Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1483/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 706/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 26 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [..] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. kwotę 377 (słownie: trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt: II SAB/Wa 706/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W., w punkcie pierwszym zobowiązał [..] do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W. w dniu 26 sierpnia 2016 r. złożyło drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez [..] S.A. z siedzibą w W. następujących informacji:

1. informacji o zawartych umowach od 1 stycznia 2016 r. do 26 sierpnia 2016 r., poprzez podanie daty umowy, strony umowy, przedmiotu umowy oraz kwoty;

2. liczby zwolnionych osób od 1 stycznia 2016 r.;

3. liczby zatrudnionych osób od 1 stycznia 2016 r. wraz ze wskazaniem stanowiska;

4. liczby konkursów, w wyniku których nastąpiło zatrudnienie nowych osób od 1 stycznia 2016 r.;

5. dokumentacji pokontrolnej, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej w postaci zeskanowanej albo podanie adresu strony BIP, na której te dokumenty są umieszczone z okresu 1 listopada 2015 r.;

6. protokołów posiedzeń rady nadzorczej od 1 listopada 2015 r. (skany);

7. protokołów z posiedzeń zarządu od 1 listopada 2015 r. (skany).

Wniosek ten został ponowiony w dniu 5 października 2016 r.

W odpowiedzi na wniosek [..] w dniu 6 października 2016 r. stwierdziła, że informacje te nie stanowią informacji publicznej, a nadto objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.

W dniu 7 października 2016 r. Stowarzyszenie [..] złożyło skargę na bezczynność [..], wnosząc o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny w maksymalnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę [..] wniosła o oddalenie skargi, wyjaśniając, że pierwotny wniosek nie został prawidłowo doręczony, zaś niezwłocznie po jego otrzymaniu Spółka udzieliła skarżącemu odpowiedzi. W piśmie z dnia 27 stycznia 2017 r. organ dodatkowo wskazał, że jego zdaniem dokumenty, o które wnosił skarżący stanowią informację przetworzoną i z tego powodu nie podlegają udostępnieniu na postawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że [..] jest, co do zasady, zobowiązana do udzielania informacji publicznej, ponieważ jest podmiotem publicznym zarządzającym majątkiem publicznym. Wyjaśniając pojęcie informacji publicznej Sąd ocenił zawarte we wniosku pytania, jako dotyczące informacji publicznej, a tym samym stwierdził, że wniosek złożony w dniu 26 sierpnia 2016 r. powinien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ w reakcji na wniosek Spółka nie zastosowała prawidłowo przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezprawnie informując wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej Sąd uznał, że znajdowała się w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jednakże bezczynność nie wynikała z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku, o czym świadczy fakt natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu dodatkowego przypomnienia, co przemawiało za uznaniem przez Sąd, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy poprzez nieustalenie charakteru informacji o które wnosi strona przeciwna, tj. że obejmuje ona obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które wymagają, aby strona przeciwna wykazała szczególną istotność dla interesu publicznego w/w przetworzenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie odniósł się i nie zbadał faktu, ze żądana informacja to informacja przetworzona, która wymaga, aby strona wykazała szczególną istotność dla interesu publicznego. Stanowisko to organ potwierdził pismem skierowanym do Sądu w dniu 27 stycznia 2017 r. W ocenie organu zakres żądanych informacji jest obszerny, także archiwalny i znajduje się w różnych komórkach organizacyjnych Spółki, co w sposób oczywisty powoduje, że udzielenie odpowiedzi wymagałoby zaangażowania pracowników w sposób mogący zdezorganizować pracę Spółki. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sprawie nie sposób przyznać zaś, by skarżące Stowarzyszenie działało z pobudek szczególnie istotnych dla interesu publicznego. Z przesłanych pism strony przeciwnej wynika bowiem, że działa ona na rzecz dziennikarzy R.A.S., którzy wszelkimi sposobami próbują wyciągnąć informacje od Spółki, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, a Spółka jest obecnie w sporze sądowym z R.A.S. o naruszenie dóbr osobistych Spółki.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej oraz dodatkowo wskazując, że w skardze kasacyjnej nie dopełniono wymogów formalnych wynikających z art. 176 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co winno skutkować wezwaniem skarżącej kasacyjnie do wskazania zakresu zaskarżenia wyroku pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi w tym zakresie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej zwanej u.d.i.p. Rozpatrując skargę kasacyjną w tak zakreślonych podstawach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naruszenie powyżej powołanych przepisów w skardze kasacyjnej argumentowano niewłaściwym ustaleniem stanu sprawy poprzez nieustalenie charakteru informacji, o które wnosiła strona skarżąca na skutek nieuwzględnienia obowiązku przetworzenia informacji, a przez to konieczności wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w zgłoszonym żądaniu.

W ten sposób skonstruowany zarzut naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mógł być uwzględniony.

W sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawem określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego przepisami u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie w pierwszej kolejności, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji.

Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była kwestia bezczynności podmiotu, do którego skarżące Stowarzyszenie zwróciło się z wnioskiem opartym o przepisy u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezczynność była wynikiem błędnego ustalenia organu, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a tym samym w ocenie Sądu nie doszło do prawidłowego zastosowania przepisów u.d.i.p. Stanowisko powyższe nie mogło być skutecznie zwalczane zarzutem naruszenia przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, co do przyjętego stanu faktycznego i jego oceny (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przypomnieć należy, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nie mógł być także uwzględniony powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten, konkretyzujący uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, przez wskazanie, że uzyskanie informacji przetworzonej wymaga wykazania zaistnienia szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu nie był i nie mógł być naruszony przez Sąd I instancji orzekający o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o dostęp do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie w istocie usiłuje zarzucić Sądowi niedokonanie prawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie nie dokonywał oceny żądanej informacji pod kątem możliwości przyjęcia, że zachodzą podstawy do uznania, że ma ona charakter przetworzony. Stan faktyczny sprawy, w której organ dopiero w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2017 r. wyartykułował swoje stanowisko o przetworzonym charakterze informacji objętej żądaniem wniosku, uprzednio, w reakcji na wniosek wyrażając zdanie o braku podstaw do uznania pytania za dotyczące informacji publicznej, nie dawał Sądowi podstaw do zajęcia przez Sąd stanowiska w kwestii charakteru informacji publicznej, w tym do zaakceptowania poglądu podmiotu o przetworzonym charakterze informacji objętej wnioskiem. Oceniając zaistniałą bezczynność w rozpoznaniu wniosku o dostęp do informacji publicznej i uznając, że wniosek dotyczył informacji, której można było żądać w oparciu o przepisy u.d.i.p., Sąd zobowiązał organ do prawidłowego zastosowania przepisów ustawy i rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, nie zastępując organu w ocenie, czy można w realiach tej sprawy uznać, że żądanie wniosku w jakimkolwiek zakresie dotyczy informacji przetworzonej. Wskutek wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność, rozstrzygnięcie Sądu obejmowało ocenę prawidłowości zachowania podmiotu zobowiązanego, który uznał, że wniosek w ogóle nie dotyczył informacji publicznej. W wyniku wyroku Sądu I instancji przesądzającego, że zawarte we wniosku pytania dotyczą informacji publicznej, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia tego stanowiska i zastosowania przepisów u.d.i.p. dokonując samodzielnej oceny, czy w wyniku żądania wnioskodawcy zachodziły podstawy do uznania, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej.

Na marginesie należy zauważyć, że Spółka nie udostępniła Sądowi, pomimo wezwania, dokumentów zawierających informacje, o które występowało skarżące Stowarzyszenie. W tym zakresie sugestia skargi kasacyjnej o niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy nie mogłaby być uwzględniona.

Odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać należy, że jakkolwiek w istocie słusznie zauważa pełnomocnik Stowarzyszenia, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czy orzeczenie zaskarżono w całości, czy w części, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w tej sprawie podstaw do wezwania pełnomocnika skarżącej kasacyjnie do złożenia oświadczenia pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej, skoro spełniony został wymóg określony w art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a wniosek o uchylenie orzeczenia w całości nie pozostawia wątpliwości co do zakresu zaskarżenia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kwotę 377 zł tytułem zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną przez fachowego pełnomocnika.