Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1794/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/16 w sprawie ze skarg T. M., W. M. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla Sołectwa [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1096/16, po rozpoznaniu skarg T. M., W. M. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla Sołectwa [...], w punkcie I sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, a w punkcie II sentencji zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżących T. M. i W. M. kwotę 814 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] października 2015 r. uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla sołectwa [...].

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Wojewodę [...] oraz przez T. M. i W. M.

W skardze wniesionej przez Wojewodę [...] podniesiono, że Starosta [...] (organ właściwy w zakresie osuwania się mas ziemnych) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. pozytywnie uzgodnił projekt planu, z zastrzeżeniami dotyczącymi spójności przepisów § 25 ust. 2 i ust. 4. Przepis § 25 ust. 2 projektu planu miejscowego przewidywał zakaz lokalizacji nowej zabudowy kubaturowej, zaś ust. 4 tego przepisu dopuszczał taką zabudowę, pod określonymi warunkami. Postanowienia planu, w zakresie odnoszącym się do terenów osuwisk zmieniły treść. W § 11 uchwały wyznaczono osuwiska aktywne ciągle, okresowo, osuwiska nieaktywne, obszary zagrożone ruchami masowymi. Wojewoda [...] akcentował, że w kolejnej wersji planu wykreślono regulację dotyczącą zakazu zabudowy na aktywnych osuwiskach, a rozbudowano przepis dotyczący dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Po uzgodnieniu planu w dalszej procedurze jego sporządzania na rysunku planu miejscowego, na obszarach na których znajdują się tereny osuwisk, poszerzono tereny zabudowy na tereny oznaczone symbolami: [...]. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że zmiany te nie były ponownie uzgadnianie ze Starostą [...] (organem właściwym w zakresie terenów osuwania się mas ziemnych). Stwierdzał, że po uzgodnieniu projektu planu miejscowego ze Starostą, organ planistyczny uwzględniając uwagi, jednocześnie poszerzył tereny zabudowy mieszkaniowej na obszarach osuwiskowych - nawet na terenach czynnych osuwisk. Z uwagi na powyższe Wojewoda [...] stwierdził, że ustalenia planu są niezgodne z ustaleniami studium. Nadto, wyrys ze studium, zamieszczony na rysunku planu, nie jest tożsamy z rysunkiem studium przekazanym organowi nadzoru przez Urząd Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewody [...] Rada Gminy [...] wskazywała, że projekt przedmiotowej uchwały był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu. Uzyskano też wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Rada zwróciła uwagę, że w toku procedury planistycznej uzyskano uzgodnienie Starosty [...] w zakresie przeznaczenia terenów osuwisk aktywnych (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r.). Organ planistyczny dokonał modyfikacji projektu planu w zakwestionowanym przez Starostę zakresie - dopuszczając lokalizację nowej zabudowy w określonych przypadkach na spornych terenach osuwiskowych. Była to zmiana "kosmetyczna" i nie wprowadzała istotnych odstępstw w zakresie dokonanego uzgodnienia. Projekt został ponownie przedłożony do zaopiniowania Geologowi Powiatowemu Starostwa w [...] (pismo z dnia [...] lipca 2014 r.) oraz do uzgodnienia Staroście (pismo z dnia [...] lipca 2014 r.). Organ uzgadniający nie zajął w sprawie stanowiska, co nakazywało uznać za uzgodniony projekt planu w powyższym zakresie. Od ponownego uzgodnienia planu ze Starostą, postanowienia planu nie uległy zmianie. Nadto, zmiany wprowadzone w tekście polegały wyłącznie na doprecyzowaniu przepisów i usunięciu wskazanych uprzednio przez starostę niezgodności. Nie kolidowały one z uzgodnionym projektem tekstu uchwały. Plan uzgodniony ze starostą nie odbiegał istotnie od planu uchwalonego. Nie stwierdzono potrzeby ponownego uzyskania uzgodnień. W ocenie Rady Gminy, zarzut rozbieżności planu i studium wynika z faktu, iż dokumenty te są sporządzone w odmiennych skalach (studium 1:10000, zaś plan w skali 1:1000).

T. M. oraz W. M. zaskarżyli przedmiotową uchwałę w części dotyczącej par. 5 ust. 2 pkt 3, par. 6 pkt 2, par. 10, par. 14 pkt 3, par. 15 pkt 1 lit. c, par. 17 pkt 3, par. 36 pkt 1-3 w odniesieniu do działki nr [...] oraz załącznika graficznego, w zakresie w jakim działka ta została przeznaczona pod drogę publiczną klasy dojazdowej 15.KDD.

W uzasadnieniu skargi podali m.in., że władztwo planistyczne gminy obejmuje przeznaczenie danego terenu pod drogę (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. - dalej: u.p.z.p.), a gmina zobowiązana jest do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.). W niniejszej sprawie, przy projektowaniu drogi publicznej w jednostce strukturalnej 15.KDD, przechodzącej przez działkę nr [...], nie uwzględniono istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego, a w szczególności została pominięta okoliczność istniejącego połączenia drogowego z działką drogową [...] stanowiącą własność Gminy [...], położoną w obrębie sąsiedniej miejscowości, tj. [...]. Droga publiczna w jednostce strukturalnej 15.KDD przebiega granicą sołectwa [...] przylegając do istniejącej i realnie wykorzystywanej drogi na działce [...]. Istniejąca infrastruktura drogowa oraz jej położenie wynikają z dokumentów przedłożonych do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w szczególności wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kopii mapy ewidencyjnej dla miejscowości [...] oraz wydruku mapy z serwisu/Geoportal 2. W konsekwencji, projektowana droga w jednostce strukturalnej 15.KDD pozostaje w części przebiegającej przez działkę [...] nieprzydatna, a jej przeprowadzenie przez działkę skarżących jest zbędnym i niedopuszczalnym ograniczeniem ich prawa własności.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy [...] podała, że interes publiczny przemawia za ustaleniem przebiegu drogi w sposób przyjęty w planie. Na skutek usytuowania drogi 15 KDD na części nieruchomości skarżących, dostęp do drogi publicznej uzyska szereg nieruchomości: [...]. Trzy ostatnio wskazane działki nie posiadały w ogóle dostępu do działki drogowej nr [...]. Planowany przebieg drogi poprawi komunikację kilku nieruchomości. Podano, że dokonano oceny innego przebiegu drogi jednak uznano, że uchwalona jej trasa najpełniej zaspokoi potrzeby wspólnoty. Jedynie fragment działki nr [...] został przeznaczony pod drogę. Na etapie procedury planistycznej skarżący nie zgłaszali organowi swoich zamiarów inwestycyjnych. W ocenie Rady Gminy, wyznaczona droga koreluje z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planu miejscowego.

W wyroku uwzględniającym obydwie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził na wstępie, że stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, póz. 871) "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu (...) a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy (tj. 21.10.2010 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenianym przypadku, uchwałę o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa [...], Rada Gminy w [...] podjęła w dniu [...] kwietnia 2009 r. (znak uchwały [...]). Plan ten zaś uchwalony został dopiero w dniu [...] października 2015 r. i wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2016 r. Zatem, w dniu wejścia w życie wskazanej powyżej ustawy zmieniającej, zaskarżona uchwała w przedmiocie planu miejscowego nie była jeszcze uchwalona (postępowanie nie było zakończone). Oznacza to więc, że dla oceny zaskarżonej uchwały znaczenie mają tzw. przepisy dotychczasowe - czyli obowiązujące sprzed zmianą prawa dokonaną powołaną wyżej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. W tej zaś dacie, przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowił, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem cytowany przepis przewidywał, że każde naruszenie zasad sporządzania planu (a zatem niekoniecznie mające istotny charakter), skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Sołectwa [...] Sąd pierwszej instancji stwierdził, że naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności kontrolowanego aktu w całości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego trafnie zarzucał Wojewoda [...] brak zgodności uchwalonego planu miejscowego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r.). Analiza przez Sąd meriti dokumentów w zakresie akcentowanym przez Wojewodę [...] dostatecznie potwierdza fakt, że organ planistyczny w niedopuszczalny sposób wykorzystywał różne mapy studium. Sąd ten wskazał, że na wyrysie ze studium zamieszczonym na części graficznej planu miejscowego, niektóre tereny odwzorowane były w sposób całkowicie nieodpowiadający części tekstowej studium - załącznika graficznego do wskazanej wyżej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. Polegało to m.in. na niezrozumiałym powiększaniu niektórych terenów (przesuwaniu ich granicy) - np. terenów budowlanych oznaczonych symbolem M, C3, terenów oznaczonych symbolem M powyżej terenu U-MOP. Jako niezgodne z ustaleniami studium Gminy [...] Sąd pierwszej instancji wskazał te tereny planu, które oznaczone zostały symbolami: 4.MN, RM oraz częściowo (od strony północnej) 3.MN.RM, nadto tereny 2MN, 7MN,RM, 13MN.RM, 3MN,U, 7MN.U, 1MN,U, 36.MN.U, 19.MN.U, 14MN.RM oraz teren 27.MN.RM. Szczegółowo tereny te zostały zobrazowane na rysunkach (mapach) stanowiących zawartość skargi Wojewody [...] oraz w piśmie tego organu administracji z dnia [...] listopada 2017 r. Zdaniem Sądu nie zasługiwała na aprobatę argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, że wskazane przez Wojewodę rozbieżności między planem a studium są wynikiem różnej skali w jakiej sporządzone zostały oba dokumenty oraz tego, że studium nie operuje dokładnością jednej działki i jest wyłącznie dokumentem kierunkowym. Zgodność planu ze studium jest warunkiem normatywnym (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), którego zachowanie w stanie prawym ocenianej sprawy było przesłanką ważności uchwalanego aktu prawa miejscowego. Różnice w skali map nie mogą usprawiedliwiać tak istotnego braku zgodności występującego między tymi dokumentami. Jednocześnie, w zakresie skargi Wojewody [...] Sąd Wojewódzki uznał, że nie był zasadny zarzut dotyczący braku dokonania (ponowienia) uzgodnień projektu planu przez Starostę [...]. W aktach sprawy znajdują się pisma organu planistycznego z dnia [...] grudnia 2011 r. zawierające wniosek o uzgodnienie oraz o zaopiniowanie projektu planu miejscowego przez właściwe organy (m.in. Geologa Powiatowego, Starostę). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. - Starosta [...] dokonał pozytywnego zaopiniowania planu, żądając jednocześnie usunięcia niezgodności występującej w par. 25 ust. 4. Zatem co do zasady organ właściwy w zakresie terenów osuwania się mas ziemskich dopuścił możliwość zabudowy na terenach osuwiskowych. Uwzględniając stanowisko tego organu, do projektu planu wprowadzone zostały stosowne modyfikacje, wykluczające wcześniejsze niezgodności (odnosiły się one par. 25, który dopuszczał i jednocześnie wykluczał możliwość zabudowy na terenach osuwiskowych).

Odnośnie skargi W. M. oraz T. M. Sąd meriti uznał, że skarga ta również zasługuje na uwzględnienie. Gmina, dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Brak wykazania, iż ustalenie trasy planowanej drogi ma optymalny charakter, uzasadnia stanowisko, że w sprawie ma miejsce naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), a także świadczy o przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wyznaczenie drogi w jednostce planistycznej 15 KDD poprzez działkę skarżących o nr [...] jest wyrazem naruszenia władztwa planistycznego gminy. Analiza rysunku zaskarżonego planu miejscowego w zakresie powyżej wskazanym prowadzi do wniosku, że projektowana trasa ma zapewnić komunikację jedynie kilku nieruchomościom. Poza działkami stanowiącymi własność skarżących ([...] które powstały z działki nr [...]) - będą to działki nr [...]. Jednocześnie stwierdzono, że działki skarżących dysponują już dostępem do drogi publicznej (działki nr [...]), z uwagi na fakt, że graniczą z - także stanowiącą własność T. M. i W. M. - działką nr [...], która przylega do wskazanej drogi publicznej. Z uwidocznionych na rysunku planu oraz na Geoportalu uwarunkowań terenowych wynika zarazem, że działki, które nie mają dostępu do drogi publicznej (nr [...]), i dla których wyznaczany jest w planie nowy przebieg drogi 15 KDD wykorzystujący nieruchomość skarżących - położone są przy działce nr [...], która ma dostęp do drogi publicznej. Ta zaś ostatnio wskazana nieruchomość, wg niezakwestionowanych przez Gminę [...] twierdzeń skarżących, stanowi własność Skarbu Państwa - Starosty [...]. W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ planistyczny nie rozważył zasadności ustalenia innej, racjonalnej lokalizacji przebiegu drogi, w tym sposób pomijający przeznaczenie na ten cel nieruchomości skarżących o nr [...], a wykorzystujący w pierwszej kolejności własność Skarbu Państwa. Alternatywą dla przyjętej w zaskarżonym planie miejscowym wersji przebiegu drogi, mogłaby być w szczególności, zaproponowana w skardze trasa biegnąca po działce Skarbu Państwa o nr [...] (tzw. droga zakończona "ślepo"). Pozwoliłoby to, z jednej strony osiągnąć zasadniczy cel wyznaczenia drogi na tym terenie (dostęp do drogi publicznej dla kilku działek), a z drugiej, na uniknięcie wykorzystywania prywatnej działki skarżących na cele drogi publicznej. Nadto, co również należy podkreślić, powyższe rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć wyznaczania równoległej drogi, do już istniejącej drogi publicznej, a objętej innym planem zagospodarowania przestrzennego (dla miejscowości [...]). W tych okolicznościach Sąd meriti uznał, że wyznaczając przebieg trasy 15 KDD w części wykorzystującej działkę nr [...] organ planistyczny naruszył przysługujące mu władztwo, gdyż nie rozważył możliwości wyznaczenia innej, racjonalnej trasy projektowanej drogi. Z uwagi, więc na stwierdzenie w wyniku dokonanej sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (poprzez brak zgodności tego planu z ustaleniami studium) Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (pkt l sentencji), na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." Zakres przyjętego rozstrzygnięcia wynika z faktu, że dostrzeżone uchybienia odnoszą się do znacznej ilości jednostek planistycznych. W takich warunkach, jedynie częściowe wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, prowadziłoby do istotnej dezintegracji planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Gminy [...], zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, względnie uchylenia oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, jak i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto zrzekła się prawa do przeprowadzenia rozprawy.

Skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niedostatecznym przedstawieniu wykładni podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak również niedostatecznym wyjaśnieniu motywów orzeczenia, co uniemożliwia w pełni merytoryczne odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku oraz narusza prawo organu do rozpatrzenia przedstawionego przez niego stanowiska i argumentów;

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w sytuacji gdy stwierdzone przez Sąd rozbieżności nie stanowiły naruszenia zasad sporządzania planu, w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi oraz stwierdzenia nieważności uchwały w całości;

c) art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi pomimo tego, że zaskarżona uchwała nie jest dotknięta naruszeniami, o których mowa w art. 28 u.p.z.p.

2) przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości;

b) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. to jest nieprawidłowe uznanie, iż pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego występuje brak zgodności, podczas gdy w świetle orzecznictwa sądów dopuszczalnym pozostaje uszczegółowienie postanowień studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazywał przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w pełni do treści odpowiedzi na skargę, zwłaszcza w zakresie, w jakim organ wskazywał, że rozpatrzone zostały alternatywne możliwości zapewnienia nieruchomościom sąsiadującym z nieruchomością skarżących dostępu do drogi publicznej, niemniej ostatecznie przebieg drogi ustalony został w sposób widniejący w planie, jako najbardziej korzystny ze względów komunikacyjnych, a nadto zapewniający wszystkim działkom inwestycyjnym dostęp do drogi publicznej. Nadto, WSA w sposób nieuprawniony przyjął, że stwierdzenie nieważności powinno dotyczyć całej uchwały, w sytuacji gdy ewentualnemu unieważnieniu podlegałyby wyłącznie jej części, opisane w wyroku. WSA nie wskazał w jaki sposób stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w części miałoby prowadzić do dezintegracji planu. Dalej autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie została w ustawie wyrażona wprost w formie prawa materialnego, a wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Pojęcie kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił do wyłącznego uznania rady gminy. Dlatego też w świetle przedstawionego w skardze kasacyjnej orzecznictwa sądów dopuszczalnym pozostaje uszczegółowienie postanowień studium w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem w ocenie pełnomocnika organu zaskarżonej uchwale nie sposób zarzucić - jak uczynił to Sąd Wojewódzki - naruszenia art. 20 w zw. z 9 ust. 4 u.p.z.p. - organ dokonał oceny zgodności projektu planu ze studium, zaś wynikiem tej oceny było prawidłowe uznanie, iż plan nie narusza postanowień studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 189 P.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą wspomniane okoliczności, w tym przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej zarzutami. Z uwagi na ziszczenie się przesłanek z art. 182 § 2 P.p.s.a. uczynił to na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 147 § 1, art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. w szczególności stanowisko Sądu co do legalności zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie takie rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymóg prawidłowej analizy sprawy, wskazania stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za jej zastosowaniem. W sposób jednoznaczny przedstawiono w nim przyczyny stwierdzenia nieważności i objaśnienia, co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Rozważania i oceny Sądu Wojewódzkiego, dotyczące legalności zaskarżonej uchwały sprawiają, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku należy uznać za odpowiadające normie art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wskazując natomiast na podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że istota sporu w sprawie sprowadza się do określenia znaczenia relacji między planem miejscowym a studium. Jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tym samym również w tej sprawie należało zbadać zaskarżony plan miejscowy pod względem jego zgodności z ustaleniami studium. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, póz. 871)

Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 (LEX nr 384313), zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, LEX nr 1081781).

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, za niezgodne z ustaleniami studium Gminy [...] należało wskazać tereny planu oznaczone symbolami: 4.MN, RM oraz częściowo (od strony północnej) 3.MN.RM, nadto tereny 2MN, 7MN,RM, 13MN.RM, 3MN,U, 7MN.U, 1MN,U, 36.MN.U, 19.MN.U, 14MN.RM oraz teren 27.MN.RM. Szczegółowo tereny te zostały zobrazowane na rysunkach (mapach) stanowiących zawartość skargi Wojewody [...] oraz w piśmie tego organu z dnia [...] listopada 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd meriti prawidłowo wskazał, że organ planistyczny nie rozważył zasadności ustalenia innej, racjonalnej lokalizacji przebiegu drogi, w odniesieniu do nieruchomości o nr [...], należącej do T. M. i W. M. Alternatywą dla przyjętej w zaskarżonym planie miejscowym wersji przebiegu drogi mogłaby być w szczególności, zaproponowana w skardze, trasa biegnąca po działce Skarbu Państwa o nr [...]. Pozwoliłoby to, z jednej strony osiągnąć zasadniczy cel wyznaczenia drogi na tym terenie (dostęp do drogi publicznej dla kilku działek), a z drugiej, na uniknięcie wykorzystywania prywatnej działki skarżących na cele drogi publicznej. Oprócz tego powyższe rozwiązanie pozwoliłoby uniknąć wyznaczania równoległej drogi do już istniejącej drogi publicznej, a objętej innym planem zagospodarowania przestrzennego (dla miejscowości [...]). Należało zatem uznać, że wyznaczając przebieg trasy 15 KDD w części wykorzystującej działkę nr [...] organ planistyczny naruszył przysługujące mu władztwo, gdyż nie rozważył możliwości wyznaczenia innej, racjonalnej trasy projektowanej drogi.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności ustalone w postępowaniu sądowoadministracyjnym i będące poza sporem w sprawie, są wystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości ze względu na szczególnie istotne naruszenie procedury planistycznej, jak to zasadnie orzekł w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 P.p.s.a.