Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 913/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Naczelnik Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 436/15 odrzucające skargę J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r. nr XL/291/2006 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Człuchowie w dniu 21 września 2006 r. podjęła uchwałę nr XL/291/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego: Grodzisko, Zamek, Las komunalny i ośrodek sportu i rekreacji (OSiR) nad Jeziorem Rychnowskim w Człuchowie. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15, art. 16 ust. 1, art. 17, art. 29 i art. 34 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142, poz. 1591 ze zm.).

W dniu 5 września 2012 r. J. G. zwrócił się do Rady Miasta Człuchowa z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia 21 września 2006 r. nr XL/291/2006 w części dotyczącej działki nr [...] położonej przy ul. [...] w C., stanowiącej jego własność. Zdaniem skarżącego uchwała ta narusza zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Człuchowa z dnia 15 czerwca 1998 r. poprzez ograniczenie powierzchni zabudowy do 300 m², zakaz lokalizacji reklam i wyznaczenie linii zabudowy w odległości 15 metrów od krańca ulicy [...] oraz od granicy sąsiednich działek.

Rada Miejska w Człuchowie, uchwałą z dnia [...] października 2012 r. nr [...], odmówiła uchylenia uchwały z dnia 21 września 2006 r. nr XL/291/2006 w części dotyczącej działki nr [...] położonej w C. przy ul. [...].

W związku z nieuwzględnieniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r. nr XL/291/2006, domagając się jej uchylenia w części dotyczącej nałożonych ograniczeń w stosunku do działki nr [...] oznaczonej symbolem [...].

Na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i skarga w istocie dotyczą uchwały Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r. nr XL/291/2006 zmienionej uchwałą Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 28 marca 2008 r. nr XXVI/140/2008 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego Grodzisko, Zamek, Las komunalny i Ośrodek Sportu i Rekreacji (OSiR) nad Jeziorem Rychnowskim w Człuchowie w zakresie załącznika graficznego.

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 761/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r. nr XL/291/2006.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Człuchowie.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 226/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że pełnomocnik organu podniósł, iż Rada Miejska w Człuchowie w dniu 14 lipca 2008r. podjęła uchwałę nr XXXIII/178/08 w sprawie rozpatrzenia wezwania J. G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. (wpływ przekazania wg. właściwości 23 czerwca 2008 r.) do usunięcia naruszenia prawa, którą odmówiła zmiany uchwały nr XL/291/2006Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenu. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że uchwałę załączoną do pisma Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia [...] lipca 2008 r. skarżący odebrał osobiście w dniu 21 lipca 2008 r. Wobec tego skarżącemu prawo do wniesienia skargi na uchwałę z dnia 21 września 2006 r. przysługiwało w związku z tym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a ponieważ z tego prawa nie skorzystał we właściwym terminie, to utracił prawo do skutecznego wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył treść przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) i wskazał, że z treści tego przepisu wynika, że koniecznym warunkiem formalnym do skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie wezwanie organu gminy, który wydał zaskarżoną uchwałę, do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, dokonanego przez wydanie zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny podał, że podziela pogląd wyrażony w postanowieniu wydanym w składzie 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie, a następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Wskazano, że pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Wezwanie to jest czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu kontrolę uchwały rady gminy lub zarządzenia organu wykonawczego gminy pod względem ich zgodności z prawem. Wezwanie to konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone oraz zaskarżoną uchwałę (zarządzenie).Nie można instytucji wezwania, o której mowa w powoływanym art. 101 ust. 1 traktować jak czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby wezwanie znaczenia prawnego i powodowałby destabilizację obrotu prawnego. Ponadto takie rozumienie wezwania stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na podstawie ww. przepisu w pozycji uprzywilejowanej, niż inne podmioty wnoszące skargi na podstawie innych przepisów. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, jak i przepisem art. 79.

NSA stwierdził, że w związku z okolicznościami wskazanymi w skardze kasacyjnej popartymi załączonymi do niej dowodami, zachodzi konieczność wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji kwestii dopuszczalności wniesionej przez skarżącego w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. skargi na uchwałę nr XL/291/2006 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r. pod względem spełnienia warunków formalnych do jej wniesienia.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016 r., na podstawie art. art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), - dalej p.p.s.a. odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o pewnej wartości, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, kwestii zastosowania określonego przepisu, prawa do wydania takiej, a nie innej decyzji. Nadto stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą ten sąd, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koniecznym jest ustalenie, czy skarżący skutecznie, a więc w sposób umożliwiający rozpoznanie przez sąd zarzutów dotyczących planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości skarżącego wniósł skargę na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji winien przy dokonywaniu wskazanej wyżej oceny dopuszczalności skargi uwzględnić złożone przez pełnomocnika Rady Miejskiej w Człuchowie przy skardze kasacyjnej dowody, tj.:

• pismo skarżącego z dnia 13 kwietnia 2008 r. skierowane do Wojewody Pomorskiego. W piśmie tym skarżący wniósł o uznanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej nieruchomości [...] za nieważny z mocy prawa. W uzasadnieniu skarżący powołał się na przeprowadzoną dyskusję nad planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącą nieruchomości [...], a zwłaszcza linii zabudowy, ograniczeń dotyczących całej nieruchomości, wodociągu miejskiego. Skarżący podniósł, że w trakcie dyskusji zaprotokołowano, że w stosunku do Studium Kierunków Rozwoju Miasta Człuchowa nie zostały wprowadzone żadne dodatkowe ograniczenia-zgodnie ze Studium jest to teren zabudowy siedliskowej a linię zabudowy wskazano na mapie i określono na 9 metrów od drogi co było zgodne z wcześniejszą decyzją o warunkach zabudowy. Plan uchwalony różni się od tego co zostało już ustalone.

• pismo Wojewody Pomorskiego skierowane do Przewodniczącej Rady Miasta Człuchowa z dnia 18 czerwca 2008 r. przekazujące według właściwości skargę złożoną w oparciu o art. 227 i 228 k.p.a. przez skarżącego dotyczącą zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismo zostało przesłane skarżącemu. W piśmie tym skarżący został poinformowany, że wniosek sformułowany w skardze z dnia 13 kwietnia 2008 r. brzmiący "wnoszę o częściowe unieważnienie planu zagospodarowania przestrzennego" dotyczy zadań własnych gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Wskazano, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniami podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia –zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

• pismo z dnia 21 lipca 2008 r. wraz z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Człuchowie w sprawie rozpatrzenia wezwania J. G. z dnia 13 kwietnia 2008 r. do usunięcia naruszenia prawa z uzasadnieniem i z dowodem potwierdzenia odbioru przez skarżącego w dniu 25 lipca 2008 r. W piśmie z dnia 21 lipca 2008 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Człuchowie podała, że w odpowiedzi na pismo z dnia 13 kwietnia 2008 r. dotyczące uchwały nr XL /29/2006 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przekazuje uchwałę Rady Miejskiej w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W uchwale tej wydanej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie wezwania skarżącego z dnia 13 kwietnia 2008 r. (wpływ 23 czerwca 2008 r.) odmówiono zmiany przytoczonej wyżej uchwały.

W dniu 1 września 2012 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wezwał Radę Miejską w Człuchowie do usunięcia naruszenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Człuchowa z dnia 15 czerwca 1998 r. poprzez uchylenie uchwały Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r. nr XL/201/2006 w części dotyczącej działki nr [...] położonej przy ul. [...] w C. W dniu 8 maja 2013 r. skarżący sprecyzował swoje żądanie podając, że wezwanie, jak i skarga dotyczą planu uchwalonego w 2006 r., zmienionego w zakresie załącznika graficznego w 2008 r. W uzasadnieniu wezwania wskazano, że efektem naruszenia prawa przy uchwalaniu planu miejscowego dot. ww. nieruchomości jest ograniczenie powierzchni zabudowy do 300m2, zakaz lokalizacji reklam, wyznaczenie linii zabudowy w odległości 15 m od krańca ulicy jeziornej oraz od granicy działki (p. G.) i działki Miasta Człuchów. Uchwałą z dnia 10 października 2012 r. Rada Miejska w Człuchowie odmówiła uchylenia uchwały wskazanej w wezwaniu.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 13 kwietnia 2008 r. wezwał organ do uznania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Człuchowa za nieważny w części dotyczącej nieruchomości [...], z uwagi na wprowadzone zakazy ingerujące w prawo własności skarżącego. Jakkolwiek pismo to zostało wniesione pierwotnie do Wojewody Pomorskiego, to przy piśmie z dnia 18 czerwca 2008 r. zgodnie z właściwością zostało przekazane do Rady Miejskiej w Człuchowie, o czym skarżący został powiadomiony wraz z pouczeniem o treści art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W związku z powyższym, skargę zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. należało wnieść w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie. Rada Miejska w Człuchowie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. i doręczając ją skarżącemu wraz z pismem przewodnim z dnia 21 lipca 2008 r. - w dniu 25 lipca 2008 r. W piśmie z dnia 21 lipca 2008 r. oraz w treści uchwały Rada Miejska powołała się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz wezwanie skarżącego z dnia 13 kwietnia 2008 r. (z data wpływu 23 czerwca 2008 r.).

Pismem z dnia 1 września 2012 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez Radę Miejską w Człuchowie uchwałą w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Miejska w Człuchowie udzieliła odpowiedzi na wezwanie z dnia 1 września 2012 r. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą uchylenia uchwały nr XL/291/2006 w części dotyczącej działki nr [...] położonej w Człuchowie, przy ul. [...]. W dniu 9 listopada 2012 r. skarżący wniósł skargę do Sądu zaskarżając powyższą uchwałę.

Zarówno w wezwaniu z dnia 13 kwietnia 2008 r., jak i w wezwaniu z dnia 1 września 2012 r., skarżący wskazywał, że naruszenie prawa dokonanego przez Radę Miejską polegało na ograniczeniu powierzchni zabudowy do 300m2, zakazie lokalizacji reklam oraz na niezachowaniu dotychczasowej linii zabudowy ulicy Jeziornej. W wezwaniu z dnia 13 kwietnia 2008 r. dodatkowo wskazano na zakaz tymczasowych obiektów budowlanych. Zatem zarówno w piśmie z dnia 13 kwietnia 2008 r., jak i z dnia 1 września 2012 r. skarżący wskazywał na tożsame naruszenia prawa, jakich w jego ocenie dopuścił się organ podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego naruszającą prawo do zabudowy i zagospodarowania działek będących własnością skarżącego.

Sąd podkreślił, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest czynnością prawną przysługującą podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu są bezskuteczne i nie są wezwaniami w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Innymi słowy czynność polegająca na wezwaniu w do usunięcia naruszenia prawa nie może być powtarzana wielokrotnie, bez ograniczeń, gdyż będąc surogatem środka odwoławczego przysługuje danej osobie w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie.

Dlatego też tożsame pismo z dnia 1 września 2012 r. potraktowane przez skarżącego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jest bezskuteczne wobec wcześniejszego wezwania zawartego w piśmie z dnia 13 kwietnia 2008 r., przekazanego Radzie Miasta W Człuchowie w dniu 18 czerwca 2008 r. (data wpływu do Rady Miasta w dniu 23 czerwca 2008 r.). Tym samym skarga J. G. wniesiona w następstwie powtórnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest spóźniona, a więc niedopuszczalna i z tego powodu podlega odrzuceniu.

Pismem z dnia 12 lutego 2016 r. J. G. wniósł zażalenie na postanowienie Sądu z dnia 8 stycznia 2016 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 10, 16, 90, 91 § 1 i 2 w zw. z art. 162 i 163 p.p.s.a. przez wyznaczenie z urzędu trzech kolejnych terminów rozpraw na posiedzeniu jawnym a ostatecznie rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym, bez zawiadomienia strony skarżącej o zmianie trybu rozpatrywania sprawy, gdzie pełnomocnik usprawiedliwił nieobecność na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. i wnosił o zmianę terminu;

2. art. 91 § 3 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia jej istoty, stosownie do wskazań zawartych w wyroku NSA sygn. akt II OSK 2261/13 z dnia 24 kwietnia 2015 r., tj. kwestii dopuszczalności wniesionej skargi z dnia 9 listopada 2012 r. bez zbadania charakteru prawnego skargi J. G. z dnia 13 kwietnia 2008 r. skierowanego do organu nadzoru Wojewody Pomorskiego i legalności jej przekazania na podstawie art. 228 k.p.a. organowi, którego dotyczyła skarga. Ponadto w sytuacji zmiany w trakcie rozpatrywania sprawy z trybu jawnego na niejawny uniemożliwienie stronie skarżącej przedstawienia stanowiska procesowego w sprawie, jak też złożenia wyjaśnień do sprawy;

3. art. 153 p.p.s.a. przez powołanie się na ocenę prawną NSA zawartą w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2261/13 w sytuacji, gdy była ona generalną i abstrakcyjną i wymagała od Sądu dalszej szczegółowej analizy charakteru prawnego skargi skarżącego z dnia 13 kwietnia 2008 r. skierowanej do organu nadzoru Wojewody Pomorskiego, jak też zbadania legalności jej przekazania w trybie art. 228 k.p.a. do Rady Miejskiej w Człuchowie pismem z dnia 18 czerwca 2008 r. oraz porównania co do treści merytorycznej i zakresu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 września 2012 r. w zw. z art. 227 k.p.a. i art. 90, 91 i 93 ustawy o samorządzie gminnym;

4. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne uznanie, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 września 2012 r. nie wywołuje skutków prawnych, pomimo że Rada Gminy w Człuchowie uznała to wezwanie za prawidłowe i pierwsze w sprawie, w konsekwencji podejmując w dniu [...] października 2012 r. uchwałę odmowną nr [...] i gdzie ta uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym do chwili obecnej;

5. art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie przekroczenia terminu w złożeniu skargi z dnia 9 listopada 2012 r. do WSA w Gdańsku i jej odrzucenie zaskarżonym postanowieniem

J. G. zarzucił również nieważność postępowania w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. tj. pozbawienia strony możności obrony jej praw, będące skutkiem wskazanych nieprawidłowości poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o jego uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy rozpoznać zarzut zażalenia dotyczący nieważności postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego strona nie została pozbawiona możności obrony jej praw, tym bardziej, że pełnomocnik strony był zawiadamiany o terminach rozprawy, na jego wnioski terminy te były odraczane i miał możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Dlatego też zarzut zażalenia dotyczący nieważności postępowania w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt OSA 2/02 (publ. ONSA z 2003 r., Nr 1, s. 2), zgodnie z którym wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonego aktu jednokrotnie. Następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Nie ulega wątpliwości, że wezwanie jest czynnością procesową (formalną), powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu zmianę (uchylenie) uchwały lub zarządzenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego. Wezwanie organu do samokontroli aktu konkretyzuje podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i akt będącą tego przyczyną. Organ, do którego wniesiono wezwanie może je uwzględnić lub też zachować się biernie.

Instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest surogatem środków zaskarżenia, o jakich mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Przyjęcie takiego poglądu pozbawiałoby to działanie znaczenia prawnego, byłoby zaprzeczeniem jego istoty i powodowałoby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawić bezpieczeństwo tego obrotu. Ponadto takie rozumienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stawiałoby wnoszących skargi do sądu administracyjnego na akty organów jednostek samorządu terytorialnego w pozycji bardziej uprzywilejowanej niż inne podmioty, wnoszące skargi na podstawie innych przepisów (np. osoby, które wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji, a następnie skargę). Nie ulega przy tym wątpliwości, że ilekroć przepisy stanowią o środkach odwoławczych (art. 108 § 1, art. 125 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 1, art. 130 § 1 i 2, art. 141 § 1 k.p.a.), dotyczą one prawa określonego podmiotu (strony) do jednokrotnego wniesienia danego środka (odwołania, zażalenia) od konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia). Przyjęcie poglądu, że ten sam podmiot może wielokrotnie składać to samo wezwanie do tego samego organu i co należy podkreślić w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego aktu, byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich podmiotów wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, jak i z przepisem art. 78 Konstytucji RP.

To utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, podziela w pełni Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1199/10, z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. II OSK 289/10, z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 552/08, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2/12, z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 545/15, publ. www.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Gdańsku, że w niniejszej sprawie termin do wniesienia skargi winien być liczony od daty pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co miało miejsce w dniu 18 czerwca 2008 r. Ponownie złożone pismo skarżącego traktowane przez niego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie mogło otworzyć skarżącemu drogi do skutecznego złożenia kolejnej skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 21 września 2006 r., nr XL/291/2006. Bez znaczenia jest również fakt, iż Rada Miejska w Człuchowie odpowiedziała na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżącego z dnia 5 września 2012 r. odmowną uchwałą z dnia [...] października 2012 r., gdyż takie pismo należy uznać za informacyjne dla skarżącego i sam fakt podjęcia tej uchwały przez Radę Miejską w Człuchowie nie może, mając powyższe rozważania na uwadze, ponownie otworzyć termin dla skarżącego do wniesienia skargi na uchwałą z 21 września 2006 r. Dlatego też zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., bowiem WSA w Gdańsku trafnie przyjął, że skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona po upływie terminu.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia naruszenia art. 10, 16, 90, 91 § 1 i 2 w zw. z art. 162 i 163 p.p.s.a. należy podkreślić, że sam fakt rozpatrywania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie jest równoznaczny z pozbawieniem strony prawa do działania w postępowaniu sądowym. Nie można bowiem uznać, że skorzystanie z przewidzianej ustawą instytucji procesowej, jaką jest posiedzenie niejawne, może stanowić przesłanki do uznania, iż strona została pozbawiona możności obrony jej praw (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2003 r. sygn. akt II SAB 18/03 , ONSA 2004r nr 2 poz.69). Jednocześnie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 91 § 3 p.p.s.a. sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika. Jest to uprawnienie sądu z którego może skorzystać w sytuacji powzięcia wątpliwości i niemożliwości dokładnego wyjaśnienia sprawy na podstawie akt sprawy. Natomiast w przypadku gdy sąd uznał, iż sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie ma on obowiązku wzywania strony do osobistego stawiennictwa. Dlatego też zarzut zażalenia naruszenia art. 91 § 3 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.

Odnosząc się do wniosku w zakresie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady nie jest zatem uprawniony do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w orzeczeniu, które nie jest jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 209 p.p.s.a. Brak jest w tym przepisie podstaw do zamieszczania orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w innych orzeczeniach, kończących postępowanie w danej instancji, niż wymienione w tym przepisie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSA i WSA 2008/2/23.