Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2065/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 2/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 2/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2018 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej kpa) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2018 r.) Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej Starosta) w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy [...].

Na wniosek U. i M. G. (dalej wnioskodawcy), reprezentowanych przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o powierzchni 0,42 ha, wydzieloną pod drogę w wyniku podziału nieruchomości położonej w [...] gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów przed podziałem jako działka [...] o powierzchni ogólnej 3,05 ha, stanowiącej własność U. i M. G., dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...] [k. 7-9, 13, 17 t. I akt Starosty].

Starosta ustalił, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1995 r.) zatwierdzono podziałki działki nr [...] położonej w obrębie [...] , stanowiącej własność U. i M. G. Wskutek podziału działki nr [...], wydzielono działkę nr [...] z przeznaczeniem na drogę [k. 4 t. I akt Starosty].

Zgodnie z wówczas obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia "30 września" [winno być "[...] sierpnia"] 1993 r. [Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...] września 1993 r., dalej Plan] owa nieruchomość położona była na terenach strefy rekreacyjno-wypoczynkowej i gruntach wyłączonych z produkcji rolnej na cele nierolnicze na podstawie zgody Wojewody [...] z [...] czerwca 1994 r. znak [...]. Urząd Miasta i Gminy w [...] dnia [...] września 1994 r. wydał pozytywną opinię w sprawie możliwości podziału działki z warunkiem zaprojektowania drogi dojazdowej z placem manewrowym odpowiedniego kształtu i wielkości. W uzasadnieniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] stwierdzono przejście na własność Gminy [...] działki nr [...] , wydzielonej pod drogę dojazdową w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm., dalej ugg bądź ustawa o gospodarce gruntami). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1995 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Starosta uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie na podstawie art. 98 ust. 3 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, [zm.] poz. 50, dalej ugn) decyzji o ustaleniu odszkodowania. W oparciu o operat szacunkowy z 19 lutego 2018 r. Starosta [...] i decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość, która w jego ocenie przeszła na własność Gminy jako zajęta pod drogę.

Odwołanie złożył Burmistrz [...] (dalej Burmistrz), który decyzji z [...] kwietnia 2018 r. zarzucił naruszenie: art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), przez błędne przyjęcie, że istnieją przesłanki do ustalenia odszkodowania na rzecz U. i M. G. z pominięciem faktu, że droga wydzielona w wyniku podziału działki będącej ich własnością nie stanowiła i nie stanowi drogi gminnej; art. 77 § 1 kpa przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności niepoddanie ocenie charakteru wydzielonej drogi wskazanej w decyzji podziałowej; wskazanych przez Burmistrza okoliczności wykluczających istnienie przesłanek do prz[e]jęcia własności wydzielonej drogi przez Gminę [...] .

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewoda [...] , po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu Wojewoda, odwołując się do treści art. 129 ust. 1 i 5, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 98 ust. 1 i 3 ugn, wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że U. i M. G., reprezentowani przez pełnomocnika, podejmowali próby wypracowania uzgodnienia w zakresie odszkodowania, jednakże nie przyniosły one oczekiwanego skutku. Przyczyną, która uniemożliwiła już na początku wypracowanie wspólnego stanowiska, była ocena Burmistrza stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zdaniem Burmistrza, wydzielona droga nie stanowi drogi publicznej i nie została przejęta przez Gminę [...] . Brak jest zatem [przesłanek] do ustalenia odszkodowania. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, że Burmistrz stał na takim stanowisku konsekwentnie przed wszczęciem postępowania, w jego toku przed organem I instancji i w odwołaniu od decyzji.

W ocenie Wojewody w sprawie należało ustalić odszkodowanie za tę nieruchomość. Argumentując to stanowisko organ II instancji przywołał wyrok NSA z 14.11.2007 r. I OSK 1485/06. W jego uzasadnieniu powołano się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (aplication no 22531/05), w którym wskazano, że Polska, odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału, naruszyła art. 1 Protokołu [Pierwszego] Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od państwa polskiego. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP - umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne, niezbędne jest odwołanie się do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962, dalej Protokół nr 1) który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (m.in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dn. 21 lutego 1986 r., Series A nr 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61).

Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ugn Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób, w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystane zgodnie z planem, to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza art. 1 Protokołu nr 1 (wyrok WSA w Olsztynie z 11. 12.2008 r. II SA/Ol 407/08; wyrok NSA z 2.4.2009 r. I OSK 506/08; wyrok WSA w Lublinie z 26.6.2008 r. II SA/Lu 326/08, wyrok WSA w Białymstoku z 14.2.2008 r. II SA/BK 853/07).

Wojewoda, odnosząc się do argumentu odwołującego, że wydzielona działka nie stanowi publicznej drogi gminnej, wskazał że należy mieć na uwadze, że ww. decyzja podziałowa wydana została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W wyroku z 6.4.2006 r. IV CK 418/05 (dalej wyrok IV CK 418/05), Sąd Najwyższy odniósł się do opisanej problematyki przejścia na własność gminy wydzielonych wskutek decyzji podziałowych nieruchomości na gruncie ustawy z 1985 r. Według ust. 5 art. 10 ugg, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd wskazał, że według definicji zawartej w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm., dalej udp) ulicą jest droga na terenach zabudowy miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Sąd Najwyższy stwierdził, że wykładnia celowościowa odwołująca się wyłącznie do zaspokajania interesu publicznego nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia wyłączenia z uwłaszczenia w trybie art. 10 ust. 5 ugg działek wydzielonych pod drogi ogólnodostępne, spełniające wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 2 udp kryteria ulicy tylko dlatego, że drogi te nie zostały zaplanowane jako drogi publiczne w rozumieniu tej ustawy. Ustawa z 1985 r. sama nie definiuje pojęcia ulicy, poza tym art. 10 ust. 5 nie zawiera w swej treści pojęcia "dróg publicznych", co wskazuje na wyraźny zamiar ograniczenia zakresu wywłaszczenia działek pod budowę ulic spełniających tylko kryteria z art. 4 ust. 1 pkt 2 udp. W ocenie Sądu ulice stanowiące drogi na terenach zabudowy miast i wsi, przeznaczone do obsługi działek powstałych w wyniku podziału, nie muszą należeć do żadnej z kategorii dróg publicznych.

Wojewoda stwierdził, że przywołana decyzja podziałowa stała się ostateczna pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie ma wątpliwości, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości ozn. jako dz. [...] pozostaje w obrocie prawnym. Próby jej wzruszenia nie przyniosły skutku [s. 6 akapit 2 decyzji z [...] października 2018 r.].

Zarówno wykładnia Trybunału odnosząca się do obecnie obowiązujących przepisów, jak również stanowisko Sądu Najwyższego rzucające światło na wykładnię przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej, jako kryterium decydujące o przejściu wydzielonej nieruchomości na własność gminy, wskazują ogólną dostępność dróg. Z protokołu z oględzin z 8 września 2015 r. wynika, że owa działka stanowi drogę dojazdową do powstałych w wyniku podziału posesji. W wypisie z rejestru gruntów i na mapie ewidencji gruntów i budynków oznaczona jest symbolem dr (droga).

Działkę nr [...] decyzją z [...] kwietnia 1995 r. wydzielono pod ogólnodostępną drogę i w ten sposób ograniczono właściciela w korzystaniu z tej nieruchomości. Zgodnie z przytoczonym stanowiskiem, którym posiłkują się również sądy administracyjne i które Wojewoda w pełni akceptuje, nieruchomość przeszła na własność Gminy i należy się za nią odszkodowanie.

Rzeczoznawca majątkowy, powołując § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie), uzasadniając wybór transakcji wziętych pod uwagę przy wycenie stwierdził, że segment działek niezabudowanych tzw. drogowych to rynek bardzo ograniczony i wąski. Podniósł, że na podstawie tych transakcji nie jest możliwe ustalenie ani trendu czasowego, ani cech rynkowych i wag tych cech. Stąd transakcje te nie zostały przyjęte do dalszej wyceny. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , przedmiotowa działka położona była na terenach strefy rekreacyjno-wypoczynkowej. Przywołany Plan utracił "ważność" [winno być "moc prawną"; art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. nr 80, poz. 717] 31 grudnia 2003 r. Aktualnie teren wycenianej nieruchomości nie jest objęty planem, natomiast zgodnie ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 2017 r. działka znajduje się na terenach zainwestowanych, terenach zabudowy letniskowej i rekreacyjnej. Rzeczoznawca wskazał, że w segmencie niezabudowanych działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę letniskową, rekreacyjną notowany jest duży obrót. Na podstawie przyjętych do porównań nieruchomości ustalono, że średnia cena 1 m2 powierzchni wynosi 25,8 zł/m2. Obliczając wartość rynkową nieruchomości uwzględniono współczynnik korygujący w wysokości 0,713. W efekcie wartość jednostkowa 1 m2 wyniosła 18,4 zł/ m2. Stąd wartość całej nieruchomości obliczona jako iloczyn powierzchni 0,4200 i wartości 1 m2 wyniosła 77.280 zł. Wojewoda ocenił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość czyni zadość wymogom stawianym przez przepisy prawa i nie ma podstaw do zakwestionowania ujętych w nich wartości przedmiotowych nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Gmina [...] (dalej Gmina bądź skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzucając decyzji z [...] października 2018 r. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do roku 2000 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że działka nr [...] została wydzielona pod budowę ulicy i w konsekwencji przeszła na własność Gminy [...] z dniem, z którym decyzja o podziale stała się ostateczna, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika bezsprzecznie, że działka ta nie została wydzielona pod budowę ulicy;

2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5 ugg przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie wymaga, by miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w momencie podziału określał przebieg powstałej w związku z wydzieleniem drogi, podczas gdy przepis ten stanowi, że podział nieruchomości może nastąpić, jeśli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co należy rozumieć w ten sposób, że wyznaczenie drogi dojazdowej w miejscu nieprzewidzianym w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym pod taką inwestycję, nie mogło rodzić następstw w postaci przejścia działki nr [...] na własność Gminy;

3. art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. "oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r." (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1) przez jego nieuprawnione zastosowanie z uwagi na fakt, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do pozbawienia ani istotnego ograniczenia praw właścicielskich U. i M. G. do działki nr [...] i zastosowanie ww. przepisu nie jest w związku z tym uzasadnione;

4. art. 10 ust. 5 ugg przez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy przez wywiedzenie z samego faktu, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] kwietnia 1995 r. zawiera w uzasadnieniu stwierdzenie o przejściu na własność Gminy [...] działki nr [...] i w całości pozostaje w obrocie prawnym, skutku przejścia działki nr [...] na własność Gminy;

5. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 ugn przez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że decyzja o podziale stała się ostateczna w dniu doręczenia Gminie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. nr [...], umarzającej postępowanie odwoławcze, skutkiem czego w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym przesądza jej art. 233, a w konsekwencji niezastosowanie art. 98 ust. 3 ugn, zgodnie z którym za działki gruntu, wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i [art.] 80 kpa przez niepodjęcie przez Wojewodę wszystkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w rezultacie dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny statusu działki nr [...] jako działki wydzielanej pod budowę ulicy, z pominięciem istotnych elementów zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dołączonych do skargi dokumentów w postaci: zdjęć, mapki ewidencyjnej, pism z 15 października 2012 r. i 30 października 2012 r.; zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy działka nr [...] przeszła na mocy art. 10 ust. 5 ugg (lub ewentualnie na podstawie art. 98 ust. 1 ugn) na własność Gminy, z dniem kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna, a w konsekwencji, czy w decyzji Wojewody zasadnie orzeczono o kwocie odszkodowania. Spór ten na płaszczyźnie materialnoprawnej dotyczy wykładni art. 10 ugg w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 udp w brzmieniu na dzień wydania decyzji podziałowej (ewentualnie, czy w stanie faktycznym sprawy działka nr [...] przeszła na własność Gminy na mocy art. 98 ust. 1 ugn).

W ocenie skarżącej z okoliczności sprawy wynika, że działka ta nie została wydzielona pod budowę drogi. Art. 10 ust. 5 ugg nie definiuje pojęcia ulicy. Przyjęto, że pojęciu "ulicy" nadano wcześniej określone znaczenie w ustawie o drogach publicznych, która w sposób kompleksowy regulowała zagadnienia związane z drogami. Posłużenie się tym pojęciem w przyjętej wkrótce potem ustawie o gospodarce gruntami, uprawnia do nadania mu znaczenia przyjętego w art. 4 ust. 1 pkt 2 udp. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 udp w brzmieniu obowiązującym do roku 2000 - "ulica" - to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych, niezwiązanych z ruchem pojazdów lub pieszych. W ocenie pełnomocnika takie rozumienie pojęcia ulicy na gruncie ustawy o gospodarce gruntami wynika z dyrektyw wykładni systemowej i zostało potwierdzone w podanym niżej orzecznictwie, potwierdza również orzecznictwo sądów, w szczególności powoływany w zaskarżonej decyzji wyrok IV CK 418/05. Organ w swych rozważaniach pominął całość definicji pojęcia "ulica". Sąd Najwyższy w powołanym wyroku zwrócił uwagę na fakt, że wydzielenie ma nastąpić pod budowę ulic. Kwestia wykładni art. 10 ust. 5 ugg budziła spory i wątpliwości na gruncie poprzednio obowiązującego porządku konstytucyjnego. Ich wyjaśnieniu miała służyć uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 29.3.1993 r. W 13/92 (Dz. U. z 1993 r. nr 17, poz. 126), który wskazał, że użyte w cytowanym przepisie sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. Uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą (art. 239 ust. 3 Konstytucji RP), jednak sama uchwała z jej uzasadnieniem może stanowić dodatkowe wzmocnienie wyrażanego poglądu.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można twierdzić, by działka nr [...] była przeznaczona pod budowę ulicy. Tereny, na których położone są działki, powstałe w wyniku podziału są terenami rekreacyjnymi, rolnymi oraz leśnymi. Działka drogowa przez ponad 30 lat zachowała charakter nieutwardzonej drogi gruntowej bez żadnej infrastruktury, gdyż charakter nieruchomości nie uzasadnia budowy w tym miejscu ulicy. Wydzielenie gruntu nastąpiło pod realizację przyszłych małych inwestycji i na moment wydania decyzji brak tam było jakiejkolwiek zabudowy.

Charakter nieruchomości przyległych, które służą celom rekreacyjnym, nie uzasadnia budowy na tej działce ulicy i wyposażenia jej w elementy infrastruktury. W samej treści decyzji podziałowej działkę nr [...] określona jako drogę dojazdową. Nie mogło w związku z tym dojść do przejścia własności na Gminę [...] . Wojewoda w sposób nieuprawniony zastosował art. 10 ust. 5 ugg.

Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na kwestię dostępności ulicy i podniósł, że fakt, że droga stanowi jedynie dojazd do działek rekreacyjnych został wskazany także w operacie szacunkowym i decyzji o podziale. Działka nr [...] nie stanowi elementu układu komunikacyjnego miejscowości. Na działkach powstałych z podziału nie znajdują się punkty usługowe, które uzasadniałyby konieczność używania drogi przez dużą liczbę użytkowników z najbliższego otoczenia. Organ w sposób nieprawidłowy zinterpretował przepis i orzecznictwo wydane na jego podstawie, uznając że sam fakt możliwości dojazdu do wydzielonych działek rekreacyjnych jest wystarczający. W stanie faktycznym sprawy nie doszło do wydzielenia działek budowlanych i mieszkalnych, ale rekreacyjnych. Tym bardziej brak jest uzasadnienia dla uznania takiej ślepej drogi dojazdowej za ogólnodostępną. Działka nr [...] nie posiada nadanej nazwy, także z tego powodu nie można jej uznać stricte za ulicę.

Przejście działki drogowej z mocy prawa na gminę wskutek wydania decyzji o podziale jest formą wywłaszczenia. Wywłaszczenie ze swej natury ingeruje w prawa jednostek i winno być dokonywane tylko, gdy przemawia za tym cel publiczny. Cel publiczny został już bezpośrednio wyartykułowany w art. 98 ust. 3 ugn, która skutek przejścia na własność m.in. gmin wskutek podziału określiła jedynie dla dróg publicznych. Z powyższego wynika, [że] aby ulica mogła przejść z mocy prawa na rzecz gminy winna służyć celom publicznym. Za taki cel, w ocenie pełnomocnika, nie można uznać dojazdu do wydzielonych kilkunastu działek letniskowych. Idąc tym tokiem rozumowania, że każda działka dojazdowa przechodzi z mocy prawa na rzecz Gminy, można by dojść do absurdalnych wniosków, w których gminy przejmowałyby na własność działki stanowiące dojazd do posesji jednego właściciela.

Organ nie odniósł się w swojej decyzji do tych wielokrotnie przedstawianych argumentów Gminy, wskazując jedynie, że przepisy i orzecznictwo nie wymaga, by wydzielona droga miała kategorię drogi publicznej. Organ pominął zupełnie fakt, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] , zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia "30 września" [winno być "[...] sierpnia"] 1993 r. cała podlegająca podziałowi działka nr [...] położona jest na terenach strefy rekreacyjno-wypoczynkowej, nie został na jej terenie określony przebieg drogi.

Skoro podział nieruchomości pozostawać musiał w zgodzie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to wyznaczenie drogi dojazdowej w miejscu nieprzewidzianym w uchwale pod taką inwestycję, nie mogło rodzić następstw w postaci przejścia działki na własność Gminy. Skutek wywłaszczeniowy winien obejmować drogi służące celom publicznym, a takie drogi winny być uwidocznione w planie miejscowym.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 przez jego nieuprawnione zastosowanie, z uwagi na fakt, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do pozbawienia ani istotnego ograniczenia praw właścicielskich U. i M. G. do działki i zastosowanie ww. przepisu nie jest w związku z tym uzasadnione, pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ w sposób niczym nieuzasadniony uznał, że brzmienie wyroku Trybunału oraz już sam dostęp do drogi dojazdowej właścicieli pobliskich działek przesądza o zastosowaniu art. 1 Protokołu nr 1 również w niniejszej sprawie. Sama strona wnosząca o odszkodowanie w swym piśmie z 18 października 2012 r. wystąpiła z prośbą o przejęcie przez Gminę za odszkodowaniem drogi o numerze [...] . U. i M. G. w powołanym piśmie wyraźnie stwierdzili, że są właścicielami tej działki. W odpowiedzi Gmina wskazała na brak podstaw do przejęcia dróg za odszkodowaniem, z uwagi na fakt, że działka ma charakter drogi dojazdowej wewnętrznej do wydzielonych działek letniskowych. Gmina podniosła także możliwość ustanowienia na rzecz pozostałych właścicieli służebności lub przeniesienia własności udziałów.

Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, że przywołane w niniejszej skardze orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części, wskazuje na brak skutków stwierdzenia o przejściu prawa własności zawartego w uzasadnieniu decyzji o podziale. Sądy administracyjnie jednolicie przyjmują, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia. Art. 10 ust. 5 ugg nie może być zastosowany w sprawie, z uwagi na sam fakt brzmienia uzasadnienia decyzji o podziale.

Z akt sprawy wynika, że od decyzji o podziale z [...] maja 1995 r. Burmistrz złożył odwołanie do Wojewody [...] . Odwołanie nie zostało rozpatrzone. Dopiero decyzją z [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. Decyzja ta wpłynęła do Gminy dnia 19 września 2017 r. Zdaniem pełnomocnika należy uznać, że dopiero z tym dniem stała się ostateczna decyzja o podziale.

Na gruncie ustawy o gospodarowaniu gruntami w przypadku decyzji wydawanych na podstawie jej art. 10 ust. 5 gminom przysługiwał przymiot strony, jest potwierdzony w orzecznictwie. Pełnomocnik wskazał przy tym, że odwołanie wniesione przez Gminę spowodowało skutek braku uprawomocnienia się decyzji o podziale (decyzja o podziale nie stała się ostateczna). W związku z tym w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 ugn. U. i M. G. nie zostali pozbawieni praw do nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w tym czasie decyzja o podziale nie stała się ostateczna. W związku z faktem skutecznego wniesienia odwołania przez Gminę [...] od decyzji o podziale zastosowanie znajdzie art. 233 ugn, zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Dla oceny czy doszło do przejścia działki drogowej z mocy prawa na gminę winien mieć zastosowanie art. 98 ust. 1 ugn. Podstawą wypłaty odszkodowania winien być art. 98 ust. 3 ugn.

Strona w piśmie z 5 kwietnia 2018 r. złożonym po zapoznaniu się z materiałem dowodowym w sprawie toczącej się przed organem I instancji wskazała na definicję ulicy znajdującą się w ustawie o drogach publicznych, argumentując jednocześnie, że działka nr [...] ulegająca podziałowi nie jest i nie była terenem zabudowy, ani przeznaczonym do zabudowy. Żaden z organów nie zbadał tej kwestii i nie odniósł się do wniosku skarżącej. Organy nie wzięły pod uwagę wielu istotnych kwestii dotyczących stanu faktycznego sprawy, a powoływanych w treści niniejszej skargi. Z samego uzasadnienia decyzji wynika, że organ opierał się jedynie na nieaktualnym protokole oględzin sporządzanym w ramach pierwszego operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w niej wskazanych pełnomocnik skarżącej stwierdził, że treść pisma U. i M. G. z 2012 r. (przed wszczęciem postępowań o odszkodowanie), wyraźnie wskazuje na to, że nawet oni uważali się za właścicieli działki nr [...] , wnosząc o jej przejęcie przez Gminę. Dodatkowe zdjęcia i mapki wyraźnie przedstawiają sposób wykorzystania i charakter działki nr [...] , co pozwoli na dokładniejsze wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Pismem z 11 marca 2019 r. uczestnicy postępowania: U.G. i M.G., przyłączając się do stanowiska Wojewody [...] przedstawionego w odpowiedzi na skargę i podzielając w pełni zawartą w niej argumentację, wnieśli o oddalenie skargi Gminy [...] i wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze jako niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Na rozprawie dnia 15 marca 2019 r. pełnomocnik Gminy poparł skargę i zawarte w niej wnioski dowodowe; złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko skarżącej kwestionujące wystąpienie w sprawie ustawowych przesłanek przejścia nieruchomości na własność Gminy [...] .

Postanowieniem wydanym na rozprawie dnia 15 marca 2019 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 2/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja z [...] października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz U.G. i M.G. za przejęcie na własność Gminy [...] działki nr [...] o powierzchni 0,42 ha w obrębie [...] , gmina [...] i zobowiązaniu Burmistrza [...] do wypłacenia tego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna, nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych przepisach.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.). Zgodnie z art. 129 ust. 1 ugn odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:... 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (ust. 2 art. 98 ugn). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (ust. 3 art. 98 ugn).

Z przywołanych regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogę w wyniku podziału nieruchomości są: 1) nabycie z mocy prawa przez gminę własności tych działek; 2) brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi.

Sąd I instancji badając zgromadzony przez organy materiał dowodowy w kontekście przywołanych regulacji stwierdził, że w realiach tej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji administracyjnej ustalającej przedmiotowe odszkodowanie.

Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia przez organy, że doszło do wydzielenia spornej działki nr [...] pod drogę i jej przejęcia na własność Gminy [...] , Sąd stwierdził, że organy prowadzące postępowanie trafnie wywiodły, że sytuacja ta ma miejsce w kontrolowanej sprawie, podkreślając przy tym, że kwestionowana decyzja podziałowa była badana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" [winno być " [...] "], które decyzją z [...] lutego 2014 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji Wojewoda zasadnie podkreślił, że decyzji podziałowej służy domniemanie legalności, a co za tym idzie, wiąże ona co do rozstrzygnięcia i pozostałych obligatoryjnych składników, w żadnej przy tym mierze nie podlega ona ocenie w ramach postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W oparciu o analizę treści tej decyzji organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod drogę, a projekt podziału jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] . Kierując się tymi ustaleniami prawidłowo przyjęły, że nieruchomość (działka gruntu [nr [...] ]) przeszła na własność Gminy [...] , co tym samym rodziło obowiązek ustalenia za nią odszkodowania na rzecz U.G. i M.G. Bez wpływu na wynik postępowania pozostaje zawarte w zaskarżonej decyzji błędne stwierdzenie, że decyzja podziałowa stała się ostateczna już pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, podczas gdy w rzeczywistości stała się ona ostateczna dopiero po umorzeniu postępowania odwoławczego w drodze decyzji z [...] września 2017 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] , którego próbę uruchomienia podjęła Gmina [...] , wnosząc odwołanie od decyzji podziałowej, które nie było rozpatrzone przez okres blisko 10 lat. Faktem jest, że Starosta zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu rozpatrzenia tego odwołania. Dopiero po definitywnym wyjaśnieniu kwestii ostateczności tej decyzji, postanowieniem z [...] października 2017 r. podjął postępowanie w sprawie zakończonej następnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją.

Trafnie Wojewoda zwrócił uwagę, że bez znaczenia prawotwórczego pozostaje zawarte w decyzji podziałowej stwierdzenie, że działka przeszła na własność Gminy [...] . Zmiana właściciela nastąpiła nie mocą tej decyzji, lecz z woli ustawodawcy. Te elementy, jak trafnie wskazał Wojewoda, nie podlegają ponownej ocenie, póki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja podziałowa, tym bardziej zatem ocena ta nie może mieć miejsca w postępowaniu odszkodowawczym.

Ustalenia organów orzekających w sprawie przesądzają o braku zasadności podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 ust. 5 ugg i art. 98 ust. 3 w zw. z art. 233 ugn. Sąd w składzie orzekającym w pełni podzielił stanowisko prezentowane przez Sądy administracyjne w przywołanych przez Wojewodę wyrokach dotyczących przedmiotowej materii (wyrok NSA z: 28.7.2011 r. I OSK 1485/06; 27.10. 2017 r. I OSK 892/17; wyrok WSA w Łodzi z 29.4.2010 r. II SA/Łd 1093/09, cbosa).

Analiza zgromadzonego przez organy materiału dowodowego pozwala przyjąć, że należycie wyjaśniono pozostałe okoliczności tej sprawy, w tym okoliczności leżące u podstaw przyjęcia, że w sprawie doszło do spełnienia drugiej ze wskazanych przesłanek ustalenia odszkodowania. W tym względzie na aprobatę w szczególności zasługuje ustalenie, że uczestnicy postępowania podejmowali próby wypracowania uzgodnienia w zakresie odszkodowania, lecz nie przyniosły one oczekiwanego rezultatu. Przyczyną tego stanu rzeczy, jak słusznie zauważył Wojewoda, było stanowisko Burmistrza, który konsekwentnie twierdził, że wydzielona droga nie stanowi drogi publicznej i nie została prz[e]jęta przez Gminę [...] .

Analizując treść operatu szacunkowego z perspektywy wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 219 ze zm.) Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że operat sporządzono prawidłowo i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie; w tym zakresie skarżąca nie kwestionowała zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącej wniosków dowodowych Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 133 ppsa zasadą jest, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy charakter (ograniczony do dowodu z dokumentu), podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 ppsa: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie; 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wnioski dowodowe zawarte w skardze dotyczące przeprowadzenia dowodu ze zdjęć, mapki ewidencyjnej, pism z 15 października 2012 r. i 30 października 2012 r. nie zasługiwały na uwzględnienie. Pierwszy z nich dotyczył przeprowadzenia dowodu ze zdjęć, które nie stanowią dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa; pozostałe nie mogły być uwzględnione, z uwagi na brak wystąpienia w niniejszej sprawie pierwszej z wymienionych w powołanym przepisie przesłanek.

Skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...] , reprezentowana przez r. pr. P.K., zaskarżając wyrok II SA/Łd 2/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, podlegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w rezultacie dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny statusu działki nr [...] jako działki która przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] wraz z uzyskaniem przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności lub prawomocności, z pominięciem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2. prawa materialnego:

a. art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. "oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r." (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1 [ze zm.]) przez jego nieuprawnione zastosowanie z uwagi na fakt, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do pozbawienia ani istotnego ograniczenia praw właścicielskich U. i M. G. do działki nr [...] i zastosowanie ww. przepisu nie jest w związku z tym uzasadnione;

b. art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. "1302, 1467, 1629, z 2019 r. poz. 11, 934", dalej ugn) przez jego nieuprawnione zastosowanie z uwagi na fakt, że wobec braku wydzielenia w przedmiotowej sprawie drogi publicznej, odszkodowanie uczestnikom postępowania nie przysługuje;

c. art. 98 ust. 1 ugn przez jego nieuprawnione zastosowanie ze względu na fakt, że działka nr [...] niewątpliwie nie została zaliczona do kategorii gminnych dróg publicznych, nie przeszła więc z mocy prawa na własność Gminy;

d. art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że działka nr [...] jest drogą zaliczoną na podstawie udp do kategorii publicznych dróg gminnych, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji I instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, okazał się nieusprawiedliwiony.

Zarzut ten nie został postawiony dostatecznie starannie. Art. 77 składa się z 4 paragrafów, o różnej treści normatywnej. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, nie wskazał paragrafu, którego naruszenia się dopatruje. Przywołanie na s. 4 skargi kasacyjnej obszernego cytatu z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19.10.2018 r. III SA/Po 376/18, w którym w szczególności wskazano, że "Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 kpa)" nie spełnia wymogu wskazania § 1 art. 77 kpa jako normy dopełnienia, lecz stanowi przejaw aprobaty aktu subsumcji, dokonanego w wyroku III SA/Po 376/18. Brak wyraźnego określenia w skardze kasacyjnej przepisu, którego naruszenie zarzuca się Sądowi I instancji, a nadto brak uzasadnienia stawianego zarzutu, pozwalającego na odczytanie intencji profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego wysoce sformalizowany środek zaskarżenia (uchwała I OPS 10/09), skutkuje niemożnością rozpoznania nieprecyzyjnego zarzutu naruszenia w części powołującej "art. 77 kpa".

Zarzut 1 petitum skargi kasacyjnej w istocie jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, bowiem "ocena statusu działki nr [...] jako działki, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy [...] " odnosi się do skutków materialnoprawnych prawidłowo ustalonych zdarzeń prawnych, nie zaś ustaleń faktycznych - jako taki winien być podniesiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). W istocie autor skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnego dowodu, który miałby być pominięty z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) bądź miałby zostać oceniony z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (80 kpa). Wszechstronna ocena całokształtu prawidłowo zebranych dowodów i rozumowanie, w wyniku którego organy ustaliły okoliczności faktyczne, było zgodne z prawidłami logiki, spełniały wymogi zasady swobodnej oceny dowodów (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 464-466, nb 1-3), a tak ustalony stan faktyczny jest prawidłowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi 107 § 3 kpa. Skoro nie doszło do naruszenia norm dopełnienia, zarzut naruszenia normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. "1302, 1467, 1629, z 2019 r. poz. 11, 934") i art. 98 ust. 1 ugn przez ich nieuprawnione zastosowanie (zarzuty 2.b i c petitum skargi kasacyjnej), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania.

Zarzuty te nie zostały skonstruowane dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. "1302, 1467, 1629, z 2019 r. poz. 11, 934"). Wszystkie nowelizacje, wymienione przez autora skargi kasacyjnej dotyczyły jednolitego tekstu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), który wszedł w życie dnia 5 lipca 2018 r., nie zaś jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 15 stycznia 2018 r.), ze zmianami: poz. 50, 650, 1000, 1089, 1496, 1693, 1669 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tych niedoskonałości, zarzuty te nadawały się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

W kontrolowanej sprawie nie doszło do nieuprawnionego zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 ugn. W istocie Sąd I instancji nie wskazał jako wzorca kontroli "art. 129 ust. 5 pkt 1" ugn, lecz wprost podniósł, że "Stosownie do art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadku gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie." (s. 15 akapit 1 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 2/19). Trafnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie znalazł zastosowanie punkt 3 ustępu 5 art. 129 ugn. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że art. 129 ust. 5 ugn ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3. Pozbawienie praw mogło nastąpić zarówno w przeszłości, przed wejściem w życie ugn, jak również po jej wejściu w życie. W sprawach wszczętych przed wejściem w życie ugn, jej przepisy znajdują zastosowanie do wszystkich spraw niezakończonych decyzją ostateczną. Ugn stosuje się również do spraw niezakończonych decyzją wydawaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania, przed wejściem w życie ugn, o ile wszczęcie tego postępowania nastąpiło przed wejściem w życie ugn (wyrok NSA z: 27.4.2009 r. I OSK 650/08; 21.12.2009 r. I OSK 1111/08, aprobowane przez M. Wolanina w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 869, nb 8). Kluczowym warunkiem dopuszczalności zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 jest brak dotychczas ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości. Istotne jest, że do takiego ustalenia odszkodowania nie doszło. Współczesne ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia prawa do nieruchomości w przeszłości. W każdym przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie ugn nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości (mieści się w niej). Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ugn - do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności ustalenia należnego odszkodowania (wyrok NSA z 6.3.2012 r. I OSK 397/11). Taki pogląd konsekwentnie podtrzymuje aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych (M. Wolanin - op. cit., s. 869-870, nb 8).

Decyzja urzędu rejonowego zezwalająca na podział nieruchomości i zatwierdzająca jego projekt stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy w odniesieniu do działki wydzielonej pod budowę ulicy (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.; uchwała SN z 1.9.1993 r. III CZP 84/93 - dalej uchwała III CZP 84/93, aprobowana przez G. Bieńka, Z. Marmaja, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz, ZCO 1995, s. 36-38, uw. 8). Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne (art. 10 ust. 5 ugg). Takie uregulowanie oznacza, że przejście własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy prawa - bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji rozstrzygającej o takim skutku (art. 107 kpa). Nieujawnienie prawa własności przez właściciela lub zaniechanie zawiadomienia dającego podstawę ujawnienia z urzędu zmiany właściciela nieruchomości nie może mieć wpływu na ocenę, czy doszło do przejścia prawa własności (w tym wypadku z mocy prawa; uzasadnienie uchwały III CZP 84/93). Decyzja z [...] kwietnia 1995 r., wydana na podstawie art. 10 ust. 1, 3, 5 ugg spełniała wszystkie przesłanki, o której mowa w uchwale III CZP 84/93. Właściciel nieruchomości - działki nr [...] - Gmina [...] , obowiązana była złożyć wniosek o ujawnienie swego prawa własności działki nr [...] gdy decyzja z [...] kwietnia 1995 r. stała się ostateczna (art. 35 ust. 1 kwh w brzmieniu obowiązującym w dacie, w którym decyzja z [...] kwietnia 1995 r. stała się ostateczna - Dz. U. z 1982 r. nr 19, poz. 147 ze zm. w zw. z art. 10 ust. 5 ugg; S. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, W. Pr. 2000, s. 183-185, uw. 1, 2).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 in princ. ppsa). Ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem musi być dokonywana w granicach danej sprawy, określonych w kwestionowanym w skardze rozstrzygnięciu (wyrok NSA z: 15.5.2014 r. II GSK 1038/14; 27.7.2004 r. OSK 628/04, akceptowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 632, nb 2). Sąd I instancji kontrolował decyzję Wojewody z [...] października 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy [...] , nie zaś decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2017 r. umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] kwietnia 1995 r. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, oznaczonej nr ewid. działki [...]. W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że sprawa o odszkodowanie stanowi odrębne postępowanie od postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości (uzasadnienie wyroku NSA z 14.11.2007 r. I OSK 1485/06).

Trafnie Sąd I instancji wskazuje, że kwestionowana przez Gminę decyzja podziałowa z [...] kwietnia 1995 r. była badana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , które decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1995 r. Sąd I instancji słusznie aprobował stanowisko Wojewody, że decyzji podziałowej służy domniemanie legalności; wiąże ona co do rozstrzygnięcia i pozostałych obligatoryjnych składników i nie podlega ona ocenie w postępowaniu o ustalenie odszkodowania na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawidłowo Sąd I instancji aprobował pogląd Wojewody, że zmiana właściciela nastąpiła nie mocą decyzji podziałowej, lecz z woli ustawodawcy. Te elementy nie podlegają ponownej ocenie, póki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja podziałowa - ocena ta nie może mieć miejsca w postępowaniu odszkodowawczym (s. 17 akapit drugi uzasadnienia wyroku II SA/Łd 2/19).

Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi: "zdaniem sądu podstawę tę [rozstrzygnięcia o własności wydzielonej działki nr [...] ] stanowiły obecne przepisy u.g.n." (s. 4 akapit ostatni skargi kasacyjnej). W rzeczywistości Sąd I instancji wskazał jedynie, że "Bez wpływu na wynik postępowania pozostaje... zawarte w zaskarżonej decyzji błędne stwierdzenie, iż decyzja podziałowa stała się ostateczna już pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, podczas gdy w rzeczywistości stała się ona ostateczna dopiero po umorzeniu postępowania odwoławczego w drodze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., którego próbę uruchomienia podjęła Gmina [...] , wnosząc odwołanie od decyzji podziałowej, które nie było rozpatrzone przez okres blisko 10 lat" (s. 17 akapit pierwszy uzasadnienia II SA/Łd 2/19).

Z faktu, że decyzja z [...] kwietnia 1995 r. stała się ostateczna z dniem 5 września 2017 r. (pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie oznacza, że podstawą do zaistnienia skutków prawnorzeczowych stały się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (przy czym autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, który przepis ugn miałby być podstawą skutku prawnorzeczowego).

W istocie wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości został złożony pod rządem ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30 poz. 127 ze zm.). Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ugg zbadał projekt podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ustalił, że projekt jest zgodny z Planem. Wskazał, że działka nr [...] , zgodnie z mapą projektu podziału, wydzielona została na drogę dojazdową do działek, toteż przechodzi na rzecz Gminy za odszkodowaniem (k. 4 tomu I akt Starosty). Decyzja z [...] września 2017 r. zapadła na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ponieważ art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, należy ich poszukiwać w art. 105 kpa. W szczególności przyczyną bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego jest ustalenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 kpa; B. Adamiak – op. cit., s. 723-734 nb 18). Kolegium wskazało, że w aktualnym stanie prawnym kompetencje kierowników urzędów rejonowych do dokonywania podziałów nieruchomości przejęły organy wykonawcze gmin - wójtowie, prezydenci lub burmistrzowie (art. 96 ust. 1 ugn). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Kolegium powołało uchwałę 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.5.2003 r. OPS 1/03 [ONSA 2003/4/15] i szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (s. 5 decyzji z [...] września 2017 r.). Kolegium wskazało, że tylko U. i M. G. aktualnie przysługuje przymiot stron w przedmiotowym postępowaniu (k. 28-33 tomu II akt Starosty).

W uchwale siedmiu Sędziów z 16.2.2016 r. I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54 (dalej uchwała I OPS 2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). Uchwała I OPS 2/15 prowadzi do tego samego rezultatu, co przyjęty w decyzji z [...] września 2017 r. Tym samym podstawą rozstrzygnięć o własności działki nr [...] nie mógł być art. 98 ust. 1 ugn, mimo że decyzja z [...] kwietnia 1995 r. stała się ostateczna pod rządem ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Żadne późniejsze zdarzenie prawne - w szczególności utrata mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta i Gminy w [...] z dnia "30 września" [winno być "[...] sierpnia"] 1993 r. z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 200 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. nr 80, poz. 717; błędnie postrzegana przez Gminę jako "utrata ważności" - k. 125 akt Starosty), nie niweczy skutku nabycia prawa własności gruntu przez Gminę [...] ex lege (art. 10 ust. 5 ugg; uchwała III CZP 84/93).

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. 1998 r. nr 147 poz. 962).

Autor skargi kasacyjnej niestarannie przywołuje dane dotyczące Protokołu nr 1, bowiem Protokół nr 1 został sporządzony w dniu 20 marca 1952 r. w Paryżu. Natomiast Protokół nr 4, który nie jest relewantny w sprawie, został sporządzony w dniu 16 września 1963 r. w Strasburgu (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/2).

W kontrolowanej sprawie znajduje zastosowanie art. 1 Protokołu nr 1. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa europejskiego w kontekście art. 98 ust. 3 ugn, winno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1. ETPCz wskazał, że pojęcia "wywłaszczenie" nie można rozumieć jedynie w sensie formalnym (legalnym - uregulowanym w ustawie). Funkcjonuje ono również w sensie faktycznym (przez działania organów administracyjnych lub legislacyjnych, w których następuje faktyczne ograniczenie dysponowania nieruchomością przez prywatnego właściciela na rzecz władzy publicznej). W kontrolowanej sprawie doszło do przeznaczenia w decyzji podziałowej prywatnej działki pod ulicę (jak to miało miejsce w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce), ze skutkiem przejścia prawa własności gruntu wydzielonego pod ulicę z mocy prawa (art. 10 ust. 5 ugg; uchwała III CZP 84/93). Próba wywodzenia przez Gminę, że "prawo własności Państwa U. i M. G. nie zostało niczym ograniczone" (s. 4 akapit 3 skargi kasacyjnej) okazała się w świetle wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce nieskuteczna. Fakt nieujawnienia prawa własności przez Gminę w księdze wieczystej nie może w żaden sposób ograniczać prawa wnioskodawców do odszkodowania. Użycie przez wnioskodawców w piśmie z 18 października 2012 r. zwrotu ustawowego ("Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem [verba legis - uwaga NSA]... a właściwym organem. Przepis art. 131 ["w ramach odszkodowania właścicielowi... wywłaszczonej nieruchomości..." verba legis - uwaga NSA] stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela [verba legis - uwaga NSA]... odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" - art. 98 ust. 3 ugn), stanowiło próbę uzgodnienia z Gminą odszkodowania w rozumieniu zdania 1 ustępu 3 art. 98 ugn, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji (s. 17 akapit ostatni, kończący się na s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 2065/19).

Zarzuty naruszenia art. 98 ust. 1 ugn i art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Oba zarzuty (punkt 2.c i 2.d petitum skargi kasacyjnej) okazały się niezasadne.

By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 udp, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę, a nadanie jej kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany. Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany - po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona (art. 1 i 5-7 w zw. z art. 4 pkt 2 udp; M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 24-25, nb 1, s. 45, nb 1, s. 51, 53, nb 17). Mimo, że pogląd ten zaprezentowany został na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest przydatny przy analizie przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie zarzutów 2.c i 2.d petitum skargi kasacyjnej.

Przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 1995 r. nie wymagały, by grunty wydzielane pod budowę ulic w rozumieniu art. 10 ust. 5 ugg już w miejscowym planie były wyraźnie przeznaczone pod konkretną drogę publiczną. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Na etapie postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność gminy, brak jest podstaw do ustalania, z jakich względów owa ulica nie została zaliczona do dróg publicznych.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.