Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 573/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. B. – M. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda Dolnośląski po rozpoznaniu odwołania M. B. – M. (skarżąca, strona), od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącej w wysokości 1 778 200,00 zł, z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] [...] o powierzchni [...], obręb [...], gmina [...], która przeszła na własność Gminy K., w związku z ostateczną decyzją Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. " Budowa drogi gminnej w m. M. do strefy ekonomicznej wraz z włączeniem do drogi krajowej nr 35" i zobowiązującej do wypłaty tego odszkodowania Gminę K., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...], Starosta Powiatu W. wydał decyzję nr [...] (decyzja zrid), którą zezwolił Gminie K. na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi gminnej w m. M. do strefy ekonomicznej wraz z włączeniem do drogi krajowej nr 35". Decyzją zatwierdzono podziały nieruchomości w tym działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej. Wydzielona w ten sposób pod drogę działka nr [...] w dacie uostatecznienia się decyzji zrid - tj. [...] - przeszła z mocy prawa na własność Gminy K. Następnie, wydaną z urzędu decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Powiatu W. orzekł o ustaleniu odszkodowania za prawo własności działki nr [...], w wysokości 1 566 800,00 zł. Po rozpoznaniu odwołań obu stron, decyzją z dnia [...], Wojewoda Dolnośląski uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwzględnieniem zaleceń organu odwoławczego, Starosta Powiatu W. wydał w dniu [...], decyzję, przyznającą skarżącej tytułem odszkodowania od Gminy K. kwotę 1 778 200 złotych.

Utrzymując tę decyzję w mocy Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn, na organie wymienionym w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej ciąży obowiązek uzyskania opinii określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Dokument taki stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, która jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Organ rozpoznający sprawę jest zatem obowiązany zbadać przedstawiony mu operat zarówno pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, jak również czy jest logiczny, zupełny i wiarygodny, czy nie zawiera braków, pomyłek, niejasności, itp.

Dalej organ wyjaśniał, że po wnikliwej analizie przebiegu postępowania pierwszoinstancyjnego, uznał, że postępowanie to spełnia wszystkie stawiane prawem wymogi, a operat na jakim oparto wyliczenia odszkodowania pozbawiony jest wad, które mogłyby podważać jego wartość dowodową.

Jak podniesiono, celem wyceny w sprawie było określenie wartości prawa własności nieruchomość w granicach działki nr [...], która w dacie wydania decyzji zrid była objęta planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kobierzyce z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów Krzyżowice, Małuszów i Żerniki Małe (Dz. Urz. Woj. Dolno, z 2007 r., nr 30, poz. 278 ze zm.). Jak wynika z wypisu i wyrysu z planu z dnia [...], działka nr [...] ma przeznaczenie mieszane, leżąc na obszarach oznaczonych symbolami czterech jednostek strukturalnych planu, tj.: • 04AG i 05AG - tereny aktywności gospodarczej z urządzeniami towarzyszącymi; KDGP 2/2 - przeznaczenie podstawowe: tereny dróg publicznych, droga główna ruchu przyspieszonego, w ciągu drogi krajowej nr 35 (Wrocław - Jelenia Góra); i 03 KDL 1/2 - przeznaczenie podstawowe: tereny dróg publicznych, droga lokalna (§ 20 ust. 1 planu). Z wyliczeń biegłego wykonanych z wykorzystaniem narzędzi powszechnie dostępnych w Systemie Informacji Przestrzennej Powiatu W. (https://geoportal.wroclaw.pl/) wynika, że w granicach działki nr [...], o całkowitej powierzchni [...] , tereny oznaczone symbolami KDGP 2/2 i 03 KDL 1/2 zajmowały powierzchnie odpowiednio [...] i [...]. Czyli część nieruchomości o powierzchni [...] łącznie, przeznaczona była pod drogi publiczne, natomiast pozostała część – o powierzchni [...] - jest przeznaczona pod tereny aktywności gospodarczej. Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił na początku uzasadnienia swej decyzji, że w operacie biegły nie uwzględnił okoliczności, że powierzchnia działki nr [...] przeznaczona pod tereny aktywności gospodarczej była oznaczona dwoma symbolami planu, tj. 04AG i 05AG. Jednak jak podniósł organ, pomyłka ta pozbawiona jest znaczenia, gdyż ma charakter wyłącznie opisowy i nie miała żadnego wpływu na wynik wyceny. Po pierwsze, przeznaczenie oznaczone tymi symbolami jest tożsame. Po drugie, biegły zwymiarował jedynie powierzchnie fragmentów przedmiotowej nieruchomości oznaczonych przeznaczonych pod drogi publiczne, a następnie ich sumę odjął od całkowitej powierzchni działki nr [...]. W ten sposób rzeczoznawca uzyskał również prawidłową powierzchnię gruntu przeznaczonego pod tereny aktywności gospodarczej.

Mając na względzie stan nieruchomości w granicach działki nr [...], z dnia [...] rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę rynku lokalnego i regionalnego, która nie wykazała nieruchomości podobnych pod względem mieszanego przeznaczeniem oraz jego proporcji, co uzasadniało zastosowanie metody polegającej na odrębnym określeniu wartości prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne i odrębnym gruntu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą, analogicznie do metodyki określania wartości odtworzeniowej nieruchomości (por. art. 135 ust. 2 ugn). Co przy tym istotne, zastosowanie takiej metody uzasadniała okoliczność, że ze względu na rodzaj nieruchomości (mieszane przeznaczenie) nie można było określić jej wartości poprzez jedną wycenę całego gruntu o mieszanym przeznaczeniu, gdyż tego rodzaju nieruchomości, które spełniałyby kryteria podobieństwa, nie występowały w obrocie. W takim stanie rzeczy, rzeczoznawca dokonał odrębnych analiz rynku lokalnego (powiat w. - tereny wiejskie) nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne, w okresie od [...] do [...] w ramach której zlokalizował 18 obiektów podobnych, o cenach jednostkowych w przedziale od 30,00 zł/m2 do 85,34 zł/m2; oraz rynku lokalnego (gmina K.) nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod aktywność gospodarczą i usługi, w okresie od [...], do [...] w ramach której zlokalizował 5 obiektów podobnych, o cenach jednostkowych w przedziale od 119,44 zł/m2 do 243,71 zł/m2 (Tabela 4). Przy czym objęcie analizą rynku nieruchomości drogowych okresu dłuższego niż dwa lata w odniesieniu do transakcji gruntami drogowymi przed sporządzeniem wyceny uzasadniał brak dostatecznej liczby transakcji.

Wojewoda zwrócił również uwagę na treść przepisu art. 156 ust. 3 ugn, który stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Decyzja drugoinstancyjna wydana została w dniu [...], a zatem w czasie gdy operat jeszcze zachowywał swą wartość.

Wskazano także, że przedmiotowy operat zawiera analizę trendu cenowego, a jej wyniki wskazują na brak wpływu czasu na zmiany cen.

Zgodnie z badaniami biegłego, ceny nieruchomości przeznaczonych pod tereny aktywności gospodarczej są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Z tego też względu, przepisy art. 134 ust. 3 i 4 ugn, wprowadzające zasadę korzyści, zostały w sprawie zastosowane w ten sposób, że grunt w granicach działki nr [...], znajdujący się na obszarach przeznaczonych pod tereny aktywności gospodarczej, został wyceniony według rzeczywistego przeznaczenia, jako korzystniejszego od zgodnego z celem wywłaszczenia, jakim jest realizacja drogi publicznej, natomiast części przeznaczone pod drogi publiczne, zostały wycenione według ich rzeczywistego przeznaczania, które w istocie jest zgodne z celem wywłaszczenia (drogi). Wojewoda uznał, że taki sposób wyliczenia odszkodowania jest zgodny z zasadami logiki jak i przepisami prawa. Wskazał, że minimalna cena 1 m2 gruntu przeznaczonego pod tereny aktywności gospodarczej jest o niemal 40% wyższa od maksymalnej ceny 1 m2 gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną. Co za tym idzie logicznym jest również, że przeznaczenie mieszane, obejmujące zarówno przeznaczenie pod tereny aktywności gospodarczej jak i pod drogi publiczne - w przybliżeniu w relacji 86,5 % do 13,5 % - jest korzystniejsze od przeznaczenia tylko i wyłączenie pod drogę publiczną.

Wojewoda wyjaśnił dodatkowo, że z zebranej dokumentacji wynika, że w dniu wydania decyzji zrid nieruchomość w granicach działki nr [...] była niezabudowana, częściowo użytkowana rolniczo, jej teren stanowiły użytki rolne klas RH, RHIa i Rlllb, a jej sąsiedztwo stanowiły podobne grunty niezabudowane. Ani przedmiotowa nieruchomość, ani jej bezpośrednie otoczenie, nie były zatem użytkowane jako tereny aktywności gospodarczej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z art. 134 ust. 3 ugn wynika, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast w myśl art. 134 ust. 4 ugn, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Z kolei § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wycen nieruchomości stanowi, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W obu konstrukcjach "zasady korzyści" ustanawia się alternatywny sposób ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia), powoduje zwiększenie jej wartości.

Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że w przepisie art. 134 ust. 4 ugn ustawodawca posłużył się określeniem nakazującym określenie wartości nieruchomości "według alternatywnego sposobu użytkowania" wynikającego z jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia, w tym przypadku drogowego. Nie sposób uznać, żeby tę zasadę realizowała wycena z uwzględnieniem przeznaczenia gruntów, z których wydzielono przejętą nieruchomość lub przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych - tj. innego niż cel wywłaszczenia - powiększona o maksymalnie 50% wartości (§ 36 ust. 3 r.wyc.). Jak zauważył organ, zachodzi tu elementarna sprzeczność omawianych uregulowań; rozporządzenie wykonawcze pomija bowiem obowiązek sporządzenia wyceny z uwzględnieniem przeznaczenia, jakie nieruchomość uzyskała na skutek wywłaszczenia. Możliwość wtórnego powiększenia wyniku oszacowania nie realizuje obowiązku pierwotnego przyjęcia na potrzeby wyceny wskazanego w ustawie przeznaczenia przejętej nieruchomości.

Dążąc do usunięcia odnotowanej sprzeczności pomiędzy przepisami rangi ustawowej a przepisami wykonawczymi, organ zastosował regułę kolizyjną, że norma hierarchicznie wyższa uchyla normę hierarchicznie niższą i to zasadniczo bez względu na to, w jakim czasie zostały ustanowione sprzeczne ze sobą normy i jaki jest zakres ich ogólności, a zatem regulacja art. 134 ust. 4 ugn, jako norma hierarchicznie wyższa, "wyłącza" zastosowanie kolidującego z nią przepisu § 36 ust. 3 r.wyc. Wojewoda wskazał niezależnie od tego, że w rozpatrywanej sprawie niezależnie od tego która zasada korzyści miałaby znaleźć zastosowanie z ustawy czy z rozporządzenia, to żadna z nich nie doprowadziłaby do zwiększenia kwoty wyliczonego odszkodowania. Wojewoda wskazał, że zaakceptowane nie może być żądanie określenia wartość działki nr [...], tak jakby w całości była przeznaczona pod tereny aktywności gospodarczej, w oparciu art. 134 ust. 3 i 4 ugn, w szczególności w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji zrid nie była ona użytkowana pod aktywność gospodarczą. Nawet gdyby przyjąć wykładnię odmienną od prezentowanej przez Wojewodę nie ma podstaw do zastosowania przepisu § 36 ust. 3 r.wyc. w sposób proponowany przez odwołującą się, ani względem całej wycenianej nieruchomości, ani żadnej z jej części o odrębnych funkcjach w planie.

W ocenie organu kluczowe jest bowiem, że celem wywłaszczenia była realizacja drogi publicznej. Operat szacunkowy dowodzi natomiast, że przeznaczenie zgodne z tym celem jest mniej korzystne zarówno od rozpatrywanego odrębnie przeznaczenia pod tereny aktywności gospodarczej, jak i od mieszanego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, w którym dominuje funkcja aktywności gospodarczej, z wyższą wartością gruntu, niż mają grunty przeznaczone pod drogi publiczne. Jednocześnie przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia jest tożsame z mniejszościowym przeznaczeniem pod drogi publiczne, a więc mają one tę samą wartość.

Kontynuując analizę opinii biegłego, wskazano że do oszacowania wartości prawa własności gruntu o obydwu przeznaczeniach biegły wykorzystał podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, iż wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 ugn). W tym celu konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 r.wyc.). Podczas obydwu szacunków rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami, która polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 r.wyc.). Poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy natomiast rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 ugn). Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że w ramach analizy rynku, przyjętej metodyki wyceny, a także związanej z nimi selekcji materiału porównawczego, biegły prawidłowo uwzględnił stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid, a także kryteria podobieństwa, w szczególności z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z obowiązującego planu miejscowego. Wojewoda zaznaczył również, że ceny ujęte w operacie są cenami netto, co również jest prawidłowe.

W celu określenia wartości prawa własności gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną rzeczoznawca wyodrębnił trzy cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości, a także wagę każdej z nich: "położenie" (40%), "lokalizacja ogólna" (30%) oraz "lokalizacją szczegółowa" (30%). W oparciu różnicę między cenami maksymalną i minimalną (55,34 zł/m2), obliczył również zakres kwotowy poprawek przypadających na poszczególne cechy, odpowiadający ich procentowym wagom.

Analogicznie, w celu określenia wartości prawa własności gruntu przeznaczonego pod aktywność gospodarczą rzeczoznawca wyodrębnił cztery cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości, a także wagę każdej z nich: "położenie" (40%), "uzbrojenie terenu" (25%), "powierzchnia działki" (25%) oraz "dojazd" (10%). W oparciu różnicę między cenami maksymalną i minimalną (124,27 zł/m2), obliczył również zakres kwotowy poprawek przypadających na poszczególne cech, odpowiadający ich procentowym wagom

Ostatecznie, rzeczoznawca wyliczył wartość prawa własności przedmiotowej parceli. Po zaokrągleniu wartości te wyniosły:

104 200,00 zł (= 52,36 zł * 1 990 m2) - dla gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne;

1 674 000,00 zł (= 133,19 zł * 12 569 m2) - dla gruntu przeznaczonego pod tereny aktywności gospodarczej.

Łączna wartość prawa własności gruntu wyniosła zatem 1 778 200,00 zł.

Organ odwoławczy odniósł się również do odmowy podwyższenia odszkodowania o 5 % i wskazał, że prawidłowo Starosta nie uwzględnił przedmiotowej bonifikaty z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej w niniejszym przypadku. Wojewoda wyjaśnił, że decyzja zrid stała się ostateczna w dniu [...], jednakże żadna ze stron nie przestawiła dokumentów, czy chociaż nieudokumentowanej argumentacji, że w terminie do dnia [...], doszło do wydania przedmiotowej nieruchomości inwestorowi.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, M. B. – M. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 203 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustwa drogowa) w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn), § 36 i następnych rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego po[przez nieprawidłowy dobór i klasyfikację stanu nieruchomości, art. 134 ugn poprzez niezastosowanie prawa korzyści, art. 21 Konstytucji w zw. z art. 128 ust. 2 u.g.n. poprzez naruszenia obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 7a, 9 oraz 107 i art. 77 i 80 kpa. Wskazując na powyższe uchybienie autor skargi wniósł o wydanie wyroku stwierdzającego wartość nieruchomości [...], [...] o powierzchni [...], obręb [...] w kwocie 4367700 zł plus 5% tj 218 385 zł, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Na rozprawie w dniu [...] skarżąca podtrzymała argumentację skargi. Dodatkowo podniesiono, że opóźnienie z wydaniu nieruchomości wynikało z opóźnienia w doręczeniu decyzji zrid, a nadto, urząd gminy gdzie skarżąca pytała, informował, że do strony przyjdzie pismo o wydanie nieruchomości. Mąż skarżącej – występujący w sprawie w charakterze pełnomocnika - podnosił, że współpracowali z organami w celu sprawnego i szybkiego wydania nieruchomości, zatem można przyjąć w sprawie, że doszło do dorozumianego wydania nieruchomości, bowiem nie czyniliby przeszkód w sprawie wydania nieruchomości. Dodatkowo podniósł, że pozostałą po podziale część działki sprzedał w [...] za cenę 300 złotych za m2, o czym informował Wojewodę Dolnośląskiego przed wydaniem decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.

Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...]. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Na wstępie należy podkreślić, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za prawidłowe. Cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony, skarżąca nie zaoferowała dowodów innych niż przeprowadzone, pomimo podawania konkretnej kwoty jakiej domagała się w skardze oraz zasądzenia kosztów sporządzonego operatu, skarżąca nie przedstawiła dowodu, z którego dochodzona kwota wynikałaby. Skarżąca przedstawiła co prawda w toku postępowania przed organami jeden operat szacunkowy wykonany na jej zlecenie (przez K. K. w dniu [...]), jednak z operatu tego jak i pisma skarżącej z dnia [...] wynika, że strona na podstawie przedstawionego dowodu domagała się wypłaty odszkodowania w kwocie 1 896 100 złotych. Ze skargi wynikają zaś zupełnie inne wartości, co do których dowodów skarżąca organom administracji nie przedstawiała.

Przede wszystkim nie mogło odnieść skutku kwestionowanie ustaleń przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. G. z dnia [...].

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), dalej "ustawa zrid", ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej "ugn" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie", dotyczące przysługiwania, a także zasad ustalania i wysokości odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Gminy K.

Zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy zrid odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, a wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy). Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 ust. 2 ugn.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowego opisu i oceny przedstawionego operatu, i wyciągnął na ich podstawie prawidłowe wnioski. Sąd w całości podziela stanowisko, że operat sporządzony został prawidłowo, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z przytoczonych aktów prawnych.

I tak, zgodnie z art. 154 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. W niniejszej sprawie, rzeczoznawca majątkowy do oszacowania wartości prawa własności gruntu o obydwu przeznaczeniach wykorzystał podejście porównawcze, które opiera się na założeniu, że wartość rynkowa nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 ugn). Przy czym Sąd podziela stanowisko organów, że w sytuacji gdy analiza rynku lokalnego regionalnego wykazała brak transakcji podobnych, tj transakcji nieruchomości o mieszanym charakterze przeinaczenia jak działka skarżącej oraz w podobnych proporcjach, zasadne było dokonanie wyceny osobno dla części działki przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod aktywność gospodarczą, a osobno pod drogi.

Rzeczoznawca zastosował metodę porównywania parami, która polega na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości Poprzez pojęcie "nieruchomości podobnej" należy natomiast rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Sąd nie dopatrzył się w tym kontekście naruszeń, w szczególności zaś nie uznał za zasadny zarzutu skargi, że do porównanie wzięte zostały transakcje z terenu spoza gminy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjne w wyroku z dnia 1 czerwca 2017, I OSK 2311/15 (baza orzeczeń NSA CBOISA) odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego. Należy zauważyć, że § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego, a § 26 ust. 2 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

Stanowisko sądów w tej kwestii jest stabilne i Sąd w niniejszej sprawie w całości je popiera. W odniesieniu do zarzutów skargi dodatkowo wyjaśnić należy, że Sąd przeanalizował transakcje wzięte przez biegłego do porównania w kontekście zawierania umów w warunkach dobrowolności, bez przymusu. Albowiem jak wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach m.in. o sygnaturach akt I OSK 650/019 i II OSK 986/16, przy ustalaniu odszkodowania w wyniku decyzji zrid, rzeczą organów jest zbadania, czy transakcje przyjęte porze rzeczoznawcę do porównanie nie były transakcjami zawieranymi w sytuacji przymusu, przy czym przymus należy rozumieć, jako zagrożenie wywłaszczeniem. Sąd kierując się tymi wskazaniami przeanalizował transakcje przyjęte do porównania w niniejszej sprawie i nie dopatrzył się żadnych nieruchomości. Są to transakcje zawieranie z jednostkami samorządów terytorialnego występującymi zarówno po stronie kupującego jak i sprzedającego, a także transakcje zawierane pomiędzy osobami prawnymi czy osobami prawnymi i fizycznymi.

Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że w ramach analizy rynku, przyjętej metodyki wyceny, a także związanej z nimi selekcji materiału porównawczego, biegły prawidłowo uwzględnił stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zrid, a także kryteria podobieństwa, w szczególności z uwzględnieniem przeznaczenia wynikającego z obowiązującego planu miejscowego. W konsekwencji operat odpowiada wymogom wynikającym z powołanych wyżej przepisów.

Odnośnie do zarzuty niezastosowania prawa korzyści i nieprzyjęcia do wyceny alternatywnego sposobu korzystania z działki, Sąd wyjaśnia, że w sprawie przyjęto najbardziej dla skarżącej wariant wyceny. Zgodnie z art. 154 ugn, przy ustalaniu odszkodowania należy uwzględniać przeznaczenie w planie miejscowym, jeżeli jest on uchwalony. Natomiast stosownie do art. 134, którego zastosowania w sprawie domagała się strona, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W rozpoznawanej sprawie działka objęta była miejscowym planem zagospodarowania miejscowego, który na większości jej powierzchni przewidywał aktywność gospodarczą z usługami, a na części drogi. Nie jest również sporne, że skarżąca wykorzystywała tę działkę rolniczo (uprawa kukurydzy), co przyznał również na rozprawie pełnomocnik strony. W takim wypadku należało rozważyć, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości działki. Celem wywłaszczenia była budowa drogi. Z analizy rynku, jak i zresztą z zasad logiki i doświadczenia życiowego wynika, że działki drogowe przedstawiają niższą wartość niż działki przewidziane pod aktywność gospodarczą, które ssą zazwyczaj najdroższymi na rynku. Z korzyścią dla skarżącej, organy przyjęły za biegłym ceny dla działek aktywności gospodarczej dla większości działki, stosując ceny z działek drogowych wyłącznie do części nieruchomości wywłaszczonej, która była przewidziana pod drogę w mpzp. Każdy inny wariant, również uwzględniający rolnicze wykorzystywanie nieruchomości, byłby dla strony mniej korzystny.

Odnośnie zarzutu, że pozostałą po podziale część działki sprzedano w roku [...], za cenę trzykrotnie wyższą, Sąd wskazuje, że porównanie to nie mogło być znaczące w sprawie, bowiem działka sprzedana w [...] nie miała charakteru mieszanego, tylko w całości była przeznaczona w planie miejscowym pod aktywizację gospodarczą, a nadto, cena ustalana była rok po wykonaniu operatu. Ceny w tym czasie znacząco się zmieniły, jednakże, co należy stronie jasno wskazać, zgodnie z art. 132 ust. 3 ugn Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Zatem i odszkodowanie dla strony, powinno być zwaloryzowane na dzień jego wypłaty.

W zakresie zarzutu, że odszkodowanie winno być zwiększone o bonifikatę 5% w związku z bezzwłocznym wydaniem nieruchomości, wskazać należy, że i w tym zakresie decyzje są prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 18 1e. ustawy zrid, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1)doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W rozpoznawanej sprawie decyzja zrid stała się ostateczna w dniu [...]. Do dnia [...] z całą pewnością nie doszło do wydania nieruchomości gminie. Jak wynika z pisma Wójta Gminy K. z [...], do tej daty Gmina nie próbowała przejąć nieruchomości, nie podjęła w tym kierunku żadnych starań. Dlatego argumenty strony, że doszło do wydania dorozumianego, z powodu braku przeszkód ze strony skarżącej do przejęcia własności, nie może być zaakceptowane. Nawet przytaczane przez stronę w skardze orzeczenia sądów administracyjnych mówią o tym, że aby doszło do "milczącego wydania", musi dojść do faktycznego przejęcia nieruchomości. Tymczasem do dnia [...] Gmina z pewnością nie podejmowała w tym kierunku jakichkolwiek działań. Argumentacja strony, że została przez Gminę poinformowana, że dostanie pismo o wydanie nie może być zaakceptowana, ponieważ pismo o wydanie nie musiało zostać skierowane w terminie 30 dni od wydania lub uostatecznienia decyzji, natomiast z pewnością w interesie Gminy nie leżało informowanie strony o możliwości uzyskania wyższego odszkodowania. Przecież to ta Gmina byłaby zobowiązana do jego wypłaty. Bezspornie skarżąca złożyła jednostronne oświadczenie o wydanie nieruchomości dopiero w dniu [...], zatem już po upływie wskazanego, trzydziestodniowego terminu i dopiero na skutek pisma Starosty Powiatu W.

Na akceptację nie mógł również zasługiwać argument o przedłużaniu czasu doręczenia decyzji zrid stronie. Termin 30 dni uostatecznienia się decyzji liczony był bowiem od dnia odbioru decyzji przez stronę, zatem bez względu w jakiej dacie to nastąpiło, termin 30 dni od niej właśni był liczony.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.