Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1092/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2/21 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia [...] września 2020 r. J. R. (dalej strona bądź skarżący) wniósł do Starosty [...] (dalej Starosta) o wyrażenie zgody na wyłączenie z produkcji użytków rolnych o powierzchni [...] pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na części działki nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...].

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2020 r.) Starosta [...] odmówił wyłączenia z produkcji rolnej gruntu rolnego oznaczonego w ewidencji grantów jako [...], położonego w obrębie [...], gmina [...], stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...], pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że do przedmiotowego wniosku strona przedłożyła m.in. decyzję nr [...] o warunkach zabudowy z [...] listopada 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2009 r.) Burmistrza Miasta [...] (dalej Burmistrz) ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie części działki oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...]. Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) zatwierdził podział działki nr [...] położonej we wsi [...], gmina [...], na działki nr [...], [...],[...],[...],[...],[...] i [...], a działka nr [...] jest objęta ww. warunkami zabudowy. Starosta wyjaśnił, że zgodnie ze stanem ujawnionym w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, działka nr ew. [...] położona w obrębie [...], gmina [...]sklasyfikowana jest jako grunty orne [...],[...],[...] i W. Decyzję o warunkach zabudowa wydano w 2009 r. - przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503, dalej ustawa z 2013 r.) i ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1338, dalej ustawa z 2015 r.). Starosta wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie spełnia łącznie warunków zawartych w art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 161 ze zm., dalej uogr bądź ustawa o ochronie gruntów rolnych).

Skarżący pismem z [...] października 2020 r. odwołał się od decyzji z [...] października 2020 r., zarzucając decyzji naruszenie:

1. art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.) przez uznanie, że decyzja z [...] listopada 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zawartych w art. 7 ust. 2a uogr;

2. art. 11 ust. 1 uogr przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nowelizacje ustawy i brak przepisów przejściowych nie pozwalają na przyjęcie warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu;

3. art. 7, 8, art. 77 i art. 80 kpa przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych oraz błędnych ustaleń faktycznych i prawnych; art. 107 § 3 w zw. z art. 11 przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji i zacytowania fragmentów wyroku sądu administracyjnego bez wyjaśnienia podstawy prawnej i przeprowadzenia samodzielnej analizy przepisów.

Skarżący w uzasadnieniu wskazał na brak wyjaśnienia przesłanek stosowania przepisów przez organ I instancji. Zdaniem strony, stwierdzenie o braku przesłanek określonych w art. 7 ust. 2[a] uogr jest błędne i nie wynika z przepisów prawa oraz stanowi wyraz dowolnej interpretacji organu. Cytowane w decyzji Starosty orzeczeni[e] Sąd[u] nie mo[że] zastępować uzasadnie[nia] decyzji administracyjn[ej], co według strony nastąpiło w niniejszej sprawie. Strona uważa, że organ rozpatrujący wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wraz z decyzją o warunkach zabudowy, winien rozpoznać go i zbadać przesłanki określone w art. 7 ust. 2a uogr, a nie z góry uznawać, że decyzja nie spełnia przesłanek w nim zawartych. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji [odwołanie w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych].

Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2020 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium bądź organ II instancji) wydana na podstawie art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. R., utrzymało w mocy decyzję z [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzję o warunkach zabudowy wydano przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy [...] z produkcji rolniczej. Zdaniem organu II instancji, w decyzji Starosty wprost wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2009 r. nr [...] nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zabudowy. Według Kolegium, przedmiotowa informacja w zderzeniu z zebraną dokumentacją stanowiącą podstawę dla wydanej decyzji przez Starostę wskazuje na prawidłowe postępowanie.

Samo posiadanie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, którą powołuje strona, nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od 26 maja 2013 r. - konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest odrębnym postępowaniem toczącym się uprzednio do czynności w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę [w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych].

W skardze z [...] grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w [...] skarżący zaskarżył decyzję z [...] listopada 2020 r. [w całości], zarzucając decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 2 w zw. z art. 6, 7, 10, 15, 77 kpa przez brak uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji, mimo uprzedniego braku rozpoznania przez organy administracji oświadczeń i uwag strony postępowania, wydania decyzji z naruszeniem przepisów tak postępowania, jak i prawa materialnego;

2. prawa materialnego w tym art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawa w szczególności przez przyjęcie stosowania w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących po dniu 26 maja 2013 r. (które zostały zmienione ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. z 2013 r. poz. 503) w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy (uzgodniona już ze wszystkimi organami a następnie będąca przedmiotem obrotu w postaci przeniesienia) uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie przepisów nowelizujących, a w konsekwencji organy winny stosować przepisy uprzednio obowiązujące jako względniejsze dla skarżących, co zgodne jest z zasadą poszanowania praw nabytych i stosowania przepisów względniejszych dla skarżącego;

3. obrazę przepisów postępowania: art. 10 § 1 oraz art. 89 kpa - przez uniemożliwienie wypowiedzenia się na każdym etapie postępowania co do zebranych dowodów i materiałów;

4. obrazę przepisów prawa materialnego - art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu do 26 maja 2013 r. polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, że mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania;

5. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 6, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący (z pomięciem również ustalenia czy teren objęty wnioskiem był objęty uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego który następnie utracił moc), a także wydania decyzji w sposób sprzeczny z interesem skarżących, w sposób podważający zaufanie obywateli do prawa a nadto z pogwałceniem praw nabytych przez skarżących a zatem również z naruszeniem art. 2 Konstytucji.

W skardze wniesiono o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi do WSA.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że nie jest dopuszczalne kwestionowanie przez organy administracyjne wiążącej w niniejszym postępowaniu, ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a co ważne uzgodnionej z wszystkimi właściwymi organami i to przed wejściem w życie nowelizacji przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W chwili złożenia wniosku nie istniał wymóg uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na inne cele, a co więcej okoliczności tej nie podważał również organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr [...] położonej we wsi [...] na działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], a w której zapadła decyzja z [...] listopada 2010 r. [...] Burmistrza Miasta [...].

Zdaniem skarżącego, decyzja o warunkach zabudowy stała się również przedmiotem obrotu bowiem została przeniesiona. Powyższe wbrew twierdzeniom organów spowodowało wywołanie skutków tak prawnych jak i faktycznych w zakresie praw nabytych przez skarżącego, co całkowicie pominęły organy wydające rozstrzygnięcie w sprawie i doprowadziło do naruszenia art. 8 kpa i art. 2 Konstytucji.

Wbrew twierdzeniom organów, o ile postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust 4 uogr), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone, o tyle istnienie prawnie skutecznej, mającej przymiot ostateczności decyzji o warunkach zabudowy a tylko wydanej przed nowelizacją przepisów o ochronie gruntów rolnych, nie może powodować sytuacji, że obecnie skarżący ma tolerować niefrasobliwość ustawodawcy działającego wbrew skutecznie nabytym przez niego prawom. Co więcej istnienie przymiotu ostateczności decyzji o warunkach zabudowy pociąga za sobą konsekwencje prawne bowiem nie może być w obrocie, zdaniem skarżącego, dwu sprzecznych ze sobą decyzji - jednej o warunkach zabudowy dającej promesę realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, i drugiej - która wyklucza jego realizację odmawiając zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Szereg poniesionych kosztów przez skarżącego tak z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, przekształceniem działek, przygotowywaniem się do procesu budowlanego w postaci rozpoczęcia planowanego zamierzenie inwestycyjnego w postaci budowy domu jednorodzinnego świadczących o nabyciu praw pozostaje w jasnej kolizji z treścią skarżonej decyzji, a co pominął organ wydający rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu.

W ustawie z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. O ile w polskim prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych, to niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa, a która to nie może pozostawać w kolizji z art. 6 kpa stanowiącego co do zasady, że organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania.

Zdaniem skarżącego, w rozpatrywanej sprawie istnieją przesłanki do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego, co pomięły organy administracyjne. W aktach sprawy istnieje decyzja o warunkach zabudowy uzgodniona ze wszystkimi organami, która może i powinna stanowić asumpt dla ochrony praw nabytych przez skarżącego, z konsekwencją stosowania przepisów uprzednio obowiązujących w świetle których winno nastąpić uwzględnienie wniosku skarżącego o wyłączenie części działki z produkcji rolnej, abstrahując od okoliczności, że organy nawet nie ustaliły czy teren objęty wnioskiem był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazuje to na wadliwość rozstrzygnięcia w aspekcie art. 8, 77 § 1 i art. 80 kpa przez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brakiem obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący.

W ocenie skarżącego, wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa materialnego w tym art. 7 i 11 uogr aktualnie obowiązujących doprowadziło do niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawa. W sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy (uzgodniona już ze wszystkimi organami, a następnie będąca przedmiotem obrotu w postaci przeniesienia) uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie przepisów nowelizujących, organy winny stosować przepisy uprzednio obowiązujące jako względniejsze dla skarżącego, co jest zgodne z zasadą poszanowania praw nabytych i stosowania przepisów względniejszych dla skarżącego.

Sam fakt, że przy wprowadzaniu zmiany normatywnej w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca skorzystał z zasady działania nowego prawa, czym całkowicie zaskoczył posiadaczy nieruchomości, którzy już posiadali warunki zabudowy spowodowało, przez brak odpowiedniego przepisu przejściowego pozbawienie jakichkolwiek szans na pozytywne zakończenie ich spraw podjętych w zaufaniu do prawa obowiązującego w czasie ich wszczęcia.

Według skarżącego, czas trwania tego rodzaju postępowań także winien być uwzględniony przez ustawodawcę, który - zmieniając stan prawny na niekorzyść posiadaczy - nie powinien kierować się zasadą bezpośredniego działania prawa bowiem godzi to w art. 2 Konstytucji i prawa nabyte.

W ocenie skarżącego, skoro cała procedura przygotowawcza do inwestycji jak i decyzja o warunkach zabudowy, w ocenie skarżącego zostały rozpoczęte i załatwione odpowiednio wcześniej; nawet sam wniosek o zgodę na wyłączenie został złożony przed wejściem nowelizacji ustawy w życie, to organy podpierając się nowymi wymogami kwestionują w sposób niedopuszczalny (a nadto niezgodny z kpa sposób wzruszania decyzji ostatecznych) uzyskane już dokumenty, co jest działaniem niewłaściwym i godzi w prawa nabyte. Zdaniem strony fakt, że w polskim prawie brak jest wykształconych reguł dla problemów intertemporalnych nie może podważać głównej i niekwestionowanej zasady lex retro non agit. Organy tę okoliczność całkowicie pominęły z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 11 ust. 1 uogr polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, że mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania.

W rezultacie, zdaniem skarżącego organ wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 138 § 2 w zw. z art. 6, 7, 10, 15, 77 kpa przez brak uchylenia decyzji I instancji, pomimo uprzedniego nierozpoznania przez organy administracji oświadczeń i uwag strony, wydania decyzji z naruszeniem przepisów tak postępowania, jak i prawa materialnego. Prawidłowa analiza dokumentów, w tym wniosku i decyzji o warunkach zabudowy pozwala przyjąć, że skarżący winien uzyskać zgodę na wyłączenie działki [...] [zapewne winno być [...]; s. 5, 6-7 skargi] o pow. [...] [ha] z produkcji rolnej w świetle przepisów obowiązujących do 26 maja 2013 r. Skarżący podkreślił, że usytuowanie działki, położonej w obrębie zabudowy jednorodzinnej, a za tym zgodność decyzji o warunkach zabudowy z istniejącą zabudową w żaden sposób nie narusza warunków, które mogłyby negatywnie wpłynąć na interes publiczny, co tym bardziej uzasadnia słuszność ochrony praw nabytych skarżącego i stosowania przepisów uprzednio obowiązujących jako względniejszych dla skarżącego (k. 3-9 akt IV SA/Wa 2/21).

W odpowiedzi na skargę SKO w Ciechanowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie (k. 12-18a akt IV SA/Wa 2/21).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z [...] listopada 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2020 r., którą Starosta odmówił wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji [rolniczej] użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako [...], położonego w obrębie [...], gm. [...], stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Sąd I instancji uznał, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z art.: 6, 7, 15, 77 i 80 kpa, dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgody na wyłączenie z produkcji [rolniczej] użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako RIIIb, położonego w obrębie Płocochowo, gm. Pułtusk, stanowiącego część działki o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 kpa, ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki zastosowania tego przepisu. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji: gdy decyzja pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 kpa, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący nie było podstawy prawnej do uchylenia zaskarżonej decyzji w wyniku odwołania strony od decyzji Starosty i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Mimo, że jako zasadny Sąd I instancji uznał zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 10 kpa, to jednak naruszenie to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W niniejszej sprawie skarżący w żadnej mierze nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie jakichś konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 89 kpa. Art. 89 § 2 kpa nie nakłada bezwzględnego obowiązku przeprowadzenia rozprawy w sytuacji spornych interesów stron, a tylko daje możliwość organom jej zarządzenia, gdy zajdzie taka potrzeba. Organ winien przeprowadzić rozprawę administracyjną, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Przesłanką dla przeprowadzenia rozprawy nie jest ustalenie, że ocena materiału dowodowego przez organ administracji istotnie różni się od oceny materiału dowodowego dokonywanej przez stronę. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia rozprawy.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego. Procedura zmiany przeznaczenia gruntów rolnych odbywa się na etapie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i jest uzależniona od klasy użytku rolnego. W przypadku gruntów klasy IV-VI rada gminy uchwalając plan miejscowy, może swobodnie zmieniać przeznaczenie tych gruntów na cele inne niż rolne. Inaczej sytuacja wygląda względem gruntów klas I-III, w stosunku do których, zgodnie z art. 7 [ust. 2] uogr, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Zgodnie z art. 7 ust. 2a uogr, wprowadzonym w 2015 r., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Analogicznie wygląda procedura zmiany przeznaczenia w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Procedura wyłączania z produkcji rolniczej ma również charakter dwuetapowy. Najpierw jest wydawana decyzja o wyłączeniu z produkcji, w której określone są warunki wyłączenia. W oparciu o tę decyzję inwestor uzyskuje decyzję o pozwoleniu na budowę. Ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503) wprowadzono obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na odrolnienie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III niezależnie od powierzchni gruntów. Do momentu wejścia w życie ustawy 2013 r., zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III, o zwartej powierzchni do 0,5 ha, nie wymagała zgody Ministra.

Przed nowelizacją z 8 marca 2013 r., grunty rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do przeznaczenia pod inwestycję nie przekraczał 0,5 ha, nie wymagały zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia na nierolnicze. W stanie prawnym sprzed wejścia w życie nowelizacji nie było zatem konieczności występowania o ministerialną zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów o takiej powierzchni (lub mniejszej) w toku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli na danym obszarze nie obowiązywał plan miejscowy, inwestor mógł wystąpić o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji, której zwarty obszar projektowany nie przekraczał 0,5 ha.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego Sąd I instancji wskazał należy, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2009 r., wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy [...] z produkcji rolniczej. W decyzji wydanej przez organ I instancji wprost wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] listopada 2009 r. nr [...] Burmistrza Miasta [...] nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zabudowy. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 uogr nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy przywołanej ustawy.

Powoływanie się przez stronę na decyzję o warunkach zabudowy, wydaną na podstawie uprzednio funkcjonujących przepisów prawa, w żadnym zakresie nie doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntu. Funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy na którą powołuje się strona, nie usunęła w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od 26 maja 2013 r. tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej.

Decyzja z [...] listopada 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy, została wydana w 2009 r. przed wejściem w życie ustawy z: 1. 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503); 2. 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1338), zatem nie spełnia warunków zawartych w art. 7 ust. 2a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.).

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego art. 7 ust. 2a uogr nie może być bowiem interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, który nakazuje ustalić, czy «teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne» (wyrok NSA z 23.9.2020 r. II OSK 1069/20, Lex 3100254).

W prawie administracyjnym brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Niewątpliwie podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), którą to zasadę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Jednoznacznie przyjąć należy, że co do zasady organy administracji publicznej, które działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), rozstrzygają na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania.

W ustawie z 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawarto przepisów przejściowych. Okoliczność ta ma w ocenie Sądu, kluczowe znaczenie dla oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji.

Zasadę bezpośredniego działania przepisów ustawy z 8 marca 2013 r. potwierdzono w uchwale 7 sędziów NSA z 25.11.2013 r. II OPS 1/13, ONSAiWSA 2014/2/17, w uzasadnieniu której stwierdzono, że "W ocenie składu rozstrzygającego przedstawione zagadnienie prawne wykładnia art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeprowadzona z uwzględnieniem kontekstu normatywnego wyznaczonego nowelizacją ustawy z dnia 8 marca 2013 r. pozwala stwierdzić, że sformułowana przez ustawodawcę wypowiedź nie ma charakteru nowości w znaczeniu wprowadzenia do przepisu treści dotąd tam niezawartej. Wynika to bezpośrednio z uzasadnienia projektu ustawy, w którym cel dodania ust. 3a w art. 7 połączono z potrzebą likwidacji możliwości pojawienia się rozbieżności interpretacyjnych co do zakresu podmiotowego postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zamierzenie to znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy zmieniającej, która nie wprowadziła przepisów przejściowych regulujących kwestię stron postępowania w sprawach będących w toku. Zasadę bezpośredniego działania nowego prawa należy interpretować jako konsekwencję niewprowadzenia przez przepisy ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasad, które w odmienny od dotychczasowego sposób regulowałyby kwestię stron postępowania w sprawie udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych" [ONSAiWSA 2014/2/17, s. 34].

W ocenie Sądu I instancji orzekającego w tym składzie, w rozpatrywanej sprawie brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego. Zmieniony następnie stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał również na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżący, została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określała ona zatem warunki zabudowy i inne objęte jej treścią, dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Związanie organu decyzją ostateczną odnosi się nie tylko do faktu jej wydania, ale również jej treści, a te okoliczności nie pozwalają na uznanie, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla skarżącego rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa podmiotowego skarżącego wskazać należy, że na mocy decyzji o warunkach zabudowy strona nie nabyła prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną. W pkt 5, lit. b, decyzji z [...] listopada 2009 r. nr [...] napisano: "Warunki wynikające z przepisów szczególnych: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze późn. zm.)".

Brakuje przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego. Zmieniony stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy.

Sąd I instancji wskazał, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez organy administracyjne było poprawne. Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń przepisów kpa wskazanych w skardze, ani innych, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia decyzji II instancji (k. 47, 63-76 akt IV SA/Wa 2/21).

Skargę kasacyjną wywiódł [...], reprezentowany przez adw. [...], zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2/21, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na niekorzystnej dla skarżącego interpretacji przepisów prawa w szczególności przez przyjęcie stosowania w niniejszej sprawie przepisów obowiązujących po dniu 26 maja 2013 r. (które zostały zmienione ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503) w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy (uzgodniona już ze wszystkimi organami! a następnie będąca przedmiotem obrotu w postaci przeniesienia) uzyskała przymiot ostateczności przed wejściem w życie przepisów nowelizujących a co w konsekwencji winno prowadzić do stosowania przepisów uprzednio obowiązujących jako względniejszych dla skarżącego, co zgodne jest z zasadą poszanowania praw nabytych i stosowania przepisów względniejszych dla skarżącego;

2. prawa materialnego - art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażający się nierozstrzygnięciem w oparciu o przepisy w brzmieniu do 26 maja 2013 r. w sytuacji, gdy mimo dołączonej do wniosku wiążącej, ostatecznej i uzgodnionej z organami decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwiła wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania przy przyjęciu brzmienia przepisów po 26 maja 2013 r. a Sąd wykładnię i zastosowanie takie podzielił;

3. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa przez zaakceptowanie przez Sąd naruszeń w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa i postępowania art. 6, 8, 77 § 1 oraz art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez podzielenie przez Sąd stanowiska organów a w rezultacie oparcie rozstrzygnięcia z przekroczeniem zasady obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący (z pomięciem jakichkolwiek ustaleń czy teren objęty wnioskiem był objęty uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego który następnie utracił moc), a także wydania decyzji w sposób sprzeczny z interesem skarżącego, w sposób podważający zaufanie obywateli do prawa a nadto z pogwałceniem praw nabytych przez skarżących a zatem również z naruszeniem art. 2 Konstytucji.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ppsa wniósł o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 ppsa oświadczył, że skarżący zrzeka się rozprawy (k. 82-84v akt IV SA/Wa 2/21).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia "art. 7 i 11" ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został postawiony niestarannie.

Sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, zm. z 2020 r. poz. 471) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji dzielił się na 8 ustępów, w tym ustępy 2 i 2a - każdy z nich na 3 punkty, o różnej treści normatywnej. Art. 11 tej ustawy dzielił się na 9 ustępów, z których ustęp 5 na 4 punkty, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał jako wzorca kontroli żadnego ustępu art. 7, zaś w przypadku art. 11 wyłącznie jego ustęp 1 i 4 (s. 2 punkt 2 petitum skargi kasacyjnej, s. 4 i 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" oraz art. "11" w zakresie niewskazanych ustępów: 1a, 1b, 2, 3, 5 i 6 artykułu 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie nadawał się do rozpoznania.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161, zm. z 2020 r. poz. 471).

W zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy "Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb,..., a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10,..., przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie" (art. 11 ust. 1 uogr). "Wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2, następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) (art. 11 ust. 4 uogr).

Trafnie Sąd I instancji uznał, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb (in casu klasy: [...]) wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] października 2020 r.; w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych) wymagało uprzedniego wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 uogr; D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, Wolters Kluwer 2021 r., uw. 1 do art. 11; wyrok WSA w Poznaniu z 16.12.2013 r. II SA/Po 1058/13, aprobowany przez J. Bieluka, D. Łobos-Kotowską, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 77, nb 1).

Takiego skutku nie wywołała decyzja z [...] listopada 2009 r. nr [...] Burmistrza Miasta [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie części działki oznaczonej nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 59, 60, 61 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp). W decyzji wskazano - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - na: brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokonanie uzgodnień wynikających z art. 53 ust. 4 upzp - ze Starostą Pułtuskim - w zakresie ochrony gruntów rolnych. Burmistrz wskazał: "5. Warunki wynikające z przepisów szczególnych:... b) Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 z późn. zm.)..."(w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych).

W żaden sposób nie można przyjąć, że wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1 i 2 [art. 11] uogr w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, które winno nastąpić przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), którego wydania wymaga art. 11 ust. 4 uogr, mogło zostać zastąpione decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] o warunkach zabudowy, wydaną w innym stanie prawnym, ponad 10 lat przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Słusznie Sąd I instancji podzielił pogląd, że art. 7 ust. 2a uogr nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, który nakazuje ustalić, czy «teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne» (wyrok NSA z 23.9.2020 r. II OSK 1069/20). Należy zauważyć, że takie brzmienie punktu 4 ustępu 1 art. 61 upzp ("Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:... 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;") obowiązywało także w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2009 r. (a także w dniu 19 listopada 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1378 ze zm.). Komentatorzy wskazują, że "Ważnym i nowym elementem jest natomiast ustawowe «przedłużenie ważności» starych zgód rolnych... Możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych..., jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1.1.1995 r. ... Zgoda wydana przez właściwy organ, zgodnie z regulacją o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem niesamoistnym stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy utracił moc. Nie znaczy to, że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie. Zamiarem ustawodawcy jest złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany,.. nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznej dowolności zmiany ich przeznaczenia." (red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2008, s. 506-507, nb 5).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa.

W decyzji z [...] listopada 2009 r. Burmistrz nie wskazał na położenie przedmiotowej działki na terenie objętym zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.), mimo że podniósł, że "4. Inne ustalenia:... - projektowana inwestycja nie jest położona:.. na terenie przeznaczonym pod inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym lub krajowym w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm.)." (s. 3 decyzji z [...] listopada 2009 r.). Dla określenia przesłanek z art. 11 ust. 1 i 4 uogr w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organy nie miały obowiązku badać, czy teren którego dotyczy wniosek był objęty uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który następnie utracił moc. Charakterystyczne, że autor skargi kasacyjnej, będący profesjonalistą, nie wskazuje żadnego konkretnego dowodu, który pominęły organy obu instancji, który prowadziłby do ustalenia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine upzp, a którego pominięcie stanowiłoby inne naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa).

Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie nie dopatrzył się naruszenia po stronie organów: zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 [§ 1] kpa), obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) ani zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 542-543 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (B. Adamiak - op. cit., s. 85 nb 8). O zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy (wyrok NSA z 9.5.2017 r. I OSK 946/15). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, organy przeprowadziły wszystkie dowody istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP).

W prawie administracyjnym przyjmuje się, że "Sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych" (art. 191 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - w brzmieniu pierwotnym Dz. U. nr 30, poz. 168; J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 84, 101-102; art. 121 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym - Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), co wskazuje na respektowanie zasady stadiów postępowania w kodeksowych regulacjach prawa administracyjnego.

W polskiej kulturze prawnej powszechnie akceptuje się pogląd, że "Brak w ustawie nowelizującej z 2003 r. przepisów intertemporalnych nie oznacza bezwzględnej konieczności stosowania zasady bezpośredniego działania nowego prawa do wszelkich stanów ukształtowanych zarówno po, jak i przed zmianą prawa, ani też zezwolenia na wsteczne działanie nowych przepisów. Brak przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia ustawodawcy na wsteczne działanie nowych lub zmienionych przepisów. W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" powinny wypełnić w drodze odpowiedniej wykładni organy stosujące prawo" (cz. III pkt 4.1 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13.3.2014 r. P 38/11).

W kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 63 ust. 1 upzp). Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2). Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 3). Nieretroaktywność prawa nie jest zasadą absolutną, ustawodawca może wprost ustanowić wyjątek od tej zasady. Charakter decyzji o warunkach zabudowy i wzgląd na konieczność ochrony rzadkich gruntów rolnych wysokich klas (I-III; grunty kl. III stanowią jedynie 22,66% ogólnej powierzchni użytków rolnych w skali kraju wg stanu na rok 2000), wskazuje na możliwość wprowadzenia w tym zakresie regulacji, które miały zapobiec przypadkom obchodzenia art. 7 ust. 2 pkt 1 uogr w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z 8 marca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 503; J. Kaczor, Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na podstawie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, NZS 2017/3/37 s. 31-33).

W sytuacji, gdy stary fakt prawny (spełnianie warunków w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych pod rządem przepisów w brzmieniu z [...] listopada 2009 r.) jest oceniany wedle nowego brzmienia aktu prawnego (w brzmieniu obowiązującym od 26 maja 2013 r.) w postępowaniu wszczętym na podstawie wniosku z [...] września 2020 r., wówczas jest to retrospektywność, stąd zastosowanie w kontrolowanej sprawie art. 11 ust. 1 i 4 uogr w niniejszej sprawie nie naruszyło zasady lex retro non agit (odpowiednio - P. Szustakiewicz, Retroakcja w prawie administracyjnym, Radca Prawny 2005/3/54; przywołane w uzasadnieniu uchwały II OPS 1/13 poglądy doktryny - ONSAiWSA 2014/2/17 s. 34).

Zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę, dotyczą sfery inwestycyjnego korzystania z nieruchomości. Należy wziąć pod uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, zm. poz. 471). Choć ustawodawca nie określił, po upływie jakiego czasu wygasa decyzja o warunkach zabudowy (wygasa np., gdy wchodzi w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący przedmiotową nieruchomość), to nie ulega wątpliwości, że upływ ponad 10 lat od wydania decyzji z [...] listopada 2009 r. do dnia złożenia wniosku o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (in casu 7 września 2020 r.), nie przemawia za uznaniem, że skutki prawne obu nowelizacji (ustawą z 2013 r. i z 2015 r.) mogą być postrzegane jako naruszające zasadę ochrony praw słusznie nabytych przez skarżącego.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.