Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1787/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 64
journal: Dz.U. 2006 nr 191 poz 1410
law: Ustawa z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym.
article: art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 lit c), art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty zobowiązania z tytułu należnych odsetek za zwłokę w zwrocie nienależnie pobranej dotacji; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. kwotę 1456 zł (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2009r. wydaną w trybie art. 146 ust. 1 i 2 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249 poz. 2104 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwany dalej k.p.a.) ustalił [...] Oddziałowi Wojewódzkiemu Narodowego Funduszu Zdrowia w B. zobowiązanie w kwocie [...] zł., tytułem należnych odsetek za zwłokę w zwrocie dotacji pobranej nienależnie, liczonych od dnia [...] sierpnia 2008r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż [...] Oddział NFZ w wyniku przeprowadzonej kontroli w dniach od [...] do [...] marca 2008r. w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Wojewódzkiej Stacji Pogotowia Ratunkowego w B. w zakresie prawidłowości realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny w latach 2007 i 2008 ustalił, iż dotacja na powyższe zadania została pobrana w nadmiernej wysokości.

Kwota dotacji do zwrotu, jak wskazał Wojewoda [...] tytułem nienależnie opłaconych świadczeń, przez [...] Oddział NFZ w związku z nieprawidłową realizacją ww. umowy przez SP ZOZ w B. wyniosła wstępnie [...] zł., wraz z odsetkami suma ta stanowi [...] zł. Środki te zostały przekazane na konto [...] Oddziału NFZ w dniu [...] października 2008r.

W dniu [...] października 2008r. [...] Oddział NFZ poinformował, iż błędnie została naliczona kwota dotacji do zwrotu, zatem właściwa jej kwota do zwrotu w związku z nieprawidłową realizacją umowy przez SP ZOZ w B. zostaje powiększona i wynosi [...] zł.

Wojewoda [...] podkreślił, iż zadania związane z zawarciem umów z dysponentami zespołów ratownictwa medycznego ich rozliczaniem i kontrolą wykonywania tych umów - Wojewoda zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z 8 września 2006r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz.U. nr 191, poz. 1410 ze zm.), - powierza Dyrektorowi właściwego Oddziału Wojewódzkiego NFZ, na podstawie porozumienia. Porozumienie to, pomiędzy Wojewodą [...] a [...] Oddziałem NFZ zostało zawarte w dniu [...] listopada 2006r., środki na finansowanie tych umów otrzymuje on w formie dotacji celowej w trybie przepisów ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

Organ prowadzący postępowanie wskazał, iż opierając się na brzmieniu art. 145 ust. 1 ww. ustawy, za dzień stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji uznano dzień [...] sierpnia 2008r. tj. 15 dzień od dnia, w którym zostało doręczone wystąpienie pokontrolne SP ZOZ w B.

Od tej decyzji odwołał się [...] Oddział NFZ, zarzucił decyzji Wojewody [...] rażące naruszenie prawa materialnego m in. art. 145 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 5 w związku z art. 146 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, poprzez zastosowanie tej normy prawnej wobec zobowiązanego mimo, iż w decyzji organ dokładnie nie wskazał, który z podmiotów pobrał nienależną dotację. Ponadto odwołujący się wskazał na naruszenie norm procesowych przez organ, co w jego opinii uzasadnia uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 146 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych, Minister Finansów decyzją z [...] września 2009r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2009r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż stroną postępowania niniejszego może być wyłącznie podmiot, któremu Wojewoda przyznał dotację, dotyczy to należności głównej tj. w omawianym przypadku zwrotu dotacji pobranej nienależnie oraz odsetek, zatem jako niezasadny organ przyjął zarzut strony, iż [...] Oddział NFZ nie jest stroną tego postępowania.

Minister Finansów wskazał także, iż zgodnie z art. 49 ust. 5 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym w związku z art. 155 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zadania zespołów ratownictwa medycznego, z wyłączeniem lotniczych zespołów ratownictwa medycznego, są finansowane z budżetu państwa z części, których dysponentami są poszczególni wojewodowie. Ponadto wojewoda powierza przeprowadzenie postępowania o zawarcie umów z dysponentami zespołów ratownictwa medycznego na wykonywanie przez nich zadań dyrektorowi właściwego oddziału wojewódzkiego NFZ. Poza tym wojewoda przekazuje zgodnie z art. 49 ust. 3 ww. ustawy środki finansowe NFZ w formie dotacji celowej w trybie i na zasadach określonych w przepisach o finansach publicznych w celu zapewnienia finansowania zadań zespołów ratownictwa medycznego na terenie właściwego oddziału Wojewódzkiego NFZ. Zatem jak wskazał organ odwoławczy dyspozycje tych przepisów wskazują na umowy między NFZ a dysponentami zespołów ratownictwa medycznego, a nie umowy NFZ z wojewodą.

Nie budzi wątpliwości w świetle powyższego, co podkreślił Minister Finansów, iż Wojewoda prawidłowo skierował decyzję do [...] Oddziału NFZ. Za słuszne organ II instancji przyjął stanowisko Wojewody odnośnie terminu, od którego oblicza się odsetki, gdyż treść art. 145 ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, obliguje organ do naliczania odsetek począwszy od dnia stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji. Stwierdzenie nastąpiło w wyniku doręczenia wystąpienia pokontrolnego dotyczącego kontroli przeprowadzonej zgodnie z porozumieniem przez [...] Oddział NFZ w SP ZOZ w B., a termin [...] sierpnia 2008r. wyznaczono z uwzględnieniem wyznaczonego 15-dniowego terminu wykonania zaleceń bądź wzniesienia zastrzeżeń przez kontrolowanego.

Minister Finansów podał również, iż przepis art. 155 § 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie ma zastosowania do porozumienia między Wojewodą [...] a [...] Oddziałem NFZ, które oparte jest na regulacjach dotyczących stosunków publiczno-prawnych, jakimi są udzielanie, wykorzystywanie i zwrot dotacji budżetowych.

Organ prowadzący postępowanie nadmienił, iż zarzuty strony wynikają głównie z niezrozumienia odrębności postępowań dotyczących zwrotu, które dotyczą wyłącznie stosunku publiczno-prawnego łączącego Wojewodę [...] z podmiotem, któremu udzielono dotacji tj. [...] Oddziałem NFZ oraz konsekwencji prawnych nieprawidłowej realizacji umowy cywilnoprawnej między skarżącym a SP ZOZ w B., który jest świadczeniodawcą otrzymującym zapłatę za wykonanie określonych usług. Dlatego też dla sprawy, co podkreślił organ odwoławczy nie ma znaczenia kwestia, czy nastąpiło rozliczenie przez [...] Oddział NFZ spornego roszczenia.

Minister Finansów nie podzielił także zarzutów wskazanych przez skarżącego, dotyczących naruszenia prawa procesowego, gdyż w jego opinii organ prawidłowo m.in. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, wyjaśnił w decyzji stan faktyczny jak i jej podstawę prawną.

Na decyzję Ministra Finansów z [...] września 2009r., wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której [...] Oddział NFZ reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2009r. i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania tj. art. 6-8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem autora skargi organ przede wszystkim poczynił błąd w ustaleniach faktycznych, iż umowa na realizację świadczeń zdrowotnych została zawarta między skarżącym a Pogotowaniem i przyjął, iż nie ma znaczenia kwestia czy nastąpiło rozliczenie przez Fundusz spornego roszczenia. Nie uwzględnił także organ faktu, iż skarżący potrącił Pogotowiu i przekazał Wojewodzie całą kwotę z odsetkami, jak również naliczoną karę umowną.

W opinii wnoszącego skargę [...] Oddział NFZ był wyłącznie działającym w imieniu Wojewody [...], zatem nieuzasadnione jest przyjęcie przez Ministra Finansów założenia, iż umowa na udzielanie świadczeń zdrowotnych obowiązywała między skarżącym a Pogotowaniem. Zaznaczyć wymaga zdaniem pełnomocnika fakt, iż Fundusz zgodnie z treścią umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych przekazywał Pogotowiu wynagrodzenie, zatem nie może teraz odpowiadać za pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, ani też za nienależne jej pobranie.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić. Należy podzielić zarzuty skargi, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona jeśli chodzi o przyjęty przez organ stan faktyczny a co za tym idzie prawidłowość rozstrzygnięcia. Jest bezsporne, że Wojewoda [...] występuje w sprawie związanej z finansowaniem usług ratownictwa medycznego wykonywanego przez Wojewódzką Stację Pogotowia Ratunkowego w B. (dalej Pogotowie) w podwójnej roli. Po pierwsze jest stroną Porozumienia z [...] listopada 2006 r., zawartego z [...] Oddziałem Wojewódzkim NFZ w B., mocą którego powierzone zostały wspomnianemu Oddziałowi NFZ czynności dotyczące umów określonych art. 49 ustawy z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, w postaci ich zawarcia, rozliczania i kontrolowania ich wykonywania. W ramach wspomnianego Porozumienia [...] Oddział NFZ miał otrzymywać i w rzeczywistości otrzymał od Wojewody na rok 2007, 2008 dotację celową, określaną corocznie w ustawie budżetowej, na zasadach określonych w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych ( Dz. U. 249, poz. 2104. Po drugie jest stroną umowy z [...] grudnia 2005 r. zmienianej kolejnymi aneksami, zawartej na podstawie wspomnianego Porozumienia w jego imieniu i na jego rzecz przez [...] Oddział NFZ w B. z ZSP ZOZ Wojewódzką Stacją Pogotowia w B. Umowa ta dotyczyła udzielania przez Pogotowie świadczeń opieki zdrowotnej, w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny w zakresach określonych treścią załącznika nr 1 do umowy. Za wykonywanie wspomnianych świadczeń zgodnie z § 4 umowy Świadczeniodawca miał otrzymywać wynagrodzenie zwane należnością od NFZ w określonej umową kwocie, które miało być przekazywane na jego konto na podstawie wystawianych przez niego faktur. W § 5 umowa przewidywała, że w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy NFZ mógł nałożyć na Pogotowie karę umowną nakładaną w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 6 października 2005 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W § 8 umowy przewidziano, że sądami właściwymi dla rozpoznawania spraw spornych między stronami umowy są sądy powszechne właściwe dla Oddziału Funduszu. Odnosząc się do wspomnianej umowy należy zaznaczyć, że zgodnie z treścią art. 64 ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym z 8 września 2006 r. (Dz. U.191 poz. 1410), który wszedł w życie 20 października 2006 r., stroną umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w warunkach wspomnianego przepisu, zawartych z dysponentami zespołów ratownictwa medycznego z dniem 1 stycznia 2007 r. stawał się wojewoda. Tak więc bez wątpienia stroną uprzednio zawartej z Pogotowiem w 2005 r. umowy, zgodnie z treścią art. 64 w/w ustawy stał się Wojewoda. Z faktu tego wynika więc to, że uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy z [...] grudnia 2005 r. dotyczyły po 1 stycznia 2007 r. bezpośrednio nie NFZ, który jedynie działał w imieniu i na rzecz Wojewody a samego Wojewody. Jest to zgodne nie tylko z umową ale i z treścią Porozumienia z [...] listopada 2006 r. zawartego na podstawie zapisu ustawowego w postaci treści art. 49 ustawy z 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym. Z treści przywołanego art. 49 ust. 5 ustawy wynika, że do postępowania w sprawie zawarcia umów, o których mowa w ust. 1, ich zawierania, rozliczania i kontroli stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tak więc zgodnie ze wspomnianym art. 49 ustawy z 8 września 2006 r. o PRM umowy zawiera, rozlicza, kontroluje NFZ ale ze skutkiem dla Wojewody stosując odpowiednio przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 o świadczeniach opieki zdrowotnej (tj. Dz.u.2008.164.poz.1027). Finansowanie świadczeń odbywa się ze środków budżetowych pozostających w dyspozycji wojewody stanowiących dotację celową. Jest w sprawie bezsporne, że zgodnie z wynikami kontroli przeprowadzonymi w Pogotowiu umowa w roku 2007 i w pewnych aspektach w 2008 r., nie była wykonywana w sposób należyty, co doprowadziło do konieczności zwrócenia przez Pogotowie części otrzymanych uprzednio środków finansowych, przekazanych przez NFZ, pochodzących z przekazanej przez Wojewodę dotacji celowej. Jest również niesporne, że Pogotowie zwróciło wspomniane środki wraz z odsetkami ustawowymi jak również przekazało NFZ karę umowną. Kwestia zwrotu odsetek ustawowych przez Pogotowie, które z Wojewodą reprezentowanym przez NFZ łączyła umowa, znajduje uzasadnienie w treści art. 155 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z art. 481 § 1 i 2 k.c. Art. ten stanowi że:

"Art. 481 § 1. Jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

§ 2. Jeżeli stopa odsetek za opóźnienie nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe. Jednakże gdy wierzytelność jest oprocentowana według stopy wyższej niż stopa ustawowa, wierzyciel może żądać odsetek za opóźnienie według tej wyższej stopy."

Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno Wojewoda jak i Minister Finansów są zdania, że zwrócona kwota odsetek jest zbyt niska. Wynika to z faktu, że organa administracyjne uważają, że w sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotyczące zwrotu dotacji oraz związanych z tym odsetek naliczanych jak od zaległości podatkowych czyli art. 145 i 146 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych, który to pogląd skarżąca uznaje za błędny. Odnosząc się do tej kwestii należy podnieść, że jak słusznie podkreśliła skarżąca w swojej skardze, Minister Finansów w sposób marginesowy potraktował umowę zawartą z Pogotowiem wskazując, że zawarta jest pomiędzy Pogotowiem a NFZ a zatem jej zapisy nie mają do niego wprost zastosowania. W konsekwencji uznał, że dla organu bez znaczenia pozostają wobec tego rozliczenia wynikające z nienależytego wykonania umowy przez Pogotowie bo jest to kwestia rozliczeń z NFZ, a zatem istotne dla sprawy pozostaje wywiązanie się NFZ z Porozumienia, mocą którego uzyskał on od Wojewody dotację celową. Nie przesądzając na tym etapie sprawy, czy stanowisko organów dotyczące tej materii jest prawidłowe należy podkreślić, że Minister nie wyjaśnił w sposób właściwy podstaw obciążenia NFZ zwrotem kwoty stanowiącej różnicę między odsetkami ustawowymi a wyliczonymi jak od należności podatkowych. Nie jest bowiem wystarczające powołanie treści przepisów art. 145 i 146 ustawy o finansach publicznych, ale należy wyjaśnić dlaczego mają one w sprawie zastosowanie a zatem czy dotacja została pobrana nienależnie czy w nadmiernej wysokości i dlaczego. Wyjaśnienie tej kwestii jest kluczowe dla oceny czy decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim ponownie należy podkreślić, że skoro rozliczenie kwoty nienależnie pobranej dokonane przez Pogotowie, jest wynikiem niewłaściwego wywiązania się przez Pogotowie z umowy, której stroną jest Wojewoda [...], to ma to znaczenie w sprawie. Należy bowiem zauważyć, że zwrotu tych kwot Pogotowie dokonuje w istocie na rzecz drugiej strony umowy (Wojewody) a to, że dzieje się tak za pośrednictwem ich dysponenta (NFZ ), którego obowiązkiem było rozliczanie umowy, nie ma w sprawie zasadniczego znaczenia. W ocenie Sądu bowiem rację ma skarżący NFZ gdy twierdzi, że w tych okolicznościach z mocy zawartego z Wojewodą Porozumienia w zakresie czynności dotyczących umowy zawartej z NFZ występuje on jako podmiot umowy zlecenia. Skutkiem tego było powstanie obowiązku zwrotu na rzecz Wojewody wszystkich uzyskanych kwot od Pogotowia w tym kary umownej. Dla powstania tego obowiązku wystarczającą podstawę stanowiło zawarte Porozumienie w części, która dotyczyła realizacji umowy z Pogotowiem. Sam NFZ z umowy zawartej [...] grudnia 2005 r. z Pogotowiem, nie miał prawa do żadnych roszczeń na swoją rzecz. Z tych względów bez znaczenia pozostaje kwestia, że w przepisach ustawy Prawo finansowe brak jest podstaw do żądania przez Wojewodę kwoty z tytułu kary umownej ponieważ prawo takie powstaje w wyniku zrealizowania zapisów umowy cywilnoprawnej, a okoliczność ta tym samym nie stanowi argumentu za uznaniem, że Wojewoda może żądać części nadmiernie pobranych kwot wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy prawo finansowe. Bez wątpienia fakt ten nie budziłby wątpliwości gdyby to NFZ w ramach zawartego Porozumienia pobrał dotację i wydatkował ja niezgodnie z tym Porozumieniem np. na cele własnej działalności. W okolicznościach sprawy organ powinien zatem wskazać dlaczego kwota, która istotnie przy przekazaniu jej do dyspozycji NFZ na cele wykonania umowy o świadczenia medyczne stanowiła część dotacji, lecz która w istocie zwrócona została przez Pogotowie a NFZ był pośrednikiem przy jej zwrocie, musi być oddana z odsetkami o jakich mowa w art. 146 prawo finansowe. Okoliczności tej organ jasno nie wskazał, a wyjaśnienia dotyczące stron umowy z [...] grudnia 2005 r. z aneksami, jak już wskazano, stoją w sprzeczności z zapisami umowy, w związku z czym nie mogą być uznane za wystarczający argument. Zaznaczyć przy tym należy, że jedynie w przypadku gdy decyzja dotyczy zwrotu dotacji z odsetkami to wówczas stroną postępowania i rozstrzygnięcia może być wyłącznie podmiot, któremu przekazano dotację czyli w tym wypadku, jest to [...] Oddział Regionalny NFZ w B. Mając powyższe okoliczności na uwadze i uznając, że na tym etapie sprawy nie została ona dostatecznie wyjaśniona i naruszone zostały przepisy postępowania w postaci art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.