Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2301/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2010 r. sprawy ze skargi I. R. i W. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz I. R. i W. R. kwotę dwustu (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., zw. dalej GDDKiA, na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, ze zm.), zw. dalej ustawą i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku I. i W. R. z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, dla obsługi planowanego budynku mieszkalnego, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej Nr [...] na działkę Nr [...], położoną w m. Ł., gm. A.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przy czym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Działka Nr [...], w odniesieniu do której strona wystąpiła o wyrażenie zgody na budowę zjazdu indywidualnego, znajduje się przy drodze krajowej Nr [...], zakwalifikowanej zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych (klasy G), dla których ze względu na ich funkcję i występujące natężenie ruchu, sposób skomunikowania terenów przyległych i możliwość zmiany sposobu zagospodarowania, powinny być przedmiotem szczególnej analizy.

GDDKiA ustalił, na podstawie okresowych pomiarów z 2005 r., że na omawianym odcinku natężenie ruchu wynosi ok. 8568 poj./dobę. Przy analizowaniu możliwości włączenia ruchu drogowego do drogi krajowej, zarządca drogi zobowiązany jest kierować się m.in. przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz. 430), zw. dalej rozporządzeniem, które stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi tej klasy, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Wskazuje na to m.in. przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wskazuje także, że konieczność ograniczania zjazdów bezpośrednich z drogi krajowej została uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania gminy A., który w rozdziale VII, w punkcie czwartym stanowi, że plan ustala obsługę terenów przeznaczonych do zainwestowania przyległych bezpośrednio do dróg klasy S, GP i G, oznaczonych na rysunku planu symbolami 01KS, 02KGP, 03KG, 04KG, OSKG z istniejących oraz projektowanych dróg zbiorczych, lokalnych i dojazdowych, dostępność komunikacyjna do dróg klasy S, GP, G jest możliwa tylko w wyznaczonych skrzyżowaniach.

Działka Nr [...] została wydzielona z działki Nr [...] i nabyta w 1995 r., a po dokonanym podziale, przylega wyłącznie do drogi krajowej Nr [...], bez urządzonego zjazdu. Dotychczasowy sposób jej zagospodarowania (las) nie wymagał wykonywania dojazdów do nieruchomości, przy analizowaniu możliwości lokalizacji nowego zjazdu zarządca drogi krajowej jest zaś obowiązany do uwzględnienia wszystkich obowiązujących przepisów, te zaś wskazują, że nie jest możliwe wybudowanie zjazdu z drogi krajowej na działkę skarżących.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli I. i W. R., wnosząc o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w zakresie inżynierii ruchu drogowego i techniki samochodowej oraz na okoliczność ustalenia, czy lokalizacja indywidualnego zjazdu z drogi krajowej Nr [...] na działkę Nr [...] zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, a zwłaszcza, czy istnieje możliwość takiego usytuowania zjazdu, ażeby spełnione zostały kryteria wyznaczone przez rozporządzenie. Zdaniem odwołujących, biegli ponadto winni wypowiedzieć się, czy w konkretnej lokalizacji przedmiotowej nieruchomości jest możliwość wyznaczenia innego dojazdu z nieruchomości do drogi publicznej, z zachowaniem zasad ekonomiki i współżycia społecznego. I. i W. R. podnieśli też, że brak jest jakichkolwiek dowodów na to, iż zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu wpłynęłoby na bezpieczeństwo ruchu drogowego w zakresie przekraczającym normalny wpływ zjazdu z drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wskazali, że podstawą wydania decyzji były nieaktualne dane na temat nasilenia ruchu drogowego na drodze krajowej Nr [...], z brzmienia zaś § 9 pkt. 4 rozporządzenia wynika, że należy ograniczać liczbę i częstotliwość zjazdów, ale poprzez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, co w przypadku przedmiotowej nieruchomości jest niemożliwe, ponieważ działka przylega wyłącznie do drogi krajowej Nr [...]. W ocenie odwołujących, w miejscu usytuowania nieruchomości nie ma żadnych szczególnych okoliczności, które mogłyby stanowić przeciwwskazanie dla zlokalizowania zjazdu, a decyzja odmowna powoduje pozbawienie możliwości normalnego korzystania przez nich z własności.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, GDDKiA decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu powtórzono argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wyjaśniono, iż z aktu notarialnego Nr [...], z dnia [...] stycznia 1995 r., wynika, że działka oznaczona uprzednio Nr [...] (dawniej nr [...] i [...]) podzielona została na działki oznaczone Nr od [...] do [...], a działki Nr [...] i Nr [...], ustanowiono drogami dojazdowymi. Powyższe fakty, w ocenie organu odwoławczego, rozwiązują problem dojazdu do nowo wydzielonych działek poprzez wyznaczenie dróg dojazdowych, które to stanowią działki Nr [...] oraz Nr [...], a w związku z tym działka Nr [...] powinna być obsługiwana poprzez drogę dojazdową oznaczoną jako działka Nr [...], za pośrednictwem i z wykorzystaniem działki Nr [...], która przylega do drogi dojazdowej (działka Nr [...]), w wyniku zawarcia stosownego porozumienia z właścicielem działki Nr [...], lub przez ustanowienie (na wniosek strony) na działce Nr [...] stosownej służebności gruntowej (droga konieczna), w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.).

Wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej Nr [...] w sytuacji, gdy działka może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną za pośrednictwem drogi niższej klasy byłoby, według GDDKiA, sprzeczne z treścią przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 wskazywanego rozporządzenia, należy bowiem ograniczyć liczbę i częstość zjazdów właśnie przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (działka Nr [...]). Podaje, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości, położonych przy drodze, posiadaliby nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych.

W odniesieniu do argumentów podniesionych przez stronę podaje, że każdy zjazd z drogi krajowej stwarza dodatkowy punkt kolizji na drodze i tym samym zagraża bezpieczeństwu wszystkich jej użytkowników. Na przedmiotowym odcinku, droga krajowa Nr [...] jest jednopasmowa. Statystyki wypadków z lat 2002-2007, prowadzone przez GDDKiA dla wskazanego odcinka drogi krajowej Nr [...] (od km [...] do [...]) w miejscowości Ł., wskazują na sześć wypadków z sześcioma rannymi. Organ podkreśla, że powyższe dane obejmują jedynie wypadki drogowe, a nie wymieniają kolizji drogowych. W takiej sytuacji zarządca drogi tym bardziej musi mieć na uwadze względy bezpieczeństwa, aby chronić życie i zdrowie użytkowników dróg krajowych.

Organ podkreślił, że droga krajowa Nr [...] ma charakter drogi alternatywnej dla autostrady płatnej [...] i w przypadku ewentualnego zablokowania autostrady pojazdy samochodowe będą kierowane na ww. drogę krajową.

Ustosunkowując się do żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, GDDKiA stwierdził, że okoliczności występujące w sprawie, z racji wykonywanej przez organ funkcji, są mu znane z urzędu a pracownicy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad są specjalistami w zakresie inżynierii ruchu drogowego, więc powoływanie biegłego nie było konieczne.

Skargę na powyższą decyzję złożyli I. i W. R., wnosząc o uchylenie jej w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. błędną i dowolną wykładnię przepisów procesowych, a w szczególności art. 77 k.p.a. , 78 § 1 i § 2 k.p.a., polegającą na bezzasadnym nieuwzględnieniu wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy dowód ten mógł wykazać, czy lokalizacja zjazdu na przedmiotową działką stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego;

2. błędną i dowolną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, polegającą na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie wpływu lokalizowanego wjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym;

3. obrazę § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia polegającą na bezzasadnym uznaniu, iż istnieje możliwość doprowadzenia innego dojazdu na przedmiotową działkę, z uwzględnieniem stanu faktycznego, przeznaczenia działki oraz zasad ekonomiki.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż z wydanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nie zgadzają się, ponieważ brak jest jakichkolwiek dowodów na to, iż zlokalizowanie przedmiotowego zjazdu wpłynęłoby na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w zakresie przekraczającym normalny wpływ zjazdu z drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wskazać należy, iż podstawą wydania decyzji były nieaktualne dane na temat nasilenia ruchu drogowego na drodze krajowej Nr [...], w sytuacji, gdy od dnia dokonania pomiarów oddano do użytku autostradą [...] [...] i zasadnicza część ruchu drogowego oraz cały ciężki transport drogowy odbywa się tamtędy. Uniemożliwianie lokalizowania zjazdu w oparciu o nieaktualne dane oraz uzasadniając to faktem, iż rzekomo droga krajowa nr [...] ma być alternatywą wobec zablokowanej autostrady [...], jest zdaniem skarżących niedopuszczalne.

W ocenie skarżących, odmowa wydania zezwolenia powinna nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wykazane jest, iż zjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego i równocześnie jest możliwość uzyskania alternatywnego dojazdu do drogi. W niniejszej sprawie organ niewątpliwie nie wykazał, ażeby wystąpiło zagrożenie dla bezpieczeństwa, co ewentualnie uzasadniałoby konieczność występowania na drogę sądową o ustanowienie służebności przejazdu, albowiem fakt bycia osobą bliską dla właściciela sąsiadującej działki w żaden sposób nie uprawdopodabnia wyrażenia dobrowolnej zgody na pozbycie się około 200 m2 działki na drogę dla sąsiada. Również względy finansowe oraz przeznaczenie samej działki wskazują, iż rozwiązanie zaproponowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad jest błędne.

W odniesieniu natomiast do kwestii wpływu miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego na treść zaskarżonej decyzji, skarżący wskazali, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu, aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Dlatego też fakt, iż miejscowy plan nie zakazuje, ale jedynie nakazuje ograniczyć lokalizowanie zjazdów, zdaniem I. i W. R., nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy jej lokalizowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Uwzględnić należało przede wszystkim zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż postępowanie przeprowadzono z naruszeniem podstawowych reguł postępowania administracyjnego.

Organy. jako faktyczne okoliczności uzasadniające odmowę ustalenia lokalizacji zjazdu, przyjęły względy bezpieczeństwa przejawiające się w tym, że droga krajowa nr [...] w klasie G posiada znaczne natężenie ruchu (w 2005 r. było to 8568 poj./dobę), a także, że ciągu sześciu lat na odcinku 300 m (od km [...] do [...]) w miejscowości Ł., zaistniało sześć wypadków z sześcioma rannymi, które to okoliczności uznano za istotne czynniki świadczące o wpływie na bezpieczeństwo użytkowników tej drogi. Uznano natomiast, że bez wpływu na kwestie bezpieczeństwa pozostaje przeniesienie znacznej części ruchu pojazdów na autostradę [...], nie ma też potrzeby powoływania biegłego, który ustaliłby rzeczywisty stopień zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu, gdyż pracownicy organu posiadają wystarczające wiadomości specjalne pozwalające na ocenę okoliczności sprawy.

Przede wszystkim zauważyć należy, że chociaż organ ocenił zasadnie brak potrzeby powoływania biegłego, skoro jego pracownicy mają odpowiednie wiadomości specjalne, to wniosek skarżących w istocie dotyczył nie tyle formy. jak przeprowadzenia dowodu celem zbadania okoliczności związanych z ewentualnym zagrożeniem bezpieczeństwa przez zlokalizowanie zjazdu w ich konkretnej sytuacji. co miało prowadzić do odpowiedzi na pytanie, czy natężenie ruchu w okolicy ich nieruchomości (a nie w miejscowości Ł., czy w innym miejscu drogi nr [...]) wyklucza możliwość zlokalizowania zjazdu na działce skarżących.

Rozpatrując administracyjną indywidualną sprawę. organ ma ustalić prawa lub obowiązki konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie wystarczy zatem powołanie się na statystyczne dane natężenia ruchu badanego 4 lata przed złożeniem wniosku, lecz należy odnieść się w zindywidualizowany sposób do okoliczności konkretnej sprawy oraz wniosków procesowych strony. Ustosunkowania się do zarzutów strony nie można się jednak dopatrzyć w zaskarżonej decyzji, poza zmianą argumentacji, iż droga ta ma stanowić alternatywną drogę dla autostrady [...], co również nie daje odpowiedzi na pytanie. co do zagrożenia wynikającego z natężenia ruchu, nie wiadomo też, w którym miejscu dochodziło do wypadków i czy mogą one mieć związek z usytuowaniem wnioskowanego zjazdu. Organ winien w takiej sytuacji ustalić, ocenić i jednoznacznie wykazać, czy lokalizacja wnioskowanego zjazdu w tym konkretnym miejscu będzie możliwa czy też nie, ale tylko ze względu na naruszenie któregoś z wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych, szczególnie określonych w § 77 i § 79 rozporządzenia. Zadaniem organu jest zatem ocena. czy zjazd z drogi może być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności, czy będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na konkretnym odcinku drogi, do wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Nie można przy tej analizie pominąć okoliczności, które dotyczą kwestii widoczności (jak stanowi zał. nr 2 pkt 2 i 4 określający warunki widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach) i innych okoliczności warunkujących bezpieczne włączenie się do ruchu. Kwestie te organ pominął koncentrując się na analizie danych statystycznych, a nie na analizie okoliczności tej sprawy, zaniedbując przez to dopełnienia podstawowego obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Naruszono w ten sposób art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji zabrakło odniesienia się do wskazanych kwestii. Zdaniem Sądu, dopiero negatywny wynik wskazanej wyżej analizy dawać może ewentualną podstawę do dalszych rozważań po myśli art. 8 k.p.a., w szczególności, czy zagrożenia bezpieczeństwa są na tyle istotne, że w sposób niebudzący wątpliwości należy przedłożyć je nad interesem strony, a w konsekwencji nad chronionym konstytucyjnie prawem własności.

Naruszono też przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w tej sprawie, wynikające z treści ustawy o drogach publicznych oraz z rozporządzenia, a także z zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzyskanie wymienionego zezwolenia jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę, o które zamierzają się ubiegać inwestorzy w związku z ustaleniem przez plan przeznaczenia ich działki pod zabudowę.

Jak stanowi art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis ten uprawnia każdego do korzystania z dróg publicznych, chyba że istnieje przepis ograniczający to uprawnienie. Odnosi się on zatem w równej mierze do użytkowników dróg, jak i do właścicieli nieruchomości ubiegających się o możliwość korzystania z drogi publicznej, przez zlokalizowanie zjazdu na tę drogę. Przepis ten ma też moc zasady, natomiast wskazane w nim wyjątki powinny podlegać wykładni ścieśniającej, a nie rozszerzającej.

Zgodnie z art. 29 ust. 4 tej ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi klasy G, przez wydanie decyzji o charakterze uznaniowym.

Wymagania techniczne regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie zostały ustalone w rozporządzeniu, w oparciu o delegację zawartą w art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przez zjazd (art. 4 pkt 8 ustawy) rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei, w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z zestawienia powyższych definicji legalnych wynika, że zjazd na drogę publiczną może się odbywać: bezpośrednio z nieruchomości wnioskodawcy, przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Ponadto jak wynika z § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia zjazd indywidualny może określony być określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

W § 1 pkt 14 rozporządzenia przyjęto też legalną definicję natężenia miarodajnego ruchu rozumianego jako natężenie ruchu występujące w roku prognozy, wyrażone liczbą pojazdów na godzinę (P/h). Określenie to odnosi się do kwestii bezpieczeństwa ruchu i ma zastosowanie nie tylko przy wyznaczeniu parametrów technicznych dróg, ale użyte jest także na oznaczenia warunków, jakim ma odpowiadać zjazd publiczny. Jak stanowi § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w wypadku uzasadnionym względami bezpieczeństwa ruchu, zjazd publiczny, m. in. z drogi klasy G, może być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu dla pojazdów skręcających z tej drogi, w szczególności, gdy miarodajne natężenie ruchu na drodze przekracza 400 P/h. Przepis ten, aczkolwiek odnosi się do określania warunków technicznych zjazdów publicznych wyraźnie łączy kwestie bezpieczeństwa ruchu z jego natężeniem, wskazując natężenie ruchu przekraczające 9600 pojazdów na dobę jako dające podstawę do wyposażenia zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu, co oznacza że poniżej tej wartości legislator nie dostrzega potrzeby wychodzenia poza granice dotyczące podstawowych parametrów takiego zjazdu. Zauważyć zaś trzeba, że zjazdy publiczne obsługują zazwyczaj znacznie większą liczbę uczestników ruchu niż zjazdy prywatne, a przypadku drogi nr [...] natężenie ruchu wskazane przez organ było w 2005 r. niższe niż 9600 poj./dobę, a więc nawet w przypadku lokalizowania zjazdu publicznego mógłby on odpowiadać zwykle wymaganym warunkom technicznym.

Z systematyki cytowanego rozporządzenia wynika, że możliwość lokalizowania zjazdów z poszczególnych klas dróg kształtuje się w zależności od rodzaju klasy drogi. W klasie A i S (czyli dróg o najwyższych natężeniach ruchu drogowego) zjazdy są w ogóle zabronione; w klasie dróg głównych przyspieszonych (GP) stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo (gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości). Natomiast z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wynika, iż na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że nawet na drogach klasy GP możliwe jest zlokalizowanie zjazdu, gdy brak innej możliwości dojazdu do nieruchomości, natomiast w przypadku dróg o klasie G chodzi o ograniczenie liczby zjazdów. Postulat ograniczenia liczby zjazdów przez zarządcę drogi powiązany jest ściśle z pozostałą częścią dyspozycji tego przepisu, stwierdzając, że ograniczenie to powinno się odbywać przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Postulat zapewnienia dojazdu z innych dróg jest zaadresowany do władz gminy, gdyż jak wynika z treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Wypełnienie obowiązku zapewnienia dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę jest zatem warunkiem umożliwiającym ograniczenia liczby i częstości zjazdów z drogi klasy G. Jest też oczywiste, że inwestor przystępujący do zagospodarowania swojej działki budowlanej nie ma wpływu na powstawanie dróg lokalnych, w tym niższych klas, które mogłyby mu zapewnić dojazd z działki na drogę publiczną.

Z powyższych względów, Sąd Wojewódzki w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1347/09, iż zapewnienie dostępu do drogi publicznej należy do zadań podmiotów publicznych, w szczególności prawo zobowiązuje gminę do poczynienia stosownych ustaleń w planie zagospodarowania przestrzennego. Regułą jest bowiem w tym względzie wypełnianie nakazanych przez prawo zadań przez organy władzy publicznej, wyjątkiem zaś podejmowanie przez podmioty działań cywilnoprawnych zmierzających do zapewnienia im dostępu do drogi publicznej, dlatego działania organów administracji nie mogą uzależniać tego dostępu od przyszłych i niepewnych działań własnych podmiotów prywatnych. Jak stwierdził NSA w przywołanym wyroku dostęp do działki z drogi publicznej jest istotnym elementem ustawowej definicji "działki", a szczególnie "działki budowlanej". "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej" (art.93 ust.3 zd.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Nie jest to tylko element prywatnoprawnego prawa własności nieruchomości, ale kształtuje kompetencje organów publicznych. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej, zsynchronizowany jest obowiązek gminy budowy adekwatnej sieci dróg gminnych.

Jeżeli zatem zapewnienie dostępu do drogi publicznej jest obowiązkiem władz publicznych, co przejawia się w m.in. w ustaleniu możliwości zjazdu na taką drogę, brak jest podstaw do tego, aby organ, odmawiając zgody na lokalizację zjazdu w odniesieniu do działki położonej przy drodze publicznej klasy G, dla której jest to jedyne istniejące połączenie z tą drogą, wskazywał na konieczność zapewnienia sobie tego dostępu przez ustanowienie służebności drogowej na cudzej nieruchomości. W okolicznościach tej sprawy, organ choć omówił szczegółowo w decyzji, że taka możliwość istnieje, to nie wyjaśnił, czy jest możliwe i realne uzyskanie służebności drogowej. Z akt ani też z uzasadnienia decyzji jednak nie wynika, do kogo działka nr [...] łącząca się z drogą publiczną należy, nie wiadomo też na jakiej podstawie przyjęto, iż jest ona drogą dojazdową, a także, czy w ogóle odpowiada pojęciu drogi, gdyż nie jest ona oznaczana na wyrysie z planu żadnym oznaczeniem (choć plan w § 8 przewiduje oznaczenia dróg zbiorczych "L" jako lokalne i "D" jako dojazdowe).

W tej sytuacji, wskazówki organu o możliwości ustanowienia służebności drogowej, kosztem działki sąsiedniej należącej do innej osoby, nie dość, że nie są uprawnione, to nie biorą również pod uwagę innych zapisów planu nakazujących odsunięcie linii zabudowy o 15 m w głąb działek (§ 12 planu), co może utrudniać zagospodarowanie działki sąsiedniej w przypadku ustanowienia służebności. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ, zdając sobie sprawę z niestosowności powyższego wyjaśnił, że sugestia ustanowienia służebności drogowej w decyzji nie miała charakteru rozstrzygnięcia, a była jedynie informacją udzieloną na podstawie art. 9 k.p.a. Wyjaśnienie to, uczynione poza treścią kontrolowanej przez Sąd decyzji, nie może jednak zmienić negatywnej oceny tego, co w uzasadnieniu decyzji napisano.

Postulat ograniczenia liczby zjazdów z drogi klasy G może być spełniony tylko wówczas, kiedy istnieje obiektywna możliwość jego zrealizowania, bez naruszenia istoty prawa własności. Nie można go natomiast realizować kosztem ograniczenia prawa własności nieruchomości wnioskodawcy nieposiadającego innego dostępu do drogi publicznej, gdyż odmowa lokalizacji zajazdu niweczy przeznaczenie działki pod zabudowę, a więc ingeruje wprost w istotę prawa własności, naruszając przez to art. 64 pkt 3 Konstytucji RP, który pozwala wprawdzie na ustawowe ograniczenie prawa własności, jednakże z zastrzeżeniem, iż zakres tego ograniczenia nie może naruszać istoty prawa własności.

Z tych też względów należało uznać, że odmawiając zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu na drogę publiczną w sytuacji, gdy działka ta nie graniczy z żadną z dróg niższych klas, organ wadliwie zinterpretował przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, zgodnie z którym, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Wadliwie, ze względów wyżej wykazanych, został też odczytany przez organ § 215 pkt 6 planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że dojazd do dróg publicznych ma się odbywać wyłącznie z istniejących dróg zbiorczych. Jak wynika z wyrysu planu znajdującego się w aktach sprawy, działka wnioskodawcy nie ma dostępu do takiej drogi. Postulat zawarty w wymienionym zapisie planu odnosić zatem można do zakazu dokonywania podziałów działek (§ 116 pkt 2 planu) i obowiązku realizowania nowej zabudowy z poszanowaniem wymagań obsługi komunikacyjnej ustalonej w planie.

Dodać też w tej kwestii należy, że art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. g ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., na podstawie której uchwalono plan w 2004 r. (obecnie jest to art. 17 pkt 7 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowił, iż plan uzgadnia się z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Jeżeli tak, to uzgodnienie planu uchwalonego w 2004 r. winno uwzględniać okoliczność, że przedmiotowa działka przylegająca do pasa drogowego, której zagospodarowanie przeznaczono w planie pod zabudowę, nie ma dostępu do drogi dojazdowej, musi mieć zatem zapewniony dojazd z drogi nr [...], co będzie też wpływało na ruch drogowy. Jeśli gmina uchwaliła plan, a zarządca drogi nr [...] nie negował wówczas takiego statusu działki wnioskodawcy, nie może obecnie odmówić lokalizacji zjazdu z tej drogi, powołując się na sprzeczność z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, chyba że wykazany zostanie negatywny wpływ takiej lokalizacji, ze wskazaniem jaki konkretnie przepis prawa stoi temu na przeszkodzie.

Ubocznie wskazać należy również, że organ administracyjny powołał się na zarządzenie Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas dróg krajowych. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Zarządzenie Nr 80 w żadnej mierze nie może kształtować sytuacji prawnej wnioskodawców, gdyż nie ma cech źródła prawa wymienionego w Konstytucji RP, jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego, który może odnosić się jedynie do praw i obowiązków jednostek podległych, szczególnie, iż jako podstawę jego wydania wskazano jedynie przepisy regulaminu organizacyjnego oraz § 4 rozporządzenia, który nie zawiera delegacji do wydania takiego aktu.

Uwzględniając powyższe ustalenia i rozważania Sądu, organ ponownie dokona analizy oraz rozstrzygnie sprawę.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.