Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1120/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, 1a, ust. 2 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzja z dnia [...] 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), art. 1 ust. 1, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości ( Dz. U. 2012.83 j.t.ze zm. Dz.U. z 2015, poz. 373), Prezydent Miasta P. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego B. B. w prawo własności nieruchomości położonej w P. os. W. J., oznaczonej geodezyjnie: obręb P., ark. mapy [...], działki nr: [...], o pow. 196 m2, stanowiącej przedmiot własności Miasta P., dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą Kw nr [...]

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że B. B. wnioskiem, który wpłynął do tut. Urzędu w dniu 24 lutego 2012r., zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (teks jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83).

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013r. Prezydent Miasta P. zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na to, iż zgodnie z art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tj. Dz. U. 2012 poz.83, zm. Dz.U. z 2015, poz. 373) przepisy niniejszej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej oraz z uwagi na skierowanie dnia 22.04.2013r. przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosku do Komisji Europejskiej o notyfikację mechanizmu ustalania opłaty za przekształcenie i sprzedaży nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2014r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po 527/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. B. wniesioną na postanowienie SKO w P. z dnia 18 marca 2014 roku Nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia 20 czerwca 2013r. Wyrok Sądu oraz postanowienia organów obu instancji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r. o sygn. akt I OSK 729/15.

Organ następnie wyjaśnił, iż B. B. jest osobą fizyczną, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 9.05.2007 r. W treści § 1 umowy wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest pawilonem handlowo-usługowym wybudowanym na podstawie decyzji nr [...] z dnia 6.05.1999r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta P. dnia 6.05.1999r. W dniu przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości w celu sporządzenia operatu szacunkowego (sporządzonego w dniu 13.12.2012 r.) rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż teren wycenianej nieruchomości nadal zabudowany obecnie jest jednokondygnacyjnym budynkiem handlowym.

Następnie Prezydent Miasta P. wskazał, iż w dniu złożenia wniosku art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83) stanowił, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi ww, osób (art. 1 ust. 3). Treść powyższego przepisu została wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110).

Następnie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt. K 29/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 373) orzekł, iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz, 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 87, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto:

a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji,

b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W związku z powyższym, z uwagi na powszechnie obowiązującą moc orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, osoby fizyczne będące w dniu wejścia wżycie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1.

Prezydent Miasta P. zauważył, iż w dniu 13 października 2005r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była P. Spółdzielnia Mieszkaniowa w P., a nieruchomość zabudowana była pawilonem handlowym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. B. B. jest więc następcą prawnym podmiotu, który nie był uprawniony do przekształcenia.

Ponadto organ zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi również wyłączenie przedmiotowe - ww. nieruchomość na dzień wejścia w życie ustawy tj. 13 października 2005r. zabudowana była budynkiem o funkcji handlowo-usługowej, a zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolne, a dla oceny zaś dopuszczalności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decydującym jest stan nieruchomości istniejący w dniu wejścia w życie ustawy.

B. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazywać, iż organ początkowo zwlekał z załatwieniem sprawy, a następnie niezgodnie z prawem zawiesił postępowanie, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 lutego 2017 r.

Zdaniem strony w związku z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji powinien wrócić przy rozpatrywaniu sprawy do daty złożenia wniosku (prawa nabyte). Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał sprawę w roku 2017, ale badał stan prawny istniejący w 2013 i 2014 roku, w więc nie dochował należytej staranności rozpatrzenia sprawy i okresu którego sprawa dotyczyła, uwzględniając prawa nabyte wnioskującego. Gdyby nie zawieszono postępowania, to decyzja o przekształceniu wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości obowiązywałaby od 2013r., a co się z tym wiąże strona nie musiałaby płacić przez pięć lat podatku od nieruchomości oraz opłaty za wieczyste użytkowanie gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] 2017 r. o nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja prawidłowo przywołuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 roku. Orzeczenie Trybunału oznacza w praktyce konieczność oceny uprawnienia użytkownika do przekształcenia na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 roku wprowadzającej niekonstytucyjne przepisy. Kolegium wyjaśniło, iż Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się, co do konsekwencji swojego wyroku stwierdzając w jego uzasadnieniu, iż w sytuacjach , w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia brak jest podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Według Trybunału Konstytucyjnego pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją. Ponadto, na skutek niniejszego wyroku Trybunału, ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

W związku z powyższym Kolegium zauważyło, iż w obecnym stanie prawnym, w zakresie osób fizycznych, uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia przysługuje tym użytkownikom, którzy w dniu 13 października 2005 roku byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych oraz następcom prawnym tych osób. Uprawnienie to posiadają także osoby fizyczne, będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, nawet jeśli prawo to uzyskały po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 13 października 2005 roku oraz następcy prawni tych osób.

Kolegium stwierdziło iż B. B., w obecnym stanie prawnym, nie kwalifikuje się do żadnej z grup osób fizycznych, którym ustawa, przy uwzględnieniu konsekwencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, przyznaje uprawnienie do uzyskania prawa własności nieruchomości w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Ponadto, nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło od osoby prawnej - Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w P., przy czym nieruchomość była zabudowana pawilonem handlowym. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, iż poprzednik prawny wnioskodawców nie był podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przekształcenia, albowiem nieruchomość nie była zabudowana budynkami mieszkaniowymi lub garażami. Nie zachodzi w sprawie również przypadek udziału w prawie użytkowania wieczystego związanego z prawem do lokalu, wobec zabudowania nieruchomości pawilonem handlowym. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika również, iż nieruchomość pozostaje w ten sposób zagospodarowana na chwilę obecną - ustaleń tych nie kwestionowała strona. Zatem również w oczywisty sposób strona nie jest właścicielem lokali mieszkalnych położonych na przedmiotowej nieruchomości.

Odnośnie do zarzutów związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż dla merytorycznej kontroli w toku instancji wydanej decyzji jest to kwestia bez znaczenia. Zarzuty w tym zakresie nie mogą doprowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Nawet hipotetyczne uznanie, iż rzeczywiście w sprawie decyzja mogła zostać wydana wcześniej, nie zmienia w żaden sposób oceny zaskarżonej decyzji, albowiem ta w dacie jej wydania odpowiadała i odpowiada prawu obowiązującemu na ten dzień. Kolegium zauważyło przy tym, iż powoływane w odwołaniu rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyło jedynie kwestii związanej z zawieszeniem postępowania. Sąd nie wypowiedział się w żaden sposób odnośnie merytorycznego rozpoznania wniosku o przekształcenie. Sam fakt uchylenia postanowień zawieszających postępowanie nie powoduje niejako "cofnięcia" do stanu prawnego sprzed daty wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Trudno też uznać za trafny argument o "prawach nabytych" podniesiony w odwołaniu, albowiem w istocie strona do momentu ostatecznego zakończenia postępowania przekształceniowego nie nabywa praw do nieruchomości. W ocenie Kolegium odmienne rozumowanie prowadziłoby do konieczności wydania decyzji w oparciu o przepisy, które zostały uznane za sprzeczne z podstawowymi zasadami porządku prawnego w Rzeczpospolitej Polskiej i które zostały jako takie wyeliminowane z obrotu prawego przez Trybunał Konstytucyjny.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła B. B. podnosząc, iż w jej wniosek rozpatrywano 5 lat. W okresie od dnia wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania w prawo własności do dnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego kilkaset tysięcy wnioskodawców w całym kraju otrzymało decyzję administracyjną przekształcającą prawo wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Tymczasem jej sprawę zawieszono, jak się później okazało niezgodnie z prawem. Organy wydały decyzję odmowną, uzasadniając to wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Nie uwzględniono jednak, iż gdyby nie opieszałe wykonywanie obowiązków urzędników magistratu i zupełna indolencja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to skarżąca otrzymałaby decyzję przekształcającą prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tym bardziej, że ustawa nie przewidywała dla osób spełniających warunki ustawy wydania decyzji odmownej.

W ocenie skarżącej to opieszałość organów pozbawiła ją praw, które jej się w sposób oczywisty należały. Także Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż zgodnie z brzmieniem ustawy do spraw już wszczętych, ale nie zakończonych decyzją ostateczną, należało stosować przepisy ustawy przed zmianami. Osoby spełniające warunki ustawy mogły zasadnie i racjonalnie oczekiwać określonego działania w postaci przekształcenia dotychczasowych uprawnień do nieruchomości.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o wydanie wyroku przekształcającego prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej P.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. W wypadku niestwierdzenia takich naruszeń sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 ustawy P.p.s.a.

Dokonując kontroli działań organów administracji w rozpoznawanej sprawie Sąd administracyjny uznał, iż organy obu instancji zastosowały przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego prawo własności nieruchomości (t.j Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), we właściwym brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania o wniosku skarżącej. Co do zasady należy również podzielić przedstawioną przez organy interpretację powołanych przepisów.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej w dacie rozstrzygania jej sprawy przez organy przysługiwało prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, które nabyła w dniu 9 maja 2007 r. od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P..

Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w obręb P., ark. mapy [...], o pow. 196 m2, stanowiącej przedmiot własności Miasta P., B. B. złożyła 24 lutego 2012 r. Wniosek ten był pierwotnie rozpatrywany w trybie przepisów ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 187, poz. 1110 – dalej: nowelizacja ustawy). W toku postępowania, które zostało zawieszone postanowieniem z 20 czerwca 2013 r., został jednakże wydany wyrok zakresowy Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt. K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 373; OTK-A 2015/3/28), następnie sprostowany postanowieniem z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt K 29/13 (Dz.U. z 2015 r., poz. 524; OTK-A 2015/3/41).

Wyrok Trybunału opublikowany został w dniu 17 marca 2015 r. w Dzienniku Ustaw z dnia 17 marca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 373), wobec czego stosownie do przepisu art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, bowiem Trybunał nie określił innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.

Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez tutejszy Sąd sprawie, w szczególności ze względu na charakter wyroku Trybunału oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, niezbędne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego. W tym celu tutejszy Sąd uznał za zasadne odwołać się do zwięzłych, spójnych i klarownych rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który w wyrokach z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op [...] i z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Op [...] (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zajmował się znaczeniem, jakie dla wykładni prawa materialnego, tj. tych samych przepisów, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie, ma fakt wejścia w życie wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r.

Otóż wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104 ).

W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącej, jako osoby fizycznej, dotyczy nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., której użytkownikiem wieczystym skarżąca została już po wejściu w życie ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego (ustawa weszła w życie w dniu 13 października 2005 r.). Wobec tak kształtujących się wyjściowych okoliczności faktycznych wymaga przybliżenia treść i wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r. (Dz.U. z 2012 r. nr 15, poz. 83), jak i – ze względu na przywołany wyrok Trybunału – przed tym dniem.

Otóż, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r., z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogły osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy przyznał prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 przywołanej ustawy. Z powyższego wynika, że aby osoba fizyczna mogła żądać przekształcenia przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, musiała spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Norma ustanowiona w przepisie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy wskazuje, że możliwość wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego została przyznana jedynie podmiotom, którym w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało to prawo rzeczowe, względnie ich następcom prawnym – i to co do zasady niezależenie od stanu zagospodarowania lub przeznaczenia nieruchomości (wyłączenia przewiduje art. 1 ust. 2 powołanej ustawy).

Niemniej jednak w sprawie, jak słusznie zauważyły organy obu instancji, nie mogłyby mieć zastosowania przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w przywołanym brzmieniu, a to z tej przyczyny, że z dniem 17 marca 2015 r. wyeliminowany został on z porządku prawnego, wobec uznania go przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. W postanowieniu TK z dnia 21 marca 2000 r. (sygn. K [...], OTK [...]/65), Trybunał stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z Konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji). Inaczej mówiąc, z chwilą ogłoszenia wyroku TK niekonstytucyjny akt (przepis) traci moc obowiązującą. Powyższe oznacza, że uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją przepis prawa nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, a więc sprawę należy rozpoznać z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.

W tym miejscu zasadne jest również wskazanie na zawarte w uzasadnieniu przywołanego wyroku TK stanowisko, co do skutków stwierdzonej niezgodności art. 1 i ust. 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem 9 października 2011 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skutek ten jest ograniczony tylko do sytuacji, w których – do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Trybunał stwierdził także, że na skutek niniejszego wyroku Trybunału ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. Stąd też, a contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych na podstawie wcześniejszych ustaw z 1997 r., 2001 r., 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym nowelizacją z 2007 r.

Na podstawie tak sformułowanego stanowiska Trybunału uznać należało, że zachowana została podstawa prawna uwłaszczenia osób fizycznych przewidziana w ustawie o przekształceniu użytkowania wieczystego w jej pierwotnym zakresie oraz w zakresie ukształtowanym ustawą z 2007 r. To zaś oznacza obowiązek stosowania przy rozpatrywaniu wniosków o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności przepisów tej ustawy, rozstrzygających o zakresie podmiotowym i przedmiotowym tego rodzaju uwłaszczenia, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r.

Z uwagi na przywołany już wyrok zakresowy TK z dnia 10 marca 2015 r. i znacząco odmienne – bo zawężone co do kręgu podmiotów uprawnionych i rodzaju nieruchomości, w odniesieniu do których mogło nastąpić przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności – w sprawie mogły znaleźć zastosowanie wyłącznie przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2011 r., tj. przed dniem 9 października 2011 r.

Przed tym dniem przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego stanowił, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 3 tej ustawy – z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1.

W przepisie art. 1 ust. 1 ustanowione zostały dwie przesłanki przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. przesłanka podmiotowa oraz przesłanka przedmiotowa. Przesłanka podmiotowa dotyczy ograniczenia tego prawa do osób fizycznych. Druga przesłanka – przedmiotowa, wskazuje na rodzaj nieruchomości, której dotyczy prawo użytkowania wieczystego, a mianowicie dotyczy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub garażowe albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę.

W świetle powyższego od dnia 17 marca 2015 r. nie można inaczej odczytywać przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego, jak tylko w ten sposób, że osoby fizyczne, które nie były w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zagospodarowanych w ściśle określony sposób lub przeznaczonych na takie cele, nie są uprawnione do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W konsekwencji również osoby fizyczne będące następcami prawnymi takich podmiotów w stosunku do nieruchomości, które nie spełniały warunków określonych w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, nie mają uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż skarżącej bezspornie w dniu 13 października 2005r. nie przysługiwało prawo użytkowania przedmiotowej działki [...]. Prawo to nabyła 9 maja 2007 r. od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w P., a więc podmiotu, który nie jest osobą fizyczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. Tym samym nie można uznać B. B. za następcę prawnego podmiotu o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości., bowiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w dniu 13 października 2005 r. nie przysługiwało prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 powoływanej ustawy. Zatem w chwili wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, skarżącej nie przysługiwało prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 powołanej ustawy.

Prawo to nie przysługiwało skarżącej również z przyczyn przedmiotowych w oparciu o przepisy art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 w brzmieniu niezmienionym od dnia wejścia w życie ustaw z 29 lipca 2005 r. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 3 z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami osób, o których mowa w ust. 2, a więc m.in. spółdzielni mieszkaniowych.

Zauważy trzeba, iż ustawa przyznaje uprawnienie spółdzielniom mieszkaniowym do wystąpienie o przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawa własności (jeżeli prawo użytkowania wieczystego przysługiwało im w dniu 13 października 2005 r.) jedynie w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub garażami, co do których to obiektów spółdzielnia posiada prawo własności.

W rozpoznawanej sprawie nieruchomość (działka [...]), jak wynika z akt sprawy, zabudowana jest pawilonem handlowym stanowiącym odrębną nieruchomość, którego właścicielem aktualnie jest B. B.. W aktach sprawy brak jest co prawda informacji dotyczącej, kto był właścicielem tego budynku w dniu 13 października 2005 r., niemniej pawilon handlowy niewątpliwie nie jest budynkiem mieszkalnym jak też garażem, zatem nawet jeżeli jego uprzednimi właścicielem była spółdzielnia mieszkaniowa, to nie przysługiwało jej prawo do przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego nieruchomości położonej pod tym budynkiem w prawo własności. W konsekwencji prawo to nie przysługuje następcy prawnemu spółdzielni co do przedmiotowej działki, tj B. B..

Z akt sprawy wynika również, iż skarżąca nie zalicza się od osób, o których mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym rozstrzygnięcie organów obu instancji należy uznać za prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutów skargi i uwag, iż bezprawne zawieszenie postępowania oraz zwłoka organów w załatwieniu jej sprawy, która skutkowała rozpoznaniem jej wniosku po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a tym samym doprowadziła do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia, zauważyć należy, iż skoro sprawa niniejsza nie została rozstrzygnięta decyzją ostateczną przed opublikowaniem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to organy administracyjne związane są tym orzeczeniem nie mogły go ignorować. Jak wskazano wyżej, stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym użyte w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP określenie "moc powszechnie obowiązująca" wyroków Trybunału Konstytucyjnego przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia – implementacji (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2328/12 opubl. w Lex nr 1572495). Zatem, niekwestionując wyroku NSA z 1 lutego 2017 r. o sygn. I OSK 728/15 stwierdzającego brak podstaw do zawieszenia postępowania, stwierdzić należy, iż organy w dacie wydania zaskarżonych decyzji nie mogły pominąć powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. W tej dacie skarżącej nie przysługiwała już żadna maksymalnie ukształtowana ekspektatywa nabycia prawa, jeżeli chodzi o sprawę przekształceniową. Wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 29/13 przepisy art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, utraciły domniemanie konstytucyjności od samego początku ich obowiązywania, a więc przed nabyciem przez skarżących prawa użytkowania wieczystego i złożeniem wniosku o przekształcenie. Wobec tego nie można przyjąć, że skarżąca nabyła maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę nabycia prawa z dniem złożenia wniosku o przekształcenie. W kwestii ochrony ekspektatywy praw majątkowych można przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt P 31/10, w którym TK uznał, że "Konstytucja poza gwarancjami nienaruszalności pozostawia prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także bez oparcia w założeniach obowiązującego porządku konstytucyjnego." Natomiast w wyroku z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. akt K 5/99 (OTK 1999/5/100) Trybunał wskazał, iż zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. Zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa to obowiązkiem organu jest również odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przepisu uznanego za sprzeczny z Konstytucją RP (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. o sygn. IV SA/Po 240/16 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.