Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1597/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2,17,  art. 7 pkt 4 art. 16 ust. 1 art. 45
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant starszy referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2021 r., znak: [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister"), na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Konserwatora Zabytków Miasta [...] (dalej: "Konserwator") z [...] października 2020 r., nr [...] nakazującej M. B. doprowadzenie budynku przy ul. [...] w [...] do jak najlepszego stanu - uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał M. B. doprowadzenie zabytku tj. zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...] do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę stolarki okiennej wykonanej z PVC na drewnianą, w kolorze białym, z podziałem na dwa równe skrzydła, oraz przywrócenie w elewacji południowej otworu okiennego w miejscu drzwi balkonowych z zastosowaniem stolarki okiennej drewnianej, w kolorze białym, z podziałem na dwa równe skrzydła w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], w terminie do 31 grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Konserwator nakazał M. B. "dokonanie wymiany stolarki okiennej z PCV w oknach krótkich na stolarkę wykonaną z drewna malowaną na biało z zachowaniem podziałów, jak w oknach historycznych" oraz "wykonanie przedstawionego w formie rysunkowej rozwiązania dotyczącego wstawienia zewnętrznego, dodatkowego skrzydła przed obecnymi drzwiami balkonowymi, które to nowe skrzydło będzie wykonane z drewna, zaś w dolnej części, do wysokości parapetów okien krótkich, będzie posiadało zaślepienie w formie elementu tynkowanego (zgodnie z przedłożonym rysunkiem), akceptując tym samym podest przed drzwiami balkonowymi oraz schody prowadzące do ogródka" w przedmiotowym lokalu - w terminie do 30 kwietnia 2029 r.

A. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że jako strona postępowania został pominięty przez organ I instancji i nie miał możliwości wypowiedzenia się co do całości zebranego materiału dowodowego. Wskazał, że w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w (dalej: "PINB") toczy się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej w przedmiotowym budynku.

Minister decyzją z [...] września 2019 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując naruszenie przepisów postępowania oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Konserwator ponownie nakazał M. B. "dokonanie wymiany stolarki okiennej z PCV w oknach krótkich na stolarkę wykonaną z drewna (z dopuszczeniem okien zespolonych), malowaną na biało z zachowaniem podziałów, jak w oknach historycznych" oraz "wykonanie przedstawionego w formie rysunkowej rozwiązania dotyczącego wstawienia zewnętrznego, dodatkowego skrzydła przed obecnymi drzwiami balkonowymi, które to nowe skrzydło będzie wykonane z drewna, zaś w dolnej części, do wysokości parapetów okien krótkich, będzie posiadało zaślepienie w formie elementu tynkowanego, akceptując tym samym podest przed drzwiami balkonowymi oraz schody prowadzące do ogródka" w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] - w terminie do 30 kwietnia 2029 r.

Odwołanie od ww. decyzji ponownie złożył A. M., wskazując m.in., że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., gdyż zakres wydanej decyzji wykracza poza treść tego przepisu. W zaskarżonej decyzji Konserwator nie nakazał przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, ani nie zobowiązał do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, a de facto zaakceptował w pełni samowolę budowlaną, nakazując jedynie dokonanie takich działań, aby z zewnątrz, samowola wyglądała jak okno historyczne. Ponadto termin wykonania nakazanych prac do 30 kwietnia 2029 r., (czyli 9 lat na dokonanie niewielkich robót) wydaje się zbyt długim terminem.

W efekcie ww. odwołania, Minister decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując m.in. na brak prawidłowego oznaczenia stron postępowania oraz brak jednoznacznego określenia celu wydanej decyzji.

Konserwator decyzją z [...] października 2020 r., nr [...]., zobowiązał skarżącą do wykonania określonych we wcześniejszej swej decyzji robót budowlanych przy przedmiotowym zabytku, w terminie do 30 kwietnia 2029 r.

A. M. złożył kolejne odwołanie od tej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i zobowiązanie skarżącej do przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego. W jego ocenie wydana decyzja stanowi de facto akceptację samowoli, a termin wykonania decyzji do 30 kwietnia 2029 r. wydaje się zbyt długim terminem i jest niczym nieuzasadniony.

Minister (w uzasadnieniu zaskarżonej do Sądu decyzji) wyjaśnił, że przedmiotowy budynek znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 1979 r., pod numerem [...] (ob. [...]). Zgodnie z informacją opublikowaną w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...], budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków [...].

Organ I instancji przeprowadził 3 stycznia 2020 r. oględziny przedmiotowego budynku przy udziale M. B. oraz jej pełnomocnika – A. B. oraz M. Ż.. Z protokołu ww. oględzin wynika, że w elewacji zachodniej wstawiono dwa okna oraz jedno okno balkonowe - wykonane z PVC, w elewacji południowej wstawiono okno krótkie i okno balkonowe - wykonane z PVC, zamiast krótkiego oraz dostawiono drewniany podest, dodatkowo zamontowano roletę na oknie balkonowym oraz markizę nad podestem. W elewacji wschodniej wstawiono trzy krótkie okna wykonane z PVC, bez podziałów, które nie zachowują łuku odcinkowego w ramie.

Zdaniem Ministra, materiał fotograficzny nie potwierdza, aby w elewacji zachodniej wstawiono również okno balkonowe, jak wskazał w ww. protokole organ I instancji. Również w decyzji z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] oraz decyzji z [...] października 2020 r., nr [...] Konserwator wspomina o jednym oknie balkonowym, znajdującym się na elewacji tylnej (południowej).

Z akt sprawy wynika, że M. B. wykonała roboty budowlane, polegające na wymianie stolarki okiennej, zamianie otworu okiennego na drzwi tarasowe w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] oraz na budowie drewnianego tarasu od strony południowej. Działania takie, zgodnie z art. 36 ust.1 pkt 1 u.o.z., wymagają uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., odnosi się do zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Organ I instancji błędnie wskazał w sentencji decyzji, że nakaz dotyczy "doprowadzenia zabytku, jakim jest przedmiotowy budynek do jak najlepszego stanu". Budynek przy ul. [...] w [...] niewątpliwie jest obiektem historycznym, ujętym w gminnej ewidencji zabytków, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie stanowi to podstawy wydania decyzji, o której mowa w art. 45 u.o.z., w stosunku do tego obiektu. W przedmiotowej sprawie zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jest zespół urbanistyczno-krajobrazowy miasta [...], w obrębie którego zlokalizowany jest przedmiotowy budynek.

W ocenie Ministra, Konserwator nie ustalił, jak dokładnie wyglądały historyczne stolarki okienne w przedmiotowym budynku. W treści zaskarżonej decyzji wskazano, że cała stolarka okienna została wymieniona na nową plastikową. Nowe okna zostały osadzone na różnych głębokościach względem lica elewacji. Organ I instancji, pomimo wezwania z 23 marca 2021 r., nie udokumentował, jak wyglądał historyczny podział stolarki okiennej w przedmiotowym budynku, a jedynie wyjaśnił, że "przy tak znacznych przekształceniach budynku przy ulicy [...] w [...], organ Konserwatora Zabytków Miasta [...] zabiega dla nowych okien z drewna o pionowy ich podział na dwie równe części, jak ma to miejsce nawet obecnie w większości (niemalże wszędzie) otworów okiennych z wykonaną wtórną stolarką (nawet niewłaściwie z PCV), co widoczne jest na przekazanych uprzednio fotografiach. Wiadomym jest również, że w budynkach z tego okresu otwory okienne o zadanych niezbyt dużych wielkościach, dzielone były właśnie na 2 równe części".

W aktach sprawy brak jest dokumentacji, która potwierdziłaby twierdzenie organu I instancji, jak wyglądał historyczny podział stolarki w tym budynku. Ponadto niedopuszczalne jest, aby nakaz wykonania okien z zachowaniem podziałów jak w oknach historycznych, opierać na podstawie domniemania, bez materiału dowodowego w tym zakresie. Zatem decyzja Konserwatora z [...] października 2020 r. ma charakter nieprecyzyjny, a tym samym uniemożliwia w przyszłości ewentualną weryfikację poprawności wykonania nakazanych prac.

Organ odwoławczy (uwzględniając obecny stan budynku oraz fakt, że nie zachowały się żadne okna historyczne w obiekcie, a istniejące obecnie w większości posiadają podział na dwa skrzydła okienne równej szerokości), nakazał M. B. doprowadzenie zabytku tj. zespołu urbanistyczno-krajobrazowego Sopotu do jak najlepszego stanu, poprzez wymianę stolarki okiennej wykonanej z PVC na drewnianą, w kolorze białym, z podziałem na dwa równe skrzydła, oraz przywrócenie w elewacji południowej otworu okiennego w miejscu drzwi balkonowych z zastosowaniem stolarki okiennej drewnianej, w kolorze białym, z podziałem na dwa równe skrzydła w lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku, w terminie do 31 grudnia 2022 r. Odnośnie wykonanego podestu przed drzwiami balkonowymi uznał, że nie wpływa on na wartości zabytkowe chronionego układu, a jego wykonanie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), przyjęty uchwałą Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Budynek mieszkalny, będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 24.MW, jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Jak wynika z treści karty terenu nr 13 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M-6/03 budynek mieszkalny przy ul. [...] został objęty ochroną konserwatorską i obowiązują wobec niego zasady ochrony określone w § 5. W rozdziale IV uchwały określone zostały zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodnie z § 5 ust. 6 dla budynków objętych ochroną konserwatorską obowiązuje ochrona formy zabytkowej budynku m.in. poprzez zachowanie zasady kompozycji elewacji tj. rozmieszczenia i wielkości otworów okiennych i drzwiowych, zachowanie zasady podziałów wewnętrznych stolarki okiennej, wykluczenie stolarki plastikowej.

Minister nie zgodził się z argumentacją organu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza ustaleń m.p.z.p. Jego zdaniem, wydany przez organ I instancji nakaz ma charakter jedynie pozornej ochrony wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...], jak również narusza wartości zabytkowe budynku, ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Fakt, że w budynku stolarki okienne zostały wymienione na nowe i osadzone na dowolnej głębokości w poszczególnych lokalach w stosunku do lica elewacji, nie stanowi podstawy, aby taki stan akceptować i odchodzić od ujednolicenia wyglądu elewacji budynku. Nie podzielił stanowiska organu I instancji, że przekształcenia dokonane w przedmiotowym budynku m.in. polegające na dociepleniu budynku i wykonaniu zadaszenia nad portalem wejściowym - pozwalają na wykonywanie kolejnych działań, prowadzących do dalszych przekształceń i dewaluacji wartości zabytkowych zarówno samego budynku, ujętego w gminnej ewidencji zabytków, jak i wpisanego do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...]. Pozostawienie drzwi balkonowych z PVC jest niezgodne z ww. przepisami, zarówno pod względem materiału, jak również rozmiaru otworu, co zostało wskazane w decyzji z [...] września 2020 r. Dopuszczenie przez organ I instancji do pozostawienia stolarki z PVC stanowi niebezpieczny proceder, skutkujący deformacją oryginalnie zaprojektowanej architektury.

Minister przytoczył przepis art. 139 k.p.a. oraz wskazał na instytucję zakazu reformationis in peius, jednocześnie powołując się na orzecznictwo. Uznał, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, bowiem nie jest zgodna z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania terenu. Skarżąca wykonała otwór drzwiowy w miejscu okna, tym samym został naruszony nakaz zachowania wielkości otworów okiennych. Decyzja organu I instancji, nakazująca wykonanie drzwi zewnętrznych drewnianych z tynkowaniem w dolnej części, w rzeczywistości akceptuje wykonane przez stronę roboty budowlane bez pozwolenia organu konserwatorskiego. Odnosząc się do treści odwołania wskazał, że w decyzji z [...] października 2020 r. Konserwator sprecyzował, że celem wydanej decyzji jest przywrócenie do jak najlepszego stanu.

Z powyższą decyzją Ministra z [...] czerwca 2021 r., nie zgodziła się M. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 29 czerwca 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Decyzji zarzucono:

"1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (...) w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku dokonania wszechstronnej analizy sprawy, wywiedzeniu sprzecznie wewnętrznie wniosków, a w konsekwencji sporządzeniu uzasadnienia decyzji uniemożliwiającego analizę motywów rozstrzygnięcia Organu II instancji poprzez:

a. dowolne pominięcie przez Organ II instancji, iż w treści przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczonego dla nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania symbolem M-6/03 w § 5, ustępie 6 punkcie 1 litera b) wskazano, "Dla budynków objętych ochronę konserwatorską ustala się: ochronę formy zabytkowej budynków, poprzez: (...) zachowanie zasady kompozycji elewacji to jest: rozmieszczenia i wielkości otworów okiennych i drzwiowych, zachowanie zasady podziałów wewnętrznych stolarki okiennej, wykluczenie stolarki plastikowej, dopuszczenie wymiany technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itp.),(...)" tj. dopuszczono zmianę materiału wykonania stolarki,

b. wydanie zaskarżonej decyzji mimo braku wyjaśnienia w toku postępowania sposobu podziału w oknach historycznych budynku stanowiącego przedmiot postępowania, podczas gdy ustalenia te powinny stanowić podstawę wydania zaskarżonej decyzji,

c. brak wszechstronnego rozpoznania sprawy poprzez zaniechanie zastosowania się co do zaleceń Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w decyzji z dnia [...] września 2020 roku (znak sprawy: [...]), tj. zaleceń co do oceny wykonanych przez Skarżącą prac w kontekście chronionych wartości układu urbanistycznego [...], jak również autentyzmu substancji zabytkowej oryginalnych rozwiązań historycznego budynku,

d. brak uzasadnienia przez Organ II instancji powodów zakwalifikowania decyzji Organu l instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

e. zaniechania uzasadnienia motywów zakreślenia Skarżącej w treści decyzji terminu na wykonanie decyzji do dnia 31 grudnia 2022 roku, mimo że termin ten jest po pierwsze bez uzasadnionej przyczyny odmienny niż w decyzji Organu I instancji, po drugie zaś zbyt krótki mając na uwadze zakres nałożonych na Skarżącą obowiązków;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 roku (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282 - dalej również, jako: u.o.z.) poprzez nakazanie Skarżącej doprowadzenia zabytku tj. zespołu urbanistyczno-krajobrazowego [...] do jak najlepszego stanu, mimo braku dokonania miarodajnych ustaleń w zakresie wyglądu okien historycznych w budynku stanowiącym przedmiot postępowania ".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł m.in., że zaskarżona decyzja jest już szóstą w sprawie, niemniej w dalszym ciągu nie odpowiada prawu. Przytaczając przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., wskazał, że nie każde naruszenie musi automatycznie prowadzić do najbardziej dolegliwej sankcji. Powołując się na literaturę i orzecznictwo podkreślił, że przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu jest zarezerwowane jedynie do najcięższych wypadków naruszeń.

Przy zastosowaniu sankcji, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., organ powinien szczegółowo uzasadnić jej dobór biorąc pod uwagę zasadę proporcjonalności, tj. "wartość" naruszenia jak również "wartość" ingerowania w prawo własności nieruchomości. Powinien wziąć pod uwagę, czy nieruchomość jest w stanie, "który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować, co wymaga podjęcia określonych, dodatkowych działań, wskazanych przez konserwatora". Organ II instancji nie zbadał, czy możliwe było dostosowanie dotychczasowych naruszeń do stanu właściwego. Poprzestał na stwierdzeniu, że "decyzja Konserwatora Zabytków Miasta [...] (...) z dnia [...] października 2020 roku rażąco narusza prawo, bowiem nie jest zgodna z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania i zagospodarowania terenu".

Zaskarżona decyzja nie tłumaczy, dlaczego organ II instancji tak naprawdę nakazuje przywrócenie zabytku do pierwotnego stanu (określając to nieprawidłowo jako przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu) i nie wskazuje, z jakich powodów rzekome naruszenia organu I instancji kwalifikuje jako rażące. To powoduje, że skarżąca musi niejako domyślać się powodów rozstrzygnięcia, co oczywiste utrudnia właściwą polemikę z wydaną w sprawie decyzją.

Organ II instancji istotę wydanego rozstrzygnięcia upatruje w niezgodności dokonanych przez skarżącą działań z m.p.z.p., tj. z § 5 ustęp 6 pkt 1 litera b., w którym wskazano, że: "Dla budynków objętych ochroną konserwatorską ustala się: ochronę formy zabytkowej budynków, poprzez: (...) zachowanie zasady kompozycji elewacji to jest: rozmieszczenia i wielkości otworów okiennych i drzwiowych, zachowanie zasady podziałów wewnętrznych stolarki okiennej, wykluczenie stolarki plastikowej, dopuszczenie wymiany technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itp.),(...)". Dla Ministra powyższe stwierdzenie eliminuje możliwość zachowania zastosowanych przez skarżącą okien. W treści decyzji organ całkowicie pomija fragment cytowanego postanowienia w zakresie "dopuszczenie wymiany technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi, itp.)". Prawidłowa i kompleksowa wykładnia postanowienia powinna prowadzić więc do wniosku, że wymiana okien czy też drzwi wedle uznania skarżącej była w sprawie możliwa.

Organ pominął, że ochronie konserwatorskiej podlega kompozycja elewacji, a nie budynek stanowiący przedmiot postępowania. W takim zaś wypadku, brak jest przeszkód dla zastosowania zaproponowanego w decyzji organu I instancji rozwiązania co do okna balkonowego i brak jest konieczności przywracania okna krótkiego. Wstawienie zewnętrznego, dodatkowego skrzydła na wydłużone przez skarżącą okno krótkie spowoduje, że nowopowstałe okno balkonowe będzie imitowało z zewnątrz okno, krótkie - czyli zostanie zachowana kompozycja elewacji. Z zewnętrznej strony bowiem, tj. ze strony objętej ochroną, budynek będzie odpowiadał nałożonym na niego wymaganiom. Wobec nałożenia na nowopowstałe okno balkonowe skrzydła imitującego okno krótkie, okno balkonowe pozostanie niejako wewnątrz budynku, a co za tym idzie - poza ochroną konserwatorską. Wpis do ewidencji zabytków nie jest równoznaczny z wpisem do rejestrów zabytków, a w konsekwencji nie odpowiada ochronie przewidzianej przez ustawę o ochronie zabytków. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że naruszenia stanowiącej istotę postępowania nie są widoczne od szczytu budynku, tj. od strony widocznej dla przechodniów. W takim wypadku dostrzeżone naruszenie należy w szczególności oceniać jako ingerujące w niewielkim zakresie w istotę ochrony konserwatorskiej, ponieważ wykonane zmiany nie są zauważalne dla osób postronnych.

Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że skoro możliwe jest przywrócenie walorów historycznych układu urbanistycznego (poprzez jednoczesne nieingerowanie w prawo własności skarżącej), to brak jest uzasadnionych podstaw do nakazania przywrócenia stanu poprzedniego zabytku. Taki jest rzeczywisty cel wydanej w sprawie decyzji, mimo że został zakwalifikowany przez organ jako "przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu". Organ nakazuje przywrócenie budynku do jak najlepszego stanu, stosując jako punkt odniesienia "istniejące obecnie w większości okna" z uwagi na okoliczność że "nie zachowały się żadne okna historyczne". Oznacza to, że organ dąży do przywrócenia stanu pierwotnego, jednocześnie jednak nie legitymując się stosownym punktem odniesienia i żadnym materiałem dowodowym, wskazującym jak właściwie okna te powinny wyglądać. Organ wskazuje również, że "Ponadto zdaniem organu odwoławczego, niedopuszczalne jest, by nakaz wykonania okien z zachowaniem podziałów jak w oknach historycznych, opierać na podstawie domniemania, bez materiału dowodowego w tym zakresie". Organ II instancji neguje więc z jednej strony obowiązek przywracania okien do uprzedniego stanu historycznego, jednocześnie jednak nakazuje przywrócenie okien do stanu w jakim znajdują się okoliczne okna. Organ II instancji popada w kolejną sprzeczność, ponieważ wspomniane okoliczne okna, tj. okna zarówno w przedmiotowej jak i sąsiedniej nieruchomości zostały wykonane ze stolarki PCV i nie zawierają historycznych podziałów. Gdyby organ odwoławczy przyjął za miernik "okoliczne okna", wówczas nie sposób byłoby stwierdzić naruszenia ze strony skarżącej. O sposobie wykonania okien w budynku stanowiącym przedmiot postępowania, jak i sąsiednim organ II instancji miał wiedzę, o czym świadczy przywołanie argumentacji organu I instancji (na str. 4 zaskarżonej decyzji), tj. "organ Konserwatora Zabytków Miasta [...] zabiega dla nowych okien z drewna o pionowy ich podział na dwie równe części, jak ma to miejsce nawet obecnie w większości (niemalże wszędzie) otworów okiennych z wykonaną wtórną stolarką (nawet niewłaściwie z PCV), co widoczne jest na przekazanych uprzednio fotografiach".

Opisanej analizy nie można zakwalifikować jako poprawnie przeprowadzonego postępowania, tj. zgodnego z dyrektywami wynikającymi z art. 7 i 77 k.p.a. W niniejszym stanie faktycznym nie sposób znaleźć uzasadnienia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nie ułatwia tego również sposób sporządzenia uzasadnienia decyzji, który uchybia zasadom, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji powinno być tak sporządzone, aby strona mogła odkodować z jakich powodów w sprawie zapadło określone rozstrzygnięcie.

Zaskarżona decyzja nie odpowiada zaleceniom, które zostały nałożone na organy w decyzji Ministra z [...] września 2020 r. W niniejszej decyzji nie dokonano kompleksowej oceny wykonanych bez pozwolenia konserwatorskiego prac w kontekście chronionych wartości układu urbanistycznego [...], jak również autentyzmu substancji zabytkowej oryginalnych rozwiązań historycznego budynku. Samo stwierdzenie, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, ponieważ jej wykonanie będzie naruszało postanowienia m.p.z.p., taką oceną z pewnością nie jest. Powyższe zalecenia były wiążące dla organu rozpoznającego sprawę przy jej ponownym rozpoznaniu.

W ocenie pełnomocnika skarżącej, w przedmiotowej sprawie brakuje również uzasadnienia odnośnie określenia terminu do wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków. W decyzji organu I instancji, skarżącej zakreślono termin do 30 kwietnia 2029 r. Aktualnie zaś termin ten został zmieniony na 31 grudnia 2022 r. Organ II instancji w żaden jednak sposób nie uzasadnił przedmiotowego rozstrzygnięcia. Nałożone na skarżącą obowiązki implikują konieczność posiadania znacznych środków pieniężnych, zdobycia określonych materiałów, jak również zatrudnienia właściwych fachowców. Czas, jaki jest potrzebny na pozyskanie powyższego, a następnie wykonania zmian aktualnie nie jest wystarczający. Przy odroczeniu wykonaniu decyzji, należy mieć na uwadze okoliczność braku widoczności ingerencji w budynek. Rozłożenia zmian w czasie, nie wpłynie więc na codzienny odbiór historycznego układu urbanistycznego.

W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Ministra naruszała prawo w sposób opisany poniżej.

1. Na wstępie wyjaśnić należy, że budynek przy ul. [...] w [...] objęty jest ochroną konserwatorską, jako część zabytkowego - chronionego wpisem do rejestru zabytków - układu urbanistycznego [...]. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, dla przedmiotowego budynku została ustalona forma ochrony przez odpowiednie ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zawarte w § 5 m.p.z.p., przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Zgodnie z § 5 ust. 6 m.p.z.p. dla budynków objętych ochroną konserwatorską obowiązuje ochrona formy zabytkowej budynku m.in. poprzez zachowanie zasady kompozycji elewacji tj. rozmieszczenia i wielkości otworów okiennych i drzwiowych, zachowanie zasady podziałów wewnętrznych stolarki okiennej, wykluczenie stolarki plastikowej.

Dlatego też koniecznym jest omówienie istoty i granic 1. ochrony konserwatorskiej, udzielonej zabytkowemu zespołowi urbanistycznemu i 2. budynkowi, jako obiektowi ujętemu w konserwatorsko - ochronnych ustaleniach m.p.z.p.

2. Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2041/14 (CBOSA), przedmiotem ochrony w przypadku uznania określonego obszaru miasta za podlegający ochronie zabytkowy układ urbanistyczny jest określone założenie przestrzenne występujące na tym obszarze. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu, a więc przede wszystkim zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół (podobnie NSA w wyrokach z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 216/11, z 28 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 756/11 - CBOSA).

Taki wniosek wynika wprost z definicji historycznego układu urbanistycznego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.o.z. jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków.

W przypadku "historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego" ustawodawca koncentruje się na ochronie przestrzennego rozlokowania budynków, obiektów i innych elementów architektonicznych, włącznie z zielenią oraz ulicami i drogami. Oznacza to, że fasady poszczególnych budynków, a także architektoniczne detale takich budynków nie stanowią kluczowego przedmiotu ochrony konserwatorskiej (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1875/16, CBOSA). W tym wyroku WSA w Warszawie zasadnie zwrócił też uwagę, że jedynie w przypadku "historycznego zespołu budowlanego" (art. 3 pkt 13 u.o.z.) ochrona konserwatorska skoncentrowana jest na powiązanej przestrzennie grupie budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Mający istotne znaczenie w niniejszej sprawie zupełnie inny rodzaj ochrony konserwatorskiej, udzielany zabytkowemu układowi urbanistycznemu i historycznemu zespołowi budynków, organa konserwatorskie zobowiązane są brać pod uwagę przy orzekaniu (art. 6, 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). W niniejszej zaś sprawie Minister nie wziął pod uwagę ww. specyfiki ochrony konserwatorskiej, zacierając odrębność ochrony historycznego układu urbanistycznego oraz historycznego zespołu budowlanego. Dopiero bowiem w tym drugim wypadku ochrona konserwatorska dotyczy powiązanej przestrzennie grupy budynków – obejmując w szczególności formę architektoniczną, styl i zastosowane materiały.

Dlatego też prawnie niezasadnym – w sposób przesadzający o wadliwości stanowiska Ministra – było przyjęcie, że na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków, dotyczących zabytkowego układu urbanistycznego, należy ochronę konserwatorską rozciągnąć na detale formy architektonicznej budynku przy ul. [...] w [...], w tym zastosowane materiały, podział okien, czy też uznanie za niedopuszczalne przyjęte przez Konserwatora rozwiązanie w postaci nakazania wstawienia zewnętrznego, dodatkowego skrzydła przed obecnymi drzwiami balkonowymi, które to nowe skrzydło będzie wykonane z drewna, zaś w dolnej części, do wysokości parapetów okien krótkich, będzie posiadało zaślepienie w formie elementu tynkowanego.

Minister powinien był więc ocenić, czy i ewentualnie jak roboty budowlane wykonane przez skarżącą mogły doprowadzić do powstania uszczerbku dla wartości zabytku – historycznego układu urbanistycznego, odnosząc swoją ocenę do tego, co podlega ochronie konserwatorskiej w związku z dokonanym wpisem obszarowym (do tego nieobejmującym zespołu budynków), a nie indywidualnym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozstrzygnięcie Konserwatora, (jako organu I instancji) w pełni uwzględniało przedmiot ochrony konserwatorskiej, jakim w tej sprawie był układ urbanistyczny, a nie budynek nieobjęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków – pomimo błędnego określenia przez organ I instancji nakazu przywrócenia jak najlepszego stanu budynku, a nie układu urbanistycznego.

3. W sytuacji, gdy ustalenia miejscowego planu przewidują formę ochrony zabytków, o jakiej mowa w art. 7 u.o.z., to wówczas zarówno konserwator zabytków, jak i Minister ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić obowiązujące prawo miejscowe, oceniając skutki wykonanych bez stosownej decyzji konserwatorskiej robót budowlanych w aspekcie tych postanowień planu i w takim zakresie, w jakim dotyczą one ochrony zabytków.

Jak wynika z karty terenu nr 13 do uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar ograniczony: od zachodu ulicami [...], [...], [...]; od północy [...]; od wschodu skarpą martwego klifu; od południa sięgaczem ulicy [...] i terenami hipodromu w mieście [...], budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...] został objęty został objęty ochroną konserwatorską (pkt. 8.3 karty) na zasadach wynikających z § 5 m.p.z.p. Mające zastosowanie w niniejszej sprawie zasady ujęte zostały w § 5 ust. 6 planu miejscowego i przewidywały zachowanie zasady kompozycji elewacji to jest rozmieszczenia i wielkości otworów okiennych i drzwiowych, zachowanie zasady podziałów wewnętrznych stolarki okiennej, wykluczenie stolarki plastikowej i dopuszczenie wymiany technicznie zużytych elementów budynku (okien, drzwi itp.).

W ocenie tut. Sądu, decyzja Konserwatora w tej części, w której nakazywała wstawienie zewnętrznego, dodatkowego skrzydła z drewna przed obecnymi drzwiami balkonowymi, które to nowe skrzydło w dolnej części (do wysokości parapetów okien krótkich) będzie posiadało zaślepienie w formie elementu tynkowanego pozwalała na "zachowanie zasad kompozycji elewacji" (§ 5.6.1.b m.p.z.p.) w sposób dość jednoznaczny.

Wyjaśnić jednakże należy, że budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...] – pomimo przyznania mu ww. ustaleniami m.p.z.p. ochrony konserwatorskiej – nie jest indywidualnym zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.z., ale elementem historycznego układu urbanistycznego (art. 3 pkt 12 u.o.z.), podlegającego ochronie wyłącznie w określonym w u.o.z. zakresie.

Ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 u.o.z.) jest jedynie formą ochrony zabytku, ale nie leży w kompetencjach gmin w procesie planistycznym samodzielne uznawanie jakichkolwiek nieruchomości za zabytki. Wprawdzie, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") - w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, ale określenie tych zasad dotyczy obiektów już uznanych za zabytki przez właściwe organa administracji publicznej.

Nieruchomość wówczas może być przez samorząd gminy uznana za zabytek podlegający ww. ochronie planistycznej, gdy dokonany został wpis do rejestru zabytków, wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa, uznanie za pomnik historii lub utworzono park kulturowy. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.o.z. do rejestru wpisuje się zabytek ruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na wniosek właściciela tego zabytku. Zgodnie z art. 14a ust. 2 u.o.z. na Listę Skarbów Dziedzictwa wpisuje się zabytek ruchomy o szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego zaliczany do jednej z następujących kategorii (w tym elementy stanowiące integralną część zabytków architektury) na podstawie decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, może uznać za pomnik historii zabytek nieruchomy wpisany do rejestru (art. 15 ust. 1 u.o.z.).

Rada gminy natomiast, na mocy odrębnej uchwały może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 16 ust. 1 u.o.z.).

Żaden z przepisów u.p.z.p. nie zawierania natomiast umocowania dla organów planistycznych do wywołującego skutki prawne w znaczeniu ochrony konserwatorskiej uznawania jakichkolwiek obiektów za zabytki. Jednostki samorządu terytorialnego nie są też władne do określania w drodze prawa miejscowego, że rzecz niebędąca zabytkiem indywidualnym w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zostaje za zabytek uznana planem miejscowym.

Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, uzgadnia projekt planu miejscowego z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 u.p.z.p.) – i do tego uzgodnienia nawiązuje właśnie § 5 ust. 1 m.p.z.p., określający, że obszar planu ujmuje zabytkowy zespół urbanistyczno – krajobrazowy [...], wpisany do rejestru zabytków. Innymi słowy, przyznawana prawem miejscowym ochrona konserwatorska dotyczyć może wyłącznie zabytkowego układu urbanistycznego.

To, że "w granicach obszaru objętego planem wyróżniono budynki zabytkowe, które obejmuje się ochroną konserwatorską" (§ 5 ust. 1 m.p.z.p.) w sposób określony w § 5 ust. 6 planu i że ujęto przedmiotowy budynek w karcie terenu Nr 13 oraz poddano określonym rygorom z § 5 ust. 6 m.p.z.p. może i powinno więc być w niniejszej sprawie wykładane, jako uwzględnianie walorów architektonicznych w obszarze zabytkowego układu urbanistycznego. Takie bowiem władztwo planistyczne przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Tym samym ww. postanowień planu nie należy rozumieć dosłownie, gdyż prowadziłoby to do akceptacji naruszenia przepisów u.o.z. przez plan miejscowy. Założenie takie jest również konieczne, gdyż z uwagi na granice niniejszej sprawy poza kognicją tut. Sądu pozostaje ocena prawna ważności tych ustaleń m.p.z.p., które za odrębny zabytek uznają budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] w [...], nieobjęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków.

Działanie inwestora, naruszające ustalony ład przestrzenny (w tym walory architektoniczne) nie podlega jednak kontroli konserwatora zabytków i Ministra, ale właściwych po temu organów administracji architektoniczno budowlanej lub nadzoru budowlanego.

Z uznaniem budynku za zabytek w rozumieniu u.o.z. wiąże się ograniczenie prawa własności (współwłasności) określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego. Takie ograniczenie uważa się za dopuszczalne, o ile wynika z ustawy. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. O ile nadanie zabytkowego charakteru rzeczy możliwe jest na zasadach określonych w u.o.z., o tyle ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jako podstawa uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]) takiej możliwości nie przewiduje.

Minister, jako naczelny organ administracji publicznej i jednocześnie naczelny organ sprawujący ochronę konserwatorską, działając w granicach i na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) nie może bezkrytycznie uznać, że aktem prawa miejscowego (a więc nie ustawą i opartym na niej aktem właściwego organu administracji publicznej) uznaje się budynek na zabytek – ze wszelkimi tego skutkami prawnymi, negatywnymi dla właściciela.

Odwołanie się do m.p.z.p. (§ 5) jest też o tyle bez znaczenia w tej sprawie, że organ nie rozstrzyga w tej sprawie o zezwoleniu konserwatorskim (art. 36 u.o.z.), ale o usunięciu w trybie art. 45 u.o.z. skutków samowoli. Nie jest więc związany tymi ustaleniami prawa miejscowego, które za zabytek uznają rzecz zabytkiem niebędącą.

4. Zastosowany, jako podstawa prawna decyzji Konserwatora i Ministra, art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. stanowi, że w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane, wówczas wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Jak wynika z powyższego, ustawodawca przewidział dwie alternatywne sankcje naruszenia przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane przy zabytku. Pierwsza, o charakterze restytucyjnym i najbardziej dotkliwym, polega na nakazie przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu. Druga, łagodniejsza dla inwestora, polega na zobowiązaniu go do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Wybór jednego z dwóch wyżej określonych nakazów należy do organu, ale nie może być dowolny. W postępowaniu takim organa konserwatorskie nie są zwolnione od obowiązku załatwienia sprawy, ważąc interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dlatego też najbardziej dotkliwe dla strony rozstrzygnięcie powinno być podjęte dopiero wówczas, gdy doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu nie jest możliwe.

Skoro – co wynika z powyżej poczynionej oceny prawnej tut. Sądu – zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków nie jest budynek przy ul. [...] w [...], ale historyczny układ urbanistyczny, to w konsekwencji ocenie organu podlega to, czy i co inwestor rzeczywiście zmienił w tak rozumianym zabytku.

Słusznie więc uznał organ I instancji, że biorąc pod uwagę zakres i cel ochrony udzielanej zabytkowemu układowi urbanistycznemu możliwym jest – bez uszczerbku dla przedmiotu chronionego - doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu i przez wykonanie nakazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej robót budowlanych nie zostanie zaburzone rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, a także zachowane zostaną gabaryty zabudowy. Pomijając fakt, że posadowione w miejscu dotychczasowego okna drzwi balkonowe nie są widoczne od strony ogólnodostępnej ulicy, a więc nie naruszają bezpośrednio wyglądu chronionego układu urbanistycznego, to trzeba przyznać rację Konserwatorowi, że wstawienie zewnętrznego, dodatkowego skrzydła z drewna przed obecnymi drzwiami balkonowymi, które to nowe skrzydło w dolnej części (do wysokości parapetów okien krótkich) będzie posiadało zaślepienie w formie elementu tynkowanego przywróci układowi urbanistycznemu najlepszy stan. Rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczyło więc zarówno usunięcie stolarki okiennej z PVC (zgodnie z ustaleniami planistycznymi), jak również wizualnie skuteczne zakrycie wykonanych w miejsce okna drzwi.

Organ I instancji wyjaśnił, że nakazany montaż skrzydła drzwi z drewna z maskownicą dolnej części przed drzwiami z PCV będzie wystarczające dla zachowania zabytkowej wartości układu urbanistycznego. W ocenie tut. Sądu, skoro te drzwi nie zostały wstawione w części przedniej budynku, kształtującej wizualnie wygląd architektoniczny układu urbanistycznego, a ponadto element maskujący (dodatkowe drzwi maskujące o wyglądzie krótkiego okna z maskownicą dolnej części nawiązująca do tynku) ujednolici wygląd elewacji, to uzasadnione było takie określenie względnego dla inwestora sposobu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu.

Rację natomiast miał Minister wskazując na błąd w rozstrzygnięciu Konserwatora, polegający na odniesieniu nakładanego obowiązku bezpośrednio do jak najlepszego stanu budynku, a nie układu urbanistycznego. Wprawdzie błąd ten nie miałby żadnego wpływu na wykonanie decyzji, ale wadliwie określał sam zabytek.

5. Organ I instancji – uwzględniając fakt, że dokonane przez skarżącą roboty budowlane w sposób stosunkowo niewielki i niedostrzegalny od ogólnodostępnej ulicy naruszają historyczny układ urbanistyczny (a zapewne też biorąc pod uwagę wysokie koszty doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu) – w sposób przychylny dla strony ustalił też termin wykonania nakazanych robót, do 30 kwietnia 2029 r. Minister zaś radykalnie i bez stosownego w tym zakresie uzasadnienia (art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) termin ten skrócił do 31 grudnia 2022 r. Należy więc przypomnieć, że organa administracji publicznej powinny tak określać obowiązki stron, aby ich wykonanie było realne, również uwzględniając koszty, jakie strona musi ponieść. Postawa skarżącej, prezentowana podczas postępowania administracyjnego i sądowego, wyrażająca się również w tym, że uznała orzeczenie organu I instancji i nie objęła go skargą do tut. Sądu zdaje się wskazywać na to, że przyjęła do wiadomości zasygnalizowane jej przez Konserwatora naruszenie prawa i chce usunąć jego skutki. Dlatego też – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – należy jej to umożliwić również przez takie wyznaczenie terminu, który pozwoli skarżącej na pokrycie kosztów wymiany wszystkich okien na drewniane i kosztów sporządzenia oraz montażu zewnętrznego, dodatkowego drewnianego skrzydła przed obecnymi drzwiami balkonowymi, które w dolnej części, do wysokości parapetów okien krótkich, będzie posiadało zaślepienie w formie elementu tynkowanego

6. Zupełnie natomiast niezrozumiałe są obszerne rozważania Ministra odnoszące się do art. 139 k.p.a. i wyrażonego w tym przepisie zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się, a także do przesłanki dopuszczalności takiego orzekania, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Uszło uwadze organu II instancji, że odwołującym się był A. M., a nie skarżąca. Minister orzekł na niekorzyść skarżącej, a nie odwołującego się – stąd art. 139 k.p.a. w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, a wszelkie rozważania organu w tek kwestii były procesowo zbędne i nieadekwatne do przesłanek z ww. artykułu.

7. Minister, ponownie rozpoznając sprawę, związany oceną prawną tut. Sądu (art. 153 p.p.s.a.) po raz kolejny rozważy zasadność stanowiska organu I instancji w aspekcie tego, co jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej w sprawie niniejszej. Organ wyda decyzję w postępowaniu odwoławczym uwzględniając też, że co do zasady osiągnięcie celu założonego przez ustawodawcę w art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z. – a więc sanowanie wykonanych robót budowlanych bez zezwolenia organu konserwatorskiego w takim stanie faktycznym, jak w sprawie niniejszej – nie wymaga bezwzględnego nakazu restytucyjnego.

Minister w sposób odnoszący się zarówno do charakteru naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane przy zabytkowym układzie urbanistycznym i faktu, że ochrona takiego zabytku nie stawia na pierwszym miejscu wyglądu elewacji (zwłaszcza niewidocznej od strony ogólnodostępnej ulicy) oraz biorąc pod uwagę wysokie koszty wymiany okien i maskownicy drzwi balkonowych) oceni termin wykonania obowiązku, określony w decyzji organu I instancji.

Decyzję swoją Minister uzasadni w sposób określony hipotezą art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji będzie zobowiązany wskazać również przesłanki rozstrzygnięcia (w tym w zakresie terminu wykonania obowiązku), zgodnie z art. 11 k.p.a.

7. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 256) zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu i kosztów zastępstwa procesowego.