Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 16/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 3 § 3, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy S. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Ś. (Zarząd, Instytucja Zarządzająca) skierował do Gminy S. (Gmina) pismo nr [...] z [...] zawierające informację, że w związku z wyrokiem WSA

w Kielcach o sygn. akt I SA/Ke 269/18 dokonano ponownej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie pn. "Rewitalizacja Rynku i Starego Miasta w S." [...], złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 - 2020, Działanie 6.5 Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich. W wyniku ponownej oceny projekt otrzymał 47 punktów (uzyskał wymagane minimum, tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów) i nadal pozostaje na liście rezerwowej. Wynik oceny merytorycznej powyższego projektu wraz z uzasadnieniem przedstawiono w karcie informacyjnej będącej załącznikiem do pisma. Wynika z niej m.in., że za kryterium

nr 7 – strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru, projekt otrzymał 1 punkt (maksymalna liczba punktów – 4).

W ramach kryterium nr 7 oceniający wzięli pod uwagę przy ocenie stopę bezrobocia, przyrost naturalny i wpływ projektu na realizację zapisów dokumentów strategicznych, tj. zapisów wynegocjowanego z Komisją Europejską Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. Zgodnie z zapisami Programu obszar strategicznej interwencji miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze został wyznaczony w oparciu o szereg negatywnych zjawisk, tj.: niedostateczny rozwój sektora usług społecznych, wysoki poziom bezrobocia strukturalnego oraz patologie społeczne, niską aktywność gospodarczą lokalnych podmiotów, deformację struktury wieku - starzenie się społeczeństwa i wysoki ubytek mieszkańców na skutek migracji. Z uwagi na niespełnienie warunków o których mowa powyżej Gmina S. nie została zakwalifikowana jako miasto szczególnie odznaczające się utratą funkcji społeczno-gospodarczych.

Powołując definicję kryterium wskazano, że do Instytucji Zarządzającej należała decyzja na jaki konkretnie cel należy przeznaczyć instrumenty wsparcia zarówno w aspekcie miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze jak i pozostałych miast powiatowych. Dlatego też, Instytucja Zarządzająca podjęła decyzję o wyborze w ramach uwarunkowań makroekonomicznych - stopy bezrobocia, w ramach uwarunkowań społecznych - przyrostu naturalnego, zaś w ramach dokumentów strategicznych- spełnienia wymogów wynikających z wynegocjowanego z Komisją Europejską Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 tj. niedostateczny rozwój sektora usług społecznych, wysoki poziom bezrobocia strukturalnego oraz patologie społeczne, niską aktywność gospodarczą lokalnych podmiotów, deformację struktury wieku - starzenie się społeczeństwa i wysoki ubytek mieszkańców na skutek migracji.

Przyjęty schemat oceny w postaci przyznania w ramach kryterium 7 - dwóch punktów wyłącznie miastom tracącym funkcje społeczno-gospodarcze był zdaniem Instytucji Zarządzającej jak najbardziej uzasadniony z uwagi na konieczność spełnienia 5 pozostałych w/w warunków.

Biorąc powyższe pod uwagę nie dopatrzono się podstaw do zwiększenia punktacji.

Pismem z 20 listopada 2018 r. Gmina złożyła protest, kwestionując ocenę dokonaną w ramach kryterium nr 7. Zdaniem Gminy projekt w zakresie tego kryterium oceniony został niezgodnie z Instrukcją dokonywania oceny punktowej projektu. W instrukcji nie przedstawiono skali punktowej za dane wskaźniki, a tym samym zdaniem protestującego oceniający w sposób dowolny i nieuprawniony samodzielnie uznali, że za każdy wskaźnik będą przyznawać jeden punkt. Nadto nie wskazano w niej, że aż 2 punkty w tym kryterium dostaną miasta, które są w obszarze OSI, czyli miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze. Na poparcie swojego stanowiska Gmina przywołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2018 r. o sygn. I SA/Ke 85/18 oraz z dnia 13 września 2018 r. o sygn. I SA/Ke 269/18.

W ocenie strony sposób dokonania oceny kryterium nr 7 narusza art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz.U.2016.217 ze zm), dalej "ustawa wdrożeniowa", poprzez uchybienie zasadom rzetelności i przejrzystości. Nadto podkreślono, że projekt zgodny jest z takim dokumentem jak Strategia Europa 2020 oraz Zaktualizowana Strategia Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020, co było dodatkowym wskaźnikiem oceny kryterium nr 7, przewidzianym w instrukcji.

Zdaniem strony, w wyniku oceny spornego kryterium winna otrzymać 3 punkty zamiast przyznanego 1 punktu.

Zarząd nie uwzględnił protestu, o czy poinformował stronę w piśmie

z [...] nr [...].

Zdaniem rozpatrujących protest analiza wszystkich złożonych wniosków o dofinansowanie została przeprowadzona w oparciu o zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Podkreślono, iż protestujący wiedział jakie dane mogą być brane pod ocenę, a sam fakt, że projekt wnioskodawcy mógł być zgodny z treścią zapisów takich dokumentów jak Strategia Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020 czy Strategia Europa 2020 nie oznaczało, że projekt miał automatycznie otrzymać określoną ilość punktów w tym kryterium, gdyż w definicji kryterium nr 7 takich postanowień nie było. Nadto dokumenty te są na tyle ogólnymi dokumentami, że Instytucja Zarządzająca miała prawo wziąć pod uwagę postanowienia innych dokumentów związanych z realizacją działania 6,5.

Końcowo podkreślono, że nawet w przypadku przyznania wnioskodawcy dodatkowych 2 punktów w ramach kryterium nr 7, jego sytuacja nie uległaby zmianie i nadal znajdowałby się na pozycji nr 5 listy rezerwowej stanowiącej Załącznik nr 2 do uchwały nr 3418/18 Zarządu Województwa Ś. z dnia 3 stycznia 2018r., gdyż projekt na pozycji nr 4 ma 52 punkty.

Na powyższą informację Zarządu, Gmina S., pismem z 16 stycznia 2019r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jej uwzględnienie i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ś.

Zaskarżonej informacji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez naruszenie zasady rzetelności i bezstronności przy dokonywaniu oceny projektu pn.: "Rewitalizacja Rynku i Starego Miasta w S.", polegającej na błędnym i bezzasadnym uznaniu, że projekt w ramach kryterium nr 7 "Strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru", otrzymuje po zważeniu 1 punkt na 4 możliwe do zdobycia, co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do bezpodstawnego umieszczenia projektu na liście rezerwowej z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych, a co w efekcie doprowadziło do niezakwalifikowania projektu Gminy S. do dofinansowania, podczas gdy prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie tego kryterium powinna skutkować przyznaniem po zważeniu 3 punktów na 4 możliwe do zdobycia, a co skutkowałoby zakwalifikowaniem projektu Gminy S. do projektów objętych dofinansowaniem.

W ocenie skarżącej dokonana przez Instytucję Zarządzającą ocena projektu nie eliminowała dotychczasowych naruszeń prawa stwierdzonych wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawach o sygn. akt I SA/Ke 85/18 oraz sygn. akt I SA/Ke 269/18, zatem została dokonana z naruszeniem związania oceną prawną wyrażoną przez Sąd, wynikającego z art. 153 p.p.s.a.

Skarżąca podniosła, że organ dokonując trzeciej z kolei oceny projektu posłużył się w dalszym ciągu tabelą, stanowiącą integralną część Instrukcji dokonywania oceny punktowej, dopuszczając się naruszenia zasady rzetelności, gdyż w/w tabela sformułowana została w sposób dowolny. Zdaniem skarżącej zasadę tą naruszono również poprzez zmianę definicji kryterium nr 7, określoną w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu.

Zdaniem Gminy uchybiono także zasadzie bezstronności, na skutek wprowadzenia preferencji przy ocenie kryterium nr 7 przez przyznanie 2 punktów tylko projektom realizowanym na obszarze strategicznej interwencji miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze, podczas gdy do konkursu zgłoszono również projekty realizowane na innym obszarze.

W ocenie skarżącej Instytucja Zarządzająca przy dokonywaniu ponownej oceny projektu nie tylko nie dostosowała się do wskazań Sądu co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych orzeczeniach, ale dopuściła się dalszych naruszeń art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Uzasadniając te naruszenia, Gmina podała, iż sam fakt zgodności projektu z dokumentami w postaci Strategii Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020 czy Strategia Europa 2020 powinien skutkować przyznaniem Gminie S. dodatkowych punktów. Z definicji kryterium nr 7 wynika, że wskazane w niej dokumenty strategiczne są przykładowe, a Instytucja Zarządzająca ma obowiązek wzięcia pod uwagę także innych niewymienionych w definicji dokumentów.

Ponadto skarżąca zarzuciła lakoniczne odniesienie się do zarzutów zawartych w proteście, co także w jej przekonaniu naruszało zasadę rzetelności.

W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w informacji o nieuwzględnieniu protestu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie stwierdził aby ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U.2018.1302 ze zm.), dalej "ustawa p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności

i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy

z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Zgodnie z tym przepisem,

w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Ustawa wdrożeniowa nie określa innego kryterium sprawowania kontroli sądowej niż przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., tj. kryterium legalności. Stosownie do powołanych regulacji sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest informacja Instytucji Zarządzającej z 3 stycznia 2019 r. o nieuwzględnieniu protestu od ponownej oceny merytorycznej projektu o dofinansowanie pn. Rewitalizacja Rynku Starego Miasta w S. złożonego w ramach Działania 6.5. "Rewitalizacja obszarów miejskich i wiejskich" Osi Priorytetowej 6 "Rozwój miast" RPOWŚ na lata 2014 - 2020"

Na wstępie należy wskazać, że poddana kontroli pod względem zgodności z prawem informacja o nieuwzględnieniu protestu, wniesionego na pismo z 30 października 2018 r. informujące o uzyskaniu przez projekt w wyniku ponownej oceny 47 punktów (uzyskał wymagane minimum tj. co najmniej 60% maksymalnej liczby punktów) i o tym, że nadal pozostaje na liście rezerwowej, została wydana w wyniku ponownej, trzeciej już oceny projektu Gminy S.

Przy pierwszej ocenie projekt otrzymał także 47 punktów i został umieszczony na liście rezerwowej. Wyrokiem z 25 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I SA/Ke 85/18 WSA

w Kielcach stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydając rozstrzygnięcie, WSA

w Kielcach stwierdził naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zakresie oceny kryterium nr 1 i 7.

Wykonując w/w orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, Zarząd Województwa dokonał ponownej oceny merytorycznej wniosku,

a wynik tej oceny przedstawiono w karcie oceny merytorycznej. O powyższym poinformowano Gminę pismem, na który wniosła protest. Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła protestu, dlatego Gmina S. po raz kolejny wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wyrokiem z 13 września 2018r. o sygn. akt I SA/Ke 269/18 WSA w Kielcach stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącej dotyczących oceny przez organ kryterium nr 1, stwierdził natomiast, że ocena w zakresie kryterium nr 7 została przeprowadzona z naruszeniem: art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie stanowiska zawartego w wyroku WSA oraz zasad rzetelności i bezstronności, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Sąd wskazał, że ponowna ocena została przeprowadzona według przyjętych w tabeli, a zakwestionowanych przez Sąd w wyroku z 26 kwietnia 2018 r. punktowanych uwarunkowań. Rozpatrując ponownie protest organ ograniczył się do wyjaśnienia zasad wyznaczenia obszaru strategicznej interwencji miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze oraz powołał się na wynegocjowanie na wsparcie tego obszaru alokacji w wysokości 15 mln euro, zapisanej w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Ś. Jak zauważył Sąd, organ pominął, że ustalenie w tabeli preferencji na poziomie dwóch punktów (z czterech możliwych do przyznania za to kryterium) dla podmiotów tracących funkcje społeczno–gospodarcze (S., S., O.), z pominięciem celu eksponowanego przez skarżącą, a wynikającego ze Strategii Rozwoju Województwa Ś., zostało ocenione przez WSA w wyroku z 26 kwietnia 2018 r. jako naruszające zasadę bezstronności. Na zgodność projektu ze wskazanym w Strategii Rozwoju Województwa Ś. celem - koncentracja na poprawie infrastruktury regionalnej - powoływała się w proteście skarżąca. Sąd podkreślił, że WSA przekazując sprawę wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. do ponownego rozpatrzenia jako naruszenie zasady rzetelności ocenił brak ustosunkowania się przez organ do zarzutów skarżącej zawartych w proteście. Poza rozważaniami i oceną organu pozostała też w ocenie Sądu wskazana przez WSA wyrokiem z 26 kwietnia 2018 r. kwestia pominięcia przy opracowaniu zasad oceny innych uwarunkowań, takich jak wskazane przykładowo w Instrukcji oceny punktowej - poziom struktury przedsiębiorczości, zidentyfikowane negatywne zjawiska społeczne. Na okoliczność powyższą powoływała się w proteście skarżąca, a organ nie odniósł się do podnoszonych zarzutów w tym zakresie. Nie wskazał też na okoliczności które w jego ocenie pozwalały na odstąpienie od oceny WSA zawartej w wyroku z 26 kwietna 2018 r. w zakresie naruszenia zasad bezstronności i rzetelności. Jak podkreślił Sąd, proces oceny na każdym etapie postępowania konkursowego - tak na etapie informacji o wyniku oceny jak i na etapie oceny słuszności zarzutów protestu winien być szczegółowo uzasadniony. Uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu ma szczególnie istotne znaczenie dla kontroli sądowej obejmującej zastosowanie się przez organ do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku przekazującego protest do ponownego rozpatrzenia. Winno zawierać czytelne wskazanie i wyjaśnienie przyczyn nieuwzględniana złożonego środka zaskarżenia. Sąd zauważył także, iż stwierdzenie przez WSA w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., że nie została naruszona zasada równości, nie oznacza, że organ przy ponownym rozpatrzeniu protestu był uprawniony do pomijania oceny Sądu, który stwierdził w prawomocnym wyroku, że przy ocenie kryterium 7 zostały naruszone zasady rzetelności i bezstronności.

Jednocześnie Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie Instytucja Zarządzająca, wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa, uwzględniając przy dokonywanej ocenie tego kryterium stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach w sprawie I SA/Ke 85/18. Orzekając w tym zakresie, organ będzie miał na uwadze konieczność szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Powyższe ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z treścią art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone

w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., II FSK 209/07 wszystkie orzeczenia dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 4008/17 przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1762/12).

W związku z powyższym przy ponownym (trzecim) rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolą sądu w niniejszej sprawie objęte jest między innymi wykonanie zaleceń Sądu oraz zastosowanie się przez organ do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach z 13 września 2018 r.

Projekt w wyniku ponownie dokonanej oceny punktowej otrzymał 47 punktów

i nadal pozostaje na liście rezerwowej.

Spór między stronami dotyczy ponownie przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu

o kryteria punktowe w zakresie kryterium nr 7.

W przepisie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymieniona tam zasada przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej

i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych

i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252/17 dostępny orzeczenia.nsa.gov.pl. i przywołane w nim orzecznictwo).

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku.

Warunkiem koniecznym dla przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zgodnie z regułami określonymi w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej jest określenie reguł wyboru w sposób jasny i precyzyjny, jednoznacznie określający konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności. Wadliwość prawna lub faktyczna przyjętych reguł wyboru, która pozwala na dowolność

i nieweryfikowalność oceny projektów, może być – zdaniem Sądu - utożsamiana

z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej. Każdorazowo jednak należy tę kwestie rozpatrywać indywidualnie, badając nie tylko sam fakt wystąpienia uchybień w szeroko rozumianej procedurze konkursowej, ale także potencjalny wpływ ich wystąpienia na ocenę projektu składanego przez wnioskodawcę.

Na taką wadliwość przyjętych zasad oceny w zakresie kryterium 7 skutkującą naruszeniem określonych w art. 37 ustawy wdrożeniowej zasady rzetelności oraz bezstronności wskazał WSA w Kielcach zarówno w wyroku z 26 kwietnia 2018 r., jak również wyroku z 13 września 2018 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Należy podnieść, że ocena zawarta w prawomocnym wyroku jest

w rozpoznawanej sprawie wiążąca tak dla organu jak i sądu. Jeśli strona z taką oceną i wskazaniami się nie zgadzała, winna kwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko jest wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również i wskazanych w art. 170 p.p.s.a. (tak NSA w wyroku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I FSK 985/16). Strony nie kwestionowały w trybie skargi kasacyjnej oceny zawartej w wyroku, dlatego też organ w niniejszej sprawie związany był stanowiskiem Sądu wyrażonym w orzeczeniu z 13 września 2018 r. o sygn. I SA/Ke 269/18.

Organ dokonując ponownej, trzeciej oceny merytorycznej nie zastosował się jednak do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w w/w wyroku WSA w Kielcach.

Ponowna ocena została przeprowadzona według przyjętych w karcie oceny merytorycznej, a zakwestionowanych przez Sąd - po raz drugi - punktowanych uwarunkowań.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż organ nie uwzględnił przy dokonywaniu oceny wszystkich elementów, jakie składały się na ocenę kryterium

nr 7 o nazwie "Strategiczne znaczenie projektu dla danego obszaru". Definiując to kryterium wskazano w instrukcji, iż "w ramach kryterium pod uwagę brane będą w szczególności uwarunkowania makroekonomiczne na obszarze oddziaływania projektu (m.in. poziom i struktura bezrobocia, poziom i struktura przedsiębiorczości, itp.). Ponadto pod uwagę brane będą uwarunkowania społeczne na obszarze oddziaływania (m.in. dane demograficzne, zidentyfikowane negatywne zjawiska społeczne, itp.). Analiza oparta będzie w szczególności o dostępne dane statystyczne. Dodatkowo kryterium analizowane będzie pod kątem zgodności

i wpływu projektu na realizację zapisów dokumentów strategicznych, takich jak m.in. Zaktualizowana Strategia Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020, Strategia badań i innowacyjności (RIS3)". Tak sformułowana definicja nie pozostawia wątpliwości, że organ dokonując oceny wspomnianego kryterium powinien wziąć pod uwagę wszystkie wymienione wskaźniki, jak również inne jeszcze uwarunkowania

i dokumenty, niewymienione w powyższym zestawieniu, na co wskazuje użycie takich zwrotów jak "między innymi" czy "w szczególności". Powyższe oznacza także

i to, że organ nie był uprawiony do nieuwzględnienia przy dokonywanej ocenie któregoś z wymienionych wskaźników oceny czy też punktowania tylko niektórych

z nich, z pominięciem innych. Gdyby organ chciał dokonać takiego rozróżnienia, powinien to w sposób wyraźny zaznaczyć w instrukcji dokonywania oceny w sposób, który stanowiłby zrozumiałą informację dla wnioskodawców. Tylko takie ujęcie definicji kryterium punktowego stanowiłoby realizację zasady rzetelności, bowiem wnioskodawca dysponowałby jednoznaczną informacją, jakie uwarunkowania oraz dokumenty są brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny i w jaki sposób są one punktowane. Powyższą tezę potwierdza także porównanie opisu kryterium nr 7

z innymi kryteriami ujętymi w tabeli instrukcji. Przykładowo, w przypadku kryterium

nr 2 pn. "wpływ projektu na obszar rewitalizowany" organ wskazał szczegółowo, jakie uwarunkowania są punktowane 1 punktem. W przypadku kryterium nr 4 pn. "wpływ projektu na tworzenie nowych miejsc pracy" organ określił natomiast sposób przyznawania punktów, gdzie liczba punktów różniła się od ilości wygenerowanych nowych etatów. Powyższego rozróżnienia brak jest na gruncie definicji kryterium nr 7. Skoro zatem w samej instrukcji dokonywania oceny punktowej organ nie wprowadził rozróżnienia na to, jakie uwarunkowania bądź dokumenty będą szczególnie punktowane oraz jaką ilością punktów, to takich rozróżnień nie mógł również wprowadzić dokonując oceny tego kryterium. Nie mógł także oczekiwać od wnioskodawcy, iż ten domyśli się, że spełnienie jednego uwarunkowania nie będzie punktowane, zaś za spełnienie innego otrzyma punkt. Takimi informacjami wnioskodawca powinien dysponować wcześniej. Tymczasem organ, w ramach uwarunkowań makroekonomicznych, na które tylko przykładowo - wg instrukcji - składały się poziom i struktura bezrobocia oraz poziom i struktura przedsiębiorczości, podjął decyzję, że przy punktacji będzie uwzględniał tylko stopę bezrobocia. Podobnie, przy uwarunkowaniach społecznych na które wg instrukcji składały się przykładowo dane demograficzne oraz zidentyfikowane negatywne zjawiska społeczne, uwzględnił przy ocenie jedynie przyrost naturalny. W końcu, w ramach dokumentów strategicznych organ przy ocenie uwzględnił wymogi wynikające

z wynegocjowanego z Komisją Europejską Regionalny Program Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, tj. niedostateczny rozwój sektora usług społecznych, wysoki poziom bezrobocia strukturalnego oraz patologie społeczne, niską aktywność gospodarczą lokalnych podmiotów, deformację struktury wieku - starzenie się społeczeństwa i wysoki ubytek mieszkańców na skutek migracji. Jednocześnie dokonując oceny organ pominął zgodność projektu wnioskodawcy

z zapisami wymienionego w instrukcji dokumentu w postaci Zaktualizowanej Strategii Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020, jak również zgodność projektu z celami dokumentu w postaci Strategia Europa 2020, który choć nie został wymieniony w definicji kryterium nr 7, to jednak powinien być uwzględniony przy dokonywanej ocenie, z uwagi na otwarty katalog dokumentów wskazany

w instrukcji. Zwrócić należy także uwagę na stwierdzenie zawarte w karcie oceny merytorycznej, stanowiącej załącznik do instrukcji oceny, iż to do instytucji zarządzającej należała decyzja na jaki konkretnie cel należy przeznaczyć instrumenty wsparcia zarówno w aspekcie miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze jak i pozostałych miast powiatowych. Skoro zatem Instytucja Zarządzająca zamierzała uwzględnić tylko wybrane uwarunkowania i dokumenty składające się na kryterium nr 7 powinna to oznaczyć w instrukcji oceny. Nie czyniąc tego naruszyła zasadę rzetelności wskazaną w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, albowiem wnioskodawca składając projekt miał podstawy oczekiwać, na podstawie definicji kryterium nr 7 sformułowanej przez organ w instrukcji oceny, że w ramach oceny będą brane pod uwagę wszystkie uwarunkowania oraz dokumenty wymienione, jak również te które nie zostały wymienione w ramach kryterium nr 7

w instrukcji, bo na to - co należy podkreślić raz jeszcze - wskazywała treść tej instrukcji. W odpowiedzi na protest, Instytucja Zarządzająca wskazała, że protestujący wiedział jakie dane mogą być brane pod ocenę, a zarządzający dokonał oceny w oparciu o wskazane w instrukcji kryteria. Jednocześnie wskazano jedynie wybrane czynniki, świadczące właśnie o tym, że ocena nie uwzględniała pozostałych uwarunkowań bądź dokumentów. Nadto rozpatrujący protest stwierdzili, że sam fakt, iż projekt wnioskodawcy mógł być zgodny z treścią takich dokumentów strategicznych jak Strategia Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020 czy Strategia Europa 2020 nie oznaczało, że projekt miał automatycznie otrzymać określoną ilość punktów w tym kryterium. Na uzasadnienie takiego stanowiska organ wskazał, że w definicji kryterium nr 7 nie było takich postanowień, zaś użyte sformułowanie "między innymi" oznaczało, że instytucja zarządzająca będzie brała pod uwagę również inne, istniejące dokumenty. W tym miejscu stwierdzić jednak należy, iż - odwrotnie niż twierdzi organu - to właśnie w definicji kryterium nr 7 powinny zostać zawarte odpowiednie postanowienia wskazujące, że określone uwarunkowania czy dokumenty mogą nie być punktowane. Przyjęcie odmiennej tezy i stwierdzenie, że pomimo sformułowań zawartych w instrukcji, instytucja zarządzająca może punktować dowolnie wybrane przez siebie dane składające się na określone kryterium, pomijając inne, prowadzi do niejasności oraz braku rzetelności przy dokonywaniu oceny. Wnioskujący bowiem w takim układzie nigdy nie będzie miał pewności, czy dane uwarunkowanie bądź dokument wskazany

w instrukcji zostanie uwzględnione przy ocenie czy też nie. Taka ocena zaś nosi cechy dowolności. Zdaniem rozpatrujących protest wnioskodawca powinien zdawać sobie sprawę, że postanowienia Strategii Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020 nie będą stanowić głównej podstawy przyznania punktów w tym kryterium. Nie jest jednak jasne, skąd wnioskodawca miałby dysponować taką świadomością, skoro powyższe nie wynika z instrukcji oceny. Analiza treści tabeli nie prowadzi do wniosku jakie uwarunkowania czy dokumenty stanowią główną podstawę oceny, które finalnie określił organ. W przedmiotowej sprawie zatem istotne jest nie to, że wnioskodawca miał automatycznie otrzymać określoną ilość punktów za spełnienie określonych wymogów, lecz sposób sformułowania definicji kryterium nr 7, który nie dawał podstaw do przyjęcia, że przy ocenie kryterium jedne czynniki będą uwzględniane przy ocenie i punktowane, zaś drugie nie. Fakt, że instytucja zarządzająca - jak to stwierdzono w informacji nieuwzględniającej protestu - będzie brała pod uwagę przy ocenie także inne dokumenty, nie oznacza przecież, że ma nie brać pod uwagę tych wymienionych w instrukcji. Nadto, skoro w ocenie rozpatrujących protest, dokumenty w postaci Strategia Rozwoju Województwa Ś. do roku 2020 czy Strategia Europa 2020 są zbyt ogólne, żeby samodzielnie stanowiły podstawę przyznania punktów, to pojawia się pytanie,

z jakich powodów pierwszy z tych dokumentów w ogóle został wskazany w instrukcji, skoro organ nie zamierzał go uwzględniać przy dokonywanej ocenie. Z instrukcji nie wynika bowiem, że przy ocenie pod uwagę brane będą jedynie dokumenty szczegółowe albo że dokumenty ogólne nie będą podlegały ocenie.

Podsumowując tę część rozważań wskazać jeszcze należy na stwierdzenie użyte w załączniku do kary oceny merytorycznej, stosownie do którego przyjęty

w karcie schemat oceny w postaci przyznania w ramach kryterium 7 - dwóch punktów wyłącznie miastom tracącym funkcje społeczno-gospodarcze było zdaniem instytucji zarządzającej jak najbardziej uzasadnione z uwagi na konieczność spełnienia 5 pozostałych wymienionych w karcie warunków. Powyższe prowadzi do jednak do wniosku, że organ - wbrew zapisom instrukcji - sformułował odmienny sposób dokonywania oceny kryterium nr 7 i to taki, o którym wnioskodawca nie mógł wcześniej wiedzieć. Nadto organ dokonując oceny w powyżej wskazany sposób, wprowadził wbrew zakazowi wynikającemu z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej preferencję dla określonych grup projektów i wnioskodawców, w tym przypadku dla miast tracących funkcje społeczno-gospodarcze.

Dodatkowo zauważyć należy, iż instytucja zarządzająca w sposób lakoniczny odniosła się do zarzutów Gminy zawartych w proteście, bowiem rozpatrujący protest nie wskazali szczegółowo, dlaczego przyjęli odmienny sposób dokonywania oceny kryterium nr 7 od tego, który został opisany w instrukcji, jak również nie odnieśli się do przytoczonych przez Gminę twierdzeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, wyrażonych w dwóch, przywołanych wcześniej orzeczeniach.

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena w zakresie kryterium 7 została przeprowadzona z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. oraz z naruszeniem art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uchybienie zasadom rzetelności i bezstronności.

W ocenie Sądu stwierdzona powyżej wadliwość w zakresie, przeprowadzonej po raz trzeci, oceny kryterium nr 7 nie uzasadnia jednak automatycznie uwzględnienia skargi. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, jedynie wówczas, gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zawsze należy więc badać konsekwencje stwierdzonego naruszenia i jego znaczenie dla wyniku oceny.

W tym względzie podniesienia wymaga, iż obecnie projekt skarżącej Gminy S. z liczbą 47 punktów znajduje się na pozycji nr 5 listy rezerwowej stanowiącej Załącznik nr 2 do uchwały nr 3418/18 Zarządu Województwa Ś. z dnia 3 stycznia 2018 r. Kolejny projekt na pozycji nr 4 ma 52 punkty.

Zdaniem Gminy oceniając spełnienie kryterium nr 7 winna otrzymać 3 punkty (waga punktów tego kryterium wynosi 1), czyli o 2 punkty więcej, niż jej przyznano.

Należy tym samym wskazać, iż nawet przyznanie Gminie spornych dwóch punktów (łącznie 49) nie spowodowałoby zmiany jej pozycji na liście rezerwowej.

Nie można więc podzielić zawartego w skardze wniosku strony, iż uchybienia organu miały istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziły do bezpodstawnego umieszczenia projektu na liście rezerwowej z powodu braku dostatecznej ilości środków finansowych, a co w efekcie doprowadziło do niezakwalifikowania projektu Gminy S. do dofinansowania. Strona wadliwie wywodzi, że prawidłowo dokonana ocena projektu w zakresie tego kryterium (otrzymanie dodatkowych 2 punktów) skutkowałaby zakwalifikowaniem projektu Gminy S. do projektów objętych dofinansowaniem.

Sąd stwierdza zatem, że w przedmiotowej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo – tj. art. 153 p.p.s.a. oraz art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej, jednakże – w świetle powyższych ustaleń – naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik oceny.

Z tych względów, na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej Sąd oddalił skargę.