Postanowienie NSA, sygn. akt II OW 83/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 pkt 48 art. 378 ust. 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Podlaskiego a Starostą Augustowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego postanawia: wskazać Marszałka Województwa Podlaskiego jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa Podlaskiego wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Augustowskim, poprzez wskazanie Starosty Augustowskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku D. M. i K. M. z dnia [...] maja 2015 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci pomostu pływającego w kształcie litery I, składającego się z ciągu spacerowego o wymiarach szer. 1,20 m x dł. 5,00 m, platformy o wymiarach szer. 2,20 m x dł. 5,00 m, zlokalizowanego na jeziorze S., obręb S. (dz. nr [...]), gmina P. przy działce geod. nr [...] obręb M., gm. P., pow. a., woj. p.

W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. Starosta Augustowski przekazał na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako K.p.a.) Marszałkowi Województwa Podlaskiego ww. wniosek wskazując, że na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 i pkt 5c ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469, dalej jako ustawa Prawo wodne) oraz art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2013, poz. 1232 ze zm., dalej jako ustawa Prawo ochrony środowiska) jest on organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie.

Stwierdził, że K. A. z uwagi na ilość retencjonowanych wód (ponad 10 mln m3), jak również wysokość piętrzenia (ponad 5 m) oraz przerzuty wody należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Marszałek Województwa Podlaskiego po analizie dokumentacji sprawy nie zgodził się z twierdzeniami Starosty Augustowskiego. Stanął na stanowisku, że art. 140 ust. 2 pkt 5c (powinno być pkt 1) ustawy Prawo wodne nie będzie miał zastosowania w sprawie, a tym samym właściwym do rozpoznania sprawy będzie Starosta Augustowski stosownie do art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W jego ocenie K. A., na który składają się urządzenia wodne – jeziora: N., R., B., S., S. wraz z budowlami piętrzącymi i upustowymi, nie stanowi przedsięwzięcia, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz.1397 ze zm., dalej jako rozporządzenie). Jednak w sytuacji kiedy wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczy budowy pomostu na jeziorze S., która to budowa nie jest związana z przedsięwzięciem mającym miejsce na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, czyli instalacja o której mowa w art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, to nie mamy do czynienia "zakładem", w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przeciwko zastosowaniu art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne (powinno być lit 1) przemawia także to, że budowa przedmiotowego pomostu nie jest również przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazał, że jego stanowisko odpowiada poglądowi Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie wyrażonemu w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...].

Starosta Augustowski w odpowiedzi na wniosek przywołał treść art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne oraz art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska wskazał, że marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zaznaczył, że K. A. spełnia wymagania by zakwalifikować go do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko opisanych w § 2 ust 1 pkt 35 i 36 rozporządzenia. Wskazał też akty prawne określające granice K. A.

Zdaniem Starosty budowa pomostów na terenie jeziora S. będzie przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wypełnia definicję zakładu z art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto wskazano, że K. A. zaliczyć należy do instalacji, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska "instalację" stanowi m.in. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu.

Starosta Augustowski wyraził pogląd, że woda retencjonowana w K. A. jest medium łączącym technologicznie wszystkie urządzenia na tym kanale. Bez niej pomost jako urządzenie do korzystania z wody nie spełniałby swojej funkcji. Zaznaczył, że K. A. obok funkcji żeglugowej pełni funkcję rekreacyjną, która ściśle wiąże się z przedmiotowym pomostem.

Starosta Augustowski odnosząc się do genezy powstania K. A., elementów charakterystycznych jego budowy oraz pełnionych przez te elementy funkcji, wskazał, że ów kanał spełnia definicję sztucznego zbiornika wodnego usytuowanego na wodach płynących. W związku z powyższym Marszałek Województwa Podlaskiego będzie właściwym do rozpoznania i załatwienia przedmiotowego wniosku w oparciu o art. 140 ust. 2 pkt 1 a ustawy Prawo wodne. Zdaniem starosty właściwość marszałka województwa w niniejszej sprawie wynikać może także z art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne bowiem zgodnie z decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] marszałek województwa został uznany za właściwego do wydania pozwolenia na szczególne korzystanie z wód na K. A. Wobec tego w myśl art. 140 ust. 2 pkt 5 c ustawy Prawo wodne Marszałek Województwa Podlaskiego będzie uprawniony do wydania wszystkich pozostałych pozwoleń wymienionych w art. 122 ww. ustawy w tym pozwolenia, na wybudowanie pomostu na jeziorze S., o które wnioskują D. M. i K. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozpatrywania sporów o właściwość, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie z nowelizacją tego artykułu przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) zmieniającej nin. ustawę z dniem 15 sierpnia 2015 r. Naczelny Sad Administracyjny rozstrzygając niniejszą sprawę wydaje postanowienie w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym - art. 15 § 2 in fine P.p.s.a.

Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy gdy przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej tego samego podmiotu i dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy. Spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu. Przedmiotem sporu nie może być ustalenie rodzaju sprawy.

Zgodnie z art. 122 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne pozwolenia wodnoprawnego wymaga, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, wykonanie urządzeń wodnych. Za urządzenia wodne na mocy art. 9 ust 1 pkt 19 ustawodawca uznał urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności:

a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy,

b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych,

c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów,

d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych,

e) obiekty energetyki wodnej,

f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych,

g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych,

h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska,

i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych.

Zatem usytuowanie na jeziorze pomostu (art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h ustawy Prawo wodne) będzie wymagało pozwolenia wodnoprawnego.

W myśl art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowej.

Wyjątkowo w sytuacjach wskazanych w art. 140 ust 2 i 2a tej ustawy właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego będzie marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu (obszary zamknięte). Pierwszy z nich będzie właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego:

1) jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska;

1a) o których mowa w art. 122 ust. 1, jeżeli dotyczą korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2) na wykonanie budowli przeciwpowodziowych;

3) na przerzuty wody i wykonanie niezbędnych do tego urządzeń wodnych;

4) na wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;

5) o których mowa w art. 122 ust. 2;

5a) na wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów.

5b) na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1 pochodzących z eksploatacji instalacji związanej z przedsięwzięciami, o których mowa w pkt 1;

5c) wszystkie, o których mowa w art. 122, wymagane dla przedsięwzięcia, jeżeli jest organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń;

5d) na wspólne korzystanie z wód, o którym mowa w art. 130, jeżeli jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla jednego z zakładów.

W niniejszej sprawie, która dotyczy wniosku D. M. i K. M. z dnia [...] maja 2015 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci pomostu pływającego w kształcie litery I, składającego się z ciągu spacerowego o wymiarach szer. 1,20 m x dł. 5,00 m, platformy o wymiarach szer. 2,20 m x dł. 5,00 m, zlokalizowanego na jeziorze S., obręb S. (dz. nr 445), gmina P. przy działce geod. nr [...] obręb M., gm. P., pow. a., woj. p., powstał spór negatywny o właściwość pomiędzy Starostą Augustowskim i Marszałkiem Województwa Podlaskiego. Żaden z ww. organów nie uznaje swojej właściwości do załatwienia powyższego wniosku.

Mając na uwadze argumentacje obu tych organów zawartą w treści wniosku Marszałka Województwa Podlaskiego o rozstrzygnięcie sporu jak i w odpowiedzi Starosty Augustowskiego Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że właściwym do załatwienia powołanego wyżej wniosku będzie Marszałek Województwa Podlaskiego.

Zasadnicze dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okazało się ustalenie czy pomost przewidziany do realizacji na terenie jeziora S. można na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska uznać za powiązany z przedsięwzięciami lub instalacjami wymienionymi w tym ostatnim przepisie. W art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska mowa jest o przedsięwzięciach i zdarzeniach na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z zestawienia tych norm wynika, że wykonanie urządzenia wodnego (pomostu) powinno być powiązane z terenem zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Zdaniem NSA orzekającego w sprawie stanowisko Starosty Augustowskiego uznające, że K. A. jest zakładem, na którego terenie jest eksploatowana instalacja, którą należy zakwalifikować do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zasługuje na akceptację.

Pod pojęciem "zakładu" ustawodawca rozumie jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska). Za instalację ustawa Prawo o ochronie środowiska uznaje:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami (art. 3 pkt 6).

Z art. 140 ust 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne wynika, że instalacja ta powinna być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z kolei w § 2 pkt 35 i 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko mowa jest, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zapory lub inne urządzenia przeznaczone do zatrzymywania i stałego retencjonowania (gromadzenia) nie mniej niż 10 mln m3 nowej lub dodatkowej masy wody czy też budowle piętrzące wodę o wysokości piętrzenia nie mniejszej niż 5 m.

Ze szczegółowych informacji dotyczących K. A. przekazanych przez Starostę Augustowskiego (k. 7) wynika, że stanowiące część składową i funkcjonalną K. A. urządzenia techniczne bezsprzecznie spełniają wymogi by uznać go za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz za zakład, na terenie którego wykorzystywane są instalacje. W tym konkretnym przypadku spełniony jest także aspekt związany z posiadaniem przez jeden i ten sam podmiot tytułu prawnego do terenu, bowiem urządzenia techniczne zainstalowane na terenie K. A. położone są na terenie, którym zarządzają w imieniu Skarbu Państwa właściwe jednostki organizacyjne odpowiedzialne za gospodarkę wodną (dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej).

Podkreślić należy, że marszałek województwa na mocy art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne będzie właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego z art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, jeśli planowane przedsięwzięcie, w tym przypadku pomost, będzie zlokalizowany na terenie "zakładu", gdzie znajduje się instalacja mogąca znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższego wynika, że kryterium decydującym o właściwości marszałka województwa jest samo położenie pomostu na terenie "zakładu". Jak już wyżej wskazano w niniejszej sprawie zakładem będzie K. A.. Zatem samo umiejscowienie pomostu będącego urządzeniem wodnym, na którego wzniesienie przepisy prawa wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, z racji statusu K. A. jako zakładu, powodują, że właściwym w rozpatrywanej sprawie będzie Marszałek Województwa Podlaskiego.

Niezasadne jest stanowisko zawarte w piśmie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2015 r. znak [...], na które powołuje się Marszałek Województwa Podlaskiego i którego argumentację uznaje za swoją, że wykonanie pomostu na terenie K. A. powinno być związane z funkcjonowaniem K. A., a w niniejszej sprawie kanał jak i pomost mogą funkcjonować oddzielnie.

Zdaniem NSA z art. 140 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego w zw. z art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska wynika jedynie aby planowane przedsięwzięcie było związane z "terenem zakładu", gdzie występuje instalacja uznawana za instalację mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Ustawodawca nie wskazuje w tym przypadku na powiązanie funkcjonalne pomiędzy instalacjami zakładu a planowanym przedsięwzięciem.

W przywołanym piśmie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] maja 2015 r. ani we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Marszałek Województwa Podlaskiego nie przedstawił argumentacji dlaczego K. A. nie można uznać za teren zakładu. Twierdzenie takie niepoparte jakąkolwiek argumentacją należało uznać za niezasadne.

Należy zauważyć, że Marszałek Województwa Podlaskiego wbrew stanowisku Starosty Augustowskiego nie będzie właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku D. M. i K. M. na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1a ustawy Prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 1, jeżeli dotyczą korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści powołanego przepisu wynika bowiem, że pozwolenie wodnoprawne ma dotyczyć korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących. Dodatkowo przedsięwzięcie, którego dotyczy pozwolenie ma być przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Pomost zlokalizowany na sztucznym zbiorniku wodnym będącym składową sztucznego zbiornika wodnego jakim jest K. A. sam w sobie nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. O pomostach nie wspomina rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie jest trafny pogląd Starosty Augustowskiego jakoby właściwość Marszałka Województwa Podlaskiego determinował art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne. Z jego treści wynika, że przedsięwzięcie wymagające wielu pozwoleń wodnoprawnych wymienionych w art. 122 ustawy Prawo wodne w sytuacji, kiedy dla jednego z tych wielu pozwoleń właściwym będzie marszałek województwa, to wówczas będzie on również właściwym organem do wydania pozostałych pozwoleń wodnoprawnych koniecznych dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Zatem sytuacja, w której dla budowy pomostu przewiduje się wydanie tylko jednego pozwolenia wodnoprawnego z art. 122 nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 140 ust. 2 pkt 5c ustawy Prawo wodne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 140 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, orzekł jak w sentencji.