Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 402/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 18 maja 2011 r., Nr V.37.2011 w przedmiocie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice Nr V.37.2011 z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy Chrząstowice. Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008), "po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu". Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 77 z dnia 19 lipca 2011 r. pod pozycją 961. Systematykę uregulowań zawartych w uchwale przyjęto stosując jednostki redakcyjne w postaci paragrafów zgrupowanych w rozdziały, tj. Rozdział 1 "Postanowienia ogólne" - § 1, Rozdział 2 "Wymagania w zakresie w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" - §§ 2 do 5, Rozdział 3 "Rodzaje i minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i gromadzenia nieczystości ciekłych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych" - §§ 7 do 13, Rozdział 4 "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego" - §§ 14 do 18, Rozdział 5 "Maksymalny poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów oraz ilości odpadów wyselekcjonowanych, do których osiągnięcia zobowiązane są podmioty uprawnione" - § 19 do 20, Rozdział 6 "Inne wymagania wynikające z gminnego planu gospodarki odpadami" - § 21, Rozdział 7 "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" - §§ 22 do 25, Rozdział 8 "Wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" - §§ 26 do 27, Rozdział 9 "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania" - § 29, Rozdział 10 "Postanowienia końcowe" - §§ 30 do 32. W skardze organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że kwestionowany akt stanowi wykonanie delegacji ustawowej, określającej materię, jaką pozostawiono do uregulowania radzie gminy, w drodze regulaminu określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczącą kwestii wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wszystkie te kwestie będące przedmiotem upoważnienia ustawodawca nakazał objąć obligatoryjnie w regulaminie, a pominięcie któregoś z elementów skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W ocenie Wojewody, taka właśnie wadliwość kwestionowanej uchwały, skutkująca koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, dotyczy niewypełnienia zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8, gdyż nie określono w niej terminów deratyzacji, poprzestając w § 29 jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż właściciele lokali użyteczności publicznej oraz budynków jednorodzinnych zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości w miarę potrzeby. Tymczasem z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 8 wynika wprost konieczność określenia terminów i obszarów obowiązkowej deratyzacji, co nie oznacza, że w razie występującej potrzeby właściwe podmioty nie powinny podjąć działań w kierunku przeprowadzenia deratyzacji, której termin nie jest przewidziany w regulaminie. Poza tym za istotnie naruszające prawo uznał organ nadzoru zapisy § 17 regulaminu, określającego obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie podpisywania umów, sprowadzające się do podania upoważnionemu podmiotowi zgodnej ze stanem ewidencji ludności liczby osób zamieszkujących na terenie nieruchomości lub gdy stan faktyczny różni się od niej, oświadczenia na piśmie o odstępstwach i ich przyczynie. Z kolei, właściciele nieruchomości prowadzący działalność gospodarczą lub instytucje zobowiązano do podania upoważnionemu podmiotowi informacji umożliwiających określenie pojemności pojemnika oraz obliczenia częstotliwości opróżniania. Zdaniem skarżącego, regulacja ta wykracza poza katalog spraw przekazanych radzie do uregulowania, gdyż ustawodawca nie upoważnił rady do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących udzielania określonego rodzaju informacji przy zawieraniu umów w zakresie pozbywania się odpadów komunalnych. Wojewoda zaakcentował, że rozwiązanie legislacyjne polegające na szczegółowym określeniu katalogu spraw ujmowanych w regulaminie jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie w zakresie utrzymania czystości i porządku poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę praw i wolności obywateli. Obowiązki te zatem nie mogą zostać sformułowane w sposób dowolny, gdyż może prowadzić to do nadmiernej ingerencji w stosunki cywilnoprawne, jak ma to miejsce w tym przypadku. Kwestia zakresu informacji niezbędnych do zawarcia umowy o odbiór odpadów komunalnych jest wyłączna sprawa podmiotów umowy i brak jest podstaw, by aktem prawa miejscowego zobowiązywać którąkolwiek ze stron do ujawniania określonych danych. Ponadto, jako przekroczenie delegacji ustawowej Wojewoda uznał też zasadę zawartą w § 18 ust. 3 uchwały, że nieczystości ciekłe winny być wywożone do punktu zlewnego w Chrząstowicach, lub z uwagi na zasadę bliskości do najbliższego punktu zlewczego. W tym zakresie wywiódł, że w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest umocowania do wskazywania konkretnych punktów zlewczych czy zasad, na podstawie których taki punkt się ustala. Zdaniem Wojewody, taka regulacja z jednej strony prowadzi do pozbawienia aktu prawa miejscowego cech generalności, a z drugiej – w nieuzasadniony sposób ingeruje w zakres działalności podmiotu uprawnionego do odbierania nieczystości ciekłych, który powinien mieć swobodę wyboru w tym zakresie. Dalej organ nadzoru wywodził, że wyjście poza granice upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 stanowi też regulacja zawarta w § 26 ust. 1 pkt 10 uchwały, w którym określono zasady dopuszczalności hodowli gołębi w samodzielnych gołębnikach poza budynkiem mieszkalnym. Zdaniem skarżącego, upoważnienie ustawowe umocowuje radę do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, jednak pod pojęciem "zwierzęta gospodarskie" nie należy rozumieć gołębi. Ustalając znaczenie tego pojęcia należy, według Wojewody, sięgnąć do definicji zawartej w art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106 poz. 1002), wedle którego są to zwierzęta, o których mowa w przepisach dotyczących organizacji hodowli i ich rozrodzie, czyli w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 133 poz. 921), która w art. 2 pkt 1 i 2 wymienia te zwierzęta, w tym drób, ale nie zalicza do nich gołębi. W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice wniosła o jej oddalenie w całości, uznając zarzuty za nieuzasadnione, wywodząc, że w całości została zrealizowana dyspozycja z art. 4 ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu podniosła, że obszary podlegające deratyzacji zostały określone poprzez przyjęcie kryterium własności lokali i budynków, a termin określony został jako stały, tj. w każdym czasie w miarę potrzeb. W tym zakresie Gmina wskazała, że taka zasada nie jest sprzeczna z powołaną delegacją, gdyż ta nie zobowiązuje do ustalenia konkretnych dat dziennych lub miesięcznych. Ustanowiony stały, całoroczny obowiązek deratyzacji może być w praktyce metodą skuteczniejszą niż okresowe jej przeprowadzanie, które – w przeciwieństwie do stałego obowiązku – nie musi być zbieżne z faktycznymi potrzebami. Odnośnie zarzutów dotyczących zapisu § 17 uchwały, wskazano, że stanowi on jedynie doprecyzowanie sposobu wykonania obowiązku w zakresie posiadania pojemników na odpady wynikającego z zasad określonych w regulaminie. Gmina wywiodła, że brak możliwości ustalenia u osób zobowiązanych stanu faktycznego warunkującego ich pojemność, czyniłby martwymi uchwalone zasady. Nie wkraczają one - jak uważa Wojewoda - w sferę praw i wolności w większym zakresie niż określony na podstawie delegacji ustawowej. Taka ingerencja stanowiłaby natomiast uregulowanie zasad i warunków zawierania umów z odbiorcami odpadów czy wybór tych podmiotów. Nie godząc się z zarzutem przekroczenia delegacji w § 18 ust. 3 uchwały, Gmina wywiodła, że ustalając w tym przepisie sposób pozbywania się odpadów ciekłych wskazano w formie przykładowej punkt zlewny w Chrząstowicach lub według wyboru inny punkt, realizujący zasadę bliskości z art. 9 ustawy o odpadach, mającego znaczenie ze względu na ochronę środowiska. Ta sama zasada ma zastosowanie w odniesieniu do wskazania jednego składowiska odpadów, lepszego z punktu widzenia ochrony środowiska. Nie zostały też wyeliminowane cechy generalności, skoro jako kryterium wyboru została jedynie wskazana zasada bliskości, przy jedynie przykładowym wskazaniu zlewni spełniającej to kryterium, poprzez użycie określenia "lub". Za nieuzasadniony uznała też Gmina zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej zapisem odnoszącym się do gołębi. W tej kwestii wskazała, że skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zwierzęta gospodarskie" na potrzeby ustawy o czystości i porządku w gminach, to należy dokonać jego wykładni na gruncie języka polskiego, gdyż przemawia za tym niejednolitość uregulowań ustawowych, w których – w zależności od kontekstu i celu regulacji - w jednych przypadkach zalicza się gołębie do drobiu, jak ma to miejsce w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorob zakaźnych, natomiast w innych - do ptaków ozdobnych, jak w ustawie z dnia 7 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Na tej podstawie Gmina wywiodła, że wykładnia celowościowa i językowa przemawia za tym, że w rozumieniu ustawy o czystości i porządku w gminach gołębie winny być zaliczone do zwierząt gospodarskich, gdyż celem delegacji z tej ustawy jest wprowadzenie ograniczeń w szczególności dla osób, które na terenie zabudowy mieszkaniowej utrzymują zwierzęta nienależące do zwierząt domowych, a których utrzymanie może wymagać szczególnych warunków i stwarzać uciążliwość dla mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Chrząstowice Nr V.37.2011 z dnia 18 maja 2011 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości porządku na terenie Gminy Chrząstowice, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, należy poprzedzić uwagą, że z mocy art. 4 ust. 1 in fine ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uchwałom w przedmiocie regulaminu utrzymaniu czystości i porządku ustawodawca przypisał rangę aktów prawa miejscowego, a zatem aktów zaliczanych przez Konstytucję RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie przyporządkowanie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135). Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Nalezą do nich również uregulowania zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy (art. 1 ust. 1 tej ustawy). Przepis art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy zawiera natomiast upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora nadzoru sanitarnego, regulaminu, będącego aktem prawa miejscowego, określającego szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Analiza treści przytoczonego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, iż zawiera on szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Nie daje ono radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przytoczonym przepisie ani też do podejmowania regulacji w sposób odmienny niż wskazane przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że uregulowanie to ma charakter wyczerpujący w tym sensie, iż uchwalając na jego podstawie regulamin, rada gminy powinna w tym jednym akcie zawrzeć uregulowania odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w tym przepisie zagadnień. Brak uregulowania w uchwale odnośnie którejkolwiek z wymienionych kwestii skutkuje ułomnością regulaminu i ma istotny wpływ na ocenę jego zgodności z prawem. Takiego uregulowania, w którym nie posłużono się ani zwrotem "rada gminy może określić", ani zwrotem "w szczególności", ani innym podobnym sformułowaniem, nie można ocenić inaczej niż jako kategoryczny zapis dotyczący zakresu tego regulaminu i jego całościowego charakteru.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały w świetle przedstawionych wyżej uwag, należy podzielić argumentację przedstawioną w skardze. Przede wszystkim, za uzasadniony uznać trzeba zarzut skarżącego organu nadzoru dotyczący niezupełności uregulowań zawartych w zaskarżonej uchwale, skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Odczytując zapis zamieszczony przez Radę Gminy w § 29 uchwały, zawartym w rozdziale 9, zatytułowanym "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania", czyli odpowiadającym treści art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie sposób zaakceptować stanowiska Gminy, że wypełnia on dyspozycję zamieszczoną w tym przepisie. W ocenie Sądu, ogólnikowe sformułowanie: "właściciele lokali użyteczności publicznej oraz budynków jednorodzinnych zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości w miarę potrzeby" nie stanowi – jak tego chce Gmina – realizacji obowiązku wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, do czego zobowiązuje upoważnienie ustawowe. W szczególności, użyty przez Radę zwrot "w razie potrzeby" nie może zostać uznany za unormowanie dotyczące określenia terminu. Określenie terminu oznacza wskazanie zdarzeń w czasie, konkretnych dat albo przedziału czasowego zawierającego się pomiędzy takimi datami. Zaaprobować należy pogląd skarżącego, że możliwe jest zaistnienie sytuacji wyjątkowych, wymagających przeprowadzenia deratyzacji np. na terenie całej Gminy albo wytypowanych jej części, która może wówczas zostać zarządzona doraźnie. Uregulowaniu stanowiącemu realizację upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy należy przypisać zgoła inną funkcję, tj. funkcję prewencyjną, jaką jest zapobieganie rozmnażaniu się populacji gryzoni i niedopuszczenie do wystąpienia ich plagi. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że celem upoważnienia było zobligowanie rady gminy do wskazania na obszarze jej właściwości takich miejsc, terenów bądź obiektów, określonych w sposób precyzyjny, które z uwagi na swe szczególne właściwości, takie jak usytuowanie, realizowane tam funkcje itp. wymagają obligatoryjnego poddania ich zabiegowi deratyzacji. Nie można wszak zapominać, że obowiązek właściciela posiadacza lub zarządzającego nieruchomością utrzymywania jej w należytym stanie higieniczno-sanitarnym, w tym zwalczania gryzoni, wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.). Poza tym, uregulowanie zawarte w uchwale odnośnie terminów i obszarów deratyzacji winno być wyrażone w sposób umożliwiający kontrolę jego wykonania. Z całą pewnością, sposób redakcji zapisu zawartego w § 29 zaskarżonej uchwały, z uwagi na swą niekonkretność, nie zapewnia tego warunku. W konsekwencji stwierdzić przyjdzie, iż w zaskarżonej uchwale w istocie nie doszło do określenia przez Radę Gminy Chrząstowice ani terminów ani obszarów deratyzacji, co rzutuje na ocenę odnośnie całościowego uregulowania w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Już z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona uchwała, która nie zawiera niezbędnych uregulowań określonych ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obarczona jest wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważność. Dla porządku wskazać jednak jeszcze trzeba inne dostrzeżone w zaskarżonej uchwale istotne naruszenia prawa, do jakich należy fakt zamieszczenia w analizowanym dotychczas zapisie § 29 regulaminu zobowiązania przeprowadzenia deratyzacji, skierowanego do właścicieli nieruchomości, podczas gdy omawiany przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy upoważnia radę gminy wyłącznie do wyznaczenia regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, a także terminów jej przeprowadzenia. Redakcja analizowanego zapisu § 29 zaskarżonej uchwały przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy. Za uzasadnione uznać należy też zarzuty skierowane przez skarżącego Wojewodę przeciwko uregulowaniu zawartemu w § 17 ust. 1 kwestionowanej uchwały, konkretyzującego obowiązki właścicieli nieruchomości wobec podmiotu realizującego wywóz odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Biorąc pod uwagę systematykę uchwały, w której powyższy zapis § 17 zamieszczono w rozdziale 4, zatytułowanym "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego", należy wywieść, że został on podjęty w ramach upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, na co wskazuje tożsama treść tego przepisu i tytułu rozdziału 4. Konstrukcja normy prawnej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy nie stwarza możliwości interpretacyjnych pozwalających na zobowiązanie w regulaminie właścicieli nieruchomości do wskazywania upoważnionemu podmiotowi liczby mieszkańców wynikającej z ewidencji, a w razie odstępstw od stanu w niej ujawnionego – do składania pisemnych oświadczeń w zakresie liczby osób zamieszkujących nieruchomość oraz o przyczynach tej niezgodności. Tak samo bez podstawy prawnej zobowiązano w ust. 2 tego przepisu właścicieli nieruchomości prowadzących działalność gospodarczą lub instytucję do podania upoważnionemu podmiotowi bliżej nieokreślonych informacji umożliwiających określenie pojemności pojemnika oraz obliczenie częstotliwości opróżniania. Podzielić należy pogląd organu nadzoru, że tym uregulowaniem Rada wkroczyła w sferę należącą do elementów kształtowanych przez strony umowy. Nie jest wątpliwym, że wielkość pojemnika zależy od woli stron umowy i porozumienia pomiędzy nimi; a podmiot odbierający odpady komunalne może poprzestać na oświadczeniu klienta odnośnie wielkości pojemnika, jaki będzie wystarczający i adekwatny do jego potrzeb. Natomiast zgodnie z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, Rada mogła ustalić tylko minimalną pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów na podstawie średniej ilości odpadów i liczby osób korzystających z tych urządzeń. Zgodzić należy się też z Wojewodą, że przekracza zakres delegacji ustawowej, objętej normą kompetencyjną z art. 4 ust. 2 ustawy, w tym również z pkt 3 tego przepisu, uregulowanie zamieszczone w § 18 ust. 3 uchwały, ujęte również w ramy rozdziału 4 zaskarżonej uchwały, w którym wskazano jako miejsce wywozu nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości punkt zlewny w Chrząstowicach albo punkt najbliższy według zasady bliskości. Nie można przyjąć, że taka regulacja, określająca konkretny punkt zlewny czy zasady, na podstawie których taki punkt się ustala, stanowi określenie sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, a do tego tylko został upoważniony organ stanowiący gminy w ramach delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Poza tym dodać trzeba, że w omawianej wyżej normie kompetencyjnej, zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy, a mającej - co wywiedziono już wyżej - charakter zamknięty, z nie mieszczą się także uregulowania zawarte w § 26 ust. 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały, dopuszczające hodowlę gołębi w samodzielnych gołębnikach poza budynkiem mieszkalnym w odległościach: a) 5 m od ściany bez okien, b) 10 m od ściany z oknami, c) 5 m od granicy sąsiedniej nieruchomości. Przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 8 skarżonej uchwały, regulującym wymagania odnośnie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, stanowiącym wierne odzwierciedlenie treści art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Kluczową kwestią jest tu zatem możliwość zakwalifikowania gołębi do zwierząt gospodarskich, gdyż taki zakres posiada norma kompetencyjna z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie pogląd prezentowany przez skarżącego Wojewodę, że wobec braku samodzielnego zdefiniowania w ustawie pojęcia "zwierzęta gospodarskie", pomimo posłużenia się nim przez ustawodawcę w tymże akcie normatywnym, odkodowania jego zakresu znaczeniowego należy dokonać z uwzględnieniem definicji zamieszczonej w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002). Za takim poglądem przemawiają względy wykładni systemowej oraz przekonanie, że racjonalny ustawodawca nie użyłby tego samego określenia dla zdefiniowania odmiennych zakresów pojęciowych. Skoro bowiem w myśl art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określać szczegółowe zasady dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, to oczywistym jest, że rozumienie tego pojęcia musi być tożsame beż względu na to, czy zwierzęta te są utrzymywane na takich właśnie terenach, wyłączonych z produkcji rolniczej, czy też na terenach przeznaczonych do tejże produkcji. Wobec tego, że ustawa o ochronie zwierząt w art. 4 pkt 18 definiuje zwierzęta gospodarskie jako zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich, to przechodząc na grunt tychże przepisów, należy zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) przyjąć trzeba katalog wskazany enumeratywnie przez ustawodawcę w tym przepisie. Należą do niego: koniowate - zwierzęta gatunków: koń i osioł (lit. a), bydło - zwierzęta gatunków: bydło domowe i bawoły (lit. b), jeleniowate - zwierzęta z gatunków: jeleń szlachetny, jeleń sika i daniel, utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa lub skór, jeżeli pochodzą z chowu lub hodowli zamkniętej, o których mowa w przepisach prawa łowieckiego, albo chowu lub hodowli fermowej (lit. c), drób (lit. d), świnie (lit. e), owce (lit. f), kozy (lit. g), pszczoły (lit. h) oraz zwierzęta futerkowe (lit. i). Z kolei drób, to według art. 2 pkt 2 omawianej ustawy: ptaki gatunków: kura, kaczka, kaczka piżmowa, gęś, gęś garbonosa, indyk, przepiórka japońska, perlica oraz utrzymywany w warunkach fermowych struś. Wśród tych zwierząt hodowlanych nie zostały wymienione gołębie, co oznacza, że nie mogą podlegać regulacjom zamieszczonym w uchwale wydanej na podstawie ustawy o czystości i porządku w gminach, gdyż nie mieszczą się w zakresie wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 7 tej ustawy. Tym samym, uregulowanie z § 26 ust. 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały, regulujące kwestie dotyczące utrzymania czystości w związku z posiadaniem gołębi, zostało podjęte przez Radę z naruszeniem delegacji ustawowej zawartej w ustawie, co oznacza, że istotnie narusza prawo. .

Mając na uwadze zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznać należało, że zaskarżona uchwała jest dotknięta w całości wadą nieważności (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchwały oparte zostało na przepisie art. 152 P.p.s.a.