Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 46/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Określono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1,  art. 6 ust. 1  pkt 4,  art. 13 ust. 2,  art. 15 ust. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Opolu w przedmiocie informacji publicznej dotyczącej orzeczeń wydawanych w postępowaniach dyscyplinarnych 1) zobowiązuje Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w Opolu do wydania aktu lub dokonania czynności zmierzającej do załatwienia wniosku B. B. z dnia 7 stycznia 2014 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2) określa, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Opolu na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Opolu jest zarzucana bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], w zakresie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zwrócił się drogą elektroniczną

o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013 i do dnia wniesienia skargi jego wniosek nie został załatwiony.

B.B. wnioskiem z dnia 7 stycznia 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], żądał udzielenia informacji dotyczącej wszystkich orzeczeń wydawanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013, wskazując jako podstawę swojego wniosku art. 61 Konstytucji RP.

Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nie udzielił skarżącemu żadnej odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Rozwijając swoje stanowisko wskazał, że w dniu 30 czerwca 2014 r. do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wpłynęła skarga wniesiona przez B.B., podającego adres dla doręczeń [...] Polska, ul. [...], natomiast zobowiązaną stroną do udostępnienia żądanej informacji publicznej jest Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...].

Wobec tak sformułowanej skargi - Przewodniczący Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego OIRP, powołując się na art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał, że postępowanie winno zostać umorzone, bowiem w dniu 10 lipca 2014 r., na wniosek skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r., została udzielona informacja.

Zatem, wobec faktu, że skarżącemu została udzielona i przesłana odpowiedź na wniosek, którego dotyczy skarga na bezczynność – Okręgowy Sąd Dyscyplinarny OIRP w [...], nie pozostawał w bezczynności, a postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe.

Równocześnie Przewodniczący Sądu Dyscyplinarnego OIRP wywodził, że

w sytuacji, jeżeli obowiązuje inny tryb udostępniania informacji, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, załatwiając złożony wniosek

o udostępnienie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia informuje pisemnie - w formie odpowiedzi i taka forma w niniejszej sprawie została zastosowana.

Do odpowiedzi na skargę organ dołączył kserokopię wydruku z poczty mejlowej Przewodniczącego Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego OIRP w [...] z dnia 10 lipca 2014 r. - przesłanej skarżącemu. W piśmie tym podano, że odmawia się udzielenia żądanej informacji. Jednocześnie wyjaśniono, że według unormowań zawartych

w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych orzeczenia i postanowienia kończące postępowanie w sprawie doręcza się stronom oraz Ministrowi Sprawiedliwości, a wgląd do akt i żądanie informacji o wynikach postępowania dyscyplinarnego przysługuje Ministrowi Sprawiedliwości oraz osobom przez niego upoważnionym. Podkreślono też, że do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. W myśl art. 156 K.p.a. - prawo dostępu do akt oraz możność sporządzania odpisów sprawy przyznano stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym podmiotowi określonymi w art. 416 K.p.k., a za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom.

Wobec powyższego, organ uznał, że przepisy ustawy o radcach prawnych są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powoduje, że ustawa ta nie ma zastosowania do informacji zawartych w aktach postępowań dyscyplinarnych radców prawnych. Zwrócono także uwagę, że orzeczenia wydawane w toku postępowań dyscyplinarnych zawierają informacje, na podstawie których udzielono porady prawnej albo prowadzono sprawę,

w związku z czym objęte są tajemnicą adwokacką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie

przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno–technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy.

Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu

w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności.

Oceniając dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że skarga na bezczynność

w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 285/11; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07; wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - http://www.nsa.gov.pl). W związku z powyższym skargę uznać należało za dopuszczalną.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Nie sposób nie zauważyć również, że prawo obywateli do uzyskania informacji

o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radach prawnych (obecnie Dz. U. z 2014 poz. 637) radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem". Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych. Natomiast w świetle do art. 42 ust. 1 tej ustawy organami samorządu są: Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych, Wyższa Komisja Rewizyjna, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, zgromadzenie okręgowej izby radców prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych, okręgowa komisja rewizyjna i okręgowy sąd dyscyplinarny. Okręgowy sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby radców prawnych wniesione przez rzecznika dyscyplinarnego oraz odwołania, o których mowa w art. 66 ust. 2 (art. 54 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy radca prawny i aplikant radcowski podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej: za zawinione, nienależyte wykonywanie zawodu radcy prawnego; za czyny sprzeczne ze ślubowaniem radcowskim lub

z zasadami etyki radcy prawnego.

W związku z powyższym stwierdzić należało, że skoro skarżący skierował wniosek

z dnia 7 stycznia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej do Okręgowej Izby Radców prawnych, to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść był właśnie okręgowy sąd dyscyplinarny, jako jeden z organów przy pomocy, którego funkcjonuje samorząd zawodu radcy prawnego.

Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych

i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Stąd też żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i wobec tego na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa.

Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 K.p.a.) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. Przy czym sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia

2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347).

Domaganie się zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny OIRP [...] w ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia.

Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., mieszczą się w kręgu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym.

Jak wskazano wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniał w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 stycznia 2014 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy

o dostępie do informacji publicznej.

O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanych informacji.

Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a w zw. art. 205 § 1 P.p.s.a.