Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1951/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 735/17 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 735/17 oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta Ostrowa Wielkopolskiego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] przyznał P. K. zasiłek celowy w wysokości 300 zł na zakup leków.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że P. K. oczekuje pomocy finansowej na zakup leków i pokrycie kosztów dojazdu na badania do P. Jednocześnie wnioskodawca podał, że potrzeba zakupu leków została zaspokojona z zasiłku celowego przyznanego decyzją z [...] grudnia 2016 r. w kwocie 300 zł, lecz nadal nie zaspokojono potrzeby pokrycia kosztów dojazdu na badania do P. z noclegiem.

Organ I instancji wskazał, że kierował się m.in. treścią art. 2 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.p.s.". Powołując powyższe przepisy organ wskazał, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłaszanych uzasadnionych potrzeb. Wyjaśnił, że na podstawie planu wydatków budżetowych MOPS na 2016 r. ustalono, że budżet Ośrodka na zasiłki celowe w 2016 r. wynosił 424.489,80 zł, z czego na zasiłki celowe na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia wydano 53.179,25 zł. W 2016 r. przyznano 381 zasiłków celowych na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, z których skorzystało 156 rodzin. Średnia wysokość przyznanego zasiłku na ten cel to 139,58 zł. Średnia zaś suma zasiłków celowych przyznanych rodzinie na ten cel to 340,89 zł. Organ I instancji zaznaczył, że w przypadku P. K. łączna kwota udzielonej pomocy na ten cel w 2016 r. wyniosła 2.600 zł, czyli średnio miesięczne 216,67 zł. Jednocześnie wskazano, że w 2017 r. budżet Ośrodka jest znacznie niższy i wynosi 267.818,80 zł, co stanowi kwotę 22.318,24 zł miesięcznie przy planowanej podobnej liczbie osób i rodzin korzystających z pomocy. Wskazano, że w styczniu 2017 r. wydano na zasiłki celowe na kwotę 31.261,38 zł, a zatem przekroczono kwotę średnich wydatków na ten cel. Organ stwierdził, że powyższe dowodzi, że sytuacja finansowa Ośrodka nie pozwala na udzielenie pomocy finansowej w większej kwocie, gdyż Ośrodek w bieżącym roku dysponuje znacznie niższymi środkami na zaspokojenie potrzeb wszystkich podopiecznych.

Odnosząc się do sytuacji osobistej strony wskazano, że P. K. jest żonaty, lecz od 2005 r. żyje w separacji. Mieszka w domu wielorodzinnym, w którym zajmuje odrębne mieszkanie składające się z jednego pokoju i łazienki. W jednym z lokali mieszka jego żona z synem, prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Kolejny lokal zajmuje drugi syn z żoną i wnukiem. Strona nie ponosi kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania poza koniecznością zakupu opału. Ustalono, że źródłem dochodu wnioskodawcy jest zasiłek stały w wysokości 604 zł miesięcznie. Tym samym strona spełnia kryterium dochodowe wynoszące 634 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Stwierdzono też, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ostrowie Wlkp. z [...] lutego 2015 r. P. K. zaliczono do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności na stałe.

Następnie organ przeprowadził analizę wydatków strony związanych z leczeniem, wskazując, że udokumentowane wydatki wynoszą: X 2016 r. – 73,85 zł, XI 2016 r. – 265,30 zł, XII 2016 r. – 156,15 zł, tj. łącznie 495,30 zł. Dalej wskazano, że recepty do wykupienia, nieudokumentowane wydatkami kształtują się następująco: X 2016 r. – 416,83 zł, XI 2016 r. - 318,70 zł, XII 2016 r. – 523,66 zł, tj. łącznie na kwotę 1.295,19 zł. Pozostałe nieudokumentowane a deklarowane wydatki związane z leczeniem (tj. koszt dojazdu na leczenie do K. i zakup leków) wyniosły łącznie w okresie X-XII 2016 r. 271 zł. Wobec powyższe organ uznał za zasadne zgłaszane przez stronę potrzeby zakupu leków i pokrycia kosztów dojazdu na leczenie do P. Jednocześnie działając w ramach uznania administracyjnego przyznał stronie zasiłek w kwocie 300 zł za zakup leków. Jednocześnie stwierdził, że nie przyznał zasiłku na drugą z potrzeb, albowiem została ona już zaspokojona, a jej koszty doliczono do udokumentowanych wydatków na leczenie. Organ wziął przy tym pod uwagę sytuację finansową Ośrodka. Ustalono, że w miesiącach X-XII 2016 r., po odliczeniu wydatków związanych z leczeniem w kwocie 517,25 zł (w tym koszty dojazdu na badania do P.) pozostała stronie kwota 2.644,75 zł, co daje kwoty 881,58 zł miesięcznie, a zatem część posiadanych środków finansowych strona może przeznaczyć na zaspokojenie pozostałych potrzeb. Nadto organ wskazał, że nie uwzględnił przy swych obliczeniach poniesionych wydatków: 141,50 zł – dopłaty do miejsca leżącego z 7 listopada 2016 r. – przejazd pociągiem do P., 179 zł – rachunku naprawy roweru z 11 października 2016 r. oraz 10 zł – doładowania telefonu uznając, że potrzeby te zostały zaspokojone, a nadto nie są to niezbędne potrzeby bytowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy w sprawie zebrano prawidłowo, na jego podstawie dokonano całościowej oceny sytuacji P. K. oraz pozytywnie rozpatrzono jego wniosek, jednakże z uwagi na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka przyznano świadczenie w niewielkiej – z punktu widzenia odwołującego – wysokości. Z tych powodów Kolegium uznało argumentację odwołującego za pozostającą bez wpływu na wynik sprawy.

P. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję zarzucił organowi, że nie przeprowadził wszechstronnego postępowania dowodowego i nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, do czego był zobowiązany przepisami k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącego, Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania i zignorowało podnoszone argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę podkreślił, że argumenty wysunięte w zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji są racjonalne i zbieżne z treścią materiału dowodowego. Organy słusznie wzięły pod uwagę fakt, że skarżący jest objęty pomocą Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowie Wlkp. w formie zasiłku stałego w kwocie 604 zł. Przyznając pomoc na zakup leków w kwocie 300 zł, a nie obejmując pomocą potrzeby związanej z pokryciem kosztów dojazdu do miejsca badań lekarskich (P.) organy orzekające wzięły pod uwagę, że w części powyższe potrzeby skarżący może zaspokoić z uzyskiwanego zasiłku stałego i uzyskanego na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wlkp. z dnia [...] grudnia 2016 r. zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów leczenia w kwocie 300 zł. Ponadto wzięto pod uwagę, że część leków skarżący już wykupił, co oznacza, że znalazł na nie środki.

Zdaniem Sądu Prezydent Miasta Ostrowa Wlkp. w sposób wyczerpujący przedstawił analizę wydatków związanych z leczeniem skarżącego za miesiące X-XII 2016 r., tj. okres poprzedzający złożenie wniosku. We wnioskach z tej analizy stwierdził zaś, nie kwestionując zgłaszanych przez stronę potrzeb, że potrzeba związana z dojazdami na badania do P. została już zaspokojona, a jej koszty doliczono do udokumentowanych wydatków na leczenie. Wyjaśniono, że skarżący nie jest i nie był pozbawiony środków finansowych. W okresie od X do XII 2016 r. po odliczeniu udokumentowanych wydatków związanych z leczeniem (łącznie 517,25 zł), skarżącemu pozostała kwota 2,644,75 zł, co daje miesięcznie kwotę 881,58 zł. Trafnie zatem organ I instancji uznał, że część z posiadanych środków skarżący może przeznaczyć na zaspokojenie pozostałych potrzeb, których nie objęto pomocą.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji podał, jakimi środkami finansowymi dysponował w 2016 r. i dysponuje w 2017 r. z przeznaczeniem na zasiłki celowe, dodatkowo wykazując, że w roku 2017 r. budżet na ten cel jest znacznie niższy aniżeli w roku poprzednim.

Ponadto zwrócono uwagę, że samo zgłoszenie potrzeby udzielenia pomocy na określony cel nie przesądza automatycznie o uwzględnieniu żądania. W przypadku zgłoszenia potrzeby pokrycia kosztów dojazdu na badania rezonansu magnetycznego, samo złożenie wniosku nie jest wystarczające dla ustalenia zakresu i niezbędności tej potrzeby. Wymagane jest również wykazanie, że nie było możliwości przeprowadzenia tychże badań w miejscu zamieszkania skarżącego, względnie nieopodal np. w K. Nieuwzględnienie wniosku skarżącego o jednorazowe pokrycie kosztów dojazdu na badania do P. nie pozbawia strony prawa do wystąpienia z nowym wnioskiem z prośbą o zaspokojenie potrzeb wskazywanych, czy to w odwołaniu, czy w skardze (zakup obuwia, bielizny lub ponownie leków).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K., zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu sprawy, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego oraz błędnej, nieprawidłowej i nielogicznej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez:

a) nieustalenie i niewyjaśnienie w sposób dostateczny i prawidłowy okoliczności, że skarżący został zapewniony przez MOPS o zwrocie kosztów dojazdu i noclegu w P. w związku z badaniem rezonansem magnetyczny, która to okoliczność nie została w ogóle wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny;

b) nieprawidłowe ustalenie, że skarżący może koszt podróży i noclegu w P. zaspokoić z uzyskiwanego zasiłku stałego, podczas gdy skarżący musiał zapożyczyć się na pokrycie ww. wydatku i obecnie nie ma środków na jego spłatę,

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 39 ust 1 i 2 oraz art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593) w ten sposób, że błędnie przyjęto, że uznaniowość organu administracyjnego może mieć w zasadzie charakter dowolnego podejmowania decyzji, podczas gdy przy spełnieniu określonych przesłanek niewielki powinien być zakres takiej uznaniowości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi skarżącego poprzez przyznanie mu zwrotu kosztów dojazdu i noclegu w P., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji do ponownego rozpoznania;

2) zwrot pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieuiszczonych mu w żadnej części, wg norm przepisanych, powiększonych o podatek VAT w wysokości 23%.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy w wysokości 300 zł na zakup leków stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 powołanej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Ponadto, zgodnie z art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe prowadzi do wniosku, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej.

Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt l OSK 1464/06 – Lex nr 299415; z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt l OSK 624/07 – Lex nr 500091; dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 658/05 – Lex nr 502005; z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1498/10).

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu właściwie ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Sąd ustaleniach, że skarżący kasacyjnie objęty jest pomocą w ramach możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ostrowie Wielkopolskim. Za prawidłowe należy uznać stanowisko, że wysokość przyznanego świadczenia w formie zasiłku celowego w kwocie 300 zł była uwarunkowana możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Zwrócono przy tym uwagę, że P. K. jest objęty systematyczną pomocą, a potrzeby skarżącego są w miarę możliwości ośrodka zaspokajane.

Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - wynik przeprowadzonej w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu kontroli działalności organów administracji uprawniał do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu prawidłowo rozstrzygnęło sprawę z punktu widzenia zasad postępowania określonych w przepisach k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącego. Ustalono, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, utrzymującą się z zasiłku stałego, cierpi na liczne schorzenia i wymaga przyjmowania leków. Jednocześnie wskazano, że P. K. jest beneficjentem pomocy społecznej i otrzymywał w 2016 r. regularną pomoc finansową na zakup leków i pokrycie kosztów leczenia w łącznej kwocie 2.600 zł. Przyznanie zaskarżoną decyzją zasiłku celowego w kwocie 300 zł, która to pomoc nie pokrywa w całości kosztu zakupu leków i kosztów dojazdu i noclegu w P. w związku z badaniem rezonansem magnetycznym nie oznacza natomiast, że decyzja jest wadliwa.

Rolą pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków przez nich ponoszonych, lecz wyłącznie – jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jak wskazano powyżej środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i solidarności (preambuła Konstytucji RP), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ pomocy społecznej był zatem upoważniony do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.