Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1851/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Wieczorek, Piotr Borowiecki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. S. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzi na ponaglenie postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym pismem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: "Szef KAS" lub "organ odwoławczy"), odpowiadając na ponaglenie E. M. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczące bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej także: "Dyrektor IAS w [...]" lub "organ pierwszej instancji") w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby w administracji skarbowej (Służbie Celno-Skarbowej), poinformował stronę skarżącą o tym, iż wniesione przez nią ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej we wskazanym przez stronę skarżącą trybie uregulowanym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a.").

Zaskarżone pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w [...] - działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - złożył skarżącej E. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], wskazując rodzaj umowy o pracę, stanowisko służbowe, miejsce wykonywania pracy, komórkę organizacyjną, a także określając wynagrodzenie miesięczne i wymiar czasu pracy, informując jednocześnie, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia [...] czerwca 2017 r.

Ponadto, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zatrudnienia. Zdaniem Dyrektora IAS w [...], brzmienie tego przepisu wskazuje, że ustawodawca pozostawił, kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby), jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. Ponadto, jak zauważył Dyrektor IAS w [...], zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1,2.3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem [...] sierpnia, jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r, nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

W związku z powyższym, w ocenie Dyrektora IAS w [...], uznać należy, iż organ ten złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej.

W uzasadnieniu przedmiotowego pisma skarżąca wskazała, że pomimo, iż otrzymała propozycję pracy, którą przyjęła, nie zgadza się z takim potraktowaniem jej osoby, jako działaniem krzywdzącym ze strony organu. Skarżąca stwierdziła, że - w jej ocenie - propozycja pracy nie stanowiła ani decyzji administracyjnej, ani tzw. innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie rodziła bezpośrednich skutków prawnych, gdyż - w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: postanowienia NSA wydane w sprawach sygn. akt I OSK 276/18, sygn. akt I OSK 313/18, czy też sygn. akt I OSK 243/18) - skutki te rodzić powinna decyzja administracyjna wydana po przyjęciu lub odrzuceniu wspomnianej propozycji pracy. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, iż Dyrektor Izby Administracyjnej Skarbowej winien wydać decyzję administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby, albowiem zarówno w razie odmowy przyjęcia propozycji pracy, jak i jej przyjęcia, skutek prawny powstać może wyłącznie w takiej formie prawnej.

Ponadto, skarżąca powołała się na wyroki NSA z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12 oraz z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 974/13, w których - na tle poprzednio obowiązującej ustawy - NSA zajął stanowisko, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. Skarżąca zauważyła, że NSA wyraźnie wskazał również, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w Kodeksie pracy. W związku z tym, jak stwierdziła skarżąca, również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o wydanie stosownej decyzji, zapewniając, że nie jest jej intencją zwolnienie ze służby samo w sobie, a właśnie realizacja przepisów prawa i umożliwienie jej poddania kontroli działań prawnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] prowadzących do jej faktycznego zwolnienia z służby, które skarżąca kwestionuje w całości.

Ustosunkowując się do powyższego wezwania strony skarżącej, Dyrektor IAS w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazał, że nie wyda żądanej przez skarżącą decyzji administracyjnej, informując stronę skarżącą, iż brak jest takiego obowiązku prawnego wynikającego zarówno z ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.), jak i ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

W tej sytuacji, strona skarżąca - powołując się na art. 37 k.p.a. - w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. wniosła ponaglenie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Wnosząc o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby i jednoczesne zobowiązanie tego organu do wydania spornej decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, skarżąca wskazała, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora IAS w [...] wyrażonym w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. W ocenie strony skarżącej, stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji jest niewłaściwe zarówno w świetle wskazanych w wezwaniu z dnia [...] maja 2018 r. orzeczeń NSA, jak i w świetle tego, że skoro przyjęcie do służby następuje w trybie administracyjnym (akt mianowania), to tym bardziej akt zwalniający ze służby ma taki charakter, a więc powinien być wydany (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). W tej sytuacji, skarżąca uznała, iż Dyrektor IAS w [...], nie mając racji, poprzez brak wydania stosownej decyzji, pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na powyższe ponaglenie strony skarżącej zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., Szef Krajowej Administracji Skarbowej w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], poinformował stronę skarżącą o tym, iż wniesione przez nią ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej we wskazanym przez stronę skarżącą trybie uregulowanym w art. 37 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu pisma Szef KAS zauważył, że niezałatwienie sprawy w terminie zachodzi wówczas, gdy organ nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, jak wskazał Szef KAS, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej, niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy.

Niemniej, organ odwoławczy zauważył, że konieczne jest jednak przede wszystkim ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonych czynności.

Szef KAS wskazał, że z uwagi na fakt, iż w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art 37 k.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony skarżącej do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy poinformował stronę skarżącą, iż wniesione przez nią ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Szef KAS nadmienił jednocześnie, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], odpowiadając na wezwanie skarżącej z dnia [...] maja 2018 r. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby Celno-Skarbowej - wyjaśnił, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazują, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i nie złożenie propozycji odpowiednio pracownikom lub funkcjonariuszom - nie ma charakteru aktu administracyjnego, a zatem brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.

W piśmie z dnia [...] września 2018 r. skarżąca - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r., wskazując w petitum skargi, że sporne pismo stanowi "postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej" utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz poprzedzającego go postanowienia Szefa IAS w [...], strona skarżąca w petitum skargi zarzuciła:

1) obrazę przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. - poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej niezasadnie przyjął (w ślad za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w [...]), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym, jak strona skarżąca, nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych) w sytuacji, gdy taki pogląd prawny jest błędny, co w konsekwencji oznacza, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącej ze służby;

2) obrazę przepisu art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2, a także art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącej, wyrażającego się w tym, iż - wbrew przytoczonym przepisom - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] i Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie wydają wobec skarżącej decyzji o zwolnieniu ze służby (choć mają taki obowiązek prawny) i tym samym pozbawiają stronę skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej decyzji, stosując jednocześnie niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinny w tym zakresie panować pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a w konsekwencji owych naruszeń doprowadzają do sytuacji dyskryminującej stronę skarżącą; skarżąca podniosła, że była w statusie administracyjnoprawnym i pozbawienie jej tego statusu jest zwolnieniem ze służby, niezależnie od nazewnictwa w ustawie.

3) naruszenie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - z uwagi na zwolnienie skarżącej wbrew temu przepisowi i tym samym bezprawne pozbawienie jej statusu funkcjonariusza publicznego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu z służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz - w razie potrzeby -sądowej. Zdaniem strony skarżącej, wydania właśnie takiej decyzji skarżąca się domaga, aby poddać kontroli zasadność i zgodności z prawem jej zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Skarżąca zauważyła, że jej stosunek służbowy opierał się na mianowaniu i miał charakter administracyjno-prawny. Skarżąca podniosła, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2154/01, czy też wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 199/11). Ponadto, skarżąca zauważyła, że na tle poprzednio obowiązującej ustawy NSA w wyrokach z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12 oraz z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 974/12 zajął stanowisko, że w procesie transformacji Służby Celne każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. Skarżąca zauważyła, że NSA wyraźnie też wskazał, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w Kodeksie pracy. W związku z tym, skarżąca uznała, iż również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Stron skarżąca stwierdziła ponadto, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17).

W konsekwencji, skarżąca stwierdziła, że skoro nastąpiła sytuacja taka, iż w wyniku działań organu przestała ona być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, to powinna otrzymać stosowną decyzję administracyjną o jej zwolnienia z służby. W tej sytuacji, skarżąca wskazała, iż nie może zgodzić się z argumentacją zarówno Dyrektora IAS w [...], jak i Szefa KAS, jakoby przepisy ustaw o KAS oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie zawierają podstaw do wydania stosownej decyzji.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., skarżąca zauważyła, iż Trybunał wskazał w tym orzeczeniu m.in., iż gwarancie pełnej przejrzystości i określoności warunków ubiegania się o przyjęcie do służby (jak i zwolnienia z niej) dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza i chronią go przed arbitralnymi decyzjami przełożonych oraz stanowią gwarancję politycznej neutralności i stabilności danej formacji mundurowej, w której funkcjonariusz służy. Skarżąca wskazała, że według Trybunału, takie prawo jest czynnikiem ograniczającym instrumentalne wykorzystywanie prawa do celów politycznych większości parlamentarnej. Ponadto, jak podniosła skarżąca, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również, iż funkcjonariusze służb mundurowych dla pełnej i fachowej realizacji ich zadań powinni pozostawać neutralnie politycznymi fachowcami i powinni pozostawać poza wszelkim wpływem polityków. A temu właśnie, jak wskazała strona skarżąca, mają służyć obiektywne przesłanki przyjęcia do służb (i odpowiednio również zwalniania z nich).

Skarżąca podniosła ponadto, że także w literaturze wskazywano wprost, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy, czy też urzędników w toku przekształceń kadrowych, albowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu, prawa do obrony swoich racji, a przyjmuje się powszechnie, iż ustawa nie może zamykać nikomu drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie, skarżąca zarzuciła, iż brak wydania wobec niej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby powoduje właśnie sytuację, w której nie ma ona żadnej prawnej formuły odwołania się i jest pozbawiona prawa do sądu.

Skarżąca wskazała, że sytuacja od strony prawnej wygląda tak, że osoby "zwyczajnie" zwalniane z służby (nie w trybie przekształceń w ramach Krajowej Administracji Skarbowej na mocy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną zawierającą uzasadnienie i szczegółowe wskazanie podstaw prawnych zwolnienia oraz podstaw faktycznych, a skarżąca takiej decyzji nie otrzymała. Jednocześnie, skarżąca zauważyła, że osoby takie nabywają (mają) uprawnienie do kontroli prawidłowości tej decyzji - najpierw przed organami KAS, a potem przed sądem, zaś skarżąca takiej szansy nie dostała i musi o nią walczyć dopiero teraz.

W konsekwencji, skarżąca uznała, że brak wydania w stosunku do niej decyzji administracyjnej pozbawia ją prawa do sądu, a także prawa do kontroli zasadności jej zwolnienia ze służby (i tym samym zasadności złożenia jej propozycji pracy).

Zdaniem skarżącej, takie działanie organów obu instancji jest niezgodne z dotychczasowym orzecznictwem NSA zapadłym w sprawie osób takich, jak skarżąca, czego przykładem są powołane przez nią postanowienia NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 313/18, a także z dnia 11 kwietnia 2018, sygn. akt I OSK 243/18.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, bądź też ewentualnie - z ostrożności procesowej - o oddalenie.

W uzasadnieniu Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że w świetle przywołanych przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie można przyznać racji twierdzeniom skarżącej, iż w przedmiotowej w sprawie doszło do zwolnienia strony skarżącej ze służby, oraz że istnieją podstawy prawne do wydawania odrębnego aktu rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego.

Ponadto, odnosząc się do pisma Szefa KAS z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], wskazanego przez skarżącą, jako akt administracyjny (postanowienie) podlegający kontroli sądowoadministracyjnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że pismo to miało charakter informacyjny. Organ odwoławczy zauważył, że wspomniane pismo Szefa KAS zostało skierowane do skarżącej w odpowiedzi na ponaglenie wniesione przez nią na podstawie art 37 k.p.a. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby. Organ odwoławczy stwierdził, że we wspomnianym piśmie wyjaśniono skarżącej, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., w sytuacji niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie art. 36 bądź przewlekłego prowadzenia postępowania, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia. Organ odwoławczy wskazał, że postępowania, które mogą być przedmiotem zaskarżenia na podstawie ww. przepisu, to postępowania prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że z uwagi na fakt, że w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnienie ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy uznał, że wniesione ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej we wskazanym trybie art. 37 § 1 k.p.a.

Jednocześnie, działając z ostrożności procesowej, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku uznania przez Sąd, iż zaskarżone pismo Szefa KAS jest jednak postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art 144 k.p.a. oraz w związku z art. 61a § 1 k.p.a., należy zauważyć, iż zarzut naruszenia tych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, w rozumieniu przepisu art. 61a § 1 k.p.a., która powoduje, iż postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Według organu odwoławczego uznać należy bowiem, że brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. Szef KAS uznał, że żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni.

Szef KAS uznał ponadto, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie sposób przyjąć, iż zaskarżony akt narusza przepisy art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2, czy też art. 78 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, należy zauważyć na wstępie, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego, co wynika z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: "p.p.s.a.").

Nie ulega wątpliwości, że warunkiem formalnym złożenia skargi jest między innymi złożenie skargi na akt lub czynność (bezczynności), które objęte są zakresem właściwości rzeczowej (kognicji) sądu administracyjnego, określonej szczegółowo w przepisach art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 5 p.p.s.a.

Wskazać należy w tym miejscu, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej wyłącznie pod względem legalności, rozumianej jako zgodności z prawem. Kontrola ta ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracji publicznej enumeratywnie wskazane w powołanej wyżej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ocenie Sądu, pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], nie należy do aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, przedmiotowe pismo Szefa KAS jest pismem informacyjnym, skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na ponaglenie wniesione w trybie art. 37 k.p.a. W piśmie tym organ odwoławczy wyjaśnia skarżącemu, że wniesione przez niego ponaglenie dotyczące odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie może być rozpatrzone w trybie art. 37 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie odmowy wydania decyzji o zwolnieniu ze służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy.

Sąd uznał jednocześnie, że sporne pismo z dnia [...] lipca 2018 r. nie zawiera również żadnego rozstrzygnięcia, co oznacza w konsekwencji, iż nie może ono być uznane za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji zwalniającej stronę skarżącą ze służby, ani też nie stanowi innego aktu lub czynność wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Według Sądu, zaskarżone pismo Szefa KAS nie stanowi również władczego przejawu woli organu administracji publicznej, lecz jedynie oświadczenie wiedzy.

Ponadto, zdaniem Sądu, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Stosownie zaś do treści art. 37 § 6 k.p.a., organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym:

1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:

a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,

b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

W ocenie Sądu, przewidziane w art. 37 § 6 k.p.a. postanowienie należy zaliczyć do postanowień, o jakich mowa w art. 123 k.p.a. Jest więc to postanowienie zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczące poszczególnych kwestii - jak w tym przypadku bezczynności organu - powstających w toku tego postępowania, lecz nie rozstrzygające o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie. Tego rodzaju postanowienia również nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Stąd też, nawet gdyby Szef Krajowej Administracji Skarbowej rozpatrzył ponaglenie skarżącej z dnia [...] lipca 2018 r. w trybie art. 37 k.p.a., to wydane w tym przedmiocie postanowienie nie podlegałoby kognicji sądów administracyjnych.

Warto zauważyć, że również w doktrynie wyraźnie przyjmuje się, iż na postanowienie organu rozpatrującego ponaglenie nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego, a co więcej przyjmuje się również, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje także na bezczynność organu wyższego stopnia, który nie rozpoznał ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (tak m.in. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2017 i powołane tam postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SAB/Gl 21/09, LEX nr 504035).

W konsekwencji, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.