Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 489/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Świetlica wiejska nie spełnia warunków uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt r ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), a zatem zastosowanie wobec tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego regulacji prawnych odnoszących się do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest całkowicie niezasadne i stanowi naruszenie art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199).

TEZY

Świetlica wiejska nie spełnia warunków uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt r ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), a zatem zastosowanie wobec tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego regulacji prawnych odnoszących się do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest całkowicie niezasadne i stanowi naruszenie art. 50 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. P. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 768/13 w sprawie ze skargi I. P. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Szczytno z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz I. P. i M. S. solidarnie kwotę 1050 (jeden tysiąc pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 768/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wójt Gminy Szczytno ustalił na rzecz Gminy Szczytno warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie świetlicy wiejskiej na działce nr [...] w miejscowości S., gm. S. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta Szczycieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Szczytno pozwolenia na budowę budynku świetlicy wiejskiej wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Wójt Gminy Szczytno w wyniku wznowienia postępowania uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie.

W dniu 11 lutego 2013 r. Wójt Gminy Szczytno wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie świetlicy wiejskiej w miejscowości S. na działce nr [...]. Z wnioskiem w tej sprawie wystąpiła Gmina Szczytno, która wniosła o ustalenie lokalizacji zgodnej z uprzednim wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 18 marca 2011 r.

Po wydaniu stosownych obwieszczeń i uzyskaniu wymaganych uzgodnień, w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy Szczytno wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji, wskazując, że budowa budynku świetlicy wiejskiej stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 782), zwanej dalej u.g.n. W decyzji organ określił nieprzekraczalną linię zabudowy, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy oraz parametry techniczne, ustalone na podstawie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Ponadto w decyzji zawarte zostały ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji oraz infrastruktury, jak również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ powołał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele sąsiedniej działki – I. P. i M. S., domagając się jej uchylenia. Podnieśli, że wnioskowana zabudowa nie stanowi inwestycji celu publicznego, gdyż tego rodzaju zamierzenie nie zostało wymienione w zamkniętym katalogu celów publicznych określonych w art. 6 u.g.n. Zarzucili, że organ nie wyjaśnił w ogóle na podstawie jakich norm prawnych przyjął, że budowa świetlicy wiejskiej stanowi inwestycję celu publicznego. Stwierdzili, że decyzja wydana została bez uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz bez uzyskania uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. Dodatkowo odwołujący wskazali, że organ I instancji nieprawidłowo wydał decyzję w oparciu o wyniki analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zauważyli, że w podstawie prawnej błędnie powołano przepisy odnoszące się do decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem stron w decyzji zabrakło uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy u.p.z.p. regulujące postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p., aby móc uznać dane zamierzenie za inwestycję celu publicznego muszą być spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze musi być to działanie o znaczeniu co najmniej lokalnym, nie może to być zatem inwestycja spełniająca potrzeby jednej osoby, czy też rodziny. Druga przesłanka wskazuje zaś, iż zamierzenie musi mieścić się w katalogu określonym w art. 6 u.g.n. Organ II instancji wskazał, że pierwszy wymóg jest w przedmiotowej sprawie zachowany, gdyż oczywistym jest, iż świetlica wiejska jest planowana na potrzeby społeczności lokalnej z danej gminy. Rozważając zaś spełnienie drugiego z podanych warunków zauważono, że w myśl art. 6 pkt 6 u.g.n celem publicznym jest budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo - wychowawczych i obiektów sportowych. Przyznano, że unormowanie to nie wymienia wprost świetlicy wiejskiej. Oznacza to jednak, zdaniem Kolegium, iż uznanie gminnych przedsięwzięć z zakresu budowy świetlicy może nastąpić w związku z przepisami odrębnymi. Kolegium uznało, że w tym przypadku należało uwzględnić, iż zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), w celu wsparcia funkcji opiekuńczych rodziny dziecko może zostać objęte opieką i wychowaniem w placówkach opiekuńczo - wychowawczych wsparcia dziennego prowadzonych w formie kół zainteresowań, świetlic, klubów, ognisk wychowawczych, które pomagają dzieciom w pokonywaniu trudności szkolnych i organizowaniu czasu wolnego. Natomiast w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Odnowa i rozwój wsi objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 38, poz. 220 ze zm.), pomoc jest przyznawana w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji kosztów budowy, przebudowy, remontu lub wyposażenia budynków pełniących funkcje rekreacyjne, społeczne i społeczno - kulturalne, w tym świetlic i domów kultury ( ... ). Zdaniem składu orzekającego Kolegium z treści zacytowanych przepisów można wysunąć wniosek, iż budowa świetlicy wiejskiej winna być uznana za inwestycję celu publicznego, tj. placówkę opiekuńczo - wychowawczą.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli I. P. i M. S., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

- art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że budowa przedmiotowej świetlicy stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy tego rodzaju zamierzenie nie zostało wymienione w zamkniętym katalogu inwestycji celów publicznych określonych w art. 6 pkt. 6 u.g.n.;

- art. 6 pkt. 6 u.g.n w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2011 roku Nr 149, poz. 887 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że świetlica wiejska jest publiczną placówką opiekuńczo-wychowawczą, o której mowa w pkt. 6 art. 6 u.g.n.;

- art. 50 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie świetlicy wiejskiej w sytuacji, gdy zamierzenie takie nie spełnia przesłanek określających inwestycję celu publicznego;

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na tym, że organ w rzeczywistości nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie pomimo, że był do tego zobowiązany, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przejawiające się w braku wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, przyjmując iż planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, a w szczególności, iż będzie to placówka opiekuńczo-wychowawcza, o której mowa w art. 6 pkt. 6 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcia za odpowiadające prawu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy budowa świetlicy wiejskiej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n. Oceniając tę kwestię, Sąd stwierdził, iż skarżący bezpodstawnie zarzucają organom, że nie wyjaśniły jaki charakter będzie miała zamierzona świetlica wiejska. Sami skarżący powołali się na powszechne rozumienie tego pojęcia jako budynku lub pomieszczenia do spędzania czasu wolnego, rekreacji, rozwijania zainteresowań i integracji lokalnych społeczności. Takim powszechnym rozumieniem tego pojęcia kierowały się także, jak wnioskować należy, organy orzekające. Zazwyczaj świetlica wiejska jest miejscem spotkań mieszkańców, w którym rozwijane są zdolności i zainteresowania, stanowi więc lokalne centrum kultury. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 406), prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Jako centrum kultury świetlica wiejska może być miejscem organizacji czasu wolnego dla dzieci i młodzieży oraz miejscem spotkań i zebrań starszych mieszkańców wsi. Uwzględniając funkcjonowanie świetlic, ich rolę ustawodawca wskazał w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, że świetlica jest placówką wsparcia dziennego w formie opiekuńczej, która zapewnia dziecku: opiekę i wychowanie, pomoc w nauce oraz organizację czasu wolnego, zabawę i zajęcia sportowe oraz rozwój zainteresowań (ust. 2 art. 24 cytowanej ustawy). Sąd pierwszej instancji wskazał, że powoływany w decyzji art. 71 ustawy o pomocy społecznej został uchylony przez art. 218 pkt 16 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z dniem 1 stycznia 2012 r., która to ustawa kompleksowo obecnie reguluje kwestie związane ze wspieraniem rodziny w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych oraz z systemem pieczy zastępczej. Stosownie do art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wójt zapewnia wsparcie rodziny w opiece i wychowaniu dziecka. Formą takiego wsparcia jest działanie m.in. placówek wsparcia dziennego (art. 9 pkt 2). Do takich placówek zaś ustawodawca zaliczył konkretnie świetlice (art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Prócz wskazanej formy pomocy, ustawodawca wymienia w tej ustawie także inne publiczne instytucje, których celem jest opieka i wychowywanie dzieci. Stosownie do art. 93 ust. 1 pkt 1-3 są to: placówki opiekuńczo-wychowawcze, które zapewniają całodobową opiekę i wychowanie dziecku w przypadkach niemożności sprawowania opieki i wychowania przez rodziców (art. 93 ust.4); regionalne placówki opiekuńczo-terapeutyczne, w których umieszczane są dzieci wymagające szczególnej, specjalistycznej opieki ze względu na stan zdrowia (art. 109 ust. 1) oraz interwencyjne ośrodki preaadopcyjne, w których umieszczane są dzieci wymagające specjalistycznej opieki w okresie oczekiwania na przysposobienie (art. 111). Charakterystyczne jest to, że wszystkie te instytucje, w tym placówki wsparcia dziennego, powołane zostały do opieki i wychowania dzieci. Każda z tych form stanowi pomoc Państwa, której realizację przewidziano na różnych szczeblach samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu wszystkie te placówki stanowią publiczne placówki opiekuńczo-wychowawcze w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro w art. 6 pkt 6 u.g.n ustawodawca przyjął ogólnie, że celem publicznym jest budowa i utrzymanie publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych, bez konkretyzowania ich charakteru, to nie można tego zapisu ograniczać tylko do całodobowych placówek opiekuńczo-wychowawczych, o których mowa w art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tylko dlatego, że zostały tak samo nazwane i wykluczyć z tego zakresu inne placówki wymienione w tej ustawie, które mają tożsamy cel – opieka i wychowywanie, a tylko zostały przez ustawodawcę wyróżnione innym określeniem. Zdaniem Sądu użytemu w art. 6 pkt 6 u.g.n. określeniu "publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych" należy nadać znaczenie funkcjonalne, a nie tylko literalne. Skoro w równoległej ustawie ustawodawca unormował formy pomocy opiekuńczo-wychowawczej, przewidziane do realizacji w wyodrębnionych publicznych placówkach, to uzasadnione jest twierdzenie, że realizacja każdej z nich stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 6 u.g.n.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Wskazując na art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., podnieśli następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 6 pkt. 6 u.g.n. w związku z treścią art. 93 ust. 1 pkt 1, pkt. 2 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świetlica wiejska jest publiczną placówką opiekuńczo-wychowawczą, o której mowa w pkt. 6 art. 6 u.g.n. w sytuacji gdy tego rodzaju inwestycja nie ma charakteru placówki opiekuńczo- wychowawczej, o którym mowa w art. 93 ust. 1 pkt. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie są w niej realizowane zadania określone w ust. 4 art. 93 wyżej wskazanej ustawy, ani też nie jest prowadzona przez podmiot do tego uprawniony wskazany w art. 93 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej;

- art. 2 pkt. 5 u.p.z.p. w związku z treścią art. 6 pkt. 6 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budowa przedmiotowej świetlicy wiejskiej stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy tego rodzaju zamierzenie nie zostało wymienione w zamkniętym katalogu inwestycji celów publicznych określonych w art. 6 pkt. 6 u.g.n.;

- art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z treścią art. 2 pkt. 5 tejże ustawy i art. 6 pkt. 6 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przedmiotowej świetlicy wiejskiej w sytuacji, gdy wyżej wskazane zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego - nie zostało wymienione w zamkniętym katalogu art. 6 pkt. 6 u.g.n.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej pomimo, iż organy administracyjne prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wadliwy oceniły całokształt zebranego materiału dowodowego, uznając że planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów odwołując się przy tym do stanowiska judykatury i doktryny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy inwestycja będąca przedmiotem wniosku winna być zakwalifikowana do inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 50 u.p.z.p., a tym samym czy w odniesieniu do takiej inwestycji organ winien był prowadzić postępowanie zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też dla inwestycji tej winna być wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Na wstępie stwierdzić przyjdzie, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia wskazywanych przepisów postępowania. Przepis ustrojowo-kompetencyjny, jakim jest art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1038/12). W niniejszej sprawie Sąd zgodnie z przepisami postępowania rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, a w efekcie dokonanej oceny legalności kontrolowanej decyzji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Usprawiedliwione natomiast okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do oceny, czy przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie świetlicy wiejskiej, stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 6 u.g.n. wskazać należy, że ten ostatni przepis podaje określenie celu publicznego, wymieniając (wśród innych) budowę i utrzymanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej i placówek opiekuńczo-wychowawczych. Organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd pierwszej instancji uznały, iż świetlica wiejska, jako placówka opiekuńczo-wychowawcza mieści się w zakresie objętym art. 6 pkt 6 u.g.n.

Stanowisko takie nie jest uprawnione. Od dnia 1 stycznia 2012 r., a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji, placówki opiekuńczo-wychowawcze działają na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 332). Przed tą datą natomiast placówki opiekuńczo-wychowawcze działały w oparciu o wydane na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2007 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz. U. Nr 201, poz. 1455).

Zgodnie z obowiązującym obecnie art. 93 ust. 4 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej celem placówek opiekuńczo-wychowawczych jest zapewnienie dziecku całodobowej opieki i wychowania oraz zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb. Ustawa ta określa też organizację i zasady funkcjonowania tego rodzaju placówek, działających w ramach systemu pieczy zastępczej. Zatem tylko placówki opiekuńczo-wychowawcze funkcjonujące w tym systemie spełniają warunki inwestycji celu publicznego wskazane w art. 6 pkt 6 u.g.n.

Należy też zwrócić uwagę, iż nie każda placówka o charakterze oświatowo-wychowawczym może być uznana za inwestycję celu publicznego. Przepis art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje tylko publiczne szkoły i przedszkola. Rozszerzenie tego pojęcia na inne placówki oświatowo-wychowawcze nie znajduje zatem uzasadnienia.

Wobec braku legalnej definicji świetlicy wiejskiej przyjąć należy, kierując się zasadami doświadczenia życiowego, że świetlica taka, to pomieszczenie przeznaczone do spędzania czasu wolnego, rekreacji i edukacji, rozwijania zainteresowań i integracji lokalnych społeczności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 395/14). Świetlica taka, jakkolwiek ma charakter obiektu użyteczności publicznej, jednak jako niewymieniona w art. 6 u.g.n. nie stanowi sama w sobie celu publicznego.

W świetle powyższego placówka, jaką jest świetlica wiejska nie spełnia warunków uznania jej za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 6 u.g.n., a zatem zastosowanie wobec tego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego regulacji prawnych odnoszących się do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest całkowicie niezasadne i stanowi naruszenie art. 50 i nast. u.p.z.p. Inwestycja taka może być zrealizowana jedynie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzję o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie warunki te nie zostały jednak przeanalizowane zgodnie z wymogami art. 59 i nast. u.p.z.p Wprawdzie organ pierwszej instancji zmierzał w tym kierunku, kierując sią wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), jednakże w treści decyzji wskazywał, iż dotyczy ona lokalizacji inwestycji celu publicznego mimo, iż jak wskazano, realizacja tego rodzaju inwestycji nie stanowi celu publicznego.

W tym stanie rzeczy uznać należało, iż Sąd pierwszej instancji oddalając skargę dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 6 u.g.n., a ponadto niewłaściwie w sprawie zastosował przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.

Powyższe skutkować musiało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, a wobec uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę, uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi oraz wpis od skargi kasacyjnej, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).

Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku organy winny uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię art. 6 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i pod tym kątem rozpoznać wniosek.