Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1479/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1, par. 8 ust. 1 i ust. 2, par. 9 ust. 2, par. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1406
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200 w związku z art. 205 par. 1 i art. 209
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] czerwca 2016 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ") utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu na M. C. (dalej: "skarżący", "strona") kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Podstawą prawną ww. decyzji były przepisy art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej: "udp") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), a także art. 50 pkt 1 lit. j) i art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej: "utd").

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. ok. 11:15 w miejscowości [...], na autostradzie [...], na odcinku węzeł [...]- węzeł [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej samochód specjalny marki [...] o nr. rej. [...], poruszający się wraz z naczepą ciężarową marki [...] o nr. rej. [...]. Przedmiotowym pojazdem kierował A.D..

W wyniku kontroli dokonanej za pośrednictwem urządzenia DSRC zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego ustalono, że kontrolowany pojazd został wyposażony w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych o nr. [...].

Nadto w ramach kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, stwierdzono, iż 16 lutego 2016 r. o godzinie 15:50:16 kontrolowany pojazd poruszał się po autostradzie [...], na odcinku węzeł [...] (granica państwowa) - węzeł [...], z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie związane było z brakiem na koncie przedpłaconym przypisanym do ww. pojazdu, odpowiedniej ilości środków pieniężnych koniecznych do opłacenia przejazdu w całości. Przejazd autostradą został udokumentowany zdjęciem z urządzenia kontrolnego zainstalowanego na bramownicy i zapisany pod nr. ewidencyjnym [...].

Na podstawie okazanego w trakcie kontroli dowodu rejestracyjnego ustalono, że dopuszczalna masa całkowita ww. pojazdu przekracza 3,5 tony, pojazd został zarejestrowany jako samochód specjalny, a jego właścicielem jest skarżący.

Przebieg i ustalenia kontroli zostały utrwalone w protokole kontroli z [...] kwietnia 2016 r.

Pismem z 11 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 16 lutego 2016 r.

W piśmie z 30 kwietnia 2016 r. strona złożyła wyjaśnienia w sprawie wskazując, że kontrolowany pojazd wyposażony był w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej - urządzenie o nr. seryjnym [...] do uiszczania opłaty w trybie przedpłatowym oraz urządzenie o nr. seryjnym [...] do uiszczania opłaty w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem. Z informacji podanych przez kierującego pojazdem wynikało, iż ww. urządzenia nie wydawały żadnych sygnałów o braku pobrania opłaty, a system na autostradzie [...] otwierał bramki wjazdowe, utwierdzając kierującego w przekonaniu, że wszystko jest w porządku. Nadto strona zaznaczyła, iż brak było ze strony operatora systemu powiadomień o niskim stanie konta.

Organ pismem z 12 maja 2016 r. wezwał Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. - podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Kapsch") do złożenia wyjaśnień związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy w chwili zarejestrowania naruszenia została pobrana opłata elektroniczna z konta przypisanego do kontrolowanego pojazdu o nr. rej. [...].

Na podstawie odpowiedzi udzielonej przez Kapsch organ ustalił, że opłata elektroniczna za wskazany przejazd pojazdu skarżącego nie została uiszczona. Przyczyną nieuiszczenia opłaty był brak środków na koncie użytkownika. Z odpowiedzi wynikało, iż zawarta z użytkownikiem umowa do konta w trybie przedpłaconym nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Użytkownik nie składał reklamacji w związku

z nieprawidłowym działaniem urządzenia viaBOX ani nie dokonywał jego wymiany.

Ponadto Kapsch poinformował, że nie odnotował nieprawidłowości

w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat w dniu 16 lutego 2016 r. Dostępne środki zostały wyczerpane 18 grudnia 2015 r. o godzinie 11:27, a użytkownik do dnia sporządzenia pisma nie dokonał ponownego doładowania konta przedpłatowego. Nadto operator zaznaczył, iż nie ma prawa odmówić wjazdu na płatny odcinek autostrady pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t, nawet w przypadku braku wyposażenia takiego pojazdu w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej lub pojazdu wyposażonego w takie urządzenie, lecz działające nieprawidłowo.

Na podstawie otrzymanego pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA") Oddział w [...]organ ustalił, że wskazany odcinek autostrady [...] był prawidłowo oznakowany tabliczkami informacyjnymi [...] oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej.

Organ stwierdził zatem, iż skarżący korzystając z drogi publicznej w dniu 16 lutego 2016 r. nie uiścił opłaty elektronicznej, czym naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd kontrolowanym pojazdem po płatnej drodze publicznej, określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Konsekwencją tego było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1500 zł, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 udp.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2016 r. skarżący zakwestionował prawidłowość prowadzenia postępowania administracyjnego, ponieważ organ nie odniósł się do jego zarzutów. Podkreślił, że pojazd samochodowy był wyposażony w dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej (viaBOX). Oba urządzenia w dniach zarejestrowania naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej znajdowały się w pojeździe i były prawidłowo zamontowane. Natomiast skarżący nie otrzymał dokumentów potwierdzających poprawne działanie bramownic; w aktach sprawy brakuje też dokumentów potwierdzających dopuszczenie do obrotu bramownicy i urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej. Nadto nie wyjaśniono skarżącemu, czym jest system ESPO oraz nie okazano dokumentów wskazujących na poprawne działanie urządzenia DSRC, którym posługuje się organ. Skarżący podniósł również, iż nie jest możliwe wjechanie i zjechanie z płatnego odcinka drogi krajowej bez środków na koncie, a dopuszczenie do przejazdu bez uiszczenia opłaty za przyzwoleniem operatora systemu jest niezgodne z prawem. Wskazał także, że pisma wskazujące na oznakowane drogi nie są kompletne i nie dowodzą prawidłowego oznakowania w każdym dniu przejazdu.

Postanowieniem z [...] marca 2017 r. organ dopuścił dowód z dokumentu w postaci pisma GDDKiA Oddział w [...] z 30 listopada 2015 r. dotyczącego oznakowania w dniu przejazdu autostrady [...] na odcinku [...] (granica państwowa) - węzeł [...] tabliczkami informacyjnymi [...] oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej.

Powołaną na wstępie decyzją organ utrzymał w całości w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej GITD opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego. W szczególności wskazał, że z pisma Kapsch z 7 października 2015 r. wynika, że pojazd samochodowy o nr. rej. [...] został zarejestrowany w elektronicznym systemie poboru opłat (ESPO) 13 maja 2015 r. o godzinie 12:37:52 na podstawie umowy nr [...]. Użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej o nr. [...]. Umowa ta nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po przejeździe, w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem. Konto użytkownika zostało zamknięte 17 maja 2016 r.

Natomiast pojazd o nr. rej. [...] został zarejestrowany

w elektronicznym systemie poboru opłat (ESPO) 3 października 2015 r.

o godzinie 00:15:33 na podstawie umowy nr [...] . Użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej o nr. [...]. Umowa ta przewidywała możliwość uiszczenia opłaty po przejeździe, w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem.

Jednocześnie organ wskazał, że pojazd o nr. rej. [...] oraz pojazd o nr. rej. [...], to ten sam pojazd marki [...] o dopuszczalnej masie całkowitej 18000 kg, posiadający nr identyfikacyjny [...]. Na tej podstawie organ ustalił, że począwszy od 3 października 2015 r. do 17 maja 2016 r. dla ww. pojazdu zostały wydane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej.

Do ww. pisma Kapsch został dołączony szczegółowy wykaz operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika z uwzględnieniem odcinków pomiędzy poszczególnymi bramownicami z oznaczeniem dokładnej daty i godziny zarejestrowanej operacji oraz wykonanych doładowań konta użytkownika z jednoczesnym wskazaniem kształtowania się salda konta użytkownika po zarejestrowaniu każdej z operacji oraz wskazaniem przy każdej z zarejestrowanych operacji, czy opłata elektroniczna za przejazd została lub nie została uiszczona. Wykaz ten dotyczy wszystkich pojazdów zarejestrowanych w ramach umowy, które poruszały się po płatnych odcinkach dróg krajowych w okresie zarejestrowania incydentu. Kwota należna w zestawieniu to kwota za przejazd danym odcinkiem drogi płatnej skalkulowana w oparciu o dane rejestracyjne pojazdu zarejestrowane w danym momencie w systemie oraz o aktualne ustawienia urządzenia viaBOX.

Według GITD, z analizy ww. pisma Kapsch oraz dołączonego do niego wykazu jednoznacznie wynika, że na koncie przedpłatowym użytkownika nie znajdowała się kwota pozwalająca na uiszczenie opłaty elektronicznej w całości.

Odnośnie trybu odroczonej płatności z zabezpieczeniem, organ na podstawie ww. wykazu, stwierdził, iż za przejazdy pojazdu o nr. rej. [...] po płatnych odcinkach dróg krajowych nie zostały pobrane opłaty. Przejazdy kontrolowanego pojazdu nie zostały bowiem odzwierciedlone w ww. wykazie operacji na koncie użytkownika, przypisanym do umowy nr [...].

Z kolei na podstawie pisma [...] Sp. z.o.o. (operatora karty paliwowej) z 7 grudnia 2016 r. organ przyjął, że za przejazdy pojazdu samochodowego o nr. rej. [...] po płatnych odcinkach dróg krajowych w okresie od grudnia 2015 r. do marca 2016 r. nie zostały uiszczone opłaty, gdyż z treści tego pisma oraz załączonych do niego zestawień poszczególnych transakcji za dostawy i świadczenia do 15 marca 2016 r. oraz do 31 marca 2016 r. wynika, iż nie zostały wystawione faktury obejmujące opłaty za przejazdy wykonane od grudnia 2015 r. do 9 marca 2016 r.

Natomiast na podstawie pisma GDDKiA z 7 grudnia 2015 r. GITD uznał, że urządzenia DSRC zamontowane na bramownicach spełniają wszystkie przewidziane normy oraz nie służą do wykonywania pomiarów zgodnie z ustawą z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 884 ze zm.).

W dalszej kolejności organ przytoczył treść przepisów mających, jego zdaniem, zastosowanie w sprawie, tj. art. 5 udp, art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, art. 13k ust. 1, 4, 6, 7 i 9 udp, art. 50 pkt 1 lit. j) utd, art. 131 ust. 1 udp, art. 51 ust. 5 lit. b) utd oraz art. 56 ust. 1 pkt 3 utd, a także § 3 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r.

w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1406; dalej: "rozporządzenie").

Zdaniem GITD z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w dniu zarejestrowania przedmiotowego naruszenia kontrolowany pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej

z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Poddany kontroli pojazd został wyposażony w jednostkę pokładową viaBOX, służącą do naliczania i pobierania opłaty za przejazd po drogach krajowych, wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Jednakże na koncie przedpłatowym użytkownika systemu nie znajdowała się wystarczająca ilość środków pieniężnych pozwalających na uiszczenie opłaty elektronicznej w całości.

Organ wskazał, że zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z pism informacyjnych pochodzących od operatora systemu, jednoznacznie wynika, że w chwili zarejestrowania przejazdu stan konta przedpłatowego użytkownika systemu wynosił 0,00 zł. Środki pieniężne zostały wyczerpane w dniu 18 grudnia 2015 r. o godzinie 11:27.

Jednocześnie w myśl § 6 ust. 4 ogólnych warunków korzystania z konta w trybie z odroczoną płatnością, użytkownik płaci opłatę elektroniczną z dołu, po naliczeniu tej opłaty przez obsługującą konto [...] Sp. z o.o.. płatność dokonywana jest dowolną metodą płatności w terminie 14 dni od daty wystawienia dokumentu zawierającego informację o wysokości naliczonej opłaty elektronicznej.

Organ wskazał, że zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym dokument, o którym mowa wyżej, został wystawiony za przejazdy pojazdu o nr. rej. [...] po płatnych odcinkach dróg krajowych, w dniu 15 marca 2016 r. i obejmował jedynie przejazdy w dniach od 9 - 10 marca 2016 r. Zatem przejazdy ww. pojazdu w dniach do 9 marca 2016 r. pozostały nieopłacone.

Organ podkreślił, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Nie ma znaczenia w jakim celu był wykonywany kontrolowany przejazd, w szczególności czy przejazd był wykonywany w celu prywatnym czy w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Organ zaakcentował, iż w Polsce w systemie elektronicznego poboru opłat wykorzystywana jest technologia mikrofalowa DSRC (Dedicated Short Range Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu). Technologia DSRC działa w oparciu o dwa rodzaje współpracujących urządzeń: czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz transponder (tzw. viaBOX) wysyłający dane o pojeździe do czujników. W chwili gdy kierujący pojazdem przejeżdża pod bramownicą lub do pojazdu zbliży się Mobilna Jednostka Kontrolna Inspekcji Transportu Drogowego, nawiązywana jest łączność między bramownicą (lub Mobilną Jednostką Kontrolną), a jednostką pokładową (viaBOX) zainstalowaną w pojeździe. Dane o pojeździe przekazywane są do operatora, a następnie centrum rozliczeniowego. Na bramownicach zainstalowane są również urządzenia pozwalające na ujawnienie oraz rejestrację pojazdów, które nie uiściły opłaty elektronicznej.

Powołaną na wstępie decyzję z [...] maja 2017 r. skarżący zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenia w zakresie prawa proceduralnego oraz prawa materialnego, a także zakwestionował ustalony stan faktyczny. Zdaniem skarżącego organ naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 6, art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Ponadto doszło do naruszenia art. 24, art. 28, art. 75. oraz art. 156 k.p.a. w związku z art. 51 utd. Naruszono także art. 52 i art. 53 utd, jak również przepisy dotyczące kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że na etapie postępowania toczącego się w pierwszej instancji sygnalizował, iż posiada dwa urządzenia viaBOX, które wydane zostały na ten sam pojazd w związku z przerejestrowaniem i zmianą tablic rejestracyjnych. Oba urządzenia w dniach, w których zostały zarejestrowane przejazdy, znajdowały się w pojeździe i były prawidłowo zamontowane, co widać na zdjęciach załączonych do akt administracyjnych sprawy.

W ocenie skarżącego, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana niezgodnie z art. 24 k.p.a., ponieważ wydała ją osoba, która kontrolowała skarżącego i była świadkiem przejazdu w dniu kontroli. Jednocześnie osoba ta nie została przesłuchana na okoliczność, czy drugie urządzenie znajdowało się w tym czasie w pojeździe. Organ ponownie rozpoznając sprawę te fakty pominął.

Skarżący podniósł także, że od stycznia 2016 r. do 6 kwietnia 2017 r. stanowisko GITD nie było obsadzone, a przepisy ustawy nie przewidują, aby jego obowiązki wykonywała osoba pełniąca obowiązki GITD. Dlatego organ powinien wstrzymać się w tym okresie od wydawania decyzji, a skoro tego nie uczynił, to wszystkie jego decyzje wydane w okresie stycznia 2016 r. do 6 kwietnia 2017 r. są obarczone wadą nieważności.

Nadto organ ponownie rozpoznając sprawę nie odniósł się do zarzutów legalności systemu viaTOLL i bramownic, pominął kwestie legalizacji bramownic, a także zgodności systemu z wymogami unijnymi. Organ nie zbadał też autentyczności zdjęć i oparł decyzję o wymierzeniu kary na informacji od Kapsh. Skarżącemu nie okazano dokumentów wskazujących na poprawne działanie urządzenia DSRC, którym posługuje się organ.

Kolejny zarzut skargi dotyczył braku oględzin urządzeń viaBOX. W tym zakresie skarżący podniósł, iż nie został wezwany do jego dostarczenia do punktu obsługi celem zweryfikowania, czy działa ono poprawnie, mimo uprzedniej sygnalizacji wadliwego działania urządzenia. Skarżący podkreślił, że urządzenie oddał i posiada dokument, w którym operator stwierdził wadę. Co do tej okoliczności, organ stwierdził jedynie, iż skoro nie odnotowano transakcji na urządzeniu post-pay, to nie było go w pojeździe i użytkownik nie zastosował się do warunków umowy z operatorem w tej kwestii. Świadczy to, zdaniem skarżącego, o niewystarczającym zbadaniu materiału dowodowego.

Według skarżącego, naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty było wynikiem błędu w działaniu systemu. System nie komunikował się z urządzeniem, które było

w pojeździe i było w systemie odroczonej płatności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga strony skarżącej ma usprawiedliwione podstawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji (utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne) pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2016 r. zapadły bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla podjętych rozstrzygnięć, a zatem z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Chodzi przede wszystkim o materiał dowodowy sprawy – tak jego zebranie, jak i ocenę.

W tym miejscu podkreślić należy, że Sąd orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa zatem na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności wydanego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie podstawę faktyczną rozstrzygnięć organu stanowiło ustalenie, że skarżący wykonywał przejazd po drodze krajowej wymienionej w pkt 3 lit. a) załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.) z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Sąd, nie negując obowiązku uiszczenia przez skarżącego opłaty za korzystanie z odcinka drogi krajowej wymienionej w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 22 marca 2011 r., wskazuje, że obowiązek ten sam w sobie nie przesądza o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie, czy skarżący podjął wszelkie przewidziane prawem działania mające na celu uiszczenie wymaganej opłaty takie jak: zakup, rejestracja i zamontowanie urządzenia viaBOX, a także podpisanie dwóch umów dotyczących uiszczania opłaty za korzystanie z odcinka drogi publicznej: związanej z kontem o płatności przedpłaconej (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay). Innymi słowy, istotne jest wyjaśnienie czy w realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione jest przyjęcie, iż skarżący powinien ponosić sankcję za nieuiszczenie opłaty elektronicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 prd, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest nałożenie na stronę kary pieniężnej, której wysokość, stosownie do treści art. 13k ust. 1 udp, uzależniona jest od rodzaju pojazdu, za przejazd którego nie została uiszczona. Za naruszenie obowiązku uiszczenia obowiązku opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, wymierza się karę pieniężną w wysokości:

1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy;

2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach.

Według art. 13k ust. 4 udp, kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 udp, wymierza się właścicielowi pojazdu samochodowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, a jeśli pojazdem jest zespół pojazdów, to właścicielowi pojazdu złączonego z przyczepą lub naczepą.

Od 1 lipca 2011 r. w Polsce funkcjonuje system viaTOLL, który umożliwia użytkownikom sieci dróg płatnych elektroniczne uiszczanie opłat za korzystanie z tych dróg. System ten ma charakter obowiązkowy dla pojazdów samochodowych oraz zespołów pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony oraz autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Jest oparty na technologii komunikacji bezprzewodowej krótkiego zasięgu. Aby korzystać z sieci dróg płatnych, objętych systemem viaTOLL, należy wyposażyć pojazd

w elektroniczne urządzenie pokładowe viaBOX, które przesyła zakodowane w nim informacje o pojeździe do przekaźników zainstalowanych na bramownicach podczas przejazdu pod nimi. Dzięki viaBOX możliwe jest w naliczanie w sposób elektroniczny należnej opłaty za przejazd drogami płatnymi.

Urządzenie viaBOX zostaje wydane po dokonaniu rejestracji, podpisaniu umowy i wniesieniu kaucji. W trakcie rejestracji dla każdego użytkownika tworzone jest konto, do którego zostają przypisane jego pojazdy. Konto użytkownika to zbiór danych o jego pojazdach zarejestrowanych w systemie viaTOLL, wybranych przez użytkownika metodach płatności i kanałach komunikacji, zrealizowanych transakcjach, a w przypadku konta przedpłaconego – o dostępnych środkach. Istnieją dwa rodzaje kont: przedpłacone (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay). Użytkownicy kont przedpłaconych przed faktycznym skorzystaniem

z drogi płatnej powinni mieć odpowiednią ilość środków pieniężnych na swoich kontach. Opłaty naliczane za przejazd przypisanych do konta użytkownika pojazdów po odcinkach sieci dróg płatnych obniżają poziom środków pieniężnych na koncie użytkownika. W przypadku konta z odroczoną płatnością (post-pay), jego saldo obejmuje sumę należności, jakie należy uregulować za wszystkie pojazdy zarejestrowane w ramach tego konta po zakończeniu określonego w umowie okresu rozliczeniowego.

Zasady wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych uregulowane zostały

w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r.

w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1406; dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia przed rozpoczęciem korzystania

z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, zwaną dalej "umową;

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe, do użytkowania w którym zostało ono przeznaczone zgodnie z umową;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej,

o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczna dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika trybu wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 6 ust. 1 pkt 2.

Przepis § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, iż opłatę elektroniczną wnosi się

w trybie:

1) przedpłaty albo

2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Natomiast w § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano, że wniesienie opłaty elektronicznej w trybie, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1, następuje przed rozpoczęciem z korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną,

w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu

w całości.

W myśl § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, wniesienie opłaty elektronicznej w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem następuje w terminie wskazanym w dokumencie informującym o wysokości naliczonej opłaty elektronicznej. Pobierający opłatę elektroniczną przekazuje użytkownikowi w dokumencie nr rachunku bankowego, na który należy wnosić opłatę elektroniczną w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Stosownie do treści § 9 ust. 2 rozporządzenia, dokument informujący

o wysokości naliczonej opłaty elektronicznej jest wystawiany i przekazywany użytkownikowi w terminie trzech dni roboczych po zakończeniu miesiąca przez pobierającego opłatę elektroniczną, w przypadku gdy w danym miesiącu użytkownik korzystał z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną.

Jeżeli mimo wezwania pobierającego opłatę elektroniczną użytkownik wnoszący opłatę w trybie, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2, nie wywiąże się

z obowiązku wniesienia tej opłaty w terminie 14 dni od dnia wystawienia wezwania, może nastąpić realizacja zabezpieczenia przez pobierającego opłatę elektroniczną,

a należność zostaje pobrana w całości z zabezpieczenia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia).

Jak wynika z akt sprawy, pojazd samochodowy o nr. rej. [...] został zarejestrowany w elektronicznym systemie poboru opłat (ESPO) 13 maja 2015 r. o godzinie 12:37:52 na podstawie umowy nr [...]. Użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej o nr [...]. Umowa ta nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po przejeździe, w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem. Konto użytkownika zostało zamknięte 17 maja 2016 r. Natomiast kontrolowany pojazd o nr rej. [...] został zarejestrowany w elektronicznym systemie poboru opłat (ESPO) 3 października 2015 r. o godzinie 00:15:33 na podstawie umowy numer [...]. Użytkownikowi wydano urządzenie do poboru opłaty elektronicznej o nr [...]. Umowa ta z kolei przewidywała możliwość uiszczenia opłaty po przejeździe, w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem. Bezsporne przy tym jest, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] oraz pojazd o numerze rejestracyjnym [...] to ten sam pojazd, posiadający numer identyfikacyjny [...]. Zatem w okresie od 3 października 2015 r. do 17 maja 2016 r. do kontrolowanego pojazdu zostały przypisane dwa urządzenia do poboru opłaty elektronicznej.

W konsekwencji skarżący posiadał w kontrolowanym pojeździe dwa urządzenia viaBOX oraz dwie ważne w dacie zarejestrowanych naruszeń umowy, przewidujące dwie metody płatności. Korzystał bowiem z dwóch rodzajów kont: przedpłaconego (pre-pay) i z odroczoną płatnością (post-pay).

W przypadku umowy do konta w trybie przedpłaconym, brak było możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Dlatego brak środków na tym koncie uniemożliwiał uregulowanie opłaty elektronicznej.

Odmiennie jednak przedstawia się sytuacja w odniesieniu do konta

z odroczoną płatnością (post-pay), czego nie dostrzegł organ.

Stosownie do treści cyt. wyżej przepisów § 8 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia, skarżący - mając zawartą umowę z odroczoną płatnością (post-pay) - miał prawo oczekiwać na dokument informujący go o wysokości naliczonej opłaty elektronicznej. Jeżeli, pomimo wezwania do pobrania opłaty elektronicznej, skarżący nie wywiązałby się z obowiązku wniesienia tej opłaty, w terminie 14 dni od dnia wystawienia wezwania, to należność zostałaby pobrana w całości z zabezpieczenia.

Zdaniem Sądu oznacza to, że w przypadku korzystania z systemu post-pay, dopóki na koncie użytkownika zabezpieczone są środki wystarczające na pokrycie opłat elektronicznych, dopóty nie jest możliwe ustalenie, że do uiszczenia opłat nie doszło, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej. Tym bardziej nie ma możliwości obciążenia karą strony takiej umowy w sytuacji - a taka właśnie miała miejsce w niniejszej sprawie - niewystawienia za określone przejazdy dokumentu wzywającego do zapłaty, o którym mowa w § 8 i w § 10 rozporządzenia. W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia, niewywiązanie się przez skarżącego z obowiązku wniesienia opłaty w terminie 14 dni od dnia wystawienia wezwania skutkowałoby pobraniem należności w całości z zabezpieczenia.

Jak wynika z akt sprawy, dokument, o którym wyżej mowa (tj. wezwanie do zapłaty), został wystawiony 15 marca 2016 r., przy czym obejmował jedynie przejazdy kontrolowanego pojazdu po płatnych odcinkach dróg krajowych w dniach od 9 - 10 marca 2016 r. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy przejazdu, który odbył się 16 lutego 2016 r.

Zatem skarżący podjął przewidziane prawem działania mające na celu realizację obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za korzystanie z płatnych dróg krajowych lub ich odcinków. Montując w kontrolowanym pojeździe zarejestrowane urządzenie viaBOX i podpisując umowę z odroczoną płatnością (post-pay), skarżący mógł być przekonany, iż nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Niezależnie od powyższego, skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu zwracał uwagę na nieprawidłowości w działaniu systemu poboru opłat oraz wadliwość urządzenia viaBOX, którego dotyczyła umowa z odroczoną płatnością (post-pay). Wadliwość tego urządzenia potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, z których wynika, że przedmiotowe urządzenie nie łączyło się z bramownicami. W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje fakt, że urządzenie to zostało zareklamowane dopiero po przeprowadzonej kontroli, albowiem skarżący - mając do tego czasu zawartą umowę z odroczoną płatnością (post-pay) - nie miał podstaw przypuszczać, iż urządzenie viaBOX nie działa prawidłowo.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy organ nie mógł ograniczyć się do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg

i ponoszenia opłaty elektronicznej) oraz braku uiszczenia opłaty, bez wyjaśnienia okoliczności sprawy. W szczególności organ nie poddał wnikliwej analizie, czy w sytuacji posiadania dwóch viaBOX-ów oraz dwóch rodzajów umów, w tym jednej na uiszczanie opłat elektronicznych w trybie odroczonej płatności z zabezpieczeniem, mogło dojść do faktycznego nieuiszczenia opłaty przez skarżącego. Okoliczności te – decydujące, według Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy - zostały zupełnie pominięte przez orzekający w sprawie organ.

Przy ponownym ustalaniu stanu faktycznego we wskazanym powyżej zakresie organ musi mieć na uwadze treść art. 8 k.p.a. zobowiązującego do prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Praktyczną dyrektywą realizacji zasady zawartej ww. przepisie jest zakaz rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony, tylko bowiem taki sposób rozstrzygania wątpliwości może służyć budowie zaufania do organów państwa. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w uzasadnieniu wyroku z 18 stycznia 1988 r. w sprawie sygn. akt III SA 964/87, wyraził pogląd, że wszelkie niejasności czy też wątpliwości dotyczące oceny stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść podatnika. Tylko wtedy można podatnikowi zarzucić niedopełnienie jego obowiązku, jeżeli treść tego obowiązku jest w pełni zrozumiała, a nadto podatnik ma realne możliwości wywiązania się z obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. też glosę Zbigniewa Kmieciaka do tego wyroku: OSP 1990, nr 5-6). W orzecznictwie podkreśla się, iż zasada pogłębiania zaufania do organów państwa zostaje naruszona, również kiedy organ nie przestrzega prawa w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli (vide wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2834/15, LEX nr 2351047).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ten pogląd co do zasady, że wątpliwości dotyczące stanu faktycznego nie mogą być rozstrzygane na niekorzyść strony.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji (czwarty akapit od dołu) znajduje się stwierdzenie o braku wyposażenia pojazdu skarżącego w urządzenie viaBOX, które stoi w sprzeczności z ustaleniem o posiadaniu dwóch umów, a co za tym idzie - dwóch urządzeń viaBOX przez skarżącego. Nie wiadomo, na jakiej podstawie organ powziął powyższe ustalenie. Ponadto - organ gross swoich rozważań poświęca umowie pre-pay, lakonicznie odnosząc się do umowy post-pay (strona 9 zaskarżonej decyzji) w takim aspekcie, że skoro za przejazdy po drogach płatnych dokument wzywający do uiszczenia opłaty za okres do 9 marca 2016 r. nie był wystawiony, to należy uznać, iż opłata za wcześniejsze przejazdy nie została przez skarżącego uiszczona. Należy zatem stwierdzić, iż powyższe stanowisko organu jest błędne, gdyż w przypadku umów post-pay, to wystawienie dokumentu wzywającego do zapłaty konkretyzuje dopiero wymagalność zapłaty.

Reasumując, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii dotyczących uiszczenia opłaty, w tym okoliczności, czy doszło do wystawienia wobec skarżącego wezwania do zapłaty obejmującej sporny przejazd, organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, czy materiał dowodowy w sprawie jest wystarczający dla nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Nie wyjaśniając w pełni okoliczności związanych z zawartą przez skarżącego umową z odroczoną płatnością z zabezpieczeniem, organ przy wydawaniu decyzji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie wskazać trzeba, że niezasadny jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 24 k.p.a. W tym kontekście Sąd zauważa, iż co prawda powołanie danej osoby na stanowisko pełniącego obowiązki organu wiąże się z brakiem piastuna tego organu, np. na skutek jego odwołania z funkcji organu, jednak sytuacja taka nie oznacza, że organ administracji do czasu powołania nowego piastuna nie może wykonywać ustawowo powierzonych mu zadań i kompetencji. Rozwiązaniem zapobiegającym, swoistemu paraliżowi organu - w niniejszej sprawie GITD - jest właśnie powołanie osoby pełniącej obowiązki tego organu, pomimo, iż przepisy utd nie regulują powyższej kwestii. Brak więc piastuna organu musi być, w zakresie umożliwiającym funkcjonowanie organu, wypełniony przez stosowne działanie, w tym przypadku, Prezesa Rady Ministrów uprawnionego do powołania GITD na podstawie art. 53 ust. 2 utd. Podstawową bowiem cechą administracji publicznej jest zasada ciągłości jej działania. Działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie, umożliwiające organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Utożsamianie zatem organu administracji publicznej tylko z piastunem organu (osobą fizyczną) stanowiłoby zagrożenie dla funkcjonowania tej zasady. W doktrynie podkreśla się, że w oparciu o rozwiązania prawa ustrojowego należy przyjąć, iż wykonywanie administracji publicznej przypisane jest organom w ujęciu organizacyjno-przedmiotowym. Innymi słowy, brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa bytu organu administracji publicznej, zaś przyjęta w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej (vide NSA w wyroku z 15 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2993/12, za: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, Państwo i Prawo z 2006 r. nr 11).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.