Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 502/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz E. B. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. B., jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 23 czerwca 2017 r., nr [...], o odstąpieniu od nałożenia na R. D. obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonania instalacji gazowej w piwnicy budynku przy ul. [...] w [...] obsługującej lokale nr [...] i [...], o czym zawiadomił strony postępowania pismem z dnia 24 października 2016 r.

W dniu 18 listopada 2016 r. organ przeprowadził oględziny, podczas których współwłaściciele budynku oświadczyli, że instalacja gazowa została doprowadzona do budynku kilkadziesiąt lat temu, a ogrzewanie gazowe w poszczególnych lokalach wykonywano w latach 1989-1991. Inwestorka – R. D. przedłożyła decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2002 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej i przeniesieniu gazomierza z gabinetu na korytarz w piwnicy.

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2016 r., nr [...], organ nałożył na R. D. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. Po przedłożeniu w dniu 27 lutego 2017 r. przez inwestorkę ekspertyzy z dnia 15 lutego 2017 r., organ zlecił sporządzenie opinii mistrzowi kominiarskiemu, który sporządził opinię z dnia 31 maja 2017 r. W dniu 9 czerwca 2017 r. R. D. przedłożyła do organu opinię mistrza kominiarskiego z dnia 8 czerwca 2017 r.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu orzekł o odstąpieniu od nałożenia na R. D. obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.). Organ zrelacjonował przebieg postępowania i wskazał, że roboty budowlane, polegające na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej i przeniesieniu gazomierza z gabinetu na korytarz w piwnicy, wykonano w oparciu o dokumentację projektową zatwierdzoną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2002 r., nr [...]. Inwestor wywiązał się z obowiązku i zawiadomił organ o zakończeniu prac w dniu 11 czerwca 2002 r. Organ stwierdził, że porównanie wykonanych robót budowlanych - według stanu na dzień oględzin - z zatwierdzonym projektem budowlanym wykazało następujące różnice w zakresie wykonanych robót: wysokość pomieszczenia kotłowni zgodnie z projektem winna wynosić co najmniej 220 cm, a kubatura 8 m3, natomiast wysokość stwierdzona w trakcie oględzin wynosiła 179 cm, a kubatura 6,7 + wnęka 0,45 = 7,15 m3; gazomierz typu G4 miał być zamontowany w wentylowanej szafce w korytarzu piwnicy, podczas gdy stwierdzony stan: pomieszczenie nie wentylowane, licznik nie jest w szafce (wisi na ścianie); wyprowadzenie rury spalinowej do przewodu spalinowego powinno być wykonane w blaszanej rozecie - stwierdzono zaś bezpośrednie podłączenie do przewodu kominowego. Organ wskazał, że w trakcie oględzin przedłożono kserokopie protokołów z okresowej kontroli instalacji gazowej, w tym z dnia 26 kwietnia 2016 r., w którym nie odnotowano uwag i zaleceń oraz stwierdzono, że instalacja jest sprawna i szczelna. Dalej, organ odniósł się do przedłożonej ekspertyzy technicznej i podał, że jej autorzy dokonali szczegółowych ustaleń stanu faktycznego, przeanalizowali przepisy i normy obowiązujące w dacie wykonania robot budowlanych, jak i obecnie, oraz zaprezentowali wnioski końcowe wraz z uzasadnieniem. Wątpliwości co do zapewnienia skutecznej wentylacji w pomieszczeniu z gazomierzem zostały usunięte w opinii mistrza kominiarskiego z dnia 31 maja 2017 r., który stwierdził, że wentylacja w pomieszczeniu piwnicy, gdzie usytuowany jest licznik gazowy, spełnia wymagania przepisów i zapewnia wymaganą przepisami wymianę powietrza. Ustalenia i wnioski tejże opinii potwierdzone zostały w przedłożonej przez inwestorkę opinii mistrza kominiarskiego z dnia 8 czerwca 2017 r.

Następnie organ dokonał porównania stanu faktycznego stwierdzonego podczas oględzin ze stanem stanowiącym podstawę ekspertyzy z dnia 15 lutego 2017 r. oraz opinii z dnia 31 maja 2017 r. i z dnia 8 czerwca 2017 r. Na tej podstawie przyjął, że inwestorka z własnej inicjatywy - nie czekając na zakończenie postępowania - przedsięwzięła szereg działań mających na celu doprowadzenie przedmiotowej instalacji gazowej do stanu zgodnego z prawem. Podstawowe prace naprawcze obejmowały: montaż szafki metalowej w pomieszczeniu piwnicznym i umieszczenie w niej licznika gazu; wykonanie wentylacji w pomieszczeniu piwnicznym, w którym znajduje się licznik gazu; usunięcie warstwy docieplenia z sufitu i płytek ceramicznych z podłogi w pomieszczeniu piwnicznym z kotłem gazowym, w celu zwiększenia wysokości i kubatury tego pomieszczenia; usunięcie z pomieszczenia z kotłem nieczynnego podgrzewacza wody; ułożenie podtynkowo przewodów instalacji elektrycznej; pomalowanie instalacji gazowej na kolor żółty; zamurowanie otworu do przewodu kominowego nr 4; zamontowanie nowej kratki wentylacyjnej do przewodu kominowego nr 5. Rozpoznając sprawę organ stwierdził, że w tak ustalonym stanie faktycznym objęte oceną przeniesienie gazomierza i związane z nim wykonanie odcinka instalacji gazowej należy zaliczyć do przebudowy, gdyż niewątpliwie nastąpiły zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego (np. w zakresie wymagań związanych z zapewnieniem szczelności wykonanej instalacji gazowej, warunków podłączenia gazomierza, wentylacji pomieszczeń). Roboty te w dacie ich wykonania, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w jego brzmieniu obowiązującym w połowie 2002 r. (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz 1126), wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie były objęte zwolnieniem na podstawie art. 29 i art. 30 tej ustawy. Organ odnotował, że inwestorka uzyskała decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej i przeniesieniu gazomierza z gabinetu na korytarz w piwnicy i znajdujący się w zatwierdzonym projekcie budowlanym rysunek "rzut piwnic" nie pozostawia wątpliwości, że miejsca zainstalowania gazomierza i kotła gazowego są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ uznał, iż na podstawie powyższego rysunku oraz rysunku "rozwinięcie instalacji gazowej", można stwierdzić, że inwestycja z 2002 r. obejmowała przebudowę instalacji gazowej w zakresie przeniesienia gazomierza z lokalu (gabinetu) na korytarz w piwnicy. Projekt nie przewidywał zmian w pozostałej części istniejącej wówczas instalacji gazowej, w tym zmiany miejsca zainstalowania kotła gazowego. Kocioł ten pozostał w pomieszczeniu piwnicznym na dotychczasowych podłączeniach do instalacji gazowej. Oceniając zgodność z prawem wykonania instalacji gazowej organ zaznaczył, iż poza zakresem tego postępowania znajduje się kwestia doprowadzenia gazu do budynku i wykonania instalacji gazowej w budynku - co według współwłaścicieli miało miejsce kilkadziesiąt lat temu - podobnie jak kwestia wykonania gazowych instalacji w poszczególnych lokalach w łatach 1989-1991. Zdaniem organu, ze względu na ustaloną datę wykonanych robót wyznacznikiem stanu zgodnego z prawem są natomiast przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 2, poz. 25), powoływanego dalej jako rozporządzenie. Powołując zapisy § 166 ust. 3 w zw. z § 6 tego rozporządzenia organ stwierdził, że przedmiotowa instalacja gazomierza nie odpowiada powyższym wymogom. W § 166 ust. 4 rozporządzenia przewidziane było jednak rozwiązanie szczególne. W badanym przypadku gazomierz został zainstalowany w części korytarza piwnicznego, w którym zapewniono skuteczną wentylację (co potwierdzają aktualne pomiary i opinie mistrza kominiarskiego). Organ podał, że spełnienie przez pomieszczenie z gazomierzem wymogu posiadania otworu okiennego może budzić wątpliwości, jednak autorzy ekspertyzy wskazali, że do korytarza piwnicznego przylegają pomieszczenia piwniczne z drzwiami ażurowymi, które to pomieszczenia wyposażone są w otwory okienne z uchylnymi oknami PCV. W tych okolicznościach nie można więc zarzucić inwestorowi zainstalowania gazomierza w miejscu niezgodnym z przepisami, zwłaszcza że jest ono zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym sporządzonym przez uprawnioną osobę. Organ wywiódł, że z uwagi na zasadę powagi rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej, nie jest też obecnie możliwe rozstrzyganie co do zgodności miejsca zainstalowania gazomierza z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wykonania robót budowlanych. W badanym przypadku cele regulacji zawartej w § 166 ust. 4 rozporządzenia mogą być zatem spełnione pomimo tego, że pomieszczenie z gazomierzem bezpośrednio nie jest wyposażone w otwór okienny, bo otwory okienne znajdują się w pomieszczeniach piwnicznych oddzielonych drzwiami ażurowymi. Według organu, badający sprawę zespół wysoko wykwalifikowanych ekspertów stwierdził, iż pomieszczenie korytarza piwnicy, jak i sam montaż gazomierza, spełniają wymogi przepisów prawa, mogą być bezpiecznie użytkowane, nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców, które to stanowisko organ podzielił w świetle całokształtu materiału dowodowego oraz poczynionych rozważań. Dalej organ wyjaśnił, że przebudowa instalacji gazowej wykonana w 2002 r. nie obejmowała instalacji kotła gazowego i dlatego brak jest przesłanek do twierdzenia, że instalacja kotła nastąpiła w drodze samowoli budowlanej. Wskazując na regulacje § 170 ust. 1, § 172 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia organ ustalił jednak, że pomieszczenie z kotłem ma wysokość 1,9 m, a jego kubatura wynosi 7.8 m3 przy mocy zainstalowanego kotła 24000 W, co oznacza, że wysokość jest równa przepisanej wartości minimalnej, a kubatura spełnia wymóg z nawiązką. Podsumowując dokonaną ocenę organ stwierdził, że przy wykonaniu instalacji gazowej w piwnicy budynku doszło do naruszenia przepisów prawa, które polegały na odstąpieniu od zabezpieczenia gazomierza przed osobami postronnymi (gazomierz zainstalowany w ogólnodostępnym korytarzu piwnicznym), poprzez zainstalowanie go w szafce metalowej oraz niezapewnieniu wentylacji wywiewnej w pomieszczeniu z gazomierzem. Natomiast pozostałe stwierdzone nieprawidłowości, takie jak zmniejszenie wysokości pomieszczenia poprzez docieplenie sufitu i ułożenie kafli podłogowych, zbliżenie instalacji elektrycznej natynkowej do instalacji gazowej, brak wyróżnienia instalacji gazowej kolorem żółtym, zamontowanie gazowego podgrzewacza wody, zdaniem organu, miały najprawdopodobniej charakter wtórny i powstały po zakończeniu przebudowy instalacji gazowej. Zostały jednak usunięte staraniem inwestorki w toku prowadzonego postępowania. Stwierdzając, że przedmiotowa instalacja gazowa została wykonana w warunkach art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, organ wyjaśnił, że dla tak wykonanych robót budowlanych ustawa przewiduje dwa wzajemnie wykluczające się tryby postępowania naprawczego, określone w pkt 1 i 2 tego przepisu. W analizowanej sprawie ustalono, że w toku postępowania inwestorka z własnej inicjatywy i własnym staraniem usunęła nieprawidłowości pierwotne, istniejące od zakończenia przebudowy w czerwcu 2002 r. jak i te wtórne, których dopuszczono się już w trakcie użytkowania przebudowanej instalacji gazowej. Prawidłowe usunięcie nieprawidłowości i tym samym doprowadzenie przedmiotowej instalacji gazowej do stanu zgodnego z prawem, umożliwiające jej dalszą bezpieczną eksploatację, zostało potwierdzone przez zespół wysoko wykwalifikowanych ekspertów oraz przez powołanego biegłego mistrza kominiarskiego. W tej sytuacji - w stanie z dnia orzekania - nie stwierdzono konieczności wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania organ podał, że wysokość oraz kubatura pomieszczenia z kotłem odpowiadają wymogom rozporządzenia, a nie stwierdzono aby w pomieszczeniu były realizowane jakieś inne funkcje. Ponadto miejsce zainstalowania gazomierza jest zgodne z ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a sposób i miejsce jego zainstalowania nie stwarzają obecnie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, bądź bezpieczeństwa mienia. Należało uwzględnić efekty prac naprawczych wykonanych przez inwestorkę, a takie prace jak usunięcie okładziny podłogi i sufitu, zamontowaniu szafki metalowej na gazomierz, podłączenie kratki wentylacyjnej do istniejącego przewodu kominowego, pomalowanie rur gazowych, przełożenie pod tynk instalacji elektrycznej, zdemontowanie nieczynnego podgrzewacza wody, nie stanowią robót budowlanych i należy je zaliczyć do prac naprawczych, konserwacyjnych i aranżacji wnętrz. Usunięcie płytek z podłogi i styropianu z sufitu nie może być uznane za przebudowę; skoro przebudowa z 2002 r. zakończyła się faktycznie i formalnie (zawiadomienie o zakończeniu przebudowy) w czerwcu 2002 r., to wykonanie prac naprawczych w 2017 r. nie może być traktowane, jako dokończenie robót budowlanych. Poza tym organ wyjaśnił, że w budynku przy ul. [...] przeważają powierzchnie mieszkalne, wobec czego cały budynek zaliczyć należy do budynków mieszkalnych, a nie do budynków użyteczności publicznej. W tym stanie rzeczy nie było przeciwwskazań do instalacji kotła gazowego w pomieszczeniu technicznym o wysokości 1,9 m.

Nie godząc się z powyższą decyzją E. B. wniósł odwołanie, sprecyzowane w piśmie z dnia 13 sierpnia 2017 r., w którym zarzucił, że organ w sposób niedopuszczalny podjął się tłumaczenia projektanta i nieprawidłowo zakwalifikował jako mieszkalny budynek, w którym zostały wykonane prace. Zakwestionował tez stanowisko organu, że dostosowanie nieprawidłowości do stanu zgodnego z przepisami nie stanowiło wykonywania robót budowlanych, a jedynie "prace naprawcze", konserwacyjne, czy też aranżacji wnętrz. Podniósł, że pracą aranżacyjną nie może być zmiana sposobu wentylowania przestrzeni korytarza. Zakwestionował również sposób kwalifikowania mocy dowodowej dokumentów z uwagi na sporządzenie ich przez "zespół wysoko wykwalifikowanych ekspertów" zaznaczając, że na skutek wątpliwości prawidłowości ekspertyzy tegoż "zespołu" doszło do ponownego badania poprawności wentylacji. Za nieprzekonujące uznał ponadto twierdzenia, że prace zmierzające do uzyskania odpowiedniej wysokości i kubatury pomieszczenia nie stanowiły robót budowlanych. Stosownie do podniesionych zarzutów wskazał na konieczność przeprowadzenia analizy globalnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 21 sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji Organ odwoławczy jako udowodnione przyjął, że na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 kwietnia 2002 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę R. D. rozbudowała wewnętrzną instalację gazową i przeniosła gazomierz z gabinetu na korytarz w piwnicy budynku mieszkalnego. Wyjaśnił, że w opisie technicznym do projektu wewnętrznej instalacji gazu wskazano, iż zakres opracowania to ustalenie niezbędnych warunków technicznych dla zabudowania odbiorników gazowych i bezpiecznej ich eksploatacji. Projektuje się wykonanie instalacji gazowej z rur stalowych od istniejącego poziomu instalacji gazowej, projektowanego gazomierza do istniejącej wewnętrznej instalacji gazowej odbiorników gazu. W pkt 3.0. wskazano, że projekt obejmuje przebudowę instalacji gazowej w budynku, w którym zostanie przeniesiony gazomierz z przedpokoju do korytarza piwnic, a bez zmian zostaną odbiorniki gazu - kocioł c.o. gazowy (istniejący). W pkt 4.0 podano, że w pomieszczeniach gdzie będą zamontowane odbiorniki gazu należy wykonać w drzwiach na dole otwory o łącznej powierzchni 0,02 m2. Pomieszczenia powinny posiadać wysokość min. 2,20 m i kubaturę min. 8 m3. W pkt 7.0 wskazano, że podejście do gazomierza wykonać "zawiasowo" o średnicy dn 25 mm i rozstawie 13,0 cm. Projektuje się zamontować gazomierz typu G4 w wentylowanej szafce w korytarzu piwnicy. Natomiast w pkt 8.0. projektant podał, że wentylację wykonać zgodnie z opinią kominiarza. W pomieszczeniu, gdzie będzie się znajdował kocioł grzewczy wykonać nawiew zewnętrzny typu ,,Z" o wymiarach 14×14 cm. Uwzględniając wskazane zapisy organ odwoławczy stwierdził, że jednoznacznie wynika z nich, iż w ramach prowadzonych robót budowlanych - zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową - pomieszczenia, w których znajdowały się urządzenia podłączone do instalacji gazowej, jak i istniejącą instalację gazową, należało doprowadzić do zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Inwestor nie zastosował się jednak do zaleceń projektanta, a tym samym do przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnośnie do zarzutu, że kocioł gazowy znajduje się w piwnicy, organ wskazał, że termin "kotłownia" używany jest przez samego projektanta, który tak nazywa pomieszczenie, w którym zlokalizowany jest kocioł. Na tle obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999 r. nr 15, poz. 140), organ odwoławczy stwierdził natomiast, że wykonane roboty budowlane nie odpowiadały stawianym w nich wymaganiach. Wskazując na regulacje § 166 ww. rozporządzenia organ wyjaśnił, że z protokołu oględzin wynika, iż gazomierz został zainstalowany w pomieszczeniu (korytarzu) bez otworu okiennego oraz przewodu wentylacji grawitacyjnej. Protokół ten nie był kwestionowany przez strony. Zapisy projektu przewidywały montaż gazomierza typu G4 w wentylowanej szafce w korytarzu piwnicy. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w tym ekspertyzy technicznej, obecnie powyższe nieprawidłowości nie występują. Przede wszystkim inwestorka zamontowała gazomierz w szafce, a także zapewniła prawidłową wentylację piwnicy, co potwierdzają ustalenia opinii kominiarskich. Do stanu zgodnego z przepisami doprowadzone zostało także pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł grzewczy. Organ odwoławczy podzielił przekonanie organu pierwszej instancji, że wykonane prace polegające na zamontowaniu szafki na licznik gazu, wykonaniu wentylacji w pomieszczeniu piwnicznym, usunięciu docieplenia i płytek z podłogi w pomieszczeniu z kotłem, usunięciu z pomieszczenia z kotłem nieczynnego podgrzewacza wody, ułożeniu podtynkowo przewodów instalacji elektrycznej, pomalowaniu instalacji gazowej na kolor żółty, zamurowaniu otworu do przewodu kominowego nr 4 i zamontowaniu nowej kratki do przewodu nr 5, nie stanowiły przebudowy obiektu. Wskazał, że roboty te najprawdopodobniej i tak zostałyby zlecone przez organ nadzoru budowlanego w ramach doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a ich wykonanie w trakcie postępowania nie może zostać ocenione negatywnie. Zastrzeżenia może budzić jedynie podłączenie wentylacji, jednakże ta także została wykonana prawidłowo, co potwierdzają opinie mistrza kominiarskiego. Tym samym brak jest podstaw do dalszej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniami, że obecnie budynek ma charakter mieszkalno-usługowego. Wskazał, że sam fakt prowadzenia działalności stomatologicznej w jednym z mieszkań nie spowodował jeszcze zmiany charakteru całego budynku, a z zebranego materiału dowodowego nie wynikają żadne nieprawidłowości dla całego obiektu, jak również to, aby funkcja użytkowa dominowała nad mieszkalną. Oceniając procedurę legalizacyjną organ odwoławczy powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż roboty budowlane zostały już w toku postępowania doprowadzone do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę i przepisami. Tym samym prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

We wniesionej skardze E. B. zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § K.p.a. oraz naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że organy skupiły się na uzupełnieniu wykonanej instalacji o szafkę chroniącą gazomierz, odpowiednią wentylację korytarza piwnicy, a także właściwą wentylację, kubaturę i wysokość pomieszczenia, w którym zamontowany został piec gazowy. Całkowicie pominęły natomiast fakt, że gazomierz został zlokalizowany nie w pomieszczeniu piwnicznym lecz na korytarzu, który nie posiada okna. Skarżący wskazał, że organy w sposób nieuprawniony uznały, iż zrealizowana instalacja gazowa odpowiada przepisom prawa i odstąpiły od nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2017 r. uczestnik postępowania – R. D. wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że projektant nie zawarł w projekcie wskazań dotyczących wykonania otworu okiennego w pomieszczeniu korytarza, a autorzy ekspertyzy sporządzonej na potrzeby toczącego się postępowania wykazali, że zabudowa gazomierza spełnia wymagania dotyczące warunków technicznych. Zastrzeżenia skarżącego faktycznie zmierzają natomiast do wzruszenia ostatecznej decyzji, co nie mieści się w granicach przedmiotowego postępowania. Zgodziła się z tym, że ocena jej działań w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów zmierzałaby do podważenia ostatecznej decyzji i wskazała, że działania organów odpowiadały dyspozycji art. 16 ust. 1 K.p.a. Wyjaśniła też, że przez 14 lat była przekonana o prawidłowości robót budowlanych zrealizowanych w 2002 r., a powziąwszy wiadomość o ich wykonaniu z odstępstwem od projektu niezwłocznie zleciła doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczyła, że przeniosła licznik wyłącznie na prośbę zakładu gazowniczego i podniosła, że nie zachodzą przesłanki wskazujące na zagrożenie zarówno dla bezpieczeństwa użytkowanej instalacji, jak i dla całego budynku.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Zaakcentował, że dokumentacja projektowa jest nieprawidłowa i w projekcie zatwierdzonym decyzją w 2002 r. od początku były błędy. Tym samym taki projekt nie mógł być zatwierdzony przez organ i nie może stanowić aktualnej podstawy do oceny legalności wykonanych prac. Podał również, że podobnie jak inni mieszkańcy, czuje zagrożenie wybuchu gazu w związku z tym, że licznik gazowy nie jest zamontowany w pomieszczeniu spełniającym wymogi bezpieczeństwa. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że subiektywne odczucia skarżącego nie mogą mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia, ponieważ wentylacja spełnia wymogi bezpieczeństwa i może być bezpiecznie użytkowana, a inne strony postępowania nie składały w tej kwestii żadnych zastrzeżeń. Ponadto, decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym i nie są prowadzone żadne postępowania związane z wydaniem tej decyzji. Pełnomocnik R. D. wniósł jak w piśmie z dnia 19 listopada 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak dokonania w sprawie całościowej oceny merytorycznej w konsekwencji spowodował też, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 § 3 K.p.a. i nie odpowiada zasadom ustalonym w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Podkreślić w pierwszej kolejności trzeba, że materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Od razu też stwierdzić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie prawidłowo prowadzone było w trybie przepisów art. 50–51 tej ustawy. Jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, postępowanie dotyczyło oceny legalności robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji gazowej w piwnicy budynku, co do których organy uznały, że stanowiły przebudowę. Taka kwalifikacja nie była sporna i w świetle dokonanych ustaleń nie budzi zastrzeżeń. Ponadto, skoro stwierdzono, że wykonane roboty budowlane polegały na przeniesieniu gazomierza do piwnicy i wykonaniu instalacji gazowej w celu jego podłączenia do istniejącego już kotła gazowego, to prawidłowo zakresem postępowania nie objęto podłączenia kotła gazowego.

Zauważyć trzeba, że w niniejszej sprawie ustalono bezspornie, iż objęte postępowaniem roboty budowlane zostały wykonane w roku 2002 na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, polegającego na rozbudowie wewnętrznej instalacji gazowej i przeniesieniu gazomierza z gabinetu na korytarz w piwnicy budynku mieszkalnego. Na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego prawidłowo przyjęto, że już wcześniej istniał w piwnicy odbiornik gazu w postaci kotła c.o., a roboty dotyczyły montażu gazomierza i przebudowy instalacji gazowej obejmującej instalację gazu od poziomu instalacji gazowej w piwnicy do istniejącej wewnętrznej instalacji gazowej odbiornika gazu. Trafnie odnotował organ pierwszej instancji, że projekt nie przewidywał zmiany co do pozostałej instalacji, w tym co do miejsca zainstalowania kotła, który pozostał w pomieszczeniu piwnicznym na dotychczasowych podłączeniach do instalacji gazowej.

Uwzględniając powyższe ustalenia wyjaśnić przyjdzie, że przepis art. 50 ust. 1 ustawy odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Stosownie do art. 51 ust. 7 ustawy, w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Z zestawienia norm zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika jednak, że możliwość nałożenia jednego z dwóch obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy zaistnieje dopiero wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z art. 51 ust. 4 ustawy wynika z kolei, że do robót budowlanych które zostały zakończone, wykonanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia ma zastosowanie również art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 ustawy jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. W przeciwnym wypadku brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. Jeżeli organy nadzoru budowlanego uznają, że nie doszło do naruszenia przepisów i wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, nie wydają decyzji merytorycznej, ale decyzję formalną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.(por. wyrok NSA z 23 marca 2017 r., II OSK 1872/15; dostępne, jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku, na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 ustawy wykonane roboty są zgodne z prawem. Podkreślić przy tym trzeba, że o ile ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót, o tyle oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Ratio legis art. 51 ustawy polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ustawy nie ma charakteru kontroli i w związku z tym nie może odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego, np. obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę, lecz jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, powinno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Zalegalizowanie obiektu budowlanego, czyli stwierdzenie jego zgodności z przepisami, jako finalny efekt postępowania prowadzonego w analizowanym trybie nie wywiera bowiem skutku wstecznego (ex tunc). Obiekt budowlany staje się legalny z momentem zakończenia postępowania, a nie jego wybudowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2016 r., II SA/Gd 245/16). Powyższe oznacza, że prowadząc postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych w pierwszej kolejności należy ocenić, czy zostały one wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień ich wykonania, a w przypadku istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na budowę - także zgodnie z tym pozwoleniem. Nowe przepisy, tj. aktualnie obowiązujące wymogi techniczne, mają natomiast zastosowanie do nałożenia obowiązków w celu legalizacji robót budowlanych w przypadku stwierdzenia, że w chwili ich wykonania nie odpowiadały one obowiązującym wówczas przepisom lub wykonane zostały z odstąpieniem od pozwolenia na budowę. Skoro bowiem przepisy te nie obowiązywały w chwili realizacji robót budowlanych, to inwestor nie mógł się do nich stosować, a brak jest podstaw do prowadzenia postępowania tylko w celu dostosowania wykonanych w przeszłości robót budowlanych do aktualnie obowiązujących wymogów. Dlatego dopiero w przypadku stwierdzenia, że zachodzą okoliczności do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, tj. gdy zaistniała któraś z okoliczności wskazanych w art. 50 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego wdrażając postępowanie legalizacyjne powinien ocenić, czy roboty wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, a jeśli nie to czy jest możliwe ich doprowadzenie do takiego stanu. Zasadniczy obowiązek organu w tym postępowaniu polega bowiem na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por wyrok NSA z 23 marca 2017 r., II OSK 1880/15). Tylko też w sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Zauważyć ponadto przyjdzie, że stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, przepisy art. 51 ustawy mają zastosowanie m.in. do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Mając zatem do czynienia z robotami budowlanymi zrealizowanymi częściowo zgodnie, a częściowo niezgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem oraz przepisami obowiązującymi na dzień realizacji robót, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić zakres prac wykonanych nieprawidłowo. To determinuje bowiem zastosowanie odpowiednich przepisów art. 51 ust. 1 ustawy, które - co należy zaakcentować - w przypadku zrealizowania robót budowlanych niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy znajdą zastosowanie wyłącznie w stosunku do robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od tych ustaleń i warunków.

Podkreślić też należy, że w ramach przysługujących kompetencji nadzorczych organy nadzoru budowlanego nie posiadają uprawnienia do kwestionowania i wzruszania funkcjonujących w obrocie prawnym, ważnych decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku zatem wykonania robót budowlanych na podstawie ważnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego w tym pozwoleniu projektu budowlanego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, należy ustalić w pierwszej kolejności, czy wykonano je zgodnie z tymże pozwoleniem i zatwierdzoną dokumentacją projektową. Niemniej jednak podzielić należy pogląd, że uzyskanie pozwolenia na budowę i wykonanie robót na podstawie tego pozwolenia, a nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, nie skutkuje bezwzględnym zakazem przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy. Uznać bowiem trzeba, że celem omawianego trybu jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego i indywidualnego, zagrożonego ze strony wadliwie wykonanych obiektów budowlanych. W art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje się natomiast na roboty budowlane wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Organy nadzoru budowlanego nie muszą powstrzymywać się od działań koniecznych w celu usunięcia realnego zagrożenia ze strony wadliwie wykonanego obiektu budowlanego tylko dlatego, że roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy jest wszak uzasadnione, jeśli wystąpił jeden z przypadków powodujących wszczęcie postępowania określanego jako naprawcze. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, iż art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy trzeba wykładać w ten sposób, że przepisy te stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 tej ustawy, a więc przede wszystkim inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (por. wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2016 r., II SA/Op 6/16 i powołane tam wyroki NSA z 9 grudnia 2015 r., II OSK 927/14 oraz z 8 marca 2000 r., II SA/Gd 170/98).

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że sporne roboty budowlane przeprowadzone w roku 2002, nie zostały w całości wykonane zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i nie były zgodne z wymogami technicznymi obowiązującymi w dniu ich realizacji. Zauważenia wymaga, że organ pierwszej instancji ustalił, iż spełniona została przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, wobec czego istniały podstawy do prowadzenia postępowania naprawczego. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ wskazał różnice pomiędzy zakresem wykonanych robót a zatwierdzonym projektem budowlanym. Następnie, na podstawie przedstawionej przez inwestorkę ekspertyzy ustalił zakres czynności, wykonanych przez inwestorkę już w trakcie postępowania z własnej inicjatywy, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organ stwierdził natomiast, że czynności te spowodowały zasadniczą zmianę stanu faktycznego na dzień orzekania, przy czym nie miały one jednak charakteru robót budowlanych lecz należało je zaliczyć do prac naprawczych, konserwacyjnych i aranżacji wnętrz. Jednocześnie miały one na celu usunięcie nieprawidłowości pierwotnych i wtórnych towarzyszących przebudowie zakończonej w czerwcu 2002 r. Uwzględniając opinię biegłego i wykonaną ekspertyzę, organ stwierdził ponadto, że pomieszczenie korytarza piwnicy, jak i sam montaż gazomierza, na dzień wydania decyzji spełniają wymogi przepisów prawa, mogą być bezpiecznie użytkowane, nie stwarzają zagrożenia dla zdrowia i życia mieszkańców.

Nie rozstrzygając o legalności powyższej oceny zauważyć trzeba, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy, na podstawie zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdził, iż w ramach prowadzonych robót budowlanych, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, należało pomieszczenia, w których znajdowały się urządzenia podłączone do instalacji gazowej, jak i istniejącą instalację gazową doprowadzić do zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy. Uznając, że sporne roboty zostały wykonane niezgodnie z zaleceniami projektanta oraz warunkami określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994 r., organ odwoławczy nie wskazał jednak, na czym polegały wszystkie nieprawidłowości i w jakim zakresie inwestor nie zastosował się do zaleceń projektanta. Ponadto nie ustalił zakresu i nie poddał ocenie całości robót budowlanych wykonanych w roku 2002, a ograniczył się wyłącznie do rozważenia podnoszonej w odwołaniu kwestii umieszczenia gazomierza w korytarzu piwnicy pozbawionej okna i w związku z tym braku spełnienia wymogu z § 166 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. W tym zakresie zauważyć natomiast przyjdzie, że zatwierdzony projekt budowlany przewidywał umieszczenie gazomierza w piwnicy wobec czego nie było podstaw do kwestionowania jego lokalizacji. Kwestię umieszczenia gazomierza w określonym miejscu należało jednak ocenić w kontekście przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ponadto w ramach dokonywanej kontroli należało zbadać zgodność robót budowlanych z innymi wymaganiami wskazanymi w opisie technicznym do projektu, dotyczącymi m.in. odpowiednich przewodów wentylacyjnych w pomieszczeniu z odbiornikiem gazu oraz odpowiedniej wysokości i kubatury tego pomieszczenia, wykonania instalacji przy użyciu odpowiednich materiałów i zastosowania właściwych uchwytów mocujących, a także połączeń aparatów gazowych z przewodami spalinowymi.

Oceny tej zabrakło w niniejszej sprawie. W szczególności organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ogólnikowego wskazania, że sporne roboty zostały wykonane niezgodnie z zaleceniami projektanta i nie wyjaśnił, które konkretnie warunki zostały spełnione, a które nie. Stwierdzając, że zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową pomieszczenia, w których znajdowały się urządzenia podłączone do instalacji gazowej, jak i istniejącą instalację gazową należało doprowadzić do zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, nie dokonał też prawidłowej oceny w odniesieniu do ustalonej przez organ pierwszej instancji okoliczności braku spełnienia wymogu - ustalonego w projekcie - aby pomieszczenie, gdzie będą zamontowane odbiorniki gazu posiadało wysokość minimalną 2,20 m. W tym zakresie ogólnie jedynie uznał, że pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł grzewczy zostało doprowadzone do stanu zgodnego z przepisami. Nie wskazał jednak tych przepisów, jak również nie rozważył kwestii spełnienia wymogów z nich wynikających w kontekście konieczności spełnienia warunku ustalonego w projekcie. Nie dostrzegł również i nie dokonał oceny w odniesieniu do ustalonego przez organ pierwszej instancji faktu niezrealizowania - przewidzianego w projekcie budowlanym - wymogu wyprowadzenia rury spalinowej do przewodu spalinowego w blaszanej rozecie i zamiast wykonania bezpośredniego podłączenia do przewodu kominowego. Ze wskazanych przez organ odwoławczy prac naprawczych wykonanych przez inwestorkę nie wynika też, aby w tym zakresie podjęto działania zmierzające do usunięcia tej nieprawidłowości. Wreszcie nie rozważył też organ, czy sporna instalacja - tak jak wskazano w opisie technicznym do projektu budowlanego - na dzień jej wykonania spełniała wszystkie inne wymagania, które nie zostały określone w projekcie, a które mogły wynikać z przepisów technicznych obowiązujących na dzień jej realizacji. Z zaskarżonej decyzji nie wynika również, aby na podstawie uwzględnionej dokumentacji projektowej organ dokonał ustaleń w zakresie zgodności z projektem przebiegu wykonanej instalacji gazowej, tj. przebiegu rur oraz wykonania podłączenia do gazomierza.

Ponadto, w odniesieniu do robót wykonanych przez inwestora w celu usunięcia nieprawidłowości, organ odwoławczy rozważył jedynie kwestię spełnienia wymogu montażu szafki, w której umieszczony został gazomierz oraz zapewnienia prawidłowej wentylacji piwnicy. Nie wskazał jednak, w jaki sposób wentylacja została wykonana i w wyniku jakich działań usunięto zaistniałe w tym zakresie nieprawidłowości. Pomimo przyjęcia, że wykonanie było niezgodne z projektem, organ nie ustalił, że aktualnie wentylacja spełnia wymogi techniczne. Poza tym, pomimo stwierdzenia, że "zastrzeżenia może budzić podłączenia wentylacji", bez przeprowadzenia oględzin wykonanych robót naprawczych, w sposób nieuzasadniony, bez rozważania obiektywnych okoliczności faktycznych, organ stwierdził, że wentylacja została wykonana prawidłowo. Wprawdzie wskazał, iż potwierdzają to opinie mistrza kominiarskiego, jednak na podstawie tych opinii nie dokonał samodzielnej oceny. Nie doniósł się również w ogóle do okoliczności zamurowania otworu do przewodu kominowego nr 4. Nie ocenił też prawidłowości wykonania robót naprawczych w kontekście obowiązujących wymogów technicznych, w tym na skutek ułożenia podtynkowo przewodów instalacji elektrycznej, spełnienia przez sporną instalację gazową wymogów z § 164 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Zauważyć przyjdzie, że organ pierwszej instancji w postanowieniu nakładającym na inwestorkę obowiązek przedłożenia ekspertyzy jednoznacznie stwierdził, iż roboty budowlane zostały zrealizowane z naruszeniem przepisów § 164 i § 166 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140), jak również wskazał na wymogi wynikające z § 172 tego rozporządzenia i wyraził obawy dotyczące możliwości zagrożenia dla zdrowia i życia w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Wszystkie te okoliczności, dotyczące możliwości doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym i braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska w związku z użytkowaniem wykonanej instalacji nie były natomiast przedmiotem oceny organu odwoławczego w tym w zakresie.

Prace wykonane w celu usunięcia nieprawidłowości powinny niewątpliwie podlegać ocenie organu w zakresie spełnienia wymogów wynikających z obowiązujących przepisów. Ich wykonanie samodzielnie przez inwestora nie może prowadzić do odstąpienia od dokonania oceny w kwestii doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującymi przepisami. Nie można też uznać, że prawidłowość wykonanych robót należało ocenić na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i przepisów obowiązujących na dzień wykonania robót budowlanych. Nie mogą one bowiem świadczyć o legalności działań podejmowanych w późniejszym okresie. Jako nieuprawnione i oparte na niedopuszczalnym domniemaniu uznać ponadto trzeba stwierdzenie, że wykonane prace naprawcze nie mogą zostać ocenione negatywnie, gdyż "najprawdopodobniej zostałyby zlecone w ramach doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem". Jest to bowiem jedynie przypuszczenie organu, które nie zostało poparte ustaleniami faktycznymi i oceną wykonanych prac na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że okoliczności i wnioski wynikające z przedłożonej przez inwestorkę ekspertyzy nie mogą zastępować ustaleń faktycznych organu. Ekspertyza jest wszak tylko jednym z dowodów, przy czy nie jest to dowód bezpośredni. Ponadto organ nadzoru budowlanego, jako organ wyspecjalizowany, zobowiązany jest dokonać samodzielnej oceny stanu faktycznego i nie jest związany stanowiskiem ekspertów.

Podsumowując należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono wyczerpujących ustaleń faktycznych i oceny w zakresie zgodności spornych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem i obowiązującymi na dzień ich realizacji wymogami technicznymi. Nie dokonano też ich prawidłowej kwalifikacji na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy w tym nie rozważono, czy zostały one wykonane zostały w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym zakresie organ odwoławczy bez żadnego uzasadnienia powołał jedynie treść art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, który dotyczy robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia i wydał zaskarżoną decyzję bez przeprowadzenia prawidłowych ustaleń i oceny co do wszystkich prac naprawczych wykonanych przez inwestorkę z własnej inicjatywy. Nie rozstrzygnął samodzielnie o wpływie tych prac na doprowadzenie spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lecz przyjął jako własną ocenę wyrażoną w opiniach mistrza kominiarskiego, nie próbując nawet zweryfikować zawartych tam stwierdzeń w drodze samodzielnych ustaleń faktycznych np. poprzez przeprowadzenie oględzin. Tymczasem przepis art. 7 K.p.a. wskazuje na konieczność podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, natomiast art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej przez nie oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, w zakresie postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 K.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. i nie powinno być sformułowane ogólnikowo, a w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć także przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny tak, aby nie było wątpliwości, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wyczerpująco rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Uchybienia w postaci pominięcia w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz sformułowanie w pewnych kwestiach jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Podkreślić przy tym należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego, powinny być stosowane także w postępowaniu odwoławczym, którego nie można sprowadzać jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rolą organu odwoławczego, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi zatem na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny. To z kolei oznacza, że organ odwoławczy nie może poprzestać na przyjęciu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i zobowiązany jest dokonać samodzielnej analizy co do okoliczności faktycznych. W szczególności zobowiązany jest ocenić te z nich, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Dlatego w uzasadnieniu tej decyzji powinny zostać wskazane, w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, tak aby możliwe było ustalenie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie treść zaskarżonej decyzji uzasadnia stwierdzenie, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy w sposób wyczerpujący i całościowy, a dokonana ocena w świetle przepisów prawa materialnego oraz zaistniałych okoliczności faktycznych jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak dokonania całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa spowodował, że przy wydaniu badanej decyzji nie zostały prawidłowo zrealizowane zasady z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a., w zakresie służącym realizacji zasad wynikających z art. 8 i art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu, wszystkie wskazane naruszenia są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.