Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 841/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 841/20 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 841/20, oddalił skargę A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z [...] marca 2010 r. Kierownik BP ARiMR w Radomsku przyznał A.P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. w wysokości 9110,19 zł. Płatności zostały wypłacone 13 kwietnia 2010 r.

Decyzją z [...] maja 2014 r. Dyrektor OR ARiMR stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] marca 2010 r. Organ ten ustalił, że Kierownik, mając wyniki raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie producenta rolnego, mógł zapoznać się z wykonanymi fotografiami deklarowanych do płatności działek rolnych (działki AA położonej na działce ewidencyjnej o nr 381 i 372 i BB położonej na działce ewidencyjnej o nr 372). Na fotografiach tych widać obszary nieuprawiane rolniczo i takie, które nie są utrzymywane zgodnie z normami. Zgodnie z deklaracją strony na tych działkach rolnych znajduje się JPO_TUZ/pastwisko trwałe. Na fotografiach wykonanych [...] listopada 2009 r. nr 8 i 9 widać liczne samosiejki drzew i zakrzaczenia. Stan taki potwierdzają zdjęcia wykonane [...] czerwca 2009 r. o nr 2, 3, 4 i 5. W związku z powyższym działki te nie kwalifikowały się do przyznania płatności.

Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezesa ARiMR decyzją z [...] września 2014 r.

Następnie, w dniu [...] lipca 2015 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz nałożeniu sankcji w zakresie jednolitej płatności obszarowej wysokości 3903,75 zł. Organ wykluczył z płatności powierzchnię 7,70 ha, uznając, że analiza materiału dowodowego, w szczególności dokumentacji fotograficznej sporządzonej w ramach kontroli na miejscu przeprowadzonej [...] czerwca 2009 r. oraz [...] listopada 2009 r., jednoznacznie potwierdzają, że na działkach rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza polegająca na faktycznym jej użytkowaniu zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną do jednolitej płatności obszarowej (16,05 ha) i stwierdzoną (8,35 ha), przekracza 50%.

Decyzją z [...] października 2015 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W związku z powyższym, w dniu [...] października 2019 r. organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r.

Decyzją z [...] marca 2021 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zadaniem organu odwoławczego nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu decyzji przyznającej środki, tj. decyzji Kierownika BP ARiMR [...] marca 2010 r., a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Decyzja Dyrektora LOR ARiMR z [...] maja 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] marca 2010 r. ma walor decyzji ostatecznej.

Organ podkreślił, że zasadą jest, iż płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, a tym samym przepisy ustanawiające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane zawężająco.

Zdaniem Dyrektora, nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności

Po pierwsze, kwota nienależnie pobranych płatności za 2009 r. wynosi 9110,19 zł, zatem przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro (kurs euro na dzień 30.09.2009 r. 4,2295 zł, równowartość kwoty 100 euro w przeliczeniu na złote 422,95 zł). Wobec powyższego, nie można odstąpić od obowiązku zwrotu płatności na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35 poz. 217) w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.).

Po drugie, nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wypłacone stronie płatności nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem w dniu wydawania decyzji z 8 marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR opierał się na informacjach strony zawartych we wniosku za 2009 r. Wniosek o przyznanie płatności jest wnioskiem składanym z inicjatywy rolnika, w którym dobrowolnie kształtuje się jego zakres. Błąd polegający na deklarowaniu do płatności jako pastwisk obszarów o powierzchni 7,70 ha, na którym nie był prowadzony wypas zwierząt, mógł zostać w zwykłych okolicznościach wykryty przez rolnika.

Po trzecie, zdaniem organu, strona nie działała w dobrej wierze, zatem okres przedawnienia roszczeń, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), wynosi 10 lat od daty wypłaty płatności do daty pierwszego powiadomienia strony przez organy ARiMR o nieuzasadnionym charakterze płatności. Organ stwierdził, że skoro skarżący, składając wniosek, oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności, to uznać należy, że włączając do powierzchni pastwisk roślinności o powierzchni 7,70 ha, charakteryzujące się dużym udziałem drzew i krzewów w zwarciu, co uniemożliwiało wypas zwierząt na tym obszarze, naruszył zasady przyznawane określone w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Termin przedawnienia rozpoczął swój bieg w dniu 13 kwietnia 2010 r. (data wypłaty płatności). Za datę pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności organ uznał datę doręczenia stronie decyzji Dyrektora ŁO ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Radomsku, tj. 16 czerwca 2014 r.

Wobec powyższego organ wskazał, że w sprawie nie upłynął 10-letni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Nie zaistniały zatem przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące odstąpieniem od dochodzenia zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Sąd wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sprawie nie nastąpił upływ terminu przedawnienia obowiązku zwrotu płatności z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (JPO) za 2009 r.

Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest zaś ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny, wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności. W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby, gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący ubiegając się o przyznanie płatności we wniosku złożył oświadczenie, że znane są mu zasady przyznawania płatności JPO, a także zobowiązał się m.in. do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych deklarowanych do płatności, będących w jego posiadaniu oraz zasad określonych w art. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich, którego to warunku, zdaniem organów, nie spełnił.

Zdaniem Sądu, istotne znacznie dla rozstrzygnięcia dobrej czy złej wiary skarżącego w kontekście ustaleń organów oraz podnoszonych przez stronę zarzutów ma to, że powierzchnie pastwisk – działek rolnych, na których drzewa nie występowały w ścisłym zwarciu, pod którymi możliwe było pobieranie pokarmu przez daniele, a zarazem stanowiących dla nich zacienienie, nie zostały wyłączone z powierzchni uprawnionej do płatności, lecz wykluczono jedynie tereny, które w żaden sposób nie mogły zostać przeznaczone do wypasu.

Prawidłowo więc organy uznały, że skoro skarżący znał warunki przyznania płatności określone w art. 7 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w związku z § 1 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, a mimo to nie realizował zobowiązania na powierzchni 7,70 ha, bowiem na tej powierzchni stwierdzono kompleksy roślinności charakteryzujące się dużym udziałem drzew i krzewów rosnących w zwarciu, co uniemożliwiało wypasanie zwierząt na tych obszarach w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca, to stwierdzić należy, że beneficjent nie działał w dobrej wierze. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie nie można przyjąć, że skarżący nie wiedział o obowiązku powiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej na ww. obszarze. Ponadto, nie może budzić wątpliwości, że każdy wnioskodawca obowiązany jest zapoznać się z zasadami przyznawania danej płatności oraz pomocy objętej wnioskiem. Powinien mieć też świadomość, że jego wniosek i zadeklarowane grunty będą podlegały kontroli w zakresie ich spełnienia. Wnioskujący o pomoc ma obowiązek informowania organów o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależnie bądź nadmiernie przyznanie płatności, jak również o każdej zmianie, w szczególności gdy dotyczy to własności gruntów rolnych czy wielkości upraw. Jak już zaznaczono, we wniosku z [...] maja 2009 r. skarżący podpisał oświadczenie, że znane są mu zasady przyznania tego świadczenia, a więc przyjął on pełną odpowiedzialność za całość zawartych w nim deklaracji, jak również dał podstawę do uznania, że znane są mu warunki udzielania płatności.

Wobec powyższego WSA stwierdził, że organy słusznie przyjęły i wykazały w uzasadnieniu brak podstaw do przyjęcia, że skarżący działał w dobrej wierze, co pozwoliłby na zastosowanie czteroletniego zamiast dziesięcioletniego okresu przedawnienia.

Sąd podzielił także stanowisko organów, że za pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności należy uznać datę doręczenia decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Za datę pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze danej płatności organ odwoławczy przyjął więc datę 16 czerwca 2014 r., tj. datę doręczenia stronie decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji z [...] marca 2010 r. przyznającej stronie płatność JPO na 2009 r. Decyzja jest ostateczna.

W świetle powyższego WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności. Nie upłynął jeszcze 10-letni termin, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Termin rozpoczął bieg 13 kwietnia 2010 r. (data wypłaty płatności), a jako datę pierwszego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności należało za organami uznać 16 czerwca 2014 r. Z zestawienia tych dat wynika, że 10-letni termin przedawnienia w rozpoznawanej sprawie nie upłynął.

Sąd podzielił także stanowisko organów dotyczące braku możliwości odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, stosownie do treści art. 49 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 29 ust. 5 ustawy o ARiMR. Kwota nienależnie pobranych płatności wyniosła 9.110,19 zł, zatem przekroczyła równowartość 100 euro.

Zasadne jest również ustalenie organów, że w sprawie nie znalazł zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, bowiem wypłacone płatności nie wynikały z pomyłki organu, a rolnik mógł błąd ten wykryć w zwykłych okolicznościach, bowiem sam deklarował do płatności powierzchnię 7,70 ha, na której nie był prowadzony wypas zwierząt.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Nadto dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod powołane w decyzji przepisy i właściwie ustaliły skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji oraz stosownie do wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów wskazywanych w skardze. Zarzucane naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 189d pkt 7 k.p.a. nie miało miejsca.

Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w skardze o przesłuchanie świadków, Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu sądowoadministracynym nie prowadzi się postępowania dowodowego, co oznacza, że nie przesłuchuje świadków. Stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwość prowadzenia dowodów jest wyjątkowa, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 8 pkt 4 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.). Przyznając pełnomocnikowi kwotę 492 zł obejmującą podatek od towarów i usług, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie miał miejsce "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 250 § 2 p.p.s.a., uzasadniający obniżenie przyznanego wynagrodzenia. Wartość przedmiotu zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie wynosiła 9 110,19 zł, a więc wysokość wynagrodzenia adwokata ustanowionego z urzędu, zgodnie z treścią § 8 pkt 4 rozporządzenia wynosi 1200 zł, podwyższona o podatek od towarów i usług wynosi 1476 zł. Należy zaznaczyć, że adwokat został ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu w czterech sprawach ze skargi A. P. We wszystkich sprawach występuje niemal identyczny stan faktyczny jak w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, nakład pracy pełnomocnika w każdej z tych spraw był identyczny, co uzasadniało miarkowanie przyznanego wynagrodzenia w oparciu o treść art. 250 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Sąd przyznał pełnomocnikowi w tej sprawie wynagrodzenie w wysokości 1/3 ww. wynagrodzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., przyznanie wynagrodzenia adwokata na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE. L 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18 ze zm.) (dalej Rozporządzenie nr 796/2004) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające czteroletnie przedawnienie obowiązku zwrotu płatności uznanej za nienależną lub nadmierną, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika zła wiara skarżącego uzasadniająca przyjęcie dziesięcioletniego terminu przedawnienia;

b) art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.) (dalej ustawa o ARiMR) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja z dnia [...] maja 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), zwanej dalej "płatnością ONW", na 2009 rok wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w Radomsku stanowi pierwsze powiadomienie o nienależnie pobranych środkach, podczas gdy decyzja ta nie jest decyzją w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych i jako taka nie stanowi pierwszego powiadomienia o nienależnie pobranych środkach; nie powinna oznaczać momentu powstania zobowiązania do zwrotu, od którego liczony jest termin przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, 1423, 2122, 2123, 2320, z 2021 r. poz. 72, 694, 802, 1005 ze zm.) (dalej o.p.) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR przez błędne uznanie, że obowiązek zwrotu powstał z chwilą doręczenia decyzji z dnia 29 maja 2014 r., podczas gdy decyzja ta została wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2010 r., natomiast sam obowiązek zwrotu powstał już w chwili złożenia wniosku o wypłatę świadczenia tj. w dniu [...] maja 2009 r., a decyzja ustalająca obowiązek jej zwrotu została wydana dopiero [...] sierpnia 2020 r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) (dalej k.p.a.) przez błędne uznanie polegające na przyjęciu, że w sprawie były podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji;

c) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez uznanie, że w niniejszej sprawie organy administracji publicznej dokonały w sposób dokładny ustalenia stanu faktyczny sprawy, podczas gdy doszło do zaniechania analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji, tj. protokołów kontroli i wniosku z dnia [...] maja 2009 r. wraz z załącznikami, z których to wynika jednoznacznie, że nie kwestionowano ani powierzchni działek objętych wnioskiem ani stanu znajdującej się na nich roślinności i w związku z tym nie prowadzono żadnego postępowania dowodowego w kierunku nieprawidłowości wniosku z dnia [...] maja 2009 r.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 189d pkt 1, 4 i 7 k.p.a. przez uznanie, że organ II instancji słusznie nie zastosował przepisów zobowiązujących organ do wnikliwego zbadania przesłanek nakładania administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie konieczne było uwzględnienie przesłanek ochrony życia i zdrowia hodowanych danieli, znikomości stopnia przyczynienia się skarżącego do powstania naruszenia prawa oraz jego warunków osobistych, w tym sytuacji majątkowej;

e) art. 135 p.p.s.a. przez uznanie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania przez Sąd ustawowych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w postępowaniu przed organem I instancji, podczas gdy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania tychże środków w uwagi na uchybienia poczynione przez organ I instancji i skutkujące wydaniem decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środkach;

f) art. 250 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie uzasadnione jest obniżenie wynagrodzenia adwokata, podczas gdy Sąd nie uzasadnił, na czym polega identyczność nakładu pracy pomiędzy przedmiotową sprawą a innymi sprawami, w których adwokat został wyznaczony z urzędu do zastępowania skarżącego. Sąd nie wziął też pod uwagę faktu, że adwokat zapoznał się z aktami każdej ze spraw. Jednocześnie w czasie pandemii, ze względu na słabą znajomość prawa przez skarżącego, jego osobistą prośbę, a także jego złą sytuację materialną pełnomocnik podjął się osobistego spotkania z Panem A

P. w miejscu jego zamieszkania, w celu wytłumaczenia mu zasad postępowania przed sądami administracyjnymi oraz oceny stanu faktycznego sprawy. Pełnomocnik wykonał więc swoje obowiązki w sposób sumienny i prawidłowy, a zatem tak znaczące miarkowanie nie powinno mieć miejsca lub powinno mieć miejsce w mniejszym, uzasadnionym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w niniejszej sprawie nie występują.

Na wstępie należy przypomnieć, że przedmiotowa sprawa dotyczy zwrotu nienależnie pobranej płatności w związku z brakiem spełnienia przez skarżącego kasacyjnie, jako beneficjenta, warunków jej przyznania. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że organ zasadnie przyjął istnienie po stronie skarżącego złej wiary w aspekcie poczynionych przez ten organ ustaleń dotyczących niewłaściwego prowadzenia przez stronę działalności rolniczej na działkach objętych wnioskiem o przyznanie płatności a także przyjęcia przez WSA, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki przedawnienia prawa do ustalenia nienależnie pobranych płatności. Powyższych zarzutów nie sposób podzielić.

Trafnie WSA w Łodzi przyjął, co nie jest zresztą kwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie, która dotyczy płatności za 2009 r. ma zastosowanie rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2009. Prawidłowy jest wywód Sądu I instancji, że przepis art. 73 ust. 1-5 rozporządzenia nr 796/2004 ma zastosowanie do płatności przed dniem 1 stycznia 2010 r. w związku z art. 86 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., zgodnie z którym rozporządzenie (WE) nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. (ust. 1)

Zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Tym samym, w akcie subsumpcji tego przepisu w pierwszej kolejności należy ustalić czy beneficjent działał w dobrej wierze. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż fakt, że były uprzednio przeprowadzane kontrole działek zgłoszonych do płatności, podczas których inspektorzy nie wnosili zastrzeżeń ani wobec wielkości spornych działek ani też wobec sposobu gospodarowania na tych działkach (utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej) świadczy o tym, że beneficjent pozostawał w dobrej wierze.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że pomoc unijna dla producentów rolnych ma charakter wnioskowy i to wnioskodawca ma wykazać spełnienie warunków przyznania płatności. Odpowiedzialność za spełnienie warunków przyznania płatności zgodnie z celami przewidzianymi dla danego programu ciąży zatem wyłącznie na wnioskującym o płatność producencie rolnym, a zakres tej odpowiedzialności obejmuje zarówno spełnienie warunków w trakcie realizacji programu, jak i w momencie ubiegania się o pomoc z danego programu. Nie da się zaakceptować twierdzenia, że beneficjent, który uzyskał nienależną płatność nie będzie zobowiązany do zwrotu tej płatności tylko dlatego, że organ nie wykrył nierzetelnych informacji podanych przez wnioskującego zanim przyznał płatność czy kolejne płatności. W konsekwencji beneficjent musi liczyć się z tym, że jeśli złożył wniosek w warunkach które nie uprawniały go do płatności rolnych, to przyznana mu płatność będzie zakwalifikowana jako płatność nienależna i podlegającą zwrotowi. Obowiązek rzetelnego i zgodnego z prawdą wypełnienia wniosku o płatność leży po stronie wnioskującego o płatność. Należy na gruncie tej sprawy zauważyć, że w istocie strona nie podważa stanowiska organu, zaakceptowanego następnie przez WSA w Łodzi, co do poczynionych ustaleń w zakresie deklarowanych powierzchni i zaniechań w sferze wymogu utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Powołuje się jedynie na okoliczność uprzednich tzw. bez wynikowych kontroli. To jednak, jak już powiedziano, nie może prowadzić do wniosku, że beneficjent działał w dobrej wierze. Tym bardziej, że z powierzchni podlegającej uwzględnieniu do płatności wykluczono jedynie część, tj. grunty, które absolutnie nie nadawały się do wypasu zwierząt ze względu na duży udział w tych działkach drzew i krzewów. Ponadto zaakcentować trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej nie uwzględniają w dostateczny sposób przebiegu postępowania ogólnie rzecz ujmując w sprawie przyznania/odmowy przyznania płatności a także ostatecznych i prawomocnych decyzji podjętych w nadzwyczajnych trybach. Podsumowując, na gruncie tej sprawy WSA w Łodzi prawidłowo uczynił, akceptując stanowisko organu, że skarżący działał w warunkach złej wiary.

W tej sytuacji należy rozważyć zarzuty skargi kasacyjnej związane z kolejną kwestią sporną, mianowicie datą od której należy liczyć 10 – letni termin przedawnienia. WSA w Łodzi uznał, że początkiem biegu terminu przedawnienia prawa do ustalenia nienależnie pobranych płatności jest data doręczenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu o przyznaniu płatności, co miało miejsce 16 czerwca 2014r. Skarżący kasacyjnie natomiast uważa, że za datę początkową obliczania terminu przedawnienia należy uznać datę złożenia wniosku o wypłatę świadczenia, co miało miejsce w dniu [...] maja 2009 r. Dalej strona wywodzi, że pomiędzy tym zdarzeniem a datą wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie nadmiernie lub nienależnie przyznanej kwoty tj. dniem [...] sierpnia 2020 r. upłynęło ponad 10 lat zatem nie było możliwości zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Odnosząc się powyższego należy wskazać, że niezależnie od tego, iż stanowisko zarówno skarżącego kasacyjnie, jak i Sądu I instancji nie jest słuszne, nie zmienia to poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Analiza akt sprawy w omawianym zakresie prowadzi bowiem do wniosku, że prawo do ustalenia nienależnie pobranej płatności, wbrew zarzutowi skarżącego kasacyjnie nie przedawniło się. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dniu [...] października 2019 r. skarżący kasacyjnie pokwitował odbiór decyzji organu I instancji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranej płatności. Zarówno samo rozstrzygnięcie , jak i treść uzasadnienia tej decyzji stanowiło dostateczne powiadomienie strony o nieuzasadnionym charakterze płatności wypłaconej [...]kwietnia 2010r. tytułem płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009r.

Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej opisane w punktach 1 a,b oraz 2 a-e petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia art. 250 § 2 p.p.s.a., przez błędną wykładnię tego przepisu (punkt 2f petitum skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polegała wadliwa wykładnia wzmiankowanego przepisu dokonana przez WSA oraz nie przedstawił, jaka jest jego zdaniem prawidłowa wykładnia tego przepisu. Z tego względu powyższy zarzut nie mógł odnieść skutku pożądanego przez stronę. Niezależnie od tego, w świetle argumentów podanych na uzasadnienie tego zarzutu należy wskazać, że ani Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje sumienności pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego z urzędu. WSA w Łodzi miarkował wynagrodzenie pełnomocnika (adwokata) uznając, że zachodzi uzasadniony przypadek o jakim mowa w tym przepisie. W motywach wyroku wskazano, że obniżenie w tej sprawie wynagrodzenia do 1/3 należnej wysokości nastąpiło ze względu na to, że Sąd ocenił, iż taki sam był nakład pracy pełnomocnika w każdej z czterech niemal identycznych spraw ze skarg A. P. do których prowadzenia został ustanowiony. Sąd podwyższył przy tym przyznane wynagrodzenie o wartość VAT.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od orzeczenia kosztów postępowania kasacyjnego mając na uwadze okoliczności podane przez skarżącego we wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych.