Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 217/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Dz. na uchwałę Rady Miejskiej w P. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P.G. przedłożonych przez Wodociągi i Kanalizację Spółka z o.o. w Dz. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr 127/XXIX/2012 podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 24 ust. 1 i art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) Rada Miejska w Piławie Górnej odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r., przedłożonych wnioskiem z dnia 22 listopada 2012 r. przez W. i K. S. z o.o. w Dz. z uwagi na ich sporządzenie niezgodne z przepisami. W § 1 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że wskazanie naruszeń przepisów przez W. i K. S. z o.o. w Dz. przy sporządzaniu taryf zawiera uzasadnienie do uchwały.

Z uzasadnienia tego wynika, że w wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku taryfowego Burmistrz stwierdził nieprawidłowości, które uniemożliwiały zatwierdzenie przedłożonych taryf. Konkretyzując je wskazano w uzasadnieniu uchwały, że nieprawidłowo skalkulowano opłaty abonamentowe, gdyż w taryfie dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, w jednej grupie taryfowej występują 3 różne opłaty abonamentowe, a w taryfie dla odprowadzania ścieków 2 opłaty abonamentowe. Stanowi to naruszenie § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego, ponieważ " ... taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokacje kosztów według grup odbiorców. Natomiast przez alokacje kosztów (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć obciążenie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Dokonany w wyżej wymienionym celu podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 cyt. ustawy, a nie jak to uczyniono w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym - jednej grupy taryfowej. Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia alokacja kosztów dotyczy taryfowych grup odbiorców (a więc co najmniej dwóch) odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy...".

Ponadto – jak wynika z uzasadnienia – w przypadku opłat środowiskowych:

1. nieprawidłowo określono koszty opłat środowiskowych za pobór wody dla poszczególnych grup taryfowych,

2. koszty te są zawyżone dla grupy odbiorców gospodarstwa domowe,

3. występuje subsydiowanie skrośne pomiędzy poszczególnymi grupami taryfowymi co stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b i c rozporządzenia.

W wyliczeniu opłat przedstawionym w piśmie skierowanym przez Spółkę do Burmistrza Piławy Górnej podano, że ilość wody pobrana dla grupy taryfowej opisanej w taryfie jako pozostali, a w samym wyliczeniu jako przemysł i pozostali, wynosi sumarycznie 21 732 m3 w skali roku, natomiast ilość sprzedana określona w tabeli E wniosku taryfowego wynosi 22 000 m3, a dla grupy gospodarstwo domowe odpowiednio w wyliczeniu 282 663 m3, a w tabeli E 168 000 m3. Ponadto w uzasadnieniu podano, że w wyliczeniu opłat występują znaczne rozbieżności pomiędzy kosztami podanymi w wyliczeniu, a określonymi we wniosku dla poszczególnych grup; dla gospodarstw domowych jest to 18 373,10 zł w wyliczeniu oraz 19 430 zł we wniosku tabela E. W przypadku pozostałych 2 208,09 zł w wyliczeniu, a we wniosku – 1 150zł.

W dalszej części uzasadnienia uchwały Rada wyjaśniła, że sprzedanie większej ilości wody niż pobrana jest fizycznie niemożliwe jak określono to dla grupy taryfowej pozostali, a po drugie taki błędny sposób wyliczenia opłat środowiskowych w którym kosztem całości strat wody obciążono grupę gospodarstwa domowe spowodował ewidentne zaniżenie opłat dla grupy taryfowej pozostali i jej zawyżenie dla gospodarstw domowych, a tym samym subsydiowanie skrośne. Należy mieć na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie koszty opłat środowiskowych dla poszczególnych grup taryfowych powinny być alokowane zgodnie z poszczególnymi stawkami jednakże w oparciu o proporcje wynikające ze sprzedanej wody, a nie pobranej, co świadczy o tym, że zastosowano nieprawidłową alokację kosztów opłat środowiskowych wobec grupy gospodarstwa domowe, niezgodną z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w kontekście zapisów § 11 ust 6. Zapisy te stanowią, że współczynnik alokacji kosztów opłat środowiskowych winien być wyliczony na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w odniesieniu, do ilości dostarczonej wody i może być stosowany, przy uwzględnieniu kosztów wynikających z uwarunkowań technicznych - w tym przypadku zróżnicowanych stawek jednostkowych dla poszczególnych grup taryfowych,

Ponadto przedstawione przez przedsiębiorstwo wyliczenie opłaty środowiskowej jest w ocenie organu sprzeczne z orzecznictwem związanym ze sposobem wyliczania opłat za wodę w kontekście kosztów związanych z opłatami środowiskowymi. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. III SK 24/09 cyt. "... Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie upoważnia bowiem przedsiębiorcy do ujmowania w kalkulacji opłaty za usługę dostawy wody dowolnej ilości strat surowca. Zdaniem Sądu ... "Nadmierny poziom strat wody wliczany w koszty jej zakupu oznacza rażące zawyżenie ceny wobec wartości usługi dostawy wody, dając w konsekwencji podstawę do uznania tej opłaty za nadmiernie wygórowaną. Próba przerzucenia na odbiorców zbyt wysokiego ciężaru finansowego podyktowanego ubytkami wody nie mogłaby bowiem mieć miejsca w warunkach konkurencji rynkowej, gdzie wybór oferentów umożliwiałby odbiorcom odrzucenie takich uciążliwości. ..." Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę wyliczenie Rada Miejska stwierdziła, że poziom strat wody kształtuje się na poziomie (317044-l90000)/190000=67%, więc ilość wody pobranej nie powinna stanowić podstawy do określania kosztów ponoszonych z tytułu opłat środowiskowych.

Zdaniem organu zawyżono również bezpodstawnie stawki z tytułu opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, bowiem z przedstawionej przez wnioskodawcę kalkulacji wynika iż stawki pracowników wykonujących, w/w usługę wynoszą 98,91 zł oraz 65,42 zł za godzinę co stanowi wartość absurdalną w stosunku do obecnych plac krajowych, a także obowiązujących w przedsiębiorstwie. Do takiego wniosku prowadzi analiza całości poniesionych w roku 2011 kosztów. Przedstawione stawki naruszają zapisy z § 3 pkt 1) lit.b) rozporządzenia, gdyż przy ich ustaleniu przedsiębiorstwo naruszyło podstawową zasadę opracowania taryf w sposób zapewniający ochronę odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Ponadto w uzasadnieniu uchwały zarzucono Spółce zastosowanie nieprawidłowej alokacji, kosztów przedsiębiorstwa wobec mieszkańców Gminy Piława Górna niezgodne z § 11 ust 5 pkt 1 rozporządzenia. W/w zapis stanowi, że współczynnik alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych grup odbiorców w odniesieniu, do ilości dostarczonej wody i odebranych ścieków może być stosowany wyłącznie w odniesieniu do kosztów, których wysokość jest wprost proporcjonalna dla poszczególnych grup taryfowych do ilości świadczonych usług. Analiza rachunku zysków i strat za rok 2011 oraz wniosku wskazuje na znaczne zawyżenie kosztów ogólnych poprzez dokonanie nieprawidłowej alokacji niezgodnej z rozporządzeniem taryfowym czym naruszono § 11 pkt 5, który mówi, że dla potrzeb alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług metody podziału kosztów w szczególności uwzględniają określenie:

1) współczynników alokacji kosztów wyliczonych na podstawie udziałów poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług w całkowitej ilości dostarczonej wody lub w całkowitej ilości odebranych ścieków - w odniesieniu do kosztów, których wysokość dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług jest wprost proporcjonalna do wielkości świadczonych usług.

Biorąc pod uwagę przedstawione przez Spółkę ogólne ilości sprzedanej wody i odebranych ścieków w sprawozdaniu M-06 w powiązaniu z ilościami przedstawionymi we wniosku oraz zasadami podziału kosztów pomiędzy gminy wynika, że udział Gminy Piława w w/w kosztach ogólnych winien wynosić odpowiednio 6 % dla wody i 5,58% dla ścieków, a proporcje podziału pomiędzy wodę i ścieki odpowiednio 55% i 45%. Stąd biorąc pod uwagę w/w rachunek należy przyjąć, że poniesione w roku 2011 koszty ogólne wyniosły dla wody 94 943 zł oraz 72 243 zł dla ścieków. W przypadku obu rodzajów działalności prognozowane koszty zawyżono po ok. 20 000 zł co nie zostało uzasadnione we wniosku taryfowym, a stanowi naruszenie § 3 pkt 1 b rozporządzenia. We wniosku spółka przyznaje, że alokacji dokonano w oparciu ponoszone koszty bezpośrednie, a nie w oparciu o ilości świadczonych usług. Ponadto przedsiębiorstwo podaje dane księgowe, w których występują duże rozbieżności w określeniu kosztów roku obrachunkowego, gdyż w dokumencie pn. Zestawienie kosztów roku obrachunkowego 01.10.2011 - 30.09.2012 dostarczanie wody Piława Górna podano kwotę 965 596,16 zł, a w tabelarycznych zestawieniach Kosztów bezpośrednich i pośrednich dla sieci wodociągowej Piława Górna oraz ZUW Nowar - Piława Górna suma z zestawień wynosi bez alokacji kosztów ogólnych i pośrednich 835 518,78 zł, zaś z alokacją 1 126 926,65 zł.

Analogicznie dla ścieków jest 660 039,51 zł oraz 521 794,07 bez alokacji oraz 681 219,69 zł z alokacją.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała również, że wzrost cen dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla gospodarstw domowych o 42,06% z 3,21 zł netto na 4,56 zł netto, stawek opłat dla wszystkich odbiorców usług wodociągowych od 27,45% do 67,40% i wzrost cen dla zbiorowego odprowadzania ścieków dla gospodarstw domowych o 31,67% z 3,41 zł netto na 4,49 zł netto, stanowi nieuzasadniony wzrost cen i stawek opłat, co narusza przepis § 3 pkt 1) lit. b) ww. rozporządzenia taryfowego. Taryfy winny przede wszystkim zapewniać ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem opłat i cen, a wzrost ten powinien być uzasadniony w świetle zapisów art. 20 oraz art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dodatkowo wniosek nie zawiera uzasadnienia zastosowania wyższych stawek w stosunku do poprzedniej taryfy, co więcej zaproponowane stawki są wyższe niż stawki w okolicznych gminach u tego samego operatora.

Zgodność z prawem opisanej powyżej uchwały zakwestionowała W. i K. S. z o.o. z siedzibą w Dz., wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, poprzedzoną bezskutecznym wezwaniem Rady Miejskiej w Piławie Górnej do usunięcia naruszenia prawa.

W petitum skargi Spółka – powołując się na przepisy art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) i art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101) – wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie skarżąca Spółka wskazała, że niezasadne jest kwestionowanie przez Radę kosztów nowej taryfy, opracowanych wyłącznie na podstawie danych księgowych.

W ocenie Spółki zaskarżona uchwała podjęta została na przesłankach sprzecznych z przepisami powołanymi w jej podstawie prawnej t.j. z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnymi i art. 23 oraz art. 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wcześniej powołanymi oraz normami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886).

Ponadto w uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wynika z konieczności odzyskiwania pełnych kosztów związanych z dostawą wody i odprowadzaniem ścieków oraz obowiązku prowadzenia rzetelnej ewidencji księgowej, jak też dbałości o utrzymanie składników majątkowych w stanie zapewniającym realizację statutowych zadań.

Dodatkowo skarżąca Spółka wskazała, że na przestrzeni kilkunastu miesięcy Rada Miejska w Piławie Górnej odmawia zatwierdzenia przedstawionych taryf, co – wobec poziomu cen usług świadczonych przez Spółkę – nie pokrywa w pełni ponoszonych kosztów, pomimo wzrostu cen towarów i usług. Z uzasadnienia skargi wynika również, że nie zostały uwzględnione wnioski kierowane do Wojewody Dolnośląskiego o uchylenie uchwał odmawiających zatwierdzenia taryf poprzez rozstrzygnięcie nadzorcze.

W zakończeniu uzasadnienia skargi Spółka wniosła o powołanie biegłego sądowego z zakresu księgowości w celu uzyskania stosownej ekspertyzy, co do zgodności przedstawionej do zatwierdzenia taryfy z normami prawa oraz ewidencję księgową.

Rada Miejska w Piławie Górnej w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i przedstawiła argumentację tożsamą z zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo zwróciła uwagę, że Wojewoda Dolnośląski działający jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego w województwie dolnośląskim nie wyeliminował zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, co wskazuje na jej poprawność.

Ponadto uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada Miejska podkreśliła, że zaskarżona uchwała została podjęta ze względu na niezgodność wniosku taryfowego z prawem, a w szczególności wobec naruszenia § 13 ust. 2 i 7 rozporządzenia taryfowego poprzez niewłaściwy podział odbiorców na grupy taryfowe i tym samym niewyeliminowanie między nimi subsydiowania skrośnego, naruszenia 3 pkt 1 b i c rozporządzenia poprzez występujące subsydiowanie skrośne z tytułu opłat środowiskowych w taryfie za wodę pomiędzy grupami taryfowymi a także nieuzasadniony wzrost kosztów z tego tytułu dla grupy gospodarstwa domowe; naruszenia § 11 ust 5 pkt 1 rozporządzenia poprzez zastosowanie nieprawidłowej alokacji kosztów ogólnych.

W ocenie Rady z tych względów zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami art. 23 i 25 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz z przepisami art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 10 lipca 2013 r. Sąd postanowił zawiesić postępowanie w sprawie na podstawie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej, uznając, że rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny tego, czy przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest legitymowane do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, czy też dysponuje wyłącznie interesem faktycznym, stanowi zagadnienie prejudycjalne w tej sprawie.

Postanowienie zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2013 r. (sygn. akt II OZ 795/13), wydanym po rozpoznaniu zażalenia W. i K. S. z o.o. w Dz.

Na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte oraz złożyła do akt sprawy pismo z dnia 25 listopada 2013 r. rozszerzające zarzuty dotyczące zaskarżonej uchwały, wnosząc o ich uwzględnienie.

Pełnomocnik Rady Miejskiej w Piławie Górnej oświadczył, że popiera twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę i wnosi o oddalenie skargi.

Ponadto postanowieniem podjętym na podstawie art. 106 § 3 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącej Spółki dotyczący powołania biegłego sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) ustawodawca postanowił, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Uchwała należąca do tej kategorii aktów była przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie. Aktem tym Rada Miejska w Piławie Górnej odmówiła zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna na okres od 1 lutego 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. przedłożonych przez W. i K. S. z o.o. w Dz.

Zważyć przede wszystkim należy, że zaskarżenie tej uchwały przez przedsiębiorstwo wnioskujące o zatwierdzenie taryf możliwe było w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Zgodnie z jego treścią każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a działający imieniem W. i K. S. z o.o. z siedzibą w Dz. Prezes oraz Dyrektor d/s Finansowych pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. oznaczonym jako "Wniosek o uchylenie uchwały Rady Gminy Piława Górna z dnia 28 grudnia 2012 r. nr 127/XXIX/2012 wezwali – bezskutecznie Radę Miejską w Piławie Górnej do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotę tak kwalifikowanego aktu wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 października 1996r. wskazując, że "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (sygn. akt III ARN 45/96, OSNAPiUS/997, Nr 8, poz. 125).

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało obowiązkiem Sądu dokonania oceny legitymacji skarżącej Spółki do zaskarżenia powoływanej uchwały.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej, określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały lub zarządzenia, o których mowa w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie omawianego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", /np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/.

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ...".

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r, sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/.

Przyjmując taką ocenę Sąd w składzie orzekającym podzielił poglądy nauki i judykatury co do istoty legitymacji procesowej konstruowanej na podstawie kryteriów wymaganych art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powyżej przywołane.

Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, w którym Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu.

Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 w/w ustawy o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" /a nie wyłącznie faktyczną/ sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy /np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy/ może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego /por.A.Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003r., Nr 10/.

W niniejszej sprawie, podmiot skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżąca Spółka nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jej interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżąca nie spełniła przesłanki, która uprawniałaby ją do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym – o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 omawianej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. /por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 251/09/.

W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą Spółkę argumentacja wskazywać mogłaby jedynie na możliwość naruszenia interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotne przy tym jest, że konsekwencją odmowy zatwierdzenia taryf przez radę gminy w sposób nienaruszający prawa jest – zgodnie z przepisem art. 24 ust. 5 a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowych taryf w sposób w tym przepisie określony oraz powinność podjęcia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne czynności, o których mowa w przepisie art. 24 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy.

Brak legitymacji po stronie skarżącej Spółki do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Miejskiej w Piławie Górnej z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr 127/XXIX/2012 w sprawie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Piława Górna w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. (W tym miejscu Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie podziela stanowiska zaprezentowanego w Komentarzu do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczącego dysponowania przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne interesem prawnym, a poprzez to legitymacją do samodzielnego zaskarżania w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały rady gminy o odmowie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków. Stwierdzenie komentatora w tej kwestii nie zostało opatrzone żadną argumentacją, ani wywodem prawnym.)

Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy.

Powołać się w tym miejscu należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r., sygn.akt II OSK 618/11 Sąd przyjął, że;, cyt. "... dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o zasadności skargi. Natomiast "obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przepisu art. 151 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.