Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 275/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie zaskarżonej decyzji  z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. art. 91 ust. 1, 93
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. art. 68 ust. 5 i 9, 103 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § 7, § 8, § 9, § 10, § 11 rozdziału III oraz na rozdziały od IV do X załącznika do zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie organizacji pracy szkół w roku szkolnym 2020/2021 1. Stwierdza, że § 7, § 8, § 9, § 10, § 11 rozdziału III oraz rozdziały od IV do X załącznika do zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, 2. Zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł skargę na zarządzenie Wójta Gminy [...]

z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie organizacji pracy szkół w roku szkolnym 2020/2021, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...] w części załącznika od § 7 do § 11 rozdziału III oraz od rozdziału IV do rozdziału X.

Wnosząc skargę Wojewoda [...] wskazał, że działa na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm. zwaną dalej u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwaną dalej p.p.s.a.), i wnosi

o orzeczenie nieważności zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...],

w częściach załącznika od § 7 do § 11 rozdziału III oraz od rozdziału IV do rozdziału X.

Zarzucił istotne naruszenie art. 7, 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr. 78, poz. 483), art. 10 ust. 1, art. 57, art. 68 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe ( Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm.), § 115 załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) oraz aktów prawnych regulujących w sposób wyczerpujący materie uregulowaną skażonymi zarządzeniami poprzez ich modyfikację co szczegółowo opisano w skardze.

Jego zdaniem powodem skarżenia ww. zarządzenia (we wskazanym zakresie) jest brak delegacji prawnej do wydania, naruszenie zasad techniki legislacyjnej, naruszenie kompetencji dyrektorów szkół, modyfikacja przepisów powszechnie obowiązujących, a także zamieszczenie w ww. zarządzeniu spraw już uregulowanych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Wskazał, że orzecznictwie przyjmuje się, iż jednym z rodzajów naruszenia przepisów prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności jest podjęcie przez aktu prawnego bez podstawy prawnej. Działanie bez podstawy prawnej to działanie

w sferze nie objętej regulacją prawną, działanie zastrzeżone do właściwości innego organu władzy publicznej, do innej formy działania. Podniósł, że ten wymóg działania na podstawie prawnej wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2018 r., II OSK 1804/18). Organ wykonawczy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji

w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny

i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2018 r., VIII SA/Wa 723/18).

Podniósł, że kompetencje organu prowadzącego uregulowane są m.in. art. 10 ust.1 i 57 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2021.1082 t.j. z dnia 2021.06.17 zwaną dalej Prawo oświatowe). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy "Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, 1495, 1571, 1655 i 1680 oraz z 2020 r. poz. 568), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych".

Zauważył, że przepis art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe stanowią, iż "organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów". Kompetencje dyrektora szkoły zostały zaś określone m.in. art. 68 ustawy Prawo oświatowe.

Nadmienił, iż brak powszechności obowiązywania zarządzeń mających charakter wewnętrzny i obowiązujący tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, który je wydaje albo osoby, których dotyczy i nie jest kierowany do osób trzecich, to niemniej jednak pomimo charakteru aktu wewnętrznego musi być oparty na wyraźnej podstawie prawnej. Zarządzenie ma charakter i funkcjonuje jako wewnętrzna zasada postępowania, jednak nie może być sprzeczne ani łamać prawa określonego w ustawie ustanowionej przez organy właściwe.

Podniósł, iż oświata jest dziedziną szczegółowo uregulowaną na poziomie rozporządzeń, przy czym rozporządzenia te przyznają samodzielność dyrektorom szkół w kierowaniu szkołą i nie można ich wyręczać ani nakazywać określonych działań oraz wkraczać w ich kompetencje. Kompetencje organu prowadzącego nie obejmują uprawnienia do wydawania aktów prawnych określających kwestie organizacji szkoły w zakresie zawartym w przedmiotowych zarządzeniach. Zauważył, że przepisy, które tylko ogólnie określają zakres zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę nad podległymi mu szkołami i placówkami nie mogą stanowić podstawy do wydawania zarządzeń, które w sposób generalny określać będą zasady organizacji roku szkolnego.

Przywołał przepisy art. 10 i 57 ustawy Prawo oświatowe, które jego zdaniem precyzyjnie wymieniają zadania organu prowadzącego odnośnie funkcjonowania przedszkoli, szkół i placówek oświatowych i nie stanowią one podstawy do regulacji kwestii skarżonych w przedmiotowych zarządzeniach. Uznał, że możliwość ingerencji organu prowadzącego w zakresie wskazanym w wyżej nie znajduje wsparcia w regulacji prawnej zawartej w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z póżn. zm.), zgodnie z którym "Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa". Wskazał, że żaden przepis prawa nie daje Wójtowi kompetencji normatywnych do wydawania aktów wewnętrznych regulujących generalnie kwestię organizację szkół. Zgodnie z art. 57 ustawy Prawo oświatowe, organ prowadzący może jedynie ingerować w sprawy administracyjne i finansowe szkoły czy przedszkola. Wójt jako organ prowadzący szkołę sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów organizacyjnych, które dotyczą finansów jednostki oraz ogólnego zarządu szkołą lub placówką. Jego kompetencje nie obejmują uprawnienia do wydawania aktów prawnych określających kwestie organizacji szkoły. W wyroku WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2014 r. (II SA/Rz 469/14) powiedziano, że ustalanie wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych należy do kompetencji dyrektora szkoły lub placówki. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ingerencji organu prowadzącego w tym zakresie. Zgodnie z art. 110 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy Prawo oświatowe, arkusz organizacji szkoły określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym. Organ prowadzący zatwierdza arkusz organizacji po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, także w przypadku wprowadzenia zmian do dnia 30 września. W myśl ust. 4 art. 110 ustawy Prawo oświatowe na podstawie zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły dyrektor szkoły, z uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, ustala tygodniowy rozkład zajęć określający organizację zajęć edukacyjnych. Zauważył, że zgodnie z § 17 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, dyrektor szkoły przekazuje arkusz organizacji w terminie do dnia 21 kwietnia danego roku organowi prowadzącemu. Organ prowadzący po uzyskaniu opinii nadzoru pedagogicznego, zatwierdza arkusz najpóźniej do 29 maja. Do 30 września w arkuszu można jeszcze wprowadzać zmiany, które organ prowadzący zatwierdza w terminie 7 dni roboczych od dnia ich otrzymania.

Nadmienił, iż upoważnienie do podjęcia aktu prawa musi być realizowane z zachowaniem hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, a organ go wydający nie może wchodzić w kompetencje innego organu, któremu ustawa nadaje określone uprawnienia, (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt lII SA/Wr 96/14). Wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r. (sygn. akt II OSK 1333/15) stwierdzono, iż w utrwalonym orzecznictwie sądowo-administracyjnym uznaje się, że modyfikacja regulacji ustawowych i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Jego zdaniem uchwała/zarządzenie organu gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała/zarządzenie, jako istotnie naruszające prawo, są nieważne. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Uznał, że trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały/zarządzenia, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Wskazał, że w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Jego zdaniem zarządzenia nie mogą regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. W sytuacji, gdy jednocześnie nastąpi modyfikacja zasadniczych regulacji takie zarządzenie, jako istotnie naruszające prawo, jest nieważne. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że nawet powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały/zarządzenia, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwały/ zarządzenia organu gminy nie powinny zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 14.101999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16.06.1992 r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 6.10.2015 r. sygn. II OSK 1084/15; Wyrok SN z 5.01.2001 r., III RN 40/00;-OSNP 3/44) .

Uznał, że tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa wewnętrznego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92).

Jego zdaniem z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wkroczenia przez organ wykonawczy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawnego ale również wówczas gdy, wskazany podmiot danym aktem prawa wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu, wkracza w kompetencje innych organów. Akt prawa ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy/ zarządzeń organów wykonawczych z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawnego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "elementarnych kanonów techniki prawodawczej").

Przenosząc powyższe rozważania na grunt zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wskazał, iż w załączniku do zarządzenia, w rozdziale III od § 7 do § 11 uregulowano pierwszeństwo przyjmowania do przedszkola, oddziałów 0, klasy pierwszej szkoły podstawowej, którym ustalono obwód; wiek dzieci przyjmowanych do przedszkola; kryteria przyjmowania kandydatów zamieszkałych poza obwodem danej szkoły; ponadto zamieszczono zapis stanowiący, iż "liczba uczniów przyjętych z poza obwodu nie może wpłynąć na pogorszenie warunków nauki" (§ 11 załącznika do zarządzenia nr [...]), do czego po pierwsze Wójt Gminy [...] nie miał upoważnienia ustawowego, a po drugie kwestie te są uregulowane innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Mowa jest tu m.in. o Rozdziale 6 ustawy Prawo oświatowe tj. "Rekrutacja do pierwszych klas publicznych szkół podstawowych", jak i stosownych przepisów wydanych na podstawie delegacji ustawy ww. dotyczących rekrutacji. Ponadto kwestie związane z wiekiem przedszkolaków unormowane są precyzyjnie art. 31 powołanej ustawy, tj. zapisami dotyczącymi wychowania przedszkolnego.

W rozdziale IV załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] oraz w § 1 i 2 zarządzenia Nr [...] w sprawie: zmiany Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...].08.2020 r. w sprawie organizacji pracy szkół w roku szkolnym 2020/2021, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], uregulowano z kolei kwestie: liczebności oddziałów; podziału oddziałów na grupy; liczebności grup; zasady podziału na grupy na grupy podczas zajęć edukacyjnych z edukacji dla bezpieczeństwa, zasady łączenia klas. Żaden przepis prawny nie daje Wójtowi Gminy [...] uprawnień do wydania zarządzenia w kwestiach wskazanych powyżej, nadto sprawy te są unormowane mi.in. następującymi przepisami:

- § 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół - odnośnie oddziałów, liczby dzieci w oddziałach - regulujący podział organizacyjny szkoły na oddziały, liczebności uczniów w oddziałach. Jedyna kompetencja organu prowadzącego w omawianej materii to zapis § 5 ust. 5 ww. załącznika stanowiący, że "w uzasadnionych przypadkach, za zgodą organu prowadzącego szkołę, liczba uczniów w oddziale może być niższa od liczby określonej w ust. 3 i 4;

- § 7 rozporządzenia MEN z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół, który normuje kwestie podziału na grupy oraz liczebności grup;

- § 2, 3, 4 rozporządzenia MEN z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół oraz załącznikami do ww. rozporządzenia - przepisy ww. regulują sprawy ramowych planów nauczania. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia organ prowadzący szkołę, na wniosek dyrektora szkoły, może dodatkowo przyznać nie więcej niż 3 godziny tygodniowo dla każdego oddziału (grupy międzyoddziałowej lub grupy międzyklasowej) w danym roku szkolnym, a w przypadku szkół w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Zaś w świetle § 4. ust. 1 rozporządzenia dyrektor szkoły, uwzględniając ramowy plan nauczania, ustala dla poszczególnych klas i oddziałów tygodniowy rozkład zajęć, a w szkołach prowadzących zajęcia w formie zaocznej - semestralny rozkład zajęć i są to kompetencje organu prowadzącego w omawianej kwestii;

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MEN z dnia 12 sierpnia 1999 r. w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego, zgodnie z którymi "na realizację zajęć w szkołach publicznych przeznacza się, w każdym roku szkolnym, dla uczniów poszczególnych klas, po 14 godzin, w tym po 5 godzin z podziałem na grupy dziewcząt i chłopców. Zajęcia są organizowane w oddziałach albo liczących nie więcej niż 28 uczniów grupach międzyoddziałowych;

- § 1 rozporządzenia MEN z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu realizacji edukacji dla bezpieczeństwa;

- art. 127 ustawy Prawo oświatowe - w zakresie Kształcenia specjalnego i indywidualnego nauczania oraz wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. W myśl ust. 6 ww. art. "dyrektorzy podmiotów, o których mowa w ust. 5, mogą organizować wczesne wspomaganie rozwoju dziecka w porozumieniu z organami prowadzącymi", zaś ust. 16 i 17 wskazanego artykułu mówi, że "dyrektor szkoły, której uczeń posiada orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania, organizuje takie nauczanie w porozumieniu z organem prowadzącym", a "dyrektor przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez gminę oraz szkoły podstawowej, w której są zorganizowane oddziały przedszkolne - także dyrektor szkoły podstawowej organizuje indywidualne obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne w porozumieniu z organem prowadzącym". Ww. przepisy normują sprawy dotyczące komunikacji na linii dyrektor szkoły, a organ prowadzący i żaden z nich nie przyznaje organowi wykonawczemu kompetencji do wydania zarządzenia normującego kształcenie specjalne, indywidualne nauczanie oraz wczesne wspomaganie dziecka w rozwoju;

- art. 96 ustawy Prawo oświatowe - w zakresie regulacji dotyczącej oddziałów w szkole, klas łączonych;

- § 7, 9, 10, 13, 17 rozporządzenia MEN z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, regulujące kwestie liczebności uczniów na zajęciach świetlicowych, czasu trwania zajęć lekcyjnych, kwestie oddziałów i łączenia klas oraz liczebności uczniów w klasach łączonych. We wskazanym rozporządzeniu uregulowano nadto w § 17 od ust. 3 do ust. 12 sprawy związane z arkuszem organizacji szkoły, o czym była już mowa we wcześniejszej części skargi.

W rozdziale V załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] oraz w § 3 zarządzenia z dnia [...] września 2020 r., Nr [...] w sprawie: zmiany zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], uregulowano sprawy dotyczące: organizacji przez dyrektora szkoły form pomocy i opieki w ramach zatwierdzonych w arkuszu organizacji pracy szkół godzin tj. zajęć rozwijających uzdolnienia (ze wskazaniem, iż godzina lekcyjna trwa 45 minut, a liczba uczestników zajęć ma wynosić nie mniej niż 8 uczniów); zajęć sportowych (ze wskazaniem, iż godzina lekcyjna trwa 45 minut, a liczba uczestników zajęć nie może przekroczyć 15 uczniów); zajęć dydaktyczno-wyrównawczych (ze wskazaniem, iż godzina lekcyjna trwa 45 minut, a liczba uczestników zajęć nie może przekroczyć 8 uczniów); zajęć korekcyjno-kompensacyjnych (ze wskazaniem, że liczna uczestników ma wynosić do 5 uczniów); zajęć logopedycznych (ze wskazaniem, iż liczba uczestników zajęć ma wynosić do 4 uczniów); zajęć o charakterze terapeutycznym (ze wskazaniem, iż liczba uczestników zajęć ma wynosić do 10 uczestników). Uregulowane powyżej kwestie normowane są natomiast następującymi przepisami prawa:

- art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe tj. "Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia zasady organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w szkołach i placówkach, które powinny tworzyć warunki dla zaspokajania potrzeb rozwojowych i edukacyjnych uczniów, w szczególności wspomagać rozwój uczniów i efektywność uczenia się" wraz z aktami wykonawczymi;

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach;

- art. 109 ustawy Prawo oświatowe tj. formy działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły;

- rozporządzeniem MEN z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. W § 7, 9, 10, 13 rozporządzenia MEN z dnia 28 lutego 2019 r. uregulowano kwestie liczebności uczniów na zajęciach świetlicowych, czasu trwania zajęć lekcyjnych, kwestie oddziałów i łączenia klas oraz liczebności uczniów w klasach łączonych. We wskazanym rozporządzeniu uregulowano w § 17 od ust. 3 do ust. 12 sprawy związane z arkuszem organizacji szkoły, o czym mowa była wyżej;

- § 2 rozporządzenia MEN z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych.

Wskazał, że w rozdziale VI załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] uregulowano kwestie związane z organizacją nauczania indywidualnego określając min:- podstawę przyznania nauczania indywidulanego; tygodniowy wymiar godzin indywidualnego nauczania; warunki wypłaty wynagrodzenia nauczycielowi prowadzącemu zajęcia nauczania indywidulanego. Ww. zagadnienia są uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tj. m.in.:

- art. 127 ustawy Prawo oświatowe - w zakresie Kształcenia specjalnego i indywidualnego nauczania oraz wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. W myśl ust. 6 ww. art. 127 ustawy Prawo oświatowe dyrektorzy podmiotów, o których mowa w ust. 5, mogą organizować wczesne wspomaganie rozwoju dziecka w porozumieniu z organami prowadzącymi", zaś ust. 16 i 17 wskazanego artykułu mówią, że "dyrektor szkoły, której uczeń posiada orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania, organizuje takie nauczanie w porozumieniu z organem prowadzącym", również "dyrektor przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez gminę oraz szkoły podstawowej, w której są zorganizowane oddziały przedszkolne - także dyrektor szkoły podstawowej organizuje indywidualne obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne w porozumieniu z organem prowadzącym". Przepisy te jasno określają kompetencje dyrektora szkoły względem organu prowadzącego;

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci i indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży, szczególnie § 3,4,5, 9,13a ww. rozporządzenia;

- art. 30 ust. 1, art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela - odnośnie wynagradzania nauczycieli.

W rozdziale VII załącznika do zarządzenia Nr [...] w sprawie: organizacji pracy szkół w roku szkolnym 2020/2021, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], unormowano natomiast organizację zajęć rewalidacyjnych poprzez określenie m.in.: podstawy przyznania zajęć rewalidacyjnych; formy indywidualne lub grupowe zajęć; liczby godzin wskazanych zajęć; terminu składania wniosków o przyznanie zajęć rewalidacyjnych oraz indywidualnego nauczania, a także kwestie dotyczące uzupełnienia pensum dla nauczyciela. Sprawy uregulowane w rozdziale VII załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], unormowane są przepisami powszechnie obowiązującymi tj. m.in.:

- art. 109 ustawy Prawo oświatowego tj. formy działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły;

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. W świetle § 7 ust. 8 wskazanego rozporządzenia "dyrektor przedszkola lub szkoły, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną - osoba kierująca inną formą wychowania przedszkolnego, uwzględniając indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym, wyznacza zajęcia edukacyjne oraz zintegrowane działania i zajęcia, określone w programie, realizowane wspólnie z innymi nauczycielami przez nauczycieli, o których mowa w ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, lub w których ci nauczyciele uczestniczą", w ust. 10 § 7 rozporządzenia określono, że "dyrektor przedszkola lub szkoły, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną - osoba kierująca inną formą wychowania przedszkolnego, powierza prowadzenie zajęć, o których mowa w § 5 pkt 4, nauczycielom lub specjalistom posiadającym kwalifikacje odpowiednie do rodzaju niepełnosprawności ucznia";

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół;

- art. 30 ust. 1 i 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela w odniesieniu do pensum;

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim.

W rozdziale VIII załącznika do zarządzenia Nr [...] uregulowano natomiast kwestie dotyczące świetlicy szkolnej, podczas gdy zagadnienie świetlicy szkolnej są unormowane wyczerpująco art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe (zapewnienie możliwości korzystania ze świetlic), art. 105 ustawy Prawa oświatowego (zajęcia świetlicowe) oraz art. 98 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo oświatowe, który stanowi, iż "statut szkoły zawiera w szczególności organizację świetlicy z uwzględnieniem warunków wszechstronnego rozwoju ucznia - w przypadku szkoły podstawowej i szkoły prowadzącej kształcenie specjalne, o której mowa w art. 127 ust. 1.

Podniósł, że w rozdziale IX załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], uregulowano kwestie zatrudniania pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych poprzez m.in. : odesłanie do ustawy Karta nauczyciela, uchwały Rady Gminy [...]; ustanowienie zakazu godzin ponadwymiarowych dla kadry kierowniczej; wskazanie, iż liczba etatów pedagogów, bibliotekarzy, logopedów, pracowników administracji i obsługi pozostaje bez zmian; zobowiązanie dyrektorów szkół do wyznaczenia na okres wakacji i ferii czasu pracy sekretariatu szkoły i osoby, z którą można się kontaktować oraz zobowiązanie do wyznaczenia na czas zajęć lekcyjnych w szkołach, w których nie ma stanowiska zastępcy dyrektora, nauczyciela zastępującego dyrektora podczas jego nieobecności. Należy wskazać, że Wójt Gminy [...] nie miał delegacji prawnej do uregulowania przytoczonych kwestii, ponadto są one unormowane m.in. : stosowną uchwałą Rady Gminy, wydaną na mocy delegacji ustawowej; art. 42 ustawy Karta Nauczyciela tj. tygodniowy wymiar zajęć, pensum; art. 68 ust. 5 i 9 ustawy Prawo oświatowe (odnośnie kompetencji dyrektora szkoły). Zgodnie z art. 68 ust. 5 "dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki,

zaś w świetle ust. 9 przywołanego artykułu "w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący";

- ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282, z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 963, z późn. zm.).

Zauważył, że to dyrektor szkoły jest pracodawcą nauczycieli, a w związku z tym "żaden organ samorządu terytorialnego nie może wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem danej jednostki" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2009 r., I OSK 1528/08). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 marca 2014 r. (II SA/Sz 1233/13) stwierdzono, że nadzór finansowy i organizacyjny w żadnym wypadku nie może obejmować ingerencji w uprawnienia dyrektora szkoły, jako pracodawcy, ponieważ to dyrektor kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli lub pracowników niebędących nauczycielami, decyduje m.in. w sprawach zatrudniania i zwalniania.

Rozdział X załącznika do zarządzenia Nr [...] w sprawie: organizacji pracy szkół w roku szkolnym 2020/2021, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], normuje natomiast sprawy płatnych urlopów dla poratowania zdrowia nauczycieli. Wójt Gminy [...] nie ma żadnej podstawy prawnej do wydania jakichkolwiek przepisów regulujących wskazaną kwestię, nadto sprawy ww. unormowane są m.in. art. 73 ustawy Karta Nauczyciela tj. urlop dla poratowania zdrowia (w świetle art. 73 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela nauczycielowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze zajęć na czas nieokreślony, po przepracowaniu nieprzerwanie co najmniej 7 lat w szkole w wymiarze nie niższym niż 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć, dyrektor szkoły udziela urlopu dla poratowania zdrowia); rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz.U. z 2018 r. poz. 190, z późn. zm.).

Reasumując, Wojewoda [...] stwierdził, iż Wójt Gminy [...] nie został upoważniony na mocy delegacji ustawowej do przyjęcia zarządzenia dotyczącego organizacji szkoły w zakresie w jakim tego dokonał, a nadto przedmiotowe zarządzenie w części wskazanej na wstępie reguluje kwestie, które zostały już unormowane w przepisach powszechnie obowiązujących. Organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie skonkretyzowanej normy prawnej i tylko w zakresie tejże normy. Wszelkie działanie wykraczające poza normę prawną, albo nieopierające się o normę prawną, jest naruszeniem prawa.

Wskazał, że ustawowe sformułowanie art. 91 ust. 1 z u.s.g sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną (działanie contra legem). Jego zdaniem nie chodzi tu o jakiekolwiek, zwłaszcza nieistotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podniósł, że to rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy lub zaskarżenia uchwały/zarządzenia do sądu, którego podstawą może być tylko istotne naruszenie prawa. Uznał, że u.s.g. nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia). Wskazał, że powszechnie uznaje się w doktrynie, że upoważnienie ustawowe musi, dla swej prawidłowości, charakteryzować się szczegółowością podmiotową, przedmiotową i treściową. Szczegółowość podmiotowa polega na tym, że organy władzy ustawodawczej muszą precyzyjnie wskazać organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, szczegółowość przedmiotowa polega na określeniu kwestii, jaka ma zostać uregulowana w akcie wykonawczym, a szczegółowość treściowa upoważnienia powinna zawierać wytyczne, w jakim kierunku treść aktu wykonawczego powinna zmierzać, aby służyła precyzyjnemu wykonaniu przepisów rangi ustawowej.

Brak podstawy prawnej do podjęcia zarządzenia jest przesłanką istotnego naruszenia prawa, co stanowi, na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I! OSK 166/07), zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem.

Zauważył, że Organ wydający akt prawa zobowiązany jest przestrzegać zasad i reguł techniki prawodawczej, które reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U.2016.283 t.j. z dnia 2016.03.07).

Podniósł, że "zasady techniki prawodawczej (legislacyjnej) to dyrektywy wskazujące jak poprawnie redagować akty normatywne" ("Wstęp do prawoznawstwa", L. Morawski, Wydanie XII, Toruń 2009, str. 103). Zagadnienia zaś poprawnego konstruowania aktów prawnych i związanych z tym zasad reguluje przytoczone rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Jak wskazuje przywołany autor jedna z grup dyrektyw systematyzacji pionowej to dyrektywy odnoszące się aktów wykonawczych, "do aktów wykonawczych zaliczają "Zasady Techniki Prawodawczej" rozporządzenia, ale w myśl Zasad podobne dyrektywy należy stosować przy redagowaniu aktów o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) oraz aktów prawa miejscowego. Wśród dyrektyw tego rodzaju wymienić należy w szczególności następujące:

- w akcie wykonawczym zamieszcza się jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane w upoważnieniu zawartym w ustawie do unormowania tym aktem,

- w akcie wykonawczym nie można zamieszczać przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami, chyba że przepis upoważniający wyraźnie to dopuszcza" ("Wstęp do prawoznawstwa", L. Morawski, Wydanie XII, Toruń 2009, str. 105).

Podniósł, że w § 136 załącznika do rozporządzenia "Zasady Techniki Prawodawczej" ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 ww. rozporządzenia zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała/zarządzenie nie powinny zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r" II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany.

Wskazał, że w kwestii skutków naruszenia Zasad Techniki Prawodawczej kilkakrotnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny , m.in. w wyrokach.: z 29.10.2003 r. (K 53/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 83); z 12.12.2006 r. (P 15/05, OTK-A 2006, Nr 11, poz. 171). W wyrokach tych Trybunał uznał, że naruszenie zasad techniki prawodawczej może powodować naruszenie zasady poprawnej legislacji, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza że akty prawne organów gminy mogą być m.in. przedmiotem sądowej kontroli, wykonywanej przede wszystkim przez sądownictwo administracyjne" ("Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami dr Andrzej Bielecki, Łukasz Kasiak, Jacek Piecha, 2016 r.).

W uzasadnieniu skargi szczegółowo rozwinięto powyższe zarzuty. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia w opisanych częściach i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wnosił o jej odrzucenie bądź oddalenie skargi. Wskazał, że Wojewoda zarzuca brak delegacji prawnej do wydania ww. zarządzeń, naruszenia kompetencji dyrektorów szkół, modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących, a także zamieszczenie w zarządzeniach spraw już uregulowanych powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Zauważył, że w dalszej treści skargi Wojewoda wskazuje, kolejne powtórzenia w treści obu zaskarżonych zarządzeń pochodzące z ustaw lub rozporządzeń wydanych na podstawie ustawowych upoważnień. Zdaniem Wójta Gminy [...] nie każde powtórzenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia. W jego ocenie opisane przez Wojewodę powtórzenia ustawowe nie powodują nieważności zarządzenia.

Zauważył, że początkowo Wojewoda wskazuje na modyfikację przepisów powszechnie obowiązujących co następnie nie potwierdza się w dalszej części skargi. Odnosząc się do braku podstawy prawnej do podjęcia zarządzeń nr [...] i [...] zauważył, że w zarządzeniach podano podstawy prawne ich podjęcia a dodatkowo podstawą prawną, na którą można by się powołać jest art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zadnia gminy określone są w szczególności w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Jednym z tych zadań opisanych w ust. 1 pkt 8 jest edukacja publiczna. Zadania organu prowadzącego opisane są w z kolei w art. 10 ustawy z dnia 14 grudnia

2016 r. - Prawo oświatowe. Zgodnie z treścią art. 10 ww. ustawy: 1. Organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:

1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;

2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym;

3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;

4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, 1495, 1571, 1655 i 1680 oraz z 2020 r. poz. 568), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki;

5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych;

6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki;

7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych.

Wobec tego stwierdził, że nie działa bez podstawy prawnej ani nie wchodzi w kompetencje dyrektora a jedynie korzysta z przysługujących mu uprawnień administracyjnych i finansowych w odniesieniu do dyrektorów Szkół. Podniósł, że nie wkracza również w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem żadnej jednostki organizacyjnej.

Wójt Gminy [...] podniósł, że Wojewoda [...] zarzuca w skardze, że w rozdziale X normuje się sprawy płatnych urlopów dla poratowania zdrowia. Jego zdaniem argument ten jest przerysowany. Z zapisów ww. rozdziału wynika jedynie obowiązek informowania organu prowadzącego o złożeniu takiego wniosku przez nauczyciela. W § 48 wprost wskazuje się, że decyzję o udzieleniu nauczycielowi płatnego urlopu dla poratowania zdrowia podejmuje dyrektor szkoły.

Powołując się na powyższe wnosił jak na wstępie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie a Sąd w pełni podziela argumenty Wojewody [...].

Przedmiotem skargi Wojewody [...] jest zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie: organizacji pracy szkół w roku szkolnym 2020/2021 w częściach załącznika: od § 7 do § 11 rozdziału III oraz od rozdziału IV do rozdziału X. W skardze Wojewoda [...] wyraźnie zaznaczył, że zaskarża ww. zarządzenie jedynie w części, tj. w zakresie od § 7 do § 11 rozdziału III oraz od rozdziału IV do rozdziału X. Wobec tego Sąd tylko w ww. części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące, co do zasady, związanie sądu administracyjnego rzeczywistym przedmiotem zaskarżenia.

Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na względzie, że skargę na przedmiotowe zarządzenie Wójta Gminy [...] wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda [...] jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w ustawowym terminie 30 dni od nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był później zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły, a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 K.p.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W orzecznictwie przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 KPA (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r. Nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], należy wskazać, iż w załączniku do zarządzenia, w rozdziale III od § 7 do § 11 uregulowano pierwszeństwo przyjmowania do przedszkola, oddziałów 0, klasy pierwszej szkoły podstawowej, którym ustalono obwód; wiek dzieci przyjmowanych do przedszkola; kryteria przyjmowania kandydatów zamieszkałych poza obwodem danej szkoły; ponadto zamieszczono zapis stanowiący, iż "liczba uczniów przyjętych z poza obwodu nie może wpłynąć na pogorszenie warunków nauki" (§ 11 załącznika do zarządzenia nr [...]). Należy zauważyć, że kwestie te są uregulowane innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Mowa jest tu m.in. o Rozdziale 6 ustawy Prawo oświatowe tj. "Rekrutacja do pierwszych klas publicznych szkół podstawowych", jak i stosownych przepisów wydanych na podstawie delegacji ustawy ww. dotyczących rekrutacji. Ponadto kwestie związane z wiekiem przedszkolaków unormowane są precyzyjnie art. 31 powołanej ustawy, tj. zapisami dotyczącymi wychowania przedszkolnego.

W rozdziale IV załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] oraz w § 1 i 2 zarządzenia Nr [...] w sprawie: zmiany Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...].08.2020 r. w sprawie organizacji pracy szkół w roku szkolnym 2020/2021, dla których organem prowadzącym jest Gmina [...], uregulowano z kolei kwestie: liczebności oddziałów; podziału oddziałów na grupy; liczebności grup; zasady podziału na grupy na w zakresie nauki wychowania do życia w rodzinie; zasady podziału na grupy podczas zajęć edukacyjnych z edukacji dla bezpieczeństwa, zasady łączenia klas. Żaden przepis prawny nie daje Wójtowi Gminy [...] uprawnień do wydania zarządzenia w kwestiach wskazanych powyżej, nadto sprawy te są unormowane mi.in. następującymi przepisami:

- § 5 załącznika nr 2 do rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół - odnośnie oddziałów, liczby dzieci w oddziałach - regulujący podział organizacyjny szkoły na oddziały, liczebności uczniów w oddziałach. Jedyna kompetencja organu prowadzącego w omawianej materii to zapis § 5 ust. 5 ww. załącznika stanowiący, że "w uzasadnionych przypadkach, za zgodą organu prowadzącego szkołę, liczba uczniów w oddziale może być niższa od liczby określonej w ust. 3 i 4;

- § 7 rozporządzenia MEN z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół, który normuje kwestie podziału na grupy oraz liczebności grup;

- § 2, 3, 4 rozporządzenia MEN z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół oraz załącznikami do ww. rozporządzenia - przepisy ww. regulują sprawy ramowych planów nauczania. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia organ prowadzący szkołę, na wniosek dyrektora szkoły, może dodatkowo przyznać nie więcej niż 3 godziny tygodniowo dla każdego oddziału (grupy międzyoddziałowej lub grupy międzyklasowej w danym roku szkolnym, a w przypadku szkół w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich. Zaś w świetle § 4. ust. 1 rozporządzenia dyrektor szkoły, uwzględniając ramowy plan nauczania, ustala dla poszczególnych klas i oddziałów tygodniowy rozkład zajęć, a w szkołach prowadzących zajęcia w formie zaocznej - semestralny rozkład zajęć i są to kompetencje organu prowadzącego w omawianej kwestii;

- § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MEN z dnia 12 sierpnia 1999 r. w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego, zgodnie z którymi "na realizację zajęć w szkołach publicznych przeznacza się, w każdym roku szkolnym, dla uczniów poszczególnych klas, po 14 godzin, w tym po 5 godzin z podziałem na grupy dziewcząt i chłopców. Zajęcia są organizowane w oddziałach albo liczących nie więcej niż 28 uczniów grupach międzyoddziałowych;

- § 1 rozporządzenia MEN z dnia 28 sierpnia 2009 r. w sprawie sposobu realizacji edukacji dla bezpieczeństwa;

- art. 127 ustawy Prawo oświatowe - w zakresie Kształcenia specjalnego i indywidualnego nauczania oraz wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. W myśl ust. 6 ww. art. "dyrektorzy podmiotów, o których mowa w ust. 5, mogą organizować wczesne wspomaganie rozwoju dziecka w porozumieniu z organami prowadzącymi", zaś ust. 16 i 17 wskazanego artykułu mówi, że "dyrektor szkoły, której uczeń posiada orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania, organizuje takie nauczanie w porozumieniu z organem prowadzącym", a "dyrektor przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez gminę oraz szkoły podstawowej, w której są zorganizowane oddziały przedszkolne - także dyrektor szkoły podstawowej organizuje indywidualne obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne w porozumieniu z organem prowadzącym". Ww. przepisy normują sprawy dotyczące komunikacji na linii dyrektor szkoły, a organ prowadzący i żaden z nich nie przyznaje organowi wykonawczemu kompetencji do wydania zarządzenia normującego kształcenie specjalne, indywidualne nauczanie oraz wczesne wspomaganie dziecka w rozwoju;

- art. 96 ustawy Prawo oświatowe - w zakresie regulacji dotyczącej oddziałów w szkole, klas łączonych;

- § 7, 9, 10, 13, 17 rozporządzenia MEN z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, regulujące kwestie liczebności uczniów na zajęciach świetlicowych, czasu trwania zajęć lekcyjnych, kwestie oddziałów i łączenia klas oraz liczebności uczniów w klasach łączonych. We wskazanym rozporządzeniu uregulowano nadto w § 17 od ust. 3 do ust. 12 sprawy związane z arkuszem organizacji szkoły, o czym była już mowa we wcześniejszej części skargi.

W rozdziale V załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] oraz w § 3 zarządzenia z dnia [...] września 2020 r., Nr [...] w sprawie: zmiany zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], uregulowano sprawy dotyczące: organizacji przez dyrektora szkoły form pomocy i opieki w ramach zatwierdzonych w arkuszu organizacji pracy szkół godzin tj. zajęć rozwijających uzdolnienia (ze wskazaniem, iż godzina lekcyjna trwa 45 minut, a liczba uczestników zajęć ma wynosić nie mniej niż 8 uczniów); zajęć sportowych (ze wskazaniem, iż godzina lekcyjna trwa 45 minut, a liczba uczestników zajęć nie może przekroczyć 15 uczniów); zajęć dydaktyczno-wyrównawczych (ze wskazaniem, iż godzina lekcyjna trwa 45 minut, a liczba uczestników zajęć nie może przekroczyć 8 uczniów); zajęć korekcyjno-kompensacyjnych (ze wskazaniem, że liczna uczestników ma wynosić do 5 uczniów); zajęć logopedycznych (ze wskazaniem, iż liczba uczestników zajęć ma wynosić do 4 uczniów); zajęć o charakterze terapeutycznym (ze wskazaniem, iż liczba uczestników zajęć ma wynosić do 10 uczestników). Uregulowane powyżej kwestie normowane są natomiast następującymi przepisami prawa:

- art. 47 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe tj. "Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określi, w drodze rozporządzenia zasady organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w szkołach i placówkach, które powinny tworzyć warunki dla zaspokajania potrzeb rozwojowych i edukacyjnych uczniów, w szczególności wspomagać rozwój uczniów i efektywność uczenia się" wraz z aktami wykonawczymi;

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji i udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach;

- art. 109 ustawy Prawo oświatowe tj. formy działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły;

- rozporządzeniem MEN z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. W § 7, 9, 10, 13 rozporządzenia MEN z dnia 28 lutego 2019 r. uregulowano kwestie liczebności uczniów na zajęciach świetlicowych, czasu trwania zajęć lekcyjnych, kwestie oddziałów i łączenia klas oraz liczebności uczniów w klasach łączonych. We wskazanym rozporządzeniu uregulowano w § 17 od ust. 3 do ust. 12 sprawy związane z arkuszem organizacji szkoły, o czym mowa była wyżej;

- § 2 rozporządzenia MEN z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych.

Z kolei w rozdziale VI załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] uregulowano kwestie związane z organizacją nauczania indywidualnego określając min:- podstawę przyznania nauczania indywidulanego; tygodniowy wymiar godzin indywidualnego nauczania; warunki wypłaty wynagrodzenia nauczycielowi prowadzącemu zajęcia nauczania indywidulanego. Ww. zagadnienia są uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tj. m.in.:

- art. 127 ustawy Prawo oświatowe - w zakresie Kształcenia specjalnego i indywidualnego nauczania oraz wczesnego wspomagania rozwoju dziecka. W myśl ust. 6 ww. art. 127 ustawy Prawo oświatowe dyrektorzy podmiotów, o których mowa w ust. 5, mogą organizować wczesne wspomaganie rozwoju dziecka w porozumieniu z organami prowadzącymi", zaś ust. 16 i 17 wskazanego artykułu mówią, że "dyrektor szkoły, której uczeń posiada orzeczenie o potrzebie indywidualnego nauczania, organizuje takie nauczanie w porozumieniu z organem prowadzącym", również "dyrektor przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez gminę oraz szkoły podstawowej, w której są zorganizowane oddziały przedszkolne - także dyrektor szkoły podstawowej organizuje indywidualne obowiązkowe roczne przygotowanie przedszkolne w porozumieniu z organem prowadzącym". Przepisy te jasno określają kompetencje dyrektora szkoły względem organu prowadzącego;

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci i indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży, szczególnie § 3,4,5, 9,13a ww. rozporządzenia;

- art. 30 ust. 1, art. 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela - odnośnie wynagradzania nauczycieli.

W rozdziale VII załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], unormowano natomiast organizację zajęć rewalidacyjnych poprzez określenie m.in.: podstawy przyznania zajęć rewalidacyjnych; formy indywidualne lub grupowe zajęć; liczby godzin wskazanych zajęć; terminu składania wniosków o przyznanie zajęć rewalidacyjnych oraz indywidualnego nauczania, a także kwestie dotyczące uzupełnienia pensum dla nauczyciela. Sprawy uregulowane w rozdziale VII załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], unormowane są przepisami powszechnie obowiązującymi tj. m.in.:

- art. 109 ustawy Prawo oświatowego tj. formy działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły;

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym. W świetle § 7 ust. 8 wskazanego rozporządzenia "dyrektor przedszkola lub szkoły, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną - osoba kierująca inną formą wychowania przedszkolnego, uwzględniając indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie oraz zagrożonych niedostosowaniem społecznym, wyznacza zajęcia edukacyjne oraz zintegrowane działania i zajęcia, określone w programie, realizowane wspólnie z innymi nauczycielami przez nauczycieli, o których mowa w ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1, lub w których ci nauczyciele uczestniczą", w ust. 10 § 7 rozporządzenia określono, że "dyrektor przedszkola lub szkoły, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną - osoba kierująca inną formą wychowania przedszkolnego, powierza prowadzenie zajęć, o których mowa w § 5 pkt 4, nauczycielom lub specjalistom posiadającym kwalifikacje odpowiednie do rodzaju niepełnosprawności ucznia";

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół;

- art. 30 ust. 1 i 39 ust. 4 ustawy Karta Nauczyciela w odniesieniu do pensum;

- rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim.

W rozdziale VIII załącznika do zarządzenia Nr [...] uregulowano natomiast kwestie dotyczące świetlicy szkolnej, podczas gdy zagadnienie świetlicy szkolnej są unormowane wyczerpująco art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo oświatowe (zapewnienie możliwości korzystania ze świetlic), art. 105 ustawy Prawa oświatowego (zajęcia świetlicowe) oraz art. 98 ust. 1 pkt 25 ustawy Prawo oświatowe, który stanowi, iż "statut szkoły zawiera w szczególności organizację świetlicy z uwzględnieniem warunków wszechstronnego rozwoju ucznia - w przypadku szkoły podstawowej i szkoły prowadzącej kształcenie specjalne, o której mowa w art. 127 ust. 1".

W rozdziale IX załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], uregulowano kwestie zatrudniania pracowników pedagogicznych i niepedagogicznych poprzez m.in. : odesłanie do ustawy Karta nauczyciela, uchwały Rady Gminy [...]; ustanowienie zakazu godzin ponadwymiarowych dla kadry kierowniczej; wskazanie, iż liczba etatów pedagogów, bibliotekarzy, logopedów, pracowników administracji i obsługi pozostaje bez zmian; zobowiązanie dyrektorów szkół do wyznaczenia na okres wakacji i ferii czasu pracy sekretariatu szkoły i osoby, z którą można się kontaktować oraz zobowiązanie do wyznaczenia na czas zajęć lekcyjnych w szkołach, w których nie ma stanowiska zastępcy dyrektora, nauczyciela zastępującego dyrektora podczas jego nieobecności. Należy wskazać, że Wójt Gminy [...] nie miał delegacji prawnej do uregulowania przytoczonych kwestii, ponadto są one unormowane m.in. : stosowną uchwałą Rady Gminy, wydaną na mocy delegacji ustawowej; art. 42 ustawy Karta Nauczyciela tj. tygodniowy wymiar zajęć, pensum; art. 68 ust. 5 i 9 ustawy Prawo oświatowe (odnośnie kompetencji dyrektora szkoły). Zgodnie z art. 68 ust. 5 "dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1) zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2) przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3) występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki,

zaś w świetle ust. 9 przywołanego artykułu "w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący";

- ustawą z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282, z późn. zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 963, z późn. zm.).

To dyrektor szkoły jest pracodawcą nauczycieli, a w związku z tym "żaden organ samorządu terytorialnego nie może wkraczać w stosunki pomiędzy pracodawcą, a pracownikiem danej jednostki" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 marca 2009 r., I OSK 1528/08). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 18 marca 2014 r. (II SA/Sz 1233/13) stwierdzono, że nadzór finansowy i organizacyjny w żadnym wypadku nie może obejmować ingerencji w uprawnienia dyrektora szkoły, jako pracodawcy, ponieważ to dyrektor kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli lub pracowników niebędących nauczycielami, decyduje m.in. w sprawach zatrudniania i zwalniania.

Rozdział X załącznika do zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], normuje natomiast sprawy płatnych urlopów dla poratowania zdrowia nauczycieli. Wójt Gminy [...] nie ma żadnej podstawy prawnej do wydania jakichkolwiek przepisów regulujących wskazaną kwestię, nadto sprawy ww. unormowane są m.in. art. 73 ustawy Karta Nauczyciela tj. urlop dla poratowania zdrowia (w świetle art. 73 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela nauczycielowi zatrudnionemu w pełnym wymiarze zajęć na czas nieokreślony, po przepracowaniu nieprzerwanie co najmniej 7 lat w szkole w wymiarze nie niższym niż 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć, dyrektor szkoły udziela urlopu dla poratowania zdrowia); rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 stycznia 2018 r. w sprawie orzekania o potrzebie udzielenia nauczycielowi urlopu dla poratowania zdrowia (Dz.U. z 2018 r. poz. 190, z późn. zm.).

Reasumując należy stwierdzić, iż zasadne jest twierdzenie Wojewody [...]ego, że Wójt Gminy [...] nie został upoważniony na mocy delegacji ustawowej do przyjęcia w omawianej części zarządzenia dotyczącego organizacji szkoły w zakresie w jakim tego dokonał, a nadto przedmiotowe zarządzenie w części wskazanej na wstępie reguluje kwestie, które zostały już unormowane w przepisach powszechnie obowiązujących. Organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie skonkretyzowanej normy prawnej i tylko w zakresie tejże normy. Wszelkie działanie wykraczające poza normę prawną, albo nieopierające się o normę prawną, jest naruszeniem prawa.

Należy podzielić twierdzenie Wojewody [...], że ustawowe sformułowanie art. 91 ust. 1 z u.s.g "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną (działanie contra legem). Jego zdaniem nie chodzi tu o jakiekolwiek, zwłaszcza nieistotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń) organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (zarządzenia) organu gminy lub zaskarżenia uchwały/zarządzenia do sądu, którego podstawą może być tylko istotne naruszenie prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały (zarządzenia) przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały (zarządzenia) określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały (zarządzenia). Wskazał, że powszechnie uznaje się w doktrynie, że upoważnienie ustawowe musi, dla swej prawidłowości, charakteryzować się szczegółowością podmiotową, przedmiotową i treściową. Szczegółowość podmiotowa polega na tym, że organy władzy ustawodawczej muszą precyzyjnie wskazać organ upoważniony do wydania aktu wykonawczego, szczegółowość przedmiotowa polega na określeniu kwestii, jaka ma zostać uregulowana w akcie wykonawczym, a szczegółowość treściowa upoważnienia powinna zawierać wytyczne, w jakim kierunku treść aktu wykonawczego powinna zmierzać, aby służyła precyzyjnemu wykonaniu przepisów rangi ustawowej.

Brak podstawy prawnej do podjęcia zarządzenia jest przesłanką istotnego naruszenia prawa, co stanowi, na mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Stanowisko to potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r. (sygn. akt I! OSK 166/07), zgodnie z którym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem.

W ocenie Sądu, Organ wydający akt prawa zobowiązany jest przestrzegać zasad i reguł techniki prawodawczej, które reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U.2016.283 t.j. z dnia 2016.03.07).

Niekwestionowane jest, że "zasady techniki prawodawczej (legislacyjnej) to dyrektywy powszechnie obowiązujące wskazujące jak poprawnie redagować akty normatywne" ("Wstęp do prawoznawstwa", L. Morawski, Wydanie XII, Toruń 2009, str. 103). Zagadnienia zaś poprawnego konstruowania aktów prawnych i związanych z tym zasad reguluje przytoczone rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Jak wskazuje przywołany autor jedna z grup dyrektyw systematyzacji pionowej to dyrektywy odnoszące się aktów wykonawczych, "do aktów wykonawczych zaliczają "Zasady Techniki Prawodawczej" rozporządzenia, ale w myśl Zasad podobne dyrektywy należy stosować przy redagowaniu aktów o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń) oraz aktów prawa miejscowego. Wśród dyrektyw tego rodzaju wymienić należy w szczególności następujące:

- w akcie wykonawczym zamieszcza się jedynie przepisy regulujące sprawy przekazane w upoważnieniu zawartym w ustawie do unormowania tym aktem,

- w akcie wykonawczym nie można zamieszczać przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami, chyba że przepis upoważniający wyraźnie to dopuszcza" ("Wstęp do prawoznawstwa", L. Morawski, Wydanie XII, Toruń 2009, str. 105).

W § 136 załącznika do rozporządzenia "Zasady Techniki Prawodawczej" ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 ww. rozporządzenia zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, które Sąd w tym składzie podziela, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała/zarządzenie nie powinny zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie mogą zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r" II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany.

Powoływany przez Wójta Gminy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/G1 1064/16 zawierający stwierdzenie, ze możliwe jest powtarzanie w zarządzeniu przepisów prawa powszechnie obowiązujących zapadł w innym stanie faktycznym a WSA w Gliwicach nie wskazał organom na bezwzględną możliwość działania. Takie zapisy są możliwe jedynie konkretnym przypadku i w sytuacji gdy nie ma innej możliwości.

Organ słusznie zauważył, że w kwestii skutków naruszenia Zasad Techniki Prawodawczej kilkakrotnie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, m.in. w wyrokach.: z 29.10.2003 r. (K 53/02, OTK-A 2003, Nr 8, poz. 83); z 12.12.2006 r. (P 15/05, OTK-A 2006, Nr 11, poz. 171). W wyrokach tych Trybunał uznał, że naruszenie zasad techniki prawodawczej może powodować naruszenie zasady poprawnej legislacji, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zwłaszcza że akty prawne organów gminy mogą być m.in. przedmiotem sądowej kontroli, wykonywanej przede wszystkim przez sądownictwo administracyjne" ("Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami dr Andrzej Bielecki, Łukasz Kasiak, Jacek Piecha, 2016 r.).

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, stwierdzając, że zaskarżone w części zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 94 ust. 1 usg nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia i taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.

O kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j. t. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).