Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 256/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 53,  art. 60  ust. 1,  art. 61 ust. 1, pkt 1,  art. 63 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 28 listopada 2007 r. nr [...] 2. orzeka, że decyzje te nie mogą być wykonane 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. D. kwotę 500 (pięćset) zł.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta decyzją z dnia 17 stycznia 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. i B. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] obr. 2 położonych w Ł. przy ulicy [...]. Organ stwierdził, że na przedmiotowym terenie dopuszczalna jest budowa budynku usługowo-mieszkalnego i określił szczegółowe warunki realizacji tej inwestycji. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1, 63 ust. 1-4, 64 ust. 1, 65 ust.1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz § 2-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) i § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588)

Określając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ ustalił, iż linia zabudowy kondygnacji przyziemia winna przebiegać zgodnie z art. 43 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) stanowiącym, iż obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m– w przypadku drogi powiatowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej. Linię zabudowy powyżej kondygnacji przyziemia określono zgodnie z załącznikiem graficznym. Określając szerokości elewacji frontowej organ wskazał, iż winna być ona dostosowana do warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych. Odnośnie rzędnych określających wysokość zabudowy wskazano, że rzędne górnej krawędzi elewacji frontowej, rzędna gzymsu lub attyki elewacji frontowej i rzędna kalenicy dachu budynku nie mogą przekraczać odpowiadających im rzędnych istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach nr [...] obręb 2 i zlokalizowanej na granicy działki nr [...]. W rozstrzygnięciu wskazano, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki winna być dostosowana do warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto ustalono, że planowana inwestycja winna zapewniać miejsca parkingowe dla samochodów osobowych w ilości dla funkcji usług 1,5 stanowiska na 100 m2 powierzchni użytkowej, dla funkcji bazy socjalno-pobytowej w ilości jedno miejsce parkingowe dla czterech miejsc noclegowych, które winny bilansować się w obszarze działek nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, dla terenu działek nr [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Planowaną inwestycję ustalono w granicach terenu położonego w ramach Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta w strefie "E" – mieszkalno-pensjonatowej (podstrefa przekształceń funkcji – E.4.1) pasa terenu leśnego wzdłuż ulicy [...] o szerokości około 30 metrów z przeznaczeniem na usługi i parkingi. Działki przeznaczone pod zabudowę posiadają dostęp do drogi publicznej oraz wystarczające uzbrojenie. Organ pierwszej instancji powołał się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowiła podstawę do sformułowania określonych w decyzji warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego i stanowiła załącznik do decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. podniósł zarzuty dotyczące zmianę funkcji tego terenu, który w dotychczasowym planie przeznaczony był wyłącznie na działalność handlowo-usługową i wskazał, iż wprowadzenie nowej funkcji mieszkalnej spowoduje konflikt interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 marca 2007 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji poprzedziła analiza urbanistyczna przeprowadzona przez uprawnionego architekta, która wykazała, że na sąsiednich działkach (nr [...]) występują budynki usługowe i budynki mieszkalne (funkcja hotelarska – nr [...]), zatem wprowadzenie na tym obszarze funkcji mieszkaniowej było możliwe. Z przeprowadzonej analizy wynika nadto, iż w analizowanej przestrzeni panuje dowolność form i sposobów kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu, rodzaje zabudowy są skrajnie różne, co powoduje brak możliwości uwzględnienia parametrów związanych z intensywnością zabudowy, jej wysokością i jej głębokością, szerokością elewacji frontowej oraz jej stylistyką.

W. D. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając, iż na analizowanym terenie brak jest funkcji mieszkaniowej, budynek na działce nr [...] został zrealizowany z naruszeniem prawa, a budynek usługowy zrealizowany na działce nr [...] zaliczono do klasy odporności pożarowej C, co wiąże się z obowiązkiem zachowania określonych odległości.

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 17 stycznia 2007 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, iż wydana decyzja nie odpowiadała warunkom ustawy art. 61 ust. 1 ustawy i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) W decyzji nie wyznaczono linii zabudowy kondygnacji przyziemia, gdyż ograniczono się wyłącznie do odwołania się do treści art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazując, że obiekt budowlany powinien być usytuowany w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m, a w uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie tego obiektu przy drodze w odległości mniejszej. To sformułowanie było błędne, gdyż organ winien konkretnie ustalić czy dla tej inwestycji odległość winna wynosić 8 m. od drogi publicznej czy też winna być inaczej ustalona. Sąd wskazał, iż w rozstrzygnięciu decyzji, z naruszeniem § 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 cytowanego rozporządzenia nie określono szerokości elewacji frontowej, ograniczając się do ogólnego sformułowania, iż ma to nastąpić w dostosowaniu do warunków technicznych wynikających z odrębnych przepisów w tym w szczególności przepisów przeciwpożarowych, podczas gdy przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że winna być ona wyznaczona dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%. Ponadto Sąd stwierdził, że z naruszeniem wymogów rozporządzenia nie określono wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i nie określono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego. Sąd wskazał, iż w decyzji organu pierwszej instancji dotyczącym obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej ograniczono się do ogólnikowego sformułowania, iż należy zabezpieczyć parkingi dla samochodów osobowych podając wskaźniki, brak jest natomiast jakiejkolwiek analizy możliwości wykonania takich parkingów przy uwzględnieniu wielkości planowanej zabudowy oraz powierzchni działek, która wynosi łącznie 245 m2. Sąd stwierdził, że naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji były w istocie konsekwencją analizy urbanistycznej, w której wskazano, że "w miejscu planowanej inwestycji brak jest cech tożsamych zabudowy zlokalizowanej w najbliższym sąsiedztwie względem planowanej. Przestrzeń nie posiada czytelnej linii zabudowy. Rodzaj zabudowy jest skrajnie różny. Dotyczy to zarówno zabudowy jak i jej intensywności, wysokości, głębokości traktów zabudowy, szerokości elewacji frontowych oraz jej stylistyki. W analizowanej przestrzeni panuje całkowita dowolność form i sposobów kształtowania zabudowy jak i zagospodarowania terenu jej przynależnego". Autor analizy uznał, że w tej sytuacji "wyznaczanie wymienionych parametrów uznaje się za niewskazane", a w konsekwencji, decyzja o warunkach zabudowy nie spełnia wymagań określonych w przepisach prawa. Ponadto Sąd stwierdził, że organy administracji obydwu instancji nie poświęciły dostatecznej uwagi kwestii możliwości wprowadzenia na tym terenie funkcji mieszkalnej. Skarżący w toku postępowania wielokrotnie informował organy administracji, że w poprzednio obowiązującym planie teren ten był przeznaczony wyłącznie pod działalność handlowo-usługową i taką też funkcję ma obecnie, co wyklucza możliwości budowy na tym terenie obiektu mieszkalnego. Sąd wskazał, iż art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu takie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, aby możliwa była kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Skoro z samej analizy wynikał brak możliwości spełnienia tych parametrów to brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją, z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Zaskarżona decyzja nie spełnia tych warunków. Sąd stwierdził, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało, że przyjęty do analizy obiekt budowlany na działce nr [...] zrealizowany został z naruszeniem prawa, gdyż I. i R. B. uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę na sąsiedniej działce budynku usługowo-gastronomicznego, a inwestycję tę zrealizowali oni z naruszeniem prawa wprowadzając na analizowany teren funkcję mieszkaniową. W zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazaniach co do dalszego postępowania, Sąd stwierdził, że organy administracji przy ponownym rozpatrywaniu wniosku winny uwzględnić poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu wyroku, a nowe decyzje i ich uzasadnienia muszą odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w przepisach k.p.a., jak i w przytoczonych w uzasadnieniu wyroku przepisach prawa materialnego.

Rozpatrując sprawę ponownie, Burmistrz Miasta decyzją z dnia 28 listopada 2007 r., nr [...] ustalił dla M. i B. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] obr. 2 położonych w Ł. przy ul. [...], wskazując jako podstawę prawną art. 59 ust. 1, 60 ust. 1 i 4, 61 ust. 1, 63 ust. 1-4, 64 ust. 1, 65 ust.1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 2-3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, § 3-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 104, 106, 107,109 k.p.a.

W decyzji wskazano, że planowana inwestycja dotyczy budowy budynku usługowo-mieszkalnego w miejscu planowanego do rozbiórki parterowego budynku usługowo-gastronomicznego w Ł. przy ul. [...] i ustalono następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego:

– nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...]powyżej kondygnacji przyziemia zgodną z linią istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki i istniejącą zabudową usytuowaną na działkach nr [...] obręb 2, według załącznika graficznego,

– nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] dla kondygnacji przyziemia według załącznika graficznego, dozwalając na linię zabudowy kontynuującą linię zabudowy na działce sąsiedniej (nr [...]), pod warunkiem że przegroda pionowa wzniesiona na tej linii będzie w 80% swej powierzchni wolna od wypełnienia materiałem trwałym w tym przeszkleniem,

– bezwzględnie wykluczono funkcję mieszkaniową w kondygnacji przyziemia,

– określono, iż maksymalna szerokość elewacji frontowej nie może być szersza niż szerokość działki od strony ul. [...] z uwzględnieniem warunków technicznych wynikających z przepisów odrębnych,

– maksymalna wysokość planowanej inwestycji zgodnie ze złożonym wnioskiem – trzy kondygnacje nadziemne tj. parter, piętro i poddasze użytkowe,

– rzędne określające wysokość zabudowy (rzędna górnej krawędzi elewacji frontowej, rzędna gzymsu lub attyki elewacji frontowej i rzędna kalenicy dachu) nie mogą przekraczać odpowiadającym im rzędnych istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach numer: [...], na granicy działki nr [...],

– wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu nie może przekroczyć 80% powierzchni działek (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu 0,8),

– forma dachu – zabudowa o dachu wysokim, wielospadowym, o nachyleniu połaci dachowej w przedziale 35 do 60 stopni, pokrycie dachowe wykonane z drobnowymiarowych elementów ceramicznych w odcieniach czerwieni,

– dozwolono się na wykonanie podpiwniczenie, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych powyżej dotyczących części nadziemnej,

– wskazano, iż budowa nie może spowodować braku możliwości naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w obiektach zlokalizowanych w sąsiedztwie na działkach nr [...], zgodnie z obowiązującymi przepisami szczegółowymi,

– bezwzględnie zakazano stosowania zewnętrznych materiałów wykończeniowych pochodzenia nienaturalnego.

Ponadto w decyzji zawarto ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, ustalenia dotycząca ochrony interesów osób trzecich oraz ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wykonaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzoną w granicach obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki budowlanej, która stanowiła podstawę sformułowania ustaleń decyzji dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego i stwierdził, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów oraz listę izby samorządu zawodowego architektów.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. D. wniósł o jej uchylenie, zarzucając zaskarżonej decyzji nieuwzględnienie wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II [...], niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nierzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i brak uzgodnienia decyzji z Dyrektorem Parku [...] Narodowego i Dyrektorem Urzędu [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren, na którym położona jest nieruchomość objęta planowaną inwestycją, przeznaczony był pod zabudowę uzdrowiskową, gastronomiczną i kulturalna, a nie usługowo-mieszkalną. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji pominięcie okoliczności, iż budynek położony na sąsiedniej działce nr [...] wzniesiony został w sposób sprzeczny z ustalonymi warunkami zabudowy i wydanym pozwoleniem na budowę i jego istnienie nie może uzasadniać zgody na lokalizację kolejnego budynku usługowo-mieszkalnego. Skarżący podniósł, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, na której wzniósł obiekt budowlany przeznaczony i przystosowany do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie organizacji imprez artystycznych, kulturalnych oraz gastronomicznych, który nie nadaje się do innego wykorzystania. Lokalizacja planowanej zabudowy naruszy harmonię architektoniczną na tym terenie i walory estetyczne przestrzeni oraz spowoduje konflikty sąsiedzkie. W odwołaniu zarzucono również, że wydane warunki zabudowy doprowadzą do likwidacji zabytkowego i objętego ścisłą ochroną starodrzewu, o czym organ pierwszej instancji nie zawiadomił Dyrektora [...] Parku Narodowego. Skarżący zarzucił, że brak jest dokładnej analizy dojazdu z ul. [...] i miejsc parkingowych przy uwzględnieniu wielkości działki o powierzchni 245 m2. Skarżący podniósł zarzut, iż w decyzji nie określono szerokości elewacji frontowej, co narusza § 1 pkt 3 oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał także na brak dokładnych obliczeń terenu analizowanego, jeśli chodzi o powierzchnię zabudowy i zarzucił brak wyznaczenia linii zabudowy od strony działki nr 380, na której znajduje się ciąg pieszy.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2008 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy przedmiotowej inwestycji sporządził analizę urbanistyczną i opracował decyzję zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., wykonując tym samym zalecenia określone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd [...] i eliminując ujawnione przez Sąd braki poprzedniej decyzji i postępowania. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Kwestia samowoli budowlanej nie należy do kompetencji Burmistrza Miasta, a zaskarżona decyzja, określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, ustala wymóg związany z ochroną interesów osób trzecich, z którego wynika, że projektowana inwestycja nie może pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Spełnienie tego warunku należy do obowiązków projektanta przy opracowaniu projektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż okoliczności podniesione w odwołaniu związane są z respektowaniem przepisów o warunkach technicznych, które należą do obszaru prawa budowlanego, a skarżący będzie miał możliwość kwestionowania warunków technicznych dotyczących przedmiotowego obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę.

W. D. w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając:

– naruszenie zasady prawdy materialnej oraz zasady swobodnej oceny dowodów, przez zaniechanie zebrania, jak i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także poprzez oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach okoliczności faktycznych co narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,

– obrazę art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez orzeczenie, że zostały spełnione warunki określone w tym przepisie,

– niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

– nierzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

– naruszenie art. 53 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 2 k.p.a., przez nie uzgodnienie decyzji z Dyrektorem [...] Parku Narodowego oraz z Dyrektorem Urzędu [...] oraz nie doręczenie skarżącemu postanowień, co uniemożliwiło stronie uczestniczenie w każdym stadium postępowania administracyjnego,

– zalegalizowanie samowoli budowlanej popełnionej przez R. B., poprzez przyjęcie jej za podstawę wydanej decyzji o warunkach zabudowy,

– nieuwzględnienie w decyzjach organów obu instancji wytycznych oraz rozważań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd [...],

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał on, że na przedmiotowym terenie istnieje obiekt usługowy, będący własnością skarżącego zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, co wyklucza możliwość posadowienia na sąsiedniej nieruchomości obiektu mieszkalnego. Skarżący podniósł również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 26 października 2007 r. uchyliło decyzję Burmistrza Miasta z dnia 17 września 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] położonych w Ł. przy ul. [...], sąsiadujących z nieruchomością, będąca własnością skarżącego, a z uzasadnienia powyższej decyzji Kolegium wynikało, że prawie identyczna decyzja organu I pierwszej instancji, jak wydana w niniejszej sprawie, nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, porównania należy dokonać z zabudową istniejącą na sąsiednich działkach. Nie wynika z tego, że zabudowa ta musi być zrealizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę, fakt istnienia obiektu mającego cechy samowoli budowlanej nie dyskredytuje go jako obiektu porównawczego, chyba że obiekt taki jest obciążony ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki, samowola budowlana może bowiem zostać zalegalizowana, a tym samym przestanie istnieć wada prawna inwestycji.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2008 r. uczestnik postępowania B. W. wniósł o oddalenie skargi. Wskazał on, iż zarzut skargi dotyczący niezgodności decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jest chybiony albowiem dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie uchwalono planu miejscowego. Ponadto podniósł, że w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uczestnik postępowania wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w ramach terenu objętego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. w strefie E czyli mieszkalno-pensjonatowej, zatem należy przyjąć, że w niedługim czasie dla przedmiotowego terenu obowiązywać będzie budowa o charakterze mieszkalno-pensjonatowym.

Zdaniem uczestnika postępowania, projektowana inwestycja nie ograniczy prawa własności skarżącego, albowiem zaskarżona decyzja wskazuje, że inwestycja ta nie może ona pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości.

Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2008 r. skarżący oświadczył, że działka nr [...] stanowi ciąg pieszy o szerokości 2,8 m i wskazał, że budynki na działkach nr [...] są budynkami mieszkalnymi, w których wynajmuje się pokoje, i w których mieszkają gospodarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Dla terenu na którym planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] położonych w Ł. przy ul. [...] brak było w czasie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zmiana zagospodarowania takiego terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja narusza treść art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten, regulujący przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Szczegółowe wymagania dotyczące ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i geometrii dachu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem.

Interpretacja treści art. 61 ust. 1 ustawy, regulującego tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa" i przepisów rozporządzenia wykonawczego, winna być dokonywana z uwzględnieniem celu tego unormowania oraz pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 1 ustawy wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust 2 pkt 1 i 7). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Odwołujący się do granic prawa własności art. 6 ust 2 ustawy wskazuje, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych kształtujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią sporną była możliwość realizacji przez wnioskodawców obiektu o funkcji usługowo - mieszkaniowej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ wydający decyzję winien dokonać szczegółowych, wyczerpujących ustaleń odnośnie funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. W wydanym w sprawie wyroku, Sąd wskazał na niedostateczne rozważenie tej kwestii przez organy administracji, a w ponownie wydanych decyzjach wadliwość ta nie została usunięta. Dokonując oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 marca 2007 r. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, bowiem przyjęty do analizy obiekt budowlany stanowiący własność I. i R. B. został zrealizowany z naruszeniem prawa, inwestorzy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę wyłącznie budynku usługowo-gastronomicznego a inwestycję zrealizowano z naruszeniem prawa wprowadzając funkcję mieszkaniową. Zgodnie z art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonana w tym zakresie ocena prawna wiązała organy jak i wiąże sąd ponownie rozpatrujące sprawę. Niezależnie od powyższego, wskazać należy, iż przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Aczkolwiek zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu tego uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1ustawy, celem uregulowania przewidzianego w art. 61 ustawy jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym, i wobec których nie zostanie orzeczony nakaz rozbiórki bądź doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, winna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenie danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowisko organu odwoławczego, iż w analizie podlegają uwzględnieniu obiekty wzniesione nielegalnie, gdyż mogą one podlegać legalizacji, nie jest zdaniem Sądu uzasadnione. Ustalenie warunków nowej zabudowy w oparciu o nielegalny i niepewny stan zabudowy, który może ulec przymusowej rozbiórce, nie zapewnia bowiem właściwej realizacji celu ustawy jakim jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Nadto, prymat w kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego należy dać obiektom wzniesionym legalnie, do których winna być dostosowana zabudowa powstała niezgodnie z przepisami, a działanie odwrotne narusza zasadę lex iniuria ius non oritur.

Niezależnie od powyższej oceny, wskazać należy, iż kwestia możliwości wprowadzenia funkcji mieszkaniowej w obszarze analizowanym winna być oceniana z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się na tym terenie. Wskazany przez skarżącego w toku rozprawy fakt, iż budynki położone na działkach Nr [...] są budynkami mieszkalnymi, w których zamieszkują ich właściciele, a ponadto w budynkach tych wynajmowane są pokoje turystom, świadczy o możliwości wprowadzenia na tym obszarze funkcji mieszkaniowej, o ile informacja ta jest prawdziwa. Podkreślić należy, iż analiza funkcji przeprowadzana jest na całym obszarze analizowanym. Działki Nr [...] niewątpliwie pozostają w obszarze analizowanym. Fakt, iż znajdują się one po przeciwnej stronie ulicy, nie wyłącza ich z zakresu analizy. Podobnie jak okoliczność objęcia obszaru analizowanego różnymi jednostkami planistycznymi w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Z okoliczności sprawy wynika, iż działka skarżącego, jak i działka, na której planowana jest inwestycja, znajdują się na terenie, który w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego objęty był inną jednostką planistyczną, niż teren po przeciwnej stronie ulicy. W jednostce tej przewidziana była zabudowa uzdrowiskowa, z funkcją gastronomiczną i kulturalną, zabudowa reprezentacyjna o szczególnym znaczeniu architektonicznym. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, treść poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, nie stanowi bowiem podstawy ustalenia przez organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym oceny kontynuacji funkcji. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia tego planu są zatem bezzasadne. Podobnie podnoszone w sprawie argumenty dotyczące treści nowego studium nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem akt ten nie stanowi podstawy dokonania ustaleń i wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć należy, iż kwestia występowania funkcji mieszkaniowej w obiektach na działkach nr [...], nie była przedmiotem oceny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2007 r., bowiem sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji organu II instancji, iż na analizowanym terenie występują budynki mieszkalne (funkcja hotelarska) sugerowało, iż w budynkach tych realizowana jest jedynie funkcja usługowa - hotelarska, polegająca co do zasady na czasowym zamieszkiwaniu. W sporządzonej analizie wskazano, że funkcja mieszkalna realizowana jest w budynkach mieszkalnych położonych na działkach Nr [...], w których świadczy się usługi hotelarskie. Z treści analizy nie wynika jednoznacznie, czy autor dokonał oceny jako mieszkalnych budynków hotelarskich (przeznaczonych do czasowego zamieszkiwania ludzi), czy też budynki te mają charakter hotelarsko – mieszkaniowy. Skarżący na rozprawie przyznawał fakt, iż w budynkach tych realizowana jest funkcja mieszkaniowo – usługowa. Okoliczność ta winna podlegać szczegółowemu ustaleniu przez organ, o ile odpowiada ona rzeczywistemu stanowi faktycznemu, realizacja budynku usługowo – mieszkaniowego na tym terenie winna być uznana za dopuszczalną z punktu widzenia spełnienia wymogu kontynuacji funkcji.

Skarżący zarzucał, iż wartość jego nieruchomości w przypadku zaakceptowania funkcji mieszkaniowej w budynku na sąsiedniej nieruchomości ulegnie zmniejszeniu. Nie dokonując oceny zasadności tego twierdzenia, wskazać należy, iż sytuacja taka jest dopuszczalna. Konsekwencje dotyczące ewentualnego zmniejszenia wartości nieruchomości sąsiednich w skutek ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały przez ustawodawcę uregulowane w treści art. 63 ust. 3 ustawy.

Zasada dobrego sąsiedztwa uzależniając zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzona w sprawie analiza nie spełnia wymogów prawa, podobnie jak wydana w oparciu o nią decyzja. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Sporządzenie analizy nie może ograniczać się do wyciagnięcia przez jej autora wniosków i przedstawienia gotowych danych w zakresie w niej przewidzianym. Wykonanie analizy jest procesem, wymagającym w pierwszej kolejności dokonania ustaleń odnośnie obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym, dopiero na podstawie dokonanych ustaleń, dokonuje się wyciągnięcia określonych średnich wartości i ustalenia konkretnych warunków dla projektowanego zamierzenia. W przypadku, gdy przepisy rozporządzenia przewidują możliwość odstępstwa od przewidzianego w rozporządzeniu typowego sposobu ustalenia danego warunku, przyczyna poczynienia takiego odstępstwa winna być przez autora analizy uzasadniona. Analiza jest podstawą wydania decyzji, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. Organ wydający decyzję w oparciu o analizę winien ocenić prawidłowość wyciągniętych w niej wniosków. Nadto wyniki te podlegają kontroli instancyjnej jak i kontroli sądowej i muszą opierać się na konkretnych ustaleniach faktycznych, umożliwiających ich weryfikację. W wydanym w sprawie wyroku, Sąd wskazał na szereg uchybień wykonanej analizy. Ponownie sporządzona w sprawie analiza jest także wadliwa, nie spełnia ona bowiem wskazanych powyżej wymogów w zakresie analizy szeregu ustalonych warunków, w tym szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, oraz określenia linii zabudowy.

§ 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, iż szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie z § 6 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Określenie szerokości elewacji w inny sposób, niż to wynika z § 6 ust. 1, należy uzasadnić. Stwierdzenie, w analizie, iż średnia szerokość elewacji jest większa od rozmiaru działki, wymagało po pierwsze ustalenia szerokości elewacji budynków na obszarze analizowanym, następnie wyliczenia średniej szerokości elewacji oraz porównania jej z szerokością działki. W sporządzonej analizie brak jest ustaleń w tym zakresie i wyliczeń matematycznych, a wskazanie, iż na obszarze analizowanym, na kilku działkach znajdują się obiekty, których szerokość elewacji przekracza szerokość działki na których planowana jest inwestycja, nie spełnia tych wymogów. Odnosząc się natomiast do związanych z szerokością elewacji zarzutów skargi dotyczących zachowania odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości i innych budynków, wskazać należy, iż warunki dotyczące odległości budynku od granic nieruchomości regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), a w szczególności § 12, i warunki te będą podlegać badaniu w toku postępowania o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Przewidziana w ust. 2 możliwość wyznaczenia innego wskaźnika zabudowy winna być w decyzji uzasadniona, pierwszeństwo ma bowiem ustalenie wskaźnika w oparciu o ust. 1. W analizie zaniechano w ogóle ustalenia powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym jak i określenia średniego wskaźnika zabudowy w tym obszarze, ograniczając się do arbitralnego wyznaczenia powierzchni zabudowy. Określenie wskaźnika zabudowy innego niż średni, może wynikać z różnych przyczyn, w tym interesu inwestora, jego określenie winno jednak nastąpić z rozważeniem wymagań ładu architektonicznego, a jedyną okolicznością podlegającą rozważeniu nie może być jedynie mała powierzchnia działki i zamierzenie inwestora.

§ 7 rozporządzenia przewiduje, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Określenie w analizie i decyzji, iż rzędne określające wysokość zabudowy nie mogą przekraczać rzędnych istniejącej zabudowy usytuowanej na działkach nr [...] nie jest prawidłowe. Z przepisu § 7 ust.2 rozporządzenia wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być decyzji o warunkach zabudowy ściśle określona przez podanie konkretnej wysokości, decyzja ta powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Nadto wysokość zabudowy winna być ustalona w nawiązaniu do budynków na nieruchomościach sąsiednich, a w decyzji wyznaczono ją jedynie w odniesieniu do jednego budynku, nie wyjaśniając przyczyn przyjęcia takiego rozwiązania.

Istotną kwestią podlegającą rozważeniu przez organy winna być kwestia linii zabudowy. § 4 rozporządzenia stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Z treści analizy wynika, iż nieprzekraczalną linię zabudowy dla kondygnacji przyziemia od strony ul. Nadmorskiej wyznaczono według załącznika graficznego, dozwalając nadto na linię zabudowy kontynuującą linię zabudowy na działce sąsiedniej nr [...] pod warunkiem, iż przegroda pionowa wzniesiona na tej linii będzie w 80 % powierzchni wolna od wypełnienia materiałem trwałym, w tym przeszkleniem. Pojęcie przyziemia nie jest definiowane w przepisach prawa. W znaczeniu potocznym oznacza ono najniższą kondygnację budynku, parter, niski parter. (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, PWN tom II Warszawa 1998 r.) Z załącznika granicznego do decyzji wynika, iż nieprzekraczalna linia zabudowy określona w tym załączniku nie stanowi przedłużenia linii zabudowy budynków znajdujących się na działkach sąsiednich. Działka Nr [...] sąsiaduje z działką Nr [...] oraz działką Nr [...], a wyznaczona linia zabudowy przyziemia znajduje się bliżej ulicy niż linia zabudowy budynków na tych działkach. W analizie i decyzji w żaden sposób nie wyjaśniono przyczyny takiego określenia linii zabudowy – bardzo zbliżonej do ulicy i nie stanowiącej kontynuacji istniejącej linii zabudowy. W ocenie Sądu rozwiązanie takie budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia zasad zachowania ładu przestrzennego, a przyczyny jego zastosowania winny być szczegółowo rozważone i wyjaśnione.

Odnośnie linii zabudowy powyżej kondygnacji przyziemia, w analizie wskazano, iż jest ona zgodna z linią budynku przeznaczonego do rozbiórki i istniejącą zabudową na działce Nr [...] i tak też jest to oznaczone w załączniku graficznym. Budynek istniejący na działce, której dotyczy wniosek, a przeznaczony do rozbiórki, nie może wyznaczać linii zabudowy. Wskazać należy, iż linia zabudowy wyznaczona została według linii zabudowy parteru budynku na działce nr [...], podczas gdy pozostałe kondygnacje tego budynku znajdują się w znacznie większej niż parter odległości od drogi i posiadają inną linię zabudowy. Wyznaczenie dla nowo budowanego obiektu linii zabudowy powyżej poziomu przyziemia – a więc dla dwóch kolejnych kondygnacji według linii zabudowy parteru budynku sąsiedniego, którego pozostałe kondygnacje wyznaczają inną linię zabudowy, nie zostało uzasadnione. Nadto wskazać należy, iż w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 stycznia 2007 r. nr [...]. wskazano, iż zabudowa tarasu i arkad budynku na działce nr [...] od strony ul. N. jest zabudową tymczasową. (vide: k 18 akt administracyjnych). Linię zabudowy parteru budynku na działce Nr [...] wyznacza zatem część budynku, która ma charakter tymczasowy. W przypadku obiektów tymczasowych, organy administracji winny rozważyć okoliczność czy w związku z ich przyszłą likwidacją, wyznaczenie według nich linii zabudowy nowoprojektowanych budynków, spełniać będzie wymagania ładu przestrzennego. Zdaniem Sądu, z uwagi na tymczasowy charakter obiektu, wyznaczenie linii zabudowy jedynie według niego nie jest co do zasady uzasadnione, obowiązek rozbiórki takiego obiektu poddaje bowiem w wątpliwość czy wyznaczona w ten sposób linia zabudowy spełniać będzie wymagania ładu przestrzennego. Określenie linii zabudowy w taki sposób, odmienny od obowiązującej zasady, może co do zasady nastąpić w trybie § 4 pkt 4, wymaga jednak szczegółowego uzasadnienia. Nadto wskazać należy, iż w niniejszej sprawie linia zabudowy przebiega tworząc uskok, a organ nie rozważył jakie konsekwencje dla zachowania ładu architektonicznego będzie miało odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przewidującym kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego.

Konsekwencją wadliwie sporządzonej analizy jest wadliwość wydanej decyzji, która nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a. w zakresie sprecyzowania i uzasadnienia przyjętych w decyzji rozwiązań.

Odnośnie zarzutu związanego z zapewnieniem miejsc postojowych, wskazać należy, iż z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim winny podlegać budynki i ich usytuowanie, wynika, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Uregulowanie to wskazuje, iż miejsca postojowe winny być wyznaczone w granicach nieruchomości, której (bądź których) dotyczy wniosek i warunki zabudowy nie mogą przewidywać możliwości ich usytuowania z wykorzystaniem innego terenu.

Wskazać należy, iż organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do szeregu zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, naruszając treść art. 7 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a.

W związku z podniesionym w odwołaniu zarzutem, iż w decyzji błędnie nie wyznaczono linii zabudowy od strony działki nr [...], organy winny dokonać ustaleń odnośnie charakteru działki Nr [...], mając na uwadze, iż linię zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Ciąg pieszy nie stanowi natomiast drogi publicznej, od której należy wyznaczać linię zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 4 pkt 2, 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 , poz. 115 ze zm.) oraz art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. Nr 108 z 2005 r., poz. 908 ze zm.) wynika, iż droga zawiera jezdnię, a przepisy art. 4 pkt 13 i 14 ustawy o drogach publicznych wyraźnie rozdzielają drogę od samodzielnego ciągu pieszego. Dodatkowo wskazać należy, iż ustawie tej, w art. 43 ust. 1 i 2 przewidziano odległości obiektów budowlanych, jak i możliwość uzyskania zgody na odstępstwa w tym zakresie, liczone od zewnętrznej krawędzi jezdni, której ciąg pieszy nie posiada. Także przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rozróżniają pojęcie drogi od ciągu pieszego (§ 36), a w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż ciąg pieszy nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (vide: LEX nr 319153)

Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zarzutu dotyczącego braku uzgodnień decyzji oraz niedoręczenia mu postanowień uzgadniających dyrektora urzędu [...] i dyrektora parku narodowego.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy, w tym z dyrektorem urzędu morskiego oraz dyrektorem parku narodowego (pkt 3 i 7). Z art. 53 ust. 5 ustawy wynika, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art.106 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest pogląd, że strona postępowania administracyjnego jest również stroną postępowań uzgadniających z innymi organami projekt decyzji w trybie i na zasadach określonych w art. 106 k.p.a. W postępowaniach dotyczących uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy z właściwymi organami winny zatem brać udział wszystkie strony postępowania. Z akt postępowania nie wynika, czy skarżący i inne strony postępowania brali udział w postępowaniu prowadzonym przed Dyrektorem Urzędu [...] w S. oraz czy strony otrzymały postanowienie wydane przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. Zaznaczyć jednak należy, iż brak udziału strony w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. stanowi przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania prowadzonego przez organ uzgadniający. Wznowienie tego postępowania nastąpić może wyłącznie na wniosek strony. W wyrokach z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1931/06 (Lex Nr 352067) i 20 czerwca 2007 r. sygn. II OSK 922/06 (Lex Nr 340121) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wynik postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi, a stronie przysługuje prawo wzruszenia wadliwego aktu w trybie art. 145 1 pkt 4 k.p.a.

Zarzuty skarżącego odnośnie braku uzgodnień są bezzasadne, uzgodnienia takie zostały bowiem dokonane. Z okoliczności sprawy nie wynika, by fakt, iż po uchyleniu pierwotnie wydanej decyzji uzgodnienia te nie zostały powtórzone naruszał prawo. Z treści art. 60 i 53 ustawy wynika, iż decyzję wydaje się po uzgodnieniu z określonymi organami. Przepisy te nie formułują obowiązku przesłania organom do uzgodnienia projektu decyzji, ani nie wskazują momentu, w jakim organ winien zwrócić się do organu współdziałającego o dokonanie takiego uzgodnienia. Uzgodnienie takie winno być zatem dokonane w danej sprawie przed wydaniem decyzji, której przedmiot określa złożony wniosek, a organy uzgadniające w zakresie swych kompetencji winny wskazywać uwagi do zamierzonej inwestycji, podlegające uwzględnieniu przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotem uzgodnienia są te aspekty sprawy związanej z przedmiotem rozstrzygnięcia, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego. Z okoliczności sprawy nie wynika, by wobec treści pierwotnej i ponownej decyzji wydane postanowienia straciły aktualność i organy uzgadniające musiały ustosunkowywać się do nowych okoliczności sprawy.

Podniesiony przez skarżącego zarzut istnienia zadrzewienia na działce nie jest uzasadniony, bowiem zgodnie z art. 83 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 92 poz. 880 ze zm.) kwestie ewentualnego zezwolenia na usunięcie drzew podlegają kompetencji wójta, i w przypadku drzew położonych w granicach parku narodowego wymagają zgody dyrektora parku. Kwestie te nie są zatem rozpatrywane na etapie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Okoliczności związane z decyzjami wydanymi w innej sprawie nie związanej z niniejszym wnioskiem nie mogą mieć znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji, zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują zatem na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

jak i z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził niedopuszczalność wykonania uchylonych decyzji, bowiem brak jest w niniejszej sprawie podstaw do zachowania skuteczności wadliwych i uchylonych decyzji.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów wpisu od skargi.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji winien mieć na uwadze zawarte w treści uzasadnienia wskazania Sądu, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia i na podstawie ponownie sporządzonej analizy, organ winien wydać decyzję odpowiadającą wymogom prawa materialnego i procesowego.