Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 376/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 e i artr. 19f
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska /spr./ Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 802/14 w sprawie ze skargi C. O. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu brojlerów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 listopada 2014 r. uchylił zaskarżoną przez C. O. decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu brojlerów oraz stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się tego wyroku. W punkcie trzecim wyroku Sąd zasądził od Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku na rzecz skarżącego kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Hajnówce decyzją z [...] maja 2014 r. zakazał C. O. – właścicielowi fermy, wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych w ilości 39 900 sztuk w wieku 5,5 tygodnia według stanu na dzień [...] kwietnia 2014 r. oraz nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego. Nakazał również udokumentowanie wykonania tych czynności.

Organ uwzględnił, że według sprawozdania sporządzonego przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w Białymstoku dotyczącego próbek mieszanki paszowej pełnoporcjowej [...] pobranej [...] kwietnia 2014 r. z kurnika nr [...] należącego do C. O. – w mieszance znajdowały się cząstki pochodzące ze zwierząt lądowych i rybnych. Powyższy wynik potwierdziło badanie Krajowego Laboratorium Referencyjnego w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w Puławach. Stwierdzono w nim obecność średnio ponad 5 składników pochodzenia zwierzęcego (charakterystycznych dla zwierząt lądowych - fragmenty kości zwierząt lądowych). Kolejna kontrola fermy, przeprowadzona [...] kwietnia 2014 r. wykazała, że cała partia zakwestionowanej paszy została skarmiona brojlerom kurzym znajdującym się w kurniku strony w ilości 39 900 sztuk w wieku 5,5 tygodni. W toku następnej kontroli nie stwierdzono obecności na terenie fermy substancji mogących być źródłem przetworzonego białka zwierzęcego, zaś pobrane próbki nie potwierdziły obecności niedozwolonych białek pochodzenia zwierzęcego.

Organ uznał, że z uwagi na wyniki kontroli z [...] kwietnia 2014 r. uzasadnione było w sprawie zastosowanie przepisów art. 7 ust. 2 i załącznika IV Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U. UE L z 2001 r. Nr 147 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.), art. 54 ust. 1, 2a i b Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt (Dz.U. UE L z 2004 r. Nr 165) – które wprowadzają zakazy karmienia zwierząt gospodarskich białkiem pochodzącym od ssaków i białkiem zwierzęcym oraz paszami zawierającymi takie białka, zakazy używania zwierząt karmionych takimi paszami do wytwarzania środków spożywczych i wprowadzania ich do obrotu oraz wprowadzają obowiązek zastosowania stosownych procedur sanitarnych, co też w sprawie nastąpiło.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył C. O., podnosząc w szczególności brak rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli i sposobu pobrania próbek.

Podlaski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Białymstoku decyzją z [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 §1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał, w trakcie postępowania odwoławczego ustalono, że brojlery kurze z zablokowanego stada padły, a ich zwłoki przekazano do Zbiornicy Padliny w S., o czym C. O. poinformował inspektorów Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w trakcie przeprowadzania przez nich czynności kontrolnych w dniach [...] i [...] maja 2014 r. Przedłożył wówczas dokumenty handlowe na przewóz ubocznych produktów zwierzęcych kat. 2 do zbiornicy padliny. Kopie dokumentów zostały dołączone do protokołów kontroli. Fakt upadków wszystkich zwierząt z zablokowanego stada strona potwierdziła także w dniu [...] czerwca 2014 r. w trakcie przesłuchania. Zdaniem organu odwoławczego, skoro po wydaniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny uległ istotnej zmianie, bowiem strona przestała być posiadaczem 39 900 sztuk brojlerów kurzych na skutek przekazania ich do utylizacji, to decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego a postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe umorzyć w całości.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego C. O. wskazując przede wszystkim, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem jego przedmiotem było stwierdzenie występowania w paszy podawanej brojlerom niedozwolonych substancji, skutkiem czego nakazano czynności sanitarne wobec zwierząt. Przedmiotem postępowania nie były natomiast same brojlery, stąd też organ drugiej instancji wydając decyzję umarzającą postępowanie w sposób rażący naruszył art. 105 §1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za zasadną przyjmując, że decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Eliminacja zaskarżonej decyzji nastąpiła jednak w większości z powodów częściowo odmiennych niż podane w skardze.

W pierwszej kolejności Sąd uznał, że organ odwoławczy w sposób istotny naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazany jako podstawa zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 nie wskazany a faktycznie zastosowany. Przedstawiając treść art. 138 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, każdy zatem inny rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego niż w nim wymieniony stanowi o jego istotnym naruszeniu. Treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie odpowiada żadnemu rodzajowi decyzji odwoławczej wymienionemu w art. 138 § 1 k.p.a. Faktycznie stanowi niedopuszczalną kompilację treści pkt 2 i 3 tego przepisu. Organ odwoławczy nie mógł bowiem uchylić decyzji pierwszoinstancyjnej bez wydania rozstrzygnięcia następczego jak tego wymaga art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. bez orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania w pierwszej instancji). Podobnie nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego po uprzednim skasowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem umorzenie postępowania odwoławczego jest samodzielnym rodzajem rozstrzygnięcia w drugiej instancji administracyjnej, występującym bez jednoczesnego formalnego orzekania co do bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W konsekwencji wydanie przez PWLW orzeczenia nieodpowiadającego przepisowi art. 138 § 1 k.p.a. zobowiązywało sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego z powodu istotnego naruszenia wymienionego przepisu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Następnie Sąd stwierdził, że organ ustalając fakt bezprzedmiotowości postępowania wynikającej z przyjętej przez siebie eliminacji wszystkich brojlerów kurzych wskazanych w decyzji organu I instancji jako objęte blokadą sprzedażową - nie wywiązał się należycie z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy oraz o stan prawny i faktyczny z daty jego orzekania. Tym samym ustalenie o bezprzedmiotowości postępowania było przedwczesne i nieuprawnione. Organ bezkrytycznie przyjął jako prawdziwe i odzwierciedlające stan faktyczny twierdzenia inwestora co do padnięcia wszystkich ptaków i zutylizowania ich, mimo że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty powyższego nie potwierdzały. Jak wskazał Sąd, zakazem wynikającym z decyzji z [...] maja 2014 r. objętych zostało 39 900 sztuk bojlerów oraz ich wiek 5,5 tygodnia. Natomiast z przedłożonych przez skarżącego "dokumentów handlowych przy przewozie, wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ubocznych produktów zwierzęcych" kategorii 2 wynika, że przekazał on do Zbiornicy Padliny w okresie po wydaniu decyzji blokującej: łącznie 31 300 sztuk (jako odpad i drób kategorii II). Zdaniem Sądu, powyższe dane wynikające wprost z akt, wykluczają przyjęcie, że doszło do zutylizowania całości zablokowanego drobiu C. O., a więc że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sąd podkreślił, że co prawda C. O. w trakcie przesłuchania przed organem odwoławczym w dniu [...] czerwca 2014 r. wskazał, że w rzeczywistości na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ptaków było mniej niż pierwotnie wskazywał (nie 39 900 a około 33 000 sztuk), jednakże organ odwoławczy tej okoliczności nie tylko nie sprawdził, ale nawet się do niej w żaden sposób nie ustosunkował stwierdzając jedynie, że "po wydaniu skarżonej decyzji stan faktycznie uległ istotnej zmianie polegającej na tym, że strona przestała być posiadaczem 39 900 sztuk brojlerów kurzych wskutek przekazania ich do utylizacji". Nadto organ odwoławczy bezpodstawnie i bezrefleksyjnie uznał za wiarygodny dowód w sprawie – na okoliczność przekazania padłych zwierząt do utylizacji, przedstawione przez skarżącego a wystawione przez Zbiornicę Padliny w S. dokumenty handlowe, mimo że są kserokopiami a nie oryginałami oraz mimo że żaden z nich nie zawiera podpisu podmiotu nabywającego (uprawnionego do odbioru transportu), a jedynie podpis osoby zbywającej tj. skarżącego. Nie wzbudziło to wątpliwości organu odwoławczego, podczas gdy wymagało wyjaśnienia. Wniosek ten potwierdza pismo Głównego Lekarza Weterynarii z [...] sierpnia 2014 r., w którym stwierdzono, iż w wyniku przeprowadzonej na jego zlecenie kontroli w Zbiornicy Padliny w S. stwierdzono nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez pracownicę tej placówki. Wystawiła ona bowiem w dniach [...] maja 2014 r. dwa dokumenty handlowe na odbiór od C. O. padłego drobiu w ilości 31 300 sztuk, jednakże nastąpiło to bez fizycznego dostarczenia zwierząt. Jak wynika z pisma przedstawiciela Zbiornicy z dnia [...] lipca 2014 r. – na datę sporządzenia pisma wymienionych zleceń nie zrealizowano. Powyższe skutkowało zawiadomieniem przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Hajnówce organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i wszczęciem przez nie postępowania przygotowawczego (vide pismo PWLW z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]). Z treści "Zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa" z dnia [...] września 2014 r. wynika, że do dnia jego sporządzenia skarżący nie przedstawił również faktur dokumentujących zbycie drobiu z kurników M. i K. O. (s. 4 Zawiadomienia). Uzasadnia to dodatkowo konieczność wyjaśnienia, co faktycznie stało się z zablokowanym drobiem. Bezspornie zatem ustalenie organu odwoławczego o tym, że wszystkie zablokowane na fermie C. O. brojlery objęte zakazem wynikającym z decyzji organu pierwszoinstancyjnego zostały zutylizowane było ustaleniem przedwczesnym a przez to nieprawidłowym. Dokonano go z naruszeniem przepisów procesowych o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym - w ocenie Sądu - dyskwalifikowało zaskarżoną decyzję.

Na marginesie Sąd wskazał również, że w dokumencie handlowym z [...] maja 2014 r. nie wskazano, iż rodzajem materiału przekazywanego do Zbiornicy Padliny jest "drób", jak ma to miejsce w pozostałych tego typu dokumentach przedłożonych przez skarżącego, ale wskazano "odpad kategorii II" w ilości 13 500 sztuk. Tej rozbieżności organ odwoławczy również nie dostrzegł i nie wyjaśnił.

Uznając pozostałe zarzuty za niezasadne Sąd stwierdził, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli w zakresie zastosowanego sposobu i metody pobrania próbek do badań laboratoryjnych. Co prawda organ odwoławczy w ogóle się do tej kwestii nie ustosunkował, mimo że podnoszona ona była również w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie doszło bowiem do skutecznego podważenia wiarygodności protokołu kontroli z [...] kwietnia 2014 r. (z pobrania spornych próbek). Postępowanie kontrolne prowadzone przez Inspekcję Weterynaryjną stanowi bowiem szczególny rodzaj postępowania, odrębny od właściwego postępowania administracyjnego, posiadający specjalne normy regulujące jego przebieg i instrumenty prawne, za pomocą których podmiot kontrolowany może zakwestionować ustalenia i przebieg kontroli. Znaczenie przepisu szczególnego ma art. 19e ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.), jak również art. 19f tej ustawy. Treść powołanych przepisów wskazuje, że skoro wyraźnie określono procedurę, sposób i termin kwestionowania protokołu kontroli i ustaleń w nich zawartych, to możliwość skutecznego powołania zarzutów dotyczących czynności i ustaleń kontrolnych w postępowaniu administracyjnym toczącym się po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego wymaga dochowania tej procedury i terminów w niej określonych. Nieskorzystanie zaś w odpowiednim terminie z instrumentów prawnych składających się na procedurę kontrolną powoduje, że podmiot kontrolowany nie ma możliwości skutecznego powołania się na nie w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Oczywiście na późniejszym etapie procesowym (w postępowaniu toczącym się według reguł k.p.a.) może podnosić inne zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy, z tym że już nie te, które dotyczą ustaleń objętych protokołem kontroli. Jak wynika z akt sprawy, protokół pobrania próbek do badań z [...] kwietnia 2014 r. został podpisany przez C. O. bez zgłoszenia do niego jakichkolwiek zastrzeżeń, podobnie jak protokół kontroli z [...] kwietnia 2014 r. W tym ostatnio wskazanym protokole zawarte zostało pouczenie o prawie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania protokołu kontroli, o prawie do odmowy podpisania protokołu i zgłoszenia wyjaśnień tej odmowy w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Pouczono także, że odmowa nie wstrzymuje realizacji wniosków kontroli. Zatem podmiot kontrolujący pouczył skarżącego o przysługującym uprawnieniu do zakwestionowania ustaleń protokołu kontroli. Co prawda przepis art. 19e ust. 1 ustawy o inspekcji weterynaryjnej stanowi nie tylko o prawie do zgłoszenia zastrzeżeń i o terminie ich wniesienia, ale również o tym, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń przysługuje "przed podpisaniem protokołu kontroli", a w pouczeniu zawartym w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2014 r. pominięta została ta ostatnia kwestia, to jednak nie ulega wątpliwości, że z treści dokonanego pouczenia jednoznacznie wynikało przysługujące skarżącemu uprawnienie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, niezależnie od okoliczności podpisania protokołu. Pomimo to skarżący nie wniósł zastrzeżeń ani w momencie podpisywania protokołu ani później. Zarzuty w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych podniósł dopiero w odwołaniu, przy czym zauważyć należy, że nawet w oświadczeniu złożonym w dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący nie kwestionował sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych, a jedynie stwierdził, iż nie stosuje w żywieniu zwierząt produktów niedozwolonych i nie wie, skąd znalazły się w kontrolowanej paszy. Skoro zatem ustalenia zawarte w protokołach kontroli nie zostały skutecznie podważone, to mogą one stanowić wiarygodny dowód okoliczności ustalonych w sprawie oraz mają moc wiążącą dla organów orzekających.

Na marginesie Sąd wskazał również, że w sprawozdaniu z badania nr [...] znajduje się stwierdzenie, iż pobranie w dniu [...] kwietnia 2014 r. "było zgodne z przepisami/normami". Stosownie zaś do części 7 zatytułowanej "Wymogi ilościowe dotyczące próbek końcowych" załącznika nr I do Rozporządzenia nr 152/2009 próbki z pasz stałych powinny spełniać wymagania wagowe – 500 g. Zostało to spełnione w przypadku próbki pobranej w dniu [...] kwietnia 2014 r., bowiem w protokole z jej pobrania wskazano "Jednostkowa masa próbki końcowej – 500 g".

Odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowego zastosowania środka zaradczego po kontroli Sąd wskazał, że art. 54 ust. 2 Rozporządzenia nr 882/2004 wymienia środki zaradcze pozostające w dyspozycji organu w sytuacji wykrycia niezgodności. Przepis art. 54 ust. 1 tego Rozporządzenia określa natomiast wprost, że środki te stosuje się w sytuacji wykrycia niezgodności. Jednocześnie nie uzależnia on w żaden sposób, jak bezzasadnie podnosi skarga, możliwości zastosowania środków zaradczych od jakichkolwiek okoliczności związanych z zaistnieniem niezgodności, w tym od przyczyn czy częstotliwości ich wystąpienia. Oznacza to zatem, że prawodawca unijny powiązał konieczność zastosowania środków zaradczych wyłącznie z faktem zaistnienia niezgodności, nie warunkując tej konieczności żadnymi innymi okolicznościami. W szczególności nie było potrzeby przeprowadzania dowodów mających na celu wykazanie okoliczności związanych z zaistnieniem niezgodności.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja uchybia przepisom proceduralnym (art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.), co uzasadniało wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku C. O., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) brak kwestionowania przez stronę w terminie 7 dni od otrzymania protokołu kontrolnego sposobu i metod pobierania próbek powoduje, że strona nie ma prawa do skutecznego podnoszenia zarzutów dotyczących ustaleń objętych protokołem kontroli, w przypadku gdy z literalnego brzmienia ww. przepisów oraz innych przepisów taki rygor nie wynika;

b) metody i sposoby pobierania próbek stanowią ustalenia zawarte w protokole kontrolnym, które strona musi zakwestionować składając pisemne zastrzeżenia do protokołu kontroli w terminie 7 dni od jego doręczenia, pod rygorem braku skutecznej możliwości kwestionowania sposobu i metod pobierania próbek na dalszym etapie postępowania;

c) sposób i metoda pobierania próbek zawarte w protokole kontrolnym, które nie zostały skutecznie podważone w terminie 7 dni od otrzymania przez stronę protokołu kontroli stanowią wiarygodny dowód okoliczności ustalonych w sprawie oraz mają moc wiążącą dla organów orzekających, bez względu na zgodny z przepisami prawa sposób i metodę pobrania próbek;

2. art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analizy do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.Urz. UE L z dnia 26 lutego 2009 r.) w zw. z pkt 6.2.A.1 załącznika nr 1 do tego Rozporządzenia poprzez:

a) brak jego zastosowania oraz brak odniesienia się do stawianego przez stronę zarzutu naruszenia powyższego przepisu w wywiedzionej skardze,

b) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spełnienie wymogów określonych w części 7 zatytułowanej "Wymogi ilościowe dotyczące próbek końcowych" załącznika nr 1 ww. Rozporządzenia w postaci spełnienia jednostkowej masy próbki końcowej - 500 g, przy naruszeniu art. 1 i pkt 6.A.1 załącznika do Rozporządzenia stanowi reprezentatywnie pobraną próbkę paszy;

c) błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że organ odwoławczy nie naruszył powyższych przepisów, skoro jak sam przyznał organ w odpowiedzi na skargę - przepisów tych nie stosował.

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na oparciu wyroku na podstawie prawnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na istotę sprawy przy wyszczególnieniu w uzasadnieniu wskazań dotyczących dalszego postępowania odnoszących się do oceny naruszeń przepisów prawa materialnego;

2. art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku wraz z uzasadnieniem, które zawiera niekorzystne dla strony skarżącej wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące ustaleń faktycznych ilości brojlerów kurzych w stadzie skarżącego objętych zakazem wprowadzania do obrotu, ustaleń faktycznych dotyczących przeprowadzonych u skarżącego kontroli;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów postępowania, gdy konieczne jest dokonanie przez organ odwoławczy wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, przy jednoczesnym dokonaniu przez Sąd ustaleń stanu faktycznego, oceny dowodów oraz de facto rozpoznanie sprawy co do meritum;

4. art. 3 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) polegające na przekroczeniu przez Sąd prawa do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poprzez dokonanie przez Sąd ustaleń stanu faktycznego w zakresie mogącym służyć do niezbędnego wyjaśnienia sprawy, co jest dla organu odwoławczego wiążące, a co za tym idzie ma wpływ na wynik sprawy.

Jak podkreślono, wyrok jest dla skarżącego korzystny, jednakże zawarte w treści jego uzasadnienia niektóre ustalenia są dla strony skarżącej niekorzystne, w szczególności jeśli chodzi o ustalenia stanu faktycznego i ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. W związku z tym wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej przy jednoczesnym stwierdzeniu, że wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu oraz wyrażenie w uzasadnieniu, że przy istotnej zmianie stanu faktycznego - jak wskazał organ II instancji - WSA w Białymstoku nie był uprawniony do merytorycznego badania sprawy. Ewentualnie - jak wnioskuje skarga kasacyjna - w uzasadnieniu należałoby wyrazić właściwą wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Nie sposób zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Przepis art. 19e powołanej ustawy stanowi o uprawnieniu strony polegającym na możliwości zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej przez inspekcję, w terminie 7 dni od dnia otrzymania takiego protokołu oraz określa następstwa uwzględnienia zastrzeżeń. W art. 19f tej ustawy przyjęto natomiast, że ustalenia zawarte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych, oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niezgłoszenie przez podmiot kontrolowany zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z kontroli w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, skutkuje przyjęciem, iż przeprowadzenie dowodów przeciwko tym ustaleniom lub ponad te ustalenia byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zostały wykazane przekonujące powody odstąpienia od zgłoszenia zastrzeżeń (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2568/14, CBOSA). Jak stwierdzono, inny sposób wykładni doprowadziłby do tego, że regulacja trybu przeprowadzenia kontroli i dokumentacji jej wyników straciłaby jakiekolwiek znaczenie. Celowość tej regulacji służy udokumentowaniu okoliczności faktycznych istniejących w chwili kontroli, a więc z reguły takich, które ulegają szybkim zmianom albo mogą być szybko zmienione. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot kontrolowany nie zgłaszał zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole, był też obecny przy wszystkich dokonanych i opisanych w protokole czynnościach, nie zgłaszając uwag do ich wykonania. Dopiero w odwołaniu wskazał, że do badań przekazana została jedna próbka, co oznacza, że ilość ta nie była reprezentatywna dla całej kontrolowanej części. Tym samym nie podważał on ustaleń zawartych w protokole, lecz sposób pobrania próbek. Jednocześnie należy zauważyć, że podnosząc powyższe nie wyjaśnił przyczyn akceptowania czynności pobrania próbek, przy których uczestniczył, jak również niezgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. Należy zauważyć, że kontrola organów inspekcji weterynaryjnej, ale też w ogólności każda kontrola, dotyczy zastanej, nietrwałej sytuacji faktycznej. Stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Zapewnieniu zaś wiarygodności dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy jednoczesnym zagwarantowaniu podmiotowi kontrolowanemu ochrony jego praw, służy przewidziana w art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej możliwość zgłoszenia w terminie 7 dni zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Nie sposób zgodzić się z wywodami skargi kasacyjnej, że protokolarnie ujęte okoliczności związane z pobraniem próbek wykraczają poza zastrzeżenia, jakie można zgłosić w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy. Dla oceny, czy próbki materiału zostały pobrane zgodnie z ustalonymi w tym zakresie wymogami kluczowe znaczenie ma protokół z przeprowadzanych czynności. Pobranie niereprezentatywnej części materiału, która została następnie poddana badaniom może bowiem znacząco wpływać na ocenę wiarygodności końcowego wyniku. Protokolarne odzwierciedlenie okoliczności pobrania próbek o określonej wadze z podanej wielkości partii stanowi zatem o sposobie ustalenia istotnego elementu, jakim jest materiał przyjęty do badań laboratoryjnych, a zatem zastosowana metoda pobierania próbek może być kwestionowana przede wszystkim w drodze zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Niezgłoszenie zatem w 7-dniowym terminie uwag, co do zasady, oznaczać będzie jego zgodność z rzeczywistym stanem faktycznym, który podlegać będzie ocenie w drodze podporządkowania odpowiednim przepisom prawa materialnego.

W tej sytuacji nie sposób zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 w zw. z pkt 6.2.A.1. Załącznika nr 1 do tego Rozporządzenia. Brak przedstawienia przez podmiot kontrolowany dowodów przeciwstawnych ustaleniom przyjętym w protokole kontroli nie pozwala przyjąć, że przyjęta do badania próbka nie stanowiła reprezentatywnie pobranej próbki paszy. Z protokołu wynika, że próbka końcowa o wadze 500 g została uzyskana z ogólnej wielkości partii o wadze 6 ton, co odpowiada wymaganiom ilościowym określonym przepisami wskazywanego Rozporządzenia ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz.

Uznając za nieuzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarcie w uzasadnieniu wyroku wytycznych, do jakich powinien zastosować się organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, nie wykraczało poza zakres rozpoznawanej sprawy. Spostrzeżenia, jakie poczynił Sąd były nakierowane na potrzebę zagwarantowania prawidłowości rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie. Tym samym uwagi dotyczące ustaleń faktycznych ilości brojlerów kurzych w stadzie skarżącego objętych zakazem wprowadzania do obrotu i ilości brojlerów przekazanych do utylizacji, należało uznać za potrzebne i uzasadnione. Przedstawiony przy tym przez Sąd pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia powyższych ustaleń nie stanowił o ich dokonaniu przez Sąd. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku posłużono się wartościami liczbowymi wynikającymi z akt sprawy jedynie celem możliwie precyzyjnego wskazania, jakich ustaleń faktycznych powinien dokonać organ ponownie rozpoznając sprawę. Powyższe świadczy o braku zasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wywodzonego z przekroczenia przez Sąd prawa do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.