Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 766/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi sp.j. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej sp. j. A. kwotę 353 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt trzy złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej jako: u.d.k.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A (dalej również jako: strona) od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Prezydenta przez Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w sprawie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 11.736,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. "[...]", położonej w ciągu drogi gminnej (cześć działki nr "[...]" w obrębie geod. "[...]") o powierzchni "[...]" chodnika w okresie od dnia 24 maja 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. poprzez korzystanie z chodnika jako zjazdu na plac budowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji będącą przedmiotem odwołania.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 11.736,00 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. "[...]" w okresie od dnia 24 maja 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. poprzez korzystanie z chodnika jako zjazdu na plac budowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał przepisy prawa mające zastosowanie w niniejszej sprawie, opisał przebieg postępowania dowodowego oraz lokalizację, wymiary i okres zajętego pasa drogowego, jak też podał sposób obliczenia wysokości kary. Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu 24 maja 2016r. kontrola pasa drogowego ul. "[...]" wykazała, że zajęto część pasa drogowego (teren nieurządzony) poprzez jego wygrodzenie ogrodzeniem z siatki metalowej, rozbieralnej służącej jako brama wjazdowa na teren budowy

oraz, że wygrodzony teren wykorzystywany był na prawach wyłączności. Ponadto, w/w kontrola wykazała, że na wysokości dz. "[...]", korzystano z chodnika jako zjazdu na plac budowy. Podano, że w miejscu zjazdu, na długości 13 m wykonano nawierzchnię niezgodną z zatwierdzonym projektem budowanym, tj. ułożono płytki chodnikowe jako nawierzchnię tymczasową zjazdu, które nie były dostosowane do przenoszenia takich obciążeń, jakie powodują pojazdy budowy. W konsekwencji płytki chodnikowe były w części uszkodzone i w niektórych miejscach stwierdzono ich brak. Z tablicy informacyjnej budowy wynikało, że na działce nr "[...]" prowadzone są roboty budowlane związane z budową sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których inwestorem jest strona. Z kontroli sporządzono protokół, do którego załączono plan sytuacyjny w skali 1: 500 z zaznaczonym miejscem kontroli pasa drogowego oraz dokumentację fotograficzną. Organ wyjaśnił, że kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 10 czerwca 2016 r. potwierdziła, że stan nawierzchni chodnika, położonego na wysokości dz. Nr "[,,,]", nie zmienił się od dnia poprzedniej kontroli, a z chodnika nadal korzysta się jako ze zjazdu na plac budowy. Część pasa drogowego o powierzchni 66,21 m2 wygrodzona była natomiast ogrodzeniem siatkowym, rozbieralnym i służącym jako brama wjazdowa i wykorzystywana jako zaplecze budowy. Organ wyjaśnił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że strona bez zezwolenia wymieniła nawierzchnię chodnika, a następnie w okresie od dnia 24 maja 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2016 r. korzystała z niego niezgodnie z jego przeznaczeniem, jako

tymczasowy zjazd na teren budowy. Ponadto organ wyjaśnił, że wydana decyzja nie rozstrzyga sprawy dotyczącej zajęcia części pasa drogowego poprzez jego wygrodzenie i wykorzystywanie na prawach wyłączności dla potrzeb realizowanej na działce nr "[...]" inwestycji, w której organ zdecydował się wydać oddzielną decyzję. Organ podniósł, że zgodnie z decyzją z dnia "[...]"

strona otrzymała zgodę na lokalizację i budowę trzech podwójnych zjazdów z ul. "[...]" na działkę nr "[...]". W ww. decyzji organ określił warunki tej lokalizacji, które inwestor był zobowiązany spełnić, do których należał między innymi obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Wskazano, iż strona nie

uzyskała takiego zezwolenia i korzystała z chodnika jako zjazdu na teren budowy wymieniając przy tym jego nawierzchnię. W efekcie niewłaściwego korzystania z chodnika i wykonania niewłaściwej konstrukcji nawierzchni doszło do jego ciągłego niszczenia. Strona bez zgody zarządcy drogi wymieniła nawierzchnię chodnika na obszarze 29,34 m2 i korzystała z niego jako zjazdu na teren budowy. W efekcie działań strony nawierzchnia chodnika na wysokości działki nr "[...]" jest zniszczona, płytki połamane i niekompletne, ze znacznymi luzami

tzw. klawiszujące. Dlatego też wobec bezspornego korzystania z pasa drogowego - chodnika bez zezwolenia zarządcy drogi oraz niezgodnie z jego przeznaczeniem zasadne było wymierzenie kary pieniężnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż na wysokości dz. nr "[...]" korzystano z chodnika jako zjazdu na plac budowy od ul. "[...]". Wyjaśniono, że prowadzona budowa ma wjazd na teren budowy od ul. "[...]", gdzie znajduje się czteroskrzydłowa brama o szerokości około 7 metrów, wystarczająca do wjazdu każdego samochodu ciężarowego. Kontrola wykazała, że na siatce na ogrodzeniu są ślady, że była rozbierana, co jednoznacznie świadczy, że nie była bramą wjazdową, tylko była sporadycznie, rozbierana gdy na placu budowy nie mogła się zmieścić betoniarka i samochód z pompą do prac betoniarskich. Strona wyjaśniła, że ze względu na wielkość działki i usytuowanie budowanych budynków, trudno było prowadzić prace betoniarskie od ulicy "[...]". Także ze względów bezpieczeństwa, wjazd ciężką pompą lub betoniarką pod dużym nachyleniem od ruchliwej ul. "[...]" był wiele bardziej niebezpieczny niż od mało uczęszczanej ul. "[...]". Ponadto wyjaśniono, że to nie była

decyzja odwołującej się, żeby od strony ul. "[...]" prowadzić prace budowlane, tylko firm wykonawczych. Z kolei w aktualnej trudnej sytuacji dla inwestorów na rynku usług budowlanych, ciężko było zmusić wykonawców aby w niebezpieczny sposób wykorzystywali wjazd od ul. "[...]". Nadto, strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że w miejscu zjazdu na długości 13 m, wykonano nawierzchnię niezgodną z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazano, iż w poczuciu odpowiedzialności o dobro miasta i zachowania dobrego wizerunku odwołującej się wymieniono płytki chodnikowe na długości13metrów, a nie 3 metrów i podobnie z tych samych względów położono chodnik na ul. "[...]". Podniesiono, że także powoływanie się na art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. (zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) jest niezgodne z rzeczywistością, co najwyżej na pkt. 1 (prowadzenie robót w pasie drogowym) i to tylko sporadycznie, ponieważ strona nie zajęła pasa drogowego na prawach wyłączności, gdyż przez cały czas z wyjątkiem kilkunastokrotnego prowadzenia prac betoniarskich, chodnik był udostępniony przechodniom w stanie nie gorszym niż pozostały chodnik na ul. "[...]". Zarzuciła również, że trudno zgodzić się z wyliczeniami organu I instancji dotyczącymi powierzchni zjazdu na teren budowy. Wskazano, że ustalenie 13 metrów

szerokości zjazdu na teren budowy nie jest zgodne z rzeczywistością, ponieważ orientacyjnie taka jest szerokość 4 pasmowej drogi, a nie zjazdu na teren budowy, tym bardziej, że jak stwierdziła kontrola Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu siatka była rozcięta tylko w jednym miejscu i tak jest do dnia dzisiejszego. Maksymalna szerokość tego ewentualnego "zjazdu" wynosi 3 metry, wymieniono 13 metrów długości chodnika, nie ze względu na szerokość wjazdu, tylko dlatego, że część chodnika była w złym stanie.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", przytaczając treść art. 40 ust. 1- 4 i ust. 12 u.d.p., Kolegium podniosło, że a akt sprawy wynika, że w pasie drogowym ulicy "[..]", położonejwciągu drogi gminnej (cześć działki nr "[...]") w omawianym okresie miało miejsce zajęcie przez stronę pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi o powierzchni 29,34m2 chodnika poprzez korzystanie z chodnika jaką zjazdu na. plac-budowy. Powyższe organ I instancji udokumentował protokołami przeprowadzonych kontroli i protokołem oględzin pasa drogowego z dnia 14 lipca 2016 r. wraz z dokumentacją fotograficzną. Miejsce zajęcia pasa drogowe organ udokumentował urzędowymi dokumentami geodezyjnymi w postaci mapy zasadniczej w skali od 1:500 (wydanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z zaznaczeniem linii granicznych pasa drogowego

oraz wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Urząd Miasta, potwierdzającego, że ul."[...]" (część działki nr "[...]") stanowi drogę publiczną - drogę gminną, Ponadto jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 czerwca 2016 r. uprawniony geodeta dokonał pomiarów zajętej powierzchni pasa drogowego i z pomiarów tych wynika, że powierzchnia pasa drogowego - chodnika, z którego strona korzystała jako zjazdu na teren budowy wynosiła 29,34 m2. Należy zatem stwierdzić, że analiza zgromadzonej dokumentacji w tym, przeprowadzone

oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie powierzchni zajęcia pasa drogowego i w tym zakresie organ I instancji przeprowadził prawidłowe obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz uchwałą Rady Miasta, zaś w uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dokładnie sposób obliczenia wysokości kary. Reasumując Kolegium stwierdziło, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką

nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego. Dla powstania

odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego.

Zbędne jest badanie jakichkolwiek innych dodatkowych okoliczności, ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie przez podmiot odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej na niego sankcji administracyjnej.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium Spółka wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podniesiono, że spółka posiada własny, szeroki wjazd na teren budowy od strony ul. "[...]", dlatego nigdy nie był jej potrzebny wjazd od ul. "[...]". Spółka zorganizowała wjazd na teren budowy zgodnie z przepisami i nigdy nikomu nie zezwoliła na wjazd od ul. "[...]". Jeżeli do tego dochodziło, to wbrew woli spółki i powinny za to odpowiadać firmy, które podpisały umowę o wykonanie prac budowlanych. Wskazano, że wymieniono chodnik na odcinku 13m nie dlatego, że był tak szeroki wjazd, tylko ze względu na jego zły stan i na dbanie o dobry wizerunek firmy. Strona podniosła, że nigdy nie spodziewała się, że długość starego, zniszczonego chodnika będzie szerokością rzekomego nielegalnego wjazdu na teren budowy. Gdyby spółka wiedziała, ze szerokość wjazdu zależy od długości wymienionego chodnika, to by dokonała wymiany tylko na długości 2,5m, a 10,5 m byłoby zniszczone jak dotychczas. Wskazano również, że dokonano wymiany tylko płytek chodnikowych, a nie betonowych. Nie można również potwierdzić, że korzystano z 13m szerokości chodnika, ponieważ nie miało to żadnego racjonalnego uzasadnienia, o czym świadczy nieruszana siatka w ogrodzeniu i słup znajdujący się obok chodnika.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz..U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu wymierzającą stronie skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. "[...]", położonej w ciągu drogi gminnej, poprzez korzystanie z chodnika jako zjazdu na plac budowy.

Pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.i.p.).

Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie takie dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione powyżej. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast po myśli art. 40 ust. 12 wyżej wymienionej ustawy za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogi. W przypadku dróg, których zarządcą jest organ jednostki samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala w drodze uchwały organ stanowiący tej jednostki (art. 40 ust. 8). Zgodnie z art. 40 ust. 11, opłatę za zajęcie pasa drogowego nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Oczywistym jest, że przywołane przepisy ustawy o drogach publicznych, stanowiące podstawy prawne podejmowanego rozstrzygnięcia, determinują równocześnie zakres ustaleń faktycznych, jakich należy dokonać w toku postępowania dotyczącego odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego.

Wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest obwarowane koniecznością ustalenia, w szczególności, czy faktycznie i przez jaki okres zajmowany był pas drogowy, czy zajmowanie pasa drogowego w tym okresie nastąpiło bez zezwolenia zarządcy drogi (ewentualnie z przekroczeniem określonych w zezwoleniu warunków dotyczących powierzchni lub terminu zajęcia), jaka jest powierzchnia zajęcia i wreszcie - kto powinien ponieść odpowiedzialność za zajmowanie pasa drogowego.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom. W tym miejscu uzasadnienia należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne ma na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, obwarowane jest regułami do przestrzegania których zobowiązani są wszyscy uczestnicy tego postępowania, w tym oczywiście organy administracji. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpatrywanej przez organ I instancji sprawie bezspornym było jedynie, że strona skarżąca uzyskała zgodę na lokalizację i budowę trzech podwójnych zjazdów z ul. "[...]" na działkę nr "[...]", na której prowadzi roboty budowlane związane z budową sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz na własny koszt wymieniła nawierzchnię chodnika na odcinku 13m. W pozostałym zakresie przedmiotowe aspekty sprawy są sporne.

W sprawie organy stwierdziły, że powierzchnia pasa drogowego - chodnika, który strona skarżąca zajęła i z którego korzystała jako zjazd na teren budowy wynosiła 29,34 m2 Tymczasem strona skarżąca cały czas kwestionowała okoliczność zajęcia chodnika celem zorganizowania wjazdu na budowę. I właśnie ta najistotniejsza w sprawie kwestia nie została, w ocenie Sądu, bezspornie wyjaśniona.

Strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że posiada "legalny" wjazd na budowę od strony ul. "[...]", dlatego nigdy nie był jej potrzebny wjazd od ul. "[...]". Wjazd od ul. "[...]", ze względu na swoje parametry, jest przygotowany do obsługi maszyn i pojazdów obsługujących budowę. Z kolei wjazd na budowę (przez chodnik) od strony ul. "[...]" jest zbyt wąski, żeby mogły tam wjechać samochody, poza tym teren ten jest ogrodzony siatką. Co prawda, skarżąca wskazała, że od strony ul. "[...]" mogło dochodzić sporadycznie do wjazdu betoniarki na teren budowy, ale nie następowało to nigdy za jej wiedzą i zgodą, a odpowiedzialność za to powinny ponosić firmy budowlane.

Oceniając legalność skarżonych decyzji w pierwszej kolejności dostrzec należy, że kara za zajecie pasa drogowego została wymierzona w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., tj. za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż na prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, względnie obiektów budowlanych niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Korzystanie z chodnika jako zjazdu na teren budowy organy uznały za zajecie pasa na prawie wyłączności. W tej sytuacji powierzchnia zajęcia pasa drogowego winna być mierzalna powierzchnią chodnika wykorzystywanego jako zjazd na teren budowy, a nie powierzchnia zmodernizowanego chodnika, gdyż ta okoliczność byłaby relewantna w sytuacji wymierzenia kary za zajecie pasa drogowego na cele związane z budową obiektu budowlanego, jakim - w okolicznościach niniejszej sprawy - jest chodnik rozumiany jako cześć drogi przeznaczona do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6 ustawy z dnia a zatem 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz.U.2016, poz. 1440 j.t.). Prezentowana przez orzekające organy interpretacja skutkowałaby zniwelowaniem różnic (pokrywaniem się) pomiędzy hipotezami pkt 3 i pkt 4 art. 40 ust. 2 u.d.p., czemu racjonalność ustawodawcy i dyrektywy interpretacji się sprzeciwiają. Zatem w realiach sprawy powinnością organów było ustalenie powierzchni chodnika, w istocie jego długości, wykorzystywanego jako zjazd na teren budowy. Z tak zdefiniowanej powinności organy nie wywiązały się, mimo, że paradoksalnie wielokrotnie przeprowadzał oględziny miejsca zdarzenia (potencjalnego).

Dołączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna nie potwierdza twierdzeń organów, że skarżąca zajęła chodnik w celu urządzenia zjazdu na budowę. Stwierdzenie, że wyłożono nowe płytki na chodniku, które następnie zostały zniszczone przez jeżdżące samochody i obecnie niektóre z nich są połamane lub "klawiszujące" nie zostało w żaden sposób przez organy udowodnione. Organy nie przedstawiły bowiem jakichkolwiek dowodów potwierdzających powyższą tezę. Wręcz przeciwnie, na zdjęciach nawierzchni chodnika, która nie została zmodernizowana przez stronę, widoczne są również połamane płytki chodnikowe lub płytki obluzowane, a w tym przypadku organy nie twierdzą, że odbywał się po nich ruch samochodowy. Zatem samo wyłożenie chodnika nowymi płytkami (jak twierdzi strona skarżąca wyłącznie dla celów estetycznych) nie przesądza jeszcze o zorganizowaniu zjazdu. Z kolei argument, że na terenie budowy, od strony chodnika, widoczne są ślady samochodów, nie został poparty dowodami wskazującymi niezbicie, że ślady pochodzą od samochodów, które wjechały na budowę przez chodnik. Rzeczą naturalną na budowie jest to, że poruszają się tam i manewrują w różnych kierunkach samochody bądź inne urządzenia na kołach, które zostawiają ślady. Nie świadczy to jeszcze o tym, że dostały się one na teren budowy przez chodnik. Ponadto, z materiału zdjęciowego wynika, że na środku potencjalnego zjazdu znajduje się słupek metalowy, który jest elementem konstrukcyjnym ogrodzenia. Lokalizacja słupka w tym miejscu uniemożliwia zorganizowanie swobodnego, uwzględniając gabaryty samochodów dostawczych, wjazdu na teren budowy.

Tej okoliczności, wielokrotnie podnoszonej w pismach procesowych, organy dowodowo nie zweryfikowały, choć jest ona nie do przecenienia w realiach sprawy, jako mogąca świadczyć o niemożliwości (częściowej) wjazdu na teren budowy, przynajmniej z części chodnika usytuowanego naprzeciwko rzeczonego słupa. Co więcej, skarżący konsekwentnie podnosił, że także część chodnika długości ok. 10 m (10,5 m) z założenia nie mogła (nie była) być wykorzystywana jako zjazd na teren budowy, jako, że była ogrodzona siatką, za która na terenie budowy zlokalizowane były materiały związane z budową. Liczna dokumentacja fotograficzna, będąca załącznikiem do oględzin, jak również ta przedłożona przez skarżącą, okoliczność ową co najmniej uprawdopodabniają. Tej okoliczności, której znaczenia w kontekście zastosowanej normy prawnej również nie sposób przecenić, organy dowodowo nie wykazały, co zapewne było konsekwencją apriorycznego założenie, że zajęcie pasa drogowego (chodnika) w celach wyłączności (zjazd na teren budowy) jest mierzalne powierzchnią zmodernizowane pasa drogowego.

Nadto, co znamienne, organy wymierzyły karę za zajęcie pasa drogowego na prawie wyłączności rozumianym jako zjazd z chodnika na teren budowy, mimo, że przyczyny tegoż zajęcia dowodowo nie dostrzegły, co jest praprzyczyną uwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie. Nie sposób bowiem wymierzyć karę za zajęcie pasa drogowego nie dokumentując samego faktu jego zajęcia. W tym kontekście szczególnego, acz niezrozumiałego, znaczenia nabiera cel wielokrotnego przeprowadzania oględzin miejsca zajęcia – li tylko hipotetycznego w świetle aktualnego materiału dowodowego sprawy - pasa drogowego. Specyfika oceniaj sprawy przejawia się właśnie w celu - którego racjonalnego sensu nie sposób dostrzec - wielokrotnego przeprowadzania oględzin (identycznie, jak i ich zaprzestanie) potencjalnego miejsca zajęcia pasa drogowego. Potencjalnego, gdyż jeśli takowe miało miejsce, to jego oględziny, w realiach niniejszej sprawy, z założenia są środkiem dowodowym nieadekwatnym do stwierdzenia tej okoliczności rozumianej jako wykorzystywanie chodnika na wjazd na teren budowy, skoro domniemanego – a zakładanego przez organy - ruchu pojazdów w przeszłości, z natury nie mogą poświadczyć. Dopóki wiec organu nie wykażą realnego ruchu pojazdów z rzeczonego chodnika na teren budowy, dopóty postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na prawie wyłączności w celu zjazdu na teren budowy będzie bezprzedmiotowe.

Zauważyć należy, że dokonanie odpowiednich ustaleń stanowi obowiązek organu orzekającego w sprawie i z obowiązku tego nie zwalnia organów okoliczność, że poczynienie odpowiednich ustaleń może być znacznie utrudnione. Warunkiem wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest zaś poczynienie bezspornych ustaleń bezspornie wskazujących, że do niego doszło. Wątpliwości w tym zakresie nie może rozstrzygać sąd administracyjny bowiem sąd ten nie jest uprawniony do uzupełniania i korygowania materiału dowodowego, stanowiącego istotną podstawę wydania decyzji. W zaskarżonych decyzjach nie powołano się na jakiekolwiek dowody, względnie ich surogaty, jak prawdopodobieństwo, czy wręcz domniemanie - choć z natury rzeczy niewystarczające do zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego badanej sprawy – pozwalające, choć w założeniu, wykazać zajęcie pasa drogowego.

W relacji do powyższego zarzutu skargi okazały się uzasadnione, poza jednym, a mianowicie, że skarżący (spółka) nie ponosi odpowiedzialności za wjazd na teren budowy samochodów od strony ul. "[...]", bez jego zgody. W tym zakresie Sąd prezentuje pogląd, że wykonawca budowy (generalny wykonawca), względnie podwykonawca w rozumieniu art. 647(prim) ustawy z dnia 23 kwietnia1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2017, poz. 459 j.t.) nie jest - w świetle art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2017, poz. 1332 j.t.) - samodzielnym uczestnikiem procesu budowlanego, a przeto za jego działania (zaniechania) na płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego odpowiedzialność ponosi inwestor, w tym przypadku Spółka, skoro to ona jest odpowiedzialna za zorganizowanie procesu budowy (art. 18 pb).

Reasumując, przedłożone Sądowi dokumenty nie świadczą o tym, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest prawidłowa. Zajęcie pasa drogowego powinno być precyzyjnie udokumentowane, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczyniono. Należy zatem stwierdzić, iż organy administracji nie rozpoznały sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a tym samym naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji orzeczenia. O kosztach Sąd postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a.