Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 411/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 a pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 113 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 stycznia 2013 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. w związku z wykonaniem robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2010 r. nr [...] nakazał inwestorowi tj. firmie A. . sp. z o.o. z siedzibą w K. doprowadzenie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...] i [...] w P. do stanu poprzedniego tj. do stanu z dnia 7 maja 2010 r., w którym doręczono A. . sp. z o.o. postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, poprzez usunięcie: 1. warstwy wylewek końcowych we wszystkich pomieszczeniach o grubości około 8 cm; 2. warstwy termoizolacyjnej wykonanej ze styropianu w pomieszczeniach znajdujących się na parterze oprócz klatki schodowej o grubości ok. 12 cm,; 3. instalacji: gazowej i alarmowej; 4. tynków wewnętrznych wapienno-cementowych. Jednocześnie organ wskazał, że roboty budowlane polegające na skuciu wylewek i tynków oraz usunięciu warstwy termoizolacyjnej, instalacji: gazowej i alarmowej winny być wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną z zachowaniem przepisów BHP. Wskazał nadto, ze zabezpieczenie wszelkich elementów konstrukcyjnych budynku, które mogłyby ulec uszkodzeniu podczas powyższych robót należy wykonać na koszt zobowiązanego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 50a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza projektu architektoniczno - budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 listopada 2009 r., w porównaniu ze stanem stwierdzonym w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 12 marca 2010 r. wykazała, że wykonano dwie dodatkowe lukarny od strony południowej i ściany szczytowe wschodnią i zachodnią zamiast skosów połaci dachowej oraz zamurowano otwory drzwiowe w ścianach wewnętrznych do pomieszczenia w środkowej części budynku na parterze i na piętrze, niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji pozwolenia na budowę. Zmiany dokonane przez inwestora w trakcie budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] polegające na zmianie konstrukcji dachu i kąta nachylenie połaci dachowej organ nadzoru budowlanego zakwalifikował jako istotne, gdyż zmieniają one kubaturę budynku. Z kolei kąt nachylenia dachu po zmianach wykonanych przez inwestora wynosi 30°, co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości P. W sytuacji, gdy inwestor, w trakcie realizacji robót budowlanych wykonywanych na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę, w sposób istotny odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, należało zastosować przepisy art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego budynku i zobowiązał inwestora do wykonania skutecznego zabezpieczenia obiektu i przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót.

W dniu 28 maja 2010 r. inwestor dostarczył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. Organ mając na celu zweryfikowania w/w inwentaryzacji i ustalenie stanu faktycznego wykonanych robót, dokonał w dniu 23 czerwca 2010 r. czynności kontrolnych budowy budynku mieszkalnego realizowanego na przedmiotowych działkach. W trakcie kontroli ustalono, iż budynek jest w stanie surowym zamkniętym (ocieplony z zewnątrz i otynkowany), natomiast wewnątrz budynku prowadzone są prace budowane polegające na wykonaniu ocieplenia.

W dniu 23 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] nakładającą na inwestora obowiązek dostarczenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Na podstawie wniesionego odwołania przez inwestora Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. w dniu 15 lutego 2011 r. przeprowadził kolejne oględziny mające na celu ustalenie stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych w porównaniu do poprzednio przeprowadzonej kontroli w dniu 23 czerwca 2010 r. oraz w dniu 12 marca 2010 r. W trakcie oględzin ustalono, że po wstrzymaniu robót zostały wykonane wylewki końcowe, tynki wewnętrzne oraz instalacje: gazowa i alarmowa. Na postawie analizy wykonanych pomiarów podczas kontroli z dnia 23 czerwca 2010 r. i oględzin z dnia 15 lutego 2011 r., oraz inwentaryzacji wykonanych robót dostarczonych do Inspektoratu w dniu 28 maja 2010 r. i 8 lutego 2011 r. stwierdzono, że grubość wylewek we wszystkich pomieszczeniach wynosi około 8 cm., a na parterze wykonano warstwę termoizolacyjną o grubości ok. 12 cm. Organ podkreślił, że z wpisu do dziennika budowy z dnia 15 kwietnia 2010 r. wynika, że "rozpoczęto wykonywania instalacji wewnętrznych elektrycznej, wod.- kan. i gazowej", a z oświadczenia kierownika budowy S.M. z dnia 21 marca 2011 r. wynika, iż instalacje elektryczna i wodno- kanalizacyjna zostały wykonana przed 7 maja 2010 r., natomiast instalacja gazowa zastała wykonana znacznie później. Również podczas kontroli z dnia 23 czerwca 2010 r. inspektorzy stwierdzili, iż zostały wykonane tylko instalacje elektryczne i wodno - kanalizacyjnej, natomiast podczas oględzin w dniu 15 lutego 2011 r. stwierdzono wykonanie instalacji gazowej i alarmowej, zatem zostały one wykonane z pewnością po wstrzymaniu robót budowlanych. A zatem organ stwierdził, że inwestor, w trakcie realizacji inwestycji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami, wykonał roboty budowlane pomimo wstrzymania ich wykonania postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] wydana na skutek odwołania złożonego przez A. sp. z o.o. z siedzibą w K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał inwestorowi tj. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. doprowadzenie budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr [...] i [...] do stanu poprzedniego tj. do stanu z dnia 23 czerwca 2010 r. udokumentowanego w protokole kontroli, poprzez usunięcie: 1. warstwy wylewek końcowych we wszystkich pomieszczeniach o grubości około 8 cm; 2. warstwy termoizolacyjnej wykonanej ze styropianu w pomieszczeniach znajdujących się na parterze (z wyłączeniem klatki schodowej) o grubości ok. 12 cm; 3. tynków wewnętrznych wapienno - cementowych. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 50a pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. w K. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. II SA/Kr 1816/11 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że ustalenia faktyczne organu drugiej instancji nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te zostały przez organ II instancji naruszone w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał, że wykonane roboty budowlane nie miały charakteru prac zabezpieczających. Podkreślono, że w wydanym postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał stronę skarżącą do wykonania skutecznego zabezpieczenia obiektu, nie wskazując jednak w jaki sposób ma to nastąpić. Tymczasem organ nadzoru budowlanego stosując dyspozycję z art. 50 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien przede wszystkim ustalić, że wykonane roboty budowlane nie były podjęte w ramach zabezpieczenia obiektu budowlanego. Nie można bowiem uznać, że podjęcie czynności zabezpieczających obiekt budowlany, w czasie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi naruszenie tego postanowienia. W aktach administracyjnych znajduje się pismo strony skarżącej datowane na dzień 30 maja 2011 r. (stanowiące uzupełnienie stanowiska wyrażonego w odwołaniu), do którego dołączony został wykonany przez architekta E.S. opis zalecanych do wykonania prac zabezpieczających w przedmiotowym budynku. Organ drugiej instancji odnosząc się do powyższego opisu stwierdził, iż budzi on uzasadnione wątpliwości organu, gdyż nie jest podpisany przez osobę która go sporządziła. Organ nie wskazał jakie to okoliczności powodują jego "uzasadnione wątpliwości" co do tego dokumentu, po drugie nie podał czy są to wątpliwości co do autentyczności dokumentu (czy osoba której podpis widnieje na dokumencie faktycznie go sporządziła) czy też wskazanych w nim okoliczności (konieczności wykonania prac zabezpieczających, ich charakteru i zakresu) oraz nie wskazał dlaczego uznał, iż dokument nie jest podpisany przez osobę która go sporządziła. Nie było przeszkód, by organ wstępnie, negatywnie oceniając dokument złożony w postępowaniu przez stronę, przeprowadził stosowne postępowanie dowodowe mające na celu weryfikację tego dowodu. W końcu Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. i wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, jaki charakter miały prace budowlane wykonane przedmiotowym budynku mieszkalnym tj. czy były to prace jedynie zabezpieczające budynek, czy też ich zakres i charakter wyklucza takie ich zakwalifikowanie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 50a pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. nr [...] z dnia 21 marca 2011 r., znak: [...] i nakazał inwestorowi tj. A. - Sp. z o.o. z siedzibą w K. doprowadzenie budynku mieszkalnego znajdującego się na działkach nr ewid. [...] i [...] w P. , gmina Z. do stanu poprzedniego tj. do stanu z dnia 23 czerwca 2010 r. udokumentowanego w protokole kontroli, poprzez usunięcie:

1. Warstwy wylewek końcowych we wszystkich pomieszczeniach o grubości około 8 cm.

2. Warstwy termoizolacyjnej wykonanej ze styropianu w pomieszczeniach znajdujących się na parterze (z wyłączeniem klatki schodowej) o grubości ok. 12 cm

3. Tynków wewnętrznych wapienno - cementowych we wszystkich pomieszczeniach przedmiotowego obiektu budowlanego

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jeżeli inwestor realizuje obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej objętych hipotezą art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy Prawo budowlane, uzasadniających wszczęcie i przeprowadzenie tzw. postępowania naprawczego, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie tych robót i wszczyna procedurę zmierzającą do legalizacji samowoli budowlanej. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy (art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Z kolei przepis art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiący podstawę badanej decyzji stanowi, że "Właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem (...) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego". Przez stan poprzedni należy rozumieć stan obiektu udokumentowany na dzień wstrzymania robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego, stwierdzając wykonanie robót budowlanych, wcześniej wstrzymanych na podstawie postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust 1 ustawy Prawo budowlane i nieobjętych określonymi w tym postanowieniu wymaganiami dotyczącymi niezbędnych zabezpieczeń budowy, jest zobligowany do orzeczenia nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanej po robót budowlanych lub doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z materiału dowodowego wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 23 kwietnia 2010 r. zostało doręczone inwestorowi - w dniu 7 maja 2010 r. W omawianymi postanowieniu organ nadzoru budowlanego nakazał inwestorowi wykonanie "skutecznego zabezpieczenia obiektu".

W dniu 23 czerwca 2010 r., pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na terenie spornej inwestycji i ustalili, że w przedmiotowym budynku nadal prowadzone są roboty budowlane, które należy zakwalifikować, jako wykończeniowe. Prace te polegały wówczas m.in. na przygotowaniu ścian pod tynki ściany wewnętrzne - założony puc do tynkowania końcowego". Zamieszczono nadto w protokole, że "Tynkowanie wykonują pracownicy P. K.J. (...), a roboty wykończeniowe murów, drzwi wejściowych do lokali firma [...] (...)". Na potwierdzenie tej okoliczności został wykonany materiał zdjęciowy, ilustrujący istniejący wówczas stan budynku, zarówno na zewnątrz jak i wewnątrz. Analiza wykonanych fotografii doprowadziła do wniosku, że na dzień kontroli w obiekcie nie zostały wykonane wylewki i tynki wewnętrzne, nie była wykonana również warstwa termoizolacyjna na parterze (na podłodze znajdowały się jedynie luźno porozkładane styropiany). Wreszcie, na zdjęciach widać pracowników wykonujących roboty wykończeniowe (vide karty [...] (kontrola) oraz od 180 do 189 - zdjęcia).

Następnie, pracownicy PINB w dniu 15 lutego 2011 r. przeprowadzili oględziny budynku objętego nin. postępowaniem administracyjnym. W toku tych czynności ustalono, że zostały "wykonane wylewki końcowe oraz tynki". Obecny w trakcie oględzin B.G. oświadczył, że "wylewki wykonane zostały między kwietniem, a majem 2010 r.", jednak oświadczenie to pozostaje w sprzeczności z odmiennymi ustaleniami dokonanymi przez pracowników PINB w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2010 r. Wówczas stwierdzono jednoznacznie, że wylewki w obiekcie nie zostały jeszcze wykonane. Tym samym oświadczenie, pozostające w oczywistej sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, nie może stanowić podstawy do przyjęcia daty wykonania wy lewek na miesiąc kwiecień - maj 2010 r. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lutego 2011 r., stwierdzono i udokumentowano na zdjęciach, że zaistniały zmiany w stanie wykończenia budynku poprzez wykonanie warstwy termoizolacyjnej na podłogach na parterze, tynków wewnętrznych oraz wylewek (vide karty 147 oraz 174-179 akt PINB). Tym samym stan ten uległ zasadniczej zmianie w stosunku do stanu z czasu kontroli przeprowadzonej w dniu 23 czerwca 2010 r. W oparciu o zrelacjonowane wyniki postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, przedmiotem rozważań zostały uczynione roboty budowlane wykonane w okresie od dnia 23 czerwca 2010 r. do dnia 15 lutego 2011 r. Zakres możliwych do udokumentowania robót obejmował warstwę termoizolacyjna wykonaną ze styropianu w pomieszczeniach znajdujących się na parterze (z wyłączeniem klatki schodowej), wylewki końcowe we wszystkich pomieszczeniach oraz tynki wewnętrzne wapienno - cementowe we wszystkich pomieszczeniach przedmiotowego obiektu budowlanego.

Na wykonanie w/w robót budowlanych wskazuje pośrednio również sam inwestor przedkładając do akt sprawy opinię pn. "Opis prac zabezpieczających w budynku mieszkalnym w P. ul. [...] " (k. [...] akt WINB), w której autor opracowania P. E.S. zalecił wykonanie poszczególnych prac budowlanych mających na celu zapobiegnięcie ewentualnemu niszczeniu budynku, a które obecnie są przedmiotem rozbiórki.

W ocenie organu odwoławczego zakres stwierdzonych robót wykonanych w budynku po wstrzymaniu budowy, a polegających na wykonaniu tynków wewnętrznych cementowo - wapiennych oraz wylewek z ociepleniem, obejmował roboty budowlane, które w przedmiotowej sprawie należy zakwalifikować jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że inwestycja jest w trakcie realizacji, a zakres przedmiotowych robót był przewidziany w projekcie budowlanym, to należy uznać, że jest to budowa, o której mowa w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane jako ciąg wszystkich zdarzeń, które doprowadzą do powstania budynku i zakończenia procesu inwestycyjnego.

W doręczonym inwestorowi postanowieniu PINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak: [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego, nakazując inwestorowi wykonanie "skutecznego zabezpieczenia obiektu" nie określił szczegółowego zakresu prac zabezpieczających. W wyrzeczeniu postanowienia nie można doszukać się stanowiska organu nadzoru budowlanego, że dopuszczalne będzie wykonanie w ramach tychże prac także określonych robót budowlanych. Prace zabezpieczające w obiekcie, którego budowa została wstrzymana na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a które nie zostały wskazane w tym postanowieniu w oparciu o art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, z pewnymi wyjątkami mają mieć charakter doraźny. Przede wszystkim zaś zakres prac, wobec braku wyraźnego upoważnienia udzielonego przez organ nadzoru budowlanego w postanowieniu o wstrzymaniu robót, nie może obejmować robót budowlanych tj. prac o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy. Roboty te zostały bowiem generalnie objęte zakazem obwarowanym sankcją rozbiórki z art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Brak jest więc dostatecznych podstaw prawnych by uznać, że samo zobligowanie inwestora przez PINB do wykonania niezbędnych zabezpieczeń, dawało mu podstawę do dalszego wykonywania prac mających na celu dokończenie prowadzonej inwestycji i to nawet jeśli realizowały (wedle twierdzeń inwestora) pewne funkcje zabezpieczające sam obiekt.

Dalej organ podkreślił, ze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w motywach wydanego w sprawie wyroku nie przesądził o określonym kierunku wykładni art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art 50a ustawy Prawo budowlane. Nie dokonał bowiem wiążącego organ odwoławczy wskazania kryteriów, wedle których miałaby nastąpić ocena, które roboty budowlane można uznać za zabezpieczające budowę na czas postępowania naprawczego, tj. takie których wykonanie przez inwestora nie podlegałoby sankcji z art 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organowi odwoławczemu pozostawiona została ocena, czy fakt wykonania przez inwestora ściśle określonych i udokumentowanych robót budowlanych może stanowić podstawę do objęcia tychże robót sankcją określoną w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na inny zabezpieczający charakter tych robót - w sytuacji uprzedniego skutecznego wstrzymania budowy. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej, ani wyliczenia przykładowego "niezbędnych zabezpieczeń", do których wykonania zobligowany (i uprawniony) byłby inwestorów przypadku wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie przez organ nadzór budowlanego. Dokonując wykładni tego niedookreślonego przez ustawodawcę zwrotu przez pryzmat jego funkcji, zdaniem MWINB przez "niezbędne zabezpieczenia" należy rozumieć tylko te czynności, których wdrożenie przez inwestora po wstrzymaniu budowy pozwoli na zminimalizowanie potencjalnych zagrożeń, stanowiących następstwa wstrzymania procesu inwestycyjnego. Zabezpieczenia te mogą dotyczyć zarówno samego obiektu, w którym były wykonywane sporne roboty budowlane jak i terenu budowy. Wymóg zabezpieczenia ma na celu zapewnienie warunków, w których niedokończona inwestycja nie będzie stanowić zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Chodzi tu więc o zapewnienie bezpiecznych warunków m.in. w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i konstrukcji tak, aby zminimalizować ryzyko wystąpienia zagrożeń dla wymienionych wyżej najwyższych wartości, tj. życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.

Zdaniem organu odwoławczego przez "niezbędne zabezpieczenie" w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie mogą być natomiast traktowane roboty budowlane, których wyłącznym celem (efektem) jest zabezpieczenie interesów ekonomicznych inwestora, np. mienia inwestora stanowiącego przedmiot samowoli. W konsekwencji za prace zabezpieczające nie można uznać robót budowlanych, które stanowią wyłącznie element wykończenia obiektu budowlanego. Nadto nie będą uznane za zabezpieczające w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy prace, które mają wyłącznie uchronić inwestora przed ewentualnymi stratami, wynikającymi ze wstrzymania procesu inwestycyjnego i degradacji powstałej substancji budynku (np. wskutek upływu czasu, szkodliwych warunków atmosferycznych), o ile tylko efektem tych strat nie będzie zmaterializowanie się zagrożeń dla podlegających ochronie dóbr najwyższej wartości. Żadne przepisy nie dają podstaw do uznania, że roboty budowlane wykonywane w ramach samowoli budowlanej mogą być przez inwestora kontynuowane, pomimo ich wstrzymania, jeżeli z opracowań wykonanych na zlecenie inwestora wynika, że prace te niezbędne są do zabezpieczenia inwestycji (inwestora) przed stratami wynikającymi z eksponowania nieukończonego obiektu na czynniki zewnętrzne i spodziewanej konieczności ponowienia niektórych prac z uwagi na degradację substancji budynku.

Sens powołanego przepisu wyraża się bowiem wyłącznie w obowiązku zapewnienia, że na czas prowadzenia postępowania legalizacyjnego, wobec wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wdrożone zostaną niezbędne działania, których podstawowym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi i mienia przed uszczerbkiem, który mogły nastąpić ze strony niezabezpieczonego obiektu budowlanego i terenu budowy. Tymczasem przyjęcie lansowanego przez stronę skarżącą poglądu, że przez wykonanie zabezpieczenia obiektu należy rozumieć także roboty budowlane (wykończeniowe) stanowiące zabezpieczenie przed stratami związanymi z negatywnym wpływem czynników atmosferycznych na substancję budynku, prowadziłby do zaprzeczenia istoty zakazu prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu przez organ budowlany i sankcji, o której mowa w art. 50a ustawy Prawo budowlane.

Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której inwestor zobligowany do wstrzymania robót budowlanych stanowiących przypadek samowoli budowlanej będzie dowodził, że jedynie całkowite wykończenie obiektu należycie zabezpieczy go przed stratami.

Organ odwoławczy nie podzielił wywodów i konkluzji przedłożonego przez stronę skarżącą opracowania pn. "Opis prac zabezpieczających (...)" sporządzonego przez E.S. (k. [...] akt WINB), stosownie do którego wykonane przez inwestora sporne roboty budowlane po wstrzymaniu ich prowadzenia w obiekcie przez organ nadzoru budowlanego miały mieć - charakter zabezpieczający. W świetle dokonanej wyżej wykładni pojęcia "niezbędnych zabezpieczeń" określonych w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, za prace zabezpieczające obiekt nie mogą uznane roboty budowlane wykończeniowe, a polegające na realizacji wylewek, tynków wewnętrznych oraz termoizolacji wykonanej ze styropianu w przedmiotowym obiekcie.

Wskazywana przez autora opracowania konieczność wykonania robót budowlanych w obiekcie po wstrzymaniu robót przez PINB, a polegających m.in. na:

• zabezpieczeniu stropu od góry poprzez wykonanie prac polegających na położeniu ciepłych wylewek z warstwą styropianu oraz

• ociepleniu murów wewnątrz budynku warstwą ciepłego tynku perlitowego o grubości 4 cm.

w żadnej mierze nie można uznać za "niezbędne zabezpieczenie", o którym mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Co prawda organ odwoławczy nie może nie podzielić wywodów teoretycznych opracowania dotyczących pary wodnej, kondensacji pary wodnej czy zjawiska zwanego dyfuzją pary wodnej, to jednak nie podziela argumentacji zawartej w omawianym opracowaniu, sprowadzającej się do stwierdzenia jakoby wykonanie w/w robót miało zapobiegnąć występowania w przedmiotowym budynku negatywnych zjawisk w postaci kondensacji pary wodnej czy dyfuzji pary wodnej. Zjawiska takie w zwiększonym stopniu występują (na co zwrócił uwagę sam autor opracowania) w sytuacji występowania dużych różnic ciśnień i temperatur po obu stronach przegrody. Natomiast skoro przedmiotowy budynek nie jest ogrzewany to zjawiska takie występują w bardzo minimalnym stopniu. Zatem wykonanie wskazywanych przez autora opinii prac w istocie stanowi próbę usprawiedliwiania ich wykonania. Przez wzgląd na zasady doświadczenia życiowego, a nawet wskazane przez samego autora opinii potencjalne negatywne następstwa wymienionych zjawisk nie sposób uznać, że występowanie tego typu zjawisk w obiekcie stanowi zagrożenie ze strony nieukończonego, i nieużytkowanego obiektu dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W efekcie, wykazywana przez autora opracowania konieczność przeprowadzenia spornych robót budowlanych wykończeniowych nie mogła przyczynić się do wyeliminowania lub zmniejszenia zagrożeń dla tych wartości (zdrowie, życie ludzkie itp.), które w ogóle nie wystąpiły wskutek opisywanych procesów. Przedmiotowy budynek jak już wskazano nie jest ogrzewany. Z tej przyczyny nie sposób także podzielić wniosku, że różnica temperatur i ciśnień po obu stronach przegród w budynku jest na tyle doniosła, że zjawisko dyfuzji pary wodnej miałoby przybierać opisywane przez autora opinii rozmiary.

Przedłożony przez skarżącego materiał zdjęciowy (k. [...] akt WINB), stanowiący załącznik do opinii przedstawiający zalane wodą okna, ściany i podłogi w ocenie WINB jest nierealny w omówionych warunkach temperaturowych. W efekcie, wobec podobnych temperatur na zewnątrz i wewnątrz budynku, należy uznać za nieuprawnione wnioski o występowaniu ilustrowanej zdjęciami dużej wilgotności i skraplaniu się pary wodnej wewnątrz pomieszczeń, które nie są ogrzewane. Wnioski te czyni organ w oparciu o zasady doświadczenia życiowego - bez potrzeby odwoływania się do specjalistycznych opracowań. W tym stanie rzeczy za nieudowodnione należy uznać wnioski autora opinii o rzekomym zalaniu wnętrza budynku wskutek nasilenia się zjawiska dyfuzji pary wodnej.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć za trafną argumentację autora opinii dotyczącą konieczności wykonania izolacji termicznej obiektu poprzez położenie tynków perlitowych od wewnątrz budynku to należy wskazać, że Inwestor nie wykonał tynków perlitowych, a jedynie tynki cementowo - wapienne (vide inwentaryzacja budowlana wykonanych robót - wykonana przez mgr inż. P.Ł. - k. [...] akt PINB). Te ostatnie nie charakteryzują się izolacyjnością cieplną. Tym samym inwestor, wykonując inny rodzaj tynku nie wykonał robót, które miały w zamyśle autora opinii zabezpieczać obiekt przed przenikaniem ciepła i niszczeniem ścian.

Podważając w całości merytoryczną przydatność przedłożonego przez skarżącego opracowania zwrócono uwagę, że nawet jeżeli orzeczony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zakres prac zabezpieczających jest zdaniem sprawcy samowoli budowlanej niewystarczający do prawidłowego zabezpieczenia obiektu np. przed warunkami atmosferycznymi, to brak podstaw prawnych by uznać, że daje mu to podstawę do dalszego wykonywania prac mających charakter robót budowlanych. Żadne przepisy nie dają też podstaw do uznania, że roboty budowlane wykonywane w ramach samowoli budowlanej mogą być przez inwestora kontynuowane (pomimo ich wstrzymania) jeżeli np. wynika to z ekspertyz czy opinii wykonanych na zlecenie inwestora a mających na celu wykazanie, że prace te niezbędne są do zabezpieczenia obiektu przed jego ewentualną degradacją. wysuwane przez skarżącego argumenty, dotyczące niekorzystnej pogody (śnieg, deszcz itp.) oraz niekorzystnego położenia budynku na podmokłym terenie tym samym w ocenie skarżącego wskazujące na konieczność zniwelowania zagrożenia niszczenia budynku poprzez wykonanie wylewek i ciepłych tynków perlitowych, mają na celu jedynie zabezpieczenie się przed stratami wynikającymi z nakazanego inwestorowi zaprzestania robót budowlanych w efekcie samowoli budowlanej. Nie zostało stwierdzone z urzędu, ani wykazane przez inwestora, aby kwestionowany zakres robót budowlanych był niezbędny dla zapobieżenia niebezpieczeństwu dla ludzi lub mienia (innym niż inwestora). Sprawca samowoli budowlanej musi się liczyć z konsekwencjami swego bezprawnego działania. Do skutków naruszenia przepisów prawa budowlanego należy zaliczyć i ten, że być może realizowany przez inwestora samowolnie obiekt, którego budowę organ nadzoru budowlanego wstrzymał, przez pewien okres, tj. do czasu zakończenia postępowania legalizacyjnego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, może być nienależycie zabezpieczony przed warunkami atmosferycznymi. W tym kontekście, jedyną gwarancją takiego zabezpieczenia interesów ekonomicznych inwestora jest realizowanie budowy legalnie - na podstawie i w zgodzie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor samowoli nie może domagać się od organów nadzoru budowlanego zabezpieczenia jego interesów poprzez odmowę zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa normujących przebieg postępowania legalizacyjnego, do których należy m. in. zastosowany w sprawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Argumentacja skarżącego o rzekomo zabezpieczającym charakterze robót o ewidentnie wykończeniowym charakterze stanowi w istocie przerzucenie przez skarżącego odpowiedzialności za podjęte bezprawne działania na organ administracji publicznej, który postąpił zgodnie z obowiązkami nałożonymi na niego przepisami prawa. Inwestor przecież miał pełną świadomość swoich działań, ich skutków i powinien był się liczyć z nakazem rozbiórki robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu i nie wskazanych przez organ nadzoru jako prace zabezpieczające. Działania inwestora polegające na przedłożeniu opracowania stanowią próbę wymuszenia na organach państwa zaakceptowania istniejącego stanu faktycznego powstałego wskutek złamania przez niego samego obowiązującego prawa. Stanowią próbę obejścia zakazu realizacji inwestycji po jej wstrzymaniu przez organ nadzoru budowlanego poprzez dowodzenie, że jedynie wykończenie obiektu należycie obiekt ten zabezpieczy.

Określając zakres rozbiórki w oparciu o dyspozycję art. 50a ustawy Prawo budowlane należy uwzględnić roboty budowlane wykonane po wstrzymaniu robót budowlanych, w możliwym do udokumentowania czasookresie, tj. w czasie zawierającym się pomiędzy przeprowadzoną kontrolą w dniu 23 czerwca 2010 r. (k-97, akt PINB, materiał zdjęciowy, k-[...], akt PINB), a dniem kontroli przeprowadzonej w dniu 15 lutego 2011 r. (k-[...], akt PINB, materiał zdjęciowy k –[...], akt PINB). Zdaniem tutejszego organu fakt zaistnienia "przypadku wykonywania robót budowlanych" przez inwestora w tym okresie, przypadającym po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia 23 kwietnia 2010 r. znak: [...] (data doręczenia inwestorowi - 7 maja 2010 r.), został udowodniony przez PINB w sposób nie budzący wątpliwości, co uzasadnia zastosowanie art. 50a ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do treści nałożonych obowiązków w zaskarżonej decyzji należy wskazać, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji określił zakres ich rozbiórki zbyt obszernie, tj. także wobec robót budowlanych, których przeprowadzenie po wstrzymaniu budowy przez PINB nie zostało należycie udokumentowane w materiale dowodowym sprawy.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. sp. z o.o. z siedzibą w K. , zarzucając jej

1. naruszenie przez MWINB art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50a ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 7 k.p.a. - w następstwie wydania przez organ decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu z dnia 23 czerwca 2010 roku poprzez usunięcie warstwy wylewek, termoizolacji i tynków, pomimo iż roboty te wykonane zostały zgodnie z projektem i warunkami ostatecznego pozwolenia na budowę, a wstrzymanie prac przez PINB w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 obejmować mogło jedynie roboty, których sposób wykonania istotnie odbiegał od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, nie zaś całą inwestycję - w związku z czym postępowanie prowadzące do przywrócenia stanu zgodnego z prawem mogło dotyczyć jedynie tych części obiektu, co do których organ stwierdził w/w odstępstwa -w pozostałym natomiast zakresie inwestor mógł kontynuować budowę - tym samym sankcja nałożona na inwestora w skarżonej decyzji nie znajduje swoich podstaw faktycznych i prawnych,

II. naruszenie przez WINB art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 2 i art. 50a ust. 2 Pr. bud. - w następstwie wydania przez organ decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu z dnia 23 czerwca 2010 roku poprzez usunięcie warstwy wylewek, termoizolacji i tynków, które zostały wykonane wyłącznie na potrzeby zabezpieczenia obiektu - wbrew temu - iż w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2010 roku o wstrzymaniu robót organ (PINB), mimo obowiązku, nie orzekł o terminie, rodzaju i sposobie zabezpieczenia - zaś skarżona decyzja wydana została przez WINB po sformułowaniu przezeń własnej, dowolnej i nie znajdującej oparcia w przepisach prawa definicji "zabezpieczenia obiektu" (obraza art. 6 k.p.a.), która wyklucza ochronę mienia i interesów skarżącego (obraza art. 7 k.p.a.) - i stanowi wyłącznie próbę sanowania zaniechania, którego dopuścił się organ l instancji (PINB) - co w konsekwencji, wobec naruszenia przez organ obowiązków: informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz baczenia na ochronę strony przed poniesieniem przez nią szkody na skutek nieznajomości prawa (obraza art. 9 k.p.a.) - poderwało zaufanie do organów (obraza art. 8 k.p.a.) i obraziło zasadę przekonywania (obraza art. 11 k.p.a.) - a jednocześnie w sposób nieuprawniony doprowadziło do rozszerzenia zakresu sankcji zawartej w art. 50a ust. 2. Pr. bud. na nieprzewidziane w tym przepisie straty majątkowe wynikające z przedłużającego się, kilkuletniego wstrzymania procesu inwestycyjnego oraz na szkodę powstałą na skutek degradacji substancji obiektu następującej z przyczyn zewnętrznych, niezależnych od skarżącego (np. warunki atmosferyczne);

III. naruszenie przez WINB art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - w następstwie zdeprecjonowania przez organ dostarczonego przez stronę skarżącą obiektywnego materiału dowodowego w postaci dokumentacji zdjęciowej obrazującej dużą wilgotność i skraplanie się pary wodnej wewnątrz obiektu, a tym samym wskazującej na potrzebę wykonania w budynku prac zabezpieczających przed dalszą jego degradacją - co nastąpiło bez próby zweryfikowania przez organ podawanych przez stronę, istotnych dla niej twierdzeń i faktów, wyłącznie natomiast, w oparciu o własne (organu) zasady doświadczenia życiowego;

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie przez Sąd skarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku - w całości (znak: [...] ) i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 roku, nr [...] - również w całości (znak: [..] ) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedz na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Na wstępie należy jeszcze stwierdzić, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia, określona w przepisie art. 170 p.p.s.a., w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 19.12.2012r. sygn. IFSK 62/12)

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 50 a pkt 2 ustawy Prawo budowlane decyzja doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, może być wydana jedynie w sytuacji, gdy mamy do czynienia z wykonywaniem robót budowlanych, pomimo uprzedniego wstrzymania ich wykonania postanowieniem. Postanowienie o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. w dniu 23 kwietnia 2010 r. z uwagi na stwierdzone istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z regułą zawartą w przepisie art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. W niniejszej sprawie decyzją z dnia 23 czerwca 2010 r. organ I instancji nakazał inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przedłożenie projektu budowlanego zamiennego. Powyższa decyzja została następnie uchylona przez organ odwoławczy, jednakże WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lutego 2012r. wyraził pogląd prawny, który jest sadu w niniejszej sprawie wiążący, że nie powoduje to utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W pozostałym zakresie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 lutego 2012r. zakwestionował ustalenia faktyczne organu drugiej instancji jako nie spełniające wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem sądu organ nadzoru budowlanego stosując dyspozycję z art. 50 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien był przede wszystkim ustalić, że wykonane roboty budowlane nie były podjęte w ramach zabezpieczenia obiektu budowlanego. Ponownie prowadząc sprawę organy zostały zobowiązane do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, jaki charakter miały prace budowlane wykonane w przedmiotowym budynku mieszkalnym tj. czy były to prace jedynie zabezpieczające budynek, czy też ich zakres i charakter wyklucza takie ich zakwalifikowanie. Nadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania i nie wyjaśnił powstałych w związku z tym wątpliwości, nie wskazał także w sposób wystarczający dlaczego nie uznał twierdzeń strony skarżącej za wiarygodne; zaś w uzasadnieniu decyzji organ winien wskazać fakty uznane za udowodnione, dowody będące podstawą ustaleń faktycznych oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Wskazania te nie są powoływana wyżej "oceną prawną", którą związany jest Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę ponownie.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy prace wykonane przez inwestora (skarżącą) po dacie 7 maja 2010r., tj. po doręczeniu postanowienia PINB dla powiatu [...] w K. z dnia [...] kwietnia 2010r. o wstrzymaniu robót budowlanych- były pracami zabezpieczającymi, wykonywanymi w ramach "niezbędnych zabezpieczeń" czy też pracami przewidzianymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, zmierzającymi do zakończenia inwestycji, a tym samym czy nakaz doprowadzenia budynku do stanu sprzed dnia 7 maja 2010r. (poprzedniego) jest uzasadniony. Poza sporem jest bowiem, że roboty budowlane były po dacie 7 maja 2010r. wykonywane.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wykonane w budynku wylewki końcowe o grubości około 8 cm, styropianowa warstwa termoizolacyjna pomieszczeń parteru oraz tynki wewnętrzne wapienno – cementowe, nie były pracami zabezpieczającymi. W zaskarżonej decyzji WINB szczegółowo opisał stan zaawansowania prac w budynku ustalony w czasie kontroli w dniu 23 czerwca 2010r. (czyli ponad miesiąc po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót przez inwestora) oraz stan na dzień 15 lutego 2011r. Według stanu na dzień 23 czerwca 2010r. budynek był w stanie surowym zamkniętym, ocieplony z zewnątrz i otynkowany, posiadał instalacje wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną. Nie posiadał tynków, wylewek i termoizolacji podłogi parteru. Oznacza to, że był zadaszony, posiadał okna i drzwi zewnętrzne a skoro by wytynkowany to również i ocieplenie zewnętrzne było wykonane według docelowych parametrów planowanych przez inwestora. Jest to stan, który jak wynika z doświadczenia życiowego - zabezpiecza budynek przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych – głownie opadami deszczu czy śniegu. Żeby stwierdzić te okoliczności nie jest konieczne powoływanie biegłego.

Konieczność wykonania tynków, wylewek i termoizolacji parteru skarżący tłumaczy koniecznością zabezpieczenia budynku przed warunkami atmosferycznymi i dowodzi konieczność ich wykonania treścią opinii mgr inż. E.S. . Należy jednak zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Po pierwsze, opinia ta datowana jest na dzień 5 listopada 2010r. a zatem sporządzona została 6 miesięcy po wstrzymaniu robót budowlanych. Trudno zatem wywodzić, że opinia ta opisywała niezbędne prace zabezpieczające, które z natury i co do zasady mają mieć charakter niezbędny, pilny i doraźny a służyć mają "skutecznemu zabezpieczeniu obiektu" niezwłocznie po wstrzymaniu w tym obiekcie robót budowlanych. Po wtóre, opinia ta sporządzona została na dwa miesiące przed wydaniem w dniu 3 stycznia 2011r. przez WINB postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych, ale jednak nie została przez inwestora przedłożona do akt sprawy w postępowaniu odwoławczym. Co więcej, inwestor w odwołaniu od postanowienia o wstrzymaniu robót w ogóle nie kwestionował pkt. 2 postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych, który to pkt. 2 postanowienia dotyczył "skutecznego zabezpieczenia obiektu". Rację ma organ, że tego rodzaju dokumenty prywatne, na które powołuje się inwestor nie mogą być usprawiedliwieniem samowolnego wykonywania robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Taki tok rozumowania prowadziłby w każdym przypadku do konkluzji, że jedynym sposobem skutecznego zabezpieczenia przed stratami będzie całkowite wykończenie obiektu. Inwestor podjął samodzielną decyzje o wykonaniu pewnych, zapewne kosztownych prac, na własną rękę i odpowiedzialność nie podejmująca nawet próby (choćby w rybie art. 113 § 2 w związku z art. 126 Kpa, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji.) wyjaśnienia swoich wątpliwości co do treści pkt. 2 postanowienia w zakresie znaczenia słów "skuteczne zabezpieczenia obiektu", zatem musi liczyć się z tym, że jego interpretacja zakresu robót wykonywanych w celu "zabezpieczenia obiektu" okaże się nie do zaakceptowania.

Zdaniem Sądu dokumentacja fotograficzna przedstawiona do akt sprawy przez inwestora nie tylko nie jest wiarygodnym dowodem ale w ogóle nie może być dowodem w sprawie. Nie jest możliwe stwierdzenie ani kiedy ani gdzie zostały zdjęcia zrobione ani też co przedstawiają. Inwestor miał okazję aby w dniu 22 października 2012r. podczas zapowiedzianych przez PINB oględzin terenu inwestycji (prowadzonych na zlecenie WINB w trybie art. 136 KPA) okazać organowi stan budynku ale z okazji tej nie skorzystał i na oględziny nie przybył, mimo prawidłowego powiadomienia (pełnomocnik inwestora odebrał zawiadomienie w dniu 4 października 2012). W tych okolicznościach trudno zatem przyjąć, że bliżej nieokreślone fotografie dokumentują stan inwestycji sprzed wykonania robót, które inwestor uznał za zabezpieczające.

Wskazać przy tym należy, że w przeciwieństwie do poprzedniej decyzji WINB z dnia 31 sierpnia 2011r. uchylonej wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2012r. - obecnie zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom art. 107 KPA. Organ niezwykle szczegółowo wyjaśnił nie tylko podstawy prawne jej wydania, ale przede wszystkim dokładnie i wyczerpująco przeanalizował cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i zdaniem Sądu prawidłowo go ocenił. Organ nadto zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 14 lutego 2012r. odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy, w tym zarzutów odwołania, a przeprowadzone postępowanie dowodowe zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości. Organ wskazał między innymi, że inwestor nie wykonał tynków perlitowych charakteryzujących się bardzo dobrą izolacyjnością cieplną, ale zwykłe tynki cementowo – gipsowe, zatem argument o konieczności dostosowania się do wskazań mgr inz. S. są w tym kontekście nieprawdziwe. Decyzja zawiera również przekonującą analizę przedstawionej opinii w zakresie rzekomo zagrażajacej budynkowi dyfuzji pary wodnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zreformował decyzję organu I Instancji, nakazując usuniecie efektów tych tylko robót budowlanych, które w świetle zebranego materiału dowodowego zostały bez żadnej wątpliwości wykonane przez inwestora w okresie pomiędzy dwiema kontrolami : w dniu 23 czerwca 2010r. oraz w dniu 15 lutego 2011r., uchylając decyzje organu I Instancji w tejczęsci która była watpliwa dowodowo.

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 50a ust. 2 ustawy prawo budowlane w związku z art. 7 k.p.a. sprecyzowany w ten sposób, że wstrzymanie prac w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 obejmować mogło jedynie roboty, których sposób wykonania istotnie odbiegał od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, nie zaś całą inwestycję, w związku z czym postępowanie prowadzące do przywrócenia stanu zgodnego z prawem mogło dotyczyć jedynie tych części obiektu, co do których organ stwierdził odstępstwa od projektu, podczas gdy w pozostałym zakresie inwestor mógł kontynuować budowę. Po pierwsze zarzut ten odnosi się do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które jest ostateczne, pozostaje w obrocie prawnym, a nadto nie podlega już badaniu w niniejszej sprawie. Po wtóre -dla porządku -należy wyjaśnić, że twierdzenie, że instytucja wstrzymania robót budowlanych dotyczy tylko tych robót, które wykonane zostały z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego jest nieuprawnione. Skoro bowiem roboty te zostały już wykonane to nie byłoby przedmiotu, którego postanowienie takie mogłoby dotyczyć. Wstrzymanie robót dotyczy wszelkich robót budowlanych i polega de facto na wstrzymaniu realizacji inwestycji jako całości.

Z wszystkich wyżej wymienionych powodów skarga jako nieuzasadniona została oddalona po myśli art. 151 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych.