Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 514/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Robert Daduń, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi firmy B S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi lub gleby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego z dnia 16 listopada 2004 r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 listopada 2004 r. nr [...] Starosta Powiatowy, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o odrzuceniu zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi na działkach: nr [...] w U. przy ul. [...] w K. przy ul. [...] w G. przy ul. [...]oraz nr [...] w K. przy ul. [...], dokonane przez firmę B S.A. w P..

W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż pismem z dnia 29 czerwca 2004 r. zgłoszono zanieczyszczenie nieruchomości zlokalizowanych na przedmiotowych działkach; jednak do wniosku, mimo wezwania do uzupełnienia, nie załączono wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby, ani dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu. Nie opisano również okoliczności wskazujących, iż sprawcą zaistniałych zdarzeń był inny podmiot. Dopiero do pisma z 30 września 2004 r. załączono sprawozdania z badań przypowierzchniowej warstwy gruntów w celu określenia stanu ich zanieczyszczenia produktami naftowymi, wykonane przez firmę C Sp. z o.o. Z kolei w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 27 października 2004 r. firma A S.A. potwierdziła, iż przeprowadzone badania na terenie stacji paliw w U., G. i K. nie potwierdziły sugerowanych wcześniej ponadnormatywnych stężeń substancji ropopochodnych; zanieczyszczenia przekraczające standardy ziemi stwierdzono zaś na terenie stacji paliw w K., na której od 1967 r. działalność związaną z dystrybucją paliw przy wykorzystaniu technologii nie zabezpieczającej środowiska gruntowo – wodnego przed zanieczyszczeniem prowadziła D. Informacja o zanieczyszczeniu została przekazana stronie w następstwie wykonywania na terenie stacji laminowania zbiorników i wykonywania instalacji technologicznej przy hermetyzacji spustu paliw. Strona podała nadto, iż w posiadanie w/w nieruchomości weszła w 1999 r. w ramach restrukturyzacji sektora paliwowego.

Jak podał dalej organ, przepis art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw określił wprost co powinno zawierać zgłoszenie zanieczyszczenia, aby było skuteczne; określono nadto zawity termin dokonania zgłoszenia na dzień 30 czerwca 2004 r. Strona dokonała jednak zgłoszenia w dniu 2 lipca 2004 r.; nie spełniało ono nadto wymogów określonych w przepisach ustawy. W toku prowadzonego postępowania strona przedłożyła sprawozdania z badań przeprowadzonych dopiero w dniach 8 i 10 września 2004 r. W tym stanie nie mogły one stanowić dowodu potwierdzającego fakt, iż zanieczyszczenie na stacji paliw w K. nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, a jego sprawcą był inny podmiot. Co więcej, badania przeprowadzono jedynie w przypowierzchniowej warstwie gruntów, bez wykonania badań na głębokości zapewniającej osiągnięcie warstwy wodonośnej lub stropu osadów słabo przepuszczalnych; jednoznacznie nie wyklucza to braku występowania zanieczyszczeń na stacjach w U. i G.. W ocenie organu reasumpcja powyższych okoliczności prowadzić musiała do stwierdzenia, iż władający w/w działkami w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy nie zachował ustawowych warunków zgłoszenia przewidzianego w art. 12 cytowanego aktu prawnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji firma B S.A. wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej zanieczyszczenia ziemi na działce nr [...] w K. i ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż decyzja błędnie sugeruje jakoby zgłoszenia dokonano po upływie ustawowego terminu, tj. w dniu 2 lipca 2004 r.; zgłoszenie nadane zostało bowiem w dniu 30 czerwca 2004 r. Strona podała nadto, iż na dzień zgłoszenia nie dysponowała wynikami badań potwierdzającymi fakt zanieczyszczenia na w/w nieruchomościach; jednakże długoletnia działalność związana z dystrybucją pali na tych obiektach w technologii nie zabezpieczającej środowiska gruntowo – wodnego przed zanieczyszczeniem mogła sugerować przekroczenie obowiązujących standardów ziemi.

Odwołujący wskazał, iż organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni; z uwagi na fakt, iż zgłoszenie zanieczyszczenia nie jest podaniem a wykonaniem ustawowego obowiązku, żądanie uzupełnienia zgłoszenia we wskazanym trybie oraz w tak krótkim czasie naruszyło interes strony. Stąd też strona złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do dnia 30 września 2004 r., tj. do czasu wykonania wymaganych badań. W ocenie odwołującego, ustawodawca w art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw dał organowi rok czasu na podjęcie decyzji w sprawie przyjęcia bądź oddalenia zgłoszenia; oznacza to, iż założono potrzebę dłuższego niż stanowi to k.p.a. rozpatrywania sprawy ze względu na konieczność wykonania badań hydrogeologicznych lub sięgania do archiwum. Nadto, co istotne, art. 12 ust. 2 w/w aktu normatywnego nie precyzuje z jakiego okresu należy dostarczyć badania, aby wniosek złożony był skutecznie oraz jakiego typu gruntu badania maja dotyczyć; badania te mają bowiem jedynie potwierdzić fakt występowania zanieczyszczenia. Wyniki badania gruntu zgodnie ze złożoną przez stronę deklaracją zostały przesłane wraz z pismem z dnia 30 września 2004 r., a więc przed zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż stosownego dostarczenia dokonano w toku postępowania. W ocenie odwołującego uzyskane wyniki potwierdzają fakt zanieczyszczenia na stacji paliw w K., a dowodem potwierdzającym zanieczyszczenie jest informacja zawarta w przedłożonej notatce służbowej.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856), art. 12 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż jedynym dokumentem potwierdzającym fakt zanieczyszczenia terenu przy zbiornikach na stacji paliw w K. jest notatka sporządzona dnia 14 października 1999 r. przez pracowników; przedstawione bowiem sprawozdanie z przypowierzchniowej warstwy gruntów w celu określenia stanu ich zanieczyszczenia produktami naftowymi również nie zawiera żadnego stwierdzenia pozwalającego na ustalenie, iż zanieczyszczenie gleby spowodowała D. Tym samym uznać należało, iż zgłaszający nie wykonał ustawowego obowiązku dołączenia wyników badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby. W ocenie organu opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą zanieczyszczeń była D jest prawdopodobny; nie można jednak wykluczyć że do tych zanieczyszczeń przyczynił się również podmiot władający w/w gruntem obecnie. Stąd też jedynie wyniki badań dokonane na dzień przyjęcia działek mogą być dowodem, iż zanieczyszczenie wystąpiło wcześniej. Wobec faktu, iż odwołujący stosownych wyników badań nie przedłożył, decyzja organu I instancji o odrzuceniu zgłoszenia była prawidłowa. Z kolei okoliczność, iż w postępowaniu przed organem I instancji nie uwzględniono wniosku o zawieszenie postępowania nie ma w sprawie istotnego znaczenia, bowiem strona uzupełniając zgłoszenie nie dostarczyła takich wyników badań, które potwierdziłyby istnienie zanieczyszczenia gruntu w momencie przejęcia spornej działki przez firmę B S.A.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku firma B S.A. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez obrazę zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania słusznego interesu strony oraz obowiązku organu administracji publicznej zebrania całego materiału dowodowego. Nadto skarżący zarzucił naruszenie art. 12 ust. 2 i ust. 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez przyjęcie, iż uwzględnione w zgłoszeniu wyniki badań muszą potwierdzić stopień zanieczyszczenia powierzchni ziemi na dzień przejęcia nieruchomości oraz uznanie niedostatecznego uzasadnienia zgłoszenia za niespełnienie warunków ustawy.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż odrzucenie zgłoszenia bez umożliwienia stronie przedstawienia w toku postępowania wyników badań i przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowi naruszenie powołanych przepisów postępowania; w świetle bowiem art. 77 k.p.a. ciężar dowodu obciąża organ administracji. Żądanie zaś przedstawienia wyników badań sporządzonych przed wejściem w życie cytowanej ustawy było niemożliwe; dokonane wezwanie uniemożliwiło zaś skarżącemu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dochodzenie słusznego interesu. Organ administracji jednocześnie nie spełnił nałożonego na niego przepisami prawa obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Nadto, zdaniem skarżącego organ II instancji niezasadnie wskazał na konieczność przedstawienia badań uwzględniających stopień zanieczyszczenia ziemi na dzień przejęcia nieruchomości we władanie. Ustawa mówi bowiem ogólnie o wynikach badań, nie precyzując jakiego rodzaju mają to być badania. W praktyce zaś szacowania stanu nieruchomości w zakresie zanieczyszczeń produktami ropopochodnymi rutynowo opisuje się występowanie zanieczyszczeń wyłącznie na podstawie naocznych oględzin, poprzez stwierdzenie występowania widocznych plam lub wycieków substancji ropopochodnych; w ocenie skarżącego, jako tzw. wyniki badań Fazy I audytów ekologicznych, wnioski z tego rodzaju czynności mogą być uznane za wyniki badań, o których mowa w ustawie. W razie zaś dalszych wątpliwości co do zakresu zanieczyszczeń można przeprowadzić badania laboratoryjne. Przykładem tego rodzaju praktyki jest sporządzenie w 1988 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Zakład Hydrologii i Geologii Inżynierskiej raport "Ocena stanu zanieczyszczenia i zagrożenia wód podziemnych produktami naftowymi na obszarze Polski". W przedmiotowym raporcie przedstawiono opis procedur badawczych w wyniku których ustalono zanieczyszczenie powierzchni ziemi, gruntu i wód podziemnych; w dokumencie tym stwierdza się m.in., iż jedną z metod badań jest wizja lokalna zanieczyszczonego terenu. W tym stanie uznać należało, iż notatka służbowa sporządzona w 1999 r. winna mieć znaczenie w sprawie; już wtedy potwierdzono bowiem, iż grunt na terenie stacji w K. był zanieczyszczony. Okoliczność przejęcia tego terenu przez skarżącego i jego użytkowanie do dnia wejścia w życie w/w ustawy dla zanieczyszczenia tego terenu nie ma zaś znaczenia; z uwagi na powyższe przyjąć bowiem należało, iż w momencie przejęcia teren był już zanieczyszczony.

Odnośnie naruszenia art. 12 ust.4 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw skarżący wskazał, iż przesłanką odrzucenia zgłoszenia jest niespełnienie warunków ustawy. Bezsprzecznie za tego rodzaju warunki należy uznać warunki wymienione w dyspozycji jej art. 12 ust. 1; należą do nich: władanie nieruchomością w dniu 1 października 2001 r. oraz zanieczyszczenie nieruchomości przez inny podmiot przed tą datą. Do warunków tych nie należy zaś brak lub przedstawienie wstępnych wyników badań, a także opis okoliczności wskazujących, że sprawcą był inny podmiot. Jako warunki instrukcyjne powyższe kwestie podlegają wyjaśnieniu w toku postępowania dowodowego. W tym stanie w sytuacji, gdy wyniki badań przedstawione przez skarżącego były powierzchowne, obowiązkiem organu było przeprowadzić postępowanie dowodowe i w jego toku ustalić czy zachodzą przesłanki z art. 12 ust. 4 ustawy. Uznając zaś, że przedstawione w toku postępowania wyniki badań są niewystarczające i żądając od skarżącego badań sprzed wejścia w życie cytowanej ustawy naruszono jej art. 12 ust. 4 oraz zasady prawa administracyjnego, w myśl których to organ stoi na straży praworządności.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż intencją przepisów o ochronie środowiska jest generalnie ochrona środowiska, a jednostki doprowadzające do degradacji środowiska zobowiązane są do podjęcia działań rekultywacyjnych. W tym kontekście art. 12 w/w ustawy ma charakter wyjątkowy gdyż zwalnia z odpowiedzialności aktualnego użytkownika, jednakże pod warunkiem dostarczenia dowodów potwierdzających, że szkoda została spowodowana przez inny podmiot. W ocenie organu II instancji pod pojęciem "wyniki badań" rozumieć należy wyniki badań laboratoryjnych bądź o innym charakterze, ale sporządzonych przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę; nadto wyniki badać powinny uwzględniać stan działki na dzień jej przejęcia przez nowego użytkownika. Nadto mając na uwadze interpretacje dotyczące następstwa prawnego firmy B S.A. po D podnieść należało, iż to skarżący przejął wszystkie prawa i zobowiązania połączonych spółek, w tym także rekultywacji zdegradowanych gruntów. Tym samym nie jest uzasadnioną podnoszona przez skarżącego teza, iż następstwo to nie obejmuje zobowiązań natury administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje zaś w sprawie niniejszej; podstawę rozstrzygnięcia stanowią więc okoliczności, które, oprócz tych, częściowo zasadnie podniesionych w skardze, Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu.

Wskazać należy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy decyzję Starosty o odrzuceniu zgłoszenia skarżącego złożonego w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

Mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz stan normatywny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ II instancji podnieść należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż w myśl obowiązujących od 1 października 2001 r. roku przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska obowiązek rekultywacji gruntów - co do zasady - nałożony został na władających powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu (art. 102 ust.1 przedmiotowego aktu prawnego). Przewidziane w kolejnych przepisach tej ustawy odstępstwo od powyższej reguły dotyczy przypadków, gdy władający powierzchnią ziemi wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, dokonane po dniu objęcia przez niego władania, spowodował inny wskazany podmiot, co powoduje określone skutki. W tej sytuacji bowiem obowiązek rekultywacji spoczywa na sprawcy. Z kolei w przypadku, gdy zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie terenu odbyło się za zgodą lub wiedzą władającego powierzchnią ziemi, jest on obowiązany do ich rekultywacji solidarnie ze sprawcą. Na tych zasadach władający gruntem oraz sprawca ponoszą też ekonomiczny ciężar przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, jeżeli w przypadkach, o których mowa w przepisach art.102 ust 4 pkt l i 5 rekultywacji dokonuje za nich organ administracyjny.

Mając na uwadze powyższe zmiany stanu prawnego podnieść należy, iż szczególnie istotną stała się kwestia ochrony podmiotów władających powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot.

Bezsprzecznie ochronie tej służyć ma przepis art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw.

Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 cytowanego aktu normatywnego władający powierzchnią ziemi, w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, obowiązany był do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Co istotne, w art. 12 ust. 1 zd. drugie ustawy ustawodawca zastrzegł, iż w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1 – 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie stosuje się. Z kolei w świetle art. 12 ust. 4 ustawy starosta mógł w drodze decyzji odrzucić zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie spełnione zostały warunki ustawy.

Bez wątpienia w przepisie art.12 ust.1 ustawy wprowadzającej Prawo ochrony środowiska ustawodawca dokonał rozróżnienia podmiotu władającego powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy od podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie ziemi lub gleby; tym samym nie wprowadzono żadnych ograniczeń w stosowaniu tego przepisu, które wiązałyby się z następstwem prawnym między tymi podmiotami. W świetle tego przepisu władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy może skorzystać z przewidzianego w nim dobrodziejstwa niezależnie od tego, czy nabycie tego władania miało charakter pierwotny, czy też jest wynikiem następstwa prawnego, w tym następstwa prawnego o charakterze generalnym. Brzmienie tego przepisu uprawnia bowiem do skorzystania z przewidzianych w nim praw przez władających powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, bez wyłączenia następców prawnych (por. w tej materii wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2006 r., II SA/Bk 770/05, nie publ., z dnia 14 lipca 2005 r., II SA/Bk 187/05, nie publ. oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2005 r. , II SA/Lu 344/05, nie publ.).

Co warte podkreślenia do w/w zgłoszenia należało zaś załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby bądź dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot (art. 12 ust. 2 ustawy).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż skarżący stosownego zgłoszenia dokonał w dniu 30 czerwca 2004 r.; w dacie jego wniesienia do zgłoszenia nie dołączono jednak wymaganych wyników badań oraz dokumentacji potwierdzającej niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu. W następstwie zaś wezwania z dnia 15 lipca 2004 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania, wskazując, iż z uwagi na dużą ilość obiektów w skali kraju nie dysponuje odpowiednimi wynikami badań; zobowiązał się nadto do dostarczenia stosownych wyników w terminie do dnia 30 września 2004 r. W następstwie przedmiotowych okoliczności organ I instancji pozostawił wniesione zgłoszenie bez rozpoznania (vide – k. 11 akt administracyjnych). Następnie już po przedłożeniu wyników badań przez skarżącego organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia i wydał w dniu 16 listopada 2004 r. decyzję merytoryczną o odrzuceniu zgłoszenia powołując się na niedopełnienie warunków zgłoszenia przewidzianych w art. 12 ust. 2 w/w aktu normatywnego. Decyzja ta została zaś utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż postępowanie organu I instancji dotknięte jest określonymi wadami, co powodować musi wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty. Równocześnie za nieprawidłową uznana być musi decyzja organu odwoławczego.

Zwrócić należy bowiem w pierwszej kolejności uwagę, iż pierwotnie w niniejszej sprawie organ I instancji pozostawił wniesione przez stronę zgłoszenie bez rozpoznania, wskazując, iż w zakreślonym terminie nie uzupełniono zgłoszenia mimo stosownego wezwania. Następnie postępowanie "w sprawie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi..." wszczęto z urzędu, zawiadamiając o tym stronę pismem z dnia 21 października 2004 r. Wprawdzie w zawiadomieniu z dnia 21 października 2004r. organ I instancji nie wskazał podstawy wszczęcia z urzędu postępowania, to mając na uwadze treść art. 12 powołanej ustawy, należy stwierdzić, że mógł nim być jedynie art. 61 § 2 k.p.a. Na mocy tego przepisu organ administracji może wszcząć postępowanie z urzędu ze względu na szczególnie ważny interes strony także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Nadto, organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Wyrażenie zgody strony jest bowiem warunkiem podstawowym prowadzenia postępowania wszczętego wbrew przepisom prawa materialnego bez wniosku strony.

Co oczywiste, organ dokonujący pierwszej czynności wobec strony winien był w świetle powyższego wystąpić do strony z wnioskiem o oświadczenie woli co do prowadzenia postępowania; oświadczenie takie powinno być zaś wyrażone w formie pisemnej. W przedmiotowej sprawie organ z powyższym wnioskiem nie wystąpił, a brak ten stanowi naruszenie przepisu prawa procesowego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 300).

Z kolei, odnosząc się do meritum sprawy, należy zauważyć, że organ I instancji wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż złożenie przez stronę wyników badań przeprowadzonych po 30 czerwca 2004 r. było bezprzedmiotowe, a badania te nie mogą stanowić dowodu. Jednocześnie zaś dokonał ich merytorycznej oceny, kwestionując ich zakres i sposób przeprowadzenia.

Oceniając zaś postępowanie organu odwoławczego podnieść należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne jaki i, co warte podkreślenia, kontrolne.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organ odwoławczy wyposażony w określone środki weryfikacji decyzji administracyjnej nie poczynił w tej materii żadnych czynności; nie dostrzegł bowiem błędów proceduralnych popełnionych na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Co równie ważne, dyspozycja art. 12 ust.2 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw nakładając stosowny obowiązek na zgłaszającego zgłoszenie zanieczyszczenia gruntu w żaden sposób nie zwolniła organów administracyjnych od obowiązku ustalenia stanu faktycznego danej sprawy. W świetle bowiem art. 7 i 77 k.p.a. organy administracji są zobligowane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.. Istotą postępowania wyjaśniającego jest zaś ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy po to by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialnego.

Co bezsprzeczne, w następstwie wniesionego odwołania do którego załączono stosowną notatkę służbową, organ II powziął wątpliwość co do potencjalnego sprawcy zanieczyszczeń, stwierdzając, iż "opis okoliczności wskazujących, że sprawcą zanieczyszczeń była Centrala Produktów Naftowych wydaje się prawdopodobny, ale nie można wykluczyć, że do tych zanieczyszczeń przyczynił się aktualnie władający zanieczyszczonym gruntem"; w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zawarto również konstatację, iż tylko wyniki badań dokonane według stanu na dzień przyjęcia działek mogą być dowodem, że zanieczyszczenie ich nastąpiło wcześniej.

Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie powziął wątpliwości co do przestawionych przez wnioskodawcę okoliczności dotyczących sprawcy zanieczyszczeń, to obowiązkiem tego organu, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, było wyjaśnienie tych wątpliwości we własnym zakresie w toku postępowania dowodowego. Organ II instancji był bowiem w świetle art. 136 k.p.a. uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego; mógł m.in. zwrócić się do biegłego o wydanie stosownej opinii uwzględniającej badania stanu gruntu na dzień jego przejęcia przez firmę B S.A. Organ jednakże w w/w przedmiocie nie wykazał żadnej inicjatywy, kwestionując jedynie środki dowodowe przedstawione przez skarżącego. Co równie ważne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oparło swego rozstrzygnięcia na udowodnionej tezie, a jedynie na przypuszczeniu, iż do zanieczyszczeń przyczynił się "aktualnie władający zanieczyszczonym gruntem".

W świetle zaś dyspozycji art. 12 ust.1 ustawy wprowadzającej ustawę - Prawo ochrony środowiska ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zanieczyszczenie oraz okresu, w którym doszło do zanieczyszczenia gleby są niezmiernie istotne. Zagadnienia te powinny więc być dokładnie wyjaśnione w toku postępowania przy użyciu wszelkich środków dowodowych, czego jednak w niniejszej sprawie organ I jak i II instancji nie uczynił.

Reasumpcja powyższych rozważań prowadzi do konstatacji, iż rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie zawierają wady powodujące konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Stąd też Sąd na mocy art.145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I wyroku.

Nadto na mocy art. 152 w/w aktu normatywnego Sad stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjne zastosują się do wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej przepisów art.12 ust. 1 – 4 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie innych ustaw; uwzględnieniu winny nadto podlegać rozważania mające za przedmiot przepisy proceduralne, określające podstawowe kanony prawidłowego postępowania administracyjnego.