Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 874/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 218
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r., sygn. II SA/Wa 34/18 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. S. na rzecz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 34/18 oddalił skargę S. S. (dalej: "skarżący") na postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia

o żądanej treści.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący wnioskiem z [...] stycznia 2017 r. wystąpił do Dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach [...] oraz [...]w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 219 k.p.a. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm., dalej także: "rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur") w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 decyzji nr 181 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie udzielenia upoważnienia funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do wydawania zaświadczeń w sprawach osobowych oraz § 10 ust. 1 pkt 2 decyzji nr 323 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 9 listopada 2016 r. w sprawie udzielenia upoważnienia dla dyrektora i zastępców dyrektora Biura Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr [...], odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści za okres od [...]stycznia 1994 r. do [...] marca 1995 r. oraz lata [...],[...]i [...] r.

Organ wskazał, że po dokonaniu przeglądu akt osobowych skarżącego ustalono, że znajduje się w nich tzw. "cząstkowe" zaświadczenie potwierdzające pełnienie przez niego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad podwyższania emerytur w okresie od 1 kwietnia do 31 grudnia 1995 r. Jednocześnie, Szef ABW zauważył, że w aktach osobowych skarżącego funkcjonariusza brak jest zaświadczeń dotyczących okresu od [...] stycznia 1994 r. do [...] marca 1995 r. oraz za lata [...] i [...]. Organ wskazał, że z uwagi na brak w aktach osobowych funkcjonariusza dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, konieczne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, pod kątem ujawnienia dokumentów potwierdzających realizację zadań służbowych w liczbie i w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów.

Organ ocenił, że zgodnie z wynikami postępowania wyjaśniającego istnieją podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści za okres od [...] kwietnia do [...] grudnia 1995 r. oraz za lata [...] i [...] r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur - postanowieniem z [...] listopada 2017 r., nr [...]utrzymał w mocy sporne postanowienie z [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na wydanie zaświadczenia składają się jedynie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. Podniósł, że

w postępowaniu w sprawie wydania zaświadczenia nie dokonuje się ocen oraz ustaleń, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan już ustalony, bowiem jest przejawem wyłącznie tego, co zawarte zostało w źródłach.

Organ stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego dokonano analizy akt osobowych skarżącego oraz uzyskano informacje z jednostek organizacyjnych,

w których pełnił on służbę. Na tej podstawie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na wydanie zaświadczenia nr [...] z [...] czerwca 2017 r. oraz zaskarżonego postanowienia. Organ podkreślił, że w toku postępowania wyjaśniającego nie potwierdzono okoliczności objętych wnioskiem skarżącego, zaś sam skarżący również nie wskazał na konkretne zdarzenia oraz nie podniósł względem powyższych ustaleń jakichkolwiek konkretnych zarzutów.

Ponadto, organ przypomniał, że służba w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może wiązać się z narażeniem życia i zdrowia funkcjonariusza, ale dla podwyższenia emerytury samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to przy realizacji określonej liczby czynności służbowych w ciągu danego roku.

Konkludując, Szef ABW uznał, że ustalenia faktycznie poczynione w niniejszej sprawie nie świadczą o tym, aby skarżący w okresie od [...] stycznia 1994 r. do [...] marca 1995 r. oraz w latach [...],[...] i [...] r. podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności służbowe rodzajowo określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

W piśmie z [...] grudnia 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa ABW z [...] listopada 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z [...] listopada 2017 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z [...] czerwca 2017 r., nr [...] nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Sąd wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści za lata służby od [...] stycznia 1994 r. do [...] marca 1995 r. oraz za lata [...],[...] i [...] poprzedzona została przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, stanowiących podstawę do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego zwrócił się do [...]ABW, Dyrektora Departamentu [...]ABW, Dyrektora Biura [...]ABW, a także Dyrektora Departamentu [...]ABW o dokonanie analizy posiadanej dokumentacji w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z informacji udzielonej przez powyższe jednostki organizacyjne Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynikało, iż przeprowadzona analiza materiałów znajdujących się w aktach osobowych skarżącego nie ujawniła dokumentów potwierdzających pełnienie przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Wymienione jednostki organizacyjne ABW, zaznaczyły jednocześnie, że albo czynności wykonywane przez skarżącego należały do czynności służbowych wykonywanych przez funkcjonariusza w ramach nałożonych obowiązków, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby albo, że skarżący brał udział w czynnościach służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, jednakże we wskazanych latach nie zostało wypełnione kryterium liczbowe, określone w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur.

Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 34/18, zaskarżając go w całości.

Skarżący Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur, polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie zawarte we wskazanym powyżej przepisie, tj. "w ciągu roku", jako miernika czasu dla oceny liczby wykonanych przez skarżącego czynności operacyjno-rozpoznawczych czy dochodzeniowo-śledczych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, dotyczy roku kalendarzowego, a nie okresu 12 miesięcy kolejno po sobie następujących, mimo, że przywołany przepis literalnie nie odwołuje się do roku kalendarzowego, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, tj. ustalenia, że skarżący w ciągu roku rozumianego jako 12 następujących po sobie kolejno miesięcy podejmował co najmniej sześciokrotnie czynności operacyjno-rozpoznawcze czy dochodzeniowo śledcze w latach [...], w których to latach organ potwierdził udział skarżącego w tego rodzaju czynnościach lecz w niewystarczającej liczbie.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 218 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na ostateczne postanowienie mimo naruszenia przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na nieprzeprowadzeniu w niezbędnym zakresie postępowania wyjaśniającego i tym samym niezebraniu i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego znajdującego się w dyspozycji organu, tj. pominięcie wystąpienia przez organ do Departamentu Kontrwywiadu ABW czy innych jednostek realizujących zadania ustawowe Agencji, z zapytaniem o wykonywanie przez skarżącego czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, na rzecz tych jednostek organizacyjnych, w tym Departamentu Kontrwywiadu ABW, zważywszy, że skarżący mimo, że nie był w nich nigdy zatrudniony, z uwagi na charakter wykonywanych obowiązków wykonywał czynności - zlecenia również na ich rzecz (np. Departamentu Kontrwywiadu ABW), a także na rzecz innych jednostek ABW - realizujących ustawowe zadania tej formacji,

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 219 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie mimo naruszenia przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na wydaniu postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści bez wskazania w jego uzasadnieniu przyczyn, dla których organ nie wystąpił do Departamentu Kontrwywiadu ABW i innych jednostek realizujących zadania ustawowe Agencji, ze stosownym zapytaniem odnośnie pełnienia przez skarżącego służby w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia, albowiem za takie nie można uznać stwierdzenia, że skarżący w tych jednostkach nie był zatrudniony, mając na względzie, iż realizowane przez skarżącego czynności - obowiązki służbowe (z pozycji [...], Departamentu [...], Biura [...]) często były realizowane na rzecz innych jednostek wykonujących ustawowe zadania Agencji.

Wobec przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ wskazał, że podniesione przez skarżącego zarzuty stanowią nieuzasadnioną i bezpodstawną polemikę z zaskarżonym wyrokiem Sądu pierwszej instancji. Zdaniem organu, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia w sposób kompleksowy i ustosunkował się do zarzutów skargi. Rozpoznając sprawę dokonał oceny przestrzegania przez organ zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, co wynika wprost z uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090) poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.

Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Organ w piśmie procesowym z [...] września 2021 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] września 2021 r. wniósł o przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym.

Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega więc na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach prawnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest szczególną formą zaświadczenia, które przewiduje § 14 ust. 3 rozporządzenia. Jest ono sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.

Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Celem postępowania o wydanie zaświadczenia jest więc potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa.

Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Mając na uwadze istotę zaświadczenia, która sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów danych, w judykaturze zwraca się właśnie uwagę, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. W sytuacji zatem gdy kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Zaświadczenia nie może rozstrzygać bowiem czegokolwiek, żadnych kwestii dyskusyjnych. Ma być oparte na dokumentach, zatem to co ma potwierdzać musi być oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z tych dokumentów. Wydaje je się wówczas, gdy fakt powstania skutków prawnych jest ewidentny i organ nie musi o czymkolwiek przesądzać.

Co prawda przepis art. 218 § 2 k.p.a. dopuszcza do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie przed wydaniem zaświadczenia, ale pamiętać należy, że postępowanie to spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego mogą być wyłącznie okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09). Nie jest dopuszczalne tworzenie i pozyskiwanie na użytek konkretnego postępowania, materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - tak z urzędu, jak i na wniosek stron postępowania (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., I OSK 2858/19).

Nie ulega wątpliwości, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń, znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza ABW w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Do postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., I OSK 2554/16).

W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. też wyroki NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12 oraz z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12,). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.

Podsumowując, twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14).

Bez żadnych wątpliwości, przepisy art. 217-219 k.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).

W rozpoznawanej sprawie skarżący składając [...] stycznia 2017 r. wniosek o wydanie zaświadczenia, jak również w toku postępowania wyjaśniającego, nie wskazał na jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organom administracji nie można zarzucić braku staranności w prowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Organy obu instancji poszukiwały bowiem dokumentów potwierdzających udział skarżącego w czynnościach służbowych, w czasie których istniało szczególne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Z uwagi jednakże na brak stosownych dokumentów czy też zapisów w prowadzonej ewidencji, nie było możliwe wydanie skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia za cały okres podany we wniosku. Nie można zarzucić organowi, że nie zwrócił się do jednostek, w których skarżący nie pełnił służby, zważywszy, że dokumentacja dotycząca funkcjonariuszy jest gromadzona w zasobach tych jednostek, w których wykonywana jest służba. Nie należy przy tym pomijać, że skarżący nie określił jakie konkretnie dokumenty, odnoszące się do jakich sprecyzowanych przypadków miałyby znajdować się w zasobach jednostek, w których skarżący nie pełnił służby. Nie uczynił tego także w skardze kasacyjnej, podając jedynie, że nie można wykluczyć posiadania przez te jednostki informacji o realizacji przez skarżącego obowiązków w warunkach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia. Przeprowadzone w ten sposób uzupełniające postępowanie wykraczałoby poza zakres działań oznaczonych w art. 218 k.p.a.

Uzasadnienia postanowień są wyczerpujące i przekonujące, spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał dokładnie, jakie materiały były badane, przedstawił wyniki tych badań, jak również wyjaśniła dlaczego inne dowody nie mogły być w sprawie przeprowadzone. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący w toku postępowania wyjaśniającego oraz w środku zaskarżenia nie wskazał na konkretne zdarzenia odnoszące się do pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, a także nie podnosił względem poczynionych przez organ ustaleń jakichkolwiek zarzutów. Prowadzi to do wniosku, że skarżący nie nakierował organu na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego także w obrębie jednostek, w których nie pełnił służby. Organ zatem postępując w myśl ustalonego algorytmu przyjętego w sprawach dotyczących zaświadczeń potwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, zwrócił się do tych jednostek, w których skarżący wykonywał służbę i takie postępowanie należy uznać za poprawne. Nie można wymagać od organu aby występował do jednostek, w których funkcjonariusz nie pełnił służby, nie mając informacji o możliwym posiadaniu przez nie dokumentów istotnych dla wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 219 k.p.a., organ bowiem podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie zebranego w sprawie całego materiału dowodowego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są bezzasadne i stanowią niczym nie popartą polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów administracyjnych oraz stanowiskiem Sądu pierwszej instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i właściwie sprowadza się do sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s.367, H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226).

W ramach naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji występującego w tym przepisie pojęcia "w ciągu roku". Zważyć zatem należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonał wykładni wskazanego pojęcia w sposób określony przez autora skargi kasacyjnej. W sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśniania treści przepisu, gdyż jego rozumienie nie budziło kontrowersji. Kwestia ta nie była podnoszona w skardze do Sądu sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, wobec czego Sąd kontrolując postanowienie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nie rozstrzygał jak zwrot "w ciągu roku" powinien być rozumiany.

Zauważyć jedynie można, że gdyby § 4 pkt 1 rozporządzenia miał być rozumiany w sposób zaproponowany przez skarżącego kasacyjnie, to w przepisie tym musiałoby znaleźć się określenie od kiedy okres 12 miesięcy następujących kolejno po sobie winien być liczony. Bez takiego doprecyzowania istniałaby możliwość dowolnego ustalania daty początkowej przez organy stosujące przepis, co mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.