Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 373/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 1, par.2, par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2011 nr 118 poz 687
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant sekretarz Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2013 roku sprawy ze skargi A. J. i P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących A. J. i P. J. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A. i P. J., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako K.p.a.), art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] ustalającej na rzecz A. i P. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego na działce nr 327 w C..

Jak wynika z akt sprawy w dniu 4 sierpnia 2011r. A. i P. J. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] organ I instancji takie warunki zabudowy ustalił.

W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy małżonkowie J. nie zgodzili się z zapisami pkt 2.7 decyzji, dotyczącego granic i sposobu zagospodarowania terenu, w szczególności wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 50m od granic cmentarza, w sytuacji gdy występowali o lokalizację domu w odległości mniejszej niż 50m. Odwołujący wskazali, iż na działce znajduje się siedlisko zabudowane starym domem, w którym zamieszkują. Dom pochodzi z początku XX wieku i nie ma w sprawie zastosowania § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W ocenie stron przepisy rozporządzenia nie znajdują zastosowania przy lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie cmentarza już istniejącego niezależnie od tego, czy został on wybudowany przed, czy po wejściu w życie rozporządzenia. Wskazali, iż stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyrokach sądów administracyjnych. W szczególności WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 386/06, zwrócił uwagę, że wskazane rozporządzenie ma zastosowanie jedynie w przypadku lokalizacji nowych cmentarzy i nie przewiduje żadnych ograniczeń w lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie cmentarzy już istniejących.

W dniu 28 września 2012r. organ I instancji, w odpowiedzi na wezwanie Kolegium, uzupełnił dane dotyczące powierzchni gospodarstwa rolnego inwestorów.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...]. Kolegium przypomniało, iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest aktem wydanym po kontroli instancyjnej, uwzględnia zatem wytyczne organu odwoławczego, który m.in. zobowiązał Wójta Gminy do ustalenia, czy z uwagi na treść art. 61 ust. 4 ustawy w sprawie zachodzi możliwość odstąpienia od zapisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co rodziło konieczność ustalenia czy planowana zabudowa jest związana z zabudową zagrodową, nadto jaka jest powierzchnia gospodarstwa rolnego odwołujących związana z zabudową oraz jaka jest średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie i czy powierzchnia gospodarstwa odwołujących przekracza średnią powierzchnie w gminie. Kolegium ustaliło, po uzupełnieniu materiału dowodowego, iż łączna powierzchnia gospodarstwa rolnego P. J. wynosi 7,1888 ha – wypis z rejestru gruntów z dnia 27 września 2012r., i nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, która wynosi 7,8300 ha – dane z Powszechnego Spisu Rolnego. Kolegium wskazało, iż Wójt Gminy nie wyjaśnił co prawda, czy planowana zabudowa związana jest z zabudową zagrodową, przy czym z uwagi na ustalenie, iż powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie, brak tego wyjaśnienia nie ma znaczenia dla zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy i odstąpienia od przeprowadzenia analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania w odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Organ I instancji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. Wyniki analizy pozwoliły na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki wymienione w tym przepisie.

Organ I instancji wskazał, że obszar analizowany stanowi trzykrotną szerokość frontu działki nr 327 i wynosi 124,5m, a następnie wymienił jakie działki znajdują się w ww. obszarze oraz w jaki sposób są zabudowane – na działkach dominuje zabudowa mieszkaniowa oraz mieszkaniowa zagrodowa z towarzyszącą zabudową gospodarczą (nr 328 – teren rolny niezabudowany, nr 329 – zabudowa zagrodowa, nr 330 – zabudowa zagrodowa, nr 331 – zabudowa zagrodowa, nr 332 – zabudowa zagrodowa, nr 300 – zabudowa zagrodowa, nr 299 – zabudowa zagrodowa, nr 298 – zabudowa zagrodowa, nr 296 – zabudowa zagrodowa, nr 297/1 – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nr 114 – teren rolny niezabudowany, nr 113 – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nr 139 – cmentarz, nr 390 – teren rolny niezabudowany, nr 391 – teren rolny niezabudowanym).

Wójt Gminy W. podał także konkretne parametry znajdujących się na nieruchomościach budynków w odniesieniu do kąta nachylenia połaci dachowych, rodzaju dachu, wysokości do okapu, do kalenicy i liczby kondygnacji. Na mapie stanowiącej załącznik do analizy zostały zaznaczone szerokości elewacji frontowych budynków. Na podstawie ustalonych wartości organ określił średnie parametry dla nowej, planowanej przez inwestorów zabudowy, tj. szerokość elewacji frontowej – 9,6m z tolerancją do 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu dla budynku z funkcją mieszkalną – 4,5m, wysokość głównej kalenicy budynku z funkcją mieszkalną – do 9m, geometria dachu dla budynku z funkcją mieszkalną – dach dwuspadowy symetryczny (dopuszcza się dach wielospadowy), kąt nachylenia połaci od 30° do 45°.

Ponadto ustalono, iż działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej – nr 131 oraz posiada uzbrojenie terenu wystarczające do realizacji zamierzenia budowlanego, ponieważ na działce znajduje się przyłącze wodociągowe i energetyczne oraz istnieje wewnętrzna kanalizacja sanitarna w postaci szamba. Teren nieruchomości nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, na co wskazał Starosta [...] w postanowieniu z dnia [...]. Ponadto decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest sposób ustalenia przez Wójta Gminy nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 50m od granic istniejącego cmentarza w oparciu o § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52, poz. 315 ze zm.).

W odwołaniu A. i P. małż. J. podkreślili, że w ich ocenie w sprawie nie ma zastosowania powyższe rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959r..

W odpowiedzi na zarzut inwestorów Kolegium wskazało, iż znany jest pogląd przytoczony przez skarżących w pierwotnym odwołaniu, wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 386/06, dotyczący stosowania przepisów rozporządzenia. Kolegium powyższego poglądu jednak nie podzieliło i zwróciło uwagę, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (w tym także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie) prezentowane jest stanowisko przeciwne (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1718/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1049/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2006r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 467/06; wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 876/10 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolegium wskazało, iż z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2001r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) wynika, że minister właściwy do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze. Zgodnie z § 3 ust. 1 wskazanego powyżej rozporządzenia z 1959r. odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Kolegium wskazało, iż zaakceptowanie tezy przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 kwietnia 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 386/06, prowadziłoby do sytuacji sprzecznej z założeniami ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w której ze względów sanitarnych przewiduje się obowiązek określenia w przepisach wykonawczych szerokości pasów izolujących teren cmentarza od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Ze stanowiska prezentowanego przez skarżących wynika, że przy lokalizowaniu cmentarza respektowanie odległości ochronnych wymienionych w rozporządzeniu byłoby bezwzględnie konieczne, zaś realizacja innych inwestycji już po założeniu cmentarza nie byłaby uzależniona od zachowania odległości ochronnych. Wskazane powyżej rozumienie § 3 ust. 1 rozporządzenia jest nielogiczne i sprzeczne z celami, dla których tego rodzaju odległości ochronne zostały określone, na podstawie delegacji wynikającej z art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a zatem nie może zostać zaakceptowane. Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150m ewentualnie 50m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150m ewentualnie 50m. Kolegium konkludowało, iż nie ulega wątpliwości, iż ww. odcinek pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości. Wobec powyższego cytowany § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. określa zatem zarówno minimalną odległość planowanego cmentarza od istniejących budynków mieszkalnych, jak i odległość planowanych budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza. Z mapy do celów opiniodawczych w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji wynika, że działka inwestorów o nr 327, znajduje się w odległości około 15m od granicy cmentarza, a długość nieruchomości to około 100m. Z przeprowadzonej analizy wynika, że nieruchomość posiada przyłącze wodociągowe, zgodnie zatem z dyspozycją § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r., istnieje możliwość realizacji inwestycji na ww. działce, w odległości 50m od granic cmentarza.

Okoliczność, na którą wskazali inwestorzy, iż w odległości mniejszej niż 50m od cmentarza istnieje zabudowa mieszkaniowa, która powstała klika i kilkadziesiąt lat temu nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Kolegium podkreśliło, iż rozpatruje odwołanie, które wiąże się z faktem wydania konkretnej decyzji – w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał, iż nie ma wobec tego żadnych podstaw do badania prawidłowości innych decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez Wójta Gminy W. na rzecz innych osób (w szczególności pod kątem sposobu określenia przez ww. organ nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwagi na sąsiedztwo cmentarza).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. i P. J. zarzucili naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez wadliwe niezastosowanie, § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. poprzez błędne zastosowanie oraz § 7 tego aktu poprzez jego niezastosowanie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zwrócili uwagę, iż organy nie uwzględniły ich słusznego interesu a w sprawie nie dochodzi do kolizji słusznego interesu skarżących z interesem społecznym. Skarżący nie zgadzają się na ustalone warunki zabudowy, mając na uwadze swój słuszny interes, gdyż zostali ograniczeni w przysługującym im prawie własności poprzez błędnie interpretowane przepisów rozporządzenia. Skarżący zwrócili nadto uwagę na przywoływany w odwołaniu wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2008r., zgodnie z którym przepisy rozporządzenia z 1959r. nie regulują ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Zarówno treść zawartej w ustawie normy kompetencyjnej, jak i sam tytuł rozporządzenia wyraźnie wskazuje, iż wolą prawodawcy było ustalenie warunków dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, również ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Niezaprzeczalnie do takiego wniosku prowadzi także analiza poszczególnych przepisów, zawartych w rozporządzeniu, nie można uznać, iż rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tzn. przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy.

Skarżący podkreślili, iż organy wadliwie stwierdziły, iż norma zawarta w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Ich zdaniem nie wzięto pod uwagę § 7 tegoż rozporządzenia. Nadto w ocenie skarżących nie bez znaczenia jest fakt, iż ich siedlisko powstało kilkadziesiąt lat temu, pominięcie tej okoliczności prowadziłoby do wniosku, iż na podstawie tego samego aktu – rozporządzenia z 1959r., inne osoby uzyskały korzystne rozstrzygnięcia w zakresie odległości linii zabudowy od cmentarza.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647). W przepisie art. 4 ust. 2 ustawa stanowi, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na wniosek inwestora, który zgodnie z treścią art. 52 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, oraz parametrów technicznych inwestycji.

Z kolei przepis art. 59 ust. 1 ustawy mówi, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie – wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy.

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej, to potwierdzić należy prawidłowość wniosku organów administracji, iż projektowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w powyższym przepisie. W szczególności nie budzi wątpliwości konstatacja organów o spełnieniu wyrażonej w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa". Charakter istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, tak na działce inwestorów, jak i na działkach sąsiednich, nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości wniosku organów w tym zakresie.

Powyższa konstatacja dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma jednak ograniczone znaczenie bowiem pozwala uznać jedynie, iż planowana inwestycja funkcjonalnie pozostaje w zgodzie z ogólnymi wymaganiami stawianymi przez omawianą ustawę, nie przesądza natomiast o parametrach, cechach i wskaźnikach projektowanej zabudowy, w tym o gabarytach i formie architektonicznej obiektów budowlanych, a w szczególności o linii zabudowy. Kwestie te w sposób szczegółowy określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dokonując oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia powyższej regulacji należy wskazać, iż odpowiada ona prawu, bowiem kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie jak: wielkość powierzchni zabudowy, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometrię dachu, czyni to w zgodzie z wynikami analizy architektoniczno – urbanistycznej stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji.

Zastrzeżenia Sądu budzi natomiast prawidłowość wykreślenia na załączniku graficznym nr 1 do decyzji organu I instancji linii określających obszar planowanej inwestycji, w szczególności w związku z wyznaczeniem strefy ochronnej wokół istniejącego cmentarza. Nie ulega wątpliwości, iż możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy istniej wówczas, gdy decyzja taka pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Tym samym zasadniczym pytaniem, które należy postawić w niniejszej sprawie jest to, czy przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, także przy określaniu warunków zabudowy dla inwestycji projektowanych w sąsiedztwie istniejących cmentarzy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż powyższe uregulowania mają status przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w sprawie lokalizowania nowych cmentarzy.

Dokonując analizy powyższych uregulowań należy dojść do wniosku, iż organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia uznając, że przepis ów dotyczy nie tylko kwestii lokalizowania cmentarza, lecz również należy go stosować w przypadku lokalizowania zabudowy mieszkalnej w pobliżu istniejącego cmentarza. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż delegacji ustawowej do wydania powołanego rozporządzenia udzielił art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), który w brzmieniu pierwotnym (obowiązującym w czasie wydania przedmiotowego rozporządzenia) wskazywał, że przepisy określające, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wyda w drodze rozporządzenia Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury; przepisy te w szczególności powinny określać:

1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych,

2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody,

3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Z powołanej delegacji ustawowej wynika, że intencją ustawodawcy było wskazanie szczegółowych warunków dla terenów, które pod względem sanitarnym mogą być przeznaczane na cmentarze. Co więcej – teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie, w szczególności wskazano, iż na cmentarze należy przeznaczać tereny na krańcach miast, osiedli lub gromad w izolacji od zabudowań, na gruntach przeznaczonych pod zieleń publiczną lub odpowiednich na jej urządzenie, w pobliżu miejscowej sieci komunikacyjnej (§ 1 ust. 2 rozporządzenia). Przytoczone przepisy wyraźnie wskazują, że rozporządzenie z 25 sierpnia 1959r. odnosi się do warunków lokalizacji cmentarza względem istniejącej zabudowy nie zaś do warunków lokalizacji innych zabudowań w otoczeniu istniejącego cmentarza. Analogiczne wnioski można wywieść z § 2 ust. 1 rozporządzenia, który dotyczy procedury zatwierdzenia lokalizacji cmentarza.

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi zaś, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis te określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od istniejących terenów mieszkaniowych, wskazując, iż minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150m. Wyjątek od tej sytuacji dotyczy sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150m znajdują się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej.

Analiza powyższych uregulowań jednoznacznie wskazuje, iż przepisy rozporządzenia normują wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkalnej (§ 3 ust. 1), odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tj. przewiduje ograniczenia w lokalizacji nowej zabudowy (w tym mieszkalnej) w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 565/12. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query

Co więcej zarówno ustawa o cmentarzach, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej mają ściśle określony zakres regulacji i nie przewidują ograniczeń w uprawnieniach właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Skoro ograniczeń w swobodnym korzystaniu z własności nieruchomości nie można wyprowadzać na podstawie domniemania, bowiem naruszałoby to konstytucyjne zasady prawa własności i zastrzeżenie możliwości jego ograniczania wyłączenia w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), to zaprezentowany w kwestionowanych decyzjach sposób rozumienia § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1501/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 981/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query)

Tym samym rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w sprawie ustalania warunków dla zabudowy innej niż cmentarz. Zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1501/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ cbo/query).

Mając na względzie powołane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i uznając stwierdzoną wadliwość za istotną z punktu widzenia treści zaskarżonego rozstrzygnięcia należało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 135 P.p.s.a. – uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji winny zastosować się do wykładni prawa zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

a.tp,.