Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 547/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr.), Barbara Gorczycka - Muszyńska, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1120/02 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2002r. o numerze: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2002r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności sprawy.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. "po rozpatrzeniu wniosku "L." Sp. z o.o. występującej z upoważnienia inwestora" ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji nadawczo-odbiorczej systemu GSM 900/1800, przewidzianej do realizacji w Łodzi, przy ul. [...], obejmującej budowę stacji nadawczo-odbiorczej systemu GSM, w skład której wchodzą: wieża o wysokości ok.40 m n.p.t. i kontener technologiczny o wymiarach 2,5 m x 3,9 m.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "Z." w Ł., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. Uzasadniając powyższą decyzję wskazano, że zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.) w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie art. 43 ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami tegoż planu. Jak wynika natomiast z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość przy ul. [...] jest położona w obrębie jednostki urbanistycznej, oznaczonej w planie symbolem 07.-2.03/M.Z1.1 na zrealizowanych terenach budownictwa wielorodzinnego, dla których obowiązują ustalenia planu, wg którego zrealizowano osiedle, lub jego aktualizacja, opracowana na koszt i staraniem prawnego dysponenta terenu. Zgodnie zaś w ustaleniami, dotyczącymi wymogów ekologicznych dla tychże terenów, obowiązuje zakaz prowadzenia działalności produkcyjnej i magazynowej, mogącej powodować szkodliwe oddziaływanie na środowisko, oznaczający zakaz modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów oraz realizacji nowych, związanych z wyżej wymienioną działalnością, zakaz prowadzenia działalności usługowej i magazynowej, mogącej powodować uciążliwe oddziaływanie na środowisko, oznaczający zakaz modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów oraz realizacji nowych, związanych z wyżej wymienioną działalnością, obowiązek zachowania lub zagospodarowania określonej minimalnej powierzchni aktywnej przyrodniczo, liczonej w granicach nieruchomości w wysokości minimum 20%, zakaz działalności wymagającej użycia transportu ciężkiego powyżej 3,5 tony.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, analiza tychże zapisów pozwala na stwierdzenie, iż wnioskowana inwestycja pozostaje zgodna z ustaleniami planu w zakresie ekologicznego zagospodarowania terenu nie można jej zakwalifikować jako działalności usługowej mogącej powodować uciążliwe oddziaływanie na środowisko. Rodzaj usług świadczonych przez wnioskodawcę i związany z tym montaż anteny nadawczo-odbiorczej nie mieści się w zakresie przedmiotowym wskazanej wyżej kategorii, przy założeniu, że "uciążliwość" oznacza, zgodnie z definicją zawartą w planie miejscowym, "oddziaływanie, które w jakikolwiek sposób wpływa na zasoby środowiska i jego podstawowe elementy tj. wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, standard akustyczny, walory przyrodnicze itp. a pośrednio na standard życia człowieka, bez przekroczenia norm, lecz obniżając standard życia człowieka".

Skoro z raportu oddziaływania na środowisko nie wynika, iż pola elektromagnetyczne, wytwarzane przez anteny nadawcze, wpłyną w jakikolwiek sposób na obniżenie standardu życia mieszkańców osiedla, to zdaniem organu odwoławczego inwestycja nie nosząca znamion uciążliwej, jest w świetle wymogów ekologicznych planu dopuszczalna w obrębie analizowanej jednostki urbanistycznej.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent Miasta Łodzi podał do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń oraz zamieszczenie na stronie internetowej informacji o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji i wyłożeniu do wglądu raportu oddziaływania na środowisko wraz z pouczeniem o możliwości składania w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości uwag i wniosków.

W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego podniosło, iż nie budzi wątpliwości prawidłowość postępowania organu I instancji bowiem w toku czynności, zmierzających do wydania zaskarżonej decyzji, uwzględniono obowiązujące przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania a także przepisy ustawy prawo ochrony środowiska. Wobec powyższego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do eliminacji decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2002r. z obrotu prawnego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z." w Ł., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Strona skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza:

* art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez "nie uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania zamierzenia inwestycyjnego z Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym, którego postanowienie w tym przedmiocie stało się prawomocne z dniem 26.czerwca 2002r.",

* art. 43 wskazanej wyżej ustawy poprzez ustalenie, że pola elektromagnetyczne wytwarzane rzez anteny nadawcze projektowanej inwestycji w jakikolwiek sposób nie wpłyną na obniżenie standardu życia mieszkańców i w konsekwencji przyjęcie, że zamierzone przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

* prawa miejscowego tj. planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, poprzez przyjęcie że sporna inwestycja może być realizowana w obrębie jednostki, na terenie której obowiązuje bezwzględny zakaz prowadzenia działalności mogącej szkodliwie oddziaływać na środowisko,

* ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu powyższych zarzutów wskazano, iż z opinii biegłego wynika, że w związku z realizacją inwestycji nastąpi pogorszenie walorów krajobrazowych terenu przyległego do obszaru objętego inwestycją, co zdaniem skarżącej Spółdzielni, stanowi wystarczająca okoliczność do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji położonej w obrębie jednostki urbanistycznej, dla której wiodącą funkcją jest funkcja mieszkaniowa. Ponadto, według strony skarżącej, z raportu wynika, iż współczesna wiedza nie pozwala wykluczyć szkodliwych następstw dla zdrowia i życia ludzi związanych z funkcjonowaniem anten emitujących pole magnetyczne, a zatem dla realizacji swego przedsięwzięcia inwestor winien pozyskać tereny inne niż mieszkaniowe. Pominięcie wspomnianego (oczywistego) faktu przez organy podważa zaufanie obywateli do tychże organów, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że decyzja organu drugiej instancji narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej.

Po pierwsze Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie, wszczęte zostało w dniu 28 września 200lr., na wniosek L. Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. Spółka ta, inicjująca postępowanie, w jego toku traktowana była jako strona postępowania. W ocenie Sądu wskazana wyżej spółka nie miała interesu prawnego, uprawniającego do nadania jej przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Sąd uznał za błędne założenie, iż L. Sp. z o. o. w Ł. działała "z upoważnienia" inwestora P. Sp. z o. o. w W., z tej przyczyny, że do akt sprawy - na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji – złożone zostało jedynie pełnomocnictwo udzielone przez inwestora R. A. natomiast brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego umocowanie dla "L." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. Zatem w ocenie Sądu uzasadnionym jest wniosek, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte (i zakończone ostateczną decyzją administracyjną) na żądanie podmiotu, nie posiadającego przymiotu strony w badanej sprawie.

Ponadto Sąd wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie stacji nadawczo-odbiorczej systemu telefonii komórkowej GPS, złożony został w dniu 28 września 200l r. Organy orzekające prowadziły postępowanie administracyjne stosując obowiązującą od dnia 1 października 200l r. ustawę z dnia 27 kwietnia 200lr. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). na jej podstawie opracowany został również raport w sprawie oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia, sporządzony w lutym 2002 r. Tymczasem na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 200l r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), w badanej sprawie zastosowanie miały przepisy stawy z dnia 8 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.), ponieważ postępowanie wszczęte zostało przed datą wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Sąd podniósł, iż w sytuacji gdy nowa ustawa, w części dotyczącej udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, przejęła regulacje zawarte w ustawie o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko fakt powołania niewłaściwej podstawy prawnej nie musiałby prowadzić do uchylenia aktu administracyjnego. Jednakże w tej konkretniej sprawie naruszone zostały zarówno regulacje, określone w przepisach, które powinny mieć zastosowanie, jak i zastosowane de facto przez organy.

Zgodnie bowiem treścią art.13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ administracji publicznej właściwy do ich wydania, wszczynając postępowanie, w szczególności podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania a także rozpatruje zgłoszone uwagi i wnioski.

Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie nie był możliwy do skontrolowania okres zamieszczenia informacji na stronie internetowej, ponieważ brak danych w tym przedmiocie, w załączonych aktach administracyjnych. Ogłoszenia w siedzibie Urzędu Miasta Łodzi oraz w pobliżu terenu inwestycji (o wszczęciu postępowania, złożeniu raportu w sprawie oddziaływania na środowisko) dokonywane były natomiast na zbyt krótki okres tj. 20 dni. Za niewystarczające Sąd uznał rozważenie uwag i zastrzeżeń, zgłoszonych w toku postępowania przez mieszkańców bloków, sąsiadujących z terenem inwestycji. Proste odwołanie się do ustaleń raportu oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy zgłaszane zastrzeżenia wykraczały poza jego zakres, w ocenie Sądu, nie spełnia wymów zawartych w art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 25 ust. 7 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, jak również w art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto Sąd wskazał, że ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium w sposób pobieżny odniosło się do podnoszonych przez skarżących kwestii zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym w dacie wydania decyzji, planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Łodzi bowiem nie rozważyło kwestii wykładni zapisów planu dotyczących uciążliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pominęło w rozważaniach zapisy planu dotyczące dążeń drogą preferencji lokalizacyjnych do stopniowej eliminacji gospodarczej działalności usługowej na rzecz innych funkcji, głównie programu obsługi ludności z równoczesnym zakazem lokalizacji nowych obiektów. Sąd podzielił argumentację strony skarżącej, że jednym z elementów środowiska (wymienionych w tekście planu jedynie przykładowo) są walory krajobrazowe.

Sąd wskazał, iż w zaskarżonej decyzji brak ustaleń i oceny czy umiejscowienie stacji nadawczo-odbiorczej sieci telefonii komórkowej w osiedlu mieszkaniowym wpływa w sposób uciążliwy na tenże element środowiska. Badając zarzut naruszenia art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez nieuzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania zamierzenia inwestycyjnego z Łódzkim Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym Sąd wskazał, iż wymagane uzgodnienie zostało dokonane, z tym że postanowienie oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawnej (ustawie Prawo ochrony środowiska). Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 8 k.p.a.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosła P. sp. z o.o. z siedzibą w W. żądając uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, a w szczególności:

- art. 33 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, że reprezentantem inwestora była spółka L. Sp. z o.o.,

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw poprzez odniesienie do całego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś postępowań wpadkowych toczących się w sprawie,

- art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie ze względu na pogorszenie walorów krajobrazowych środowiska można odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu,

2) naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie faktu złożenia przez R. A. pełnomocnictwa do występowania w imieniu P. sp. z o.o. w W.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej po pierwsze podniesiono, że jeśli miało miejsce uchybienie polegające na wskazaniu spółki pod firmą L. Sp. z o.o. jako pełnomocnika inwestora, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Podmiotem, który rzeczywiście występował w imieniu inwestora w trakcie postępowania administracyjnego był R. A. (pracownik spółki L. Sp. z o.o.). To R. A., jako pełnomocnik, podpisał wniosek o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej w Łodzi przy ul. [...] a jego pełnomocnictwo do działania w imieniu P. Sp. z o.o. zostało złożone do akt sprawy. W sposób oczywisty L. Sp. z o.o. nie mogła być pełnomocnikiem inwestora, gdyż nie dopuszcza tego art. 33 § 1 kpa, natomiast wykonywała zlecenie P. Sp. z o.o. w zakresie realizacji zamierzenia inwestycyjnego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej. Bez względu więc na sformułowania zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, osoba działająca w imieniu inwestora posiadała stosowne pełnomocnictwo.

Strona skarżąca, odnosząc się do tej części orzeczenia, w której Sąd uznał, iż organy administracji w trakcie przeprowadzenia postępowania w celu uzyskania wymaganych uzgodnień i opinii zastosowały niewłaściwe przepisy prawa, wskazała, że powołany przez Sąd przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) o uprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw dotyczy jedynie spraw, których przedmiot znajduje się w zakresie oddziaływania bądź ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, bądź też ustawy Prawo ochrony środowiska, nie zaś spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowań w sprawie uzgodnień i uzyskania opinii, raportów koniecznym jest ustalenie daty wszczęcia tych postępowań, bowiem na podstawie tej daty należy oceniać jakie przepisy winny mieć zastosowanie. Ponieważ postanowienia nakazujące wszczęcie wyżej wymienionych postępowań wpadkowych zapadły po dniu 1 października 2001 r. należało stosować przepisy ustawy, która obowiązywała w chwili wszczęcia tych postępowań, a zatem przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

W ocenie strony skarżącej bezzasadnym jest również zarzut, że obwieszczenie o wszczęciu postępowania oraz złożeniu raportu oddziaływania inwestycji na środowisko było wywieszone zbyt krótko. Informacja ta została wywieszona w okresie do 26 października 2001 r. do 15 listopada 2001 r. W przypadku liczenia czasu, w którym miało wisieć obwieszenie, nie ma zastosowania przepis art. 57 § 1 zd. 1 kpa, zgodnie z którym "jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło", gdyż w świetle art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. istotnym jest ile obwieszczenie faktycznie wisiało, a wisiało ono również w pierwszym dniu tego terminu. Termin wskazany w tym przepisie nie jest terminem procesowym, lecz materialnym. Stąd też dzień ten należy uwzględnić przy liczeniu terminu. Powyższe zdaniem strony skarżącej prowadzi do stwierdzenia, że wymagany przepisami prawa termin 21 dni został zachowany. Ponadto wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dokonał dokładnego zbadania kwestii okresu zamieszczenia informacji na stronie internetowej organu, pomimo posiadanych środków prawnych, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż kontrola ta nie była możliwa zaś negatywnymi skutkami braku dokonania ustaleń w tej kwestii obciążył stronę, gdyż miało to wpływ na uchylenie przedmiotowej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutu Sądu, iż organ II instancji nie rozważył w wystarczający sposób uwag i zastrzeżeń mieszkańców bloków sąsiadujących z planowaną inwestycją, pobieżnie odniósł się do kwestii zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i niedokonanie ustalił czy realizacja planowanej inwestycji wpływa na elementy środowiska w sposób uciążliwy strona skarżąca uznała je za nietrafne. W jej ocenie z obszernego uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi wynika, iż Kolegium dokonało wnikliwej oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także w kontekście zgłoszonych przez mieszkańców sprzeciwów względem planowanej inwestycji. W szczególności organ II instancji wskazał na jakiej podstawie oparł swe stanowisko, iż planowana inwestycja nie będzie stanowiła uciążliwości dla środowiska w rozumieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w odniesieniu do sporządzonego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Argumentacja zawarta w przedmiotowym uzasadnieniu jest rzeczowa i opiera się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Mając na względzie powyższe strona skarżąca nie zgadza się z zarzutem naruszenia przez organ II instancji art. 8 kpa.

Wskazano również, rozważając kwestię uwzględnienia przez Sąd zarzutu mieszkańców dotyczącego pogorszenia się walorów krajobrazowych okolicy, że sąd administracyjny jest właściwy wyłącznie do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, a kontroli tej nie może opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "Z." w Ł. podniosła, że przedstawione przez pełnomocnika P. sp. z o.o. w W. zarzuty: oparcia się przez Sąd przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia "o bliżej nie sprecyzowane kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej" oraz naruszenia art. 43 ustawy o planowaniu przestrzennym są całkowicie bezzasadne. W ocenie Spółdzielni to organy administracji dopuściły rażącego naruszenia prawa, a zatem słusznie Sąd decyzję tychże organów uchylił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.33 § 1 kpa należy stwierdzić, iż z wniosku o wydanie decyzji z [...].09.2001r. wyraźnie wynika, iż "L." Sp. z o.o. wnosi o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Brak jest też w aktach sprawy jakiegokolwiek upoważnienia dla tej spółki mimo, że z wniosku wynika, iż działała ona z upoważnienia P. Sp. z o.o. w W. Natomiast w aktach sprawy znajdują się pełnomocnictwa P. Sp. z o.o. dla R. A., podpisane przez Dyrektora Okręgu Warszawa P. S. Brak jest zatem w aktach sprawy dokumentu upoważniającego "L." Sp. z o.o. do działania w imieniu P. Z decyzji organu I jak i II instancji wynika, że zostały one wydane z wniosku "L." Sp. z o.o. działającej z upoważnienia P., mimo braku takiego upoważnienia. Dopiero skarga kasacyjna wyjaśnia, że R. A. jest pracownikiem "L." sp. z o.o.. Jednak to nie zmienia faktu, że wniosek o wydanie decyzji pochodzi od "L." sp. z o.o. a to czy R. A. działał jako pracownik tej spółki zostało wskazane dopiero w skardze kasacyjnej. Należy jedynie wskazać na nietrafność ustalenia zawartego w zaskarżonym wyroku o wygaśnięciu pełnomocnictwa R. A. z dniem 31.01.2002 r. a więc przed wydaniem decyzji organu I i II instancji, albowiem w aktach sprawy znajduje się drugie pełnomocnictwo ważne do 31.01 2003r. Jednak to nie wyjaśnia wątpliwości o których mowa wyżej i dlatego ta kwestia wymaga kto jest wnioskodawcą a kto pełnomocnikiem wymaga wyjaśnienia i udokumentowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 ust.1 ustawy z 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 100 poz.1085 ze zm./ albowiem bezsporne jest w sprawie, iż wniosek o wydanie decyzji został wniesiony 28 września 2001r. i z tym dniem zostało wszczęte postępowanie /art.61 § 3 kpa/. Zatem stosownie do treści art.3 ust.1 w/w ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie były to przepisy ustawy z 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 109 poz. 1157 ze zm.). Tymczasem w decyzji organów obu instancji powołuje się wyłącznie przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001r. prawo ochrony środowiska. Kwestie postępowań dotyczących uzgodnień, jako postępowania samodzielne i odrębne zostały wszczęte w innym terminie i wobec tego mogły mieć zastosowanie późniejsze przepisy. Natomiast w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien zastosować przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

W odniesieniu do zarzutu braku naruszenia terminów wywieszenia obwieszczenia o wszczęciu postępowania a także złożeniu raportu oddziaływania inwestycji na środowisko należy wskazać, iż problem dotyczy 1 dnia. Biorąc pod uwagę charakter tego terminu należy przyjąć, iż uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej o braku dokonania zbadania okresu zamieszczenia powyższych informacji na stronie internetowej organu mimo posiadania środków prawnych. Należy bowiem wskazać, iż sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych. To organ jest zobligowany do ustalenia i udokumentowania ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

Również nietrafny jest zarzut naruszenia art. 43 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. nr 15 z 1999r. poz. 139 ze zm.). Jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr LVII/491/93 z 2 czerwca 1993r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego nr 6, poz. 71), na terenie na którym ma być zlokalizowana inwestycja, obowiązuje zakaz prowadzenia działalności usługowej i magazynowej mogącej powodować uciążliwe oddziaływanie na środowisko, oznaczający zakaz modernizacji i rozbudowy istniejących obiektów oraz realizacji nowych związanych z wymienioną działalnością (lit. B planu). Powyższy plan określił pojęcie działalności usługowej oraz uciążliwości (lit. T). Przez działalność usługową plan określił działalność gospodarczą związaną z wykorzystaniem urządzeń technicznych mogących stwarzać uciążliwości dla środowiska. Jak wynika z rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589) inwestycje obejmujące urządzenia emitujące elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące w zakresie częstotliwości 0,03 – 300 000 MHz: radiolokacyjne, radiokomunikacyjne, radionawigacyjne o mocy nadajników wyższej od 10 W oraz radiolinie zostały zaliczone do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska - § 2 pkt. 8 lit. k. Również w zaskarżonej decyzji przedmiotową inwestycję zaliczono do inwestycji mogącej pogorszyć stan środowiska.

W przywołanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzono zakaz realizacji inwestycji mogących powodować uciążliwe oddziaływanie na środowisko. Przez uciążliwość plan określa oddziaływanie, które w jakikolwiek sposób wpływa na zasoby środowiska i jego podstawowe elementy tj. wodę, powietrze, powierzchnię ziemi, standard akustyczny, walory przyrodnicze itp., a pośrednio na standard życia człowieka bez przekraczania norm, lecz obniżające standard życia człowieka.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 1998r. w sprawie IV SA 1462/96 sformułował tezę: "Zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanowienia o dopuszczeniu do realizacji inwestycji nieuciążliwych dla otoczenia powoduje, że na terenie objętym takim postanowieniem nie mogą być realizowane inwestycje wymienione w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 13 maja 1995r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz ocen oddziaływania na środowisko /Dz. U. nr 52 poz. 284/. Mimo zmiany stanu prawnego teza ta pozostała nadal aktualna i była wielokrotnie powoływana w późniejszych orzeczeniach NSA.

Stanowisko to podziela również skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ochrona środowiska obejmuje również krajobraz. Już ustawa z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn. Dz. U. nr 49 z 1994r. ze zm.) wprowadzała ochronę walorów krajobrazowych środowiska, która obejmowała wartości ekologiczne, estetyczne, widokowe i kulturowe terenu i związanych z nim elementów przyrodniczych, ukształtowanych przez siły przyrody lub w wyniku działalności człowieka. W okresie obowiązywania tej właśnie ustawy uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na podstawie którego wydano przedmiotowe decyzje. Również późniejsze przepisy regulujące problematykę ochrony środowiska obejmowały ochroną również krajobraz. Zatem trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął w zaskarżonym wyroku, iż ochronie podlegają również walory krajobrazowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.