Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 821/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust.1, ust. 1 b, ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K.K.-J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...] Burmistrz Miasta – działając na podstawie art. 17, art. 23 ust. 4 pkt b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 ze zm. - określanej dalej jako u.ś.r., przy czym aktualny tekst jednolity został opublikowany w Dz.U z 2013 r. , poz. 1456) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3 – określanego dalej jako r.p.ś.r.), art. 104, art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. , poz. 267 – określanej dalej jako k.p.a.) - po rozpatrzeniu wniosku K.K. – J. z dnia [...] marca 2013 r. odmówił przyznania jej od dnia [...] lipca 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką – A.E.K..

Organ wyjaśnił, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] przyznano K.K. – J. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – A.K. bezterminowo, poczynając od dnia [...] grudnia 2010r. Stronę poinformowano pismem z dnia [...] lutego 2013 r., iż w dniu 1 lipca 2013 r. – na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548 u.z.u.ś.r.) - decyzja ta wygaśnie z mocy prawa, wskazując jednocześnie na możliwość ubiegania się o przyznanie tego świadczenia od dnia [...] lipca 2013 r.

Strona w dniu 27 marca 2013 r. złożyła wniosek o ponowne ustalenie prawa do tego świadczenia, jednakże – co utrwalono w protokole z dnia [...] kwietnia 2013 r. – nie zgodziła się na złożenie wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9 poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. , świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Obowiązek alimentacyjny zgodnie z art. 128 k.r.o. obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Na podstawie skróconego aktu urodzenia nr [...] USC oraz skróconego aktu małżeństwa nr [...] USC ustalono, iż K.K. – J. jest spokrewniona z A.K. w linii prostej i jest to pokrewieństwo pierwszego stopnia. Na podstawie oświadczenia strony złożonego do protokołu z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz świadectwa pracy "C" K.D. z dnia [...] listopada 2010r. ustalono, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia, aby sprawować stałą opiekę nad matką.

W toku postępowania ustalono, w oparciu o przedłożone oświadczenie złożone przez A.K., iż w 1971 r. przyznano jej III grupę inwalidzką, zaś w 1987 r. zaliczono ja do I grupy inwalidów. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wezwano wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentów potwierdzających te okoliczności. Jednakże w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2013r. złożonym do protokołu wyjaśniła ona, że nie posiada innych, niż złożone wraz z wnioskiem ( wypis z orzeczenia nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. oraz orzeczenie nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. ) orzeczeń o niepełnosprawności. W celu ustalenia daty powstania niepełnosprawności A.K., organ wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w efekcie czego uzyskano informację, że organ ten posiada jedynie orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 1988 r., którym zaliczono A.K. do I grupy inwalidów, ze wskazaniem powstania niepełnosprawności na luty 1987 r. ( pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2013 r.). Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 23 ust. 4 u.ś.r. oraz § 8 ust. 2 pkt 1 r.p.ś.r. dokumentem, w oparciu o który ustala się okoliczności związane z niepełnosprawnością jest orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Stosownie zaś do treści art. 52 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. nr 106 poz. 622) niepełnosprawność, jako okoliczność w postępowaniu o przyznanie świadczeń rodzinnych, nie może być potwierdzona oświadczeniem. Organ w tym zakresie nie może również orzekać w oparciu o dokumentację medyczną (przedstawione przez stronę karty informacyjne leczenia szpitalnego). W związku z tym organ wskazał, że opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, przyjąć należy , iż niepełnosprawność A.K. powstała w lutym 1987 r. Zatem niepełnosprawność A.K. powstała, gdy ukończyła ona 31 lat, a zatem nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, nie później jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Ponadto w oparciu o skrócony akt małżeństwa nr [...] USC z dnia [...] września 2010 r. ustalono, że A.K. pozostaje w związku małżeńskim z H.K. od dnia [...] października 1976 r. H.K. legitymuje się natomiast orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]), co stanowi, stosownie do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W złożonym w dniu 25 czerwca 2013 r. odwołaniu K.K. – J. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę. Podkreśliła, że dnia [...] listopada 2010 r. po prawie 8 latach nieprzerwanej pracy w firmie "C" D.K. zrezygnowała z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką. Podkreśliła, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. przyznano jej bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu i nie jest dla niej zrozumiałe dlaczego w wyniku zmiany u.ś.r. pozbawiono ją tego uprawnienia. W efekcie nie ma pracy, a także prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem pozbawiono ją jakichkolwiek świadczeń dotyczących ubezpieczeń emerytalno – rentowych i zdrowotnych. Podkreśliła, że rezygnując z zatrudnienia oraz życia społecznego kierowała się m. in. tym, że państwo gwarantuje jej pewien poziom bezpieczeństwa socjalnego. Obecnie w dalszym ciągu musi zajmować się matką, ale nie ma pracy, a na samodzielne uiszczanie składek na ubezpieczenie społeczne jej nie stać.

Wyjaśniła także, że matka choruje na choroby, które bezpośrednio przyczyniły się do powstania niepełnosprawności, od 11 roku życia. W 1966 r. po raz pierwszy rozpoznano u niej tzw. dziecięcą gorączkę reumatyczną. W 1969 r. wystąpił drugi rzut choroby reumatycznej. W 1971 r. reumatoidalne zapalenie stawów doprowadziło do drugiej nieuleczalnej choroby – zapalenia mięśnia sercowego, a w wieku 16 lat stawała po raz pierwszy na komisji lekarskiej, gdy przyznano jej II stopień niepełnosprawności. Niestety po 42 latach nie udało się odszukać stosownego dokumentu. Jedyny dokument jakim strona dysponuje pochodzi z 1987 r. i z uwagi na to, że dotychczas ustawodawca nie uzależniał przyznawania świadczeń od daty powstania niepełnosprawności, nie czyniono starań o ich odnalezienie. Jedyne dokumenty jakie potwierdzają stan zdrowia matki, to karty informacyjne leczenia szpitalnego, które załączono do wniosku. W 1987 r. mając 33 lata A.K. stawała ponownie przed Komisją Lekarską i otrzymała I grupę inwalidztwa, całkowity zakaz pracy oraz pomoc opieki osoby drugiej, co było konsekwencją stale postępujących chorób z okresu dzieciństwa. Jako dziecko nie pobierała renty, w związku z tym nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi wskazane okoliczności. Odwołująca wyjaśniła również, że ojciec H.K. wciąż jeszcze pracuje, co pozwala na pokrycie kosztów rehabilitacji i leków matki. Jednakże ojciec strony również jest osobą schorowaną, cierpiącą z powodu zwyrodnienia kręgosłupa, co stało się podstawą przyznania orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.K. – J., orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu opisał postępowanie oraz rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdził, że decyzja tego organu nie narusza przepisów prawa, co czyni niezasadnym wniesione odwołanie.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z u.z.u.ś.r. , która weszła w życie 1 stycznia 2013 r., zmieniono brzmienie art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9 poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium stwierdziło, że strona nie spełniła warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającego z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, albowiem jak wynika z orzeczenia z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Powiatowego Zespołu do Spraw orzekania o Niepełnosprawności oraz orzeczenia komisji lekarskiej z dnia [...] stycznia 1988 r. A.K. została zaliczona do grupy I inwalidów, zaś za datę powstania niepełnosprawności wskazano luty 1987 r. Zatem pomimo twierdzeń strony, iż niepełnosprawność matki powstała w wieku 11 lat, wobec braku dowodów poświadczających tą okoliczność, należało przyjąć datę wskazaną w powołanych dokumentach. Organ I instancji nie mógł badać kiedy powstała niepełnosprawność, lecz zobowiązany jest bazować na dokumentach tą okoliczność potwierdzających.

Ponadto organ stwierdził, że zaistniała w sprawie okoliczność, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowiąca negatywną przesłankę, której zaistnienie obliguje organ do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia, a mianowicie organ ustalił, że A.K. pozostaje w związku małżeńskim z H.K., który ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Wobec jednoznacznego brzmienia powołanego przepisu, strona nie kwalifikuje się do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę.

Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do swobodnej oceny sytuacji życiowej strony i jej potrzeb. Przepisy ustawy nie dają bowiem żadnych podstaw do odstępstw od określonych w nich zasad przyznawania spornego świadczenia. Organ I instancji - zdaniem Kolegium - prawidłowo ustalił stan faktyczny dotyczący sytuacji strony, a który miał wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Nadto organ wskazał, iż strona może ubiegać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką.

Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję K.K. – J. zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie przez organ oświadczenia skarżącej i dokumentów świadczących o tym, że matka skarżącej była niepełnosprawna przed ukończeniem 18 roku życia oraz naruszenie art. 2, art. 32 i art. 69 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącej prawa nabytego oraz utrudnianie skarżącej zabezpieczenia egzystencji jej niepełnosprawnej matki.

Skarżąca wniosła o przedstawienie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 11 ust. 1 i ust. 3 u.z.u.ś.r. oraz art. 17 u.ś.r. z art. 2, 32 i 69 Konstytucji RP, a także uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podkreśliła, że przyjęta przez k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie różnicuje dowodów według ich mocy dowodowej i nie tworzy w tym zakresie żadnej hierarchii, tym samym organy orzekające w niniejszej sprawie powinny były uwzględnić wszystkie przedłożone przez stronę dowody dotyczące powstania niepełnosprawności A.K..

Zarzuciła również, że u.z.u.ś.r. godzi, w sposób nieuzasadniony w przysługujące jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co uchybia zasadzie ochrony praw nabytych. Ponadto przepisy art. 17 u.ś.r. godzą w zasadę równości, pozbawiając ją prawa wynikającego z decyzji administracyjnej i traktując nierówno wobec tych podmiotów, którym art. 17 u.ś.r. w obecnym brzmieniu świadczenie pielęgnacyjne przyznaje.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( legalności ), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2012 r., Nr 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji kryteriów słusznościowych ( w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego), ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że kontrolując zaskarżoną decyzję sąd nie ma kompetencji merytorycznego orzeczenia o uprawnieniach i obowiązkach strony określonych w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a tym samym nie posiada on kompetencji do zmiany treści rozstrzygnięcia przyjętego przez organ. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) W przeciwnym przypadku sąd oddala skargę, jako nieuzasadnioną ( art. 151 p.p.s.a ).

Mając na uwadze powyższy zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] czerwca 2013 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka z art. 17 ust. 1 b u.ś.r., ponieważ w przypadku matki skarżącej jej niepełnosprawność nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji prawidłowo uznały, iż nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z końcowej części przepisu jednoznacznie wynika, iż stwierdzenie niepełnosprawności ( w tym również jej daty ) powinno być zawarte w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu jest konieczne do ubiegania się o przyznanie wnioskowanego prawa. W konsekwencji zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są – co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 października 2014 r., VIII SA/Wa 4/14 ). Dodatkowo należy zauważyć, iż organ I instancji podjął wszelkie niezbędne czynności – zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a – mające na celu wyjaśnienie tej okoliczności, a mianowicie istnienia orzeczenia stwierdzającego powstanie niepełnosprawności przed 1987r. Nie dały one jednak żadnych rezultatów pozwalających na dokonanie odmiennych ustaleń niż te, które zostały ostatecznie poczynione.

Zauważyć jednak należy, iż kwestia ta straciła na znaczeniu w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 23 października 2014 r. poz. 1443 ), w którym Trybunał orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Rozważając skutki tego orzeczenia dla stanu prawnego mającego zastosowanie w kontrolowanej przez Sąd sprawie, w szczególności ze względu na typ wyroku oraz argumenty podane w jego uzasadnieniu, konieczne jest poczynienie pewnych uwag ogólnych dotyczących charakterystyki tzw. wyroku zakresowego oraz funkcji sądownictwa administracyjnego. Wyrok zakresowy to takie rozstrzygnięcie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu.

Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się tu za poglądem, że wyroków zakresowych nie należy utożsamiać z tzw. wyrokami interpretacyjnymi. Pomijając złożoną problematykę dopuszczalności wydawania wyroków interpretacyjnych i towarzyszące temu zagadnieniu spory, wymaga podkreślenia, że wyrok interpretacyjny ma na celu rozstrzygnięcie, czy możliwe jest określone rozumienie poddanego kontroli przepisu, przy którym dany przepis będzie zgodny z Konstytucją. Wyrok zakresowy zaś rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu ( por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104 ) .

Wyrok zakresowy wydany w sprawie K 38/13 odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest bowiem uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasada równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Wyrok ten należy uznać za tzw. wyrok zakresowy sensu stricte, gdyż jego skutkiem jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 u.ś.r., który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy. Możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie ( por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Tymczasem w sprawie K 38/13 Trybunał derogował fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" ( por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", PiP nr 10/2008 ).

Podkreślić również należy, że derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1 b u.ś.r. Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis (we wskazanym w wyroku zakresie) domniemania konstytucyjności.

Uwagi te poczynione zostały w związku z pewnymi wątpliwościami, jakie wywołują niektóre fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału. Po szczegółowym rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (pkt 7, w szczególności 7.3) Trybunał rozważając skutki wyroku (pkt 8) wskazał na to, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie, że opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). W akapicie czwartym punktu 8 znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Jak konstatuje Trybunał "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który – biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii – powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Przytoczony fragment potwierdza wyżej omówioną charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowaniu prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to wskazać należy, że dosłownie pojmując treść tego zapisu, brak jest podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy.

Przeczy to sentencji wyroku i wyżej przedstawionej możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w pkt 8 uzasadnienia wyroku w sprawie K 38/13 należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Wskazano wyżej, że zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej. Zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu może być stosowany.

Zaznaczyć też wypada, że wedle dominującego poglądu uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego). Brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji ( por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Za uznaniem bezpośredniego skutku wyroku dla sytuacji prawnej przedmiotowej sprawy przemawiają również istotne argumenty funkcjonalne. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zróżnicowanie wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godzi w normatywnie określoną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencję do bezpośredniego stosowania Konstytucji w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu ( por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 46 i nast.).

Drugi argument, choć prakseologiczny, jest bardzo istotny. Otóż instytucja sygnalizacji ma charakter postulatywny, nie zaś normatywny. Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia wyroku będą stosować przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu i ustawodawca nie wykona zaleceń Trybunału (listę wielu takich przypadków zawierają coroczne sprawozdania składane Sejmowi przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego) jednostki, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu zostaną pozbawione ochrony. Natomiast aktywizm sądów administracyjnych może mieć decydujący wpływ na działania legislacyjne dopełniając w ten sposób zobowiązania wskazane dla ustawodawcy w pkt 7 i 8 wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe argumenty należałoby zatem skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a, który stanowi, iż sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to w związku z art. 145 a § 1 k.p.a., według którego można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Trzeba jednak pamiętać, iż brak spełnienia wymogów powstania niepełnosprawności w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. nie było jedyną przesłanką odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji odmówiły bowiem przyznania tego świadczenia również z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r powinien być, rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), niebędąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji ( por. wyroki NSA z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1196/12 oraz z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1526/12 ) .

I z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne wystąpiła córka A.K., która pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności zatem omawiane świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wspomnianemu mężowi. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. małżonek osoby wymagającej opieki nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. Z tym, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że współmałżonkiem, który nie może podjąć się opieki jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A.K. pozostaje w związku małżeńskim z H.K., który ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a zatem nie jest małżonkiem, o którym mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, skoro do świadczenia tego uprawniony jest w pierwszej kolejności H.K.. Stanowisko skarżącej być może broni się z punktu widzenia zasad słusznościowych, jednakże niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych. Nie może bowiem sąd administracyjny przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem, skoro sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa nie powinno, bowiem wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy.

W ocenie Sądu wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. nie budzi żadnych wątpliwości. W takiej sytuacji stosowanie innych reguł wykładni prawa nie znajduje uzasadnienia, nie istnieje bowiem potrzeba odczytania przepisu jasnego i oczywistego w swej treści. W orzecznictwie i w piśmiennictwie powszechnie jest akceptowana zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej, choć nie ustala absolutnego porządku preferencji, to jednak dopuszcza odstępstwa od wyniku jej zastosowania tylko wówczas, gdy wynik ten prowadzi albo do absurdu, albo rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji. Nie zawsze więc zachodzi konieczność posłużenia się kolejno wszystkimi rodzajami wykładni; nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74).

Powyższe stanowisko - po pojawiających się wcześniej rozbieżnościach w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2013 r., II SA/Po 970/12 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 06 czerwca 2013r., II SA/Ke 100/13) – należy aktualnie uznać za ugruntowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 12 września 2014 r. , I OSK 918/13, z dnia 28 listopada 2014 r. , I OSK 1369/13, z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 1219/13 , z dnia 26 marca 2014 r. , I OSK 297/13, z dnia 06 czerwca 2014 r. , I OSK 647/13, z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 290/13 ).

Sąd postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r. oddalił wniosek skarżącej zgłoszony w skardze o zwrócenie się z pytaniem prawnym co do zgodności art. 11 ust. 1 i 3 u.z.u.ś.r. oraz art. 17 u.ś.r. z Konstytucją RP. Zważyć bowiem należy, iż w kwestii niezgodności art. 11 ust.1 i 3 u.z.u.ś.r. z art. 2 Konstytucji RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. wydanym w sprawie o sygn. akt K 27/13 , opublikowanym w Dz. U. z 2013 r. , poz. 1557. Wykonując powyższy wyrok ustawodawca uchwalił ustawę z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r. Określiła ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Z powyższej regulacji mogła skorzystać skarżąca w terminie 4 miesięcy od wejścia powyższej ustawy ( art. 5 ust. 1 ). Przy czym zaznaczyć należy, iż powołana ustawa wprowadziła nową formę pomocy tj. zasiłek dla opiekuna, który nie jest tożsamy z świadczeniem pielęgnacyjnym określonym w art. 17 u.ś.r. Stąd regulacja ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Natomiast co do kwestii niezgodności art. 17 ust.1 b z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym powyżej wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/1 . W odniesieniu do pozostałych regulacji zawartych w art. 17 u.ś.r. , które miały zastosowanie w niniejszej sprawie Sąd nie powziął wątpliwości co do ich niekonstytucyjności, zwłaszcza w kontekście wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r., która umożliwiła przywrócenie świadczeń osobom, których decyzje wygasły na podstawie art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r.

Zwrócić również należy uwagę, iż art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji został wprowadzony w życie ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U nr 205 , poz.1212), będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 (OTK-A 2010/5/54) .

Ponadto tylko wątpliwości sądu, a nie strony skarżącej, mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Skarżąca zatem nie legitymuje się uprawnieniem do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu ( por. wyroki NSA: z dnia 22 września 2011 r. II GSK 930/10; z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I GSK 944/09 , LEX nr 594760; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 2 września 2010 r., VI SA/Wa 750/10; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 października 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 861/07, LEX nr 303725).

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.