Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 99/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uwzględniono skargę w części, stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1428
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin
article: art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2018r. A. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wojewody w sprawie załatwienia jej wniosku z dnia [...] maja 2016r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na córki K. R., N. R. i N. R. na okres zasiłkowy 2016/2017. Organowi zarzuciła naruszenie art. 12, 35 §1 w zw. z art. 37 §1 i art. 36 k.p.a., wnosząc o zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie wyznaczonym przez Sąd, nie dalszym niż 60 dni od wydania wyroku, stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej [...] zł oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nałożyło na Wojewodę obowiązek załatwienie sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia i terminu tego Wojewoda nie dochował. Podniosła, że od połowy czerwca 2018r., kiedy to poinformowano ją o braku możliwości załatwienia sprawy w związku z brakiem decyzji Familienkasse, nie otrzymała żadnych nowych informacji odnośnie stanu sprawy. Uzasadniając wnioski skargi skarżąca podniosła, że bezczynność ma charakter rażący – organ ignoruje wnioski i ponaglenia skarżącej, a wszelkie czynności, jak m.in. monity do Familienkasse, wykonuje dopiero na skutek działań skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości. Organ opisał chronologię postępowania w sprawie. Wskazał, że o ile okresy aktywności zawodowej skarżącej nie budzą wątpliwości, to wątpliwości te dotyczą sytuacji zawodowej jej męża – okresów prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w Niemczech i w Polsce, uzyskiwanych z tego tytułu dochodów. Organ podkreślił sprzeczności w powyższej kwestii wynikające z oświadczeń skarżącej i jej męża, konfrontowanych m.in. z zaświadczeniami ZUS. Przywoławszy treść art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz art. 68 ust. 1 i art. 68 ust. 3(a) rozporządzenia (WE) 883/2004, organ wskazał, że w okresach 1 kwietnia 2016r. – 31 stycznia 2017r. i 1 kwietnia 2017 r. – 31 maja 2017r. właściwą do ustalenia prawa do świadczeń na dzieci była instytucja niemiecka. Stwierdził, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego został przekazany 12 września 2016r. wraz z drukiem wspólnotowym F006 do niemieckiej instytucji Familienkasse, a w obliczu braku odpowiedzi wysłano dodatkowe monity F026 w dniach 2 lutego 2017r. oraz 26 czerwca 2016r. Dalej organ wskazał, że w dniu 29 sierpnia 2017r. do ROPS wpłynęła dokumentacja z niemieckiej Familienkasse Sachsen, z którego tłumaczenia wynikało, że wszystkie świadczenia niemieckie wypłacone mężowi skarżącej od marca 2015r. do czerwca 2017r. na ich dzieci zostały nadpłacone i podlegają zwrotowi, a czego powodem miał być "brak dowodów potwierdzających roszczenie o niemiecki zasiłek na dzieci" oraz "naruszenie niemieckiej ustawy o podatku dochodowym". Stwierdził, że powyższe informacje wzbudziły wątpliwości co do legalności działalności prowadzonej przez męża skarżącej i w związku z tym organ skierował do Familienkasse monity w dniach 1 lutego, 25 czerwca oraz 25 września 2018r. o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, albowiem od tego, czy działalność była legalna, zależało zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji (przy legalnym prowadzeniu działalności strona polska byłaby właściwa do załatwienia przedmiotowego wniosku za okresy 1 lutego 2017r. – 31 marca 2017r. i 1 czerwca 2017r. – 30 września 2017r.) – wskazał dodatkowo, że kwestia legalności miała wpływ na kwestie doliczania uzyskanych dochodów do dochodu rodziny skarżącej. Wojewoda podniósł, że w sprawie nie poprzestano na wysyłaniu wskazanych monitów, ale podjęto szereg czynności mających na celu pozyskanie informacji istotnych w sprawie – wymienił pisma wzywające skarżącą do składania wskazanych wyjaśnień, zapytania kierowane do ZUS, informacje wysyłane skarżącej o stanie sprawy. Podkreślił, że w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017r., poz. 1428) z dniem 1 stycznia 2018r. organem właściwym w sprawach związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego stał się wojewoda, w związku z czym od października do grudnia 2017r. trwały czynności związane z przekazaniem obszernej dokumentacji archiwalnej i bieżącej do uzyskującego właściwość organu, w tym dokumentacji w sprawach skarżącej. Przedstawiwszy tok czynności podjętych w sprawie po wpłynięciu do organu ponaglenia z dnia 21 stycznia 2018r. organ powtórzył, że bez wyjaśnień instytucji niemieckiej w sprawie nie ma możliwości wydania decyzji przez organ polski; przyznał jednocześnie, że postępowanie w sprawach skarżącej jest długotrwałe i skomplikowane.

W piśmie z dnia 26 listopada 2018r. Wojewoda poinformował, że strona niemiecka przesłała informację, zgodnie z którą brak jest dowodów na samozatrudnienie męża skarżącej na terenie Niemiec, w związku z czym odpadła możliwość stosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego i organem właściwym w sprawie stał się Burmistrz T., co wymaga potwierdzenia w drodze właściwego tłumaczenia dokumentu. Powyższe organ potwierdził w piśmie z dnia 6 grudnia 2018r. informując jednocześnie o przekazaniu sprawy organowi właściwemu – Burmistrzowi T..

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2019r. skarżąca podtrzymała skargę i jej zarzuty, wskazując jednocześnie, że wnioskowane świadczenie wychowawcze zostało zgodnie z wnioskiem przyznane decyzją Burmistrza T. z dnia [...] stycznia 2019r., nr [...]; decyzję okazała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stwierdzenie dopuszczalności skargi wniesionej w tej sprawie poprzedzić należy uwagą, że w postępowaniu niniejszym właściwe będą przepisy k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017r., poz. 935). Zgodnie z art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (...). Z kolei art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wprowadził obowiązek stosowania m.in. art. 52 i art. 53 p.p.s.a. – przepisów warunkujących dopuszczalność skargi - w brzmieniu nowym jedynie do aktów i czynności organów dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Skoro ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., a postępowanie z wniosku skarżącej, w którym to postępowaniu zarzuca ona organowi bezczynność, wszczęte zostało z dniem 12 maja 2016r. (data wpływu wniosku do organu) to dopuszczalność skargi należy oceniać z uwzględnieniem art. 37 k.p.a. i art. 52 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.

Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli skarga dotyczy, tak jak w niniejszej sprawie, bezczynności organu administracji, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Powyższy środek zaskarżenia wynika z art. 37 k.p.a., w myśl którego na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 §1 k.p.a.). Istotny jest fakt wyczerpania przysługującego skarżącemu środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.

Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca pismem z dnia 21 stycznia 2018r. wniosła do Marszałka Województwa – Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w T. ponaglenie, które przekazane zostało Wojewodzie, a następnie do organu wyższego stopnia – Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy ponaglenie to należy poczytać za zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 maja 2016r. O charakterze pisma składanego w toku postępowania decyduje nie jego tytuł, lecz istotna jest treść, ta zaś jednoznacznie wskazuje na niezadowolenie strony z przedłużającego się postępowania w sprawie i braku jednoznacznego rozstrzygnięcia mimo upływu przepisanego terminu na załatwienie sprawy.

Kolejną kwestią dotyczącą oceny dopuszczalności wniesionej skargi było zbadanie, czy wymienione zażalenie (ponaglenie) dotarło do organu wyższego stopnia właściwego w sprawie. Postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej dotyczyło ustalenia uprawnienia do świadczenia wychowawczego, a zatem instytucji regulowanej przepisami ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2134 ze zm. – dalej "u.p.w."). Jako że w toku postępowania z wniosku skarżącej składała ona oświadczenia, iż jej mąż w danych okresach prowadził działalność gospodarczą na terenie Niemiec uzyskując z tego tytułu dochód, a rodzina skarżącej uzyskiwała świadczenia rodzinne przyznane niemieckimi rozstrzygnięciami administracyjnymi, wniosek z 12 maja 2016r. w pierwszej kolejności wymagał ustalenia i rozważenia przez marszałka województwa co do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a co wynikało z art. 16 ust. 1 w zw. z ust. 3 pkt u.p.w. w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia tego wniosku.

Zgodnie z przepisem art. 15 pkt 19 ustawy z dnia 7 lipca 2017r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz.U. poz. 1428) organem właściwym w zakresie zbadania zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, stał się wojewoda (art. 16 u.p.w. w nowym brzmieniu). Nowelizacja weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r., tj. w toku wszczętego postępowania z wniosku skarżącej, zgodnie zaś z art. 24 ustawy zmieniającej postępowania w sprawie świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego wszczęte przed dniem 1 stycznia 2018r., w tym wszystkie czynności podjęte w ramach tych postępowań, są kontynuowane przez wojewodę (art. 24 ust. 1 in principio ustawy zmieniającej).

Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej, w sprawach z wniosków o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego, złożonych przed dniem 1 stycznia 2019r., organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Ponaglenie z dnia 21 stycznia 2018r. związane z bezczynnością organu w załatwieniu sprawy z wniosku z 12 maja 2016r. skierowane zostało do działającego z upoważnienia Marszałka Województwa Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej (data wpływu 26 stycznia 2018r.). Mimo zmiany właściwości organu z dniem 1 stycznia 2018r., organem wyższego stopnia, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy zmieniającej u.p.w. było jednak nadal Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Niesporne w sprawie pozostaje również, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło bezczynność Marszałka Województwa i wyznaczyło Wojewodzie, jako organowi właściwemu od dnia 1 stycznia 2018 r. dodatkowy termin na załatwienie sprawy.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała tryb zaskarżenia bezczynności organu administracji.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że od 1 czerwca 2017r. w art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zdefiniowano pojęcie bezczynności, która zachodzi wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Aktualne zostaje wypracowane uprzednio przez orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktrynę stanowisko, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane lub dokonane. Podkreślić nadto należy, że rolą sądu jest ocena stanu rzeczy na dzień wniesienia skargi, a więc ewentualne późniejsze okoliczności związane z podjęciem przez organ nakazanej czynności, powzięciem rozstrzygnięcia lub utratą właściwości, nie będą miały znaczenia dla orzeczenia o jego ewentualnej bezczynności.

Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W stanie prawnym od 1 czerwca 2017r. organ winien również pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia. Obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy, toczącej się z wniosku A. R. z dnia 12 maja 2016r. o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 na czworo dzieci, prowadzi do stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się w tym postępowaniu bezczynności, albowiem do dnia wniesienia skargi na bezczynność (tj. 22 października 2018r.) nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. ani też postanowienia SKO z dnia [...] lutego 2018r., nie dopełniając przy tym czynności z art. 36 k.p.a.

Wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca [...] maja 2016r. wniosła do Marszałka Województwa - Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w T. (ROPS) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na A. R., K. R., N. R. oraz N. R.. Do wniosku skarżąca dołączyła oświadczenie, w którym wskazała, że jest osobą niepracującą i niezarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, jej mąż pobiera w [...] zasiłek rodzinny w wysokości 1000 euro, oraz że skarżąca wraz z dziećmi przebywa w Polsce w miejscowości B., powiat [...]. Do wniosku dołączono nadto oświadczenie o braku dochodu skarżącej w roku 2014r. oraz oświadczenie jej męża – J. R., w którym wskazał on, że w roku 2014 prowadził działalność gospodarczą w Niemczech, w 2014r. uzyskał prawo do renty chorobowej w Polsce, zamieszkuje w Niemczech i prowadzi tam działalność gospodarczą od lipca 2013r.

W odpowiedzi na wezwanie ROPS skarżąca, oświadczyła, że od 1 kwietnia 2016r. do chwili złożenia oświadczenia zamieszkuje wraz z dziećmi w miejscowości B., że mąż odprowadza składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe z tytułu działalności gospodarczej do odpowiedniej instytucji na terenie Niemiec, że skarżąca korzysta z uprawnienia do świadczeń rodzinnych w Niemczech na wszystkie dzieci w kwocie 1000 euro, że nie posiada aktualnej decyzji przyznającej Kindergeld, że kwota netto renty wypłaconej mężowi za okres od 9 lipca 2014r. do 3 grudnia 2014r. wynosiła 6 809,98 zł, dochód z tytułu niemieckiej Gewerbe za rok 2014 wyniósł 12 000 euro, a z działalności prowadzonej na terenie Polski, z tytułu której mąż jest ubezpieczony pod względem emerytalno-rentowym na terenie Polski – 4 496 zł.

Pismem z dnia 12 września 2016r. ROPS poinformował skarżącą, że w związku z tym, iż państwem pierwszeństwa właściwym do ustalania uprawnień oraz wypłacania świadczenia wychowawczego – zgodnie z art. 68 ust. 1(a) rozporządzenia (WE) 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. – są Niemcy, wniosek o ustalenie tego uprawnienia przekazany został do niemieckiej instytucji właściwej Familienkasse Chemnitz. Organ wskazał, że po otrzymaniu z Niemiec danych o kwotach wypłacanego Kindergeld na dzieci skarżącej, jak również danych potwierdzających pierwszeństwo Niemiec do wypłaty świadczeń rodzinnych na rzecz skarżącej, ROPS poinformuje skarżącą o powyższym odrębnym pismem.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2017r. organ, w związku z rozpatrywaniem wniosku z 12 maja 2016r. oraz w związku z otrzymaniem wniosku skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na okres 2016/2017 z 27 lipca 2017r. wezwał stronę do przesłania oświadczenia o miejscu zamieszkiwania skarżącej, jej męża i dzieci od 1 lipca 2017r. do chwili obecnej, zaświadczenia lub odręcznego oświadczenia o całkowitej kwocie netto renty wypłaconej mężowi skarżącej za rok 2015 i informacji, czy renta ta jest nadal wypłacana, odręcznego oświadczenia o całkowych dochodach netto męża skarżącej z tytułu niemieckiej Gewerbe za rok 2015r., a w sytuacji oficjalnego zamknięcia tej działalności, przesłanie kopii dokumentu Gewerbe Abmeldung, informacji o sytuacji zawodowej skarżącej od 1 września 2017r. i czy będzie ona kontynuowała pracę dla [...] sp. z o. o. oraz informacji o sytuacji zawodowej syna skarżącej – M. , od 1 lipca 2017r. do chwili obecnej.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca przedstawiła oświadczenia (data wpływu do organu 24 sierpnia 2017r.), w których wskazała, że będzie od 1 września 2017r. kontynuować zatrudnienie w wymienionej spółce, że wraz z dziećmi i mężem od 1 lipca 2017 zamieszkuje w miejscowości B., oraz że kwota netto renty męża za rok 2015 wynosi 9456,25 zł i jest nadal wypłacana, a całkowity dochód netto męża z tytułu Gewerbe za rok 2015 wynosi 10 000 euro. Załączyła nadto oświadczenie, że syn M. od 1 lipca 2017r. jest osobą bezrobotną niezarejestrowaną w urzędzie pracy, co potwierdzone zostało oddzielnym oświadczeniem w tej kwestii podpisanym przez jej syna. Oświadczyła, że od 1 czerwca 2017r. do 31 sierpnia 2017r. zatrudniona była w S. sp. z o.o., a 1 września 2017r. przedłużono jej umowę o pracę. Mąż nie pracuje i nie przebywa za granicą z powodu choroby, od lipca 2014r. otrzymuje rentę z Polski, firma w Niemczech nie jest zamknięta; oświadczenie o tożsamej treści złożył również mąż skarżącej, dodając, że z tytułu Gewerbe nie osiąga żadnych dochodów.

Pismem z dnia [...] września 2017r., ROPS wezwał do przedłożenia zaświadczenia lub odręczne oświadczenia o całkowitej kwocie netto renty wypłaconej mężowi skarżącej za rok 2016 oraz jego całkowitych dochodach netto z tytułu niemieckiej Gewerbe za rok 2016. Organ poinformował jednocześnie, że w związku ze zmianą sytuacji zawodowej skarżącej, co do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego za okres 2016/2017 zostanie wydana decyzja na okres od 1 lutego 2017r. do 31 marca 2017r. i od 1 czerwca 2017 r. do 30 września 2017r., w związku z czym organ wezwał skarżącą o przesłanie zaświadczenia lub odręcznego oświadczenia o zarobkach netto z tytułu pracy wykonywanej dla [...] za luty 2017r. W odpowiedzi skarżąca złożyła wskazane oświadczenia dotyczące dochodu.

21 stycznia 2018r. skarżąca wystosowała do Marszałka Województwa ponaglenie w sprawach z wniosków o świadczenie wychowawcze z maja 2016r. oraz o zasiłek rodzinny wraz z dodatkami z lipca i sierpnia 2017r. Zarzuciła, że do dnia złożenia ponaglenia nie dostała pisma, o którym mowa była w odpowiedzi organu z 12 września, że nie wie, jak rozpatrzony został jej wniosek, oraz że półtoraroczny okres oczekiwania jest zdecydowanie za długi. Podkreśliła nadto, że dwa razy wzywano ją do uzupełnienia tych samych danych, co niezwłocznie czyniła, zaś od ostatniego pisma organu z dnia 20 września 2017r. nie dostała żadnej informacji o sposobie załatwienia wniosków ani też o powodach przedłużenia sprawy i terminie jej zakończenia.

Pismo powyższe wpłynęło do Wojewody 26 stycznia 2018r., który pismem z 1 lutego 2018r. przekazał je Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T.. Organ wyjaśnił jednocześnie, że z uwagi na specyfikę postępowania w sprawie – zawiły stan faktyczny oraz problemy z uzyskaniem od niemieckiej instytucji Familienkasse Chemnitz jednoznacznego stanowiska dotyczącego sytuacji zawodowej męża skarżącej oraz uprawnień rodziny skarżącej do niemieckich świadczeń rodzinnych, w sprawie zachodzi możliwość, iż powinna być ona rozstrzygnięta na poziomie koordynacji i organ nie może wydać decyzji merytorycznych.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło bezczynność Marszałka Województwa, będącego organem właściwym do załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2017r., wyznaczyło Wojewodzie, jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy od dnia 1 stycznia 2018r., dodatkowy termin na załatwienie sprawy, tj. 60 dni, licząc od daty doręczenia postanowienia oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności.

Pismem z 27 marca 2018r. Wojewoda poinformował skarżącą, że w sprawach z jej wniosków, w tym z wniosku z 12 maja 2016r., istnieje konieczność wyjaśnienia przez niemiecką instytucję Familienkasse kwestii związanych z sytuacją zawodową męża skarżącej na terenie Niemiec, a nadto kwestii uprawnień jej rodziny do niemieckich świadczeń Kindergeld, tymczasem odpowiedzi uzyskiwane od Familienkasse są lakoniczne i niewystarczające do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Wojewoda wskazał, że drukiem z 1 lutego 2018r. instytucja niemiecka została poproszona o udzielenie jednoznacznych wyjaśnień w sprawie. Końcowo poinformował, że dalsze czynności zostaną podjęte niezwłocznie po otrzymaniu ostatecznej, pełnej i prawidłowej decyzji Familienkasse.

Pismem z 14 maja 2018r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., skarżąca zarzuciła Wojewodzie, że ten, poza pismem z dnia 27 marca 2018r., nie poinformował jej o sposobie załatwienia sprawy ani nie wyjaśnił przyczyn zwłoki w jej załatwieniu. Podniosła, że nie ma przeszkód, by rozpoznać sprawę z wniosków za okres 2017/2018, gdyż wtedy rodzina skarżącej nie podlegała już pod niemiecki system Kindergeld.

W piśmie z 13 czerwca 2018r. Wojewoda poinformował SKO, że w sprawie zachodzą duże trudności w ustaleniu stanu faktycznego, podnosząc nadto, iż w dniu 19 marca 2018r. wpłynęła informacja z instytucji niemieckiej wskazująca na brak możliwości udzielenia odpowiedzi w sprawie w terminie dwumiesięcznym. Wojewoda ponownie wskazał, że czynności w sprawie zostaną podjęte niezwłocznie po otrzymaniu jednoznacznych informacji od instytucji niemieckiej, monit w sprawie zostanie sporządzony w czerwcu 2018r., oraz że organ nie ma możliwości przyspieszenia procedury niemieckiej. Pismo przekazano do wiadomości skarżącej.

Właściwość w sprawie z wniosku skarżącej Wojewoda [...] uzyskał z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2018r. Jednak od tego dnia stał się on zobowiązany do kontynuacji postępowania trwającego wszakże od maja 2016r. i załatwienia sprawy. Na skutek ponaglenia (zażalenia) z dnia 21 stycznia 2018r., kierowanego do ROPS, a dalej za pośrednictwem Wojewody przekazanego Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T., organ odwoławczy, wskazanym postanowieniem z [...] lutego 2018r. stwierdził bezczynność Marszałka Województwa, wyznaczył Wojewodzie, jako organowi właściwemu w sprawie, dodatkowy termin na załatwienie sprawy (60 dni od daty doręczenia postanowienia organowi). Postanowienie powyższe doręczono zostało Wojewodzie w 22 lutego 2018r. (k. 179 akt adm.).

O bezczynności Wojewody, w ocenie Sądu, świadczy przede wszystkim przekroczenie terminu ustalonego postanowieniem SKO z dnia [...] lutego 2018r. Licząc od daty otrzymania postanowienia (22 lutego 2018r.) 60-dniowy termin na załatwienie sprawy mijał 24 kwietnia 2018r. Mimo tego organ, do dnia zaskarżenia bezczynności, tj. do dnia 22 października 2018r. (data wpływu skargi do organu) nie załatwił sprawy administracyjnej skarżącej, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nadto, mimo upływu wskazanego terminu, nie poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 k.p.a. Pismem z dnia 27 marca 2018r., pierwszym skierowanym do skarżącej przez Wojewodę, organ poinformował skarżącą o przyczynach braku możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie, podkreślając skomplikowany charakter sprawy i zasadnicze znaczenie nieuzyskanych do tego czasu wyjaśnień odpowiedniej instytucji niemieckiej. Pismo powyższe zakończono co prawda przywołaniem art. 36 k.p.a., jednak stwierdzono jedynie, że dalsze czynności zostaną podjęte niezwłocznie po otrzymaniu ostatecznej, pełnej i prawidłowej decyzji Familienkasse. Do wiadomości skarżącej przekazane zostało pismo o podobnej treści, które 14 czerwca 2018r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z przekazaniem organowi odwoławczemu ponownego ponaglenia skarżącej z dnia 14 maja 2018r. Nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że pismo z dnia 27 marca 2018r. wypełniło jedynie część normy art. 36 k.p.a., a zarzut ten odnieść należy również do pisma informacyjnego Wojewody z dnia 13 czerwca 2018r. Wskazując przyczyny zwłoki organ nie określił nowego terminu załatwienia sprawy, a przez to skutecznie nie prolongował terminu załatwienia sprawy. Zawiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy, przy jednoczesnym wskazaniu przyczyn zwłoki w jej załatwieniu, jest jedynym instrumentem uwalniającym organ od zarzutu bezczynności (por: Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019), przy czym winien on być wyznaczony zgodnie przepisami art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem jako możliwie najkrótszy (vide: wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018r., sygn. akt II OSK 10/18 LEX nr 2524675). Za nieprawidłowe w świetle art. 36 k.p.a. uznać należy opatrzenie pisma klauzulą, zgodnie z którą organ uzależnia podjęcie czynności w sprawie (w tym wydanie rozstrzygnięcia) od okoliczności przyszłej pewnej lub niepewnej (vide: wyrok NSA z 22 grudnia 2000r., III SAB 75/00).

Dodatkowo wskazać należy, że jak wynika ze stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, już od października do grudnia 2017r. kompletował on dokumentację archiwalną i bieżącą w sprawie skarżącej. Zapoznając się z aktami sprawy organ nie mógł nie zauważyć, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej trwa od ponad dwóch lat i w momencie formalnego uzyskania właściwości zasadnym byłoby poinformowanie jej o stanie sprawy i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia.

Reasumując stwierdzić należy, że Wojewoda w przedmiotowej sprawie – nie załatwiając sprawy skarżącej w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a następnie w terminie określonym w postanowieniu SKO z dnia [...] lutego 2018r. i skutecznie go nie przedłużając w drodze art. 36 k.p.a., pozostawał w bezczynności, która trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu.

Mimo jednak stwierdzonej bezczynności, a tym samym naruszenia wskazanych w skardze przepisów, tj. art. art. 8 § 1, 12 § 1, 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 i 2 k.p.a., brak jest w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy wystarczająco uzasadnionych podstaw, by kwalifikować ją jako mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Z takim jej charakterem mamy bowiem do czynienie wówczas, gdy zasadniczym czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Nie jest więc wystarczającym do uznania rażącego naruszenia prawa li tylko sam fakt niedotrzymania terminów w jakich co do zasady postępowanie administracyjne winien on zakończyć, czy też skala ich przekroczenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób zaś nie dostrzec, że istotnym czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania przez wojewodę, nie była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, ale zmiana właściwości rzeczowej organu z dniem 1 stycznia 2018 r. w sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Oczywistym jest natomiast, że konieczność przekazania szeregu spraw i zgromadzonych w nich dokumentów dotychczas zawisłych przed jednym organem do organu, który stał się w nich właściwy musi rzutować na tempo ich rozpatrywania. Wynika to choćby z konieczności weryfikowania przez uzyskujący kompetencje organ dotychczas zgromadzonej dokumentacji czy kompletności przekazanych mu akt – na co zwracał uwagę Wojewoda w odpowiedzi na skargę. Okoliczności te nie uwalniają wprawdzie organu przejmującego do rozpoznania sprawy od zarzutu pozostawania w nich bezczynnym, jednakże nie mogą być pomijane przy ocenie stopnia naruszeń przezeń zasad ogólnych procedury administracyjnej.

Na brak rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności wpływ na także niewątpliwie wysoki poziom skomplikowania sprawy skarżącej, w tym konieczność współdziałania z organami zagranicznymi w ustalaniu okoliczności mających istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało precyzyjne ustalenie okoliczności związanych z przebywaniem jej męża na terenie Niemiec, prowadzenia tam przez niego działalności gospodarczej (Gewerbe), uzyskiwania dochodu i pobierania świadczeń socjalnych przyznanych przez instytucje niemieckie. W ocenie Sądu z treści wniosku oraz dalszych niejednoznacznych oświadczeń co do źródeł dochodu męża skarżącej, okoliczności prowadzenia przez niego nadal na terenie Niemiec działalności gospodarczej wynikały z pewnością podstawy obligujące organ do wyjaśnienia kwestii związanych z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Nie sposób nie dostrzec co prawda zbyt małej aktywności organu, w szczególności Marszałka Województwa właściwego do 31 grudnia 2017r. w wyjaśnieniu okoliczności sprawy i całkowitego zaniechania obowiązkowi poinformowania strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nowym terminie jej załatwienia. Z akt tych wynika również, że znacznie utrudniony pozostawał kontakt ze stroną niemiecką, a dopiero w dniu 22 listopada 2018r. do Wojewody wpłynęło pismo właściwej instatucji jednoznacznie przesądzające o braku stosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ta okoliczność, zgodnie z dyspozycją art. 16 ustawy, wyłączała właściwość wojewody (a wcześniej marszałka) w sprawie i uzasadniała przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Burmistrzowi T..

Zauważyć należy, że w związku ze stwierdzeniem, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego Wojewoda przekazał sprawę organowi właściwemu (burmistrzowi), wypełniając dyspozycję art. 16 ust. 8 pkt. 1 u.p.w., o powyższym poinformował skarżącą pismem z dnia 6 grudnia 2018r. Nadto na rozprawie skarżąca okazała decyzję Burmistrza T. z dnia [...] stycznia 2019r., nr [...]., wydaną w wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku. Tym samym w dacie orzekania przez Sąd, odpadła podstawa Wojewody do wydania decyzji w przedmiocie wniosku z dnia 12 maja 2018r. o przyznanie świadczenia wychowawczego. Ze względu zatem na powyższe okoliczności bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu skarżonego organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie i z tego względu w tej części postępowanie podlegać musi umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Stwierdzając jak wyżej, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego zamierzonego, a długość postępowania związana była ze skomplikowanym charakterem sprawy, niejednoznacznością oświadczeń strony i jej męża i koniecznością wyjaśnienia czy w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji zabezpieczenia społecznego, brak jest także uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a oraz nałożenia nań obowiązku wypłaty na rzecz skarżącej żądanej sumy pieniężnej. Przewidziane w tym przepisie środki prawne winny być bowiem stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Z tych przyczyn w tej części skarga podlega oddaleniu.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku umarzając postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdził bezczynność organu, która nie miała rażącego charakteru (punkt drugi sentencji). Na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił zaś skargę w pozostałej części (punkt trzeci).