Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2022/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp z o.o. z siedzibą w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1236/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1236/14 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], Burmistrz J na podstawie art. 104 i art. 107 kpa, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na montażu wolnostojących paneli słonecznych wraz z przyłączem elektroenergetycznym, złączem kablowo-pomiarowym ZK-15kV o łącznej mocy wytwórczej do 1 MW oraz stacją transformatorową, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w W., Gmina J..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dla terenu inwestycji nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Burmistrz J. uznał, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. Wolnostojące panele słoneczne o łącznej mocy wytwórczej do 1 MW należy bowiem zakwalifikować jako zabudowę produkcyjną, nastawioną na wytwarzanie energii elektrycznej. Pozostałe elementy inwestycji, tj. przyłącze elektroenergetyczne, złącze kablowo-pomiarowe Zk-15kV i stację transformatorową, stanowią natomiast infrastrukturę techniczną o funkcji uzupełniającej, pozostającą w ścisłym związku z zabudową o funkcji wiodącej. Zdaniem organu I instancji całość inwestycji nie stanowi infrastruktury technicznej, co potwierdza interpretacja językowa, w świetle której infrastruktura techniczna jest tylko uzupełnieniem funkcji zasadniczej. Ponadto z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że działki nr [...] i [...] położone są na obrzeżach W., w granicach terenów rolnych, na których występują pojedyncze zagrody. Obszar ten w części wykorzystywany jest dla prowadzenia produkcji rolnej, a w części stanowi ugory. W ich pobliżu znajdują się też tereny leśne. Działki inwestora obejmują grunty orne V klasy bonitacyjnej, a częściowo są grunty IV klasy. Są one nieuzbrojone i niezabudowane. Od wschodniej strony przylegają do nieutwardzonej drogi, stanowiącej dojazd do pól i pojedynczych zabudowań. Od strony zachodniej znajdują się dawne zabudowania wojskowe, obecnie wykorzystywane do obsługi gospodarki leśnej i mieszkalnictwa. Działki przylegające od strony południowej i północnej mają charakter rolny. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. teren ten był oznaczony jako teren upraw polowych. Organ administracji wyjaśnił, że szerokość frontu działek inwestora wynosi [...] m, to obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości co najmniej [...] m od granic tych działek, a brak jest uzasadnienia do dalszego poszerzania obszaru analizowanego, gdyż i tak nie zachodziłyby podstawy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu administracji na tak zakreślonym terenie nie występuje zabudowa pozwalająca na lokalizację planowanego przedsięwzięcia. Na działce nr [...] występuje wprawdzie zabudowa o funkcji produkcyjnej, to jednak salon sukien ślubnych nie jest tożsamy z farmą fotowoltaiczną. Istniejąca forma architektoniczna i sposób zagospodarowania terenu nie mają cech wspólnych z wnioskowaną inwestycją. Obszary sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem inwestora są w przeważającej części zagospodarowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi i garażowymi. Na terenie tym występuje również zabudowa związana z usługami oraz handlem, jak i zabudowa gospodarcza związana z rolnictwem. Istniejące zagospodarowanie terenu analizowanego nie pozwala na stwierdzenie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowego ładu przestrzennego.

[...] l Sp. z o.o. w Ł. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., wskazując, że zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączający stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku lokalizowania urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 z późn. zm.), przez powyższe urządzenia rozumie się m.in. urządzenia elektryczne. Jak wynika natomiast z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. nr 89 poz. 625 z późn. zm.), urządzeniami tymi są urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych, które z kolei -według art. 3 pkt 7 ustawy - określane są jako techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zdaniem odwołującego, organ I instancji błędnie zakwalifikował planowaną inwestycję do zabudowy produkcyjnej. Fakt produkowania czegoś nie oznacza bowiem, że dana inwestycja jest zakładem produkcyjnym. Tym bardziej, że zakład produkcyjny w świetle definicji ekonomicznych obejmuje nie tylko obiekty, budynki i urządzenia, lecz także kadrę pracowniczą i procesy produkcyjne wraz ze wszelkimi aspektami niematerialnymi. W konsekwencji zespół paneli fotowoltaicznych, osadzonych bezpośrednio na gruncie, bezobsługowych i niewykorzystujących w procesie wytwarzania energii żadnych surowców nieodnawialnych, nie kwalifikuje się do inwestycji produkcyjnej. Wszystkie elementy składowe inwestycji to urządzenia elektryczne, w obrębie których zachodzą statyczne procesy przemiany energii promieniowania słonecznego w energię elektryczną. Nie zachodzi więc tradycyjnie rozumiane zjawisko produkcji. Jedynym budynkiem w obrębie inwestycji będzie stacja transformatorowa typu kontenerowego, pełniąca funkcję uzupełniającą, także kwalifikująca się jako infrastruktura techniczna. Jednocześnie bezemisyjny charakter konwersji fotowoltaicznej sprawia, że omawiana inwestycja nie będzie kolidować z funkcją rolniczą lub mieszkaniową. Nie wprowadzi ona również żadnych ograniczeń dla obecnych funkcji, ani nie będzie stanowiła elementu dominującego w krajobrazie.

Rozpatrując złożone odwołanie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., wyjaśniając w uzasadnieniu, że planowana inwestycja obejmuje budowę [...] sztuk wolnostojących kolektorów słonecznych wytwarzających energię elektryczną o łącznej mocy 999840 W. Panele fotowoltaiczne są urządzeniami technicznymi służącymi do przetwarzania energii słonecznej w energię elektryczną. Organ odwoławczy przyjął, że jest to przedsięwzięcie produkcyjne służące do wytwarzania energii elektrycznej, przy czym "wytwarzanie" znaczy tyle, co "produkowanie". Charakter produkcyjny elektrowni fotowoltaicznych potwierdza § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397 z późn. zm.), w którym systemy fotowoltaiczne zaliczono do zabudowy przemysłowej.

[...] Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi I i II instancji naruszenie:

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że panele fotowoltaiczne nie są urządzeniami infrastruktury technicznej,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1236/14 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w rozstrzyganej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o warunkach zabudowy. Art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stwierdza, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Sąd wskazał, że wydanie takiego rozstrzygnięcia jest możliwe w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sąd wyjaśnił, że dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Podkreślił, że określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem wymienionej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Z kolei przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, co oznacza, że realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Z tego względu istotne znacznie w sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej.

Sąd wskazał, że orzecznictwo w zakresie kwalifikacji urządzeń wytwarzających energię elektryczną, wiatrową czy słoneczną, w kontekście art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie jest jednolite, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Gdańsku w wyrok z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 298/14 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Po 298/14. Część judykatury opowiada się za stanowiskiem, prezentowanym również w skardze, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2251/10; z dnia 21 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 310/10; z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 762/12; nadto WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 650/10; WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 sygn. akt II SA/Bk 636/13).

Natomiast według odmiennego poglądu, urządzenia służące wytwarzaniu energii elektrycznej nie mogą być zakwalifikowane do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zastosowana przez sądy wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołująca się do definicji pojęć urządzeń technicznych i urządzeń infrastruktury technicznej określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) i ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.), wg Sądu prowadzi do wniosku, że istotą urządzenia infrastruktury technicznej jest brak możliwości istnienia samodzielnego, gdyż powstaje ono zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Urządzenie infrastruktury technicznej musi zatem wiązać się z uzbrojeniem określonego terenu, pełnić funkcję "służebną" wobec innych obiektów, zapewniając im dostęp m.in. do energii elektrycznej lub cieplnej, paliwa gazowego, wody czy instalacji odprowadzającej ścieki.

W ocenie Sądu zgodnie z powyższym stanowiskiem urządzenie infrastruktury technicznej nie może służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem jej zbycia osobom trzecim, a więc działalność kwalifikowana jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, z kolei infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 225/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 604/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1588/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/12; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1563/13).

Sąd podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r., i tożsame z nim poglądy orzecznictwa, wedle których inwestycji polegającej na realizacji wolnostojących paneli fotowoltaicznych (instalacji zespołu paneli solarnych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie można zaliczyć do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja zawiera w tym zakresie wprawdzie zwięzłe i syntetyczne, ale trafne stanowisko, które Sąd uzupełnił o wyżej przywołane poglądy orzecznictwa dotyczące wykładni pojęcia urządzanie infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu brak zdefiniowania przedmiotowego pojęcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy Prawo energetyczne.

Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej jest zdefiniowane w art. 143 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. są w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Instalacja fotowoltaiczna nie stanowi uzbrojenia terenu. Jej podstawowym zadaniem jest wytwarzanie energii elektrycznej i nie pełni ona funkcji służebnej względem innych urządzeń czy obiektów. Z kolei art. 3 ustawy Prawo energetyczne definiuje i różnicuje pojęcia: procesy energetyczne - techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7), urządzenia - urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9) oraz instalacje - urządzenia z układami połączeń między nimi (pkt 10). Z przepisów ustawy wynika zatem, że urządzenia są częścią instalacji, a te z kolei mogą służyć różnym celom w procesach energetycznych - produkcyjnym, magazynowym, przesyłowym. Ustawa Prawo energetyczne nie posługuje się pojęciem urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem Sądu nie jest uprawnione i uzasadnione traktowanie pojęcia urządzenia w rozumieniu ustawy Prawo energetyczne i pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako pojęć tożsamych. Istota pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu tej ustawy jest inna. Podstawową jej cechą jest to, że powstaje ona zawsze dla obsługi określonych jednostek przestrzenno-gospodarczych. Infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji i konsumpcji, sama natomiast nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji.

Sąd wyjaśnił, że interpretacja pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej powinna uwzględniać charakter art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i przyczynę dokonania przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia. Przepis ten przewiduje zwolnienie z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zwolnienie to wynika z faktu, że spełnienie takich wymogów w przypadku linii kolejowych, dróg i urządzeń infrastruktury jest z punktu zachowania ładu przestrzennego zbędne i racjonalnie nieuzasadnione. Brak jest podstaw do uzależniania możliwości budowy linii kolejowych, dróg czy sieci infrastruktury - uzbrojenia terenu od tego, czy w sąsiedztwie obiekty takie istnieją oraz od tego, czy będą one posiadały dostęp do drogi publicznej. Argumentów tych nie można natomiast zastosować w przypadku inwestycji, jaką jest elektrownia. Tego typu obiekt winien spełniać wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa", jego powstanie może bowiem naruszyć zasady ładu przestrzennego na danym terenie i kolidować z sąsiadującą zabudową; inwestycja taka powinna również posiadać dostęp do drogi publicznej.

Podsumowując Sąd stwierdził, że zespół paneli fotowoltaicznych (solarnych) wraz z niezbędną infrastrukturą stanowi instalację produkcyjną, w skład której wchodzą urządzenia techniczne przetwarzające energię słoneczną na energię elektryczną. Taka instalacja produkcyjna nie jest zwolniona z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji organy orzekające w sprawie prawidłowo zakwalifikowały przedsięwzięcie objęte wnioskiem, zasadnie zatem przeszły do etapu oceny spełnienia przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Przechodząc do kolejnego zagadnienia, tj. występowania na obszarze analizowanym tego rodzaju infrastruktury technicznej, która pozwala na ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie, Sąd wskazał, że uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji również w tym zakresie są zwięzłe, ale same spostrzeżenia trafne. Wbrew twierdzeniom skargi, występujące na terenie objętym analizą - zasięgu obszaru analizowanego inwestor nie kwestionuje - zagospodarowanie nie obejmuje tego rodzaju zabudowy, jaką planuje skarżący inwestor. Nie można za takowe uznać salonu sukni ślubnych, zlokalizowanego na działce nr [...], który nie pełni funkcji produkcyjnej w stopniu porównywalnym do farmy fotowoltaicznej. Pozostałe nieruchomości zagospodarowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną wraz obiektami towarzyszącymi lub zabudowaniami w ramach zabudowy zagrodowej. Z kolei nieruchomości niezabudowane użytkowane są rolniczo jako pola uprawne. Planowana budowa zespołu paneli solarnych nie kontynuuje występujących w sąsiedztwie (rozumianym jako obszar analizowany) funkcji zagospodarowania i zabudowy terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- przepisu art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej", polegającą na uznaniu, że w zakresie tego pojęcia nie mieszczą się urządzenia techniczne i ich zespoły, przetwarzające promieniowanie słoneczne na energię elektryczną (panele fotowoltaiczne) i w konsekwencji nienależyte zastosowanie tego przepisu, poprzez uznanie, że przewidziane w nim wyłączenie obowiązku spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie znajduje zastosowania do inwestycji obejmujących ww. panele fotowoltaiczne, w tym do inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla montażu wolnostojących paneli słonecznych wraz przyłączem elektroenergetycznym i złączem kablowo-pomiarowym, podczas gdy uwzględniając wyniki zarówno wykładni językowej, jaki i systemowej oraz funkcjonalnej art. 61 ust. 3 u.p.z.p., stwierdzić trzeba, iż cechy i funkcja takich instalacji kwalifikują je do zakresu pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" w rozumieniu tego przepisu, a tym samym uprawniają skarżącego do powołania się na zwolnienie z obowiązku spełnienia wymogów, przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

- przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zawężającej interpretacji pojęcia "kontynuacja funkcji", w sposób ograniczający możliwość lokalizowania nowych inwestycji tylko do będących tego samego rodzaju, co istniejąca już zabudowa na terenach sąsiednich, co w konsekwencji doprowadziło Sąd meriti do uznania, że planowana przez skarżącego inwestycja, której odmówiono ustalenia warunków zabudowy, nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. warunku kontynuacji funkcji zagospodarowania i zabudowy terenów sąsiednich.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik skarżącej wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu ma ocena prawna co do możliwości zakwalifikowania zespołu paneli fotowoltaicznych do kategorii "infrastruktura techniczna", jako jednej z objętych dyspozycją zwalniającą art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Pozytywne rozstrzygnięcie tego zagadnienia, zbędnym czyniłaby rozważania dotyczące kolejnego zarzutu formułowanego w skardze kasacyjnej, odnoszącego się do naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy. Opierając się w przeważającym stopniu na przeprowadzonej wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, Sąd I instancji niewłaściwie zrekonstruował treść normy prawnej, zawartej w ww. przepisie, a w konsekwencji dokonał wadliwej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do zakresu zastosowania tego przepisu, uznając że planowana inwestycja nie stanowi ujętego w tym przepisie urządzenia infrastruktury technicznej.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki Sąd I instancji przecenia mnogość i reprezentatywność orzeczeń odmawiających wymienionym instalacjom zaliczenia do kategorii infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w relacji do akceptujących taką kwalifikację. Orzeczenia, na których oparł się Sąd orzekający w I instancji, kreują utrwaloną i przeważającą lub co najmniej równoprawną linię orzeczniczą wobec innych przywołanych przez Sąd wyroków, opowiadających się za zaliczeniem obiektów elektrowni wiatrowych i solarnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądowoadministracyjne - niezależnie od zaprezentowanego stanowiska - zgodnie podnoszą, że wobec braku legalnej definicji istotnego dla praktyki obrotu inwestycyjnego pojęcia, określonego w ust. 3 art. 61 u.p.z.p. jako "infrastruktura techniczna", właściwe i konieczne jest dokonanie wykładni tego pojęcia, przy wykorzystaniu zasad wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej. Zastosowanie tej wykładni przez sądy prowadzi jednak do odmiennych wyników interpretacyjnych, a w konsekwencji rozstrzygnięć. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powiela schemat argumentacji, przyjęty w powołanych wyrokach sądów wojewódzkich, rezygnując z wykładni językowej. Z jednej strony, wskazuje na potrzebę wykładni systemowej poprzez odwołalnie się do analogicznych pojęć, zdefiniowanych w ustawach o gospodarce nieruchomościami oraz Prawo energetyczne, z drugiej - ogranicza się jedynie do zacytowania ich treści, nie dokonując żadnej ich analizy interpretacyjnej. W szczególności nie sposób odtworzyć, z czego Sąd wywodzi, że w pojęciu infrastruktury mieści się element pomocniczości, służebnej jedynie roli jej urządzeń wobec działalności produkcyjnej. Założeń tych nie sposób wywieść, ani z treści powoływanych przez Sąd przepisów ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z ratio legis interpretowanej normy.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że brak definicji legalnej analizowanego pojęcia zasadnym czyni odwołanie się do podstawowej metody interpretacji znaczeń ustawowych, jaką jest wykładnia gramatyczna/językowa, uwzględniająca znaczenie najbardziej zbliżone do potocznego, a w przypadku braku jednoznacznego wyniku, uzupełnienie jej analizą, uwzględniającą umiejscowienie przepisu w akcie prawnym oraz regulacje danej materii w innych aktach tej samej rangi (wykładnia systemowa) oraz odtwarzającą cel regulacji i jej funkcję (wykładnia funkcjonalna). Opierając się na definicjach słownikowych i encyklopedycznych, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie stwierdzi, że "infrastruktura" to urządzenia i instytucje usługowe, niezbędne do należytego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki (Słownik Języka Polskiego PWN wersja internetowa), urządzenia i instytucje umożliwiające sprawne działanie gospodarce i społeczeństwu (Wielki Słownik Języka Polskiego PAN wersja internetowa), podstawowe urządzenia, budynki użyteczności publicznej i instytucje usługowe, których istnienie jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarki i społeczeństwa (vvww.wikipedia.org), zaś "infrastruktura techniczna" to urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej (osiedla, dzielnicy, miasta, zakładu przemysłowego itp.) w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp. Przytoczone definicje jednomyślnie zaliczają do zakresu pojęcia "infrastruktura (techniczna)", obok sieci przesyłowych, również urządzenia i obiekty, których wspólną cechą jest niezbędność dla gospodarki i społeczeństwa.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że aby usunąć jakiekolwiek wątpliwości (luki interpretacyjne) pozostałe po przeprowadzeniu wykładni językowej, wskazane jest zastosowanie uzupełniająco interpretacji systemowej i funkcjonalnej. Stosując wykładnię systemową, w tym opierając się na regulacjach zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie Prawo energetyczne, pełnomocnik podniósł, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń (...) elektrycznych (...). Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Zgodnie z art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. Do takich urządzeń zaliczają się zatem również zespoły paneli słonecznych, wykorzystujących statyczne procesy fotowoltaiczne w celu przetworzenia energii słoneczne w elektryczną i odprowadzenie jej do zakładu energetycznego.

Pełnomocnik skarżącej spółki zaprezentowane powyżej stanowisko, odnośnie zakresu znaczeniowego pojęcia "urządzenie infrastruktury technicznej", poparł przytoczonymi orzeczeniami sądów administracyjnych i wyrażone w wyrokach (np. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 sygn. akt. II OSK 2129/12, z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt. II OSK 762/12, z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 636/13, w Łodzi z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1273/11, w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 762/10, w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 763/10, w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 533/09, w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 650/10, w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1003/08, w Poznaniu z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1000/08), wskazując jednocześnie, że większość orzeczeń, zajmujących się omawianym zagadnieniem, przeważnie dotyczyła inwestycji polegających na budowie elektrowni (farm) wiatrowych lub wodnych, zawarta w nich argumentacja jurydyczna w pełni znajduje zastosowanie także wobec zespołów paneli fotowoltaicznych z instalacjami i przyłączami, tworzących elektrownie solarne. Istota obu tych form inwestycji - przetwarzanie energii ze źródeł odnawialnych (wiatru i promieniowania słonecznego) na energię elektryczną, bez jednoczesnej emisji produktów ubocznych (pyłów, hałasu, zanieczyszczeń, promieniowania) - oraz charakter przedsięwzięcia z punktu widzenia zagospodarowania i ładu przestrzennego, są tożsame.

Pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że dokonując wykładni funkcjonalnej należy kierować się dyrektywami słuszności oraz uwzględniać konsekwencje społeczno-gospodarcze dokonywanej interpretacji. Wadliwość dokonywanej przez Sąd I instancji wykładni funkcjonalnej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika m.in. z przyjmowanego założenia, że jednym z elementów wykluczających zaliczenie zespołów paneli fotowoltaicznych do kategorii urządzeń infrastruktury jest nieakcesoryjny wobec działalności produkcyjnej charakter tych obiektów, które w istocie same wytwarzają (produkują) energię elektryczną w celu jej odsprzedaży osobom trzecim (str. 7), podczas gdy za infrastrukturę można uznać tylko takie urządzenia i instalacje, które mają charakter wyłącznie pomocniczy. O uznaniu danej inwestycji za instalację stricte produkcyjną i zaliczenie jej do sfery działalności przemysłowej, istotnie wpływającej na zmianę sposobu zagospodarowania terenu i ład przestrzenny, decydować powinno zatem występowanie elementów przestrzennych, którym towarzyszą procesy mechaniczne i organizacyjne, w sposób dynamiczny oddziałujące na otoczenie, a takich cech z pewnością nie prezentuje zespół paneli słonecznych, tworzących wraz z instalacjami i przyłączami elektrownię solarną.

W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki prawo do zabudowy terenu, wyrażające się w swobodzie zagospodarowania terenu przez podmiot dysponującym w stosunku do niego tytułem prawnym, należy wywodzić z istoty cywilnoprawnej konstrukcji prawa własności, natomiast ewentualne regulacje planistyczne, należy traktować jako elementy ograniczenia tego prawa. Jednym z takich ograniczeń w przypadku nieruchomości, położonych na terenach bez obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa", która nakłada na inwestorów wymóg dostosowania planowanej przez nich zabudowy do warunków, istniejących w miejscu planowanej inwestycji. Należy przez to rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Celem kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, którym w myśl art. 2 ust. 1 u.p.z.p. jest takie ukształtowanie przestrzeni, które poprzez kontynuację tworzy harmonijną całość, uwzględniając w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nieuprawniona jest zawężająca interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Przy dokonywaniu oceny w zakresie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, opierając się na wykładni systemowej i funkcjonalnej wymogu kontynuacji funkcji, parametrów etc. (art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.), zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki zasadnym jest zwrócenie uwagi na uwarunkowania lokalizacyjne elektrowni solarnych. Zbyt wąska i dosłowna interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa, powoduje, że na terenach bez obowiązującego planu miejscowego uruchamianie elektrowni fotowoltaicznych może być w ogóle wykluczone.

Lokalizowanie takich instalacji w sąsiedztwie innych podobnych byłoby sprzeczne z wymogami rozproszenia źródeł energii na danym terenie, w celu stworzenia warunków zrównoważonego systemu gospodarowania energią (por. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych; Polityka energetyczna Polski do 2030 r. przyjęta uchwałą Rady Ministrów nr 202/2009 z dnia 10 listopada 2009 r.). Rozstrzygnięcie sporu, powinno zatem opierać się również na prounijnej dyrektywie wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim nakładają one ograniczenia i wymogi przy lokalizowaniu inwestycji, implementujących nowoczesne i akcesoryjne rozwiązania w zakresie przetwarzania i wykorzystywania odnawialnych źródeł energii. Wykładnia taka winna prowadzić do zawężenia takich ograniczeń w realizowaniu uprawnień właścicielskich i uruchamianiu inwestycji, które będąc nowatorskimi i przyczyniającymi się do dobrze rozumianego postępu techniczno-społecznego, napotykają przeszkody, wynikające ze zbyt rygorystycznie odczytywanych pojęć normatywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się pierwszego wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu to wskazać należy, że jest on niezasadny. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - w decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowieniem tego przepisu jest z kolei art. 59 ust. 1 ustawy, wg którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, a zatem w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie, organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest z kolei po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowana przez spółkę inwestycja spełnia wymóg z pkt 1 powyższego przepisu tj. czy odpowiada tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa. Słusznie stwierdził Sąd I instancji podzielając pogląd organów administracji, że realizacja zespołu ponad 4 tys. paneli fotowoltaicznych spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Trafnie stwierdzono, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy produkcyjnej lub zespołu obiektów infrastruktury technicznej o tak dużej skali. Stąd też brak podstaw do odstąpienia badania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z mocy art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Wyjaśnić trzeba również, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie budowę drogi lub wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m.in. urządzeń elektrycznych. Stąd też konieczne jest odwołanie się do regulacji innych aktów prawnych, stosowanych na etapie ustalania warunków zabudowy, które pozwolą na zdefiniowanie pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej". Za trafne należy uznać przyjęcie, że produkcja (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową. Za taką argumentacją przemawia aktualne brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 210 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 2 lit. a tiret 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 817), zalicza wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej. Odrębnie wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia). Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. W rozpoznawanej sprawie spółka uzyskała decyzję środowiskową w dniu 11 września 2013 r. Skoro więc, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to nie może być żadnej wątpliwości, że nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy. Ze względu na brzmienie § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów, stanowisko sądownictwa administracyjnego odnośnie farm wiatrowych nie może mieć więc przełożenia na stanowisko odnośnie farm fotowoltaicznych. Skoro przywołane rozporządzenie wprost wskazuje, że jest to rodzaj zabudowy przemysłowej, zatem przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo dotyczące elektrowni wiatrowych, nie zmienia postaci rzeczy, że ustawodawca odrębnie kwalifikuje takiego rodzaju przedsięwzięcia, zaliczając wprost systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej.

Podkreślić należy, że w przeciwieństwie do elektrowni wiatrowych, budowa elektrowni fotowoltaicznej składającej się z ponad 4 tys. paneli słonecznych specjalnie osadzonych wraz ze stosownym złączem kablowo-pomiarowym oraz stacją transformatorową prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, za taką bowiem uznać należy produkcję, (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej, a zatem spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Co w konsekwencji prowadzi do uznania - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - że systemy fotowoltaiczne, kwalifikowane jako instalacje produkcyjne, nie są zwolnione z obowiązku spełnienia warunków, o których jest mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.