Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1801/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1438
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: § 38, § 39, § 45
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 44 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 18
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), , Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk-Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. P. z dnia [...] września 2015 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania J. W. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał na wniosek skarżącego płatność rolnośrodowiskową za Pakiet 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w Wariancie 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, w wysokości 31.392 zł, do powierzchni 23,66 ha, w tym kwotę 3 000 zł z tytułu kosztów transakcyjnych. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy producenta rolnego w dniu 5 grudnia 2013 r. Decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. zawierała stwierdzenie, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 15 marca 2013 r. Skarżący zobowiązał się do utrzymywania trwałych użytków zielonych na powierzchni 28,33 ha przez cały okres realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

W dniu 6 maja 2014 r. skarżący złożył kontynuacyjny Wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok, w którym zadeklarował do pakietu 4, wariant 4.1 działki rolne o łącznej powierzchni 22,78 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 oraz w oparciu o złożone przez skarżącego oświadczenie w sprawie wypowiedzenia mu użytkowania gruntów rolnych ustalono, że skarżący zmniejszył powierzchnie trwałych użytków zielonych na terenie gospodarstwa rolnego o 0,88 ha.

W konsekwencji decyzją z dnia [...] października 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu płatność do powierzchni stwierdzonej (22,78 ha), z uwzględnieniem 20% sankcji. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W następstwie odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję z [...] października 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ponownie przyznał skarżącemu płatność z uwzględnieniem 20% sankcji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W dniu 2 września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych skarżącemu na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] września 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 6278,40 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że pomniejszenie deklarowanej powierzchni wynika z faktu wymówienia mu umowy dzierżawy przez właściciela działek, której to sytuacji skarżący nie mógł przewidzieć. Skarżący zakwestionował również fakt potrącenia z płatności kosztów związanych ze zwrotem za ekspertyzę ornitologiczną. Stwierdził, że decyzja jest niesłuszna, ponieważ zachował powierzchnię użytków zielonych.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor stwierdził, że skarżący podjął zobowiązanie rolnośrodowiskowe w dniu 15 marca 2013 r., zgłaszając do Pakietu 4, wariant 4.1 działki rolne o łącznej powierzchni 23,66 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności stwierdzono zmniejszenie zobowiązania o 0,88 ha. Wynikało ono ze zgłoszonego przez skarżącego wypowiedzenia umowy użytkowania działki o nr ewid. [...].

Biorąc pod uwagę wysokość stawki płatności dla 1 ha (1.200 zł) i wielkość zaniechania powierzchniowego kwota nienależnie pobranych płatności wynosi 1.056 zł.

Powołując się na przepisy prawa unijnego organ stwierdził, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. W tej kwestii organ powołał się także na § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie programu rolnośrodowiskowego).

Dyrektor Oddziału Regionalnego wskazał, że z uwagi na stwierdzone w sprawie uchybienia w przestrzeganiu przez skarżącego wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów powstała kwota nienależnych środków pieniężnych w wysokości 6.278,40 zł. Kwotę płatności nienależnych organ ustalił mnożąc kwotę płatności przyznanych w 2013 r. do pakietu 4, wariant 4.1 (31.392 zł) przez 20% jako procent zmniejszenia płatności sankcjonujący kod O6.

W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na podstawie przepisów przewidujących takie odstąpienie w przypadku, gdy kwota do zwrotu nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. Ustalona w sprawie kwota płatności nienależnych przekracza tą wartość.

Zdaniem organu nie ma również podstaw do zastosowania przepisów przewidujących brak obowiązku zwrotu w przypadku, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w badanej sprawie.

Organ odwoławczy uznał, że nie doszło do upływu okresu przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia podniesionych w odwołaniu argumentów skarżącego. Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności znał warunki jej przyznania oraz obowiązki, jakie na nim ciążą. Oświadczył też, że zobowiązuje się do uczestnictwa w programie przez okres 5 lat. Wbrew argumentom podniesionym w odwołaniu skarżący sam przedstawił dokumenty potwierdzające, że nie użytkuje działki o nr ewid. [...], zgłoszonej w 2013 jako trwały użytek zielony.

W skardze do sądu administracyjnego J. W. podniósł, że pomniejszenie deklarowanej powierzchni do pakietu rolnośrodowiskowego 4.1 wynika z faktu wymówienia mu umowy dzierżawy przez właściciela działki. Sytuacji tej skarżący nie mógł przewidzieć, ponieważ przed przystąpieniem do programu rolnośrodowiskowego uzyskał zapewnienie od właściciela, że będzie mógł je dzierżawić zgodnie z przeznaczeniem.

Skarżący oświadczył również, że nie zgadza się z faktem potrącenia z płatności kosztów za ekspertyzę ornitologiczną (kosztów transakcyjnych). Potrącenie nie jest słuszne, ponieważ opłata za ekspertyzę nie jest odniesiona do ilości hektarów, tylko podana w przedziałach.

W ocenie skarżącego zaskarżona decyzja jest wobec niego krzywdząca, ponieważ zachował powierzchnię użytków zielonych, nie miał wpływu na wymówienie dzierżawy przez właściciela działki, nie uzyskał od pracowników ARiMR właściwych informacji dotyczących sankcji. Ponadto podniósł, że powierzchnia wycofanych przez niego użytków zielonych z programu rolnośrodowiskowego nie stanowi 3% posiadanych użytków zielonych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji są dotknięte wadami skutkującymi koniecznością ich uchylenia. Konieczność takiego rozstrzygnięcia wynika z przyczyn innych niż podniesione w skardze, jednak jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy: sąd ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zasadności zarzutów podniesionych w skardze.

Istotne w badanej sprawie jest dokładne określenie ram sporu prawnego między skarżącym a organami.

Zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013, przyznanych skarżącemu na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.

Istotą płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązanie się rolnika do wypełniania warunków dla danego pakietu przez cały okres trwania zobowiązania.

Składając wniosek o przyznanie płatności w roku 2013 skarżący podjął 5-letnie zobowiązanie, którego treścią, biorąc pod uwagę pakiet płatności (Pakiet 4, wariant 4.1) było utrzymywanie trwałych użytków zielonych na powierzchni 28,33 ha przez cały okres realizacji zobowiązania.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że skarżący zobowiązania tego nie dotrzymał. We wniosku kontynuacyjnym na rok 2014 zadeklarował do tego samego pakietu i wariantu działki rolnej o łącznej powierzchni 22,78 ha. Oznaczało to zmniejszenie powierzchni trwałych użytków zielonych o 0,88 ha. Faktu tego skarżący nie kwestionuje, jest on potwierdzony m.in. złożonym przez skarżącego oświadczeniem w sprawie wypowiedzenia mu użytkowania gruntów rolnych. Spór dotyczy ustalenia wysokości sankcji z tytułu niedotrzymania zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Ogólną podstawę prawną orzekania w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności rolnych stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, ze zm.). Przepis ten stanowi jednak wyłącznie ogólną podstawę kompetencyjną do wydania decyzji przez organy Agencji, jednak szczegółowe przesłanki ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności określają przepisy wykonawcze.

Podobnie należy potraktować powoływany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) z 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE, seria L, nr 25, s. 8, ze zm.). Organ trafnie powołuje przy tym przepisy przejściowe, z których wynika, że pomimo formalnego uchylenia rozporządzenia znajduje zastosowanie do spornej płatności.

W ustępie 1 zdanie 2 tego przepisu wyraźnie wskazano, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Przywołany przepis wprowadza ogólną zasadę obowiązku zwrotu (odzyskiwania) płatności w razie naruszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego, jednak nie określa szczegółowo przesłanek ustalenia wysokości zwrotu.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że – jak przyjmuje się w utrwalonym już orzecznictwie – warunkiem koniecznym wydania w omawianym trybie decyzji ustalającej kwoty nienależnie, czy nadmiernie pobranych środków, nie jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., II GSK 96/12 oraz z 15 listopada 2012 r., II GSK 1518/11). Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres. Powyższe oznacza, że – co do zasady – dla ewentualnego ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych nie jest konieczne uprzednie wzruszenie decyzji przyznających pomoc (por. podobnie wyrok WSA w Lublinie z 21 czerwca 2016 r., III SA/Lu 1797/15).

Przesłanki zwrotu płatności określają przepisy powoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie programu rolnośrodowiskowego z 2013 r., wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173).

Specyfika płatności rolnośrodowiskowej, której kluczowym elementem jest zobowiązanie wieloletnie, sprawia, że zwrot płatności ma charakter wsteczny, o czym świadczy jednoznacznie treść przywołanego wyżej art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Wywiązanie się z obowiązków przyjętych w ramach danego pakietu i wariantu musi być oceniane w kontekście całego 5-letniego okresu zobowiązania. Naruszenie warunków realizacji zobowiązania w okresie trwania zobowiązania wywołuje dwojakiego rodzaju konsekwencje. Z jednej strony odmowę przyznania płatności za dany rok, w którym zobowiązanie nie jest realizowane. Z drugiej jednak, także i konieczność zwrotu płatności przyznanych wcześniej w ramach tego samego zobowiązania.

Zasadom tym odpowiada treść powoływanego rozporządzenia w sprawie programu rolnośrodowiskowego z 2013 r., który reguluje dwie odrębne kwestie. Po pierwsze określa zasady zmniejszania płatności przyznawanych w danym roku w razie stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych wariantów pakietów (§ 38). Po drugie, w odrębnym przepisie (§ 39) rozporządzenie reguluje przesłanki zwrotu płatności w sytuacji, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w tym gdy zmniejszył obszar gruntów ornych, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe (ust. 2).

W ocenie Sądu regulacje te w sposób wyraźny dotyczą dwóch różnych zagadnień i nie można ich mieszać. Nie można tworzyć podstawy decyzji czerpiąc z dwóch różnych regulacji. Jeszcze raz należy podkreślić, że § 38 dotyczy ustalania wysokości zmniejszenia płatności w danym roku, w którym naruszono zobowiązanie rolnośrodowiskowe. W odniesieniu do skarżącego przepis ten został zastosowany w odniesieniu do wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności na rok 2014. Kwestia ta została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] kwietnia 2015 r. i nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu.

Niniejsze postępowanie przed sądem dotyczy zgodności z prawem ustalenia obowiązku skarżącego zwrotu płatności nienależnie pobranych na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Przesłanki zwrotu – jak wskazano wyżej – określa § 39 rozporządzenia z 2013 r.

Bardzo ważny w sprawie jest fakt, że § 39 rozporządzenia z 2013 r., w zakresie istotnym z punktu widzenia badanej sprawie, pomiędzy datą wydania ostatecznej decyzji o płatności za rok 2013, a datą orzekania o zwrocie nienależnie pobranej płatności, dwukrotnie podlegał zmianom.

W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym do 13 listopada 2013 r., kluczowy w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia stanowił, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem.

Z dniem 14 listopada 2013 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 listopada 2013 r. zmieniające analizowane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1312). W wyniku zmiany doprecyzowano przesłankę zwrotu płatności, formułując ją w następujący sposób: "zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej lub jej części objętych zmniejszeniem". Zmiana ta nie ma istotnego znaczenia dla badanej sprawy.

Istotniejsze są dalsze zmiany analizowanego przepisu. Z dniem 15 marca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniające analizowane rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 324). W wyniku zmiany dodano pkt 2a w § 39 ust. 2. Od tej pory pkt 2 dotyczy zwrotu płatności przyznanych w ramach Pakietu 1: Rolnictwo zrównoważone. Z kolei spornych w sprawie płatności w ramach Pakietu 4, dotyczył nowo wprowadzony pkt 2a. Wynika z niego, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6 lub 8, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant.

Wprowadzona zmiana dostosowuje treść przesłanek zwrotu płatności do wspomnianego wyżej art. 18 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Kluczowe znaczenie w sprawie ma treść przepisów przejściowych zawartych w rozporządzeniu zmieniającym z 2014 r. Zgodnie z § 2 Do przyznawania i zwrotu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" w sprawach objętych postępowaniami: (1) wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, (2) zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie przepisów dotychczasowych, w przypadku gdy zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia; - stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że w postępowaniu w sprawie zwrotu tej pomocy przepis § 45 rozporządzenia, o którym mowa w § 1, stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

W badanej sprawie nie zaistniała żadna z sytuacji opisanych w hipotezie przywołanej normy: przedmiotem badanej sprawy jest kwestia nie przyznania, ale zwrotu płatności. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte 2 września 2015 r., a więc już po wejściu w życie rozporządzenia. W sprawie nie miało miejsca wznowienie postępowania, co wyklucza zastosowanie punktu 2.

Argumentując a contrario – skoro nie zaistniała żadna z sytuacji uprawniających do stosowania przepisów dotychczasowych, w badanej sprawie należało stosować przepisy rozporządzenia w sprawie płatności z 2013 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2014 r.

Organy orzekające w sprawie konsekwentnie w swoich decyzjach powołują treść § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu z listopada 2013 r., pomijając tym samym wskazania płynące z przytoczonych przepisów przejściowych zawartych w nowelizacjach z 2014 i 2015 r.

Stosując wadliwą podstawę materialnoprawną decyzji organy dopuściły się błędu, który musi skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny i to wydanych w obydwu instancjach (art. 145 § 1 pkt lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a.). Błąd ten niewątpliwie miał wpływ na wynik sprawy. Treść § 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia, która należało zastosować w sprawie jest zupełnie inna od powoływanego przez organy brzmienia ust. 2 pkt 2. W nowym, aktualnym brzmieniu, należy uwzględniać zasadę, że zwrotowi podlega ta część płatności przyznanej w ramach danego wariantu, która odpowiada procentowemu stosunkowi powierzchni obszaru objętego zmniejszeniem do powierzchni obszaru, na którym powinien być realizowany ten wariant. Sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy pozostaje zupełnie bez powiązania z ta zasadą.

Konkluzje Sądu wspiera analiza sposobu ustalenia przez organy wysokości kwoty płatności podlegającej zwrotowi. Ustalając ta kwotę organy dokonały operacji opisanej w następujący sposób: "- 31392,00 – przyznana kwota płatności za rok 2013; - 20% - procent zmniejszenia płatności sankcjonujący kod O6; - 6278,40 zł – kwota płatności, za którą powinien być dokonany zwrot".

Z wywodów uzasadnienia nie wynika w żaden sposób, na jakiej podstawie organy zastosowały 20% zmniejszenie płatności i kod O6.

Sztywne współczynniki procentowe zmniejszenia płatności zostały określone w załączniku nr 7 do rozporządzenia z 2013 r. Załącznik 7 ma jednak zastosowanie do zmniejszenia płatności w danym roku, w którym stwierdzono brak realizowania zobowiązania, a więc do zagadnienia regulowanego § 38 rozporządzenia, nie zaś do kwestii zwrotu płatności, o której należy rozstrzygać w oparciu o § 39.

Jak wskazano już wyżej, organy błędnie pominęły aktualne brzmienie § 39, który precyzuje sposób ustalania płatności do zwrotu. Oparły swoje ustalenia na kompletnie nie wyjaśnionych podstawach prawnych, co oznacza naruszenie obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 k.p.a.) i potwierdza konkluzję o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, dodatkowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Kolejnym błędem organów obydwu instancji było pominięcie treści § 39 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. Przepis ten stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi: (1) w przypadku, o którym mowa w art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006; (2) mimo zmniejszenia obszaru, na którym rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli zmniejszenie to nie przekracza 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego tym zobowiązaniem i 2 ha oraz zostało dokonane przed dniem 15 marca 2012 r.

Druga z opisanych sytuacji nie wchodzi w grę w badanej sprawie, jednakże niezrozumiałe jest, dlaczego organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 9) powołuje art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006, a jednak w ogóle nie rozważa zastosowania tego przepisu. Jest to tym bardziej zaskakujące, że w tym samym miejscu uzasadnienia pojawia się konkluzja: "Wobec istniejącego dokumentu wypowiedzenia z dnia 28-02-2014 r. oraz zaniechania zobowiązania stanowiącego 3,7% zastosowanie ma § 39 ust. 4 pkt 1". Ze stwierdzeń tych nie wynikają żadne konsekwencje w rozstrzygnięciu organu, a przecież jeśli byłaby podstawa do zastosowania § 39 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 2013 r. w związku z art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 należałoby rozważyć odstąpienie od obowiązku zwrotu.

Należy dla porządku przypomnieć, że powoływany art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 (rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW); Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 15, ze zm.), w przypadku niewielkich zmian w sytuacji gospodarstwa państwa członkowskie mogą podjąć szczególne środki, aby zapobiec sytuacji, w której zastosowanie ust. 1 doprowadziłoby do niewłaściwych skutków w odniesieniu do podjętego zobowiązania. Zmniejszenie obszaru gospodarstwa o nie więcej niż 10 % względem obszaru objętego zobowiązaniem jest uznawane za niewielką zmianę do celów akapitu pierwszego.

Trzeba jeszcze w tym miejscu wskazać, że rozporządzenie nr 1974/2006 utraciło moc, jednak nadal stosuje się je do operacji wdrożonych na podstawie programów zatwierdzonych przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1698/2005 przed dniem 1 stycznia 2014 r. (art. 19 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe; Dz. Urz. UE, seria L, nr 227, s. 1, ze zm.).

Argumentacja organu odwoławczego w powołanym fragmencie uzasadnienia jest nielogiczna i niekonsekwentna. Skoro organ wskazał wprost, że "zastosowanie ma § 39 ust. 4 pkt 1" rozporządzenia z 2013 r., powstaje pytanie, dlaczego z tego stwierdzenia nie wyciągnął dalszych konsekwencji i nie rozważył w ogóle zasadności odstąpienia od zwrotu płatności.

Jak wskazano na wstępie, decyzje wydane w sprawie w obydwu instancjach podlegają uchyleniu z powodu błędów dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, nie zaś wskazanych w skardze. Tym niemniej Sąd uznaje za celowe odniesienie się również do zarzutów skargi.

Skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciami organów ponieważ zmniejszenie powierzchni działek rolnych objętych zobowiązaniem jest następstwem wymówienia dzierżawy działek przez właściciela. W jego ocenie jest to sytuacja, której nie mógł przewidzieć. Argumentacja ta wskazuje, że skarżący chce zakwalifikować sytuację do pojęcia siły wyższej, w przypadku której zwrot płatności nie jest wymagany. Rzeczywiście w katalogu przypadków kwalifikowanych jako siła wyższa zawartego w § 45 rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowej znajduje się punkt 8, wskazujący inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Argumenty skarżącego w ocenie Sądu nie zasługują jednak na uwzględnienie. Jeszcze raz trzeba przypomnieć, że istotą płatności rolnośrodowiskowej jest zobowiązanie się rolnika do wypełniania warunków dla danego pakietu przez cały okres trwania zobowiązania. Zgłaszanie do takiej płatności działek nie będących własnością rolnika zawsze wiąże się z naturalnym ryzykiem wypowiedzenia umowy, na podstawie której rolnik posiada te działki. Trudno zatem uznać, że jest to okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania. Jest to normalne ryzyku gospodarcze w tego typu sytuacji.

Ponadto, powołany § 45 rozporządzenia krajowego stanowi wykonanie regulacji zawartych w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE, seria L, nr 368, s. 15, ze zm.). Art. 47 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Jak wynika z analizy akt administracyjnych (k. 194-195), wypowiedzenie dzierżawy działek nastąpiło w lutym 2014 r., zaś skarżący zgłosił ten fakt 6 miesięcy później – w sierpniu 2014 r. Nawet zatem gdyby próbować zakwalifikować powołane okoliczności pod przypadek siły wyższej, nie zostałby spełniony warunek terminowego zgłoszenia tego przypadku.

Obowiązujące przepisy nie dają możliwości wyłączenia z zakresu zwrotu płatności kwot przyznanych tytułem tzw. kosztów transakcyjnych. Wskazują jedynie na relację procentową stosunku powierzchni zmniejszonej do powierzchni obszaru, na którym powinno być realizowane zobowiązanie (§ 39 ust. 2 pkt 2a rozporządzenia z 2013 r.).

Uchylenie decyzji wydanej w sprawie w obydwu instancjach powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Rolą organu będzie przede wszystkim zadbanie o uniknięcie błędów wytkniętych przez sąd. Przede wszystkim organ powinien zastosować właściwe przepisy - § 39 rozporządzenia z 2013 r. w brzmieniu znowelizowanym w 2014 r. Powinien również rozważyć, czy w sprawie istnieją podstawy do zastosowania § 39 ust. 4 rozporządzenia.

Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.

Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie składał w tym przedmiocie wniosku, natomiast orzeczenie zwrotu kosztów z urzędu nie jest w tym przypadku możliwe (art. 209 p.p.s.a.).