Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 75/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.39, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz pełnomocnika skarżącego radcy prawnego A. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej przez T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 października 2014 r., nr [...], podjęta na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – zwanej dalej K.p.a.), uchylająca decyzję Burmistrza Nysy z dnia 2 czerwca 2014 r. odmawiającą przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku celowego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 maja 2014 r. Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], odmówił przyznania T. R. specjalnego zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieny osobistej, odzieży, obuwia, bielizny osobistej, leków artykułów spożywczych, na częściowe pokrycie opłat, spłatę zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej i u znajomych oraz przyznania zasiłku celowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazał przepisy art. 104 K.p.a. oraz art. 2, art. 8, art. 39 i art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182, ze zm.), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, organ podał, że dochód wnioskodawcy w kwocie 700,32 zł przekracza kryterium dochodowe ustalone, zgodnie z art. 8 ustawy, w wysokości 542 zł. Stąd też T. R. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego. Odnosząc się natomiast do warunków przyznania specjalnego zasiłku celowego organ wskazując na art. 2 ustawy wywodził, iż osoby ubiegające się o pomoc społeczną są przede wszystkim zobowiązane do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień, a także muszą brać pod uwagę to, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, ponieważ rodzaj, forma i rozmiar pomocy muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również od możliwości finansowych ośrodka. Tymczasem skarżący nie odebrał przyznanych mu przez organ świadczeń, które na dzień wydania decyzji wyniosły 3185,83 zł, ani nie podał przy tym żadnych racjonalnych przyczyn ich nieodebrania. Powyższe w ocenie organu świadczy, iż skarżący nie stara się wykorzystywać własnych zasobów, możliwości i uprawnień mających na celu doprowadzenie do polepszenia swojej sytuacji bytowej z posiadanych środków. Nadto kwota nieodebranych świadczeń wskazuje, iż skarżący może zaspokoić potrzeby życiowe z własnych środków finansowych. Nie można bowiem uznać, iż sytuacja, w jakiej znajduje się obecnie skarżący wymaga zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Końcowo organ zrelacjonował, iż w 2014 r. ośrodek otrzymał na realizację zasiłków celowych kwotę 54166,67 zł miesięcznie. W miesiącu maju 2014 r. wpłynęły 733 podania o udzielenie pomocy finansowej, w tym 139 osób i rodzin ubiegało się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Przyznano 427 świadczeń w formie zasiłku celowego, w tym 23 w formie specjalnego zasiłku specjalnego. Wysokość zasiłku w podanym miesiącu kształtowała się w granicach od 30 zł do 250 zł w zależności od indywidualnych potrzeb klienta, rodziny oraz możliwości ośrodka.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. R. wniósł o jej zmianę. Zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne oraz przepisy postępowania, w tym liczne wyroki WSA w Opolu, Krakowie i Rzeszowie. Zażądał dopuszczenia dowodów: z akt skarżącego znajdujących się w zasobach organu, w tym listy wypłacanych mu świadczeń z dwunastu ostatnich miesięcy, kwartalnych rozliczeń i wniosków, decyzji o wysokości opłaty czynszowej, jak i zaświadczenia o wysokości pobieranego przez niego świadczenia rentowego z ZUS. W uzasadnieniu podniósł, że jest przewlekle chory, niepełnosprawny, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Nadto wskazywał, że sam fakt spełnienia przez niego wymogów przewidzianych w art. 7 ustawy jest wystarczający do otrzymania wnioskowanej pomocy. Zarzucał, że organ nie przedstawił udokumentowanych faktycznych kwot wypłacanych ze środków pomocy społecznej, ani też nie respektuje orzeczeń sądowych i Trybunału Konstytucyjnego w zakresie celowości stosowania wymienionej w art. 3 ustawy o pomocy społecznej zasady zaspokajania niezbędnych potrzeb osób i rodzin. Podał, że organ nieprawidłowo rozpoznał jedną decyzją wszystkie żądania dotyczące różnego rodzaju potrzeb. Odnosząc się natomiast do kwestii nieodbieranych świadczeń pieniężnych odwołujący stwierdził, że powodem ich nieodbierania jest fakt nierespektowania przez organ udzielonych przez niego pełnomocnictw oraz wstrzymywania wypłaty świadczeń w związku z wnoszonymi przez niego odwołaniami od decyzji przyznających zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe, w tym zasiłki na dożywianie. Ponadto organ celowo przemilcza fakt jego zadłużenia w opłatach za mieszkanie, które przekracza kwotę 40.000 zł, a doszło do niego z powodu uzyskiwania niskich dochodów oraz zbyt niskiej kwoty otrzymywanych zasiłków celowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 23 października 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego. W tym zakresie wyjaśnił za organem I instancji, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy uprawniających go do otrzymania zasiłku celowego, ponieważ jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z kwietnia 2014 r. wyniósł 700,32 zł i tym samym przekroczył kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącą 542,00 zł. Organ nie zgodził się natomiast z argumentacją organu I instancji, iż nieodebranie przez skarżącego świadczeń pieniężnych przyznanych przez ten organ wcześniejszymi decyzjami przesądza, iż nie stara się on wykorzystać własnych możliwości i uprawnień w celu polepszenia sytuacji materialnej, co skutkuje - w myśl zasady określonej w art. 2 ustawy - odmową przyznania jakiejkolwiek pomocy ze środków pomocy społecznej. Zdaniem zespołu orzekającego, strona wykazała, że ze względu na swoją niepełnosprawność oraz schorzenia nie jest w stanie podjąć zatrudnienia celem pozyskania dodatkowych środków finansowych, gdyż posiadane przez nią środki z tytułu renty inwalidzkiej są niewystarczające na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych, do których z pewnością należy potrzeba zapewnienia żywności, środków czystości i higieny osobistej, leków, ubrania, a także potrzeba pokrycia wydatków związanych ze zużyciem energii elektrycznej i gazu. Organ odwoławczy argumentował, że tylko w sytuacji marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem, marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej może stanowić natomiast m.in. brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Natomiast fakt niedokonania odbioru przez stronę przyznanego jej świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej oraz nieudzielenie innej osobie upoważnienia do obioru tych środków, czy też niewskazanie konta bankowego, na które środki pieniężne mogłyby być przelane, nie stanowi podstaw do uznania, że strona nie wykorzystuje własnych możliwości oraz uprawnień w celu polepszenia swojej sytuacji życiowej, lub że marnotrawi własne zasoby. Organ odwoławczy wywodząc, że o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła, zarzucił brak zbadania przez organ I instancji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. W konsekwencji zalecił, przy ponownie prowadzonym postępowaniu organowi I instancji szczegółowe przeanalizowanie sytuacji wnioskodawcy związanej z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, samotnym gospodarowaniem, a także jego sytuacji materialnej i życiowej. Zaakcentował, że poczynionym ustaleniom organ winien dać wyraz w treści uzasadnienia decyzji, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 3 K.p.a.). Motywy zaś podjęcia decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z treści decyzji musi także wynikać m.in., iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał ocen tych materiałów. Poza tym uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania.

W skardze na powyższą decyzję T. R., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a także art. 7, 8, 12, 15 i 77 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu zarzucił, że w rozpoznawanej sprawie przez Kolegium brak było podstaw do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, albowiem wymaga ona wykazania takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można rozpoznać sprawy co do istoty. Skarżący argumentował, że żadne inne wady postępowania czy wady decyzji (w tym uzasadnienia) podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ odwoławczy zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a. Tymczasem z wywodów zaskarżonej decyzji nie wynika żeby organ I instancji w sposób nieprawidłowy i nieodpowiadający rzeczywistości ustalił stan faktyczny sprawy. Przeciwnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyraźnie stwierdziło, że skarżący wykazał, że ze względu na swoją niepełnosprawność oraz schorzenie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a posiadane przez niego środki nie są wystarczające na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych, do których należą zakup artykułów spożywczych, środków czystości i higieny osobistej, leków, ubrania, a także potrzeba pokrycia wydatków związanych ze zużyciem energii elektrycznej i gazu. W konsekwencji pełnomocnik zarzucił, iż skoro organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń organu I instancji w zakresie sytuacji wnioskodawcy, a wręcz przesądził, że jego sytuacja jest ustalona na podstawie zebranego materiału dowodowego i upoważnia go do przyznania pomocy, to nie rozumie, w jakim celu ma być ponownie prowadzone postępowanie dowodowe przez ten organ. W ocenie pełnomocnika, zebrany w sprawie materiał dowodowy, mając na uwadze przepis 136 K.p.a., pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym, wraz ze skargą złożony został wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku przywrócenia terminu do wniesienia skargi – o oddalenie, ponieważ zarzuty skargi uznało za całkowicie niezasadne.

Postanowieniem z dnia 9 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 75/15, Sąd uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżącego przywrócił termin do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zadaniem Sądu było dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kontrola przedmiotowej decyzji organu II instancji budzi zastrzeżenia Sądu z uwagi na regulacje zawarte w art. 15 i art. 138 K.p.a., w których to przepisach ustawodawca dał wyraz dwuinstancyjności postępowania oraz przewidział zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie jest uprawniony podjąć organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, zatem zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów jak i rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Konieczne jest by rozstrzygniecia każdego z organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11; wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1411/11; z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 873/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 357/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji (w tym uzasadnienia) podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna, co należy wyraźnie zaakcentować.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również, z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co ma szczególne znaczenie przy orzekaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Mając to na względzie organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Tym samym, jeżeli organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie, co z kolei, niewątpliwie rzutuje na sprawność postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy, zauważyć przyjdzie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dopuściło się naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, i art. 77 § 1 K.p.a., a nadto, jak wywiedziono to wyżej, również w art. 8 i art. 12 oraz art. 15 K.p.a. W szczególności nie wykazano, że zastosowanie przepisu art. 136 K.p.a. było niezasadne i niecelowe.

Materialnoprawną podstawą wydania w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182, ze zm., dalej również jako ustawa). Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Zgodzić należy się z organami, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Stwierdzić również należy, że uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej, nie nakazuje spełnienia każdego żądania strony, tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej formie.

Organ I instancji orzekł o odmowie przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieny osobistej, odzieży, obuwia, bielizny osobistej, leków artykułów spożywczych, na częściowe pokrycie opłat, spłatę zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej i u znajomych oraz przyznania zasiłku celowego. Organ odmawiając przyznania zasiłku celowego wskazał, że skarżący nie spełnia przesłanek z art. 8 ust. 1 ustawy uprawniających go do otrzymania zasiłku celowego, ponieważ jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, tj. z kwietnia 2014 r. wyniósł 700,32 zł i tym samym przekroczył kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącą 542,00 zł. Odnosząc się natomiast do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego zauważył, iż skarżący nie odebrał przyznanych mu przez organ świadczeń, które na dzień wydania decyzji wyniosły 3185,83 zł, ani nie podał przy tym żadnych racjonalnych przyczyn ich nieodebrania. Powyższe, w ocenie organu pierwszej instancji, świadczy, iż skarżący nie stara się wykorzystywać własnych zasobów, możliwości i uprawnień mających na celu doprowadzenie do polepszenia swojej sytuacji bytowej z posiadanych środków. Nadto kwota nieodebranych świadczeń wskazuje, iż skarżący może zaspokoić potrzeby życiowe z własnych środków finansowych. W decyzji tej zawarł jednocześnie analitykę dotyczącą kwestii wysokości środków finansowych będących w dyspozycji organu I instancji oraz rozmiaru udzielanej pomocy w postaci zasiłków celowych i celowych specjalnych.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy, wobec przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, uznał rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego, za prawidłowe. Stąd rozstrzygnięcie organu odwoławczego odnośnie przekazania w całości sprawy do ponownego rozpoznania, a nie w części odnoszącej się jedynie do odmowy przyznania specjalnego zasiłku specjalnego, jest niezasadne. Nadto przekazując sprawę do ponownego rozpoznania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zakwestionował ustalonego stanu faktycznego. Stwierdził natomiast, że skarżący wykazał, że ze względu na swoją niepełnosprawność oraz schorzenie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, a posiadane przez niego środki nie są wystarczające na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych, do których należą zakup artykułów spożywczych, środków czystości i higieny osobistej, leków, ubrania, a także potrzeba pokrycia wydatków związanych ze zużyciem energii elektrycznej i gazu. Zgodzić zatem należało się ze skarżącym, że skoro organ odwoławczy nie zakwestionował ustaleń organu pierwszej instancji również w zakresie sytuacji wnioskodawcy niezrozumiałe zatem staje się przekazanie do rozpoznania sprawy organowi I instancji w celu dokonania analizy w tym zakresie. Zauważyć też przyjdzie, że zgromadzony zarówno przez organ I instancji jak i II instancji materiał dowodowy, a co za tym idzie stan faktyczny, w chwili wydania przez te organy decyzji, pozostawał taki sam, inna pozostawała natomiast jego ocena. Powyższe nie uprawniało jednak organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, lecz do zajęcia stanowiska co do istoty sprawy (decyzja reformatoryjna). Przypomnieć bowiem należy, iż przesłanką podjęcia decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jest niemożność usunięcia przez organ odwoławczy wątpliwości co do stanu faktycznego w trybie art. 136 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2323/12, LEX nr 1495262). Innymi słowy, jeżeli organ ten nie ma takich wątpliwości i nie dostrzega potrzeby dalszego wyjaśniania okoliczności faktycznych sprawy, to zobowiązany jest do wydania decyzji reformatoryjnej. Powinien tak uczynić w przypadku, w którym uzupełniające postępowanie dowodowe, nawet obejmujące przeprowadzenie kilku różnych dowodów, umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1274/11, LEX nr 1358392).

Odnosząc się z kolei do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazań organu odwoławczego należy zauważyć, iż odnoszą się one jedynie do wad sporządzenia przez organ I instancji uzasadnienia art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a., co jak zostało już podkreślone w żaden sposób nie dawało podstaw organowi odwoławczemu do wydania decyzji kasacyjnej. Odstąpienie od reguły merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy zaniedbania, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji, są tak doniosłe, tak poważne, że ich sanowanie na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056).

W konsekwencji zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.

W ocenie Sądu, nie jest trafne stanowisko, aby w przypadku decyzji uznaniowych, organ odwoławczy był uprawniony jedynie do wyjaśnienia zasad dotyczących decyzji w przedmiocie zasiłku celowego i nie mógł odnieść tych zasad i konkretnego przepisu ustawy do sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Zwrócić uwagę przyjdzie, że nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Lakoniczne przedstawienie ogólnych zasad dotyczących zasiłku celowego i konstatacja, że Kolegium nie mogło dokonać weryfikacji zaskarżonej decyzji, z pominięciem oceny zaistnienia bądź nie, przesłanki określonej w art. 138 § 2 K.p.a., może stwarzać wrażenie braku rozważenia wszystkich okoliczności konkretnego przypadku przez organ odwoławczy.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Organ odwoławczy nie wykazał spełnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 2 K.p.a., 136 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Na marginesie trzeba odnotować, w kwestii nieodebrania przyznanych przez organ skarżącemu świadczeń, które na dzień wydania decyzji wyniosły 3185,83 zł, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym, ale gdy osoby te wykorzystują posiadane możliwości, podejmując starania wyjścia z trudnej sytuacji finansowej. Ustawodawca nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mając możliwość podjęcia działań umożliwiających pozyskanie własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Takie zachowanie, w ocenie Sądu, można przypisać skarżącemu, który mając możliwość wykorzystania środków już przyznanych na podstawie innych decyzji organu z własnej woli i wyboru nie wykorzystuje ich. Rozumowaniu organu I instancji w tym zakresie nie można odmówić logiki i zasadności. Skarżący jak słusznie zauważył to organ I instancji jest bowiem w posiadaniu środków, które mogą zabezpieczyć potrzeby, o które wnioskuje.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadą jest merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, zaś wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem dopuszczalnym jedynie po spełnieniu przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., a w przedmiocie wykonalności decyzji z mocy art. 152 P.p.s.a.