Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1118/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 6, par. 11.
journal: Dz.U. 2008 nr 76 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego
article: art. 31.
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
article: art. 93, art. 72, art. 73, art. 74, art. 89 ust. 5 pkt 1 -5, art. 92 ust. 1 i 4, art. 92a ust. 4.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "W." Transport i Usługi Ch., Ch., Ch. Spółki Jawnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 408/10 w sprawie ze skargi "W." Transport i Usługi Ch., Ch., Ch. Spółki Jawnej w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od "W." Transport i Usługi Ch., Ch., Ch. Spółki Jawnej w O. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 135 (sto trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. o sygn. VI SA/Wa 408/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Spółki Jawnej "W." T. i U. Ch., Ch., Ch. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. o nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd I instancji nie dopatrzył się działania organów wydających decyzje w sprawie nieprawidłowości w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa. Chodzi o brak posiadania przez kontrolowanego kierowcę podczas kontroli drogowej wykresówki za dzień 18 sierpnia 2009 r., jak i nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych w dniu 27 lipca 2009 r. w okresie czasu od godz. 1314 do godz. 1319.

W ocenie Sądu I instancji, przedsiębiorca zatrudnia pracowników na swoje ryzyko. Oznacza to, że jest obciążony skutkami ich działań także w aspekcie odpowiedzialności administracyjnej. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie może być żadnym usprawiedliwieniem wyłączającym jego odpowiedzialność. Obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy i sprawowania pełnego, skutecznego nadzoru nad zatrudnionymi pracownikami oraz czuwanie nad tym, aby wykonywali powierzone im obowiązki w sposób zgodny z prawem. Uwolnienie się podmiotu wykonującego przewóz od odpowiedzialności za powstanie naruszenia istnieje wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Wynika to z art. 81 ust. 1, 3, 92 ust 1 pkt 2 i 8, 92a ust. 4 i 5, 93 ust. 1 pkt 7 i ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), art. 15 ust. 3 i 7a rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 31 ust. 1 i 2a z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.). Materiał sprawy nie wskazuje, że skarżąca przedłożyła dowody, iż nie miała wpływu na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę pojazdu lub że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Nie stanowią takiej przesłanki wyłącznie twierdzenia kierowcy i przyznanie się do dokonanych naruszeń. Organy zatem nie były zobligowane do podejmowania środków dowodowych w kierunku oceny zasadności zastosowania przepisów uwalniających podmiot wykonujący przedwóz od odpowiedzialności.

Sąd I instancji przyjął, że nie został naruszony art. 10 k.p.a., skoro skarżąca na etapie postępowania odwoławczego miała możliwość ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez organy argumentów. Fakt braku powiadomienia o zakończeniu kolejnego etapu postępowania administracyjnego, nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie stwierdzono też żadnych innych uchybień, które powinny być uwzględnione z urzędu.

Powyższe oznaczało brak podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego została oddalona.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Spółka Jawna "W." T. i U. Ch., Ch., Ch. w O.. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego. Wskazując na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędną wykładnię art. 92a ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.); niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 4, lp. 1.7. załącznika do tej ustawy, niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 1, 2a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879 ze zm.). Naruszenie zaś przepisów procesowych w zakresie istotnym i mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 133 § 1, 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.. 1270 ze zm.), art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu podano, że organy nie ustalały – czy strona skarżąca miała wpływ na powstanie naruszeń określonych w decyzjach i na czym one polegały. Oznacza to, że organy nie ustalały okoliczności decydującej o istnieniu odpowiedzialności strony skarżącej lub jej braku. W ocenie skarżącej błędnie przyjęto, że strona skarżąca zobowiązana była przedłożyć dowody na okoliczność wpływu naruszeń określonych w decyzjach. Chodzi o okoliczności decydujące o braku jej odpowiedzialności. Oddalenie skargi jest nieuzasadnione, skoro organ uniemożliwił skarżącej wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Stan sprawy został przedstawiony niezgodnie ze stanem rzeczywistym w zakresie wyposażenia kierowcy w wykresówkę na dzień 18 sierpnia 2009 r. Fakt ten nie pozwalał na kontrolę kasacyjną orzeczenia w tym zakresie. Nie uwzględniono naruszenia przepisu w zakresie braku zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka W. M.. A zatem, pozbawiono skarżącą prawa udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Konsekwencją tego jest brak wyjaśnienia istotnej okoliczności w sprawie. Przyjęcie zatem odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz za powstanie naruszenia prawa przez sam fakt zatrudnienia kierowcy i związany z tym obowiązek zapewnienia organizacji pracy przez ten podmiot jest wadliwe. Niewłaściwie zatem przyjęto, że skarżąca wykonywała transport drogowy z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i zobowiązana była wyposażyć kierowcę w zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdów. Zarzuty powyższe są uzasadnione i zasługują na uwzględnienie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Skarżąca wnosząca skargę kasacyjną, powołując się na naruszenie przepisów proceduralnych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odwołała się do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, 10, 77 § 1, 79 § 1 i 2, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji naruszył przepisy ustawy procesowej, oddalając skargę mimo jej wskazań i obszernego opisu, jakie miały w jej ocenie miejsce w postępowaniu prowadzonym przed organami. Tym bardziej, że zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874) decyzje kontrolne nakładane są w drodze administracyjnej i w związku z tym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawodawca rozwija w ten sposób wskazaną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy materialnej, nakazując organom administracji publicznej z urzędu gromadzić a następnie rozpatrzyć dowody. Ocena dowodów następuje w granicach swobodnej oceny, o jakiej mowa w art. 80 k.p.a. W ocenie kasatora naruszenie powyższych przepisów polegało na braku ustalenia, czy strona skarżąca miała wpływ na powstanie naruszeń określonych w decyzjach administracyjnych i na czym one polegały, a tym samym, że organy nie ustaliły okoliczności decydującej o istnieniu odpowiedzialności strony skarżącej lub jej braku. Chodzi o brak wyposażenia kierowcy w wykresówkę i obowiązek przedłożenia dowodów przez skarżącą. Brak zawiadomienia skarżącej o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka W. M., jak też uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, pozbawiło skarżącą czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te są nieuzasadnione.

Sąd I instancji wbrew podniesionym zarzutom prawidłowo przyjął, że za stwierdzone naruszenia odpowiedzialność ponosi strona skarżąca. Obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy i sprawowania pełnego, skutecznego nadzoru nad zatrudnionymi pracownikami oraz czuwanie nad tym, aby wykonywali powierzone im obowiązki w sposób zgodny z prawem. Przedsiębiorca zatrudnia pracowników na swoje ryzyko, a to oznacza, że jest obciążony skutkami ich działań. Dotyczy to także odpowiedzialności administracyjnej. A zatem, brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie może być usprawiedliwieniem wyłączającym jego odpowiedzialność.

Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zbadane zostały wszystkie istotne okoliczności a jego wszechstronna ocena oparta jest na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli. Podniesiony zarzut, że to kierowca dopuścił się naruszeń a skarżąca nie miała na ich powstanie żadnego wpływu, dowodowo obciąża wówczas skarżącą. Skarżąca dowodów takich nie wskazała, a to oznacza odpowiedzialność, o której mowa wyżej. Jak już wyżej podkreślono, przedsiębiorca ma obowiązek zorganizować kierowcom pracę w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów. Powoływanie się na brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy, nie może być brane pod uwagę, gdyż przedsiębiorca mógłby na taką okoliczność powoływać się w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę obowiązujących przepisów. Oznaczałoby to w efekcie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku właściwej organizacji pracy i przestrzegania przepisów. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach braku wpływu, gdyż jak wskazano wyżej, przedsiębiorca ma obowiązek zorganizować kierowcom pracę w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszenia przepisów. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji tego rodzaju, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem między innymi czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów w zakresie udziału skarżącego w postępowaniu. Sąd I instancji dał temu wyraz także w pisemnym uzasadnieniu. Przepis art. 72, 73 i 74 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym zakreśla ramy kontroli wykonywanej przez inspektora i sposób utrwalenia czynności kontrolnych. Należy podkreślić, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2008 r. Nr 76, poz. 454) wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 pkt 1 do 5 ustawy wyżej powołanej o transporcie drogowym, który jest aktem wykonawczym do ustawy, określił między innymi szczegółowe warunki, tryby i sposób przeprowadzenia kontroli oraz wzory dokumentów stosowane przez osoby uprawnione. Przepis ten określił, że w toku kontroli kontrolujący może między innymi przesłuchać świadków. Natomiast stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Chodzi wówczas o § 11 tego rozporządzenia. Specyfikę kontroli w zakresie przewozów drogowych i regulacje prawne obowiązujące w tym zakresie przemawiają za uznaniem dopuszczalności przeprowadzenia takich dowodów z zachowaniem ich pełnej mocy dowodowej w toku postępowania. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako sumę konkretnych dowodów w sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Postępowanie dowodowe ma na celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Przepisy obowiązujące w dacie kontroli rozporządzenia uprawniały kontrolującego do przesłuchania świadka. Należy również zaznaczyć, że strona skarżąca nie wskazała w toku postępowania innych dowodów, które mogłyby w sposób radykalny zmienić ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Oznacza to, że strona skarżąca dowodami takimi nie dysponowała, a ustalony stan faktyczny odpowiada stanowi rzeczywistemu. Konsekwencją tego jest to, że kierowca skarżącej został przesłuchany w zakresie wskazanym przez te przepisy i nie można przyjąć, że zostały naruszone. Łączenie powyższych naruszeń z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje uzasadnienia. Dlatego też odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do art. 79 w zakresie sposobu przesłuchania nie znajduje uzasadnienia.

Nie dopatrzył się też Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia art. 141 § 4 ustawy, aby uzasadnienie zawierało braki uniemożliwiające kontrolę instancyjną. Oceniając całość zgłoszonych zarzutów procesowych należało przyjąć, że w jego ramach zakwestionowano ocenę dowodów dokonaną przez Sąd I instancji. Odwołanie się do tych zarzutów spowodowane było próbą wykazania, że wnioski ostateczne kasatora są inne niż Sądu I instancji. Stanowią zatem polemikę z właściwym stanowiskiem Sądu I instancji.

Przechodząc do oceny zarzutu sformułowanego w ramach prawa materialnego należy wskazać, że jest także nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny omawiając wyżej zarzuty procesowe dokonał także oceny w aspekcie wskazanym w ramach zarzutu art. 92 ust. 1, 4, 92a ust. 4 ustawy. Chodzi o dowody wskazujące, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia prawa. Kasator dowodów takich nie wykazał, a więc nie zwolnił się od odpowiedzialności za działanie kierowcy pojazdu. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć w przypadku rażącego naruszenia przepisów przez kierowcę. Zagubienie wykresówki stwierdzone dopiero podczas kontroli do nich nie może być zaliczane. Kwestia sposobu wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty wbrew twierdzeniom kasatora także obciąża pracodawcę. Z uwagi na to, że kierowca nie posiadał zaświadczenia, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 i art. 31 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 879) lub umowy AETR, nałożenie kary pieniężnej było w pełni uzasadnione. Podkreślić należy, że przepisy te mają zastosowanie wówczas, gdy kierowca nie posiada wykresówki.

Powyższe oznacza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga wobec tego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).