Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2242/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2, art. 6 pkt 1 i 11, art. 9 ust. 1, art. 3, art. 24 ust. 1 i 3, art. 24 ust. 5, 4 i 3 pkt 2, art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi G. w K na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia G., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach płazów oraz w wodach, w rejonie [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 roku, znak [...] utrzymał ww postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] w mocy.

Powołanym postanowieniem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i siedliskach chronionych płazów oraz w wodach, w rejonie [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia 15 marca 2012 r. G., na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 210), zwanej dalej: "ustawą szkodową", zgłosiło szkodę w środowisku oraz bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku w odniesieniu do 13 opisanych w piśmie lokalizacji. Pismem z dnia 29 czerwca 2012 r. oznaczonym nr 2/5, G. ponownie dokonało zgłoszenia szkody w środowisku oraz bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku w gatunkach chronionych, chronionych siedliskach przyrodniczych oraz w wodach polegające na zniszczeniu zbiornika, do którego doszło w kwietniu 2011 r. oraz podczas wcześniej prowadzonych prac budowlanych [...] , w rejonie [...]. T. wskazało, iż w sąsiedztwie pasa drogowego znajdował się zbiornik wodny będący miejscem rozrodu płazów. Podczas monitoringu wpływu autostrady [...] na płazy, prowadzonym w 2011 roku, wykazano masową śmiertelność płazów w rejonie przedmiotowego zbiornika. Zbiornik ten został zasypany podczas budowy autostrady. Nie wykonano zbiornika kompensacyjnego. W efekcie doszło do "szkody środowiskowej" polegającej na zniszczeniu miejsca rozrodu gatunków chronionych oraz na rozjeżdżaniu prawnie chronionych gatunków płazów. Do zgłoszenia dołączono zdjęcia oraz mapy z zaznaczeniem miejsca zdarzenia. W dniu 18 lipca 2012 r. RDOŚ [...] skierował pismo do G. z prośbą o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zgłoszeniu szkody w środowisku oraz o przedłożenie szczegółowych wyjaśnień co do działań już podjętych i planowanych celem ograniczenia negatywnych skutków w środowisku przyrodniczym. Zaś pismem z dnia 18 lipca 2012 r. RDOŚ [...] wystąpił do T. o przekazanie danych umożliwiających określenie stanu początkowego siedlisk przyrodniczych i populacji gatunków oraz potwierdzających wystąpienie szkody w siedliskach i gatunkach chronionych.

W ocenie Towarzystwa, doszło do mierzalnej szkody w środowisku w związku ze zniszczeniem miejsca rozrodu gatunków chronionych oraz na rozjeżdżaniu prawnie chronionych płazów w wyniku błędów w decyzji środowiskowej.

G. w piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. wyjaśniła, iż w przedmiotowym rejonie budowę prowadzono zgodnie z decyzją ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji znak: [...]. Prace w obrębie siedlisk wykonywane były pod nadzorem przyrodniczym wykonawcy - firmy [...]. Nadzór ten zobowiązywał do kontroli potencjalnych siedlisk herpetofauny przed ich zasypaniem, a w miarę konieczności przeniesienia zagrożonych osobników. Sprawozdania z przeprowadzonych działań minimalizujących za rok 2010 oraz 2011 zostały przesłane do RDOŚ [...]. W 2011 roku, w rejonie przyległym do zlikwidowanego w ramach inwestycji zbiornika, ustawione zostały docelowe wygrodzenia, mające na celu ograniczenie ryzyka rozjeżdżania płazów przez samochody. W 2012 r. G. przyjęła dokumentację projektową do budowy zastępczych zbiorników dla płazów, których wykonanie i lokalizację zlecił nadzór przyrodniczy i środowiskowy na etapie realizacji inwestycji (tj. 6 zbiorników w 4 lokalizacjach).

Do akt sprawy dołączono kopie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie autostrady [...] na odcinku [...] oraz protokół kontroli z dnia 21 listopada 2011 r. przeprowadzonej w dniu 27 października 2011 r. Kontrola dotyczyła sprawdzenia stanu technicznego wygrodzeń oraz innych rozwiązań konstrukcyjnych zabezpieczających przed wtargnięciem płazów na drogę, w rejonie odcinka autostrady [...] w km [...] tj. [...] (na odcinku od przejścia dla zwierząt drogą asfaltową do wiaduktu nad zbiornikami). W trakcie kontroli dokonano oględzin ww. odcinka drogi stwierdzając prowadzenie na przedmiotowym terenie robót wykończeniowych. Odnotowano zamontowanie wzdłuż drogi, po zachodniej stronie odcinka autostrady [...], płotków panelowych wykonanych z tworzywa sztucznego z przewieszką. Pracownicy nadzoru inwestorskiego poinformowali, iż montaż paneli płotkowych rozpoczęto we wrześniu 2011 r. zgodnie z zatwierdzonym projektem i harmonogramem. Termin zakończenia tych prac wskazano na koniec listopada 2011 r. Podkreślono, iż do czasu zamontowania płotków docelowych funkcjonują wzdłuż ogrodzenia autostrady siatki dogęszczające koloru zielonego o wysokości 30 cm oraz czarne z agrowłókniny o wys. 50 cm, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast po stronie wschodniej autostrady funkcjonują głównie płotki tymczasowe, sukcesywnie demontowane w momencie montażu płotków docelowych.

Uczestnicy kontroli poinformowali, iż w momencie demontażu zabezpieczeń zgodnych z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i montażu zabezpieczeń skuteczniejszych (panelowych) mogło dojść do chwilowej utraty ciągłości wygrodzenia, co niekoniecznie przyczyniło się do pojawienia się płazów na jezdni. Według informacji inwestora wszystkie zabezpieczenia są stale monitorowane i kontrolowane, a w razie stwierdzonych nieprawidłowości sukcesywnie naprawiane. W dniu kontroli, pracownicy RDOŚ [...] nie stwierdzili na przedmiotowym odcinku nieszczelności wygrodzeń, a także nie ustalili przyczyny pojawienia się w dniu 28 września 2011 r. ponad 30 osobników płazów na pasie autostrady, co wskazywano w interwencji skierowanej do organu. W dniu oględzin nie stwierdzono obecności żadnych płazów w obrębie kontrolowanego odcinka, ani nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania ogrodzeń zabezpieczających płazy przed wejściem na drogę.

W dniu [...] grudnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] wydał postanowienie znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych i siedliskach chronionych płazów oraz w wodach, w rejonie [...].

Rozpoznając wniesione przez G. od ww postanowienia zażalenie, organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji. Wskazał także, iż T. zostało zobowiązane do podania stanu początkowego siedlisk przyrodniczych i populacji gatunków oraz do konkretyzacji zgłoszenia przez podanie metodyki badań, daty ich prowadzenia, wskazanie zidentyfikowanych podczas inwentaryzacji gatunków, a także przedłożenie ewentualnych badań potwierdzających istnienie szlaków migracyjnych gatunków chronionych na tym terenie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska potwierdził prawidłowość ustaleń organu I instancji nadto podnosząc, że dla omawianej inwestycji została wydana decyzja środowiskowa z dnia [...] grudnia 2006 r. która prawidłowo zidentyfikowała zagrożenia, opisała je, przewidziała środki zabezpieczające, w tym miejsca przejścia dla płazów.

Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 roku, znak [...], utrzymał w mocy ww postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Od powyższego postanowienia T. wniosło skargę do tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. znak: IV SA/Wa 1815/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, w tym czy jedna z lokalizacji 6 zastępczych zbiorników wodnych dla płazów, których budowę zlecił nadzór przyrodniczy i środowiskowy na etapie realizacji inwestycji, miał dotyczyć rejonu [...]. Ustalenie powyższych okoliczności, w ocenie Sądu, miało zasadnicze znaczenie w sprawie, z uwagi na ewentualne stwierdzenie zaistnienia szkody w środowisku. Ponadto Sąd wskazał, iż koniecznym jest przeprowadzenie każdorazowo oceny, czy regulacje decyzji środowiskowej, co do zidentyfikowania zniszczenia czy uszkodzenia chronionego siedliska przyrodniczego, zostały prawidłowo zastosowane przez korzystającego ze środowiska. Jak również czy była wydana na podstawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody, decyzja zezwalająca inwestorowi np. na przeniesienie płazów z miejsc regularnego przebywania oraz na zniszczenie siedlisk i ostoi płazów, kolidujących z budową danego przedsięwzięcia celu publicznego i czy inwestor obowiązek ten dopełnił.

W rozpatrywanej sprawie decyzje derogacyjne zostały wydane, natomiast prace ziemne przy budowie omawianego odcinka autostrady [...] podjęto wcześniej, przed ich wydaniem. Jednocześnie decyzja środowiskowa nie stwierdziła potrzeby podjęcia działania kompensacyjnego w postaci budowy nowego zbiornika wodnego w tym miejscu, pomimo że płazy podejmują rozród w tych samych zbiornikach wodnych (filopatria), a likwidacja zbiornika wodnego, będącego miejscem rozrodu stanowi mierzalną szkodę w środowisku i prowadzi, co najmniej, do zmniejszenia ich liczebności.

W związku z tym Sąd nakazał wyjaśnienie w sposób dogłębny, w myśl art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa, okoliczności, czy możliwość wystąpienia negatywnego wpływu na środowisko została uprzednio zidentyfikowana, mając na uwadze fakt, iż w 2012 r. G. przyjęła dokumentację projektową do budowy zastępczych zbiorników dla płazów, których wykonanie i lokalizację zlecił nadzór przyrodniczy i środowiskowy na etapie realizacji inwestycji (6 zbiorników w 4 lokalizacjach). Z uwagi natomiast na brak ustaleń, w których miejscach przebiegu autostrady [...] zbiorniki te zostaną usytuowane, w ocenie Sądu, uzupełnienie tego zakresu powinno zostać dokonane przez GDOŚ, w oparciu o art. 136 K.p.a. Sąd podniósł nadto, że wyjaśnienia będzie w szczególności wymagało, czy usunięcie zastoisk wodnych w rejonie zlikwidowanego stawu [...] i przeniesienie płazów do stawu za lasem [...], dotyczyło także uprzednio płazów ze zlikwidowanego, przedmiotowego zbiornika wodnego, którego faktu likwidacji organy nie kwestionowały.

Mając na uwadze wytyczne Sądu wskazane w uzasadnieniu ww wyroku, organ odwoławczy pismem z dnia 10 marca 2014 r. znak: [...] zlecił RDOŚ [...] na podstawie art. 136 Kpa., ustalenie dokładnej lokalizacji ww 6 zbiorników wodnych, w celu umożliwienia dokonania oceny, czy któryś z zastępczych zbiorników dla płazów, został zlokalizowany w rejonie [...]), jak i czy zlikwidowanie zastoisk wodnych w ww rejonie i przeniesienie płazów do stawu za lasem [...] dotyczyło, zgodnie ze wskazaniem Sądu, także uprzednio płazów ze zlikwidowanego, przedmiotowego zbiornika wodnego i czy zlikwidowany zbiornik wodny [...] kolidował z budową autostrady [...] na ww. odcinku i tym samym był objęty ww decyzjami derogacyjnymi.

Wykonując wytyczne Sądu, m.in. przeprowadzono w dniu 10 kwietnia 2014 r. oględziny przedmiotowego odcinka autostrady, podczas których ustalono, iż żaden z zaprojektowanych 6 zbiorników, nie jest zlokalizowany pomiędzy km [...] autostrady [...], a wiaduktem [...] w km [...]. Jednocześnie organ ustalił, że zlikwidowany zbiornik [...] w km [...] kolidował z budową autostrady [...] na ww. odcinku. Projekt budowlany przewidywał jego likwidację ponieważ znajdował się w pasie przyjętym pod budowę [...]. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż brak dokumentacji uniemożliwiło ustalenie czy przeniesienie płazów w inne miejsce odbyło się uprzednio jeszcze przed likwidacją przedmiotowego zbiornika wodnego.

W dniu 1 sierpnia 2014 r. Skarżące T. skierowało do organu odwoławczego pismo, podnosząc, iż nie uczestniczyło w wizji w [...], gdyż o terminie jej przeprowadzenia powzięło informację kilka godzin po tym jak się zakończyła. Stąd T. wniosło o jej powtórzenie, jak i o dołączenie sprawozdania z nadzoru przyrodniczego z okresu budowy autostrady oraz z monitoringu porealizacyjnego. Nadto zwróciło uwagę, że na wysokości przedmiotowego zbiornika doszło do niszczenia płazów, albowiem płazy miały w tym miejscu dostęp do pasa drogowego. Płazy w okresie migracji godowych przemieszczały się do miejsca rozrodu, którym był przedmiotowy (zasypany) staw.

Przed wydaniem zaskarżonego postanowienia G. pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. uzupełniło uwagi i wnioski wniesione w przedmiotowej sprawie formułując je w 24 punktach i wykazując m.in. na rozbieżność pomiędzy okresem realizacji inwestycji (od 2008 r.) i okresem, z którego pochodzi raport z nadzoru przyrodniczego (22 marzec - 31 październik 2010), wskazało na konieczność dołączenia do akt sprawy mapy topograficznej w skali 1:25 000 z lokalizacją dobudowanych 6 nowych zbiorników oraz na ustalenie czy uzyskano zgodę właścicieli stawu za lasem [...] na uwalnianie płazów.

Generalnie w powyższym piśmie G. przywołało argumenty podniesione w piśmie z dnia 7 listopada 2013 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Po ponownej analizie zebranej w sprawie dokumentacji, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia dokonane w wykonaniu wytycznych ww wyroku WSA w Warszawie oraz brzmienie definicji szkody w środowisku zawartej w art. 6 pkt 11 lit.a ustawy szkodowej, organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2012 r. Uznał, iż pomimo że szkoda nastąpiła to w ocenie organu odwoławczego, nie może ona w stanie faktycznym niniejszej sprawy skutkować wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Należy mieć bowiem na uwadze, że G. nie dysponuje dokumentacją umożliwiającą wiarygodne ustalenie stanu początkowego, bez którego nie można zrobić porównania stanu populacji płazów sprzed zaistnienia hipotetycznej szkody (likwidacji ww stawu) i stanu zastanego po niej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego zawiadomienia Skarżącego o przeprowadzeniu wizji lokalnej organ II instancji podniósł, iż pomimo jego zasadności nie ma on wpływu na rozstrzygnięcie albowiem w przedmiotowej sprawie do ustalenia zaistniałych faktów wykorzystano głównie dokumentację przedłożoną w trakcie wizji lokalnej, z którą Skarżący zapoznał się i co do której wyraził swoje stanowisko.

G. wniosło skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014, o sygn. [...], "odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w gatunkach chronionych w rejonie [...]" oraz z dnia [...] sierpnia 2014, o sygn. [...], "odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych, w związku z zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w gatunkach chronionych w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy [...] z gminami [...] i [...]".

Pismem z dnia 10 lipca 2015 r. Skarżący sprecyzował skargę poprzez określenie, iż skarga została wniesiona na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz uzupełnił o złożone do niej bardzo obszerne uzasadnienie. Skarżący powielił dotychczasowe zarzuty, jednocześnie podniósł naruszenie przez organ przepisu art. 10 Kpa, poprzez uniemożliwienie Skarżącemu wzięcia czynnego udziału w przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2014 r. wizji lokalnej.

G. ponownie zarzuciło, że w decyzji środowiskowej nie przewidziano realizacji zbiornika kompensacyjnego na omawianym terenie, a także bezpiecznego przejścia dla płazów, co powinno skutkować utworzeniem drugiego zbiornika po drugiej stronie drogi na wskazanym odcinku, ze względu na zaniechanie usytuowania przejścia dla płazów pod drogą, mimo że jest to regułą w razie występowania ich miejsc rozrodu. T. podkreśliło, że w analizie skutków przyrodniczych należy uwzględnić utracone przyszłe pokolenia płazów, a wyniesienie ich w inne miejsce nie daje gwarancji, że liczba płazów nie ulegnie redukcji. T. stwierdziło także, iż można w dalszym ciągu naprawić szkodę przez odtworzenie zniszczonego zbiornika. W sąsiedztwie zlikwidowanego zbiornika wykazano martwe płazy, przytaczając daty obserwacji oraz wyodrębniając kolorem dane udokumentowane w sporządzonym materiale filmowym. Powstałej szkody mierzalnej T. upatruje nie w zainstalowaniu wadliwych płotków naprowadzających, a w pozbawieniu chronionych płazów ich miejsca rozrodu i zimowania - poprzez likwidację przedmiotowego zbiornika wodnego. T. podkreśliło, iż śmiertelność płazów na autostradzie [...] była wynikiem błędów w decyzji środowiskowej, autostrada na przedmiotowym odcinku w 2011 r. była praktycznie niewygrodzona.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa.

Podstawę wydania kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. nr 75, poz. 493 ze zm. – dalej jako: ustawa szkodowa). Zgodnie z art. 2 tej ustawy jej przepisy mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska, stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub przez inną działalność w przypadku szkody w gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Użycie zwrotu szkody w środowisku "spowodowane przez działalność" nakazuje obejmowanie tym pojęciem wykonywanie konkretnych działań w elementach przyrodniczych, których dotyczy ustawa szkodowa, powodujących bądź to szkodę w środowisku, bądź bezpośrednie nią zagrożenie. Z ust. 1 oraz 2 art. 2 ustawy o szkodowej wynika, że ma ona zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, jeżeli wiążą się one z: działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku; działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska, inną niż ta, o której mowa wyżej, jeżeli dotyczą gatunków chronionych lub chronionych siedlisk przyrodniczych oraz wystąpiły z winy podmiotu korzystającego ze środowiska; emisją rozproszoną, pochodzącą z wielu źródeł, gdy jest możliwe ustalenie związku przyczynowego między bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku lub szkodą w środowisku a działalnością podmiotu korzystającego ze środowiska. W świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku.

Istotne znaczenie z punktu widzenia stosowania tej ustawy mają także pojęcia: "bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku" lub "szkody w środowisku", zdefiniowane w art. 6 pkt 1 i 11 ustawy szkodowej. Stosownie do sformułowanych tam definicji ilekroć w ustawie mowa jest o: bezpośrednim zagrożeniu szkodą w środowisku - "rozumie się przez to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości" (art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej), szkodzie w środowisku (art. 6 pkt 11) – "rozumie się przez to negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska: a) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, z tym że szkoda w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych nie obejmuje uprzednio zidentyfikowanego negatywnego wpływu, wynikającego z działania podmiotu korzystającego ze środowiska zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody lub zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, dalej jako: u.u.i.ś.), b) w wodach, mającą znaczący negatywny wpływ na stan ekologiczny, chemiczny lub ilościowy wód, c) w powierzchni ziemi, przez co rozumie się zanieczyszczenie gleby lub ziemi, w tym w szczególności zanieczyszczenie mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia ludzi".

Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej).

W świetle wskazanego przepisu szkoda lub zagrożenie jej wystąpienia są ściśle związane z działalnością prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. Działalność ta musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku. W art. 3 ustawy szkodowej enumeratywnie wymienione zostały rodzaje działalności stwarzającej ryzyko szkody w środowisku. Wprawdzie w przypadku szkód w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych przesłanką konieczną do uznania wystąpienia takiej szkody nie jest działalność stwarzająca ryzyko wystąpienia szkody, ale każda działalność w powiązaniu z winą podmiotu, jednak analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że chodzi o taką działalność, która stanowi ingerencję w elementy przyrodnicze. Podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie szkody w środowisku jest zgłoszenie "o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku", co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej. Ustawodawca w ust. 3 nakłada na podmiot zgłaszający szereg obowiązków w tym obowiązek określenia opisu, rodzaju, wskazania miejsca i daty wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku (art. 24 ust 3 pkt 2 ustawy szkodowej). Nakłada nadto na zgłaszającego powinność złożenia dokumentacji potwierdzającej wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą (art. 24 ust 4).

Natomiast na organie ochrony środowiska ciąży obowiązek wszczęcia postępowania o ile uzna zgłoszenie za uzasadnione – co wynika z art. 24 ust. 5 ustawy szkodowej. Tym samym organ musi ocenić czy zgłoszenie uzasadnia twierdzenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. A zatem musi przeanalizować czy dołączony do zgłoszenia materiał dowodowy uzasadnia wszczęcie postępowania.

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób prawidłowy przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe zgodne z wytycznymi zapadłego w niniejszej sprawie wyroku tut. Sądu, dokonał pełnej analizy przedstawionego przez stronę zgłaszającą materiału dowodowego oraz dokumentacji zgromadzonej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, w tym próbował ustalić istotne w sprawie okoliczności mogące mieć wpływ na ocenę przesłanek do wszczęcia postępowania. Ustalenia te prawidłowo doprowadziły organ do stwierdzenia, że przedstawiony materiał dowodowy nie uzasadnia wszczęcia postępowania. Argumentację przedstawioną przez organ sąd przyjmuje jak własną.

Wadliwa jest natomiast, w ocenie Sądu, koncepcja zaprezentowana przez Skarżącego, że na podstawie dotychczas przeprowadzonego postępowania i w świetle zebranych dowodów – można uznać że istnieją podstawy do ustalenia stanu początkowego z uwagi na wskazane przez T. analizy uzasadniające, w jego ocenie, przyjęcie wystąpienia szkody w środowisku.

Należy w tym miejscu wskazać, iż aby stwierdzić czy w istocie wystąpiła szkoda w środowisku czy też nie, konieczne jest ustalenie jaki był stan tego środowiska (tu płazów) przed rozpoczęciem inwestycji drogowej i usunięciem przedmiotowego zbiornika wodnego. W przeciwnym razie nie można ustalić czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem wywołującym szkodę a wskazywaną szkodą. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, organ II instancji wskazał, że wobec braku wiarygodnie ustalonego stanu początkowego nie da się ustalić jaki jest związek między usunięciem zbiornika nr [...] a zmniejszaniem się populacji płazów na tym terenie. Z tych powodów nie można przyjąć, że zmiany powstałe w związku z eksploatacją przedmiotowej drogi pozwolą na ustalenie stanu początkowego. Wprost przeciwnie, stany te co najwyżej świadczą o stanie obecnym a wobec braku możliwości wiarygodnego ustalenia stanu początkowego, nie można zrobić porównania dla którego potrzebne są dane wyjściowe ustalone wg stanu sprzed zaistnienia hipotetycznej szkody i stany zastane po niej. Stanowisko Skarżącego w przedmiocie przeprowadzenia stosownych badań w drodze analogii nie może zasługiwać na uwzględnienie albowiem organ podejmując przedmiotowe rozstrzygnięcie nie można opierać się na hipotetycznej szkodzie a jedynie na realnie zaistniałej. Działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska musi zatem bezpośrednio poprzedzać wystąpienie zdarzenia, jakim jest szkoda w środowisku i ta szkoda musi być bez żadnych wątpliwości wykazana.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy szkodowej w przypadku wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, podmiot korzystający ze środowiska jest obowiązany niezwłocznie podjąć działania zapobiegawcze. Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie podejmie działań zapobiegawczych i naprawczych, organ ochrony środowiska, w drodze decyzji, nakłada na niego obowiązek przeprowadzenia tych działań (art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej). Ustawa ta ustanawia generalną zasadę, a mianowicie organ ochrony środowiska ma obowiązek przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Jednakże nie oznacza to obowiązku wszczęcia w każdej sytuacji postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Stosownie bowiem do normy art. 24 ust. 7 cyt. ustawy, organ może odmówić wszczęcia tegoż postępowania, o ile zaistnieją przesłanki takiej odmowy. Przepis ten nie wymienia podstaw odmowy wszczęcia postępowania, a zatem trzeba ich poszukiwać w zapisach całej ustawy (przykładowo art. 4 i 5). Niewątpliwie przesłanek odmowy prowadzenia postępowania w trybie omawianej ustawy można upatrywać również w powołanym art. 15 cyt. ustawy, w sytuacji gdy działania zapobiegawcze zostały już podjęte i są skuteczne, a naprawcze uznano za zbędne. Przedmiotowa szkoda w środowisku, jak zarzucił zgłaszający, miała miejsce w okresie kwietnia 2011 r. oraz podczas wcześniejszych prac budowlanych, a więc w okresie obowiązywania ustawy szkodowej.

Strona skarżąca stwierdziła, że w decyzji środowiskowej z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewody [...], sporządzonej dla inwestycji polegającej na budowie autostrady [...] na odcinku [...] nie przewidziano kompensacji zlikwidowanego zbiornika wodnego. Istotnie decyzja ta kompensacji takiej nie przewidziała na tym odcinku realizacji zamierzenia. Z decyzji GDOŚ wynika natomiast, że w 2012 r. G. przyjęła dokumentację projektową do budowy zastępczych zbiorników dla płazów, których wykonanie i lokalizację zlecił nadzór przyrodniczy i środowiskowy na etapie realizacji inwestycji (jedna z tych lokalizacji miała dotyczyć rejonu [...]), jednakże zgodnie z poczynionymi ustaleniami, nie została ona w tym miejscu zrealizowana.

Należy mieć na uwadze, że nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku działań naprawczych lub zapobiegawczych musi być zawsze poprzedzone szczegółową analizą w jakim zakresie doszło do negatywnej zmiany i na czym ta zmiana polegała. Jednakże zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie dawał organom możliwości do ustalenia stanu początkowego w sposób niebudzący wątpliwości, który umożliwiłby wykazanie faktycznego (mierzalnego) wystąpienia szkody.

Reasumując wbrew zarzutom podniesionym w skardze na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można uznać, aby organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku rzetelnego rozpoznania sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, iż co do zasady wiedzę o strategicznych miejscach występowania w Polsce chronionych siedlisk przyrodniczych lub gatunków chronionych, organ posiada z urzędu. Organy Ochrony środowiska mają też obowiązek monitorowania stanu środowiska w Polsce. Podkreślić należy, że dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 24 ust.1 przepisu dotyczy wystąpienia bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub wystąpienia już szkody w środowisku. Zatem przepis ten nie obejmuje sytuacji związanych z potencjalnym zagrożeniem mogących wystąpić w środowisku. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazał organ, w dacie prowadzenia postępowania nie zachodziły podstawy do uznania, aby na skutek działań dokonanych na spornym terenie doszło do bezpośredniego zagrożenia lub faktycznego (mierzalnego) wystąpienia szkody.

Wyjaśnienie tego zagadnienia miało zasadnicze znaczenie w sprawie, mając na uwadze cele jakim ma służyć instytucja stwierdzenia szkody w środowisku.

WSA w Warszawie, w przywoływanym wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, wyraźnie wskazał, iż strona zgłaszająca zaistnienie szkody w środowisku upatruje jej w pozbawieniu chronionych płazów ich miejsca rozrodu i zimowania przez likwidację przedmiotowego zbiornika wodnego. Jednakże jednocześnie T. nie wykazało, jaka populacja płazów występowała na tym obszarze przed rozpoczęciem powołanej wyżej inwestycji - budowy autostrady [...].

Należy w tym miejscu ponownie wskazać, iż w dniu 27 października 2011 r., przeprowadzono kontrolę odcinka autostrady [...] od [...] km drogi (punkt po stronie południowo zachodniej w odniesieniu do wiaduktu [...]) do [...] km (przejście dla zwierząt [...]). Tymczasem wskazany w niniejszym postępowaniu obszar zaistnienia szkody w środowisku, czy bezpośredniego nią zagrożenia, dotyczył obszaru wzdłuż odcinka drogi położonego na północny wschód od wiaduktu [...]. W dostarczonym przez G. "Raporcie z monitoringu występowania i migracji płazów" opracowanym w ramach realizacji zadania pt: "Monitoring występowania i migracji płazów, wykorzystania przejść dla zwierząt, szczelności ogrodzeń ochronnych dla zwierząt w ciągu autostrady [...] oraz w monitoringu stanu ochrony siedlisk przyrodniczych występujących w rejonie autostrady [...]" zawarto informację, dotyczącą danych uzyskanych z obserwacji terenowych, wskazujących na silną koncentrację aktywności płazów w okresie wiosny na kilku odcinkach autostrady, co pozwala na wiarygodne wnioskowanie odnośnie przebiegu szlaków migracji sezonowych. W analizowanym obszarze wyróżniono szlaki migracyjne poszczególnych gatunków w tym rzekotki drzewnej na odcinku km [...] - szlak ten przebiega w kierunku wschodnim do kompleksu stawów położonych na północny- zachód od [...], łącznie stwierdzono wówczas 13 migrujących osobników. Potwierdzenie faktu, iż na przedmiotowym odcinku następują migracje płazów można odnaleźć również w danych przesłanych przez G. przy korespondencji elektronicznej z dnia 9 kwietnia 2013 r., gdzie w załączonej tabeli wykazano 80 przypadków rozjechania płazów na wysokości [...] między 30 marca a 17 maja 2013 r. Natomiast z raportu z aktywnej ochrony płazów prowadzonej na budowie Autostrady [...] w okresie od 22 marca do 31 października (15 listopada) 2010 r.", wynikało, iż w dniach 14-16 lipca 2010 r. przy likwidacji zastoisk wodnych w rejonie zlikwidowanego stawu [...] ewakuowano łącznie 205 osobników płazów oraz około 1700 sztuk kijanek. Wielkości te, zważywszy na termin, w którym do przenoszenia doszło, mogły świadczyć o występowaniu w tym miejscu dość licznego siedliska płazów. Jest to jednak dowód pośredni, który bezpośrednio nie wskazuje na wielkość zaistniałej szkody i tym samym nie może zostać uwzględniony z uwagi na brak możliwości porównania tych danych z danymi z okresu poprzedzającego.

Ze zgromadzonych w przedmiotowym postępowaniu materiałów, w tym uzupełnionych w drodze wykonania wytycznych wyroku tut. Sądu, nie można ustalić dla jakiej populacji i jakich gatunków płazów przedmiotowy zbiornik był zbiornikiem rozrodczym. Dane zgromadzone opisują natomiast stan już po likwidacji zbiornika. Nie ma więc możliwości ustalenia stanu początkowego przedmiotowej sprawie i wykazania poprzez porównanie stanu sprzed zdarzenia ze stanem bieżącym czy zaistniała zmiana miała charakter zmiany znaczącej dla osiągnięcia lub utrzymania właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, co jest warunkiem orzeczenia o zaistnieniu szkody w środowisku i możliwości nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wykonania działań naprawczych. Zebrane dane potwierdzają tylko zaistnienie negatywnej zmiany mierzalnej, jednak jak wskazano powyżej, zaistnienie szkody w środowisku jest warunkowane treścią definicji szkody w środowisku, zawartą w art. 6 pkt 11 lit a ustawy szkodowej. Bez wykazania więc, iż zaistniała zmiana negatywna była zmianą mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych, o zaistnieniu szkody w środowisku orzec nie można. Nie każda bowiem zmiana negatywna może być uznawana za szkodę w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej. W wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2627/12 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazano, iż "nałożenie na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań naprawczych musi być poprzedzone niebudzącym wątpliwości ustaleniem stanu początkowego". W przytoczonym wyroku jak i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1772/13 uznano za poprawne uzasadnienia organów, zawarte w zaskarżonych rozstrzygnięciach, wskazujące, że w sytuacji gdy nie jest możliwe ustalenie stanu początkowego nie można orzec o zaistnieniu szkody w środowisku, ani nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku wykonania działań naprawczych. W niniejszej sprawie takich ustaleń nie można było dokonać, stąd też mając powyższe na uwadze, postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, należy uznać za prawidłowe.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy uczynił zadość obowiązkowi wskazanemu w uzasadnieniu tut. Sądu, poprzez podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia powołanych w nim kwestii w sposób dogłębny, w myśl art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).