Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 420/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. i R. S. oraz M. J. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania. oddala skargi


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...]r., (Nr[...]) uchylił decyzję z dnia [...] (Nr[...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu w istniejącym budynku mieszkalnym, na cele mieszkalne, wydaną dla S. B. i umorzył postępowanie w tejże sprawie.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przywołano okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wyjaśniono, że w dniu [...]r. Starosta Powiatu W. wydał decyzję nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne w budynku położonym w K. W. przy ul. S., na działce nr[...]. Decyzja powyższa została wydana na wniosek S. B., która przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z listą współwłaścicieli nieruchomości, a także zgodę współwłaścicieli na zrzeczenie się udziałów do strychu. W obu dokumentach S. B. pominęła M. J., jako współwłaścicielkę nieruchomości.

Następnie wskazano, że w dniu [...]r. M. J. złożyła wniosek o wznowienie postępowanie administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, a to z uwagi na fakt, iż nie brała udziału w powyższym postępowaniu. Po zapoznaniu się z wnioskiem i po ponownej analizie dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu stwierdzono, że jest ona współwłaścicielką budynku, w którym planowane były roboty budowlane, a tym samym uznano, iż S. B., składając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poświadczyła nieprawdę, a to z uwagi na fakt, iż nie posiadała zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie powyższych robót. Mając na względzie powyższe Starosta Powiatu W. postanowieniem z dnia [...]r., (Nr[...]) wznowił postępowanie, a postanowieniem Nr [...]r. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia [...]r.

W toku wznowionego postępowania, wezwano S. B. do uzupełnienia wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę, a dokładniej o przedstawienie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane - uzupełnione o zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem.

Następnie podkreślono, iż w odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu [...]r. M. W. - pełnomocnik S. B., przedłożyła wykaz zawierający zgody, ale podpisane tylko przez część współwłaścicieli nieruchomości. Zgody bowiem nie udzieliła M.J. oraz R. i A. S., czyli osoby, które jak ustalono są współwłaścicielami nieruchomości na działce nr [...]w K. W. Wobec powyższego uznano, iż S. B. nie wypełniła obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Jak dalej wskazano w uzasadnieniu, mając na względzie powyżej opisane okoliczności stanu faktycznego Starosta Powiatu W., decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) uchylił decyzję dotychczasową i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne w budynku przy ul. S., w K. W.

Od powyższej decyzji odwołała się S. B., w konsekwencji czego Wojewoda, decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, przedstawiciele Starostwa Powiatowego oraz Urzędu Gminy Cz. przeprowadzili w dniu [...] r. wizję w w/w budynku mieszkalnym, na podstawie, której stwierdzono, że inwestycja została już zrealizowana i nie są tam prowadzone roboty budowlane. Wskazano także, iż inwestor przedstawił zawiadomienie o zakończeniu prac, a właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu.

Wobec powyższego, Starosta Powiatu W. na podstawie art. 105 KPA decyzją z dnia [...]r. (nr[...]) umorzył wznowione postępowanie

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem odwołanie wniosła M. J. oraz R. i A. S. W wyniku jego rozpoznania Wojewoda decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W konsekwencji powyższego Starosta Powiatu W. podjął wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...]r., którą uchylił swoją decyzją z dnia [...]r. i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu decyzję jako bezprzedmiotowe.

W głównych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę, czyli kontynuując wznowione w dniu [...] postępowanie, Starosta Powiatu W. uznał, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 KPA, a to z uwagi na fakt, iż poddane wznowieniu postępowanie obciążone było wadą, która miała istotny wpływ na wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie (strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu), a zatem zasadnym jest uchylenie decyzji z dnia [...]r., przy jednoczesnym wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy, zaś rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne jak i też rozstrzygniecie niemerytoryczne w postaci umorzenia postępowania pierwszej instancji.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła S. B. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Kwestionowanej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 75 i art. 80 KPA. oraz art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 KPA, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia poprzez nieprzeprowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa, a dokładniej, niezebranie oraz niedopuszczenie wszystkich dowodów w sprawie dla oceny okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego;

- naruszenie przepisów art. 151 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuznanie, iż skarżąca posiada zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane;

- naruszenie przepisów art. 19 i art. 20 KPA poprzez naruszenie postanowień o właściwości rzeczowej oraz uznanie, iż A. i R. S. nie wyrazili zgody dla inwestora na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, iż, rozpoczęła starania w sprawie zmiany użytkowania strychu, który należał do części wspólnej nieruchomości położonej przy ul. S. [...] w K. W. w [...]r. Podpisy pod oświadczeniem o wyrażeniu przez współwłaścicieli zgody na wykonanie adaptacji pomieszczenia strychu na pokój mieszkalny zostały zebrane w dniu [...]r. Dalej podniosła, iż po załatwieniu wszystkich niezbędnych dokumentów oraz wykonaniu projektu budowlanego wystąpiła o wydanie pozwolenia na wykonanie adaptacji strychu i zmianę sposobu jego użytkowania. Skarżąca podkreśliła, iż nie wiedziała o istnieniu M.J., a z informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy w Cz. wynikało, że nieruchomość posiada 7 współwłaścicieli, z których każdy wyraził zgodę na adaptację strychu. Wskazano także, iż nieruchomość nie posiada zarządcy, a zarząd nieformalnie i zastępczo wykonuje Urząd Gminy w Cz. W ocenie S. B. powyższych ustaleń organ I instancji nie dokonał w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego, czym naruszył art. 6, art. 7, art. 75 i art. 80 KPA.

W dalszej części odwołania S. B. zauważyła, iż z akt sprawy nie wynika, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na adaptację strychu M. J. nie wiedziała. Strona skarżąca dowiedziała się zaś o fakcie, że M. J. jest współwłaścicielem dopiero po złożeniu przez rzeczoną wniosku o wznowienie postępowania.

Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ I instancji podniósł, że od decyzji nr [...] z dnia [...]r. odwołanie do Wojewody wnieśli R. i A. S. pod zarzutem, iż zgody na niniejsze roboty nie wyraziła R. S. - małżonka A. S. Jak wynika z akt sprawy zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podpisał (w formie oświadczenia woli) A. S., co w ocenie skarżącej jest skuteczne także i w stosunku do R. S. Wskazała także, iż skoro R. S. sprzeciwia się wydaniu zgody w jej imieniu przez męża to obecnie swoich praw winna dochodzić na drodze sądowej w postępowaniu przeciwko małożonkowi w trybie przepisów prawa cywilnego, gdyż sprawa ta nie jest objęta materią postępowania administracyjnego i tym samym nie podlega rozstrzygnięciu przez organy administracji publicznej.

M. B. wskazała także, iż nieruchomość położona w K. W.przy ul. S. nr [...] nie ma zarządcy w myśl przepisów ustawy o własności lokali. W związku z powyższym inwestor nie mógł zwołać walnego zgromadzenia wspólników w celu podjęcia stosownej uchwały, mógł jedynie taką zgodę uzyskać w drodze indywidualnego zbierania oświadczeń. Jak wynika z akt sprawy skarżąca, zebrała podpisy współwłaścicieli nieruchomości reprezentujących 88%, co daje zdecydowanie powyżej 50% udziałów w częściach wspólnych. Jak dalej wskazała - z przepisów ustawy o własności lokali i orzecznictwa w tym zakresie wywieść można, że forma zbierania indywidualnie głosów jest prawnie dopuszczalna i skuteczna, na co przywołano orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2007r.,(Nr IICSK 370/06).

Wojewoda decyzją z dnia [...]r. (Nr[...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego, pomimo wskazówek zawartych w poprzednich decyzjach Wojewody: z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Starosta Powiatu W. nie przeprowadził w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a oświadczenie to wypełnia się i składa się, zgodnie ze wzorem, zawartym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127, z późn. zm.). Badając więc we wznowionym postępowaniu kwestię zgodności decyzji z powyższym przepisem, organ pierwszej instancji był zobowiązany ustalić w sposób nie budzący wątpliwości stan prawny nieruchomości przy ul. S. [...] w K. W., a następnie - prawidłowość sporządzenia przez S. B. oświadczenia o posiadanym (w dniu wydania tej decyzji) prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji zaniechał wykonania powyższego obowiązku, przeprowadzając w sprawie jedynie wizję lokalną stwierdzającą, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana.

Nadto Wojewoda zauważył, iż z akt sprawy wynika, że nieruchomość zlokalizowana na działce nr [...], objęta jest współwłasnością, na którą składa się 8 samodzielnych lokali, których właścicielami są: Gmina Cz. (udział 0,1635 w nieruchomości wspólnej), M. J. (udział 0,12), R. i A. S. (udział 0,1417), S. i Z. B. (udział 0,05), S. K. wraz z ewentualnymi spadkobiercami K. K. (udział 0,11), S. K. wraz z ewentualnymi spadkobiercami K. K. (udział 0,1609), K. i K. R. (udział 0,19) oraz J. i J. P. (udział 0,0639). Powyższe wskazuje, że na omawianej nieruchomości istnieje tzw. duża wspólnota (powyżej 7 samodzielnych lokali) w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, zatem zgodnie z wymienionymi przepisami, udzielenie zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej wymagało zgody większości głosów właścicieli lokali wyrażonej w formie podjętej przez właścicieli lokali uchwały. W rozpatrywanej sprawie, oznacza to, że na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wystarczała zgoda, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, wyrażona niekoniecznie przez wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, lecz przez tych właścicieli, którzy posiadają większość udziałów w nieruchomości.

Wskazano także, iż w kwestii numeracji działki nastąpiła pomyłka. We wniosku bowiem o pozwolenie na budowę, a także w decyzji organu I instancji mowa jest o działce nr [...]. Jednakże w dniu wydania badanej decyzji taka działka nie istniała, natomiast istniała działka nr [...], której współwłaścicielem między innymi była S. B.. Potwierdza to między innymi, znajdująca się w aktach sprawy, umowa sprzedaży z dnia [...]r. zawarta w formie aktu notarialnego.

W ocenie organu odwoławczego złożone przez S. B. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wypełnia wymagania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W omawianym bowiem oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazano jako współwłaścicieli nieruchomości "K. R., J. P., S. K., S. K., A. S.", a także przywołano zgodę współwłaścicieli z dnia [...]r. Ponadto w oświadczeniu tym przywołano wymieniony powyżej akt notarialny jako dokument potwierdzający powyższe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się również pismo S. B. z dnia [...] r. skierowane do J. P., S.K., A. S., S.K. i K. R., następującej treści "Uprzejmie proszę o zrzeczenie się na moją korzyść udziału Państwa w części wspólnej znajdującej się na strychu budynku mieszkalnego przy ul. S. [...] w K. W. o powierzchni 16 m2. W/w pomieszczenie przylega do mojego pokoju". Na piśmie tym znajduje się stwierdzenie "Wyrażam zgodę:" oraz złożone podpisy prawdopodobnie wskazanych wyżej osób. Sumaryczne obliczenie udziałów wskazanych: J. P., S. K., A. S., S. K. i K. R. (wraz odpowiednio ze współmałżonkami), a także S. i Z. B. wskazuje, iż udziały te stanowią więcej niż połowę udziałów w omawianej nieruchomości wspólnej.

Zdaniem Wojewody , ocena materiału dowodowego wykazała, że Starosta Powiatu W. nie udowodnił w sposób bezsporny, że poddane wznowieniu postępowanie obciążone było wadą, która miała istotny wpływ na wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie, co obligowałoby organ pierwszej instancji do uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu oraz dokonania nowego rozstrzygnięcia. Wskazano także, że przywoływana w uzasadnieniu decyzji kwestia, że strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, nie stanowi wady postępowania, która miała istotny wpływ na podjęcie decyzji o pozwoleniu na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania strych.

Zwrócono, również uwagę, na to, aby Starosta Powiatu W. wyjaśnił charakter, znajdującego się z aktach sprawy (kopia) pełnomocnictwa z dnia [...] r. udzielonego przez M. J. dla radcy prawnego A. H. i stosownie do poczynionych ustaleń, uwzględnić je w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Na marginesie sprawy zauważono, że kwestionowana decyzja Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. (Nr[...]), została wydana w toku prowadzonego przez Wojewodę postępowania, wszczętego z wniosków M. J. oraz R. i A. S., działających przez pełnomocnika radcę prawnego Panią A. H., w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...]r. (Nr[...]). Takie działanie organu pierwszej instancji – w ocenie organu odwoławczego - było niedopuszczalne, bowiem w zaistniałej sytuacji Starosta Powiatu W. zobligowany był do zawieszenia wznowionego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano jednak, iż w obecnym stanie prawnym, Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji .

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła R. i A. S. oraz M. J., wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu podkreślono, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały nie tylko przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane lecz również i przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Mając zaś na względzie art. 199 KC, który stanowi, iż "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli" wskazano, iż w niniejszej sprawie brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na przebudowę i adaptację strychu, co warunkuje skuteczność rozporządzania rzeczą wspólną. Jednakże, w sytuacji gdy wszyscy współwłaściciele nie wyrażą zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną lub udziałem w rzeczy wspólnej współwłaściciele, których udziały wynoszę co najmniej połowę mogą wystąpić do sądu o wydanie rozstrzygnięcia znoszącego współwłasność i przyznającego nieruchomość na wyłączną własność jednego ze współwłaścicieli. Strona skarżąca podniosła jednak, iż S. B. nie uzyskała zgody wszystkich współwłaścicieli na rozporządzanie rzeczą wspólną oraz dokonanie innych czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, ani też nie dysponuje prawomocnym wyrokiem sądu o zniesieniu współwłasności i przyznaniu jej na wyłączną własność nieruchomości.

Kolejno, wskazano, iż Wojewoda pominął, iż wnioskodawczyni wnosząc o wydanie pozwolenia na przebudowę wyraźnie wskazała, iż zamierza przebudować strych zmieniając jego cel na mieszkaniowy. Z okoliczności stanu faktycznego wynika bowiem, iż wnioskodawczyni zawładnęła na własne potrzeby całym strychem, który do dnia dzisiejszego stanowi, część wspólną wszystkich właścicieli i współwłaścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku przy ul. S. [...], co potwierdziła również wizja lokalna, w trakcie, której odmówiono dostępu pozostałym współwłaścicielom. Stwierdzono więc, iż zgoda wszystkich współwłaścicieli jest niezbędna i jednocześnie byłaby wystarczająca jedynie w sytuacji gdyby przebudowana część strychu nadal stanowiła część wspólną, z której korzystać mogliby wszyscy współwłaściciele. Jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Bezsprzecznym jest bowiem, iż wnioskodawczyni zamierza przebudować strych tylko na własne cele i potrzeby, pozbawiając pozostałych współwłaścicieli prawa współwłasności. Aby jednak taki cel osiągnąć wnioskodawczyni musi – zdaniem skarżących - dysponować prawem własności, a z przedstawionego stanu faktycznego niezbicie wynika, iż wnioskodawczyni takim prawem nie dysponuje. Podniesiono także, że pismo z dnia [...] r. nie wywołuje żadnych skutków prawnych albowiem zmierza do obejścia przepisów dotyczących formy aktu notarialnego. Jest również oświadczeniem nieważnym w oparciu o przepis art. 37 § 1 KRiO z uwagi na fakt, iż skarżąca R. S. nie wyraziła nigdy zgody na zagospodarowanie części wspólnej strychu przez wnioskodawczynię, nie przeniosła również na wnioskodawczynię swojego udziału we współwłasności. Oświadczenie natomiast A. S. o wyrażeniu zgody pod warunkiem wykonania wygłuszenia jest oświadczeniem nieważnym i jako takie zostało przez uczestnika odwołane. W chwili zbierania podpisów pod oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uczestnik wyraźnie odmówił wyrażenia zgody, nadto wskazał, że małżonka również takiej zgody nigdy nie wyraziła.

Kolejno, podkreślono, iż z oświadczenia S. B. nie wynika, iż posiada ona wyłączne prawo do części wspólnej nieruchomości, tj. do strychu. Zgodnie bowiem z treścią art. 158 zd. 1 KC- "umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego". Postanowienia tego przepisu stosuje się również odpowiednio do udziału w części wspólnej nieruchomości. Wskazać należy, iż wnioskodawczyni nie przedstawiła odpisów aktów notarialnych, w których współwłaściciele zrzekli się na nią swoich udziałów w części wspólnej. Tym samym trudno uznać za zasadne stanowisko Wojewody jakoby złożone przez S. B. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wypełniało wymagania art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Podniesiono, iż zarówno organ administracyjny jak i wnioskodawczyni mylnie wywodzą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z faktu posiadania wyłącznie zgody i to tylko części współwłaścicieli na dokonanie prac adaptacyjnych strychu.

Następnie wskazano, iż w toku wznowionego postępowania Starosta Powiatu W. słusznie wykazał, iż wnioskodawczyni nigdy nie miała i nadal nie ma wyłącznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawczyni okazała bowiem jedynie niekompletną listę współwłaścicieli, którzy wyrazili zgodę na przeprowadzenie prac budowlanych oraz pismo z dnia [...]r., w którym zwróciła się do ewentualnych właścicieli pięciu lokali mieszkalnych, by zrzekli się na jej rzecz udziału w części wspólnej znajdującej się na strychu budynku mieszkalnego w K. W. przy ul. S. [...]. Adresaci pisma podpisali się pod sformułowaniem "wyrażam zgodę", co – jak podniosła strona skarżąca - również oznacza, iż nie została zachowana wymagana prawem forma do zrzeczenia się na rzecz wnioskodawczyni udziałów w części wspólnej znajdującej się na strychu budynku, a to z uwagi na fakt niedochowania formy aktu notarialnego.

Podniesiono również, iż wnioskodawczyni w toku całego postępowania wielokrotnie mijała się z prawdą; między innymi nie wskazując wszystkich współwłaścicieli oraz nie uzyskując ich zgody na zmianę przeznaczenia strychu. Wskazano nadto, iż tylko w przypadku skarżących A. i R. S. wnioskodawczyni wskazała obu współwłaścicieli lokalu, zaś w pozostałych przypadkach wymieniła tylko jedną osobę jako reprezentanta właściciela danego lokalu. Co więcej, nie dokonała również ustaleń w przedmiocie prawowitych właścicieli pozostałych lokali mieszkalnych pomijając zupełnie iż doszło do ich zmiany wskutek przeprowadzonych postępowań spadkowych. Innym zaś razem wnioskodawczyni wskazała, iż nie była potrzebna zgoda R. S., gdyż jej mąż A. S. wyraził zgodę za siebie i za żonę. W tym miejscu podkreślono, że A. S. nigdy nie składał oświadczenia tak we własnym imieniu, jak i w imieniu żony.

Odwołując się do poglądów judykatury wskazano, iż konieczność wykazania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z podstawowych kwestii przy ocenie możliwości wydania pozwolenia na budowę, dlatego też uwzględnienie przez organ administracji publicznej wniosku inwestora bez spełnienia wskazanego warunku winno być traktowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA i skutkować stwierdzeniem nieważności postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe wskazano, iż stanowisko Wojewody w przedmiocie braku podstaw do uchylenia decyzji Starosty Powiatu W. nr [...] jest niezgodne z prawem i nieuzasadnione.

Podkreślono nadto, iż organ odwoławczy pominął niezwykle ważną okoliczność - powierzchnia zagospodarowana na wskazany przez wnioskodawczynię cel znacznie przekracza wskazane 16m 2, nawet te, do których wnioskodawczyni posiada pozwolenie na budowę. Wnioskodawczyni, w ramach robót budowlanych, zrobiła bowiem dodatkowe pomieszczenia w postaci kuchni, sypialni i pokoju po przeciwnej stronie strychu czym zabudowano wejście na strych od strony schodów.

Na koniec zauważono, że organ naruszył również przepisy prawa procesowego w postaci prawidłowego powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania i jego biegu, a tym samym pozbawił strony możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu i obrony swoich praw, a to z uwagi na fakt, iż korespondencja adresowana do R. i A. S., wysyłana była pod niewłaściwy adres.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie Wojewoda decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) uchylił decyzję z dnia [...]r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania strychu na cele mieszkalne i umarzającą postępowanie w tejże sprawie w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. podkreślając, że organ pierwszej instancji zaniechał ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości stanu prawnego nieruchomości przy ul. S. [...] w K. W. oraz prawidłowości sporządzenia przez S. B. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane.

Powyższe stanowisko organu odwoławczego podzielił sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, iż stosownie do postanowień art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006, Nr 156, poz. 1118) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Warunkiem zaś wydania pozwolenia, o którym mowa powyżej jest przedstawienie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane , przez które należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 powyższej ustawy). Stosownie do poglądów judykatury, w tym szczególnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 2003.12.31) w Warszawie z dnia 11 czerwca 1999r. (sygn. akt IVSA1540/98), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę, warunek wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, należy uznać za spełniony, jeżeli inwestor uzyska zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu. Regulacje normatywne Prawa budowlanego, wymagają zatem legitymowania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Przyjęcie odmiennego stanowiska nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym porządku prawnym.

Mając zatem na względzie powyższe wskazać należy, iż w trakcie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę właściwy w sprawie organ winien ustalić stan prawny nieruchomości, tu szczególnie fakt, iż budynek przy ul. S. [...] w K. W. objęty jest współwłasnością, na którą składa się [...] samodzielnych lokali. Badając zaś prawidłowość złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością organ winien przede wszystkim ustalić czy jest ono zgodne ze stanem rzeczywistym. Jak bowiem zauważył Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 maja 2007r. (sygn. akt II OSK 775/06), podzielonym przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości.

W rozpoznawanej sprawie organ nie skontrolował treści złożonego oświadczenia ze z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec powyższego uznać należy, iż organ nie dokonał wnikliwej analizy stanu prawnego niniejszej nieruchomości i nie przeprowadził w tym kierunku postępowania dowodowego, a dokładniej nie ustalił ewentualnych spadkobierców K. W. oraz K. K., będących współwłaścicielami lokali w niniejszego budynku Ponadto brakuje również zgody J. P. K. R., oraz R. S., którzy również są współwłaścicielami odpowiednich lokali w budynku zlokalizowanym na działce[...]. Nie można bowiem w tym przypadku ich zgody domniemywać.

Odnosząc się z kolei do argumentów podniesionych w skardze wskazać należ, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania postanowienia ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r., Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Stosowanie bowiem do przepisu z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000, Nr 80 poz. 903 z późn. zm.) ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jak podkreślono, w doktrynie wspólnota powołana została do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną, a jej aktywność ograniczona jest do czynności zarządu wspólną rzeczą (por. E. Adamczyk, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 2004 r., III CZP 48/04).

Zgodnie zaś z art. 19 powyższej ustawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności mają zastosowanie do zarządu nieruchomością wspólna w sytuacji gdy liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość zlokalizowana na działce nr [...] w K. W. składa się z 8 samodzielnych lokali, co wyklucza możliwość stosowania w zakresie zarządu nieruchomością wspólną postanowień Kodeksu cywilnego.

Wskazać nadto należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 powyższej ustawy jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd podejmuje zaś samodzielnie czynności zwykłego zarządu, a dla podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Wśród czynności przekraczających zwykły zarząd znajduje się również i zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej (art. 22 powyższej ustawy). Mając zatem powyższe na względzie, sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż w niniejszej sprawie niezbędna jest zgoda udzielona przez wszystkich współwłaścicieli.

Konkludując, stwierdzić należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W ocenie bowiem sądu kwestionowana decyzja Wojewody z dnia [...]r., mająca charakter kasacyjny odpowiada prawu. Przeprowadzenie bowiem postępowania przez organ I instancji przy uwzględnieniu powyższych uwag, pozwoli na dokładne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego, w tym tak ważniej w niniejszej sprawie sytuacji prawnej nieruchomości przy ul. S. w K.W. Powyższe zapewni z natomiast realizację zasady prawdy obiektywnej, obligującą organ prowadzący postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału, a zatem zebrania dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto zważyć należy, iż nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006,s. 402-405).

Wobec powyższego, zaskarżona decyzja organu odwoławczego, w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, odpowiada prawu, a zatem zasadnym było oddalenie niniejszej skargi, co orzeczono w sentencji orzeczenia, stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.