Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1199/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 281 poz 2784
law: Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji.
article: art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Skarga na rozporządzenie, o którym mowa w art. 92 Konstytucji, nawet jeżeli jej zakresem objęte są normy indywidualno-konkretne zawarte w tym akcie, nie należy do kategorii spraw, do których rozpoznania właściwy jest sąd administracyjny.

TEZY

Skarga na rozporządzenie, o którym mowa w art. 92 Konstytucji, nawet jeżeli jej zakresem objęte są normy indywidualno-konkretne zawarte w tym akcie, nie należy do kategorii spraw, do których rozpoznania właściwy jest sąd administracyjny.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S.A. z siedzibą w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 87/09 w sprawie ze skargi C. S. A. z siedzibą w T. na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008 – 2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 28 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę C. S.A. w T. na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji (Dz. U. Nr 202, poz. 1248), stwierdzając, że nie jest możliwe skuteczne zaskarżenie do sądu administracyjnego rozporządzenia wydanego przez Radę Ministrów na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Rozporządzenie, jak wskazał Sąd, nie należy do żadnej z form działalności administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w szczególności nie jest to inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Według Sądu, rozporządzenie Rady Ministrów jest aktem normatywnym stanowiącym przejaw działalności organu legislacyjnego, nie zaś aktem dotyczącym działalności z zakresu administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżąca spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji, w części przyznającej skarżącej uprawnienia do emisji CO2, nie jest aktem administracyjnym podlegającym sądowej kontroli administracji publicznej. Posiłkowo zaskarżonemu postanowieniu strona zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 104 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że rozporządzenie w części przyznającej skarżącej stronie średniorocznie 965.991 uprawnień emisyjnych nie jest decyzją administracyjną.

Skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu również naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne odwołanie do argumentu, przytoczonego w innej sprawie (sygn. IV SA/Wa 245/09), o przynależności rozporządzenia w części przyznającej uprawnienia do emisji, do kategorii innych aktów z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz brak odniesienia się do argumentów przedstawionych we wniesionej do Sądu skardze, potwierdzających jej dopuszczalność.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka podniosła, że treść rozporządzenia Rady Ministrów z 1 lipca 2008 r., w części przyznającej spółce uprawnienia do emisji, wskazuje na jego przynależność w tym zakresie do kategorii decyzji administracyjnych w rozumieniu k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., pomimo że zaskarżony akt został przyjęty jako akt normatywny. Okoliczność, że będące częścią Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień (KPRU), akty przydziału uprawnień do emisji nie zostały oznaczone nazwą "decyzja" nie ma znaczenia, albowiem o charakterze prawnym konkretnego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. Z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji wynika, iż w istocie obejmuje ono dwie części: część dotyczącą faktu przyjęcia przez Radę Ministrów Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień oraz zawartą w załączniku część, która rozstrzyga merytorycznie o przyznaniu prowadzącym poszczególne instalacje, w tym skarżącej spółce, konkretnej liczby uprawnień do emisji CO2 na lata 2008-2012.

Skarżąca podniosła, że postanowieniem z [...] września 2008 r. Sąd Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich stwierdził, że skarga spółki na decyzję Komisji Europejskiej z dnia 26 marca 2007 r. w przedmiocie redukcji przyznanych Polsce uprawnień w stosunku do początkowej liczby uprawnień zgłoszonych przez Polskę jest niedopuszczalna z uwagi na to, że nie dotyczy skarżącej bezpośrednio. Sąd Pierwszej Instancji jednocześnie również wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. L 275, 32) przydzielenie uprawnień konkretnemu zakładowi odbywa się w drodze decyzji władz krajowych, nawet jeżeli musi być ona oparta na Krajowym Planie Rozdziału Uprawnień zaakceptowanym przez Komisję. W systemie ustanowionym w dyrektywie 2003/87WE, w ramach którego do państw członkowskich należy rozdzielenie uprawnień pomiędzy zakłady, ostateczne i bezpośrednie ustalenie praw i obowiązków podmiotów eksploatujących te zakłady następuje wyłącznie w drodze decyzji państwa członkowskiego, wydanej na podstawie art. 11 ust. 2 powołanej dyrektywy. Skarżąca spółka zwróciła również uwagę na inne orzeczenia sądów wspólnotowych, wydane w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji dotyczących przyjętych przez państwa członkowskie krajowych planów rozdziału uprawnień, z których wynika konieczność zapewnienia podmiotom prowadzącym instalacje możliwości kwestionowania środków przyjętych na podstawie decyzji Komisji na szczeblu krajowym. W ocenie skarżącej, orzeczenia te powinny zostać wzięte pod uwagę przez Sąd I instancji przy rozpatrywaniu kwestii dopuszczalności skargi, gdyż potwierdzają one, iż prawo do efektywnego środka ochrony prawnej powinno dotyczyć również przydziału uprawnień do emisji. Wobec braku zapewnienia w przepisach prawa polskiego możliwości kwestionowania aktów przydzielających uprawnienia do emisji, pojawia się wątpliwość co do zgodności ustawy z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 281, poz. 2784 ze zm.), dalej: ustawa o handlu uprawnieniami do emisji, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 1 lipca 2008 r. z zasadą efektywnej ochrony sądowej oraz przepisami dyrektywy 2003/87/WE. Z tego powodu, skarżąca spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, na podstawie art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, przedstawiając Trybunałowi Sprawiedliwości pytanie o następującym brzmieniu: "Czy przepisy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE oraz zasada efektywnej ochrony sądowej, będąca zasadą ogólną prawa wspólnotowego, sprzeciwiają się przydziałowi przez państwo członkowskie określonej liczby uprawnień do emisji CO2 dla danej instalacji w akcie normatywnym, jeżeli skutkuje to wyłączeniem możliwości poddania kontroli sądowej, przez podmiot prowadzący instalację, przydziału uprawnień dokonywanych przez państwo członkowskie?".

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że stanowisko sądów wspólnotowych co do konieczności zapewnienia prowadzącym instalacje możliwości kwestionowania krajowego planu rozdziału uprawnień przed sądem krajowym znajduje także potwierdzenie w przepisach Konstytucji. W jego opinii, zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyłączające kognicję sądów administracyjnych w zakresie możliwości zaskarżenia rozporządzenia, ogranicza ochronę jego konstytucyjnych praw, w szczególności narusza prawo skarżącego do sądu, wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz zamyka drogę sądowego dochodzenia naruszonych wolności i praw, zagwarantowanego przez przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Przytaczając powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W piśmie procesowym z 28 lipca 2009 r. skarżąca spółka wskazała na indywidualny charakter sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym rozporządzeniem Rady Ministrów z 1 lipca 2008 r. Do pisma załączyła doręczone spółce stanowisko Ministra Środowiska (pismo z 29 czerwca 2009 r.), zawierające odpowiedź na pismo skarżącej, skierowane do Prezesa Rady Ministrów. Minister Środowiska, odpowiadając na pismo spółki przekazane przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 243 k.p.a., wyjaśnił, że zaskarżony akt nie podlega przepisom procedury administracyjnej, albowiem wolą ustawodawcy KPRU II posiada charakter aktu normatywnego, a nie aktu administracyjnego. Sytuacji tej nie zmienia, jak wskazał Minister Środowiska, że w rozporządzeniu uregulowano "sprawy indywidualnych podmiotów."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Problem prawny objęty przytoczoną w skardze kasacyjnej podstawą kasacyjną i jej uzasadnieniem sprowadza się do rozważenia, czy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu może być skutecznie postawiony zarzut dokonania w zaskarżonym postanowieniu z 28 kwietnia 2009 r. wadliwej oceny charakteru prawnego aktu objętego skargą C. S.A. Skarżący stoi na stanowisku, że zaskarżone rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r., poza częścią normatywną, obejmuje również "wiązkę decyzji administracyjnych, kierowanych do konkretnych, określonych w rozporządzeniu podmiotów (w tym do Skarżącego), w indywidualnych sprawach dotyczących przyznania im odpowiedniej liczby uprawnień do emisji CO2". Zdaniem skarżącego, przydział uprawnień do emisji, określony w tabeli nr 3 załącznika do rozporządzenia pod pozycją 617, należy kwalifikować jako decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a., której adresatem jest C.S.A.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tak formułowanego poglądu. Ocena powyższa wynika z faktu, że o ile nie budzi wątpliwości trafność samej reguły, iż o charakterze prawnym aktu administracji nie decyduje jego nazwa, lecz treść, na co zresztą zwrócił uwagę w skardze kasacyjnej jej autor, to uzasadnione zastrzeżenia kierowane być muszą w stosunku do zapatrywania, które zakresem działania tejże zasady obejmowałoby każdy akt prawny wydany przez organ władzy państwowej. Niewątpliwie, tak w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, że nienazwanie przez ustawodawcę określonego aktu decyzją nie przesądza, że działanie administracji nie przybiera w istocie takiej właśnie formy. Jak słusznie zwrócił bowiem uwagę J. Borkowski, nadanie pojęciu decyzji administracyjnej możliwie szerokiego zakresu jest wynikiem jednolicie przyjmowanego w orzecznictwie NSA materialnego rozumienia decyzji i uznania, że braki formy władczego działania nie powodują wyłączenia ułomnych decyzji spod kontroli sądu administracyjnego (por. J. Borkowski, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 4.12.2000 r. sygn. FPS 12/00, ONSA 2001/2/57, OSP 2001/11, s. 533). O ile jednak, za decyzję administracyjną podlegającą kognicji sądu administracyjnego mogła być uznana, co wynika z powyższej uchwały NSA, opublikowana w Monitorze Polskim decyzja Ministra Gospodarki w przedmiocie wprowadzenia środka ochronnego w postaci opłaty celnej dodatkowej z uwagi na władczość i jednostronność tego aktu, jak również rozstrzygnięcie nim w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego konkretnej sprawy, skierowanej do oznaczonego adresata, o tyle wykluczone jest rozciągnięcie omawianej formy działania administracji na akty władcze organu władzy publicznej, które przynależą do konstytucyjnie określonej kategorii aktów powszechnie obowiązujących, wymienionych w art. 87 ust. 1 Konstytucji. Podstawowym argumentem przemawiającym na rzecz wyłączenia takiej możliwości jest założenie, że Konstytucja, ustanawiając konstrukcję systemu źródeł prawa, w sposób wiążący przypisała określonym aktom prawnym cechę (powszechnego) obowiązywania, a to oznacza, że wykluczone jest nadawanie im charakteru odmiennego od tak ustalonego. Odmienność konstrukcyjna, jak też rozbieżna funkcja, jaką ze względów ustrojowych pełnią akty administracyjne i akty powszechnie obowiązujące w systemie prawa, nie pozwalają na wzajemne "przenikanie" się wymienionych form działania administracji, co miałoby miejsce w przypadku, gdyby dopuszczona została możliwość uznania aktu powszechnie obowiązującego (lub jego części) za decyzję administracyjną, wskutek pominięcia formy, jaką organ normodawczy nadał wydanemu przez siebie aktowi. Wbrew temu, co zakłada wnoszący skargę kasacyjną, zasada przyznająca znaczenie treści a nie nazwie aktu może być odnoszona jedynie do tych wyjątkowych sytuacji, gdy organ administracji wydał co prawda akt nazwany "rozporządzeniem", jednakże aktowi temu - w świetle przepisów prawa administracyjnego materialnego - nadane mogą zostać cechy materialne decyzji administracyjnej. Nie ma natomiast zastosowania przywołana zasada wówczas, gdy organ normodawczy, na podstawie ustawowego przepisu upoważniającego, posiadał kompetencję do wydania aktu powszechnie obowiązującego i kompetencję tę zrealizował poprzez wydanie konkretnego aktu prawnego. W takim przypadku - niezależnie od zawartej w akcie tym regulacji prawnej - nie można mówić o mylnym oznaczeniu formy aktu, która miałaby podlegać, jak chce tego skarżący, swoistemu "przeobrażeniu", lecz o wydaniu przez organ administracji aktu powszechnie obowiązującego, nie będącego decyzją administracyjną. Wydanie rozporządzenia jest efektem finalnym zdeterminowanego prawnie procesu legislacyjnego, który zakończony jest skierowaniem aktu prawnego do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 ze zm.). Czynności tych nie można w związku z tym w żaden sposób zrównać z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, skoro działania organu prawodawczego podejmowane są w trybie nieregulowanym prawem procesowym. Przybierają one nie tylko inną formę prawną, ale przede wszystkim posiadają odmienną treść, stanowiącą o niedopuszczalności identyfikowania w wykonaniu delegacji ustawowej formy konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego, właściwej dla decyzji administracyjnej. Wzgląd na ten argument stanowi o tym, że w całości odrzucić należy akcentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, iż akt powszechnie obowiązujący, czy też jego określona część (określone rozwiązanie legislacyjne zawarte w akcie powszechnie obowiązującym) mogą być uważane za decyzję administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, wydaną (ogłoszoną) przez organ administracji.

W świetle tak sformułowanego poglądu, wykluczone jest uznanie, że skarga na akt prawny wydany w formie rozporządzenia, o którym mowa w art. 92 Konstytucji mieścić się może w katalogu spraw z zakresu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Żadne argumenty nie przemawiają w szczególności za tym, że rozporządzenie (lub jego część) może być traktowane jako zaskarżalny do sądu administracyjnego akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Przypomnienia wymaga, że z przywołanego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, iż jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Wskazuje się jednocześnie, że sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną - należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r. sygn. II OSK 1364/2007). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA nr 2(5) 2006, s. 14-15). Oceniany pod tym kątem akt prawny w formie rozporządzenia niewątpliwie nie może być uznany za przejaw działalności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie negując faktu, że samo pojęcie "administracja publiczna" może być odnoszone do wydawania przez powołane do tego organy administracji aktów zarówno ogólnych i abstrakcyjnych, jak też indywidualnych i konkretnych, katalog spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne w oparciu o powołaną normę obejmować może akty z zakresu administracji publicznej, będące – z prawnego punktu widzenia – wyłącznie aktami administracyjnymi. Nawet opowiadając się za szerokim rozumieniem określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej", nie jest tym samym możliwe objęcie powyższym pojęciem aktów prawnych powszechnie obowiązujących, stanowiących przejaw działalności prawodawczej organu władzy publicznej. Należy jednocześnie dodać, że normodawczy charakter rozporządzenia powoduje, iż niewykonanie obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia nie stanowi o bezczynności organu administracji w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby kontroli sądu administracyjnego. Sytuacja niewydania rozporządzenia jest uznawana za zaniechanie prawodawcze, mające – jak się przyjmuje - cechy tzw. deliktu konstytucyjnego. Niewykonanie obowiązku wydania rozporządzenia w pewnych warunkach może być również traktowane jako naruszenie prawa wspólnotowego (sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy niewydanie przepisów wykonawczych do ustawy stanowić będzie na przykład przeszkodę w realizacji celu określonego w dyrektywie podlegającej implementacji w państwie członkowskim).

Przyjęcie w Konstytucji koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa oznacza, że każde rozporządzenie, jako forma aktu wykonawczego o charakterze powszechnie obowiązującym, powinno być traktowane jako objaw działalności prawotwórczej, zmierzającej do ukształtowania stanu prawnego (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. sygn. K 25/99, OTK ZU 2000/5 poz. 141). W piśmiennictwie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się wprawdzie uwagę na to, że część rozporządzeń ma charakter nienormatywny, albowiem sensem ich wydania jest często dokonanie jedynie czynności konwencjonalnych, niemniej wprowadzenie powyższego rozróżnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób nie jest argumentem na rzecz tezy, iż domniemanie normatywności aktu wykonawczego może zostać przełamane poprzez objęcie rozporządzenia wydanego przez jeden z organów wymienionych w Konstytucji kontrolą sprawowaną przez sąd administracyjny (por. wyrok TK z 13.03.2001 r. sygn. K 21/00, OTK 2001/3/49, wyrok TK z 5.06.2001 r., sygn. K 18/00, OTK 2001/5/118, wyrok TK z 8.04.2009 r. sygn. K 37/06, OTK-A 2009/4/47; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 130, S. Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i praktyki, (w:) Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 87-89). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozporządzenie musi być traktowane jako niedopuszczalne, albowiem droga sądowa przed sądem administracyjnym nie jest środkiem do weryfikacji legalności działania organu konstytucyjnego, który wykonując upoważnienie ustawowe, zawarł w akcie prawnym rangi rozporządzenia określoną regulację prawną. Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracji pojmowanej najszerzej, a więc obejmującej również działalność prawotwórczą aparatu administracyjnego, oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji). Z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom, wyprowadza się dla sądów uprawnienie do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów wykonawczych z normami wyższego rzędu, przy okazji rozpatrywania sprawy sądowoadministracyjnej, a w razie stwierdzenia ich niezgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33). W wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów NSA z 16.01.2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli przepisu rangi podustawowej w sprawie indywidualnej, w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podustawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji). W świetle rozłącznego podziału tych dwu form kontroli, sprawą sądowoadministracyjną nie może stać się weryfikacja legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego rozporządzenia, mimo że stanowi ono niewątpliwie przejaw działania administracji.

Nie można odmówić słuszności stanowisku prezentowanemu przez skarżącego, iż zawarcie w rozporządzeniu indywidualno-konkretnych rozstrzygnięć powoduje, że akt ten trudno uznać za egzemplifikację działania prawotwórczego (stanowienia prawa). Jeżeli przez stosowanie prawa rozumieć będziemy proces decyzyjny podejmowany przez kompetentny organ państwowy, prowadzący do wydania wiążącej decyzji o charakterze jednostkowym (por. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 415), to rozporządzenie zawierające normy konkretne i indywidualne bliższe będzie aktowi stosowania prawa niż wynikowi procesu jego stanowienia. Niespełnienie przez rozporządzenie materialnej definicji aktu normatywnego nie powoduje jednak, że akt ten ze względu na swą swoistą treść może podlegać automatycznemu wyłączeniu z konstytucyjnego systemu źródeł prawa i być traktowany na równi z aktami administracyjnymi stanowiącymi wynik procesu konkretyzacji praw lub obowiązków przez organ administracji. Na przeszkodzie temu stoi bowiem przyjęta przez ustawodawcę wiążąca forma aktu, która nie pozostaje bez znaczenia dla określenia sposobu kontroli postanowień nie wykazujących cech generalności i abstrakcyjności, niemniej jednak, mocą ustawowego przepisu upoważniającego, należących w oparciu o tzw. systemowe pojęcie obowiązywania do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za trafne w związku z tym uznaje te stanowiska doktryny prawa konstytucyjnego, które wskazują, że nawet jeżeli kwestionowany akt wykonawczy czerpie cechy aktu normatywnego jedynie z formy w jakiej został wydany, nie powoduje to wyłączenia go spod zasad przeprowadzania kontroli konstytucyjności prawa, określonych przepisem art. 188 Konstytucji (por. B. Skwara, Problem normatywności rozporządzeń w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Legislacyjny, 2007, nr 1, s. 75). Przyjęta ocena uwzględnia wymiar funkcjonalny rozdziału kompetencji względem aktów powszechnie obowiązujących. Stanowisko, iż sądy administracyjne są uprawnione do kontroli legalności aktów powszechnie obowiązujących, zawierających normy konkretno-indywidualne, opierać musiałoby się bowiem na założeniu, że sądom tym przypisana jest również kompetencja do wiążącej oceny charakteru norm prawnych zawartych w akcie poddanym kontroli sądowej (określenie czy są to normy generalno-abstrakcyjne czy normy konkretno-indywidualne). Niezależnie od tego, że nawet na tym tle dochodzić mogłoby do wyraźnej kolizji stanowisk prezentowanych przez Trybunał Konstytucyjny i sąd administracyjny w odniesieniu do charakteru konkretnego aktu wykonawczego, kluczowe znaczenie przyznane być powinno skutkom niewłaściwego skorzystania przez sąd z przyznanej mu kompetencji. Kompetencja ta wyrażać się by bowiem mogła możliwością wydania przez organ inny niż Trybunał Konstytucyjny sui generis decyzji prawotwórczej. Nadawanie orzeczeniu kończącemu postępowanie sądowoadministracyjne powyższego charakteru wynika z faktu, że uznanie za nienormatywny (i uchylenie) aktu mającego charakter normatywny prowadziłoby do ukształtowania w sposób błędny nowego stanu prawnego. Określona materia stałaby się sferą nieuregulowaną prawnie. Wystąpienie tego rodzaju skutku byłoby przy tym niezależnie od tego, czy wadliwe ustalenia przyjęte przez sąd administracyjny w zakresie oceny normatywności aktu prawnego byłoby wynikiem ekstensywnego czy też niewłaściwego użycia instrumentów służących ustaleniu jego materialnej treści. Pamiętać należy o tym, że Konstytucja znamię działalności prawotwórczej wyjątkowo przypisała sądom administracyjnym jedynie w zakresie kontroli prawodawstwa pochodzącego od organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej (art. 184 zd. 2 Konstytucji). Kompetencji sprowadzanych do pełnienia roli prawodawcy negatywnego ze skutkiem erga omnes sądy administracyjne nie posiadają i nie jest możliwe wyprowadzenie tego rodzaju normy kompetencyjnej z obowiązujących przepisów prawa, mając na uwadze wielokrotnie podkreślaną regułę, że kompetencje muszą być przyznane w sposób wyraźny przez obowiązujące normy i nie jest dopuszczalne ich wywnioskowywanie. Nie tylko zatem nieodnalezienie w postanowieniach Rozdziału VIII Konstytucji "pozytywnych" zapisów pozwalających pełnić sądownictwu administracyjnemu funkcję tzw. prawodawcy negatywnego, ale również brak stosownych mechanizmów, które zabezpieczałyby konstytucyjny system źródeł prawa przed opisanym powyżej zagrożeniem, nie pozwalają podzielić poglądu o szczególnych kompetencjach sądów administracyjnych w zakresie kontroli aktów powszechnie obowiązujących. Zauważenia w tym miejscu wymaga również ten aspekt sprawy, który sprowadza się do odnotowania, że w przepisach prawa brak jest jakiejkolwiek regulacji, które wskazywałyby jaka miałaby być forma kontroli rozporządzenia, stanowiącego akt o charakterze nienormatywnym i według jakich kryteriów sąd administracyjny miałby taką kontrolę przeprowadzić. Reguły odnoszące się do zasad kontroli legalności decyzji administracyjnych, mimo odmiennego stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, wydaje się, że nie mogłyby podlegać zastosowaniu ze względu na swoją wyraźną odmienność. Brak jest przepisu, który wskazywałby jakie postaci naruszeń prawa uzasadniać powinny wydanie wyroku uwzględniającego skargę. Wspomnieć również trzeba, że zasada pewności prawa nakazywałaby orzeczenie sądu stwierdzające nielegalność aktu powszechnie obowiązującego, wydanego w formie rozporządzenia, ogłosić w urzędowym publikatorze w sposób analogiczny, w jaki publikację w Dzienniku Ustaw przewidują przepisy w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, dotyczących aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw, jak też uchwał Rady Ministrów uchylających rozporządzenia ministra (art. 9 ust. 1 pkt 6-7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadziła jakichkolwiek zasad publikacji orzeczeń wskazujących na wynik kontroli legalności aktów administracyjnych. Publikacja orzeczenia sądu administracyjnego przewidywana jest jedynie w wypadku wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę na akty prawa miejscowego (art. 13 pkt 5 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.), jednakże trudno tę normę prawną zastosować, na zasadzie analogii, odpowiednio do rozporządzeń wydawanych przez konstytucyjnie uprawnione do tego organy państwa.

W literaturze przedmiotu problem odnoszący się do braku mechanizmu określającego zasady kontroli legalności rozporządzeń o charakterze nienormatywnym został zauważony (por. Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport Wstępny, red. K. Działocha, Warszawa 2004, s. 176-177). Podkreśla się, że brakuje jednoznacznych kryteriów podziału aktów formalnie nazwanych rozporządzeniami na takie, które mają materialne cechy aktu normatywnego i takie, których treść wykazuje cechy aktu indywidualno-konkretnego. Wynika to przede wszystkim z faktu, że dychotomiczny podział norm prawnych na normy generalno-abstrakcyjne i normy indywidualno-konkretne nie jest podziałem wyczerpującym, poza tym każda z wyróżnionych czterech cech normy prawnej (abstrakcyjność, konkretność, generalność i indywidualność) ma charakter stopniowalny (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 402). M. Bogusz, wypowiadając się na temat przepisów administracyjnych, mających charakter mieszany, jako "trzeciej" formie działania administracji, zauważa, że problem niejednoznaczności charakteru aktów prawnych ma swoje źródło w tym, że niejednokrotnie akty stosowania prawa wyrażają normy wykraczające poza zakres norm indywidualno-konkretnych i z drugiej strony, odnaleźć można akty stanowienia prawa oparte na normach prawnych o węższym zakresie, aniżeli normy generalno-abstrakcyjne. Określeniu prawnego charakteru działania administracji nie służy również to, że faza ustalania faktów, traktowana jako kluczowy element procesu stosowania prawa, występować może również w procesie stanowienia prawa, pełniąc w tym wypadku przesłankę wydania aktu normatywnego (por. M. Bogusz, Przepisy administracyjne jako forma działania administracji (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod. red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 395-396). S. Wronkowska, odnosząc się do rozporządzeń nie wykazujących pełnych cech abstrakcyjności i generalności, zwraca z kolei uwagę na często zachodzący pomiędzy rozporządzeniem a ustawą związek funkcjonalny. Wyraża się on w tym, że część rozporządzeń "nieklasycznych" wykazuje cechy "współprawotwórcze" z tego powodu, iż normy prawne odtworzone na podstawie ustawy nie mogą funkcjonować bez postanowień skonkretyzowanych aktem wykonawczym. Okoliczność ta wskazywałaby, zdaniem Autorki, na konieczność objęcia również tego rodzaju aktów kontrolą sprawowaną przez Trybunał Konstytucyjny (por. S. Wronkowska, opr. cyt., s. 89).

Objęte skargą C. S.A. rozporządzenie w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji zostało wydane i ogłoszone w dzienniku urzędowym w sposób właściwy dla aktów normatywnych, co warunkowało wejście w życie ustaleń, które Rada Ministrów na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, zobowiązana była przyjąć odnośnie do realizacji krajowego planu dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Ze względu na formę, jaką nadano omawianemu aktowi prawnemu, rozstrzygnięciom przyjętym przez Radę Ministrów w żaden sposób nie można więc przypisać cechy nieobowiązywania. Krajowy Plan Rozdziału Uprawnień ma charakter wiążący dla adresatów tego aktu, albowiem został zamieszczony w akcie powszechnie obowiązującym. Z brzmienia ustawy o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji wynika również druga istotna cecha dotycząca charakteru prawnego krajowego planu rozdziału uprawnień. Związana jest ona z uznaniem, że sposób rozdysponowania uprawnień do emisji dla istniejących instalacji nie przewiduje, by poza rozporządzeniem przyjmowanym przez Radę Ministrów, dopuszczalne było wydanie jakichkolwiek aktów administracyjnych rozstrzygających o konkretnych uprawnieniach emisyjnych indywidualnych zakładów prowadzących instalacje. Wskazuje na to art. 18 ust. 2 cyt. ustawy stwierdzający, że Rada Ministrów przyjmuje, w drodze rozporządzenia, krajowy plan dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami, zestawiony z art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy. Ten ostatni przepis wyraźnie bowiem stanowi, że w krajowym planie, niezależnie od innych istotnych składników systemu (np. całkowita liczba uprawnień), zapisany ma być również "wykaz instalacji wraz z przyznaną dla nich liczbą uprawnień do emisji (...)". Takie określenie wiążącej formy oraz zakresu przedmiotowego krajowego planu oznacza, że decyzją ustawodawcy to przepis prawa kształtować ma z mocy prawa uprawnienia podmiotów prowadzących istniejące instalacje objęte systemem. Konkretna liczba uprawnień emisyjnych nie zależy zatem od wydania w tym przedmiocie indywidualnych rozstrzygnięć, co wyraźnie odróżnia te prawa od uprawnień do emisji dla instalacji nowych, przyznawanych w oddzielnym zezwoleniu, zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji. W literaturze poświęconej wspólnotowemu systemowi handlu uprawnieniami do emisji kwestia ta nie budzi wątpliwości (por. J. Bukowska, Prawne przesłanki uczestnictwa we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji, KPP 2008, nr 3-4, s.43-45). Wprawdzie podnosi się, że indywidualne rozstrzygnięcia o przyznaniu konkretnej wielkości uprawnień o emisji nie odpowiadają naturze prawnej rozporządzenia, niemniej jednocześnie wskazuje się, iż podmioty dotknięte regulacją rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie planu rozdziału uprawnień nie mogą bezpośrednio zaskarżyć jej do sądu administracyjnego, wobec brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. (J. Sommer, Czy krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji jest zgodny z Konstytucją RP, Ochrona Środowiska - Prawo i Polityka 2006, nr 3(45), s. 56-58). Ten prawidłowy wniosek Autor przywołanego opracowania oparł co prawda na niepoprawnym założeniu wstępnym, iż Rada Ministrów wadliwie wydała "w formie rozporządzenia decyzje administracyjne", jednakże nie ma to wpływu na ostateczną konkluzję, iż konstrukcja normatywna wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w jego części odnoszącej się do krajowego planu rozdziału uprawnień wyłącza sądy administracyjne z udziału w bezpośredniej kontroli przyznanych rozporządzeniem Rady Ministrów uprawnień do emisji.

Ramy niniejszego postępowania nie wymagają określenia w jakim stopniu zaskarżone rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2008 r. wykazuje opisane w literaturze cechy "współprawotwórcze", skoro okoliczność ta, jak już wcześniej zostało to zauważone, pozostaje co do zasady bez wpływu na ocenę właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Nie podważając oceny o braku znaczenia poruszonego zagadnienia, wydaje się, że nie może przede wszystkim budzić wątpliwości normatywność tych zapisów rozporządzenia, w których Rada Ministrów określiła między innymi całkowitą liczbę uprawnień do emisji dwutlenku węgla na okres rozliczeniowy 2008-2012, całkowitą liczbę tychże uprawnień w rozbiciu na poszczególne rodzaje instalacji objętych systemem, określonych tabelą nr 1, całkowitą liczbę uprawnień na krajową rezerwę, jak też roczną liczbę uprawnień do emisji dwutlenku węgla dla instalacji wymienionych w tabeli nr 3. Trudno uznać jednocześnie za trafne jednolicie prezentowane przez skarżącego stanowisko, że ustalenie przez Radę Ministrów zindywidualizowanego podziału uprawnień do emisji miałoby mieć cechy odmienne od wymienionych wyżej regulacji cząstkowych, a więc że pozbawione jest atrybutu generalności i abstrakcyjności. Pierwsza z wymienionych cech odnaleziona być może w tym, że krajowy plan rozdziału, także w jego wymiarze jednostkowym, podlega stosowaniu przez nieokreśloną indywidualnie grupę podmiotów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno bowiem uznać, że adresatem planu są jedynie podmioty, którym uprawnienia do emisji bezpośrednio zostały przydzielone. Nie powinno wzbudzać wątpliwości również to, że przyjęty rozporządzeniem KPRU II nie pozbawiony jest określonych cech abstrakcyjności, skoro uprawnienia przyznane konkretnym podmiotom na podstawie planu mogą stanowić w przyszłości część składową podstawy normatywnej rozstrzygnięć administracyjnych oraz innych czynności prawnych, wynikających z objęcia instalacji, której przyznano uprawnienie do emisji, obowiązkowym systemem handlu uprawnieniami do emisji, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji. Niewątpliwie, objęcie C. S.A. Krajowym Planem Rozdziału Uprawnień, wyrażające się w przydzieleniu zakładowi średniorocznie 965.991 uprawnień do emisji, nie może być traktowane inaczej aniżeli przyznanie z mocy prawa konkretnemu podmiotowi uprawnienia o charakterze administracyjnym. Działanie takie, poza określonym elementem normatywności, wykazuje częściowo cechy indywidualno-konkretne, niemniej - co istotne - chodzi w tym przypadku o akt podjęty w formie właściwej dla aktów prawo tworzących. Argument powyższy ma przy tym znaczenie rozstrzygające dla stwierdzenia, że odrzucenie skargi skarżącej spółki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może zostać ocenione w kategoriach zamknięcia drogi sądowej, co zarzuciła w skardze kasacyjnej strona skarżąca. Wprawdzie z art. 77 ust. 2 Konstytucji odczytany być może kategoryczny zakaz ustanowienia przepisu ustawowego wyłączającego drogę sądową w wypadku naruszenia jakichkolwiek wolności lub praw podmiotowych (por. wyrok TK z 20 września 2006 r. sygn. SK 63/05, OTK-A 2006/8/108), jednakże wzgląd na tę zasadę nie mógł doprowadzić do rozstrzygnięcia o prawach skarżącego przez sąd administracyjny. Ustrojowe miejsce sądów administracyjnych wiążąco wyznaczone zostało przez zapisy Konstytucji, która generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przekazała sądom powszechnym (art. 177 Konstytucji). Trudno w świetle tego konstytucyjnego założenia uznać, że w związku z brakiem przepisu szczególnego wyznaczającego sądom administracyjnym nową, odrębną kompetencję, sądy te mogłyby w ramach przeciwdziałaniu naruszeniom praw i wolności, poddać kontroli (ułomne) akty prawotwórstwa administracji. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że analogiczne stanowisko NSA zajmował już w swoim wcześniejszym orzecznictwie. W wyroku z 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30, dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w sprawie ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw, NSA wskazał, że z regulacji zawartej w przepisie art. 184 Konstytucji nie można wyprowadzić wniosku, iż przepisy określające właściwość sądu administracyjnego, powinny być interpretowane w taki sposób aby kontrolą sądu administracyjnego były objęte wszystkie przejawy działalności administracji publicznej, z wyjątkiem tych wyraźnie wyłączonych ustawą, gdyż w przeciwnym razie naruszony zostanie przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ustawowo wyznaczony zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądu administracyjnego w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Nie bez znaczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest również styk właściwości sądu administracyjnego z właściwością Trybunału Konstytucyjnego. W kontekście tego ostatniego spostrzeżenia, kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie przypisane być powinno mechanizmom zabezpieczającym konstytucyjne założenia dotyczące charakteru rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego niejednokrotnie bowiem wyrażone zostało stanowisko, że upoważnienie ustawowe narusza konstytucyjne założenie traktowania rozporządzenia jako źródła prawa w sytuacji, gdy celem aktu wykonawczego nie jest ustanowienie przepisów normatywnych ale zawarcie w treści aktu postanowień o charakterze zbieżnym z rozstrzygnięciem wpisującym się w prawne ramy wydania indywidualnego aktu stosowania prawa (por. wyrok TK z 20 czerwca 2002 r. sygn. K 33/01, OTK 2002/4A poz. 44). W ocenie Trybunału, jeżeli określonemu rozstrzygnięciu zawartemu w rozporządzeniu brak w pełni normatywnego charakteru, a tak w istocie brzmiał kluczowy zarzut rozpatrywanej skargi kasacyjnej, oznacza to, że w tym zakresie upoważnienie wykracza poza ramy, w jakich w ogóle można udzielić upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Skoro przedmiotem zaskarżenia jest wprost rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, na które nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania takiej sprawy, to nie jest również dopuszczalne wystąpienie przez sąd administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy rozporządzenie to i przepis ustawy stanowiący upoważnienie ustawowe do jego wydania są zgodne z przepisami Konstytucji.

W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o rozważenie, czy przepisy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE oraz zasada efektywnej ochrony sądowej, będąca zasadą ogólną prawa wspólnotowego, sprzeciwiają się przydziałowi przez państwo członkowskie określonej liczby uprawnień do emisji CO2 dla danej instalacji w akcie normatywnym, jeżeli skutkuje to wyłączeniem możliwości poddania kontroli sądowej, przez podmiot prowadzący instalację, przydziału uprawnień dokonywanych przez państwo członkowskie.

Rozważając potrzebę skorzystania przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie z uprawnienia, o jakim mowa w art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), przypomnieć należy, że sądy ostatniej instancji są zobowiązane do zadania Trybunałowi Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich pytania prejudycjalnego w sytuacji, gdy powstaje wątpliwość dotycząca wykładni lub ważności aktu prawa wspólnotowego. Obowiązek zadania pytania prejudycjalnego przez sądy krajowe, których orzeczenia nie mogą być zaskarżone według prawa wewnętrznego, zgodnie z przesłankami ustalonymi w orzecznictwie Trybunału, nie powstaje wówczas, gdy kwestia podniesiona w identycznej lub podobnej sprawie była przedmiotem pytania prejudycjalnego, gdy dany problem prawny został już rozwiązany w ramach orzecznictwa Trybunału lub jak Trybunał ustalił w wyroku w sprawie CILFIT, gdy prawidłowe zastosowanie prawa wspólnotowego jest tak oczywiste, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych wątpliwości (por. wyrok z dnia 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT i in.). Sąd ostatniej instancji nie musi występować z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości również wtedy, gdy pytanie podniesione przed sądem dotyczy kwestii nie mającej znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok z 4 lipca 2006 r. w sprawie C-212/04 Adeneler i in. przeciwko ELOG; wyrok z 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04 Mangold). Ta ostatnia przyczyna niewystąpienia z pytaniem prejudycialnym, jak wyjaśnił Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Mangold, związana jest z tym, że w ramach postępowania w sprawie odesłania "to sąd krajowy, który jako jedyny dysponuje bezpośrednią znajomością okoliczności faktycznych danej sprawy, znajduje się w najlepszym położeniu, aby w świetle specyfiki danej sprawy dokonać oceny, czy wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania przez niego wyroku" (pkt 34).

Mając na uwadze powyżej wskazane ramy występowania przez sądy państw członkowskich z pytaniem prejudycjalnym, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł potrzeby zainicjowania tego rodzaju postępowania. Ocena ta wynika z faktu, że udzielenie odpowiedzi na sformułowane przez wnoszącego skargę kasacyjną zagadnienie prawne nie jest potrzebne do wydania orzeczenia, albowiem zapewnienie stronie (efektywnej) ochrony sądowej nie mogłoby w niniejszym postępowaniu prowadzić do otwarcia skarżącej drogi sądowej przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na akt prawa powszechnie obowiązującego. Należy przypomnieć, że z prawa wspólnotowego wynika dla państwa członkowskiego obowiązek podjęcia działań zabezpieczających prawa wynikające z krajowych środków implementacyjnych w stopniu, który umożliwiałby wyegzekwowane tych praw w procesie sądowym. Z powyższego wymogu nie zwalania państwa członkowskiego to, że dyrektywa nie zawiera postanowień odnoszących się do ochrony sądowej. Na gruncie niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że zasada efektywnej ochrony sądowej w sprawie dotyczącej rozdziału uprawnień do emisji indywidualnym odbiorcom powinna być w pełni respektowana. Na temat możliwości zaskarżenia na szczeblu krajowym samej decyzji władz państwa członkowskiego przyznającej indywidualne limity wypowiedział się już zresztą Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z 8 kwietnia 2008 r. w sprawie C-503/07, Saint-Gobain Glass Deutschland przeciwko Komisji, pkt 78, wskazując, że prowadzący zakłady, których uprawnienia do emisji dotyczą, są uprawnieni do kwestionowania środków krajowych przyjętych po wydaniu decyzji przez Komisję Europejską. Do Trybunału Sprawiedliwości należy interpretacja prawa wspólnotowego w zakresie określenia wskazówek dla sądów państw członkowskich, których zadaniem jest ocena, czy proceduralne przepisy krajowe są w konkretnym wypadku zgodne z wymaganiami zasady efektywności (por. A. Wróbel, Autonomia proceduralna państw członkowskich. Zasada efektywności i zasada efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej. RPEiS, 2005, nr 1, s. 38). W tym kontekście przyznana Trybunałowi Sprawiedliwości ocena, czy przepisy dyrektywy Rady 96/61/WE oraz zasada efektywnej ochrony sądowej sprzeciwiają się rozdziałowi uprawnień w akcie normatywnym, nie może budzić żadnych wątpliwości. Warunki skorzystania przez sąd krajowy z powyższej kompetencji organu wspólnotowego pozostawać jednakże muszą w zgodzie z zasadami proceduralnymi, w jakich działa organ sądowy państwa członkowskiego, wynikającymi z zasady autonomii proceduralnej. Okoliczność, że sąd administracyjny nie posiada kompetencji do oceny legalności przyjętych w krajowym porządku prawnym aktów implementujących dyrektywę 2003/87/WE (w zakresie jej art. 11 ust. 2) stanowi w tej sytuacji przeszkodę do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym, o co wnosił skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega niedostatki w warstwie argumentacyjnej, jaką w zaskarżonym postanowieniu zobowiązany był zawrzeć Wojewódzki Sąd Administracyjny (art. 141 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a.). Powyższa wadliwość nie mogła jednakże czynić wniesionej skargi kasacyjnej usprawiedliwioną przez wzgląd na stwierdzenie, że skarga na rozporządzenie, o którym mowa w art. 92 Konstytucji, nawet jeżeli jej zakresem objęte są normy indywidualno-konkretne zawarte w tym akcie, nie należy do kategorii spraw, do których rozpoznania właściwy jest sąd administracyjny. Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o odrzuceniu skargi na rozporządzenie Rady Ministrów z 1 lipca 2008 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata 2008-2012 dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji z tego powodu nie narusza prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

20