Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 820/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 38, art. 40 ust.1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki "E." Sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej w kwocie 8.440,96 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. Nr [...] bez zezwolenia w okresie od 29 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni 11, 99 m2 – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79. poz. 856 z późn. zm.) - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 29 czerwca 2004 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich w W. przeprowadzili kontrolę pasa drogi ul [...] w rejonie nr [...] w W., podczas której stwierdzili funkcjonowanie tablicy reklamowej w pasie drogi wojewódzkiej o powierzchni 15,6 m 2 należącej do firmy "E." Sp. z o.o. z siedzibą we W. Reklama była umieszczona bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2004 r. znak [...] Zarząd Dróg Miejskich powiadomił o powyższym spółkę "E." wzywając ją do niezwłocznego usunięcia ww. konstrukcji, pod rygorem usunięcia reklamy na koszt właściciela. Jednocześnie poinformowano stronę, że zgodnie z art. 40 ust.12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71 poz.838 z późn. zm.) na umieszczenie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu wymierza się karę w wysokości dziesięciokrotności opłaty za zajęcie pasa drogowego, odpowiadającej iloczynowi powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego oraz stawki opłat. Nadto pouczono skarżącą o treści art. 10 k.p.a.

W dniu 20 sierpnia 2004 r. spółka powiadomiła organ, że z przyczyn technicznych musiała wykonać konstrukcję wsporczą, która spowodowała nie planowane zajęcie pasa drogowego. Natomiast w związku z nieświadomym przekroczeniem granicy pasa drogowego, zobowiązała się zdemontować tablicę do dnia 31 sierpnia 2004 r.

W dniu 25 listopada 2004 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. wszczął wobec ww. spółki postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że zajęcie bez zezwolenia obejmowało okres od 29 czerwca 2004 r. (dzień stwierdzenia posadowienia reklamy) do dnia 31 sierpnia 2004 r., tj. do dnia demontażu tablic reklamowych. Pouczono stronę o treści art. 10 k.p.a. i zakreślono jej 7- dniowy termin do zajęcia stanowiska.

Pismem z dnia 21 grudnia 2004 r. spółka zwróciła się z wnioskiem o odstąpienie od naliczenia kary, wskazując, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło nierozmyślnie. Z powodu rynny na ścianie koniec tablicy musiał odstawać od ściany. Spółka poinformowała, że tablica została zdemontowana do końca sierpnia 2004 r. oraz wskazała, iż nie powinna ponosić kary finansowej za nieświadome przekroczenie przepisów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] Prezydent W. orzekł o nałożeniu kary pieniężnej na "E." Sp. z o.o. z siedzibą we W. – zwanego dalej skarżącą – za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od 29 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. i umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o łącznej powierzchni 15,60 m2. Kara pieniężna została wyliczona na kwotę 10.982, 40 zł jako iloczyn powierzchni reklamowej, ustalonej opłaty w wysokości 1,10 zł /m2 dziennie i 64 dni zajęcia terenu powiększonej dziesięciokrotnie.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że argumentacja spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za samowolne zajęcie pasa drogowego, bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji lub powierzchni większej niż określonej w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 w/w ustawy. Termin podany w decyzji wynika z okresu funkcjonowania nośnika reklamowego bez zezwolenia, tj. od 29 czerwca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji, spółka wniosła o jej uchylenie, wskazując, że od 1 maja 2003 r. posiadała umowę z firmą K. Sp. z o.o. na umieszczenie na budynku tablic reklamowych o wymiarach 2,38 x 5,02 m. Do zamontowania tablicy konieczne było wykonanie konstrukcji dla ochrony rynny, który to element spowodował, iż jeden koniec tablicy odstawał od ściany 0,5 m. Odwołująca się wskazała, że po wprowadzeniu w grudniu 2003 r. w ustawie o drogach publicznych rozszerzenia pojęcia "pas drogowy" na przestrzeń ponad drogą, tablica reklamowa znalazła się w pasie drogowym o czym spółka nie została powiadomiona przez organ udzielający zezwolenia na montaż tablic. W ocenie spółki, nie można było zatem zarzucić skarżącej świadomego naruszenia ustawy o drogach publicznych. Ponadto zakwestionowano wysokość nałożonej kary albowiem powierzchnia tablicy wynosi 11,99 m2. Do odwołania dołączono umowę Nr [...] zawartą z firmą K. sp. z o.o. oraz "zgłoszenie montażu tablicy reklamowej" z dnia 24 marca 2003 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności nałożenia kary pieniężnej, jednakże z uwagi na przedstawione przez stronę dokumenty uznał, że nie zostało wyjaśnione, jaka jest w istocie powierzchnia tablicy reklamowej: czy 11,99 m2 jak wskazuje strona, czy też 15,60 m2 jak ustalił organ. W tym stanie rzeczy za uzasadnione uznano uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji celem wyjaśnienia powyższej okoliczności.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 września 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1019/05) stwierdził jej nieważność, wskazując w uzasadnieniu, iż odwołanie od decyzji organu I instancji zostało podpisane przez członka Zarządu skarżącej spółki S. M., podczas, gdy nie miał on uprawnienia do jednoosobowej reprezentacji spółki.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia 8 lutego 2006 r. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwało odwołującą się spółkę do podpisania odwołania zgodnie ze wskazaniem zawartym w wyżej cytowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to brak odwołania został usunięty.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie podkreślił konieczność szczegółowego wyjaśnienia kwestii powierzchni reklamy, wskazując, że skarżąca spółka podnosiła, iż powierzchnia tablicy reklamowej, której dotyczy postępowanie, wynosi nie 15,60 m2 lecz 11,99 m2, przy czym ze zgłoszenia z dnia 24 marca 2003 r. montażu tablicy reklamowej na budynku przy ul. [...] w W. wynika, że jej wymiary wynoszą 5,04 x 2,18m2.

Prezydent W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] orzekł o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w kwocie 8 440, 96 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. Nr [...] bez zezwolenia w okresie od 29 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. i umieszczenie w nim reklamy (jednostronnej) o łącznej powierzchni 11,99 m2.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 104 k.p.a., § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r., Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) w związku z art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953).

Organ stwierdził, iż w pasie drogi ul. [...] w rej. Nr [...] funkcjonował nośnik reklamowy o powierzchni 11,99 m2, zamiast określonej w protokole kontroli z dnia 29 czerwca 2004 r. powierzchni 15,60 m2. Fakt ten potwierdzały dokumenty złożone przez stronę tj. kopia umowy nr [...] z dnia 1 maja 2003 r. zawartej pomiędzy nią a W. ul. [...] oraz zgłoszenie montażu tablicy reklamowej w Delegaturze Biura Naczelnego Architekta Miasta w [...] dokonane w dniu 24 marca 2003 r. Tym samym, mając na względzie, iż opłata za 1 dzień umieszczenia tablicy reklamowej na drodze wojewódzkiej naliczana na podstawie § 10 a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. wynosiła 1,10 zł/m2 powierzchni reklamy, podstawa do wyliczenia kary za okres od dnia 29 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. ustalona została w wysokości 844,09 zł jako iloczyn dni zajęcia pasa drogowego pod nośnik reklamowy (64 dni), powierzchni nośnika reklamowego 11, 99 m2 i dziennej opłaty w wysokości 1,10 zł/m2. Zgodnie natomiast z § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia wysokość kary pieniężnej wynosi dziesięciokrotność powyższej opłaty tj. 8 440, 96 zł.

Skarżąca spółka pismem z dnia 27 grudnia 2006 r. złożyła odwołanie od ww. decyzji, podnosząc w nim, iż decyzja została ona wydana w wyniku błędnej wykładni przepisu § 11 ust. 3 w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. Zdaniem odwołującej się spółki nie udowodniono w osnowie przesłanki samowolności działania strony, pomijając dwie istotne kwestie świadczące na korzyść strony, tj. podpisaną między stroną a administratorem budynku umowę z dnia 1 maja 2003 r. dotyczącą najmu ściany budynku celem umieszczenia reklamy przy ul. [...] róg ul. [...] w W. oraz zgłoszenie faktu instalacji reklamy w Delegaturze Biura Naczelnika Architekta Miasta [...], dokonane w dniu 24 marca 2003 r. stosownie do wymogów prawa budowlanego. W ocenie skarżącej powyższe fakty w sposób oczywisty świadczą o braku samowolności strony, która wypełniła wszelkie nakazane prawem wymogi w odniesieniu do umieszczenia reklamy na ścianie budynku.

Skarżąca podkreśliła, że zastosowała się niezwłocznie do żądania organu i usunęła reklamę do dnia 31 sierpnia 2004 r., co także powinno wpłynąć na ocenę przesłanki samowolności działania strony.

W jej ocenie w ww. decyzji pominięto także fakt, iż ustawodawca zmienił z dniem 9 grudnia 2003 r. art. 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086) w ten sposób, że dotychczasową wspólną definicję drogi lub pasa drogowego rozumianego jako wydzielony pas terenu zastąpił oddzielnymi definicjami pasa drogowego i drogi (zmiana ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953), zgodnie z którą to definicją pas drogowy obejmuje także przestrzeń nad i pod powierzchnią gruntu. Tym samym, poprzednie brzmienie definicji pasa drogowego wyłączało z zakresu stosowania ustawy o drogach publicznych stan faktyczny stwierdzony w niniejszym postępowaniu, a brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oraz krótki termin vacatio legis pozwalają stwierdzić, że w niniejszej sprawie dla zdarzeń powstałych pod rządami starego prawa należy stosować prawo stare, zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą ochrony praw nabytych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i wymierzyło odwołującej się spółce karę za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. nr [...] bez zezwolenia w okresie od dnia 29 czerwca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. i umieszczenie w nim reklamy jednostronnej o pow. 11,99 m2 w wysokości 19.184 zł, wynikającej z iloczynu całkowitej powierzchni reklamy (11,99 m2), ustalonej opłaty w wysokości 2,50 zł/m2 dziennie i 64 dni zajęcia terenu, powiększonej dziesięciokrotnie.

Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji w sposób nieuzasadniony powołał w podstawie prawnej decyzji art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tak ukształtowany stan prawny w sposób jednoznaczny określa, że przepisy dotychczasowe, tj. ustawę o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 grudnia 2003 r. stosuje się do postępowań administracyjnych wszczętych przed tą datą. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, postępowanie zostało wszczęte dopiero pismem z dnia 25 listopada 2004 r., doręczonym w dniu 20 grudnia 2004 r., a więc już pod rządami ustawy znowelizowanej.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przy obliczaniu kary błędnie oparł się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, które to rozporządzenie, zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych utraciło moc obowiązującą z dniem 10 grudnia 2004 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na względzie brak norm intertemporalnych w zakresie wymierzania kary za samowolne zajęcie pasa drogowego uznało, iż w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej, a więc przepisy Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urzęd. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.), w której (Załącznik nr 3) przewidziano stawkę dzienną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym drogi wojewódzkiej w wysokości 2,50 zł. Tym samym prawidłowa wysokość kary za zajęcie pasa drogowego winna wynosić 19.184 zł, co wynika z iloczynu całkowitej powierzchni reklamy (11,99 m2), ustalonej opłaty w wysokości 2,50 zł/m2 dziennie i 64 dni zajęcia terenu, powiększonej dziesięciokrotnie.

Organ podkreślił również, iż dla prawidłowości wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie ma znaczenia fakt, że spółka legitymowała się umową najmu ściany budynku w celu umieszczenia reklamy oraz, że dokonała w organie architektoniczno-budowlanym zgłoszenia wymaganego przepisami Prawa budowlanego. Dla zasadności bowiem wymierzenia kary znaczenie ma jedynie, czy podmiot, który umieszcza w pasie drogowym reklamę, posiada do tego stosowne zezwolenie zarządcy drogi. Organ administracji publicznej ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną niezależnie od tego, czy reklama została usunięta niezwłocznie po otrzymaniu wezwania ze strony zarządcy drogi.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

a) art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie: w szczególności poprzez brak wykazania przez organ faktu zajęcia pasa drogowego przez skarżącego,

b) § 11 ust. 3 w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. poprzez jego błędną wykładnię: w szczególności niewłaściwą subsumcję § 11 ust. 4 wzmiankowanego rozporządzenia tj. zwrotu "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego,

c) art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius wobec braku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji Prezydenta W.,

d) art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie w procesie wykładni, że działanie skarżącego nie miało cech samowoli.

e) art. 42 Konstytucji RP poprzez zastosowanie odstępstwa od zasady lex severior retro non agit.

Wyrokiem z dnia 21 września 2001 r. (sygn. akt VI SA/Wa 976/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. Sąd wskazał, że skarga jest zasadna co do zarzutu naruszenia zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji nie podał ani w podstawie prawnej, ani w motywach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, iż zachodzą przesłanki stosowania reformationis in peius, określone w art. 139 k.p.a., które mogą być zastosowane tylko w wyjątkowych wypadkach - wymienionych w tym przepisie.

Brak wskazania przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 139 k.p.a. i zmianę decyzji na niekorzyść strony powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest dotknięte wadą nieważności, o której mowa jest w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji odwoławczej, organ II instancji powinien ponownie rozpatrzyć odwołanie uwzględniając jego zakres.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2006 r., utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] marca 2007 r., m.in. ponownie wskazując, iż organ I instancji w sposób nieuzasadniony powołał w podstawie prawnej decyzji art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto organ ponownie stanął na stanowisk, iż organ I instancji przy obliczaniu kary błędnie oparł się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, a kara została obliczona błędnie, albowiem winna wynieść 18.344,70 zł jako iloczyn całkowitej powierzchni reklamowej powierzchni reklamy (11,99 m2), ustalonej opłaty (1,10 zł/m2 w okresie od dnia 29 czerwca 2004 r. do dnia 3 lipca 2004 r. na podstawie przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r., a 2,50 zł/m2 w okresie od dnia 4 lipca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. na podst. przepisów Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r.) i 64 dni zajęcia terenu, powiększonej dziesięciokrotnie.

Organ wskazał, iż pomimo wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego według nie obowiązujących stawek opłaty, związany on jest dyrektywą płynącą z art. 139 k.p.a. i dlatego przesądził o utrzymaniu w całości w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta W.

Na powyższą decyzje "E." Sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie: w szczególności poprzez brak wykazania przez organ faktu zajęcia pasa drogowego przez skarżącego,

b) § 11 ust. 3 w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. poprzez jego błędną wykładnię: w szczególności niewłaściwą subsumcję § 11 ust. 4 wzmiankowanego rozporządzenia tj. zwrotu "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia" do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego,

d) art. 40 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie w procesie wykładni, że działanie skarżącego nie miało cech samowoli.

W ocenie skarżącej w toku postępowania administracyjnego nie udowodniono, czy reklama umieszczona na ścianie budynku może znaleźć się w przestrzeni pasa drogowego. Skarżąca wskazuje, iż w żadnym razie nie przyznała tego faktu, gdyż w toku postępowania administracyjnego po wezwaniu organu usunęła reklamę i w kierowanych do organu pismach wskazywała, iż nawet jeśli do jakiegokolwiek zajęcia pasa drogowego doszło, okoliczność ta była niezamierzona. W ocenie skarżącej organ nie poczynił w tym względzie jakichkolwiek ustaleń, nie ustalił nawet prawidłowej powierzchni reklamy, co zostało w toku instancji podniesione przez stronę skarżącą.

Ponadto skarżąca powtórzyła zawartą w odwołaniu z dnia 27 grudnia 2006 r. oraz w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2007 r. argumentację dotyczącą zarzutu braku wykazania przez organ, że działanie skarżącej spółki było samowolne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie w całości, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga podlega oddaleniu bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i umieszczenie w nim reklamy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia (zajęcia), pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Wskazana wyżej definicja pasa drogowego obowiązuje od dnia 9 grudnia 2003 r., tj. po nowelizacji ustawy o drogach publicznych wprowadzonej ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953).

Stwierdzone zajęcie obejmowało okres od 29 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r., zatem słusznie organ dla oceny zdarzenia zastosował ww. definicję pasa drogowego.

Sam fakt zajęcia pasa drogowego został przez organ prawidłowo ustalony, czego strona w postępowaniu administracyjnym nie kwestionowała informując jedynie organ, iż z przyczyn technicznych musiała wykonać konstrukcję wsporczą, która spowodowała nieplanowane zajęcie pasa drogowego.

Do zajęcia nie mógł mieć zastosowania art. 38 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie.

Powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu, pod warunkiem wszakże niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi.

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy) i skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 - 6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uprawnionym jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy - o drogach publicznych. Skarżąca wykonała konstrukcję wsporczą tablicy reklamowej w ten sposób, że naruszała ona przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdowała się ona w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy.

Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 ustawy - o drogach publicznych, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej.

Na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 powołanej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 krotności opłaty ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego.

Podstawą do naliczenia kary pieniężnej były stawki opłaty właściwe do tego rodzaju zajęcia w wysokości:

- 1,10 zł za 1 m2 za okres od 29 czerwca 2004 r. do 3 lipca 2004 r. na podstawie § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) lp. 3 kol. 8,

- 2,50 zł za 1 m2 za okres od 4 lipca 2004 r. do 31 sierpnia 2004 r. na podstawie § 4 zał. 4, poz. 2, kol. 6 uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urzęd. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 z późn. zm.).

Wysokość wymierzonej kary pieniężnej wynikała z zastosowania zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a., którą organ był zobligowany zastosować wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 876/07) na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.), na który powoływała się skarżąca zarzucając organowi dokonanie błędnej wykładni § 11 ust. 4 nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis § 11 ww. rozporządzenia Rady Ministrów został uchylony z dniem 9 czerwca 2004 r. na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz.1369).

W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu co na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje oddaleniem skargi.