Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 151/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz K. odmówił M. K. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w K. przy ul. S..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż planowane przez skarżącą przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane na wskazanej przez nią działce, gdyż nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - dalej u.p.z.p). Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, co uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka położona jest zaś na obszarze niezabudowanym. W sąsiedztwie znajdują się tereny upraw polowych, a w dalszej odległości tereny ogródków działkowych oraz zabudowa usługowa sportu i rekreacji. Okoliczność ta uniemożliwia określenie warunków zabudowy dla działki położonej przy ul. S., bowiem działki sąsiednie nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, a w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji i linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ stwierdził również, iż planowane zamierzenie budowlane nie jest zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym i tym samym nie jest zwolnione z warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła wnioskodawczyni podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a). W odwołaniu zarzuciła organowi błędne przyjęcie, iż teren objęty planowaną inwestycją znajduje się na obszarze niezabudowanym i brak jest zabudowań o funkcjach mieszkalnych pozwalających na określenie wymagań, co do nowej zabudowy. Podniosła też, że Burmistrz dokonał błędnej oceny zabranego materiału dowodowego, pomijając działki nr [...],[...],[...] i [...], które w ocenie skarżącej położone są na obszarze analizowanym. W dalszej kolejności podniesiono szereg zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W wywiedzionej na powyższą decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz stwierdziła, iż Kolegium nie odniosło się wyczerpująco do podniesionych na etapie postępowania odwoławczego zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1002/08, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż Kolegium nie odniosło się wyczerpująco do zarzutów zawartych w odwołaniu. Powtórzyło jedynie argumenty przedstawione przez organ I instancji na poparcie przyjętego stanowiska, podczas gdy, jego obowiązkiem było odnieść się wprost do zarzutów odwołania i wyjaśnić skarżącej motywy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, iż w odwołaniu wskazano, że w uzasadnieniu decyzji pominięto cztery działki, o oznaczonych numerach, które spełniają kryterium sąsiedztwa, dostępności z tej samej drogi publicznej i zabudowy pozwalającej na kontynuację funkcji i innych parametrów. Natomiast z materiału zgromadzonego w sprawie w postaci mapy wynika, że wskazane przez odwołującą działki mają dostęp z ulicy G. lub S.j. Mapa nie daje jednak odpowiedzi na dalsze pytanie, to jest czy zabudowa na tych działkach pozwala na określenie wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy działki te spełniają kryterium dobrego sąsiedztwa. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że pomiędzy uchybieniem procesowym polegającym na pominięciu zebrania i rozpatrzenia części materiału dowodowego, to jest naruszeniem art. 77 k.p.a., a rozstrzygnięciem, zachodzi związek przyczynowy. Zaistniała, bowiem hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stwarza podstawę do oceny, że kontrola decyzji organu pierwszej instancji pod względem jej zgodności z prawem nie była wyczerpująca, gdyż część materiału dowodowego została pominięta, a zatem przyczyny rozstrzygnięcia stały się niejasne. Sąd nakazał organowi II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozpoznać odwołanie M.K. w całości, a motywy rozstrzygnięcia przedstawić w uzasadnieniu decyzji. Analizując ponownie przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ powinien mieć na uwadze, że w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca odwołał się do pojęcia działki sąsiedniej. Pojęcie to nie powinno być rozumiane jako zawężone do działki graniczącej z terenem inwestycji. Za działki sąsiednie mogą być uznane jedynie te, które położone są w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określać dla każdego przypadku oddzielnie. Całość taka nie może być zbyt rozległa. Badając natomiast przesłankę kontynuacji funkcji organ powinien się odnieść się do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się bowiem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Po ponownym rozpoznaniu odwołania M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ I instancji w prawidłowy sposób wyznaczył obszar, którego funkcję zabudowy, sposób zagospodarowania oraz cechy zabudowy analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Przedmiotem analizy objęto teren znacznie większy niż trzykrotna szerokość frontu działki nr [...]. Ustalono, iż na tym obszarze znajdują się tereny uprawne bez zabudowy co uniemożliwia ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie parametrów określonych w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), a co za tym idzie, brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, zabudowania występujące na Stadionie Miejskim nie pozwalają na uznanie kontynuacji funkcji. Zabudowanie te powstały na podstawie nieobowiązującego już planu i są związane z funkcją sportu i rekreacji. Nie można również ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w oparciu o zabudowania występujące na działkach [...],[...] i [...]. Zbudowania te były pierwotnie zrealizowane jako altany ogrodowe, a następnie zostały rozbudowane na budynki mieszkalne. W archiwalnych rejestrach Urzędu Miasta i Gminy K. brak jest dokumentów potwierdzających legalność tej zabudowy. Charakteru mieszkalnego nie mają również zabudowania na działce nr [...] (dawna ferma lisów) oraz na działce nr [...] (tunele foliowe potwierdzające rolniczą funkcję działki). Brak jest też dokumentów potwierdzających legalność budynku gospodarczego na działce nr [...]. Zdaniem organu, ustalenie warunków zabudowy w oparciu o niepewny stan zabudowy, nie zapewni właściwej realizacji podstawowego celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Ponieważ na wskazanym obszarze nie były wcześniej wydawane decyzje o warunkach zabudowy, jak również pozwolenia na budowę, to funkcje terenu należy ocenić na podstawie jego przeznaczenia określonego w wcześniejszych planach zagospodarowania przestrzennego, z których wynika, iż nie przewidywały one na tym obszarze budownictwa mieszkaniowego.

Skargą z dnia 3 lutego 2010 r. skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] . i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej organy obu instancji błędnie przyjęły, że na obszarze, na który jest planowana przedmiotowa inwestycja nie znajdują się zabudowania pozwalające na określenie wymagań, co do nowej zabudowy w zakresie parametrów wskazanych w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Podkreśliła, iż działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi. Twierdzenie to, co do działek [...],[...] i [...] potwierdził organ II instancji, który w toku postępowania ustalił, iż zabudowania istniejące na tych działkach stanowią aktualnie budynki mieszkalne. W ocenie skarżącej bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest fakt czy na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne wniesione w oparciu od wydane decyzje o warunkach zabudowy jak również pozwolenia na budowę. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje aby ustalenie warunków zabudowy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu mogło nastąpić tylko w oparciu o "legalną" zabudowę. Organ II Instancji dokonał nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej tego przepisu. Stwierdzenie, iż znajdujące się na analizowanym obszarze zabudowania mieszkalne nie zostały wybudowane zgodnie z przepisami prawa budowlanego Kolegium oparło jedynie na informacji organu I instancji nie popartej jakimkolwiek rozstrzygnięciem wydanym w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Skarżąca podkreśliła również, że kilka rodzin zamieszkałych na przedmiotowym obszarze jest zameldowanych przez organ I instancji w budynkach, którym organy odmawiają pełnienia funkcji mieszkalnych. Z uwagi na powyższe, decyzja odmowna w sposób istotny ogranicza zabudowę, którą bezspornie da się pogodzić z istniejąca na tym obszarze, a organ naruszył deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasadę wolności zagospodarowania terenu. Błędy proceduralne i zaniechania popełnione przez organy obu instancji, a mające istotny wpływ na wynik sprawy doprowadziły do wydania błędnych decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko i argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

Występując osobiście na rozprawie w dniu 30 czerwca 2010 r. skarżąca zarzuciła nadto organowi II instancji, iż nie wykonał zaleceń sądu administracyjnego, który rozpoznawał sprawę uprzednio, formułując w ten sposób zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie i to zarówno z powodu argumentów bezpośrednio w niej podniesionych, jak i sformułowanych przez skarżącą na rozprawie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia

Nie sposób zaś uznać za prawidłowe zrealizowanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 5 maja 2009 r., gdzie expressis verbis wskazano, iż organ winien odnieść się do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, lakonicznego stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., iż brak jest możliwości do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w oparciu o zabudowania występujące na działkach nr [...],[...],[...] i [...] ze względu na niepewny stan zabudowy na powyższych działkach, co do których brak jest jakichkolwiek informacji potwierdzających legalność występującej na nich zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dokonując wykładni powyższego przepisu, w tym w szczególności jego punktu 1 zauważyć należy, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może domniemywać istnienia samowoli budowlanej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Przedmiotowy przepis nie odsyła bowiem w żaden sposób do przepisów prawa budowlanego, jak również nie wskazuje na konieczność badania legalności istniejącej zabudowy, ograniczając się do wskazania na okoliczność zabudowania działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Gdyby zaś racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju warunek znalazłoby to odzwierciedlenie w treści przepisu na przykład poprzez wskazanie, iż działka sąsiednia jest zabudowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź umieszczenie innego podobnego zapisu. Powyższe przesądza o tym, iż organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania zgodności istniejącej już zabudowy z przepisami Prawa budowlanego, lecz jedynie do badania zgodności planowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Takie ograniczenie kognicji organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynika wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowiącego, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Co za tym idzie do czynności organów władzy publicznej (w tym przede wszystkim organów administracji działających w formach władczych) nie stosuje się zasada, iż dozwolone jest to co nie jest zabronione, lecz zasada, iż mogą one działać jedynie w zakresie upoważnienia wynikającego z przepisów prawa. Ewentualna samowola budowlana winna być zatem prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez inne organy (organy nadzoru budowlanego) i na podstawie właściwych przepisów i dopiero wtedy organ, bądź strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy byłyby uprawnione do powoływania się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgodna z prawem. Za przyjęciem powyższej wykładni przepisów prawa przemawia nadto okoliczność, że przepisy prawa budowlanego przewidują w określonych stanach faktycznych możliwość legalizacji samowoli. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 172/06 publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Admnistracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II SA/Bd 243/08 publikowany w Lex nr 557002, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r., sygn. II SA/Po 167/08, publikowany w Lex nr 557030).

Z powyższego wynika, iż organ II instancji realizując wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. nie powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia, iż ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w oparciu o zabudowania występujące na działkach nr [...],[...],[...] i [...] jest niemożliwe ze względu na niepewny stan zabudowy na powyższych działkach, lecz winien dokonać merytorycznej oceny czy zabudowa faktycznie występująca na tychże działkach, leżących co najmniej częściowo w wyznaczonym obszarze analizowanym, umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla działki Skarżącej, a jeżeli nie to z jakich przyczyn.

Niezależnie od powyższego zauważyć nadto należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd dopatrzył się nadto uchybienia w procedowaniu nie podnoszonego wprawdzie przez Skarżącą, które jednakże mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie również skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna określa przepis art. 107 k.p.a.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają jak w niniejszej sprawie prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (porównaj J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy nie sposób zaś uznać za prawidłową realizację przywołanych przepisów k.p.a. lakonicznego stwierdzenia organu II instancji, iż wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, zabudowania występujące na Stadionie Miejskim nie pozwalają na uznanie kontynuacji funkcji, bowiem zabudowanie te powstały na podstawie nieobowiązującego już planu i są związane z funkcją sportu i rekreacji.

Zauważyć bowiem należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Jest to szczególnie widoczne w realiach niniejszej sprawy, gdzie na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącej zrealizowane są zabudowania Stadionu Miejskiego i obiektów pomocniczych, a co za tym idzie rozumienie zasady kontynuacji funkcji jako zasady budowania każdorazowo obiektów o identycznej funkcji sprowadzałoby się do skutków sprzecznych nie tylko z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni, lecz wręcz ze zdrowym rozsądkiem. O ile bowiem pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze, to jednocześnie powtarzalność na danym obszarze obiektów o pewnych funkcjach może być z warunkami ładu przestrzennego sprzeczna jak np. budowa w sąsiedztwie kolejnego stadionu jako obiektu o funkcji odpowiadającej już istniejącemu. W takim przypadku nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być jedynie tego rodzaju, by można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej. Przyjąć, zatem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa realizuje funkcję rekreacyjno-sportową, nie oznacza to samo przez się, że nowa inwestycja może być wyłącznie budynkiem o takiej samej funkcji (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, publikowany w Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, publikowany w Lex nr 552836, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, publikowany w Lex nr 530025, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, publikowany w Lex nr 486227, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, publikowany w Lex nr 528351, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, publikowany w Lex nr 284499 oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503).

Pamiętać przy tym należy o ratio legis art. 61 u.p.z.p. którym jest ochrona określonego w art. 2 pkt 1 tej samej ustawy ładu przestrzennego. Regulacja ta ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie powinno to doprowadzać do nadmiernego jej ograniczenia. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (porównaj wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, publikowany w Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, publikowany w Lex nr 320109).

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organ administracji uznając, że zabudowania występujące na Stadionie Miejskim nie pozwalają na uznanie kontynuacji funkcji powinien uargumentować w czym widzi kolizję pomiędzy funkcją działki zabudowanej stadionem, a ewentualną zabudową działki Skarżącej, względnie jakiego rodzaju zagrożenia dla funkcji sportu i rekreacji realizowanej na działce zabudowanej Stadionem Miejskim niesie ustalenie warunków zabudowy działki należącej do M. K. zgodnych z jej wnioskiem.

Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości winno być bowiem wyraźnie uzasadnione, a wszelkie rozstrzygnięcia, które go w sposobie korzystania z nieruchomości ograniczają muszą być dokonywane z uwzględnieniem zarówno interesów wspólnoty samorządowej, jak i indywidualnego interesu właściciela nieruchomości.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne i prawo procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ administracji dokonał bowiem niewłaściwej wykładni przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. polegającej na niezasadnym przyjęciu, iż zabudowa działek sąsiednich nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości co do jej legalności, w sytuacji gdy przepis ten takowego wymogu nie stawia, a nadto naruszył prawo procesowe, w tym w szczególności art. 11 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt lakoniczne i nieodnoszące się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy uzasadnienie decyzji nie zawierające argumentacji przemawiającej za stwierdzeniem, iż zabudowa istniejąca na działkach [...],[...],[...],[...] i [...] nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy działki skarżącej oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niepełną realizację wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z dnia 5 maja 2009 r., sygn. II SA/Po 1002/08.

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego oraz prawa materialnego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji brak było możliwości rozpoznania przez Sąd podnoszonych w skardze pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym wskazywanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem na obecnym etapie sprawy byłoby to przedwczesne i prowadziłoby do zastąpienia organu administracji przez Sąd w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Rolą sądów administracyjnych jest zaś wyłącznie kontrola organów administracji publicznej, polegająca - między innymi - na stwierdzeniu, czy wydawane przez te organy decyzje lub inne akty są zgodne z prawem. Warunkiem umożliwiającym taką kontrolę jest prawidłowe uzasadnienie decyzji, gdyż tylko ono wskazuje na przesłanki, jakimi kierował się organ przy jej wydaniu, którym to wymogom nie sprostało uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, iż zasadne było, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uwzględnienie skargi.

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza K. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu organu administracji, który to akt ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p. p. s. a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, iż obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi, zaskarżony akt bądź czynność będą podlegały wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zauważyć wreszcie należy, iż rozstrzygnięcie odmienne, to jest określenie, iż zaskarżony akt nie może być wykonany stanowiło by de facto nałożenie na organ administracji obowiązku niezwłocznego (jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku w niniejszej sprawie) ponownego rozpoznania odwołania M. K. od decyzji Burmistrza K.

Rozpoznając ponownie odwołanie Skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powinno uwzględnić poglądy prawne Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w sposób wyczerpujący, uwzględniający wymogi określone w k.p.a. uzasadnić podjętą decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p. p. s. a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów pomocy udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

/-/ T.Świstak /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga

MK