Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1311/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 47/10 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz M. H. kwotę 31,50 (trzydzieści jeden 50/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 47/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2009 r., nr [...], znak [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 185/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z poprzedzającą ją decyzją nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, wywodząc, że organy niedostatecznie wyjaśniły i uzasadniły brak przesłanki dobrego sąsiedztwa, w szczególności niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Ponadto Sąd zalecił rozważenie konieczności zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] października 2009 r., wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 53, 54, 59, 60, 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił M. H. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że biorąc pod uwagę wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 22 kwietnia 2009 r., ponownie rozważono wyniki analizy urbanistycznej, stwierdzając, iż tereny wzdłuż ulicy [...] są obszarem niezurbanizowanym, stanowią enklawę otwartego krajobrazu łąkowego i są wykorzystywane do celów rolniczych, a także stanowią część naturalnego korytarza ekologicznego i przewietrzającego miasta. Występująca tu bardzo nielicznie i w dużym rozproszeniu oraz znacznym oddaleniu od ul. [...] zabudowa jest bezpośrednio związana z produkcją rolną. Dotyczy to całej ul. [...], a nie tylko odcinka objętego analizą. Wskazano, że w analizowanym obszarze występują jedynie dwie działki zabudowane: działka 35/1 (obręb P – 10), na której znajduje się budynek o funkcji produkcyjnej, usługowej i gospodarczej dla rolnictwa, a zatem odmiennej od planowanej przez inwestora i z tego względu nie mogący stanowić wyznacznika do ustalenia parametrów nowego budynku mieszkalnego oraz działka nr [...] (obręb P – 10), na której znajduje się zabudowa zagrodowa, w skład której wchodzi budynek mieszkalny oraz trzy budynki gospodarcze służące produkcji rolnej. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa różni się od zabudowy jednorodzinnej i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku z tym może powodować uciążliwości, wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej. Istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej potencjalnie umożliwia pojawienie się nowych gospodarstw rolnych, także o dużym stopniu uciążliwości. Budynki na działce nr [...] znajdują się poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym, a ponadto działka nr [...] tylko w niewielkiej części, pełniącej funkcję wewnętrznej drogi dojazdowej, znajduje się w obszarze analizowanym. Wobec powyższego stwierdzono, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i w żadnym stopniu nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, bowiem w obszarze analizowanym nie występuje żaden budynek mieszkalny jednorodzinny. Teren wzdłuż ul. [...] posiada zdecydowanie niezurbanizowany charakter i planowana inwestycja zmieniałaby obecny sposób jego zagospodarowania oraz mogłaby przyczynić się do szybkiej jego całkowitej zabudowy. Tego rodzaju wnioski znajdują swoje potwierdzenie w takich opracowaniach planistycznych, jak: obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, projekt nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, projekt planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Żadraż, Legnickiej i Garnizonowej, południowej granicy obrębu P – 10 oraz zachodniej granicy miasta, projekt uchwały Rady Miejskiej w Łodzi w sprawie ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu "Dolina Jasieńca". W związku z brakiem w obszarze analizowanym działek zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym nie można racjonalnie ukształtować parametrów nowej zabudowy, jako kontynuację zabudowy istniejącej , stąd warunek "dobrego sąsiedztwa" należy uznać za niespełniony. Objęta wnioskiem działka nr [...], jest zlokalizowana przy ul. [...] - drodze wewnętrznej, pozostającej we władaniu Referatu Komunalnego Łódź - Polesie U.M.Ł., która to droga zapewnia dostęp do publicznej drogi powiatowej - ul. Złotno. Warunek dostępu do drogi publicznej można uznać za spełniony. Zgodnie z załączonymi do wniosku oświadczeniami gestora sieci, istnieje możliwość zaopatrzenia projektowanej inwestycji w energię. Odprowadzenie ścieków i zaopatrzenie w wodę planuje się w systemie lokalnym. Projektowane uzbrojenie terenu jest zatem wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Według wypisu z ewidencji gruntów działka nr [...] w obrębie P-10 o powierzchni 3000 m² posiada kontur klasyfikacyjny RIIIa i RIVa. Zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, zatem teren, którego dotyczy wniosek nie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto organ pierwszej instancji podniósł, że nie stwierdzono niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. H., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniósł, iż funkcja mieszkaniowa zawiera się w funkcji zagrodowej (mieszkalno – gospodarczej), zaś organ administracji powinien stosować zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy generalnie podzielił argumentację organu I instancji i nie zakwestionował przyjętego sposobu określenia obszaru analizowanego. Dalej, powołując się na treść § 3 pkt 3 rozporządzenia organ wywiódł, że istniejąca zabudowa zagrodowa na działce nr [...], pomimo, że nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z funkcją planowanej zabudowy mieszkalnej, nie może stanowić wyznacznika dla tej nowej zabudowy. Ocena tego, czy planowany budynek stanowić będzie kontynuację w zakresie linii zabudowy, możliwa jest w oparciu tylko o jedną działkę sąsiednią – nr [...]. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga wielości działek, a zatem nie jest możliwe ustalenie linii nowej zabudowy w oparciu o ten przepis. Istniejący stan faktyczny nie daje również podstaw do zastosowania § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Zastosowanie natomiast przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia ogranicza się do przypadków wyjątkowych, gdy taka konieczność wynika z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten znajdzie zastosowanie tylko wtedy, gdy na podstawie przeprowadzonej analizy można stwierdzić, że planowana zabudowa będzie kontynuacją zabudowy istniejącej tylko wówczas, gdy będzie zlokalizowana na innych zasadach niż np. wymienione w ust. 1 – 3 rozporządzenia. Taka zaś sytuacja, w ocenie Kolegium, nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem oznaczałoby to "poszukiwanie" sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy o oparciu o linię zabudowy istniejącą na działce [...], a co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, nakazującą raczej powielać cechy dominujące, a nie jednostkowe. Tym samym dla inwestycji planowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w Łodzi nie jest możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem nie spełnia ona warunku kontynuacji linii zabudowy, co w konsekwencji oznacza brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze na powyższą decyzję M. H. podniósł, że zabudowa po obu stronach ul. [...] służy nie tylko obsłudze terenów rolnych, ale również i zabudowie jednorodzinnej. Zabudowa istnieje po stronie zachodniej ul. [...], (aczkolwiek dostęp do niej z ul. [...] w większości nie jest bezpośredni) i nie ma ona rolniczego charakteru. Zarzucił organowi nie stosowanie się do wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2009 r., a tym samym naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał przy tym, że na obszarze analizowanym znajduje się działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu jedynie trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...]. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia jest to najmniejsza dopuszczalna przepisami odległość zawierająca granice obszaru analizowanego. Odległość zabudowy o funkcji mieszkalnej na działce nr [...] - od ul. [...] wynosi ok. 150 m, a Kolegium, jak i organ pierwszej instancji wydając zaskarżone decyzje naruszyło przepis, który nie wyznacza górnej granicy obszaru analizowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. W uzasadnieniu, Sąd cytując art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą, przywołał pogląd wyrażony w poprzednim wyroku, iż omówienia wymaga przede wszystkim przesłanka wyznaczonej dla planowanej inwestycji "linii zabudowy", związana z generalną przesłanką dobrego sąsiedztwa, zdefiniowaną w tym przepisie. O spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa można mówić wówczas, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nowej inwestycji, jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że organ nie rozważył okoliczności, iż najbliższą drogą publiczną, z której dostępna jest nieruchomość skarżącego, jest ul. Złotno, o większej liczbie nieruchomości zabudowanych. Zdaniem Sądu, nie wiadomo, czy wyznaczenie większego obszaru analizowanego, sięgającego tej samej drogi publicznej nie zmieniłoby w tej sytuacji danych do analizy, czy nie pozwoliłoby na objęcie badaniem porównawczym jeszcze innych nieruchomości, niż wskazane w analizie. Planowany dom jednorodzinny nie stoi w sprzeczności z zabudową zagrodową oraz że zabudowa zagrodowa zawiera również zabudowę o funkcji mieszkalnej, a zatem budowa domu jednorodzinnego nie stoi w kolizji z zabudową działki nr [...]. Bezspornie zaś, dla spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa wystarczy, aby w obszarze analizowanym znalazła się choć jedna nieruchomość o zbliżonym do planowanej charakterze zabudowy. Natomiast Kolegium pomimo trafności wyrażonego poglądu, ponownie zaakceptowało odmowę ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, stwierdzając niemożność wytyczenia linii zabudowy. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż wytyczenie linii zabudowy nie jest możliwe tam, gdzie brak zabudowy na działkach sąsiednich. W tym miejscu Sąd odnotował, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. wyraźnie wskazano, że w takiej sytuacji należy rozważyć zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588), zwanego dalej rozporządzeniem, regulującego zasady wytyczania linii zabudowy. Sąd podkreślił, iż w rozumieniu tego przepisu można ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy. Linia zabudowy w rozumieniu rozporządzenia nie jest linią, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą być sytuowane w różnej odległości od linii zabudowy. Jest ona bowiem jedynie nieprzekraczalną granicą, ale tylko od strony pasa drogowego. Określa maksymalne zbliżenie zabudowy do pasa drogowego. Organ winien zatem, przyjmując, że nie można zarzucić planowanej inwestycji braku kontynuacji funkcji, ustalić spełnienie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 i rozważyć wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. Zdaniem Sądu, nie sposób zaakceptować wyrażonego przez organ odwoławczy stanowiska, że nawet przy spełnieniu pozostałych cech dobrego sąsiedztwa, niemożność ustalenia linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działkach sąsiednich, wyklucza ustalenie warunków nowej zabudowy. Organy niewłaściwie zinterpretowały treść § 4 rozporządzenia, co miało bezpośredni wpływ na odmowę ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji spowodowało konieczność uchylenia decyzji obu instancji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że kontrolowane decyzje dotknięte są uchybieniami procesowymi, istotnymi z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięć, w tym zwłaszcza wymogów formalnych co do treści decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim decyzja organu I instancji nie zawiera załącznika graficznego, wymienionego w § 9 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ustawy, a mianowicie mapy wytyczającej granice nieruchomości objętej inwestycją. Brak elementu koniecznego czyni decyzję niekompletną, co wymaga wyeliminowania jej z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów, jak i normy ogólnej art. 107 § 2 K.p.a. Ponadto za nieprawidłowe Sąd uznał brak wskazania w decyzji Prezydenta Miasta Łodzi załączników, stanowiących jej integralne komponenty. Bezpośrednio za decyzją w aktach sprawy zamieszczono i opisano w nagłówku jako załącznik do decyzji dokument bez daty, nazwany "Wyniki ponownej analizy urbanistycznej dla nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...]". Kolejne dokumenty to "Protokół z wizji lokalnej na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] przeprowadzonej dla potrzeb ponownej analizy urbanistycznej w dniu 13 października 2008 r." Dokument ten nie został jednak określony jako załącznik do decyzji czy chociażby do dokumentu pt "Wyniki analizy urbanistycznej". Powołana w nim data sporządzenia - na rok przed wydaniem decyzji budzi poważne wątpliwości co do aktualności wniosków wizji lokalnej, wskazuje też wyraźnie, iż nie jest to analiza ponowna, skoro została sporządzona w toku poprzedniego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji później uchylonej wyrokiem sądu. Również sąsiadujący z protokołem kolejny dokument "Część opisowa ponownej analizy urbanistycznej" nie został wskazany jako załącznik do decyzji. Ocenę co do zawartości decyzji – jej części składowych – utrudnia dodatkowo fakt, iż w samej decyzji nie wskazano wyraźnie, które dokumenty stanowią jej załączniki. Ponadto Sąd zarzucił, że do decyzji nie dołączono graficznego załącznika do analizy, który to dokument również stanowi integralną część decyzji jako załącznik obligatoryjny (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Dokument taki odnaleźć można wprawdzie w aktach, ale około 60 kart wcześniej przed decyzją, jako załącznik do wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2008 roku. Dokument ten - mapę - zaopatrzono wprawdzie w nową pieczęć informującą, że jest on załącznikiem do decyzji z dnia [...] października 2009 roku. Jednakże takie rozwiązanie, gdy obligatoryjny załącznik mieści się nie tuż przy decyzji, ale pozostaje kilkadziesiąt stron dalej, czyni decyzję nader nieczytelną, zwłaszcza gdy organ w decyzji nie wskazał, jakie dokumenty uznaje za załączniki. Ponadto fakt ten wskazuje, że organ, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji wydanej na bazie tej analizy, nie przeprowadził ponownej analizy urbanistycznej, nie sprawdził w terenie sposobu zagospodarowania terenu. Budzić to może uzasadnione wątpliwości co do aktualności danych i wniosków analizy, a tym samym co do jej prawidłowości. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż kontrolowana decyzja nie zawiera kompletu części składowych wymaganych powołanymi przepisami, wskazane wyżej załączniki budzą wątpliwości co do ich aktualności, decyzja nie precyzuje, które z dokumentów stanowią jej integralną część jako załączniki. Uchybienia te przemawiają za wnioskiem, że nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, nie powołano i nie oceniono dowodów zebranych w sprawie w sposób umożliwiający ich weryfikację, co stanowi naruszenie norm art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Jako zalecenia Sąd wskazał, w szczególności konieczność rozważenia przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej, w tym uzasadniającej wybór obszaru analizowanego oraz wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy mając na uwadze wskazaną interpretację stosownych przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Kolegium zarzuciło naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak wskazania, jakie inne przepisy postępowania zostały naruszone i wykazania, że ich naruszenie w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania, dodatkowo w sposób skutkujący uchyleniem decyzji organów obu instancji; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, brak wykazania, iż ewentualne uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, przedstawienie błędnej oceny prawnej; art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd I instancji uchylił decyzje organów obu instancji nie rozstrzygając dalej w granicach sprawy; art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organy obu instancji związane były oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu I instancji z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt SA/Łd 185/09, której istotą było dokonanie ponownej oceny analizy urbanistycznej, której prawidłowości Sąd nie zakwestionował, a nie ponowienie samej analizy. Zaskarżonemu wyrokowi Kolegium zarzuciło również naruszenie prawa materialnego, w tym: art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego; § 4 ust. 4 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na podstawie powołanego przepisu można wyznaczyć linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy; § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu I instancji jest niekompletna, bowiem nie zawiera załącznika graficznego do przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymienia załączników, stanowiących jej integralne komponenty, a wskazane uchybienia mają wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się z poglądem Sądu I instancji, iż należy przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, że na jego podstawie można ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy, gdyż pogląd ten nie znajduje uzasadnienia w treści powołanych przez Sąd przepisów, a przede wszystkim pozostaje w sprzeczności z istotą zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, sformułowaną przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Organ jest zobowiązany zatem do ustalenia warunków zabudowy dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków, zamierzenie inwestycyjne jest lokalizowane w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej. Podstawowym warunkiem do ustalenia warunków zabudowy jest istnienie na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowy posiadającej określone cechy, które determinują parametry planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jedynie przesłanki, których spełnienie warunkuje ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji, nie zawiera natomiast kryteriów kształtowania zabudowy. W rzeczywistości wyznacznikiem dla nowej zabudowy jest zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym, a w zasadzie jej cechy, co z kolei wynika z istoty zasady dobrego sąsiedztwa. Podstawą do ustalenia tych cech są przepisy rozporządzenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna jednoznacznie wykazała, iż linii zabudowy dla planowanej inwestycji nie da się wyznaczyć w oparciu o żaden ze sposobów określonych w treści § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia, gdyż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy sytuowanej w takim położeniu względem drogi, jak objęta wnioskiem. Tylko bowiem w takim przypadku wyjątek od zasady wyznaczania linii nowej zabudowy określonej w ust. 1 § 4 rozporządzenia, znajduje zastosowanie. Nie można bowiem zapomnieć, iż nadrzędnym celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Oznacza to, iż w ocenie możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji nie można pominąć jej wpływu na otoczenie w sensie pewnej urbanistycznej całości. Możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust. 4 jako wyjątek od zasady nie dotyczy bowiem jedynie sytuacji, gdy nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o żaden ze sposobów określonych w treści ust. 1-3, ale takiej, gdy wprawdzie zastosowanie ust. 1-3 jest niemożliwie, ale do zastosowania ust. 4 dodatkowo uprawniają wyniki przeprowadzonej analizy. Wyrażony przez Sąd I instancji pogląd jest nie do zaakceptowania również z tego powodu, iż wbrew woli ustawodawcy czyniłby ze sposobu wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o przepis ust. 4 § 4 rozporządzenia zasadę, a nie wyjątek. Nie można również zdaniem Kolegium przyjąć, jak chce tego Sąd, iż inwestycja która nie kontynuuje jakiejkolwiek linii istniejącej zabudowy, możliwa jest do realizacji, o ile tylko spełnia pozostałe przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Nie spełniając warunku kontynuacji cech istniejącej zabudowy, zabudowa taka nie spełnia przecież warunku dobrego sąsiedztwa, co wobec regulacji art. 61 ust. 1, uniemożliwia wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wyjaśniło, że załącznik graficzny, co do którego Sąd I instancji formułuje zarzut o jego niezgodności z przepisami § 9 ust. 3 rozporządzenia to załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy, mający zawierać stosownie do dyspozycji art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, linie rozgraniczające teren inwestycji. Natomiast odróżnić od tego należy, wymagany § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik w postaci części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiący również integralną część decyzji. Załącznik ten sporządzony został na mapie w skali odpowiadającej wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy i opatrzony pieczęcią organu I instancji, co zdaniem Kolegium, uznać należy za wystarczające z punktu widzenia wymagań stawianych przez obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Kolegium podniosło również, iż okoliczność, że załącznik graficzny do analizy nie znajduje się tuż przy decyzji, uznać należy za uchybienie o charakterze pozostającym bez wpływu na rozstrzygnięcie. Sam upływ czasu nie jest wystarczającym powodem dla konieczności powtórnego sporządzania załącznika graficznego do analizy urbanistycznej. Tym samym jako nieuzasadnione należało uznać zarzuty Sądu dotyczące wątpliwości co do aktualności danych i wniosków analizy, a w konsekwencji co do jej prawidłowości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. H. wniósł o jej odrzucenie oraz podtrzymanie stanowiska wyrażonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Podniósł, iż każdy zarzut autora skargi kasacyjnej jest bezzasadny z merytorycznego punktu widzenia, a część tych zarzutów wykracza poza granice przedmiotowej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia [...] października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a zatem ten ostatni zarzut podlegał rozpoznaniu w pierwszej kolejności.

Na początku należało jednak zwrócić uwagę, na to, że sprawa była już przedmiotem wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II SA/Łd 185/09 wyraził wiążące poglądy zarówno w kwestiach materialno-prawnych, jak i procesowych.

Sednem zarzutów procesowych była kwestia dotycząca potrzeby ponowienia przez organ odwoławczy analizy urbanistycznej oraz potrzeby załączenia do decyzji organu I instancji załącznika graficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zawartych w uzasadnieniu tego wyroku zaleceniach co do dalszego postępowania, w sposób wyraźny nakazał wzięcie pod uwagę wskazań dotyczących wykładni przepisów materialno-prawnych i dokonanie takiego wnioskowania z przeprowadzonej analizy architektonicznej, które umożliwi rozpoznanie wniosku inwestora w zgodzie z regulacjami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Wskazania sądu administracyjnego, co do dalszego postępowania mają wytyczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. II FSK 451/08, zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 526493).

Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów była ponowna analiza urbanistyczna z dokonana z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku. W istocie z zaleceń Sądu wynikał obowiązek dokonania takiej analizy, która umożliwi ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. W grę wchodziło zatem także wyznaczenie nowego obszaru analizowanego, przydatnego dla powyższego celu. Nieponowienie analizy i wyciągnięcie jedynie wniosków odmiennych od zaleceń Sądu na podstawie starej analizy stało w rażącej sprzeczności z zasadą związania organów wyrokami sądów administracyjnych. Zgodzić się należało z Sądem I instancji, że załączenie do nowej decyzji analizy dokonanej jeszcze przed zapadnięciem tego wyroku, a zatem z natury rzeczy nieuwzględniającej wynikających z jego rozważań zaleceń, stanowiło niewykonanie wcześniejszych wskazań i naruszało przepis art. 153 P.p.s.a. Unormowanie wynikające z tego przepisu ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. II FSK 1040/07, zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 531431). Związanie oceną prawną zawartą w wyroku powoduje, iż pogląd prawny wiąże nie tylko organ administracji, ale i sąd wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Co istotne, pogląd taki wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej od kolejnego orzeczenia sądu I instancji (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 139/07, zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 485015).

Jak już wspomniano, wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Trafny jest pogląd Sądu I instancji, że decyzja administracyjna musi mieć walor aktualności w zakresie ustaleń faktycznych. Można zatem powiedzieć, że organ posługujący się dokumentem sporządzonym na użytek wcześniejszego postępowania powinien w sposób wyraźny wykazać, iż dokument ten został poddany ponownej ocenie z punktu widzenia zaktualizowanego stanu faktycznego i z uwzględnieniem wytycznych wynikających z prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, jaki zapadł w sprawie. W sprawach dotyczących lokalizacji inwestycji wymagających uwzględnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a wiec lokalizowanych na terenach dla których nie ma obowiązującego planu ale też nie ma zakazu zabudowy, obowiązkiem organu jest takie wyznaczenie obszaru analizowanego, które umożliwi ustalenie parametrów przyszłej zabudowy. W żadnym wypadku działanie organów nie może polegać na ustaleniu takiego obszaru w granicach minimalnych, przewidzianych przepisami i wysnucie na tej podstawie wniosku o niemożności ustalenia cech charakterystycznych zabudowy sąsiedniej. Użytego przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 niedookreślonego pojęcia "działka sąsiednia" nie można interpretować wąsko, jako działki bezpośrednio przylegającej, ale należy rozumieć je jako okolicę tworzącą pewną urbanistyczną całość (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 494-498).

Sąd pierwotnie rozpoznający sprawę nie zakwestionował wprawdzie załącznika graficznego załączonego do uchylonej decyzji, ale nie sposób nie zauważyć, że poddana ocenie Sądu decyzja została w całości uchylona i tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego wraz z załącznikami. Zasady poprawnej redakcji rozstrzygnięć administracyjnych wymagają w takim wypadku, by kolejna decyzja zawierała wszystkie wymagane prawem załączniki. Brak takich załączników, nawet jeśli stanowiły one element uprzedniej decyzji doręczonej stronie w tej samej sprawie, nie pozwala na uznanie, że decyzja nie jest dotknięta wadliwością proceduralną. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 408/08 trafnie wskazano, że odwołanie się do analizy, która po pierwsze nie stanowiła załącznika do decyzji organu pierwszej instancji, po drugie zaś nie zawierała wszystkich niezbędnych elementów, przewidzianych przepisami cytowanego powyżej rozporządzenia, należało uznać za brak należytego uzasadnienia decyzji organów obu instancji (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie są usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 P.p.s.a., w sytuacji gdy Sąd I instancji obszernie i wielowątkowo ustosunkował się do zarzutów skargi oraz dokonał wnikliwej oceny ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracyjne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera także obszerny wywód prawny, z odniesieniem się – stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a. - do wskazań wynikających z uzasadnienia poprzedniego prawomocnego wyroku, jaki zapadł w rozpoznawanej sprawie. Zarzut naruszenia przepisu art. 135 P.p.s.a. nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony, a w orzecznictwie przyjmuje się, że wskazanie na naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej; wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. II FSK 1424/07 zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 488559).

Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego zwrócić uwagę należało przede wszystkim również na uwarunkowania wynikające z art. 153 P.p.s.a., a w szczególności na związanie organów stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., dotyczącym możliwości zastosowania przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym "skoro z (...) analizy wyprowadzony został wniosek, iż wokół nieruchomości skarżącego znajdują się budynki "przypadkowo usytuowane w obszarze niezurbanizowanym co nie pozwala na kontynuowanie funkcji oraz cech zabudowy w celu stworzenia ładu przestrzennego", to w oparciu o treść wskazanego powyżej przepisu istnieje możliwość takiego racjonalizowania linii zabudowy, aby dla tej i przyszłych inwestycji w tym terenie wyeliminować element przypadkowości. Należy bowiem zwrócić tutaj uwagę, iż prawodawca mając zapewne świadomość istnienia takich stanów faktycznych, które wymykać się będą z daleko posuniętej reglamentacji prawnej, przewidział możliwość "innego" ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji". Na konieczność takiej liberalnej wykładni przepisu art. 61 ustawy wskazuje także piśmiennictwo, które powołując się na wykładnię systemową (ochrona prawa własności, zasad wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy) oraz celowościową (ratio legis komentowanych przepisów jest ochrona ładu przestrzennego, nie zaś drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej tam, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego), należy szeroko interpretować zarówno pojęcie działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 504).

Taką wykładnią organ był związany i Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, wobec nieuwzględnienia tego poglądu, naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Z reguły bowiem naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a., uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. IIOSK 1377/05, zam. [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 281309).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.