Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 329/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 6, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 5, art. 24f ust. 1, ust. 1a, art. 43, art. 91 ust. 1, art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 190, art. 191 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w A z dnia 8 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2012r.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2011r. Przewodniczący Rady Miejskiej w A zwrócił się do Wojewody o wyjaśnienie wątpliwości, czy w stosunku do radnego A. B. nie zachodzą przesłanki określone w art. 24f pkt 1a ustawy o samorządzie gminnym w związku z zarządzaniem przez niego kilkoma wspólnotami mieszkaniowymi, w których gmina ma część udziałów.

W piśmie z dnia 27 września 2011r. Wojewoda stwierdził, iż wykonywanie przez A. B. zarządu nieruchomościami, w których gmina posiada udziały, stanowi sytuację wypełniającą dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Organ nadzoru powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli radny prowadził działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych obejmujących również komunalne mienie gminy, w której uzyskał mandat radnego, to tym samym naruszył zakaz z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Wojewoda zwrócił się o pilne poinformowanie go co do dalszych działań Rady Miejskiej w A w odniesieniu do radnego A. B. oraz dalszego piastowania przez niego mandatu.

Swoje stanowisko Wojewoda podtrzymał także w piśmie z dnia 13 grudnia 2011r. przesłanym Przewodniczącemu Rady Miejskiej w A po uzyskaniu przez organ nadzoru stosownych wyjaśnień od radnego A. B. Z poczynionych przez Wojewodę ustaleń wynika, iż radny A. B. prowadzi od 2006 roku działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami pięciu wspólnot mieszkaniowych, na podstawie licencji zawodowej zarządcy nieruchomości Nr [...]. Z przedstawionych organowi nadzoru dokumentów wynika, że radny sprawuje odpłatnie zarząd nieruchomościami wspólnymi poszczególnych wspólnot mieszkaniowych na podstawie stosownych umów, a zatem wykonuje działalność gospodarczą na własny rachunek. Ponadto, jak ustalił organ nadzoru, Gmina A posiada udziały we wspomnianych powyżej wspólnotach mieszkaniowych, w których posiada lokale mieszkalne i użytkowe. Wojewoda uznał zatem, iż radny A. B. sprawuje swoją działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia, którego współwłaścicielem pozostaje Gmina A, w której uzyskał mandat. Organ nadzoru, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, stwierdził, iż mienie gminy wchodzące w skład wspólnot mieszkaniowych w dalszym ciągu pozostaje mieniem gminnym. Fakt wejścia lokalu mieszkalnego do wspólnoty mieszkaniowej nie zmienia bowiem jego właściciela. Zarządzając zatem mieniem wspólnoty mieszkaniowej obejmującym mienie komunalne, radny zarządza także mieniem komunalnym gminy wchodzącej w skład tej wspólnoty, w wyniku czego osiąga korzyści finansowe. Wojewoda stwierdził zatem, iż w sytuacji, gdy gmina jest współwłaścicielką nieruchomości wspólnot mieszkaniowych, a radny prowadzi działalność gospodarczą, polegająca na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, mamy do czynienia ze spełnieniem drugiej z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzeniem przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia gminy.

W dniu 8 lutego 2012r. Rada Miejska w A podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Uchwała została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (Dz. U. z 2010r. nr 176, poz. 1190) w związku z art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 113 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały Rada Miejska stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego A. B. z powodu naruszenia przez niego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy A.

Pismem z dnia 13 lutego 2012r. A. B. wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w A domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym poprzez naruszenie procedury podjęcia tej uchwały. Skarżący wyjaśnił, iż z inicjatywą uchwałodawczą wystąpił Przewodniczący Rady Miejskiej w A w oparciu o treść § 9 załącznika Nr 4 do Statutu Gminy A, co wynika wprost z uzasadnienia do projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Tymczasem, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Skarżący uważa, iż brak jest podstaw do przyznania Przewodniczącemu Rady dalej idących uprawnień, w tym do podejmowania inicjatywy uchwałodawczej. Skarżący uważa zatem, iż zaskarżona uchwała, z uwagi na podmiot występujący z inicjatywą uchwałodawczą, tj. Przewodniczącego Rady Miejskiej w A, w ogóle nie powinna znaleźć się w porządku obrad sesji zwołanej na dzień 8 lutego 2012r. Jego zdaniem, rzeczonej wadliwości nie konwaliduje treść § 9 Regulaminu Rady Miejskiej w A z uwagi na sprzeczność z ustawą, tj. z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący zarzucił również zaskarżonej uchwale naruszenie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym polegające na ich wadliwej interpretacji i zastosowaniu poprzez przyjęcie, że część wspólna nieruchomości pozostająca w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej stanowi mienie komunalne gminy, której wykorzystanie realizuje dyspozycję przywołanego przepisu, podczas gdy część wspólna nieruchomości, z uwagi iż nie pozostaje w dyspozycji gminy, nie stanowi mienia komunalnego gminy w rozumieniu w/w art. 24f ust. 1. Skarżący wskazał, że już w wyroku z dnia 6 października 2004r., sygn. akt OSK 481/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "przez mienie komunalne gminy, o jakim mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy rozumieć tylko mienie, którym gmina może swobodnie dysponować". Zdaniem skarżącego, powyższy pogląd nie budzi obecnie jakichkolwiek wątpliwości. Skarżący stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych poruszony został również problem związany z wykorzystaniem części wspólnej nieruchomości, w której gmina posiada udziały. Skarżący podniósł, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1704/10 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż "nieruchomość wspólna pozostająca w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej nie jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g., ponieważ nieruchomość taka nie pozostaje w dyspozycji gminy. Nie może ona w stosunku do niej samodzielnie wykonywać uprawnień właścicielskich. Może jedynie – jak każdy z członków wspólnoty mieszkaniowej – pozbyć się przysługującego jej udziału w nieruchomości wspólnej zbywając własność przysługującego (cych) jej lokalu (i). Natomiast uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości wspólnej, łącznie z prawem rozporządzania nią (np. zbycie części wspólnej, jej podział, ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy – por. art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali), przysługują wspólnocie mieszkaniowej". W związku z powyższym skarżący uważa, iż w niniejszej sprawie doszło do wadliwej wykładni, a w konsekwencji i do wadliwego zastosowania art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z ostrożności procesowej (przy hipotetycznym założeniu, iż udział w nieruchomości wspólnej stanowi mienie komunalne gminy w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), skarżący zarzucił także zaskarżonej uchwale naruszenie art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy prowadzona przez niego działalność gospodarcza (administrowanie nieruchomościami) nie pozostaje w funkcjonalnym związku z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy – udziału w nieruchomości wspólnej. Skarżący podniósł, iż w badanej sprawie mienie komunalne gminy stanowiące udział w nieruchomości wspólnej będącej w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej nie służy prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, która polega na świadczeniu usług administrowania nieruchomościami na rzecz innych podmiotów prawa – wspólnot mieszkaniowych. Skarżący uważa, że to wspólnoty, a nie on wykorzystują mienie komunalne gminy. Skarżący stwierdził zatem, iż brak jest funkcjonalnego związku pomiędzy wykorzystaniem udziału w części wspólnej nieruchomości, przysługującego Gminie A, a wykonywaną przez niego działalnością gospodarczą, co także stanowi naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem Rady, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy samorządzie gminnym jest zarzutem chybionym, ponieważ ustalenie porządku obrad nie jest inicjatywą uchwałodawczą. Przewodniczący Rady Miejskiej w A działał w oparciu o § 9 Regulaminu Rady Miejskiej w A stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w A z dnia [...] 2011r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy A (Dz. Urz. Woj. Nr 242, poz. 1942). Rada miejska wskazała przy tym, iż § 31 ust. 1 w/w Regulaminu przewiduje, że prawo inicjatywy uchwałodawczej przysługuje jednostkom wymienionym w § 9 Regulaminu, a więc również Przewodniczącemu Rady. Rada powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1995r., sygn. akt SA/Wr 2515/95, w którym uznano dopuszczalność unormowania inicjatywy uchwałodawczej w statutach gmin.

Rada Miejska uważa, że także drugi podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący naruszenia art. 24 ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym, polegający na wadliwej interpretacji i zastosowaniu jest bezzasadny i nie zasługuje na uwzględnienie. Rada uważa, iż część wspólna nieruchomości pozostająca w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej stanowi bezsprzecznie mienie komunalne gminy, co znalazło potwierdzenie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Gmina zarządza własnymi zasobami mieszkaniowymi poprzez wspólnoty mieszkaniowe, ale ta forma gospodarowania lokalami nie oznacza wyłączenia tych zasobów z zakresu pojęciowego "mienia komunalnego".

W ocenie Rady, również trzeci z podnoszonych przez skarżącego zarzutów, dotyczący naruszenia art. 24f ust. 1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego (administrowanie nieruchomościami) nie pozostaje w związku z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy – udziału w nieruchomości wspólnej, jest bezpodstawny. Rada Miejska podzieliła pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 718/10), w którym stwierdzono, że "stosując art. 24f ustawy o samorządzie gminnym organy nadzoru i sądy administracyjne muszą brać pod uwagę cel, jakiemu ma służyć ten przepis, aby nie chronić tych radnych, którzy próbują wykorzystać wątpliwości interpretacji art. 24f ustawy o samorządzie gminnym dla działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego w demokratycznym państwie prawnym".

Rada Miejska w A odniosła się również do kwestii dotyczącej "wykorzystywania mienia komunalnego gminy" w prowadzonej działalności gospodarczej. Wskazała, iż najogólniejszą definicję mienia podaje art. 44 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Z kolei definicję mienia gminy (określanego mianem mienia komunalnego) zawiera art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zdaniem Rady, analizując kwestie dotyczące zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy przez radnych jednostki samorządu terytorialnego tego szczebla, należy zwrócić uwagę na literalne brzmienie przepisu, z którego wynika ten zakaz, tj. art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że radnemu gminy ustawa nie zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia należącego do związków gmin oraz mienia innych niż sama gmina gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Zakazem objęta jest natomiast możliwość prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia tej gminy, w której radny wykonuje mandat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Dokonując oceny dopuszczalności niniejszej skargi wniesionej na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010r., nr 176, poz. 1190 z późn. zm.), Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały oraz pochodzi od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 191 ust. 1 cyt. ustawy, skarżący jest bowiem podmiotem zainteresowanym w rozumieniu tego przepisu, gdyż zaskarżona uchwała dotyczy wygaśnięcia jego mandatu radnego.

Na podstawie wyżej wskazanych kryteriów kontroli zaskarżonej uchwały dokonywanej przez sąd administracyjny należy stwierdzić, że skarga A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w A z dnia 8 lutego 2012r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała nie jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności przez Sąd.

Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest – jak podkreśla się w orzecznictwie - zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (por. uchwałę SN z 7 czerwca 2001r., III CZP 29/01, OSNC 2001, nr 12, poz. 171 oraz wyrok TK z 23 czerwca 1999r., K 30/98, OTK 1999, nr 5, poz. 101). Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). To na tej regulacji ustawowej Rada Miejska w A oparła zaskarżoną uchwałę w sprawie mandatu A. B.

Zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z ustępu 1a cytowanego przepisu wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził tego rodzaju działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, a niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie należy uznać, że radny A. B. naruszył ustawowy zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Jak bowiem wynika z akt sprawy, radny A. B. wykonuje zarząd nieruchomościami, których gmina A jest współwłaścicielem. W aktach sprawy znajdują się umowy zawarte pomiędzy A. B. a wspólnotami mieszkaniowymi S 2 (k. 130) oraz Z 4 (k. 115) oraz pomiędzy A. B. a zarządami wspólnot mieszkaniowych J 4 (k. 110), K 6 (k. 120), K 5 (k. 125), na mocy których A. B. został powołany jako zarządca tych nieruchomości. Z treści tych umów wynika między innymi, że we wszystkich tych nieruchomościach gmina A jest współwłaścicielem, a A. B. jako zarządca może odpłatnie wykonywać wobec tych nieruchomości czynności zwykłego zarządu, w tym między innymi wynajmować pomieszczenia w nieruchomości wspólnej oraz reprezentować na zewnątrz ogół właścicieli w sprawach dotyczących wspólnoty.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że jeżeli radny prowadzi działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych obejmujących również komunalne mienie gminy w której uzyskał mandat radnego, to tym samym narusza zakaz z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 września 2009r., II OSK 951/09; wyrok NSA z 5 grudnia 2006r., II OSK 1263/06). Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy (art. 43 ustawy o samorządzie gminnym). Mienie pozostające we współwłasności gminy stanowi mienie gminne, a ustawa o samorządzie gminnym nie określa wymiaru mienia komunalnego, z którego korzystanie wyczerpywałoby dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 17 listopada 2010r., II OSK 1840/10). Z tego powodu, że mienie gminy jest zarządzane przez wspólnotę mieszkaniową, nie ulega zmianie charakter tego mienia. Fakt wejścia lokalu mieszkalnego do wspólnoty mieszkaniowej nie zmienia bowiem jego właściciela. Mienie gminy wchodzące w skład wspólnot mieszkaniowych, w dalszym ciągu pozostaje mieniem gminnym. Jest ono nadal mieniem komunalnym, bez znaczenia w tym zakresie pozostaje fakt, że gmina nie może samodzielnie decydować o mieniu wspólnym, lecz musi to robić wspólnie z innymi współwłaścicielami. Gmina zarządza w takim przypadku własnymi zasobami mieszkaniowymi przez wspólnoty mieszkaniowe i powołanych zarządców, jednak taka forma gospodarowania lokalami nie oznacza wyłączenia ich z zakresu pojęcia mienia komunalnego. Zarządzając zatem mieniem wspólnoty mieszkaniowej obejmującym mienie komunalne, zarządca zarządza także mieniem komunalnym gminy wchodzącym w skład tej wspólnoty. A więc w przypadku, gdy gmina jest współwłaścicielem nieruchomości wspólnot mieszkaniowych, a radny prowadzi działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w wyniku czego osiąga korzyści finansowe, mamy do czynienia ze spełnieniem przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. prowadzeniem przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia gminy.

Ratio legis ograniczeń wprowadzonych w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadza się w tym, by radny nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, w której jest radnym. Tymczasem w niniejszej sprawie gmina A, jako członek wspólnoty mieszkaniowej, decyduje o powołaniu radnego A. B. jako zarządcy, a także o jego wynagrodzeniu z tego tytułu. Należy zatem uznać, że radny A. B. prowadząc działalność gospodarczą w postaci zarządzania nieruchomościami pięciu wspólnot mieszkaniowych, w których współwłaścicielem jest gmina A czyli gmina, w której radny A. B. uzyskał mandat, naruszył zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przez co spełniona została przesłanka wygaszenia jego mandatu przewidziana w tym przepisie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, podejmując zaskarżoną uchwałę organ trafnie przyjął, że zawarte przez skarżącego umowy zarządu nieruchomościami dowodzą, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego, a zatem istnieją przesłanki powodujące wygaśnięcie jego mandatu. W orzecznictwie pojęcie "prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy" jest rozumiane szeroko, niezależnie od tego, czy korzystanie ma charakter pośredni czy bezpośredni oraz czy przynosi przychody. W niniejszej sprawie zresztą, zgodnie z treścią § 7 umów o sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną wynika, że skarżący czerpie dochody z prowadzonej działalności gospodarczej w postaci wynagrodzenia ustalanego uchwałą wspólnoty, a więc także głosami Gminy A, w której sprawuje mandat.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi naruszenia trybu podjęcia zaskarżonej uchwały, w tym zwłaszcza art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przewodniczący rady gminy może zostać upoważniony statutem gminy do występowania w inicjatywą uchwałodawczą. Ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym wyraźnie przyznaje prawo inicjatywy uchwałodawczej jedynie organowi wykonawczemu (art. 20 ust. 5), jednakże nie oznacza to zasady wyłączności jego prawa inicjatywy uchwałodawczej. W doktrynie przyjmuje się, że inicjatywa uchwałodawcza może być powierzana także innym podmiotom (na przykład grupie mieszkańców czy grupie radnych). Należy uznać, że wobec braku ustawowego zakazu w postaci zasady wyłączności inicjatywy uchwałodawczej organu wykonawczego, dopuszczalne jest powierzenie tego prawa między innymi przewodniczącemu rady gminy. Takie umocowanie przewodniczącego rady gminy w statucie gminy (w niniejszej sprawie § 9 Regulaminu Rady Miejskiej w A stanowiącego załącznik nr 3 do Statutu Gminy A – [...] z dnia [...] 2011r., Dz. Urz. Nr 242, poz. 1941) nie narusza przepisów ustawowych dotyczących kompetencji przewodniczącego rady, w tym art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd dokonał kontroli także innych elementów procedury uchwałodawczej w niniejszej sprawie i doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała została podjęta prawidłowo. W niniejszej sprawie dochowane zostały warunki formalne podjęcia zaskarżonej uchwały wynikające z ustawy o samorządzie gminnym oraz ze Statutu Gminy A, dotyczące sporządzenia projektu zaskarżonej uchwały oraz jego zaopiniowania, zwołania sesji oraz wymogów formalnych dotyczących kworum i głosowania nad uchwałą na sesji rady. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały radny A. B. miał też możliwość składania wyjaśnień na sesji rady w dniu [...] 2011r. i z tej możliwości skorzystał (protokół sesji, k. 34-36). Należy zatem uznać, że przewidziany w art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw dodatkowy wymóg formalny dotyczący umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia jego mandatu radnego został zachowany.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęto za podstawę prawną uchwały ustawę Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy – Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 20011r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W niniejszej sprawie Rada Miejska w A miała kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały niezależnie od upływu przewidzianego w art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw miesięcznego terminu. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela poglądy przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, że termin ten jest terminem instrukcyjnym (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 23 października 2000r., OPS 13/00 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2003r., SA/Rz 925/03). Uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, pełni funkcję porządkującą, autorytatywnie wyjaśniając sytuację prawną radnego spełniającego przesłanki uzasadniające wygaśnięcie jego mandatu. Wykładania celowościowa tego przepisu nakazuje traktowanie przewidzianego dla rady terminu miesięcznego jedynie jako terminu procesowego, wzmacniającego obowiązek rady niezwłocznego uporządkowania stanu prawnego związanego z mandatem radnego. Po upływie tego terminu rada nie traci możliwości podjęcia uchwały deklaratoryjnej, potwierdzającej zaistnienie przesłanek wygaśnięcia mandatu oraz nastąpienie skutku prawnego wynikającego z mocy prawa. Powyższy sposób interpretacji art. 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw potwierdza dodatkowo treść art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z odrębnych przepisów (w niniejszej sprawie – z art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw), nie podejmuje uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. Obowiązujące przepisy nie ograniczają wojewody żadnym terminem, co jest niesporne w doktrynie i orzecznictwie. Wezwanie przez wojewodę rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu jej radnego może zatem nastąpić w każdym czasie, a rada gminy nie tylko może, ale ma obowiązek, w wyznaczonym przez wojewodę terminie, podjąć uchwałę, niezależnie od upływu terminu wynikającego z 190 ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Formułując podstawę prawną zaskarżonej uchwały nieprawidłowo powołano się na art. 190 ust. 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis ten nie dotyczy bowiem przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego wymienionej w art. 190 ust. 1 pkt 2a, związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. To uchybienie zaskarżonej uchwały nie może być jednak kwalifikowane jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powodujące uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zachodziłaby tylko wtedy, gdyby nie istniała w systemie prawnym podstawa prawna do wydania zaskarżonego aktu. Tylko bowiem wówczas można byłoby mówić o braku więzi formalnej zaskarżonej uchwały z podstawą prawną na podstawie której został wydany. Tymczasem w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do wydania zaskarżonej uchwały, i została ona w sposób prawidłowy wyartykułowana w zaskarżonej uchwale. Tę podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 5 i ust. 6 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wykazała zatem istnienia naruszeń prawa materialnego lub procesowego uzasadniających uwzględnienie skargi. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy uznać, że A. B. utracił z mocy prawa mandat radnego Rady Miejskiej w A wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności określonej w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W związku z tym Rada Miejska w A podjęła zgodną z prawem uchwałę o wygaśnięciu jego mandatu. Z tego powodu skarga została oddalona, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.