Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 796/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust 1, art 9 ust. 3, art 10, art 12 ust 1,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 796/21

UZASADNIENIE

Rada Gminy [...] na sesji w dniu [...] listopada 2020r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej jako u.s.g.) złożył na w/w uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości .

Skarżący zarzucił zakwestionowanej uchwale naruszenie przepisów: art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3, art. 10, art. 12 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.), a także § 2 pkt 2, § 4, § 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233).

W ocenie organu skarżącego, w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia konieczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego.

Wojewoda zarzucił organowi planistycznemu naruszenie § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w związku z brakiem uzasadnienia zawierającego objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu studium.

Zarzucając organowi naruszenie § 6 pkt 2 rozporządzenia Wojewoda wskazał na brak określenia w studium obligatoryjnych parametrów i wskaźników urbanistycznych. Zdaniem Wojewody Studium określa wymagane parametry wyłącznie w odniesieniu do nowego podziału na działki budowlane, z pominięciem pozostałych obszarów funkcjonalnych, przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi naruszenie § 6 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.

Nadto Wojewoda zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d. w związku z art. 10 ust 5 u.p.z.p i w związku z § 9 rozporządzenia poprzez wadliwe sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy. Niewłaściwie określone zapotrzebowanie nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 10 ust. 5 pkt 1 ustawy o p.z.p, który nakazuje, by maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone było w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy.

Natomiast w przedmiotowym przypadku maksymalne zapotrzebowanie określone zostało w sposób łączny dla różnych, niezależnych funkcji i to w dwóch wariantach. Samo określenie maksymalnego zapotrzebowania, w dwóch wariantach, zdaniem skarżącego, uniemożliwia prawidłowe wykonanie bilansów oraz oszacowanie faktycznej możliwości predysponowania nowych terenów z przeznaczeniem pod daną funkcję zabudowy.

Skarga zarzuca także naruszenie przez organ planistyczny art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz pkt 9 ustawy u.p.z.p poprzez wadliwe określenie w Studium obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (s.91 Studium) oraz obszarów, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( fakultatywność sporządzenia planu).

Ze względu na skutki jakie wywołują powyżej wymienione naruszenia , zdaniem skarżącego wypełniają one dyspozycję art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

W odpowiedzi na skargę organ nie podzielił stanowiska Wojewody [...] i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda [...] jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę po tym terminie w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Uchwała ta, nie będąc aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i zgodnie z jej § 3 weszła w życie z dniem podjęcia. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest innym, niż akt prawa miejscowego, aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") z zakresu administracji publicznej – co wynika już z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., a co potwierdza regulacja art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zaliczająca uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako "studium") do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy (zob. wyrok NSA z 26.02.2008 r., II OSK 1765/07, CBOSA).

Tym samym uchwała zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" – którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego – zob. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; wszystkie dostępne w CBOSA).

We wniesionej skardze Wojewoda podniósł zarzuty dotyczące wyłącznie naruszenia zasad sporządzania studium, natomiast nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu jego sporządzania, unormowanego przede wszystkim przepisami art. 11 u.p.z.p. Mimo to Sąd był zobligowany zbadać tę kwestię z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą wniesioną na Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 – dostępne w CBOSA).

W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem przepisanej procedury.

Przechodząc do merytorycznej analizy podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, że okazały się one zasadne, a to z następujących względów.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Stosownie do art. 9 ust. 5 i 4 u.p.z.p. studium wprawdzie nie jest aktem prawa miejscowego, ale jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. – przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Z powyższej regulacji niewątpliwie wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797).

Za uzasadniony uznał Sąd zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ( Dz.U z 2004r., Nr 118, poz.1233),w związku z brakiem w projekcie studiu uzasadnienia zawierającego objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz z syntezy ustaleń projektu studium. Nie ulega wątpliwości, iż przedłożona przez organ dokumentacja planistyczna nie zawiera w/w uzasadnienia. Nie sposób uznać, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, iż wymagane cyt. przepisem uzasadnienie zawarte jest w rozdziale 4.14 - potrzeby i możliwości rozwoju gminy oraz w rozdziałach 5.1- kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów oraz 5.2- strefy polityki przestrzennej. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 16 listopada 2016r. w sprawie II SA/Go 752/16, że uzasadnienie, o którym mowa § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ma na celu syntetyczne, skrótowe określenie ustaleń projektu studium, zatem nie może być ono rozproszone w tekście studium. Nadto uzasadnienie nie powinno stanowić elementu części tekstowej projektu studium, ale dokument odrębny, na co wskazuje systematyka budowy projektu studium określona w § 4 ust. 1 rozporządzenia obejmująca: część określającą uwarunkowania, część tekstową określającą kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy i uzasadnienie.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. w studium określa się zwłaszcza – uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d – "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy". Przepis ten znajduje swoje uszczegółowienie w § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy , na mocy którego ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Z kolei zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 pkt 16 u.p.z.p., przez "parametry i wskaźniki urbanistyczne" należy rozumieć "parametry i wskaźniki ustanawiane w dokumentach planistycznych, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 10 ust. 4, art. 16 ust. 2 i art. 40". Z przywołanych przepisów wynika więc obowiązek określenia parametrów i wskaźników urbanistycznych odnoszących do wszystkich obszarów funkcjonalnych wyznaczonych na rysunku, a nie tylko w odniesieniu nowo wyznaczonych obszarów przeznaczonych pod zabudowę.

Tymczasem podane w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały w rozdziale 5.3 "wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu"( s.79) określono wskaźniki i parametry zagospodarowania terenu wyłącznie dotyczące nowego podziału na działki budowlane.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Wojewoda [...] pismem z [...] stycznia 2021 r. zwrócił się z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o wyjaśnienie zapisów zawartych na str. 79 tekstu studium, stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały, z której wynika, iż wszelkie wskaźniki i parametry dotyczą jedynie nowego podziału na działki budowalne. Wójt Gminy [...] w piśmie z [...] stycznia 2021 r. potwierdził, że: "Nowy podział na działki budowlane nie odnosi się do wskaźników i parametrów istniejących działek, lecz dotyczy nowego podziału nieruchomości na działki budowlane.".

Uzasadnionym jest więc zarzut skargi, że studium nie określa parametrów i wskaźników urbanistycznych dla całego obszaru przeznaczonego pod zabudowę.

W przywołanym wyżej § 6 pkt 2 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Użyty w tym przepisie zwrot: "minimalne i maksymalne parametry" należy odnosić do kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, nie zaś do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i z tym związanego sposobu zagospodarowania terenu. Ta ostatnia materia wchodzi bowiem w zakres przedmiotowy planu, a nie studium (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. II OSK 751/07, LEX nr 470918).

Nie ulega więc wątpliwości, że z woli ustawodawcy postanowienia studium cechuje, co do zasady, wyższy stopień ogólności oraz że są one uszczegółowiane lub konkretyzowane dopiero na dalszym, zasadniczym etapie działań planistycznych, jakim jest opracowanie i uchwalenie m.p.z.p.

W orzecznictwie zauważa się, iż wykładnia art. 10 ust. 2 u.p.z.p. czy § 6 ust. 2 rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że skoro ustawodawca wskazał, iż w studium "określa się w szczególności", czy też , że ustalenia studium "powinny zawierać" – to mowa jest o elementach studium niezbędnych, istotnych i koniecznych do określenia. To, że przepisy mówią o określeniu "w szczególności" czy "powinny w szczególności określać", faktycznie nie daje możliwości ograniczenia elementów studium. Innymi słowy, przywołane wyrażenia należy rozumieć w ten sposób, że omawiane przepisy wskazują minimum elementów studium w zakresie jego zawartości (por. wyrok WSA z 11.04.2017 r., II SA/Wr 99/17, CBOSA).

Uzupełniając te wywody należy zauważyć, że oczywiście także w tym przypadku obowiązuje zasada, w myśl której studium musi zawierać wymagane elementy (ustalenia), o jakich mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i w § 6 rozporządzenia, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego studium, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (analogicznie w odniesieniu do obligatoryjnych elementów planu miejscowego – por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10; z 13 października 2011 r., II OSK 1566/11; z 06 września 2012 r., II OSK 1343/12, dostępne w CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 178; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). Trudno sobie jednak wyobrazić, aby w praktyce mogły zaistnieć takie okoliczności faktyczne – poza terenami wyłączonymi w studium całkowicie spod zabudowy – które uzasadniałyby odstąpienie od ustalenia w studium jakichkolwiek parametrów i wskaźników urbanistycznych dla innych funkcji zabudowy niż te wymienione w Tabeli 45 (s.79 Studium) np. dla zabudowy zagrodowej ( wyodrębniony przestrzennie obszar określony w studium jako " tereny o dominującej zabudowie zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej), czy też mieszanych przeznaczeń terenu.

Ponadto Studium nie zawiera regulacji oraz wytycznych dla terenów rolnych, czy tez nieużytków, w tym ewentualnej możliwości zabudowy ( skoro nie przewiduje zakazu zabudowy), a jeśli tak to jakiej i na podstawie jakich wskaźników i parametrów urbanistycznych.

Należy także wskazać, że argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę pozwala przypuszczać, że odstąpienie od poprawnego określenia w uchwalonym Studium parametrów i wskaźników urbanistycznych było w rzeczywistości podyktowane nie tyle obiektywnymi okolicznościami (zwłaszcza specyfiką gminy), ile raczej subiektywnym przekonaniem o zasadności (celowości) pozostawienia organowi planistycznemu pełnej, niczym nie skrępowanej swobody w kształtowaniu parametrów zabudowy na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie rozumowanie jest jednak sprzeczne z samą istotą studium. Akt ten jest bowiem formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jako taki jest nie tylko aktem mającym określać założenia lokalnej polityki przestrzennej, ale winien także zawierać ustalenia wiążące przy sporządzaniu m.p.z.p. oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 3275/17, CBOSA; por. też Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 9 Nb 1 i 3, s. 88 i 89). Tym samym treść studium nie może pozostawiać całkowitej dowolności w kształtowaniu zabudowy w planie miejscowym, w szczególności wyraźnie "przenosząc" obowiązek ustalenia określonych, wymaganych parametrów lub wskaźników urbanistycznych na etap uchwalenia planu. To studium winno zakreślić ramy przyszłej zabudowy, a plan miejscowy ma je precyzować (konkretyzować). Natomiast brak jakiejkolwiek regulacji w studium określającej kształt (wartości graniczne) zabudowy powoduje, iż to faktycznie plan miejscowy spełnia obydwie role. W realiach badanej sprawy nie istniały przecież przeszkody aby wskaźniki zabudowy wyznaczyć dla różnorakiego rodzaju zabudowy ujętej w studium i określić te parametry w wartościach umożliwiających ich realizację w przyszłości.

Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut Wojewody, iż organ uchwałodawczy, dopuścił się naruszenia § 6 pkt 2 rozporządzenia w związku z art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.

Kolejno wyjaśnić trzeba, że z dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy u. p.z.p. wynika, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności, a także potrzeby interesu publicznego.

W art. 1 ust. 3 ustawy u.p.z.p. ustawodawca wskazuje na możliwość dokonywania zmian w zagospodarowaniu terenów z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, przy czym to w ust. 4 art. 1 wskazuje katalog przesłanek, którymi mają się kierować organy publiczne przy określaniu przeznaczenia terenu, sposobów zagospodarowania i korzystania z terenu, w tym sytuowania nowej zabudowy przy jednoczesnym zrealizowaniu wymagań wynikających z zasad: ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią i walorów ekonomicznych przestrzeni. Organy gminy mają bowiem dążyć do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, maksymalnego wykorzystania przez mieszkańców publicznego transportu zbiorowego, zapewnienia rozwiązań przestrzennych ułatwiających przemieszczanie się pieszych i rowerzystów, a także planowania i lokalizowania nowej zabudowy na obszarach już zurbanizowanych, bądź przeznaczonych w planach miejscowych na takie cele. Powyższe oznacza, iż nowe przesądzenia planistyczne mogą nastąpić tylko i wyłącznie w drodze wyjątku w odniesieniu do innych obszarów, co wynika wprost z dyspozycji art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawy u. p.z.p.

Konkretyzację zasad planowania przestrzennego odnaleźć możemy w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p., zmienionych przez art. 41 pkt 3 lit. a, lit. b tiret pierwsze i lit. c ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777 z późn. zm.), z dniem 18 listopada 2015 r. Powyższe oznacza, iż podejmując uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należało uwzględnić uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Celem bilansu terenów przeznaczonych pod różne funkcje zabudowy, o których mowa w art. 10 ust 1 pkt 7 lit. d oraz art. 10 ust 5 u. p.z.p, jest faktyczne ujawnienie potrzeby zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę lub nowego zapotrzebowania pod tereny inwestycyjne.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy u.p.z.p. "Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości; powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2

pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu;

5) określa się:

a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy,

b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami;

6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej.".

Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia, bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy dokonać oceny chłonności:

- obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa;

- obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

Maksymalne zapotrzebowanie , a w konsekwencji także chłonność winna być określona odrębnie przynajmniej dla podstawowych obszarów funkcjonalnych wyróżnionych na terenie gminy.

Tymczasem dokonana analiza podjętej uchwały, w tym w szczególności jej załącznika wskazuje, że bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę został sporządzony wadliwie. Zapotrzebowanie określono faktycznie dla dwóch skumulowanych funkcji tj. w odniesieniu do funkcji zabudowy:

- mieszkaniowej;

- innej niż mieszkaniowa w skład której wchodzą usługi, przemysł, produkcja, składy, magazyny.

Przy czym przy obliczeniu chłonności obszarów objętych planem poza zwartą strukturą funkcjonalno-przestrzenną wyodrębniono trzy obszary funkcjonalne, na które składają się funkcje

-mieszkaniowa;

-usługowa;

-produkcyjna, przemysłowa, składy i magazyny.

Podzielić należy stanowisko Wojewody, że nie jest zatem możliwe łączenie zapotrzebowania różnych funkcji, które zostały wskazane jako odrębne funkcje, zarówno w części dotyczącej uwarunkowań jak i kierunków zagospodarowani przestrzennego. Nie wyjaśniono także dlaczego przyjęto, że zapotrzebowanie na funkcję inną niż mieszkaniowa stanowić będzie 50% zapotrzebowania na funkcje mieszkaniową.

Nadto, co zostało już wyżej podkreślone, zgodnie z art. 10 ust 5 pkt 1 u.p.z.p. bilans powinien określać jedno maksymalne zapotrzebowanie dla każdej odrębnej funkcji zabudowy. Tymczasem zapotrzebowanie zostało określone w dwóch wariantach tj. maksymalne zapotrzebowanie w wariancie minimalnym oraz w wariancie maksymalnym i to w rozbiciu na łączone funkcje. De facto więc nie jest wiadomym jakie jest rzeczywiste maksymalne zapotrzebowanie na daną funkcję zabudowy.

Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia przywołanych wyżej przepisów wynika, że ewentualne sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. – a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy – będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy. Skoro zatem bilans, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit, d ustawy o p.z.p., został wykonany z naruszeniem zasad określonych w art. 10 ust. 5 pkt 1, 2 i 4 ustawy o p.z.p., to tym samym wpływa on bezpośrednio na wszystkie planowane kierunki zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów należy podzielić stanowisko Wojewody, że zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia Studium w rozumieniu art. 28 ust 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn.zm.), w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej.

Obowiązkowe sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wynikać m. in.:

1) z ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody – w przypadku, gdy na terenie gminy przewiduje się utworzenie lub prowadzi się obszar chronionego krajobrazu, tj. obszar, który obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych,

2) z ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – art. 16 ust. 6 tej ustawy stanowi, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszarów, na których utworzono park kulturowy,

3) z ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych – w przypadku, gdy gmina zamierza przeznaczyć pod działalność inwestycyjną obszary dotychczas rolne i leśne (art.7 ustawy),

4) z ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku – prawo geologiczne i górnicze – dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w którym określa się obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w graniach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr,

5) z ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze ( Dz.U. z 2020r. poz. 1970) – dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych;

6) w sytuacji, gdy na terenie gminy mają być realizowane inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym,

7) czy też w przypadku, gdy sama gmina przewiduje realizacje inwestycji o charakterze infrastrukturalnym, obiektowym, o funkcjach społecznych z wydzieleniem stref ochronnych.

W przepisach dotyczących sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wyróżnia się obszary dla których, obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie przepisów szczególnych (odrębnych), w tym np. obszarów dla których przeprowadzone ma zostać scalenie lub podział nieruchomości.

Obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy wynika to z przepisów odrębnych i jest obligatoryjne, powstaje po upływie 3 miesięcy od momentu ustalenia tego obowiązku, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej i ustalają inny termin. Należy jednak zaznaczyć, że dotyczy to sytuacji określonych w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej – nie obejmuje zatem ustalonych w studium zamierzeń gminy w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych.

Tymczasem w rozdziale 5.11. Studium - za obszary , dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , uznano:

- obszary występowania kopalin złoż, w przypadku ubiegania się o koncesję na wydobywania złoża;

-obszary wymagające zmiany przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze;

-obszary, na których przewiduje się lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym lub lokalnym;

-inne na podstawie przepisów odrębnych.

Przy czym w obrębie gminy [...] nie przewiduje się obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości oraz obszarów przestrzeni publicznej wymagających sporządzenia miejscowego planu.

Zasadnie więc Wojewoda podnosi, że z żadnego przepisu prawa materialnego nie wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszaru występowania kopalin złoż, w przypadku ubiegania się o koncesję na wydobywania złoża ani dla obszarów, na których przewiduje się lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Jednocześnie obszary wymagające zmiany przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze, zostały zaliczone , na podstawie art. 10 ust 2 pkt 9 u.p.z.p., do obszarów , dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( fakultatywne uchwalenie planu).

Naruszenie powyższe ma kardynalne znaczenie w świetle przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że w przypadku gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego uchwalenie jest obowiązkowe, nie można wydać decyzji administracyjnej do czasu uchwalenia planu. Postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu. Po wejściu w życie planu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma racji bytu, gdyż ideą tej instytucji jest wydawanie decyzji w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga także , że "obszary wymagające zmiany przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze oraz terenów leśnych na cele nieleśne" , na podstawie przepisu art. 10 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., zaliczone zostały do obszarów, dla których gmina co najwyżej zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( fakultatywność uchwalenia planu). Sprzeczne z ustawą jest więc zakwalifikowanie ich w Studium do obszarów wymagających obowiązkowego sporządzenia planu miejscowego.

Podsumowując należy zaznaczyć, iż przy badaniu obowiązkowości sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy brać pod uwagę przepisy szczególne ustaw innych niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszące się do materii obszarów regulowanych planem oraz szczególne zapisy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czego przy sporządzaniu przedmiotowego Studium nie uczyniono.

Powyższe naruszenia stanowią, w ocenie Sadu naruszenia istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, które są podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy.

Z powyższych względów podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów u.p.z.p oraz rozporządzenia należy uznać za zasadne, wobec powyższego zaistniały przesłanki określone w art. 28 ust.1 u.p.z.p. i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia w zaskarżonej uchwale uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.