Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1051/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. F. kwotę [...]([...]) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] 2020 r. P. F. (skarżący) zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] 2020 r. do [...] 2020 r. przez słupy informacyjno-reklamowe zajmujące w rzucie pionowym 2 m˛ każdy, ze zmiennymi formami reklamowymi w lokalizacjach: [...] nr nośnika [...], [...] nr nośnika [...] oraz [...] nr nośnika [...].

Prezydent Miasta [...], decyzją nr [...] z dnia [...] 2020 r., znak: [...], w punkcie I. zezwolił P. F., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] P. F., na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym ulic następujących słupów reklamowych:

- [...] ("słup"), umieszczony w pasie drogowym kategorii ulicy powiatowej o powierzchni [...] m˛ na okres od [...].2020 r. do [...].2020 r.,

- [...] ("słup z szybą") umieszczony w pasie drogowym kategorii ulicy powiatowej o powierzchni [...] m2 na okres od [...].2020r. do [...].2020 r.,

- [...] ("słup z szybą") umieszczony w pasie drogowym kategorii ulicy gminnej o powierzchni [...] m˛ na okres od [...].2020 r. do [...].2020 r., zgodnie z zatwierdzonym projektem lokalizacji.

Natomiast w punkcie II. skarżonej decyzji organ ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia słupów reklamowych w łącznej wysokości [...] zł w następujących sposób:

1) ul. [...] ("słup") będąca drogą powiatową wynosi: [...] m˛ (powierzchnia) x 1,60 zł (stawka opłat) x 30 dni (dni zajęcia) = [...] zł

2) [...] ("słup z szybą"), będąca drogą gminną wynosi: [...] m˛ (powierzchnia) x 1,60 zł (stawka opłat) x 30 dni (dni zajęcia) = [...] zł

3) [...] ("słup z szybą") będąca drogą gminną wynosi:

[...] m˛ (powierzchnia) x 1,20 zł (stawka opłat) x 30 dni (dni zajęcia) = [...] zł W punkcie III. decyzji organ wskazał termin i sposób płatności ww. opłat.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podczas porządkowania pasów drogowych w 2018 r. ujawniły się różnice w zakresie zajmowanej powierzchni reklamowej przez słupy reklamowe w stosunku do składanych wcześniej wniosków na zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, i tak zamiast określanych we wnioskach 2 m˛, jeden rodzaj słupa zawiera powierzchnię reklamową [...] m x [...] m, tj. [...] m˛ oraz drugi określany we wniosku jako "z szybą" [...] mx [...] mx 3, tj. [...] m˛. Dalej szczegółowo wskazano na sposób ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego, w zależności od kategorii drogi, której pas drogowy został zajęty.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. F. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

1. art. 8 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "K.p.a." polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. odstąpieniu przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia [...]2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z [...] 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] – dalej "uchwała nr [...]");

2. art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. polegające na nieprzedstawieniu przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny odstąpienia- niezmienionym stanie faktycznym i prawnym - od dotychczasowej praktyki ustalania opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z dnia [...] 2013r.;

3. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu niniejszego przepisu jako podstawy prawnej decyzji z [...].2020r. nr [...], podczas gdy właściwą podstawą prawną decyzji jest art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 i ust. 3 i 6 u.d.p.;

4. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wskazaniu w pkt 1, że słup reklamowy przy skrzyżowaniu ulicy [...] z [...] umieszczony jest w granicach drogi powiatowej, podczas gdy słup reklamowy usytuowany jest w granicy drogi gminnej, zaś zakwalifikowanie jej jako drogi powiatowej skutkowało podwyższeniem kwoty opłaty za umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 11 i ust. 13 w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej "u.d.p.", w związku z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z punktem 3 załącznika do uchwały nr [...] oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. w punkcie II.2. i orzekło: "[...] ("słup z szybą"), będąca drogą powiatową wynosi: [...] m˛ (powierzchnia) x 1,60 zł (stawka opłat) x 30 dni (dni zajęcia) = [...] zł" , a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przywołaniu treści art. 39 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 6 u.d.p. oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z pkt 3 uchwały nr [...], organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] 2020 r. skarżący złożył do organu pierwszej instancji wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z zestawienia załączonego do wniosku złożonego na formularzu wynikało, że wniosek obejmuje słupy reklamowe w lokalizacjach wskazanych w sentencji decyzji. Organ przywołał ustalenia faktyczne, z których wynika, że powierzchnia reklamy na słupie reklamowym tzw. "z szybą" wynosi [...] m˛, wysokość przedmiotowych paneli wynosi [...] cm, natomiast szerokość [...] cm. Powierzchnia paneli, a w konsekwencji powierzchnia reklamy wynosi [...] cm x [...] cm x 3 sztuki = [...] m˛. Powierzchnia zaś drugiego typu słupów reklamowych wynosi [...] m˛ - słup ten ma kształt walca, a reklamy mogą być umieszczane na jego powierzchni bocznej, której wysokość wynosi [...] m, natomiast obwód walca wynosi [...] m, czyli pole powierzchni bocznej walca wynosi [...] m x [...] m = [...] m˛. Organ stwierdził, że należna opłata wynika z pomnożenia powierzchni reklamowej przez liczbę dni zajęcia (30) oraz stawkę za m˛ wynikającą z uchwały nr [...]. Należna opłata za słupy reklamowe wynosi: 1 x [...] m˛ x 30 dni x 1,60 zł + 1 x [...] m˛ x 30 dni x 1,60 zł = [...] zł + [...] zł = [...] zł, a za "słup reklamowy z szybą" należna opłata wynosi: 1 x [...] m˛ x 30 dni x 1,20 zł = [...] zł, co łącznie daje kwotę [...]zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących sposób ww. wyliczenia opłaty, wynikający z – jak podniósł skarżący – odejścia od ustalonej, kilkunastoletniej praktyki wydawania zezwoleń skarżącemu na lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego przez kilkadziesiąt słupów reklamowych na terenie [...] przy uwzględnieniu powierzchni reklamy 2m˛, organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając wniosek zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego też za przyjęciem dotychczasowo (do 2018 r.) z góry określanej wartości powierzchni reklamy 2m˛ nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia strony z Prezydentem Miasta [...] i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. W ocenie organu niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. - wyjaśnił, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, oraz że wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła ona podlegać negocjacjom, ani ustaleniom umownym.

W skardze na powyższą decyzję P. F. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez organ odwoławczy za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. aprobatę przez organ odwoławczy odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia [...].2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z dnia [...].2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...],

2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie przez organ odwoławczy pod uwagę, że zgodnie z ofertą z dnia [...].2013 r. będącą integralną częścią umowy z dnia [...].2013 r. zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy; nieuwzględnienie przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w w/w umowie i przyjmował 2m˛ jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego; niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, iż w niniejszej sprawie powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną,

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy przez organ odwoławczy decyzji, w uzasadnieniu której organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklam oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z dnia [...].2013 r., podczas gdy organ I instancji w przypadku odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania, w konsekwencji czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję zawierającą braki w uzasadnieniu w kluczowym dla sprawy zakresie, i tym samym zaakceptował pozbawienie możliwości zakwestionowania przez skarżącego przyczyn odstąpienia w odwołaniu i faktycznego skorzystania z zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono szerszą argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykazała, że decyzje obu instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zarzuty skargi okazały się jednak niezasadne.

Zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie m.in. art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (zasadniczo nieistotne w sprawie, o czym niżej). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

W kontekście treści uzasadnień decyzji obu instancji w zakresie wyjaśnienia ich podstawy prawnej zauważyć należy, że decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu, podejmowana na podstawie art. 40 u.d.p. stanowi odmienną decyzję od tej, której podstawą jest art. 39 ust. 3 u.d.p., tj. decyzji o zezwoleniu na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (szerzej: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 285/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy I i II instancji w podstawie materialnoprawnej wydanych decyzji podały oba z wymienionych wyżej przepisów, nie różnicując jednak charakteru rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych na ich podstawie. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że całokształt kontrolowanego postępowania dowodzi, iż załatwiona została sprawa w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (na podstawie art. 40 u.d.p.). Świadczy o tym zarówno treść wniosku i zawarte w nim żądanie, jak i rozstrzygnięcie w zakresie opłat za zajęcie (w decyzjach obu instancji myląco "za umieszczenie") pasa drogowego, w oparciu o art. 40 ust. 6 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że akta sprawy administracyjnej nie pozwalają na weryfikację okoliczności uprzedniego wydania, na wniosek skarżącego, decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym wymienionych we wniosku, w aktach sprawy brak jest bowiem ww. decyzji. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. O ile zatem Sąd nie powziął wątpliwości co do przedmiotu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, to z akt postępowania nie wynika, by decyzja ta została poprzedzona ostateczną decyzją o lokalizacji ww. słupów reklamowych we wskazanych we wniosku miejscach, wymienionych w rozstrzygnięciu decyzji obu instancji.

Sąd zauważył, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na okoliczność, że kwestionowana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego poprzedzona została wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] 2020 r., o zezwoleniu stronie na zlokalizowanie w w/w pasach drogowych słupów reklamowych. W aktach sprawy brak jest powoływanej decyzji, a więc nie wiadomo, czy wskazane w niej lokalizacje pokrywają się z tymi określonymi w decyzji o zajęciu pasa drogowego i czy w istocie odpowiada ona swoim zakresie rozstrzygnięciom kontrolowanym w niniejszej sprawie. Zauważyć nadto należy, że przywołana przez organ II instancji decyzja wydana miała zostać w tym samym dniu, co decyzja o zajęciu pasa drogowego I instancji, a to w sposób oczywisty poddaje wątpliwość, czy decyzja lokalizacyjna była ostateczna w momencie rozstrzygania sprawy z wniosku z dnia [...] 2020 r. Sąd ma świadomość, że organ odwoławczy – rozpoznając sprawę ponownie co do jej istoty – podejmował zaskarżone rozstrzygnięcie w dniu [...] 2020 r., a więc (zakładając brak odwołania od powołanej decyzji nr [...]), decyzja lokalizacyjna byłaby ostateczna, nie może być to jednak uznane za okoliczność sanującą stwierdzoną wadę decyzji I instancji (i tym samym niemającą wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji), jeżeli akta sprawy administracyjnej nie potwierdzają już nie tylko faktu ostateczności decyzji lokalizacyjnej, ale w istocie faktu samego jej istnienia.

Powyższe stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Akta sprawy administracyjnej wskazują bowiem, iż doszło do wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w sytuacji, w której niepoddającą się sądowej weryfikacji okolicznością jest uprzednie wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 u.d.p. – zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym urządzeń objętych decyzją o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Podkreślić w tym miejscu również należy, że zgodnie z art. 133 §1 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Bada więc, czy ustalone przez organ okoliczności znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. W niniejszej sprawie jedna z zasadniczych dla stwierdzenia legalności zaskarżonej decyzji okoliczności nie wynika z tych akt.

Co się zaś tyczy argumentacji skargi, Sąd uznał ją za całkowicie niezasadną. Spór skoncentrował się na tym, czy organy prawidłowo wyliczyły powierzchnię reklamową urządzeń, których dysponentem jest skarżący, i w konsekwencji – czy prawidłowo ustalono opłatę za zajęcie pasów drogowych. Organy uznały, że sposób wyliczenia powierzchni reklamowej dla występujących dwóch typów urządzeń (słup reklamowy oraz słup reklamowy "z szybą"), jak i sposób wyliczenia łącznej sumy powierzchni reklamowej dla wszystkich objętych decyzją urządzeń uzależniony jest od stwierdzonej powierzchni reklamowej i stawki określonej uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego dróg publicznych na terenie [...] (publ. jak wcześniej wskazano) dla poszczególnych kategorii dróg publicznych. Skarżący oczekuje zaś ustalenia powierzchni reklamy na zasadach dotychczasowych (do 2018 r.), tj. według rzutu pionowego 2 m˛.

Czynnikiem iloczynu kształtującego kwotę opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu opisanym w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. jest powierzchnia reklamy. Zgodnie z legalną definicją powierzchni reklamy zawartą w art. 4 pkt 23 u.d.p., pod pojęciem tym należy rozumieć umieszczoną w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę. Za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi.

Jak bezspornie wynika z niekwestionowanego protokołu z oględzin słupów reklamowych (słupa reklamowego oraz słupa reklamowego "z szybą"), którymi dysponuje skarżący, a także towarzyszącego mu materiału dowodowego w postaci notatek służbowych i oświadczeń pracowników ZDiKMP w [...], powierzchnia reklamy na slupie reklamowym tzw. "z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami, wynosi [...] m˛, zaś powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi [...] m˛. Z § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z punktem 3) załącznika do uchwały nr [...] wynika, że stawka opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego za każdy dzień zajęcia tego pasa w celu umieszczenia w pasie drogowym reklamy w stosunku do określonych dróg wynosi dla dróg gminnych - 1,20 zł/m˛, powiatowych - 1,60 zł/m˛, wojewódzkich - 2,00 zł/m˛ i krajowych - 2,80 zł/m˛.

Biorąc pod uwagę powyższe czynniki wraz z liczbą dni zajęcia, na jakie wydano zezwolenie, organ prawidłowo doszedł do wniosku, że kwota opłaty za zajęcie pasów drogowych za trzy słupy reklamowe (w tym dwa "ze szkłem") kształtuje się na poziomie [...] zł. Jest to okoliczność zasadniczo bezsporna, wynikająca z obliczeń przytoczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd potwierdza, że ww. kwota została wyliczona zgodnie ze wzorem wynikającym z art. 40 ust. 6 u.d.p. w zw. z punktem 3 załącznika do uchwały nr [...].

Odnosząc się zaś do podstawowego zarzutu skargi, tj. naruszenia przez organ art. 8 § 2 k.p.a. ("organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym") Sąd stwierdził, że organ odwoławczy, dokonując wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, iż w sytuacji, gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można, jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca, skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy skarżącym i zarządem drogi, na które zdaje się powoływać (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie.

Sąd potwierdza i przyjmuje za swoje stanowisko organu odwoławczego, że argumentacja strony w zakresie naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, iż w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa wydając korzystne decyzje dla strony, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet Miasta [...], już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do weryfikacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie nie występuje zmiana sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkich umieszczających w pasach drogowych reklamy, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Jak prawidłowo skonkludował organ II instancji, utrzymywanie takiego stanu rzeczy, z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że konsekwentnie przywoływana przez skarżącego umowa nr [...] z [...] 2013 r., która obowiązywała do [...] 2016 r., nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku, rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Nadto umowa ta była zawierana w innym stanie faktycznym i prawnym. Zauważyć też w tym kontekście należy, że w art. 40 ust. 1 in fine u.d.p. ustawodawca przewiduje sytuację uwalniającą wnioskodawcę od konieczności uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. w przypadku zawarcia z zarządcą drogi umowy w najmu, dzierżawy albo użyczenia gruntu w pasie drogowym (art. 22 ust. 2 u.d.p.),w tym w ramach umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym (art. 22 ust. 2a u.d.p.) i przede wszystkim – w kontekście tablic i urządzeń reklamowych - odpłatnej umowy cywilnoprawnej (art. 22 ust. 2c). Przepis ten przewiduje dwa (wykluczające się) tryby udostępniania pasa drogowego przedsiębiorcom: może to być tryb cywilnoprawny (art. 22 ust. 2, 2a, 2c) lub tryb administracyjny (art. 40). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił (i jak wynika z jego stanowiska – konsekwentnie występował od 2013 r.) w trybie administracyjnym o zgodę (w formie decyzji administracyjnej) na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi. Skarżący nie wykazał jednocześnie, że aktualnie łączy go z zarządem dróg umowa w rozumieniu ww. przepisów, która eliminowałaby obowiązek uzyskania zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego (tu pasów drogowych) dla celów związanych z umieszczeniem w nim reklam. Nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się przez skarżącego na umowę nr [...], albowiem, po pierwsze, wygasła ona z dniem [...] 2016 r., a po drugie, w zakresie zaś w jakim reguluje ona kwestię zasad opłat za zajęcie pasa drogowego po zakończeniu czasu związania tą umową, kształtuje stosunek niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a które to przepisy z kolei wiążą organ rozstrzygający w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.

Końcowo wskazać należy, że przed tutejszym Sądem zawisło już kilkanaście spraw ze skarg skarżącego na decyzje organów w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu usytuowania w nich reklam. Większość zaskarżonych decyzji oraz decyzji I instancji podejmowanych w tego typu sprawach była uchylana z tego względu, że Sąd dopatrywał się naruszeń przepisów postępowania, w szczególności w zakresie braków formalnych wniosków składanych przez skarżącego. Każdorazowo jednak Sąd nie podzielał zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. kierowanego wobec skarżonych decyzji, wskazując, że organ odwoławczy - dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu - zasadniczo dokonuje właściwej oceny co do konieczności zmiany dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym, jako niezgodnej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Również w wyrokach tut. Sądu powołanych w uzasadnieniu skargi na okoliczność, jakoby przyznano w nich w spornej kwestii rację skarżącej (o sygn. akt II SA/Bd 791/19 i II SA/Bd 905/19) Sąd uchylał zaskarżone decyzje z powodu formalnej ich wadliwości, przy czym w wyroku o sygn. akt II SA/Bd 791/19 jasno wypowiedział się co do bezzasadności zarzutu naruszenia art. 8 § 2 k.p.a.

Nie zasłużył nadto na uwzględnienie zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. W decyzji I instancji Prezydent Miasta [...] wyczerpująco wyjaśnił powód odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni zajęcia pasa drogowego (i w konsekwencji opłat za to zajęcie). Argumentację tę prawidłowo potwierdził też organ II instancji ponownie rozpoznający sprawę w wyniku wniesionego odwołania.

O ile zatem skarga okazała się niezasadna, to kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia wykraczająca poza granice wniesionej skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzje obu instancji zasługują na uchylenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 200 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Rozpoznając ponownie sprawę organy zweryfikują, czy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń określonych we wniosku z dnia [...]2020 r. we wskazanych tam lokalizacjach. Przy twierdzącej odpowiedzi dołączą to rozstrzygnięcie do akt sprawy z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ocenią, czy zasadnym jest wydanie decyzji o zajęciu pasa drogowego zgodnie z wnioskiem z [...].2020 r. w kontekście ustaleń wynikających z decyzji lokalizacyjnej, co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w tym przedmiocie.