Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 43/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
article: art. 1 ust. 4 art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3430/17 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3430/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] września 1968 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania - Urząd Spraw Wewnętrznych orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w Poznaniu nr [...], stanowiącej współwłasność spadkobierców M. R. Odszkodowanie ustalono w kwocie 66.535,20 zł.

Wnioskiem z dnia 8 lipca 2014 r. J. S., J. K., H. G., R. P., P. P., B. Z., M. M., B. P., J. Ł., R. S., I. A., A. A., C. V., H. P. i M. T. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w całości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] września 1968 r. wskazując, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a przyznane odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. S., J. K., H. G., R. P., P. P., B. Z., M. M., B. P., J. Ł., R. S., I. A., A. A., C. V., H. P. i M. T.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z treści kwestionowanego orzeczenia wynika, iż nieruchomość była niezbędna na cel budowy pracowniczych ogrodów działkowych, co potwierdzona decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań-Stare Miasto w Poznaniu z dnia [...] marca 1967 r., nr [...], o lokalizacji szczegółowej. W opinii organu, budowa pracowniczych ogrodów działkowych stanowiła cel użyteczności publicznej, o którym stanowił art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94).

Minister zwrócił uwagę, że ustawa wywłaszczeniowa nie precyzowała pojęcia "celu użyteczności publicznej", zatem należało odwołać się do obowiązujących w dacie wydania ww. orzeczenia uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach. W dniu wywłaszczenia obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Zgodnie z art. 1 ust. 4 ww. ustawy, pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Celem spornego wywłaszczenia było przejęcie nieruchomości pod pracowniczy ogród działkowy, zatem nie ma podstaw do kwestionowania przesłanki celu użyteczności publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Ponadto z akt archiwalnych wynika, a w szczególności z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, że wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań-Stare Miasto w Poznaniu dysponowało odpowiednimi kredytami na realizację zamierzonej inwestycji co dowodzi, że inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym. Podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej, jak w niniejszym przypadku, były bowiem zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47),

Wskazano także, że w dacie wywłaszczenia obowiązywała również uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961-1965 (M. P. Nr 26, poz. 122), skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogródki działkowe oraz przeznaczenia ich, w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961-1965 pod stałe ogrody działkowe. Z akt archiwalnych wynika, że w Poznaniu plan zagospodarowania przestrzennego na lata 1961-1965 przewidywał przeznaczenie 40ha ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz 50ha ziemi na przyzakładowe ogrody działkowe (łącznie 90ha).

W aktach sprawy znajduje się również Uchwała Nr 22/183/66 Prezydium Rady Narodowej m. Poznania i Prezydium Wojewódzkiej Komisji Związków Zawodowych w Poznaniu z dnia 17 czerwca 1966 r., zgodnie z którą do dnia jej uchwalenia powierzchnia nowopowstałych ogrodów działkowych wynosiła jedynie 43,3ha, co uznane zostało za stan nieprawidłowy i wymagający podjęcia przez organy administracji szybkich działań mających na celu poprawę w latach 1966-1970 (§ 1 pkt 3, § 2 pkt 1, § 3 tej uchwały).

Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii dokumentu Prezydium Rady Narodowej m. Poznania zatytułowanego "Ustalenia Realizacyjne Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania", stanowiącego integralną część ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia zostały zatwierdzone Uchwałą z dnia 9 września 1966 r. Nr 33/283/66 oraz "Opinii Urbanistycznej" sporządzonej przez biegłego rzeczoznawcę T. G. w dniu 23 lipca 1999 r., wynika, że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzony ww. Uchwałą przewidywał lokalizację ogrodów działkowych w nowej części dzielnicy Stare Miasto-Stare Miasto Północ, obejmującą między innymi sporną nieruchomość.

W ocenie organu powyższe oznacza, że niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej - w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter.

Mając na uwadze obowiązujące na dzień wywłaszczenia przepisy prawa, a także biorąc pod uwagę przywołane powyżej dokumenty Minister uznał, że w sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, ponieważ działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy. Inwestycja ta była zaplanowanym i przygotowanym elementem rozwoju miasta Poznania. Niewątpliwie miała ona stanowić element infrastruktury gospodarczej i socjalnej nowopowstającej dużej, o charakterze mieszkaniowym - części aglomeracji miejskiej. Wypełniała ona także dyspozycję art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którą pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów.

Biorąc powyższe pod uwagę Minister stwierdził, że organ wywłaszczeniowy dysponując, zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, decyzją o lokalizacji szczegółowej miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

Jeśli chodzi zaś o przesłankę odpowiedniości nieruchomości na wskazany cel wywłaszczenia organ wskazał, że tereny odpowiednie to takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, a także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej prowadzonej ówcześnie dla przedmiotowej nieruchomości, zawnioskowany do wywłaszczenia grunt stanowił rolę i pastwisko. Potwierdza to także treść wniosku o wywłaszczenie z dnia 1 lipca 1968 r., zgodnie z którym objęty postępowaniem wywłaszczeniowym grunt stanowi grunt uprawny. Natomiast zapisy opisu i mapy nieruchomości gruntowej stanowiącej własność M. R. wskazują, iż w chwili wywłaszczenia grunt stanowił grunt rolny klasy IVa, a zatem klasy zasobnej w składniki pokarmowe i charakteryzującej się dużą żyznością.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z definicją ogrodu działkowego znajdującą się w art. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej, a zatem dokładnie takiej jaką stanowił przedmiotowy grunt. W oparciu o powyższe organ stwierdził, że rodzaj użytku oraz klasa gruntu jakościowo odpowiadają wymogom upraw działkowych.

Odnosząc się natomiast do drugiego kryterium odpowiedniości, tj. możliwości przejęcia gruntu zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa Minister wskazał, iż wbrew zarzutom nie zachodzi kolizja wywłaszczenia nieruchomości z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstwa rolnych. Z akt wywłaszczeniowych wynika, iż w treści pkt 4 wniosku o wywłaszczenie wskazano, że grunt klasy IVa nie był rolniczo uprawiany. Ponadto kwestia przekształcenia ww. gruntu rolnego w ogród działkowy została pozytywnie zaopiniowana w dniu 23 kwietnia 1968 r. przez Zespół Koordynacyjny ds. Ochrony Użytków Rolnych (powołany na podstawie uchwały Rady Ministrów Nr 198 z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych).

Reasumując Minister stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe stanowi cel użyteczności publicznej, zatem w sprawie zaistniała przesłanka niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla celów wywłaszczenia.

Oceniając zaistnienie przesłanek z art. 6 ust. 1 i ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej Minister wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia czynił wielokrotnie starania w celu odnalezienia spadkobierców właściciela widniejącego w księdze wieczystej, które nie doprowadziły do ustalenia właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Ubiegający się o wywłaszczenie był zatem zwolniony z obowiązku przeprowadzenia rokowań.

Oceniając spełnienie przesłanek z art. 16 ww. ustawy organ nadzorczy zaznaczył, że pismem z dnia 12 lipca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej m. Poznania - Urząd Spraw Wewnętrznych zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie ww. nieruchomości oraz o wyznaczonej na dzień 7 sierpnia 1968 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej poprzez wywieszenie ww. zawiadomienia na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań-Stare Miasto w dniach od 18 lipca 1968 r. do dnia 8 sierpnia 1968 r. Powyższe oznacza, że nastąpiło doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nieustalonym spadkobiercom właściciela nieruchomości w trybie art. 45 ustawy wywłaszczeniowej, zatem wymogi art. 16 tej ustawy zostały dopełnione.

Badając prawidłowość ustalenia odszkodowania Minister podkreślił, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu wskazanym w ww. zawiadomieniu, tj. 7 sierpnia 1968 r. Z protokołu rozprawy wynika, że udział w niej wzięli: przedstawiciel wnioskodawcy oraz J. S., jako pełnomocnik A. S. (spadkobierczyni M. R.), natomiast biegły nie był obecny.

W ocenie Ministra nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże należy je rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oceniając czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Organ zwrócił uwagę, że ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej powinno nastąpić nie tyle po wysłuchaniu biegłego ile po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. Skoro zatem z treści przepisów ustawy wywłaszczeniowej można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, to nieobecność biegłego na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem organu skarżący nie wykazali, że brak biegłego miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Ponadto, pomimo że biegły nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Za bezzasadny organ uznał także zarzut sporządzenia opinii szacunkowej w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie.

Znajdująca się w aktach sprawy opinia szacunkowa została sporządzona przez rzeczoznawcę powołanego nie przez organ wywłaszczeniowy, jednakże wpisanego na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, zatem budzącego zaufanie i spełniającego przepisane wymogi stawiane osobom powołanym do sporządzenia wycen, co nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Opinia sporządzona przez biegłego rzeczoznawcę G. K. w dniu 28 czerwca 1968 r. stanowiła dowód, który został faktycznie dopuszczony i zaakceptowany przez organ wywłaszczeniowy. Tym samym należało uznać, że opinia sporządzona we właściwym trybie ma taki sam charakter, a faktu tego nie zmienia tryb powołania biegłego. Biegły, który sporządził opinię dysponował bowiem fachową wiedzą w zakresie i był uprawniony do jej sporządzenia, zatem brak jest podstaw do uznania, że sporządził ją nieprawidłowo. Wobec tego Minister stwierdził, że spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnego biegłego. Z uwagi na powyższe uznał, że nie doszło do naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ nadzorczy badając czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu wskazał, że biegły wyliczył odszkodowanie za grunt w oparciu o art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, a także z uwzględnieniem stawki zawartej w zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 335). Z uwagi na powyższe uznał, że kwota odszkodowania za wywłaszczony grunt została przyznana w prawidłowej wysokości ustalonej przez uprawnionego biegłego, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy jej ustalaniu.

Odnosząc się do zarzutu błędnego określenia stron postępowania, a w konsekwencji skierowania orzeczenia wywłaszczeniowego do osoby zmarłej, tj. H. P. organ nadzoru zauważył, że jak wynika z akt archiwalnych zarówno wnioskodawca jak i organ wywłaszczeniowy wiedzieli o śmierci ujawnionego w księdze wieczystej właściciela – M. R., natomiast następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego. Postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R. zostało wydane przez sąd w dniu 10 lipca 1998 r., zatem 30 lat po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego mimo, że spadkobiercy wiedzieli o prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym.

Wobec powyższego w opinii Ministra ustalenie faktycznego kręgu spadkobierców w dacie przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego po zmarłym M. R. i uczynienie ich stronami postępowania wywłaszczeniowego nie było możliwe z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania spadkowego, a tym samym ze względu na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. W związku z czym organ zmuszony był prowadzić postępowanie z udziałem jedynych znanych mu domniemanych spadkobierców po właścicielu hipotecznym.

Ponadto organ podkreślił, że oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz sporne orzeczenie zostały doręczone M. M., będącej spadkobierczynią H. P. - siostry M. R., a zatem następcy prawnemu M. R., posiadającego przymiot strony w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Odnosząc się do zarzutu skierowania orzeczenia do osoby zmarłej, tj. H. P. Minister wskazał, że w sentencji tego orzeczenia organ wyraźnie wskazał, iż nieruchomość stanowi własność M. R., a faktycznie jego spadkobierców, na rzecz których organ przyznał odszkodowanie. Powyższe oznacza, że orzeczenie zostało skierowana do faktycznych, czyli żyjących spadkobierców M. R., nie zaś do H. P., co nie stanowi o rażącym naruszenia prawa. Ponadto umieszczenie osoby w tzw. rozdzielniku decyzji ma jedynie charakter informacyjny i nie przesądza o przymiocie strony postępowania, gdyż przymiot ten uzależniony jest od posiadania interesu prawnego w sprawie. Niespornym jest także, że jedna ze współwłaścicieli nieruchomości H. P., będąca spadkobierczynią M. R. zmarła w dniu 2 kwietnia 1968 r., zaś jej spadkobiercami zostali: M. M. i J. P. Jednakże organ nie mógł znać jej następców, gdyż spadkobierczyni – M. M. odbierała korespondencję kierowaną do swojej matki, o czym świadczą znajdujące się w aktach archiwalnych zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia z dnia 12 lipca 1968 r. oraz orzeczenia wywłaszczeniowego, nie informując, że H. P. zmarła.

Badając kwestię udziału w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym J. S. Minister wskazał, że był on mężem A. S., będącej spadkobierczynią M. R., a zatem również osobą posiadającą przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z protokołu z rozprawy z dnia 7 sierpnia 1968 r. J. S. brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowym jako pełnomocnik swojej żony – A. S. Jednocześnie podkreślił, że brak w aktach archiwalnych upoważnienia J. S. do reprezentowania A. S. nie dowodzi, że takiego dokumentu w ogóle nie było. Jeżeli bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Bez wyraźnych dowodów nie można zatem stwierdzić, że organ nie zbadał legitymacji prawnej J. S. do reprezentowania swojej żony A. S. - ustawowej spadkobierczyni właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto, jak wynika z zachowanego w aktach archiwalnych sprawy egzemplarza zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz orzeczenia zostały one wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań Stare Miasto. Oznacza to, że poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, w trybie art. 45 ustawy wywłaszczeniowej, nastąpiło doręczenie zawiadomienia i orzeczenia wszystkim spadkobiercom zmarłego M. R. Nadto jak wynika z treści ww. ofert dobrowolnej sprzedaży wnioskodawca wywłaszczenia kilkakrotnie wystąpił do znanych mu spadkobierców M. R. z prośbą o dostarczenie spadku po ww. zmarłym. Jednakże osoby te, mimo braku postanowienia spadkowego po M. R., nie przeprowadziły stosownego postępowania spadkowego. Powyższe oznacza, że zaniechanie przez spadkobierców wystąpienia do właściwego sądu o stwierdzenie nabycia spadku dawało organowi podstawę do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego z udziałem znanych mu domniemanych spadkobierców zmarłego.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak bezpośredniego wskazania w nim adresatów - osób uprawnionych do odszkodowania Minister zaznaczył, że wywłaszczenie jako przymusowa forma zbycia nieruchomości uregulowane zostało w przepisach ustawy wywłaszczeniowej, gdzie zgodnie z art. 1 tej ustawy nieruchomość mogła być wywłaszczona z zachowaniem przepisów ww. ustawy. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały także wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w sytuacji, gdy właściciela nie można było ustalić, czego dowodem jest m.in. treść art. 6 tej ustawy zwalniająca z obowiązku przeprowadzenia rokowań w przypadku nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości. Natomiast ustawa ta nie precyzowała kogo należało umieścić w decyzji jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy za pomocą dostępnych źródeł nie można było ustalić aktualnego właściciela nieruchomości. Jednakże zgodnie z orzecznictwem, gdy spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nie byli jeszcze określeni (tak jak w niniejszej sprawie), dopuszczalne było wskazanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącego już właściciela.

Powyższe w ocenie Ministra oznacza, że tego rodzaju uchybienia nie można kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Organ wskazał również, że wpisanie jako uprawnionych do odszkodowania nieustalonych spadkobierców M. R. właściciela hipotecznego nieruchomości, należy uznać za korzystne dla nich. Spadkobiercy mogli bowiem odebrać przyznane odszkodowanie po przedstawieniu prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła J. K. zarzucając naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

2) art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 K.p.a.;

3) art. 11 i art. 107 § 1 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w pierwszej kolejności podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa o wystąpieniu z wnioskiem o wywłaszczenie przez właściwy organ administracji państwowej.

Ponadto Sąd stwierdził, że realizacja pracowniczych ogrodów działkowych, zgodnie z obowiązującym prawem, była zaliczana do celów użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie zrealizowanie takiego celu na prywatnej nieruchomości nie mogło nastąpić w inny sposób niż przez nabycie prawa tej własności. W takiej sytuacji zachodziła przesłanka niezbędności wywłaszczenia. Wobec tego w dacie orzekania przez Prezydium Rady Narodowej m. Poznania wywłaszczenie nieruchomości pod ogródki działkowe było dopuszczalne. Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że zaistniała przesłanka do wywłaszczenia określona w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Bez nabycia prawa własności przez Państwo nie byłoby możliwe zrealizowanie takiego celu, jakim jest realizacja pracowniczych ogródków działkowych.

Sąd podzielił również stanowisko organu nadzorczego w zakresie oceny kryterium odpowiedniości wywłaszczanej nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt rolny klasy IVa, zatem spełniała przesłanki art. 1 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którym ogrodem działkowym jest obszar ziemi uprawnej. Natomiast odnosząc się do możliwości przejęcia tego gruntu zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa wskazano, że wbrew zarzutom skargi, wywłaszczenie nieruchomości nie zostało przeprowadzone z naruszeniem § 3 ust. 2 uchwały Rady Ministrów Nr 198 z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych i leśnych (M.P. Nr 40, poz. 200).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia odszkodowania za nieruchomość Sąd wskazał, że w aktach archiwalnych zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 7 sierpnia 1968 r., z którego wynika, że w rozprawie udział wzięli: przedstawiciel wnioskodawcy oraz "J. S. – spadkobierca za żonę A.". A. S. będąc siostrą zmarłego właściciela nieruchomości – M. R. wchodziła w krąg jego spadkobierców. Jednakże w aktach nie zachował się dokument wskazujący na udzielenie przez nią upoważnienia dla męża do reprezentowania jej w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu brak zachowywania się tego dokumentu, nie oznacza, że taki dokument nie został sporządzony, bowiem upłynęło już blisko 50 lat od prowadzonego przez organ postępowania. Powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona. Na skutek upływu znacznego okresu czasu akta postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że ówczesne przepisy w postępowaniu wywłaszczeniowym nie pozwalały na wyliczenie w oparciu o ceny nieruchomości w wolnym, niespekulacyjnym obrocie rynkowym, ani w odniesieniu do materiału porównawczego, jak to ma miejsce obecnie. Opinie wydawane na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu rolnego wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), tylko według cen ustalonych za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi (art. 8 ust. 1 ww. ustawy) zgodnie z zasadami określonymi w art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Już ta okoliczność, zdaniem Sądu, czyni bezzasadnym rozważania skargi dotyczące ewentualnego braku dowodu z opinii biegłego. Skoro bowiem odszkodowanie ustalone kwestionowanym orzeczeniem odpowiadało co do wysokości ówczesnym zasadom jego ustalania, to nawet ewentualne niepowołanie biegłego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W zakresie wyceny obowiązywały biegłego te same zasady przygotowywania opinii. W aktach archiwalnych znajduje się opinia szacunkowa z 28 czerwca 1968 r., w której biegły do wyliczenia odszkodowania za nieruchomość zastosował ściśle określone stawki zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. Nr 72, poz. 335). Reasumując, skoro przyznane odszkodowanie co do wysokości odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa nawet w razie stwierdzenia uchybień proceduralnych w działaniu organu.

W świetle wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego oraz treści skargi podstawową okolicznością podnoszoną przez skarżącą jest jednak skierowanie tego orzeczenie do osoby zmarłej – H. P. W ocenie Sądu, zarzut ten nie jest zasadny. Orzeczenie wywłaszczeniowe nie nakładało na H. P. żadnych osobistych obowiązków, ani nie przyznawało jej osobistych uprawnień. Przedmiotem tego orzeczenia była nieruchomość, a istota tego orzeczenia polegała na jej przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Skutek prawny orzeczenia następował tu niezależnie od tego, kto był rzeczywiście właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Wywłaszczenie jest bowiem rodzajowo inną sytuacją niż decyzja, na mocy której w osnowie na wskazaną tam osobę fizyczną (nieżyjącą w chwili orzekania) nakłada się obowiązek określonego zachowania lub przyznaje się takiej osobie uprawnienie (np. w postaci zezwolenia, koncesji, potwierdzenia określonych uprawnień).

Odnosząc się do zastosowanego trybu doręczenia w drodze obwieszczeń, Sąd przyjął, że obwieszczenie ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem, a nie do organu prowadzącego postępowanie, należy wówczas podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. W księdze wieczystej wywłaszczonej nieruchomości następcy prawni M. R. nie zostali ujawnieni jako właściciele tej nieruchomości. Dane z ksiąg wieczystych miały podstawowe znaczenie dla organów prowadzących postępowanie wywłaszczeniowe (art. 15 ustawy wywłaszczeniowej). Zdaniem Sądu trudno w takiej sytuacji stawiać organowi wywłaszczającemu zarzut, że nie ustaliło wszystkich rzeczywistych spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, a tym bardziej formułować zarzut rażącego naruszenia prawa. Śmierć H. P. nie uzasadnia zatem przyjęcia, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

J. K.:

1) na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 177 § 1 P.p.s.a. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku;

2) na podstawie art. 176 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wskazała, że skarżony wyrok zaskarża w całości;

3) na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie;

4) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

5) co do podstaw kasacyjnych:

na podstawie art. 174 P.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. strona przytoczyła następujące podstawy kasacyjne, opierając na nich skargę kasacyjną i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nienależycie przeprowadzoną kontrolę działalności administracji publicznej, przejawiającą się w niezastosowaniu przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, w drodze uchylenia decyzji, w warunkach, gdy te decyzje zostały wydane z:

5.1) naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, pomimo, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana bez podstawy prawnej, ponieważ podstawy prawnej do wydania decyzji wywłaszczeniowej nie mógł stanowić art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, gdyż wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna ani dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, ani na cele użyteczności publicznej, ani na cele obrony Państwa;

5.2) naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, pomimo że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na:

5.2.1) naruszeniu art. 1 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej poprzez odjęcie prawa własności nieruchomości, pomimo, że nie ubiegał się o to zainteresowany organ administracji państwowej;

5.2.2) naruszeniu § 3 ust. 2 uchwały o ochronie roli poprzez odjęcie prawa własności nieruchomości wbrew zakazowi jej wywłaszczenia;

3) naruszeniu art. 25 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 26 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 97 § 1 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 99 § 1 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 8 k.c. z 1968 r. poprzez skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej;

4) naruszeniu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niepowołanie biegłego przez organ wywłaszczeniowy i nieustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o opinię takiego biegłego;

3) naruszeniem art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niezbadanie kwestii uchwał o zmianie cen,

a w przypadku uznania, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej:

4) naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, polegającym na naruszeniu art. 25 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 26 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 27 § 1 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 97 § 1 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 99 § 1 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 137 § 1 pkt 4 K.p.a. z 1968 r. w zw. z art. 8 k.c. z 1968 r. poprzez skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby niebędącej stroną w sprawie;

6) na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci Planu Dzielnic Centralnych m. Poznania z 1962 r., Planu Dzielnic Centralnych m. Poznania z 1965 r., Planu Poznania z 1966 r., Planu Poznania z 1971 r. oraz Mapy Kompleksów Użytkowych Gleb Poznania z 1978 r.;

7) na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrot od organu poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1); 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Podnosząc zarzutu naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. należy wskazać, czy naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżącego kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego do przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego nie może być zastosowany wskazany przepis materialnoprawny stanowiący podstawę orzekania.

Z kolei podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że podstawą skargi kasacyjnej może być tylko takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Z kolei art. 176 § 1 P.p.s.a. określa jakie elementy składowe powinna zawierać skarga kasacyjna tj.: w tym pkt 2 przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wspomniano wyżej granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacyjne. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski w celu zapewnienia stronie niemającej odpowiedniego przygotowania prawniczego możliwość skutecznego wniesienia takiego sformalizowanego środka odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, nie w pełni spełnia wymagania dotyczące wskazania podstaw kasacyjnych. Mianowicie w skardze kasacyjnej w pkt 5 co do podstaw kasacyjnych powołano ogólnie art. 174 P.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a następnie w ppkt 5.1 do 5.4 wymieniono przepisy, które zostały naruszone, bez odwołania się do podstaw kasacyjnych z pkt 1 lub pkt 2 art. 174 P.p.s.a. i wynikających z nich form naruszeń, na co zwrócono uwagę wyżej. Z wymienionych w pkt 5 przepisów, które zostały naruszone można wnioskować, że ppkt 5.1 i ppkt 5.2 dotyczą zarzutów naruszenia prawa materialnego, a ppkt 5.3 i ppkt 5.4 naruszenia przepisów postępowania.

Przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie dotyczył stwierdzenia nieważności orzeczenia (decyzji) Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] września 1968 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania, stąd też przedmiotem kontroli była decyzja nadzorcza Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] maja 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to nadzwyczajne postępowanie, które ma odrębną podstawę prawną, a przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dlatego też postępowanie to nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji - co wymaga podkreślenia - muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z wyliczonych enumeratywnie ciężkich, kwalifikowanych wad w art. 156 § 1 K.p.a.

Skarga kasacyjna i podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołano się do dwóch wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w podobnych sprawach, albowiem dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczeń wywłaszczeniowych wydanych przez ten sam organ na realizację tego samego celu co w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołano się zatem do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98, którym oddalona została skarga na decyzję stwierdzającą nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego oraz wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 515/08, w wyniku którego po oddaleniu skarg kasacyjnych stał się prawomocny wyrok Sądu pierwszej instancji I SA/Wa 1385/06, którym rozpoznając skargę na decyzje stwierdzającą nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego, Sąd uchylił zaskarżone decyzje, ale w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, tym samym pozostało w obrocie prawnym rozstrzygnięcie co do wywłaszczenia nieruchomości, a wyeliminowane zostało rozstrzygniecie co do odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że nie zgadza się z stanowiskiem prawnym zawartym w wyroku NSA z dnia 27 października 1998 r. sygn. akt IV SA 2077/98, natomiast odnośnie wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 515/08 podziela stanowisko prawne w kwestii dotyczącej rozstrzygnięcia co do wywłaszczenia, natomiast nie podziela stanowiska prawnego co do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej w niniejszym postępowaniu to w pkt. 5.1 wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, albowiem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie mógł stanowić podstawy wydania decyzji wywłaszczeniowej, gdyż wywłaszczona nieruchomość nie była niezbędna do wykonania zadań określonych w planach gospodarczych, ani na cele użyteczności publicznej, ani na cele obrony Państwa. Zarzut ten jest niezasadny, a stanowisko prawne Naczelnego Sadu Administracyjnego w tej kwestii jest zbieżne z stanowiskiem zawartym w powołanym wyżej wyroku NSA w sprawie I OSK 515/08. Odnosząc się do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy stwierdzić, że regulacja ta nie zawierała katalogów celów publicznych uzasadniających ewentualne dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W cytowanej ustawie brak również wskazówek interpretacyjnych co do terminu "niezbędności" nieruchomości dla realizacji celu publicznego. W związku z tym, dokonując oceny legalności orzeczenia z 1968 r., koniecznym stało się odwołanie do obowiązujących w dacie wydania tego rozstrzygnięcia uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach. W niniejszym postępowaniu będzie to ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117). Stosownie do przepisów tej ustawy pracowniczy ogród działkowy był "urządzeniem użyteczności publicznej" (art. 1 ust. 4), przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ustawa stanowiła równocześnie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4) oraz, że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3). Oznaczało to, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów (art. 5 ust. 1). Tym samym z ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (która obowiązywała do 12 maja 1981 r.), jednoznacznie wynika, że dla realizacji takiego obowiązku jak zakładanie ogrodów działkowych, który to obowiązek ciążył na gminie, gmina może korzystać z instytucji wywłaszczenia, co wprost wynika z art. 7 ust. 3 ustawy (w dacie wydania ustawy jeszcze funkcjonował samorząd terytorialny, stad też zadania te należały do gmin). Można tym samym stwierdzić, że w ówczesnym stanie prawnym dla realizacji takiego celu jak założenie ogrodu działkowego można było skorzystać z instytucji wywłaszczenia nieruchomości, tym samym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne. Ponadto w 1968 r., kiedy to nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej działki nr 4 każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe. Oznacza to z kolei, iż nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało zawsze dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornym jest, że orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1968 r. działka położona przy ulicy [...] została wywłaszczona w celu urządzenia na tym terenie ogrodu działkowego. Fakt ten znajduje potwierdzenie w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych. Słusznie także wskazuje WSA w Warszawie, że z analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, iż od 1961 r. obowiązywała uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961 - 1965 (M.P. Nr 26, poz. 122) skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961 - 1965 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. Uchwała ta nakazywała również traktować nowozakładane ogrody działkowe, jako trwałe tereny zielone (§ 1). W mieście Poznań plan na lata 1961 - 1965 przewidywał przeznaczenie dalszych obszarów ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz na przyzakładowe ogrody działkowe (łącznie 90ha). Ponadto w aktach sprawy znajduje się Uchwała nr 30/295/62 Prezydium Rady Narodowej Poznania z dnia 31 sierpnia 1962 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie miasta, z treści której wynika, iż Prezydium wyznaczyło pod nowe ogrody działkowe tereny o powierzchni 90ha wyszczególnione w załącznikach (§ 1 tej uchwały). Nadto z §5 powołanej uchwały wynika, że jej wykonanie powierza się miedzy innymi prezydiom dzielnicowych rad narodowych. W dołączonych do uchwały załącznikach nr 1 i 2 znajdują się również wymienione jako teren wyznaczony pod ogrody działkowe nieruchomości położone przy ul. [...]. Utworzenie miejskiego ogrodu działkowego obejmującego przedmiotową nieruchomość wprowadzono również do budżetu dzielnicy Poznań - Stare Miasto. Ogrodów działkowych dotyczy również uchwała Prezydium Rady Narodowej m. Poznania i Prezydium Wojewódzkiej komisji Związków Zawodowych w Poznaniu z dnia 17 czerwca 1966 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie miasta Poznania w latach 1966-1970. Należy również odwołać się do uchwały Rady Narodowej Miasta poznania z dnia 29 września 1967 r. w sprawie programu realizacji budowy zespołów osiedli mieszkaniowych "[...]". Jak wynika z § 2 uchwały w I etapie realizacji osiedli przewidziano budowę zespołu osiedli mieszkaniowych dla około 10 tys. mieszkańców, a po 1970 r. budowę pozostałych zespołów osiedli dla około 60 tys. mieszkańców. Inwestycja zlokalizowana była na terenie działania Dzielnicowej Rady Narodowej – Poznań Stare Miasto. Mając powyższe na uwadze, a także treść art. 4 ustawy z 9 marca 1949 r., zgodnie z którym pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych pozbawionych ogrodów, podjęte zostały wskazane wyżej kroki prawne umożliwiające powstanie ogrodu działkowego.

Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że mając na uwadze wskazane powyżej dokumenty, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sytuacja "niezbędności", ponieważ przedmiotowa działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy. Lokalizacja ogródków działkowych była zaplanowanym i przygotowanym elementem rozwoju miasta Poznania i z całą pewnością miała ona stanowić elementem infrastruktury gospodarczej i socjalnej nowo powstającej części aglomeracji miejskiej. Ponadto, pracowniczy ogród działkowy zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami stanowił "urządzenie użyteczności publicznej". W tym stanie sprawy, zdaniem NSA, brak jest uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie spełniła kryterium niezbędności i to nie tylko na cele użyteczności publicznej, ale także dla realizacji narodowych planów gospodarczych. A w konsekwencji zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest oczywiście bezzasadny, albowiem nie doszło do naruszenia powołanego art. 3 ust. 1, a tym bardziej nie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu.

Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w pkt 5.2 a dotyczącym naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj.: ppkt 5.2.1 naruszeniu art. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy 12 marca 1958 r. albowiem z wnioskiem o wywłaszczenie nie ubiegał się zainteresowany organ administracji państwowej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.

W niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań-Stare Miasto. Skarżąca zarzuciła, że jest to podmiot nieuprawiony do złożenia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości pod urządzenie pracowniczych ogródków działkowych. Należało zatem ocenić czy ww. podmiot jest organem administracji państwowej, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

Zakres działania oraz uprawnienia rad narodowych określała ustawa z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16). Zgodnie z brzemieniem art. 1 ust. 2 tej ustawy rady narodowe w gromadach, osiedlach, miastach, dzielnicach większych miast, powiatach i województwach są organami władzy państwowej ludu pracującego i wyrażają jego wolę. Zgodnie zaś z art. 23 ustawy w miastach podzielonych na dzielnice miejskie rady narodowe przekazują część swoich zadań dzielnicowym radom narodowym /.../. Jak stanowił art. 9 tej ustawy rady narodowe wykonywały swoje zadania na sesjach, za pośrednictwem swoich organów pomocniczych - komisji rad narodowych, przez działalność radnych w terenie oraz poprzez swój organ wykonawczy i zarządzający - prezydium rady narodowej i podporządkowane mu terenowe organy administracji państwowej - wydziały. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o radach narodowych wydziały, jako terenowe organy administracji państwowej, kierują poszczególnymi dziedzinami spraw należących do właściwości rad narodowych, które tworzy prezydium rady narodowej określając ich organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres działania, w szczególności nadaje kierunek działalności wydziałów oraz nadzoruje i koordynuje ich działalność (art. 53 ust. 4 pkt 3 ww. ustawy). Natomiast z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z art. 2 ust. 2 wynika, że o wywłaszczenie może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Tym organem administracji państwowej zgodnie z art. 1 ust. 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych są rady narodowe w gromadach, osiedlach, miastach, dzielnicach większych miast, co oznacza, że rada dzielnicy jest organem administracji państwowej, który może ubiegać się o wywłaszczenie, zgodnie zaś z art. 3 powołanej ustawy wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się niezbędna na cele użyteczności publicznej. Z uwag dotyczących ppkt 5.2.1 zawartych wyżej wynika, że to rada dzielnicy zobowiązana była do realizacji takiego celu użyteczności publicznej jak założenie ogrodów działkowych. Natomiast jak stanowił art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organem wywłaszczeniowym był organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, zgodnie zaś z dekretem z dnia 31 grudnia 1956 r. o wyłączeniu z województw miast: Krakowa, Poznania i Wrocławia oraz nadaniu miejskim radom narodowym tych miast uprawnień wojewódzkich rad narodowych, przepisy o zakresie działania wojewódzkich rad narodowych i ich organów mają zastosowanie do miejskich rad narodowych i ich organów miast wymienionych wyżej.

Zarzut sformułowany w ppkt 5.2.2 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszenie § 3 ust. 2 uchwały Rady Ministrów nr 198 z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych, poprzez wywłaszczenie nieruchomości wbrew zakazowi jej wywłaszczania, jest również bezzasadny.

Jak stanowił § 3 ust. 2 ww. uchwały przeznaczenie użytków rolnych dobrej jakości, tj. gruntów wykazanych w ewidencji gruntów w klasach I-IV, na cele nie związane z produkcją rolniczą mogło nastąpić jedynie w razie braku nieużytków lub użytków rolnych słabszej jakości oraz w wypadkach uzasadnionych szczególnie ważnymi względami ogólnopaństwowymi lub ekonomicznymi. Z powyższego wynika, że przeznaczenie użytków rolnych na cele nierolnicze (jak w niniejszej sprawie) było możliwe w wypadkach szczególnie uzasadnionymi względami ogólnopaństwowymi. W tym przypadku stosownie do § 4 ww. uchwały przeznaczanie użytków rolnych na cele nie związane z produkcją rolniczą wymagało, w każdym poszczególnym wypadku, uzgodnienia z właściwym do spraw rolnych organem prezydium wojewódzkiej lub powiatowej rady narodowej.

W ocenie Sądu z powyższych przepisów nie można jednak wywieść zakazu wywłaszczania takich nieruchomości, jak chce skarżąca. Stanowią one jedynie, że w tego typu sytuacjach obowiązywał szczególny tryb postępowania zmierzający do jak najpełniejszego uwzględnienia deklarowanej przez Państwo ochrony produkcji rolnej. W niniejszej sprawie z akt wywłaszczeniowych wynika, że przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego prowadzone było w tym zakresie odpowiednie postępowanie. Potwierdza to treść pkt 4 wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia 1 lipca 1968 r. z którego wynika, że grunt klasy IVa, na dzień złożenia wniosku, nie był rolniczo uprawiany. Natomiast zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego grunt ten przeznaczono pod uprawy (ogródki działkowe). Jednocześnie kwestia przekształcenia tego gruntu rolnego w ogród działkowy została pozytywnie zaopiniowana w dniu 23 kwietnia 1968 r. przez Zespół Koordynacyjny d/s Ochrony Użytków Rolnych (powołany na podstawie ww. uchwały Rady Ministrów nr 198), co świadczy o pozytywnym wypełnieniu nakazu uzgodnienia określonego przez § 4 ww. uchwały. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 powołanej uchwały nr 198 Rady Ministrów z dnia 12 lipca 1966 r. w sprawie ochrony użytków rolnych, przepisy § 2 i § 3 należy stosować m.in. przy opracowywaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zaś z "ustaleń Realizacyjnych ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania" stanowiącym integralną część ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonych Uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. Poznania z dnia 9 września 1966 r. nr 33/283/66 (Dz. Urz. m. Poznania Nr 11, poz. 80) wynika, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod miejski ogród działkowy, zgodnie z planem zatwierdzonym uchwałą. Plan ten stanowił podstawę wydania przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Poznań – Stare Miasto, decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1967 r. Tym samym nie doszło do naruszenia nie tylko powołanego § 3 ust. 2, ale i całej uchwały Rady Ministrów nr 198, uchwała ta (a była to uchwała samoistna), wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie wprowadziła zakazu wywłaszczania nieruchomości będących użytkami rolnymi. Taki zakaz nie wynikał również z żadnych innych obowiązujących przepisów, w tym z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która nie zawierała takiego ograniczenia, a wręcz odwrotnie zawarte w niej przepisy art. 8, art. 10, art.12 zawierały szczególne rozwiązania dotyczące kwestii odszkodowawczych w przypadku gdy przedmiotem wywłaszczenia było gospodarstwo rolne, którego niezbędnym składnikiem musiała być nieruchomość rolna. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zawartego w ppkt 5.2.3 dotyczącego naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu z 1968 r., tj. art. 25, art. 26 w zw. z art. 27 § 1 w zw. z art. 97 § 1 w zw. z art. 99 § 1 w zw. z art. 8 kodeksu cywilnego, poprzez skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej należy wyraźnie podkreślić, że z orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1968 r. jednoznacznie wynika, że orzeczenie skierowane jest do spadkobierców nieżyjącego właściciela nieruchomości, którym zgodnie z wpisem do księgi wieczystej był M. R. Nadto z kwestionowanego orzeczenia wynika, że przyznaje odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość spadkobiercom po M. R. Tym samym adresatem decyzji wywłaszczeniowej nie jest osoba zmarła, ale spadkobiercy zmarłego właściciela.

Zauważyć należy, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po ww. właścicielu nieruchomości zostało wydane przez Sąd Rejonowy w Poznaniu w dniu 10 lipca 1998 r., zatem po upływie 30 lat od zakończenia postępowania. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dopuszczalne było pominięcie prowadzanie rokowań jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane, a w konsekwencji wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Zauważyć należy, że art. 16 ust. 2 powołanej ustawy stanowił, że osoby zainteresowane, których miejsce pobytu nie jest znane, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy właściwej rady narodowej. Zgodnie zaś z art. 28 ust.1 ustawy ten tryb doręczeń z art. 16 ust. 2 ma również zastosowanie przy doręczaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. Jak wynika z akt, a przede wszystkim samego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] września 1968 r. organ stosował tryb obwieszczenia. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Na marginesie zauważyć należy, że na podstawie obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w której uregulowane jest postępowanie wywłaszczeniowe, możliwe jest prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w przypadku gdy nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny (art. 113 ust. 6), a także w przypadku, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 7).

Zarzut ppkt 5.2.4 skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez niepowołanie biegłego przez organ wywłaszczeniowy i nieustalenie odszkodowania w oparciu o opinię takiego biegłego. W myśl tego przepisu odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Odnosząc się tego zarzutu należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że w aktach sprawy znajduje opinia szacunkowa z dnia 28 czerwca 1968 r. sporządzona przez rzeczoznawcę G. K., biegłego z listy Prezydium Rady Narodowej m. Poznania, opinia ta została sporządzona na etapie rokowań, a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które nastąpiło w dniu 1 lipca 1968 r. Zgodnie z art. 6 powołanej ustawy, nabycie nieruchomości na podstawie umowy następowało za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Dlatego też opinia sporządzona na etapie rokowań była również przydatna na etapie wywłaszczenia. Tym bardziej, że zasady ustalania odszkodowania uregulowane w ustawie dnia z 12 marca 1958 r., miały bardzo ścisły, precyzyjny charakter, a przepisy w których były zawarte miały charakter bezwzględnie obowiązujący nie pozwalający rzeczoznawcy sporządzającemu opinię na odstępstwo od nich. Stąd też w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że przy ocenie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczych konieczne jest wzięcie pod uwagę specyfiki opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy wywłaszczeniowej przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Wskazać też trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach stał na stanowisku o braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (np. wyroki: z 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1459/07, z 20 listopada 2009 r. sygn. I OSK 195/09, czy z 9 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 228/10). Jak wskazano wyżej w aktach znajduje się powołana wcześniej opinia szacunkowa z dnia 28 czerwca 1968 r. w której biegły ustalił odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zgodnie z obowiązującym stanem prawnym. Mianowicie zgodnie z art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) odszkodowanie za grunt w mieście lub osiedlu określa się według następujących zasad: jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu, a pozostała część wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie oblicza się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Zgodnie zaś z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych , cena za 1ha gruntu ornego klasy I położonego w strefie miejskiej okręgu I wynosiła 36.000 zł, czyli 3,60 zł za m2. W niniejszej sprawie przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość o powierzchni 18482m2 (cała nieruchomość stanowiła 25443m2), a ustalone odszkodowanie wynosiło 66.535,20 zł (18482 x 3,60). Podkreślić jeszcze należy, że będąca przedmiotem wywłaszczenia nieruchomość była niezabudowana, a nadto nie znajdowały się na niej żadne części składowe, stąd też ustalenie odszkodowania ograniczało się tylko do ustalenia wartości jednego elementu, tj. gruntu, co nastąpiło zgodnie z wskazanymi przepisami. Zaznaczyć jeszcze należy, że zgodnie z art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. w dniu 7 sierpnia 1968 r. odbyła się rozprawa, a jak wynika z protokołu rozprawy nie brał w niej udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową wywłaszczanej nieruchomości. W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro kwota przyznanego odszkodowania jest zgodna co do wysokości z obowiązującymi wówczas przepisami, a okoliczność ta nie jest kwestionowana, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w tym rażącym naruszeniu art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. nawet gdy istniały uchybienia proceduralne w działaniu organu wywłaszczeniowego, stąd też ten zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny.

W zarzucie skargi kasacyjnej sformułowanym w pkt 5.3 wskazano na naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezbadanie kwestii uchwał o zmianie cen. Natomiast w uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał na § 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych zgodnie z którym prezydia wojewódzkich rad narodowych zostały upoważnione do podejmowania uchwał co do zmniejszenia lub zwiększenia na określonym terenie cen określonych w § 1 w przypadkach, gdy obowiązujące ceny odbiegają więcej niż 20% od cen miejscowych i zarzucił, że w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego organ nie wyjaśnił, czy taka uchwała nie została podjęta. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić, w pierwszej kolejności należy odwołać się do przytoczonych na wstępie uwag dotyczących podstaw kasacyjnych sformułowanych w art. 174 P.p.s.a. którymi są: w pkt 1 naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w pkt 2 naruszenie przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowany zarzut nie odpowiada żadnej ze wskazanych podstaw kasacyjnych, skarżący wskazuje na naruszenie art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 77 § 1 K.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, takie ujęcie mogłoby sugerować zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ale jego uzasadnienie wskazuje na przepisy materialnoprawne. W drugiej zaś kolejności zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie, nie formułuje zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. nie wskazuje, że taka uchwała została podjęta, a w konsekwencji, że dokonano jej błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, natomiast oczekuje, aby organ w postępowaniu nadzorczym prowadził postępowanie na okoliczność czy taka uchwala nie została podjęta, czyli prowadził postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia stanu prawnego. W trzeciej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji była zaskarżona decyzja, która wydana została w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym co w istotny sposób determinuje zakres tego postępowania i zakres kontroli zaskarżonej decyzji. Odrębnym zagadnieniem, nie objętym zakresem zarzutów skargi kasacyjnej, a więc pozostającym poza kontrolą jest kwestia wykładni obowiązującego wówczas stanu prawnego i odpowiedź na pytanie, czy do odszkodowania ustalanego na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r. może mieć zastosowanie § 3 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. Mając powyższe na uwadze, tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 5.4 dotyczy naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 25, art. 26 w zw. z art. 27 § 1 w zw. z art. 97 § 1 w zw. z art. 99 § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 kodeksu cywilnego, poprzez skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby niebędącej stroną. Zarzut ten związany jest z faktem, że orzeczenie wywłaszczeniowe, zgodnie z rozdzielnikiem (poza zastosowaniem trybu obwieszczenia) zostało przesłane do M. M., H. P. i J. S. J. S. nie był stroną postępowania, natomiast to jego żona A. S. będąca siostrą zmarłego właściciela M. R. była jednym z domniemanych spadkobierców, domniemanych albowiem w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. A. S. osobiście nie brała udziału w postępowaniu natomiast występował jej mąż J. S. W takim charakterze, tj. domniemanego spadkobiercy byłego właściciela występowała również M. M. (spadkobierczyni H. P. zmarłej siostry M. R.). Powyższym osobom doręczono m.in. zawiadomienie o wszczęciu postępowania i terminie rozprawy oraz kwestionowane orzeczenie. Zarzut ten jest niezasadny, przede wszystkim w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z tym przepisem organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej. Jest rzeczą bezsporną, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, a J. S. nie był jego spadkobiercą, tym samym orzeczenie wywłaszczeniowe nie dotyczy sytuacji prawnej J. S. Z faktu, doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego J. S. nie wynika, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do osoby nie będącej stroną, a więc że doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Zaistniałą sytuacje można by co najwyżej rozważać w kontekście prawidłowości doręczenia decyzji , a nie w kontekście skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Pojawiający się wątek, że być może J. S. występował w charakterze pełnomocnika swojej żony A. S., trudny dzisiaj do ustalenia z uwagi na upływ 50 lat od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego, nie ma znaczenia prawnego, a to dlatego, że w dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego postępowanie spadkowe po M. R. nie było stwierdzone, stąd też orzeczenie wywłaszczeniowe było adresowana do jego spadkobierców, a nie do A. S., która nie mogąc wykazać postanowieniem sądowym, że jest spadkobiercą, nie mogła być imiennie wskazana jak strona tego postępowania. Również fakt wymienienia w rozdzielniku orzeczenia wywłaszczeniowego H. P., która zmarła 2 kwietnia 1968 r., która była siostrą zmarłego właściciela M. R., nie powoduje, że decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Jak już wyjaśniano odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w ppkt 5.2.3 orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane nie do zmarłego właściciela nieruchomości, ale do jego spadkobierców co oznacza, że w przypadku śmierci jednego ze spadkobierców adresatem decyzji są jego spadkobiercy. Na marginesie zauważyć należy, że M. M. odbierała korespondencję adresowaną do swojej matki H. P., w tym orzeczenie wywłaszczeniowe nie informując, że H. P. zmarła. Fakt wymienienia w rozdzielniku orzeczenia wywłaszczeniowego H. P. (ale również jej domniemanej spadkobierczyni M. M.) oraz J. S. nie powoduje, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało adresowane do osoby zmarłej, czy też do osoby nie będącej stroną. Dlatego też, mając na uwadze nieuregulowany stan prawny nieruchomości, organ zastosował tryb doręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego w formie obwieszczenia. Zaznaczyć jeszcze należy, że w księdze wieczystej wywłaszczanej nieruchomości spadkobiercy zmarłego właściciela M. R. nie zostali ujawnieni, a spadek po M. R. zmarłym w dniu 31 lipca 1967 r. został stwierdzony postanowieniem sądowym z dnia 10 lipca 1998 r., czyli trzydzieści lat po jego śmierci.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.