Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 742/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1b, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S. i J. S., dalej skarżący, wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 lipca 2020 orzekającą o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Gminy z 27 lutego 2020 r. dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 28.375,20 złotych dla A. S. i J. S. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działki [..] o pow. 18950m2 wskutek dokonania jej podziału.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Decyzją z 1 grudnia 2017 r. Burmistrz Gminy dokonał zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - działki nr [..] o pow. 1,8950 ha na działki nr [..] o pow. 0,1324 ha, [..] o pow. 0,1094 ha. [..] o pow. 0,1024ha, [..] o pow. 0,0982ha, [..] o pow. 0,2579ha. [..] o pow. 0,1910ha, [..] o pow. 1,0037ha. Podział został dokonany zgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy z 5 lipca 2017 r. wydanej dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami. Decyzja podziałowa stała się ostateczna z dniem 8 grudnia 2017 r. ( strona zrzekła się prawa odwołania). W decyzji wskazano, iż nowo wydzielona działka nr [..] pozostaje w dotychczasowym użytkowaniu. Podział został dokonany na wniosek skarżących.

Pismem z 18 czerwca 2019 r. Burmistrz Gminy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej związanej z podziałem działki nr [..]. Postanowieniem z 2 lipca 2019 r. powołano rzeczoznawcę majątkowego K. W.

Pismem z 30 września 2019 r. pełnomocnik skarżących odnosząc się do operatu szacunkowego zakwestionował: dobrane do analizy "nieruchomości podobne", wybraną przez rzeczoznawcę metodę wyliczenia wartości nieruchomości, wzięte do porównania nieruchomości jako nie posiadające cech podobieństwa z uwagi na ich lepszą lokalizację, błędny czasokres dokonywanych transakcji wziętych do porównania. Z operatu nie wynika także co było przedmiotem wizji lokalnej w dniu 30 lipca 2019 r. oraz jakie "informacje uzyskano w biurach obrotu nieruchomościami".

Rzeczoznawca w piśmie z 28 października 2019 r. wskazała, że "zgodnie z ideą podejścia porównawczego wszelkie różnice występujące pomiędzy nieruchomościami podobnymi przyjętymi do porównania, a nieruchomością wycenianą zostały skorygowane w procesie wyceny, w tym w szczególności cechy takie jak położenie czy powierzchnia nieruchomości. Położenie w miejscowości P. zostało określone jako dobre ( środkowe), w 3 stopniowej skali. Na stronie 6 operatu zamieszczono opis miasta, ale przede wszystkim opis gminy Ż. Dane ujawnione na stronie 8 i 9 operatu były to jedyne dane możliwe do uzyskania na dzień sporządzenia wyceny, mając na uwadze stan nieruchomości. Dane te nie wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, zleceniodawca przekazał zlecenie oraz decyzję podziałową. Podczas wizji uzyskuje się informacje dotyczące wycenianej nieruchomości oraz otoczenia. Prasa specjalistyczna to kwartalnik "Rzeczoznawca majątkowy" oraz "Nieruchomości Beck". W biurze obrotu nieruchomościami przeprowadzono analizę preferencji nabywców. Wszystkie ceny przedstawione w operacie szacunkowym wynikają z informacji uzyskanych z aktów notarialnych, udostępnionych przez Starostwo Powiatowe ".

Opłata adiacencką została ustalona w oparciu o obowiązująca w chwili podziału nieruchomości uchwałę Rady Miejskiej z 22 marca 2016 r. nr XXII/232/2016 zgodnie z którą stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 20% różnicy wartości nieruchomości po podziale i przed podziałem.( Dz. Urz. Woj. z 2016r. poz. 1559).

Decyzją z 27 lutego 2020 r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 28.375,20 złotych

Skarżący zakwestionowali prawidłowość decyzji wnosząc odwołanie i zarzucając naruszenie art. 7, 77, 10 § 1, 79 § 1 i 2 k.p.a. Wskazali, że doszło do dowolnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego w zakresie przyjętych do analizy nieruchomości podobnych oraz brak wyjaśnienia innych wątpliwości zasygnalizowanych w pismach z 30 września 2019 r. Organ zaniechał umożliwienia stronom zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, ponieważ po piśmie z 8 listopada 2019 r. dopuścił dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy. Organ zaniechał przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem stron w dniu 30 lipca 2019 r., które to naruszenie skutkowało brakiem możliwości odniesienia się do ustaleń poczynionych w toku tej czynności.

Kolegium rozpoznając sprawę podało, że zgodnie z art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, dalej u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stalą się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art, 98a ust. 1a- ust.3 ustawy 2 dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwala rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie.

Zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 2 i września 2004 r, (Dz.U. Nr 207. poz. 2109) w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości:

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Kolegium stwierdziło, że znajdujący się w aktach operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. posiada wszelkie niezbędne elementy, zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedmiot wyceny, cel wyceny znajdują się na 3 stronie operatu.

Podstawa formalna wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości znajdują się na stronie 3 operatu. Daty istotne dla określenia wartości nieruchomości ( 1 grudnia 2017 r.- data wydania decyzji podziałowej, 8 grudnia 2017 r.- data ostateczności) znajdują się na stronie 4 operatu. Opis stanu nieruchomości to strona 4 operatu.

Przeznaczenie wycenianej nieruchomości ( decyzja o warunkach zabudowy - działki przeznaczane pod zabudowę mieszkaniową) opisano na stronie 6 operatu. Analiza i charakterystyka rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny ( przed podziałem jak i po podziale ) znajdują się na stronie 13-16 operatu. Natomiast na stronach 15-22 wskazano rodzaj określanej wartości, wybór podejścia, metody i techniki szacowania ( podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej), natomiast na stronach 15-23 operatu przedstawiono obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem,

Do operatu szacunkowego dołączono także istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (notatka służbowa dotycząca badania księgi wieczystej, zdjęcia nieruchomości, decyzję zatwierdzająca podział nieruchomości wraz z załącznikami graficznymi).

Operat zawiera także zastosowane przez rzeczoznawcę wzory wykorzystane przy wyliczaniu wartości nieruchomości. Ich zapis ma postać równań matematycznych i - biorąc pod uwagę, że oszacowanie wartości jest zagadnieniem złożonym z elementów matematyki finansowej i statystyki, trudno postawić rzeczoznawcy zarzut, że wzory są niezrozumiałe czy nieczytelne.

Rzeczoznawca wskazał także oceny poszczególnych cech wpływających na po/Jam nieruchomości i uczynił to w sposób jasny i zrozumiały, niedobiegający od standardów przyjętych w tego rodzaju sprawach.

Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca w operacie w sposób wystarczający dokonała opisu stanu nieruchomości, ich sąsiedztwa, scharakteryzowała miejscowość, w której się znajduje a także całego regionu, (opis nieruchomości znajdujący się w operacie szacunkowym).

W operacje szacunkowym każda nieruchomość przyjęta do porównania została właściwie opisana w aspekcie cech rynkowych wpływających na wartość. Każdą z nieruchomości opisano oraz nadano jej odpowiednią ocenę za poszczególną cechę rynkową.

Rzeczoznawca w piśmie z 28 października 2019 r. ustosunkowała się do zarzutów skarżących i wskazała na czym polega podejście porównawcze, co rozumiemy przez nieruchomość podobną. Tym samym rzeczoznawca majątkowy podtrzymała w całości sporządzony operat według stanu prawnego obowiązującego na datę jego sporządzenia.

Kolegium stwierdziło, że pełnomocnik stron został zawiadomiony o ponownej możliwości zapoznania się z aktami oraz uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. po wpłynięciu do organu pisma rzeczoznawcy z 28 października 2019 r. W związku z powyższym mógł się z nim zapoznać, jak i odnieść do niego merytorycznie. Także zaskarżona decyzja została wydana dopiero 27 lutego 2020 r. i tym samym nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Zarówno przed podziałem jak i po podziale rzeczoznawca nie wzięła pod uwagę powierzchni działki nr [...], która zgodnie z decyzja podziałową pozostała w dotychczasowym użytkowaniu.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało sporządzony w sprawie operat oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego za miarodajny dowód pozwalający na właściwe oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Jak wynika z analizy opisu przedmiotu wyceny (strona 15 i odpowiednio 21 operatu) zarówno przed podziałem jak i po podziale rzeczoznawca w ten sam sposób scharakteryzowała nieruchomość odnośnie: lokalizacji nieruchomości ( dobra), dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej (łatwy) i dojazdu do nieruchomości (łatwy).

Rzeczoznawca podała natomiast różne wielkości nieruchomości przed i po podziale. W związku z tym stwierdził organ odwoławczy, iż inne cechy z wyjątkiem wielkości nieruchomości nie miały wpływu na zmianę wartości nieruchomości.

Wyceniając nieruchomość przed podziałem rzeczoznawca wzięła pod uwagę 20 transakcji nieruchomościami, natomiast wyceniając nieruchomość po podziale wzięła pod uwagę 74 transakcji. Rzeczoznawca osobno wyceniła także działkę nr [..]. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca zebrała wystarczającą pulę transakcji w celu sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca zastosowała także współczynniki korygujące z uwagi na lokalizacje nieruchomości, wielkość nieruchomości, dostęp do urządzeń infrastruktur) technicznej, dojazd do nieruchomości ( strona 16, 20 operatu).

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. W związku z powyższym, jak wskazał to także rzeczoznawca majątkowy na stronie 23 operatu obliczona na dzień wyceny rynkowa wartość nieruchomości gruntowej stanowi najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku przy zawarciu umowy sprzedaży w warunkach niewymuszonych.

Odnośnie obecności stron podczas oględzin dokonywanych przez rzeczoznawcę wskazało Kolegium, że ,.(...) w myśl art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Oględziny w tym trybie odbywają się zgodnie z procedurą administracyjną, bowiem w tym przypadku, to organ wyznacza termin, miejsce, przedmiot oględzin. Jednakże w sytuacji wydania opinii, biegły ma obowiązek sporządzić opinię samodzielnie. Zarówno organ administracji, jak i strony nie mają prawa ingerować w pracę biegłego. Organ wyznacza tylko biegłego i wskazuje cel opinii (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 maja 2017 r. II SA/Po 192/17).

Rzeczoznawca dokonując wyceny ustaliła, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 706.534 zł, a po podziale 848.410,00 zł. Przyrost wynosił zatem 141.876. zł, stąd wysokość opłaty została prawidłowo obliczona przez organ na kwotę 28.375.20 złotych (20%).

Kolegium uznało, że prawidłowo ustalono wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziało i istniały podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej.

W skardze zostały sformułowane następujące zarzuty:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., wyrażające się w niepodjęciu przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia przedmiotowej sprawy - w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, w szczególności poprzez dowolną (nie zaś swobodną) ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego - mgr inż. K.W. - z 30 lipca 2019 r. oraz pisma rzeczoznawcy z 28 października 2019 r. - w zakresie przyjętych do analizy "nieruchomości podobnych" oraz wykazywanych w jej treści poszczególnych cech ich podobieństwa (których dobór stanowił punkt wyjścia dla ustalenia wartości analizowanych działek skarżących, a przez to i wysokości opłaty adiacenckiej) oraz niewyjaśnieniu innych wątpliwości, zasygnalizowanych w treści pisma pełnomocnika skarżących z 30 września 2019 r.;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci przepisu art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji oraz zaniechanie umożliwienia stronom bezpośrednio przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w sytuacji gdy takie zawiadomienie (zawarte w piśmie organu z 8 listopada 2019 r.) nie nastąpiło bezpośrednio przed wydaniem w sprawie decyzji, a po tym okresie, tj. po dniu 8 listopada 2019 r., organ dopuścił jeszcze dowód z uzupełniającej opinii rzeczoznawcy lub skierował do niego prośbę o wyjaśnienie rozbieżności co do określonych przez rzeczoznawcę wartości, a co do treści którego to dowodu (uzyskanej informacji) oraz po jego wpłynięciu -przed wydaniem decyzji, strony nie zostały poinformowane zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a., co z kolei miało wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało utratą przez strony możliwości realizacji przysługujących im uprawnień, poprzez polemikę z finalną wysokością ustalonej opłaty adiacenckiej, które to naruszenia doprowadziły do poczynienia bezzasadnych ustaleń w zakresie cen nieruchomości przed podziałem oraz po dokonaniu podziału, a przez to - ustalenia oraz naliczenia opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości.

Skarżący wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. art. 10 § 1 k.p.a. Niezrozumiały dla skarżących wciąż pozostaje dobór nieruchomości wskazanych jako "podobne" oraz poszczególnych cech ich podobieństwa. Organ odwoławczy nie odniósł się do akcentowanych zastrzeżeń co do treści operatu szacunkowego

Kwestionują skarżący zarówno poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego ustalenia w zakresie doboru w treści opinii "nieruchomości podobnych", cech ich podobieństwa (które nie wykazują takich cech, zgodnie z przepisami) oraz ich cen (które to ustalenia miały wpływ na treść orzeczenia w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej na rzecz skarżących), jak i poczynioną przez organ drugiej instancji ocenę tego dowodu. Zarówno operat szacunkowy z 31 lipca 2019 r., a tym bardziej zdawkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy, zawarte w piśmie z 28 października 2019 r., nie udzielają bezpośrednio odpowiedzi, dlaczego przyjęto takie, a nie inne, nieruchomości do porównania, i czy rzeczywiście winny być one analizowane jako podobne. Zdaniem skarżących nieruchomości - wskazane w tabelach na s. 15 oraz s. 16-18 operatu - stanowiące podstawę dla dalszych istotnych i końcowych obliczeń operatu nie wykazują wystarczających cech podobieństwa. Na s. 15 operatu szacunkowego wskazano na działki o "podobnej lokalizacji, zaś na s. 13 wskazano na obszar rynku: "P. oraz nieruchomości porównywalne", podczas gdy jedyną nieruchomością która de facto pozostaje zbliżona, pod względem lokalizacji, z działką skarżących, jest ta opisana w pkt 14 w tabeli nr 9.9.1 na s. 15 operatu, położona w odległej o kilka kilometrów miejscowości G. Pozostałe działki nie powinny, w ocenie skarżących, zostać uznane za "nieruchomości podobne", albowiem są one położone w dużo bardziej atrakcyjnych i drogich lokalizacjach (i to z dala od miejscowości P.), położonych bliżej G. (jak choćby B., L., M., S.) lub wręcz w Ż. (poz. 1) lub w lokalizacjach bardziej atrakcyjnych i w powierzchniach innych niż podlegająca

Działka podlegająca podziałowi nr [..] miała powierzchnię 8913 m2, a zbliżony areał wykazuje jedynie pięć z zaprezentowanych działek, z czego cztery zlokalizowane w drogim skądinąd, B., jedna w P. - poz. 5, 11, 12, 15 i 17 tabeli, przy czym wiadomo, iż im większa działka, tym jej wartość za 1 m2 gruntu jest relatywnie niższa).

Tak samo sytuacja wygląda w zakresie tabeli nr 9.2.1 na s. 17-18 operatu, gdzie wskazano wartości działek o powierzchni poniżej 2000 m2 (pomimo że podzielone działki miały powierzchnię: 982, 1024, 1094, 1324, 1910 oraz 2579 m2 drogi wewnętrznej, która została obliczona w innej części operatu). Także i w tym zakresie powołano się na lokalizacje niebędące - w ocenie stron - nieruchomościami podobnymi w odniesieniu do działki, która uległa podziałowi (tj. np. [.], których bliskość do G. lub Ż., jak również lepsza infrastruktura pod każdym względem wpływają na wyższą wysokość ceny za 1 m2 tych nieruchomości). Także i tu, w zakresie tych drugich obliczeń, czasokres nie pozostaje zbieżny z datą podziału (grudzień 2017 r.), gdzie najbardziej odległa transakcja miała miejsce blisko 2 lata przed podziałem, zaś najbliższa - aż pół roku przed podziałem.

Zdaniem stron, w treści operatu szacunkowego, z niezrozumiałych względów, obrano także czasokres dokonywanych transakcji na dwa lata wstecz (z analizowanych na s. 15 operatu transakcji - jedynie dwie transakcje - poz. 1 i 2 - miały miejsce w 2017 r. (lecz prawie rok przed podziałem), pozostałe miały miejsce w latach 2016 i 2015 - więc ponad rok, dwa lata przed podziałem, zaś najstarsza z transakcji została zawarta ponad 2,5 roku przed podziałem).

Zarzucili także skarżący, że już po wystosowaniu do nich pisma o możliwości zapoznania się z dokumentami i aktami sprawy organ I instancji uzyskał dodatkowe wyjaśnienie od rzeczoznawcy, co oznacza, że po dacie wystosowania zawiadomienia w oparciu o przepis art. 10 § 1 k.p.a. organ uzyskał dodatkowe dokumenty. Stanowi to w ich ocenie naruszenie przywołanej regulacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli, dokonywanej pod względem zgodności zaskarżonego aktu administracji z prawem, poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o opłacie adiacenckiej ustalonej dla skarżących jako właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], z tytułu wzrostu jej wartości na skutek podziału.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy rozdziału 1 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej jako u.g.n., przewidujące w art. 98a daninę związaną z uzyskaniem korzyści na skutek podziału nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku jest efektem samego podziału i korzyścią właściciela, którą właściciel dzieli się z gminą.

Wskazany przepis stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Ponadto, art. 98a ust. 1b stanowi, że wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Z przedstawionej regulacji wynika, że ustalenie opłaty adiacenckiej dopuszczalne jest co do zasady w przypadku, gdy:

1) dokonano ostatecznego (prawomocnego) geodezyjnego podziału nieruchomości gruntowej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres trwania użytkowania,

2) w dniu, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne), obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej,

3) nie upłynął okres trzech lat liczonych od dnia, w którym orzeczenie o podziale stało się ostateczne (prawomocne),

4) podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości rynkowej.

Badając wypełnienie wymienionych przesłanek sąd uznał, że w niniejszej sprawie uprawnione było wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Nie ma wątpliwości, że decyzją Burmistrza Gminy z 27 lutego 2020 r., na wniosek właścicieli gruntu, został dokonany podział nieruchomości nr [..] i decyzja ta jest prawomocna. Ponadto w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej nr XXII/232/2016 z dnia 22 marca 2016 r. określająca stawkę opłaty adiacenckiej na poziomie 20 %. Ustalenie przedmiotowej opłaty nastąpiło bezspornie w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Sąd wojewódzki ocenił, że przesłanki do wydania rozstrzygnięcia o opłacie adiacenckiej i ustalenia jej wysokości zostały w niniejszej sprawie spełnione. Również prawidłowo ustalono, że na skutek podziału dokonanego na wniosek właścicieli doszło do wzrostu wartości gruntu. Okoliczność ta została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z 31 lipca 2019 r. sporządzonego przez biegłą na potrzeby postępowania, który to dokument w ocenie organów mógł być podstawą wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem sądu pogląd ten jest zasadny.

Operat został bowiem sporządzony przez uprawnioną osobę, z zachowaniem zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny oraz zgodnie z regulacjami zawartymi w u.g.n., a przy tym nie zawiera niejasności czy pomyłek, które niweczyłyby jego przydatność dowodową w sprawie. Co więcej, operat tak na dzień wydawania decyzji organu pierwszej instancji, jak i decyzji odwoławczej pozostawał aktualny. W opracowaniu tym biegła dokonała wyboru podejścia (porównawczego) i metody (korygowania ceny średniej) wyceny odpowiednio do ustalonego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości oraz dostępnych transakcji, zaś przyjęte do porównania nieruchomości podobne nie budzą wątpliwości sądu, co do spełnienia wymogu art. 4 pkt 16 u.g.n. W konsekwencji tego dokonano wyliczeń, które pozwoliły na ustalenie wysokości wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi.

Zasadniczym zarzutem skarżących jest kwestia wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zarzuty skarżących dotyczą w tym zakresie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który stanowił podstawę wyceny nieruchomości, a następnie ustalenia opłaty adiacenckiej i dokonania błędnej jego oceny przez organ.

Przed dokonaniem oceny operatu szacunkowego Sąd zaznacza, że czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. , a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej. Powyższe uwagi zakreślają zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie.

Szczegółowe zasady określania wartości rynkowej nieruchomości przewiduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W rozporządzeniu tym przesądzono generalną zasadę, że wycena nieruchomości jest w istocie wyceną wiązki praw przysługujących do niej oraz ją obciążających. Konsekwencją takiego ujęcia jest wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązek poprzedzenia procesu wyceny nieruchomości analizą rynku nieruchomości, w szczególności analizą cen występujących na tym rynku oraz warunków zawierania transakcji. Rozporządzenie przewiduje również, jakie warunki powinny być spełnione przy dokonywaniu tych analiz, jakie ceny mogą być brane pod uwagę przy ich dokonywaniu i na czym polegają poszczególne podejścia, metody i techniki wyceny.

W rozporządzeniu znajduje się również uszczegółowienie zasad stosowania podejścia porównawczego zawarte w § 4 ust. 1-4. W przepisach tych wskazano, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. ( ust.4)

Kluczowym zatem dla prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie było przeanalizowanie, czy rzeczoznawca mógł zastosować w tej sprawie podejście porównawcze, przyjmując do porównania nieruchomości wskazane w operacie jako podobne do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, czy nieruchomości wskazane przez rzeczoznawcę jako podobne do nieruchomości wycenianej rzeczywiście posiadały cechy pozwalające uznać je za nieruchomości o zbliżonych właściwościach do nieruchomości porównywanej.

Oceniając operat szacunkowy w świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że operat ten spełnia kryteria wynikające z powołanych na wstępie przepisów, a dobrane nieruchomości znajdujące się na str. 17,18,20 operatu prawidłowo stanowiły podstawę jego sporządzenia. Analiza treści operatu wskazuje, że biegła dokonała analizy rynku obrotu nieruchomościami podobnymi na terenie gminy Ż. w okolicznych miejscowościach z pominięciem samego miasta Ż. Tym samym jako niezasadne jawią się twierdzenia skarżących, że nieruchomości położone w P. czy C., bądź w B. nie mogą zostać uznane za podobne. Nieruchomości te wszystkie położone są w gminie Ż. i w każdej z tych miejscowości działki są przedmiotem sprzedaży. Podkreślić należy, że biegła przypisała wagę cesze lokalizacji na poziomie 30%, co oznacza że w takiej wielkości cecha ta ma wpływ na cenę. Niezasadnie zatem skarżący twierdzą, że cecha ta zdecydowała o zawyżeniu finalnie ustalonej ceny średniej nieruchomości. Bowiem na cenę finalną złożyły się lokalizacja (30%), powierzchnia (30%), uzbrojenie (20%) i dojazd (20%). Powyższa analiza operatu potwierdza, że wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej i które jednocześnie nie są uprawnione do weryfikowania trafności przyjęcia określonych współczynników przez biegłego, jeśli biegły wskaże powody ich zastosowania, co w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, uczynił odnośnie wytypowanych cech, wag czy współczynników korygujących. Zarzuty podnoszone w tej mierze w niniejszej sprawie nie mogły być zatem uwzględnione, bowiem skarżący wiedzy specjalistycznej w tym zakresie także nie posiadają, a nie przedstawili innego operatu szacunkowego, który potwierdzałby zasadność ich zarzutów. Brak przedstawienia kontroperatu czyni chybionymi zarzuty skargi o naruszeniu przez organy przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Jedynie alternatywna wycena, opierająca się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmująca inne kryteria wyceny, albo sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n., mogłyby doprowadzić do skutecznego zakwestionowania prawidłowości operatu, który stał się podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Zatem subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2046/17, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji operat szacunkowy spełniał wymogi określone w § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Reasumując organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły w tej sprawie cały materiał dowodowy, uzasadniły należycie swoje stanowisko zgodnie z zasadą przekonywania i w związku z tym nie naruszyły proceduralnych przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz właściwych regulacji materialnoprawnych. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. mógłby stanowić o wadliwości kontrolowanego rozstrzygnięcia Kolegium jedynie wówczas, gdy w treści skargi zostałby wykazany wpływ uchybienia tej regulacji na podjęte rozstrzygnięcie. Tymczasem w skardze brak jest nawet próby takiego powiązania.

Z tych też względów Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione. Ponadto, dopuszczalność rozpoznania przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie powołanego wyżej przepisu potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (dostępna w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).