Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3336/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 30/20 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 31 października 2019 r. nr 142 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 30/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z 31 października 2019 r. oraz decyzję organu I instancji z 6 grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że A. C. wnioskiem z 13 listopada 2018 r. zwrócił się o ponowne naliczenie i wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy o dodatkowy oraz każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego.

Decyzją z 6 grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Olsztynie na podstawie art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm. – zwanej dalej ustawą o Policji) odmówił wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za każde 8 godzin niewykorzystanego czasu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. C.

Decyzją z 31 października 2019 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem organu odwoławczego ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, spowodowało powstanie luki w systemie prawnym, która będzie trwała do czasu ustanowienia zasad obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto istotne znaczenie będzie miało również wprowadzenie przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie. Natomiast wobec aktualnego braku przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości, organ odmówił uwzględnienia zgłoszonego żądania.

Skargę na powyższą decyzję złożył A. C. wskazując na możliwość zastosowania analogii z innych pragmatyk zawodowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołując przepis art. 115a ustawy o Policji, uznał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, ale zdaniem Trybunału, przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta prowadziło do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Następnie Sąd wskazał na skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wynikające z art. 190 Konstytucji RP, dające jednostce prawo od przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ Policji. Realizacja gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, którego wysokość powinna odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze, czyniła koniecznym uzupełnienia powstałej na skutek bierności prawodawcy luki w prawie. Z kolei w celu uzupełnienia luk prawnych extra legem (powstałych, gdy system norm bezpośrednich nie wypowiada się o danym stanie faktycznym, chociaż powinien, organ stosujący prawo nie może znaleźć w przepisach prawnych normy prawnej, z której wynikałyby skutki pozytywne), tworzone są normy pośrednie. Powstają one w wyniku zastosowania reguł tzw. argumentacji prawniczej. Jedną z nich jest wnioskowanie per analogiam – wnioskowanie na podstawie podobieństwa. Analogia legis (z ustawy) występuje wtedy, gdy do jakiegoś stanu faktycznego nieuregulowanego normą bezpośrednią, stosuje się normy prawne, odnoszące się bezpośrednio do innego stanu. Istotne jest przy tym prawdopodobieństwo obu tych stanów faktycznych. Z podobieństwa obydwu stanów wnioskuje się o podobieństwie skutków prawnych. O ile niekiedy obowiązujące przepisy mogą zakazywać posługiwania się analogią, jak w prawie karnym, to analogia jest dopuszczalna i ma istotne znaczenie w prawie cywilnym oraz prawie administracyjnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ powinien rozważyć, czy wobec braku stosownego przepisu prawnego natury technicznej, określającego współczynnik służący do ustalenia ekwiwalentu za 1 dzień urlopu, nie zastosować w tej mierze rozwiązań prawnych stosowanych w innych pragmatykach służbowych, bądź stosowanych na gruncie prawa pracy. W tym ostatnim przypadku prawodawca precyzyjnie określił metodę ustalania współczynnika służącego do ustalania ekwiwalentu w każdym roku kalendarzowym, tj. w wydanym na podstawie art. 173 Kodeksu pracy rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop, w § 19.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie, by domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można przy tym przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Ponieważ środka tego Trybunał w ww. wyroku nie zastosował, to ma żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art.115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że rzeczą organu Policji było rozpatrzenie wniosku skarżącego przyjmując, iż art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy. Techniczne zaś aspekty naliczenia świadczenia w prawidłowej wysokości powinny zostać rozstrzygnięte za pomocą dostępnych w prawie administracyjnych metod usuwania luk w prawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie prawidłowej decyzji organu z 31 października 2019 r. na skutek niezasadnego uznania, że organ mając na względzie treść art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym mu przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2028 r. K 7/15 powinien rozpoznać również tą część wniosku strony z 13 listopada 2018 r., która dotyczyła żądania wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, mimo że Trybunał Konstytucyjny powyższą kwestią się nie zajmował;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez niejednoznaczne wyjaśnienie organowi sposobu ustalenia właściwego współczynnika niezbędnego do wyliczenia kwoty ekwiwalentu w uwzględnieniem zmian wywołanych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, a także zupełne pominięcie istoty zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a., ograniczającej możliwość stosowania reguł rozumowania prawniczego w szczególności per analogiam, nierozważenie charakteru prawnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jako należności wydatkowanej ze środków publicznych i w efekcie uchylenie prawidłowej decyzji organu,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 190 ust. 4 w zw. z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez wyprowadzenie przez Sąd błędnej normy (błędnej wykładni), która zdaniem Sądu umożliwiała organowi realizację wniosku strony z 14 listopada 2018 r. polegającą na wypłacie należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości uwzględniającej treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K 7/15, tj. poprzez przyjęcie, że stan prawny ukształtowany ww. rozstrzygnięciem nie wymaga reakcji ustawodawcy.

Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 19 grudnia 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika organu oraz skarżącego wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty tego świadczenia z kolei wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 575/11, 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13).

Podstawę żądania skarżącego stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.

Co istotne, w dacie rozstrzygania przez organy sprawy, ustawodawca nie wykonał ww. wyroku TK i nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji. Uczynił to dopiero ustawą z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem nie tylko w chwili rozstrzygania przez organy sprawy, ale również w chwili wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, stąd nie mogła być uwzględniona nie tylko przy ocenie decyzji organów, ale także w ramach ewentualnych wskazań Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli tego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 P.p.s.a.), również nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Wyjaśnić bowiem należy, przede wszystkim skarżącemu, że organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są stosownie do zasady praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a. uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd poniższe wywody muszą odnosić się do problemu możliwości rozstrzygnięcia przez organ sprawy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki przepis ten miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok TK z 30 października 2018 r. w sytuacji gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Tego problemu bowiem dotyczy niniejsza sprawa sądowoadministracyjna, a istota zarzutów sprowadza się właśnie do oceny możliwości wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (w przypadku skarżącego możliwości jego wyrównania) w sytuacji braku działania ustawodawcy.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie organ w treści skargi kasacyjnej wywodził, że z uwagi na zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a., wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z wnioskiem, wymaga istnienia w obrocie prawnym przepisu określającego wprost wysokość współczynnika niezbędnego do wyliczenia należnego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zdaniem organu nie może on w sposób dowolny określać praw i obowiązków strony, jak też decydować, który przepis jest lub nie jest pozbawiony przymiotu domniemania konstytucyjności. Zauważyć jednak trzeba, że argumentacja ta pomija to, że w ww. wyroku Trybunał opisał mechanizm prawidłowego ustalania wysokości ekwiwalentu, który stanowi wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Nie jest zatem niezbędne wskazywanie samego ułamka w treści przepisu, ale dokonanie przez organ pewnych obliczeń matematycznych, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku Trybunału. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 190 Konstytucji dotyczy wszystkich wyroków TK bez względu na ich rodzaj czy charakter. Artykuł ten w ustępie 1 stanowi, że "[o]rzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne". Z przepisu tego wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał obligowany jest uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Zresztą judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. przykładowo orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m. in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., I OSK 128/16, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każdy wyrok TK wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z konstytucją. Każdy bowiem wyrok TK zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą, jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. Warto przytoczyć w tym zakresie pogląd doktryny: "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 – prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa. Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s. 116). Ten pogląd odnieść należy również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni należy stwierdzić, że w sytuacji gdy w danej sprawie zastosowanie znajdują przepisy prawa, co do których Trybunał orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia, obowiązkiem tak organów, jak i sądów jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z ustawą zasadniczą. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Oczywiście, nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku TK z 12 maja 2015 r. P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. m. in. wyrok NSA z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17, dostępne j.w.). Taka sytuacja nie występuje jednak w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji, oczywiście w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organ sprawy i przy uwzględnieniu omawianego orzeczenia Trybunału, gdy nie było ono jeszcze przez ustawodawcę zrealizowane. Zauważyć bowiem należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115 a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym, nie można podzielić poglądu organu, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal bowiem stanowił art. 115a, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotknęła wyłącznie jednego elementu przepisu, wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie element ten pozostaje niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z ustawą zasadniczą wynika jednoznacznie z uzasadnienia orzeczenia Trybunału. W uzasadnieniu tym Trybunał wskazał bowiem, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Zauważyć należy, że pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału i tym samym jego wejściem w życie a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien czas. Okres ten niekiedy obejmuje wiele lat. Nie zawsze też ustawodawca w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Przy przyjęciu poglądu organu co do niemożności stosowania art. 115a ustawy o Policji do momentu wykonania wyroku przez ustawodawcę, funkcjonariuszom odchodzącym w tym czasie ze służby nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia orzeczenia TK. Powyższe powodowałoby, że korzystny dla tej grupy zawodowej wyrok Trybunału powodowałby w istocie uszczuplenie ich praw. Stąd nie można było podzielić poglądu organu o niemożności zastosowania art. 115a ustawy o Policji w jego brzmieniu określonym orzeczeniem Trybunału, jak również, że wyrok ten z uwagi na jego zakresowy charakter nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Argumentacja Sądu pierwszej instancji słusznie sprowadzała się do określenia skutków prawnych wywołanych ww. wyrokiem i ich oceny dla możliwości realizacji wniosku skarżącego o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu skarżącego w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawał bierny w realizacji wyroku Trybunału. I chociaż rację ma Sąd pierwszej instancji, że jedną z metod usuwania luk w prawie jest wnioskowanie per analogiam, to jednak stwierdzić należy, że wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. sposób jego wyliczenia jest wystarczający do dokonania jego obliczenia przez organ, bez potrzeby sięgania do innych przepisów pragmatycznych na zasadzie analogii. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Obliczenie tego wynagrodzenia za jeden dzień roboczy powinno jednak w ocenie Sądu kasacyjnego nawiązywać do niezakwestionowanej przez Trybunał części przepisu art. 115a tj. do "miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym", a nie – jak przyjął Sąd pierwszej instancji - do uposażenia funkcjonariusza za dany rok kalendarzowy i liczby dni roboczych w tym roku kalendarzowym. Wskazany przez Sąd I instancji sposób obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pomija, że ww. przepis odwołuje się do miesięcznego uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. Należy zatem przyjąć sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce będzie to oznaczać, że należy – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – liczbę dni urlopu pomnożyć przez wysokość przysługującego mu wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia policjanta ze służby, przy czym należy je ustalić w oparciu o ostatnie jednomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tym samym wskazywanie przez Sąd pierwszej instancji zarówno na możliwość zastosowania "wnioskowania z analogii", jak i na "wycenę" jednego dnia roboczego w oparciu o liczbę dni roboczych w roku kalendarzowym i uposażenie funkcjonariusza za ten rok, nie było uprawnione, co jednak nie podważało zasadności uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów, a tym samym nie dawało podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 190 ust. 4 w związku z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji. Nieprawidłowość ww. zaleceń Sądu pierwszej instancji nie uprawniała do uchylenia wyroku, gdyż mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada on prawu (por. art. 184 P.p.s.a.)

Za zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że powoływany w sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie odnosił się do wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby i nie objął on swoim zakresem tej części przepisu. Na przyczyny tego stanu wskazywał zresztą sam Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku, stwierdzając, że kwestia ekwiwalentu pieniężnego przysługującego zwalnianemu policjantowi za niewykorzystany czas wolny od służby nie została objęta zakresem wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 115a ustawy o Policji. W tej sytuacji Trybunał przyjął, że dopuszczalnym przedmiotem kontroli jest art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (szerzej punkt 2.2. uzasadnienia wyroku). Niedostrzeżenie tej kwestii przez Sąd pierwszej instancji, w sytuacji gdy wyraźnie nawiązuje do niej żądanie zawarte we wniosku, stanowi o wadliwości zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Ponieważ jednak z przyczyn powyżej wskazanych zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania sprawy i wszystkich żądań zawartych we wniosku brak było podstaw, aby uwzględniając analizowany zarzut, uchylić zaskarżony wyrok. Stwierdzić bowiem należy, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka też sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie.

Zauważyć też trzeba, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3258/19, 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2928/19, 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3383/19, 30 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4594/21, 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 4711/21). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.