Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 936/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151, art. 133, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 678/18 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 17 grudnia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 678/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę M.W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA", z [...] lipca 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego drogi krajowej.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości, zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w niniejszym przypadku nie zostały spełnione warunki wynikające z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dalej jako "rozporządzenie" i tym samym nie zaistniał wyjątkowy przypadek pozwalający na odejście od zasady ograniczenia budowy zjazdów w drodze krajowej, który uzasadnia udzielenie zgody na lokalizację zjazdu;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie pomimo, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniały jej uchylenie;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez sąd, że w toku postępowania administracyjnego organy przepisów tych nie naruszyły, gdyż wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione a stan faktyczny ustalony w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania do organów, podczas gdy organ niedostatecznie ustalił okoliczności faktyczne sprawy i w konsekwencji niezasadnie przyjął, że lokalizacja zjazdu indywidualnego z drogi publicznej zgodnie z wnioskiem spowoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczenie jej płynności

3. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewykonaniu przez sąd pierwszej instancji w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o całość akt sprawy oraz niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparcie się tylko i wyłącznie na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny z całkowitym pominięciem argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze, co skutkowało dokonaniem przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pobieżnej oceny prawnej kwestii będących przedmiotem skargi.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji GDDKiA z [...] lipca 2018 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzję tego organu z [...] czerwca 2018 r., nr sprawy: [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie jest zasadne twierdzenie, iż działka nr [...] posiada dostęp do sieci dróg publicznych poprzez drogę niższej kategorii. WSA błędnie przyjął za prawidłowe ustalenia organu, że dojazd do przedmiotowej działki mógł się odbywać po działce nr [...]. Zdaniem skarżącego organ w żaden sposób nie zbadał czy dojazd taki jest przez wskazaną działkę fizycznie możliwy, w szczególności nie dokonał prawidłowych oględzin przedmiotowych działek. Skarżący kasacyjnie uznał, że "organ w przedmiotowej sprawie przekroczył granice uznania administracyjnego przez naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego". Podniósł, że wskazany przez organy dojazd przebiega przez pole uprawne oraz tereny podmokłe, przystosowane ewentualnie do poruszania się maszynami rolniczymi, jednak nie może stanowić drogi do przejazdu samochodem osobowym. Ponadto ustanowiona służebność dotyczy pasa gruntu o szerokości 2 metrów, co uniemożliwia swobodny przejazd samochodem ciężarowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W tym miejscu należy zauważyć, że naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie określonej normy prawnej.

Pierwszy zarzut podnosi naruszenie art. 151 p.p.s.a. "poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie pomimo, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie wady zaskarżonej decyzji w pełni uzasadniały jej uchylenie".

Przepis ten ma charakter wynikowy, tj. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W ocenie sądu pierwszej instancji takie naruszenia przepisów prawa przez organy administracyjne nie wystąpiły, a zatem sąd ten konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. Ich naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w błędnej wykładni i przyjęciu przez WSA, że w toku postępowania administracyjnego organy przepisów tych nie naruszyły.

Przepisy te dotyczą procedury administracyjnej. Odnoszą się one odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.), obowiązku organu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 77 § 1 k.p.a.), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), elementów uzasadnienia faktycznego decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono, bowiem że działka ma dostęp do drogi gminnej przez ustanowioną służebność gruntową na działce [...], co stanowiło kluczową okoliczność wpływającą na sposób rozstrzygnięcia sprawy, o czym będzie jeszcze mowa.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., rozstrzygnięcie oparto na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Dalej podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Zaznaczyć też należy, iż z mocy art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Innymi słowy do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę M.W., wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie oznacza, że sąd ten uchybił omawianemu przepisowi. WSA nie wykroczył przy tym poza granice rozpoznawanej sprawy.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest pozbawione elementów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera ono podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyczerpujące, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi. Nie zawiera wad uniemożliwiających dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa w działalności organu i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez WSA w Warszawie, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku tegoż sądu oraz nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego orzeczenia w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

Argumenty zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby WSA nie wykonał w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o całość akt sprawy oraz nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący podstaw rozstrzygnięcia i oparł się tylko na stanowisku zaprezentowanym przez organ administracyjny, są nieuzasadnione. Ponownie należy w tym miejscu wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest skuteczny wówczas, gdy strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że wyrok sądu I instancji jest nieweryfikowalny z powodu wadliwości jego uzasadnienia.

Wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy przejść do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 u.d.p. Skarżący kasacyjnie uważa, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany. W jego ocenie niesłusznie przyjęto, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wynikające z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, i tym samym nie zaistniał wyjątkowy przypadek pozwalający na odejście od zasady ograniczenia budowy zjazdów w drodze krajowej.

Zgodnie z art. 29 u.d.p. budowa zjazdu należy do właściciela nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu (ust. 1), jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu (ust. 4). Dodatkowo dla określenia rodzaju zjazdu znaczenie ma sposób zagospodarowania działki (indywidualny lub publiczny).

Z kolei § 9 ustęp 1 rozporządzenia, mający na celu zapewnienie wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. W przedmiotowej sprawie na działce nr [...] skarżący planuje budowę budynku mieszkalnego. Droga krajowa nr [...], przy której miałby znajdować się wnioskowany zjazd, zarządzeniem nr 34 GDDKiA z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zaliczona na całej swej długości do dróg głównych ruchu przyśpieszonego (klasa GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy. Wyjątkowo dopuszcza się pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Wywód skarżącego kasacyjnie w istocie sprowadza się do twierdzenia, że działka nr [...] nie posiada dostępu do sieci dróg publicznych poprzez drogę niższej kategorii. Podnosi on przy tym, że w sprawie nie przeprowadzono oględzin terenu, co ma podstawowe znaczenie, bowiem jak podnosił teren na którym została ustanowiona służebność nie gwarantuje mu odpowiedniego dostępu do działki. Skarżący wskazał, że przejazd ten przechodzi de facto przez działkę rolniczą, podmokłą i nieprzystosowaną do przejazdu, zwłaszcza samochodów ciężarowych, które przy planowanej budowie będą musiały nią uczęszczać. Wskazać jednak należy, że argumenty przedstawione przez skarżącego kasacyjnie nie zasługują na uwzględnienie.

Jak podniósł WSA, z akt sprawy wynika, że działka do której wjazdu domaga się skarżący, oznaczona numerem [...], powstała z podziału działki nr [...], która miała dostęp do drogi publicznej - gminnej, zlokalizowanej na działce nr [...]

W 2017 r. doszło do podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Na skutek podziału tylko działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej (gminnej), oznaczonej numerem działki [...]. Działkę nr [...] skarżący nabył na skutek darowizny od swojego ojca, dokonanej na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z § 5 ww. aktu notarialnego ojciec skarżącego - właściciel działki nr [...] ustanowił nieodpłatną służebność gruntową, polegającą na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] pasem szerokości 2 m, wytyczonym na wyrysie działek. Jak już wspomniano na działce [...] skarżący planuje budowę domu z garażem.

W świetle tych okoliczności nie można uznać, że działka skarżącego nie ma dostępu do drogi publicznej, a ponadto organ wskazał racje przemawiające za odmową wyrażenia zgodny na zjazd bezpośrednio z drogi krajowej. Oprócz niewątpliwego faktu ustanowienia służebności gruntowej (ustanowiona służebność przejazdu i przechodu szerokości 2 m), dzięki której działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej gminnej organ podniósł, że działka skarżącego znajduje się na wysokości znaku P 21b – powierzchnia wyłączona z ruchu utworzona w związku ze zmianą organizacji ruchu poprzez wyznaczenie dodatkowego pasa do skrętu w lewo.

Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organu wskazał, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w oparciu o instytucję uznania administracyjnego. Wynika to z treści art. 29 ust. 4 u.d.p., w którym pada sformułowanie "zarządca może odmówić". Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 u.d.p. luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w u.d.p. nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy (zob. wyrok NSA z 2 maja 2011 r., I OSK 1068/10, wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09, wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06, wyrok z 18 kwietnia 2019 r., I OSK 1747/17, wyrok NSA z 18 września 2019 r., I OSK 355/19).

Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r., II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r., OSK 986/04, wyrok NSA z 8 lutego 2012 r., I OSK 276/11, wyrok NSA z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10, wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., I OSK 1243/09, wyrok NSA z 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06). Tak więc organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Należy się zgodzić z WSA, że w przedmiotowej sprawie, zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia interesów, o których mowa w art. 7 k.p.a., przyznając prymat interesowi publicznemu nad indywidualnym interesem skarżącego. Takie działanie w przedmiotowej sprawie jest w pełni uzasadnione koniecznością ochrony bezpieczeństwa uczestników drogi krajowej oznaczonej symbolem GP. Ponadto jak słusznie wskazał WSA na tym etapie nie mają znaczenia warunki przejazdu przez ustanowioną służebność i nie stanowią one wyjątkowych okoliczności, które mogłyby skutkować udzieleniem zezwolenia na lokalizację zjazdu. Nie jest to przeszkoda o trwałym charakterze, uniemożliwiająca całkowite korzystanie z przejazdu/przechodu. Zebrany zaś w aktach materiał był wystarczający do wydania decyzji, o czym była mowa przy omawianiu zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.