Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 588/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2011 r.) Prezydent Miasta K. (dalej Prezydent bądź organ I instancji) na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit."] a i art. 15 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm., dalej ual) i art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) cofnął zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości oraz na piwo, nr [...] powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i nr [...] powyżej 18 % zawartości alkoholu, wydanych w dniu [...] kwietnia 2007 r. dla W. K., zam. W. [...], na prowadzenie sprzedaży w Sklepie Spożywczym w K. przy ul. S. [...].

W uzasadnieniu Prezydent w szczególności podniósł, że pismem z [...] lipca 2011 r. I Zastępca Komendanta Miejskiego Policji w K. poinformował o ujawnieniu przypadku sprzedaży napoju alkoholowego w postaci sześciu piw osobie nieletniej w sklepie spożywczym przy ul. S. [...] w K.

Po uzyskaniu ww. informacji, dnia [...] lipca 2011 r. Naczelnik Wydziału Spraw Społecznych i Mieszkaniowych Urzędu Miejskiego w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym przy ul. S. [...] w K., prowadzonym przez W. K. (dalej Zainteresowany bądź Przedsiębiorca). W tym samym dniu wystosowano pismo do Prokuratury Rejonowej w K. z prośbą o udzielenie informacji na temat efektu prowadzonego postępowania. W odpowiedzi uzyskano informację, że dnia [...] czerwca 2011 r. Prokurator skierował akt oskarżenia do Sądu Rejonowego w K. przeciwko E. Ś. Prezydent wystąpił do Sądu Rejonowego o udostępnienie kserokopii dokumentów takich jak: protokół przesłuchania świadka, wyrok czy wniosek Prokuratury, które mogą zostać wykorzystane przy prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi Sąd Rejonowy w K. przesłał prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., VII K 627/11 (dalej wyrok VII K 627/11; k. 16 akt Prezydenta), uznający E. S. winną zarzucanego jej czynu tj. że w dniu [...] czerwca 2011 r. będąc sprzedawczynią zatrudnioną w sklepie spożywczo-monopolowym przy ul. S. [...] w K., należącym do W. K., sprzedała nieletniej napoje alkoholowe w postaci 5 sztuk piw marki L. o pojemności 0,66 litra każde i 1 sztukę piwa marki T. o pojemności 0,66 litra.

Organ I instancji uznał, że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego, po prawomocnym potwierdzeniu przez Sąd karny dokonania sprzedaży piwa osobie nieletniej w sklepie należącym do Przedsiębiorcy. Prawomocny wyrok jest bowiem dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, stanowiącym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

Zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit."] a ual, zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych organ zezwalający cofa m.in. w przypadku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. W tym przypadku jedną z naruszonych zasad była sprzedaż piwa osobie nieletniej. Cofnięcie zezwolenia nie stanowi sankcji za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia, ale jest sankcją za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych, odnoszących się w jednakowym stopniu do wszystkich napojów alkoholowych. Zgodnie z uchwałą siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.10.2007 r., II GPS 2/07, w razie nieprzestrzegania określonych w ww. ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych, organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 15.1.2008 r., III SA/Wr 311/07. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z pomocą osób trzecich, ponosi z tego tytułu ryzyko. To przedsiębiorcę obciążają konsekwencje działań osób, którymi się posługuje. Należy przyjąć, że każda z sytuacji unormowanych w art. 18 ust. 10 ual stanowi podstawę do cofnięcia każdego i jednocześnie wszystkich zezwoleń udzielonych przedsiębiorcy. Warunki i zasady sprzedaży wszystkich trzech rodzajów napojów alkoholowych są bowiem wspólne, a skutki ich naruszeń jednakowo szkodliwe i uciążliwe.

Żaden z przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie nakłada na organ obowiązku ustalenia, czy przedsiębiorca ponosi winę dokonania w jego sklepie sprzedaży piwa nieletniemu, ani też innych okoliczności. Wystarczającą i jedyną przesłanką cofnięcia zezwolenia jest - w sytuacji, jaka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie - ustalenie faktu, że taka sprzedaż została dokonana, co oznacza, że naruszone zostały zasady sprzedaży napojów alkoholowych. Nadrzędnym celem ustawy (wyrażonym już w preambule) jest przeciwdziałanie patologicznym zjawiskom społecznym takim jak alkoholizm. Zauważyć należy, co wiąże się z wykładnią językową ustawy, że gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie za przesłankę cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jedynie wielokrotnych aktów naruszeń zakazu sprzedaży tych napojów osobom nieletnim (jak pisze Przedsiębiorca) to wprowadziłby w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ual regulację analogiczną do regulacji pkt. 3 [ust. 10] tego artykułu. Ten ostatni przepis stanowi wyraźnie, że zezwolenie cofa się przypadku powtarzającego się, co najmniej dwukrotnie w okresie 6 miesięcy w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, zakłócania porządku publicznego w związku ze sprzedażą alkoholu przez dany punkt sprzedaży.

Intencją ustawodawcy było całkowite wyeliminowanie sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, którego sprzedaż powoduje negatywne skutki społeczne. Jak wynika z raportu z badania "Picie alkoholu i używania narkotyków przez młodzież szkolną na terenie K." (dalej Raport), przeprowadzonego w 2011 r. przez Instytut Psychologii Zdrowia Polskiego Towarzystwa Psychologicznego w Warszawie ponad 3/4 uczniów trzecich klas gimnazjum (81,1%) uważa, że zdobycie piwa byłoby dla nich łatwe. W drugich klasach szkół ponadgimnazjalnych tj. wśród 17-18 latków, niemal 89,0% uczniów stwierdziło, że piwo jest dla nich łatwo dostępne, a zaledwie 1,7% uznało, że jego zdobycie jest dla nich niemożliwe. Z Raportu wynika, że najpopularniejszym napojem alkoholowym wśród kaliskiej młodzieży okazało się piwo. W ciągu ostatniego miesiąca przed badaniem piła je ponad połowa badanych gimnazjalistów (51,1%) i 3/4 uczniów klas drugich szkół ponadgimnazjalnych. Piwo ma takie samo działanie, jak "alkohole" [winno być "napoje alkoholowe"] "wysokoprocentowe", a skutki jego picia są takie same, jak w przypadku spożycia innych "alkoholi" [winno być "napojów alkoholowych"]. Przykre doświadczenia z piciem alkoholu, w tym: bójki, wypadek lub uszkodzenie ciała, gorsze wyniki w nauce, seks bez zabezpieczenia, niechciane doświadczenia seksualne, bycie ofiarą lub sprawcą przestępstwa, deklaruje znaczna ilość uczniów (w zależności od badanej grupy od ok. 2,0% do blisko 20%). Potwierdza to wysoką społeczną szkodliwość czynu polegającego na nawet jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie nieletniej.

Przepisy ustawy określające przesłanki cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, co oznacza, że w przypadku spełnienia danej przesłanki organ obowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu zezwolenia. Taki charakter regulacji prawnej nie pozwala organom administracyjnym na uznaniowość w zakresie orzekania o cofnięciu zezwoleń, jak również nie pozwala brać pod uwagę takich okoliczności jak: redukcja zatrudnienia, utrata dochodu, a tym samym utrata źródła utrzymania. Prezydent na podstawie wyroku VII K 627/11 wykazał, że [...] czerwca 2011 r. E. Ś. - sprzedawczyni zatrudniona w sklepie przy ul. S. [...] w K., sprzedała sześć piw osobie nieletniej. Ponieważ Włodzimierz K. jako właściciel sklepu nie przestrzegał określonych w ustawie zasad sprzedaży tj. dopuścił do sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, Prezydent cofnął zezwolenie nr [...] o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo, nr [...] powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa) i nr [...] powyżej 18 % zawartości alkoholu, w sklepie spożywczym przy ul. S. [...] w K. (k. 21-19 akt Prezydenta).

Odwołanie od decyzji z [...] listopada 2011 r. złożył Przedsiębiorca, zaskarżając tę decyzję w całości. Decyzji tej zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ([j.t.] Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473) przez przyjęcie, że jednokrotna sprzedaż napoju alkoholowego osobie nieletniej uzasadnia cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Odwołujący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji, względnie o 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta K.

Stanowisko swe Odwołujący uzasadnił tym, że jednorazowe naruszenie zasady obrotu napojami alkoholowymi (np. jeden przypadek sprzedaży alkoholu osobie, która nie ukończyła 18 roku życia) nie stanowi naruszenia zasad, skutkujące cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. By można mówić o naruszaniu zasad, musi wystąpić co najmniej kilka zdarzeń, które można określić jako sprzeczne z ustalonymi w ustawie zasadami. Za takim rozwiązaniem opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny.

Wykładnia celowościowa, a także gramatyczna przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca, mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, nie miał na myśli jednorazowego działania i to jeszcze niezawinionego, a więc sporadycznego przypadku, ale powtarzające się zdarzenia. Logiczna interpretacja przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy wskazuje, że ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu. Byłaby to sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu (wyrok NSA z 7.7.1998 r., II SA 714/98, Lex nr 43185). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Prezydenta, wyrażone w decyzji z [...] listopada 2011 r., jest bezpodstawne (k. 25-23 akt Prezydenta).

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, uchyliło decyzję z [...] listopada 2011 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium poczyniło w przedmiotowej sprawie następujące ustalenia faktyczne.

Pismem z [...] lipca 2011 r. Komendant Miejski Policji w K. poinformował Urząd Miejski w K., że w związku z ujawnieniem przestępstwa z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustalono, że w dniu "11" [winno być "02"; k. 16 akt Prezydenta; k. 29 akt VII K 627/11] czerwca 2011 r. pracownica zatrudniona w sklepie spożywczo-monopolowym w K. przy ul. S. [...], wbrew przepisom ustawy dokonała sprzedaży osobie nieletniej napoju alkoholowego w postaci sześciu piw. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r., Prezydent Miasta K. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwoleń nr: [...], [...] i [...] wydanych na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym przy ul. S. [...] w K.

Wyrokiem z 16 sierpnia 2011 r., VII K 627/11 Sąd Rejonowy w K. uznał E. S. za winną popełnienia przestępstwa z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. że w dniu [...] czerwca 2011 r. w K. przy ul. S. [...] w sklepie spożywczo-monopolowym, będąc sprzedawcą, sprzedała napój alkoholowy w postaci 5 sztuk piwa marki LECH o poj. 0,66 litra każde i 1 sztukę marki T. o poj. 0,66 litra, nieletniej J. K.).

Decyzją z [...] listopada 2011 r. znak: [...] Prezydent Miasta K. cofnął W. K. zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości oraz na piwo, nr [...] powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem naruszenia zasad obrotem napojami alkoholowymi, można wyciągnąć dalej idące konsekwencje, sprowadzające się w efekcie do cofnięcia nie tylko zezwolenia, z którym związane jest naruszenie, ale także pozostałych zezwoleń udzielonych podmiotowi i dotyczących danego punktu handlowego (wyrok NSA z 1.9.2011 r., II GSK 843/10).

Odpowiedzialność z tytułu złamania zakazu sprzedaży alkoholu osobie nieletniej na gruncie prawa administracyjnego jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od istnienia winy (wyrok WSA w Warszawie z 13.6.2011 r., VI SA/Wa 79/ 11).

Z analizy akt niniejszej sprawy zdaniem Kolegium wynika, że dowodem na którym organ I instancji zasadza argumentację "wskazującą" [zapewne winno być "świadczącą"] o wypełnieniu przez Odwołującego przesłanek wynikających z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ual, jest prawomocny wyrok S.R. w K. z 16.8.2011 r., VII K 627/11 w przedmiocie ukarania E. Ś. za przestępstwo przewidziane art. 43 ual. W ocenie Prezydenta uzyskanie ww. dokumentu urzędowego zwalnia organu I instancji z konieczności przeprowadzania dalszego postępowania wyjaśniającego i jako takie jest zgodne z dyspozycją art. 77 § 1 kpa.

Kolegium nie zgodziło się z tym stanowiskiem.

W wyroku 29.9.1997 r., I SA/Wr [700/97], Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił: "Zaniechanie zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji". W postępowaniu administracyjnym, wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia winno być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego i prawnego, istotnego w sprawie. Zgodnie z art. 7 kpa, organy administracji publicznej winny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa). Tym samym nie wyjaśnienie motywów zajętego przez organ stanowiska przy rozstrzyganiu sprawy, narusza art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, co stanowi o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 08.7.2011 r., I SA/Wa 2371/10).

Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego stanowią normy prawa obowiązującego bądź też są logicznymi konsekwencjami tych norm, a więc mają charakter normatywny. Oznacza to, że naruszenie zasady ogólnej wywołuje takie same skutki, jak naruszenie każdej innej normy prawnej. Zgodnie z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz do załatwiania spraw mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swe stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa (wyrok WSA w Warszawie z 08.7.2011 r., I SA/Wa 334/11).

Zdaniem Kolegium celem przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z przytoczonym stanowiskiem judykatury i w myśl przepisów kpa regulujących powyższą kwestię, koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka na okoliczność potwierdzenia taktów, które stanowią w omawianej sprawie podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zarówno osoby, która dokonała sprzedaży alkoholu; nieletniego, który zakupił przedmiotowy alkohol i samego zainteresowanego, i stworzenie mu tym samym możliwości odniesienia się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 10 kpa.

Z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym stopniu Kolegium postanowiło zaskarżoną decyzję uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę na decyzję z [...] grudnia 2011 r. wywiódł Prokurator Rejonowy w K. (dalej Prokurator), wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił to, że została wydana :

1. z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a i art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ([j.t.] Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm.), które polegało na błędnym przyjęciu, że brak przesłuchania osoby, która sprzedała alkohol nieletniemu i samego nieletniego, który ten alkohol zakupił, stanowi przeszkodę do cofnięcia przez organ administracji zezwolenia na sprzedaż alkoholu, gdy tymczasem ustalenie przez tenże organ, że w sprawie sprzedaży alkoholu nieletniemu został wydany przez Sąd karny prawomocny wyrok skazujący, a sama okoliczność tej sprzedaży nie jest kwestionowana i negowana przez skazanego, jak i uczestnika postępowania, cofnięcie zezwolenia w świetle tych przepisów w pełni uzasadnia.

2. z naruszeniem istotnych przepisów postępowania (art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa) przez nie przeprowadzenie wnikliwego ponownego rozpatrzenia sprawy i nie ustosunkowanie się do twierdzeń i ustaleń organu I instancji potwierdzających fakt, że Władysław K. jako właściciel sklepu nie przestrzegał określonych w ustawie zasad sprzedaży tj. dopuścił do sprzedaży alkoholu osobie nieletniej, że w ogóle nie kwestionuje on takiej sprzedaży, której potwierdzenie znalazło następnie odzwierciedlenie w prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w K. z 16 sierpnia 2011 r., VII K 627/11 uznającym E. Ś. tj. sprzedawczynię zatrudnioną w sklepie należącym do W. K., za winną popełnienia przestępstwa z art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i że jego prawo wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego zgodnie z art. 10 kpa nie zostało przez organ I instancji naruszone, bowiem prawidłowo zawiadomiony o tym uprawnieniu z prawa takiego ostatecznie nie skorzystał, co skutkowało tym, że w tym zakresie decyzja ta nie zawiera uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja z [...] grudnia 2011 r. i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne Prezydenta Miasta K., czyniąc je integralną częścią ustaleń własnych.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, by nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. W konsekwencji w razie wystąpienia złamania którejkolwiek zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 1 ual jest obligatoryjne, niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy (wyrok NSA z 8.3.2012 r., II GSK 91/11, Lex nr 1137973). W nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że jedyną przesłanką zastosowania art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ual jest obiektywne nieprzestrzeganie w punkcie lub lokalu prowadzonym przez przedsiębiorcę ustawowych zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym zakazów i ograniczeń tej sprzedaży przewidzianych w ual. Sam fakt sprzedaży alkoholu nieletnim w miejscu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej rodzi bezwzględny obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez uprawniony organ. Nie jest przy tym istotne ustalenie winy sprzedawcy, gdyż wina nie jest elementem konstrukcyjnym przesłanki nakazującej organowi cofnięcie zezwolenia. Nie jest także ważne, czy sprzedawca (sam przedsiębiorca lub osoba przez niego zatrudniona) miał świadomość, że dokonuje sprzedaży alkoholu osobie małoletniej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.10.2008 r., II SA/Bd 607/08, Lex nr 507786), ponieważ rezygnacja z zasady winy, jako podstawy odpowiedzialności, nastąpiła na rzecz zasady ryzyka (wyrok WSA we Wrocławiu z 15.1.2008 r., III SA/Wr 311/07, Lex nr 435104). Ustawodawca nie różnicuje skutku nieprzestrzegania warunków sprzedaży alkoholu w zależności od stopnia szkodliwości społecznej konkretnego naruszenia ani ilości (notoryczności) dokonanych naruszeń. Nieświadomość naruszenia przepisów prawa i brak złej woli pozostają bez wpływu na skutek prawny naruszenia (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2005 r., VI SA/Wa 1703/05, Lex nr 190905). Nieprzestrzeganie ustawowych warunków sprzedaży alkoholu zawsze skutkuje jednakowo: cofnięciem zezwolenia na sprzedaż alkoholu (uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5.4.2011 r. P 28/08, OTK-A 2011/3/18, cz. III pkt 2.2. uzasadnienia; dalej wyrok P 28/08).

W aktualnym orzecznictwie sądowym prezentowany jest jednolicie pogląd, że nawet jednorazowe naruszenie zasady sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, pod kredyt lub pod zastaw, obliguje właściwy organ do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (wyrok NSA z: 27.9.2005 r., II GSK 148/05; 27.9.2005 r., II GSK 198/05, Lex nr 191898; 25.10.2006 r., II GSK 175/06, Lex nr 276721; 29.8.2007 r., II GSK 111/07, Lex nr 360217; 11.12.2007 r., II GSK 102/07, Lex nr 456789; 14.5.2009, II GSK 923/08; 4.2.2011 r., II GSK 167/10, Lex nr 1071065; wyroki WSA w Warszawie z 2.11.2006 r., VI SA/Wa 1529/06, Lex nr 337045; WSA w Warszawie z 26.4.2006 r., VI SA/Wa 411/06, Lex nr 212251; WSA w: Krakowie z 21.1.2009 r., III SA/Kr 870/08, Lex nr 519802; WSA w Warszawie z 6.10.2008 r., VI SA/Wa 1319/08, Lex nr 519793; WSA w Warszawie z 21.2.2006 r., VI SA/Wa 1942/05, Lex nr 193326). Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest rozumiane jako sankcja za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży napojów alkoholowych odnoszących się w jednakowym stopniu do wszystkich napojów alkoholowych (wyrok WSA w Krakowie z 21.1.2009 r., III SA/Kr 870/08). Ograniczenie obywatelom dostępu do alkoholu przez obowiązek cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nawet po jednorazowej sprzedaży alkoholu osobie małoletniej stanowi jeden z instrumentów, w które ustawodawca wyposażył organy jednostek samorządu terytorialnego w celu eliminacji przez nie występującego zjawiska alkoholizmu (cz. III pkt 2.2. uzasadnienia wyroku P 28/08).

Trybunał Konstytucyjny uznał, że ważny interes publiczny uzasadnia już samo wprowadzenie obowiązku uzyskania zezwolenia na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych. Ograniczenie działalności gospodarczej w postaci wymagania uzyskania koncesji czy zezwolenia na jej prowadzenie jest uznawane za konstytucyjnie dopuszczalne, jeżeli realizuje ważny interes publiczny (wyrok TK z 17.12.2003 r., SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103). Reglamentacja obrotu napojami alkoholowymi w postaci konieczności uzyskania zezwolenia na ten obrót znalazła konstytucyjne uzasadnienie w powszechnie uznawanych wartościach.

W świetle Konstytucji zapewnienie prawidłowego rozwoju dzieci i młodzieży i ochrona przed demoralizacją wynikającą ze spożywania przez nie alkoholu jest ważnym interesem publicznym, o którym mowa w art. 22 Konstytucji. Dążenie ustawodawcy do tego, by reglamentować sprzedaż alkoholu, a w przypadku nieletnich nie tyle ograniczyć, ile eliminować jego spożywanie, jest uzasadnione.

Najbardziej narażone na alkoholizm są środowiska młodzieży szkolnej i dzieci z rodzin patologicznych. Zgodnie z art. 4 § 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (j.t. Dz. U. z 2002 r. nr 11, poz. 109) samo używanie alkoholu przez nieletnich zostało uznane za jedną z okoliczności świadczących o ich demoralizacji. Negatywne skutki społeczne takich postaw dzieci i młodzieży stanowią zagrożenie dla zdrowia publicznego i mają wpływ na wzrost przestępczości i innych zjawisk patologicznych u małoletnich, także po osiągnięciu przez nich pełnoletności. Zjawiska te obejmują nie tylko dysfunkcje zdrowotne i moralne, ale także społeczne w postaci ubóstwa, obniżenia szans życiowych osób pijących i ich rodzin, a także obniżenia poziomu bezpieczeństwa społeczeństwa. Należy uznać, że wiążą się z przesłanką bezpieczeństwa państwa z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ual zapewnia dość skutecznie osiągnięcie zamierzonego przez ustawodawcę skutku. Na jego efektywność wskazuje się w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym do działań przeciwdziałających demoralizacji nieletnich zalicza się przede wszystkim konsekwentne egzekwowanie zakazu sprzedaży alkoholu osobom, które nie ukończyły 18 lat i rygoryzm w stosowaniu sankcji administracyjnych w razie złamania takiego nakazu (wyrok NSA z 27.9.2005 r., II GSK 148/2005, Lex nr 179657). Gwarantowana przez Konstytucję ochrona praw dziecka oraz nakaz ochrony zdrowia i moralności publicznej muszą być traktowane w takiej sytuacji jako wartości nadrzędne nad zasadą wolności prowadzenia działalności gospodarczej, nawet jeżeli potencjalne negatywne skutki spożywania alkoholu przez małoletnich nie wystąpią w przypadku małoletniego, któremu przedsiębiorcy lub ich pracownicy nielegalnie sprzedali napój alkoholowy (cz. III pkt 4.3, 4.4, 4.8 uzasadnienia wyroku P 28/09)..

Zastosowanie w treści przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a u.w.t.p.a. liczby mnogiej ogranicza się wyłącznie do wskazania (podkreślenia), że zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest wiele. Nie oznacza to jednak, że wiele też musi zaistnieć przypadków nieprzestrzegania zasad sprzedaży napojów alkoholowych, aby wystąpiła konieczność zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (wyroki WSA w Warszawie z 21.2.2008 r., VI SA/Wa 2236/07, Lex nr 463919; NSA w Warszawie z 27.9.2005 r., II GSK 148/05, Lex nr 179657). Podobny pogląd prezentuje doktryna (R. Sawuła, Glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z 22.3.2005 r., II SA/Bd 1157/04, ZNSA 2006 nr 4-5/194).

Naczelny Sądy Administracyjny wskazał, że w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm.) warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2), objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1), organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu (uchwała 7 Sędziów z 30.10.2007 r., II GPS 2/07, ONSAiWSA 1/08/3, z aprobująca glosą M. Magdziarczyk, ZNSA 1/09/163).

Pogląd, przywołany w odwołaniu (wyrok z 7.7.1998 r., II SA 714/98, Lex 43185), należy uznać za nieaktualny.

Słusznie skarżący Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a i art. 15 ust. 1 pkt 2 ual. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, istotny było jedynie ustalenie, czy Przedsiębiorca nie przestrzegał określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych – w szczególności czy doszło w lokalu, na który przedsiębiorca uzyskał zezwolenie, do sprzedaży osobie nieletniej napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ual). Ustawodawca zakazał bowiem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18 (art. 15 ust. 1 pkt 2 ual).

Trafnie w decyzji z [...] listopada 2011 r. Prezydent ustalił na podstawie prawomocnego wyroku VII K 627/11, będącego dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, że w dniu [...] czerwca 2011 r. E. Ś. będąc sprzedawczynią zatrudnioną w sklepie spożywczo-monopolowym przy ul. S. [...] w K., należącym do W. K., sprzedała nieletniej napoje alkoholowe w postaci 5 sztuk piw marki L. o pojemności 0,66 litra każde i 1 sztukę piwa marki T. o pojemności 0,66 litra.

Organ I instancji trafnie uznał, że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek dalszego postępowania wyjaśniającego, po prawomocnym potwierdzeniu przez Sąd karny dokonania sprzedaży piwa osobie nieletniej w sklepie należącym do Przedsiębiorcy. Prawomocny wyrok jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 kpa).

Mimo, że Kolegium powołało zasadę ogólną z art. 7 kpa, i wskazało na naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, nie wskazało jakiejkowiek nowej okoliczności, którą miałby ustalić Prezydent przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przesłuchując świadków (sprzedawczynię i nieletnią, której sprzedawczyni sprzedała piwo), jak i Zainteresowanego, w świetle prawidłowo wykładanego prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa). Nie wymagały jakiegokolwiek "potwierdzenia faktów, które stanowią w omawianej sprawie podstawę wydania zaskarżonej decyzji" zeznaniami świadków bądź strony fakty, ustalone prawidłowo przez Prezydenta, na podstawie prawomocnego wyroku VII K 627/11.

Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera odpowiednika art. 11 ppsa bądź art. 11 zd. 1 kpc, zgodnie z którymi ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, wiążą sąd administracyjny (odpowiednio – sąd w postępowaniu cywilnym). Z uwagi na formę i organ, od którego pochodzi prawomocny wyrok skazujący, wydany w postępowaniu karnym, stanowi dokument urzędowy, któremu przypisać należy szczególną moc dowodową, zgodnie z art. 76 § 1 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie trafnie wskazuje się, że adresatami normy z art. 11 ppsa stają się pośrednio organy administracji publicznej, które w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie czyniły ustalenia faktyczne. Sąd będzie musiał uznać za błędne ustalenia organów administracji publicznej, jeśli nie będą korespondowały z zasadą związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego. Związanie sądu administracyjnego prawomocnym wyrokiem skazującym wprowadzono by uniknąć sytuacji, w których na podstawie tych samych stanów faktycznych byłyby budowane różne orzeczenia w postępowaniu karnym i sądowoadministracyjnym i administracyjnym. Rozwiązanie to eliminuje potrzebę prowadzenia podwójnego postępowania dowodowego dla ustalenia tych samych faktów w różnych postępowaniach sądowych i w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady, związanie ustaleniami prawomocnego wyroku oznacza, że sąd w tym zakresie, w jakim związanie istnieje, pozbawiony jest możliwości dokonywania jakichkolwiek ustaleń, przede wszystkim zaś ustaleń odmiennych (orzeczenie SN z 16.12.1961 r., 2 CR 1229/60, OSN 1962, nr 3, poz. 118; wyrok SN z 16.6.1967 r., III PRN 9/67, OSPiKA 1968, nr 12, poz. 263. Ustalenia sądu karnego będącego podstawą skazania mogą dotyczyć elementów stanu faktycznego ocenianego przez organy administracji w celu zastosowania normy prawa materialnego, a taki stan faktyczny nie zamyka się w działaniu samej strony postępowania, lecz może dotyczyć także innych osób (M. Romańska w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 173-177, uw. 1, 2, 3, 5, 6, 8; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 160 uw. 1). W niniejszej sprawie prawomocny wyrok VII K 627/11, skazujący sprzedawczynię, dotyczył w swych skutkach materialnoprawnych, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy administracyjnej, Przedsiębiorcy (art. 76 § 1 kpa w zw. z art. 11 ppsa).

Tym samym zaskarżona decyzja narusza art. 12 § 1 i art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 11 ppsa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Prezydent pismem z [...] października 2011 r., doręczonym W. K. dnia [...] listopada 2011 r., prawidłowo pouczył Przedsiębiorcę, że na podstawie art. 10 § 1 kpa w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma, może zapoznać się i wypowiedzieć co do zebranych dokumentów o materiałów (k. 18, 18a akt Prezydenta). Skorzystanie z uprawnień z art. 10 kpa jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Uczestnik we wskazanym terminie nie skorzystał z uprawnień z art. 10 kpa. Przesłuchanie Zainteresowanego w charakterze strony (art. 86 kpa) nie stanowi formy realizacji uprawnień z art. 10 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że dowód z przesłuchania strony jest środkiem posiłkowym, którego przeprowadzenie wiąże się z łącznym wystąpieniem dwu przesłanek: wyczerpaniu środków dowodowych lub ich braku w ogóle (przesłuchanie stron jest dopuszczalne jedynie, gdy organ orzekający nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych); pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak – op. cit. s. 360 nb 2, 3). Żadna z tych dwu przesłanek w sprawie nie zachodziła – Prezydent wyjaśnił należycie wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a dowód z dokumentu urzędowego, jakim jest odpis prawomocnego wyroku VII K 627/11, pozwolił na ustalenie wszystkich faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, bez naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium, mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa), kierując się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 w zw. z art. 11 ppsa), rozstrzygnie sprawę merytorycznie.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 152 ppsa, należało orzec jak w sentencji.

MZ