Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 602/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 602/07

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 5 września 2005 r. R. P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej jako budynek usługowy o funkcji gastronomicznej o powierzchni zabudowy 210 m 2 , wysokości 10 m. Wnioskodawca posiadał decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 października 2004 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową zajmującą maksymalnie 30 % powierzchni całkowitej budynku, która to inwestycja nie została przez niego zrealizowana.

Decyzją z dnia 2 listopada 2005 r. Prezydent Miasta ustalił dla R. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek o numerach [...], położonych w G. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - usługi podstawowe uzupełniające zabudowę mieszkaniową (mała gastronomia).

W konsekwencji wniesionego przez uczestników postępowania – B. S. i D. S. - odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 kwietnia 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozp. MI z 2003 r."). Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji nie dokonał ustaleń i nie rozważył, czy budowa obiektu o funkcji w całości usługowej stanowić będzie kontynuację funkcji budynków znajdujących się na obszarze analizowanym, ze sporządzonej analizy wynika bowiem, iż na obszarze tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. .

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 17 listopada 2006 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił R. P. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku z dnia 5 września 2005 r.

W uzasadnieniu wskazano, że objęte wnioskiem działki nr [...] położone są w centrum dużego obszaru zabudowanego budynkami jednorodzinnymi, pozbawionego wolnostojących budynków usługowych. Na terenie tym usługi świadczone są w wydzielonej części budynku mieszkalnego (zakład fryzjerski na działce Nr [...]). Proponowaną na tym terenie budowę budynku wyłącznie usługowego, organ ocenił jako niespełniającą warunku kontynuacji funkcji wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, R. P. wskazał w odwołaniu, że planowana inwestycja nie przekroczy zasad dobrego sąsiedztwa, nie zburzy ładu przestrzennego oraz będzie spełniać wymogi kontynuacji terenów mieszkaniowych o zabudowie "brutto", przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który powstało skoncentrowane wokół ul. [...] osiedle. Odwołujący się podkreślił, że osiedle, na którym prowadzona byłaby inwestycja nie jest wydzielonym i pozbawionym usług podstawowych osiedlem mieszkaniowym, a lokalizacja posiadanych przez niego działek sprzyja usytuowaniu na nich usługowego obiektu małej gastronomii, mając na uwadze, iż znajdują się one naprzeciwko przystanku autobusowego na głównej ulicy osiedla, krzyżującej się w tym punkcie z innymi szlakami komunikacyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 czerwca 2007 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji publicznej wskazał, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W oparciu o wyniki analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż planowana inwestycja nie spełnia określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunku kontynuacji funkcji istniejącej już zabudowy. Na analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, na jednej działce Nr [...], znajduje się budynek mieszkalno – usługowy z zakładem fryzjerskim zajmującym cześć parteru. Na terenie tym nie ma wolnostojących obiektów usługowych. Zabudowa jednorodzinna stanowi zatem funkcję podstawową, jest ona uzupełniona przez funkcję usługową w bardzo nieznacznym zakresie, brak jest na tym obszarze jakichkolwiek budynków, które spełniałyby jedynie funkcje usługową. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż wbrew stanowisku skarżącego, treść nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć znaczenia dla oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze do sądu administracyjnego R. P. w całości potrzymał podniesione uprzednio w odwołaniu zarzuty. Skarżący wskazał dodatkowo, iż zastosowana przez organy interpretacja art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarza trwałą barierą dla wybudowania jakichkolwiek obiektów usługowych na terenie całego osiedla, pomimo tego, iż były one przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z lat 1990-2002. Skarżący wskazał, iż brak możliwości uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku nie łączącego w sobie funkcji usługowej z funkcją mieszkalną uniemożliwia mu ubieganie się o dofinansowanie inwestycji ze środków unijnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Skarżący domagał się wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie obiektu gastronomicznego. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji odmownej stanowiła ocena organu, iż planowany obiekt budowlany nie spełnia wymogu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, polegającego na kontynuacji funkcji obiektów budowlanych znajdujących się na obszarze analizowanym. Stan faktyczny sprawy był między stronami bezsporny, a jej rozstrzygnięcie sprowadzało się do kontroli prawidłowości oceny prawnej - wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zakresie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym.

Art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. (§ 3 ust. 1 )

Ocena kontynuacji funkcji przeprowadzana jest w oparciu o ustalenia dotyczące funkcji obiektów istniejących na terenie analizowanym, a ocena zakresu i sensu tego pojęcia zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy winna być dokonana z uwzględnieniem charakteru decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, celu tego uregulowania i jego miejsca w systemie prawa.

Z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Ustawa stanowi, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust 2 pkt 1 i 7). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Odwołujący się do granic prawa własności art. 6 ust 2 ustawy wskazuje, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych kształtujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Ustawodawca wprowadził jako zasadę, iż ustalanie przeznaczenia terenów i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu na terenie gminy należy do demokratycznie wybranego organu przedstawicielskiego mieszkańców gminy jakim jest rada gminy w podjętej w szczególnym trybie uchwale. Z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy wynika bowiem, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący uprzednio na terenie przedmiotowej nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia 1 marca 1990 r., utracił moc 31 grudnia 2003 r. Plan ten przewidywał na tym obszarze teren zabudowy mieszkaniowej brutto o niskiej intensywności zabudowy. Ustalenia tego planu wyznaczyły obecną funkcję tego terenu, poprzez uprzednie dopuszczenie zabudowy o określonych charakterze. Nie mają one jednak znaczenia dla oceny inwestycji planowanej przez skarżącego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przez organ administracji. Decyzja ta stanowi potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji braku na danym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji dokonując oceny w tym zakresie winien zbadać spełnienie konkretnych wymogów przewidzianych w art. 61 ustawy, jak i uwzględnić przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normujące ogólne zasady zagospodarowania przestrzennego zawarte w Rozdziale 1 ustawy, dotyczące zachowania ładu przestrzennego i granic prawa do zagospodarowania terenu oraz inne przepisy obowiązującego prawa.

Art. 61 ust. 1 ustawy stanowi niewątpliwie ingerencję w prawo własności nieruchomości i wolności zabudowy. Norma ta ogranicza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uznaniowość organów administracji wydających taką decyzję, wprowadzając szereg warunków w tym zakresie, w celu ochrony istotnych z punktu widzenia celu ustawy wartości jakimi są wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwana jest zasadą dobrego sąsiedztwa. Istotą tej zasady jest obowiązek dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, a jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przy zagospodarowaniu obszarów, na których brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasada dobrego sąsiedztwa, jak z samej jej nazwy wynika odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Pierwszym i zasadniczym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zasada dobrego sąsiedztwa wprowadzając wymogi w zakresie dostosowania funkcji projektowanej zabudowy do budynków już istniejących, ma na celu m. in. zapewnienie powstawania na terenach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie niebezpieczeństwa chaosu i sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Wprowadzając wymóg kontynuacji funkcji chroni ona m. in. interesy właścicieli już zabudowanych nieruchomości, których właściciele ponieśli określone nakłady inwestycyjne, przed budową nowych obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zmieniającą charakter danej dzielnicy i istniejące warunki korzystania z ich nieruchomości. Umożliwia ona także ocenę przez przyszłych inwestorów - nabywców nieruchomości - przeznaczenia danego terenu i możliwości realizacji ich planów inwestycyjnych. Zaznaczyć należy, iż z jednej strony obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości, który zamierza rozpocząć inwestycję, a w którego interesie leży nieskrępowane korzystnie z nieruchomości i możliwości jej zabudowy. Z drugiej jednak strony, wobec przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji, istnienie na danym terenie zabudowy o określonej funkcji stanowi warunek umożliwiający w ogóle realizację jakiejkolwiek inwestycji na terenach nieobjętych planem zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienie właściciela do zabudowy nieruchomości, wynikające co do zasady z prawa własności, zostało bowiem przez ustawodawcę w celu ochrony ładu przestrzennego w art. 61 ustawy na terenach niezabudowanych, pozbawionych planu zagospodarowania przestrzennego, w ogóle wyłączone. Obowiązek dostosowania się do funkcji obiektów istniejących na terenach nie objętych planem zagospodarowania przestrzennego jest zatem ściśle związany z istnieniem możliwości powstania nowej zabudowy. Pokreślić przy tym należy, iż wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących stanowi kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenie danych terenów na określone cele. Podlegająca analizie zabudowa istniejąca winna być bowiem zabudową legalną, jej istnienie wskazuje zatem na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W niniejszej sprawie ze sporządzonej analizy wynika, iż na terenie obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa ta (kilkanaście budynków) stanowi na analizowanym obszarze funkcję podstawową. Na jednej z działek znajduje się budynek mieszkalno – usługowy z zakładem fryzjerski zajmującym część parteru. Obszar ten podzielony jest na działki o zbliżonej wielkości przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Na obszarze analizowanym nie występują jakiekolwiek wolnostojące budynki pełniące funkcje usługowe, w tym gastronomiczne, o gabarytach odpowiadających wielkości obiektów mieszkalnych. Istniejące budynki pełnią zatem funkcję wyłącznie mieszkalną, za wyjątkiem jednego budynku o charakterze, co do zasady mieszkalnym, z funkcją usługową, zajmującą część parteru. Stanowisko organu administracji, iż budowa obiektu gastronomicznego o wielkości planowanej przez skarżącego w środku osiedla mieszkaniowego nie stanowi kontynuacji funkcji obiektów istniejących na obszarze analizowanym jest zdaniem Sądu słuszne.

Dokonując powyższej oceny, Sąd rozważył, iż przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada kontynuacji funkcji nie może być rozumiana wyłącznie w sposób jaki nasuwa wykładnia językowa, jako zasada budowania każdorazowo wyłącznie obiektów o identycznej funkcji, bowiem mogłoby to prowadzić do skutków sprzecznych z wymaganiami harmonijnego kształtowania przestrzeni. Pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze. Powtarzalność na danym obszarze obiektów o pewnych funkcjach może być natomiast z warunkami ładu przestrzennego sprzeczna jak np. budowa w sąsiedztwie kolejnej szkoły bądź kościoła jako obiektu o funkcji odpowiadającej już istniejącemu. W sytuacji gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, jak to ma miejsce w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, a więc domy mieszkalne wolnostojące.

Ocenę spełnienia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym można porównać do sytuacji, w której istniałby na danym terenie plan miejscowy określający przeznaczenie terenu, takie jakie warunkuje istniejąca zabudowa. Wydawana w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz. 139 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdzała zgodność inwestycji z planem, a jej sprzeczność z ustaleniami planu skutkowała jej nieważnością. W obecnym stanie prawnym, ustalenie funkcji terenu przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w oparciu nie o treść planu zagospodarowania przestrzennego, lecz wyniki sporządzonej analizy, określającej m.in. funkcję znajdujących się na obszarze analizowanym obiektów. Plany zagospodarowania przestrzennego, z reguły, w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidują jej wyłączność na danym obszarze bądź też dopuszczają zabudowę o innej funkcji – pomocniczej w postaci usług podstawowych przeznaczonych do obsługi mieszkańców dzielnicy, określając zasady wprowadzenia funkcji pomocniczych. Postanowienia dotyczące rodzaju możliwych funkcji pomocniczych jak i sposób ich wprowadzenia (w tym wielkość obiektów usługowych i ich usytuowanie) mają na celu ochronę spokojnego zamieszkiwania w takich dzielnicach, a funkcje pomocnicze wprowadzane są w interesie mieszkańców dzielnicy wyłącznie w celu obsługi funkcji podstawowej.

W ocenie Sądu, w przypadku przeprowadzania analizy funkcji dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca oraz występuje inna funkcja - usługowa, uwzględnić należy sposób, w jaki funkcja usługowa jest reprezentowana na analizowanym terenie. W przypadku, gdy istniejący plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje określony sposób wprowadzenia na terenach mieszkaniowych obiektów usługowych, jest on wiążący dla inwestora. Analogicznie, w sytuacji gdy funkcja usługowa została na danym terenie mieszkaniowym nieobjętym planem, wprowadzona jako pomocnicza do obsługi funkcji podstawowej w określonej formie, forma ta winna być co do zasady z uwagi na wymóg kontynuacji funkcji wiążąca. Stan zabudowy obszaru analizowanego w niniejszej sprawie prowadził do ustalenia, iż na obszarze tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca o niskim stopniu zabudowy, z możliwością wprowadzenia usług towarzyszących przeznaczonych do obsługi tego terenu, ale w określonej formie – jako usług w lokalach użytkowych wbudowanych w obiekty o funkcji mieszkalnej, stanowiących ułamek powierzchni funkcji podstawowej. Przy takich warunkach planu zagospodarowania przestrzennego realizacja planowanej inwestycji nie byłaby możliwa. Rozumowanie to prowadzi do wniosku, iż realizacja na obszarze analizowanym obiektu o charakterze w całości usługowym gastronomicznym jest sprzeczna z funkcją obiektów już istniejących i nie mieści się w przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęciu kontynuacji funkcji. Dodatkowo wskazać należy, iż skarżący poprzednio występował o wydanie mu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego z wbudowaną funkcją usługową i uzyskał decyzję pozytywną, funkcja usługowa stanowiła jednak 30 % powierzchni budynku. Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące przyczyn zmiany planów inwestycyjnych i przeznaczenia całości obiektu na funkcję usługową z uwagi na możliwość uzyskania dotacji ze środków Unii Europejskiej, nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, dopuszcza na danym obszarze budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków, lecz ma stanowić jej uzupełnienie. Z interpretacją taką wiąże się jednak niebezpieczeństwo kolizji nowej funkcji z funkcją już istniejącą, oraz możliwość doprowadzenia w wyniku wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do zmiany charakteru funkcji danego terenu. Podkreślić należy, iż funkcja mieszkalna i usługowa mogą występować na obszarze analizowanym, podobnie jak w planie zagospodarowania przestrzennego, w różnych wariantach - jako wyłącznie mieszkalna, jako mieszkalna z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkalnej, jako mieszkalno – usługowa gdzie obie funkcje są równorzędne, bądź wyłącznie jako funkcja usługowa. W przypadku terenów, na których funkcje mieszkalna i usługowa występują równorzędnie, możliwość budowy obiektów usługowych nie budzi wątpliwości. Odmiennie wygląda natomiast sytuacja, w przypadku gdy na danym terenie występuje wyłącznie funkcja mieszkalna lub mieszkalna z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkalnej. Zasadność wprowadzenia obiektu o nowej funkcji, jako uzupełniającej, wymaga każdorazowo szczegółowej analizy i nie może następować automatycznie. Ocena zgodności planowanej inwestycji o funkcji odmiennej od istniejącej jako funkcji uzupełniającej winna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności sprawy, tak by nie prowadziła ona do wypaczenia sensu zasady dobrego sąsiedztwa, chroniącej zastany stan zabudowy i funkcję istniejącą. Funkcja dodatkowa może być wprowadzona wyłącznie w sytuacji, gdy ma ona służyć obsłudze funkcji podstawowej; nie tylko rodzaj tej funkcji ale i sposób jej wprowadzenia musi być zatem podporządkowany funkcji podstawowej. Zważyć należy, iż dopuszczenie w dzielnicy mieszkaniowej do realizacji obiektów o funkcji usługowej mogłoby w wyniku wydawanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu doprowadzić do zmiany funkcji terenu z funkcji o charakterze typowo mieszkaniowym na funkcję o charakterze mieszanym mieszkaniowo-usługową, w której funkcje te występują równorzędnie, a nawet na dzielnicę, w której funkcja usługowa będzie miała charakter wiodący w stosunku do pierwotnej mieszkaniowej. Niewątpliwie tak szeroka interpretacja przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogu kontynuacji funkcji, byłaby sprzeczna z wolą ustawodawcy.

W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenach o funkcji mieszkalniowej obiektów o funkcji usługowej a więc odmiennej od już istniejących, winno następować w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dużą ostrożnością. Niewątpliwym jest, iż wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas i immisje o innym charakterze, wielokrotnie może zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. W przypadku planów zagospodarowania przestrzennego, rodzaj i sposób wprowadzenia takich funkcji znajduje uregulowanie w przepisach prawa miejscowego. Z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego i harmonijnej organizacji przestrzeni miejskiej, w dzielnicach zabudowanych domami wolnostojącymi o niskiej intensywności zabudowy, obowiązują określone standardy w zakresie wprowadzenia funkcji usługowych, budynki usługowe z reguły występują jako zgrupowane na wydzielonych obszarach, bądź są przewidziane w rozmiarach stanowiących ułamek funkcji zasadniczej, w jakich nie stanowią uciążliwości i nie kolidują z funkcją wiodąca. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wprowadzenie funkcji usługowej jako przeznaczonej do obsługi funkcji mieszkaniowej następuje decyzją organu administracji. Wprowadzenie obiektów usługowych może nastąpić pod warunkiem, że obiekty spełniające funkcje pomocnicze i uzupełniające względem funkcji podstawowej nie będą kolidowały z dotychczasową funkcją. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej na danym obszarze umożliwia zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, zakaz budowy obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zakłada bowiem pewną proporcjonalność ograniczeń właścicieli poszczególnych nieruchomości w korzystaniu z ich własności. Zabudowa domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza określone wysokie standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich. Budowa obiektu o charakterze użytkowym, z którego funkcjonowaniem wiążą się określone uciążliwości, na działce budowlanej o wielkości typowej dla zabudowy mieszkaniowej narusza istniejący stan i równowagę w tym zakresie.

W ocenie Sądu, organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i słusznie oceniły, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, co skutkowało oddaleniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Budowa obiektu o charakterze usługowym nie jest bowiem zgodna z funkcją znajdujących się na tym terenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a sposób wprowadzenia funkcji usługowej jest sprzeczny z istniejącą na terenie osiedla mieszkaniowego formą i zakresem wprowadzenia funkcji usługowej jako pomocniczej. Funkcja pomocnicza wprowadzana jest na tym obszarze w niewielkim rozmiarze, jako wbudowana w obiekty mieszkaniowe. Zakres jej wprowadzenia wskazuje, iż funkcja usługowa winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym, charakterem tej funkcji podporządkowanej funkcji podstawowej i ochroną funkcji mieszkaniowej. W kontekście takich ustaleń, zdaniem Sąd, ocenić należy, iż charakter i rozmiar planowanej inwestycji - restauracji wybudowanej jako wolnostojący budynek usługowy, świadczą, iż nie jest ona przeznaczona do obsługi najbliższego otoczenia sąsiedniego, co potwierdzają argumenty skarżącego dotyczące usytuowania działki blisko szlaków komunikacyjnych. Planowany obiekt nie stanowi zatem kontynuacji funkcji mieszkaniowej, ani, z uwagi na zakres wprowadzenia funkcji usługowej, funkcji pomocniczej przeznaczonej do obsługi istniejącej funkcji mieszkaniowej.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.