Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 572/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.44
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 133 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 2 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.-P. T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 roku sygn. akt VII SA/Wa 1684/11 w sprawie ze skargi H.-P. T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H.-P. T. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1684/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.-P. T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...], po wznowieniu na wniosek H.-P. T. K., postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją organu z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Pomorskiego WINB z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...] i na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 z późn. zm.), nakazującą H. P. T. K. rozbiórkę budynku parterowego o konstrukcji murowanej o wymiarach 9.34 x 6.18 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w Gdyni przy ul. [...] nr [...], odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...] marca 2010 r. strony miały zapewnione prawo do brania czynnego udziału w postępowaniu. Ww. decyzja organu została wysłana do H.- P. T. K., jednakże nie została podjęta w terminie. Na skutek prawidłowego podwójnego awizowania przesyłki organ uznał przesyłkę za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. tj. uznał ją za doręczoną z upływem czternastu dni jej przechowywania w placówce pocztowej. Z tego względu, zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w ocenie organu jest nieuzasadniony.

Po rozpatrzeniu wniosku H.-P. T. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumenty, nie dają podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja z dnia 31 marca 2010 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołuje się strona skarżąca.

Organ ponownie wskazał, że decyzja została wysłana do H.-P. T. K. na adres w Gdyni ul. [...] nr [...], jednakże nie została podjęta w terminie. Z tego względu, stosownie do treści art. 44 k.p.a. organ uznał, że została ona doręczona z upływem czternastu dni jej przechowywania w placówce pocztowej. Zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, gdyż skarżący nie zdołał obalić domniemania dokonania doręczenia zastępczego, jak również jego interwencja w Urzędzie Pocztowym nie wykazała jednoznacznie nieprawidłowości w tym zakresie.

Odnosząc się do kwestii braku posiadania skrzynki oddawczej w budynku zlokalizowanym na działce w Gdyni przy ul. [...] nr [...], organ wskazał, że twierdzenie skarżącego o nieposiadaniu skrzynki pocztowej w kwietniu 2010 r., samo w sobie nie stanowi przesłanki uznania doręczenia zastępczego za nieskuteczne. Organ podniósł, że także argument, dotyczący pominięcia pełnomocnika wnioskodawcy, należy uznać za niezasadny. Z treści udzielonego pełnomocnictwa nie wynikało umocowanie do reprezentowana skarżącego w całym zakresie postępowania administracyjnego. Do akt sprawy, na zasadzie art. 33 § 3 k.p.a. nie było natomiast dołączone inne pełnomocnictwo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. P. T. K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji, tj.:

- art. 44 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie obalił domniemania dokonania doręczenia zastępczego przesyłki kierowanej do niego, podczas gdy w powyższym stanie faktycznym nie jest wiadomo, pod jakim adresem listonosz pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej,

- art. 75 k.p.a poprzez, jego pominięcie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z urzędu w postaci przesłuchania świadka R. W. (listonosza), na okoliczność ustalenia na jaki adres doręczył przesyłkę kierowaną do niego w dniu 9 kwietnia 2010 r.,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zebrania pełnego materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego, w tym ustalenia czy listonosz Urzędu Pocztowego Gdynia [...] pozostawił tzw. awizo pod adresem w Gdyni ul. [...], czy pod adresem w Gdyni ul. [...] pomimo, że sam listonosz nie jest pewny miejsca pozostawienia zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego decyzji z dnia [...] marca 2010 r. wynika, że przesyłka została awizowana po raz pierwszy w dniu 9 kwietnia 2010 r., natomiast jej awizacja powtórna nastąpiła w dniu 19 kwietnia 2010 r. Następnie wskutek nie podjęcia przesyłki przez adresata nastąpił jej zwrot do nadawcy w dniu 27 kwietnia 2010 r. Wobec prawidłowej dwukrotnej awizacji i nie podjęcia przesyłki w terminie przez skarżącego słusznie organ, stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a., uznał doręczenie decyzji za dokonane z upływem czternastu dni jej przechowywania w placówce pocztowej. Jak trafnie podniósł organ także interwencja skarżącego w Urzędzie Pocztowym nie wykazała jednoznacznie nieprawidłowości w tym zakresie. Z informacji uzyskanej przez organ od Urzędu Pocztowego wynika natomiast, że miejscem pozostawienia awizo dla skarżącego była oddawcza skrzynka pocztowa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut skarżącego dotyczący wysłania mu przesyłki na adres w Gdyni ul. [...] podczas, gdy decyzja ostateczna dotyczyła budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w Gdyni przy ul. [...], jest nieuzasadniony i nie mógł wywołać zamierzonego skutku. Z akt sprawy wynika, że w korespondencji, jaką skarżący kierował do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazywał, jako adres ul. [...] w Gdyni. Zauważa zatem, że skarżący nie wskazał adresu inwestycji jako adresu do korespondencji, na który ma być przekazywana korespondencja do niego. Nie zawiadomił także organu o ewentualnej zmianie adresu, jaki wskazywał w dotychczas kierowanych do organu pismach na inny adres do korespondencji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ przesłał skarżącemu kierowaną do niego korespondencję na adres wskazany w pismach, a doręczenie pod dotychczasowym adresem wywołuje skutek prawny. Zauważa, że także pełnomocnik skarżącego, w piśmie z dnia 9 czerwca 2009 r. stanowiącym skargę na decyzję z dnia [...] maja 2009 r. wskazał, jako adres ul. [...] w Gdyni.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego kwestii pominięcia jego pełnomocnika w sprawie Sąd stwierdził, że adwokat A. R. legitymował się pełnomocnictwem szczególnym, które upoważniło wyłącznie do sporządzenia skargi do Sądu, a nie do reprezentowania strony w każdym postępowaniu, w tym postępowaniu administracyjnym. Ustanowienie pełnomocnika jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem strony, w każdym zatem postępowaniu powinna ona wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika i w jakim zakresie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku H.-P. T. K. zaskarżył o w całości i zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na

wynik sprawy, tj. art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a polegający na pozbawieniu skarżącego możliwości obrony swych praw w szczególności poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia pojawiających się w sprawie wątpliwości na korzyść strony;

- art. 133 § 1 P.p.s.a 134 § 1 P.p.s.a polegający na nie uwzględnieniu przez Sąd

pierwszej instancji dowodów w postaci pisemnych oświadczeń pracownika poczty i małżonki skarżącego, które to dowody uprawdopodobniają okoliczność, że nie

nastąpiło prawidłowe doręczenie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji

nie wzięciu pod uwagę okoliczności, że w sprawie istnieją wątpliwości, które

winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść skarżącego, a także nie

odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do

wszystkich zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Głównego Inspektora

Nadzoru Budowlanego.

- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 44 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze decyzji i w konsekwencji uznanie, że decyzja administracyjna, kierowana na adres [...], została prawidłowo doręczona, podczas gdy zawiadomienie o przesyłce nie zostało pozostawione przez pracownika poczty w drzwiach (furtce) posesji, co czyni nieskutecznym doręczenie decyzji administracyjnej podczas, gdy prawidłowe doręczenie stanowi podstawowy warunek przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie, w trybie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tylko tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny i legalności zaskarżonego aktu. Tymczasem pominięte przez Sąd I instancji dowody i wnioski mają tak istotne znaczenie dla rozstrzyganej sprawy, gdyż bez ich rozpoznania niemożliwym jest prawidłowe wyrokowanie. Zawnioskowane dowody poddają wątpliwość prawidłowość zastępczego doręczenia.

Zarzuca ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 75 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z urzędu w postaci przesłuchania świadka R. W. (listonosza) na okoliczność ustalenia, na jaki adres doręczył przesyłkę kierowaną do strony.

W dniu 25 czerwca 2013 r. wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego uzupełniające uzasadnienie skargi kasacyjnej. Przytoczono w nim nowe (uzupełniające) uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Podniesiono, że nieuwzględnienie, pominiętej przez WSA, części materiału dowodowego, doprowadziło do naruszenia art. 44 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji wobec spełnienia przesłanek z art. 44 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że uwzględnienie pominiętej części materiału dowodowego prowadziłoby do stwierdzenia, że przesłanki doręczenia zastępczego nie zostały spełnione

Zdaniem pełnomocnika skarżącego WSA naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie istotnej części materiału dowodowego. Istotną część materiału dowodowego stanowią w szczególności oświadczenia świadka R. W. (listonosza), który stwierdza, że prawdopodobnym jest, iż awizo decyzji, pomimo prawidłowego zaadresowania przesyłki, doręczył na niewłaściwy adres. Adresem tym z dużym prawdopodobieństwem był poprzedni adres zamieszkania Skarżącego (ul. [...] w Gdyni).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Na wstępie podnieść trzeba, że przepis art. 183 P.p.s.a. określa zakres związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia. Nie formułuje natomiast podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż te zostały wskazane w przepisie art. 174 P.p.s.a.

W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.), nie ulega wątpliwości, że skuteczność takiego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy bowiem sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną, wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na zakreślone granice i charakter postępowania kasacyjnego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego, co ma gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie merytorycznym i formalnym.

Odnosząc się do wskazanych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, trzeba stwierdzić wadliwe ich sformułowanie. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten Sąd przepisów P.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 762/09, [w:] CBOSA). Jeżeli zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 354/09, [w:] CBOSA). Jednocześnie jednak taki sposób ich prezentacji ogranicza w istotnym stopniu skuteczność zarzutu kasacyjnego z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez sąd pierwszej instancji.

W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być zasadniczo potraktowany, jako zarzut braku właściwej kontroli, przez Sąd pierwszej instancji, ustaleń poczynionych przez organ.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi wykazał bowiem, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem wskazanych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowo-skutkowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zwłaszcza w uzasadnieniu pisma procesowego z dnia 25 czerwca 2013 r., stanowiącego uzupełnienie zarzutów skargi, skarżący przeprowadził skuteczną argumentację idącą w kierunku uprawdopodobnienia powyższego związku przyczynowego.

Skarżący kasacyjnie, wskazując na naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a., próbuje podważyć dokonaną w sprawie ocenę materiału dowodowego, co w świetle poczynionych wyżej uwag, może odnieść zamierzony skutek.

Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Z przepisu tego wynika nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w materiale aktowym (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09 - Lex nr 746707). Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II FK 324/11 (LEX nr 1081382), naruszenie, określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a., zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w szczególności, jeżeli polega ono na pominięciu istotnej części tych akt. W piśmiennictwie przyjęto, że przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń, oznacza naruszenie obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexPolonica).

Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, pominął istotną część materiału aktowego wskazującą na okoliczności wyłączające domniemanie skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę budynku przy ul. [...] w Gdyni.

Istotną część akt sprawy stanowią bowiem oświadczenia świadka R. W. (listonosza), z których wynika, że prawdopodobnym jest, że awizo decyzji, pomimo prawidłowego zaadresowania przesyłki, doręczył na niewłaściwy adres. Adresem tym z dużym prawdopodobieństwem był poprzedni adres zamieszkania skarżącego (ul. [...] w Gdyni). Okoliczność tą uprawdopodabniają oświadczenia świadka, z których wynika, że pod właściwym adresem (ul. [...]), w dniu pozostawienia awizo, nie było skrzynki pocztowej. Zgodnie natomiast z adnotacją listonosza, awizo zostało pozostawione "w skrzynce pocztowej". Co istotne, skrzynka pocztowa znajdowała się natomiast pod adresem poprzedniego miejsca zamieszkania skarżącego.

Powyższe rozważania czynią także zasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04,[w:] CBOIS).

Zakresem rozpoznania sądu stają się, więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte.

Argumentacja skargi kasacyjnej, odnosząca się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego, która miałyby poprzeć stawianą tezę o wadliwej analizie materiału dowodowego, czyni podniesiony zarzut prawnie skutecznym - mającym znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Zawnioskowane dowody mogą bowiem poddawać w wątpliwość prawidłowość zastępczego doręczenia ostatecznej decyzji.

Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, a w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepis art. 44 k.p.a. ustanawia natomiast możliwość dokonania tzw. doręczenia zastępczego, w razie gdy doręczenie w żaden ze sposobów wskazanych powyżej nie jest możliwe. W takiej sytuacji, pismo pozostawia się przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta).

Przesłanką skuteczności doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Powyższy przepis ustanawia, wiążącą doręczającego, kolejność miejsc, w których należy umieścić zawiadomienie. Oznacza to, że podmiot doręczający powinien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a gdy umieszczenie zawiadomienia w ten sposób nie jest możliwe, to w drzwiach mieszkania adresata, albo w drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje obowiązki zawodowe (pracuje), lub w miejscu widocznym na tej nieruchomości, np. na bramie (por. A. Wróbel [w:], M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.44 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX nr 149246).

Dopiero po spełnieniu wszystkich powyższych warunków, na mocy art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uznaje się za dokonane z upływem czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Normy zawarte w postanowieniach art. 44 k.p.a. należy bowiem odczytywać w sposób całościowy. Warunkiem uznania pisma za doręczone, w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., jest spełnienie wszystkich wymogów płynących z powołanego przepisu.

Musi też istnieć pewność, co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru powinno być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., II GSK 794/10, LEX nr 1068869).

Organ prowadzący postępowanie powinien dysponować, niebudzącymi wątpliwości, dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że prima facie analiza stanu faktycznego sprawy nie pozwala uznać, że spełniono wszystkie przesłanki z art. 44 k.p.a. Trudno bowiem mówić o pewności, co do spełnienia przesłanki właściwego zawiadomienia poprzez pozostawienie pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub w drzwiach jego mieszkania, skoro sam listonosz twierdzi, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że pomimo właściwego zaadresowania przesyłki, awizo pozostawił pod innym adresem. Trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z adnotacją listonosza, awizo zostało pozostawione w skrzynce pocztowej. Jak wynika z akt sprawy, w chwili pozostawienia zawiadomienia pod właściwym adresem skarżącego, brak było skrzynki pocztowej. Skoro nie było skrzynki pocztowej to listonosz, zgodnie z normatywną sekwencją miejsc pozostawiania awizo, powinien był informację pozostawić w drzwiach mieszkania adresata przy ul. [...]. Niepozostawienie awizo w drzwiach (bramie) domu stanowiło zatem odstąpienie od szczegółowych regulacji art. 44 k.p.a.

Zaznaczyć trzeba, że obalenie domniemania doręczenia, tj. stwierdzenie braku doręczenia, który to brak spowodował, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zasługuje przy tym na aprobatę stanowisko wyrażone w piśmiennictwie i judykaturze, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym (por. E. Cisowska- Sakrajda, Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym w obrocie zagranicznym, "Administracja" 2010 r., nr 3, s. 3; postanowienie NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. II GSK 1761/11, [w:] CBOSA).

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Sąd pierwszej instancji winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swej ocenie powyższe wskazania i oceny. Powinien raz jeszcze ocenić okoliczności faktyczne sprawy i rozważyć, czy nie zaistniały przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Rozprawę administracyjną przeprowadza się, zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a., gdy "zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin". W materiale aktowym przedmiotowej sprawy, znajdują się oświadczenia stron i świadków, które wymagają dodatkowych wyjaśnień (weryfikacji), aby w sposób nie budzący wątpliwości ustalić okoliczności związane z zastępczym doręczeniem skarżącemu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nakazującej rozbiórkę budynku przy ul. [...] w Gdyni.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.