Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 576/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 3a w zw. z  art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi [...]S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), § 1 i § 4 uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] ze zm. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta T. oraz § 1, § 2, § 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta Torunia, po rozpatrzeniu wniosku spółki J. z dnia [...] o wydanie zezwolenia na sprzedaż, w sklepie spożywczym przy ul. [...] [...] w T., napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, odmówił spółce wydania wnioskowanego zezwolenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, iż spółka J. złożyła przedmiotowy wniosek w ramach ogłoszonego przez organ naboru wniosków, w okresie od 8 do 15 stycznia 2010 r., w związku z możliwością rozdysponowania zezwoleń dla 4 nowych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, wynikającą z określonego § 1 uchwały Nr [...] - w wersji zmienionej uchwałą Nr [...], limitu 88 punktów sprzedaży. Organ wskazał również, że w związku z naborem wpłynęło 21 wniosków oraz, że złożone wnioski skierowano do Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T., która zaopiniowała wszystkie wnioski pozytywnie. W związku z tym, organ I instancji dokonał rozstrzygnięcia i przyznał zezwolenia czterem przedsiębiorcom, tj. Hotelowi S. (punkt sprzedaży ul. [...] [...]) i spółce V. (punkt sprzedaży ul. [...] [...]) z uwagi na fakt, iż przedsiębiorcy ci są lokalnymi producentami zatrudniającymi wielu pracowników, a także spółce B. (punkt sprzedaży ul. [...] [...]) z uwagi na okoliczność, że punkt sprzedaży tejże spółki znajduje się w dzielnicy B., gdzie ubył jeden punkt, w związku z czym przyznanie zezwolenia pozostaje bez wpływu na ilość mieszkańców przypadających na jeden punkt sprzedaży oraz A. K. (punkt sprzedaży ul. [...] [...]) ze względu na fakt, że w dzielnicy W., w której znajduje się ten punkt sprzedaży, przypada największa –po dzielnicy B.- ilość mieszkańców na 1 punkt sprzedaży. Organ I instancji zaznaczył, że jest związany uchwałą Rady Miasta T., która ustala ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych, dlatego też nie jest możliwe udzielenie zezwolenia pozostałym przedsiębiorcom, w tym odwołującej, albowiem byłoby to niezgodne z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz § 1 uchwały Nr [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji, spółka J. zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez przyjęcie zbyt dowolnych i różnorodnych kryteriów udzielenia zezwolenia, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego, oraz liczne naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 104 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie w sprawie jednego postępowania administracyjnego, co doprowadziło do uchybienia polegającego na orzeczeniu w sprawie w wielu decyzjach, zamiast prawidłowo w jednej rozstrzygającej wszystkie złożone wnioski o uzyskanie zezwolenia, a także art. 62 kpa poprzez nie przeprowadzenie jednego postępowania administracyjnego pomimo wystąpienia w sprawie większej liczby wnioskodawców niż wolnych punktów sprzedaży.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1, ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, iż z art. 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że wyczerpanie limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych stanowi negatywną przesłankę wydania przedmiotowego zezwolenia. Skoro zatem organ pierwszej instancji - po uzyskaniu pozytywnych opinii Miejskiej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w T. w odniesieniu do wszystkich złożonych wniosków - wydał zezwolenia czterem innym przedsiębiorcom, to tym samym ustalony uchwałą Radę Miasta Torunia Nr [...] limit punktów sprzedaży został wyczerpany, i w związku z tym uzasadnione było wydanie decyzji odmawiającej spółce J. wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu. Odnosząc się do zarzutu odwołującej naruszenia art. 62 kpa poprzez jego niezastosowanie, organ odwoławczy wskazał, iż jest on bezzasadny, gdyż przepis ten nie obliguje organu administracyjnego do połączenia określonych spraw, a jedynie wskazuje na taką możliwość. Niemniej jednak, w ocenie organu II instancji, przepis art. 62 kpa nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem każdy z wnioskodawców ubiegał się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dla innego punktu sprzedaży. Oznacza to różny stan faktyczny spraw prowadzonych w związku ze złożonymi wnioskami przedsiębiorców. Ponadto zdaniem organu interes prawny przysługuje przedsiębiorcy tylko w jego sprawie, zatem stosownie do treści art. 28 kpa, w niniejszej sprawie nie występuje wielość stron, co mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 62 kpa.

Na powyższą decyzję spółka J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 8 kpa i art. 11 kpa poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wyłączną podstawę odmowy wydania zezwolenia stanowi wyczerpanie limitów punktów sprzedaży, z pominięciem oceny dodatkowych kryteriów udzielenia zezwolenia przyjętych przez organ I instancji, co doprowadziło do naruszenia zasad przekonywania oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, art. 15 kpa i art. 127 § 1 kpa poprzez nie dokonanie przez organ II instancji kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i nie rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie co do jej istoty pod względem celowości i legalności, art. 107 § 1 i 3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a także art. 104 § 1 kpa poprzez nie przeprowadzenie w sprawie jednego postępowania administracyjnego, co doprowadziło do licznych uchybień proceduralnych związanych z orzeczeniem w sprawie w wielu decyzjach, zamiast prawidłowo w jednej rozstrzygającej wszystkie złożone wnioski o uzyskanie zezwolenia oraz uczyniło postępowanie drugoinstancyjne pozornym (np. uchybienie art. 39 i art. 14 § 1 kpa z uwagi na brak doręczenia stronie i innym uczestnikom postępowania odpisów decyzji wydanych w stosunku do pozostałych uczestników postępowania, art. 73 § 1, art. 9, art. 10 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na odmowę umożliwienia stronie postępowania pierwszoinstancyjnego przeglądania wszystkich akt). Zdaniem skarżącej fakt nieuwzględnienia przez organy orzekające w sprawie okoliczności, iż odnośnie wszystkich złożonych wniosków o uzyskanie zezwolenia mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, przesądza o naruszeniu także art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto skarżąca, z ostrożności procesowej, zarzuciła naruszenie art. 62 kpa poprzez nie przeprowadzenie jednego postępowania administracyjnego pomimo wystąpienia w sprawie większej liczby wniosków niż wolnych punktów sprzedaży.

W szczegółowym uzasadnieniu podniesionych zarzutów, strona skarżąca wskazała, iż decyzje w przedmiocie udzielenia zezwolenia na detaliczny obrót napojami alkoholowymi wydawane w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń są decyzjami o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego, granice zaś przysługującego organowi uznania w tychże sprawach wyznaczają art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 kpa. W przypadku złożenia większej liczby wniosków niż przewidywany limit punktów sprzedaży alkoholu, zasadnym jest, jak wskazała skarżąca, przyjęcie dodatkowych kryteriów wyboru. Przyjęte jednak kryteria wyboru powinny być przez organ zezwalający jasno sprecyzowane i jednakowe dla wszystkich wnioskodawców, a także zweryfikowane przez organ odnośnie spełnienia bądź też nie poszczególnych kryteriów przez stronę do której decyzja została skierowana oraz przez każdego innego wnioskodawcę i dla każdego innego punktu sprzedaży. Organ II instancji natomiast powinien skontrolować czy organ zezwalający nie zastosował błędnie uznania administracyjnego oraz ocenić przyjęte i zastosowane przez niego kryteria uznania administracyjnego. Zdaniem skarżącej przyjęte w sprawie kryteria uznania administracyjnego, ich dobór oraz sposób oceny są dowolne, nieprecyzyjne, niekonsekwentne i nierówne, co doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego wyznaczonych w/w przepisami. W szczególności, jak zaznaczyła, organ zezwalający wskazał tylko pojedyncze i do tego różnorodne kryteria, zastosowane wyłącznie do 4 podmiotów, które otrzymały zezwolenie na sprzedaż alkoholów, przy jednoczesnym niezastosowaniu tychże kryteriów w stosunków do pozostałych wnioskodawców. Organ zezwalający zobligowany był zaś wypowiedzieć się czy strona i pozostali wnioskodawcy spełniają te kryteria i np. wyjaśnić dlaczego nie uznał że również skarżąca zatrudnia wielu pracowników i, że jej działalność gospodarcza ma także wpływ na sytuację wielu mieszkańców miasta i ich rodzin. Tymczasem organ zezwalający ograniczył się jedynie do uzasadnienia odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia wyczerpaniem ilości wolnych punktów sprzedaży, naruszając w ten sposób także art. 107 § 1 i 3 kpa. Nieprawidłowe zastosowanie w sprawie uznania administracyjnego, doprowadziło, zdaniem skarżącej do naruszenia zasad przekonywania oraz pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. Zaś niezweryfikowanie przez organ II instancji poprawności zastosowania przez organ I instancji uznania administracyjnego, i stwierdzenie prawidłowości badanej decyzji wyłącznie w oparciu o fakt wystąpienia w sprawie przesłanki wyczerpania limitów punktów sprzedaży, przesądza o braku merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji sprawy co do jej istoty i o naruszeniu w związku z tym art. 15 i art. 127 § 1 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa.

W zakresie zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia jednego postępowania odnośnie wszystkich wniosków o udzielenie zezwolenia, skarżąca wyjaśniła, iż w sprawie w której na podstawie tego samego przepisu, złożone zostają wnioski o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w innych punktach sprzedaży, ale położonych na terenie tego samego miasta, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której występuje wielość stron, i w której w związku z tym powinna zostać wydania jedna decyzja administracyjna, a nie zaś jak przyjęły organy orzekające w sprawie, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z kolejną indywidualną sprawą administracyjną. Kryterium bowiem decydującym o tym czy mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną w której występuje wielość stron, czy też z kilkoma sprawami administracyjnymi, jest kryterium tożsamości pod względem przedmiotowym sprawy, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację prawną tychże wielu podmiotów. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie zachodzi właśnie tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym, a jej rozstrzygnięcie kształtuje sytuację prawną wnioskodawców. Stan faktyczny bowiem, który należy utożsamiać z istnieniem wolnych punktów sprzedaży na terenie miasta, jest dla wszystkich wnioskodawców tożsamy. Skarżąca wyjaśniła, że elementem decydującym dla oceny tożsamości stanu faktycznego dotyczącego wnioskodawców, jest właśnie fakt że określony punkt sprzedaży jest zlokalizowany na terenie miasta, a nie jak uznały organy orzekające, okoliczność że określony punkt sprzedaży znajduje się pod konkretnym adresem. Liczbę bowiem punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustala się dla terenu całego miasta, a nie poszczególnych miejsc (osiedli, dzielnic), zaś właściwość organu zezwalającego ocenia się ze względu na lokalizację punktu sprzedaży w obszarze miasta, a nie dzielnicy czy osiedla. Skoro więc rodzaj sprawy, której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów, określa jej podstawa faktyczna, to tym samym w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, albowiem występujący w sprawie stan faktyczny, oceniany z punktu widzenia jaki wyznacza istnienie wolnych miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie właściwości organu zezwalającego, odnośnie wszystkich wnioskodawców jest tożsamy, gdyż dla wszystkich nich istniały - mające być rozdysponowanymi - cztery wolne punkty sprzedaży.

Uzasadniając zaś podniesiony z ostrożności procesowej zarzut naruszenia art. 62 kpa, skarżąca wskazała, iż art. 62 kpa nie znajduje w sprawie zastosowania tylko w sytuacji uznania, że w sprawie mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, czego jednak organy orzekające nie stwierdziły. W związku z tym z uwagi na wystąpienie w sprawie większej liczby wnioskodawców niż wolnych punktów sprzedaży i dysponowanie przez organ ograniczoną i niepodzielną ilością zezwoleń, należało o przydziale tych zezwoleń orzec w trybie art. 62 kpa, prowadząc jedno postępowanie odnośnie wszystkich wnioskodawców i rozstrzygając w przedmiocie wszystkich złożonych wniosków. Na potwierdzenie swojego poglądu skarżąca powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008 r. o sygn. akt II SA/Bk 891/07 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 1993 r. o sygn. akt. SA/Wr 1408/92.

Zajmując jednak ostatecznie stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie, mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, w której występuje wielość stron i która powinna być zakończona jedną decyzją administracyjną, skarżąca podniosła, iż rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych, ze względu na wielość stron, jest rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. Nie może natomiast rozpoznając sprawę kierować się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Innymi słowy sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. .

Podstawę materialnoprawną rozpoznania sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) W myśl art. 18 ust. 1 wskazanej ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie to wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy (art. 18 ust. 2 w/w ustawy), oddzielnie na następujące rodzaje napojów alkoholowych: 1) do 4,5 % zawartości alkoholu oraz na piwo; 2) powyżej 4,5 % do 18 % zawartości alkoholu (z wyjątkiem piwa); 3) powyżej 18 % zawartości alkoholu (art. 18 ust. 3 w/w ustawy), po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a w/w ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przedmiotowej sprawie liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży ustaliła Rada Miasta T. w dniu [...] podejmując uchwałę Nr [...], która w wersji zmienionej uchwałą Nr [...], określiła dla miasta T. do dnia 31 grudnia 2010 r. i po tym dniu limit 88 punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% alkoholu. Uchwałą zaś Nr [...] podjętą w dniu [...] Rada Miasta T. ustaliła obowiązujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie miasta.

Z przytoczonych wyżej regulacji prawnych wynika, iż każdy podmiot gospodarczy, spełniający kryteria ustalone ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałami rada gminy, ma prawo ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż wymienionych wyżej rodzajów napojów alkoholowych, składając stosowny wniosek w tym zakresie. Wskazane regulacje nie precyzują jednak trybu procedowania w sytuacji, w której o mniejszą ilość zezwoleń na sprzedaż alkoholu związaną z limitowaniem uchwałami rad gmin ilości punktów sprzedaży, ubiega się większa ilość (od ilości punktów sprzedaży) podmiotów. Skoro jednak z ustawy wynika, że każdy przedsiębiorca może złożyć pisemny wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych i że zezwolenie takie wydaje organ zezwalający po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z w/w uchwałami rady gminy, to tym samym w sytuacji wydania przez tę komisję pozytywnej opinii w stosunku do wszystkich wnioskujących, organ zezwalający powinien rozpatrzyć wniosek każdego przedsiębiorcy w trybie i w sposób, który byłby dla ubiegającego się o zezwolenie, przejrzysty i oparty na równych kryteriach wyboru. Procedura dokonania wyboru bowiem powinna być transparentna, a więc jasna, klarowna oraz oparta na jednakowych zasadach wyboru. Jest to szczególnie niezbędne ze względu na to, że decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na obrót napojami alkoholowymi, wydawana w sytuacji ograniczonej limitem liczby zezwoleń, jest decyzją o ograniczonym prawem zakresie uznania administracyjnego. Zawarte bowiem w art. 18 ust. 2 i 3 omawianej ustawy przesłanki dopuszczalności wydania takiego zezwolenia - liczba punktów sprzedaży ustalona dla terenu gminy oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży - nie kwalifikują takiej decyzji jako decyzji w pełni związanej. Wyznaczają one materialnoprawne granice uznania organu wydającego decyzję, w związku z czym nie może on wydać zezwolenia, jeśli doprowadziłoby to do przekroczenia ustalonej przez radę gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych lub było niezgodne z określonymi przez radę gminy zasadami usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu. Niemniej jednak organ zezwalający nie ma obowiązku prawnego wydania zezwolenia tylko dlatego, że nie zachodzą powyższe przeszkody (patrz. uchwała Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1995 r., sygn. akt VI S.A. 10/95, pub. ONSA 1995, z. 4, poz. 152). Przyjmując więc uznaniowy charakter decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych, należy tym bardziej zaakcentować obowiązek i jednocześnie uprawnienie organu zezwalającego do podjęcia najlepszego rozstrzygnięcia w ramach możliwych do przyjęcia w świetle prawa. Granice zaś tychże możliwych rozstrzygnięć wyznaczają nie tylko przepisy art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ale także - tak jak w każdej sprawie indywidualnej o charakterze uznaniowym – przepis art. 7 kpa, nakazujący przy załatwianiu sprawy uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Możliwość wydania przez organ zezwalający, na podstawie jednej i tej samej normy prawnej - nie przewidującej obowiązku ściśle określonego zachowania się organu, decyzji pozytywnej lub negatywnej względem oczekiwań strony, w zależności od oceny stanu faktycznego, nie jest zatem w pełni swobodna i niczym nie ograniczona. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego nie może bowiem oznaczać "dowolności" wyrażonej w podjętej decyzji - musi być ono oparte na kryteriach wyboru umożliwiających dokonanie sądowej kontroli tejże decyzji podjętej w ramach wskazanych wyżej granic uznania administracyjnego, wyznaczonych w przypadku przedmiotowej sprawy przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 w/w ustawy oraz interesem społecznym i słusznym interes obywateli, o których mowa w art. 7 kpa. Organ administracyjny zatem, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest tak ustalić kryteria wyboru, aby zarówno podmioty zainteresowane określonym rozstrzygnięciem, jak i sąd dokonujący kontroli podjętego rozstrzygnięcia oraz każdy obywatel, mieli jasność co do powodów, dla których określoną sprawę rozstrzygnięto w taki, a nie inny sposób. Wyczerpujące przedstawienie kryteriów wyboru ma szczególną wagę, w sprawach takich jak niniejsza, a więc w których o określone limitowane dobro występuje kilka podmiotów. W sytuacji więc złożenia, w tym samym czasie, większej ilości wniosków niż przewidywany limit wolnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych, organ zezwalający miał obowiązek określić jasno i precyzyjnie kryteria wyboru, które byłyby jednakowe dla ubiegających się o określone zezwolenie, i co najważniejsze które zostałyby zweryfikowane przez organ zezwalający i organ II instancji odnośnie spełnienia poszczególnych kryteriów przez wnioskodawcę, którego dotyczy konkretna decyzja. Tylko bowiem w takiej sytuacji decyzja organu administracyjnego byłaby transparentna, przejrzysta i jasna dla podmiotu ubiegającego się o określone dobro. Przyjęte zaś w decyzji organu zezwalającego kryteria wyboru, jak wynika z jej uzasadnienia, po pierwsze zostały zastosowane tylko do podmiotów które otrzymały zezwolenie, po drugie nie były one dla nich jednakowe, po trzecie nie zostały one zweryfikowane odnośnie spełnienia ich, bądź też nie, przez podmiot któremu odmówiono przedmiotową decyzją przyznania zezwolenia. Ponadto nie zostały one również skontrolowane przez organ II instancji, zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, co słusznie podkreśliła strona skarżąca. Takie zaś działanie organów orzekających w sprawie w ramach uznania administracyjnego, jako dowolne podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa), które jest szczególnie pożądane w sytuacji przyznawania dób reglamentowanych. Skoro zatem organ I instancji zastosował dodatkowe kryteria wyboru do czterech podmiotów które otrzymały zezwolenie, i do tego kryteria różnorodne, które nie zostały odniesione i omówione w stosunku do strony skarżącej, zaś organ II instancji nie konwalidując powyższego uchybienia poprzestał na ocenie decyzji tego organu jako prawidłowej, nie ustosunkowując się dodatkowo do zarzutów odwołania, uznać należy że doszło w rozpatrywanej sprawie do przekroczenia granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 kpa, a tym samym naruszenia tych przepisów przez obydwa organy, a przez organ II instancji - także art. 15 kpa. Wobec powyższego nie można stwierdzić, to właśnie podmioty, które uzyskały pozytywne rozstrzygnięcia, a nie strona skarżąca, najpełniej spełniają kryteria przyznania dobra w postaci zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu. Trzeba podkreślić, iż organ zezwalający zobligowany był przede wszystkim uzasadnić w swojej decyzji przyczyny wydania rozstrzygnięcia odmownego w stosunku do strony skarżącej, wskazując jakiego i dlaczego dodatkowego kryterium wyboru w jego ocenie ona nie spełnia np. że jej działalność nie realizuje celu władz miasta jakim jest wspieranie lokalnej przedsiębiorczości, a nie zaś, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, odwołać się do rozstrzygnięć udzielających zezwolenia innym przedsiębiorcom ubiegającym się o to samo zezwolenie co strona skarżąca. Takie działanie organu bowiem może nasuwać przypuszczenie, mimo wydania decyzji w 5 odrębnych postępowaniach, że traktuje on wszystkich wnioskodawców, jako strony jednej sprawy administracyjnej, bądź też jako strony spraw administracyjnych połączonych w trybie art. 62 kpa, z uwagi na ich tożsamość (w sensie jednakowość) faktyczną i prawną.

Podzielić jednocześnie w tym miejscu należy zarzut skargi, że uzasadnienia decyzji obydwu orzekających organów nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa, oraz pozostają w sprzeczności z określoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania.

Celem ustosunkowania się do zarzutów skargi dotyczących zasadności przeprowadzenia jednego postępowania administracyjnego w stosunku wszystkich podmiotów, które złożyły wniosek o udzielnie przedmiotowego zezwolenia, należy w pierwszej kolejności określić, w jakich przypadkach na tle ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mamy do czynienia z wielością stron w jednej sprawie administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania, w jakich możemy mówić o wielości stron występujących w kilku sprawach administracyjnych formalnie łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu, a w jakich zaś sytuacjach kilka podmiotów realizuje swoje uprawnienia w odrębnych sprawach prowadzonych w odrębnych postępowaniach. W tym kontekście należy rozważyć, jaki wpływ na sytuację prawną określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym ma okoliczność istnienia limitowanej liczby dóbr, o które ubiega się więcej podmiotów w stosunku do ilości dóbr podlegających rozdysponowaniu. Kryterium stanowiącym punkt odniesienia, pozwalający na odróżnienie powyższych sytuacji, jest pojęcie sprawy administracyjnej. Na marginesie poczynionych uwag należy zaakcentować, iż wielość stron w postępowaniu administracyjnym (w jednej sprawie administracyjnej) oraz wielość spraw administracyjnych (kilku podmiotów) formalnie połączonych w jednym postępowaniu kształtuje rodzaj współuczestnictwa procesowego, choć ustawa Kodeks postępowania administracyjnego, wprost tego pojęcia nie definiuje.

Przez sprawę administracyjną należy rozumieć sprawę indywidualnie załatwianą w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 i 2 kpa). Na sprawę administracyjną składają się elementy o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Odnosząc się do elementów przedmiotowych należy wskazać, iż ustawodawca dla ich określenia posłużył się pojęciem "sprawy indywidualnej". Przez pojęcie to należy rozumieć wszystkie fakty i zdarzenia, które stwarzają przewidzianą w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Innymi słowy sprawa indywidualna obejmuje: treść uprawnienia (którego przyznania żąda jednostka) lub treść obowiązku (który w rezultacie postępowania ma zostać na stronę nałożony), podstawę prawną przyznania uprawnienia lub obciążenia obowiązkiem określonej treści, oraz stan faktyczny danej sprawy. Elementy zaś podmiotowe sprawy administracyjnej to strona lub strony postępowania, posiadające interes prawny lub obowiązek, którego dotyczy postępowanie, oraz właściwy organ administracji publicznej bądź też inny organ państwowy lub inny podmiot, o których mowa w art. pkt 2 kpa.

Z sytuacją wielości stron w jednej sprawie administracyjnej, rozpatrywanej rzecz jasna w jednym postępowaniu, mamy do czynienia wówczas, gdy sprawa jest tożsama pod względem przedmiotowym, a jej rozstrzygnięcie kształtuje (ustala) sytuację prawną wielu podmiotów. Między podmiotami postępowania istnieje więc materialna więź oraz tożsamość przedmiotowa sprawy (współuczestnictwo procesowe materialne). Należy wskazać, iż ta materialna więź musi wynikać z określonych przepisów prawa, musi mieć umocowanie w przepisie prawa.

Natomiast z przypadkiem wielości stron występujących w kilku odrębnych sprawach administracyjnych formalnie łącznie prowadzonych w jednym postępowaniu mamy do czynienia w sytuacji, gdy sprawy łączy jedynie tożsamość zewnętrzna (formalna) pod względem przedmiotowym, wynikająca z tego samego (w sensie takiego samego, jednakowego, identycznego, - a nie tożsamego) stanu faktycznego i prawnego. Między podmiotami takiego postępowania nie zachodzi zatem związek materialny (współuczestnictwo procesowe formalne). Należy wskazać, iż na gruncie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ustawodawca stworzył możliwość łącznego rozpatrzenia kilku odrębnych co do przedmiotu spraw administracyjnych, na tle przepisu art. 62 kpa. Przepis ten daje organowi administracyjnemu możliwość połączenia kilku, powiązanych wyłącznie formalnie, spraw administracyjnych przy spełnieniu kumulatywnie następujących warunków: 1) prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego (tzn. w różnych sprawach stan faktyczny jest taki sam, jednakowy), 2) prawa lub obowiązki stron wynikają z tej samej podstawy prawnej (tzn. podstawą nawiązania stosunków materialnoprawnych jest ta sama norma prawna), 3) we wszystkich sprawach właściwy (rzeczowo i miejscowo) jest ten sam organ administracji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, iż skład orzekającego Sąd podziela stanowisko tych reprezentantów doktryny, którzy na gruncie art. 62 kpa dopatrują się współuczestnictwa formalnego podmiotów postępowania prowadzonego w kilku sprawach administracyjnych, i przy wyjaśnianiu znaczenia użytych w tym przepisie określeń "z tego samego stanu faktycznego" i "z tej samej podstawy prawnej" posługują się wykładnią logiczną, nakazująca rozumieć te zwroty w sensie "z takiego samego, jednakowego, identycznego stanu faktycznego i prawnego". Przy wielości bowiem stron w tej samej sprawie administracyjnej (tj. współuczestnictwie materialnym) zostaje zawiązane jedno postępowanie administracyjne, w związku z czym nie ma tutaj w ogóle dylematu, czy należy wszcząć i prowadzić więcej postępowań (patrz. komentarz do art. 62 kpa [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX 2007, wyd. II).

Przenosząc poczynione uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie wystąpiły w niej okoliczności uzasadniające przeprowadzenie jednego postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich wnioskodawców, zarówno w trybie art. 62 kpa, jaki i w związku z wielością stron w jednej sprawie administracyjnej. Pomiędzy wnioskodawcami nie występuje bowiem ani współuczestnictwo formalne, ani materialne.

Pogląd strony skarżącej o wielości stron (wszystkich wnioskodawców) występujących w jednej sprawie administracyjnej należy wykluczy z uwagi na brak istnienia więzi materialnej pomiędzy podmiotami ubiegającymi się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych oraz ze względu na brak tożsamość przedmiotowej sytuacji tychże podmiotów. Z art. 18 ust. 1-3a, ust. 5 pkt 1, 2, 5, ust. 6 pkt 2, 4 i ust. 7 pkt 5, 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wynika, że w razie złożenia przez przedsiębiorcę pisemnego wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o określonej zawartości alkoholu, przeprowadzane jest postępowanie, które kończy decyzja zezwalająca na sprzedaż w wskazanym we wniosku punkcie sprzedaży, spełniającym wymagane prawem warunki. W świetle treści tychże przepisów wnioskodawca jest jedyną i wyłączną stroną postępowania dotyczącą udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Inny przedsiębiorca, który ubiega się w tym samym czasie o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w innym punkcie sprzedaży jest stroną we własnej sprawie administracyjnej. Skoro więc żaden przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości nie przyznaje innym podmiotom ubiegającym się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w określonych punktach sprzedaży prawa strony w postępowaniu dotyczącym podmiotu ubiegającego się o udzielanie zezwolenia w innym punkcie sprzedaży, i nie tworzy materialnej więzi między tymi podmiotami, nie można mówić w takiej sytuacji o jednej wspólnej sprawie administracyjnej. Ponadto należy zauważyć, że w takiej sytuacji nie występuje tożsama podstawa faktyczna, bowiem wszyscy wnioskodawcy ubiegają się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych w różnych punktach sprzedaży. Pomimo więc, że treść uprawnienia, którego przyznania żądała skarżąca oraz podstawa prawna na której się ono opiera, są tożsame odnośnie wszystkich ubiegających się o zezwalanie przedsiębiorców, to jednak z uwagi na odmienny stan faktyczny spraw poszczególnych podmiotów i brak podstawy materialnoprawnej tworzącej więź między tymi podmiotami, nie można mówić, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną. Należy także zauważyć, iż w przypadku podlegającej reglamentacji ograniczonej ilości zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych mamy do czynienia z dobrem limitowanym. W przypadku zaś dobra limitowanego nie można zawsze stwierdzić, że jest to jednocześnie dobro niepodzielne, które uzasadnia przeprowadzenie jednej sprawy administracyjnej.

Brak jednakowości stanu faktycznego podmiotów ubiegających się o przyznanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przesądza także o braku prawnej możliwości formalnego połączenia odrębnych spraw administracyjnych tychże podmiotów i rozpatrzenia ich w jednym postępowaniu w trybie art. 62 kpa. Odmienność okoliczności faktycznych wynika, stąd iż wszyscy przedsiębiorcy wnioskowali o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w konkretnych, innych punktach sprzedaży. Skoro zaś, jak już wcześniej wskazano, przesłanki z art. 62 uzasadniające "możliwość" przeprowadzenia przez organ jednego postępowania w kilku sprawach administracyjnych, muszą być spełnione łącznie, to tym samym brak którejkolwiek z nich wyklucza taką możliwość. W przedmiotowej sprawie zatem organ zasadnie nie wszczął i nie przeprowadził jednego postępowania w trybie art. 62 kpa, bowiem pomimo właściwości tego samego organu odnośnie wniosków wszystkich przedsiębiorców i pomimo takiej samej podstawy prawnej żądania, nie wystąpiła identyczność podstawy faktycznej żądania. Wbrew twierdzeniom skarżącej stanu faktycznego podmiotów ubiegających się o zezwolenie nie można utożsamiać wyłącznie z istnieniem wolnych punktów sprzedaży na terenie miasta. Ta okoliczność niewątpliwie jest elementem stanu faktycznego, niemniej jednak nie tworzy go jako całości, bowiem na stan faktyczny stanowiący podstawę konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej żądanego uprawnienia, składają się również inne elementy, przede wszystkim takie jak: adres punktu sprzedaży (określone punkty sprzedaży, odnośnie których podmioty wnioskują o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu mogą być oddalone od siebie, w przypadku dużych miast, nawet o kilkanaście kilometrów, nie sposób więc w takiej sytuacji mówić o tych samych okolicznościach faktycznych) oraz odległości określonych miejsc sprzedaży od takich obiektów jak szkoły, szpitale, targowiska, kąpieliska, obiekty sportowe, kultu religijnego itd.

Skoro w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie istniały podstawy prawne do przeprowadzenia jednego postępowania administracyjnego w stosunku do wszystkich wnioskodawców, przeto chybione są wszystkie zarzuty skargi oparte na proceduralnych konsekwencjach nie przeprowadzenia jednego postępowania, uzasadniające nawet w ocenie skarżącej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Z uwagi jednak na przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonych przepisami art. 18 ust. 2 i 3 w zw. z art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz art. 7 kpa, a nadto naruszenie przepisów art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 kpa, co istotnie mogło rzutować na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.