Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1339/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 ust. 3 pkt 1, art. 38 ust. 2 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 66/07 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł., filia Ł.- [...] na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 147, art. 99 ust. 1, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593) oraz art. 139 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 1 marca 2004 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 39, poz. 593) przyznał R. D. zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...].

Od decyzji odwołał się R. D., który wniósł o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł. Wnioskodawca wyjaśnił, iż zasiłek jest mu niezbędny w podanej wysokości, ponieważ w [...] otrzymał mieszkanie socjalne, a jedyny dochód w postaci dodatku mieszkaniowego nie wystarcza na pokrycie pełnych kosztów utrzymania mieszkania, w tym kosztów limitowanego poboru energii elektrycznej i gazu. Podniósł, że dodatek mieszkaniowy pokrywa tylko 70% kosztów eksploatacji mieszkania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5, art. 147 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że R. D. jest osobą rozwiedzioną, prowadzącą samotnie gospodarstwo domowe w mieszkaniu socjalnym. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy od [...]. Dochód R. D. stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie [...] zł. Spełnia z tego względu kryterium ustawowe do otrzymania zasiłku okresowego. Odnosząc się do wniosku R. D. o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł, wyliczonej przez wnioskodawcę zgodnie z zasadami zawartymi w art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, Kolegium wyjaśniło, że wysokość świadczenia określona w zaskarżonej decyzji organu I instancji wynika z treści przepisów przejściowych, zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 147 tej ustawy nastąpiło ograniczenie finansowego wymiaru pomocy na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w latach [...] –[...], w odniesieniu do środków pochodzących z dotacji celowej budżetu państwa.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji, ustalające wysokość zasiłku okresowego na kwotę 143,40 zł jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami ustawy o pomocy społecznej, choć z pewnością niekorzystne dla wnioskodawcy ze względu na jego trudną sytuację materialną.

Kolegium zwróciło uwagę, że niezależnie od powyższej pomocy finansowej, decyzją organu I instancji z dnia [...] przyznano wnioskodawcy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zasiłek celowy w wysokości [...] zł miesięcznie za miesiące [...] i [...] oraz [...] zł za miesiąc [...] z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności.

Zdaniem organu II instancji udzielono skarżącemu stosownej pomocy finansowej, uwzględniającej zarówno jego podstawowe potrzeby jak i istniejącą realnie możliwość podjęcia przez niego pracy zarobkowej, czemu sprzyja dobry stan zdrowia jak również wiek produkcyjny.

Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 147, o wysokości przyznanej pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego decyduje wyłącznie wysokość dochodu osoby lub rodziny, a nie koszty jej utrzymania.

Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, co oznacza równocześnie, że osoby te, jak również rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Stwierdzono, że przyznany zasiłek okresowy stanowi jedynie doraźną pomoc o charakterze okresowym w sytuacji zagrożenia podstawowego bytu osoby lub rodziny i nie może być traktowany jako stałe źródło dochodu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na decyzję organu II instancji R. D. ponownie podniósł zastrzeżenia odnośnie sposobu wyliczenia zasiłku okresowego przez organ administracji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 66/07, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że dokonując kontroli dokumentów w aktach sprawy nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia oraz szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. W rozpoznawanej sprawie sporna była jedynie wysokość zasiłku okresowego należnego skarżącemu. Kwotę zasiłku okresowego wyliczono w oparciu o art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), który stanowi, że minimalna wysokość zasiłku okresowego w [...] i [...] r. wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej – 35% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby.

Nie ulega wątpliwości, że powołanym przepisem ustawodawca w sposób istotny ograniczył wymiar pomocy świadczonej przez państwo na rzecz osób uprawnionych do zasiłków okresowych.

Jednocześnie w art. 38 ust. 6 powołanej ustawy zawarte zostało upoważnienie dla rady gminy umożliwiające podwyższenie minimalnej kwoty zasiłku okresowego, o którym mowa w ust. 2 i 3. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie Rada Miejska Ł. nie skorzystała z tej możliwości i nie podjęła uchwały podwyższającej minimalną kwotę zasiłku okresowego. W tej sytuacji organy pomocy społecznej stosują stawki określone w art. 147 ustawy, który jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 147 ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że zasiłek okresowy nie jest jedyną formą pomocy świadczonej na rzecz skarżącego, który otrzymuje także dodatek mieszkaniowy, a ponadto w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w kwocie [...] zł miesięcznie. Skarżący otrzymał również jednorazowo zasiłek celowy na pokrycie kosztów energii elektrycznej w kwocie 40,80 zł. Z powyższego wynika zatem, że w miarę posiadanych środków organ przyznaje skarżącemu pomoc finansową na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Kwota zasiłku okresowego, aczkolwiek minimalna nie jest więc jedyną przyznaną przez organ. Nie ulega wątpliwości, że pomoc ta nie pokryje kosztów utrzymania skarżącego, ale brak środków finansowych otrzymywanych z budżetu państwa w korelacji z ilością osób uprawnionych uniemożliwia udzielenie jej w znacznie szerszym zakresie.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną oddalił.

R. D. wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 147 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 38 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób nieprzystający do sytuacji w jakiej znalazł się skarżący oraz realiów przedmiotowej sprawy.

Na tej podstawie wnosił o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

2) zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej wynikającej z ustanowienia w sprawie pełnomocnika z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały ani w całości, ani w części uiszczone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że art. 147 Sąd potraktował jako przepis lex specialis w stosunku do art. 38 ustawy o pomocy społecznej. Z taką interpretacją nie można się zgodzić. Powołane przepisy w ujęciu systemowym i literalnym należy bowiem traktować jako przepisy wskazujące na minimalną i maksymalną wysokość świadczenia okresowego jakie może zostać przyznane uprawnionemu. I tak zgodnie z art. 147 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w [...] r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi w przypadku osoby samotnie gospodarującej 35% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Natomiast wysokość maksymalna zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej sięgać może do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Zatem przywołany w uzasadnieniu przepis art. 38 ust. 6 umożliwiający Radzie Gminy podwyższenie zasiłku okresowego nie stanowi legitymacji do przyznawania zasiłku jedynie na minimalnym poziomie.

Dodatkowo brak uchwały w przedmiocie podwyższenia minimalnej kwoty zasiłku nie odbiera organom możliwości przyznania skarżącemu wyższego zasiłku do wysokości określonej w art. 38. Zwłaszcza jeśli uwzględnić, że zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej ma ona na celu wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, a rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo wywiódł, że regulacja zawarta w art. 147 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), jako regulacja przejściowa stanowi lex specialis do regulacji zasad określania wysokości przyznawania zasiłku okresowego w art. 38 ust. 2 i 6 tej ustawy. Określone ustawowo wysokości maksymalne i minimalne zasiłku okresowego w art. 38 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy nie wymagają uchwały rady gminy. Dokonując jednak wyboru zastosowania przepisów prawa pierwszeństwo ma regulacja szczególna, która zawarta jest w art. 147 powołanej ustawy o pomocy społecznej. W zaskarżonym wyroku Sąd zwrócił zasadnie uwagę, że dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji ma znaczenie udzielanie skarżącemu pomocy społecznej również w formie innych świadczeń.

Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Art. 209 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje zasady orzekania o kosztach postępowania poniesionych przez strony postępowania. Właściwym do orzekania o przyznaniu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.