Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2739/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 101/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy G. na uchwałę Rady Miejskiej w Bogatyni z dnia 28 maja 2019 r. Nr XIII/83/19 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia - terenu odkrywkowej kopalni węgla brunatnego Turów w rejonie wsi Opolno - Zdrój postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Rada Miejska w Bogatyni w dniu 28 maja 2019 r. podjęła uchwałę nr XIII/83/19 o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Bogatynia, w zakresie terenu odkrywkowej kopalni węgla brunatnego Turów, w rejonie wsi Opolno-Zdrój.

Skargę na tę uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) dalej: "u.s.g.", wniosła Gmina G. (H.) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p.",, poprzez nierozpatrzenie wszystkich uwag, które wpłynęły do projektu uchwały; art. 14 ust. 3 tej ustawy poprzez zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na inne cele dla określonego, dowolnie wybranego terytorium, zamiast całego studium; art. 1 ust. 1 in fine w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 3 ustawy, poprzez brak zważenia interesu publicznego i bezwzględne przyjęcie prymatu interesu inwestora kopalni węgla brunatnego w przyjętej uchwale, art. 51 ust. 2 pkt 3 lit b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283), dalej: "u.o.o.ś.", poprzez brak przedstawienia w programie oddziaływania na środowisko, w rozumieniu art. 51 ust. 1 u.o.o.ś alternatywnych rozwiązań zawartych w uchwale; art. 55 ust. 3 u.o.o.ś poprzez brak pisemnego podsumowania zawierającego uzasadnienie wyboru dokumentu w odniesieniu do rozpatrywanych rozwiązań alternatywnych oraz informację, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione opinie kompetentnych organów, o których mowa w art. 57 i 58 u.o.o.ś, a także zgłoszone uwagi i wnioski; art. 51 ust. 2 pkt 2 lit e tiret 9 u.o.o.ś poprzez brak określenia, analizy i oceny przewidywanych znaczących oddziaływań, w tym bezpośrednich i pośrednich, wtórnych, skumulowanych, krótkoterminowych, średnioterminowych i długoterminowych na klimat; art. 72 ust. 1 pkt 5 i 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396) dalej: "P.o.ś.", w zw. z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), poprzez pominięcie w uchwale obowiązku przedstawienia rozwiązań służących utrzymaniu równowagi przyrodniczej i ochrony warunków klimatycznych, brak rozważenia potrzeby zapewnienia ochrony warunków klimatycznych oraz uwzględnienia potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem; art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 326 ust. 1 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310) dalej: "Prawo wodne",, w zw. z art. 315 pkt. 1 p.w. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z 2016 r. poz. 1967), poprzez nieuwzględnienie treści tego planu w zaskarżonej uchwale i ustalenie przeznaczenia nieruchomości, które skutkować będzie nieosiągnięciem celów ustalonych w Planie Gospodarowania Wodami dla dorzecza Odry; art. 116 ust.1 i 2 u.o.o.ś. poprzez przyjęcie zaskarżonej uchwały przed zakończeniem postępowania transgranicznego z udziałem strony czeskiej.

Wskazując na podniesione zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na je rzecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi lub o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 101/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. odrzucił skargę.

Sąd wyjaśnił, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie wskazane tam warunki dopuszczalności skargi, w tym skarżący wykaże, że posiada interes prawny w skarżeniu aktu, a dalej, że jego interes prawny został naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu, szczegółowa analiza zarzutów skarżącej wskazuje, że żadnego z podniesionych tam argumentów nie sposób zakwalifikować jako hipotezę normy prawnej konkretnego przepisu prawa materialnego, naruszenie którego dało by się zakwalifikować jako podstawa do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego.

Przytaczając poglądy orzecznictwa dotyczące interesu prawnego, Sąd podniósł, że skarżąca winna wykazać, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni, aktualny i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej własny, indywidualny i aktualny interes prawny.

Omawiając zarzuty sformułowane w skardze Sąd zwrócił uwagę, że z art. 18 u.s.g. wynika, że uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9. Skarżąca takich uwag nie wniosła, zatem nie może skutecznie twierdzić, że (właściwe lub nie) rozpatrzenie uwag do planu osób trzecich, można uznać za naruszenie "indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego skarżącej". Interesu prawnego nie tworzy przepis prawa materialnego czeskiego. Również kwestia przeznaczenia terenów na cele inne, niż rolne i leśne (art. 14 ust. 3 u.p.z.p.) nie tworzy źródła prawa podmiotowego skarżącej, a co za tym idzie ten przepis nie może być potraktowany jako źródło naruszenia jej interesu prawnego tym bardziej, że skarżąca nie jest właścicielem działki, która miałaby podlegać przekształceniu. Zdaniem Sądu, nie sposób też uznać, aby któryś z powołanych przez skarżącą artykułów - art. 1 ust. 1 in fine w zw. z ust. 2 pkt 9 w zw. z ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - tworzył po stronie skarżącej jakieś konkretne prawo lub uprawnienie. Identycznie Sąd podsumował wszystkie zarzuty skarżącej obejmujące naruszone wskazane przepisy, w zakresie ochrony środowiska, w tym także unormowanie dotyczące konsultacji transgranicznych (jest to kwestia do rozstrzygnięcia na poziomie międzypaństwowym - międzynarodowym), a nie samorządowym. Sąd stwierdził, że także powołane w skardze przepisy ustawy Prawo wodne, czy Plan gospodarowania wodami w obszarze Odry, nie tworzą indywidualnego, konkretnego czy aktualnego prawa lub uprawnienia po stronie skarżącej gminy.

Sąd pierwszej instancji ocenił podnoszony przez skarżącą argument dotyczący naruszenia art. 140 i 144 K.c. Zdaniem Sądu, mimo, że gmina posiada prawo własności szeregu działek wymienionych w skardze, to nie sposób przyznać aby samo posiadanie prawa własności było wystarczające dla skuteczności wniesienia skargi. Skarżąca nie wykazała w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja postanowień planu uniemożliwi lub ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości nie objętej planem w jej dotychczasowy sposób. Jedynym argumentem, który mógłby być uznany za wskazujący na naruszenie prawa właściciela w zakresie dotychczasowego korzystania z własności, jest wskazanie na ograniczenie/zanik wód powierzchniowych i podziemnych, w wyniku zapisów planu, co z kolei (jak wskazuje skarga) wpłynie na możliwość korzystania z przedmiotu własności w pełnym, dotychczasowym zakresie. Jednak Sąd podniósł, że działki gruntu skarżącej mają położenie nie przy samej granicy planu, ale w pewnej odległości, a po drugie biegły wyraźnie posługuje się trybem przypuszczającym, a zatem taki tryb wyklucza uznanie, że mamy do czynienia z interesem konkretnym, realnym i aktualnym. Podobnie Sąd ocenił dopuszczenie poprzez zmianę planu, poszerzenia w przyszłości terenu wydobycia, a co za tym idzie pozbawienie skarżącej możliwości skorzystania z obrony przed immisjami, wobec treści art. 144 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego. Zdaniem Sądu, na dzień uchwalenia zmiany planu nie mamy do czynienia z interesem aktualnym.

Przytaczając tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1576/10, Sąd wskazał, że "należy odróżnić kwestie związane z planowaniem (stanowieniem aktów prawa miejscowego o charakterze abstrakcyjnym) od realizacji konkretnych inwestycji, które mogą, lecz nie muszą powstać na obszarze objętym planem. Skuteczność skargi z art. 101 u.s.g. zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego, naruszenia już dokonanego a nie dopiero ewentualnego, możliwego w przyszłości. Przewidywania skutków zmiany planu mają wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżącej. Analiza treści kwestionowanej przez skarżącego uchwały nie potwierdziła, ażeby jej postanowienia negatywnie oddziaływały na sferę praw i obowiązków skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina G. (H.). Postanowienie zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 i art. 144 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż dopuszczenie na terenach objętych zaskarżoną uchwałą eksploatacji węgla brunatnego nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej będącej właścicielem nieruchomości położonych w niedalekiej odległości od granic planu miejscowego,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt. 5a P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, a w konsekwencji błędne odrzucenie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Jednocześnie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2019 r, poz. 506 ze zm., obecnie: Dz. U. 2020 r. poz. 713), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Jednak dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W przeciwnym przypadku sąd skargę odrzuca na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Z normy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, że legitymację skargową ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Po nowelizacji art. 58 § 1 P.p.s.a., ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. – dodano pkt 5a – naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (tutaj: uchwały w zakresie zmiany planu miejscowego) jest wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro jest to wymóg formalny, to jego spełnienie i wykazanie naruszenia interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.

Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być skutkiem uchwały lub zarządzenia. Chodzi więc o skutki w zakresie interesu prawnego skarżącego, które, jak podkreślono wyżej, wywołuje sam zaskarżony akt organu gminy, a nie skutki, które mogą wywołać wymagane w procesie inwestycyjnym dalsze rozstrzygnięcia administracyjne.

W odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkiem wprost wpływającym na zakres uprawnień właściciela nieruchomości jest zmiana przeznaczenia terenu. W odniesieniu do nieruchomości położonych poza obszarem objętym ustaleniami planu, nie dochodzi w każdym przypadku do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, chociaż nie można wykluczyć takiej sytuacji. Przykładem takiego przeznaczenia terenu, które wywołuje, z mocy samego unormowania planu, ograniczenia w korzystaniu z terenów sąsiednich, mogą być chociażby normy odległościowe w zakresie inwestowania (odległość zabudowy mieszkaniowej od cmentarza, lub określonego obiektu, czy zakładu).

Takiego ograniczenia, wynikającego z konkretnych norm powszechnie obowiązujących, odnoszących się do nieruchomości, do których strona skarżąca legitymuje się tytułem prawnorzeczowym, strona skarżąca nie wskazała.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarżąca nie wykazała, że realizacja postanowień planu ograniczy lub uniemożliwi możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej. Powołanie się na ograniczenie korzystania z nieruchomości, które to uprawnienie przysługuje właścicielowi z mocy art. 140 Kodeksu cywilnego, powinno także być skonkretyzowane poprzez wykazanie, że oddziaływanie przeznaczenia przewidzianego w planie dla terenów sąsiednich wpłynie na sposób korzystania z nieruchomości nieobjętej planem. Czym innym jest bowiem możliwość ograniczeń, a co za tym idzie naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiadującej z inwestycją projektowaną na podstawie m.in. ustaleń planu miejscowego, do których mogłoby dojść na skutek realizacji inwestycji. Wówczas interes prawny takiego zainteresowanego właściciela nieruchomości może być chroniony w postępowaniach związanych z dalszymi etapami procesu inwestycyjnego.

Nie przesądzając w niniejszym postępowaniu kwestii oddziaływania przyszłych inwestycji opartych na ustaleniach planu oraz wpływu takiego oddziaływania na interes prawny strony skarżącej, stwierdzić należy, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty mogą być przedmiotem postępowania opartego na przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w dacie wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2018, poz. 2081 ze zm.) oraz postępowania z zakresu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2018, poz. 1202 ze zm.), o ile takie postępowania zostaną wszczęte. Dotyczy to zagadnienia podnoszonego w skardze kasacyjnej, odnoszącego się do pogorszenia stosunków wodnych na nieruchomości skarżącej, m in. przez ograniczenie lub zanik wód powierzchniowych lub podziemnych w wyniku realizacji inwestycji przewidzianej w zaskarżonej uchwale.

Na zakończenie, w związku z okolicznościami sprawy, wskazać trzeba, że niezależnie od wymagań związanych z postępowaniem w sprawie oceny odziaływania na środowisko, gwarancje obrony interesu prawnego strony skarżącej zapewniają przepisy Działu VI. Postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko zawarte w ustawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Mając powyższe na uwadze, uznać trzeba, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła prawidłowego stanowiska Sądu pierwszej instancji co do braku legitymacji skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.