Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4238/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz decyzję II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. S.A. z siedzibą w [...] oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 331/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję K. S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla pkt II zaskarżonego wyroku oraz uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji na pytania nr 2 i 4 zawarte we wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia 29 grudnia 2017 r.; 2) oddala skargę kasacyjną K. S.A. z siedzibą w [...]; 3) zasądza od K. S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 331/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję K. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] z dnia 12 stycznia 2018 r. nr S.IP.3.2017 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji na pytanie nr 5 – kto został zatrudniony na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami (pkt I); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt II); zasądził od K. S.A. z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] w dniu 29 grudnia 2017 r. drogą mailową zwróciła się do K. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej procedury rekrutacyjnej na stanowisko specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami, poprzez udzielenie odpowiedzi na wskazane w treści wiadomości pytania dotyczące:

1. informacji, czy zakończyło się postępowanie rekrutacyjne na wskazane stanowisko;

2. danych osobowych (imię i nazwisko) osób, które zgłosiły swoją kandydaturę;

3. ilości zgłoszeń;

4. danych osobowych (imię i nazwisko) kandydatów, z którymi przeprowadzono rozmowę;

5. osoby zatrudnionej (imię i nazwisko) na w/w stanowisku.

K. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] pismem z dnia 12 stycznia 2018 r. udzieliła Stowarzyszeniu odpowiedzi w zakresie obejmującym pytania nr 1 i 3.

Jednocześnie Spółka decyzją z dnia [...] stycznia 2018 nr [...], na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 17 w zw. z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej w skrócie "u.d.i.p."), odmówiła udostępnienia informacji dotyczących pytań nr 2, 4 i 5. W uzasadnieniu decyzji powołała się na treść art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm., dalej w skrócie "u.o.d.o."), wskazujący na dane identyfikujące wprost określoną osobę. Spółka, nie kwestionując tego, że jest objęta zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), wskazała na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wyjaśniając podstawę stosowania tego przepisu, powołała pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. sygn. II SA/Wa 2016/05, w którym przyjęto, że w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej są zawarte dane osobowe, ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

K. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] stwierdziła, że odmowa udzielenia odpowiedzi w zakresie kandydatów, którzy ubiegali się o zatrudnienie na wakującym stanowisku oraz kandydatów, z którymi przeprowadzono rozmowy, jest spowodowana faktem, iż kandydaci aplikujący na to stanowisko nie są osobami sprawującymi funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji brak jest przepisów ustawowych nakładających na Spółkę obowiązek ujawniania danych osobowych w postaci imion i nazwisk kandydatów.

Z kolei odmowa udzielenia odpowiedzi w zakresie osoby zatrudnionej na wskazanym stanowisku została uzasadniona tym, że taka osoba nie jest osobą sprawującą funkcje publiczne, gdyż nie posiada kompetencji decyzyjnych w zakresie gospodarowania mieniem, zaś w strukturze Spółki jest podległa osobom decyzyjnym – dyrektorowi właściwej jednostki organizacyjnej Spółki, a pośrednio Prezesowi Zarządu. Przyjmując nawet szerokie rozumienie "osoby sprawującej funkcje publiczne" nie można uznać, że osoba zatrudniona na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami mieści się w tym zakresie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżące Stowarzyszenie zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiącego konstytucyjną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu wąskiego rozumienia prawa dostępu do informacji publicznej;

- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej będącego prawem człowieka;

- art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż prawo do prywatności ma charakter bezwzględny i nie podlega ograniczeniu;

- art. 47 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż norma prawna wyrażona w tym przepisie określa granice prawa dostępu do informacji publicznej;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania powodów udostępnienia informacji publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie wskazując na powyższe zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

K. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga w części zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dochodzi do realizacji trzech warunków, a mianowicie, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p., adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, wskazany w katalogu zawartym w art. 4 u.d.i.p. oraz podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Przedstawił regulacje zawarte w art. 1 ust. 1, art. 4 oraz w art. 6 u.d.i.p. Wyjaśnił, że o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter.

Sąd pierwszej instancji, przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że K. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Fakt ten przyznał pełnomocnik Spółki na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r. oraz wynika on z informacji zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej. Jest to podmiot zawiązany przez Gminę [...] oraz Województwo [...] w celu realizacji projektu strategicznego pod nazwą "K.". Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., reprezentujący Spółkę organ jest zatem podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej.

W sprawie jest niesporne, że skarżące Stowarzyszenie domagało się ujawnienia informacji o określonych z imienia i nazwiska kandydatach aplikujących na stanowisko specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami, kandydatach, z którymi przeprowadzono rozmowy kwalifikacyjne oraz danych osoby, którą na tym stanowisku ostatecznie zatrudniono.

Należało zatem rozważyć, czy odmowa udzielenia przez Spółkę informacji we wskazanym zakresie, spowodowana uznaniem, że doszło do aktualizacji przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zasadna. W przedmiocie pozostałego żądania zawartego we wniosku informacja została wnioskującemu Stowarzyszeniu udzielona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odnosząc się do kwestii dotyczącej udzielenia skarżącemu Stowarzyszeniu informacji w zakresie pkt 2 i 4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej (kandydatach aplikujących oraz kandydatach, z którymi przeprowadzono rozmowy kwalifikacyjne) wskazał, że skonfrontowanie dwóch wartości znajdujących swoją bliższą emanację odpowiednio w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 u.o.d.o. nie może prowadzić do podzielenia stanowiska zawartego we wszystkich zarzutach skargi. Dostęp do informacji publicznej nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom. Na mocy art. 1 ust. 1 u.o.d.o. ustawowej ochronie podlegają również informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy. Dobra te pełnią na tyle istotną rolę w katalogu praw i wolności, że podlegają ochronie również w stanach nadzwyczajnych, co gwarantuje art. 233 Konstytucji RP. W doktrynie przyjmuje się, że ustawa o ochronie danych osobowych w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej są zawarte dane osobowe, stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesłanką legalizującą udostępnienie danych osobowych w trybie dostępu do informacji publicznej jest art. 5 ust. 2 zd. drugie u.d.i.p. Jeżeli okoliczności określone w tym przepisie nie zaistniały, pierwszeństwo ochrony należy przyznać danym osobowym, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Podmioty stosujące art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mając na względzie wagę pozostających ze sobą w kolizji praw są zobowiązane do szczególnie starannej jego interpretacji i badania indywidualnie w każdej sprawie, czy dopuszczalna ingerencja nie stanowi zbyt daleko wkroczenia w chronioną sferę prywatności.

Sąd pierwszej instancji, biorąc powyższe pod uwagę stwierdził, że w odniesieniu do pkt 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia nie zachodzą przesłanki warunkujące po stronie podmiotu zobowiązanego udostępnienie żądanej informacji. W polu zainteresowania skarżącego Stowarzyszenia pozostają bowiem dane osobowe kandydatów, którzy zgłosili swój akces do udziału w procedurze konkursowej na wakujące stanowisko. Podmiotów tych nie cechuje przymiot osób pełniących funkcje publiczne, czy mających związek z pełnieniem tych funkcji. Osoby te nie zrezygnowały też z przysługującego im prawa ochrony danych osobowych.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w tej sprawie osobnym problemem pozostaje przesądzenie, czy zatrudniony pracownik Spółki jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a zatem zweryfikowanie przesłanek stojących u podstaw udzielenia negatywnej odpowiedzi przez podmiot zobowiązany na zawarte we wniosku Stowarzyszenia pytanie nr 5.

W świetle regulacji zawartej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., określone w tym przepisie prawo do prywatności stanowi przesłankę ograniczającą prawo do informacji publicznej, z wyjątkiem ściśle w tym przepisie określonym i odnoszącym się do informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach ich powierzenia i wykonania. Niewątpliwie, do sfery prywatności danej osoby zaliczają się takie dane jak jej imię i nazwisko.

Ocena spornej kwestii sprowadza się zatem do tego, czy kwalifikacja osoby zatrudnionej do kręgu objętych wskazanym zakresem dyspozycji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. została dokonana w sposób właściwy. Skarżące Stowarzyszenie, powołując się na poglądy orzecznictwa i doktryny uważa bowiem, że organ niewłaściwie interpretuje pojmowanie funkcji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei Spółka uznaje, że pojęcie osoby publicznej zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy interpretować w kontekście ochrony prawa do prywatności i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Sąd pierwszej instancji podał, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, lecz to pojęcie na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Wyrażenie "osoba pełniąca funkcję publiczną" nie jest wyraźne zakresowo, granice pojmowania funkcji publicznej wyznacza zasada, że wykluczone są tu stanowiska, także zajmowane w organach administracji czy też podmiotów wykonujących zadania publiczne, które mają charakter jedynie usługowy lub techniczny. Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym i równoznaczna z możliwością oddziaływania na sprawy publiczne. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną (por. wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14 oraz 10 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1108/14).

Powyższe rozumienie omawianego pojęcia odpowiada również wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, które z kolei ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" stwierdził, że: "Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. (...) Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznych wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zadania publiczne wykonuje również osoba dysponująca mieniem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając przedstawioną wyżej argumentację Trybunału Konstytucyjnego i nie kwestionując twierdzenia podmiotu zobowiązanego, że osoba zatrudniona na wakującym stanowisku nie posiada uprawnień decyzyjnych zauważył, iż już z samego opisu zadań wykonywanych na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami zawartym w ogłoszeniu o naborze (informacja z Biuletynu Informacji Publicznej) wynika, że do obowiązków takiej osoby będzie należał szereg zadań mających wpływ na sytuacje osób trzecich, wśród których należy wskazać na zarządzanie oraz nadzór nad nieruchomościami, w tym nad infrastrukturą techniczną, opracowywanie oraz zarządzanie dokumentacją w przedmiocie posiadanych zezwoleń, umów itp., przygotowywanie propozycji inwestycji na nieruchomościach, koordynacja funkcjonowania obiektu, zapewnienie utrzymania infrastruktury technicznej na posiadanych nieruchomościach. Podzielając zatem co do zasady stwierdzenie Spółki o braku kompetencji decyzyjnych osoby zatrudnionej na pozostającym w zainteresowaniu skarżącego Stowarzyszenia stanowisku, podkreślić należy, iż realizacja chociażby katalogu powyżej przywołanych zadań pozwala na uznanie , że będzie ona uzyskiwała wpływ na treść decyzji dotyczących podmiotów trzecich. Ponadto, abstrahując od tego konkretnego przypadku, zauważyć również należy, iż zarządzanie nieruchomościami w powszechnej opinii łączy się z decyzjami i czynnościami mającymi na celu zapewnienie właściwego gospodarowania nieruchomością. O ile na gruncie przedmiotowej sprawy taka decyzyjność osoby zatrudnionej została istotnie ograniczona z uwagi na kompetencje w tym zakresie samej Spółki i osób decyzyjnych, o tyle nie została ona zupełnie wyłączona. Istotne jest także, iż Spółka ograniczyła się jedynie do wskazania na fakt zależności specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami od osób decyzyjnych, aczkolwiek ani w samej decyzji, ani nawet w odpowiedzi na skargę (mając jednak na uwadze, że odpowiedź na skargę nie jest pismem procesowym, które może uzupełniać lub zmieniać zaskarżony akt) nie została podjęta próba wyjaśnienia sytuacji takiego pracownika i zajmowanego przez niego stanowiska.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie m.in. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt I, dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 12 stycznia 2018 r. w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji na pytanie nr 5 zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia – kto został zatrudniony na stanowisku specjalisty do sprawa zarządzania nieruchomościami.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na braku dokonania weryfikacji przez Sąd pierwszej instancji prawidłowości w ustaleniach faktycznych, a tym samym niezbadanie, jakie rzeczywiste i realne obowiązki wykonuje pracownik zatrudniony na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami w K. S.A. z siedzibą w [...] oraz jak wygląda jej struktura organizacyjna w zakresie działalności statutowej, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Sąd, iż w/w pracownik jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a tym samym nie jest możliwe objęcie go dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. prawem do prywatności w zakresie dostępu do informacji publicznej;

b) art. 141 § 4 zdanie pierwsze w zw. z art. 166 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz zarzutu wskazanego przez pełnomocnika Spółki na rozprawie w dniu 18 maja 2018 r., dotyczącego braku objęcia K. S.A. z siedzibą w [...] zakresem podmiotowym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, które to lakoniczne odniesienia się skutkują uniemożliwieniem bądź przynajmniej znaczącym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania jaki doprowadził Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, iż Spółka dokonała nieprawidłowej interpretacji pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną oraz uznania, że pracownik zatrudniony na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami pełni funkcję publiczną w K. S.A. z siedzibą w [...] oraz że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej;

2) prawa materialnego, poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegające na przyjęciu, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest pracownik K. S.A. z siedzibą w [...] zatrudniony na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami i przyjęcie, że uzyskuje on wpływ na treść decyzji dotyczących podmiotów trzecich, w sytuacji, gdy kompetencje decyzyjne w K. S.A. z siedzibą w [...] posiada Zarząd i – w ograniczonym zakresie – dyrektorzy jednostek organizacyjnych Spółki, a nie zatrudnieni na stanowiskach niekierowniczych pracownicy, w tym na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami;

b) błędne zastosowanie przepisów prawa materialnego w postaci pominięcia przez Sąd pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu art. 47 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych, zapewniających ochronę prawną m.in. życia prywatnego osoby fizycznej oraz danych osobowych.

Dodatkowo, jako zarzut ewentualny, Spółka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., polegające na przyjęciu, iż K. S.A. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a tym samym, że wykonuje zadania publiczne, w sytuacji, gdy nie wykonuje ona żadnych zadań publicznych ani nie dysponuje majątkiem publicznym.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, tj. w pkt I i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło również Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], reprezentowane przez adwokata i zaskarżając wyrok w części, tj. w zakresie pkt II, dotyczącego oddalenia skargi na decyzję z dnia 12 stycznia 2018 r. w części odmowy udzielenia informacji na pytania nr 2 i 4 zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia – danych osobowych (imię i nazwisko) osób, które zgłosiły swoją kandydaturę i danych osobowych (imię i nazwisko) kandydatów, z którymi przeprowadzono rozmowę.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez błędne zastosowanie prowadzące do zbyt daleko idącego ograniczenia prawa do wiedzy na kanwie niniejszej sprawy;

- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich pominięcie, a co za tym idzie dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., polegającej na uznaniu dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o zasadach zatrudniania w spółce będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach osób, które ubiegają się o pracę w spółce komunalnej, narusza prywatność tych osób, a w konsekwencji błędne zastosowanie w/w przepisu w tej sprawie;

- art. 1 ust. 1 u.o.d.o., poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, iż ma on zastosowanie w sprawie dotyczącej prawa do informacji publicznej, w sytuacji, w jakiej art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odwołuje się do prawa do prywatności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

K. S.A. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok w jego pkt II odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy poddać rozpoznaniu skargę kasacyjną K. S.A. z siedzibą w [...], która zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie pkt I, dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 12 stycznia 2018 r. w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji na pytanie nr 5 zawarte we wniosku skarżącego Stowarzyszenia – kto został zatrudniony na stanowisku specjalisty do sprawa zarządzania nieruchomościami.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Została ona oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w przedmiotowej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w kontekście zastosowania określonych w nich przepisów. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tj. objęcia K. S.A. z siedzibą w [...] zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc do błędnego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a tym samym, że wykonuje zadania publiczne, w sytuacji, gdy nie wykonuje ona żadnych zadań publicznych, ani nie dysponuje majątkiem publicznym.

Zauważyć, że K. S.A. z siedzibą w [...] powyższy zarzut podniosła dopiero na etapie rozprawy przed Sądem pierwszej instancji, wcześniej nie kwestionowała bowiem faktu, że jest podmiotem zobowiązanym na podstawie przepisów u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Co więcej, wydając zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 17 w zw. z art. 16 oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przyjęła, iż jest takim podmiotem, albowiem tylko podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może działać na podstawie przepisów u.d.i.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo przyjął, że zgodnie z art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Spółka jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jej posiadaniu, a które mają charakter informacji publicznej.

Z zamieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej informacji wynika, że K. S.A. z siedzibą w [...] jest spółką zawiązaną przez Gminę [...] oraz Województwo [...] w celu realizacji projektu strategicznego pod nazwą "K.". Na to przedsięwzięcie składają się cztery odrębne zadania inwestycyjne: [...]. Tereny projektu połączy [...], który będzie elementem spinającym poszczególne obszary nie tylko poprzez powiązania przestrzenne, ale również ideowo. Szlak będzie miał charakter ciągu pieszego i rowerowego oraz ścieżki edukacyjnej i promocyjnej. Z kolei z oficjalnej strony internetowej Spółki wynika, że jej kluczowym zadaniem jest podejmowanie skutecznych działań mających na celu przyśpieszenie rozwoju gospodarczego wschodniej części [...] na poziomie: infrastrukturalnym, funkcjonalnym i społecznym. Ma się to stać poprzez zagospodarowanie obszaru w sposób podnoszący atrakcyjność [...] przede wszystkim dla inwestorów, społeczności miasta i gminy [...], jak i całego regionu oraz turystów. Ponadto, ze strony Biuletynu Informacji Publicznej dotyczącej spółek z udziałem kapitału Miasta [...] wynika, że udział Gminy [...] w kapitale zakładowym K. S.A. z siedzibą w [...] wynosi 99,28%.

Powyższe wystarcza do uznania K. S.A. z siedzibą w [...], jako spółki zawiązanej przez Gminę [...] oraz Województwo [...] w celu wykonywania w/w zadań, za podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, a więc taki, który na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również pozostałe zarzuty dotyczące pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną – w kontekście pracownika zatrudnionego w Spółce na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami.

Wyjaśnić należy, iż Konstytucja RP określa zakres prawa do informacji publicznej przez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 244/170).

Określając pojęcie informacji publicznej ustawodawca odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym przez Sąd pierwszej instancji uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. I OSK 1530/14 stwierdził, że "Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma jedynie charakter podstawowy i niewyczerpujący. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wyrażono pogląd , że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). (...) Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. (...) Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. (...) można założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.".

Wskazać należy, że wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, na który również powołał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Trybunał wskazał, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej Trybunał Konstytucyjny wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy zatem ujmować szeroko. Obejmuje ono w konsekwencji osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmując racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, iż jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest bowiem wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo uznał, że osoba zatrudniona w K. S.A. z siedzibą w [...] na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., posiada ona bowiem określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, wyrażając powyższy pogląd, nie pominął kwestii dotyczącej struktury organizacyjnej Spółki w zakresie jej działalności statutowej i wynikających z niej zasad co do kompetencji decyzyjnych danych podmiotów – Zarządu i dyrektorów jednostek organizacyjnych Spółki. Wyraźnie wskazał, że nie kwestionując w żadnej mierze twierdzenia podmiotu zobowiązanego, iż osoba zatrudniona w Spółce na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami nie posiada uprawnień decyzyjnych, zauważył jednak, że już z samego opisu zadań wykonywanych na w/w stanowisku zawartym w ogłoszeniu o naborze wynika, iż do obowiązków takiej osoby będzie należał szereg zadań mających wpływ na sytuacje osób trzecich, wśród których należy wskazać na zarządzanie oraz nadzór nad nieruchomościami, w tym nad infrastrukturą techniczną, opracowywanie oraz zarządzanie dokumentacją w przedmiocie posiadanych zezwoleń, umów itp., przygotowywanie propozycji inwestycji na nieruchomościach, koordynacja funkcjonowania obiektu, zapewnienie utrzymania infrastruktury technicznej na posiadanych nieruchomościach. Sąd podzielił zatem – co do zasady – stanowisko Spółki o braku kompetencji decyzyjnych osoby zatrudnionej na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami. Stwierdził jedynie, że – pomimo tego faktu – już tylko realizacja wyżej przywołanych zadań pozwala na uznanie, że taka osoba będzie uzyskiwała wpływ na treść decyzji dotyczących podmiotów trzecich, gdyż te zadania mają na celu zapewnienie właściwego gospodarowania nieruchomościami.

Skarżąca kasacyjnie Spółka nie wskazała na żadne konkretne okoliczności, na podstawie których można by było wyciągnąć odmienne wnioski. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja ma w istocie charakter czysto polemiczny i koncentruje się jedynie na uwypukleniu faktu niedostatecznego zbadania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie struktury organizacyjnej Spółki i podejmowanego w ramach tej struktury procesu decyzyjnego, który nie należy do osoby piastującej stanowisko specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami. Wskazuje, że każda pośrednia czynność takiego pracownika jest nadzorowana, kontrolowana i analizowana przez podmioty nadrzędne – decyzyjne w danym zakresie. Jak już wyżej podano, Sąd pierwszej instancji te kwestie wziął pod uwagę, stwierdził jedynie, że o ile w tej konkretnej sytuacji decyzyjność osoby zatrudnionej na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami została istotnie ograniczona z uwagi na kompetencje w tym zakresie samej Spółki i osób decyzyjnych, o tyle nie została ona zupełnie wyłączona.

Powyższe stwierdzenie jest prawidłowe, gdyż w przypadku pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie chodzi wyłącznie o osobę uprawnioną w Spółce do podejmowania decyzji na zewnątrz czy do nadzoru nad konkretnymi pracownikami, co miałoby wynikać tylko z jej struktury organizacyjnej w zakresie działalności statutowej. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego, za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Chodzi zatem o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub których sprawowanie łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Niewątpliwie ten drugi przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Stanowisko specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami w K. S.A. z siedzibą w [...] daje osobie je piastującej określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej i z pewnością nie należy do stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny. Osoba zajmująca przedmiotowe stanowisko ma pośredni, realny i skonkretyzowany, a nie jedynie hipotetyczny wpływ na procesy decyzyjne dotyczące sytuacji prawnych innych podmiotów.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie przyjął, że [...] S.A. z siedzibą w [...] nie miała podstawy do odmowy udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 5 zawarte we wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej. W związku z tym zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 47 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 i 2 u.o.d.o. okazały się niezasadne.

Nietrafne są także zarzuty naruszenia określonych przepisów postępowania, będące procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej.

W ramach rozpoznawania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (w zarzucie 1b powiązano go błędnie z art. 166 P.p.s.a., który dotyczy odesłania stosowania przepisów o wyrokach do postanowień) Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd w sposób wystarczający ocenił i wykazał dlaczego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji na pytanie nr 5 – kto został zatrudniony na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami (pkt I wyroku). W konsekwencji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli instancyjnej. Ponadto wskazać należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Z kolei fakt reprezentowania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę odmiennego poglądu prawnego nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 P.p.s.a. zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej nie określił, która norma tego przepisu została, według niego, naruszona. Przypomnieć należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony

przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut jego naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać wadliwie skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym precyzyjnie nie określono jednostki redakcyjnej przepisu, którego zarzut dotyczy, a przy jego uzasadnieniu w żaden sposób nie nawiązano do treści przepisu, który został wskazany jako naruszony. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie. Powołany jako naruszony przepis art. 134 P.p.s.a. składa się z dwóch paragrafów dotyczących różnych zagadnień. Na jednoznaczne odkodowanie intencji autora skargi kasacyjnej nie pozwala również uzasadnienie tego konkretnego zarzutu, albowiem skupia się ono na uzasadnieniu naruszenia powiązanego z nim art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna [...] z siedzibą w [...] nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast, że skarga kasacyjna Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...], której przedmiotem jest pkt II wyroku Sądu pierwszej instancji, dotyczący oddalenia skargi na decyzję z dnia 12 stycznia 2018 r. w zakresie odmowy udzielenia informacji na pytania nr 2 i 4 zawarte we wniosku Stowarzyszenia, zasługuje na uwzględnienie. Przy czym wskazać należy, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie – wobec zakresu zaskarżenia – błędnie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Rozpoznając tę skargę kasacyjną należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję argumentacji przedstawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że osoba zatrudniona w K. S.A. z siedzibą w [...] na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż posiada ona określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Natomiast odnosząc się do kwestii związanych z przeprowadzonym naborem na to stanowisko w kontekście

imion i nazwisk osób, które zgłosiły swoją kandydaturę oraz kandydatów, z którymi przeprowadzono rozmowę, powyższego stwierdzenia nie uwzględnił.

Prawo do prywatności jest wartością chronioną konstytucyjnie, a zatem w odniesieniu do osoby fizycznej udostępnienie danych osobowych powinno ograniczyć się tylko do tego, co z mocy ustawy będzie uznane za jawne. Z kolei powołany już art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa zakres ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej, wskazując, że z przewidzianej w nim ochrony nie korzystają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Wolą ustawodawcy było bowiem zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym. Trafność tego stwierdzenia potwierdza zarówno brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale także treść art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób wyłaniania najlepszego kandydata na stanowisko, które posiada określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej – tworzy sferę faktów publicznych. Zgłaszając swoją aplikację na takie wolne stanowisko, kandydat musi liczyć się z tym, że jego imię i nazwisko nie będą w procedurze naboru korzystać z ochrony prawa do prywatności. Co istotne, informacje te, związane z naborem kandydatów do służby publicznej, podlegają upublicznieniu w zakresie, w jakim pozostają w związku z tym postępowaniem. Dotyczy to także imion i nazwisk osób, które przystąpiły do rekrutacji na stanowisko w służbie publicznej, a dla których nabór ten nie zakończył się pomyślnie. Jeżeli bowiem konstytucyjna zasada równości w dostępie do stanowisk związanych z zadaniami w sferze publicznej ma być realna, to tym samym konieczne jest umożliwienie każdemu zainteresowanemu sprawdzenie, czy istotnie wyniki naboru wyłoniły najlepszych spośród kandydatów, według ustalonych przy naborze kryteriów (umieszczonych na stronach Biuletynu Informacji Publicznej), oraz czy wszystkich kandydatów potraktowano według jednakowych, przyjętych wcześniej zasad. Publiczne ujawnienie faktu ubiegania się konkretnych osób (przy czym chodzi tu wyłącznie o imię i nazwisko, a nie inne dane osobowe) o zatrudnienie na stanowisku specjalisty do spraw zarządzania nieruchomościami w K. S.A. z siedzibą w [...], do czego sprowadzało się żądanie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, w okolicznościach tej sprawy nie stanowiło naruszenia prawa do prywatności, które mogłoby uzasadnić odmowę uwzględnienia dostępu do informacji publicznej. Przeprowadzanie przez Spółkę naboru na w/w stanowisko – jak już przesądzono, związane z pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – mieści się w pojęciu działalności publicznej. Spółka przeprowadzająca rekrutację załatwiła sprawę publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p. wynika, że przepis odrębny może określić szczególne zasady dostępu do informacji publicznej co do informacji o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska (na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest takich przepisów), niemniej jednak, pozostając przy regulacjach samej tylko u.d.i.p., należy przyjąć, że informacje żądane przez Stowarzyszenie w niniejszej sprawie (wyłącznie imiona i nazwiska kandydatów) stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Są to bowiem informacje o kandydatach, których Spółka używa w postępowaniu rekrutacyjnym i które mają znaczenie z punktu widzenia tego postępowania. Ubocznie można przywołać rozwiązanie zawarte w art. 29 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1345 ze zm.), zgodnie z którym imiona i nazwiska kandydatów (uczestniczących w naborze do służby cywilnej), którzy spełniają wymagania formalne oraz wynik naboru stanowią informację publiczną w zakresie objętym wymaganiami w ogłoszeniu o naborze.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w jego pkt II. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 12 stycznia 2018 r. w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji na pytania nr 2 i 4 zawarte we wniosku Stowarzyszenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), uwzględniając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz biorąc pod uwagę fakt, że koszty za postępowanie przed Sądem pierwszej instancji zostały prawomocnie zasądzone w pkt III wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 331/18.