Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1552/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 30 ust 5 c
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel NSA Anna Szkodzińska Protokolant: referent sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Wojewody z dnia 3 października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru remontu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz W. N. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17.06.2019 r., Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) na skutek zgłoszenia dokonanego przez W. N. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Remont istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości Z., gm. Z.".

W uzasadnieniu organ podał, że zgłoszenie w sprawie budowy jw. wpłynęło w dniu 10.05.2019 r. Po sprawdzeniu załączonych dokumentów i materiałów organ administracji architektoniczno-budowlanej stwierdził, że przedłożone dokumenty nie spełniają warunków wynikających z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 24.05.2019 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków w przedłożonej dokumentacji w terminie do dnia 14.06.2019 r. W wyznaczonym terminie wskazane nieprawidłowości nie zostały uzupełnione.

Odwołanie od ww. decyzji złożył W. N., wskazując, że sprzeciw został wniesiony po terminie. Na wniesienie sprzeciwu organ miał 21 dni od dnia wniesienia wniosku, czyli termin mijał w dniu 31.05.2019 r.

Wojewoda decyzją z dnia 3.10.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zamierzona inwestycja obejmuje remont istniejącego budynku, który jest obiektem murowano-drewnianym, parterowym, niepodpiwniczonym przykrytym dachem w konstrukcji drewnianej z pokryciem dachówki cementowej Pełni on funkcję gospodarczo-magazynową. W ramach remontu planowano wymianę elementów więźby dachowej - krokwie i belki, które uległy osłabieniu przez zawilgocenie. Na tej konstrukcji miała zostać ułożona wiatro-izolacyjna folia paroprzepuszczalna oraz nowa dachówka ceramiczna w kolorze ciemnym czerwonym. Planowano też wymianę obróbek blacharskich ściany szczytowej oraz rynien wraz z rurami spustowymi oraz wymianę drewnianych bram z zachowaniem układu pionowego deskowania. Wewnątrz budynku miała zostać wyremontowana ściana murowana (od strony budynku sąsiedniego), słupy oraz posadzka.

Przeprowadzenie remontu wymagało zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2a lit.b ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 5d). Oznacza to, że termin ten liczony jest od początku, po uzupełnieniu zgłoszenia lub od upływu terminu wskazanego w postanowieniu. W omawianej sprawie termin do wniesienia sprzeciwu rozpoczął ponownie bieg od dnia 14.06.2019 r. (data do złożenia uzupełnienia wskazana w postanowieniu), a ponieważ sprzeciw został wniesiony 17.06.2019 r., należy uznać, że termin do jego wniesienia przez organ l instancji został dochowany.

Inwestor we wskazanym terminie nie podjął postanowienia o uzupełnieniu braków. Odebrał co prawda przesyłkę po terminie wskazanym w postanowieniu z dnia 24.05.2019 r., ale nie podjął żadnych działań mających na celu uzupełnienie zgłoszenia. Organ II instancji podkreślił, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia również w postępowaniu odwoławczym, pomimo już posiadanej wiedzy o brakach. Podjęte przez organ odwoławczy działania mające na celu uzupełnienie zgłoszenia (wezwanie z dnia 2.09.2019 r.) nie wywołały reakcji inwestora, który nie podjął przesyłki, wykazując brak zainteresowania własną inwestycją. Uzupełnienie ww. dokumentów pozwoliłoby zbadać zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniósł W. N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postepowania.

I. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 39 i art. 123 §1 w zw. z art. 109 §1, w zw. z K.p.a. i w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że postanowienie wydane przez organ I instancji w dniu 24.05.2019 r., znak: [...], nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia jego zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, doręczone inwestorowi w dniu 17.06.2019 r., przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie tego zgłoszenia i bieg ten rozpoczął się ponownie od dnia 14.06.2019 r., podczas gdy termin do wniesienia sprzeciwu upłynął

w dniu 31.05.2019 r. i doręczenie inwestorowi przedmiotowego postanowienia nastąpiło po tym terminie,

b) art. 110 §1 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że postanowienie wydane przez organ I instancji w dniu 24.05.2019 r., znak: [...] nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia jego zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, doręczone inwestorowi w dniu 17.06.2019 r., przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie tego zgłoszenia i bieg ten rozpoczął się ponownie od dnia 14.06.2019 r., podczas gdy termin do wniesienia sprzeciwu upłynął w dniu 31.05.2019 r. a postanowienie organu I instancji z 24.05.2019 r. rozpoczęło swój byt prawny dopiero od 17.06.2019 r.;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 30 ust. 5 zd. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że decyzja Starosty [...] z dnia 17.06. 2019 r. wnosząca sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych została wydana w ustawowym terminie, podczas gdy termin ten upłynął w dniu 31.05.2019 r.

b) art. 30 ust. 5d w zw. z ust. 5 i ust. 5 c ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że termin do wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, doręczonego mu przez inwestora w dniu 10.05.2019 r., rozpoczął ponownie bieg od dnia 14.06.2019 r., podczas gdy termin ten upłynął w dniu 31.05.2019 r.,

c) art. 30 ust. 5c w zw. z ust. 5d ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że postanowienie wydane przez organ I instancji w dniu 24.05.2019 r. nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia jego zgłoszenia dotyczącego robót budowlanych, doręczone inwestorowi w dniu 17.06.2019 r. przerwało bieg terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie tego zgłoszenia, podczas gdy termin ten upłynął w dniu 31.05.2019 r.

W uzasadnieniu skargi przytoczone wyżej zarzuty zostały rozwinięte.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30.80.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...], którą wniesiono sprzeciw wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącego zamiaru robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Remont istniejącego budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości Z., gm. Z.".

Bezsporne między stronami było, że określony w zgłoszeniu zakres robót budowalnych w związku z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2a) ppkt b) ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) wymagał dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 30 ust. 5 zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

W realiach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie inwestora zostało zakwalifikowane jako niekompletne, a organ I instancji nałożył obowiązek jego uzupełnienia postanowieniem z dnia 24.05.2019 r. Postępowanie organu w tym zakresie odpowiadało regulacji zawartej w art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z kolei w myśl art. 30 ust. 5d ustawy Prawo budowlane nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Istotne dla dalszych rozważań jest również brzmienie art. 30 ust. 6a ww. ustawy który stanowi, że za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego.

Lektura przedłożonych akt administracyjnych pozwala na ustalenie następującej sekwencji zdarzeń. Zgłoszenie zostało wniesione do organu administracji architektoniczno-budowalnej w dniu 10.05.2019 r. Postanowieniem

z dnia 24.05.2019 r. organ I instancji uznając, że zgłoszenie jest niekompletne wezwał skarżącego do jego uzupełnienia, zakreślając termin wykonania obowiązku do dnia 14.06.2019 r. Postanowienie zostało wysłane w tym samym dniu. Analiza zwrotnego potwierdzenia odbioru prowadzi do wniosku, że przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniu 3 i 11.06.2019 r. W dniu 17.06.2019 r. została odebrana przez zobowiązanego. Oznacza to, że skarżący odebrał wezwanie 3 dni po upływie zakreślonego przez organ terminu do uzupełnienia zgłoszenia. W dniu 17.06.2019 r. organ, na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wniósł sprzeciw do zgłoszenia, który to sprzeciw został nadany w placówce pocztowej w dniu 18.06.2019 r.

Sąd przychyla się do stanowiska skarżącego, że sposób procedowania organu I instancji był niewłaściwy. Przede wszystkim organ błędnie określił w postanowieniu termin uzupełnienia zgłoszenia poprzez wskazanie konkretnej daty wykonania wezwania. Jako wadliwą należy ocenić praktykę określania terminu uzupełnienia braków poprzez wskazanie konkretnej daty do której obowiązek winien być spełniony w miejsce ustalonego okresu liczonego od daty doręczenia stronie postanowienia. Pomijając nawet fakt, że takie postępowanie w skrajnych sytuacjach może prowadzić do zapoznania się przez adresata wezwania z jego treścią po upływie zakreślonego terminu (co miało miejsce w niniejszej sprawie), to należy zauważyć, że taki tryb określania terminu w sposób niedopuszczalny różnicuje sytuację prawną zobowiązanego w zależności od tego czy odebrał przesyłkę osobiście w miejscu zamieszania lub pracy, czy też podjął przesyłkę w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej. Pogorszenie sytuacji procesowej strony na skutek omawianej praktyki nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa.

Dalej stwierdzić należy, że nie można czynić skarżącemu zarzutu z tego, że mimo upływu terminu nie uzupełnił braków, w tym również nie podjął działań w tym kierunku w postępowaniu odwoławczym. W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów nakładających na stronę w takim wypadku, to jest gdy otrzymuje od organu informację o obowiązku dokonania czynności w terminie, który już upłynął w chwili otrzymania informacji, obowiązek ich wykonania. W szczególności nie ma przepisów, które przewidywałyby, że taki termin, który już upłynął ulega automatycznemu przedłużeniu. W każdym zaś razie nie można skarżącemu czynić zarzutu, skutkującego utrzymaniem w mocy sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót, że w takiej sytuacji nie uzupełnił braków zgłoszenia na etapie postępowania odwoławczego.

Tym samym organ odwoławczy posiadając wiedzę o tym, że nie było możliwe zachowanie przez skarżącego terminu do uzupełnienia braków, albowiem termin ten upłynął zanim doszło do doręczenia jej wezwania, wadliwie uznał, że prawidłowo organ I instancji wniósł sprzeciw.

Nie ma natomiast racji skarżący twierdząc, że termin do wniesienia sprzeciwu niniejszej sprawie upłynął w dniu 31.05.2019 r., a postanowienie organu I instancji z dnia 24.05.2019 r. rozpoczęło swój byt prawny dopiero od daty jego doręczenia tj. od dnia 17.06.2019 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony był pogląd, że w sytuacji gdy właściwy organ nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu końcowego wyznaczonego postanowieniem terminu. Dla zachowania terminu ustawowego konieczne jest więc wydanie i wysłanie przed upływem 21 dni (a wcześniej 30 dni) sprzeciwu lub postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21.04.2009 r., II OSK 574/08; 20.01.2011 r., II OSK 105/10; 25.08.2011 r., II OSK 1185/10;

30.05.2019 r., II OSK 1282/18; orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodany nowelą z dnia 20.02.2015 r. (ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) przepis art. 30 ust. 5c obecnie wprost stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ ma obowiązek nałożyć na inwestora dokonującego zgłoszenia, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia obowiązkiem organu jest wydanie decyzji o sprzeciwie. W myśl cytowanego już art. 30 ust. 5d ustawy Prawo budowlane nałożenie obowiązku przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu. Z kolei art. 30 ust. 6a rozstrzyga jak powinien być liczony termin wniesienia sprzeciwu i przepis ten przez analogię należy również stosować do wydania postanowienia wzywającego do usunięcia braków zgłoszenia.

Gdyby przyjąć stanowisko skarżącego, ewentualna obstrukcja podmiotu wnoszącego zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, np. w odebraniu postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, mogłaby powodować, że właściwy organ pozbawiony zostałby realnej możliwości prawidłowej oceny skuteczności zgłoszenia.

Podsumowując rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda jest zobowiązany do rozpatrzenia odwołania od sprzeciwu Starosty [...], przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu. Sąd zwraca przy tym uwagę na treść art. 122c § 3 K.p.a. zgodnie z którym jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2, termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.