Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 291/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1616/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 12 marca 2019 r. sygn. II SA/Kr 1616/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. M., zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania:

1) art. 155 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku negatywnych przesłanek do zmiany decyzji znak: WUAB/A/7353/B/III/52/03 z dnia 18.06.2003 r.;

2) art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zmiana stanu prawnego po wydaniu ostatecznej decyzji uniemożliwia jej uchylenie lub zmianę w trybie powołanej normy, podczas gdy nie wynika to z treści przywołanego przepisu, a w kontekście przedmiotowego postępowania nie istnieje norma szczególna sprzeciwiająca się zmianie decyzji w sposób wskazany przez wnioskodawcę;

3) art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie z jednej strony iż w wyniku zmiany stanu prawnego nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a z drugiej strony uznanie, że zmiana stanu prawnego nie ma żadnego znaczenie wobec obowiązywanie ogólnej normy z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska;

4) art. 155 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez bezzasadne uznanie, iż art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi lex specialis w stosunku do art. 155 k.p.a.;

5) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w kontekście art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Sąd w związku z przyjęciem, iż zmiana decyzji jest sprzeczna z interesem społecznym, podczas gdy zarówno Sąd jak i organ I i II instancji nie przytoczyły okoliczności na uzasadnienie powyższego twierdzenia, w szczególności nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego;

6) art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie granic uznania administracyjnego poprzez wydanie wyroku przy braku rozstrzygnięcie przedmiotu sprawy zindywidualizowanymi przesłankami i nieuwzględnienie słusznego interesu w wydaniu decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w celu ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej przypomniano na wstępie, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Wojewody M. zainicjowane zostało złożonym przez skarżącego w 2018 r. wnioskiem o zmianę punktu 1b decyzji Wojewody M. z 18 czerwca 2003 r. znak: WUAB/A.7353/B/III/52/03 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w którym to punkcie zobowiązano inwestora do przestrzegania warunków wynikających z pisma UMT Wydz. GKiOŚ znak: WGK.B.7624/P/7/03 z dnia 26.05.2003 r. w zakresie konieczności przeprowadzania monitoringu wód podziemnych i okresowych badań wody.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 155 k.p.a. i nie istnieje przepis prawa, który sprzeciwiałby się zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z wnioskiem skarżącego, co oznacza że nie istnieje przesłanka negatywna, która niweczyłaby możliwość zmiany decyzji. Odmowa zmiany decyzji została uzasadniona przez organy zmianą stanu prawnego, podczas gdy, zdaniem skarżącego, art. 155 k.p.a. nie stanowi przeszkody do zmiany prawomocnej decyzji w zaistniałym stanie faktycznym. W odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, że zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. na przeszkodzie stoi norma wyrażona w art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska ("Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu") skarżący kasacyjnie podniósł, że powyższa norma nie jest normą postępowania administracyjnego, która zakazuje zmian ostatecznych decyzji w trybie art. 155 k.p.a. i wbrew, twierdzeniom Sądu, nie stanowi normy szczególnej w stosunku do art. 155 k.p.a. Zarówno uchylony już art. 56 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i obowiązujący art. 6 tejże ustawy nie przewiduje obligatoryjnego obowiązku nakładania na inwestora obowiązku prowadzenia monitoringu wód podziemnych. Ponadto, w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dalsze utrzymywanie monitoringu wód podziemnych jest uzasadnione ze względu na interes społeczny, przy czym w postępowaniu przed organami administracji publicznej, a także w postępowaniu przed WSA nie wykazano, iż zmiana decyzji doprowadzi do naruszenia interesu społecznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Przedmiotem kontroli Sąd I instancji w zaskarżonej sprawie II SA/Kr 1616/18 była decyzja Wojewody M. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z 5 września 2018 r. (WAB.III.6740.116.2018.TK) odmawiającą zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z 18 czerwca 2003 r. znak: WUAB/A/7353/B/III/52/03 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. M. pozwolenia na przebudowę istniejącej stacji paliw płynnych oraz przebudowę przyłącza wodnego i sieci teletechnicznej na terenie obejmującym nieruchomość, położoną w T. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...]. Nie jest sporne, że skarżący domagał się zmiany tej decyzji w części, w jakiej nałożono na niego obowiązek prowadzenia lokalnego monitoringu wód podziemnych za pomocą wykonanych na kierunku spływu wód gruntowych otworów kontrolnych (piezometrów) z częstotliwością nie rzadziej niż 1 raz na 2 lata.

Zauważyć trzeba, że wszystkie sformułowane przeciwko zaskarżonemu wyrokowi podstawy kasacyjne dotyczą zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zauważyć trzeba, że sądy administracyjne nie orzekają w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności nie przeprowadzają czynności procesowych na podstawie jego przepisów, gdyż sądy administracyjne czynią to w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i to pośród przepisów tej ustawy należy poszukiwać norm prawnych stanowiących wzorzec kontrolny wobec działania Sądu I instancji. Z uwagi na powyższe stwierdzić zatem należy, że zarzuty kasacyjne podniesione w odniesieniu do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zostały wadliwe w tej sprawie sformułowane, bowiem Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych i nie stosował procedury administracyjnej przewidzianej w k.p.a. Skoro zaś Sąd I instancji nie stosował wskazanych w zarzutach przepisów k.p.a. to nie mógł ich naruszyć. Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga zatem powiązania przepisów k.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., czego autor skargi kasacyjnej zaniechał. Przyjmując jednak nawet, że intencją autora skargi kasacyjnej było wykazanie wadliwości kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd I instancji polegającej na niedostrzeżeniu naruszenia przez Wojewodę M. kluczowego w tej sprawie art.155 k.p.a., tj. przepisu na podstawie którego organy odmówiły zamiany decyzji ostatecznej (co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. obligowałoby Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 155 k.p.a. nie stanowią usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych. Niezasadny, po pierwsze, jest bowiem zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez – jak ujmuje to strona skarżąca - oddalenie skargi w sytuacji braku negatywnych przesłanek do zmiany decyzji w związku z przyjęciem przez Sąd, że zmiana stanu prawnego po wydaniu ostatecznej decyzji uniemożliwia jej uchylenie lub zmianę w trybie powołanej normy, podczas gdy nie wynika to z treści przywołanego przepisu. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 155 k.p.a. jest w pełni uprawniona. Postępowanie przeprowadzane w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym decyzji ostatecznej i prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji bądź w formie milczącej. Z uwagi na tę okoliczność, za warunek wzruszenia pozostającego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia uznaje się tożsamość stanu prawnego spraw załatwianych w trybie zwykłym oraz trybie nadzwyczajnym uregulowanym przez przepisy 155 k.p.a., gdyż niedochowanie go skutkowałoby podjęciem decyzji w odrębnej w sensie materialnoprawnym sprawie. Załatwienie tak rozumianej sprawy może zaś nastąpić jedynie w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, bez uruchamiania instytucji wzruszenia posiadającego walor ostateczności rozstrzygnięcia (zob. Z. Kmieciak [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, komentarz do art. 155 i powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Po wtóre, w odniesieniu do podstawy kasacyjnej wskazanej w pkt 3 rozpoznawanego środka odwoławczego (zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie z jednej strony, iż w wyniku zmiany stanu prawnego nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a z drugiej strony uznanie, że zmiana stanu prawnego nie ma żadnego znaczenie wobec obowiązywanie ogólnej normy z art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska) wskazać trzeba, że i ona jest niezasadna, gdyż warunek obowiązywania przepisów prawnych na podstawie których decyzja ostateczne została wydana, umożliwiający zastosowanie art. 155 k.p.a., należy rozumieć nie tylko jako pozostawanie danego aktu normatywnego w obrocie prawnym bądź jego wyeliminowanie w drodze ustawodawczej. W razie zmiany przepisów konieczne jest zbadanie zachowania ciągłości regulacji prawnej, która może wynikać z unormowań zawartych w przepisach przechodnich i końcowych postanowień nowych aktów prawnych (zob. wyrok NSA z 20 maja 2016 r., II OSK 2254/14, LEX nr 2108467, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2018/9, poz. 96). Niezależnie od tego, zmiana prawa, polegająca np. na wprowadzeniu nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie zmiany tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. po zmianie prawa, jeżeli nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją (zob. wyroki NSA z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 281/08; z 24 lutego 2022 r., II GSK 2672/21). Innymi słowy, dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09).

W odniesieniu do powyższego przypomnieć trzeba, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji stwierdził, iż obowiązek monitoringu wód podziemnych i okresowych badań wody nałożony na inwestora decyzją, której zmiany w trybie art. 155 k.p.a. domaga się skarżący (tj. decyzją Wojewody M. z 18 czerwca 2003 r. znak: WUAB/A.7353/B/III/52/03 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę) został w decyzji o pozwoleniu na budowę nałożony na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) w jej ówczesnym brzmieniu (Organ administracji może decyzją, o której mowa w art. 46 ust. 4, nałożyć obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - w art. 46 ust. 4 pkt 2 wymieniono decyzję o pozwoleniu na budowę), czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. Sąd stwierdził zarazem, że przepisy art. 56 i 46 Prawa ochrony środowiska zostały uchylone z dniem 15 listopada 2008 r., a materia regulowana tymi przepisami została przeniesiona do innej ustawy tj. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zaś podstawą obowiązku monitoringu jest obecnie art. 6 Prawa ochrony środowiska. Jako że ostatnio powołany przepis został podany w podstawach kasacyjnych, stanowiąc z tej przyczyny wzorzec kontrolny dla sądu kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy przepis obejmuje dwie normy wyrażające zasady ogólne dotyczące ochrony środowiska – zasadę zapobiegania i przezorności (art. 6 ust. 1 i 2 tejże ustawy), jednakże środki, jakie organ zastosuje mając na uwadze ww. dyrektywy ogólne wynikające z przepisów art. 6 Prawa ochrony środowiska regulowane są odrębnymi przepisami, a zatem bez ich przywołania i zakwestionowania skargą kasacyjną, podważenie zaskarżonego wyroku nie jest skuteczne. Powyższa uwaga ma również związek z tym, że strona skarżąca kasacyjnie pominęła, że Sąd I instancji w dalszej części swoich rozważań stwierdził, iż stacja paliw jest instalacją wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 35, pkt 36, pkt 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 71), zaś w obecnym stanie prawnym pozwolenie na budowę dla tego rodzaju inwestycji byłoby poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, określającej istotne warunki korzystania ze środowiska (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b art. 84 ust. 1a ww. ustawy). Tego wniosku wyprowadzonego przez Sąd I instancji z ww. przepisów, łączącego się z uznaniem przez WSA w Krakowie, że prowadzenie monitoringu wód podziemnych w przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie (przebudowie) stacji paliw niewątpliwie mieści się w tym zakresie, a zatem w aktualnym stanie prawnym wymaga decyzji środowiskowej, a w konwekcji uniemożliwia zamianę decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 155 k.p.a., skarżący kasacyjnie w drodze stosownych zarzutów kasacyjnych nie zakwestionował.

Z powyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.