Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1752/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Ustroniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 232/12 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. z/s w W. oraz Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ustroniu z dnia 7 kwietnia 2005 r. nr XXXI/269/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 232/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ustroniu z dnia 7 kwietnia 2005 r., nr XXXI/269/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą z dnia 7 kwietnia 2005 r. Nr XXXI/269/2005 Rada Miejska w Ustroniu, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ustronia. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 64, poz. 1668 z dnia 23 maja 2005 r.

W dniu 23 października 2008 r. B. Sp. z o.o. w W., po uprzednim wezwaniu Rady Miasta Ustronia do usunięcia naruszenia prawa, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą uchwałę.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że działka Nr [...], której Spółka jest właścicielem, w studium znalazła się w terenie położonym w obszarze oznaczonym symbolem "BI" – ochrony uzdrowiskowej i w granicach zabudowy mieszkaniowej – symbol "TM4" – budownictwo mieszkalne o średniej i wyższej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi – zabudowa śródmiejska. W ustaleniach ogólnych dla tego terenu przewidziano budownictwo mieszkaniowe o średniej i wyższej intensywności z usługami centrotwórczymi, połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej o intensywności większej w rejonie centrum, możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej. Natomiast w planie miejscowym działkę Nr [...] podzielono między obszary oznaczone symbolem "MW" – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz "U" – tereny zabudowy usługowej. Wbrew ustaleniom studium dla terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej "MW" w planie wprowadzono zakaz zabudowy jednorodzinnej (§ 10 ust. 5 pkt 2), zaś dla terenu zabudowy usługowej "U" dopuszczono zabudowę mieszkaniową wyłącznie jednorodzinną i to w połączeniu z usługami (§ 11 ust. 1 pkt 1), jednocześnie wprowadzając całkowity zakaz lokalizowania budownictwa wielorodzinnego (§ 11 ust. 1 pkt 2) pomimo tego, że w studium obszar ten określono jako obszary szczególne mieszkaniowe, dopuszczając funkcje usługowe wyłącznie w połączeniu z funkcją mieszkaniową. Tak więc pomimo dokonania przez Radę Miasta w zaskarżonej uchwale stwierdzenia zgodności planu z ustaleniami studium, w wymienionym zakresie zachodzi sprzeczność, co narusza przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca Spółka dodała, że w ramach władztwa planistycznego gmina może zmieniać w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium.

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła, że miejscowy plan sporządzony został na mapie 1:5000, co jest niedopuszczalne w świetle art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wymaga sporządzenia planu w skali 1:1000, w uzasadnionych przypadkach 1:500 lub 1:2000.

Spółka zarzuciła w końcu, że organy Gminy Ustroń dopuściły się naruszenia art. 85 ust. 2 wymienionej ustawy, gdyż do dnia wejścia w życie nie doszło do zawiadomienia o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, zatem procedura planistyczna winna być wszczęta od nowa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ustroń wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa uchwała stanowiła już przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 292/07 i oddalił skargę J. i J. O.

Burmistrz Miasta Ustronia nie dopatrzył się sprzeczności pomiędzy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ustroń, a uchwalonym planem. Plan zawęził bowiem pas drogowy poszerzając zakres terenów inwestycyjnych oznaczonych symbolem "U" – usługi, w której to jednostce znalazła się nieruchomość skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1203/08, odrzucił powyższą skargę, stojąc na stanowisku, iż na gruncie przepisów art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym ponowne rozpatrzenie skargi w sprawie, w której orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, jest niedopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 737/09 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, iż nie można wykluczyć skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym na akt prawa miejscowego, w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 101 ust. 2 tej ustawy, dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później ze skargi innego podmiotu jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była wcześniej rozpatrywana, tj. naruszenie indywidualnego interesu skarżącego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach, skargę na wymienioną uchwałę Rady Miasta Ustronia z dnia 7 kwietnia 2005 r. Nr XXXI/269/2005 złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Śląski stwierdził, że zaskarżona uchwała poprzez brak zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań narusza przepisy art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Wojewody sprzeczność w tym zakresie odnosi się działki nr [...] położonej według ustaleń planu w jednostce strukturalnej "U" – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi, drobnymi obiektami produkcyjnymi, składowymi z dopuszczeniem rozbudowy istniejących budynków z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektów produkcyjnych i składowych oraz w jednostce strukturalnej "KDD ½" – tereny ulic publicznych dojazdowych. Ponadto Wojewoda zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy poprzez sporządzenie planu na mapie w skali 1:5000 oraz naruszenie art. 85 ust. 2 tej ustawy przez wadliwe przeprowadzoną procedurę sporządzania planu miejscowego oraz że miejscowy plan nie uwzględnia zarówno istniejącego zagospodarowania terenu, jak i zagospodarowania planowanego przewidzianego ostatecznymi decyzjami administracyjnymi co wynika z art. 34 ust. 2 wymienianej ustawy.

W odpowiedzi na tę skargę Burmistrz Miasta Ustroń wnosząc o jej oddalenie, nie zgodził się z przedstawionymi zarzutami. W jego ocenie nie doszło do uchwalenia planu w sposób sprzeczny z ustaleniami ze studium dla terenu działki Nr [...]. Zapis ze studium o możliwości realizacji budownictwa wielorodzinnego został utrzymany w planie miejscowym poprzez zapis o dopuszczeniu rozbudowy istniejących budynków w jednostce strukturalnej "U". Jedynie około 5% (80 m²) terenu wymienionej działki położone jest w obszarze określonym w studium jako "TM4", natomiast pozostała część tej działki (około 95%) znajduje się w pasie drogi zbiorczej. Sporządzenie planu miejscowego na mapie w skali 1:5000 nie stanowi naruszenia ani trybu, ani zasad sporządzania planu, a jedynie wymagań wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W końcu zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest o tyle chybiony, że z przepisu tego wynika jedynie konieczność zastosowania przy uchwaleniu planu miejscowego przepisów obowiązującej ustawy w przypadku zaistnienia wymienionych w nim przesłanek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 528/09 uznał, że obie złożone skargi są częściowo usprawiedliwione i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki nr [...] oraz w zakresie § 5 pkt 3, § 6 pkt 2, § 8 pkt 2 i § 14 pkt 1 i 6 oraz oddalił skargę w pozostałej części. Sąd nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących naruszenia procedury określonej w art. 85 ust. 2 ustawy oraz zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie dla załącznika graficznego planu skali 1:5000. Sąd zaznaczył, że procedura planistyczna związana z uchwaleniem przedmiotowego planu została wszczęta jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Wobec tego, że do dnia wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie dokonano czynności związanych z zawiadomieniem o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, mając na uwadze treść intertemporalnego przepisu art. 85 ust. 2 tej ustawy, brak było podstaw do kontynuowania procedury według dotychczasowych przepisów.

Sąd uznał, że zasadny jest natomiast zarzut skarżących, iż kontynuowanie przez organy Gminy Ustroń procedury planistycznej według nowej ustawy bez podjęcia stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie trybu jego sporządzania. Jednak w świetle art. 28 ustawy nie każde, lecz jedynie istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W ocenie Sądu powyższe uchybienie, jakiego dopuściły się organy Gminy Ustroń (naruszenie art. 14 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 2 ustawy) nie stanowi istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Należało bowiem uwzględnić, że procedura planistyczna praktycznie przeprowadzona została w zasadniczej części na podstawie obowiązującej ustawy, a finalnym wynikiem tego postępowania było podjęcie zaskarżonej uchwały na podstawie tego aktu prawnego. Sąd dodał także, że granice obszaru objętego projektem planu pokrywają się z obszarem, dla którego uchwalono miejscowy plan.

Dalej Sąd stwierdził, iż biorąc pod uwagę, iż miejscowy plan uchwalony został nie tylko dla terenu, na którym wprowadzono zakaz zabudowy, stąd sporządzenie go w skali 1:5000 stanowi naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy. Jednakże uchybienie to, w ocenie Sądu, nie stanowi naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powodującego nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd wskazał, że nie jest kwestionowany i podważany fakt sporządzenia tego planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej aktualny stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Granice obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linie rozgraniczające zostały wyraźnie naniesione na kopiach map. Twierdzenie, że mogą pojawiać się wątpliwości co do poprawnego ustalenia przebiegu linii naniesionych na kopiach map jest o tyle chybiony, że podobne wątpliwości mogą zrodzić się i przy zastosowaniu skali 1:1000 czy 1:2000.

Odnośnie kolejnych zarzutów Sąd uznał je za zasadne lub częściowo zasadne. Podkreślił, iż niedopuszczalne jest przeznaczenie danego terenu w sposób całkowicie odbiegający od ustalonego w studium. Taka sytuacja zachodzi, w ocenie Sądu, w stosunku do terenu, na którym położona jest działka nr [...]. W studium działka ta znalazła się na terenie położonym w obszarze "BI" – ochrony uzdrowiskowej, częściowo w jednostce "TM4" – obszary szczególne mieszkaniowe: budownictwo mieszkaniowe o średniej i większej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi i częściowo w pasie drogi zbiorczej. W ustaleniach Studium dla tych obszarów mieszkaniowych przewidziano możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej, dopuszczono połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej, nie przewidziano zaś usług jako funkcji podstawowej. Z kolei w uchwalonym planie miejscowym działka nr [...] usytuowana została na terenie dwóch jednostek strukturalnych: oznaczonej symbolem "U" – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) i z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektami produkcyjnymi i składowymi (§ 11 ust. 1 pkt 2 uchwały) oraz oznaczonej symbolem "KDD ½" – tereny ulic publicznych dojazdowych.

Sąd podniósł, iż przyjęcie w planie miejscowym jako podstawowego przeznaczenia – usługi, wprawdzie z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, ale jedynie w postaci zabudowy jednorodzinnej, z zakazem zabudowy wielorodzinnej radykalnie odbiega od regulacji zawartej w Studium. Argument, że tylko nieznaczna część tego terenu (ok. 5%) położona jest w jednostce strukturalnej "U" nie ma już w tym zakresie żadnego znaczenia, wobec stwierdzenia oczywistego braku zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Spostrzeżenia powyższe stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaskarżona uchwała w części obejmującej teren działki nr [...] w jednostce strukturalnej "U" dotknięta jest nieważnością.

Sąd zgodził się z organem nadzoru, że powtarzanie i modyfikowanie materii ustawowej w aktach organów jednostek samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne. W § 5 pkt 3 uchwały Rada Miasta Ustroń postanowiła, że część robót budowlanych (przebudowa) i zmiana sposobu użytkowania obiektów wpisanych do rejestru zabytków i wymienionych w gminnej ewidencji zabytków podlega uzgodnieniu przez właściwe służby ochrony zabytków, podczas gdy zagadnienie prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz obiektów lub obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym kwestie związane z udzieleniem pozwolenia na wykonywanie robót i uprzedniego uzgodnienia decyzji w tym przedmiocie, regulowane są przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 39) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (m.in. art. 36).

Za trafne uznał Sąd spostrzeżenia organu nadzoru, że w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wprowadzenie do tekstu zaleceń nie będących ani nakazem, ani zakazem czy też zasadami wynikającymi z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Treść przepisów planu miejscowego nie może mieć charakteru nieostrego, pozwalającego na różną interpretację. Znalazły się w zaskarżonej uchwale, a mianowicie - § 6 pkt 2 – zalecenie realizacji systemów przestrzeni publicznej, § 8 pkt 2 – zalecenie wydzielania miejsc postojowych, § 14 pkt 1 i pkt 6 – zalecenie wprowadzania węzłów drogowych, wydzielania miejsc postojowych, zieleni ocieniającej. W ocenie Sądu materia ta regulowana jest w przepisach szczególnych, m.in. w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać niektóre obiekty.

Nie podzielił Sąd zarzutu skarżącego organu nadzoru, by w § 14 pkt 3, pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały nie została określona szerokość dróg. Szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że w tekście planu należy obligatoryjnie podać parametry dróg. Jednakże w zakwestionowanych przepisach uchwały określona została szerokość dróg w sposób wynikający z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie, a dodatkowo usytuowanie dróg umieszczono w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi na kopiach map (w części graficznej planu). Okoliczność, że w wymienionych przepisach użyto sformułowania "minimalna" szerokość drogi, tak jak to wynika z przytoczonego rozporządzenia (§ 7 i § 8) nie dyskwalifikuje tych zapisów.

Z podanych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren działki nr [...] w jednostce strukturalnej "U" oraz w zakresie § 5 pkt 3 i § 6 pkt 2 i w zakresie dotyczącym zaleceń – § 8 pkt 2 i § 14 pkt 1 i pkt 6, a w pozostałej części skargi oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył, w stosunku do części oddalającej skargę, Wojewoda Śląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W ocenie organu nadzoru przyjęta przez ten Sąd interpretacja przepisów prawa materialnego skutkuje możliwością określenia maksymalnej szerokości drogi w sposób całkowicie uznaniowy, poza ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego nie jest też prawidłowe twierdzenie, iż sporządzenie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w niewłaściwej skali nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności takiego planu. Ustawodawca uznał tę kwestię na tyle istotną, że skalę tę określił wprost w ustawie w art. 16 ust. 1 ustawy. Skoro więc sporządzenie rysunku planu nastąpiło w innej skali niż wynika to z powyższego przepisu, to stanowi to naruszenie zasad sporządzenia planu, co w myśl art. 28 ust. 1 ustawy powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W ocenie Wojewody niedopuszczalne jest również orzekanie przez Sąd o nieważności danego aktu w części dotyczącej konkretnego obszaru, w tym przypadku działki nr [...], w przypadku stwierdzenie braku zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu dla tego terenu.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II OSK 871/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Sąd ten wyjaśnił, że nie można podzielić stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż naruszenie określonej ustawowo skali w jakiej sporządza się plan nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie planu w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000, jaka jest wskazana w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także zarzut o braku podstaw do stwierdzenia nieważności planu miejscowego tylko w części dotyczącej obszaru konkretnej działki w sytuacji gdy brak jest zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu. W istocie prowadzi to do sytuacji, gdy plan nie obejmuje całości obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu. Za zasadny uznał także Sąd zarzut dotyczący ustalenia parametrów dróg poza częścią tekstową planu.

Na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. pełnomocnik Wojewody Śląskiego wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustroń w całości wobec potwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia zasad jego sporządzania. Pełnomocnik organu wniósł o nieuwzględnienie skargi w całości, argumentując, iż plan ten w częściach wskazanych jako nieważne został zmieniony. Wyjaśnił, że uchwalone zostały zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ustroń, które funkcjonują jako odrębne plany dla wskazanych obszarów Gminy Ustroń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę Spółki B. Sp. z o.o. w W. jako zasadną, stwierdzając nieważność zaskarżonej ustawy w całości (wyrok z dnia 16 marca 2012 r.).

Sąd wskazał, że sprawa rozpatrywana jest ponownie w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku tutejszego Sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. A zatem rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach związany został oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 871/10 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez ten Sąd przesądzonych.

Sąd przytoczył treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Ponadto stwierdził, iż sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000, jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 wymienionej powyżej ustawy stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzenia planu w rozumieniu przywołanego powyżej art. 28 ust. 1 tej ustawy. Regulacja zawarta w wymienionym art. 16 ust. 1 ustawy jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości. Zasadą jest sporządzanie planu w skali 1:1000. Inne wymienione skale dopuszczone są jako wyjątki, a skala 1:5000 – w której sporządzony został załącznik do przedmiotowej uchwały – dopuszczona została wyłącznie w przypadku planów przeznaczonych dla gruntów do zalesienia lub dla terenu o wprowadzonym zakazie zabudowy. Przedmiotowy plan dotyczy Miasta Ustroń, czyli terenu, dla którego nie wprowadzono zakazu zabudowy, zatem przyjęcie skali 1:5000 nie było w tym przypadku zasadne.

W ocenie Sądu zasadnym jest zarzut sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami obowiązującego studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 cytowanej ustawy rada gminy uchwala miejscowy plan po stwierdzeniu, iż nie narusza on ustaleń studium. Zasadą sporządzania planu jest więc jego zgodność ze studium. W przypadku kwestionowanej uchwały doszło do przeznaczenie terenu działki nr [...] w przedmiotowym planie w sposób całkowicie odbiegający od przeznaczenia ustalonego w studium. W studium działka ta znalazła się na terenie położonym w obszarze "BI" – ochrony uzdrowiskowej, częściowo w jednostce "TM4" – obszary szczególne mieszkaniowe: budownictwo mieszkaniowe o średniej i większej intensywności zabudowy z usługami centrotwórczymi i częściowo w pasie drogi zbiorczej. W ustaleniach Studium dla tych obszarów mieszkaniowych przewidziano możliwość realizacji wyłącznie osiedla budownictwa wielorodzinnego lub zabudowy mieszanej wielorodzinnej i jednorodzinnej, dopuszczono połączenie funkcji mieszkaniowej i usługowej, nie przewidziano zaś usług jako funkcji podstawowej. Z kolei w uchwalonym planie miejscowym działka nr [...] usytuowana została na terenie dwóch jednostek strukturalnych: oznaczonej symbolem "U" – tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej związanej z funkcjami usługowymi i rozbudowy istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych (§ 11 ust. 1 pkt 1 uchwały) i z zakazem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, obiektami produkcyjnymi i składowymi (§ 11 ust. 1 pkt 2 uchwały) oraz oznaczonej symbolem "KDD ½" – tereny ulic publicznych dojazdowych.

W ocenie Sądu nie może być kwestionowany fakt, że ustalenia planu miejscowego w powyższym zakresie są całkowicie odmienne od ustaleń wynikających ze Studium. Stwierdzona sprzeczność planu ze studium nie może ograniczyć się tylko i jedynie do stwierdzenia nieważności w części dotyczącej konkretnego obszaru działki. Takie działanie prowadziłoby do sytuacji, że uchwalony plan nie obejmuje całości obszaru wskazanego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia tego planu.

Sąd podzielił także pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjnego, że niedopuszczalne jest ustalenie parametrów dróg poza częścią tekstową planu, co wyraźnie wynika ze sformułowania § 4 pkt 9 lit. a/ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ustroń, reprezentowana przez radcę prawnego M. S., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego – art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności uchwały Nr XXXI/269/2005 Rady Miasta Ustroń z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie, uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń w całości w sytuacji gdy, począwszy od roku 2008 r. do roku 2011 Rada Miasta Ustroń podjęła 11 uchwał zmieniających zaskarżoną uchwałę, które to uchwały odpowiadają prawu i ich postanowienia nie były przedmiotem skargi, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części zmienionej późniejszymi uchwałami;

2) prawa procesowego – art. 147§1 i 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności przez Sąd I Instancji zaskarżonej uchwały Nr XXXI/269/2005 Rady Miasta Ustroń z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń w całości w sytuacji, gdy począwszy od roku 2008 do roku 2011 Rada Miasta Ustroń podjęła 11 uchwał zmieniających zaskarżoną uchwałę, które to uchwały odpowiadają prawu i ich postanowienia nie były przedmiotem skargi, w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części zmienionej późniejszymi uchwałami, a nadto poprzez nieodniesienie się do kwestii zmiany zaskarżonej uchwały w uzasadnieniu do wyroku;

– art. 171, art. 183 § 2 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie w wyroku przez Sąd I Instancji w zakresie, który został już prawomocnie osądzony, bowiem orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/G I 528/09 w punkcie 1 stało się prawomocne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uchwała Nr XXXI/269/2005 Rady Miasta Ustroń w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń została podjęta 7 kwietnia 2005 r. i weszła w życie 23 czerwca 2005 r. Od tego czasu Rada Miasta Ustroń podjęła szereg uchwał zmieniających uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca enumeratywnie wymieniła w skardze kasacyjnej podjęte uchwały.

Dalej podniosła, iż skoro Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, to wynika z tego, że nieważne są również te fragmenty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostały zmienione wymienionymi w skardze kasacyjnej uchwałami w sprawie zmiany planu, pomimo iż uchwały te nie naruszają przepisów prawa i nie zawierają uchybień, które były przedmiotem skargi na uchwałę z 2005 r. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Sąd I Instancji znajdując podstawy do unieważnienia zaskarżonej uchwały, winien stwierdzić jej nieważność ale tylko w części, która nie została zmieniona przez podjęcie późniejszych uchwał w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina podkreśliła, iż wadliwość dotycząca tylko niektórych terenów objętych planem nie zawsze musi skutkować nieważnością całego planu. Tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan, w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1287/11).

Sąd I Instancji nie posiadał podstaw do unieważnienia uchwały w całości, bowiem tym samym stwierdził nieważność tych postanowień uchwały, odnośnie których nie zachodziły podstawy do uznania ich za nieważne oraz które nie były przedmiotem skargi ze strony Wojewody Śląskiego jak i B. Sp. z o.o. w W.

W dalszej części uzasadnienia Gmina podniosła, iż Sąd I Instancji przy rozpoznawaniu sprawy dopuścił się ponadto naruszenia przepisu art. 183 § 2pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem rozpoznał sprawę w całości, pomimo iż orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/G I 528/09 odnośnie punktu pierwszego stało się prawomocne. Wojewoda Śląski zaskarżył bowiem skargą kasacyjną wyłącznie punkt 2 wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r., natomiast drugi ze skarżących – B. Sp. z o.o. w W. w ogóle nie złożyło skargi kasacyjnej.

Na marginesie Gmina podniosła, iż prawomocność wyroku została stwierdzona przed rozpoznaniem sprawy co narusza przepis art. 186 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie było stwierdzenie nieważności uchwały nr XXXI/269/2005 Rady Miasta Ustroń z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ustroń. Stwierdzenie nieważności tej uchwały wywołuje żądany skutek prawny ex tunc, to jest od chwili jej podjęcia. Skutek ten odnosi się więc do uchwały w jej pierwotnym brzmieniu a nie do kolejnych uchwał Rady Miasta Ustroń zmieniających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, które nie były zaskarżone i nie stały się przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Dlatego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty podniesione w treści skargi kasacyjnej. Należy tez stwierdzić, że mimo sformułowania sentencji wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010 r. (II OSK 871/10) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2012 r. dotyczyły one tylko tej części skargi Wojewody Śląskiego, która nie została jeszcze prawomocnie rozstrzygnięta wcześniejszym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2009 r. (II SA/GL 528/09). Część sentencji tego ostatniego orzeczenia oznaczona pkt 1, stwierdzająca nieważność niektórych z postanowień kwestionowanego m.p.z.p., nie była zaskarżona i uprawomocniła się. Wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. uchylił więc w rzeczywistości tę część wyroku Sądu I instancji, którą oddalono skargę. Orzekając kolejny raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotychczas nierozstrzygniętej prawomocnie, podając w motywach, iż w ten sposób orzeczono o nieważności całej uchwały z dnia 7 kwietnia 2005 r. Mimo więc dostrzeżonych nieścisłości w sformułowaniach omawianych wyroków w sprawie nie zaistniała zarzucona skargą kasacyjną nieważność postępowania.

Nieuzasadnione są również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r. zawarł prawne oceny wiążące zarówno Sąd I instancji jak i NSA przy kolejnym rozpoznaniu (art. 190 p.p.s.a.). Sąd ten wskazał, że stwierdzona w sprawie niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, sporządzenie go w niewłaściwej skali czy ustalenie parametrów dróg poza częścią tekstową planu stanowią istotne naruszenia ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie tych zasad wywołuje skutek w postacie nieważności planu. Do tych, wiążących ocen prawnych, zastosował się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając je w treści obecnie zaskarżonego wyroku. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie mogła być oparta, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r.

Skoro więc w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w Ustroniu z dnia 7 kwietnia 2005 r., to zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.