Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 499/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Po 522/11 w sprawie ze skargi F. K., L. K. – K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 9 maja 2011 r. nr WOA.7721.60.2011.MO w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę F. K., L. K. – K.; 2) zasądza solidarnie od F. K. i L. K. – K. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3) zasądza solidarnie od F. K. i L. K.–K. na rzecz M. P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 522/11, w sprawie ze skargi F. K., L. K.-K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 9 maja 2011 r., nr WOA.7721.60.2011.MO, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzychodzie z dnia 24 czerwca 2010 r. nr PINB 7355-04/2007/10.

Sąd Wojewódzki orzekał w powyższej sprawie po wcześniej prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na skutek bowiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 865/10, uchylona została decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2010 r. nr WOA-7144/546/99-09/4595, którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję z dnia 24 czerwca 2010 r., nr PINB 7355-04/2007/10 Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzychodzie, zw. dalej PINB. Tą ostatnią decyzją powołując się na art. 59 ust. 1, art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 27 marca 2003 r. (tekst pierwotny Dz. U. 1994 r., nr 89, poz. 414), zw. dalej Prawem budowlanym, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98 poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., udzielono pozwolenia M. P. na użytkowanie obiektu budowlanego, położonego w Mierzynie, gmina Międzychód, na działce o numerze ewidencyjnym ...2. Decyzja ta była reakcją na wniosek z dnia 10 października 2008 r., którym M. P. zwrócił się o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ... w obrębie Mierzyn-Drzewce, Gm. Międzychód w trybie art. 49 Prawa budowlanego, czyli przepisu uchylonego przez zmianę Prawa budowlanego dokonanego nowelizacją z 2003 r.

W przywołanym wyżej wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 865/10 Sąd Wojewódzki, po opisie stanu faktycznego sprawy nie zgodził się ze stanowiskiem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, iż sprawa wymaga ponowienia i wyjaśnienia okoliczności tej sprawy, oraz nie zaakceptował poglądu organu, że posadowienie obiektu na działce o numerze ewidencyjnym 562 jest niezgodne z miejscowym planem w zakresie sposobu użytkowania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego orzekającego w sprawie, sygn. akt IV SA/Po 865/10, w postępowaniu administracyjnym został zgromadzony obszerny materiał dowodowy w postaci szeregu opinii biegłych specjalistów z różnych dziedzin, materiał graficzny w postaci map ewidencyjnej oraz fotograficzny w postaci zdjęć obiektu budowlanego posadowionego na działce o numerze ewidencyjnym nr 562 oraz szereg pism składanych w toku trwającego przez prawie 12 lat postępowania administracyjnego. Sąd doszedł do wniosku, iż materiał zgromadzony w toku postępowania daje wszelkie podstawy do podjęcia przez organ II instancji decyzji merytorycznej. Sąd ocenił też, że organ II instancji rozstrzygnięcie nie wziął pod uwagę całości materiału dowodowego sprawy, tj.: opinii geodety z dnia 20 lutego 2010 r., pisma Burmistrza Międzychodu z dnia 4 marca 2010 r., opinii inżyniera A. B. z dnia 5 maja 2010 r. Sąd ocenił, że przywołane dokumenty urzędowe stanowią istotne argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska o zgodności z miejscowym planem obiektu budowlanego należącego do skarżącego, a tym samym za zasadnością udzielenia wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Sąd dodał też, że jeżeli organ II instancji nie podziela trafności zamieszczonych we wskazanych dokumentach opinii, w uzasadnieniu decyzji powinien wyjaśnić, dlaczego przyjął odmienne stanowisko w sprawie.

Sąd Wojewódzki orzekający w sprawie sygn. akt IV SA/Po 865/10 przyjął jako podstawę wyrokowania opisany w uzasadnieniu tego wyroku poniższy stan faktyczny zauważając jednocześnie, że rozpoznając przedmiotową sprawę miał na uwadze jej przebieg począwszy od 18 marca 1999 r., kiedy to PINB decyzją nr UAiNB-7355-8/98 nakazał B. K. wykonać określone czynności celem doprowadzenia obiektu budowlanego posadowionego na działce nr ... w Mierzynie do stanu zgodnego z prawem. Następnie z powodu pojawiających się uchybień w toczącym się postępowaniu administracyjnym sprawa dotycząca budynku posadowionego w Mierzynie na działce o nr ewidencyjnym ... toczyła się przez szereg kolejnych lat. Wniosek o zalegalizowanie samowolnych robót budowlanych na przedmiotowej działce został zgłoszony przez skarżącego do PINB w dniu 23 sierpnia 2007 r. Począwszy od tego dnia PINB czterokrotnie wydawał decyzje o udzieleniu zgody na użytkowanie obiektu budowlanego położonego w Mierzynie, na działce o numerze ewidencyjnym ..., które czterokrotnie zostały uchylone przez WWINB w postępowaniu odwoławczym, a sprawa była przekazywana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W tym czasie został sporządzony oraz zgromadzony w aktach sprawy obszerny materiał dowodowy sprawy, w tym przede wszystkim wypis i wyrys z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta i Gminy Międzychód nr 111/15/97 z dnia 28.02.1997r.,Dz. U. Woj. Gorzowskiego z dnia 11.04.1997r., Nr 2, poz. 18, kserokopia mapy sytuacyjno - wysokościowej, sporządzona przez geodetę uprawnionego mgr inż. T. K. (stan na dzień 20.10.1997 r.), obrazująca posadowienie obiektu na działce nr ... przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, kopia mapy zasadniczej sporządzonej przez geodetę uprawnionego - pana J. O.(uprawnienia zawodowe nr 3126), dokumentacja powykonawcza sporządzona przez inż. S. T., ekspertyza techniczna inż A. B., opinia mgr inż G. J. - biegłego sądowego w dziedzinie budownictwa lądowego Sądu Okręgowego w Poznaniu. W oparciu o powyższe Sąd Wojewódzki w sprawie sygn. akt IV SA/Po 865/10 doszedł do przekonania, że w sprawie pozostaje poza sporem, że znajdujący się na działce ewidencyjnej nr ... w Mierzynie obiekt budowlany został posadowiony samowolnie i w pierwszej kolejności należało udzielić odpowiedzi na pytanie o możliwość jego zalegalizowania. Sąd ocenił, że organy obu instancji trafnie przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie powinny znaleźć przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w brzmieniu sprzed nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z marca 2003 r. Ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003 r., nr 80, poz. 718) nowelizacji zostały poddane m. in. art. 48 i 49 Prawa budowlanego normujące problematykę samowoli budowlanych oraz warunków umożliwiających ich zalegalizowanie. W wyniku powyższej nowelizacji w art. 48 Prawa budowlanego wprowadzono procedurę legalizacji samowoli budowlanych, związaną m.in. z koniecznością przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, natomiast wyeliminowano w ogóle możliwość legalizacji samowoli budowlanej w sposób i na warunkach przewidzianych w dotychczasowym przepisie art. 49 ustawy Prawa budowlanego, tj. w sytuacji, gdy upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego. Istotną kwestią są również przepisy przejściowe, w jakie wyposażona została ustawa zmieniająca ustawę Prawo budowlane. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane nakazywał do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną, o ile sprawy te dotyczyły obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, zastosowanie nowych, wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw. Należy jednak podkreślić, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw był przedmiotem badania zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006/9/124) orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin do zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji wyrok ten oznacza niemożność stosowania zmienionych we wskazanym zakresie przepisów ustawy Prawa budowlanego do tych samowoli budowlanych, co do których pięcioletni okres od zakończenia budowy upłynął przed dniem 11 lipca 2003 r. i wobec których nie zakończono postępowania administracyjnego przed tą datą. W przedmiotowej sprawie budowa obiektu budowlanego znajdującego się w Mierzynie na działce ewidencyjnej nr ... została ukończona w marcu 1998 r. Zatem okres pięcioletni minął w marcu 2003 r.

Zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero wówczas, gdy właściciel obiektu budowlanego nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, zastosowanie znajdował art. 48 Prawa budowlanego, nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Udzielenie zatem odpowiedzi na pytanie o możliwość uzyskania przez skarżącego pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego zależała konkretnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji udzielając pozwolenia skarżącemu na użytkowanie obiektu budowlanego w sposób dokładny oraz rzeczowy poddał analizie jego zgodność z miejscowym planem. WWINB w decyzji z dnia 16 lutego 2009 r., nr WOA-7144/546/99-09/97, uchylającej decyzję PINB z dnia 8 grudnia 2008 r., nr PINB 7355-04/2007/08 i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia wyznaczył organowi I instancji szereg zagadnień, wymagających pogłębionego rozważenia przy wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Organ I instancji mając na uwadze powyżej przedstawione stanowisko WWINB dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych, odnosząc się do wszystkich wskazanych wątpliwości WWINB. Po pierwsze, pismem z dnia 20 lutego 2010 r., z inicjatywy PINB, opinię o zgodności modernizacji obiektu budowlanego z decyzją Burmistrza Międzychodu z dnia 18 stycznia 2001 r., nr GKMB-7331/232/2000 wydał geodeta J. Z.. Z opinii tej wynika wyraźnie, że samowolnie wzniesiony na działce nr ... obiekt budowlany został zasadniczo posadowiony na starych fundamentach istniejącego tam wcześniej budynku. Po drugie, pismem z dnia 4 marca 2010 r., nr GPN-7322-11/10 Burmistrz Międzychodu stwierdził jednoznacznie, że obiekt budowlany zlokalizowany na działce o numerze ewidencyjnym ... w miejscowości Mierzyn-Drzewce, nie wykracza poza nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego terenów turystycznych nad jeziorem Mierzyn, przyjętym uchwałą nr III/15/97 przez Radę Miasta i Gminy Międzychód z dnia 28 lutego 1997 r. Po trzecie, z opinii inżyniera Adama Buko z dnia 5 maja 2010 r., nr AB/01/05/2010 wynika, ze obiekt budowlany usytuowany na działce ewidencyjnej nr ... nie posiada pęknięć czy zarysowań ścian, które mogłyby świadczyć, że stanowi on zagrożenie dla osób w nim zamieszkujących, czy też przebywających w jego pobliżu. Biegły nie stwierdził oznak nadmiernego albo nierównomiernego osiadania fundamentów, uznając stan techniczny ław fundamentowych za zadowalający. Nośność ław jest wystarczająca dla przeniesienia obciążeń takiego obiektu. Organ I instancji w decyzji z dnia 24 czerwca 2010 r. uwzględnił wszystkie powyżej wskazane nowe okoliczności w sprawie. Odniósł się również do twierdzeń organu II instancji zamieszczonych w decyzjach z dnia 6 października 2008 r. oraz 16 lutego 2009 r., jak i w postanowieniu z dnia 22 stycznia 2010 r. W odniesieniu do problematyki użytkowania przez skarżącego obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem terenu, na którym został on posadowiony, w miejscowym planie, PINB oparł się na twierdzeniu skarżącego, że należący do niego obiekt budowlany będzie eksploatowany m. in. jako recepcja dla hotelu "..., znajdującego się nieopodal działki nr .... PINB odniósł się również w sposób wyczerpujący do opinii biegłego mgr inż. G. J., z której wynika, ze obiekt budowlany należący do skarżącego został posadowiony na gruncie wysadzinowym, którego głębokość posadowienia nie spełnia Polskiej Normy. PINB nie podzielając wniosków płynących z powyższej opinii, w sposób rzeczowy uargumentował odmienne stanowisko w sprawie, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Dochodząc do wniosku, iż wskazane wyżej ustalenia pozwalają na wydanie decyzji merytorycznej Sąd Wojewódzki w sprawie sygn. akt IV SA/Po 865/10 uchylając decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazał, że WWINB rozpoznając ponownie sprawę powinien oprzeć swoje rozważania na całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego dokonując powtórnie analizy miejscowego planu pod kątem określenia dopuszczalnego sposobu użytkowania przez skarżącego należącego do niego obiektu budowlanego. Nie jest bowiem wiadomym, którym oznaczeniom literowym w miejscowym planie – US, UT i ZP, jakie przyznane zostały wyjaśnienia. W tym zakresie WWINB powinien uczynić przedmiotem swoich rozważań zagadnienie przeznaczenia powyższego budynku na bazę recepcyjną. Jak zauważa skarżący w piśmie z dnia 24 maja 2010 r., stosownie do § 2 pkt 8 wypisu z miejscowego planu, przez bazę recepcyjną należy rozumieć zabudowę turystyczną zbiorowego i indywidualnego zakwaterowania turystów. Z kolei z pisma Burmistrza Międzychodu z dnia 25 października 2010 r. wynika, że tereny objęte symbolem UT to tereny bazy recepcyjnej z zabudową rekreacji zbiorowej i indywidualnej, dopuszczoną w liniach zabudowy wskazanych na rysunku planu. W tym zakresie należy rozważyć, na jakim dokładnie obszarze znajduje się budynek należący do skarżącego i czy spełnia on przypisaną danemu terenowi w miejscowym planie funkcję. Odnosząc się do funkcji recepcyjnej, nie sposób przyjąć, żeby we wszystkich budynkach zamieszczonych na terenach o symbolu oznaczonym w miejscowym planie jako US, ZP powinny znajdować się pomieszczenia recepcji. Organ II instancji powinien nadto swoje twierdzenia formułować w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 23 sierpnia 2010 r., w odniesieniu do kluczowej dla sprawy kwestii, ze "w ocenie WWINB najprawdopodobniej obiekt położony na działce nr 562 jest pobudowany niezgodnie z miejscowym planem" (k. 3v uzasadnienia decyzji) świadczy o pobieżnym przeanalizowaniu stanu materiału dowodowego w sprawie i realnym braku poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie.

Po zwrocie akt sprawy sygn. akt IV SA/Po 865/10 z Sądu wraz z wyżej opisanym wyrokiem Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie odwołanie L. K. – K. i nie dokonując żadnych nowych ustaleń faktycznych, decyzją z dnia 9 maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 czerwca 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Międzychodzie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż organ I instancji odniósł się w sposób prawidłowy do wszystkich nowych okoliczności w sprawie, odniósł się w szczególności do opinii biegłego Grzegorza Jujki, nie podzielając wniosków biegłego co do wniosku, iż obiekt na działce nr 562 posadowiony został na gruncie wysadzinowym, a głębokość posadowienia nie spełnia Polskiej Normy. PINB uzasadnił odmienne stanowisko w tym zakresie. Zdaniem organu II instancji opinia geodety z 20 lutego 2010 r., pismo Burmistrza Międzychodu z dnia 4 marca 2010 r. oraz opinia inż. A. B. z 5 maja 2010 r. stanowią istotne argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska o zgodności z miejscowym planem, obiektu należącego do M. P..

Na powyższą decyzję skargi wnieśli: F. K. oraz L. K. – K.. F. K. zarzucił, iż organy błędnie przyjęły, jakoby samowola budowlana była zgodna z Planem zagospodarowania terenu gminy Międzychód, a wskazane w tym akcie normy odległościowe i wysokościowe wzajemnego usytuowania budynków i linii zabudowy są przepisami technicznymi do stosowania wprost i parametry te nie podlegają negocjacji ani interpretacji. Skarżący wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winien dokonać samodzielnie organ nadzoru budowlanego, przez odniesienie się do treści opisu i rysunku planu. F. K. zakwestionował wyniki badań próbki gruntu dostarczone organowi przez M. P.

L. K. – K. zarzuciła: naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59 i art. 49 ust. 1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną jego analizę i błędne ustalenie stanu faktycznego, przemawiające się w przyjęciu, że budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; danie wiarę oświadczeniu burmistrza Międzychodu, nieprzeprowadzenie oględzin oraz bezpodstawne uznanie za wiarygodne i decydujące w sprawie oświadczeń M. P.; art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w niniejszym postępowaniu słusznego interesu obywateli oraz działania sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W konkluzji L. K. – K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie, odwołując się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Po 522/11 stwierdził, że obie skargi są zasadne. Po przypomnieniu stanu faktycznego sprawy w motywach wyroku z dnia 27 października 2011 r. Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż obiekt będący jej przedmiotem został posadowiony samowolnie, a jego budowa została zakończona w marcu 1998 r. W związku z upływem w marcu 2003 r. pięcioletniego terminu od zakończenia budowy konieczne jest zastosowanie przepisu art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane. Konsekwencją powyższego był obowiązek właściciela nieruchomości uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

W przedmiotowym postępowaniu konieczne było ustalenie przez organy, czy posadowienie obiektu nie narusza postanowień planu miejscowego. Właściciel obiektu M. P. złożył w dniu 4 listopada 2008 r. oświadczenie, iż obiekt budowlany usytuowany na działce o nr ewidencyjnym ... w miejscowości Mierzyn – Drzewce będzie eksploatowany jako między innymi jako recepcja hotelu "...", znajdującego się nieopodal wymienionej działki. Organy obu instancji przyjęły, iż nie jest rzeczą organów ustalenie, dla jakiego konkretnego ośrodka wypoczynkowego przedmiotowy obiekt ma służyć będzie jako baza recepcyjna zbiorowego zakwaterowania oraz czy na terenie ośrodka wypoczynkowego znajduje się dostateczna ilość baz recepcyjnych zbiorowego zakwaterowania.

Z powyższym twierdzeniem Sąd Wojewódzki nie zgodził się. Pomijając anachroniczność planu miejscowego, który w chwili jego tworzenia dotyczył innej sytuacji własnościowej przedmiotowego terenu, jego ustalenia są dla organów wiążące. Bezkrytyczne uwzględnienie w tym zakresie wyżej opisanego oświadczenia właściciela razi naiwnością, a znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny przedstawiający budynek posadowiony na działce nr ... wręcz temu oświadczeniu przeczy. Organy miały możliwość oceny czy budynek jest przystosowany do pełnienia funkcji bazy recepcyjnej, np. poprzez dokonanie jego oględzin. Skoro plan miejscowy wyklucza na przedmiotowej działce powstanie zabudowy letniskowej, ewentualne takie właśnie przeznaczenie obiektu znajdującego się na działce ... Sąd Wojewódzki uznał za sprzeczne z planem miejscowym. Sąd Wojewódzki nie zgodził się z poglądem organu II instancji, jakoby plan miejscowy przewidywał na terenie oznaczonym symbolem ZP, US /UT/ zabudowę rekreacji indywidualnej. Przeczy temu jednoznaczne brzmienie § 3 pkt 8 i § 19 pkt. 2 które wskazują, że jest to teren zieleni urządzonej, z możliwością jego przeznaczenia dla lokalizacji bazy recepcyjnej o symbolu UT. Baza recepcyjna jest to zabudowa turystyczna zbiorowego i indywidualnego zakwaterowania turystów. Zdaniem Sądu nie ma w tu wątpliwości interpretacyjnych, a zatem nie można zgodzić się z organem II instancji jakoby Burmistrz Międzychodu w ramach tzw. interpretacji planu miejscowego, mógł w istocie zmienić przeznaczenie terenu.

Kolejną kwestią ustalaną w toku postępowania administracyjnego było przesądzenie, czy przedmiotowy obiekt jest bezpieczny z uwagi na głębokość jego posadowienia w ziemi. Z opinii mgr inż. G. J. wynika, że obiekt posadowiony jest na gruncie wysadzinowym, na głębokości od 55 cm do 65 cm, co nie spełnia Polskiej Normy i jest niezgodne ze sztuką budowlaną. Organy obu instancji nie dały w tym zakresie wiary biegłemu stwierdzając, iż biegły nie jest geologiem, nadto M.P. dostarczył wyniki badań geologicznych próbki gruntu pobranej z przedmiotowej nieruchomości, z których wynika, iż grunt na którym posadowiony jest obiekt jest gruntem niewysadzinowym (Raport "GT Projekt" nr 24 z 19 maja 2010r.). Organ I instancji nie wypowiedział się kategorycznie co do obowiązku stosowania w tym zakresie Polskiej Normy, zwrócił uwagę na stanowisko biegłego A. B., iż Polskie Normy nie są zapisem obligatoryjnego stosowania.

Ustosunkowując się do wątpliwości organu I instancji co do tego czy stosowanie Polskiej Normy (w tym wypadku PN -81 B-03020) jest obowiązkowe w przypadku posadowienia budynku, a w szczególności głębokości fundamentów, Sąd Wojewódzki zauważył, że ostatecznie od 1 stycznia 2003 r. stosowanie Polskich Norm jest w pełni dobrowolne, (wcześniej od 1 stycznia 1994 r. było częściowo dobrowolne), (art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, Dz.U. Nr 169, poz. 1386).

Wobec podnoszonych w toku postępowania administracyjnego (w tym w opinii biegłego G. J.) wątpliwości co do niebezpieczeństwa jakie może powodować przedmiotowy budynek z uwagi na jego posadowienie, konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie tej okoliczności przez organy, z uwzględnieniem przepisów regulujących bezpieczne posadowienie budowli, w tym ustawy prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i administracji, z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 126, poz. 839).

Sąd Wojewódzki wskazał, że w przedmiotowej sprawie został zebrany materiał dowodowy, wskazujący na fakt posadowienia przedmiotowego obiektu na gruncie wysadzinowym. Okoliczność na jakim gruncie posadowiony budynek znajdujący się na działce ... jest niewątpliwie istotna dla oceny bezpieczeństwa jego użytkowania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego przedłożona przez M.. P. wyżej opisana ekspertyza firmy "GT – Projekt", mogłaby podważyć ustalenia biegłego G.J. co do charakterystyki gruntu tylko wtedy, gdyby to osoby wykonujące ekspertyzę pobrały próbki gruntu do badań. W przedmiotowej sprawie zbadano próbkę dostarczoną przez właściciela budynku, co podważa wiarygodność ekspertyzy.

Reasumując Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy ustalając, iż przedmiotowy budynek nie jest posadowiony na gruncie wysadzinowym, a zatem ze względu na głębokość jego posadowienia, nie stanowi zagrożenia dla osób w nim przebywających, jak i dla otoczenia, dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., nakazującego aby w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Skoro więc organy miałyby zakwestionować dowody, z których wynika, iż przedmiotowy obiekt posadowiony jest na gruncie wysadzinowym winny tego dokonać jedynie w oparciu o niebudzący wątpliwości dowód, np. ekspertyzy wykonanej przez kompetentną do wykonywania badań geologicznych instytucję, która dokona również pobrania próbki gruntu. W oparciu o taki dowód organ winien poczynić ustalenia i wyjaśnić wątpliwość– w razie potrzeby posiłkując się opinią biegłego – czy budynek należący do M. P. stwarza zagrożenie z uwagi na głębokość jego posadowienia.

Na marginesie Sąd Wojewódzki zauważył, że w literaturze przyjmuje się iż głębokość posadowienia fundamentów ustala się, biorąc pod uwagę: głębokość występowania warstw geotechnicznych, poziom wody gruntowej, przewidywane jego zmiany oraz występowanie wód zaskórnych, występowanie gruntów pęczniejących, zapadowych i wysadzinowych, projektowany poziom powierzchni terenu w sąsiedztwie fundamentów, poziom posadzek pomieszczeń podziemnych (piwnic), głębokość posadowienia obiektów sąsiednich (jeżeli istnieją), umowną głębokość przemarzania gruntów. Minimalne głębokości posadowienia w gruntach wysadzinowych stosuje się w celu ochrony budowli przed niszczącym działaniem pęczniejącego gruntu. I nieważne czy fundament jest z betonu, stali czy drewna. Zamarzający grunt zwiększając swoja objętość może podnieść fundament powodując zarysowania i pęknięcia ścian i stropów. (Barbara Horsztyńska "Wykonywanie fundamentów" 311[04].Z2.01 publikowane w Internecie na stronie: http://www.tb.resman.pl/bud/technikum/18.pdf). Podobne stwierdzenia zawarte są w Polskiej Normie nr PN – 81 B 03020 której stosowanie - jak już wskazano – nie jest obowiązkowe.

Sąd Wojewódzki wskazał, iż w toku postępowania administracyjnego pojawiła się również wątpliwość czy budynek posadowiony na działce nr ... nie narusza nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazanych w planie miejscowym. Organ I instancji wskazał, iż wobec nieprecyzyjnego stwierdzenia w tym zakresie Burmistrza Gminy Międzychód, M. P. został wezwany do przedłożenia stosownego zaświadczenia Burmistrza, co do zgodności posadowienia budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. M. P. przedłożył pismo Burmistrza Gminy Międzychód z dnia 4 marca 2010r. stwierdzające, iż obiekt posadowiony na działce ... nie wykracza poza nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego "co potwierdził geodeta J. Z., w swojej opinii 20 lutego 2010r". Zważywszy na treść pisma Burmistrza Gminy Międzychód z dnia 24 września 2007 r., w którym stwierdzono, iż budynek narusza ustalenia planu miejscowego, ani z korespondencji Burmistrza Gminy Międzychód, ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, jakie okoliczności spowodowały zmianę stanowiska Burmistrza. Z kolei w piśmie z dnia 2 grudnia 2008 r. adresowanym do L. K.-K., Burmistrz Gminy Międzychód wskazał, iż popełnił błąd dokonując wcześniejszej interpretacji planu miejscowego, nadto zastrzegł, że nie będzie już interpretował zapisu planu miejscowego, w części dotyczącej budynku zlokalizowanego na działce ..., należącej do L. K. – K.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego stanowisko Burmistrza Gminy Międzychód jest więc w ww. kwestii niejednoznaczne, w żadnym piśmie Burmistrz nie przedstawił jakiejkolwiek analizy zapisów planu, wskazującej czym się kierował stwierdzając zgodność posadowienia obiektu z planem miejscowym, lub stwierdzając brak tej zgodności. Próby dokonania ustalenia, czy budynek znajdujący się na działce nr ... przekracza przyjętą w planie miejscowym linię zabudowy, dokonał biegły G.J.. Choć biegły nie wypowiedział się co do ww. okoliczności kategorycznie - z uwagi na braki materiału dowodowego (brak wymiarów na mapie zasadniczej - pomiarze powykonawczym), uprawdopodobnił, iż naruszone zostały nieprzekraczalne odległości między budynkami na działkach ... i ..., wynikające z wyznaczenia w planie miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy. Twierdzenia biegłego w tym zakresie korespondują zdaniem Sądu Wojewódzkiego z konsekwentnie zgłaszanymi przez skarżących zarzutami: przez F. K. np. w piśmie z 10 listopada 2008 r. oraz na szkicu sporządzonym na mapie zasadniczej, załączonej do akt sprawy, zasadniczej przez F. K.; przez L. K. – K., np. w pismach: z dnia 12 grudnia 2007 r. oraz z dnia 10 listopada 2008 r. Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkowały się do tych konsekwentnie podnoszonych przez skarżących zarzutów, nie ustosunkowały się również do opisanych powyżej wątpliwości biegłego J., poprzestając na cytowanym już lakonicznym piśmie Burmistrza Gminy Międzychód z dnia 4 marca 2010 r. Ani ta korespondencja burmistrza, ani nieczytelna i pozbawiona graficznego odwzorowania opinia geodety J. Z. z dnia 20 lutego 2010 r. nie rozstrzygają ww. wątpliwości.

Na marginesie Sąd Wojewódzki zauważył, iż stwierdzenie organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż opinia geodety z 20 lutego 2010 r., pismo Burmistrza Międzychodu z dnia 4 marca 2010 r. oraz opinia inż. A. B. z 5 maja 2010 r. stanowią istotne argumenty przemawiające za przyjęciem stanowiska o zgodności z miejscowym planem, obiektu należącego do M. P., wskazują na brak przekonania organu odwoławczego co do poprawności wnioskowania organu I instancji w tym zakresie. Sąd Wojewódzki przy tym zaznaczył, że zarówno ww. stanowisko Burmistrza Międzychodu jak i biegłego B. oparte są na opinii geodety, a same w sobie nie zawierają żadnej samodzielnej analizy.

Na marginesie Sąd Wojewódzki zauważył, iż organy obu instancji nie dokonały oceny zebranego materiału dowodowego, w celu jednoznacznego ustalenia czy budynek na działce nr ... został posadowiony z naruszeniem nieprzekraczalnych linii zabudowy, wyznaczonych w planie miejscowym i w tym zakresie naruszając treść art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ustalenia organów, iż to właśnie z pisma Burmistrza Gminy Międzychód z dnia 4 marca 2010 r. wynika, iż budynek posadowiony na działce nr ... nie narusza postanowień planu miejscowego co do obowiązku zachowania linii zabudowy, rażą dowolnością i stanowią naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podzielił przy tym stanowisko WSA w Białymstoku, przyjęte w wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. (sygn. II SA/Bk 281/07), iż w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien dokonać organ nadzoru budowlanego samodzielnie, przez odniesienie się do treści i rysunku planu. Nie jest dopuszczalne i narusza zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.) oparcie się na ocenie dokonanej w innym postępowaniu przez inny organ, zwłaszcza gdy tamta ocena nie została uzasadniona i brak jest w niej wskazania przeznaczenia terenu w zapisach planu, co uniemożliwia pełne odtworzenie toku rozumowania i ustaleń innego organu.

W kontekście bogatego materiału dowodowego Sąd Wojewódzki uznał, że został naruszony przez organy II instancji art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w sprawie niniejszej nie dokonano oceny dowodów dotyczących zachowania bądź przekroczenia linii zabudowy wskazanej w planie miejscowym, nie wskazano, w przypadku nieuwzględnienia danego dowodu powodów, dla których odmówiono mu wiary. Dyskwalifikuje to wydaną w sprawie decyzję. Bez należytego wyjaśnienia sprawy i prawidłowej oceny materiału dowodowego nie sposób podzielić ustaleń przyjętych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego posadowionego na działce M. P.. Wskazane powyżej naruszenia procedury administracyjnej niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz decyzji organu I instancji. Bez precyzyjnego wyjaśnienia wskazanych powyżej wątpliwości - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - niemożliwe jest procedowanie w przedmiocie udzielenia zgody na użytkowanie budynku znajdującego się na działce nr 562.

Nadto Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zaprezentowanego w sprawie IV SA/Po 865/10, w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r. w zakresie oceny kompletności postępowania dowodowego przed organem I instancji i nie stwierdzenia braków tego postępowania. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że orzeczenie to wiązało Sąd tylko w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania nie mogą przy tym z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy; nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63). Organ I instancji, uwzględniając powyżej przedstawione szczegółowe rozważania powinien zatem dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, mając przy tym na względzie wyrażoną w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że decyzja organu winna spełniać przesłanki formalne wyrażone w art. 107 k.p.a. a w szczególności powinna zawierać uzasadnienie w którym organ w wyczerpujący sposób informuje stronę o motywach, którymi kierował się rozstrzygając sprawę. Ponadto przytoczone w uzasadnieniu decyzji okoliczności powinny odpowiadać stanowi faktycznemu sprawy. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Strona może skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji, dlatego też pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, rodzi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki również zaznaczył, że obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie się sądu administracyjnego od związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt. IV SA/Po 865/10, oraz art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut ich niezastosowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego.

Kolejną skargę kasacyjną wniósł M.P., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia i jego uzasadnienia, pomijającego w całości zarzuty i stanowisko uczestnika postępowania M. P. zawarte w piśmie procesowym z dnia 31 sierpnia 2011 r. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te były zgodne z prawem, a postępowanie sądowe nie powinno prowadzić do ich uchylenia z obrotu prawnego, uznając zarzut niezastosowania przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. za bezpodstawny; naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 pkt 8 i § 19 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Łobżenicy nr XXVI/263/2001 z dnia 27 kwietnia 2001 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz. Woj.Wlkp. Nr 64, poz. 1197). Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz M. P. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 7200 złotych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne F. K. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego L. K.-K. wniosła o oddalenie tej skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, w kwocie 1200 złotych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zawierają podstawy usprawiedliwiające uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożone w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjne odpowiadają przedstawionym wymogom i zawierają zarzuty usprawiedliwiające uchylenie zaskarżonego wyroku.

Rozpatrując w pierwszej kolejności skargę kasacyjną wniesioną przez organ zawierającą zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., należało uznać wskazaną podstawę tego zarzutu za usprawiedliwioną. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, Sąd Wojewódzki zaś, mimo zgodnego z podaną zasadą działania organu, z naruszeniem wymienionego przepisu uchylił zaskarżoną decyzję. Uchyleniu uległa też decyzja organu I instancji, pomimo tego, że Sąd Wojewódzki poprzednio orzekający nie znajdując w niej wad, pozostawił tę decyzję w obrocie prawnym, uchylając jedynie kasacyjną decyzję organu II instancji.

Jak wielokrotnie już wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11, LEX nr 1145122).

Związanie zaś sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11, LEX nr 1138187).

Dokonując oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji, dociekania sądu administracyjnego, uwzględniając przesądzone już okoliczności, skoncentrować się winny zatem na kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne co do dalszego postępowania, zawarte w poprzednim wyroku. Zakres kognicji sądu powtórnie orzekającego, w zakresie dokonywania oceny prawnej sprawy, w przypadku poczynienia nowych ustaleń faktycznych przez organ administracji, rozciąga się zatem na te okoliczności, które były przedmiotem nowych ustaleń faktycznych, lub które mogły wpłynąć na oceny ustaleń dokonanych wcześniej.

Jeśli jednak, jak w kontrolowanej obecnie przez Sąd Wojewódzki sprawie, organ zgodnie z poprzednio wydanym wyrokiem, w którym przesądzono, że materiał zawarty w aktach jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, nie czynił żadnych nowych ustaleń, a zatem stan faktyczny sprawy nie ulegał zmianie, oceny dokonane przez Sąd poprzednio orzekający są wiążące.

Dodać w tym miejscu należy, że oceny prawnej, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. nie można odnosić tylko do sposobu rozumienia, czy też zastosowania prawa materialnego, ocena prawna może dotyczyć również stanu faktycznego sprawy.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Pogląd ten wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno (Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2006, s. 325) podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Jeżeli zatem Sąd poprzednio rozpatrujący sprawę doszedł do przekonania, że materiał zgromadzony w aktach jest wystarczający do rozstrzygnięcia, zwracając jednocześnie organom uwagę na właściwy sposób rozumienia okoliczności wynikających z ustalonego już stanu faktycznego sprawy, było niedopuszczalne i sprzeczne z treścią normy zawartej w art. 153 p.p.s.a., wskazywanie w zaskarżonym wyroku na konieczność czynienia nowych ustaleń faktycznych tylko dlatego, że Sąd powtórnie orzekający miał inny pogląd odnoszący się do ocenionych już wcześniej okoliczności sprawy.

Przedmiotem ocen Sądu Wojewódzkiego w poprzednio rozpatrywanej sprawie (sygn. akt IV SA/PO 865/10) była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd zaś uchylając tę decyzję doszedł do wniosku, iż materiał zgromadzony w sprawie jest kompletny i daje podstawę do wydania decyzji ostatecznie kończącej sprawę trwającą ponad 12 lat. Przesądzono w tym wyroku, że przedmiotowy budynek był wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, oraz że do sposobu legalizacji mają zastosowanie przepisy nieobowiązującego już art. 49 Prawa budowlanego w wersji sprzed 2003 r. Nadto Sąd wskazał na dokonanie przez organ II instancji błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, pominięcie niektórych dowodów co prowadziło do niewłaściwego rozumienia planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wyraził pogląd, iż obiekt zlokalizowany na działce nr ... jest posadowiony zgodnie z liniami zabudowy określonymi w planie, a także, że do oceny przeznaczenia terenu należy przyjąć, że przez bazę recepcyjną, określaną w słowniczku planu należy rozumieć zabudowę turystyczną indywidualnego zakwaterowania turystów. Sąd wskazał też, że zadaniem organu pozostaje analiza planu pod kątem określenia dopuszczalnego sposobu użytkowania tego obiektu. Oceniając zgromadzone w sprawie dokumenty Sąd doszedł do wniosku, iż przemawiają one za przyjęciem stanowiska o zgodności obiektu z planem, oraz zasadnością udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe sformułowania zawarte w uzasadnieniu opisanego wyroku (czego zaniedbał uczynić Sąd Wojewódzki rozstrzygając sprawę w zaskarżonym kasacyjnie wyroku sygn. akt II SA/Po 522/11) dawały organowi II instancji wąski margines przedstawienia własnych ocen ustalonego stanu faktycznego, skoro nowych ustaleń organ ten nie mógł już czynić. Mając na uwadze powyżej przedstawione oceny zawarte w uzasadnieniu wyroku (sygn. akt IV SA/PO 865/10), w braku argumentów przeciwnych, a takich w decyzji nie przedstawiono organowi pozostawało jedynie wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, udzielającą pozwolenia na użytkowanie.

Z tych też powodów nie można było podzielić rozważań Sądu Wojewódzkiego powołującego się na opracowania teoretyczne w zakresie budowy fundamentów (Barbara Horsztyńska "Wykonywanie fundamentów" 311[04].Z2.01 publikowane w Internecie na stronie: http://www.tb.resman.pl/bud/technikum/18.pdf). Nie umniejszając wartości tego opracowania dodać jednak trzeba, że jak wynika z podtytułu tego opracowania, jest to poradnik dla ucznia - technika budownictwa realizującego program nauczania dla zawodu. Opracowanie to, podobnie jak i inne materiały dydaktyczne zawierają podstawowe i ogólne wiadomości potrzebne do uzyskania wiedzy na określonym poziomie nauczania. Nie można zapominać, że opinie w sprawie opracowywały osoby legitymujące się uprawnieniami zawodowymi, dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem potrzebnym do oceny konkretnego przypadku, a zatem posiadające nie tylko wiedzę rudymentalną, m.in. taką, o której mowa w powyższym opracowaniu. Jeżeli zatem oceny określonego stanu rzeczy formułowane są przez profesjonalistów, to przyjąć należy, że oceny te nie tylko uwzględniają podstawową wiedzę w przedmiocie, a końcowe wnioski dotyczące konkretnego przypadku wynikają również z praktyki i doświadczenia zawodowego oceniającego. Z tego powodu nie można zaakceptować dokonanej przez Sąd Wojewódzki własnej oceny ewentualnego zagrożenia dla budynku na skutek ruchów fundamentu.

Trafne też okazały się zarzuty naruszeń prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej M. P. związane z błędną wykładnią § 3 pkt 8 i 19 pkt 2 planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na wiążące w tym zakresie ustalenia prawomocnego wyroku Sądu Wojewódzkiego w sprawie (sygn. akt IV SA/PO 865/10), dodać trzeba, że w słowniczku planu § 3 pkt 8, ustalono, że przez bazę recepcyjną należy rozumieć zabudowę turystyczną zbiorowego i indywidualnego zakwaterowania turystów, przedmiotowy budynek położony zaś jest na obszarze na którym dopuszczono taką zabudowę (oznaczoną symbolem UT). Oznacza to, że na działce nr ... może być dopuszczony do użytkowania obiekt budowlany, w którym mogą być zakwaterowani turyści.

Różnorodność form w jakich może być i jest uprawiana turystyka, zarówno w kraju jak i za granicą, daje dostateczną podstawę do oceny, czy taki obiekt może istnieć i być użytkowany jako miejsce przebywania turystów. W ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 t.j.) zawarto legalne definicje usług turystycznych przez które rozumie się: usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom lub odwiedzającym (art. 3 pkt 1), oraz definicję turysty jako osoby, która podróżuje do innej miejscowości poza swoim stałym miejscem pobytu na okres nieprzekraczający 12 miesięcy, dla której celem podróży nie jest podjęcie stałej pracy w odwiedzanej miejscowości i która korzysta z noclegu przynajmniej przez jedną noc (art. 3 pkt 9). W takich zatem kategoriach, zarówno organy jak i Sąd Wojewódzki winien dokonywać ocen dopuszczalności sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, nie zaś ustalania, czy obiekt ten ma pełnić funkcje recepcji w znaczeniu recepcji hotelowej.

Mając na uwadze to co powiedziano wyżej należało uwzględnić zarzuty naruszeń prawa materialnego zawarte w obu skargach kasacyjnych, mając również na uwadze, że stwierdzone wyżej niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę uwzględnienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 953/11, LEX nr 1216586).

W tej sytuacji, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny, a także to, że wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji, jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny mając na względzie zasady ekonomiki procesowej uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał sprawę oddalając skargę na decyzję z dnia 9 maja 2011 r.

Podzielić należało bowiem pogląd, że wybudowany na działce nr ... w Mierzynie budynek mieści się co do jego przeznaczenia w granicach ustalonych przez omawiany plan zagospodarowania przestrzennego, a jego faktyczne wykorzystanie nie stoi w sprzeczności ze sposobem wykorzystywanie innych budynków odpowiadających wymaganiom tego planu, szczególnie jeśli uwzględnić omówione wyżej formy turystyki indywidualnej wynikającej z obowiązujących przepisów prawa. Nie ma też powodu, do kwestionowania oceny umieszczenia zabudowy tego budynku w liniach zabudowy określonych planem, co wynika z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy. Również nie może budzić wątpliwości okoliczność, że obecnie stan techniczny budynku nie zagraża bezpieczeństwu osób tam zamieszkałych oraz osób przebywających w jego pobliżu, co potwierdzają również wnioski wynikające z opinii biegłego sądowego przygotowanej na zlecenie Prokuratury Rejonowej (który w istocie potwierdził tylko wnioski wynikające z wcześniejszych opinii znajdujących się w aktach sprawy, w tym z opinii z 2007 r.), w konfrontacji z ustaleniami faktycznymi poczynionymi już po wydaniu tych opinii.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.