Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1411/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Stowarzyszenia A. oraz Związku B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 940/14 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia A. oraz Związku B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi A. (dalej jako "Stowarzyszenie") i B. w R. (dalej jako "Związek") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 5 czerwca 2009 r. Z.B. i H.K. (dalej zwani jako "inwestorzy") zwrócili się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mającego polegać na budowie betonowego progu na rzece Wisłoka i zamontowaniu na nim 3 przęsłowych powłok piętrzących wodę, budowie kanału odkrytego doprowadzającego wodę do i z elektrowni, budowie budynku konstrukcji żelbetowej Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na części działki nr [...] w miejscowości B., ubezpieczenie brzegów koryta rzeki, budowie niecki wypadowej poniżej progu, budowie przepławki, zewnętrznej drogi dojazdowej oraz przyłącza energetycznego.

Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mielcu uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia takiej oceny i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z [...] października 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mielcu zaopiniował pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując jednocześnie warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji inwestycji i eksploatacji obiektu oraz wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzi niezbędne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Realizacja przedsięwzięcia została również uzgodniona przez Starostę Powiatu Mieleckiego w postanowieniu z [...] listopada 2009 r. Natomiast postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie negatywnie zaopiniował warunki realizacji tego przedsięwzięcia.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy [...] odmówił inwestorom ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia z uwagi na negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie. Wójt Gminy [...] wyraził jednak negatywną ocenę zajętego w sprawie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie stwierdzając, że szereg podniesionych w postanowieniu z [...] stycznia 2011 r. argumentów jest nietrafnych.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy.

Organ odwoławczy zwrócił się do prof. dr hab. J.G o sporządzenie opinii na temat oddziaływania przedmiotowej elektrowni na środowisko. Następnie decyzją z [...] sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji inwestycji.

Skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosły Stowarzyszenie oraz Związek.

Wyrokiem z 29 maja 2013 r. sygn. II SA/Rz 1080/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydano ją z naruszeniem art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa").

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu.

Wyrokiem z 29 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2259/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 106 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 136 k.p.a. Błędne jest bowiem stanowisko, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie jest bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego.

Oddalając następnie skargę w tej sprawie Sąd I instancji wskazał, między innymi, że do raportu dołączono "Wyjaśnienia do dokumentacji" stanowiące odpowiedź dla Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na jego pismo z 26 lutego 2010 r. Ponadto integralną częścią raportu są też opinie prof. dra hab. J.S. z 24 lipca 2009 r., prof. dra hab. Z.W. z 27 lipca 2009 r. i z 11 marca 2011 r., prof. dra hab. J.Z. z 24 lipca 2009 r., prof. M.M. z czerwca 2009 r. i z grudnia 2010 r. prof. dra hab. Z.C. i dra inż. P.K. z lipca 2009 r. Organ I instancji dopuścił dowód także z opinii biegłego prof. dra hab. T.O. z SGGW w Warszawie, której przedmiotem było przeprowadzenie oceny raportu oddziaływania na środowisko i negatywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie środowiskowych uwarunkowań dla "małej elektrowni wodnej" odnośnie oddziaływania tej inwestycji na siedliska ryb i innych organizmów żyjących w wodach rzeki Wisłoki, w tym objętych ochroną w formie obszaru Natura 2000 "Dolna Wisłoka z dopływami" oraz integralności tego obszaru i jego powiązania z innymi obszarami. Autorka nie podzieliła stanowiska zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, stwierdzając, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cel ochrony obszaru 2000 "Dolina Wisłoki z dopływami", siedliska i gatunki ryb, dla których ochrony wyznaczono ten obszar oraz nie pogorszy integralności tego obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Ocenie poddano zaproponowane przez inwestora rozwiązania i zastosowane urządzenia minimalizujące wpływ inwestycji na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu mając na względzie uzupełnienie materiału w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia zwróciło się do prof. dra hab. inż. J. G. z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie. W opinii stwierdzono, że budowa i eksploatacja małej elektrowni wodnej nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki, siedliska ryb i inne organizmy żyjące w wodach rzeki Wisłoki również w zakresie chronionych obszarem Natura 2000. Ryby będą miały zapewnioną możliwość wędrówek, własne lokalne siedliska i warunki bytowania jak przed budową i eksploatacją małej elektrowni wodnej "[...]" lub zmienione w sposób nieznaczny, jednak w żaden sposób nie zaszkodzi to w ich bytowaniu ze względu na brak znaczącego oddziaływania.

Sąd I instancji wskazał, że podstawą zaskarżonej decyzji był raport i wyjaśnienia do raportu. Integralną częścią raportu są wskazane wyżej opinie i oceny. Ponadto, raport zawiera też streszczenie w języku niespecjalistycznym, w którym w sposób zrozumiały przedstawiono prace podejmowane w trakcie budowy, a następnie po zakończeniu budowy, czyli na etapie użytkowania obiektu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, na zawarty w raporcie "Opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko w fazie eksploatacji – oddziaływanie na krajobraz doliny rzecznej i obszar prawnie chroniony", gdzie podano, że przedsięwzięcie nie spowoduje zmian w przebiegu trasy rzeki Wisłoki, a w latach suchych stosunki wodne na terenach przyległych mogą ulec poprawie. W wyniku spiętrzenia wody na odcinku piętrzenia będzie jej co najmniej trzy razy więcej niż aktualnie, co stanowić będzie lepsze warunki bytowania ryb, natomiast ryby wędrowne na tarło wykorzystywać będą wody powyżej cofki. Planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko. W dokumencie "Wyjaśnienia do dokumentacji – raport oddziaływania na środowisko" autor, na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie zawarł szczegółowe wyjaśnienia dotyczące między innymi wpływu przedsięwzięcia na faunę i florę rzeki Wisłoki w fazie budowy i eksploatacji oraz na florę terenów przyległych już w fazie eksploatacji. Z uwag zawartych w tym zakresie wynika, że wody rzeki Wisłoki i jej dopływów w 2004 r. w górnej ich części sklasyfikowano pod względem czystości na poziomie II, w części środkowej II, a w dolnej części V klasy (Wojewódzki Program Ochrony i Rozwoju Zasobów Wodnych Województwa Podkarpackiego z kwietnia 2006 r.). Związane jest to z obniżoną zawartością tlenu i podwyższonymi stężeniami związków azotu i fosforu, co przekłada się na skład populacji ryb, ograniczając występowanie ryb wędrownych oraz wszystkich łososiowatych. W dolnej części rzeki aktualnie nie ma najmniejszych szans na stabilne przebywanie żadnego z gatunków tych ryb. Tylko w 2 punktach w górnej partii Wisłoki stwierdzono występowanie takich stanowisk.

W ocenie Sądu I instancji, analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu rozważyło całokształt sprawy. Odniosło się bowiem nie tylko do raportu ze wskazaniem istotnych informacji do sformułowania swojej oceny, lecz również do przedłożonych uzupełnień raportu i innych dokumentów przedstawiając na tym tle analizę stanowiska zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, którym odmówiono uzgodnienia planowanej inwestycji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji w swoim stanowisku uwzględnił tylko ogólne publikacje, nie dokonując analizy przedłożonego operatu i dokumentacji, która odnosi się konkretnie do planowanej inwestycji, dlatego też zawarte w nim parametry i ocena w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz rodzaj zastosowanych zabezpieczeń przed szkodliwym oddziaływaniem pozwalało na ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu I instancji, przedłożony do niniejszej sprawy raport odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy środowiskowej. Raport ten jest dokumentem podlegającym ocenie organów prowadzących postępowanie zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów w sprawie. W raporcie w sposób szczegółowy przedstawiono występowanie chronionych gatunków na obszarze planowanej inwestycji, jak również propozycje działań w celu zminimalizowania negatywnych skutków dotyczących ochrony fauny i flory z uwzględnieniem obszaru Natura 2000. Wskazano również, że planowana inwestycja nie wpłynie w sposób znaczący na środowisko z tego względu, że nie jest pierwszą tego typu inwestycją na rzece Wisłoce, a zaproponowane rozwiązania dla ochrony ryb w rzece są najbardziej nowoczesnymi. Na rzece Wisłoce znajdują się jeszcze inne małe elektrownie wodne wyposażone w stare typy przepławek, dlatego realizacja tej małej elektrowni wodnej z nowoczesnymi przepławkami pozwoli na zachowanie istniejącego środowiska, a także poprawi strukturę rzeki i roślinności nadbrzeżnej. Z tych przyczyn w operacie wskazano, jako wariant korzystny budowę małej elektrowni wodnej.

Powołując się na art. 33 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody") Sąd I instancji wyjaśnił, że właściwy organ może wydać zezwolenie na realizację planu lub przedsięwzięcia, które będzie miało negatywny wpływ na siedlisko przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, w przypadku, gdy zachodzi jedna z przesłanek określonych w art. 34 ustawy o ochronie przyrody i brak jest rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym lub projektowanym przedsięwzięciu. Organ administracji musi rozważyć istnienie faktycznych rozwiązań alternatywnych, czyli uwzględniających także koszty środowiskowe czy społeczne realizacji alternatywnych rozwiązań. Istnienie alternatywnego rozwiązania należy rozważać, mając na uwadze nie tylko szczególną potrzebę ochrony dóbr objętych specjalnymi formami ochrony przyrody (np. obszarów objętych siecią Natura 2000), ale także potrzeby racjonalnego równoważenia racji ochrony tych obszarów z innymi względami (m.in. społecznymi czy zachowania zasobów przyrody nieobjętych szczególnymi formami ochrony), nie pomijając zasady zrównoważonego rozwoju.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa o ochronie przyrody zapewnia ochronę obszarów Natura 2000 w niemniejszym stopniu, niż ustawodawstwo unijne. Powołana regulacja ustawowa nie wprowadza w sposób bezwzględny zakazu zabudowy na obszarze Natura 2000 (proponowanym obszarze Natura 2000), a jedynie uniemożliwia prowadzenie inwestycji, które mogą w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także siedlisk gatunków roślin i zwierząt lub wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar ten został utworzony. Sąd I instancji wyjaśnił, że bezwzględnego charakteru nie ma także ochrona terenów Natura 2000 w przepisach unijnych, ponieważ art. 16 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz. UE L z 1992 r. Nr 206, poz. 7 ze zm.), przewiduje możliwość odstępstw od przepisów dotyczących ochrony obszarów sieci Natura 2000.

W ocenie Sądu I instancji spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, ponieważ wykazano, że planowa inwestycja nie będzie znacząco oddziaływała na środowisko ze względu na zastosowane rozwiązania.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że "materia sprawy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań jest zawsze niejednoznaczna" i w ocenie Sądu I instancji słusznie postąpił organ odwoławczy zwracając się do biegłego o zajęcie stanowiska w sprawie. Biegły pozytywnie wypowiedział się o realizacji planowanej inwestycji, ponieważ planowana mała elektrownia wodna nie obejmuje budowy zbiornika retencyjnego, co powodowałoby stagnowanie wody, lecz elektrownia będzie pracowała w reżimie przepływowym, który będzie wykorzystywany przez elektrownię. Przy każdym większym wezbraniu wody w zależności od ilości wody będzie możliwość regulowania przepływu przez odpowiednie ułożenie powłok przepławki. Planowana do utworzenia cofka mieści się całkowicie w korycie rzeki.

W ocenie Sądu I instancji, decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 82 ustawy środowiskowej oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. W ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest między innymi zarzut, że realizacja inwestycji pogorszy potencjał ekologiczny wód rzeki Wisłoki. Kwestia ta została rozważona w raporcie z uwzględnieniem obszaru Natura 2000. Opis wariantów i uzasadnienie dla wyboru wariantu polegającego na realizacji inwestycji zostały również przytoczone w raporcie oraz wyjaśnieniach do dokumentacji stanowiących uzupełnienie raportu w zakresie pytań postawionych na etapie postępowania uzgodnieniowego przez regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie oraz Związek.

W swojej skardze kasacyjnej Związek w pierwszej kolejności zarzucił naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Miały ona polegać na przyjęciu stanowiska, że przepis ten dopuszcza realizację planowanej inwestycji, ponieważ spełnione zostały warunki odstąpienia od zakazów naruszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000, w świetle przepisu art. 34 ustawy o ochronie przyrody oraz nie istnieją faktyczne rozwiązania alternatywne. W ocenie Związku, nietrafne jest założenie Sądu I instancji, że skoro na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach wykazano, że planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływała na środowisko ze względu na zastosowane rozwiązania, to tego rodzaju zabudowę można zrealizować na obszarze Natura 2000. Przedmiotem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest określenie uwarunkowań środowiskowych dla planowanych przedsięwzięć określonych w art. 59 ustawy środowiskowej. Celem tego postępowania nie jest zatem dowiedzenie, że planowane zamierzenie nie należy do katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W takiej bowiem sytuacji postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stałoby się zbędne, a zatem jako bezprzedmiotowe należałoby je umorzyć.

Ponadto Związek zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 235 i nast. k.p.c. oraz w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie przedłożonych przez skarżącego dokumentów: Opinii Instytutu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk w Krakowie, stanowiska Zespołu ds. Ochrony i Rozwoju Żywych Zasobów Wód – Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Rybołówstwa, pisma Przewodniczącego Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, protokołu z posiedzenia Regionalnej Rady Ochrony Przyrody Województwa Podkarpackiego oraz pisma Dyrektora Instytutu Rybactwa Śródlądowego w Olsztynie. W ocenie Związku, doszło tym samym do wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem obowiązku pełnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a rozstrzygnięcie organu oparte zostało na niepełnym materiale dowodowym.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Związek w skardze, a ponadto oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach niezgodnych z rzeczywistością, co w mogło mieć wpływ końcowy na wynik sprawy.

Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia w pierwszej kolejności zarzucono naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, a także art. 133 k.p.a, przez oddalenie skargi pomimo, że organ odwoławczy nie dysponował całokształtem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. aktami postępowania uzgodnieniowego, na podstawie których orzekał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie, choć postanowienie tego organu było przedmiotem postępowania odwoławczego.

Po drugie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję, dokonał dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie rozpatrzył go w całości. W ocenie Stowarzyszenia, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich dowodów przedstawionych przez strony (pism Departamentu Rybołówstwa w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Zespołu ds. Ochrony i Rozwoju Żywych Zasobów Wód przy Ministrze Rolnictwa, Dyrektora Instytutu Rybactwa Śródlądowego w Olsztynie). Ponadto w sposób dowolny, arbitralny, sprzeczny z zasadą przekonywania, i bez należytego uzasadnienia uznał, że dowody w postaci opinii Instytutu Ochrony Przyrody PAN oraz opinii R.W. z 16 maja 2011 r. nie wnoszą nic istotnego do postępowania. Zdaniem Stowarzyszenia, organ w sposób dowolny, sprzeczny z wiedzą naukową, prawami fizyki, oraz przeważającą częścią materiału dowodowego ustalił, że na obszarze tzw. cofki nie dojdzie do zmniejszenia prędkości przepływu wody, a w konsekwencji nie nastąpi zmiana warunków siedliska, i w efekcie nie będzie wpływu inwestycji na obszar Natura 2000 "Dolna Wisłoka z dopływami". Ponadto organ w sposób dowolny uznał za wiarygodną opinię biegłego prof. J.G., pomimo że opinia ta w zasadzie nie zawiera uzasadnienia, a jedynie arbitralne, gołosłowne tezy, zaś sam biegły prezentując otwarcie swój prywatny stosunek do sprawy, wykluczający jego bezstronność, powinien podlegać wyłączeniu w oparciu o art. 84 § 2 k.p.a.

Po trzecie, art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej, przez zawarcie w decyzji szeregu niekonkretnych, ogólnikowych i nieegzekwowalnych warunków realizacji przedsięwzięcia.

Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej w zakresie wynikającego z niego pojęcia "znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000", które organ uznał za pojęcie niedookreślone, podczas gdy jest ono zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy środowiskowej i rozumie się przez nie oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Obie skargi kasacyjne nie są zasadne.

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej B. w R. zawiera ona zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego, stąd należy w pierwszej kolejności odnieść się do tych pierwszych zarzutów. Jest to konieczne dla prawidłowej oceny zastosowanych w tej sprawie czy też poddanych wykładni przepisów prawa materialnego, co może jednak nastąpić tylko w stanie faktycznym który nie budzi żadnej wątpliwości.

Po drugie, należy podkreślić, że chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 235 i nast. k.p.c. oraz w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie przez właściwe organy stanu faktycznego, zgodnie ze swobodną oceną dowodów którą statuują przepisy art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wbrew bowiem temu zarzutowi kasacyjnemu organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji dokonały prawidłowej oceny mocy dowodowej wszystkich przedłożonych w tej sprawie dokumentów. Dotyczy ta także przedłożonych opinii Instytutu Ochrony Przyrody Polskiej Akademii Nauk w Krakowie, stanowiska Zespołu ds. Ochrony i Rozwoju Żywych Zasobów Wód – Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Rybołówstwa, pisma Przewodniczącego Regionalnej Rady Ochrony Przyrody, protokołu z posiedzenia Regionalnej Rady Ochrony Przyrody Województwa Podkarpackiego oraz pisma Dyrektora Instytutu Rybactwa Śródlądowego w Olsztynie. Ich ocena mocy dowodowej została bowiem dokonana nie tylko w świetle ustaleń raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko lecz także dołączonego do niego "Wyjaśnienia do dokumentacji" będącego odpowiedzią dla Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na jego pismo z 26 lutego 2010 r. Ponadto integralną częścią danego raportu jest również siedem pozytywnych opinii opracowanych przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną w tym zakresie odnośnie możliwości realizacji tego przedsięwzięcia na tym obszarze. Są to opinie prof. dra hab. J.S. z 24 lipca 2009 r., prof. dra hab. Z.W. z 27 lipca 2009 r. i z 11 marca 2011 r., prof. dra hab. J.Z. z 24 lipca 2009 r., prof. M.M. z czerwca 2009 r. i z grudnia 2010 r. prof. dra hab. Z.L. i dra inż. P.K. z lipca 2009 r. Ponadto organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego prof. dra hab. T.O. SGGW w Warszawie, której celem była ocena przedmiotowego raportu oddziaływania na środowisko i negatywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie środowiskowych uwarunkowań realizacji tej "małej elektrowni wodnej". Powyższa opinia dotyczyła bowiem oddziaływania tego przedsięwzięcia na siedliska ryb i innych organizmów żyjących w wodach rzeki Wisłoki, w tym także objętych ochroną w formie obszaru Natura 2000 "Dolna Wisłoka z dopływami" oraz integralności tego obszaru i jego powiązania z innymi obszarami. Z opinii tej wynika, że autorka nie podzieliła stanowiska zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, jednoznacznie stwierdzając, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cel ochrony obszaru 2000 "Dolina Wisłoki z dopływami", siedliska i gatunki ryb, dla których ochrony wyznaczono ten obszar jak i nie pogorszy to integralności tego obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. W ramach tej opinii pozytywnie także oceniono zaproponowane przez inwestora rozwiązania i zastosowane urządzenia minimalizujące wpływ tego przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei także z opinii prof. dra hab. inż. J.G. z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie wynika, że budowa i eksploatacja przedmiotowej małej elektrowni wodnej nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki, siedliska ryb i inne organizmy żyjące w wodach rzeki Wisłoki także tych chronionych obszarem Natura 2000. Ponadto ryby będą miały zapewnioną możliwość wędrówek, własne lokalne siedliska i warunki bytowania jak przed budową i eksploatacją małej elektrowni wodnej "[...]" lub zmienione w sposób nieznaczny. Oznacza to, że w żaden sposób nie zaszkodzi to w ich bytowaniu ze względu na brak znaczącego oddziaływania. Należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że biorąc pod uwagę zawarty w raporcie "Opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko w fazie eksploatacji – oddziaływanie na krajobraz doliny rzecznej i obszar prawnie chroniony" realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje zmian w przebiegu trasy rzeki Wisłoki, a nawet w latach suchych stosunki wodne na terenach przyległych mogą ulec poprawie. Z kolei po spiętrzeniu wody na tym odcinku będzie jej co najmniej trzy razy więcej niż obecnie, co spowoduje, że lepsze będą warunki bytowania ryb, natomiast ryby wędrowne na tarło wykorzystywać będą wody powyżej cofki. Dlatego też projektowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy także zaznaczyć, że w dokumencie "Wyjaśnienia do dokumentacji – raport oddziaływania na środowisko" jego autor i to na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie przedstawił szczegółowe wyjaśnienia dotyczące w szczególności także wpływu tego przedsięwzięcia na faunę i florę rzeki Wisłoki na etapie jego budowy i eksploatacji oraz na florę terenów przyległych już na etapie eksploatacji.

Dlatego też Sąd I instancji także zasadnie stwierdził, że powyższy raport zawiera wszystkie wymagania określone przez przepis art. 66 ustawy środowiskowej, a dotyczące jego treści. Dotyczy to w szczególności prawidłowego przedstawienia w nim chronionych gatunków występujących na terenie projektowanego przedsięwzięcia jak i także propozycji działań w celu zminimalizowania negatywnych skutków dotyczących ochrony fauny i flory z uwzględnieniem obszaru Natura 2000. Zawarto w nim także uzasadniony wniosek, że projektowane przedsięwzięcie nie wpłynie w sposób znaczący na środowisko, ponieważ nie jest pierwszym tego typu przedsięwzięciem na rzece Wisłoce, a ponadto projektowana inwestycja jest dla ochrony ryb w rzece "najbardziej nowoczesna". Wynika to również z tego, że na rzece Wisłoce są jeszcze inne małe elektrownie wodne wyposażone w stare typy przepławek, stąd realizacja przedmiotowej małej elektrowni wodnej z nowoczesnymi przepławkami pozwoli na zachowanie istniejącego środowiska, jak i poprawi strukturę rzeki i roślinności nadbrzeżnej, stąd już w operacie wodnoprawnym wskazano, jako wariant korzystny budowę tej małej elektrowni wodnej.

Po trzecie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis wymagania, a w szczególności podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Po czwarte, chybiony jest także w tym stanie faktycznym i prawnym zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 34 u.o.p. Wynika to z tego, że Sąd I instancji również prawidłowo stwierdził, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000. Dotyczy to zarówno braku pogorszenia dotychczasowego stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony utworzono dany obszar Natura 2000, jak również braku negatywnego oddziaływania na gatunki, dla których ochrony został utworzony ten obszar Natura 2000 czy też pogorszenia jego integralności lub powiązania z innymi obszarami zawsze biorąc pod uwagę ochronę tego obszaru Natura 2000.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej Stowarzyszenia również, co podniesiono już wyżej, chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 jak i art. 133 k.p.a. Ponadto także chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Na wstępie należy jednak podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 153 i art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji związany był oceną prawną dokonaną w wyroku NSA z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/13. Dotyczyła ona także oceny negatywnego postanowienia uzgodnieniowego wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które podlega zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontroli przez organ główny wydający decyzję środowiskową. Dlatego też Sąd I instancji orzekając ponownie w tej sprawie słusznie dokonał prawidłowo tej oceny prawnej i dlatego brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 k.p.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z powodu błędnej kontroli w tym zakresie ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego. Ponadto, co podnoszono już wyżej podczas oceny zarzutów kasacyjnych z pierwszej skargi kasacyjnej, tj. B. w R., brak jest także podstaw do stwierdzenia błędnej kontroli przez Sąd I instancji ustalonego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanu faktycznego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, które statuują przepisy art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z kolei uzasadnienie faktyczne decyzji organu odwoławczego zawiera wszystkie wymagane przez ten przepis elementy, tj. przede wszystkim określenie faktów które organ uznał za udowodnione jak i dowodów na których się oparł i przyczyn z powodu których tym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dlatego też uzasadnienie faktyczne, a także prawne tej decyzji organu odwoławczego jest prawidłowe, co słusznie stwierdził Sąd I instancji. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, dotyczy to także opinii prof. J. G. jak i brak jest podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania w tej sprawie art. 84 § 2 k.p.a. odnośnie wyłączenia Jego jako biegłego.

Po drugie, chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. z powodu jego zastosowania jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że osnowa decyzji środowiskowej zawiera wbrew temu zarzutowi kasacyjnemu także wymagania dotyczące wykorzystania tego terenu jak i realizacji i eksploatacji lub użytkowania danego przedsięwzięcia. Dotyczy to również koniecznej ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych, zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Dlatego też brak jest również podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania w tej sprawie art. 81 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 17 ustawy środowiskowej, ponieważ dane przedsięwzięcie w ustalonym stanie faktycznym nie będzie negatywnie oddziaływać na cele ochrony danego obszaru Natura 2000, o którym stanowi przepis art. 33 ust. 1 u.o.p.

Należy także podkreślić, że obie skargi kasacyjne w ogóle nie podnoszą żadnego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ustawy środowiskowej, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z powodu jego błędnego zastosowania lub błędnej wykładni. Jest to o tyle istotne, że przepis ten taksatywnie określa wymagania dotyczące treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w tym również opisu analizowanych wariantów realizacji takiego przedsięwzięcia i ustalenia ich przewidywanego oddziaływania na środowisko, a także uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem również jego oddziaływania na środowisko.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.