Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 553/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 130 ust. 2, art. 155 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Wojewody z dnia 18 czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...], 2/ zasądza od Wojewody na rzecz T. H. kwotę1.041 (jeden tysiąc czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z dnia 18 czerwca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako "Starosta") z dnia 25 czerwca 2018 r., w sprawie odszkodowania za prawo własności nieruchomości wywłaszczonej pod realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na mocy ostatecznej decyzji Starosty z dnia 25 sierpnia 2017 r., zmienionej decyzją z dnia 4 maja 2018 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi powiatowej nr [..], działka nr [..] (powstała z podziału działki nr [..]), położona w gminie S., stała się własnością Powiatu. Nieruchomość ta, zgodnie z treścią księgi wieczystej, stanowiła własność T. H. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej, natomiast w dziale III księgi wieczystej ujawnione było ograniczone prawo rzeczowe w postaci dożywotniej i nieodpłatnej służebności osobistej mieszkania na rzecz M.G. H. oraz B. J. H., który zmarł w dniu 9 lipca 2017 r.

W toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za prawo własności ww. nieruchomości, sporządzony został operat szacunkowy z dnia 28 lutego 2018 r., który ustalał wartość prawa własności gruntu wraz z wartością nasadzeń znajdujących się na nieruchomości na łączną kwotę 3.091,00 zł (2.999,00 zł wartość prawa własności i 92,00 zł wartość nasadzeń). Następnie, w odpowiedzi na szereg uwag zgłoszonych do operatu przez pełnomocnika skarżącego, biegła złożyła wyjaśnienia do operatu.

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r. Starosta ustalił na rzecz T. H. odszkodowanie w łącznej kwocie 3.091,00 zł za prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] i za składniki roślinne znajdujące się na tej działce (pkt 1) i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz M. H. z tytułu przysługującego jej ograniczonego prawa rzeczowego – dożywotniej i nieodpłatnej służebności osobistej mieszkania, ustanowionego na wywłaszczonej nieruchomości (pkt 2). Do wypłaty ustalonego odszkodowania organ zobowiązał zarząd Powiatu (pkt 3). Odnosząc się do roszczenia odszkodowawczego przysługującego B. H. z tytułu przysługującego mu ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości organ w uzasadnieniu wskazał, że ze względu na śmierć uprawnionego roszczenie to wygasło. W kwestii wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego rzeczoznawcy organ uznał natomiast, że żądanie to nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż sporne kwestie zostały spójnie i logicznie wyjaśnione przez biegłą.

Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika złożył odwołanie od decyzji Starosty, formułując szereg zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do Wojewody o wydłużenie o miesiąc wyznaczonego nowego terminu załatwienia sprawy wskazując, że zlecono nowemu biegłemu wykonanie operatu szacunkowego celem wyceny wywłaszczonej działki, a sporządzony operat zostanie złożony jako dowód w sprawie.

Wojewoda decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustaleń organu pierwszej instancji wskazano, że na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka objęta była Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy przyjętego uchwałą nr XIl/142/2015 z dnia 17 listopada 2015 r. i zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy z dnia 10 listopada 2017 r., działka stanowiła drogę klasy zbiorczej ([..]). W związku z tym biegła stwierdziła, że cel wywłaszczenia był tożsamy z jej przeznaczeniem, a zatem nie zaistniała potrzeba zastosowania tzw. zasady korzyści, o której mówi art. 134 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że sporządzając niniejszą wycenę rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami., przyjmując do porównania pięć transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o przeznaczeniu komunikacyjnym, z terenu obejmującego gminy [..]-[..], których dokonano od listopada 2015 r. do czerwca 2017 r. Dokonując stosownych wyliczeń ustalono, że wartość działki nr [..] wynosiła 2.999,00 zł. Z kolei do określenia wartości nasadzeń znajdujących się na ww. działce biegła zastosowała metodę kosztowo-dochodową opracowaną przez dr. K. Z. z [..]. Informację o znajdujących się na działce składnikach roślinnych rzeczoznawca majątkowy pozyskała z dokumentacji fotograficznej, wykonanej podczas przeprowadzonej w dniu 10 lutego 2018 r. wizji lokalnej przedmiotu wyceny. Gatunek drzewa oraz obwód pnia autorka wyceny przyjęła na podstawie dokumentacji udostępnionej przez zleceniodawcę. W konsekwencji wartość nasadzeń oszacowano na łączną kwotę 91,60 zł.

Oceniając operat Wojewoda doszedł do przekonania, że został on wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem mógł stanowić podstawę do określenia przez organ wartości działki nr [..]. Odnosząc się do zarzutów strony organ wskazał, że biegła posiada wiedzę specjalistyczną, dlatego subiektywne zdanie odwołującego się o błędnie przeprowadzonej wycenie, niepoparte żadnymi dodatkowymi dowodami nie świadczy o tym, iż operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast nic nie stało na przeszkodzie, aby strona postępowania dokonała oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 28 lutego 2018 r. poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Z kolei prośba o przeprowadzenie dowodu z opinii kolejnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego przez organ odwoławczy nie mogła zostać uwzględniona, gdyż jej realizacja doprowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a.

Końcowo organ stwierdził też, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do powiększenia ustalonego odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Wprawdzie skarżący twierdzi, że w chwili, gdy dowiedział się o zamiarze realizacji inwestycji drogowej, nieruchomość została udostępniona inwestorowi, to nie mogą przedstawić na tę okoliczność żadnych dowodów, zaś zgodnie z pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. Zarządu Drogowego dla Powiatu [..], organ ten nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających, że w terminie do dnia 4 listopada 2017 r. właściciel wydał nieruchomość inwestorowi.

W skardze reprezentujący skarżącego pełnomocnik procesowy zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego wyrazem jest bezkrytyczne uznanie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę za pełni wiarygodny dowód w sprawie pomimo faktu, że operat ten zawiera szereg uchybień i niespójności. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty.

W ocenie skarżącego biegła przede wszystkim błędnie ustaliła przeznaczenie wycenianej nieruchomości wedle stanu na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, co skutkowało ustaleniem, iż wywłaszczona działka stanowiła drogę klasy zbiorczej. Ustalenia biegłej w tym zakresie zostały oparte wyłącznie na treści pisma Urzędu Gminy z dnia 10 listopada 2017 r., który to dokument nie stanowi jednak zaświadczenia uprawnionego organu, a tym samym nie może stanowić podstawy wiążących dla sprawy ustaleń. Co więcej, pismo to zawiera błędy, albowiem odnosi się do przeznaczenia działki nr [...], która w dacie uchwalenia studium nie istniała, a nadto jest sprzeczne z pozyskanym przez stronę zaświadczeniem Wójta Gminy z dnia 12 czerwca 2019 r. W zaświadczeniu tym wskazano bowiem, że działka nr [..] w części stanowi teren rolny (ok. 20% powierzchni działki), w części teren lasu (ok. 55% powierzchni działki), a w części teren drogi lokalnej (ok. 25% powierzchni działki). Na części działki nr [..] znajduje się koryto wód płynących. Zaświadczenie to stanowi załącznik nr 3 do operatu z dnia 17 czerwca 2019 r. który złożono jako dowód w sprawie.

W konsekwencji nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia nieruchomości biegła błędnie uznała, że brak jest podstaw do zastosowania "zasady korzyści", o której mowa w treści art. 134 ust. 4 u.g.n., w związku z czym przy wycenie nie uwzględniono ewentualnego wzrostu wartości szacowanej nieruchomości spowodowanego zmianą sposobu przeznaczenia. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że działka przed dokonaniem wywłaszczenia stanowiła grunt rolno-leśny, którego wartość rynkowa jest bez wątpienia niższa aniżeli wartość gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną.

Wątpliwości strony wzbudził także opis nieruchomości przyjętych do porównania, gdyż nie pozwala on na ustalenie, a w konsekwencji na sprawdzenie, że bezspornie mamy do czynienia z nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, co stanowi naruszenie § 4 ust. 1, § 55 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości w zw. z art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 u.g.n. Jak wskazała strona, wprawdzie to w gestii biegłego pozostaje wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania wartości nieruchomości, lecz wybór ten powinien być zdeterminowany celem wyceny – ustaleniem wartości rynkowej działki nr [..]. Natomiast wychodząc z założenia, jak czyni to biegła, że przy wycenie tej działki należy przyjąć jej komunikacyjne przeznaczenie oraz uwzględniając, że w całości stanowi ona drogę powiatową, należałoby przyjąć, że dla nieruchomości tej nie ma możliwości ustalenia jej wartości rynkowej. Drogi publiczne stanowią bowiem własność Skarbu Państwa i nie mogą być przedmiotem wolnorynkowego obrotu. W konsekwencji nie sposób ustalić rynkowej wartości nieruchomości o takim przeznaczeniu. Ponadto biegła nie wyjaśniła, wbrew art. 151 u.g.n., czy przyjęte przez nią transakcje porównawcze miały charakter transakcji rynkowych, jak również nie rozważyła zastosowania innego podejścia wyceny, np. kosztowego, o którym mowa w § 26 ust. Rozporządzenia.

Brak jest też dowodów na to, by biegła dokonała oględzin przedmiotu wyceny i prawidłowo ustaliła granice wycenianej działki, a co za tym idzie także jej aktualny stan zagospodarowania, istniejące na niej nasadzenia, ich stan i wartość. Wszelkie ustalenia w tym zakresie zostały bowiem oparte na danych przedstawionych przez osoby trzecie, a takim informacjom nie można przypisać przymiotu dowodu w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji tych uchybień doszło do naruszenia art. 156 ust. 3 w zw.

z art. 156 ust. 4 u.g.n., gdyż błędnie uznano, że sporządzony w toku postępowania operat może stanowić wiarygodny dowód i to mimo upływu terminu jego ważności i braku w aktach klauzuli aktualności tego operatu. To oznacza, że nie dokonano analizy zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., od dnia sporządzenia operatu do dnia jego ponownego wykorzystania go. Natomiast z przedłożonego przez stronę operatu z dnia 17 czerwca 2019 r. wynika, że do takiej zmiany doszło, gdyż w okresie od dnia 5 czerwca 2017 r., tj. od ostatniej z uwzględnionych przez biegłą transakcji, do dnia sporządzenia wyceny przeprowadzono szereg transakcji na nieruchomościach podobnych, w których uzyskał ceny znacznie obiegające od cen uzyskanych w transakcjach uwzględnionych w operacie sporządzonym na zlecenie organu. Przy czym biegła nie uzasadniła w żaden sposób tego, dlaczego uwzględniła transakcje sprzed ponad dwóch lat od dnia wyceny, gdzie późniejsza z transakcji ma ponad pół roku.

Zdaniem strony, obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 u.g.n. Ma ono bowiem walor ogólny i nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się także, że nie ma podstaw do tego, aby uznawać, iż organy rozpoznające sprawę na podstawie operatu szacunkowego nie mogą samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści, a następnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Co więcej, pogląd ten został sformułowany w sprawie, w której NSA analizowało operat sporządzony również przez biegłą K. W., i wobec którego kierowano podobne zarzuty co obecnie – w szczególności w zakresie doboru nieruchomości podobnych i możliwości weryfikacji ich podobieństwa.

Wreszcie, zdaniem skarżącego, naruszeniem art. 18 ust. 1e pkt 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, jest uznanie, że ewentualne powiększenie należnego odszkodowania uzależnione jest od przedstawienia przez stronę dokumentów potwierdzających, że w określonym terminie doszło do wydania przez właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Żaden przepis prawa nie obliguje osoby wywłaszczonej do udowodnienia dokumentami, iż w terminie zakreślonym w ww. przepisie wydała nieruchomość wywłaszczoną. Wręcz przeciwnie, tak w doktrynie jak i w orzecznictwie wskazuje się, iż wystarczający jest w tym zakresie brak sprzeciwu ze strony osoby wywłaszczonej. Natomiast kwestia tego, czy podmiot na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło objął już nieruchomość w posiadanie czy też nie pozostaje prawnie irrelewantna.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty, ponadto złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy A.Z. z 17 czerwca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie i odnosząc się do zarzutów skargi.

Jak wskazał organ, niezasadny jest zarzut utraty ważności przez operat, który stał się podstawą ustaleń w sprawie, albowiem w aktach sprawy znajduje się klauzula aktualizacyjna operatu, sporządzona przez biegłą w dniu 28 marca 2019 r. Klauzula ta zawiera niezbędne elementy dla jej ważności, tj. oświadczenie o aktualności operatu oraz analizę potwierdzającą, że od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany w uwarunkowaniach prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W szczególności biegła wskazała, że od daty 28 lutego 2018 r. na badanym terenie nie wystąpiła żadna nowa transakcja nieruchomościami o przeznaczeniu komunikacyjnym.

Zdaniem organu brak jest też podstaw do twierdzenia, że w sprawie błędnie oceniono przesłanki podwyższenia odszkodowania na mocy art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Przekazanie nieruchomości inwestorowi może bowiem nastąpić przez złożenie wyraźnego oświadczenia jej właściciela albo w sposób dorozumiany, gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. W tym wypadku konieczne jest jednak przejęcie przez inwestora posiadania nieruchomości. W niniejszej sprawie właściciel niewątpliwie nie złożył stosownego oświadczenia o przekazaniu nieruchomości, zaś inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie przed określonym w przepisach terminie, zatem brak było podstaw do zastosowania omawianego bonusu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 134 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie zaś z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną działań organów był art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa, który stanowi, że organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 specustawydrogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy.

Zgodnie z tym odesłaniem, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109), dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości.

W związku z tym należy zwrócić uwagę na art. 7 i art. 130 ust. 2 u.g.n., które przewidują, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepisy art. 152 i art. 154 u.g.n. przewidują natomiast, że wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich, a wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ponadto, stosownie do treści art. 155 ust. 1 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, w tym wymienione w tym przepisie. Wreszcie w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Niewątpliwie zatem natomiast kluczowym i podstawowym dowodem w postępowaniu, którego celem jest ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy.

Podkreślić należy, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej obowiązane są więc dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Dlatego też o ile należy zgodzić się, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, to jednak nie sposób uznać, że rolą organu administracji jest wyłącznie ocena sporządzonej wyceny tylko pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Zakaz wkraczania w merytoryczną zasadność operatu należy rozumieć bowiem w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a wręcz jest do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny tego rodzaju dowodu, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13; WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne w CBOSA).

W sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie specustawy drogowej wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej), według przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia praw (art. 130 ust. 1 u.g.n.) oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Według szczegółowych zasad określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, określonych w § 36 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Ponadto, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (tzw. zasada korzyści). Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z tego wynika, że prawidłowe wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (bez uwzględniania postanowień tej decyzji), stanowi rdzeń ustaleń w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie, albowiem w zależności od wyników analizy w tym zakresie rzeczoznawca stosuje bądź nie zasadę korzyści. W konsekwencji, przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową (np. na podstawie ustaleń planu miejscowego lub studium w braku takiego planu), wycena rozpoczyna się od porównania transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Zastosowanie omawianej zasady lub jej pominięcie w wycenie ma więc wpływ na cały proces szacunkowy, w szczególności poprzez tworzenie zbioru nieruchomości podobnych, a w rezultacie na ustaloną przez organ kwotę odszkodowania należnego podmiotowi, którego prawa zostały wywłaszczone.

Niewątpliwie zatem istotne w przedmiotowej sprawie było prawidłowe ustalenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że prawidłowo ustalano w sprawie przeznaczenie nieruchomości nr [.] w oparciu o studium z 2015 r., choć w dacie przyjęcia tego aktu działka ta jeszcze nie powstała. Jak już bowiem wskazano, przeznaczenie nieruchomości ustala się nie na datę uchwalenia studium, lecz wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, która jednocześnie zatwierdzała podział nieruchomości, m.in. działki nr [..] na działki nr [..] i [..]. Przeznaczenie w studium odnosi się zaś do pewnego obszaru, a nie poszczególnych numerycznie oznaczonych działek, dlatego skoro w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji studium obowiązywało, to zasadnym było badanie przeznaczenia nowopowstałej działki nr [..] ustalone w tym studium.

Niezależnie jednak od tych uwag, w ocenie sądu, ustalenia dokonane przez biegłą w zakresie przeznaczenia wywłaszczonej działki i zaakceptowane przez organy budzą znaczne wątpliwości, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia za niewątpliwe przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w studium pod inwestycję w postaci dróg publicznych.

Jak wynika z operatu oraz wyjaśnień biegłej, przeznaczenie to zostało ustalone zgodnie z zaświadczeniem wydanym z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 10 listopada 2017 r., w którym podano, że działka nr [..], położona w obrębie geodezyjnym B., gmina S., na dzień 25 sierpnia 2017 r., a więc na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, stanowiła drogę klasy zbiorczej ([..]). Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że dokument ten niewątpliwie mógł stanowić materiał dowodowy w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdyż w myśl art. 155 ust. 1 pkt 5 u.g.n., przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Należy jednak mieć na uwadze że zaświadczenie to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych niemających cech aktu administracyjnego. Jest ono zatem potwierdzeniem stanu rzeczy odnoszącym się do chwili jego wydania i daje świadectwo, co do istnienia bądź nieistnienia pewnych stosunków prawnych i faktów mających znaczenie dla prawa. Innymi słowy zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie stanu faktycznego lub prawnego. Jest więc wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczeni żaden przepis prawa nie pozwala rzeczoznawcy na to, by określając przeznaczenie gruntu w doniosłej dla dokonania oceny dacie analizę stanu prawnego opierał na zaświadczeniu wystawionym przez organ wykonawczy gminy.

W związku z tym, rzeczoznawca majątkowy dokonując szacowania nieruchomości, ma obowiązek samodzielnego przeanalizowania stanu prawnego nieruchomości przy uwzględnieniu regulacji zawartych w planach miejscowych. W szczególności, dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości jest istotne w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do ustaleń zawartych w zaświadczeniu wydanym przez organ gminy. Zaakceptowanie zaś przez organy administracji operatu szacunkowego, w którym ustalenia te oparto wyłącznie na zaświadczeniu organu wykonawczego gminy narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1684/13, dostępny w CBOSA). Z taką sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, w toku postępowania skarżący wniósł uwagi do operatu sporządzonego przez biegłą domagając się m.in. wyjaśnienia, w jaki sposób biegła ustaliła przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, w szczególności, czy w tym zakresie oparła się jedynie na zaświadczeniu Wójta z dnia 10 listopada 2017 r. i czy informacje zawarte w tym piśmie zostały przez nią zweryfikowane. W odpowiedzi z dnia15 maja 2018 r. biegła wyjaśniła natomiast, że przeznaczenie nieruchomości ustalono na podstawie ww. zaświadczenia, które stanowi potwierdzenie przeznaczenia nieruchomości. Wyjaśnienia te zostały następnie zaakceptowane przez orzekające organy, które nie powzięły żadnych wątpliwości w zakresie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo dalszych uwag ze strony skarżącego. Tymczasem, w ocenie sądu, prawidłowe są zarzuty skargi wskazujące na wadliwość operatu w omawianym zakresie, na co wskazuje analiza przedłożonego do akt sądowych operatu szacunkowego z dnia 17 czerwca 2019 r., sporządzonego na zlecenie skarżącego. Przy czym, o ile opinia prywatna innego rzeczoznawcy załączona do skargi, która nie mogła być uwzględniona na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jako dowód z opinii, a jedynie jako dokument prywatny, to jednak sąd był zobligowany do uwzględnienia zaświadczenia Wójta Gminy z dnia 12 czerwca 2019 r. wydanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. co do przeznaczenia wycenianej w niniejszym postępowaniu nieruchomości (zob. karta 26 akt).

Z dokumentu tego wynika, że zgodnie z obowiązującym studium z dnia 17 listopada 2015 r., działka nr [..] w części stanowi teren rolny (około 20% powierzchni działki), w części teren lasu (około 55 % powierzchni), a w części teren drogi lokalnej (około 25 % powierzchni). Na części działki znajduje się też koryto wód płynących. To oznacza, że ten sam organ wydał dwa zaświadczenia o zupełnie odmiennej treści co do przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a przy tym w żadnym z tych dokumentów nie ma wyjaśnienia, co do ewentualnych zmian w zapisach studium, z których wynikałyby takie istotne rozbieżności.

Zestawienie treści powołanych powyżej zaświadczeń wraz z faktem, że na terenie gminy S. obowiązuje od 2015 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pozostawia istotne wątpliwości co do przeznaczenia działki nr [..] w dacie znaczącej dla wyceny sporządzanej na potrzeby ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości. W tej sytuacji, zdaniem sądu, rzeczoznawca majątkowy winien dokonać samodzielnej oceny stanu prawnego działki okresie istotnym dla wyceny, zaś zaakceptowanie przez organy administracji operatu szacunkowego, w którym omawiane ustalenia oparto wyłącznie na zaświadczeniu Wójta z dnia 10 listopada 2017 r., naruszało przepisy art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że uchybienia, których dopuścił się rzeczoznawca oraz orzekające w sprawie organy, miały istotny wpływ na ustalenie wartości wycenianej nieruchomości, gdyż tylko prawidłowe ustalenie przeznaczenia przedmiotowej działki może być podstawą dalszych szacunków w sprawie. W szczególności, w sytuacji, gdy w toku postępowania strona wielokrotnie zgłasza wątpliwości co do kwestii ustalonego przez rzeczoznawcę przeznaczenia działki, a więc kwestii mającej istotne znaczenie dla prawidłowego sporządzenia podstawowego dowodu w sprawie organ, działając zgodnie z wytycznymi art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., winien uwzględnić składane przez nią wnioski dowodowe. Wprawdzie co do zasady wartość nieruchomości w ramach przedmiotowego postępowania powinna być ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym w ramach postępowania i na zlecenie organu, jednak nie oznacza to, że wartość dowodowa opinii prywatnej - mającej postać wyceny tej samej nieruchomości, może zostać pominięta przy analizie materiału dowodowego. Przeciwnie, w szczególności, gdy opinia ta służy wykazaniu wniosków innych od tych zawartych w operacie szacunkowym, organ powinien uwzględnić wniosek strony i dokonać ponownej analizy całego zebranego materiału dowodowego, obejmującego także opinię prywatną, gdyż tylko takie działanie pozwoli rozstrzygnąć pojawiające się w sprawie istotne wątpliwości w kwestiach kluczowych dla sprawy.

Tymczasem wniosek strony w sprawie przedłużenia terminu rozpoznania sprawy przez Wojewodę, już i tak przedłużonego, w celu umożliwienia przedłożenia opinii biegłego sporządzonej na zlecenie prywatne, złożony kilka dni przez wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, nie został uwzględniony. W tym przypadku stanowi to naruszenie przepisów postępowania w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie realizacja tych obowiązków powinna znaleźć odzwierciedlenie wpierw w wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, a w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, w podjęciu działań zmierzających do ich usunięcia, także poprzez analizę materiałów przedkładanych przez stronę. Jedynym ograniczeniem stawianym przez ustawodawcę w postępowaniu dowodowym w sprawie ustalenia odszkodowania, jest bowiem zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza, że przygotowywana opinia prywatna pozbawiona będzie mocy zawsze dowodowej. W konsekwencji należy też uznać, że dokonana ocena materiału dowodowego, w szczególności ocena operatu szacunkowego dokonana łącznie z oceną dowodu w postaci pisma Wójta Gminy dotyczącego przeznaczenia przedmiotowej działki w studium, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje zaświadczenie tego organu zawierające odmienne dane, jest oceną dowolną.

Reasumując, przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że decyzja wydana na podstawie operatu szacunkowego budzącego wątpliwości co do ustalenia przeznaczenia nieruchomości w studium narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd uznał również za celowe uchylenie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ponieważ skutecznie podważona też została prawidłowość wydanej przez Starostę decyzji. Nadto operat z 28 lutego 2018 r., którego aktualność została potwierdzona 28 marca 2019 r., nie będzie mógł być już zaktualizowany w toku ponowionego postępowania administracyjnego.

W konsekwencji niniejszego wyroku sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z poczynionych w wyroku rozważań sądu. Podkreślić jedynie należy, że ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ będzie obowiązany do bezsprzecznego ustalenia przeznaczenia działki nr [...] na dzień decyzji ZRID, gdyż od tego uzależnione jest ustalenie wartości przejętej nieruchomości.

Sąd nie odnosi się szczegółowo do zarzutów skargi dotyczących doboru przez biegłą nieruchomości podobnych czy zastosowanego trendu czasowego, gdyż jest to zbędne w sytuacji wadliwych ustaleń przyjętych na potrzeby operatu sporządzonego w toku postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi (124 zł), wynagrodzenie adwokata (900 zł) i opłata sądowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na wniosek pełnomocnika skarżącego, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji, gdy pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.