Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 738/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 9a  ust 2  , art 9ust 1 pkt 2 , art 9 zc
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art 7 , art 8 , art 11 , art 15 , art 75 -77 , art 80 , art 107 , art 136 , art 18 0 f
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c , art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2022 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 marca 2022 r. znak SKO/OŚ/4170/21/2021 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za mieszanie odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. Sp. z o.o. w K. 897 zł (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 21 grudnia 2020 r., znak: GK-03.3160.1.2.2019 wymierzył M. sp. z o.o. w Krakowie (dalej: "M. sp. z o.o.", "Spółka", "skarżąca") karę pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z mieszaniem selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych rodzajów ze sobą podczas odbioru odpadów 27 września 2019 r. z nieruchomości os. [...] w [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 9e ust. 2 i art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439, obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 1297 ze zm.), dalej "u.c.p.g.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że 20 września 2019 r. pracownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta [...] przyjął telefoniczne zgłoszenie mieszkanki [...] dotyczące mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych rodzajów ze sobą podczas odbioru tych odpadów przez M. sp. z o.o. w tym dniu. Jak wynika z relacji mieszkanki, pracownicy miejskich służb oczyszczania ładowali do jednego samochodu odpady z pojemnika niebieskiego (opisanego: papier, karton) oraz żółtego (opisanego: plastik, metal). W momencie, gdy mieszkanka zapytała pracowników ww. służb, dlaczego musi segregować odpady, skoro trafiają do jednego pojazdu podczas odbioru, spotkała się z bardzo niestosownym i agresywnym zachowaniem pracowników odbierających odpady, którzy mieli powiedzieć m.in., że odpady w tych dwóch pojemnikach są zmieszane, więc niech pilnuje swoich sąsiadów i nie wtrąca się w ich robotę albo będą płacić karę za zmieszanie odpadów.

Z obowiązującego w tym czasie harmonogramu wywozu odpadów w Gminie [...] wynikało, że odbiór tego typu odpadów z przedmiotowej nieruchomości realizowany był w każdy wtorek i piątek zarówno dla odpadów zebranych selektywnie frakcji papieru (pojemnik koloru niebieskiego), jak i odpadów zebranych selektywnie frakcji metale i tworzywa sztuczne (pojemnik koloru żółtego) przez Spółkę.

W związku z powyższym zgłoszeniem, 27 września 2019 r. pracownicy Wydziału przeprowadzili kontrolę w terenie na ww. lokalizacji, z której 30 września 2019 r. sporządzili notatkę służbową, do której załącznikiem jest wykonana dokumentacja zdjęciowa oraz filmowa (umieszczona na płycie DVD+R, która znajduje się w aktach sprawy).

Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w wiacie śmietnikowej przy bloku os[...] w [...] znajdowały się pojemniki niebieskie przeznaczone do selektywnego zbierania odpadów komunalnych papieru i tektury oznaczone napisem "Papier" oraz pojemniki żółte przeznaczone do selektywnego zbierania odpadów komunalnych metali, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych oznaczone napisem "Metale i tworzywa sztuczne". W pierwszej wiacie (licząc od strony Kościoła p.w[...] w Krakowie) znajdowały się dwa pojemniki niebieskie oraz dwa pojemniki żółte. W drugiej wiacie również znajdowały się dwa pojemniki niebieskie oraz dwa pojemniki żółte. Przedmiotowe pojemniki były opisane zgodnie z obowiązującym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (uchwała nr 111/35/18 Rady Miasta [...] z 19 grudnia 2018 r.).

Podczas kontroli potwierdzono, że mieszkańcy ww. lokalizacji w prawidłowy sposób segregują odpady - w pojemniku niebieskim opisanym "Papier" znajdowały się selektywnie zebrane odpady papieru i tektury, natomiast w pojemniku żółtym opisanym "Metale i tworzywa sztuczne" znajdowały się selektywnie zebrane odpady metalu, tworzyw sztucznych oraz opakowań wielomateriałowych.

Skontrolowano w tym dniu dodatkowo wiatę śmietnikową przy bloku nr [...] na os[...] w Krakowie, w której nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie opisu przedmiotowych pojemników oraz odpowiedniej segregacji w pojemnikach. W pierwszej wiacie śmietnikowej znajdowały się dwa pojemniki niebieskie opisane "Papier" oraz dwa pojemniki żółte opisane "Metale i tworzywa sztuczne". W drugiej wiacie znajdował się taki sam zestaw pojemników.

Około godz. 11 pod pierwszą wiatę śmietnikową przy bloku nr [...] na os. [...] w Krakowie przyjechali pracownicy Spółki samochodem przeznaczonym do odbioru odpadów selektywnie zebranych (w części załadunkowej samochodu umieszczona była tabliczka z napisem "ODPADY SELEKTYWNIE ZBIERANE"). Z wiaty śmietnikowej pracownicy Spółki odebrali odpady z jednego pojemnika niebieskiego opisanego "Papier" (na filmie widać, jak pracownik przerzuca odpady kartonowe do jednego pojemnika niebieskiego) oraz dwóch żółtych pojemników opisanych "Metale i tworzywa sztuczne", mieszając ze sobą frakcję odpadów: papier i tektura oraz metal, tworzywa sztuczne i opakowania wielomateriałowe poprzez wrzucenie ich do tej samej śmieciarki. Następnie samochód Spółki podjechał pod drugą altanę śmietnikową przy bloku nr [...] na os. [...] w Krakowie, z której pracownicy odebrali jeden pojemnik niebieski opisany "Papier" oraz dwa pojemniki żółte opisane "Metale i tworzywa sztuczne" opróżniając je do tej samej śmieciarki.

Z pierwszej altany śmietnikowej na os. [...] w Krakowie opróżnione zostały do jednej śmieciarki dwa pojemniki żółte opisane "Metale i tworzywa sztuczne" oraz dwa pojemniki niebieskie opisane "Papier". Z drugiej wiaty na wyżej wymienionej lokalizacji opróżnione zostały tylko dwa pojemniki żółte opisane "Metale i tworzywa sztuczne", pojemniki niebieskie opisane "Papier" były puste.

Do kolejnej lokalizacji na os. [...] w K. pracownicy Spółki przeszli za samochodem i ponownie został powtórzony wyżej opisany sposób odbioru i mieszania ze sobą frakcji odpadów: papieru i tektury oraz metali, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych poprzez opróżnienie pojemnika niebieskiego oraz żółtego do tej samej śmieciarki.

W związku z powyższym 18 grudnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę w związku z mieszaniem selektywnie zebranych odpadów różnych rodzajów ze sobą.

Dalej organ I instancji wskazał, że niniejsze postępowanie jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach. Zastosowanie ma w szczególności art. 9e ust. 2 i art. 9x ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., których treść organ przytoczył. Kolejno wskazał, że zgodnie z art. 189a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 2000), dalej "K.p.a.", w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVA K.p.a. Natomiast w myśl art. 189a § 2 K.p.a. W przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, (...)

- przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Natomiast w myśl art. 9zc ust. 1 u.c.p.g., przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Żaden przepis u.c.p.g. nie definiuje stopnia szkodliwości czynu ani zakresu naruszenia. W tej sytuacji należy odszukać definicje tych pojęć w przepisach prawa obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie zakresu naruszenia nie jest w żadnym przepisie zdefiniowane. Natomiast pojęcie stopnia szkodliwości czynu, poszerzone o słowo "społeczna" znajduje się w art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2021 r. poz. 2345) i art. 47 § 6 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2021 r. poz. 2008), w takim samym brzmieniu.: "Przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu bierze się pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia". Organ uznał, że w przedmiotowej sprawie właściwe zdaje się posiłkowanie tą definicją.

Zatem badając powyższe organ przede wszystkim zwrócił uwagę, że mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych frakcji ze sobą powoduje, że w istocie cele gospodarki odpadami nie mogą zostać osiągnięte.

Działanie Spółki polegające na mieszaniu selektywnie zebranych odpadów komunalnych powoduje zmniejszenie ilości zebranych selektywnie odpadów komunalnych, co ma bezpośredni wpływ na wysokość osiąganego przez Gminę [...] poziomu recyklingu, jaki, zgodnie z art. 3b ust. 1 u.c.p.g., Gminy są obowiązane osiągnąć.

Organ nadmienił, że akceptacja społeczna dla procesów dotyczących gospodarki odpadami komunalnymi jest niezbędnym warunkiem osiągnięcia oczekiwanych rezultatów. W związku z tym występuje potrzeba prowadzenia szerokich akcji podnoszenia świadomości społecznej z wykorzystaniem wszystkich dostępnych metod i środków. W sytuacji, gdy mieszkańcy G. są świadkami mieszania różnych frakcji zebranych selektywnie odpadów komunalnych ze sobą przez podmiot odbierający odpady komunalne tego typu, zniechęcają się do selektywnego zbierania odpadów (segregowania) - efekt edukacyjny na mieszkańców ulega obniżeniu. Wobec powyższego edukacja ekologiczna przestaje mieć sens, a jest to zadanie gminy wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 8: "Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności (...) prowadzą działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (...)".

Zgłoszona przez mieszkankę [...] sytuacja, w której doszło jej zdaniem do mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych rodzajów ze sobą podczas odbioru odpadów 20 września 2019 r. z nieruchomości na os. [...] została potwierdzona podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wydziału, co znajduje odzwierciedlenie we wnioskach z kontroli udokumentowanych w notatce z 27 września 2019 r. i na nośniku CD. Podczas tej kontroli ujawniono podobny proceder na nieruchomościach os. [...], co jednoznacznie świadczy o tym, że sytuacja z 20 września 2019 r. zaobserwowana i zgłoszona przez mieszkankę Krakowa nie była jednorazowym incydentem.

Dodatkowo organ nadmienił, że jeśli, jak wynika z relacji mieszkanki [...], która zgłosiła fakt mieszania, pracownicy Spółki ujawnili podczas odbioru, że odpady w pojemniku niebieskim i pojemniku żółtym są zmieszane, to w takim przypadku Spółka powinna, stosując się do treści art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., powiadomić o tym Prezydenta Miasta Krakowa oraz właściciela nieruchomości. Zgłoszenie takie ze strony Spółki dotyczące przedmiotowego odbioru odpadów nie wpłynęło do G. .

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, natomiast nie reguluje przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, dlatego też organ I instancji dokonał oceny, czy w przedmiotowym postępowaniu zachodziły podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

W myśl art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Organ uznał, że ustalenia poczynione w przedmiotowym postępowaniu pozwalają przyjąć, że strona postępowania nie zaprzestała naruszenia prawa (sytuacja mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych, która miała miejsce 20 września 2020 r., powtórzyła się kolejny raz podczas odbioru 27 września 2020 r.), a waga stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikoma, co zostało dowiedzione powyżej. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona, przewidziana przez art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., przesłanka do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Podsumowując organ stwierdził, że mając na względzie wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 9x ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., zasadne było nałożenie na Spółkę kary pieniężną w wysokości 10 000 zł w związku z mieszaniem selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych rodzajów ze sobą podczas odbioru odpadów 27 września 2019 r. z nieruchomości os. [...] w Krakowie. Najmniejszą możliwą wysokość uzasadnił kwestiami ujętymi w art. 9zc oraz faktem, że jest to pierwsza decyzja wobec Spółki w tym przedmiocie.

Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 21 grudnia 2020 r. Spółka wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

I) przepisów postępowania - a to art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. - poprzez uznanie za udowodniony faktu, iż odpady znajdujące się we wiatach śmietnikowych nieruchomości na os. [...] w pojemnikach koloru niebieskiego (przeznaczonych do zbierania odpadów z papieru, w tym tektury, odpadów opakowaniowych z papieru i odpadów opakowaniowych z tektury) oraz w pojemnikach koloru żółtego (przeznaczonych do zbierania odpadów tworzyw sztucznych, w tym odpadów opakowaniowych tworzyw sztucznych, oraz odpadów opakowaniowych wielomateriałowych) były odpowiednio posegregowane oraz poprzez uznanie za udowodniony faktu, iż "mieszkańcy ww. lokalizacji w sposób prawidłowy segregują odpady", podczas gdy:

1) ze szczątkowej dokumentacji fotograficznej i notatki z 30 września 2019 r. wynika, że podczas oględzin 27 września 2019 r. pracownicy UMK nie wchodzili do środka altan śmietnikowych i nie dokonywali rzeczywistego sprawdzenia zawartości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów, a jedynie ograniczyli się do pobieżnej obserwacji z zewnątrz,

2) z treści fotografii nr DSC_0009 i DSC_0010 wynika, że w pojemniku koloru niebieskiego oznaczonym napisem: "Papier" znajdują się odpady tworzyw sztucznych, które winny być umieszczone w pojemniku koloru żółtego;

II) przepisów postępowania - a to art. 77 § 4 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. - poprzez całkowite pominięcie przez organ I instancji:

1) faktów znanych organowi I instancji z urzędu, a mianowicie faktów objętych materiałem dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Krakowa (Urząd Miasta Krakowa Wydział Gospodarki Komunalnej) do sygn. akt GK-03.3160.1.1.2019, w której w dniu 17 września 2020 roku została wydana decyzja o odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, a w której to sprawie organ I instancji powziął wiadomość, że Spółka od miesiąca października 2019 roku podjęła szereg działań w swoim przedsiębiorstwie, które miały na celu całkowite wyeliminowanie ryzyka wystąpienia niepożądanego mieszania odpadów w przyszłości, a w szczególności:

a) zarządzeniem Prezesa Zarządu Spółki z 21 października 2019 r. została wprowadzona w Spółce "Procedura przeciwdziałania mieszaniu odpadów (...)",

b) pracownicy Spółki zatrudnieni na stanowiskach kierowca oraz ładowacz nieczystości stałych zostali ponownie przeszkoleni z zasad odbioru odpadów oraz objęci wzmożonym nadzorem przełożonych,

c) wszyscy pracownicy Spółki podpisali oświadczenia w przedmiocie obowiązków związanych z przestrzeganiem zakazu mieszania odpadów;

2) faktów powszechnie znanych, będących jednocześnie faktami znanymi organowi I instancji z urzędu, iż:

a) Zakład Segregacji Odpadów - Sortownia Odpadów "[...]" jest wyposażony w linie sortownicze pozwalające na łatwe i bezstratne oddzielenie odpadów w postaci tworzyw sztucznych od odpadów w postaci papieru,

b) do końca marca 2019 r. odpady w postaci: papieru i tektury, tworzyw sztucznych, metali i opakowań wielomateriałowych zbierane były przez właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej na terenie Gminy Miejskiej Kraków łącznie do jednego żółtego pojemnika i odbierane oraz dostarczane do RIPOK łącznie,

3) brak dopuszczenia i przeprowadzenia przez organ I instancji z urzędu dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadków pracowników skarżącej, którzy odbierali odpady komunalne selektywnie zbierane w ww. lokalizacjach 27 września 2019 r., podczas gdy przesłuchanie tych osób jawiło się jako konieczne z uwagi na to, że w przeciwieństwie do pracowników organu, wchodzili oni do altan śmietnikowych oraz dokonywali bezpośredniej oceny zawartości pojemników na odpady tuż przed czynnością załadunku tych odpadów do śmieciarki; w konsekwencji zdaniem skarżącej organ nie ustalił, czy odpady znajdujące się w niebieskich i żółtych pojemnikach nie miały podobnej charakterystyki, jako odpady zanieczyszczone, przemieszane ze sobą, stanowiąc: "Inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny" o kodzie 20 01 99 lub "Zmieszane odpady opakowaniowe" o kodzie 15 01 06;

III. przepisów postępowania - a to art. 86 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a. - poprzez poniechanie przez organ I instancji dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodu z przesłuchania członka Zarządu Spółki;

IV. przepisów postępowania - a to art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. - poprzez ustalenie istotnych faktów na podstawie czynności objętych treścią notatki służbowej z 20 września 2019 r., notatki z 30 września 2019 r. oraz nagrań wideo i fotografii wykonanych przez pracowników Urzędu Miasta Krakowa, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania osoby zawiadamiającej;

V. przepisów postępowania - a to art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 61 § 1 i § 4 i 5 w zw. z art. 6 i art. 8 § 1, a także art. 9 i art. 10 K.p.a., poprzez niewszczęcie i nieprowadzenie postępowania w sprawie podejrzenia niezgodnego z prawem mieszania odpadów 20 września 2019 r., a jednocześnie uznanie w niniejszej sprawie, że fakt ten jest prawnie stwierdzonym.

W przypadku uznania, że zarzuty I-V nie są zasadne skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego – a to:

VI. art. 9x ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9e ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 189b K.p.a. - poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej pomimo tego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostało to dowiedzione przez organ I instancji, że faktycznie w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przez odwołującego zakazu, o którym stanowi art. art. 9e ust. 2 u.c.p.g., to jest zmieszania rzeczywiście selektywnie zebranych odpadów,

VII. art. 9x ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189f § 2 pkt 1 K.p.a. - poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ustawowych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej powinno skutkować odstąpieniem przez organ I instancji od nałożenia kary administracyjnej i poprzestaniem na pouczeniu na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 albo art. 189f § 2 pkt 1 K.p.a.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i w zależności od uwzględnienia zarzutów:

- przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości,

- wydanie decyzji o odstąpieniu od wymierzenia kary pieniężnej, lub

- wyrzeczenie na podstawie art. 189f § 2 pkt 2 K.p.a.

Nadto - na zasadzie art. 136 § 1 K.p.a. – skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Krakowa (Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Krakowa, 31-949 Kraków, os. Zgody 2) do sygn. akt GK-03.3160.1.1.2019, w zakresie wymienionych dokumentów.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów (6 stron) skarżąca umotywowała swoje stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 31 marca 2022 r. znak SKO.OŚ/4170/21/2021, po rozpatrzeniu odwołania M. sp. z o.o. w Krakowie, działając na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia i stanowisko organu I instancji i wskazał, że postępowanie jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy o czystości i porządku w gminach. Zastosowanie ma w szczególności art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi: "Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który miesza selektywnie zebrane odpady komunalne z niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi lub selektywnie zebrane odpady różnych rodzajów ze sobą - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł". Natomiast w myśl art. 9zc ust. 1 ustawy, przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie definiuje stopnia szkodliwości czynu ani zakresu naruszenia. W tej sytuacji należy odszukać definicje tych pojęć w przepisach prawa obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pojęcie zakresu naruszenia nie jest w żadnym przepisie zdefiniowane. Natomiast pojęcie stopnia szkodliwości czynu, poszerzone o słowo "społeczna" znajduje się w art. 115 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2345) i art. 47 § 6 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2008), w takim samym brzmieniu: "Przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu bierze się pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia".

W przedmiotowej sprawie właściwe zdaje się posiłkowanie tą definicją. Zatem, badając powyższe, SKO przede wszystkim zwróciło uwagę, że mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych frakcji ze sobą powoduje, że w istocie cele gospodarki odpadami nie mogą zostać osiągnięte.

Działanie M. Sp. z o.o. polegające na mieszaniu selektywnie zebranych odpadów komunalnych powoduje zmniejszenie ilości zebranych selektywnie odpadów komunalnych, co ma bezpośredni wpływ na wysokość osiąganego przez Gminę Miejską Kraków (zwana dalej: GMK) poziomu recyklingu jaki, zgodnie z art. 3b ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gminy są obowiązane osiągnąć. Akceptacja społeczna dla procesów dot. gospodarki odpadami komunalnymi jest niezbędnym warunkiem osiągnięcia oczekiwanych rezultatów. W związku z tym występuje potrzeba prowadzenia szerokich akcji podnoszenia świadomości społecznej z wykorzystaniem wszystkich dostępnych metod i środków. W sytuacji, gdy mieszkańcy GMK są świadkami mieszania różnych frakcji zebranych selektywnie odpadów komunalnych ze sobą przez podmiot odbierający odpady komunalne tego typu, zniechęcają się do selektywnego zbierania odpadów (segregowania) - efekt edukacyjny na mieszkańców ulega obniżeniu. Wobec powyższego edukacja ekologiczna przestaje mieć sens, a jest to zadanie gminy wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 8) u.c.p.g. "Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności (...) prowadzą działania informacyjne i edukacyjne w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych (...)".

Zgłoszona przez mieszkankę Krakowa sytuacja, w której doszło jej zdaniem do mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych rodzajów ze sobą podczas odbioru odpadów 20 września 2019 r. z nieruchomości na os[...] została potwierdzona podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji, co znajduje odzwierciedlenie we wnioskach z kontroli udokumentowanych w notatce z 27 września 2019 r. i na nośniku CD. Podczas tej kontroli ujawniono podobny proceder na nieruchomościach os. [...] co jednoznacznie świadczy o tym, że sytuacja z 20 września 2019 r. zaobserwowana i zgłoszona przez mieszkankę Krakowa nie była jednorazowym incydentem. Dodatkowo SKO nadmieniło, że jeśli, jak wynika z relacji mieszkanki Krakowa, która zgłosiła fakt mieszania, pracownicy M. Sp. z o.o. ujawnili podczas odbioru M. Sp. z o.o., że odpady w pojemniku niebieskim i pojemniku żółtym są zmieszane, to w takim przypadku M. Sp. z o.o. powinno, stosując się do treści art. 6ka ust. 1 u.c.p.g., powiadomić o tym Prezydenta Miasta Krakowa oraz właściciela nieruchomości. Zgłoszenie takie ze strony M. Sp. z o.o. dot. przedmiotowego odbioru odpadów nie wpłynęło do GMK.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach reguluje przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, natomiast nie reguluje przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, dlatego też organ I instancji dokonał oceny, czy w przedmiotowym postępowaniu zachodziły podstawy do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Ustalenia poczynione w przedmiotowym postępowaniu pozwalają przyjąć, że strona postępowania nie zaprzestała naruszenia prawa (sytuacja mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych, która miała miejsce 20.09.2020 r., powtórzyła się kolejny raz podczas odbioru 27.09.2020 r.), a waga stwierdzonego naruszenia prawa nie jest znikoma. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona, przewidziana przez art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłanka do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

M. Sp. z o.o. w Krakowie wniosło na powyższą decyzję Kolegium z 31 marca 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z 21 grudnia 2020 r. w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

I. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, a jedynie lakoniczne i pobieżne uzasadnienie swojego stanowiska, co w rzeczywistości prowadzi do naruszenia prawa w stopniu mającym znaczny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

II. art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez:

1. uznanie, że odpady znajdujące się we wiatach śmietnikowych nieruchomości na os. [...] w pojemnikach koloru niebieskiego oraz pojemnikach koloru żółtego były posegregowane odpowiednio zgodnie z ich przeznaczeniem, a także że mieszkańcy ww. osiedla segregowali odpady w sposób prawidłowy, podczas gdy:

- pracownicy UMK wykonujący czynności kontrolne 27 września 2019 r. w rzeczywistości nie wchodzili do środka wiat śmietnikowych, tym samym nie dokonując rzeczywistego sprawdzenia zawartości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów, a ich obserwacja ograniczyła się jedynie do pobieżnych analiz, co w rzeczywistości nie może skutkować ustaleniami w przedmiocie tego, że zgromadzone w pojemnikach odpady były segregowane prawidłowo,

- w pojemniku koloru niebieskiego, przeznaczonego na papier, znajdowały się odpady z tworzyw sztucznych, które powinny zostać umieszczone w pojemniku koloru żółtego, co wynika ze zgromadzonych w niniejszym postępowaniu fotografii;

III. art. 86 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie przez organ dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodu z przesłuchania członka Zarządu Spółki, a także pracowników skarżącej, którzy odbierali odpady komunalne 27 września 2019 r., podczas gdy przesłuchanie tych osób jest bez wątpienia konieczne w niniejszej sprawie z uwagi na to, że pozwoliłoby na wyjaśnienie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności kwestia tego, jaka była faktyczna charakterystyka odpadów znajdujących się w pojemnikach na odpady, których dotyczy zakres zaskarżonej decyzji, a ponadto odnosząc ww. do pracowników, wskazać należy, że posiadają oni konkretną wiedzę o istotnych okolicznościach w sprawie, to znaczy czy w pojemnikach na odpady, które odbierali w dniu 27 września 2019 r. z nieruchomości na os. [...] znajdowały się odpady prawidłowo posegregowane, czy też odpady zanieczyszczone;

IV. art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 7 K.p.a.

1. poprzez uznanie, że skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa w przedmiocie mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych, podczas gdy:

- jedynym dowodem w tej kwestii jest treść notatki służbowej referującej informacje uzyskane przez pracownika UMK w trakcie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej ze wskazaną w notatce mieszkanką Krakowa, a zatem organ przyjął ten fakt za ustalony pomimo tego, że cała wiedza organu w tym przedmiocie wynika wyłącznie z treści ustnego, telefonicznego zawiadomienia, a informacje podane przez tę osobę nie zostały w żaden dodatkowy sposób zweryfikowane przez organy na dalszych etapach postępowania, w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania osoby zawiadamiającej;

- skarżąca od miesiąca października 2019 r. podjęła szereg działań w swoim przedsiębiorstwie, które miały na celu całkowite wyeliminowanie ryzyka wystąpienia niepożądanego mieszania odpadów w przyszłości,

2. poprzez uznanie, że waga popełnionego czynu przez skarżącą nie jest znikoma co w ocenie organu zostało udowodnione na etapie postępowania, podczas gdy organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że linie sortownicze używane w instalacji, do której dostarczane są odpady komunalne odebrane na terenie miasta Krakowa, pozwalają na łatwe i bezstratne oddzielenie odpadów w postaci tworzyw sztucznych od odpadów w postaci papieru bez szkody dla osiągania poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 9x ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9e ust. 2 u.c.p.g. w zw. z art. 189b K.p.a., poprzez wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy organ nie wykazał, że w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanek wynikających z ww. przepisu, które warunkowałyby nałożenie kary pieniężnej, ponieważ do bytu naruszania konieczne jest ustalenie, że rzeczywiście w pojemnikach koloru niebieskiego i żółtego znajdowały się odpady różnych rodzajów - czego jak wskazano powyżej zabrakło w niniejszej sprawie i czego skarżąca nigdy nie przyznała.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżąca umotywowała swoje stanowisko w sprawie, przywołując na jego poparcie szereg wyroków sądów administracyjnych. W szczególności podkreśliła, że organ naruszając art. 107 § 3 K.p.a. nie wskazał, które fakty w niniejszej sprawie uznaje za udowodnione, a także nie przedstawił dowodów, a na których oparł treść rozstrzygnięcia decyzji.

Podniosła, że mimo tego, że ukaranie administracyjną karą pieniężną jest niezależne od winy ukaranego i jest to odpowiedzialność o charakterze obiektywnym, to jednak z uwagi na nałożenie dolegliwej sankcji o charakterze majątkowym, zawsze konieczne jest udowodnienie przez organ nakładający karę okoliczności uzasadniających ukaranie. Okoliczności te winny być połączone z wszechstronnym wyjaśnieniem całokształtu sprawy, w tym również w przedmiocie tego, czy istnieją okoliczności przemawiające na korzyść podmiotu podlegającemu ukaraniu.

Organy swoje rozstrzygnięcia oparły na niezweryfikowanym pod kątem wiarygodności fakcie rzekomego mieszania odpadów przez pracowników skarżącej 20 września 2019 r., na podstawie ustnego telefonicznego oświadczenia mieszkanki osiedla, które nie było złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Wątpliwości budzi bezrefleksyjne przyjęcie organów, że odpady znajdujące się w pojemnikach koloru niebieskiego i żółtego w altanach śmietnikowych na os. [...] faktycznie były posegregowane prawidłowo. Trudno bowiem uznać, że przeprowadzona w tej materii kontrola pracowników UMK mogła w wystarczający sposób udowodnić ten fakt. Nawet zasady doświadczenia życiowego wymagają przyjęcia, że sposobem na jednoznaczne stwierdzenie co znajduje się w pojemnikach na odpady, jest zajrzenie do ich wnętrza, a być może również dokonanie kontroli manualnej lub wysypanie odpadów bezpośrednio na nieprzepuszczalną nawierzchnię, celem przeprowadzenia ich dokładnych oględzin. Co więcej, samo zaobserwowanie, że do samochodu ciężarowego przeznaczonego do wywozu odpadów, wsypywane są niedookreślone odpady zgromadzone w pojemniku koloru niebieskiego i żółtego, również nie jest wystarczające do stwierdzenia dokonania prawidłowości segregacji. W niniejszej sprawie brak jest również jakiegokolwiek domniemania prawnego ani faktycznego, które pozwalałoby na przyjęcie, że odpady znajdujące się w pojemniku danego koloru są zgodne z opisem na pojemniku. Tym bardziej nie można czynić takich założeń w przypadku podejmowania decyzji odnośnie do wymierzenia stronie istotnej dolegliwości w postaci administracyjnej kary pieniężnej.

Organ przeprowadził postępowanie dowodowe w bardzo ograniczonym zakresie, nie dokonując nawet czynności przesłuchania świadków w sprawie, chociaż w stanie faktycznym niniejszej sprawy niewątpliwie przeprowadzenie tego dowodu byłoby uzasadnione w świetle art. 86 K.p.a.

Powyższe stanowi o naruszeniu przez organ podstawowej zasady prowadzenia postępowania, tj. zasady prawdy materialnej. Wyrażoną w art 7 K.p.a. zasadę prawdy materialnej należy rozumieć jako wymóg oparcia rozstrzygnięcia jedynie na okolicznościach faktycznie istniejących, a nie wyprowadzanych w drodze domniemań.

Skarżąca wskazała, że organy obu instancji w ogóle pominęły, że już po zdarzeniu z 27 września 2019 r., a mianowicie począwszy od października 2019 r., skarżąca podjęła szereg czynności naprawczych, które mogłyby przemawiać m.in. na rzecz zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., które były już podnoszone w odwołaniu.

Nie bez znaczenia pozostaje to, że skarżąca jest również podmiotem, który nie był dotąd karany za naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym normujących postępowanie z odpadami. Przywiązuje ogromną wagę do prawidłowego i zgodnego ze wszystkimi przepisami prawa prowadzenia działalności w zakresie odbioru i transportu odpadów; posiada nowoczesny sprzęt i dobrze przeszkoloną załogę; przestrzega wysokich standardów sanitarnych. Stwierdzone przez organ uchybienia miały charakter incydentalny, a dotychczasowe postępowanie skarżącej daje gwarancję, iż nie powtórzą się one w przyszłości.

Odnosząc się do stopnia szkodliwości czynu skarżąca podniosła, że nałożenie kary pieniężnej jest nieuzasadnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy - zwłaszcza wziąwszy pod uwagę skalę, skutki oraz szkodliwość naruszenia, za które skarżąca została ukarana.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że działalność skarżącej nie doprowadziła do powstania jakiegokolwiek zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska ani nawet do wystąpienia jakiegokolwiek potencjalnego narażenia wystąpieniem tego rodzaju zagrożeń. Również skala naruszenia oraz okres jego trwania były minimalne oraz nie cechowały się społeczną szkodliwością.

Nie zostały ponadto zagrożone żadne ustawowe cele gospodarki odpadami. Mieszanie ze sobą różnych frakcji odpadów selektywnie zbieranych w postaci papieru, metali i tworzyw sztucznych nie prowadzi faktycznie do powstania jakichkolwiek negatywnych następstw dotyczących technologii przetwarzania tych odpadów.

Wszystkie odpady odebrane od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy Miejskiej Kraków są dostarczane do instalacji komunalnej wchodzącej w skład Centrum Ekologicznego "[...] która posiada jedne z najnowocześniejszych w Europie linie technologiczne umożliwiające bezstratne rozsortowanie tych odpadów. W ocenie skarżącej organ miał możliwość skorzystania w tej sprawie z dowodu z opinii biegłego, jeżeli sam nie posiada specjalnych informacji lub ewentualnie zwrócić się o udzielenie odpowiedniej informacji do podmiotu prowadzącego instalację, czyli skarżącej.

Ponadto negatywne efekty natury technicznej wystąpiłyby właściwie tylko w razie zmieszania odpadów zbieranych selektywnie ze zmieszanymi (niesegregowanymi) odpadami komunalnymi, które gromadzone są pojemnikach koloru czarnego, jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała w ogóle miejsca.

Wszystkie odpady pozyskiwane z pojemników żółtych i pojemników niebieskich dostarczane są do tej samej instalacji, gdzie poddawane są dodatkowej ostatecznej segregacji na taśmie sortowni. Tym samym fakt odbioru pojemników żółtych i niebieskich w praktyce nie ma wpływu na jakość segregacji, ponieważ wszystkie te odpady są dostarczane są do tej samej instalacji, gdzie następuje faktyczny proces sortowania odpadów, a po wstępnym przesortowaniu są one na dalszych etapach technologicznych poddane procesom odzysku i unieszkodliwiania w odpowiedniej instalacji.

Wbrew potocznym odczuciom mieszkańców miasta Krakowa nie jest więc tak, że każda frakcja zostaje po odbiorze dostarczona do zupełnie innej instalacji. W praktyce podział na pojemniki żółte i niebieskie nie stanowi ostatecznej selekcji "u źródła" i nie jest, w okolicznościach związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi odebranymi z terenu GMK, warunkiem koniecznym do późniejszego prawidłowego posortowania w instalacji (Zakład Segregacji Odpadów - Sortownia Odpadów [...]").

Niejednokrotnie na terenie miasta Krakowa ma miejsce sytuacja, iż w pojemnikach żółtych i niebieskich umieszczane są odpady co prawda należące do grupy odpadów segregowanych, ale o zawartości, strukturze i morfologii takiej samej zarówno w pojemnikach żółtych i niebieskich - co jest faktem dobrze znanym organom prowadzącymi postępowanie.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 18 lipca 2022 r. wyznaczył na dzień 20 września 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących, skarżonego organu, ani pozostałych stron, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który miesza selektywnie zebrane odpady komunalne z niesegregowanymi (zmieszanymi) odpadami komunalnymi lub selektywnie zebrane odpady różnych rodzajów ze sobą - podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 50 000 zł.

Bezsporne w sprawie było, że 27 września 2019 r. pracownicy skarżącej odbierając odpady z nieruchomości [...] w Krakowie, z wiat śmietnikowych, opróżnili do jednej śmieciarki (samochodu przeznaczonego do odbioru odpadów o wskazanym w decyzji numerze rejestracyjnym i numerze bocznym) zarówno pojemniki niebieskie przeznaczone do selektywnego zbierania odpadów komunalnych papieru i tektury oznaczone napisem "Papier", jak i pojemniki żółte przeznaczone do selektywnego zbierania odpadów komunalnych metali, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych oznaczone napisem "Metale i tworzywa sztuczne".

Nie było również sporne, że pracownicy Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK w Krakowie, wykonujący czynności kontrolne 27 września 2019 r., nie wchodzili do środka wiat śmietnikowych i nie dokonali sprawdzenia całości zawartości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów.

Skarżąca zarzuciła przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania, przez niewłaściwe zebranie i ocenę materiału dowodowego w sprawie. Stanowisko skarżącej w tym względzie jest zasadne. Uzasadniona jest również w pełni skarga Spółki w części dotyczącej zarzutu nierozpoznania zarzutów odwołania przez organ II instancji.

Sąd wskazuje, że organ II instancji w istocie nie dokonał ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, naruszając art. 15 K.p.a. Nie tylko nie odniósł się do zarzutów i argumentacji odwołania, ale też tekst uzasadnienia decyzji Kolegium stanowi w zasadzie powtórzenie uzasadnienia decyzji I instancji. Brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji własnej oceny organu odwoławczego okoliczności mających znaczenie w sprawie, która nie stanowiłaby skopiowania stanowiska organu I instancji. Takie postępowanie jest wadliwe, bowiem sprawia, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego staje się zupełnie iluzoryczna i pozorna. Organ II instancji jest instancją merytoryczną, czyli od nowa rozpatruje i załatwia sprawę, a nie jedynie ocenia zasadność odwołania (art. 15, art. 136, art. 138 § 1 K.p.a.). Już samo to istotne uchybienie stanowi samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Przechodząc natomiast do kwestii oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sprawie, Sąd podziela stanowisko skarżącej, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zbadanie okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Zgodnie bowiem z art. 77 K.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego jest możliwe tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i przez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi art. 80 K.p.a., organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co powinno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, organ ma obowiązek uzasadniania decyzji w sposób zgodny z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej została wydana decyzja w jej sprawie. Organ w ramach uzasadnienia faktycznego decyzji powinien w szczególności wskazać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny odmówienia innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej. Organ powinien zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje stanowisko, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Natomiast w ramach uzasadnienia prawnego decyzji organ powinien wyjaśnić podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, co powinno polegać na przytoczeniu właściwych przepisów prawa oraz na wszechstronnym ich wyjaśnieniu (por. wyrok NSA z 14 października 2021 r., sygn. I GSK 502/21 - wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd w pełni podziela zarzuty skarżącej, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, bowiem - jak wynika z uzasadnienia decyzji - okoliczność mieszania przez pracowników skarżącej odpadów komunalnych selektywnie zebranych organ ustalił na podstawie notatek urzędowych, zdjęć i materiału video w sytuacji, gdzie pracownicy Wydziału Gospodarki Komunalnej UMK w Krakowie, wykonujący czynności kontrolne 27 września 2019 r., nie wchodzili do środka wiat śmietnikowych i nie dokonali sprawdzenia zawartości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Zdjęcia zawartości poszczególnych pojemników na odpady zostały wykonane przez nich przez kraty, z zewnątrz zamkniętych na klucz wiat śmietnikowych.

Wobec tego, zdaniem Sądu, organ I instancji nie pozyskał dowodów dla ustalenia faktu, że doszło do mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych z innymi selektywnie zebranymi odpadami o innym kodzie. W oparciu o zgromadzony przez organ I instancji i zaoferowany materiał dowodowy nie da się wykluczyć, że doszło jedynie do nieprawidłowości w ich odbiorze, a zmieszanie odpadów komunalnych nastąpiło w wyniku działań mieszkańców nieruchomości. Rację ma skarżąca, że powyżej sformułowanej tezy organów nie dowodzi w żadnym wypadku materiał dowodowy w postaci nagrań filmowych i zdjęć.

Z pewnością przeprowadzone przez organ I instancji, a zaakceptowane w całości, bez uwag, przez organ odwoławczy, czynności w postępowaniu administracyjnym, nie wyczerpują też przesłanek i obowiązków, które wynikają dla organów z art. 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W niniejszej sprawie zabrakło bowiem przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, w tym przesłuchania świadków (mieszkańców posesji, a przynajmniej osoby zgłaszającej, czy pracowników skarżącej odbierających odpady), o co zresztą skarżąca wnosiła już w odwołaniu, a co zostało całkowicie zignorowane przez organ II instancji.

W aktach nie ma też dokumentu w postaci protokołu kontroli czy oględzin, który opisywałby zdarzenie i byłby dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 K.p.a., stanowiącym dowód tego, co w nim urzędowo stwierdzono. Organ w tym zakresie poprzestał na ogólnikowej notatce z 30 września 2019 r. (k. 4 akt administracyjnych I instancji), do której załączono płytę CD ze zdjęciami i filmami. Wskazane fotografie i materiał video (oglądnięte przez Sąd), jak słusznie podniosła skarżąca, stanowią dowód jedynie faktu odbioru przez pracowników skarżącej odpadów z pojemników żółtych i niebieskich do jednego samochodu przeznaczonego do odbioru odpadów. Nie można na ich podstawie w żadnej mierze zweryfikować zawartości pojemników pod kątem selektywnego zebrania będących w nich odpadów. Co również znamienne, na przedstawionej dokumentacji zdjęciowej (zdjęcia przedstawiające jeden z pojemników przeznaczony na odbiór frakcji papierowej) widać zaleganie w pojemniku oprócz odpadów papierowych również odpadów plastikowych np. worki czy siatki.

Mimo złożonych w odwołaniu wniosków skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego, organ II instancji całkowicie je pominął (mimo regulacji art. 136 K.p.a.) i nie uzasadnił w zaskarżonej decyzji braku potrzeby prowadzenia dalszych dowodów, w ogóle się do nich nie odnosząc.

Należy podkreślić przy tym, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tylko zupełny materiał dowodowy daje podstawę do merytorycznej oceny sprawy.

Zdaniem Sądu zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Czynności procesowe przeprowadzane przez organ powinny zmierzać do wykazania przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, że przy odbiorze odpadów zmieszano selektywnie zebrane odpady. Oczywiście przepisy prawa nie wykluczają pozyskania dowodów w postaci filmów czy zdjęć, a nawet tego typu dokumentacja może okazać się przydatna i wartościowa dla oceny zaistnienia bądź nie, przesłanek mających zastosowanie w sprawie przepisów. Niemniej jednak wykonane w niniejszej sprawie filmy i zdjęcia nie dowodzą selektywnego zebrania odpadów do pojemników.

Należy jeszcze raz zaakcentować, że inspektorzy dokonujący kontroli nie weszli do środka altan śmietnikowych i nie dokonali rzeczywistego sprawdzenia zawartości pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Ograniczyli się jedynie do pobieżnej naocznej analizy z zewnątrz altany śmietnikowej, na co wskazują wykonane przez kraty wiat śmietnikowych fotografie załączone do notatki z 30 września 2019 r.

Podsumowując, mając na względzie istotne wady, którymi było obarczone postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Organy w sprawie niniejszej nie dążyły do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), nie przeprowadziły istotnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.), pominęły przy ocenie zgromadzonego materiału dowody przeciwne wobec tezy organu (art. 80 K.p.a.), pominęły również rozważenie znaczenia art. 81a § 1 K.p.a. dla załatwienia sprawy, co skutkowało sporządzeniem uzasadnienia niespełniającego wymogów art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy ustosunkowywanie się przez Sąd do pozostałych argumentów skargi, mających charakter merytoryczny, byłoby na obecnym etapie postępowania przedwczesne.

Rozpatrując sprawę ponownie organy powinny wziąć pod uwagę, na podstawie art. 153 P.p.s.a., ocenę prawną i wskazania co do postępowania dowodowego wyrażone w niniejszym wyroku. W szczególności organ, przed wymierzeniem skarżącej ewentualnej kary pieniężnej, winien – o czym była mowa wyżej - uzupełnić postępowanie dowodowe nakierowane na ustalenie kwestii selektywnego zebrania odpadów w pojemnikach. W przypadku stwierdzenia tego faktu organ winien również odnieść się do wniosków i zarzutów skarżącej, w szczególności dotyczących rzeczywistych skutków i stopnia szkodliwości potencjalnego zmieszania części frakcji, wobec specyfiki i praktyki działania Zakładu Segregacji Odpadów - Sortownia Odpadów "[...]", także w kontekście możliwego zastosowania art. 189 f K.p.a., w tym § pkt 1 tego przepisu.

Sąd wskazuje, że niezależnie od omówionych wyżej wad postępowania administracyjnego i zaskarżonych decyzji, jako niewystarczające należy również ocenić ustalenia i rozważania organów w przedmiocie ewentualnego zastosowania normy art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Mając świadomość, że w orzecznictwie brak jest jednolitego stanowiska o możliwości stosowania powołanego przepisu w sprawach dotyczących kar pieniężnych wymierzanych na podstawie u.c.p.g. (o braku możliwości zastosowania - wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1774/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 lutego 2019 r., sygn. II SA/Go 924/18; w zakresie dopuszczenia stosowania - np. wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2529/19, wyrok WSA w Łodzi z 31 marca 2021 r. sygn. II SA/Łd 23/21), Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za drugim z ww. poglądów i stwierdza, że w niniejszej sprawie organy słusznie rozważały zastosowanie tego przepisu, ale nie wykazały, by szkodliwość ewentualnego naruszenia przez skarżącą zakazu mieszania selektywnie zebranych odpadów miała stopień większy niż znikomy. Organy niewystarczająco wykazały należyte wzięcie pod uwagę przy wymierzaniu kary stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu (art. 9zc ust. 1 u.c.p.g.). W szczególności nie uzasadniły przekonywująco stwierdzenia, że zmieszanie przez skarżącą w niniejszej sprawie selektywnie zebranych odpadów komunalnych różnych frakcji ze sobą powoduje, że w istocie cele gospodarki odpadami nie mogą zostać osiągnięte.

Na marginesie, odnosząc się do części argumentacji organów, a także polemiki skarżącej, warto wskazać, że art. 9x u.c.p.g. określa delikty, z popełnieniem których wiąże się nałożenie kary na podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ustawodawca zdecydował, że jednym z tych deliktów będzie mieszanie przez przedsiębiorcę odpadów zebranych selektywnie i odpadów zmieszanych. Wobec tego co do zasady każde mieszkanie odpadów, nawet w niewielkim zakresie, nie jest w świetle ustawy dopuszczalne, z uwagi na zasadnicze, ekologiczne i gospodarcze cele ustawy.

Z drugiej strony, warto wskazać, że zgodnie z art. 6ka u.c.p.g. w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. Przepis ten stanowi swego rodzaju możliwość dyscyplinowania właścicieli nieruchomości do stosownego sortowania odpadów, zgodnie z zasadami gospodarki odpadami i ich odbioru (art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie w sposób selektywny powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz sposobem określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4a ust. 1 u.c.p.g.).

W tego typu sprawach nie można też abstrahować od powszechnie znanych realiów, dotyczących pewnych oczywistych, praktycznych problemów z bezwzględnym egzekwowaniem od mieszkańców segregacji odpadów, szczególnie w przypadku budynków wielomieszkaniowych, co powinny mieć na względzie organy sprawujące na podstawie art. 9u u.c.p.g. kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy.

Sąd podziela przy tym w pełni troskę organów dotyczącą koniecznej akceptacji społecznej i stosowania procedur gospodarki odpadami komunalnymi zbieranymi selektywnie. W związku z tym niewątpliwie występuje potrzeba prowadzenia akcji podnoszenia świadomości społecznej z wykorzystaniem dostępnych metod i środków. Przypadki mieszania różnych frakcji zebranych selektywnie odpadów komunalnych ze sobą przez podmiot odbierający odpady komunalne tego typu, zniechęcające mieszkańców do segregowania odpadów, powinny być eliminowane, co istotnie mieści się w celach i kompetencjach organów gminy.

Warto też zwrócić uwagę, że wskazywane przez skarżącą podjęte przez nią działania, takie jak wprowadzenie odpowiedniej procedury, szkolenia i pouczenia pracowników, jakkolwiek nie mogą mieć wpływu na kwalifikację jako naruszającego prawo ewentualnego zaistniałego i udowodnionego przez organ (czego w niniejszej sprawie zabrakło) faktu zmieszania odpadów selektywnie zebranych. Mogą natomiast mieć znaczenie przy badaniu spełnienia przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu.

Ze wskazanych powyżej względów należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zaskarżoną decyzję wyeliminować z obrotu prawnego, jako naruszającą przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także wadliwą decyzję I instancji, orzekając jak w pkt I sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł, opłata skarbowa za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).