Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 307/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2011-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 26 par. 5, art. 27 par. 1, art. 59 par. 1 pkt 1-8 i 10, art. 60 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującą J. N. i G. N. rozbiórkę ogrodzenia z siatki na cokole betonowym o długości 45m, usytuowanego w rowie przydrożnym ulicy L. w K. P. – drogi wojewódzkiej nr 813 relacji M. P. – P. Wobec niewykonania obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył zobowiązanym w dniu [...] upomnienia, a następnie [...] wystawił tytuły wykonawcze. Postanowieniem z dnia [...], na skutek rozpoznania zarzutów zgłoszonych przez J. N., ten sam organ umorzył postępowanie egzekucyjne, a następnie w dniu [...] ponownie wystawił tytuły wykonawcze, obejmujące obowiązek określony w decyzji z dnia [...]. Po ich doręczeniu zobowiązanym w dniu [...], zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgłosił J. N. Jego zdaniem treść obowiązku opisana w tytule nie odpowiada literalnie obowiązkowi określonemu w decyzji stanowiącej tytuł egzekucyjny. Ponadto doręczony mu odpis tytułu wykonawczego w istocie nim nie jest, albowiem nie zawiera podpisów, a jedynie wzmiankę, że właściwe podpisy znajdują się na oryginale, co oznacza, iż nie sposób stwierdzić, kto odpis podpisał i czy jest to osoba do tego upoważniona. W ocenie wnoszącego zarzuty wzmianka o właściwych podpisach prowadzi ponadto do wniosku, że podpisów tych musi być więcej niż jeden, co w świetle art. 33 pkt.6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji czyni egzekucję niedopuszczalną, gdyż zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 ustawy podpis ma być tylko jeden. Nie można także ustalić, kto skierował tytuł do egzekucji.

Strona zwróciła również uwagę, że ponowne doręczenie tytułu wykonawczego wymagało ponownego doręczenia upomnienia. W jej ocenie warunku takiego nie spełnia doręczenie upomnienia w postępowaniu uprzednio umorzonym.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgłoszone zarzuty uznał za nieuzasadnione, a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stanowisko to utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że tytuł wykonawczy jest jedynie dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Nie jest wystawiany w ramach postępowania egzekucyjnego, ale przed jego wszczęciem. Tytuł wykonawczy wystawiony w sprawie spełnia wszystkie wymogi określone w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a samo stwierdzenie, iż na oryginale znajdują się właściwe podpisanie nie powoduje nieważności postępowania egzekucyjnego. Takiego skutku w przekonaniu organu nie może odnieść także brak ponownego doręczenia upomnienia po umorzeniu postępowania egzekucyjnego.

Zwrócono uwagę, że celem upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wypełnienia obowiązku, a zatem spełnia ono funkcję zapobiegającą wszczęciu egzekucji. Konsekwencją umorzenia postępowania jest natomiast konieczność wystawienia prawidłowego tytułu wykonawczego. W tym przypadku podstawą umorzenia postępowania było wadliwe określenie obowiązku, jednak w nowym tytule wykonawczym odpowiada on literalnie treści obowiązku, określonego w decyzji administracyjnej. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania obowiązku do czasu rozpatrzenia zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że zobowiązanemu nie służy prawo do złożenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego oraz o wstrzymanie wykonania postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. N. zarzucił decyzji organu odwoławczego rażące naruszenie art. 27 § 1 pkt. 7 i 9, art. 33 pkt. 6 i 7 w związku z art. 15 § 1 i art. 60 § 1 w związku z art. 59 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art.6, art.8 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa. Podobnie jak w zgłoszonych zarzutach skarżący podniósł, że obowiązek sformułowany w tytule wykonawczym został określony w sposób niegramatyczny, a przez to nieprecyzyjny, przez co nie jest możliwe określenie jakiego obiektu i jakiej działki obowiązek dotyczy. To z kolei skutkuje brakiem możliwości jego wykonania. Skarżący zaznaczył, że powołanie się w odpisie tytułu wykonawczego na podpisy znajdujące się na jego oryginale oznacza, że jest ich więcej niż jeden, co z kolei prowadzi do niedopuszczalności egzekucji, skoro art. 27 § 1 pkt. 9 ustawy wymaga tylko jednego podpisu. Z treści odpisu tytułu nie wynika także, kto tytuł wystawił, widniejąca bowiem na nim pieczęć organu jest ledwie widoczna, brak jest natomiast podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego, co skutkuje naruszeniem art. 27 § 1 pkt 7 wspomnianej ustawy. Skarżący podkreślił, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2006r. ( I OSK 1112/05 ), że odpis dokumentu stanowi odzwierciedlenie oryginału, a zatem powinien zawierać wszystkie przewidziane prawem dla danego dokumentu elementy, niezbędne do uznania dokumentu za ważny, a nie tylko odwoływać się do oryginału. Wspomniane braki oznaczają, że tytuł wykonawczy uznać należy za wadliwy. Skarżący zaznaczył także ponownie, że po umorzeniu postępowania egzekucyjnego niezbędnym było doręczeniu mu kolejnego upomnienia. W świetle bowiem art. 60 § 1 w związku z art. 59 § 1 pkt.3 ustawy umorzenie postępowania egzekucyjnego powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. W związku z tym w przekonaniu skarżącego naruszono także art. 107 § 3 i art. 126 kpa, skoro nie odniesiono się do podniesionych zarzutów w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rację ma skarżący dowodząc, że umorzenie postępowania egzekucyjnego z przyczyny określonej w art. 59 § 1 pkt. 1-8 i 10 powoduje z zasady uchylenie dotychczasowych czynności egzekucyjnych, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej, wynika to bowiem wprost z treści art. 60 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz. U z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zmianami ). Przepis ten jednak, wbrew przekonaniu skarżącego, nie daje żadnych podstaw do wniosku o konieczności ponownego doręczenia upomnienia jako warunku wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Podkreślić przede wszystkim należy, że według art. 1a pkt.2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Z kolei z art. 32 ustawy wynika, że czynności egzekucyjnych, a więc zastosowania środków egzekucyjnych, dokonuje się dopiero po doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zauważyć również trzeba, iż art. 7 § 2 ustawy stanowi, że organ stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Nie budzi zatem wątpliwości, że środki egzekucyjne stosowane są dopiero w toku egzekucji, której wszczęcie następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeśli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art.26 § 5). Tymczasem z treści art. 15 § 1 ustawy wynika, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Jednak jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2009r. (II FSK 1462/08 Legalis) wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie jest równoznaczne z wszczęciem egzekucji. Egzekucyjne postępowanie w administracji to zorganizowany ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Postępowanie egzekucyjne jest wszczynane prędzej niż egzekucja.

Zastosowanie środków egzekucyjnych poprzedzone jest bowiem takimi czynnościami jak przesłanie upomnienia zobowiązanemu, sporządzeniem przez wierzyciela tytułu wykonawczego, jak również badanie wstępne dopuszczalności egzekucji administracyjnej i wymogów tytułu egzekucyjnego przez organ egzekucyjny w trybie art. 29 ustawy. Egzekucja administracyjna poprzedzona jest także nadaniem klauzuli przez organ egzekucyjny o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej ( art. 27 § 1 ustawy ). Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że upomnienie nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu art.60 § 1 ustawy. Taki też wniosek nasuwa wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009r. ( II FSK 315/08 Legalis), w którym wywiedziono, że skoro celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 ustawy jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji, to, jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, nie zmienianego następnie podmiotu, przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, przy niezmienionej tożsamości przedmiotu i podmiotu oraz podstaw wszczęcia tego postępowania, nie uchyla faktu ani znaczenia prawnego zrealizowanego przez wierzyciela obowiązku wystosowania upomnienia. Wprawdzie, na podstawie art. 60 § 1 ustawy, umorzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie w przepisie tym przewidzianym powoduje uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych, jednakże sporządzenie, przesłanie i doręczenie upomnienia niewątpliwie nie są czynnościami egzekucyjnymi.

Równie nieuzasadnione są pozostałe zarzuty. Oczywiście właściwe jest mniemanie skarżącego, według którego odpis tytułu wykonawczego, który doręczany jest w trybie art. 32 powinien odpowiadać treści samego tytułu wykonawczego. Zwrócić jednak należy uwagę, że zarzut określony w art. 33 pkt.10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy nie spełnienia warunków tytułu wykonawczego, a nie jego odpisu, jak domaga się skarżący. Trafnie zatem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, że doręczenie wadliwego odpisu tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy, na podstawie którego przystąpiono do egzekucji jest prawidłowy, nie może stanowić podstawy zgłoszenia zarzutu z art. 33 pkt.10 tej ustawy. Przepis art. 27 § 1 i 2 ustawy egzekucyjnej reguluje bowiem zawartość tytułu wykonawczego, a nie jego odpisu. Niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy egzekucyjnej dotyczy wyłącznie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela i uzupełnionego przez organ egzekucyjny.

Odpis tytułu wykonawczego nie jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, lecz dokumentem, którego doręczenie zobowiązania stanowi zdarzenie wszczynające egzekucję (art. 26 § 5 pkt 1 ustawy egzekucyjnej). Tytułem wykonawczym jest tylko oryginał ( wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 146/06 Legalis). Jest natomiast oczywistym, że doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego nie zawierającego wszystkich niezbędnych elementów może motywować go do złożenia zarzutów, co pozwala na zbadanie treści tytułu w jego oryginale. Z treści znajdującego się w aktach sprawy tytułu wykonawczego wynika natomiast, że spełnia on wszystkie wymogi określone w art.27 ustawy, w tym oznaczenie wierzyciela, datę wystawienia 29 września 2009r., pieczęć urzędową Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz pieczątkę z podaniem nazwiska i podpisem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wadliwości tytułu nie sposób dopatrzeć się także w niegramatycznym, zdaniem skarżącego, określeniu obowiązku, do wykonania którego został zobowiązany. Istotnie z treści decyzji wynika, że przedmiotem obowiązku jest rozebranie ogrodzenia działki położone w rowie przydrożnym, podczas, gdy w tytule wykonawczym obowiązek określono jako nakaz wykonania rozbiórki ogrodzenia działki położonej w rowie przydrożnym. Powyższe sformułowanie nie daje jednak żadnej podstawy do stwierdzenia, że obowiązek został określony nieprecyzyjnie, a już w żadnym razie nie sposób wywieść, że sytuacja taka uniemożliwia jego wykonanie.

Z tych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.