Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 661/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.27
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art.233
journal: Dz.U. 2019 poz 1145
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tj
article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 4, art.50 par.1, art.134 par.1,art.151, art.200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Giżycko na czynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie zaleceń konserwatorskich - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z "[...]", skierowanym do P.B. (dalej jako: inwestor) "[...]" Wojewódzki Konserwator Zabytków w O. (dalej jako: organ), nawiązując do pisma z 14 maja 2020 r. o ponowne wydanie opinii konserwatorskiej, dotyczącej możliwości zagospodarowania działki nr "[...]" w G., zgodnie z przedłożonym w piśmie z 30 stycznia 2020 r. projektem koncepcyjnym zagospodarowania terenu wraz z formą zabudowy hotelu, w oparciu o art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 282, dalej jako: u.o.z.) wydał zalecenia konserwatorskie, które należy uwzględnić w dalszym postępowaniu. Jednocześnie stwierdzono, że mając na uwadze, że koncepcja zabudowy przedstawiona w styczniu br. nie uwzględnia powyższych wymogów, jak i zaleceń dot. kształtowania zabudowy i architektury zawartych w piśmie 26 lutego 2020 r. organ negatywnie zaopiniował zamiar realizacji inwestycji w tej formie.

Gmina Miejska G. (dalej jako: Gmina lub skarżąca) wniosła skargę na czynność organu w postaci zaleceń konserwatorskich w przedmiocie koncepcji zagospodarowania terenu wraz z formą zabudowy hotelu na terenie dz. nr "[...]" w G. zawartych w powyższym piśmie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła, że czynność została dokonana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, a w szczególności art. 6, 8 i 16 k.p.a. wskutek zajęcia negatywnego stanowiska w przedmiocie możliwości zagospodarowania zabytku nieruchomego zgodnie z przedstawioną organowi koncepcją architektoniczną, pomimo wcześniejszego wydania przez ten sam organ - w tym samym stanie faktycznym i prawnym - całkowicie odmiennych zaleceń. Podano, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność skarżącej i została oddana inwestorowi prowadzącemu działalność gospodarczą w użytkowanie wieczyste. W warunkach przetargu poprzedzającego ustanowienie użytkowania wieczystego założono konieczność uzgodnienia z organem możliwości zagospodarowania nieruchomości przedstawionych w złożonych w ramach przetargu ofertach dla celów weryfikacji ich wykonalności w aspekcie zgodności z wymogami ochrony zabytków. W wykonaniu tego zapisu skarżąca zwróciła się do organu o zaopiniowanie koncepcji jej zagospodarowania, przedstawionej przez oferenta. Stanowiskiem z "[...]" organ dopuścił możliwość realizacji koncepcji zagospodarowania nieruchomości przedstawionej w ramach zorganizowanego przetargu. Umożliwiło to rozstrzygnięcie przetargu i zawarcie pomiędzy skarżącą a inwestorem umowy oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie przystąpienie przez inwestora do czynności zmierzających do jej wykonania. Zmiana przez ten sam organ stanowiska w zakresie dopuszczalności realizacji uprzednio uzgodnionej koncepcji zagospodarowania nieruchomości poprzez zajęcie w piśmie z "[...]" całkowicie odmiennego stanowiska, negatywnie opiniującego możliwość jej realizacji winno skutkować, w ocenie skarżącej, koniecznością wycofania z obrotu prawnego opinii będącej przedmiotem skargi. Zarzucono, że organ nie wskazał konkretnej podstawy prawnej. Wprawdzie powołano art. 27 u.o.z., ale wskazanie to pozostaje w sprzeczności zarówno z charakterem stanowiska zawartego w tym piśmie, jak i całokształtem stanowisk wyrażonych w sprawie przez organ. Podano, że stanowisko zawarte w piśmie z "[...]" odpowiada w swej treści i charakterze określonemu w art. 25 ust. 1 pkt 3 u.o.z. uzgodnionemu programowi zagospodarowania zabytku nieruchomego. Ponadto zdaniem skarżącej organ związany jest stanowiskiem zawartym w tym piśmie, gdyż jest to wyrażone przez organ przyrzeczenie (promesa) akceptacji realizacji przedstawionej przez inwestora koncepcji zagospodarowania nieruchomości w aspekcie jej zgodności z wymogami ochrony zabytków. Zmiany stanowiska tego samego organu w tej samej sprawie w tożsamym stanie faktycznym jest w sposób oczywisty sprzeczne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Wprawdzie zarówno zalecenia, jak i program zagospodarowania zabytku nieruchomego nie mają formy decyzji administracyjnej, ale w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się ich moc wiążącą, wynikającą z ich zakwalifikowania do kategorii tzw. przyrzeczeń administracyjnych. To "samozwiązanie się" administracji konserwatorskiej na przyszłość nie jest absolutne, gdyż organy ochrony zabytków są związane wydanymi przez siebie zaleceniami konserwatorskimi i uzgodnionymi programami zagospodarowania zabytku nieruchomego, chyba że byłoby to sprzeczne z prawem, niewykonalne, wyłudzone przez podanie faktów lub okoliczności niezgodnych z prawdą albo gdy nastąpiła zmiana stanu faktycznego, której nie można było przewidzieć wcześniej lub uległ zmianie stan prawny uniemożliwiający wykonanie przyrzeczenia. Żadna z wymienionych okoliczności nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazano, że związanie organu stanowiskiem zawartym w piśmie z "[...]" wynika z władczego charakteru takiego stanowiska, bowiem sytuacja prawna inwestora oraz Gminy w zakresie możliwości realizacji koncepcji zagospodarowania nieruchomości z uwzględnieniem przepisów i wymogów ochrony zabytków została przesądzona wyłącznie wolą organu. Tym samym dopuszczenie w stanowisku z "[...]" możliwości realizacji koncepcji zagospodarowania przez inwestora przybrało postać uprawnienia przyznanego adresatom zgodnie z przepisami prawa i uprawnienia tego zarówno organ tego samego rzędu, jak i organ wyższego stopnia nie może już dowolnie cofnąć. Skarżąca zakwestionowała także ocenę organu dotyczącą roli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniach z zakresu ochrony zabytków oraz podane przyczyny zmiany stanowiska organu. Podniesiono, że uszczegóławiający charakter decyzji konserwatorskich względem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do modyfikacji ustaleń planu. Wskazano, że jeżeli ochroną konserwatorską objęty został układ urbanistyczny, w tym linie zabudowy, to zakres ochrony nie jest uzależniony od stanu zachowania danego układu urbanistycznego. Podano, że organ na tym terenie takiej ochrony nie zakładał, gdyż uzgodnił miejscowy plan w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Powyższa okoliczność w połączeniu z wskazywanymi już okolicznościami dostosowania koncepcji inwestora do zapisów miejscowego planu miejscowego i dopuszczenia jej do realizacji w stanowisku organu z "[...]" winna stwarzać stan pewności prawa i jego zastosowania uwzględniany przy podejmowaniu przez ten organ innych stanowisk w ramach postępowań w przedmiocie ochrony zabytków i nie może podlegać dowolnej modyfikacji, w szczególności z uwagi na podejmowanie przez organ konserwatorski swoich decyzji w granicach tzw. uznania administracyjnego. Zarzucono, że mimo wcześniejszego uzgodnienia organ stara się uniemożliwić realizację koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która "mu się nie podoba", czyli wyłącznie w oparciu o subiektywną sferę odczuć, wykraczając poza granice uznania administracyjnego. Wskazano, że realizacja przedmiotowej inwestycji to stałe i wysokie dochody Gminy oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy. W związku z tym zaskarżona czynność winna być wyeliminowania z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania. Podniesiono, że skarżąca nie ma interesu prawnego dla żądania uchylenia zaleceń konserwatorskich organu, lecz jedynie interes faktyczny. Gmina bowiem może być bezpośrednio zainteresowana faktycznym rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, ale brak ku temu jest podstawy prawnej. Wskazano, że możliwość dopuszczenia koncepcji inwestycji przedstawionej w udostępnionej przez inwestora wizualizacji nie wyłączyło obowiązku zastosowania się do ściśle określonych zaleceń konserwatorskich z "[...]" przez użytkownika wieczystego nieruchomości. Wskazano, że w latach 2018-2020 odbyła się wymiana korespondencji, a także odbyły się spotkania między organem a inwestorem. W piśmie z "[...]" organ ponownie negatywnie zaopiniował zamiar realizacji inwestycji w proponowanej formie, ustanawiając ponownie zalecenia konserwatorskie, które inwestor ma obowiązek uwzględnić w dalszym postępowaniu. Adresatem pisma jest inwestor jako posiadacz i użytkownik wieczysty zabytku oraz podmiot zobowiązany do realizacji zaleceń konserwatorskich. Brak jest podstaw prawnych do kierowania przez organ zaleceń konserwatorskich do Gminy, bowiem nie ma ona żadnego interesu prawnego, co w ocenie organu uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi. Odnosząc się do ewentualnego wniosku o oddalenie skargi wyjaśniono, że pismo z "[...]" skierowane do Gminy, nie uchyliło zaleceń konserwatorskich wydanych "[...]". Zalecenia konserwatorskie z "[...]" nie uwarunkowują ich stosowania od zachowania lub nie zieleni wysokiej, do czego głównie odnosi się wizualizacja prezentowana w koncepcji opisywanej w skardze. Podniesiono, że u.o.z. nie przewiduje żadnych czynności prawnych określanych jako uzgodnienie koncepcji, czy uzgodnienie wizualizacji. Nie zmienił się stan faktyczny oraz warunki ochrony konserwatorskiej zabytku, z którego to powodu zalecenia konserwatorskie uzupełniono na wniosek strony po przedłożeniu dodatkowego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej pisma organu z dnia "[...]" nie można traktować jako uzgodnienia programu zagospodarowania zabytku nieruchomego, gdyż art. 25 u.o.z., dla dopuszczalności takiego zagospodarowania, wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 25 ust. 1 pkt 1-3, a nie wybiórczo. Pismo z "[...]", wbrew twierdzeniom skargi nie jest przyrzeczeniem publicznym w rozumieniu przepisów art. 919-921 Kodeksu cywilnego, a zawarte w tym piśmie stwierdzenia o dopuszczeniu możliwości realizacji koncepcji architektonicznej nie wypełnia żadnej z przesłanek ustawowych tego rodzaju przyrzeczenia (promesy). Uzgodnienie w ramach uchwalania miejscowego planu oznacza, że organ nie może zanegować zabudowy na obszarze chronionym, ale organ może i powinien w trybie art. 27 u.o.z. wskazać zalecenia dla tej zabudowy. Organ wykonał zatem swój ustawowy obowiązek.

W piśmie z 27 października 2020 r. skarżąca wskazała, ze jej legitymacja do wystąpienia ze skargą jest oczywista i nie może być kwestionowana. Jej interes prawny wynika z faktu, iż zalecenia zawarte w piśmie organu z "[...]" dotyczą nieruchomości, której skarżąca jest właścicielem i ingerują w jej prawa właścicielskie, istotnie ograniczając możliwości zagospodarowania nieruchomości, a oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste niczego w tej kwestii nie zmienia. Dodatkowo skutkuje powstaniem stanu niepewności co do tego, czy umowa użytkowanie wieczystego nie będzie musiała być rozwiązania wskutek braku możliwość zagospodarowania nieruchomości przez użytkownika wieczystego w sposób przewidziany w umowie. Skarżąca podała ponadto, że zainicjowała proces uzgodnień mających na celu wydanie przez organ opinii o możliwości zagospodarowania nieruchomości wedle koncepcji przedstawionej przez przyszłego użytkownika wieczystego i czynnie uczestniczyła w charakterze strony na wszystkich etapach działań organu i jej status nie był kwestionowany.

W piśmie z 3 listopada 2020 r. pełnomocnik organu podniosła, że działka objęta niniejszym postępowaniem została oddana w użytkowanie wieczyste, czego skutkiem stało się wstąpienie nabywcy prawa w status strony postępowania w sprawie zaleceń konserwatorskich dotyczących zabudowy działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów prawnych wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 ., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z koniecznością odwołania zaplanowanej rozprawy z uwagi na zaistnienie sytuacji szczególnej związanej z intensyfikacją rozwoju epidemii Covid-19.

Podnieść także należy, że Sąd rozważał kwestię dopuszczalności skargi ze względu na jej przedmiot. Skarżący uznał bowiem, że zaskarżone zalecenia konserwatorskie, wydane na podstawie art. 27 u.o.z., to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czyli czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowań wskazanych w tym przepisie. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 27 u.o.z. na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku wojewódzki konserwator zabytków przedstawia, w formie pisemnej, zalecenia konserwatorskie, określające sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku. Jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2014 r. (sygn. akt II OSK 3127/13, dostępne w Internecie) zawarty w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" nie zawiera precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej poddanych kontroli sądowej na podstawie wymienionego przepisu. Tym niemniej w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że warunkiem skutecznego objęcia skargą na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. danego aktu lub czynności jest ustalenie, że mają one charakter władczy, zostały podjęte w sprawie indywidualnej, mają charakter publicznoprawny, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2748/12; postanowienie NSA z 6 grudnia 2013 r. sygn. I OSK 2772/12; postanowienie NSA z 4 października 2012 r. sygn. II OSK 2340/12). Ta ostatnia cecha ma związek ze stwierdzeniem, że dany akt albo czynność rodzi określone skutki po stronie ich adresata. Mogą one polegać bądź na tym, że przepis wiąże z wydaniem aktu lub podjęciem danej czynności określony nakaz lub zakaz zachowania dla jego adresata, bądź też przewiduje dla niego określonego rodzaju uprawnienie, którego treścią jest nieobwarowana przymusem możliwość zachowania się przez adresata aktu w określony sposób. W powołanym wyroku NSA wskazał także, że jeżeli przepis prawa dopuszcza, by sytuacja prawna takiego podmiotu została przesądzona wyłącznie wolą organu administracji, działanie tego organu przybiera formę działania władczego. W piśmiennictwie trafnie podkreśla się, że dla nadania działaniu organu charakteru władczego nie ma znaczenia możliwość inicjowania czynności podejmowanych przez organ przez podmiot znajdujący się na zewnątrz administracji, jak też wpływanie na jego postulowaną treść poprzez określenie jakiego uprawnienia żądanie dotyczy (por. K. Ziemski [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5, red. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. Ziemski, Warszawa 2013, s. 64).

Mając powyższe na uwadze Sad uznał, że zalecenia konserwatorskie mają charakter władczego rozstrzygnięcia. Przyjmuje się bowiem, że zalecenia konserwatorskie, o których mowa w art. 27 u.o.z., mają na celu ukierunkowanie inwestora co do przyszłego postępowania, w tym przede wszystkim w zakresie przygotowania projektu budowlanego (por. K. Zalasińska, Charakter prawny zaleceń konserwatorskich, Kurier Konserwatorski 2010, nr 6, s. 14). Wprawdzie ich treścią może być m. in. określenie zakresu dopuszczalnych zmian, które mogą być w wprowadzone przy zabytku, zawierając tym samym elementy treściowe przyszłego rozstrzygnięcia, pozwalającego na ich dokonanie, co prowadzi do samozwiązania się organu konserwatorskiego wydanym zaleceniem. Nie ulega jednak wątpliwości, że zalecenia konserwatorskie określają sposób korzystania z zabytku, jego zabezpieczenia i wykonania prac konserwatorskich, a także zakres dopuszczalnych zmian, które mogą być wprowadzone w tym zabytku i w tym zakresie wiążą inwestora. W związku z tym Sąd uznał, że można je zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej.

Należy jednak podnieść, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem rozpoznając skargę w pierwszej kolejności Sąd zobligowany jest ustalić, czy podmiotowi wnoszącemu skargę przysługuje legitymacja skargowa. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zatem skarga może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (zob. postanowienie NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2719/12 oraz z 27 stycznia 2011 r., sygn. II FSK 2500/10, dostępne w Internecie). Legitymacja do wniesienia skargi oznacza zatem, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała legitymacji do wniesienia skargi. Należy bowiem zauważyć, że z treści art. 27 u.o.z. wynika, że zalecenia konserwatorskie Sąd wydawane wyłącznie na wniosek (a nie z urzędu). Przy czym wniosek ten może być złożony wyłącznie przez właściciela lub posiadacza zabytku. Nie ulega wątpliwości, że zalecenia te odnoszą się do wnioskodawcy jako dysponenta zabytku. Przedmiotowe zalecenia konserwatorskie zostały wydane na wniosek inwestora, któremu skarżąca oddała przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 233 Kodeksu cywilnego w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych, w związku z czym w wypadkach nieuregulowanych w art. 232-243 Kodeksu cywilnego i w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste należy posługiwać się analogią przede wszystkim do art. 142-154 Kodeksu cywilnego, zamieszczonych w dziale II tytułu I księgi drugiej Kodeksu cywilnego, dotyczących treści i wykonywania własności - w tym także art. 145 i 231 Kodeksu cywilnego. Zatem - z zastrzeżeniem odmienności wynikającej z różnicy obu praw - wieczysty użytkownik jest uprawniony do takiego korzystania z nieruchomości, które nie narusza uprawnień właściciela i nie przekracza zakresu prawa wieczystego użytkowania jako prawa na rzeczy cudzej. W zasadzie jest to korzystanie takie jak właściciela, z tym zastrzeżeniem, że nigdy nie może uszczuplać prawa własności właściciela gruntu - dlatego powinno być wykonywane cum salva rei substantiae (por. orzeczenie z 17 stycznia 1974 r., III CRN 316/73, LexPolonica nr 301437 (OSNCP 1974, nr 11, poz. 197, uchwała z 23 lipca 2008 r., III CZP 68/08 OSNC 2009, nr 7-8, poz. 109, postanowienie SN z 25 marca 2004 r., II CK 105/03, Lex nr 794952 oraz wyroki z 28 września 2000 r., IV CKN 103/00, Lex nr 52513 i z 17 kwietnia 1997 r., I CKU 32/97, Lex nr 863071, z 2 czerwca 2016 r., I CSK 533/15, Lex nr 2076681; Rudnicki Grzegorz, Rudnicki Stanisław, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, wyd. X, LexisNexis 2011). Pomijając zatem fakt, że przedmiotowe zalecenia konserwatorskie w ogóle nie zostały skierowane do skarżącej, a tym samym nie nałożyły na nią żadnego obowiązku, to oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste pozbawiło skarżącą możliwości ich kwestionowania. W tej sytuacji bowiem jedynym podmiotem uprawnionym do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jest użytkownik wieczysty, a nie skarżąca jako jej właściciel, zaś użytkownik wieczysty zaleceń konserwatorskich nie kwestionuje. Nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że – jak twierdzi skarżąca – podpisanie umowy wieczystego użytkowania nieruchomości zostało uzależnione od dopuszczenia przez organ możliwości realizacji określonej koncepcji zagospodarowania nieruchomości, czy też że stanowisko organu może spowodować rozwiązanie umowy o użytkowaniu wieczystym. Okoliczności te dotyczą wyłącznie kwestii stosunków pomiędzy skarżącą jako właścicielem a inwestorem jako użytkownikiem wieczystym i mogą świadczyć co najwyżej o interesie faktycznym skarżącej, ale nie interesie prawnym. Podobnie okoliczność, że skarżącej doręczano pisma organu w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia dla istnienia legitymacji do wniesienia skargi. Jak wynika ze stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę organ kwestionuje interes prawny skarżącej. Nawet jednak gdyby istnienie takiego interesu stwierdził, to Sąd nie związany tą oceną organu.

Natomiast pełnomocnikowi organu należy wyjaśnić, że ustalenie braku legitymacji do wniesienia skargi jest rezultatem badania interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który jest instytucją prawa materialnego. W związku z tym brak legitymacji czynnej, co do zasady, skutkuje oddaleniem skargi (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 115/16). Jedynie w przypadku wniesienia skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, Sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarga dotyczy czynności, o której mowa w art. 3 § 4 p.p.s.a., a w związku z tym przepis ten nie ma zastosowania.

Ponadto wyjaśnić należy, że stosowanie do art. 200 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji przysługują wyłącznie skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, w razie uwzględnienia skargi. W związku z tym wniosek o zasądzenie kosztów sądowych na rzecz organu nie znajduje podstawy prawnej.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.