Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1990/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 121/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], 2. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1304 (tysiąc trzysta cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją Starosty Leskiego z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. B. pozwolenia na budowę zaplecza sanitarnego oraz dwóch wiat na grilla wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w [...]. W wyniku przeprowadzonej 22 lipca 2011 r. kontroli stwierdzono, że budowa budynku zaplecza sanitarnego nie została zakończona i jest prowadzona zgodnie z projektem budowlanym, natomiast przy budowie dwóch wiat na grilla inwestor istotnie odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto wiaty są użytkowane do celów małej gastronomii, mimo nieuzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu leskiego (dalej w skrócie jako PINB) w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy budowie wiat na grilla, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nałożył na inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (wskazano, że projekt zamienny powinien być zgodny z założeniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...]). PINB dwoma odrębnymi postanowieniami z dnia [...] sierpnia 2011 r. wymierzył inwestorowi kary po 25 tyś. zł z tytułu nielegalnego użytkowania każdej z wiat, zaś Starosta Leski decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchylił swoją decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 23 kwietnia 2010 r. w części dotyczącej budowy wiat na grilla.

Po przedłożeniu przez inwestora w dniu 29 listopada 2012 r. projektu budowlanego zamiennego, PINB decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - dokonał jego zatwierdzenia oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie wiat na grilla, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Oceniając przedstawiony projekt zamienny organ uznał, że został on sporządzony zgodnie z art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odwołanie od decyzji PINB wniosła Spółka [...]. wskazując, że mogła zostać ona wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a przez to naruszać jej prawa jako wieczystego użytkownika działki nr [...]. Wyjaśniono, że ze skutkiem na 6 listopada 2012 r. rozwiązana została z A. B. prowadzącą działalność gospodarczą pn. [...] umowa dzierżawy części działki nr [...] na której znajdują się wiaty (zawarta 1 stycznia 2010 r.), a przed Sądem Rejonowym w Lesku toczy się postępowania mające na celu wydanie Spółce [...] dzierżawionego terenu. Z tego względu inwestor nie mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o czym nie poinformował PINB. Wskazano, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny obrazuje obiekty budowlane przystosowane do użytkowania jako obiekty gastronomiczne, co może prowadzić do naruszenia obowiązującego MPZP [...]. Wg tego projektu część wiaty w kształcie litery T o wymiarach 4 x 8 ma posiadać dwie pełne murowane ściany (na dwóch pozostałych mają być zamontowane rolety), ladę konsumpcyjną, instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną, a także mają w niej być zamontowane dwa zlewozmywaki i podgrzewacz wody. Druga wiata ma mieć zaś trzy murowane ściany (dwie pełne i jedną z otworami zamykanymi roletami), ladę konsumpcyjną, instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczną, zlewozmywak i podgrzewacz wody. W ocenie skarżącego wobec istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, doprowadzić wykonane roboty budowlanego do stanu zgodnego z prawem, czyli z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] kwietnia 2010 r. Przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym obiekty ze względu na ich konstrukcję stanowią budynki o których mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Użyte w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sformułowanie "dostosowanie robót do stanu zgodnego z prawem" musi polegać na takich robotach budowlanych, które będą zgodne z dokumentacją, a nie dostosowaniu dokumentacji do istniejącego stanu robót. W projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2010 r. zaprojektowano 2 wiaty, które posiadały po jednej ścianie częściowo zamurowanej, nie posiadające żadnych instalacji oraz urządzeń sanitarnych. Powyższe ustalenia mogą stanowić o naruszeniu art. 107 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.

Po rozpoznaniu odwołania, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję PINB-u z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i jednocześnie zatwierdził projekt budowlany dwóch wiat na grila zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w [...] udzielając A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pn.: [...] pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy w/w obiektach oraz nakładając na nią obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie.

PWINB w uzasadnieniu podał, że w sprawie doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektów budowlanych, gdyż inwestor posiadał pozwolenie na budowę m. in. dwóch wiat na grilla, a w dniu kontroli stwierdzono, że wiaty te były użytkowane do celów gastronomicznych. Odstępstwo dotyczy także zakresu zagospodarowania terenu, polegającego na zmianie lokalizacji chodników - utwardzenia powierzchni gruntu oraz zmianie lokalizacji przedmiotowych wiat, co wynika z porównania projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę Starosty Leskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. z projektem zagospodarowania terenu sporządzonym na mapie do celów projektowych aktualnej na dzień 10 listopada 2012 r., zawartym w projekcie budowlanym zamiennym. Zmiany te stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, co obligowało organ l instancji do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 - 51 tej ustawy.

PWINB stwierdził, że przedłożony przez A. B. projekt budowlany zamienny dwóch wiat na grilla jest kompletny i spełnia wymogi Prawa budowlanego (art. 35 ust. 1 mającego odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.); został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami, zawiera oświadczenia projektantów o zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wyodrębniony projekt zagospodarowania działek sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych wraz z opisem, informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wyszczególnienie robót już wykonanych wraz z oceną ich prawidłowości oraz przedstawienie w formie opisowej i rysunkowej robót pozostałych do wykonania, m.in. rozbiórkę istniejącej w wiacie ściany o wymiarach 7 x 3 m. Projekt budowlany zamienny nie narusza ustaleń obowiązującego MPZP [...]. Z uwagi na powyższe PINB zobligowany był do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy, która zastępuje uchylone pozwolenie na budowę i jest podstawą do kontynuowania robót budowlanych. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W rozpatrywanym przypadku budowa nie została zakończona, a w projekcie zamiennym wyszczególniono roboty pozostałe do wykonania, zreformowano sentencję decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na zarzut, że przedstawione w projekcie zamiennym obiekty posiadające ściany zewnętrzne o konstrukcji murowanej wraz z zamykanymi roletami stanowią budynki a nie wiaty PWINB wyjaśnił, że wiata jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ustawa ta nie zawiera definicji wiaty i w zakresie interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do jego potocznego znaczenia. Wg Encyklopedii PWN, wiata jest budowlą składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupach, przy czym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że cechą charakterystyczną wiaty jest brak obudowania ścianami ze wszystkich stron. Konstrukcje tego typu są całkowicie pozbawione ścian albo mają jedną, dwie lub trzy ściany (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 448/09). Wiata nie zmieni swojego charakteru w przypadku wykonania ścian z zastrzeżeniem, by co najmniej jedna jej strona pozostawała bez ściany. Przepisy Prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze nie zakazują wykonania w wiacie wewnętrznych instalacji (elektrycznej, wodnokanalizacyjnej) oraz zamontowania urządzeń sanitarnych.

PWINB wyjaśnił, że decyzje wydawane w postępowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego nie są związane z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie własnościowe i wynikłe na tym tle spory nie mogą być rozstrzygane przez organy administracji publicznej, lecz sądy powszechne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów obowiązującego MPZP, PWINB wyjaśnił, że część działki nr [...] w [...], na której są usytuowane przedmiotowe wiaty, leży w terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny wód zbiornika [...] oznaczona poziomymi szrafami, gdzie obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym tymczasowych, za wyjątkiem obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji - kąpieliska i plaże trawiaste, przystanie wodne, pola do gier sportowych, urządzone miejsca na ogniska i miejsca do grillowania. Lista ta ma charakter przykładowy, o czym świadczy użyty na końcu skrót "itp.". Nie można stwierdzić, aby budowa przedmiotowych wiat na grilla naruszała przepisy Planu.

Skargę na decyzję PWINB z dnia [...] lipca 2013 r. do WSA w Rzeszowie wniosła Spółka [...], domagając się jej uchylenia w całości (wraz z poprzedzającą ją decyzją organu l instancji), przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie. Powołując się na dołączoną do skargi kserokopię opinii z dnia 16 kwietnia 2012 r. Biura Urbanistycznego autora MPZP [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Solina z dnia [...] lipca 2008 r. wskazano, że lokalizacja w terenach [...] oznaczonych na rysunku planu poziomymi szrafami np. obiektów gastronomicznych czy handlowych nie mieści się w dopuszczonym ustaleniami planu zagospodarowaniu brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji, a w przedmiotowej sprawie opracowanie projektu budowlanego zamiennego sprowadziło się do zinwentaryzowania wiat wraz z wykonanymi istotnymi odstępstwami od warunków udzielonego pozwolenia (dodatkowymi ścianami, przyłączami zewnętrznymi i instalacjami wewnętrznymi, wyposażeniem w postaci lad i zlewozmywaków), co należy rozumieć jako przyzwolenie na użytkowanie tych wiat jako obiektów gastronomicznych. Powyższe stanowisko potwierdza zawarta w w/w opinii informacja, że [...] we wniosku skierowanym 12 czerwca 2007 r. do projektu planu po otrzymaniu zawiadomienia o przystąpieniu do jego opracowania napisał m.in., iż: "lokalizację obiektów dopuszcza się jedynie poza strefą "bez prawa zabudowy", tj. poza geodezyjną granicą własności terenów [...], wyznaczającą grunty stanowiące wody zbiornika oraz strefę bezpieczeństwa, wewnątrz której może odbywać się prawidłowa eksploatacja zbiornika. W związku z powyższym konstruując zapisy projektu planu dla terenów wód zbiornika Solina dopuszczono jedynie takie zagospodarowanie brzegów jeziora, które nie byłyby sprzeczne z wnioskiem i późniejszym uzgodnieniem projektu planu przez [...].

Skarżący zwrócił także uwagę na treść § 6 ust. 1 pkt 1 MPZP, w którym wprowadzono obowiązek spełnienia warunków ochrony ustalonych w statucie uzdrowiska jak dla stref ochrony uzdrowiskowej [...], [...] i [...]. Zgodnie ze Statutem [...], część działki nr [...] w miejscowości [...], na której usytuowane są przedmiotowe wiaty, znajduje się w strefie [...] ochrony uzdrowiskowej. Zgodnie z zapisami zawartymi w § 8 pkt 5 lit. e Statutu [...], w strefie [...] obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych i realizowanych na podstawie zgłoszenia w rozumieniu Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 4 MPZP [...], w strefie ochrony uzdrowiskowej [...] dopuszcza się jedynie wykonanie obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, czyli zgodnie z definicją ujętą w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarcze nieruchomościami to nic innego jak drogi, podziemne i nadziemne przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Z zapisu tego wynika wniosek, że skoro nie można na wskazanym obszarze sytuować obiektów tymczasowych, to tym bardziej nie można lokować tam obiektów stałych. Oznacza to, że budowa przedmiotowych wiat narusza przepisy obowiązującego MPZP.

Sugerowanie się przez organy nadzoru budowlanego, że na przedmiotowe wiaty na grilla zostało wydane pozwolenie na budowę, jest również nieuzasadnione, bowiem przez Podkarpacki Urząd Wojewódzki w Rzeszowie - Delegatura w [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Leskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] – A. B. pozwolenia na budowę zaplecza sanitarnego, dwóch wiat na grilla wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w [...]. W trakcie tego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty; decyzja GINB została zaskarżona przez A. B. do WSA w Warszawie, a korespondencja w tej sprawie była kierowana do PINB. W dalszej części uzasadnienia skarżący podkreślił, że wg projektu zagospodarowania działki stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę w dniu [...] kwietnia 2010 r., pod miejsca postojowe i chodniki przewidziano 240,35 m2 dzierżawionej działki, zaś wg projektu zamiennego powierzchnia utwardzonych placów i dojść pieszych wynosi 742,63 m2, co spowodowało zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej z 78,35 % do 53,2 %. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było udzielone dzierżawcy (inwestorowi) na podstawie zaakceptowanego projektu budowlanego, a przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego istniejący stan inwestycji może doprowadzić do sytuacji, w której inwestor posiadając prawo do wybudowania wiat wybuduje obiekty handlowe o zupełnie innych parametrach i sposobie użytkowania. W tej sytuacji inwestor może doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pierwotnie udzielonym prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowe utwardzenia terenu dzierżawionej przez inwestora części działki nr [...] oraz dodatkowe ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi jak i wewnętrzne instalacje wodne, kanalizacyjne oraz elektryczne zostały wykonane bez zgody właściciela terenu, a więc niezgodnie z udzielonym prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący nie zgodził się ponadto ze stanowiskiem PWINB, że w przedmiotowej sprawie bez znaczenia jest kwestia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl zatem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wg którego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian, przed wydaniem pozwolenia na wznowienie robót organy powinny zażądać od inwestora wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane uwzględniającego wykonane odstępstwa od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego.

Ponadto, zgodnie z § 5 ust. 7 MPZP [...] wprowadzono obowiązek ujęcia i oczyszczenia wód opadowych zgodnie z przepisami odrębnymi, a projekt budowlany zamienny nie zawiera sposobu ujęcia i oczyszczenia wód opadowych pochodzących z utwardzonych terenów.

Końcowo skarżący podniósł, że decyzja PWINB nie określa obowiązków spoczywających na inwestorze, a określonych w art. 41 ust. 4 oraz w art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego, tzn. nie wiadomo, czy inwestor ma obowiązek zgłosić rozpoczęcie budowy właściwemu organowi oraz czy jest obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa budowy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 863/13 WSA w Rzeszowie uwzględnił skargę, uchylając zaskarżoną decyzję PWINB i poprzedzającą ją decyzję PINB.

Sąd za bezsporne uznał ustalenie, że wybudowanie dwóch wiat na grilla z zamurowanymi ścianami, oknami i drzwiami jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach zasadne było zobowiązanie inwestora do sporządzenia i przedstawienia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego projektu budowlanego zamiennego, który niezależnie od zakresu odstąpienia powinien spełniać wymogi art. 34 ust. 3 tej ustawy i rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 6 tego artykułu, z uwzględnieniem tego, co już zostało wybudowane. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego poddane jest takim samym rygorom jak projekt pierwotny, który zostaje uchylony. Powinien być on także oceniony pod względem zgodności z ustaleniami obowiązującego MPZP z którego zapisów wynika, że na terenie na którym zlokalizowane są wiaty (oznaczonym symbolem [...] - teren wód zbiornika [...]) obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym również tymczasowych, za wyjątkiem terenów oznaczonych poziomymi szrafami, w których dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji, w tym urządzone miejsca na ogniska i miejsca do grillowania. W ocenie Sądu z zapisów Planu wynika niedopuszczalność lokalizowania na tym terenie usług gastronomicznych i handlowych. W zaskarżonej decyzji brakuje odniesienia się do kwestii zgodności z MPZP, co było obowiązkiem organu wynikającym z potrzeby rozpatrzenia podniesionych zarzutów oraz podyktowane było treścią art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, poza przytoczeniem przebiegu postępowania, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego uznano, iż skoro przedłożono wymagane dokumenty, należy zatwierdzić projekt budowlany. Końcowo WSA wskazał, aby organy prowadząc ponownie postępowanie ustaliły, na jaką inwestycję na terenie działki nr [...] pozwalają ustalenia obowiązującego MPZP, a następnie dokonały oceny, czy przedstawiony projekt budowlany zamienny pozostaje w zgodzie z tym planem.

Na skutek wniesionych przez PWINB oraz A. B. skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1312/14 uchylił w całości wyrok WSA i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał na zasadność podstaw kasacyjnych podnoszących błędne przyjęcie przez Sąd l instancji, że organy administracji nie oceniły projektu budowlanego zamiennego pod kątem zgodności z obowiązującym MPZP. O ile można zgodzić się z tym twierdzeniem względem PINB, w którego decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nie ma żadnych rozważań na ten temat, to PWINB takiej oceny dokonał stwierdzając, że projekt budowlany zamienny ustaleń obowiązującego planu nie narusza oraz wyjaśnił podstawy swego stanowiska. W tej sytuacji Sąd l instancji powinien był ocenić stanowisko PWINB co do zgodności projektu budowlanego zamiennego z obowiązującym MPZP, niemniej takiej oceny uzasadnienie wyroku nie zawiera. Stwierdzając zaś, że na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] nie jest dopuszczalne lokalizowanie usług gastronomicznych i handlowych, nie odniósł tego do argumentacji organu administracji II instancji. Wobec odmiennych stanowisk co do zgodności obiektu z ustaleniami MPZP skarżącego i skarżących kasacyjnie, od rozstrzygnięcia tego sporu zależy ocena, czy zaskarżona do Sądu decyzja PWINB jest zgodna z prawem. W tej sytuacji Sąd l instancji powinien był zająć stanowcze stanowisko w tej kwestii i stwierdzić, czy uznanie organu odwoławczego zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami obowiązującego MPZP jest prawidłowe i ocenę swą uzasadnić, odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego. Skoro tego nie uczynił, naruszył przede wszystkim art. 141 § 3 P.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że A. B. w istotny sposób odstąpiła od zatwierdzonego projektu budowlanego, co uzasadniało nałożenie na nią obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, z czym zresztą się zgodziła, gdyż taki projekt przedłożyła. Nie odnosząc się do kwestii zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami obowiązującego MPZP Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 36a ust. 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ponownie rozpoznając sprawę wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 121/16 skargę oddalił.

Powołując się na związanie stanowiskiem NSA, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawę prawną rozstrzygania przez organy nadzoru budowlanego stanowił art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższy przepis jest konsekwencją regulacji zawartej w ust. 1 pkt 3 tego artykułu, zgodnie z którą przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (tj. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie dwóch wiat na grilla na działce nr [...] w [...], zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nałożył na inwestorkę A. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Uznanie wykonania tego obowiązku przez PINB i PWINB skutkowało zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego i udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, po wykonaniu których wiaty objęte zostały obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Stwierdzone w toku kontroli odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę miały charakter istotny, bowiem w miejsce dwóch projektowanych wiat na grilla faktycznie powstały obiekty o charakterze gastronomiczno - handlowym. Główną osią sporu pomiędzy stronami postępowania, co znalazło też odzwierciedlenie w wydanym w sprawie wyroku NSA, jest ocena zgodności odnoszącego się do przedmiotowych wiat projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami MPZP [...].

Prawo budowlane nie zawiera definicji wiaty co oznacza, że należy odwołać się do potocznego znaczenia tego określenia i przyjęcie, że wiata jest budowlą (w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupach, przy czym jej cechą charakterystyczną jest brak obudowania ścianami ze wszystkich stron. Taka interpretacja znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym za podstawowe cechy wiaty należy uznać dach wsparty na słupach, które stanowią podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 800/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 973/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 175/13; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II OSK 189/14). Wg wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1012/15 wiata jest to budowla, która nie posiada co najmniej jednej ściany. Dodatkowo można przywołać definicję wiaty zamieszczoną w pkt l.2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.) zgodnie z którą za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. Budynek, w odróżnieniu od wiaty, stanowi obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach.

Co najmniej jedna strona wiaty musi pozostawać bez ściany, który to warunek wg projektu budowlanego zamiennego obejmującego dwie wiaty jest spełniony. Projekt architektoniczno - budowlany zamienny wskazuje formę wiat jako obiektów otwartych, jednoprzestrzennych, o konstrukcjach dachowych wielospadowych, opartych na drewnianych słupach, ograniczonych jedynie murowanymi ścianami pomiędzy niektórymi słupami oraz ladą. Przewiduje zamurowanie istniejących otworów okiennych i drzwiowych, usunięcie urządzeń i mebli nie związanych z funkcjonowaniem wiaty na grilla, rozbiórkę ścian wewnętrznych w wiacie nr [...] (w kształcie litery T). W tej sytuacji organy dokonały prawidłowej kwalifikacji wiat, której nie zmienia wyposażenie ich w instalacje sanitarno - wodociągowe, kanalizacyjne i elektryczne czy lady konsumpcyjne (w kwestii dopuszczalności doprowadzenia do wiaty instalacji elektrycznej pozytywnie wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1447/15).

Stwierdzając przypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że organ powinien określić w decyzji, w jakim zakresie przepisy dotyczące projektu budowlanego będą miały zastosowanie do sporządzanego projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt pierwotny; odzwierciedla to wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2322/12, opub. w Lex nr 1447267. Przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego. W art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego wskazano, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Ust. 3 tego artykułu określa elementy projektu budowlanego, z których każdy powinien zawierać sporządzony na aktualnej mapie projekt zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1), projekt architektoniczno-budowlany (pkt 2) oraz informację o obszarze oddziaływania obiektu (pkt 5). Odstępstwa - w zależności od potrzeb konkretnego przypadku - przewidziane są w art. 34 ust. 3 pkt 3 i 4 oraz ust. 3a i 3b Prawa budowlanego. Szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego aktualnie określa obowiązujące od 29 kwietnia 2012 r. rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 z późn. zm.); w dacie wszczęcia postępowania w sprawie było to rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.), które na mocy § 14 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. miało zastosowanie do wniosku o pozwolenie na budowę lub odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonego przed dniem jego wejścia w życie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującym odpowiednie zastosowanie w stosunku do projektu budowlanego zamiennego, przed wydaniem decyzji o jego zatwierdzeniu właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7. Dopiero w przypadku spełnienia tych wymagań (art. 51 ust. 4), organ wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny.

Także w tym zakresie Sąd stwierdza prawidłowość i kompletność przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego dwóch wiat na grilla, który w toku postępowania podlegał uzupełnieniom. Projekt został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami i zawiera ich oświadczenia o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Obejmuje odrębny projekt zagospodarowania terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych wraz z jego opisem (zawierającym bilans terenu - zestawienie powierzchni zabudowanej, utwardzonej biologicznie czynnej), informację dot. bezpieczeństwa (w tym ochrony przeciwpożarowej) oraz wpływu na środowisko, zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie, wyszczególnienie już wykonanych robót wraz z oceną ich prawidłowości oraz przedstawione w formie opisowej i graficznej pozostałe do wykonania roboty.

Zawiera także odniesienia do ustaleń obowiązującego MPZP [...], wskazując na zgodność z jego zapisami. W tej sytuacji brak było

podstaw do odmowy zatwierdzenia przez organy projektu budowlanego zamiennego,

który mógł stanowić podstawę wydania inwestorowi zezwolenia na wznowienie prac

budowlanych przy wiatach. W ocenie Sądu, stanowisko takie jest zasadne i znajduje

oparcie w przytoczonych wyżej przepisach.

Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut związany z rzekomym brakiem wykazania w toku postępowania naprawczego dysponowaniem przez inwestora nieruchomością na cele budowlane, w szczególności przyjęcie, że takie prawo mu nie przysługuje. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wchodzi w skład projektu budowlanego, stąd brak było również podstaw do jego żądania w toku procedury zatwierdzania projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, takie oświadczenie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę i jak wynika z decyzji Starosty Leskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. zostało ono złożone. Mimo że decyzja ta w części dotyczącej wiat została uchylona i niezależnie od tego zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia jej nieważności, nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie jest równoznaczne z tym, że rozciąga się to również na wymóg ponownego złożenia oświadczenia, skoro jak już wskazano, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian, a więc uzasadnionym okolicznościami konkretnego przypadku. Stosownie do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 269/12, w świetle art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego pozytywna dla inwestora decyzja może zapaść wyłącznie w przypadku, gdy inwestor wykona obowiązki nałożone w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Nie oznacza to, że kwestia ta jest całkowicie bez znaczenia dla zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nie powinna zostać wzięta pod uwagę w przypadku nie budzących wątpliwości informacji o utracie przez inwestora takiego prawa (w podjętej na kanwie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 Sąd ten wskazał, że przepis ten nie stanowi podstawy do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o którym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, jednakże organ prowadzący postępowanie w sprawie nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane). Skarżący powołał się co prawda na wypowiedzenie inwestorowi umowy dzierżawy, niemniej skoro sprawa ta ma swój dalszy ciąg przed sądem powszechnym, brak jest podstaw do wywodzenia z tego oczekiwanych przez skarżącego skutków. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne nie jest właściwe do rozstrzygania związanych z tym sporów.

Przechodząc do kwestii oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z obowiązującym MPZP [...] Sąd pierwszej instancji stwierdził, że część działki nr [...] na której usytuowane są wiaty położona jest w terenie oznaczonym symbolem [...] i oznaczonym poziomymi szrafami, na którym dopuszczalna jest lokalizacja obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji, w tym urządzonych miejsc na ogniska i miejsca do grillowania. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Sąd przytoczył pełną treść § 6 ust. 1 MPZP [...]wskazując, że zapis § 6 ust. 1 pkt 3a Planu bez wątpienia może mieć zastosowanie do objętych postępowaniem wiat na grilla, które wpisują się zarówno w wykładnię językową jak i celowościową tego przepisu, zwłaszcza, że wyliczenie to ma charakter przykładowy. W ramach interpretacji tego przepisu dopuszczalna jest więc realizacja także innych niż wymienione obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla szeroko rozumianych potrzeb sportu i rekreacji.

Zakazu zabudowy obiektami typu wiata na grilla nie sposób wyprowadzić z treść § 6 ust. 1 pkt 1 Planu, w którym wprowadzono obowiązek spełnienia warunków ochrony ustalonych w statucie uzdrowiska jak dla stref ochrony uzdrowiskowej [...], [...] i [...]. Wg Statutu [...] uchwalonego uchwałą RG Solina z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] teren na którym usytuowane są przedmiotowe wiaty rzeczywiście znajduje się w strefie ochrony uzdrowiskowej [...], na którym zgodnie z zapisem § 8 pkt 5 lit. e Statutu, obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie w rozumieniu Prawa budowlanego. Wobec wyraźnego brzemienia tego przepisu, brak jest jednak uzasadnionych podstaw do zastosowania w tym względzie wykładni rozszerzającej i wywodzenia z niego, tak jak oczekuje skarżący, zakazu całkowitej zabudowy, w tym - jak przedmiotowe wiaty - realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Wynika to chociażby z tego, że strefa ta obejmuje stosunkowo znaczny obszar o powierzchni 144 ha oraz że możliwość zabudowy w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej (w tym także strefie [...], wobec braku jej wyłączenia) - pośrednio wynika z innych uregulowań wskazanego § 8 (z pkt 1a - w zakresie wymagań sanitarnych - zakaz stosowania w budownictwie materiałów zawierających azbest i inne składniki szkodliwe dla zdrowia ludzi i środowiska, z pkt 2a - w zakresie charakterystyki budynków i innych obiektów - zakaz uzbrojenia terenu w budowle negatywnie oddziaływujące na środowisko, poza instalacjami infrastruktury technicznej: sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, energetycznej, gazowej, itp.).

Nie stanowi zakazu dla lokalizowania przedmiotowej inwestycji także § 4 ust. 4 MPZP [...], który w strefie ochrony uzdrowiskowej [...] dopuszcza jedynie wykonanie obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, co zgodnie z definicją zawartą w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza drogi, podziemne i nadziemne przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Wskazany art. 143 ust. 2, zawarty jest w rozdziale 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszącym się do udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej i definiuje budowę tych urządzeń, rozumianą jako budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Tym samym wskazywana regulacja § 4 ust. 4 Planu odnosząca się do obiektów budowlanych infrastruktury technicznej w żaden sposób nie może być utożsamiana z budową urządzeń infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd pierwszej instancji uznał zgodność przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego przedmiotowych wiat na grilla z przepisami prawa, w tym obowiązującym MPZP. Nie jest zasadnym twierdzenie, że w wyniku zatwierdzenia projektu zamiennego mogą powstać obiekty o innej funkcji niż pierwotnie założona, w szczególności pozwalające na dalsze ich użytkowanie w celach gastronomiczne - handlowych. Celem postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie ich do zgodności z planowanym w projekcie budowlanym przeznaczeniem, chociaż w sposób uwzględniający dotychczas wykonane prace. Tylko w tym znaczeniu można mówić o "inwentaryzacji" już wykonanych robót budowlanych, które podlegają ocenie pod względem prawidłowości wykonania i możliwości ich adaptacyjnego wykorzystania w postępowaniu naprawczym, o ile nie pozostaje to w sprzeczności z funkcją, jaką obiekty te mają pełnić. W tej mierze, odmiennie niż upatruje to skarżący, nie może być mowy o jakimkolwiek przyzwoleniu na inny sposób użytkowania przedmiotowych wiat niż wynikający z projektu budowlanego pierwotnego i zamiennego, tj. jako wiaty na grilla. W tej sytuacji, mimo wcześniejszego (niezgodnego z prawem) użytkowania wiat do celów gastronomiczne - handlowych, rozważanie ich ponownego wykorzystania do tych celów wykracza poza przedmiot sprawy, gdyż poza skarżącym nikt takiej hipotezy nie wysuwa i nie znajduje ona oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustawowymi gwarancjami pozwalającymi ostatecznie zweryfikować prawidłowość wykonania prac przewidzianych projektem budowlanym zamiennym jest art. 56 Prawa budowlanego przewidujący obowiązek zawiadomienia przez inwestora, w stosunku do którego nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, Państwowej Inspekcji Sanitarnej i Państwowej Straży Pożarnej o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania; art. 57 Prawa budowlanego zgodnie z którym do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć m.in. oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o: zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy oraz właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych (tym samym nie budzi wątpliwości, że inwestor obowiązany jest zapewnić objęcie kierownictwa budowy); art. 59 Prawa budowlanego wg którego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli.

Skargę kasacyjną wniosła Spółka [...] z siedzibą w Warszawie zaskarżają wyrok Sądu pierwszej instancji w całości.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuca strona skarżąca naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji wymogu podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego (wyjaśnienia okoliczności związanych z posiadaniem przez inwestora A. B. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy występowały przesłanki do jej uwzględnienia.

W skardze kasacyjnej zarzucono nadto naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.) w związku z § 6 ust. 1 pkt 3a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] (zwana w skrócie "Planem") poprzez uznanie, że złożony przez A. B. projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Planu, podczas gdy wykonanie zamierzonego zadania inwestycyjnego (wiat na grilla) prowadziło do wykonania obiektów gastronomiczno-handlowych, a ustalenia Planu nie dopuszczały realizacji tego typu obiektów na terenie, na którym miały one zostać wykonane.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz w konsekwencji o uchylenie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lesku z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w całości, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i w każdym przypadku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki koszty postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że niezasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że prawo dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane zostało udokumentowane na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w ramach procedury dotyczącej zatwierdzenia projektu zamiennego nie było konieczności jego potwierdzania szczególnie, że w kwestii utraty przez A. B. tego prawa (wypowiedzenie umowy dzierżawy) toczył się spór przed sądem powszechnym. Niezasadnie Sad stwierdził, że projekt budowlany zamienny przedłożony przez A. B. prawidłowo uznany został za zgodny z Planem. Część działki, na której położone są wiaty, sytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem [...] oznaczonym poziomymi szarfami, na którym dopuszczalna jest lokalizacja obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji, w tym urządzonych miejsc na ogniska i miejsca do grillowania (§ 6 ust. 1 pkt 3a Planu). Zdaniem Sądu zapis ten może mieć zastosowanie do objętych postępowaniem wiat na grilla, które wpisują się zarówno w wykładnię językową i celowościową tego przepisu, zwłaszcza, że wyliczenie zawarte w ww. regulacji ma charakter przykładowy. W ramach interpretacji tego przepisu dopuszczalna jest więc realizacja także innych niż wymienione obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla szeroko rozumianych potrzeb sportu i rekreacji.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie organy administracji miały w niniejszej sprawie obowiązek weryfikacji, czy inwestor dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro kwestia ta była przedmiotem toczącego się procesu cywilnego. Inwestor takie prawo utracił, a zatem zatwierdzenie złożonego przez A. B. projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nastąpiło niezgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Sąd naruszył w sprawie także przepisy prawa materialnego uznając, że złożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami Planu. Tymczasem realizacja zamierzonego przez inwestora zadania inwestycyjnego prowadziła do wykonania obiektów o charakterze gastronomiczno-handlowym, a takie nie zostały dopuszczone w ustaleniach Planu do realizacji na danym terenie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd za niezasadny uznał zarzut formułowany przez Spółkę [...], zgodnie z którym inwestor A. B. nie wykazała w toku postępowania faktu posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie [...] odwoływała się do faktu, iż ze skutkiem na dzień 6 listopada 2012 r. z A. B. rozwiązana została umowa dzierżawy części działki nr [...], na której znajdowały się wiaty na grilla, których dotyczył projekt budowlany. Wskazywano dodatkowo, że w tym zakresie prowadzone jest postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w Lesku dotyczące wydania nieruchomości. Niezasadny jest pogląd Sędu, że nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie jest równoznaczne z tym, że rozciąga się to również na wymóg ponownego złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Prowadzi ono bowiem do naruszenia wskazanych na wstępie przepisów postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Podstawą stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku przez WSA była uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, w sentencji której NSA uznał, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na budowlane. Wykształcona na gruncie tej uchwały linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjęła, że potwierdzona w sentencji uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Nie znajduje także uznania taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291).

Jednocześnie w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. nie wykluczono, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego należy badać kwestie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ w przeciwnym razie mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa.

Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Sam fakt, iż w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego organy mają obowiązek badania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto osiada tytuł prawny do określonej nieruchomości (tak jak w niniejszej sprawie). Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas może powstać zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1290/14 oraz z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1311/14. Skoro w powyższym zakresie organy nie przeprowadziły żadnych czynności dowodowych ani nie podjęły żadnych działań celem zweryfikowania twierdzeń Spółki [...] i ustalenia stanu postępowania sądowego dotyczącego wydania nieruchomości, to stanowiło to o oczywistym naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nakazuje weryfikację okoliczności dotyczących posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości objętej inwestycją nawet wówczas, gdy tytuł prawny inwestora do nieruchomości jest przedmiotem sporu przed sądem powszechnym. Co więcej, w takiej sytuacji wykładnia dokonana przez NSA prowadzi do nałożenia na organy także dodatkowych obowiązków dotyczących oceny podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, czego również WSA w niniejszej sprawie nie dostrzegł.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 6 ust. 1 pkt 3a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] skarżąca Spółka podniosła, że projekt budowlany przedłożony przez A. B. nie jest zgodny z ustaleniami Planu. Podstawą stanowiska WSA było przyjęcie, za słownikową definicją wiaty na grilla, że obiekty objęte projektem budowlanym przedłożonym przez A. B. stanowią wiaty na grilla, a zatem są to obiekty, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 3a Planu związane z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji (kąpieliska i plaże trawiaste, przystanie wodne, pola do gier sportowych, urządzone miejsca na ogniska i miejsca do grillowania itp.). W ww. postanowieniu Planu tego typu obiekty zostały dopuszczone do wykonania na przedmiotowym terenie, a zatem w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia, że projekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami Planu.

Obiekty budowane przez A. B. posiadają ściany zewnętrzne o konstrukcji murowanej wraz z zamykanymi roletami, są wyposażone w instalacje sanitarno-wodociągowe, kanalizacyjne i elektryczne, a także lady konsumpcyjne. Wskazane elementy konstrukcyjne w sposób istotny wykraczają zatem poza językowe rozumienie pojęcia wiaty na grilla, na którym oparł się WSA. Tym bardziej, że wskazane w uzasadnieniu inne wyroki WSA w zakresie pojęcia "wiaty" nie dotyczyły "wiaty na grilla", tylko wiat o zupełnie innych funkcjach - przeważnie gospodarczych.

Sposób konstrukcji obiektów objętych projektem budowlanym, czy też wypełnienia ścian, wskazuje ponadto, że w praktyce ich celem nie jest zapewnienie miejsca do grillowania, lecz stworzenie warunków do prowadzenia działalności gastronomiczno-handlowej, a więc wykonanie obiektów o funkcji sprzecznej z ustaleniami Planu. Nie sposób przyjąć, że elementem niezbędnym "wiaty na grilla" jest wyposażenie jej w instalacje sanitarno-wodociągowe, kanalizacyjne i elektryczne. Instalacje te są natomiast niezbędne dla spełnienia wymagań sanitarnych związanych z prowadzeniem działalności gastronomicznej i w takim celu - w ocenie PGE - zostały przewidziane w projekcie budowlanym. Powyższy sposób wykorzystania przedmiotowych obiektów znajdował potwierdzenie w niekwestionowanym w niniejszej sprawie fakcie, że dotychczas były one wykorzystywane przez i A. B. właśnie do powadzenia działalności gastronomiczno-handlowej. Fakt ten był zresztą jednym z powodów wszczęcia względem A. B. procedury legalizacyjnej. Tymczasem okoliczność ta została zbagatelizowana zarówno przez organy jak i przez Sąd, podczas gdy w sposób istotny wpływała ona na sposób zastosowania w sprawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wszystkie powyższe argumenty wskazują, iż w istocie pomimo określenia w projekcie budowlanym realizowanych obiektów jako wiat na grilla, stanowią one nie tyle wiaty, co obiekty przeznaczone do prowadzenia działalności gastronomiczno-handlowej. Jako takie, nie mieszczą się w katalogu obiektów budowlanych, które zgodnie z ustaleniami § 6 ust. 1 lit. 3 Planu mogą być realizowane na spornym terenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania. Wobec niestwierdzenia z urzędu zaistnienia w tej sprawie jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sama istotna sprawy objętą skargą jest dostatecznie wyjaśniona do jej rozpoznania.

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na wskazaną już zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona i oba podniesione w tej skardze zarzuty są trafne.

Trafny jest zarzut naruszenia przepisów procedury administracyjnej poprzez brak wyjaśnienia okoliczności, czy inwestor A. B. posiada tytuł prawny do terenu inwestycji.

Zgodnie z uzasadnieniem uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, opub. w ONSAiWSA 2011 r. nr 2, poz. 22 decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje się w razie ustalenia przez właściwy organ, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Na tej podstawie prawnej właściwy organ nakłada w określonym terminie konkretne obowiązki polegające na sporządzeniu i przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W przypadku, gdy budowa nie została zakończona, wykonanie przez zobowiązanego decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prowadzi do wydania kolejnej decyzji, tzn. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).

NSA w uzasadnieniu ww. uchwały jednoznacznie wskazał, że ustawodawca w Prawie budowlanym nie wiąże wydania decyzji w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 51 tejże ustawy z obowiązkiem złożenia oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane tylko w takich wypadkach, jak:

a) wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego;

b) wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

c) wydanie wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

Niniejsza sprawa dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i podstawą jej wydania był art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Co istotne, zgodnie z art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy.

Uchylenie pierwotnie wydanego pozwolenia na budowę oznacza, że inwestor zamierzając kontynuować inwestycję musi spełnić warunki wymagane od inwestora tak, jakby przystępował do realizacji samej inwestycji. Tym samym skoro inwestor zamierzając uzyskać pozwolenie na budowę do wniosku dołącza, miedzy innymi oświadczenie składane pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), to również w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych takie oświadczenie inwestor winien złożyć.

Sąd rozpoznający tę sprawę podziela pogląd zawarty we wyroku NSA z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1179/14 zgodnie z którym decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jest wydawana w miejsce decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i należy do niej stosować przepisy regulujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli także te, które są przewidziane na wypadek istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zajęte w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji oraz przez organy administracyjne stanowisko, jakoby oświadczenie złożone w poprzednim postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę było wystarczające jest niezasadne. Takie oświadczenie inwestorki zostało bowiem złożone w innej sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. i tylko z tej okoliczności, tzn. złożenia tego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w innej sprawie nie może być brane pod uwagę w tej sprawie.

Takie stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wymagane jest oświadczenie o dysponowaniu przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane jest akceptowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1974/15). Projekt budowlany zamienny dotyczy bowiem konkretnej inwestycji realizowanej przez inwestora na nieruchomości do której powinien on posiadać prawo dysponowania nią na cele budowlane.

Odmienne traktowanie inwestora przystępującego do robót budowlanych (od którego wymaga się złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) od inwestora, który utracił takie pozwolenie i który musi na nowo uzyskiwać zatwierdzenie projektu budowlanego (zamiennego) oraz pozwolenie na podjęcie dalszych robót budowlanych (czyli wznowienie robót budowlanych) nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Tym samym w tym zakresie zasadnie zarzuca strona skarżąca naruszenie art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności procesowych mających na celu zgromadzenie wystarczającego materiału dowodowego. Brak podjęcia tych czynności uzasadnia naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że wystąpiła przesłanka istotnego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Natomiast zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w tym zakresie, w jakim podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, nie jest zasadny. W przypadku, gdyby było wątpliwym, czy inwestor posiada tytuł prawy do terenu inwestycji i uzupełniające postępowanie dowodowe nie przyniosłoby rozstrzygnięcia w tym zakresie, to organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do zawieszania postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oczekując na rozstrzygniecie przez np. sąd cywilny, czy inwestor rzeczywiście ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Częściowo jest usprawiedliwiony zarzut dokonania nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zgodności zamierzonej (i w znacznej mierze zrealizowanej) inwestycji z treścią uchwały Rady Gminy Solina z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tejże uchwały w obszarze [...] (tereny wód zbiornika [...]) obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym tymczasowych zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem terenów oznaczonych na rysunku planu poziomymi szrafami w których dopuszcza się zgodnie z odrębnymi przepisami realizację obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowanie brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji – kąpieliska i plaże trawiaste, przystanie wodne, pola do gier sportowych, urządzone miejsca na ogniska i miejsca do grillowania, itp. Sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji ww. przepisu stwierdził, że wiaty na grilla wpisują się w wykładnię językową i celowościową § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a planu, a wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter przykładowy. Wiaty na grilla są, jak wskazał na to Sąd pierwszej instancji, związane z zagospodarowaniem brzegów jeziora w ramach szeroko rozumianych potrzeb sportu i rekreacji.

Zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa sądowego wiata to taka budowla, która pełni funkcję zadaszenia i składa się z konstrukcji dachowej opartej na słupach, która nie musi posiadać ścian lub może być wyposażona w co najwyżej trzy ściany (wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 1930/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 973/10).

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że ocena prawidłowości zakwalifikowania danego obiektu powinna wynikać z całokształtu zatwierdzonego projektu budowlanego. Skoro treść planu miejscowego dopuszcza, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w obszarze [...] obiektów i urządzeń związanych z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla potrzeb sportu i rekreacji, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było rozważanie, czy przedmiotowe dwie wiaty stanowią budowle związane z zagospodarowaniem brzegów jeziora dla tych potrzeb. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął rozważenie, czy owe wiaty objęte zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym są związane z zagospodarowaniem brzegu jeziora i na czym ten związek polega.

Natomiast nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że fakt posiadania przez wiaty ścian zewnętrznych, konstrukcji murowanej z zamykanymi roletami oraz wyposażenia w instalacje sanitarno-wodociągowe, kanalizacyjne, elektryczne i lady konsumpcyjne wykracza poza rozumienie pojęcia wiaty na grilla. Trafnie wskazano, że znaczenie ma nie tyle możliwość późniejszej zmiany sposobu zagospodarowania (wykorzystywania) wzniesionych wiat, ile opis tych wiat wynikający z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Z opisu tego nie wynika, aby wiaty te miały służyć innym celom niż grillowanie. W potocznym rozumieniu miejsce na grillowanie to miejsce, gdzie będzie można przygotować mięso lub inne potrawy na ruszcie. Takie przygotowanie może być wykonywane przez osoby bezpośrednio konsumujące takie potrawy lub przez inne osoby, np. zajmujące się zawodowo grillowaniem na ruszcie. Sam fakt obudowania dwóch ścian wiaty i zamontowania w takiej wiacie instalacji jeszcze nie powoduje, że funkcja miejsca do grillowania nie będzie mogła być wykonywana. Rację ma także Sąd pierwszej instancji twierdząc, że jeżeli inwestor będzie chciał zmienić sposób użytkowania tych wiat, bo wówczas będzie zobowiązany do uzyskania odrębnych zezwoleń, które będą mogłyby być udzielone pod warunkiem, miedzy innymi, zgodności z planem miejscowym.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA ponownie oceni zupełność materiału dowodowego, uwzględniając wykładnię przepisów prawa, zawartą w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny także rozpoznał skargę i w wyniku jej rozpoznania uchylił wydane w sprawie decyzje administracyjne, to stosownie do art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 i w związku z art. 193 P.p.s.a ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany jest uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku i w sposób należyty przeprowadzić postępowanie dowodowe, a w szczególności wezwać inwestora do przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane oraz, w razie złożenia takiego oświadczenia nie budzącego wątpliwości, ocenić zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym oraz statutem [...] mając na uwadze i to, że jedna z wiat ma powierzchnię 21 m2 a zgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji organu II instancji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwalał na realizację takich wiat na podstawie zgłoszenia.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Na koszty te złożyły się wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 250 zł, opłata kancelaryjna za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki w pierwszej instancji w wysokości 240 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w drugiej instancji w wysokości 180 zł i zwrot opłaty skarbowej w wysokości 34 zł. Wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Spółki w pierwszej instancji w wysokości 240 zł zostało ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490, z późn. zm.), zaś w drugiej instancji w wysokości 180 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c tego rozporządzenia.