Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2755/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 47, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Bożena Popowska (spr.) del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 516/14 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 516/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sekcji Krajowej NSZZ "Solidarność" [...] na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 12 grudnia 2013 r., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), Rada Sekcji Krajowej [...] NSZZ "Solidarność" w W. zwróciła się do Naczelnika Urzędu Skarbowego K. o przekazanie informacji dotyczących wynagrodzeń zasadniczych brutto oraz mnożników kwoty bazowej Naczelnika Urzędu Skarbowego, Zastępców Naczelnika Urzędu Skarbowego, Głównego Księgowego oraz kierowników komórek organizacyjnych w układzie: nazwa stanowiska-kwota-nazwa komórki.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego K., na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 u.d.i.p. oraz art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji w zakresie wynagrodzeń zasadniczych brutto oraz mnożników kwoty bazowej Naczelnika Urzędu Skarbowego, Zastępców Naczelnika Urzędu Skarbowego, Głównego Księgowego oraz kierowników komórek organizacyjnych. Organ uznał, że udostępnienie żądanych informacji publicznych podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co wynika z konieczności ochrony danych osobowych.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Rada Sekcji Krajowej [...] NSZZ "Solidarność" w W.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że udostępnienie żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym informacje dotyczące sfery prywatności funkcjonariuszy publicznych podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie związanym z pełnionymi przez te osoby funkcjami publicznymi. Dyrektor podniósł, że prawo do prywatności gwarantują także przepisy art. 47 i 51 ust. 1 Konstytucji RP, przyznając jednostce prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym, a także chroniąc ją przed ujawnieniem informacji dotyczących jej osoby, poza przypadkami wyraźnie wynikającymi z ustawy. Również art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) przyznaje jednostce prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w granicach wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Organ odwoławczy wskazał, że składniki oraz wysokość wynagrodzenia członków korpusu służby cywilnej określają przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalenia wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2009 r., nr 211, poz. 1630 ze zm.). Z art. 85 ww. ustawy wynika, że wynagrodzenie zasadnicze jest przyporządkowane do zajmowanego stanowiska pracy według określających jego wysokość szczegółowych przepisów płacowych. Organ podniósł, że kwota wynagrodzenia brutto jest kształtowana przez przepisy płacowe w zależności od rodzaju zajmowanego stanowiska służbowego i nie wpływa na nią rodzaj i poziom wykonania konkretnych funkcji publicznych, wiec należy przyjąć, że nie pozostaje ona w związku z tą funkcją. Kwotę wynagrodzenia brutto kształtują dodatkowe składniki w formie dodatków i zasiłków. Zindywidualizowana kwota wynagrodzenia brutto jest zatem sprawą prywatną pracownika, w odróżnieniu od wysokości wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego na danym stanowisku pracy zgodnie z właściwymi przepisami płacowymi. Osobowy wymiar przysługującego konkretnemu pracownikowi wynagrodzenia brutto sprawia, że jego udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na przysługujące pracownikowi prawo do prywatności, którego ochroną objęte są także informacje z zakresu aktywności zawodowej osoby.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do ochrony prawa do prywatności znajdują zastosowanie także przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, na podstawie których ochronie podlegają wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Zakresem tej prywatności są objęte informacje o wynagrodzeniu konkretnego funkcjonariusza publicznego, które stanowią jednocześnie jego dane osobowe. Dane te są elementem treści zindywidualizowanego stosunku pracy, na potrzeby którego są przetwarzane przez pracodawcę, pełniącego funkcję administratora danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Na powyższe rozstrzygnięcie Sekcja Krajowa NSZZ "Solidarność" [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.i.p.; art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit a ustawy o finansach publicznych; art. 23 ust. 1 pkt 1, art. 23 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych; art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 104 K.p.a. W ocenie strony skarżącej, dane w postaci wysokości wynagrodzeń zasadniczych na wymienionych we wniosku stanowiskach nie są elementem prywatności pracownika, gdyż te wynagrodzenia są przyznawane funkcjonariuszom publicznym, zajmującym wysokie stanowiska w administracji rządowej i mają związek z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Dla dostępu do informacji publicznej nie ma znaczenia czy taka informacja trafia do akt pracowniczych lub oświadczeń majątkowych, podlegają one odrębnemu porządkowi prawnemu, przy czym pewne dane znajdujące się w aktach pracowniczych czy oświadczeniach majątkowych są także informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w przypadku funkcjonariuszy publicznych. Prawo do uzyskania spornych informacji wynika wprost z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto, przepisy ustawy o finansach publicznych przesądzają o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit a ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: P.p.s.a.). Sąd wskazał, że do warunków powierzenia i wykonywania funkcji, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należą zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję, w tym prawo do wynagrodzenia. Związek pomiędzy wysokością pobieranego wynagrodzenia, a prywatnością danej osoby jest oczywisty, ale nie dotyka sfery, która - także w wypadku osób pełniących funkcje publiczne – podlegałaby ochronie tj. godności danej osoby fizycznej. Wysokość wynagrodzenia takich osób stanowi element działalności instytucji publicznej, która z założenia winna być transparentna. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona.

Zdaniem Sądu, informacji o wysokości wynagrodzeń osób zajmujących określone stanowiska nie zastępuje – tak jak chcą tego organy - wiedza o treści aktów prawnych, które wysokość tych wynagrodzeń regulują. Po pierwsze bowiem żądanie wnioskodawcy dotyczyło faktu, a nie prawa, a po wtóre nawet przy zastosowaniu obowiązujących przepisów płacowych wysokość wynagrodzeń może być różnicowana różnymi jego elementami i nie musi być równa dla wszystkich osób zajmujących określone stanowisko. Za nieuzasadnione Sąd uznał również stwierdzenie, że niektóre elementy wynagrodzenia nie są związane z pełnioną funkcją publiczną. To, że mogą one mieć charakter "pochodny" nie oznacza, że odrywają się od związku z pełnioną funkcją publiczną.

W ocenie Sądu, przeszkody w udostępnieniu żądanej informacji nie stanowią też przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W art. 23 ust. 1 pkt 2 tej ustawy dopuszczono przetwarzanie danych (a więc także ich udostępnianie) jeśli jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Wynikający z ustawy obowiązek udostępnienia żądanej informacji stanowi realizację prawa do informacji publicznej.

W konkluzji Sąd stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną, a ochrona prawa do prywatności przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest w niniejszej sprawie wyłączona, bowiem informacja ta dotyczy warunków powierzenia i wykonywania funkcji przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Z tego względu uchylił decyzje organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Skarbowej w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wobec zaskarżonego orzeczenia organ sformułował następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 47 i art. 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że prawo dostępu do informacji publicznej gwarantuje również dostęp do informacji o charakterze prywatnym jeśli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, podczas gdy odrębne ustawy określają wprost przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, są jawne a tym samym stanowią ustawowe ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności,

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a tym samym niweczenie prawa do prywatności osoby fizycznej,

3. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż żądana informacja dotyczy warunków powierzenia i wykonywania funkcji publicznych,

4. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji jego błędne zastosowanie, poprzez wywiedzenie, że ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania bowiem wniosek dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi, podczas gdy z samego faktu pełnienia funkcji publicznej nie wynika obowiązek ujawniania informacji o posiadanym majątku i otrzymywanym wynagrodzeniu, a obowiązek taki musi wynikać wprost z przepisów o charakterze ustawowym;

II. naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej regulacji prawnej. Na gruncie tej podstawy kasacyjnej nie można natomiast badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w sposób dostateczny wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy. Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikają przesłanki jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżone orzeczenie, podstawa rozstrzygnięcia oraz jej wyczerpujące i prawidłowe wyjaśnienie. W rozważaniach, które Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyraźnie powołano się na normę zawartą w zdaniu drugim art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), według której, ograniczenie dostępu do informacji, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, a więc ze względu na prywatność osoby fizycznej, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Podsumowanie rozważań prawnych Sądu pierwszej instancji poprzedził zaś wywód, w którym Sąd powołał się na szereg przepisów powszechnie obowiązujących, odczytał ich treść oraz rozważył możliwość ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie (m. in. art. 47 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych).

Analogicznie ocenić należało zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości. Mając na uwadze, że w zaskarżonym wyroku prawidłowo określono przedmiot postępowania i rozpoznano skargę w granicach tej sprawy, Sądowi I instancji nie można przypisać naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., tym bardziej, iż zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony.

Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 47 i art. 51 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Przede wszystkim zauważyć należy, że nie odpowiada rzeczywistości teza o niezastosowaniu przez Sąd przepisu art. 47 Konstytucji RP. Wywód prawny Sądu, który już na wstępie rozważań przytoczył treść art. 47, polega na wskazaniu współistnienia obu wartości konstytucyjnych (prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności) oraz uzasadnieniu przyczyn dania prymatu jednej z tych wartości w niniejszej sprawie. Wywód ten to rozważenie przesłanek hipotezy art. 47 Konstytucji RP w odniesieniu do stanu faktycznego. Proces ten jest właśnie stosowaniem prawa. W tym sensie przepis art. 47 Konstytucji RP został przez Sąd pierwszej instancji zastosowany. W trakcie orzekania nie doszło zatem do niezastosowania tego przepisu, rozumianego jako pominięcie w rozważanej podstawie prawnej norm w nim zawartych. Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Według tego przepisu, może dojść do ograniczenia prawa dostępu do informacji wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób. Wynika z tego, że do tego ograniczenia może dojść z uwagi na prywatność osoby, a do ustaw, o których mowa w art. 61 ust. 3 należą nie tylko ustawy wprost określające przypadki, gdy informacje o stanie majątkowym, w tym wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych są jawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że o zakresie tego ograniczenia decydują w niniejszej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew poglądowi wyrażonemu przez wnoszącego kasację, obowiązek udostępnienia informacji o wynagrodzeniu może być wywiedziony z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania w tym zakresie rozpocząć można od spostrzeżenia, że w myśl art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Utrwalony jest, oparty na art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (patrz m. in.: wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14; wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, CBOSA). Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych osobie pełniącej funkcję publiczną stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego. Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną.

Niewątpliwie informacje o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej należą do sfery prywatnej osoby. O ile zatem zasadą jest udostępnianie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), o tyle z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy wynika ograniczenie ze względu na prywatność. Ograniczenie to nie zachodzi natomiast w warunkach hipotezy art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenie to (a więc ze względu na prywatność) nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Wykładnia językowa analizowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, podlega udostępnieniu.

Istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13, CBOSA). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia (w niniejszej sprawie elementem tego ustalenia jest stawka bazowa). Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Obowiązki funkcjonariusza są bowiem przede wszystkim powinnościami wobec służby, a nie wobec zatrudniającej go jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, CBOSA; Tadeusz Kuczyński "Wybrane problemy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu stosunków służbowych", ZNSA 2010/5-6/s. 251). Informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną oraz mnożniku kwoty bazowej tego wynagrodzenia podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ważne jest spostrzeżenie, że legalność analizowanej normy art. 5 ust. 2 zdanie drugie nie została podważona. Wyrokiem z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 oraz art. 61 ust. 4 Konstytucji RP (OTK-A 2006/3/30). Według Trybunału Konstytucyjnego, wykładnia i stosowanie przepisu art. 5 ust. 2 pkt 2 zdanie drugie musi jednak uwzględniać wyjątkowy charakter tej regulacji oraz założenia wyprowadzone bezpośrednio z norm art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 47 Konstytucji RP (uzasadnienie powołanego wyroku TK, OTK-A 2006/3/30, s. 16-17).

Dalsze rozważania rozpocząć można od uwagi, że sfera prywatności jest chroniona także przez art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). W sytuacjach, w których prawo dostępu do informacji i związane z nim prawo do przekazywania informacji może łączyć się z wkroczeniem w sferę prywatności, pojawia się konieczność harmonizacji art. 8 i 10 Konwencji. Granicę chronionych dóbr, w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne stanowi, według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, sfera intymności oraz życia rodzinnego (patrz: Leszek Garlicki [w:] L. Garlicki, P. Hofmański, A. Wróbel "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Tom I. Komentarz do art. 1-18", C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 646-647). Nie jest przy tym kwestionowane, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnym osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (patrz: uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10)

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3184/14).

Tak sformułowanemu stanowisku nie stoją na przeszkodzie rezultaty wykładni systemowej nawiązującej do tych uregulowań powszechnie obowiązujących, które przewidują obowiązki z zakresu ujawniania stanu majątkowego. Z przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej norm nie można a contrario wnioskować o braku możliwości dostępu do informacji o wynagrodzeniu w przypadkach innych, niż przewidziane w powołanych przepisach. Zakres przedmiotowy normy zawartej w art. 5 ust. 2 zdanie drugie obejmuje informacje o wszelkich danych prywatnych, a więc także o wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną. Norma ta funkcjonuje w systemie prawnym równolegle obok norm szczegółowo regulujących warunki ujawnienia informacji o wynagrodzeniu. Nie ma podstaw do wyłączenia, z zakresu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji o wynagrodzeniu.

Nadto, zauważyć trzeba, że zarówno z punktu widzenia materialnego, jak i procesowego, przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacje mają odmienny charakter, niż analizowane unormowanie art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy art. 24i ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) ustanawiają jawność stanu majątkowego osób wymienionych w art. 24h ust. 1, a wynagrodzenie jest w tym przypadku tylko jednym z elementów tego stanu majątkowego. W myśl zaś art. 24i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jawne informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Taką samą treść mają przepisy art. 25d ust. 1 i 3 oraz art. 25c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), a także art. 27d ust. 1 i 3 oraz art. 27 c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 ze zm.). Tryb wnioskowy udostępniania informacji publicznej charakteryzujący się indywidualnym podejściem do każdego wniosku i koniecznością uwzględnienia indywidualnych okoliczności każdej sprawy, jest tak odmienny od trybu bezwnioskowego, że argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy uznać za zbyt daleko idącą.

Kolejny przywoływany przez wnoszącego kasację w ramach rozważanej argumentacji przepis to art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.), który dotyczy informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym. Wynagrodzenia osoby nie można utożsamiać z jej stanem majątkowym. Jak wynika z art. 10 ust. 1 tej ustawy, oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać w szczególności informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach lub spółdzielniach, o których mowa w art. 4. Zarówno treść art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, jak i treść wzoru formularza oświadczenia, określonego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 4 lipca 2011 r. w sprawie określenia wzorów formularzy oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej i o stanie majątkowym (Dz. U. Nr 150, poz. 890), nie wskazują wysokości wynagrodzenia jako elementu oświadczenia.

Przedstawionemu wyżej rozumieniu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przeczy także przepis art. 15 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 254 ze zm.), na który również powołuje się w swoim wywodzie wnoszący kasację Dyrektor. Zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy wskazuje na to, że dotyczy ona przede wszystkim podmiotów realizujących w imieniu Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego działalność ekonomiczną dotyczącą mienia skarbowego i samorządowego (dominium). Tymczasem norma art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej skupia się na sprawowaniu władzy publicznej (imperium).

Wynika z tego, że nawet ewentualne częściowe pokrywanie się norm art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów ustaw wskazywanych przez wnoszącego kasację nie świadczy o takim rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2, według którego, hipoteza tej normy nie obejmuje w ogóle informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną.

Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie zostało zatem skutecznie podważone w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.