Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 445/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.6 pkt 9, art. 50 ust 1,2,5
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 6 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 654/13 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 654/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie usług opiekuńczych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że po rozpatrzeniu wniosku A. T. Wójt Gminy Łączna decyzją z dnia [...] maja 2013 r. przyznał wnioskodawczyni usługi opiekuńcze w formie pomocy sąsiedzkiej przez 3 dni w tygodniu po 3 godziny, tj. w poniedziałek, środę i piątek, na okres od dnia [...] maja 2013 r. do dnia 4 października 2013 r. W decyzji orzeczono, że usługi świadczone będą nieodpłatnie oraz określono zakres obowiązków opiekunki: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie oraz zaspokajanie podstawowych czynności życiowych. Usługi pomocy sąsiedzkiej będą świadczone w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni. Usługi opiekuńcze przyznano jako pomoc sąsiedzką z uwagi na niepełnosprawność wnioskodawczyni w stopniu umiarkowanym oraz brak możliwości zapewnienia usług ze strony rodziny. Usługi świadczyć będzie osoba zatrudniona w ramach robót interwencyjnych w porozumieniu z Urzędem Gminy do dnia 4 października 2013 r., tj. na czas zawarcia umowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. T., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że wnioskodawczyni jest osobą rozwiedzioną, ma córki (przy czym oświadcza, że nie utrzymuje z nimi kontaktu), legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni pozostaje pod opieką kardiologa, neurologa, endokrynologa, okulisty a także gastrologa. Pomimo schorzeń A. T. porusza się samodzielnie, samodzielnie ustala wizyty lekarskie i jeździ do lekarzy w Kielcach. W ocenie organu odwoławczego, wnioskodawczyni nie jest osobą samotną w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz.1362, ze zm.), dlatego brak było możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 50 ust. 1 powołanej ustawy, który określa obligatoryjny przypadek przyznania usług opiekuńczych. Wniosek A. T. mógł być natomiast rozpatrzony na podstawie art. 50 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowi, że usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy osób drugich, a rodzina a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ust. 2 ustawy - w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy - pozostawione jest uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Ocena takich decyzji sprowadza się do zbadania, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swojego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności polega to na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Uznaniowy charakter decyzji oznacza, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Kwestionowaną decyzją przyznano wnioskodawczyni usługi opiekuńcze, świadczone nieodpłatnie, w formie pomocy sąsiedzkiej przez 3 dni w tygodniu, w ilości po 3 godziny dziennie. Łącznie w tygodniu jest to 9 godzin, a zatem jedynie o jedną godzinę mniej od ilości wnioskowanej. Z orzeczenia o zaliczeniu do osób o umiarkowanym stopniu niepełnoprawności wynika, że A. T. wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych. Nie dotyczy jej zaś punkt 7 orzeczenia, dotyczący konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. A. T. nie jest bowiem osobą ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ odwoławczy uznał, że wnioskodawczyni samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, lecz nie jest osobą samotną, bowiem ma zstępnych (córki), z którymi nie zamieszkuje, porusza się samodzielnie. Zarówno treść wniosku o przyznanie usług opiekuńczych, jak i ustalenia dokonane w trakcie przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wskazują, że A. T. nie wymaga opieki higienicznej, zaleconej przez lekarza, pielęgnacji ani też umożliwienia kontaktów z otoczeniem. Wnioskowane usługi mają dotyczyć pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, sprzątanie. Organ przyznał pomoc w miarę posiadanych możliwości. Ośrodek nie zatrudnia opiekunki na stałe, lecz usługi opiekuńcze na rzecz A. T. wykonuje osoba zatrudniona przez Powiatowy Urząd Pracy w ramach robót interwencyjnych. Umowa o pracę zawarta jest do dnia 4 października 2013 r. i wobec tego organ pierwszej instancji nie mógł przyznać A. T. pomocy w formie usług opiekuńczych na okres dłuższy, niż do dnia 4 października 2013 r.

Oddalając skargę A. T. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zastosowanie w sprawie odpowiedniego przepisu, tj. art. 50 ust. 1 albo ust. 2 ustawy o pomocy społecznej związane było z ustaleniem, czy skarżąca jest osobą samotną. Skarżąca dokonała odmiennej wykładni pojęcia "osoby samotnej" w rozumieniu art. 6 powołanej ustawy, niż organ. Określone w art. 6 pkt 9 ustawy pojęcie "osoby samotnej" należy odczytywać łącznie z pojęciem "osoby samotnie gospodarującej", wskazanym w pkt 10 art. 6 ustawy. "Osobą samotną" jest – osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych (pkt 9), przy czym "osobą samotnie gospodarującą" jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (pkt 10). Należy zatem podzielić wykładnię, dokonaną przez organ, że osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych, ani zstępnych. Nie jest zatem uprawnione stanowisko skarżącej, że powinna być zaliczona do osób samotnych w rozumieniu przepisów ustawy, której dotyczy regulacja zawarta w art. 50 ust. 1 ustawy. Skarżąca prowadzi wprawdzie jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie pozostaje w związku małżeńskim, ale posiada dwoje dzieci. Nie ma znaczenia w rozumieniu powołanych przepisów ustawy okoliczność, że dzieci te nie utrzymują żadnych kontaktów ze skarżącą i jej nie pomagają. Wniosek A. T. o przyznanie usług opiekuńczych został więc prawidłowo rozpatrzony przez organ pomocy społecznej w trybie art. 50 ust. 2 ustawy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stwarza organowi pomocy społecznej możliwość, a nie obowiązek przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych. Istota tej pomocy sprowadza się do przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony. Przyznanie pomocy w sytuacji bardzo ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej sprawie organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia tej pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie. Pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o nią, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Uprawnienia wynikające w przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Skarżąca domagała się przyznania jej usług opiekuńczych w wymiarze 10 godzin tygodniowo: po dwie godziny dziennie od poniedziałku do piątku. Natomiast organy administracji przyznały jej usługi opiekuńcze w wymiarze 9 godzin tygodniowo, po trzy godziny co drugi dzień roboczy. Ponadto, w orzeczeniu o zaliczeniu wnioskodawczyni do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie stwierdzono konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji skarżącej. Zakres przyznanych jej usług opiekuńczych jest zatem adekwatny do jej stanu zdrowia, który świadczy o tym, że może ona funkcjonować bez stałej pomocy innych osób. Przyznany zakres usług opiekuńczych mieści się w granicach uznania administracyjnego i był adekwatny do potrzeb skarżącej. Pozostawiony organowi zakres swobody w ocenie warunków i możliwości udzielenia określonego rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia w niniejszej sprawie został więc zachowany. Organ wykazał, że nie jest w stanie zabezpieczyć potrzeb wnioskodawczyni w określonym przez nią zakresie i formie.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku A. T. zarzuciła obrazę:

- przepisu postępowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przejawiającą się w nieuchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonych decyzji w sytuacji oczywistego naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 kpa, i przekroczenia uznania administracyjnego, polegających na błędnej ocenie, spowodowanej nie uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz dowodów, iż wobec skarżącej nie można było wydać decyzji zgodnie z jej wnioskiem o przyznanie usług opiekuńczych, tj.: w ilości 10 godzin tygodniowo po dwie godziny dziennie przez 5 dni w tygodniu, na stałe i świadczonych z zastępstwem w czasie nieobecności opiekunki, z minimalną opłatą za godzinę usług,

- przepisu prawa materialnego zawartego w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej, poprzez uznanie, że w niniejszym postępowaniu nie zaszły okoliczności do zastosowania art. 50 ust. 1 wobec skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bycie "osobą samotnie gospodarującą" stanowi samodzielne kryterium do tego, aby otrzymywać świadczenia wynikające z ustawy o pomocy społecznej - tak np. art. 38 tej ustawy. W art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej mamy więc do czynienia z dwoma niezależnymi i samodzielnymi kryteriami kiedy będziemy mogli mówić o "osobie samotnej". Pierwszym z tych kryteriów jest to, że za "osobę samotną" w rozumieniu tego aktu prawnego może zostać uznana osoba samotnie gospodarująca, drugim zaś z tych kryteriów jest to, iż za "osobę samotną" może być uznana osoba niepozostającą w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Skarżąca jest osobą samotnie gospodarującą i w związku z tym spełnia jedno z kryteriów do uznania jej za "osobę samotną" w rozumieniu powołanej ustawy. W konsekwencji więc powinien mieć do niej zastosowanie art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i powinna jej zostać przyznana pomoc zgodnie z jej wnioskiem. Ponadto, przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej organy administracji w swoich decyzjach nie uwzględniły szeregu istotnych okoliczności, które bezpośrednio winny rzutować na przyznanie usług opiekuńczych w wymiarze w jakim o to wnosiła. Nie został wzięty pod uwagę fakt, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 31 stycznia 2012 r. wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim w sposób zasadniczy zmieniło wcześniejsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 12 października 2011 r. Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim zostało A. T. wydane na stałe. Ponadto orzeczenie to rozszerzyło podstawy do orzeczenia o niepełnosprawności oraz przyznało prawo do posługiwania się specjalną kartą parkingową. Jednocześnie organy administracji nie wzięły pod uwagę przedstawianych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich, które uzasadniały objęcie ją pomocą osób drugich w czynnościach życia codziennego na stałe. Poprzez takie postępowanie organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 kpa i przez to doszło do przekroczenia uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych.

Pomoc określona w cytowanym przepisie przysługuje osobie samotnej, którą według art. 6 pkt 9 powołanej ustawy jest osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Skarżąca nie jest osobą samotną w rozumieniu powołanego art. 6 pkt 9 ustawy o pomocy społecznej ponieważ posiada córki (zstępne). Nie ma natomiast znaczenia okoliczność oświadczona przez skarżącą, że jej córki nie utrzymują z nią kontaktu.

Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił zaskarżone decyzje, skoro w przedmiotowej sprawie – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej - nie miał zastosowania art. 50 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zastosowanie znalazł natomiast art. 50 ust. 2 powołanej ustawy i na jego podstawie przyznano skarżącej usługi opiekuńcze w wymiarze tylko o 1 godzinę mniej od wymiaru wnioskowanego przez skarżącą. Jakkolwiek usługi te zostały przyznane w rozliczeniu na trzy dni robocze tygodniowo po trzy godziny, a nie na pięć dni po dwie godziny, o co wnioskowała skarżąca, to jednak taki sposób rozstrzygnięcia mieści się w uprawnieniach organu pomocy społecznej określonych w art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania, skoro organy orzekające w sprawie szczegółowo i wnikliwe uzasadniły sposób rozstrzygnięcia, który wynikał także z posiadanych możliwości finansowych służących zaspokajaniu potrzeb pomocy społecznej należnej nie tylko skarżącej, ale także innym osobom znajdującym się pod opieką organu pierwszej instancji. W tym zakresie także Sąd pierwszej instancji wykazał, powołując się na ustawowe cele pomocy społecznej, że jego ocena zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych znajduje podstawę w normach ustawy o pomocy społecznej. Z tego względu zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania należy uznać jedynie za polemikę z ustaleniami i oceną Sądu, która nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.