Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 459/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Semiczek Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Piotr Kieres Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 r. sprawy ze skargi: N. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi N. B. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynikało z akt sprawy skarżący 10 czerwca 2019 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (kontynuacja studiów).

W tym samym dniu organ administracji publicznej zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, wyznaczając termin jego zakończenia na 10 grudnia 2019 r. Jako powód zwłoki wskazał konieczność sprawdzenia przedłożonych dokumentów oraz dużą liczbę składanych wniosków.

Pismem z 6 kwietnia 2020 r. organ administracji publicznej, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach) wystąpił do odpowiednich służb z zapytaniem, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tego samego dnia organ administracji, powołując się na art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 dalej k.p.a.) poinformował o przewidywanym terminie zakończenia sprawy wyznaczając go na dzień przypadający 90 dnia po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni. Uzasadniał, że powyższe jest podyktowane wystąpieniem o informacje do służb w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach. W piśmie tym wezwał nadto stronę do uzupełnienia wniosku o wskazane tam dokumenty. Przesyłka zawierająca ww. pismo nie została przez stronę podjęta i została zwrócona do organu administracji.

Pismem z 28 kwietnia 2020 r. Komenda Wojewódzka Policji we W. poinformowała, że z posiadanych przez nią danych nie wynika aby pobyt strony na terenie kraju stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Pismem z 2 lipca 2020 r. organ administracji, powołując się na przepis art. 149 ust. 1a ustawy o Cudzoziemcach poinformował skarżącego, że decyzja w sprawie zostanie wydana w terminie 60 dni od złożenia wniosku wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia. Przy czym, jeżeli nie zostały dołączone wszystkie niezbędne dokumenty, bieg terminu, o którym mowa w ww. przepisie zawiesza się do dnia ich przedłożenia organowi administracji. W związku z tym na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał skarżącego do nadesłania wskazanych w piśmie dokumentów.

Pismo to nie zostało przez stronę podjęte w terminie.

W dniu 8 lipca 2020 r. skarżący skorygował uprzednio złożony wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy, zmieniając cel pobytu na wykonywanie pracy. Do pisma załączył wniosek oraz szereg dokumentów.

Pismem z 28 lipca 2020 r. organ administracji wezwał skarżącego do uzupełnienia skorygowanego wniosku o dokumenty: świadectwo ukończenia studiów oraz uzupełnienie załącznika nr 1 wniosku.

W dniu 13 sierpnia 2020 r. skarżący uzupełnił brakujące dokumenty.

W dniu 21 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji.

W dniu 31 sierpnia 2020 r. organ administracji wydał decyzję zgodną z wnioskiem skarżącego. Z akt sprawy wynika, że została ona doręczona skarżącemu 21 września 2020 r.

Pismem z 5 października 2020 r. organ administracji publicznej przekazał ponaglenie skarżącego zgodnie z właściwością

Natomiast 16 września 2020 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Zarzucała naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., przez rażące przekroczenie terminów załzawienia sprawy. Wnioskowała o stwierdzenie przewlekłości postępowania, stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu administracji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi administracji; przyznanie od organu administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w wysokości 14.000 zł.; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona opisała stan faktyczny sprawy, podnosząc, że postępowanie toczy się ponad 15 miesięcy. Wskazała na ustawowe terminy załatwienia sprawy i zasadę szybkości postępowania. Zaznaczała, że sprawa nie należy do skomplikowanych i winna być rozpoznana ciągu najwyżej dwóch miesięcy. Podkreślała obowiązek organu administracji do informowania o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy, czego w tej sprawie nie uczyniono, nie wyznaczono także terminu rozpoznania sprawy. Skarżący przywołał ustawową definicję przewlekłości i orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczącą tego zagadnienia. Wywodził, że ma ona miejsce wówczas, gdy nie są podejmowane żadne czynności lub są one nieefektywne. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, gdyż bez żadnej przyczyny przez okres 15 miesięcy organ administracji nie wydał decyzji. Usprawiedliwieniem dla opieszałości nie mogą być zdaniem skarżącego problemy kadrowe czy duża ilość spraw. Brak uzasadnienia dla zwłoki w rozpoznaniu wniosku strony wskazuje na rażące naruszenie prawa. Brak decyzji powoduje, że strona nie może podjąć zatrudnienia, co wpływa na nią negatywnie, generując frustrację i stres. Powyższe uzasadnia żądanie zasądzenia sumy pieniężnej. Jej przyznanie we wnioskowanej kwocie będzie stanowiło rekompensatę za naruszenie praw strony, niepewność prawną, podważenie zaufania do państwa i negatywne skutki materialne trwające 15 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, wskazał, że w sprawie 31 sierpnia 2020 r., a zatem dwa tygodnie przed sporządzeniem skargi, została wydana decyzja zgodna z żądaniem strony. Podkreślał również, że skarżący był kilkukrotnie wzywany o przedstawienie dokumentów, co uczynił dopiero po trzecim wezwaniu wystosowanym po zmianie wniosku. Dalej wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej czy grzywny stwierdził, że orzeczenie tych środków nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Ewentualne przyznanie sumy pieniężnej winno podlegać miarkowaniu. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej powinien być oddalony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.

Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Istotna z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest jeszcze regulacja art. 35 § 4 k.p.a, stanowiąca, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Taką szczególną normę stanowi art. 149 ust. 1a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach), stanowiący, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia, o którym mowa w art. 144, wydaje się w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia. Jednocześnie art. 144 ust. 1 b ww. ustawy stanowi, że jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 144, nie zostały dołączone wszystkie dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia, bieg terminu, o którym mowa w ust. 1a, zawiesza się do dnia ich doręczenia wojewodzie.

Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane normy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tylko czy organ załatwia sprawę w terminie, ale także czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu, obowiązki organu administracji. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z 3 lutego 2016r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA.

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała tak pojmowana przewlekłość. W opinii Sądu dotyczy to pierwszej fazy postępowania, tj. okresu od daty złożenia wniosku przez stronę, tj. od 10 czerwca 2020 r. do dnia jego zmiany przez skarżącego – 8 lipca 2020 r. W tym zakresie czasowym żądanie strony było powiązane z udzieleniem zezwolenia na pobyt czasowy w związku z kontynuacją nauki. Zastosowanie zatem winny znaleźć powołane regulacje szczególne, tj. art. 144 i następne ustawy o Cudzoziemcach. Mając to na uwadze, w szczególności fakt, że zwieszały one termin rozpoznania sprawy do czasu przedstawienia niezbędnych dokumentów, nie można tracić z pola widzenia ogólnych zasad postępowania. Otóż zadaniem organu administracji jest kontrola wniosku pod względem jego wymogów i ocena, czy w sprawie przedstawione zostały wszystkie niezbędne informacje i dokumentacja umożlwiającą nadanie biegu sprawie. Wniosek musi spełniać wymogi formalne, a strona dostarczyć wymagane prawem dokumenty, przy czym to na organie administracji ciąży obowiązek weryfikacji wniosku z punktu widzenia ww. wymogów formalnych, jak i merytorycznych umożliwiających sprawne rozpoznanie sprawy. Słowem jeśli strona nie nadeśle wszystkich niezbędnych dokumentów lub też niektóre z nich nie spełniają wymogów zadaniem organów administracji jest wystąpienie do strony o uzupełnienie bądź braków formalnych bądź dokumentacji. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 8 k.p.a. Powołane regulacje szczególne, zwłaszcza art. 149 ust. 1b ustawy o Cudzoziemcach zasad tych nie uchyla. Wskazuje na zawieszenie biegu terminu rozpoznania sprawy do czasu dostarczenia wszystkich dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku, nie oznacza jednak bierności organu administracji w sytuacji gdy strona nie przedstawi niezbędnej dokumentacji. Mając na uwadze zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), zasadę zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) organ administracji musi podejmować swoje działania sprawnie, niezwłocznie po wpływie wniosku w sposób skoncentrowany i zmierzający do jak najszybszego rozpoznania sprawy. Zaś terminy wyznaczone ustawowo stanowią granicę dające stronie gwarancje rozpoznania sprawy w rozsądnym czasie. Zastrzeżone w tych regulacjach okresy zawieszenia biegu terminów chronią z kolei organy administracji, jednakże nie mogą być wykładane w ten sposób, że brak określonych wymogów wniosku, czy brak określonej prawem dokumentacji, przy zupełnej bezczynności organu administracji, będzie usprawiedliwieniem dla nierozpoznawania wniosku strony i milczenia administracji. Zatem w tego typu sprawach, oceniając działanie organu administracji w kontekście przewlekłości, podobnie jak przy ogólnych terminach rozpoznania spraw, badana być musi aktywność organu administracji po wpłynięciu wniosku, staranność w organizacji prowadzonego postępowania, koncentracja podejmowanych czynności, reakcje wnioskodawcy na wezwania, ich precyzyjność i wdrażanie zasad ogólnych – w tym zwłaszcza zasady informowania, zaufania i szybkości postępowania.

Zebrany w sprawie materiał aktowy dowodzi, że w tej sprawie organom administracji – w tym czasookresie - trzeba postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Po wpływie wniosku strony i wszczęciu postępowania strona nie została poinformowana o szczególnym trybie prowadzenia postępowania i wymogu dostarczeniu przez nią określonych prawem dokumentów. Informacja o podstawie prawnej i trybie prowadzonego postępowania została wskazana wnioskodawcy dopiero w piśmie z 2 lipca 2020 r. Zważywszy, że przepis dotyczący terminów rozpoznawania ww. spraw został wprowadzony z dniem 27 kwietnia 2019 r. był zatem nową regulacją (strona wniosek złożyła 10 czerwca 2019 r.) należało wcześniej wyjaśnić skarżącemu obowiązujące w postępowaniu zasady. Tym bardziej, że skarżący jest cudzoziemcem. Tego nie jednak uczyniono. Podkreślenia wymaga, że w treści kierowanego do strony pisma z 10 czerwca 2019 r., nie wynikało aby wniosek miał braki formalne, nie wskazano również podstawy prawnej na jakiej wniosek ten miałby być rozpoznawany. Po wpływie wniosku i wystosowaniu do strony ww. pisma od razu przedłużono termin rozpoznania sprawy o pół roku (sześć miesięcy) celem analizy załączonych dokumentów, a faktyczne procedowanie w sprawie rozpoczęto dopiero 6 kwietnia 2020 r., czyli po prawie 10 miesiącach od wpływu wniosku.

Opisane fakty dowodzą braku koncentracji podejmowanych czynności, braku właściwej organizacji działań ze strony organu administracji prowadząc do wniosku, że postępowanie było w tym okresie opieszałe, niestaranne a w rezultacie przewlekłe. Przy czym przyczyny zwłoki (przynajmniej do 31 marca 2020 r.) leżą wyłącznie po stronie organu administracji publicznej Powyższe nakazuje stwierdzenie przewlekłości postępowania, na co składa się zarówno ocena czasu trwania tego postępowania - od momentu wniosku strony do dnia podjęcia pierwszych efektywnych czynności w sprawie upłynęło 10 miesięcy. Oceniając postępowanie organów administracji Sąd uwzględnił terminy wskazane w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), tj. okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r.

W dalszej części postępowaniu organu administracji publicznej nie można już postawić zarzutu opieszałości. Na czas trwania postępowania wpłynął niewątpliwe fakt niepodejmowania korespondencji przez stronę oraz zmiana kwalifikacji wniosku, co wymagało dodatkowych czynność. Ostatecznie od momentu zmiany wniosku organ administracji procedował dwa miesiące, licząc do dnia doręczenia decyzji w sprawie. Zatem stwierdzenie przewlekłości w tym okresie nie ma uzasadnienia. Na ocenę sposobu procedowania wpływa jednak opisany na wstępie rozważań czas bezczynności w okresie od daty złożenia wniosku do momentu podjęcia pierwszej merytorycznej czynności w sprawie, datowanej na 6 kwietnia 2020 r.

W tych okolicznościach nie ma wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej narusza zasady szybkości postępowania, zasady zaufania i informowania, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że nie chodzi tu o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej przewlekłość jego postępowania winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. Opisane już okoliczności wskazują, że przewlekłość organu administracji nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Do faktycznego rozpoznania wniosku przystąpiono dopiero po 10 miesiącach i to bez istotnej przyczyny. W tym kontekście konieczne jest wskazanie, że takiej okoliczności nie stanowią powoływane w odpowiedzi na skargę problemy kadrowe czy napływ dużej ilości wniosków. Problemy te zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po 10 miesiącach od złożeniu wniosku przez stronę, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. I jakkolwiek w tym czasookresie organ administracji zastosował art. 36 k.p.a. wyznaczając termin załatwienia sprawy, to terminu tego nie dochował.

O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń niewątpliwe miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę sprawności działania organu administracji publicznej w tej sprawie (przewlekłości). Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych i zachował koncentrację podjętych czynności, bowiem kwestionowany przez Sąd czas rozpoznawania wniosku przypadał na okres sprzed 31 marca 2020 r.

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie jego wadliwe działanie. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez skarżącego kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, adekwatną będzie tu kwota 300 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. W uzasadnieniu skargi nie wskazano bowiem na konkretne (dotyczące skarżącego) zdarzenia wypływające z nieprawidłowych działań organu administracji, podając jedynie ogólne okoliczności związane z opieszałością organów administracji w podobnych sprawach. Ponadto Sąd wziął po uwagę fakt wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II, IV sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec wydania decyzji zgodnej z wnioskiem strony bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie. W związku z tym Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).

Końcowo Sąd stwierdza, że w sprawie istniały podstawy do merytorycznego orzekania, gdyż skarga strony dotyczyła przewlekłości postępowania, a nie bezczynności. Wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu nie uniemożliwia merytorycznego rozpoznania tej skargi przez sąd w zakresie rozstrzygnięcia, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnego wymierzenia grzywny, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3420/18; z 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2276/17 orzeczenia publ. w CBOSA). Przyjmując nawet odmienny pogląd, to na moment wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone, jakkolwiek organ administracji wydał decyzję w sprawie 31 sierpnia 2020 r., to jej doręczenie nastąpiło już po tej dacie, tj. 21 września 2020 r., zatem już po wniesieniu skargi. Decyzja nie miała zatem waloru ostateczności i postępowanie w tej sprawie na moment wniesienia skargi nie zostało zakończone. Posiłkowo wskazać należy na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 stanowiącą, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe potwierdza, że dla oceny dopuszczalności merytorycznej oceny skargi z punktu widzenia wydania decyzji istotne jest czy jest ona ostateczna w administracyjnym toku instancji. Jak wynika z akt taka okoliczność w sprawie nie wystąpiła.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).