Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1136/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 145 par. 3, art. 200 w zw. z art. 205 par. 2 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Dnia 9 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 19 października 2021 roku nr ŁPWIS.NSHŻ.9020.25.9.2021.AP w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poddębicach z 21 lipca 2021 roku, znak: PSSE-HŻ-465-2/53/21; 2. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 października 2021 r., numer ŁPWIS.NSHŻ.9020.25.9.2021.AP, wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r.

o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: "k.p.a."), Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi uchylił w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. znak: PSSE-HŻ-465-2/53/21 z 21 lipca 2021 r., wymierzającą M.C. - właścicielowi pierogami "Z."

w P. ul. [...], karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów

i ograniczeń, o których mowa w § 9 ust. 15 i ust. 16a rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., 861, ze zm.)

i wymierzył M.C., właścicielowi pierogami "Z.", karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316, ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:

W dniu 5 lutego 2021r. przedstawiciele PPIS w P., przy współudziale funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w P., przeprowadzili kontrolę sanitarną w pierogami "Z.", zlokalizowanej w P. ul. [...], której właścicielem jest M.C. Podczas kontroli stwierdzono, iż w lokalu prowadzona była działalność w zakresie przygotowywania i serwowania posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stołach. W dniu kontroli w obiekcie znajdowało się dwóch klientów, konsumujących posiłek na miejscu, co stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w myśl którego do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10 A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Decyzją z 21 lipca 2021 r. PPIS w P. wymierzył stronie karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w § 9 ust. 15 i ust. 16a rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46 b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 9 ust. 15 i ust. 16a rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. Na podstawie art. 48a ust. 4 ustawy, decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Organ II instancji wskazał, że w dniu 18 sierpnia 2021 r. wpłynęło odwołanie skarżącego od ww. decyzji, w którym strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z przepisem art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy z dnia o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez wydanie decyzji w związku z niestosowaniem się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w § 9 ust. 15 i ust. 16a rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., podczas gdy nie zostały spełnione warunki wymagane przez art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem strony, żaden przepis upoważnień ustawowych, zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ww. ustawy, nie zawiera umocowania do określenia w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej.

W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie, na podstawie art. 135 k.p.a., natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji do czasu ukończenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż rozporządzenia, o których mowa w art. 92 Konstytucji RP, są aktami wykonawczymi do ustawy, wydawanymi przede wszystkim przez organy władzy wykonawczej. Zdaniem strony, wydanie rozporządzenia wymaga istnienia w ustawie wyraźnego przepisu kompetencyjnego, zwanego upoważnieniem ustawowym. Przepis taki powinien odpowiadać standardowi określonemu w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W celu przyznania określonemu organowi upoważnienia do wydania rozporządzenia konieczne jest zamieszczenie w ustawie normy kompetencyjnej. Zgodnie z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno mieć charakter szczegółowy. Wymóg owej szczegółowości został rozwinięty w art. 92 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. Strona podkreśliła, iż w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno spełniać trzy kryteria tj. określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu oraz wytyczne dotyczące treści rozporządzenia. Warunkiem istnienia kompetencji do wydania rozporządzenia jest obowiązywanie w systemie prawa normy upoważniającej do wydania rozporządzenia. Podsumowując strona podniosła, iż przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji RP określa standard, jaki powinno spełniać nie tylko upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, ale także samo rozporządzenie. Dlatego też jej zdaniem ww. przepis jest traktowany jako wzorzec kontroli zarówno przepisów upoważniających, jak i rozporządzeń wydanych na ich podstawie. Zaznaczyła również, iż wymóg wydania rozporządzenia na podstawie upoważnienia ustawowego oznacza, że podstawowym warunkiem legalności rozporządzenia jest, aby było ono wydane w oparciu o normę upoważniającą, która odpowiada standardowi określonemu przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z czym, jeżeli przepis upoważniający jest wadliwy, to w jej ocenie rozporządzenie, dla którego ten przepis był podstawą, narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

ŁPWIS po zapoznaniu się z zarzutami strony przedstawionymi w odwołaniu i po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w kontekście zastosowanego przez organ pierwszej instancji prawa, postanowił uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o wymierzeniu M.C., właścicielowi pierogami "Z." w P. kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji kierując się aktualnym stanem prawnym w dniu 21.07.2021 r. wydał decyzję wymierzającą M.C. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń o których mowa w § 9 ust. 15 i 16a rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W ocenie ŁPWIS zastosowanie powinno mieć rozporządzenie obowiązujące na dzień stwierdzenia nieprawidłowości (5.02.2021r.) tj. przepisy § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. Stąd też organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję, ale ze względów innych niż wskazane w treści odwołania strony.

Organ odwoławczy podkreślił dalej, że przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 46 ust. 4 ustawy o chorobach zakaźnych nie uległy zmianie, a także stan epidemii na terenie RP nie został odwołany. Niewątpliwie zmieniająca się treść rozporządzeń związana jest z dynamiką sytuacji epidemicznej kraju, w tym ze zmieniającymi się na bieżąco drogami szerzenia zakażeń SARS-CoV-2. Organ II instancji wskazał, iż decyzja PPIS w P. zapadła w związku ze stanem epidemii, ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20.03.2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Zgodnie z ww. przepisem, w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłasza się stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Istnienie stanu epidemii implikuj zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa. Dodatkowo organ II instancji stwierdził, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W sytuacji wystąpienia kolejnej fali zakażeń (tak jak miało to miejsce w dniu stwierdzenia naruszenia), tym bardziej konieczne jest zasygnalizowanie, że łamanie przepisów, których celem jest ograniczenie ilości zakażeń, spotyka się z odpowiednią reakcją organów administracji publicznej, których obowiązkiem jest przecież m.in. zwalczanie chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Mając na uwadze powyższe cele, organ II instancji stwierdził, że decyzja PPIS w P. odpowiada prawu, miała na względzie ochronę życia i zdrowia obywateli oraz w szerszym kontekście ochronę zdrowia publicznego.

W dalszej kolejności ŁPWIS podniósł, iż nie można zgodzić się ze stroną, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. Kara pieniężna została nałożona przez PPIS w P. na podstawie obowiązującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Organ powołując przy tym treść art. 46a oraz art. 46a i b pkt 2 ww. ustawy, wyjaśnił, że podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu Rady Ministrów (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ zaznaczył także, że ograniczenia w zakresie funkcjonowania branży gastronomicznej na obszarze RP zostały wprowadzone na podstawie ustawy z dnia 05.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia w rozporządzeniu określonych ograniczeń w związku z wystąpieniem stanu epidemii. ŁPWIS zgodził się z tezą przedstawioną przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 834/20, że "taki zabieg ustawowy był w pełni zasadny, ponieważ pozwala on na bieżące reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną i działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie gwarantowałoby skuteczności walki z epidemią, biorąc chociażby pod uwagę długość procesu legislacyjnego". Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, zaś w świetle art. 68 ust. 4 Konstytucji RP to władze publiczne zobowiązane są do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje więc zdrowie publiczne, a władze publiczne mogą realizować obowiązek konstytucyjny poprzez wprowadzanie szeregu regulacji ustanawiających organizację m. in. funkcjonowania społeczeństwa w taki sposób, aby zapobiec rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej powodującej epidemię.

W ocenie ŁPWIS, życie i zdrowie ludzkie przedstawiają najwyższą wartość, dlatego też w czasie stanu epidemii wszelkie naruszenia przepisów mających na celu zapobieganie rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2 powinny spotkać się z restrykcyjną reakcją organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewidzianą w ww. ustawie.

Stosownie do treści § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.12.2020 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5.02.2021 r. (wydanym na podstawie art. 46a i art. 46 b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy) do dnia 14.02.2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z) jest już dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji sług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Z akt sprawy (protokół kontroli Nr [...] z dnia 5.02.2021r.) wynika, że w dniu 5.02.2021 r. pierogarnia "Z.", zlokalizowana w P. ul. [...], była otwarta, a w ramach prowadzonej działalności odbywało się przygotowywanie i serwowanie posiłków oraz napojów gościom siedzącym przy stołach. W dniu kontroli w obiekcie znajdowało się dwóch klientów, konsumujących posiłek na miejscu, co niewątpliwie stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. i było podstawą do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.C. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając organowi naruszenie art. 92 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z przepisem art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez wydanie decyzji w związku z niestosowaniem się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w § 9 ust. 15 i ust. 16a rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., podczas gdy nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust 1 Konstytucji RP. Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej.

W oparciu o wskazany zarzut pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny

w Łodzi wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosując przy tym przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Łodzi uchylająca decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się przez M.C. - właściciela pierogami "Z." w P. do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 ze zm.).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 ustawy).

Wyjaśnić należy, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten zastąpił wprowadzony na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. (Dz. U. z poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do tej ustawy przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić m.in.: ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1); czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W art. 46 ust. 4 ww. ustawy określono natomiast, że w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Wskazać również należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – Dz. U. poz. 2316 (aktualne w dniu przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego), w którym w § 10 ust. 9 przewidziano, że do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Analogiczne regulacje zawarte zostały w późniejszych rozporządzeniach Rady Ministrów z 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512) oraz z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861).

Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie skarżący – właściciel pierogarni "Z." w P., naruszył zakaz ustanowiony w § 10 ust. 9 rozporządzenia, nie zaś jak przyjął organ I instancji w oparciu o ustanowiony § 9 ust. 15 i 16a rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.), co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i wymierzeniem skarżącemu kary pieniężnej na podstawie rozporządzenia obowiązującego na dzień stwierdzenia nieprawidłowości, tj.: 5 lutego 2021 r., oraz art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji wydanych na podstawie wyżej wskazanych przepisów, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej. Przepis art. 92 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek dokładnego wykonywania delegacji. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Treść rozporządzenia musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, pomimo iż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli. Regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć również należy, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być objęte treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Z tej przyczyny przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

W rozpoznawanej sprawie zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6, 8-13). Przepisy te nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie ma. Zawarte w art. 46a ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób również uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń.

Z tego względu, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Zawarte w tym przepisie ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP (por wyroki NSA: z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 i sygn. akt II GSK 781/21; z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21 i sygn. akt II GSK 1137/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji nie wykonuje ustawowego upoważnienia, lecz uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym rozporządzenie staje się aktem samoistnym, pozbawionym wykonawczego charakteru w relacji do ustawy. W rezultacie podejmowana w tym zakresie przez Radę Ministrów działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej. Jak stanowi art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (publ. w: OTK-A 2006/7/87) wskazał, że wymóg zachowania formy ustawy w art. 22 Konstytucji jest zbliżony do sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności ("mogą być ustanawiane tylko w ustawie"), co pozwala przyjąć, że znaczenie prawne i skutki tych unormowań w znacznej mierze mogą się pokrywać. Nie zachodzi jednak pełna identyczność. Sformułowanie "w drodze ustawy" wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może jedynie legitymować ograniczenie dokonane - na podstawie ustawy - w rozporządzeniu. Sformułowanie "tylko w ustawie" wskazuje na wolę ustrojodawcy zasadniczego wykluczenia możliwości, którą otwiera formuła "w drodze ustawy". W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o zasadniczym (podstawowym) charakterze. Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U. 7/00 i z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). W zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 13 października 2010 r., sygn. akt Kp 1/09 i z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).

Zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., podobnie jak późniejsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz z dnia 6 maja 2021 r. zawierające regulacje o tożsamym brzmieniu, nie spełniają konstytucyjnego warunku wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. W konsekwencji wskazana wyżej działalność prawotwórcza organu wykonawczego doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, w świetle którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Podkreślić również należy, że wprowadzone w § 10 ust. 9 obowiązującego w dniu kontroli rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Dopuszczalny na gruncie wskazanego przepisu rozporządzenia niewielki zakres działalności związanej z konsumpcją i podawaniem posiłków i napojów wyłącznie na wynos lub z dostawą do konsumenta uniemożliwiał de facto stronie prowadzenie działalności restauracyjnej, której istotą jest przede wszystkim udostępnienie klientom lokalu w celu spożywania przez nich posiłków na miejscu. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało na "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Ponadto art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy zezwalał Radzie Ministrów na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Powyższe upoważnienia ustawowe pozwalały ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie zezwalały natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona.

Treść stanowiącego podstawę prawną decyzji rozporządzenia uniemożliwiła stronie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Tego rodzaju ograniczenie jest jednak dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych w sposób nienaruszający istoty wolności i praw. Wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów od 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 21 grudnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. W tym miejscu wskazać należy, że prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, do których to stanów nie należy stan epidemii, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Reasumując, przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązujący w dniu kontroli został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, podobnie jak analogiczne regulacje zawarte w późniejszych rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz z dnia 6 maja 2021 r. Nadto wprowadzoną regulacją organ dopuścił się naruszenia istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były, w ocenie Sądu, merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Powyższe oznacza, że określone w § 10 ust. 9 rozporządzenia ograniczenie działalności gospodarczej nie mogło być objęte sankcją administracyjną i skutkować wymierzeniem skarżącej kary pieniężnej za niestosowanie się do tej regulacji.

Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji. Z tej przyczyny stosując zasadę wynikającą z art. 178 Konstytucji RP, tj. zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji rozporządzenia.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych względów brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.

Mimo uwzględnienia skargi, Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a., ponieważ reprezentujący skarżącego profesjonalny pełnomocnik procesowy, nie złożył wniosku w tym zakresie.

is