Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1347/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6312 Odmowa   wydania       pozwolenia    na       broń
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Broń i materiały wybuchowe
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2004 nr 52 poz 525
law: Ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/11 w sprawie ze skargi W. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2099/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego w sprawie wydania W. J. pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. W. J. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi wniosek o wydanie mu pozwolenia na broń palną myśliwską. W toku prowadzonego postępowania organ ten ustalił, że przed Sądem Okręgowym w Katowicach toczy się postępowanie karne o popełnienie przez wnioskodawcę czynu z art. 286 § 1 k.k., art. 273 k.k. oraz art. 585 §1 k.s.h.

Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania W. J. pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej. Organ uznał, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania wnioskodawcy pozwolenia na broń palną myśliwską jest uzależnione od wyniku toczącego się postępowania przed Sądem Okręgowym w Katowicach o popełnienie przez skarżącego czynu z art. 286 §1 k.k., art. 273 k.k. oraz art. 585 §1 k.s.h.

W zażaleniu na powyższe postanowienie W. J. wniósł o jego uchylenie, gdyż organ nieprawidłowo zastosował instytucję zawieszenia postępowania albowiem powołana okoliczność prowadzenia przeciwko stronie postępowania karnego, którego rozstrzygnięcie należy do sądu powszechnego nie stanowi zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z obowiązującej regulacji art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni nie można bowiem wyprowadzić tezy, iż rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej wniosku strony o wydanie pozwolenia na broń palną zależy od mającego zapaść w przyszłości rozstrzygnięcia karnego. W związku z tym, że na dzień składania wniosku o wydanie broni palnej myśliwskiej strona spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, organ winien wydać odpowiednią decyzję pozytywną w tej kwestii.

Po rozpoznaniu zażalenia Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji uznając za słuszne twierdzenie, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania W. J. pozwolenia na broń palną myśliwską uzależnione jest od wyniku toczącego się postępowania karnego. Komendant Główny Policji podkreślił, że po zmianie ustawy o broni i amunicji ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) zmieniono między innymi treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 przedmiotowej ustawy i zgodnie z jego brzmieniem, obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń nie może uzyskać osoba, w szczególności, skazana za przestępstwo umyślne. Skoro zatem wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, to wynika tego postępowania ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wydania mu pozwolenia na broń. Właśnie wynik tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Dodatkowo organ wyjaśnił, odnosząc się do wywodów strony, że powoływane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych kwestionujące stosowanie przez organy Policji instytucji zawieszenia dotyczyły spraw rozstrzyganych na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 10 marca 2011 r., a więc sprzed nowelizacji omawianego art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni. Obecnie, po zmianie treści przepisu art. 15 o ile przeciwko osobie zainteresowanej posiadaniem broni toczy się postępowanie karne, to zasadnie jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tegoż postępowania, które może zakończyć się skazaniem wnioskodawcy. Na poparcie swej tezy organ wskazał przepis art. 19 ust. 1 a cyt. ustawy (w brzmieniu nadanym nowelizacją z dnia 5 stycznia 2011 r.), zgodnie z którym jeśli postępowanie karne o przestępstwo wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 lit. a i b toczy się przeciwko osobie, która posiada już pozwolenie na broń, to policja może takiej osobie odebrać broń i amunicję oraz dokumenty potwierdzające legalność jej posiadania – do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. J. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okoliczność prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego równoważna jest co do skutków prawnych prawomocnemu skazaniu za przestępstwa wymienione w tym przepisie,

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynika sprawy poprzez przyjęcie, że okoliczność prowadzenia postępowania karnego stanowi zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na broń palną do celów łowieckich i wydanie decymacji w tej sprawie,

- ustalonej w art. 12 § 1 k.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadnie uchylanie się przez organ od rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na broń palną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ostatni z wymienionych elementów, który formułuje wymóg istnienia zależności, nie ma na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, określonego charakteru.

W ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a., wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 7444/97, niepubl.).

Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz.90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń, toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne o przestępstwo z art. 286 § 1 k.k., art. 273 k.k. oraz 585 § 1 k.s.h. stanowi kwestię prejudycjalną, dającą podstawę do zawieszenia takiego postępowania.

Analiza przyczyn obligatoryjnej odmowy wydania pozwolenia na broń, w świetle ustawy o broni i amunicji, upoważnia bowiem do stwierdzenia, że zostały one określone w art. 15 ust. 1 ustawy. Przepis ten, zawiera wyczerpujący i zamknięty wykaz przesłanek odmowy wydania pozwolenia na broń palną, które wiążą organy administracji publicznej. Za takim poglądem przemawia zwłaszcza analiza prawnoporównawcza treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy - w brzmieniu sprzed, i po nowelizacji ustawy o broni i amunicji. Ustawodawca po nowelizacji ustawy, "zrezygnował" z obowiązującej wcześniej zasady, że pozwolenia na broń nie wydaje się również osobom "wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw" wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy.

W ocenie Sądu oznacza to, że organy administracji nie mogą woluntarnie zmieniać woli ustawodawcy, w zakresie odmowy wydawania broni poza wyraźnymi przypadkami przewidzianymi w ustawie lub stosowania takich instytucji prawnych, które pozwalałyby na obejście ustanowionych przepisów prawnych. Teza zaprezentowana przez organ II instancji, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej, organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną, gdyż brak rozstrzygnięcia sprawy karnej, uniemożliwia zastosowania przepisów prawa materialnego, nie ma umocowania w jakimkolwiek przepisie, zwłaszcza w przepisach materialnoprawnych ustawy o broni i amunicji.

Wbrew twierdzeniom organu, nie uzasadnia takiego poglądu również brzmienie art. 19 ust. 1a, znowelizowanej ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym policja może odebrać broń osobie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwo wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy.

Regulacja ta świadczy o tym, że ustawodawca odrębnie potraktuje osoby, które już posiadają broń, a którym w przypadku toczącego się postępowania o określone w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy przestępstwa, można odebrać broń (na czas oznaczony – do trzech lat), od osób ubiegających się o wydanie broni. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy była odmowa wydania pozwolenia na broń w opisanej wyżej sytuacji, to wówczas niewątpliwie kwestia ta znalazłaby odpowiednie odzwierciedlenie w prawie pozytywnym.

Zdaniem Sądu, brak ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania karnego, nie uniemożliwia rozpoznania sprawy administracyjnej tym samym, organy Policji, dokonały naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Komendant Główny Policji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na przyjęciu, iż pomiędzy prowadzonym przeciwko W. J. przed Sądem Okręgowym w Katowicach postępowaniem o popełnienie czynu z art. 286 § 1 k.k., art. 273 k.k. oraz z art. 585 § 1 k.s.h., a postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską nie występuje zależność, o jakiej mowa w wyżej powołanym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z czym niezasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego, podczas gdy ustawa z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) uzależnia wydanie pozwolenia na broń od niekaralności za przestępstwo popełnione umyślnie, a wynik toczącej się sprawy karnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasator zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" stanowi zagadnienie o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sądu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 612/10, LEX nr 675381).

W stanie faktycznym sprawy ów stosunek zależności zachodzi, przepis prawa materialnego - art. 15 ust. 1 pkt 6 a ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) nakłada bowiem na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na broń obowiązek ustalenia m.in. faktu niekaralności za przestępstwo popełnione umyślnie. Sprawa administracyjna może zostać zatem rozstrzygnięta odmienne w przypadku prawomocnego skazania skarżącego za zarzucany mu czyn, jak również w przypadku uniewinnienia go od zarzutu jego popełnienia. Powyższe prowadzi od wniosku, że wynik postępowania karnego bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, uznać zatem należy, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sądu powszechnego, a rozstrzygnięciem organów Policji.

Do dnia 10 marca 2011 r. art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, stanowił, że pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. W tym stanie prawnym prowadzenie postępowania karnego o przestępstwo wymienione wprost w tym przepisie nie uzasadniało zawieszenia postępowania, albowiem przepis nakazywał w takiej sytuacji prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia. Również w przypadku prowadzenia postępowania karnego o przestępstwo nie wymienione w przepisie, brak było podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w toku postępowania o wydanie pozwolenia na broń było istnienie uzasadnionej obawy użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa publicznego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r. II OSK 1696/07, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 320/10). Karalność czynów nie wymienionych wprost w przepisie nie występowała jako przesłanka samoistna odmowy wydania pozwolenia na broń, stąd też oczywistym było, iż nie mogła stanowić kwestii wstępnej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odmiennie wygląda ta kwestia po nowelizacji ustawy o broni i amunicji. Aktualnie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy stanowi, iż pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia.

Zdaniem skarżącego przy takim brzmieniu przepisu samoistną przesłanką odmowy wydania pozwolenia na broń jest nie tylko zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego, ale również okoliczność skazania za przestępstwa wymienione w punktach a i b. "Przesłanki zagrożenia dla siebie, porządku i bezpieczeństwa publicznego nie muszą występować łącznie, lecz każda z nich może stanowić oddzielną przesłankę cofnięcia pozwolenia na broń. Podobnie rzecz się ma z przesłankami zawartymi w pkt a) i w pkt b), które nie muszą występować łącznie z przesłankami "zagrożenie dla siebie, porządku i bezpieczeństwa publicznego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1818/11, LEX nr 1114277).

Odnosząc się do nowelizacji art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, skarżący kasacyjnie stwierdził, że intencją ustawodawcy dokonującego zmiany przesłanek odmowy wydania pozwolenia na broń, nie było aby prowadzenie postępowania karnego nie przesądzało o zaistnieniu podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na posiadanie broni, ale aby sam fakt prowadzenia postępowania karnego nie przesądzał o cofnięciu pozwolenia na broń bądź o odmowie jego wydania przed prawomocnym zakończeniem postępowania karnego. Z kierunku zmian ustawowych wywodzić zatem należy, iż wolą ustawodawcy było, aby do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego nie dochodziło do rozstrzygnięcia merytorycznego w zakresie przyznania uprawnienia do posiadania broni lub jego cofnięcia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. J. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Skarżący kasacyjnie kontestuje stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku, w realiach niniejszej sprawy, jakiegokolwiek przepisu, w tym zwłaszcza prawa materialnego w ustawie z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525, ze późn. zm.; zwanej dalej "ustawą o broni i amunicji"), uzasadniającego pogląd, że do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego, które toczy się przeciwko stronie postępowania administracyjnego, organ ma obowiązek, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesić postępowanie w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na broń palną.

Skarżący kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bezzasadny. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota problemu oraz sporu między stronami w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia czy w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na broń, prowadzonym na podstawie ustawy o broni i amunicji w wersji, jaką nadała brzmienie przepisowi art. 15 ust. 1 pkt 6 nowelizacja ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195), toczące się wobec strony postępowanie karne za przestępstwo umyślne, stanowi kwestię prejudycjalną.

W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz: 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej między zagadnieniem wstępnym a toczącym się postępowaniem, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy k.p.a. nie określają wyraźnie podstaw prawnych tej zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (por.: wyroki NSA: z dnia 22 października 1991 r., sygn. akt SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21).

Elementem zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Do kompetencji organu należy niewątpliwie ustalenie występowania tego związku przyczynowego. Ponadto związek ten powinien być bezpośredni (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 462-463).

Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, iż związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się zatem relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W świetle zarysowanych rozważań, co do konstrukcji i istoty prawnej instytucji zawieszenia z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń, toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne o przestępstwo z art. art. 286 § 1 k.k., art. 273 k.k. oraz art. 585 §1 k.s.h. stanowi zagadnienie wstępne.

Posiadanie i używanie broni palnej stanowi w polskim systemie prawnym sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Prawo do posiadania broni nie należy do praw jednostki gwarantowanych w Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa podmiotowego. Dostęp obywatela do broni poddany jest istotnym, zasadniczym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przymusu, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/10, niepubl.; z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 97/05, Lex Nr 201345).

Przesłanki normatywne obligatoryjnej odmowy wydania pozwolenia na broń w świetle ustawy o broni i amunicji zostały określone enumeratywnie w art. 15 ust. 1 ustawy. Przepis ten zawiera wyczerpujący i zamknięty katalog przesłanek odmowy wydania broni, które wiążą organy administracji publicznej.

Ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195) została zmieniona m.in. treść art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r. pozwolenia na broń nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego:

a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe,

b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo:

– przeciwko życiu i zdrowiu,

– przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo, gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia.

Analiza treści normatywnej postanowień art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy - w brzmieniu sprzed, i po nowelizacji ustawy o broni i amunicji jednoznacznie wskazuje, że zmienił się istotnie zakres normowania dotyczący osób skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za popełnienie niektórych przestępstw. O ile przed dniem 10 marca 2011 r. pozwolenia na broń obligatoryjnie nie wydawało się osobom, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogły użyć broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności zaś skazanym prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie tych przestępstw, o tyle po nowelizacji tego przepisu, zakres negatywnych przesłanek podmiotowych został jednoznacznie doprecyzowany i zawężony.

Dotychczasowe brzmienie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji dotyczyło osób, "co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw". Stosowanie tego przepisu w praktyce budziło wiele kontrowersji. Wynikały one głównie z otwartego katalogu zachowań, które można było uznać za uzasadniające obawę użycia broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Prawomocne skazanie za określone przestępstwa lub prowadzenie postępowania karnego o takie przestępstwa było wyliczeniem jedynie przykładowym. Po nowelizacji z 2011 r. katalog przesłanek związanych z karalnością niewątpliwie został doprecyzowany. Uznać trzeba, że jest on szeroki, obejmuje bowiem skazanie za wszystkie umyślne przestępstwa i przestępstwa skarbowe oraz sporą grupę przestępstw nieumyślnych. Wyeliminowano natomiast przesłankę toczącego się przeciw danej osobie postępowania karnego, ewidentnie sprzeczną z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności (por. A. Herzog, Ustawa o broni i amunicji po nowelizacji, "Prokuratura i Prawo" 2011., nr 10, s. 64).

Obecne brzmienie postanowień art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o obroni i amunicji koresponduje z treścią dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz. U. UE L.91.256.51, 2008.179.5), a konkretnie z art. 5 lit. b tej dyrektywy, który stanowi, że bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego. Wyrok skazujący za popełnione umyślnie przestępstwo z użyciem przemocy uznaje się za element wskazujący na takie zagrożenie. Państwo członkowskie może zaś wycofać pozwolenie na posiadanie broni palnej, jeżeli nie jest już spełniony którykolwiek z warunków, na podstawie którego zostało ono wydane.

Przepisy dyrektywy zawierają upoważnienie i zobowiązanie skierowane do państwa członkowskiego do wykonania wskazanych w niej celów poprzez ustanowienie stosownych przepisów powszechnie obowiązujących, a nie tylko zobowiązanie do przeniesienia jej postanowień do prawa wewnętrznego, czy też nadania dyrektywie mocy bezpośrednio obowiązującej. Tym samym skutki prawne dyrektywy należy wiązać przede wszystkim z obowiązkiem państwa do ustanowienia przepisów prawa powszechnie obowiązujących zapewniających realizację celów określonych w dyrektywie. Na grunt systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej postanowienia dyrektywy zostały implementowane ustawą o broni i amunicji. Obecnie akt ten w sposób kompleksowy i zgodny z celami określonymi w dyrektywie reguluje na terenie Rzeczypospolitej Polskiej kwestie dotyczące m.in. posiadania, nabywania, używania broni palnej.

Bez wątpienia "kręgosłup" prawa administracyjnego stanowią przepisy prawa materialnego, zaś przepisy postępowania, w tym zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, spełniają tylko rolę służebną (wtórną).

Materialne prawo administracyjne regulując treść relacji jednostki z państwem, reprezentowanym przez organy państwa, opiera ją na autorytatywnej konkretyzacji norm tego prawa przez organ państwa. Normy materialnego prawa stanowią zatem źródło prawne regulacji interesu (obowiązku) prawnego jednostki, która podlega autorytatywnej konkretyzacji dokonywanej przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że organy administracji nie mogą dowolnie interpretować przepisów reglamentujących dostęp do broni palnej, a zwłaszcza poprzez instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego, kształtować sytuacji normatywnych wynikających z norm prawa materialnego. Na gruncie językowych dyrektyw wykładni postanowień art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, rolą właściwych organów jest ocena, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na posiadanie broni palnej, nie stanowi zagrożenia dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy nie jest skazana prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, bądź za nieumyślne przestępstwo przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo, gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Obowiązujące ujęcie normatywne postanowień art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy jednoznacznie wskazuje, że wydanie decyzji administracyjnej nie wymaga uzyskania prejudykatu.

Stanowisko kasatora, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej toczącej się przeciwko skarżącemu, organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną, gdyż brak rozstrzygnięcia ww. sprawy karnej uniemożliwia zastosowanie przepisów prawa materialnego, nie ma umocowania w przepisach materialnoprawnych ustawy o broni i amunicji. Dlatego nie ma podstaw normatywnych do zastosowania w realiach niniejszej sprawy instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.