Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 532/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 6 , art 112 , art 124
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 2 , art 3 , art 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 7 , art 10 , art 15 , art 107  , art 138
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a i lit c w zw.  z art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi C. N. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 23 listopada 2020 r. znak: [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku inwestora - T. D. S.A. Oddział w B.-B., orzekł:

1. O ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 0,8262 ha i nr [...] o pow. 1,0953 ha, położone obr. M. jedn. ewid. B., dla której Sąd Rejonowy w W. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], w której w dziale II jako właściciel wpisany jest C. N. w całości, przez zezwolenie inwestorowi - T. D. S.A Oddział w B.-B. na wykonie prac polegających na ułożeniu na ww. działkach podziemnej linii kablowej niskiego napięcia typu NA2XY-J 4x240 mm2 o łącznej długości 252 m, w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa przyłącza kablowego nN typu NA2XY-J 4x240 mm2 długości 590/600 m do zasilania obiektu infrastruktury telefonii komórkowej [...] w M. ".

2. Opisana w pkt 1 nieruchomość zostanie obciążona w następującym zakresie:

na działce nr [...] projektowana długość linii kablowej niskiego napięcia wynosi 190 m. Kabel ułożony zostanie na głębokości 0,8 m w rowie kablowym o szerokości wykopu 0,3 m, w odległości 2 m od linii asfaltu drogi gminnej, następnie w rurze ochronnej SRS 160 o długości 5 m, a potem przebiegać będzie w odległości 2 m od zlokalizowanego na przedmiotowej działce wodociągu,

na działce nr [...] projektowana długość linii kablowej niskiego napięcia wynosi 62 m. Kabel ułożony zostanie na głębokości 0,8 m w rowie kablowym o szerokości wykopu 0,3 m z tym, że projektowany kabel, biegnący po zewnętrznej stronie ogrodzenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce, na długości 19 m zostanie umieszczony w ziemi przewiertem sterowanym w odległości 0,8 m od ogrodzenia.

c) powierzchnia zajętości działek na czas inwestycji wynosić będzie 506 m2, po zakończeniu inwestycji 253 m2, powierzchnia strefy kontrolowanej 253 m2.

3. Zakres projektowanych prac na działkach nr [...] i [...] został wkreślony kolorem fioletowym na mapie projekt zagospodarowania terenu w skali 1:500, z daty październik 2020 r. sporządzonej przez projektanta mgr inż. W. A. i stanowi załączniki nr 1 do niniejszej decyzji.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 6 pkt 2 i art. 124, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), dalej "u.g.n.", art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że wnioskiem z 5 czerwca 2020 r. uzupełnionym pismem z 24 lipca 2020 r. oraz przedłożoną 14 października 2020 r. mapą: projekt zagospodarowania terenu, w skali 1:500 z daty październik 2020 r., sporządzoną przez projektanta W.. A., inwestor wystąpił o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości obejmującej ww. działki nr [...] i [...] przez zezwolenie inwestorowi na wykonanie prac polegających na ułożeniu na ww. działkach ww. podziemnej linii kablowej niskiego napięcia, realizowanej w ramach ww. zadania inwestycyjnego.

Dalej organ wskazał, że do przedmiotowego wniosku dołączono:

wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej dla działek nr [...] i [...],

odpis zwykły księgi wieczystej [...],

wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr [...] i [...],

pismo z 16 stycznia 2020 r. skierowane do C. N. wraz z potwierdzeniem odbioru pisma 17 stycznia 2020 r.,

projekt zagospodarowania terenu - mapa w skali 1:500 z zaznaczonym zakresem inwestycji, numerami i granicami działek,

oryginały pełnomocnictw, KRS.

Organ przywołując treść art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazał, że ustawodawca uzależnił możliwość ograniczenia w drodze decyzji wydanej przez starostę, sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz realizującego konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek:

1. aby ewentualne ograniczenie nastąpiło zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

2. aby wystąpienie z wnioskiem o wydanie ww. decyzji, dany podmiot poprzedził przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez właściciela nieruchomości w sposób dobrowolny.

Do wniosku dołączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. przyjętego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego gminę B. (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2009 r. nr [...] ze zm.), dalej "m.p.z.p.".

W rozdziale II § 7 pkt 5 m.p.z.p. zawarto zapis "niezależnie od przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego, w granicach każdego terenu może występować, o ile nie wykluczają tego ustalenia strefowe lub przepisy odrębne, dodatkowo urządzenia i elementy infrastruktury technicznej i komunalnej, nie definiowane jako samodzielne tereny o różnym przeznaczeniu". Organ stwierdził, że z powyższego zapisu wnioskować można, że planowana inwestycja polegająca na budowie ww. przyłącza kablowego jest zgodna z m.p.z.p.

Dla działek nr [...] i [...], na których będzie realizowana inwestycja celu publicznego, Sąd Rejonowy w W. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], w której w dziele II jako właściciel wpisany jest C. N..

Zdaniem organu ze złożonego wniosku wynika, że działający z upoważnienia inwestora projektant (Projektowanie i Nadzory Sieci i Instalacji Elektrycznych mgr inż. W. A. z siedzibą w W.) wielokrotnie podejmował próby nawiązania kontaktu z właścicielem, które kończyły się stanowczym sprzeciwem właściciela na budowę linii na terenie ww. działek lub brakiem odpowiedzi na pismo projektanta z 16 stycznia 2020 r. Zatem organ uznał, że rokowania prowadzone z właścicielem nieruchomości - C. N. - zakończyły się wynikiem negatywnym.

Tym samym zdaniem organu zostały więc spełnione obie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił możliwość ograniczenia przez starostę w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz podmiotu realizującego konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne.

Starosta [...] pismem [...] z 10 sierpnia 2020 r. wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu 3 września 2020 r. odbyła się rozprawa administracyjna połączona z wizją na gruncie. W trakcie wizji projektant W.. A. oraz przedstawiciel inwestora w obecności C. N., właściciela działek nr [...] i [...], okazał w terenie szczegółowy przebieg planowanej inwestycji tj. budowy ww. podziemnej linii kablowej, po ww. działkach. Żeby planowana inwestycja była jak najmniej uciążliwa dla właściciela jej przebieg został zaprojektowany w ten sposób, że kabel biegnie po zewnętrznej stronie ogrodzenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i na długości 19 m zostanie umieszczony w ziemi przewiertem sterowanym w odległości 0,8 m od ogrodzenia, co wykluczy konieczność naruszenia ogrodzenia.

Podczas wizji wykonano również dokumentację fotograficzną fragmentu ww. działek, po którym przebiegać będzie planowana inwestycja. Obecny w czasie wizji C. N. oświadczył do protokołu, że "nie wyraża zgody na wykonanie na Jego działkach kabla", a po odczytaniu spisanego w czasie wizji protokołu odmówił jego podpisania.

Dalej organ wskazał, że oprócz wymogów formalnych, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., zasadniczą kwestią dopuszczalności wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest to, iż realizacja wymienionych w nim urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, musi mieć charakter celu publicznego, niezależnie kto jest inwestorem.

Z uwagi na fakt, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi rodzaj decyzji polegającej na czasowym ograniczeniu wykonywania prawa własności do nieruchomości, na której istnieje potrzeba przeprowadzenia urządzeń infrastruktury technicznej, to mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy u.g.n. dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, a także art. 6 pkt 2 tejże ustawy, który zawiera katalog celów publicznych wśród których wymieniona jest "(...) budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń".

Cel publiczny ustalany jest zatem w oparciu o kryteria określone w ustawie i nie zależy od uznania organów, na których ciąży jedynie obowiązek stwierdzenia, czy w określonej sytuacji spełnione zostały ustawowe kryteria celu publicznego. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się bowiem dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (tj. gminnego) lub ponadlokalnego tj. powiatowego, wojewódzkiego, krajowego), w myśl art. 2 ust. 5 u.p.z.p.

Samo zakwalifikowanie inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, jest to bowiem dopiero spełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego charakteru inwestycji objętej wnioskiem. Koniecznym jest ponadto określenie, czy planowana inwestycja wiązać się będzie z urzeczywistnieniem interesów określonych wspólnot na poziomie gminnym, powiatowym, wojewódzkim społeczeństwa całego kraju.

Biorąc pod uwagę dokumentację zgromadzoną w przedmiotowej sprawie oraz obowiązujące przepisy prawne organ stwierdził, że projektowane prace obejmujące budowę na działkach nr [...] i [...] ww. podziemnej linii kablowej niskiego napięcia typu NA2KY-J 4x240 mm2 łącznej długości 252 m, w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa przyłącza kablowego nN typu NA2KY-J 4x240 mm2 długości 590/600m do zasilania obiektu infrastruktury telefonii komórkowej [...] w M. ", spełnia wymogi celu publicznego.

W ocenie organu treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń" jest celem publicznym.

Z wniosku złożonego przez inwestora wynika, że celem planowanej inwestycji jest wykonanie prac polegających na ułożeniu, na działkach objętych niniejszym postępowaniem ww. podziemnej linii kablowej niskiego napięcia, realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa przyłącza kablowego (...)", zatem ma ona charakter przedsięwzięcia o znaczenia lokalnym (gminnym), o którym mowa w art. 2 ust. 5 u.p.z.p.

C. N. wniósł od powyższej decyzji Starosty [...] z 23 listopada 2020 r. odwołanie, zarzucając naruszenie art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 2 ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Podniósł m.in., że: "(...) zadanie inwestycyjne pt. "Budowa przyłącza kablowego (...)" nie mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Przyłącze kablowe stanowi bowiem (wg art. 2 podpunkt 15 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego) "odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej".

Wobec powyższego zdaniem skarżącego ww. inwestycji nie można zaliczyć do kategorii celów publicznych o jakich mowa w art. 6 u.g.n. Ponadto skarżący podniósł, że: "(...) spotkania z projektantem inwestora nie miały charakteru rokowań o jakich mowa w art. 124 u.g.n., a jedynie miały na celu przedstawienie przebiegu przyłącza, bez wskazania alternatywnych rozwiązań, bądź też propozycji ekwiwalentnej kwoty rekompensaty za ingerencję w nieruchomość skarżącego i utratę jej wartości".

Dodatkowo skarżący zarzucił, że: "(...) właściwym jest zaprojektowanie przedmiotowego przyłącza na działce nr [...], która jest drogą publiczną", wskazując na usytuowanie względem drogi stacji transformatorowej, co przemawia za poprowadzeniem inwestycji poza działkami skarżącego.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Wojewoda decyzją z 12 marca 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 u.g.n., art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a.:

I. uchylił pkt 1 decyzji I instancji i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości obejmującej działki nr [...] o pow. 0,8262 ha i nr [...] o pow. 1,0953 ha, położonej w obrębie M., jedn. ewid. B., dla której Sąd Rejonowy w W. Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciel wpisany jest C. N., poprzez zezwolenie spółce T. D. S. A. z siedzibą w K., ul. [...] A, [...], na wykonanie prac polegających na ułożeniu na ww. działkach podziemnej linii kablowej niskiego napięcia typu NA2XY-J 4x240 mm2 długości 590/600 m do zasilania obiektu infrastruktury telefonii komórkowej [...] w M. ;

II. w pozostałej części utrzymał decyzję I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przywołał treść art. 124 ust. 1 u.g.n. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że do wniosku z 5 czerwca 2020 r. złożonego przez spółkę T. załączono pismo pełnomocnika T. z 16 stycznia 2020 r., przesłane do skarżącego, w którym zwrócono się o wyrażenie zgody na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości prac umożliwiających wykonanie planowanej inwestycji polegającej na ułożeniu podziemnego kabla energetycznego niskiego napięcia, zasilającego obiekty telefonii komórkowej firmy [...] w M. , przesyłając również warunki porozumienia oraz mapy z dokładnym przebiegiem inwestycji.

Niemniej właściciel przedmiotowej nieruchomości, pomimo odebrania ww. korespondencji, nie odniósł się do złożonej propozycji ani nie przedstawił własnych warunków, na jakich jest skłonny do wyrażenia zgody na przeprowadzenie powyższej inwestycji na działkach nr: [...] i [...].

Ponadto 3 września 2020 r. w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami na przedmiotowej nieruchomości skarżący oświadczył do protokołu, że nie zgadza się na planowaną inwestycję na działkach nr [...] i [...]. Tym samym zarzut odwołania, iż "(...) spotkania z projektantem inwestora nie miały charakteru rokowań o jakich mowa w art. 124 u.g.n." zdaniem organu II instancji nie znajduje uzasadnienia.

Dalej organ II instancji wskazał, że dokonując oceny prawidłowości przeprowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n. rokowań pomiędzy wnioskodawcą planującym inwestycję polegającą na realizacji na danej nieruchomości celu publicznego, a właścicielem tej nieruchomości, należy mieć na uwadze stanowisko, jakie prezentują w tej sprawie sądy administracyjne w wydawanych przez siebie orzeczeniach.

Stwierdził, że art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań. W myśl orzecznictwa, spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Przeprowadzenie rokowań między właścicielem nieruchomości a inwestorem winno zmierzać do uzyskania zgody właściciela na wykonanie określonych prac budowlanych. W myśl u.g.n. o spełnieniu wymogu rokowań można mówić już wówczas, gdy nastąpi wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową, na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu II instancji wnioskodawca dopełnił obowiązku przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Tym samym organ nie uwzględnił zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego przeprowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem przedmiotowej działki o dobrowolne uzyskanie zgody na przeprowadzenie planowanej inwestycji.

Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej z przesłanek, tj. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, organ II instancji wskazał, że inwestycja zamierzona na działkach nr [...] i [...], dotycząca przeprowadzenia na nieruchomości inwestycji polegającej na posadowieniu na ww. działkach podziemnej linii kablowej niskiego napięcia do zasilania obiektu infrastruktury telefonii komórkowej [...] w M. - jest zgodna z ustaleniami m.z.p.z.

Zgodnie z wypisem z ww. planu miejscowego, działki ewid.: nr [...] nr [...] - w części przeznaczonej na przeprowadzenie podziemnej linii kablowej niskiego napięcia - położone są w "terenach rolniczych" oznaczonych symbolem identyfikacyjnym - 5.56R, przeznaczenie uzupełniające zl - tereny lasów, zp3 - tereny użytków zielonych, zieleni śródpolnej.

M.p.z.p. w rozdziale 2 zawierającym ogólne ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów w planie, zasad zagospodarowania i parametry w § 7 pkt 5 ppkt 5 wskazuje, iż niezależnie od przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego, w granicach każdego terenu może występować, o ile nie wykluczają tego ustalenia strefowe lub przepisy odrębne, dodatkowo - urządzenia i elementy infrastruktury technicznej i komunalnej, nie definiowane jako samodzielne tereny o różnym przeznaczeniu.

Z kolei ww. plan miejscowy w § 21 ust. 2 pkt "3e" - dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R (tereny rolnicze), w ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego dopuszcza możliwość realizacji: urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej.

W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja polegająca na wybudowaniu odcinka kablowej sieci elektroenergetycznej nN mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 tej regulacji przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.

Z powyższego zdaniem organu II instancji wynika zatem, że planowana inwestycja stanowi wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. "zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym". Również wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, jest zdaniem organu odwoławczego spełniony w przedmiotowej sprawie, bowiem przy uwzględnieniu zasięgu tej inwestycji, ma ona służyć zabezpieczeniu ludności dostępu do usług telefonii bezprzewodowej na znacznym obszarze.

W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione obie przesłanki wynikające z regulacji prawnych zawartych w art. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n., uzależniające udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na ograniczenie sposobu korzystania niezbędnej do tego nieruchomości.

Dalej organ II instancji stwierdził, że zarzut odwołania dotyczący zaliczenia powyższej inwestycji do kategorii celów publicznych, o jakich mowa w art. 6 u.g.n., nie może zostać uwzględniony.

W przedmiotowej sprawie planowana inwestycja stanowiąca podziemną linię kablową niskiego napięcia ma za zadanie zapewnienie zasilania w energię elektryczną obiektów infrastruktury telefonii komórkowej [...] w M. , tj. usługodawcy świadczącego usługi dostępu do publicznej bezprzewodowej łączności telefonicznej na znacznym obszarze. Zatem organ odwoławczy uznał, że ww. inwestycja niejako realizuje dwa cele o charakterze publicznym.

Kolejno organ II instancji stwierdził, że zarzut, iż "właściwym jest zaprojektowanie przedmiotowego przyłącza na działce nr [...], która jest drogą publiczną", również nie może zostać uwzględniony.

Odnosząc się do powyższej kwestii organ odwoławczy wystąpił w piśmie z 14 stycznia 2021 r. znak [...] do spółki [...] o stosowne wyjaśnienia.

W udzielonej w piśmie z 25 lutego 2021 r. sygn.: [...] odpowiedzi przedstawiciel spółki wskazał, iż: "(...) przy wytyczaniu trasy linii kablowych posługujemy się wytycznymi obowiązującymi w T. D. S.A., oraz normami: PN-E-05125, N SEP-E-004. Zgodnie z tymi dokumentami trasę linii kablowej wyznacza się wzdłuż dróg, ulic lub poprzez trawniki w pasach do tego przeznaczonych w miejscach powodujących jak najmniejszą uciążliwość dla istniejącej infrastruktury. Kable powinny być jak najmniej narażone na uszkodzenia mechaniczne i szkodliwy wpływ czynników zewnętrznych, w ten sposób aby zapewnić niezawodność eksploatacji linii i dostęp do kabli w czasie ewentualnej awarii. W przypadku powstania awarii, lokalizacja miejsca uszkodzenia, a później prace ziemne polegające na demontażu warstwy nierozbieralnej asfaltu są bardzo trudne i stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa monterów pogotowia energetycznego. Mając to na względzie nie widzimy możliwości zmiany trasy zaprojektowanej linii kablowej".

W odniesieniu do powyższego organ II instancji przywołał pogląd wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z 21 grudnia 2016 r., sygn. IV SA/Po 921/16, że w przypadku wszczynania na wniosek przedsiębiorcy przesyłowego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ jest w szczególności związany określonymi przez wnioskodawcę: rodzajem planowanej inwestycji oraz związanym z tym zakresem żądanego ograniczenia, także w aspekcie przestrzennym (tu: wymiarami, a zwłaszcza szerokością "pasa ograniczania") (...) Organ nie może natomiast sam władczo korygować treści wniosku i bez zgody wnioskodawcy zmieniać parametry ustalonego ograniczenia (...) możliwość "wpływania" przez organ na inwestora w celu korekty żądanego przezeń zakresu ograniczenia - pod rygorem odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia - jest tylko swoiście jednokierunkowa.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że właścicielowi nieruchomości przysługiwać będzie roszczenie o odszkodowanie za ewentualne straty oraz zmniejszenie się wartości nieruchomości z tytułu jej faktycznego zajęcia. Jednakże ustalenie w tego typu sprawach, jak rozpatrywana obecnie, wysokości i warunków przyznania rekompensaty z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także powoływania rzeczoznawcy majątkowego celem oszacowania szkody majątkowej, staje się aktualne dopiero w następstwie wykonania inwestycji objętej zezwoleniem - w razie, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania inwestycji jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty - i tym samym pozostaje również poza zakresem postępowania w niniejszej sprawie.

Organ II instancji przywołał treść art. 124 ust. 3 u.g.n., wskazując że kwestie odszkodowawcze, jak wynika z treści powołanych regulacji, mogą być rozpatrywane dopiero po zrealizowaniu inwestycji, w stosunku do której wydawane jest zezwolenie w omawianym trybie.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że pomimo prawidłowych ustaleń w kwestii spełnienia obu przesłanek wynikających z regulacji prawnych zawartych wart. 124 ust. 1 oraz ust. 3 u.g.n., uzależniających udzielenie przez starostę zezwolenia danemu podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie stanowiące cel publiczny, na ograniczeniu sposobu korzystania niezbędnej do tego nieruchomości, organ I instancji wadliwie wskazał w sentencji zaskarżonej decyzji podmiot, któremu zezwolił na wykonanie prac budowlano-montażowych obejmujących budowę energetycznej linii kablowej niskiego napięcia.

Organ I instancji udzielił bowiem zezwolenia "T. D. S.A. Oddział w B. B.", który jest oddziałem spółki i nie posiada osobowości prawnej, lecz działa na rzecz T. D. S.A. z siedzibą w K., ul. [...].

Stosownie do treści art. 29 K.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Przywołany wyżej przepis enumeratywnie wymienia więc podmioty, które mogą być stronami postępowania administracyjnego. Oddział spółki kapitałowej prawa handlowego nie mieści się w żadnej z tych kategorii. Oddział stanowi wyodrębnioną i samodzielną organizacyjnie część działalności gospodarczej, wykonywaną przez przedsiębiorcę poza siedzibą przedsiębiorcy lub głównym miejscem wykonywania działalności. Tego rodzaju jednostka organizacyjna nie istnieje niezależnie od macierzystych osób prawnych i swą działalność gospodarczą prowadzi w jej imieniu i na rachunek osoby prawnej, której jest częścią. Oddział spółki nie stanowi samoistnego podmiotu prawa - jest on materialnie i organizacyjnie wyodrębnioną częścią działalności gospodarczej i nie może być samodzielnym podmiotem stosunku cywilno-prawnego, administracyjno-prawnego, ani też nie może nabywać we własnym imieniu praw ani zaciągać obowiązków. Żadna z regulacji prawnych nie przyznaje osobowości prawnej oddziałowi spółki. Nie posiada on zdolności prawnej oraz zdolności do czynności prawnych.

W związku z powyższym organ odwoławczy częściowo orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na powyżej wskazaną wadę sentencji decyzji I instancji, w której organ I instancji orzekając o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, wadliwie wskazał podmiot, któremu udzielił zezwolenia na wykonanie prac budowlano-montażowych na przedmiotowej nieruchomości (punkt 1 sentencji decyzji I instancji). Zarazem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I instancji w pozostałym zakresie (punkty 2 i 3 sentencji decyzji I instancji).

C. N. wniósł na powyższą decyzję Wojewody z 12 marca 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych co do faktu przeprowadzenia przez inwestora (przed wniesieniem wniosku) rokowań z właścicielem spornej nieruchomości;

2) art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym;

3) art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, było poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac;

4) art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki inwestycji celu publicznego:

- art. 2 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki lokalnego znaczenia, podczas gdy przedmiotowa inwestycja ma charakter przedsięwzięcia o znaczeniu lokalnym (gminnym);

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w sposób dokładny i wyczerpujący i wydanie decyzji w sposób rażąco naruszający słuszny interes strony postępowania oraz interes społeczny;

- art. 8 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą i błędną ocenę materiału dowodowego sprawy i przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki do ograniczenia właścicielowi nieruchomości korzystania z przedmiotowej nieruchomości, podczas, gdy przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji Starosty [...] z 23 listopada 2020 r [...]

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności zakwestionował interpretację organu co do zgodności inwestycji z m.p.z.p. (przesłanki zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.).

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 567/17, w którym stwierdzono, m.in., że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu miejscowego. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Skoro realizacja inwestycji nie została przewidziana w ww. planie miejscowym (w planie tym nie został ustalony jej przebieg po terenie obejmującym m.in. działki skarżącego), to brak jest możliwości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. W przypadku braku wskazania przebiegu sieci w planie miejscowym, o jej przebiegu de facto decydowałby inwestor. Zgodnie zaś z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Tylko zatem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom. Jeżeli zatem plan miejscowy nie określa przebiegu sieci, to brak jest podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W dalszej kolejności skarżący uzasadniając zarzut braku przeprowadzenia rokowań z właścicielem działki nie zgodził się z organem odwoławczym, iż pismo z 16 stycznia 2020 r. oraz protokół z oględzin stanowią wystarczający dowód na przeprowadzenie rokowań. Wskazał, że rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że u.g.n. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowania" a nie ulega wątpliwości, że jest to instytucja prawa cywilnego. W takim przypadku ww. instytucja winna być wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740), dalej również "K.c.". Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji (wyrok NSA z 15 maja 2018 r., sygn. I OSK 2866/17).

Skarżący wskazał na kształtującą się linie orzeczniczą NSA (wyrażoną m.in. w wyroku NSA z 15 maja 2018 r. sygn. I OSK 2866/17) rozróżniającą rokowania od przyjęcia oferty. Wskazany w art. 124 § 3 u.g.n. wymóg rokowań oznacza, że wniosek składany w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. muszą poprzedzać rokowania tj. rzeczywiste negocjacje (art. 72 § 1 K.c.) a nie tylko jednostronna propozycja dotyczące treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy rozumieć sytuację w której strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowują" kształt przyszłego porozumienia.

Skarżący podkreślił także, że Kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 K.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 § 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie.

W niniejszej sprawie projektant sporządzający w imieniu inwestora projekt przesłał za pismem z 16 stycznia 2020 r. projekt porozumienia wraz z mapą z proponowaną trasą sieci. Z treści pisma trudno wywnioskować, aby jakiekolwiek warunki ugody podlegały rokowaniom. Przeciwnie, właściciel został wezwany do odesłania podpisanej treści porozumienia. W samej treści porozumienia trudno doszukać się wszystkich istotnych warunków porozumienia, poza wyrażeniem zgody na korzystanie z działek przez inwestora.

Porozumienie nie zawiera, poza ogólnym zobowiązaniem do wypłaty odszkodowania, żadnej skonkretyzowanej propozycji finansowej rekompensaty za ograniczenie prawa własności. Nie został określony zakres ograniczenia z korzystania z działek. Na załączonym planie został wskazany przebieg sieci kablowej, nie wskazano jednak ani terminu ani sposobu przeprowadzenia prac, jak również takich szczegółów przebiegu sieci, jakie później zostały określone we wniosku, czyli głębokość, szerokość i długość wykopu, czy dokładna lokalizacja rowu kablowego.

Podobnie sprawa ma się z protokołem z oględzin z 3 września 2020 r. Po pierwsze czynność ta miała miejsce w ramach toczącego się postępowania, a rokowania powinny być przeprowadzone przed złożeniem wniosku. Ponadto, z treści protokołu trudno wywnioskować, aby były prowadzone jakiekolwiek rokowania. Protokół nie zawiera żadnej informacji o złożonej właścicielowi działek propozycji dotyczącej warunków ograniczenia jego prawa własności. Dokonanie oceny, że tego typu dokument jest dowodem potwierdzającym przeprowadzenie realnych rokowań jest w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n. nieuzasadnione.

W dalszej kolejności skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu, iż zadanie inwestycyjne pt. "Budowa przyłącza kablowego (...)" nie mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Przyłącze kablowe stanowi bowiem (wg art. 2 podpunkt 15 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego) "odcinek lub element sieci służący do połączenia urządzeń, instalacji lub sieci podmiotu, o wymaganej przez niego mocy przyłączeniowej, z pozostałą częścią sieci przedsiębiorstwa energetycznego świadczącego na rzecz podmiotu przyłączanego usługę przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej".

W myśl tego zapisu przyłącze elektroenergetyczne (jak również każde inne) jest odcinkiem łączącym miejsce przyłączenia na sieci z docelowym punktem na działce zaopatrywanej w energię elektryczną, gdzie zlokalizowany zostanie licznik zużycia energii elektrycznej w zaprojektowanej instalacji wewnętrznej. Przyłącze wykonywane jest wyłącznie do odbiorcy końcowego i nie pozwala na późniejsze podłączenie na tym odcinku innych odbiorców, co wyklucza przypisanie inwestycji znaczenia co najmniej lokalnego. Ponadto inwestycja, która ma zostać zasilana z tego przyłącza nie służy do rozdziału i dalszej dystrybucji energii elektrycznej, a zatem również nie posiada znaczenia co najmniej lokalnego. Przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym, a drugą - ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n., przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc brak którejkolwiek z niech uniemożliwia zaliczenie inwestycji do celu publicznego.

W orzecznictwie prezentowany jest bowiem pogląd, że nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. II OSK 1529/15).

Choć budowa przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, mieści się w katalogu celów publicznych, o którym mowa w art. 6 u.g.n., to jednak nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z tego rodzaju budową służy celom publicznym interesowi publicznemu (wyrok WSA w Olsztynie z 28 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Ol 1108/19, Lex 2799058). Istotą inwestycji celu publicznego jest bowiem jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego – indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398). Przy czym sam fakt, że przedmiotowa inwestycja ma na celu przyłącz do sieci energetycznej obiektu należącego do jednego podmiotu, nie przesądza jeszcze tego, że nie można jej zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego.

Zdaniem skarżącego istotną kwestią z punktu widzenia przesłanek warunkujących wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest również okoliczność, że pomiędzy miejscem włączenia na sieci a działką inwestora, do którego planowana jest budowa przyłącza, jest bezpośrednie połączenie poprzez drogę publiczną o nr działki [...], które jest odpowiednim miejsce do prowadzenia wszelkiej infrastruktury technicznej. W tej sytuacji właściwym jest zaprojektowanie przedmiotowego przyłącza na działce [...], która jest drogą publiczną. Podobna sytuacja miała miejsce przy budowie sieci wodociągowej na tej samej działce [...]. Na odcinkach na południe i północ od wspomnianej działki przebieg sieci wodociągowej jest zgodny z drogą publiczną na działce nr [...], a w sposób niezrozumiały na działce [...] oraz dwóch kolejnych na północ został poprowadzony poza obszarem działki drogi publicznej.

Skarżący podkreślił, że infrastruktura np. na przedmieściach K., lokalizowana jest przez projektantów na działkach, które stanowią drogi. Nie obniża to w żaden sposób funkcjonalności działek właściciela i umożliwia dalsze swobodne z nich korzystanie teraz i w przyszłości oraz zapewnia pełen dostęp dla gestora mediów na czas remontów i konserwacji.

Wobec powyższego skarżący uznał, że organ I instancji nie podjął niezbędnych kroków celem wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, a nadto nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnił okoliczności sprawy, a w szczególności, czy istnieje możliwość takiego usytuowania inwestycji, by nie ingerowała w sposób nadmiernie uciążliwy w prawo własności nieruchomości skarżącego. Istotna jest również okoliczność, że sieć elektroenergetyczna (1), z której wykonane jest przedmiotowe przyłącze, przebiega w kierunku północnym, gdzie przecina kolejną drogę publiczną na działce nr [...] w sąsiedztwie działki [...]. W tym miejscu również zlokalizowana jest stacja transformatorowa. Wobec takiego stanu rzeczy skarżący zadał pytanie, dlaczego przy projektowaniu nie rozważono poprowadzenia przyłącza poprzez tę drogę aż do docelowej działki (2)? Za takim rozwiązaniem przemawia mniejsza uciążliwość społeczna i krótszy odcinek całkowity przyłącza w stosunku do przedmiotowego zaprojektowanego odcinka (3).

Realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego i ingerencja w działkę skarżącego spowoduje znaczną utratę wartości nieruchomości skarżącego, szczególnie przy uwzględnieniu przebiegu instalacji oraz faktu, że istnieje możliwość alternatywnego zaprojektowania przyłącza zgodnie z załączonym szkicem.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym, które wpłynęło do WSA w Krakowie 15 września 2021r., pełnomocnik z urzędu skarżącego w uzupełnieniu skargi zaskarżonej decyzji zarzucił:

a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez uchylenie pkt 1 decyzji Starosty [...] z 23 listopada 2020 r., znak: [...] oraz utrzymanie w mocy decyzji Starosty w pozostałej części, podczas gdy organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję Starosty w całości i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na zmianę adresata decyzji,

2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, mimo iż jej rozstrzygnięcie jest niekompletne, ponieważ nie obejmuje załącznika graficznego, który w sposób precyzyjny obrazowałby powierzchnię obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego oraz istotne parametry techniczno-użytkowe projektowanej linii kablowej,

b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty, mimo iż jej rozstrzygnięcie jest niekompletne, ponieważ nie obejmuje załącznika graficznego, który w sposób precyzyjny obrazowałby powierzchnię obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego oraz istotne parametry techniczno-użytkowe projektowanej linii kablowej.

W oparciu o powyższe zarzuty oraz zarzuty podniesione w skardze pełnomocnik wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty, - wyjaśniając, że za potrzebą wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty przemawia to, że obie decyzje są dotknięte analogicznymi uchybieniami - brakiem załącznika do decyzji obrazującego zakres ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości Skarżącego, brakiem spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, brakiem spełnienia przesłanki zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym oraz brakiem uwzględnienia uzasadnionego interesu skarżącego - a zatem całościowe załatwienie niniejszej sprawy ("w głąb") wymaga wydania orzeczenia w przedmiocie obu tych decyzji, ponieważ są one obarczone analogicznymi wadami,

2) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej do niniejszego pisma decyzji Wójta Gminy B. z 19 lutego 2021 r., znak: [...] na okoliczności wskazane w treści skargi, a to na podstawie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.",

3) o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych z uwagi na fakt, że koszty te dotychczas nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Uzasadniając zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania pełnomocnik podniósł, że decyzja l instancji została skierowana do błędnie oznaczonego podmiotu, co powinno było skutkować uchyleniem jej w całości. Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 29 października 2019 r., sygn. II GSK 2690/17 nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą wskazaną w takim rejestrze, a nie jej jednostka organizacyjna będąca oddziałem tej spółki. Natomiast przez adres spółki podany w rejestrze należy rozumieć właśnie adres jej siedziby, a nie adres jej oddziału (uchwała Sądu Najwyższego z 11 stycznia 2006 r., sygn. III CZP 119/05, LEX nr 165508; wyrok NSA z 6 maja 2008 r, sygn. akt II GSK 73/08, LEX nr 472217).

Zdaniem pełnomocnika w sytuacji skierowania decyzji do oddziału spółki z o.o. dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości. Wada ta może stanowić uchybienie procesowe będące podstawą uchylenia decyzji na podstawie art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, op. cit. art. 107).

Pełnomocnik podkreślił, że w toku postępowania przed organem l instancji wszystkie pisma organu były kierowały do Firma A Oddział w B.-B. na adres: ul. [...], [...]. Wniosek z 5 czerwca 2020 r. o udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 u.g.n. również został złożony przez ten podmiot. Zmiana decyzji l instancji w zakresie jej adresata oraz utrzymanie tej decyzji w mocy w pozostałym zakresie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Zgodnie bowiem z poglądem wyrażonym przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 28 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Wr 420/07 zmiana adresata decyzji z wykorzystaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest działaniem naruszającym prawo w sposób kwalifikowany. Przejęcie statusu strony postępowania w toku instancyjnym oznacza zmianę jednego z obligatoryjnych elementów tego postępowania i w zasadniczy sposób wpływa na dalsze czynności procesowe. Możliwość ich kontynuowania w tym samym postępowaniu powinna być zawsze rozważona w odniesieniu do przepisów art. 10 § 1 i art. 15 K.p.a. oraz ich gwarancji procesowych i obowiązującej koncepcji obu zasad w nich sformułowanych.

Sprawa rozstrzygana w postępowaniu odwoławczym musi być tożsama ze sprawą rozpatrzoną i rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji, przy czym tożsamość ta musi dotyczyć tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. W postępowaniu odwoławczym nie jest zatem możliwa zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, jak również zmiana adresata decyzji (wyroki NSA z 30 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1965/06, LEX nr 437689 i z 15 lipca 2008 r. sygn. II GSK 88/08, LEX nr 483732).

Uzasadniając zarzut braku załącznika graficznego do decyzji Starosty pełnomocnik zarzucił, że wprawdzie wnioskodawca do wniosku o udzielenie w trybie art. 124 u.g.n. zezwolenia na przeprowadzenie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej załączył "sporządzony 09.2019 r. podpisany przez projektanta plan zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 z naniesionym przebiegiem projektowanej linii kablowej", jednak dokument ten z oczywistych względów nie może zostać uznany za załącznik do decyzji Starosty - nie został bowiem zatwierdzony przez Starostę ani nie wskazano w decyzji Starosty, że przedmiotowy dokument stanowi załącznik do tej decyzji.

Tymczasem konieczność opisowego oraz graficznego wyznaczenia granic obszaru objętego zakresem administracyjnoprawnego ograniczenia prawa własności nieruchomości jest uzasadniona nie tylko ze względu na istotność ingerencji w sferę praw właścicielskich podmiotów prywatnych, lecz także ze względu na to, że ustanowiona na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. swoista publicznoprawna służebność gruntowa ma co do zasady charakter nieograniczony czasowo i podlega wpisowi do księgi wieczystej jako prawo obciążające nieruchomość.

W sentencji orzeczenia wydawanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., nawiązującej do mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, należy szczegółowo i precyzyjnie określić całkowitą powierzchnię obszaru ograniczenia, przebieg linii granicznej powyższego obszaru oraz istotne parametry techniczno-użytkowe ciągów, przewodów i urządzeń (np. elektroenergetycznych) zakładanych i przeprowadzanych na danej nieruchomości.

Kolejno, w uzasadnieniu zarzutu dotyczącego braku spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, w uzupełnieniu podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych co do faktu przeprowadzenia przez inwestora (przed złożeniem wniosku) rokowań z właścicielem spornej nieruchomości oraz naruszenia art. 124 § 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, było poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości, pełnomocnik wskazał, że w odniesieniu do wykładni art. 124 ust. 3 u.g.n. wadliwym jest utożsamienie samego złożenia propozycji porozumienia z przeprowadzeniem rokowań. Rokowania to prowadzenie rozmów ustalających warunki porozumienia, co oznacza, że rokowań nie będzie stanowić jednostronne oświadczenie o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. Musi to być proces dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące (bo takie być nie musi), to przynajmniej akceptowalne dla obu stron (wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. l OSK 2680/20).

Chociaż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają analizie ogólne warunki negocjacji, to jednak elementu tego nie można pominąć w ocenie, czy w ogóle doszło do rokowań, czy też działania podejmowane w sprawie miały charakter rokowań pozornych. Rokowań nie stanowi pierwotna, jedyna i nienegocjowana oferta złożona przez inwestora.

Pełnomocnik podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na liczne wyroki, które miały dowodzić niezasadności stanowiska skarżącego co do przesłanki rokowań z właścicielem nieruchomości. Wyroki te dotyczą jednak sytuacji, w których właściciel w odpowiedzi na propozycję wyrażenia zgody na zajęcie jego nieruchomości pod budowę określonych urządzeń, stanowczo się temu sprzeciwiał lub w każdym piśmie stawiał nowe warunki. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie.

Dalej pełnomocnik wskazał, że do skierowanego przez inwestora do skarżącego pisma z 16 stycznia 2020 r. załączono podpisane przez W.. A. porozumienie. Zdaniem pełnomocnika jest to okoliczność świadcząca o braku rokowań - skarżącemu przesłano bowiem podpisane porozumienie, z oczekiwaniem, że również skarżący podpisze je w takim kształcie, jaki został mu przesłany. Dodatkowo zdaniem pełnomocnika, W.. A. nie był upoważniony do działania w imieniu Firma A co oznacza, że przesłany projekt porozumienia nie może stanowić o przeprowadzeniu rokowań ze skarżącym.

W tym kontekście pełnomocnik zwrócił uwagę na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 2 lipca 2020 r., sygn. l OSK 13/20, w którym stwierdzono, że gdy wnioskodawcą jest spółka, a pełnomocnictwo jest udzielone przez oddział spółki, rokowania prowadzone przez pełnomocnika (projektanta, prokurenta) nie mają charakteru rzeczywistego. Negocjacje, których odbycie dopiero otwiera drogę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., muszą być prowadzone przez osoby do tego uprawnione. W innym bowiem przypadku wszelkie oświadczenia ustne czy pisemne składane przez podmiot, który do tego nie miał legitymacji prawnej, nie mogą być traktowane jako nawiązanie rokowań.

Kolejno, uzasadniając zarzut dotyczący braku spełnienia przesłanki zgodności z planem miejscowym, w uzupełnieniu podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 124 § 1 u.g.n., pełnomocnik podkreślił, że na rysunku planu nie został określony przebieg przedmiotowych urządzeń. O spełnieniu przesłanki zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym można mówić wyłącznie w przypadku, gdy plan miejscowy nie tylko dopuszcza realizację inwestycji celu publicznego, ale w sposób precyzyjny określa lokalizację takiej inwestycji. Określenie w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno nastąpić poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być przy tym odnoszona tylko do takiej inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Następnie, uzasadniając zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia interesu skarżącego (naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), pełnomocnik wskazał, że w związku z formułowanymi w toku postępowania przez skarżącego zastrzeżeniami co do przebiegu inwestycji, organy winne były rozważyć, czy rzeczywiście postulowany przebieg linii kablowej jest konieczny. Tymczasem organ odwoławczy nie uwzględnił tych uwag i oparł się w tym zakresie wyłącznie na wyjaśnieniach wnioskodawcy. Organ odwoławczy nie przeanalizował ponadto, czy bardziej zasadne nie byłoby poprowadzenie linii kablowej po działce nr [...], graniczącej od północy z działką nr [...] lub po działce nr [...], graniczącej od południa z działką nr [...]. Obecny przebieg projektowanej linii kablowej wygląda, jakby inwestor z góry chciał ograniczyć liczbę współwłaścicieli nieruchomości stanowiących teren inwestycji, w związku z czym przeważająca część inwestycji została zaprojektowana na nieruchomości skarżącego, składającej się z dwóch działek ewidencyjnych położonych po dwóch stronach drogi gminnej.

Jak natomiast wynika z orzecznictwa, organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

W judykaturze podkreśla się, że decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności. Ustalenia te muszą przy tym przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących innym podmiotom praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne - rozwiązań pozwalających zminimalizować jego skutki w najwyższym możliwym stopniu.

Organ odwoławczy nie może zasłaniać się niemożnością korygowania treści wniosku oraz parametrów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez zgody wnioskodawcy. Oczywistym jest, że organ nie może podejmować takich działań, nie zwalnia go to jednak z domagania się od wnioskodawcy skorygowania projektu załączonego do wniosku, aby ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości było jak najmniej uciążliwe dla skarżącego.

Analiza przeprowadzona przez organy obu instancji w niniejszej sprawie powinna była zatem obejmować kwestie zamykające się w pytaniu o to, czy realizacja celu publicznego rzeczywiście wymaga częściowego wywłaszczenia skarżącego, a jeśli tak, to, czy zaproponowany przez wnioskodawcę sposób wywłaszczenia jest dla skarżącego najbardziej korzystny, jako ingerujący w jego prawa jedynie w tym zakresie, jaki istotnie można ocenić jako konieczny, by ten cel zrealizować. Ustalenia faktyczne poprzedzające wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie mogą się wszelako ograniczać do samej konieczności wywłaszczenia, ale - o ile tę konieczność potwierdzą - muszą obejmować też stopień dopuszczalnej ingerencji w prawa właściciela nieruchomości.

W związku z tym pełnomocnik zauważył, że organ odwoławczy nie zbadał w ogóle możliwości innej lokalizacji projektowanej linii kablowej (poza położeniem jej na terenie działki nr [...]), chociaż skarżący w odwołaniu podważał zasadność planowanej inwestycji w tym zakresie. Organy w ogóle nie weryfikowały natomiast wypowiedzi przedstawiciela wnioskodawcy dotyczącej braku możliwości zmiany lokalizacji projektowanej linii kablowej.

Pełnomocnik podniósł, że dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n., wskazująca, że organ "może ograniczyć" w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości wskazuje na przyznanie organowi pewnego zakresu swobody w kształtowaniu sytuacji prawnej jej właściciela. Organ nie może bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, w ogóle przemilczając argumenty zgłaszane przez jego drugą stronę.

Pełnomocnik zarzucił również, że organy obu instancji w ogóle nie przeanalizowały możliwości realizacji linii kablowej w sposób mniej ingerujący w prawo własności skarżącego. Tymczasem o tym, że istnieje taka możliwość, świadczy fakt, że wnioskodawca 2 września 2021 r. przystąpił do realizacji linii kablowej w pasie drogowym drogi gminnej (działka nr [...]), wystąpiwszy wcześniej o stosowną zgodę do Wójta Gminy B.. Wójt Gminy B. decyzją z 19 lutego 2021 r. zezwolił Firma A na lokalizację w pasie drogowym drogi gminnej [...] (Nr ewiden. [...]) i drogi gminnej [...] - ul. [...] (Nr ewiden. [...]) urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową, tj. budowa przyłącza energetycznego kablowego nN typu NA2XY-J 4x240mm2 celem zasilania obiektu [...] położonego w miejscowości M.. (Dowód: decyzja Wójta Gminy B. z 19 lutego 2021 r., znak: [...]).

W uzasadnieniu wniosku o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., pełnomocnik podniósł, że w niniejszej sprawie przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu jest niezbędne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowi on dowód potwierdzający, że linia kablowa może zostać zrealizowana w wariancie mniej uciążliwym dla skarżącego. Dokument załączony do niniejszego pisma dowodzi zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu l instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu nie spowoduje ponadto nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - wniosek dowodowy został bowiem zgłoszony na tyle wcześnie, że jego uwzględnienie nie spowoduje konieczności odroczenia posiedzenia sądowego wyznaczonego na 21 października 2021 r. Powyższe oznacza, że zostały spełnione obie przesłanki umożliwiające przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z nim przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na 21 października 2021 r.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, zgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili wyrokowania, nie wymagało zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w WSA w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z powyższych względów nie było możliwości wyznaczenia rozprawy. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącego ani uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w skardze i uzupełnieniu skargi zarzuty okazały się zasadne, a zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, jako naruszające prawo podlegały uchyleniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody z 12 marca 2021 r. w przedmiocie ograniczenia na podstawie art. 124 u.g.n. sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego (działki nr [...] i [...]), uchylająca i reformująca decyzję Starosty [...] z 23 listopada 2020 r. w zakresie określenia inwestora zamierzenia budowlanego oraz utrzymująca decyzję I instancji w mocy w pozostałym zakresie.

Na wstępie trzeba podkreślić, że zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Kontrola Sądu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości wykazania przez organy zaistnienia przesłanek określonych w art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei ust. 3 ww. przepisu wskazuje, iż udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Wywłaszczanie nieruchomości polegać może na ograniczaniu prawa własności nieruchomości na stałe lub czasowo. Przepisy u.g.n. przewidują kilka możliwych przyczyn takiego ograniczenia, a jednym z nich jest właśnie art. 124, który reguluje kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową przewodów i urządzeń. Przepis art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – musi być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest więc formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (por. wyrok NSA z 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 1165/07, LEX nr 483193).

Art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zakładanie i przeprowadzanie urządzeń służących m.in. do dystrybucji energii elektrycznej. Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. służy więc temu, by bez konieczności odebrania własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw, uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane, po to by wybudować określone przewody, ciągi, obiekty lub urządzenia infrastruktury technicznej.

Decyzja wydana w oparciu o przepis art. 124 u.g.n. stanowi czasowy tytuł administracyjnoprawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r, poz. 1186). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, którego istota polega na wydaniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości celem posadowienia pod ziemią, na ziemi lub nad ziemią określonych w tym przepisie obiektów liniowych lub urządzeń.

Zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Powyższe rodzi po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego dalszy obowiązek znoszenia tego permanentnego stanu, polegającego przede wszystkim na tym, że na nieruchomości pozostają elementy infrastruktury przesyłowej, które co do zasady będą wchodzić w skład przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią części składowych nieruchomości, nawet jeśli są trwale związane z gruntem (art. 49 § 1 K.c.) i właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu nie przysługują do nich uprawnienia. Dodatkowo, już po założeniu urządzeń lub przewodów właściciel lub użytkownik wieczysty obowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych ciągów, przewodów i urządzeń (por. P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124). Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, ponieważ sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy u.g.n. tyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla realizacji celów publicznych, winien być interpretowany w sposób, który pozwoli uwzględnić zarówno konieczność realizacji celów publicznych, jak i ochronę prawa własności.

Według przesłanek art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości tylko w niezbędnym zakresie (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1892/16, LEX nr 2299196).

Decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. nie określa całokształtu stosunków wzajemnych między inwestorem a właścicielem związanych z dalszą eksploatacją powstałych na jej podstawie urządzeń przesyłowych. Szczegółowe uprawnienia i obowiązki inwestora (właściciela urządzeń przesyłowych) i użytkownika wieczystego działki, powinny być ustalone w ramach cywilnego stosunku prawnorzeczowego, np. przez ustanowienie odpłatnej służebności. Inwestycje, które przewiduje omawiany przepis, mają co do zasady realizować cel publiczny, określony w art. 6 pkt 2 u.g.n. jako budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Na pojęcie inwestycji celu publicznego składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 648/09 – powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie z istotnych okoliczności bezsporne było, że T. zamierza zrealizować w M. zadanie inwestycyjne polegające na budowie przyłącza kablowego nN typu NA2XY-J 4x240 mm2 długości 590/600 m do zasilania obiektu infrastruktury telefonii komórkowej [...], który ma być usytuowany m.in. na działkach skarżącego nr [...] i [...].

Po drugie, ww. działki znajdują się w obszarze objętym m.p.z.p. Części ww. działek przeznaczone na przeprowadzenie podziemnej linii kablowej niskiego napięcia położone są w "terenach rolniczych" oznaczonych symbolem identyfikacyjnym - 5.56R, przeznaczenie uzupełniające zl - tereny lasów, zp3 - tereny użytków zielonych, zieleni śródpolnej.

Sporne natomiast były kwestie po pierwsze, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, po drugie, czy w sprawie przeprowadzono rzeczywiste rokowania, po trzecie, czy planowana inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., po czwarte, czy decyzja I instancji jest kompletna jeśli chodzi o załącznik graficzny, po piąte wreszcie, czy organ II instancji był uprawniony do zmiany na etapie postępowania odwoławczego podmiot uprawniony do realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd stwierdza, że odnośnie zagadnienia kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego rację mają organy.

Podobnie Sąd aprobuje co do zasady rozstrzygnięcie reformatoryjne organu odwoławczego w przypadku potrzeby prawidłowego wskazania (doprecyzowania) podmiotu uprawnionego do realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości.

W przypadku tych dwóch kwestii zarzuty skarżącego Sąd uznał za bezzasadne.

Jednak jeśli chodzi o rzeczywisty charakter prowadzonych rokowań, jak i zgodność inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., Sąd podzielił stanowisko prezentowane przez skarżącego. W konsekwencji każde z dwóch ww. uchybień stanowi samodzielną przesłankę uzasadniającą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji.

Odnosząc się do zakwalifikowania przedmiotowego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego Sąd aprobuje i przyjmuje za własną argumentację w tym przedmiocie przedstawioną przez organy.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że cel publiczny ustalany jest w oparciu o kryteria określone w ustawie. Nie zależy od uznania organów ani stron postępowania. Na organach ciąży jedynie obowiązek stwierdzenia, czy w określonej sytuacji spełnione zostały ustawowe kryteria celu publicznego. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się bowiem dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego (tj. gminnego) lub ponadlokalnego tj. powiatowego, wojewódzkiego, krajowego), w myśl art. 2 ust. 5 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie organy po pierwsze zasadnie zakwalifikowały cel przedmiotowej inwestycji do celów, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Projektowane prace obejmują zdaniem organów budowę na działkach skarżącego podziemnej linii kablowej niskiego napięcia w ramach zadania inwestycyjnego polegającego na budowie przyłącza kablowego do zasilania obiektu infrastruktury telefonii komórkowej [...] w M. . Spełniają zatem wymogi celu publicznego, jako budowa przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej do obiektu infrastruktury technicznej.

Po drugie, trafnie organy ustaliły, że planowana inwestycja wiązać się będzie z realizacją interesów gminnej wspólnoty samorządowej, bowiem ma ona służyć zabezpieczeniu miejscowej ludności dostępu do usług telefonii bezprzewodowej na znacznym obszarze. Zatem inwestycja ma charakter przedsięwzięcia o znaczeniu lokalnym (gminnym), o którym mowa w art. 2 ust. 5 u.p.z.p.

Podsumowując, mimo iż jak słusznie podnosił skarżący, nie można przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową przewodów i urządzeń służących do przesyłania anergii elektrycznej służy celom publicznym, to w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, realizacja przedmiotowej podziemnej linii kablowej niskiego napięcia służyłaby realizacji przede wszystkim interesu publicznego, a nie indywidualnego, prywatnego.

Jeżeli zaś chodzi o zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości jako T. D. S.A. z siedzibą w K. zamiast Firma A Oddział w B. B., który jest oddziałem spółki [...], Sąd akceptuje uzasadnienie przedstawione przez organ II instancji (konieczność wskazania podmiotu posiadającego osobowość prawną), wskazując jednocześnie, że przedmiotowa zmiana sama w sobie w żadnym stopniu nie godzi w interesy prawne skarżącego i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym zakresie trafnie organ odwoławczy uznając, że organ I instancji naruszył art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wskazanie jako strony oddziału, nie zaś Spółki, doprowadził do sanowania tego uchybienia.

Należy tu wyjaśnić, że przywołany przez pełnomocnika skarżącego wyrok NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt II GSK1074/11, LEX nr 1244464, odnosił się do decyzji przyznającej wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową. Zatem zawartego w ww. wyroku stwierdzenia, że w sytuacji skierowania decyzji do oddziału spółki z o.o. dochodzi do skierowania decyzji do podmiotu błędnie nazwanego według przyjmowanych kryteriów oznaczania tożsamości (brak przymiotu producenta rolnego), która to wada może stanowić uchybienie procesowe będące podstawą uchylenia decyzji na podstawie art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie można w prosty sposób automatycznie odnieść do sprawy niniejszej.

Natomiast wyrok NSA z 6 maja 2008 r, sygn. akt II GSK 73/08, LEX nr 472217, dotyczył decyzji, którą nałożono karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym na błędnie oznaczony, nieistniejący podmiot (podano siedzibę oddziału jako siedzibę spółki.

W obu powyższych sprawach, w przeciwieństwie do sprawy niniejszej, uchybienia miały miejsce w decyzjach obu instancjach.

Podzielając przywołany przez pełnomocnika pogląd, że zmiana adresata decyzji z wykorzystaniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. jest działaniem naruszającym prawo w sposób kwalifikowany, Sąd wyjaśnia, że w sprawie niniejszej nie doszło w istocie do zmiany adresata decyzji, ale do poprawienia jego oznaczenia. Rzeczywista tożsamość uprawnionej Spółki nie budziła od początku wątpliwości. W konsekwencji Sąd uznał, że w sprawie niniejszej nie doszło do braku tożsamości sprawy administracyjnej rozstrzyganej w obu instancjach i nie podzielił zdania pełnomocnika, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 i art. 15 K.p.a., bowiem gwarancje procesowe skarżącego nie zostały uszczuplone.

Innymi słowy naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 1 K.p.a., jako że skorygowane zostało prawidłowo przez organ odwoławczy, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Przechodząc do zagadnień, które zadecydowały o uchyleniu kontrolowanych w sprawie decyzji, należy wskazać, że jak trafnie podnosił skarżący, do stwierdzenia zgodności inwestycji z m.p.z.p. w rozumieniu art. 124 u.g.n., nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu miejscowego.

Do uznania ww. przesłanki za spełnioną, konieczne jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na obszarze konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny.

Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób możliwie precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona tylko do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tymże planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalać wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego (por. np.: wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 567/17).

Skoro realizacja inwestycji "Budowa przyłącza kablowego nN typu NA2XY-J 4x240 mm2 długości 590/600 m do zasilania obiektu infrastruktury telefonii komórkowej [...] w M. " nie została przewidziana w m.p.z.p. (w planie tym nie został ustalony jej przebieg po terenie obejmującym m.in. działki skarżącego), to brak jest możliwości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości celem realizacji tej inwestycji.

W przypadku braku wskazania przebiegu sieci w planie miejscowym, o jej przebiegu de facto decydowałby inwestor. Zgodnie zaś z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Tylko zatem gmina posiada władztwo planistyczne i uprawnienia tego nie może przekazywać innym podmiotom. Jeżeli zatem plan miejscowy nie określa przebiegu sieci, to brak jest podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości (por. np.: wyroki NSA z 21 marca 2017 r. sygn. I OSK 1704/15, z 2 marca 2017 r. sygn. I OSK 1196/15).

Za dalece niewystarczające, bowiem nie odnoszące się wprost do żadnej konkretnej nieruchomości (w tym działek skarżącego), należy uznać wskazane przez organ II instancji ogólne ustalenia m.p.z.p. dotyczące przeznaczenia terenów w planie, zasad zagospodarowania i parametrów (§ 7 pkt 5 ppkt 5 m.p.z.p. - urządzenia i elementy infrastruktury technicznej i komunalnej niezależnie od przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego), a także możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej i komunalnej jako przeznaczenie podstawowe i uzupełniające dopuszczone dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R (tereny rolnicze - § 21 ust. 2 pkt 3e m.p.z.p.).

Podsumowując, w niniejszej sprawie brak jest w m.p.z.p. precyzyjnego wskazania lokalizacji inwestycji na przedmiotowych działkach oraz terenu, który miałby być na tę inwestycję zajęty. Jak słusznie podniósł pełnomocnik, na rysunku planu nie został określony przebieg przedmiotowych urządzeń, co jest wszak warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. O spełnieniu przesłanki zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym można mówić wyłącznie w przypadku, gdy plan miejscowy nie tylko dopuszcza realizację inwestycji celu publicznego, ale w sposób precyzyjny określa lokalizację takiej inwestycji (por. wyroki NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. l OSK 567/17, z 2 lutego 2017 r., sygn. l OSK 1036/15).

Określenie w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego powinno nastąpić poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być przy tym odnoszona tylko do takiej inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z 21 marca 2018 r., sygn. l OSK 742/16, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. l OSK 2588/17).

Szczególny rodzaj wywłaszczenia przez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości sprzeciwia się takiej interpretacji, która pozwalałaby niejako a priori przyjmować zgodność zamierzonej inwestycji z postanowieniami planistycznymi, bez potrzeby wyjaśnienia tego w oparciu o analizę konkretnych rozwiązań planu miejscowego dotyczących konkretnej nieruchomości (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2020 r., sygn. l OSK 2479/20, z 25 stycznia 2021 r., sygn. l OSK 1887/20.

Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać wcześniejsze ustalenia dokonane w m.p.z.p. i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń. Zgoda na czasowe zajęcie nieruchomości może być odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w planie tym został ustalony jej przebieg. To postanowienia miejscowego planu winny przesądzać kwestię lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. wyraźnie domaga się, aby w planie miejscowym określone zostało przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym aby określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Są to elementy konieczne planu. Przepisy art. 15 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje także elementy, które winny zostać określone "w zależności od potrzeb", co jednak nie oznacza, że są to elementy fakultatywne planu (por. Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2008 r. str. 155). Ujęcie w planie określonego zagadnienia wskazanego w art. 15 ust. 3 u.p.z.p., rodzi obowiązek wyznaczenia granic obszaru, na którym będzie ono realizowane. Jeżeli zatem miejscowy plan przewiduje realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to winien określać granice terenów rozmieszczenia tego rodzaju inwestycji (art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.). Analizując powyższą kwestię należy także mieć na uwadze, że miejscowy plan, podobnie jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią ekwiwalentne źródła planistyczne dla możliwości uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie może nastąpić w sposób bardzo precyzyjny. Dzieje się tak chociażby z uwagi na to, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (por. wyrok NSA z 25 lipca 2017 r. sygn. I OSK 2043/16). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 1887/20).

Tym samym należy stwierdzić, że przesłanka zgodności z m.p.z.p. nie została w niniejszej sprawie spełniona, z uwagi na błędną wykładnię art. 124 ust. 1 u.g.n.

Przechodząc do kwestii oceny, czy w sprawie doszło do rzeczywistych rokowań poprzedzających złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji, Sąd podziela stanowisko skarżącego, że pismo pełnomocnika T. z 16 stycznia 2020r. (k. 13 akt adm.) oraz protokół z oględzin w trakcie rozprawy administracyjnej z 3 września 2020 r., nie stanowią wystarczającego dowodu na przeprowadzenie w niniejszej sprawie rokowań.

Jak słusznie wskazał skarżący, rokowania w sprawie ograniczenia praw do nieruchomości powinny dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Łd 1020/17).

Jak słusznie zauważył skarżący, u.g.n. nie zawiera definicji legalnej pojęcia "rokowania". Dlatego też siłą rzeczy wykładnia terminu "rokowania" była przedmiotem analizy wielu orzeczeń sądów administracyjnych.

Organ II instancji trafnie wskazał, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Wymóg prowadzenia rokowań uzasadniony jest oczywistą preferencją cywilnoprawnych rozwiązań za porozumieniem stron. Dlatego też skarżący miał prawo oczekiwać na precyzyjną ofertę uregulowania stosunków między nim, a dysponentem sieci, kompletną jeśli chodzi o związane z umiejscowieniem okablowania roszczenia i precyzyjną jeśli chodzi o kwotę odszkodowania.

Odnosząc się do orzeczeń przywołanych przez skarżącego, mając na uwadze pozostały dorobek judykatury, Sąd wskazuje, że opowiada się za stanowiskiem, iż jak już wyżej wskazano, rokowania aby mogły zostać uznane za rzeczywiste, a nie pozorne, muszą dotyczyć wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy, w tym obowiązków odszkodowawczych i odpłatności.

Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Zainicjowanie to może polegać w istocie na zaproponowaniu przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. I OSK 3332/15, LEX nr 2168096).

Sąd nie podziela natomiast poglądu, by rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., musiałyby być czymś więcej, niż jednostronną propozycją dotyczącą treści proponowanej umowy, o ile oczywiście propozycja ta zawiera wszystkie istotne elementy i warunki przyszłej umowy, właściciel miał możliwość odnieść się do jej poszczególnych postanowień, a w efekcie propozycja spotkała się z jednoznaczną i kategoryczną odmową właściciela, który nie przejawia konstruktywnej inicjatywy ukierunkowanej na zawarcie porozumienia cywilnoprawnego. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że projektant sporządzający w imieniu inwestora projekt umowy przesłał skarżącemu za pismem z 16 stycznia 2020 r. projekt porozumienia wraz z mapą z proponowaną trasą sieci.

W treści ww. pisma projektant odwołał się do negocjacji rzekomo prowadzonych z udziałem sołtysa wsi M. – F. Ż., które zdaniem projektanta nie dały pozytywnego rezultatu. Tymczasem w aktach niniejszej sprawny nie ma żadnych dowodów wskazujących na ww. negocjacje. Organy w ogóle nie wyjaśniły tej okoliczności sprawy.

Co więcej, w ww. piśmie właściciel został wezwany do odesłania podpisanej treści porozumienia w terminie 14 dni.

Jak słusznie wskazał skarżący, w samej treści porozumienia nie sposób doszukać się wszystkich istotnych warunków porozumienia. Proponowane porozumienie właściwie ogranicza się do wyrażenia zgody właściciela na czas nieoznaczony na korzystanie z działek przez inwestora.

Projekt porozumienia nie zawiera, poza ogólnym zobowiązaniem do uporządkowania terenu po zakończeniu robót, doprowadzeniu do stanu pierwotnego i wypłaty odszkodowania, żadnej skonkretyzowanej propozycji finansowej rekompensaty za ograniczenie prawa własności. Nie został też precyzyjnie określony zakres ograniczenia z korzystania z działek. Na załączonym planie został wskazany przebieg sieci kablowej, nie wskazano jednak ani terminu ani sposobu przeprowadzenia prac, jak również takich szczegółów przebiegu sieci, jakie później zostały określone we wniosku, jak głębokość, szerokość i długość wykopu, dokładna lokalizacja rowu kablowego, a także planowany szlak dostępu w razie potrzeby konserwacji, remontu lub usunięcia awarii instalacji.

Jeżeli natomiast chodzi o protokół z rozprawy 3 września 2020 r. przeprowadzonej na przedmiotowych działkach (k. 53 akt adm.), po pierwsze rację ma skarżący, że czynność ta miała miejsce dopiero w ramach toczącego się postępowania wszczętego w związku ze złożeniem przez inwestora wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a co do zasady rokowania powinny poprzedzać złożenie takiego wniosku.

Co jednak bardziej istotne, z treści protokołu trudno wnioskować, aby w trakcie rozprawy prowadzone były jakiekolwiek rokowania. W treści protokołu zawarto m.in. stwierdzenie, że: "Pan C. N. po odczytaniu protokołu oświadcza, że nie wyrażą zgody na wykonanie na jego działkach kabla oraz odmawia podpisania protokołu". Protokół nie zawiera żadnej informacji o złożonej właścicielowi działek propozycji dotyczącej warunków ograniczenia jego prawa własności. W ramach uściślenia przebiegu inwestycji wskazano jedynie, że "kabel przeprowadzony będzie po zewnętrznej stronie ogrodzenia przepychem na długości ogrodzenia, po pozostałej części działki [...] kabel będzie ułożony w rowie ziemnym na głębokości 0,8 m. Następnie przepychem pod drogą gminną kabel przeprowadzony będzie na działkę [...], na której w odległości 0,8 m od nawierzchni asfaltowej będzie przebiegał w rowie ziemnym jak wyżej".

W konsekwencji Sąd podziela stanowisko skarżącego, że traktowanie tego dokumentu przez organy jako dowodu potwierdzającego przeprowadzenie realnych rokowań jest w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n. nieuzasadnione. W szczególności Sąd nie stwierdził, by z akt postępowania wynikało, że elementem proponowanego przez inwestora porozumienia miała być wypłata skarżącemu jakiejkolwiek kwoty rekompensaty za ingerencję w jego nieruchomość i utratę jej wartości, nawet jeżeli jest to niewielkie zmniejszenie wartości nieruchomości.

Podsumowując tę kwestię należy wskazać, że w sprawie nie nastąpiło wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich kompletnych stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości, czyli nie doszło do spełnienia wymogu rokowań (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2010 r. sygn. II SA/Kr 635/10).

Dodatkowo, jak słusznie zarzucił pełnomocnik skarżącego, organ II instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, mimo iż jej rozstrzygnięcie jest niekompletne, ponieważ nie obejmuje załącznika graficznego obrazującego w sposób precyzyjny powierzchnię obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. Zatem rozstrzygnięcia obu instancji, jako niekompletne, naruszają również art. 124 ust. 1 u.g.n.

Mimo iż wbrew argumentacji pełnomocnika, w pkt 3 decyzji I instancji wprost wskazano, że "zakres projektowanych prac na działkach nr [...] i [...] został wkreślony kolorem fioletowym na mapie projekt zagospodarowania terenu w skali 1:500, z daty październik 2020 r. sporządzonej przez projektanta mgr inż. W. A. i stanowi załączniki nr 1 do niniejszej decyzji", a na ww. mapie widnieje pieczęć i podpis zatwierdzająca ww. mapę jako załącznik nr 1 do decyzji, należy podkreślić, że ww. załącznik obrazuje co prawda przebieg projektowanego przyłącza kablowego, ale nie przedstawia obszaru ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego. Zatem mimo iż sporna mapa może zostać uznana za załącznik do decyzji I instancji, to nie jest to załącznik o kompletnej treści.

Sąd podziela stanowisko przywołane przez pełnomocnika skarżącego, że konieczność opisowego oraz graficznego wyznaczenia granic obszaru objętego zakresem administracyjnoprawnego ograniczenia prawa własności nieruchomości jest uzasadniona nie tylko ze względu na istotność ingerencji w sferę praw właścicielskich podmiotów prywatnych, lecz także ze względu na to, że ustanowiona na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. swoista publicznoprawna służebność gruntowa ma co do zasady charakter nieograniczony czasowo i podlega wpisowi do księgi wieczystej jako prawo obciążające nieruchomość (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 742/17). W sentencji orzeczenia wydawanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. należy możliwie szczegółowo i precyzyjnie określić m.in. całkowitą powierzchnię obszaru ograniczenia oraz przebieg linii granicznych powyższego obszaru.

Innymi słowy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna określać terytorialny zakres ograniczenia i jego rodzaj. Co istotne, w związku z uregulowaniami natury konstytucyjnej (ochrona własności) oraz art. 112 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. może być ona wydana tylko wobec takiej części nieruchomości, która jest rzeczywiście niezbędna do realizacji inwestycji (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 52/19). Stwierdzone braki w załączniku graficznym do decyzji I instancji powodują, że w istocie organ administracji nie określił sposobu dokonania ograniczenia i jego zakresu.

Nie jest w tej kwestii wystarczające orzeczenie w pkt 2 lit. c decyzji I instancji, że "powierzchnia zajętości działek na czas inwestycji wynosić będzie 506 m2, po zakończeniu inwestycji 253 m2, powierzchnia strefy kontrolowanej 253 m2", bowiem opisane w osnowie decyzji obszary 506 m2, oraz 253 m2, winny być uwzględnione również w załączniku graficznym decyzji.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego przez pełnomocnika zarzutu niewłaściwego umocowania projektanta W.. A. do prowadzenia rokowań, Sąd stwierdza, że zarzut ten jest bezpodstawny, bowiem załączone do pisma z 16 stycznia 2020 r. pełnomocnictwo (k. 11 akt adm.) prawidłowo określa jako mocodawcę Spółkę, a nie jej oddział. Podobnie prawidłowo wskazano Spółkę a nie jej oddział jako stronę w projekcie porozumienia.

Natomiast odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez uwzględnienia interesu skarżącego z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., Sąd przyznaje rację pełnomocnikowi, bowiem organ odwoławczy nie rozważył w sposób rzetelny zastrzeżeń skarżącego co do przebiegu inwestycji, w aspekcie konieczności postulowanego przebiegu linii kablowej. Niewątpliwym jest, że organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Co więcej, stosowne rozważania muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

Decyzja ograniczająca właściciela w wykonywaniu jego prawa musi być poprzedzona zbadaniem możliwości uniknięcia konieczności odjęcia lub ograniczenia własności (por. wyrok NSA z 29 października 2009 r., sygn. l OSK 74/09). Ustalenia organów powinny przybrać postać aktywnego i rzetelnego poszukiwania takich wariantów realizacji celu publicznego, które nie naruszą przysługujących osobom trzecim praw rzeczowych do nieruchomości, a w przypadku gdy naruszenie to okaże się jednak niezbędne - rozwiązań pozwalających zminimalizować skutki ograniczenia w najwyższym możliwym stopniu.

Innymi słowy, organ powinien odmówić ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jeśli po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdzi, że cel publiczny można osiągnąć bez odjęcia lub ograniczenia prawa rzeczowego, bądź gdy postępowanie to wykaże, że ograniczenie prawa rzeczowego jest wprawdzie konieczne, lecz wnioskodawca nie wskazał, także np. poprzez zmianę projektu dołączonego do wniosku, takiego sposobu realizacji celu publicznego, który byłby najmniej uciążliwy dla podmiotu wywłaszczonego.

Należy podkreślić przy tym, że organ odwoławczy nie może zasłaniać się niemożnością korygowania treści wniosku oraz parametrów ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości bez zgody wnioskodawcy. Oczywistym jest bowiem, że organ nie może podejmować takich działań, co nie zwalnia go jednak z obowiązku poinformowania wnioskodawcy o możliwości skorygowania projektu załączonego do wniosku, aby ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości było jak najmniej uciążliwe dla skarżącego.

Jak słusznie podniósł pełnomocnik, decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru związanego, czyli wyznaczonego treścią wniosku inwestora realizującego cel publiczny. Przeciwnie, każdorazowo wymaga wyważenia interesów stron postępowania, które ze względu na jego przedmiot pozostają w oczywistej kolizji. Tym samym organ nie może bezkrytycznie przyjmować punktu widzenia tylko jednej strony postępowania administracyjnego, w ogóle przemilczając argumenty zgłaszane przez drugą jego stronę. Należy dążyć do ochrony interesu indywidualnego właściciela tak dalece, jak jest to tylko możliwe w okolicznościach konkretnej sprawy, co do zasady aż do momentu, w którym ochrona interesu indywidualnego wykluczałaby ziszczenie się interesu publicznego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2021 r., sygn. II SA/GI 1035/20).

Podsumowując tę kwestię Sąd stwierdza, że organy w sprawie, wbrew art. 7 K.p.a., nie dołożyły starań by wyważyć interes indywidualny i interes społeczny w odniesieniu do wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości związanego z inwestycją (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2668/15, LEX nr 2347631).

Należy podkreślić, że ważąc powyższe interesy należało mieć na uwadze z jednej strony oczywisty cel publiczny, związany z dostępem lokalnej społeczności do telefonii komórkowej, a z drugiej strony gwarantowane konstytucyjnie prawo własności skarżącego, które winno być szanowane przez organy administracji a także dysponenta sieci.

Końcowo Sąd stwierdza, że brak było w niniejszej sprawie podstaw do uwzględnienia na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącego, bowiem z zawnioskowanych dowodów nie wynikają fakty niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Nie każdy dowód może zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem – co nie ma miejsca w niniejszym przypadku.

Podsumowując należy stwierdzić, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wadliwie uzasadnił swoją decyzję, a część zarzutów skargi okazała się zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, na podstawie art. 153 P.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami Sądu. Organ winien ponownie ocenić zgodność wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego w ramach zadania inwestycyjnego pn. "Budowa przyłącza kablowego (...)" z aktualnym brzmieniem m.p.z.p. Tylko pozytywna weryfikacja tej zgodności, z uwzględnieniem zawartego w niniejszym uzasadnieniu stanowiska Sądu, może uzasadnić przejście organu do badania, czy w sprawie przeprowadzono niepozorowane rokowania.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny ma uprawnienie do orzekania w głąb sprawy, co pozwala na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych niezgodnie z prawem.

W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stwierdził ww. wady i uchybienia uzasadniające wyeliminowanie jej, jak i decyzji I instancji, z obrotu prawnego, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.