 ha na użytek rolny, na działce nr [...] w miejscowości D. , obręb B., gmina D. , stanowiącej własność T. P..

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 13 ust 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2129; obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 6) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej: "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że T. P. wnioskiem z 23 stycznia 2019 r., uzupełnionym 30 stycznia 2019 r. i 10 czerwca 2019 r., wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę lasu o powierzchni 0,03 ha na użytek rolny na działce nr [...] położonej w m. D. , Gmina D. , obręb B..

Organ przywołał art. 72 ust. 1 pkt 9 i ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.) i wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienia mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu w granicach administracyjnych miast. Dlatego organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia dotyczącego zmiany lasu na użytek rolny w granicach administracyjnych miast.

W dniu 10 czerwca 2019 r. wnioskodawca przedłożył organowi kserokopię decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 29 maj 2019 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzającą brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Organ wskazał, że wnioskodawca umotywował swoje żądanie planowanym na działce nr [...] poszerzeniem gospodarstwa rolnego polegającym na możliwości rozbudowy budynków niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Wnioskodawca wyjaśnił, że jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą między innymi w zakresie uprawy i przerobu winorośli i zamierza poszerzyć swoje gospodarstwo rolne. Zmiana użytku leśnego na rolny pozwoli mu na racjonalne gospodarowanie, określi faktyczny zasięg użytku leśnego oraz przyczyni się do poprawy funkcjonowania gospodarstwa rolnego poprzez możliwość rozbudowy budynków niezbędnych do jego prawidłowego funkcjonowania. Wskazał, że potrzebuje zwiększyć liczbę budynków gospodarczych służących do przetwórstwa winiarskiego. Podniósł, że bliskość obszarów leśnych koliduje z przepisami budowlanymi i nie pozwala na wybudowanie niezbędnej infrastruktury gospodarczej. Dodał, że fragment użytku leśnego, o który wnioskuje do odlesienia jest nieregularny i nigdy odkąd przejął w 1996 r. od rodziców działkę nr [...] wchodzącą w skład jego gospodarstwa rolnego nie zawierał drzewostanu ani żadnych zakrzaczeń.

Podczas przeprowadzonych 2 lipca 2019 r. oględzin terenowych na działce nr [...] wnioskodawca podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Dodał, że rozpoczęta budowa będzie za mała na produkcję i przechowywanie beczek z winem, a po poszerzeniu reszta budynku ma posłużyć jako agroturystyka (budynek usługowy, gastronomia, hotelarstwo). Dodatkowo poinformował, że:

- jest rolnikiem, posiada gospodarstwo rolne, uprawia zboża oraz winorośl;

- jest również właścicielem innych gruntów położonych w miejscowości D. obręb B., na których to działkach nie jest możliwe budowanie ww. budynku, ponieważ na części działki nr [...] jest posadzona winorośl, która dużo kosztowała żeby ją niszczyć, a za uprawą winorośli na dz. nr [...] planuje wybudować budynek składowo-inwentarski, na co posiada warunki zabudowy, a dz. nr [...] jest niewyrównana (jest dużo wertepów),

- jego sytuacja materialna jest dobra – wnioskodawca i jego żona zajmują się pracą zawodową niezwiązaną z rolnictwem.

W toku postępowania i na podstawie zgromadzonych akt sprawy organ ustalił, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów na działce nr [...] o powierzchni 0,8215 ha znajdują się następujące użytki: sad S-PsIV - pow. 0,1075 ha; pastwiska trwałe PsIV - pow. 0,0170 ha; grunty pod rowami W-PsIV - pow. 0,0341; lasy LsIV - pow. 0,0837 ha; grunty rolne zabudowane Br-RIVb - pow. 0,2584 ha; grunty rolne zabudowane Br-PsIV - pow. 0,2961 ha; drogi dr - pow. 00195 ha; nieużytki N - pow. 0,0052 ha. Organ wskazał, że podczas oględzin 2 lipca 2019 r. stwierdzono, że na działce nr [...] występuje drzewostan położony nad rzeką B. , z dwoma nieregularnymi częściami o łącznej powierzchni określonej przez wnioskodawcę 0,03 ha, gdzie:

- pierwsza część lasu położona w północno-wschodniej części działki, łączy się i wchodzi w skład kompleksu leśnego obejmującego dalej działki nr [...], [...], o składzie gatunkowym: akacja (Ak), brzoza (Brz) w wieku 40 lat.

- druga część lasu położona w części południowo-wschodniej działki, wchodzi w skład kompleksu leśnego obejmującego dalej sąsiadującą działkę nr [...] o składzie gatunkowym topola (Tp), osika (Os), wierzba (Wb), lipa (Lp) w wieku 40 lat.

Działka jest ogrodzona, wraz z dużą częścią lasu. Stwierdzono następujący skład gatunkowy Ak-Lp-Db pojedynczo Brz, Ol, KI i Św o zwarciu umiarkowanym przechodzącym w przerywane (luźne). W trzech miejscach są ułożone ule. Od granicy rzeki B. stan jakościowo-zdrowotny dobry, od rzeki do ogrodzenia las zwarty z drzewami o średnicy na wysokości ok. 1,3 m od 40 - 60 cm, poza ogrodzeniem w części południowo wschodniej widać nawożony piaskiem teren tuż przy fundamentach w odległości 5,30 m od ewidencyjnego lasu, w którym występują młode nasadzenia akacji, brak drzew starszych niż 10-15 lat, część północno-wschodnia nad rowem melioracyjnym jest zagospodarowana drzewami tj. Lp, Db, Ol, KI, Ak, Wz, Św i grusza o zwarciu umiarkowanym.

Zgodnie z zapisem w uproszczonym planie urządzania lasu, który obowiązywał w latach od 1 stycznia 1997 r. do 31 grudnia 2006 r., na działce nr [...] występował drzewostan zajmujący powierzchnię 0,0837 ha o składzie gatunkowym olcha - topola, pojedynczo dąb w wieku 40-60 lat. Również z opisu obecnie obowiązującego uproszczonego planu urządzania lasu, który został opracowany w 2013 roku na lata 2014-2023 wynika, że część przedmiotowej działki jest lasem o powierzchni 0,0837 ha i znajduje się w kompleksie lipa - dąb pojedynczo klon, olcha, akacja w wieku 30-40 lat, co świadczy o tym, że działka ta była i jest w użytkowaniu jako grunt leśny.

Dalej organ wskazał, że na terenie obejmującym działkę nr [...] brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z informacją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy D. przedmiotowa działka znajduje się w terenach o symbolach i zapisach: tereny M2 - obszary adaptacji i rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego z usługami; tereny ZU/ZN - obszary adaptacji i rozwoju zieleni urządzonej, sportu i rekreacji oraz zieleni cmentarnej / obszary adaptacji i rozwoju zieleni nieurządzonej.

Ponadto dla przedmiotowej działki Burmistrz [...] ustalił warunki zabudowy m.in. dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa, przebudowa, nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego-inwentarskiego na budynek inwentarski na działce nr [...] - decyzja znak: [...] z 26 lutego 2013 r.; budowa budynku usługowego (gastronomia, hotelarstwo) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną będącego w trakcie realizacji jako rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczo-inwentarskiego na budynek inwentarski wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną. Inwestycja realizowana na podstawie pozwolenia na budowę (decyzja nr [...] z 22 grudnia 2016 r. na działce nr [...] położonej przy ulicy [...] w D. - decyzja WZ znak: [...] z 16 sierpnia 2018 r.

Organ stwierdził, że lasem w rozumieniu ustawy o lasach jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym lub częściowo jej pozbawiony. Organ przywołał treść art. 8 i art. 13 ustawy o lasach.

Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy opisującego las jako "obszary zalesione, których faktycznie nie ma" organ wskazał, że wizja w terenie pokazała, że pierwsza z części (na północno-wschodniej stronie działki) lasu jest pokryta roślinnością leśną z tym, że na drugiej powierzchni (południowo-wschodnia strona działki) występują nielicznie młode akacje oraz dwa orzechy włoskie. To, zdaniem organu nie oznacza, że na terenie leśnym muszą występować drzewa starsze i w określonej ściśle ilości. W wielu przypadkach występowanie na gruncie leśnym młodego pokolenia drzew (młodnika) lub roślinności leśnej, jaka w tym przypadku ma miejsce, nie dyskwalifikuje istnienia w tym miejscu drzewostanu, powszechnie nazwanego lasem. Obecna sytuacja przedmiotowego drzewostanu (nie najlepsza jakość) nie przemawia za tym, aby działka nie była gruntem leśnym.

Organ stwierdził, że w chwili obecnej drzewostan ten wymaga jedynie drobnych zabiegów pielęgnacyjnych oraz dolesienia części południowo-wschodniej aby poprawić jego jakość a tym samym zachować trwałość i równowagę oraz charakter leśny, co przyczyni się do jego poprawy, ponieważ każdy grunt leśny ma swój urok i charakter.

Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Wnioskodawca zmianę lasu o powierzchni 0,03 ha na użytek rolny uzasadnia tym, że planuje poszerzyć swoje gospodarstwo rolne.

Organ wskazał, że projekt decyzji nr [...] z 22 grudnia 2016 r. uzgodnił Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. postanowieniem znak: [...] z 3 sierpnia 2018 r. Z treści uzasadnienia ww. postanowienia wynika, że inwestycja będzie realizowana na działce nr ewid.[...], ale poza gruntem leśnym oznaczonym wg ewidencji jako LsIV. Mając na uwadze ww. fakt w sytuacji wykorzystania części działki nr [...] na cele budowlane ma zastosowanie ustawa ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), a właściwym w sprawach wyłączeń gruntów leśnych z produkcji jest dyrektor regionalnej dyrekcji lasów państwowych. Przypadkowi braku roślinności leśnej nie towarzyszy równocześnie zmiana sposobu zagospodarowania gruntu, a zatem rozpoczęcie innego niż leśne użytkowanie tego gruntu, nie pozbawia gruntu charakteru lasu. O charakterze działki przesądza aktualny wpis w ewidencji gruntów.

Podsumowując organ wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, by istniała szczególnie uzasadniona potrzeba zmiany lasu na użytek rolny. Zamiar rozbudowy budynku inwentarskiego na budynek usługowy jest uzasadnionym interesem wnioskodawcy w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, gdyż oprócz przechowywania beczek z winem planuje część rozbudowanego budynku przeznaczyć na usługi związane z gastronomią i hotelarstwem. Nie oznacza to jednak, że ww. potrzeba może być uznana za "szczególnie uzasadnioną potrzebę" w rozumieniu ustawy o lasach. Pojęcie to wprowadza ograniczenie prawa właściciela do dokonania zmiany lasu na użytek rolny, dopuszczając ją tylko w wyjątkowych sytuacjach. Zdaniem organu zamierzenie wnioskodawcy nie musi wiązać się ze zmianą lasu na użytek rolny. Wnioskodawca posiada inne grunty, w tym rolne, które może przeznaczyć na ww. cele, czego dowodem jest chociażby to, iż na działce nr [...], położonej w m. D. , obręb B., planuje budowę budynku inwentarskiego, na co posiada decyzję o warunkach zabudowy. Argumentacja wnioskodawcy w rzeczywistości ogranicza się do wskazania okoliczności, które będą sprzyjać realizacji jego zamierzenia. Natomiast w żaden sposób nie udowodnił istnienia szczególnej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny.

T. P. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że decyzja jest niezgodna z obowiązującymi przepisami. Skarżący nie zgodził się z decyzją Starosty, ponieważ nie uwzględnia ona szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu. Tej szczególnej potrzeby skarżący upatruje w swoim szczególnym interesie, jakim jest dalsze zachowanie (byt) istniejącego gospodarstwa rolnego, które jeżeli nie będzie przekwalifikowane na produkcję winiarską, zwyczajnie upadnie. Rozpoczęcie produkcji i przetwórstwa wina jest decydujące dla istnienia jego gospodarstwa. Organ nie wziął pod uwagę, że w obecnym czasie mają rację bytu na rynku jedynie duże (kilkudziesięciohektarowe) gospodarstwa lub bardzo wyspecjalizowane w danym rodzaju produkcji np. produkcji wina. Wieloletnie wysiłki skarżącego związane z rozwojem przetwórstwa wina wymagały szeregu bardzo kosztownych nakładów finansowych związanych z przygotowaniem gruntów pod winnice, zakupu sadzonek krzewów winnych, przygotowaniem zaplecza do produkcji i przechowywania wina, zakupu maszyn itp. Pochłonęło to wszystkie oszczędności. Organ podczas oględzin na działce [...] stwierdził, że prowadzona jest bardzo kosztowna inwestycja polegającą na budowie budynku pozwalającego na przechowywanie i przetwórstwo wina. W zamierzeniu skarżącego chodziło o przygotowanie i zabezpieczenie specyficznych i bardzo wymagających warunków do m.in. przechowywania wina w ściśle określonych warunkach (temperatura i wilgotność) w planowanych do wybudowania w tym budynku piwnicach. Inwestycja jest już bardzo zaawansowana, jednak w trakcie budowy okazało się ku zaskoczeniu inwestora, że planowanych piwnic nie da się wybudować w pierwotnie zaprojektowanym miejscu z uwagi na warunki terenowe i wymagana (konieczna) jest rozbudowa pierwotnego budynku. Uzyskał w tym celu zgodę Burmistrza wyrażoną w decyzji o warunkach zabudowy z 16 sierpnia 2018 r.

Skarżący podniósł, że niewielki obszar leśny o pow. ok. 0,03 ha, o nieregularnym kształcie, zupełnie uniemożliwiający jakąkolwiek produkcję leśną, uniemożliwia planowaną inwestycję. Stąd zaszła konieczność złożenia wniosku o zmianę tego użytku na użytek rolny. Dla skarżącego oczywistym jest, że jeżeli nie uzyska zgody na wnioskowaną zmianę części lasu na użytek rolny a w konsekwencji na kontynuowanie budowy i wykonanie niezbędnych pomieszczeń dla budowanego gospodarstwa, to wówczas cała inwestycja będzie zbędna i nie spełni swojej funkcji. Straci on zainwestowane pieniądze, a jego gospodarstwo jako nierentowne będzie musiał zlikwidować. Zatem dla całej rodziny i dla gospodarstwa jest to sytuacja nieprzewidziana, nagła i przesądzająca o dalszym istnieniu gospodarstwa. Utrata gospodarstwa i zainwestowanych kilkuset tysięcy zł w jego rozwój i budowę budynku zrujnuje rodzinę skarżącego.

W tym kontekście organ powinien rozważyć czy interes społeczny, który polega na zachowaniu substancji leśnej (w niniejszej sprawie o pow. 0,03 ha, który w obecnym kształcie nie nadaje się do żadnej racjonalnej gospodarki leśnej) jest ważniejszy od interesu wnioskodawcy polegającego na zachowaniu istniejącego gospodarstwa rolnego i uniknięciu jego likwidacji jako nierentownego. Organ nie dokonał takiej analizy.

Mając na uwadze powyższe skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Starosta nie wyjaśnił bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a ponadto uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii wykładni art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, wskazując, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie zostało w ustawie wyjaśnione, stąd też organ wydając decyzję, która oparta jest na uznaniu administracyjnym, winien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter "szczególnie uzasadniony", przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Tak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1088/10. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oprócz wskazanych na początku odwołania okoliczności, nie ma nawiązania do faktu, że działka nr [...], której dotyczy wniosek, nie jest lasem według definicji zawartej w ustawie o lasach, ponieważ jej powierzchnia leśna jest mniejsza niż ustawowe 0,10 ha. Użytek leśny na przedmiotowej działce ma powierzchnię 0,0837 ha. Starosta nie wyjaśnił w decyzji jakie znaczenia ma ta okoliczność dla niniejszej spawy i dla rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. W decyzji nie ustalono i nie wyjaśniono okoliczności dotyczącej możliwości prowadzenia na ww. użytku leśnym racjonalnej gospodarki leśnej. Tym bardziej brak ustaleń w zakresie wpływu wnioskowanej zmiany użytku leśnego na rolny o pow. 0,03 ha. Dla wydania prawidłowej decyzji niezbędne jest wskazanie przez organ jak zmiana tak niewielkiej powierzchni lasu wpłynie na gospodarkę leśną, czy w ogóle wpłynie w tym stanie faktycznym, a w konsekwencji, czy naruszy to cele ustawy o lasach i czy interes publiczny w ochronie lasów będzie wówczas (w tym konkretnym stanie faktycznym) ważniejszy od szczególnych potrzeb wnioskodawcy. Ustalenie w decyzji tych wszystkich okoliczności, zgodnie z orzecznictwem, jest niezbędne dla dokonania przez starostę oceny czy potrzeby właściciela lasu mają charakter "szczególnie uzasadniony".

Skarżący zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił i nie odniósł się do zgłoszonej przez wnioskodawcę okoliczności wskazującej na szczególną potrzebę zmiany użytku leśnego na rolny z uwagi na:

- prowadzone przetwórstwo winiarskie,

- fakt, że produkcja winiarska prowadzona w gospodarstwie wnioskodawcy w chwili obecnej stanowi główny rodzaj produkcji rolnej stale przez niego rozwijany,

- inwestycje i ogromne nakłady finansowe poczynione przez wnioskodawcę na swoich gruntach min. na działce nr [...],

- jedynie przekwalifikowanie produkcji rolnej gospodarstwa na produkcję winiarską pozwoli wnioskodawcy na utrzymanie gospodarstwa na rynku,

- rozbudowa budynku jest możliwa jedynie na działce nr [...] a nie w innej lokalizacji,

- nie jest możliwe prowadzenie produkcji winiarskiej w budynku inwentarskim,

- tylko i wyłącznie na działce nr [...] możliwe jest wybudowanie piwnic niezbędnych do produkcji winiarskiej,

- żadna inna nieruchomość wnioskodawcy nie pozwala na ich wybudowanie, ponieważ znajdują się one na terenach równinnych o wysokim poziomie wód powierzchniowych uniemożliwiających jakakolwiek budowę piwnic pod powierzchnią gruntu. Inaczej sytuacja ma się odnośnie działki [...], ponieważ zachodnia cześć tej działki zakończona jest 6-7 metrową skarpą łagodnie schodzącą do rzeki Breń, co umożliwia budowę piwnic o głębokości 3-4 metrów, a ukształtowanie terenu od strony przeciwnej umożliwia swobodny wjazd do piwnic.

Skarżący zarzucił organowi brak rozważenia okoliczności określenia przez Burmistrza [...] warunków zabudowy w decyzji z 16 sierpnia 2018r., dla inwestycji pod nazwą: Budowa budynku usługowego (gastronomia, hotelarstwo) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną będącą w trakcie realizacji jako rozbudowa, przebudowa i nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno - gospodarczo - inwentarskiego na budynek inwentarski wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną. W treści tej decyzji Burmistrz dopuścił inwestycję, o której wyżej mowa niezależnie od zapisów w ewidencji gruntów wskazujących na użytek leśny na działce nr [...], ponieważ użytek ten nie jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, gdyż jego powierzchnia to jak wskazywano wyżej 0,0837 ha.

Skarżący przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. II SA/Kr 310/16, w którym sąd wskazał, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mają przesądzającego znaczenia dla ustalenia, czy dany grunt jest np. lasem. Jak wynika z powołanej definicji lasu z ustawy o lasach, w żadnym jej elemencie ustawodawca nie odwołał się do zapisów zawartych w ewidencji gruntów.

Przywołując wyrok WSA w Gliwicach z 30 lipca 2014 r. sygn. II SA/Gl 335/14, skarżący podniósł, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wpis w ewidencji gruntów dotyczący rodzaju użytku gruntowego był rozstrzygający w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 maja 2014 r. sygn. I OSK 2566/12 wskazał na informacyjny i deklaratoryjny charakter zapisu w ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem skarżącego organ winien był rozważyć jego prawo podmiotowe do realizacji zamierzonej inwestycji nabyte na podstawie prawomocnej decyzji Burmistrza [...] z 16 sierpnia 2018 r., ponieważ decyzja Starosty w rzeczywistości pozbawia wnioskodawcę realizacji już nabytych praw przyznanych decyzją Burmistrza o warunkach zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy z 16 sierpnia 2018 r. na działce nr [...] w części objętej wnioskiem dopuszczono inwestycję na terenach leśnych określając w załączeniu graficznym teren inwestycji jako całą działkę nr [...] w tym użytek leśny. Powołanie się przez organ jedynie na samą chęć przekształcenia użytków leśnych w użytki rolne celem rozbudowy budynku inwentarskiego i powiększenia gospodarstwa rolnego, co według organu nie stanowi szczególnie uzasadnionych potrzeb w rozumieniu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, bez głębszej analizy prawidło ustalonego stanu faktycznego i zebranych dowodów, jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie uwzględnił okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ naruszył również art. 7a K.p.a., przez ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej. Skoro art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, posługuje się pojęciami niedookreślonymi i niezdefiniowanymi przez ustawodawcę, to do organu orzekającego należy dokonanie jego wykładni, co jednak z uwagi na pozostawienie organowi obowiązku działania w ramach uznania administracyjnego budzi wątpliwości co do treści normy prawnej.

Mając na uwadze powyższe skarżący stwierdził, że w okolicznościach sprawy obowiązkiem organów administracyjnych było zebranie kompletnego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawcę, a mających znaczenie dla wykazania przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny. Organy nie odniosły się jednak do argumentacji wnioskodawcy wskazującej, że przedmiotowa działka nie pełni żadnej funkcji w gospodarce leśnej, czy innej funkcji użytkowej, leży w pobliżu gruntów rolnych, jedynie w niewielkim zakresie graniczy z gruntem leśnym i bliżej jej do terenów zabudowanych i rolnych. Leży w strefie rolno-osadniczej, która obejmuje zwarte kompleksy terenów rolnych i użytków zielonych wraz z niewielkimi obszarami lasów. Aby adekwatnie poczynić ustalenia w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach należy także wziąć pod rozwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, (każdej nie-leśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Wyjaśnienie tych kwestii jest istotne dla oceny, czy zasadnym jest zmiana lasu na użytek rolny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 września 2019r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, utrzymało w mocy decyzję I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 13 ustawy o lasach i opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Stwierdził, że część działki nr [...] stanowi las, który objęty jest Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. Organ II instancji podkreślił, że niewątpliwie zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, głównym obowiązkiem właścicieli lasów jest obowiązek trwałego utrzymywania oraz zapewnienia ciągłego użytkowania lasów. Regulacja ta jest realizacją podstawowych założeń ustawy. Artykuł 13 ust. 2 ustawy o lasach stanowi odstępstwo od zasad określonych w ust. 1 i zgodnie z wolą ustawodawcy może mieć zastosowanie jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny pozostawiono zatem uznaniu organu tj. Staroście, zaś przesłankami dopuszczalności takiej decyzji jest wykazanie szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Tak więc wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny uzależnione jest od ważnych potrzeb życiowych, których niezaspokojenie stanowiłoby zagrożenie dla egzystencji rodziny. Innymi słowy, użycie w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach pojęcia "szczególnie uzasadnione potrzeby" wskazuje, że ustawodawca zezwolił na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności zaś, gdy przedmiotowa zmiana jest niezbędna dla zaspokojenia takiej potrzeby, a znaczenie jej zaspokojenia dla właściciela lasu przewyższa interes publiczny ochrony lasu i pozwala na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie. W ocenie Kolegium skarżący nie wykazał istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. W szczególności za taką potrzebę organ odwoławczy nie uznał chęci rozszerzenia działalności rolniczej. Zdaniem Kolegium sytuacja życiowa skarżącego nie uzasadnia zmiany lasu na użytek rolny.

Organ II instancji wskazał, że w orzecznictwie (wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1448/10) podkreśla się, że słowo "potrzeba" w języku polskim używane jest w znaczeniu, że coś jest potrzebne, nieodzowne, że zachodzą okoliczności zniewalające do postąpienia tak a nie inaczej; konieczność, mus, niezbędność. Słowo to używane jest także w znaczeniu "krytyczne położenie, opresja, tarapaty, niebezpieczeństwo, nieszczęście, ubóstwo, bieda" oraz w liczbie mnogiej w znaczeniu rzeczy, bez których trudno się obejść, koniecznych do życia (za "Małym słownikiem języka polskiego" PWN 1969). We wszystkich znaczeniach pojęcie to niesie w sobie element pewnego przymusu sytuacyjnego, który może oczywiście wynikać dla strony z różnych okoliczności. Zmiana przeznaczenia lasu na użytek rolny musi więc być dla właściciela tego lasu czymś niezbędnym w danej sytuacji, przy czym potrzeba ta powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy właściciel lub inny podmiot z nim zrównany wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Jest to przesłanka, która musi bezwzględnie wystąpić, a ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu. Zaistnienie tej przesłanki podlega ocenie organu rozpoznającego wniosek. Nie wystarcza przy tym wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela. Konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru. Jest to zatem przesłanka kwalifikowana.

Mając na uwadze powyższe poglądy Kolegium wskazało, że nie lekceważąc zamiarów skarżącego, nie stanowią one jednak "szczególnie uzasadnionej potrzeby". Podkreśliło, że nie można pojęcia "szczególnie uzasadnionej potrzeby" utożsamiać, ze szczególnie uzasadnionym interesem skarżącego. Nie są to bowiem pojęcia tożsame. W konsekwencji chęć zagospodarowania działki przez jej właściciela dla prowadzonej działalności gospodarczej oznacza, że istnieje tu uzasadniony interes w żądaniu zmiany przeznaczenia działki, ale nie oznacza, że wystąpiła szczególnie uzasadniona potrzeba, aby takiej zmiany dokonać. Jak ustalono w toku postępowania, wnioskodawca i jego żona są zatrudnieni, tymczasem sformułowanie "szczególnie uzasadnionej potrzeby" oznacza, że wnioskodawca winien wykazać wyjątkowość, niezbędność oraz nadzwyczajność potrzeb właściciela lasu w zestawieniu z potrzebami gospodarki leśnej oraz koniecznością ochrony lasów. Reasumując Kolegium uznało, że skarżący nie jest w przymusowej sytuacji życiowej, która mogłaby uzasadniać wniosek. Wnioskodawca nie wskazał, że znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, a prowadzenie na tym terenie działalności związanej z wytwarzaniem wina jest niezbędne dla egzystencji rodziny skarżącego.

Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że niezasadny jest argument skarżącego, jakoby uzyskał zgodę (tj. decyzję o warunkach zabudowy) na realizację na terenie oznaczonym symbolem LslV inwestycji budowlanej. Otóż przywołana przez skarżącego decyzja Burmistrza [...] z 16 sierpnia 2018 r. o warunkach zabudowy, wyraźnie w pkt 4 stwierdza, że przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana poza obszarem leśnym.

Podobnie wypowiedział się Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. w postanowieniu z 3 sierpnia 2018 r. znak: [...] A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącego, ww. decyzja o warunkach zabudowy, jako teren inwestycji, wykluczyła teren leśny.

T. P. wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 września 2019 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając:

- naruszenie prawa procesowego poprzez istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym szczególnie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a.;

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji organu II instancji na korzyść skarżącego, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący w głównej mierze powielił przywołaną wyżej argumentację zawartą w odwołaniu. Podniósł, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę okoliczności i twierdzeń skarżącego dotyczących konieczności rozbudowy planowanego budynku inwentarskiego po to, aby uchronić gospodarstwo od upadłości i likwidacji. Oba organy błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, a później dodatkowo nie dokonały realnej i rzeczowej oceny stanu faktycznego, ograniczając się jedynie do czysto teoretycznych rozważań na temat co jest szczególnie uzasadnioną potrzebą w niniejszej sprawie. Zarzucił, że organy bezpodstawnie uznały, że może zrealizować swoje zamierzenie na innych działkach.

Podniósł również, że zaskarżone decyzje nie uwzględniają w ogóle jego obiektywnej potrzeby, jaką jest uniknięcie bankructwa i zachowanie (byt) istniejącego, odziedziczonego po rodzicach gospodarstwa rolnego, które jeżeli nie będzie przekwalifikowane na produkcję winiarską, zwyczajnie upadnie. Podkreślił, że w przedsięwzięcie zainwestował wszystkie oszczędności i cały dostępny kapitał. Skarżący zarzucił, że organy zbyt literalnie dokonały interpretacji art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie wyważając interesu społecznego i uzasadnionego interesu rolnika. Podkreślił, że w sprawie chodzi nie tyle o prowadzenie działalności gospodarczej, co o uratowanie przed likwidacją gospodarstwa rolnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniosło, że błędny jest zarzut skarżącego, że w niniejszej sprawie nie prowadzono postępowania dowodowego. Niezgoda skarżącego na argumentację organów wyrażoną w decyzjach administracyjnych sama przez się nie oznacza tego, że postępowanie administracyjne było prowadzone bez zebrania w sprawie materiału dowodowego.

Na rozprawie 18 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że widoczna na zdjęciach inwestycja jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 22 grudnia 2016 r.; skarżący otrzymał nową decyzję o warunkach zabudowy na dalszą rozbudowę i przebudowę, ale Starostwo odmówiło wydania pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny ze względu na brak, zdaniem organów, szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Bezsporne w sprawie było, że działka skarżącego nr [...] znajduje się w granicach administracyjnych miasta D. w terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznaczonym jako obszar adaptacji i rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego z usługami oraz zieleni urządzonej, sportu i rekreacji oraz zieleni nieurządzonej.

Zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka zawiera m.in. użytek lasy LsIV o pow. 0,0837 ha w swojej zachodniej części (a nie jak pisze organ I instancji we wschodniej) , od strony rzeki B.

Działka znajduje się na styku funkcji mieszkalnej i rolniczej, w pobliżu rzeki Breń. W okolicy działki skarżącego, oprócz zabudowań i różnego rodzaju terenów rolniczych oraz dróg, znajdują się tereny leśne zlokalizowane w naturalny sposób głównie wzdłuż biegu rzeki i jej dopływów i rowów.

Skarżący jest rolnikiem prowadzącym działalność rolniczą między innymi w zakresie uprawy i przerobu winorośli i zamierza poszerzyć swoje gospodarstwo rolne, a zmiana użytku leśnego na rolny (Ps - pastwisko trwałe) pozwoli mu na rozszerzenie działalności gospodarstwa rolnego poprzez możliwość rozbudowy budynków określonych przez skarżącego jako niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Jak wskazał skarżący, bliskość ewidencyjnych obszarów leśnych koliduje z przepisami budowlanymi i nie pozwala mu na wybudowanie planowanej infrastruktury gospodarczej. Skarżący realizuje inwestycję na podstawie uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Skarżący jest też właścicielem również działek nr [...] i [...].

Bezsporne jest, że wnioskowane do zmiany przeznaczenia fragmenty użytku leśnego cechują się nieregularnym kształtem, a rosnący na nich drzewostan jest nie najlepszej jakości.

Główną kwestią sporną w sprawie było ustalenie przez organ, że w sprawie niniejszej nie występuje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu.

Skarga jest zasadna, bowiem wydane w sprawie decyzje okazały się co najmniej przedwczesne, nie poprzedziło ich bowiem wszechstronne i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Podstawę żądania zmiany lasu na użytek rolny stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.

W świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej;

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków.

Należy tu podzielić pogląd Sądu Najwyższego, że za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy o lasach. Dodatkowe kryteria zawarte w punktach a) i b) dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej (por. wyrok SN z 28 stycznia 2009 r., sygn. IVCSK 353/08; wyrok SN z 28 stycznia 2010 r. sygn. I CSK 258/09).

Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należało zatem ustalić po pierwsze, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy, a następnie czy wnioskodawca wykazał szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu.

W ocenie Sądu organy powyższych dwóch kwestii nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący. Należy tu jednak wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego, nie chodzi tu o spełnienie kryterium wielkości 0,10 ha na konkretnej działce. Zatem definicję lasu będzie spełniać także użytek wchodzący w skład większej całości. W niniejszej sprawie chodzi m.in. o sąsiednie działki nr [...] i [...] oraz nr [...], na których - co najmniej w ujęciu ewidencyjnym - również znajduje się las.

Przechodząc do kwestii "szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów" trzeba zauważyć po pierwsze, że "potrzeba" jest pojęciem niedookreślonym, a po drugie, że użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach sformułowanie, że "zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna" wskazuje, iż możliwość zmiany jest przewidziana i dozwolona przez ustawodawcę, ale nie jest dopuszczalna w każdym przypadku. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach pewnego luzu decyzyjnego, zbliżonego do tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sąd bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2018 r., sygn. II OSK 2633/16, LEX nr 2582934).

W ocenie Sądu organy odwołując się do poglądów orzecznictwa, w których zwraca się uwagę na wyjątkowy charakter okoliczności przesądzających o szczególnie uzasadnionej potrzebie przekształcenia lasu w użytek rolny, nie dokonały - w niniejszej indywidualnej sprawie - wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia braku tych okoliczności. Trafnie organ II instancji podkreślił, że niewątpliwie zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach głównym obowiązkiem właścicieli lasów jest obowiązek trwałego utrzymywania oraz zapewnienia ciągłego użytkowania lasów. Regulacja ta jest rzeczywiście realizacją podstawowych założeń ustawy. Artykuł 13 ust. 2 ustawy o lasach stanowi odstępstwo od zasad określonych w ust. 1 i zgodnie z wolą ustawodawcy może mieć zastosowanie jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wyrażenie zgody na zmianę lasu na użytek rolny pozostawiono zatem rozstrzygnięciu organu, zaś przesłankami dopuszczalności takiej decyzji wyrażającej zgodę jest wykazanie szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, np. ich ważnych potrzeb życiowych, których zaspokojenie dla właściciela lasu przewyższa interes publiczny ochrony lasu i pozwala na odstąpienie od celów wyznaczonych w ustawie.

W niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że zbyt daleko idąca jest wykładnia zaprezentowana przez organ, jakoby "potrzeby", o których mowa w ww. przepisie, musiały być tego rodzaju, że ich niezaspokojenie stanowiłoby zagrożenie dla egzystencji rodziny, czy byłoby niezbędne dla jej egzystencji. Innymi słowy zdaniem Sądu pojęcie "potrzeby" użyte w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach należy rozumieć jako coś co jest potrzebne, nieodzowne, natomiast nieuprawnione jest rozumienie tej potrzeby jako "tarapaty, niebezpieczeństwo, nieszczęście, ubóstwo, bieda".

Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, potrzeba właściciela lasu powinna być uzasadniona nie tylko z jego subiektywnego punktu widzenia, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy właściciel wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu. Jednak nie można przy tym zapominać, że po pierwsze, na organach ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 K.p.a.); po drugie, zgodnie z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Należy podkreślić, że konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach przez odstąpienie od systemowej zasady ochrony i utrzymania lasu na rzecz interesu partykularnego jego właściciela, nie można sformułować bez uwzględnienia art. 7 K.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Tam gdzie przepisy prawa dają organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy w zależności do tego, jak kształtuje się relacja interesu publicznego do interesu indywidualnego, decyzja na niekorzyść jednostki powinna być uzasadniona szczególnie wnikliwie, z należytym wyeksponowaniem argumentacji wyjaśniającej dlaczego w tej konkretnej sprawie interes strony musiał ustąpić przed interesem publicznym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 listopada 2018 r., sygn. II SA/Rz 680/18, LEX nr 2591627).

Zatem wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje ocenie czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu, wyraża takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody. Ustaleniu nie podlegają wyłącznie te okoliczności, które składają się na interes indywidualny właściciela lasu, ale również i te, które kształtują interes publiczny inkorporowany w nieruchomości stanowiącej las. Oczywistym jest, że nie można a limine przyjąć, by każdy las przedstawiał tę samą wartość publiczną. Aby adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie, należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym czy też na obrzeżach, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej (każdej nieleśnej), wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp.

Aksjologiczne nasycenie interesu publicznego uzasadniające ochronę lasu przed przekształceniem w użytek rolny w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy o lasach kształtuje się różnie, w zależności od ustalonej w oparciu o powyższe kryteria charakterystyki konkretnego lasu. Należyte wyjaśnienie tych kwestii winno stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela.

W niniejszej sprawie natomiast organy nie dokonały rzetelnej i prawidłowej oceny – przez pryzmat interesu właściciela lasu i interesu publicznego - wartości 0,03 ha nieregularnych obszarów lasu uwidocznionych na k. 6 akt administracyjnych. W konsekwencji nie dokonały właściwego wyważenia interesu właściciela lasu (rozumianego jako szczególnie uzasadnione potrzeby) z interesem publicznym.

Opisując stan lasu w trakcie oględzin 2 lipca 2019 r. organ nie tylko błędnie opisał położenie wnioskowanych części lasu na działce, ale również nie odniósł prawidłowo składu gatunkowego do poszczególnych fragmentów kompleksu. Obszerna dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin (43 zdjęcia na k. 77-87 akt administracyjnych) nie może spełnić swojej funkcji ze względu na brak opisania miejsc uwidocznionych na fotografiach i brak wskazania kierunków świata. W realiach niniejszej sprawy, gdy nieregularny teren, ewidencyjnie zakwalifikowany jako leśny, przeplata się niejako z terenem rolnym, brak zorientowania i opisania zdjęć pozbawia je potencjalnego waloru cennego dowodu w sprawie. Także ze szczegółowej mapy (k. 41 akt administracyjnych) i zdjęcia lotniczego (k. 42 akt administracyjnych) nie sposób zrekonstruować rzeczywistego stanu przedmiotowego lasu. Trzeba przy tym zauważyć, że organ I instancji (k. 90 akt administracyjnych) wskazał, że "wizja w terenie pokazała, że pierwsza części (na północno-wschodniej stronie) lasu jest pokryta roślinnością leśną z tym, że na drugiej powierzchni (południowo-wschodnia strona) występują nielicznie młode akacje oraz dwa orzechy włoskie, ale to nie oznacza, że na terenie leśnym muszą występować drzewa starsze i w określonej ściśle ilości. W wielu przypadkach występowanie na gruncie leśnym młodego pokolenia drzew (młodnika) lub roślinności leśnej, jaka w tym przypadku ma miejsce, nie dyskwalifikuje istnienia w tym miejscu drzewostanu, powszechnie nazwanego lasem.". Wskazuje to na wątpliwe walory przyrodnicze przedmiotowego obszaru o powierzchni 0,03 ha.

Należy wskazać, że organy nie dokonały również w niniejszej sprawie prawidłowej oceny dowodu w postaci decyzji RDOŚ w K. z 29 maja 2019 r. (k. 16-21 akt administracyjnych), w której organ powołany i kompetentny do ochrony środowiska wskazał m.in., że "po realizacji inwestycji dojdzie jedynie do formalnej zmiany klasyfikacji gruntów (...) obszar przeznaczony do przekształcenia pokrywają nieliczne sadzonki akacji, dzikich wiśni oraz leszczyny. Formalna zmiana gruntu nie doprowadzi do ich likwidacji jedynie umożliwi przesunięcie linii lasu na mapie, która stanie się linią płynną bez nietypowych wybrzuszeń i krzywizn".

Rację ma zatem skarżący, że organ nie rozważył należycie, czy interes społeczny, który polega na zachowaniu substancji leśnej o pow. 0,03 ha, co do której w obecnym kształcie racjonalna gospodarka leśna jest wątpliwa, był ważniejszy od interesu skarżącego, polegającego na zachowaniu, utrzymaniu i rozwinięciu istniejącego gospodarstwa rolnego, a przy tym uniknięciu jego likwidacji jako nierentownego. W niniejszej indywidualnej sprawie administracyjnej nie można bagatelizować akcentowanej przez skarżącego kwestii dalszego ekonomicznego bytu istniejącego gospodarstwa rolnego i utraty zainwestowanych przez skarżącego środków finansowych w związku z realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Co prawda rację ma organ, że sam finansowy, gospodarczy interes strony nie jest samoistną, wystarczającą przesłanką uzasadniającą szczególną potrzebę właściciela lasu, jednak nie można też uznać, by w okolicznościach niniejszej sprawy finansowy i gospodarczy aspekt zagadnienia dyskwalifikował taką potrzebę, zwłaszcza w kontekście niewielkiego obszaru będącego przedmiotem postępowania (pow. 0,03 ha), jego kształtu, walorów przyrodniczych i otoczenia.

Jak słusznie też podniósł skarżący - nie jest przekonujące twierdzenie organu, że zamierzenie inwestycyjne nie musi wiązać się ze zmianą lasu na użytek rolny, bowiem skarżący posiada inne grunty, które może przeznaczyć na ww. cele - zwłaszcza wobec faktu już dokonanego przez skarżącego (vide zdjęcia k. 77, 84 akt administracyjnych) zainwestowania, w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę k. 60-61 akt administracyjnych.

Nie można też abstrahować od usytuowania działki skarżącego w pobliżu gruntów rolnych, w strefie rolno-osadniczej w granicach miasta, w stosunkowo niewielkim zakresie graniczącej z gruntami leśnymi.

W ocenie Sądu te wszystkie zarysowane okoliczności winny zostać poddane szczególnie wnikliwej analizie przez organ administracji. Podkreślenia wymaga, że w sytuacjach, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności, organ administracji publicznej winien szczególnie wnikliwie rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę negującą celowość takiego ograniczenia jej praw właścicielskich. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w sprawach, w których decyzja podejmowana jest w warunkach luzu decyzyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie wskazały też na możliwość ograniczenia wniosku o zmianę lasu ani nie rozważyły możliwości uwzględnienia wniosku chociażby w części.

Niedostateczne wyjaśnienie wskazanych wyżej okoliczności faktycznych i niewystarczające rozważenie podnoszonych przez skarżącego okoliczności na poparcie jego uzasadnionych potrzeb prowadzą do wniosku, że zaskarżone decyzje są co najmniej przedwczesne, a do ich wydania doszło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Należy przy tym zauważyć, że - wbrew stanowisku skarżącego - rację miał organ odwoławczy, iż decyzja Burmistrza [...] o warunkach zabudowy z 16 sierpnia 2018 r. wyraźnie w pkt 4 (k. 65 akt administracyjnych) stwierdza, że inwestycja ma być zlokalizowana poza obszarem leśnym, a zatem poza terenem oznaczonym symbolem LslV. Nie ma więc mowy o naruszeniu praw nabytych skarżącego. Z kolei przywołane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych dotyczące informacyjnego i deklaratoryjnego charakter zapisu w ewidencji gruntów i budynków, zostały wydane w sprawach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy, rodzajowo zupełnie odmiennych od sprawy niniejszej. Sformułowane w nich tezy nie mogą być zatem uznane za miarodajne dla spraw w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i zaleceń (art. 153 P.p.s.a.). W szczególności organy ustalą wpływ wnioskowanej zmiany na gospodarkę leśną w kontekście celu ustawy o lasach i rozważą interes publiczny przejawiający się w ochronie lasów w zestawieniu (w tym konkretnym stanie faktycznym indywidualnej sprawy administracyjnej) ze szczególnymi potrzebami właściciela lasu, jakim jest skarżący - w kontekście zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 697 zł składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w stawce minimalnej w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.