Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2827/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 15 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art 7, art 77 i art 107 §
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 554/15 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 554/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę A.A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z 7 lipca 2012 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Województwo Mazowieckie z dniem 1 stycznia 1999 roku, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz.872 ze zm.), prawa własności m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], zajętej pod ciąg drogi wojewódzkiej nr 719 - część ulicy [...] w [...].

Decyzją Nr [...] z dnia 28 lipca 2014 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Województwo Mazowieckie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności w/w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], pisanej w rejestrze gruntów jako działka ewidencyjna nr 6061 o powierzchni 0,0084 ha z obrębu 6.

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia wskazano, iż nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uzależnione jest od spełnienia w dacie 31 grudnia 1998 roku następujących przesłanek:

a) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną;

b) nieprzysługiwania Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną;

c) pozostawania nieruchomości we władaniu jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa.

Powołując się na postępowanie wyjaśniające dotyczące zajęcia ww. nieruchomości pod ciąg drogi wojewódzkiej nr 719 Wojewoda wskazał, iż przedmiotowa działka ewidencyjna zarówno w dniu 31 grudnia 1998 roku jak i w dniu 1 stycznia 1999 roku stanowiła własność osoby fizycznej, natomiast pozostawała we władaniu Województwa Mazowieckiego i była zajęta pod ww. drogę wojewódzką (chodnik). Powyższe, w ocenie organu, potwierdza m. in. dołączone do akt sprawy sprawozdanie techniczne z dnia 25 lutego 2012 r. oraz przesłana przy piśmie Starosty [...] z dnia 2 listopada 2012 r. uwierzytelniona kopia mapy z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 1998 r. i zaewidencjonowanej pod nr 3327.257-8/98.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wniósł A.A..

Decyzją z dnia 12 stycznia 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia 28 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ wskazał, iż ze znajdującego się w aktach wydruku z elektronicznej księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, iż działka nr 6061 (poprzedni numer nieruchomości 9/1) stanowi własność A.A. na podstawie warunkowej umowy sprzedaży z dnia 22 kwietnia 1981 r., Rep. A Nr 936/1981 oraz umowy przeniesienia własności z dnia 8 lipca 1981 r., Rep. A Nr 1916/81. Zatem, w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, a co za tym idzie spełniona została pierwsza z przesłanek, o których mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Następnie Minister podniósł, iż o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

Powołując się na dokument potwierdzony przez uprawnionego geodetę oraz kopię mapy zasadniczej zgodnej z oryginałem złożonym do zasobu w 1998 r., organ odwoławczy wskazał, że działka nr ew. 6061 była zajęta pod drogę publiczną, bowiem przebiegał przez nią chodnik betonowy. Wskazano również, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wykonywanie faktycznych czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane jest z jej utrzymaniem. Przy czym, w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela, w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego ogrodzenie - a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad tym gruntem władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

W związku z tym organ odwoławczy przyjął, że zarządca drogi wykonywał cyklicznie czynności faktyczne, dotyczące drogi publicznej, w pasie której znajduje się przedmiotowy grunt zarówno w okresie przed dniem 1 stycznia 1999 r. jak i po tym okresie. Dlatego też, w ocenie Ministra, wnioskodawca udowodnił w wystarczającym stopniu przesłankę związaną z pozostawaniem działki nr 6061 we władaniu publicznoprawnym w przedmiotowym okresie.

Skargę na powołaną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 12 stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.A..

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż przedmiotowa działka nr 6061 o pow. 0,0084 ha w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej – A.A.. Oznacza to, że pierwsza z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. została spełniona, gdyż właścicielem nieruchomości nie był ani Skarb Państwa ani też jednostka samorządu terytorialnego.

Badając kwestię zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę Sąd wskazał, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym, należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie, zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 roku (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, prawidłowo organy obu instancji uznały, iż w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Mazowieckie prawa własności przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ulicę Jaktorowską.

Sąd I instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. ulica Jaktorowska posiadała status drogi publicznej krajowej. Fakt ten potwierdza w szczególności znajdująca się w aktach sprawy uchwała nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z dnia 14 lutego 1986 r., nr 3, poz. 16). Uchwałą powyższą do dróg krajowych zaliczona została droga nr 719 o przebiegu Warszawa - Pruszków - Żyrardów - Kamion. Z protokołu posiedzenia Komisji Międzyresortowej powołanej decyzją Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 5 grudnia 1988 r., odbytego w dniu 17 maja 1989 r. wynika, iż ww. droga krajowa przebiegała m. in. przez ulicę [...]. Wskazać trzeba, iż stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ww. uchwały), zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych.

Mając powyższe na względzie, za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organu, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] w [...] posiadała status drogi publicznej krajowej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., droga Nr 719 Warszawa - Pruszków - Żyrardów - Kamion została zaliczona do dróg publicznych wojewódzkich. Tym samym, od dnia 1 stycznia 1999 r. ulica [...] uzyskała status drogi publicznej wojewódzkiej.

Ponadto, w ocenie Sądu, ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka pozostawała we władaniu Województwa Mazowieckiego i była zajęta pod drogę wojewódzką nr 719, bowiem przebiegał przez tę działkę chodnik betonowy. Fakt ten potwierdza w szczególności znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy zasadniczej Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1998 r. i zaewidencjonowanej pod nr 332757-8198 (przesłany przez Starostę [...] przy piśmie z 2 listopada 2012 r.). Przedmiotowy dokument przedstawia przebieg ulicy [...] w [...] według stanu na 1998 rok, gdzie wskazano, iż przez działkę nr 6061 przebiega chodnik betonowy oraz napowietrzna linia energetyczna. Ponadto, w aktach sprawy znajduje się oświadczenie starszego geodety mgr inż. J.B. z dnia 25 marca 2012 r. zatytułowane "Opis stanu zagospodarowania działek nr [...] 6061 położonych w obrębie [...], pow. [...], woj. Mazowieckie zajętej pod drogę wojewódzką nr 719 według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r.". W ww. dokumencie geodeta stwierdził, że wzdłuż m.in. działki 6061 "położony jest chodnik betonowy, sporadycznie słupy wysokiego napięcia". W aktach sprawy znajduje się ponadto sprawozdanie techniczne z dnia 25 lutego 2012 r. sporządzone przez geodetę uprawnionego J.B. na podstawie map ewidencyjnych i zasadniczych, gdzie wskazano, iż "na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr ew. 6061 była zajęta pod drogę wojewódzką (chodnik)." W aktach sprawy znajduje się również sporządzona przez geodetę J.B. w dniu 14 lutego 2012 r. "Mapa porównania z terenem" obrazująca przebieg drogi wojewódzkiej nr 719, gdzie uwidoczniono przebieg chodnika przez sporną działkę.

Sąd I instancji nie podzielił przy tym podniesionego w skardze zarzutu nieustalenia przez organ daty wykonania mapy zasadniczej, na podstawie której uprawniony geodeta sporządził opracowanie dotyczące przedmiotowej działki. Sąd zgodził się z organem, iż nie miał on obowiązku ustalenia daty sporządzenia ww. mapy. W ocenie Sądu, zasadnie uznał organ, iż przedmiotowa mapa opatrzona pieczęcią i podpisem uprawnionego geodety stanowi dowód na okoliczność zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną. Organ nie może zatem kwestionować ustaleń uprawnionego geodety dokonywanych w zakresie wykonywanych przez niego funkcji. Akta sprawy nie potwierdzają zaś, aby skarżący poza samym kwestionowaniem powyższej okoliczności poświadczonej przez geodetę przedstawił przeciwdowód na poparcie swoich twierdzeń lub inny dowód podważający treść przedmiotowej mapy.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu, iż sprawozdanie techniczne z dnia 25 lutego 2012 r. sporządzone przez geodetę uprawnionego J.B. nie może stanowić dowodu w sprawie w rozumieniu art. 75 w związku z art. 77 kpa. Wskazał, iż ustawa z 13 października 1998 r. oraz ustawa o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych dotyczących określenia granic pasa drogowego ani władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do gruntu na datę 31 grudnia 1998 r. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W obowiązującym porządku prawnym sprawozdanie techniczne geodety uprawnionego jest poddane regulacjom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). W świetle zapisów powołanego rozporządzenia, sprawozdanie techniczne stanowi jeden z elementów dokumentacji geodezyjnej opracowywanej przez uprawnionych geodetów. W tej sytuacji zarzut skarżącego o niedopuszczalności powołanego dowodu w przedmiotowej sprawie Sąd uznał za niezasadny.

Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na działce nr 6061, Sąd I instancji wskazał, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania.

Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 powołanej ustawy istotne jest jedynie to aby jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu Cywilnego, czy też przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego nad drogą w dacie 31 grudnia 1998 r. potwierdza znajdujące się w aktach sprawy porozumienie zawarte w dniu 27 grudnia 1993 r. pomiędzy Wojewodą [...] a miastem reprezentowanym przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie powierzenia spraw wydawania decyzji administracyjnych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 2, poz. 22) oraz uchwala Nr XXIII/134/92 Rady Miejskiej [...] z dnia 6 lutego 1992 r. w sprawie przejęcia niektórych zadań z zakresu administracji rządowej. Na podstawie § 1 pkt 1 powołanej uchwały z 6 lutego 1992 r. Rada Miejska [...] upoważniła Prezydenta Miasta do zawarcia z Wojewodą [...] porozumienia o przyjęciu zadania w postaci zarządu dróg krajowych i wojewódzkich w obrębie Miasta [...] w zakresie objętym przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 marca 1990 r. Zgodnie zaś z pkt 1 ww. porozumienia z 27 grudnia 1993 r. Wojewoda [...] powierzył, a Prezydent w imieniu Miasta [...] przyjął prowadzenie zarządu dróg wojewódzkich i krajowych w obrębie Miasta Żyrardowa w zakresie objętym przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 9 marca 1990 r. W ocenie Sądu, z powyższych dokumentów wynika, że Miasto [...] wykonywało zarząd drogami wojewódzkimi i krajowymi w obrębie Miasta [...].

Ponadto, fakt sprawowania władztwa publicznoprawnego nad drogą w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie p.o. Dyrektora Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. znak U-1/4427/1468/12/719. Zgodnie z jego treścią, działka nr 6061 leżała w ciągu drogi nr 719 i była przedmiotem władania przez Skarb Państwa, według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. jako teren zagospodarowany, zainwestowany i uzbrojony (jezdnia bitumiczna, pobocza nieuwardzone, pasy zieleni, chodnik). Władanie to polegało na wykonywaniu względem ww. nieruchomości przez działającego w imieniu Skarbu Państwa Prezydenta Miasta [...] czynności w zakresie utrzymania i eksploatacji drogi.

Ponadto, zdaniem Sądu, trafnie uznał organ, iż jako przejaw władztwa faktycznego nad ww. nieruchomością należało uznać fakt, iż w dacie 31 grudnia 1998 r., co wynika z akt sprawy, przedmiotowa działka była zajęta pod chodnik w ciągu drogi publicznej. Dodatkowo, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przez ww. działkę przebiegała linia energetyczna (wyrys z dnia 2 listopada 2012 r. z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1998 r. i zaewidencjonowanej pod nr 332757-8198 i oświadczenie starszego geodety mgr inż. J.B. z dnia 25 marca 2012 r.). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), również w wersji obowiązującej w 1998 r., zaopatrzenie w energię elektryczną należy do zadań własnych gminy. Wykonując te zadania, o czym świadczą urządzenia do tego przeznaczone, gmina musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością.

Przy tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, powołane oświadczenie p.o. Dyrektora Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 11 października 2012 r. nie stanowi jedynego dowodu wykonywania władztwa publicznoprawnego na działce nr 6061. Poza przedmiotowym oświadczeniem w aktach sprawy znajdują się bowiem inne dowody i przesłanki świadczące o władaniu sporną nieruchomością przez podmiot publicznoprawny, w tym wyrys z mapy zasadniczej Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1998 r. i zaewidencjonowanej pod nr 332757-8198. Z mapy tej jednoznacznie wynika, iż w 1998 roku przez działkę przebiegał chodnik betonowy urządzony w ciągu ulicy [...], co potwierdza nie tylko zajęcie gruntu pod drogę publiczną, ale również istnienie drogi publicznej na ww. działce, względem której do wymienionych w oświadczeniu działań, wynikających z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uprawnione było, działające w imieniu Skarbu Państwa, Miasto [...] na podstawie porozumienia z 27 grudnia 1993 r. Skoro zatem przedmiotowa działka nr 6061 stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną – drogę wojewódzką i pozostawała we wskazanej dacie we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością województwa, na terenie którego jest położona – w tym wypadku Województwa Mazowieckiego w trybie określonym w art. 73 ust. 1 ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.A., zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w z w. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy w postaci uchybienia obowiązkowi zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpoznania zebranego w ten sposób materiału dowodowego, oraz wybiórczą ocenę materiału dowodowego, co zarazem stanowi obrazę, zasad praworządności i prawdy obiektywnej;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w postaci uchybienia obowiązkowi wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu podstawy rozstrzygnięcia oraz nieodniesienia się w niej do wszystkich zarzutów skarżącej wyrażonych w odwołaniu, co w istocie uniemożliwiło rzeczywistą kontrolę sądowoadministracyjną rzeczonej decyzji, przez co niemożliwa była pełna, kontrola dokonanej przez organ subsumcji prawa materialnego, w oparciu o które stwierdzono nabycie gruntu przez gminę Miasto [...];

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w. zw. w zw. art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy strona pozbawiona była możliwości aktywnego uczestniczenia w czynnościach procesowych istotnych dla sprawy, a które powinny być dokumentowane w formie protokołu, a nie oświadczeń, czy adnotacji urzędowych.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego niewłaściwe tj. przedwczesne zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż stan faktyczny sprawy odpowiada przesłance władania drogą publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie przeprowadzono żadnych dowodów na okoliczności wykonywania na rzeczonym gruncie Skarżącego w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Miasto [...] lub Skarb Państwa władztwa publicznego co do tego gruntu (działki ew. nr 6061). Przeprowadzono dowody odnoszące się do władztwa publicznoprawnego nad ul. [...] w [...] w ogólności. Rzeczą wiadomą jest zaś, że linia energetyczna nie wymaga słupów na każdej działce ewidencyjnej przez, którą przebiega. W ocenie Sądu okoliczność występowania linii energetycznej oznacza wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad sporną działką ewidencyjną, przy czym nie wiadomo czy takie słupy faktycznie znajdują się w obrębie przedmiotowej działki ewidencyjnej. Sąd też nie odniósł się do tego jaki jest związek pomiędzy wykonywaniem władztwa publicznoprawnego związanego z istnieniem linii energetycznej, a władztwem nad powierzchnią działki ewidencyjnej stanowiącej, w ocenie Sądu, pas drogowy. Nie został przeprowadzony dowód przez organ odwoławczy, kto był właścicielem linii energetycznej na dzień 31 grudnia 1998 roku, skoro ta okoliczność stanowi jedną w podstaw przyjęcia wykonywania władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością. Nawet jeżeli takie władztwo w zakresie utrzymywania linii energetycznej ma miejsce w przypadku spornej działki, to jest ono niezależne od tego czy ta część działki stanowiła pas drogowy czy nie. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na oświadczeniach jednej strony sporu co do władania publicznoprawnego nad działką ewidencyjną nr 6061 znajdującą się w pobliżu pasa drogowego ul. [...] w [...], bez dokonania analizy czy organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, czy materiał zebrany jest wystarczający do uznania, że na dzień 31 grudnia 1998 roku, jst lub SP wykonywali władztwo nad działką. Powyższe uchybienia organu w zakresie wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego stanowią zarazem naruszenie zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a.

Dodano również, iż organ obowiązany jest zapewnić stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, co wynika zresztą wprost z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. W niniejszej sprawie Sąd pominął, że należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie z zachowaniem prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zatem przeprowadzić np. dowód z oględzin spornych nieruchomości, czym przedwcześnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i wydana została na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 P.p.s.a. Ponieważ żadna nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, zakres jej rozpoznania określony został zarzutami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy przypomnieć, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną do NSA, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.; są nimi: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego: błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku P.p.s.a. wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r. I OSK 2143/16 LEX nr 2291503 ). Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozpoznanej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, w szczególności nie może się ograniczać do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to rozstrzygnięcie Sądu I instancji byłoby inne, zaś stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga zatem wykazania istnienia związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem, a treścią rozstrzygnięcia. Oczywiście należy je wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień. Związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 P.p.s.a., jest w związku z tym nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. ( por. procesowych (wyrok NSA z dnia 16 marca 2017r. I FSK 1201/14 LEX nr 2275282 , wyrok NSA z dnia 15 marca 2017r. I GSK 1313/15 LEX nr 2273204, procesowych (wyrok NSA z dnia 16 marca 2017r. I FSK 1201/14 LEX nr 2275282 , wyrok NSA z dnia 15 marca 2017r. I GSK 1313/15 LEX nr 2273204). Chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna (tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej) jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy również do strony, gdyż także w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do zastępowania jej w prawidłowym formułowaniu podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia ( por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2017r. I FSK 1113/15 LEX nr 2254429 ). Przypomnienie powyższych zasad jest istotne, ponieważ w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., a w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Wszystkie one zmierzają do podważenia ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę zaskarżonego wyroku, z których wynika że działka ewid. Nr. 6061 położona w [...] na dzień 31 grudnia 1998r. znajdowała się we władztwie publicznym Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji winien uwzględnić skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, albowiem postępowanie przeprowadzone w sprawie dotknięte jest wadami w postaci zebrania niewystarczającego materiału dowodowego, oparcia decyzji na dowodach tylko jednej strony ( organu ), nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz pozbawienia skarżącego udziału w postępowaniu.

Odwołując się do przytoczonego wyżej orzecznictwa dotyczącego warunków formalnych jakie musi spełniać skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w zakresie konstrukcji podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt. 2 P.p. s.a. nie spełnia formalnego wymogu jakim jest wykazanie, że zarzucane naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunku takiego nie spełnia gołosłowne stwierdzenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ( str. 7 ), że wpływ taki wystąpił lub też, stwierdzenie że gdyby nie popełnione uchybienia wynik sprawy byłby inny.

Z uwagi na powyższy brak zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W następstwie nie podważenia stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać oceny zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz. U. Nr. 133, poz. 872 ze zm. ) wyłącznie na gruncie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następuje wówczas, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawanie nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2013 r., I OSK 532/12, LEX nr 1356999). W rozumieniu tego przepisu termin "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2013 r., I SA/Wa 1843/12, LEX nr 1321355). Według zaś art. 73 ust. 3 powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

W niniejszej sprawie wobec nie zakwestionowania ustaleń faktycznych należy przyjąć, że działka nr. 6061 położona w [...], a stanowiąca własność skarżącego kasacyjnie stanowiła i stanowi część drogi publicznej o kategorii drogi wojewódzkiej. Świadczy o tym chociażby usytuowanie na niej betonowego chodnika. Z akt sprawy wynika też, że działka jako położona w pasie drogowym pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, który poprzez Prezydenta Miasta [...] wykonywał czynności w zakresie utrzymania i eksploatacji drogi – pismo wraz z załącznikami z dnia 11 października 2012, kopia mapy Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], opis stanu zagospodarowania działki, wykaz dróg, porozumienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.