Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2451/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 i ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki "A" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 681/16 w sprawie ze skargi Spółki "A" na uchwałę Rady Miasta Skierniewice z dnia 21 kwietnia 2016 r., nr XXIV/62/2016 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. II SA/Łd 681/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 21 kwietnia 2016 roku nr XXIV/62/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - fragment miasta S. położony pomiędzy ulicami: F., S. D., W. i G., uchwalonego uchwałą Nr XV/112/11 Rady Miasta S. z dnia 2 września 2011 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 21 kwietnia 2016 r. Rada Miasta S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) – dalej: u.s.g., art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, poz. 443, poz. 774, poz. 1265, poz. 1434) – dalej: u.p.z.p., podjęła uchwałę nr XXIV/62/2016 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – fragment miasta S. położony pomiędzy ulicami: F., S. D., W. i G., uchwalonego uchwałą nr XV/112/11 Rady Miasta S. z dnia 2 września 2011 r.

Skargę na powyższą uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Spółka podniosła, że zmiana planu wprowadzona zaskarżoną uchwałą polegała na wyłączeniu, m.in., działalności gospodarowania odpadami z zakresu dopuszczalnego użytkowania terenów zabudowy produkcyjnej objętej planem użytkowania, poprzez zawężenie definicji zabudowy produkcyjnej określonej w § 4 ust. 1 pkt 11 uchwały nr XV/112/11 Rady Miasta S. z dnia 2 września 2011 r. Wskazała, że na terenie objętym uchwałą o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się zakład zajmujący się działalnością związaną z gospodarką odpadami, zlokalizowany na nieruchomościach, do których skarżącej przysługuje tytuły prawny. Skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym oraz właścicielem budynków usytuowanych na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...]; [...]; [...] (aktualnie [...] i [...]); [...]; [...]; [...]. Spółka jest ponadto właścicielem zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...]; [...]. Zaskarżona uchwała narusza prawomocną decyzję Marszałka Województwa Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], która zezwala na terenie objętym uchwałą na prowadzenie działalności z zakresu gospodarowania odpadami. W okresie 1 września 2014 r. – 1 lipca 2016 r. nieruchomości w ramach umowy najmu wykorzystywała F. Sp. z o.o., która prowadziła na ich terenie działalność z zakresu gospodarowania odpadami. W dniu 11 lipca 2016 r. skarżąca stała się dzierżawcą instalacji do produkcji paliwa alternatywnego objętej pozwoleniem Marszałka Województwa z dnia 22 stycznia 2016 r. Na podstawie art. 189 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, M. przejął prawa wynikające z pozwolenia Marszałka Województwa z dnia 22 stycznia 2016 r. W dniu 12 lipca 2016 r. skarżący zawiadomił właściwy organ o zmianie podmiotu uprawnionego z wyżej wymienionej decyzji. Od 11 lipca 2016 r. Spółka prowadzi na wymienionych działkach działalność z zakresu gospodarowania odpadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oddalającego skargę M. Spółki z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta S. z dnia 21 kwietnia 2016 r. stwierdził, że w świetle § 4 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego z 2011 r., prowadzona przez Spółkę działalność gospodarcza w zakresie gospodarowania odpadami była dopuszczalna, gdyż plan definiował pojęcie "zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, oznaczonej symbolem "P" jako działania ograniczone do utrzymania istniejących oraz budowy zaprojektowanych obiektów budowlanych służących działalności produkcyjnej, magazynowo – składowej, baz transportu samochodowego, warsztatów remontowych, z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami i pomieszczeniami, w szczególności technicznymi, biurowymi i socjalnymi, garażami, a także dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi dla samochodów, infrastrukturą techniczną oraz zielenią. Wprowadzona mocą § 5 zaskarżonej uchwały z 21 kwietnia 2016 r. zmiana § 4 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego z 2011 r. wykluczyła prawną możliwość realizacji samodzielnie funkcjonujących instalacji, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz budowy obiektów budowlanych, w których wykorzystywane mają być instalacje, które mogłoby być wykorzystywane do prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że interes prawny strony został zaskarżoną uchwałą naruszony, ponieważ Spółka, która dotychczas zajmowała się na terenie objętym regulacjami planu działalnością gospodarczą obejmującą m.in. zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne oraz sprzedażą hurtową odpadów i złomu, a więc działalnością związaną z gospodarowaniem odpadami, została w tym zakresie istotnie ograniczona zapisami zaskarżonej uchwały.

Sąd zaznaczył, że samo naruszenie interesu prawnego nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest bowiem ustalenie, że wprowadzona zmiana planu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie Sąd I instancji uznał, że zmieniając plan miejscowy rada nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego i uwzględniła wartości wymienione w art. 1 ust. 2 oraz wymogi wskazane w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Sąd zauważył, że żadna z wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie posiada prymatu względem innej wartości, w szczególności interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga rozwagi i umotywowania (wyroki NSA z dnia: 28 października 2016 r. sygn. II OSK 165/16; z 29 maja 2015 r. sygn. II OSK 2661/13; z 21 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2541/14; z 1 października 2015 r. sygn. II OSK 269/14).

Sąd przypomniał zarazem, że choć prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 21 Konstytucji, to jednocześnie w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, które wyznaczają granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy rozważanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W ocenie Sądu, Rada Miasta S. podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a ograniczenie prawa własności/użytkowania wieczystego przysługującego skarżącej Spółce nastąpiło w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa, z zachowaniem odpowiednich proporcji i po wyważeniu interesu publicznego oraz prywatnego.

Sąd wyjaśnił, że istotą władztwa planistycznego jest prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, tj. wskazanie dopuszczalnego profilu działalności (por. wyroki NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3105/14; z 26 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2162/15). W ocenie Sądu, dokonana zmiana planu miejscowego z 2011 r. pozostaje w zgodzie z polityką przestrzenną gminy oraz kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi regulacjami, obowiązującego dla tego terenu w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą nr L/42/2014 Rady Miasta S. z dnia 25 kwietnia 2014 r. oraz jego zmianą przyjętą uchwałą nr XXIII/42/2016 z dnia 7 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że niesporne jest w niniejszej sprawie, że studium dopuszcza możliwość ograniczenia w planie miejscowym rodzajów działalności, budowy obiektów budowlanych lub korzystania w prowadzonej działalności z urządzeń i instalacji, które wywołują negatywne oddziaływanie na jakość życia w sąsiednich istniejących lub wskazanych w studium obszarach zabudowy mieszkaniowej. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że zgodnie ze studium (oraz jego zmianą) teren, którego przeznaczenia dotyczy zmiana planu, znajduje się w jednostce funkcjonalnej oznaczonej symbolem 68PP, która stanowi obszar funkcjonalny wymagający przekształceń lub rehabilitacji istniejącej zabudowy. Jest to obszar predestynowany do utrzymania i rozwoju funkcji techniczno-produkcyjnej. Szczegółowy katalog dozwolonej w danym terenie działalności gospodarczej winien być weryfikowany w planach miejscowych w zależności od szczegółowego rozpoznania uwarunkowań dla funkcjonowania określonego rodzaju działalności i możliwości spełnienia tych warunków, także ze szczegółowego rozpoznania ograniczeń wynikających z zagospodarowania otoczenia i wymagań obowiązujących przepisów prawa. W realizacji zagospodarowania tego obszaru dopuszcza się ograniczenie w planie miejscowym rodzajów działalności, budowy obiektów budowlanych, zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych lub korzystania w prowadzonej działalności z urządzeń i instalacji, które wywołują negatywne oddziaływanie na jakość życia w sąsiednich istniejących lub wskazanych w studium obszarach zabudowy mieszkaniowej, usługowej z zakresu ochrony zdrowia, opieki społecznej, nauki i wychowania oraz obszary chronione w oparciu o przepisy odrębne, i którego negatywne skutki nie są ograniczane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z treścią studium, do negatywnego oddziaływania zalicza się w szczególności pylenie ze składowisk materiałów sypkich (piasek, węgiel), hałas powstały przy jednostajnej i długotrwałej pracy urządzeń technicznych, hałas powstały przy wibrowaniu urządzeń stosowanych w produkcji i usługach, zapachy (odory), pojawienie się szkodliwych owadów, gryzoni oraz innych zwierząt wabionych surowcami, produktami i odpadami, stosowanymi i otrzymywanymi przy przetwarzaniu i produkcji produktów roślinnych i zwierzęcych. Do negatywnego oddziaływania wskazanego w studium zalicza się także skutki awarii w działalności związanej z materiałami wybuchowymi, promieniotwórczymi, produkcji i przetwarzania metali, włókna szklanego i azbestu oraz przerobu kopalin, a także odzysku, przetwarzania, magazynowania lub unieszkodliwiania odpadów, demontażu pojazdów, składowania złomu. Podstawą ustalania zakresu wyłączeń dopuszczalnych form działalności oraz stosowania instalacji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 18 stycznia 2016 r., poz. 71). Ustalenia zmiany planu nie zmieniają struktury przestrzennej oraz zasad i warunków zagospodarowanie ujętych we wskaźnikach i parametrach zabudowy. Wszyscy prowadzący w obszarze planu działalność gospodarczą, po uchwaleniu zmiany planu miejscowego, zachowają możliwość jej prowadzenia w oparciu o posiadane decyzje/pozwolenia. Poprzez wprowadzone ograniczenia wskazanych instalacji, ustalenia zmiany planu zmieniają sytuację możliwości korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem. Wprowadzone wyłączenia zapewnią mieszkańcom sąsiednich osiedli właściwą jakość oraz poziom bezpieczeństwa użytkowania swoich nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że mocą zaskarżonej uchwały Rada wprost nie zmieniła przeznaczenia terenów pozostających w użytkowaniu wieczystym Spółki lub stanowiących jej własność. Zabieg legislacyjny, którym posłużył się organ uchwałodawczy gminy, polegał na zmianie definicji § 4 ust. 1 pkt 11 planu miejscowego z 2011 r. poprzez wykluczenie możliwości prowadzenia na terenach zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, oznaczonych symbolem "P" stricte wskazanych rodzajów działalności gospodarczej, co oznacza, że inne, niewymienione rodzaje działalności gospodarczej będą na tym terenie prawnie dopuszczalne (chyba, że możliwość ich prowadzenia zostanie wykluczona normami ogólnymi zawartymi treści aktu prawa miejscowego). Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenie dotyczące możliwości prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej dotyczy bez wątpienia wszystkich podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na terenie objętym planem, a nie tylko skarżącej Spółki, nie może w związku z tym być utożsamiane z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Ograniczenie to jest ponadto zbieżne z kierunkami polityki przestrzennej gminy określonymi w studium, a tylko brak owej zgodności ustaleń planu z regulacjami studium mógłby stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd zaznaczył, że poddana sądowej kontroli uchwała nie zakazuje Spółce prowadzenia działalności gospodarczej w ogóle, lecz daje jej możliwość kontynuowania dotychczasowej działalności na zasadach ściśle określonych aktem prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie można tracić z pola widzenia brzmienia § 11 pkt 3 i 4 planu miejscowego, zgodnie z którym w terenach, dla których niniejszy plan ustala inne przeznaczenie niż dotychczasowy sposób użytkowania, do czasu podjęcia realizacji ustalonego przeznaczenia, obowiązują następujące warunki tymczasowego zagospodarowania: istniejące budynki mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, z prawem do ich zachowania; istniejące ogrodzenia mogą być użytkowane w dotychczasowej lokalizacji, z prawem do ich zachowania, z wyłączeniem modernizacji, przebudowy i odbudowy; chyba że w przepisach rozdziału 8 stanowi się inaczej oraz art. 35 u.p.z.p., według którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Okoliczność nabycia przez skarżącą Spółkę z dniem 11 lipca 2016 r. tytułu prawnego do instalacji objętej decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2016 r. orzekającą o uchyleniu poprzednio wydanych na wniosek F. decyzji i udzieleniu pozwolenia na wytwarzanie w ciągu roku określonych ilości odpadów, które będą powstawać w związku z prowadzeniem instalacji zlokalizowanej w S. przy ul. D., działka nr ewid. [...] – w terminie do dnia 21 stycznia 2026 r. ma ten skutek, że pomimo nadania zaskarżoną uchwałą nowego brzmienia przepisowi § 4 ust. 1 pkt 11, Spółka wobec obowiązującego w dalszym ciągu § 11 pkt 3 i 4 planu miejscowego z 2011 r. oraz wynikającego z przywołanej wyżej decyzji administracyjnej uprawnienia, zachowała prawo dotychczasowego sposobu użytkowania budynków dla prowadzonej przezeń działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, ograniczone jednak czasowo do dnia 21 stycznia 2026 r. Przez okres 10 lat, który należy potraktować jako formę kompromisu ze strony organu uchwałodawczego, Spółka powinna dostosować prowadzoną działalność gospodarczą i wybrać taki jej profil lub też zastosować takie rozwiązania w dotychczas prowadzonej działalności, które będą aprobowane na gruncie obecnie obowiązującego aktu prawa miejscowego. Sąd podkreślił, że ani Konstytucja, ani też żaden inny akt prawny nie zakłada prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem.

Sąd stwierdził ponadto, że analiza motywów zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji planistycznej - w tym prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych oraz opracowania ekofizjograficznego dowodzi, że projektowana zmiana ma poprawić jakość środowiska i podyktowana była koniecznością ochrony głównie terenów mieszkaniowych przed negatywnymi immisjami z tych trenów na tereny zabudowy mieszkaniowej (hałas, odory, gryzonie, które mogą prowadzić do ekspozycji na choroby zakaźne). Wynikała ponadto z licznych protestów lokalnej społeczności (mieszkańców osiedla mieszkaniowego "R." w S.) wobec prowadzonej na tym terenie działalności gospodarczej. Ratio legis nowelizacji planu podyktowane było dodatkowo koniecznością zapobiegania powstawaniu szkód w środowisku, czego przykładem jest chociażby pożar instalacji, który miał miejsce jesienią 2014 r. oraz troską o poprawę jakości środowiska z uwagi na fakt, że na analizowanym terenie przeważają wiatry z kierunku zachodniego, zaś zabudowa mieszkalna, dwie szkoły, przychodnia zdrowia i obiekty usługowe znajdują się na wschód od granic terenów zabudowy przemysłowej. Powodem wprowadzenia kwestionowanych przez Spółkę zmian była również konieczność ochrony dotychczasowej infrastruktury na terenie gminy, w tym wypadku głównie dróg, które nie są przygotowane do jakichkolwiek nowych inwestycji, a obecny ich stan wykazuje duże zniszczenia z uwagi na odbywający się po nich ruch ciężarowy, obsługujący prowadzoną w tym rejonie działalność gospodarczą. Nawiązując do pożaru instalacji organ uchwałodawczy zwrócił uwagę nie tylko na znaczne koszty usunięcia skutków zniszczenia wielu tysięcy ton spalonych materiałów, ale także na skutki pożaru w stosunku do terenów leśnych, które odczuwalne są po dzień dzisiejszy. Na treść zaskarżonej uchwały rzutowały dodatkowo zgłaszane przez Dyrekcję B. Parku Krajobrazowego zakłócenia funkcjonowania parku w związku z prowadzoną na tym terenie działalnością gospodarczą oraz ujawniane przez właściwe służby w protokołach nieprawidłowości w funkcjonowaniu wielu zakładów na obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonana przez Radę Miasta S. zmiana planu miejscowego miała wobec tego charakter prewencyjny, gdyż jej celem było zapobieganie dalszej degradacji terenów oraz zwiększeniu uciążliwości dla ludności mieszkającej w okolicach terenu objętego treścią uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że argumentacja organu uchwałodawczego zaprezentowana w treści odpowiedzi na skargę znajduje pełne oparcie w przedłożonej sądowi obszernej dokumentacji planistycznej, a ponadto dowodzi, uchwalenie zmiany planu miejscowego realizuje zasadę proporcjonalności i nie prowadziło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. W realiach sprawy niniejszej Rada musiała wyważyć takie wartości, jak interes publiczny (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), wymagania ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.) w zastawieniu z interesem jednostki – prawem własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), dając w tym wypadku prymat szeroko rozumianemu interesowi publicznemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. sp. z o.o. w Warszawie zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Strona oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wskazując podstawy skargi kasacyjnej, zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy , tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezbadanie prawidłowości procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie zaskarżonej uchwały, która zdaniem strony była wadliwa z uwagi na przystąpienie do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego bez uprzedniego uchwalenia studium będącego podstawą planu zagospodarowania przestrzennego;

2) przepisów prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p.

b. art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

c. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że przyjęte w zaskarżonej uchwale rozwiązanie (ograniczenie dopuszczalnych rodzajów działalności gospodarczej) nie narusza norm powszechnie obowiązującego prawa, przeprowadzone zostało z zachowaniem zasady proporcjonalności i po wyważeniu interesu publicznego oraz interesu Spółki, co doprowadziło do uznania, że organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego.

W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu właściwy organ wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W przypadku projektowanej jednocześnie zmiany studium analiza dotycząca stopnia zgodności z ustaleniami studium będzie wadliwa, gdyż odnosić się będzie do starej wersji studium, które obowiązuje do czasu uchwalenia zmienionej wersji studium. Skutkować to będzie naruszeniem artykułu 14 ust. 5 u.p.z.p., który nakazuje przeprowadzenie analizy zgodności projektowanej zmiany ze studium. Z powyższego wynika, że nowa wersja studium będąca podstawą zmiany planu zagospodarowania przestrzennego musi zostać uchwalona odpowiednio wcześniej, aby przed uchwaleniem planu miejscowego rada mogła stwierdzić jego zgodność z uchwalonym studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Skarżący podkreśliła, że studium obowiązujące w czasie rozpoczęcia prac nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego zakończonych zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałą nie przewidywało ograniczeń w postaci wyłączenia ustalonych form działalności gospodarczej. Studium zostało zmienione dopiero w dniu 7 kwietnia 2016 r., po rozpoczęciu procedury planistycznej w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w taki sposób, aby odpowiadało zmianom projektowanym w miejscowym planie. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim kształcie była niezgodna była zatem z wersją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta obowiązującą w chwili rozpoczęcia przez organy procedury zmiany planu.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego w uzasadnieniu strona zarzuciła Sądowi I instancji dowolne, gdyż dokonane bez pogłębionej analizy przesłanek badania kwestii proporcjonalności ograniczeń prawa własności przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady proporcjonalności. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji zaniechał rozważenia, czy wprowadzana regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez organ skutków; jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązania; czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Strona zaznaczyła, że należało też wziąć pod rozwagę wyznaczniki niezbędnego minimum ingerencji w prawo własności: przedmiotu, przestrzeni, czasu i podmiotu, a także mieć na względzie zasadę równości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tym środku odwoławczym. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, niemniej jednak w niniejszej sprawie takich przesłanek Sąd nie stwierdził.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny podstaw kasacyjnych wskazanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę.

Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie warunków wskazanych w art. 182 § 2 p.p.s.a., a więc zrzeczenia się przez wnoszącą skargę kasacyjną rozprawy i braku zażądania przez pozostałe stron przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia wskazanego w podstawach kasacyjnych przepisu procesowego - art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem, który nie ma zastosowani w tej sprawie.

Samoistne naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. bez wskazania, naruszenia którego przepisu lub przepisów Sąd I instancji nie wziął pod uwagę mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że rozpoznając skargę jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tego rodzaju poglądu jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wyraził.

Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza zaś, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi jest rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że podmiot skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W rozpoznawanej sprawie kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji odpowiada powyższemu założeniu. W szczególności, wbrew stanowisku skarżącej, z zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji ocenił całą procedurę planistyczną, w tym miał na względzie procedowanie przez organ na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta przyjętego uchwałą nr L/42/2014 Rady Miasta S. z dnia 25 kwietnia 2014 r. w jego kształcie nadanym mu uchwałą w sprawie zmiany studium, tj. uchwałą nr XXIII/42/2016 z dnia 7 kwietnia 2016 r., bowiem do okoliczności tej Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nawiązał. Brak szczegółowego uzasadnienia przez Sąd I instancji odnośnie do kwestii, której dotyczy zgłoszony zarzut kasacyjny, nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej w oparciu o podstawie kasacyjną obejmującą zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

W odniesieniu do uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. strona przywołuje zasady sporządzania planu miejscowego (art. 20 ust. 1 i art. 14 ust. 5 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca niezasadnie upatruje istotnego naruszenia zasad sporządzenia kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego (przesłanka z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) w naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ostatnio powołany przepis możliwość uchwalenia planu miejscowego łączy ze stwierdzeniem przez organ uchwałodawczy, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium. Wadliwość zaskarżonej uchwały skarżąca wywodzi z faktu, iż dokonana nią zmiana miejscowego planu została przyjęta w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po rozpoczęciu procedury planistycznej uchwałą z dnia 7 kwietnia 2016 r., podczas gdy zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. podjęcie tzw. uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzedzać musi wykonanie przez organ analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Z tak zaprezentowaną oceną w warunkach niniejszej sprawy nie można jednak się zgodzić. Nie budzi wątpliwości, że studium powinno być uchwalane wcześniej niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, skoro uchwalenie planu miejscowego z naruszeniem zasady jego zgodności ze studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) skutkuje stwierdzeniem nieważności planu w całości lub w części. Określający podstawy stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje kryteria oceny tej uchwały w kontekście przewidzianej sankcji i łączy je z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Dokonanie oceny, czy naruszenie zasad i trybu sporządzania planu jest istotne czy nie jest istotne wymaga uwzględnienia charakteru naruszenia oraz jego skutków. Naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających tzw. procedurę planistyczną jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena, czy naruszenie to jest istotne, powinna uwzględniać wszelkie okoliczności i to nie tylko z czasu zaistniałego zdarzenia. Należy mieć na uwadze, że ustawowe zasady i tryb sporządzania planu mają na celu zapewnienie uchwalenia zgodnie z prawem prawidłowego planu miejscowego, przy przestrzeganiu zasad i trybu sporządzania planu na każdym etapie postępowania planistycznego. Ocena czy naruszenie trybu sporządzenia planu jest istotne powinna być dokonywana pod kątem tego celu (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 52/12).

Nie można uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu skutkującego stwierdzeniem nieważności całego planu uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego po rozpoczęciu procedury planistycznej i podjęciu uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kasacyjnie ma rację twierdząc, że złożona procedura ustalania studium, a następnie planu miejscowego, wyłącza dopuszczalność połączenia przez radę gminy podjęcia uchwały na tej samej sesji. W świetle wymogu zgodności planu miejscowego z postanowieniami studium w dacie podjęcia uchwały w sprawie planu w judykaturze prezentowane jest stanowisko, iż aczkolwiek do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy, to jednak uchwała w sprawie studium musi być podjęta wcześniej (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 2101/11). Naczelny Sąd Administracyjny podziela jedocześnie stanowisko orzecznicze przyjmujące, iż wykładnia systemowa i celowościowa przepisów art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dopuszczalne jest równoległe prowadzenie prac nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz zmianą planu miejscowego. Brak jest bowiem nakazu, aby na całym etapie procedury planistycznej projekt planu był zgodny ze studium. Temporalnie zmiana studium może nastąpić w każdym momencie procedury uchwalania planu, czyli także po sporządzeniu przez organ gminy projektu planu (zob. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. II OSK 821/16). Stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania następuje zaś zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje fakt przyjęcia uchwały w sprawie studium (II edycja - 7 kwietnia 2016 r.) przed przyjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, jak i to, że zmiana planu nie narusza ustaleń studium (zgodnie z § 1 zaskarżonej uchwały). Skarżąca kasacyjne ustaleń tych nie kwestionuje. W tych okolicznościach brak jest podstaw do kontestowania procedury uchwalenia zmiany planu miejscowego poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Momentem decydującym dla stwierdzenia zgodności planu ze studium jest bowiem moment poprzedzający uchwalenie planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 797/10).

Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 oraz ust. 3 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi szczegółowo wskazał w nim powody, z jakich uznał, że Rada Miasta S. zmieniając plan miejscowy nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego i uwzględniła wartości wymienione w art. 1 ust. 2 oraz wymogi wskazane w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., analizą swoją obejmując sposób wyważenia przez Radę Miasta w szczególności interesu jednostki wynikającego z prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) z potrzebami interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Nic nie uzasadnia zatem gołosłownego stwierdzenia skarżącej Spółki, że Sąd I instancji zaniechał rozważenia niezbędności przyjętej regulacji pod kątem ochrony interesu publicznego oraz proporcji ciężarów nałożonych na Spółkę i poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że uchwała nie narusza zasady proporcjonalności. Szczegółowe motywy zaskarżonego wyroku dotyczące tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny przywołał przedstawiając w części wstępnej stan sprawy, w związku z czym za niecelowe uznał ich ponowne przytaczanie. Istotne jest bowiem to, że w omawianym zakresie skarga kasacyjna odwołuje się jedynie do kryteriów badania zachowania zasady proporcjonalności wskazanych w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. II OSK 307/12, nie odnosząc się bezpośrednio do pogłębionej argumentacji zaprezentowanej przez Sąd I instancji. Skuteczne podnoszenie przez stronę na obecnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, że Sąd I instancji, nie będąc formalnie związanym wyrokiem w sprawie II OSK 307/12, niewłaściwie ocenił realizowanie przez gminę władztwa planistycznego powinno zaś mieć charakter merytoryczny. Wskazane przez autora skargi kasacyjnej podstawy kasacyjne takiego charakteru nie posiadają. Nie budzi zaś wątpliwości, że skarga kasacyjna stanowić ma merytoryczną polemikę prawną ze stanowiskiem Sądu I instancji. Sporządzony w tej sprawie środek odwoławczy cechuje się zaś takim stopniem abstrakcji oraz ogólnikowości, że uznać go można co najwyżej za nieopartą na aktach sprawy niemerytoryczną polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten, wskazujący jeden z elementów wymaganego ustawą zakresu ustaleń objętych studium, w rozpoznawanej sprawie dotyczącej uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miał zastosowania.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.