Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1482/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2015 r. sprawy ze skargi Burmistrza S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza S. (dalej "Burmistrza") na postanowienie Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wymierzające Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 14 500 zł z tytułu niewydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni, uchylił postanowienie Wojewody w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi kary pieniężnej w wysokości 11 000 zł za 22 dni zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra z dnia [...] marca 2015 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], znak: [...], wydaną na wniosek D., Burmistrz orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia w ul. [...] w S., na działkach o nr ewid.: [...],[...],[...] obr. 1 oraz [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obr. 2 (dalej "decyzja lokalizacyjna", "planowana inwestycja").

2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art.51 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), dalej "ustawy planistycznej", Wojewoda wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 5 000 zł z tytułu niewydania decyzji lokalizacyjnej w terminie 65 dni.

3. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Burmistrza od postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r., Minister uchylił to postanowienie i przekazał Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

4. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości 14 500 zł za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem ustawowego terminu.

5. Pismem z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2014 r., zarzucając Wojewodzie wadliwe wliczenie do terminu, w którym Burmistrz zobowiązany był do wydania decyzji lokalizacyjnej, przewidzianych w przepisach prawa terminów do dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

III. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Minister rozpoznał zażalenie Burmistrza na postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2014 r., uchylając postanowienie Wojewody w całości i orzekając w sprawie co do istoty.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy planistycznej w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

2. Z akt niniejszej sprawy wynika, że bieg 65 - dniowego terminu, przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy planistycznej rozpoczął się w niej w dniu [...] stycznia 2011 r., tj. w dniu następnym po dniu wpłynięcia do Burmistrza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zakończył z dniem wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] maja 2011 r. Tym samym postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, zakończone wydaniem tej decyzji przez Burmistrza trwało łącznie 110 dni.

3. W myśl art.51 ust. 2c ustawy planistycznej do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W tym kontekście należy zauważyć, że:

3.1. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Burmistrz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji celu publicznego. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane m.in. do P. na wskazany w ewidencji gruntów i budynków adres korespondencyjny. Jednak przesyłka zaadresowana do P. została zwrócona do organu wraz z adnotacją, że adresat jest nieznany. W tej sytuacji Burmistrz skierował ww. pismo na adres siedziby P. i nadał je w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] lutego 2011 r., co potwierdza odpowiednia adnotacja z pocztowej książki nadawczej Urzędu Miejskiego w S. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], zostało skutecznie dostarczone do P. w dniu [...] lutego 2011 r. Okres 7 dni, liczony od dnia następnego po dniu ponownego nadania przez Burmistrza zawiadomienia z dnia [...] stycznia 2011 r. do P., tj. okres od dnia [...] lutego 2011 r., do dnia jego doręczenia, tj. do dnia [...] lutego 2011 r., podlega zatem odliczeniu od wiążącego Burmistrza terminu na wydanie decyzji;

3.2. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], Burmistrz wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do szeregu organów: 1) Ministra Zdrowia, 2) Okręgowego Urzędu Górniczego we W., 3) [...] Służby Dróg i Kolei we W., 4) Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. - Oddziału w Ś. oraz 5) [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. - Delegatury w W. Pismo to, nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] marca 2011 r. (adnotacja z pocztowej książki nadawczej Urzędu Miejskiego w S., opatrzona nadawczą pieczęcią pocztową), doręczone zostało Ministrowi Zdrowia w dniu [...] marca 2011 r., natomiast pozostałym adresatom w dniu [...] marca 2011 r.

3.3. W odpowiedzi na wystąpienie Burmistrza z dnia [...] lutego 2011 r.: (-) pismem z dnia [...] marca 2011 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w S. w dniu [...] marca 2011 r., Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego we W. nie zgłosił uwag do projektu decyzji lokalizacyjnej, (-) postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w S. w dniu [...] marca 2011 r. Zarząd Województwa [...] uzgodnił przedłożony projekt decyzji, (-) postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w S. w dniu [...] marca 2011 r. Minister Zdrowia uzgodnił przedłożony projekt decyzji, (-) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w S. w dniu [...] kwietnia 2011 r. Marszałek Województwa [...] uzgodnił przedłożony projekt;

Wskazane wyżej: 1) pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. z dnia [...] marca 2011 r., 2) postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2011 r., 3) postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. zostały wydane w terminie 2 tygodni od dnia otrzymania przez te organy wystąpienia Burmistrza o dokonanie uzgodnień, zatem z zachowaniem przepisanego terminu, zastrzeżonego w art. 53 ust. 5 ustawy planistycznej. Terminowi temu uchybił natomiast Marszałek Województwa [...] poprzez wydanie stosownego postanowienie dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r. oraz [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. poprzez niezajęcie w sprawie żadnego stanowiska.

3.4. Uchybienie przez Marszałka Województwa [...] oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. dwutygodniowego terminowi na dokonanie uzgodnienia przedłożonego przez Burmistrza projektu decyzji lokalizacyjnej, pociąga za sobą skutek w postaci pozytywnego uzgodnienia tego projektu z mocy prawa w ostatnim dniu przedmiotowego terminu, tj. w dniu [...] marca 2011 r.

Powyższe wynika z następujących przesłanek: (-) w myśl art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy planistycznej niewyrażenie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uznaje się za uzgodnienie projektu decyzji, (-) w myśl stanowiska orzecznictwa sądowego termin ten jest terminem zawitym (nieprzywracalnym), co oznacza, że niepodjęcie w tym terminie określonej czynności przez uprawniony podmiot powoduje utratę po jego stronie kompetencji do dokonania tej czynności, (-) ewentualne wydanie przez organ uzgadniający, po upływie ustawowego terminu 2 tygodni, orzeczenia w przedmiocie uzgodnień nie wpływałoby na sposób obliczania terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej, podobnie jak i niewiążące dla organu występującego o uzgodnienia byłyby ewentualne warunki zawarte w wydanym orzeczeniu (ewentualnie niewiążąca byłaby odmowa uzgodnienia), (-) opóźnienie spowodowane działaniem organu uzgadniającego nie może być zakwalifikowane jako przyczyna niezależna od organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podnosi się, że odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 888/12). Jeśli jest kilka organów uzgadniających, odliczeniu powinien podlegać okres od dnia następującego po dniu nadania najwcześniejszego pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji.

Tak więc wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w wyżej wymienionej sprawie nie podlega okres od dnia [...] marca 2011 r., tj. od dnia następnego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji do wszystkich organów/podmiotów, do dnia [...] marca 2011 r. tj. do dnia, w którym nastąpiło ostatnie uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa [...] oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w trybie tzw. milczącej zgody.

W konsekwencji powyższych założeń do terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, zastrzeżonego w art. 51 ust. 2 ustawy planistycznej, co do zasady nie wlicza się okresu wynoszącego 16 dni. Nie budzi bowiem wątpliwości, że wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji jest przesłanką określoną w art. 51 ust. 2c ww. ustawy, a mianowicie stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, podlegający odliczeniu od biegu terminu przeznaczonego na wydanie decyzji.

4. W świetle powyższych okoliczności odliczenie od okresu, w którym Burmistrz prowadził postępowanie administracyjne, zakończone decyzją lokalizacyjną, tj. od 110 dni) następujących okresów: (-) ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, (-) 16 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, (-) 7 dni niezbędnych do ponownego wysłania pisma do strony, pozwala na ustalenie rozmiaru rzeczywistej zwłoki Burmistrza w wydaniu orzeczenia lokalizacyjnego, tj. 22 dni. Wystąpienie tej zwłoki stanowi obligatoryjną przesłankę do wymierzenia Burmistrzowi kary pieniężnej w wysokości 11 000 zł, co nakładało na organ odwoławczy obowiązek odpowiedniego zreformowania postanowienia Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

5. Nie można podzielić stanowiska zażalenia, że do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej nie powinny zostać wliczone następujące okresy:

- okres od dnia [...] marca do dnia [...] kwietnia 2011 r., w którym to okresie trwało zawiadomienie stron o wydaniu przez Ministra Zdrowia postanowienia dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji i możliwość zapoznania się z treścią tego postanowienia w terminie do dnia [...] kwietnia 2011 r.,

- okres 14 dni, w którym Burmistrz dokonał w drodze obwieszczenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiadomienia stron postępowania o wydaniu przez organy uzgadniające, w tym przez Marszałka Województwa [...], stosownych uzgodnień.

Niemożność uwzględnienia zażalenia w tym zakresie wynika z faktu, że w świetle wypowiedzi orzecznictwa sądów administracyjnych na temat stosunku postępowania o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej do postępowania głównego (tj. do postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji) uzasadnione jest przyjęcie, że na organie prowadzącym postępowanie główne w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ciąży obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniach uzgodnieniowych, a w konsekwencji nie ma obowiązku zawiadamiać stron na piśmie czy to w drodze obwieszczenia o postanowieniach podjętych w odrębnych postępowaniach przez organy współdziałające. Z tej przyczyny podjęcie przez Burmistrza w postępowaniu lokalizacyjnym tego rodzaju działań, jak informowanie strony tego postępowania o zajęciu stanowiska przez organy uzgadniające, czy też wyznaczenie stronom terminu na zapoznanie się z aktami postępowań uzgodnieniowych, nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność Burmistrza za wynikłą stąd zwłokę w wydaniu orzeczenia lokalizacyjnego.

IV. Burmistrz wniósł do Sądu skargę na postanowienia Ministra z dnia [...] marca 2015 r., zarzucając orzeczeniu:

1. brak należytego rozpoznania okoliczności powodujących opóźnienie w wydaniu decyzji, a w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie faktów, powodujące błędne przyjęcie, że opóźnienie wystąpiło z przyczyn zależnych od organu,

2. naruszenie przepisów:

- ustawy planistycznej poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 2 i niezastosowanie art. 51 ust 2c oraz 53 ust.1,

- art. 7, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zmianami).

Uzasadniając zarzuty skargi, Burmistrz wskazał w szczególności, co następuje:

1. Z przepisu art. 51 ust 2c ustawy planistycznej wynika, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust 2, wlicza się okresy, w których organ dokonywał zwykłych czynności procesowych, nie wymagających dodatkowych nadzwyczajnych działań. Jednak w niniejszej sprawie tego rodzaju zwykłe działania przybrały, z przyczyn nie leżących po stronie Burmistrza, nieoczekiwany obrót, powodując wydłużenie prowadzonego postępowania.

2. Okresu dokonywania przez Burmistrza czynności procesowej, polegającej na informowaniu stron w drodze obwieszczenia o możliwości zapoznania się z treścią uzgadniającego postanowienia Ministra Zdrowia w terminie do dnia [...] kwietnia 2011 r. (okres 18 dni) nie można zaliczyć do okresu dokonywania przez organ zwykłych czynności procesowych. Nie jest to zatem okres podlegając wliczeniu do terminu, o którym mowa w art.51 ust.2 ustawy planistycznej.

Podkreślenia wymaga, że poinformowanie przez Burmistrza stron postępowania o wydaniu przez Ministra Zdrowia postanowienia uzgadniającego, nastąpiło na prośbę tego organu, który poinformowania takiego nie dokonał (ograniczając się do przesłania odpisu orzeczenia pełnomocnikowi inwestora). Obwieszczeniem oraz pismem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], Burmistrz poinformował strony o możliwości zapoznania się z treścią postanowienia Ministra w terminie do dnia [...] kwietnia 2011 r. Czynność ta zajęła 18 dni, licząc od dnia następnego, kiedy dokonano nadania w placówce pocztowej pisma tut. Urzędu, tj. [...] marca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 20011 r. Gdyby Minister Zdrowia dopełnił obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wydanym przez siebie postanowieniu, do wysłania zawiadomienia by nie doszło. Dokonanej czynności nie można zaliczyć do zwykłych czynności procesowych.

Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz, U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zmianami), w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dalej w art. 9 postanowiono, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

W danej sytuacji, gdy Minister Zdrowia zwrócił się bezpośrednio do Burmistrza, organ nie mógł odmówić i postąpić inaczej, jak zawiadomić strony o wydanym postanowieniu w trybie art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który obligatoryjnie nakazuje o postanowieniach zawiadamiać strony w drodze obwieszczenia, a właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego, pisemnie. Działanie to nie stanowiło zwykłego działania organu składającego się na to postępowanie, wymagało dodatkowych nadzwyczajnych działań, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego termin na wykonanie tej czynności należy odliczyć od terminu ustawowego.

3. Pomimo funkcjonowania w systemie prawa art. 53 ust 5 ustawy planistycznej, przewidującego skutek w postaci uzgodnienia projektu decyzji z mocy prawa - w formie milczącej zgody - w razie niezajęcia przez organ uzgadniający stosownego stanowiska w terminie 2 tygodni, w niniejszej sprawie należało uwzględnić fakt, że pomimo niezachowania wskazanego wyżej terminu, do wydania orzeczenia uzgadniającego ostatecznie doszło. Podkreślić należy, ze znaczne przekroczenie przez Marszałka Województwa [...] ustawowego terminu na dokonanie uzgodnień decyzji lokalizacyjnej w zakresie melioracji wyniknęło z konieczności przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie ustalenia postanowienia uzgadniającego zostały uwzględnione przez Burmistrza w decyzji lokalizacyjnej. Obowiązkiem Burmistrza było zawiadomienie stron o wydaniu orzeczenia Marszałka Województwa [...], co spowodowało przekroczenie ustawowego terminu o 14 dni. Termin ten podlega w ocenie Burmistrza odliczeniu od terminu, o którym mowa w art.51 ust.2 ustawy planistycznej, z uwagi na fakt, że związana z tym terminem zwłoka nie jest następstwem okoliczności leżących po stronie Burmistrza, a po stronie organu uzgadniającego.

4. Uwzględnienie w niniejszej sprawie wszystkich odliczeń przewidzianych w art.51 ust.2c ustawy planistycznej prowadzi do wniosku, że termin wydania decyzji lokalizacyjnej wyniósł 55 dni, a zatem nie przekroczył terminu z art.51 ust.2 ustawy.

5. Wykładnia art.51 ust.2 c ustawy budzi istotne wątpliwości z uwagi na niejednoznaczność jego zapisów. Z tej przyczyny stosowanie tego przepisu wymaga od organów kontrolnych szczególnej staranności w zakresie oceny stanu faktycznego, który to wymóg nie został dopełniony w niniejszej sprawie.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Rady nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym zaskarżonym postanowieniem orzekł Minister było wymierzenie Burmistrzowi, na podstawie art.51 ust.2 ustawy planistycznej kary pieniężnej z tytułu uchybienia ustawowemu terminowi do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W następstwie rozpoznania zażalenia skarżącego od postanowienia Wojewody z dnia [...] marca 2014 r. Minister częściowo uwzględnił zarzuty Burmistrza, stwierdzając że przy rozpoznawaniu przez ten organ wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej wystąpiła zwłoka, mająca wymiar mniejszy niż ustalony przez Wojewodę. Tym samym Minister nie podzielił stanowiska zażalenia, kwestionującego wystąpienie w sprawie jakiejkolwiek zwłoki, uznając że ostatecznie wyniosła ona 22 dni. W ocenie Sądu stanowisko Ministra za trafne.

2. Przepis art.51 ust.2 ustawy planistycznej przewiduje, że w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Stosownie natomiast do art.51 ust.2c ustawy do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

3. Skarżący Burmistrz konsekwentnie podnosi, że w trakcie procedowania w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej miały miejsce dwa takie okresy (oprócz okresu, który zaskarżonym postanowieniem Ministra został zweryfikowany na korzyść Burmistrza), w których organ nie miał możliwości wydania orzeczenia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji, albowiem w okresach tych trwało zawiadamianie stron w drodze obwieszczenia (organem obwieszczającym był Burmistrz) o wydaniu przez właściwe organy dwóch orzeczeń, uzgadniających projekt decyzji lokalizacyjnej i o prawie stron do zapoznania się z treścią tych postanowień (tj. postanowienia Ministra Zdrowia z [...] marca 2011 r. oraz postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r.). Okresy te wynosiły odpowiednio 18 i 14 dni i w ocenie skarżącego nie powinny być traktowane, jako okresy, w których pozostawał on w zwłoce. Zdaniem skarżącego odliczenie wskazanych wyżej okresów (18 i 14 dni) oraz uznanych przez organ okresów powtórnego zawiadamiania strony postępowania (7 dni) oraz okresu pomiędzy najwcześniejszym doręczeniem wystąpienia o uzgodnienie a upływem czternastodniowego terminu od najpóźniejszego doręczenia (16 dni) od okresu, jaki upłynął pomiędzy dniem następnym po dniu wpływu do organu wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej a dniem wydania tej decyzji (110 dni) prowadzi do wniosku, że wydanie tej decyzji nastąpiło po upływie jedynie 55 dni, podlegających zaliczeniu do terminu 65 dni, o którym mowa w art.51 ust.2 ustawy planistycznej, a zatem bez naruszenia tego terminu. Stanowiska takiego podzielić nie można.

4. Jak już wskazano na wstępie uwzględnianie, przy dokonywaniu kontroli terminowości procedowania przez właściwy organ w przedmiocie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego, okresów obiektywnego braku możliwości działania przez organ następuje na zasadach uregulowanych w art.51 ust.2c ustawy planistycznej. Sąd podziela pogląd Ministra, że przepis ten nie daje podstaw do odliczania od ustawowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, przewidzianego w art.51 ust.2 tej ustawy, takich okresów, w których organ lokalizacyjny dokonuje czynności związanych z uzgadnianiem projektu decyzji lokalizacyjnej z organami wyspecjalizowanymi, które czasowo wykraczają poza okres czternastu dniu od dnia doręczenia organowi uzgadniającemu wystąpienia organu głównego o dokonanie stosownych uzgodnień. Wniosek taki jest prostą konsekwencją funkcjonowania w reżimie prawnym, regulującym zagadnienie uzgadniania przez organy wyspecjalizowane projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, instytucji milczącej zgody (art.53 ust.5 oraz art.53 ust.5c ustawy planistycznej), wywołującej z mocy samego prawa skutek w postaci pozytywnego uzgodnienia takiego projektu w sytuacji, w której w zakreślonym ustawowo terminie (w niniejszej sprawie – 14 dni) organ uzgadniający nie zajął stanowiska w przedmiocie uzgodnień. Należy podkreślić, że instytucja milczącej zgody jest rygorystycznym instrumentem, służącym wyegzekwowaniu od organów właściwych w sprawach uzgadniania projektów decyzji lokalizacyjnych sprawnego procedowania i zajmowania merytorycznego stanowiska, ostatecznie uniezależniającym wynik postępowania o uzgodnienie od niedziałania organu. Oczywistym ratio legis tej instytucji jest umożliwienie organowi głównemu sprawne rozpoznanie wniosku inwestora o wydanie orzeczenia lokalizacyjnego, a zatem jak najszybsze wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie lokalizacji. Mając powyższe na uwadze całkowicie nielogicznym byłoby równoczesne osłabianie mocy tego instrumentu poprzez traktowanie zwłoki organu uzgadniającego jako okoliczności usprawiedliwiającej niedziałanie organu głównego. Powyższe musi prowadzić do wniosku, że prawidłowo procedujący organ główny, stwierdziwszy bezskuteczny upływ czternastodniowego terminu na dokonanie uzgodnień, winien uznać uzgodnienie za dokonane na zasadzie milczącej zgody, a następnie niezwłocznie przystąpić do dalszych czynności procesowych.

5. W odniesieniu do podniesionej w skardze kwestii uzgodnień projektu decyzji z Ministrem Zdrowia niewątpliwie bezprzedmiotowym jest czynienie Burmistrzowi zarzutu zignorowania skutku w postaci uzgodnienia projektu na zasadzie milczącej zgody, albowiem w oczywisty sposób Minister Zdrowia dotrzymał wiążącego go terminu, wydając stosowne orzeczenie w dniu [...] marca 2011 r. (doręczone Burmistrzowi w dniu [...] marca 2011 r.), a zatem już po czterech dniach od otrzymania od Burmistrza pisma występującego o takie uzgodnienie (pismo z dnia [...] lutego, doręczone Ministrowi w dniu [...] marca). Kwestią do oceny pozostaje natomiast zasadność stanowiska Burmistrza w kwestii wystąpienia przesłanek do wstrzymania się z rozpoznaniem wniosku o ustalenie decyzji lokalizacyjnej z uwagi na ewentualną konieczność zawiadomienia stron postępowania, w formie obwieszczenia, o wydaniu przedmiotowego postanowienia uzgadniającego. Sąd przychyla się w tym zakresie do stanowiska zaskarżonej decyzji, że obowiązek dokonania wskazanego wyżej obwieszczenia na Burmistrzu nie ciążył, po pierwsze z racji formalnej odrębności postępowania głównego i uzgadniających, a po drugie, z racji tego, że w myśl art.53 ust.5 ustawy orzeczenie to nie podlegało zaskarżeniu przez strony postępowania inne niż inwestor (któremu orzeczenie uzgadniające zostało doręczone). W konsekwencji powyższego niezbywalne prawo stron postępowania lokalizacyjnego do powzięcia informacji o wydaniu orzeczenia uzgadniającego, zapoznania się z nim oraz zajęcia na jego temat stanowiska winno być realizowane zbiorczo, w ramach wykonania przez Burmistrza obowiązków przewidzianych w art.10 § 1 k.p.a., następującego po zebraniu przez ten organ całości materiału dowodowego w postępowaniu lokalizacyjnym. Nie ma wpływu na tę ocenę okoliczność, że dokonanie przez Burmistrza przedmiotowego obwieszczenia nastąpiło nie z inicjatywy tego organu, a na prośbę Ministra Zdrowia. Zauważyć należy, że prośba tego rodzaju nie miała dla Burmistrza wiążącego charakteru, stąd Burmistrz nie był zobowiązany do jej uwzględniania.

6. W analogiczny sposób zakwestionować należy zasadność dokonania przez Burmistrza obwieszczenia o wydaniu przez Marszałka Województwa [...] postanowienia uzgadniającego w dniu [...] kwietnia 2011 r., aczkolwiek w odniesieniu do tego uzgodnienia podnieść należy w pierwszej kolejności wystąpienie skutku w postaci milczącej zgody przewidzianej w art.53 ust.5c ustawy planistycznej. Postanowienie Marszałka wydane bowiem zostało ze znacznym uchybieniem ustawowego terminu, który upłynął z dniem [...] marca 2011 r. Stosownie do uwag wcześniejszych stwierdzić należy, że powinnością Burmistrza było uznanie przedmiotowego uzgodnienia za dokonane z dniem upływem ustawowego terminu, a następnie niezwłoczne przystąpienie do dalszych czynności procesowych, zmierzających do wydania decyzji lokalizacyjnej.

W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do uwzględnienia żądania Burmistrza o uznanie wskazanych wyżej okresów za okresy, w których Burmistrz nie pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu wniosku inwestora o wydanie decyzji lokalizacyjnej.

W świetle powyższych okoliczności skarga jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.