Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1809/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1299/18 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek S. sp. z o.o. z siedzibą w P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1299/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 24 lutego 2016 r., na wniosek Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, Wojewoda Wielkopolski wszczął postępowanie w przedmiocie potwierdzenia, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczna (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) przejścia na własność Miasta Poznań, części nieruchomości położonych w Poznaniu, stanowiącej fragment ulicy [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...]ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto Poznań prawa własności ww. nieruchomości z uwagi na niespełnienie warunku władania publicznoprawnego powyższą nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto Poznań.

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2017 r. i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto Poznań prawa własności nieruchomości położonej w Poznaniu, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha.

Skargę powyższą decyzję złożyła M. sp. o.o. z siedzibą w P. zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w z w. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w sprawie sporne pozostaje czy jednostka samorządu terytorialnego wykonywała na objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości czynności związane z zarządem drogi świadczące o sprawowanym przez nią na datę 31 grudnia 1998 r. władztwie faktycznym nad przedmiotową nieruchomością.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci metryki ulicy [...] z dnia 1 maja 1992 r. oraz załącznika do informatora zimowego utrzymania dróg 1998 - 1999 potwierdza, że czynności o charakterze eksploatacyjnym, wskazane w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, były przez zarządcę drogi wykonywane. Z metryki ulicy [...] wynika bowiem, że ulica ta była oświetlona (6 punktów świetlnych), miała nawierzchnię bitumiczną ulepszoną, znajdowały się na niej znaki drogowe oraz chodniki o nawierzchni bitumicznej i z płyt z betonu cementowego, a także pas zieleni w chodniku. Uzbrojenie inżynierskie ulicy [...] obejmowało kanalizację deszczową i wodociągi, a w 1992 r. dokonano przeglądu drogi. Z zebranego materiału dowodowego wynika także, że ulica [...] była w sezonie 1998 – 1999 objęta planem zimowego utrzymania dróg, którego wykonawcą był Zakład Placów i Sprzątania Ulic.

W ocenie Sądu, nie jest przy tym przeszkodą dla realizacji czynności zarządczych przez podmioty publicznoprawne wynikająca z oświadczeń pracowników skarżącej spółki okoliczność, że spółka ta jako właścicielka nieruchomości wykonywała we własnym zakresie określone czynności na spornej działce. Metryka ulicy [...] oraz załącznik do informatora zimowego utrzymania dróg potwierdzają bowiem, że to podmiot publiczny, a nie skarżąca spółka, był odpowiedzialny i zobowiązany, w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za prawidłowe utrzymywanie drogi, w tym również remonty chodników czy utrzymanie zieleni umiejscowionej w pasie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie 31 grudnia 1998 r.). Ponadto, władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi (infrastruktury o charakterze liniowym) i to na całej jej szerokości (w granicach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego), a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnej działce. Nie można wymagać aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, na których mają być wykonywane czynności o charakterze eksploatacyjnym. Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, że służby drogowe wykonują czynności eksploatacyjne, np. odśnieżanie, na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych. Na gruncie niniejszej sprawy brak jest dowodów, że podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do spornej działki czynności zarządczych podejmowanych w ramach utrzymania ulicy [...].

Zdaniem Sądu, skoro w sprawie zostało wykazane, na podstawie dokumentów z lat dziewięćdziesiątych, że zarządca drogi publicznej wykonywał prace związane z jej utrzymaniem, to dla oceny przesłanki władania publicznoprawnego bez znaczenia pozostaje załączona do skargi informacja o wysokości pokrywy śnieżnej w okresie listopad 1998 – luty 1999. Podobnie, dla oceny omawianej przesłanki, nie ma znaczenia podniesiona w skardze okoliczność odrębności sytuacyjnej spornej działki. Władztwo publicznoprawne dotyczy bowiem całego odcinka drogi i to na całej jej szerokości, a nie poszczególnych działek gruntu. Wobec powyższego, Sąd nie uwzględnił zgłoszonego w skardze wniosku o dopuszczenie dowodu z informacji o wysokości pokrywy śnieżnej oraz wydruku z systemu IGeoMap wraz z informacją geodety.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 34 Konstytucji RP.

Zasadnie natomiast skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie poinformował bowiem skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Skarżąca nie wykazała jednakże jakich konkretnych czynności dowodowych przed wydaniem decyzji organu odwoławczego nie mogła dokonać, a których dokonanie w postępowaniu odwoławczym mogłoby wpłynąć na treść orzeczenia w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając:

I) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

1) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w wyniku dokonania błędnej wykładni przesłanek w nim zawartych i tym samym przyjęcie, że Miasto Poznań nabyło prawo własności przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy w świetle całokształtu okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz przy jednoczesnym uwzględnieniu obowiązujących w analizowanej materii przepisów prawa, niewątpliwym w zasadzie jest, że wobec braku właściwego i rzeczywistego wypełnienia przez ww. jednostkę samorządu terytorialnego potrzeby bezwzględnego warunku faktycznego władania publicznoprawnego rzeczową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r. – to w takim stanie rzeczy, nie mogło dojść do skutecznego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na zasadach określonych ww. normą prawną;

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na całkowitym zbagatelizowaniu konstytucyjnych gwarancji ujętych w akcie prawnym o najwyższej w państwie randze, a służących przede wszystkim ochronie prawa własności w wyniku bezpodstawnego, a przez to bezprawnego zaakceptowania przez Sąd pozbawienia skarżącej spółki własności części nieruchomości - gdy tymczasem, w związku z brakiem łącznego spełnia wszystkich obligatoryjnych przesłanek ustawowych pozwalających na rzeczowe potwierdzenie przejścia własności w formie i postaci, jak to przyjęto w sentencji zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju - to tak de facto w przedmiotowej sprawie nie istnieje skuteczna prawna podstawa, pozwalająca na ingerencję i ograniczenie własności w zakresie nienaruszającym tego prawa;

II) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ w zaskarżonej decyzji naruszył ww. przepisy, polegające na nieprzeprowadzeniu w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie oraz brak przy tym przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, a które to działania z kolei bezspornie wydają się być niezbędne do dokładnego wyjaśnienia konkretnego stanu faktycznego sprawy poddanej analizie i równocześnie w sposób pozwalający na pogłębianie zaufania obywateli do państwa, a to w szczególności w wyniku zupełnego zbagatelizowania, zakwestionowanego przez skarżącą stanowiska organu i to mimo, iż skutecznie obalono domniemanie władania przez Miasto Poznań nieruchomością stanowiącą przedmiot rzeczowego postępowania, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 7 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nieprawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz dokonywanie wzajemnie sprzecznych i wykluczających się ustaleń faktycznych;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegające na lakonicznym i skrajnie ogólnikowym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które w obecnej postaci nie tylko nie odpowiada w pełni wymogom stawianym w tym zakresie ustawą, ale także nie zawiera jednoznacznego przy tym stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę kwestionowanego aktualnie rozstrzygnięcia, czym dodatkowo przy nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi łącznie, na chwilę obecną uniemożliwia przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, i po rozpoznaniu skargi - uchylenie, decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., ewentualnie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka S. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie, po rozpoznaniu skargi, decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r.;

2) zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 10 maja 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Z tych względów zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 14 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty sporu, który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.).

Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie - była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.).

Oznacza to, że postępowanie prowadzone przez właściwego wojewodę musi zmierzać do ustalenia trzech okoliczności, tj. czy nieruchomość objęta postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiła ich własności oraz czy została zajęta pod drogę publiczną. Zacytowany przepis stanowi bowiem podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej jego działaniem i jako taki w związku z ochroną prawa własności wynikającą z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP musi podlegać wykładni ścisłej. Według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. - zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy). Ponadto powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Natomiast zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Sformułowanie zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza zatem nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest działka nr [...] o pow. [...]ha w obrębie [...], objęta Księgą Wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w Poznaniu. Nieruchomość objęta przedmiotową księgą ma powierzchnię [...]ha składa się z kilku działek ewidencyjnych w tym przedmiotowej działki nr [...], sposób korzystania z poszczególnych działek jest różnie określony, natomiast tylko co do działki nr [...] jako sposób korzystania wskazano drogę. Przedmiotowa działka nr [...] o długości [...]m stanowi fragment ulicy [...]. Ulica [...] biegnie od ulicy [...] wzdłuż [...] do ulicy [...], jej długość wynosi [...]m, działka nr [...] położona jest mniej więcej w środowej części ulicy [...].

Z niekwestionowanych dokumentów zgromadzonych w toku postępowania między innymi: zdjęć lotniczych z 18 maja 1997 r., 1 maja 1999 r., kserokopii mapy zasadniczej sporządzonej w 1975 r., kserokopii mapy ewidencyjnej, pisma Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg z dnia 30 grudnia 2015 r., przedstawionego przez Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu wynika, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę.

Bezsporne jest, przedmiotowa droga stanowiąca ulicę [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Mianowicie zgodnie z uchwalą nr XV/116/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 10 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gmin oraz dróg publicznych lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego nr 13 poz. 178) ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych lokalnych miejskich (załącznik nr 2 do uchwały poz. 3). Z kolei na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi publiczne lokalne miejskie stały się drogami publicznymi gminnymi. Nie jest również przedmiotem sporu, że przedmiotowa działka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani własności jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zagadnieniem spornym pozostała przesłanka dotycząca władania przedmiotową działką nr [...] stanowiącą fragment ulicy [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. przez właściwa jednostkę samorządu terytorialnego.

Należy zaznaczyć, że pojęcia "władania" nieruchomością - w rozumieniu art. 73 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nie należy utożsamiać z instytucją "posiadania" uregulowaną w kodeksie cywilnym. Pojęcie władania winno być w tym wypadku rozumiane jako pozostawanie danego gruntu w faktycznym władztwie publicznoprawnym. Na takie rozumienie pojęcia władania w art. 73 ust. 1 ustawy zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji wskazując między innymi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 oraz orzecznictwo sądowe. Z tego powodu wykonywane na drodze czynności przez Skarb Państwa, czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew woli właściciela.

Tym samym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma zatem, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2749/15). W przedmiotowej sprawie w trakcie postępowania administracyjnego przed organem II instancji, Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu przedłożył metrykę ulicy [...] oraz załącznik do informatora zimowego utrzymania dróg 1998-1999. Z przedmiotowych dokumentów wynika, że ul. [...] w Poznaniu była oświetlona (6 punktów świetlnych), miała nawierzchnię bitumiczną ulepszoną, znajdowały się na niej znaki drogowe oraz chodniki o nawierzchni bitumicznej i z płyt betonu cementowego, a także pas zieleni w chodniku. Uzbrojenie inżynierskie obejmowało kanalizację deszczową, wodociągi i wspomniane oświetlenie. W 1992 r. dokonano przeglądu drogi, a w sezonie 1998-1999 była objęta planem zimowego utrzymania, którego wykonawcą był Zakład Sprzątania Placów i Ulic, a koordynatorem Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu. Powyższe dokumenty wskazują, że to podmiot publiczny był zobowiązany i odpowiedzialny za prawidłowe utrzymanie drogi, w tym również wykonywanie remontów i ponoszenie kosztów z tym związanych. Trafnie również zwrócił uwagę organ II instancji, a Sąd I instancji zasadnie to zaakceptował, że władztwo publicznoprawne dotyczyło całego odcinka drogi, całej ulicy [...] na całej jej szerokości i długości, a więc całej inwestycji o charakterze liniowym, a nie poszczególnych, wybranych działek ją tworzących. Z przedłożonych dokumentów z lat dziewięćdziesiątych wynika, że zarządca drogi publicznej wykonywał prace związane z jej utrzymaniem, tym samym wykazana została ustawowa przesłanka władania nieruchomością, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

W świetle powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami określonymi w przepisach k.p.a., co Sąd I Instancji prawidłowo ocenił. Tym samym niezasadny jest zarzut sformułowany w pkt II ppkt 1) skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy i prawidłową jego ocenę przedstawił uzasadnienie faktyczne decyzji wskazując dowody na których się oparł oraz uzasadnienie prawne, wyjaśniając podstawę prawną decyzji, tym samym spełnione zostały wymogi określone w powołanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, Sąd dokonał szczegółowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego zasadnie przyjmując, że ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Odniósł się również do wnioskowanego w skardze, a nie uwzględnionego wniosku o przeprowadzenie dowodów z informacji o wysokości pokrywy śnieżnej oraz wydruku z sytemu IGeoMap.

Natomiast zdaniem Sądu I instancji zasadnie zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., aby jednak z powodu naruszenia tego przepisu mogło dojść do uchylenia decyzji niezbędne jest wykazanie przez stronę, że z tego powodu nie mogła dokonać konkretnych czynności dowodowych, czego skarżąca nie wykazała. W skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie został sformułowany.

Nadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że do naruszenia przepisów postępowania doszło poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania dowodowego z dokumentów, które zostały przedłożone przez wnioskodawcę na etapie postępowania odwoławczego, nie odwołując się do właściwego przepisu. Stąd też należy tylko wskazać na art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ze sposobu redakcji art. 136 § 1 k.p.a. wynika, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie należy do uznania organu odwoławczego, na co wskazują użycie w tym przepisie czasownika modalnego "może" i brak w nim jakichkolwiek dyrektyw ograniczających to uznanie. Oznacza to, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje organ odwoławczy, który nie może jednak wykroczyć poza granice wyznaczone komentowanym przepisem w tym sensie, że jest to postępowanie dodatkowe, którego celem jest uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie. Wobec braku zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 136 k.p.a., powyższa kwestia została tylko zasygnalizowana.

Niezasadne są również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a sformułowane w pkt II ppkt 2 i ppkt 3, w tym dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia tego przepisu, uzasadnienie wyroku Sadu I instancji spełnia wszelkie wymogi w nim określone. Natomiast poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Konkludując, skoro w rozpoznawanej sprawie nie został skutecznie zakwestionowany ustalony przez organ I i II instancji i przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny niniejszej sprawy, to zarzut błędnej subsumcji przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie mógł zostać uznany za uprawniony. Powołany zaś art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dotyczy ograniczenia prawa własności, a więc innego zagadnienia niż w rozpoznawanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

W pkt 2 wyroku oddalono wniosek uczestnika postępowania S. sp. z o.o. z siedzibą w P. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego.