Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 430/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 145 § 1 pkt 4-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "Kpa"), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie uzyskania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego pn. "Nawóz B." przez spółkę "G." Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: "uprawniony" lub "uczestnik postępowania") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także: "MRiRW") odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia [...] maja 2016 r. (dalej "decyzja nr [...]").

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 20 lipca 2016 r. J. M. (dalej odpowiednio: "wnioskodawca" lub "skarżący" , wystąpił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa" o wznowienie sprawy zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] maja 2016 r. pozwalającą na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego pn. "Nawóz B.", zwaną dalej "pozwoleniem MRiRW", produkowanego przez uprawnionego – G. Sp. z o.o., na działce o nr. ew. [...] w S.. Wnioskodawca wskazał, że pozwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. uprawniające ww. spółkę do wprowadzania do obrotu organicznego nawozu pn. "Nawóz B." zostało wydane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż wnioskodawca jako strona nie brał czynnego udziału w ww. postępowaniu, które zakończyło się wydaniem pozwolenia MRiRW.

We wniosku o wznowienie postępowania wnioskodawca wywiódł swój interes prawny z okoliczności, że jest właścicielem nieruchomości, na terenie której znajduje się zakład produkujący nawóz organiczny pn. "Nawóz B." w S., a spółka "G." Sp. z o.o., która korzysta z tej nieruchomości nie posiada aktualnie do niej tytułu prawnego.

Następnie, pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. wnioskodawca wystąpił o rozszerzenie podstaw do wznowienia ww. postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, ze względu na nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Zdaniem wnioskodawcy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2017 r. poz, 668, z późn. zm.) ww. pozwolenie nie posiadał wiedzy, iż uprawniony - "G." Sp. z o.o., nie ma tytułu prawnego do nieruchomości o nr [...] w S., na której spółka ta miała zamiar produkować "Nawóz B.".

Ponadto, pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. w ramach dalszego uzupełnienia wniosku o wznowienie, wnioskodawca wskazał, ze spółka "G." Sp. z o.o. nie posiada ważnego numeru weterynaryjnego, gdyż z dniem 15 sierpnia 2016 r. wygasła decyzja Nr [...] Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie zatwierdzenia warunkowego zakładu zlokalizowanego w S., [...] P. w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2-obornik na okres 3 miesięcy oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu [...].

W tym stanie rzeczy organ, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], wznowił w trybie art. 147 oraz art. 149 § 1 Kpa postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...], uprawniającą spółkę "G." Sp. z o.o do wprowadzania do obrotu organicznego nawozu pn. "Nawóz B.", wskazując na podstawy wskazane przez wnioskodawcę – J. M..

W toku wznowionego postępowania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że J. M. jest właścicielem nieruchomości o nr [...] położonej w S., na terenie której zlokalizowano zakład produkujący nawóz organiczny pn. "Nawóz B." przez spółkę "G." Sp. z o.o. Spółka ta korzystała z nieruchomości bez tytułu prawnego. Organ ustalił ponadto, iż J. M. jako właściciela nieruchomości w S. nie łączył żaden stosunek zobowiązaniowy ze spółką "G." Sp. z o.o., bowiem teren nieruchomości wraz z obiektami został wydzierżawiony spółce B. Sp. z o.o. z siedzibą w G. przy ul. T. na podstawie umowy dzierżawy z dnia 9 lipca 2012 r. Dzierżawca wprowadził na teren ww. nieruchomości spółkę "G." Sp. z o.o. prowadzącą tam działalność związaną z produkcją nawozu organicznego pn. "Nawóz B.". Zawarta pomiędzy panem J. M., a ww. spółką B. Sp. z o.o. umowa dzierżawy została wypowiedziana w dniu 23 sierpnia 2013 r. Mimo rozwiązania umowy, dzierżawca nie opuścił i nie wydał nieruchomości, co skutkowało dochodzeniem wydania ww. nieruchomości na drodze sądowej. W rezultacie, wyrokiem z dnia [...] marca 2016 r. Sąd Okręgowy w G. IX Wydział Gospodarczy, nakazał spółce B. Sp. z o.o. wydanie nieruchomości jej właścicielowi. Spółka B. Sp. z o.o. oraz spółka "G." Sp. z o.o. dopiero w maju 2017 r. opuściły teren nieruchomości należącej do J. M., który na początku czerwca 2017 r. odzyskał władztwo faktyczne nad terenem swojej nieruchomości, w obrębie której nie są prowadzone aktualnie jakiekolwiek czynności związane z produkcją Nawozu B..

W związku z ww. okolicznościami, wg. wnioskodawcy, pozwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Nr [...] (znak: [...] z dnia [...] maja 2016 r.) na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego pn. "Nawóz B.", produkowanego przez "G." Sp. z o.o., stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisów Kpa, gdyż zaprzestano produkcji nawozu organicznego pn. "Nawóz B.", dlatego też wniósł o jego uchylenie.

Organ wskazał, iż Spółka "G." Sp. z o.o. w okresie od 15 lutego do 15 sierpnia 2016 r. posiadała warunkowe zatwierdzenie wydane przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. w zakresie prowadzenia kompostowni zlokalizowanej w S. wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 (obornik). Powiatowy Lekarz Weterynarii w K. po przeprowadzeniu kontroli w miejscu prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2, użytkowanej przez spółkę "G." Sp. z o.o. zlokalizowanej w S. wydał decyzję administracyjną nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. zatwierdzającą zakład w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 (obornik) oraz utrzymującej weterynaryjny numer identyfikacyjny zakładu [...]. [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] w związku z wnioskiem pana J. M. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] r. Następnie Główny Lekarz Weterynarii w trybie art. 138 §1 pkt 2 Kpa decyzją z dnia [...] lipca 2017r. znak [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Decyzja Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2017 r. została zaskarżona do Sądu Administracyjnego w W., o czym poinformował wnioskodawca.

Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy organ wskazał na charakter postępowania wznowieniowego, którego przesłanki określają art. 145 § 1 i art. 145a Kpa. Następnie organ stwierdził, iż w okolicznościach sprawy, mając na względzie zakres wznowionego postępowania, ocenie podlegają przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 oraz 5 Kpa, zaś warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku jedynie to, aby nowa okoliczność miała istotne znaczenie dla sprawy i istniała w dniu wydania decyzji, przy czym nie była znana organowi, który określoną decyzję wydał.

W ocenie organu okoliczności wskazywane przez wnioskodawcę tj. brak numeru weterynaryjnego, czy też brak tytułu prawnego do nieruchomości, na której był produkowany "Nawóz B." nie stanowią okoliczności, które mogłyby skutkować wznowieniem postępowania. Posiadanie bowiem tytułu prawnego do nieruchomości pozostaje bez wpływu dla spełnienia warunków uzyskania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu, w związku z czym kwestia ta stanowi w postępowaniu wznowieniowym okoliczność nieistotną.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał iż, warunki podlegające analizie przez organ rozpatrujący wniosek o udzielenie takiego pozwolenia określają przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. Zgodnie z art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, nawozy organiczne i środki wspomagające uprawę roślin mogą być wprowadzane do obrotu na podstawie uzyskanego pozwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Pozwolenie takie wydawane jest po uzyskaniu opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, opracowanych na podstawie przeprowadzonych badań, potwierdzających, że nawóz albo środek wspomagający uprawę roślin spełnia wymagania jakościowe, nie zawiera zanieczyszczeń w ilości przekraczającej dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, jest przydatny do nawożenia roślin tub poprawy właściwości lub parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych lub biologicznych gleby oraz nie stanowi zagrożenia dla zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska po zastosowaniu zgodnie z instrukcją stosowania i przechowywania. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy do wniosku dołącza się:

1) wyniki badań nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin;

2) opinie, o których mowa w ust. 6;

3) projekt instrukcji stosowania i przechowywania - dla nawozu albo środka poprawiającego właściwości gleby, albo stymulatora wzrostu;

4) zaświadczenie albo oświadczenie o wpisie do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej potwierdzające prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie wprowadzania do obrotu nawozów albo środków wspomagających uprawę roślin, a w przypadku prowadzenia działalności w formie spółki cywilnej również kopię umowy tej spółki;

5) kopię decyzji powiatowego lekarza weterynarii o zatwierdzeniu zakładu przetwórczego produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych wytwarzającego nawozy lub środki wspomagające uprawę roślin oraz nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego lub oświadczenie ojej uzyskaniu - dla nawozów lub środków wspomagających uprawę roślin, które zostały wytworzone z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych lub zawierają w swoim składzie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne, a w przypadku nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin pochodzącego z państwa innego niż Rzeczpospolita Polska - inne równoważne dokumenty.

Zatem wobec braku normy prawnej, która warunkowałaby wydanie przez MRiRW pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której miałby być produkowany nawóz objęty tym pozwoleniem, organ uznał, iż okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uchylenia ww. pozwolenia, jako że jest okolicznością nieistotną z punktu widzenia podstawy wznowieniowej, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.

W odniesieniu do kolejnej okoliczności wznowieniowej wskazanej przez wnioskodawcę, tj. braku numeru weterynaryjnego, organ zauważył, że w stanie faktycznym na dzień wydania przedmiotowego pozwolenia Nr [...], spółka G. Sp. z o.o. rzeczony numer posiadała. W dniu wydania ww. pozwolenia, spółka "G." Sp. z o.o. legitymowała się bowiem decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. o warunkowym zatwierdzeniu kompostowni zlokalizowanej w S. wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 (obornik). Okoliczność późniejszej zmiany w tym zakresie tj. utrata tego numeru wskutek np. uchylenia decyzji w przedmiocie jego nadania - pozostaje zatem bez wpływu z punktu widzenia postępowania wznowieniowego (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa), podobnie jak okoliczność zaskarżenia decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lipca 2017 r. do Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się do ostatniej ze wskazywanych przez wnioskodawcę podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, organ wyjaśnił, iż w sprawie będącej przedmiotem postępowania pozwolenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. zostało wydane w stosunku do G. Sp. z o.o. z siedzibą w G., tj. podmiotu będącego stroną ww. postępowania, wnioskującego o wydanie tego pozwolenia. Nawiązując do dyspozycji art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek organ wskazał, iż interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, musi pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie. W ocenie organu, posiadanie przez J. M. prawa własności do nieruchomości, na której odbywała się produkcja nawozu objętego pozwoleniem MRiRW, nie stanowi podstawy do uznania, że wnioskodawca ma interes prawny w sprawie o wydanie pozwolenia na wprowadzanie nawozu do obrotu, a co za tym idzie, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu, gdyż interes prawny właściciela nieruchomości, pozostaje co najwyżej w pośrednim związku ze sprawą dotyczącą wydania pozwolenia na wprowadzanie nawozu do obrotu.

Organ wskazał, iż pozwolenia wydawane na podstawie ustawy o nawozach i nawożeniu nie zawierają odniesienia do miejsca produkcji, a zatem ich wydawanie nie jest bezpośrednio związane z nieruchomościami, na których jest prowadzona działalność gospodarcza danego podmiotu. Celem takiego pozwolenia i prowadzonego postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest ocena jakości i bezpieczeństwa produktu, a nie sposobu prowadzenia działalności gospodarczej podmiotu, który będzie produkował dany nawóz lub środek wspomagający uprawę roślin. Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest zaś ocena, czy produkt będzie jakościowo przydatny do nawożenia, bezpieczny dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz czy nie będzie stwarzał, po właściwym zastosowaniu, zagrożenia dla środowiska naturalnego. Natomiast uprawnienia w zakresie oceny sposobu i warunków produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zawierającego uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego pozostają w zakresie innych służb i organów np. Inspekcji Weterynaryjnej, inspekcji Ochrony Środowiska lub Nadzoru Budowlanego. Wydanie decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozwalającej na wprowadzenie do obrotu nawozu, w praktyce oznacza więc pewną formę "koncesji", której głównym zadaniem jest zapewnienie nadzoru nad parametrami wprowadzanego do obrotu produktu na rynek krajowy.

Mając na względzie powyższe organ uznał, iż w okolicznościach sprawy nie zachodzi żadna z przesłanek stanowiących podstawę wznowienia postępowania administracyjnego.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2017r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie J. M..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I) przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia:

a. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez:

- nieprzestrzeganie przez organ przepisów prawa, w tym przepisów prawa cywilnego o ochronie własności, przejawiające się brakiem przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu, a także poprzez brak uchylenia decyzji nr [...] o pozwoleniu na wprowadzenie nawozu do obrotu pomimo faktu, iż została wydana na rzecz podmiotu naruszającego dobra prawne skarżącego i pomimo istnienia orzeczeń świadczących o bezprawnym działaniu spółki, wskazanie w treści decyzji bez podstawy prawnej miejsca produkowania nawozu,

- poprzez naruszenie zasady praworządności przejawiające się w braku podejmowania rzeczywistych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem interesu skarżącego oraz legitymizacją przez organy administracji bezprawnych działań spółki G. sp. z o.o., która bez zgody skarżącego zajmowała nieruchomość wskazywaną jako miejsce produkcji nawozu, co wzbudziło u skarżącego obawy co do bezstronności organów oraz skutkowało prowadzeniem postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie do organów publicznych,

b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

- nienależyte przeprowadzenie analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, którego poprawna i wnikliwa analiza skutkowałaby uznaniem, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący powinien być uznany za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia; skutkujące koniecznością uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- pominięcie przy ocenie zaistnienia przestanki o której mowa w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącego w postaci decyzji i dokumentów z kontroli organów administracyjnych - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz Burmistrza Gminy Ż. - istniejących w dacie wydania decyzji nr [...] i nakładających na skarżącego obowiązki i sankcje administracyjnoprawne pomimo iż naruszeń dopuszczała się Spółka bezprawnie zajmująca nieruchomość skarżącego, a także prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w G. nakazującego zwrot nieruchomości skarżącemu, co skutkowało błędną oceną braku zaistnienia przesłanki dot. nowych okoliczności i dowodów, które powinny stać się podstawą uchylenia decyzji nr [...].

c. art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego o zakończeniu zbierania materiałów i dowodów w toczącym się postępowaniu, co skutkowało uniemożliwieniem skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenie się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji, pomimo i organ bezpośrednio przed wydaniem decyzji skierował zapytania do kilku organów kontrolujących działalność spółki G. sp. z o.o., a skarżący niemiał możliwości zapoznać się i wypowiedzieć co do zebranych dowodów,

d. art. 12 k.p.a. poprzez podejmowanie czynności przez organ, które, jak wynika zaskarżonej decyzji, w opinii organu nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skutkujące naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania:

e. art. 36 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia:

f. art. 107 § 1 pkt 9 k.p.a. poprzez błędne pouczenie skarżącego i niewskazanie możliwości ubiegania się o przyznanie prawa pomocy lub zwolnienia od kosztów oraz o wysokości wpisu od skargi.

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 4 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 10 lipca 2007r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2017 r. poz. 668 ze zm.). poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pozwolenie na wprowadzanie nawozu do obrotu nic jest decyzją zależną od decyzji powiatowego lekarza weterynarii o zatwierdzeniu zakładu przetwórczego produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego produktów pochodnych wytwarzającego nawozy lub środki wspomagające uprawę roślin oraz o nadaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego: skutkujące błędnym uznaniem, iż podmiot nieposiadający zatwierdzonego zakładu i bez numeru weterynaryjnego w dacie wydania decyzji - pozwolenia jest umocowany do otrzymania uprawnień wynikających z pozwolenia na wprowadzanie nawozu do obrotu, a byt pozwolenia na wprowadzanie nawozu do obrotu jest niezależny od decyzji służb weterynaryjnych;

b. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie, polegającą na uznaniu, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o nawozach i nawożeniu właściciel bezprawnie zajmowanej nieruchomości, na której wytwarzali)' jest nawóz a priori nie może być stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na wprowadzanie nawozu do obrotu, bez uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, będącego skutkiem stosowania przez organ błędnej, zawężającej wykładni "interesu prawnego" wynikającego z treści art, 28 K.p.a., z pominięciem realiów konkretnej sprawy administracyjnej, co skutkowało odmową uchylenia decyzji przez organ z uwagi zaktualizowanie się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając na względzie wskazane zarzuty strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazał na fakt, że postępowanie administracyjne prowadzone przez MRiRW w sprawie wydania spółce pozwolenia na wprowadzanie do obrotu nawozu organicznego pn. "Nawóz B." produkowanego w S., [...] P. toczyło się w sposób wadliwy, a organ na skutek naruszenia przepisów postępowania przyjął błędne ustalenia faktyczne, które skutkowały brakiem uchylenia decyzji Nr [...].

Skarżący podkreślił fakt, iż pismem z dnia 30 czerwca 2017r. wskazał dodatkowe istotne dla sprawy okoliczności dot. stanu faktycznego poprzez m.in. przedłożenie dowodu z dokumentów, iż działalność spółki w zakresie produkcji nawozu organicznego pn. "Nawóz B." w S. jest niezgodna z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 778 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.).

Ponadto pełnomocnik J. M., w piśmie z dnia 9 listopada 2017r. wniósł dodatkowe informacje o istotnych dla sprawy okolicznościach, a w szczególności podniósł, iż od czerwca 2017 r. uprawniony nie produkuje już nawozu organicznego pn. "Nawóz B." w S.. Tym samym, w ocenie skarżącego, treść decyzji, iż pozwolenie zostało wydane "na wprowadzanie do obrotu nawozu organicznego pn. "Nawóz B." produkowanego w S., [...] P." nie odpowiada już stanowi faktycznemu, natomiast uprawnieniami wynikającymi z treści decyzji MRiRW posiłkuje się już nowy podmiot tj. spółka A. Sp. z o.o. z siedzibą w G., który wskazuje inne miejsce produkcji nawozu "B.".

W odpowiedzi na skargę organ uznał podniesione zarzuty za niezasadne i wniósł o oddalenie skargi, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.")

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej także "MRiRW") rozpoznawał kwestię wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją tego organu Nr [...] z dnia [...] maja 2016r., znak: [...], którą udzielił uczestnikowi postępowania pozwolenia ,,na wprowadzanie do obrotu nawozu organicznego pn. "Nawóz B." produkowanego w S., [...] P.".

Skarżący – J. M., właściciel nieruchomości zlokalizowanej pod ww. adresem wskazał, iż przedmiotowa decyzja została wydana bez jego wiedzy i uzyskania prawa do dysponowania ww. nieruchomością przez producenta nawozu oraz stała się bezprzedmiotowa w związku z zakończeniem działalności polegającej na produkcji biogazu, w związku z czym wniósł o uchylenie tej decyzji.

Zdaniem Sądu na wstępie wskazać należy, iż przesłanki wznowienia postępowania określa art. 145 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Wskazać także trzeba, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w którym została już wydana decyzja ostateczna. Konieczność istnienia tego rodzaju instytucji proceduralnej powstaje na tle potrzeby rozwiązania takich sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania (w szczególności dowodowego), na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. W tych warunkach decyzje rozstrzygające ostatecznie sprawę administracyjną stają się wadliwe, jednakże charakterystyczną cechą ich wadliwości jest to, że nie tkwi ona wyłącznie w decyzji jako takiej, lecz wynika jako logiczny wniosek z zestawienia decyzji z pewnymi okolicznościami, inaczej mówiąc, decyzja jest wadliwa ze względu na ujawnienie lub powstanie określonych faktów ( vide: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 242).

W niniejszej sprawie przesłanką wznowienia postępowania była przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz ujawniono istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Analizując pierwszą z ww. przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy odnieść się do przepisów określających strony postępowania administracyjnego. I tak w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r. (sygn. akt: OPS 6/96), prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (lub niekiedy postanowienia). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza w istocie rzeczy występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu (za uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt: OPS 11/99). Tym samym interes prawny właściciela nieruchomości, wynikający z prawa rzeczowego, także musi pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie.

Odnosząc powyższe do zarzutów skargi należy wskazać, iż zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Cechami tak rozumianego "interesu prawnego" jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa (vide wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r. o sygn. akt: II OSK 742/14). Przepis ten znajduje bezpośrednie zastosowanie w przypadku rozpoznawanej sprawy, gdyż brak jest odrębnych regulacji prawa materialnego lub procesowego przyznających w postępowaniu przed MRIRW o wydanie zezwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego statusu strony innym podmiotom niż wnioskodawca.

Dotyczy to także właściciela nieruchomości wskazanej w treści decyzji MRiRW, jako miejsce produkcji nawozu organicznego, zaś podstawą do przyznania statusu strony takiego postępowania nie jest art. 140 k.c, wskazujący na zakres prawa własności, jak również inne normy, w tym rangi konstytucyjnej chroniące takie prawo.

W ocenie Sądu okoliczność, iż działalność Spółki w S., w oparciu o wykonywanie decyzji MRiRW z dnia [...] maja 2016 r. wkracza w prawo wykonywania prawa własności przez właściciela wynikające z art. 140 k.c., który nie wyraził zgody na funkcjonowanie Spółki na jego terenie nie budzi wątpliwości w świetle wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] marca 2016 r. o sygn. akt: [...] nakazującym wydanie skarżącemu przedmiotowej nieruchomości. Jednakże wykonanie tego wyroku poprzez nadanie mu klauzuli wykonalności nastąpiło z dniem 10 stycznia 2017 r.

Mając na uwadze stan faktyczny niniejszej sprawy i okoliczności wydania decyzji MRiRW z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...], gdzie jedyną stroną postępowania jest wnioskodawca, nie można uznać, iż stroną tego postępowania winien być także skarżący. Wydanie decyzji nr [...] nie miało bowiem bezpośredniego związku z sytuacją prawną skarżącego, w tym możliwości wykonywania prawa własności, gdyż w tym okresie toczył się spór o wykonywanie tego prawa z dzierżawcą nieruchomości, w związku z wypowiedzeniem przez skarżącego umowy dzierżawy.

Nie miały na to wpływu także obowiązki nakładane na skarżącego przez inne ograny administracji, które dotyczyły działalności Spółki niezgodnej z przepisami budowlanymi oraz planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Z akt sprawy wynika, iż organ po wznowieniu postępowania podejmował szereg czynności wyjaśniających w zakresie analizy interesu prawnego wnioskodawcy, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ale także w zakresie ustalenia stanu faktycznego – w szczególności czy spółka G. Sp. z o.o. posiadała zatwierdzony przez właściwe służby weterynaryjne zakład produkcyjny, gdyż stanowiło to jedną z niezbędnych przesłanek uzyskania zezwolenia na produkcję nawozu organicznego (obornika).

Jak bowiem wynika z akt postępowania, w dniu wydania przedmiotowego zezwolenia spółka G. Sp. z o.o. legitymowała się decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. (decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]) o warunkowym zatwierdzeniu kompostowni zlokalizowanej w S. wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 (obornik) oraz o utrzymaniu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu: [...]. Decyzja wydawana w tym postępowaniu przez właściwy organ nadzoru weterynaryjnego potwierdza, że zakład spełnia określone w obowiązujących przepisach wymagania weterynaryjne w zakresie prowadzonej działalności nadzorowanej. Okoliczność późniejszej zmiany w tym zakresie tj. utrata tego numeru wskutek np. uchylenia decyzji w przedmiocie jego nadania - pozostaje bez wpływu z punktu widzenia postępowania wznowieniowego. Jedynie na marginesie sprawy w kontekście naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wskazać, iż decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, także po jej zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego (vide wyrok z dnia 16 stycznia 2018 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2512/17).

W ocenie Sądu nie zmienia oceny braku naruszenia ww. przesłanki wznowieniowej także okoliczność, iż organ zawarł w treści decyzji [...] o pozwoleniu na wprowadzenie nawozu "B." do obrotu także adres nieruchomości, na której produkowany był nawóz. Nie miało to bowiem żadnego wpływu na wynik sprawy, nawet uznając to za błąd organu, gdyż należy zgodzić się ze skarżącym, iż okoliczność ta może budzić domniemanie, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości udostępnił jej teren pod produkcję tego nawozu. W przypadku jednak nielegalnej działalności uprawnionego na gruncie skarżącego, podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie nie leży w kompetencji MRIRW, lecz odpowiednich organów, w tym organów wymiaru sprawiedliwości.

Nawet zatem błędne zastosowanie art. 6 ustawy o nawozach i nawożeniu poprzez podanie dodatkowej informacji w postaci adresu nieruchomości, na której produkowany był nawóz, nie ma wpływu na uznanie, iż skarżący jako właściciel przedmiotowej nieruchomości powinien być uznany za stronę postępowania w przedmiocie wydania wnioskodawcy pozwolenia na wprowadzanie nawozu "B." do obrotu, albowiem postępowanie to nie dotyczyło sensu stricte jego interesu prawnego, a jedynie interesu faktycznego.

Odnosząc się do drugiej z ww. przesłanek wznowieniowych zauważyć trzeba, iż zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem wznowienia postępowania jest pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, są one nowe, istniały one w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi administracyjnemu. Zatem uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić tylko wtedy, gdy okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wznowienia okażą się na tyle istotne, że mogły mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, nie jest przy tym istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie, lecz czy były to istotne okoliczności w sprawie, istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nowe okoliczności wskazywane przez skarżącego nie spełniają ww. kryteriów gdyż dokumenty na które powołuje się skarżący nie były znane w dniu wydania decyzji ostatecznej, której uchylenia domaga się skarżący, gdyż jeszcze nie istniały. Dotyczy to zarówno wykazanej niezgodności inwestycji realizowanej na nieruchomości skarżącego w zakresie produkcji nawozu organicznego pn. "Nawóz B." z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Podobnie rzecz się przedstawia w przypadku decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w K. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] zatwierdzającej zakład G. Sp. z o.o. położony w S. w zakresie prowadzenia kompostowni wykorzystującej produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 oraz utrzymania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego zakładu: [...], gdyż w dniu wydania pozwolenia ww. decyzja oraz nr weterynaryjny zakładu uprawnionego pozostawały w obrocie prawnym i organ miał obowiązek fakt ten uwzględnić z urzędu, w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego.

Zauważyć ponadto należy, iż w postępowaniu wznowieniowym MRiRW nie może samodzielnie oceniać przesłanek naruszenia przez inny podmiot przepisów weterynaryjnych czy też dotyczących zagospodarowania terenu lub przepisów prawa budowlanego. Do kompetencji organu należy wyłącznie ocena spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów niezbędnych do wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozów organicznych oraz środków wspomagających uprawę roślin, zgodnie z przepisami o nawozach i nawożeniu, stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 4 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Organ potwierdzając spełnienie wymogów określonych w ww. przepisie, umożliwia jedynie wnioskodawcy prowadzenie działalności nadzorowanej (de facto koncesyjnej). Nie określa więc generalnego uprawnienia do prowadzenia działalności w określonym miejscu, a więc do jego kompetencji nie należy ocena czy prowadzenie działalności w takim miejscu jest możliwe z punktu widzenia innych przepisów prawa. Należy zauważyć, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji rozstrzygnięcia organów dotyczące naruszenia przepisów weterynaryjnych oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego nie funkcjonowały jeszcze w obrocie prawnym, a zatem nie było przesłanek do oceny, że uprawnienie wynikające z wydanej decyzji może napotkać prawne przeszkody w jego realizacji. Kolizja uprawnienia przyznanego kontrolowaną decyzją i nakazów wynikających z rozstrzygnięć właściwych organów administracji, która nastąpiła później nie stanowi zatem w tym przypadku przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Należy w związku z tym podzielić stanowisko organu, iż wydając zaskarżoną decyzję nie legitymizował on działania "G." w zakresie nieuprawnionego zajmowania przez tę spółkę terenu nieruchomości skarżącego wykorzystywanej do prowadzenia działalności produkcyjnej nawozów. Organ bowiem działa na podstawie i w granicach prawa, które jak wyżej wskazano, w tej sprawie określają przepisy ustawy o nawozach i nawożeniu, a zwłaszcza zakreślone tymi przepisami przesłanki wydania pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego. Wobec tego, że ww. przepisy nie przewidują wymogu weryfikacji przez organ tytułu prawnego podmiotu ubiegającego się o uzyskanie takiego pozwolenia - organ administracji weryfikacji takiej nie mógł dokonać z urzędu. Dlatego też bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostaje argumentacja skarżącego odnośnie naruszenia prawa własności nieruchomości. Organ administracji nie rozstrzyga bowiem spraw cywilnych i nie ocenia stanu faktycznego lub prawnego w tym zakresie, gdyż nie ma to wpływu na rozstrzygniecia podejmowane w przedmiocie wydania zezwolenia na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.

Podsumowując, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., które stanowiłyby podstawę do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] (znak: [...]), w związku z czym skarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. jest zgodna z przepisami prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, organ nie naruszył ponadto przepisów postępowania analizując materiał dowodowy przede wszystkim pod kątem istnienia kwalifikowanych wad decyzji, stanowiących podstawę do wznowienia postepowania, nie zaś ustalając ponownie stan faktyczny sprawy.

W tym stanie rzeczy,Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.