Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SAB/Gl 71/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44a, par. 6 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 115 poz 749
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia i opieki społecznej z dnia 19 sierpnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na  niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu  przeprowadzania konkursu.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 50 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w zakresie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Zastępcy Dyrektora do spraw Medycznych [...] Pogotowia Ratunkowego.

W skardze zarzucono, iż skarżona bezczynność narusza art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91 poz. 408) w związku z § 6 ust. 2 i 3 w związku z § 3 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115 poz. 749 z późn. zm).

Zdaniem skarżącej, z treści § 6 ust. 2 i 3 przywołanego wyżej rozporządzenia

wynikał obowiązek Zarządu Powiatu [...] rozpoznania złożonego przez [...] Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Zastępcy Dyrektora do spraw Medycznych [...]Pogotowia Ratunkowego.

Skarżąca domagała się zatem zobowiązania Zarządu Powiatu [...] do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Zastępc Dyrektora do spraw Medycznych [...] Pogotowia Ratunkowego stosownie do wskazanego wyżej § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu. W konsekwencji stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego żądała ponownego wszczęcia tego postępowania, zgodnie z zapisem zawartym w § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia.

Skarżąca wniosła również o zobowiązanie organu do przedłożenia dokumentacji dotyczącej konkursu na opisane wyżej stanowisko, a w tym protokołów z posiedzeń Zarządu Powiatu poświęconych konkursowi ( ogłoszenie konkursu, powołanie komisji konkursowej, dokooptowanie członka komisji), korespondencji z członkami komisji, protokołów z obrad komisji konkursowej i korespondencji ze skarżącą.

Uzasadniając swoje żądania skarżąca opisała stan faktyczny sprawy wskazując, iż Zarząd Powiatu [...] ogłosił konkurs na stanowisko Zastępcy Dyrektora do spraw Medycznych [...] Pogotowia Ratunkowego W tym celu powołano komisję konkursową, jednakże powołano ją w niepełnym ośmioosobowym składzie. Tak ukonstytuowana komisja przyjęła regulamin konkursu. Zdaniem skarżącej, po uzyskaniu od niej informacji o tym uchybieniu, Zarząd w dniu [...]r. dokooptował brakującego członka komisji. Komisja konkursowa w pełnym składzie uznała za ważne wszystkie czynności podjęte przez komisję w niepełnym składzie. Następnie przeprowadziła postępowanie konkursowe.

Skarżąca pismem z dnia [...]r. wystąpiła do Zarządu Powiatu [...] o unieważnienie postępowania konkursowego, bowiem jej zdaniem komisja działała z naruszeniem reguł dotyczących składu liczebnego komisji ( w miejsce wymaganych 9 członków było ich początkowo 8), nadto posiedzenie komisji zwołano z naruszeniem 14dniowego terminu powiadamiania o planowanym posiedzeniu, a dwóch członków Komisji zostało powołanych już po przyjęciu regulaminu.

W odpowiedzi na wniosek Zarząd Powiatu, pismem z dnia [...]r. odmówił stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego. Uznał bowiem, że skoro komisja we właściwym składzie zatwierdziła czynności dokonane uprzednio przez komisję nienależycie obsadzoną, cała procedura jest ważna.

W związku ze stanowiskiem Zarządu Powiatu skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności procedury konkursowej oraz jej powtórzenie. W odpowiedzi doręczonej skarżącej w dniu [...]r. organ podtrzymał swoje stanowisko odmawiając uwzględnienia wniosku.

W dalszym ciągu wywodów skargi odwołano się do regulacji zawartej w § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu stwierdzając, iż wyłącznie w sytuacji opisanej w tym przepisie ustawodawca zezwala na konwalidację wadliwych czynności konkursowych. W innych przypadkach, w opinii skarżącej, jest to niedopuszczalne.

Skarżąca wyraziła pogląd, iż komisja konkursowa dla ważności swych działań wymaga określonej liczby członków. W przypadku, gdy działa w niepełnym składzie nie może stanowić komisji w rozumieniu w/w rozporządzenia. Po uzupełnieniu składu komisji konkursowej należało zatem powtórzyć wszystkie działania, począwszy od powołania nowego składu komisji.

Skarżąca wskazała, iż jej wniosek o stwierdzenie nieważności konkursu został złożony w wymaganym przepisami terminie i obligował Zarząd do stwierdzenia nieważności przeprowadzonego konkursu.

W celu wykazania swojej legitymacji do zaskarżenia bezczynności Zarządu Powiatu [...] skarżąca oświadczyła, iż przedstawiciele samorządu pielęgniarskiego wchodzą w skład komisji konkursowej.

Odniosła się także do przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu oraz art. art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej stwierdzając, iż w świetle tych norm prawnych powierzenie funkcji zastępcy kierownika zakładu nie wiąże się tylko z uprawnieniami pracowniczymi ( prywatnoprawnymi) ale mieści się w zakresie administracji publicznej. Sam akt rozwiązania stosunku pracy poprzedzony jest w takim przypadku aktami i czynnościami z zakresu administracji publicznej, postępowaniem konkursowym i dlatego nie można mówić w tym zakresie o sprawie z zakresu prawa pracy, gdyż akt ten obejmuje przekazanie zadań o charakterze publicznoprawnym.

Wskazano także art. 88 ust. 1 i 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) podnosząc, iż stosownie do zawartej tam regulacji, sądowej kontroli poddana zostaje bezczynność organu powiatu ( gdy nie wykonuje on czynności nakazanych prawem) bądź podejmowane przez taki organ czynności prawne lub faktyczne, przez które naruszone zostały prawa osób trzecich. W takim wypadku, w opinii skarżącej skargę do sądu administracyjnego wnieść może każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone czynnością podjęta przez organ powiatu w zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie zastępuje środek zaskarżenia.

Skarżąca podniosła, iż wobec bezskuteczność wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia prawa złożenie skargi stało się konieczne i zasadne. Powołała się nadto na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ( wyrok z dnia 5 listopada 2007r. Sygn.akt IV SA/Gl 522/07), z którego wynikać miała dopuszczalność skorzystania przez skarżącą z procedury skargowej.

W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Zarząd Powiatu [...] zakwestionował stanowisko skarżącej, co do tego, by pozostawał w bezczynności. Wskazał bowiem na swoje pismo z dnia [...]r. skierowane do skarżącej, w którym odmówił stwierdzenia nieważności przeprowadzonego konkursu, a także na pismo z dnia [...]r. , w którym podtrzymał stanowisko. Okoliczność ta była według organu bezsporna, gdyż w uzasadnieniu skargi powołano się na oba wymienione pisma. Podkreślił, iż o bezczynności można mówić w sytuacji braku podjęcia jakiejkolwiek czynności, a nie w przypadku odmowy podjęcia czynności zgodnie z żądaniem strony.

Mając na względzie dwukrotne merytoryczne ustosunkowywanie się, co do wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności konkursu na kierownicze stanowisko w zakładach opieki zdrowotnej organ stwierdził, iż nie jest możliwe potraktowanie jego zachowania, jako bezczynność.

Ponadto, powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w postanowieniu Sygn. akt II SAB/Kr 79/03, wskazał, iż nie był zobowiązany do żądanego przez skarżącą działania. Przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r. w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu jest bowiem adresowany wyłącznie do podmiotu uprawnionego do zgłoszenia wniosku, natomiast jego § 6 ust. 3 stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności postępowania, w wypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w jego § 6 ust. 1 .

Zarząd Powiatu [...] ustosunkował się również, z ostrożności procesowej, do zarzutów merytorycznych postawionych w skardze i uznał je za niezasadne. Wskazując na treść § 6 ust. 1 w/w rozporządzenia podniesiono, iż żadna z wymienionych tam przesłanek nieważności postępowania konkursowego nie miała miejsca. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie pominięto żadnej czynności, o których mowa w § 3 w/w rozporządzenia. Nie naruszono także ich kolejności. Wprawdzie dokonano zmian w składzie komisji konkursowej poprzez jej poszerzenie do 10 członków, jednakże zdaniem organu pozostaje to bez wpływu na ocenę dokonanych wcześniej czynności. Komisja w nowym składzie potwierdziła bowiem całość czynności dokonanych wcześniej, potwierdzenie to nie doprowadziło do pominięcia jakichkolwiek osób, czy uniemożliwienia im działania w charakterze członka komisji. Przedstawiciel skarżącej również brał udział w tych czynnościach i nie zgłaszał sprzeciwu lub wątpliwości co do takiego procedowania.

Zdaniem organu przepis § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia dopuszcza możliwość potwierdzenia czynności dokonanych wcześniej przez nowy skład komisji, w wypadkach godzących w niezależność i obiektywność komisji, a więc także w przypadku, gdy działała w niepełnym składzie .

Zakwestionowano także, jako nie zgodny z faktami, zarzut niepowiadomienia przedstawiciela skarżącej o terminie posiedzenia komisji.

W konkluzji organ stwierdził, iż w wyniku przeprowadzonego konkursu wyłoniono w sposób prawidłowy najlepszego z kandydatów, co nigdy nie było kwestionowane i nie stanowi przedmiotu sporu, a w istocie jest celem procedury konkursowej.

Z tych więc względów, jeżeli nawet doszło do pewnych uchybień w toku czynności poprzedzających przeprowadzenie konkursu, to były to uchybienia nie mające wpływu na ostateczny rezultat tego postępowania.

Akta przedstawione Sądowi wraz ze skargą zawierały wniosek Dyrektora [...] Pogotowia Ratunkowego o przeprowadzenie postępowania konkursowego na stanowisko Zastępcy Dyrektora Pogotowia Ratunkowego w C., regulamin przeprowadzenia konkursu na w/w stanowisko uwzględniający ośmiu członków komisji konkursowej, odpis uchwały Zarządu Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora do spraw medycznych w [...] Pogotowiu Ratunkowym w C., ogłoszenie Zarządu Powiatu o konkursie, pisma skierowane do podmiotów, których przedstawiciele uprawnieni są do udziału w komisji konkursowej na stanowisko kierownicze w zakładach opieki zdrowotnej, uchwała Zarządu Powiatu [...] Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały [...] z dnia [...]r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora do spraw medycznych w [...] Pogotowiu Ratunkowym w C., w której dokonano zmiany komisji konkursowej poprzez powołanie dodatkowych 2 osób do jej składu, protokół z dnia [...]r. z posiedzenia komisji konkursowej, na którym dokonano wyboru kandydata, pismo z dnia [...]r. [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych skierowane do Przewodniczącego Komisji Konkursowej, zawierające wniosek o stwierdzenie nieważności przeprowadzonego postępowania konkursowego ze względu na początkowy skład komisji w liczbie 8 członków, niezachowanie 14dniowego terminu powiadomienia członków komisji o terminie posiedzenia oraz nieopracowanie regulaminu konkursowego przez wszystkich członków komisji, gdyż dwóch z nich zostało dokooptowanych już po przyjęciu regulaminu konkursu oraz pismo z dnia [...]r. sporządzone przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej, Starostę [...] stanowiące odmowną odpowiedź na wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego ze względu na brak wpływu podnoszonych w nim uchybień na wynik konkursu.

Ponad powyższe, w aktach sprawy znajdowało się wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]r. skierowane w trybie art. 52 p.p.s.a do Zarządu Powiatu [...], w którym [...] Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w B. wystąpiła o uchylenie uchwały zatwierdzającej wynik konkursu na stanowisko Zastępcy Dyrektora w [...] Pogotowiu Ratunkowym w C., stwierdzenie nieważności ( powtórzenie) całej procedury konkursowej na to stanowisko i ponowne ogłoszenie konkursu. W wezwaniu zawarto także żądanie wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia konkursowego, a jako naruszony wskazano przepis art. 44a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 91 poz. 408) w związku rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115 poz. 749 z późn. zm). Naruszenie wskazanych przepisów polegać miało na pominięciu powtórzenia wszystkich czynności konkursowych z uwagi na wcześniejsze procedowanie nienależycie obsadzonej komisji konkursowej oraz procedowanie bez quorum, niezachowanie właściwej kolejności czynności komisji oraz niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia poprzez zatwierdzenie czynności przeprowadzonych przez nieprawidłowo obsadzoną komisję konkursową, mimo braku przesłanek dopuszczających takie zachowanie, a także niezastosowanie § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia , w sytuacji, gdy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie.

W odpowiedzi na wezwanie Starosta Powiatowy w C. kierując do skarżącej pismo z dnia [...]r. doręczone jej w [...]r., nie uwzględnił stanowiska [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. powołując się na stanowisko przedstawione jej w piśmie z dnia [...]r. Ponadto wskazano tam, iż skarżąca domaga się uchylenia nieistniejącej uchwały w sprawie zatwierdzenia wyniku konkursu, co czyni jej działanie bezprzedmiotowym, a jej żądaniepowtórzenia procedury konkursowej jest niezasadne w świetle przesłanek zezwalających na stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, ujętych w katalogu zawartym w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115 poz. 749 z późn. zm).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

Sądy te uprawnione są także do kontrolowania zachowania organów administracji publicznej w przypadkach przypisywania tym organom bezczynności, jednakże wyłącznie w tych przypadkach, w których organ zobowiązany byłby do działania określonego w art. 3 § 2 pkt 1-4a. P.p.s.a. Nadto w ustawach ustrojowych ustawodawca przewidział możliwość złożenia skargi na brak aktywności organu w ściśle wyznaczonych tam sytuacjach.

Kontrolna działalność sądów administracyjnych nastąpić może tylko wtedy, gdy wniesiona skarga jest skargą dopuszczalną. W przeciwnym bowiem wypadku Sąd administracyjny nie może przystąpić do badania legalności zaskarżonego aktu czy bezczynności organu i skargę taką odrzuca.

Zgodnie z treścią przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a., za dopuszczalną uznać można skargę wniesioną po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Wymienione środki odwoławcze mają na celu doprowadzenie do ponownego rozważenia sprawy przed organami administracji zanim dojdzie do kontroli działania tych organów przez sąd administracyjny

Zauważyć jednak trzeba, iż nie dla wszystkich podlegających kontroli sądów administracyjnych działań administracji publicznej, wymienionych w treści art. 3 § 2 P.p.s.a., ustawodawca przewidział środki zaskarżenia w postaci odwołania, zażalenia lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rolę sui generis środka odwoławczego, zgodnie z brzmieniem art. 52 § 3 i § 4 P.p.s.a., pełni natomiast czynność w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to, w niektórych przypadkach, w zależności od charakteru skarżonej aktywności organów administracji, wymaga dla swej skuteczności dochowania wskazanego w ustawie terminu.

Tak też w art. 52 § 3 P.p.s.a określono, iż skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a tej ustawy wnieść można po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wezwanie takie nie jest wymagane w przypadku skargi na bezczynność organu zobowiązanego, według strony skarżącej, do działania określonego wart. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Odmiennie natomiast należy potratować skargę na bezczynność organu , której umocowanie znajduje się w treści art. 88 ustawy dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.). W takim bowiem przypadku, stosownie do odpowiednio stosowanej regulacji zawartej w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, strona skarżąca zobligowana jest do wyczerpania przewidzianego w tym przepisie trybu, a wiec uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności organu. Zauważyć trzeba dodatkowo, iż zgodnie z poglądem zaprezentowanym w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Sygn. akt II OPS 2/07 publ. ONSAiWSA 2007/3/60, która, co prawda wydana została na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, jednak może znaleźć odpowiednie zastosowanie również na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym, skargę na bezczynność organu, o której mowa w art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym wnieść należy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie.

W treści skargi złożonej przez [...] Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych powołano się na art. 88 ust. 1 i 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.) podnosząc, iż stosownie do zawartej tam regulacji, sądowej kontroli poddana zostaje bezczynność organu powiatu ( gdy nie wykonuje on czynności nakazanych prawem) bądź podejmowane przez taki organ czynności prawne lub faktyczne, przez które naruszone zostały prawa osób trzecich. Ponadto akta sprawy przedstawionej Sądowi wraz ze skargą pozwalają na ustalenie, iż skarżąca wystąpiła do Zarządu Powiatu [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże zwraca uwagę, iż uchybiono 30 dniowemu terminowi do wniesienia skargi, wnosząc ją w 31 dniu od doręczenia odpowiedzi na wezwanie.

Stanowisko prezentowane przez skarżącą pozwala przyjąć, iż traktuje ona, jako bezczynność Zarządu Powiatu [...] brak stwierdzenia przez ten organ nieważności postępowania konkursowego przeprowadzonego na stanowisko Zastępcy Dyrektora Pogotowia Ratunkowego w C.

Istotne jest w tym miejscu zauważyć, iż w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych w § 6 ust. 1 rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115 poz. 749 z późn. zm), nieważność postępowania konkursowego następuje z mocy prawa ( por. wyrok Sadu Najwyższego z dnia 23 lipca 2008r. Sygn. akt I PK 3/08 publ. OSNP 2009/23-24/317). Stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego, o jakiej mowa w § 6 ust. 3 w/w rozporządzenia ma więc charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a wobec braku zaistnienia wymaganych do nieważności postępowania przesłanek organ nie może stwierdzić nieważności postępowania konkursowego. Brak jest zatem bezwzględnego obowiązku organu do wydania aktu stwierdzającego nieważność postępowania konkursowego, a jest to zależne od dokonanych ustaleń. Złożony zatem w trybie § 6 ust. 2 w/w rozporządzenia wniosek inicjuje po stronie organu konieczność sprawdzenia istnienia przesłanek nieważnościowych.

Natomiast skarga na bezczynność wywodząca się z art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym, która może dotyczyć bezczynności organów powiatu w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał lub zarządzeń, nie odnosi się do działań organu podejmowanych w związku ze sprawdzeniem okoliczności powodujących z mocy prawa nieważność konkursu na stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej.

Powyższe ustalenia nakazywałyby uznać skargę [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w B. na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w zakresie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko zastępcy dyrektora pogotowia ratunkowego, jako niedopuszczalną i ją odrzucić.

Jednakże, mając na względzie charakter prawny działań, jakich domagano się w złożonej na bezczynność organu skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż należało dokonać kwalifikacji zaskarżonego braku działania organu administracji w aspekcie wymienionych wyżej przepisów- art. 3 § 2 p.p.s.a Wtedy dopiero stanie się możliwa prawidłowa ocena dopuszczalności złożonej skargi.

Obowiązek organu przeprowadzenia postępowania konkursowego wynika z treści art. 44a ust. 1 i 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, stanowiący, iż w zakładach publicznych przeprowadza się konkurs na stanowisko zastępcy kierownika zakładu w zakładzie, w którym kierownik nie jest lekarzem, a konkurs na to stanowisko ogłasza podmiot, który utworzył zakład.

Można w tym miejscu przypomnieć, iż na tle postępowań konkursowych ukształtowały się dwie odmienne linie orzecznicze.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2001r. Sygn. akt III RN 123/01, publ. OSNP 2002, nr 12, poz. 282, jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 9 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Rz 612/04) i z dnia 29 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Rz 820/04) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 października 2005 r. (sygn. akt I OSK 143/05) wyraziły pogląd, iż czynności dokonywane w toku postępowania konkursowego nie są podejmowane w sferze administracji publicznej lecz należą do działań z zakresu prawa pracy.

Drugi pogląd, za którym opowiada się Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie, zaprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle spraw dotyczących postępowania konkursowego uregulowanego w ustawie o służbie cywilnej w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA 1432/00) i postanowieniu z dnia 9 maja 2001 r. (sygn. akt II SA 3381/00) oraz w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. (sygn. akt II SA 2908/00) pozwala na przyjęcie, iż czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego są aktami stosowania prawa przez organ administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem - ustaleniem jego wyników. W orzeczeniach tych dominował pogląd, że rozstrzygnięcia w postępowaniu konkursowym, jako należące do zakresu administracji publicznej, stanowią czynności dotyczące uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegają zaskarżeniu do Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04). Także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 4/06, opubl. ONSAiWSA 2007/2/28) stwierdził, że akt właściwego ministra orzekający o unieważnieniu postępowania konkursowego na funkcję dyrektora jednostki badawczo-rozwojowej przeprowadzonego na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388 z późn. zm.), może być zaskarżony do Sądu Administracyjnego przez osobę, która wygrała unieważniony konkurs.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż działania organów administracji publicznej podejmowane w toku postępowania konkursowego prowadzonego na podstawie art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotne i przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 19 sierpnia 1998r w sprawie szczegółowych zasad przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, składu komisji konkursowej oraz ramowego regulaminu przeprowadzania konkursu (Dz. U. Nr 115 poz. 749 z późn. zm) mają charakter władczych czynności z zakresu administracji publicznej. Powstałe stosunki prawne w związku z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko kierownicze w publicznych zakładach opieki zdrowotnej nie są oparte na zasadzie równorzędności podmiotów, zaś komisja konkursowa i organ ją powołujący, jednostronnie stanowią akty i czynności, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie rozstrzygając w drodze decyzji lecz w formie, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności te mogą przeto zostać poddane pod osąd wojewódzkiego sądu administracyjnego w drodze skargi, w tym również skargi na bezczynność organu w tych sprawach.

Mając na względzie powyższa charakterystykę prawną czynności podejmowanych w trakcie postępowania konkursowego na stanowisko kierownicze w publicznych z.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga wniesiona przez [...] Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych na bezczynność Zarządu Powiatu [...] w zakresie stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Zastępcy Dyrektora do spraw Medycznych [...] Pogotowia Ratunkowego w istocie dotyczyła braku działań tego organu zmierzających do ustalenia przesłanek powodujących nieważność konkursu, a podlegających kontroli sądów administracyjnych. Nie wymagała przeto dla swej skuteczności uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które konieczne jest wyłącznie w przypadku skarg na czynności i akty wymienione w treści art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W następstwie pozytywnego ustalenia w zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny przystąpił do zbadania legitymacji skarżącej do jej wniesienia, gdyż zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 P.p.s.a uprawnionym do wniesienia skargi jest ten kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi. Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, a wiec istnienie po jego stronie legitymacji procesowej otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania zarzutów skargi. Posiadanie legitymacji skargowej oznacza bowiem prawo żądania skontrolowania przez sąd legalności aktu, czy czynności organu administracyjnego.

Legitymację strony skarżącej bezczynność organu, należy natomiast zbadać w aspekcie tej czynności lub aktu, w zakresie którego organ miałby pozostawać w bezczynności. W literaturze przyjmuje się bowiem, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, s. 84). Interes prawny skarżącej przejawiać miałby się zatem w tym, że w powołaniu na określoną normę prawną posiadałaby roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku względnie o podjęcie przez organ określonego prawem aktu lub czynności, a organ nie podjąłby działania wymaganego w tym celu albo prowadząc działanie nie zakończył go w wymaganym terminie.

Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała w niniejszym postępowaniu, że służy jej wspomniany interes, albowiem nie wskazała normy prawa, z której dla [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych wynikałyby bezpośrednio określone prawa żądania od organu działania zmierzającego do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego na stanowisko Zastępcy Dyrektora Pogotowia Ratunkowego w C.

Wskazanie w uzasadnieniu złożonej skargi, iż skarżąca posiada legitymacje do jej złożenia albowiem przedstawiciele [...] Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych wchodzą w skład komisji konkursowej dowodzi jedynie tego, iż jest ona zainteresowana z pozycji władczej rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Z tych względów jej interes określić należy jako faktyczny a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej.

Zważyć trzeba również, iż skarżąca nie należy do grupy wymienionych w art. 50 P.p.s.a podmiotów - prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, legitymowanych do wystąpienia ze skargą w interesie innych osób. Tymczasem stosunki prawne powstałe w związku z prowadzeniem konkursu na stanowisko kierownicze w zakładach opieki zdrowotnej kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Podmiot wybrany w toku konkursu, a także podmiot wykluczony ze względu na wyniki postępowania konkursowego ma zatem prawo do ochrony sądowej swego interesu prawnego. Nie posiada natomiast możliwości takiej ochrony członek komisji konkursowej wchodzący w skład podmiotu dokonującego władczych rozstrzygnięć. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub o zwolnienie z nałożonego obowiązku.

O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie cechami interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny co oznacza, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu.

W tym stanie rzeczy, skoro strona skarżąca nie zdołała wykazać swojej legitymacji skargowej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi i na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.-