Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3446/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2, 5, 6, 7 i 19
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w M. na uchwałę Rady Miejskiej w H. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność § 2 ustęp 2, § 5, § 7 ustęp 2, § 8 ustęp 3 i 4, § 9 ustęp 1 zdanie 2, § 10 ustęp 3, § 11 ustęp 6, § 15 ustęp 3 i 5, § 22, § 26 ustęp 2, § 29 oraz § 30 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w H. na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Pismem z 14 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w M. zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie:

- art. 7 i art. 84 Konstytucji RP w zw. z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 15 ust. 3 i samodzielne, bez podstawy prawnej ustanowienie uprawnienia Burmistrza H. do nałożenia jednorazowych opłat za wydanie warunków technicznych przyłączenia, w § 9 ust. 1 zdanie 2 – gie przez zobowiązanie odbiorcy do pokrycia kosztów ponownego przyłączenia do sieci po wcześniejszym odcięciu dostaw wody lub zamknięciu przyłącza kanalizacyjnego oraz w § 26 ust. 2 poprzez ustanowienie opłat za pobór wody z zastępczych punktów poboru;

- art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. poprzez zaniechanie określenia w § 5 minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie określenia ilości i ciśnienia dostarczanej wody oraz określenie jakości dostarczanej wody i dopuszczalnego zanieczyszczenia odbieranych ścieków i warunków ich wprowadzenia do urządzeń kanalizacyjnych poprzez odesłanie do aktu prawnego wyższego rzędu;

- art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia do stanowienia przepisów prawa w § 7 ust. 2 i samodzielne ustalenie negatywnych przesłanek odmowy zawarcia umowy, w § 8 ust. 3 i 4 samodzielne ustalenie możliwości odstąpienia od umowy, w § 10 ust. 3 poprzez samodzielne nadanie uprawnień przedsiębiorstwu do ustaleń terminu płatności za usługę, w § 11, § 29, § 30 poprzez samodzielne ustalenie zobowiązań i obowiązków odbiorcy usług, w § 15 ust. 5 poprzez samodzielne nadanie uprawnień przedsiębiorstwu do odmowy wyrażenia zgody na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w § 22 poprzez samodzielne nadanie uprawnienia przedsiębiorstwu do odmowy przyłączenia do sieci;

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 2 ust. 2, § 7 ust. 2 oraz § 11 pkt 2 przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w H. w całości, jako naruszającej prawo w sposób istotny.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że w § 15 ust. 3 Regulaminu Rada Miejska w H. przyznała przedsiębiorstwu prowadzącemu działalność z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prawo do wynagrodzenia za wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, której kwotę ustalono na podstawie obowiązującego cennika zatwierdzonego przez Burmistrza. W § 9 ust. 1 zdanie drugie Rada postanowiła, że ponowne podłączenie do sieci, po uprzednim odcięciu dostawy wody lub zamknięciu przyłącza kanalizacyjnego następuje na koszt odbiorcy. Poza tym w § 26 uchwalono, że za wodę pobraną z zastępczych punktów poboru wody, zapewnionych przez przedsiębiorstwo w przypadku przerwy w dostawie wody przekraczającej 24 godziny pobierane są opłaty. Umieszczenie takich przepisów zdaniem Skarżącego nie znajduje podstawy prawnej w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako: u.z.z.w.) określającej ustawowy zakres treści możliwej do uregulowania w tym regulaminie.

Skarżący podniósł, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. uchwalany przez Radę regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług w tym m.in. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Przepis ten - zdaniem autora skargi - nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu w tym zakresie, a podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenie prawa. Tymczasem w § 5 ust. 1 pkt 1 Rada postanowiła, ze przedsiębiorstwo zapewnia dostawę wody przez sieć wodociągowa w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz w sposób ciągły i niezawodny. W pkt 2 postanowiono, że woda ma być dostarczana w jakości spełniającej warunki określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi uściślone przez właściwy organ inspekcji sanitarnej. W kwestii dopuszczalnego zanieczyszczenia ścieków odsyła w ust. 3 do Rozporządzenia Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązku dostaw ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Takie uregulowania nie stanowią wypełnienia dyspozycji art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w., zatem Regulamin nie zawiera obligatoryjnego elementu o którym mowa w tym przepisie, przez co Uchwała w sposób istotny naruszyła prawo.

Skarżący wskazał też, że w § 7 ust. 2 Regulaminu zawarty jest zapis o możliwości odmowy zawarcia umowy o zapatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą domu wielolokalowego i osobami korzystającymi z lokali w tym budynku, gdy nie są spełnione równocześnie wszystkie warunki z art. 6 ust. 6 u.z.z.w. Postanowienie takie błędnie realizuje delegację ustawową i wykracza poza jej ramy bowiem Rada z jednej strony odwołała się do warunków określonych już wprost przez ustawodawcę, ale w odmienny sposób dokonując bezpodstawnie i w sposób nieuprawniony wiążącej interpretacji art. 6 ust. 6 i 7 u.z.z.w.

W ocenie Skarżącego w § 22 Regulaminu bez podstawy prawnej wskazano z jakich przyczyn przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci wskazując poszczególne warunki techniczne od których spełnienia uzależnia zgodę na przyłączenie. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione wymogi przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepis ten nie daje Radzie, zdaniem Prokuratora, uprawnienia do samodzielnego decydowania o tym, jakie warunki techniczne świadczenia usług winny istnieć po stronie odbiorcy, ani tym bardziej formułowania innych jeszcze niezawartych w ustawie ograniczeń. W § 22 ust. 2 zawarto zaś dalsze ograniczenia leżące po stronie odbiorcy, które uniemożliwiają mu zawarcie umowy mimo, ze wolą ustawodawcy było zagwarantowanie dostępu do usług każdemu kto spełnia ustawowe warunki ich świadczenia.

Zdaniem strony Skarżącej określenie w § 8 ust. 3 Regulaminu możliwości rozwiązania umowy na zaopatrzenie w wodę lub/ i na odprowadzanie ścieków na skutek m. in. odstąpienia przedsiębiorstwa od tejże umowy, wskazanie przyczyn odstąpienia (ust. 4) oraz zapis o rozwiązaniu umowy przez odbiorcę usług w przypadku utraty tytułu prawnego do zarządzania nieruchomością czy korzystania z niej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19, który to przepis daje uprawnienie do określania w regulaminie szczegółowych warunków i trybu jedynie zawierania umów z odbiorca usług. Również przyjęcie w § 10 ust. 3 Regulaminu stwierdzenia, ze przedsiębiorstwo wskazuje w fakturze datę, formę i sposób zapłaty za świadczone usługi należy zdaniem Skarżącego uznać za przekroczenie ustawowej delegacji, gdyż kwestia terminu płatności za dostarczona wodę lub odprowadzone ścieki reguluje rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r, w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W skardze podnosi się też, że w § 11 Regulaminu Rada określiła zobowiązania odbiorcy usług, co stanowi w ocenie jej autora przekroczenie delegacji ustawowej z art. 19 ust. 2 u.z.z.w., który wprost wskazuje co jest przedmiotem regulacji i nie ma w tym przepisie mowy o ewentualnych obowiązkach odbiorcy. Wadliwe są także § 29 i § 30 Regulaminu, które określają obowiązki odbiorcy usług, które winny być uregulowane umową, zatem Rada uregulowała materię kształtowaną przez wolę stron w drodze umowy.

Kolejnym przekroczeniem delegacji ustawowej jest zapis § 15 ust. 5 Regulaminu stanowiący, że przedsiębiorstwo w uzasadnionych sytuacjach może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci osobie która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Regulacja ta pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy nie nakładającymi specjalnych warunków czy też ograniczeń w stosunku do osób chcących podpisać umowę, korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał m. in. odnośnie zarzutu braku określenia minimalnego poziomu usług tj. ilości, jakości i ciśnienia wody, że regulamin w tym zakresie wypełnia upoważnienie w takim stopniu w jakim to było możliwe. Prawidłowym też był określenie negatywnych przesłanek do zawarcia umowy z zarządcą budynku wielolokalowego (§ 7 ust 2 regulaminu) bowiem jest to niewyartykułowana w art. 6 ust. 6 ustawy konsekwencja niezrealizowania wymogów do zawarcia umowy zaopatrzeniowej. Zaskarżony § 8 ust. 3 i 4 określa odstąpienie od umowy jako prawo przedsiębiorstwa, a przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki.

Odnosząc się do kwestii opłaty za ponowne przyłączenie Rada wskazała, że opłaty te są legalne. Przy ponownym przyłączeniu po sankcyjnym odcięciu mają miejsce podobne czynności przedsiębiorstwa jakie istnieją dla skalkulowanej opłaty przyłączeniowej w trybie § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, czyli nastąpiło trwałe odłączenie przyłącza. Następuje wówczas konieczność ponownego wykonania prób technicznych. Stawka taryfowa zawierająca opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych stanowi opłatę za usługę wykonana przez przedsiębiorstwo w zakresie przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług w celu sprawdzenia czy wykonano je zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Nie jest to opłata za wybudowanie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Nie został też naruszony w ocenie Rady art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez nałożenie na podmiot przyłączany jednorazowej opłaty za wydanie warunków technicznych przyłączenia, bo przepis ten nie wymienia ani nie zakazuje stosowania takiej opłaty. Wskazano, że aczkolwiek nie jest uregulowana kwestia odpłatności za wodę z zastępczego punktu jej poboru (§ 26 ust. 2), to nie sposób domniemywać, że ustawodawca zamierzał nierzetelnym odbiorcom dostarczać wodę bezpłatnie, a zaskarżony przepis utrzymuje płatność według niskich cen taryfowych, wręcz na szkodę przedsiębiorstwa. Odnosząc się do zarzutu dot. § 10 ust. 3 regulaminu Rada wskazała, że prawo wystawiania faktury i określenia w niej minimum treści jest jednym z podstawowych praw przedsiębiorstwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.")sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (tak wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Miejskiej w H. z [...] października 2008 r., stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi.

Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest i powyższymi zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowi przepis art. 19 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powołany przepis - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy.

Wbrew stanowisku zajętemu w skardze, gdzie akcentuje się elastyczność tej delegacji, regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Należy też pamiętać o unormowaniach §§ 137 i 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

W § 2 ust. 2 dokonano powtórzenia art. 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków, w § 7 ust. 2 regulaminu dokonano nieuzasadnionej modyfikacji art. 6 ust. 6 u.z.z.w., który to przepis stanowi o obowiązku zawarcia umowy, a regulamin modyfikuje ten zapis stwarzając jedynie możliwość zawarcia umowy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. W judykaturze słusznie bowiem wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Z kolei § 11 pkt 6 regulaminu stanowi, ze odbiorca usług zobowiązuje się do zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy wodociągowych z urządzeniem pomiarowym włącznie, co jest częściowym powieleniem art. 5 § 2 u.z.z.w., z tym, że lokalny ustawodawca zmodyfikował ten przepis pomijając możliwość odmiennego uregulowania tej materii w drodze umowy, przez co doszło do naruszenia zasady swobody umów. Natomiast pozostałe zapisy § 11, które Skarżący określa jako umieszczone w regulaminie z przekroczeniem delegacji ustawowej, znajdują umocowanie w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2, stanowiącym, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki m. in. odbiorców usług. Zatem argumentacji skargi w tej części Sąd nie podzielił i w tej części skargę oddalił.

Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Miejska w H. nie wypełniła też upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Za istotne naruszenie prawa należy więc uznać wskazanie w § 5 uchwały, że kwestie określenia ilości i ciśnienia dostarczanej wody oraz określenie jej jakości i dopuszczalnego zanieczyszczenia odbieranych ścieków i warunków ich wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych są regulowane w aktach prawnych wyższego rzędu (tj. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i rozporządzeniu Ministra Budownictwa z 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji i obowiązku dostawców ścieków do urządzeń kanalizacyjnych). Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Należy też mieć na uwadze, że akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu. Określenie w § 8 ust. 4 i 3 uprawnienia przedsiębiorstwa do odstąpienia od umowy stanowi niedopuszczalna ingerencję w materię, która winna być przedmiotem uregulowań umownych. Zawarcie takiej regulacji stanowi również przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 § 2 pkt 2 u.z.z.w., który to przepis daje uprawnienie Radzie do określenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcą usług nie daje zaś uprawnienia do uregulowania sposobu odstąpienia od umowy. Uregulowania te naruszają zasadę swobody umów statuowaną w art. 353 1 kc. Zauważyć też trzeba, że art. 19 ust. 2 pkt 3 odnosi się jedynie do "szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług", a regulamin zawiera unormowania dotyczące rozwiązywania umów z odbiorcami, odstąpienia od umowy. Analogiczny zarzut (przekroczenie delegacji ustawowej) dotyczy regulacji zawartej w § 10 ust. 3 (termin płatności za dostarczaną wodę lub odprowadzane ścieki). Kwestię terminu płatności za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki reguluje rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nie ma więc potrzeby regulowania tej materii regulaminowo.

Z uwagi na powyższe, trafnie wskazuje Skarżący, że za wadliwe w istotnym stopniu uznać należy również zapisy § 22 regulaminu.

I tak zdaniem Sądu w § 22 Regulaminu bez podstawy prawnej wskazano z jakich przyczyn przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci wskazując poszczególne warunki techniczne od których spełnienia uzależnia zgodę na przyłączenie. Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione wymogi przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepis ten nie daje Radzie, uprawnienia do decydowania o tym, jakie warunki techniczne świadczenia usług winny istnieć po stronie odbiorcy, ani tym bardziej formułowania innych jeszcze niezawartych w ustawie ograniczeń. W § 22 ust. 2 zawarto zaś dalsze ograniczenia leżące po stronie odbiorcy, które uniemożliwiają mu zawarcie umowy mimo, ze wolą ustawodawcy było zagwarantowanie dostępu do usług każdemu kto spełnia ustawowe warunki ich świadczenia. Wadliwe są także § 29 i § 30 Regulaminu określające obowiązki odbiorcy usług, które winny być uregulowane umową, zatem Rada uregulowała materię kształtowaną przez wolę stron w drodze umowy. Należy podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę miejską stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie był upoważniony.

Kolejnym przekroczeniem delegacji ustawowej jest zapis § 15 ust. 5 Regulaminu stanowiący, że przedsiębiorstwo w uzasadnionych sytuacjach może wyrazić zgodę na przyłączenie do sieci osobie która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Regulacja ta, jak zasadnie zauważa Prokurator, pozostaje w sprzeczności z zapisami ustawy nie nakładającymi specjalnych warunków czy też ograniczeń w stosunku do osób chcących podpisać umowę, korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zapis ten stanowi nieuzasadnioną modyfikację art. 6 ust. 2 i 4 u.z.z.w.

Zgodzić się należy ze Skarżącym, że brak jest też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków które to zostały zawarte w zaskarżonej uchwale, tj. w: § 15 ust. 3 (odnoszącym się do należności za wydanie warunków technicznych przyłączenia), w § 9 ust. 1 zdanie drugie (regulującym ponowne przyłączenie do sieci, po wcześniejszym odcięciu dostawy wody lub zamknięciu przyłącza kanalizacyjnego na koszt odbiorcy, po złożeniu wniosku o zawarcie umowy), w § 26 ust. 2 (ustalającą pobór opłaty za wodę pobraną z zastępczych punktów poboru wody na podstawie cen i stawek opłat określonych w obowiązującej taryfie). Rozwiązania te wykraczają poza delegację ustawową.

Nie znajduje natomiast uzasadnienia w ocenie Sadu żądanie Skarżącego dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem w pozostałym zakresie zapisy regulaminu nie naruszają prawa. Również rozmiar stwierdzonych w/w naruszeń nie czyni koniecznym, by orzec o nieważności uchwały w całości.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.