Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 701/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105, 124, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Beata Łomnicka (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala


UZASADNIENIE

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 kwietnia 2016 r. znak [....] , nr [....] na podstawie:

- art. 138 § 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.)

- art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: u.p.b.);

po rozpatrzeniu odwołania [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w L. , od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [....] z dnia 19 listopada 2015 r., znak: [....] , którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazano inwestorowi: [....] Sp. z o.o. Sp. K., [....] , rozbiórkę w terminie do dnia 31.12.2015 r.

miejsc postojowych na działce nr [....] obręb [....] w W. od strony południowej budynku galerii poprzez usunięcie kruszywa stanowiącego utwardzenie powierzchni działki na cele postoju samochodów oraz zaopatrzeniowe galerii z doprowadzeniem terenu działki do stanu pierwotnego,

utwardzenia terenu (kostką brukową) przy drzwiach ewakuacyjnych do budynku od strony południowej galerii - z doprowadzeniem terenu działki do stanu pierwotnego,

nasypów ziemnych od strony południowej - z doprowadzeniem terenu działki do stanu pierwotnego

nadto

• doprowadzenia do stanu pierwotnego - zgodnego z prawem odprowadzenia wód opadowych na terenie działki od strony wschodniej i południowej budynku galerii - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte z urzędu, w przedmiocie budowy miejsc postojowych na działce nr [....] [....] obręb [....] w W. od strony południowej budynku galerii przy ul. [....] .

W dniu 27 października 2015 r. przeprowadzono kontrolę dotyczącą przedmiotowych robót budowlanych, podczas której stwierdzono, iż w budynku galerii od strony południowej zostały wykonane drzwi dwuskrzydłowe o wym. w świetle ościeży 1,7 x 2,0 m, które prowadzą do pomieszczenia usytuowanego w garażu podziemnym galerii o wym. ok. 2,93 x 5,36 m i dalej poprzez drzwi o wym. 1,4 x 2,0 m na teren garażu podziemnego. Na terenie działki bezpośrednio przy wykonanych drzwiach, od strony południowej został wybrukowany teren kostką brukową ze spadkiem w kierunku przedmiotowych drzwi o szerokości ok. 3,9 m, natomiast w odległości 4 m od tych drzwi szerokość wybrukowanego terenu wynosi ok. 5,8m. Teren od strony południowej utwardzony jest kamiennym klińcem na całej szerokości galerii i w kierunku południowym ok. 15 m od strony południowej utwardzony nasyp ziemny od ok. 30 cm do ok. 1 m. Spod utwardzenia terenu kamieniem widoczne są elementy geo-włókniny i geo-krat. Na ścianie południowej galerii zamocowano 4 wentylatory plus agregat sprężarkowy usytuowany od strony wschodniej.

Od strony zachodniej galerii znajduje się osunięta skarpa przy ogrodzeniu, pomiędzy działkami widoczne wykonanie odwodnienia kończące się na studzience na poziomie wjazdu do garażu sąsiadów. Na terenie działki sąsiedniej znajdują się pozostałości po wykonywanych robotach budowlanych tj kruszywo, pozostałości po budowie oraz widoczne zamulenie terenu przy wjeździe do garażu sąsiadów.

Od strony północnej galerii wykonany jest parking samochodowy na którym parkują samochody. Od strony zachodniej działki wykonano nasyp żwirowy ok. 2m., niezabezpieczony. Cały teren wybrukowany jest kostką brukową.

Od strony wschodniej galerii usunięto krawężniki przy wjeździe do garażu i postawiono prowizoryczne 2 gazony kwiatowe.

Zawiadomieniem z dnia 5 listopada 2015 r., znak: [....] , PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie dot. budowy miejsc postojowych na działce nr [....] obręb [....] w W. , od strony południowej budynku galerii przy ul. [....] .

Jednocześnie wskazano, że przed PINB prowadzone są następujące postępowania dotyczące działki nr [....] obr. [....] w W:

znak: [....] , w sprawie utwardzenia terenu działki bud. nr [....] obr. [....] w W. od strony północnej budynku galerii przy ul. [....] w W. ,

znak: [....] , w sprawie odprowadzenia wód opadowych oraz stanu technicznego skarpy od strony zachodniej budynku galerii przy ul. [....] w W.

W dniu 9 listopada 2015 r. PINB, działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 u.p.b., wydał postanowienie, którym nakazał Inwestorowi: [....] Sp z o.o. Sp. K., wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie miejsc postojowych na działce nr [....] obręb [....] l w W. przy ul. [....] od strony południowej budynku galerii, Inwestor: [....] Sp. z o.o. Sp. K, w związku z ich realizacją niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane. Następnie w dniu 19 listopada 2015 r. PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. wydał skarżoną decyzję, od której odwołanie złożyła [....] Sp. z o.o. Sp. K.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał powtórnego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i wskazał, iż nie podziela ustaleń PINB w zakresie kręgu stron przedmiotowego postępowania, z uwagi na pominięcie w postępowaniu podmiotów, którym przysługuje status strony. W tym zakresie, powołał art. 28 k.p.a. PINB uznał bowiem za stronę postępowania inwestora robót budowlanych [....] Sp. z o.o. Sp. K, która jest jednocześnie właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [....] obr. [....] . W związku z rozpatrzeniem skargi M.K. z grudnia 2015 r. MWINB uznał, że skarżącej, jako właścicielce odrębnego lokalu przy ul. [....] oraz współwłaścicielce nieruchomości przy ul. [....] (dz. nr ewid. [....] obr. [....] ), sąsiadującej z nieruchomością obejmującą dz. nr ewid. [....] obr. l, przysługuje bezpośredni, konkretny i realny interes prawny w niniejszym postępowaniu. Umiejscowienie i sposób wykorzystania miejsc postojowych stanowiących przedmiot nin. postępowania generuje w jego ocenie oddziaływanie na nieruchomość Skarżącej. W związku z powyższym M.K. została uznana przez MWINB za stronę przedmiotowego postępowania, o czym została poinformowana odrębnym pismem z dnia 9 marca 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, iż zważywszy na oddziaływanie objętych postępowaniem robót na nieruchomości sąsiednie, w szczególności dz. nr ewid. [....] , [....] oraz [....] obr. [....] , organ I instancji winien w dalszym toku postępowania zweryfikować krąg stron postępowania.

Dalej wskazał, że budynek handlowo-usługowy na działce nr ewid. [....] został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Starostę [....] z dnia 13 października 2004 r., znak: [....] . Ze względu na stwierdzone istotne odstąpienia od warunków określonych w wyżej wymienionym pozwoleniu PINB prowadził postępowanie naprawcze, zakończone decyzją z dnia 27 stycznia 2014 r., znak: [....] zatwierdzającą projekt budowlany zamienny dla budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [....] w [....] obręb l. Następnie decyzją nr [....] z dnia 30 lipca 2015 r., znak: [....] , PINB w W. udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, zrealizowanego na podstawie pozwolenia j.w. Wykonanie przedmiotowej decyzji zostało jednak uzależnione od wykonania nasadzeń zieleni zgodnie z ustaleniami z konserwatorem zabytków w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

Organ odwoławczy ustalił nadto, że w czasie kontroli w dniu [....] 2015 r. inwestor przedłożył do wglądu decyzję Starosty W. z dnia 15 września 2015 r., nr: [....] , dla inwestora [....] Sp. z o.o. Sp. K. pn. "Przebudowa budynku handlowo-usługowego z przebudową wewnętrznej instalacji wentylacji mechanicznej i klimatyzacji na dz. nr [....] obręb w W. " oraz pozwolenie [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na przebudowę obiektu dnia [....] 2015 r. Z akt przedmiotowego postępowania wynika, że roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji o przebudowie nie zostały jeszcze zakończone.

Na podstawie zalegającej w aktach przedmiotowej sprawy kserokopii projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę z dnia 15 września 2015 r., nr [....] Organ ustalił także, że roboty objęte pozwoleniem dotyczyły: lokalizacji miejsc na loga najemców na elewacji wschodniej, zmiany rozmieszczenia otworów drzwiowych w całoszklanych częściach elewacji północnej i południowej na kondygnacji O i +1, przesunięcia balustrady tarasu na poziomie +1 do krawędzi tarasu, wprowadzenia drzwi ewakuacyjnych na poziomie - 1 od stron południowej, przesunięcia ścian wewnętrznych obiektu na kondygnacjach - 1, O i +1 i +2, wydzielenia nowych pomieszczeń na kondygnacjach - 1, O, +1 i +2 oraz zmiany lokalizacji wewnętrznych otworów drzwiowych. W pkt 4 projektu zagospodarowania terenu wskazano: zagospodarowanie terenu bez zmian w odniesieniu od stanu istniejącego za wyjątkiem zeschodkowania istniejącej skarpy ze względu na wykonanie otworu ewakuacyjnego w poz. -1.

Wykonanego utwardzenia terenu od strony południowej z przeznaczeniem na miejsca postojowe nie przewiduje również projekt zagospodarowania terenu stanowiący załącznik do zatwierdzonej decyzji pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym Organ przyjął, że zrealizowane roboty budowlane nie były objęte warunkami określonymi w decyzji Starosty W. z dnia 15 września 2015 r., nr: [....] ., a także pozwolenia [....] Konserwatora Zabytków nr [....] . Dodatkowo podkreślił, że zgodnie z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. w opinii z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak: [....] stwierdzono dopuszczalność budowy miejsc postojowych wraz z drogą manewrową od strony północnej - przylegającej do drogi.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że roboty budowlane obejmujące utwardzenie terenu od strony południowej z przeznaczeniem na miejsca postojowe nie były objęte warunkami określonymi w decyzji Starosty W. z dnia 15 września 2015 r., nr [....] ., a także pozwolenia [....] Konserwatora Zabytków nr [....] . Z tej przyczyny nie sposób przyjąć, że zostały one wykonywane w ramach realizacji warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na przebudowę j.w. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z pismem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. w opinii z dnia 6 sierpnia 2015 r., znak: [....] stwierdzono dopuszczalność budowy miejsc postojowych wraz z drogą manewrową jedynie od strony północnej - przylegającej do drogi.

Organ I instancji stwierdził, że wykonane utwardzenie jest wykorzystywane jako urządzenie budowlane, przez które zgodnie z art. 3 pkt 9 u.p.b. należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Jest ono bowiem związane funkcjonalnie z budynkiem handlowo-usługowym, jako wykorzystywane w charakterze miejsc postojowych dla samochodów przyjeżdżających do tego budynku. Przedmiotowe miejsca postojowe zostały wykonane równolegle do robót obejmujących przebudowę budynku galerii, chociaż nie były one objęte decyzją o pozwoleniu na budowę.

Organ powołał treść art. 50 u.p.b.i podkreślił, że wykonanie robót budowlanych innych niż wzniesienie obiektu budowlanego, lub realizowanych w innych warunkach niż wskazane w przepisach art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 u.p.b., bez wymaganego pozwolenia na budowę, obliguje organ nadzoru budowlanego, który poweźmie informację o prowadzeniu takich robót, do ich wstrzymania. Organ wskazał także , że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 29. u.p.b. ust. 1 Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: (...) 10) miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie; 24) obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Tymczasem w notatce urzędowej z dnia 15 października 2015 r. stwierdzono, że na przedmiotowym placu postojowym znajdowało się ponad 10 pojazdów. Ponadto ze zgromadzonej w nin. aktach dokumentacji wynika, że utwardzenie będące przedmiotem nin. postępowania wykorzystywane jest również na potrzeby postoju samochodów ciężarowych. W związku z powyższym dla wykonania miejsc postojowych dla więcej niż 10 samochodów wymagane było wcześniejsze uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania MWINB nie podzielił również stanowiska skarżącego wskazującego, że wykonane roboty budowlane prowadzone są wyłącznie w ramach przygotowania placu budowy. Organ wskazał, że znacząca powierzchnia wykonanego utwardzenia w połączeniu z jego konstrukcją stanowiącą nasyp ziemny o wysokości od 30 cm do 1 m, na podłożu z geo-włókniny oraz geo-krat, świadczy o tym, że wykonane roboty budowlane nie mają charakteru obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych. Ponadto zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z 30 lipca 2015 r., znak: [....] inwestor był obowiązany do wykonania w na tym terenie nasadzeń zieleni do dnia 31 grudnia 2015 r. Wskazany sposób zagospodarowania dz. nr ewid [....] od strony południowej nie został zmieniony na podstawie decyzji Starosty W. z dnia 15 września 2015 r., nr: [....] . Nie bez znaczenia w tej sprawie pozostaje również sposób wykorzystania wykonanego obiektu, gdyż jak wynika z notatek urzędowych sporządzonych przez pracowników OPI KPP [....] oraz zalegającej w aktach dokumentacji fotograficznej jest on użytkowany jako miejsce postojowe dla samochodów osobowych, a także osobowo-ciężarowych oraz ciężarowych, zaopatrujących sklepy znajdujące się w galerii, nie zaś dla realizacji robót budowlanych. Organ podkreślił, że obiekt budowlany zgodnie z projektem zaopatrzony jest już w parking, znajdujący się wewnątrz budynku galerii.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że w skarżonej decyzji nr [....] z dnia 19 listopada 2015 r., PINB jako materialnoprawną podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. Jednakże zważywszy, że przedmiot nin. postępowania, określony m.in. w zawiadomieniu z dnia 5 listopada 2015 r., dotyczył wyłącznie budowy miejsc postojowych, a skarżona decyzja nie odnosi się do innych ewentualnych odstąpień od warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazanie jako podstawę skarżonego rozstrzygnięcia art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. MINB uznał za oczywistą omyłkę, niewpływająca na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Po czym Organ powołał treść art. 51 ust. 1 u.p.b.

Organ wskazał, iż przedmiotowe miejsca parkingowe znajdują się od strony wyjścia ewakuacyjnego z budynku galerii na dz. ewid. nr [....] obr. [....] w W. Zgodnie § 236 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pkt 1. Z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej drogami ewakuacyjnymi. W tym zakresie samochody osobowe i ciężarowe zaparkowane przed wyjściem ewakuacyjnym oraz wykonywanie załadunku towarów strony wyjścia ewakuacyjnego może narażać osoby przebywające w budynku na niedopuszczalne niebezpieczeństwo utrudnienia ewakuacji z budynku.

MWINB dokonał również analizy obowiązującego, na obszarze realizowanej inwestycji, Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego pod kątem zgodności wykonanych robót z jego postanowieniami (uchwała Rady Miejskiej w W. nr XLVI/763/2010 z dnia 10 listopada 2010 r). Z powyżej analizy wynika, że przekroczenie przez inwestora 40% procent powierzchni zagospodarowania działki wiąże się z koniecznością prowadzenia robót pod nadzorem i zgodnie z wytycznymi właściwych służb konserwatorskich. W tym zakresie [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w piśmie z 10 listopada 2015 r. wskazał, że do dnia dzisiejszego (12.11.2015 r.) nie wpłynął żaden wniosek Inwestora w zakresie utwardzenia terenu i budowy miejsc postojowych od strony południowej istniejącego budynku handlowo usługowego "[....] ", zlokalizowanego na działce nr [....] w W. przy ul. [....] , zgodnie z wytycznymi konserwatorskimi południowa część działki nr [....] winna pozostawać biologicznie czynna z aranżacją zieleni w celu zharmonizowania nowego obiektu z otoczeniem (...). W związku z powyższym zrealizowany przez inwestora sposób zagospodarowania przestrzeni pozostaje w sprzeczności z wytycznymi Konserwatora w tym zakresie, jak również z warunkami uzyskanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. MWINB wskazał, że zrealizowane roboty budowlane winny być w związku z tym przedmiotem oceny PINB w zakresie realizacji warunku wynikającego z w/w decyzji.

Wątpliwości organu odwoławczego wzbudził jednakże sposób przeprowadzenia istotnych czynności postępowania dowodowego w sprawie przez PINB. Organ I instancji wydał bowiem rozstrzygnięcie w nin. postępowaniu na podstawie czynności kontrolnych podjętych w dniu [....] 2015 r. oraz materiałów zebranych przez PINB przed formalnym poinformowaniem stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Kontrola robót budowlanych mająca na celu stwierdzenie istniejącego stanu faktycznego nie została więc przeprowadzona w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Wynik kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 81 a ust. 2 u.p.b. może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec stron. Jednakże samo postępowanie musi toczyć się z uwzględnieniem wszystkich reguł i zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 10 i art. 79 k.p.a.

Organ podniósł, iż w niniejszej sprawie, w związku z formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, należało przeprowadzić dowód z oględzin, o którym mowa w art. 85 k.p.a. i z zachowaniem wymogów art. 79 k.p.a., a nie ograniczać się do czynności kontrolnych, o których mowa w art. 81 a u.p.b., przeprowadzonych w ramach czynności wyjaśniająco-kontrolnych, stanowiących jedyne przedstawienie stanu faktycznego przedmiotowych robót budowlanych. Niedostosowanie charakteru czynności do aktualnego stanu sprawy administracyjnej spowodowało ograniczenie możliwości czynnego uczestniczenia wszystkich stron w czynnościach procesowych organ. Niezależnie od wcześniejszego poinformowania inwestora o terminie przedmiotowej kontroli zawiadomieniem z 14 października 2015 r., MWINB wskazuje, że organ I instancji nie uwzględnił, czy w przedmiotowej sprawie interes prawny przysługuje również innym podmiotom, którym należy zapewnić udział w czynnościach postępowania dowodowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony na dzień orzekania brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organu I instancji w zakresie merytorycznej treści decyzji. Zachodzi jednak konieczność ponownego ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania, zapewnienia im możliwości wzięcia udziału w toku całego postępowania przed organem I instancji oraz poszanowania przysługujących im z tego tytułu praw, a ponadto uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z uzasadnieniem przedmiotowej decyzji. Dodatkowo PINB ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę powinien do akt nin. sprawy załączyć egzemplarz projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją PINB nr [....] z dnia 27 stycznia 2014 r., znak: [....] , celem weryfikacji stanu zagospodarowania południowej części działki, wynikającego z warunków tej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła strona skarżąca - [....] Sp. z o.o. sp. k, zarzucając w niej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyznaniu M.K. przymiotu strony postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy M.K. nie posiada interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym albowiem prowadzenie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu skarżącego jest nieprawidłowe, gdyż w rzeczywistości skarżący wykonał jedynie utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej a czynność taka nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie może być przedmiotem decyzji o rozbiórce obiektu, a ponadto działka M.K. leży poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, co skutkuje tym, że nie posiada ona interesu prawnego a co za tym idzie również przymiotu strony;

art. 7 k.p.a., 77 § l k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez wnioskowanie przez organ o wykonaniu od strony południowej przez inwestora bez uprzedniego pozwolenia miejsc postojowych dla potrzeb użytkowych galerii - wyłącznie na podstawie faktu postoju samochodów na terenie działki nr [....] obręb [....] w W. przy jednoczesnym braku jakichkolwiek innych dowodów przemawiających za tym, że jest to parking samochodów dostawczych dla galerii a także poprzez przyjęcie, że na parkingu znajduje się od 4 do 12 pojazdów jednocześnie podczas gdy wykonane utwardzenie wbrew ustaleniom poczynionym przez organ nie służy do postoju samochodów i zaopatrzenia galerii i ma jedynie na celu usprawnienie procesu budowy;

art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy organ ustala okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz potrzebne dowody a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tymczasem w ocenie strony skarżącej postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ budzi wiele zastrzeżeń, a przede wszystkim sprowadza się do błędnych konkluzji skutkujących prowadzeniem względem skarżącego postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu, który w rzeczywistości jest utwardzeniem powierzchni gruntu na działce budowlanej i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i zarazem nie może być w stosunku do takiego obiektu wydana decyzja nakazująca rozbiórkę;

- art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dostatecznie przesłanek jakie stały za rozstrzygnięciem sprawy, albowiem:

ustalenia organu sprowadzają się li tylko do stwierdzenia, iż przedmiotowe utwardzenie terenu zostało wykonane samowolnie oraz że przeznaczenie tego terenu i sposobu jego użytkowania sprowadza się do utworzenia miejsc postojowych. Organ natomiast nie podjął próby wyjaśnienia faktycznego przeznaczenia terenu i nie przeprowadził w tym celu odpowiedniej kontroli - dopiero takie ustalenia pozwoliłyby na prawidłową i rzetelną ocenę sposobu użytkowania tego terenu;

brak powołania przez organ podstawy prawnej interesu prawnego M.K. umożliwiającego przyznanie przymiotu strony postępowania administracyjnego a także wskazania konkretnego sposobu negatywnego oddziaływania na jej nieruchomość, oraz wskazania sposobu w jaki M.K. zostaje pozbawiona uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa

własności nieruchomości;

art. 105 § i k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez stronę skarżącą są w rzeczywistości utwardzeniem powierzchni gruntu na działce budowlanej i nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej odnośnie takich prac nie może być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę a więc brak jest przedmiotu postępowania;

art. 124 § 2 k.p.a. polegające na niewyczerpującym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, która powinna takowe zawierać, jeżeli służy na nią zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Uzasadnienie powinno m. in. wyjaśniać zastosowaną normę prawną. Analiza treści wydanej w sprawie decyzji wskazuje, że wymogów tych nie dochowano, ponieważ organ nie zajął się w sposób należy oceną posiadania przez M.K. statusu strony ograniczając się jedynie do lakonicznego uzasadnienia tej kwestii;

Nadto w skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane poprzez ich nie zastosowanie i przyjęcie, że pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych podczas gdy pozwolenie na takie roboty nie jest wymagane.

Strona skarżąca ponadto wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyciągu z Dziennika Budowy nr [....] wydanego dnia 28 września 2015 roku zawierającego opis przebiegu robót budowlanych w okresie od 29 września 2015 roku do 21 października 2015 roku - na okoliczność faktu, iż utwardzenie terenu miało i nadal ma na celu wyłącznie zabezpieczenie budowy, a także ma charakter tymczasowy.

Strona skarżąca na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i umorzenie toczącego się postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W ocenie strony skarżącej ustalenia organu sprowadzają się li tylko do stwierdzenia, iż przedmiotowe utwardzenie terenu zostało wykonane samowolnie oraz że przeznaczenie tego terenu i sposobu jego użytkowania sprowadza się do utworzenia miejsc postojowych. Organ natomiast nie podjął nawet próby wyjaśnienia faktycznego przeznaczenia terenu i nie przeprowadził w tym celu odpowiedniej kontroli. Dopiero takie ustalenia pozwoliłyby na prawidłową i rzetelną ocenę sposobu użytkowania tego terenu. Organ nie wskazał także podstawy prawnej posiadania interesu prawnego przez M.K. , który umożliwiałby przyznanie jej przymiotu strony postępowania administracyjnego.

Strona skarżąca podkreśliła nadto, iż zgodnie z art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Skoro zatem nie jest wymagane pozwolenie na budowę, tym bardziej nie może w tym zakresie zostać wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ilekroć w ustawie jest mowa o działce budowlanej należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a sąd uprawiony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, podniesione przez skarżącego zarzuty należy uznać za niezasadne, a zaskarżone decyzje za zgodne z prawem.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a decyzję kasacyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przesłanką zastosowania tego wyjątkowego, nie merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia było nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle przywołanego wyżej przepisu, przesłanką do wydania takiej decyzji jest wydanie przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Jednocześnie, zakres sprawy jaki w wyniku tego konieczny jest do wyjaśnienia, powinien istotnie wpływać na finalne rozstrzygnięcie. Dodatkowo, ustawodawca nałożył na organ odwoławczy obowiązek wskazania organowi, któremu przekazuje sprawę, okoliczności, które ów organ powinien wziąć pod uwagę podczas rozpatrywania sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. pojawia się w sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił całości sprawy bądź istotnych jej okoliczności. W takim wypadku, organ II instancji zmuszony byłby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie w istotny sposób wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy. W efekcie, sprawa w podlegałaby merytorycznemu wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu tylko w jednej instancji, co odbierałoby stronom możliwości zakwestionowania postępowania wyjaśniającego i jego wyników w drodze odwołania (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1280/15, LEX nr 2067894 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2016 r. I SA/Gl 948/15, LEX nr 2046131).

Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca umożliwił organowi odwoławczemu przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w przypadkach niewłaściwego bądź niekompletnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Jest to istotne zwłaszcza ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., a mającą gwarantować stronom możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy w całym zakresie, na obu szczeblach postępowania.

MWIMB uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji, naruszone zostały reguły postępowania wyjaśniającego poprzez nieprzeprowadzenie, kluczowego dla sprawy, dowodu z oględzin oraz sprzeczne z zasadami podjęcie decyzji m.in. na podstawie czynności kontrolnych, przeprowadzonych przez tenże organ jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy słusznie w tym miejscu stwierdził, że takie działanie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu, jak i zwartą w art. 79 k.p.a. zasadą udziału stron w postępowaniu dowodowym. Opierając swoją decyzję na postępowaniu kontrolnym, przeprowadzonym przed wszczęciem postępowania, PINB w szczególności, uniemożliwił stronom skorzystanie z praw przysługującym im na podstawie § 2 powyższego przepisu, bowiem pozbawione zostały one możliwości, zarówno czynnego jak i biernego, udziału w przeprowadzaniu dowodu. Według orzecznictwa, dyspozycja z art. 79 § 2 k.p.a. dotycząca możliwości brania udziału przez stronę w przeprowadzaniu dowodu, zadawania pytań świadkom oraz biegłym jak i składania wyjaśnień jest procesową gwarancją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1254/12, LEX nr 1303038). Ponadto, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w oględzinach stanowi okoliczność dyskwalifikującą tę czynność jako dowód w sprawie, ponadto jako, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. naruszenie zasady czynnego udziału stron w decydujących dla sprawy czynnościach stanowi przesłankę wznowienia postępowania, powyższą okoliczność uznać należy za istotne naruszenie przepisów postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 268/13, LEX nr 1465400). Należy dodatkowo stwierdzić, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. mogące uzasadniać odstąpienie od powyższej zasady, gdyż nie zaszło ani zagrożenie zdrowia lub życia ludzkiego, ani groźba niepowetowanej szkody materialnej, która usprawiedliwiałaby odejście od tej zasady ogólniej postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazując zatem powyższe uchybienie jako przesłankę do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. postąpił właściwie, bowiem doszło w tym miejscu do istotnego naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji.

MWINB uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadnił ponadto nieprawidłowym ustaleniem przez PINB stron biorących udział w postępowaniu. Art. 28 k.p.a. wskazuje, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (...)", zatem kluczową przesłanką do ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego jest ustalenie podmiotów legitymujących się interesem prawnym w danej sprawie administracyjnej.

Interes prawny, jest to interes, który opiera się na prawie i jest przez nie chroniony, musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, obiektywnie stwierdzalny, oraz aktualny, ponadto o fakcie bycia bycie stroną nie decyduje jedynie wola danego podmiotu, ani hipotetyczne naruszenie interesu faktycznego na który się powołuje (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 226/14, LEX nr 1490719). Istotną kwestią jest również źródło interesu prawnego. Orzecznictwo wskazuje, że jeżeli wydana decyzja dotyczy jednego podmiotu, a przy tym oddziałuje na prawa i obowiązki innego podmiotu, to postępowanie w sposób pośredni dotyczy interesu prawnego tego innego podmiotu, a przy tym art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie dotyczyło interesu prawnego w sposób bezpośredni. Co więcej, podstawa materialna interesu prawnego może wykraczać poza prawo administracyjne, a w szczególności może dotyczyć prawa rzeczowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1350/13, LEX nr 1472201). Wedle orzecznictwa należy zatem uznać, że jeżeli z prawa własności określonego w art. 140 Kodeksu Cywilnego wywodzić należy interes prawny właściciela nieruchomości, kształtujący prawo do bycia stroną postępowania dotyczącego nieruchomości sąsiedniej, o ile decyzja kształtująca stosunki na tejże nieruchomości, może mieć wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 597/12, LEX nr 1249234). W niniejszej sprawie uznać należy, biorąc pod uwagę powyższe orzeczenia, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem sprawy mogą wywodzić swój pośredni interes prawny z faktu, iż sposób korzystania z tej części nieruchomości oddziałuje na sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności. Organ odwoławczy zatem słusznie włączył M.K. do postępowania jako stronę oraz słusznie wskazał, że organ I instancji, rozpatrując sprawę ponowie, powinien raz jeszcze zbadać zakres stron biorących udział w postępowaniu. Organ I instancji uznał za stronę jedynie inwestora i zarazem właściciela działki nr ewid. [....] obr. [....] , nie uwzględniając faktu, iż przedmiot sprawy może oddziaływać na prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. Chybiony jest również zarzut postawiony przez skarżącego, że M.K. jest poza zasięgiem oddziaływania obiektu budowlanego. Sposób użytkowania tej części nieruchomości poprzez utwardzenie nawierzchni i utworzenie miejsc postojowych wpływa w sposób pośredni na wykonywanie prawa własności przez właścicieli działek sąsiadujących z nieruchomością nr ewid. [....] obr. [....] .

Mimo, iż należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił i uzasadnił wystąpienie okoliczności pozwalających mu zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tak negatywnie należy ocenić fakt wypowiedzenia się przez organ o merytorycznych aspektach rozstrzygnięcia organu I instancji w sytuacji, gdy wydaje decyzję uchylającą i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania. Przepis ten bowiem stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji, a tego rodzaju decyzja kasacyjna wydawana być powinna wyjątkowo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1382/13, LEX nr 1531247). Uchybienie to nie ma jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, zaś organ I instancji winien powyższe stwierdzeń traktować jako jednie wskazanie co do dalszego kierunku prowadzenia postępowania.

Stwierdzić zatem należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego uchylające decyzje I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, miało swoje uzasadnienie. Organ II instancji, wydając zaś decyzję kasacyjną, spełnił wymóg nałożony przez ustawodawcę i orzecznictwo odpowiedniego, szczególnego uzasadnienia tego rodzaju rozstrzygnięcia, a zauważone przez organ braki w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym, istotnie wpływają na finalne rozstrzygnięcie.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji szereg naruszeń obowiązujących przepisów. Niemniej, jak zostało wykazane wyżej, kontroli sądowej podlega decyzja kasacyjna organu odwoławczego, która nie rozstrzyga o merytorycznych kwestiach sprawy będącej przedmiotem postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nakreślił w orzecznictwie, jaka jest rola Sądu Administracyjnego kontrolującego tego rodzaju rozstrzygnięcie organu, mianowicie Sąd nie jest władny, w takim wypadku, ustosunkowywać się do meritum sprawy, gdyż istotą tego decyzji kasacyjnej jest przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego, merytorycznego jej rozpatrzenia. Istotą kontroli Sądu jest w tym wypadku analiza powodów, które sprawiły, że organ odwoławczy zdecydował się wydać decyzję w tym trybie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13, LEX nr 1592135). Zatem podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia norm materialnych zawartych w art. 29 i art. 30 prawa budowlanego, pozostają w tej sytuacji poza kontrolą Sądu.

Odnosząc się zatem do zarzutów skargi w zakresie naruszenia norm postępowania , a w szczególności art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. jak i art. 8 k.p.a. oraz 11 k.p.a. wypada stwierdzić, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną podziela zarzuty skarżącego w kwestii przeprowadzenia niedostatecznego postępowania dowodowego przez organ I instancji. Jakkolwiek, to organ ponownie rozpatrujący sprawę będzie przeprowadzał postępowanie wyjaśniające i uzupełniał je w istotnym dla rozstrzygnięcia zakresie, to merytoryczna weryfikacja poprawności rozstrzygnięcia będzie ponownie możliwa w ewentualnym postępowaniu w II instancji.

Skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W orzecznictwie uważa się sprawę za bezprzedmiotową w rozumieniu tego przepisu w sytuacji, gdy brak jest materialnoprawnych podstaw do ingerencji władczej organu administracyjnego w formie decyzji (zob. wyroki: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 sygn. akt I SA/Wa 2903/14, LEX nr 1649445 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 881/14, LEX nr 1733871). W przedmiotowej sprawie, nie można uznać, że nie występują podstawy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wręcz przeciwnie wszczęcie z urzędu, dotychczasowy przebieg postępowania i stanowisko prezentowane przez skarżącego wskazują na konieczność wydania decyzji merytorycznej przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności kwestii posiadania przez M.K. prawa strony. W ocenie Sądu wyjaśnienie faktyczne i prawne decyzji kasacyjnej było dostatecznie wyczerpujące, wykazywało bowiem jakie istotne naruszenia postępowania wyjaśniającego w I instancji skłoniły organ do wydania decyzji tego typu, co jest kluczowe przy rozstrzyganiu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Jednym z istotnych uchybień organu I instancji było zbyt wąskie określenie kręgu stron postępowania, a tego uchybienia organ II instancji naprawić nie może. Natomiast Organ odwoławczy przyznając M.K. przymiot uczestnika niniejszego postępowania w sposób właściwy i wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko. Przedstawioną argumentację w tej kwestii w całości podziela Sąd w składzie orzekającym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako bezzasadną i orzekł jak w sentencji biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.