Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 221/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi A. R. i D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

. Uzasadnienie

.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. R. i D. R., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich działającego w imieniu Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. 20 m2 w okresie [...].08.2015 r. – [...].09.2015 r. i odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie [...].10.2015 r. – [...].07.2016 r.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało przebieg postępowania w sprawie i przytoczyło treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Wyjaśniło, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zatem konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust.3 ustawy o drogach publicznych, dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy.

Stwierdziło, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotyczyła okresu od dnia [...].10.2015 r. do dnia [...].07.2016 r. z uwagi na planowaną modernizację terenu polegającą na ustawieniu stojaków rowerowych oraz utworzeniu trawnika w miejscu istniejącego kiosku handlowego i podkreśliło, że modernizacja ta służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Zarówno projekt organizacji ruchu z dnia [...].10.2015 r. nr [...], zatwierdzony przez Inżyniera Ruchu W. jak i brak zastrzeżeń [...] Konserwatora Zabytków potwierdzają, iż w rej. ulicy [...] i [...] będzie realizowany cel publiczny, który wyłącza umiejscowienie w tym miejscu kiosku handlowego.

W konsekwencji Kolegium uznało, że świetle obowiązujących regulacji prawnych ustawy o drogach publicznych i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, argumentacja organu I instancji była wystarczająca do wyłączenia możliwości uznania zamierzonego przez stronę przedsięwzięcia (obejmującego okres [...].10.2015 r. – [...].07.2016 r.) za "szczególnie uzasadniony przypadek" ze względu na kolizje zamierzenia strony z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego i obsługi ruchu. Z uwagi na zamiar realizacji celu publicznej w miejscu posadowienia kiosku handlowego, brak jest podstaw do wydania zezwolenia na zajęcie tego samego odcinka pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego. W postępowaniu nie zostało stwierdzone wystąpienie przesłanek przemawiających za umieszczeniem przedmiotowego obiektu w pasie drogowym, ani wystąpienie okoliczności uzasadniających wydanie pozytywnej dla strony decyzji (w odniesieniu do okresu [...].10.2015 r. – [...].07.2016 r.) i odstąpienie od generalnego zakazu sformułowanego w art. 39 ust. 1 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w kontekście przedstawionych przez organ I instancji planów realizacji inwestycji celu publicznego polegającego na ustawieniu stojaków rowerowych.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. i D. R., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Podnieśli zarzut naruszenia:

- art. 7, 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że okolicznością wystarczającą dla wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego ul. [...] róg ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. 20 m2 w okresie [...].10.2015 r. – [...].07.2016 r. jest sam zamiar Prezydenta W. zagospodarowania ww. terenu, w sytuacji kiedy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar ten był realny oraz aby działania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia;

- art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści zaskarżonej decyzji do okoliczności powoływanych przez skarżących w postępowaniu odwoławczym, tj. konieczności uzyskania decyzji konserwatora zabytków oraz organu administracji architektoniczno - budowlanej udzielającego pozwolenia na projektowane prace;

- art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. pomimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej dla skarżących;

- art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, pomimo istnienia przesłanek do wydania zezwolenia z uwagi na zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uprawniającego organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżących.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli i szczegółowo uzasadnili podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Art. 39 ust. 3 ustawy nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym ocena organu administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg.

Jak stanowi art. 40 ust. 1 omawianej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być dowolna. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia.

Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.

Wymaga podkreślenia, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego.

Dla porządku wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W rozpoznawanej sprawie skarżący uzyskali wnioskowane zezwolenie na okres od dnia [...].08.2015 r. do dnia [...].09.2015 r., odmowa dotyczyła okresu od dnia [...].10.2015 r. do dnia [...].07.2016 r. i spowodowana była planowaną modernizacją terenu polegającą na ustawieniu stojaków rowerowych oraz utworzeniu trawnika w miejscu istniejącego kiosku handlowego, przy czym jej realizacja będzie możliwa dopiero po usunięciu z pasa drogowego kiosku handlowego w terminie do [..].09.2015 r.

Sąd podziela stanowisko organu, że wskazana modernizacja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi.

Wbrew przekonaniu skarżących, plany wykonania wskazanych prac uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Jak trafnie zauważył organ, zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

Z załączonego do akt sprawy projektu organizacji ruchu z dnia [...].10.2015 r. nr [...], zatwierdzonego przez Inżyniera Ruchu W. wynika, że inwestycja celu publicznego polegająca na ustawieniu stojaków rowerowych będzie realizowana w miejscu istniejącego kiosku handlowego. Celem ww. opracowania jest ustawienie stojaków rowerowych w rejonie skrzyżowania [...] / [...], co do których inwestorem pozostaje Zarząd Dróg Miejskich w W. Projekt organizacji ruchu obejmuje ustawienie 6 szt. stojaków rowerowych w południowo - wschodnim narożniku skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], oraz likwidację miejsca parkingowego zlokalizowanego bezpośrednio za przejściem dla pieszych oraz uzupełnienie słupków blokujących U-12c w tym miejscu. Z pisma [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.2015 r., wynika, że [...] Konserwator Zabytków nie wnosi zastrzeżeń do proponowanej zmiany zagospodarowania narożnika - skrzyżowania ul. [...] i ul. [...] (polegającej na wyznaczeniu trawnika w miejscu istniejącego chodnika, wymiany nawierzchni pozostałej części chodnika na chodnikowe płyty betonowe, zapewnienie dojścia do tablicy poświęconej ks. AJ. Czartoryskiemu, a także ustawieniu stojaków rowerowych).

Dokumenty te potwierdzają, iż na terenie na którym posadowiony jest kiosk handlowy będzie realizowany cel publiczny w celu polepszenia obsługi uczestników ruchu drogowego. Bezsprzecznie realizacja tych zamierzeń ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektów budowlanych, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego.

Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 39 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 1 omawianej ustawy, lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz wtedy, gdy nie będzie to kolidowało z funkcją pasa drogowego. Tym samym realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma pierwszeństwo przed realizacją celów prywatnych, zwłaszcza że zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 ustawy).

Jak zasadnie uznał organ, projekt stałej organizacji ruchu w rej. ul [...] i [...] stanowi wypełnienie zadań zarządcy drogi, zmierzających do usprawnienia i ulepszenia obsługi ruchu, zaś posadowienie kiosku handlowego w tym miejscu stanowiłoby zagrożenie dla celów, którym służyć ma pas drogowy.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.