Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2892/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 47 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 5
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego J. O. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., i art. 17 ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 303) oraz art. 47 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017) – zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty J. O. odprawy mieszkaniowej w wysokości 238 418,50 zł.

Decyzje powyższe zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r. J. O. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] o wypłatę odprawy mieszkaniowej.

Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] w toku prowadzonego postępowania ustalił, że J. O. pełnił zawodową służbę wojskową jako żołnierz służby stałej i na podstawie rozkazu personalnego Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] września 2020 r. nr [...], został z dniem [...] lutego 2021 r. zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy, wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego. Rozkaz ten stał się ostateczny z dniem [...] października 2020 r. Z dokumentów wynikało, że na dzień zwolnienia ze służby (tj. [...] lutego 2021 r.) wnioskodawca posiadał 28 lat, 3 miesiące i 28 dni wysługi wojskowej, zaliczanej do wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową. J. O. jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał [...] lutego 2011 r., w którymi zajmował stanowisko służbowe w stopniu etatowym - młodszy chorąży, a członkami jego rodziny byli żona A. O. oraz dzieci K. O. i T. O., z którymi w ww. okresie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym w [...]. Na potwierdzenie powyższych okoliczności wnioskodawca przedłożył odpisy skrócone aktów urodzenia dzieci i zaświadczenia o ich stanie cywilnym oraz odpis skrócony aktu jego małżeństwa. Ze złożonych zaświadczeń o zameldowaniu wynikało, że w dniu wskazanym przez wnioskodawcę członkowie rodziny zameldowani byli w [...] przy ul. [...], obecnie zaś zameldowani są w [...] przy ul. [...], co potwierdzili także w oświadczeniach.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że córka wnioskodawcy K. O. w dniu [...] lipca 2014 r. zawarła z Wojskową Agencją Mieszkaniową Oddział Regionalny w [...] (obecnie AMW), umowę nr [...] najmu lokalu mieszkalnego w [...] przy ul. [...], na okres 9 lat. W dniu [...] stycznia 2021 r. K. O., przed notariuszem w [...], oświadczyła, że mieszka w [...] przy ul. [...]. Natomiast przesłuchana w drodze pomocy prawnej przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] marca 2021 r. oświadczyła, że pracuje w [...] w [...] Przychodni Weterynaryjnej, wynajmuje mieszkanie w [...] oraz, że mieszka u rodziców i jest zameldowana w [...].

Dyrektor Oddziału Regionalnego AMW w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego i art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 47 ust. 1 i 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r. , poz. 1195) orzekł o wypłaceniu J. O. odprawy mieszkaniowej w wysokości 238 418,50 zł.

W uzasadnieniu decyzji, powołując przepisy art. 47 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 5 i art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu, organ I instancji stwierdził, że J. O. jest uprawniony do otrzymania odprawy mieszkaniowej. Jednocześnie podkreślił, że celem odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej i te potrzeby mieszkaniowe winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodziny żołnierza, ponieważ to wymiar tych potrzeb powinien determinować rozmiar przyznanej pomocy mieszkaniowej żołnierzowi.

Wyjaśnił w związku z tym, że oświadczenie składane przez żołnierza - wymagane zgodnie z dyspozycją art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu - dotyczące ilości norm należnych w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, musi zostać poddane ocenie w celu ustalenia wymiaru pomocy. Organ AMW zobowiązany jest więc ustalić, czy w stanie faktycznym sprawy osoby, które żołnierz wskazał w oświadczeniu, są nadal członkami jego rodziny wspólnie z nim zamieszkującymi oraz, czy nie ziściły się inne negatywne przesłanki, określone w art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu.

Organ I instancji stwierdził, że poczynione w sprawie ustalenia pozwalają na przyjęcie, że córka wnioskodawcy K. O., w dacie jego zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, jak też w dacie złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, nie zamieszkiwała wspólnie z J. O., a przeciwnemu oświadczeniu córki wnioskodawcy, z uwagi na zgromadzony materiał dowodowy, organ I instancji nie dał wiary.

W ocenie organu I instancji, pominięcie powyższych ustaleń i przyjęcie, że potrzeby mieszkaniowe córki (jako członka rodziny żołnierza), która nie mieszka z żołnierzem, będzie zabezpieczał z odprawy mieszkaniowej jej ojciec, byłoby sprzeczne z zasadą słuszności. W rozpoznawanej sprawie proste zastosowanie przepisu dotyczącego uprawnienia żołnierza do określenia dnia, na który ma zostać określona ilość norm mu przysługujących, byłoby nie do pogodzenia z porządkiem prawnym i zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a powtórzoną w art. 6 K.p.a., bowiem funkcją odprawy mieszkaniowej, jest takie określenie wysokości odprawy, aby zabezpieczyła ona realne potrzeby byłego żołnierza i jego rodziny, związane z utratą dotychczasowego lokalu i koniecznością zmiany miejsca zamieszkania.

W sytuacji zatem, gdy J. O. nie mieszkał, w dacie złożenia wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej i w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej z córką, organ I instancji nie mógł jej uwzględniać, jako członka rodziny przy określeniu wysokości świadczenia.

Orzekając o wypłacie J. O. odprawy mieszkaniowej w wysokości 238.418,50 zł, organ I instancji uwzględnił do jej wyliczenia:

1) 3 normy powierzchni użytkowej podstawowej (1 normę z uwagi na zajmowane przez wnioskodawcę stanowisko w dniu zwolnienia ze służby oraz 2 normy dla dwóch członków rodziny),

2) wskaźnik ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2020 r. ogłoszony w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 listopada 2020 r. - 4.987,00 zł,

3) wysługę 28 lat 3 miesiące 28 dni, tj. zgodnie z art. 47 ust 1 pkt 1 ustawy - 29 lat, czyli w wysokości 80 % wartości przysługującego lokalu mieszkalnego,

4) wskaźnik 1,66 zgodnie z art. 47 ust 1 pkt 3 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] J. O., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przepisu art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, który pozwoliłby na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego będącego podstawą rozstrzygnięcia, w tym poprzez pominięcie dnia wskazanego przez wnioskodawcę do wyliczenia odprawy mieszkaniowej,

2) przepisu art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu oraz art. 6, art. 7a, art. 8 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu powierzchni użytkowej wspólnie zamieszkałej córki K. O.

Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że wskazał dzień [...] lutego 2011 r. jako dzień do wyliczenia odprawy emerytalnej i ten winien być brany pod uwagę w niniejszej sprawie. Zarzucił, że w przeciwnym wypadku dochodzi, w szczególności do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, zasady rozstrzygania na korzyść wątpliwości interpretacyjnych, gdyby takie istniały, jak też zasady praworządności.

Prezes Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie ilości norm powierzchni użytkowej podstawowej, które powinny zostać przyjęte do obliczenia należnej wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej, tj. czy przy wyliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należało uwzględnić także normę na córkę, która choć zameldowana jest wraz J. O. w [...], jednak pracuje w [...] i wynajmuje lokal mieszkalny w [...].

W ocenie Prezesa AMW, aby prawidłowo rozstrzygnąć spór, kluczowe jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 26 ust. 3 w zw. z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu.

Powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02, OTK-A 2002/7/91, organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonując wykładni powyższych przepisów, będących podstawą orzekania w sprawie, należy mieć na uwadze, że normę prawną rekonstruuje się z całokształtu obowiązujących przepisów, a wykładnia prawa, będąc operacją myślową dokonywaną przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), nie może ograniczać się do wykładni językowej jednego przepisu lecz jest operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów prawa stanowionego na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

Wobec powyższego Prezes AMW wyjaśnił, że wydanie decyzji o wypłacie wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej poprzedza ocena oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, jednakże z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień nabycia prawa do odprawy tj. na dzień zwolnienia ze służby.

Odnosząc się do kwestii spornej, jaką jest nieuwzględnienie przez organ I instancji przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej córki wnioskodawcy K. O. Prezes AMW wskazał, że istotnym w sprawie jest pojęcie miejsca zamieszkania. Jak wynika z akt sprawy, obecnie J. O. zameldowany jest wraz z żoną, córką i synem w [...], jednak córka nie zamieszkuje na stałe pod tym adresem, ponieważ od sierpnia 2013 r. pracuje i mieszka w [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że informacje o braku wspólnego zamieszkiwania J. O. z podaną przez niego we wniosku córką, na dzień nabycia przez niego uprawnień do odprawy mieszkaniowej, potwierdza sama K.O. w Oświadczeniu Klientów Agencji, które wpłynęło do Oddziału Regionalnego AMW w [...] w dniu [...] lutego 2021 r. oraz w protokole sporządzonym w Urzędzie Gminy w [...] w dniu [...] marca 2021 r., kiedy to zeznała, że pracuje i zamieszkuje w [...].

Biorąc powyższe pod uwagę Prezes AMW stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, że córka K. O. jest "wspólnie zamieszkałym" dzieckiem wnioskodawcy, w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, które powinno być uwzględnione przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej. Przepisy art. 47 w związku z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, odnoszące się do ustalenia przysługującej żołnierzowi zwalnianemu ze służby należnej powierzchni użytkowej podstawowej z tytułu stanu rodzinnego w dacie nabycia uprawnienia do odprawy, odwołują się do okoliczności trwałego wspólnego zamieszkiwania z żołnierzem (tzn. sytuacji, gdy lokal ten stanowi centrum spraw życiowych dziecka i żołnierza). Z tych względów organ odwoławczy uznał, że w normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i małżonkowi, dlatego brani są oni pod uwagę przy określeniu ilości norm do wyliczenia kwoty odprawy mieszkaniowej.

Powołując z kolei wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17 Prezes AMW wyjaśnił, że potrzeby mieszkaniowe żołnierza winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza, ponieważ to wymiar tych potrzeb winien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy mieszkaniowej, nie zaś przywilej naliczenia wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę.

Organ odwoławczy podkreślił więc, że w sprawie ocena ta sprowadza się do wniosku, że nie jest możliwe przyjęcie normy na córkę K. O. do wyliczenia odprawy mieszkaniowej, ponieważ zgodnie z przedstawionym w sprawie stanem faktycznym, córka wnioskodawcy nie zamieszkiwała z nim na dzień nabycia przez niego uprawnień do odprawy mieszkaniowej, gdyż usamodzielniła się i swoje centrum życiowe i zawodowe koncentruje w innym mieście. Pominięcie tego faktu i przyjęcie, że zamieszkuje ona razem z wnioskodawcą, a zatem będzie on zabezpieczał jej potrzeby mieszkaniowe z odprawy, sprzeciwiałoby się ustalonemu stanowi faktycznemu sprawy, a odmienna interpretacja nie tylko pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby wszelkie cechy nadużycia prawa.

Prezes AMW zauważył jednocześnie, że w treści uzasadnienia decyzji organ I instancji wpisał, że do wyliczenia odprawy przyjmuje wskaźnik z II kwartału 2020 r., a nie jak powinien z III kwartału 2020 r., jednocześnie jednak prawidłowo przyjął do wyliczenia kwotę 4 987,00 zł, ogłoszoną w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na III kwartał 2020 r. Wskazana pomyłka pisarska nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] maja 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. O., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji:

a) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, w postaci:

– art. 7, art. 77 K.p.a., art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. i zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a., poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy;

– art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa;

– art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przez pominięcie dnia wskazanego przez skarżącego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej;

b) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy w postaci:

– art. 26 ust. 3 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i nieuwzględnienie przy ustalaniu powierzchni użytkowej wspólnie zamieszkałej córki K. O.;

– art 47 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., przez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu przy wydaniu decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej oraz obliczeniu wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, dnia wskazanego przez żołnierza jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a.,

2. zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. do wydania decyzji o określonej treści w terminie zakreślonym przez Sąd z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) P.p.s.a.,

3. rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art 135 P.p.s.a - w przypadku niezastosowania art. 145a § 1 P.p.s.a.,

3. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że analogiczny stan faktyczny sprawy był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1465/20 w tożsamej sprawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW.

Przytaczając fragmenty uzasadnienia ww. wyroku podkreślił, że w ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.

W związku z tym podkreślił, że skarżący wskazał dzień [...] lutego 2011 r. jako dzień wyliczenia odprawy mieszkaniowej i ten dzień winien być brany pod uwagę w sprawie, tym bardziej, że w ww. dniu córka skarżącego była studentką i zamieszkiwała wspólnie z nim.

Prezes AMW w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu wprowadzony poprawką poselską w ustawie o Agencji Mienia Wojskowego - art. 107 pkt 13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322), miał na celu uwzględnianie w odprawie mieszkaniowej wyłącznie dzieci żołnierza wspólnie zamieszkałe, które na dzień zwolnienia ze służby ukończyły 25 rok życia. Jednakże w praktyce okazało się, że przepis ten de facto nie uwzględnia skutków zdarzeń, mających miejsce po wskazanym przez żołnierza dniu tj. śmierci członka rodziny, rozwodu, rozkwaterowania oraz nieposiadania dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej tymczasowo, itd. Podniósł też, że powołany w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 2621/17 jest przykładem na to, że organ, mimo treści przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, winien uwzględniać realny stan rodzinny żołnierza, ponieważ funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w zaspokojeniu aktualnych potrzeb mieszkaniowych żołnierza i wielkość tych potrzeb winien odzwierciedlać rozmiar przyznanej pomocy. Prezes AMW wyjaśnił również, że organy AMW mając na uwadze wątpliwości jakie wzbudza w kontekście pozostałych przepisów ustawy stosowanie art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, w różnorodnych stanach faktycznych, z jakimi mają do czynienia oraz z uwagi na kolizję ww. przepisu z innymi przepisami ustawy - art. 26 ust. 3, art. 21 ust. 6, art. 41a - sięgnęły po inne metody wykładni tj. wykładnię celowościową i systemową wewnętrzną.

Podsumowując organ podkreślił, że celem i funkcją odprawy mieszkaniowej jest pomoc w sfinansowaniu (przynajmniej części) nabycia lokalu mieszkalnego po zakończeniu służby wojskowej. Skoro zatem odprawa mieszkaniowa ma na celu złagodzenie skutków konieczności poszukiwania lokalu do zamieszkania po zwolnieniu ze służby wojskowej, to stanowi to bardzo istotny argument za przyjęciem zasady, według której to stan rodzinny żołnierza istniejący w dacie zwolnienia ze służby powinien decydować o ilości przysługujących żołnierzowi norm stanowiącej podstawę obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Organ nie zgodził się też z podniesionymi w skardze zarzutami naruszenia przepisów postępowania wskazując, że stan faktyczny został przez organy AMW wyczerpująco ustalony, zaś zastosowana wykładnia art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest dopuszczalna w sytuacji, gdy stosowanie przepisu zgodnie z jego treścią, w okolicznościach sprawy prowadzi do nonsensownych wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., określa w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu.

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga J. O. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] maja 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

W sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o zakwaterowaniu). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy.

Istota sporu w sprawie sprowadzała się do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W tym zakresie, w ocenie Sądu, organy obu instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje.

Warto w tym miejscu zauważyć, że treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu została zmieniona z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1322), poprzez zapis określający, że to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza.

Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał [...] lutego 2011 r., kiedy członkami jego rodziny byli żona A. O. oraz dzieci K. O. i T.O., z którymi we wskazanej dacie zamieszkiwał w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], czego organ nie kwestionował.

W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. [...] lutego 2011 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że córka skarżącego K. O. nie zamieszkiwała ze skarżącym w dacie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej ani na jej wysokość.

Sąd podziela oczywiście przywołany przez organy oraz prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/11 – publ. j.w.; podobnie: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, publ. j.w. oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. Prawo do odprawy mieszkaniowej jest ściśle związane z przysługującym żołnierzowi w trakcie służby prawem do zakwaterowania.

W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień [...] lutego 2011 r. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, że "(...) z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że "prawodawca" miał na myśli dwa odmienne pojęcia (...)" (por. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166). Należy przy tym wskazać, że przywołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, że Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu.

Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej. W rozpatrywanej sprawie córka skarżącego była - na dzień wskazany przez żołnierza - członkiem rodziny, którego uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionowały orzekające w sprawie organy.

Przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, na co wskazano w decyzji organu I i II instancji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do takiego stanowiska. Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów K.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (...)".

W art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Również Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu, które miało wpływ na wynik sprawy, zatem należało uwzględnić zarzuty skargi w tym zakresie.

Podkreślić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie sprawy było efektem przyjęcia przez organ błędnych założeń interpretacyjnych przepisów prawa materialnego, a nie uchybień procesowych. Co do zasady stan faktyczny sprawy jest bezsporny, rozbieżności dotyczą natomiast oceny przyjęcia warunków umożliwiających obliczenie wysokości należnej skarżącemu odprawy mieszkaniowej.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie przez Sąd art. 145a § 1 P.p.s.a.