Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 818/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 748
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 1,  art. 8,  art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Danuta Kania (spr.), Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 r. sprawy ze skargi B.T. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania B. Z. emerytury specjalnej.

W uzasadnieniu ww. decyzji ostatecznej organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. B. Z. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie emerytury specjalnej na warunkach określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jak wskazał: "w miejsce jednorazowej wypłaty zasądzonej kwoty 123.608,54 zł + odsetki w kwocie ca 467.710,37 zł".

Wniosek swój motywował opracowaniem i wdrożeniem projektu wynalazczego, którego zastosowanie przyniosło Polsce duże korzyści finansowe. Podał m.in.: "pomimo 37 lat od jego opracowania i ponad 20 lat od jego zastosowania - nie otrzymałem do dziś należnego mi wynagrodzenia - z przyczyn niezależnych ode mnie".

W dalszej korespondencji do organu B. Z. - obok współautorstwa projektu racjonalizatorskiego dotyczącego skrótu trasy kolektora "[...]" w [...] - wskazał na swoją koncepcję powołania Kongregacji [...] przy Stowarzyszeniu [...] i podał, że jest autorem encyklopedycznego dzieła pt. "[...]" wydanego przez Wydawnictwo [...] w P. w 2005 r. oraz autorem zmian w heraldyce polskiej.

Organ wskazał, iż ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w 1978 r. wnioskodawca wraz z D. N. zgłosili w [...] Przedsiębiorstwie Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...] wniosek racjonalizatorski dotyczący skrótu trasy kolektora "[...]" w [...], który miał odprowadzać ścieki komunalne z części miasta do oczyszczalni w J. Realizacja tej inwestycji miała przynieść zarówno Przedsiębiorstwu jak i miastu duże oszczędności. Wniosek ten decyzją Przedsiębiorstwa z dnia [...] października 1978 r. został przyjęty do realizacji. Twórcom projektu przyznano wynagrodzenie tymczasowe po 8.000 zł dla każdego z nich, a następnie tytułem wynagrodzenia przed procesem wypłacono łącznie obu twórcom: 32.240 starych złotych w 1978 r. i 128.759.108 starych złotych w 1991 r. Natomiast ostateczne rozliczenie za projekt racjonalizatorski miało nastąpić po zakończeniu robót i obliczeniu efektów rzeczywistych. Wnioskodawca podał, że wraz z drugim współautorem projektu nie zgodzili się na dopisanie dwóch nazwisk z kierownictwa firmy do ich projektu oraz podział "po połowie" należnej im nagrody za wniosek racjonalizatorski. Twórcy projektu wystąpili na drogę sądową przeciwko [...] Przedsiębiorstwu Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...], którego założycielem był Wojewoda [...] i w dniu [...] czerwca 1992 r. złożyli pozew o zasądzenie od ww. Przedsiębiorstwa na ich rzecz kwoty 992.500.000 zł z ustawowymi odsetkami i kosztami sporu z tytułu wynagrodzenia za stosowanie opracowanego przez nich projektu racjonalizatorskiego. Przedsiębiorstwo na drodze ugody pozasądowej w 1998 r. w toku procesu wypłaciło autorom projektu 22.913,45 nowych złotych z odsetkami od tej sumy w kwocie 5.400 zł tytułem wynagrodzenia za projekt i autorzy projektu w tym zakresie ograniczyli swoje powództwo.

Sąd [...] w [...] - po 8 latach od wpływu pozwu - wyrokiem z dnia [...] grudnia 2000 r. zasądził od [...] Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...] na rzecz obu autorów projektu po 123.608,54 zł dla każdego z nich z ustawowymi odsetkami od dnia [...] lutego 1996 r. Sąd wskazał, że zasądzona kwota stanowi 5% z kwoty efektów minus wypłacone w 1979 r. i w 1991 r. zaliczki wynagrodzenia oraz wynagrodzenie wypłacone w 1998 r.

Sąd Apelacyjny postanowieniem z dnia [...] czerwca 2001 r. umorzył postępowanie wszczęte na skutek apelacji Przedsiębiorstwa. Zatem wyrok Sądu [...] w[...] z dnia [...] grudnia 2000 r. stał się prawomocny i wykonalny. W dniu [...] lipca 2001 r. autorom projektu wydano tytuł egzekucyjny. Do komornika wnioskodawca wystąpił w dniu [...] października 2001 r., przy czym działania komornika były bezskuteczne.

Z dniem [...] września 2001 r. [...] Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...] w [...] zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. zostało postawione w stan likwidacji. Z nadesłanych przez wnioskodawcę wyjaśnień Syndyka masy upadłościowej Przedsiębiorstwa z dnia [...] grudnia 2003 r. wynika, że kwoty uzyskane ze sprzedaży nieruchomości oraz środków trwałych, a także wierzytelności są wystarczające jedynie na zaspokojenie wierzycieli z kategorii I i II oraz jedynie w części z kategorii III. Natomiast kolejne kategorie, w tym kategoria VI wierzycieli, do której syndyk zaliczył autorów projektu, nie zostaną zaspokojone.

Autorzy projektu racjonalizatorskiego wystąpili z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa - Sądowi [...] w [...] o zapłatę należnego im wynagrodzenia, tj. po 123.608,54 zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...] lutego 1996r. oraz solidarnie na ich rzecz kwoty 19.300 zł, a nadto na rzecz każdego z powodów kwoty po 10.000 zł tytułem odszkodowania za przewlekłość procesową z ustawowymi odsetkami od daty wymagalności. Ponieważ powód D. N. cofnął pozew w części dotyczącej wyłącznie jego żądania, bez zrzeczenia się roszczenia, Sąd [...] w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie jego powództwa. Wnioskodawca wyjaśnił, że D. N. wycofał swoje powództwo z uwagi na wysoką opłatę sądową (4.860 zł) oraz wiek (jest o 12 lat starszy od wnioskodawcy) i choroby. Natomiast powództwo B. Z. Sąd [...] w [...] oddalił wyrokiem z dnia [...] września 2005 r., a następnie Sąd [...] w [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2006 r. oddalił apelację od ww. wyroku. Sąd [...] wskazał na brak związku przyczynowego między przewlekłym prowadzeniem postępowania sądowego a szkodą rozumianą jako równowartość należności zasądzonej wyrokiem, którego egzekucja okazała się bezskuteczna, wobec ogłoszenia w kilka miesięcy po wyroku upadłości dłużnika.

Obaj autorzy projektu racjonalizatorskiego złożyli skargę przeciwko Polsce (nr [...]) do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Trybunał wydał wyrok, w którym stwierdził naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego z uwagi na przewlekłość krajowego postępowania cywilnego wytoczonego przez autorów projektu o odszkodowanie z tytułu wykorzystywania ich projektu przed Sądem [...] w [...] w dniu [...] czerwca 1992 r., a zakończonego w dniu [...] grudnia 2001 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że długość postępowania krajowego nie była zgodna ze standardem przewidzianym w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i zasądził na rzecz każdego ze skarżących kwotę 3.000 euro tytułem zadośćuczynienia za szkodę moralną wyrządzoną stwierdzonym naruszeniem Konwencji.

Mając powyższe na względzie, organ z urzędu wystąpił do Ministerstwa Spraw Zagranicznych o informację na temat sposobu wykonania wyroku Trybunału. Pełnomocnik Ministra Spraw Zagranicznych ds. postępowań przed ETPCz potwierdził, że rząd polski w ramach wykonywania przedmiotowego wyroku wypłacił skarżącym zasądzone zadośćuczynienie.

Organ z urzędu wystąpił również do Dyrektora Biura Wojewody [...] o informację, czy zdaniem Wojewody dotychczasowa działalność wnioskodawcy uzasadnia uhonorowanie go świadczeniem emerytalnym przyznawanym w szczególnym trybie przez Prezesa Rady Ministrów. Z otrzymanej odpowiedzi, zdaniem organu, jednoznacznie wynika, że Wojewoda [...] nie widzi przesłanek do przyznania wnioskodawcy emerytury specjalnej.

Wydział Zdrowia i Polityki Społecznej w [...] Urzędzie Wojewódzkim przekazał, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną H. Zgodnie z oświadczeniem małżonkowie mieszkają w lokalu cudzym na zasadach służebności dożywotniej od 2014 r. Źródłem utrzymania małżonków są ich świadczenia emerytalne w łącznej wysokości 4.240,67 zł - po pomniejszeniu o egzekucję administracyjną w kwocie 533,53 zł. Wnioskodawca przekazał pracownikowi socjalnemu, że ponosi bardzo duże wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i procesem leczenia. Z otrzymanej kopii decyzji ZUS o ostatniej waloryzacji jego emerytury wynika, że po potrąceniu wynikającym z egzekucji administracyjnej otrzymuje on miesięcznie 1.445,19 zł. Natomiast z kopii decyzji ZUS o waloryzacji emerytury jego żony dokonanej w marcu 2015 r. wynika, że otrzymywała wówczas miesięcznie 2.257,09 zł.

Uwzględniając powyższe Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. odmówił przyznania B. Z. emerytury specjalnej stwierdzając, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. B. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując m.in., iż Prezes Rady Ministrów niestarannie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dwukrotnie przy tym powołał się na opinię Biura Wojewody [...], która "została wydana w oparciu o nic". Opinia ta wskazuje na działalność wnioskodawcy w Stowarzyszeniu oraz na zasługi w dziedzinie heraldyki, które nie mają żadnego wpływu na przyznanie emerytury specjalnej i nie były nigdzie przywoływane. Końcowo zaś w opinii tej stwierdzono, że Biuro nie jest w stanie ocenić walorów projektu wynalazczego autorstwa wnioskodawcy, ani korzyści z jego zastosowania. Pomimo tego organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dwukrotnie powołał się tę "banalną i niepoważną" treść opinii.

Prezes Rady Ministrów nie stwierdził podstaw do zmiany stanowiska w sprawie. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2017 r. wskazał, że zgodnie z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z FUS Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu organu, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Omawiane uprawnienie oparte zostało na założeniu wyróżniania świadczeniami renty lub emerytury ze względu na szczególne zasługi osób, którym świadczenie takie jest przyznawane oraz chęć szczególnego ich uhonorowania. Tym samym, warunkiem uzyskania prawa do świadczenia specjalnego są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca na niwie swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej czy gospodarczej, posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi.

Uwzględniając powyższe oraz opierając się na ocenie Wojewody [...], organ nie uznał wskazywanych przez wnioskodawcę zasług za wybitne i wyróżniające go z grona innych racjonalizatorów i wynalazców.

Dalej organ wskazał, iż drugą przesłanką mogącą mieć wpływ na przyznanie świadczenia specjalnego jest wystąpienie szczególnego zdarzenia losowego, czyli takiego, które można uznać za nadzwyczajne, tzn. posiadające element wyjątkowości w skali kraju. Zdarzenia wskazane przez wnioskodawcę nie posiadają jednak takiego elementu. Gdyby za prawidłowy przyjąć odmienny punkt widzenia, wówczas należałoby przyznać świadczenia specjalne wielu osobom, które wyróżniają się sumiennością i rzetelnością w pracy, odnoszą sukcesy w wykonywanych przez siebie zadaniach służbowych, niejednokrotnie proponują cenne rozwiązania w różnych dziedzinach życia i czują się niedoceniane. Natomiast problemy ze zdrowiem i poczucie krzywdy ze strony byłego pracodawcy, pomimo zrozumienia organu dla żalu i rozgoryczenia wnioskodawcy, nie stanowią podstawy do przyznania mu świadczenia specjalnego. Nie stanowi ono bowiem formy odszkodowania, zadośćuczynienia czy rekompensaty za doznane krzywdy i cierpienia, i nie jest alternatywą dla niekorzystnych wyroków sądowych w tym zakresie.

Organ zauważył, iż kwota, której wypłaty domaga się wnioskodawca w formie comiesięcznej emerytury specjalnej bądź jednorazowej wypłaty zadośćuczynienia, zasądzona została wyrokiem Sądu [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. od [...] Przedsiębiorstwa Robót Inżynieryjnych Budownictwa Przemysłowego nr [...]. Dłużnikiem zobowiązanym więc do zapłaty było właśnie wskazane przedsiębiorstwo. Z uwagi na podnoszoną przewlekłość postępowania i złożony w tym zakresie pozew, wydane zostały wyroki Sądu [...] w [...] z dnia [...] września 2005 r. - oddalający powództwo, a następnie Sądu [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. - oddalający apelację powoda. W związku z okolicznością, iż dłużnikiem było ww. Przedsiębiorstwo brak jest przesłanek mogących uzasadniać odpowiedzialność i obowiązek Prezesa Rady Ministrów do uregulowania kwoty zasądzonej ww. wyrokiem Sądu.

Brak jest również podstaw do odpowiedzialności organu w ramach wykonywania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Trybunał bowiem, stwierdzając naruszenie prawa do rzetelnego procesu sądowego z uwagi na przewlekłość krajowego postępowania cywilnego, zasądził na rzecz wnioskodawcy kwotę 3.000 euro tytułem zadośćuczynienia za szkodę moralną wyrządzoną stwierdzonym naruszeniem Konwencji i przedmiotowa należność została stronie wypłacona.

Zdaniem organu, również uwypuklona przez wnioskodawcę trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającej przesłanki dla przyznania mu emerytury specjalnej. Nie ma ona bowiem charakteru świadczenia socjalnego i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o nie, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te byłyby w pełni uzasadnione.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. B. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

Skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zmianę zaskarżonej decyzji bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Rady Ministrów; uznanie, że skarżący jest autorem projektu wynalazczego, za który nie wypłacono gwarantowanego ustawowo wynagrodzenia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił organowi:

- trwające siedemnaście miesięcy załatwianie wniosku o przyznanie emerytury specjalnej,

- poczynienie błędnych ustaleń, które posłużyły do podjęcia nietrafnej i dalece niesprawiedliwej decyzji, co dotyczy w szczególności "niefrasobliwej, niemerytorycznej opinii Biura Wojewody [...], opartej wyłącznie na humorze autora, a nie na faktach",

- nieprofesjonalną analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co wpłynęło na podjęcie decyzji krzywdzącej i niesprawiedliwej dla obywatela, który "przyczynił Państwu niekwestionowanego bogactwa swoim projektem wynalazczym",

- nierespektowanie gwarancji ustawowych dla wynalazców i racjonalizatorów w zakresie ich wynagradzania, określonych w ustawie o wynalazczości z dnia 19 października 1972 r., pod rządami której powstał przedmiotowy projekt wynalazczy - co krzywdzi autora, a jednocześnie odstrasza innych od tworzenia.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowych z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz z dnia [...] września 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi ponownie wskazując na nieuzasadnione powołanie się przez organ na ww. opinię Wojewody [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie.

Zaznaczyć należy, że użyte w art. 82 ust. 1 ww. ustawy określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do udowodnienia poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ dokonuje zatem "doprecyzowania" (skonkretyzowania) określonego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. W przypadku pojęć niedookreślonych (nieostrych) chodzi bowiem o pewien luz normatywny, związany z wykładnią tekstu prawnego oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna.

Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, która jednak nie może być jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (publ. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał wskazał, że świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury (renty) wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym. Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

Podkreślić również należy, że decyzja wydana na podstawie art. 82 ust. 1 ww. ustawy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co potwierdza zwrot "Prezes Rady Ministrów (...) może przyznać emeryturę lub rentę (...)". Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a jego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem prawa, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, poubl. LEX nr 79608).

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrolując decyzję uznaniową sąd nie jest natomiast uprawniony do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa.

Podejmując decyzję w sprawach przyznania renty lub emerytury specjalnej organ jest związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania, co wynika z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Przepis ten precyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji, zwłaszcza wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Konsekwentnie, niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i zaniechanie właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, narusza zasady postępowania i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 225/97, publ. Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20; wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 96/98, publ. LEX nr 41681).

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia powyższych wymagań. Nie wyjaśnia bowiem w sposób należyty z jakich względów Prezes Rady Ministrów nie potraktował sytuacji faktycznej skarżącego jako "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ wskazał jedynie, iż zgromadzone w sprawie dokumenty oraz dodatkowe wyjaśnienia skarżącego nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania emerytury specjalnej. Stwierdził przy tym, że opierając się na opinii Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., nie uznał wskazywanych przez skarżącego zasług za wybitne i wyróżniające go z grona innych racjonalizatorów i wynalazców. Nie rozwinął jednak w żaden sposób tego stanowiska, nie przedstawił również w tym względzie żadnej dodatkowej argumentacji, choćby w nawiązaniu do dokumentów znajdujących się w obszernych aktach sprawy. Odnosząc się natomiast do drugiej z przesłanek organ podał, że wśród okoliczności faktycznych wskazanych przez skarżącego brak jest takich, które miałyby charakter zdarzenia losowego, wpływającego na jego sytuację życiową i materialną w taki sposób, który uzasadniałby przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2016 r. Prezes Rady Ministrów zwrócił się do Dyrektora Biura Wojewody [...] o przedstawienie opinii w zakresie znaczenia projektu racjonalizatorskiego wnioskodawcy dla Miasta [...] i informację, czy zdaniem Wojewody [...] dotychczasowa działalność wnioskodawcy uzasadnia uhonorowanie go świadczeniem emerytalnym przyznawanym w szczególnym trybie przez Prezesa Rady Ministrów. Organ powołał przy tym art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i podał przesłanki przyznawania ww. świadczeń.

W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Biura Wojewody [...] w piśmie z dnia [...] października 2016 r. wskazał, że "nie widzi przesłanek do przyznania przez Prezesa Rady Ministrów emerytury specjalnej". Nadto, odnośnie wniosku racjonalizatorskiego zgłoszonego w 1978 r. poinformował, że "w chwili obecnej urząd wojewódzki nie ma możliwości oceny skutków ekonomicznych i znaczenia dla miasta [...] tego rozwiązania".

Motywując zaskarżoną decyzję Prezes Rady Ministrów powołał się na ww. "opinię" Wojewody [...], która w istocie opinią nie jest. Nie zawiera bowiem żadnej argumentacji dotyczącej wniosku racjonalizatorskiego skarżącego, co jest przecież kwestią kluczową w niniejszej sprawie, a ponadto wprost wskazuje na brak możliwości - w chwili obecnej - oceny znaczenia tego wniosku dla Miasta. Powołując się na stanowisko Wojewody organ zaniechał dokonania samodzielnej oceny, czy przedmiotowy wniosek racjonalizatorski miał w istocie charakter wybitny, niepowtarzalny, czy też nie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że to na Prezesie Rady Ministrów spoczywa obowiązek analizy i oceny przesłanek określonych w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS warunkujących przyznanie świadczenia specjalnego. Oceny tej nie może zastąpić stanowisko jakiegokolwiek innego organu, tym bardziej jeśli nie jest oparte na weryfikowalnych danych, czy dokumentach oraz na przekonującej argumentacji. To Prezes Rady Ministrów winien sam dokonać oceny znaczenia przedmiotowego wniosku racjonalizatorskiego w kontekście "wybitności zasług" jego autora na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ewentualnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego wniosku, gdyby o taką dokumentację wystąpił do Wojewody lub do innego właściwego organu. Ewentualna opinia mogłaby stanowić dodatkowy, uzupełniający element w sprawie, jednak tylko w sytuacji, gdyby była oparta na wyczerpującej i przekonującej argumentacji.

Podkreślić również należy, że odwołanie się Prezesa Rady Ministrów do pisma Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. kwestionował skarżący już na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że z pisma Dyrektora Biura UW w [...] z dnia [...] października 2016 r. nic nie wynika, zaś organ nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, pomijając zasadniczą w sprawie kwestię, tj. osiągnięcie skarżącego w dziedzinie techniczno-ekonomicznej. Do tego zarzutu organ w ogóle się nie ustosunkował. Przeciwnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się ponownie na "opinię" Wojewody [...] i na tej podstawie uznał, że wskazywane przez skarżącego zasługi nie mogą być uznane za wybitne i wyróżniające go z grona innych racjonalizatorów i wynalazców. Stąd trafny jest zarzut skargi dotyczący ponownego powołania się na ww. pismo Wojewody [...] w zaskarżonej decyzji i zaniechanie rzetelnego uzasadnienia stanowiska organu w tej kwestii.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji. Została ona bowiem wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Kwestia charakteru i znaczenia wniosku racjonalizatorskiego skarżącego nie została przez organ w pełni wyjaśniona, a w konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera w tym względzie przekonujących argumentów. Raz jeszcze należy zaznaczyć, że decyzja uznaniowa powinna zawierać uzasadnienie skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania. Uzasadnienie ma bowiem nie tylko znaczenie prawne ale również edukacyjne, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (por. wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, publ. LEX nr 27106).

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w ewentualnym postępowaniu sądowym. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji w podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych, a zwłaszcza poszukiwanie w całokształcie sprawy motywów, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji. Motywy te muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezes Rady Ministrów uwzględni powyższą ocenę prawną. Dokona wyczerpującej oceny materiału dowodowego, ewentualnie uzupełni go o dokumenty dotyczące znaczenia wniosku racjonalizatorskiego dla miasta W. Weźmie przy tym pod uwagę, że to na wnioskodawcy spoczywa zasadniczo obowiązek przedłożenia dokumentów i danych, które miałyby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia specjalnego. W związku z tym organ oceni, czy złożony do akt sprawy obszerny materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że przedmiotowy wniosek racjonalizatorski ma charakter wybitnego, niepowtarzalnego osiągnięcia, czy też charakteru takiego nie posiada. Podjęte w sprawie rozstrzygniecie organ należycie uzasadni - stosownie do wymogów z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.