Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1725/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 UST 1 I 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 18 lutego 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr/ Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 72/13 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. sygn. II SA/Bd 72/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.W. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (K-PWINB) w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) Powiatu Grodzkiego w Toruniu nakazał inwestorowi J. W., w trybie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz.U 2010r.243, j.t) dalej powoływanej jako Prawo budowlane, doprowadzenie nadbudowy - schowka do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, który przewidywał usytuowanie w tym miejscu schowka na narzędzia, poprzez rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części schowka o wym. 2 x 2,3 m, wys. 3 m, na tarasie dachowym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w T., przynależnym do mieszkania nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lipca 2010 r. stwierdzono, że na ww. tarasie rozbudowano istniejące pomieszczenie, którego wymiary, zgodnie z projektem budowlanym wynosiły ok. 1 x 1 m, uzyskując w ten sposób kuchnię letnią, sanitariat oraz saunę. Obiekt wykonano na konstrukcji stalowej z płytami OSB, wypełnionymi wełną, z dachem konstrukcji drewnianej oraz wyposażono w instalacje: elektryczną i wodno-kanalizacyjną. Od strony południowo-zachodniej wstawiono przeszklone drzwi przesuwane. Wymiary dobudowanej części to: szer. 2 m, dł. 2,30 m i wys. ok. 3 m. Rozbudowy dokonano w 2009 r., a inwestor nie uzyskał na ww. roboty budowlane wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, zatwierdzonego Uchwałą nr 1159/06 Rady Miasta Torunia z dnia 12 października 2006 r., obowiązuje przeznaczenie pod zabudowę usługową oraz mieszkaniową wielorodzinną. Ponadto inwestor nie wykonał postanowienia z dnia 17 września 2010 r., którym organ orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia organowi wymaganych dokumentów.

W odwołaniu inwestor podniósł, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, prawem budowlanym i pozwoleniem na budowę rozbudowany obiekt jest obiektem małej architektury na jego tarasie.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. K-PWINB w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego enumeratywnie wymieniono w ust. 1 "budowy", a w ust. 2 "wykonywanie robót budowlanych", których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, a wśród tych wyjątków nie wymieniono budowy albo robót budowlanych odnoszących się do rozbudowy obiektu o pomieszczenie, które byłoby zwolnione z wymogu uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Organ stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Obiekt nie jest również altaną. W ocenie organu bezsporne jest, że rozbudowa schowka na narzędzia została wykonana przez inwestora w 2009 r. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego był zobowiązany wszcząć postępowanie administracyjne i prowadzić je w oparciu o zasady określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem art. 49 tej ustawy. Organ pierwszej instancji określił zatem, jakie wymagania są niezbędne do legalizacji rozbudowy - nadbudowy schowka na tarasie budynku mieszkalnego, jednakże inwestor nie spełnił w wyznaczonym przez organ terminie określonych obowiązków. Brak ich wykonania oznaczał zaś, że kontynuowanie procedury legalizacyjnej nie jest możliwe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, J. W. podniósł m.in., że obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie kwalifikacji spornych robót budowlanych, a więc ustalenie, jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane z uwzględnieniem definicji zawartych w art. 3 pkt 4 i 6 ustawy Prawo budowlane, oraz wskazanie czy wymagały one zgłoszenia czy pozwolenia na budowę i ustalenie, czy inwestor te wymogi spełnił. W ocenie skarżącego, postępowanie takie pozwoliłoby na ocenę, czy dokonano samowoli budowlanej i umożliwiłoby wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Dalej skarżący zarzucił, że organ nie zbadał, czy w następstwie robót budowlanych doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budowlanych obiektu różniących "przebudowę" od robót budowlanych uznawanych za "budowę", czy np. jako "nadbudowę" - gdyż nie zmienia się wysokość dachu obiektu. Zdaniem skarżącego nie zbadano, czy w następstwie wykonanych robót budowlanych doszło do samowoli budowlanej, czy roboty te wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia oraz jaki tryb legalizacji należałoby zastosować. Ponadto, zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie prowadząc oględzin "schowka" naruszył prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu uznając okoliczności faktyczne za udowodnione, co jest sprzeczne z art. 10 i art. 81 k.p.a. Poza tym z rozważań organu nie wynika czy "schowek" jest częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego, czy jest obiektem wolnostojącym na terenie tarasu dachowego tego budynku. Dalej wskazano, że skoro "schowek" znajduje się na terenie tarasu rekreacyjnego, to służy on także rekreacji codziennej i utrzymaniu na tarasie porządku, wobec czego, zgodnie z art. 3 pkt 4c, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust.1 pkt 22, art.30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obiekt ten nie wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Skarżący wyjaśnił, że w odwołaniu wniósł o uznanie "schowka" za obiekt małej architektury, albo za altanę, na co zgodził się Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej w piśmie z dnia 6 września 2012 r. Zdaniem skarżącego organ II instancji błędnie ustalił, że to skarżący dokonał rozbudowy schowka w 2009 r., w sytuacji gdy jest on właścicielem lokalu w budynku wielorodzinnym dopiero od 1 lipca 2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Oddając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wykonany zakres robót budowlanych odpowiada definicji budowy, przez którą należy rozumieć również nadbudowę, jak i rozbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). W ramach wykonanych robót skarżący wykonał kuchnię, sanitariat oraz saunę, przez co spowodował zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, jakim był schowek. Ponadto zmienił takie parametry istniejącego schowka, jak: powierzchnia zabudowy, długość, szerokość, co świadczy ewidentnie o rozbudowie istniejącego obiektu, jakim był schowek. Dlatego zakresu wykonanych robót nie można potraktować, jako przebudowy (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). W ocenie Sądu zmiana takich parametrów jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość pozbawia możliwości potraktowania spornego obiektu, jako przebudowy. Nie ma znaczenia do klasyfikacji robót, że nie uległa zmianie wysokość rozbudowanego samowolnie obiektu w stosunku do wcześniej istniejącego schowka.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej kwalifikacji samowolnie wzniesionego obiektu, jako rozbudowy schowka, przez co skarżący zwiększył powierzchnię istniejącego mieszkania. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Powstały zatem obiekt stanowi w terminologii budowlanej zgodnie z § 3 pkt 11 ww. rozporządzenia pomieszczenie pomocnicze, przez które należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się w obrębie mieszkania lub lokalu użytkowego służące do celów komunikacji wewnętrznej, higieniczno-sanitarnych, przygotowywania posiłków, z wyjątkiem kuchni zakładów żywienia zbiorowego, a także do przechowywania ubrań, przedmiotów oraz żywności. W tym kontekście Sąd przywołał poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi wykonanie zabudowy tarasu jest rozbudową budynku mieszkalnego.

Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje rozstrzygnięcie, czy wzniesiony obiekt na terenie tarasu dachowego jest budynkiem wolnostojącym, oraz czy jego powierzchnia jest mniejsza niż 25 m². W ocenie Sądu nie jest to obiekt małej architektury, ani też altana podlegająca instytucji zgłoszenia. Powyższemu obiektowi nie nadaje bowiem charakteru jego przeszklenie, lecz funkcja, jaką on pełni- kuchni, sanitariatu oraz sauny.

Zdaniem Sądu, dokumentacja fotograficzna w zupełności odzwierciedla charakter obiektu oraz to, że jest on zespolony z budynkiem mieszkalnym. Argumenty skarżącego, że jest to obiekt wolnostojący, czy też altana, albo obiekt małej architektury nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Skarżący nie podważył żadnym dokumentem dowodów zgromadzonych przez organ w aktach sprawy. Organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie miał obowiązku przeprowadzania powtórnych oględzin, a badając jeszcze raz sprawę od podstaw wykonane roboty budowlane zakwalifikował, jako rozbudowę obiektu budowlanego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Z punktu widzenia istoty przedmiotowej sprawy, nie ma znaczenia, czy obiekt został, nadbudowany, czy rozbudowany. Zakres robót budowlanych stworzył konieczność wcześniejszego uzyskania przez inwestora na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Ustalenia faktyczne dotyczące rozmiaru i zakresu robót budowlanych oraz inwestora tych robót zostały dokonane na podstawie dowodu z oględzin, przy których skarżący był obecny, podpisał protokół z ich przeprowadzenia. Z protokołu nie wynika, aby skarżący zgłaszał jakiekolwiek zastrzeżenia, co do treści istotnej dla ustaleń w niniejszej sprawie. Z załączonego do skargi aktu notarialnego (umowa ustanowienia i sprzedaży odrębnej własności lokalu mieszkalnego) wynika, że lokal nr [...] pobudowany został w 2008 r. W dniu 2 grudnia 2008r. obiekt uzyskał pozwolenie na użytkowanie. Umowa o sprzedaży został podpisana w dniu 1 lipca 2009r. Powyższe zdarzenia nie podważają zatem ustaleń organu, że samowolnie wzniesiono sporny obiekt w 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarżącemu umożliwiono zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej, lecz z własnej woli z uprawnienia tego nie skorzystał. Z tych przyczyn niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

W skardze kasacyjnej, J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 4, 6 i 7a, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 3 pkt 9 i 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Jednocześnie zarzucił naruszenie art. 3 pkt 4c, art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie.

Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145-151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270.j.t.)-dalej powoływanej jako p.p.s.a. oraz art. 10, art. 80 i art. 81 k.p.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd pierwszej instancji, z naruszeniem art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przesądził, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy schowka, w sytuacji gdy w rzeczywistości dokonano jego przebudowy, a organ I instancji użył pojęcia "nadbudowy". W ocenie skarżącego organy I i II instancji nie ustaliły, jakie prace w obiekcie budowlanym zostały wykonane w kontekście definicji zawartej w art. 3 pkt 4 i 6 Prawa budowlanego. Nie wskazano też, czy wymagały one zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, oraz czy inwestor wymogi te spełnił. Powyższe ustalenia pozwoliłyby na ocenę, czy dokonano samowoli budowlanej i umożliwiłoby wszczęcie właściwego postępowania legalizacyjnego. Skarżący zarzucił brak ustaleń, czy w następstwie robót budowlanych w schowku doszło do zmian charakterystycznych parametrów budowlanych. Dokonanie powyższych ustaleń przez Sąd I instancji stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 145-151 p.p.s.a, ponieważ sąd administracyjny nie może przesądzać istoty sprawy za organ administracji. Twierdzenie Sądu, iż dla klasyfikacji obiektu nie ma znaczenia to, że nie uległa zmianie wysokość rozbudowanego obiektu jest sprzeczne z nakazem zawartym w decyzjach organów obu instancji. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ II instancji zamiast określenia "nadbudowa" zaczął się posługiwać terminem "rozbudowa". Nakazanie rozebrania "nadbudowy schowka" jest niemożliwe, ponieważ nadbudowa nie nastąpiła.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 i 22 Prawa budowlanego, skarżący wskazał na brak ustaleń organu II instancji w kwestii powierzchni użytkowej schowka po dokonaniu jego rozbudowy. Ustalenie, że powierzchnia ta jest mniejsza niż 25 m² oznaczałoby konieczność rozstrzygnięcia, czy realizacja obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Przedmiotowy schowek znajduje się na tarasie rekreacyjnym, a zatem służy codziennej rekreacji i utrzymaniu porządku na tarasie. W konsekwencji stanowi obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4c i art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Skarżący posiada prawo wyłącznego i nieodpłatnego korzystania z ww. tarasu. Jako obiekt małej architektury posadowiony na terenie należącym do właściciela, przedmiotowy schowek nie wymagałby ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Gdyby natomiast uznać go za altanę, nie wymagałby pozwolenia na budowę.

Zdaniem skarżącego przyjęcie przez Sąd I instancji, że ww. schowek stanowi pomieszczenie pomocnicze, stanowi naruszenie § 3 pkt 9 i 11 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie przewidział dodatkowych warunków dotyczących pomieszczeń wewnętrznych (np. altany), a także związanych z tymi pomieszczeniami instalacji wodno-kanalizacyjnych i energetycznych. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ww. ustawy urządzenia budowlane (przyłącza, urządzenia instalacyjne) nie mieszczą się w pojęciu budowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 tej ustawy, a ich wykonanie nie jest budową obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Podjęte przez inwestora w sposób samowolny roboty budowlane stanowią więc inny przypadek robót, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 10, art. 80 i art. 81 k.p.a., skarżący wskazał na brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Ponadto organ ten nie ustalił, kto dokonał rozbudowy (nadbudowy) schowka. Wielorodzinny budynek mieszkalny odebrany był ze schowkiem i przyjęty do użytkowania decyzją PINB w Toruniu z dnia 2 grudnia 2008 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie. Skarżący stał się właścicielem lokalu nr [...] w ww. budynku dopiero od dnia 1 lipca 2009 r. Stwierdzenie, że samowolnie dokonano robót w obiekcie w 2009 roku jest więc zbyt ogólne i nie wskazuje osoby wykonującej przedmiotowe roboty budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K-PWINB w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów wyjaśnił, że rozbudowano znajdującą się na tarasie istniejącą "nadbudówkę" – schowek na narzędzia uzyskując tym samym pomieszczenie: kuchnię letnią i sanitariat. W postanowieniu organu I instancji wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych jest wyraźnie mowa o "rozbudowie" schowka. Wykonany przez inwestora zakres robót odpowiada definicji budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a użyte w decyzji sformułowanie: "doprowadzenie nadbudowy – schowka do stanu zgodnego zatwierdzonym projektem budowlanym" jest precyzyjne; dotyczy części obiektu budowlanego, która została rozbudowana przez inwestora, tj. nadbudówki – schowka.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że wg aktu notarialnego przedmiotowy taras stanowi nieruchomość wspólną, a każdoczesny właściciel lokalu nr [...] ma jedynie prawo wyłącznego i nieodpłatnego korzystania z niego. Skarżący nie może zatem rozporządzać powierzchnią tarasu na cele budowlane. Ponadto przedmiotowy taras może pełnić różne funkcje, nie tylko rekreacyjną, o czym świadczy charakter dokonanej rozbudowy, tj. uzyskanie pomieszczenia kuchni letniej, sanitariatu, sauny wyposażonej w instalację wodno-kanalizacyjną i elektryczna, które nie mieszczą się w definicji obiektu małej architektury i altany. Przedmiotowy taras stanowi część budynku mieszkalnego, co oznacza, że nie jest przedmiotem odrębnej własności, a wykonana rozbudowa nie stanowi budowy obiektu wolno stojącego, lecz rozbudowę już istniejącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący wniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. Zatem w pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty dotyczące przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (por.. wyroki z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120 i z 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 397/07, LEX nr 468936).

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 10, art. 80 i art. 81 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów polegało na braku zawiadomienia skarżącego przez organ drugiej instancji o możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji i nieustaleniu osoby dokonującej przedmiotowej rozbudowy.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (patrz: wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/157). Tymczasem skarżący nie wykazał takich okoliczności, ponieważ w skardze kasacyjnej nie powołał się na żadne inne konkretne czynności, których z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przed wydaniem decyzji ostatecznej nie dokonano. Zatem zarzut ten należy uznać za niemający wpływu na wynik sprawy.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 80 i art. 81 k.p.a., które to naruszenie skarżący, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, upatruje w tym, że organy nie ustaliły kto dokonał rozbudowy schowka. Art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W myśl art.81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Zachowanie wymagań określonych w art. 80 i 81 k.p.a. jest bezwzględnym obowiązkiem organów administracji państwowej. Uchybienie tym przepisom w szczególności, jeżeli przeprowadzone bez udziału strony i kwestionowane przez nią dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy, uznać należy za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy. Takiej sytuacji w niniejszej sprawie jednak nie było. Skarżący kasacyjnie nie zauważa, że uczestniczył w oględzinach spornego obiektu budowlanego w dniu 21 lipca 2010r ,podpisał protokół z tej czynności nie wnosząc żadnych zastrzeżeń, także co do ustalenia, że to on dokonał przedmiotowych robót budowlanych. W tej sytuacji próba podważania tego stanu faktycznego jest nieskuteczna.

Dla porządku, odnosząc się do uwag skarżącego zawartych w uzasadnieniu tego zarzutu przypomnieć należy, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie ulega wątpliwości, że podmiotami zobowiązanymi do wykonania decyzji wydanych w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej będą również, ze względu na zbywalność prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego gruntu, jak i prawa własności posadowionych na nim obiektów, następcy prawni inwestora, właściciela lub zarządcy. Zatem nawet jeśli samowoli budowlanej dopuścił się poprzedni właściciel nieruchomości lub poprzedni inwestor, to jego następcy prawni wchodzą w jego prawa i obowiązki, a zatem zobowiązani są do usunięcia skutków samowoli budowlanej w pełnym jej zakresie (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. II OSK 1721/14 pub.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzut naruszenia art.145 p.p.s.a. jest sformułowany wadliwie i uniemożliwia jego jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny, jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.,), nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Powyższy mankament skargi kasacyjnej odnosi się zatem do ogólnie wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art.145 p.p.s.a., który składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Z tych względów w tej części zarzuty skargi kasacyjnej nie podlegają uwzględnieniu, jako nie spełniające wymogów formalnych przewidzianych w art. 176 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania dokonanej w sprawie kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zrealizowany obiekt, jest obiektem małej architektury lub altaną i dlatego w sprawie powinien mieć zastosowanie art.50 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane. Poza tym podnosił, że w sprawie nie nadbudowano schowka, ponieważ nie doszło do wykonania nowej kondygnacji stąd wykonanie orzeczonej rozbiórki "nadbudowy schowka" jest niemożliwe.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, orzekające w tej sprawie organy nadzoru budowlanego, co słusznie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, trafnie uznały, że w sprawie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego. Świadczy o tym materiał dowodowy sprawy w postaci ustaleń poczynionych w toku oględzin oraz dokumentacja fotograficzna. Wynika z niego, że skarżący rozbudował pomieszczenie (schowka), którego wymiary zgodnie z projektem budowlanym wynosiły ok. 1 x 1 m i uzyskał w ten sposób kuchnię letnią, sanitariat oraz saunę. Rozbudowana część osiągnęła wymiary: szer. 2 m, dł. 2,30 m i wys. ok. 3 m. Powiększono więc powierzchnię zabudowy, długość i wysokość istniejącego wcześniej pomieszczenia schowka, zwiększyła się powierzchnia użytkowa i kubatura obiektu, co pozwala zakwalifikować ten rodzaj robót budowlanych do rozbudowy budynku mieszkalnego. Wprawdzie ustawodawca nie zamieścił w ustawie Prawo budowlane legalnej definicji "rozbudowy", tym niemniej analiza przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy Prawo budowlane, definiujących terminy: "budowa", "roboty budowlane" i "przebudowa" pozwala na stwierdzenie, że taki zakres robót budowlanych, którego skutkiem jest zmiana bryły obiektu budowlanego (w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości, długości, szerokości) wypełnia pojęcie "rozbudowy". Zgodnie z art.3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane przez budowę rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozróżnienie między nadbudową i rozbudową obiektu budowlanego ma zatem z punktu widzenia regulacji Prawa budowlanego znaczenie czysto teoretyczne, ponieważ zarówno rozbudowa jak i nadbudowa jest objęta tymi samymi procedurami co budowa obiektu budowlanego. W konsekwencji rozbudowanie obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę(rozbudowę) i nieskorzystanie przez skarżącego z prawa do legalizacji obiektu doprowadziło do zastosowania w sprawie art.48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane.

Dodatkowo wskazać należy, że organ pierwszej instancji niefortunnie użył w swym rozstrzygnięciu sformułowania nakazującego doprowadzenie "nadbudowy – schowka" do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Analiza akt sprawy – w szczególności postanowienia PINB Powiatu Grodzkiego w Toruniu z dnia [...] września 2010 r., którym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych "w związku z rozbudową istniejącego schowka" oraz decyzji organu I instancji, gdzie w petitum użyto sformułowania: "w związku z rozbudową istniejącej nadbudówki" – prowadzi do wniosku, że organ pod pojęciem "nadbudowy" ("nadbudówki") miał na myśli przedmiotowy schowek, nie zaś nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

Powyższe ustalenia oznaczają, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art.151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Na wynik tej sprawy nie ma wpływu okoliczność, że D. M.W. jest współwłaścicielką w 3/10 częściach lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w T., o czym poinformowała orzekający w tej sprawie Sąd, w piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2015r. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest o zasadę, że stronami tego postępowania są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 p.p.s.a.), a także osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi (art. 33 § 1 p.p.s.a ). Inne osoby, których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania, mogą brać udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania i korzystać z praw strony postępowania, jeżeli zgłoszą swój udział. Dlatego też, jeżeli osoba, której dotyczy wynik postępowania nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym został wydany zaskarżony do sądu akt i nie zgłosiła swojego udziału w postępowaniu sądowym, a tak jest w przypadku D. M.W., nie można przyjąć, iż z tego powodu zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.