Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 345/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. B. i Z. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. B. i Z. B. wnieśli skargę na uchwałę nr XXXII/754/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005r. w sprawie uchwalenia miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie § 5 ust. 1 pkt 4 lit b) ppkt xiii) tego aktu.

W skardze zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego:

art. 15 ust 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art 7 pkt 4 w zw. z art 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., poprzez nieuzasadnione i dowolne objęcie ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego budynku położonego w G. przy ul. K.,

art. 64 ust 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżących wskutek przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 3 lutego 2020 r. skarżący zwrócili się do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuzasadnionym zakwalifikowaniu budynku położonego w G. przy ul. K., którego są właścicielami, do tzw. grupy B - obiektów o walorach kulturowych, w miejskim planie zagospodarowania przestrzennego K., zatwierdzonym uchwałą nr XXXII/754/05 Rady Miasta z dnia 22 czerwca 2005 (§ 5 ust. 1 pkt. 4 lit b) ppkt xiii)). Skarżący wskazali, iż uchwała podjęta została bez uzasadnienia, jakie cechy budynku sprawiły, iż został zakwalifikowany jako budynek historyczny o charakterystycznej i tradycyjnej formie. Ponadto podniesiono, że w dacie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego K. nie zweryfikowano istnienia rzekomych walorów kulturowych budynku z jego rzeczywistym wyglądem i stanem technicznym.

Rada Miasta na powyższe wezwanie nie udzieliła odpowiedzi, wobec czego spełniony został wymóg bezskuteczności wezwania do usunięcia prawa.

Strona skarżąca podnosi, iż Rada Miasta, uchwalając miejski plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła przepisy art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art 7 pkt 4 w zw. z art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Rada Gminy uchwalając miejski plan zagospodarowania przestrzennego była zobligowana do działania w granicach ustalonych prawem, wynikających nie tylko z art. 15 ust. 2 pkt. 4 u.p.z.p. ustanawiającym obowiązkowe określenie w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej - ale również z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z., zgodnie z którym, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Jednakże kompetencja ta nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa, zgodnie z regułą konstytucyjną zawartą w art. 7 ustawy zasadniczej. Należy zwrócić także uwagę, iż przepis art. 19 ust. 3 u.o.z. wymaga od organu, aby ten, obejmując dany teren ochroną konserwatorską i wyznaczając zakres ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, kierował się zasadą jak najmniejszej uciążliwości nakładanych ograniczeń. Na taką wykładnię wskazuje między innymi użycie sformułowania "w zależności od potrzeb". Sformułowanie to oznacza również, iż wprowadzenie przewidzianych przepisem ograniczeń musi być należycie uzasadnione, aby potrzeby te mogły być weryfikowalne.

Tymczasem, w niniejszej sprawie skarżący zostali pozbawieni takiego uzasadnienia, pomimo że realizacja interesu publicznego w postaci ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków odbyła się z niewspółmiernym naruszeniem interesu prawnego skarżących.

Niewspółmierność ta polega na objęciu ochroną konserwatorską zniszczonego domku o pow. zewn. 55m2, pozbawionego funkcji mieszkalnych, którego nie można wyremontować z uwagi na przeszkody natury technicznej, jak i nieopłacalność przedsięwzięcia, niemożliwym jest również jego wyburzenie. Jednocześnie organ nie wskazał jakie konkretne elementy budynku zadecydowały o tym, że budynek posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Ponadto strona skarżąca podnosi naruszenie art. 64 ust 3 w zw. z art 31 ust Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 140 kc bowiem postanowienia zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny skarżących, jako właścicieli budynku objętego ochroną konserwatorską, a plan ogranicza możliwość korzystania z tej nieruchomości zgodnie z ich wolą. Wskazano, że według § 5 ust. 1 lit b, c, d, e planu, dla obiektów tzw. grupy B obowiązuje ochrona tradycyjnej formy i wyrazu architektonicznego budynku tj. sposobu ukształtowania bryły, rodzaju i kształtu dachu, zasad kompozycji elewacji, rozmieszczenia, proporcji i kształtu stolarki. W uzasadnionych przypadkach ochronie podlegają także elementy wykończenia zewnętrznego obiektu, w tym użyte materiały i technologie mające wpływ na jego wygląd i wyraz architektoniczny. W przypadku budynków przebudowanych w sposób naruszający ich wartościowe cechy historyczne, należy dążyć do przywrócenia ich dawnej formy historycznej. Ochronie podlegają takie historyczne ogrodzenia i elementy małej architektury w otoczeniu obiektu objętego ochroną konserwatorską (w tym zabytku wpisanego do rejestru), nowe powinny nawiązywać stylowo i materiałowo do elementów historycznych. Ponadto wszelkie prace, które mogłyby prowadzić do naruszenia zabytkowej substancji lub zmiany wyglądu obiektu objętego ochroną konserwatorską lub zmiany zagospodarowania działki, na której jest usytuowany, wymagają pozwolenia właściwego konserwatora zabytków.

Powyższe zapisy planu wprowadzają więc liczne ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności, uniemożliwiające w praktyce rozbudowę bądź wyburzenie budynku. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 k.c, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zatem każde ograniczenie prawa własności, w tym w zakresie możliwości zabudowy czy inwestycji innego rodzaju, stanowi istotne ograniczenie tego prawa, naruszające interes prawny właścicieli nieruchomości.

Oczywistym jednocześnie jest, iż prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Możliwość jego ograniczenia przewiduje Konstytucja w art. 64 ust 3, jednakże tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Natomiast art. 31 ust 3 ustawy zasadniczej stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zatem plan zagospodarowania przestrzennego ograniczający sferę praw rzeczowych właścicieli winien uwzględniać ogólne zasady konstytucyjne, jak chociażby zasadę proporcjonalności wyrażoną w wyżej przytoczonym art. 31 ust. 3. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia (wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., IIOSK 1540/13). Jak z kolei podkreślił NSA w wyroku z 3 lipca 2014r., II OSK 240/13: "przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez niezgodne z zasadą równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.".

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie Rada Miasta naruszyła zasadę równości i proporcjonalności poprzez nałożenie na skarżących w planie miejscowym ograniczeń nieadekwatnych do wątpliwych wartości budynku, które zostały objęte ochroną bez należytego uzasadnienia. Skarżącym ograniczono możliwość inwestowania w nieruchomość i korzystania z niej. Gdyby nawet teoretycznie byłoby to możliwe, to budynek nadal nie spełniałby dzisiejszych standardów budynków mieszkalnych - łazienka na poddaszu jest bardzo mała, 3,5m2, dodatkowo ze skosem uniemożliwiającym wyprostowanie się, toaleta na parterze jest przerobiona ze spiżarni przy kuchni o po w. 2,4m2. Budynek nie jest podpiwniczony, a legary podłogowe położone są bezpośrednio na ziemi. Jego bryła nie posiada żadnych cech szczególnych, ani też oryginalnych rozwiązań architektonicznych.

Podnieśli również skarżący, że wymóg należytego uzasadnienia o zakwalifikowaniu budynku do ochrony konserwatorskiej wydaje się tym bardziej niezbędny w sytuacji, kiedy Rada Miasta decyduje się na objęcie tą ochroną tylko niektórych budynków na obszarze zespołu urbanistycznego K. Z niewiadomych przyczyn odmawia się tej ochrony innym nieruchomościom, np. budynkowi przy ul. K., stanowiącemu ładny, murowany dworek, który właśnie niedawno został wyburzony.

Miejski plan zagospodarowania przestrzennego K., na podstawie którego objęty ochroną konserwatorską został budynek przy ul. K., bez należytego uzasadnienia, pomimo że jest budynkiem typowym dla swego okresu, pozbawionym cech indywidualnych, jak i szczególnej wartości historycznej, został uchwalony w sposób ograniczający uprawnienia właścicielskie skarżących poprzez przekroczenie władztwa planistycznego i naruszenie zasady proporcjonalności. W konsekwencji, za wadliwe pod względem prawnym należy uznać nie tylko te ustalenia planu miejscowego, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., IIOSK 993/06).

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do postawionych zarzutów wskazano, że podstawę ustalenia ochrony przedmiotowego budynku w zaskarżonym planie miejscowym stanowił art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) oraz art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z ww. przepisem u.p.z.p. w planie miejscowym należało obowiązkowo ustalić zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należało uwzględnić, w szczególności ochronę:

zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia;

innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; parków kulturowych.

Przepis ten zawiera otwarty katalog obiektów, których ochrona winna być uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 4/19). Oznacza to, że można w planie uwzględnić ochronę innych obiektów niewymienionych po zwrocie "w szczególności" (por. również wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1287/14).

Budynek przy ul. K. w G. został wybudowany w latach 30 XX wieku i początkowo pełnił funkcję letniska. Obiekt ten od początku miał swoją nazwę własną ([..]), która jest walorem niematerialnym budynku. W związku z tym, że obiekt ten jest istotnym elementem układu urbanistycznego K., został w zaskarżonym planie miejscowym zaliczony do grupy B ochrony konserwatorskiej. Podstawą do objęcia w planie miejscowym ochroną konserwatorską przedmiotowego domu mieszkalnego były w szczególności materiały przekazane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w formie kart zabytków. W karcie zabytku dotyczącej domu mieszkalnego przy ul. K. znalazły się m.in. informacje dotyczące daty powstania obiektu i stanu zachowania, który określony został jako dobry oraz zdjęcia obiektu i mapka sytuacyjna. Ponadto projektanci planu miejscowego dysponowali materiałem uzupełniającym na temat zabytków K. w G. w postaci Studium kształtowania krajobrazu i ochrony wartości kulturowych z 1987 r., w którym wśród obiektów o wartościach kulturowych zasługujących na ochronę wymieniona została m.in willa [..].

Projekt planu został uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej WKZ, postanowienie [..] z dnia 17 czerwca 2005 r. w aktach sprawy), który następnie ujął przedmiotowy budynek w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków.

Obiekt ten został wprowadzony do Gminnej Ewidencji Zabytków w aneksie do Gminnego programu opieki nad zabytkami Miasta na lata 2011-2014 przyjętego uchwałą nr XIV/269/11 Rady Miasta z dnia 23 listopada 2011 r., a następie w zarządzeniu Prezydenta Miasta z 1 marca 2016 r.

Zasadność objęcia budynku ochroną konserwatorską potwierdził WKZ w piśmie z dnia 8 czerwca 2018 r. (w aktach sprawy), w którym negatywnie zaopiniował możliwość wyłączenia tego budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ ten wskazał, że dom ten jest reprezentatywnym przykładem jednorodzinnego budownictwa letniskowego zespołu urbanistycznego K. , stanowiąc o różnorodności form architektonicznych budowli wznoszonych na tym terenie oraz krajobrazowym charakterze założenia. Podobne stanowisko przedstawił Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w decyzji z dnia 27 listopada 2018 r., w której wskazał, że obiekt ten stanowi istotny element tożsamości historycznej i kulturowej K., a argumenty natury ekonomicznej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania jego substancji i wartości zabytkowej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżących o zmianę zaskarżonego planu, Prezydent Miasta wystąpił do WKZ z zapytaniem o możliwość zmniejszenia zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego budynku, w stosunku do ustalonego w obowiązującym planie miejscowym. Ustosunkowując się do wniosku Prezydenta, WKZ jednoznacznie wskazał, że nie dopuszcza zmniejszenia zakresu tej ochrony (pismo WKZ z dnia 11 lipca 2019 r. w aktach sprawy). Z uwagi na powyższe stanowisko WKZ, który jest organem uzgadniającym projekt planu miejscowego, Prezydent Miasta odstąpił od podejmowania dalszych prac zmierzających do zmiany zaskarżonego planu miejscowego. Mając bowiem na uwadze ww. stanowisko WKZ oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uznać, że projekt planu znoszący ochronę konserwatorską przedmiotowego budynku, nie uzyskałby uzgodnienia WKZ.

Podjęcie prac zmierzających do zmiany zaskarżonego planu miejscowego byłoby możliwe w przypadku zmiany stanowiska przez WKZ dotyczącego zakresu ochrony konserwatorskiej przedmiotowego budynku.

Mając powyższe na uwadze Rada stwierdziła, że ustalenie ochrony konserwatorskiej budynku zlokalizowanego przy ul. K. w planie miejscowym było celowe i zasadne. W ocenie WKZ budynek ten tworzy materialne dziedzictwo regionu i istotny element lokalnej tożsamości kulturowej. Mimo, że interes prawny skarżących został naruszony, to nastąpiło to w ramach przysługującego Radzie Miasta władztwa planistycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy: art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., w zakresie wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akt prawa miejscowego - z dniem 1 czerwca 2017 r. uległy zmianie na podstawie ustawy z dnia

7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935, zwanej dalej: ustawą zmieniającą). Jednakże nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 16624/18, publ. Lex nr 2575099).

W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 czerwca 2005 r., a więc przed 1 czerwca 2017 r. Stosownie zatem do art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym, skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący pismem z 3 lutego 2020 r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Pozostało ono bez odpowiedzi.

Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu dotychczasowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W dalszej kolejności Sąd ustalał, czy zaskarżony plan narusza interes prawny skarżących i czy to naruszenie było skutkiem naruszenia prawa. W przypadku skarg na miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie interesu prawnego nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p., w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, o czym stanowi treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nawet z naruszeniem interesu podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi (vide: Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2006, s. 197 – 198, a także wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 342/08, publ. Lex 463507). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia tego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 460/16, wszystkie publ. cbosa, wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17, publ. Lex nr 2473622, wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 761/17, publ. Lex nr 2450565).

Skarżący nie kwestionowali trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, natomiast postawili w skardze zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu w zakresie uznania należącej do nich nieruchomości jako posiadającej szczególne walory architektoniczne, co doprowadziło do objęcia jej ochroną konserwatorską.

Przystępując do oceny przedmiotowej skargi Sąd zaznacza, że jest ona drugą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę, bowiem wyrokiem z 24 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 588/06 Sąd co prawda stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w częściach które dotyczą terenu nr [..], jednak procedurę uchwalenia planu oceniono jaki prawidłową.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do szczególnej kategorii aktów, gdyż zawiera normy planowe. Normy planowe, określając cele, które powinny być osiągnięte, stanowią jednocześnie podstawę do ingerencji w prawo własności. W tym zakresie nakazy i zakazy służące ochronie dziedzictwa kultury i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej mieszczą się w sferze prawotwórczej organu planistycznego (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 730/13, publ. Lex nr 1387635). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może stanowić zatem samodzielną formę ochrony zabytków.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży ochrony dziedzictwa narodowego, stanowiąc w art. 73, że każdemu zapewnia się wolność z korzystania z dóbr kultury. Niewątpliwie do dóbr kultury, które podlegają ochronie, należą zabytki,

a gwarancję ich należytej ochrony stanowią obowiązujące przepisy prawa oraz przyznane organom administracji publicznej określone w tym zakresie kompetencje. Skoro zatem zarówno prawo własności jak i dziedzictwo kulturowe i zabytki są wartościami chronionymi konstytucyjnie, a organy gminy obowiązane są je uwzględniać w procesie planistycznym, to w określonych sytuacjach, tak jak w niniejszej sprawie, może dojść do kolizji interesów indywidualnych i interesu społecznego.

Wprowadzając regulację w § 5 ust. 1 pkt 4 lit. b ppkt xiii planu Rada Miasta zobligowana była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji, wynikających z przepisów u.p.z.p.

I tak: przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Wskazać także należy na przepis art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. koresponduje z art. 19 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i stanowi, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, 3) parków kulturowych. W studium i planie, o których mowa w ust. 1, ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków).

Z powyższych przepisów wynika zakres kompetencji rady gminy do określenia

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków. Kompetencja ta jednak nie oznacza pełnej dowolności, ale musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Tak więc granice stref ochrony konserwatorskiej i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1287/14, publ. Lex nr 2034035).

Zdaniem Sądu zapis w § 5 ust. 1 pkt 4 lit. b ppkt xiii zaskarżonej uchwały nie wykracza poza przyznaną Radzie Miasta kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących wobec wskazanych tam budynków, w stosunku do których obowiązuje ochrona tradycyjnej formy i wyrazu architektonicznego budynku tj. sposobu ukształtowania bryły, rodzaju i kształtu dachu, zasad kompozycji elewacji, rozmieszczenia, proporcji i kształtu stolarki. W uzasadnionych przypadkach podlegają także elementy wykończenia wewnętrznego obiektu, w tym użyte materiały i technologie mające wpływ na jego wygląd i wyraz architektoniczny.

W niniejszej sprawie, ustalając powyższy zapis, Rada Miejska była związana uzgodnieniem WKZ w procesie planistycznym (postanowienie z 17 czerwca 2005 r.), wydanym na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i art. 20 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, publ. Lex nr 746816).

Skarżący zarzucają, że kwestionowany zapis planu § 5 ust. 1 pkt 4 lit. b ppkt xiii nie ma oparcia w żadnej podstawie prawnej, a więc jest przejawem drastycznego przekroczenia przez Gminę Miasta granic władztwa planistycznego. Budynek przy ul. K. w G. nie posiada jakichkolwiek walorów, które mogłyby stanowić podstawę do nadania mu takiej doniosłej roli w zespole urbanistycznym K.

W ocenie Sądu, zarzut ten jest niezasadny. W kontekście kształtowania przestrzeni należy podkreślić ogromną rolę wojewódzkiego konserwatora zabytków, który – jak już wyżej wskazano – bierze aktywny udział w procedurze uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego stanowisko jest dla organów gminy bezwzględnie wiążące. Poza tym z treści art. 23 u.p.z.p. wynika, że wojewódzki konserwator zabytków jest także zobowiązany w zakresie swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do współpracy przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wyrażaniu opinii, składaniu wniosków oraz udostępnianiu informacji mogących służyć ochronie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przy czym nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, na jakich może nastąpić uzgodnienie lub zaopiniowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakreślonym terminie uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem (art. 25 ust. 2 u.p.z.p.). Przepis art. 20 ustawy o ochronie zabytków również wskazuje w tym zakresie, że projekty i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt postępowania planistycznego wynika, że w przedmiotowej sprawie WKZ pismem z 6 kwietnia 1999 r. złożył wniosek do projektu planu, z którego wynikało, że w celu ochrony historycznego układu urbanistycznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy ustalić strefę ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego w granicach terenu objętego opracowaniem. W ocenie WKZ, jako wyspecjalizowanego organu w zakresie ochrony zabytków, w obszarze tej strefy wobec objęcia jej ścisłą ochroną konserwatorską i jako zespół urbanistyczny wobec wpisania jej do rejestru zabytków województwa wszelkie zamierzenia winny zostać uzgodnione ze organem konserwatorskim.

Następnie na podstawie art. 17 pkt 7 u.p.z.p. Prezydent Miasta pismem z 2 listopada 2004 r. wystąpił do WKZ o uzgodnienie projektu planu. Organ konserwatorski w pismach z 15 listopada 2004 r. i 19 stycznia 2005 r. wniósł swoje uwagi co do treści projektu planu. Następnie postanowieniem z 17 czerwca 2005 r. uzgodnił projekt miejscowego planu. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta była zobowiązana do uwzględnienia w planie każdego zabytku nieruchomego wskazanego przez WKZ, niezależnie od tego, czy znajdował się on w jakiejkolwiek ewidencji czy rejestrze zabytków. Przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zawiera otwarty katalog obiektów, których ochrona winna być uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, publ. Lex nr 746816). Oznacza to, że można w planie uwzględnić ochronę innych obiektów niewymienionych po zwrocie "w szczególności" (por. również wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1287/14, publ. Lex nr 2034035). Przepis art. 19 ust. 1 u.p.z.p. należy interpretować w powiązaniu z art. 145 ustawy o ochronie zabytków, z którego wynika, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieruchome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W związku z powyższym WKZ był uprawniony do wskazania budynku skarżących przy ul. K. jako zabytku do ochrony w planie, niezależnie od tego, że zabytek ten wówczas nie był wpisany ani do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ani do gminnej ewidencji zabytków, która powstała dużo później po uchwaleniu planu. Z normy art. 145 ustawy o ochronie zabytków wynika arbitralne prawo wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazania każdego (dowolnego) zabytku, jeżeli organ ten uzna, że kwalifikuje się on do ochrony konserwatorskiej. Budynek skarżących został zakwalifikowany przez WKZ do jednej z form ochrony zabytków w postaci ustanowienia wobec niego pewnych obowiązków i nakazów zawartych w planie (zachowanie i ochrona bryły i elementów elewacji zewnętrznej).

W zaskarżonym planie w § 5 ust. 1 pkt 4 lit. b wskazano, że w grupie B- zawarto wykaz obiektów o walorach kulturowych obejmujący budynki (inne obiekty) historyczne o charakterystycznej i tradycyjnej formie architektonicznej, nie wyróżniające się szczególnymi cechami indywidualnymi, lecz wartościowe w skali zespołu: niektóre z nich uległy współczesnym przekształceniom, zachowując jednak czytelną historyczną formę. Pośród tych obiektów wskazany został budynek przy ul. K.

Podkreślenia wymaga, że ujęcie budynku należącego do skarżących w planie i objęcie go rygorami ochrony stanowiło wykonanie przez Radę wniosku Konserwatora Zabytków. Brak uwzględnienia tego wniosku uniemożliwiłby uzyskanie uzgodnienia a tym samym uchwalenie planu. Co jednak nie oznacza, że wówczas skarżący mogliby swobodnie zdecydować o rozbiórce czy przebudowie obiektu.

Wojewódzki konserwator zabytków, w myśl art. 89 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków jest organem wyspecjalizowanym i samodzielnie, bez potrzeby odwoływania się do opinii specjalistów, jest uprawniony do oceny, jaka ingerencja w zabytek jest dopuszczalna i jak należy go chronić (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2231/14, publ. Lex nr 2108461). Niezasadne są więc zarzuty skargi, że ich budynek nie jest zabytkiem, ponieważ został wskazany do ochrony ustaleniami planu bez wcześniejszych ekspertyz i opinii. Potwierdzeniem trafności oceny konserwatora wyrażanej w toku procedury planistycznej jest późniejsze wpisanie budynku przy ul. K. do wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak również gminnej ewidencji zabytków.

Konkludując należy stwierdzić, że uchwała w zaskarżonej części nie narusza przepisów art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., art. 19 ust. 3 ustawy o zabytkach oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Gmina przy sporządzaniu kontrolowanego w zaskarżonej części planu nie przekroczyła władztwa planistycznego, a ograniczenia prawa własności wynikające z ustaleń planu wobec budynku skarżących mają swoje oparcie w ustawie planistycznej i ustawie o ochronie zabytków. W takiej sytuacji nie można powoływać się na naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.