Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 75/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2,  art. 11,  art. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Dnia 20 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej oraz ustalenia należności z tytułu wyłączenia i ustalenia opłaty rocznej uchyla zaskarżoną decyzję w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Starosta W. z urzędu:

- w pkt I zezwolił C[...]S.A. z siedzibą w K. (KRS: [...]), na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni [...] m2 gruntu rolnego klasy Ps III (pastwiska trwałe), wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego, położonego w obrębie ewidencyjnym W., gmina W., znajdującego się w granicach działki gruntu oznaczonej ewidencyjnym nr [...], AM-[...], o nr. księgi wieczystej [...]; zajętego pod utwardzenia z kostki brukowej oraz pod część budynku handlowo-usługowego;

- w pkt II ustalił należność z tytułu wyłączenia powyższego gruntu z produkcji rolniczej, podwyższoną o 10%, w kwocie [...]zł;

- w pkt. III ustalił opłatę roczną z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, stanowiącą 10% należności, o której mowa w pkt. II decyzji, w kwocie [...] zł, płatną przez okres 10 lat, począwszy od 2018 r. do 2027 r. włącznie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło C[...] S.A. z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie w całości decyzji Starosty W. i umorzenie postępowania.

Spółka wskazała, że teren, na którym zrealizowała inwestycję był wyłączony z produkcji rolnej. Zarzuciła też prowadzenie postępowania administracyjnego przez okres 5 lat.

Decyzją z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że bezspornym jest, że grunt działki nr [...], w granicach użytku Ps III, o łącznej powierzchni, co najmniej [...] m2, został w 2012 r. wyłączony prze Spółkę z produkcji rolniczej. Został bowiem utwardzony kostką brukową i zabudowany budynkiem handlowo-usługowym. Fakt ten organ pierwszej instancji ustalił w oparciu o materiał dowodowy, częściowo znany mu z urzędu, zebrany w okresie od kwietnia do września 2012 r. W tym kontekście podano, że Starosta W. decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego na działce gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...], AM-[...], obręb W. Po wykonaniu tej inwestycji, w dniu [...]r., wpłynęła do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w W. dokumentacja geodezyjna, sporządzona przez geodetę uprawnionego, z pomiaru powykonawczego budynku oraz przyłączy. Już wtedy organ I instancji ustalił, na podstawie rejestru decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, że takiej decyzji, względem gruntu z użytkiem Ps III (pastwiska trwałe), na działce oznaczonej ewidencyjnie nr [...], AM-[...], obręb W., na którym została wykonana ww. inwestycja, nie wydał. Fakt wyłączenia tego użytku z produkcji rolniczej pracownicy organu pierwszej instancji potwierdzili w trakcie oględzin ww. działki gruntu. We wrześniu 2012 r. Spółka złożyła Staroście W., sporządzone przez geodetę uprawnionego, zgłoszenie zmian ewidencyjnych objętych ewidencją gruntów i budynków, dotyczące działki gruntu oznaczonej ewidencyjnie nr [...], AM-[...], położonej w obrębie ewidencyjnym W., wnosząc o ich ujawnienie w ewidencji gruntów. W zgłoszeniu tym wskazano kontur i powierzchnię użytku Ps lll wyłączonego z produkcji.

Wszystkie istotne w sprawie fakty wynikały z ww. materiału dowodowego, zgromadzonego już w 2012 r. Jednak organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję dopiero w dniu [...] r., a doręczył w dniu [...] r.

Rozpoznając odwołanie i uwzględniając powyższe okoliczności organ II instancji wskazał, że kwestią prawną wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest odpowiedź na pytanie, czy można było wydać, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, ze zm. - zwanej dalej u.o.g.r.i l.), zaskarżoną decyzję, a dokładniej – czy nie przedawniło się prawo organu do wydania takiej decyzji administracyjnej. W tym kontekście podniesiono, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej bez zezwolenia, czyli w 2012 r., w ustawie nie było przepisu, który regulowałby samodzielnie kwestię przedawnienia prawa do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.i l. Jednakże w roku następnym, z dniem 26 maja 2013 r. do ustawy, został wprowadzony art. 22b ust. 3, który stanowi, że dochody, o których mowa w ust. 1 (w tym należności i opłaty roczne podwyższone), są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm., dalej zw. jako u.f.p.). Z kolei ustawa o finansach publicznych zawiera nakaz odpowiedniego stosowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, w zakresie w niej nieuregulowanym, przepisów K.p.a. i działu III Ordynacji podatkowej (por. art. 67 ust. 1). Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia też odpowiednie stosowanie jej Rozdziału 8 Przedawnienie, w tym art. 68, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1). Przepis ten dotyczy decyzji administracyjnych o których mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, czyli decyzji administracyjnych ustalających zobowiązanie (konstytutywnych), a za taką Kolegium uznało zaskarżoną decyzję.

Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 28 ust. 2 u.o.g.r.i l., w myśl którego w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Tym samym organ, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji na mocy art. 11 ust. 1 ustawy (co może oznaczać, zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak i przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), został upoważniony cytowanym przepisem do zalegalizowania swoistej samowoli inwestora. Wynikające z art. 28 ust. 2 ustawy odmienności dotyczą jedynie dwóch kwestii, tj. możliwości wydania decyzji z urzędu oraz obowiązku zastosowania podwyższonej należności o 10%. Wydając zatem taką decyzję organ stosuje w istocie art. 12 ustawy, który reguluje szereg zagadnień związanych z zasadami ustalania należności i opłat rocznych.

Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i l. osoba, która uzyskała takie zezwolenie, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, z wyjątkiem przypadku, gdy zezwolenie to dotyczyło wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego, o czym mowa w art. 12a ustawy. Obowiązek zapłaty powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i określony jest z uwzględnieniem cen rynkowych obowiązujących w tym dniu (art. 12 ust. 1 in fine i ust. 6). Należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 ustawy). Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku (art. 12 ust. 14 ad acapit).

Zdaniem Kolegium z powołanych przepisów wynika, że bez względu na to, czy decyzja administracyjna o wyłączeniu gruntów z produkcji, jest wydawana na wniosek, czy z urzędu (tu: w trybie kontroli wykonywania ustawy, w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy), to dopiero z datą jej doręczenia stronie powstaje konkretne "zobowiązanie podatkowe" (zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Jest to zobowiązanie do zapłaty, na rzecz województwa samorządowego, podwyższonej o 10 % należności i opłat rocznych (pieniężnej sankcji za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy), w wysokości i w terminie określonych w przepisach prawa. Źródłem jego powstania jest decyzja administracyjna o wyłączeniu gruntów z produkcji. Choć wybrane jego elementy kształtują także przepisy prawa (wysokość i termin), to jednak bez wydania takiej decyzji administracyjnej, niepodatkowa należność budżetu województwa nie powstanie. Decyzja taka ma zatem charakter decyzji ustalającej wysokość niepodatkowej należności budżetu województwa (tak też NSA w wyrokach: z dnia 31 marca 2015 r" II OSK 2056/13 i z dnia 8 kwietnia 2015 r" II OSK 2094/13 opubl., CBOSA).

Dalej Kolegium uznało, że w realiach badanej sprawy należy przyjąć, że termin przedawnienia do ustalenia należności i opłaty rocznej podwyższonej biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do ich wymiaru. Przyjęcie odmiennego zapatrywania, według którego taką datą byłaby data faktycznego wyłączenia, mogłoby często powodować brak możliwości zastosowania prewencyjnego działania i w zasadzie iluzoryczność samej kontroli stosowania przepisów ustawy, w ramach której organ zobowiązany jest do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 12 ust. 2 ustawy. Nie bez znaczenia jest również, że w znacznie lepszej sytuacji pozostawaliby ci wszyscy, którzy nie przestrzegając przepisów ustawy dokonali wyłączenia gruntów bez uiszczania należności i opłat rocznych od tych, którzy złożyli stosowny wniosek i ustalono im stosowne opłaty i to tylko z powodu niewykrycia w terminie trzyletnim zmiany przeznaczenia (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., II SA/Lu 233/15,CBOSA).

W ocenie Kolegium nie było też żadnego powodu, dla którego należałoby wykluczyć stosowanie przepisu art. 22b ust. 3 ustawy, do należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej dokonanego przed dniem 26 maja 2013 r., a więc przed datą, kiedy zaczął on obowiązywać. Ustawa zmieniająca nie zawierała bowiem żadnych przepisów przejściowych w tej mierze, stanowiąc w art. 2 jednoznacznie, że wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Ustawodawca przyjął zatem zasadę bezpośredniego stosowania nowego przepisu. Do tego rodzaju spraw jak rozstrzygana przez Kolegium będą więc miały odpowiednie zastosowanie analizowane przepisy Ordynacji podatkowej, jednak z tym zastrzeżeniem, że skoro regulacja o przedawnieniu obowiązuje dopiero od 26 maja 2013 r., to do zdarzeń zaistniałych przed tą datą, także w latach wcześniejszych, termin przedawnienia mógł rozpocząć swój bieg dopiero od końca 2013 r.

Stosowanie instytucji przedawnienia w rozstrzyganej sprawie – zdaniem Kolegium - w pełni uzasadnia też prezentowany w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pogląd na temat przedawnienia należności o charakterze publicznym. W orzecznictwie tym podkreśla się, że jakkolwiek przedawnienie nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostki, to jednak w ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji, stanowiąc przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego (wyroku TK z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt P 41/10, OTK-A 2012/6/65).

Za aprobowanym stanowiskiem zdaniem Kolegium przemawia również to, że nie jest dopuszczalne przyjęcie, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 26 maja 2013 r., podwyższona należność i opłaty roczne, nałożone jako sankcja za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego nie mogłyby nigdy ulec przedawnieniu, a tego samego rodzaju sankcje, za nieprzestrzeganie tego samego prawa, ale już po dacie 26 maja 2013 r., przedawnieniu takiemu by podlegały.

Ponadto Kolegium zauważyło, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) wprowadziła, od dnia 1 czerwca 2017 r., do K.p.a., materialnoprawne regulacje o przedawnieniu w nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych. K.p.a. stanowi, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa (art. 189g ust. 1 k.p.a.).

Należność i opłaty roczne, podwyższone o 10 %, są pieniężnymi sankcjami za zaistnienie stanu niezgodnego z przepisami ustawy. Na przeszkodzie w zastosowaniu w rozstrzyganej przez Kolegium sprawie art. 189b i art. 189g ust. 1 k.p.a., stoi regulacja intertemporalna art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Przepis ten stanowi, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów dotyczących mediacji (por. art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Choć więc obowiązek pieniężny w postaci zapłaty podwyższonej należności i opłat rocznych jest w sensie prawnym administracyjną karą pieniężną, to cytowany przepis – zdaniem Kolegium - nie będzie miał zastosowania w rozstrzyganej sprawie, ponieważ postępowanie administracyjne zostało wszczęte jeszcze w 2012 r. czyli przed wejściem w życie tych regulacji.

Konkludując Kolegium podniosło, że fakt wyłączenia gruntów przez Spółkę był znany organowi I instancji już w sierpniu 2012 r., kiedy to został poinformowany przez Spółkę jej pismami z sierpnia i września 2012 r. Skoro więc regulacja o przedawnieniu w sprawach takich jak rozstrzygana, obowiązuje dopiero od dnia 26 maja 2013 r., to do zdarzenia zaistniałego w 2012 r., trzyletni termin przedawnienia nie mógł rozpocząć swojego biegu od końca 2012 r. Trzyletni termin przedawnienia, do doręczenia Spółce decyzji organu I instancji w rozstrzyganej sprawie, wydanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, rozpoczął zatem swój bieg dopiero od końca 2013 r. i upłynął z końcem 2016 r. Doręczenie decyzji administracyjnej dopiero w 2018 r. było więc objęte przedawnieniem.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Prokurator Regionalny we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- w stopniu istotnym art. 67 ust. 1 u.f.p. przez wadliwą interpretację wskutek której organ II instancji zastosował w sprawie przepis o przedawnieniu z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, wprost - podczas gdy należało w sposób "odpowiedni", a więc z uwzględnieniem specyfiki i odrębności ustawy do której jest odsyłany,

- mające wpływ na wynik sprawy art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 13 i art. 28 ust. 2 u.o.g.r.il. przez błędną ich wykładnię według, której przedawnienie chociażby jednej z rat opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, skutkuje niemożnością wydania przez organ decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej, a dalej - określenia wysokości opłat rocznych nieprzedawnionych;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie administracyjne w sprawie jest bezprzedmiotowe w całości, podczas gdy w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy istniał prawny obowiązek organu I instancji do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oraz ustalenia należnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej opłat, które jeszcze nie uległy przedawnieniu.

Rozwijając sformułowane wyżej zarzuty Prokurator wskazał, że Kolegium dokonując wykładni przepisów u.o.g.r.i l., nie uwzględniło jej prawnych odrębności i specyfiki, w stosunku do regulacji Ordynacji podatkowej. O ile bowiem zgodzić się należy z wywodem co do charakteru prawnego należności budżetowych - to jednak organ przeoczył, że przepisy Ordynacji podatkowej należy stosować "odpowiednio" (dopuszczając konieczność uwzględnienia specyfiki regulacji, do której przepis jest odnoszony), a nie wprost – jak zrobiło to Kolegium. W wyniku tego doszło do zniweczenia niektórych przepisów u.o.g.r.i l. oraz pominięcia okoliczności, że decyzja organu I instancji nie była decyzją rozstrzygającą tylko i wyłącznie o należności podatkowej. Tym samym, stosowany "odpowiednio" przepis z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej o przedawnieniu, mógł odnieść skutek jedynie w stosunku do części decyzji rozstrzygającej o przedawnionych należnościach, a nie do całej decyzji. Prokurator podniósł, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość eliminowania stanu niezgodności z prawem post factum, to nielogiczne byłoby, aby ten stan niezgodności (faktycznego wyłączenia gruntów bez zezwolenia) reaktywowany był przepisem art. 68 Ordynacji podatkowej, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego jako bezprzedmiotowej, decyzji zezwalającej na wyłączenie. A taka sytuacja ma miejsce w sprawie.

Zdaniem skarżącego Kolegium nieprawidłowo przyjęło, że prawo organu I instancji do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, uległo przedawnieniu. Nieprawidłowo też przyjęto, że kolejne opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej również przedawniły się. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 13 u.o.g.r.i l. opłata roczna w przypadku trwałego wyłączenia gruntu z produkcji płatna jest przez 10 lat. Przepis ten, inaczej zatem niż Ordynacja podatkowa, formułuje obowiązki publiczno-prawne, bo rozkłada je w czasie, na okres 10 lat. Tym samym stosowany odpowiednio przepis o przedawnieniu - w ocenie skarżącego - mógł spowodować wygaśnięcie zobowiązań, ale jedynie tych opłat rocznych, co do których upłynął już termin przedawnienia, licząc od daty dowiedzenia się organu o naruszeniu prawa, a nie opłat rocznych jeszcze niewymagalnych. Podano, że w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, iż "z powołanych przepisów ustawy nie sposób wywieść, iż przedawnienie opłaty jednorazowej z tytułu wyłączenia omawianego gruntu z produkcji rolnej czyni niemożliwym ustalenie opłat rocznych z tego tytułu. Oczywiste jest, że ewentualne przedawnienie jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji nie prowadzi do wygaśnięcia obowiązku uiszczania opłat rocznych. Zobowiązania te mają bowiem charakter odrębny w tym sensie, że ustawa nie wyłącza możliwości ustalenia opłat rocznych z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w przypadku wygaśnięcia obowiązku uiszczenia opłaty jednorazowej z tego samego tytułu" (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2018 r., II SA/Lu 178/18, LEX nr 2495526, wyrok NSA z dnia 15.12.2017r. sygn. II OSK 690/16, LEX: 2428526).

W ocenie Prokuratora doszło do wydania zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, a także do ustalenia należnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej opłat, które nie uległy przedawnieniu. W wyniku wyeliminowania przez SKO we W. decyzji Starosty W., Spółka nie legitymuje się takim zezwoleniem. Zaistniał zatem stan niezgodności z prawem i tym samym powstała nie do zaakceptowania w praworządnym państwie sytuacja, w której faktycznie wyłączony został grunt z produkcji rolniczej, pomimo braku zezwolenia wynikającego z art. 11 ust. 1 i 3 u.o.g.r.i l.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Nadto wskazał, iż sporny grunt został zabudowany legalnie gdyż w sprawie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo – usługowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej do tut. Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. uchylającej decyzję Starosty W. i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji w całości Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Uchyloną przez Kolegium decyzją Starosty W.z dnia [...] r. ([...]) z urzędu:

- w pkt I zezwolono C[...] S.A. z siedzibą w K. (KRS: [...]), na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej powierzchni [...] m2 gruntu rolnego klasy Ps III (pastwiska trwałe), wytworzonego z gleb pochodzenia mineralnego, położonego w obrębie ewidencyjnym W., gmina W., znajdującego się w granicach działki gruntu oznaczonej ewidencyjnym nr [...], AM-[...], o nr. księgi wieczystej [...]; zajętego pod utwardzenia z kostki brukowej oraz pod część budynku handlowo-usługowego;

- w pkt II ustalono należność z tytułu wyłączenia powyższego gruntu z produkcji rolniczej, podwyższoną o 10%, w kwocie [...] zł;

- w pkt. III ustalono opłatę roczną z tytułu wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej, stanowiącą 10% należności, o której mowa w pkt II decyzji, w kwocie [...] zł, płatną przez okres 10 lat, począwszy od 2018 r. do 2027 r. włącznie.

Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.o.g.r.i.l. I tak zgodnie art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 a) w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, określa się obowiązki związane z wyłączeniem. W rezultacie – zgodnie m.in. z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

W razie natomiast stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Z kolei przepis art. 28 ust. 2 stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2 decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%.

Powyższe należności wraz z opłatami rocznymi stanowią dochody budżetu województwa związane z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych i stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu u.f.p. Ta z kolei w swoim art. 67 ust. 1 stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537), a wśród nich art. 68 normujący kwestie przedawnienia. Zgodnie z jego brzmieniem zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Oznacza to, że wydanie po tym terminie przez organ pierwszej instancji decyzji konstytutywnej nie powoduje powstania zobowiązania (por. wyrok WSA w Szczecinie I SA/Sz 476/17).

Mając na względzie obowiązujące regulacje u.o.g.r.i.l. nie sposób – zdaniem składu orzekającego - podzielić stanowisko Kolegium co do konieczności umorzenia niniejszego postępowania z uwagi na wystąpienie w sprawie instytucji przedawnienia, a w konsekwencji brak prawnej możliwości wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. W tym kontekście przede wszystkim należy zauważyć, że przepisy u.o.g.r.i.l. nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 641/18). Nie można także dopuszczać do sytuacji, w której dochodzi do rozbieżności w zakresie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości, a zatem kiedy brak jest decyzji co do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i w sferze prawnej dalej mamy de facto do czynienia z terenem rolnym, a jednocześnie nieruchomość ta zostaje zabudowana i wykorzystywana do zupełnie innych celów niż produkcja rolna. Absolutnie nie można zaakceptować sytuacji i poglądu, w którym uprawniony do tego organ nie będzie miał prawnej możliwości wypowiadania się co do wyłączenia gruntu rolnego, a tym samym zalegalizowania nieprawidłowego wyłączenia post factum. W żadnej mierze nie można podzielić poglądu Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę jakoby o zalegalizowaniu spornego gruntu świadczyło wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o dopuszczeniu do użytkowania. Wydane bowiem w toku procesu budowlanego decyzje nie zastępują decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej i nie mogą być utożsamiane jako środek legalizujący odrolnienie. W tym zakresie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są władne do wypowiadania się co do kwestii odrolnienia, nawet w toku prowadzonych przez nie postępowań. Stąd uchybieniem art. 28 ust. 2 u.o.g.r.i.l. było uchylenie przez Kolegium decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Odnosząc się z kolei do problematyki obowiązku uiszczenia należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 oraz opłat rocznych w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż źródłem prawnym powstania obowiązku zapłaty zarówno należności, jak i opłaty rocznej jest decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji, która ma charakter konstytutywny, przy czym w orzecznictwie wskazuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy jest decyzją o wyłączeniu gruntów rolnych, tak, jak decyzja z art. 11 ust. 1 ustawy. Tym samym wydając decyzję organ musi stosować art. 12 ustawy, który reguluje szereg zagadnień związanych choćby z zasadami ustalania opłat i należności, wynikające zaś z art. 28 ust. 2 ustawy odmienności dotyczą dwóch kwestii: tj. możliwości wydania decyzji z urzędu oraz obowiązku zastosowania podwyższonej należności (por. wyrok WSA w Krakowie z 6 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 641/18). W rezultacie w takiej sytuacji mamy do czynienia ze swoistą decyzją hybrydową, która oprócz wypowiedzenia się co odrolnienia gruntu, stanowi także o konieczności zapłaty podwyższonej należności oraz opłat rocznych, przez które należy rozumieć opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (por. art. 4 pkt 11 u.o.g.r.i.l.). W niniejszej sprawie nie można jednak przy tym tracić z punktu widzenia bezspornej okoliczności, jaką jest przedawnienie, o którym mowa w art. 68 ust. 1 o.p. w zw. z art. 67 ust. u.f.p. Tym samym Sąd w składzie orzekającym uznał, że skoro art. 67 u.f.p. w swoim brzmieniu w zakresie niepodatkowych należności odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o przedawnieniu, to przyjąć należy, iż regulację z art. 68 ust. 1 o.p. w myśl ugruntowanych w nauce oraz w judykaturze dyrektyw odpowiedniego stosowania prawa, można zastosować: bez żadnych ograniczeń (wprost), z odpowiednimi modyfikacjami usprawiedliwionymi podobieństwami i odmiennościami między ordynacją a u.o.g.r.i.l., albo - ze względu na występujące różnice między tymi postępowaniami - nie stosować w ogóle (por. np. uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., III CZP 41/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 57 albo z dnia 30 stycznia 2001 r., I KZP 50/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 16, L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 300-301). Sąd w składzie orzekającym uznając, że skoro przedawniło się uprawnienie organu do orzekania co do odrolnienia to odpowiednio też właściwy organ stracił przez własne zaniechanie uprawnienie do nakładania obowiązku uiszczania wspomnianej należności oraz opłat rocznym płatnych przez kolejnych 10 lat. Tak bowiem względem jednych jak i drugich źródłem obowiązku ich zapłaty jest wspomniana decyzja, która to nie została wydana w przewidziany terminie, co też czyni nieuprawnionym z uwagi na upływ terminu obligowanie do uiszczenia wspomnianych należności. Stanowisko takie wobec odesłania do odpowiedniego stosowania ordynacji nie stoi na przeszkodzie przyjęciu jednocześnie poglądu co do obowiązku wydania decyzji w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.il. w zakresie li tylko wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Wynika to ze wspomnianej konieczności stosowania przepisu ordynacji z uwzględnieniem specyfiki norm regulujących kwestię odrolnienia i konstytutywnego charakteru wydawanej w tym zakresie decyzji. Stąd zdaniem Sądu za wydaniem decyzji tylko w zakresie odrolnienia, przemawiają przywołane przepisy u.o.g.r.i.l., potrzeba zapewnienia spójności systemu prawa oraz koniczność zalegalizowania samego faktu odrolnienia. Przyjęcie poglądu przeciwnego i umorzenie postępowania w całości skutkowałoby pozostawieniem w obrocie gruntu z nieuregulowaną sytuacją prawną.

Z kolei nałożenie obowiązku uiszczania należności podwyższonej i opłat rocznych niweczyłoby mającą bez wątpienia zastosowanie w niniejszej sprawie instytucję przedawnienia, która w demokratycznym państwie prawa stanowi swoistą gwarancję poczucia pewności prawa. Rację miało Kolegium wskazując za Trybunałem Konstytucyjnym, że ustanowienie przedawnienia wynika z zasady demokratycznego państwa prawa, stanowiąc przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego przez stabilizację sytuacji prawnej jednostki, przekładającą się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Można jeszcze dodać – odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego - że z art. 2 Konstytucji wynika obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności (zob. także wyrok z 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09 , OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 80; 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 62; postanowienie z 24 listopada 2015 r., sygn. SK 57/13, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 173). Nie mogą bowiem "w systemie prawnym istnieć unormowania, które umożliwiają dochodzenie praw czy ich wykonywanie z jednoczesnym nałożeniem na inne podmioty obowiązków im odpowiadających ad infinitum, przez czas nieokreślony, oraz takie, które powodują permanentny stan niepewności co do rzeczywistego stanu prawnego" (Trybunału wyrażonym w wyroku z 1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97). Postulat ten trafny jest nie tylko na płaszczyźnie stanowienia prawa, ale również jego stosowania, co w realiach badanej sprawy wymagało zastosowania prokonstytucyjnej wykładni norm u.o.g.r.i.l. przy uwzględnieniu charakteru prawnego instytucji przedawnienia niepodatkowych należności budżetowych.

Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienia, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.