Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 903/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator~Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/12 w sprawie ze skargi S.M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2013 r. o sygn. akt II SAB/Kr 137/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prokuratora Rejonowego w B. do załatwienia wniosku S.M. z dnia [...] sierpnia 2012 roku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się tego wyroku, a ponadto zasądził od Prokuratora Rejonowego w B. na rzecz skarżącego S.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] sierpnia 2012 r. S.M. wystąpił z wnioskiem do Prokuratora Rejonowego w B. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną, znajdujących się w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B.e, w której umorzono dochodzenie o sygn. akt: [...].

W odpowiedzi na powyższe Prokurator Rejonowy w B., pismem z dnia [...] września 2012 r., odmówił udostępnienia żądanych dokumentów argumentując, że nie stanowią one informacji publicznej.

W dniu [...] października 2012 r. S.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym przez sąd terminie oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżącego akta zakończonego postępowania przygotowawczego są informacją publiczną, wobec czego winny mu zostać udostępnione.

Odpowiadając na skargę Prokurator Rejonowy w B. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ podniósł, że Prokuratura Rejonowa w B. nadzorowała prowadzone przez KPP w B. dochodzenie sygn. akt [...] w sprawie dotyczącej dokonanych przez S.M. i U.Z. w okresie od lutego do kwietnia 2012 r. w B., województwo łódzkie, fałszywych oskarżeń innej osoby przed organem powołanym do ścigania w sprawach o wykroczenie, tj. o czyn z art. 234 k.k.

S.M., pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., wniósł o udostępnienie do przeglądania (i kopiowania) wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną, znajdujących się w aktach sprawy sygn. akt [...], prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono postępowanie, nie precyzując o jakie konkretnie dokumenty mu chodzi.

Rozpatrując wniosek skarżącego organ w pełni podzielił pogląd, że akta sądowe, same w sobie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., są one natomiast zbiorem różnego rodzaju informacji, wśród których znajdują się również informacje publiczne.

Zdaniem organu, Prokuratura nie należy do organów władzy publicznej, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP. Nie może zatem być za taką uważana w świetle art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Nie jest ani władzą ustawodawczą, ani wykonawczą, ani też sądowniczą. W świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza wobec przykładowego wyliczenia innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, prokuratura jest jednak zobowiązana do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy.

Zdaniem Prokuratora, jeśli idzie o dostęp do akt sprawy (administracyjnej czy sądowej), to nie można zaakceptować generalnego stwierdzenia, że akta sprawy stanowią jeden dokument urzędowy, w dodatku dotyczący zawsze "sprawy publicznej". Akta sprawy składają się z poszczególnych dokumentów o rozmaitej wadze i znaczeniu, a także należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Z tych względów dostęp do akt spraw bądź to administracyjnych bądź też sądowych, czy prokuratorskich podlega, zdaniem organu, odrębnym regulacjom zawartym w określonych procedurach. Regulują one w sposób wyczerpujący problematykę dostępu do akt. Akta spraw zakończonych prawomocnie także podlegają szczegółowym uregulowaniom związanym z zasadami ich archiwizacji, a dostęp do nich nie jest również swobodny (np. ustawa z 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach i zarządzenie Prokuratora Generalnego z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury).

Zdaniem Prokuratora, gdyby ustawa o dostępie do informacji publicznych chciała zmienić te zasady, to nic nie stało na przeszkodzie, aby uchyliła odpowiednie fragmenty procedur cywilnej, karnej, czy administracyjnej oraz wspomnianych wyżej aktów dotyczących archiwów. Jak wskazała, nic takiego jednak się nie stało, wręcz przeciwnie – ustawa ta w sposób zdecydowany podkreśliła prymat dotychczasowych uregulowań, stwierdzając w art. 1 ust. 2, iż nie narusza ona przepisów innych ustaw określających odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidziano, zdaniem Prokuratora, jedynie obowiązek udzielenia informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, karnym czy cywilnym, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcję publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji. Przepis ten odsyła jednakże do art. 5 ust.1 i 2.

Zgodnie z art. 2 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Na podstawie art. 48 tej ustawy prokuratorzy są zobowiązani do przestrzegania tajemnicy prokuratorskiej. Zatem, zdaniem organu, akta prokuratorskie w jeszcze większym stopniu niż akta sądowe podlegają ochronie przed ujawnieniem, gdyż – w przeciwieństwie do rozprawy sądowej, która z zasady ma charakter publiczny – w postępowaniu przygotowawczym obowiązuje zasada tajności procesu. Oznacza to, że większość materiałów i dokumentów gromadzonych w prokuraturze, w tym przede wszystkim akta postępowań, ma charakter tajny, stanowiąc tajemnicę służbową, której "nieuprawnione" ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej. Kodeks karny przewiduje za ujawnienie lub wbrew przepisom ustawy wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę państwową lub służbową stosowne kary.

Jak wskazał Prokurator, w przypadku, gdy funkcjonariusz publiczny (co dotyczy też prokuratora) ujawniłby osobie nieuprawnionej informację stanowiącą tajemnicę służbową lub informację, którą uzyskał w związku z wykonywaniem czynności służbowych, a której ujawnienie może narazić na szkodę prawnie chroniony interes – mógłby ponieść karę pozbawienia wolności do lat 3 (art 266 § 2 k.k.). Dostęp do akt sprawy podyktowany jest określonymi przepisami i podlega ścisłej reglamentacji, stanowi wyjątek od zasady tajności postępowania przygotowawczego, a nie od zasady jawności, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta bowiem respektuje w art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 również zasadę tajności postępowania przygotowawczego. Dostęp do akt dla osób nie będących expressis verbis wymienionych w art. 156 § 1 k.p.k. jest dopuszczalny wyłącznie za zgodą prokuratora tylko w wyjątkowych, a zatem uzasadnionych, wypadkach (art. 156 § 5 k.p.k.).

Prokurator Rejonowy w B. z przyczyn wyżej podanych nie zaakceptował stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2003 r. sygn. II SA 3572/02, iż akta zakończonego przygotowawczego postępowania karnego podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie w sprawie [...] zostało umorzone, a zatem nie zostało ono zakończone, gdyż czynnością kończącą śledztwo, czy też dochodzenie nie jest umorzenie, ale jego zamknięcie (zgodnie z art. 321 § 1 k.p.k. oraz art. 325a § 2 k.p.k.), a następnie wniesienie do sądu aktu oskarżenia albo wniosku o umorzenie, czy warunkowe umorzenie.

Jak wskazał Prokurator, dopiero wówczas, gdy sprawa dociera do sądu, kończy się postępowanie przygotowawcze, a wystąpienie z aktem oskarżenia dowodzi, że materiał dowodowy jest na tyle kompletny i dla samej prokuratury bezsporny, że można go ujawnić na rozprawie, a zatem również w większości sytuacji upublicznić. Umorzone postępowanie może być w określonych warunkach podjęte na nowo albo wznowione, a wcześniejsze upublicznienie materiałów takiego postępowania mogłoby doprowadzić do zaprzepaszczenia jego celów określonych w art. 297 § 1 k.p.k. Samo umorzenie postępowania karnego nie jest czynnością zamykającą na zawsze sprawę. Jest to istotna różnica pomiędzy procedurą karną, a administracyjną, dlatego nie sposób zgodzić się z poglądami, iż zakończenie postępowania karnego umorzeniem powoduje, iż jego materiały automatycznie stają się jawne.

W tej sytuacji odmowa udostępnienia akt przez Prokuratora Rejonowego w B. jest w ocenie organu zgodna z prawem. Prokuratura nie musiała jego zdaniem w tej sprawie wydawać decyzji administracyjnej, gdyż nie jest ona organem władzy publicznej, do którego działalności należałoby stosować art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale instytucją, o której mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, a żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Prokuratura, odmawiając wglądu do akt pismem z dnia [...] września 2012 r. sygn. [...], skierowanym do S.M., dokonała rozstrzygnięcia sprawy, o którym mowa w tym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydając wskazany na wstępie wyrok, wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zakresie wszystkich dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B., w której umorzono postępowanie sygn. akt [...] ([...]), poprzez udostępnienie dokumentów do przeglądania (i ewentualnie kopiowania) w urzędzie, w uzgodnionym terminie.

W pierwszej kolejności WSA ocenił dopuszczalność wniesienia skargi.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może ona zostać wniesiona do sądu administracyjnego bez wykazania wyczerpania trybu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe stwierdził, iż przedmiotowa skarga na bezczynność Prokuratora Rejonowego w B. – złożona do sądu administracyjnego – jest dopuszczalna, co pozwala na dokonanie jej merytorycznej oceny.

WSA – co do zasady – nie podzielił poglądu zaprezentowanego w sprawie przez organ.

Sąd pierwszej instancji odnotował rozbieżności w orzecznictwie w kwestii dotyczącej istoty sporu w przedmiotowej sprawie, a w szczególności: co do braku możliwości udostępniania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, akt spraw jako całości, jako zbioru dokumentów lub też jako zbioru różnego rodzaju informacji (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt I SAB/Kr 87/06 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), czy też możliwości udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1113/04, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 974/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 70/08, wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SAB/Łd 22/11, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Przychylając się do drugiego z prezentowanych stanowisk, WSA przypomniał, że w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zastrzegł, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W tym kontekście sąd pierwszej instancji wskazał na uregulowania zawarte w art. 156 § 5 i 5a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.), dotyczące jedynie akt spraw będących w toku. Zasady te nie dotyczą w jego ocenie akt spraw postępowań zakończonych, co doprowadziło go do wniosku, że podlegają one regulacjom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgoła odmienne uregulowanie zawierają, zdaniem WSA, choćby przepisy art. 156 § 1 i 2 przywołanego Kodeksu postępowania karnego, czy też np. art. 73 k.p.a. lub art. 12a § 2 p.p.s.a., które z mocy art. 1 ust. 2 ustawy wyłączają jej stosowanie w tychże przypadkach. Analiza wskazanych przepisów przemawia w jego ocenie za przyjęciem tezy, że akta zakończonych postępowań prowadzonych przez prokuratora spełniają, co do zasady, warunki zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe dla udostępniania ich, a w szczególności zawartych w nich dokumentów, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej – co podkreślił – z uwzględnieniem warunków zawartych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz ograniczeń wynikających z przepisów ustawy o ochronie danych osobowych i innych uregulowań szczególnych.

Sąd pierwszej instancji przychylił się do stanowiska, że w świetle art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle. Dlatego art. 156 k.p.k. nie może być, ocenie WSA, stosowany rozszerzająco. W art. 156 § 5 k.p.k. wyraźnie wskazuje się, że odmienny tryb dostępu dotyczy jedynie spraw w toku postępowania przygotowawczego i – zdaniem tego sądu – nie odnosi się do spraw zakończonych umorzeniem. W odniesieniu do takich spraw znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

WSA podkreślił, że do obowiązków organu należy szczególnie wnikliwa kwalifikacja poszczególnych dokumentów w ramach rozpatrywania żądania strony, pod kątem wyłączeń objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej, ustawą o ochronie danych osobowych ze względu na prywatność osoby fizycznej bądź innymi regulacjami, co wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wykluczając możliwości stwierdzenia, że jakiś dokument zawarty w aktach sprawy informacji publicznej nie stanowi.

Powyższy wniosek doprowadził WSA do stwierdzenia zasadności skargi na bezczynność w związku z nieudostępnieniem przez organ żądanej informacji w zakresie dostępu do dokumentów zawartych w aktach zakończonego postępowania prowadzonego przez prokuratora lub niewydania decyzji odmownej. Skarżący, w swoim wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał, że na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej prosi o udostępnienia wszystkich dokumentów stanowiących informację publiczną z akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w B. o sygn. akt [...] ([...]) i tak też wniosek ten winien być – zdaniem WSA – rozpatrywany, z uwzględnieniem wskazanych wyżej motywów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim. Zarzucił w niej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, wyrażającą się w przyjęciu poglądu prawnego, że akta zakończonego postępowania przygotowawczego stanowią informację publiczną, podczas gdy prawidłowe jego interpretacja prowadzi do wniosku odmiennego.

Mając powyższe na uwadze, Prokurator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na jej poparcie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kwestia będąca przedmiotem sporu została wyjaśniona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13. W uchwale tej stwierdzono, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając swoje stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż przede wszystkim należy rozważyć czy żądanie udostępnienia akt, jako zbioru różnorodnych materiałów, jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony. Wniosek musi, wobec tego, spełniać choćby minimalne wymogi formalne pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania, co pozwala na jego prawidłowe odczytanie i załatwienie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/07, że "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Za trafne uznać należy również stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznane zostały: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013, str. 224).

Zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 konstytucji, jak i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący przykładowym wyliczeniem rodzajów takiej informacji, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p.. I tak np. określenie "działalność organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne" ma bardzo szeroki zakres przedmiotowy. Podobnie oceniać należy treść pojęciową zawartą w art. 6 u.d.i.p. Dlatego nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.

Akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania.

Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy w tej sytuacji stwierdzić, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów dotyczących zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

NSA wskazał ponadto, że ustawodawca, co do którego zakładamy walor racjonalności, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do akt jakiegokolwiek postępowania, wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania. Jak trafnie wskazano w części orzeczeń sądów administracyjnych art. 3 ust. 2 u.d.i.p. określający przedmiotowy zakres dostępu do informacji publicznej jako jedno z uprawnień wskazuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2662/12). Stanowisko to umacnia brzmienie art. 6 ust. 4 lit. a/ u.d.i.p., w którym ustawodawca stwierdził, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypadku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika. Trzeba jeszcze dodać, że gdyby przyjąć pogląd odmienny od prezentowanego, należałoby w konsekwencji uznać, iż podmioty dysponujące aktami sprawy powinny również realizować obowiązki wskazane w art. 12 ust.2 u.d.i.p., tj. obowiązek zapewnienia możliwości kopiowania akt sprawy lub ich przeniesienia na odpowiedni i powszechnie stosowany nośnik.

Zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym – kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej liczbie spraw (tak jak w rozpoznawanej) wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy przedstawione w zaprezentowanej uchwale składu siedmiu sędziów.

Rozpoznając sprawie ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny winien orzec uwzględniając treść art. 269 § 1 p.p.s.a.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.