Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 858/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi E S i P S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia wykonania obowiązku rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...] (dalej również jako decyzja rozbiórkowa) Wójt Gminy [...] nakazał E i P S rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w szkielecie drewnianym omurowanym cegłą, o wymiarach 6x6 m, połączonego z garażem w konstrukcji murowanej o wymiarach 4x4 m, hydroforni murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki, zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Na mocy art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej jako P.b. z 1974 roku) odroczono wykonanie nakazu rozbiórki do dnia [...] grudnia 1999 r. Decyzja ta stała się ostateczna.

II.1

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. E i P S (dalej jako Skarżący) wnieśli o uchylenie, w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.), wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. Jednocześnie, na mocy art. 39 P.b. z 1974 roku, wnieśli o odroczenie wykonania orzeczonej rozbiórki. Wniosek został uzasadniony słusznym interesem strony oraz zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

II.2

(w kwestii wniosku o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a.)

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako PINB) odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy.

Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt. VII SA/Wa 2653/13 oddalił skargę Skarżących małżonków na decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2013 r. Natomiast skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14.

II.3

(w kwestii wniosku o odroczenie wykonania decyzji rozbiórkowej)

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] PINB odmówił odroczenia wykonania obowiązku rozbiórki, zaś rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...].

Na skutek skargi wywiedzionej przez małżonków S tutejszy Sąd, wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2654/13 uchylił zaskarżoną decyzję [...]WINB z dnia [...] listopada 2013 r. Wskazał, iż kontrola decyzji uznaniowej wykazała, że organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do podzielenia argumentacji PINB, działał zatem bez należytego zbadania i przedstawienia swojego stanowiska w świetle przesłanek wynikających z art. 39 P.b. z 1974 roku. [...]WINB skupił się jedynie na znacznym 13 letnim okresie niewykonywania przez Skarżących rozbiórki oraz odroczeniu na 3 lata spełnienia tego obowiązku już w samej decyzji rozbiórkowej. Nie rozważył jednak przesłanek wynikających z art. 39 wskazanej ustawy, a więc przesłanek natury społecznej czy gospodarczej mogących świadczyć o tym, że realizacja celu jakiemu służy instytucja rozbiórki winna być czasowo ograniczona np. ze względu na brak innego miejsca zamieszkania.

Ponownie oceniając sprawę, [...]WINB decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] uchylił decyzję PINB i orzekł o odroczeniu nakazu rozbiórki o 15 miesięcy od dnia otrzymania decyzji organu odwoławczego, wyjaśniając, iż czas odroczenia jest wystarczający na znalezienie innego miejsca zamieszkania.

Również i ta decyzja została zaskarżona do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 3010/14 uchylił to rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż organ prawidłowo uznał, że art. 39 P.b. z 1974 r. może znaleźć zastosowanie, co wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01.

Sąd podkreślił jednocześnie, że odroczenie przymusowej rozbiórki ma tylko na celu umożliwienie właścicielowi obiektu dalszego użytkowania obiektu przez czas wyraźnie w decyzji określony, nie może natomiast unicestwiać skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko i wyłącznie przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu. Czas, na jaki odroczona może zostać rozbiórka, musi być wyraźnie w decyzji wskazany i uzasadniony konkretnymi względami społecznymi lub gospodarczymi.

Sąd zwrócił także uwagę, iż elementami obligatoryjnymi decyzji o odroczeniu są m.in. określenie sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz czasu, na jaki zezwala się na użytkowanie, którego nie można automatycznie utożsamiać z czasem, na jaki odroczono wykonanie nakazu rozbiórki.

Decyzja [...]WINB zawiera jedynie orzeczenie o odroczeniu obowiązku wykonania nakazu rozbiórki o piętnaście miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Nie zawiera ani w sentencji, ani w uzasadnieniu wyżej wskazanych elementów, które powinny się w niej znaleźć, aby decyzja odpowiadała zastosowanej normie prawnej.

Rozpoznając sprawę po raz trzeci [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W związku z równolegle toczącą się sprawą o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...], postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1245/15 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał jej wykonanie.

W tej sytuacji PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie odroczenia wykonania obowiązku rozbiórki wynikającej z ww. decyzji, do czasu wydania orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wobec zakończenia sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r. oddalającym skargę kasacyjną małżonków S), PINB postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., nr [...] podjął postępowanie.

III.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] PINB odmówił odroczenia wykonania obowiązku rozbiórki, wynikającego z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...].

Wyjaśnił, iż w stosunku do decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] toczyło się szereg postępowań nadzwyczajnych (z art. 155, art. 156, art. 162 k.p.a.), poddanych także weryfikacji sądowej, które nie doprowadziły jednakże do jej eliminacji z obrotu prawnego.

Decyzja podejmowana na podstawie art. 39 P.b. z 1974 roku ma charakter uznaniowy. Uznanie to jest determinowane "względami społecznymi lub gospodarczymi", przemawiającymi za celowością czasowego wykorzystania danego obiektu budowlanego, zaś pojęcia te mają charakter niedookreślony.

Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. Nawet więc stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi, prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a uprawnieniem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji. Zastosowanie przepisu art. 39 ma miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach zasługujących na szczególne uwzględnienie.

PINB odwołał się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w szeroko rozumianej sprawie (wyrok z dnia 23 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2911/14), wskazującego iż "Nie można oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po lalach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym słuszny interes strony (art. 154 k.p.a.), która przez lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. Takie rozumienie przepisu art. 154 k.p.a., czy też art. 155 k.p.a., stanowiłoby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku a tym samym zachowania zgodnego z prawem, nieuzasadnioną nagrodę, gratyfikację w postaci uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele laty uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może być w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmiot, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania innych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP."

Tym samym w ocenie PINB nie zachodzi przesłanka mogąca skutkować kolejnym odroczeniem wykonania nakazu rozbiórki. Jego ponowne odroczenie byłoby gratyfikacją dla inwestorów, którzy nie wykonując obowiązku przez 18 lat, wnoszą o dodatkowy termin na jego wykonanie. W ocenie organu wnioskodawca powołuje się na względy socjalne, osobiste, uzasadnienie wniosku nie wskazuje na argumenty natury społecznej lub gospodarczej.

Przepis art. 39 P.b. z 1974 roku jest trybem nadzwyczajnego odstąpienia od czasowej rozbiórki ze względów społecznych (w stosunku do obiektów służących celom społecznym jak budynki oświaty, ochrony zdrowia, drogi) lub gospodarczych (prowadzenie działalności gospodarczej w obiekcie, miejsce pracy, przetwórstwo, produkcja). Ustawodawca w omawianym przepisie nie powołał się na słuszny interes strony, lecz względy społeczne lub gospodarcze. Nie można tego pojęcia rozumieć wyłącznie jako wzgląd na indywidualny interes inwestora. W interesie inwestora/właściciela zawsze niewykonywanie obowiązku będzie korzystne bo umożliwi mu dalsze wykorzystanie nieruchomości i czerpanie z niej korzyści. Ponadto, odroczenie terminu rozbiórki na dalszy okres, pomimo niewykonania ostatecznej decyzji przez blisko 18 lat, może rodzić w społeczeństwie przekonanie o przyzwoleniu na niestosowanie się do decyzji administracyjnych i podważać zaufanie do organów państwa. W tym miejscu należy zauważyć, że niewyegzekwowanie rozbiórki przez tak długi okres nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku. PINB zaznaczył, iż prowadził kilkanaście postępowań egzekucyjnych w stosunku do decyzji Wójta Gminy [...] z terenu wsi [...], które zostały już ostatecznie zakończone, a obiekty rozebrane. Ostatnim z takich postępowań jest postępowanie prowadzone właśnie wobec Skarżących.

Zasadą jest, iż ostateczne decyzje nakazujące rozbiórkę winny być wykonywane. Odstępstwo od tej zasady przewidywał art. 39 P.b. z 1974 roku uznający, że względy społeczne lub gospodarcze mogą przemawiać za czasowym wykorzystywaniem obiektu budowlanego. Nie może budzić wątpliwości to, że odroczenie rozbiórki może nastąpić jedynie w szczególnych przypadkach. Na potwierdzenie takiego stanowiska organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 612/96, zgodnie z którym treść art. 39 P.b. z 1974 roku wskazuje, że odroczenie orzeczonej przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego może być dokonane w przypadkach szczególnych, uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi. Trudno za takie względy uznać sytuację, gdy skarżący w sposób świadomy, ignorując bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego dopuszczające realizację budynku mieszkalnego uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Właściciele we wniosku o odroczenie nie podnosili, że odroczenie terminu rozbiórki jest im niezbędne do znalezienia bądź wybudowania innego obiektu mieszkalnego, nie wskazali terminu odroczenia rozbiórki. W ocenie organu chodzi im w istocie o odroczenie terminu rozbiórki na czas nieoznaczony, a w konsekwencji doprowadzenie do niewykonania (niewyegzekwowania) nałożonego nakazu rozbiórki. Ewentualne uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może uzasadniać odroczenia terminu wykonania rozbiórki, bowiem nie wpływa to na treść ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego bądź możliwość jego uchylenia, co w omawianym przypadku zostało wyjaśnione Wnioskodawcom w wyrokach sądów administracyjnych zapadłych w sprawie.

Argumenty podnoszone przez Inwestorów w uzasadnieniu wniosku tj. chory syn, prowadzenie gospodarstwa rolnego, brak innego miejsca zamieszkania, zmiana ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić przesłanki do odroczenia nakazu rozbiórki. Inwestorzy posiadając wiedzę, iż teren działki nie jest przeznaczony pod zabudowę (otrzymali bowiem decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1993 r., nr [...] odmawiającą wydania pozwolenia na budowę) rozpoczęli budowę obiektu, wobec czego musieli liczyć się z konsekwencjami prawnymi własnego, niezgodnego z prawem działania.

Uchylanie się Zobowiązanych od wykonania decyzji rozbiórkowej przez 18 lat, niepodporządkowanie się rozstrzygnięciu administracyjnemu, wybudowanie obiektu budowlanego w warunkach ewidentnej samowoli budowlanej, dostatecznie uzasadniają odmowę odroczenia wykonania decyzji rozbiórkowej. We wniosku strona nie podniosła jakie okoliczności społeczne i gospodarcze mogą przemawiać za odroczeniem rozbiórki, a wskazała tylko na swój interes faktyczny. W ocenie organu rozbiórka budynku mieszkalnego nie uniemożliwia Wnioskodawcom prowadzenia działalności rolniczej, wpływa tylko na komfort jej wykonywania (dojazdy).

Ważąc argumenty Inwestorów oraz wymogi wynikające z przepisów Prawa budowlanego PINB stwierdził zatem niecelowość odroczenia nakazu rozbiórki oraz zezwolenia na czasowe użytkowanie budynku mieszkalnego. Okres odroczenia jakim dysponowali Skarżący (wobec faktu niewykonania obowiązku przez 18 lat) był wystarczający w zakresie zorganizowania przez nich odpowiednich funduszy na rozbiórkę oraz zapewnienie lokalu zastępczego.

IV.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący, kwestionując wydaną decyzję PINB w całości. Podnieśli naruszenie art. 39 P.b. z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które w efekcie doprowadziło do uznania, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą względy społeczne i gospodarcze przemawiające za odroczeniem terminu rozbiórki obiektu budowlanego pełniącego funkcję gospodarczą. Wskazany przepis został też naruszony w ten sposób, iż dokonano jego błędnej wykładni, polegającej na uznaniu względów społecznych i gospodarczych prowadzonej przez Skarżących działalności.

V.

Po zbadaniu odwołania, [...]WINB decyzja z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż przepis art. 37 P.b. z 1974 roku nie przewiduje możliwości orzeczenia o terminie wykonania rozbiórki. W związku z tym rozbiórka, co do zasady powinna być wykonana niezwłocznie po tym, kiedy decyzja nakładająca ten obowiązek staje się ostateczna. Ustawodawca jednak przewidział szczególne unormowanie dotyczące rozbiórki orzeczonej ostateczną decyzją administracyjną. W myśl art. 39 wskazanej ustawy, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego został wydany nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, właściwy organ może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Również z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że co do zasady obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu nałożony decyzją ostateczną powinien być wykonany niezwłocznie, jednakże organ administracji ma prawo, co oznacza, że może odroczyć wykonanie rozbiórki i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu, oznaczając czas obowiązywania tego zezwolenia oraz sposób wykorzystania obiektu. Wydanie tej decyzji jest uzależnione od spełnienia określonych przesłanek, którymi są "względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu".

Przepis art. 39 P.b. z 1974 roku wiąże się ściśle z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i nie stanowi odrębnej, samodzielnej regulacji, lecz daje jedynie organowi administracji publicznej uprawnienie do złagodzenia skutków nakazanej rozbiórki przez odroczenie jej wykonania i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu w razie wystąpienia określonych w ustawie przesłanek (warunków).

Podkreślić jednak należy, że odroczenie terminu wykonania rozbiórki oznacza tylko przesunięcie w czasie obowiązku wykonania nakazu wynikającego z decyzji ostatecznej, nie powoduje natomiast uchylenia tego nakazu. Orzeczenie takie jest wyłącznie działaniem tymczasowym, bo wcześniej czy później nakaz rozbiórki musi być wykonany.

Uzasadniając odmowę odroczenia obowiązku [...]WINB przypomniał ponownie, iż przepis art. 39 P.b. z 1974 roku ma zastosowanie tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasługujących na szczególne uwzględnienie, o czym świadczą określone w nim przesłanki odroczenia wykonania rozbiórki, natury społecznej lub gospodarczej, świadczące o tym, że realizacja celu jakim jest porządek w dziedzinie budownictwa czasowo ustąpić musi wartościom bliżej przez ustawodawcę niesprecyzowanym, ale które muszą być na tyle doniosłe i wyjątkowe, aby nie przekreślały celów nadrzędnych wynikających z konstrukcji przepisów dotyczących eliminacji samowoli budowlanych. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, ich interpretacji na użytek danej sprawy dokonuje organ administracji podejmujący dane rozstrzygnięcie.

Argumentami które zdaniem odwołujących przemawiają za istnieniem względów społecznych i gospodarczych są m.in. choroba syna, prowadzenie gospodarstwa rolnego, brak innego miejsca zamieszkania, trudna sytuacja materialna, czy zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te Skarżący przytoczyli we wniosku z 2012 roku oraz w odwołaniu od decyzji PINB.

Odwołujący przez ponad 17 lat nie wykonują obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji ostatecznej, a jednocześnie niepodporządkowując się decyzji o nakazaniu rozbiórki dążyli do wzruszenia w trybach nadzwyczajnych decyzji rozbiórkowej. Postępowania te nie doprowadziły do uchylenia, zmiany, wygaśnięcia czy też stwierdzenia nieważności decyzji Wójta.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie brak jest względów społecznych i gospodarczych do kolejnego odraczania wykonania rozbiórki i wydania decyzji o pozwoleniu na czasowe użytkowanie.

Odnosząc się do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ przywołał wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1245/5 wskazując, że zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie mogą mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta została wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny z daty jej wydania.

Wójt Gminy [...] w decyzji rozbiórkowej określił termin wykonania obowiązku do dnia [...] grudnia 1999 r., dając inwestorom 3 lata na zorganizowanie całego procesu i znalezienie innego lokalu. Pomimo upływu wskazanego terminu, strona nie wykonała ciążącego na niej obowiązku do chwili obecnej, tj. przez ponad 17 lat. Termin ten został wydłużony w związku z toczącymi się w tej sprawie postępowaniami sądowoadministracyjnymi. Ostatni wyrok w tej sprawie zapadł bowiem dnia 7 lutego 2017 r.

W związku ze znacznym upływem czasu od daty wydania decyzji Wójta Gminy [...] a datą złożenia wniosku o odroczenie terminu rozbiórki, zdaniem [...]WINB nie zachodzą podstawy do pozytywnego rozpatrzenia wniosku Skarżących. Podobnie ich trudności finansowe i osobiste, skutkujące niemożnością partycypowania w kosztach rozbiórki same w sobie nie stanowią o istnieniu względów społecznych ani gospodarczych uzasadniających odroczenie terminu rozbiórki.

[...]WINB podzielił tym samym argumenty organu I instancji, że uchylanie się skarżących od wykonania decyzji rozbiórkowej przez ponad 17 lat, niepodporządkowanie się rozstrzygnięciu administracyjnemu, wybudowanie obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej dostatecznie uzasadniają odmowę odroczenia wykonania decyzji rozbiórkowej.

Argumenty podnoszone w odwołaniu pozostaje bez wpływu na decyzję.

VI.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli E i P S, zaskarżając ją w całości.

Rozstrzygnięciu [...]WINB zarzucili naruszenie:

1. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w szczególności nieprzeanalizowanie przedstawionych organom administracji szeregu dokumentacji, potwierdzającej zaistnienie przesłanek do odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego połączonego z garażem, hydroforni murowanej i szczelnego szamba na ścieki usytuowanych na działce nr ew. [...] w [...], podczas gdy organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego zbadania stanu faktycznego;

2. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez całkowite zignorowanie przedstawionych organom argumentacji przedstawiających prokonstytucyjną linię orzecznictwa sądowego wyrażoną w przytoczonych fragmentach prawomocnych wyroków sądów, wskazujących na prawidłowość toku rozumowania Skarżących, a w konsekwencji nieprawidłowe oddalenie wniosku;

3. art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nakazie rozbiórki, podczas gdy w ocenie Skarżących nakaz został wydany niezgodnie z prawem, a organy wydające decyzję nie wzięły pod uwagę sytuacji osobistej ani innych okoliczności przewidzianych przez prawo;

4. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając skargę podniesiono przede wszystkim, iż w Europejskim Trybunale Praw Człowieka w Strasburgu zarejestrowana jest skarga Skarżących przeciwko Polsce nr [...], zatem ewentualne rozstrzygnięcie może rzutować na postępowanie przed sądem administracyjnym.

Skarżący powołali się na zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. Przedstawili w szczególności swoje krytyczne stanowisko, co do działań GINB w sprawie w odniesieniu do obowiązków jakie obciążają organ na mocy art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.

W niniejszym postępowaniu decyzje [...]WINB, a w szczególności ich uzasadnienie nie budzi zaufania do władzy publicznej bowiem całkowicie ignoruje przedstawiane argumenty, zawierające cytaty z pro konstytucyjnej linii orzecznictwa sądowego wyrażonej w kilku przytoczonych fragmentach prawomocnych wyroków. Decyzje tę cechuje brak racjonalnego wyjaśnienia pobudek konieczności rozbiórki obiektu.

Strona zwróciła także uwagę na przepis art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) zgodnie, z którym można żądać wznowienia postępowania, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, jakim niewątpliwie jest Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Jak można wywieść ze skargi, dalsze procedowanie przez sąd administracyjny może więc doprowadzić do odpowiedzialności państwa polskiego za szkodę wyrządzoną Skarżącym wykonaniem decyzji nakazowej.

Rozbiórka budynku stanowić będzie poważną ingerencję w prawa Skarżących zgodnie z art. 8 ust 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Organy nie biorą pod uwagę ich osobistej sytuacji ani żadnych innych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

VII.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest niezasadna.

Rozpocząć należy od wskazania, iż w stanie faktycznym takim jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, co do zasady możliwe jest zastosowanie art. 39 P.b. z 1974 roku. Jak słusznie zwrócono bowiem uwagę w wyroku z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 3010/14, możliwość taką dopuszczono w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01 (publ. ONSA 2002/2/58). W uchwale tej przesądzono, iż do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 roku, może mieć zastosowanie przepis art. 39 tej ustawy. W sprawie Skarżących możliwe jest więc procedowanie na wskazanej podstawie prawnej.

Przypomnieć należy także, iż z istoty art. 39 P.b. z 1974 roku wynika, że znajduje on zastosowanie tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasługujących na szczególne uwzględnienie, za czym przemawiają przesłanki odroczenia wykonania rozbiórki, odwołujące się do kwestii natury społecznej czy gospodarczej.

Przesłanki te - co istotne - nie zostały bliżej sprecyzowane przez ustawodawcę, niemniej jednak ich odkodowanie w konkretnej sprawie nakazuje przyjęcie założenia, że muszą być one doniosłe i wyjątkowe, gdyż czasowo "eliminują" obowiązki nałożone decyzją rozbiórkową, mające przecież z założenia doprowadzić do przywrócenia stanu ładu w dziedzinie budownictwa.

W żadnym razie nie można jednak w instytucji odroczenie przymusowej rozbiórki upatrywać sposobu na długotrwałe unikanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Możliwość określona w art. 39 P.b. z 1974 roku ma bowiem na celu jedynie umożliwienie właścicielowi obiektu jego dalsze użytkowanie przez czas i sposób wyraźnie w decyzji określony, nie może jednak unicestwiać samych skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę.

Idąc dalej Sąd zauważa, iż organ zobowiązany do rozstrzygnięcia w przedmiocie odroczenia wykonania nakazu rozbiórki działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to jest, jak już wskazano, determinowane względami społecznymi lub gospodarczymi, które co do zasady nie pokrywają się, choć w pewnych sytuacjach mogą, z interesem strony, do której skierowano nakaz rozbiórki. Dodać także należy, iż nawet stwierdzenie, że w konkretnej sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przesłanek może, ale wcale nie musi, prowadzić do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1322/08). Względy te mogą bowiem pozostawać w konflikcie z innymi dobrami chronionymi.

W niniejszej sprawie na podkreślenie zasługuje to, iż Skarżący w pełni świadomie doprowadzili do samowoli budowlanej, albowiem znali treść decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 1993 r., nr [...], odmawiającej im wydania pozwolenia na budowę z uwagi na istniejący wówczas zakaz zabudowy na tym terenie. Nadto, orzekając nakaz rozbiórki w grudniu 1996 roku, organ od razu odroczył jego wykonanie na okres 3 lat, tak aby umożliwić Skarżącym jak najmniej dolegliwe zorganizowanie procesu wykonania decyzji. W konsekwencji inicjowania przez Skarżących szeregu trybów nadzwyczajnych, decyzja rozbiórkowa nie jest wykonana do dnia dzisiejszego, a więc przez blisko 19 lat od daty, w której wykonana zostać powinna. Zainicjowane zaś tryby nadzwyczajne nie doprowadziły do eliminacji decyzji rozbiórkowej z obrotu prawnego. To na co słusznie zwraca uwagę organ, to fakt że inne nakazy rozbiórki z tego terenu zostały już wykonane, zaś do wykonania pozostaje jedynie nakaz orzeczony względem Skarżących.

W kontekście powyższego Sąd nie podziela argumentów skargi, iż za istnieniem względów społecznych przemawia choroba syna Skarżących, prowadzenie przez nich gospodarstwa rolnego, brak innego miejsca zamieszkania, trudna sytuacja materialna, czy wreszcie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trudno uznać, iż organy przekroczyły uznanie administracyjne nie uwzględniając powołanych wyżej okoliczności jako przemawiających za ponownym odroczeniem rozbiórki ze względów społecznych. Nie można za takie względy w szczególności uznać powołanych argumentów w sytuacji, gdy Skarżący w sposób świadomy, ignorując bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego, zrealizowali swój budynek.

Rozbiórka, choć jak każdy tego rodzaju nakaz, pociąga niewątpliwie dla Skarżących określoną dolegliwość (finansową, osobistą, organizacyjną), to jednak nie może być w okolicznościach sprawy postrzegana jako godząca we względy społeczne lub gospodarcze, o których mowa w art. 39 P.b. z 1974 roku, które uzasadniałyby kolejne odroczenie wykonania decyzji. Skarżący mieli znaczny czas na przygotowanie się do przeprowadzki z obiektu i zorganizowania jego rozbiórki. Wykonanie tego nakazu w żadnym też razie nie zakazuje im dalszego prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej i produkowania zdrowej żywności. To, iż wobec jej wykonania działalność ta będzie utrudniona w porównaniu do stanu dotychczasowego, nie może świadczyć o konieczności dalszego odroczenia obowiązku rozbiórki, który dotyczy budynku mieszkalnego.

W sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie również koszty rozbiórki jakie będą obciążać Skarżących nie mogą świadczyć o odroczeniu obowiązku. Skarżący winni się bowiem liczyć z koniecznością wykonania decyzji. Trudności finansowe nie mogą zatem skutkować przyjęciem, że zaistniały z tej przyczyny względy społeczne lub gospodarcze.

Sąd nie podziela także uwag Skarżących, iż wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi do pogorszenia stanu zdrowia ich syna, a przez to okoliczność ta świadczy o istnieniu względów społecznych przemawiających za dalszym odroczeniem rozbiórki. Ze stanowiska Skarżącego P S wyrażonego na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 857/18 wynika, że stan zdrowia syna wiązany jest przez Stronę z orzeczonym nakazem rozbiórki w ten sposób, iż w jego efekcie (wykonania nakazu) dojdzie do zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej a w związku z tym produkcji zdrowej żywności, niezbędnej w zbilansowanej, prozdrowotnej diecie syna. Sąd zwraca uwagę, że nakaz rozbiórki nie prowadzi do zaprzestania produkcji rolniczej, bowiem jej w ogóle nie zakazuje. W efekcie nie może być widziany jako powodujący zakończenie aktywności rolnej i produkowania zdrowej żywności na potrzeby syna. Jeszcze raz podkreślić też trzeba, że niewątpliwe utrudnienia jakie mogą się wiązać z wykonaniem nakazu rozbiórki, nie wyłączają możliwości dalszego prowadzenia ekologicznej działalności rolniczej i pozyskiwania w ten sposób zdrowej żywności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego sprecyzowanego w decyzji Wójta w żadnym więc razie nie zakazuje dalszego prowadzenia działalności rolnej. Tym samym trudno mówić, iż w efekcie wykonania rozbiórki zakończona zostanie możliwość prowadzenia gospodarstwa ekologicznego i pozyskiwania niezbędnej żywności, co musiałoby skutkować odroczeniem nakazu rozbiórki.

Wyjaśnić ponadto należy, iż [...]WINB ani PINB swoimi decyzjami nie utrzymały w mocy decyzji o nakazie rozbiórki.

Sąd nie podziela także sugestii skargi, co do potrzeby zawieszenia postępowania sądowego z uwagi na toczące się postępowanie przed ETPCz. Sprawa przed tym Trybunałem jest dopiero na wstępnym etapie (zarejestrowano skargę, przesyłając Stronie m.in. kody i informując ogólnie o ewentualnych dalszych etapach postępowania). Trudno zatem przyjąć, iż ma ona obecnie jakikolwiek wpływ na sprawę niniejszą.

Podobnie Sąd ocenia powoływaną przez Stronę okoliczność wznowienia postępowania z uwagi na wyrok ETPCz. Z powołanego art. 272 § 3 p.p.s.a. wynika możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy wynika to z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z bardzo wstępnym etapem postępowania przez ETPCz, nie zaś z jego orzeczeniem.

Sąd nie podziela wreszcie zarzutów skargi dotyczących braku rozpatrzenia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nie budowania działaniem organów zaufania do organów państwa, czy wreszcie nie przeprowadzenia koniecznych dowodów, niezbędnych przy orzekaniu. Sąd podkreśla, że ubiegając się o odroczenie nakazu rozbiórki w trybie art. 39 P.b. z 1974 roku osoba zainteresowana ma szczególny obowiązek wykazania przesłanek jego zastosowania, w ramach wynikającej z art. 77 § 1 k.p.a. zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istoty sprawy. Zarzucanie organom, iż nie dopuścił dowodu z opinii lekarza onkologa jest w tej sytuacji chybione.

Końcowo należy także przypomnieć, iż nie zachodzi, poprzez wydanie decyzji, stan naruszenia zasady budowania zaufania do organów państwa. Strona widzi to wyłącznie przez pryzmat własnego obowiązku, który będzie musiała wykonać. W ogóle nie uwzględnia jednak tego, że inne nakazy rozbiórki orzeczone względem samowoli wykonanych na tym terenie, zostały już wykonane.

W powyższej sytuacji Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty Skarżących, zatem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.