Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 710/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par.1, art. 174 pkt 1 i 2 , art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 129 ust. 5 pkt3, art. 216 ust. 2 , art. 129 ust. 3 i art. 131
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Joanna Runge-Lissowska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 826/07 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody Ś. z dnia (...) sierpnia 2007 r., (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem Sądu Powiatowego w K. z dnia 11 lutego 1964 r., sygn. akt (...) zniesiona została współwłasność dwóch nieruchomości położonych w K. o łącznej powierzchni 11.711 m2 zapisanych w KW (...) oraz tomie (...) karta (...) P. Zniesienie tej współwłasności nastąpiło zgodnie z projektem podziału zatwierdzonym decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia (...) lutego 1962 r. Na mocy punktu (...) sentencji tego postanowienia parcele oznaczone w projekcie podziału numerami (...) o łącznej powierzchni 2.485 m2 przyznane zostały na wyłączną własność Skarbowi Państwa. Wspomnianą decyzją z dnia (...) lutego 1962 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. działając w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli ( Dz. U. Nr 35, poz. 240 ) udzieliło zezwolenia na podział opisanych nieruchomości pod warunkiem, że ich współwłaściciele lub następcy prawni zgodnie z art. 12 i art. 13 powołanej ustawy odstąpią bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa działki przeznaczone pod rozbudowę ulic.

J. D. uczestnik opisanego postępowania o zniesienie współwłasności ( a zarazem jeden ze spadkobierców innej jego uczestniczki R. K. ) wnioskiem z dnia 12 października 2000 r. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o wypłatę rekompensaty za utracone mienie. Decyzją z dnia (...) lipca 2001 r. Prezydent Miasta K., umorzył postępowanie w sprawie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość położoną w K. przy ul. G., wymienionego we wspomnianym na wstępie postanowieniu Sądu Powiatowego w K. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. O gospodarce nieruchomościami - dalej U.g.n. ( w jej ówczesnym brzmieniu Dz. U. z 2000 r., nr 46, poz. 543 ) przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i wypłaty odszkodowań stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule. Przedmiotowa nieruchomość nie została jednak przejęta na podstawie wymienionych w art. 216 u.g.n. aktów prawnych, a zatem wniosek o wypłatę odszkodowania należało uznać za bezprzedmiotowy. Rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda Ś. decyzją z dnia (...) października 2001 r. nr (...), a skargę wniesioną przez J. D. na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3410/01. Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 658/04 odrzucona została skarga kasacyjna od tego wyroku.

W dniu (...) września 2005 r. J. D. złożył adresowany do Ś. Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydział Gospodarki Nieruchomościami kolejny wniosek o zwrot lub rekompensatę za przejętą w 1962 r. nieruchomość. Po przekazaniu tego wniosku zgodnie z właściwością Prezydentowi Miasta K.. oraz wymianie obszernej korespondencji, pismem z dnia (...) lipca 2006 r. wnioskodawca sprecyzował, że domaga się wypłaty odszkodowania za wywłaszczone działki nr (...) wskazane w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z dnia (...) lutego 1962 r. lub przyznanie odpowiedniej nieruchomości zastępczej. Na rozprawie administracyjnej w dniu (...) października 2006 r. J. D. zmienił zgłoszone roszczenie żądając przyznania działek zamiennych za przejętą w 1962 r. nieruchomość o powierzchni 2485 m2. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość położona w K. w rejonie ul. G. aktualnie składa się z działek nr (...) o łącznej powierzchni 2306 m2.

Po zgromadzeniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r., nr. (...), wydaną w oparciu o art. 104, art. 105 i art. 107 k.p.a. Prezydent Miasta K. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu powołał się na treść art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Wskazał jednocześnie, że ustawa z 1948 r. nie przewidywała przyznawania nieruchomości zamiennej za przejęte w jej trybie grunty. Prezydent K. zauważył też, że także obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje możliwości przyznania nieruchomości zamiennej za grunty przejęte pod rządami ustawy z 25 czerwca 1948 r.

W odwołaniu od tej decyzji J. D. zarzucił błędne powołanie się przez organ I instancji na przepisy Ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Powołał się także na art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości oraz wskazał na inne regulacje zawarte w rozdziale 5 działu III tej ustawy. Jednocześnie zauważył, że ustawa ta obowiązuje od 1 stycznia 1988 r. ( winno być 1998 r. ) i ma zastosowanie do aktów wywłaszczeniowych mających miejsce po tej dacie. Jego zdaniem jednak możliwość ubiegania się o nieruchomość zamienną stwarza art. 216 u.g.n. Zauważył także, że w przepisie tym co prawda nie została wymieniona ustawa z 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, jednak w tej kwestii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r. który uznał za niezgodne z Konstytucją pominięcie w art. 216 u.g.n. ostatnio wymienionej ustawy.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po zanalizowaniu treści art. 129 ust. 5 i art. 131 ust. 1 u.g.u. organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wszczętej z wniosku J. D. brak było podstaw prawnych do ustalenia na jego rzecz odszkodowania, gdyż przejęcie przez Skarb Państwa objętych wnioskiem nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie zgodnie z obowiązującymi wówczas regulacjami prawnymi, co zresztą przyznał sam odwołujący się. Także obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie Ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. W tej sytuacji zdaniem organu wszczęte postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe, bowiem wobec braku podstaw prawnych nie mógł zostać nawiązany stosunek materialnoprawny, co zgodnie z art. 105 k.p.a. skutkować powinno umorzeniem postępowania. Wojewoda uznał tym samym, że nie można się zgodzić z twierdzeniem odwołującego się dowodzącego błędnego i nie znajdującego uzasadnienia w przepisach stanowiska organu I instancji. Odnosząc się do twierdzeń dotyczących uznania wywłaszczenia za zbędne organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość w postaci przyznania nieruchomości zamiennej, a nie sprawa zwrotu tej nieruchomości. Co prawda wnioskodawca początkowo domagał się także zwrotu przejętej nieruchomości, lecz następnie ograniczył swoje roszczenie do przyznania nieruchomości zamiennej i organ I instancji orzekał tylko w tym zakresie. Wojewoda wyjaśnił także, że powołany w odwołaniu wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył art. 216 u.g.n. odsyłającego do przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, w którym jest mowa o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, a nie o odszkodowaniach za takie nieruchomości, czy to w formie pieniężnej, czy w formie nieruchomości zamiennej. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że sprawa dotycząca odszkodowania za wskazaną we wniosku nieruchomość została już rozstrzygnięta decyzjami Prezydenta Miasta K. i Wojewody Ś. wydanymi w 2001 r. i wyrokiem WSA w Gliwicach oddalającym skargę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. D. domagał się wydania sprawiedliwego wyroku w sprawie przydzielenia mu w ramach rekompensaty działki zastępczej, jako zadośćuczynienia za wyrządzone mu krzywdy przez naruszające prawo działania władzy publicznej. Podał, że przejętej nieruchomości w trybie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli przez wiele lat nie wpisano do księgi wieczystej oraz nie została ona wykazana w ewidencji gruntów i budynków. Podniósł, że w dacie jej przejęcia nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy, w której się ona znajdowała, a dopiero w latach 1980 - 1981 powstało na tym terenie osiedle "T.". Wskazał także, że Prezydent Miasta K. wydał w 1988 r., tym razem w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, decyzję wywłaszczającą jeszcze raz przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod infrastrukturę osiedlową. Na wniosek skarżącego Wojewoda Ś. decyzją z dnia 24 marca 2005 r. nr (...) stwierdził nieważność tej ostatnio opisanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z treści unieważnionej decyzji należy jednak wyprowadzić wniosek, że przejęta nieruchomość nie została przeznaczona pod budowę dróg, lecz został na niej zrealizowany inny cel niż zakładany w decyzji o jej przejęciu. Skarżący zauważył też, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości było sprawą unikatową, została ona bowiem przejęta "tylko dla samej sztuki", bez jakiejkolwiek rekompensaty dla jej właścicieli. W jego ocenie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 uznał Ustawę z 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli za niezgodną z art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W dalszej części uzasadnienia skargi J. D. powołał się na art. 137 ust. 1 u.g.n. dowodząc, że przedstawione przez niego dokumenty wyraźnie wskazują, że w latach 1962 - 1988 wywłaszczona nieruchomość nie była wykorzystana na cel określony w akcie jej przejęcia. Skarżący podał także, że z uwagi na aktualny stan rozczłonkowania tej nieruchomości oraz jej zabudowy bądź to małą architekturą, bądź budynkami mieszkalnymi czy garażami nie może domagać się jej zwrotu i z tego powodu domagał się przyznania za nią nieruchomości zamiennej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 9 stycznia 2008 r. skarżący ponownie szczegółowo omówił zreferowane już wyżej decyzje wydawane przez organy administracji publicznej w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz treść postanowienia Sądu Powiatowego w K. Do pisma dołączył też plik załączników w postaci kopii wystąpień skarżącego do różnych organów oraz kopii decyzji i postanowienia sądu.

Sąd pierwszej instancji wydając orzeczenie uznał, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga podlegała oddaleniu.

Sąd przywołał prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3410/01, którym oddalona została skarga J. D. na decyzję Wojewody Ś. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W motywach tego wyroku WSA wskazał, że w świetle obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości ( art. 128 ust. 1 u.g.n.). Kwestie wypłaty odszkodowań regulują zaś przepisy rozdziału 5 działu III ustawy. Zauważył też, że zgodnie z art. 242 u.g.n. regulacja ta, obowiązuje od 1 stycznia 1998 r. i ma zastosowanie do aktów wywłaszczeń dokonanych po tej dacie, a brak jest przepisów przejściowych, pozwalających rozszerzyć stosowanie tej regulacji i jej zasad na przypadki wywłaszczeń i przejęć nieruchomości, dokonanych w przeszłości na podstawie innych aktów prawnych. Rozszerzenie takie przewiduje natomiast art. 216 u.g.n., jednak wyłącznie w zakresie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy, dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. WSA przywołał także treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 [w:] OTK 2001/7/216, który uznał za niezgodne z Konstytucją RP pominięcie w art. 216 u.g.n. nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Ten wyrok Trybunału w ocenie WSA mógł mieć jednak wpływ jedynie na postępowania z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i nie dotyczył wypłaty odszkodowań za nieruchomości nieodpłatnie przejęte w trybie tych przepisów, bowiem ustawodawca nie przewidział, odmiennie niż w przypadku żądań zwrotu, możliwości stosowania przepisów rozdz. 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości przejętych na podstawie innych aktów. W związku z tym WSA uznał za bezzasadne powołanie się w decyzjach organów obu instancji na art. 216 u.g.n., bowiem przepis ten nie stanowi podstawy żądania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, jednocześnie uznał jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Określona tym przepisem moc wiążąca orzeczenia związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W odniesieniu do sądów oznacza to, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.

Sąd wskazał, iż oddalenie wcześniejszej skargi J. D. prawomocnym wyrokiem oznacza zaś, że jest związany zapadłym w tamtym postępowaniu orzeczeniem uznającym zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie przepisów ustawy z 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzje wydane w aktualnie kontrolowanym postępowaniu zapadły w odmiennym stanie prawnym, bowiem na mocy przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) z dniem 22 września 2004 r. doszło do zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności do art. 129 tej ustawy wprowadzony został ust. 5 regulujący kwestię wydania przez starostę odrębnej decyzji o odszkodowaniu, a aktualne brzmienie tego ustępu ustalone zostało z dniem 16 grudnia 2006 r. w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.). Istotnej zmianie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy uległ także art. 216 u.g.n., bowiem z dniem 22 września 2004 r. wspomnianą już wyżej ustawą nowelizującą do tego artykułu został dodany ust. 2. Zgodnie z tym nowym ustępem przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie :

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli ( Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172),

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych

( Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 ),

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Sąd pierwszej instancji podniósł, że analiza przywołanych przepisów prowadzić musi do wniosku, że nie zachodzi tożsamość stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy aktualnie rozpatrywanej i sprawy rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Gliwicach z 23.02.2004 r.

W ocenie Sądu spór w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość wydania decyzji o przyznanie nieruchomości zamiennej za grunty nabyte nieodpłatnie przez Skarb Państwa ( czy nieodpłatnie wywłaszczone ) przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozdziale 4 działu III tej ustawy zostały uregulowane zasady wywłaszczania nieruchomości jednak przepisy te - wobec przejęcia nieruchomości objętej wnioskiem przed wejściem w życie ustawy - nie mają w sprawie zastosowania. Natomiast w rozdziale 5 działu III u.g.n. ustawodawca zamieścił art. 129 stanowiący w ust. 5 pkt 3, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że w sprawie hipotetycznie może wchodzić w rachubę odrębna decyzja o odszkodowaniu ( czy przyznaniu w zamian za to odszkodowanie nieruchomości zamiennej ). Przepis ten budzi wątpliwości interpretacyjne, nie wiadomo bowiem, czy chodzi w nim o zaszłości sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy też będzie on miał zastosowanie do sytuacji, w których - na skutek naruszenia przepisów ustawy - wydana została odrębna decyzja o wywłaszczeniu bez orzeczenia o odszkodowaniu, ewentualnie czy omawiany przepis stanowi "reaktywowanie" nieobowiązującego już art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. Nr 79, poz. 464). ( vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 260/06 [w:] ONSA i WSA 2007/4/92).

Sąd pierwszej instancji podzielił w tej kwestii stanowisko zajęte w przywołanym wyroku WSA w Rzeszowie, że spośród wyróżnionych możliwości należy opowiedzieć się za wykładnią, wedle której omawiany przepis ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych pod rządem obowiązującej ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Do takiego stanowiska upoważnia przede wszystkim ogólna zasada dotycząca obowiązywania aktu prawnego: wchodzi on w życie z dniem ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą prawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis ( tamże, s. 123 ).

Sąd podzielił także stanowisko WSA w Gliwicach zajęte w wyroku z dnia 23 lutego 2004 r., że skoro zgodnie z art. 242 u.g.n. ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem ma ona zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. W odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ( dział III, rozdział 6 ) ustawodawca w art. 216 u.g.n. rozszerzył zakres obowiązywania tej ustawy wskazując, że przepisy dotyczące zwrotu mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą na podstawie aktów prawnych enumeratywnie w nim wymienionych, w tym jak już wyżej wskazano także nieruchomości przejętych na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Zdaniem Sądu żaden przepis u.g.n. - na wzór jej art. 216 - nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 i pozostającym z nim w związku z art. 131 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym Sąd wywiódł, że art. 129 ust. 5 u.g.n., a także art. 129 ust. 5 w zw. z art. 131 ust. 1 tej ustawy nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r., wydano decyzję o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ( bądź gminy ) bez ustalenia odszkodowania.

Sąd uznał więc za prawidłowe stanowisko organów, które umorzyły postępowanie w sprawie z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów stwierdził, że w znacznej części pozostają one bez związku z przedmiotem rozstrzygnięcia. Większość argumentów podniesionych przez skarżącego odnosi się bowiem do przesłanek mogących ewentualnie uzasadnić jego wniosek o zwrot przejętej nieruchomości, na co zasadnie już wskazał Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. W tym kontekście zwrócił jedynie skarżącemu uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości muszą wystąpić wszyscy jej współwłaściciele bądź ich spadkobiercy oraz przywołać trzeba treść art. 229 i art. 229 a u.g.n. ograniczających możliwość wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 wyjaśnił, że w tym wyroku Trybunał jedynie uznał, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zamieszczone w rozdziale 6 działu III u.g.n. stosuje się także do nieruchomości przejętych w trybie ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a na skutek tego wyroku doszło do opisanej wyżej nowelizacji art. 216 U.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. D. zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegające na zastosowaniu zawężającej wykładni przepisów ustawowych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia,

2. przepisów prawa materialnego tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 129 ust. 5 pkt. 3 , art. 129 ust. 3 i art. 131 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na uznaniu przez Sąd dopuszczalności faktycznego wywłaszczenia nieruchomości skarżącego położonych w K. w rejonie ul. G., obręb L., obecnie oznaczonych jako działki 154/9, 156, 155/3, 154/24, 154/31, 154/32, 154/21, 154/27, 154/28, 154/4, 154/1 o łącznej powierzchni 2306 m2 przy równoczesnym pozbawieniu skarżącego prawa do otrzymania nieruchomości zamiennej lub słusznego odszkodowania,

3. przepisów prawa materialnego art. 2, art. 64 ust. 1-3, oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i prawa ochrony własności, a w konsekwencji naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego

W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, że dokonana przez Sąd interpretacja art. 129 ust. 5 pkt. 3 zgodnie z którą regulacja ta znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w których na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu nie znajduje uzasadnienia. Interpretacja przedmiotowego zapisu zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ma charakter nie tylko zawężający, ale przede wszystkim przy uwzględnieniu pozostałych zapisów przedmiotowej ustawy nieracjonalny z prawodawczego punktu widzenia.

Zdaniem skarżącego winna ona mieć charakter interpretacji rozszerzającej opartej o ratio legis orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., w którym odnosząc się do treści art. 216 Ustawy o gospodarce nieruchomościami, pominięcie w pierwotnym brzmieniu ww. regulacji uprawnień do zwrotu nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli zostało uznane za niezgodne z art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jako naruszające zasadę równości wobec prawa i konstytucyjnej ochrony własności.

Wprowadzenie ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ustępu piątego do art. 129 umożliwiającego przyznawanie odszkodowania (nieruchomości zamiennej) także w przypadku stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, oznacza, że ustawodawca zobowiązał się do uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (tj. sprzed wejścia wżycie ustawy o gospodarce nieruchomościami) we wszystkich sprawach, w których wydano decyzje o wywłaszczeniu, lecz bez ustalenia odszkodowania.

Skarżący przywołał treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz szczegółowo wyjaśnił zasadę wypłaty słusznego odszkodowania w oparciu o orzecznictwo (wyrok TK z dnia 19 marca 1990 r., K 2/90, OTK 1990, cz. I, poz. 3), a także poglądy doktryny i wywodził, że wywłaszczenie nie może prowadzić do ograniczenia odszkodowania, czy to w zakresie wysokości kwoty pieniężnej należnej za przejęty obiekt, czy też możliwości uzyskania obiektu zamiennego, o ile istnieją warunki i domaga się tego wywłaszczony właściciel. Wskazał, że stosownie do art. 8 Konstytucji, przepisy jej stosuje się bezpośrednio i w związku z tym nie można wykluczyć, że w razie sporu, co do wysokości odszkodowania art. 21 ust. 2 Konstytucji może stanowić samoistną podstawę roszczenia. Ponadto stwierdził, że konstytucyjne pojęcie "wywłaszczenia" wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenia" użytego w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. co wyraźnie podkreślił w swoim orzeczeniu z dnia 24 października 2001 r. Trybunał Konstytucyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy nie został zakwestionowany, bowiem skarga kasacyjna nie wskazała naruszeń prawa procesowego, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenia prawa materialnego.

Na wstępie zauważyć należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który prawomocnym orzeczeniem z dnia 23 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3410/01, oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody Ś. wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Powyższe oznacza zaś, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu jest wiążąca zarówno dla organu administracji jak i sądu, każdorazowo, ilekroć sprawa będzie rozpoznawana, chyba, że uległby zmianie stan prawny, który stanowił podstawę wyrażonej oceny, bądź sam wyrok został uchylony (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r. sygn. I OSK 879/08).

Należy zatem uznać, że Sąd pierwszej instancji zobowiązany był podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w powołanym wyroku, a ewentualnym przedmiotem kontroli mogła podlegać jedynie zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Ś., a polegająca na dodaniu ust. 5 do art. 129 oraz ust. 2 do art. 216 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej zwana jako U.g.n.) na mocy ustawy z dnia 22 września 2004 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.).

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje fakt, czy wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej art. 129 ust. 5 pkt. 3 U.g.n. może stanowić podstawę do przyznania skarżącemu nieruchomości zamiennej za grunty przejęte pod rządami Ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240, zm. Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 172).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym podstawy prawnej żądania skarżącego nie może stanowić art. 129 ust. 5 pkt 3 U.g.n. Powyższy przepis nie ma bowiem zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie U.g.n., a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Przepis ten należy bowiem interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Ponadto, odwołując się do założenia racjonalności prawodawcy należy stwierdzić, że gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 688/07)

Jednocześnie wymaga podkreślenia, iż żaden przepis omawianej ustawy, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3, nie rozszerza zakresu stosowania jej przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości odstąpionych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 2 pkt 1 U.g.n.). W przedmiotowej sprawie skarżący ograniczył swoje roszczenie do przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w konsekwencji czego zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd zobowiązane były do rozpoznania sprawy tylko w tym zakresie.

W związku z powyższym należy przyjąć, iż powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 U.g.n. obejmuje swą dyspozycją jedynie wywłaszczenia, które nastąpiły w czasie jej obowiązywania, czyli począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 sierpnia 2006 r., II SA/Rz 260/06, ONSAiWSA 2007/4/92). Z tego względu powyższy przepis nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Na marginesie zauważyć należy, iż uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie U.g.n. oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79), którą dodany został ust. 5 do art. 129, nie pozwala na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 marca 2009 r., II SA/Po 746/08).

Zarzut, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 129 ust. 3 pkt 5 U.g.n. pomijając wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 [w:] OTK 2001/7/216 należy uznać za chybiony. Wyrokiem tym zostało uznane za niezgodne z Konstytucją RP pominięcie w art. 216 U.g.n. nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. W przeciwieństwie do argumentacji skarżącego, wyrok ten znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, przejętych w trybie powołanej ustawy z 1948 r., a nie w ustalaniu odszkodowania za takie nieruchomości, czy to w formie pieniężnej, czy w formie nieruchomości zamiennej. Wynika to bezspornie z sentencji samego wyroku, w której powołany został art. 216 U.g.n w zakresie w jakim odnosi się do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zamieszczonych w rozdziale 6 działu III U.g.n.

Z powyższych względów za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 129 ust. 5 pkt. 3 , art. 129 ust. 3 i art. 131 U.g.n.

Powołany przepis konstytucyjny wskazuje jedynie na jakie cele wywłaszczenie może być dokonane i postanawia, że musi być ono połączone ze słusznym odszkodowaniem. Nie precyzuje już jednak tych pojęć, jak również nie wskazuje, czy stanowią one elementy składające się na istotę wywłaszczenia czy też tylko przesłanki (warunki), które powinny towarzyszyć zgodnemu z prawem wywłaszczeniu (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wyd. 3, Warszawa 2007 r.). Znaczenie tego przepisu przejawia się w tym, że narzuca on kierunek wykładni przepisów regulujących instytucję wywłaszczenia, zawartych w ustawach zwykłych. Należy więc przyjąć, że stanowi on pewnego rodzaju zabezpieczenie dla właścicieli wywłaszczonych nieruchomości przed władczą ingerencją podmiotów publicznoprawnych, mogącą się przejawiać się między innymi w dowolnym ustalaniu wysokości odszkodowania. W związku z powyższym szczegółowe kwestie dotyczące odszkodowań, bądź zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały pozostawione do uregulowania ustawodawcy zwykłemu, który to uczynił w powołanej U.g.n. Natomiast art. 129 ust. 5 U.g.n. nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie U.g.n., a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzje o wywłaszczeniu albo przed tą datą nastąpiło nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez ustalenia odszkodowania. Z kolei wymienione przepisy art. 129 ust. 3. oraz art. 131 U.g.n. określają tryb przyznawania nieruchomości zamiennej ramach odszkodowania za wywłaszczenie. Jak już wcześniej wspomniano, obowiązująca Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje możliwości przyznania nieruchomości zamiennej za grunty przejęte pod rządami ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli ( Dz. U. Nr 35, poz. 240 ).

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 2, art. 64 ust. 1-3, oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP również nie mógł zostać uwzględniony. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia i sprecyzowania podniesionego zarzutu uniemożliwił dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez Naczelny Sąd Administracyjny pod tym względem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.