Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2027/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 1,  art. 19  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 14
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec, Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia NSA Barbara Adamiak (sprawozdawca), Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 28 lipca 2003 r. Nr IV/XI/58/03 w przedmiocie likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w Z. z siedzibą w J. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy Z. z 28 lipca 2003r. Nr IV/XI/58/03 w sprawie likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w Z. z siedzibą w J. Zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 i 3 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. 2001, nr 79, poz. 854 ze zm.). Na tej podstawie wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że na sesji w dniu 28 lipca 2003 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr 71/03 w sprawie likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w Z. w J. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 31 lipca 2003 roku. Pismem z dnia 18 sierpnia 2003 roku (sygn. [...]) Wojewoda D. wniósł o odpowiedź na zapytanie: czy przed podjęciem uchwały została zachowana procedura konsultacyjna ze związkami zawodowymi o której mowa w art. 19 ust. 2 i 3 o związkach zawodowych. W tym samym piśmie Wojewoda poinformował Przewodniczącą Rady o wszczęciu postępowania nadzorczego wobec powyższej uchwały.

W odpowiedzi Rada Gminy stwierdziła, iż w postawionym w stan likwidacji zakładzie nie działały żadne związki zawodowe, a zatem organy gminy nie miały obowiązku przeprowadzenia konsultacji w trybie art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych. Stanowiska Rady Gminy Z. nie sposób podzielić. Zgodnie z art. 19 ust. 1 organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy. Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" i Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych jest organizacją związkową reprezentatywną.

Wykładnia gramatyczna art. 19 ust. 1 wskazuje, iż organy samorządu zobligowane są skierować założenia albo projekty aktów prawnych, celem zaopiniowania, do odpowiednich władz związku. Użyty w przepisie zwrot akty prawne należy rozumieć szeroko, nie ograniczając tegoż pojęcia tylko do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca wyraźnie posługuje się pojęciem akt prawa, które obejmuje także przepisy powszechnie obowiązujące oraz inne akty prawne z wyłączeniem indywidualnych aktów administracyjnych. Zawężanie pojęcia aktu prawnego do przepisów prawa miejscowego jest zupełnie bezzasadne. Taką wykładnię potwierdzają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, poz. 718 ze zm.). I tak ustawa posługuje się pojęciem "akt normatywny" i "akt prawny". Każdy akt normatywny jest aktem prawnym. Akt prawny to nie tylko przepis powszechnie obowiązujący. Jak wynika już art. 1 powoływanej ustawy ogłoszeniu podlegają akty normatywne i niektóre inne akty prawne. W art. 13 wymieniony został katalog aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Są to np. akty prawa miejscowego - a więc przepisy, powszechnie obowiązujące oraz zgodnie z pkt 10 i inne akty prawne, które nie są prawem miejscowym.

Ponadto przy wykładni art. 19 ust. 1 i 2 należy uwzględnić brzmienie tegoż przepisu przed nowelizacji dokonaną ustawą z dnia 6 lipca 2001 roku o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080). W poprzednim stanie prawnym w pełni uzasadnione było stanowisko, iż obowiązek konsultacji ograniczony był do przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla pracowników większości zakładów pracy miał prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.

Nie ma także znaczenia dla obowiązku organów gminy fakt, czy w likwidowanym zakładzie działają związki zawodowe. Wykładnia językowa przepisu art. 19 ustawy o związkach zawodowych wskazuje, iż przesłanką powstania uprawnienia po stronie związków zawodowych do opiniowania jest zakres przedmiotowy aktu prawnego. Jeżeli akt prawny dotyczy w swym zakresie zadań związku, to dana reprezentatywna organizacja związkowa ma prawo opiniować dany projekt lub założenie aktu prawnego. Uprawnieniu związków zawodowych odpowiadają obowiązki organów państwa i samorządu.

Zadania związków zawodowych wynikają bezpośrednio z ustawy oraz statutów poszczególnych związków zawodowych. Artykuł 6 stanowi związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych "w zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej". Już z wyżej zacytowanego przepisu wynika ochrona zbiorowa rozciąga się na pracowników bez względu na przynależność związkową. Zdaniem skarżącego ochrona zbiorowa obejmuje także pracowników nie zrzeszonych w żadnym związku.

Podkreślić przy tym należy brzmienie art. 8 ustawy o związkach zawodowych "na zasadach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin". Kontrola ta także obejmuje przestrzeganie prawa przy likwidacji zakładów pracy, bez względu na to czy związek zawodowy działa w likwidowanym zakładzie czy też nie. Każdy akt prawny, jeżeli nie jest to akt indywidualny wydany trybie kpa lub postępowań w sprawach indywidualnych prowadzonych na podstawie przepisów szczególnych, podlega opinii reprezentatywnych organizacji związkowych, o ile akty te regulują materię dotyczącą zadań związku.

Tryb konsultacyjny przewidziany jest w art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych. I tak organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nie przedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia. W razie odrzucenia w całości lub w części stanowiska związku, właściwy organ administracji państwowej lub samorządu terytorialnego informuje o tym związek na piśmie, podając uzasadnienie swojego stanowiska. W razie rozbieżności stanowisk związek może przedstawić swoją opinię na posiedzeniu właściwej komisji sejmowej, senackiej lub samorządu terytorialnego.

Jak wynika z powyższego przepisu, procedura konsultacyjna może mieć charakter dwuetapowy. Pierwszy etap obejmuje skierowanie założenia albo projektu aktu prawnego do odpowiednich władz statutowych związku. Postępowanie konsultacyjne może zostać zakończone już w pierwszym etapie. Będzie to miało miejsce w przypadku, gdy związek nie przedstawi opinii we wskazanym terminie lub wszelkie uwagi zostaną przez organ uwzględnione. W wypadku gdy stanowisko związku zostanie w części lub w całości odrzucone, postępowanie konsultacyjne wkracza w drugą fazę. Organ samorządu terytorialnego obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko w formie pisemnej. W razie rozbieżności stanowisk związek ma prawo przedstawić swoją opinię, na posiedzeniu właściwej komisji samorządu terytorialnego. Dopiero ta czynność kończy tryb konsultacyjny.

Konkludując powyższe wywody organy Gminy Z. zobligowane były do przedstawienia założeń lub projekt uchwały w sprawie likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w Z. z siedzibą w J. reprezentatywnym organizacjom związkowym o których mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Organy Gminy Z. w ogóle nie wystąpiły o zaopiniowanie aktu prawnego przez związki zawodowe.

Gmina Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Gmina Z. wskazała, że podjęła skuteczne starania o zabezpieczenie pracy lub świadczeń społecznych pracownikom likwidowanego Zakładu, a nadto zaistniały już nieodwracalne skutki w postaci faktycznej, całkowitej i nieodwracalnej likwidacji z dniem 31 października 2003r. Gminnego Zakładu Komunalnego w Z. z siedzibą w J. polegającej na sprzedaży podstawowego sprzętu technicznego i zatrudnieniu jego pracowników w powołanym z udziałem Gminy Z. Przedsiębiorstwie A, które przejęło podstawową działalność zlikwidowanego Zakładu, a przyznaniu części pracowników świadczeń przedemerytalnych, emerytalnych lub dla bezrobotnych. Dalej wywodziła, że:

1. od początku 2003r. Gminny Zakład Komunalny w Z. z/s w J., działający jako gminny zakład budżetowy, osiągał coraz gorsze wyniki finansowe, co wywołało konieczność jego likwidacji i powołanie nowego podmiotu dostosowanego swoją formą prawną do aktualnych wymogów gospodarki. Zakład wykonywał na terenie gminy Z. głównie usługi w zakresie odbierania nieczystości stałych i płynnych, a więc jego likwidacja nie mogła spowodować przerwy w świadczeniu tych usług. Gmina rozwinęła szerokie kontakty w celu pozyskania inwestora strategicznego. Jednym z nich było Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. we W.

2. w dniu 28 lipca 2003r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr 71/03 w sprawie likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w Z. z/s w J., ustalając jego likwidację z dniem 31 października 2003r., a nadto zobowiązując Wójta Gminy Z. do przedstawienia Radzie w terminie do dnia 3 września 2003r. ostatecznego sposobu realizacji przez Gminę Z. zadania własnego w postaci odbioru nieczystości.

3. w sierpnia 2003r. Przedsiębiorstwo A Spółka z o.o. we W., po dłuższych rozmowach z Wójtem Gminy Z. obejmujących także zapewnienie pracy pracownikom likwidowanego Zakładu, przedstawiło ostateczną treść listu intencyjnego, zapewniającego pracę dla pracowników likwidowanego Zakładu. Nadto przyszły wspólnik zapewniał gminie Z. korzystne inne rozwiązania w zakresie gospodarki śmieciowej w gminie Z.

4. w dniu 28 lipca 2003r. Zastępca Wójta Gminy Z. – K. S. osobiście spotkał się z pracownikami likwidowanego Zakładu. Po przedstawieniu przede wszystkim gwarancji zatrudnienia pracownikom, uzyskał aprobatę dla działań gminy zmierzających do zawiązania spółki z ograniczona odpowiedzialnością z wyżej wskazanym Przedsiębiorstwem A. Po tym spotkaniu pracownicy Zakładu przyjęli bez zastrzeżeń oświadczenia o wypowiedzeniu umów o pracę, z powodu likwidacji Zakładu. Żaden z pracowników nie złożył odwołania do sądu pracy.

5. w dniu 29 września 2003r. przed notariuszem w Z. - Bogdanem Grzelakiem Gmina Z. zwarła z Przedsiębiorstwem A Spółka z o.o. we W. umowę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą: Przedsiębiorstwo A, Spółka z o.o. z podstawowym przedmiotem działania spółki w zakresie wywozu śmieci i odpadów, unieszkodliwiania odpadów, sprzątania i czyszczenia obiektów, itp.

6. w przetargu nieograniczonym w dniu 29 października 2003r. Gmina Z. zbyła wszystkie podstawowe samochody dla prowadzenia podstawowej działalności w zakresie odbioru nieczystości stałych i ciekłych,

7. z dniem 1 listopada 2003r. powołana Spółka z udziałem Gminy Z. rozpocznie działalność, przy czym jej kierownikiem został Kierownik zlikwidowanego Zakładu - K. S. Spółka zatrudniła 9 z 19 byłych pracowników zlikwidowanego Zakładu. Wspólnik gminy wyposażył Spółkę - stosownie do umowy spółki - w nowy sprzęt w postaci wysokiej klasy samochodów.

8. natomiast spośród pracowników niezatrudnionych w Spółce: jeden uzyskał prawo do emerytury, trzech uzyskało świadczenie przedemerytalne, a sześciu zasiłki dla bezrobotnych.

Likwidacja Zakładu stała się konieczna w szybkim tempie, ponieważ straty jego gwałtownie rosły. Fakt ten spowodował, że wkradło się zaniedbanie kwalifikowane z art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Uwzględniając powyższe fakty i okoliczności, uzasadniające uznanie, że nastąpiła ostateczna, całkowita i w zasadzie nieodwracalna likwidacja Gminnego Zakładu Komunalnego w Z. z/s w J., a nadto, że powstał nowy podmiot, który zatrudnił połowę pracowników zlikwidowanego Zakładu i rozpocznie działalność z dniem 1 listopada 2003r., Gmina wnosiła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) w art. 147 § 1 stanowi "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności". Powołana ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów do kontroli uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie wprowadza innych kryteriów, od kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z przepisami prawa. Art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa rodzaju naruszeń prawa, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, jeżeli: została wydana przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Według art. 19 ust. 1 ustawy z 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (tj. Dz. U. 2001, nr 79, poz. 854 ze zm.) "Organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), zwanej dalej "ustawą o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych", ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Nie dotyczy to założeń projektu budżetu państwa oraz projektu ustawy budżetowej, których opiniowanie regulują odrębne przepisy". Art. 19 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych, stanowi "Organy władzy i administracji państwowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Nie przedstawienie opinii we wskazanym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia".

Art. 19 powołanej ustawy o związkach zawodowych przyznaje organizacji związkowej reprezentatywnej prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Prawu temu odpowiada obowiązek organu władzy publicznej (państwowej, samorządowej) kierowania założeń lub projektu aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku do przedstawienia opinii.

Tak określone prawo związków zawodowych oraz obowiązek władzy publicznej wymaga ustalenia pojęcia aktu prawnego. Pojęciem aktu prawnego posługują się przepisy prawa, ale nie ustanawiają definicji ustawowej tego pojęcia. Tak np. pojęcie aktu prawnego przejmuje ustawa z 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. nr 62, pzo.718 ze zm.). Strona skarżąca z tej ustawy wyprowadza twierdzenie, że pojęcie aktu prawnego jest pojęciem szerszym od aktu normatywnego. Z twierdzeniem tym należy się zgodzić. Organy administracji publicznej podejmują akty prawne, które nie mają charakteru aktu normatywnego. Do takich aktów prawnych należy zaliczyć np. regulamin urzędu wojewódzkiego (art. 30 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o administracji rządowej w województwie).

W doktrynie prawa administracyjnego klasyfikuje się formy działania władzy publicznej na czynności prawne i działania faktyczne. Czynności prawne dzieli się na akty generalne i akty indywidualne. Do aktów generalnych zalicza się w sferze zewnętrznej działania władzy publicznej przepisy powszechnie obowiązujące, w układzie zaś wewnętrznym: instrukcje, zarządzenia wewnętrzne, regulaminy. Cechą aktów generalnych jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Akty indywidualne (akty administracyjne), których cechą jest wywołanie konkretne, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, można sklasyfikować na akty indywidualne zewnętrzne i akty indywidualne wewnętrzne. Akty indywidualne zewnętrzne podejmowane są w formie decyzji administracyjnej, w unormowanym przepisami prawa procesowego trybie. Akty indywidualne zewnętrzne mają zatem jednolity charakter: decyzji administracyjnej. Akty indywidualne wewnętrzne nie mają jednolitego charakteru, są one skierowane do podległych jednostek organizacyjnych i podległych pracowników, a zatem mogą dotyczyć regulacji organizacyjnych, mogą przybierać postać polecenia służbowego.

Przyjęta klasyfikacja form działania władzy publicznej daje podstawy do zakwalifikowania aktu prawnego do aktu generalnego. Przyjęcie odmiennego poglądu, który nie uwzględnia rozgraniczenia z uwagi na charakter ogólny aktu prawnego, uzasadniałyby stanowisko, że każda czynność prawna organu władzy publicznej jest aktem prawnym.

Zgodnie z ustawą z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001, nr 142, poz.1 591 ze zm.) podstawową formą działania rady gminy (jako organu kolegialnego) są uchwały (art. 14). Podejmowane przez radę gminy uchwały nie mają jednolitego charakteru. Rada gminy może podejmować uchwały będące aktami generalnymi oraz uchwały będące aktami indywidualnymi. Do aktów generalnych należy zaliczyć stanowienie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, wydawanie innego rodzaju aktów prawnych, jak np. podejmowanie uchwał określających zasady nabywania, zbywania nieruchomości, uchwalanie programów gospodarczych. Rada gminy podejmuje również uchwały będące aktami indywidualnymi, np. uchwała o powołaniu i odwołaniu skarbnika, uchwała o utworzeniu lub likwidacji przedsiębiorstwa, zakładu lub innej jednostki organizacyjnej.

Objęcie różnych form działania rady gminy jednym pojęciem uchwały, nie może prowadzić do tego, że nie różnicuje się trybu podejmowania określonego rodzaju uchwał, wprowadzając jednolite wymagania w tym zakresie.

To zróżnicowanie rodzaju podejmowanych przez radę gminy uchwał musi być uwzględnione przy określeniu zakresu obowiązku wypływającego z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych. Obowiązek współdziałania rady gminy z organizacją związkową reprezentatywną dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego.

Za taką wykładnią przemawia to, że powołana ustawa o związkach zawodowych w art. 1 ust. 1 stanowi, że "Związek zawodowy jest dobrowolną i samorządową organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych". W dalszej regulacji powołana ustawa o związkach zawodowych stanowi "związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby (...), a także bronią ich godności, praw i interesów materialnych i moralnych, zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4)", "Związki zawodowe współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku" (art. 6), "W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej (art. 7 ust. 1). "W sprawach indywidualnych stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika nie zrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy" (art. 7 ust. 2). Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w prawie stanowienia aktów prawnych oraz w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Przepisy powołanej ustawy o związkach zawodowych są podstawą do rozróżnienia tych form wykonania zadań przez związek zawodowy.

Obowiązek współdziałania ograniczyć zatem należy do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczą nieokreślonej grupy ludzi pracy. Akt indywidualny, który pośrednio wpływa na interes zawodowy i socjalny określonej grupy ludzi pracy może być przedmiotem zaskarżenia przez związek zawodowy na podstawie przepisów prawa we właściwym trybie (art. 23 ust. 2 powołanej ustawy o związkach zawodowych).

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h powołanej ustawy o samorządzie gminnym "Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażenia ich w majątek". Według art. 6 ust. 1 ustawy z 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, poz. 43 ze zm.) "Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą powoływać, likwidować lub przekształcać komunalne zakłady budżetowe (...)". Według art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. 2003, nr 15, poz. 148 ze zm.). "Zakłady budżetowe tworzą, przekształcają w inną formę organizacyjną i likwidują: organy stanowiące samorządu terytorialnego – gminne, powiatowe lub wojewódzkie". Uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest aktem indywidualnym organizacyjnym. Taki charakter ma zaskarżona uchwała, która w § 1 rozstrzyga o likwidacji Gminnego Zakładu Komunalnego w Z. z siedzibą w J. działający jako zakład budżetowy Gminy Z.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, że zmiana art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o związkach zawodowych powoduje, że obowiązek współdziałania rady gminy ze związkami zawodowymi obejmuje wszystkiego rodzaju podejmowane uchwały z wyjątkiem decyzji administracyjnej. Zmiana brzmienia art. 19 ust. 1 powołanej ustawy o związkach zawodowych przez wprowadzenie w miejsce "prawa opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw", prawa opiniowania założeń i projektów aktów prawnych", nie może być interpretowane, że działalność uchwałodawcza rady gminy została objęta obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi. Pojęcie aktu prawnego jest pojęciem szerszym od aktu wykonawczego. W prawotwórczej działalności organów stanowiących samorządu terytorialnego nie wszystkie akty prawa miejscowego mają charakter aktu wykonawczego. Takiego charakteru nie mają przepisy porządkowe, które tworzą samoistną regulację prawną. I w tym zakresie obowiązek współdziałania został rozszerzony.

W sprawie sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do obowiązku współdziałania rady gminy ze związkami zawodowymi w zakresie wydawania indywidualnych aktów organizacyjnych.

W tym stanie rzeczy, zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa. Z tego powodu, na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, sąd orzekł jak w sentencji.