Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 488/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wstrzymanie wykonania aktu
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 152 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 zd. drugie
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 61 par. 1-3, art. 151 w zw. art. 119 pkt 3 i art. 120
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A S. A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] maja 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "Kolegium", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy"), wydanym na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 152 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżone przez spółkę A S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka A S.A." lub "strona skarżąca") postanowienie Prezydenta Miasta P. (dalej również: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") dnia [...] 2016 r. znak: [...] o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, samowolnie zrealizowanej na działce nr [...], ark. mapy [...], obręb [...] – położonej przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu Kolegium, przedstawiło następujący stan spawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji spółki A S.A., polegającej na budowie nośnika reklamowego, zrealizowanej na położonej w [...] przy ul. [...] działce nr [...], ark. [...], obręb [...].

W dniu 30 stycznia 2014 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek spółki A S.A. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2013 r. oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. znak: [...] Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną o odmowie ustalenia warunków zabudowy nr [...] z dnia [...] 2013 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...]. Natomiast w dniu [...] 2014 r. Prezydent Miasta wydał postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...].

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 342/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] oraz z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...], a także poprzedzające je postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2014 r. znak: [...] oraz z dnia [...] 2015 r. znak: [...].

Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, zrealizowanej na położonej w [...] przy ul. [...] działce nr [...], ark. [...], obręb [...]. Natomiast postanowieniem z dnia [...] 2016 r. organ I instancji postanowienie odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2016 r. organ I instancji wyjaśnił kwestie dotyczące podmiotu, który wniósł wniosek o wznowienie postępowania oraz zastępstwa procesowego pełnomocnika, który w imieniu spółki A S.A. działa w sprawie. Odwołując się do treści art. 152 § 1 K.p.a. Prezydent Miasta stwierdził, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało podjęte i dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego będzie można rozstrzygnąć w sprawie ewentualnego uchylenie decyzji dotychczasowej. Dodatkowo podniósł, że z uwagi na swój charakter prawny decyzja o warunkach zabudowy, która nie jest decyzją nadającą się do wykonania, stąd też nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania.

W zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] 2016 r. spółka A S.A. domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu podniosła, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia wykonalności decyzji i do sprawy tej należy podejść praktycznie; wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy ma ten skutek, że podmiot uprawniony z tej decyzji nie może praktycznie wystąpić o pozwolenie na budowę, a gdy wystąpi o nie, to organ administracji architektoniczno-budowlanej winien traktować ww. decyzję jako nieostateczną. Dalej argumentowała, że z kolei wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy ma ten skutek, że inne organy administracyjne praktycznie winny tę decyzje traktować jako nieostateczną. W tym zakresie podniosła, że w związku z toczącym się postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak [...]) zawiesił postępowanie w sprawie wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego przy ul. [...]; następnie po uzyskaniu przez WWINB informacji od Prezydenta Miasta o ostateczności decyzji nr [...] z dnia [...] 2013 r. organ nadzoru budowlanego podjął postępowanie, ponieważ zagadnienie wstępne (w sprawie warunków zabudowy) zostało – w opinii WWINB – ostatecznie rozstrzygnięte. Spółka A S.A. zaznaczyła, że wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] 2013 r. wywoła taki skutek, że w opinii WWINB postępowanie w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego będzie nadal w toku.

Kolegium w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2016 r. wskazało na wytyczne zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Po 342/15 i w tym zakresie wyjaśniło, że organ I instancji ustalił, iż radca prawny działający w sprawie był ustanowionym pełnomocnikiem spółki A S.A. w dacie 30 stycznia 2014 r., a złożone w dniu 9 grudnia 2014 r. pełnomocnictwo nadal obowiązuje.

Przedstawiając wykładnię przepisu art. 152 K.p.a., organ II instancji stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla wstrzymania wykonania decyzji ma jej charakter prawny, bowiem przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, przy czym przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Zdaniem organu odwoławczego decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania i bez znaczenia pozostaje, że jest ona elementem procesu budowlanego – inwestycyjnego, bowiem samodzielnie nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, stanowiąc jedynie niezbędny element innych postępowań, a przede wszystkim postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Dalej Kolegium argumentowało, że decyzja taka nie nadaje się do wykonania, a jej ewentualna wadliwość może stać się przedmiotem procesowej oceny zasadności wniosku o wznowienie, ale nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że wstrzymanie wykonania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, albowiem decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym. Nadto dodał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zostało podjęte i dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego będzie można rozstrzygnąć w sprawie ewentualnego uchylenia decyzji dotychczasowej.

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2016 r. spółka A S.A., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego reprezentującego stronę również w postępowaniu administracyjnym), zarzuciła temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.]) – dalej: u.p.z.p., a to poprzez błędną wykładnie polegającą na mylnym i bezpodstawnym przekonaniu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca przedstawiła analogiczna argumentację, jak w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi, względnie o odrzucenie skargi w razie stwierdzenia braków formalnych.

W toku postępowania strona terminowo uzupełniła braki skargi w zakresie dołączenia odpisu skargi oraz złożenia pełnomocnictwa procesowego.

Sąd – uznając, że organy obu instancji tym razem prawidłowo ustaliły, kto był wnioskodawcą i reprezentował stronę w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 sierpnia 2016 r. w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) – dalej: P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Podstawa prawną zaskarżonego aktu jest przepis art. 152 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Dodać należy, że postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest zaskarżalne w trybie instancyjnym, chyba że wydał je minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 152 § 2 K.p.a.).

W przypadku wznowienia postępowania mamy – w przeciwieństwie do odwołania (art. 130 § 2 K.p.a.) – do czynienia ze względną suspensywnością wniosku o wznowienie postępowania. Samo złożenie żądania wznowienia nie powoduje bowiem wstrzymania wykonania decyzji ani też nie rodzi po stronie organu obowiązku wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, jak to ma miejsce np. na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782, z późn. zm.), która w art. 9 zd. drugie stanowi, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach wymienionych w zdaniu pierwszym tego przepisu organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego istnieje zatem jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Wstrzymanie może przy tym nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 152 K.p.a. [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2016 nr 494972 – i powołane tam orzecznictwo).

Trzeba również podkreślić, że z uwagi na zbliżony charakter wniosku o wznowienie postępowania ze skargą na decyzję ostateczną – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego również nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności (art. 61 § 1 P.p.s.a.), a wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przez organ lub zależy od spełnienia dodatkowych przesłanek (art. 61 § 2 i 3 P.p.s.a.) – Sąd w przedmiotowej sprawie odwoła się również do stanowisk wypracowanym w orzecznictwie i doktrynie na płaszczyźnie stosowania art. 61 § 2 i 3 P.p.s.a. w zakresie cech aktu administracyjnego, którego wykonanie może podlegać wstrzymaniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, należy zaznaczyć, że w orzecznictwie i doktrynie istnieje spór co do określenia aktów, które możliwe są do wykonania, a zatem których wykonanie można wstrzymać. W ślad za A. Krawczyk (A. Krawczyk [w:] Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 98-121, 221, 230, 233 oraz 263-266) warto wyjaśnić, że w tym zakresie ukształtowały się dwie grupy poglądów. Według pierwszej, tzw. tradycyjnej – zdolność aktu do wykonania utożsamiana jest z możliwością podjęcia określonych dodatkowych czynności wykonawczych przez adresata aktu lub organ egzekucyjny. W orzecznictwie NSA taki pogląd należy uznać za dominujący (por. postanowienia z dnia: 4 lutego 2005 r. sygn. akt II GZ 1/2005, 17 lipca 2006 r. sygn. akt I FZ 281/2006 i 19 maja 2011 r. sygn. akt I OZ 358/2011 – orzeczenia dostępne jw.). NSA przyjął, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy według tego ujęcia rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Innymi słowy, według tego ujęcia instytucja wstrzymania wykonania decyzji może dotyczyć tylko takiej kategorii decyzji administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdza lub tworzy po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. (por. postanowienia NSA z dnia: 25 maja 2009 r. sygn. akt II OZ 455/09, 7 października 2011 r. sygn. akt II OZ 881/2011, 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I FZ 403/2011, 20 maja 2011 r. sygn. akt II OZ 422/2011 – orzeczenia powołane przez H. Knysiak-Molczyk [w:] H. Knysiak-Molczyk, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo. LexisNexis, 2014, nr 421665; komentarz do art. 61).

Z kolei drugi nurt wiąże wykonalność ze sferą zdolności do wywołania skutków prawnych, a więc z ich mocą prawną czy też prawną skutecznością. Dla przykładu warto wspomnieć, że NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 591/2004 (dostępnym jw.) stwierdził w odniesieniu do art. 152 P.p.s.a. (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym), że wykonalność decyzji ma o wiele szersze znaczenie i odnosi się także do jej skutków procesowych i w art. 152 chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 K.p.a. W ujęciu tym dopuszcza się wstrzymanie decyzji odmownej (tak NSA w postanowieniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 779/15, dostępnym jw.).

Poza wskazaniem na poglądy kwestionujące "tradycyjne" ujęcie wykonalności decyzji administracyjnych, należy również zwrócić uwagę na to, że w doktrynie rozróżnia wykonalność formalną i materialną aktów oraz czynności i jednoznacznie stwierdza, że wstrzymaniu wykonania mogą podlegać wyłącznie te akty i czynności, które charakteryzują się zarówno wykonalnością formalną, jak i materialną, to jest rzeczywistą możliwością zrealizowania uprawnień lub obowiązków w nich zawartych (tak P. Daniel [w:] Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 44 i n. oraz 193-216).

Zdaniem tutejszego Sądu, niezależnie od tego, jak należy prawidłowo rozstrzygnąć spór co do tego, które kategorie decyzji i innych aktów nadają się do wykonania, a które nie, trzeba podkreślić, że faktycznie skutki następcze mogą wywoływać nie tylko decyzje czy inne akty zobowiązujące, których wykonanie polega na dobrowolnej lub przymusowej realizacji objętych nimi świadczeń lub innych zachowani, ale także odmiennego typu decyzje, o ile posiadają moc kształtowania stosunków społecznych w inny sposób, niż poprzez podjęcie na ich podstawie czynności wykonawczych. Wykonaniu zatem mogą co do zasady podlegać nie tylko akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Dopiero bowiem brak funkcji kształtującej, tzn. brak możliwości orzeczenia o sytuacji prawnej adresata, wyklucza możliwość przypisania aktowi cechy wykonalności (por. A. Krawczyk, op. cit., s. 98-121, 221, 230, 233 oraz 263-266).

Trzeba również mieć na uwadze, że jak trafnie zauważył T. Woś (komentarz do art. 61 P.p.s.a. [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis, 2012, nr 226367 – i powołane tam stanowisko doktryny) – pojawiające się w orzecznictwie NSA oraz w części literatury przedmiotu kontrowersje wokół pojęcia wykonalności decyzji administracyjnych wiążą się z niewypracowaniem w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego istoty, mechanizmu działania oraz wzajemnych relacji pomiędzy konstrukcjami prawomocności, wykonalności i skuteczności aktów administracyjnych, które to konstrukcje prawne w doktrynie postępowania cywilnego posłużyły do opisania całości skutków, jakie mogą wywoływać orzeczenia sądowe wydane w postępowaniu cywilnym. Autor ten stwierdza, że pojawiające się w orzecznictwie NSA i w doktrynie koncepcje szerokiego rozumienia wykonalności decyzji administracyjnych obciążone są trzema zasadniczymi wadami. Podnosi, że zwolennicy "szerokiego rozumienia »wykonania« aktów i czynności" nie formułują zarazem takiej konstrukcji wykonalności, a ponadto nie precyzują, czy przewidują dla aktów administracyjnych przydatność pozostałych konstrukcji prawnych, w tym zwłaszcza konstrukcji skuteczności aktu administracyjnego, oraz nie określają, w jakich relacjach pozostawałyby konstrukcje wykonalności i skuteczności aktów administracyjnych. Przywołany autor zarazem stwierdza, że tymczasem w doktrynie postępowania cywilnego tradycyjnie wykonalność orzeczenia sądu cywilnego jest traktowana jako jedna z form jego skuteczności, która przysługuje tylko pewnej kategorii tych orzeczeń i stanowi właściwość (cechę) orzeczenia sądowego polegającą na jego zdatności do powodowania skutków wynikających z treści orzeczenia w związku z treścią skonkretyzowanej w drodze orzeczenia normy prawnej, stąd też nie wydaje się, by bez takich zasadniczych ustaleń w zakresie wzmiankowanych konstrukcji prawnych prawomocności, wykonalności i skuteczności aktów administracyjnych zasadne było odrzucanie zadomowionej zarówno w doktrynie postępowania cywilnego, jak i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym, konstrukcji wykonania aktów stosowania prawa (orzeczeń sądowych i aktów administracyjnych).

Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 4 ust. 2 u.p.z.p. – a tym samym również decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 u.p.z.p. – ze względu na jej przedmiot nie podlega wykonaniu. Decyzja ta stwierdza bowiem istnienie tylko pewnego stanu prawnego i faktycznego. Nie wywołuje ona skutków materialnoprawnych, bowiem nie rodzi ona żadnych uprawnień ani obowiązków. W stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. ani instytucja wstrzymania wykonania decyzji, o której mowa w art. 152 K.p.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II OZ 479/11 i 13 października 2011 r. sygn. akt II OZ 964/11 – dostępne jw.). W ocenie Sądu nie jest to nawet promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, której wydanie uzależnione jest od spełnienia szeregu innych warunków, jak i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych, a w związku z powyższym nie może w stosunku do decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu.

Nawet jednak gdyby przyjąć pogląd przeciwny i uznać, że decyzja o warunkach zabudowy podlega wykonaniu w szerokim ujęciu, bowiem wywołuje określone skutki prawne, to z całą stanowczą należy podkreślić, że nie kwalifikują się do wykonywania wszelkie akty administracyjne odmowne (tak też konsekwentnie przyjął NSA w postanowieniach z dnia: 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II GZ 190/2007, 23 lipca 2009 r. sygn. akt II FZ 282/2009 – dostępnych jw.). Co się tyczy odmiennych poglądów – w tym zakresie warto wskazać na stanowisko reprezentowane przez E. Łętowską, J. Borkowskiego czy J. P. Tarno, które zostało wyrażone w odniesieniu do decyzji odmawiającej cudzoziemcowi zgody na zamieszkanie lub pobyt w Polsce (stanowiska te przytacza T. Woś [w:] op. cit.). Prezentując podobne stanowisko, NSA w jednym z najnowszych orzeczeń (postanowienie z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt II OZ 852/16, dostępne jw.), stwierdził, że wykonanie decyzji orzekającej o odmowie nadania statusu uchodźcy, odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej, nieudzieleniu zgody na pobyt tolerowany i wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.

Cytowany T. Woś stwierdza, że stanowisko to wynika zapewne z odmiennego rozumienia istoty wykonania decyzji administracyjnej, przytaczana zaś przez zwolenników koncepcji wykonywania decyzji odmownych możliwość wstrzymania ich wykonania wskazuje na to, że nie chodzi w istocie o wykonanie decyzji odmownej, lecz o zachowanie się zgodne z normą prawną (np. zakaz nielegalnego przebywania przez cudzoziemca na terytorium Polski). W konsekwencji, zdaniem tutejszego Sądu przywołany ostatni pogląd NSA jest trafny, ale jedynie w odniesieniu do wstrzymania wykonania decyzji o wydaleniu cudzoziemca z terytorium RP. W takiej sytuacji opuszczenie przez skarżącego terytorium Polski przed rozpoznaniem przez sąd I instancji skargi, względnie przed rozpoznaniem przez NSA skargi kasacyjnej pozbawiłoby skarżącego udziału w postępowaniu sądowym, a w przypadku uwzględnienia skargi lub skargi kasacyjnej ochrona sądowa mogłaby okazać się iluzoryczna. Zdaniem tutejszego Sądu koncepcja ta przy aktualnym brzmieniu przepisu art. 61 P.p.s.a. czy art. 152 K.p.a. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do decyzji odmownej w kwestii nadania statusu uchodźcy lub odmowy udzielenia innej formy ochrony prawnej. Omawiana koncepcja pomija bowiem ten podstawowy fakt, że decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy nie wywołuje bezpośrednio skutku wydalenia, na co trafnie zwrócił uwagę NSA w licznych orzeczeniach, a ostatnio w postanowieniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 779/15 (orzeczenie dostępne jw.), w którym Sąd Kasacyjny, odwołując się do utrwalonego stanowisko NSA, stwierdził, że okoliczność, iż "podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu jest niewykonanie wynikającego z decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy obowiązku opuszczenia terytorium Polski (art. 302 ust. 1 pkt 16a ustawy o cudzoziemcach), nie stanowi wystarczającej podstawy do udzielenia ochrony tymczasowej. Istotne jest bowiem to, że dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu podlega przymusowemu wykonaniu. Natomiast zgodnie z art. 331 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku. Mocą tego uregulowania cudzoziemiec będzie objęty ochroną tymczasową do momentu rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu".

Skoro problem związany z rozumieniem wykonalności, skuteczności oraz "zdatności do wykonania" aktów administracyjnych nie dotyczy aktów odmownych czy też co do zasady aktów procesowych, jak również tych z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego, należało przyjąć, że niedopuszczalne jest wstrzymanie na podstawie art. 152 K.p.a. wykonania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wprawdzie strona skarżąca próbowała wykazać, że wstrzymanie w trybie art. 152 K.p.a. wykonania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy ma ten skutek, że inne organy administracyjne praktycznie winny tę decyzję traktować jako nieostateczną, jednak stanowisko to jest błędne. Z uwagi na przedstawione już poglądy decyzja odmowna nie wymaga wykonania i nie podlega wykonaniu. Stąd też z samej swojej istoty, bez podjęcia żadnych dodatkowych działań, ostateczna decyzja tego rodzaju powoduje taki skutek, że strona nie legitymuje się decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wstrzymanie wykonania decyzji tym trybie art. 152 K.p.a. nie czyni też tej decyzji nieostateczną ani nie zawiesza funkcjonowania decyzji w obrocie prawnym. Ewentualne wstrzymanie wykonania odmownej decyzji ostatecznej nie mogłoby zatem doprowadzić do stanu "nieostateczności" załatwienia sprawy wydania warunków zabudowy. Przepis art. 152 K.p.a. wprost mówi o wstrzymaniu wykonania, a nie czasowym zawieszeniu skuteczności czy też ostateczności decyzji.

W wyniku zastosowania tego przepisu nie podlega też zawieszeniu cecha "wykonalności" decyzji, lecz samo jej wykonanie, tj. realizacja decyzji polegająca na zachowaniu się jej adresatów zgodnie z rozstrzygnięciem decyzji, czyli doprowadzenie do skutków zgodnych z rozstrzygnięciem administracyjnym. Zatem uzależnianie dopuszczalności wstrzymania wykonania odmownej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy od domniemanego uznania przez organ nadzoru budowlanego zachodzenia podstaw do zawieszenia lub podjęcia postępowania legalizacyjnego (naprawczego) prowadzonego w trybie przepisów Prawa budowlanego jest nie do przyjęcia. To nie hipotezy co do spodziewanego działania (uznania) organu nadzoru budowlanego, lecz obiektywne skutki wywoływane przez dany rodzaj decyzji mogą stanowić podstawę do rozstrzygnięcia, czy decyzja wydana w przedmiocie warunków zabudowy polega wykonaniu. Decyzja odmowna wydana w tym przedmiocie nie wywołuje tego rodzaju skutków prawnych, których ziszczenie wymagałoby wykonania przez adresata decyzji lub organ określonych działań faktycznych lub prawnych (zachowania aktywnego lub znoszenia działań innych podmiotów).

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że w sprawie nie miało miejsca naruszenie przez Kolegium ani organ I instancji przepisów prawa, w szczególności powołanych w skardze przepisów art. 152 § 1 K.pa. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Z samej istoty decyzji, którą zostało zakończone postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, zrealizowanej na położonej w [...] przy ul. [...] działce nr [...], ark. [...], obręb [...], tj. decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, nie było możliwe wstrzymanie wykonania tej decyzji na podstawie art. 152 K.p.a. w związku ze wznowieniem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z przywołanych powodów należało skargę oddalić.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.