Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 362/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 262 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152
journal: Dz.U. 2017 poz 459
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. C. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. C. (strony skarżącej/skarżącej) jest wydane w postępowaniu zażaleniowym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości [...] gm. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 721, która jest we władaniu na zasadach posiadania samoistnego Gminy [...] z działkami sąsiednimi: nr 720/1, 720/2,722/2, 724, 725 – stanowiącymi własność "A" sp. z o.o. z/s w [...]; nr 719, 722/1 – stanowiącymi własność skarżącej.

Organ wskazał, że dokumentacja techniczna z rozgraniczenia została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] czerwca 2016 r. pod nr [...], a w wyniku rozgraniczenia granice oraz powierzchnie działek nr 721, 720/1, 720/2, 722/2, 724, 725, 719, 722/1 nie uległy zmianie i są zgodne z danymi ewidencji gruntów i budynków.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.).

Wójt Gminy [...] podał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działką nr 721 położoną w miejscowości [...], a działkami nr 720/1, 720/2, 722/2, 724, 725, 719, 722/1. Organ uznał, że jedną ze stron postępowania jest Gmina [...] jako posiadacz samoistny działki nr 721.

Czynności ustalenia przebiegu granic rozgraniczanych działek dokonał w terenie w dniu 31 maja 2016 r. upoważniony przez Wójta Gminy [...] do wykonania czynności rozgraniczeniowych geodeta uprawniony.

Organ podał, że ustalenie przebiegu granic nieruchomości nastąpiło na podstawie zebranych dowodów, to jest obowiązującej mapy ewidencji gruntów i budynków zgodnie z opisem w protokołach granicznych. Strony obecne na rozprawie rozgraniczeniowej wyraziły zgodę na wskazany przez geodetę przebieg granic co potwierdziły własnoręcznymi podpisami w protokołach granicznych, w których wykonawca rozgraniczenia w sposób jednoznaczny opisał przebieg ustalonych granic. Organ podniósł, że wobec powyższego, mając na względzie zebrane wyżej opisane jednoznaczne dowody, ustalenie granic w niniejszej sprawie nastąpiło w oparciu o art. 33 ust. 1 p.g.k.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wydaniem wskazanej wyżej decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., w kwocie 6.400,00 zł i zobowiązał do uiszczenia powyższych kosztów:

1. "A" sp. z o.o. (Spółkę) z siedzibą w [...] jako właściciela działek nr 720/1, 720/2, 722/2, 724, 725 położonych w [...], w kwocie 2.285,70 zł;

2. Skarżącą jako właściciela działek nr 719, 722/1 w kwocie 914,30 zł;

3. Gminę [...] w kwocie: 3.200,00 złotych, ze środków własnych Gminy.

W podstawie prawnej organ I instancji wskazał art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 p.g.k. i art. 152, art. 153 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (k.c.).

Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło opisane wyżej postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które:

1. wynikły z winy strony,

2. zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.

Stosownie do art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy Kolegium podniosło, że organ I instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na podstawie faktury z dnia 14 czerwca 2016 r. wystawionej przez geodetę na kwotę 6.400 zł w związku z podejmowanymi przez niego czynnościami rozgraniczeniowymi na działkach, obciążając jednocześnie nimi strony postępowania rozgraniczeniowego. Jak wskazał organ I instancji z uwagi na fakt, iż przedmiotem rozgraniczenia była działka drogowa nr 721 (we władaniu Gminy [...]) połowa kosztów została nałożona na Gminę [...] (w wysokości 3.200 zł). Drugą połową kosztów (w kwocie 3.200 zł) organ I instancji obciążył pozostałe strony biorąc pod uwagę "liczbę rozgraniczanych działek i ilości punktów granicznych". W treści postanowienia organ wskazał przyjęty sposób obliczenia opłat za rozgraniczenie punktów granicznych, zgodnie z którym "do czterech rozgraniczanych punktów opłata jest stała i wynosi 1 900 zł, a koszt rozgraniczenia każdego następnego punktu wynosi 300 zł". W treści postanowienia organ wskazał, że "zgodnie ze złożonym wnioskiem na rozgraniczanych granicach znajduje się 19 punktów granicznych".

Organ odwoławczy zauważył, że poza ww. informacjami organ I instancji nie podał konkretnego, w odniesieniu do sytuacji każdej ze stron uczestniczących w przedmiotowym rozgraniczeniu, sposobu wyliczenia tych kosztów. W ocenie Kolegium należy mieć bowiem na względzie, że wartość treści uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego wiąże się silnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania i nie może ograniczać się, jak miało to miejsce w treści zaskarżonego postanowienia, do podania jedynie ogólnikowych zasad w oderwaniu od realiów danej sprawy, gdyż stanowi to naruszenie m.in. art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Kolegium uzasadnienie organu I instancji jest lakoniczne, niezrozumiałe i budzi wątpliwości, co uniemożliwia weryfikację postanowienia przez organ odwoławczy i w konsekwencji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 6. 400,00 zł i zobowiązał do uiszczenia powyższych kosztów:

1. "A" sp. z o.o. (Spółkę) z siedzibą w [...] jako właściciela działek nr 720/1, 720/2, 722/2, 724, 725, w kwocie 2. 021,05 zł;

2. Skarżącą jako właściciela działek nr 719, 722/1 w kwocie 1.178,95 zł;

3. Gminę [...] w kwocie: 3.200,00 złotych, ze środków własnych Gminy.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 264 § 1 w zw. z art. 263 § 1 i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 p.g.k. i art. 152, art. 153 k.c.

Organ I instancji wskazał, że koszty rozgraniczenia, zgodnie z fakturą z dnia 14 czerwca 2016 r., wyniosły 6.400,00 zł i zostały opłacone przez Urząd Gminy [...]. Koszty postępowania rozgraniczeniowego ustalono na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a uprawnionym geodetą, który na podstawie tej umowy wykonuje rozgraniczenia dla Gminy [...] w 2016 r. w związku ze złożeniem najtańszej oferty. Organ podał, że koszt rozgraniczenia jest uzależniony od ilości rozgraniczanych punktów granicznych i kształtuje się następująco: do czterech rozgraniczanych punktów opłata jest stała i wynosi 1.900 zł, a koszt rozgraniczenia każdego następnego punktu wynosi 300 zł.

Organ I instancji podniósł, że zgodnie ze złożonym wnioskiem, na rozgraniczanych granicach znajduje się 19 punktów granicznych, co generuje koszt rozgraniczenia na kwotę 6.400,00 zł. Ponieważ Gmina [...], we władaniu której znajduje się działka drogowa nr 721 była stroną rozgraniczenia we wszystkich 19 punktach, połową kosztów z kwoty 6.400,00 zł (3.200,00 zł) obciążono Gminę, natomiast drugą połową kosztów (3 200,00 zł) obciążono pozostałe dwie strony – skarżącą oraz Spółkę, w zależności od liczby punktów granicznych ustalanych przez geodetę podczas postępowania rozgraniczeniowego z każdą ze stron, co w ocenie organu jest zgodne z zasadą, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu i utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Po podzieleniu kwoty 3.200,00 złotych przez 19 pkt. granicznych otrzymano koszt jednego punktu równy: 168,42 zł.

Organ I instancji podniósł, że dokonując rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego należy uwzględniać nie tylko treść przepisów dotyczących ponoszenia kosztów w postępowaniu administracyjnym (art. 261-267 k.p.a.), lecz takie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące zasad rozgraniczania nieruchomości (art. 152-153 k.c.).

Organ wskazał, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że udział w kosztach postępowania administracyjnego zależy od posiadania przez określony podmiot interesu prawnego, czyli interesu własnego, indywidualnego, opartego na konkretnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie zaś do treści art. 153 k.c., koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co jest powiązane z zasadą sformułowaną w art. 152 k.c., że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych.

Zdaniem organu I instancji skoro, jak wynika z art. 152-153 k.c., postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w istocie w interesie wszystkich podmiotów uczestniczących w rozgraniczeniu (wszystkich właścicieli sąsiednich i rozgraniczanych nieruchomości), to też wszyscy oni są zobowiązani do udziału w tych kosztach, bez względu na to, którzy z nich żądali wszczęcia tego postępowania. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06: "W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej".

Zdaniem organu należy przyjąć, że zarówno w stadium administracyjnym, jak i sądowym, koszty postępowania rozgraniczeniowego obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości (z uwagi na ich interes w postępowaniu - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), według zasady wyrażonej w art. 152 k.c., tj. w częściach równych.

Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła Spółka, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, względnie zmiany i obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego Wójta Gminy [...].

W ocenie Spółki, organ I instancji orzekający w sprawie błędnie obciążył ją kosztami postępowania rozgraniczeniowego, bezzasadnie przyjmując, iż posiadała ona interes prawny w postępowaniu wszczętym z inicjatywy innej strony postępowania. Zwłaszcza, że obciążenie strony kosztami postępowania nie jest obowiązkiem organu a jedynie możliwością. Organ nie wskazał również, aby w prowadzonym postępowaniu zachodziła konieczność dokonania pomiaru wszystkich punktów granicznych, zwłaszcza na odcinkach, na których przebieg granicy nie był kwestionowany. Niezależnie od powyższego Spółka podniosła, że Wójt Gminy [...] nie zastosował się do wskazań zawartych w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. i nie wypełnił wskazanych w nim wytycznych, podając jedynie sposób dokonanych wyliczeń.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]:

1. uchyliło zaskarżone postanowienie w części obejmującej pkt 1 i 2;

2. zobowiązało do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego:

a) Spółkę - w wysokości 1.600 zł;

b) Skarżącą – w wysokości 1 600 zł, zaliczając na poczet ustalonych kosztów uiszczoną przez nią zaliczkę w wysokości 914,30 zł;

3. w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Zdaniem organu II instancji zażalenie uznać należało za uzasadnione, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało częściowo w sposób sprzeczny z obowiązującym prawem, stanowiącym podstawę ustalania kosztów postępowania administracyjnego związanego z rozgraniczeniem nieruchomości. Organ wskazał, że kluczową dla oceny zasadności zażalenia jest rozstrzygnięcie spornej kwestii, czy koszty postępowania administracyjnego dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości obciążają jedynie wnioskodawcę, czy tez wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Zdaniem Kolegium zauważyć należy, że w procedurze rozgraniczania nieruchomości unormowanej w p.g.k., występują dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. W świetle unormowania art. 31 ust. 4 i 33 ust. 1 p.g.k., rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym m.in. wówczas, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję orzekającą, co do istoty w sprawie. Natomiast w myśl art. 33 ust. 3 p.g.k. strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi.

Efektem finalnym istnienia dwóch faz postępowania rozgraniczeniowego jest to, że w postępowaniu administracyjnym, oprócz przepisów k.p.a., mogą mieć zastosowanie także przepisy kodeksu cywilnego. Dlatego zdaniem organu zażaleniowego należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która z kolei wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Tak więc przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego będą miały zastosowanie: powołany wyżej art. 152 k.c. oraz art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie organu oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Zdaniem Kolegium nadmienić należy, że koszty rozgraniczenia obejmują m.in. wynagrodzenie geodety oraz inne wydatki poniesione w postępowaniu rozgraniczeniowym, w tym sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2012 r. III SA/Kr 840/11).

Organ II instancji wskazał, że omawiana kwestia jednoznacznie została rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, w której wyartykułowano tezę, w pełni akceptowaną przez Kolegium, wedle której "organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Organ podał, że w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, również w fazie postępowania administracyjnego, stanowi art. 152 k.c., zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków i granicznych ponoszą po połowie. W uzasadnieniu wyżej powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono przede wszystkim, iż udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron; interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne.

Organ podał, że odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego, nie zaś tylko Gmina [...], powinny współuczestniczyć w ponoszeniu kosztów tego postępowania. Bezsporne jest, że w rozpatrywanej sprawie, co przecież bierze się z samej istoty postępowania rozgraniczeniowego, występowała więcej niż jedna strona.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle powyższych uwag, koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. W przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości w równej wysokości. Skoro więc sposób rozdziału kosztów postępowania w rozpatrywanej sprawie okazał się niewłaściwy, to wniesiony przez skarżącą Spółkę środek prawny należało uznać za uzasadniony. Rozdziału poniesionych przez organ kosztów należało dokonać według zasad określonych w cytowanym przepisie art. 152 k.c. Tak więc za odpowiadający tej normie Kolegium uznało sposób obciążenia kosztami postępowania Gminę [...] w wysokości 3.200 zł, skoro była ona z pewnością inicjatorem postępowania. Z kolei drugą połowę kosztów należało rozdzielić po połowie pomiędzy pozostałe strony, co przejawiać się musi w obowiązku poniesienia kosztów w równej wysokości, tj. w kwotach po 1.600, 00 zł od każdej z pozostałych stron postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nieobciążanie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zostały poniesione w ich interesie, z uwagi na brak kwestionowania przez skarżącą przebiegu granicy pomiędzy jej nieruchomością a nieruchomością Gminy [...] oraz nieruchomością "A" Sp. z o.o. z/s w [...], i skarżąca nie pozostawała w sporze co do przebiegu wspólnych granic działek;

2. art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie toczyło się na żądanie stron, podczas gdy podanie pochodziło od Wójta Gminy [...];

3. art. 152 k.c., ponieważ z przepisu tego ma nie wynikać obowiązek ponoszenia kosztów rozgraniczenia w każdym przypadku po połowie przez właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, ponieważ z drogi gminnej korzystają wszyscy jej użytkownicy.

Zdaniem skarżącej zaskarżone postanowienie organu jako nieprawidłowe nie może sie ostać i z przedstawionych w niniejszej skardze względów winno zostać zmienione lub uchylone. W ocenie skarżącej przede wszystkim należy wskazać, że za takim stanowiskiem przemawia fakt, iż postępowanie rozgraniczeniowe zakończone decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nie zostało wszczęte na wniosek strony - Gminy [...], lecz z urzędu przez Wójta Gminy [...] - co wprost wynika z treści uzasadnienia wskazanej decyzji. Skarżąca na żadnym etapie nie kwestionowała granic pomiędzy nieruchomościami sąsiednimi. Tym samym w ocenie skarżącej czyni to niezasadne obciążanie jej kosztami postępowania rozgraniczeniowego.

Skarżąca wskazała na poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zawartego w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (sygn. akt II SA/Rz 417/13), eksponując przede wszystkim fakt, że z tezy oraz uzasadnienia uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. (I OPS 5/06) nie wynika obowiązek, lecz jedynie możliwość obciążenia wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a nie tylko wnioskodawcy. Ponadto zdaniem skarżącej rozważania NSA zawarte w powyższej uchwale odnoszą się do sytuacji, gdy postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek, a nie z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem okazała się uzasadniona w świetle zakresu określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. kompetencji kontrolnych i orzeczniczych sądu administracyjnego w sprawach skarg na zaskarżalne zażaleniem postanowienia administracyjne.

Sąd nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami oraz wnioskami, oraz działając z urzędu w granicach sprawy związanej z przedmiotem zaskarżenia (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stwierdził mające bezpośredni i istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia naruszenia prawa procesowego i materialnego w zakresie przepisów art. 262 § 1 k.p.a., art. 30 ust. 2 p.g.k., art. 152 i art. 153 k.c., poprzez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie na tle stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać na pominięcie przez orzekające organy, że postępowanie rozgraniczeniowe w przedmiotowej sprawie – wbrew niespójności stanowiska organu pierwszej instancji – zostało wszczęte z urzędu.

Fakt ten wynika bezpośrednio nie tylko z komparycji i sentencji postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego ("z urzędu postanawiam wszcząć postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (...), która jest we władaniu na zasadach posiadania samoistnego Gminy [...] (...)"), lecz także z uzasadnienia postanowienia tego organu z dnia [...] maja 2016 r. wzywającego strony do uiszczenia zaliczek ("(...) Wójt Gminy [...] prowadzi z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe (...)"), uzasadnienia decyzji organu z dnia [...] lipca 2016 r. o rozgraniczeniu ("Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postanowieniem z dnia [...].05.2016 r."), uzasadnienia postanowienia organu z dnia [...] lipca 2016 r. o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tym ostatnim uzasadnieniu organ pierwszej instancji wprost stwierdził, że decyzja o rozgraniczeniu "to efekt prowadzonego z urzędu postępowania rozgraniczeniowego, które zostało podjęte na wniosek Wójta Gminy [...] ze względu na skargi użytkowników działki drogowej nr ew. 721 w [...] będącej we władaniu Gminy [...] na zasadach posiadania samoistnego (...)".

Sąd zauważył wprawdzie, że stanowisko organu pierwszej instancji co do sposobu wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nie jest jednoznaczne (np. w uzasadnieniu postanowienia o wszczęciu postępowania wspominano o wniosku strony: Gminy [...]), jednakże ujawnione w aktach sprawy okoliczności wskazują, że organ ten miał na względzie interes społeczny, a nie interes Gminy jako osoby prawnej będącej samoistnym posiadaczem działki drogowej (postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. wzywające do uiszczenia zaliczek: "W związku ze skargą użytkowników sąsiednich działek na brak przejezdności przez działkę drogową nr 721, która jest we władaniu Gminy [...] (...)"; postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. o ustaleniu kosztów postępowania: "(...) ze względu na skargi użytkowników działki drogowej nr ew. 721 skargi w [...] będącej we władaniu Gminy [...] na zasadach posiadania samoistnego").

Jednocześnie należy przyjąć, że wobec braku formalnego wniosku Gminy [...] jako osoby prawnej reprezentowanej przez Wójta działającego nie jako organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy o rozgraniczenie, lecz jako organ osoby prawnej, konieczne jest uznanie, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy jako organ administracji publicznej właściwy do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i załatwienia sprawy o rozgraniczenie w trybie administracyjnym (art. 30 ust. 1 p.g.k.).

Oczywiście Sąd dostrzega, że być może pierwotne intencje Gminy były inne, skoro Wójt Gminy zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o jego wyłączenie jako organu orzekającego w sprawie, w której stroną miała być Gmina jako posiadacz samoistny działki nr 721. Wobec jednak niedokonania wyłączenia i wszczęcia postępowania przez Wójta Gminy w sprawie rozgraniczeniowej, w której reprezentowana przez niego Gmina nie mogła już być stroną (zob. uwagi poniżej), dalsze rozważania związane ze sposobem wszczęcia postępowania zostają już przeniesione na płaszczyznę związaną z dopuszczalnością i skutecznością złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przez gminę w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy ma prowadzić postępowanie rozgraniczeniowe.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przesłanka wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, o której mowa w art. 30 ust. 2 p.g.k., została spełniona i wykazana ("Postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia").

Ponieważ Gmina nie mogła skutecznie złożyć wniosku o rozgraniczenie w sprawie rozgraniczeniowej, w której orzeka jej organ wykonawczy, a inni właściciele nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem rozgraniczeniowym nie składali tego rodzaju wniosku, dlatego należy przyjąć, że w sprawie brak było skutecznego prawnie wniosku strony.

W drugiej kolejności należy podnieść, że Gmina [...] nie mogła występować jako strona w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym przez jej organ wykonawczy (Wójta Gminy), który działa jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę rozgraniczeniową. Gmina jako osoba prawna będąca posiadaczem samoistnym działki drogowej objętej rozgraniczeniem ma wprawdzie interes prawny w sprawie rozgraniczeniowej, jednak interes ten – zgodnie z poglądami przeważającymi w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym – nie może być realizowany w postępowaniu prowadzonym przez organ wykonawczy tej gminy. Oznacza to, że gmina nie posiada statusu strony w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym, w którym orzeka jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent). W konsekwencji również wniosek gminy, która nie może być stroną w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie może skutecznie doprowadzić do wnioskowego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

W trzeciej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym z urzędu całość kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi zostać poniesiona przez organ prowadzący postępowanie. Ponieważ organem orzekającym w sprawie rozgraniczeniowej jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent), dlatego koszty wszczętego z urzędu postępowania rozgraniczeniowego obciążają ostatecznie organ wykonawczy gminy, który pokrywa je ze środków finansowych gminy.

Wniosek taki wynika z dokonywanej łącznie i funkcjonalnie wykładni przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152 i 153 k.c. Z jednej strony trzeba mieć na względzie, że zasadą w postępowaniu administracyjnym jest ponoszenie kosztów przez organ administracji publicznej.

W odniesieniu do postępowań wszczętych z urzędu zasada ta może zostać uchylona jedynie w przypadku, o którym mowa w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc gdy strona z winy własnej spowodowała powstanie kosztów. W orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA – OZ w Krakowie z dnia 4 maja 1993 r., SA/Kr 1858/92) oraz w piśmiennictwie (zob. np. J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 782) przyjmuje się również, że w postępowaniach wszczętych z urzędu (poza wypadkiem, o którym mowa w art. 61 § 2 k.p.a.) stosowanie art. 262 k.p.a. jest wyłączone.

Natomiast w przypadku postępowań wszczętych na wniosek (na żądanie strony) strona może zostać obciążona nie tylko w przypadku zawinionego działania albo zaniechania, które spowodowały powstanie kosztów (art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.), lecz także jeżeli w postępowaniu koszty zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W związku z powyższym należy rozważyć czy przepisy art. 152 i 153 k.c. modyfikują powyższą zasadę.

W tym zakresie należy przyjąć, że w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym z urzędu stosowanie ogólnych (cywilnoprawnych) zasad podziału kosztów rozgraniczenia jest w ogóle wyłączone.

Prawidłowość powyższego wniosku wynika stąd, że konstrukcja cywilnoprawnego rozgraniczenia bazuje na przesłance sporu o granice sąsiadujących gruntów pomiędzy ich właścicielami (art. 153 k.c.: "Jeżeli granice gruntów stały się sporne (...)"), natomiast w postępowaniu wszczętym z urzędu nie istnieje spór w rozumieniu cywilnoprawnym, gdyż brak jest skutecznego prawnie wniosku choćby jednego właściciela nieruchomości o rozgraniczenie. Wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu modyfikuje więc zasady rozgraniczenia, wprowadzając przesłanki administracyjnoprawne, o których mowa w art. 30 ust. 2 p.g.k. Jeżeli więc nie ma sporu co do granic, to również pojęcie "kosztów rozgraniczenia" z art. 152 k.c. oraz sformułowanej tam zasady, że koszty te są ponoszone "po połowie" przez właścicieli sąsiadujących gruntów, nie mają zastosowania w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym z urzędu.

Powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z poglądem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. (I OPS 5/06; ONSAiWSA 2007, nr 2, poz.26). Trzeba bowiem pamiętać, że powyższa uchwała została podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z rozbieżnościami w stosowaniu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w postępowaniach rozgraniczeniowych wszczętych na wniosek strony. Również teza uchwały ("Organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 par. 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania") oraz jej uzasadnienie ("Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie") wyraźnie wskazują, że przedmiotem wypowiedzi NSA było zagadnienie zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, a nie z urzędu.

W czwartej kolejności trzeba zauważyć, że w przedmiotowej sprawie materiał procesowy zgromadzony w aktach sprawy wyraźnie wskazuje, że granice gruntów objętych rozgraniczeniem nie były w ogóle sporne dla żadnego z właścicieli (posiadaczy) objętych postępowaniem rozgraniczeniowym.

Granice nie były sporne zarówno dla Spółki, jak i dla strony skarżącej. Przesłanki "sporności" granic trudno dopatrzyć się również w odniesieniu do Gminy [...] jako osoby prawnej będącej posiadaczem samoistnym. Z akt sprawy bezpośrednio wynika, że motywem wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego były "skargi" użytkowników (mieszkańców gminy) działki drogowej nr 721. Oznacza to, że Gmina w tym zakresie dążyła do realizacji interesu społecznego (związanego m.in. z zapewnieniem mieszkańcom gminy odpowiedniej sieci drogowej), a nie własnego interesu prawnego jako osoby prawnej.

Potwierdzeniem zasadności wniosku o braku sporu o granice są również mapa z rozgraniczenia nieruchomości (z której wynika, że: "granice działek nie uległy zmianie"; "są zgodne z danymi z ewidencji gruntów i budynków"; "granice ustalono na podstawie dokumentów – mapy ewidencji gruntów i budynków") oraz treść protokołów granicznych, z których wynika, że zarówno Spółka, jak i strona skarżąca nie kwestionowali przebiegu granic wynikających z istniejącej dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Na marginesie można zauważyć, że w sprawie należało najpierw rozważyć wdrożenie procedury wznowienia znaków granicznych (art. 39 p.g.k.), a dopiero w dalszej kolejności wszczynać postępowanie rozgraniczeniowe.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, pozostawiając SKO w Rzeszowie ponowne rozpoznanie zażalenia i ostateczne rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, z uwzględnieniem sformułowanej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym przede wszystkim poglądu, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym z urzędu koszty tego postępowania ponosi w całości organ wykonawczy gminy. W ponownie prowadzonym postępowaniu zażaleniowym należy również uwzględnić, że gmina nie jest stroną w sprawie rozgraniczeniowej, w której orzekał jej organ wykonawczy. Oznacza to, że w takiej sytuacji gmina jest również pozbawiona legitymacji zażaleniowej oraz legitymacji sądowoadministracyjnej w sprawie rozgraniczeniowej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.