Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1261/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 699/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. VII SA/Wa 699/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: "Skarżący") na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

po rozpoznaniu wniosku [...] (dalej: "Inwestor"), Starosta Żyrardowski (dalej: "Starosta"), decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r., z dnia [...] lipca 2012 r., z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzał projekt budowlany i udzielał pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z budynkiem obsługi stacji paliw oraz infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu w [...]. Rozstrzygnięcia te uchylał Wojewoda ze wskazaniem na brak zgodności projektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "MPZP"). Ostatnia decyzja kasacyjna Wojewody, z dnia [...] lipca 2014 r., na skutek skargi Inwestora, uchylona została wyrokiem WSA z dnia 20 marca 2015 r. sygn. VII SA/Wa 1975/14. Rozpoznając ponownie odwołanie Skarżących od decyzji Starosty z dnia [...] marca 2014r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany, Wojewoda decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po uzupełnieniu dokumentacji projektowej, a następnie po stwierdzeniu jej kompletności, Wojewoda stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "P.b.") dokonał analizy zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu. Stwierdził, że zgodnie z MPZP zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Żyrardowa nr [...] z dnia 30 września 1999r. (Dz. Urz. Wojewody Mazowieckiego z 1999r. nr 106, poz. 2609), działka nr [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, oznaczonym symbolem MN,U. Obszar ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo – usługowych. W związku z brakiem w MPZP definicji obiektu handlowo – usługowego Wojewoda przyjął, że stacja paliw stanowi obiekt handlowo – usługowy, co oznacza, że projektowana inwestycja zgodna jest co do zasady z ustaleniami MPZP. Analizując ustalenia planu dla obszaru oznaczonego symbolem MN,U Wojewoda uznał, że projekt budowlany jest zgodny z § 3 pkt 3 planu, który dla tego terenu wyznacza linie zabudowy dla budynków mieszkalnych i usługowych w odległości 7m od linii rozgraniczających ulicę 12 KD oraz linie zabudowy nieprzekraczalne dla budynków mieszkalnych i usługowych w odległości 5m od linii rozgraniczających ul. Środkową. Stacja paliw, w rozumieniu § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej, produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. nr 243, poz. 2063), to obiekt budowlany. Jest ona budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową, w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 3 P.b. Wyznaczona w planie linia zabudowy ściśle określona dla budynków mieszkalnych i usługowych w odległości 7m od linii rozgraniczających ulicę 12 KD nie dotyczy zatem budowli, jaką jest projektowana stacja paliw płynnych. Zachowano także nieprzekraczalną linię zabudowy 5m od linii rozgraniczających [...]. Oceniając wymóg zachowania powierzchni biologicznie czynnej organ podał, że MPZP w § 3 pkt 3 dla terenu o symbolu 3 MN,U w zakresie ustaleń dotyczących zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odsyła do § 2 ust. 5 pkt 3 planu, zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy mieszkaniowej podaje § 2 ust. 5 pkt. 2 planu. Z kolei zapisy § 2 ust. 5 pkt 2 planu odnoszą się wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej, dla której przewidziano obowiązek zachowania powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej (niezabudowanej i nieutwardzonej na 50% – 60%). Przyjmując zasadę wymienności funkcji MN lub U, ponieważ dla funkcji zabudowy usługowej U nie określono w ramach zapisu planu (§ 3 pkt 3 teren zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych) wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, Wojewoda przyjął wskaźnik jak dla terenu usługowego (U) określony w § 2 ust. 5 pkt 4 , który wynosi 35% - 45%; taki wskaźnik w projekcie został zachowany. Zatem w ocenie organu projekt jest kompletny i zgodny z przepisami.

W skardze Skarżący zarzucili naruszenie m.in. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez przyjęcie, że przedłożony projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi określone przepisami prawa, w sytuacji błędnej wykładni zapisów MPZP w zakresie powierzchni biologicznie czynnej, która powinna być ustalona w oparciu o przepis § 2 ust. 5 pkt 2 planu, jak dla terenu zabudowy mieszkaniowej, tj. 50% - 60%, a nie jak przyjął organ 35% - 45%, jak dla terenu wyłącznie o funkcji usługowej U oraz w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w § 3 ust. 3.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że dokonana interpretacja wymienności funkcji mieszkaniowej MN i usługowej U jest całkowicie nieuprawniona. MPZP wyraźnie rozróżnia, poprzez oznaczenie właściwymi symbolami, przeznaczenie terenów o różnych funkcjach zagospodarowania i żaden zapis planu nie stanowi o wymienności funkcji, tym samym zachowania powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej. WSA zgodził się ze Skarżącymi, że gdyby intencją uchwałodawcy było, niezależnie od wyrażonego expressis verbis w § 2 ust. 5 pkt 3 uchwały odesłania do § 2 ust. 5 pkt 2 planu (dotyczącego zasad kształtowania zabudowy mieszkaniowej dla terenów oznaczonych symbolem MN), odwołanie się do innej kategorii nieruchomości, w przepisie znalazłoby się stosowne odesłanie w tym zakresie. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 19 marca 2014 r. sygn. II OSK 2558/12 w sprawie określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tej inwestycji. Stąd też, wobec przyjęcia w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 43,40%, doszło do naruszenia przepisów MPZP uchwalonego uchwałą nr [...]. Zasadny okazał się także zarzut dotyczący naruszenia zapisów § 3 pkt 3 planu określającego nieprzekraczalne, ściśle określone linie zabudowy dla budynków mieszkalnych i usługowych, wynoszące 7m od linii rozgraniczających ulicę 12 KD. Wojewoda niesłusznie przyjął, że projektowana stacja paliw jest budowlą, do której nie odnoszą się zapisy § 3 pkt 3 planu, gdyż te dotyczą tylko budynków mieszkalnych i usługowych. Ponadto podział działki inwestycyjnej nr [...] na działkę nr [...] oznacza, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu został sporządzony z naruszeniem art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.

Wyrok powyższy w całości zaskarżył Inwestor, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.):

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 5 pkt 3 MPZP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu przez WSA, że wobec przyjęcia w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie "43% - 40%" doszło do naruszenia przepisów planu, podczas gdy w MPZP dla realizacji funkcji zabudowy usługowej (U) nie podano w ramach zapisu (MN, U) wymaganych wskaźników, miejscowy plan nie przewiduje stosownego odniesienia, dlatego też pomimo braku ustaleń planu miejscowego w tym zakresie w projekcie budowlanym prawidłowo przyjęto wskaźnik analogicznie jak dla funkcji o symbolu planu U, tj. § 2 ust. 5 pkt 4 wynoszący 35%-45%,

b. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 227 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów MPZP w zakresie przyjętego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wynoszącego 35% - 45% dla realizacji funkcji zabudowy usługowej U, podczas gdy wskaźnik ten jest zgodny z ustaleniami i warunkami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] wydanej przez Starostę. Przyjęta powierzchnia biologicznie czynna w projekcie budowlanym w wysokości 43,40 % mieści się w przyjętym i faktycznym dla funkcji usługowej (U) wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej 35% - 45 %.

c. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 3 ust. 3 uchwały poprzez błędną jego wykładnię polegającą na stwierdzeniu przez WSA, że projekt budowlany nie spełnia wymogów MPZP w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w § 3 ust. 3, w sytuacji gdy projektowane przedsięwzięcie — stacja paliw, spełnia wymagania MPZP w zakresie ściśle określonej linii zabudowy.

d. art. 34 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu został sporządzony z naruszeniem ww. przepisu, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika wniosek odmienny,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 7 i 77, 87 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji II instancji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, podczas gdy w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem zarówno prawa materialnego i procesowego przez organ administracji, organ administracji w toku postępowania administracyjnego nie naruszył żadnych przepisów procesowych ani materialnych.

b. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku w szczególności poprzez niepowołanie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim WSA nie wskazał, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone, a jedynie ogólnikowo odniósł się do kwestii tego, że projektowane przedsięwzięcie nie spełnia wymagań miejscowego planu w zakresie ściśle określonej linii zabudowy, czy też w zakresie wymienności funkcji w MPZP, co tym samym czyni niemożliwym dokonanie instancyjnej kontroli zaskarżonego orzeczenia. Nadto WSA nie wskazał w uzasadnieniu skarżonego wyroku, który przepis prawa procesowego został naruszony, wskazując jedynie ogólnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wskazania w uzasadnieniu, który przepis prawa procesowego został naruszony, tym samym nie można uznać za prawidłowe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu podniesiono, że gdyby MPZP jasno określał, że niedopuszczalne jest stosowanie wymienności funkcji w poszczególnych zapisach oznaczonych symbolami planu, wówczas nie byłoby podstaw do takiej interpretacji. W sytuacji, gdy brak takiego doprecyzowania można przyjąć, że zgodna z zapisem i istotą planu jest interpretacja ujęta w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2016 r. Niejasne, nieprecyzyjne lub ogólne postanowienia MPZP winny być interpretowane w sposób korzystny dla inwestorów i umożliwiający przeprowadzenie zamierzonego procesu inwestycyjnego. Za takim rozumieniem przepisu planu miejscowego przemawiała treść decyzji Prezydenta Miasta Żyrardowa z dnia [...] czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodność inwestycji z miejscowym planem potwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zatem dopuszczalna jest wymienność funkcji zagospodarowania terenu tym bardziej, że dopuszczalna jest sama wielofunkcyjność stref. Z kolei stanowisko WSA co do przekroczenia w projekcie budowlanym ściśle określonych linii zabudowy dla budynków mieszkalnych i usługowych jest dla skarżącego kasacyjnie niezrozumiałe i lakoniczne; nie wskazano, o jakie konkretnie przepisy prawa budowlanego w tej sytuacji chodzi. Nie doszło także do zmiany zakresu przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego objętego projektem zagospodarowania terenu, a tym samym do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. Starosta decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]zmienił decyzję z dnia [...] marca 2014 r. m.in. w zakresie numeru ewidencyjnego działki objętej inwestycją: z działki ewid. 2711 na działki nr [...]. Odnośnie do naruszenia przez WSA art. 141 § 4 P.p.s.a. podniesiono, że uzasadnienie prawne wyroku jest niejasne dla strony skarżącej. Poza przedstawieniem stanu faktycznego, Sąd I instancji nie powołał się na dostępne orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie można również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wywieść, jakie przepisy zostały przez organ naruszone. Sąd sporne zagadnienie przedstawił jako niezrozumiałe i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego, a zawierając taką argumentację w uzasadnieniu nie powołał konkretnie jakie przepisy obowiązującego prawa w tym zakresie zostały naruszone. Ponadto normy zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a, które mają zastosowanie w sytuacji uwzględnienia skargi przez sąd, wymagają powiązania z innymi przepisami, same w sobie bowiem nie stanowią kompletnej informacji na temat stwierdzonych uchybień. Wynika to wyraźnie z ich treści. Tok rozumowania sądu powinien być w tym zakresie pełny i nie wymagać uzupełnień bądź konkretyzacji. Natomiast w niniejszej sprawie WSA nie wyartykułował w sposób jednoznaczny stwierdzonych naruszeń, utrudniając dokonanie rzeczowej kontroli swego stanowiska. Wskazano, że brak jest zwłaszcza wskazówek, jakie przepisy procedury czy też przepisy prawa materialnego naruszyły organy w toku prowadzonego przez siebie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach, wobec tego w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzuty mające oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ramach tej podstawy wskazano na art. 141 § 4 P.p.s.a., a naruszenie tego przepisu ma polegać na wadliwie uzasadnionym wyroku, który nie wskazuje podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. zawiera ustawowy wzorzec uzasadnienia wyroku i jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 11 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 1043/14, LEX nr 1986672, z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. II FSK 1608/13, LEX nr 1801150, czy z dnia 18 października 2017 r. sygn. II OSK 2694/16, LEX nr 2399083). Wskazuje się również, że podanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia może polegać, oprócz wskazania wprost przepisu prawa, który stosuje sąd, także na przedstawieniu wykładni danej normy wywiedzionej z konkretnego przepisu i sposobu jej rozumienia. Inaczej mówiąc, to całość wypowiedzi sądu pierwszej instancji, a nie powołanie się na konkretną jednostkę redakcyjną aktu prawnego decyduje o tym, czy wymagania z art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały spełnione (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. II GSK 1765.17, LEX nr 2404282). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi ustawowemu i wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Całość uzasadnienia nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, jaka jest podstawa prawna rozstrzygnięcia, jakie przepisy naruszono i w konsekwencji, dlaczego zaskarżona decyzja została uchylona. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., który powiązano z art. 7, art. 77 i art. 87 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ administracji II instancji z naruszeniem prawa materialnego i procesowego stwierdzić należy, że zarzut ten, o ile wskazuje na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie został w jakiegokolwiek sposób uzasadniony. Tymczasem uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) i powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało. W uzasadnieniu winna znaleźć się więc argumentacja na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem treść zarzutu łącznie z uzasadnieniem wyznacza kierunek i zakreśla granice kontroli zaskarżonego wyroku. Natomiast brak uzasadnienia ma ten skutek, że zarzut taki nie może zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny oceniony.

Ocenę zarzutów mających oparcie w podstawie kasacyjnej przewidzianej przepisem art. 174 pkt 1 P.p.s.a. należy poprzedzić stwierdzeniem, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie został podważony skargą kasacyjną i jest wiążący. Przypomnieć więc należy, decyzja Starosty z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji paliw wraz z budynkiem obsługi stacji paliw oraz infrastrukturą zewnętrzną i zagospodarowaniem terenu, dotyczy działki nr [...], położonej w terenie wg oznaczenia MPZP - 3 MN,U. Ze znajdującej się dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do tej decyzji wynika, że projekt zagospodarowania działki nr [...] sporządzono na mapie wg stanu aktualnego na dzień [...] października 2011 r.; aktualność tej mapy potwierdzona została na dzień [...] lutego 2013 r. (k. 88 projektu budowlanego). Decyzję o pozwoleniu na budowę poprzedziła prawomocna decyzja Prezydenta Miasta Żyrardowa Nr [...]z dnia [...] czerwca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacją przedsięwzięcia dla działki nr [...]. W decyzji tej, w punkcie 2 ppkt 7) zd. pierwsze zapisano: "Powierzchnie nieutwardzone należy zagospodarować poprzez urządzenie zieleni niskiej i wysokiej, z zachowaniem wymaganej przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, powierzchni biologicznie czynnej stanowiącej minimum 35% powierzchni ogólnej terenu przeznaczonego dla realizacji i obsługi planowanego przedsięwzięcia." Z akt administracyjnych wynika również, że działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...]; stosowna dokumentacja geodezyjna dotycząca tego podziału przyjęta została do zasobu w dniu [...] kwietnia 2012 r. (k. 140 akt adm.).

W tym stanie faktycznym skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z § 2 ust. 5 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 5 pkt 3 MPZP poprzez błędną wykładnię postanowień planu co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Wskazać należy, że § 2 ust. 5 MPZP zatytułowany "Przeznaczenie terenów o różnych funkcjach zagospodarowania" ma charakter przepisu ogólnego; zatem unormowanie to ma zastosowanie, jeżeli przepis szczególny MPZP nie stanowi inaczej. Wg zasad ogólnych sformułowanych w § 2 ust. 5, obowiązek zachowania powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej ustalony został dla różnych terenów w odrębny sposób: 1) dla terenu oznaczonego symbolem MW,U - na 40% - 50% powierzchni terenu działki; 2) dla terenu zabudowy mieszkaniowej MN – na 50%- 60%; 3) dla terenu zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych MN,U – wprost wskaźnika powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej nie ustalono. Odrębnie natomiast ( § 2 punkt 4) wskaźnik ten uregulowano dla terenu o funkcji usług nieuciążliwych oznaczonego symbolem "U" na 35% - 45% powierzchni. § 3 MPZP zatytułowany "Szczegółowe ustalenia dotyczące terenów o różnych sposobach użytkowania", chociażby ze względu na tytuł ("szczegółowe"), stanowi lex specialis w doniesieniu do unormowań ogólnych zawartych w § 2. I tak, w ustępie 3 § 3 MPZP zamieszczone zostały unormowania dla terenu oznaczonego symbolem 3MN,U, czyli dla terenu obejmującego działkę nr [...].

§ 3 ust. 3 MPZP ma brzmienie: "Teren o symbolu 3MN,U – ustalenia dotyczące zasad zagospodarowania i zabudowy terenu wg § 2 ust. 5 pkt 3. (...). Linie zabudowy nieprzekraczalne dla budynków mieszkalnych i usługowych wynoszą 5m od linii rozgraniczających [...]. Linie zabudowy ścisłe określone dla budynków mieszkalnych i usługowych wynoszą 7m od linii rozgraniczających ulicę 12 KD. (...)." § 2 ust. 5 pkt 3 MPZP do którego jest odesłanie, ma z kolei brzmienie: "tereny zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych oznaczone symbolem MN,U przeznacza się pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące lub szeregowe z usługami w parterze budynków mieszkalnych lub samodzielnych obiektów handlowo-usługowych, parterowych, dostosowanych kubaturą i rozwiązaniami architektonicznymi do otaczającej zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia dotyczące zasad kształtowania zabudowy mieszkaniowej podaje § 2 ust. 5 pkt 2." Brak jest natomiast odesłania w tym przepisie do zasad kształtowania zabudowy samodzielnych obiektów handlowo-usługowych. Zauważyć w tym miejscu należy, że jednoznaczne odesłanie przez określenie rodzaju zabudowy (mieszkaniowa), wyklucza stosowanie zasad obowiązujących dla tej zabudowy, do zabudowy wyłącznie usługowej. Wobec tego nieuprawnionym było, jak to uczynił WSA, stosowanie zasad przewidzianych co do powierzchni biologicznie - ekologicznie czynnej dla zabudowy mieszkaniowej, do zabudowy usługowej. Wobec tego, przy braku w § 3 ust. 3 MPZP szczegółowych unormowań dotyczących powierzchni biologicznie - ekologicznie czynnej dla zabudowy usługowej, sięgnąć należy do postanowień ogólnych planu dotyczących terenu "U", bowiem z tego rodzaju inwestycją mamy do czynienia.

MPZP w § 2 (punkt 4) wskaźnik ten dla terenu o funkcji usług nieuciążliwych oznaczony symbolem "U" określa na 35% - 45% powierzchni. Zatem w tej części zasadnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie wskazanych powyżej przepisów planu. W konsekwencji przyjęta powierzchnia biologicznie czynna w projekcie budowlanym w wysokości 43,40 % mieści się w przyjętym i faktycznym dla funkcji usługowej (U) wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej 35% - 45 % i jest zgodna z decyzją "środowiskową" z dnia [...] czerwca 2011 r., w której w punkcie 2 ppkt 7) zd. pierwsze zapisano: "Powierzchnie nieutwardzone należy zagospodarować poprzez urządzenie zieleni niskiej i wysokiej, z zachowaniem wymaganej przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, powierzchni biologicznie czynnej stanowiącej minimum 35% powierzchni ogólnej terenu przeznaczonego dla realizacji i obsługi planowanego przedsięwzięcia." Powyższy wywód nie podważa wyroku z dnia 19 marca 2014 r. sygn. II OSK 2558/12 dotyczącego oceny legalności decyzji "środowiskowej" z dnia [...] czerwca 2011 r.

Pomimo tego skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, gdyż zasadnie WSA zakwestionował zatwierdzony projekt budowlany w części dotyczącej projektu zagospodarowania działki nr [...]. Skarga kasacyjna (i organ odwoławczy) przyznaje, że działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...], przy czym nastąpiło to w 2012 roku, co wynika z kserokopii dokumentacji geodezyjnej dotyczącej tego podziału, przyjętej do zasobu w dniu [...] kwietnia 2012 r. (k. 140 akt adm.). Zatem doszło do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. Zgodnie z tym przepisem, projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie. Nieaktualna mapa nie może stanowić części projektu budowlanego, chociażby ze względu na omówione wyżej wymogi w zakresie powierzchni biologicznie – ekologicznie czynnej.

Również niezasadnie skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia § 3 pkt 3 MPZP. Trafnie bowiem WSA zakwestionował argumentację organu odwoławczego w odniesieniu do linii rozgraniczających ulicę 12 KD. Podzielając stanowisko, że stacja paliw jest budowlą w rozumieniu przepisów rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie z dnia 21 listopada 2005 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1853 ze zm.) wskazać należy, że w myśl § 1 pkt 2), stacja paliw płynnych, to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić: budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub nadziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Zatem dla budynku stacji paliw nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w MPZP musi być zachowana. Stąd też zasadnie WSA stwierdził, że argumentacja Wojewody dotycząca spełnienia wymagań co do linii rozgraniczonych ulicę 12 KD, jest co najmniej niezrozumiała.

Reasumując, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

II.

1