Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 133/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1, art.18b ist. 1 pkt 3 i 7, art.18b ust. 2, art.20 ust.1 i 1a, art.20a ust.1, art.92a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o. o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniach od 11 marca 2015 r. do 31 marca 2015 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorcy "A" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. przy ul. [...]. Zakres kontroli obejmował okres od dnia 11 marca 2014 r. do dnia 11 marca 2015 r. Przedmiotem kontroli były regulacje związane z przestrzeganiem warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób i na podstawie zezwoleń na wykonywanie krajowych przewozów regularnych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W okresie objętym kontrolą przedsiębiorca zatrudniał 37 kierowców, również w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał 37 kierowców. W okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli przedsiębiorca korzystał ze świadczenia przez kierowców na jego rzecz usług prowadzenia pojazdów na podstawie umowy cywilnoprawnej. Według tych zasad z przedsiębiorcą w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli współpracowało 21 kierowców. Podczas kontroli ustalono, że przedsiębiorca nie dokonał zgłoszenia pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] do licencji nr [...]. W toku kontroli stwierdzono również, że przedsiębiorca nie udzielił wymaganej przerwy kierowcom: A. K., T. K., E. B. i B. C. Ponadto podczas kontroli ustalono, że przedsiębiorca wykonywał przewozy regularne osób z naruszeniem warunków posiadanych zezwoleń w dniach: 03, 07, 08, 09, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 28, 29 i 30 stycznia 2015 r., w dniach: 01, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 10, 11, 12, 18, 19, 20, 22, 23, 24, 27, 29, 30 i 31 grudnia 2014 r. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania w piśmie z dnia [...]r. strona złożyła wyjaśnienia podnosząc, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nie jest używany do wykonywania przewozów regularnych. Natomiast do naruszenia nieudzielenia kierowcom wymaganych przerw nie doszło, ponieważ strona udzielała przerw zgodnie z art. 31b ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców. Także naruszenie warunków zezwolenia nie miało miejsca, ponieważ przyczynami opóźnień autobusów były sytuacje niezależne ani od przedsiębiorcy, ani od kierowcy, a przewidziane w art. 20a ustawy o transporcie drogowym.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jako organu I instancji decyzji administracyjnej z dnia [...] r. nr [...] nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 20000 zł i umarzającej postępowanie administracyjne w zakresie naruszenia z lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz nieudzielania przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców w stosunku do E. B., T. K., A. K.

Na skutek wniesionego odwołania powyższa decyzja została przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję administracyjną nr [...], którą nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 51100 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu oraz nieudzieleniu przerwy o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

W dniu 29 czerwca 2016 r. spółka A złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowanie lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez nieumorzenie postępowania mimo wystąpienia przesłanek określonych w tych przepisach,

- art. 92a ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z załącznikiem nr 3 do tej ustawy poprzez ich zastosowanie pomimo braku naruszenia,

- art. 92a ust. 3 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie, chociaż zaistniały przesłanki do jego zastosowania,

- art. 31b ustawy o czasie pracy kierowców poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek do jego zastosowania,

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i wydanie decyzji bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności bez wyjaśnienia braku wpływu na rzekomo powstałe naruszenia.

Skarżąca spółka zakwestionowała zasadność zastosowania przez organ I instancji art. 31b ustawy o czasie pracy kierowców. W ocenie spółki organ I instancji pominął wykładnię celowością nakazującą interpretowanie przepisu w sposób czyniący go najbardziej przydatnym do osiągnięcia celu ustawy oraz wykładnię funkcjonalną nakazującą przy interpretacji przepisu uwzględniać funkcje przepisu i cel regulacji prawnej (ratio legis), a więc brać pod uwagę normy moralne, zasady sprawiedliwości, słuszności, konsekwencje społeczne i ekonomiczne umożliwiające wybranie najkorzystniejszej interpretacji. Jednak w rozpatrywanym stanie faktycznym priorytetowe znaczenie ma wykładnia systemowa, zgodnie z którą przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Zdaniem skarżącej spółki przepis art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców jest normą prawną generalną, w której adresat został określony rodzajowo, więc zgodnie z zasadą pierwszeństwa przepisu szczególnego przed przepisem ogólnym należy stosować art. 31b ustawy o czasie pracy kierowców, będącym przepisem o większym stopniu szczegółowości. Dlatego w ocenie skarżącej nieuprawnione było stanowisko organu I instancji, który w sposób zupełnie arbitralny odstępuje od stosowania powszechnie obowiązujących przepisów. Ponadto skarżąca spółka nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu I instancji w części stwierdzającej naruszenie przez nią wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu. Zdaniem strony działania opisane w decyzji nie były celowe ani świadome, lecz wynikły z błędów w rozkładach jazdy popełnionych przez niedopatrzenie, czyli omyłkę pisarską. Takie omyłki pisarskie występują w czasie przejazdu trasą C. – B. przez S., który powinien każdorazowo wynosić 56 minut. Jednak kurs rozpoczynający się o godzinie 08:30 kończy się o godzinie 09:31, a więc po 61 minutach, ponieważ czas przejazdu pomiędzy przystankiem S. [...] a S. [...] został określony na 7 minut zamiast na 2 minuty. Także w kursie C. ul. [...] do B. ul. [...] czas przejazdu został określony przez pomyłkę na 69 minut zamiast na 59 minut, ponieważ czas przejazdu w B. pomiędzy ul. [...] i ul. [...] został określony na 11 minut zamiast na 1 minutę. Skarżąca spółka wskazała również, że przepis lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sankcjonuje naruszenie godzin odjazdu i przyjazdu autobusu, a nie minut, dlatego brak jest podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu. Na poparcie swojego stanowiska strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1790/06. Zdaniem strony organ I instancji nie zastosowała także przepisu art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, który zawiera ustawowe limity kar. Skarżąca spółka wyjaśniła również, że dba o staranne wykonywanie swojej działalności i organizuje pracę w przedsiębiorstwie tak, aby działalność była wykonywana w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Kierowcy są szkoleni w taki sposób, aby wykonywali swoje obowiązki zgodnie z obowiązującymi przepisami. Szkolenia kierowców są przeprowadzane cyklicznie. Wszelkiego rodzaju niesubordynacja lub naruszenie przepisów prawa są karane zgodnie z przepisami kodeksu pracy. W przedsiębiorstwie są także stosowane prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierąjące składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów. W celu zapewnienia bezwzględnego przestrzegania przepisów prawa w zakresie transportu drogowego spółka korzysta z usług wyspecjalizowanego przedsiębiorstwa zajmującego się rozliczaniem czasu pracy kierowców i przeprowadzaniem cyklicznych szkoleń oraz audytów wewnętrznych.

Decyzją z dnia [...]r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 4 pkt 7 i pkt 22 lit. r), art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 2, 3 i 7, art. 18b ust. 2 pkt 5, art. 20 ust. lila, art. 92a ust. 1, 3 i 6 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1907), art. 31b ustawy z dnia 16 kwietnia 2014 r. o czasie pracy kierowców (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm.) oraz lp. 2.2.2 i Ip. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20000 zł. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci rozkładów jazdy, harmonogramów czasu pracy kierowców oraz wyjaśnień strony jednoznacznie wynika, że w skontrolowanym okresie, tj. od dnia 11 marca 2014 r. do dnia 11 marca 2015 r. strona naruszyła warunki zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Przeprowadzona kontrola przedsiębiorcy wykazała również, że w skontrolowanym okresie kierowca B. C., nie odbierał wymaganych przerw przeznaczonych na odpoczynek podczas wykonywania przewozów osób. Organ Odwoławczy zwrócił uwagę, że ponieważ skarżąca spółka w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniała 37 kierowców, przy określeniu wysokości kary należało uwzględnić art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Tym samym na skarżącego powinna zostać nałożona kara pieniężna w wysokości 20000 zł. Dlatego uchylił decyzję organu I instancji i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20000 zł. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej to nie omyłki pisarskie znajdujące się w rozkładach jazdy stanowią przyczynę naruszeń określonych w lp. 2.2.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, ponieważ do naruszeń dochodziło podczas wykonywania przewozów osób na podstawie kilku różnych zezwoleń i podczas wykonywania różnych kursów. Gdyby przyczyną tych naruszeń były błędy w rozkładach jazdy, to naruszenia występowałyby podczas realizacji tych samych kursów wykonywanych na podstawie tych samych zezwoleń. Ponadto jeżeli według skarżącego którykolwiek kurs powinien być wykonywany w innym czasie, to powinien sporządzić nowy rozkład jazdy i wystąpić do organu wydającego zezwolenie o jego zmianę. Uzyskanie zezwolenia możliwego do realizacji zgodnie z obowiązującymi przepisami leży w interesie skarżącego, ponieważ to on ponosi odpowiedzialność za wykonywanie przewozów osób niezgodnie z udzielonym zezwoleniem. Zdaniem organu odwoławczego także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego są niezasadne, bowiem organ I instancji w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto swoje rozstrzygnięcie organ I instancji oparł na prawidłowo zebranym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zatem odwoływanie się strony do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego było niezasadne. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia przesłanek, o których mowa w art. 92b ustawy o transporcie drogowym, ponieważ właściwa organizacja i dyscyplina pracy ogólnie wymagana w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych nakłada obowiązek bezwzględnego przestrzegania nakazu odbierania przez kierowców wymaganych przerw i odpoczynków oraz respektowania norm prowadzenia pojazdów. Natomiast w niniejszej sprawie doszło do naruszenia nakazu odbierania przez kierowcę wymaganych przerw i dlatego brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Ponadto organ wskazał, że do naruszeń dochodziło na przestrzeni dłuższego okresu czasu, co świadczy o niewłaściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie strony oraz o niewłaściwym nadzorze nad kierowcami wykonującymi transport drogowy w imieniu strony. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie dawał również podstaw do zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym, bowiem w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy, a z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że nie było żadnych przeszkód uniemożliwiających realizowanie obowiązującego rozkładu jazdy. Natomiast na udzielanie przerw kierowcom wpływ ma sam przedsiębiorca, ponieważ to on decyduje o organizacji zadań przewozowych i powinien je organizować w sposób umożliwiający kierowcy odebranie przysługującej mu przerwy. Zatem nieodbieranie takich przerw świadczy o niewłaściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącego. Dlatego też zdaniem organu brak było podstaw do zastosowania tego przepisu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła A spółka z o.o. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 92a ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. Lp. 1.4 Zał. 3 do ustawy w zw. z art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy do naruszenia tych przepisów nie doszło,

- art.92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez nie umorzenie postępowania w sytuacji wystąpienia wszystkich niezbędnych w tym zakresie przesłanek,

- art. 92c ust. 1 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy od ich ujawnienia upłynęło ponad 2 lata.

Nadto naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:

- art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i wydanie decyzji pomimo nie wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz dokonanie niewłaściwych ustaleń w zakresie nieokazania wykresówek oraz dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu,

- art. 75 Kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z zeznań kierowców,

- art. 107 § 3 Kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącą argumentów.

W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 31b ustawy o czasie pracy kierowców, ponieważ skarżąca wykonuje przewozy regularne na trasach nie przekraczających 50 km. Natomiast uchybienie w zakresie dotyczącym warunków określonych w zezwoleniu było następstwem omyłki pisarskiej i dotyczyło minut, w sytuacji gdy ustawodawca sankcjonuje naruszenia w zakresie godzin. Skarżąca zrzuciła również niezastosowanie limitu kar wynikającego z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Podniosła również, że dba w należyty sposób o przestrzeganie w przedsiębiorstwie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Z kolei stosownie do art. 18b ust. 1 pkt 3 i 7 powołanej ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasady wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy oraz zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. W myśl art. 18b ust. 2 pkt 5 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Jednocześnie załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązujący rozkład jazdy ( art. 20 ust.1a). Warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych ( art. 20a ust. 1). Zgodnie z art. 92a ust.1 i 3 pkt 2 ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli. Jednocześnie za kierowców, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz ( art.92a ust. 4 ). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z lp. 2.2.2. załącznika nr 3 wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu sankcjonowane jest karą pieniężna w wysokości 500zł. Z kolei zgodnie z lp.8.4 załącznika nr 3 nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 300zł.

W sprawie poza sporem jest fakt naruszenia przez skarżącą spółkę warunków zezwolenia w zakresie dotyczącym godzin odjazdu oraz przyjazdu w ramach wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W ocenie skarżącej naruszenie to było następstwem omyłki pisarskiej w rozkładzie jazdy. Z tą argumentacją nie sposób się zgodzić, bowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy do naruszeń dochodziło podczas wykonywania przewozów osób na podstawie różnych zezwoleń i podczas wykonywania różnych kursów. Gdyby przyczyną tych naruszeń były błędy w rozkładach jazdy, to naruszenia występowałyby podczas realizacji tych samych kursów wykonywanych na podstawie tych samych zezwoleń. Ponadto jeżeli którykolwiek kurs powinien być wykonywany w innym czasie, to skarżąca spółka powinna sporządzić nowy rozkład jazdy i wystąpić do organu wydającego zezwolenia o jego zmianę, bowiem to spółka ponosi odpowiedzialność za wykonywanie przewozów osób niezgodnie z udzielonym zezwoleniem.

Zwrócić należy również uwagę, że świadczenie regularnych przewozów osób stosownie do treści art. 4 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym polega przede wszystkim na wykonywaniu przewozów według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas których wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy. Skarżąca składając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych była zobligowana, w myśl art. 22 ust. 1 powołanej ustawy, dołączyć m.in. proponowany rozkład jazdy. W konsekwencji miała obowiązek świadczenia usługi przewozu osób zgodnie z otrzymanym zezwoleniem i załączonym do niego rozkładem jazdy, przestrzegając ustalonej trasy przejazdu i godzin przyjazdu na wyznaczone przystanki. Regularność przewozów, wyrażająca się w istnieniu stałych, podanych w rozkładzie przystanków oraz godzin przyjazdu i odjazdu z nich, jest kluczowym elementem poprawnego korzystania z zezwolenia na wykonywanie tego rodzaju przewozów. Są to warunki istotne z jednej strony z punktu widzenia interesów korzystających z komunikacji regularnej, pozwalające podróżnym zaplanować przejazd. Po drugie warunki te gwarantują także zachowanie porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym na przystanku i w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Zbyt duża liczba pojazdów wjeżdżających i opuszczających ten sam przystanek w tym samym czasie stwarzałaby niewątpliwie zagrożenia dla ruchu. Z tych przyczyn uzasadnione jest surowe traktowanie przez ustawodawcę omawianego wymogu i piętnowanie karą pieniężną zachowań naruszających te reguły.

Mogą się jednakże zdarzyć sytuacje, w których przestrzeganie powyższych zasad będzie niemożliwe z powodu nieprzewidzianych przyczyn i okoliczności. W takich sytuacjach zastosowanie znajduje przywoływany wyżej art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, pozwalający na stosowanie odstępstw od warunków zezwolenia w zakresie trasy i czasu przewozu. Należy mieć na uwadze, że przepis ten wprowadza wyjątki od zasady, którą jest regularność przewozów, dotycząca w szczególności przestrzegania reguły zatrzymywania się na wyznaczonych przystankach. Jak wskazuje się w orzecznictwie okolicznością przewidzianą w art. 20a ust. 1 jest każda okoliczność - jeżeli tylko: 1) występuje niezależnie od przedsiębiorcy, 2) jednocześnie uniemożliwia wykonywanie przewozu zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów ( por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 540/08, LEX nr 526570). Ponadto wymienione w tym przepisie przykładowe okoliczności, tj. awarie sieci, roboty drogowe lub blokady drogowe wskazują, że intencją ustawodawcy było wyłączenie spod rygorów ustawy tylko takich sytuacji, gdy zdarzenia nagłe i nadzwyczajne na drodze uniemożliwiają przejazd określoną trasą i jest to niemożność obejmująca wszystkich uczestników ruchu, a nie tylko tych, którzy subiektywnie oceniają warunki przejazdu, jako niedogodne z ich punktu widzenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2012r.,sygn. akt III SA/Kr 514/11).

Przenosząc te uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że w jej okolicznościach cytowany przepis nie mógł mieć zastosowania.

Skarżąca spółka argumentuje także, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca opisanego w załączniku nr 3 lp. 2.2.2. naruszenia, zgodnie z którym wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu sankcjonowane jest karą pieniężna w wysokości 500zł. Zdaniem skarżącej ponieważ z treści opisanego w tym puncie naruszenia wynika, że dotyczy ono godzin odjazdu i przyjazdu, to uchybienie kliku minutowe w tym zakresie nie powinno być objęte dyspozycją tego przepisu. Z taką wykładnią nie sposób się zgodzić, bowiem gdyby przyjąć takie rozumienie tego naruszenia, to praktycznie nigdy by do niego nie doszło. Nieznane są składowi orzekającemu przypadki godzinnych lub wielogodzinnych naruszeń rozkładów jazdy tego typu przewozów regularnych. Biorąc pod uwagę specyfikę takich przewozów niezwykle ważne jest terminowe, zgodne z rozkładem jazdy realizowanie zarówno odjazdów jak i przyjazdów na poszczególne przystanki, nie tylko ze względu na interes podróżnych, ale w głównej mierze z uwagi na bezpieczeństwo ruchu, ponieważ rozkład jazdy jest tak ustalany, aby w jednym czasie na przystanek nie wjeżdżały pojazdy różnych przewoźników. Nadto termin godzina odjazdu i przyjazdu zawiera dokładne oznaczenie czasu w którym nastąpi odjazd lub przyjazd ze wskazanego w rozkładzie jazdy miejsca. Czasem jest to pełna godzina, a czasem godzina oraz określona ilość minut, dlatego nie można zgodzić się z taką wykładnią, że znaczenie ma tylko naruszenie ustalonej godzin, natomiast przekroczenie czasu określonego w minutach nie pociąga już za sobą odpowiedzialności przewoźnika. Taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z celem tej regulacji, która ma za zadanie zapewnić porządek w wykonywaniu przewozu regularnego osób w zakresie przestrzegania ustalonych godzin odjazdów i przyjazdów.

Nie zasługuje na aprobatę wyrażone w skardze stanowisko, zgodnie z którym skarżąca spółka nie powinna zostać ukarana sankcją pieniężną, bowiem naruszenie warunków wykonania zezwolenia nastąpiło bez jej wiedzy i zgody.

W myśl powoływanego jako podstawa tego zarzutu art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Odnosząc się do argumentów skargi w tym zakresie należy wskazać po pierwsze, że w myśl utrwalonego już orzecznictwa działanie kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę nie może być zakwalifikowane jako okoliczności spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności ( por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 137/12). Nawet brak wiedzy o samowolnej ingerencji pracownika w powierzone mu zadania nie jest ani tzw. brakiem wpływu przedsiębiorcy, ani okolicznością, której nie można przewidzieć. Przedsiębiorca ma obowiązek zorganizowania pracy, doboru właściwych rozwiązań organizacyjnych, nadzorowania pracowników w taki sposób, by nie dochodziło do naruszeń prawa przy wykonywaniu przewozów drogowych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt III SA/Gd 217/13). Odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym ma rozszerzony zakres, co oznacza, iż ponosi on konsekwencje zarówno niewłaściwej organizacji przedsiębiorstwa, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje, w tym zwłaszcza kierowcami ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 104/13). Poglądy te w pełni podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, oddają one bowiem istotę administracyjnej odpowiedzialności przewoźników na gruncie ustawy, a także istotę relacji między pracownikiem, a pracodawcą, który ponosi również odpowiedzialność za błędy osób, którymi posługuje się w swej działalności.

W tym miejscu należy podkreślić, że odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz z naruszeniem obowiązków lub warunków tego przewozu drogowego, przewidziana w ustawie o transporcie drogowym, jest odpowiedzialnością administracyjną, która ma co do zasady charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia. Odpowiedzialność ta jest niezależna od winy, co oznacza, że jest ponoszona z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia), bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałym skutkiem. Dlatego wystarczającą przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej jest stwierdzenie wystąpienia określonego naruszenia, a odpowiedzialność podmiotu zbliżona jest do odpowiedzialności ponoszonej na zasadzie ryzyka (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. I OSK 1257/06; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., sygn. III AZP 16/95).

Powyższa odpowiedzialność nie ma charakteru nieograniczonego, ponieważ w sytuacjach określonych w art. 92b ust. 1 i 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przepisy przewidują możliwość odstąpienia od nałożenia kary. Wykazanie zaistnienia okoliczności, o których mowa w tych uregulowaniach ciąży na przedsiębiorcy, a organ nie ma obowiązku prowadzenia w tym zakresie postępowania z urzędu. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka zarzuciła organowi niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. W przepisie tym chodzi o okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych, innymi słowy sytuacje, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie może przewidzieć. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła.

Wskazać należy, że przedsiębiorca, któremu udzielone zostało zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym odpowiada za wszystkie aspekty dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów w ramach posiadanego zezwolenia, a więc zarówno za zmianę trasy przez kierowców, za zatrzymywanie się kierowców poza przystankami, w miejscach nieprzeznaczonych do wsiadania i wysiadania pasażerów, za zatrzymywanie się przez kierowców na przystankach nieobjętych rozkładem jazdy oraz za naruszanie przez kierowców w inny sposób obowiązującego rozkładu jazdy, w tym również za naruszenie godzin przyjazdów oraz odjazdów. Jak już wyżej wyjaśniono, tylko gdy zajdą okoliczności wymienione w art. 20a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, niezależne od przedsiębiorcy, uniemożliwiające przestrzeganie zezwolenia, takie jak awaria sieci, roboty drogowe, blokady drogowe, możliwe jest odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu. Bezspornym jest, że takie okoliczności nie miały miejsca w niniejszej sprawie.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016r. sygn. akt II GSK 819/15, LEX nr 2168880, przez ujawnienie naruszenia należy rozumieć przedstawienie kontrolowanemu przedsiębiorcy informacji o stwierdzonym naruszeniu, w odpowiedniej formie, za pomocą dokumentu, który określa wyniki kontroli i zarazem daje podstawę do wydania decyzji o nałożeniu kary za to naruszenie. Takim sposobem przewidzianym w procedurze w sprawach dotyczących przewozów drogowych jest protokół kontroli (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, obecnie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego). Jak wynika z akt postępowania protokół z przeprowadzonej kontroli został sporządzony w dniu [...]r. i w tym samym dniu został przedstawiony kontrolowanemu przedsiębiorcy, zatem bieg terminu o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym rozpoczynał się w dniu 31 marca 2015r. Z przepisu art. 92c ust. 1 wynika również, że organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest obowiązany umorzyć to postępowanie, jeżeli przed upływem dwóch lat od ujawnienia naruszenia w sposób wyżej przedstawiony postępowanie nie zostało ostatecznie zakończone (tzn. nie wydano ostatecznej decyzji w tej sprawie). W niniejszej sprawie decyzja ostateczna została wydana w dniu [...]r. a więc z zachowaniem wskazanego w powołanym przepisie terminu.

Niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 92a w zw. z lp 1.4 załącznika nr 3 oraz art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy wskazane przepisy nie zostały w sprawie przez organ zastosowane, co wprost wynika z treści zaskarżonej decyzji. Podobnie jak niezrozumiały jest zarzut nie zastosowania w sprawie art. 31b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców w stosunku do naruszenia polegającego na nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców ( lp. 8.4 załącznika nr 3), podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że powołany przepis był podstawą rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie.

Skarżąca spółka wskazując na konieczność zastosowania w sprawie regulacji zawartej w art. 31b ustawy o czasie pracy kierowców, nie zakwestionowała faktu, że kierowca B. C. w dniach: 6, 7, 22, 23 grudnia 2014r. oraz w dniach: 15 i 16 stycznia 2015r. nie odebrał przerwy w wymiarze wynikającym z powołanego przepisu, co stanowiło naruszenie opisane w lp.8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 31b ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców, kierowcy przysługuje przerwa przeznaczona na odpoczynek w wymiarze nie krótszym niż 30 minut, w przypadku gdy łączny dzienny czas prowadzenia pojazdu wynosi od 6 do 8 godzin, oraz w wymiarze nie krótszym niż 45 minut w przypadku, gdy łączny dzienny czas prowadzenia pojazdu przekracza 8 godzin. Przerwa ta przysługuje kierowcy przed upływem 6 godzin łącznego dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Przerwy, o których mowa w ust. 1, mogą być dzielone na okresy krótsze, które są wykorzystywane w czasie prowadzenia pojazdu zgodnie z obowiązującym kierowcę rozkładem jazdy, pod warunkiem że jedna z przerw trwa co najmniej 15 minut (ust.2). Oznacza to, że kierowcom wykonującym przewozy, o których mowa w rozdziale 4a, przysługuje zarówno 15-minutowa przerwa z art. 6 ust. 3 ustawy, jak i przerwa z art. 31b. Należy pamiętać, że przerwy te udzielane są niezależnie. Przerwy z art. 31b mogą być dzielone na krótsze odcinki, z których co najmniej jeden powinien obejmować nie mniej niż 15 minut, kierowcy pracownikowi, który korzysta z takich dzielonych przerw, przysługują wówczas co najmniej dwie przerwy obejmujące nie mniej niż 15 minut oraz przerwy stanowiące dopełnienie 15-minutowej przerwy wynikającej z art. 31b - odpowiednio do 30 lub 45 minut. Określając czas przerw, ustawodawca kierował się przede wszystkim dobrem kierowcy, aby mógł on efektywnie zregenerować siły. Natomiast o tym, jak wygląda organizacja pracy w przedsiębiorstwie, decyduje pracodawca, a nie ustawodawca. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest zatem nadzór nad zachowaniami ludzkimi (w tym nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy). Kierowca samodzielnie prowadzi pojazd i wówczas trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Tej okoliczności nie można jednak kwalifikować w kategoriach "braku wpływu". Przedsiębiorca ma bowiem obowiązek organizować tak pracę kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu ich pracy. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej typowej przecież sytuacji godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy.

Tym samym nie zaistniały przesłanki określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowy, warunkujące odstąpienie od wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 tej ustawy, gdyż za okoliczność powstania naruszenia w związku z wykonywanym transportem, na którą skarżący nie miałby wpływ, a które to naruszenie miałoby powstać wskutek zdarzenia lub okoliczności, której podmiot nie mógł przewidzieć, nie można uznać celowego i świadomego zachowania kierowcy wykonującego przewóz na rzecz i w ramach przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą spółkę. Do tego by uwolnić się od odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w oparciu o art. 92c ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie wystarczy by podmiot wykonujący przewozy wykazał właściwą organizację pracy i poprawny system wynagradzania. Musi on bowiem wykazać okoliczności wskazujące, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (obie przesłanki spełnione muszą być kumulatywnie). Tylko wówczas postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza ( por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016r. sygn. akt II GSK 2392/14 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2015r. sygn.. akt II SA/Gl 1583/14, LEX nr 1649863).

Bezzasadny okazał się również zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi, że organ nie wziął pod uwagę wynikającego z art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym limitu kar. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skarżąca spółka w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniała 37 kierowców, dlatego w decyzji organ przyjął limit kary 20 000zł - wynikający z art. 92 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy.

Reasumując, w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i brak było podstaw do jego uzupełnienia. Organ dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. Nie naruszono tym samym zasad zawartych w art. 7, art. 77, art. 80, art. 75 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., co zarzucono w skardze.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm.) skargę oddalił.