Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2911/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 i 5a, art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, art. 103 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 40, art. 41 ust. 2, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: § 34 ust. 2, § 54
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 194/19 w sprawie ze skargi J. J. i J. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 194/19 oddalił skargę J. J. i J. J. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] nałożył na skarżących obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 24 maja 2016 r. projektu budowlanego zamiennego budynku zakładu mechanicznego, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w [...], gmina [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący wskazując, że roboty budowlane rozpoczęli na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z 1989 r., zakończyli je w 1991 r. i przystąpili do użytkowania obiektu po skutecznym zawiadomieniu o tym organu, który zaakceptował zmiany.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nałożeniu na skarżących obowiązku sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego rozbudowy zakładu mechanicznego usytuowanego na działce o nr ew. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wyznaczając nowy termin do dnia 31 lipca 2016 r.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że skarżący rozpoczęli budowę na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] września 1989 r., znak [...] o pozwoleniu na adaptację i rozbudowę istniejących dotychczas budynków gospodarczych na budynek warsztatowy. Obecnie w budynku prowadzony jest zakład mechaniczny, w którym wykonywana jest działalność polegająca na obróbce skrawaniem. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na ustalenia dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 sierpnia 2014 r. i stwierdził, że przedmiotowy budynek wybudowany został z istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Zmianie uległy bowiem charakterystyczne parametry obiektu takie jak kubatura i powierzchnia zabudowy, a także zamierzony sposób użytkowania budynku. Jak zauważył organ, zgodnie z opisem technicznym do projektu powierzchnia zabudowy powinna wynosić 137,18 m², a kubatura 933 m³. Wykonanie lukarń oraz przybudówki do budynku skutkowało zmianą powierzchni zabudowy obiektu, a zmiana konstrukcji dachu – także kubatury budynku. Ponadto poddasze budynku miało pozostać jedynie w części użytkowe. Tym samym, w ocenie organu, konieczne stało się przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Podkreślił przy tym, że dokonanie rozbudowy nie zaś budowy budynku nie może decydować o niezasadności wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący akcentując, że użytkują zakład mechaniczny którego rozbudowa została zgłoszona do użytkowania do Urzędu Miasta i Gminy [...]. Od tego czasu nie były wykonywane żadne roboty budowlane. Dokonane przez nich zmiany w trakcie prowadzenia robót nie doprowadziły do powstania innej inwestycji niż w zatwierdzonym projekcie, a wszelkie zmiany zostały uzgodnione z projektantem i kierownikiem budowy. Zgłoszenia dokonano zaś stosownie do obowiązującego wówczas art. 41 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm; dalej zwanej ustawą z 1974 r.), co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pierwszym wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 479/16 skargę uwzględnił uchylając decyzje organów obu instancji, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, wskutek wniesionej przez organ odwoławczy skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 681/17 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej było stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zaskarżony wyrok wydany został przez Sąd, który nie dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi. W aktach brak bowiem było "dokumentów, które były podstawą wydania kontrolowanej decyzji".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dysponując już dodatkowym materiałem dowodowym, w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 maja 2019 r. na wstępie przypomniał przedmiot kontroli w niniejszej sprawie i powołując się na materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych wskazał, że w rejestrze wydanych pozwoleń Urzędu Miejskiego w [...] pod poz. [...] znajduje się wpis o wydanym w dniu [...] września 1991 r. pozwoleniu na rozbudowę budynku warsztatowego. W rejestrze tym istnieje jedynie adnotacja, że "budynek został oddany do użytkowania w 1991 roku, co nie znajduje potwierdzenia w posiadanych aktach sprawy". Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 10 grudnia 1992 r. wydany przez Terenową Stację Epidemiologiczną w [...] z odbioru budynku warsztatowego mechaniczno-ślusarskiego i obróbki metalowej. Tym samym, zdaniem Sądu, budynek warsztatowy nie mógł zostać oddany do użytkowania w 1991 r., a zatem wpis w rejestrze budzi wątpliwość. Ponadto Sąd zauważył, że w piśmie z dnia 28 sierpnia 2014 r. skierowanym do organu skarżący wskazał, że w 1991 r. w części budynku nastąpiła adaptacja na potrzeby przetwórstwa mięsnego - masarni, o czym świadczy także postanowienie z dnia [...] marca 1992 r., umowa z dnia 22 marca 1992 r. oraz opinia Lekarza Weterynarii z dnia 23 marca 1992 r.

Następnie Sąd odniósł się do kwestii zawiadomienia przez skarżącego o zakończeniu prac budowlanych i oddaniu obiektu do użytku. Nawiązując do art. 54 i art. 41 ust. 2 ustawy z 1974 r. Sąd stwierdził, że skarżący nie dysponują stosownym zawiadomieniem o oddaniu budynku do użytkowania, zaś organ nadzoru budowlanego ustalił, że budynek rozbudowano z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na zmianie jego kubatury i powierzchni zabudowy. Zdaniem Sądu skarżący w piśmie z dnia 28 sierpnia 2014 r. przyznał, że w części budynku nastąpiła adaptacja na potrzeby przetwórstwa mięsnego, co oznacza, że dokonywał dalszej adaptacji budynku. W tym kontekście Sąd powołał przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 1974 r. i podzielił stanowisko organów, zgodnie z którym sporny obiekt w obecnym kształcie nie został przez właściwy organ zaakceptowany. Nie ma bowiem żadnego dokumentu, z którego wynika, że skarżący zgłosili do organu fakt zakończenia budowy. Tym samym, wobec stwierdzenia istotnych odstępstw, zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy.

W dalszej części rozważań Sąd odniósł się do twierdzeń skarżącego, że fakt zgłoszenia w 1992 r. został potwierdzony przez Urząd Miejskiego w [...] w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. Sąd w tym zakresie nie przyznał racji skarżącym, bowiem z pisma tego wynika, że budynek został oddany do użytkowania w 1991 r., czego nie potwierdza jednak żadna stosowana dokumentacja, nie doszło również do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 maja 2019 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty procesowe, sformułowane w pierwszej kolejności i jeden zarzut materialnoprawny.

Najpierw pełnomocnik zarzucił mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) poprzez wadliwe oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającym się w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego. Organ ustalił stan faktyczny sprawy bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a przez to nie uwzględnił okoliczności, że:

- przedmiotowy obiekt został oddany do użytkowania w 1991 r. zgodnie z art. 41 i art. 42 ustawy z 1974 r., a wszystkie zmiany w projekcie naniesione przez projektanta i zarazem kierownika budowy na tymże projekcie zostały zaakceptowane przez organ przyjmujący zgłoszenie o zakończeniu robót;

- naniesione przez projektanta zmiany w projekcie budowlanym były dopuszczalne na gruncie ówczesnych przepisów i nie mogły służyć innemu celowi poza dokonaniem zgłoszenia o zakończeniu robót w 1991 r., zgodnie z art. 41 i art. 42 ustawy z 1974 r.;

- zmiany naniesione przez projektanta na projekcie budowlanym przed 1991 r., nie powinny być obecnie wykazywane przez organy jako zmiany podlegające procedurze z art. 51 ustawy,

- żaden z organów nie ustalił, by po oddaniu przedmiotowego obiektu do użytkowania w 1991 r. były prowadzone jakiekolwiek prace budowlane w przedmiotowym obiekcie wymagające pozwolenia na budowę;

- skarżący złożyli do akt sprawy administracyjnej przed organem pierwszej instancji projekt adaptacji z lutego 1992 r. na okoliczność, że adaptacja ta dotyczyła obiektu w kształcie w jakim został on zrealizowany i w jakim został przyjęty przez organ do użytkowania w 1991 r.,

- na skarżących na dzień wszczęcia postępowań w przedmiotowej sprawie nie ciążył prawny obowiązek archiwizowania dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego obiektu oraz okoliczności braku kompletnych dokumentów zarówno u skarżących, jaki i w organach;

- to na organie, a nie na skarżących spoczywa ciężar dowodu, tj. wykazania, że w niniejszej sprawie nie doszło do oddania do użytkowania przedmiotowego obiektu w 1991 r. oraz że w jego trakcie nie doszło do zaakceptowania przez organ przyjmujący zgłoszenie o zakończeniu robót wszystkich zmian w projekcie budowlanym naniesionych przez projektanta i zarazem kierownika budowy, zwłaszcza że strona skarżąca te okoliczności udowodniła poprzez dowody z dokumentów.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 151 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 77 § 1 K.p.a. W ocenie pełnomocnika Sąd pierwszej instancji dokonał sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego ustaleń, polegających na przyjęciu, że:

- przedłożony przez stronę skarżącą dokument projektu adaptacji wykonany w lutym 1992 r. jest kolejnym projektem technicznym, który świadczy o tym, że roboty budowlane w budynku były wykonywane również po dacie oddania tego budynku do użytkowania po 1991 r.;

- dokument protokołu z dnia 10 grudnia 1992 r. wydany przez Terenową Stację Epidemiologiczną w [...] z odbioru budynku warsztatowego mechaniczno-ślusarskiego i obróbki metalowej świadczy, że budynek warsztatowy nie mógł być oddany do użytkowania w 1991 r.;

- pismo skarżącej z dnia 28 sierpnia 2014 r. stanowi dowód, że budynek nie został oddany do użytkowania w 1991 r.

Ponadto pełnomocnik wskazał na wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 P.p.s.a., w stopniu uniemożliwiającym kontrolę przez Sąd drugiej instancji. Zdaniem pełnomocnika Sąd nie odniósł się do zarzutu skarżącej o braku prawnej możliwości zastosowania przepisów ustawy w stosunku do budynku wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. i oddanego przed tą datą do użytkowania, w stosunku do którego organ nie wykazał by po oddaniu obiektu do użytkowania w 1991 r. prowadzone były w nim jakiekolwiek prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę, pomimo ciążącego na nim ciężaru dowodu.

Ostatni zarzut podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7, art. 36 ust. 5, art. 36a ust. 5a pkt 2 i 6 ustawy, tj. posłużenie się przepisami zawierającymi normy prawne, które nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż przedmiotowy budynek w obecnym kształcie został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. dniem wejścia w życie tej ustawy, na podstawie projektu budowlanego zawierającego zmiany naniesione przez projektanta, które nie są zmianami istotnymi. Ponadto budynek ten został oddany do użytkowania w 1991 r., a żaden z organów nie wykazał, a nawet nie uprawdopodobnił, by po 1991 r. w budynku prowadzone były jakiekolwiek prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Tym samym, w ocenie pełnomocnika, skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy zarówno w realiach niniejszej sprawy jak i na gruncie wcześniejszej ustawy, a zatem nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 50-51 ustawy.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionych zarzutów procesowych wyjaśniając, że okoliczność zgłoszenia budynku do użytkowania, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, został potwierdzony dokumentem urzędowym przez Urząd Miasta i Gminy [...] w piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. Pełnomocnik przyznał jednocześnie, że w trakcie realizacji rozbudowy warsztatu skarżący wykonali pewne zmiany w projekcie budowlanym, które na bieżąco nanosił kierownik budowy i projektant tego obiektu. Zgłoszenia dokonano stosownie do art. 41 ustawy 1974 r., natomiast Urząd Miejski w [...] zgłoszenie to przyjął bez uwag i w rejestrach odnotował że "budynek został oddany do użytkowania". Podkreślił przy tym, że budynek zgłoszony i przyjęty do użytkowania jest w takim samym kształcie jak obecnie. W ocenie pełnomocnika Urząd Miasta i Gminy w [...] uznał zatem dokonane zmiany za nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1989 r.

Pełnomocnik podkreślił także, że na potwierdzenie okoliczności w jakim kształcie budynek został zrealizowany i w jakim został przyjęty przez organ do użytkowania, przedłożył projekt adaptacji z lutego 1992 r. już istniejącego budynku oddanego do użytkowania na potrzeby przetwórstwa mięsnego - masarni. W tym zakresie pełnomocnik zakwestionował przyjęcie przez Sąd, że projekt ten stanowi kolejny projekt techniczny, który ma świadczyć, że roboty przy budynku były wykonywane po 1991 r.

Następnie pełnomocnik stwierdził, że to na organie spoczywa ciężar dowodu, a tym samym wykazanie, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianami które są odstępstwem od projektu budowlanego, które nie zostały naniesione przez projektanta na projekt budowlany, a także zgłoszone i zatwierdzone w ramach dopuszczenia do użytkowania. Tymczasem to skarżący wykazują się inicjatywą dowodową dążąc do wyjaśnienia sprawy, a organy ograniczyły się jedynie do ich wybiórczej oceny.

W końcowym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 ustawy, a brak sprzeciwu organu, bądź decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Zdaniem pełnomocnika skarżący przedstawili dowód oddania do użytkowania obiektu, a zatem właściwy organ musiał analizować jego zdatność do użytkowania. W konsekwencji sporny obiekt w takim kształcie jak obecnie został przez organ zaakceptowany, co nie musiało w obowiązującym wówczas stanie prawnym, znaleźć odzwierciedlenia w decyzji, czy w innym rozstrzygnięciu organu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestnika postępowania B. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzuty w niej zawarte okazały się bezzasadne.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów procesowych. Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., a uchybienie temu przepisowi miało się przejawiać w wadliwym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w sposób nieodpowiadający wymaganiom określonym w tym przepisie. Tymczasem pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie niezbędne elementy, przedstawiono w nim w miarę zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazano wszak, z jakich powodów podzielono pogląd organu nadzoru budowlanego, że inwestorzy w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z rozbudową budynku, objętych decyzją z dnia [...] września 1989 r. o pozwoleniu na budowę, dopuścili się odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia, na czym odstępstwa te polegały, dlaczego uznano je istotne i z jakich przyczyn uzasadnione jest prowadzenie tzw. postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ustawy. Wyjaśniono także powody nieuznania twierdzeń skarżących o legalnym zakończeniu rozbudowy budynku i przystąpieniu do jego użytkowania. Motywy wyroku pozwalają na prześledzenie toku rozumowania Sądu, poznanie racji się jakimi kierował oddalając skargę, na sformułowanie zarzutów pod adresem zapadłego rozstrzygnięcia, wreszcie umożliwiają dokonanie jego kontroli instancyjnej. Niepowołanie w uzasadnieniu wyroku czynności podjętych w innym postępowaniu zakończonym wydaniem przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku (poza dowodem z oględzin z dnia 21 sierpnia 2014 r.), czy też nieprzedstawienie motywów wcześniej wydanych w granicach tej sprawy orzeczeń sądów obu instancji nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu art. 141 § 4 P.p.s.a., tym bardziej, że w tym zakresie autor skargi kasacyjnej nie dopatruje się zasadności tego zarzutu.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika skarżących, że Sąd nie dostrzegł, iż organ administracji w sposób dowolny dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez uwzględnienia istotnych w sprawie okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez skarżących i przez to naruszył wskazane w podstawach skargi kasacyjnej art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz przepisy procedury administracyjnej (art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3K.p.a.).

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy na wstępie zauważyć, że w toku całego postępowania nie stanowiło przedmiotu sporu, że inwestorzy prowadząc roboty przy rozbudowie budynku dopuścili się odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia z dnia [...] września 1989 r. Spór ogniskował się wokół dwóch innych kwestii: charakteru tych odstępstw i przede wszystkim sposobu zakończenia robót i przystąpienia do użytkowania budynku po dokonanej rozbudowie.

Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem pełnomocnika, że obowiązująca w dacie prowadzenia robót ustawa z 1974 r. nie zawierała przepisu będącego odpowiednikiem obecnie obowiązującego art. 63 ust. 1 ustawy nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów, o których mowa w art. 60 (głównie dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej) oraz opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Jednakże błędny jest pogląd, że w takiej sytuacji właściciel lub zarządca obiektu zwolniony jest całkowicie z powinności posiadania takiej dokumentacji dla obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Przepis § 34 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48, ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej m.in. w art. 57 ust. 3 ustawy z 1974 r. przewidywał jednak obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu planu realizacyjnego i projektu ze wszystkimi rysunkami zamiennymi lub naniesionymi zmianami. Oczywiście nieposiadanie przez właściciela lub zarządcę obiektu takiej dokumentacji nie oznacza samo przez się, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy obiektu. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2273/17 (LEX nr 2483026) posiadanie takiej dokumentacji leży w interesie właściciela lub zarządcy obiektu i może okazać się pomocne np. w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a w toku postępowania naprawczego taka dokumentacja może i powinna zostać wykorzystana (por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1351/11 - LEX nr 1373487 i z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 1738/15 - LEX nr 2290017). Identyczna sytuacja zachodzi w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego w związku ze stwierdzeniem odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę przy braku dokumentacji obrazującej dokonane zmiany w trakcie prowadzenia robót budowlanych.

Słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, biorąc pod uwagę ustalenia poczynione przez organ na oględzinach w dniu 21 sierpnia 2014 r. i zestawiając je z powierzchnią zabudowy i kubaturą rozbudowywanego budynku uwidocznioną w "opisie technicznym do projektu rozbudowy i adaptacji budynku ..." , że inwestorzy w trakcie wykonywania robót dopuścili się odstępstwa, czego autor skargi kasacyjnej nie podważa, tyle tylko że kwestionuje przyjęcie, że odstępstwo miało charakter istotny. Dla oceny charakteru tego odstępstwa nie ma znaczenia, że obowiązujące w dacie wykonywania robót przepisy ustawy z 1974 r. nie precyzowały, co należy rozumieć przez takie odstępstwo. Jednakże zakres dokonanych zmian tak w odniesieniu do powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej i kubatury budynku upoważniał Sąd do akceptacji stanowiska organu administracji, że inwestorzy dopuścili się odstępstwa istotnego. Świadczy o tym m.in. dokonanie zmiany konstrukcji dachu w elewacji północnej i wykonanie lukarny, zrealizowanie przybudówki na parterze z drzwiami i otworami okiennymi, wykonanie lukarń w konstrukcji dachu także w elewacji zachodniej, wykonanie dodatkowych otworów okiennych na poddaszu w elewacji południowej. Tego rodzaju zmiany wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, skoro obejmowały charakterystyczne (wskazane wyżej) parametry rozbudowywanego budynku, do czego jeszcze przyjdzie powrócić.

Skarżący w toku całego postępowania utrzymywali, że wszelkie zmiany w trakcie prowadzenia robót, były akceptowane przez projektanta i kierownika budowy i nanoszone do dziennika budowy, a cała dokumentacja została przedłożona organowi (w Urzędzie Miejskim w [...]) w 1991 r. wraz z zawiadomieniem o oddaniu budynku do użytku, złożonym na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z 1974 r. Przepis ten stanowił, że inwestor lub osoba działająca z jego upoważnienia zawiadamia właściwy terenowy organ administracji państwowej o oddaniu obiektu do użytku. Do zawiadomienia powinny być załączone dokumenty wymagane przepisami oraz oświadczenie osoby kierującej budową, że obiekt budowlany lub roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że doprowadzono do należytego stanu i porządku teren, a także ulicę, sąsiednią nieruchomość, budynek, mieszkanie lub lokal, w razie korzystania z nich. Również § 54 powołanego na wstępie rozporządzenia z 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego wymagał, aby do zawiadomienia o przystąpienia do użytkowania budynku dołączyć wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. Tymczasem z pisma Naczelnika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Inwestycji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 25 sierpnia 2014 r. wynika jedynie, że w rejestrze wydanych pozwoleń na budowę - obok wpisu o wydanym skarżącemu pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1989 r. - znajduje się adnotacja, że budynek został oddany do użytkowania w 1991 r., co jednak nie znajduje potwierdzenia w posiadanych aktach. Oznacza to, że organ administracji w tej materii nie dysponuje żadną dokumentacją, w tym zawiadomieniem i dokumentacją obrazującą zmiany dokonane w trakcie realizacji robót budowlanych, jak również stanowiskiem organu co do dokonanych zmian (akceptacją, co nie wymagało wówczas wydania odrębnego aktu lub decyzją, w przypadku stwierdzenia wykonania robót niezgodnie z przepisami). Taką dokumentacją, z której wynikałoby, że dokonane zmiany (odstępstwa) mają nieistotny charakter, czy wręcz zostały zaakceptowane przez organ przy zawiadomieniu o oddaniu budynku do użytku, nie dysponują także skarżący. Z braku posiadania przez organ administracji takiej dokumentacji nie można wyprowadzać wniosku, że skoro dokonano w rejestrze adnotacji o oddaniu budynku do użytkowania w 1991 r., to oznacza, że budynek został wybudowany zgodnie z przepisami i nie zachodziły warunki do wydania decyzji przewidzianej w art. 40 ustawy z 1974 r. i w dalszej kolejności - decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 1 tej ustawy. Powoływanie się z kolei na treść protokołu Terenowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] z dnia 10 grudnia 1992 r. "z odbioru budynku warsztatowego mechaniczno-ślusarskiego" nie świadczy o legalnym zakończeniu rozbudowy budynku i przystąpieniu do jego użytkowania. Nie przemawia za tym również zawarte w tym protokole stwierdzenie, że "budynek jest wybudowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją przez władze budowlane...", gdyż inspekcja tej służby mogła się sprowadzać wyłącznie do zagadnień sanitarnych. W tym zakresie zbędny i niepotrzebny był wywód Sądu pierwszej instancji, że skoro wymieniony protokół sporządzony został w 1992 r. to twierdzenia skarżących o oddaniu budynku do użytku w 1991 r. nie znajdują uzasadnienia.

Nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut pełnomocnika, realizowany już w granicach podstawy naruszenia prawa materialnego, o braku podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ustawy, skoro "przedmiotowy budynek w obecnym kształcie został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. dniem wejścia w życie tej ustawy".

Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że istotnie w sytuacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu organ nadzoru budowlanego traci możliwość prowadzenia postępowania naprawczego (art. 50 – 51 ustawy) i to bez względu na datę zakończenia budowy obiektu. Decyzja taka kończy proces budowlany i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego stanowi potwierdzenie zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1108/16 - LEX nr 2491517 i powołane tam orzecznictwo). W razie powstania wątpliwości co do zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych w sytuacji, gdy nie jest wymagane wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ nadzoru budowlanego nie traci kompetencji do prowadzenia postępowania. O ile roboty budowlane polegają na budowie obiektu, objętego hipotezą art. 48 ustawy, istotna jest data zakończenia budowy i data wszczęcia postępowania w stosunku do tych robót. Ustawa, która weszła w życie 1 stycznia 1995 r., jako naczelną zasadę przyjęła bowiem bezpośrednie działanie nowego prawa. Zgodnie z jej art. 107 ust. 1 z tym dniem utraciła moc ustawa z 1974 r., z zastrzeżeniem jedynie art. 103 ust. 2. Ten międzyczasowy przepis wyłącza stosowanie art. 48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Oznacza to, że do wszystkich spraw, w tym do spraw będących w toku, z wyłączeniem jedynie materii uregulowanej w intertemporalnym przepisie art. 103 ust. 2 ustawy, zastosowanie znajdują przepisy nowego prawa.

Postępowanie naprawcze regulowane w przepisach art. 50 - 51 ustawy może zatem być prowadzone w stosunku robót budowlanych bez względu na datę zakończenia budowy i datę wszczęcia w stosunku do tych robót postępowania. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostawało, że po zakończeniu robót budowlanych rozpoczętych na podstawie decyzji z dnia [...] września 1989 r. nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Nie zostało wykazane, że doszło do zawiadomienia organu o oddaniu budynku do użytku, skarżący nie przedłożyli także dokumentacji stanowiącej podstawę do zawiadomienia o jego oddaniu do użytku. W tym stanie rzeczy, wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika, mogło się toczyć postępowanie naprawcze w stosunku do robót budowlanych związanych z zakończoną w 1991 r. rozbudową budynku. Sąd pierwszej instancji nie naruszył więc prawa wskutek zastosowania art. 36a ust. 5 i 5a ustawy dokonując w oparciu o te przepisy oceny charakteru odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę i w konsekwencji art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 ustawy, stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej do sądu decyzji.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.