Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 140/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 24d, 24t, 98 ust. 4 i 98a  ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190  ust. 1  pkt 2a
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska,, Sędzia NSA Józef Kremis, , Protokolant Paulina Białkowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej G. na zarządzenie zastępcze Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Gmina Miejska G zawarła z M S (radnym Rady Miejskiej G) pisemną umowę Nr [...], w której Gmina (jako strona zamawiająca) "zleciła" (jak to nazwano w § 1 tej umowy) wspomnianemu radnemu (wykonawcy) wykonanie zadania, które w nagłówku określono jako "Prace porządkowe wynajętym [...] na terenie miasta G z podziałem na rejony".

W umowie przyjęto następujące ustalenia.

Wykonawca miał wywozić własnym [...] nieczystości z terenów miejskich (rejonów wymienionych w umowie) na wysypisko komunalne w B, według harmonogramu określonego przez stronę zamawiającą (§ 1 umowy). Usługi te miały być wykonywane przy pomocy grup [...], nad którymi wykonawca sprawowałby dozór (po odbyciu szkolenia w tym zakresie). Nie wykluczało to jednak realizacji świadczenia własnymi siłami wykonawcy, w wypadku niedopuszczenia grup [...] do pracy (§ 2).

Umowa była terminowa (od [...] do końca [...] r. kalendarzowego – § 3) i określała szczegółowe zasady wynagrodzenia (§§: 4, 5, 8). Przewidziano ponadto obowiązek prowadzenia przez wykonawcę dziennika przepracowanych godzin i przedstawiania go co tydzień do akceptacji w D D i K M (§ 6) i wskazano osobę uprawnioną do nadzorowania (w imieniu strony zamawiającej) wykonania umowy (§ 9).

Umowa zawierała ponadto klauzulę dotyczącą formy ewentualnych zmian i uzupełnień (pisemna, pod rygorem nieważności – § 11), odsyłając – w sprawach nieuregulowanych bezpośrednio jej postanowieniami – do przepisów Kodeksu cywilnego (§ 10).

Wojewoda D uznał, że zawarcie tego rodzaju umowy stanowi naruszenie art. 24d i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z czym wydał w dniu [...] r. – na podstawie art. 98a ust. 2 tejże ustawy w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) – zarządzenie zastępcze Nr [...], w którym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego (strony opisanej umowy).

Zarządzenie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez Gminę Miejską G, która prezentowała pogląd, zgodnie z którym nie doszło do naruszenia żadnego z obu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, których to naruszeń dopatrzył się organ nadzoru.

W odpowiedzi Wojewoda D podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. (sygn. akt III SA/Wr 55/08) WSA we Wrocławiu oddalił skargę Gminy. Sąd uznał, że zawarcie wcześniej opisanej umowy z radnym nie narusza co prawda art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pozostaje jednak w sprzeczności z zakazem wynikającym z art. 24d tejże ustawy.

Wyrok WSA został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem tego Sądu z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1524/08), a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez tutejszy Sąd. NSA przyjął, że w toku pierwszoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego doszło do pozbawienia strony skarżącej możności obrony jej praw, co skutkuje nieważnością tegoż postępowania. W uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia NSA nie odniósł się do merytorycznych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do stanowiska przyjętego przez skład orzekający WSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r.

Na rozprawie poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku obie strony sporu podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, wraz z argumentacją pomieszczoną w uzasadnieniach – odpowiednio – skargi kasacyjnej od wcześniejszego wyroku tutejszego Sądu (z dnia 12 czerwca 2008 r.) bądź kwestionowanego przez Gminę zarządzenia zastępczego i w odpowiedzi na skargę.

W skardze kasacyjnej, o której mowa, pełnomocnik strony skarżącej twierdził zaś, iż w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji, brakło też podstawy do zastosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Zdaniem strony, art. 24d adresowany jest – inaczej niż zakaz sformułowany w art. 24f ust. 1 – jednostronnie do wójta (burmistrza, prezydenta), nie odnosi się natomiast do radnego (argument ten wsparto na rozprawie wskazaniem wyroku WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1027/07, w którym Sąd ten przedstawił identyczne zapatrywanie). Skoro zatem, w rozpoznawanym przypadku, to organ wykonawczy gminy zakaz ten złamał, nie mogło to pociągać negatywnych konsekwencji dla radnego (nieobjętego wszak zakazem), tym bardziej tych skutków, jakie zostały przewidziane w art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Pełnomocnik skarżącej Gminy wywodził, że przepis art. 24d trzeba interpretować ściśle, ponieważ ogranicza on konstytucyjne zasady: wolności gospodarczej i równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Wykładnia, zmierzająca do objęcia zakazem sformułowanym w art. 24d także radnego, co z kolei umożliwiałoby zastosowanie wobec niego sankcji przewidzianej w art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jest nieuprawnioną wykładnią rozszerzającą. W ocenie strony skarżącej, skutków naruszenia analizowanego, jednostronnego zakazu należy upatrywać wyłącznie w sferze prawa cywilnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, umowa, która stanowiła podstawę do wydania przez organ nadzoru zakwestionowanego zarządzenia zastępczego, jest nieważna. Czynność prawna dotknięta – jak w tym wypadku – sankcją bezwzględnej nieważności nie wywołuje od chwili jej dokonania żadnych skutków prawnych. Nie można zatem przyjąć, że działania podjęte przez radnego w wykonaniu nieważnej umowy są wykonywane na podstawie umowy cywilnoprawnej. Sytuacja ta uprawnia jedynie strony do dokonania rozliczeń w tego tytułu, na podstawie właściwych przepisów.

Zważywszy długotrwałość procedury prowadzącej do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, to – zdaniem strony skarżącej – przedstawione konsekwencje cywilnoprawne lepiej służą osiągnięciu celu antykorupcyjnego, realizacji którego służy niewątpliwie także zakaz określony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Nieważność umowy, o której mowa w tym przepisie, uniemożliwia bowiem radnemu osiągnięcie korzyści, z naruszeniem praw innych członków wspólnoty gminnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę, zważył:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a więc również kontrolę zarządzeń zastępczych wojewodów, wydawanych na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przywoływanej w dalszych wywodach skrótem "u.s.g."

Przepis art. 98a ust. 3 u.s.g. nakazuje odpowiednie zastosowanie art. 98 tej samej ustawy, co – w związku z brzmieniem art. 98 ust. 4 – powoduje konieczność odpowiedniego stosowania w niniejszej sprawie przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji, oba odesłania umożliwiają sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zarządzenia zastępczego wojewody uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Godzi się dodatkowo wspomnieć, iż wedle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka co prawda w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani też powołaną w niej podstawą prawną.

W świetle przywołanych, podstawowych zasad oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody D nie mogło być utrzymane w obrocie prawnym, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze i w skardze kasacyjnej od poprzedniego wyroku tutejszego Sądu (z dnia 12 czerwca 2008 r.).

Sąd podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez skład WSA wyrokujący poprzednio w dniu 12 czerwca 2008 r., co do bezzasadności argumentu Wojewody o rzekomym naruszeniu art. 24f ust. 1 u.s.g., do którego miało dojść wskutek zawarcia spornej umowy. Ostatnio wymieniony przepis przewiduje, iż "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". W kontekście cytowanej normy trafnie zatem wywiódł poprzedni skład – analizując zwłaszcza przepisy art. 43 u.s.g. i art. 44 Kodeksu cywilnego oraz stosowne judykaty Trybunału Konstytucyjnego – że w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy o prowadzeniu działalności zakazanej art. 24f ust. 1 u.s.g. "z wykorzystaniem mienia komunalnego" skarżącej Gminy.

Zdaniem składu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, nie doszło też do naruszenia zakazu przewidzianego w art. 24d, wbrew odmiennemu poglądowi, który legł u podstaw wydania przez organ nadzoru zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Podług ostatnio przywołanego przepisu: "Wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej". Można się zgodzić ze stanowiskiem strony skarżącej o potrzebie jego ścieśniającej interpretacji. Mimo takiego wstępnego założenia, w dotychczasowym orzecznictwie i w literaturze przedmiotu brak jednomyślności co do wykładni tego przepisu.

Stosownie do jednego poglądu (przyjmowanego też przez skarżącą Gminę), ustawodawca skierował zakaz z art. 24d wprost do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dlatego też niedopuszczalne jest obciążanie skutkami naruszenia tego zakazu radnego. W konsekwencji należy również wykluczyć możliwość stosowania sankcji przewidzianej w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), zwanej dalej "ordynacją wyborczą" lub "ordynacja" (w odpowiednim przypadku). Stanowisko takie przyjął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1027/07. (por. też: K. Kozłowski, Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez członków organów jednostek samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2003/12/27; J. Pitera, Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, Samorząd Terytorialny 2004/ 11/49 oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 18 kwietnia 2008 r., Nr NK.II.DJ.0911-77/08, Wspólnota 2008/19/46).

Prezentowane jest jednak także zapatrywanie zgoła przeciwstawne, zgodnie z którym zakaz przewidziany w art. 24d obejmuje również radnego, co z kolei prowadzi do wygaśnięcia jego mandatu, w razie złamania tego zakazu (tak z kolei: A. Kisielewicz, w: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2006, w tezie 5 komentarza do art. 190 ordynacji, a także C. Kociński, Czasowe powierzenie radnemu obowiązków kierownika zakładu budżetowego gminy lub zawarcie kontraktu menadżerskiego z radnym a kwestia wygaśnięcia mandatu radnego, Nowe Zeszyty Samorządowe 2007/2/ 24).

Skład Sądu rozpoznający ponownie sprawę opowiada się zdecydowanie za drugim stanowiskiem, z następujących powodów.

Należy się naprzód zgodzić z twierdzeniem, że nie należy przywiązywać zbyt dużej wagi do widocznych różnic w sposobach określenia poszczególnych ustawowych zakazów łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji Lub działalności, proklamowanych przez prawodawcę w przepisach u.s.g. We wszystkich tych unormowaniach identyczne są mimo to zakresy przedmiotowe wspomnianych zakazów (zob. A. Kisielewicz we wcześniej już przywołanym komentarzu do art. 190 ordynacji wyborczej). Inne podejście jest sztuczne i prowadzi do przyjęcia wniosków nie zasługujących na aprobatę.

Sztuczna jest w szczególności sama konstrukcja zakazu "jednostronnego", który miałby rzekomo wiązać jedynie organ wykonawczy gminy, ale już nie obowiązywał radnego. Takie rozumienie zapisu normatywnego przyjętego w art. 24d u.s.g. – pomijając na razie cywilnoprawne skutki naruszenia sformułowanego tam zakazu – prowadzi do absurdalnej, następującej konsekwencji tej administracyjnoprawnej powinności: jedynie wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobligowany jest do przeciwdziałania sytuacjom łączenia mandatu radnego ze świadczeniem pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, z jednoczesnym dopuszczeniem łączenia przez samego radnego mandatu, który uzyskał, z wykonywaniem pracy na tej podstawie.

Uwzględniając z kolei powszechnie przyjmowane – w procesie dokonywania wykładni norm prawnych – założenie o rozsądnym ustawodawcy, nie do przyjęcia jest także pogląd strony skarżącej, zgodnie z którym złamanie analizowanego zakazu miałoby wywoływać wyłącznie cywilnoprawne skutki. Nie ulega wątpliwości, że art. 24d jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Każda zatem umowa zawarta z naruszeniem tego przepisu uruchamia automatycznie sankcję bezwzględnej nieważności, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 k.c. Zdaniem Sądu, konsekwencje cywilnoprawne nie mogą być jednak wyłącznymi skutkami złamania zakazu, o którym mowa. Skoro ma on zdecydowanie administracyjny rodowód, a jego celem – co przyznaje sama skarżąca Gmina – jest stworzenie mechanizmów antykorupcyjnych, należy przede wszystkim dopuścić, na zasadzie tzw. zbiegu kumulatywnego, konieczność stosowania sankcji administracyjnoprawnych, w tym również stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji. Godzi się w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że w myśl tego ostatniego przepisu: "Wygaśnięcie mandatu następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności" (celowy akcent składu rozpoznającego ponownie sprawę). W świetle cytowanego przepisu decydujące znaczenie przypisał ustawodawca ("publiczny" – można rzec, jeśli uwzględnić gałąź systemu, do której zaliczyć trzeba oba akty prawne: u.s.g. oraz ordynację wyborczą) wykonywania zabronionej działalności, niezależnie od tego (a może – mimo to), czy (że) została ona faktycznie podjęta przez radnego. Z punktu widzenia sankcji administracyjnej nie ma więc znaczenia ewentualna skuteczność, czy też nieważność umowy cywilnoprawnej, która spowodowała podjęcie wspomnianej, a zabronionej działalności. System prawa – nie tylko krajowy – przewiduje przecież liczne sytuacje, w których to samo zdarzenie prawne wywołuje skutki w obrębie nie jednej tylko gałęzi. Tytułem przykładu można wskazać na zawinione czyny niedozwolone (delikty), skutkujące odpowiedzialnością odszkodowawczą przewidzianą w Kodeksie cywilnym, a często także penalizowane w ramach prawa karnego.

Nie ma też znaczenia długotrwałość procesu stwierdzania wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 190 ordynacji. Niemal jednomyślnie przyjmuje się bowiem, że uchwała rady (ewentualne zarządzenie zastępcze) organu nadzoru podejmowane w tym zakresie mają wyłącznie deklaratoryjny charakter. Publicznoprawne skutki złamania zakazu z art. 24d powstają zatem – równie automatycznie, jak sankcja nieważności z art. 58 § 1 k.c. – już z chwilą zawarcia cywilnoprawnej umowy, zabronionej tym pierwszym przepisem.

Mimo niezasadności – generalnie, bez wdawania się w szczegóły – argumentacji strony skarżącej, kontrolowane zarządzenie zastępcze należało jednak uchylić ze względu na naruszenie przez organ nadzoru prawa materialnego, co przejawia się zarówno w błędnej wykładni art. 24d u.s.g., jak i niewłaściwej subsumcji okoliczności stanu faktycznego, z punktu widzenia tej normy.

Przepis ten nie zakazuje zawierania jakichkolwiek kontraktów cywilnoprawnych między radnym, a gminą, w której uzyskał on mandat. Prawodawca zabrania jedynie umów zobowiązujących radnego do wykonywania pracy (kolejne celowe podkreślenie Sądu). Jeśli wziąć pod uwagę, że chodziło w tym przypadku o wyeliminowanie możliwości obejścia zakazów formalnego zatrudnienia radnego, sformułowanych w art. 24a i w art. 24b, nie może być skutecznie podważane twierdzenie, iż chodzi o wykonywanie pracy w znaczeniu ścisłym, a nie potocznym, obejmującym – oprócz specjalistycznego sensu znaczeniowego tego pojęcia – także wszystkie Inne przypadki świadczenia jakichkolwiek usług na rzecz drugiej strony umowy. Wyrażono nawet zapatrywanie, że skoro zakaz powierzania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej został bezpośrednio skierowany do organów wykonawczych jednostek samorządowych, może on dotyczyć tych tylko urzędów i stanowisk, co do których organy te mają kompetencje "pracodawcy" (por. A. Kisielewicz w już przywoływanym komentarzu do art. 190 ordynacji wyborczej). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zaś wystąpić w tej roli tylko wobec osób zatrudnianych w urzędzie gminy lub pełniących funkcję kierownika jednostki organizacyjnej gminy (A. Kisielewicz, tamże). Ta ostatnio opisana sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Nawet gdyby nie podzielić przytoczonego poglądu, znacznie zawężającego zakres praktycznego stosowania zakazu z art. 24d u.s.g., interpretacja tego przepisu nie może pomijać podstawowych rozwiązań Kodeksu pracy. Stosownie do art. 22 § 1 k.p., praca świadczona jest w ramach stosunku pracy, w którym pracownik zobowiązuje się do wykonywania jej określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca zobowiązuje się do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Każde zatrudnienie spełniające wszystkie dopiero co wymienione cechy jest zaś zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy (§ 1a). Legislator nie dopuszcza przy tym zastępowania umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy określonych w art. 22 § 1 k.p., co wynika z jednoznacznego zakazu sformułowanego w § 12 tegoż artykułu.

Analiza – pod tym kątem – umowy, której zawarcie legło u podstaw wydania przez Wojewodę zaskarżonego zarządzenia zastępczego, prowadzi do ostatecznej konstatacji, że nie jest to kontrakt, którego cechy odpowiadałyby wszystkim (dalsze podkreślenie składu orzekającego) wymogom umowy, wymaganej dla umów powodujących powstanie stosunku pracy (w rozumieniu przywołanych przepisów k.p.). W szczególności, z żadnego z postanowień spornej umowy nie wynika, że zamiarem skarżącej Gminy było zatrudnienie radnego jako jego "pracodawca", tym bardziej jeśli zważyć wcześniejsze wywody, iż przymiot ten może przysługiwać Prezydentowi Miasta G jedynie w niektórych wypadkach. Nie sposób też dopatrzyć się w umowie podporządkowania "wykonawcy" stronie "dającej zlecenie" ("zamawiającej" – oba określenia zostały użyte w umowie), co miałoby się przejawiać wykonywaniem pracy "pod kierownictwem" pracodawcy. Owszem, niektóre zapisy umowy dowodzą pozostawienia sobie przez Gminę: pewnego wpływu na sposób wykonywania usług przez radnego (np. ustalanie harmonogramu wywozu nieczystości, dopuszczalność ograniczenia zakresu zamówień) oraz kontroli realizacji kontraktu (prowadzenie dziennika prac, wskazanie osoby kontrolującej), jednak – w ocenie Sądu – postanowienia te nie wykraczają poza zwykłe ramy współdziałania i kontroli przewidywane przepisami Kodeksu cywilnego regulującymi umowę zlecenia, czy też umowę o dzieło (por. art. 636, 640 oraz 740-741). Cywilnoprawnej proweniencji ocenianej umowy dowodzą też dobitnie zapisy regulujące kwestię kar umownych (§ 7), jak również – ogólne odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego, w sprawach bezpośrednio nie uzgodnionych przez strony.

Dotychczasowe wywody prowadzą do ostatecznej konkluzji, że sporna umowa nie może być kwalifikowana do kontraktów cywilnoprawnych, których zawarcie zostało zakazane w art. 24d u.s.g. Nie było zatem także podstaw do stwierdzenia w tym wypadku wygaśnięcia mandatu radnego.

Ze względu na błędną wykładnię art. 24d oraz niewłaściwe zastosowanie tego przepisu (oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej), zaskarżone zarządzenie zastępcze podlegało uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. w związku z art. 98a ust. 3 i art. 98 ust. 4 u.s.g. (punkt I wyroku).

Zawarte w punkcie II orzeczenie o kosztach zostało wydane zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie III wynika z konieczności uwzględnienia art. 152 tej samej ustawy.