Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 80/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust.1, art. 5 ust.2, art. 6 ust. 1, art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 33, art. 35
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sad. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych P. Spółka Komandytowo-Akcyjna w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z (...) r., adresowanym do "Gminy S.", P. K. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Odwołujący") wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie: czy Gmina S. w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej z kancelariami; ponadto wniósł, w przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, o udostępnienie treści umów.

Decyzją z (...) r. nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji) – wskazując jako podstawę prawną art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") – odmówił Wnioskodawcy udostępnienia umów zawartych pomiędzy Gminą a Kancelarią Adwokatów i Radców Prawnych P.J. S. & T. spółka komandytowo-akcyjna (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") w okresie od 2012 r.

W uzasadnieniu – relacjonując dotychczasowy przebieg postępowania – Burmistrz wskazał, że Spółka w odpowiedzi na zapytanie organu o to, czy korzysta z tajemnicy przedsiębiorstwa w zakresie dokumentów objętych wnioskiem, zastrzegła, iż umowy zawarte pomiędzy nią a Gminą S. (dalej: "Gmina") objęte są tajemnicą jej przedsiębiorstwa i że wnosi o ich nie ujawnianie stosownie do treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym decyzją z (...) r. nr (...) Burmistrz odmówił Wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Na skutek odwołania Wnioskodawcy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji") decyzją z (...) r. nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, ze względu na naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na niezapewnieniu Spółce udziału w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji zawiadomił Spółkę o prowadzonym postępowaniu i poinformował o przysługujących jej prawach strony.

Wyjaśniając motywy swej decyzji z (...) r. Burmistrz wskazał, że prawo do dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w szczególności ze względu na ochronę "tajemnicy przedsiębiorcy". Podkreślił, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów u.d.i.p., natomiast definicję legalną zbliżonego terminu "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawiera ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.z.n.k.), w art. 11 ust. 4. Z powołaniem się na stanowisko doktryny i orzecznictwa organ stwierdził, że "tajemnicę przedsiębiorcy" wyprowadza się z ww. "tajemnicy przedsiębiorstwa" – przez którą rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarcza, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.) – i że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo.

W ocenie Burmistrza umowy żądane w rozpatrywanej sprawie przez Wnioskodawcę są z pewnością "inną informacją" w rozumieniu w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a więc pozostaje do rozstrzygnięcia, czy informacja ta posiada wartość gospodarczą i czy przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania jej poufności. Zdaniem organu dla takiego przedsiębiorstwa, jak kancelaria prawna, określone w treści umów: zakres świadczonych usług prawniczych, sposób ich wykonywania, liczba i kwalifikacje osób działających w imieniu Spółki oraz wysokość wynagrodzenia są szczególnie ważne, posiadają w sposób oczywisty wartość gospodarczą i mogą wpływać na pozycję rynkową Spółki. Tym samym treść umów stanowi niewątpliwie "inną informację mającą wartość gospodarczą" w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Z kolei wola ich utajnienia został wyrażona poprzez zamieszczenie w tych umowach klauzul poufności. Z uwagi zaś na to, że Spółka w sposób jednoznaczny zastrzegła, iż treści umów uważa za tajemnicę przedsiębiorstwa i wnosi o ich nie ujawnianie, to, zdaniem organu, bez zgody Spółki nie ma on prawa do ich ujawnienia, stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organy władzy nie mają bowiem kompetencji do korzystania lub ujawniania tajemnic przedsiębiorstwa bez zgody uprawnionego, chyba że przewiduje to ustawa w interesie publicznym. Z pewnością zaś tajemnica przedsiębiorstwa nie może ulegać prawu do informacji publicznej, które nie ma przecież charakteru absolutnego.

Od opisanej decyzji Burmistrza z (...) r. Wnioskodawca złożył odwołanie. Zarzucając organowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że organ ten przedwcześnie powołał się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co, jego zdaniem, wyniknęło z niewystarczającej wykładni ww. przepisu. Odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji organ naruszył prawo Odwołującego do informacji zagwarantowane w art. 61 Konstytucji.

Decyzją z (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 definiuje "informację publiczną" jako każdą informację o sprawach publicznych. Tak ogólna definicja każe szeroko traktować pojęcie informacji publicznej i wskazuje na zasadą kierunkową, interpretacyjną w stosowaniu przepisów ustawy, z której wynika dominacja jawności nad utajnianiem informacji publicznych. W konsekwencji, w razie wątpliwości należy zawsze rozstrzygać na korzyść jawności.

W ocenie SKO informacje, które chce uzyskać Wnioskodawca, bezsprzecznie mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu. Uzasadniając odmowę udostępnienia żądanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ I instancji powołał się na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i stwierdził, że udostępnienie powyższych danych naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem SKO żądane przez Wnioskodawcę umowy mogą zawierać w swej treści informacje w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich poufności. W konsekwencji na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się dwa elementy: materialny np. sposób wykonania określonej usługi lub jej koszt, oraz formalny czyli wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się zaś z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnice przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności.

Dalej organ II Instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zapytania była treść umów zawartych przez Gminę związanych z obsługą prawną instytucji przez podmioty zewnętrzne. Istotną regulacją takich umów są z pewnością kwestie dotyczące kosztów takiej obsługi. Wydatki z tym związane niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych. Art. 9 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie pozostawia wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego (współ)tworzą sektor finansów publicznych. W art. 33 ust. 1 tej ustawy wyrażona została jedna z podstawowych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi – zasada jawności finansów publicznych – od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki, które dotyczą środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie uznane zostało za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów, oraz sytuacji, w której wyłączenie jawności wynika z obowiązujących Rzeczpospolitą umów międzynarodowych. W świetle tych uregulowań zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi.

Zdaniem SKO, udzielenie informacji w zakresie kosztów obsługi prawnej nie jest równoznaczne z ujawnieniem wysokości pobieranego przez konkretnego radcę prawnego wynagrodzenia, gdyż może składać się ono z wielu składników, a ponadto dokonywane są z niego potrącenia np. na poczet zaliczki na podatek dochodowy. Organ II instancji podkreślił, że wyłączenie jawności informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa nie ma bynajmniej charakteru absolutnego i nie funkcjonuje bezwzględnie, lecz materię tę należy badać przez pryzmat art. 11 ust. 4 u.z.n.k., przy czym zawarte w tym przepisie przesłanki musza występować łącznie.

W tym kontekście SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie podmiot, z którym Gmina zawarła umowę na obsługę prawną, na etapie jej zawierania nie zastrzegł tego, aby informacje, których domaga się Wnioskodawca, były objęte tajemnicą przedsiębiorstwa – co świadczy o niespełnieniu jednej z przesłanek o których mowa w ww. przepisie. Powoływanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa dopiero na etapie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozostaje w sprzeczności z pozostałymi działaniami (zaniechaniami) przedsiębiorcy; jawi się jako działanie spóźnione i wbrew intencji art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Niezależnie od tego organ II instancji zauważył, że w sytuacji, gdy płatności za wykonaną pracę w postaci obsługi prawnej dokonywał organ administracji publicznej, to wartość, jaką jest konstytucyjne uprawnienie obywateli do informacji publicznej dla umożliwienia weryfikowania sposobu rozporządzenia funduszami publicznymi, jest wyraźnie wyższą od bliżej niesprecyzowanego w niniejszej sprawie interesu kancelarii prawnych w postaci ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Tym bardziej, że w przypadku tego typy podmiotów trudno dopatrzyć się występowania jakichkolwiek tajemnic o charakterze technologicznym czy nawet organizacyjnym, które powinny być chronione przed konkurencją. W sytuacji, gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi przedsiębiorcami, firmy współpracujące z organami publicznymi (w niniejszej sprawie: wykonujące na rzecz organu obsługę prawną) powinny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów, będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień, w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa.

Dalej organ II instancji wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. musi uwzględniać publicznoprawny charakter materii, której dotyczył wniosek Wnioskodawcy, w części dotyczącej informacji o wydatkach pochodzących ze środków publicznych, a także rangę uwarunkowań wynikających z art. 61 Konstytucji. Dlatego, w ocenie SKO, doszło w tym zakresie podczas orzekania przez organ I instancji do naruszenia prawa, zaś odmowa udzielenia informacji publicznej w drodze decyzji administracyjnej była bezpodstawna.

W konkluzji SKO stwierdziło, że udostępnienie informacji publicznej w rozpatrywanym przypadku, w zakresie w jakim wnioskował o to Odwołujący, powinno nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej przez organ I instancji, po uprzednim zanonimizowaniu w udostępnianych informacjach cyt. "wszelkich treści drażliwych dotyczących ochrony danych osobowych". Ponieważ zaś w tej sprawie nie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, dlatego należało uchylić decyzję odmowną zapadłą przed organem I instancji i stwierdzając, że zaistniały podstawy do orzeczenia reformatoryjnego, według art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zobowiązać organ do udostępnienia wnioskowanej informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO z (...) r. Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych P.J.S. & T.S.K.A., reprezentowana przez adwokata Pawła Sowisło, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty: (1) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez uznanie, że treść umowy zawartej przez Gminę ze Skarżącą, której udostępnienia domagał się Wnioskodawca, nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) i w konsekwencji brak jest podstaw prawnych do odmowy udzielenia tej informacji, podczas gdy w sprawie doszło do skutecznego objęcia treści umowy klauzulą poufności, zaś wystąpienie tajemnicy przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) stanowi przeszkodę dla udzielenia informacji publicznej, do której dostęp nie ma charakteru absolutnego; (2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: (a) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, że zastrzeżenie i powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) co do treści umowy nastąpiło dopiero po wystosowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie w treści samej umowy, podczas gdy stosowna klauzula zawarta jest już w samej umowie, której udostępnienia domaga się Wnioskodawca; (b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie winna doprowadzić do wydania decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że organ II instancji w sposób nieprawidłowy przyjmuje, iż prawo dostępu do informacji publicznej jest tak daleko idącym prawem, że w gruncie rzeczy nie sposób w sposób skuteczny ograniczyć go klauzulą poufności w zakresie zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy), pomimo iż na możliwość taką wprost wskazują przepisy prawa. Nie jest przy tym zrozumiałym twierdzenie organu, że w sytuacji, gdy dochodzi do kontaktów gospodarczych pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi przedsiębiorcami, firmy współpracujące z organami publicznymi powinny liczyć się z tym, iż z uwagi na transparentność działań organów będą musiały zrezygnować z części swoich uprawnień, w tym m.in. w zakresie ochrony szeroko rozumianej tajemnicy przedsiębiorstwa. Czynienie takich wywodów jest, w ocenie Skarżącej, wykładnią przepisów contra legem.

Zdaniem autora skargi informacja w zakresie ustalonego przez strony wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną jest niewątpliwie informacją chronioną prawnie, mającą wartość gospodarczą. Ujawnienie tej informacji nie sprowadza się jedynie – jak wywodzi organ II instancji – do ujawnienia wynagrodzenia radcy prawnego, ale prowadzi do udostępnienia innym podmiotom działającym ma rynku informacji o tym, za jakie wynagrodzenie przedsiębiorca świadczy swoje usługi. Uzyskanie takiej wiedzy może stanowić dla Skarżącej zagrożenie jej uzasadnionego interesu gospodarczego wyrażającego się w konkurencyjnej ofercie skierowanej do podmiotu publicznego. Istotne jest to, że zachowanie Skarżącej jako przedsiębiorcy nie może być ocenianie jako ingerujące w prawo dostępu do informacji publicznej także w zakresie, w jakim dotyczy ono braku możliwości udostępnienia pozostałej treści umowy. Wszelkie inne informacje zawarte w umowie stanowią bowiem informację o charakterze organizacyjnym, albowiem dotyczą sposobu świadczenia pomocy prawnej i jej zakresu. Stąd, w ocenie Skarżącej, w sprawie zachodzą przesłanki materialnoprawne, które uzasadniają odmowę udostępnienia informacji publicznej, a których wystąpienie zostało całkowicie pominięte przez organ odwoławczy.

Niezależnie od powyższego Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nieprawidłowo ustalił, iż zastrzeżenie i powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa (przedsiębiorcy) co do treści umowy nastąpiło dopiero po wystosowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie w treści samej umowy. Podkreśliła, że stosowna klauzula znalazła się w umowach zawartych pomiędzy Skarżącą a Gminą, gdyż zawierają one sformułowanie: "Strony zobowiązują się do zachowania w tajemnicy postanowień niniejszej umowy w zakresie objętym tajemnicami prawnie chronionymi." Zwrócenie się przez Burmistrza do Skarżącej o zajęcie stanowiska wobec zgłoszonego wniosku o udostępnienie treści umowy stanowiło jedynie potwierdzenie tego, że organ I instancji przed dokonaniem odmowy udostępnienia informacji publicznej podjął czynności w zakresie ustalenia czy udostępnienie żądanej informacji może być wyłączone spod zasady wynikającej z przepisów u.d.i.p. Przekazana przez Skarżącą informacja o zastrzeżonej tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi jedynie potwierdzenia istnienia klauzuli zawartej w samej umowie i nie może być traktowana jako dopiero co wprowadzona klauzula.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z (...) r. Wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego T. K., wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał wnioski i wywody zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z (...) r., Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę decyzji zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta definiuje "informację publiczną", jako "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Na tym tle Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. np. wyroki NSA z 11.09.2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA: z 15.04.2008 r., II SAB/Ke 14/08; z 30.09.2010 r., II SAB/Op 12/10; z 26.02.2010 r., II SAB/Wa 192/09; z 11.10.2012 r., IV SAB/Po 65/12; z 11.03.2013 r. II SAB/Wa 503/12; z 17.04.2013 r., II SAB/Bd 25/13; z 15.11.2013 r., II SAB/Wa 409/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

W świetle dotychczasowych uwag żądane przez Wnioskodawcę informacje, wskazane w jego wniosku z (...) r., stanowią, bez wątpienia, informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Podobnie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego – a więc organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (por. wyroki WSA z 27.03.2013 r., II SAB/Bd 162/12 oraz z 10.09.2013 r., IV SAB/Wr 130/13 – CBOSA).

Należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie kwestie powyższe, związane z ustaleniem, czy żądane informacje są informacjami publicznymi oraz czy na adresacie wniosku ciążył obowiązek ich udostępnienia, nie były pomiędzy stronami sporne. Dowodzi tego w szczególności fakt, że po wydaniu przez SKO zaskarżonej decyzji, Burmistrz przy piśmie z (...) r. udostępnił Wnioskodawcy żądaną informację w postaci kserokopii (niezanonimizowanych) umów dotyczących obsługi prawnej Urzędu Gminy zawartych ze Spółką od 2012 r. (k. 52–66 akt adm. I inst.).

Spór dotyczył jedynie tego, czy dane zawarte w tych umowach są objęte tajemnicą przedsiębiorcy (Spółki) w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl tego przepisu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane i jego precyzyjna wykładnia może nastręczać trudności. Nie ulega jednak wątpliwości, że w zakresie tego pojęcia mieści się "tajemnica przedsiębiorstwa", której definicję legalną zawiera ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W myśl art. 11 ust. 4 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie "tajemnicę przedsiębiorcy" wyprowadza się z cytowanej "tajemnicy przedsiębiorstwa", podkreślając, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć "tajemnica przedsiębiorcy" w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por.: wyrok NSA z 05.07.2013 r. I OSK 511/13, CBOSA; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 21).

Co tu szczególnie istotne, "tajemnicę przedsiębiorcy" konstytuują dwa elementy: materialny (dotyczący charakteru / przedmiotu informacji) oraz formalny (jej utajnienie przez zainteresowanego) – co potwierdzają wypowiedzi doktryny i orzecznictwa (por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 22; wyrok NSA z 05.07.2013 r. I OSK 511/13, CBOSA).

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego "również w zakresie kontroli decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznych z powołaniem się na okoliczność wyłączenia jawności w procesie prowadzonym przed sądem powszechnym ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa, istnieją normatywne podstawy do objęcia nią nie tylko formalnych ale także materialnoprawnych podstaw. Temu obowiązkowi nie czyniłoby zadość ograniczenie się do formalnego ustalenia, że odmowa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa jest zasadna w związku z prowadzeniem rozprawy przed sądem powszechnym przy drzwiach zamkniętych bez wnikania, czy odmowa udzielenia informacji publicznej odpowiada materialnoprawnym przesłankom określonym w definicji legalnej pojęcia «tajemnica przedsiębiorstwa». Kontrola sądu administracyjnego stałaby się bowiem w takim przypadku iluzoryczna." (wyrok NSA z 06.03.2013 r., I OSK 3076/12, CBOSA; por. też: wyrok TK z 15.10.2009 r., K 26/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 135).

W ocenie Sądu powyższe stanowisko należy odpowiednio odnieść także do zakresu kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji przyjąć, że sąd administracyjny jest władny badać, czy utajnione przez organ informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, zarówno w jej aspekcie formalnym, jak i materialnym.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w każdej ze spraw, w której – tak jak w niniejszym postępowaniu – dochodzi do kolizji prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, zachodzi konieczność ważenia wchodzących w grę wartości (dóbr, interesów) prawnie chronionych, w celu znalezienia właściwego balansu pomiędzy nimi (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 23).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że organ II instancji zasadnie uznał, iż w sprawie tej nie zachodzą przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy – Spółki.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, z analizy treści umów, których dotyczył przedmiotowy wniosek (k. 52–66 akt adm. I inst.), nie wynika, aby umowy te – nieskomplikowane, a wręcz sztampowe – zawierały, podlegające ochronie, informacje o charakterze organizacyjnym. Jedynymi informacjami, co do których można by, zdaniem Sądu, ewentualne rozważać objęcie ich tajemnicą przedsiębiorcy są określone w umowach zasady wynagradzania Spółki (zwanej tam "Wykonawcą") przez Gminę (zwaną w umowach "Zamawiającym").

W związku z tym należy jednak wskazać na przepisy art. 33 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.f.p."), statuujące zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi ("nazwaną" w ten sposób expressis verbis w art. 34 u.f.p.). Zwraca uwagę, że jawność gospodarowania środkami publicznymi (a nawet szerzej: jawność i przejrzystość finansów publicznych) jest kolejną, obok prawa do informacji publicznej, wartością prawnie cenioną i chronioną, którą należy wziąć pod uwagę ważąc zasadność odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na – spoczywającą na drugiej szali – ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

W tym kontekście szczególnie doniosłe znaczenie ma dla rozpoznawanej sprawy przepis art. 35 u.f.p., w myśl którego klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Nie ulega wątpliwości, że Gmina jest jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu cytowanego przepisu – jasno wynika to z art. 9 pkt 2 u.f.p. – oraz że umowy o świadczenie obsługi prawnej, tak jak i inne umowy gminne, są realizowane (przeznaczone do realizacji) ze środków publicznych. Zarazem, w ocenie Sądu, ani organ I instancji, ani też Skarżący nie wykazali przekonująco, aby w sprawie zachodziły, przewidziane w art. 35 u.f.p., podstawy do ograniczenia zasady jawności gospodarowania środkami publicznym; w szczególności – aby informacje zawarte w przedmiotowych umowach, w tym co do wysokości wynagrodzenia umówionego pomiędzy Zamawiającym i Wykonawcą, stanowiły "inną informację posiadającą wartość gospodarczą", i to na tyle doniosłą, że przeważającą nad pozostałymi wchodzącymi w tym przypadku w grę, a kolidującymi, wartościami prawnie chronionymi.

W ocenie Sądu w szczególności nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skargi, w myśl której uzyskanie przez inne podmioty działające ma rynku informacji w zakresie ustalonego przez strony (Gminę i Spółkę) wynagrodzenia za świadczoną pomoc prawną "może stanowić dla Skarżącej zagrożenie jej uzasadnionego interesu gospodarczego wyrażającego się w konkurencyjnej ofercie skierowanej do podmiotu publicznego". Jak należy rozumieć, Skarżąca upatruje swego interesu gospodarczego w niedopuszczeniu do złożenia Gminie przez inny podmiot (kancelarię) oferty na świadczenie obsługi prawnej, cenowo konkurencyjnej wobec oferty Spółki. Takiego interesu gospodarczego Skarżącej nie sposób jednak uznać za "uzasadniony" w świetle aksjologii polskiego systemu prawa. Już choćby z tego względu, że istnienie konkurencji jest jednym z istotnych elementów społecznej gospodarki rynkowej, stanowiącej, w świetle art. 20 Konstytucji, podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji za cenione przez ustrojo- i ustawodawcę należy uznać wszelkie działania służące wspieraniu i rozwojowi konkurencji – czego dowodzi choćby obowiązywanie w polskim systemie prawa odrębnej ustawy poświęconej tej problematyce (obecnie: ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów; Dz. U. z 2015 r. poz. 184) – a za niepożądane: działania zmierzające do blokowania lub ograniczania konkurencji.

Z tych względów Sąd uznał, że interes Spółki, wyrażający się w uniemożliwieniu Wnioskodawcy zapoznania się z treścią umów o świadczenie obsługi prawnej, zawartych pomiędzy Gminą i Spółką, nie zasługuje na ochronę.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w świetle art. 35 u.f.p. ewentualne wyłączenie jawności gospodarowania środkami publicznymi jest możliwe jedynie na podstawie klauzuli umownej "dotyczącej wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa". Zdaniem Sądu oznacza to, że z takiej klauzuli winna expressis verbis wynikać wola utajnienia treści umowy właśnie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Klauzule poufności zamieszczone w przedmiotowych umowach wymogu tego nie spełniają.

Mając wszystko to na uwadze Sąd podzielił stanowisko organu II instancji o braku w rozpoznawanej sprawie formalnych i materialnych podstaw do odmowy udostępnienia Wnioskodawcy żądanych informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy (Spółki). W konsekwencji SKO trafnie uznało bezprzedmiotowość postępowania toczącego się w tej sprawie przed organem I instancji, i w rezultacie zasadnie, uchyliwszy decyzję Burmistrza, postępowanie to umorzyło. Ubocznie należy zauważyć, że wobec brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. prawidłowo sformułowana sentencja zaskarżonej decyzji, w jej części końcowej, winna brzmieć: "...i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości" – a nie: "...umarza postępowanie organu I instancji..." – ale uchybienie to, o stricte redakcyjnym charakterze, pozostało, w ocenie Sądu, bez wpływu na wynika sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.