Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3033/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 7 i 8 art. 63 ust. 1 art. 97 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 909/13 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 909/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

K. W. (dalej określana jako skarżąca) złożyła do Burmistrza Miasta Goleniowa wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], położonej

w K. Organ ten uznając, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, w dniu 12 października 2009 r. wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów wymaganych przez art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa).

Na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie skarżąca w piśmie z dnia 30 grudnia 2009 r. wyjaśniła, że liczba domów jednorodzinnych uzależniona będzie od uwarunkowań prawnych, z założeniem, iż minimalna wielkość działek wydzielanych pod budynki będzie wynosiła od 1500 do 2000 m2. Domy mają być wznoszone w zabudowie samodzielnej, parterowe

z użytkowym poddaszem i o powierzchni użytkowej wynoszącej od 150 do 200 m2. Według sporządzonej karty informacyjnej przedsięwzięcia budynki te, o przybliżonej powierzchni około 150 m2, mają zajmować powierzchnię około 3 ha. W świetle zaś pisma Burmistrza Miasta Goleniowa z dnia 20 października 2009 r. działka nr [...]

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r., była przeznaczona pod łąki i pastwiska,

a w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Goleniów, przyjętym uchwałą z dnia 30 czerwca 2009 r.,

nr XXXI/404/09, jej przeznaczenie określono jako użytki zielone – tereny wyłączone

z zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Szczecinie nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zobowiązując ją do przedłożenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalając jego zakres zgodnie z art. 97 ust. 4 ustawy. Organ podkreślił, że działka, na której planowana jest inwestycja, znajduje się w granicach obszaru Natura 2000, tj. obszaru specjalnej ochrony ptaków PLB 320003 "Dolina Dolnej Odry" oraz że na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie może oszacować wpływu tej inwestycji na wspomniany obszar. Inwestycja ta zaś nie może być wprawdzie kwalifikowana jako przedsięwzięcie znacząco oddziałujące na środowisko, wymagające decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz niewątpliwie może potencjalnie wpływać na obszar Natura 2000.

Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., Dz. U.

z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Podniosła, że organ nie wziął pod uwagę, iż w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się działki zagospodarowane w analogiczny sposób, czyli zabudowane budynkami jednorodzinnymi, a także fabryka papieru, funkcjonująca od kilkunastu lat.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia zakresu raportu i w tym zakresie orzekł co do istoty,

a w pozostałej części utrzymał to postanowienie w mocy.

Skarżąca złożyła skargę na postanowienie organu wyższej instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1063/11 uchylił to postanowienie

i przekazał sprawę Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska do ponownego rozpoznania. Sąd w uzasadnieniu stwierdził, że organ naruszył zasadę określoną

w art. 10 § 1 K.p.a. oraz nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącej. Sąd zauważył w szczególności, że w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o szereg dokumentów m.in.: mapy, ksera z publikacji zbiorowej pt. Awifauna lęgowa Doliny Dolnej Odry, "Notatki Ornitologiczne" 2009 oraz kopię Standardowego Formularza Danych dla obszarów specjalnej ochrony siedlisk

i gatunków, ale przed wydaniem rozstrzygnięcia nie umożliwił stronie wypowiedzenia się w tej kwestii. Skargę kasacyjną wywiedzioną od tego orzeczenia przez organ Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt

II OSK 38/12.

Powołanym wyżej postanowieniem z dnia 5 lutego 2013 r. organ wyższej instancji ponownie uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenia zakresu raportu i w tym zakresie orzekł co do istoty, a w pozostałej części utrzymał to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podzielił pogląd, że planowana inwestycja może negatywnie wpłynąć na obszar specjalnej ochrony ptaków Dolina Dolnej Odry (PLB320003), na którym występują co najmniej 34 gatunki ptaków objętych ochroną. Zagrożenie dla tego obszaru stanowią bowiem m.in.: zaniechanie wypasu

i ekstensywnej gospodarki łąkowej, zanieczyszczenie wód produktami pochodzenia rolniczego, przemysłowego i komunalnego oraz prace hydrotechniczne. Tymczasem projektowana inwestycja może doprowadzić do przekształcenia terenu wykorzystywanego dotychczas jako łąka kośna, a więc sporadycznie odwiedzanego przez ludzi, w teren zurbanizowany, zwłaszcza iż będzie ona stanowiła wstęp do zabudowy całego obszaru. Organ zaznaczył, że oznacza to utratę 3 ha ze zwartego kompleksu siedlisk łąkowych, akcentując, iż działki położone w najbliższym sąsiedztwie tego terenu nie są zabudowane. Najbliższa zabudowana działka znajduje się wszak w odległości 200 m, nie należy do zwartego układu osiedleńczego i – tak jak wskazana w zażaleniu fabryka papieru – położona jest już poza granicami obszaru Natura 2000. Fabryka ta zresztą rozpoczęła swoją działalność w 1996 r., na długo przed utworzeniem obszaru Natura 2000.

Organ powołał się na zasadę przezorności nakazującą podjąć działania na korzyść środowiska, a nie inwestycji w przypadku braku pewności, czy inwestycja ta nie wpłynie negatywnie na cele obszaru Natura 2000. Jego zdaniem uzasadnia ona konieczność wieloaspektowej oceny tego oddziaływania w oparciu o odpowiedni materiał dowodowy, w szczególności raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Prawdopodobieństwo tego wpływu jest bowiem znaczne, co zgodnie z art. 97 ust. 2 ustawy przemawia na rzecz nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Skarżąca wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, formułując zarzuty odniesione do: art. 63 i art. 97 ust. 2 ustawy, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 124 i art. 126 K.p.a., a także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi jej pełnomocnik, będący radcą prawnym, podniósł, że organy nie wzięły pod uwagę okoliczności wskazywanych przez skarżącą w toku całego postępowania, dokonując w efekcie błędnej analizy stanu faktycznego. Jego zdaniem ewentualny wpływ inwestycji na środowisko będzie porównywalny do budowy i użytkowania domu jednorodzinnego, którego skutki można z całą pewnością z łatwością przewidzieć i nie jest on tak poważany, jak przypuszczają organy. Autor skargi powtórzył, że w pobliżu znajdują się już inwestycje o podobnym charakterze, a nadto duża fabryka papieru, oddziałująca na środowisko w znacznie wyższym stopniu. W konsekwencji teren inwestycji, od lat wykorzystywany jako łąka podlegająca regularnemu koszeniu, nie stanowi siedlisk chronionych roślin i zwierząt. Pełnomocnik omówił zasady proceduralne wynikające z objętych zarzutami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wyraził pogląd, że w wyniku ich naruszenia organ powielił błędy, jakimi dotknięte było jego wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Główny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z zawartym w niej stanowiskiem, akcentując, że w toku postępowaniu rozważono wszystkie przesłanki przesądzające o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Powołując się na orzecznictwo zauważył, że zarzuty kwestionujące poczynione ustalenia faktyczne są niesprecyzowane i nie zostały wsparte jakimikolwiek dowodami mogącymi podważyć materiał dowodowy, na podstawie którego wydano zaskarżone postanowienie. Strona nie wykazała niezbędnej inicjatywy dowodowej, mimo iż, zgodnie ze wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2011 r., zapewniono jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił najpierw zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, w tym w sytuacji, gdy w sprawie wydano już wcześniej prawomocny wyrok, wyrażający ocenę prawną, która stosownie do art. 153 P.p.s.a. wiąże tak sąd, jak i organy rozpatrujące sprawę ponownie. Zauważył jednak zarazem, że w prawomocnym wyroku z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt

IV SA/Wa 1063/11 nie przesądzono ostatecznego wyniku sprawy, stwierdzając naruszenie przepisów proceduralnych w prowadzonym wówczas administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Następnie obszernie przedstawił regulację prawną dotyczącą oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, tj. kwestii rodzaju przedsięwzięć, które mogą takiej oceny wymagać, przesłanek jej przeprowadzenia

i trybu, w jakim to następuje. Uwzględnił także unormowanie art. 33 ust. 1 ustawy

z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.).

Sąd podzielił pogląd organu wyższej instancji, że przedsięwzięcie planowane przez skarżącą wymaga wspomnianej oceny, uznając jednocześnie, iż został on należycie uzasadniony i oparty na wyczerpującym materiale dowodowym, zebranym w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, co nie pozwala uwzględnić zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przypomniał, na czym to przedsięwzięcie ma polegać, i stwierdził, że choć wskaźnik powierzchni zakładanej zabudowy do powierzchni całego terenu inwestycji jest stosunkowo niski, to nie przesądza to automatycznie, czyli bez przeprowadzenia w tym zakresie wnikliwej oceny, iż nie będzie ono stanowiło daleko idącej ingerencji w środowisko przyrodnicze. Bezsprzecznie bowiem dotychczasowy charakter terenu inwestycji, wykorzystywanego jako łąka kośna, ulegnie trwałej i poważnej zmianie. Zdaniem Sądu bez znaczenia w tej materii pozostaje to, że w sąsiedztwie inwestycji znajdują się już zabudowane działki, w tym także zakładem produkcyjnym wywierającym negatywny wpływ na środowisko. Fakt, że w jakiejś części okoliczne tereny utraciły walory istotne z punktu widzenia ochrony siedlisk ptaków, nie wyłącza wszak potrzeby ochrony pozostałej części tego obszaru.

W kolejnej części uzasadnienia Sąd odwołał się do przywołanej przez organ zasady przezorności, a także zasady prewencji, zauważając m.in., że są one realizowane poprzez wymóg przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko lub na obszar Natura 2000. Jego zdaniem w sytuacji braku pewności co do tego, czy oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko jest nieznaczące, należy przyjąć ewentualność przeciwną, co z kolei uzasadnia wdrożenia takiej oceny.

Z powyższych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art.151 P.p.s.a.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 lipca 2013 r., zaskarżając go

w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty prawa materialnego, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Pierwszy zarzut materialnoprawny podnosi błędną wykładnię art. 97 ust. 2

w związku z art. 63 ust. 1 ustawy polegającą na uznaniu, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do inwestycji, która nie oddziałuje w ww. sposób na środowisko. Kolejny zarzut został odniesiony do art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). W tym zakresie pełnomocnik skarżącej skonstatował, że nie wystąpiły przesłanki zastosowania przewidzianej w tym przepisie zasady przezorności.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy dotyczył art. 134 § 1 oraz art. 153 P.p.s.a. W tych ramach pełnomocnik wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie rozpoznał sprawy w granicach zarzutów postawionych przez stronę, a w szczególności nie wziął pod uwagę naruszenia przez organ administracyjny wskazanych w skardze ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli działalności organu administracyjnego, co skutkowało oceną, że organ ten dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, i pominięciem tego, iż naruszył on:

– art. 6 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności,

– art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zgromadzenia

i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, a także pominięcie słusznego interesu obywatela,

– art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżone postanowienie oraz

– art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania.

Ostatni zarzut został odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w szczególności nie ustosunkowuje się do podniesionych przez stronę zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że niski stopień zabudowy działki nie przesądza, bez przeprowadzenia odrębnej oceny, iż planowana inwestycja nie będzie stanowiła poważnej ingerencji w środowisko. Powołując się na orzecznictwo, podtrzymał pogląd, że inwestycja ta nie stanowi przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko w sytuacji, gdy obszar, na którym ma być ona realizowana, jest już użytkowany w podobnych celach, tj. znajdują się tam budynki

w zabudowie jednorodzinnej, a nadto funkcjonuje duża fabryka produkcji papieru. Obszar ten w wyniku dokonanych przekształceń użytkowania i zagospodarowania podlega więc wpływom osób stale na nim przebywających, a hałas emitowany przez fabrykę rozprzestrzenia się na całą okolicę, przez co stał się mało atrakcyjnym żerowiskiem dla ptaków. Ponadto budowa domów jednorodzinnych nie może być uznana za działanie znacząco negatywnie oddziałujące na cele ochrony obszaru Natura 2000 w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i dlatego nie może być a priori wykluczona na tym obszarze.

Te same argumenty przywołał pełnomocnik uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ustawy-Prawo ochrony środowiska. Wyraził zarazem przekonanie, że na terenie, na którym planowana jest inwestycja, "brak jest obecnie jakichkolwiek oznak funkcjonowania przedstawicieli fauny i flory podlegających ochronie czy też tych, którym projektowane przedsięwzięcie zagrażałoby w jakikolwiek sposób spokojną egzystencję".

W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zauważył, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym orzeczeniu mają wytyczać kierunek działania organu, podczas gdy organ wyższej instancji powielił swoje wcześniejsze błędy. Organ ponownie nie odniósł się do niektórych zarzutów strony, podnoszących fakt corocznego koszenia terenu przeznaczonego pod inwestycję przez maszyny rolnicze emitujące hałas i spaliny, a także eksponujących pozostałe czynniki, które już teraz na niego oddziałują w postaci fabryki papieru

i zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich. Pełnomocnik wytknął również Sądowi pierwszej instancji, że do tych kwestii się nie ustosunkował, czym naruszył obowiązki spoczywające na nim zgodnie z przepisami postępowania powołanymi pośród podstaw kasacyjnych. W konsekwencji Sąd bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego całkowicie bezpodstawnie przyjął, że organ przekonująco wykazał konieczność przeprowadzenia oceny środowiskowej w tak niewystarczająco ustalonym stanie faktycznym. Przeszedł zatem do porządku nad naruszeniem objętych zarzutami przepisów postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Zarzuty skargi kasacyjnej w większości pokrywają się z zarzutami podniesionymi już w skardze. Pełnomocnik skarżącej zarzuca bowiem Sądowi pierwszej instancji popełnienie w istocie takich samych błędów proceduralnych jak te, których, jego zdaniem, Sąd nie dostrzegł w postępowaniu organu. Polegać one miały przede wszystkim na niezastosowaniu się do wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku tego Sądu z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1063/11, który stał się prawomocny po oddaleniu skargi kasacyjnej wniesionej od niego przez organ, co nastąpiło wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 38/12. Zarzut wywiedziony w tym zakresie jest jednak chybiony. Sąd pierwszej instancji nawiązał bowiem do stanowiska wyrażonego w tym wyroku, odnotowując, że stosownie do art. 153 P.p.s.a., który również został objęty podstawami kasacyjnymi, ma ono moc wiążącą tak dla niego, jak dla organu. Słusznie przyjął przy tym, że organ podporządkował się temu stanowisku w pełni.

Odpadł wszak zasadniczy powód, dla którego uchylono poprzednie postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, sprowadzający się do naruszenia art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego przez organ materiału dowodowego. Otóż materiał dowodowy sprawy nie podlegał dalszym uzupełnieniom w toku ponownego rozpatrywania sprawy, toteż nie można utrzymywać, że strona nie mogła wyrazić swojego poglądu na jego temat, przedstawiając argumenty lub dowody mogące podważyć wnioski, do jakich organ doszedł na jego podstawie. Przywołany art. 10 K.p.a. został zresztą pominięty pośród podstaw rozpoznawanej skargi kasacyjnej.

Niepodobna również zgodzić się z tezą, wokół której ogniskują się wszystkie zarzuty procesowe, że nie odniesiono się do tych racji, jakie strona skarżąca prezentowała w trakcie całego postępowania. Akcentują one głównie fakt, że działki znajdujące się w pobliżu terenu planowanej inwestycji są zagospodarowane w sposób, który negatywnie oddziałuje na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym, jak to jest w przypadku nieruchomości zajętej przez fabrykę papieru, w stopniu większym niż zakładany wpływ planowanej inwestycji. Bezsprzecznie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera rozważania w tej materii, które zostały ocenione przez Sąd z uwzględnieniem spostrzeżeń strony skarżącej. Sąd dał zarazem tej ocenie właściwy wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, obejmującym wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., a mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron (w niniejszej sprawie - organu administracji), podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest z tego punktu widzenia prawidłowe i kompletne, w szczególności wskazuje jednoznacznie powody, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga na uwzględnienie nie zasługuje. Dalszą kwestią pozostaje to, że strona skarżąca z tymi powodami się nie zgadza. To, że strona nie akceptuje wyników kontroli sądowoadministracyjnej, nie oznacza przecież, że sąd takiej kontroli nie przeprowadził lub uczynił to niewłaściwie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 850/13, LEX nr 1658321). Podobnie to, że stanowisko, jakie zajął sąd w uzasadnieniu wyroku, nie odpowiada zapatrywaniom strony, nie dowodzi tego, iż uzasadnienie to jest dotknięte wadami konstrukcyjnymi i nie poddaje się przez to weryfikacji w toku instancji, a tylko te okoliczności świadczą o naruszeniu rozpatrywanego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Polemikę z poglądami sądu, które zostały wyłuszczone jasno w uzasadnieniu orzeczenia, można podjąć wyłącznie w związku z zarzutami naruszenia oznaczonych przepisów prawa, z którymi poglądy te mają pozostawać w sprzeczności.

Punktem odniesienia takiej polemiki w rozpatrywanej skardze kasacyjnej są przepisy, których naruszenie zarzucono w ramach zarzutów materialnoprawnych. Spośród nich art. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska ma charakter ogólny, gdyż przewiduje zasady, które mają wymiar powszechny, jako adresowane do wszelkich podmiotów podejmujących jakiejkolwiek działania mogące oddziaływać na środowisko (tak np. K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2011, s. 48-50). Stanowi on, że kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1) oraz – gdy to negatywne oddziaływanie nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, do tego, by kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (ust. 2). Zasady te, określane w doktrynie jako zasady prewencji i przezorności (tak np. P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 269), ze względu na swoją generalną postać są konkretyzowane poprzez przepisy składające się na szeroko rozumiane prawo ochrony środowiska. W efekcie ich przestrzeganie powinno być rozpatrywane przede wszystkim w kontekście zachowania wynikających z tych przepisów szczegółowych reguł korzystania ze środowiska oraz zapewnienia jego ochrony. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, do takich przepisów mających na celu zagwarantowanie i zapewnienie wspomnianych zasad w działalności inwestycyjnej lub stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy innej łączącej się z ingerencją w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu należy również regulacja dotycząca ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko lub na obszar Natura 2000. Oceny oddziaływania na środowisko lub na obszar Natura 2000 także w literaturze przedmiotu postrzegane są jako podstawowy instrument w tej materii (tak np. A. Lipiński, Prawne podstawy ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 33), ze względu na swoją rolę prewencyjną, polegającą na zapobieganiu niekorzystnym wpływom na środowisko na najwcześniejszym etapie przedsięwzięcia, a nie na likwidacji ich skutków (G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 65). Tym samym naruszenie tych zasad w toku procedury w przedmiocie tego rodzaju ocen stanowi konsekwencję naruszenia przepisów szczególnych normujących przesłanki i tryb przeprowadzenia tej procedury. Zarzut odniesiony do art. 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska powinien być więc formułowany w powiązaniu z tymi przepisami prawa ochrony środowiska, które rozwijają ustanowione w nim ogólne zasady w danym przypadku, i tylko w takim powiązaniu, przez pryzmat tych ostatnich przepisów, może być rozpoznawany. Skądinąd naruszenia zasady przezorności pełnomocnik skarżącego upatruje w niewłaściwym i niezasadnym wdrożeniu procedury mającej tę zasadę realizować, tj. oceny oddziaływania na obszar Natura 2000.

Pełnomocnik przywołał w tym zakresie art. 63 ust. 1 ustawy, który wymienia okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydając postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przepis ten dotyczy więc innej procedury ocen środowiskowych niż podjęte w sprawie postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, które w myśl art. 96 ust. 1 ustawy odnosi się do przedsięwzięć innych niż te znacząco oddziałujące na środowisko i wymagające oceny dokonywanej w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach – procedura ta jest przeprowadzana w ramach postępowania administracyjnego, w jakim wydawana jest tzw. decyzja inwestycyjna, czyli w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy, i kończy się postępowaniem o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia, wiążącym organ wydający decyzję inwestycyjną (zob. art. 98. art. 100 i art. 101 ustawy). Podstawy kasacyjne nie obejmują natomiast art. 97 ust. 1 ustawy, który zawiera odesłanie do stosowania art. 63 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 i przewiduje inne jeszcze przesłanki podjęcia postanowienia o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia tej oceny. W skardze kasacyjnej przywołano jedynie art. 97 ust. 2 ustawy, który dopełnia tę regulację poprzez wprowadzenie zastrzeżenia, że postanowienie takie wydaje się w przypadku stwierdzenia, iż przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000.

Niezależnie jednak od tego braku precyzji w redagowaniu zarzutu, wyznaczającego przecież wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego granice skargi kasacyjnej, zauważyć wypada, że podważa on w istocie stanowisko dostrzegające potrzebę przeprowadzenia oceny środowiskowej w jej pierwszej, wstępnej fazie. Postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 odpowiada opisanym w doktrynie etapom screeningu i scopingu, sprowadzającym się odpowiednio do selekcji przedsięwzięć mających podlegać ocenie środowiskowej i do określenia jej zakresu, będącym przez to punktem wyjścia do oceny właściwej, podczas której następuje zgromadzenie dokumentacji i jej weryfikacja z zapewnieniem udziału społeczeństwa (G. Dobrowolski, op. cit., s. 67). Do dokumentów tych należy przede wszystkim raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego zakres ustala się w tego rodzaju postanowieniu w myśl art. 97 ust. 3 ustawy. To właśnie raport, który jest sporządzany już po wydaniu rozpatrywanego postanowienia, jest podstawą oceny i uzyskanego w jej trakcie materiału poznawczego pozwalającego określić warunki środowiskowe planowanego przedsięwzięcia. Wynika to już z brzmienia definicji ustawowych przewidzianych w art. 3 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy. Otóż w ich świetle ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 to ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko ograniczona do badania oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (pkt 7), z kolei ta ostatnia ocena stanowi postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Dopiero dokonanie tych wszystkich czynności dostarcza danych wystarczających do całościowego ustalenia stopnia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i do ewentualnego określenia warunków środowiskowych, jakie to przedsięwzięcie powinno spełniać, by to oddziaływanie ograniczyć lub wyeliminować. Potwierdza to treść art. 98 ustawy. Zgodnie z nią regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 już po przeprowadzeniu oceny w tym zakresie (ust. 1), przy czym czyni tak, jeżeli z oceny tej wynika, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar lub może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jednocześnie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Przed przeprowadzeniem oceny, w momencie stwierdzenia jej potrzeby, sprawa negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 pozostaje wciąż otwarta i nie może być uznana za przesądzoną. Ocena służy przecież właśnie zbadaniu tego wpływu, jaki dla obszaru Natura 2000 wywrzeć może projektowane zamierzenie. Stąd oczywistym jest, że na wstępnym etapie postępowania ocennego, kiedy rozstrzyga się tylko o tej potrzebie, nie można oczekiwać od organu takiego poziomu wyjaśnienia okoliczności sprawy, jaki ma być osiągnięty po przeprowadzeniu tego postępowania. Wystarcza powzięcie uzasadnionych wątpliwości na podstawie obiektywnych okoliczności, które mogą powodować obawę, że taki wpływ wystąpi, i przez to wymagają sprawdzenia w toku specjalistycznej procedury, mogącej doprowadzić do podjęcia środków mających temu przeciwdziałać.

Podzielić trzeba pogląd Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie należycie wykazano potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Niewątpliwie przedsięwzięcie to, polegające na wzniesieniu na gruncie o powierzchni aż 3 ha budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działkach wydzielonych z tego terenu w sposób umożliwiający jego maksymalne wykorzystanie przy zachowaniu zakładanych parametrów użytkowych poszczególnych działek jest równoznaczne z całkowitą zmianą dotychczasowego przeznaczenia tego terenu. W związku z tym przypomnieć wypada, że stosownie do pisma Burmistrza Miasta Goleniowa z dnia 20 października 2009 r. teren ten w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był przeznaczony pod łąki i pastwiska, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został określony jako użytki zielone – tereny wyłączone z zabudowy.

Nie ulega zarazem wątpliwości, że skala oddziaływania takiego przedsięwzięcia, ze względu na dużą powierzchnię zajętego przez nie terenu i łączącą się z tym większą liczbę budynków, nie może być porównywana z następstwami wybudowania jednego domu jednorodzinnego, jak utrzymuje pełnomocnik skarżącej. Powoduje ona wszak faktyczne wyłączenie tego terenu z powierzchni siedlisk objętych ochroną w ramach obszaru Natura 2000. Skutek taki nastąpi niezależnie od tego, w jakim stopniu poszczególne działki zostaną zabudowane, co trafnie zaakcentował Sąd pierwszej instancji.

Z tego punktu widzenia chybiony jest również argument odwołujący się do sposobu, w jaki zagospodarowano inne okoliczne działki, w tym tę, na której zlokalizowana jest fabryka papieru. W świetle przyjętego w sprawie stanu faktycznego działki te położone są bowiem poza granicami obszaru Natura 2000, a wspomniana fabryka została uruchomiona przed jego utworzeniem. Pełnomocnik skarżącej nie podważył tych ustaleń faktycznych. Nie przedstawił także jakichkolwiek dowodów, w postaci ekspertyz, opracowań naukowych itp., które mogłyby wspierać jego twierdzenia na temat faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000 i rzeczywistego stanu siedlisk znajdujących się na tym obszarze. Poprzestał jedynie na oświadczeniach, które można traktować jako wyrażenie jego własnych, niczym nieudokumentowanych przekonań, zwłaszcza że pozostają one w sprzeczności z wnioskami, do jakich doszedł organ na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów o charakterze specjalistycznym. Nie przedłożył żadnego dokumentu mogącego potwierdzać jego racje i jednocześnie stanowić przeciwdowód podający w wątpliwość ustalenia co do liczby występujących na rozpatrywanym terenie gatunków chronionych ptaków, a także co do tego, że prowadzenie ekstensywnej gospodarki łąkowej, w tym regularne koszenie, wbrew jego stanowisku, służy celom obszaru Natura 2000, zaś jej zaniechanie jest dla tego obszaru zagrożeniem. Chybiony okazał się więc zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro w wyniku przeprowadzonej kontroli brak było podstaw do zastosowania tego przepisu.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.