Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1670/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 15 i pkt 7
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Jerzy Siegień, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 823/15 w sprawie ze skargi G. S.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 marca 2016 r. na skutek skargi G. S.-S. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Jednocześnie Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Wójta Gminy S. wpłynął wniosek P. J. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...], obręb T., gmina S. – należącego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397).

Wójt Gminy S. decyzją z [...] maja 2015 r., wskazując w podstawie prawnej na art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1, art. 78 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1, pkt 2 lit. b, pkt 4, ust. 3 oraz art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235; dalej: "u.u.i.ś."), § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 104 k.p.a. – ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Określając rodzaj i miejsce przedsięwzięcia Wójt wskazał, że planowana inwestycja obejmuje budowę czterech kurników (o jednakowych wymiarach: ok. 100 m x ok. 12 m), połączonych w pary poprzez dwukondygnacyjne łączniki, w których znajdować będą się kotłownie, a na górnym poziomie część magazynowo-socjalna. Przy każdym z kurników będą się znajdowały 2 silosy paszowe o pojemności ok. 4 Mg każdy. Po realizacji inwestycji obsada w każdym z kurników K1–K4 (o powierzchni 1200 m2) wyniesie: 25 200 szt. (100,8 DJP) do 5 tygodnia życia i 21 000 szt. (84,0 DJP) po 5 tygodniu życia. Łączna obsada w projektowanych obiektach wyniesie: 100 800 szt. (403,2 DJP) w cyklu do 5 tygodnia i 84 000 szt. (336,0 DJP) w cyklu po 5 tygodniu. Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na działkach nr ewid. [...] o łącznej powierzchni 2,178 ha, stanowiących własność I. i P. J., nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tereny położone w najbliższym otoczeniu działek, na których ma powstać planowana inwestycja, to tereny charakterystyczne dla krajobrazu wiejskiego. Teren inwestycji jest położony poza zwartą zabudową wsi i otoczony ze wszystkich stron bezpośrednio przez użytki rolne. Ponadto działki, na których planowana jest inwestycja, nie znajdują się w obrębie żadnego z obszarów chronionych przyrodniczo, w tym obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000.

Relacjonując przebieg postępowania organ podkreślił, że rozpatrywany wniosek o wydanie decyzji został zarejestrowany w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach zawierających informację o środowisku i jego ochronie, prowadzonym na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 9 u.u.i.ś., a informację o tym fakcie zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Gminy S. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu i wsi T. Ponadto stosownie do wymagań art. 61 § 4 k.p.a. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z dokumentami w sprawie oraz składania zastrzeżeń. Przedłożony przez inwestora wraz z wnioskiem Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był na wezwanie organów uzupełniany. Na jego podstawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. pozytywnie zaopiniował warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. uzgodnił realizację przedsięwzięcia oraz określił jego warunki. Dalej Wójt stwierdził, że Raport odpowiada pod względem struktury treści art. 66 u.u.i.ś., a jego ustalenia, przy uwzględnieniu przedstawionych wyjaśnień i uzupełnień, są spójne, logiczne i przekonujące. Jednak wskazane w Raporcie emisje, wyliczenia oraz opis planowanej technologii i stosowanych środków mających na celu minimalizację negatywnego oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia wskazują, iż przedsięwzięcie to nie będzie miało znaczącego wpływu na poszczególne elementy środowiska. Warunki wskazane w punkcie I.2 i I.3 sentencji decyzji określono w celu zminimalizowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym m.in. zapewnienia ochrony przed emisją pyłów i gazów do powietrza atmosferycznego, ochrony gruntu, wód przed zanieczyszczeniami oraz ochrony przed emisją hałasu do środowiska. Wójt wskazał również, że na etapie eksploatacji przedsięwzięcia głównym źródłem oddziaływania będzie przede wszystkim emisja substancji zanieczyszczających do powietrza atmosferycznego. W Raporcie uwzględniono zarówno źródła emisji zorganizowanej jak i niezorganizowanej. Po szczegółowej analizie inwestycji w zakresie jej wpływu na powietrze atmosferyczne, w tym przedstawionego prognozowania rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń powietrza emitowanych przez emitory zidentyfikowane na trenie przedsięwzięcia, wykazano, że przy zastosowaniu wskazanych w niniejszym rozstrzygnięciu warunków działalność projektowanego przedsięwzięcia nie będzie uciążliwa pod względem zanieczyszczenia powietrza, tzn. nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych poziomów substancji w środowisku.

Odnosząc się do obaw mieszkańców, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem odorów, czyli emisji do atmosfery substancji zapachowo-czynnych, tj. amoniak, dwutlenek węgla czy siarkowodór, organ I instancji podkreślił, że zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. Zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, gdyż na chwile obecną nie istnieją normy prawne, które by się do nich odnosiły. W takiej sytuacji za kryterium oceny przyjmuje się średnioroczne i godzinowe stężenia amoniaku i siarkowodoru w powietrzu. Ponadto Wójt podkreślił, że z przedstawionych w Raporcie obliczeń wynika, iż emisje te nie będą powodować przekroczenia dopuszczalnych wartości odniesienia w powietrzu oraz dopuszczalnych częstotliwości przekroczeń określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87) poza terenem, do którego Inwestor posiada tytuł prawny, oraz że będą dotrzymane standardy jakości powietrza określone w rozporządzeniu z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r. poz. 1031), a w związku tym spełnione będą wymagania w zakresie ochrony powietrza określone w przepisach prawa.

Organ I instancji odniósł się również do oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na klimat akustyczny, wskazując, że działalność projektowanej fermy nie przekroczy dopuszczalnych poziomów hałasu w porze dnia i nocy na terenach podlegających ochronie akustycznej. Ponadto odniósł się do problemu odpadów i ścieków, które powstaną w związku z planowaną inwestycją, wskazując sposób, w jaki będą one magazynowane, usuwane i wywożone.

Odwołania od powyższej decyzji złożyli: G. S.-S., A. S. i G. Ł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy S. Kolegium podkreśliło, że sporządzony w tej sprawie Raport zawiera wszystkie wymagane elementy. W ocenie tego organu nie budzi on jakichkolwiek zastrzeżeń, nie zawiera błędów, nieścisłości czy nieprawidłowości, wobec czego brak jest podstaw, aby odmówić mu wiarygodności. Podobnie zaskarżona decyzja Wójta zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1-5 u.u.i.ś. Uwzględniono w niej wszystkie zalecenia wynikające tak z opinii PPIS, jak i postanowienia RDOŚ. Kolegium podkreśliło, że kwestionując ustalenia zawarte w Raporcie strony nie przedłożyły żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W ocenie SKO, wbrew twierdzeniom odwołania, organ I instancji nie zbagatelizował analizy konfliktów społecznych. W zaskarżonej decyzji wskazał i odniósł się do elementów inwestycji, z którymi strony wiążą największe obawy, w tym m.in. do emisji odorowych. Ponadto, dla przedsięwzięcia inwestora zastosowano procedurę obostrzoną, przeprowadzając postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i zobowiązując Inwestora do przedłożenia Raportu – czyli procedurę najlepiej zabezpieczającą interesy lokalnej społeczności. SKO zwróciło także uwagę, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera szereg wymagań, które Inwestor powinien spełnić. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy został przez Inwestora uzupełniony i jest wystarczający. Natomiast organ administracji nie ma możliwości narzucenia Inwestorowi lokalizacji inwestycji w innym miejscu, bądź zmniejszenia proponowanej obsady kurników.

Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła G.S.-S. wywodząc, że określenie warunków środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia w oparciu o nieprawidłowo sporządzony Raport doprowadziło w niniejszej sprawie do wydania decyzji, w której ocena wpływu przedsięwzięcia na środowisko nie odpowiada jego rzeczywistemu oddziaływaniu na środowisko.

W piśmie procesowym z 26 października 2015 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci załączonej do pisma opinii mgr inż. M. S. – zatytułowanej: "Opinia na temat zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie uzyskania DŚU realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ewid. [...] obręb [...] T., gmina S., powiat [...]" – która, jak stwierdziła Skarżąca, szczegółowo analizuje wadliwości Raportu oraz innej dokumentacji, którą posłużyło się SKO wydając zaskarżoną decyzję.

Przy piśmie procesowym z 26 lutego 2016 r. skarżąca przedłożyła kopię decyzji Wójta Gminy S. z [...] lutego 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji – na okoliczność, że planowana inwestycja jest realizowana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za uzasadnioną, choć - jak wskazał - nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym, jako wydana co najmniej przedwcześnie, bo w sytuacji, gdy pozostały jeszcze niezweryfikowane lub niewyjaśnione w dostatecznym stopniu przez organ II instancji niektóre istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Istotne wątpliwości Sądu wzbudziło przede wszystkim ustalenie zawarte w pkt I.2 sentencji decyzji Wójta – które nie zostało zweryfikowane przez organ II instancji – że działki nr [...], na których planowana jest inwestycja, nie znajdują się w obrębie żadnego z obszarów chronionych przyrodniczo, w tym obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Ustalenie to zostało, jak się wydaje, przejęte wprost z uzasadnienia postanowienia RDOŚ z [...] lutego 2015 r. uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, w którym skonstatowano (na s. 6), że cyt.: "Inwestycja zlokalizowana będzie poza obszarami podlegającymi ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) w odległości ok. 4,5 km od najbliżej położonego obszaru Natura 2000, którym jest obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...]." Sąd zauważył, że cytowane stwierdzenie zostało opatrzone przez RDOŚ zastrzeżeniem, iż bazuje ono na informacjach zawartych w Raporcie.

Z danych Raportu rzeczywiście wynika (zob. Tabela 1 na s. 14), że położone w pobliżu (w promieniu 10 km) formy ochrony przyrody, w tym Obszar Chronionego Krajobrazu ("OChK") [...] oraz obszary Natura 2000, znajdują się poza terenem planowanego przedsięwzięcia (ww. OChK – ok. 0,9 km "od miejsca inwestycji"). Jednakże - jak wywiódł Sąd - dane zawarte w Raporcie powinny zostać wnikliwie zweryfikowane przez organy. Sąd uznał za trafne zarzuty skarżącej, że w rozpoznawanej sprawie wykonanie tego obowiązku w omawianym zakresie budzi uzasadnione wątpliwości. Jej zdaniem, planowane przedsięwzięcie znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Sąd zgodził się, że kwestia, czy tak jest w istocie, niewątpliwie nie pozostaje bez wpływu na wynik kontrolowanej sprawy. Jak bowiem stanowi art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.p.") obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone określone zakazy, w tym m.in. dotyczące realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oraz lokalizowania obiektów budowlanych (zob. np. art. 24 ust. 1 pkt 2 i 8 u.u.i.ś.). Muszą być one brane pod uwagę przy wydawaniu indywidualnych aktów (decyzji) administracyjnych odnoszących się do takiego obszaru (do nieruchomości położonych w jego granicach), a więc także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kwestia, czy planowane przedsięwzięcie będzie zlokalizowane w granicach ustanowionej formy ochrony przyrody ma doniosłe znaczenie w rozpoznawanej sprawie także z uwagi na wymogi treściowe stawiane przez ustawodawcę raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 u.u.i.ś. taki raport powinien zawierać m.in. opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym elementów środowiska objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody (pkt 2 in principio) oraz uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz (pkt 7 lit. b).

Niezależnie od powyższych wymagań formalnych ustanowionych dla raportu, ustalenie, czy obszar, na który będzie oddziaływać dane przedsięwzięcie – którym to obszarem w rozpoznawanej sprawie jest, w świetle danych Raportu, na pewno teren planowanej inwestycji obejmujący działki nr [...] – ma znaczenie także dla prawidłowej oceny ewentualnej konieczności przeprowadzenia tzw. ponownej oceny oddziaływania na środowisko na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (tu: przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę). Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 5 pkt 3 u.u.i.ś. zaistnienie możliwości oddziaływania przedsięwzięcia na obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natura 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody, jest jedną z okoliczności, jakie należy brać pod uwagę przy stwierdzaniu konieczności (bądź nie) przeprowadzenia ww. oceny.

Z tych względów Sąd stwierdził, że bez wątpienia w rozpoznawanej sprawie należy jednoznacznie wyjaśnić, czy teren planowanej inwestycji jest położony poza granicami Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] – jak, w ślad za Raportem, stwierdziły organy orzekające w tej sprawie – czy w granicach tego OChK, jak podnosi Skarżąca. Sąd podkreślił przy tym, że twierdzenia skarżącej w tym zakresie nie są bynajmniej gołosłowne, gdyż znajdują oparcie w treści wydanej dla tej samej inwestycji, przez ten sam organ (Wójta Gminy S.), decyzji o warunkach zabudowy z [...] lutego 2016 r., która została uzgodniona m.in. z RDOŚ (postanowieniem z [...].12.2015 r.).

Już z tych względów Sąd uznał, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w celu umożliwienia temu organowi jednoznacznego wyjaśnienia kwestii usytuowania terenu przedmiotowej inwestycji względem ww. OChK, w trybie art. 136 k.p.a., w szczególności poprzez zwrócenie się do RDOŚ o niezbędne informacje i opinię w tym zakresie.

W związku z powyższym Sąd uznał za zasadny zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przez organy kwestii ewentualnego bytowania na obszarze inwestycji, chronionych gatunków roślin lub zwierząt. Informacje zawarte w tym zakresie w Raporcie (s. 15–16) – zaakceptowane bez zastrzeżeń przez organy administracji – są bardzo lakoniczne i ogólnikowe, i zostały zwieńczone sztampową konkluzją, bez przekazania informacji o tym, kiedy, w jakich warunkach i przez kogo owa wizja terenowa została przeprowadzona. Powyższy brak nie pozwala usunąć pojawiających się wątpliwości co do rzetelności danych Raportu w omawianym zakresie – zwłaszcza w kontekście przedstawionych i zilustrowanych w skardze, dość szczegółowych (w porównaniu z Raportem) informacji o gatunkach zwierząt i roślin chronionych zaobserwowanych przez skarżącą w bliskim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji. Dlatego, zdaniem Sądu, kwestia ta wymaga jeszcze niewątpliwie wnikliwej analizy, poprzedzonej zwróceniem się do inwestora o dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie.

Sąd wskazał, że dotychczasowe twierdzenia i wnioski skarżącej jedynie uprawdopodabniają, lecz nie przesądzają, kwestii ewentualnej nieprawdziwości danych zawartych w Raporcie w omawianym zakresie. Taka konkluzja, w świetle dotychczas zgromadzonych materiałów sprawy, byłaby co najmniej przedwczesna.

Sąd stwierdził również, że sprecyzowaniu wymaga obszar oddziaływania inwestycji w kontekście ewentualnej kumulacji oddziaływań innych przedsięwzięć.

W Raporcie nie przedstawiono bowiem żadnych danych co do tego, czy i ewentualnie jakie konkretnie przedsięwzięcia o analogicznym profilu działalności funkcjonują w pobliżu planowanej inwestycji, jakiej wielkości (liczba DJP) to przedsięwzięcia i w jakiej odległości od ww. inwestycji usytuowane. Przekonuje o tym argumentacja skargi, w której wyliczono kilka przedsięwzięć znajdujących się, bądź planowanych do realizacji, w odległości do 4 km od granicy terenu przedmiotowej inwestycji. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że dla oceny możliwości wystąpienia zjawiska kumulowania się oddziaływań w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 8 i art. 77 ust. 5 pkt 2 u.u.i.ś. istotne znaczenie mają tylko okoliczne przedsięwzięcia już istniejące, a nie, jak przyjmuje skarżąca, także te znajdujące się dopiero na etapie uzyskiwania stosownych decyzji.

W związku z tym Sąd wskazał, że rzeczą organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie wyjaśnienie – w trybie art. 136 k.p.a. (a więc osobiście przez ten organ albo w drodze powierzenia określonych czynności wyjaśniających organowi I instancji), w szczególności poprzez zwrócenie się do inwestora o dodatkowe wyjaśnienia w analizowanym zakresie – które spośród przedsięwzięć wskazanych w skardze już funkcjonują i czy w związku tym może dojść do niepożądanego kumulowania się oddziaływań pochodzących od tych przedsięwzięć z oddziaływaniami od planowanej inwestycji.

W związku z powyższym Sąd uznał, że wskazane uchybienia w dostatecznym stopniu uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji – w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. – w celu umożliwienia organowi II instancji przeprowadzenia w niezbędnym zakresie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Sąd stwierdził, że powoływany przez skarżącą art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. da u.u.i.ś. nie był ani nie mógł być stosowany przez organy, gdyż przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 11 września 2015 r., a więc już po wydaniu przez SKO zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził również, że nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, który miał polegać na braku uwzględnienia rzeczywistej analizy ryzyka możliwości zanieczyszczenia wód oraz gruntów w obszarze oddziaływania inwestycji. W ocenie Sądu ewentualne usterki (zarzucana niekompletność) Raportu w omawianym zakresie i tak pozostawałyby bez wpływu na wynik sprawy, gdyż decyzja Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] maja 2015 r. dostatecznie precyzyjnie i wyczerpująco określa warunki, których spełnienie powinno skutecznie zapobiegać przedostawaniu się niepożądanych zanieczyszczeń z terenu inwestycji do okolicznych wód i gruntów (zob. m.in. punkty: 2.2, 2.3, 2.5, 2.6, 2.8, 2.12, 2.17, 3.1, 3.2, 3.4, 3.7, 3.8 i 3.9 sentencji decyzji). Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. poprzez brak wyczerpującego dokonania analizy możliwych konfliktów społecznych w związku z planowaną inwestycją Sąd podkreślił, że wprawdzie autorzy Raportu rzeczywiście nietrafnie, jak się okazało w toku postępowania, przyjęli (s. 65), że "nie przewiduje się występowania konfliktów społecznych", jednak uchybienie to pozostało bez wpływu na wynik sprawy – już z tego względu, że kwestią tą zajęły się organy obu instancji, które trafnie zidentyfikowały i przeanalizowały istniejące pola takich konfliktów. Sąd podkreślił przy tym, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym sprzeciw społeczności lokalnej wobec planowanej inwestycji nie może stanowić wyłącznej przesłanki odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w każdym postępowaniu, w którym, przeprowadzana jest OOŚ, oraz wzięcie pod uwagę zgłoszonych uwag i wniosków –nie oznacza obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla planowanego przedsięwzięcia. Również inwestor, jako właściciel nieruchomości, nie ma prawnego obowiązku uzyskiwania zgody lokalnej społeczności, ani właścicieli sąsiednich nieruchomości na zrealizowanie inwestycji na swojej parceli, gdyż takie działanie jest wykonywaniem przez inwestora przysługującego mu prawa własności, które to prawo także podlega konstytucyjnej ochronie (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP). Właściciele nieruchomości sąsiednich są natomiast chronieni w ten sposób, że wykonywanie prawa własności przez inwestora jest obwarowane obowiązkiem spełnienia szeregu wymogów, począwszy od przepisów zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, sanitarnych, budowlanych itd.

Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, poprzez brak uwzględnienia przez organy rozstrzygające w sprawie zasady przezorności. W ocenie Sądu, skarżąca bezpodstawnie utożsamia bowiem fakt braku, jak dotychczas, "regulacji dotyczących wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu oraz metod oceny zapachowej jakości powietrza" z "niepełnym rozpoznaniem negatywnego oddziaływania na środowisko" danego przedsięwzięcia w rozumieniu powołanego przepisu. Budowa i eksploatacja fermy drobiu jest rodzajem przedsięwzięcia szeroko rozpowszechnionym i często w praktyce realizowanym, a przez to wystarczająco dobrze rozpoznanym, dlatego zasadniczo nie zalicza się do kategorii działalności, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 ww. ustawy.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 66 ust 1 pkt 7 lit. c u.u.i.ś. w zw. z art. 21 § 1 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia w Raporcie wpływu inwestycji na dobra materialne. Sąd podkreślił, że przy analizie ww. parametru nie bierze się pod uwagę ewentualnego spadku wartości okolicznych nieruchomości, do jakiego może dojść w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Kwestia ta nie jest przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań.

W ocenie Sądu nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 14 u.u.i.ś, poprzez dołączenie do Raportu map uniemożliwiających prawidłową ocenę zasięgu inwestycji, w tym zasięgu immisji zanieczyszczeń gazowych, pyłów i hałasu. Sąd podkreślił, że ocena zasięgu oddziaływania inwestycji stanowi niewątpliwie domenę wiadomości specjalnych, którymi w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dysponują, co do zasady, organy opiniujące i uzgadniające (tu: PPIS i RDOŚ). Skoro w toku postępowania organy te nie zgłaszały zastrzeżeń co do "jakości" map dołączonych do Raportu lub jego uzupełnień (zob. mapa topograficzna dołączona do pisma inwestora z [...].2013 r. w odpowiedzi na wezwanie RDOŚ z [...].2013 r. – w aktach adm. I inst.), to oznacza, że ewentualne usterki, na które wskazuje skarżąca, o ile w ogóle wystąpiły, nie uniemożliwiały przeprowadzenia ww. oceny, a tym samym pozostały bez wpływu na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że nie przeprowadzał dowodu z załączonej do pisma procesowego skarżącej z 26 października 2015 r. pisemnej "opinii", której autorem jest, według oświadczenia skarżącej, mgr inż. M. S. W ocenie Sądu, opinia ta nie stanowi dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż nie została w sposób prawidłowy opatrzona podpisem jej autora. Podpis został umieszczony tylko na pierwszej stronie tej opinii, a pozostałe 26 stron, w tym strona ostatnia, nie zostały w ogóle podpisane. To z kolei uniemożliwia stwierdzenie, czy osoba, której podpis widnieje na pierwszej stronie, jest autorem całego opracowania. W tym przypadku znajdują bowiem zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów (oświadczeń woli) w formie pisemnej, w świetle których podpis autora winien być umieszczony pod tekstem oświadczenia woli, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie (przy dodatkowym założeniu, że poszczególne strony dokumentu pozostają ze sobą w związku logicznym pozwalającym stwierdzić zachowanie ciągłości tekstu). Złożenie podpisu tylko na pierwszej stronie opracowania ("opinii") uniemożliwia przypisanie osobie podpisującej, autorstwa całego opracowania.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wystąpiły przesłanki, które w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. uzasadniałyby prowadzenie przez Sąd uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z tych względów Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a w szczególności przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. Następnie w oparciu o wyniki tego postępowania oceni, czy przedłożony Raport wymaga w istotnym zakresie zmiany lub uzupełnienia, a co za tym idzie: także ponowienia procedury opiniowania oraz uzgadniania (odpowiednio: z PPIS oraz RDOŚ) – co w świetle art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. w zasadzie przemawiałoby za uchyleniem zaskarżonej decyzji Wójta i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia – czy też możliwe jest w ustalonym stanie sprawy wydanie przez SKO rozstrzygnięcia merytorycznego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 albo 2 k.p.a. W każdym przypadku organ II instancji zobowiązany został do należytego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. S.-S., reprezentowana przez radcę prawnego, nie zgadzając się z uzasadnieniem tego wyroku w części dotyczącej oddalonych zarzutów, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci opinii mgr M. S., pomimo, iż:

a) opinia ta wbrew twierdzeniom Sądu stanowi dokument w rozumieniu art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., a okoliczność, iż została opatrzona podpisem autora jedynie na pierwszej stronie pozostaje bez wpływu na kwalifikację pisma jako dokumentu;

b) fakty i wiadomości specjalne przytoczone w tej opinii miały wpływ na wyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie, a przeprowadzenie dowodu z tej opinii nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego;

- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przeprowadzenie dowodu z tej opinii wiązałoby się w ocenie skarżącej z uznaniem zarzutów, które dla ich oceny wymagały wiadomości specjalnych zawartych w opinii (w szczególności część z zarzutów wymienionych jako podstawy wniesionej skargi kasacyjnej); w konsekwencji ich uznania uległaby zmianie ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu (art. 153 p.p.s.a.);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia przez Sąd zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, polegającego na nieuwzględnieniu rzeczywistej analizy ryzyka możliwości zanieczyszczenia wód oraz gruntów w obszarze oddziaływania inwestycji, co przełożyło się na wydanie uzasadnienia wyroku nie zawierającego właściwego wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania w tym zakresie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 14 u.u.i.ś. w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu,, iż skoro organy opiniujące i uzgadniające nie zgłaszały zastrzeżeń co do jakości map dołączonych do Raportu, to mapy te były poprawne i umożliwiały prawidłową ocenę zasięgu inwestycji, w tym zasięgu immisji zanieczyszczeń gazowych, pyłów i hałasu, gdy tymczasem w ocenie skarżącej mapy te uniemożliwiają prawidłową ocenę zasięgu inwestycji, w tym zasięgu immisji zanieczyszczeń gazowych, pyłów i hałasu;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że twierdzenia autorów Raportu o tym, że planowana inwestycja nie powoduje konfliktów społecznych nie miała wpływu na wynik sprawy;

2) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż budowa oraz eksploatacja fermy drobiu jest rodzajem przedsięwzięcia, które nie zalicza się do kategorii działalności, o której mowa w art. 6 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, co skutkowało w konsekwencji brakiem zastosowania tego przepisu;

3) art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. c u.u.i.ś. w zw. z art. 21 § 1 oraz art. 64 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przywołane przepisy nie obligują inwestora do uwzględnienia w Raporcie wpływu inwestycji na dobra materialne (ceny okolicznych nieruchomości), podczas gdy w ocenie skarżącej okoliczność ta powinna być ujęta w Raporcie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów sądowych oraz zastępstwa procesowego, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Oświadczono również o zrzeczeniu się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. J. wniósł o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Skarga kasacyjna upatruje naruszenie tego przepisu w braku przeprowadzenia przez Sąd dowodu z przedstawionej przez skarżącą opinii mgr M. S. Podkreślić zatem należy, że podstawą orzekania przez sądy administracyjne są akta sprawy zgromadzone przed organami administracji w toku całego prowadzonego przed nimi postępowania. Możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., do którego to postępowania, z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a., stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ma jedynie charakter uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu (por. Jagielska/Wiktorowska/Zalasińska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. R.Hausera i M.Wierzbowskiego wyd. C.H.Beck 2015, s. 502 i powołane tam orzecznictwo).

Z przepisu tego wynika, że sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro zatem przepis stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z przedłożonego przez stronę dokumentu nie może być uznane za naruszenie ww. przepisu.

Nie sposób uznać za słuszną argumentację przytoczoną dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Nie można podzielić zastrzeżeń skargi kasacyjnej co do dokonanej przez Sąd I instancji oceny przeprowadzonych w sprawie ustaleń w kontekście ryzyka możliwości zanieczyszczenia wód oraz gruntów w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarga kasacyjna zarzuca, że zarówno raport, jak i decyzja środowiskowa w sposób niewystarczający analizują zagrożenia potencjalnego zanieczyszczenia wód i gruntów, co zostało pominięte przez Sąd I instancji, doprowadzając do niepełnego ujęcia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że dla podważenia prawidłowości Raportu, czy decyzji środowiskowej, nie może być uznane za wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że w dokumentach tych nie zostały zawarte rzetelne informacje dotyczące analizy ryzyka możliwości zanieczyszczenia wód podziemnych. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zarówno decyzja środowiskowa, jak i Raport czyniły zadość wszelkim wymogom, jakie powinna spełniać inwestycja celem uniknięcia wprowadzenia zanieczyszczeń do środowiska, przy uwzględnieniu tych warunków, jakie zostały ustalone w toku prowadzonego postępowania. Nie oznacza to jednakże, że w wyniku ponownych czynności, do których przeprowadzenia zobowiązany został organ, inne podlegające analizie elementy nie przyczynią się do konieczności zweryfikowania poprzednio przyjętych rozwiązań dla zapewnienia czystości wód i gruntów. Na powyższe mogą mieć wpływ różne czynniki, takie jak choćby zlokalizowane w pobliżu inne działalności oddziałujące na środowisko, które to okoliczności mają być przedmiotem ustaleń organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 14 u.u.i.ś. w zw. z art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Przyjęte do analizy mapy odpowiadały bowiem warunkom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 14 u.u.i.ś., w świetle którego forma kartograficzna analizowanych zagadnień powinna odpowiadać przedmiotowi i szczegółowości tych zagadnień oraz umożliwić kompleksowe przedstawienie przeprowadzonych analiz oddziaływania na środowisko. Należy w tym względzie podzielić stanowisko Sądu I instancji, że ocena czytelności mapy należy do organów, które będąc wyspecjalizowane w tej dziedzinie zobowiązane są do przeprowadzenia analizy w oparciu m.in. o mapy przedstawiające zasięg inwestycji. Przedstawiona organowi dokumentacja kartograficzna pozwalała na dokonanie stosownej analizy w przyjętych na ten moment warunkach. Nie wyklucza to jednak możliwości podważania przedstawionych w tej formie dokumentów w toku ponownie prowadzonego postępowania, o ile w wyniku poczynionych przez organ ustaleń zmianie ulegną warunki, dla których dojdzie do konieczności weryfikacji wyznaczonego zasięgu oddziaływania inwestycji.

Odmawiając następnie słuszności podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom naruszenia przepisów prawa materialnego, należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. Przepis ten stanowi, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Przedstawiony w analizowanej dokumentacji Raport odpowiada powyższemu wzorcowi. Brak jest natomiast podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia tylko z tego powodu, że zdarzają się społeczne konflikty na tle wnioskowanej inwestycji.

Nieuzasadnionym pozostawał również zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez błędną jego wykładnię. Należy podkreślić, że stosownie do tego przepisu, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Skład orzekający podziela stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3033/13, iż przepis ten ma charakter ogólny, gdyż przewiduje zasady, które mają wymiar powszechny, jako adresowane do wszelkich podmiotów podejmujących jakiejkolwiek działania mogące oddziaływać na środowisko. Zarzut odniesiony do art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska powinien być więc formułowany w powiązaniu z tymi przepisami prawa ochrony środowiska, które rozwijają ustanowione w nim ogólne zasady w danym przypadku, i tylko w takim powiązaniu, przez pryzmat tych ostatnich przepisów, może być rozpoznawany. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak powiązania zarzutu naruszenia tego przepisu z innymi normami szczegółowo określającymi obowiązki podmiotu podejmującego taką działalność. Skarga kasacyjna akcentuje jedynie brak odpowiedniej regulacji prawnej w zakresie uciążliwości odorowej, to zaś nie wypełnia przesłanki dla możliwości rozpoznania tak sformułowanego zarzutu.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. c u.u.i.ś. w zw. z art. 21 § 1 oraz art. 64 Konstytucji RP. Zarzucając Sądowi błędną wykładnię tych przepisów skarga kasacyjna wywodzi konieczność zamieszczenia w raporcie wpływu inwestycji na ceny nieruchomości w okolicznych miejscowościach. Okoliczność ta jednak nie została przez ustawodawcę uwzględniona w ramach elementów, jakimi powinien posługiwać się raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zauważyć trzeba, że ten punkt odniesienia ma wymiar ekonomiczny, nie wywiera więc skutku w zakresie nawet możliwie szeroko pojmowanego środowiska.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.