Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2604/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 9, art. 36, art. 46
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. C. i A. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na przebudowę elewacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r.,

znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. C. i A. C., zwanych dalej "skarżącymi", orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Delegatury w E. działającego z upoważnienia [...] Konserwatora Zabytków, nr [...], z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], którą organ odmówił A. C., zwanemu dalej także "inwestorem", udzielenia pozwolenia na przebudowę elewacji frontowej budynku mieszkalnego przy ul. A. w E.. Przebudowa miała polegać na wykonaniu drzwi do tworzonego przez inwestora lokalu usługowego, położonego na poziomie parteru przedmiotowego budynku. Drzwi miały zastąpić istniejące w tym miejscu okno. Zdaniem organu pierwszej instancji należało odmówić zgody na dokonanie takich zmian z powodu negatywnego wpływu na ekspozycję zabytkowej fasady i na groźbę zatarcia historycznego charakteru elewacji budynku przy ul. A. w E.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 10 lutego 2015 r. inwestor wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O., delegatura w E., z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy oraz na przebudowę elewacji budynku przy ul. A. w E. Do wniosku dołączony był projekt koncepcyjny zmian w fasadzie przedmiotowego budynku, a także dodatkowe dokumenty prawne. Wnioskujący dzięki przebudowie chciał otworzyć na parterze przedmiotowego budynku lokal usługowy, gdyż wejście do znajdującego się w tym budynku lokalu mieszkalnego byłoby możliwe wyłącznie od środka budynku i nie spełniałoby wymogów wejścia do publicznie dostępnego lokalu użytkowego.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, zwany dalej "Konserwatorem Zabytków" lub "organem pierwszej instancji", odmówił udzielenia pozwolenia na przebudowę elewacji frontowej budynku mieszkalnego przy ul. A. w E. polegającej na wykonaniu drzwi w miejsce okna i w ten sposób zapewnienia wejścia do tworzonego lokalu usługowego. Zdaniem organu pierwszej instancji projektowana zmiana miałaby negatywny wpływ na ekspozycję zabytkowej fasady i spowodowałaby zatarcie historycznego charakteru elewacji budynku.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotowa kamienica zlokalizowana

w E. przy ul. A. stanowi część obszaru zabytkowego układu urbanistycznego E., podlegającego ochronie prawnej zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446 z późn. zm.), zwanej dalej "u.o.z.o.z.". Organ podkreślił, że zabytkowy układ urbanistyczny E. został wpisany do rejestru zabytków województwa [...], na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1979 r. W związku z tym, zgodnie z art. 36 ust. 1 ww. ustawy, jakiekolwiek działania przy obiekcie i w jego otoczeniu wymagają uzyskania pozwolenia Konserwatora Zabytków. Dodatkowo, przedmiotowy budynek historyczny został umieszczony w gminnej ewidencji zabytków.

Organ pierwszej instancji stwierdził też i wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że budynek mieszkalny przy ul. A. w E. został wzniesiony na planie prostokąta pod koniec XIX wieku (w 1896 r.). Budynek wybudowany jest w stylu secesyjnym. Bryła budynku jest zwarta, symetryczna i posiada bogaty wystrój architektoniczny elewacji frontowej. Budynek jest murowany, całkowicie podpiwniczony, 4-kondygnacyjny. Budynek jest oryginalny, gdyż niemalże niezmieniony przetrwał obie wojny światowe w XX wieku. Zdaniem konserwatora zabytków, przedmiotowy budynek jest jednym z najlepiej zachowanych obiektów w mieście, o niezwykle bogatym jak na warunki ełckie wystroju elewacji frontowej, łączącej elementy historyzmu i początków secesji. Konserwator Zabytków uznał, że wykonanie w miejsce okna drzwi wejściowych prowadzących bezpośrednio z ulicy do lokalu użytkowego zaburzy całą kompozycję elewacji i doprowadzi do zniszczenia jej fragmentu wraz z częścią zabytkowego wystroju. Nowopowstałe lokale usługowe należy dostosować do charakteru, stylu i wystroju kamienicy oraz zabytkowego charakteru historycznego układu urbanistycznego, jakim w tym przypadku jest cała ulica A. wraz z jej historyczną, zwartą zabudową. Wobec powyższego organ pierwszej instancji orzekł jak w sentencji.

Decyzja Konserwatora Zabytków wzbudziła zastrzeżenia skarżących, którzy w dniu 29 maja 2015 r. wystąpili do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z odwołaniem od decyzji WUOZ w O. nr [...]. Skarżący nie zgodzili się z argumentacją organu jako, ich zdaniem, niezgodną z prawem oraz ze stanem faktycznym. Skarżący podnieśli przede wszystkim, że budynek zlokalizowany w E. przy ul. A. nie jest zabytkiem. Przedmiotowy budynek posiada bowiem walory zabytkowe przez co w 2013 r. został umieszczony w gminnej ewidencji zabytków E. Konserwator Zabytków nie wpisał jednak obiektu do rejestru prowadzonego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. W związku z tym argumenty podniesione przez organ pierwszej instancji są, zdaniem skarżących, nieadekwatne. Budynek znajduje się tylko w układzie urbanistycznym miasta E., wpisanym jako całość do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lutego 1979 r. o sygn. akt [...].

Jednocześnie, zdaniem skarżących proponowane rozwiązanie swoim zakresem przebudowy nie narusza historycznego układu urbanistycznego miasta. Proponowana zmiana nie niszczy również istniejącej elewacji, zasad jej kompozycji, istniejących podziałów oraz proporcji. Zachowuje również istniejącą osiowość otworów okiennych i drzwiowych. Szerokość otworu planowanego nie ulegnie również zmianie, a zmiana będzie polegała jednak na zastąpieniu otworu okiennego przez otwór drzwiowy.

Skarżący podkreślili, że przedmiotowy lokal nr [...] położony na parterze budynku został w 2012 r. nabyty od władz E. w trybie przetargu nieograniczonego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikała możliwość przeprowadzenia adaptacji lokalu na cele użytkowe. Plan ten, zwany [...], został przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta E. z dnia [...] maja 2012 r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie z §8 ww. planu dla kwartału oznaczonego symbolem 15MW, w którym położony jest przedmiotowy lokal przewiduje się możliwość lokalizacji usług w parterach i kondygnacjach podziemnych budynków od strony pierzei ulicznych (szeregu elewacji frontowych budynków). Ponadto za zgodą i na warunkach zarządców drogi zezwala się na budowę zewnętrznych schodów z poziomu chodnika do ww. lokali usługowych. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w żadnym zapisie nie ogranicza możliwości zasady wykonywania indywidualnego wejścia do lokalu z pasa drogowego.

Skarżący podkreślili również, że wpisanie budynku przy ul. A. do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi uzasadnienia dla odmowy wydania decyzji zezwalającej na zmiany proponowane przez skarżących. Budynek przy

ul. A. stanowi tylko jeden z 289 obiektów posiadających walory zabytkowe, objętych gminną ewidencją zabytków. W obszarze obowiązującego planu miejscowego [...], do rejestru zabytków wpisany jest tylko jeden budynek położony przy ul. A., budynek oznaczony numerem [...]. Ponadto, wiele obiektów wpisanych zarówno do rejestru zabytków, jak i do gminnej ewidencji zabytków, podlegało w ostatnich latach zmianom funkcjonalnym. Polegały one głównie na wykonywaniu odrębnych wejść do nowych lokali usługowych, co nie było kwestionowane przez konserwatora zabytków.

W związku z powyższym, skarżący uznają odmowę wyrażenia zgody na projektowaną przez nich zmianę fasady budynku za przejaw nierównego traktowania podmiotów inwestujących w przestrzeni ochrony konserwatorskiej.

W rezultacie odwołania skarżących Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej "Ministrem Kultury", wydał zaskarżoną decyzję. Organ za podstawę swojego aktu uznał art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i o opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, ze zm.) oraz przepisy art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "k.p.a.".

Zdaniem organu odwoławczego, Konserwator Zabytków wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej, wymaga prowadzenie działań mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Tymczasem zdaniem organu drugiej instancji wnioskowane prace odpowiadają zakresowi prac wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z.o.z. układ urbanistyczny E. jest zabytkiem, o którym mowa w powołanym przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Minister powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/WA 1193/10, zgodnie z którym w przypadku zabytków przestrzennych, takich jak układ urbanistyczny, za prowadzenie robót budowlanych przy zabytku należy uznać prowadzenie tych robót przy każdym elemencie tego układu. Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza więc stanowisko organów konserwatorskich.

Minister Kultury podkreślił również, że stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepisy prawa nie określają przy tym, w jakich przypadkach wydanie przez organy pozwolenia konserwatorskiego jest konieczne, a w jakich uzasadniona jest odmowa jego udzielenia. Kwestia ta jest pozostawiona ocenie organu prowadzącego postępowanie. Ocena taka powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na wartości chronione danego obiektu lub obszaru zabytkowego.

Zdaniem Ministra Kultury w niniejszej sprawie ten warunek został spełniony. Kierownik Delegatury w E. zasadnie uznał, że przeprowadzenie wnioskowanych prac przy budynku miałoby znaczący wpływ na wartości zabytkowe. Za najcenniejszą wartość zabytku zlokalizowanego przy ul. A. w E. uznaje się bowiem jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu. Planowane zmiany nie są dopuszczalne z uwagi na niekorzystną zmianę wyglądu historycznej formy i wyrazu elewacji przedmiotowego budynku. Doprowadziłaby ona bowiem do częściowej utraty waloru autentyzmu kamienicy, która przetrwała w niemal niezmienionym stanie dwie wojny światowe. Po rozważeniu racji wskazanych przez organ pierwszej instancji oraz przez skarżących, naczelny organ odpowiedzialny za ochronę zabytków uznał, że należy przedłożyć opisany wyżej ważny interes społeczny nad interesem strony, wynikającym z ograniczenia prawa własności, jakim jest wpisanie obiektu lub historycznego układu urbanistycznego do rejestru zabytków.

Minister Kultury odniósł się też do zarzutu dotyczącego niejednakowego traktowania podmiotów inwestujących w przestrzeni ochrony konserwatorskiej. Organ wyjaśnił, że argumenty skarżących przedstawione w odwołaniu są istotne ze względu na fakt, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w orzeczeniach wydawanych przez organ administracji publicznej na tle tego samego stanu faktycznego powoduje podważenie zaufania obywateli do państwa, co z kolei pozostaje sprzeczne z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Organ konserwatorski pierwszej instancji powinien jednak każdy przypadek traktować indywidualnie analizując wpływ konkretnej inwestycji na wartości danego budynku. Zdaniem ministra, organ pierwszej instancji wydając decyzję zgodnie z art. 36 pkt 1 ust. 1 u.o.z.o.z., prawidłowo wykonał nałożony na niego obowiązek. Jednocześnie Minister Kultury wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/WA 516/10, strona postępowania administracyjnego nie może powoływać się skutecznie na naruszenie przez organ administracji zasady równości traktowania w sytuacji, której organ taki działa w ramach uznania administracyjnego. Ma to szczególne znaczenie, gdy pod wpływem doświadczeń zebranych w toku wykonywania ustawowych kompetencji organ uznaje, że w danej kategorii spraw, w tym w sprawie toczącej się z wniosku określonej strony, zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego, nawet jeśli w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rygoru w stosunku do innych podmiotów.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem organu drugiej instancji skarżący złożyli skargę na decyzję ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili wymienionej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. § 8 uchwały Rady Miasta E. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) prawa procesowego: art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz

3) prawa procesowego tj. art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W skardze A. i A. C. położyli nacisk na trojakie naruszenie prawa przez organ drugiej instancji. Po pierwsze, zdaniem skarżących, organy konserwatorskie są związane ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro w badanym przypadku plan dopuszczał lokalizowanie usług do maksymalnej wielkości 50% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w tym także lokalizacji usług w parterach i kondygnacjach podziemnych od strony pierzei ulicznych, to tym samym żądanie skarżących znajduje pełne uzasadnienie w prawie miejscowym.

Po drugie, zdaniem skarżących organ odwoławczy wadliwie dokonał wyważenia między interesem strony a interesem społecznym. Skarżący zwrócili uwagę, że organ odwoławczy gruntownie omawia interes społeczny w ochronie walorów budynku, ale w żaden sposób nie rozważył interesu strony, który ta ma w uzyskaniu pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W ten sposób wyważenie interesów obu rodzajów jest jedynie pozorne.

Po trzecie, według skarżacych0 organ odwoławczy powołał się na niejednakowe traktowanie podmiotów inwestujących w przestrzeni konserwatorskiej, jednak zupełnie pominął argumentację skarżących w tym zakresie. Takie traktowanie, zdaniem skarżących, powoduje utratę zaufania do organów państwa przez stronę postępowania, co jest naruszeniem art. 8 k.p.a.

W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Kultury.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (pismo z dnia 12 listopada 2015 r.), Minister uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. (delegatura w E.) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na przebudowę elewacji frontowej budynku mieszkalnego przy ul. A. w E., jest bezzasadna.

Badając okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy, Sąd odwołał się do argumentów podniesionych w skardze, a także do argumentów sformułowanych przez organy konserwatorskie. W szczególności wyjaśnienia wymagają kompetencje organów ochrony zabytków w odniesieniu do budynków będących przedmiotem ochrony na podstawie powołanej wcześniej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd zwraca uwagę, że przepisy art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowią konsekwentne rozwinięcie systemu ochrony zabytków w Rzeczypospolitej Polskiej uregulowanego powołaną ustawą. Przede wszystkim, w art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z. wskazuje się, że zabytkowy charakter określonej rzeczy nie zależy od wpisu do jednej bądź drugiej ewidencji lub rejestru, ale od wartości samej tej rzeczy. Przepis ten uznaje, że zabytek to nieruchomość lub rzecz nieruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Konsekwentnie zabytek nieruchomy to nieruchomość (indywidualnie określona), jej część lub zespół nieruchomości, które posiadają cechy wskazane w definicji zabytku. Z tych względów argumenty skarżących, iż budynek położony w E. przy ul. A. nie może być traktowany jako zabytek, gdyż jest jedynie częścią kompleksu urbanistycznego wpisanego jako całość do rejestru zabytków jest oparty na błędnej interpretacji przepisów prawa. Wpis do rejestru zabytków jest tylko formą ochrony zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy), ale jak wskazano wyżej, nie przesądza o zabytkowym charakterze określonej rzeczy, w tym nieruchomości. Konsekwentnie, brak takiego wpisu nie odbiera określonemu budynkowi charakteru zabytkowego, ani go w żaden sposób nie podważa i nie osłabia.

Należy mieć również na uwadze art. 9 ust. 3 u.o.z.o.z., zgodnie z którym wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzący w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Z tego przepisu, interpretowanego w kontekście wcześniej powołanych przepisów, wynika jasno, że charakter zabytkowy mają wszystkie budynki znajdujące się w E. w strefie ochrony konserwatora zabytków uznanej za historyczny układ urbanistyczny, a nie tylko jeden czy dwa indywidualnie wpisane do rejestru. Skoro budynek położony przy ul. A. ma charakter zabytkowy i konserwator zabytków jest odpowiedzialny za jego ochronę, to analiza wniosku skarżących złożonego do Konserwatora Zabytków, a także ewentualna decyzja odmowna, są w pełni uzasadnione. Jest to ochrona indywidualna i w tym zakresie organ jest upoważniony, a jednocześnie zobowiązany do tego, aby indywidualnie rozpatrywać sprawę wniosku skarżących. Kryteriami oceny w tym zakresie powinny być również indywidualne kryteria oceny wartości zabytkowej nieruchomości oraz skutków zmian proponowanych we wniosku inwestora.

W tym zakresie organy konserwatorskie, w tym organ odwoławczy, słusznie powołały się na obowiązki wynikające dla nich z art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Przebudowa otworu okiennego na otwór drzwiowy, proponowana przez skarżących w projekcie przedłożonym organowi pierwszej instancji, ma charakter robót budowlanych. W związku z tym nie ma wątpliwości, że organ drugiej instancji właściwie zastosował powołany przepis.

Nie było również błędem istotnym zastosowanie przez organ pierwszej instancji art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z., który wskazuje, że takiego samego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Sąd podkreśla, że nie tylko roboty budowlane w ich całej technicznej złożoności lub prostocie podlegają kontroli konserwatora zabytków, ale również jakiekolwiek inne działania, które mogłyby wpłynąć na zmianę wyglądu zabytku.

Zdaniem Sądu z powołanego art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 11 u.o.z.o.z. nie wolno w drodze wykładni językowej wyciągać wniosków, że obowiązki konserwatora zabytków dotyczą wyłącznie obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Sąd podtrzymuje stanowisko organu odwoławczego, że wpis zespołu urbanistycznego do rejestru zabytków nadaje każdemu ze składników tego zespołu urbanistycznego charakter zabytku. Dlatego rozpatrując wniosek skarżących o udzielenie zgody na prace budowlane w budynku zabytkowym, należy brać pod uwagę oba przepisy: zarówno art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., który wskazuje przedmiot działań ("prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru"), jak i art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z., który wyznacza obowiązek właściciela lub posiadacza zabytku poprzez wskazanie skutku podejmowanych zachowań ("podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru"). Oba przepisy nie wykluczają się, lecz funkcjonalnie dopełniają się.

W rozpatrywanej sprawie, powołany art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z.o.z. wzmacnia jeszcze konkluzję wynikającą z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., gdyż nie pozostawia żadnych wątpliwości, że niewielka, jak twierdzą skarżący, skala robót budowlanych nie zwalnia ich spod kontroli konserwatora zabytków w tym zakresie.

Analizując przepisy ustawy, Sąd w pewnym zakresie doszedł do podobnego wniosku jak skarżący, a mianowicie, że wpis określonego obiektu do gminnej ewidencji zabytków zgodnie z art. 21 u.o.z.o.z. nie przesądza o sposobach ani zakresie ochrony takiego ewidencjonowanego obiektu. Rzeczywiście gminna ewidencja zabytków ma inne cele niż rejestr zabytków, gdyż jest tylko podstawą do sporządzania opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Zdaniem Sądu skarżący wyprowadza z tego faktu jednak błędny wniosek, a mianowicie twierdząc, że taki rodzaj ochrony budynku przy ul. A. nie upoważnia organów konserwatorskich do wydania jednoznacznej i wiążącej decyzji co do zakresu dopuszczalnych robót budowlanych i czynności zmieniających wygląd budynku przy ul. A.

Sąd zwraca przy tym uwagę, na art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.", który stanowi, że "W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Przepis ten nie był powoływany przez organy konserwatorskie w niniejszej sprawie, jednak jego wykładnia, zwłaszcza w kontekście art. 39 ust. 1 i ust 2 pr.bud., wskazuje jednoznacznie, że wpis do gminnej ewidencji a nie do rejestru zabytków przesądza tylko o hierarchicznej właściwości organów konserwatorskich udzielających na roboty budowlane. Typ rejestru (ewidencji) nie przesądza wszakże o zakresie obowiązku uzgodnienia takich prac z właściwym organem konserwatorskim.

Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że w przypadku rozpatrywania problemu statusu obiektu budowlanego, będącego jedynie częścią kompleksu urbanistycznego, a nie wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, należy interpretować powołane przepisy w sposób funkcjonalny, a nie tylko językowy (gramatyczny). Oznacza to, że rodzaj wpisu do rejestru zabytków nie zmienia w żadnym stopniu zakresu ochrony danego zabytku, a tym samym zakresu kompetencji organów konserwatorskich w tym przedmiocie. Potwierdzenie takiej interpretacji można znaleźć również w art. 46 ust. 1 u.o.z.o.z., zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru, jeśli ten zabytek spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Skoro wojewódzkiemu konserwatorowi wolno więcej (wolno wstrzymać mu prowadzone prace lub roboty budowlane), to tym bardziej wolno mu rozstrzygać o tym, czy udzieli pozwolenia na prace konserwatorskie lub roboty budowlane czy też nie. Ten rodzaj rozumowania przez prawników bywa nazywany wnioskowaniem a fortiori (wnioskowaniem z silniejszego na słabsze) i jest w europejskiej kulturze prawnej powszechnie akceptowany.

Sąd podziela również opinię organu drugiej instancji, że decyzja w zakresie tego, czy udzielić pozwolenia, czy też nie udzielić, jest decyzją wydawaną na podstawie i w ramach ustawowo zagwarantowanego uznania administracyjnego. Jest to zatem decyzja o charakterze dyskrecjonalnym. Konserwator Zabytków jest bowiem organem posiadającym specjalistyczną wiedzę historyczną oraz techniczną i wiedzę z zakresu historii sztuki i z tego względu nie sposób przyjąć sztywne, proceduralnie konkluzywne kryteria oceny, w jakim przypadku organ jest zobowiązany wydać decyzję określonej treści: zezwalającą na prace budowlane bądź odmawiające zezwolenia. Potwierdził to m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 254/14. Nie znaczy to oczywiście, że owa swoboda oceny walorów zabytku ma charakter absolutny, co znaczyłoby, że organ nie jest związany żadnymi kryteriami wartościowania prócz własnych subiektywnych odczuć. Jednak w tym zakresie uznaje się zasadniczą swobodę oceny estetycznej, historycznej i technicznej zabytku.

Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji słusznie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zarówno z opisu budynku zlokalizowanego przy ul. A., zawartego w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i z załączonych do akt sprawy dokumentów i planów oraz z publicznie dostępnych materiałów fotograficznych, wynika, że przedmiotowy budynek posiada rzeczywiście szczególną wartość historyczną. Budynek ten znajduje się w samym centrum historycznego układu urbanistycznego. Należy się zatem zgodzić z faktem, że ocena wartości artystycznej i historycznej dokonana przez organ pierwszej instancji i potwierdzona przez organ drugiej instancji były w pełni zgodne z prawem i w pełni uzasadnione. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia zarzutów, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji naruszało art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wskazywało dowodów, na których organ oparł się, a także nie wyjaśniało okoliczności decyzji, które przesądziły o ich treści. Sąd w tym zakresie nie znajduje podstawy do podważenia decyzji organu drugiej instancji.

Sąd uznaje również za chybioną argumentację skarżących wskazujących, że organ konserwatorski związany jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który przewiduje we wskazanym rejonie miasta dopuszczalność prowadzenia działalności gospodarczej i usługowej, w tym również lokalizację usług na parterze budynków od strony pierzei ulicznych. Postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego stanowią tylko upoważnienie dla obywateli do działania w ramach takiego planu i obowiązków organów administracji przestrzegania postanowień planu. Udzielenie upoważnienia do określonych działań w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie zwalnia jednak osób działających na podstawie miejscowego planu z obowiązku podporządkowania się przepisom szczególnym, jakimi w tym zakresie są przepisy ustawy o ochronie zabytków. Z punktu widzenia rozumowania prawniczego jest to oczywiste, że w przypadku kiedy szczególny obowiązek jest nałożony przez przepisy jednej ustawy, to taki przepis uchyla stosowanie w tym zakresie przepisów o charakterze ogólnym, co więcej przepisów niższych rangą, a taki status mają postanowienia planów zagospodarowania przestrzennego, jako przepisów prawa miejscowego. Mamy więc tu połączenie i zastosowanie dwóch rodzajów powszechnie uznawanych rodzajów rozumowania prawniczego: "norma wyższa uchyla normę niższą" oraz "norma szczególna (ustanawiająca wyjątek) ma pierwszeństwo przed normą ogólną". Pierwszy argument podniesiony w skardze przez skarżących jest zdaniem Sądu całkowicie nieuzasadniony.

Sąd nie podziela również stanowiska wywiedzionego w drugim argumencie skargi, a mianowicie, iż organ odwoławczy nie dokonał właściwego wyważenia między interesem społecznym a indywidualnym interesem strony. Procedura ważenia interesów, jakkolwiek nie byłaby sporna, nie musi zawsze i automatycznie prowadzić do zaspokojenia każdego z tych rodzajów interesów

w równym stopniu. Jest to procedura ważenia, ale procedura nieprzesądzająca o rezultacie ważenia. Jeśli zatem organ uznał, że wartości historyczne budynku przy ul. A. w E. są tak istotne, iż należy je chronić, to w tym zakresie interes indywidualny obywatela i strony postępowania musi tę wyższość bądź pierwszeństwo interesu społecznego uznać. Takie rozstrzygnięcie nie narusza wymogu ważenia interesów społecznych i indywidualnych, wynikającego choćby z art. 7 k.p.a.

Sąd uznał również za zupełnie nieprzekonujące argumenty skarżących o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady równości tj. naruszeniu art. 8 k.p.a. oraz w domyśle art. 32 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Fakt, że organ drugiej instancji poświęcił w uzasadnieniu swojej decyzji dużo miejsca analizie stanu prawnego oraz analizie okoliczności faktycznych uzasadniających ochronę interesu społecznego, a nie interesu strony, wynikał z faktu, że interes strony w tym zakresie nie budził żadnych wątpliwości. Był jasno określony we wniosku i wyrażony odpowiednimi dokumentami, w tym projektem zmian w elewacji budynku. Wątpliwości natomiast mógł budzić zakres ochrony interesu społecznego, w tym zakres działań podejmowanych przez konserwatora zabytków. Dlatego wskazana niemierność (nie równorzędność) argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji nie może być uznana za naruszenie prawa, zwłaszcza takie, które prowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji