Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1549/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt 3, § 77, § 78 ust. 1, § 113 ust. 7 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 190/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 190/09 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach

publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego (w części północnej działki) oraz na przebudowę na zjazd publiczny istniejącego zjazdu indywidualnego (w części południowej działki) z drogi krajowej nr 79 Warszawa - Sandomierz na działkę nr [...] położoną w P.

W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) ustalił, że działka Nr [...] położona jest przy drodze krajowej Nr 79 zaliczanej do klasy dróg głównych, ruchu przyśpieszonego oznaczonych symbolem "GP". Zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu Drogowego przeprowadzonym w 2005 r., natężenie ruchu na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej wynosi 40488 poj./dobę i wykazuje tendencję wzrostową. Przedmiotowa działka posiada istniejący zjazd indywidualny na ww. drogę krajową.

Mając na uwadze § 77 oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie usytuowanie zjazdów publicznych w proponowanych lokalizacjach sprzeczne jest z przywołanymi wyżej przepisami.

Powołując się na § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym wyjazd z drogi i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu GDDKiA stwierdził, że oba zjazdy, zarówno istniejący indywidualny przeznaczony do przebudowy jak również nowy zjazd publiczny, zlokalizowane byłyby na odcinku występowania dodatkowych pasów dla pojazdów wyłączających i włączających się do ruchu. Pasy te usytuowane są pomiędzy drogą krajową nr 79, a łącznicami wiaduktu na drogę krajową. Zdaniem organu, wyrażenie zgody na zlokalizowanie zjazdów publicznych w takim miejscu skutkowałoby rażącym pogorszeniem bezpieczeństwa jazdy drogą krajową. Zjazd indywidualny został zaprojektowany i wybudowany podczas przebudowy drogi krajowej w miejscu jak najmniej niebezpiecznym, służąc wyłącznie celom skomunikowania ww. działki z drogą krajową. Z uwagi na istniejące obecnie zagospodarowanie tej działki generować on będzie zdecydowanie mniejszy ruch niż zjazdy publiczne projektowane do obsługi przedmiotowej inwestycji, tj. budowy pawilonów handlowo-usługowych wraz z parkingiem.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.), wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt II SA 3286/95 (niepubl.), wyrok z dnia 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 132/99 (niepubl.) organ odwoławczy podał, że decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na zjazd. Kryterium decydującym przy wydawaniu tego rodzaju decyzji jest ustalenie czy wykonanie spornego zjazdu stanowiłoby, jak w przedmiotowej sprawie, zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

GDDKiA podał również, że ustalenia zawarte w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego - Uchwała Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. - dotyczące terenu przyległego do drogi krajowej po jej przebudowie, stają się obecnie nieaktualne (dotyczy to m.in. przeznaczenia terenu obejmującego przedmiotową działkę -funkcja mieszkaniowo-usługowa, jak również jej podłączenia komunikacyjnego).

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Sp. z o.o. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r., wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- § 77 oraz § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

- § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

- art. 6,7, 8 i 10 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Odwołując się do § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej skarżąca wskazała, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Postanowienia szczegółowe ww. planu miejscowego ustalają nieprzekraczalną linię zabudowy mieszkaniowej w odległości 35 m w głąb działki od zachodniego krawężnika jezdni ul. [...], co przy uwzględnieniu szerokości tej działki (38 m) oznacza, że może ona być przeznaczona wyłącznie pod zabudowę usługową. W związku z tym, GDDKiA powinien był uwzględnić przeznaczenie działki na działalność usługową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy ustalaniu charakteru zjazdu i jego lokalizacji. Nadto, istniejący zjazd powinien zostać zakwalifikowany jako publiczny, gdyż z pozwolenia na przebudowę ulicy [...], na podstawie którego GDDKiA wybudowała zjazd na działkę [...] wynika, że spełnia on wymogi zjazdu publicznego.

Skarżąca podniosła, że organ winien zapewnić co najmniej jednej zjazd publiczny, odpowiadający usługowemu przeznaczeniu działki.

Odmowa zmiany przeznaczenia zjazdu z indywidualnego na publiczny skutkuje niemożnością uzyskania pozwolenia na budowę planowanych przez skarżącą obiektów usługowo-handlowych oraz realizację jakiejkolwiek innej zabudowy komercyjnej z uwagi na brak publicznego dostępu do drogi publicznej. Ustalenie więc przez GDDKiA dla tej działki zjazdu indywidualnego przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej niezwiązanej z prowadzeniem działalności gospodarczej i odmowa jego przekształcenia na zjazd publiczny stoi w rażącej sprzeczności z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazując na naruszenie przez organ § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, skarżąca podała, że wynikające z powołanego przepisu ograniczenie nie ma żadnego zastosowania w sprawie, gdyż zjazd na działkę nr [...] nie jest usytuowany na odcinku dodatkowego pasa ruchu, lecz na odcinku pasa włączania łącznicy zjazdowej węzła drogowego.

Zarzucając naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. skarżąca podniosła, iż GDDKiA w swoich ustaleniach pominął obowiązujące przepisy prawa miejscowego, tj. określone postanowienia obowiązującego planu miejscowego.

Skarżąca wskazała również, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z punktem 8 decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, stanowiącą podstawę do późniejszego wydania pozwolenia dla GDDKiA na przebudowę ulicy [...], który mówi, że "inwestycja nie może ograniczać dostępu do drogi publicznej, korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności". Obecna odmowa zmiany przeznaczenia zjazdu indywidualnego na publiczny powoduje dalsze ograniczenia takiego dostępu, a w istocie uniemożliwienie wykorzystania działki zgodnie z jej przeznaczeniem w planie miejscowym.

Zdaniem skarżącej, GDDKiA rozpoznając sprawę zarówno jako organ l instancji, jak również przy ponownym jej rozpoznaniu naruszył art. 10 k.p.a. uniemożliwiając skarżącej przed wydaniem decyzji zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o utrzymanie decyzji w całości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 113 ust. 7 pkt 5 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej organ przyznał, że "dodatkowy pas ruchu" i "pas włączania łącznicy" to dwa różne pojęcia. W ocenie organu, proponowany zjazd w części północnej działki znajdowałby się w dodatkowym pasie ruchu, ponieważ wjazd do łącznicy jest położony w ciągu dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w prawo do łącznicy właśnie. Z kolei zjazd indywidualny na przedmiotową działkę położony w południowej części nie znajduje w dodatkowym pasie ruchu tylko w pasie włączania łącznicy zjazdowej, dlatego też lokalizacja taka nie narusza ww. przepisu. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że sporna działka ma wyłącznie usługowy charakter gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza działkę nr [...] pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Organ podzielił przy tym stanowisko skarżącej, że plan ten obowiązuje GDDKiA jednakże trudno winić GDDKiA za brak zmian w tym planie, które dostosowałyby stan prawny działki do obecnego stanu faktycznego tj. po wybudowaniu węzła komunikacyjnego. Organ podkreślił przy tym, że budowa węzła nastąpiła po uzyskaniu wszystkich stosownych zezwoleń.

W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2009 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie, nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa przez osobę nieuprawnioną do ich podpisania.

Dodatkowo podniosła zarzut:

1) naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji wydania decyzji z dnia 18 kwietnia 2008 r. z rażącym naruszeniem prawa,

2) naruszenie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez podmiot niebędący organem w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2009 r. organ złożył pismo procesowe z dnia 8 czerwca 2009 r., w którym ustosunkował się do twierdzeń skarżącej zawartych w piśmie z dnia 4 maja 2009 r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzut najdalej idący tj. wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jako wydanych przez osobę nieuprawnioną do ich podpisania – Sąd zaznaczył, że organ którego decyzja stała się przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego niewątpliwie był uprawniony do wydania tego typu aktów.

Podstawy nieważności decyzji powiązano w niniejszej skardze z okolicznością, że osoba pełniąca funkcję organu (piastun organu) została nienależycie powołana na stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż L. W. w dacie powołania w charakterze "pełniącego obowiązki" Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie należał do państwowego zasobu kadrowego, a więc przedmiotowe powołanie naruszało art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz.115 ze zm. dalej powoływana również jako "uodp"). W ocenie Sądu, nie można uznać, że zarzut nieprawidłowego powołania osoby, której powierzono pełnienie funkcji organu (tzw. piastuna funkcji organu) tożsamy jest z zarzutem naruszenia właściwości tego organu do wydania zaskarżonej decyzji. Czym innym jest istnienie samego organu administracji publicznej właściwego do rozstrzygania pewnej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej a czym innym to, czy we właściwym trybie powołano piastuna tego organu tj. osobę fizyczną pełniącą funkcję odpowiadającą nazwie organu i wykonującą jego kompetencje. W rozpatrywanej sprawie, której przedmiotem jest odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego i przebudowę zjazdu nie należy do kompetencji Sądu badanie zgodności z prawem aktu powołania piastuna organu, gdyż taka kontrola wykraczałaby poza "granice danej sprawy" o jakich mowa w art. 134 §1 p.p.s.a.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy istotna była okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana przez właściwy organ i podpisana przez osobę, która w dacie wydawania tej decyzji ([...] grudnia 2008 r.) była powołana na stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i której akt powołania nie został uchylony, czy cofnięty. Wzmiankowana decyzja została podpisana przez L. W., któremu z dniem [...] maja 2008 r. Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej powierzył obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, co wynika z przedłożonego w toku niniejszego postępowania dokumentu.

Za niezasadne Sąd uznał również pozostałe zarzuty.

Jak wynika z uzasadnienia wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia obsługa komunikacyjna spornej działki miałaby polegać na tym, że działka byłaby obsługiwana przez jednokierunkowy wjazd od strony północnej a wyjazd od strony południowej tj. w tym miejscu, gdzie aktualnie zlokalizowany jest zjazd indywidualny o parametrach zjazdu publicznego.

Nie jest prawidłowe stanowisko skarżącej, która podnosi, że istnienie zjazdu indywidualnego o parametrach zjazdu publicznego pozwala na automatyczną zmianę sposobu użytkowania danego zjazdu.

Sąd podkreślił, że uwzględniając konieczność zapewnienia płynności ruchu na drodze publicznej, zarządca drogi jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia argumentów podmiotu wnioskującego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, kierując się logiką oraz obowiązującymi przepisami prawa. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, zarządca powinien kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która w pewnych sytuacjach może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. II SA 188/99).

Rola Sądu kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 1999 r. II SA 303/99, LEX nr 46768).

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalony stan faktyczny dotyczący usytuowania projektowanych zjazdów pozwalał na przyjęcie, że wykonanie spornego zjazdu oraz przebudowa istniejącego stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, co jest wystarczającą przesłanką do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżącej spółki.

Nie ulega wątpliwości, że przy proponowanej obsłudze komunikacyjnej spornej działki zarówno wjazd (od strony północnej) jak i wyjazd (od strony południowej) musiałyby spełniać wymagania dla zjazdu publicznego. Trudno bowiem uznać za logiczne rozwiązanie, w którym wjazd i wyjazd z działki nr [...] byłyby obsługiwane przez zjazdy zaliczone do różnej kategorii tj. zjazd publiczny i zjazd indywidualny.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo odmówił udzielenia przedmiotowego zezwolenia, gdyż proponowana lokalizacja wjazdu na sporną działkę nie spełnia warunków dla zjazdu publicznego. Zdaniem Sądu, strona nie zakwestionowała skutecznie ustalenia organu, iż proponowana lokalizacja wjazdu na działkę nr [...] będzie się znajdowała na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Podsumowując Sąd zauważył, że skoro wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu publicznego w części północnej działki (jednokierunkowy wjazd na działkę) naruszałoby § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia, prawidłowo organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej w całości, albowiem w tej sytuacji faktycznej drugorzędne znaczenie dla projektowanej obsługi komunikacyjnej spornej działki ma zjazd od strony południowej (wyjazd z działki).

Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko organu, że odmowa udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego (od strony południowej) na publiczny jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organ ocena materiału dowodowego w omawianym zakresie nie budzi zastrzeżeń.

Bezsporne jest, iż droga krajowa nr 79 została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Co prawda zjazd indywidualny położony w tej części nie znajduje się w dodatkowym pasie ruchu, co przyznaje organ dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże argumentacja organu, że urządzenie zjazdu publicznego w tym miejscu stanowiłoby ogromne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu z powodów wyżej podanych związanych z natężeniem ruchu na wzmiankowanym odcinku drogi, jest przekonywująca. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organ nie jest w omawianym zakresie dowolna. Cechuje się bowiem logiką znajdującą uzasadnienie w wynikach przeprowadzonych badań dotyczących natężenia ruchu. W tym stanie rzeczy danie prymatu ważnemu interesowi społecznemu (zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym) nad interesem indywidualnym strony nie może być uznane za działanie arbitralne, stanowiło natomiast negatywną przesłankę i jednocześnie przeszkodę do załatwienia sprawy zgodnie ze "słusznym interesem strony" (art. 7 k.p.a.). Zaakcentowania również wymaga, że przedmiotowa nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej. W toku prac nad przebudową drogi krajowej nr 79 zapewniono działce nr [...] zjazd indywidualny o parametrach uwzględniających § 77 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącej, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe określenie "granic sprawy" podlegającej rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i w konsekwencji nie rozpoznanie zgłoszonego przez skarżącego zarzutu wydania decyzji przez podmiot nie będący organem administracyjnym, a zatem wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa, wskutek przyjęcia przez Sąd wadliwej konstrukcji organu administracji publicznej, polegającej na oderwaniu pojęcia "organu" od "piastuna organu", a zatem osoby mającej pełnić funkcję tego organu, co doprowadziło Sąd do błędnych wniosków, iż sprzeczne z prawem (ustawą) powołanie osoby fizycznej na funkcję organu administracji publicznej nie jest objęte sankcją nieważności i nie ma wpływu na prawidłowość wydawanych przez tę osobę decyzji administracyjnych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie ustaleń organu w zakresie wpływu proponowanego rozwiązania drogowego na bezpieczeństwo ruchu za nie mające cech dowolności podczas, gdy organ w skarżonej decyzji powołał się na Generalny Pomiar Ruchu Drogowego przeprowadzony w roku 2005, a zatem ponad 3 lata przed wydaniem decyzji, kiedy to na przedmiotowym odcinku drogi funkcjonowało całkowicie inne rozwiązanie drogowe, niż w chwili wydawania decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pozostawienie w obiegu prawnym decyzji opartej na błędnym ustaleniu przez organ istotnych okoliczności faktycznych, który to błąd został ujawniony i przyznany przez organ już po wydaniu skarżonej decyzji, a przed wydaniem skarżonego wyroku;

5. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z § 77 i § 113 ust. 7 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez wadliwe zastosowanie, polegające na wkroczeniu przez Sąd w kompetencje organu i dokonaniu samodzielnej oceny dopuszczalności lokalizacji zjazdu, pomimo zaistnienia nowych okoliczności polegających na przyznaniu przez organ, iż proponowany zjazd w części południowej działki nie znajduje się na odcinku dodatkowego pasa ruchu, co powodowało konieczność ponownej merytorycznej oceny dopuszczalności zmiany przeznaczenia takiego zjazdu, jak również dopuszczalności wprowadzenia nowego rozwiązania komunikacyjnego dla działki;

6. art. 58 § 1 kodeksu cywilnego w związku z art. 300 kodeksu pracy i art. 68 § 1 kodeksu pracy oraz art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu z dnia 12 maja 2008 r.) poprzez nie zastosowanie w/w przepisów, co doprowadziło Sąd do błędnych wniosków, iż osoba podpisująca skarżoną decyzję była w dacie jej wydania ([...] grudnia 2008 r.) powołana na stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad;

7. § 78 ust. 2 w zw. z § 77 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ uprawniony jest do odmowy zmiany kwalifikacji zjazdu na zjazd publiczny nawet w przypadku, gdy zjazd ten spełnia wymagania określone w § 78 ust. 2 w/w Rozporządzenia.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, a w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że w granicach sprawy o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. mieści się ocena, czy skarżona decyzja administracyjna została wydana przez podmiot będący organem administracji publicznej. Zaproponowana przez Sąd, sztuczna koncepcja rozdziału "organu" od tzw. "piastuna organu" dała podstawę do wysnucia daleko idących wniosków, a mianowicie, iż "organ" istnieje i jest władny do podejmowania władczych rozstrzygnięć nawet w przypadku, gdy osoba będąca "piastunem organu" została powołana na tą funkcję z naruszeniem ustawy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie da się obronić tezy, że bezwzględnie nieważne powołanie, może stanowić podstawę prawną pełnienia funkcji organu administracji.

W dalszych wywodach podniesiono, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r., opierała się na ustaleniu, że oba zjazdy, zarówno istniejący indywidualny przeznaczony do przekwalifikowania na zjazd publiczny, jak również projektowany nowy zjazd publiczny, zlokalizowane byłyby na odcinku występowania dodatkowych pasów ruchu, co z uwagi na brzmienie § 113 ust. 7 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – przesądziło o odmowie udzielenia zgody na lokalizację zjazdów wnioskowanych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ przyznał jednak, że zjazd indywidualny na działkę położony w jej południowej części nie znajduje się w dodatkowym pasie ruchu, dlatego też jego lokalizacja nie narusza ww. przepisu. Taka zmiana kluczowych w sprawie ustaleń powinna skutkować koniecznością ponownego zbadania dopuszczalności zmiany kwalifikacji tego zjazdu. Oceny tej nie był jednak władny dokonać Sąd rozpoznający skargę na decyzję, a wyłącznie organ wskutek skierowania sprawy przez Sąd do ponownego rozpoznania.

Podkreślono, że przedmiotem wniosku skarżącego były dwa alternatywne rozwiązania komunikacyjne. Tymczasem Sąd nie odniósł się do koncepcji zmiany kwalifikacji zjazdu istniejącego na dwukierunkowy zjazd publiczny. Ocena dopuszczalności takiego zjazdu powinna być bowiem dokonana powtórnie z uwagi na "odpadnięcie" przyczyny z której organ administracji odmówił przekształcenia tego zjazdu, i to pomimo spełnienia wszystkich parametrów technicznych wymaganych dla zjazdu publicznego.

Zdaniem strony Sąd dopuścił się również naruszenia art. 145 § 1 pkt a) p.p.s.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 77 i § 113 ust. 7 pkt. 5 Rozporządzenia o warunkach technicznych (...), próbując dokonać samodzielnej oceny wpływu proponowanego rozwiązania komunikacyjnego na bezpieczeństwo ruchu, i to pomimo wyżej opisywanej zmiany okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania skarżonej decyzji.

Zaznaczono również, że ocena wpływu proponowanych rozwiązań komunikacyjnych na bezpieczeństwo ruchu dokonywana przez organ, była oparta na dowodach całkowicie nieaktualnych w momencie wydawania decyzji.

Niezależnie od wyżej przytoczonych uchybień, wskazano, że Sąd nie zbadał działań organu w oparciu o treść art. 77 k.p.a. Oprócz wspomnianego pomiaru ruchu drogowego sprzed 3 lat, organ nie przeprowadził żadnej innej analizy, z której mogłyby płynąć wnioski co do wpływu proponowanego połączenia działki na bezpieczeństwo ruchu na drodze. Organ uznał, iż wystarczającą legitymacją jego działań są tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych mówiące o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Brak szerszego uzasadnienia oraz oparcia ustaleń organu na materiale dowodowym dowodzi, iż organ utożsamiał jednak uznaniowość decyzji z jej dowolnością, czego Sąd się nie dopatrzył, dopuszczając się naruszenia przepisów wymienionych w niniejszej skardze.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przedmiotem oceny przez Sąd Wojewódzki była decyzja wydana przez uprawniony organ w ramach uznania administracyjnego, co w istotny sposób rzutowało na zakres kontroli sądowej.

Sąd badając zgodność z prawem takiego rozstrzygnięcia nie wnika w jego celowość lecz ocenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ administracji przy orzekaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił decyzję dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności.

W szczególności badaniu Sądu podlega to, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia przez organ administracji słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia zależy od ustalenia, iż stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam natomiast wybór rozstrzygnięcia, dokonany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej.

Mając powyższe uwagi na względzie należało uznać, że Sąd Wojewódzki dokonał niewłaściwej oceny w rozpoznawanej sprawie.

Nie można się zwłaszcza zgodzić z konstatacją Sądu, iż w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny i nie budzi zastrzeżeń ocena materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przebudowy zjazdu indywidualnego istniejącego w południowej części działki nr [...], stanowiącej własność strony skarżącej.

Zawarte w uzasadnieniu wyroku rozważania wskazują, że Sąd wypaczył sens alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych przedstawionych we wniosku.

Mianowicie skarżąca spółka wniosła po pierwsze o urządzenie wjazdu na działkę w jej północnej części oraz wyjazdu w miejscu aktualnego zjazdu indywidualnego w części południowej.

Drugie natomiast rozwiązanie polegać miało na przebudowie istniejącego zjazdu indywidualnego i przekwalifikowaniu go na dwukierunkowy zjazd publiczny.

Z decyzji organów obu instancji wynika, że zasadniczą przyczyną wydania decyzji odmownej było ustalenie, że oba zjazdy, zarówno projektowany zjazd w części północnej, jak też istniejący zjazd indywidualny na drogę krajową zlokalizowane byłyby na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, co jest niedopuszczalne w świetle przepisu § 113 ust. 7 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. (Dz. U. nr 43, poz. 430).

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżąca kierując do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie kwestionowała rozstrzygnięcia co do odmowy lokalizacji zjazdu w północnej części działki, a jedynie domagała się wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia zjazdu indywidualnego, zlokalizowanego w części południowej działki, na zjazd publiczny.

We wniosku strona przede wszystkim zanegowała ustalenie, iż istniejący zjazd na przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest na odcinku dodatkowego pasa ruchu i podniosła szereg dalszych okoliczności, których organ pierwszej instancji nie oceniał, a które czyniły – według strony – uzasadnionym przekwalifikowanie przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku organ administracji podtrzymał swoje wcześniejsze ustalenia, które doprowadziły do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.

Dopiero w odpowiedzi na skargę skierowaną do Sądu organ administracji potwierdził, iż zjazd indywidualny na działkę Nr [...] położony w części południowej, nie znajduje się w dodatkowym pasie ruchu tylko w pasie włączenia łącznicy zjazdowej, dlatego też lokalizacja taka nie narusza przepisu § 113 ust. 7 pkt 5 Rozporządzenia.

Organ przedstawił ponadto szeroką argumentację co do pozostałych okoliczności podniesionych w skardze i wcześniej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W takim stanie sprawy mylna była ocena Sądu, że skoro wydanie zezwolenia

na wykonanie zjazdu publicznego w części północnej działki (jednokierunkowy wjazd na działkę) naruszałoby § 113 ust. 7 pkt 5 Rozporządzenia, to prawidłowo organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej w całości, albowiem w takiej sytuacji faktycznej drugorzędne znaczenie dla projektowanej obsługi komunikacyjnej spornej działki ma zjazd od strony południowej (wyjazd z działki).

Powyższe stanowisko Sądu, będące wyrazem skoncentrowania się tylko na jednym z wnioskowanych rozwiązań komunikacyjnych sprawiło, iż w sprawie nie został należycie rozpoznany drugi wariant zgłoszony przez stronę.

Jak zostało wyżej zaznaczone, już z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wynikało, że organ powinien zasadniczo rozpatrzeć możliwość zmiany statusu istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. W związku z tym konieczne było wszechstronne i wnikliwe wyjaśnienie wszystkich okoliczności, na które powoływał się wnioskodawca. Tymczasem organ w postępowaniu odwoławczym nie zweryfikował nawet podstawowego ustalenia faktycznego w sprawie i przyjął wadliwie, że przedmiotowy zjazd indywidualny jest usytuowany na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu, co bezwzględnie warunkowało odmowę w zakresie przebudowy i urządzenia w tym miejscu zjazdu publicznego.

W rezultacie organ nie odniósł się należycie w zaskarżonej decyzji do kwestii związanych z możliwościami realnej zabudowy i wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu: przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, powierzchni i układu geometrycznego działki, treści decyzji dotyczących przebudowy ulicy [...] i jej wpływu na aktualną sytuację drogową oraz natężenie ruchu, oraz niezbędnych ograniczeń w wykorzystaniu nieruchomości służących zachowaniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym, planów inwestycyjnych właściciela i wszystkich pozostałych okoliczności istotnych w kontekście wymagań wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Niedokonanie przez organ administracji ustaleń we wskazanym zakresie skutkowało tym, że nie rozważono należycie słusznego interesu strony ubiegającej się o zezwolenie na lokalizację zjazdu.

Waga i zakres uchybień, jakich dopuścił się organ w przeprowadzonym postępowaniu, nie mógł być naprawiony na etapie postępowania sądowego, w drodze złożonej odpowiedzi na skargę, w której organ administracji po raz pierwszy odniósł się do niektórych spornych zagadnień występujących w sprawie.

Wadliwość podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, jak też niepełna ocena merytoryczna sprawy przez organ administracji czyniła zasadnym zarzut skargi kasacyjnej co do dowolności podjętego rozstrzygnięcia, które nie powinno być przez Sąd zaakceptowane.

Stan sprawy nie pozwalał na to, aby Sąd, który jest powołany do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zastępował organ powołany do orzekania w sprawach administracyjnych.

Do rzetelnego rozpoznania wniosku w zakresie przebudowy i przekwalifikowania przedmiotowego zjazdu niezbędne było wyczerpujące zebranie i ponowne rozpatrzenie całego materiału dowodowego. To organ musi ustalić jednoznaczny stan faktyczny i rozważyć, które z prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć będzie w konkretnym przypadku najbardziej uzasadnione.

Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. przez to, że skargi nie uwzględnił mimo zaistniałych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Niezasadny natomiast okazał się zarzut dotyczący nieważności decyzji, w związku z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa, wskutek wydania jej przez nieuprawnioną osobę.

Stanowisko Sądu przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku jest prawidłowe.

Zauważyć dodatkowo trzeba, że powierzenie obowiązków Generalnego Dyrektora oznaczonej osobie stanowiło powierzenie jej wszystkich funkcji organu, czyli również kompetencji do wydania decyzji administracyjnych. Akt powierzenia obowiązków ma charakter aktu administracyjnego i dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego, dopóty korzysta z domniemania ważności.

W przedmiotowej sprawie Prezes Rady Ministrów (organ właściwy) powierzył L. W. w drodze ważnego aktu administracyjnego obowiązki GDDKiA do czasu powołania Generalnego Dyrektora, a więc niezasadny jest zarzut, że decyzja administracyjna podpisana przez L. W. jest nieważna.

Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że kwestia ewentualnej wadliwości aktu powierzenia obowiązków z uwagi na naruszenie procedury nie mogła być przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji, który orzeka w granicach danej sprawy, wyznaczonych przez treść zaskarżonej decyzji GDDKiA (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 291/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 979/07).

Ze względów wyżej przedstawionych orzeczono jak w sentencji wyroku, zgodnie z przepisami art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.