Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1940/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 16/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej, ustalenia odpłatności za pobyt w tym domu, zobowiązania do opłacenia kosztów pobytu w nim oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 16/18, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], skierował M. P. do Domu Pomocy Społecznej, ustalił odpłatność M. P. za pobyt w DPS i zobowiązał jej córkę J. S. do opłacania kosztów pobytu matki w DPS w wysokości różnicy pomiędzy opłatą ponoszoną przez M. P. a kosztem utrzymania mieszkańca w DPS. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że córka pensjonariuszki zobowiązała się w oświadczeniu z dnia [...] marca 2011 r. dobrowolnie dopłacać do kosztów pobytu matki w DPS w wysokości różnicy pomiędzy opłatą ponoszoną przez M. P. a pełnym kosztem pobytu matki w DPS i wyjaśnił, że szczegóły powyższej płatności zostaną ustalone w umowie sporządzonej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W umowie z dnia [...] marca 2011 r., zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pomiędzy Dyrektorem Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] a skarżącą, skarżąca zobowiązała się do zapłaty na rzecz Gminy [...] kwoty wynikającej z różnicy pomiędzy płatnością ponoszoną przez matkę a pełnym kosztem pobytu. Na dzień podpisania umowy była to kwota w wysokości 1495,21 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr SKO [...], utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] uchylił, za zgodą strony, decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. z dniem [...] sierpnia 2013 r.

Z kolei, decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił zwolnienia J. S. z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS za okres od dnia [...] kwietnia 2011 r. do [...] sierpnia 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr SKO [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 677/14, oddalił skargę na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/15, oddalił zaś skargi kasacyjne wniesione od wyroku Sądu I instancji.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. S. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności punktu 3 decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., zobowiązującego ją do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, wskazując jako podstawę złożonego wniosku art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tj. z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Uzasadniając złożony wniosek, skarżąca wskazała, że decyzja ta nie została nigdy jej doręczona, przez co została ona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, jak wskazała, decyzja wydana i niedoręczona stronie nie wiąże ani organu, ani adresata decyzji. Tak więc zobowiązanie jej do ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS nigdy nie zostało skonkretyzowane. W dniu podpisania umowy poinformowano ją, że decyzja dotyczy jedynie skierowania matki do DPS. Jej zdaniem, obowiązek wnoszenia opłaty za DPS kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Umowa nie może być wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, ponieważ celem tej umowy jest ustalenie wysokości opłaty, której obowiązek ponoszenia został już wcześniej ustalony w drodze decyzji. Brak jest więc podstaw, jak wskazała, do żądania przez OPS wnoszenia przez stronę "dobrowolnej" opłaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr SKO [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r., wyjaśniając że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem, którego celem jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności wymieniona w art. 156 § 1 Kpa. Brak doręczenia decyzji nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem naruszenie prawa, które ma miejsce po wydaniu decyzji nie ma znaczenia dla oceny, czy zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że źródłem obowiązku strony uiszczania opłat za pobyt w DPS była umowa. Poza tym, w 2011 r. dominował w orzecznictwie pogląd, że dopiero przy negatywnej postawie osób zobowiązanych do wnoszenia opłat, przejawiającej się udokumentowaną odmową podpisania umowy, organ powinien wydać decyzję. Zawarcie umowy służyło określeniu wysokości opłaty, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynikał z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro strona zawarła umowę w dniu [...] marca 2011 r., to organ w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nie określił wysokości zobowiązania strony przez podanie konkretnej kwoty. Kolegium wskazało także, że strona znała treść decyzji, ponieważ w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. powołała się na jej treść, domagając się zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS. Ponadto, Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1, 3 – 7 Kpa.

Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie art. 10, art. 79a, art. 80, art. 81 i art. 81a Kpa i wskazując, że przed wydaniem decyzji Kolegium nie powiadomiło jej o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także nie wywiązało się z obowiązku wskazania o możliwości wypowiedzenia się strony na zakończenie postępowania o przesłankach, których strona nie wykazała. Jednocześnie skarżąca ponownie zarzuciła, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nie została jej doręczona, a umowa powinna zostać zawarta po doręczeniu jej tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2017 r., powtarzając przy tym argumentację zawartą w tej decyzji. Jednocześnie Kolegium wskazało, że skarżąca otrzymała wszystkie pisma sporządzone przez Kolegium i organ I instancji oraz ustosunkowała się do nich. Kolegium nie wskazało też przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, albowiem w ocenie Kolegium takie przesłanki nie istnieją.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie, czy na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, można uznać niedoręczenie decyzji za przesłankę stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, ewentualnie rozstrzygnięcie, czy rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, której nie ma w obrocie prawnym, jest bezprzedmiotowe. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 10, art. 79a, art. 80. art. 81 i art. 81a Kpa i ponownie wskazała, że obowiązek uiszczania opłat z tytułu pobytu matki w DPS został określony w uzasadnieniu niedoręczonej jej decyzji, tak więc zobowiązanie to nie zostało skonkretyzowane. Poza tym, jak wskazała, w okazywanych jej do wglądu aktach sprawy nigdy nie było decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Dlatego też uważa, że nie można było żądać od niej podpisania w dniu [...] marca 2011 r. umowy o odpłatności, skoro decyzja w chwili podpisywania umowy nie była jeszcze sporządzona. Zdaniem skarżącej, obowiązek wnoszenia opłaty za DPS kreuje nie umowa, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Umowa nie może być wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS, ponieważ celem tej umowy jest ustalenie wysokości opłaty, której obowiązek ponoszenia został już wcześniej ustalony w drodze decyzji. Brak jest więc podstaw, w ocenie skarżącej, do żądania przez OPS wnoszenia przez stronę "dobrowolnej" opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalając skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., wskazał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ słusznie uznał brak wystąpienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jak i innych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

Sąd wyjaśnił na wstępie, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa występuje, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo go odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Jeżeli zaś przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Sąd podkreślił także, że nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej, że decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nie weszła do obrotu prawnego. Decyzja z dnia [...] marca 2011 r. została doręczona matce skarżącej w dniu [...] września 2011 r., która złożyła od tej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. i decyzja ta stała się ostateczna. Powyższa okoliczność została stwierdzona również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 677/14, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/15.

Mając powyższe na uwadze, Sąd wskazał, że niedoręczenie decyzji z dnia [...] marca 2011 r. skarżącej nie może stanowić przyczyny stwierdzenia jej nieważności i wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji mogą być jedynie wady tkwiące w samej decyzji, a więc przede wszystkim chodzi o naruszenie przepisów prawa materialnego. Z istoty więc przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji odnoszą się do okoliczności, które istnieją w chwili wydania decyzji. Naruszenie prawa, które ma miejsce po wydaniu decyzji nie ma znaczenia dla oceny, czy wystąpiła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczności związane z doręczeniem decyzji nie mogą być przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji. Również brak doręczenia decyzji skarżącej i związany z tym brak możliwości uczestniczenia w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ograniczenia udziału strony w postępowaniu jest zaś przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego i weryfikacji decyzji w tym trybie nadzwyczajnym.

Również, jak wskazał Sąd, brak konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat za pobyt matki skarżącej w DPS w decyzji z dnia [...] marca 2011 r., nie stanowi o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyjaśnił przy tym, że kwestia powstawania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS stanowi przedmiot sporów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1131/15, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne: czy obowiązek ponoszenia przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 930) opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby powstaje z mocy prawa, czy też na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy? Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w tej kwestii istnieje dualizm stanowisk. Wedle jednego z nich obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w DPS ma swoje źródło w ustawie, a umowa służy określeniu wysokości wnoszonej opłaty, ale nie kreuje obowiązku jej ponoszenia. Według drugiego z obecnych w judykaturze stanowisk, obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien zostać określony w decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił jednak pojęcia uchwały w tej kwestii, ponieważ kwestia ta nie pozostawała w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. I OSK 1131/15. Skoro więc, jak wskazał Sąd, kwestia powstawania obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS nie jest jednoznacznie przesądzona, to ewentualne naruszenie przez organ administracji przepisów ustawy o pomocy społecznej regulujących tę kwestię nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. Obowiązek ponoszenia opłat może mieć swoje źródło w przepisach ustawy o pomocy społecznej, a umowa zawarta z osobą zobowiązaną określa wysokość wnoszonych opłat. Z tego względu wysokość opłat i zasady uiszczania opłat przez skarżącą zostały określone w umowie z dnia [...] marca 2011 r. Umowa ta została zawarta na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej.

Jednocześnie, jako nieuzasadniony, Sąd uznał zarzut skarżącej wskazujący na naruszenie art. 10, art. 79a, art. 80, art. 81 i art. 81a Kpa wyjaśniając, że skarżącej znana była treść wszystkich pism sporządzonych w postępowaniu i brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do materiałów sprawy przed wydaniem decyzji nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Kolegium nie wskazało też przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane, albowiem takie przesłanki nie istnieją.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca J. S. wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając, że wyrok ten wydany został z naruszeniem:

1. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, tj.:

- art. 106 § 3 w zw. z art. 54 § 2 i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez zaniechanie ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego, mającego wpływ na wynik sprawy;

- art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa – poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 8 Kpa – poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – poprzez brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego;

- art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – poprzez wydanie decyzji nieodpowiadającej wymogom dotyczącym tego poprzez nieokreślenie kwoty odpłatności skarżącej, jako osoby wskazanej w art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy;

- błędne przekonanie, że w przedmiotowej sprawie należy określić, co kreuje obowiązek wnoszenia opłaty za DPS przez skarżącą, jako osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej - umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, czy decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy a zarazem błędne rozstrzygnięcie, że w przedmiotowej sprawie jest to umowa o jakiej mowa w art. 103 ust. 2;

- błędne uznanie przez Sąd, że decyzja niedoręczona skarżącej zgodnie z przepisami rozdziału 8 Kpa, w zakresie pkt 3 decyzji wiąże organ i stronę oraz wywołuje skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim, zarzuty skargi kasacyjnej nie pozwalają na podważenie stanu faktycznego sprawy, który stanowił podstawę wydanego przez Sąd I instancji wyroku.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił bowiem postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 w zw. z art. 54 § 2 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia w sposób należyty stanu faktycznego, mającego wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi zaś, że organ, do którego skarga wpłynęła, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi zaś, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice dopuszczalności wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony, lecz jedynie dowód z dokumentów i to taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie takiego nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Ponadto, przepis ten nie może służyć do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Stąd nie znajdują uzasadnienia zarzuty dotyczące braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, gdy konieczność taka - z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy dokumenty - w ogólne nie zachodziła i ustalony stan sprawy nie budził wątpliwości.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji wydany został na podstawie przekazanych temu Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] akt sprawy i w odwołaniu do dokumentów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego. Materiał ten okazał się pełny i wystarczający do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśniał wszystkie kwestie niezbędne, w ocenie Sądu I instancji, dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie wskazał bowiem okoliczności, która byłaby dla niego niejasna i która wymagałaby ustalenia. Naczelny Sąd Administracyjny również takiej potrzeby nie zauważa. Skarżąca nie wskazała zaś dowodów, które, w jej ocenie, Sąd ten powinien był dodatkowo uwzględnić, z uwagi na ich wpływ na odmienne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Jednocześnie, za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 8 Kpa.

Przepisy te mają bowiem zastosowanie w toku postępowania administracyjnego a wojewódzki sąd administracyjny ich nie stosuje, gdyż prowadzi postępowanie w oparciu o przepisu prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna jest zaś środkiem odwoławczym składanym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem zarzucając w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania należy wskazać przepisy postępowania sądowego, a nie jedynie przepisy postępowania administracyjnego, których sąd administracyjny nie stosuje. Chcąc zakwestionować sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji, autor skargi kasacyjnej winien więc powiązać odpowiednie zarzuty naruszenia procedury administracyjnej z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie sądowoadministracyjne - a więc w istocie zarzucić, że Sąd I instancji błędnie ocenił zastosowanie przez organ przepisu postępowania administracyjnego. Takiego zarzutu jednak w niniejszej sprawie nie postawiono.

Niezależnie od tego wskazać należy, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń dotyczących istotnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej nie zawierają bowiem okoliczności, które wskazywałyby, że przedstawiony stan faktyczny sprawy nie został ustalony dokładnie i wyczerpująco oraz że zachodzi potrzeba dokonania jakichkolwiek dalszych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skarżącej, tak orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji, uwzględniły wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej okoliczności.

Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny również uznał ich niezasadność.

Przede wszystkim bowiem, powołany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 61, art. 59 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, do których naruszenia według skarżącej miało dojść przez niedoręczenie jej decyzji nakładającej na nią obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt jej matki w DPS i uznanie, że obowiązek wnoszenia opłaty za DPS kreuje umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie był przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Kwestii tych Sąd ten nie badał i nie oceniał albowiem przedmiotem sprawy rozpoznawanej przez Sąd była legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mocą której odmówiono stwierdzenia nieważności pkt 3 decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., w którym zobowiązano skarżącą do opłacenia kosztów pobytu jej matki w DPS w wysokości różnicy pomiędzy opłatą ponoszoną przez matkę a kosztem utrzymania mieszkańca w DPS. Decyzja ta wydana została w postępowaniu nieważnościom, po rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności pkt 3 decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r., którego celem nie było rozstrzygnięcie sprawy na nowo, a wyłącznie zbadanie, czy w sprawie wystąpiły okoliczności enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. weszła do obrotu prawnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja ta została doręczona matce skarżącej w dniu [...] września 2011 r. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., wydaną po rozpatrzeniu wniesionego przez M. P. odwołania, utrzymało ją w mocy. Decyzja ta stała się ostateczna, co zostało już potwierdzone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 677/14, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/15.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ponadto stanowisko Sądu I instancji, który wskazał, że niedoręczenie skarżącej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2011 r. i związany z tym brak możliwości uczestniczenia w postępowaniu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Niezapewnienie bowiem przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując takie uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania – nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w niej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 Kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro zatem z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się bowiem do wad tego postępowania, zaś podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – do wad tej decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi wadę postępowania, a zatem to ono wymaga wznowienia. Podkreślić należy, że postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że kwestia prawidłowej podstawy ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w DPS nie mogła stanowić o wydaniu decyzji w tym przedmiocie z rażącym naruszeniem prawa.

Niewątpliwie bowiem, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa i dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (zob. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (zob. wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, Lex nr 47008). Kwestia zaś, czy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w DPS kreuje umowa czy decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS, na dzień rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie i nie była jasno uregulowana. Na powyższe wskazuje chociażby uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, w której wyjaśniono, że w kwestiach tych występowała rozbieżność stanowisk i brak było jasności co do normatywnego modelu ustalania i ponoszenia odpłatności przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.