Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 857/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2021 roku, nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r., poz. 256 ze zm.) w zw. z art. 139 k.p.a., 189d k.p.a., art. 23 ust. 4, art. 23 ust. 5, art. 57 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 58 ust. 4, art. 58 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 542, ze zm., dalej: ustawa o opakowaniach) po rozpatrzeniu odwołania podmiotu [...] sp. z o. o. [...], [...] Zakład [...] (dalej: strona) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: [...] WIOŚ, organ I instancji) z [...] lutego 2018 r., znak [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za nierzetelne wystawienie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczeniu wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter. W decyzji z [...] kwietnia 2021 r. GIOŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

[...] WIOŚ w decyzji z [...] lutego 2018 r., wydanej na podstawie art. 139 k.p.a., art. 189d k.p.a., art. 23 ust. 4, art. 23 ust. 5, art. 57 ust. 1, art. 58 ust. 1, art. 58 ust. 4, art. 58 ust. 5 ustawy o opakowaniach, wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł za nierzetelne wystawienie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter, co uregulowane zostało w art. 56 ust. 1 pkt 9 ustawy o opakowaniach.

W piśmie z 22 lutego 2018 r. strona odwołała się od decyzji organu I instancji z [...] lutego 2018 r., wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów: art. 21 ust. 1 ustawy o opakowaniach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 22 i pkt 23 oraz załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach przez ich wadliwą wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy; art. 14 ustawy o odpadach przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstawy; art. 107 §3 k.p.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wydanej decyzji administracyjnej; art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a. przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego. W odwołaniu strona wskazała, że nie zgadza się z zapisami zawartymi w protokole kontroli nr [...], znak [...]. Zgodnie z tym dokumentem organ I instancji stwierdził, że posiadana przez stronę decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r. z późniejszymi zmianami nie uprawnia do wystawiania dokumentów potwierdzających recykling (DPR) materiału w postaci szkła. Zdaniem [...] WIOŚ, ww. dokument daje umocowanie jedynie do wystawiania dokumentów potwierdzających odzysk (DPO) stłuczki szklanej, co skutkuje zarzutem wystawiania przez stronę dokumentów potwierdzających recykling (DPR) nierzetelnie.

Strona stoi na stanowisku, że: decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r. z późniejszymi zmianami daje jej prawo do wystawiania dokumentów potwierdzających recykling (DPR), gdyż proces technologiczny odzysku odpadów szklanych pokrywa się z definicją pojęcia "recykling" zawartą w obowiązującym prawie, gdyż w procesie produkcyjnym powstaje produkt. Decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r. z późniejszymi zmianami oraz wnioskami o je j wydanie została poddana analizie przez Marszałka Województwa [...], który od kwietnia 2017 r. do maja 2017 r. przeprowadził kontrolę działalności prowadzonej przez stronę i w rezultacie nie zakwestionował uprawnień wynikających z ww. decyzji do wydawania dokumentów potwierdzających recykling (DPR) szkła.

Ponadto strona zarzuciła organowi l instancji brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zdaniem strony, nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej i brak zweryfikowania skrajnych stanowisk w przedmiotowej sprawie było dla strony bardzo niekorzystne, gdyż uniemożliwiło jej dopuszczenie nowych dowodów, biegłych oraz obronę własnego stanowiska w sprawie. Strona podniosła, że uzasadnienie decyzji [...] WIOŚ z [...] lutego 2018 r., jest bardzo obszerne, jednakże według strony, nie wypełnia treści wynikającej z art. 107 §3 k.p.a. Organ nie uzasadnił z jakich powodów w terminie od dnia wydania decyzji, tj. od dnia [...] maja 2014 r, do 2016 r. pierwszy adresat decyzji administracyjnej był uprawniony do wystawiania dokumentów potwierdzających recykling (DPR), a w 2017 r. podmiot, który decyzję administracyjną "przejął", działa już niezgodnie z prawem. Sytuacja dla strony jest niezrozumiała, gdyż w okresie od 2014 r. do 2016 r. nie nastąpiła zmiana obowiązujących przepisów prawa, które zmieniałyby stan rzeczywisty strony. Ponadto kontrola przeprowadzona przez Marszałka Województwa [...] również nie wykazała naruszeń i nieprawidłowości. W odwołaniu strona podkreśliła, że wypełnia ustawową definicję recyklingu. Strona zaznaczyła jednocześnie, że gdyby ustawodawca miał na celu wykluczenie z ww. definicji recyklingu odpadów szklanych, to zapewne uczyniłby to analogicznie jak postąpił podczas wykluczenia recyklingu statków. W opinii strony, jeżeli wypełnia ona definicję recyklingu, bo w procesie produkcyjnym powstaje produkt wykorzystywany w innych celach, to jest również uprawniona do wystawiania dokumentów potwierdzających recykling (DPR). Strona wyjaśniła, że organ I instancji uznał treść jej wyjaśnień za definicję ustawową procesu odzysku, a nie definicję recyklingu, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy o odpadach, ani również w poglądach doktryny. Strona zarzuciła [...] WIOŚ powoływanie się na przepisy art. 14 ustawy o odpadach, transponującego przepisy dyrektywy 2008/98/WE o odpadach i bezpośrednio obowiązującego rozporządzenia Komisji UE nr 1179/2012 z 10 grudnia 2012 r. ustanawiającego kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Strona podważyła słuszność zastosowania przez organ I instancji ww. regulacji, uznając, że jest to "nieporozumienie", gdyż przywołane przepisy dotyczą utraty statusu odpadu i nie znajdują zastosowania w przypadku działań podejmowanych przez stronę, co wielokrotnie sygnalizowała organowi. Strona przytoczyła opinię dr J., która tożsama jest ze zdaniem strony.

Strona zarzuciła również [...] WIOŚ, że nakładając administracyjną karę pieniężną nie wypowiedział się na temat przesłanek uznania, że kwalifikacja procesów recyklingu została dokonana nieprawidłowo w kontekście wniosków strony oraz treści decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., z późniejszymi zmianami, która dopuściła przeprowadzanie procesów recyklingu R5. Tym samym w opinii strony, organ I instancji nie przeprowadził żadnych czynności zmierzających do wyczerpującego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] GIOŚ stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ochrony środowiska. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli nr [...], znak [...]. GIOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił treść stosowanych w niniejszej sprawie przepisów oraz ustosunkował się do zarzutów odwołania. Organ odwoławczy pokreślił, że wykorzystanie odpadu w postaci stłuczki szklanej jako wkładu do mieszania z betonem nie może zostać uznane za proces, w którym stłuczka szklana traci status odpadów, jeśli taki nie został określony w decyzji. Ponadto według organu, taki proces nie może zostać uznany za recykling, ponieważ nie spełnia ustawowej definicji recyklingu - odpad nie zostaje przetworzony na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu oraz uniemożliwia całkowicie ponowne wykorzystanie szkła w obiegu recyklingu szkła, co stanowi inny niż recykling proces odzysku, czyli przetworzenie w kruszywo łamane nie powoduje utraty cech odpadu, w związku z powyższym następuje w wyniku przetwarzania jedynie odzysk odpadów.

W ocenie organu II instancji, w obliczu obowiązujących przepisów szczegółowych, tj. ustawy o odpadach oraz decyzji z [...] maja 2017 r., znak [...] z późniejszymi zmianami, udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, w zw. z prowadzeniem Zakładu [...] zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...], proces polegający na wykorzystaniu stłuczki szklanej jako wkładu przy produkcji suchego betonu, należy uznać za proces odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Strona jako podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie na przetwarzanie odpadów opakowaniowych ze szkła w procesie R5 i wykorzystujący je do produkcji suchego betonu, na podstawie art. 23 ust. 4 i ust. 5 ustawy o opakowaniach, miała możliwość wystawiania dokumentów potwierdzających odzysk (DPO), natomiast nie mogła wystawiać dokumentów potwierdzających recykling (DPR). Powyższe stanowi nierzetelność polegającą na poświadczaniu wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter.

GIOŚ powołał się na treść art. 56 ust. 1 pkt 9 oraz art. 57 ust. 1 ustawy o opakowaniach, według którego kto wbrew przepisom art. 23 ust. 4 lub ust. 5 nierzetelnie wystawia dokumenty potwierdzające odzysk lub recykling podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości od 5 000 zł do 500 000 zł.

Organ II instancji wyjaśnił, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary, a jej wysokość zgodnie z art. 199 ustawy o odpadach, "uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia". Według GIOŚ, z brzmienia tego przepisu wynika, że należy rozpatrywać, czy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, czyli należy badać prawdopodobieństwo wystąpienia tego zagrożenia, które w analizowanej sprawie, biorąc pod uwagę fakty udokumentowane w aktach sprawy, faktycznie występuje.

Zdaniem organu II instancji, przy ustalaniu wymiaru administracyjnej kary pieniężnej [...] WIOŚ wziął również pod uwagę przesłanki zawarte w regulacji art. 189d k.p.a. Pozostałe zarzuty dotyczące m.in. naruszenia przez organ I instancji art. 21 ust. 1 ustawy o opakowaniach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 22 i pkt 23 oraz załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach, przez ich wadliwą wykładnię, mającą istotny wpływ na wynik sprawy oraz dowodu w postaci opinii prawnej sporządzonej przez dr J. J., na którą strona powołuje się w odwołaniu z [...] lutego 2018 r., jak również argumenty zawarte w piśmie z 9 kwietnia 2021 r. organ odwoławczy uznał za chybione, jako nie wpływające na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, gdyż nie przedstawiają nowych okoliczności w sprawie. Organ odwoławczy, analizując materiał dowodowy oraz naruszenie stwierdzone w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji doszedł do wniosku, że kara pieniężna nałożona na stronę była w pełni uzasadniona, a jej wysokość była adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia. GIOŚ uznał, że odwołanie strony nie jest zasadne, gdyż istota sprawy została przez organ I instancji dobrze wyjaśniona.

W ocenie organu II instancji, nierzetelne wystawianie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter zobligowało organ I instancji z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji. Wymierzona sankcja jest obligatoryjna, a organ odwoławczy w konsekwencji

powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych stwierdził brak podstaw do uwzględnienia argumentacji z odwołania i odstąpienia od wymierzenia kary w wysokości 5 000 zł wymierzonej zaskarżoną decyzją.

W skardze [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: strona) zaskarżyła w całości decyzję GIOŚ z [...] kwietnia 2021r., znak [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na błędnej interpretacji treści decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., której integralną częścią jest wniosek o jej wydanie wraz z pismem uzupełniającym z [...] maja 2014 r., czego skutkiem było nieuzasadnione rozstrzygnięcie;

3) naruszenie przepisów postępowania, co ma wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu treści rozmowy telefonicznej z kierownik Inspekcji Delegatury w [...] w parę godzin po podpisaniu protokołu z kontroli w dniu [...]grudnia 2015r., która przyznała rację, że nie doszło do naruszeń, czego skutkiem było nieuzasadnione rozstrzygnięcie;

4) naruszenie przepisów postępowania, co ma wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 oraz z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu treści protokołów WIOŚ w [...] Delegatury w [...], w których organ kontrolując [...] w latach 2014-2016 w żaden sposób nie podważał rzetelności wystawionych dokumentów DPR, poza kontrolą w grudniu 2015r. i brak odniesienia się do tych faktów w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, czego skutkiem było nieuzasadnione rozstrzygnięcie;

5) naruszenie przepisów postępowania, co ma wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu definicji recyklingu w ustawie o odpadach, czego skutkiem było nieuzasadnione rozstrzygnięcie;

6) naruszenie przepisów postępowania, co ma wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przywołanych w odwołaniu opinii prof. M. G. i dr J. J. dotyczącej art. 14 ustawy o odpadach, którzy jednoznacznie wypowiadają się w kwestii zastosowania ww. art.14 ustawy o odpadach;

7) naruszenie przepisów postępowania, co ma wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 77 § 1, w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nie uwzględnieniu dowodów przedstawionych przez skarżącą w tym protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w Spółce [...] sp. z o.o. w [...] w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2017r. oraz zaleceń pokontrolnych ww. organu, który absolutnie nie zakwestionował rzetelności wystawianych przez kontrolowaną Spółką dokumentów DPR, czego skutkiem było nieuzasadnione rozstrzygnięcie, oparte o niepełny materiał dowodowy.

Zdaniem skarżącej, w konsekwencji wskazane wyżej naruszenia doprowadziły do nieuprawnionego nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł, podczas gdy skarżąca stosowała mączkę szklaną jako zamiennik piasku i żwiru do produkcji tj. galanterii betonowej (krawężniki, bloczki itp.) stanowiącej produkt handlowy (materiał ogrodzeniowy) i na pewno nie były odpadem. Stosowana technologia została opisana w decyzji Marszałka Województwa [...], której integralną częścią jest wniosek o jej wydanie wraz z pismem uzupełniającym z [...] maja 2014 r., wraz z postanowieniem z [...] kwietnia 2014r. zobowiązującym do uszczegółowienia wniosku. Mając na względzie wskazaną powyżej argumentację, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) p.p.s.a., wniesiono o: 8) uchylenie zaskarżonej decyzji - w całości. Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., wniesiono o: 9) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości mając na względzie nieuchronną możliwość poniesienia niepowetowanych strat finansowych wynikających z możliwości wszczęcia i prowadzenia wobec skarżącej postępowania egzekucyjnego przez organ w przedmiotowej sprawie, gdyż prowadzenie postępowania może spowodować dla skarżącej niepowetowane straty natury materialnej. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a., wniesiono o: 10) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Na podstawie art. 119 pkt 2) p.p.s.a., 11) wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i wydanie rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dniem [...] lutego 2017r. Spółka [...] sp. z o.o. (skarżąca) weszła w prawa i obowiązki Spółki [...] sp. z o.o. "przejmując" decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014r., znak [...] ze zmianami, tj. pozwolenie na wytwarzanie odpadów. Według skarżącej, kluczowym w sprawie jest wniosek do wydania przedmiotowej decyzji, a w szczególności pismo uzupełniające wniosek z [...] maja 2014r. Organ wydający decyzję zobowiązał bowiem postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. (załączony do odwołania do GlOŚ) do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji. W odpowiedzi podmiot wnioskujący skierował do organu wydającego pismo z [...] maja 2014r. (załączony do odwołania do GIOŚ), w którym wniosek uzupełnił. Na pierwszej stronie pisma z [...] maja 2014r. jest zdanie dotyczące punktu nr 1 postanowienia cyt.: "W załączeniu przekazują także tabelą nr 9 bis - szczegółowy opis metod odzysku i recyklingu". Skarżąca twierdzi, że w tabeli nr 9bis wnioskujący w wierszach od 1 do 5 zawarł szczegółowy opis metody recyklingu odpadów szklanych wskazując, że jest to recykling. Jeżeli organ przyjmujący wniosek i jego uzupełnienie, ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie podważył, że jest to recykling, to oznacza, że się z tym zgodził. Wniosek o wydanie decyzji, wraz z jego uzupełnieniem stanowi integralną część decyzji, a strona nabyła prawa. Skarżąca podnosi, że w tabeli nr 9bis wnioskujący w wierszach od 1 do 5 zawarł szczegółowy opis metody recyklingu odpadów szklanych wskazując, że jest to recykling. Jeżeli organ przyjmujący wniosek i jego uzupełnienie, ani w sentencji decyzji, ani w jej uzasadnieniu nie podważył, że jest to recykling, to oznacza, że się z tym zgodził. Wniosek o wydanie decyzji, wraz z jego uzupełnieniem stanowi integralną część decyzji, a strona nabyła prawa. Zarówno w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji, jak i w piśmie przekazującym odwołanie organ l instancji nie odnosi się do zarzutów braku reakcji WIOŚ podczas wcześniejszych kontroli. Fakt, że w protokole z 2015 r. zostało zapisane w punkcie naruszenia nie skutkował, ani wezwaniem w zarządzeniu pokontrolnym do zaniechania naruszeń, ani wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Ten zapis w protokole z 2015 r. był przedmiotem wyjaśnień w dniu [...] grudnia 2015r. tj. w dniu podpisania protokołu z kontroli, przez kierownik Wydziału Inspekcji Delegatury w [...] podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez prezesa Spółki po powrocie do siedziby Spółki w [...]. Skarżąca wskazuje, że wyjaśnienia były składane ustnie i nie ma na to żadnych dokumentów w formie pisemnej. Jedynym potwierdzeniem złożenia tych wyjaśnień kierownik Wydziału Inspekcji był fakt nie umieszczenia wezwania do zaprzestania "bezprawnego" wystawiania dokumentów DPR w zarządzeniu pokontrolnym. GIOŚ nie dał temu dowodowi wiary, pomimo, że w zarządzeniu pokontrolnym z [...] grudnia 2015 r. znak [...] nie znalazł się punkt zarządzenia wzywający do natychmiastowego zaniechania rzekomych naruszeń prawa polegających na rzekomo nierzetelnym wystawianiu dokumentów DPR. W przywołanym zarządzeniu pokontrolnym znalazł się tylko jeden punkt cyt.: "Prowadzić ewidencję odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym tj. w kartach przekazania odpadów brak danych dotyczących posiadacza odpadów, który przekazuje odpad". Na ww. zarządzenie Spółka odpowiedziała, jednak nie zajmowała stanowiska w sprawie nierzetelności wystawiania dokumentów DPR, bo wyjaśniono to już w dniu [...] grudnia 2015r. to z ówczesną szefową Działu Inspekcji w Delegaturze w [...], która przyznała, że aktualna treść decyzji Marszałka [...] z [...] maja 2014 r. uprawniała Spółkę do wystawiania dokumentów DPR.

W ocenie skarżącej, uzasadnienie decyzji, które jest bardzo obszerne, nie wypełnia treści wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie uzasadnił dlaczego w okresie od dnia wydania decyzji czyli od [...] maja 2014 r., (która była wydana w czasie obowiązywania kontrowersyjnego rozporządzenia unijnego) do 2016 r. - pierwszy adresat decyzji był uprawniony do wystawiania DPR, a w 2017 r. podmiot, który decyzję "przejął" już działał niezgodnie z prawem.

Skarżąca wskazała, że zarówno w dniu wydania decyzji uprawniającej skarżącą do wystawiania dokumentów DPR w procesie recyklingu szkła, jak i w okresie kontroli oraz w dniu wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary, w ustawodawstwie polskim obowiązuje ta sama definicja recyklingu. Gdyby ustawodawca chciał z tej definicji wykluczyć recykling odpadów szklanych, uczyniłby to w sposób jak wykluczył z ogólnej definicji recykling statków w art. 3 ust.1 pkt 23a ustawy o odpadach. Zatem, jeśli skarżąca wypełnia ustawową definicję recyklingu, bo w procesie produkcyjnym powstaje produkt wykorzystywany w innych celach (ogrodzeniowych), to zdaniem skarżącej, jest uprawniona do wystawiania dokumentów DPR. Według strony, organ dokonując nieuzasadnionego rozstrzygnięcia dotyczącego art. 14 ustawy o odpadach i podważając fakt, że produkowana galanteria betonowa jest gotowym produktem handlowym – nie uwzględnił przywołanych w odwołaniu opinii prof. M. G. i dr J. J. dotyczących art. 14 ustawy o odpadach, którzy jednoznacznie wypowiadają się odnośnie zastosowania ww. art. 14 ustawy o odpadach. Delegatura w [...] była w posiadaniu protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w Spółce [...] Sp. z o.o. w [...] w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2017r. oraz zaleceń pokontrolnych ww. Organu, który absolutnie nie zakwestionował rzetelności wystawianych przez kontrolowaną Spółkę dokumentów DPR. Kontrolą została objęta zarówno działalność Spółki w jej siedzibie w [...] jak i działalność w [...]. Kontrola dotyczyła 2015 r.

Według skarżącej, organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy, swoje stanowisko oparł przede wszystkim na przywołanym art. 17 ust. ustawy z 13 czerwca 2013r. o gospodarce opakowaniami. Do dnia otrzymania decyzji GIOŚ (20 kwietnia 2021 r.), żaden z organów kontrolnych nie przywołał tego artykułu. Nie przywołali tej regulacji, ani audytor zewnętrzny, ani audytorzy wewnętrzni Organizacji Odzysku Opakowań.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja GIOŚ z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja GIOŚ z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że w ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], GIOŚ szczegółowo i prawidłowo wyjaśnił podstawy prawne decyzji wymierzającej stronie administracyjną karę pieniężną za nierzetelne wystawienie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter.

Wskazać należy, że organ I instancji w terminie od dnia [...] września 2017 r. do [...] listopada 2017 r. przeprowadził kontrolę podmiotu [...] sp. z o.o. [...], [...] Zakład [...] Oddział w [...], ul. [...], [...] w zakresie sprawdzenia prawidłowości postępowania ze zużytym sprzętem elektrycznym i elektronicznym na podstawie, przepisów ustawy o opakowaniach. Podczas kontroli organ I instancji prawidłowo ustalił, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w oddziale w [...] przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...]. W toku czynności kontrolnych [...] WIOŚ ustalił, że skarżąca posiada uregulowany stan formalno-prawny w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] z późniejszymi zmianami dostosowanymi do nowych przepisów przez dodanie grup sprzętu zgodnie z załącznikiem nr 1 do ustawy z 11 września 2019 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. 2019, poz. 1985), obowiązującą w terminie do dnia 28 maja 2024 r. Przedmiotowa decyzja zezwala na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania w zw. z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...]. W zw. z eksploatacją instalacji i poszczególnych jej linii, tj.: linii do recyklingu tworzyw sztucznych w procesie odzysku R3 oraz linii do produkcji materiałów budowlanych (odzysk szkła i szlamów) w procesie odzysku R5, strona potwierdza recykling odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych - 15 01 02 oraz odpadów opakowaniowych ze szkła - 15 01 07.

Skarżąca łącznie wystawiła 8 dokumentów potwierdzających recykling (DPR) na wnioski podmiotów, potwierdzając recykling odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie 15 01 07 i tworzyw sztucznych o kodzie 15 01 02. Zgodnie z przedłożonymi przez skarżącą informacjami oraz dokumentacją w postaci dokumentów DPR, w wyniku eksploatacji instalacji w [...], recyklingowi poddano następujące ilości odpadów: w I kwartale 2017 r.: opakowania z tworzyw sztucznych o kodzie 15 01 02 - 172,549 Mg; opakowania ze szkła o kodzie - 15 01 07 - 541,347 Mg w II kwartale 2017 r.: opakowania ze szkła o kodzie 15 01 07 - 2052,546 Mg. Zgodnie z ustaleniami kontroli, odpady opakowaniowe ze szkła o kodzie 15 01 07 są poddawane procesowi odzysku R5 określonemu w załączniku 1 do ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2020, poz. 797 ze zm.), jako R5 - "Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych".

Na podstawie treści decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] wraz z późniejszymi zmianami, odpady w postaci stłuczki szklanej poddawane są procesowi kruszenia i separacji przy pomocy urządzenia krusząco-sortującego. Zmielone i przesortowane odpady trafiały do węzła betoniarskiego, gdzie wykorzystywane były jako składnik do produkcji materiałów budowlanych, zgodnie z zastosowaną technologią.

Zgodzić należy się z GIOŚ, że ten sposób przetwarzania odpadów w postaci stłuczki szklanej pochodzącej z odpadów opakowaniowych ze szkła nie spełnia definicji pojęcia recyklingu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach, przez recykling rozumie się "odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk".

Wskazać również należy, że w decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] (k. 21 akt administracyjnych) wraz z późniejszymi zmianami, na użytkowanie instalacji nie określa się, że proces odzysku R5 polegający na kruszeniu szkła, a następnie wbudowywaniu go w suchy beton stanowi proces recyklingu.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma funkcja reglamentacyjna ww. decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] (k. 21 akt administracyjnych). Według A. Chełmońskiego, "reglamentacja oznacza różnorodną sferę działalności administracji, której istotą jest ograniczenie swobody działalności gospodarczej w imię szeroko pojętego interesu społecznego [...] podstawowymi formami działalności reglamentacyjnej jest system nakazów i zakazów". (A. Chełmoński, Instytucje administracyjnoprawne w zarządzaniu gospodarką narodową, [w:] System prawa administracyjnego, t. 4, Wrocław 1980, s. 462). Wymagane zgody w gospodarce odpadami mają postać decyzji administracyjnych, wydawanych zgodnie z przepisami k.p.a. W niniejszej sprawie taką zgodą jest decyzja Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] (k. 21 akt administracyjnych).

Zgoda, będąca formalnie decyzją administracyjną, jest na gruncie tych przepisów prawną formą reglamentacji sposobów korzystania ze środowiska w ramach korzystania szczególnego. W niniejszej sprawie korzystanie ze środowiska przez stronę polega na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania w zw. z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie jest to decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] (k. 21 akt administracyjnych).

Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji jest też wyrazem funkcji organizatorskiej norm prawnych dotyczących gospodarki odpadami. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad gospodarki odpadami. W ramach tej funkcji, zdaniem M. Górskiego, mieści się ustalanie proekologicznych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, określanie kryteriów "prawidłowości ekologicznej" wszelkich działań podejmowanych wobec środowiska, określanie kryteriów jakości środowiska, ustalenie zasad, form i rodzajów ograniczeń i zakazów w korzystaniu z określonych elementów środowiska, określenie zakresu i form państwowej edukacji ekologicznej (zob. M. Górski, Zagadnienia wprowadzające, [w:] M. Górski (red.), J.S. Kierzkowska, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2006, s. 26). Główne przyczyny wprowadzenia szczegółowej reglamentacji w regulacjach prawnych dotyczących gospodarki odpadami obejmują: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów u źródła oraz 2) redukcję łącznej ilości odpadów.

Reglamentacja w gospodarce odpadami ma na celu w szczególności: unikanie odpadów oraz zmniejszenie ich ogólnej ilości przez wprowadzanie technologii małoodpadowych. Zapobieganie powstawaniu odpadów u źródła ich wytwarzania jest przeciwieństwem metody "końca rury". Instrumenty reglamentacji ukierunkowane są zasadniczo na działania prewencyjne dotyczące odpadów i stosowanie procesu recyklingu. W ustawie o odpadach, reglamentacja występuje jako zespół instrumentów funkcji reglamentacyjno-ochronnej prawa zapewniającego prawidłowy sposób postępowania z odpadami w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. W niniejszej sprawie tym instrumentem prawnym funkcji reglamentacyjno-ochronnej jest decyzja Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] (k. 21 akt administracyjnych). GIOŚ ma obowiązek egzekwowania prawem wyznaczonych obowiązków podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami. Sprowadza się on do działalności państwa polegającej na regulowaniu, porządkowaniu sposobów postępowania z odpadami.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie ustalenia, stwierdzone naruszenia oraz nieprawidłowości wynikające z obowiązywania warunków określonych w decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] (k. 21 akt administracyjnych), były podstawą do wydania przez [...] WIOŚ decyzji z [...] lutego 2018 r., znak [...], wymierzającej skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 zł w trybie art. 56 ust. 1 pkt 9 ustawy o opakowaniach, w zw. z nierzetelnym wystawieniem dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów opakowaniowych ze szkła o kodzie 15 01 07, przetwarzanych w procesie R5 w instalacji w [...] przy ul. [...], a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W piśmiennictwie wskazuje się, że przepis ten wprowadza generalną zasadę reglamentacji prowadzenia działań o charakterze gospodarowania odpadami – reglamentacji polegającej na konieczności uzyskania formalnej zgody właściwego organu administracji (zob. M. Górski, Prawna reglamentacja gospodarowania odpadami, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2018, s. 421-4220).

Na marginesie wyjaśnić należy, że przepisy prawa polskiego dotyczące postępowania z odpadami wiążą się ściśle z przepisami prawa UE. W dniu 19 stycznia 2011 r. opublikowane zostało Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów dotyczące Strategii tematycznej w sprawie zapobiegania powstawaniu odpadów i ich recyklingu (KOM (2011) 13 wersja ostateczna). Dokument ten stanowi przegląd postępów w realizacji celów Strategii tematycznej w sprawie zapobiegania powstawaniu odpadów i ich recyklingu przyjętej w 2005 r. Zapobieganie powstawaniu odpadów pozostaje nadal jednym z najważniejszych priorytetów gospodarowania odpadami. Komisja w opublikowanym sprawozdaniu oceniła, że Strategia odegrała ważną rolę w wytyczaniu kierunku rozwoju polityki w dziedzinie gospodarki odpadami stanowiącej część składową ochrony środowiska jako całości. Dzięki niej osiągnięto znaczne postępy w zakresie ulepszenia i uproszczenia prawodawstwa, ustalenia i rozpowszechnienia kluczowych pojęć, takich jak hierarchia postępowania z odpadami oraz podejście oparte na cyklu życia produktu. W dokumencie tym zwrócono także uwagę na działania obejmujące zapobieganie powstawaniu odpadów, koordynację wysiłków służących podniesieniu poziomu wiedzy oraz ustanawianie nowych europejskich poziomów w zakresie zbierania i recyklingu odpadów. Szczególnie preferowanym rodzajem odzysku jest recykling, rozumiany jako taki odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub w innych celach, także jako przetwarzanie materiału organicznego, czyli recykling organiczny (art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach). Pojęcie recyklingu nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk. Z hierarchii postępowania z odpadami wynika, że szczególnie preferowaną formą recyklingu jest przygotowanie odpadów do ponownego użycia, czyli przywrócenie im pierwotnych funkcji użytkowych (ponowne użycie to według ustawy działanie polegające na wykorzystywaniu produktów lub części produktów niebędących odpadami ponownie do tego samego celu, do którego były przeznaczone). W definicji recyklingu ustawodawca wskazał na dwie jego cechy charakterystyczne, pozwalające na odróżnienie go od innych metod odzysku. Te cechy to: 1) powtórne przetworzenie substancji lub materiałów; 2) dokonane w określonym celu, przy czym obie cechy muszą wystąpić łącznie. Powtórne przetworzenie ma dotyczyć substancji lub materiałów zawartych w odpadach i być dokonane w określonym procesie produkcyjnym. Odniesienie przetworzenia do substancji lub materiałów oznacza, że ma ono dotyczyć nie odpadu mającego charakter pewnej całości, złożonej z różnych substancji lub materiałów, lecz do poszczególnych substancji lub materiałów. W odniesieniu do takich "odpadów złożonych" etapem wstępnym powinno więc być wyodrębnienie z nich substancji lub materiałów poddawanych potem recyklingowi. Natomiast przy odpadach jednorodnych (wykonanych z jednego rodzaju substancji czy materiału) przetworzenie może dotyczyć odpadu pozostającego jako pewna całość. Przepisy ustawy o odpadach nie ustalają szczegółowych wymagań dotyczących samego procesu przetwarzania, mogą to wobec powyższego być różnego rodzaju działania – mechaniczne (np. rozdrabnianie), chemiczne czy biologiczne. Rodzaj zastosowanego działania powinien być dobrany dla osiągnięcia ostatecznego efektu, czyli otrzymania substancji lub materiału o określonym przeznaczeniu. Celem recyklingu ma być uzyskanie substancji lub materiału o przeznaczeniu pierwotnym lub innym, wobec czego – z tego punktu widzenia – o tym, czy dany proces jest recyklingiem, czy nie, decydują jego efekty, czyli uzyskany produkt. Ocena powinna być przeprowadzona przez analizę możliwości wykorzystania do oznaczonego celu. Jeżeli dany produkt może być wykorzystany do założonego celu bez żadnych dodatkowych procesów (polegających np. na ulepszeniu, oczyszczeniu, zastosowaniu dodatkowych urządzeń umożliwiających jego wykorzystanie), to należałoby uznać, że mamy do czynienia z procesem recyklingu. Odzysk jako wykorzystanie odpadów jest wykorzystaniem właśnie odpadów – to, że są one wykorzystywane, nie pozbawia ich charakteru odpadów. W typowym procesie odzysku wykorzystanie odpadu pozbawia go więc charakteru odpadu. M. Górski w piśmiennictwie podkreśla wyraźnie istotną różnicę pomiędzy odzyskiem a recyklingiem, wynikającą z obu definicji zawartych w ustawie (zob. M. Górski, Gospodarka odpadami i zasady jej prowadzenia, [w:] M. Górski, Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2018, s. 405 i n.). W procesie zwykłego odzysku odpady tracą charakter odpadów po ich wykorzystaniu. Natomiast w procesie odzysku kwalifikowanego, czyli recyklingu, mamy do czynienia z przekształceniem odpadów, bezpośrednio w tym procesie, w nowy, pełnoużyteczny produkt, który dopiero później jest odpowiednio wykorzystywany. Ten produkt już nie jest odpadem, wobec czego podmiot go wykorzystujący nie podlega przepisom ustawy o odpadach.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 107 §3 k.p.a., polegającego na nieuwzględnieniu treści protokołów [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w których organ I instancji kontrolując podmiot [...] sp. z o. o. w latach 2014 -2016 w żaden sposób nie podważył rzetelności wystawionych dokumentów DPR, wskazać należy, że dokumenty te nie były dowodami w postępowaniu kontrowanym przez Sąd w niniejszej sprawie.

Podstawą istotnych ustaleń w niniejszej sprawie jest protokół kontroli nr [...] (k. 14 akt adm.). W tabeli znajdującej się w pkt 2 "Naruszenia" "Rodzaj nieprawidłowości" w pkt 3 – tabela znajduje się treść: "Nie złożenie zawiadomienia o prowadzeniu działalności w zakresie odzysku lub recyklingu odpadów opakowaniowych w wymaganym ustawowo terminie właściwemu marszałkowi województwa". Na str. 5 w pkt 1.3, ppkt 1.3.4. protokołu napisano, że: "W trakcie kontroli ustalono, że firma [...] sp. z o.o., Oddział w [...] w kontrolowanym okresie wystawiała dokumenty potwierdzające recykling (DPR). Zgodnie z posiadaną decyzją linia do produkcji materiałów budowlanych służy do odzysku szkła, a nie do recyklingu. Opakowania szklane poddawane są procesowi kruszenia, a następnie dodawane są do produkcji wyrobów betonowych, w związku z czym nie można tego uważać za recyklingi ponieważ materiał nie jest przywracany do stanu, w którym wykazywałby porównywalne właściwości do materiału, który jest wykorzystywany do produkcji opakowań szklanych". Powyższe potwierdza, że organ I instancji słusznie stwierdził nieprawidłowości w zakresie prowadzenia przez skarżącą procesów na linii do produkcji materiałów budowlanych.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegającego na błędnej interpretacji treści decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...], organ II instancji prawidłowo wskazał, że w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., z późniejszymi zmianami na użytkowanie instalacji, określono, że przetwarzanie odpadów w procesie odzysku metodą R5 zachodzi na linii do produkcji materiałów budowlanych. Odpady w postaci stłuczki szklanej lub szlamów poddawane są procesowi kruszenia i separacji przy pomocy urządzenia krusząco-sortującego Grys 1. Zmielone i przesortowane odpady trafiają do węzła betoniarskiego (wiboprasa typu M.W.P.OH bis), gdzie wykorzystywane są jako składnik do produkcji materiałów budowlanych zgodnie z zastosowaną technologią (zob. s. 14 decyzji Marszalka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak: [...], ostatni akapit).

Przedmiotowa decyzja nie określa zatem, że ww. proces przetwarzania stanowi recykling. Na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, utrata statusu odpadu następuje, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w ty m recyklingowi spełniają 1) łącznie następujące warunki: a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów, b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2. wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.

Wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach, zostały określone w rozporządzeniu Komisji UE nr 1179/2012 z 10 grudnia 2012 r. ustanawiającym kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE (Dz. Urz. L. 337 z 11 grudnia 2012, s. 31-36). Rozporządzenie Komisji UE nr 1179/2012 stanowi rozwinięcie art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy. Jednym z zasadniczych celów rozporządzenia 1179/2012 jest ustalenie kryteriów określających, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem, powinny gwarantować, że stłuczka szklana otrzymana w wyniku procesu odzysku spełnia wymogi techniczne przemysłu szklarskiego, jest zgodna z istniejącymi przepisami i normami, które mają zastosowanie do produktów, oraz nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzkie. Sprawozdania Wspólnego Centrum Badawczego Komisji Europejskiej wykazały, że proponowane kryteria dotyczące odpadów stosowanych jako wsad w procesie odzysku, procesów i technik przetwarzania, a także stłuczki szklanej otrzymanej wyniku procesu odzysku, spełniają powyższe cele, ponieważ ich stosowanie umożliwi produkcję stłuczki pozbawionej niebezpiecznych właściwości i w wystarczającym stopniu wolnej od składników nieszklanych.

W orzecznictwie wskazano, że "Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że: - nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w sprawie głównej, na mocy którego - jeśli nie określono na poziomie Unii Europejskiej żadnego kryterium ustalania utraty statusu odpadu w odniesieniu do określonego rodzaju odpadów - utrata takiego statusu jest uzależniona od istnienia kryteriów określonych na podstawie ogólnie obowiązującego krajowego aktu prawnego dotyczącego tego rodzaju odpadów, oraz - nie umożliwia on posiadaczowi odpadów w okolicznościach takich jak rozpatrywane w sprawie głównej żądania od właściwego organu państwa członkowskiego lub od sądu tego państwa członkowskiego stwierdzenia utraty statusu odpadu". (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 28 marca 2019 r., C-60/18, opublikowano: www.eur-lex.europa.eu).

Wskazane w rozporządzeniu 1179/2012 kryteria wskazują jednoznacznie, że dotyczą one stłuczki szklanej przeznaczonej do produkcji substancji lub przedmiotów szklanych w procesach przetapiania. W myśl art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1179/2012 zostały określone warunki, które muszą zostać spełnione, aby stłuczka szklana przestała być odpadem, jednym z warunków jest, aby stłuczka szklana została przeznaczona do produkcji substancji lub przedmiotów w procesach przetapiania, przez co należy rozumieć, że proces recyklingu szkła zachodzi, jeżeli w procesie przetapiania szklą powstały substancje lub przedmioty szklane. Przepisy prawa UE (art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, Dz.U.UE.L.2008.312.3 z 22 grudnia 2008) oraz ww. rozporządzenie Komisji (UE) nr 1179/2012, a także regulacje prawa polskiego (art. 14 ustawy o odpadach) dopuszczają uznanie za recykling procesu rozdrabniania, sortowania, oddzielania lub czyszczenia odpadów szkła, jako bezpośrednio niezbędne do przygotowania stłuczki szklanej do bezpośredniego wykorzystania poprzez przetapianie w hutach szkła.

Oznacza to, że warunkiem uznania za recykling procesu kruszenia odpadów szkła jest jednoczesne spełnienie wszystkich pozostałych warunków wymienionych ww. przepisach prawa (ww. dyrektywy, rozporządzenia, ustawy o odpadach) - czyli zastosowanie bezpośrednie w procesie przetopu w hutach (nie zaś wytwarzania mieszanek cementowych, mas tynkarskich, zapraw, klejów itd.). Wydawanie dla każdej ilości stłuczki szklanej oświadczenia o zgodności zgodnie ze wzorem zamieszczonym w załączniku II (art. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1179/2012), jak również producent stłuczki szklanej nie będącej odpadem, ma obowiązek wprowadzić system zarządzania umożliwiający wykazanie zgodności z kryteriami utraty statusu odpadu (art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1179/2012). Dopiero, po spełnieniu powyższych wymogów, możliwe jest potwierdzanie na odpowiednich drukach dokonania procesu recyklingu (DPR), w odniesieniu do odpadów szkła. Samo przygotowanie do ponownego użycia zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach np. przez przeprowadzenie oględzin, czyszczenie lub mielenie szkła nie wystarczy, aby uznać, że doszło do utraty statusu odpadu.

Wbudowanie szkła do materiału budowlanego, nie stanowi zgodnie z definicją ustawową procesu recyklingu. Spełnia natomiast definicję "odzysku". Zaznaczyć jednocześnie należy, że wszystkie procesy recyklingu stanowią odzysk, jednak nie wszystkie procesy odzysku stanowią recykling.

Wykorzystanie odpadu w postaci stłuczki szklanej jako wkładu do mieszania z betonem nie może zostać uznane za proces, w którym stłuczka szklana traci status odpadów, jeśli taki nie został określony w decyzji. Ponadto taki proces nie może zostać uznany za recykling, ponieważ nie spełnia ustawowej definicji recyklingu (art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach) - odpad nie zostaje przetworzony na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu oraz uniemożliwia całkowicie ponowne wykorzystanie szkła w obiegu recyklingu szkła, co stanowi inny niż recykling proces odzysku, czyli przetworzenie w kruszywo łamane nie powoduje utraty cech odpadu, w związku z powyższym następuje w wyniku przetwarzania jedynie odzysk odpadów. Gospodarka o obiegu zamkniętym jest modelem produkcji i konsumpcji, który polega na dzieleniu się, pożyczaniu, ponownym użyciu, naprawie, odnawianiu i recyklingu istniejących materiałów i produktów tak długo, jak to możliwe. W ten sposób wydłuża się cykl życia produktów. W praktyce oznacza to ograniczenie odpadów do minimum. Kiedy cykl życia produktu dobiega końca, surowce i odpady, które z niego pochodzą, powinny zostać w gospodarce. Można je z powodzeniem wykorzystać ponownie, tworząc w ten sposób dodatkową wartość (zob. komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów.

Nowy plan działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym

na rzecz czystszej i bardziej konkurencyjnej Europy z 11 marca 2020 r. COM(2020) 98 final, publ. https://eur-lex.europa.eu/legal).

Na podstawie obowiązujących przepisów szczegółowych, tj. ustawy o odpadach oraz zgodnie stanem formalnoprawnym uregulowanym w decyzji z [...] maja 2014 r., znak [...] z późniejszymi zmianami, udzielającej pozwolenia na wytwarzanie odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania, w związku z prowadzeniem Zakładu [...] zlokalizowanego w obiektach przy ul. [...] w [...], proces polegający na wykorzystaniu stłuczki szklanej jako wkładu przy produkcji suchego betonu, należy uznać za proces odzysku R5 - recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Zatem strona skarżąca, jako podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie na przetwarzanie odpadów opakowaniowych ze szkła w procesie R5 i wykorzystująca je do produkcji suchego betonu, na podstawie art. 23 ust. 4 i ust. 5 ustawy o opakowaniach, miała jedynie możliwość wystawiania dokumentów potwierdzających odzysk (DPO), natomiast nie mogła w świetle cytowanych wyżej przepisów prawa, wystawiać dokumentów potwierdzających recykling (DPR). Powyższe działanie strony stanowiło bowiem nierzetelność polegającą na poświadczaniu wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter.

Zgodnie z art. 23 ust. 4 oraz ust. 5, a także w myśl art. 56 ust. 9 ustawy o opakowaniach, przedsiębiorca zobowiązany jest wystawiać odpowiednio dokumenty potwierdzające odzysk (DPO) oraz dokumenty potwierdzające recykling (DPR) rzetelnie. Skarżąca wystawiała dokumenty potwierdzające recykling (DPR), pomimo, że proces przetwarzania odpadów w procesie R5, polegający na wbudowaniu stłuczki szklanej o kodzie 15 01 07 - opakowania ze szkła do suchego betonu, jest innym niż recykling procesem odzysku. Skarżąca jako podmiot korzystający ze środowiska w ramach szczególnych uprawnień do poświadczania wykonania pewnych czynności w zakresie prowadzenia określonej działalności, poświadczała na wniosek, recykling odpadów o kodzie 15 01 07, pomimo, że proces w którym odpady te zostały przetworzone miał w istocie charakter odzysku.

W ocenie Sądu, zarzuty podnoszone przez skarżącą w skardze nie mogą zasługiwać na uwzględnienie i nie mogą stanowić argumentów przesądzających w przedmiotowej sprawie, gdyż biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że wystawianie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które miały inny charakter, prawidłowo zobligowało organ I instancji z mocy prawa do wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto ww. obowiązek jest obligatoryjny i organ odwoławczy w konsekwencji powyżej przedstawionych uwarunkowań faktycznych i prawnych, zasadnie stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia argumentacji podnoszonej na etapie postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...] lutego 2018 r., znak [...] w sprawie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za nierzetelne wystawianie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter.

Decyzja GIOŚ z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji jest tzw. prostym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, bowiem wyczerpuje się w unormowaniu jednego, tego właśnie zagadnienia prawnego. Organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wówczas, gdy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.

W ocenie Sądu, GIOŚ prawidłowo wypełnił obowiązki wynikające z treści: art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. (zarzuty skargi nr 2-7), ponieważ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej, przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który wbrew stanowisku skarżącej nie wymagał uzupełnienia. GIOŚ rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż w ocenie Sądu, dokonał prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez orzekające organy: art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "W procedurze administracyjnej ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa co do zasady na organie. Podważenie ustaleń organu wymaga jednak inicjatywy strony". (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1864/18, LEX 3094961). Zdaniem Sądu, skarżąca nie podważyła ustaleń organów w niniejszej sprawie w zakresie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za nierzetelne wystawianie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter.

Ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez GIOŚ w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], nie była sprzeczna z normą wynikającą z art. 80 k.p.a., ponieważ była dokonana w sposób logiczny, spójny i zgodny zasadami doświadczenia życiowego.

Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku z określonych twierdzeń strony wyciągnięcia tożsamych wniosków co strona postępowania, formułująca te twierdzenia. Organ nie może się ograniczyć tylko do przyjęcia punktu widzenia przedstawionego przez stronę. Organ ma obowiązek dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, zostało to wykonane w niniejszej sprawie, ponieważ GIOŚ wyjaśnił podstawy prawne i faktyczne do wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za nierzetelne wystawianie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter.

Według Sądu, postępowanie GIOŚ, czyniło zadość obowiązkom płynącym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wyjaśnić należy, że organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym, aby dokonać rozstrzygnięcie, w którym, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2018 r., znak [...] wymierzającej stronie karę pieniężną w wysokości 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za nierzetelne wystawianie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter.

Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2021 r. znak [...]. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] kwietnia 2021 r., znak [...], pozwala - skarżącej, jak również Sądowi kontrolującemu tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu odwoławczego związany z przedmiotem postępowania jakim było wymierzenie stronie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) za nierzetelne wystawianie dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają inny charakter.

Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GIOŚ z [...] kwietnia 2021 r., znak [...] opisanych wyżej elementów nie zabrakło. Wskazać należy, że obowiązek przestrzegania zasad rzetelnego prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu odpadów z uwzględnieniem przetwarzania i zbierania w zw. z prowadzeniem zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektronicznego i elektronicznego określonej w decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] jest pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska unormowanego w art. 74 i 86 Konstytucji RP. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. Niewypełnienie obowiązku może wywołać ujemne skutki, gdy określony przepis prawa od decyzji wskazanego podmiotu uzależnia to, "czy ten, kto nie zastosował się do odpowiedniego nakazu lub zakazu, ma ponieść owe ujemne skutki prawne, czy też nie ma ich ponosić" (J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa. Część I, Katowice 1986, s. 38).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 23 ust. 4 i 5, art. 56 ust. 1 pkt 9, art. 57 ust. 1, art. 58 ust. 1, 4 i 5 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 542 ze zm.). Wobec udowodnienia nierzetelnego wystawiania dokumentów potwierdzających recykling (DPR) odpadów w postaci szkła opakowaniowego, a tym samym poświadczenie wykonania nieistniejących czynności, które mają innych charakter, [...] WIOŚ zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa, miał obowiązek wydania decyzji wymierzającej stronie administracyjną karę pieniężną. Dla wymierzenia takiej kary wystarczyło udokumentowanie faktu naruszania warunków decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2014 r., znak [...] z późniejszymi zmianami. Fakt taki został stwierdzony i udokumentowany prawidłowo w niniejszej sprawie przez orzekające organy. W prawie konstytucyjnym charakterystykę instytucji prawnej obowiązku przeprowadza F. Siemieński. Autor ten wyodrębnia części składowe pojęcia obowiązku i zwraca uwagę na następujące zależności: "1) zachodzi tu brak możności wyboru określonego postępowania ze strony adresata obowiązku, przeciwnie, istnieje nakaz lub zakaz określonego postępowania; 2) obowiązek zawsze wynika z prawa w znaczeniu przedmiotowym, inaczej mówiąc, nie ma obowiązku bez normy; 3) w przypadku sporu, konieczność wskazania podstawy prawnej, z której wynika obowiązek określonego postępowania obywatela, ciąży na organie państwowym żądającym wykonania tego obowiązku przez obywatela; 4) na państwie ciąży powinność podjęcia starań w celu zapewnienia realizacji obowiązków przez obywatela, przy czym idzie tu o zabezpieczenie interesu ogólnospołecznego, jak i innych obywateli" (F. Siemieński, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1976, s. 124–125).

W niniejszej sprawie nie wystąpiły podstawy do umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania, a więc wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem tym jest sprawa administracyjna, toteż postępowanie to jest bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona decyzją administracyjną nie miała tego charakteru przed datą wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nastąpi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Chodzi więc o sytuację, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, która może być załatwiona decyzją. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Strona w toku postępowania oraz w odwołaniu (na str. 5) powoływała się na opinie dr J. J. i prof. M. G. Do odwołania strona nie dołączyła treści ww. opinii. Również na etapie postępowania przed organem I instancji strona nie przedstawiła takich opinii. Cytowany w odwołaniu na str. 5 odwołania pogląd dr J. J. jest zgodny ze stanowiskiem orzekających w sprawie organów. Strona nie przedstawiła jednak całej treści tych opinii. Cytowane poglądy przedstawicieli nauki prawa ochrony środowiska nie były fragmentem opinii dotyczącej indywidualnej sprawy strony w toczącym się postępowaniu. Cytowani wyżej autorzy nie opiniowali w cytowanych publikacjach naukowych, indywidualnej sprawy strony.

W istocie strona powołała się w sposób wybiórczy, na poglądy ww. przedstawicieli nauki prawa ochrony środowiska przedstawione w piśmiennictwie (zob. J. Jerzmański, Ustawa z 14 grudnia 2012 r. – nowe zasady gospodarowania odpadami, [w:] "Przegląd Komunalny" nr 2 z 2013 r., dodatek: Zeszyty Komunalne oraz M. Górski, Utrata statusu odpadu- regulacje i ich interpretacja, [w:] "Przegląd Komunalny" nr 5 z 2016 r.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej, w którym powołuje się ona na poglądy wyrażone przez ww. przedstawicieli nauki prawa ochrony środowiska, wskazać należy, że utrata statusu odpadów może nastąpić w przypadku złomu i stłuczki szklanej, jeżeli spełnione są łącznie wszystkie wymagania wymienione w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Potwierdza to również cytat z publikacji dr J. J. przedstawiony na str. 5 odwołania. Jako produkty mogą również być traktowane niektóre materiały powstałe w wyniku recyclingu odpadów zgodnie ze stosowną decyzją administracyjną, pod warunkiem spełnienia wymagań dotyczących wniosku o wydanie decyzji na przetwarzanie odpadów (recyklingu) oraz na podstawie wymagań unormowanych w art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w tym właściwych wymagań dla produktów. Przesłanki utraty statusu odpadów zostały uregulowane w art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (tzw. dyrektywa odpadowa). W polskim ustawodawstwie utrata statusu odpadu została unormowana w art. 14 ustawy o odpadach. Na gruncie prawa polskiego, utrata statusu odpadu, może zatem nastąpić na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Przepis ten dokładnie reguluje warunki, które muszą zostać spełnione, aby dany przedmiot (substancja) przestały być odpadem. Utrata statusu odpadu, następuje z mocy ustawy, po spełnieniu łącznie określonych przesłanek. Wyjaśnić należy, że o braku kwalifikowania określonych substancji czy przedmiotów do kategorii odpadów nie decydują faktyczne zamiary ich wykorzystania przez aktualnego ich posiadacza (np. w celu wykonania mieszanki betonu i szkła), lecz przesłanki ustawowe wskazane w art. 14 ustawy o odpadach. Wyjaśnić należy, że punktem wyjścia wszystkich działań ustalonych na podstawie hierarchii postępowania z odpadami powinno być zapobieganie powstawaniu odpadów (zasada prewencji w gospodarce odpadami). Oznacza to, że odpady muszą być poddane obróbce i usunięciu w sposób, który nie będzie stwarzał w przyszłości zagrożenia dla środowiska. W art. 17 ustawy o odpadach, ustawodawca uregulował hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Obejmuje ona: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów, 2) przygotowywanie do ponownego użycia, 3) recykling, 4) inne procesy odzysku, 5) unieszkodliwianie. Artykuł 17 ustawy o odpadach stanowi odzwierciedlenie treści normatywnej art. 4 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE. Hierarchia postępowania z odpadami stanowi normatywny wyraz realizacji koncepcji "społeczeństwa recyklingu". Charakter prawny hierarchii sposobów postępowania z odpadami opiera się na założeniu, że istnieją sposoby postępowania z odpadami wyższe (które należy realizować w pierwszej kolejności, takie jak: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling) oraz niższe sposoby postępowania z odpadami (które są podporządkowane wyższym sposobom postępowania z odpadami). Sposoby postępowania z odpadami, które należy realizować w dalszej kolejności, muszą być zgodne (niesprzeczne) ze sposobami postępowania wyższego rzędu w hierarchii. Stosując hierarchię sposobów postępowaniu z odpadami, należy uwzględnić zależności w treściach normatywnych między pojęciami prawnymi, takimi jak: zapobieganie powstawaniu odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 33 ustawy o odpadach); przygotowanie do ponownego użycia (art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach); recykling (art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach). Hierarchia sposobów postępowania z odpadami odzwierciedla cele prawa gospodarki odpadami oraz zadania organów administracji. Wyższość zapobiegania powstawaniu odpadów nad przygotowaniem do ponownego użycia i recyklingiem wynika z woli ustawodawcy i jest konsekwencją funkcji prewencyjnej prawa gospodarki odpadami. Schemat sposobów postępowania z odpadami przedstawia także logikę systemu prawa gospodarki odpadami. W hierarchii sposobów postępowania z odpadami poszczególne działania są podporządkowane jedne drugim i łącznie tworzą hierarchicznie powiązaną całość, którą można określić modelem prawnym postępowania z odpadami uregulowanym w ustawie o odpadach. Model ten w założeniu ogranicza samodzielność sposobów postępowania z odpadami, ale jej całkowicie nie wyklucza. Granicą samodzielności są obowiązujące przepisy prawa. Hierarchia sposobów postępowania z odpadami unormowana w art. 17 ustawy o odpadach realizuje także założenia radykalnej koncepcji przyjmującej jako punkt wyjścia cel w postaci określenia "zero odpadów". Zakłada ona reorganizację całego cyklu życia zasobów, tak aby wszystkie produkty mogły być ponownie wykorzystane. Stosując hierarchię postępowania z odpadami, państwa członkowskie zostały zobowiązane do podejmowania środków (działań) sprzyjających rozwiązaniom, które dają najlepszy dla środowiska wynik całkowity. Istnieje możliwość odstąpienie od tej hierarchii dla niektórych rodzajów odpadów, jeżeli jest to uzasadnione zastosowaniem metodologii myślenia o cyklu życia, obejmującej całkowity wpływ związany z wytwarzaniem i gospodarowaniem takimi odpadami (art. 4 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE). Uregulowana w art. 17 ustawy o odpadach hierarchia sposobów postępowania z odpadami ma służyć przede wszystkim osiąganiu celów wynikających z modelu gospodarki w obiegu zamkniętym (zob. cytowany wyżej komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomioczno-Społecznego i Komitetu Regionów. Nowy plan działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym

na rzecz czystszej i bardziej konkurencyjnej Europy z 11 marca 2020 r., COM(2020) 98 final, publ. https://eur-lex.europa.eu/legal).

W modelu tym wytwarzanie odpadów powinno być ograniczone do minimum i powinno zmierzać do stworzenia zrównoważonej, niskoemisyjnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarki. Gospodarka o obiegu zamkniętym powinna rozpoczynać się na samym początku cyklu życia produktu. Gospodarka o obiegu zamkniętym jest rozwiązaniem ekonomicznym, w którym zasoby i surowce są w sposób ciągły wykorzystywane powtórnie oraz poddawane recyklingowi w celu redukcji ilości odpadów i zmniejszenia presji wywieranej na wydobycie naturalnych zasobów Ziemi. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wyrażono pogląd, według którego: "Zasadę «hierarchii postępowania z odpadami» wyrażoną w art. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy w świetle art. 13 tej dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowania krajowego takiego jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, w którym kwalifikuje się spalarnie odpadów jako «strategiczne obiekty infrastruktury i instalacje o istotnym znaczeniu krajowym», pod warunkiem że uregulowanie to jest zgodne z innymi przepisami tej dyrektywy, które ustanawiają bardziej szczegółowe obowiązki" (Wyrok TS (szósta izba) z 8 maja 2019 r., C-305/18, Associazione "Verdi Ambiente e Società – Aps Onlus" (VAS) i "Movimento Legge Rifiuti Zero per l’Economia Circolare" Aps przeciwko Presidente del Consiglio dei Ministri i in., EU:C:2019:384). Ogólny cel gospodarki odpadami, streszczający się w zasadzie zapobiegania powstawaniu odpadów, zakłada istnienie całego szeregu celów mu podporządkowanych (szczegółowych) wynikających z hierarchii sposobów postępowania z odpadami. Jest więc sprawą oczywistą, że konieczne jest rozpisanie celu podstawowego w postaci zapobiegania powstawaniu odpadów na szereg celów o różnych stopniach zależności między nimi. Z hierarchii sposobów postępowania z odpadami wynikają cele pierwszoplanowe i dalsze. Ważne jest, aby cele te ułożyły się w specyficzną "piramidę celów" w gospodarce odpadami, aby w ten sposób nastąpiła konsekwentna ich hierarchizacja. Istotne bowiem jest, aby cele niższego rzędu wynikały z celów wyższego rzędu i aby całość integrował cel finalny w postaci zapobiegania powstawania odpadów. Hierarchiczna struktura celów to właściwość prawa gospodarki odpadami. Hierarchiczna struktura celów jest także wyrazem integracji celów sposobów postępowania z odpadami. Hierarchiczna zależność celów zapewnia spójność całego systemu prawa gospodarki odpadami, jego zawartość, zwiększając jednocześnie skuteczność jego regulacji prawnej. Celem zapobiegania powstawaniu odpadów jest także zmniejszenie ilości odpadów oraz ich szkodliwości dla ludzi i środowiska. Zapobieganie powstawaniu odpadów jest obowiązkiem wszystkich podmiotów uczestniczących w gospodarce odpadami oraz jest elementem treści zasady rozszerzonej odpowiedzialności producenta za produkt. Zasada rozszerzonej odpowiedzialności producenta jest także jednym ze sposobów wspierania projektowania i produkcji wyrobów, które w pełni uwzględniają i ułatwiają efektywne wykorzystywanie zasobów podczas całego cyklu istnienia produktu. Obejmuje to takie działania, jak: naprawa, ponowne użycie, demontaż i recykling. Zapobieganie powstawaniu odpadów może przyczynić się do zmniejszenia wpływu zanieczyszczeń na środowisko na każdym etapie korzystania z zasobów. Zapobieganie powstawaniu odpadów powinno: ograniczyć wpływ gospodarki odpadami na środowisko; spowodować bardziej efektywne korzystanie z zasobów, oszczędność energii i zmniejszenie zużycia materiałów, ograniczyć produkcję odpadów niebezpiecznych oraz poprawić warunki dla zdrowia publicznego. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wyrażono pogląd, według którego: "«Recykling» w rozumieniu art. 3 pkt 7 dyrektywy 94/62 w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, definiowany jako «powtórne przetwarzanie materiałów odpadowych w procesach produkcyjnych w celu uzyskania materiałów o przeznaczeniu pierwotnym lub o innym przeznaczeniu, z wyjątkiem odzysku energii», należy interpretować w ten sposób, że odpady opakowaniowe muszą być przerobione w celu wytworzenia nowego materiału lub nowego produktu wykazującego właściwości porównywalne do właściwości materiału, z którego składają się odpady, w celu umożliwienia jego ponownego wykorzystania do produkcji opakowań lub do innych celów, tak długo jak powtórne przetwarzanie nie przybierze formy odzyskiwania energii i nie odbywa się za pomocą unieszkodliwiania odpadów. W związku z powyższym, «recykling» nie obejmuje powtórnego przetwarzania odpadów opakowaniowych z metalu wtedy, gdy są one przekształcane w surowiec wtórny, np. materiał spełniający wymagania gatunku 3B, ale obejmuje ponowne przetwarzanie takich odpadów, gdy są one wykorzystywane do produkcji wlewków, arkuszy lub zwojów stali"( Wyrok TS z 19.06.2003 r., C-444/00, The Queen, na wniosek Mayer Parry Recycling Ltd, przeciwko Environment Agency i Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions, przy udziale Corus (UK) Ltd i Allied Steel i Wire Ltd (ASW), LEX nr 158313. Artykuł 3 pkt7 dyrektywy 94/62/WE został uchylony przez art.1 pkt2 lit.d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/852 z 30 maj 2018 r. zmieniającą dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.Urz. UE L 150, s. 141). Z hierarchii postępowania z odpadami wynika, że szczególnie preferowaną formą recyklingu jest przygotowanie odpadów do ponownego użycia, czyli przywrócenie im pierwotnych funkcji użytkowych. Z definicji recyklingu wynikają dwie cechy charakterystyczne tego procesu pozwalające na odróżnienie go od innych metod odzysku. Do tych cech zalicza się: 1) powtórne przetworzenie substancji lub materiałów, 2) dokonanie w określonym celu. Obie te cechy muszą wystąpić łącznie.

Podsumowując należy wskazać, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a sposób interpretacji i zastosowanie norm prawnych przez orzekające organy był poprawny. W ocenie Sądu, nie można również stwierdzić naruszeń przepisów k.p.a., na które wskazano w skardze, ani innych przepisów, które mogłyby stać się podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.