Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2281/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1412
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 30 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 175/13 w sprawie ze skargi A. O., W. O. M. s.c. w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od A. O. i W. O. solidarnie na rzecz Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie kwotę 280 (słownie dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 175/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. O. i W. O. – prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą M. s. c z siedzibą w K., na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] o nałożeniu na skarżących opłaty za czynności kontrolne, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z [...] września 2011 r. (znak: [...]) oraz zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Krakowie na rzez skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. powiatowy inspektor sanitarny przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził, że skarżący wprowadzili do obrotu produkt o nazwie K., bez pozwolenia Ministra Zdrowia na obrót produktem biobójczym, a więc z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 2002 r. o produktach biobójczych (Dz.U. nr 175, poz. 1433 ze zm.). Z uwagi na powyższe Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] września 2011 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., nr 122 poz. 851 ze zm.), wstrzymał wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tego produktu. Jednocześnie (tego samego dnia) organ inspekcji sanitarnej I instancji, ustalił dla M. opłatę za kontrolę sanitarną, w wysokości 175 zł. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 36, poz. 203). Organ przyjął średnią stawkę godzinową wynagrodzenia pracowników wykonywujących czynności kontrolne w wysokości 22,66 zł oraz narzut kosztów pośrednich 45,43 %. Wymienił elementy składowe: czas trwania kontroli (4 h – 2 pracowników) to kwota 90,64 zł, opracowanie techniczno – biurowe (1h) to 22,66 zł i koszt dojazdu 7,20 zł, co dało w sumie kwotę 120,50 zł plus narzut w wysokości 54,74 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. O. i A. O. podnieśli, że jest ona przedwczesna, ponieważ : po pierwsze decyzja o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu spornego produktu nie jest ostateczna (została zaskarżona do organu odwoławczego), a po drugie nie było nieprawidłowości w związku z wprowadzeniem do obrotu tego produktu. Organ winien w ocenie odwołujących się zastosować przepis art. 36 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który stanowi, że organ nie pobiera opłaty za kontrolę, gdy w jej wyniku nie stwierdzi się naruszeń w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu organ podkreślił, że opaska silikonowa zawiera substancję czynną olejek cytronelowy, wymieniony w załączniku II Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1451/2007. W tej sytuacji sporny środek nie może być zarejestrowany jako produkt biobójczy i uzyskać pozwolenia na obrót, a tym samym nie powinien znajdować się na rynku, co oznacza, że decyzja o wstrzymaniu wprowadzenia do obrotu jest prawidłowa. Co do zasadności ustalenia skarżącym opłaty za kontrolę organ odwołał się do treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

A. O. i W. O. wnieśli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie/, podnosząc, że kwestia kosztów zgodnie z k.p.a., powinna być ujęta co najwyżej w decyzji merytorycznej kończącej sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i orzekł o zwrocie skarżącym kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przesłanką pobrania opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Decyzja o ustaleniu opłaty musi zostać poprzedzona rozstrzygnięciem co do naruszenia przez stronę wymagań higieniczno – sanitarnych. Sporną opłatę ma ponieść podmiot nieprzestrzegający wymagań higieniczno – zdrowotnych, nie jest to opłata za sprawowanie czynności nadzoru, ale opłata za badania laboratoryjne lub inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru, co znaczy, że płaci się za specjalistyczne czynności niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jest to zatem opłata pobierana za konkretne zdarzenia określone w normie prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2008 r. II OSK 579/07 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 lutego 2014 r. III SA/Kr 1080/13 – publikowane w https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd wywiódł, że ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji finansowej z tytułu samego faktu sprawowania nadzoru, a obciążenie kontrolowanego podmiotu opłatą za sam fakt sprawowania nadzoru taki miałby charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji podały, że nałożona na skarżących opłata dotyczy "kontroli sanitarnej". Tymczasem pojęcie to nie znajduje odniesienia do unormowania zawartego w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i w § 3 i 4 powołanego rozporządzenia. Z wymienionego rozporządzenia wynika, że do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmującej: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Natomiast do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu.

Ratio legis unormowania przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i powołanych przepisów rozporządzenia jest by strona miała możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia, kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów.

W konkluzji Sąd podał, że sformułowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, iż pobiera się opłatę "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" jest pojemne i niedookreślone niemniej nie oznacza, że pod tą nazwą kryją się wszelkie działania organu. Przykładowo, nie można przyjąć, że pod tą nazwą kryje się sporządzenie pisma przekazującego organowi II instancji odwołania czy zażalenia czy samo wydanie decyzji administracyjnej. Chodzi o to, że wskazane w przepisie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" zamykają się w grupie czynności, które powstały w związku z wydawaną decyzją. Muszą to być specjalne koszty, które powstały wyjątkowo i w żadnym wypadku nie można żądać od strony zwrotu kosztów za wydanie decyzji. Z kontrolowanej decyzji natomiast nie wynika wprost jakie czynności organ przyjął za generujące koszty, którymi następnie obciążono skarżących.

Zdaniem WSA organy obu instancji przedstawiły wyliczenie kosztów za "czynności kontrolne", bez sprecyzowania o jakie czynności chodzi. W szczególności nie wskazano na to, aby przeprowadzono jakiekolwiek badania laboratoryjne lub inne badanie specjalistyczne, generujące koszty o jakich mowa w rozporządzeniu. Generalnie fakt przeprowadzenia przez pracowników kontroli mieszczącej się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników PIS nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że do ustalenia opłaty za kontrolę sanitarną dla A. O. i W. O. doszło z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 kwietnia 2014 r. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS przez jego błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pojęcie "kontroli sanitarnej" nie znajduje odniesienia do unormowania tam zawartego jak i w § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 36, poz. 203).

W skardze kasacyjnej postawiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że do ustalenia opłaty "za kontrole sanitarną" doszło z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu ocen i wskazań co do dalszego postępowania nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, a w szczególności dotyczących wskazanej wykładni przepisów art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W obszernym uzasadnieniu tych zarzutów, obejmującym również przedstawienie przebiegu sprawy wnoszący skargę kasacyjną podał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie jest wadliwy a wyrażona w nim ocena prawna jest chybiona. Dokonana przez Sąd wykładnia przepisów art.36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest nieprawidłowa - narusza reguły interpretacji prawa, ograniczając się do wadliwej wykładni językowej, całkowicie pomijając przy tym kontekst systemowy i funkcjonalny.

Wnoszący skargę kasacyjną podał, że zdaniem Sądu I instancji sformułowanie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, iż pobiera się opłatę "za badania laboratoryjne oraz inne czynności" jest, co prawda "pojemne i niedookreślone" niemniej nie oznacza, że pod tą nazwą kryją się wszelkie działania wszystkich osób zatrudnionych w stacji i co ważne, nie chodzi o zadania orzecznicze organu. Zdaniem Sądu z kontrolowanej decyzji nie wynika wprost jakie czynności organ przyjął za generujące koszty, którymi następnie obciążył podmiot kontrolowany. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji organ przedstawił wyliczenie kosztów, niemniej posługiwał się ogólnym sformułowaniem "czynności kontrolne", bez sprecyzowania o jakie czynności chodzi, a w szczególności organ nie wskazał na to, aby przeprowadzono jakiekolwiek badania laboratoryjne lub inne badanie specjalistyczne, generujące koszty, o jakich mowa w rozporządzeniu. Generalnie - jak stwierdza Sąd - fakt przeprowadzenia przez pracowników kontroli mieszczącej się w ramach rutynowych obowiązków służbowych pracowników PIS nie upoważnia do obciążania strony kosztami działania urzędu.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wykładnia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów nie może się ograniczyć się tylko do wykładni językowej. Wymaga również odwołania się do reguł wykładni systemowej. Niemniej jednak już dokonana przez Sąd wykładnia językowa pojęcia "inne czynności", które są wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, jest błędna.

Według Sądu I instancji konieczną przesłanką pobrania opłaty na podstawie spornego przepisu jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, stwierdzenie takie powinno być uprzednie w stosunku do orzeczenia w przedmiocie poniesienia opłaty. Sama opłata, którą zobowiązany jest ponieść podmiot nieprzestrzegający wymagań higieniczno-zdrowotnych nie jest opłatą za sprawowanie czynności nadzoru ale opłatą za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru, co znaczy, że płaci się za specjalistyczne czynności, niezbędne w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z tych wywodów Sądu wynika, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, że jeżeli w rezultacie kontroli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych to te czynności, które doprowadziły do takich ustaleń są innymi czynnościami wykonywanymi przez organy inspekcji sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru budowlanego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zakres kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2011 r. w siedzibie firmy M. został ustalony w oparciu o art. 4 ust.2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy również kontrola przestrzegania przepisów dotyczących wprowadzania do obrotu produktów biobójczych i substancji czynnych oraz ich stosowania w działalności zawodowej. W wyniku tych czynności kontrolnych, pozostających w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole z kontroli. Nie jest możliwe opracowanie wyniku kontroli w zakresie nadzoru bieżącego bez szeroko pojętej analizy, w tym przypadku dotyczącej ustalenia, czy stwierdzony w obrocie produkt o nazwie K. jest produktem biobójczym i spełnia wymagania, aby znajdować się na rynku, zarówno te określone w przepisach prawa wspólnotowego - Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1451/2007 jak i w przepisach prawa krajowego - ustawa z dnia 13.09.2002 r. o produktach biobójczych (Dz.U. Nr 39, poz. 252 z późn.zm.). Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, iż produkt będący przedmiotem kontroli jest przeznaczony do odstraszania komarów oraz że zawarta w nim substancja czynna (olejek cytronelowy) jest produktem biobójczym w rozumieniu ustawy z dnia 13.09.2002 r. o produktach biobójczych i posiada działania biobójcze. Zatem została spełniona przesłanka określona w art. 36 ust. 1 ustawy, albowiem zostało stwierdzone naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i w tym zakresie organ wydał stosowną decyzję przed tym, jak ustalił opłatę za dokonane czynności kontrolne. Był nota bene do tego zobowiązany, ponieważ art. 36 ust.2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie przewiduje pobieranie opłat, jeżeli w wyniku podjętych czynności nie stwierdzono naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że pojęcie "inne czynności" należy odnieść do wszystkich czynności, innych niż te, które są realizowane w formie badań laboratoryjnych. To przepisy prawa, z uwagi na przedmiot kontroli określają w jaki sposób, jakim metodami kontrolnymi organ ma sprawdzić, czy podmiot przestrzega przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Trudno jest wyobrazić sobie kontrole prawidłowości sposobu znakowania produktu metodami laboratoryjnymi. Zatem, w toku postępowania o charakterze kontrolnym powstaje konieczność dokonywania czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zawiera przepisów wskazujących na poszczególne czynności postępowania kontrolnego. Organ prowadząc postępowanie kontrolne może dokonywać dowolnych czynności kontrolnych, pod warunkiem że służyć one będą realizacji celu postępowania kontrolnego i będą mieścić się w zakresie upoważnienia oraz postanowienia o wszczęciu postępowania. Czynnością kontrolną może być w zasadzie wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Z podanych wyżej przyczyn ustawodawca, określając w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności za jakie pobierane są opłaty, posłużył się pojęciem "inne czynności". Nie jest możliwe sprecyzowanie w samej ustawie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy inspekcji sanitarnej w związku ze sprawowaniem zarówno zapobiegawczego jak i bieżącego nadzoru sanitarnego.

Oznacza to, że czynności kontrolne, wykonywane w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, mieszczą się w pojęciu "innych czynności", o których w tych przepisach mowa. Wniosek taki potwierdza także wykładnia systemowa przedmiotowych uregulowań - odwołanie się do przepisów innej ustawy, jaką jest ustawa z dnia 25.08.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.) i jej art. 75 oraz do przepisu wydanego na podstawie art.75 ust.4 tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8.05.2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656). Z obydwu wymienionych aktów prawa wynika wprost, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej mają prawo do naliczania opłat za czynności wykonane w ramach urzędowej kontroli, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone niezgodności z przepisami prawa.

Przyjęcie wykładni przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonanej przez Sąd oznaczałoby więc w praktyce, że organy PIS ustalałyby opłaty tylko w tych przypadkach, w których kontrola byłaby realizowana poprzez badanie laboratoryjne, bo trudno byłoby organowi wykazać inne czynności, które w ocenie Sądu można by zaliczyć do czynności o charakterze specjalistycznym a nie rutynowym. W ocenie organu wnoszącego skargę kasacyjną, także badania laboratoryjne realizowane w zakresie kompetencji organów inspekcji sanitarnej, w sposób ustalony przepisami prawa (np. jakie parametry mają zostać zbadane), są czynnościami rutynowymi a nie specjalistycznymi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej wykładni spornego przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jak i § 3 i 4 rozporządzenia.

A. O. i W. O. nie skorzystali z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Sanitarnego w Krakowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 21 września 2001 r. o nałożeniu na A. O. i W. O. opłaty za czynności kontrolne, w związku z kontrolą dotyczącą wprowadzenia przez skarżących do obrotu produktu o nazwie K., bez pozwolenia Ministra Zdrowia na obrót produktem biobójczym, a więc z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o produktach biobójczych. Podstawę materialno-prawną decyzji stanowił art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku nie podzielił stanowiska organów sanitarnych, że w rozpoznawanej sprawie istniały przesłanki do nałożenia na skarżących tej opłaty. Sąd I instancji uznał, że przepis art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, na podstawie którego nałożono sporną opłatę, nie mógł być zastosowany w tej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji nie jest to opłata za sprawowanie nadzoru, lecz opłata, którą pobiera się za "badania laboratoryjne oraz inne czynności", które powstały w związku z wydawaną decyzją, po uprzednim stwierdzeniu, że dany podmiot nie przestrzega wymagań higieniczno-zdrowotnych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził natomiast, że pojęcie "inne czynności" należy odnieść do wszystkich czynności, innych niż te, które są realizowane w formie badań laboratoryjnych. Chodzi tu o wszelkie działania kontrolne służące celowi postępowania kontrolnego i podjęte w zakresie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie.

Zawarte w art. 36 ust. 1 cyt. ustawy sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyroki z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1374/08, z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 449/08, z dnia 1 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/08). Jak słusznie zauważył wnoszący skargę kasacyjną, nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć zatem należy, że na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy można pobierać opłaty za "inne czynności", które nie są badaniami laboratoryjnymi. Opłaty pobierane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej za "inne czynności", wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą obejmować również koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia, czy też decyzji administracyjnej (por. np. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 366/07). Inne czynności to również czynności zmierzające do oceny prawidłowości i skuteczności prowadzonych procesów czyszczenia, ze szczególnym uwzględnieniem procesów mycia i dezynfekcji oraz stosowanych środków myjących i dezynfekujących, a więc czynności niekoniecznie związane z wymogiem przeprowadzenia specjalistycznych badań laboratoryjnych (por. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1645/07).

Z protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że skarżący prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą M. wprowadzali do obrotu sporny produkt bez pozwolenia o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o produktach biobójczych. Nieprawidłowości zostały opisane w decyzji organu I instancji z [...] września 2011 r. oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2012 r.

Zatem koszty bezpośrednie i pośrednie poniesione w związku z wykonywaniem konkretnych czynności pozostających w związku z kontrolą, wymienione w § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (m.in. wynagrodzenie pracowników, koszty podróży służbowych, koszty materiałowe) są kosztami o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu ocen i wskazań co do dalszego postępowania nie znajdujących uzasadnienia w przepisach prawa, a w szczególności dotyczących wykładni przepisów art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz § 3 i 4 wspomnianego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. Wnoszący skargę kasacyjną w istocie kwestionuje bowiem treść zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji ocen prawnych i wskazań co do dalszego posterowania w tej sprawie. Tymczasem art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu, zaś art. 153 ustanawia zasadę związania oceną prawną w wskazaniami sądu co do dalszego postępowania. Błędna ocena prawna sądu czy niewłaściwe wskazania co do dalszego postępowania w sprawie nie kwalifikują się jako naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.

Trzeba zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie decyzja o ustaleniu opłaty za czynności kontrolne została podjęta w tej samej dacie co decyzja o wstrzymaniu wprowadzenia opaski do obrotu. Wynikająca z tego faktu kwestia prawna, sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie, czy jest dopuszczalne wydanie decyzji o ustaleniu opłaty przed ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie co do istnienia naruszeń, wymagań sanitarnych, ze względu na zarzuty skargi kasacyjnej, nie może być przedmiotem oceny NSA.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.