Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1168/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1667/12 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1667/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta G., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] oraz, utrzymaną przez nią w mocy, decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu odszkodowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...], Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości, stanowiącej własność K. S. i J. S., o ogólnej powierzchni [...] ha, położonej w G. i ujawnionej w księdze wieczystej [...] , w postaci działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...] oraz [...]. Jednocześnie, na okres trzech miesięcy, organ zawiesił (odroczył) wydanie decyzji odszkodowawczej, celem zajęcia stanowiska przez byłych właścicieli nieruchomości w kwestii otrzymania przez nich działki zamiennej. Organ wywłaszczeniowy zobowiązał przy tym wnioskodawcę wywłaszczenia do wystąpienia do Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Gospodarczego o wskazanie odpowiedniego gruntu zamiennego.

Decyzją z dnia [...] marca 1984 r. nr [...], wydaną na skutek odwołania wniesionego przez małżonków S., Wojewoda G. utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta G.

W następstwie powyższych rozstrzygnięć, Miejskie Biuro Gospodarki Terenami Urzędu Miasta G., pismem z dnia [...] kwietnia 1984 r., zwróciło się do K. S. i J. S. z propozycją dostarczenia im, tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zamiennej nieruchomości rolnej, położonej w G. przy ul. M., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2 i wartości rynkowej [...] zł. K. S., działając w imieniu własnym oraz męża, w piśmie z dnia [...] kwietnia 1984 r. oświadczyła jednak, iż wyraża zgodę na przyznanie, w zamian za wywłaszczony grunt, odszkodowania pieniężnego.

W związku z powyższym, Prezydent Miasta G., decyzją z dnia [...] maja 1984 r. nr [...], orzekł o przyznaniu małżonkom S. odszkodowania pieniężnego za część wywłaszczonych działek. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wyjaśnił, że przyznanie odszkodowania za wywłaszczony grunt nastąpiło w związku ze złożeniem przez K. S. pisemnego oświadczenia o wyrażeniu zgody na jego przyznanie.

Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r., ostatecznie sprecyzowanym w dniu [...] grudnia 2008 r., E. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r., jako rażąco naruszającej prawo.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Wojewoda P., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., stwierdził nieważności decyzji odszkodowawczej z 1984 r. a rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta G., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie istotna była treść art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), który przewidywał możliwość odroczenia ustalenia oraz przyznania odszkodowania na okres trzech miesięcy i zobowiązywał organ wywłaszczeniowy do przeprowadzenia osobnej rozprawy przed wydaniem decyzji odszkodowawczej. Tymczasem z akt postępowania wywłaszczeniowego wynikało, że rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została w tym przypadku przeprowadzona w dniu [...] grudnia 1983 r., a zatem przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości a brak było innych dokumentów, z których wynikałoby, iż organ wywłaszczeniowy poprzedził jednak wydanie kwestionowanej decyzji odrębną rozprawą odszkodowawczą. Zgromadzony materiał dowodowy – jak argumentował Minister - wskazywał więc, iż ustalając odszkodowanie z tytułu wywłaszczonej nieruchomości, Prezydent Miasta G. oparł się wyłącznie na pisemnym oświadczeniu K. S. i J. S. z dnia [...] kwietnia 1984 r., w którym wyrazili oni zgodę na przyznanie odszkodowania pieniężnego oraz na wniosku Miejskiego Biura Gospodarki Terenami Urzędu Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1983 r., nr [...]. W rezultacie zatem, Minister podzielił stanowisko Wojewody P., że organ wywłaszczeniowy, mimo nie budzącego wątpliwości nakazu poprzedzenia wydania decyzji przeprowadzeniem rozprawy odszkodowawczej, zaniechał tego obowiązku, a tym samym rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- naruszył art. 23 ust. 2 cyt. ustawy wywłaszczeniowej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r., Prezydent Miasta G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił w/w rozstrzygnięciu naruszenie: art. 7, 77 w związku z art. 76 ust.1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślał, że postawa strony wywłaszczanej i jej stosunek do sposobu ustalenia odszkodowania miał w tym przypadku znaczący wpływ na ocenę działań organu. Zwracano uwagę zwłaszcza na fakt, że zgoda taka została wyrażona na, ustalone jeszcze przed rozprawą, odszkodowanie, a następnie potwierdzono ją zaraz po wydaniu decyzji odszkodowawczej. Okoliczności te – zdaniem skarżącego - dowodziły, iż brak osobnej rozprawy odszkodowawczej następował w obliczu wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego tzn. oświadczeń w zakresie ustalenia odszkodowania. Sprawa bez osobnej, kolejnej rozprawy mogła być zatem rozstrzygnięta, albowiem było to usprawiedliwione ochroną słusznego interesu strony wywłaszczanej do szybkiej wypłaty odszkodowania, o którą to wypłatę strona uprzednio wnioskowała. W związku z powyższym – zdaniem skarżącego – nie można było, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać, że kwestionowana decyzja była obarczona wadą kwalifikowaną.

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była uzasadniona.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie nadzorczym a więc jego przedmiotem było zbadanie, czy kwestionowana we wniosku nieważnościowym decyzja była dotknięta jedną z wad wymienionych w art. art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek, określonych w tym przepisie, organ winien zaś badać nie tylko samą treść decyzji oraz dochowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie narusza rażąco przepisy prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanego stanu faktycznego, Sąd stwierdził, że organy, pomimo przytoczenia prawidłowego wywodu, dotyczącego w ogólności postępowania w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji, nie wysunęły jednak w tym przypadku prawidłowych wniosków.

Sąd wskazał w tym miejscu, że art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, przewidywał, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Zdaniem Sądu, przyjęcie przez organy obu instancji, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco naruszała prawo nie było prawidłowe, gdyż działanie - w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. - wymagało innego podejścia do sprawy niż ma to miejsce w postępowaniu zwykłym czy w innych trybach nadzwyczajnych. Gdyby zatem – jak wyjaśnił Sąd - dokonano wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia w ogóle żadnej rozprawy to mogłoby to ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej przepisem art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność jednak nie wystąpiła, gdyż - jak wskazywała na to treść protokołu z rozprawy z dnia [...] grudnia 1983 r. - rozprawa się odbyła z udziałem ówczesnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Z protokołu z rozprawy wynikało zaś, że jedyną kwestią, która nie została uzgodniona między stronami, była właśnie kwestia odszkodowania. Właściciele nieruchomości wyrazili bowiem zgodę na wywłaszczenie a mieli złożyć, w ciągu [...] dni, deklaracje co do kwestii odszkodowania. W związku z tym zgodzili się na wydanie decyzji wywłaszczeniowej i ewentualne zawieszenie postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania bądź nieruchomości zamiennej.

Sąd zwrócił w tym miejscu uwagę, że właścicielka wywłaszczanej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1983 r. ponownie wyraziła zgodę na wywłaszczenie z tym, że pod warunkiem wydzielenia działki budowlanej dla jej córki, co ostatecznie nie doszło do skutku, gdyż córka właścicielki nie złożyła koniecznej deklaracji do przyjęcia jej w poczet członków spółdzielni "D.".

Ponadto, Sąd nadmienił, że decyzja orzekająca o wywłaszczeniu została zaskarżona przez właścicieli nieruchomości a w odwołaniu zakwestionowano jedynie wydanie decyzji wywłaszczeniowej przy braku rozstrzygnięcia o działkach zamiennych. Poza tym, jak kontynuował Sąd, byli właściciele zostali powiadomieni pismem z dnia [....] kwietnia 1984 r. o propozycji przyznania działki zamiennej, na którą to propozycję pismem z dnia [...] kwietnia 1984 r. nie wyrazili jednak zgody i zwrócili się o wypłatę odszkodowania, zgodnie z opiniami szacunkowymi biegłych. W aktach sprawy – jak akcentował Sąd - zachowała się opinia szacunkowa, opracowana dla potrzeb postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego z dnia [...] sierpnia 1983 r., na podstawie której w dniu [...] czerwca 1983 r. złożona została właścicielom oferta na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na tak proponowanych warunkach. Poza sporem więc było, że ówcześni właściciele znali treść oferty i właśnie na nią powołali się we własnym piśmie z dnia [...] kwietnia 1984 r.

Sąd podkreślił też, iż wspomniana wyżej opinia wykonana była, stosownie do obowiązujących w dacie jej wydania przepisów, obowiązujących również w dacie wydania decyzji odszkodowawczej. Decyzja ta nie została zaskarżona a K. i J. S. złożyli w dniu [...] maja 1984 r. oświadczenie, że nie wnoszą zastrzeżeń do ceny wywłaszczonych działek a także nie wnoszą odwołania od decyzji z dnia [...] maja 1984 r.

Zdaniem Sądu, z powyższego stanu faktycznego trudno było zatem wywieść wniosek o istnieniu kwalifikowanych wad decyzji z dnia [...] maja 1984 r., polegających na tym, że nie przeprowadzenie rozprawy, bezpośrednio przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, stanowiło ową kwalifikowaną wadę. W ocenie Sądu, najistotniejszą kwestią do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej, powinna być bowiem okoliczność, czy zaistniałe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

W rezultacie Sąd przyjął, że błędne było stanowisko organów obu instancji, sprowadzające się do przyjęcia z góry założenia, że w tym przypadku został rażąco naruszony przepis ustawy, podczas, gdy szczegółowa analiza stanu faktycznego na podstawie, którego doszło do zastosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wskazywała na brak tego rodzaju naruszenia.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 22 oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), polegające na przyjęciu, iż nie przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej (wbrew literalnemu brzmieniu art. 22 i 23 ust 2) nie stanowi rażącego naruszenia prawa, zaś organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość mógł ustalić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie na podstawie wyników rozprawy, przeprowadzonej w trybie art. 23 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, lecz na podstawie oświadczenia jednej z współwłaścicielek nieruchomości oraz mógł oprzeć decyzję odszkodowawczą o opinię szacunkową, wykonaną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia dla celów rokowań z właścicielami przed wszczęciem postępowania,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest naruszenie:

-) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury naruszyła przepisy prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 i 23 ust. 2 ustawy z dnia 1.2 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż - jak stwierdza Sąd - nieprzeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej w trybie art. 23 ust. 2 - nie stanowi rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji,

-) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w pełni przyjętej przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku ocen prawnych, wyłącznie potwierdzających zasadność skargi Prezydenta Miasta G., a pomijających oceny bezsporne (uchybienia występujące w postępowaniu wywłaszczeniowym wskazujące na rażące naruszenie prawa, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionego uwzględnienia skargi Prezydenta Miasta G. i uchylenie korzystnej dla skarżącej decyzji organu nadzoru.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwracano w szczególności uwagę na fakt, że z przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie "wyników rozprawy" a nie po przeprowadzeniu rozprawy. Zatem - według ustawodawcy – ważniejsze było nie to, iż rozprawa w ogóle się odbyła, lecz to, co było jej przedmiotem.

Ponadto, skoro opinie biegłych dotyczyły wysokości odszkodowania i jeśli z cytowanego przepisu wynikał obowiązek wysłuchania biegłych, tylko i wyłącznie na rozprawie, to właśnie ta okoliczność przesądzała o tym, iż rozprawa miała charakter także "odszkodowawczy", po przeprowadzeniu której, i na podstawie wyników której, organ mógł ustalić odszkodowanie.

Tymczasem, w niniejszej sprawie jedyna rozprawa odbyła się w dniu [...] grudnia 1983 r. i odszkodowanie nie było jej przedmiotem. Nieznane były bowiem dane ewentualnej nieruchomości zamiennej, a po drugie, opinia szacunkowa, jako sporządzona przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie niewłaściwego podmiotu, nie mogła być dowodem w sprawie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, opinie, do wysłuchania których winno dojść na rozprawie, powinny pochodzić od osób, które zostały wyznaczone przez właściwy organ do spraw wywłaszczeń do pełnienia funkcji biegłego w danej sprawie, a nie od osób, które w ramach, zlecenia sporządziły je na rzecz wnioskodawcy wywłaszczenia bądź nawet wywłaszczanego właściciela nieruchomości.

Skarżąca powoływała się w tym miejscu także na wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których stwierdzono, że ustalenie odszkodowania w oparciu o opinię szacunkową, wykonaną przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, w sposób rażący narusza prawo.

Podkreślano również, że zaskarżony wyrok abstrahował od realiów lat 80-tych, w których bierna postawa właścicieli nie wynikała z godzenia się na przejęcie nieruchomości i zapłatę odszkodowania znacznie niższego niż stawki w wolnym obrocie, ale często była efektem mniej lub bardziej wyrafinowanych nacisków ze strony władz.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które jednak okazały się nieuzasadnione.

W skardze kasacyjnej sformułowano wprawdzie zarzuty oparte obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., ale istota sprawy sprowadzała się generalnie do kwestii materialnoprawnych.

W analizowanym stanie faktycznym organy obu instancji przyjęły, że decyzja odszkodowawcza, wydana przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] maja 1984 r. i na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo, gdyż bezpośrednio przed jej wydaniem organ nie zarządził rozprawy odszkodowawczej. W postępowaniu wywłaszczeniowym, dotyczącym części nieruchomości, stanowiącej własność K. S. i J. S., położonej w G. i ujawnionej w księdze wieczystej [...], odbyła się bowiem jedynie rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. W omawianym przypadku organ wywłaszczeniowy – w trybie art. 23 ust. 2 ustawy gruntowej z 1958 r. – odroczył zaś ustalenie odszkodowania na okres trzech miesięcy, z uwagi na stanowisko skarżącej, która domagała się otrzymania – tytułem odszkodowania – nieruchomości zamiennej. Organ wywłaszczeniowy, zawieszając (odraczając) – jak wyżej wskazano - postępowanie, zobowiązał więc wnioskodawcę wywłaszczenia do wystąpienia do Wydziału Rolnictwa o wskazanie takiej nieruchomości.

W związku z powyższym stanowiskiem strony wywłaszczanej, Miejskie Biuro Gospodarki Terenami Urzędu Miasta G., pismem z dnia [...] kwietnia 1984 r., zwróciło się do K. S. i J. S. z propozycją dostarczenia im konkretnej nieruchomości zamiennej o wartości rynkowej [...] zł, ale skarżąca, działając w imieniu własnym oraz męża, w piśmie z dnia [...] kwietnia 1984 r. zmieniła po raz kolejny zdanie, domagając się wypłacenia odszkodowania pieniężnego, co nastąpiło na podstawie obecnie kwestionowanej decyzji.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższy stan faktyczny, w powiązaniu ze szczegółowo opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, postępowaniem samej strony wywłaszczanej, nie uzasadniał przyjęcia, że decyzja odszkodowawcza Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1984 r. rażąco naruszała przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W postępowaniu wywłaszczeniowym – jak podkreślał Sąd I instancji – została bowiem jednak przeprowadzona rozprawa administracyjna, choć nie bezpośrednio przed wydaniem samej decyzji odszkodowawczej.

Stanowisko to podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić należy, że kwestii znaczenia naruszenia art. 22 i art. 23 ust. 2 wspomnianej ustawy gruntowej z 1958 r. poświęconych zostało szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które jednak zostały wydane w różnych stanach faktycznych. W związku z powyższym, choć niejednokrotnie Sąd nie wskazywał dokładnie w swoich rozważaniach prawnych na owe odmienności, jednak orzekał, mając zawsze na uwadze, określoną sytuację faktyczną.

Wyrażając zatem pogląd, że brak udziału biegłych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w postępowaniu prowadzonym na zasadzie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wydawał wyrok np. w sytuacji, gdy na rozprawie (podczas nieobecności biegłego) była obecna właścicielka nieruchomości i kwestionowała wysokość ustalonego przez biegłego odszkodowania (wyrok z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK159/09) albo, gdy właściciel nieruchomości zmarł przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a organ zawiadomił tę właśnie "osobę" o jego wszczęciu i o rozprawie. Brak przy tym było również protokołu z rozprawy (wyrok z dnia 16 kwietnia 20101 r., sygn. akt I OSK 839/09).

Podkreślić jednak też trzeba, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, że brak jest podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową, szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (vide wyroki: z dnia 6 listopada 2008 r. ( sygn. I OSK 1459/07), z dnia 20 listopada 2009 r. (sygn. I OSK 195/09), czy z dnia 9 grudnia 2010 r. ( sygn. I OSK 228/10), z dnia 10 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1042/11, I OSK 1274/11 i I OSK 1219/11) oraz z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 1826/12).

Z tego powodu w rozpatrywanej sprawie dla uzasadnienia oceny prawnej, przyjętej przez organy obu instancji, było niewystarczające stwierdzenie jedynie, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 23 ust. 2 ustawy z 1958 r. a należało pogląd ten dokładnie uzasadnić poprzez wskazanie, jaki wpływ na treść decyzji orzekającej o odszkodowaniu, należnym małżonkom S. z tytułu wywłaszczenia, miała okoliczność braku przeprowadzenia przez organ wywłaszczeniowy, dodatkowej, odrębnej rozprawy przed rozstrzygnięciem o odszkodowaniu.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki na specyfikę analizowanego postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego przez Prezydenta Miasta G. W postępowaniu tym została bowiem przeprowadzona w dniu [...] grudnia 1983 r. rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza, podczas której K. S. podała do protokołu, że w terminie [...] dni złoży oświadczenie, czy wyraża zgodę na zapłatę odszkodowania i otrzymanie ziemi w dzierżawę, czy też – w zamian za wywłaszczoną ziemię – chciałaby otrzymać nieruchomość zastępczą. Jednocześnie zainteresowana wyraziła zgodę na wydanie decyzji o wywłaszczeniu i ewentualnym zawieszeniu postępowania w kwestii dotyczącej (cyt.): "ziemi zastępczej i odszkodowania".

W dniu [...] grudnia 1983 r. K. S. złożyła organowi kolejne oświadczenie, tym razem, że wyraża zgodę na wywłaszczenie, ale pod warunkiem (cyt.): "wydzielenia przez Spółdzielnię "D." – inwestora działki budowlanej na rzecz córki". Na powyższe Zarząd Spółdzielni wyraził zgodę, ale córka byłej właścicielki wywłaszczanego gruntu, nie złożyła jednak wymaganej deklaracji członkowskiej.

Następnie, K. S. domagała się przyznania jej nieruchomości zamiennej, ale po zaoferowaniu jej przez wnioskodawcę wywłaszczenia takiej nieruchomości, po raz kolejny zmieniła zdanie, żądając w imieniu własnym i męża, wypłaty odszkodowania pieniężnego. Znamienne jest przy tym, że w piśmie z dnia [...] kwietnia 1984 r. K. S. – działając w imieniu własnym oraz męża – podała, że rezygnuje z przydzielenia działki budowlanej oraz zamiennej a jednocześnie wnosi o wypłatę odszkodowania – zgodnie z opiniami szacunkowymi biegłych, bo o przyznanie działki zamiennej planuje wnosić przy wywłaszczeniu pozostałej działki. W piśmie natomiast z dnia [...] maja 1984 r. byli właściciele nieruchomości stwierdzili (cyt.): "Oświadczamy, że nie wnosimy zastrzeżeń co do wyceny wywłaszczanych działek. Odwołania od decyzji z dnia 14 maja nie wnosimy". Zatem wprawdzie oszacowanie nieruchomości zostało w tym wypadku dokonane jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na zlecenie przyszłego wnioskodawcy wywłaszczenia, ale byli właściciele wywłaszczanej nieruchomości, wycenę tę znali. Pomimo możliwości uzyskania odszkodowania w naturze, ostatecznie domagali się jego wypłaty w formie pieniężnej, której wysokość akceptowali.

Przedstawiony wyżej przebieg postępowania wywłaszczeniowego nie wskazuje przy tym w żadnym stopniu by – jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej - byli właściciele wywłaszczanego gruntu zostali zmuszeni do zaakceptowania takiego stanu rzeczy. Wręcz przeciwnie, skarżąca przez cały tok postępowania składała różne wnioski, co do sposobu, w jakim miało być przyznane jej odszkodowanie i wnioski te były przez organ wywłaszczeniowy uwzględniane. Strony mogły również złożyć odwołanie od decyzji odszkodowawczej, czego dowodem jest fakt, iż odwoływały się od decyzji orzekającej o wywłaszczeniu.

Zwrócić także należy uwagę, że treść protokołu z rozprawy, która miała miejsce w dniu [...] grudnia 1983 r. wskazuje ewidentnie, że była to rozprawa "wywłaszczeniowo-odszkodowawcza", podczas której rozważane były przede wszystkim właśnie kwestie odszkodowawcze.

W tych warunkach, należało więc uznać, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodwawczej oraz okoliczność, że biegły ten nie był powołany przez organ wywłaszczeniowy, choć był osobą wpisaną na listę biegłych Urzędu Wojewódzkiego w G., nie mógł być traktowany jako rażące naruszenie art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wziąć bowiem trzeba pod uwagę specyfikę opinii, wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r. a przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a w poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Reasumując należy więc stwierdzić, iż nie można było uznać, że decyzja, która ustalała, w wyżej opisany sposób odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanej, a którego to odszkodowania wysokość była znana i akceptowana przez osoby uprawnione, naruszała prawo w takim stopniu, że nie daje się to pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami takiej decyzji, zwłaszcza, że art. 22 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości mówi o obowiązku wysłuchania – nie biegłych – a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii.

Zasadnie zatem, Sąd Wojewódzki uchylił decyzje organów obu instancji a więc nie można było twierdzić, że w tym przypadku zaskarżony wyrok naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Nietrafnym był również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bowiem uzasadnienie wyroku Sądu I instancji dostatecznie spełniało wymagania, przewidziane tym przepisem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.a. - orzekł jak w sentencji.