Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1093/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2010-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 1, 3, 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 29 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewoda [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Powiatowy w P. na podstawie art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 1 i 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 k.p.a. ustalił i przyznał na rzecz W.P. odszkodowanie w kwocie 49.410 zł za przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. nieruchomość położoną w gminie L., we wsi F., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 43/11 o pow. 2700 m2, obręb 10 F., dla której w V Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Ł. prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz zobowiązał Gminę L. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W jej uzasadnieniu organ orzekający wskazał, że na wniosek W.P. z dnia 26 listopada 2007 r., przekazany według właściwości Staroście P. wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej postanowieniem Wójta Gminy L. z dnia [...] r., w dniu 3 stycznia 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127) zatwierdzono podział nieruchomości położonej we wsi F., gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 43 o powierzchni ogólnej 7,2100ha, stanowiącej własność W.P. na 12 działek - zgodnie z mapą projektu podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 lipca 1991 r. nr 2943/91, stanowiącą załącznik do decyzji.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta P. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ustalił i przyznał na rzecz W.P. odszkodowanie w kwocie 58.590 zł za przedmiotową nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy L. oraz zobowiązał Gminę L. do jego wypłaty w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wskazana decyzja na skutek odwołania Gminy L., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...] została uchylona w całości a sprawa przekazana Staroście P. do ponownego rozpatrzenia. Według organu odwoławczego, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić w sposób bezsporny, czy przeprowadzono stosowne rokowania oraz ustalić treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikający z niego statusu drogi.

W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia [...] r., w której powołując się na treść art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywiódł, że z uzasadnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r. znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr ewid. 43, wynika iż projekt podziału jest zgodny ze szczegółowym planem zagospodarowania części działki nr 43, zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r. nr [...], w którym teren ten przeznaczony został pod rekreację. Działka nr 43/11 zgodnie z mapą projektu podziału wydzielona została na drogę dojazdową do działek i dlatego też w myśl przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przechodzi na rzecz Gminy za odszkodowaniem. Z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna działka nr 43/11 o pow. 0,2708ha przeszła, jako droga na rzecz Gminy L. za odszkodowaniem wypłaconym przez Wójta tej Gminy w odrębnym postępowaniu. Decyzja podziałowa z dniem 25 lipca 1991 r. uzyskała przymiot ostateczności, co wynika z uczynionej na niej adnotacji i nadal pozostaje w obrocie prawnym. Wobec tego niespornym jest w ocenie Starosty, że działka nr 43/11 przeszła z tą datą na własność Gminy L., a byłej właścicielce - Wandzie P. zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 k.p.a. należne jest z tego tytułu odszkodowanie bez względu na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące statusu drogi.

Następnie organ stwierdził, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej z dnia 26 maja 2009 r. nr SR1L/00029735/8 właścicielem działki nr 43/11 jest W.P., natomiast według rejestru ewidencji gruntów właścicielem spornej nieruchomości jest Gmina L. na podstawie decyzji G.1.6011/67/91, a władającym Urząd Gminy w L. Według wspomnianej ewidencji stanowi ona drogą powszechnego korzystania, opis użytku - drogi.

Porównując mapę podziału z dnia 23 lipca 1991 r. nr 2943/91 z aktualnymi danymi zawartymi w rejestrze ewidencji gruntów organ I instancji stwierdził, że granice działki nie uległy zmianie, choć występuje rozbieżność w zakresie powierzchni przedmiotowej działki gruntu, wynikająca z wykonania dokładniejszych pomiarów geodezyjnych. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez organ w dniu 14 lutego 2008 r. wnioskodawczyni zaakceptowała aktualną powierzchnię działki nr 43/11.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 lutego 2008 r. i w dniu 7 marca 2008 r. ustalono, iż w dacie wydania decyzji o podziale działka nr 43/11 stanowiła cześć nieruchomości użytkowanej rolniczo, na której nie było uzbrojenia oraz brak było naniesień roślinnych.

Powołując się na regulację art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta stwierdził, że w przedmiotowej sprawie pomiędzy właścicielem a Gminą L. nie uzgodniono wysokości odszkodowania i dlatego też Starosta zlecił wykonanie wyceny nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu I.H., która w operacie szacunkowym z dnia 18 czerwca 2009 r. określiła wartość 1m2 wycenianego gruntu na kwotę 18,30 zł. i stwierdziła, że wartość rynkowa prawa własności działki nr 43/11 o pow. 2700m2 wynosi 49.410,00 zł. Na rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu 30 czerwca 2009 r. pełnomocnik wnioskodawczyni H.R. zaakceptowała zaproponowaną kwotę odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę gruntu.

W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy L. działając w imieniu Gminy L. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., art. 98 ust. 3, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 117 § 1 oraz art. 118 k.c. i wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania bądź o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Wójta, organ I instancji ustalając odszkodowanie nie rozważył kwestii przedawnienia roszczeń z tego tytułu. Nie zbadał także, czy grunt był wydzielony pod drogę publiczną w rozumieniu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 1, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz, czy przebieg drogi wynikał z tekstu i rysunku obowiązującego w dacie zatwierdzenia podziału planu zagospodarowani przestrzennego. Według Gminy, skoro sporna droga nie została wymieniona w uchwale Rady Gminy L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie gminy L., to wypłata odszkodowania nie jest prawnie dopuszczalna. Ponadto – zdaniem Gminy - decyzja zatwierdzająca podział została wydana z rażącym naruszeniem prawa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ zatwierdzony decyzją z dnia [...] r. podział nieruchomości był sprzeczny z obowiązującym w tym czasie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym sporna działka oznaczona była symbolem 30 RL- z zapisem adaptacja i dolesienia.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ przedstawił szczegółowo poczynione przez organ I instancji ustalenia w zakresie stanu faktycznego i prawnego oraz treść wydanej przez Starostę decyzji, wywodząc, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania są nabycie z mocy prawa przez gminę własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Warunki te jak trafnie ustalił organ I instancji zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione.

Wojewoda odnosząc się następnie do zarzutu odwołania, iż roszczenie o odszkodowanie jest roszczeniem majątkowym mającym swoje źródło w decyzji administracyjnej i jako takie ulega przedawnieniu w rozumieniu art. 117 i 118 k.c. powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że odszkodowanie za wywłaszczenie, do którego zasad i trybu ustalania odsyła ustawodawca w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określane jest w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo w odrębnej decyzji administracyjnej wydawanej w pierwszej instancji przez starostę, zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy. Brak jest zatem podstaw do przypisywania odszkodowaniu za odjęcie własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości pod drogi, cywilnoprawnego charakteru skutkującego zastosowaniem wobec uprawnienia o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania cywilnoprawnej instytucji przedawnienia uregulowanej w art. 117 k.c. Jakkolwiek bowiem art. 117 k.c. określa przedawnienie roszczeń o charakterze majątkowym, to nie ulega wątpliwości, że omawiane uprawnienie odszkodowawcze związane z publicznoprawnym sposobem odebrania własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, mogłoby ulec przedawnieniu tylko wtedy, gdyby ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia tego odszkodowania, jako uprawnienia mającego źródło w prawie publicznym. O ile więc zasadą jest, iż uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 §1 k.c., o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę.

W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia art. 98 ust. 3 ustawy, poprzez niewyjaśnienie, czy grunt był wydzielony pod drogę publiczną organ odwoławczy w oparciu o dotychczasowe stanowisko judykatury w tym zakresie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, w której podział nieruchomości odbywał się pod rządami poprzedniej regulacji prawnej - art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości używającego ogólnego określenia gruntów "wydzielonych pod budowę ulic" lub "pod drogi" przy wykładni art. 98 ust. 1 i 3 ustawy nie można posługiwać się ścisłą wykładnią gramatyczną tego przepisu, gdyż naruszałaby ona przepisy art. 2, 7, 21, 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, bowiem dotychczasowy właściciel w wyniku podziału nieruchomości, a w szczególności przejścia działki przeznaczonej pod drogę doznał ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności, które może być ograniczone tylko zgodnie z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (w zakresie, w jakim ograniczenie nie narusza istoty własności) i przy zachowaniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Poza tym nie bez znaczenia jest wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce, w którym wskazano, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od państwa polskiego. Istotna jest również treść art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. Nr 36, poz. 175) i określa 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasadę prawa do poszanowania mienia, zasadę pozbawienia mienia i zasadę korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie.

Według Wojewody decyzja podziałowa stała się ostateczna pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i nie ma wątpliwości, że pozostaje ona w obrocie prawnym. Wynika z niej bowiem, że wskutek podziału nieruchomości wydzielona została m.in. działka nr 43/11, wydzielenie działek jest zgodne z szczegółowym planem zagospodarowania części działki nr 43, zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Łasku nr [...] z dnia [...] r., działka nr 43/11 zgodnie z mapą projektu podziału wydzielona została pod drogę dojazdową do działek i w myśl przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przechodzi na rzecz Gminy za odszkodowaniem. Wzmianka w decyzji podziałowej dotycząca przejścia działki na rzecz Gminy wyklucza - w ocenie organu II instancji – wątpliwości, co do treści decyzji w zakresie objęcia nią działek przeznaczonych pod drogi. Wskazanie w podstawie prawnej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości eliminuje także wątpliwości co do treści, iż zakresem przejęcia były objęte działki przeznaczone pod inne ciągi komunikacyjne niż objęte zastosowaniem przywołanego przepisu. Dlatego z chwilą uzyskania przez decyzję o zatwierdzeniu podziału przymiotu ostateczności brak było przeszkód prawnoprocesowych lub materialnoprawnych do zaistnienia skutku w postaci przejścia własności dz. nr 43/11 na Gminę.

Jednocześnie Wojewoda dodał, że na tle poczynionych w sprawie ustaleń zastrzeżenia budzi stanowisko Wójta Gminy L., który najpierw w piśmie z dnia 18 maja 2009 r. stanowiącym odpowiedź na propozycję W.P. podjęcia rokowań w przedmiocie wysokości odszkodowania, wskazał, iż zaproponowana wysokość odszkodowania nie została zaakceptowana jednakże Gmina jest otwarta na ewentualnie niższą propozycję, a następnie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania dowodzi, że odszkodowanie za przedmiotową działkę w ogóle się nie należy.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Wojewoda podzielił stanowisko organu I, iż za przedmiotową działkę należy się odszkodowanie, które zostało określone przez rzeczoznawcę zgodnie z regulacją § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy użyciu metody korygowania ceny średniej na kwotę 18,30 zł za 1 m2 wycenianego gruntu, co przy powierzchni działki nr 43/11 – 2700 m2 dało kwotę 49.410,00 zł. Wyceny dokonano na podstawie stanu nieruchomości na dzień 24 lipca 1991 r. (data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości) oraz cen rynkowych na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Według operatu, działka stanowi obecnie ulicę A. i część ulicy B. o nawierzchni ziemnej. Zgodnie z protokołami z oględzin nieruchomości na dzień wydania decyzji o podziale działka nr 43/11 była nie uzbrojona. Co istotne, pełnomocnik W.P. zaakceptował zaproponowaną kwotę odszkodowania za przejętą z mocy prawa działkę gruntu. Zdaniem organu II instancji, operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa i nie ma podstaw do zakwestionowania ujętych w nich wartości przedmiotowych nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina L. zarzuciła rażące naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 7, art. 77 k.p.a. i wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. W motywach skargi strona powtórzyła w istocie zarzuty z odwołania od decyzji Starosty.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Sądy administracyjne zostały powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, co oznacza, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a").

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. A w myśl uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603), powoływanej jako u.g.n.

Artykuł 98 tej ustawy stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3).

Kontrolowana przez sąd decyzja Wojewody [...] rozstrzyga kwestię odszkodowania za przejętą przez Gminę nieruchomość, wobec braku porozumienia między stronami co do jego wysokości. Strony prowadziły rokowania w tym zakresie, jednak w ich wyniku nie doszło do ustalenia sumy odszkodowania, gdyż Gmina nie wyraziła zgody na propozycję strony, uznając iż kwota jest zbyt wygórowana. Ale wyraziła chęć prowadzenia dalszych rokowań, w przypadku zaproponowania przez stronę niższej kwoty odszkodowania, na co z kolei nie przystała była właścicielka, wnosząc o rozstrzygnięcie tej kwestii przez organ administracji.

Organ administracji, w świetle przywołanych przepisów, prawidłowo przyjął, że przesłankami warunkującymi ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnym są: nabycie z mocy prawa przez gminę własności działki oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia między zainteresowanymi.

Strony w wyniku przeprowadzonych rokowań nie uzgodniły wysokości odszkodowania, co jest bezsporne.

Badając zaś pierwszą z przesłanek organ prawidłowo ocenił, iż ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127) zatwierdzającą podział nieruchomości położonej we wsi F., gmina L., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 43 o powierzchni ogólnej 7,2100 ha, stanowiącej własność W.P. na 12 działek - zgodnie z mapą projektu podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 25 lipca 1991 r. nr 2943/91, stanowiącą załącznik do tej decyzji, działka nr 43/11 o powierzchni ogólnej 0,2708 ha przeszła jako droga na własność Gminy L.

Decydujące bowiem znaczenie dla oceny, czy doszło do przejęcia prawa własności nieruchomości ma decyzja zatwierdzająca podział. W niej rozstrzyga się o wydzieleniu działek, stwierdza się zgodność podziału z warunkami zagospodarowania, przewidzianymi dla terenu objętego podziałem oraz orzeka o przeznaczeniu wyodrębnionych działek, ze względu na skutki przejęcia ich własności.

Z treści decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej podział działki nr 43 wynika, że projekt jej podziału jest zgodny ze szczegółowym planem zagospodarowania tej działki zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. nr [...] z dnia [...] r., w którym teren ten jest przeznaczony pod rekreację, a działka nr 43/11, zgodnie z mapą projektu podziału wydzielona została na drogę dojazdową do wydzielonych działek.

Sytuacja prawna ukształtowana tą ostateczną decyzją wiąże organ rozstrzygający o odszkodowaniu w zakresie zaistnienia podstawowej przesłanki do jego uzyskania, a mianowicie, przejścia prawa własności nieruchomości. Przy czym bez znaczenia prawotwórczego pozostaje zawarte w decyzji stwierdzenie, że działka nr 43/11 przechodzi jako droga na rzecz Gminy L. za odszkodowaniem. Bowiem zmiana właściciela nastąpiła, nie mocą decyzji organu, ale z woli ustawodawcy, po wydzieleniu działki 43/11 jako drogi dojazdowej do nowoutworzonych działek, co jednocześnie w sposób ostateczny określiło jej status i przesądziło o zgodności dokonanego podziału z warunkami zagospodarowania tego terenu. Te elementy nie podlegają ponownej ocenie, w szczególności w postępowaniu odszkodowawczym, dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja podziałowa, co do której istnieje domniemanie legalności i trwałości ostatecznych rozstrzygnięć (art. 16 k.p.a.).

Tym samym zarzuty Gminy, iż decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie mogą odnieść w niniejszym postępowaniu skutku, bowiem wykraczają one poza granice kontrolowanej przez sąd sprawy (art. 134 p.p.s.a.). Badanie tych kwestii mogłoby nastąpić jedynie w ramach postępowania o weryfikację ostatecznej decyzji podziałowej.

Warto zauważyć, że orzeczenie zatwierdzające podział nieruchomości zapadło w stanie prawnym określonym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. nr 30, nr 127 ze zm.). Powołany w podstawie prawnej artykuł 10 stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1) i następuje na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). A grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 5).

Ocena zaistnienia skutków prawnych w postaci odjęcia prawa własności może być dokonana tylko na gruncie tej regulacji prawnej, na podstawie której orzeczono o podziale. Niedopuszczalne zaś byłoby oparcie tej oceny o stan prawny obowiązujący w czasie ustalania odszkodowania. W dniu 24 lipca 1991 r. na własność gminy przechodziły "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem" (art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W dacie ustalania odszkodowania obowiązywała regulacja art. 98 ust. 1 u.g.n. wskazująca, iż tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w tym gminne, z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy.

W tym kontekście zarzut skarżącej Gminy, że działka nr 43/11 nie przeszła ex lege na jej własność, bo nie została wydzielona pod drogę publiczną pozostaje nieuprawniony. A co za tym idzie, bez znaczenia pozostaje okoliczność, że Gmina nie zaliczyła spornej drogi do kategorii dróg gminnych, w drodze stosownej uchwały, jak tego wymaga przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zasadnie Wojewoda [...] przyjął, powołując się między innymi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 506/08, iż obowiązek zapłaty odszkodowania, przewidziany w przepisie art. 98 ust. 3 u.g.n. winien stanowić konkretyzację zasady konstytucyjnej, przewidzianej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a dopuszczającej wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Bowiem przejęcie własności gruntu pod drogę w związku z podziałem nieruchomości stanowi swoistą formę wywłaszczenia, gdyż dotychczasowy właściciel doznaje ograniczenia swego konstytucyjnego prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP).

Dlatego Sąd podziela stanowisko Wojewody, że interpretacja art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. powinna być dokonywana zgodnie z regulacjami ustawy zasadniczej (art. 2, 7, 21, 31 ust. 3, 64 Konstytucji RP) oraz przy uwzględnieniu regulacji wynikających z umów międzynarodowych, które ratyfikowane i ogłoszone w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej stanowią część krajowego porządku prawnego i są stosowane bezpośrednio (art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią Protokołów Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonych w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r., ratyfikowanych przez Polskę (Dz.U. z 1995 r. nr 36, poz. 175 ze zm.), każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego (art. 1). Tak więc prawo międzynarodowe również przewiduje daleko idącą ochronę prawa własności wskazując na zachowanie szczególnych warunków przy pozbawieniu tego prawa.

Europejski Trybunał Praw Człowieka wyrokiem z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce wskazał na naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji (por. pkt 69-72 oraz 74-75 orzeczenia), w sytuacji gdy podział nieruchomości spowodował powstanie wielu nowych działek, na których wybudowano osiedle mieszkaniowe i wydzielono drogi do jego obsługi, a władze krajowe odmówiły ich urzędowego wywłaszczenia i określenia odszkodowania. ETPCz uznał, że przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Trybunał uznał, że nie zachowano sprawiedliwej równowagi pomiędzy konkurującymi interesami powszechnym i indywidualnym, a skarżący musieli ponosić nadmierny ciężar indywidualny.

Zaprezentowane stanowiska, tak wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych jak i regulacji prawa międzynarodowego i opartego na nich orzecznictwa, pozwalają na konstatację, iż niezależnie od tego jaki charakter mają drogi, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.

Opowiadając się za takim podejściem organ prawidłowo przyjął, że wobec tego, iż nastąpiło odjęcie prawa własności do nieruchomości, a strony nie doszły do porozumienia co do wysokości odszkodowania, obowiązany jest ustalić je w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n., czyli według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości.

Przy czym, słusznie uznał, że zarzut dotyczący przedawnienia roszczeń odszkodowawczych jest bezzasadny. Bowiem brak w tym zakresie regulacji w ustawie o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której rozstrzygana jest sprawa odszkodowawcza. Nie przewidywała też tej instytucji ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w oparciu o którą wydano decyzję podziałową.

Sąd orzekający podziela stanowisko judykatury, iż o ile zasadą jest że uprawnienia majątkowe w prawie cywilnym ulegają przedawnieniu zgodnie z art. 117 § 1 k.c., o tyle uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 6 lutego 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 335/08; 17 czerwca 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 874/08; 6 sierpnia 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1092/08, dostępne w internecie).

Uznać więc należy, że roszczenie odszkodowawcze służące W.P. w związku z przejściem prawa własności nieruchomości z mocy samego prawa na rzecz Gminy L., nie uległo przedawnieniu, a więc nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, jak słusznie przyjął organ odwoławczy.

Mając powyższe na względzie, wskazać należy iż zarzuty skargi, zarówno w zakresie naruszenia prawa materialnego, art. 98 ust. 3 u.g.n., jak i procedury administracyjnej, art. 7 i 77 k.p.a. okazały się niezasadne. Badając sprawę w jej całokształcie, poza zarzutami i wnioskami Sąd również nie stwierdził naruszenia prawa. Wobec tego orzekł, jak w sentencji, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

B.C.