Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3267/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2147/13 w sprawie ze skarg Gminy A. i Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2147/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Gminy A. i Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2) oraz w pkt 3 rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2001 r., podtrzymanym pismem z dnia 10 października 2006 r., I. S. zwróciła się o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r. Nr [...].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r. w punkcie 1, w którym uchylono orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1945 r., Nr [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r. w punkcie 2, w którym stwierdzono, iż nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność A. i W. małż. F. podpadają pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Pełnomocnika Rządu Tymczasowego w C. z dnia [...] marca 1945 r., wystawione W. F. o następującej treści: "Zaświadcza się, że majątek W. F. jako majątek nieposiadający 50 ha ogólnej powierzchni nie podlega parcelacji. Cały inwentarz żywy i martwy jaki został z majątku zabrany należy mu bezzwłocznie zwrócić". Organ wskazał, że powyższe zaświadczenie wydane zostało tylko W. F. i nie zawarto w nim informacji dotyczących położenia nieruchomości oraz ich powierzchni. Podniósł również, że Wojewódzki Urząd Ziemski wydał w dniu [...] września 1945 r. orzeczenie stwierdzające, że nieruchomość objęta [...] księgi gruntowej gm. kat. P. - Ż. pow. C. o pow. 32, 6751 ha własność W. i A. małżonków F. nie podpada pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej; ponadto w orzeczeniu tym wskazano, że W. F. jest współwłaścicielem w 2/6 częściach nieruchomości ziemskiej w B. o pow. 44.0318 ha, jednak połączenie obu nieruchomości nie uczyni obszaru podlegającego pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał także, że orzeczeniem z dnia [...] marca 1955 r., wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b) rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej Minister Rolnictwa - uchylił w punkcie 1, orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1945 r. oraz orzekł w punkcie 2, że nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność A. i W. małżonków F. podpadają pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W powyższym orzeczeniu wskazano, że A. i W. F. byli właścicielami lub współwłaścicielami następujących nieruchomości: [...] gm. kat. L. - pow. W. o pow. 15, 8272 ha; [...] gm. kat. P. - Ż., pow. C. o pow. 32,6698; 2/6 części [...] gm. kat. B., pow. W.; [...] gm. kat. K. tj. około 1,460 ha; [...] gm. kat. L., pow. W. o pow. 96,1606 oraz [...] gm. kat. P. - Ż. pow. C. o pow. 2,4502 ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że w uzasadnieniu orzeczenia z 1955r. wskazano nadto, iż W. i A. F. byli właścicielami nieruchomości, które nie zostały wykazane w uchylonym orzeczeniu z 1945r.,a w dniu 13 września 1944 r. (dzień wejścia w życie ww. dekretu) łączny obszar posiadanych przez małżonków F. nieruchomości wynosił 161,3615 ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wywiódł, że orzeczenie z dnia [...] marca 1955 r. należy uznać za prawidłowe jedynie w części, w której uchylono orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] września 1945 r. W istocie bowiem zgodnie z treścią art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych. Odnosząc się do drugiej części orzeczenia z 1955r Minister wskazał, że art. 101 ust. lit. b) rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, nie dawał podstaw do orzekania o tym jakie nieruchomości podpadają pod działanie dekretu. W ocenie organu, przepis ten upoważniał jedynie do uchylenia orzeczenia z dnia [...] września 1945 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z 21[...]2010r. wskazał, że do 1958 r. na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944r orzekanie czy dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Państwa należało w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, a od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służyło stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7 do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Z tego też względu uznać należało, że orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r., w części drugiej zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu wniosku I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], uchylił punkt pierwszy zaskarżonej decyzji oraz stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r. w zakresie objętym jego pierwszym punktem. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu podlegały te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które stanowiły własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Podstawowym wyznacznikiem określonej nieruchomości ziemskiej, której powierzchnia brana jest pod uwagę w kontekście art. ust. 1 lit. e) dekretu, jest zatem osoba właściciela. Jedna nieruchomość ziemska może być własnością jednej osoby, może być własnością kilku osób - ale nie może być własnością jednocześnie jednej oraz kilku osób. W ocenie Ministra, badanie normy obszarowej ustalonej wskazanym przepisem może dotyczyć tylko takiej części powierzchni ziemi, której status właścicielski jest jednolity. Za niedopuszczalne organ uznał łączenie powierzchni dowolnych nieruchomości tylko na tej podstawie, że jednym ze współwłaścicieli jest osoba będąca równocześnie współwłaścicielem "podstawowej" nieruchomości, której dotyczy postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, taka metodologia została zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu. Minister wskazał, że punktem wyjścia było orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z [...] września 1945 r. odnoszące się do nieruchomości objętej [...], stanowiącej współwłasność małżonków A. i W. F. (co potwierdza również zaświadczenie Sądu Rejonowego w C., Dz. Odp. [...]). Nieruchomość ta została "połączona" z pięcioma innymi nieruchomościami o innym statusie właścicielskim. Zdaniem Ministra, o ile można by rozważać zasadność sumowania powierzchni nieruchomości objętej [...] z powierzchniami innych nieruchomości będących współwłasnością małżonków A. i W. F., to niemożliwa jest taka operacja w stosunku do nieruchomości stanowiących odrębną własność bądź to W. F., bądź to A. F., bądź też współwłasność W. F. i innych osób. Ponadto, zsumowane powierzchnie dotyczyły w jednym przypadku jedynie udziału w nieruchomości (2/6 części obj. [...] gm. kat. B., pow. W. tj. około 12,7942 ha) a także odnosiły się do nieruchomości położonych w różnych miejscowościach i różnych powiatach. Minister wskazał, że jeżeli mimo to nieruchomości takie miałyby być traktowane jak jedna nieruchomość, wymagałoby to stosownego udokumentowania i uzasadnienia. Wobec tego niewystarczająca jest ogólna i niczym nie poparta informacja, że jednolite kierownictwo i jedność gospodarcza nadaje tym nieruchomościom charakter obszarniczy. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest także możliwe doliczenie powierzchni odpowiadającej udziałowi w pewnej nieruchomości. Sam udział we współwłasności, jako wyrażający zakres praw przysługujących na równi z pozostałymi współwłaścicielami wobec jednej niepodzielonej nieruchomości, nie może być przedmiotem przejęcia w trybie dekretu. Udział nie odnosi się do konkretnej części nieruchomości, nie może być objęty we władanie ani rozparcelowany w wykonaniu reformy rolnej. Minister uznał, że wskazane uchybienia w decyzji Ministra Rolnictwa z [...] marca 1955 r. noszą cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W efekcie czego za wadliwą uznał ocenę sprawy dokonaną w zaskarżonej decyzji z [...] października 2010 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił.

Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły: Gmina A. i Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K..

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd wskazał, że kontrolowane przez organy administracji rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r. zapadło na podstawie art. 101 ust.1 pkt b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, który zezwalał na uchylenie jako nieważnej każdej decyzji wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wydane zostało wobec orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1945 r., które jakkolwiek nie zachowało się w aktach sprawy, oparte było na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), który stanowił podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Kwestią sporną pozostaje czy Minister Rolnictwa wydając orzeczenie z dnia [...] marca 1955 r. prawidłowo uznał, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [...] września 1945 r. zapadło bez umocowania w treści art. 2 ust.1 lit. e dekretu, tj. bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Przepis ten stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Sąd zauważył, że dekret nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość ziemska". W orzecznictwie dla interpretacji tego terminu stosuje się wykładnię wyrażoną w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89, w której stwierdzono, że "ustawodawca poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemska" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy." Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1955 r. Minister Rolnictwa uchylił orzeczenie z dnia [...] września 1945 r. stwierdzające, że nieruchomość objęta [...] księgi gruntowej gm. Kat. P. Ż., o powierzchni 32,6751 ha, stanowiąca własność małżonków A. i W. F., nie podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej gdyż ustalił, że majątek łączny małżonków składa się z kilku nieruchomości położonych w różnych miejscach, o wspólnej powierzchni 161,3615 ha. Sąd uznał, że dokonując obecnie pod kątem nieważnościowym kontroli tej decyzji, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego istotnego dla jej rozstrzygnięcia. W szczególności organ pominął w swych rozważaniach fakt, że z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy wynika, iż nieruchomości należące do małżonków F. położone w L. oznaczone [...] o powierzchni 15, 8272 ha oraz [...] o powierzchni 96, 1606 ha stanowiły las, a nieruchomość w K. o powierzchni 1, 46 ha była dzierżawiona. Tymczasem, przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczyły nieruchomości ziemskich, tj. nieruchomości o charakterze rolniczym, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Podstawą nacjonalizacji lasów był natomiast dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82, z późn. zm.; dalej: "dekret o przejęciu lasów"), którego art. 1 ust. 1 przewidywał przejęcie z mocy prawa lasów i gruntów leśnych o obszarze ponad 25 ha, stanowiących własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych. Lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich objętych dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przechodziły więc, co do zasady, na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejściu na własność Państwa z mocy prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie o przejęciu lasów. Przejęcie lasów na własność Skarbu Państwa mogło nastąpić jedynie na zasadach i warunkach określonych w ww. dekrecie. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej służył innym celom i dotyczył innego rodzaju nieruchomości. Jeżeli wobec nieruchomości stanowiących las została spełniona przesłanka wymieniona w art. 1 ust. 1 dekretu o przejęciu lasów, to nie mogły być one przejęte na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a ich powierzchnia nie wliczała się do powierzchni ogólnej przejętej nieruchomości. Sąd stwierdził, że orzekając w sprawie organ II instancji nie odniósł się do powyższych kwestii, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie prawidłowości rozstrzygnięcia dokonanego przez Ministra Rolnictwa w kontrolowanej decyzji z dnia [...] marca 1955 r. w kontekście wyżej wskazanych okoliczności dotyczących podpadania pod dekret o reformie rolnej lasów, nie będących użytkami rolnymi. W ocenie Sądu, ma to istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1955 r., gdyż w zależności od dokonanych ustaleń ewentualne pomniejszenie łącznej powierzchni nieruchomości należących do A. i W. F. o wymienione wyżej nieruchomości leśne i przedmiot dzierżawy może skutkować uznaniem, że Minister Rolnictwa wydając kontrolowaną decyzję bezzasadnie uznał, że stanowią one powierzchnię nieruchomości ziemskiej, która w świetle art. 2 ust.1 lit. e dekretu, podlega przejęciu na cele reformy rolnej lub przeciwnie – potwierdzić jego stanowisko.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1955 r., wskazał na rażące naruszenie przez ten organ art. 2 ust.1 lit. e dekretu - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - w konsekwencji bezzasadnego zsumowania przez Ministra Rolnictwa w tej decyzji powierzchni kilku nieruchomości należących do różnych właścicieli a także udziału w nieruchomości. Zdaniem Sądu, rozważania dokonane w tym zakresie przez organ nie mogą być uznane za pełne i wystarczające, a w konsekwencji stanowiące wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji dokonania analizy jakie konkretnie nieruchomości są jej przedmiotem, czyją stanowią własność i jaką mają powierzchnię. Organ nie przedstawił także własnego stanowiska odnośnie rozumienia ustawowego sformułowania "nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych", oraz koncepcji ich "łącznego rozmiaru" w rozumieniu art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się tym samym do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy lecz stanowi luźno sformułowane, niejasne uwagi, że np. "jedna nieruchomość ziemska może być własnością jednej osoby, może być własnością kilku osób – ale nie może być własnością jednocześnie jednej i kilku osób" lub "Badanie normy obszarowej ustalonej wskazanym przepisem może dotyczyć tylko takiej powierzchni ziemi, której status właścicielski jest jednolity".

Sąd wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organ winien także dokonać dla potrzeb jej rozstrzygnięcia analizy art. 2 ust. 2 dekretu o reformie rolnej stanowiącego, że rodzina niepodzielona co do praw majątkowych prawnie i fizycznie przed dniem 1 września 1939 r. nie będzie uważana za jednostkę w rozumieniu art. 2 ust.1 pkt e tego dekretu. Kontrolując decyzję z dnia [...] marca 1955 r. Minister powinien także zwrócić uwagę zarówno na literalną treść art. 101 ust.1 pkt b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, pozwalającego na uchylenie jako nieważnej każdej decyzji wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, jak i na jego rozumienie w doktrynie i orzecznictwie. W tym kontekście jego zastosowanie znajduje bowiem uzasadnienie jedynie w ściśle określonych przypadkach wydania decyzji przy "braku jakiejkolwiek podstawy prawnej" do takiego rozstrzygnięcia.

Zważywszy na powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja organu II instancji nie odpowiada warunkom określonym w art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., bowiem organ orzekając w sprawie pominął w swych rozważaniach istotne elementy stanu faktycznego sprawy oraz nie dokonał w tym zakresie jego oceny prawnej oraz pominął fakt, że dekret o reformie rolnej przewidywał możliwość przejęcia na jej cele nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym i tylko takich gruntów dotyczył. Sąd podzielił też zarzut skargi Nadleśnictwa K. o naruszeniu przez organ w prowadzonym postępowaniu art. 10 K.p.a. Organ nie zapewnił bowiem stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co skutkowało naruszeniem także art. 28 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że strona została zawiadomiona o postępowaniu dopiero pismem z dnia 19 lutego 2013 r. tj. na etapie postępowania toczącego się na skutek wniosku I. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 21 października 2010 r. Naruszenia takie dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewłaściwym odczytaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji i pominięciu przy wyrokowaniu przesłanki stwierdzenia nieważności omówionej w zaskarżonej decyzji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw z art. 10 K.p.a. polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powiadomienie strony postępowania o toczącym się postępowaniu dopiero na etapie postępowania odwoławczego świadczy o naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania w stopniu dającym podstawę do zastosowania przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wskazano na czym polega istota rozpatrywanego problemu, jakie jest rozumienie mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa materialnego przez orzekający organ, jakich wreszcie uchybień dopuścił się Minister Rolnictwa w 1955 r. Z treści uchylonej decyzji wynika bezpośrednio jaka była powierzchnia nieruchomości objętej [...], jak również i to, że nieruchomość ta nie mogła być połączona z innymi wymienionymi w kontrolowanym orzeczeniu nieruchomościami na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd I instancji nie zakwestionował dokonanej przez organ wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ani jej zastosowania w danym stanie faktycznym lecz stwierdził, że badaniu w postępowaniu administracyjnym powinno podlegać coś zupełnie innego - udział lasów w powierzchni wszystkich nieruchomości objętych orzeczeniem z 1955 r. Zdaniem organu, takie stanowisko pozbawione jest podstaw, w sytuacji gdy z uchylonej decyzji wynika wprost, że: 1) poszczególne nieruchomości objęte kontrolowanym orzeczeniem z 1955 r. nie mogą być połączone dla ustalenia powierzchni ogólnej nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, 2) współwłasnością małżonków F. była tylko nieruchomość z [...], 3) powierzchnia nieruchomości [...] nie przekracza normy obszarowej wyznaczonej wspomnianym przepisem - to znaczy, że nie ma podstaw do badania charakteru gruntów wchodzących w skład tej nieruchomości, a tym bardziej charakteru gruntów wchodzących w skład innych nieruchomości. W ocenie organu, niezależnie od tego, czy nieruchomość z [...] była lasem czy rolą, z racji niewielkiej powierzchni nie mogła podpadać pod działanie dekretu. Pozostałe nieruchomości zostały bezprawnie uznane za nieruchomości małżeństwa F., wobec czego nie mogą - przynajmniej jako nieruchomości tych właśnie osób - podpadać pod działanie dekretu, a skoro tak to nie sposób doszukać się sensu badania stopnia ich zalesienia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przyjęte przez WSA stanowisko mogłoby być logicznie poprawne tylko wówczas, gdyby w pierwszej kolejności podważono wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dokonaną przez organ, czego jednak nie uczyniono. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionował przy tym, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., jednakże w jego ocenie, uchybienie to nie mogło uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy postępowanie w obu instancjach toczyło się przed tym samym organem, a pominięta strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu na etapie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się usprawiedliwione.

Badana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna skutecznie podważyła legalność kwestionowanego wyroku sądu I instancji.

Prawidłowym okazał się zarzut naruszenia przepisu prawa procesowego tj. art. 141§4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Tymczasem w niniejszej sprawie kontrolowany sąd pominął ocenę istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. Nie skontrolował dokonanej przez organ wykładni przepisu art. 2 ust.1 lit.e dekretu. Za nieuzasadnione uznać należało stanowisko WSA, który wywiódł że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera luźno sformułowane, niejasne uwagi, a nie wykładnię mającej zastosowanie w sprawie normy z odniesieniem do stanu faktycznego. Tymczasem analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji pozwalała przyjąć, że organ odwoławczy dokonał samodzielnej wykładni, mającej zastosowanie w sprawie normy, a także ocenił dopuszczalność zastosowania jej w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Podkreślenia wymaga, że ocena działań organu stanowi przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli, od której sąd uchylić się nie może, w szczególności zaś gdy zbadania wymagają okoliczności istotne dla sprawy, a takimi bez wątpienia są te które determinowały rozstrzygnięcie.

W okolicznościach niniejszej sprawy sąd winien zatem ocenić dokonaną przez organ interpretację art. 2 ust.1 lit. e dekretu skoro przepis ten był podstawą materialnoprawną badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z 1955r. Rozważenia wymagało więc, czy o przejęciu na cele reformy mogło decydować zsumowanie powierzchni należących do każdego z małżonków z osobna z powierzchnią nieruchomości, pozostających przedmiotem ich współwłasności, a także z powierzchnią odpowiadającą udziałowi we współwłasności nieruchomości jednego z małżonków, która w pozostałej części stanowiła współwłasność osób trzecich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle regulacji art. 2 ust.1 lit. e dekretu nie powinna budzić wątpliwości dopuszczalność zasady dodawania powierzchni poszczególnych nieruchomości należących do tego samego właściciela lub będących przedmiotem współwłasności tych samych osób. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym był już wyrażany pogląd, że o łącznym rozmiarze nieruchomości w rozumieniu tej normy decyduje kryterium własności i gospodarczego przeznaczenia, fakt położenia nieruchomości należących do tego samego właściciela, bądź tych samych współwłaścicieli w różnych miejscowościach nie ma wpływu na taką ocenę, jeśli tylko nie budzi wątpliwości, że nieruchomość ma charakter ziemski( por. wyrok NSA wydany w sprawie I OSK 619/08).

Badając legalność decyzji sąd I instancji niesłusznie pominął czemu służyło przejęcie dekretowe tj. jaki był jego cel, czy zmierzało ono w istocie do zaboru prawa własności, w tym współwłasności, czy raczej chodziło o przejęcie jak największej ilości ziemi.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 dekretu z 1944r. reforma rolna to upełnorolnienie istniejących i tworzenie nowych gospodarstw rolnych oraz wydzielenie odpowiednich terenów na cele publiczne, a według art. 10 ust.1 tegoż dekretu to podział ziemi. Tego celu nie można było osiągnąć poprzez podział prawa do idealnych części nieruchomości ziemskich, nie jest możliwe bowiem by ułamkowy udział we współwłasności określić obszarowo bądź granicami. Z tego też względu wejście Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowego współwłaściciela w ułamkowej części zdaje się tych kryteriów nie spełniać. Z akt wynika, że istotne dla wyniku sprawy nieruchomości, objęte wspólnością podmiotów były przedmiotem współwłasności ułamkowej.

Skoro zatem cele dekretowe spełnia jedynie przejęcie pełnych praw do nieruchomości nie sposób przyjąć, by udział we współwłasności miał samodzielne znaczenie z punktu widzenia analizowanych norm obszarowych, by decydował o przejęciu w trybie dekretu z 1944r.

Zadaniem sądu I instancji będzie zatem odniesienie się do wskazanych powyżej kwestii z uwzględnieniem poczynionych jednocześnie wskazówek.

Istotne dla sprawy rozważania sądu winny się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, stanowi ono bowiem odzwierciedlenie rozumowania i jako jedyny dokument poprzez uzewnętrznienie pozwala na ocenę prawidłowości przyjętych rozwiązań. Brak takich rozważań uniemożliwia w istocie stwierdzenie, że w istotnym zakresie kontrola sądowa została dokonana.

Kontrolowany wyrok narusza regulację zawartą w art. 141§4 P.p.s.a także z tego względu, że podniesione w skardze kasacyjnej Nadleśnictwa naruszenie art. 10 kpa, które jednocześnie wyczerpywało przesłankę z art. 145 § 1pkt.1lit. b P.p.s.a zostało zupełnie pominięte w rozważaniach sądu I instancji w odniesieniu do administracyjnego postępowania pierwszoinstancyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy zajmował się odwołaniem, które odnosiło się jedynie do części decyzji pierwszoinstancyjnej, jednak zważywszy na pozbawienie udziału Nadleśnictwa w całym postępowaniu pierwszoinstancyjnym należało przedmiotem rozważań objąć także konieczność uchylenia decyzji pierwszej instancji w pozostałej (niezaskarżonej) części w świetle art. 135 P.p.s.a. W ramach art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny zobligowany jest działać z urzędu.

Podkreślenia wymaga, że skarga Nadleśnictwa obejmowała żądanie uchylenia decyzji obu instancji. Zwracała uwagę na pominięcie udziału strony w obydwu etapach postępowania administracyjnego.

Z kolei przepis art. 135 P.p.s.a. ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185§1 P.p.s.a.)

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 207§2 P.p.s.a.