Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 949/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 4, art. 53 par. 1, art. 58 par. 1, art. 174, art. 183, art. 189, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1, art. 18, art. 20 ust. 1-4
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej inicjatora referendum – P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1253/14 w sprawie ze skargi inicjatora referendum – P. M., A. R. P., A. P., B. F., E. P., E. B., E. K., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2014 r. nr II/9/14 w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zarządzić zwrot wpisu sądowego od skargi na rzecz inicjatora referendum w kwocie 300 (trzystu) złotych ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Bk 1253/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę inicjatorów referendum – grupy obywateli w skład której wchodzą P. M., E. P., A. R. P., P. M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P. W., Ł. S., S. B., B. F., S. C., M. M., na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2014r. nr II/9/14 w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2014r. P.M.i, występujący jako pełnomocnik inicjatora referendum – wskazanej powyżej grupy obywateli, wystąpił do Marszałka Województwa Podlaskiego o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Zaproponowano zadanie uczestnikom referendum następującego pytania: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?". Wraz z wnioskiem przedłożono karty z podpisami mieszkańców województwa w liczbie 60284. Wniosek został poprzedzony zawiadomieniem Marszałka o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (zawiadomienie z dnia 24 września 2014r.).

W celu oceny wniosku od strony formalnej powołano Komisję, zaś dla oceny wniosku od strony prawnej tj. zgodności z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym, Dz. U. z 2013r. poz. 706 z późn. zm. – uzyskano opinię radcy prawnego. Komisja obradowała na posiedzeniach w dniach 12 i 19 listopada 2014r. Podczas posiedzenia w dniu 19 listopada 2014r. zdecydowano o zwrocie wniosku inicjatorowi i wezwaniu go – na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym – do przedłożenia w terminie 14 dni tj. do dnia 3 grudnia 2014r. pełnomocnictwa, z którego wynikałoby upoważnienie P. M. do reprezentowania inicjatorów referendum. Przedmiotowe upoważnienie zostało doręczone w wyznaczonym terminie, a w dniu 8 grudnia 2014r. ukonstytuowała się kolejna Komisja do sprawdzenia, czy wniosek odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym, albowiem poprzednia komisja utraciła mandat na skutek upływu kadencji dotychczasowych władz samorządowych. W dniu 17 grudnia 2014r. nowa Komisja przekazała wniosek o przeprowadzenie referendum Zarządowi Województwa Podlaskiego celem podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa wnosząc o przyjęcie wniosku.

Uchwałą z dnia 22 grudnia 2014r. Nr II/9/14 Sejmik Województwa Podlaskiego, przy zastosowaniu art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa w związku z art. 18 ustawy o referendum lokalnym, odrzucił wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego (§ 1 uchwały). W § 2 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał na nieprawidłowe i mogące wprowadzać w błąd skonstruowanie pytania referendalnego, sugerujące, że uczestnicy referendum mają wpływ na podjęcie przez władze samorządu województwa decyzji o wybudowaniu lotniska, podczas gdy decyzja w tym przedmiocie mieści się w zakresie zadań i kompetencji innego organu - Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (art. 55 ustawy Prawo lotnicze). Pozytywny wynik referendum wkraczałby zatem w kompetencje tego rządowego organu, co jest niezgodne z art. 2 ustawy o referendum lokalnym, który przewiduje, że mieszkańcy wspólnoty samorządowej wyrażają swoją wolę co do spraw mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji danej jednostki samorządowej. Sejmik podniósł również argument natury finansowej wskazując, że Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego nie wspiera w nowej perspektywie finansowej inwestycji w postaci infrastruktury portów lotniczych, chyba że są związane z ochroną środowiska lub towarzyszą im inwestycje niezbędne do łagodzenia lub ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko. Umowa Partnerstwa zatwierdzona przez Komisję Europejską w dniu 23 maja 2014r. stwierdza natomiast, że w perspektywie 2014-2020 nie planuje się dalszej budowy oraz rozbudowy kubaturowej lotnisk. Realizowane inwestycje mogą dotyczyć wyłącznie portów lotniczych znajdujących się w sieci bazowej TEN-T, do której nie należy lotnisko w województwie podlaskim. Także Europejski Trybunał Obrachunkowy wskazał, że dotychczasowe inwestycje w porty lotnicze nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, dlatego należy przydzielać środki unijne wyłącznie na te porty, które są rentowne i dla których przeprowadzono odpowiednią ocenę potrzeb inwestycyjnych. Budowa portu lotniczego w województwie podlaskim według analiz z 2013 r. kosztowałaby około 392 mln złotych brutto i musiałaby zostać sfinansowana w całości ze środków województwa. Prognoza ruchu opracowana w 2012r. przez Instytut Turystyki w Warszawie zakłada, że z chwilą uruchomienia lotniska w 2020r. będzie ono obsługiwało około 224000 pasażerów rocznie. W uzupełnieniu do tej analizy sporządzonym w 2013r. wskazano, że w roku uruchomienia port obsługiwałby około 185000 pasażerów rocznie, zaś w roku 2040 - 600000 osób rocznie. Nawet zatem za 20 lat lotnisko nie zbliżyłoby się do granicy 1 mln pasażerów rocznie, która jest wskaźnikiem rentowności portu lotniczego. Oznacza to, że województwo musiałoby rocznie dotować lotnisko kwotą kilkudziesięciu milionów złotych. Również opinia analityków europejskiej instytucji wsparcia JASPERS wskazuje, że w obecnej sytuacji nie będzie wystarczającego ruchu lotniczego dla ekonomicznego uzasadnienia portu lotniczego.

Skargę na powyższą uchwałę, powołując art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, złożył opisany powyżej inicjator referendum wojewódzkiego. Zdaniem skarżącego Sejmik nie dotrzymał terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym na podjęcie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum oraz błędnie uchwalił odrzucenie wniosku. Wniesiono o wydanie wyroku na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym, tj. wyroku zastępującego uchwałę Sejmiku zezwalającą na przeprowadzenie referendum. Jak wskazał skarżący, po złożeniu wniosku w dniu 6 listopada 2014r. Sejmik powołał Komisję do jego sprawdzenia, jednakże w terminie 30-dniowym od złożenia wniosku nie wydał uchwały w sprawie referendum, jak też w żaden sposób nie odpowiedział na wniosek i nie zwrócił dołączonej do niego dokumentacji w postaci list podpisów obywateli. Mimo upływu terminu zarówno Komisja jak i Sejmik procedowały dalej, co było niedopuszczalne, a czego wynikiem była uchwała odrzucająca podjęta w dniu 22 grudnia 2014r., przy czym faktycznie w trakcie obrad nie głosowano nad wnioskiem, ale nad uchwałą Komisji zawierającą opinię o wniosku czyli de facto nad dokumentem wewnętrznym. Z powyższych powodów, zdaniem skarżącego, zakwestionowana uchwała jest nieważna, zwłaszcza że sporny wniosek spełnia wszystkie warunki formalne, co potwierdziła Komisja oraz co wynika z opinii prawnej z dnia 18 listopada 2014r. sporządzonej na wiosek inicjatora referendum, a także nie prowadzi do wydania rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Skarżący zarzucił również, że Sejmik nie publikuje swoich uchwał w Dzienniku Urzędowym Województwa, zmienia, usuwa lub nie publikuje uchwalanych treści na swojej stronie internetowej (www.wrotapodlasia.pl), nie odpowiada na wystąpienia obywateli, ignoruje terminy ustawowe podejmując czynności nieprzewidziane przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie w całości jako niezasadnej. Wyjaśnił, że termin 30-dniowy z art. 18 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym ma charakter instrukcyjny (porządkowy), zatem jego przekroczenie nie pozbawiło organu możliwości podjęcia uchwały w sprawie wniosku referendalnego. Skarżący zakwestionowali niedotrzymanie tego terminu wnosząc skargę zarejestrowaną pod sygnaturą II SAB/Bk 112/14, zatem tę złożoną w przedmiotowej sprawie uznać należy za niedopuszczalną. Niedopuszczalność skargi wynika także z niedochowania procedury z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przy wnoszeniu skargi, jak również z jej przedwczesności i niedotrzymania 14-dniowego terminu z art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że przedmiot referendum wykracza poza kompetencje i zakres zadań samorządu województwa, gdyż organem właściwym w sprawie budowy lotniska jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Tym samym pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie wniosku referendalnego oznaczałoby niedopuszczalne wkroczenie w kompetencje Prezesa tego Urzędu, jak również w kompetencje wojewody jako organu uprawnionego do wydania zezwolenia na budowę lotniska użytku publicznego. Referendum mogłoby być wyłącznie referendum opiniodawczym (konsultacyjnym), natomiast temu wymaganiu nie odpowiada treść zaproponowanego pytania, które sugeruje, że referendum może rozstrzygnąć o wybudowaniu lotniska.

W wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie wnioski organu o konieczności odrzucenia skargi z uwagi na niewyczerpanie trybu z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm., zwanej dalej u.s.w.) oraz z uwagi na przekroczenie 14-dniowego terminu na złożenie skargi wynikającego z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013r. poz. 706 z późn. zm., zwana dalej u.r.l.). Zdaniem składu orzekającego, w świetle treści art. 20 ust. 1 u.r.l. uprawnione jest stwierdzenie, że przepis ten stanowi lex specialis wobec regulacji art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz wobec art. 90 ust. 1 u.s.w. Na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. skargę na uchwałę w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wnosi się bowiem bezpośrednio do sądu, w terminie 14 dni od doręczenia uchwały oraz – wbrew twierdzeniom organu – nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 grudnia 2014r., a skarga wniesiona osobiście do sądu w dniu 31 grudnia 2014r. (tj. ósmego dnia po podjęciu uchwały), nie można przyjąć, że uchybiono czternastodniowemu terminowi na jej wniesienie wynikającemu z art. 20 ust. 1 in fine u.r.l.

Rozpoznając zatem sprawę merytorycznie Sąd I instancji wskazał, że uchwała organu samorządowego odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego jest uchwałą z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. tj. podjętą przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, niebędącą aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l. wyrok stwierdzający nieważność uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o przeprowadzeniu referendum i na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2 u.r.l., w tym treść pytania referendalnego.

W ocenie Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, trafnie w niniejszej sprawie odrzucono wniosek o przeprowadzenie referendum, gdyż czynności poprzedzające wydanie uchwały są wadliwe i uniemożliwiają przeprowadzenie referendum. Sąd uznał, że - wbrew twierdzeniom organu - wniosek mieszkańców nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, natomiast – czego organ nie wskazał w swoim uzasadnieniu – wniosek ten nie spełnia wymogów zawartych w art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 i 4 u.r.l. Te nieprawidłowości wniosku nie pozwalają na umożliwienie kontynuowania procesu przygotowania referendum i jego przeprowadzenia. WSA w Białymstoku nie zgodził się z opinią Sejmiku, że z treści pytania referendalnego nie sposób wywieść, czy chodzi o referendum stanowiące czy konsultacyjne (opiniodawcze). Zdaniem Sądu, mając na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 lutego 2003r., K 30/02, pytanie referendalne: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego?" nie prowadzi do rozstrzygnięcia wiążącego i rozstrzygającego sprawę ostatecznie, wskazującego na stanowiący/wiążący charakter referendum. Zaproponowane pytanie należy uznać za pytanie o stanowisko w konkretnej sprawie, o opinię członków wspólnoty samorządowej. Związanie, jakie może wynikać z pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, jest związaniem politycznym, wynikającym z wyrażenia woli przez ogół mieszkańców wspólnoty, a nie związaniem prawnym przesądzającym ostatecznie i nieodwołalnie o konieczności budowy lotniska. Wbrew twierdzeniom organu nie wprowadza ono obywateli w błąd co do charakteru referendum, bowiem stanowi jedynie o wyrażeniu głosu za lub przeciw określonej inicjatywie gospodarczej istotnej dla wspólnoty samorządowej województwa (art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l.). Nie sugeruje ono, jakoby to mieszkańcy mieli w sposób wiążący i ostateczny zadecydować o realizacji lotniska regionalnego. Pozytywna odpowiedź mieszkańców wspólnoty samorządowej na pytanie referendalne nie stanowiłaby również, zdaniem Sądu I instancji, wkroczenia w kompetencje przypisane Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Czym innym jest bowiem wydanie przez tegoż Prezesa zezwolenia na założenie lotniska użytku publicznego na wniosek zainteresowanego (art. 55 ustawy z dnia 3 lipca 2002r. Prawo lotnicze, Dz. U. z 2013r., poz. 1393 z późn. zm.), a czym innym opinia mieszkańców wspólnoty samorządowej wyrażająca poparcie inicjatywie budowy lotniska, czyli de facto wyrażenie ich woli w istotnej sprawie gospodarczej dotyczącej tej wspólnoty. Tym samym nie sposób przyjąć, że ewentualna odpowiedź pozytywna uzyskana w referendum opiniodawczym prowadziłaby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, bo wkraczających w zakres zadań organu rządowego (art. 17 ust. 1 u.r.l.).

W odniesieniu do argumentów o charakterze ekonomicznym (punkt 2 i 3 uzasadnienia uchwały), Sąd I instancji uznał, że nie miały one znaczenia dla stanowiska sądu orzekającego na podstawie przepisów u.r.l. wobec treści art. 17 ust. 1 u.r.l. wskazującego jako kryteria oceny wniosku referendalnego jedynie jego zgodność z wymogami ustawy oraz to, by nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Ustawa o referendum lokalnym nie zawiera przepisu uzależniającego ocenę wniosku referendalnego od przesłanek ekonomicznych. Dotyczą one późniejszego niż formalna ocena wniosku etapu realizacji lotniska, który pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego orzekającego w sprawie niniejszej.

Błędna argumentacja uchwały nie mogła jednak, ze względu na normatywne skutki wyroku uwzględniającego skargę wynikające z art. 20 ust. 3 u.r.l, prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem wniosek o przeprowadzenie referendum nie spełniał wymagań formalnych u.r.l. Przedłożone do akt sądowych przez przedstawiciela inicjatorów referendum informacje i artykuły prasowe oraz internetowe nie stanowią, zdaniem składu orzekającego, ogłoszenia o przedmiocie referendum dokonanego w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego wymaganego przez art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l. Dokumentują one co prawda przebieg procesu zbierania podpisów pod wnioskiem referendalnym, zaangażowanie różnych podmiotów w ten proces, nastawienie lokalnych władz oraz działaczy politycznych do zagadnienia, jak też podają treść pytania referendalnego, jednakże nie stanowią wymaganego w art. 13 ust. 1 i 2 ogłoszenia. Czym innym jest bowiem ogłoszenie, które powinno mieć formę skonkretyzowanej, jednoznacznej, sformalizowanej informacji zawierającej treść pytania referendalnego, a czym innym są prasowe i internetowe publikacje umożliwiające społeczeństwu zapoznanie się z przedmiotem poddanym pod referendum, identyfikację zagadnienia i wyrobienie własnego stanowiska w sprawie. Przedmiotowe publikacje warunków ogłoszenia nie spełniają, co umknęło uwadze organu podejmującego zaskarżoną uchwałę, a co dyskwalifikuje pod względem prawnym zgłoszony wniosek o przeprowadzenie referendum.

W ocenie WSA w Białymstoku, ustawowych wymagań nie spełniały także przedłożone do wglądu listy podpisów poparcia wniosku referendalnego. Żadna z tych kart (k. 64 – 78) nie zawiera jednoznacznej informacji wymaganej przez art. 14 ust. 2 u.r.l., zgodnie z którą poparcia nie można wycofać. Co prawda pod tabelką zawierającą listę podpisów znajduje się zdanie: "Zgodnie z treścią art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706) wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne", jednakże nie oznacza to spełnienia warunku z art. 14 ust. 2 tzn. jednoznacznego wskazania, że poparcia nie można wycofać. Zdaniem Sądu takie wskazanie powinno się znaleźć w widocznym miejscu karty, aby składający podpis został wyraźnie uprzedzony i był świadomy nieodwołalności tej czynności.

Sąd dostrzegł także na listach podpisów nieprawidłowości w zakresie wskazania adresu zamieszkania i numeru PESEL. Przykładowo na k. 77 i 78 akt sądowych obok wskazania miejscowości, w której podpisujący zamieszkuje, w trzydziestu przypadkach nie podano numeru domu, a na k. 78 w pozycji 14 nie wskazano pełnego numeru PESEL podpisującego. Biorąc pod uwagę, że przedłożono tylko piętnaście kart z podpisami, których w sumie było kilkadziesiąt tysięcy, zdaniem Sądu I instancji nie można wykluczyć, że na pozostałych kartach nie występują podobne lub inne braki.

Powyższych braków organ wydający zaskarżoną uchwałę nie dostrzegł, mimo że stanowią istotną wadliwość procedury poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum, dyskwalifikującą pod względem formalnym ten wniosek i całą inicjatywę referendalną. Brak ogłoszenia o przedmiocie referendum oraz brak na listach podpisów informacji o niemożności wycofania poparcia godzi w istotę referendum jako formy sprawowania demokracji bezpośredniej, bowiem nie przekazuje podmiotom udzielającym wsparcia inicjatywie referendalnej pełnej, wymaganej ustawowo informacji o tej inicjatywie. Z kolei niepełne dane podmiotów podpisanych na liście poparcia stawiają pod znakiem zapytania rzetelność zebranych podpisów, a tym samym podają w wątpliwość zakres poparcia udzielonego inicjatywie referendalnej. Z tych powodów, mimo błędnego uzasadnienia uchwały odrzucającej wniosek, nie ma według Sądu podstawy do wydania wyroku uwzględniającego skargę, który – w świetle art. 20 ust. 3 u.r.l. – zastąpiłby uchwałę organu stanowiącego województwa o przeprowadzeniu referendum. Wady procedury referendalnej stanowią o niespełnieniu przez wniosek warunków u.r.l. i wykluczają możliwość przeprowadzenia referendum, a zatem uwzględnienia skargi przez Sąd.

W opinii Sądu I instancji, do uwzględnienia skargi nie mógł doprowadzić zarzut przekroczenia przy wydawaniu uchwały terminu 30 dni wynikającego z art. 18 u.r.l., liczonego od dnia przekazania wniosku o przeprowadzenie referendum przez jego inicjatorów, tj. od dnia 6 listopada 2014r. Zdaniem Sądu jest to termin instrukcyjny, zatem jego przekroczenie nie mogło uczynić wydania uchwały niedopuszczalnym. Sąd zauważył przy tym, że przedłużenie tego terminu nastąpiło z powodów niezależnych od organu, gdyż po złożeniu przedmiotowego wniosku, a przed podjęciem zaskarżonej uchwały, odbyły się wybory samorządowe, które niewątpliwie wpłynęły na przedłużenie rozpoznania wniosku.

Także zarzut niepodania uchwały do wiadomości publicznej przez jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż takiej publikacji podlegają wyłącznie akty prawa miejscowego wydawane przez organy samorządowe i terenowe organy rządowe, zgodnie z art. 13 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). Sąd I instancji uznał zatem, że w okolicznościach niniejszej sprawy błędne uzasadnienie zaskarżonej uchwały, przy zasadniczo trafnym odrzuceniu w niej wniosku referendalnego, nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały. Dlatego Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku inicjator referendum wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyrokowi WSA w Białymstoku skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżących kasacyjnie, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i ustalił pozaustawowe warunki do zbadania skargi. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2 i ust. 4 oraz art. 18 ustawy o referendum lokalnym, przez ich błędną wykładnię. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnianiu wyrażono wątpliwość z jakiego powodu Sąd I instancji nie przyjął zarzutu spóźnienia podjęcia przez Sejmik zaskarżonej uchwały oraz głosowania nad opinią komisji a nie nad projektem uchwały. W ocenie skarżącego wniosek o przeprowadzenie referendum spełniał wymogi formalne. Informacja o przedmiocie referendum została ogłoszona zgodnie z wymogami art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.r.l., albowiem użyte w tym przepisie pojęcie "prasa" należy rozumieć szeroko, obejmując nim również umieszczenie informacji w serwisach internetowych. W odniesieniu do zarzutów dotyczących list poparcia zwrócono uwagę, że Sąd dysponował tylko niewielką liczbą tych list (15 pierwszych stron), a zatem wyrywkowo sprawdził tylko niektóre z nich, podczas gdy biorąc pod uwagę ogólną liczbę uzyskanych podpisów poparcia, przewyższającą o kilkanaście tysięcy minimalną wymaganą ustawą liczbą, nie mogło to mieć znaczenia dla ogólnej liczby zebranych podpisów. Skarżący uważa także, że nie są znane ustawie wskazane przez Sąd w odniesieniu do umieszczenia na listach informacji o niemożności wycofania udzielonego poparcia wymogi w postaci "jednoznacznego wskazania", "umieszczenia w widocznym miejscu", "wyraźnego uprzedzenia", "świadomości nieodwołalności czynności". Zdaniem skarżącego ustawowy wymóg poinformowania na listach o niemożności wycofania udzielonego poparcia został spełniony poprzez umieszczenie na listach informacji o bezskuteczności wycofania udzielonego poparcia.

W ocenie inicjatora referendum błędna jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 18 ustawy o referendum lokalnym przyjmująca, że termin w nim przewidziany jest jedynie terminem instrukcyjnym. W ocenie skarżącego jest to termin najpóźniejszy i ostateczny dla podjęcia uchwały z wniosku referendalnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik Województwa Podlaskiego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sejmik stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada zawartym w tym przepisie wymogom, gdyż w sposób zwięzły przedstawiono w nim stan sprawy i zarzuty podniesione w skardze, wskazano oraz wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia, przedstawiając w tej mierze obszerną argumentację prawną. Zdaniem Sejmiku Sąd I instancji nie miał obowiązku odnieść się do każdego z argumentów mających w ocenie skarżących świadczyć o zasadności zarzutu. Za nieuzasadniony Sejmik uznał także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 i 4 oraz art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Sejmik podzielił stanowisko Sądu I instancji, że przepisy ustawy o referendum lokalnym muszą być interpretowane i stosowane ściśle, albowiem mają na celu sprawne przeprowadzenie czynności referendalnych. Skoro więc ustawodawca w art. 13 ust. 1 w/w ustawy zobowiązał inicjatora referendum do podania, na własny koszt, do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum w prasie codziennej ogólnodostępnej, to zrealizowanie tego obowiązku w inny sposób – za pośrednictwem Internetu - nie może być uznane za zgodne z wymogami ustawy, gdyż zastosowany przez inicjatora referendum środek komunikowania się nie spełnia niewątpliwie przymiotu ogólnodostępności. Wymogów określonych przez ustawodawcę nie spełniał również zakres informacji dotyczącej podjętej inicjatywy i podanej w powyższy sposób. W ocenie Sejmiku nietrafny jest też zarzut błędnej wykładni art. 14 ust. 2 i 4 ustawy o referendum lokalnym, albowiem stwierdzenie, iż zawierają one niepełne dane występujących tam podmiotów stanowi uchybienie wymogom ustawy, a tym samym stawia pod znakiem zapytania rzetelność zebranych podpisów i wywołuje wątpliwość co do zakresu udzielonego poparcia. Zdaniem Sejmiku nie jest też zasadny zarzut błędnej wykładni art. 18 w/w ustawy, albowiem Sąd I instancji trafnie uznał określony w tym przepisie 30-dniowy termin do podjęcia przez właściwy organ stosownej uchwały w przedmiocie referendum za termin instrukcyjny, porządkowy. Brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, aby wiązać niedotrzymanie terminu do podjęcia takiej uchwały z automatycznym wręcz rozstrzygnięciem sądu zastępującym uchwałę, o którym mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania z powodu przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie, a zgodnie z art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu ocenia czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu lub czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Pogląd, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą ex officio podstawy nieważności, jest ugruntowany w piśmiennictwie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 488). Podkreśla się także, że art. 189 p.p.s.a. formułuje jednoznaczny nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy przed wojewódzkim sądem administracyjnym prawidłowo nadano sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki odrzucenia skargi (por. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 527). Użyty w art. 189 p.p.s.a. zwrot: "Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" obejmuje przypadki, w których już na etapie wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, istniała podstawa do odrzucenia skargi, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 §1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił. Hipoteza normy zawartej w art. 189 p.p.s.a. pozwala zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na własną ocenę, czy w dacie orzekania przed wojewódzkim sądem administracyjnym istniały przesłanki do odrzucenia skargi, niezależnie od tego, jak w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji i czy było to objęte skargą kasacyjną. Pogląd taki jest także przyjmowany w orzecznictwie. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009r. (sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010r., nr 3, poz. 40), w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego (por. również wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014r., II OSK 3070/14 oraz postanowienie NSA z dnia 29 września 2009 r., sygn. II OSK 445/09, Lex nr 528872).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonego wyroku zgodnie z treścią art. 189 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że w tej sprawie już przed Sądem I instancji zachodziły podstawy do odrzucenia skargi.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną inicjatora referendum od wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2015r. o sygn. II SA/Bk 1253/14 w sprawie z wniesionej w dniu 31 grudnia 2014r. przez inicjatora referendum skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2014r. Nr II/9/14, odrzucającą wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Skarga to została wniesiona na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. o referendum lokalnym (Dz. U Nr 88, poz. 985 z późn. zm., zwana dalej ustawą o referendum lokalnym). natomiast wcześniej, w dniu 18 grudnia 2014r., ten sam inicjator referendum wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa Podlaskiego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub o odrzuceniu wniosku o referendum wojewódzkie w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Także tę skargę oparto na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, dotyczyła ona tego samego referendum i została wniesiona przez tego samego inicjatora referendum. Tej sprawie nadano sygnaturę II SAB/Bk 112/14 i w dniu 27 stycznia 2015r. WSA w Białymstoku wydał wyrok, który następnie został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 948/15, a sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.

Powołany jako podstawa prawna obydwu tych skarg art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przewiduje, że "Na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia". Zgodnie z art. 18 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1 ustawy. Uprawnionym do wniesienia skargi jest wyłącznie inicjator referendum.

Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym stanowi lex specialis w stosunku do postanowień ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczących zasad i trybu wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Wniesienie przez inicjatora referendum skargi do sądu stanowi wyjątek od zasady wnoszenia skargi za pośrednictwem organu, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Nie jest też wymagane przewidziane w art. 52 § 4 p.p.s.a. wezwanie organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (por. A. Kisielewicz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, ABC Warszawa 2007, s. 102-103, Komentarz do art. 20). Ustanawiając sądową kontrolę negatywnego rozstrzygnięcia bądź milczenia organu stanowiącego, ustawodawca określił w art. 20 ust. 2 14-dniowy termin do dokonania tej czynności liczony od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia, wprowadzając tym samym wyjątek od zasady określonej w art. 53 §1 p.p.s.a.

Z treści art. 20 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym wynika, że przedmiotem skargi do sądu może być zarówno uchwała odrzucająca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, jak też niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu określonego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym. Art. 20 ust. 3 przewiduje, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a z ust. 4 tego przepisu wynika, że na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Jeżeli zatem sąd administracyjny orzeknie, że organ stanowiący podjął wadliwą uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, albo że nie podjął uchwały w terminie określonym w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, taki wyrok sądu zawsze stanowi podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Wyrok sądu uwzględniający skargę ma zatem ex lege charakter konstytutywny, albowiem zastępuje uchwałę organu stanowiącego w zakresie rozstrzygnięcia o przeprowadzeniu referendum i w konsekwencji to na jego podstawie komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum. W postanowieniu komisarz wyborczy określa informacje, które powinny być zawarte w uchwale organu stanowiącego, wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy o referendum (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 20 ustawy o referendum lokalnym, op. cit., s. 103).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonując wykładni norm art. 20 ust. 3 i ust. 4 ustawy o referendum lokalnym należy przyjąć, że w procedurze przeprowadzenia referendum lokalnego na wniosek mieszkańców sądowa ocena legalności działania organu stanowiącego może mieć miejsce tylko raz. Każdy wyrok sądu uwzględniający skargę i stanowiący przez to podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Za niedopuszczalne uznać zatem należy wydanie przez sąd kilku wyroków w sprawie zasadności wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Wydanie kilku wyroków uwzględniających skargę inicjatora referendum doprowadziłoby do braku jednoznaczności co do tego, który z tych wyroków mógłby stanowić podstawę wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2014r., II OSK 3070/14). Do analogicznych wątpliwości doprowadziłoby wydanie wyroków o różnej treści, odmiennie oceniających postępowanie organu stanowiącego jednostki samorządowej w sprawie wniesionego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Interpretacja powyższych przepisów dopuszczająca wielokrotną sądową kontrolę legalności postępowania organu stanowiącego jednostki samorządowej w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego, prowadziłaby w konsekwencji do dysfunkcjonalności instytucji sądowej kontroli procedury przeprowadzania referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców, poprzez brak jej jednoznacznego wyniku. Interpretacja norm prawnych należących do danego aktu prawnego nie może prowadzić do zasad wzajemnie wykluczających się. Interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do pełnej rekonstrukcji normy, odpowiadającej celowi danej instytucji. Biorąc zatem pod uwagę ratio legis regulacji zawartej w art. 20 ust. 3 i ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, kierując się językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi dyrektywami wykładni tych norm należy przyjąć, że nie jest dopuszczalna dwukrotna sądowa kontrola postępowania organu samorządu terytorialnego w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Uprzednie zatem zainicjowanie sądowej kontroli niedotrzymania przez organ samorządowy 30 - dniowego terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub odrzucenia wniosku o jego przeprowadzenie uniemożliwia kontrolę sądową w późniejszej sprawie ze skargi na uchwałę organu samorządowego odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum. Byłaby to bowiem w istocie dwukrotna sądowa kontrola w tej samej sprawie.

Odnosząc powyższe zasady do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skoro skargą z dnia 18 grudnia 2014r. inicjator referendum zakwestionował przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku niedotrzymanie terminu podjęcia przez Sejmik Województwa Podlaskiego uchwały w sprawie wniesionego w dniu 6 listopada 2014r. wniosku inicjatora referendum o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego, niedopuszczalna była późniejsza skarga tego samego inicjatora referendum dotycząca tego samego referendum, tj. wniesiona w niniejszej sprawie w dniu 31 grudnia 2014r. skarga na uchwałę Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 grudnia 2014r. Nr II/9/14, odrzucającą wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego. Skargi te dotyczą tego samego wniosku o przeprowadzenie referendum. Należy zatem uznać, że druga z tych skarg, jako kolejna skarga inicjatora referendum wniesiona w tej samej sprawie, nie była dopuszczalna, albowiem objęta skargą sprawa pomiędzy tymi samymi stronami była już w toku, co stanowi przesłankę jej odrzucenia przewidzianą w art. 58 §1 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Sprawa kontroli legalności postępowania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wobec wniesionego w dniu 6 listopada 2014r. wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie podlaskim regionalnego portu lotniczego jest w toku, albowiem wyrokiem z dnia 10 lipca 2015r., sygn. akt II OSK 948/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2015r., II SAB/Bk 112/14 w sprawie niedotrzymania terminu przez Sejmik Województwa Podlaskiego do podjęcia uchwały dotyczącej tego wniosku i sprawa została przekazana temu sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznając tę sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oceniać zatem będzie, czy doszło do niedotrzymania terminu przewidzianego w art. 18 ustawy o referendum lokalnym, a także czy wniosek o przeprowadzenie referendum spełniał wymogi ustawowe, do których odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Ponowna sądowa kontrola w niniejszej sprawie, zmierzająca do tego samego, jest więc niedopuszczalna.

W tym stanie rzeczy należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie dopiero przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została ujawniona podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wydany w sprawie wyrok i odrzucił skargę, działając na podstawie art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.

O zwrocie wpisu od skargi postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.