Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 665/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 3 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności i nałożenia sankcji wieloletnich oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]" Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Kierownik, organ I instancji) z dnia "[...]" wydanej w stosunku do Spółki A (dalej jako strona, Spółka, skarżąca) o uchyleniu decyzji dotychczasowej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i odmowie przyznania płatności oraz nałożeniu sankcji wieloletnich w okresie trzech lat kalendarzowych.

Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 13 maja 2014 roku do organu I instancji wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 złożony przez Spółkę, podpisany przez pełnomocnika Spółki i zarazem prokurenta Z. L., w którym strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, do powierzchni 393,55 ha (oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW w strefie górskiej - 31,28 ha , w strefie nizinnej I -268,72 ha. - tzw. płatność ONW).

Kierownik decyzją z "[...]" przyznał stronie płatności na rok 2014 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 353.913,61 zł.

Ww. decyzja została doręczona w dniu 28 stycznia 2015 r. i odebrana przez pełnomocnika strony Z. L., co stwierdzono na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru dokumentu. Decyzja ta nie została zaskarżona przez stronę, zaś przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez producenta rolnego we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu 16 lutego 2015 r.

W dniu 4 stycznia 2019 roku do organu I instancji wpłynął wniosek złożony we własnym imieniu przez Z. C. o wypłacenie należnych dopłat obszarowych za okres od dnia 15 września 2009 r. do czerwca 2017 r., do powierzchni 380,87 ha gruntów rolnych, których nie wykazywał we własnych wnioskach, a objętych w posiadanie na podstawie notarialnej umowy dzierżawy i poddzierżawy nieruchomości rolnej wraz z infrastrukturą, zawartej z R. S. działającym w imieniu własnym oraz w imieniu swojej żony E. S., J. S., oraz jednocześnie występującym w imieniu Spółki działającej pod firmą "[...]". Z. C. wskazywał, że w okresie objętym umową dzierżawy R. S. i J. S. w unijnych osiągając nienależną korzyść w wysokości 1.741.275,83 zł, bowiem R. S. ustalił, że dopłaty obszarowe ze środków unijnych będzie pobierał on, jako właściciel ziemi wydzierżawionej w areale około 268 hektarów użytków rolnych. Strony zawarły porozumienie, że Z. C. - lub ktoś z jego rodziny, zakupi od R. S. 380 ha nieruchomości rolnych, będących na ten czas dzierżawionych, przez Spółkę, od członków rodziny S.. Dodatkowo w umowach poddzierżawy, za każdym razem wprowadzano zapis o prawie pierwokupu Z. i E. C., nieruchomości rolnych przez niego poddzierżawianych od grupy kapitałowej S. Na tej podstawie 15 września 2009 roku zawarto umowę poddzierżawy przez Z. C. i E. C. 380,87 ha nieruchomości rolnych, dzierżawionych przez Spółkę od R. S., E. S., J. S.. Z. i E. C. zobowiązali się do zapłaty czynszu w łącznej wysokości 1.850.000 zł za okres trwania umowy tj. do dnia 15 września 2014 roku - w kwotach i terminach określonych w umowie, kwoty podatku od nieruchomości, podatku rolnego oraz innych podatków związanych z przedmiotem umowy a także opłat z tytułu zużycia mediów. Umowa została zawarta na czas oznaczony od dnia 15 września 2009 roku do dnia 15 września 2014 roku oraz wskazywała na możliwość przedłużenia umowy o kolejne pięć lat na okres od 16 września 2014 roku do 15 września 2019 roku, jeżeli do dnia 1 września 2014 roku Z. i E. C. złożą Spółce pisemne oświadczenie o zamiarze kontynuowania dzierżawy po dniu 15 września 2014 roku, a Spółka potwierdzi jej przedłużenie w ciągu 15 dni od jego otrzymania., (za należny za ten okres czynsz - o czym stanowił art. 5 ust. 3 omawianego aktu).

W umowie wskazano, że w przypadku sprzedaży nieruchomości w okresie do dnia obowiązywania niniejszej umowy dzierżawy i poddzierżawy, Z. i E. C. przysługiwać będzie prawo pierwokupu przedmiotowych nieruchomości.

Na podstawie ww. umowy dzierżawy i poddzierżawy organ I instancji ustalił, przy pomocy Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli, że objęte tą umowy grunty rolne nie były deklarowane w kierowanych do Kierownika żądaniach o płatności obszarowe, które były inicjowane z wniosku Z. C. Natomiast Spółka, występowała do tych gruntów rolnych o płatności zarówno w latach przed zawarciem umowy dzierżawy jak i w trakcie jej trwania, do kampanii 2016 r. włącznie.

W związku z powyższym Kierownik postanowieniem z "[...]" wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia "[...]", w sprawie o przyznanie płatności ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powodem wznowienia postępowania z urzędu była konieczność ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia przywołanej decyzji, w związku z pojawieniem się nowych dowodów i okoliczności przywołanych w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.). Postanowienie zostało odebrane przez pełnomocnika Spółki Z. L. w dniu 10 czerwca 2019 r.

Po przeprowadzeniu szczegółowej analizy posiadanych materiałów dowodowych Kierownik "[...]" wydał decyzję, w której uchylił decyzję dotychczasową w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z "[...]", odmówił przyznania wnioskowanych płatności oraz nałożył sankcje wieloletnie w okresie trzech lat kalendarzowych w wysokości 204.280,81 zł. W dniu 13 stycznia 2020 r. decyzja, po dwukrotnym jej awizowaniu, została doręczona adresatowi, co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru.

Utrzymując powyższą decyzję w mocy Dyrektor w uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji są prawidłowe. Organ odwoławczy uznał je za własne, w pełni podzielając ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Kierownik prawidłowo ustalił podstawy prawne, na których oparł zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując przepisy unijne i krajowe, mające zastosowanie w sprawie, w tym. m.in. warunki przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego określone w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach), które na podstawie zebranego i dogłębnie przeanalizowanego materiału dowodowego nie zostały spełnione przez Spółkę w zakresie spornych działek ewidencyjnych. W tym zakresie organ przywołał treść art. 7 ustawy o płatnościach.

Wskazano także, że z uwagi na ścisłe powiązanie okoliczności zawarcia umów dzierżawy z warunkami przyznawania płatności ONW, organ I jak i II instancji uznały za stosowne uwzględnianie w rozstrzygnięciu także zasad przyznawania płatności ONW, określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej jako rozporządzenie ONW). Podkreślono, że normodawca zastrzegł powierzchniowy limit do którego płatność ONW może zostać przyznana równy 300 ha oraz określił degresywność stawek płatności w zależności od powierzchni działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW (50 % stawki podstawowej – za powierzchnię powyżej 50 ha do 100 ha; 25 % stawki podstawowej - za powierzchnię powyżej 100 ha do 300 ha).

Minimalne wymogi w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska były zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm., dalej jako rozporządzenie w sprawie minimalnych norm).

Dyrektor wskazał, także na definicję rolnika zawartą w art. 4 ust. 1 lit a oraz działalności rolniczej w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 roku ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013 r., str. 608, ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego przedawnienia, Dyrektor przytoczył treść artykułu 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. L312, str. 1, dalej jako rozporządzenie nr 2988/95). W toku obliczania terminu przedawnienia istotną rolę odgrywa ustalenie jego początku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wskazał, że bieg ten rozpoczyna popełnienie nieprawidłowości, a więc działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, prowadzące do naruszenia prawa, które wyrządziło lub mogło wyrządzić szkodę w budżecie Unii. TSUE stoi na stanowisku, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dniu wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu, stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dniu tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. Natomiast bez znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia jest dzień, w którym organ władzy dowiedział się o nieprawidłowości. Odnośnie terminów przedawnień nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia tego rodzaju nieprawidłowości biegnie od dnia, w którym one ustały. Z orzecznictwa TSUE wynika, że nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, jeśli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa. Nieprawidłowość ma natomiast charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa. Nie ma w tym względzie znaczenia, czy nieprawidłowość dotyczyła stosunkowo niewielkiej części wszystkich transakcji przeprowadzonych w danym okresie i czy transakcje, wobec których stwierdzono nieprawidłowości, dotyczyły za każdym razem rożnych partii towaru. Okoliczności te nie mogą bowiem być rozstrzygające dla stwierdzenia nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się, żeby nie zachęcać przedsiębiorców do unikania stosowania art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 poprzez sztuczne dzielenie swoich operacji.

W okolicznościach rozstrzyganej sprawy, w ocenie Dyrektora, ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości wynika z faktu, że Spółka poddzierżawiając część własnego gospodarstwa rolnego i składając corocznie od 2010 r. do 2016 r. na nieużytkowane przez siebie grunty wnioski o przyznanie płatności naruszała jeden z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności - nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach). Oprócz tego przekazała swój atrybut posiadacza zależnego - w drodze rzeczonych umów dzierżawy – państwu C., którzy tym samym otrzymali przywilej do składania własnych żądań (warunek wynikający rownież z art. 7 ust. 1 i pkt 1). A co za tym idzie strona nie była ostatecznym i rzeczywistym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 7 ust. 6 ustawy). Poza tym strona, która wychodziła z założenia, że jest uprawniona do płatności powinna rownież wszystkie grunty rolne utrzymywać zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (warunek wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 2).

Płatności, o których jest mowa są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej (art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską). Unijny system dopłat ma wspierać więc rolników, producentów rolnych którzy faktycznie, prowadzą działalność rolniczą na wnioskowanych do płatności działkach.

Biorąc pod uwagę ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości za jaką organ I instancji a za nim organ odwoławczy uznały bezpodstawne, coroczne ubieganie się o płatności do gruntów nieużytkowanych faktycznie przez Spółkę, stanowiących przedmiot poddzierżawy w latach 2010-2016 Dyrektor stwierdził, że z dniem 3 października 2016 r. doszło między stronami umowy do jej rozwiązania. Niemniej, posiłkując się definicją nieprawidłowości z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 wskazać należy na zdarzenie, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem. Nieprawidłowość ciągła trwała więc nieprzerwanie do dnia 21.06.2017 r., tj. realizacji płatności za rok 2016 r., za który Spółka jeszcze otrzymała - na podstawie decyzji z dnia "[...]" płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów, wobec czego dzień następujący po dacie wystąpienia tej ostatniej szkody, w opinii organu II instancji należałoby przyjąć za datę ustania nieprawidłowości zapoczątkowanej w 2010 r. (wnioski o przyznanie płatności obejmujące sporne działki od 2017 r. składane były przez kolejnego poddzierżawcę R. R.). Od dnia 22.06.2017 r. należy więc liczyć bieg terminu przedawnienia, który dodatkowo w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. w dniu 10.06.2019 r., uległ przerwaniu i rozpoczął swój czteroletni bieg na nowo. O ile więc zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym miałby art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 to podkreślić należy, że nie doszło w sprawie do upływu terminu przedawnienia.

Odnosząc się do stanowiska strony, dotyczącego rzekomego pogospodarowania Spółki na spornych gruntach z poddzierżawcą, przy założeniu strony, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną, podkreślono, że krajowy ustawodawca określając szczegółowe warunki przyznawania płatności wskazał na posiadanie, jako ustawowo określoną przesłankę warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku, a orzecznictwo odniosło to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 j.t.). Stosownie do treści art. 336 tejże ustawy posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). O posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Samo posiadanie musi być zbiegiem dwóch elementów występujących łącznie. Mianowicie fizycznego władztwa nad posiadaną rzeczą oraz samego psychicznego elementu rozumianego przez wolę wykonywania tego władztwa dla siebie samego. Ustawodawca krajowy poszedł jeszcze dalej chcąc ograniczyć, czy raczej ułatwić rozstrzyganie organom Agencji spraw spornych, w których dwóch niezależnych producentów rolnych rości sobie prawo do płatności do tych samych gruntów rolnych, z których jeden jest posiadaczem zależnym a drugi samoistnym. Wobec tego wprowadził zasadę, z której wynika, że pomoc przysługuje posiadaczowi zależnemu gruntu a nie posiadaczowi samoistnemu tego samego gruntu. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z rozporządzenia o płatności ONW lub ustawy o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uprawnionym do płatności jest zatem właściciel gruntu - gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela, dzierżawcy gruntu rolnego, czy posiadacza zależnego działającego bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę).

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, spor pomiędzy stroną a Z. C. jest skutkiem dłużej trwającego konfliktu interesów. Wysoce prawdopodobne jest, że strona wraz z poddzierżawcą doszła do porozumienia, aby to ona składała wnioski o otrzymanie płatności, bowiem wówczas tylko ona była uprawniona do otrzymywania płatności do gruntów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), ponieważ grunty poddzierżawione panu Z. C. wraz z jego własnymi gruntami przekraczałyby powierzchnię 300 hektarów - czyli powierzchnię stanowiącą graniczną wielkość wprowadzoną przez normodawcę krajowego w obowiązującym rozporządzeniu w sprawie pomocy dla otrzymania płatności ONW. W tamtym okresie, czyli od 2010 roku strona deklarowała do płatności ONW, powierzchnię posiadanych działek rolnych położonych na obszarze ONW strefa górska, która zajmowała poniżej 30 hektarów gruntów rolnych oraz powierzchnię poddzierżawionych działek rolnych Z. C., położonych na obszarze ONW w strefie nizinnej I, która zajmowała ok 260 ha (w 2014 r. 268,72 ha). Dopiero powstały konflikt pomiędzy stronami spowodowany wystąpieniem zaległości w płaceniu ustalonego czynszu dzierżawnego przez Z. C. z powodu braku możliwości wykonania przez niego samego wymagalnych zobowiązań i powstałym w związku z tym widmem wszczęcia postępowania egzekucyjnego i uznaniem go za upadłego zamiast możliwości zawarcia ugody z wierzycielami, przyczynił się do wyjawienia zawartych ponadnormatywnych ustaleń organowi Agencji. Jednak w gestii organów ARiMR nie jest rozstrzyganie istniejących sporów między producentami rolnymi, a ustalenie faktycznego posiadacza i to użytkującego sporne grunty rolne przy jednoczesnym spełnieniu przez tego posiadacza pozostałych warunków zawartych w ukształtowanych przepisach prawa materialnego. Czyli ostatecznie, ustalenie czy wydatkowane przez Agencję środki wspólnotowe były przyznane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Dokumenty zgromadzone w sprawie dowodzą, że organ wzywał strony postępowania na rozprawę administracyjną, do osobistego stawiennictwa w charakterze strony bądź w charakterze świadka oraz dwukrotnie wzywał do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Z. L., dysponujący wiedzą na temat spornych gruntów rolnych, podczas rozprawy administracyjnej nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się, jak jeż do dnia wydania decyzji, nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających twierdzenie, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną. Wręcz przeciwnie, w odpowiedzi na wezwanie kierowane do strony w celu przedstawienia dowodów świadczących o tym, że strona samodzielnie prowadziła gospodarstwo rolne udzielono odpowiedzi, że dowody te (faktury za sprzedaż płodów rolnych za 2014 rok i lata późniejsze, plan nawożenia, plan zasiewów, rejestr oprysków za 2014 rok i lata późniejsze (wymogi wynikające z CC), faktury na zakup materiału siewnego na kampanię roku 2014 i następne), są w dyspozycji państwa C., bowiem gospodarka w ramach poddzierżawy była prowadzona przez te osoby.

Dyrektor podzielił pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu Kierownika, że tym samym pełnomocnik i reprezentant Spółki jasno wskazał i potwierdził, że jednak faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych byli państwo C., czego niepodważalnym dowodem są akty notarialne dołączone do sprawy, faktury, oświadczenia składane przez Z. C. Dyrektor podkreślił, że Organ I instancji przedstawił tabelaryczne zestawienie struktury zasiewów i zestawienie dostarczonych przez Z. C. faktur sprzedaży pszenicy i rzepaku, z których wynika, że uprawy te były prowadzone na znacznie większym areale niż zadeklarowany we wniosku własnym i jednocześnie odpowiadały uprawom na ww. działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku Spółki. Po przeanalizowaniu, dostarczonych przez poddzierżawcę potwierdzeń przelewów, organ odwoławczy ponad wszelką wątpliwość uznał, że Z. C. wywiązując się z zapisów umowy poddzierżawy, udokumentował zapłatę czynszu dzierżawnego w łącznej kwocie 740.000 zł, w tym za 2014 r. w kwocie 370 000 zł, wpłatę podatku rolnego w łącznej kwocie 36.776 zł i na wpłatę z innego tytułu w łącznej kwocie 45.087 zł, w tym za 2014 rok w kwocie 19 987 zł, na rzecz Spółki.

Oświadczenie Z. L. o współużytkowaniu działek przez Spółkę, opierające się wyłącznie na fakcie formalnego zawarcia przez Spółkę umowy dzierżawy z właścicielem, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek przeciwstawnego dowodu świadczącego o faktycznym użytkowaniu działek przez Spółkę oraz jej biernej postawie w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji w ocenie Dyrektora w pełni potwierdza trafność podjętego rozstrzygnięcia.

Ponadto o słuszności stanowiska organu świadczy też pismo strony z dnia 16 grudnia 2019 roku, w którym profesjonalny pełnomocnik po składanych wnioskach o przeprowadzenie dowodów wystąpił o umorzenie prowadzonych postępowań administracyjnych z powodu w jego ocenie przedawnienia terminów procesowych, występując z jednoczesnym wnioskiem o zaniechanie wzywania wyznaczonych przez tegoż profesjonalnego pełnomocnika strony świadków. Do niniejszego pisma profesjonalny pełnomocnik załączył jeszcze na swoją niekorzyść niepodważalne dowody z dokumentów w postaci wyciągów z programu finansowo-księgowego potwierdzających wpłacenie przez Z. C. wymaganych czynszów dzierżawnych za wydzierżawione od strony i użytkowane przez niego samodzielnie grunty rolne, do których o płatność występowała od 2010 roku właśnie nieuprawniona już do tychże płatności strona. Zatem przedstawione wyciągi potwierdzają, że pan Z. C. uiszczał stronie już od 2009 roku wymagany czynsz dzierżawny za wydzierżawione w 2009 roku gospodarstwo rolne. To zaś jeszcze dodatkowo potwierdza, że ustalenia dokonane przez organ I instancji zawarte w zaskarżonych decyzjach za kampanię roku 2014 są trafne.

Dlatego, w ocenie Dyrektora, pojawia się wrażenie, czy raczej myśl, że profesjonalny pełnomocnik strony przedkładając jakiekolwiek propozycje do przeprowadzenia dowodu, działał w zamiarze przedłużenia toczącego się postępowania na tyle, by upłynął termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a.

Dodatkowo wskazano, że strona nie przedstawiła, żadnych dowodów, na poparcie swojego stanowiska, zakładającego współposiadanie wydzierżawionych gruntów rolnych oraz nie przedstawiła wymaganej przez ustawodawcę pisemnej zgody (ust. 2 art. 7 ustawy o płatnościach), która powinna być dołączona do wniosku o przyznanie pomocy (ust. 8 art. 7 tejże ustawy), czyli jeszcze na koniec poparła posiadanie przez Z. C. statusu posiadacza zależnego.

Zdaniem organu nie ulega żadnej wątpliwości, że to obie strony zawartych notarialnych umów dzierżawy, wspólnie uzgodniły, że to Spółka będzie ubiegała się o unijne dopłaty. Jednakże strony postępowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji nie mają ustawowej delegacji, aby zawrzeć wspólne porozumienie, którego głównym celem będzie obejście obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia ustanowionego pełnomocnika o czynnościach organu, wskazano, że jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 kpa.). Strona jednak tego nie uczyniła. Wobec powyższego trudno jest mówić, że organ pominął pełnomocnika strony, co stanowi pominięcie strony, wysyłając zawiadomienie o terminie przesłuchania świadka, zaplanowane na dzień 18 listopada 2019 r., do strony i reprezentanta strony Z. L. Nawet gdyby uznać to za błąd organ przychylając się do prośby profesjonalnego pełnomocnika strony ponownie wezwał Z. L. do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka w dniu 10 grudnia 2019 r.

Odnosząc się z kolei do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. L., Dyrektor wskazał, iż poczyniono wszelkie starania wysyłając wezwania do osobistego stawiennictwa. Jednak przed wydaniem decyzji, świadek był bierny i unikał składania zeznań, o czym świadczą wnioski o odroczenie czynności składane przez profesjonalnego pełnomocnika. Dlatego organ odwoławczy nabrał przekonania - podzielając stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji - że pełnomocnik celowo przedłużał prowadzenie postępowania wyjaśniającego, dążąc do jego przedawnienia. Ponadto świadczy o tym już przywołany fakt, że będąc w przekonaniu, iż postępowanie wznowieniowe uległo przedawnieniu, we własnym wniosku wystąpił o umorzenie postępowania oraz o zaniechanie wzywania świadków.

Dodatkowo wskazano, że Z. L., dysponujący wiedzą na temat spornych gruntów rolnych, podczas rozprawy administracyjnej, nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się, jak też do dnia wydania decyzji, nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających twierdzenie, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną. Zatem przywoływany świadek nigdy nie był i nie jest w posiadaniu żadnych istotnych dowodów, które to istotnie wpłynęłyby na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie, w przekonaniu organu, już dawno takie dowody byłyby ujawnione.

Jednocześnie przywołano treść art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wskazując na istotną modyfikację zasad postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził, w jego ocenie sformułowany zarzuty dotyczące rzekomych proceduralnych uchybień postępowania administracyjnego przed organem I instancji został stworzony sztucznie, w celu przekonania organu II instancji do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które przy ponownym rozstrzygnięciu będzie wymagało umorzenia z powodu upływu pięć lat od dnia wznowienia. Przepis art.146 § 1 k.p.a. precyzuje możliwość uchylenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 powołanej przez organ I instancji, w terminie pięciu lat liczonym od dnia doręczenia decyzji - które w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 28.01.2015 r. do dnia jej uchylenia, które miało miejsce w dniu 23.12.2019 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzja była dwukrotnie awizowana w dniach 30.12.2019 r. oraz 08.01.2020 r. aby dnia 13.01.2020 r. zostać odebraną przez pełnomocnika Spółki. Powołany art. 146 § 1 k.p.a. nie uzależnia możliwości wydania decyzji uchylającej od zdarzenia przyszłego i niezależnego od organu jakim jest termin odbioru decyzji przez stronę postępowania, która mogłaby świadomie tym terminem operować niwecząc prawidłowe acz niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie organu. W ocenie organu II instancji termin 5 lat wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. został w pełni dochowany.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy, Dyrektor potwierdził także prawidłowość rozstrzygnięcia Kierownika, zgodnie z którym, ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową płatność została odmówiona i została nałożona sankcja.

Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżyła strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zwrócenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i zawieszeniem na ten czas postępowania sądowo - administracyjnego w sprawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 tj. z dnia 13 grudnia 2019 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 217) w związku z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U 2012, poz. 1164) w zw. z art. 124 ust. 2 akapit drugi i art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. DE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, niezgodną z treścią art. 124 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r., jakoby płatności obszarowe przysługiwały wyłącznie jednemu posiadaczowi zależnemu, w sytuacji gdy uzależnienie przez ustawodawcę w art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności obszarowej wyłącznie od aktualnego posiadania pozostaje w sprzeczności z przepisami unijnymi, w których jest mowa jedynie o posiadaniu działek przez rolnika oraz z przepisem art. 337 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadacz samoistny, w tym również posiadacz zależny (skarżąca) na gruncie przepisów kodeksu cywilnego nie traci posiadania samoistnego przez oddanie rzeczy drugiemu w posiadanie zależne, przez co z mocy prawa pozostaje uprawnionym do płatności obszarowych;

2) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 5 w zw. z art. 146 §1 k.p.a. w zw. z art. 57 k.p.a. polegające na uchyleniu przez organ pierwszej instancji decyzji, przyznającej płatności za 2014r. - doręczonej stronie dnia 28 stycznia 2015 r. pomimo, iż od dnia jej doręczenia stronie upłynęło 5 lat, gdyż decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania uchylająca decyzję z dnia "[...]", została doręczona pełnomocnikowi w dniu 13 stycznia 2020 r. wobec czego organ I instancji winien był zastosować art. 151 § 2 k.p.a.- Zakończyć postępowanie, nie uchylając decyzji;

3) naruszenie przepisów postępowania, art. 32 w zw. z art. 10 §1 i art. 40 § 2 k.p.a. -polegające na niezawiadamianiu ustanowionego pełnomocnika o czynnościach organu w postępowaniu, zaplanowanych na dzień 02 października 2019 roku oraz na dzień 18 listopada 2019 roku - pomimo zalegania w aktach pełnomocnika strony Spółki A przesłuchaniu w charakterze strony Z. C., niepoinformowaniu strony o przeprowadzeniu tego dowodu pod nieobecność pełnomocnika i przy jednoczesnym pominięciu pełnomocnika w zawiadomieniu o terminie czynności przesłuchania - co stanowi pomięcie strony, zwłaszcza, że sprawa za płatności obszarowe za 2014 r. z wniosku Z. C. została dołączona do sprawy zaskarżonej niniejszą skargą i złożone przez pełnomocnika pełnomocnictwo wiązało organ;

4) naruszenie przepisów postępowania, art. 75 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2018, poz. 1936) poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. L., pomimo, iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na dzień 10 grudnia 2019r. i dowodu tego nie przeprowadzono, a świadek ten dysponuje wiedzą na temat gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współgospodarowaniem Spółki A na tych gruntach z poddzierżawcą, co skutkowało niewyjaśnieniem przez organy relacji prawnych i faktycznych pomiędzy dzierżawcą i poddzierżawcą, w zakresie ich wspólnego posiadania gruntów objętych wnioskiem;

5) naruszenie przepisów postępowania, art. 7, 8, 10 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. 2018, poz. 1936) poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w dniu 23 grudnia 2019 r. pomimo, iż w dniu 11 grudnia 2019 r. organ wystosował do pełnomocnika spółki pismo w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowy terminu jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2020 r., a poprzez wydanie decyzji w dniu "[...]" uniemożliwiono pełnomocnikowi wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów, nie informując pełnomocnika o zakończeniu postępowania przed którym winien otrzymać stosowne zawiadomienie od organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie wprowadzono go w błąd, co do terminu zakończenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono dodatkowo, że na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien zwrócić się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię przepisów unijnych, czy art. 124 ust. 2 akapit drugi w zw. z art. 2a i 2c rozporządzenia Rady Rady nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r., - obowiązujący na dzień składania przez spółkę wniosku o płatności obszarowe za 2014 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005. (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz, Urz. UE L 30 z 31.01.2009. str. 16, ze zm.) w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie zastosowaniu, w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym, przepisu krajowego takiego jak art. 337 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym posiadacz samoistny nie traci swojego posiadania oddając rzecz drugiemu w posiadanie zależne, a tym samym posiadacz zależny (spółka), który oddaje rzecz w posiadanie zależne kolejnemu podmiotowi (dalszemu posiadaczowi zależnemu) nie traci swojego posiadania zależnego i przysługuje mu z mocy prawa uzasadnione prawo do płatności obszarowej w oparciu o art. 20 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014- 2020 tj. z dnia 13 grudnia 2019 r. w zw. z art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U 2012, poz. 1164) albowiem nie utracił z mocy prawa swojego posiadania wydzierżawionymi działkami także w przypadku wykonywania czynności faktycznych na nieruchomości przez poddzierżawcę.

W ocenie skarżącej nie ma przeszkód, aby posiadacz zależny (np. dzierżawca) oddał rzecz w kolejne posiadanie zależne (np. poddzierżawcy), nie tracąc swojego posiadania zależnego. I taki system gospodarczy został przyjęty przez wnioskodawcę, za zgodą współposiadacza zależnego. Uzasadnione jest bowiem stosowanie przepisu art. 337 k.c. nie tylko do relacji między posiadaczem samoistnym, a pierwszym posiadaczem zależnym, ale także między posiadaczem samoistnym a kolejnymi posiadaczami zależnymi oraz między samymi posiadaczami zależnymi. Skarżąca spółka zachowała w stosunku do poddzierżawcy swoje posiadanie zależne, a państwo C. stali się tylko kolejnym posiadaczem zależnym, w tym konkretnym stosunku zobowiązaniowym.

Zdaniem skarżącej nie zostało w sposób wyczerpujący wyjaśnione współposiadanie przez dzierżawcę - Spółkę gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz współdecydowanie przez Spółkę o czynnościach podejmowanych przez poddzierżawcę na gruntach oddanych w poddzierżawę. Organ w tej mierze oparł się na zeznaniach Z. C., przesłuchanego bez udziału i bez zawiadomienia pełnomocnika strony, który to pozostaje w sporze cywilnym z R. S. i jego zeznania, w zakresie rzekomego braku współposiada przez spółkę gruntów rolnych i braku współdecydowania przez spółkę o polityce gospodarczej prowadzonej przez poddzierżawcę pozostają niewiarygodne. Pełną wiedzę dotyczącą zasad prowadzonej gospodarki na poddzierżawionych gruntach rolnych posiada Z. L., pracownik spółki, który nie został przesłuchany przez organ pierwszej instancji. Pomimo, iż przesłuchanie tego świadka zaplanowano na dzień 10 grudnia 2019 r. i dowodu tego nie przeprowadzono także w innym terminie, przed wydaniem rozstrzygnięcia, a tym samym organ pierwszej instancji nie przeprowadził w całości wszystkich zaplanowanych dowodów dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co miało oczywisty wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca upatruje także naruszenia, art. 7, 8, 10 k.p.a. na skutek wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia już w dniu "[...]" pomimo, iż w dniu 11 grudnia 2019 r. organ wystosował do pełnomocnika spółki pismo w sprawie niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin jej załatwienia do dnia 31 stycznia 2020 roku. Następnie organ pośpiesznie wydał zaskarżoną decyzję, co uniemożliwiło przeprowadzenie istotnych czynności dowodowych, zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie pełnomocnika strony przed wydaniem decyzji, nie informując pełnomocnika o zakończeniu postępowania przed którym winien otrzymać stosowne zawiadomienie od organu pierwszej instancji, a wręcz przeciwnie wprowadzono go w błąd co do terminu zakończenia postępowania, stąd pełnomocnik w przekonaniu do informacji organu o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2020 r. miał pewność o możliwości złożenia pisma przed datą 31 stycznia 2020 r. z nowymi wnioskami dowodowymi.

Nie zawiadomiono także ustanowionego pełnomocnika o czynnościach organu w postępowaniu, zaplanowanych na dzień 02 października 2019 roku oraz na dzień 18 listopada 2019 roku, co stanowi pomięcie strony, zwłaszcza, że sprawa o płatności obszarowe za 2014 r. z wniosku Z. C., jak wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji została dołączona do sprawy zaskarżonej niniejszą skargą i złożone przez pełnomocnika pełnomocnictwo wiązało organ.

Organy obu instancji, naruszyły treść przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przedmiotowa decyzja przyznająca wsparcie za 2014 r. została wydana w dniu "[...]" i doręczona stronie w dniu 28 stycznia 2015 r. Natomiast decyzja uchylająca powyższą decyzję została wydana w dniu "[...]", ale doręczona pełnomocnikowi w dniu 13 stycznia 2020 r. Zważywszy, że przepisy art. 57 k.p.a. nie mają zastosowania do organów w zakresie zachowania przez nie terminu materialne - prawnego, co oznaczałoby w niniejszej sprawie, że także decyzja organu I instancji została wydana z uchybieniem 5-letniego terminu albowiem jej doręczenie nastąpiło już po dacie 28 stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem z dnia 17 listopada 2020 r. Przewodniczący Wydziału stosownie do brzmienia art. 15 ZZS4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 , 567, 568 i 695) oraz pkt 10 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1829), z uwagi na stan epidemii, a także intensyfikację jej rozwoju i zaliczenie miasta na prawach powiatu Olsztyn do strefy czerwonej, uznając rozpoznanie niniejszej sprawy za konieczne i przyjmując jednocześnie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, zarządził, skierować sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu przedawnienia.

Wskazać należy, że rozporządzenie Rady 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich wprowadza ograniczenie w czasie odpowiedzialności finansowej podmiotów gospodarczych z tytułu dopuszczenia się nieprawidłowości powodujących lub mogących powodować szkodę w budżecie ogólnym Wspólnot. Rozporządzenie ustanawia instytucję przedawnienia dla stosowanych środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W myśl art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotowe rozporządzenie 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich jest źródłem prawa w polskim porządku prawnym. Co więcej należy przyznać pierwszeństwo temu aktowi przed przepisami krajowymi np. Ordynacji podatkowej czy Kodeksu postępowania administracyjnego, w razie kolizji uregulowań pomiędzy prawem krajowym a prawem unijnym. Zagadnienie to związane jest z tematyką bezpośredniego stosowania przepisów rozporządzeń unijnych. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich (...)". Jak stwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 10.10.1973 r. w sprawie 34/73, Fratelli Variola S.p.A. p. Administration des financesitalienne, bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie oraz zastosowanie na korzyść lub przeciwko podmiotom indywidualnym nie jest uzależnione od wydania jakiegokolwiek środka adaptującego jego treść do prawa krajowego. Konstytucja RP w art. 91 ust. 3 jasno wskazuje, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

W świetle powyższych wywodów a zwłaszcza literalnego brzmienia art. 3. ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie sposób przyjąć aby w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego określonego zaskarżoną decyzją.

W toku obliczania terminu przedawnienia istotną rolę odgrywa ustalenie jego początku. Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 bieg okresu przedawnienia rozpoczyna się z chwilą dopuszczenia się nieprawidłowości. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wskazał, że bieg ten rozpoczyna popełnienie nieprawidłowości, a więc działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, prowadzące do naruszenia prawa, które wyrządziło lub mogło wyrządzić szkodę w budżecie Unii. TSUE stoi na stanowisku, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dniu wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu, stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dniu tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem (Wyrok TSUE z 6 października 2015 r. w sprawie C-59/14). Natomiast bez znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu przedawnienia jest dzień, w którym organ władzy dowiedział się o nieprawidłowości (Wyrok TSUE z 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14).

Odnośnie terminów przedawnień nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia tego rodzaju nieprawidłowości biegnie od dnia, w którym one ustały. Z orzecznictwa TSUE wynika, że nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, jeśli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa (Wyrok TSUE z 2 grudnia 2004 r. w sprawie C-226/03). Nieprawidłowość ma natomiast charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (Wyrok TSUE z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C- 279/05). Nie ma w tym względzie znaczenia, czy nieprawidłowość dotyczyła stosunkowo niewielkiej części wszystkich transakcji przeprowadzonych w danym okresie i czy transakcje, wobec których stwierdzono nieprawidłowości, dotyczyły za każdym razem rożnych partii towaru. Okoliczności te nie mogą bowiem być rozstrzygające dla stwierdzenia nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się, żeby nie zachęcać przedsiębiorców do unikania stosowania art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 poprzez sztuczne dzielenie swoich operacji (Wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie C-279/05).

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy podzielić należy stanowisko organu, że ciągły i powtarzający się charakter nieprawidłowości wynika z faktu, że Spółka A poddzierżawiając część własnego gospodarstwa rolnego i składając corocznie od 2010 r. do 2016 r. na nieużytkowane przez siebie grunty wnioski o przyznanie płatności naruszała jeden z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności - nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Oprócz tego przekazała swój atrybut posiadacza zależnego - w drodze rzeczonych umów dzierżawy – państwu C., którzy tym samym otrzymali przywilej do składania własnych żądań (warunek wynikający również z art. 7 ust. 1 i pkt 1). A co za tym idzie strona nie była ostatecznym i rzeczywistym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 7 ust. 6 ustawy). Poza tym skarżąca, która wychodziła z założenia, że jest uprawniona do płatności powinna również wszystkie grunty rolne utrzymywać zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (warunek wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 2).

W przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu nieprawidłowość ciągła trwała więc nieprzerwanie do dnia 21.06.2017 r. tj. realizacji płatności za rok 2016 r., za który Spółka jeszcze otrzymała - na podstawie decyzji z dnia "[...]" płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów, wobec czego dzień następujący po dacie wystąpienia tej ostatniej szkody należałoby przyjąć za datę ustania nieprawidłowości zapoczątkowanej w 2010 r. (wnioski o przyznanie płatności obejmujące sporne działki od 2017 r. składane były przez kolejnego poddzierżawcę p. R. R.).

W świetle powyższego od dnia 22.06.2017 r. należy więc liczyć bieg terminu przedawnienia, który dodatkowo w dniu doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. w dniu "[...]" uległ przerwaniu i rozpoczął swój czteroletni bieg na nowo. O ile więc zastosowanie w postępowaniu wznowieniowym miałby art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 podkreślić należy, że nie doszło w sprawie do upływu terminu przedawnienia.

Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko TSUE, że aktem który może skutecznie przerwać bieg przedawnienia jest każde zawiadomienie podmiotu, które wskazuje transakcje, w odniesieniu do których podejrzewane jest wystąpienie nieprawidłowości (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C- 278/02). W ocenie Sądu doręczenie beneficjentowi postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ uprawniony do stwierdzenia nieprawidłowości, przerywa okres przedawnienia (por. wyrok TSUE z dnia 11.06.2015 r., C-52/14).

Skoro zaskarżona decyzja została wydana w roku 2020 to zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że organ we właściwym czasie tj. w maksymalnym ośmioletnim terminie określonym w rozporządzeniu, wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzonych nieprawidłowości o której mowa w art. 4 przywołanego rozporządzenia nr 2988/95.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w ocenie Sądu nieuprawnione są twierdzenia zawarte w skardze sprowadzające się do twierdzenia, że 4 letni termin przedawnienia upłynął. Skarżąca pomija bowiem fakt, że Spółka na podstawie decyzji administracyjnej organu z dnia "[...]" otrzymała płatności do nieużytkowanych przez siebie gruntów za rok 2016. Wobec powyższego trafne jest stanowisko organu, że nieprawidłowość ciągła trwała więc nieprzerwanie do dnia 21.06.2017 r., tj. realizacji płatności za rok 2016.

Tym samym zdaniem Sądu nieuprawnione są zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 §1 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 5 w zw. z art. 146 §1 k.p.a. w zw. z art. 57 k.p.a.

Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do treści art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższy przepis precyzuje możliwość uchylenia decyzji w następstwie wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w terminie pięciu lat liczonym od dnia doręczenia decyzji - które w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 28.01.2015 r. do dnia jej uchylenia, które miało miejsce w dniu 23.12.2019 r. Nadmienić należy, że jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, decyzja była dwukrotnie awizowana w dniach 30.12.2019 r. oraz 08.01.2020 r. aby dnia 13.01.2020 r. zostać odebraną przez pełnomocnika Spółki adwokata M. R. Wskazać wypada, że powołany art. 146. § 1 k.p.a. nie uzależnia możliwości wydania decyzji uchylającej od zdarzenia przyszłego i niezależnego od organu jakim jest termin odbioru decyzji przez stronę postępowania, która mogłaby świadomie tym terminem operować niwecząc prawidłowe acz niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcie organu.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, termin 5 lat wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. w niniejszym przypadku został dochowany. Niewątpliwie zaskarżona decyzja została wydana w wyżej wymienionym terminie.

Sąd podziela w pełni stanowisko organów, że warunki przyznawania pomocy określone zostały w ustawie o płatnościach. Zgodnie z art. 7 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego(...) jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 (...); wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Dodatkowo wskazać należy, że w art. 7 ust. 6-8 ww. ustawy wskazano, że gdy działka rolna stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu. W przypadku gdy działka lub zwierzę, o którym mowa w ust. 2b pkt 2, w dniu 31 maja danego roku jest przedmiotem współposiadania, płatności obszarowe lub płatność do krów i owiec przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali wspołposiadacze wyrazili zgodę. Wymaganą zgodę, dołącza się do wniosku o przyznanie płatności obszarowych lub płatności do krów i owiec. Zgoda ta nie jest wymagana, jeżeli miałaby pochodzić od współposiadacza będącego małżonkiem wnioskodawcy.

W niniejszej sprawie spór dotyczy kwestii tego komu przysługują płatności, kto w rzeczywistości prowadził na spornych gruntach gospodarkę rolną. Przy czym, jak prawidłowo wskazał Dyrektor w zaskarżonej decyzji, posiadanie nie zostało zdefiniowane w regulacji prawnej określającej przyznanie wnioskowanych płatności, ani w regulacji ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W ukształtowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. W tym stanie pojęcie posiadania gruntów rolnych, w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (samoistnym) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej (zob. wyroki: WSA w Warszawie, z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 728/16, WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2014 r., sygn. III SA/Łd 1259/13, WSA w Gdańsku z dnia 17 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Gd 283/07, WSA w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 8/13, opubl. CBOSA).

Wymóg posiadania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntów nie został sformułowany w żadnym przepisie ustawy o płatnościach. Należy więc odwoływać się do regulacji tej instytucji w podstawowym akcie prawnym, jakim jest Kodeks cywilny (art. 336-352). Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I GSK 854/19, dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem:

- właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela,

- dzierżawca gruntu rolnego,

- posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę).

W świetle powyższego pojęcie posiadania gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz że można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności.

W tym miejscu zauważyć należy, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście. W zależności od możliwości, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w pełni akceptuje wskazuje się, że istotne jest to by rolnik posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Co więcej, tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru jedynie sporadycznego, muszą trwać przez cały rok kalendarzowy. Reasumując, istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać, jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów, itp. (zob. wyroki NSA: z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11; z 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 537/11; z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 734/11; z 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 932/11).

Przenosząc powyższe wywody na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo organ I instancji a za nim organ odwoławczy wyjaśniły wszystkie okoliczności związane ze współposiadaniem przez dzierżawcę - Spółkę gruntów rolnych będących przedmiotem poddzierżawy na rzecz państwa C. oraz rzekomego współgospodarowania skarżącej na tych gruntach z poddzierżawcą. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy, że skarżąca poddzierżawiła część własnego gospodarstwa rolnego i w związku z tym od 2010 roku, rokrocznie nie spełniała jednego z podstawowych warunków uprawniających ją do otrzymania płatności, tj. nie była w posiadaniu poddzierżawionych i deklarowanych do płatności gruntów rolnych w dniu 31 maja każdego roku składania wniosków (warunek wynikający z art, 7 ust. 1 ustawy o płatnościach). Dodatkowo przekazała swój atrybut posiadacza zależnego - w drodze umów dzierżawy - państwu C., którzy tym samym otrzymali prawo do składania wniosków o płatność (warunek wynikający rownież z art. 7 ust. 1 i pkt 1). A co za tym idzie strona skarżąca nie była ostatecznym posiadaczem zależnym wszystkich deklarowanych we własnych wnioskach gruntów rolnych, bowiem na części z nich działalność rolniczą prowadził niezależny podmiot, który pobierał pożytki, ponosił nakłady i koszty (warunek wynikający z art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach).

Zdaniem Sądu zgodzić należy się z Dyrektorem, że dokumenty zgromadzone w sprawie dowodzą, że organ wzywał strony postępowania na rozprawę administracyjną, do osobistego stawiennictwa w charakterze strony bądź w charakterze świadka oraz dwukrotnie wzywał do złożenia dokumentów i wyjaśnień. Jak podkreślił organ odwoławczy Z. L. (który pełnił także rolę pełnomocnika skarżącej), dysponujący wiedzą na temat spornych gruntów rolnych, podczas rozprawy administracyjnej nie skorzystał z prawa wypowiedzenia się, nie zrobił tego zresztą do dnia wydania decyzji, nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających twierdzenie, że oba podmioty były posiadaczami zależnymi nieruchomości i prowadziły wspólną gospodarkę rolną. Wręcz przeciwnie wskazać należy, że sama strona skarżąca wskazała w toku postępowania, że faktury za sprzedaż płodów rolnych za 2014 rok i lata późniejsze, plan nawożenia, plan zasiewów, rejestr oprysków za 2014 rok i lata późniejsze (wymogi wynikające z CC), faktury na zakup materiału siewnego na kampanię roku 2014 i następne, są w dyspozycji państwa C., bowiem gospodarka w ramach poddzierżawy była prowadzona wyłącznie przez te osoby.

Tym samym sama skarżąca wykazała, że w rzeczywistości faktycznym użytkownikiem spornych gruntów rolnych byli państwo C. Dodatkowo świadczą o tym akty notarialne dołączone do sprawy, faktury, oświadczenia składane przez Z. C., dokonane w decyzji organu I instancji tabelaryczne zestawienie struktury zasiewów i zestawienie dostarczonych przez Z. C. faktur sprzedaży pszenicy i rzepaku, z których wynika, że uprawy te były prowadzone na znacznie większym areale niż zadeklarowany we wniosku własnym i jednocześnie odpowiadały uprawom na ww. działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku przez skarżącą.

Skarżąca opiera swoje twierdzenia wyłącznie na fakcie formalnego zawarcia umowy dzierżawy, przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek przeciwstawnego dowodu świadczącego o faktycznym użytkowaniu działek przez nią. Podkreślić należy, że strona skarżąca sama dołączyła dokumenty w postaci wyciągów z programu finansowo-księgowego potwierdzające wpłacenie przez pana Z. C. wymaganych czynszów dzierżawnych za wydzierżawione od skarżącej i użytkowane przez niego samodzielnie grunty rolne. Także sam Z. C. w składanych zeznaniach wskazywał, że samodzielnie decydował o charakterze upraw na spornych działkach, zaś przedstawiciel Spółki jedynie wpisywał te dane do składanych wniosków na podstawie informacji podawanych przez poddzierżawcę.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że strony postępowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji nie mają ustawowej delegacji, aby zawrzeć wspólne porozumienie, którego głównym celem będzie obejście obowiązujących przepisów prawa. I tak jak wnioskowała strona skarżąca zmienić tym samym podmiot, który uprawniony jest do otrzymania płatności na podstawie zawartego porozumienia. W judykaturze na tle analogicznych spraw prezentowane jest stanowisko, że postanowienia zawierane pomiędzy stronami stosunku cywilnoprawnego nie mogą modyfikować bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa publicznego.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo uznano, że skarżąca nie była posiadaczem spornych działek, tj. faktycznie ich nie użytkowała, nie decydowała o profilu upraw. Tym samym za niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Dyrektora art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2019 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 tj. w związku z art. 7 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 124 ust. 2 akapit drugi i art. 2a rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 9 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 w zw. z art. 72 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, niezgodną z treścią art. 124 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w sprawach przyznania pomocy w ramach wsparcia bezpośredniego ustawodawca dokonał istotnego ograniczenia zastosowania podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego unormowanych w przepisach k.p.a. Prawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił bowiem wyjątek od tzw. zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. art. 77 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 3 art. 3).

Tym samym w przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a.

Istotnemu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania - i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu.

Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Tymczasem w niniejszym przypadku skarżąca takiego żądania nie wniosła. Nie sposób więc podzielić zarzutu skarżącej o uniemożliwieniu pełnomocnikowi wypowiedzenia się co do zabranych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo stwierdzić należy, że inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa na organie prowadzącym sprawę, lecz na stronie postępowania, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne. Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 k.p.a. Na organach nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (tj. jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jak już wskazano, organ obowiązany jest jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów zebranych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności związanych z przeprowadzonym postępowaniem, mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów w myśl art. 80 k.p.a. powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego.

Sąd podziela przy tym stanowisko organu odwoławczego, że jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.). Skarżąca takiego wyboru jednak nie dokonała. Nie sposób zatem uznać zarzutu o pominięciu profesjonalnego pełnomocnika za zasady. Tym bardziej, że organ I instancji przychylając się do prośby profesjonalnego pełnomocnika strony, ponownie wezwał świadka w celu złożenia zeznań. Ostatecznie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka Z. L. organ nie przeprowadził przed wydaniem decyzji, gdyż świadek był bierny i unikał składania zeznań, o czym świadczą wnioski o odroczenie czynności składane przez profesjonalnego pełnomocnika. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej we własnym wniosku wystąpił o umorzenie postępowania oraz o zaniechanie wzywania świadków, wyjaśniając, że wniosek o kolejne odroczenie czynności składał będąc w niedyspozycji zdrowotnej. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Dyrektora, że gdyby świadek ten - przy czym podkreślić należy, że był on także pełnomocnikiem skarżącej – posiadał jakiekolwiek dowody wskazujące na fakt wspólnego prowadzenia gospodarki rolnej przez skarżącą i Z. C. skorzystałby z prawa wypowiedzenia się na temat spornych gruntów rolnych, podczas rozprawy administracyjnej lub przedłożyłby takie dokumenty do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Tak się jednak nie stało co wskazuje na trafność stanowiska Dyrektora o tym, że świadek ten nigdy nie był i nie jest w posiadaniu żadnych istotnych dowodów, które to istotnie wpłynęłyby na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie, dawno by je ujawnił.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał wszystkie podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania za niezasadne.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonego w skardze wniosku pełnomocnika skarżącej o wystąpienie ze sformułowanym tam pytaniem prejudycjalnymi do TSUE, należy zauważyć, że pytanie takie sąd krajowy może i powinien zadać tylko wtedy, gdy odpowiedź na nie jest niezbędna do wydania wyroku (art. 267 TFUE). Ponieważ w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, z uwagi na prawidłową interpretacje unormowań prawa unijnego, brak jest niezbędnych przesłanek wynikających z tego przepisu. Tym samym nie było podstaw do zasięgania opinii TSUE co do wykładni wskazanych przepisów, gdyż przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego.

Ideą płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Istotne jest więc rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. W realiach niniejszej sprawy znaczenia nabiera stwierdzenie, znajdujące oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Zatem aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie formalnie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów albo też na zadeklarowanych gruntach rolnych dokonuje jedynie kontroli czy są one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej (por. wyrok NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 515/18). Posiadacz gruntu, niebędący jego faktycznym użytkownikiem, nie otrzyma płatności. Jest to fundamentalna zasada pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - wsparcie to przysługuje podmiotom faktycznie gospodarującym na danym gruncie (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1840/12; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07; wyrok WSA w Opolu z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Op 485/14).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tych okolicznościach, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.