Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 534/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi P. K. i K. P. – prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą K. s.c. na decyzję P. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania prowadzenia działalności oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. (dalej: PPWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] marca 2021 r. nr [...], którą nakazano zaprzestania działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potrwa z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w Restauracji "[...]" w B., należącego do firmy K. s.c. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie rozstrzygnięcia wskazano art. 27 ust. 2 (w zakresie ust. 3 sprostowano postanowienie) w związku z art. 12 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 ze zm.), dalej: uPIS.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] marca 2021 r. pracownicy PPIS przeprowadzili kontrolę interwencyjną w Restauracji "[...]" w B. wraz z przedstawicielem policji. W wyniku kontroli sporządzono protokół nr [...], w którym stwierdzono konsumpcję na miejscu – na 3 salach konsumpcyjnych przy 33 stolikach siedziało około 40 osób, które spożywały potrawy i napoje w naczyniach wielokrotnego użytku. Strona podpisała i odebrała protokół kontroli sanitarnej. W dniu [...] marca 2021 r. pracownicy PPIS sporządzili dwie notatki służbowe na okoliczność wykonania telefonem służbowym 11 zdjęć z przeprowadzonej kontroli, a także odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., z uwagi na stwierdzoną podczas kontroli nieprawidłowość stanowiącą zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W dniu [...] marca 2021 r. PPIS wszczął postępowania administracyjne i wydał decyzję z dnia z [...] marca 2021 r. nr [...], którą nakazano zaprzestania działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potrwa z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w Restauracji "[...]" w B., należącego do firmy K. s.c.

Zdaniem organu pierwszej instancji, naruszenia te spowodowały bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi polegające na narażeniu na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Z uwagi zaś na to, że z dniem 20 marca 2020 r. do odwołania został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, a do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy m.in. wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych (art. 5 ust. 1 pkt 4 uPIS), istniały podstawy do działania PPIS w przedmiotowej sprawie (art. 10 ust. 1 pkt 3 uPIS).

Organ pierwszej instancji wskazał, że decyzję nakazującą zaprzestanie działalności restauracji we wskazanym zakresie wydano na podstawie art. 27 ust. 2 uPIS, który jest regulacją szczególną uprawniającą organy Inspekcji Sanitarnej do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania, także w zakresie sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 1 i art. 2 uPIS), gdy dojdzie do stwierdzenia spowodowania "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi" przez naruszenie wymagań sanitarnych i higienicznych. Zagrożenie może być ujawnione w trakcie kontroli lub w inny sposób, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko, a interwencja może być podjęta na tej podstawie już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania zagrożeń (organ powołał wyrok w sprawie II OSK 2761/15). PPIS wyjaśnił, że z uwagi na sytuację niecierpiącą zwłoki odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy (wskazał przepis art. 10 § 2 i 3 K.p.a. oraz wyrok w sprawie II OSK 811/16.). Organ skonkludował, że niezbędne jest dysponowanie przez Inspekcję Sanitarną ustawowymi instrumentami natychmiastowego reagowania w sytuacji zagrożenia najwyższych dóbr w postaci życia i zdrowia obywateli. Takie zagrożenie, stanowiące rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego oraz jego obywateli w opanowywaniu epidemii, stwierdzono podczas kontroli. Natychmiastową wykonalność decyzji uzasadnia rodzaj dóbr podlegających ochronie.

Strona odmówiła podpisania przyjęcia zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz decyzji z dnia [...] marca 2021 r., w związku z powyższym pozostawiono po 1 egzemplarzu w/w dokumentów współwłaścicielowi spółki – P. K. W dniu [...] marca 2021 r. pełnomocnik stron postępowania zapoznał się z aktami sprawy. W dniu [...] kwietnia 2021 r. ponadto dokonano kontrolę sprawdzającą wykonanie nałożonych obowiązków i stwierdzono, że zakład jest nieczynny

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył pełnomocnik skarżących, który zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, 7, 8, 11 77 § 1, 81 a § 1 k.p.a., a także art. 27 ust. 2 uPIS w zw. z art. 10 § 2 kp.a. poprzez przyjęcie, że w dacie wydania decyzji istniała przesłanka bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi mimo, że stan faktyczny sprawy takiemu wnioskowi przeczy i niezasadne było pozbawienie strony prawa do jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości.

PPWIS w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. zawiadomiła skarżących reprezentowanych przez pełnomocnika w trybie art. 10 K.p.a. o zakończeniu postępowania administracyjnego wszczętego odwołaniem oraz o dostępnych możliwościach zapoznania się z aktami sprawy.

Zaskarżoną decyzją PPWIS utrzymał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zakres kontroli obejmował przestrzeganie przepisów prawa wprowadzających ograniczenia, nakazy i zakazy w prowadzonej działalności w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Dalej PPWIS wyjaśnił, że z uwagi na pojawienie się nowego koronawirusa SARS-CoV-2 i związanej z nim choroby COVID-19, w tym skalę zjawiska oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia odnośnie podjęcia środków zapobiegawczych, wprowadzono w Polsce stan epidemii (rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. z 2020, poz. 491 ze zm.) oraz ustanowiono zakazy i ograniczenia realizując upoważnienia z art. 46 ust. 2 i 4, art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), dalej: u.z.z.c.z. W dacie orzekania przez PPWIS obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861ze zm.), w którego § 9 ust. 13 sformułowano zakaz działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z tym konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) – za określonymi wyjątkami, w tym przygotowywania i podawania żywności na wynos.

Organ odwoławczy podkreślił, że wszelkie ograniczenia praw i wolności poszczególnych jednostek, w tym przedsiębiorców, wprowadzono nie tylko w Polsce, ale na całym świecie. Wynikają one z aktualnej sytuacji epidemiologicznej. PPWIS przedstawił szczegółowo dane związane z pandemią w Polsce (29 978 nowych potwierdzonych przypadków zakażenia i 575 zgonów). Wywiódł, że pandemia koronawirusa wciąż nie jest pod całkowitą kontrolą, nadal stanowi poważne zagrożenie zdrowia i życia ludzi, a wiedzę o ryzyku bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia człowieka przez każde potencjalne zarażenie się wirusem SARS-CoV-2 należy traktować w kategoriach notorium powszechnego. Podobnie powszechną jest wiedza o problemach służby zdrowia, ale też o konieczności zapobiegania przenoszenia się patogenu. Powołał opracowania naukowe oraz dokumenty o znaczeniu międzynarodowym traktujące o pandemii i specyfice wirusa. PPWIS szczegółowo opisał czas inkubacji wirusa, sposób transmisji wirusa przez bezpośredni, pośredni lub bliski kontakt z zakażonymi osobami drogą kropelkową, a także przez transmisję pośrednią (kontakt ze skażonym przedmiotem lub powierzchnią), drogą powietrzną na większe odległości (zamknięte pomieszczenia, niewystarczający obieg powietrza) oraz wskazał na możliwość zarażania innych przez osoby zakażone bezobjawowo. Wyjaśnił, że najistotniejszym w opanowaniu szerzenia zakażenia i zachorowania są unieszkodliwienie źródła zakażenia i przerwanie dróg szerzenia wirusa. Organ odwoławczy wskazał, że w okresie trwania epidemii COVID-19 izolacja chorych, wyszukiwanie osób ze styczności czy nakładanie przez Państwową Inspekcję Sanitarną kwarantanny jest tak samo istotne, jak inne działania administracyjne zmierzające do ograniczenia transmisji wirusa, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego, nadrzędnym celem wydanego przez PPIS nakazu jest przecięcie dróg szerzenia wirusa SARS-CoV-2, a w efekcie wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi obecnych w lokalu. Do zakażenia się koronawirusem oddechowym najczęściej dochodzi bowiem w sytuacji dłuższego (typowo ponad 15 minut) i bliskiego (odległość poniżej 2 m) kontaktu w pomieszczeniu zamkniętym z osobą już zakażoną, dlatego w zamkniętych pomieszczeniach rygory sanitarne powinny być surowo stosowane.

Jak wskazał PPWIS, organ pierwszej instancji miał prawo zdecydować o nakazie zaprzestania prowadzenia przez stronę działalności na podstawie art. 27 ust. 2 uPIS bez konieczności odnoszenia się do innych aktów prawnych. Wynika to z celu tego przepisu, który organ odwoławczy scharakteryzował identycznie jak organ pierwszej instancji, podkreślając szczególny, prewencyjny charakter tej regulacji. W ocenie PPWIS, PPIS prawidłowo ocenił zaistniały podczas kontroli zakładu stan faktyczny i prawidłowo stwierdził, że zagrożenie życia i zdrowia istniało. Bezspornie skarżący nie zastosowali się do ograniczeń, zakazów i nakazów ujętych w rozporządzeniu wykonawczym z 19 marca 2021 r. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna potwierdza i dostatecznie obrazuje zaistniałe zagrożenie. Istniały więc powody do uznania, że w lokalu wystąpuje sytuacja powodująca bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia, której eliminowanie i przeciwdziałanie było zadaniem organu w ramach zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego (art. 2 uPIS).

Zdaniem PPWIS, załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, gdyż zakaz działania klubów wprowadzony przez ustawodawcę miał na celu jak najszybsze ograniczenie bezpośredniego kontaktu między osobami potencjalnie zakażonymi i tym samym przerwanie dróg szerzenia się zakażenia w społeczeństwie. Pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przed PPIS było więc usprawiedliwione w świetle art. 10 § 2 K.p.a., gdyż miało służyć ochronie zdrowia i życia ludzi. Nadto, zebrany przez pracowników PPIS w trakcie kontroli materiał dowodowy był na tyle wystarczający i istotny, aby w tym dniu wydać decyzję nakazującą zaprzestanie działalności Restauracji i to w ograniczonym zakresie. Końcowo wskazał, że stan epidemii i związane z nim zagrożenia uzasadniają wydane rozstrzygnięcie, a organy oparły się na obowiązujących przepisach prawnych.

Skargę na decyzję PPWIS złożyli do sądu administracyjnego P. K. i K. P. wspólnicy spółki cywilnej zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w szczególności oparcie się na dowodach z dokumentacji fotograficznej, które w żaden sposób nie potwierdzają faktu naruszenia przez skarżących wymagań higienicznych i zdrowotnych, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli;

2. art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, a tym samym podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

3. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy a także zbyt ogólne, nierzetelne i niedostateczne wyjaśnienie stronie motywów, celów i środków, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy;

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia faktycznego decyzji na hipotetycznych rozważaniach oderwanych od okoliczności konkretnego stanu faktycznego niniejszej sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195., dalej "u.p.i.s."), w szczególności poprzez:

a. jego zastosowanie w wyniku przyjęcia przez organy zaistnienia naruszenia przez skarżących wymagań higienicznych i zdrowotnych skutkujących wydaniem decyzji o nakazie wstrzymania działalności, podczas gdy taki stan rzeczy nie wystąpił i nie został skuteczne wykazany w toku postępowania;

b. poprzez oparcie rozstrzygnięć organów obu instancji na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz. U. poz. 447 z późn. zm.), które w żaden sposób nie określa wymogów higienicznych i zdrowotnych, a których naruszenie przez skarżących miałoby doprowadzić do zagrożenia życia i zdrowia ludzi.

Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji I i II instancji w całości. Zaś z ostrożności procesowej, wnieśli o stwierdzenie wydania decyzji I i II instancji w całości z naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skarżący przytoczyli argumenty zawarte w odwołaniu, szczegółowo rozwijając je. Wskazali także na niedopuszczalne wprowadzenie w rozporządzeniach ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej, wbrew zasadom prowadzenia tej działalności wynikającym z art. 20 Konstytucji RP oraz powołali się na orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdzających to stanowisko. Podnieśli także, że wygaśnięcie decyzji administracyjnej nakładającej obowiązki nie stanowi bezprzedmiotowości skargi, bowiem dotyczy to naruszenia prawa na datę jej wydawania

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że skarżący zarzucali oparcie rozstrzygnięć organów obu instancji na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii twierdząc, że nie określało ono wymogów higienicznych i zdrowotnych, których naruszenie przez skarżących miałoby doprowadzić do zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Organ podkreślił, że nie stosował wprost wskazanego rozporządzenia, bazował na nim jedynie posiłkowo, odwołując się do zawartych tam obostrzeń sanitarnych (zakaz gromadzenia się, nakaz zakrywania ust i nosa). Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca są to przepisy sanitarne określające reżimy zachowania w trakcie epidemii w pomieszczeniach zamkniętych. Ustalony stan faktyczny, w którym strona wydawała posiłki i serwowała je w lokalu został zakwestionowany przyczyn wyłącznie zdrowotnych bezpośredniego narażenia lub zagrożenia przeniesienia śmiercionośnego wirusa Sars-Cov-2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. nr 2325 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 195 ze zm.), dalej: uPIS, zgodnie z którym jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1 (higienicznych i zdrowotnych), spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia) albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Sąd w całości podziela sposób rozumienia tego przepisu wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oparty wprost na jego brzmieniu (literalnie), ale też na charakterystyce zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej i odwołujący się do wykładni funkcjonalnej nawiązującej do celów, jakie należało osiągnąć w okolicznościach niniejszej sprawy i towarzyszącej jej sytuacji epidemiologicznej w Polsce i na świecie.

Nie ulega wątpliwości, że organy Inspekcji są zobowiązane do ochrony zdrowia publicznego przez sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 1 i art. 2 uPIS). Sprawowanie zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz działalności prewencyjnej w zakresie chorób zakaźnych organy Inspekcji realizują w formach przewidzianych w art. 3-5 uPIS a także w Rozdziale 2 uPIS "Uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej", w którym znajduje się przepis art. 27 ust. 2. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania przewidzianych w nim czynności lub wprowadzenia ograniczeń (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2761/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Samodzielność zastosowania tej regulacji uwarunkowana jest wystąpieniem dwóch okoliczności: naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz spowodowaniem przez to naruszenie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Okoliczności te, stanowiące przesłanki materialne zastosowania ww. przepisu. muszą wystąpić łącznie. Podobnie w tym zakresie wypowiedział się WSA w Gliwicach w wyroku z 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 648/21, jak też NSA w w/w wyroku wskazując natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniem dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania tych zagrożeń. Zarzuty skargi w zakresie zatem naruszenia prawa materialnego (pkt II skargi) nie zasługują na uwzględnienie.

Nie ulega wątpliwości, że naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania takich wymagań przez adresatów normy prawnej. W tym kontekście wskazać więc trzeba, że na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-Cov-2 (Dz. U. 2020 r. poz. 325 ze zm.), zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nastąpiło to na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.), dalej: u.z.z.c.z., zgodnie z którym w razie niebezpieczeństwa szerzenia się zakażenia lub choroby zakaźnej innych niż wymienione w wykazie, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw zdrowia może ogłosić, w drodze rozporządzenia, zakażenie lub chorobę zakaźną oraz, o ile jest znany, wywołujący je biologiczny czynnik chorobotwórczy, a jeżeli to konieczne, szczególny sposób postępowania świadczeniodawców i osób narażonych na zakażenie lub zachorowanie przez czas określony w rozporządzeniu. Przy czym do zakażenia lub choroby zakaźnej oraz wywołującego je biologicznego czynnika chorobotwórczego określonych na podstawie ust. 2 stosuje się przepisy ustawy (art. 3 ust. 3 ustawy o zapobieganiu).

Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy wnioskować, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy PPWIS dwie okoliczności zakwalifikował jako uzasadniające przyjęcie "naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych": po pierwsze – nieuwzględnienie przez skarżących jako przedsiębiorców powszechności wiedzy o niebezpieczeństwie i sposobach rozprzestrzeniania się wirusa, ale też o sposobach zapobiegania zakażeniu i rozprzestrzenianiu się wirusa w warunkach aktywności publicznej obywateli, po drugie – niezastosowanie się skarżących do wymagań wynikających z aktów wykonawczych wydanych na podstawie u.z.z.c.z. Obydwie te okoliczności należy ocenić jako ustalone i ocenione bez naruszenia prawa.

Przede wszystkim na akceptację zasługuje stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym tzw. notorią powszechną a więc okolicznością niewymagającą dowodu, jest skala epidemii w Polsce i na świecie, śmiertelność wirusa, skutki uboczne przejścia choroby Covid-19, a zwłaszcza – co ma istotne znaczenie w sprawie niniejszej - tempo i sposób rozprzestrzeniania się oraz inkubacji wirusa (droga kontaktowa, powietrzna - kropelkowa, przy braku dystansu, przy długotrwałości bliskiego kontaktu lub przebywania obok osoby, która jest zakażona objawowo bądź bezobjawowo, zwłaszcza w pomieszczeniu zamkniętym). Okoliczności te obszernie przedstawił PPWIS z powołaniem się na literaturę fachową, dane WHO oraz dane publikowane na stronach rządowych polskich, z przedstawieniem liczby zakażeń i liczby zgonów na świecie i w Polsce (ogólnie i w dacie orzekania). Wiążąc te okoliczności - powszechnie znane z racji przekazów medialnych oraz długotrwałości sytuacji epidemicznej (w Polsce oficjalnie od marca 2020 r.) - z faktem uznania zakażenia koronawirusem za chorobę zakaźną, nie może być wątpliwości, że także niezależnie od wprowadzenia konkretnych przepisów zawierających nakazy i zakazy - istniały podstawy do zastosowania art. 27 ust. 2 uPIS. Skoro bowiem, jak wykazano w sprawie, w Restauracji prowadzonej przez skarżących w dacie [...] marca 2021 r. znajdowało się około 40 osób, przebywały one w zamkniętej przestrzeni, przy czym nie wszystkie osoby (oprócz personelu) posiadały prawidłowo założone zabezpieczenia w postaci maseczek. Klienci po zakończeniu konsumpcji przebywali w lokalu bez zakrycia ust i nos przy pomocy maseczek, które to okoliczności wynikają z protokołu kontroli oraz dołączonej dokumentacji zdjęciowej – to niewątpliwie doszło do naruszenia powszechnie znanych każdemu przeciętnemu obywatelowi wymagań higienicznych i zdrowotnych mających zapobiegać rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 i wywołanej nim choroby Covid-19. W tym więc sensie stanowisko PPWIS o możliwości zastosowania art. 27 ust. 2 uPIS "bez konieczności odnoszenia się do innych aktów prawnych" jest uzasadnione.

Wskazać nadto należy, że przepisy regulujące kompetencję Państwowej Inspekcji Sanitarnej jako przepisy policyjne zostały ustanowione w określonym celu – dla ochrony zdrowia publicznego. Sąd administracyjny kontrolujący pod względem legalności stosowanie tych przepisów przez Inspekcję Sanitarną musi więc uwzględniać także i ten aspekt. W kontekście więc oceny, czy organy Inspekcji naruszyły konkretne normy prawne, powinien sąd uwzględniać czy aktywność Inspekcji służy skutecznemu zabezpieczeniu ochrony zdrowia publicznego. W sprawie niniejszej na to pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie. Organy orzekające na podstawie art. 27 ust. 2 uPIS uwzględniły aktualną sytuację epidemiczną na świecie i w Polsce oraz podjęły działania zapobiegawcze i prewencyjne. Ich aktywność znajduje więc samodzielną podstawę w treści art. 27 ust. 2 uPIS mając na uwadze charakter choroby zakaźnej jaką jest Covid-19. W zakresie tym Sąd w całości podziela poglądy wyrażone przez WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 24.06.2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 393/21 (CBOSA), przyjmując je za własne.

Niezależnie od naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych w okolicznościach notorii powszechnej, doszło również do naruszenia warunków higienicznych i zdrowotnych wynikających z treści wprowadzonych w związku ze stanem epidemii zakazów, nakazów i ograniczeń (a więc do naruszenia regulacji normatywnych).

Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.z.z.c.w., jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. Na tej podstawie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) wprowadzono w Polsce od 20 marca 2020 r. stan epidemii. Z kolegi zgodnie z art. 46a u.z.z.c.w., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b u.z.z.c.z. stanowi z kolei (w brzmieniu obowiązującym zarówno na datę przeprowadzenia kontroli jak i na datę wydania decyzji obydwu instancji w sprawie niniejszej), że w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a można ustanowić m.in. 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czyli np. czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy); 2) czasowe ograniczenie określonych zakazów działalności przedsiębiorców, 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia, 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się, 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46a, uwzględniając treść art. 46b oraz art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z., Rada Ministrów wydawała kolejne akty wykonawcze począwszy od rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566 ze zm.), aż po obowiązujące w dacie przeprowadzenia kontroli przez PPIS rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 poz. 2316 ze zm.), które zostało uchylone i z dniem 20 marca 2021 r. weszło w życie rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2021 r. poz. 512). Zgodnie z rozporządzeniem obowiązującym w dacie wydawania decyzji tj. w § 9 ust. 10 wprowadzono obowiązujący do dnia 9 kwietnia 2021 r. zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) wskazując, że jest to dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Ponadto w § 25 ust. 1 pkt 2 d wprowadzono obowiązujący do 9 kwietnia 2021 r. nakaz zakrywania, przy pomocy maseczki ust i nosa, w miejscach ogólnodostępnych, w tym budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby handlu, gastronomi. Ponadto w § 26 ust. 1 wprowadzono obowiązujący do 9 kwietnia 2021 r. zakaz organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach, z wyłączeniem zgromadzeń organizowanych na podstawie zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 1, albo decyzji, o której mowa w art. 26b tej ustawy, przy czym: 1) maksymalna liczba uczestników nie może być większa niż 5; 2) odległość pomiędzy zgromadzeniami nie może być mniejsza niż 100 m; przy czym w § 26 ust. 2 postanowiono, że uczestnicy zgromadzenia, o którym mowa w ust. 1, są obowiązani do zachowania odległości co najmniej 1,5 m między sobą oraz do zakrywania ust i nosa, zgodnie z nakazem określonym w § 25 ust. 1. Dodatkowo w § 26 ust. 11 – do odwołania zakazano organizowania innych niż określone w ust. 1 zgromadzeń, w tym imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem: 1) spotkań lub zebrań służbowych i zawodowych; 2) imprez i spotkań do 5 osób, które odbywają się w lokalu lub budynku wskazanym jako adres miejsca zamieszkania lub pobytu osoby, która organizuje imprezę lub spotkanie; do limitu osób nie wlicza się osoby organizującej imprezę lub spotkanie oraz osób wspólnie z nią zamieszkujących lub gospodarujących.

Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organu II instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2021 r, poz. 861 ze zm.), w którego § 9 ust. 13, a także pozostałych regulacjach przedłużono wcześniejsze zakazy dotyczące stosowania środków profilaktycznych, zapobiegawczych oraz prowadzenia określonego rodzaju działalności i zgromadzeń.

Powyższe oznacza, że wymagania higieniczne i sanitarne związane z przeciwdziałaniem Covid-19, których naruszenie stwierdziły organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie niniejszej, miały swoje umocowanie normatywne. Podkreślić przy tym należy, że orzecznictwo przytoczone w skardze w zakresie niekonstytucyjności przedmiotowych rozporządzeń nie może mieć odniesienia do sprawy niniejszej w sytuacji, kiedy podstawą wydanego rozstrzygnięcia jest wskazany art. 27 ust. 2 u.PIS

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP) przez wprowadzenie zakazów ograniczających tę działalność mimo braku ich umocowania ustawowego (wprowadzenie w rozporządzeniu a więc akcie podustawowym, nadto na podstawie przepisu ustawowego – w tym przypadku art. 46a u.z.z.c.z., który takiego upoważnienia nie mógł delegować do rozporządzenia) i tym samym wydanie decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności z art. 156 K.p.a., Sąd nie podziela tego stanowiska. Wyczerpującej wykładni w tym zakresie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 673/21(orzeczenia.nsa.gov.pl), z którego to stanowiska należy wywieść w sposób następujący:

- ograniczenia praw i wolności (w przypadku rozpoznawanej sprawy: wolności działalności gospodarczej) w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, będącej wykonaniem nakazu wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Tego rodzaju ograniczenia należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych, a ściślej stanu klęski żywiołowej. Zakwalifikowanie tych uregulowań do zwykłych środków konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że takie ograniczenia muszą być dokonywane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, która w przypadku klęski żywiołowej jest – co do zasady – wyłączona, gdyż w stanie klęski żywiołowej stosowne przepisy konstytucyjne wyraźnie dopuszczają naruszenia większości wolności, określając jednocześnie ich zakres i intensywność;

- zarówno w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego jak i stanu epidemii podstawą ogłoszenia i odwołania jest rozporządzenie, co wprost wynika z art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.c.w.;

- rozporządzenie jest także podstawą wskazania rodzaju stref, w których wystąpiły stany zagrożenia lub epidemii oraz rodzaju stosowanych rozwiązań ograniczających, zakazujących bądź nakazujących określonych w art. 46b u.z.z.c.z., co wprost wynika z art. 46a pkt 2 tej ustawy;

- wykładnia systemowa przepisów art. 46b i art. 46 u.z.z.c.z. prowadzi do wniosku, że rozwiązanie z art. 46b jest szczególną podstawą działania Rady Ministrów w drodze rozporządzenia. Jak wskazał NSA, nie ulega wątpliwości, że wydanie rozporządzenia jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego przepisu kompetencyjnego, bowiem konstytucyjność takiego aktu wymaga wypełnienia wszystkich warunków z art. 92 Konstytucji RP. Rozporządzenie takie jest aktem normatywnym, co oznacza, że jest jednym ze źródeł prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, czyli jego przepisy muszą wyrażać normy generalne i abstrakcyjne. Skutkiem tego jest możliwość poddania takiego aktu kontroli konstytucyjności w trybie właściwym dla źródeł prawa, a więc na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Jak wskazał jednak NSA, w polskim porządku prawnym funkcjonują również rozporządzenia, których celem nie jest wykonanie ustawy ale stosowanie prawa. Mają one charakter aktów generalnych, jednak nie są źródłami prawa w rozumieniu konstytucyjnym art. 87 Konstytucji RP. To oznacza, że art. 92 ustawy zasadniczej nie może być wprost płaszczyzną oceny podstawy i treści takiego aktu. W konsekwencji NSA uznał, że rozporządzenie Rady Ministrów wydane na podstawie art. 46a u.z.z.c.z., w zakresie upoważnienia wynikającego z art. 46b tej ustawy, jest w dniu zdarzenia ocenionego jako naruszenie zakazów, aktem obowiązującym równolegle do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, a wprowadzone w nim zakazy, nakazy i ograniczenia – znajdują umocowanie ustawowe w art. 46 ust. 4 jak i art. 46b u.z.z.c.z. Zarówno więc wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia jak i rozporządzenia Rady Ministrów miały podstawę ustawową i nie były aktami normatywnymi wykonującymi ustawę, ale aktami generalnymi podejmowanymi na podstawie przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego co do stanu epidemii i zagrożenia epidemicznego. Akty te mają oparcie konstytucyjne w art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, regulują materię wskazaną w ustawie, w art. 46b określając zakres rozporządzenia wydawanego przez Radę Ministrów ustawodawca przyjął metodę legislacyjnego odesłania przy redakcji tego przepisu – do art. 46 ust. 4 u.z.z.c.z. W tym przepisie organ właściwy, czyli Minister Zdrowia może określić w rozporządzeniu zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności oraz czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Taki zakaz wprowadziła Rada Ministrów we wskazanych wyżej przepisach rozporządzeń z 21 grudnia 2020 r. oraz z 26 lutego 2021 r.

NSA w sprawie II GSK 673/21 również wywiódł, że w przypadku stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego, gdy kontakty międzyludzkie są główną przyczyną szerzenia się zakażeń, zakaz zgromadzania się nie jest ingerencją ponadstandardową, naruszającą konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zdaniem sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, stanowisko to w pełni należy odnieść do wprowadzonego ograniczenia działalności określonych instytucji lub zakładów pracy i określonych zakresów działalności przedsiębiorców. W przypadku działalności polegającej na prowadzeniu restauracji otwartych bez ograniczeń dla klientów – jest to forma gromadzenia ludności, która w przypadku specyfiki akurat wirusa SARS-CoV-2 służy jego rozprzestrzenianiu się, co wnikliwie i obszernie wyjaśnił PPWIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podobnie w tym zakresie wypowiedział się WSA w Gliwicach w wyroku z 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 648/21 (CBOSA) wskazując, że nawet gdyby przyjąć, że do analizowanego stanu faktycznego znajdują zastosowanie zarówno art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, to należałoby uznać, że art. 22 Konstytucji stanowi lex specialis jako wprost odnoszący się do swobody działalności gospodarczej. W takim zaś wypadku – w myśl zasady wykładni prawa, że lex specialis derogat legi generali – wyłączałby on zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprost dotyczy on bowiem swobody działalności gospodarczej, podczas gdy drugi odnosi się do ogółu swobód obywatelskich. Ustalenie to ma zaś istotne skutki prawne. O ile bowiem ograniczenie swobód z art. 31 może być ustanawiane "tylko w ustawie", o tyle art. 22 mówi wprowadzaniu ograniczeń "w drodze ustawy". Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006r. o sygn. akt P 24/05, OTK-A2006/7, poz. 87 wskazał, że użyte w art. 22 Konstytucji sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Otwiera to drogę do wprowadzenia ograniczeń wprowadzonych na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, jakie daje formuła użyta w art. 22 Konstytucji. Natomiast przewidziany w art. 22 Konstytucji wymóg ważnego interesu publicznego uznać należy za spełniony, gdyż konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, uzasadniającego ograniczenie wolności działalności gospodarczej (tak S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii", Woters Kluwer, Warszawa 2021r., str. 84).

Podkreślić przy tym, należy, że przedmiotowym rozstrzygnięciem organy nie nakazały całkowicie zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej na określony w decyzji czas, a jedynie zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju tj. w lokalu, przy czym dopuszczając wydawania posiłków na wynos. W takiej sytuacji znalazło się wielu przedsiębiorców. Zaakcentować przy tym należy, że dokonując pierwszej kontroli w sprawie tj. w dniu [...] marca 2021 r. organ I instancji ustalił, że w lokalu znajduje się około 60 osób, przy czym protokół ten nie stanowił od razu podstawy do wszczęcia postępowania i nałożenia nakazów na właścicieli lokalu. Dopiero późniejsza kontrola z dnia [...] marca 2021 r. potwierdziła dalsze niestosowanie się do obowiązujących wymogów.

Jak wyżej wskazano, warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 uPIS jest nie tylko naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych (co wyżej wykazano jako naruszenie w warunkach notorii powszechnej i wymagań o charakterze normatywnym), ale także wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Zdaniem sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (print screeny, protokół kontroli, zdjęcia na płytce CD), oceniony w kontekście przedstawionej wyczerpująco przez PPWIS charakterystyki wirusa SARS-CoV-2 (jego rozprzestrzeniania się, inkubacji itd.) oraz wywoływanej nim choroby Covid-19, nie budzi wątpliwości co do wystąpienia tej przesłanki bez konieczności powtórnego szerszego wywodu na ten temat.

Wniosku tego nie podważa argumentacja przedstawiona w skardze, w tym podnoszona niekonstytucyjność przepisów.

Zdaniem sądu, wykładnia i zastosowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisu art. 27 ust. 2 uPIS znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, z którego wynika prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy i niebudząca wątpliwości jego subsumcja. Nie doszło więc do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem obydwie przesłanki zastosowania nakazu ograniczenia działalności restauracji wystąpiły. W szczególności bezpośredniość zagrożenia życia i zdrowia została przez PPWIS wyjaśniona odwołaniem się do charakteru wirusa, liczby śmiertelnych ofiar, łatwości zakażenia przy krótkotrwałym kontakcie nawet od osoby nie wykazującej objawów chorobowych.

Zdaniem sądu, nie doszło również do innych naruszeń wskazanych w skardze, mogących prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji, w tym niewyjaśnienia stronie zasadności przesłanek skutkujących wydaniem zaskarżonych decyzji. Z akt sprawy wynika, że upoważnienie do przeprowadzenia kontroli miało swoją podstawę faktyczną w dwóch okolicznościach: wysokim prawdopodobieństwie naruszenia przepisów wprowadzających zakazy, nakazy i ograniczenia związane ze stanem epidemii (vide anonimowa interwencja). Skoro, a co do tego sąd nie ma wątpliwości, ww. zakazy, nakazy i ograniczenia wprowadzono ze względu na troskę o zdrowie publiczne uzasadnioną sytuacją epidemiczną krajową i światową, a więc przesłanką niebezpieczeństwa bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi - to w pełni usprawiedliwione było przeprowadzenie kontroli przedsiębiorcy, nawet bez uprzedniego zawiadomienia na podstawie art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.), dalej: P.p.

Należy zauważyć, że kontrole tak w zakresie prawa żywnościowego jak i przestrzegania ograniczeń epidemicznych mają na celu skuteczną ochronę interesu publicznego w zakresie zdrowia i życia ludzi, co nie może ujść uwadze przy interpretacji podstaw prawnych przeprowadzania kontroli. Wykładnia celowościowa, znajduje w tym przypadku zastosowanie. Zakres kontroli nie wykraczał też poza zakres udzielonego upoważnienia (nie doszło do sytuacji, w której pracownicy PPIS skontrolowali obszar nieujęty w upoważnieniu).

Odstąpienie od zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a. w okolicznościach sprawy niniejszej było oczywiste wobec celu jaki miała zrealizować decyzja wydana na podstawie art. 27 ust. 2 uPIS, czyli natychmiastowego przeciwdziałania niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania zagrożeń (por. np. wyrok w sprawie II OSK 2761/15). Skoro okoliczności uzasadniały niezwłoczną interwencję PPIS, to wyznaczenie terminu z art. 10 §1 K.p.a. na zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy zniweczyłoby zamierzony i uzasadniony w okolicznościach sprawy cel ochrony zdrowia publicznego. Ziściły się zatem przesłanki z art. 10 § 2 K.p.a. uzasadniające odstąpienie od zawiadomienia w trybie § 1 tego przepisu, w szczególności sprawa była niecierpiącą zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nadto naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie miało wpływu na treść decyzji organu pierwszej instancji/wynik sprawy, który to wniosek znajduje uzasadnienie w analizie stanowiska skarżących po wydaniu tej decyzji (nie przedstawiono de facto żadnych dowodów, których przedłożenie uniemożliwiło im niewykonanie przez organ obowiązku z art. 10 § 1 K.p.a.). Zaś w II instancji stronom zapewniono możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem, zawiadamiając o zakończeniu postępowania (k. 103 akt admin.).

Sąd zwraca przy tym uwagę, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutek związania organu co do zasady z momentem doręczenia jej stronie lub ogłoszenia (art. 110 § 1 K.p.a.) a nie z momentem podpisania. Próbę doręczenia decyzji podjęto 24 marca 2021 r., jednak odmówiono jej przyjęcia. Stosowną adnotację uczyniono na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy, wskazując że pozostawiono jej egzemplarz współwłaścicielowi.

Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., bowiem choć zwięzłe i ogólne, uzasadnienie decyzji PPIS spełnia minimalne standardy ustanowione w tych przepisach, zaś braki w tym zakresie wyczerpująco uzupełnił organ odwoławczy w uzasadnieniu własnej decyzji. Zaakcentować przy tym należy, że nie można było uznać, że skarga jest bezprzedmiotowa z powodu wygaśnięcia decyzji, z uwagi na to, że zgodność z obowiązującymi przepisami jest ustalana na datę wydawania decyzji, co trafnie podniósł pełnomocnik skarżących w skardze.

Reasumując, zdaniem sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o ocenę prawną wydanego orzeczenia, to należy stwierdzić, że mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności) oraz art. 6 K.p.a. (zasady legalizmu).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.