Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 144/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 332
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek - Ciszewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 18 czerwca 2015 r. nr 147/XI/2015 w przedmiocie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej "organ nadzoru" lub "Wojewoda") - wobec upływu 30 - dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego - wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 147/XI/2015 Rady Miasta Rybnika z dnia 18 czerwca 2015r. w sprawie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej Miasta Rybnika z "Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku" na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo- Wychowawczych w Rybniku" - jako niezgodnej z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.- dalej "ustawa").

W uzasadnieniu wskazał, że na sesji w dniu 18 czerwca 2015 r. Rada Miasta Rybnika podjęła uchwałę w sprawie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej Miasta Rybnika z ’’Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku" na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 29 czerwca 2015r., poz. 3428.

W pierwszej kolejności Wojewoda stwierdził, że podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały Rada Miejska wskazała na art. 94 ust. 1 ustawy. Zgodnie z postanowieniem § 4 uchwały, akt ten będzie obowiązywał od dnia 1 stycznia 2016 r. Wojewoda uznał, że dla dokonania analizy formalnoprawnej skarżonej uchwały miarodajny jest powołany przepis - w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045 – dalej "ustawa zmieniająca"). W myśl art. 43 pkt 6 ustawy zmieniającej art. 94 ust. 1 ustawy otrzymał brzmienie: " Powiat może zlecić realizację obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez siebie placówek opiekuńczo-wychowawczych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy". Przepis ten, jak zaznaczył Wojewoda, jest przepisem szczególnym w stosunku do unormowań zawartych w ustawie zmieniającej. Organ nadzoru zauważył, że stosownie do postanowienia art. 20 pkt 2 ustawy zmieniającej w ustawie o samorządzie powiatowym wprowadzono zmiany polegające na dodaniu po art. 6 art. 6a - 6d. Przepisy te obowiązujące od dnia 1 stycznia 2016 r. przewidują możliwość zapewnienia przez powiat wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej:

1) jednostkom organizacyjnym powiatu zaliczanym do sektora finansów publicznych,

2) powiatowym instytucjom kultury,

3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych powiatowym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego - zwanym dalej "jednostkami obsługiwanymi".

Ponadto Wojewoda wskazał, że zgodność z prawem skarżonej uchwały nie może być badana poprzez odniesienie do brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy obowiązującego od 10 marca 2015 r., gdyż w uchwale Rady Miasta Rybnika wskazano datę 1 stycznia 2016 r. jako datę rozpoczęcia działalności "Centrum Administracyjnego Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku". Zgodnie natomiast z przepisem przejściowym, zawartym w art. 48 pkt 7 ustawy zmieniającej "Centra administracyjne do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzone przez powiat na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 43, w brzmieniu dotychczasowym, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Organ odwoławczy zauważył, że ustawodawca dopuszcza przedłużenie (do dnia 1 stycznia 2017 r.) działalności wyłącznie już funkcjonujących w dniu 1 stycznia 2016 r. jednostek. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, przepis ten nie znajduje zastosowania w omawianej sprawie.

Ponadto w opinii Wojewody norma kompetencyjna zawarta w art. 94 ust. 1 ustawy w brzmieniu ustalonym na dzień 1 stycznia 2016 r. nie może stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały także ze względów merytorycznych. Rada Miasta Rybnika, wbrew tytułowi uchwały, w istocie eryguje jednostkę obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Tytuł ten jest zatem nieadekwatny do treści uchwały. W ocenie organu nadzoru nie jest dopuszczalny zastosowany zabieg legislacyjny, który pod pretekstem zmiany nazwy jednostki organizacyjnej Miasta Rybnika z "Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku" na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku" powoduje zastąpienie jednostki, będącej głównym trzonem instytucjonalnej pieczy zastępczej, funkcjonującej w strukturach powiatu przez jednostkę obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej placówek opiekuńczo - wychowawczych. Organ nadzoru wskazał na odmienny charakter tych dwóch kategorii jednostek, a to z uwagi na rozbieżność realizowanych przez nie zadań.

Jak podkreślił organ nadzoru, utworzenie Centrum oznacza funkcjonalny przydział wyspecjalizowanej jednostce organizacyjnej zadań innych jednostek, które to jednostki w przeciwnym wypadku musiałyby same realizować te zadania. Wojewoda stwierdził dalej, że jednoznacznie usługowy charakter Centrum wyklucza prawną możliwość zastąpienia dotychczasowego "Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku" powołanym "Centrum Administracyjnym Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku".

Nadto organ nadzoru zauważył, że Rada Miasta, mocą § 2 uchwały, nadała Centrum statut, stanowiący załącznik do uchwały. Z brzmienia § 2 statutu wynika, iż Centrum jest jednostką organizacyjną wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej w mieście Rybniku nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Jednostka ta jest odpowiedzialna za wykonywanie zadań wymienionych w § 4 statutu. Do zadań tych należy zapewnienie wspólnej obsługi ekonomiczno - administracyjnej i organizacyjnej trzech jednostek dotychczas wchodzących w skład Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku. Przy tym obsługa odbywa się wyłącznie w sferze ekonomiczno - administracyjnej i organizacyjnej, nie dotyczy natomiast spraw merytorycznych wspieranych jednostek. Z treści § 3 skarżonej uchwały wynika, że nadanie statutu Centrum, stanowiącego załącznik do uchwały następuje równocześnie z utratą mocy obowiązującej statutu Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku, stanowiącego załącznik nr 3 do Uchwały Nr 252/XVIII/2004 Rady Miasta Rybnika z dnia 25 lutego 2004 r. ze zmianami. W konsekwencji utrata mocy statutu Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku oznacza brak istnienia statutowej regulacji, w zakresie spraw merytorycznych, dla jednostek obsługiwanych przez Centrum. Luka ta powstała na skutek braku unormowania zagadnień merytorycznych - zarówno w treści skarżonej uchwały, jak i w jakimkolwiek innym akcie funkcjonującym w obrocie prawnym.

Organ nadzoru zauważył, że Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku, jako placówka opiekuńczo-wychowawcza, działa na podstawie zezwolenia Wojewody Śląskiego Nr PS/II/90197/47/10 z dnia 11 lutego 2010 r. i podlega regulacji art. 229 ust. 2 ustawy. Decyzją Wojewody Śląskiego NR PS.II.943.3.6.2.014 z dnia 26 maja 2014 r. Miastu Rybnik, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Rybnika, została wyrażona zgoda na likwidację placówki opiekuńczo-wychowawczej pod nazwą Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku, ul. Barbary 22. Zgoda została wyrażona na podstawie art. 107 ust. 1 i 2 ustawy. Z uzasadnienia wyżej wymienionej decyzji wynika, iż w miejsce likwidowanej placówki rozpoczną działalność trzy nowe placówki opiekuńczo-wychowawcze typu socjalizacyjnego, przeznaczone dla 12 dzieci każda. W opinii Wojewody wyrażona zgoda na likwidację nie oznacza faktycznej i prawnej likwidacji placówki. Kolejnym etapem powinno być podjęcie przez Radę Miasta Rybnika uchwały o likwidacji tej jednostki budżetowej oraz wydanie (na wniosek Prezydenta Miasta Rybnika) decyzji Wojewody Śląskiego o uchyleniu decyzji tegoż organu zezwalającej na prowadzenie likwidowanej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Następnie Rada Miasta Rybnika powinna podjąć uchwałę o utworzeniu trzech jednostek budżetowych. Zaś Wojewoda Śląski (w oparciu o stosowne wnioski wraz z wymaganą dokumentacją - art. 106 ust. 1-7 ustawy) powinien równocześnie wydać trzy decyzje - zezwolenia na prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych. W dalszej kolejności dopuszczalne byłoby utworzenie wspólnego trzonu organizacyjnego dla obsługi tych placówek. Wskazany sposób reorganizacji stanowiłby dopuszczalną przez ustawodawcę metodę działania - dla osiągnięcia celu zamierzonego przez Radę Miasta Rybnika.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym nadal istnieje placówka opiekuńczo-wychowawcza pod nazwą Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku, ul. Barbary 22, bowiem zezwolenie na jej prowadzenie nie zostało uchylone. Również nie zostały wydane zezwolenia na prowadzenie trzech placówek opiekuńczo-wychowawczych. Zdaniem organu nadzoru w tym stanie faktycznym - w oparciu o analizowane wyżej przepisy - rozwiązanie przyjęte przez Radę należy uznać za wadliwe.

Zdaniem organu nadzoru w opisanym stanie prawnym niedopuszczalne było zatem podjęcie uchwały Nr 147/XI/2015 Rady Miasta Rybnika z dnia 18 czerwca 2015r. w sprawie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej Miasta Rybnika z ’’Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku" na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku".

Gmina Rybnik w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdziła, że Rada Miasta Rybnika podejmując w dniu 18 czerwca 2015 r. uchwałę nr 147/XI/2015 w sprawie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej Miasta Rybnika z "Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku" na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku" działała w granicach obowiązującego prawa, w szczególności zgodnie z treścią art. 94 ust. 1 ustawy, albowiem na dzień podejmowania uchwały przepis ten umożliwiał powiatowi tworzenie centrów administracyjnych obsługi placówek opiekuńczo wychowawczych. Rozpoczęcie działalności centrum nastąpiło zgodnie z treścią § 4 wymienionej uchwały w dniu 1 stycznia 2016 r. co również było zgodne z obowiązującym prawem.

Zdaniem Gminy Rybnik do utworzonego Centrum winien mieć zastosowanie przepis art. 48 pkt 7 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym "Centra administracyjne do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzone przez powiat na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 43, w brzmieniu dotychczasowym, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". Nadto nieuzasadnione jest podejmowanie oceny ważności uchwały, w oparciu o prawo, które zostało uchwalone i weszło w życie po jej podjęciu.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skarżonej uchwały Gmina Rybnik podniosła, że na gruncie obowiązującego prawa nie ma przepisów uniemożliwiających zmianę nazwy i przedmiotu działania jednostki samorządowej. Stwierdziła, że zasadniczy cel działania dotychczasowego Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku musiał ulec zmianie z uwagi na to, że jego zadania jako placówki opiekuńczo-wychowawczej przejęły trzy nowo utworzone placówki, a to Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza - Przystań, utworzona uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 141/XI/2015 z dnia 18 czerwca 2015 r.; Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza - Mieszkanie nr 1, utworzona uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 143/XI/2015 z dnia 18 czerwca 2015 r. oraz Placówka Opiekuńczo-Wychowawcza - Mieszkanie nr 2, utworzona uchwałą Rady Miasta Rybnika nr 145/XI/2015 z dnia 18 czerwca 2015 r. W ocenie Gminy Rybnik wyodrębnienie i utworzenie trzech nowych placówek opiekuńczo- wychowawczych stanowiło realizację decyzji Wojewody Śląskiego nr PS.II.943.3.6.2014 z dnia 26 maja 2014 r., w której wyrażona została zgoda na likwidację placówki opiekuńczo- wychowawczej pod nazwą Zespół Ognisk Wychowawczych. W uzasadnieniu do tej decyzji wskazano, że w miejsce likwidowanej placówki zostaną utworzone trzy nowe.

Podkreślono, że likwidacja placówki opiekuńczo-wychowawczej nie musi oznaczać likwidacji jednostki budżetowej, która była adresatem stosownego zezwolenia Wojewody na prowadzenie placówki opiekuńczo-wychowawczej. Podmiot w postaci Zespołu Ognisk Wychowawczych w dalszym ciągu istniał, a wolą Gminy Rybnik było, aby wykonywał czynności związane z obsługą administracyjną nowo utworzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych.

Wbrew twierdzeniom skarżącego o braku istnienia statutowej regulacji w zakresie spraw merytorycznych dla jednostek obsługiwanych przez Centrum - nowo powstałe placówki opiekuńczo-wychowawcze mają stosowne regulacje w zakresie spraw merytorycznych albowiem odpowiednio uchwałami Rady Miasta Rybnika nr 142/XI/2015 (Przystań), nr 143/XI/2015 (Mieszkanie nr 1) oraz nr 146/XI/2015 (Mieszkanie nr 2) z dnia 18 czerwca 2015 r. nadane zostały statuty tym placówkom.

Gmina Rybnik nie zgodziła się z twierdzeniem skarżącego, że na prowadzenie wskazanych placówek nie zostały wydane zezwolenia na ich prowadzenie zauważając, że w dniu 30 grudnia 2015 r. decyzjami o nr PS II 943.3.29.2015 (Przystań), PS 943.3.30.2015 (Mieszkanie nr 2) oraz PS 943.3.31.2015 (Mieszkanie nr 1) Wojewoda Śląski wydał stosowne zezwolenia. Wymienione zezwolenia poprzedzone były kontrolami problemowymi, których wyniki potwierdziły prawidłowość formy prowadzenia instytucjonalnej pieczy zastępczej, zakwestionowanej w skardze.

Z uwagi na powyższe zdaniem jednostki samorządu terytorialnego - Gminy Rybnik, skarga na uchwałę wniesiona w niniejszej sprawie jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na rozprawie pełnomocnicy stron sporu sądowego podtrzymali prezentowane dotychczas stanowiska i argumentację. Pełnomocnik Gminy Rybnik wskazał, że zgodnie z odpowiedzią udzieloną przez MSWiA dozwolone jest działanie polegające na przekształceniu centrów administracyjnych placówek opiekuńczo wychowawczych bez ich likwidacji. Pełnomocnik organu nadzoru zauważył, że w odniesieniu do jednostek organizacyjnych samorządu gminnego przepisy przewidują podjęcie odrębnej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej "ustawa p.p.s.a."), upoważnia sądy administracyjne do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zainicjowanych skargą właściwego organu - w tym przez wojewodę.

W art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej też "u.s.g.") ustawodawca upoważnił wojewodę do wykonywania nadzoru nad działalnością gminną przyznając mu kompetencje do stwierdzania nieważności wydanych przez organy gminy uchwał. Kompetencja ta została jednak ograniczona w czasie, bowiem po upływie 30 dni od doręczenia aktu samorządu terytorialnego organowi nadzoru nie posiada on już możliwości samodzielnego stwierdzenia jego nieważności. W tym przypadku organ nadzoru może natomiast zaskarżyć taki akt do sądu administracyjnego, a uprawnienie do wniesienia skargi na akt organu samorządu terytorialnego przez organ nadzoru, ze względu na szczególny charakter postępowania nadzorczego, nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1575/04, publ. OSS 2005/3/70). Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalnoprawne wniesienia skargi.

Przechodząc do rozważań merytorycznych, stwierdzić należy, że art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. zezwala, uwzględniającemu skargę sądowi administracyjnemu, na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 u.s.g.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, w tym zakresie należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tej materii w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miasta Rybnika z dnia 18 czerwca 2015 r. Nr 147/XI/2015, w sprawie zmiany nazwy jednostki organizacyjnej Miasta Rybnika z "Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku" na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku". W § 1 uchwały wskazano, że ulega zmianie dotychczasowa nazwa jednostki organizacyjnej Miasta Rybnika z "Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku" na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku". Dalej w § 2 uchwały nadano statut Centrum Administracyjnemu Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku, a § 3 stanowi o utracie mocy statutu Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku. Zaskarżona uchwała uznana został przez uchwałodawcę za akt prawa miejscowego, o czym świadczy treść jej § 4, a także przywołany w postawie prawnej art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Sąd tę kwalifikację uznaje za prawidłową. Za cechy wyróżniające akty prawa powszechnie obowiązującego uważany jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów. Uchwała nadająca statut Zespołowi Ognisk Wychowawczych z dnia 25 lutego 2004 r. nr 252/XVIII/2004 jest aktem prawa miejscowego, a zatem taki sam charakter ma zaskarżona uchwała w zakresie zmiany nazwy jednostki. Ponadto w statucie Centrum Administracyjnego Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Centrum jest jednostką organizacyjną wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej w Mieście Rybniku, nad którą nadzór sprawuje Prezydent Miasta Rybnika (§ 2 ust. 2 statutu). Zgodnie z § 4 statutu: Centrum zapewnia wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną następujących placówek opiekuńczo-wychowawczych: Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej - Przystań w Rybniku przy ul. Barbary 22 d; Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej - Mieszkanie Nr 1 w Rybniku przy ul. Rzecznej 4/8; Placówki Opiekuńczo-Wychowawczej - Mieszkanie Nr 2 w Rybniku przy ul. Przemysłowej 2/2.

Uchwałę zaskarżono w całości - jako niezgodnej z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.- dalej "ustawa"). W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały art. 94 ust. 1 stanowił: "Powiat może zapewnić wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych, w szczególności tworząc centra administracyjne do obsługi tych placówek, lub zlecić realizację tego zadania na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie."

Natomiast w dniu 1 stycznia 2016 r. w art. 94 ust 1 ustawy wskazano: " Powiat może zlecić realizację obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych przez siebie placówek opiekuńczo-wychowawczych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy" (brzmienie nadane przez ustawę z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz.1045" – dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 48 ust. 7 ustawy zmieniającej "Centra administracyjne do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzone przez powiat na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 43, w brzmieniu dotychczasowym, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy".

Wojewoda zakwestionował możliwość wydania uchwały w oparciu o normę kompetencyjną zawartą w art. 94 ust. 1 ustawy wywodząc, że po pierwsze skoro uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. to zastosowanie znajduje art. 94 ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą. Należy zauważyć, że zgodnie z § 4 skarżonej uchwały datą jej wejścia w życie jest 1 stycznia 2016 r., a więc, jak słusznie zdaniem Sądu zauważył Wojewoda, powinny znaleźć zastosowanie przepisy obowiązujące w tej dacie. Przy czym jak podkreślił organ nadzoru przepis przejściowy, zawartym w art. 48 pkt 7 ustawy zmieniającej w brzmieniu:"Centra administracyjne do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych, utworzone przez powiat na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 43, w brzmieniu dotychczasowym, mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy", nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie bowiem ustawodawca dopuszcza przedłużenie działalności wyłącznie już funkcjonującym w dniu 1 stycznia 2016 r. jednostkom. Po wtóre organ nadzoru wskazywał, że norma kompetencyjna zawarta w art. 94 ust. 1 ustawy w brzmieniu ustalonym na dzień 1 stycznia 2016 r. nie może stanowić podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały także ze względów merytorycznych. Ponadto Wojewoda wskazał, że Rada Miasta Rybnika, wbrew tytułowi uchwały eryguje jednostkę obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej prowadzonych placówek opiekuńczo-wychowawczych. W ocenie organu nadzoru nie jest dopuszczalny zastosowany zabieg legislacyjny, który pod pretekstem zmiany nazwy jednostki organizacyjnej Miasta Rybnika z ’’Zespołu Ognisk Wychowawczych w Rybniku" na "Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku" powoduje zastąpienie jednostki, będącej głównym trzonem instytucjonalnej pieczy zastępczej przez jednostkę obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej placówek opiekuńczo - wychowawczych.

Gmina Rybnik podkreślała, że jej działania były zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, a art. 48 pkt 7 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Ponadto stwierdziła, odnosząc się do zarzutów merytorycznych, że stanowisko skarżącego jest błędne i nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym.

Sąd, w pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów merytorycznych wskazuje, że Zespół Ognisk Wychowawczych został utworzony na mocy uchwały Rady Miasta Rybnika Nr 69/VI/94 z dnia 28 grudnia 1994 r. nr 69/VI/94 w sprawie utworzenia Zespołu Ognisk Wychowawczych i nadania mu statutu oraz uchwał Rady Miasta Rybnika z dnia 25 lutego 2004 r. nr 252/XVIII/2004 z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie przyjęcia Statutów jednostek organizacyjnych Miasta Rybnika działających w systemie pomocy społecznej (załącznik nr 3) wraz uchwałami zmieniającymi. W myśl § 2 statutu Zespół Ognisk Wychowawczych jest jednostką organizacyjną Miasta Rybnika nie posiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Zespół realizuje zadania Miasta Rybnika poprzez: zapobieganie sieroctwu i niedostosowaniu społecznemu dzieci i młodzieży, zapewnienie opieki całkowitej dla dzieci pozbawionych opieki rodzicielskiej oraz pomoc rodzicom mającym trudności w wychowaniu dzieci. Wobec powyższego zdaniem Sądu jest to jednostka organizacyjna gminy o innych zadaniach niż centrum administracyjne obsługi, które co do zasady jest jednostką o charakterze usługowym.

Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku, jako placówka opiekuńczo-wychowawcza, działa na podstawie zezwolenia Wojewody Śląskiego Nr PS/II/90197/47/10 z dnia 11 lutego 2010 r. i podlega regulacji art. 229 ust. 2 ustawy. Decyzją Wojewody Śląskiego NR PS.II.943.3.6.2.014 z dnia 26 maja 2014 r. Miastu Rybnik, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Rybnika, została wyrażona zgoda na likwidację placówki opiekuńczo-wychowawczej pod nazwą Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku, ul. Barbary 22. Gmina Rybnik uznała, że wyodrębnienie i utworzenie trzech nowych placówek opiekuńczo- wychowawczych stanowiło realizację decyzji Wojewody Śląskiego nr PS.II.943.3.6.2014 z dnia 26 maja 2014 r., w której wyrażona została zgoda na likwidację placówki opiekuńczo- wychowawczej pod nazwą Zespół Ognisk Wychowawczych. W uzasadnieniu do tej decyzji wskazano, że w miejsce likwidowanej placówki zostaną utworzone trzy nowe. Zdaniem Sądu stanowisko prezentowane przez Gminę Rybnik w tym zakresie jest błędne albowiem, nie można utożsamiać kwestii utworzenia "nowych" jednostek z likwidacją "starej" jednostki. Powyższe pozostaje w sprzeczności z twierdzeniem wyrażonym w odpowiedzi na skargę gdzie wskazano:"podmiot w postaci Zespołu Ognisk Wychowawczych w dalszym ciągu istniał, a wolą jednostki samorządu terytorialnego-Gminy Rybnik było, aby wykonywał czynności związane z obsługą administracyjną nowo utworzonych placówek opiekuńczo- wychowawczych

Zaakcentować należy, że Zespół Ognisk Wychowawczych to jednostka posiadającą określone zadania merytoryczne o charakterze opiekuńczo-wychowawczym, zdeterminowane treścią art. 93 ust. 4 ustawy. Natomiast Centrum Administracyjne Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku jest jednostką o charakterze wyłącznie usługowym, zapewniającą wspólną obsługę ekonomiczno-administracyjną i organizacyjną trzech placówek opiekuńczo-wychowawczych. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje za zasadne stanowisko Wojewody, że Gmina Rybnik pod pretekstem zmiany nazwy jednostki budżetowej faktycznie utworzyła jednostkę o charakterze ekonomiczno-usługowym i administracyjnym. Wobec powyższego odrębną kwestią jawi się charakter uchwały o utworzeniu wspólnego centrum administracyjnego placówek opiekuńczo-wychowawczych, co jednak nie jest przedmiotem rozważań Sądu w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem Sądu, słusznie organ nadzoru wskazał, że kolejnym etapem po wyrażeniu zgody na likwidację placówki opiekuńczo-wychowawczej pod nazwą Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku, ul. Barbary 22. powinno być podjęcie przez Radę Miasta Rybnika uchwały o likwidacji tej jednostki budżetowej oraz wydanie (na wniosek Prezydenta Miasta Rybnika) decyzji Wojewody Śląskiego o uchyleniu decyzji tegoż organu zezwalającej na prowadzenie likwidowanej placówki opiekuńczo-wychowawczej. Następnie Rada Miasta Rybnika powinna podjąć uchwałę o utworzeniu trzech jednostek budżetowych. Zaś Wojewoda Śląski (w oparciu o stosowne wnioski wraz z wymaganą dokumentacją - art. 106 ust. 1-7 ustawy) powinien równocześnie wydać trzy decyzje - zezwolenia na prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Takie zezwolenia zostały wydane w dniu 30 grudnia 2015 r.

W rozpatrywanej sprawie Rada Miasta Rybnika nie zlikwidowała placówki opiekuńczo – wychowawczej pod nazwą Zespół Ognisk Opiekuńczo Wychowawczych w Rybniku, a zatem w świetle prawa placówka ta nadal istnieje. Nadto uchwały w sprawie utworzenia z dniem 1 stycznia 2016 r. trzech placówek opiekuńczo wychowawczych i nadania im statutów podjęto na sesji w dniu 18 czerwca 2015 r., a więc na tej samej sesji, na której podjęto zaskarżoną uchwałę. Zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest praktyka legislacyjna polegająca na zmianie nazwy jednostki budżetowej o charakterze opiekuńczo- wychowawczym i nałożeniu na tę jednostkę zupełnie innego rodzaju zadań sprowadzający tę jednostkę do roli obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej innych podmiotów, tym bardziej, że prowadzenie przez Zespół wspólnej obsługi powoduje brak możliwości wypełnienia przez ten podmiot zadań określonych w art. 93 ust. 4 ustawy, a więc zadań dla których Zespół Ognisk Opiekuńczo Wychowawczych w Rybniku został utworzony. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy (w wersji obowiązującej w dacie podjęcia uchwały): "Placówka opiekuńczo-wychowawcza: 1) zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby, w szczególności emocjonalne, rozwojowe, zdrowotne, bytowe, społeczne i religijne; 2) realizuje przygotowany we współpracy z asystentem rodziny plan pomocy dziecku; 3) umożliwia kontakt dziecka z rodzicami i innymi osobami bliskimi, chyba że sąd postanowi inaczej; 4) podejmuje działania w celu powrotu dziecka do rodziny; 5) zapewnia dziecku dostęp do kształcenia dostosowanego do jego wieku i możliwości rozwojowych; 6) obejmuje dziecko działaniami terapeutycznymi; 7) zapewnia korzystanie z przysługujących świadczeń zdrowotnych", a więc pośród celów placówki opiekuńczo-wychowawczej nie zamieszczono wykonywania obsługi administracyjnej, ekonomicznej czy organizacyjnej innych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Zatem Zespół Ognisk Wychowawczych w Rybniku nie został utworzony jako jednostka obsługi administracyjno- finansowej dla innych placówek opiekuńczo-wychowawczych.

W tym miejscu odnieść się trzeba do argumentacji Gminy Rybnik w kwestii przekształcania centrów administracyjnych placówek opiekuńczo wychowawczych bez ich likwidacji. Sąd zauważa, że odpowiedź MSWiA na interpelacje poselską dotyczyła zasadniczo jednostek zapewniających wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną szkół i placówek oświatowych. W odpowiedzi na interpelację posła D. S. nr [...] przesłanej do Ministerstwa Finansów, Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie dopuszczalności "przekształcenia" działających zespołów obsługi w centra usług wspólnych, a dotyczącej realizacji zapisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw MSWiA stwierdziło: "Przedmiotowa ustawa przewiduje okres przejściowy do końca grudnia 2016 roku dla samorządów terytorialnych na dostosowanie do nowych regulacji. We wskazanym terminie samorządy będą mogły zdecydować, czy powoływać oddzielną jednostkę zajmującą się obsługą administracyjną czy powierzyć te zadania urzędowi gminy, albo też innej, już istniejącej jednostce. Należy jednak podkreślić, że ustawodawca nie ustanowił okresu przejściowego w celu przekształcenia gminnej jednostki budżetowej w inną gminną jednostkę budżetową, a więc jednostki w określonej formie organizacyjno-prawnej w tożsamą formę, lecz jedynie ich dostosowania do nowych zasad." Natomiast Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej odpowiadając na interpelację skupiło się przede wszystkim na kwestii prowadzenia przez powiat obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych. Stwierdzono, iż nie jest już możliwe tworzenie nowych centrów administracyjnych na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (lecz możliwe jest powoływanie jednostek obsługujących na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym). Wskazano, iż nowe zasady wymagają określenia jednostek obsługujących i jednostek obsługiwanych oraz wskazanie zakresu obowiązków powierzonych jednostkom obsługujących w ramach wspólnej obsługi. W odniesieniu do kwestii przekształceń, szczególnie istotne jest zawarte w odpowiedzi stwierdzenie, iż "wydaje się, że władze powiatu będą mogły podjąć uchwałę, w której wskażą centra administracyjne jako jednostki obsługujące placówki opiekuńczo-wychowawcze (jednostki obsługiwane)". Co więcej, stwierdzono, iż "w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej trwają prace legislacyjne nad zmianami dotyczącymi organizacji i funkcjonowania centrów administracyjnych w odniesieniu do jednostek organizacyjnych ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz łączenia tych jednostek z instytucjami pomocy społecznej". W ocenie Sądu chybione są twierdzenia Gminy Rybnik dotyczące możliwości przekształcenie jednostki budżetowej bez jej likwidacji, albowiem w każdym przypadku należy brać pod uwagę specyfikę działania takiej jednostki i zakres jej działania, czego nie rozważono.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że do Centrum Administracyjnego Placówek Opiekuńczo-Wychowawczych w Rybniku jako jednostki utworzonej z dniem 1 stycznia 2016 r. nie mógł znaleźć zastosowania art. 48 ust. 7 ustawy zmieniającej albowiem przepis ten odnosi się do jednostek już działających.

W tych okolicznościach, zasadnie Wojewoda Śląski przy zastosowaniu przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zarzucił naruszenie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 332 ze zm.), co uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.