Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 210/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 229
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 11 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 16/19 w sprawie ze skargi J. C. i W. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. C. i W. C. solidarnie na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 marca 2019r., sygn. akt II SA/Kr 16/19, po rozpoznaniu skargi J. C. i W. C., w pkt 1/ uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; w pkt 2/ zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Krakowski decyzją z [...] listopada 2015 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. C., jedn. ewid. L. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. C. w części niezajętej pod zalew K. oznaczonej na mapie będącej załącznikiem do decyzji kolorem pomarańczowym na rzecz: J. C. oraz W. C. oraz o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. C., jedn. ewid. L. w granicach parcel: l. kat. [...] i l. kat. [...] b. gm. kat. C. w części zajętej pod zalew K. oznaczonej na mapie będącej załącznikiem do decyzji kolorem zielonym, a także o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. C., jedn. ewid. L. w granicach parceli l. kat. [...].

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda Małopolski decyzją z [...] września 2016 r. orzekł o jej uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że: kwestią wymagającą wyjaśnienia będzie w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie zakresu żądania wnioskodawców, a następnie jednoznaczne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie i ustalenie sposobu wykorzystania wnioskowanej do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w terminach wynikających z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm. – dalej "u.g.n.").

Starosta Krakowski decyzją z [...] sierpnia 2018 r. [...] na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 u.g.n. oraz art. 104 K.p.a., orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] położonej w obr. C. jedn. ewid. L. w granicach wywłaszczonych parcel l. kat. [...] i l. kat. [...] była gmina kat. C.

Organ wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego pozwolił na ustalenie, że decyzją Naczelnika Gminy L. z [...] lipca 1978 r., przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] b. gm. kat. C., natomiast decyzją Naczelnika Gminy L. z [...] listopada 1980r., znak: [...] wywłaszczono nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] b. gm. kat. C. Obie decyzje wydano w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [... nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] poł. w obr. C., jedn. ewid. L. stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy L. Podstawą wpisu prawa użytkowania wieczystego jest umowa zamiany zawarta w dniu 30 czerwca 1998r. Rep. A nr [...] pomiędzy Gminą L. a Krakowskimi Zakładami [...] w Krakowie, które nabyły z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego m.in. nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, co zostało stwierdzone decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 1998 r. W dalszej części decyzji organ wskazał, że podstawą do rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że pierwsze dwie przesłanki zwrotu zostały spełnione, bowiem wnioskodawcy są spadkobiercami poprzedniej właścicielki, a odjęcie prawa własności nastąpiło poprzez wywłaszczenie w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jednakże organ podkreślił, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, iż nieruchomość będąca przedmiotem tego postępowania jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Gminy L., co ustalono w oparciu o treść księgi wieczystej nr [...].

Organ wskazał, że zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. jest możliwy w wypadku, gdy nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi albo jego spadkobiercy. Podał, że przykładem takiej przeszkody prawnej jest okoliczność władania objętą żądaniem zwrotu nieruchomością przez podmiot inny niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wobec tego, organ stwierdził, że utrata władania przez podmioty publicznoprawne wywłaszczoną nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Zdaniem organu, należy rozważyć status Gminy L. w niniejszym postępowaniu, tj. ustalić, czy występuje w nim jako podmiot publicznoprawny – sfera imperium, czy też jako "osoba trzecia" – podmiot, uczestnik obrotu gospodarczego, sfera dominium. Organ uznał, że Gmina L., zawierając umowę zamiany z dnia 30 czerwca 1998 r. Rep. A nr [...], działała jako równoprawny uczestnik obrotu gospodarczego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przez gminę było bowiem rezultatem obrotu cywilnoprawnego i w takiej sytuacji Gmina L. jako osoba trzecia podlega ochronie. Uwzględniając zatem powyższe oraz okoliczność, że nieruchomość obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej (w niniejszej sprawie taki status ma Gmina L. nie może być przedmiotem zwrotu, choćby prawo to zostało ujawnione po dniu 1 stycznia 1998 r., organ odstąpił od badania przesłanek zbędności nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. C., jedn. ewid. L. w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...] l. kat. [...] b. gm. kat. C.

Od powyższej decyzji J. C. i W. C. wnieśli odwołanie zarzucając naruszenie art. 229 oraz art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, w której przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nie została sprzedana, ani nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. C. i W. C. zarzucając naruszenie:

1/ art. 229 u.g.n., poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, w której przed 1 stycznia 1998 r. nieruchomość stanowiąca przedmiot postępowania nie została sprzedana, ani nie ustanowiono na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, co skutkuje tym, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2/ art. 229 u.g.n., poprzez wadliwą wykładnię przesłanki "osoba trzecia", o jakiej mowa w tej normie prawnej, a w konsekwencji wadliwe zakwalifikowanie jako osoby trzeciej Gminy L.;

3/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a mianowicie, czy prawo użytkowania wieczystego, które Krakowskie Zakłady [...] nabyły z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. zostało kiedykolwiek wpisane do księgi wieczystej, a tym samym czy zostało ważnie i skutecznie ustanowione;

4/ art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postepowania w sposób sprzeczny z zasadą szybkości i prostoty postepowania, a także zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, bowiem organ mając dostęp do księgi wieczystej nr [...] od samego początku postępowania potrzebuje siedmiu lat, aby na podstawie okoliczności tam ujawnionych wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości;

5/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z 29 marca 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.

Przywołując przykłady z orzecznictwa Sąd I instancji wskazał, że jako negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, której istnienie zwalnia organ od badania kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, orzecznictwo uważa sytuację zbycia nieruchomości lub ustanowienia na niej użytkowania wieczystego (w tym ostatnim przypadku także ujawnienie prawa w księdze wieczystej) na rzecz osoby trzeciej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998 r. Sąd podał ponadto, że niejednolicie, ale w orzecznictwie występuje także trend, upatrujący negatywnej przesłanki zwrotowej także w sytuacji, kiedy organ nie dysponuje nieruchomością będącą przedmiotem żądania zwrotu a której zbycie nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. i z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 136 ust 2 ustawy. Sąd podkreślił przy tym, że fakt zbycia danej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy upatruje się, jako okoliczność, która nie wyłącza możliwości potencjalnego badania przesłanki zwrotu nieruchomości, a jedynie stanowi podstawę odmowy jej zwrotu. Sąd zaznaczył, że orzecznictwo wypracowało formułę, iż osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ustawy może być Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, jeżeli prawo własności lub użytkowanie wieczyste podmioty te nabyły w drodze czynności prawnej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Gmina L. użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomość nabyła bowiem w drodze zamiany 30 czerwca 1998 r., a więc po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Takiego stanu faktycznego nie obejmuje hipoteza art. 229 u.g.n. W przepisie tym wyraźnie został określony termin, po upływie którego przejęcie na własność lub ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej jest spod tej reguły wyjęte. Terminem tym jest 1 stycznia 1998 r. Skoro zatem nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości przez Gminę L. nastąpiło 30 czerwca 1998 r (w przypadku użytkowania wieczystego konieczną przesłanką jest także ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej), to w ocenie Sądu nie następuje wyłączenie roszczenie o zwrot, nie aktualizuje się bowiem negatywna przesłanka zwrotu tej nieruchomości określona przepisem art. 229 u.g.n.

Ponadto, Sąd zwrócił także uwagę na fakt, że Gmina L. użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości nabyła od Krakowskich Zakładów [...] w Krakowie. W ocenie Sądu kluczowym jest ustalenie, kiedy to użytkowanie zostało ustanowione. Sąd podzielił stanowisko, jakie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 12 października 2018 r. II SA/Łd 445/18 wskazując, że "z racji na intertemporalny charakter przepisu art. 229 u.g.n., odnosi się on do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia. W związku z tym, również z tego powodu, dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w art. 229 u.g.n. nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie. W razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia, która została następnie przed dniem 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n.".

Wobec tego, w ocenie Sądu, organ winien ustalić, czy przed dniem 1 stycznia 1998 r. Krakowskie Zakłady [...] w Krakowie nabyły użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, ewentualnie przed tą datą złożono wniosek o wpis – wsteczna moc wniosku o wpis. Pozytywne ustalenie tej okoliczności stanowić będzie negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. W razie ustaleń przeciwnych tj., że nie miał miejsca fakt nabycia użytkowania wieczystego, przedmiotowej nieruchomości przez Krakowskie Zakłady [...] w Krakowie przed dniem 1 stycznia 1998r. oraz, że prawo to ujawniono w księdze wieczystej, ewentualnie przed tą datą złożono wniosek o wpis prawa, brak podstaw do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do zwrotu tej nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Małopolski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. Złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez uznanie, iż nabycie po dniu 1 stycznia 1998 r. przez jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy cywilnoprawnej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu takiej nieruchomości i wymaga ustalania przez organ przesłanki zbędności takiej nieruchomości na cel wywłaszczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym warunkiem orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest władanie nieruchomością przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że kontrowersyjne przez pewien czas w orzecznictwie zagadnienie prawne powstałe na tle art. 136 u.g.n. odnoszące się do możliwości wydania decyzji o zwrocie w sytuacji, gdy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zostało jeszcze przed wydaniem zaskarżonego wyroku rozstrzygnięte wiążącą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14. Organ wskazał, że wprawdzie sama teza może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, to jednak analiza jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że prawidłowy jest pogląd organu I instancji. NSA wskazał bowiem, że nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n., jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

Zdaniem Wojewody zwrot nieruchomości, która aktualnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej (taki status ma Gmina L. w niniejszym postępowaniu), pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z przepisami Kodeksu cywilnego.

Podkreślono, że Gmina L. nabyła prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy zamiany z dnia 30 czerwca 1998 r. zawartej pomiędzy w/w Gminą a Krakowskimi Zakładami [...] w Krakowie (ujawnienie w księdze wieczystej w dniu 4 czerwca 2001 r. na wniosek złożony w dniu 2 lipca 1998 r.). Natomiast nabycie przez gminę w drodze umowy cywilnoprawnej prawa własności, bądź użytkowania wieczystego nieruchomości oznacza w istocie, że nieruchomość ta wchodzi do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności.

Wobec tego skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się, że w niniejszej sprawie nie zachodziły żadne negatywne przesłanki do zwrotu nieruchomości, zaś organ powinien zbadać, czy wystąpiła zbędność nieruchomości na cele wywłaszczeniowe. Niezrozumiałe jest dla organu zobowiązywanie przez Sąd I instancji do ustalenia spełnienia się w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 229 u.g.n. Wskazano, że okoliczność, którą wskazano w skarżonym wyroku jako konieczną do wyjaśniania, wynika nie tylko z akt sprawy, ale przede wszystkim z wpisów w księdze wieczystej nr [...], której treść dostępna jest na stronach internetowych Ministerstwa Sprawiedliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. i W. C., reprezentowani przez adwokata, wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

W uzasadnieniu wskazano, że w chwili obecnej wywłaszczona nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa oraz pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego jako użytkownika wieczystego – Gminy L. Brak zatem negatywnej przesłanki do odmowy zwrotu nieruchomości z uwagi na ewentualną niewykonalność decyzji.

Podniesiono, że w niniejszym stanie faktycznym Gmina L., w ocenie uczestników postępowania, nie może być uznana za osobę trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., a przynajmniej fakt, iż nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa oraz pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego jako użytkownika wieczystego – Gminy L. oraz okoliczność ujawnienia Gminy L. jako użytkownika wieczystego po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami – przemawiają za możliwością wydania decyzji w przedmiocie zwrotu oraz możliwością wykonania takiej decyzji.

Wskazano, że nawet przy przyjęciu, iż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego są osobą trzecią w rozumieniu art. 229 u.g.n., to prawo użytkowania wieczystego na rzecz Gminy ustanowione w drodze czynności prawnej nastąpiło po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina L. użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości nabyła w drodze zamiany 30 czerwca 1998 r. od Krakowskich Zakładów [...] w Krakowie, a więc po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tej przyczyny organy nie mogły zastosować art. 229 u.g.n. odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym Gmina L., zatem istnieje tytuł prawny do nieruchomości po stronie podmiotu publicznoprawnego zobowiązanego do zwrotu, co umożliwia faktyczny zwrot nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, podnosząc zarzut naruszenia art. 136 ust.3 u.g.n., zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji co do konieczności poczynienia ustaleń dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Krakowskie Zakłady [...] w Krakowie i daty wpisu tego prawa do księgi wieczystej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uchylając wydane w sprawie decyzje zalecił, aby organ ustalił, czy przed dniem 1 stycznia 1998 r. Krakowskie Zakłady [...] w Krakowie nabyły użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, ewentualnie przed tą datą złożono wniosek o wpis. W ocenie Sądu I instancji pozytywne ustalenie tej okoliczności stanowić będzie negatywną przesłankę do zwrotu nieruchomości. W razie ustaleń przeciwnych tj. że nie miał miejsca fakt nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez Krakowskie Zakłady [...] w Krakowie przed dniem 1 stycznia 1998 r. oraz, że prawo to ujawniono w księdze wieczystej, ewentualnie przed tą datą złożono wniosek o wpis prawa, w ocenie Sądu I instancji, brak podstaw do przyjęcia, że zachodzi negatywna przesłanka do zwrotu tej nieruchomości.

Stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje na akceptację. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zatem, w przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady z art. 136 ust. 3 u.g.n., a w sytuacji jego wystąpienia organ nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej, bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej (złożenie wniosku o wpis do księgi wieczystej) nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Z chwilą realizacji przesłanek z art. 229 u.g.n. nieruchomość wchodzi bowiem do obrotu cywilnoprawnego i co do zasady jej zwrot nie będzie możliwy, niezależnie od wystąpienia przesłanek zbędności. Z brzmienia art. 229 u.g.n. wynika, że w przepisie tym jest mowa o "ustanowieniu" użytkowania wieczystego nieruchomości. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już kilkakrotnie w tej kwestii, przyjmując, że art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy ex lege, na mocy decyzji administracyjnej. Podkreślić także w tym miejscu należy, że art. 229 u.g.n., który zamieszczony został w dziale VII wskazanej ustawy, jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Charakter prawny przepisów przejściowych polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych istniejących w momencie wprowadzania w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzącej w życie nowej ustawy. Zatem punktem odniesienia przepisów przejściowych jest dotychczasowy stan prawny i ukształtowane na podstawie tego stanu stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis art.229 u.g.n. rozumieć należy w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Nie można pominąć, że omawiany przepis zasadniczą rolę przypisuje wpisowi do księgi wieczystej. Dotyczy to wpisu do księgi wieczystej zarówno prawa własności, jak również wpisu prawa użytkowania wieczystego. Przy czym w przypadku nabycia użytkowania wieczystego w drodze cywilnoprawnej wpis ma charakter prawotwórczy, konstytutywny, natomiast w sytuacji nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego, wpis do księgi wieczystej ma charakter prawa deklaratoryjny. Rozróżnienie charakteru wpisu nie ma jednak znaczenia na gruncie regulacji art. 229 wymienionej ustawy. Istotne jest natomiast, aby prawo własności lub użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. lub przed tą datą został złożony wniosek o taki wpis.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym, osobą trzecią w rozumieniu art. 299 u.g.n. może być jednostka samorządu terytorialnego oraz Skarb Państwa, jeśli własność lub użytkowanie wieczyste zostało nabyte nie w drodze wywłaszczenia, a na podstawie czynności cywilnoprawnej. Zatem nabycie przez gminę w drodze czynności cywilnoprawnej prawa własności nieruchomości (lub prawa użytkowania wieczystego) i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 229 tej ustawy. Takie stanowisko wyrażone zostało m. in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 marca 2006 r., sygn. I OSK 651/05, z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1556/11.

Sąd I instancji wiele uwagi poświęcił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art.229 u.g.n., błędnie uznając, że zachodzi potrzeba poczynienia przez organy administracji dodatkowych ustaleń dotyczących daty wpisu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez Krakowskie Zakłady [...] do księgi wieczystej i daty złożenia wniosku o wpis tego prawa.

W świetle akt administracyjnych nie może budzić wątpliwości, że art.229 u.g.n. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynikają bowiem bezspornie fakty, których ustalenie zaleca Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W aktach znajduje się decyzja Wojewody Małopolskiego stwierdzająca nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego z dniem 5 grudnia 1990 r. szeregu wymienionych nieruchomości, w tym działek będących przedmiotem niniejszego postępowania ( karta 289 akt adm., tom II).). Decyzja ta została wydana [...] maja 1998 r. a zatem ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nie mogło nastąpić przed 1 stycznia 1998 r. (jak wymaga tego art.229 u.g.n.). Sąd I instancji zobowiązał zatem organ administracji do ustalania okoliczności, które wynikają z akt administracyjnych i w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia.

Kluczowa kwestia dotyczy natomiast możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość będąca aktualnie własnością Skarbu Państwa znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminy L. Wymaga także wyjaśnienia, czy w takiej sytuacji, gdy istnieje przeszkoda do zwrotu nieruchomości (użytkowanie wieczyste osoby trzeciej) zachodzi potrzeba dokonania ustaleń dotyczących "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", o której mowa we wskazanym w skardze kasacyjnej art. 136 ust.3 u.g.n.

Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Z przytoczonego art.136 ust.3 nie wynika zatem wprost przesłanka odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej. Taki bowiem status w niniejszej sprawie ma Gmina L., która nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy zamiany z dnia 30 czerwca 1998 r. zawartej aktem notarialnym rep. A nr [...], pomiędzy nią a Krakowskimi Zakładami [...] w Krakowie, ujawnienie w księdze wieczystej nastąpiło w dniu 4 czerwca 2001 r. na wniosek złożony w dniu 2 lipca 1998 r. (k 300-303 akt adm., tom II). Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, z mocy art. 164 ust.1 i art. 165 ust.1 Konstytucji RP, ma osobowość prawną oraz przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe, a działając w sferze dominium jest równoprawnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego. Należy zatem odróżnić status jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy nabyła ona własność nieruchomości (lub użytkowanie wieczyste) na zasadach – jak w niniejszej sprawie - prawa cywilnego od sytuacji gdy stała się beneficjentem nieruchomości w ramach imperium, czyli np. w wyniku wywłaszczenia bądź komunalizacji. Zwracał na to zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 29 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 914/09, z 25 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1556/11). Również w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji prawidłowo oceniono status Gminy L., jako strony cywilnoprawnej umowy zamiany i równoprawnego uczestnika obrotu cywilnoprawnego. Zatem Gmina zawierając umowę zamiany z dnia 30 czerwca 1998 r. (działając w sferze dominium) działała jako równoprawny uczestnik obrotu gospodarczego. Nabycie prawa użytkowania wieczystego przez gminę było bowiem rezultatem obrotu cywilnoprawnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego istniała rozbieżność stanowisk co do tego, jaki wpływ na bieg postępowania o zwrot nieruchomości ma zbycie po dniu 1 stycznia 1998 r. nieruchomości wywłaszczonej osobie trzeciej z pominięciem zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zamiarze zbycia i nie poinformowanie o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Według pierwszego stanowiska w takim przypadku zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy, zaś zgodnie z drugim stanowiskiem w kontekście ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości nie można wydać decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości tylko dlatego, iż nieruchomość ta została zbyta osobie trzeciej. Niektóre ze składów orzekających prezentowały też stanowisko, iż kwestią wstępną, od jakiej zależy rozpoznanie wniosku jest rozstrzygnięcie dotyczące ważności czynności rozporządzających nieruchomością.

W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 3/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości mają zastosowanie także do zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego." W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że realizacja konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że : "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) - "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)".

Przytoczona uchwała ma także zastosowanie do sytuacji, gdy wprawdzie właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, lecz nieruchomość pozostaje w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Zgodnie bowiem z art.233 kodeksu cywilnego prawo użytkowania wieczystego korzysta z takiej samej ochrony, jak prawo własności. Przepisy kodeksu cywilnego nie pozwalają na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości prywatnej (art.232 §1 i § 2 k.c.). Dlatego ewentualny zwrot nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy L. doprowadziłby do powstania użytkowania wieczystego na gruncie prywatnym, co w sposób oczywisty pozostawałoby w sprzeczności z przepisami kodeksu cywilnego. Decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia użytkowania wieczystego, ani nie jest podstawą do wypowiedzenia umowy użytkowania wieczystego. Zgodnie z art.138 ust.1 i 2 u.g.n. wygaśnięcie, jako skutek decyzji zwrotowej dotyczyć może jedynie trwałego zarządu, najmu, dzierżawy lub użyczenia. W tej sytuacji decyzja nakazująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, pozostającej w użytkowaniu wieczystym Gminy L., byłaby decyzją niewykonalną, bez względu na to, że prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej po 1 stycznia 1998 r.

Słusznie zatem wywiedziono w skardze kasacyjnej, że zachodziły przeszkody prawne do uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji zbędne było czynienie dalszych ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia ( por. wyrok NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. I OSK 3497/15, publ. www.nsa.gov.pl).

Wobec tego należy uznać, że skuteczny okazał się zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a. Na koszty postępowania kasacyjnego składają się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł ( §14 ust.2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. 2018 r., poz. 265).