Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 827/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54, art. 64, art. 6 ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 -par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu wniosku A. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną wraz ze zmianą konstrukcji dachu, budowę budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie mieszkaniowo-usługowej oraz rozbiórkę oficyny i budynku gospodarczego na działce nr ewid. 502 w W. przy ulicy A 64 i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2006 r., znak: [...].

Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu wniosku A. D., reprezentowanej przez pełnomocnika Z. Ż., odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] września 2006 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. D. zarzuciła organowi krzywdzące uznanie otoczenia planowanej na działce nr 502 inwestycji jako "zabudowa śródmiejska". Według niej działka nr 501 i działka inwestorów znajdują się w obszarze funkcjonalnego i historycznego przedmieścia W. Jej działka, jak i działka sąsiadów, zawsze była działką zagrodową. Większość gospodarzy, w tym jej ojciec, jeszcze w latach osiemdziesiątych posiadała inwentarz żywy. Kwestionowany w decyzji Burmistrza W. zapis dotyczący posadowienia działki inwestorów w zabudowie śródmiejskiej znalazł się jedynie po to, by przeforsować wzniesienie w granicy z jej działką muru budynku mieszkalnego o długości 21,72 m, a wysokiego na 8,30 m, co ma niebagatelne znaczenie dla pomieszczeń budynku mieszkalnego na działce nr 501, zasłaniając dostęp słońca od strony południowej. Posadowienie takiego muru bezpośrednio przy granicy pozbawi ją swobody w zagospodarowaniu działki i naruszy służące jej prawo własności. Jednocześnie A. D. polemizowała z opinią projektanta z dnia 12 sierpnia 2008 r. załączoną do projektu rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną dla E. i W. K. a dotyczącą zapewnienia nasłonecznienia pomieszczeń jej budynku z otworami okiennymi od strony południowej. W jej ocenie opinia ta powinna być uzupełniona o graficzny wyrys cienia rzucanego przez projektowany budynek wykazujący, iż cień rzucany przez ten budynek nie spowoduje pogorszenia nasłonecznienia pomieszczenia mieszkalnego na jej działce.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r.

W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że pełnomocnik A. D. – Z. Ż. zbyt wielką wagę przywiązuje do zawartego w decyzji Burmistrza W. zwrotu "zabudowa śródmiejska", bowiem nie miało to istotnego znaczenia na określone w decyzji warunki zabudowy. Przywołując następnie treść § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie możliwość usytuowania budynku w granicy na działce nr 502 w W. stworzyły wyniki analizy urbanistycznej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki inwestorów, której prawidłowość wykonania potwierdziło Kolegium w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] września 2006 r., znak: [...].

Decyzja Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. w pkt. 1 ppkt 5 zawiera korzystne dla wnioskodawczyni wskazanie dla projektanta dotyczące zapewnienia na działkach sąsiednich prawidłowego oświetlenia i nasłonecznienia. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że nie posiada kompetencji do oceny projektu technicznego, w tym zakresie natomiast właściwe są organy administracji architektonicznej (starosta, wojewoda).

Następnie organ wyjaśnił, że do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej niezbędne jest wykazanie, iż dotknięta ona została jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Wnioskodawczyni zarzuciła kwestionowanym decyzjom rażące naruszenie prawa, polegające na ustaleniu, że inwestycja na działce nr 502 w W. ma być sytuowana w zabudowie śródmiejskiej. Stanowisko powyższe jest błędne, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] maja 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. D. reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji Kolegium i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu (...);

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

W motywach skargi wskazano, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W., organ w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną dokonał błędnej wykładni art. 61 ust. 1 ustawy. Zaskarżona decyzja utrzymuje zaś w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2012 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji SKO w S. z dnia [...] września 2006 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, w której wyraźne wskazano, że wydana została dla inwestycji w otoczeniu "zabudowy śródmiejskiej", podczas gdy otoczenie kwestionowanej inwestycji nie stanowi zabudowy śródmiejskiej. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zabudowę śródmiejską rozumie się zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Poprawna wykładnia tej normy oznacza w przypadku miasta W. nieposiadającego wydzielonych dzielnic, iż zabudową śródmiejską jest zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia stanowiącego w istocie centrum miasta faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieje uchwalony dla W. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, pozwalający na stwierdzenie przewidywania co do objęcia otoczenia kwestionowanej inwestycji funkcją śródmieścia. Brak przy tym podstaw faktycznych do ustalenia, że otoczenie to stanowi rzeczywiście funkcjonalne śródmieście. Błędne jest wobec tego stanowisko Kolegium, że kwestionowana inwestycja i nieruchomość skarżącej położone są w zwartej zabudowie pierzejowej, charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej, co uzasadniać ma poprawność decyzji Burmistrza W. o warunkach zabudowy w kwestionowanej przez skarżącą części. Taki pogląd stanowi oczywiste naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przepis ten dla kwalifikacji zabudowy do kategorii zabudowy śródmiejskiej wymaga oceny wyłącznie funkcji zabudowy, nie zaś wizualnej oceny (charakterystyki) tej zabudowy. Funkcja zaś zabudowy w otoczeniu kwestionowanej inwestycji w żadnym wypadku nie wyczerpuje funkcji zabudowy śródmiejskiej - centrum miasta. Ocena wizualna zabudowy, na której opierają się organy administracji publicznej obu instancji w niniejszej sprawie, dotyczy istniejącej na obszarze analizowanym od zawsze zabudowy zwartej pierzejowej, charakterystycznej tradycyjnie dla całej ulicy A w W. od wjazdu do miasta z kierunku Warszawy, a także dla ulic B i C aż do wyjazdu z miasta w kierunku Wrocławia. Jednakże nie oznacza to istnienia w tym całym obszarze funkcjonalnego centrum miasta W. Część ulicy A w W., w której położone są działka inwestorów nr 502 i działka skarżącej nr 501, od zawsze stanowi obszar zabudowy parterowej wraz z budynkami gospodarczymi, niecharakterystycznymi dla zabudowy centrum miasta. Co więcej, w bezpośrednim sąsiedztwie tego obszaru znajduje się znacznych rozmiarów osiedle domków jednorodzinnych i obwodnica miasta, również niecharakterystyczne dla zabudowy centrum miasta, bo niepełniące funkcji śródmieścia. Ocena funkcji analizowanego obszaru, w którym położone są działka inwestorów nr 502 i działka skarżącej nr 501, nie pozwala tym samym na stwierdzenie, że spełniają funkcję centrum miasta. Wydane w sprawie decyzje zostały podjęte bez wskazania podstawy prawnej i faktycznej dla stwierdzonej w decyzji oceny funkcji obszaru planowanej zabudowy jako śródmiejskiej, a zatem oczywiście rażąco naruszającej prawo.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 września 2013 r. tutejszy sąd ustanowił dla nieznanego z miejsca pobytu uczestnika postępowania L. D. kuratora do doręczeń w osobie M. C. – pracownika Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W piśmie procesowym z dnia 16 października 2013 r. kurator uczestnika postępowania L. D. – M. C. wniosła o oddalenie skargi A. D. z uwagi na błędne przekonanie skarżącej, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z dnia [...] września 2006 r.

W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 4 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez nie poddanie decyzji kontrolowanej w nadzwyczajnym postępowaniu analizie właściwej dla takiego postępowania, nierozpoznanie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, oraz wybiórcze wskazywanie treści przedłożonych dokumentów;

c) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pozbawionej wszystkich wymaganych ww. przepisami obligatoryjnych składników, albowiem zaskarżona decyzja nie ustala szerokości elewacji frontowej obiektów, nie określa też wysokości kalenicy;

d) § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która rażąco narusza wymogi określone dla tego rodzaju decyzji.

W ocenie strony skarżącej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz utrzymującej ją w mocy decyzji SKO z dnia [...] września 2006 r. W decyzji o warunkach zabudowy nie określono szerokości elewacji frontowej, ani też wysokości budynków określając je w sposób niezrozumiały, nie podając właściwie żadnych wartości, podczas gdy ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku czy też jego wysokości powinno być wyznaczone w sposób konkretny, w wartościach liczbowych, dokładnie je określając. Z pkt. 1. 6 i 7 decyzji o warunkach zabudowy w zasadzie nie wynika żadna szerokość elewacji frontowej.

Wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wskazuje także w ust. 1 pkt 5, określającym wysokość nowoprojektowanej zabudowy, iż należy zapewnić na działkach sąsiednich prawidłowe oświetlenie i nasłonecznienie w zabudowie śródmiejskiej. Organ przy tym w żaden sposób nie wykazał na jakiej podstawie określił, że nieruchomość dla której określa warunki zabudowy znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Organ określając więc, iż nasłonecznienie winno być zapewnione w stosunku do zabudowy śródmiejskiej winien uzasadnić dlaczego uznał, że nieruchomość w takiej zabudowie się znajduje, czego w niniejszej sprawie zaniechano.

Pełnomocnik podkreślił, że budowa w zabudowie śródmiejskiej niesie za sobą ważne konsekwencje — bowiem odległości, o których mowa w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie śródmiejskiej mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę, zgodnie z § 60 rozporządzenia.

Według pełnomocnika o rażącym naruszeniu prawa w tej sprawie decydują:

1. oczywistość naruszenia prawa, ponieważ organy orzekające dopuściły do rażącego naruszenia wymogów przewidzianych dla decyzji o warunkach zabudowy, która nie pozwala na określenie jakie wymogi spełnić ma projekt w ramach pozwolenia na budowę. Szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu (ewentualnie attyki), geometria dachu w istocie nie zostały określone, albowiem organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że powinny one nawiązywać do istniejącej i projektowanej zabudowy;

2. charakter przepisu - w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. W ocenie skarżącej naruszone przepisy tj. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosowane są w bezpośrednim rozumieniu. Zapisy powołanych aktów wyraźnie wskazują, że w decyzji o warunkach zabudów konieczne jest wskazanie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Brak rzeczywistego wskazania tych elementów powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza przepisy stosowane w rozumieniu bezpośrednim;

3. racje ekonomiczne i gospodarcze — zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych osób. Ustalenie warunków zabudowy sąsiedniej nieruchomości w sposób dowolny, sprzeczny z obowiązującymi przepisami narusza prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Brak wskazania w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej, wysokości budynków, wskazanie zabudowy śródmiejskiej pomimo jej braku powoduje, że w sposób rażący naruszone są chronione prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Budowa budynku o rozmiarach znacznie większych niż znajdujące się w sąsiedztwie powoduje spadek wartości nieruchomości sąsiednich, a ponadto narusza prawo do swobodnego korzystania z własnej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno-usługowego o część mieszkalną wraz ze zmianą konstrukcji dachu, budowę budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie mieszkaniowo-usługowej oraz rozbiórkę oficyny i budynku gospodarczego na działce nr ewid. 502 w W. przy ulicy A 64 i utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2006 r. W ocenie sądu wspomniane rozstrzygnięcia Kolegium nie naruszają przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przede wszystkim zaś – wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej - nie są dotknięte którąkolwiek z wad skutkujących ich nieważnością w rozumieniu art. 156 K.p.a.

W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach jednego z postępowań nadzwyczajnych, a mianowicie w ramach postępowania nieważnościowego, którego celem jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do treści art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca A. D. twierdziła, że decyzja Burmistrza W. o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. dotknięta jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela ugruntowane jest stanowisko, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2565/10 – Lex nr 1219119, z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1107/11 – Lex nr 1228463, z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 146/11 – Lex nr 1251812, z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2449/10 – Lex nr 1219108). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 1280/11 – Lex nr 1123108, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 185/12 – Lex nr 1166112, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 46/12 – Lex nr 1145812).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy sąd za trafne uznał stanowisko Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie analiza decyzji o warunkach zabudowy pod kątem norm prawnych stanowiących podstawę jej rozstrzygnięcia w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia prowadzi do wniosku, że jest ona dotknięta wadami prawnymi, które mogłyby skutkować co najwyżej jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, to jednak wad tych nie można ocenić jako kwalifikowanych, skutkujących nieważnością decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a.

Po myśli art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), dalej w skrócie "rozporządzenie". W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Dodać również trzeba, że część graficzną analizy urbanistycznej, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 1-4).

Jak wynika z akt sprawy wydanie przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia analizy urbanistycznej, która bez wątpienia potwierdziła występowanie na działkach sąsiednich, znajdujących się w granicach terenu analizowanego zabudowy pozwalającej na ustalenie wymagań i parametrów dla planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że działka nr ewid. 502 zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowym z drewnianą oficyną i drewnianym budynkiem gospodarczym o łącznej powierzchni zabudowy około 160 m2 (w tym budynek mieszkalno-usługowy 115m2). W podobny zresztą sposób zabudowane są działki sąsiednie nr ewid. 499, 500/1, 500/2, 501, 503, 504. Działki nr 499, nr 500/1 i nr 501 zabudowane są budynkami mieszkalno-usługowymi oraz budynkami gospodarczymi, działka nr 500/2 zabudowana jest budynkiem gospodarczym, zaś działki nr ewid. 503 i 504 zabudowane są budynkami mieszkalnymi, budynkami usługowymi oraz budynkami gospodarczymi. Wszystkie te okoliczności świadczą wiec bezspornie o spełnieniu warunku "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z akt sprawy wynika również, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, ponieważ przylega do dróg powiatowych - ulicy A (działka nr ewid. 201/2) i ulicy D (działka nr 551) oraz drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr ewid. 494. Spełniony jest więc warunek, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że działka nr 502 jest wyposażona w przyłącze wodociągowe i energetyczne, ścieki odprowadzane są do istniejącej kanalizacji sanitarnej, zaś wody opadowe odprowadzane są na powierzchnię działki nr 502, wobec czego spełniony został kolejny warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, spełniony jest więc warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Nadto decyzja nie narusza przepisów odrębnych, wobec czego spełniony został ostatni z warunków, przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Łączne wystąpienie wszystkich omówionych wyżej przesłanek na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, obligowało organ do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji.

W rozważanej decyzji Burmistrz W. ustalił wymagania w zakresie: linii zabudowy, wyznaczył wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz udział powierzchni biologicznie czynnej, określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachów, pod względem układu połaci dachowych i kąta ich nachylenia, wysokość zabudowy, szerokość elewacji frontowej rozbudowywanego budynku oraz projektowanego budynku gospodarczego. Ustalone zatem zostały wszystkie parametry przewidziane przepisami § 4 - § 8 rozporządzenia. Jakkolwiek, rację ma pełnomocnik strony skarżącej, że określenie owych parametrów głównie w stosunku do szerokości elewacji frontowej oraz wysokości budynków nastąpiło poprzez użycie zwrotów mało precyzyjnych i nie do końca jednoznacznych takich jak: "na poziomie obecnym", "nie większy niż", "nie mniejszy niż", "na obecnym poziomie lub wyżej o max. 50 cm", "do max. 45o", to jednak uchybień tych nie sposób ocenić w kategoriach rażącego (kwalifikowanego) naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji o warunkach zabudowy. W przekonaniu sądu wspomniane wadliwości mogłyby co najwyżej skutkować ewentualnym uchyleniem decyzji w toku zwykłego postępowania administracyjnego. Z pewnością jednak brak jest podstaw, aby na tej podstawie stwierdzić nieważność decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Istotne znaczenie w tej sprawie ma przede wszystkim fakt, że teren inwestycji jest już zabudowany istniejącym budynkiem mieszkalno-usługowym, który będzie podlegał rozbudowie. Wobec czego organ mógł ustalić wysokość zabudowy jako nieprzekraczającą wysokości kalenicy nad istniejącą częścią budynku mieszalno-usługowego, zaś szerokość elewacji frontowej rozbudowywanego budynku mieszkalno-usługowego – jak obecnie lub równą długości granicy działki nr ewid. 502 z działką nr ewid. 201/2 (droga powiatowa). Wyznacznikiem tych parametrów jest bowiem zabudowa istniejąca. Zupełnie inaczej problem ten przedstawiałby się, gdyby działka inwestorów nie była w ogóle zabudowana, wówczas organ powinien sprecyzować parametry nowej zabudowy, chociażby poprzez określenie ich w postaci widełek (od – do) lub wskazanie konkretnych wartości. Jednakże nawet w takim wypadku nieprecyzyjne określenie parametrów można by zakwalifikować co najwyżej jako uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać w tym miejscu wypada, że nawet orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki WSA w: Krakowie sygn. akt II SA/Kr 1527/11 i II SA/Kr 1624/11, Poznaniu sygn. akt II SA/po 374/11, czy wyrok NSA sygn. akt II OSK 679/10) przywołane przez pełnomocnika skarżącej na poparcie stawianego zarzutu traktują owe uchybienia wyłącznie jako mające "istotny wpływ na wynik sprawy" i skutkujące uchyleniem decyzji, a nie stwierdzeniem ich nieważności.

Niezasadny w ocenie sądu jest również zarzut skargi dotyczący ust. 1 pkt 5 decyzji o warunkach zabudowy, w którym organ określił wysokość zabudowy i stwierdził, że należy zapewnić na działkach sąsiednich prawidłowe oświetlenie i nasłonecznienie w zabudowie śródmiejskiej, nie wyjaśniając na jakiej podstawie ustalił, że nieruchomość, dla której określa warunki zabudowy znajduje się w zabudowie śródmiejskiej. Przede wszystkim kwestia prawidłowego oświetlenia i nasłonecznienia powinna być rozpatrywana na etapie projektu budowlanego i postępowania związanego z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie sformułowanie decyzji o warunkach zabudowy jest niewątpliwie formą wskazówki dla projektanta, który na etapie opracowywania projektu budowlanego zobligowany jest uwzględnić wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się zaś do kwestii niewyjaśnienia dlaczego organ uznał, że nieruchomość, dla której określa warunki zabudowy znajduje się w zabudowie śródmiejskiej, zauważyć trzeba, że taką ocenę faktycznie występującej w granicach analizowanego terenu zabudowy sformułował urbanista, posiadający stosowne w tym zakresie uprawnienia na etapie opracowywania analizy urbanistycznej i trudno w tym zakresie polemizować z poczynioną przez niego oceną. Jak trafnie wyjaśniło Kolegium przez zabudowę śródmiejską w rozumieniu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. W tej zaś sprawie planowana inwestycja dotyczy działki położonej w centrum W., pomiędzy ulicami A i D, w zwartej zabudowie pierzejowej, charakterystycznej dla zabudowy śródmiejskiej. Wobec tego użycie przez organ I instancji sformułowania "w zabudowie śródmiejskiej" nie pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym stanem faktycznym sprawy, który przy braku planu zagospodarowania przestrzennego stanowi punkt odniesienia dla istniejącej zabudowy jako zabudowy śródmiejskiej. Bez znaczenia dla oceny, czy w realiach tej sprawy mamy do czynienia z zabudową śródmiejską jest więc twierdzenie skarżącej, że miasto W. nie posiada wydzielonych dzielnic, czy też okoliczność, że brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikującego otoczenie kwestionowanej inwestycji jako funkcjonalne śródmieście. W tym bowiem wypadku decyduje wyłącznie ocena faktycznie występującej zabudowy. Wobec powyższego sąd zgodził się ze stanowiskiem organu orzekającego o bezzasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa.

Za stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie może również przemawiać subiektywne przekonanie skarżącej o naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy i niczym niepoparte twierdzenie, że budowa budynku o rozmiarach znacznie większych niż znajdujące się w sąsiedztwie spowoduje spadek wartości nieruchomości sąsiednich, a ponadto naruszy prawo do swobodnego korzystania z własnej nieruchomości. Kwestia oceny konkretnych parametrów projektowanego budynku pod kątem zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy powinna mieć miejsce w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dlatego też tego typu zarzuty nie mogą być przedmiotem rozważań na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie sądu rację ma również Kolegium ponosząc, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest dotknięta żądnymi innymi kwalifikowanymi wadami, skutkującymi jej nieważnością, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

Podsumowując, skoro decyzja o warunkach zabudowy nie narusza rażąco art. 61 ust. 1 w zw. z art. 54 i art. 64, art. 6 ust. 2, art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy oraz przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia, § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zasadnie odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W motywach kontrolowanej decyzji organ wyjaśnił charakter postępowania nieważnościowego i przesłanki, pod kątem których badaniu podlegała ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, rzeczowo i logicznie odniósł się do stawianych przez skarżącą zarzutów, dając temu wyraz w motywach podjętego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

ds