Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 532/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73, 74
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 91/17 w sprawie ze skargi R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia akt postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. K. na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdzesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 91/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie udostępnienia akt.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż R. K. wniósł do Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku skarżącego z 9 czerwca 2017r. o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak [...]. Ponadto wniósł o zobowiązanie PINB w [...] do rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie akt, w terminie 7 dni od zwrotu akt organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnianiu skargi podniósł, że dniu 9 czerwca 2017 r., jako właściciel działki nr [...] w G., gm. S., sąsiadującej z działką nr [...] twierdząc, że jest stroną postępowania, złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek o udostępnienie akt wszczętego z urzędu przez PINB postępowania, dotyczącego dwóch obiektów garażowych znajdujących się na dz. [...], w celu ich przeczytania i wykonania fotokopii. W piśmie z 12 czerwca 2017 r. organ poinformował go, że tylko strona ma prawo wglądu do akt, a zdaniem PINB, R. K. stroną nie jest, natomiast obowiązek wydania zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. postanowienia o odmowie dotyczy tylko strony. Skarżący stwierdził również, że pierwszą czynność w niniejszej sprawie, tj. tę której w której domagał się udostępnienia akt PINB w [...] podjął kilka miesięcy przed 1 czerwca 2017 r. i do tego dnia postępowanie administracyjne nie zostało ostatecznie zakończone. W piśmie z 21 czerwca 2017 r. R. K. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ([...]WINB) zażalenie na niezałatwienie sprawy. [...]WINB potraktował to pismo jak ponaglenie, przekazał PINB w [...], a następnie po przekazaniu akt ze stanowiskiem PINB odmówił wskazania, czy organ powiatowy dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia spraw. W uzasadnieniu postanowienia [...]WINB wskazał, że R. K. nie jest stroną, prawo wglądu do akt, jak i wniesienia ponaglenia przysługuje tylko stronie i w tym stanie rzeczy wystarczające było pismo informacyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 czerwca 2017 r. Zdaniem skarżącego, dostęp do akt stanowi część postępowania w przedmiocie zbadania przez PINB czy miała miejsce tzw. samowola budowlana co do ww. 2 obiektów garażowych, a zatem zasadne było złożenie przez skarżącego ww. zażalenia (art. 16 ustawy o zmianie ustawy k.p.a. oraz niektórych innych ustaw z 7.04.2017 r.) Odnośnie meritum - z art. 73 i art. 74 § 2 k.p.a. wynika, że rozpoznanie wniosku o dostęp do akt winno sprowadzać się albo do udostępnienia tych akt albo do wydania postanowienia, zaskarżając które wnioskodawca będzie mógł kwestionować stanowisko organu, w tym konkretnym przypadku stanowisko jakoby R. K. nie był stroną. Przyjęcie, że wystarczające jest pismo informacyjne o rzekomym braku statusu strony powodowałoby, że wnioskujący, którym odmówiono dostępu do akt z przyczyn podmiotowych (bo organ stanął ma stanowisku, że nie są stronami) byliby pozbawieni możliwość poddania merytorycznej kontroli tych zachowań organu w drodze administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Wydanie postanowienia nastąpić winno zatem w każdym przypadku, w którym organ faktycznie odmawia dostępu, niezależnie od przyczyn nieudostępnienia. Przyjęcie stanowiska przeciwnego powodowałoby nieuzasadnione różnicowanie wnioskujących i brak realnej kontroli nad organem do którego wpłynął wniosek o dostęp do akt. Pismo informacyjne z 12 czerwca 2017r., jakie wystosował do skarżącego PINB pozostaje -wobec ww. obowiązku organu - bez jakiegokolwiek znaczenia, przede wszystkim dlatego, że nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę PINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, z którego wynikało, że 15 czerwca 2016 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie D. L., dotyczące zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków garażowych wolno stojących, o konstrukcji stalowej o wysokości około 5 m, z dachem płaskim, krytych blachą, na działce nr [...] położonej w G., gmina S.. Starosta [...] 30 czerwca 2016 roku poinformował inwestora, że nie wnosi sprzeciw wobec zamiaru przeprowadzenia ww. robót budowlanych. Pełnomocnik skarżącego pismem z 13 stycznia 2017 wniósł do PINB o przeprowadzenie kontroli wykonania dwóch scalonych obiektów kontenerowych oraz dwóch garaży, na działce nr [...] położonej w G.. PINB w [...] trzykrotnie 6, 7 i 26 kwietnia 2017 roku przeprowadził kontrolę dwóch obiektów garażowych usytuowanych na działce nr [...] w G., z tym że w dniu 26 kwietnia 2017 roku przeprowadzono kontrolę wykonania tymczasowego obiektu kontenerowego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 roku PINB odmówił wszczęcia postępowania na wniosek R. K. w sprawie dwóch obiektów garażowych oraz obiektu kontenerowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Skarżący 9 kwietnia 2017 r. złożył w PINB wniosek o udostępnienie akt dotyczących budowy dwóch obiektów garażowych na działce nr [...] w G., gmina S., jednakże wniosek ten został rozpatrzony odmownie (pismo z 12 czerwca 2017 r.) ze względu na brak przymiotu strony w postępowaniu. [...]WINB po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie w terminie sprawy udostępnienia akt postanowieniem z [...] lipca 2017 roku odmówił wskazania, czy PINB w [...] dopuścił się bezczynności w sprawie udostępnienia akt administracyjnych dotyczących postępowania w sprawie budowy dwóch obiektów garażowych na działce nr [...] w G., gmina S.. Decyzją z [...] lipca 2017 roku nr [...] PINB w [...] umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na ustawieniu dwóch obiektów garażowych na działce nr [...], w G., gmina S.. Skarżący nie był stroną tego postępowania, jednakże zwracał się o udostępnienie akt w tej sprawie w trybie k.p.a. Zdaniem organu, odmowa udostępnienia akt nie wymagała wydania aktu administracyjnego w postaci postanowienia lub odrębnej decyzji. Powołując się na przepis art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 74 § 2 k.p.a. PINB stwierdził, że prawo to przysługuje stronie zarówno w toku postępowania jak i po jego zakończeniu. Organ podkreślił, że wnioski o udostępnienie akt sprawy, składane przez pełnomocnika skarżącego, nie dotyczyły udostępnienia akt w ramach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2017 poz. 933). Skoro skarżący nie był stroną postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, to organ nie był zobowiązany do udostępnienia akt lub do wydania aktu o odmowie udostępnienia akt w formie decyzji lub postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Bezczynność organu administracyjnego można określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organ dopuścił się bezczynności w udostępnieniu skarżącemu akt postępowania w sprawie samowoli budowlanej na działce sąsiadującej z działką skarżącego, w którym to postępowaniu nie przyznał skarżącemu przymiotu strony. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów i prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W ocenie sądu wojewódzkiego, przedmiotem niniejszego postępowania nie może być ustalanie, tak jak tego oczekiwałby skarżący, czemu dał wyraz w skardze, czy zasadnie organ nadzoru budowlanego nie uznał skarżącego za stronę postępowania w sprawie samowoli budowlanej, czy też nie. W sprawie niniejszej sąd jedynie bada czy skarżący był stroną postępowania administracyjnego i czy zasadnie odmówiono mu wglądu do akt postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych załączonych do skargi, twierdzenia strony skarżącej oraz organu bezspornie wynika, że w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym dotyczącym samowoli budowlanej dotyczącej posadowienia na działce nr [...] w G. dwóch garaży, skarżący nie został uznany za stronę. Skoro skarżący nie był stroną postępowania, to nie przysługiwało mu również wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie wglądu do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2679/11w którym wskazano, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem sądu I instancji, w postępowaniu o udostępnienie akt, które ma charakter wpadkowy, niezasadne byłoby badanie i wyjaśnianie statusu strony w postępowaniu "głównym" w takim zakresie, jak domaga się tego skarżący. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której za stronę w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie dostępu do akt byłby uznany podmiot, który stroną w postępowaniu głównym nie był. Nie budzi wątpliwości sądu, że ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do organu administracji i organ powinien to robić na każdym etapie postępowania administracyjnego, lecz nie wpadkowego. Sąd wojewódzki wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że w sprawach dotyczących samowoli budowlanej o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, tj. na podstawie art. 28 k.p.a. (wyroki NSA z dnia 7 lipca 2010 r., II OSK 1081/09; z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II OSK 679/05 oraz z dnia 21 marca 2007r., sygn. akt II OSK 497/06; orzeczenia.nsa.gov.pl.). Ten artykuł obowiązuje także na potrzeby postępowania uregulowanego art. 73 i 74 k.p.a. Tym samym skoro art. 73 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że strona ma prawo wglądu do akt a także sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów - to przepis ten wyraźnie wskazuje na pojęcie strony ustalone przez organ na potrzeby postępowania "głównego", a nie wpadkowego (wyrok NSA z dnia 23.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2668/15). Zdaniem sądu I instancji należy mieć na uwadze, że podmiotom, które są stronami postępowania, a niezasadnie takiego przymiotu zostały pozbawione, służą odpowiednie instrumenty prawne przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z całą pewnością za taki instrument nie można jednakże uznać postępowania incydentalnego, które jest jedynie elementem postępowania głównego i sąd administracyjny, badając czy skarżącemu przysługuje status strony, nie może tego robić w oderwaniu od ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza bowiem, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym" czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Ani art. 73 i art. 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis, nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym. Tym samym skoro w toku postępowania "głównego" (w sprawie samowoli budowlanej) organ nadzoru budowlanego określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt. WSA w Szczecinie wskazał, że skoro skarżący nie posiada obecnie statusu strony postępowania w sprawie samowoli, to nie może skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. PINB w piśmie z 12 czerwca 2017 r. wyjaśnił skarżącemu powyższe okoliczności wskazując, że skoro skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie samowoli budowlanej, to nie przysługuje mu prawo do udostępnienia przez organ akt toczącego się postępowania. Stąd też, zdaniem sądu, nie może być mowy o bezczynności organu w tym zakresie, albowiem organ w sposób jednoznaczny określił powód, dla którego odmawia wykonania żądanej przez skarżącego czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.K., wnosząc o jego zmianę poprzez zobowiązanie Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do niezwłocznego udostępnienia skarżącemu akt o które zawnioskował w swoim piśmie z 9.6.2017r. albo niezwłocznego wydania postanowienia rozstrzygającego ten wniosek skarżącego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 149 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art.28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi wobec przyjęcia, że stroną - w toku postępowania o dostęp do akt - jest wyłącznie osoba uznana przez organ za stronę, nie zaś osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 149 § 1 ppsa w zw, z art. 151 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art.73§1 kpa, art. 74 §2 kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy uzasadnione było jej uwzględnienie jako że w sprawie zaistniała bezczynność PINB w [...] albowiem nie wydał wbrew ww. przepisom kpa postanowienia rozstrzygającego wniosek skarżącego o dostęp do akt, ani też tych akt nie udostępnił. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność albowiem nie ma przepisu zobowiązującego PINB do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zdaniem skarżącego takim przepisem jest art. 73§1 kpa i 74§2 kpa. Przepis wskazuje na uprawnienia strony, nakładając przy tym na organ obowiązek zbadania w przypadku złożenia wniosku o dostęp do akt m.in, czy dany podmiot ma czy też nie ma przymiotu strony, zaś po zbadaniu udostępnienie akt albo wydanie zaskarżalnego postanowienia skutkującego odmową. Przyjęcie przez WSA, że organ jest z tego obowiązku zwolniony w postępowaniu o dostęp do akt jest nadinterpretacją ustawy - nie wynika ani z art. 28 kpa, ani 73§1 kpa czy 74§2 kpa, ani z jakiegokolwiek innego przepisu. Dostęp do akt jest podstawowym uprawnieniem strony, zawężania możliwości kwestionowania faktycznych decyzji organu w tym zakresie (a taki skutek ma załatwienie sprawy przez organ samym tylko pismem informującym) winno wynikać z przepisów. Ich literalna wykładnia jest natomiast jasna, organ nie chcący udostępnić akt winien wydać postanowienie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w ] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zasadnie podzielił jego stanowisko, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, albowiem PINB w sposób jednoznaczny określił powód, dla którego odmawia wykonania żądanej przez skarżącego czynności i organ swoim postępowaniem nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania: art. 73 i 74 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

Na wstępie należy jeszcze przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Co do zasady w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art, 149 § 1 ppsa w zw, z art. 151 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art.73§1 kpa, art. 74 §2 kpa poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy uzasadnione było jej uwzględnienie jako że w sprawie zaistniała bezczynność PINB w [...] albowiem nie wydał wbrew ww. przepisom kpa postanowienia rozstrzygającego wniosek skarżącego o dostęp do akt, ani też tych akt nie udostępnił. Na marginesie należy podnieść, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Przepisy art. 149 §1 i art. 151 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi i wykluczają się wzajemnie, pierwszy z nich wskazuje, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności drugi stanowi o oddaleniu skargi. Strona wnosząca skargę kasacyjną prawidłowo winna postawić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, w każdym zaś przypadku powinna powiązać ich naruszenie, z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Tak się jednakże nie stało. Zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a też jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W zakresie tych rozważań, zaznaczyć trzeba, że sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach. Ponadto, wskazać należy, że nie odniesienie się do części zarzutów nie jest naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku R. K. z dnia 9 czerwca 2017r. o udostępnienie akt postępowania prowadzonego przez ten organ - znak [...]. Na tak zadane pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Rozpatrując skargę na bezczynność organu sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 tej ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności albo stwierdzenia lub uznania uprawnienia czy obowiązku wynikających z przepisów prawa, sąd stwierdza też czy bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie zaś z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, że terminy do wniesienia skargi do sądu przewidziane w przepisie art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność. Skargę taką można zatem wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Ponadto podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony przez stronę skarżącego. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej aktu i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie. Sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a. (o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej), zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w terminach określonych w powołanym art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był zobowiązany. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie bowiem organ nadzoru budowlanego I instancji niezwłocznie bo 12 czerwca 2017 r. (3 dni po wpłynięciu wniosku) udzielił R. K. bardzo obszernej odpowiedzi wyjaśniając, że tylko strona ma prawo wglądu do akt, a zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest on stroną. Pismo to zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo to zawierało wszystkie niezbędne elementy postanowienia zatem profesjonalny pełnomocnik skarżącego – radca prawny mógł, czy wręcz powinien (działając w interesie swojego mocodawcy) złożyć na nie zażalenie do organu II instancji. Ma zatem rację sąd wojewódzki, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie pozostawał w bezczynności co jest istotą tej sprawy. Natomiast rozważania sądu I instancji na temat bycia stroną w postępowaniu "głównym’" i wpadkowym na podstawie art. 73 i 74 k.p.a. są zupełnie błędne i niezrozumiałe, a powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nieadekwatne w niniejszej sprawie gdyż zapadło w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym. Na zakończenie rozważań należy tylko przypomnieć, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie ( art. 74 § 2 k.p.a ). Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że wydanie postanowienia nastąpić powinno w każdym przypadku w którym organ odmawia udostępnienia akt czy też sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów bez względu na przyczynę tej odmowy. Zatem żądanie umożliwienia stronie wglądu do akt może być załatwione dwojako – poprzez czynność materialnotechniczną w postaci udostępnienia stronie akt lub wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wszystkich przypadków odmowy realizacji żądania strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] 12 czerwca 2017r. na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. (podstawa prawna podana na końcu pisma) odmówił R. K. udostępnienia akt sprawy. Nie budzi wątpliwości, że właściwą formą winno być postanowienie a nie pismo, ale odpowiedź organu nadzoru budowlanego I instancji zawierała wszystkie jego elementy stąd też pełnomocnik skarżącego mógł na nie złożyć zażalenie. Niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego tym bardziej, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy należą do przepisów procesowych. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.