Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 475/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 109,10, 105, 7,8,28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2,  art. 152,200
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1,30 par. 5, 97 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg [...] w P. w upadłości, K. Z. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego [...] w P. w upadłości kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury solidarnie na rzecz skarżących K. Z. i K. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków B. K. i K. Z. uchylił decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. nr [...] w całości i jednocześnie stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1965 r. w części utrzymującej w mocy pkt 5 orzeczenia - Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] czerwca 1965 r. nr [...] -dotyczący wywłaszczenia ww. nieruchomości położonej w P. zapisanej w księdze wieczystej p.n. "[..]", ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m², w stosunku do działek oznaczonych obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] a w pozostałej części stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia wskazanej decyzji Ministra Infrastruktury wynika, że Prezydium Rady Narodowej Miasta P., Urząd Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] czerwca 1965 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu z dniem [...] listopada 1951 r. na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej p.n. "[...]", ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej współwłasność W. S., W. Z., H. S., L. K., T. K. i E. K.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli H. i M. K.

Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] nie uwzględniła powyższych odwołań i w/w decyzję z dnia [...] czerwca 1965 r. zatwierdziła ze zmianą w pkt 5 poprzez uzupełnienie danych właścicieli nieruchomości o nazwiska M. K. i Z. S.

Z wnioskiem o uchylenie wskazanej decyzji Komisji wystąpiła B. K. córka L. K. - jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 1992 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności opisanego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1965 r. i utrzymującej go w mocy decyzji z dnia [...] listopada 1956 r. B. K., K. Z. oraz Z. S. złożyli na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 24 stycznia 1994 r. sygn. akt IV SA 118-119/93 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] września 1992 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na brak

wyjaśnienia przez organ kwestii zasadniczych w sprawie.

Decyzją z dnia [...] października 1996 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że ostateczna decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1965 r. w części utrzymującej w mocy pkt 5 orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] czerwca1965 r. nr [...] dotyczący wywłaszczenia nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej p.n. "[...]" , ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m² stanowiącej współwłasność W. S., W. Z., H. S., L. K., T. K., H. K. i E. K. - co do [...] części obecnej działki nr [...] uregulowanej w KW nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej [...] części obecnej działki nr [...] i działki nr [...] stwierdził jej nieważność.

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] października 1996 r wystąpili B. K. i K. Z. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozpoznający przedmiotowe wnioski ustalił, że nie żyje m.in. W. S. oraz brak jest postanowień spadkowych po zmarłych: M. K., W. Z., H. S., T. K. i E. K. W konsekwencji Prezes wydał w dniu [...] lutego 2003 r. postanowienie nr [...], którym zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. nr [...] do czasu dostarczenia oryginału lub urzędowo poświadczonego za zgodność z oryginałem postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku po byłych współwłaścicielach nieruchomości tj. W. S., M. K., W. Z., A. Z. i Z. S.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] lutego 2003r. o zawieszeniu postępowania złożył J. K. oraz B. K. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [....] marca 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z [...] lutego 2003 r. o zawieszeniu postępowania. W dniu 30 kwietnia 2003 r J. K. złożył skargę na w/w postanowienie Prezesa do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została prawomocnie oddalona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 256/05.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2007 r. B. Sp. z o.o., na podstawie art. 100 § 3 w zw. z art. 97 § I pkt 4 kpa, wystąpiła z wnioskiem o rozstrzygnięcie przez organ we własnym zakresie zagadnienia prawnego bądź też na podstawie art. 98 § 2 kpa o uznanie wszczęcia postępowania za niebyłe. Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] podjął z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż pomimo nie dostarczenia potrzebnych postanowień spadkowych, uznając interes strony wnioskującej o podjęcie postępowania należało podjąć zawieszone postępowanie celem ustalenia możliwości jego zakończenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w postanowieniem Ministra złożył K. Z. W uzasadnieniu wskazał, że B. Sp. z o.o. nie jest stroną postępowania. Dodatkowo poinformował, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. jest w toku załatwiania. Następnie pismem z dnia 23 lutego 2008 r. K. S. - spadkobierca byłej współwłaścicielki Z. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie postanowienia nr [...], gdyż B. Sp. z o.o. nie jest stroną postępowania. Dodatkowo poinformował, że obecnie przed Sądem Rejonowym w [...] prowadzone jest postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po W. S. Nadto E. D. nadesłała do organu: prawomocne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. S. z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt [...], postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po K. S. i C. J. z dnia [...] stycznia 2006 r. sygn. akt [...] oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E. J. z dnia [...] sierpnia 1984 r. sygn. akt [...].

Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r.

W dniu 6 kwietnia 2009 r. B. Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury w przedmiocie wydania decyzji w sprawie z wniosku B. K. i K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 96/09 Sąd zobowiązał Ministra Infrastruktury do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy.

Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie niniejszą sprawę wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa Organ nadzoru ocenia bowiem prawidłowość decyzji administracyjnej stosując przepisy i ich wykładnię obowiązującą w dacie wydania ocenianej decyzji, a nie dokonując aktualnie wykładni tych przepisów Wobec powyższego Minister stwierdził, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949r. Nr 27, poz. 197 i Nr 55, poz. 438), a zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonego aktu prawnego oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżoną decyzję. Przy czym podniósł, iż oceny legalności dokonał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, gdyż pomimo licznych wystąpień do organów, które mogłyby posiadać archiwalne dokumenty wywłaszczeniowe niemożliwym stało się zebranie kompletnego materiału dowodowego. Jednak posiadany materiał dowodowy, choć niepełny pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie celem wypełnienia nakazu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Minister Infrastruktury wskazał na niezasadność zarzutu zawartego we wniosku B. K. i K. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności tylko decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1965 r. a braku merytorycznego rozstrzygnięcia w stosunku do orzeczenia poprzedzającego wydanie powyższej decyzji, bowiem wniosek z dnia [...] kwietnia 1991 r. jasno wskazywał zakres żądania z wyraźnym wskazaniem wyłącznie na decyzję z dnia [...] listopada 1965 r. nr [...] i jedynie w przypadku rażącego naruszenia prawa w decyzji I instancji, organ nadzoru może w takim przypadku objąć postępowaniem wcześniejszą decyzję. W niniejszej sprawie Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 1996r. objął rozstrzygnięciem decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1965 r., jednakże z uwagi na uchylenie w/w decyzji z dnia [...] października 1996 r. ten zarzut nie znajduje obecnie zastosowania. Z akt sprawy wynika, iż [...] Zarząd [...] w L. w dniu [...] listopada 1951r. złożył do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku m.in. do przedmiotowej nieruchomości ozn. jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m² zapisanej w księdze wieczystej: "[...]". Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. zawiadomieniem z dnia [...] listopada 1951 r. wszczęło postępowanie wywłaszczeniowe pod budowę [...] w P. Decyzją z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej m. P. zezwoliło na niezwłoczne zajęcie wskazanej nieruchomości. Przy czym celem jej wywłaszczenia była budowa [...] w P. ujęta w ogólnym planie [...]-letnim i zatwierdzona wnioskiem inwestycyjnym nr [...] część [...] dział [...], rozdział [...] paragraf [...].

Wobec powyższego Minister Infrastruktury zauważył , iż zgodnie z art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. W aktach sprawy znajduje się zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lipca 1951 r. nr [...], zgodnie z którym zezwolono [...] Zarządowi [...] w L. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę [...], nieruchomości położonych w P. stanowiących parcele prywatne. Celowość inwestycji potwierdzają również zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1950 r. oraz wstępne zaświadczenie lokalizacyjne nr [...] z dnia [...] stycznia 1951 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Na podstawie czego uznać należy, iż inwestycja była zasadna i zatwierdzona przez właściwe organy, a więc wywłaszczenie również przedmiotowej nieruchomości było dopuszczalne na podstawie art. 2 i art. 4 ww. dekretu. Jednocześnie zezwolono na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w związku z art. 7 ust 1 dekretu, stosownie do którego wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5 dekretu, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku nie zawarcia umowy sprzedaży albo zamiany lub umowy przedwstępnej w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, w terminie 15 -dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia, wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia (art. 7 ust. 4 dekretu). Z akt sprawy wynika, że pismami z dnia 12 listopada 1951 r. skierowanym do W. S. oraz pismami z dnia 13 listopada 1951 r. wysłanymi również za potwierdzeniami odbioru do pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - opierając się na zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1951 r. – [...] Zarząd [...] w L. wystąpił do właścicieli nieruchomości przewidzianych do wywłaszczenia z wezwaniem do zawarcia umowy sprzedaży. Ponadto z akt sprawy wynika również, iż w dniu [...] listopada 1951 r. L. K. jako jeden ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości złożył oświadczenie o odmowie wyrażenia zgody na zawarcie umowy jej sprzedaży. Zatem wykonawca narodowych planów gospodarczych słusznie uznał, że sprzeciw jednego ze współwłaścicieli niweczy możliwość nabycia nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży, a tym samym nie można również uznać, aby organ wszczynając postępowanie wywłaszczeniowe rażąco naruszył prawo. Organ nadzoru nie posiada kopii tych wezwań, natomiast Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z dnia [...] października 1996 r. wskazał, iż w wezwaniach nie podano ceny za jaką nieruchomość miała być nabyta ani warunków zapłaty i z tego względu uznał rażące naruszenie prawa. Jednocześnie przepis art. 7 ust. 2 nakazywał aby w przypadku nabywania nieruchomości należącej do kategorii określonych w art. 30 ust. 1 dekretu tj. m.in. gospodarstwa rolnego wezwanie zawierało wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. Przedmiotowa nieruchomość, jak wynika z zebranego materiału dowodowego była użytkowana jako rola. Przy czym tylko jeden ze współwłaścicieli miał uprawnienia rolnicze, ale prowadził gospodarstwo w innej miejscowości, co wyraźnie zostało wskazane w uzasadnieniu orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości z dnia [...] stycznia 1966 r. nr [...]. Nieruchomość ta ponadto w części była dzierżawiona a w części leżała odłogiem, zatem nie stanowiła całości gospodarczej użytkowanej przez wszystkich właścicieli nieruchomości i tym samym nie mogła stanowić gospodarstwa rolnego, bowiem w myśl art. 1 ust. 2 dekretu z dnia 30 czerwca 195Ir. o podatku gruntowym (Dz. U z 195Ir., Nr 38, poz. 283) jedynej ówcześnie obowiązującej definicji za gospodarstwo rolne uważano ogólny obszar gruntów położonych na terenie gromad (miasta, osiedla), które stanowiły własność lub były w posiadaniu jednej osoby fizycznej lub prawnej, albo dwóch lub więcej osób fizycznych lub prawnych a są objęte wspólną ich gospodarką. Z uwagi na powyższe wobec braku spełnienia przesłanek z art. 30 ust. 1 dekretu Minister stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Jednakże zauważył, iż art. 7 ust. 1 tego dekretu budził wątpliwości tak w doktrynie jak i w judykaturze. Koniecznym stała się wykładnia tego przepisu wobec wyłączenia zarzutu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Ostatecznie sprawę wyjaśniła uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, którą stwierdzono, że brak ceny w wezwaniu nie był rażącym naruszeniem prawa, który mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji wywłaszczeniowej, tym samym stwierdzone przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z dnia [...] października 1996 r. uchybienie jako rażące naruszenie nie znajduje obecnie uzasadnienia.

'<-..

Minister Infrastruktury aa podstawie uzyskanego materiału, dokonując oceny legalności decyzji z dnia [...] listopada 1965 r. wskazał zasadność i celowość wywłaszczenia oraz, że ewentualne inne uchybienia nie potwierdzają rażącego naruszenia prawa w/w decyzji. Fakt, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości dopiero po wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu potwierdza jedynie, że tak duże przedsięwzięcie jak budowa [...] było przeprowadzane etapami. Ponadto przedłużanie postępowania wywłaszczeniowe było dopuszczalne, tym bardziej, iż była zgoda organu na objęcie nieruchomości na cel wywłaszczenia. Ewentualne skutki w postaci pozbawienia prawa użytkowania nieruchomości przez dłuższy czas mogły być przedmiotem osobnej decyzji odszkodowawczej. Natomiast zarzuty stron dotyczące rażącego naruszenia prawa przy ustaleniu odszkodowania dotyczą odszkodowania, które zostało ustalone po przeprowadzeniu odrębnego postępowania w wyniku którego została wydana w dniu [...] stycznia 1966 r. decyzja nr [...]. Zatem wszelkie zarzuty odnoszące się do nieprawidłowości w ustaleniu odszkodowania nie dotyczą przedmiotowego postępowania i nie mogą być w nim rozpatrywane, bowiem decyzja ta nie została objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie organ zauważył , iż stosownie do art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Skoro zatem Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w decyzji z dnia [...] października 1996 r. stwierdził, że organ wywłaszczeniowy w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości rażąco naruszył prawo, to w chwili obecnej Minister Infrastruktury nie może zmienić decyzji w tym zakresie na niekorzyść odwołujących, bowiem prowadziłoby to do naruszenia w/w art. 139 kpa. Przy czym z sentencji decyzji z dnia [...] października 1996 r. wynika że wywłaszczona nieruchomość w dacie swojego wydania stanowiła działki nr [...], a z jej uzasadnienia, że działka nr [...] stanowiła i stanowi ulicę miejską, natomiast działka nr [...] w części [...] znajdowała się w użytkowaniu wieczystym [...] w P. a w części [...] w użytkowaniu osób fizycznych i to właśnie w tej części zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...] stała się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Na przestrzeni lat w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy działka nr [...] uległa podziałom na szereg mniejszych działek i na skutek sprzedaży prawa użytkowania wieczystego zmienili się jej użytkownicy a tym samym zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Obecnie wywłaszczona nieruchomość stanowi działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i działkę nr [...]. W stosunku do działek będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] w P. w upadłości tj. działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie zaistniały przesłanki z art. 158 § 2 kpa w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. W stosunku do pozostałych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w związku ze zbyciem użytkowania wieczystego zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W zakresie dotyczącym działki nr [...] będącej własnością Miasta P. stanowiącej drogę publiczną ([...]) wcześniejsze stanowisko Ministra nie jest zasadne, gdyż drogi publiczne nie mogą być własnością osób prywatnych a jedynie Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym w tym zakresie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Mając na uwadze wskazane okoliczności w zakresie podziałów nieruchomości oraz oceny skutków prawnych Minister Infrastruktury wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...].

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Ministra skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] w P. w upadłości (sygn. akt I SA/Wa 475/10) oraz K. Z. i K. S. (sygn. akt I SA/Wa 476/10). Stanowiska w sprawie zostały przedstawione w obszernych uzasadnieniach skarg.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 476/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 475/10 i I SA/Wa 476/10 oraz prowadzić je pod sygnaturą akt I SA/Wa 475/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesiono.

Sąd uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej decyzji ponieważ obarczona jest ona wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury prowadził bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą w dacie wydania przez niego zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 kpa, art. 97 § 1 pkt 1 kpa bądź art. 105 kpa, czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 sierpnia 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że Minister Infrastruktury skierował zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. do zmarłej w dniu [...] kwietnia 2006 r. R. K. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami powyższych decyzji winni być następcy prawni zmarłej, której okoliczność śmierci nie była prawdopodobnie znana organowi w dacie wydawania tych decyzji. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania nadzorczego i adresatami zaskarżonej decyzji winni być następcy prawni zmarłej osoby. Oznacza to, że Minister nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Zmarły nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest prowadzenie go wobec osób żyjących. W stosunku do osoby zmarłej nie można ani wszcząć postępowania, ani prowadzić postępowania, ani przyznać jej w określonej wysokości odszkodowania, ani skierować do osoby zmarłej decyzji. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji w stosunku do osoby zmarłej, to należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie. W powołanym powyżej orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ugruntowany jest już pogląd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej, która w chwili wydania decyzji nie miała już przecież przymiotu strony, jest wadliwością decyzji powodującą stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania, mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz postawione przez skarżącego zarzuty, organ rozpozna ponownie wniosek B. K. i K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 19956 r. nr [...]. Biorąc natomiast pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.