Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 274/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. M. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 24 lutego 2017 r., która uchyliła poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, i orzekła o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. S. oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 479 m2, obręb [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Zaskarżoną decyzję podjęto w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem notarialnym z dnia 4 sierpnia 1969 r., Repertorium A nr [..] na rok 1969, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nabyło od L. K., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94), nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] o pow. 692 m2, położoną w G. przy ul. S. i S. z przeznaczeniem na budowę parkingu samochodowego, "z wyjątkiem działki około 213 metrów kwadratowych zajętej pod ulicę (...)".

Postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział II Cywilny z dnia 23 czerwca 1972 r., sygn. akt II [..], spadek po L.K. nabyła w całości J. M., która pismem z dnia 17 kwietnia 1996 r. wniosła o zwrot działki nr [..], "położonej w G., przy ulicy M.".

Decyzją z dnia 18 marca 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł o podziale nieruchomości oznaczonej jako działka [..] o pow. 692 m2, na działki nr [..] o pow. 488 m2 oraz nr [..] o pow. 204 m2, o odmowie zwrotu działki nr [..] oraz o zwrocie działki nr [..]. Po rozpatrzeniu odwołania J. M. Wojewoda decyzją z dnia 17 lipca 1997 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 1998 r. na działce nr [..] ustalono, że cześć wywłaszczonej nieruchomości stanowi parking ogrodzony o powierzchni utwardzonej z jezdnią asfaltową. Pozostała część działki stanowi ulicę urządzoną wraz z chodnikiem i wjazdem na parking.

Decyzją z dnia 11 stycznia 2000 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. ul. S., obręb G., km. 56, składającej się z działki nr [..] o pow. 692 m2, zapisanej w księdze wieczystej Kw [..], stanowiącej własność Gminy Miasta, na działki o nr: [..] o pow. 213 m2 oraz [..] o pow. 479 m2.

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2000 r. Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. S. oznaczonej jako działka nr [..], a Wojewoda decyzją z dnia 11 października 2001 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 3833/01, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 11 października 2001 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 kwietnia 2000 r. wskazując na konieczność wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości będących własnością Gminy Miasta.

Pismem z dnia 18 grudnia 2006 r. J. M. sprecyzowała wniosek o zwrot wskazując, iż wnioskuje o zwrot 479 m2 pozostałych z działki nr [..] po wykorzystaniu 213 m2 na ulicę.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] obszaru 479 m2, a Wojewoda decyzją z dnia 22 października 2007 r. utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 790/07, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 22 października 2007 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 sierpnia 2007 r., wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w kwestii realizacji celu wywłaszczenia na terenie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z dyspozycją art. 137 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.),dalej u.g.n.

Procedując ponownie decyzją z dnia 4 lutego 2010 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a Wojewoda decyzją z dnia 24 grudnia 2010 r. utrzymał ją w mocy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 195/11, uchylił tę decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 4 lutego 2010 r., wskazując, iż niezbędnym jest ustalenie, czy w sprawie istnieją przesłanki zwrotu wymienione w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz rozważenie konieczności przesłuchania w charakterze świadków osób, które w ówczesnym czasie składały protesty na okoliczności związane z rozpoczęciem i zakończeniem budowy parkingu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] obszaru 479 m2. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu na części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka nr [..], stanowiącej na dzień orzekania działkę nr [..], został zrealizowany. W tym zakresie organ oparł się na dodatkowo pozyskanym materiale dowodowym, tj. fragmentach z gazety [..] nr [..] z dnia 17.07.1972 r., str. 3, z której treści wynikało, że w rejonie ul. M. zrealizowano nowy parking na około 200 pojazdów. Nadto z protokołu oględzin z dnia 17 października 1996 r. wynikało, że "część działki stanowi fragment parkingu, ogrodzonego ogrodzeniem z siatki drucianej. Parking jest utwardzony i oświetlony. Stanowi on około 30% całej działki, resztę parceli stanowi ulica oraz chodnik". Analizując przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., w świetle oceny prawnej sformułowanej w wyroku WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 195/11, organ uznał, że ze względu na fakt, że prace rozpoczęto i zakończono przed 1 stycznia 1998 r. do oceny zbędności nie znajdują zastosowania powołane przepisy. Powołał się organ pierwszej instancji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

W odwołaniu od tej decyzji J. M. zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego poprzez błędne ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego, które skutkowały odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W toku postępowania odwoławczego Urząd Miasta poinformował o modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta. Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym ID działek udostępnionym na stronie internetowej urzędu działka nr [..], karta mapy 56, obecnie ma numer [..], obręb nr [..].

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 24 lutego 2017r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ul. S. oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 479 m2, obręb [..].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na konsekwencje związane z wyrokami WSA w Gdańsku w sprawach sygn. akt II SA/G 790/09 i II SA/Gd 195/11, powodujące, że organy ponownie rozpoznające sprawę z wniosku skarżącej o zwrot nieruchomości musiały uwzględnić ocenę prawną i wskazania sformułowane w uzasadnieniach tych wyroków. W wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/G 790/09 sąd przesądził o niemożliwości zwrotu części działki o powierzchni 345 m2 ze względu na jej zajęcie pod część drogi publicznej. Natomiast w sprawie sygn. akt II SA/Gd 195/11 sąd odnosząc się do części działki zajętej pod drogę publiczną wyjaśnił, dla takiego wniosku nie ma znaczenia fakt samowolnego zagospodarowania tej części działki pod drogę. Sąd w tej sprawie uznał za konieczne ustalenie przesłanek zwrotu wymienionych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące zarówno rozpoczęcia jak i zakończenia realizacji celu wywłaszczenia (parkingu) i dla dokonania tych ustaleń ponownie przeanalizuje dokumentację zgromadzonej w sprawie, w szczególności protesty mieszkańców oraz rozważy konieczność przesłuchania w charakterze świadków osób, które składały protesty, na okoliczności związane z rozpoczęciem i zakończeniem budowy parkingu.

Wojewoda wyjaśnił, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, dokonując wykładni przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. kierował się stanowiskiem TK, gdyż ten wyrok wydany został po wyroku WSA w sprawie sygn. akt II SA/Gd 195/11.

Wojewoda ustalił, że celem wywłaszczenia części działki nr [..] była budowa parkingu samochodowego, co wprost wynika z treści aktu notarialnego z dnia 4 sierpnia 1969 r., Repertorium A nr [..] na rok 1969. Mając na względzie interpretację przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny, w celu ustalenia zagospodarowania spornej nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot, powołał się organ na przeprowadzone w dniu 9 kwietnia 1998 r. oględziny działki nr [..], na podstawie których ustalono, że "(...) część wywłaszczonej [nieruchomości] stanowi parking ogrodzony o powierzchni utwardzonej z jezdnią asfaltową (...). Pozostała część działki stanowi ulicę urządzoną wraz z chodnikiem i wjazdem na parking (...)".

Wojewoda ustalił chronologię działań, których efektem było zrealizowanie celu wywłaszczenia jakim była budowa parkingu. Postanowieniem z dnia 3 września 1968 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej wyraziło zgody na propozycję lokalizacyjną inwestora, następnie przyjęto "propozycję lokalizacyjną [..] Wydziału Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej z dnia 26.08.1968 r. Nr [..]. ustalenia lokalizacji szczegółowej na budowę parkingu samochodowego na terenie w G. między ul. M. S. i S.". Następnie, z powołaniem się na to postanowienie dokonano nabycia działki nr [..], ze wskazaniem, że nieruchomość ta z wyjątkiem działki około 213 metrów kwadratowych zajętej pod ulicę nie będącej przedmiotem szacunku wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę parkingu samochodowego. Decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej z dnia 19 marca 1970 r., nr [..], ustalono "lokalizację szczegółową na budowę parkingu bez dokonania inwestycji budowlanych na terenie G. ograniczony ulicami M., S., S.oraz posesją przy ulicy M. nr ". Integralną część decyzji stanowi mapa sytuacyjno- wysokościowa, z której bezspornie wynika, że w większości teren działki nr [..] objęty został planem realizacji inwestycji budowy parkingu a niewielki jej obszar (ok. 20%) stanowił teren ulicy S. Zgodnie z mapą na działce zaplanowano usytuowanie miejsc parkingowych, dojazd do nich, wjazd na teren parkingu, schody oraz element zieleni stanowiący skarpę.

Przywołał Wojewoda dokument pn. "Wytyczne urbanistyczne do projektu parkingu na [..] w G.", stanowiący załącznik do pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 3 marca 1970 r., w którym wskazano, że "bezpośredni wjazd na parking przyjęty być może od ul. S. lub ul. S. Wyklucza się możliwość wjazdu lub wyjazdu od ul M.".

W aktach sprawy znajduje się również plan realizacyjny budowy parkingu na [..] w G., datowany na grudzień 1970 r., w którym, pomimo braku bezpośredniego wskazania numerów nieruchomości nim objętych, na podstawie "Opisu stanu istniejącego" możliwe jest jednoznaczne stwierdzenie, żę objęta jest nim m.in. sporna działka nr [..]. Bezpośrednio wskazuje na to treść opisu, gdzie czytamy, m.in. że "teren pod projektowany parking z 3-ch stron jest otoczony ulicami: od północy ul. M.od południa ul S. i od zachodu ul S.".

Wojewoda przeanalizował również podania i protesty W. N., z których wynika, że mieszkańcy [..] sprzeciwiali się lokalizacji zamierzonej budowy parkingu na placu pomiędzy ul. S. a ul M. W piśmie z dnia 3 sierpnia 1971 r., Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, stwierdziło, że "z uwagi na konieczność budowy parkingu na [..], oraz funkcjonalne ustalenie jego położenia w rejonie ulic M., S. i S., Prezydium podtrzymało konieczność realizacji w/g dotychczasowych ustaleń przestrzennych".

Pismem z dnia 25 października 1971 r., skierowanym do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, W. N. poprosiła o udzielenie informacji w sprawie budowanego parkingu. W piśmie powołano się na artykuł pt. "Parking na [..]", opublikowany w Dzienniku [..] w dniu 23 października 1971 r. Z treści artykułu, którego kopia znajduje się w aktach sprawy wynika, że "władze miejskie budują przy ul. M. parking". W odpowiedzi, pismem z dnia 25 listopada 1971 r., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, zapewnia, że "parking zaprojektowany jest zgodnie z obowiązującymi przepisami i jako element zagospodarowania terenu wpłynie na podniesienie estetyki tego eksponowanego rejonu miasta".

W aktach sprawy znajdują się również inne artykuły z gazet opisujące realizację budowy parkingu na [..] w G., które wskazują, że realizacja inwestycji miała miejsce na przełomie lat 1971 i 1972.

Według Wojewody materiał dowodowy potwierdza, że parking znajdujący się na części wywłaszczonej działki nr [..] (obecnie teren działki nr [..]) powstał w sposób zamierzony. Dokumenty wskazują na celowe działanie, którego skutkiem było powstawanie przedmiotowej infrastruktury parkingu w ramach realizacji celu wywłaszczenia. W odniesieniu do modyfikacji podkreślono, że nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, że do takich modyfikacji doszło w przypadku zagospodarowania i adaptacji skarpy, aczkolwiek nie miało to żadnego wpływu na charakter inwestycji i jej realizację. Oględziny spornej działki jednoznacznie wskazują, że sam parking oraz wjazd na jego teren zostały wybudowane.

Wojewoda uznał, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwala podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie prowadzonego postępowania, dlatego nie było koniecznym przesłuchanie świadków i pozyskanie dokumentów z innych postępowań dotyczących zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa pod budowę parkingu na [..] Na potrzebę taką zawracał uwagę WSA w wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 195/11, ponieważ jednak okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na części działki nr [..] (obecnie działki nr [..]) została wykazana za pomocą innych środków dowodowych Wojewoda uznał, że wskazania zostały zrealizowane przez organ pierwszej instancji przy użyciu odmiennych, zgodnych z prawem możliwości.

Według Wojewody legalność realizacji inwestycji w kontekście oceny realizacji celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie ma znaczenia. Zwrócił też uwagę, że wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia w inny sposób nie ma znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.

W skardze J. M. zarzuciła naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez błędne ustalenia dokonane w toku postępowania administracyjnego, które skutkowały odmową zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Ponadto zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.,

2) przepisów postępowania poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozważenie wszechstronnie i wnikliwie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności,

3) naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. akt: II SA/Gd 195/11).

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca twierdzi, że powołany w niniejszej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma w niej zastosowania i wbrew twierdzeniom organów z tego powodu aktualność zachowują wytyczne z wyroku WSA w sprawie sygn. akt II SA/Gd 195/11.

Skarżąca zarzuca, że organ w zaskarżonej decyzji powołał się jedynie na wycinki artykułów z lokalnej prasy, z których nic konkretnego nie wynika. Organ nie powołał się na żadną dokumentację mającą walor dokumentu urzędowego, która potwierdzałaby fakt rozpoczęcia robót, a wręcz przeciwnie - pominął te dokumenty urzędowe, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ nie pozyskał żadnego nowego materiału dowodowego ponad to co znajdowało się już w aktach niniejszej sprawy, mimo, że postępowanie przed organem pierwszej i drugiej instancji trwało wiele lat. Protokół z oględzin z dnia 9 kwietnia 1998 r., nie wnosi wiele do sprawy, przede wszystkim z uwagi na to, że został sporządzony prawie dwa lata od dnia złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca przywołała uzasadnienie decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej działki z dnia 18 marca 1997 r. powołujące się na pismo Wydziału UA i NB z dnia 3 września 1996 r., z którego wynikało, że istniejący na tym terenie parking jest formą zagospodarowania czasowego do chwili realizacji docelowego zainwestowania terenu. Oznacza to według niej, że faktycznie zrealizowana na przedmiotowym terenie inwestycja w postaci parkingu samochodowego ma wyłącznie charakter tymczasowy, a zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tymczasowe wykorzystanie nieruchomości nie może być podstawą odmowy jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela. Podkreśliła skarżąca, że tymczasowy parking wybudowała osoba trzecia dysponująca nieruchomością na podstawie umowy dzierżawy.

Według skarżącej dokumenty, na które powołały się organy potwierdzają jedynie plany realizacji parkingu, a nie jego faktyczną realizację. Organy nie rozważyły znaczenia zapisów obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia (aktualnego w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości), zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [..] z dnia 30 listopada 1994 r., w którym przewidziano przeznaczenie działki nr [..] pod "zieleń parkową" i zabudowę mieszkaniową o wysokim standardzie, a zmiana przeznaczenia terenu w planie miejscowym świadczyłaby o obiektywnej przeszkodzie uniemożliwiającej realizację celu wywłaszczenia.

Według skarżącej organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, pominął dokumenty mające walor dokumentów urzędowych na rzecz wycinków z lokalnej prasy, nie uzupełnił akt o dokumentację budowlaną potwierdzającą ewentualnie realizację wskazanej wyżej inwestycji, a przede wszystkim nie zastosował się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (w szczególności wybiórczo odniósł się do protestów mieszkańców, a nadto nie przesłuchał w charakterze świadków osób, które w ówczesnym czasie takie protesty składały na okoliczności związane z rozpoczęciem i zakończeniem budowy parkingu.

Według skarżącej istnieje konieczność ustalenia, czy w dacie złożenia wniosku o zwrot sporna działka była już częścią drogi, czy stała się nią dopiero w toku postępowania o zwrot. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia 17 kwietnia 1996 r. wydanego w dniu złożenia przez skarżącą przedmiotowego wniosku wynika, że z 692 m2 spornej działki 507 m2 zajęte jest pod grunty oznaczone symbolem "Bp", a 185m2 oznaczonych symbolem "dr" pod drogę. W świetle obowiązujących przepisów grunty oznaczone symbolem "Bp" to zurbanizowane tereny niezabudowane, a zatem stanowiące zupełnie inną kategorię gruntów niż tereny komunikacyjne, takie jak "Ti" i "dr". Skoro w dniu złożenia wniosku większą część spornej działki zajmowały grunty niezabudowane, potwierdza to stanowisko skarżącej, że cel wywłaszczenia (budowa parkingu samochodowego) nie został zrealizowany. Podkreśliła, że wybudowanie tymczasowego, prowizorycznego parkingu strzeżonego przez osobę dzierżawiąca sporny teren nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Sposób kontroli sądowej wyznacza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), według którego sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody z dnia 24 lutego 2017 r., uchylająca poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta i orzekająca co do istoty o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w G. przy ul. S., obręb [..], o powierzchni 479 m2. Wojewoda orzekał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż z uwagi na modernizację miejskiej ewidencji gruntów i budynków działka będąca przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmieniła numer ewidencyjny, co musiało znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu. Poza tym Wojewoda, jak wynika z treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji, potwierdził zasadność i prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w kwestii odmowy zwrotu nieruchomości.

Materialnoprawną podstawą orzekania organów administracji w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Przytoczony przepis określa przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co według art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi główną podstawę uzasadniającą zwrot nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii procedowania w kontrolowanej sprawie przez organy administracji w warunkach związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach: z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 790/07 oraz z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt 195/11. W pierwszym z tych wyroków WSA przesądził przede wszystkim o niemożności zwrotu tej części aktualnej działki nr [..], która wchodzi obecnie w skład pasa drogowego drogi publicznej. Poza tym dwukrotnie orzekające sądy administracyjne sformułowały wytyczne odnośnie postępowania dowodowego, które powinno zmierzać w kierunku wykazania realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy parkingu samochodowego w kontekście terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.

W ocenie sądu rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisu art. 153 p.p.s.a., a w konsekwencji również art. 137 u.g.n. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 75). Ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie ulegnie zmianie stan prawny, powodując że "pogląd wyrażony przez sąd stanie się nieaktualny". Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11, wyroku stwierdzającego niezgodność z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że z chwilą ogłoszenia orzeczenia oddziałuje ono na wszystkie, toczące się w chwili jego ogłoszenia, postępowania sądowe i administracyjne. Oddziaływanie to przejawia się związaniem zarówno sentencją wyroku TK, jak i zawartymi w uzasadnieniu wskazówkami interpretacyjnymi pozwalającymi na prawidłowe odczytanie sentencji samego orzeczenia i ocenę jego skutków dla organów stosujących prawo.

Pomimo tego, że ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie zadane w sprawie sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. TK uznał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. Według TK ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. TK przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Orzecznictwo sądowoadministracyjne uznało, że wywody TK zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady niedziałania prawa wstecz. Nie można też oczekiwać, aby ocena zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia była rozważana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli okoliczności faktyczne sprawy, określone w tym przepisie, zaistniały przed jego wejściem w życie.

W konsekwencji sąd wojewódzki orzekający obecnie stwierdza, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

Przedstawiona zmiana wykładni przepisu art. 137 u.g.n., wiążąca dla wszystkich podmiotów stosujących prawo, musiała wpłynąć na ocenę aktualności poglądu wyrażonego przez WSA w wyroku sygn. akt II SA/Gd 195/11 w zakresie kierunku zalecanych czynności dowodowych wyznaczonych hipotezą art. 137 u.g.n. Otóż po wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazania sądu wojewódzkiego wyrażone w tej sprawie uległy dezaktualizacji. W świetle stanowiska TK konieczne było przede wszystkim ustalenie, czy realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy parkingu bądź rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r. W takim wypadku bowiem nie ma zastosowania norma z art. 137 ust. 1 u.g.n., która jako norma materialnoprawna nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego terminy.

W takiej sytuacji prawnej, ukształtowanej wyrokiem TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, ponownie rozpoznając sprawę najpierw Prezydent Miasta, a następnie Wojewoda podjęli czynności w kierunku ustalenia daty rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i daty faktycznej realizacji tego celu. Na podstawie zgromadzonych dokumentów organy ustaliły, że cel wywłaszczenia zrealizowano, co potwierdzają oględziny przeprowadzone w dniach 17 października 1996 r. i 9 kwietnia 1998 r., z których wynika, że część działki stanowi parking ogrodzony o powierzchni utwardzonej z jezdnią asfaltową, a pozostała część działki stanowi ulicę urządzoną wraz z chodnikiem i wjazdem na parking. Natomiast na podstawie takich dokumentów, jak: ustalenia lokalizacji szczegółowej na budowę parkingu samochodowego na [..] w G. z dnia 26 sierpnia 1968 r., decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej parkingu na terenie G. ograniczonego ulicami M., S., S. oraz posesją przy ul. M. nr [..] - z dnia 19 marca 1970 r., wytycznych urbanistycznych do projektu parkingu na [..] z dnia 3 marca 1970 r., planu realizacyjnego parkingu z grudnia 1970 r., korespondencji wymienianej pomiędzy protestującymi wobec budowy parkingu mieszkańcami sąsiednich nieruchomości a organami administracji, artykułów z gazet opisujących budowę parkingu na [..] w G., w tym z [..] z dnia 17 lipca 1972 r., organy rozsztrygające w sprawie ustaliły, że do realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy parkingu na [..] w G. doszło na przełomie lat 1971 i 1972.

Analiza materiału dowodowego, który stał się podstawą do poczynienia przez organy powyższych ustaleń doprowadziła sąd do wniosku, że dawał on ku temu uzasadnione powody. Wobec tego organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., kreujących zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dokonywania oceny zebranego materiału dowodowego, w taki sposób, by miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem sądu organy zgromadziły kompletny i niezbędny materiał dowodowy, który potwierdził zarówno planowanie inwestycji parkingu samochodowego na [..] w G.jak i jego realizację w latach 1971-1972. Sąd nie dostrzegł okoliczności, które podważyłyby wartość dowodową dokumentów i materiałów, na których w procesie dowodzenia oparły się organy. Wbrew twierdzeniom skargi zgromadzona dokumentacja nie świadczy wyłącznie o planowaniu parkingu, ale potwierdza również proces jego realizacji oraz efekt finalny.

Sąd podzielił również stanowisko organów, że w świetle zgromadzonych dowodów, dla weryfikacji zastosowania przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n., według wykładni właściwej od dnia wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie było potrzeby przeprowadzania dowodu ze świadków w osobach mieszkańców składających w ówczesnym czasie protesty wobec realizacji parkingu. W pierwszej bowiem kolejności wskazania sądu wojewódzkiego co do przesłuchania tych świadków w celu wykazania przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. uległy dezaktualizacji wobec aktualnej wykładni tego przepisu wprowadzonej wyrokiem TK. Po drugie, materiał dowodowy, którym dysponowały organy był w pełni wystarczający dla wykazania okoliczności relewantnych z punktu widzenia aktualnego rozumienia treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Przywołane przez Wojewodę dowody potwierdziły kluczową dla sprawy zwrotu kwestię rozpoczęcia działań zmierzających do realizacji parkingu samochodowego przed wejściem w życie przepisów u.g.n. w dniu 1 stycznia 1998 r. Zarówno rozpoczęcie jak i zakończenie prac przy budowie parkingu miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1998 r., i to na wiele lat przed tą datą, a więc wówczas, kiedy brak było norm prawnych określających zbędność wywłaszczonej nieruchomości przez pryzmat upływu określonych terminów.

Podsumowując tę część rozważań, nie budzi wątpliwości sądu prawidłowość podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, gdyż zgromadzony wszechstronnie i kompleksowo materiał dowodowy potwierdził fakt realizacji parkingu m.in. na części działki objętej wnioskiem o zwrot przed wejściem w życie przepisów u.g.n. W zakresie natomiast części działki nr [..] o powierzchni 345 m2 zajętej pod pas drogowy drogi publicznej organy prawidłowo zastosowały się do nadal aktualnej oceny prawnej zawartej w wyrokach WSA w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 790/07 oraz II SA/Gd 195/11, gdzie stwierdzono, że ta część działki nie podlega zwrotowi jako część drogi publicznej, nie pozostawiając wątpliwości co do wielkości zajętej na tej cel działki i jego publicznego charakteru.

Wobec powyższego zdaniem sądu nie mają znaczenia prawnego, a tym samym i wpływu na ocenę legalności zakwestionowanej decyzji, zarzuty dotyczące samowolnej realizacji zarówno parkingu, jak i pasa drogowego drogi publicznej. Nie zmienia to bowiem zasadniczej okoliczności w postaci realizacji celu wywłaszczenia przed wejściem w życie art. 137 ust. 1 u.g.n., co powoduje niedopuszczalność weryfikacji roszczenia o zwrot w świetle wskazanych tam terminów.

Podobnie rzecz ma się z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia G. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr [..] z dnia 30 listopada 1994 r., który przewidywał na terenie działki nr [..] zieleń parkową i zabudowę mieszkaniową o wysokim standardzie. Według skarżącej świadczy to o odmiennym od parkingu przeznaczeniu działki oraz o tym, że planowana realizacja parkingu miała charakter tymczasowy. W ocenie sądu treść planu miejscowego przyjętego w 1994 r., która zmieniała przeznaczenie terenu, w skład którego wchodzi m.in. obecna działka nr [..] w części zajętej pod parking, nie ma znaczenia dla oceny przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., skoro cel wywłaszczenia zrealizowany został w latach 1971 – 1972, na wiele lat przed uchwaleniem przywołanego w skardze planu miejscowego.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że Wojewoda w zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadził pełny materiał dowodowy i ustalił stan faktyczny sprawy w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym należycie wywiązał się z obowiązków nałożonych przepisami rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i z prawidłowo ustalonych faktów prawotwórczych wywiódł właściwe konsekwencje prawne, nie naruszając przy tym dyspozycji art. 153 p.p.s.a.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.