Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1429/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,  art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., 2. zasądza od Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz K. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. K. J. wniósł o udzielenie informacji publicznej o zapadłym rozstrzygnięciu w sprawie ROZ [...]

(znak: [...]) oraz o udostępnienie w formie odpisu zapadłego rozstrzygnięcia w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana jako udip).

Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmówił udzielenia informacji publicznej, wskazując, że żądane przez wnioskodawcę informacje wychodzą poza zakres elementów podlegających ujawnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Ponadto organ wskazał, że w zakresie przedmiotowego wniosku nie jest możliwe udzielenie stosownej informacji publicznej, gdyż wniosek dotyczy postępowania toczącego się wobec konkretnej osoby, a zatem dostęp do informacji publicznej jest ograniczony ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. J., zarzucając jej naruszenie art. 4 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 udip oraz art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, na podstawie art. 16 ust. 2 udip w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 udip, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podał, że w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie powierzonych im zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ustawa w art. 4 określa także wprost podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 udip obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

Organ zwrócił również uwagę, że prawo dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 5 ust. 1 udip podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej (jako sfera prywatności człowieka) podlega ochronie danych osobowych. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2).

Zdaniem Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa organy samorządu zawodowego inżynierów budownictwa są podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, a akty, decyzje i postanowienia wydawane przez te organy są objęte zakresem informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa zapadła w toku postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej i spełnia kryteria informacji publicznej w rozumieniu przywołanej ustawy.

Za błędne organ uznał twierdzenie organu I instancji, że decyzja, o której udostępnienie wnosi wnioskodawca nie jest informacją publiczną. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych dowodzi, że decyzje organów samorządów zawodowych są informacjami publicznymi. Zdaniem organu II instancji nie można ograniczać zakresu informacji publicznej jedynie do zakresu informacji zamieszczonych w centralnym rejestrze prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W ocenie Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwestią problematyczną w sprawie pozostaje zależność pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej, a ustawą o ochronie danych osobowych. Problem ten nie dotyczy jednak członków samorządu zawodowego będących jednocześnie funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., tj. członków sądów dyscyplinarnych i rzeczników odpowiedzialności zawodowej. W przypadku tych osób organy samorządu powinny udostępniać informacje publiczne bez anonimizacji danych osobowych osób będących funkcjonariuszami publicznymi. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy pozostałych członków samorządu powinien mieć zastosowanie art. 5 ust. 2 i 3 udip.

W ocenie organu podstawową przesłanką zastosowania tych przepisów jest ustalenie, czy członek samorządu zawodowego inżynierów budownictwa jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 k.k. Zdaniem organu określenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" w stosunku do członków samorządów zawodowych powinno być stosowane jedynie do osób uprawnionych do kierowania i administrowania sprawami samorządu, korporacji oraz osób, które podejmują decyzje o charakterze publicznoprawnym, które wpływają na kształtowanie prawa na zewnątrz. Jeżeli zatem członek samorządu zawodowego nie jest funkcjonariuszem publicznym, bądź osobą pełniącą funkcję publiczną, jego dane osobowe podlegają ochronie.

Organ zwrócił uwagę, że ochrona danych osobowych nie zwalnia z udostępniania wnioskowanej informacji publicznej. W takiej sytuacji organ winien ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, poprzez udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. W razie uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 udip – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 udip.

W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa prawidłowo powołał się na ochronę danych osobowych i odmówił udostępnienia informacji publicznej wnioskodawcy. Zdaniem organu odwoławczego członek samorządu zawodowego, wobec którego toczyło się postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, o którym to wnioskodawca żądał udostępnienia informacji publicznej, nie jest w świetle obowiązującego prawa funkcjonariuszem publicznym ani osobą pełniącą funkcję publiczną, dlatego w sprawie powinny mieć zastosowanie ograniczenia, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 udip. W ocenie organu okoliczność, że podstawą wszczęcia postępowania była skarga K. J., wskazuje, że zastosowanie zabiegu anonimizacji jest niewystarczające, gdyż nawet po usunięciu imion i nazwisk pozostaje wystarczająco wiele informacji, które pośrednio określają tożsamość osoby, wobec której toczyło się postępowanie. Udostępnienie informacji publicznej przy takim stanie faktycznym naruszałoby prawo do prywatności członka samorządu zawodowego inżynierów budownictwa.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. J. zarzucił jej:

1. naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 udip poprzez ich zastosowanie w sytuacji braku podstaw do ochrony interesu prywatnego oraz braku uzasadnienia, na czym owo naruszenie miałoby polegać oraz możliwości zastosowania samej ustawy o ochronie danych osobowych;

2. naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 udip poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji w terminie dłuższym niż 14 dni;

3. art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 udip poprzez brak w uzasadnieniu wydanej decyzji niezbędnych elementów, których ten przepis wymagał, w szczególności wskazania wszystkich osób, które zajęły stanowiska w toku postępowania, a przede wszystkim podmiotu, ze względu na których to dobro wydano decyzję o odmowie udostępnienia decyzji;

4. art. 37 ust. 2 w zw. z art. 8 kpa poprzez brak wyjaśnienia przyczyn przewlekłości oraz osób winnych naruszenia przepisów postępowania oraz podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia sprawy w przyszłości, a tym samym utratę zaufania do organu.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w przypadku ich wystąpienia.

W odpowiedzi na skargę Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłączenie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych, w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielenia obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłączenie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 udip). Zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 udip).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Podstawą prawną zobowiązującą organy samorządu zawodowego do udzielenia informacji publicznej stanowi cytowany wyżej przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 udip. Jest to zgodne z art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego. Podnieść przy tym należy, iż art. 17 ust. 1 Konstytucji RP powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Samorządy zatem wykonują w pewnym zakresie zadania publiczne i wiedza o ich działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip.

Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 udip jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone.

Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 udip zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że żądania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań.

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 udip).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 i art. 6 udip. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, publ.cbois).

Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 udip. Należy bowiem zauważyć, że orzeczenie, którego udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., nie dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną. Wnioskowane orzeczenie dotyczy członka samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, który nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 k.k. Zgodnie z art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone przez ustawę lub wiążącą Rzeczypospolitą Polską umowę międzynarodową (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 993/12).

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny określenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" w stosunku do członków samorządów zawodowych powinno być stosowane jedynie do osób, które podejmują decyzje o charakterze publicznoprawnym, które wpływają na kształtowanie prawa na zewnątrz, tj. członka organu samorządu korporacyjnego o charakterze przedstawicielskim wybieralnym przez zgromadzenie ogólne członków danej korporacji do kierowania i administrowania sprawami samorządu korporacji w okresach między takimi zgromadzeniami ogólnymi (a więc członka organów wykonawczych samorządu); członka samorządu, który równocześnie, w zakresie swych obowiązków wynikających z ustawy, podejmuje decyzje o charakterze publicznoprawnym, tj. wywierające skutki prawne "na zewnątrz" poza sferą korporacyjną, nawet jeśli decyzje takie ograniczone są personalnie jedynie do osób wchodzących w skład korporacji. Funkcję publiczną pełni ten, kto na mocy określonych regulacji ustawowych jest uprawniony do realizowania określonych przejawów władztwa publicznego, tj. od którego woli, zgodnie z przepisami prawa, zależy wykreowanie określonego rozstrzygnięcia rodzącego skutki w sferze publicznoprawnej (v. M. Filar, Zakres pojęciowy znamienia pełnienia funkcji publicznej na gruncie art. 228 k.k., Palestra 2003, nr 7-8, s. 57 i n.).

Skoro więc wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie przez organy obu instancji decyzje nie są zgodne z prawem.

Ustawa w art. 16 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzegając dla tej odmowy formę decyzji administracyjnej. Jest to decyzja charakterystyczna dla postępowania, którego przedmiotem jest informacja stanowiąca informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Dlatego forma decyzji jest tu zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. W sytuacji, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, oba orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy orzekające w sprawie powinny poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zastosowanie w takim wypadku formy decyzji stanowi naruszenia prawa materialnego – art. 16 udip.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy.