Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1060/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi [...]Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych za 2010 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga D. A. spółka

z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] czerwca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. Nr [...] z [...] września 2013 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2010 rok.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] maja 2010 r. (data wpływu do organu) B. A. sp. z o.o. (zwana dalej: wnioskodawczyni, spółka) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności z rolnośrodowiskowych na 2010 rok (zwana także: płatność PRŚ). We wniosku spółka zadeklarowała: w Pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne wariant 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha, wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni [...] ha, w Pakiecie 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone wariant 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni [...] ha oraz w Pakiecie 6 Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie wariant 6.1 – produkcja nasienna towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych na powierzchni [...] ha.

Decyzją nr [...] z [...] września 2013 r. Kierownik BP działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427, zwana dalej: ustawą ONW), art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji o przyznaniu płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem RŚ), art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, str. 74, zwane dalej: rozporządzeniem 1975/2006) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) orzekł o odmowie przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ, iż składając wniosek o przyznanie płatności spółka nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M.. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne spółki zostało sztucznie utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności.

Odwołanie na powołaną decyzję złożyła wnioskodawczyni wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, oparcie rozstrzygnięcia o źle metodycznie zgromadzone dowody, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy oraz zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów.

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że spółka nie była posiadaczem zgłoszonych przez siebie gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia RŚ, ponieważ grunty te wchodziły w skład gospodarstwa rolnego P. M. i były przez niego zarządzane. Stroną niniejszego postępowania była B. A. sp. z o.o. – przejęta przez D. A. sp. z o.o. (zwana dalej: skarżąca, beneficjent) –której wspólnikami byli P. M. i D. M.. Podał, że P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik [...] podmiotów (stan na 2010 r.), w tym spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, które zostały zarejestrowane w ewidencji producentów jako odrębne podmioty. Prowadzi również działalność gospodarczą pod nazwą [...] , a także właścicielem [...] SA. Również D. M. (syn R. i P. M.) został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik [...] spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, w których wraz z P. M. są jedynymi wspólnikami. Ustalił ponadto, iż P. M. i R. M. pozostający wówczas w związku małżeńskim posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Ww. utworzyli dodatkowo [...] spółek, w których są jedynymi współwłaścicielami oraz spółki cywilne i z o.o., w których jedno z nich jest wspólnikiem. O płatność RŚ wystąpiono na łączną powierzchnię [...] ha.

Podał, że z przeprowadzonej analizy umów spółek cywilnych i z odpisów KRS spółek z o.o. wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez: P. M., R. M. i ich syna D. M.. Wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółek, będąc ich wspólnikami, prokurentami, prezesami zarządu, bądź pośredni, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są ww. osoby. Począwszy od 2013 r., struktura właścicielska uległa zmianie w taki sposób aby osoba P. M. nie była obecna w strukturach własnościowych lub jako członka zarządu nie była widoczna w KRS. W skład organów wykonawczych spółek powoływane są osoby współpracujące dotychczas z P. M. (M. D., M. P., K. R.). Co istotne działalność wszystkich spółek jest niemal jednakowa - zasiew prosa lub uprawa użytków zielonych na terenach zarządzanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych (ANR), ubieganie się o płatności OB, ONW i PRŚ w ARiMR, zlecanie prac firmom zewnętrznym ([...] A. E. lub/i [...] – P. M.).

Ponadto podmioty ubiegające się o płatności w 2010 r., w tym spółka, w większości podawały jako adres siedziby: ul. Ż. [...] w B., względnie ul. K. [...] w B., będący adresem zamieszkania P. M.. Adresy te były także podawane jako korespondencyjne. Siedziba skarżącej znajduje się pod adresem ul. Ż. [...] w B.. Z kolei w danych [...] spółek funkcjonujących w 2010 r. podano jedno konto bankowe w [...] o nr [...] należące do P. M. i D. M..

Także organizacyjnie podmioty te nie wykazywały odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M.. Spółka, a także inne podmioty, które występowały o przyznanie płatności zlecały wykonanie usług rolniczych na gruntach firmie [...] P. M., której głównym i jedynym założycielem jest P. M. oraz spółce [...] A. E. sp. z o.o., w której P. M. jest prezesem zarządu, a wspólnikami są inne powiązane z nim spółki. Spółki tworzone przez P. M. nie dysponowały własnością gruntów, nie posiadały również wystarczających środków produkcji (maszyn i urządzeń) umożliwiających samodzielne prowadzenie produkcji rolniczej, zlecając wykonanie prac podmiotom zewnętrznym. Z materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowań prowadzonych w sprawach innych spółek wynika, że osobą podejmującą kluczowe dla spółek decyzje jest P. M.. To on decydował o zatrudnianiu pracowników; zbiorach i czynnościach na gruncie; zlecaniu prac; udzielał wyjaśnień w imieniu spółek w sprawach toczących się przed organami ARiMR; reprezentował spółki - zawierał umowy dzierżawy z ANR; podpisywał protokoły zdawczo odbiorcze.

Dyrektor ARiMR ocenił, iż z przedstawionych przez spółkę dowodów (faktury VAT za usługi) wynika, że prace polowe na zgłoszonych do płatności działkach w 2010 r. nie były wykonywane przez spółkę, która nie miała ku temu technicznych możliwości. Prace te zlecane były podmiotom zewnętrznym, np. [...] i [...] E. A. sp. z o.o. Jedynym celem funkcjonowania spółki było uzyskanie płatności w pełnej wysokości poprzez ominiecie przepisów modulacyjnych. Założenie spółki miało umożliwić jedynie uzyskanie płatności (stworzenie kolejnego podmiotu i obejście przepisów modulacyjnych), nie zaś prowadzenie odrębnej działalności rolniczej, bowiem tą mógł na tej samej zasadzie wykonać np. [...] P. M. wynajmując sprzęt (tak jak czyniły to spółki) oraz zatrudniając pracowników obsługujących ten sprzęt. Występowanie z jedynym wnioskiem o przyznanie płatności skutkowałoby jednak znacznym zmniejszeniem kwoty płatności. Dlatego też powoływane były kolejne spółki.

Organ odwoławczy wywiódł, że w 2010 r. spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była i jest nadal organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M.; stanowi to zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Zgłoszone przez spółkę do płatności grunty nie były w jej posiadaniu, ponieważ pozostawały we władaniu P. M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu uzyskania wyższych płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także spółka, co do której nie można uznać, że posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia RŚ.

W ocenie organu posiadanie w świetle rozporządzenia RŚ należy rozumieć szerzej niż tylko przez pryzmat art. 336 Kodeksu cywilnego. Posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą. Faktyczne władztwo nad rzeczą w przypadku gruntu rolnego obejmuje swobodę w podejmowaniu istotnych decyzji, np. co, gdzie i kiedy zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, czy też w miarę możliwości wykonać je samodzielnie, kiedy zbierać plony oraz komu, gdzie je sprzedawać lub wykorzystać w inny sposób, jak również swobodę decyzji co do występowania o konkretne dotacje ze środków unijnych.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej w oparciu o § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚ w związku z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.

Odnosząc się do przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko organ odwoławczy wyjaśnił, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, a prowadziłyby jedynie do przedłużenia postępowania.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że nie kwestionuje, iż spółka prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednak działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Powyższe nie wyklucza prowadzenia innej działalności, jako że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem.

Na koniec organ odwoławczy wyjaśnił, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy ONW, stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a. Obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy ONW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W związku tym uznać należy, że organy ARiMR, orzekając na podstawie posiadanego materiału dowodowego, uczyniły zadość wymogom stawianym przez ww. przepis, stojąc na straży praworządności, rozpatrując wyczerpująco cały materiał dowodowy i zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz udzielając niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Skargę na powołaną wyżej decyzję do sądu administracyjnego złożyła D. A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (jako następca prawny S. A. sp. z o.o.; zwana dalej: skarżąca, beneficjent) wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, błędy postępowania dowodowego, błędy oceny materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8, zwane dalej: rozporządzeniem 65/2011) oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (...) (Dz.U.UE.L.2009.30.16, zwane dalej: rozporządzeniem 73/2009) oraz niekonstytucyjność stosowania tegoż przepisu w sprawach niniejszych.

W uzasadnieniu podniosła, że organ I instancji dopuścił się fundamentalnych błędów w ustaleniach w kluczowych dla rozstrzygnięcia w kwestiach. Organ odwoławczy zaakceptował błędy w ustaleniach organu I instancji, sam dopuszczając się popełniania kolejnych oczywistych pomyłek w ustaleniach faktycznych. Organy obydwu instancji nie przeprowadziły żądanych przez stronę postępowania dowodów na istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności: posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, na rzecz i ryzyko łączne współdziałających wspólników; na czyją rzecz, w czyim imieniu na czyje ryzyko prowadzone było gospodarstwo spółki, w czyim imieniu świadkowie podejmowali czynności gospodarcze i prawne związane z działalnością spółki, prowadzeniem i zarządzaniem gospodarstwem spółki. Wnioski dowodowe o przeprowadzenie dowodów osobowych złożone przez stronę w postępowaniu stanowią zaś realizację prawa strony. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie nie oznacza, że organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na żądanie strony dowodów osobowych. Przesłuchania świadków stanowią usankcjonowany przez prawo środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym. Jest zaś oczywiste, że strona ze względu na sam charakter dowodu nie może tego dowodu przeprowadzić bez udziału organu. Zgłoszenie wniosku o przeprowadzenie dowodu ze źródeł osobowych jest realizacją spoczywającego na stronie ciężaru dowodu, na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Nie zwalnia natomiast z przeprowadzenia dowodów osobowych zawnioskowanych przez stronę.

Skarżąca podniosła, że organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą jako stronę postępowania, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewlekłości postępowania. Organy mimo żądań strony nie wystąpiły do usługobiorców w zakresie używanych w gospodarstwie spółki maszyn i urządzeń. Nie włączono też do akt sprawy, pomimo żądania strony, będących w posiadaniu organu sprawozdań finansowych spółek - na dowód potwierdzenia ich odrębności ekonomicznej, gospodarczej, odrębnego prowadzenia na własny rachunek i ryzyko zakupów, produkcji, sprzedaży i wszelkich czynności gospodarczych. Organy nie odnoszą się też w ogóle do dowodów z protokołów z inspekcji i kontroli gospodarstwa spółki przez upoważnione organy.

W ocenie skarżącej zastosowanie przepisu dotyczącego stworzenia sztucznych warunków musi być przejrzyste i nie może budzić żadnych wątpliwości, ze względu na ogromne konsekwencje dla potencjalnego beneficjenta. Organ odwoławczy zaakceptował błędy w ustaleniach organu I instancji w zakresie przeniesienia posiadania przedmiotowych w sprawie gruntów. Chybione i dowolne jest ustalenie, że przenoszenie posiadania działek było fikcyjne. Podobnie jak ustalenie, że to nie spółka skarżąca ale P. M. był posiadaczem zgłoszonych gruntów. Twierdzenie organu, iż grunty zgłoszone do płatności przez spółkę były zarządzane przez P. M. i stanowiły cześć posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego jest chybione i nie poparte jakimkolwiek dowodem. To bowiem spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z przedmiotowych gruntów, użytkowała rolniczo na własne ryzyko i rachunek zgłoszone działki, decydując poprzez swoje organy, uprawnione osoby komu zlecić prace polowe, kiedy zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, wreszcie miała również pełna swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Argumenty, które w ocenie organów miałyby przemawiać za ustaleniem istnienia "sztuczności" nie znajdują jakiegokolwiek oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wnioski wysuwane przez organ oparte są jedynie na "domysłach" i wynikają zapewne z nieznajomości reguł prowadzenia działalności gospodarczej. Organ przyjmuje, że skoro uprawą działek zajmowali się pracownicy wykonujący polecenia P. M., używający w części jego sprzętu, to przekazywanie działek miało charakter fikcyjny. "Ustalenie" to zostaje przyjęte bezkrytycznie bez przesłuchania w charakterze świadków, czy odebrania wyjaśnień od tychże pracowników. Organ do dowodów ze sprawozdań finansowych, składnych w urzędzie skarbowym i sądzie rejestrowym, czy do protokołów z inspekcji gospodarstwa dokonanych przez jednostkę certyfikującą akredytowana przez Ministra Rolnictwa (stosowny organ nadzorujący pomoc unijną) w ogóle nie odnosi się lub z uwagi na "opisana strukturę własnościową" uznaje (jednym, krótkim zdaniem) za niewiarygodne.

Organ przyjął więc błędną metodykę prowadzenia postępowania dowodowego. Nie przeprowadził żądanych dowodów osobowych. Nie włączono dowodów z dokumentów w zakresie przekazania posiadania przedmiotowych dla sprawy działek rolnych oraz co najmniej decyzji wydanych za lata poprzednie a dotyczących realizacji wieloletnich zobowiązań ONW i RŚ obejmujących przedmiotowe dla sprawy grunty. Dokonana ocena jest arbitralna, dowolna, oparta na stronniczym poparciu przyjętej zawczasu tezy. Skarżone decyzje oparto na błędnej wykładni artykułu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011. W świetle dokonanej przez Trybunał Europejski TS w wyroku z dnia 12 września 2013 r. pod sygnaturą C - 434/12 wykładni artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 stanowisko organów nie może zasłużyć na aprobatę a sposób prowadzenia postępowania jest elementarnie wadliwy w stopniu wymagającym uchylenie skarżonych decyzji. Dla zastosowania normy zawartej w ww. przepisie konieczne jest bowiem kumulatywne zaistnienie dwóch okoliczności, które organ winien wykazać. Po pierwsze, zaistnienie ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienie subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek (vide punkty 29-31 wyroku). Samo twierdzenie organu, że beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala samo w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 - vide punkty 32-38 wyroku. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych prawo unijne nie przewiduje ani degresywności ani modulacji płatności. Nie można mówić więc nawet co do zasady o korzyści sprzecznej z celami działania określonymi w prawie europejskim polegającej na ominięciu zapisów o modulacji płatności. Stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 wymaga spełnienia warunków przyznania płatności. W przypadku hipotetycznie przyjętego braku posiadania rolniczego gruntów ww. normy nie można zastosować, nie ma bowiem spełnionych warunków przyznania płatności (nawet spełnionych sztucznie). Wypełniając treść klauzuli generalnych organy administracji publicznej ograniczyły się do wykazania zmian we władaniu określonymi gruntami, czego zresztą strona skarżąca decyzję nigdy nie podważała, zupełnie pomijając cel dokonywania tych zmian.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o oddalenie skargi.

Wyrokiem z 7 stycznia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 814/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwany także: WSA, Sąd), orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] czerwca 2014 r. i [...] września 2013 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez WSA, że główne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Tymczasem fakt, że system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach.

WSA nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy ONW, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. W tym zakresie organy również nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować.

Sąd uznał, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem wyroku TSUE sygn. C-434/12. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści.

Wyrokiem z 11 października 2016 r. sygn. akt II GSK 749/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny (zwany także: NSA) nie podzielił krytycznego stanowiska Sądu co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zauważył, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez skarżącą i przez Sąd, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką (S. A.) a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. NSA nie podzielił także stanowiska Sądu co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi.

W piśmie procesowym z [...] stycznia 2017 r. (k.128 – 133 akt sądowych) prezes zarządu skarżącej podtrzymał w całości żądania i argumentację skarg. Wniósł o zwrócenie się przez Sąd do TSUE w trybie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym o następującej treści:

1. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że zawarte w prawodawstwie krajowym ograniczenia "modulacyjne" wysokości płatności ze wzrostem gospodarstwa określają cel wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia?

2. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że korzyść beneficjenta w przypadku ewentualnego obejścia zapisów modulacyjnych prawa krajowego jest sprzeczna z celami systemu wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 ww. rozporządzenia i stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania płatności?

3. Czy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 r. w odniesieniu do systemów wsparcia Osi 2 (rozporządzenia 1968/2005) należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wsparcia rolnośrodowiskowego zasady zakreślone przez wyrok TSUE C-434/12 należy stosować odpowiednio, tj. w przypadku zarzucania woli obejścia przepisów ograniczających wielkość pomocy ze wzrostem gospodarstwa należy ustalić, czy wola skutkuje tym, że nie mogą zostać określone cele, o których mowa w art. 36 lit. a ppkt (iv) rozporządzenia nr 1698/2005, w szczególności wziąć pod uwagę art. 39 rozporządzenia nr 1968/2005?

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez organ odwoławczy skargi kasacyjnej wyrokiem z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 749/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA.

W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania spółce płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Przepis ten stanowi zatem generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty, celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Obejście prawa dotyczy więc sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (Vide LEXIS.pl nr 405322).

Rygor nieprzyznania płatności w razie stwierdzenia przypadku obchodzenia prawa nie jest ograniczony do określonych rodzajów płatności. Z treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 jednoznacznie wynika, że w sytuacji stwierdzonej tym przepisem "nie dokonuje się żadnych płatności". Tym samym dla zastosowania ww. sankcji wobec beneficjenta nie ma znaczenia okoliczność, że przedmiotowe gospodarstwo kontynuowało realizację wieloletnich zobowiązań rolnośrodowiskowych i ONW, zaciągniętych przez poprzedniego użytkownika.

Dokonując interpretacji przepisu, stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, należy zauważyć, że analogiczną regulację zawiera art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Razplasztatelna agencija). TSUE orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi: prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami; 2) artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wprawdzie ww. wyrok dotyczy wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, które zastąpiło rozporządzenie 1975/2006, jednak treści obu przepisów są tożsame. Rozporządzenia te obejmują przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 277, s.1, zwane dalej: rozporządzeniem 1698/2005).

Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 (odpowiednio art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011). Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia tych podmiotów, a więc nie tylko działań samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka występując o przyznanie płatności na 2010 r., nie prowadziła rzeczywistej działalności gospodarczej (rolniczej). Świadczą o tym okoliczności dotyczące jej zawiązania, jak również utworzenia przez P. M. szeregu spółek, w których był wraz z żoną R. M. jedynym współwłaścicielem oraz kilkudziesięciu spółek cywilnych i z o.o., w których jedno z małżonków lub ich syn D. M. jest wspólnikiem, jak również dalsze rozwijanie tego rodzaju działalności w kierunku utworzenia aż do [...] w 2012 r.

Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy zebrały kompletny materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek w okresie od 2005 r. do 2012 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółek konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2005 - 2012 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Poza tym P. M. poprzez firmę [...] wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję.

Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z obowiązujących w tym zakresie przepisów.

W 2010 r. spółki, w których P. M. pełnił istotne funkcje ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową w pakietach: rolnictwo ekologiczne łącznie do powierzchni [...] ha. Gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności w powyższych pakietach, to zgodnie z § 14 ust. 1 i ust 2 rozporządzenia RŚ otrzymałby płatność w dużo mniejszej wysokości, niż kiedy składa [...] odrębnych wniosków.

Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W tym miejscu wypada przypomnieć, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy na 2010 r. określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy ONW rozporządzenie RŚ. Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności rolnośrodowiskowej powiązana jest z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 rozporządzenia RŚ). Pomoc finansowa z tytułu płatności rolnośrodowiskowej zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniej powierzchniowe gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa).

Podkreślenia wymaga również, że spółka nie zatrudniała żadnych pracowników, nie dysponowała zapleczem maszynowym czy budynkami gospodarczymi i sama nie wykonywała żadnych prac, zlecając ich wykonanie podmiotowi zewnętrznemu należącemu do P. M. (firma [...]). W takiej sytuacji nie może być mowy o poprawie konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji na terenie, który spółka wskazała we wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności (art. 4 ust. 1 litera a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005). Nieruchomości położone są bowiem na terenie województwa p. i z., zaś firma, z której usług spółka korzystała, zgodnie z przedstawionymi przez nią fakturami, protokołami zleceń wykonania usługi i umową o świadczenie usług, ma swoją siedzibę w B., na terenie województwa m..

Ww. okoliczności i mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Tym samym organy ARiMR, wbrew zarzutom skargi, dokonały prawidłowej wykładni art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, które bezpośrednio i wprost stanowi część krajowego systemu prawnego.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ZSZiK organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, aby skarżąca, spełniająca formalnie definicję rolnika z art. 2 litera a) rozporządzenia 73/2009, zarządzała samodzielnie, na własny rachunek gospodarstwem w rozumieniu art. 2 litera b) tego rozporządzenia. W ocenie Sądu, do rozpoznawanej sprawy ma zastosowanie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 (Dz.U.UE.L.2008.321.14, zwane dalej: rozporządzeniem PE i Rady (WE) nr 1166/2008). Zgodnie z art. 2 litera a) tego rozporządzenia, gospodarstwo rolne oznacza wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną. Rozporządzenie to, chociaż zostało wydane w celu stworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych, to jednak nie zawiera innego pojęcia "gospodarstwa", jak zdefiniowane w art. 2 litera b) rozporządzenia 73/2009, a wręcz przeciwnie, uzupełnia je o takie elementy, jak: względy techniczne, ekonomiczne, posiadanie oddzielnego kierownictwa. Taki sposób interpretacji jest zasadny, mając na uwadze wzajemne przenikanie i uzupełnianie się wspólnotowych regulacji i definicji dotyczących wsi oraz systemów płatności.

W tym miejscu należy wskazać, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ. cbosa).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Uzasadnienie skarżącego prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski), obrabiania działek maszynami rolniczymi, które dojeżdżają niekiedy kilkaset kilometrów z siedziby firmy [...] P. M. w B.. Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Zauważyć przy tym należy, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną.

Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, to w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że kwestie te odmiennie od przepisów k.p.a. reguluje art. 21 ustawy ONW. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ustawy ONW stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa).

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do skarżącej i z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów.. W ocenie Sądu, organ I instancji zasadnie wydał decyzję bez przeprowadzenia dowodu z wnioskowanych przez skarżącą świadków, bowiem treść ich zeznań nie miałaby znaczenia dla sprawy nie tylko z przyczyn wskazanych przez Dyrektora ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale i dlatego, że treść ich zeznań nie miałaby znaczenia dla sprawy w sytuacji, kiedy zasadniczą podstawą materialnoprawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowiła unijna regulacja przewidująca odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W tym stanie sprawy zachodziła podstawa, aby uznać, że dowody wnioskowane przez stronę, w świetle art. 5 ust. 3 rozporządzenia 1975/2006, nie były konieczne. W ocenie Sądu, choć strona, zgodnie z art. 78 k.p.a., posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu, to jednak uprawnienie to podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania organ powinien każdorazowo rozważyć, zwłaszcza gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Należy zauważyć, że skarżąca jedynie wskazuje na uchybienia procesowe organów, ale nie kwestionuje danych wynikających z ZSZiK; polemizuje jedynie z wnioskami, jakie organ wyciągnął na ich podstawie. Tymczasem informacje zawarte w tym Systemie, mające moc dokumentu urzędowego, mogą stanowić źródło ustaleń i w sytuacji, gdy nie są skutecznie podważane, nie wymagają dalszego postępowania dowodowego. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na fakt, że w postępowaniu o przyznanie płatności nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W odniesieniu do zgłoszonego w załączniku do protokołu wniosku pełnomocnika skarżącego o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, to zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy według sądu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W ocenie WSA, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego art. 2 litera a, b i c rozporządzenia 73/2009.

Sąd uznał, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.