Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3589/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115 a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 515/20 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [..] lutego 2020 r. nr [.] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 515/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [..] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 16 stycznia 2019 r. A. B. (dalej skarżący) zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w K. z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wniosku A.B. podał, że ze służby w Policji został zwolniony z dniem [..] kwietnia 2016 r. Na podstawie art. 115a ustawy o Policji wypłacono mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, którego wysokość ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia i wypłacenia mu ekwiwalentu, jest niezgodny z Konstytucją RP i wniósł o ponowne naliczenie należnego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika, gdyż wypłacone mu świadczenie nie jest ekwiwalentne do wysokości niewykorzystanego przez niego urlopu.

Decyzją z dnia [.]. lutego 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [..] grudnia 2019 r. o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji stwierdził, że Komendant Miejski Policji w K. wydał decyzję na podstawie art. 115a ustawy o Policji w obecnie obowiązującym brzmieniu, a zatem z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przywołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Komendant Wojewódzki Policji w K. stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zdaniem tego organu, z treści omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Toteż nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia. Organ podkreślił, że norma z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarówno decyzji przez organ I instancji, jak i niniejszej decyzji nie może zostać w odniesieniu do strony zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w 2016 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w wysokości wówczas określonej. Dopiero bowiem nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym właściwy organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej.

Z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia 11 marca 2020 r. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że niespornym w sprawie jest to, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzeczono, iż: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Poza sporem jest i to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Zdaniem Sądu, pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Z treści uzasadnienia tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. [..] kwietnia 2016 r., obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby). Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd podkreślił, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień [..] kwietnia 2016 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku (miesiącu) kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie można przyjąć zaistnienia instytucji przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i taką okolicznością jest niewątpliwie w niniejszej sprawie wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego:

art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 161) i art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP – poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która by umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – polegającego na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy poprzez przyjęcie, że organ Policji zaskarżoną decyzją odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a w związku z tym Sąd I instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo odesłania w uzasadnieniu wyroku TK z 30 października 2018 r. do innych pragmatyk służbowych, TK nie wskazał jednoznacznie, że zasadnym będzie ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/21 albo 1/22 ostatniego miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Tym samym należy domniemywać, że uznając za niekonstytucyjny w części przepis art. 115a ustawy o Policji w pozostałej części TK pozostawił ustawodawcy obowiązek nowelizacji w tym zakresie. Konkluzja powyższa pozostaje w zgodzie z art. 81 Konstytucji, który stanowi, że praw określonych m.in. w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Zdaniem organu, wyrok TK o sygn. akt K 7/15 z uwagi na jego zakresowy i negatoryjny charakter należy zaliczyć do kategorii orzeczeń, których prawidłowe wykonanie wymaga aktywności legislacyjnej przez uzupełnienie normy prawnej art. 115a o konkretny wskaźnik ułamkowy. Wskaźnik ten musi się odnosić do wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, które nie zostało zakwestionowane przez TK jako podstawa wyliczenia należności. Wprost niezgodne z prawem byłoby natomiast przyjmowanie uposażenia do wyliczenia wysokości wyrównania ekwiwalentu według sprzecznych zasad określonych w zaskarżonym wyroku. Z samej konstrukcji art. 115a ustawy o Policji wynika, że skutek wypełnienia luki w przepisie może zapewnić tylko sprecyzowanie przez ustawodawcę, jaka część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym ma stanowić ekwiwalent za jeden dzień niewykorzystanego urlopu. Wszelkie inne metody obliczania wysokości tego świadczenia stanowią, zdaniem organu, nie tyle próbę wypełnienia luki w prawie, co jej obejście. W ocenie organu, Sąd I instancji naruszył nadto przepisy postępowania określające zasadę orzekania na podstawie akt sprawy i w granicach tej sprawy. Organ podkreślił, że wbrew argumentacji Sądu, przedawnienie nie stanowiło podstawy decyzji administracyjnych o odmowie wyrównania ekwiwalentu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W niniejszej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdy zarzut naruszenia prawa materialnego jest dalej idący.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 66 ust. 2 w zw. z art. 81 Konstytucji przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która by umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 115a ustawy ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U.2018.2102), uznał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115 a ustawy wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu per se. Policjantom zwalnianym z służby przysługuje tym samym dalej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115a ustawy, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, co nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę.

Trybunał zwrócił uwagę, iż stan ten jest konsekwencją zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. 2001.100.1084), która weszła w życie z dniem 19.10.2001 r. policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Trybunał dokonał także ustalenia znaczenia wyrażenia "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.

Z tych względów Trybunał wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Niewątpliwe jest, iż cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była bezzwłoczna zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. Z obowiązku tego ustawodawca nie wywiązał się.

Nie można jednakże zgodzić się z poglądem, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 694/17). W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, iż realizacja wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stała się obowiązkiem organów oraz sądów. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu wykonującego orzeczenia TK. Brak reakcji parlamentu na taki wyrok nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć albo że uprawnia on organy władzy publicznej do bezczynności w zakresie ochrony praw podmiotowych jednostki. Z mocy powszechnie obowiązującej wyroku TK wynika konieczność podjęcia przez organy administracyjne i sądy takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału, co może zapewnić ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną tą jest art. 115 a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiści uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu. Z tych przyczyn nie doszło także do naruszenia art. 81 Konstytucji i art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało za pozbawiony podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bezpodstawny. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Oznacza to, iż sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Sąd I instancji nie jest jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte przez stronę przy formułowaniu zarzutów skargi, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż organ Policji zaskarżoną decyzją nie odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Błędnie uznał jednak autor skargi kasacyjnej, że w związku z tym Sąd I instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nie objętym sprawą. Kwestia przedawnienia jest bez wątpienia objęta zakresem rozpoznawanej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym i ma znaczenie dla ostatecznego wyniku sprawy. Przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, która wywołuje także skutki procesowe. Na gruncie prawa materialnego niweczy ono uprawnienia administrowanego, a okoliczność tę organ bierze pod rozwagę z urzędu. W ten sposób determinuje ono także skutki procesowe, przesądzając o treści aktu stosowania prawa (szerzej M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 347 i nast.). Sąd I instancji przesądził, iż w tej konkretnej sprawie administracyjnej odmowa realizacji na rzecz uprawnionego jego uprawnienia administracyjnego jest niedopuszczalna, gdyż nie mogło dojść do przedawnienia uprawnień ze względu na wskazane przez Sąd okoliczności faktyczne i prawne towarzyszące tej sprawie. Z tych przyczyn przyjąć należało, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., a uzasadnienie Sądu I instancji odpowiada w pełni wymogom formalnym, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych względów działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.