Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 502/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11a ust. 5, art. 1 ust. 2, art. 7 ust. 1,3, 4, art. 4 pkt 16
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 4 , art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej Opatowiec z dnia 29 maja 2020 r. nr XXIV/102/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Opatowiec stwierdza nieważność § 4 ust. 1 i 2 pkt 2, § 5 ust. 2, § 15 ust. 1 oraz § 16 ust. 2 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 29 maja 2020 r. Rada Miejska Opatowca, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm.), zwanej dalej "u.u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju, podjęła uchwałę nr XXIV/102/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Opatowiec, stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały (§ 1), zwanego dalej "regulaminem", uchwalając w:

§ 4 Rozdziału 3 pt. "Wymagania w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", że: "1. Właściciele nieruchomości służących do użytku publicznego są zobowiązani niezwłocznie po każdorazowym wystąpieniu zjawiska atmosferycznego do ich oczyszczania ze śniegu, lodu i błota, natomiast z innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb.

Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 powinien być realizowany poprzez:

odgarnięcie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym i kołowym;

podjęcie działań, mających na celu likwidacje śliskości.

§ 5 ust. 2 Rozdziału pt. "Wymagania w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi", że "Naprawa pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami naprawczymi jest dozwolona, gdy wykonywanie napraw związane jest z bieżącą eksploatacją pojazdu i pod warunkiem, że nie powoduje zanieczyszczeń otoczenia smarami, olejami i innymi substancjami ropopochodnymi oraz nie stwarza innych zagrożeń dla środowiska";

§ 15 ust. 1 Rozdziału 8 pt. "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem, uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku", że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego";

- § 16 ust. 2 Rozdziału 8, że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, ponoszą w razie ich ucieczki koszty wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierował Prokurator Rejonowy w Pińczowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenie prawa, to jest art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 40 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g., a także § 118 w z w. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez istotne naruszenie przepisów prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego z:

art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 4 ust. 1 regulaminu zapisu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, że ma to nastąpić "niezwłocznie" po opadach i wprowadzając zbyt ocenne sformułowanie "w miarę potrzeby"; ponadto organ dopuścił się pominięcia zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych; ponadto również w treści § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu naruszył zapis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. u.u.c.p.g. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku podejmowania dodatkowych działań usuwających lub ograniczających śliskość;

art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. poprzez zawarcie w treści § 5 ust. 2 regulaminu zapisu uzależniającego możliwość dokonywania remontów pojazdów poza warsztatem, o ile naprawy związane są z bieżącą eksploatacją;

art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 15 ust. 1 regulaminu zapisu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do utrzymania zwierząt sposób niestwarzający uciążliwości dla innych osób, niezawierającego skonkretyzowanej reguły, przy czym stopień ogólnikowości, pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności omawianego przepisu pozwala na wniosek, że jest on sprzeczny z celem przedmiotem wspomnianej regulacji;

art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 16 ust. 2 regulaminu obowiązku pokrywania kosztów przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe w związku ze schwytaniem, dowozem do schroniska, utrzymaniem i ewentualnym leczeniem w przypadku nienależytego sposobu opieki nad zwierzęciem, w sytuacji gdy przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.) w art. 11a ust. 1 i 5 wskazują, że koszty programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt spoczywają na gminie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że podstawą podjęcia zakwestionowanej uchwały był art. 4 u.u.c.p.g., z którego regulacji wynika, że przy uchwalaniu regulaminu nie przekroczono kompetencji nadanych ustawą. Regulacja art. 4 ust. 2 pkt 1 c u.u.c.p.g. wprost upoważnia rady gminy do ustanowienia szczegółowych zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nie jest rozszerzeniem zapisów ustawowych określenie, że ma to nastąpić niezwłocznie i w miarę potrzeby. Są to bowiem kwestie i zwroty typowo regulaminowe, niemające wpływu na ważność uchwały. Za niezasadny uznano zarzut pominięcia zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest zobowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym dopuszczalny jest płatny postój pojazdu. Po pierwsze, w gminie Opatowiec nie ma takich miejsc, po drugie, powtarzanie zapisów ustawy w treści regulaminu jest niezgodne ze sztuką legislacji. Z kolei regulacja umożliwiająca naprawę bieżącą pojazdu nie stanowi, zdaniem organu, naruszenia art. 4 ust 2 pkt 1 lit d u.u.c.p.g. Jeśli zaś chodzi o kwestie obowiązków właścicieli zwierząt domowych nałożonych na podstawie regulaminu, to art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. pozwala na nałożenie w regulaminie konkretnych obowiązków (nakazów lub zakazów) na właścicieli zwierząt, przy czym obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne - jak wszystkie powołane orzeczenia - na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy powołanego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonych regulacji regulaminu, to podkreślenia wymaga, że wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 24 października 2018r. o sygn. akt II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r. o sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 770/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Na wstępie rozważań prawnych zauważyć trzeba, że regulacje zbliżone treścią do zaskarżonego w niniejszej sprawie przepisów regulaminu były przedmiotem rozważań zawartych w wyrokach tut. Sądu z 5 października 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 600/21, z 25 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Ke 1/21, WSA w Krakowie - z 16 czerwca 2020 r. o sygn. akt II SA/Kr 149/20, WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wa 864/19 - które skład rozpoznający obecną sprawę podziela w całości, uznając je za własne.

Przechodząc do kontroli legalności poszczególnych, zaskarżonych przez Prokuratora przepisów należy wskazać, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały - właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W § 4 ust. 1 regulaminu właściciele nieruchomości służących do użytku publicznego zostali zobowiązani "niezwłocznie po każdorazowym wystąpieniu zjawiska atmosferycznego" do ich oczyszczania ze śniegu, lodu i błota, natomiast z innych zanieczyszczeń "w miarę potrzeb". Dodatkowo w § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu zostali zobowiązani do podjęcia działań mających na celu likwidację śliskości. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń. Wskazanie, że ma to następować "niezwłocznie po każdorazowym wystąpieniu zjawiska atmosferycznego" stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku, natomiast pojęcie "w miarę potrzeb" jest zbyt ocenne i niewymierne ustawowo (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15). Za rozszerzenie obowiązków właścicieli nieruchomości uznać należy również zapis o obowiązku likwidowania śliskości. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.u.c.p.g upoważnił bowiem radę gminy do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku "likwidacji śliskości". Dodatkowo wskazania wymaga, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), ale już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości - co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r. o sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r. o sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r. o sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2016 r. o sygn. IV SA/Po 1060/15). W zaskarżonym § 4 ust. 1, 2 pkt 2 regulaminu, jak trafnie zauważył Prokurator, pominięto zapis, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych (część druga art. 5 ust. 1 pkt 4 u.u.p.c.g). Z uwagi na powyższe, konieczne było stwierdzenie nieważności § 4 ust. 1 oraz § 4 ust. 2 pkt 2 regulaminu - w całości.

W porządku prawnym nie mógł się ostać również § 5 ust. 2 regulaminu, określający, że "naprawa pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami naprawczymi jest dozwolona, gdy wykonywanie napraw związane jest z bieżącą eksploatacją pojazdu i pod warunkiem, że nie powoduje zanieczyszczeń otoczenia smarami, olejami i innymi substancjami ropopochodnymi oraz nie stwarza innych zagrożeń dla środowiska". Zacytowane unormowanie wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. Przepis ten zezwala bowiem radzie gminy na określenie wymagań, które muszą zostać spełnione w przypadku mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wymagania te mogą dotyczyć wyłącznie utrzymania czystości i porządku. Przepis ten nie daje tym samym podstawy do ingerowania przez lokalnego prawodawcę w prawo posiadacza pojazdu samochodowego do władania rzeczą, tak jak to ma miejsce w rozpatrywanym przypadku, gdzie ograniczono to prawo do dokonywania poza warsztatami naprawczymi "napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu", które to pojęcie dodatkowo jest niedookreślone, a więc nie może mieć charakteru normatywnego. Lokalny prawodawca powinien mieć na uwadze, że treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli lub osoby, którym przysługuje inne prawo do rzeczy, powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna, w zakresie niezbędnym do zapewnienia utrzymania porządku w gminie, przez to jak najmniej ingerująca w wykonywanie prawa rzeczowego, które podlega szczególnej ochronie prawnej w Kodeksie cywilnym.

Powyższe doprowadziło do wniosku, że § 5 ust. 2 regulaminu narusza w stopniu istotnym art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.u.c.p.g. - co przesądza o stwierdzeniu nieważności tej regulacji.

Przechodząc do kontroli legalności § 15 ust. 1 regulaminu należy wskazać, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 15 ust. 1 regulaminu została wydana z przekroczeniem omawianej delegacji ustawowej. W regulacji tej postanowiono bowiem, że "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego". Tymczasem delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.p.c.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Gd 80/19). Podobnie uwagi należy odnieść do zamieszczonego w § 2 pkt 8 regulaminu sformułowania "uciążliwości", które jest zbyt ogólne i wieloznaczne, w zasadzie powtarzające uregulowania ustawowe i jako takie niepozwalające na wyinterpretowanie w tym zakresie powinności konkretnego zachowania się - co pozostaje w sprzeczności z zasadami techniki prawodawczej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 20.10.2020 r. o sygn. akt II SA/Rz 790/20).

Jeśli chodzi zaś o § 16 ust. 2 regulaminu to nie sposób uznać, że przepis ten został wydany w oparciu o delegację ustawową. Mianowicie, regulacja ta przewiduje, że "osoby utrzymujące zwierzęta domowe, które w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi zwierzętami, ponoszą w racie ich ucieczki koszty wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia w schronisku." Z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638), zwanej dalej "ustawą" wynika, że:

po pierwsze, przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 ustawy);

po drugie, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 zdanie drugie tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11 ust. 1 ustawy).

Zaskarżony zapis został więc umieszczony w regulaminie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznym brzmieniu art. 11a ust. 5 cyt. ustawy. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Pogląd ten zasadny jest tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę art. 7 ust. 4 ustawy, formułujący możliwość obciążenia kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia jego właściciela. Dotyczy to jednak wyłącznie sytuacji określonych w art. 7 ust. 1 i 3 ustawy, to jest gdy zwierzę czasowo odebrano. Zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane schronisku dla zwierząt (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia (art. 7 ust. 3 ustawy).

Powyższe nie oznacza, że gmina nie może dochodzić od właściciela zwrotu świadczenia. Właściwą podstawą do rozstrzygania o kosztach wyłapania i umieszczenia w schronisku zwierzęcia, które zostało pozostawione bez należytej opieki nie może być jednak akt prawa miejscowego, ponieważ może być on wydany wyłącznie w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa. W ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt jakichkolwiek zasad związanych ze zwrotem kosztów, które gmina poniosła w związku z realizacją programu (por. wyrok WSA w Kielcach z 17 maja 2018 r. o sygn. II SA/Ke 270/18). Tym samym, z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. wprowadzono w § 16 ust. 2 regulaminu odpowiedzialność właścicieli zwierząt za długi z tytułu kosztów wyłapania, transportu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia zwierzęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 czerwca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Wa 864/19). Zakwestionowana regulacja w sposób niedopuszczalny wkracza w sferę materii ustawowej, ponieważ wprowadza dodatkowe obowiązki, czy nakazy dla właścicieli zwierząt.

Jedynie na marginesie rozważań można podnieść, że - jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku z 8 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SA/Wr 839/13 - dopóki kwestia obciążania właścicieli zwierząt poniesionymi przez gminę ww. kosztami nie zostanie racjonalnie unormowana w przepisach rangi ustawowej, dochodzenie takich należności może odbywać się tylko na drodze postępowania cywilnego. Należy przy tym mieć na uwadze, że w związku z zawartym w art. 1 ust. 2 ustawy odesłaniem do odpowiedniego stosowania do zwierząt przepisów o rzeczach wynika, że schronisko, w którym zwierzę byłoby przetrzymywane, a którego właściciel się odnalazł i postanowił odebrać zwierzę, mogłoby żądać od niego pod rygorem prawa zatrzymania zwrotu nakładów poczynionych w związku z utrzymywaniem zwierzęcia, a w przypadku konieczności wcześniejszej sprzedaży zwierzęcia musiałoby zachować otrzymaną z tego tytułu kwotę w celu zwrotu, chyba że w grę wchodziłaby możliwość wzajemnych potrąceń. Powyższe uprawnienia przysługujące schronisku, jak też właścicielom zwierząt wynikają wprost z przepisów Kodeksu cywilnego (m.in. z art. 461 K.c.), jak również znajdują swoje umocowanie w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. nr 22, poz. 141 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.