Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2107/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 5, 13 ust 3 i ust 1
journal: Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
article: art 156 par 1 pkt 1 i par 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: sędzia WSA Iwona Kosińska sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] Minister Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku M. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z [...] maja 1950 r., nr [...], sprostowanego decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] czerwca 1950 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Zakładów [...], na cele rozbudowy przedsiębiorstwa, parceli nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. [...] ha, położonych w obrębie [...] gm. [...], powiat [...], stanowiących własność J. P., spadkobierczyni po F. B. (pkt 1 orzeczenia) - odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. w części dotyczącej pkt 1.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] października 2015 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] oraz nr [...] stanowiących własność J. P., spadkobierczyni po F. B. (pkt 1 orzeczenia). Organ nadzoru uznał, że badane orzeczenie zostało wydane przez organ nieistniejący, wobec czego nie spełnia definicji decyzji administracyjnej i nie może być przedmiotem weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Decyzją z [...] czerwca 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2015 r.

Wyrokiem z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2075/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. P., uchylił decyzję Ministra i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r. oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. Zdaniem Sądu nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania nadzorczego, albowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1950 r. nie stało się bezprzedmiotowe. Sąd uznał, że orzeczenie to - wbrew stanowisku organu - nie jest decyzją nieistniejącą. Sąd przyznał wprawdzie, że stanowisko wojewody zostało zlikwidowane [...] kwietnia 1950 r., lecz jednocześnie wskazał, że nie można przyjąć, jakoby od [...] kwietnia 1950 r. do dnia ukonstytuowania się nowego organu - prezydium wojewódzkiej rady narodowej (które przejęło kompetencje zlikwidowanego wojewody) brak było możliwości wydawania rozstrzygnięć przez organ wojewódzki, w tym, m.in. w sprawach uregulowanych w dekrecie z 26 kwietnia 1949 r. Stąd, zdaniem Sądu, kluczowe dla sprawy jest ustalenie momentu, w którym doszło do ukonstytuowania się prezydium wojewódzkiej rady narodowej.

Rozpoznając sprawę Minister Rozwoju podkreślił, że zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno sąd jak i organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że Minister jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku z 22 listopada 2017 r., w którym przesądzone zostało, że orzeczenie Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. nie jest decyzją nieistniejącą. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma także ocena Sądu, że wojewoda mógł wydawać rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach do czasu ukonstytuowania się nowego organu - prezydium wojewódzkiej rady narodowej i w związku z tym, nakazał organowi ustalić, kiedy to nastąpiło. Kwestia ta wpływa na ocenę prawidłowości tego orzeczenia. Zdaniem Sądu zachodzi więc konieczność zbadania w trybie nadzoru, czy ww. orzeczenie, sprostowane decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] czerwca 1950 r. jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w tym m.in. rażącym naruszeniem prawa, co podnosi skarżący.

Minister wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa, wobec czego instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wszelkie wątpliwości dotyczące zgodności z prawem kontrolowanej decyzji należy zatem interpretować na korzyść pozostawienia decyzji ostatecznej w obrocie prawnym celem zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, lecz weryfikacja tej decyzji przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa.

Minister wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z [...] maja 1950 r. (w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność poprzedniczki prawnej wnioskodawcy), został złożony przez podmiot legitymowany, a przedmiotowe orzeczenie weszło do obrotu prawnego, gdyż zostało wysłane do strony drogą pocztową [...] maja 1950 r. Orzeczenie to stało się ostateczne, a Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z [...] października 1952 r., nr [...] przyznało J. P. odszkodowanie. Ponadto, o wywołaniu przez orzeczenie z [...] maja 1950 r. skutków prawnych przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 listopada 2017 r. (str. 13 uzasadnienia). Tym samym, w ocenie organu nadzoru, jest on zobligowany do zbadania legalności orzeczenia w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Minister wskazał, że stosownie do art. 156 § 1 pkt. 1 kpa stwierdzeniu nieważności podlegają decyzje wydane przez organ niewłaściwy w sprawie.

W odniesieniu do orzeczenia z [...] maja 1950 r., wydanego przez wojewodę po formalnym zniesieniu urzędu wojewody (co nastąpiło [...] kwietnia 1950 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2017 r. wskazał, że ciągłość funkcjonowania instytucji państwa wymagała, aby rozstrzygnięcia były w dalszym ciągu wydawane, nawet po formalnym zniesieniu organu. Sąd nakazał przy tym organowi nadzoru ustalenie, kiedy doszło do ukonstytuowania się Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., tj. organu, który przejął kompetencje wojewody. Sąd przesądził, że orzeczenie z [...] maja 1950 r. jest aktem administracyjnym.

Minister wyjaśnił, że z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. z [...] marca 2020 r., nr [...] wynika, że wyboru członków Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. dokonano [...] maja 1950 r. Oznacza to, że niewątpliwie przed tą datą organ ten nie rozpoczął faktycznie wykonywania kompetencji przejętych w wyniku zniesienia urzędu wojewody. W konsekwencji Wojewoda [...] wydając [...] maja 1950 r. orzeczenie nie naruszył przepisów o właściwości. Nie można bowiem mówić o wydaniu rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy skoro nie ukonstytuował się jeszcze organ, który miał przejąć kompetencje od dotychczasowego organu. Sąd w prawomocnym wyroku z 22 listopada 2017 r. wskazał na konieczność zachowania ciągłości funkcjonowania organów państwa w okresie zmian ustrojowych, m.in. w organach państwowych szczebla wojewódzkiego. W ocenie Ministra, skoro [...] maja 1950 r. nie mógł jeszcze wykonywać swoich zadań nowy organ (gdyż nie powołano jego członków), to - uwzględniając wiążącą ocenę prawną Sądu - nie można uznać, aby Wojewoda przekroczył zakres swojej właściwości i wkroczył w zakres kompetencji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. Do naruszenia przepisów o właściwości konieczne jest istnienie i funkcjonowanie jednocześnie zarówno organu właściwego, jak i organu niewłaściwego. W rozważanym przypadku taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż wraz z ukonstytuowaniem się nowego organu definitywnie zaprzestał funkcjonowania urząd wojewody. Wobec tego organ nadzoru uznał, że nie naruszono przepisów o właściwości, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Przechodząc do badania poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Minister wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanką stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Organ nadzoru wyjaśnił, że przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] maja 1950 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. Nr 27, poz. 197), a zatem w świetle zgodności z przepisami tego aktu prawnego oraz stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania należy oceniać kwestionowane orzeczenie w zaskarżonej części, tj. dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność J. P., spadkobierczyni po F. B. (pkt 1 orzeczenia).

Dekret z 26 kwietnia 1949 r. regulował, m.in. tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Ową "niezbędność" potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu. Przepis ten stanowił, że zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz, że przewidziane były środki na jej nabycie.

Z akt archiwalnych wynika, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z [...] grudnia 1949 r., nr [...] na nabycie nieruchomości położonych w [...] pow. [...], woj. [...], w tym m.in. parcel nr [...] oraz nr [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiących własność J. P., spadkobierczyni po F. B. Zezwolenie wydano na wniosek Zakładów [...] z [...] listopada 1949 r., nr [...]. Inwestor załączył do wniosku wszystkie wymagane dokumenty, w tym m.in.:

szkic terenów projektowanych pod rozszerzenie Państwowej [...] w D., podległej Zakładom [...], pozytywną opinię Biura Regionalnego [...] w G. nr [....] z [...] listopada 1949 r. (naniesioną na plan sytuacyjny przedstawiający, m.in. przedmiotową nieruchomość, jako przeznaczoną pod planowaną inwestycję), pismo Ministra Budownictwa z [...] listopada 1949 r. [...] - zezwolenie na zgłoszenie wniosku do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w trybie art. 5 dekretu.

Minister podniósł, że z treści opinii geodezyjnej z [...] listopada 2018 r. sporządzonej na zlecenie organu nadzoru wynika, iż zezwolenie z [...] grudnia 1949 r. zawiera oczywistą omyłkę, gdyż zamieniono miejscami powierzchnie nieruchomości przeznaczonych do wywłaszczenia (dla parceli nr [...] i [...] powinna zostać wskazana pow. łączna [...] ha [...] m2, a nie pow. [...] ha [...] m2, natomiast dla parceli nr [...] pow. [...] ha [...] m2, a nie pow. [...] ha [...] m2). Z archiwalnej dokumentacji dotyczącej wydania zezwolenia z [...] grudnia 1949 r. wynika, że już we wniosku o wydanie zezwolenia wskazano błędne (zamienione) powierzchnie. Niemniej jednak analiza znajdującej się w aktach archiwalnych dokumentacji, dotyczącej wydania ww. zezwolenia (w tym planu sytuacyjnego "zaakceptowanego" [...].11.1949 r.) wskazuje, że wywłaszczona nieruchomość, obejmująca parcele nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha (na ww. planie wskazano prawidłową powierzchnię), położona w obrębie gruntowym [...], gm. [...], powiat [...], objęta była ww. zezwoleniem. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia przepisu art. 5 dekretu.

Po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 7 ust. 1 dekretu). Powyższa czynność była o tyle istotna, że jej dokonanie skutkowało wyczerpaniem możliwości dobrowolnego nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej. Jej zaniechanie zaś czyniło niedopuszczalnym złożenie wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 4 dekretu, jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3 nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Właścicielką nieruchomości niezbędnej do realizacji narodowych planów gospodarczych była J. P., spadkobierczyni po F. B. W związku z tym, to do niej inwestor - Zakłady [...] w D. skierował wezwanie nr [...] (brak daty sporządzenia) wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Organ nadzoru zaznaczył, że niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu, przy jednoczesnym odesłaniu do art. 28 dekretu nie stanowiło przejawu rażącego naruszenia prawa (uchwała siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08).

Mimo prawidłowego wezwania inwestor nie uzyskał pozytywnej odpowiedzi na wezwanie. Minister nie zgodził się z zarzutem, że J. P. nigdy nie otrzymała wezwania do odstąpienia wywłaszczonej nieruchomości. Pomimo braku zwrotnego potwierdzenia odbioru w aktach archiwalnych należy przyjąć, że wezwanie zostało doręczone, gdyż wysłano je na prawidłowy adres właścicielki. Z akt archiwalnych wynika jednoznacznie, że pod tym samym adresem J. P. odbierała osobiście korespondencję w toku postępowania wywłaszczeniowego (w tym, m.in. zawiadomienie o rozprawie - zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach archiwalnych). W ocenie organu nie można zatem uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 dekretu.

Stosownie do art. 13 ust. 1 dekretu wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. Wniosek należało złożyć do właściwego wojewody.

Do wniosku należało załączyć, zgodnie z art. 13 ust. 3 dekretu:

- zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego,

- dowód wezwania właściciela stosownie do art. 7 dekretu,

- zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania przestrzennego lub odpis uchwały prezydium wojewódzkiej rady narodowej lub Naczelnej Rady Odbudowy [...], przewidziane w art. 6 pkt 2,

- plan sytuacyjny nieruchomości z oznaczeniem granic powierzchni, przeznaczonej do wywłaszczenia,

- wykaz właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie.

W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wywłaszczenie parcel nr [...] oraz nr [...] wystąpiły Zakłady [...] w D. powiat [...] pismem z [...] lutego 1950 r., nr [...]. Do wniosku zostały załączone wszystkie wymagane dokumenty, tj. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] grudnia 1949 r., nr [...], szkic terenów podlegających wywłaszczeniu wraz z wykazem parcel i ich właścicielami, dowód wezwania właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz zaświadczenie Zarządu Gminnego (pow. [...]) w D., nr [...]. stwierdzające, że J. P., spadkobierczyni po F. B. jest właścicielką gruntu o łącznej pow. [...] ha (wywłaszczona nieruchomość była niehipotekowana). W ocenie Ministra nie doszło do rażącego naruszenia art. 13 ust. 1 i 3 dekretu.

Stosownie do art. 14 dekretu w przypadku złożenia wniosku spełniającego wymogi dekretu, wojewoda wszczynał postępowanie wywłaszczeniowe. O wszczęciu postępowania organ wojewódzki zawiadamiał strony w drodze obwieszczenia współdziałając z właściwymi miejscowo organami gminnymi. Obwieszczenie należało podać do wiadomości stron w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń właściwego organu powiatowego (art. 16 i 17 dekretu). Po zwrocie organowi wywłaszczeniowemu akt sprawy przez władzę powiatową organ zawiadamiał inwestora o zgłoszonych wnioskach i sprzeciwach wyznaczając mu termin na ustosunkowanie się do nich (art. 19 dekretu). Po upływie tego terminu organ wywłaszczeniowy zarządzał rozprawę wywłaszczeniową (art. 21 ust. 1 dekretu).

Stosownie do art. 22 ust. 1 dekretu, wojewoda wyznaczając rozprawę zawiadamiał o miejscu i terminie rozprawy co najmniej na 7 dni przed tym wywłaszczającego właściciela, osoby, które zgłosiły wnioski lub sprzeciwy oraz osoby trzecie, których te wnioski, sprzeciwy lub odpowiedzi na nie bezpośrednio dotyczyły; zawiadomienia dotyczące mienia opuszczonego doręczano właściwemu rejonowemu urzędowi likwidacyjnemu.

Z akt archiwalnych wynika, że pismem z [...] marca 1950 r., nr [...] (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Zarządu Gminnego [...] od [...].03.1950 r. do [...].04.1950 r. oraz w Starostwie Powiatu [...] od [...].03.1950 r. do [...].04.1950 r.) organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Odrębnym zawiadomieniem z [...] kwietnia 1950 r., nr [...] (doręczonym J. P. [...].04.1950 r.) organ poinformował o rozprawie wywłaszczeniowej, którą wyznaczono na [...] maja 1950 r. na godz. 10.00 w siedzibie Zarządu Gminnego [...]. Powyższe zawiadomienia zostały prawidłowo doręczone za pośrednictwem poczty, a zatem nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 14, 16, 17, 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 dekretu.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 dekretu, po przeprowadzeniu rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej orzekało o wywłaszczeniu albo odmawiało wywłaszczenia, jeżeli odpadły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Orzeczenie powinno w szczególności zawierać (art. 23 ust. 2 dekretu):

- ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia,

- wskazanie na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło,

- jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia.

W ocenie Ministra przedmiotowe orzeczenie Wojewody [...], w zaskarżonej części, zawiera wszystkie ww. elementy, albowiem określono w nim przedmiot wywłaszczenia poprzez precyzyjne oznaczenie nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu oraz wskazano, że wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa - na wniosek Zakładów [...] w D., powiat [...].

Przedmiotowe orzeczenie z [...] maja 1950 r. zapadło po przeprowadzeniu rozprawy. Treść protokołu spisanego [...] maja 1950 r. potwierdza prawidłowość przygotowania i przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej. Na rozprawie obecni byli niektórzy właściciele nieruchomości przewidzianych do wywłaszczenia, w tym J. P. (wraz mężem), która zgodziła się na wywłaszczenie i wniosła o przyznanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. 23 ust. 1 ani ust. 2 dekretu.

Podsumowując Minister Rozwoju uznał, że orzeczenie z [...] maja 1950 r., w ocenianej części, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Organ nadzoru nie stwierdził również pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na decyzję Ministra Rozwoju z [...] lipca 2020 r. złożył M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji przez organ nieistniejący, jakim był [...] maja 1950 r. Wojewoda [...], nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ppsa).

W uzasadnieniu skargi rozwinął powyższy zarzut oraz wskazał, że orzeczenie z [...] maja 1950 r. rażąco narusza:

- art. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), gdyż zostało wydane bez wskazania podstawy prawnej. Jedynie ogólnie przywołano przepisy dekretu. Poza tym Wojewoda [...] w ogóle nie dokonał ustalenia, czy wywłaszczana nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Z wniosku z [...] lutego 1950 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wynika, że Zakłady jeszcze przed złożeniem wniosku zajęły przedmiotową nieruchomość. Skarżący podkreślił, że wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne jest tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego i nie może służyć potwierdzeniu faktu wcześniejszego zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego.

- art. 6 ust. 1 pkt 2 dekretu, gdyż Zakłady [...] lutego 1950 r. wystąpiły do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego bez przedstawienia zaświadczenia wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydanego w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku.

- art. 6 ust. 2 pkt 2 dekretu, gdyż wydane przez Ministerstwo Budownictwa [...] sierpnia 1949 r. zezwolenie, wbrew obowiązkowi określonemu w przepisie, nie zawierało stwierdzenia, że starania o nabycie przedmiotowej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu, nie dały wyniku. W ww. zezwoleniu nie było również stwierdzenia, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku, czyli należącej do J. P.

- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, gdyż J. P. nigdy nie otrzymała wezwania do odstąpienia gospodarstwa rolnego, którego była właścicielem. Świadczą o tym: brak w aktach archiwalnych zwrotnego poświadczenia odbioru, w sytuacji, gdy poświadczenia odbioru innych dokumentów otrzymanych przez J. P. w trakcie postępowania wywłaszczeniowego w aktach pozostają oraz we wniosku wywłaszczeniowym skierowanym do Wojewody [...] [...] lutego 1950 r. jasno wskazano, że Zakłady nie mogą zawrzeć umowy dobrowolnej z J. P. ze względu na fakt zniszczenia ksiąg wieczystych w związku z działaniami wojennymi.

- art. 14 ust. w zw. z art. 16 dekretu, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe było prowadzone bez formalnych podstaw.

- art. 14 ust. 2 i art. 15 dekretu, gdyż Wojewoda [...] równocześnie z wszczęciem postępowania nie zarządził dokonania jakichkolwiek ustaleń niezbędnych dla określenia odszkodowania.

- Art. 99 Konstytucji z 17 marca 1921 r., gdyż Wojewoda [...] w wydanym orzeczeniu o wywłaszczeniu nie wykazał, że podstawą wywłaszczenia są względy wyższej użyteczności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. będącym uzupełnieniem skargi skarżący, wskazując na przepis art. 33 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14 poz. 130), podniósł, że [...] maja 1950 r. nie istniał już organ Wojewody [...], zaś jego kompetencje nie przejęło jeszcze Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., które ukonstytuowało się dopiero [...] maja 1950 r. W ocenie skarżącego oznacza to, że orzeczenie z [...] maja 1950 r. zostało wydane przez organ nieistniejący, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zaskarżona decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji (orzeczenia) wymaga jednoznacznego ustalenia, że dotknięta jest ona w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, które to wady, wyliczone są w sposób wyczerpujący w tym przepisie. Przesłanki te należy interpretować ściśle. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia. Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Z uwagi na to, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego rodzaju postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu tym istnieje konieczność wykazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (wyrok NSA z 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07). Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.

Jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie rozstrzyga sprawy co do meritum. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Minister prawidłowo ustalił, że orzeczenie z [...] maja 1950 r. nie jest dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa.

Zaskarżona decyzja wydana została po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2075/17. W wyroku tym Sąd wskazał, że orzeczenie z [...] maja 1950 r. o wywłaszczeniu zawiera wszystkie formalne elementy, które pozwalają identyfikować je jako akt administracyjny oraz, że skierowane zostało ono do strony i jej doręczone.

Sąd podniósł, że nie ma znaczenia, iż wobec treści art. 33 i 37 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej zniesione zostało z dniem jej wejścia w życie, tj. 13 kwietnia 1950 r., stanowisko wojewody, a jego uprawnienia przejęła właściwa rada narodowa oraz jej organy. Państwo musi działać poprzez organy, musi być zachowana ciągłość wykonywanej przez Państwo władzy. Niedopuszczalne jest zatem twierdzenie, że wszystkie akty administracyjne wydane w okresie braku utworzenia się następczego - do dotychczasowego - organu administracyjnego (rady narodowej) są nieaktami. Sąd wskazał, że konieczne jest zbadanie, kiedy następca prawny Wojewody [...] został faktycznie powołany i czy przedmiotowe orzeczenie zostało wydane w okresie przed jego ukonstytuowaniem.

Minister mając na uwadze treść art. 153 ppsa prawidłowo ustalił, że wyboru członków Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. dokonano [...] maja 1950 r. Wynika to także z pisma pełnomocnika skarżącego z [...] grudnia 2020 r. i załączonych do niego odpisów dokumentów. Oznacza to, że [...] maja 1950 r. Prezydium nie rozpoczęło wykonywania swoich ustawowych obowiązków po zniesieniu urzędu wojewody. Wobec tego (mając także na uwadze ocenę prawną i wskazania zawarte w wyroku Sądu) nie sposób uznać, że orzeczenie z [...] maja 1950 r. zostało wydane w warunkach art. 156 § 1 pkt 1 kpa lub, jak podnosi skarżący, art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący formułując zarzut wydania orzeczenia przez organ nieistniejący całkowicie pomija ocenę prawną dokonaną w wyroku Sądu z 22 listopada 2017 r. i wskazania co do dalszego postępowania.

Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z [...] maja 1950 r. wydane zostało na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wprawdzie w badanym w trybie nadzoru orzeczeniu powołano ten akt prawny bez wskazania poszczególnych jego przepisów, jednakże nie może to, z tej tylko przyczyny, stanowić o rażącym naruszeniu prawa, skoro podstawa prawna rzeczywiście istniała.

Przepis art. 1 dekretu stanowił, m.in. o wywłaszczeniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych. Dekret nie zawierał definicji legalnej powyższego pojęcia. W wyroku z 3 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1252/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieruchomością niezbędną w rozumieniu dekretu jest taka nieruchomość, która ma służyć wykonywaniu planu, a więc musi istnieć związek funkcjonalny pomiędzy celem wywłaszczenia a nieruchomością.

Jak wynika z akt sprawy Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego udzielił w trybie art. 5 dekretu zezwolenia z [...] grudnia 1949 r. Zakładowi [...] w W., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie nieruchomości dla Zakładu w D. Wnioskodawca załączył do wniosku wymagane dokumenty, które organ nadzoru szczegółowo powołał w uzasadnieniu decyzji.

Jak wynika z akt sprawy nabycie przedmiotowych działek było niezbędne dla poszerzenia terenów eksploatacyjnych i wykonania planu gospodarczego zakreślonego Zakładowi [...] – budowy i uruchomienia wytwórni [...] (pismo wnioskodawcy z [...] listopada 1949 r. do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, pismo Ministra Budownictwa z [...] listopada 1949 r. - zezwolenie na zgłoszenie wniosku do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, opinia Biura Regionalnego [...] w G. z [...] listopada 1949 r. (naniesiona na plan sytuacyjny przedstawiający, m.in. przedmiotową nieruchomość, jako przeznaczoną pod planowaną inwestycję).

Odnośnie zarzutu dotyczącego rozpoczęcia inwestycji przed wydaniem orzeczenia z [...] maja 1950 r., co wynika z wniosku wywłaszczeniowego z [...] lutego 1950 r., wskazać należy, że rozpoczęcie inwestycji (a nawet jej wykonanie) przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego nie powodowało, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i odpadła podstawa do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego. Nieruchomość była bowiem w dalszym ciągu niezbędna jednostce podległej Skarbowi Państwa na cele związane z realizacją narodowych planów gospodarczych. Zachodził więc w dalszym ciągu związek funkcjonalny pomiędzy celem wywłaszczenia, a nieruchomością (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1190/18).

Z wyżej wskazanych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 dekretu w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. Z kolei zrealizowanie inwestycji jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi o wydaniu orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa.

Wbrew zarzutom skargi kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 6 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 dekretu. Jak wynika z uzasadnienia pisma z grudnia 1949 r., nr [...] (bez daty dziennej) – wniosku, podpisanego przez dyrektora Departamentu Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, skierowanego do Zastępcy Przewodniczącego tej Komisji, Przedsiębiorstwo uzyskało zezwolenie Ministra Budownictwa stwierdzające, że starania o nabycie odpowiedniej nieruchomości w trybie art. 3 dekretu nie dały wyniku oraz zgodę Wojewódzkiej Władzy Planowania Przestrzennego na przeznaczenie nieruchomości na cele zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu wskazać należy, że inwestor - Zakłady [...] w D. skierował wezwanie nr [...] (brak daty na piśmie) do właścicielki wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że niewskazanie konkretnej ceny w wezwaniu, przy jednoczesnym odesłaniu do art. 28 dekretu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Natomiast brak w aktach archiwalnych zwrotnego poświadczenia odbioru, nie oznacza, że właścicielka nie otrzymała wezwania. Należy pamiętać, że postępowanie zostało wszczęte ponad 70 lat temu, wobec czego nie sposób oczekiwać, aby każdy dokument zachował się w aktach sprawy. Wezwanie wysłano na prawidłowy adres właścicielki. Z akt archiwalnych wynika, że pod tym samym adresem J. P. odbierała korespondencję w toku postępowania wywłaszczeniowego. Nigdy też nie twierdziła, że nie otrzymała wezwania w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Należy więc zgodzić się z organem nadzoru, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 7 dekretu.

Chybiony jest także zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 14 dekretu. Stosownie do art. 14 ust. 1 dekretu w przypadku złożenia wniosku spełniającego wymogi, wojewoda wszczynał postępowanie wywłaszczeniowe. O wszczęciu postępowania organ wojewódzki zawiadamiał strony w drodze obwieszczenia współdziałając z właściwymi miejscowo organami gminnymi. Obwieszczenie należało podać do wiadomości stron w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń właściwego organu powiatowego (art. 16 i 17 dekretu). Po zwrocie organowi wywłaszczeniowemu akt sprawy przez władzę powiatową organ zawiadamiał inwestora o zgłoszonych wnioskach i sprzeciwach wyznaczając mu termin na ustosunkowanie się do nich (art. 19 dekretu). Po upływie tego terminu organ wywłaszczeniowy zarządzał rozprawę wywłaszczeniową (art. 21 ust. 1 dekretu). Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] marca 1950 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Zarządu Gminnego [...] oraz w Starostwie Powiatu [...]) organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, m.in. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 1950 r., doręczonym J. P., organ poinformował o rozprawie wywłaszczeniowej, którą wyznaczono na [...] maja 1950 r. Powyższe zawiadomienia zostały prawidłowo doręczone, a właścicielka uczestniczyła w rozprawie. Nie został więc naruszony art. 14 ust. 1 w zw. z art. 16 dekretu. Nie zostały też naruszone art. 17, 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 dekretu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 1 dekretu, poprzez brak niezbędnych ustaleń w przedmiocie odszkodowania, wskazać należy, że nie można uznać, iż naruszenie tych przepisów było rażące. Byłej właścicielce decyzją z [...] października 1952 r. zostało przyznane odszkodowanie.

Kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie naruszało art. 99 Konstytucji z 17 marca 1921 r. Konstytucja w powyższym przepisie stanowiła m. in., że w wypadkach ustawą przewidzianych zniesienie lub ograniczenie własności, ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem jest dopuszczalne. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie aktu prawnego powszechnie obowiązującego, w warunkach określonych jego przepisami i za odszkodowaniem.

Ze wszystkich omówionych przyczyn uznać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] maja 1950 r. jest zgodna z prawem.

Dlatego, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa.