Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 699/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4,  art. 35,  art. 32,  art. 34
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: par. 12,  par. 323,  par. 324
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego
article: par. 5
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
article: art. 10,  art. 73,  art. 78
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T B, M B i C B na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 lutego 2009 r., nr [...] Starosta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L.M. pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na hotel z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą: sieć wodno-kanalizacyjną elektroenergetyczną, parkingi i tereny zielone, na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w T.. W decyzji stwierdzono również, że w obszarze oddziaływania planowanego obiektu znajdują się działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli współwłaściciele działki nr [...] - T.B. i C. B. - przy czym odwołanie T. B. wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 1 kwietnia 2009 r. a C. B. w dniu 29 czerwca 2009 r. - po doręczeniu mu postanowienia Starosty T. z dnia 28 maja 2009 r. o odmowie uzupełnienia ww. decyzji. Odwołanie T. B. przekazane zostało do organu drugiej instancji w dniu 7 września 2009r.

T.B. zarzucił w swoim odwołaniu istotne naruszenie:

1/ art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez oparcie pozwolenia na budowę na decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 25 kwietnia 2008 r., zmienionej następnie decyzjami z dnia 3 listopada 2008 r. oraz z dnia 19 grudnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która nie posiada konstytutywnych cech wymaganych prawem - jest niekompletna i niewykonalna - nadto wydana została z naruszeniem art. 10 k.p.a. (co zostało szeroko w odwołaniu argumentowane); zdaniem strony już samo dołączenie do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy nie spełniającej kryteriów ustawowych, stanowiło przeszkodę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2/ § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż planowany obiekt znajduje się "poniżej 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną - według projektu część frontowa inwestycji usytuowana jest w odległości 2,7 m od granicy z działką nr [...]; [...]/ § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - przez brak na części graficznej projektu zagospodarowania działki wymiarów, odległości od granicy z działką nr [...] oraz przez brak określenia na tym projekcie rodzaju i zasięgu uciążliwości; § 11 i § 12 ww. rozporządzenia - przez nieuwzględnienie specyfiki etapu przebudowy, nie odzwierciedlenie jej w projekcie i nie wykazanie jakie roboty budowlane - w jakiej kolejności mają być wykonywane w ramach przebudowy i jaka w ich wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych, tym samym niemożliwe było sprawdzenie, czy nie następuje niedopuszczalna zamiana parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy i inne. Nadto odwołujący się zarzucił sprzeczność pozwolenia na budowę z wynikami analizy stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zatwierdzonej szerokości elewacji frontowej oraz dachu oraz nieważność decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia 6 lutego 2009 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy i oparcie się organu na nieostatecznej decyzji wydanej w tym względzie.

Wskazał również na naruszenie art. 123 k.p.a. przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpatrzeniem zażalenia T. B. na postanowienie Starosty T. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 2009r. (Postanowieniem z dnia 21 maja 2009 r. Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty – przyp. Sądu). Naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego w postaci kwestii wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, co w rezultacie prowadzić miało również do naruszenia art. 10 k.p.a. przez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Natomiast C. B. w swoim odwołaniu oprócz przedstawionych wyżej zarzutów, wskazał również na:

1/ naruszenie art. 5 w związku z art. 62 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo nie zapewnienia wymogów spełnienia bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, ochrony przed hałasem i drganiami, możliwości utrzymania właściwego stanu technicznego, warunków bezpieczeństwa i ochrony zdrowia osób przebywających na budowie, co wynika z braku w aktach sprawy dokumentów w postaci protokołów z okresowych kontroli obiektu istniejącego; art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego przez zezwolenie na budowę obiektu w niezgodnej z prawem odległości od uprawianych aktualnie gruntów rolnych na działce nr [...]; § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez przyjęcie projektu pomimo nie określenia w jego opisie technicznym formy architektonicznej projektu budowlanego; § 12 ust. 4 ww. rozporządzania, gdyż część rysunkowa projektu przebudowy istniejącego obiektu nie wyróżnia graficznie stanu istniejącego.

Decyzją z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu odwołania T. B., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Następnie decyzją z dnia 18 sierpnia 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem C. B., wobec uprzedniego zakończenia postępowania odwoławczego odnośnie decyzji Starosty nr [...], decyzją z dnia 21 maja 2009r. wydaną w wyniku odwołania T. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 423/09 - po rozpoznaniu skargi C. B. - w punkcie pierwszym wyroku uchylił obie wskazane wyżej decyzje organu odwoławczego, w punkcie drugim orzekł, że nie mogą być one wykonywane, w punkcie trzecim orzekł o kosztach postępowania. W ocenie Sądu postępowanie odwoławcze dotknięte było wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, gdyż wydanie decyzji odwoławczej merytorycznej nastąpiło z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., co wiązało się z brakiem łącznego rozpatrzenia obu odwołań. Nie zaistniały natomiast - zdaniem Sądu - podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na powołaną w skargach podstawę do wyłączenia organu lub pracownika. Sąd stwierdził również, że nie może wypowiedzieć się na tym etapie na temat merytorycznych zarzutów skarżących, gdyż prowadziłoby to do przesądzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Podkreślił jednak, że z uwagi na treść art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jak też z uwagi na art. 16 k.p.a. - organ architektoniczno-budowlany związany był decyzją o warunkach zabudowy, nawet gdyby rażąco naruszała prawo. Za trafne uznano też stanowisko organu o braku podstaw do zawieszania postępowania ze względu na złożenie podania o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. B.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. , sygn. akt II OSK 971/10 oddalił skargę kasacyjną.

Konsekwencją zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych była konieczność rozpatrzenia przez Wojewodę D. odwołań T. B. oraz C. B. od decyzji Starosty T. z dnia 27 lutego 2009 przy uwzględnieniu oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2009 r.

W toku prowadzonego ponownie postępowania odwoławczego współwłaściciele działki nr [...] w licznych pismach kierowanych do organu, uzupełnili zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując na naruszenie: § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez zatwierdzenie projektu budowlanego, który na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki nie obejmuje w obrysie projektowanego budynku jego części frontowej (od strony z działką nr [...]) stanowiącej - posadowioną na fundamencie - konstrukcję żelbetową złożoną ze ściany, słupów, podciągów stropu; § 6 ust. 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia przez akceptację projektu budowlanego, pomimo, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony w nieczytelnej technice graficznej oraz zastosowano w nim oznaczenia graficzne nieokreślone w polskich normach ani nieobjaśnione w legendzie, mające postać przerywanej czerwonej linii (na rys. o krótszych kreskach i mniejszych odstępach między nimi); naruszenie § 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż objęty projektem budynek i związane z nim urządzenia nie zostały zaprojektowane w taki sposób aby poziom hałasu nie stanowił zagrożenia dla zdrowia a także umożliwiał pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach; § 324 ww. rozporządzenia w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w związku z art. 113 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo, że poziom hałasów drgań przenikających do środowiska będzie przekraczać dopuszczalne tymi przepisami wartości; naruszenie § 12 - 14 rozporządzenia MSWA w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdyż w projekcie nie przewidziano drogi zgodnej z tymi przepisami - nie ustalono którędy ma przebiegać droga przeciwpożarowa i nie zapewniono wystarczającego miejsca na ulokowanie takiej drogi z dostępem do budynku. Podniesiono również, że projekt budowany a konkretnie projekt zagospodarowania działki, sprzeczny jest z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż przewiduje dwukrotnie większy wskaźnik zabudowy niż wynikający z decyzji o warunkach zabudowy. Przy obliczaniu tego wskaźnika należy bowiem brać pod uwagę zarówno zabudowę kubaturową jak i powierzchniową - a więc utwardzone dojazdy, miejsca postojowe, które powstają w miejsce powierzchni biologicznie czynnej.

M. B., C. B. oraz T.B. występowali również do Wojewody z licznymi wnioskami dowodowymi. Wnoszono o przeprowadzenie dowodu - również jako dowodu przeciwko treści dziennika budowy - z nagrania na dostarczonej organowi odwoławczemu płycie DVD zawierającej trzy filmy mające obrazować fakt prowadzenia w dniu 21 grudnia 2009 r. tj. w czasie gdy obowiązywało sądowe orzeczenie o wstrzymaniu wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, robót budowanych polegających na betonowaniu elementów obiektu; dowodu z zeznań świadków będących pracownikami firmy która dostarczyła beton oraz policjantów obecnych na terenie budowy w dniu zdarzenia jak też ze wskazanych przez strony dokumentów na okoliczność realizowania w czasie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 21 grudnia 2009 r. robót budowanych przy spornym obiekcie; dowodu z akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oraz z akt Prokuratury Rejonowej w T. nr [...] dla potwierdzenia powyższej okoliczności; z inwentaryzacji robót budowanych do wykonania których organ winien zobowiązać inwestora; z oględzin budowy.

Nadto w toku postępowania odwoławczego strony skarżące składały sukcesywnie kolejne wnioski o zawieszenie postępowania odwoławczego (M. B. z dnia 13 października 2010 r. T. B. z dnia 18 października 2010 r., C. B. z dnia 25 listopada 2010 r. T. B. z dnia 14 grudnia 2010 r.) a Wojewoda kolejnymi postanowieniami odmawiał zawieszenia postępowania odwoławczego z przyczyn podanych we wnioskach (postanowienia z dnia 18 listopada 2010 r. nr [...] i nr [...], z dnia 9 grudnia 2010 r. nr [...], z dnia 20 grudnia 2010 r. [...] i nr [...]).

Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda D. decyzją z dnia 23 grudnia 2010 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania C. B. i T. B. - utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia 27 lutego 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu organ przytaczając treść art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, po analizie wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji, stwierdził, że spełnione zostały wszystkie warunki konieczne dla uzyskania przedmiotowego pozwolenia.

Zdaniem organu projekt budowlany zgodny jest z decyzją Burmistrza Gminy T. z dnia 25 kwietnia 2008 r. zmienioną decyzją tego organu z dnia 3 listopada 2008 i z dnia 19 grudnia 2008 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zachowane zostały wymogi co do funkcji zabudowy oraz minimalnej odległości budynków, wynikające z ustawy o drogach publicznych oraz z rozporządzania w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do których to przepisów odsyła decyzja o warunkach zabudowy. Zaznaczono, że według art. 41 ust. 3 ustawy o drogach publicznych minimalna odległość obiektu od drogi publicznej wynosi 6 m. Dlatego za dopuszczalną uznano zabudowę (od strony ul. K. i L.) występującą powyżej tej odległości (ponad 13 m) od granicy z działkami drogowymi. Zdaniem organu zachowane zostały również warunki co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ustalonego na 0,30, szerokości elewacji frontowej (do 50 m), wysokości kalenicy - nie większej niż 12 m. Decyzja uwzględniającą zmiany, nie wprowadziła szczególnych ograniczeń co do kształtu dachu oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. W projekcie zachowano także wymaganą ilość miejsc parkingowych - tj. 64 miejsca postojowe, wobec wymaganych 10 stanowisk postojowych na każde 1000 m2 powierzchni podstawowej usług. Powierzchnia usługowa budynku wynosi niespełna 5000 m2, zatem zapewniono wystarczającą ilość miejsc parkingowych. Organ odwoławczy nie uznał natomiast zarzutu przekroczenia tego wskaźnika wielkości zabudowy podając, że odnosi się on do zabudowy kubaturowej obiektu budowlanego a nie do terenu biologicznie czynnego. Natomiast wskaźnik terenu biologicznie czynnego określony został w § 39 rozporządzenia w spawie warunków technicznych, z tym, że odnosi się on do działek budowanych przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, budynki opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania. Wielkość minimalna powierzchni terenu biologicznie czynnego określona została na co najmniej 25 % powierzchni działki, z tym zastrzeżeniem, że plan miejscowy może określać inny procent. Samo wykorzystanie terenu pod drogi i chodniki oraz jego utwardzenie nie ma wpływu na obliczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy ustalonego w decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu i w toku postępowania odwoławczego Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Bezprzedmiotowe są przede wszystkim zarzuty odnoszące się do prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, gdyż organ architektoniczno - budowlany, związany jest ostateczną decyzją administracyjną, co zostało w niniejszej sprawie potwierdzone również w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również prowadzenie przez uprawnione organy postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie stanowi zagadnienia wstępnego. Nie jest to kwestia otwarta, nieprzesądzona przez inny organ. Nie stwierdzono również, aby w ramach wznowionego postępowania mającego za przedmiot ostateczną decyzję o warunkach zabudowy wstrzymana została wykonalność tej decyzji pomimo możliwości wynikającej z art. 152 § 1 k.p.a. Nadto wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nie powoduje automatycznego skutku uchylenia takiej decyzji. Kwestia zawieszenia postępowania ze względu na wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy była też przedmiotem rozpatrzenia w toku postępowania i organ nie znalazł ku temu przesłanek.

Zdaniem Wojewody projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym, z przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślono, że zachowane zostały warunki

wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków techniczno- budowanych, przy czym zauważono, że podstawę oceny organu stanowiły przepisy rozporządzenia sprzed jego zmiany dokonanej rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego nowych przepisów nie stosuje się, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie złożony został wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowanego.

Analizując zgodność przyjętych rozwiązań z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, organ ustalił, że warunki określone w tych przepisach zostały zachowane. Odległość ścian budynku od granicy z wszystkimi działkami sąsiednimi jest większa niż 4 m, co spełnia wymogi § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Natomiast w odległości 2,7 m od granicy z działką sąsiednią tj. działką nr [...] (stanowiącą własność inwestora) zaprojektowana została kanalizacja deszczowa oznaczona czerwoną linią na rysunku projektu, do której nie mają zastosowania odległości wynikające z § 12. Dotyczą one bowiem wyłącznie lokalizowania budynków. Ściana budynku została natomiast zaprojektowana w odległości 8,05 m od granicy z działką nr 7 stanowiącą współwłasność stron postępowania kwestionujących planowane zamierzenie inwestycyjne. Nie daje się również stwierdzić naruszenia normatywnych odległości od granicy z działką inwestora nr [...] - oddzielającą jego działkę od działki skarżących. Jej szerokość w tej jej części gruntu w której graniczy on z działkami nr [...] (teren inwestycji) i działką nr [...], obliczona według skali w jakiej sporządzono projekt zagospodarowania terenu, wynosi około 2-3 m, a więc nie ma możliwości zabudowy tej części jakimkolwiek budynkiem. Do tej części gruntu, która nie spełnia wymogów działki budowlanej, nie należy więc odnosić normatywnych odległości z § 12 przywołanego wcześniej rozporządzenia. Nie byłyby spełnione również wymogi wynikające z przytoczonej przez organ definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec braku zabudowań na działkach sąsiednich (co opisano na str. 4 projektu) nie można też stwierdzić, by planowana inwestycja wpływała negatywnie na zapewnienie naturalnego oświetlania o czym mowa w § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oddalenie ściany projektowanego budynku o ponad 8 m od granicy z działką nr [...], jego wysokość ograniczona wysokością kalenicy do 12 m oraz zakładane usytuowanie, pozwalają zdaniem organu wysnuć wniosek, że projektowany budynek nie będzie ograniczał naturalnego oświetlenia w pomieszczeniach budynku, który ewentualnie zostanie wzniesiony na działce nr 7.

Organ odwoławczy stwierdził również, że dla planowanej inwestycji zapewniony został bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co w kontekście brzmienia § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, należy uznać za spełnienie wymagań ochrony przeciwpożarowej. Nadto projekt został pozytywnie uzgodniony z rzeczoznawcą p.poż. Zatem zarzut podnoszony w tym zakresie w toku postępowania nie jest słuszny.

Organ nie dopatrzył się również naruszenia przepisów dotyczących ochrony przed hałasem. Ze względu na rodzaj inwestycji (hotel z restauracją) nie należy zakładać, by w związku z jej funkcjonowaniem wymagane było zastosowanie szczególnych rozwiązań projektowych przed hałasem, gdyż nie powinna ona powodować emisji hałasu ponad dopuszczalne normy. Nadto dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje plan miejscowy, a zgodnie z posiadanymi danymi teren działki nr [...] jest wykorzystywany rolniczo - w takiej sytuacji obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie ustalają wymagań co do dopuszczalnego hałasu. Zarzuty podnoszone w toku postępowania odwoławczego dotyczą natomiast potencjalnego zagospodarowania działki nr [...] poprzez wybudowanie budynku mieszkalnego a nie aktualnego.

Oceniając dalej projekt budowlany organ wskazał, że posiada on dokumenty świadczące o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej, wody i odbiór ścieków. Posiada konieczne opinie rzeczoznawców ds. sanitarno-higienicznych, ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, ds. bezpieczeństwa i higieny pracy - do zgodności z odpowiednimi przepisami. Projekt uzyskał też pozytywną opinię ZUDP oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji zjazdu wraz z uzgodnieniem projektu budowlanego zjazdu. Zawiera również wymaganą § 206 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ocenę techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego w zakresie możliwości jego przebudowy i rozbudowy wraz z opisem sposobu prowadzenia robót. Pod kątem planowanej zabudowy obiektu budowlanego dokonano ekspertyzy technicznej istniejącego budynku i jego elementów. Wskazano, że z uwagi na zakres robót budowlanych przy istniejącym budynku (wyburzenie większości ścianek działowych, usunięcie komina, wykonanie nowych otworów i zamurowań w ścianach nośnych), opisano sposób wykonania nowych otworów i zamurowań w ścianach nośnych (w części pt. "podciągi"). Przewidziano etapowe przeprowadzenie prac rozbiórkowych z uwagi na konieczność zachowania sztywności poprzecznej obiektu budowlanego. Ocenie poddano także wpływ części nowo wybudowanej na istniejący budynek. Zalecono przy tym konsultacje w razie wątpliwości podczas przeprowadzanych prac fundamentowych i rozbiórkowych z autorem opracowania. Do projektu budowlanego dołączono także opinię geotechniczną, z której wynika, że projektowany obiekt zaliczono do I kategorii geotechnicznej, przy prostych warunkach gruntowych. W opinii zawarto także zalecenia co do sposobu i miejsca posadowienia nowo projektowanego budynku a także zalecenia co do prowadzenia robót budowlanych przy fundamentowaniu obiektu. W części rysunkowej, architektoniczno - konstrukcyjnej, elementy istniejącego budynku podlegającego przebudowie wyróżniono w czytelnej technice graficznej. Dotyczy to tak elementów zachowywanych jak i podlegających rozbiórce. Analizując tę część projektu organ doszedł do przekonania, że jest on kompletny i obrazuje wszystkie etapy wykonywanych prac rozbiórkowych i przebudowy. Natomiast, obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku dołączenia do projektu dokumentacji dotyczącej okresowej kontroli obiektu budowlanego - czego domagano się w odwołaniu. Omawiany dokument został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i sprawdzony w wymaganym zakresie. Sporządzona również została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany jest komplety i prawidłowy pod względem wymagań stawianych przez przepisy art. 34 Prawa budowanego oraz rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów Prawa budowlanego oraz przywoływanych już rozporządzeń w sprawie warunków technicznych i szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wykazano również jego zgodność z warunkami zabudowy. Tym samym skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji nie mógł odmówić wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji. Wojewoda wyjaśnił również, że podstawa prawna do rozstrzygania o zmianie sposobu użytkowania wynikają wprost z przepisu art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Przesłanki pozytywne do wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Odnoszącą się do innych zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez współwłaścicieli działki nr [...] organ odwoławczy wskazał, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania (po orzeczeniu sądowym), nie ma obowiązku wzywania inwestora do dokonania inwentaryzacji zrealizowanych już robót budowlanych. Ich przeprowadzenie, a także zakresy, wynikają z przedstawionej do akt sprawy kopii dziennika budowy. Wpisy te w ocenie organu są zgodne. W takiej sytuacji - zdaniem organu - w razie przerwania robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które następnie zostało uchylone, uzasadnione i zgodne z prawem jest ich kontynuowanie w oparciu o nową decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę (por. NSA w wyroku z dnia 9 marca 2009 r. II OSK 1680/08).

Wojewoda wyjaśnił, że nie mógł podlegać uwzględnieniu wniosek dowodowy złożony przeciwko wpisom w dzienniku budowy. Kwestionując prawidłowość wpisów strony zarzuciły bowiem wykonywanie robót budowlanych przy obiekcie w warunkach samowoli budowlanej powołując się na zarejestrowane przez siebie, w dniu 21 grudnia 2009 r. zapis video. Z zarejestrowanego obrazu wynika, że we wskazanym dniu, na terenie budowy, podawany był beton z samochodu ciężarowego. Zgodnie z oświadczeniem C. B. (pismo z dnia 25 listopada 2010 r.) materiał filmowy przekazany był do dyspozycji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.. Oceniając przedstawiony dowód organ stwierdził, że nie może on stanowić potwierdzenia na istnienie samowoli budowlanej inwestora. Okoliczność podawania betonu z samochodu ciężarowego, w kontekście powstawania nowej części obiektu budowlanego, była bowiem przedmiotem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Do kompetencji tego organu w myśl art. 49 i następnych Prawa budowlanego należą sprawy samowoli budowlanej, a nadto ma on prawo wstępu na teren budowy (art. 81 a ust. 1 Prawa budowlanego). W dniu 5 lutego 2010 r. organ nadzoru budowlanego dokonał kontroli budowy, w wyniku której nie stwierdzono, by inwestor od dnia 17 grudnia 2009 r. prowadził jakikolwiek roboty budowlane przy obiekcie budowanym. Fakt ten potwierdził obecny podczas kontroli kierownik budowy. Stwierdzono natomiast, że prowadzono jedynie prace zabezpieczające plac budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 10 listopada 2010 r. powołał się również na ustalenia Policji, która w dniu 21 grudnia 2009 r. interweniowała wskutek zgłoszenia C. B.. Z informacji jakie posiada organ nadzoru budowlanego wynika, że na terenie inwestycji nie wykonywano robót budowlanych, w wyniku których powstałaby nowa część obiektu budowlanego. W rezultacie Komenda Powiatowa Policji w T. odmówiła wszczęcia postępowania w zakresie wykonywanych robót budowlanych po wydaniu wyroku sądu, wobec braku stwierdzenia ich faktycznego prowadzenia w tym okresie. Wobec niestwierdzenia naruszeń przepisów Prawa budowlanego, podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec inwestora nie znalazł również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T.. Według oświadczenia inwestora złożonego w toku postępowania odwoławczego, na terenie budowy wykonane były płyty betonowe na potrzeby bezpieczeństwa dróg wewnętrznych.

W kontekście powyższych ustaleń Wojewoda uznał, że wnioski skarżących o przeprowadzanie dowodów na okoliczność dokonanej samowoli budowlanej, w tym ustalania oraz wzywania celem przesłuchania świadków (osób uczestniczących w

wydarzeniach z dnia 21 grudnia 2009 r.), jako stwierdzone już innym dowodem, nie wymagają przeprowadzenia. Tym samym wnioski te nie zostały uwzględnione, podobnie jak wniosek o zawieszenie postępowania, opierający się na tożsamej argumentacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na konieczność przekazania akt sprawy organowi pierwszej instancji, celem poinformowania przez organ jednej ze stron o możliwości wniesienia odwołania. Szczegółowa argumentacja przedstawiona została w uzasadnieniu postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.

W konkluzji decyzji stwierdzono, że przeprowadzone w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające w związku z uchylającym wyrokiem Sądu wykazało, że wniosek inwestora i załączony do niego projekt budowlany spełniają wymogi stawiane przez przepisy. Natomiast zarzuty podnoszone przez strony przeciwne częściowo nie odnosiły się do okoliczności istotnych dla rozpatrywanej sprawy a w części okazały się nieuzasadnione.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli C. B., M. B. oraz T.B. zarzucając mu w petitum skargi - mające wpływ na wynik sprawy - naruszenie przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego.

W zakresie naruszenia prawa procesowego wskazano na: 1/ art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 81 oraz art. 73 k.p.a. przez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań, z uwagi na nieudostępnienie skarżącym akt sprawy. Uzasadniając ten zarzut skarżący podnieśli, że gdy zgłosili się do Urzędu Wojewódzkiego celem przeglądania akt sprawy przedłożono im jedynie plik niezszytych dokumentów i kserokopii pism o nieponumerowanych kartach, bez okładki, strony tytułowej i bez zestawienia dokumentów czy spisu treści akt. W ocenie skarżących, w takiej sytuacji zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się. Byliby w stanie to uczynić dopiero po skompletowaniu, zszyciu i opisaniu poszczególnych dokumentów jako akt sprawy i zawiadomieniu ich o tym fakcie. Ich zdaniem, przedłożony plik niezszytych dokumentów nie mógł być uznany za akta sprawy. Budziła wątpliwość ich kompletność - brak było odpisów pism doręczonych M. B. i C. B. w dniu 18 listopada 2010 w siedzibie organu odwoławczego. Nadto podczas przeglądania materiałów urzędnik donosił nowe dokumenty. Na potwierdzenie powyższego zarzutu skarżący wnieśli o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu urzędowego - pisma Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia 4 stycznia 2011 r. w którym poświadczono, że akta są nieopisane i nieponumerowane, nie zawierają karty przeglądowej oraz odnotowano konieczność ponownego przesłania zażalenia z kompletem opisanych, ponumerowanych, spiętych i opatrzonych w kartę przeglądową dokumentów.

Zdaniem skarżących naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. należy również wiązać z art. 112 k.p.a. i art. 126 k.p.a. ze względu na zaniechanie zawieszenia postępowania odwoławczego przez Wojewodę i niezwrócenie akt sprawy organowi pierwszej instancji w celu pouczenia M. B. przez Starostę T. o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z 27 lutego 2009 r. Argumentując powyższy zarzut wskazano, że pouczenie w postanowieniu Starosty T. z dnia 28 maja 2009r. o odmowie uzupełnienia ww. decyzji nie informowało M. B. o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, skutkiem czego do dnia dzisiejszego nie skorzystał on z prawa odwołania.

Skarżący uważają, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania odwoławczego pomimo, że wydanie tej decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. wykonywania w dniu 21 grudnia 2009r. przy obiekcie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym naruszono również art. 100 § 1 k.p.a. uznając, że zagadnienie wstępne może jedynie stanowić przedmiot postępowania przed innym organem lub sądem.

W dalszych wywodach skargi wskazano na naruszenie art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 jak też art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów - w tym niezwrócenie się o akta do prokuratury Rejonowej w T. - na okoliczność prowadzenia w dniu 21 grudnia 2009 r. robót budowlanych przy inwestycji w warunkach samowoli w wyniku czego powstała część obiektu budowlanego; nieprzeprowadzenie przez Wojewodę dowodu z biegłych z zakresu akustyki pomimo, że rozpatrzenie podniesionych w toku postępowania zarzutów dotyczących naruszenia norm hałasu, wymagało wiadomości specjalnych; nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin obecnie istniejącej zabudowy i zagospodarowania działki nr [...], mimo żądania przeprowadzenia takiego dowodu zgłoszonego przez T. B..

Według skarżących naruszony został również przepis art. 61 § 3 k.pa., art. 104 oraz art. 37 § 3 w związku z art. 35 k.p.a ze względu na przyjęcie przez Wojewodę, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. nie toczy się postępowanie w sprawie samowolnie wykonywanych przez inwestora robót budowlanych, pomimo że strona wystąpiła do organu nadzoru budowlanego ze stosownym żądaniem, które wszczęło postępowanie przed tym organem i istnieje konieczność zakończenia go przez wydanie decyzji administracyjnej. Naruszono art. 37 § 3 k.p.a. co wyraża się w wadliwym przyjęciu przez organ, że rozpatrzenie zażalenia przez DWINB na niezałatwienie ww. sprawy w terminie, jest rozstrzygnięciem merytorycznym dotyczącym wybudowania części obiektu bez pozwolenia na budowę, podczas, gdy organ ten nie odnosił się do kwestii merytorycznych.

W postępowaniu odwoławczym uchybiono również przepisowi art. 7 k.p.a. z tego względu, że nie nałożono na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji o inwentaryzację wykonanych robót budowlanych.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazali na naruszenie tych przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeń wykonawczych, które były już wskazywane w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym.

W tym względzie podniesiono zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż zaskarżoną decyzją zezwolono na budowę obiektu w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną tj. [...] (od strony z działką nr [...]) mimo, że brak podstaw do pomniejszenia tej odległości w myśl ust. 5 § 12 ww. rozporządzenia - skarżący nie zgodzili się z organem, że ww. przepis nie został naruszony wskazując, że wbrew twierdzeniom organu, w odległości 2,7 m od granicy z działką skarżących nie została zaprojektowana kanalizacja deszczowa. Strony domyślają się, że Wojewoda pomylił oznaczenie projektowanej kanalizacji deszczowej (mającej postać przerywanej czerwonej linii, na rysunku tej o dłuższych kreskach i większych odstępach między nimi) z bardzo podobnym oznaczeniem części frontowej obiektu od strony działki nr [...] bo mającym postać przerywanej czerwonej linii (na rysunku o krótszych kreskach w mniejszych odstępach), dlatego doszło do niezgodnego z rozporządzeniem pomniejszenia odległości od granicy. Powyższa argumentacja wiąże się z kolejnym zarzutem naruszenia § 8 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego - przez zezwolenie na budowę obiektu pomimo nieobjęcia zamieszczonym na części rysunkowej projektu zagospodarowania działki obrysem projektowanego obiektu budowlanego jego części frontowej (od strony z działką nr [...]) stanowiącej posadowioną na fundamencie konstrukcję żelbetową złożoną ze ściany, słupów, podciągów i stropu oraz z zarzutem naruszenia § 6 ww. rozporządzenia przez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, pomimo, że jego część - projekt zagospodarowania terenu - sporządzony został w nieczytelnej technice graficznej oraz zastosowano w nim oznaczenia graficzne nieokreślone w Polskich Normach ani nieobjaśnione w legendzie, mające postać przerywanej czerwonej linii (na rysunku o krótszych kreskach i mniejszych odstępach między nimi).

W sprawie naruszono również § 323 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż objęty projektem budynek i związane z nim urządzenia nie zostały "zaprojektowane i wykonane" w taki sposób aby poziom hałasu na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w sąsiedztwie nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach; § 324 ww. rozporządzenia w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w związku z art. 113 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przez zatwierdzenie projektu budowlanego pomimo, że poziom hałasów drgań które będą przenikać z pomieszczeń obiektu objętego projektem - wbrew § 342 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych - będzie przekraczał wartości dopuszczalne, określone w przepisach odrębnych. Argumentując powyższe zarzuty strony podkreśliły, że planują zabudowę swojej działki obiektami o funkcji mieszkalnej. Tym samym zatwierdzenie projektu budowlanego dla obiektu przeznaczonego - jak wynika z projektu - również na imprezy rozrywkowe czy przyjęcia okolicznościowe, bez jakichkolwiek zabezpieczeń przed zwiększeniem emisji hałasu (odpowiednie izolacje akustyczne pomieszczeń, okien, drzwi), jest niedopuszczalne. Nadto decyzją z dnia 7 września 2010 r. Burmistrz T. ustalił już warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...], co wyklucza - zdaniem stron zabudowę obiektem przeznaczonym na imprezy okolicznościowe nieposiadającym zabezpieczeń przed zwiększonym hałasem.

Podniesiono również zarzut naruszenia § 12 - 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, gdyż w projekcie budowlanym nie zaprojektowano drogi pożarowej zgodnej z tymi przepisami oraz art. 34 ust. 1 i art. 35 ust.1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane przez zaakceptowanie projektu budowlanego sprzecznego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, gdyż projekt ten przewiduje dwukrotnie większy wskaźnik zabudowy niż wynikający z decyzji o warunkach zabudowy. Przy obliczaniu tego wskaźnika należy bowiem brać pod uwagę zarówno zabudowę kubaturową jak i powierzchniową. - a więc utwardzone dojazdy, miejsca postojowe, które powstają w miejsce powierzchni biologicznie czynnej. W ocenie autora skargi chybione jest stanowisko organu, że zarzut powyższy dotyczył przekroczenia wskaźnika terenu biologicznie czynnego, gdyż strona artykułując go wyraźnie wskazywała na sprzeczność ze wskaźnikiem określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Zachowanie wymogów dotyczących tego wskaźnika jest dla skarżących bardzo istotne, gdyż obecnie wykorzystują swoją działkę jako działkę rolną.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że akta sprawy które zostały udostępnione skarżącym w toku postępowania odwoławczego były już przedmiotem oceny WSA i NSA. Dodatkowo skarżącym udostępniono również akta podręczne sporządzane w przypadku przekazywania akt do sądów.

Podczas rozprawy w dniu 28 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymali w całości dotychczasową argumentację skargi wnosząc o przeprowadzenie dowodu z decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości sąsiednich. Sąd zobowiązał skarżącego C. B. do przedłożenia wnioskowanych jako dowód decyzji, postanawiając o przeprowadzeniu dowodu z nich poza rozprawą.

Pełnomocnik uczestnika postępowania L. M. wniósł o oddalenie skargi przedkładając jednocześnie decyzję SKO we W. z dnia 10 października 2011 r. ([...]) w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dniu 3 lipca 2012 r. skarżący przedłożył oryginał decyzji ustalającej warunki zabudowy na cele mieszkaniowe dla działek nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały wyłącznie do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli zaś decyzja dotknięta jest wadliwością określoną w art. 156 k.p.a. Sąd zobligowany jest do stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie dopatrzył się przesłanek dla stwierdzenia jej nieważności. Sąd nie stwierdził również, aby decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszała przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że dla stwierdzenia uchybienia o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 konieczne jest wykazanie kwalifikowanego związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy uchybieniem a jego wpływem na wynik sprawy. Brak takiego związku wyklucza możliwość uchylenia decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, pomimo zaistnienia pewnych uchybień o charakterze procesowym, Sąd nie stwierdził aby mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy co skutkować musiało oddaleniem skargi. Przed przystąpieniem do rozważań o charakterze merytorycznym konieczne było odniesienie się do przedstawionych w skardze zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa procesowego, gdyż uchybienia w tym zakresie mogłyby rzutować na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

W pierwszym rzędzie zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przy czym skarżący zarzut ten argumentują dwojako. Po pierwsze dopatrują się naruszenia zasady czynnego udziału strony z tego względu, że akta sprawy które im przedstawiono do zapoznana się, nie były należycie uporządkowane (opisane, ułożone w porządku chronologicznym, zszyte i ponumerowane) – w związku z tym wskazują również na naruszenie art. 73 k.p.a. Pod drugie - podnoszą, że nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu M. B., gdyż Wojewoda nie zawiesił postępowania i zaniechał zwrócenia akt organowi pierwszej instancji w celu pouczenia M. B. w postanowieniu o odmowie uzupełnienia decyzji, przez Starostę T. o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania od decyzji tego organu z dnia 27 lutego 2009 r. udzielającej pozwolenia na budowę, co uniemożliwiało M. B. złożenie odwołania i wzięcie udziału we wspólnym postępowaniu odwoławczym.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W doktrynie i orzecznictwie zgodnie przyjęto, że czynny udział w postępowaniu wyraża się w prawie jego inicjowania, zgodzie na prowadzenie postępowania (w przypadku wymaganego wniosku strony) oraz w prawie wypowiedzenia się co do treści żądań. W ramach czynnego udziału strony w postępowaniu mieści się również możliwość uczestniczenia w postępowaniu dowodowym, poprzedzającym wydanie orzeczenia. Strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (np. przesłuchaniu świadków, oględzinach), jak też ma prawo do żądania przeprowadzenia dowodów. Tym uprawnieniom odpowiadają obowiązki organu, który musi zapewnić stronie czynny udział we wszystkich czynnościach dowodowych (w tym zawiadamiając o przeprowadzeniu dowodu i umożliwiając udział w nim). Natomiast prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, to tzw. prawo strony do ostatniego słowa - organ obowiązany jest zawiadomić stronę o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Prawo wypowiadania się strony dotyczy wszystkich materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań.

W kontrolowanym postępowaniu odwoławczym tak rozumiany czynny udział stron został skarżącym zagwarantowany. Niezwłocznie bowiem po uzyskaniu prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego a jeszcze przed zwrotem Wojewodzie akt administracyjnych, skarżący składali pisma zawierające wnioski o zawieszenie postępowania, o przeprowadzenie dowodów, oraz przedstawiające liczne zarzuty co do materiałów stanowiących podstawę wydania, decyzji przez organ pierwszej instancji. Wojewoda po przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy zawiadamiał skarżących o podejmowanych czynnościach wiążących się z uzupełnieniem materiału dowodowego, spowodowanym koniecznością wyjaśnienia nowych zarzutów podnoszonych w postępowaniu odwoławczym (w szczególności zarzutu kontynowania przez inwestora robót budowlanych w dniu 21 grudnia 2009 r. po ogłoszeniu orzeczenia WSA uchylającego decyzje odwoławcze Wojewody i wstrzymującego wykonalność decyzji ostatecznej). W dniu 18 listopada 2010 r. Wojewoda poinformował skarżących o możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz o możliwości składania wyjaśnień i dokumentów. Zawiadomienie to C. B. i M. B. odebrali w tym samym dniu w Urzędzie, zaś T.B. w dniu 6 grudnia 2010 r. Z notatki sporządzonej w dniu 18 listopada 2010 r. przez pracownika organu wynika, że C. B. i M. B. umożliwiono zapoznanie się za aktami sprawy, sporządzania z nich notatek i wykonania fotokopii. Kwestionując tę notatkę skarżący potwierdzają w istocie, że udostępniono im zgromadzoną w sprawie dokumentację, z tym, że uważają, że dokumentacja ta nie spełniała kryteriów akt administracyjnych, gdyż nie była zszyta, ponumerowana, opisana i ułożona w chronologicznym porządku.

Zgodnie z art. 73 k.p.a. strona ma prawo wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, również po zakończeniu postępowania. Czynności tych może dokonać w siedzibie lokalu w obecności pracownika. Strona może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem odwoławczym uprawnienia skarżących wynikające z przywołanego wyżej przepisu zostały zachowane. Adnotacje urzędowe sporządzone przez pracownika organu wskazują, że w dniu 18 listopada i w dniu 9 grudnia 2010 r. udostępniono stronom znajdujące się w dyspozycji organu dokumenty zgromadzone w przedmiotowej sprawie, stanowiące podstawę wydania decyzji. Fakt, że dokumentacja ta nie była zszyta opisana i ułożona nie świadczy o tym, że nie może stanowić podstawy wydania decyzji. Przepisy k.p.a. nie zawierają normatywnej definicji akt administracyjnych. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację stanowiącą dowód przeprowadzonych przez organy administracyjne i strony czynności prawnomaterialnych i procesowych, pozwalających na kontrolę prawidłowości ustaleń poczynionych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, jak również ocenę podnoszonych zarzutów. Należy przyjąć, że powinny one obejmować wszelkie dokumenty wytworzone w toku postępowania mające związek ze sprawą, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 327/05, LEX nr 187533). Oczywiście zasady biurowości czy przepisy kancelaryjne wymagają aby akta były zszyte, ułożone w porządku chronologicznym, opisane i ponumerowane. Jednak w przypadku, gdy organ wymogów tych nie spełni, nie oznacza to, że zgromadzonym przez niego dokumentom można odmówić przymiotu akt sprawy w rozumieniu art. 73 k.p.a. jeżeli mają one związek ze sprawą i dokumentują czynności procesowe podejmowane przez strony i organ. Sam fakt, że przedstawione stronom akta przybrały postać luźnego zbioru dokumentów częściowo tylko uporządkowanego, nie oznacza, że nie są to akta sprawy i tym samym, że stronom uniemożliwiono zapoznanie się z nimi. Może to tylko świadczyć o sposobie pracy organu. Ważne jednak jest, aby tak przedstawiona dokumentacja była kompletna i obrazowała wszystkie istotne dla sprawy czynności procesowe. Skarżący nie stwierdzili natomiast aby w przedstawionych im aktach brak było dokumentów z przebiegu postępowania za wyjątkiem zawiadomienia organu odwoławczego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia 18 listopada 2010 r., w którego posiadaniu skarżący zresztą byli w chwili przeglądania akt i które mogło nie być dołączone choćby ze względów organizacyjnych. Nie stwierdzili zwłaszcza braku dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia, których brak w przedłożonej dokumentacji uniemożliwiałby zapoznanie się z nimi. Strony wyrażały tylko wątpliwości i obawy, że dokumentacja w takim stanie może być niekompletna, nie wskazali natomiast (również na etapie postępowania sądowego gdy akta były już uporządkowane) z jakimi dowodami mającymi prawotwórcze znaczenie nie mogli się

zapoznać ze względu na nieuprządkowane akta. Możliwość weryfikacji w tym zakresie istniała na etapie postępowania sądowego, gdy strony przeglądały akta. Treść zarzutów podniesionych w skardze, jak też w toku

postępowania odwoławczego świadczy natomiast o tym, że podstawowe i istotne dowody zgromadzone w sprawie były skarżącym znane. Tym samym nie można zasadnie twierdzić, że naruszone zostały uprawnienia stron wynikające z art. 73 k.p.a. a w konsekwencji, że z tego względu naruszono art. 10 § 1 k.p.a.

Omawiana zasada procesowa nie została naruszona również z tego względu, że Wojewoda nie zawiesił postępowania odwoławczego celem zwrócenia akt organowi pierwszej instancji dla pouczenia M. B. o możliwości i terminie wniesienia odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim wskazywana przez skarżących okoliczność nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 k.p.a. M. B. nie został natomiast pozbawiony możliwości uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, tylko z tego względu, że nie wniósł odrębnego odwołania. Nie ma wątpliwości, że nawet gdyby odwołanie takie zostało wniesione, to Wojewoda byłby zobligowany do jego rozpatrzenia w jednym i tym samym postępowaniu, w którym rozpatruje odwołania C. B. i T. B.. W tym postępowaniu M. B. występuje natomiast jako strona dysponując takimi samymi uprawnieniami jak strony które wniosły odwołanie. Jego uprawnienia jako strony postępowania nie zostały w żadnym względzie ograniczone, tylko z tej racji, że nie sporządził odwołania. Z tych uprawnień - jak wskazują składane przez niego pisma procesowe - M. B. korzystał. Podobnie jak inne strony był też zawiadamiany przez organ o swoich uprawnieniach i podejmowanych w sprawie czynnościach procesowych istotnych dla rozstrzygnięcia.

Reasumując, zdaniem Sądu, uprawnienia skarżących wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym nie zostały naruszone.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 k.p.a. przez niezawieszenie postępowania odwoławczego pomimo, że rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - tj. wykonywania przez inwestora robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej prowadzonej w czasie wstrzymania przez Sąd wykonalności decyzji ostatecznej utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę - czyli w warunkach samowoli budowlanej. Przede wszystkim wskazać należy, że to czy wskazana przez strony okoliczność stanowi podstawę do zawieszenia postępowania było przedmiotem odrębnej oceny Wojewody w postępowaniach wpadkowych zakończonych postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r., [...] o odmowie zawieszenia postępowania oraz postanowieniem z dnia 20 grudnia 2010 r. nr [...]o takiej samej treści. Sądowi z urzędu jest również wiadomym, że legalność postanowienia Wojewody z dnia 20 grudnia 2010 r. była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, w związku z utrzymaniem w mocy tego postanowienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który podzielił stanowisko Wojewody co do braku podstawy do zawieszenia postępowania odwoławczego z podanej wyżej przyczyny. Orzeczeniem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1339/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Orzeczenie to jest prawomocne. Według art. 170 u.p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych - także inne organy. W literaturze przedmiotu wyjaśniono, że moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak jak to stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnych postępowaniach w których pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (B.Dauter, B. Gruszczyński, A.Kabat, M. Niezgódka - Medek,. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego a jego oddziaływaniem objęte jest też przyszłe postępowanie administracyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2006 r., VII SA/Wa 764/06, LEX nr 243709). Z przedstawionych wyżej względów, skład orzekający nie może pominąć faktu funkcjonowania w obrocie prawnym prawomocnego orzeczenia w którym skontrolowano już prawidłowość stanowisk organów administracji wyrażonych w niniejszej sprawie w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego co do wskazanej wyżej przesłanki zawieszenia postępowania. Rozstrzyganie w tej kwestii w obecnym postępowaniu byłoby nieuprawnione.

Podobnie odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 61 § 3 i art. 104 k.p.a. przez przyjęcie przez Wojewodę, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w T. nie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowanej wszczęte na wniosek skarżących. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że przed organem nadzoru budowlanego nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych po ogłoszeniu wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2009 r. z wniosku strony skarżącej, jak też czynności procesowych nie podjęto z urzędu. Sądowi jest natomiast wiadomym, że skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. co do braku wszczęcia postępowania w ww. zakresie została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wr 53/10.

Skarżący podnieśli również zarzut naruszenia przepisów art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. i w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z nagranych na dostarczonej płycie DVD trzech filmów mających obrazować wykonywanie w dniu 21 grudnia 2009 r. robót budowlanych polegających na betonowaniu elementów budowanego obiektu oraz przez nieprzeprowadzenie innych dowodów na tę okoliczność wnioskowanych przez skarżących.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda w sposób ogólny ustosunkował się do zgłoszonych wniosków dowodowych na okoliczność prowadzonych samowolnie robót budowlanych. Odmówił bowiem przeprowadzania dowodów z dokumentów wymienionych przez strony oraz z dowodów polegających na ustaleniu i wzywaniu świadków celem ich przesłuchania. Zdaniem organu okoliczność ta nie jest bowiem sporna (wbrew temu co uważają skarżący) i została już udowodniona przy pomocy innych dowodów. Natomiast jeżeli chodzi o dowód z filmów DVD, to z uzasadnienia decyzji wynika, że organ zapoznał się z tym dowodem, o czym świadczy fragment uzasadnienia "Z zarejestrowanego obrazu wynika, że we wskazanym dniu na terenie budowy, podawany był beton.", jednakże oceniając ten dowód, uznał, że nie może on świadczyć o samowolnym wykonywaniu robót budowlanych, skoro inne są w tym względzie – po przeprowadzonej kontroli budowy - ustalenia organu nadzoru budowlanego oraz ustalenia Policji w T. - obecnej na budowie w dniu 21 grudnia 2009 r. - która nie stwierdziła aby zdarzenie takie miało miejsce i odmówiła wszczęcia postępowania w zakresie wykonywania robót budowlanych po wyroku sądu.

Odnosząc się do przedstawionego wyżej stanowiska wskazać należy, że zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony co do przeprowadzenia dowodów należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jednakże, zgodnie z § 2 ww. przepisu organ może nie uwzględnić tego żądania jeżeli dotyczy to okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej wnioski dowodowe stron dotyczyły okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby bowiem na etapie ponownego postępowania odwoławczego wykazane zostało, że inwestor pomimo wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. kontynuuje roboty budowlane, taka nowa okoliczność ujawniona w sprawie już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji oznaczałaby, że wobec zaistnienia przesłanek samowoli budowanej z art. 50 i następnych ustawy - Prawo budowlane właściwym w sprawie stałby się powiatowy inspektor nadzoru budowlanego i tym samym ustałyby orzecznicze kompetencje wojewody - jako organu architektoniczno-budowlanego. Prowadzenie robót budowlanych w sytuacji, gdy sąd administracyjny w nieprawomocnym wyroku uchylającym decyzję o pozwoleniu na budowę określił na podstawie art. 152 u.p.p.s.a, że decyzja ta nie może być wykonywana, stanowi podstawę do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zawarte w wyroku, rozstrzygnięcie stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana ma bowiem takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 8 września 2010 r. II OSK 1394/09, LEX nr 746505). Tym bardziej na ostateczne pozwolenie na budowę nie może powołać się inwestor, gdy wyrok uchylający decyzję ostateczną utrzymującą w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę stanie się prawomocny co miało też miejsce w późniejszym okresie w niniejszej sprawie. Skoro zatem roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę to przystąpienie do realizacji inwestycji na podstawie decyzji nieostatecznej narusza art. 28 Prawa budowlanego i prowadzić może do sytuacji, w której dalsze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji organ architektoniczno-budowlany przestaje być właściwy. Naruszenie obowiązku z art. 28 Prawa budowlanego powoduje, że powstaje nowy przedmiot postępowania, które toczy się z urzędu przed innym organem.

Wobec podniesienia w toku postępowania odwoławczego zarzutu w tym przedmiocie, Wojewoda zobligowany był podjąć działania zmierzające do jego wyjaśniania poszukując również z urzędu dostępnych źródeł dowodowych. Prawidłowo zatem zwrócił się o wyjaśnienie zgłoszonej przez skarżących okoliczności do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. jako organu właściwego do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego oraz organu właściwego do kontrolowania przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ustawy - Prawo budowlane) o poinformowanie co do podejmowanych przez ten organ działań. Słusznie też wezwał inwestora o dostarczenie kopii dziennika budowy oraz o przedstawienie swojego stanowiska w tym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest przede wszystkim stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., który wyjaśnił, że po zgłoszeniu przez skarżącego faktu realizacji przez inwestora samowolnych robót budowlanych przeprowadził w lutym 2010 r. kontrolę budowy, która nie potwierdziła by od dnia 17 grudnia 2009 r. prowadzone były roboty budowlane przy obiekcie. Ustalono też, że prowadzone były jedynie prace zabezpieczające plac budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się również na ustalenia Policji, która w wyniku interwencji skarżącego obecna była w dniu 21 grudnia 2009 r. na budowie (co uwidocznione jest też na płycie DVD) i nie stwierdziła wówczas wykonywania robót budowlanych w wyniku których miałaby powstać nowa część obiektu. W konsekwencji PINB nie stwierdził okoliczności faktycznych uprawniających go do wszczęcia postępowania i podjęcia czynności na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Zauważyć w tym miejscu należy, że stanowisko PINB, który nie wszczął na żądanie skarżących (jak też z urzędu) postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych samowolnie na działce nr [...], było również przedmiotem weryfikacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2011 r. (sygn akt II SAB/Wr 53/10) oddalił skargę C. B. na bezczynność PINB w przedmiocie wykonania robót budowlanych na terenie działki nr [...]. Z uzasadnienia wyroku wynika, że C. B. wniósł skargę na bezczynność PINB polegającą na niezałatwieniu w terminie sprawy wybudowania na działce nr [...] części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – jako skutku wykonania robót budowlanych w dniu 21 grudnia 2009 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że z materiału sprawy wynika w sposób jednoznaczny, iż PINB podjął prawidłowe czynności wstępne, na podstawie których uznał, że brak jest podstaw faktycznych do wszczęcia postępowania żądanego przez skarżącego. Powyższe oznacza, że kwestia prawidłowości czynności wstępnych podjętych przed PINB i przyjęte przez organ stwierdzenie braku podstaw do prowadzenia postępowania było poddane ocenie tut. Sądu, który uznał, że nie zostały wykazane okoliczności, obligujące ten organ do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wykonywania nielegalnie robót budowlanych zgłaszanych przez skarżącego. Z tego względu w przywołanym orzeczeniu Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu w sprawie samowoli budowlanej. Z orzeczenia tego wynikają istotne dla rozpoznawanej sprawy konsekwencje, gdyż jako orzeczenie prawomocne korzysta ono z mocy wiążącej o której mowa w art. 170 u.p.p.s.a. Z tego względu - jak już to wcześniej wyjaśniono - skład orzekający nie może przyjąć aby kwestia prawna w nim przesądzona - tj. brak bezczynności organu nadzoru budowlanego we wszczęciu postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych przy obiekcie na działce nr [...] o których to robotach informował skarżący - kształtowała się odmiennie. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd musiał wziąć pod uwagę fakt istnienia i treść omówionego wyżej prawomocnego wyroku. Pomimo, że został on podjęty po wydaniu zaskarżonej decyzji oddziaływuje on na obecne postępowanie sądowoadministracyjne oraz na przyszłe postępowanie administracyjne. Według art. 171 u.p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Jeżeli więc w ww. prawomocnym orzeczeniu przyjęto, że PINB nie był bezczynny w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w związku ze zdarzeniem z dnia 21 grudnia 2009 r. i że podjął prawidłowe czynności wstępne, to nie można tego inaczej ocenić w niniejszym postępowaniu oraz w innych kolejnych postępowaniach przed organem administracji.

Przedstawiona wyżej okoliczność miała przesądzające znaczenie dla oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego przez nieprzeprowadzenie przez organ wszystkich wnioskowanych przez strony dowodów. Nawet bowiem jeżeli przyjąć, że organ mógł dla zbadania powyższej okoliczności uwzględnić wnioski o przesłuchanie świadków czy przeprowadzenie dowodów z innych dokumentów, to z przedstawionych wyżej względów uchybienia tego nie można uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko takie uchybienie mogłoby zaś prowadzić do uchylenia decyzji. Ponadto organ odwoławczy opierał swoje ustalenia również na kopii przedłożonego do akt sprawy dziennika budowy, który zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi dokument urzędowy. Oznacza to, że korzysta on z domniemania zgodności z prawdą tego co zostało w nim zapisane. Domniemanie to może być oczywiście obalone przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Takim przeciwdowodem miał być - jak wskazały strony - zapis DVD, który co słusznie ocenił Wojewoda nie był jednak wystarczający dla obalenia owego domniemania. Zapis ten realizowany w pewnej odległości od obiektu budowlanego uwidaczniał jedynie sam fakt podawania z samochodu (gruszki) betonu do obiektu, nie obrazując jednak tego, jak ten materiał budowany był następnie wykorzystywany, w szczególności czy do budowy nowych elementów budynku. Z takiego zapisu nie wynika zatem, że były realizowane roboty budowlane polegające na dobudowaniu części tego obiektu - tym bardziej, że okoliczność ta nie została potwierdzona przez organ nadzoru budowanego i policję. Te organy nie miały zaś żadnych wątpliwości, że roboty nie były realizowane.

W zaistniałych okolicznościach przedmiotowej sprawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa stwierdzenie organu odwoławczego, że okoliczność braku podstaw prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej została wykazana innymi dowodami, które zostały przez organ uwzględnione. Skoro okoliczność ta została wykazana dokumentem urzędowym uzyskanym od organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w sprawie samowoli, to odmowa przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków i prowadzenia oględzin nie stanowiła istotnego naruszenia zasad postępowania.

Co do zarzutu nie przeprowadzenia dowodu z biegłego ds. akustyki w celu uzyskania opinii odpowiadającej na pytanie jaki poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń projektowanego obiektu przyjęto przy sporządzaniu projektu budowlanego oraz czy projekt budowlany spełnia wymagania § 324 rozporządzania z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazać należy, że skarżący nie wnioskowali o przeprowadzenie tego dowodu na etapie postępowania administracyjnego w związku z zarzutami naruszenia § 323, § 324 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 1 i § 2 rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie (por. NSA w wyroku z dnia 28 września 2010 r., II OSK 242/09, LEX nr 746892). W niniejszej sprawie przeprowadzenie tego dowodu miałoby prowadzić do oceny prawidłowości projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dla dokonania oceny w tym zakresie w granicach kontroli do której uprawniony jest na mocy art. 35 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie była konieczna wiedza specjalna a organ w sposób nie budzący wątpliwości stwierdził, że nie mogło dojść do naruszenia wskazanych przepisów aktów wykonawczych. Nie było więc potrzeby zasięgania opinii biegłego w tym względzie. Prawidłowo również Wojewoda przyjął, że nie ma obowiązku wzywania inwestora do dokonywania inwentaryzacji wykonanych już robót, gdyż ich przeprowadzenie i zakres wynika z dziennika budowy, który jak już to zauważono, jako dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości. W tym zakresie prawdziwości tego dowodu skarżący nie podważali.

W kontekście przedstawionych wyżej argumentów stwierdzić należało, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przed organami administracji było wystarczające dla ustalania stanu sprawy a wydane rozstrzygnięcie odpowiada zgromadzonym dowodom i nie narusza przepisów w stopniu pozwalającym na jego uchylenie.

Oceniając zaskarżoną decyzję w jej aspekcie materialnoprawnym wskazać wypada, że podstawę podjętego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.).

Przepis art. 4 ww. ustawy stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w nich zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich.

Roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Ponadto pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zauważyć również trzeba, że uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały ograniczone wyłącznie - zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - do kompetencji obejmującej sprawdzenie:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania (w przypadku obowiązku o którym mowa w art. 20 ust. 2) obowiązku sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Mając na uwadze treść tego uregulowania zwrócić należy uwagę, że właściwy organ został pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie może bowiem podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest tylko sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno- budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno- budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno- budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia.

Stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), w projekcie zagospodarowania działki lub terenu projektant powinien określić całość zagadnień związanych z zagospodarowaniem przestrzennym planowanej inwestycji. Zgodnie natomiast z § 11 rozporządzenia, projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową Opis techniczny powinien w szczególności określać formę architektoniczną i funkcję obiektu budowlanego, sposób jego dostosowania do krajobrazu i otaczającej zabudowy oraz sposób spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób jego posadowienia oraz zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej oraz dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem:

a) zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków,

b) emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się,

c) rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów,

d) emisji hałasu oraz wibracji, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się,

e) wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne, oraz wykazać, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Analiza powyższych przepisów powołanego rozporządzenia dotyczących zakresu projektu architektoniczno- budowlanego, prowadzi jednoznacznie do wniosku, że zakres badania podejmowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do projektu budowlanego nie obejmuje w szczególności kwestii warunków i sposobu posadowienia budynku, prawidłowości ustalenia kategorii geotechnicznej obiektu budowlanego oraz wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno- budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.).

Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta (por. art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4). Do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o

której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 Prawa budowlanego stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego). Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą - Prawo budowlane podlegają ponadto odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 Prawa budowlanego).

Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również, jak już powyżej wskazano, sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane.

Dodać też należy, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska nie mają zastosowania do wszystkich nowo projektowanych obiektów budowlanych, lecz stosuje się je jedynie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W orzecznictwie wskazuje się, że tylko w takich wypadkach, gdy powinno być przeprowadzone postępowanie o oddziaływaniu na środowisko, organ architektoniczno-budowlany bada, czy zostało ono przeprowadzone, jaki jest jego wynik, a więc zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 bada projekt budowlany z "wymaganiami ochrony środowiska".

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydana w oparciu o przywołane przepisy decyzja utrzymująca w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany rozbudowy, przebudowy i zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu na hotel wraz z restauracją i infrastrukturą techniczną obejmującą sieć wodno- kanalizacyjną, elektroenergetyczną parkingi i tereny zielone.

Z akt wynika, że z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestor przedłożył projekt budowlany z kompletem wymaganych uzgodnień oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Analizując przedstawiony Sądowi materiał dowody stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przeprowadziły stosowną kontrolę złożonych przez inwestorów dokumentów. Kontrola przeprowadzona w zakresie wyznaczonym art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego wykazała kompletność projektu i zgodność z warunkami technicznymi Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Organy nie badały natomiast zgodności z przepisami Prawa o ochronie środowiska przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, bowiem uregulowania te nie odnoszą się do ustalonego w niej stanu faktycznego (brak wymogu uzyskania decyzji środowiskowej).

W ocenie Sądu zarzuty skarżących wskazujących na naruszenie. przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obwiązującym przed nowelizacją wprowadzoną rozporządzeniem z dnia 6 listopada 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (Dz.U Nr 201, poz. 1238).

Według § 12 ust. 1 ww. aktu budynki na działce sąsiedniej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Odległość 3 m może być pomniejszona do 1,5 m lub wręcz zredukowana bezpośrednio przy granicy, gdy wynika to z ustaleń planu miejscowego lub gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na rozmiary działki. W § 12 ust. 5 postanowiono, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o których mowa w ust. 1 nie więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku takie jak balkony galerie, tarasy schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 3 m. Skarżący zarzucają, że, obiekt budowany będzie posadowiony w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną tj. działką nr [...]. Wojewoda wskazuje natomiast, że według projektu zagospodarowania terenu odległość ścian budynku od granicy ze wszystkimi działkami sąsiednimi jest większa niż 4 m. W odległości 2,7 m od granicy z działką nr [...] stanowiącą własność inwestora, została zaprojektowana kanalizacja deszczowa do której nie mają zastosowania regulacje § 12 rozporządzenia. Natomiast ściana projektowanego budynku zlokalizowana jest w odległości ponad 8 m od granicy z działką skarżących. Pomiędzy działką nr 7 (współwłasność skarżących) a działką nr [...], znajduje się działka nr [...] należąca do inwestora, której szerokość - według skali w jakiej sporządzono projekt - wynosi na wysokości planowanej inwestycji 2-3 m. Tym samym na tym odcinku nie spełnia ona kryteriów działki budowlanej. Skarżący podnoszą natomiast, że część frontowa obiektu od strony działki nr [...] – granicząc z działką nr [...] - stanowi posadowioną na fundamencie konstrukcję żelbetową złożoną ze ściany, słupów, podciągów i stropu. Skoro nie jest ona częścią budynku o której mowa w § 12 ust. 5 (taką jak balkon, galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnie czy rampy) to wykluczone jest pomniejszenie tej odległości od granicy (z działką nr [...]) o 1,3 m - tak jak to błędnie uczyniono w projekcie. Zdaniem stron Wojewoda wadliwie przyjął, że w odległości 2,7 m od granicy z działką nr [...] na projekcie została zaznaczona kanalizacja deszczowa. Uważają, że organ odwoławczy pomylił oznaczenie kanalizacji deszczowej (na rysunku czerwona przerywana linia o dłuższych kreskach i mniejszych odstępach) z podobnym oznaczeniem części frontowej obiektu.

Ocena przedstawionej wyżej spornej kwestii wymaga uwzględnienia, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki lub ich usytuowanie jako aktu o charakterze podstawowym, mają za cel przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa obiektów budowlanych, zapobieganie zagrożeniom dla życia, zdrowia a także mienia. Tym celom służą również regulacje rozporządzenia dotyczące odległości w jakiej powinny być sytuowane budynki od granicy.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że obiekt budowlany zlokalizowany został w odległości większej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią tj. z działką nr [...] (mapa dla celów projektowych na której wykonano projekt zagospodarowania sporządzona została w skali 1:500 zatem 1 cm odpowiada 5 m w terenie). Na rysunku odległość ta wynosi około 1,5 cm. Ponadto, co istotne działka nr [...] stanowi własność inwestora i nie ulega wątpliwości, że ze względu na jej szerokość na odcinku pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] możliwości jej zabudowy są mocno ograniczone. O ile zatem cała działka nr [...] może być uznana za działkę budowlaną, to nie można pomijać okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i tego, że działka ta w interesującej nas części stanowi wąski pasek terenu - jak ocenił organ około 2-3 m (z pisma inwestora znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że jest to 1,5 m), ulokowany pomiędzy innymi działkami, na którym możliwość zrealizowania obiektu budowlanego takiego jak budynek jest niemożliwa a innego obiektu mocno ograniczona. Przedstawione odległości wskazują bezsprzecznie, że ściana obiektu budowlanego, którego obrys naniesiony został na projekcie zagospodarowania terenu, usytuowana została względem nieruchomości skarżących z zachowaniem odległości określonych rozporządzeniem. Tym samym ich interes prawny z tego względu nie zostanie naruszony.

Podobnie ocenić należy odległość względem wskazywanej przez skarżących czerwonej przerywanej linii, która według nich stanowi obrys frontu budynku. Linia ta na rysunku projektu zagospodarowania znajduje się odległości 0,5 cm od granicy z działką nr [...] i około 1 cm od granicy z działką skarżących. Nawet jeżeli przyjąć, że linia ta nie stanowi kanalizacji deszczowej - jak twierdzi Wojewoda - lecz może stanowić wysunięty element istniejącego dotychczas budynku (w piśmie inwestora z dnia 14 kwietnia 2009 r. – mowa jest o tarasie) to w stosunku do nieruchomości skarżących również zachowane zostają odległości określone rozporządzeniem. Natomiast jeżeli chodzi o działkę nr [...], to należy przychylić się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie, według którego kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią pomimo, że mowa jest w niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli zatem odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia - to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym wynikającym z przepisów Prawa budowlanego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiających zatwierdzenie projektu budowlanego (tak NSA z dnia 26 października 2011 r. II OSK 1518/1, z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 5/10; z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 199[...]0, z dnia 5 stycznia 2012 r. II OSK 1846/10 i inne). Mając na uwadze, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych wskazujące sposób usytuowania budynku względem działki sąsiedniej, ograniczają konstytucyjne prawo własności a żaden z przepisów ustawy - Prawo budowlane nie wskazuje na ograniczenie prawa własności poprzez określenie odległości od granicy nieruchomości, w przywołanych orzeczeniach uznano, że przepis ten wykracza poza delegację ustawową, co powoduje konieczność odmowy jego zastosowania, w sytuacji gdy sposób usytuowania obiektu na działce nie wiąże się z konkretnym niebezpieczeństwem dla dobra chronionego prawem. W niniejszej sprawie skarżący zarzucając niezgodność budowy z ww. przepisem poprzez zbliżenie do działki nr [...] – co należy podkreślić należącej wówczas do inwestora - nie wskazali w związku z taką lokalizacją obiektu na żadne omawiane zagrożenia względem tej działki jak też względem ich nieruchomości. Zagrożeń takich nie stwierdził także organ. Wobec powyższego przedstawiony zarzut nie mógł stanowić podstawy do uznania, że projekt budowany został sporządzony z naruszeniem prawa.

Sąd nie podzielił również argumentacji wskazującej na naruszenie § 8 ust. 3 pkt 2 w związku z ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Według przywołanego przepisu część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu, sporządzona na mapie zgodnie z § 7 powinna określać: granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść, wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej posadowiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej (..). Skarżący podnoszą, że rysunkowa część projektu zagospodarowania działki nie obejmuje obrysem części frontowej projektowanego budynku - od strony działki nr 7 - stanowiącej posadowioną na fundamencie konstrukcję żelbetową (złożoną ze ściany, słupów, podciągu i stropów). Zdaniem stron, skoro konstrukcja żelbetowa wsparta jest na fundamencie na którym spoczywa, to wchodząca w skład tej części, wyrastająca nad poziom gruntu "ściana" wchodzi w zakres obiektu i należy ją uwzględnić na planie zagospodarowania. Jednocześnie jednak skarżący twierdzą, że tak określony front budynku zaznaczony jest na rysunku projektu zagospodarowania czerwoną linią przerywaną a organ pomylił to oznaczenie z kanalizacją deszczową.

Analiza projektu zagospodarowania działki wskazuje, że zawiera on konieczne dla przedmiotowej inwestycji elementy wskazane w przywołanym przepisie. Przede wszystkim zaznaczony został na nim w sposób czytelny obrys projektowanej zabudowy. Natomiast konstrukcja opisywana przez skarżących nie może wchodzić w obrys budynku, gdyż nie ma ścian zewnętrznych. Ze znajdującego się w projekcie budowanym rysunku inwentaryzacji - rzut przyziemi, rzut piętra i rzut dachu wynika, że opisywana przez nich konstrukcja (od strony działki nr [...]) mogła stanowić wychodzący poza obręb ścian zewnętrznych istniejącego budynku taras. Inwestor związany jest ustaleniami wynikającymi z zatwierdzonego projektu budowlanego - jeżeli zatem przy realizacji budynku wykroczy poza wskazany obrys, to działanie takie będzie oceniane przez nadzór budowlany w kontekście przepisów art. 50 i następnych Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu projektowi technicznemu nie można też postawić zarzutu sporządzenia w nieczytelnej technice graficznej.

Strony skarżące twierdzą nadto, że naruszony został przepis § 323 ust. 1 i § 324 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak też przepisy określające dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, gdyż planowany obiekt nie został zaprojektowany tak aby poziom hałasu na jaki narażeni będą użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia a także umożliwiał im prace odpoczynek i sen w zadawalających warunkach. Zarzut ten skarżący wiążą z faktem, że na działce nr [...] planują zabudowę obiektami o funkcji mieszkalnej, natomiast planowany obiekt przystosowany jest do organizacji i obsługi przyjęć okolicznościowych. Podnoszą, że w projekcie budowlanym brak rozwiązań w zakresie izolacji akustycznej - ściany nie posiadają wymaganych właściwości izolacyjnych, nie potwierdzono wytłumienia drzwi i okien przed hałasem oraz dodatkowych przegród przed hałasem. Trafnie wskazał jednak organ nadzoru, że działka nr [...], na moment orzekania stanowiła teren niezabudowany, wykorzystywany na cele rolnicze - co potwierdzają sami autorzy skargi. W takiej sytuacji trudno przyjąć, że organizowanie ewentualnych przyjęć okolicznościowych będzie emitować taki poziom hałasu, który będzie zagrażał zdrowiu skarżących, uniemożliwiał im pracę, odpoczynek a tym bardziej sen na tak wykorzystywanej nieruchomości. Nadto kwestie dotycząca rozwiązań przyjętych w projekcie, mających za zadanie ograniczenie lub eliminację ewentualnego hałasu dotyczą elementów projektu architektoniczno-budowlanego, który nie podlega kontroli i ocenie organów w postępowaniu jurysdykcyjnym – co już wcześniej wyjaśniono. Natomiast to projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno – budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki nr [...] przedłożona została przez skarżących dopiero na etapie postępowania sądowego, po zakończeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zatem organ nie mógł jej uwzględnić, i prawidłowo kierował się sposobem użytkowania nieruchomości wstrzymującym w chwili orzekania. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany należy bowiem projektować tak, aby zapewnić ochronę przed hałasem oraz występujące w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnione interesy osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że właściciel sąsiedniej nieruchomości (znajdującej się w obszarze oddziaływania) ma prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Organ ma obowiązek wyważyć interesy prawne inwestora i właścicieli nieruchomości sąsiednich a to oznacza konieczność uwzględnienia istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości. W niniejszej sprawie organ taką ocenę przeprowadził, wskutek czego ustalił, że budynek przeznaczony na cele hotelowe nie będzie źródłem ponadnormatywnych hałasów, innych niż wynikające z normalnej eksploatacji. Prawo skarżących do zabudowy działki w przyszłości nie zostało w efekcie ograniczone, skoro uzyskali decyzję o warunkach zabudowy.

Nie jest trafny zarzut naruszenia § 12 - § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych przez niezaprojektowanie drogi pożarowej. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skoro projekt uzyskał uzgodnienie ze specjalistą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, to potwierdzona tym samym została zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Zakres tych uzgodnień obejmuje także zabezpieczenie drogi przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej istnieje bowiem obowiązek uwzględnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej przy zagospodarowaniu i uzbrajaniu terenu. W ust. 2 ww. przepisu wskazano natomiast, że autorzy dokumentacji projektowej zapewniają jej zgodność z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Dokonuje się tego przez uzgodnienie. Zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu pod względem ochrony p.poż, uzgodnienie obejmuje również drogi pożarowe (§ 5 ust. 1 pkt 14). Skoro nie jest kwestionowane, że projekt uzyskał wymagane prawem uzgodnienie, to znaczy, że kwestia drogi przeciwpożarowej była również przedmiotem oceny w tym zakresie. Rolą organu architektoniczno-budowlanego było zaś skontrolowanie, czy projekt uzyskał wymagane uzgodnienie.

Sąd nie podzielił zarzutu sprzeczności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Według skarżących projekt zagospodarowania działki przewiduje ponad dwukrotnie większy wskaźnik zabudowy, gdyż przy jego obliczaniu bierze się pod uwagę zarówno zabudowę kubaturową jak i powierzchniową, czyli parkingi i drogi wewnętrzne. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić jako, że dla określenia wskaźnika powierzchni zabudowy należy brać pod uwagę powierzchnię budynków. Powierzchnia zabudowy nie stanowi pojęcia normatywnie zdefiniowanego. Jednak według Polskich Norm (które mogą być stosowane przez projektantów przy obliczaniu tego parametru) przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu jaką zajmie budynek w stanie wykończonym (por. Polska Norma PN.-ISO 9836:1997 Właściwości użytkowe w budownictwie, pkt 5.1.2.1. ww. normy). Nadto podkreślić należy, że organ architektoniczno-budowany mógł dokonać sprawdzenia projektu budowlanego z uwzględnieniem zakresu kontroli wskazanego w przepisach, tj. art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego tylko pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli w dokumentacji projektowanej wyraźnie wskazano, że powierzchnia zabudowy nieruchomości określona w decyzji o warunkach zabudowy nie została przekroczona, to organ administracji nie mający wątpliwości w tym zakresie, nie był uprawniony do kwestionowania tego zapisu. Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie upoważnia organu do nakazania inwestorowi dokonywania obliczeń powierzchni zabudowy, skoro projekt budowlany wykazywał ten parametr jako spełniony. Skarżący podważając omawiany parametr nie przedstawili natomiast żadnych konkretnych obliczeń potwierdzających stanowisko o dwukrotnym przekroczeniu dopuszczalnego wskaźnika zabudowy. Nie wyjaśnili też, jaka norma (prawna czy techniczna) uzasadnia prezentowany przez nich pogląd co do sposobu wyliczenia tej powierzchni. Tymczasem zakwestionowanie parametru podanego w projekcie, wymagałoby szczegółowych wyliczeń przy zastosowaniu dopuszczalnych norm technicznych. Z tych względów zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.