Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 919/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 18 pkt 20
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art 14a ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi B. S. i H. W. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla [...] na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 z załącznikami (dalej: uchwała w sprawie uchwalenia WPGO, uchwała [...]) uchwalona na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm., dalej: u.s.w.) oraz art. 14a ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm., dalej: u.o.) w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 oraz Nr 171, poz. 1016 i Nr 224, poz. 1337).

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli B. S. i H. W. po wcześniejszym wezwaniu na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.w. Sejmiku Województwa [...] do usunięcia naruszenia polegającego na niezastosowaniu w w/w uchwale norm prawnych powszechnie obowiązujących, co spowodowało naruszenie interesu prawnego strony skarżącej. Na powyższe wezwanie strona skarżąca nie otrzymała odpowiedzi.

Powyższej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 14 ust. 2, ust. 3, ust. 6 pkt 3, ust. 6 pkt 4, ust. 6 pkt 5, ust. 8 pkt 2 i 3, art. 14b u.o., obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonych uchwał oraz niespełnianie odpowiadających im wymogów sformułowanych w art. 35 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.),

- art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm., dalej: u.u.i.ś.),

- § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61 poz., 549),

- § 9 ust. 3 pkt 9, § 24 pkt 1, pkt 3 i pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., S., J. i K. (uchwała nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r. Nr [...], poz. [...]),

- postanowień Krajowego Planu Gospodarki Odpadami 2014 r., tj. rozdz. 5 pkt 5.1.1. i pkt 5.1.3 (uchwała nr 217 Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2010 r., MP Nr 101, poz. 1183).

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa [...] w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący swój interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały wywodzą z faktu, że są właścicielami nieruchomości położonej na terenie znajdującym się w obszarze negatywnego oddziaływania instalacji przy ul. [...]. Powyższa uchwała zdaniem strony skarżącej, wpływa negatywnie na jej sytuację prawną, ograniczając korzystanie z uprawnień wynikających z prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.

Według strony skarżącej, ustalenia zawarte w uchwalonym przez Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023, w tym wskazanie jako instalacji w regionie [...]: instalacji Mechaniczno Biologicznego Przetwarzania [...] i instalacji Mechaniczno Biologicznego Przetwarzania [...], a także kompostowni w tych samych miejscach oraz składowiska odpadów [...] w miejscowości K. (też przy ul. [...]), a więc w odległości ok. kilometra od ich nieruchomości, naraziły ją na immisje, przed którymi chroni art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., dalej: k.c.). Nagromadzenie na tak niewielkim obszarze instalacji Mechaniczno Biologicznego Przetwarzania, kompostowni i składowisk, którym nieodłącznie towarzyszą immisje (odór, hałas, substancje chemiczne, azbest itd.), uniemożliwia skarżącym korzystanie z nieruchomości zgodnie z art. 140 k.c.

W ocenie strony skarżącej, niemożność korzystania z nieruchomości zgodnie z art. 140 k.c. jest również skutkiem zaniechań, polegających na braku zawarcia w WPGO oraz w uchwale nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie jego wykonania wymaganych przepisami regulacji, co nie miałoby miejsca, gdyby procedura uchwalania planu była zgodna z prawem oraz gdyby zawarto w nim ustalenia wymagane przez przepisy prawa. Według strony skarżącej, Sejmik uchwalił WPGO z rażącym naruszeniem przepisu art. 14b ustawy o odpadach z 2001 r., stanowiącym, że przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy u.u.i.ś., dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Rażące naruszenie zdaniem skarżących, dotyczy art. 33 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 11 u.u.i.ś.

Według skarżących sposób, w jaki ogłoszono o projekcie WPGO praktycznie pozbawił ich możliwości skorzystania z gwarantowanego w art. 5 u.u.i.ś. prawa uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nie mieli oni bowiem wiedzy na temat ogłoszenia o projekcie uchwały, które się ukazało jedynie raz w dniu [...] kwietnia 2012 r. w Gazecie Prawnej. W ocenie strony skarżącej, gazeta ta zawiera treści prawno-gospodarcze i jest skierowana przede wszystkim do menedżerów. Nie jest to zatem gazeta, w której szuka się informacji o sprawach lokalnych. Organ nie powinien więc zakładać, że ww. ogłoszenie dotrze do większości zainteresowanych, w tym do strony skarżącej. Jednorazowe ogłoszenie, co więcej, w gazecie mającej wąskie grono odbiorców, stwarza zatem jedynie pozory wykonania obowiązku nałożonego na organ w ww. przepisach.

Według strony skarżącej, złamana została jednocześnie Konwencja sporządzona w Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), tj. m.in. art. 8, w którym mowa o promowaniu rzeczywistego udziału społeczeństwa, na odpowiednim etapie i gdy wszystkie warianty są jeszcze możliwe, w przygotowywaniu przez władze publiczne przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko.

Strona skarżąca podnosi jednocześnie, że nie wiedząc o pracach prowadzonych nad uchwaleniem WPGO, nie miała możliwości zgłoszenia uwag, które zmuszona była wyrazić dopiero w wezwaniu Sejmiku do usunięcia naruszenia. Odnośnie składowiska odpadów [...] w miejscowości K. w WPGO nie wskazano, czy będzie, czy nie będzie działało w latach 2015-2016. Działalność tego składowiska przewidziano jeszcze w 2014 r., a w 2017 r. już nie. W WPGO nie powinno być zaś "miejsca na niedomówienia i białe plamy". W WPGO nie ma także planu co do działalności składowiska odpadów [...] w latach 2015-2016. Oznacza to, że Sejmik zaniechał ustalenia planu odnośnie tej instalacji oraz innych instalacji działających w województwie. Strona skarżąca twierdzi, że organ naruszył art. 14 ust. 8 pkt 2 i 3 u.o., poprzez niewskazanie, czy w latach 2015-2016 składowisko odpadów [...] jest planowane jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów, czy jest przewidziane do zamknięcia. Według strony skarżącej z uchwały nr [...] nie wynika, by przewidziano wskazane w uchwale nr [...] daty zamknięcia poszczególnych instalacji, w tym składowiska odpadów [...], co oznacza że odnośnie instalacji przewidzianych do zamknięcia w uchwale nr [...], w uchwale nr [...] nie przewidziano przerwania ich eksploatacji. Zdaniem skarżących, uchwała nr [...] zaprzecza więc treści uchwały nr [...]. Strona skarżąca podnosi, że w tabeli 82 – Wykaz składowisk, z uwzględnieniem instalacji przewidzianych do zamknięcia, nie wskazano, jakie składowiska mają być rekultywowane w latach 2012-2017.

W ich ocenie, uwzględnienie w WPGO jako regionalnej instalacji znajdującej się przy ul. [...] (na terenie W. i miejscowości K.), przewidzianej do kontynuowania działalności przez następne lata, rażąco narusza art. 14 ust. 2 u.o., i jest niezgodne z polityką ekologiczną państwa. W ocenie skarżących, rozbudowa kompostowni odpadów zielonych [...] oraz zakładu MBP gm. S. nie uwzględnia położenia [...].

Tym samym uchwała Sejmiku została uchwalona z rażącym naruszeniem § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk oraz postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K., S., J. i K. obejmujące § 9 ust. 3 pkt 9, w którym ustalono zasady ochrony, zachowania i zrównoważonego użytkowania terenów na obszarze planu poprzez zakaz realizacji w bezpośrednim sąsiedztwie [...] przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dla powyższych terenów obowiązują też zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zgodnie z ustaleniami § 8, w którym wskazano, że nadrzędnym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest stworzenie warunków dla zrównoważonego rozwoju gminy przy jednoczesnej ochronie wartości środowiska i przyrody. Według stanowiska strony skarżącej, Sejmik całkowicie zignorował też przyjęte dla ww. terenów zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, w tym dotyczące terenów i obiektów chronionych na podstawie przepisów odrębnych i odpowiednio zgodnie z ustaleniami § 9. Powyższy przepis nie dopuszcza możliwości kontynuowania działalności instalacji przewidzianych w zaskarżonych uchwałach. Nie wiadomo więc jakie ma być rozmieszczenie np. kompostowni, spalarni, składowisk, w tym także jaka ma być minimalna odległość od terenów wykorzystanych pod zabudowę mieszkaniową.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 14 ust. 3 u.o. poprzez brak zawarcia w WPGO regulacji służących realizacji celów zawartych w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami 2014. Zamiast wskazania, w jaki sposób mają być zrealizowane cele w części VI pkt 2.1. WPGO, określono kierunki działań w zakresie zapobiegania powstawaniu odpadów oraz kształtowania systemu gospodarki odpadami podejmowanych dla osiągnięcia celu. Nie wskazano sposobów osiągnięcia celu.

Postanowienia WPGO charakteryzują się ogólnikowością i nie stanowią one konkretyzacji treści Krajowego Planu Gospodarki Odpadami. Nie można zatem zaakceptować faktu, by w WPGO poprzestano na stwierdzeniu, że zapobieganie powstawaniu odpadów będzie zależało od stopnia wdrażania przez przedsiębiorstwa najlepszych dostępnych technik (BAT). Z tego powodu, w WPGO powinny być wskazania, w jaki sposób mają być zrealizowane cele zawarte w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami, by zachęcić przedsiębiorców do stosowania najlepszych dostępnych technik.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).

Wzruszenie aktu jest możliwe wówczas, gdy kontrola wykaże, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Podkreślić wypada, że Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na postawie akt administracyjnych – art. 133 § 1 p.p.s.a.

Badając legalność zaskarżonego aktu na podstawie powołanych wyżej przepisów w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 90. ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Przywołany przepis art. 90 ust. 1 u.s.w. nie zawiera unormowania odpowiadającego przepisom art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 87 u.s.p. Odnotowania jednak wymaga, że co prawda możliwość zaskarżenia ograniczono do aktów prawa miejscowego, ale jednocześnie dodano warunek, aby były to akty z zakresu administracji publicznej. Z art. 89 ust. 1 u.s.w. wynika, zaś że akty prawa miejscowego stanowi sejmik województwa, a w przepisie art. 90 ust. 1 jest mowa o wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, organu samorządu województwa, który wydał zaskarżony przepis. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.w. pozwala na odpowiednie stosowanie przepisu art. 90 ust. 1, m.in. gdy organ samorządu województwa przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Marszałek nie jest w przywoływanych przepisach wymieniony jako organ samorządu województwa (podobna jest regulacja statusu starosty). W świetle wyartykułowanych już uwag powtórzyć należy, że zarówno marszałek, jak i starosta są organami samorządu. Wbrew zatem dosłownemu brzmieniu art. 90 ust. 1 u.s.w., przyjąć można, że na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają nie tylko akty prawa miejscowego, stanowione przez organ samorządu województwa, ale także inne akty stanowione przez organ samorządu województwa, niebędące aktami prawa miejscowego, ale stanowiące akty z zakresu administracji publicznej. Do tego rodzaju aktów z zakresu administracji publicznej, należą także czynności organu jednostki samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym (por. Jan Paweł Tarno, op. cit., s. 39-40; Andrzej Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, teza 28 do art. 3).

Nie ma więc przeszkód ustrojowych do zaskarżania do sądu administracyjnego aktów z zakresu administracji publicznej, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, innych niż akty prawa miejscowego. Znaczenie powinna mieć w tym zakresie, w ramach zakreślonych ustawami ustrojowymi, materialna podstawa prawna aktu i wynikający z tej podstawy charakter aktu. Nie jest konieczne użycie w przepisie nazwy prawnej formy podjętego aktu. Pogląd ten został już w orzecznictwie wyrażony na tle zarządzeń wójta (patrz: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 439/04, ONSA i wsa 2006/1/27; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 500/08) oraz w postanowieniu NSA I OSK 306/11 z dnia 8 marca 2012 r.).

W tym kontekście nie można całkowicie abstrahować od podziału aktów organów jednostek samorządu terytorialnego dokonanego regulacją art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Według art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne, niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała jest właśnie takim aktem. W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że zaskarżona uchwała podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tej kwestii wskazać należy na powszechnie przyjęty pogląd, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że nie jest możliwe przedstawienie precyzyjnej, szczegółowej definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym brak jest jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz takich uchwał, które podejmowane są w innych sprawach, nie będących sprawami z zakresu administracji publicznej, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46. Trybunał podkreślił, że zawężanie charakteru publicznego administracji do rozstrzygnięć ogólnych i abstrakcyjnych, natury normatywnej, nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny dotyczącym prawnych form działania administracji publicznej. Funkcje administracji publicznej realizowane są przez ustawowo upoważnione podmioty poprzez wydawane przez nie akty zarówno ogólne i abstrakcyjne, jak i indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to różne kategorie aktów administracji publicznej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie opowiedział się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej i uznał, że taki charakter ma zaskarżona uchwała, a tym samym możliwe jest poddanie jej kontroli sądowoadministracyjnej.

Poddając skargę wstępnemu badaniu Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne oraz dochowany został termin do jej wniesienia. Złożenie skargi poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, które okazało się bezskuteczne. W ustawowym terminie skarżący skierowali zaś skargę do Sądu.

Rozpoznając tę skargę obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Z treści powołanych wcześniej przepisów art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika bowiem, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Warunkiem zaskarżenia jest zatem wykazanie, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną skarżącego, tzn. wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne w postaci zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK-A 2003/8/4, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., II SA/Wr 327/07, Wspólnota 2009/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem konkretna norma prawna kształtująca sytuację prawną skarżącego.

Składając skargę musi on zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O tym, czy taki interes prawny istnieje, decyduje przepis prawa materialnego, jego brak powoduje, że strona ma wyłącznie interes faktyczny, który nie daje legitymacji do zaskarżania uchwał i innych aktów organu samorządu województwa.

Naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Naruszony interes prawny musi być również aktualny – nie przyszły, ewentualny czy potencjalny. Oznacza to, że warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi, jest nie tylko legitymowanie się interesem prawnym, ale i jego naruszeniem już w momencie wnoszenia skargi. Wniosek taki wynika z treści art. 90 u.s.w. Zwrot "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" powoduje, że w omawianym trybie nie można wystąpić ze skargą w celu zapobieżenia określonym naruszeniom (B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, wyd. 2012).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, że uchwała negatywnie wpływa na ich sferę prawno-materialną, czyli np. pozbawia ich pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie konieczne było zatem dokonanie niezbędnej konkretyzacji oraz indywidualizacji dobra prawnego naruszonego ustaleniami uchwały, a nie powołanie się jedynie na potencjalne hipotetyczne zagrożenia związane z funkcjonowaniem instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, znajdującej się w sąsiedztwie należącej do skarżących nieruchomości. Powyższe wynika z celów dla których uchwalane są plany gospodarki odpadami. Stanowią one bowiem istotną część zakresu przedmiotowego zasady bliskości w gospodarce odpadami. Instrument planów gospodarki odpadami jest bez wątpienia ważnym elementem całego procesu gospodarowania odpadami, ale przede wszystkim stanowi pochodną ogólnej dyrektywy planowania gospodarczego, wszystkich działań w ochronie środowiska. Należy podkreślić, że proces planowania w gospodarce odpadami jest związany z wywieraniem wpływu organów tworzących plany na określone działania podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami, które objęte są procesem planowania (por. K. Strzyczkowski, Administracyjnoprawne instytucje planowania, Warszawa 1985, s. 13). Istotą planu gospodarki odpadami jest koordynacja celów i środków w gospodarce odpadami. WPGO stanowi więc zbiór zasad i wytycznych planowania gospodarki odpadami na terenie województwa. Plan gospodarki odpadami powinien odzwierciedlać pożądany stan rzeczy w dziedzinie gospodarki odpadami, którego realizacja nie jest pewna i jest związana z ryzykiem wystąpienia okoliczności, które nie muszą być objęte tym planem. W literaturze wyrażono pogląd, według którego "plany gospodarki odpadami jako prawna forma działania określona granicami prawa niewątpliwie ma charakter normatywny, w szerokim znaczeniu tego terminu" (zob. J. Kierzkowska, Plan gospodarki odpadami jako prawny instrument gospodarowania odpadami, [w:] Efektywne zarządzanie gospodarką odpadami, Kalisz, Poznań 2007, s. 372). WPGO ma zatem charakter techoprognozy, która jest prawnym instrumentem planowania gospodarki odpadami i wydawania decyzji reglamentacyjnych dotyczących postępowania z odpadami. Jednym z głównych zdań planu gospodarki odpadami jest określenie zasadniczych problemów związanych z wyborem kierunków gospodarki odpadami zgodnie z polityką ekologiczną państwa. Z tego powodu jest sprawą istotną, by przy opracowywaniu planu gospodarki odpadami wykorzystywano cały zasób wiedzy ekonomicznej, społecznej, technologicznej i innej, posiadanej przez różne podmioty uczestniczące w gospodarce odpadami.

Plan gospodarki odpadami to przede wszystkim proces wyboru zadań, które powinny być realizowane przy uwzględnieniu skutków ich realizacji dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska (art. 14 ust. 1 u.o.).

Plany gospodarki odpadami tworzą podstawy dla wprowadzenia do gospodarki odpadami nowoczesnych metod zarówno w sferze technologii, jak i ekonomi oraz zarządzania z perspektywą rozwiązań długofalowych, skutkujących zarówno zmniejszeniem ilości odpadów, jak i maksymalnym ograniczeniem negatywnych skutków dla środowiska (zob. B. Kozłowska, Odpowiedzialność samorządów w tworzeniu planów gospodarki odpadami, Zarządzanie gospodarką odpadami. Nadzór nad wykonywaniem i odpowiedzialność z tytułu niewykonania obowiązków określonych prawem, Poznań 2007, s. 88.)

Postanowienia zawarte w WPGO określają kierunki i sposoby działania określonych organów i podmiotów wykonujących obowiązki w gospodarce odpadami, a zatem to oni są ich adresatami. Normy wynikające z WPGO nie wywierają natomiast bezpośredniego wpływu na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom j.s.t.

Skarżący dla swojego interesu prawnego nie znaleźli oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa mających związek z przedmiotem toczącego się postępowania. Należy podkreślić, że powołane przez skarżących przepisy nie dają samoistnej podstawy do zdefiniowania ich interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nr [...] w sprawie uchwalenia WPGO.

Konieczne w niniejszej sprawie było więc wykazanie interesu prawnego na podstawie innych przepisów prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Z punktu widzenia przedmiotowego postępowania poszukując norm prawnych uzasadniających przymiot strony należy sięgnąć przede wszystkim do norm prawa cywilnego. System prawa ochrony środowiska nie wyłącza bowiem prawa cywilnego jako instrumentu ochrony właściciela nieruchomości, na którą może oddziaływać działalność prowadzona na terenie innej nieruchomości. Istotną rolę ma tutaj funkcja prewencyjna i kompensacyjna przepisów prawa ochrony środowiska i prawa cywilnego. W literaturze przyjmuje się, że mogą być wykorzystywane wszystkie środki chroniące przed immisjami pośrednimi nieruchomości. Zdaniem W.J. Katnera, "Niemniej jednak niemożliwe jest bowiem przy obecnym tempie rozwoju industrializacji uniknięcie jakiegokolwiek ujemnego oddziaływania na środowisko. Sytuacja jest podobna, jak w wypadku pośredniego oddziaływania nieruchomości: niemożliwe jest osiągnięcie stanu, w którym właściciele nieruchomości nie odczuwaliby żadnych skutków oddziaływania sąsiadów. Konieczna jest więc pewna tolerancja, której stopień określają między innymi, przepisy prawa sąsiedzkiego. Podobnie do pewnych granic musi się znosić oddziaływanie na poszczególne składniki środowiska. W granicach przeciętnej miary nie można mówić o naruszeniu prawa do środowiska. Dla ogółu sytuacji, w których naruszenie środowiska łączy się z immisjami pośrednimi, można przyjąć, że oddziaływanie w granicach miary, jakie jest zobowiązany znosić właściciel nieruchomości (a więc osoba mająca najpełniejsze prawo rzeczowe) ze strony sąsiadów, jest w określonym miejscu i czasie dozwolonym oddziaływaniem na środowisko" (zob. W.J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 177, 186). Skarżący nie wskazali również i w tym obszarze systemu prawa, żadnych podstaw prawnych uzasadniających uznanie ich interesu prawnego w skarżeniu uchwały Sejmiku w sprawie uchwalenia WPGO.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący głównie upatrują źródło swego interesu prawnego przede wszystkim z faktu, że ich nieruchomość jest położona w bliskiej odległości od wskazanych przez nich instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów, które jak wynika z wyjaśnień strony skarżącej funkcjonują od wielu lat.

Mając na uwadze charakter i cel zaskarżonej uchwały oraz to do kogo jest ona adresowana nie można podzielić przekonania skarżących, że w rozpatrywanej sprawie mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023.

Ustalenie braku legitymacji skargowej strony skarżącej prowadzi do oddalenia skargi bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, publ.: LEX nr 169312, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, publ.: ONSAiWSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, publ.: Lex nr 192482). Wobec powyższego Sąd zobowiązany był na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.