Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4313/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Inwestycji i Rozwoju i Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2987/17 w sprawie ze skargi I.K. i E.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargi kasacyjne; 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2987/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.K. i E.K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących I.K. i E.K. solidarnie kwotę 433 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda): 1. ustalił odszkodowanie w wysokości 576.183,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0498 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]; 2. powiększył odszkodowanie ustalone w punkcie 1 o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę 16.253,35 zł; 3. powiększył ustalone odszkodowanie o kwotę 10.000 zł zgodnie z art. 18f ustawy o "szczegółowych" [winno być "szczególnych"] zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych; 4. przyznał tak ustalone odszkodowanie na rzecz: a. E.K. oraz I.K. w kwocie 278.751,87 zł za udział wynoszący 1/2 w prawie własności ww. nieruchomości; b. A.S. oraz K.S. w kwocie 307.496,07 za udział wynoszący 1/2 w prawie własności ww. nieruchomości; c. "A" w kwocie 28.044,21 zł z tytułu wygaszenia hipoteki przymusowej obciążającej ww. nieruchomość na udziale E.K. i I.K.; d. "B" sp. z o.o. z siedzibą w [...] w kwocie 700,00 zł z tytułu wygaszenia hipoteki przymusowej obciążającej ww. nieruchomość na udziale E.K. i I.K.; 5. zobowiązał Prezydenta Miasta [...] - jako zarządcę drogi wojewódzkiej w mieście na prawach powiatu - do wypłaty ustalonego odszkodowania.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że owa nieruchomość objęta została decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa Regionalnej Drogi [...] - Etap IV - km 7+990,0 - km 10+221,00". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 20 września 2016 r. Z dniem 20 września 2016 r. przedmiotowa nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Województwa [...], co zobowiązywało organ do wydania decyzji ustalających odszkodowania za nieruchomości, które z mocy prawa stały się jego własnością. Odszkodowanie ustalono w oparciu o operat szacunkowy z 30 listopada 2016 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.C., którym wartość rynkową nieruchomości określono na kwotę 576.183,00 zł. Ustalone odszkodowanie powiększono o kwoty 10.000 zł i kwotę 28.809,15 zł, co nastąpiło w oparciu o art. 18 ust. 1f i 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, zm. z 2016 r. poz. 1250, dalej ustawa z 2003 r. bądź uzrid). Zawiadomienie z 12 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, skierowane odrębnie do A.S., K.S. (dalej zainteresowani), I.K. i E.K. (dalej skarżący), odebrali dnia 24 i [...] sierpnia 2016 r. Dotychczasowi właściciel[e] pismem z 20 września 2016 r. złożyli oświadczenia o wydaniu nieruchomości na rzecz inwestora co oznacza, że w tej sprawie ustawowy termin do wydania nieruchomości został dochowany. Protokół zdawczo-odbiorczy przejęcia nieruchomości sporządzono dnia "10" [winno być "20"] marca 2017 r. oraz że po złożeniu deklaracji przez właścicieli nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRID, inwestor nie podjął działań zmierzających do objęcia nieruchomości w posiadanie ani nie wskazał lokalu zamiennego, o którym mowa w art. 17 ust. 4 uzrid.

W odwołaniu Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) zaskarżył zasadność powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania. W odwołaniu wskazał, że powiększenie odszkodowania nastąpiło wyłącznie na podstawie znajdujących się w aktach sprawy oświadczeń z 20 września 2016 r. o wydaniu nieruchomości na rzecz inwestora, które zostały złożone przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z informacją przekazaną Wojewodzie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości faktyczne władztwo nad nieruchomością nie przeszło na rzecz inwestora w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e uzrid, gdyż nieruchomości jest zagospodarowana przez dotychczasowych właścicieli [(jednorodzinny budynek przy ul. [...])].

Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2017 r.) Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej Minister) uchylił decyzję z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość w części dotyczącej punktu 2 i 4 [w zakresie w jakim orzeczono o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o jej przyznaniu na rzecz E.K. i I.K. w kwocie 14.404,58 zł...] i w tym zakresie odmówił powiększenia wysokości odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid [decyzja z [...] września 2017 r. w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych].

W uzasadnieniu Minister zauważył, że odwołanie wniesiono jedynie w zakresie punktu 2 decyzji z [...] maja 2017 r., czyli w zakresie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości tj. o kwotę 28.809,15 zł i punktu 4 w zakresie w jakim Wojewoda [...] przyznał tę kwotę na rzecz E.K. i I.K. oraz A.S. i K.S. Organ odwoławczy, będąc związany zakresem zaskarżenia, odniósł się w decyzji jedynie do kwestii podniesionej w odwołaniu. Wobec nie wniesienia odwołania co do pozostałych części decyzji, decyzja w tej części stała się ostateczna.

Minister powołał obowiązujące w sprawie przepisy. W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel... nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (art. 18 ust. 1e uzrid). W świetle przytoczonego przepisu, przyznanie odszkodowania powiększonego o 5% jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wydania przez właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz opróżnienia i wydania lokali i innych pomieszczeń, 2) dokonania powyższych czynności w określonym w art. 18 ust. 1e terminie. Dopiero spełnienie tych warunków uprawnia do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 %. Odwołanie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda niezasadnie podwyższył odszkodowanie o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wcześniejszego wydania do dyspozycji inwestora. Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Innymi słowy chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi swobodnego rozporządzania nieruchomością. Fakt wydania nieruchomości winien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Głównym dokumentem potwierdzającym wydanie nieruchomości jest protokół zdawczo-odbiorczy, a w dalszej kolejności jednostronne oświadczenie właściciela... w sytuacji, gdy zarządca odmawia podpisania protokołu. Jeśli dotychczasowy właściciel zgłasza chęć wydania nieruchomości inwestor winien ją przejąć. Przepisy uzrid nie przewidują instrumentów prawnych pozwalających na przymuszenie zarządcy drogi do przejęcia nieruchomości. Jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jego wydania uznaje się, że nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e uzrid, zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Wtedy bez znaczenia pozostaje fakt, że inwestor nie wyrażał chęci do wcześniejszego objęcia nieruchomości. Ów przepis uzależnia powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie. Podwyższenie kwoty odszkodowania uzależnione jest nie tylko od poinformowania inwestora o wydaniu nieruchomości, ale także od opróżnienia lokalu w ustawowym terminie. Organ wskazał przy tym że bez znaczenia pozostaje fakt, że inwestor nie wyrażał chęci czy też nie podjął działań zmierzających do wcześniejszego objęcia nieruchomości, w tym że nie wskazał lokalu zamiennego o którym mowa w art. 17 ust. 4 uzrid. Dla podwyższenia kwoty odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie ma to żadnego znaczenia. Przyznanie ustawowego bonusu za niezwłoczne udostępnienie nieruchomości inwestorowi stanowi swoistą "zachętę" dla właściciela nieruchomości do umożliwienia właściwemu zarządcy drogi faktyczne objęcie nieruchomości przed terminem wyznaczonym w decyzji zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jest niezależne od wskazania wywłaszczonej stronie lokalu zamiennego. Przesłanki powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości ograniczają się wyłącznie do spełnienia warunków przewidzianych w art. 18 ust. 1e uzrid. Odnosząc powyższe do sprawy Minister wskazał że z akt sprawy wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana [...] sierpnia 2016 r. W związku z powyższym dotychczasowi właściciele nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej winni wydać przedmiotową nieruchomość nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie z 12 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało odebrane przez zainteresowanych dnia 24 sierpnia 2016 r., a przez skarżących dnia 25 sierpnia 2017 r. Pisma skarżących oraz zainteresowanych zawierające oświadczenia o wydaniu nieruchomości, wpłynęły do Kancelarii Urzędu Miasta [...] dnia 20 września 2016 r. i 21 września 2016 r. W piśmie z 28 listopada 2016 r. Prezydent wskazał że w odniesieniu m. in. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]" [winno być "[...]"] faktyczne władztwo nie przeszło na rzecz inwestora, ponieważ nieruchomości te są w dalszym ciągu zagospodarowane przez dotychczasowych właścicieli. Należało stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e uzrid. Wprawdzie dotychczasowi właściciele nieruchomości pismami z 20 września 2016 r. poinformowali inwestora drogowego o wydaniu nieruchomości, jednak inwestor nie miał możliwości korzystania z nieruchomości, gdyż faktyczne przejęcie nieruchomości nastąpiło dopiero dnia 20 marca 2017 r., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół zdawczo-odbiorczy. Prezydent pismem z 13 lutego 2017 r. wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości o udzielenie informacji, kiedy nieruchomość zostanie mu udostępniona. Pismo to, zgodnie z oświadczeniem inwestora, pozostało bez odpowiedzi. Pod pojęciem wydania nieruchomości należy rozumieć takie działanie dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą, (nowego właściciela; wyrok NSA z 1.7.2015 r. I OSK 2517/13, cbosa). Skarżący i zainteresowani swym działaniem nie umożliwili inwestorowi korzystania w ww. sposób z przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie Wojewoda nieprawidłowo rozstrzygnął o powiększeniu odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid.

I.K. i E.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną pismem z 18 grudnia 2017 r. Skarżący podnieśli, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją w zakresie w jakim uchyla ona decyzję Wojewody i orzeka o odmowie powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wydania zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid. Zdaniem skarżących wydanie przez Ministra decyzji reformatoryjnej spowodowane było manipulacją faktami przez Prezydenta i jego zastępców. Skarżący czują się oszukani przez władze Miasta [...] bowiem na spotkaniach z władzami Miasta [...] nikt nie mówił, że do 30 dni muszą opuścić nieruchomość, mówiono tylko że zostaną poinformowani a do tego czasu będzie liczony im "czynsz za symboliczną złotówkę", gdyż nie mogą od razu przejąć nieruchomości ze względów prawnych lub technicznych (brak mieszkań zastępczych; k. 2-5, 16-17 akt sądowych).

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji (k. 7 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c, i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku IV SA/Wa 2987/17.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja z [...] września 2017 r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że na skutek decyzji ZRID doszło do przejęcia nieruchomości skarżących na rzecz Województwa [...]. Decyzją z [...] maja 2017 r. Wojewoda ustalił odszkodowanie, w zakres którego weszła kwota 28.809,15 zł, stanowiąca 5 % wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid. Zaskarżoną decyzją doszło do uchylenia decyzji I instancji w zakresie powiększonego odszkodowania o kwotę 28.809,15 zł i odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości należną w przypadku niezwłocznego wydania nieruchomości. Kontrola decyzji z [...] września 2017 r. - pod względem zgodności z prawem - doprowadziła Sąd do uznania że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego - art. 18 ust. 1e uzrid, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i przepisu postępowania - art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W myśl art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid - w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel (...) nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni m. in. od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości (...). Jak słusznie wywiódł organ odwoławczy - w świetle przytoczonego przepisu, przyznanie dodatkowego świadczenia, jakie przewiduje ustawa z 2003 r., uzależnione jest od działań samego właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli uzewnętrznienia jego woli, zamierzenia wyrażonych w sposób, który następnie można udowodnić i dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. W wyroku z 7. 4.2017 r. I OSK 2092/15, cbosa, NSA wskazał, że w art. 18 ust. 1e uzrid, "ze względu na szczególny cel - znacznego przyspieszenia realizacji inwestycji drogowych, dla którego uchwalona została specustawa, ustawodawca zdecydował się na uzupełnienie przesłanki słusznego odszkodowania o "zachętę" dla dotychczasowego właściciela (...) do wcześniejszego, niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. (...) Z normy prawnej zawartej w art. 18 ust. 1e specustawy jednoznacznie wynika, że wysokość odszkodowania może być powiększona o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości wówczas, gdy nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostanie wydana w konkretnie określonym przedziale czasowym, początek tego okresu to data doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, a datą końcową jest 30 dzień od dnia doręczenia zawiadomienia". Potwierdzeniem wydania nieruchomości może być m. in. protokół zdawczo-odbiorczy, jednostronne oświadczenie woli byłego właściciela, fakt wejścia na nieruchomość przez inwestora w celu realizacji inwestycji, czy notatka w dzienniku budowy. Udowodnienie przekazania posiadania nieruchomości oraz zachowania odpowiedniego terminu może być stwierdzone na podstawie różnych środków dowodowych, zgodnie z art. 75 § 1 kpa (wyrok WSA w Warszawie z 20.4.2017 r. IV SA/Wa 1906/16, cbosa). Jeśli dotychczasowy właściciel zgłasza chęć wydania nieruchomości inwestor winien ją przejąć. Przy czym przepisy specustawy nie przewidują instrumentów prawnych pozwalających na przymuszenie zarządcy drogi do przejęcia nieruchomości. Jeżeli właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie utrudnia inwestorowi wejścia na jej teren, jednak do chwili wejścia wykonawcy na grunt nie uzewnętrznił woli jej wydania uznaje się, że nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 1e specustawy, a zatem brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Omawiany przepis uzależnia powiększenie należnego odszkodowania wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela we wskazanym terminie. NSA słusznie wskazał w wyroku z 30.8.2017 r. I OSK 2977/15, cbosa "(...) dobrowolność wydania nieruchomości nie jest de lege lata przesłanką podwyższenia odszkodowania o 5 %, a jedynymi przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są wydanie nieruchomości oraz zachowanie terminu 30 dniowego od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5 % odszkodowania, o jakim mowa w art. 18 ust. 1e ustawy z 2003 r., są spełnione także wtedy, gdy bez czynienia przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, np. zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (wyrok WSA w Białymstoku z 3.4.2012 r. II SA/Bk 768/11, Lex 1143482 z aprobującą glosą W. Sawczuka, ZNSA 2012/5/145; wyrok WSA w Szczecinie z 2.11.2011 r. II SA/Sz 812/11, Lex 1153341; wyrok WSA w Warszawie z 7.12.2011 r. I SA/Wa 850/11, Lex 1150890; 8.11.2011 r. I SA/Wa 783/11, Lex 1094632; 18.3.2011 r. I SA/Wa 1664/10, Lex 1127348). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika że: zawiadomienie Wojewody z 12 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opisanej w stanie sprawy, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone skarżącym dnia [...] sierpnia 2016 r.; skarżący w pismach z 20 września 2016 r., wniesionych do Prezydenta Miasta [...] (inwestora, zarządcy) w dniu ich sporządzenia, oświadczyli, że wydają nieruchomość nr ew. [...] na cel budowy Regionalnej Drogi [...] etap IV zgodnie z decyzją ZRID z [...] sierpnia 2016 r. i poprosili o powiększenie wysokości odszkodowania za nieruchomość o 5 % zgodnie z pkt 6 pouczenia zawartego w przedmiotowej decyzji ZRID; Wojewoda pismem z 15 listopada 2016 r. zwrócił się do skarżących i Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji: czy i kiedy właściciel wydał na rzecz inwestora nieruchomość, ewentualnie czy i kiedy inwestor dokonał faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, rozpoczynając np. roboty budowlane związane z realizacją zadania oraz czy na okoliczność ewentualnego wydania nieruchomości zostały sporządzone jakiekolwiek dokumenty potwierdzające tę czynność; Prezydent, w załączeniu pisma z 28 listopada 2016 r. skierowanego do Wojewody, przekazał zestawienie wszystkich złożonych w Kancelarii Urzędu oświadczeń o wydaniu nieruchomości – ETAP IV (w pozycji "38 i 39" [winno by "44 i 45"] zestawienia widnieją skarżący) i uwierzytelnione kopie oświadczeń skarżących o wydaniu nieruchomości objętej decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Jednocześnie poinformował, że roboty budowlane związane z realizacją zadania nie zostały jeszcze rozpoczęte; w odniesieniu do nieruchomości m. in. skarżących faktyczne władztwo nie przeszło na rzecz inwestora, ponieważ nieruchomości te są zagospodarowane przez dotychczasowych właścicieli (znajdują się na nich budynki mieszkalne i gospodarcze, garaże, ogrodzenia, itp.).

W sprawie - zdaniem Ministra - nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające podwyższenie odszkodowania o 5 % z tytułu wydania nieruchomości, a to wobec braku dowodu potwierdzającego przejście faktycznego władztwa nad dotychczasową nieruchomością skarżących na inwestora (wskazując na zagospodarowanie nieruchomości przez skarżących, zajmowanie nieruchomości przez skarżących, brak możliwości korzystania przez inwestora z nieruchomości). W ocenie Sądu I instancji o zadośćuczynieniu przesłance wydania nieruchomości przez skarżących celem umożliwienia inwestorowi rozpoczęcia prac budowlanych świadczą złożone dnia 20 września 2016 r. oświadczenia informujące, że skarżący wydają nieruchomość nr [...]. Tymi oświadczeniami skarżący uzewnętrznili wolę wydania nieruchomości, a inwestor uzyskał wiedzę, że dotychczasowi właściciele nieruchomości oddają grunt do swobodnej jego dyspozycji z przeznaczeniem na cel budowy objętej decyzją z [...] sierpnia 2015 r. Skoro uprawnienie do uzyskania odszkodowania podwyższonego o kwotę równą 5% wartości nieruchomości możliwe jest wyłącznie w wyniku złożonego przed inwestorem oświadczenia o wydaniu nieruchomości bądź też w wyniku faktycznego wydania nieruchomości inwestorowi - skarżący skorzystali z pierwszej z wymienionych możliwości. Pojęcie "wydania nieruchomości" jest zwrotem niedookreślonym. Zgodnie z art. 348 Kodeksu cywilnego równoznaczne z wydaniem samej rzeczy jest przeniesienie posiadania. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzenie rzeczą, jak również wydawanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. Przez wydanie nieruchomości można rozumieć umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Z materiału sprawy i treści skargi nie wynika, by skarżący czynili inwestorowi jakiekolwiek przeszkody w zamiarze faktycznego objęcia nieruchomości. O niemożności objęcia nieruchomości przez inwestora nie może świadczyć fakt zagospodarowania nieruchomości przejawiającego się istnieniem na niej budynku mieszkalnego, budynku gospodarczego, garażu, czy ogrodzenia - jak zostało wywiedzione w zaskarżonej decyzji na skutek oparcia się na treści pisma Prezydenta z 28 listopada 2016 r.

Zawiadomienie właścicieli działki nr ew. [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji ZRID z [...] sierpnia 2015 r. i złożenie 20 września 2016 r. m. in. przez skarżących inwestorowi jednostronnych oświadczeń, z których wynika, że wydają nieruchomość na cele budowlane związane z realizacją inwestycji objętej ww. decyzją, świadczy o spełnieniu przez skarżących warunków określonych normą art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid. Minister nieprawidłowo w zaskarżonej decyzji rozstrzygnął o odmowie powiększenia odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e uzrid, a w efekcie nieprawidłowo ustalił łączną kwotę odszkodowania należną właścicielom działki nr [...], w tym skarżącym. Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miał na względzie powyższe wywody i w efekcie w ramach art. 138 § 1 pkt 1 kpa wyda rozstrzygnięcie zgodne z prawem (k. 77, 79-89 akt sądowych).

Skargi kasacyjne wywiedli: Minister Inwestycji i Rozwoju oraz Prezydent Miasta [...], zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2987/17 w całości.

Minister Inwestycji i Rozwoju, reprezentowany przez r. pr. J.K., zarzucił wyrokowi IV SA/Wa 2987/17 naruszenie:

1. art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 "ze zm.") przez błędne przyjęcie, że wydanie nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przez złożenie oświadczenia o jej wydaniu stanowi wystarczającą podstawę do przyznania powiększonego odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e uzrid, zaś ewentualny brak opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń we wskazanym w tym przepisie terminie nie stanowi przeszkody do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, gdyż wskutek złożenia ww. oświadczenia dotychczasowi właściciele wyrazili gotowość opuszczenia nieruchomości;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegające na błędnym przyjęciu, że decyzja uchylona zaskarżonym wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa) w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. wymienionych w treści zaskarżonej decyzji dokumentów wskazujących na brak opróżnienia nieruchomości w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa.

Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o: przeprowadzenie rozprawy; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi I.K. i E.K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz organu [zwrotu] kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 122-124 akt sądowych).

Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. G.S., zarzucił wyrokowi IV SA/Wa 2987/17 naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. norma obejmuje badanie kwestii wydania nieruchomości, podczas gdy w sytuacji nieruchomości budynkowych badaniem winno być objęte tak wydanie, jak i opróżnienie lokali i innych pomieszczeń;

2. art. 18 ust. 1e ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu w przedmiotowej sprawie określonej w ww. przepisie przesłanki opróżnienia lokalu oraz innych pomieszczeń, i przyjęcie, że w świetle treści tego przepisu spełnione zostały przesłanki do powiększenia należnego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości - mimo braku podstaw do takiego przyjęcia;

II. naruszenie prawa procesowego - art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7, i 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości, mimo że nie jest ona obarczona wadami procesowymi mającymi istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe Prezydent wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów procesu według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 131-133 akt sądowych).

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. I OSK 4313/18 Zastępca Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Pismem z 30 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez r. pr. G.S., podtrzymał stanowisko i wnioski przedstawione w swej skardze kasacyjnej.

Pismem z 30 czerwca 2021 r. I.K. i E.K. podnieśli, że "Prezydent Miasta [...] oszukał wszystkich w sprawie odszkodowań, nawet Ministra Infrastruktury... Na początku tej sprawy miałem jeszcze siły żeby zakończyć budowę domu, lecz zabrakło środków na zakończenie planowanej inwestycji. Dzisiaj mam 1944 zł emerytury, podupadłe zdrowie i brak perspektyw na dokończenie inwestycji.". Pismem z 2 sierpnia 2021 r. I.K. i E.K. podnieśli, że "Temat był na tyle gorący, że były organizowane spotkania oraz interpelacje w tej sprawie... Od początku zaistniałej sytuacji robiono zebrania na których obiecywano wszystko, co teraz Prezydent Miasta [...] zaskarża.... Wzywano z osobna właścicieli... Władze miasta mówiły, że rozumieją nas i zdają sobie sprawę z tego, że od razu nie możemy opuścić nieruchomości. Z tego powodu podpisaliśmy oświadczenie o terminie przekazania, dlatego nie stracimy bonusu 5%.Obiecano nam mieszkania zastępcze, których nie było, bo dopiero były remontowane. Mieszkania zastępcze otrzymaliśmy w ostatnie dni przekazania nieruchomości...". Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ani pozostali uczestnicy postępowania, mimo prawidłowego pouczenia, nie przedstawili dodatkowo na piśmie swego stanowiska w sprawie w granicach skarg kasacyjnych (w aktach sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

I. Rozpoznając skargę kasacyjną Ministra Inwestycji i Rozwoju:

Minister w skardze kasacyjnej nieprawidłowo przytoczył publikator ustawy z 2003 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] września 2017 r., przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w "Dz. U. z 2017 r. poz. 1496" (który wszedł w życie 4 sierpnia 2017 r.), a nie - jak wskazał Minister - Dz. U. z "2017 r. poz. 1496 ze zm." (pierwsza i jedyna zmiana tekstu jednolitego "Dz. U. z 2017 r. poz. 1496" - Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, weszła w życie już po wydaniu zaskarżonej decyzji - 1 stycznia 2018 r.). Mimo tej niestaranności, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09) .

Nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496).

Sąd I instancji trafnie uznał, że przyznanie dodatkowego świadczenia, jakie przewiduje art. 18 ust. 1e uzrid, uzależnione jest od działań samego właściciela nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, czyli uzewnętrznienia jego woli, zamierzenia wyrażonych w sposób, który następnie można udowodnić i dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Ustawodawca wskazał (w zakresie normatywnym istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy), że wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel nieruchomości wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1. doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji o której mowa w art. 17 uzrid.

W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że skarżący - dotychczasowi współwłaściciele nieruchomości - dnia [...] sierpnia 2016 r. otrzymali zawiadomienie Wojewody z 12 sierpnia 2016 r. o wydaniu decyzji ZRID z [...] sierpnia 2016 r., opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, zostało doręczone skarżącym dnia [...] sierpnia 2016 r.; każde ze skarżących w pismach z 20 września 2016 r., wniesionych do Prezydenta Miasta [...] (inwestora, zarządcy) w dniu ich sporządzenia, oświadczyli, że wydają nieruchomość nr ew. [...] na cel budowy Regionalnej Drogi [...] etap IV zgodnie z decyzją ZRID z [...] sierpnia 2016 r. i poprosili o powiększenie wysokości odszkodowania za nieruchomość o 5 % zgodnie z pkt 6 pouczenia zawartego w przedmiotowej decyzji ZRID (s. 9 zawiadomienia - w aktach administracyjnych). Skarżący działali w zaufaniu do Prezydenta Miasta [...], który na zebraniach z mieszkańcami terenów objętych decyzją ZRID zapewniał, że z uwagi na harmonogram prac przygotowujących budowę drogi, nie będą musieli opuścić swych domów przed dniem 20 marca 2017 r. (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 231 kpc; pismo Pełnomocnika Prezydenta Miasta [...] ds. Inwestycji i Gospodarki Przestrzennej; k. 2, 5 akt sądowych).

Owo zapewnienie publiczne miało walor pouczenia w rozumieniu art. 9 kpa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9 kpa ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte w art. 9 kpa rozwiązanie "nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961/12/s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992, s. 74 i n., akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106 nb 1).

Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego, orzecznictwo, piśmiennictwa, Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).

To organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z pierwszej normy prawnej zawartej w art. 9 kpa. Zakres tego obowiązku wyznaczony jest kryterium podmiotowym oraz kryterium przedmiotowym. Podmiotem uprawnionym jest strona. Organ obowiązany jest z urzędu udzielać informacji stronie. Bierność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Zakres przedmiotowy udzielania informacji obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego, jak i przepisach prawa procesowego. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest do udzielenia całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, a zatem o stanie faktycznym założonym w normie prawa materialnego, z którego ustaleniem wiążą się określone następstwa prawne, korzystne lub niekorzystne dla załatwienia sprawy. Organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. Art. 9 kpa nakładał na organ I instancji obowiązek pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Mogło to nastąpić w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, lub w innej formie. Jeżeli strona ma uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 147 ust. 1 ugn, a obowiązkiem organu jest pouczenie strony o przysługujących jej prawach (art. 9 kpa), to organ I instancji miał obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę o możliwości rozłożenia opłaty na raty, czego nie uczynił i którego to uchybienia po stronie organu I instancji nie dopatrzyło się Kolegium (wyrok NSA z 5.3.2015 r. I OSK 1622/13, akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2). Konstrukcja obowiązku z art. 9 kpa, zaprezentowana w wyroku I OSK 1622/13 na tle art. 147 ust. 1 ugn, znajduje analogiczne zastosowanie na tle art. 11f ust. 3 i art. 18 ust. 1e uzrid.

Ustawodawca dąży, by wadliwe działania organu nie wpływały na pogorszenie sytuacji prawnej i faktycznej strony. Zasada ta dotyczy w szczególności pouczeń, których wykonanie nie powinno szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że - wobec braku przeciwnych przepisów prawa - strona nie powinna ponosić negatywnych skutków braku pouczenia, którego organ był obowiązany udzielić a strona - z racji braku wiedzy o relewantnych okolicznościach faktycznych i prawnych - nie podjęła stosownych działań, przez co poniosła szkodę. Skoro błędne pouczenie nie powinno szkodzić stronie, to tym bardziej jego brak nie może jej szkodzić.

Ze sformułowania "będących przedmiotem postępowania" [art. 9 zd. 1 in fine kpa] wynikałoby, że organy obowiązane są udzielać informacji wyłącznie w sprawach, w których toczy się postępowanie. W doktrynie wskazuje się, że taka wykładnia jest nie do przyjęcia. Przez prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania należy rozumieć takie sprawy, które zgodnie z przepisami prawa podlegają rozpatrzeniu w trybie postępowania administracyjnego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania - od wszczęcia postępowania do jego zakończenia decyzją. Udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania ma dla ochrony interesu prawnego strony kapitalne znaczenie. Brak znajomości prawa może powodować nieudolne, a zwłaszcza w wielu przypadkach niezaspokajającego w pełni interesu strony określenie żądania (B. Adamiak - op. cit., s. 107 nb 2).

W prawie publicznym (taki charakter mają przepisy ustawy z 2003 r.) nie obowiązuje zasada ignorantia iuris nocet. Już od 1960 r. pogląd o uchyleniu przez ówcześnie obowiązujący art. 7 (obecnie art. 9) kpa wobec stron zasady ignorantia iuris nocet, doktryna uznała za ogromny postęp (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 82-83, uw. 2 lit. a, c; aprobowane przez Komentatora wyroki NSA z: 27.3.1985 r. III SA 153/85, GAP 1986/4/45; 17.1. 1990 r. I SA 28/89, ONSA 1990/2-3/30; 20.7.1981 r. SA 1478/81, ONSA 1981/2/72; 9. 11.1987 r. SA 702/87, GAP 1989/12 - tamże, s. 85, uw. 8; s. 77, uw. 3).

Po stronie skarżących widoczne jest, że zostały podjęte działania mające na celu sprawne wydanie wywłaszczonej nieruchomości. W szczególności w protokole przejęcia nieruchomości zaznaczono, że na przedmiotowej nieruchomości brak: wodomierza, licznika energii elektrycznej i gazomierza, co wskazuje na to, że skarżący spełnili wymóg określony pismem Prezydenta z 13 lutego 2017 r. (k. 5 akt sądowych; odpis protokołu z 20 marca 2017 r., załączony do pisma Naczelnika Wydziału Mienia Urzędu Miasta [...] z 21 marca 2017 r. - w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych).

W doktrynie i w orzecznictwie Sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że naruszenie zasady udzielania informacji przejawia się w: 1. odmowie udzielenia informacji stronie; 2. nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Wobec zdawkowej treści pouczenia (pkt 6 i 7 zawiadomienia z 12 sierpnia 2016 r.), ochrona uprawnień współwłaścicieli nieruchomości w zakresie roszczenia z art. 18 ust. 1e uzrid w zw. z art. 8 i art. 9 kpa - wbrew woli ustawodawcy - okazała się iluzoryczną.

Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony, dlatego też, by mogła powołać się na wadliwe działanie, winna zadbać o to, by organ udzielił informacji w formie pisemnej (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 92).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek czuwania "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej, i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 kpa, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3).

Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczenie dla ukształtowania relacji administracja - jednostka. "Organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarz w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku <>, ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. W tym ostatnim wypadku organ administracji powinien przyjść z pomocą" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). "Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc niekolidujących z interesem powszechności" (E. Iserzon - op. cit., s. 56, uw. 1; B. Adamiak - op. cit., s. 106, nb 4).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł, że w pouczeniu mowa jedynie: "6. Zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy..., jeżeli dotychczasowy właściciel... nieruchomości, która na mocy ww. decyzji znalazła się w liniach rozgraniczających pasa drogowego (dot. działek wskazanych w pkt 1 zawiadomienia), wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości... 7. Pisemne oświadczenie o wydaniu nieruchomości należy kierować do Prezydenta Miasta [...], ..., z jednoczesnym powiadomieniem Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]... (pogrubienia i podkreślenia na s. 9 zawiadomienia - w nieponumerowanych aktach administracyjnych).

W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski - glosa do wyroku NSA z 22.2.1984 r. SA/Po 9/84, OSP 1985/12/239; W. Taras, Informowanie obywateli, s. 178 p. 3a), przy czym w kontrolowanej sprawie zaskarżona decyzja narusza prawo materialne (art. 18 ust. 1e uzrid).

Dla skarżących szkodą byłaby utrata powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości (art. 18 ust. 1e uzrid)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 uzrid, "Wojewoda... albo starosta... nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub interesem gospodarczym". Tylko zainteresowanie inwestora niezwłocznym uzyskaniem dostępu do konkretnej nieruchomości, czyniło zasadnym wniosek inwestora o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub interesem gospodarczym.

W doktrynie słusznie wskazuje się, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dokonywane jest na wniosek zarządcy przyszłej drogi publicznej, przez co jego nadanie ma charakter wnioskowy, dlatego rygor nie może być nadany z urzędu. Wnioskodawca winien określić, w czym przejawia się interes społeczny lub interes gospodarczy i dlaczego wymaga on nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności może nastąpić tylko w wyjątkowej, indywidualnie uzasadnionej sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności o charakterze niestandardowym, z samej definicji nie mogące wystąpić w każdym przypadku budowy drogi publicznej. Potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 uzrid musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości (wyrok WSA w Warszawie z 8.2.2008 r. I SA/Wa 804/07, aprobowany przez M. Wolanina, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 264-265, nb 3, 4, 5 p. 1; C.H. Beck 2021, s. 217-218, nb 3, 4, 5 p. 1). Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,0498 ha, objęta została rygorem natychmiastowej wykonalności, nadanym na wniosek inwestora (s. 1, 9 pkt VI.1, s. 18 pkt X decyzji z 5 sierpnia 2015 r. nr [...] - w aktach administracyjnych).

Skoro skarżący zastosowali się do punktu 6 i 7 pouczenia zawartego w zawiadomieniu z 12 sierpnia 2016 r., złożyli oświadczenia w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e p. 1 uzrid i za zgodą inwestora, który nie dążył do faktycznego objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przed dniem 20 marca 2017 r. z uwagi na realizowany przez inwestora harmonogram prac związanych z budową drogi, nie stwarzali inwestorowi żadnych przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie, to niedopuszczalne jest uznanie, że skarżący nie nabyli prawa do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Wzgląd na art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wykluczający wywłaszczenie w konstytucyjnym tego pojęcia znaczeniu, "na zapas", oraz cel nowelizacji ustawy z 2003 r., dokonanej ustawą z dnia 25 lipca 2008 r. (Dz. U. nr 154, poz. 958), który określono: "(...) mając na uwadze główny cel projektowanej ustawy (znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych), zaproponowano połączenie wypełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania" ze stworzeniem "zachęty" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń" (druk Sejmowy nr 671/VI kadencji), przemawiają za uznaniem, że właściwy zarządca drogi nie może z jednej strony wnosić o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, by później instrumentalnie uchylać się od przejęcia nieruchomości.

Wydanie nieruchomości - w określonych okolicznościach faktycznych - może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia. Ustawodawca wymaga, by zostało one dokonane nie później niż w terminie 30 dniowym od dnia zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Brak należytego i wyczerpującego informowania strony o potrzebie złożenia oświadczenia woli przez dotychczasowego właściciela [współwłaścicieli] nieruchomości właściwemu zarządcy drogi o wydaniu nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 uzrid, jako pomijające okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie dla załatwienia sprawy, nie może skutkować poniesieniem szkody po stronie dotychczasowego właściciela [współwłaścicieli] (B. Adamiak - op. cit., s. 106-109, nb 2-4).

Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP zasada zaufania jednostki do państwa. Trybunał Konstytucyjny podkreśla w swoim orzecznictwie, że zasada ta obejmuje nie tylko proces stanowienia prawa, lecz również proces stosowania prawa. W cz. III pkt 4 wyroku z 20.2.2008 r. K 30/07 (OTK-A 2008/1/6) Trybunał wskazał, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa oznacza, że stanowienie i stosowanie prawa nie może stać się swoistą pułapką dla jednostki. Ochrona zaufania oznacza w szczególności, że prawo precyzyjnie i jednoznacznie reguluje konsekwencje poszczególnych zachowań jednostki, a opieszałość i nieudolność organów stosujących prawo nie może mieć wpływu na zakres konsekwencji prawnych poszczególnych działań.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że to, że na nieruchomości skarżących znajdują: budynek mieszkalny murowany, budynek garażowo-gospodarczy, altana, wiata, wylewka betonowa, płytki betonowe, kostka betonowa, ceglany grill, studnia, murki granitowe, ogrodzenie na słupkach betonowych i betonowej podmurówce (s. 4-5 p. 5.3 operatu szacunkowego z 29 sierpnia 2016 r.). Nie stanowiło przeszkody dla faktycznego przejęcia nieruchomości przez inwestora to, że owa nieruchomość była "zagospodarowana przez dotychczasowych właścicieli (znajdują się na nich budynki mieszkalne i gospodarcze, garaże, ogrodzenia itp.)" (akapit ostatni pisma Pełnomocnika Prezydenta z 28 listopada 2016 r., dotyczącego szeregu nieruchomości - pod poz. nr 1-8, 10, 12-13, 16-18, 22, 27-34, 36-42, 44-56 zestawienia załączonego do tego pisma). Istotnym powodem braku przejęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie inwestora nie było zatem jakiekolwiek przeciwdziałanie skarżących wobec działań inwestora ani dotychczasowe zagospodarowanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli.

II. Przechodząc do skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...]:

Zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [Dz. U. z 2017 r. poz. 1496], zawarte w punktach I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej Prezydenta, z uwagi na ich charakter, wymagały ich łącznego rozpoznania.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów, poniesionych w zarzucie 1 skargi kasacyjnej Ministra.

Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni i właściwym zastosowaniu art. 18 ust. 1e uzrid. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej Prezydenta nie prowadzi do innych rezultatów wykładni art. 18 ust. 1e uzrid, niźli te, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Art. 18 ust. 1e uzrid został przez Sąd I instancji właściwie zastosowany.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa i art. 7, i 80 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Art. 3 § 1 ppsa reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych przez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa ustawodawca sprecyzował, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Naruszenie omawianych przepisów można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził ocenę legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Sam fakt, że ocena zaskarżonej czynności dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu przez Sąd art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa.

Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Wa 2987/17 nie miała miejsca.

To, że Sąd I instancji nie zastosował - jak chce tego skarżący kasacyjnie - środka przewidzianego w art. 151 ppsa nie oznacza, że Sąd nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 3 § 1 ppsa (wyrok NSA z: 4.4.2018 r. I OSK 1193/16, Lex 2495034; 22.3.2018 r. II GSK 1178/16, Lex 2495299).

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zawiera normę wynikową, regulującą sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanej normy odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Skarżący kasacyjnie wskazał jako normy dopełnienia art. 7 i 80 kpa. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Autor skargi kasacyjne nie wskazuje, w czym upatruje naruszenia art. 7 i art. 80 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia wskazanych norm dopełnienia.

Skoro obie skargi kasacyjne nie miały usprawiedliwionych podstaw, należało te skargi kasacyjne oddalić (art. 184 ppsa). Art. 204 ppsa nie dawał podstaw do zasądzenia na rzecz Prezydenta Miasta [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem skarżącymi byli I.K. i E.K., nie zaś Prezydent Miasta [...] (będący uczestnikiem postępowania przed Sądem I instancji).