Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3027/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do wydania decyzji oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 1a, art. 174, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 par. 3, art. 36, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 114, art. 125 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 321/17 w sprawie ze skargi J. H. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wydania orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania wniosku J. H. z dnia (...) października 2016 r. o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni licząc od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. H. kwotę 1.200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. w sprawie IV SAB/Wa 321/17 oddalił skargę J. H. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wydania orzeczenia.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

J. H. wniósł skargę na bezczynność Wojewody [...] w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 12 października 2016 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten, zawiadomieniem Wojewody [...] z dnia 29 listopada 2016 r., został pozostawiony bez rozpoznania. Jak wynikało z treści tego pisma, skarżący nie usunął braków formalnych wniosku poprzez niedostarczenie informacji starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy wydanej nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku bądź niedostarczenia dokumentów potwierdzających zwolnienie z obowiązku dostarczenia informacji starosty.

Organ, pismem z dnia 12 października 2016 r. wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie ww. informacji oraz przedstawienia oryginałów załączonych kopii informując, że ich nieuzupełnienie będzie skutkowało pozostawieniem pisma bez rozpoznania.

Skarżący przy piśmie z 27 czerwca 2014 r., stanowiącym uzupełnienie braków formalnych wniosku, które wpłynęło do organu 30 czerwca 2014 r dołączył umowę o pracę, informację pracodawcy, oświadczenie o zamiarze podjęcia pracy, ZUS, oświadczenie o zamiarze powierzenia mu pracy, odpis skrócony aktu urodzenia. Wskazał także, że nie może przedłożyć paszportu, ponieważ upłynął termin jego ważności.

Podaniem z 13 października 2016 r., M. J. - przyszły pracodawca wnioskodawcy - zwróciła się do organu o przedłużenie terminu dostarczenia opinii starosty ze względu na długi termin oczekiwania.

Organ uznał, że skarżący nie usunął braków formalnych wniosku i w dniu 29 listopada 2016 r. zawiadomił o pozostawieniu wniosku skarżącego bez rozpoznania. Przesyłka z zawiadomieniem wróciła do organu z adnotacją "awizowana nie podjęta w terminie".

Pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. po rozpatrzeniu zażalenia postanowił uznać je za nieuzasadnione, ponieważ skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku, a termin do uzupełnienia tych braków upłynął bezskutecznie w dniu 19 lipca 2016 r.

Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Wojewody [...] w związku z pozostawieniem jego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP bez rozpoznania wywodząc, że informacja starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o lokalny rynek pracy nie stanowi braku formalnego podania albowiem okoliczność, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, której niespełnienie zgodnie z art 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018, poz. 2094) stanowi podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a zatem okoliczność ta nie może być badana na etapie oceny wymogów formalnych podania. Dokumenty stanowiące braki formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wymienione zostały w art. 106 ww. ustawy, w którym to ustawodawca wyraźnie wskazał jakie dokumenty wymagane są w chwili składania wniosku, a zatem jakie dokumenty są niezbędne do nadania sprawie biegu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie było możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ skarżący nie usunął braków formalnych wniosku w postaci informacji starosty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Powołując się na treść uchwały NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, którą orzeczono, że "na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.)" Sąd stwierdził, że ponieważ wniosek skarżącego o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę został pozostawiony bez rozpoznania a zasadność tej czynności cudzoziemiec kwestionuje, to właściwym trybem rozpoznania skargi jest wniosek o stwierdzenie czy organ pozostawał w bezczynności.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że o tym jakie wymagania musi spełniać wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz jakie są wymagane do niego załączniki rozstrzyga art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku:

1) aktualne fotografie;

2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z kolei o tym, jakie wymagania musi spełniać cudzoziemiec, by uzyskać zezwolenie na pobyt czasowy i pracę rozstrzyga art. 114 tej ustawy. Sąd zacytował treść tego przepisu i wskazał, że wynika z niego, iż cudzoziemiec ubiegając się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę musi wykazać m.in., że podmiot powierzający mu wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3).

Dalej Sąd przypomniał treść art. 125 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1285). O udzielenie informacji, o której mowa w tym przepisie występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Informację tę cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zgodnie z art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku, o którym mowa w art. 88 pkt 1, wojewoda wydaje zezwolenie, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi dołączył do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę informację starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, sporządzoną z uwzględnieniem pierwszeństwa dostępu do rynku pracy dla obywateli polskich oraz cudzoziemców, o których mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 -11.

Wobec powyższych zapisów ustawowych Sąd wojewódzki uznał, że z art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wynika w sposób jednoznaczny obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z pracą ww. informacji starosty. W tej sytuacji dokument ten należy traktować jako element wymagań formalnych wniosku.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

J. H. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art, 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z powołanych regulacji prawnych wynika jednoznaczny obowiązek dołączenia informacji starosty do wniosku o wszczęcie postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a zatem dokument ten należy traktować jako element wymagań formalnych wniosku, podczas gdy:

- z powołanych regulacji prawnych nie wynika obowiązek dołączenia informacji starosty na etapie inicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdyż dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty stanowiące braki formalne wniosku wymienione zostały w art. 106 ustawy o cudzoziemcach;

- okoliczność, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy stanowi materialnoprawną przesłankę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a zatem złożenie informacji starosty nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony, a przez to nie może być badane na etapie oceny wymogów formalnych;

- informacja starosty nie jest dokumentem wymaganym w każdej sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach), a zatem organ administracji obowiązany jest dokonać ustaleń faktycznych w tym przedmiocie, co oznacza, że okoliczność ta nie może być badana na etapie oceny wymogów formalnych;

a w konsekwencji ww. naruszeń niewłaściwe uznanie, że Wojewoda [...] nie pozostaje w bezczynności, gdyż miał podstawy prawne, by pozostawić bez rozpoznania wniosek cudzoziemca z uwagi na niezałączenie informacji starosty, co skutkowało oddaleniem skargi.

Il. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności pozostawiając wniosek cudzoziemca bez rozpoznania i nie załatwiając sprawy w terminach wskazanych w powołanych regulacjach prawnych;

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1. na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona; ewentualnie

2. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a - uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi i instancji;

3. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - zasądzenie na rzecz Skarżącego od Wojewody [...] zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych;

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

Analiza skargi, która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy ma ocena czy organ w sposób prawidłowy pozostawił wniosek cudzoziemca z dnia 12 października 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. Trafność zastosowania ostatniego z przywołanych przepisów związana jest natomiast z oceną czy niedołączenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wymaganej przez art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach stanowi brak formalny wniosku, którego nieusunięcie w ustawowym terminie musiałoby skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania czy też informacja ta stanowi element materialnoprawny wniosku. W tym ostatnim wypadku jej niedołączenie na żądanie organu winno rodzić skutki materialnoprawne (np. nieudzielenie wnioskodawcy zgody na pobyt).

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że kwestie warunków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy reguluje art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym cudzoziemiec, składając wniosek przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku (1) aktualne fotografie; (2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie ustawodawca w art. 114 ust. 1 ww. ustawy wskazał, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby cudzoziemiec mógł skutecznie ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Jedną z nich jest wykazanie, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Sposób wykazania tej przesłanki określony został w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawodawca w tym zakresie nałożył określone obowiązki uzyskania tej informacji na przyszłego pracodawcę, który winien zwrócić się o powyższe do starosty. Nie bez znaczenia dla oceny działania organów w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że zgodnie z art. 88c ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy organ ten (starosta) wydaje tę informację na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w terminie:

1) nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia oferty pracy w powiatowym urzędzie pracy, jeżeli z analizy rejestrów bezrobotnych i poszukujących pracy nie wynika, że istnieje możliwość zorganizowania rekrutacji;

2) nie dłuższym niż 21 dni od dnia złożenia oferty pracy w przypadku organizowania rekrutacji wśród bezrobotnych i poszukujących pracy.

Jednocześnie ustawodawca w ustawie o cudzoziemcach określił sytuacje, w których powyższa informacja w ogóle nie jest wymaga.

Powyższe zapisy ustaw pozwalają stwierdzić, iż zasadnie skarżący kasacyjnie zarzuca, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie ocenił, jako prawidłowe działanie organu administracji, który pozostawił bez rozpoznawania wniosek cudzoziemca wobec nie dołączenia przedmiotowej informacji. Wykładnia językowa, gramatyczna art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku, która jak wskazał Sąd pierwszej instancji nakazuje cudzoziemcowi dołączenie przedmiotowej informacji do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę i traktowanie jej jako elementu formalnego wniosku mogłaby prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. ZAakceptowanie takiej wykładni art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach mogłoby prowadzić do sytuacji, w której wniosek cudzoziemca zostałby pozostawiony bez rozpoznania, mimo braku jakiejkolwiek winy po stronie wnioskodawcy. Powyższe wynika przede wszystkim z faktu, iż ustawodawca nie tylko uzależnił uzyskanie tej informacji od innego organu, ale i określił staroście dłuższy niż 7 dniowy termin do jej wydania.

Niezależnie od powyższego brzmienie art. 125 ust. 3 w połączeniu z art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy pozwala twierdzić, iż intencją racjonalnego ustawodawcy nie było traktowanie omawianej informacji, jako warunku formalnego wniosku, gdy weźmie się pod uwagę ze ustawodawca wyłączył obowiązek składania tej informacji w określonych w ustawie przypadkach. Aby dany dokument lub inny dowód mógł być traktowany jako warunek formalny wniosku to obowiązek jego złożenia musi wynikać z jednobrzmiącego przepisu prawa. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie można bowiem na cudzoziemca przerzucać obowiązku oceny czy przepisy ustawy zwalniają go z takiego obowiązku czy tez nie mieści się on kręgu osób i sytuacji wyłączonych z powyższego. Co więcej potraktowanie powyższego obowiązku jako przesłanki formalnoprawnej znacznie ogranicza możliwość kwestionowania przez cudzoziemca prawidłowości dokonanej ewentualnie przez organ administracji oceny. Wprawdzie w dalszym ciągu weryfikacja ta mogłaby się odbywać poprzez ewentualnie wystąpienie ze skargą na bezczynności organu administracji jednakże sytuacja taka, biorąc pod uwagę ustawowe wymogi złożenia przez cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę w określonym terminie, byłaby dla wnioskodawcy mniej korzystna z punktu widzenia jego praw procesowych.

Powyższe niejasne brzmienie przepisu przy stosowaniu jego wykładni gramatycznej, językowej zostało zauważone również przez ustawodawcę, który końcowo ustawą z dnia 24 listopada 2017 r., która weszła w życie z dniem 12 lutego 2018 r. (Dz.U. z 2018 r.,poz.107) zmienił treść tego przepisu na taką, która nie pozostawia wątpliwości co do tego, że powyższa informacja winna być dołączona przez cudzoziemca w postępowaniu w sprawie udzielenia zgody na pobyt. W uzasadnieniu tej Noweli wskazano, że zmiana w art. 125 ust. 3 podyktowana jest tym licznymi wyjątkami przewidzianymi w art. 114 ust. 3 co nie rzadko wymaga przeprowadzania dodatkowych ustaleń. Powyższe wyjątki powodują to, że w wielu przypadkach nie jest jasne, czy cudzoziemiec jest obowiązany wykazać, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy i dołączyć do wniosku informacje starosty potwierdzające spełnienie tej przesłanki. Zgodnie z projektowanym przepisem cudzoziemiec będzie dołączał przedmiotowe informacje starosty w toku postępowania w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Powyższa zmiana ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych w sprawie udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę".(Druk nr 1780. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że dla prawidłowej interpretacji art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach niezbędne jest dokonanie nie tylko wykładni językowej, ale także funkcjonalnej, systemowej. Dopiero taka wykładnia tego przepisu pozwoli na jego zrozumienie zgodnie z intencją ustawodawcy oraz zasadami ogólnymi określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Takie też stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. w sprawie II OSK 347/18 (dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "bez względu na znaczenie pojęć "składając wniosek dołącza do niego" "dołącza do wniosku", (...) jeżeli ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana, to należy przyjąć, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia czy przedłożenie informacji jest konieczne, a to wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego(...)". Stanowisko to w pełni podzielił również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę.

Konkludując trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił błędną wykładnię art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach. Konsekwencją tego naruszenia było nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji uprawniony był do pozostawienia wniosku cudzoziemca bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości że istota sprawy została wyjaśniona co uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi.

Nie jest sporne w niniejszej sprawie, iż skarżący w dniu 12 października 2016 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i mimo upływy terminu określonego w art. 35 § 3 i 36 k.p.a. wniosek ten nie został rozpoznany do dnia orzekania przez Sąd. W tej sytuacji Sąd zobowiązał organ administracji do wydania rozstrzygnięcia we wskazanym w wyroku terminie. Okoliczności sprawy nie pozwalają jednocześnie na uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą ocenę ma przede wszystkim wpływ fakt, że organ administracji podejmował działania mające na celu rozpoznanie sprawy. Niejasna treść przepisu nie pozwoliła organowi administracji w sposób prawidłowy ocenić charakteru żądanej informacji, co doprowadziło do błędnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania zamiast jego oceny merytorycznej w przypadku niezłożenia wymaganego dokumentu do dnia ewentualnego orzekania przez organ administracji.

Z tych względów, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 i 1a tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 tej ustawy.