Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 662/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 69 par. 1 i 2, art. 68 par. 1.
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 15zzs ust. 10, art. 15zzr ust. 1 i ust. 10.
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 50 ust. 18 i ust. 21.
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Marzena Bal-Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 367/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 29 grudnia 2020 r. nr 49/06/2020/KL w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 14 września 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 367/21, w wyniku rozpoznania skargi J. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z 29 grudnia 2020 r. nr 49/06/2020/KL w przedmiocie ustalenia kosztów opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżącej 4 grudnia 2015 r. udzielono świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia ambulatoryjnego w kwocie 1.129,92 zł. We wskazanym okresie ustalono, że skarżąca nie posiadała prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1398 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach).

W związku z powyższym, Prezes NFZ decyzją z 29 grudnia 2020 r. ustalił obowiązek poniesienia przez skarżącą kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych 4 grudnia 2015 r. pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej w wysokości 1.129,92 zł i obowiązek zapłaty ww. kosztów. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 50 ust. 18 ustawa o świadczeniach.

Zaskarżonym wyrokiem WSA – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: ppsa) – uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ i umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż świadczenie opieki zdrowotnej zostało udzielone skarżącej 4 grudnia 2015 r., która nie kwestionowała faktu, że w dniu udzielenia świadczenia nie posiadała prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzja o zobowiązaniu skarżącej do poniesienia kosztów opieki zdrowotnej została wydana 29 grudnia 2020 r., a 5 lat od udzielenia świadczeń upłynęło 4 grudnia 2020 r. WSA uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie dostrzegł, że zgodnie z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat. Skoro zatem udzielanie skarżącej świadczeń zakończono 4 grudnia 2015 r., to 29 grudnia 2020 r. nie było dopuszczalne wydanie decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 18 ww. ustawy o świadczeniach.

WSA z urzędu rozważył, czy w sprawie nie zaszły przesłanki zawieszenia biegu terminu ustawowego do wydania decyzji, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842; dalej: ustawa covidowa) od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym. Termin końcowy wstrzymania lub zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym związany był z uchyleniem art. 15zzr ust. 1 przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; dalej: ustawa z 14 maja 2020 r.) i rozpoczęciem biegu wstrzymanych lub zawieszonych terminów po upływie 7 dni od daty wejścia w życie ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (art. 68).

WSA stwierdził, że powyższe przepisy nie miały znaczenia w sprawie, gdyż ustawodawca w sposób wyraźny nie uregulował skutków wstrzymania rozpoczęcia czy też zawieszenia biegu terminów. Jedynie w art. 15zzs ust. 10 ustawy covidowej (przepis ten jednak dotyczył postępowań, a więc były to terminy prawa procesowego, a nie materialnego) wskazano, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: - przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; - organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Są to więc przepisy, które nie dotyczą rozpatrywanej sprawy. Z kolei zgodnie z art. 15zzs ust. 11 ustawy covidowej zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. WSA uznał, że wyraźne uregulowanie skutków wstrzymania rozpoczęcia biegu lub też zawieszenia biegu terminów prawa procesowego w cytowanych przepisach powoduje, że nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji. Zatem skoro żaden przepis prawa nie określał skutków przedłużenia terminów prawa materialnego na korzyść organu, to brak jest podstawy prawnej do tego typu interpretacji.

Dodatkowo WSA zauważył, że ustawodawca wprawdzie w ww. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej zawiesił bieg terminu prawa administracyjnego w zakresie przedawnienia, ale przedawnienie ustalonych zobowiązań dotyczących obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej mogło rozpocząć swój bieg dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach. Tylko w tym przypadku ustawodawca użył określenia "ulegają przedawnieniu" (Należności, o których mowa w ust. 18, ulegają przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna).

WSA zwrócił uwagę, że aby mówić o "przedawnieniu" czyli braku możliwości skutecznego dochodzenia świadczenia, to należność w ogóle musi powstać. Bowiem należność dotycząca obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji Prezesa NFZ. Skoro więc należność taka w ogóle nie powstała, to art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej nie ma zastosowania.

Skargą kasacyjną Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości i wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie lub/i niewłaściwą wykładnię, tj.:

1. art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że 5. letni termin na wydanie decyzji administracyjnej nie jest materialnym terminem przedawnienia prawa administracyjnego;

2. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. w zw. z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności przez przyjęcie, że brak wyraźnego uregulowania skutków zawieszenia terminów prawa materialnego "powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ" i w konsekwencji przyjęcie, że doszło do przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach;

II. z najdalej posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez sąd, że wskazane poniżej przepisy mają charakter przepisów postępowania, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a oraz art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r., poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności poprzez przyjęcie, że brak wyraźnego uregulowania skutków zawieszenia terminów prawa materialnego "powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ" i w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisów do terminu wskazanego w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach oraz przyjęcie, że doszło przekroczenia terminu wskazanego w art. 50 ust. 20, przy czym naruszenie ww. przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby WSA nie uznał, że w sprawie doszło do przekroczenia materialnego terminu przedawnienia określonego w art. 50 ust. 20, to nie uchyliłby zaskarżonej decyzji i nie umorzyłby postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ppsa. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ sformułował dwa alternatywne zarzuty. Pierwszy oparty na art. 174 pkt 1 ppsa dotyczący naruszenia art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach oraz art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. w zw. z art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, poprzez ich błędną wykładnię (pkt I. petitum skargi kasacyjnej). Drugi oparty na art. 174 pkt 2 ppsa dotyczący naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. a) oraz art. 145 § 3 ppsa w zw. z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej oraz art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. i art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach (pkt II. petitum skargi kasacyjnej)

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że usprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punkcie I. petitum skargi kasacyjnej, co czyni bezprzedmiotowymi zarzuty określone w punkcie II. petitum skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że bezsporne w sprawie jest to, że świadczenie opieki zdrowotnej zostało udzielone skarżącej 4 grudnia 2015 r., która nie kwestionowała faktu, że w dniu udzielenia świadczenia nie posiadała prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiotem sporu jest to, czy zaskarżona decyzja z 29 grudnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia kosztów opieki zdrowotnej, została wydana w warunkach przedawnienia, tj. po upływie 5. lat od dnia, w którym udzielono świadczenia opieki zdrowotnej, czyli z naruszeniem art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach. Prezes NFZ uznaje bowiem, że stanowisko WSA, z którego wynika, że w sprawie nie doszło do zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, jest błędne. W jego ocenie – wbrew twierdzeniom WSA – w sprawie znajduje zastosowanie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej, w myśl którego – w okresie obowiązywania zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidziane przepisami prawa administracyjnego terminy przedawnienia nie rozpoczęły biegu, a rozpoczęte uległy zawieszeniu. Z kolei WSA uzasadniając brak możliwości zastosowania art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej stwierdził, że przepis ten nie miał zastosowania, ponieważ przedawnienie ustalonych zobowiązań dotyczących obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej mogło rozpocząć swój bieg dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach. Tylko w tym przypadku ustawodawca użył określenia "ulegają przedawnieniu". Zatem aby mówić o "przedawnieniu" czyli braku możliwości skutecznego dochodzenia świadczenia, to należność w ogóle musi powstać. W rozpoznawanej sprawie należność dotycząca obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej nie powstaje z mocy prawa, ale na podstawie decyzji Prezesa NFZ. Skoro, więc należność taka w ogóle nie powstała, to art. 15zzr ust. 1 pkt 3 nie znajdował do niej zastosowania. WSA wskazał także, że w sprawie miały znaczenia przepisy art. 15zzs ust. 10 ustawy covidowej, które mają charakter procesowy i nie miały zastosowania.

Ustosunkowując się do wyżej przedstawionych stanowisk, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stan zagrożenia epidemicznego z powodu COVID-19 został wprowadzony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz. U. poz. 433). Na podstawie art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. uchylony został art. 15zzr, o którym mowa wyżej. Jednocześnie, art. 68 ust. 2 tej samej ustawy stanowi, że terminy, o których mowa w ww. art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie tego przepisu, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 14 maja 2020 r. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r., co oznacza, że kontynuacja biegu terminów, które zostały zawieszone nastąpiła od 24 maja 2020 r. (23 maja 2020 r. był ostatnim dniem zawieszenia terminów, o których mowa w ww. art. 15zzr ustawy covidowej). Z uwagi na zawieszenie biegu terminów nie doszło zatem w rozpoznawanej sprawie do przekroczenia 5-letniego terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za wadliwe stanowisko WSA, że art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej ma zastosowanie jedynie do przedawnienia dochodzenia należności już ustalonych na mocy decyzji, ponieważ tylko w tym przypadku ustawodawca użył określenia "ulegają przedawnieniu" (art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach)

Wskazać bowiem należy, że z terminem przedawnienia mamy do czynienia zarówno w art. 15 ust. 21 ustawy o świadczeniach – "Należności, o których mowa w ust. 18, ulegają przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna" (termin przedawnienia dochodzenia należności, która została ustalona na mocy decyzji administracyjnej), jak i w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach – "Nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 18, jeżeli od dnia, w którym zakończono udzielanie świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w ust. 15, upłynęło 5 lat" (termin przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej należności).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o kwalifikacji danego terminu, jako terminu przedawnienia, nie może decydować wyłącznie literalne "nazwanie" tak danego terminu przez ustawodawcę. O kwalifikacji danego terminu decyduje bowiem jego charakter, który powinien być ustalony przy uwzględnieniu jego funkcji i w kontekście całokształtu treści normatywnej dotyczącej danego zagadnienia. Brak dookreślenia przez ustawodawcę w danym przepisie, że termin jest terminem "przedawnienia" nie rozstrzyga o tym, że dany termin nie ma takiego charakteru.

Skarżący kasacyjnie organ celnie odwołuje się w tym zakresie do analogicznej regulacji, która zawarta jest w Rozdziale 8 "Przedawnienie" ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r., poz. 1540; dalej: op) w zakresie przypadku terminów dotyczących powstania i dochodzenia należności podatkowych.

I tak zgodnie z art. 69 § 1 i 2 op – w razie niedopełnienia przez podatnika warunków uprawniających do skorzystania z uzyskanej ulgi podatkowej, prawo do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe powstaje w, dniu, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące utratę prawa do ulgi (§ 1). Termin do wydania decyzji, o której mowa w § 1, wynosi 3 lata od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące utratę prawa do ulgi podatkowej, a jeżeli podatnik nie zgłosił organowi podatkowemu utraty prawa do ulgi co najmniej na 2 miesiące przed upływem tego terminu - termin do wydania decyzji, o której mowa w § 1, wynosi 5 lat (§ 2).

W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się że ww. 3-letni lub 5-letni jest terminem przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej (konstytuującej) zobowiązanie podatkowe w przypadku niedopełnienia warunku uprawniającego do ulgi podatkowej, chociaż określenia "przedawnienie" w tym przepisie ustawodawca również nie zawarł.

Z kolei w art. 68 § 1 op wskazuje się, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Tu również – podobnie jak w treści art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach – brak jest słowa "przedawnienie". Pomimo tego powszechnie przy opisie treści tego przepisu, tj. art. 68 op, wskazuje się, że przepis ten reguluje przedawnienie prawa do wydania decyzji podatkowej.

Trafnie zatem skarżący kasacyjnie organ wywodzi, że ww. przepisy Ordynacji podatkowej mają analogiczne brzmienie i pełnią te same funkcje, co art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach odnośnie ustalenia (ukonstytuowania) zobowiązania z tytułu kosztów opieki zdrowotnej.

Przepis art. 70 op natomiast ustanawia termin przedawnienia dochodzenia należności, niezależnie od tego, czy należność podatkowa powstała z mocy prawa, czy też na mocy decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (art. 70 § 1 – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku).

Zatem ww. przepis Ordynacji podatkowej ma analogiczne brzmienie i pełni te same funkcje, co art. 50 ust. 21 ustawy o świadczeniach, z tym że – jak prawidłowo zauważył WSA – należność dotycząca obowiązku poniesienia kosztów opieki zdrowotnej powstaje wyłącznie na podstawie decyzji Prezesa NFZ (tj. nie powstaje z mocy prawa).

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznaje stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że termin określony w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach jest terminem przedawnienia o charakterze materialnoprawnym, do którego znajduje zastosowanie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej. Przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej dotyczy bowiem wszelkich terminów prawa administracyjnego, a więc też terminów prawa materialnego, co wynika z literalnej wykładni tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjne za trafne uznaje także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące twierdzeń WSA, że ustawodawca w sposób wyraźny nie uregulował skutków wstrzymania rozpoczęcia czy też zawieszenia biegu terminów, o których mowa w art. 15zzr ustawy covidowej, a uregulował takie skutki odnośnie terminów procesowych i sądowych wskazanych w art. 15zzs tej ustawy.

Przede wszystkim należy wskazać, że zawieszenie biegu terminu to instytucja prawna, której skutków (konsekwencji) nie trzeba dodatkowo regulować.

W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia polega na wstrzymaniu dalszego biegu tego terminu na czas występowania okoliczności utrudniających realizację określonych uprawnień. Po ustaniu przyczyn zawieszenia termin biegnie na nowo, co oznacza, że czas sprzed zawieszenia sumuje się z czasem po zawieszeniu. Powyższe skutki i zawieszenia biegu terminu mają miejsce nawet, jeżeli ustawodawca ich literalnie, "osobno" przy każdej podstawie zawieszenia, nie artykułuje.

Ponadto, celnie skarżący kasacyjnie organ zauważa, że jeżeli art. 15zzr ust. 1 ustawy covidowej nie wywoływałby takich skutków, to należałoby przyjąć, iż przepis ten nie wywołuje żadnych skutków. Taka wykładnią jest niedopuszczalna, bo zgodnie z zasadą domniemania racjonalności ustawodawcy, ten nie tworzy przepisów zbędnych.

W kontekście uzasadnienia zaskarżonego wyroku na uwagę zasługuje to, że – wbrew twierdzeniom WSA – powyższe skutki zawieszenia biegu terminu ustawodawca wyartykułował w art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r., zgodnie z którym – terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustaw.

Nie można zgodzić się z argumentacją WSA, że "Wyraźne uregulowanie skutków wstrzymania rozpoczęcia biegu lub też zawieszenia biegu terminów prawa procesowego w cytowanych powyżej przepisach powoduje, że Sąd nie może domniemywać skutku w postaci automatycznego przedłużenia terminu materialnego na wydanie decyzji przez organ".

Trafnie skarżący kasacyjnie organ zwraca uwagę, że to regulacje zawarte w art. 15zzs ust. 10 ustawy covidowej stanowią superfluum ustawowe, bo wyłącznie na podstawie innych zapisów art. 15zzs (w szczególności ust. 1) oraz art. 15zzr (w szczególności ust. 1) dochodzi się do identycznych wniosków, jak te literalnie zapisane w art. 15zzs ust. 10 ustawy covidowej, tj. do wniosków, że skoro czasowo dany termin był zawieszony lub nie rozpoczął biegu, to do przekroczenia tego terminu nie dochodzi, a więc oczywistym jest brak podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, czy brak podstaw do wymierzania kar organowi z tytułu przekroczenia terminu (konieczną przesłanką do zastosowania "konsekwencji" jest bowiem przekroczenie terminu przez organ).

W przedmiotowej sprawie początkiem biegu terminu przedawnienie na wydanie decyzji był dzień "zakończenia udzielania świadczenia opieki zdrowotnej" skarżącej, a bieg tego terminu uległ zawieszeniu od 14 marca do 23 maja 2020 r. Tego okresu "nie wlicza się" do okresu 5. lat, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach, a więc zaskarżona decyzja mogła być wydana 29 grudnia 2020 r., bowiem do tego dnia nie upłynął 5-letni okres przedawnienia ustalony przez ustawodawcę.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że do takich samych wniosków prowadzi zastosowanie wykładni celowościowej i funkcjonalnej, zwłaszcza w kontekście całości treści i celu szczególnej regulacji zawartej w ustawie covidowej, a wprowadzonej na mocy ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568). W szczególności zgodnie z ustanowionymi na mocy ww. ustawy z 31 marca 2020 r.:

1) art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy covidowej – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres;

2) art. 15zzs ust. 9 ustawy covidowej – w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może z urzędu wydać odpowiednio decyzje w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną;

3) od 18 kwietnia 2020 r. art. 15zzs ust. 9 otrzymał brzmienie – w okresie, o którym mowa w ust. 1, organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3 a.

Z powyższych przepisów wynika, że od 14 marca do 23 maja 2020 r. (włącznie) organ generalnie był pozbawiony możliwości:

1) procedowania spraw administracyjnych w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych pomimo braku prawa do tych świadczeń oraz

2) wydawania decyzji ustalających ww. obowiązek (art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach), bo nie są to decyzje w całości uwzględniająca żądanie strony.

W tym kontekście przyjęcie wykładni zaproponowanej przez WSA, według której termin określony w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach nie podlega zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej prowadziłoby do nieakceptowalnych konsekwencji, tj. do swoistej abolicji w zakresie odpowiedzialności za korzystanie ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pomimo braku ku temu prawa. Bowiem od 14 marca do 23 maja 2020 r. organ byłby pozbawiony możliwości procedowania spraw i wydawania decyzji ustalających obowiązek poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach. Ponadto ww. "abolicja" dotyczyłaby przypadkowej grupy osób, która byłaby dookreślana niejako losowo i tylko "w praktyce", tj. poprzez odpowiednią korelację czasu udzielenia świadczenia zdrowotnego i momentu zakończenia postępowania administracyjnego przez organ.

Z powodu zawieszenia wyłącznie terminów procesowych i uniemożliwienia wydawania decyzji innych niż w całości uwzględniające żądanie strony (bez równoległego zawieszenia terminów przedawnienia prawa materialnego) doszłoby do przedawnienia co najmniej wszystkich spraw, w których koniec 5-letniego okresu, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach upływałby w ww. czasokresie i odnośnie których organ przed 14 marca 2020 r. nie wydał odpowiedniej decyzji, chociaż regulacja prawna, która prowadziłaby do takich konsekwencji została uchwalona na mocy ustawy z 31 marca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że celem regulacji zawartej w art. 15zzr i art. 15zzs ustawy covidowej (wydanej w związku z nieprzewidywalną wcześniej pandemią COVID-19) było niewątpliwie, i słusznie, zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz obrony swych praw i interesów (art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i ust. 9), ale powiązane z jednoczesnym zawieszeniem biegu materialnych terminów przedawnienia prawa administracyjnego, co wynikało z oczywistej potrzeby równoległego zabezpieczenia interesów, na straży których stoi właściwy do danego rodzaju spraw organ (art. 15zzr ust. 1 pkt 3). Celem "zamrożenia" działalności organu z całą pewnością nie było ani "uprzywilejowane" traktowanie przypadkowej grupy osób (poprzez de facto zwolnienie tej grupy z obowiązku zwrotu kosztów świadczeń zdrowotnych), ani w konsekwencji nieuzasadnione merytorycznie uszczuplanie finansów publicznych. Nie można bowiem zapominać, że celem postępowań prowadzonych na podstawie art. 50 ust. 18-21 ustawy o świadczeniach jest odzyskanie kosztów leczenia poniesionych przez Fundusz na rzecz osób nieuprawnionych.

Brak jest też racjonalnych argumentów, aby przyjąć – jak to zrobił WSA – że regulacja art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej:

1) obejmuje termin przedawnienia na dochodzenie należności ustalonej na podstawie decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 18 ustawy o świadczeniach, ale

2) nie obejmuje terminu przedawnienia na wydanie ww. decyzji ustalającej zobowiązanie, zwłaszcza, że ustawodawca w ww. okresie uniemożliwił organowi wydawanie ww. decyzji (art. 15zzs ust. 9 ustawy covidowej), bo nie są to decyzje w całości uwzględniające żądanie strony.

Wprawdzie – jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ – w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte 6 października 2020 r. i dlatego w toku postępowania nie miał zastosowania art. 15zzs ustawy covidowej, który dotyczy terminów procesowych postępowania administracyjnego, bo wówczas przepis ten już nie obowiązywał, to jednak treść tego przepisu ma istotne znaczenie dla wykładni m.in. art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej, co przedstawiono powyżej.

W efekcie przyjąć należy, że zawieszenie terminu przedawnienia prawa materialnego, o którym mowa w art. 50 ust. 20 ustawy o świadczeniach od 14 marca do 23 maja 2020 r. (włącznie) uprawniało organ do wydania zaskarżonej decyzji z 29 grudnia 2020 r., bo 5-letni okres na wydanie decyzji uległ przedłużeniu o ww. czasokres na mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy covidowej.

Z powyższych względów skład rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela odmiennego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 200/22.

Nietrafne było w konsekwencji rozstrzygnięcie WSA oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 ppsa, a zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Podobnie jak wniosek skarżącego kasacyjnie organu o wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ppsa. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja zachodzi w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje przy tym pogląd, że uchylenie – na podstawie art. 185 § 1 ppsa – zaskarżonego orzeczenia (w całości lub w części) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy zachodzą wskazania co do ponownego postępowania sądowoadministracyjnego przed tym sądem.

W świetle przestawionych wyżej wywodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości, a zarzuty podniesione w skardze do WSA nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim, wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe, poinformowano skarżącą o konsekwencjach niedochowania terminów do złożenia dokumentów, zaskarżoną decyzję uzasadniono w sposób prawidłowy, tj. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Postępowanie w sprawie przeprowadzono z poszanowaniem praw strony postępowania, w tym w zakresie wypełniania obowiązku informacyjnego organu w toku postępowania. Co najistotniejsze, w sprawie skarżąca nie zakwestionowała faktu nieposiadania ubezpieczenia zdrowotnego w dacie udzielania jej świadczeń objętych postępowaniem, a jednocześnie nie przedstawiła jakichkolwiek innych dokumentów mogących mieć znaczenie w sprawie, nie dokonała także i wstecznego zgłoszenia do ubezpieczenia. Zatem nie dokonała jakichkolwiek czynności mogących wpłynąć na rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie, przez co brak było podstaw do stwierdzenia, że w chwili udzielenia jej świadczenia zdrowotnego w grudniu 2015 r. posiadała status osoby ubezpieczonej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 ppsa orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Jednocześnie uwzględniając okoliczności i charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości (pkt 3 sentencji wyroku).