Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1861/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 69 ust. 4, art. 47 ust. 4
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 64 ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 344/15 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 12 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał przyjmując następującym stan faktyczny i prawny.

E. J., W. J., i R. J. - współwłaściciele w 1/2 części nieruchomości oznaczonej jako działki o numerach ewid. [...] i [...], położonej w L. przy ul. M., o łącznej powierzchni [...] arów i [...] m2, aktem notarialnym z [...] kwietnia 1988 r. Rep. [...] Nr [...], sprzedali Skarbowi Państwa - Przedsiębiorstwu Handlowo-Technicznemu Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego w L. swój udział w powyższej nieruchomości za cenę [...] zł. Nabycie nastąpiło pod budowę bazy magazynowo - handlowej przy ul. B..

W. J. i E. J. oraz G. W. wystąpili z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku stwierdzili, że obecny dysponent nieruchomości od dnia jej przejęcia nie podjął działań, by zrealizować cel nabycia wskazany w akcie notarialnym tj. budowę bazy magazynowo - handlowej. Po przeprowadzonej dewastacji terenu, czyli usunięciu ogrodzenia, drzew oraz budynku gospodarczego, na dzień dzisiejszy porastają go wysokie chwasty.

W toku postępowania organ ustalił, że:

- spadek po R. F. J. nabyli: żona G. W. w [...] części, matka E. J. w [...] części oraz brat W. A. J. w [...] części (postanowienia Sądu Rejonowego w L. [...] Wydziału Cywilnego z [...] września 2006 r., [...]), natomiast spadek po A. J. nabyli: żona E. J. oraz synowie W. A. J. i R. F. J., po 1/3 części (postanowienia Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział Cywilny z [...] lipca 1985 r., [...]),

- wnioskowane do zwrotu działki obecnie w ewidencji gruntów oznaczone są numerami [...] i [...], jednakże ich powierzchnia, zgodnie z aktualnym wypisem z ewidencji gruntów, wynosi: dla działki nr [...] - [...] m2, zaś dla działki nr [...] – [...] m2,

- działki są przedmiotem użytkowania wieczystego, tj. decyzją z [...] marca 1992 r., znak: [...] Wojewoda Lubelski stwierdził, że grunty niezabudowane stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w L. przy ul. M. [...] o łącznej powierzchni [...] m2, dla których Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], w tym grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (obr. [...], ark. [...]), pozostające [...] grudnia 1990 r. w zarządzie Przedsiębiorstwa Handlowo-Technicznego Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego "[...]" w L., stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Na wniosek z [...] kwietnia 1992 r. nr [...] prawo użytkowania wieczystego przysługujące temu przedsiębiorstwu zostało [...] maja 1992 r. wpisane do księgi wieczystej KW Nr [...],

- na podstawie aktu notarialnego z [...] czerwca 2005 r. Rep. [...] Nr [...] ustalono, że decyzją Wojewody Lubelskiego z [...] maja 1995 r. znak: [...] Przedsiębiorstwo Handlowo-Techniczne Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego "[...]" w L. uznane zostało za zlikwidowane z dniem [...] marca 1995 r., a na postawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. [...] Wydział Gospodarczy Ns Rej. [...], wykreślone z Rejestru Przedsiębiorstw Państwowych, ponadto na mocy umowy o oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania, sporządzonej w formie aktu notarialnego z [...] marca 1995 r. Rep. [...] Nr [...], zawartej na podstawie art. 39 ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) oraz przepisów zarządzenia Ministra Finansów z [...] lipca 1990 r. w sprawie zasad ustalania należności za korzystanie z mienia Skarbu państwa (M. P. Nr 43, poz. 334 ze zm.) przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c., tj. zespół składników materialnych i niematerialnych, po zlikwidowanym przedsiębiorstwie pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo-Techniczne Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego "[...]" w L., przekazane zostało na rzecz Spółki Przedsiębiorstwo Handlowo-Techniczne "[...]" w L. Sp. z o.o. z siedzibą w L.. W skład tego przedsiębiorstwa wchodziło m.in. wymienione w § 1 lit. "c" umowy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w L. przy ul. M. [...] o obszarze [...] m2, w skład której wchodzą m.in. działki nr [...] i [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Prezydenta Miasta L. decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu powyższej nieruchomości. W ocenie organu I instancji w sprawie znajdował zastosowanie art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu nie podlegają zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto Prezydent wskazał, iż postępowanie podlega umorzeniu także z tej przyczyny, że wniosek nie pochodził od wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości, a jedynie od byłej współwłaścicielki tj. E. J. oraz spadkobierców jej męża A. J., którzy są uprawnionymi do roszczenia o zwrot tylko 1/2 części wywłaszczonej nieruchomości.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł W. J., zarzucając naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także uchybienia formalne tj. nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy mających podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Odwołujący podniósł m.in., że w akcie notarialnym z [...] kwietnia 1988 r. Rep. [...] Nr [...] posłużono się nieważną decyzją lokalizacyjną, wprowadzając w błąd notariusza i zbywających. Ponadto stwierdził, że oferowane przez reprezentującą Skarb Państwa firmę [...] odszkodowanie było niższe, niż wskazano w akcie notarialnym.

Wojewoda Lubelski decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał bowiem za prawidłowe ustalenia organu I instancji co do tego, że działki nr [...] i [...] od dnia kwietnia 1990 r. do chwili obecnej nie były we władaniu Skarbu Państwa bądź Gminy L., lecz były oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Technicznego Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego "[...]" w L., a następnie Przedsiębiorstwa Handlowo-Technicznego "[...]" w L. Sp. z o.o.

W. J. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] lutego 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 12 stycznia 2016 r. oddalił skargę W. J. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2015 r.

Sąd I instancji uznał za niewadliwe ustalenia organów obu instancji, iż po nabyciu przez Skarb Państwa umową z [...] kwietnia 1988 r. od E. J., W. J. i R. J. ich udziału (1/2 części) w prawie własności spornych działek nr [...] i [...], nieruchomości te pozostawały w zarządzie Przedsiębiorstwa Handlowo-Technicznego Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego "[...] " w L.. Nie budziło również wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że działki te zostały następnie obciążone prawem użytkowania wieczystego na rzecz ich zarządcy, z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., a fakt ten został stwierdzony decyzją deklaratoryjną Wojewody Lubelskiego z [...] marca 1992 r. Za bezsporne Sąd również uznał, że prawo użytkowania wieczystego powstałe na rzecz Przedsiębiorstwa Handlowo-Technicznego Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego "[...]" w L. z mocy ustawy, zostało wpisane do księgi wieczystej (KW nr [...]) przed [...] stycznia 1998 r., to jest przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] maja 1992 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na uchwałę Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 1999 r., OPK 26/99 (publ. ONSA Nr 1 rok 2000 poz. 11), zgodnie z którą, przy stosowaniu art. 229 u.g.n. przyjmuje się, że rozstrzygające znaczenie ma to, czy w momencie wejścia w życie ustawy istniało samo prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Taka sytuacja – w ocenie Sądu I instancji – wystąpiła w przypadku wnioskowanych do zwrotu działek nr ewid. [...] i [...]. Stały się one przedmiotem użytkowania wieczystego z dniem [...] grudnia 1990 r., a [...] maja 1992 r. prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej. Za prawidłowe Sąd I instancji uznał również ustalenia organów wskazujące, że obecnie sporna nieruchomość stanowi przedmiot użytkowania wieczystego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, kwestionującego fakt nabycia przez Przedsiębiorstwo Handlowo-Technicznego Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego "[...] " w L. z dniem wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego żądanej do zwrotu nieruchomości, Sąd I instancji wyjaśnił, że okoliczności te nie mogły być badane w niniejszym postępowaniu. Organ orzekający w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest uprawniony do weryfikowania prawidłowości wpisu do księgi wieczystej, potwierdzającego fakt nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że fakt ustanowienia na rzecz przedsiębiorstwa prawa użytkowania wieczystego spornych nieruchomości potwierdzono w deklaratoryjnej, ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] marca 1992 r. Decyzji tej przysługuje cecha trwałości, a jej skutkiem jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej. Sąd administracyjny nie może zatem doprowadzić do sytuacji, w której w obrocie prawnym będą pozostawały dwie sprzeczne ze sobą ostateczne decyzje administracyjne (o zwrocie nieruchomości osobie fizycznej oraz stwierdzającej, iż stała się ona przedmiotem użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz osoby trzeciej).

Z tych wszystkich względów Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organy administracji zasadnie w niniejszej sprawie zastosowały przepis art. 229 u.g.n. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] marca 1992 r., a nadto wzruszenia w postępowaniu cywilnym wpisu potwierdzającego nabycie prawa użytkowania wieczystego tej działki, nie jest możliwe wydanie decyzji o jej zwrocie na rzecz spadkobierców byłych właścicieli.

W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym drugorzędne znaczenie miała natomiast - zdaniem Sądu I instancji - dopuszczalność prowadzenia postępowania o zwrot działek nr [...] i [...] w sytuacji, gdy wniosek w tym przedmiocie nie został złożony przez następców prawnych wszystkich byłych współwłaścicieli tych nieruchomości. Przedmiotowe postępowanie – jak już wyżej wykazano – podlegało bowiem umorzeniu niezależnie od oceny tej kwestii. W tym kontekście ubocznie zasygnalizowano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 orzekł, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 stycznia 2016 r. wywiódł W. J., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przede wszystkim art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej należało rozpatrzyć sprawę w oparciu o stan prawny obowiązujący dla momentu związanego z przejęciem przedmiotowej nieruchomości wskazanego przez Skarb Państwa, tj. do aktów prawnych enumeratywnie wymienionych w art. 69 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.), mając na uwadze, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości dla celów wywłaszczeniowych miało miejsce [...] kwietnia 1988 r., przy czym zastosowanie po 10 latach postanowień art. 229 w ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie [...] stycznia 1998 r. z pominięciem art. 47 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jest rażącym naruszeniem zasady "lex retro non agit".

W ocenie skarżącego kasacyjnie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. powinien być oceniony w aspekcie jego zgodności z Konstytucją RP a w szczególności z postanowieniami art. 64 ust 2 oraz art. 7 Konstytucji, skoro postanowienia tego artykułu jednoznacznie sankcjonują bezprawne przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa, które nigdy nie zostały wykorzystane na cel przejęcia wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, a obecnie wykorzystany został dla celów komercyjnych,

2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a., wobec nie rozpoznania sprawy w aspekcie naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 454 ze zm.), przyjmując bez zastrzeżeń, że decyzja Wojewody Lubelskiego z [...] marca 1992 r. jest w pełni prawidłowa i zgodna z prawem, w sytuacji, gdy:

– po pierwsze, całkowicie niezgodnie z prawdą i stanem faktycznym przyjęto w części tej decyzji, że przekształcenie zarządu w użytkowanie wieczyste nie narusza praw osób trzecich (co wiązało się z potrzebą złożenia oświadczenia przez podstawowy organ administracyjny, w sytuacji, gdy w tym czasie toczyło się postępowanie administracyjne przed tym organem o zwrot przedmiotowej nieruchomości),

– po drugie, z uwagi na fakt, że rozstrzygniecie tak ustawowe jak też powtórzone w decyzji Wojewody jest wyjątkowo mylące i na pewno nie może być uznane za decyzję, która zapewnia zaufanie społeczne do organów administracyjnych Państwa, skoro organ administracyjny z jednej strony rozstrzyga o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, zaznaczając jednocześnie, że decyzja ta ma "rzekomo" nie naruszać praw osób trzecich, żeby następnie z drugiej strony uznawać, jak to zrobił sąd pierwszej instancji, że decyzja ta wyklucza możliwość zwrotu tej nieruchomości poprzednim właścicielom mimo bezspornego faktu nie przeznaczenia jej na cel publiczny,

– po trzecie, przedsiębiorstwo państwowe będące beneficjentem powyższej decyzji, z pełną świadomością, że w toku tego przejęcia toczy się postępowanie o zwrot tej nieruchomości, ostatecznie po przekształceniach podmiotowych, powyższą nieruchomość przekazuje do użytkowania deweloperowi, który dla celów komercyjnych podejmuje działania związane z budową osiedla mieszkaniowego, przy czym fakt ten, sąd pierwszej instancji całkowicie przemilcza, czego potwierdzeniem jest treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

• uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,

• zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie można pominąć faktu, iż organy administracyjne uczestniczące w rozstrzyganiu przekazania dla przedsiębiorstwa państwowego przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a w szczególności Wojewoda Lubelski, jak też samo przedsiębiorstwo państwowe, działały z pełną świadomością, że na etapie przekazywania tej nieruchomości toczyło się równoległe postępowanie byłych właścicieli o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W postępowaniu tym z jednej strony przyjęto i wskazano w części III decyzji Wojewody Lubelskiego z [...].03.1992 r., że "rzekomo" decyzja ta nie narusza praw osób trzecich, żeby ostatecznie z drugiej strony oddalić żądanie zwrotu powyższej nieruchomości.

W ten sposób – zdaniem skarżącego kasacyjnie - doprowadzono do stanu, który pozwala obecnie oddalić żądanie zwrotu nieruchomości powołując się na przesłanki wskazane w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przesłanki nie powinny być przyjmowane do rozstrzygnięcia, skoro tak organy administracyjne jak też przedsiębiorstwo państwowe działały w sposób urągający praworządności będąc świadome, że decyzja ta była wydana w trakcie toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości, przy czym właśnie powyższa decyzja Wojewody była ostatecznie podstawą do oddalenia wniosku o zwrot nieruchomości w latach 90-tych, mimo, że bezspornie przejęcie przedmiotowej nieruchomości w ramach postępowania wywłaszczeniowego było całkowicie zbędne wobec nie podjęcia nawet prób realizacji celu publicznego, który był podstawą uruchomienia postępowania wywłaszczeniowego.

Skarżący kasacyjnie wyraził przekonanie, że sąd pierwszej instancji rozpatrując niniejszą sprawę miał obowiązek rozpatrzyć ją we wszystkich aspektach, nie tylko w zakresie zarzutów wskazanych w skardze na decyzję "Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi", a w związku z tym uznając, że zachodziły przesłanki do wzruszenia decyzji Wojewody Lubelskiego z [...] lutego 1992 r. Powinien ten aspekt uwzględnić w drodze uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] marca 2015 r. ze wskazaniem potrzeby wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 1992 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej również jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślić należy, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została wywłaszczona w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie okoliczność ta powinna skutkować zastosowaniem w sprawie art. 47 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a nie art. 229 u.g.n. Takie postępowania zdaniem autora skargi kasacyjnej stanowi rażące naruszenia zasady lex retro non agit. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 do 142 zawartych w rozdziale 6 działu III u.g.n. Jednak zgodnie z treścią art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji miał zatem przepis art. 229 u.g.n. Przepis ten określa jednoznacznie i kategorycznie przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy. W przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy administracji publicznej zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. Wbrew stwierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie przepis ten miał w sprawie zastosowanie w dacie rozpoznawania sprawy przez organy administracji, które w myśl art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego niezgodności art. 229 u.gn. z art. 64 ust. 2 i art. 7 Konstytucji RP stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego.

Zauważyć jednak należy, iż przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 544/06, Lex nr 362099). Wejście w życie przepisu art. 229 u.g.n. nie miało wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wprawdzie w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie było przepisu stanowiącego wprost, że poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej jak to stanowi obecnie przepis art. 229 u.g.n., to jednak zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie wielokrotnie wypowiadano się o kwestii zależności pomiędzy zwrotem nieruchomości, a prawem użytkowania wieczystego nieruchomości. Wskazywano, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez Skarb Państwa stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy, także pod rządem art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.). Ponadto podkreślić należy, iż roszczenie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. ma na celu zadośćuczynienie osobom, które pozbawiono nieruchomości w drodze wywłaszczenia i nie użyto ich na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednak zwrot nieruchomości poza spełnieniem przesłanek zawartych w tym przepisie ustawy jest możliwy tylko wtedy, gdy stanowią one nadal własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przepis art. 229 ustawy, określający przypadki, kiedy dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości, ma na celu ochronę praw podmiotów, które w dobrej wierze uzyskały prawo użytkowania wieczystego lub prawo własności nieruchomości. Stanowi on równocześnie przeszkodę do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości. Za tym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r., III CZP 29/96, OSNC 1996, nr 7-8, poz. 102).

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości podkreślić należy, że koncentruje on się na wadliwości ostatecznej, deklaratoryjnej decyzji Wojewody Lubelskiego dotyczącej potwierdzenia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości przysługującego Przedsiębiorstwu Handlowo – Technicznemu Sprzętu Pożarniczego i Ochronnego "[...]" w L.. Decyzja ta stanowiła podstawę wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej.

Rozstrzygając sprawę dotyczącą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowane były do uwzględnienia zarówno treści decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 1992 r. jak i wpisu prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej oraz nie były uprawnione do ich weryfikowania. Zasadnie Sąd I instancji zauważył, że do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 1992 r. i wzruszenia wpisu księgi wieczystej dotyczącego użytkowania wieczystego, nie jest możliwe wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, albowiem zostały spełnione przesłanki negatywne dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ani organy administracji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie były uprawnione do dokonania w toczącym się postępowaniu weryfikacji zasadności wydania przez Wojewodę Lubelskiego decyzji z dnia [...] marca 1992 r., albowiem wykraczało to poza granice sprawy zakreślone art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna została oddalona.