Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 906/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Gd 87/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 87/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Zarządu Grupy [...] z siedzibą w [...] (dalej "Spółka") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ zobowiązał Spółkę do załatwienia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z [...] czerwca 2018 r. w zakresie punktu 1 oraz punktu 3 w części dotyczącej imion i nazwisk kandydatów w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2/ stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka podmiotowa, ponieważ Spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Skarb Państwa posiada w Spółce [...] udziałów, co oznacza, że ma w Spółce pozycję dominującą, rozumianą jako stosunek Skarbu Państwa do danej spółki. Ponadto Spółka wykonuje zadania publiczne. Przy czym termin "zadania publiczne" w ustawie z 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej dalej "u.d.i.p." nie został zdefiniowany, tym niemniej w judykaturze przyjmuje się, że pojęcie to cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. W orzecznictwie podkreśla się również, że jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to mieszczą się w zakresie zadań publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i społeczeństwa (wyrok TK z 25 lipca 2006 r., P 24/05). Grupa [...] prowadząc działalność w zakresie wytwarzania i przetwarzania produktów rafinacji ropy naftowej oraz w zakresie m.in. wytwarzania, przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej, wytwarzania paliw gazowych i ich dystrybucji w systemie sieciowym, produkcji i dystrybucji ciepła realizuje cele sektora energetycznego jako operator systemu dystrybucyjnego o którym mowa w art. 3 pkt 25 ustawy Prawo energetyczne, którego obowiązki wymienia art. 9c ust. 3 ustawy, zatem działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie spełniona została również przesłanka przedmiotowa, bowiem żądane informacje stanowiły informację publiczną, a Spółka nie udzielając odpowiedzi na pytanie 1 i 3 wniosku (wysokość wynagrodzenia Wiceprezesa Zarządu Grupy [...]; imiona i nazwiska kandydatów biorących udział w konkursie na stanowisko Wiceprezesa zarządu Spółki) pozostawała w bezczynności.

Uzasadniając swoje stanowisko WSA w Gdańsku wyjaśnił, że władze spółki akcyjnej działającej w formie spółki prawa handlowego, zgodnie z art. 368 § 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych stanowi m.in. zarząd składający się z członków, natomiast informacje dotyczące zarówno zarządu jak i osób sprawujących w nim poszczególne funkcje, w odniesieniu do spółki wykonującej zadania publiczne w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. Przy czym nie budzi wątpliwości w judykaturze, że osoba pełniąca funkcję członka zarządu takiej spółki jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Sposób wyłaniania najlepszego kandydata na członka zarządu spółki wykonującej zadania publiczne, zmierzający w istocie do powierzenia takiej osobie funkcji publicznych, tworzy sferę faktów publicznych. Dlatego zgłaszając aplikację na wolne stanowisko publiczne kandydat musi liczyć się z tym, że jego imię i nazwisko nie tylko stanowią informację publiczną, lecz nie będą w procedurze naboru korzystać z ochrony prawa do prywatności. Zatem wnioskowana przez Stowarzyszenie w pkt 3 informacja o imionach i nazwiskach kandydatów na stanowisko wiceprezesa w grupie [...] stanowi informację publiczną, którą Spółka winna udostępnić w pełnym zakresie.

Podobnie żądana w pkt 1 informacja dotycząca wysokości łącznego miesięcznego wynagrodzenia – uposażenia powołanego wiceprezesa wraz ze wszelkimi dodatkami jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. O spełnieniu tego obowiązku nie może świadczyć przesłanie uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego Spółki, albowiem nie ujawnia on kwoty wydatkowanej na wynagrodzenie i jego dodatki.

W świetle powyższych rozważań Sąd I instancji uznał, że Spółka pozostawała w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji żądanej w pkt 1 i w części pkt 3 zarówno na dzień złożenia wniosku jak i na dzień rozstrzygania przez Sąd.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, zaskarżając go w całości zarzucając mu naruszenie:

1/ podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez (jak to określono) rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, pomimo braku podstaw z uwagi na brak po stronie Spółki uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa;

b/ art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktów notoryjnych, co skutkowało brakiem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, brakiem właściwej oceny zadań realizowanych przez Spółkę oraz bezpodstawnym przyjęciem tezy o realizowaniu przez Spółkę zadań publicznych;

2/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego:

a/ art. 4 ust. 1 zdanie 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Grupa [...] jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej;

b/ art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p. polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu poprzez przypisanie żądanym informacjom przymiotu informacji publicznej,

c/ art. 9c ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne poprzez przyjęcie, iż określa ona katalog zadań publicznych realizowanych przez Grupę [...] W oparciu o powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie skargi, gdy po stronie Spółki brak było uprawnień do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej. Udzielenie informacji publicznej następuje przez podjęcie przez podmiot zobowiązany czynności materialno-technicznej, której treścią jest żądana informacja. Czynność ta jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, a więc aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozpoznanie skargi na bezczynność w zakresie takiego aktu mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zgodnie bowiem z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zagadnienie uprawnienia skarżącej kasacyjnie Spółki do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej jest kwestią z zakresu prawa materialnego, w tym przypadku normy art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. zgodnie z którym fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia faktów, które są powszechnie znane. Zatem Sąd I instancji mógłby naruszyć ten przepis wyłącznie wtedy, gdyby w przyjętym w sprawie stanie faktycznym nie uwzględnił owych faktów powszechnie znanych (a odnoszących się do przedmiotu działalności Spółki). Nadto strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała w jaki sposób to ewentualne naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Bezzasadne okazały się również być zarzuty naruszenia prawa materialnego zmierzające do wykazania, że Spółka nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych oraz, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 248/17, w którym uznał, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Zgodnie z przywołanym przepisem takim zobowiązanym podmiotem będzie również osoba prawna w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W tym kontekście zauważyć należy, co prawidłowo ustalił Sąd I instancji, że Grupa [...] z siedzibą w [...] jest spółką akcyjną powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, w której Skarb Państwa pozostawił sobie [...] akcji. Jest zatem niesporne, że Skarb Państwa posiada w Grupie [...] pozycję dominującą rozumianą jako stosunek Skarbu Państwa do danej spółki. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 3 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2018 r., poz. 798, dalej u.o.k.k.), przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, przy czym kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskiwania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną, zgodnie z art. 4 pkt 3 4 u.o.k.k.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odesłanie do u.o.k.k. należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (por. wyrok NSA z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14).

W świetle powyższego wypełnienie już tylko tej przesłanki przesądzało o spełnieniu przez Spółkę warunku podmiotowego.

Podobnie podzielić należało stanowisko Sądu I instancji kwalifikujące żądaną informację jako informację publiczną.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18). Informacje dotyczące tak organu jakim jest zarząd, jak i osób sprawujących w nim poszczególne funkcje, w odniesieniu do spółki, w której pozycję dominującą ma Skarb Państwa, podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. W konsekwencji informacje o wysokości wynagrodzenia, różnego rodzaju dodatków do wynagrodzenia, nagród itp., przyznanych i wypłaconych pełniącemu funkcję prezesa (wiceprezesa) zarządu Spółki stanowią informację publiczną. Podobnie jak informacja o imionach i nazwiskach osób kandydujących na powyższe stanowiska.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.