Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1442/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

P. S.A. w W. (dalej, jako: skarżący) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej, jako: KKU) z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr KKU-324/20, którą organ – działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2020 r. odmawiającą potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K., nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonych w obrębie K., o numerach działek ew. wskazanych w decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji KKU wskazała, że pismem z 26 maja 2020 r. Prezydent Miasta K. wniósł do Wojewody Opolskiego o stwierdzenie nabycia przez Gminę K. z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej, jako: ustawa) własności nieruchomości Skarbu Państwa, opisanej w sentencji decyzji, wraz z własnością budynków i innych urządzeń posadowionych na ww. gruncie.

Decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. Wojewoda Opolski odmówił potwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K., nieodpłatnie, własności nieruchomości Skarbu Państwa opisanej szczegółowo w sentencji decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż we wniosku z dnia 26 maja 2020 r. Gmina K. podniosła m.in., iż zgodnie z decyzją z 15 stycznia 1999 r. nr G.IV-7242/15/99 Wojewoda Opolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez P. w W. jako dotychczasowego zarządcy tego gruntu, natomiast budynki i urządzenia znajdujące się na ww. gruncie stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa własnością tegoż przedsiębiorstwa. Wskazana decyzja z 15 stycznia 1999 r. została wydana w oparciu o art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej, jako: ugn). Wojewoda Opolski, powołał się na przepis art. 200 ust. 1 ugn, który stanowi o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 ugn było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała zatem o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia.

Podkreślił ponadto, iż decyzja Wojewody Opolskiego z 15 stycznia 1999 r. posiada walor ostateczności, a organ który ją wydał jest nią związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Tym samym, w ocenie Wojewody Opolskiego, należy uznać - wobec faktu, że decyzja Wojewody Opolskiego z 15 stycznia 1999 r. ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd P. w W., a w konsekwencji należy przyjąć, iż Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy, nie wykonywał swoich praw właściciela przez jednostkę organizacyjną, jaką jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy dla miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina K..

Zaskarżoną decyzją KKU uchyliła decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2020 r. stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ I instancji powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wyłączające komunalizację wskazane w art. 11-12 ustawy.

Dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do", stwierdzając rzecz oczywistą, że "należenie" jest kategorią prawną odmienną od stanu faktycznego wyrażanego w pojęciach typu "posiadanie", "władanie", "dysponowanie" - co jest prawnie obojętne dla komunalizacji. Toteż pojęcie "należenie" trzeba rozumieć w kategoriach prawnych, zwłaszcza gdy mienie takie nie "należało" faktycznie do określonych organów samorządowych.

Należenia mienia do danej rady narodowej również można w istocie domniemywać. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Grunty te zatem do wspomnianych organów należały, chociaż nie było to należenie w kategoriach stricte prywatnoprawnych (użytkowanie, posiadanie etc.). Przy tym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183, ze zm.) rady narodowe stopnia podstawowego są właściwe we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych; w razie wątpliwości, czy dla danej sprawy właściwa jest wojewódzka rada narodowa, czy też rada narodowa stopnia podstawowego, domniemywa się właściwość rady narodowej stopnia podstawowego. Jeśli zatem istnieją wątpliwości, których nie da się obiektywnie usunąć, to ww. postanowienie może mieć istotne znaczenie w sprawie.

Innymi słowy sam fakt gospodarowania mieniem stosownie do obowiązujących regulacji przez gminę (radę narodową) świadczy co do zasady o należeniu tego mienia do gminy (rady narodowej).

Z powyższymi regulacjami koresponduje art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Analogiczne regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały również we wcześniejszym stanie prawnym (por. art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, czy też art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Organ podkreślił, że regulacje poprzedzające ww. ustawę gruntową wyróżniały się brakiem uznania umowy o nabyciu nieruchomości za podstawę powstania zarządu.

Stanu powyższego nie zmienił przejściowy art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej (w brzmieniu z dnia 27 maja 1990 r.).

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie odnieść się należy również do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, z późn. zm).

Organ podkreślił nadto, że prawo zarządu P. do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie.

Wojewoda Opolski wskazał, iż w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, z uwagi na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej, gdyż została przekazana w zarząd P. w W., co potwierdza decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 15 stycznia 1999 r. nr G.IV-7242/15/99. Jednocześnie, nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji miarodajnych ustaleń faktycznych.

Analizując treść decyzji Wojewody Opolskiego organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż nie może ona zostać poddana stosownej kontroli instancyjnej również ze względu na fakt, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 K.p.a., który doprecyzowuje co powinno zawierać się w elemencie decyzji jakim jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W zaskarżonej decyzji ten element występuje jedynie formalnie.

Wojewoda przytoczył jedynie przepisy prawa, nie wyjaśniając przy tym podstawy prawnej, nie wytłumaczył powodów zastosowania danego przepisu jako podstawy decyzji oraz nie dokonał jego wykładni. Uzasadnienia faktycznego w ogóle nie można zidentyfikować w przedmiotowej decyzji. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego.

W rezultacie, w ocenie KKU, rozpatrzenie sprawy przez KKU jest niemożliwe i z uwagi na nierozpatrzenie przez organ I instancji w praktyce istoty sprawy na dzień 27 maja 1990 r., co mogłoby łączyć się z zarzutem de facto rozpatrzenia istoty sprawy przez organ odwoławczy w I instancji.

KKU wskazała, że organ I instancji winien podjąć działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych działek, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należały do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.

Jednocześnie organ I instancji zajmie stanowisko, czy zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania komunalizacyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. albowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż skomunalizowanie danego składnika mienia w trybie powyższego przepisu - jeśli spełnione zostały warunki w nim określone - następuje z mocy samego prawa, z dniem wejścia tej ustawy w życie, czyli z dniem 27 maja 1990 r. Dlatego decyzje komunalizacyjne podejmowane w trybie wspomnianego przepisu mają charakter deklaratoryjny i mogą dotyczyć tylko mienia w jego stanie faktycznym i prawnym z dnia 27 maja 1990 r.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziło się P. S.A. w W. i złożyło sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania:

• art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a., to jest przy wydaniu decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które skutkowałoby tym, że nie został wyjaśniony zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, albowiem organ zgromadził pełny materiał dowodowy i dokonał jego oceny, natomiast na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie zostanie przeprowadzone postępowanie dowodowe, a co za tym idzie, organ II instancji władny był na podstawie materiału znajdującego się w aktach sprawy wydać decyzję merytoryczną.

Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dodatkowo skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów (art. 106 § 3 K.p.a.): decyzji Prezydium Rady Narodowej we W. nr 6650 z dnia 15 maja 1957 r. oraz decyzji nr WGGG/8224/PT/KL/2/87/63, na fakt ich treści, istnienia w obrocie prawnym decyzji przekazujących daną nieruchomość w zarząd, mimo braku ich powołania w decyzjach ustalających opłatę roczną z tytułu prawa zarządu.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie jest uzasadniony.

Przepis art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Należy wskazać, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Wynika to z art. 64e P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, stosownie do § 2 wskazanego przepisu, sąd oddala sprzeciw.

Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.

Wobec tego kontrolując wydaną w trybie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Sąd bada, czy zaistniały przesłanki do jego zastosowania, a zatem czy słusznie organ odwoławczy odstąpił od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Sąd jednakże nie jest władny odnosić się do meritum sprawy i przesądzać o kierunku jej załatwienia, bowiem na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza tym samym konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy, organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty, a zatem czy zasadnie odstąpił od ogólnej reguły ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy.

W tej sprawie organ I instancji przyjął za podstawę swojego rozstrzygnięcia fakt, że Wojewoda Opolski decyzją z dnia 15 stycznia 1999 r. nr G.IV-7242/15/99 stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez P. w W. jako dotychczasowego zarządcy tego gruntu, natomiast budynki i urządzenia znajdujące się na ww. gruncie stały się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa własnością tegoż przedsiębiorstwa. Organ podał, że decyzja z 15 stycznia 1999 r. została wydana w oparciu o art. 200 ust. 1 ugn, który stanowi o stwierdzeniu nabycia, z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie. Wojewoda Opolski wskazał, że jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w oparciu o art. 200 ust. 1 ugn było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami. Okoliczność pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. przesądzała zatem o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. W ocenie Wojewody Opolskiego, należało uwzględnić treść decyzji z 15 stycznia 1999 r. tj. fakt, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd P. w W., a w konsekwencji należy przyjąć, iż Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy, nie wykonywał swoich praw właściciela przez jednostkę organizacyjną, jaką jest terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, właściwy dla miejsca położenia przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Sądu rację jednak ma organ odwoławczy, że organ I instancji winien podjąć działania w kierunku rzeczywistej weryfikacji ustaleń co do przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych działek, tj. ustalenia, czy w dniu 27 maja 1990 r. należały do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r.

Tymczasem Wojewoda Opolski powołał jedynie przepisy prawa, a rozstrzygnięcie oparł na okoliczności związanej z wydaniem decyzji z dnia 15 stycznia 1999 r., pomijając, iż Gmina K. wystąpiła do Ministra Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości przez P. w W., jako dotychczasowego zarządcy tych gruntów. Organ I instancji w żaden sposób nie odniósł się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, i w istocie nie ocenił czy w sprawie doszło do realizacji przesłanek komunalizacji w odniesieniu do spornych działek - na dzień 27 maja

1990 r.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. Może on bowiem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np.: NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12).

Z taka właśnie sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać trzeba, iż sprowadzają się one do wskazania, iż to organ odwoławczy winien był w tej sprawie wydać decyzję merytoryczną, biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Regułą jest wprawdzie skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego, jednak zgodnie z art. 136 K.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony również do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym należy mieć na uwadze, że w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części winien on rozważyć uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie w licznych wyrokach sądów administracyjnych (zob. np. tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, Lex nr 26588; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95, Lex nr 26980; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96, Lex nr 29795; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, Lex nr 43276; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96, Lex nr 43238; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98, Lex nr 48725; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98, Lex nr 48673).

Skoro w tej sprawie organ I instancji – Wojewoda Opolski nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, to brak podstaw do żądania od organu odwoławczego aby ten uczynił to w ramach własnych kompetencji. W ocenie Sądu naruszałoby to powołany art. 15 K.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.