Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 847/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta S. wszczął z urzędu wobec B. B. (dalej: "skarżąca"), prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą B. B. PPHU [...] postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w Gminach za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 tej ustawy.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji wyjaśnił, że otrzymał od Straży Miejskiej informację pozyskaną w wyniku prowadzonej przez tę Straż kontroli, w świetle której A im. [...] w S. (dalej: "A"), pozbywa się odpadów komunalnych na podstawie umowy zawartej z skarżącą. Skarżąca nie posiada tymczasem wpisu do Rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Organ wskazał także, że zapoznał się z treścią powyższej umowy [...] oraz przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdzono, że w pojemnikach znajdujących się na terenie A zgromadzone były zmieszane odpady komunalne

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ zwrócił się do skarżącej o dostarczenie "kart przekazania odpadów" za okresy usługi świadczonej na rzecz Atj. od maja 2016 r. oraz o natychmiastowe rozwiązanie umowy z A lub zaprzestanie wykonywania usługi do momentu uzyskania wpisu do Rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych, prowadzonego przez Prezydenta Miasta S.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania było dwukrotnie awizowane, a wobec nie podjęcia go w terminie przez skarżącą zostało zwrócone organowi I instancji, który pozostawił je w aktach sprawy uznając za skutecznie doręczone.

Organ I instancji przesłuchał także w świadka: prezesa ROD, który zeznał, że nie był świadomy, iż skarżąca nie posiada wpisu do Rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych i nie może wykonywać usługi odbioru takich odpadów. Powodem zawarcia umowy było umożliwienie korzystania z usługi tzw. "odbioru odpadów komunalnych na telefon". Świadek przedstawił organowi dokument rozwiązujący umowę ze skarżącą z dniem 31 sierpnia 2017 r., a także złożył kopie kart przekazania odpadów oraz kopie faktur za odbiór odpadów wystawione przez skarżącą. Świadek stwierdził, że Zarząd A nigdy nie kontrolował, jakie odpady znajdowały się w kontenerach. Natomiast firma skarżącej twierdziła, iż po odebraniu od ogrodów działkowych odpadów, na terenie prowadzonej przez siebie działalności, oceniała, jaki rodzaj odpadów znajduje się w kontenerze.

Prezydent uznał, że skarżąca odbierała w okresie potwierdzonym fakturami, zmieszane odpady komunalne choć nie posiadała wpisu do Rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Organ uznając powyższe kierował się tym, że A nie posiadał innej niż umowa z skarżącą umowy na odbiór odpadów komunalnych, działkowicze ponosili opłatę za "Wywóz odpadów komunalnych", a przedstawiciele organu podczas wizji lokalnej stwierdzili, że w kontenerach znajdują się zmieszane odpady komunalne. Kierując się tymi względami Prezydent w dniu [...] wydał decyzję nr [...] (sygn.,[...]), w której na skarżącą nałożył karę pieniężną w wysokości 115.000,00 zł za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Jednak na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kolegium uznało, że ze względu na brak właściwych adnotacji na kopercie zawierającej skierowane do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz na druku zwrotnym potwierdzeniu odbioru organ I instancji nie miał podstaw do tego, aby zawiadomienie to uznać za skutecznie doręczone w trybie art. 44 k.p.a. W konsekwencji całe dotychczasowe postępowanie organ odwoławczy uznał za prowadzone bez udziału skarżącej wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem skarżącej i zapewnienia jej czynnego udziału we wszystkich czynnościach w sprawie.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji pismem z dnia 8 listopada 2018 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania, a w dniu [...] wydał postanowienie o zaliczeniu w poczet materiału dowodowego:

1) informacji Straży Miejskiej z dnia [...]

2) kopii Umowy odbioru odpadów z dnia [...] pomiędzy A a skarżącą;

3) protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]

4) protokołu przesłuchania świadka z dnia [...]

5) kopii "Kart przekazania odpadów" za miesiące: od maja do listopada 2016 r. oraz od kwietnia do lipca 2017 r.;

6) kopii faktur za usługę odebrania odpadów wystawionych A przez skarżącą, za miesiące: od maja do listopada 2016 r. oraz od kwietnia do sierpnia 2017 r.

Organ I instancji poinformował jednocześnie pełnomocnika skarżącej, że dokumenty wskazane w pkt. 1-3 znane są organowi z urzędu, a pozostałe zebrał w toku dotychczasowego postępowania.

Organ I instancji przesłuchał także prezesa Zarządu A zawiadamiając z wyprzedzeniem pełnomocnika skarżącej o tej czynności dowodowej. Świadek zeznał, że w 2016 r. (od maja do listopada) i 2017 r. (od kwietnia do sierpnia) odpady z A odbierała firma skarżącej i były to wszystkie odpady, które wyrzucali działkowcy, w tym np. 80% były to odpady zielone, często odpady budowlane pochodzące z remontów i budów altanek oraz odpady z bytowania posiadaczy działek, oraz że umowa ze skarżącą była jedyną umową zawartą w tym okresie Zarząd A na odbiór odpadów komunalnych.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. działając na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1) w związku z art. 9c ust. 1 oraz w związku z art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1, art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 115.000,00 zł. za odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w okresie od maja 2016 r. do listopada 2016 r. oraz od kwietnia 2017 r. do sierpnia 2017 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej, będący adwokatem, zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 9b, 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie w/w przepisy, podczas gdy skarżąca w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej nie dokonywała odbioru odpadów komunalnych i nie podlegała obowiązkowi uzyskania wpisu do rejestru prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. Zarzucił także naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie przeprowadzenie wszystkich dowodów.

W związku z podniesionymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Pełnomocnik skarżącej podniósł w odwołaniu, że skarżąca zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta S. z dnia [...] i z dnia [...]jest uprawniona do transportu i zbierania odpadów szczegółowo określonych w tych decyzjach, czego organ pierwszej instancji nie uwzględnił. Umowa z A została zawarta zgodnie z zakresem określonym w w/w decyzjach. Zgodnie z § 2 pkt. 3 umowy do obowiązków A należało przygotowanie odpadów do odbioru zgodnie z umową. Wobec powyższego umowa nie dotyczyła odpadów komunalnych, lecz odpadów ściśle określonych w umowie.

Pełnomocnik skarżącej podniósł także, że na zdjęciach wykonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] widoczny jest pojemnik stojący na terenie ogródków działkowych, jeszcze nie przygotowany przez zlecającego do odbioru poprzez odpowiednią selekcję odpadów i nie odebrany przez skarżącą. Tymczasem zgodnie z § 3 pkt. 9 umowy z dnia [...] skarżąca dopiero w chwilą przejęcia odpadu przejmuje na siebie wszelkie prawa i obowiązki z tym związane wynikające zarówno z umowy jak i przepisów prawa. Do takiego przejęcia w dniu [...] jeszcze nie doszło, a zatem skarżąca nie może ponosić z tego tytułu jakiekolwiek odpowiedzialności.

Ponadto karty przekazania odpadów wskazują na odbieranie odpadów określonych w umowie, a nie odpadów komunalnych. Odpady były zbierane w jednym pojemniku, a dopiero na terenie firmy skarżącej odpady były dzielone do poszczególnych pojemników, przy czym skarżąca nigdy nie odbierała odpadów zielonych.

Pełnomocnik skarżącej zarzucił także, że całkowicie bezpodstawnie przyjęto, że na ogródkach działkowych znajdują się gospodarstwa domowe wytwarzające odpady komunalne. Zarzucił także wewnętrzna sprzeczność zeznań świadka

W ocenie pełnomocnika zaskarżona decyzja oparta została na domysłach i przypuszczeniach w postaci wyników jednorazowej kontroli pojemników jeszcze nieprzygotowanych do odbioru oraz na sprzecznych zeznaniach jednego świadka.

Odwołanie nie przyniosło jednak skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium najpierw odniosło się do stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez ten organ i zacytowało art. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 9b ust. 1-5, art. 9c ust.1, 2 i 6 tej ustawy. Wskazało, że zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy przedsiębiorca, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 tejże ustawy - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł za pierwszy oraz 10.000,00 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru.

Kolegium przytoczyło również przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 z późn. zm.) tj. art. 1, 3, 4 ust. 1, 43 ust. 1-8 tej ustawy. Zaakcentowało przy tym, że przepisy tej ustawy weszły w życie z dniem 30 kwietnia 2018 r. Natomiast do dnia 29 kwietnia 2018 r. kwestie związane z działalnością regulowaną normowane były ustawą z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017r. poz. 1268 z późn. zm.). Wybrane przepisy dotychczasowej ustawy zostały także zacytowane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Kolegium wskazało także, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielana ulg w jej wykonywaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., a także przytoczyło art. 189b – 189f k.p.a.

Kolegium zaakcentowało, że formalną podstawą prawną działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest uzyskanie przez przedsiębiorcę wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W świetle art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i tylko po uzyskaniu wpisu do stosownego rejestru może to robić legalnie. W przypadku gdy przedsiębiorca odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości bez uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej, to wówczas popełnia delikt administracyjny stypizowany w art. 9x ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Za popełnienie deliktu administracyjnego ustawodawca przewidział sankcje bezwzględnie określone w wysokości 5.000,00 zł za pierwszy miesiąc i 10.000,00 zł za każdy kolejny miesiąc.

W oparciu o obowiązujący stan prawny Kolegium stwierdziło, że ponownie prowadząc postępowanie w sprawie organ I instancji zastosował się do wszystkich zaleceń Kolegium zawartych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] Z materiału dowodowego sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie, jak również o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka. Organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w toku prowadzonego postępowania.

Zdaniem Kolegium w świetle zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że skarżąca we wskazanym okresie tj. od maja 2016 r. do listopada 2016 r. oraz od kwietnia 2017 r. do sierpnia 2017 r. - na podstawie umowy odbioru odpadów zawartej z A, odbierała odpady komunalne - nie posiadając przy tym wpisu do rejestru działalności regulowanej. Organ I instancji prawidłowo przyjął przy obliczaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej, za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru tj. za maj 2016r. – 5 000,00 zł, oraz 10 000,00 zł za każdy następny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru tj.: czerwiec, lipiec, sierpień, wrzesień, październik i listopad 2016r. oraz za 5 miesięcy wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru w 2017r. tj.: kwiecień, maj, czerwiec, lipiec i sierpień 2017r. Powyższe okoliczność potwierdzają karty przekazania odpadów wystawiane w 2016 r. raz w miesiącu (tj. z dnia: 31 maja 2016; 30 czerwca 2016r.; 29 lipca 2016r.; 30 sierpnia 2016r.; 30 września 2016r.; 31 października 2016r.raz 24 listopada 2016r.) oraz karty przekazania odpadów wystawiane w roku 2017r. (tj. z dnia: 29 kwietnia 2017r.; 31 maja 2017r.; 30 czerwca 2017r. oraz 31 lipca 2017r.). W toku postępowania ustalono, że w niebieskich kontenerach (bez żadnego oznaczenia/opisu) znajdujących się na terenie A zgromadzone były zmieszane odpady komunalne, co potwierdza m.in. dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się, wbrew zarzutom odwołania, aby w wydanej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 9b oraz art. 9c ustawy. Przepisy te zostały przez organ I instancji prawidłowo zastosowane w sprawie.

Kolegium odniosło się także do definicji odpadów komunalnych i zaakcentowało, że pod pojęciem tym należy rozumieć nie tylko odpady powstające w gospodarstwach domowych (z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji), ale także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Ponadto odniesienie do tej definicji znalazło również odzwierciedlenie przy terminie dotyczącym odpadów zielonych, zawartym w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o odpadach, gdzie w poczet odpadów komunalnych zaliczono również takie, które stanowią części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków, cmentarzy i targowisk. Ustawodawca konstruując we wskazanej ustawie pojęcie "odpadów komunalnych", skupił się w głównej mierze na wskazaniu źródeł ich pochodzenia, odwołując się przy tym co prawda do kryteriów subiektywnych, niezależnych jednak od charakteru podmiotu, odpowiedzialnego za ich wytworzenie i posiadanie.

Zadaniem Kolegium odbierane przez skarżącą z terenu A odpady miały charakter komunalny, co wynika wprost ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego. W myśl § 2 pkt 20 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r., w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014r., poz. 1923) odpady w katalogu odpadów zostały podzielone w zależności od źródła ich powstawania na 20 grup w tym na odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie - 20. W załączniku do w/w rozporządzania, pt. "Katalog odpadów ze wskazaniem odpadów niebezpiecznych", określającym kod odpadów jak i grupy, podgrupy i rodzaje odpadów w poz. 20 zawarto katalog odpadów komunalnych łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie. Do grupy tej w poz. 20 02 zaliczono odpady z ogrodów i parków (w tym z cmentarzy). Kolegium dodatkowo wskazało, że odbierane przez skarżącą odpady o kodzie 15.01.01 tj. opakowania z papieru i tektury, zgodnie z pouczeniem zawartym w cytowanym rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014r., w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014r., poz.1923), "( ... ) będące odpadami komunalnymi, jeśli są zbierane selektywnie lub występują jako zmieszane odpady opakowaniowe, klasyfikuje się w podgrupie 15 01, a nie w podgrupie 20 01. ( ... )".

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania dotyczących posiadania przez skarżącą decyzji zezwalających na transport i zbieranie odpadów z terenu Gminy S., Kolegium posiłkując się wyrokiem tutejszego Sądu zaakcentowało, że "(...) nie może, być zakwalifikowane jako zbieranie odpadów, podstawienie pojemnika dla właściciela nieruchomości, a następnie zabieranie go. Taka czynność, jeśli dotyczy odpadów komunalnych, stanowi odbiór odpadów w rozumieniu ustawy o czystości i porządku w gminie (...) " Według Kolegium taka sytuacja miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy. W kontenerach znajdowały się bowiem zmieszane odpady komunalne, które, jak skarżąca sama przyznała, nie były selekcjonowane przez nią na miejscu lecz dopiero na terenie prowadzonej przez skarżącą działalności były one oceniane pod kątem rodzaju odpadów znajdujących się w tych kontenerach.

Kolegium rozważyło również zastosowanie w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Jednak w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania wskazanej powyżej instytucji pouczenia, gdyż waga stwierdzonego naruszenia jest znaczna, a odwołująca nie zaprzestała prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej - dobrowolnie, lecz okoliczność ta została niejako wymuszona na stronie wskutek wypowiedzenia jej umowy przez A.

Kolegium zauważyło ponadto, że treść zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie konieczne elementy wskazane w przepisie art. 107 § 1-3 k.p.a. oraz w przepisach prawa materialnego tj. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Decyzja organu I instancji zawiera bowiem uzasadnienie faktyczne obejmujące opis przebiegu postępowania oraz analizę zebranego w sprawie materiału, dowodowego, ze wskazaniem przesłanek wydanego rozstrzygnięcia oraz prawidłowe uzasadnienie prawne. Kolegium podzieliło przy tym ustalenia organu I instancji dokonane w postępowaniu, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja i uznało je za własne.

Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem Kolegium. Skargę do sądu administracyjnego wywiódł w jej imieniu pełnomocnik będący adwokatem.

Zarzucił naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie przeprowadzenie wszystkich dowodów.

Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 9b, 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie w/w przepisy, podczas gdy skarżąca w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej nie dokonywała odbioru odpadów komunalnych i nie podlegała obowiązkowi uzyskania wpisu do rejestru prowadzonego przez Prezydenta Miasta S.

Argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi są tożsame z argumentacją przedstawioną jako uzasadnienie odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie przedstawiając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w przedmiocie wymierzania kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego całościowego ponownego przedstawiania w tym fragmencie uzasadniania.

Podstawę materialnoprawną decyzji poddanej kontroli Sądu stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm. dalej zwana "ustawą"), a jej przedmiotem było ustalenie kary pieniężnej za wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Jak stanowi art. 9b ust. 1 ustawy, działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu – obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), a do 30 kwietnia 2018 r. w rozumieniu obowiązującej wcześniej ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie też z art. 9c ust. 1 w zw. z art. 9b ust. 2 ustawy podlega wpisowi do rejestru działalności regulowanej. Przepis art. 9c ust. 1 ustawy wprost stanowi o tym, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której przedsiębiorca zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Powyższe oznacza, że uzyskanie wpisu do rejestru, prowadzonego zgodnie z art. 9b ust. 2 ustawy przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, jest warunkiem koniecznym i jednocześnie niezbędnym do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na danym terenie.

Konsekwencje prawne prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru uregulowane zostały w art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł. za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł. za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Zgodnie z art. 9zb ust. 1 ustawy karę tę nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej.

W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji prawidłowo ustalono, że skarżąca w okresie od maja 2016 r. do listopada 2016 r. (7 miesięcy) oraz od kwietnia do sierpnia 2017 r. (5 miesięcy) odbierała z terenu ROD odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Fakt odbioru odpadów we wskazanym tutaj okresie znajduje potwierdzenie w kartach przekazania odpadów wystawionych w 2016 r. oraz wystawionych w 2017 r. Są to karty przekazania odpadów z dnia: 31 maja 2016 r.; 30 czerwca 2016 r.; 29 lipca 2016 r.; 30 sierpnia 2016 r.; 30 września 2016 r.; 31 października 2016 r. oraz 24 listopada 2016 r. oraz karty przekazania odpadów wystawiane w roku 2017 r. z dnia: 29 kwietnia 2017 r.; 31 maja 2017 r.; 30 czerwca 2017 r. oraz 31 lipca 2017 r. Z kart tych wynika jednak przede wszystkim, że odpady w powyższych okresach były przez skarżącą odbierane, co dodatkowo potwierdzają faktury wystawione A i przez ten podmiot opłacone (w tym faktura nr [...] za okres sierpnia 2017 r. – karta nr 30 w aktach administracyjnych - w odniesieniu do tego miesiąca nie przedstawiono karty odbioru odpadów, co jednak nie stanowi przeszkody do uznania faktu odbioru odpadów w sierpniu 2017 r.). Natomiast okoliczność, że przedmiotem odbioru, wbrew treści poszczególnych kart, były odpady komunalne wynika z pozostałego materiału dowodowego, a przede wszystkim z przesłuchania świadka, którym był prezes zarządu A. Świadek ten był przesłuchiwany dwukrotnie, przy czym drugi raz nastąpiło to w związku ze wskazanym powyżej uchyleniem przez Kolegium poprzednio wydanej decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W świetle przesłuchania nie budzi wątpliwości to, że umowa zawarta przez A ze skarżącą była jedyną umową w tamtym okresie, na co wprost wskazał przesłuchiwany po raz drugi prezes zarządu A. Zatem w pełni logicznym jest wniosek, że w jej ramach wywożone były wszystkie odpady powstające na terenie A, w tym odpady związane z pobytem poszczególnych działkowiczów na terenie przypisanych im ogródków działkowych. Zwłaszcza, że działkowicze zobowiązani byli do wpłaty zaliczki na wywóz odpadów komunalnych w 2017 r. w kwocie 25 zł. od działki oraz otrzymali zwrot z wpłaconej zaliczki za wywóz odpadów komunalnych za 2016 r., co wynika z fotografii "Informacji dla działkowiczów opłaty za działkę za 2017 r. (karta nr 14). Potwierdzeniem w powyższym zakresie są zeznania świadka, w świetle których w ocenie Sądu skarżąca odbierała odpady komunalne powstające na terenie A, a odbierania właśnie odpadów komunalnych było jednym z celów umowy, wbrew temu co literalnie w niej zapisano. Dodatkowo z dokumentacji fotograficznej wnika, że w niebieskich kontenerach (bez żadnego oznaczenia/opisu) znajdujących się na terenie A zgromadzone były zmieszane odpady komunalne (wg. stanu z daty wykonania fotografii). Jednocześnie ustalono, że w chwili realizacji przedmiotowych usług skarżąca nie była wpisana do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy.

Wobec zaistnienia takiej sytuacji organ zobligowany był do wydania decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy za miesiące, w których w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżąca dokonywała odbioru odpadów komunalnych z terenu A. Prawidłowo przy tym ustalono wysokość kary przy uwzględnieniu za pierwszy miesiąc (maj 2016 r.) kary w wysokości 5.000 zł., a za kolejne 10.000 zł. miesięcznie.

Zaakcentować należy jednocześnie, że przedmiotowa kara nie jest oparta na zasadzie winy lecz ma charakter obiektywny. Jej wymierzenie jest następstwem naruszenia prawa, a przy ustalaniu jej wysokości nie uwzględnia się indywidualnych okoliczności związanych z naruszeniem polegającym na odbieraniu odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności, gdyż jej wysokość wprost wynika z art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy. Powyższe oznacza, że ustawodawca w tym względzie nie pozostawił organowi swobody oceny, a decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany. Wprawdzie w art. 9zc ust. 1 ustawy przewidziana została możliwość miarkowania kar pieniężnych, to nie znajduje ona zastosowania do kary nakładanej, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponadto jak słusznie uznało Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania jedynie instytucji pouczenia, o którym mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że waga naruszeń jest znaczna, a skarżąca nie zaprzestała prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej - dobrowolnie, lecz okoliczność ta została niejako na niej wymuszona wskutek wypowiedzenia jej umowy przez A.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak podstaw do wątpliwości dotyczących tego, że skarżąca bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej dokonała odbioru odpadów komunalnych w rozumieniu ww. przepisów ustawy. Mając na uwadze argumenty skargi w tym zakresie odróżnić należy działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od działalności zbierania odpadów. Są to dwie odrębne procedury, regulowane różnymi aktami prawnymi. Odbiór odpadów nie został zdefiniowany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Na podstawie regulacji tej ustawy należy jednak przyjąć, że zasadniczo dotyczy odpadów komunalnych i polega na umożliwieniu właścicielom nieruchomości pozbycia się ich poprzez zabranie z miejsc gromadzenia. Zbieranie odpadów jest procedurą regulowaną przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie: t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 701 z późn. zm.), zdefiniowaną w art. 3 pkt 34 tej ustawy, zgodnie z którym przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (tj. tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów). Zauważyć przyjdzie, że zbieranie odpadów wymaga uzyskania zezwolenia na gruncie przepisów ustawy o odpadach (art. 41 ust. 1 ustawy), natomiast odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wymaga uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 621/15). Uwzględniając przedstawione rozróżnienie procedur dotyczących postępowania z odpadami zdaniem Sądu, realizowane przez skarżącą czynności odbierania odpadów, skoro dotyczyły również wywozu odpadów komunalnych, to stanowiły odbiór odpadów w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy za prawidłowy należy również przyjąć wniosek, że odpady wywożone przez skarżącą z terenu A, miały charakter odpadów komunalnych. Nie sposób zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, który podważa dokonaną kwalifikację i twierdzi, że odebrane odpady nie były odpadami powstałymi w gospodarstwach domowych, co wyklucza ich zakwalifikowanie do odpadów komunalnych. W tym zakresie podnieść należy, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, do odpadów komunalnych zalicza się nie tylko odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, ale także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. W świetle powyższego, prawidłowo Kolegium uznało, że ustawodawca konstruując pojęcie "odpadów komunalnych" skupił się w głównej mierze na wskazaniu źródeł ich pochodzenia, niezależnych jednak od charakteru podmiotu, odpowiedzialnego za ich wytworzenie i posiadanie. W konsekwencji nie można przyjąć, aby odpady powstałe na terenie ROD mogły być a priori uznane za odpady niemieszczące się w zakresie odpadów komunalnych. Podnoszone przez pełnomocnika skarżącej wątpliwości co do tego, czy odbierane odpady powstały w gospodarstwach domowych, nie mogły mieć zatem znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy.

W świetle ujawnionych okoliczności brak jest tym samym podstaw do kwestionowania przez skarżącą komunalnego charakteru odebranych odpadów. Zgromadzone dowody wskazują jednoznacznie na to, że skarżąca dokonała wywozu wymienionych odpadów, a zatem odebrała je od A. Jednocześnie skarżąca nie ujawniła żadnych okoliczności mogących w ocenie Sądu podważyć takie ustalenia.

W konsekwencji nie narusza prawa decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem w sprawie miało miejsce odbieranie odpadów komunalnych przez przedsiębiorcę niewpisanego do rejestru działalności regulowanej.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy obu instancji ustaliły prawidłowo wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wnikliwie też oceniły dowody zgromadzone w sprawie – stosownie do art. 80 k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wskazały prawidłowe podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, co czyni nieuprawnionym zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Wbrew stanowisku skargi w ocenie Sądu nie zachodzi sprzeczność w zeznaniach prezesa A. Stwierdzenie w trakcie pierwszego przesłuchania, że zarząd A nie kontrolował, jakie odpady znajdowały się w kontenerach nie oznacza, że zarząd nie wiedział jakie odpady powstają na terenie ogródków działkowych, zwłaszcza że w skład zarządu wchodzą przecież działkowicze.

Zdaniem Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, który daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej w przedmiocie nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za odbiór odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej.

Reasumując, Sąd uznał, że wobec treści obowiązujących regulacji art. 9c ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy, kara w zaskarżonej decyzji została nałożona prawidłowo, a zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących postępowanie administracyjne nie mogły odnieść skutku. Organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy, a rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zasadnie przyjęto, że skarżąca, bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, w ciągu łączenie dwunastu miesięcy wykonywała działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych. To z kolei stanowiło wystarczającą podstawę do nałożenia na nią kary pieniężnej, która ustalona została w prawidłowej kwocie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych przesłanek prawnych i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji