Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 773/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz A. Z. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "[...]WINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji z [...] listopada 2018 r. ([...]), mocą której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej też jako "PINB" lub "organ I instancji") odstąpił od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w sprawie dwóch otworów okiennych o wymiarach 4,03 m x 2,5 m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2,75 m x 2,50 m, znajdujących się na drugim piętrze w ścianie graniczącej (z dz. nr [...]) budynku usługowo-produkcyjnego, położonego w [...] przy ul. [...] (dz. [...]) – uchylił ww. decyzję PINB w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., w skrócie "pr.bud.") oraz art. 104 k.p.a. nakazał A. Z. wykonanie w miejsce dwóch otworów okiennych o wymiarach: 4,03 m x 2,5 m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach: 2,75 m x 2,50 m, znajdujących się na drugim piętrze w ścianie granicznej (z działką nr [...]) budynku usługowo-produkcyjnego, położonego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]), 5 otworów okiennych o wymiarach jak na niższych kondygnacjach budynku (tj. na parterze i 1 piętrze), w terminie do [...] października 2019 r.

Zaskarżona decyzja [...]WINB, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W związku z podaniem M. G. z [...] maja 2011 r., w dniach [...] lipca 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie wymiany okien w budynku mieszczącym się na ww. działce nr [...]. Ustalono wówczas, iż w budynku znajdującym się w granicy zostały wymienione okna. Było 5 okien o wymiarach: 141 cm x 173 cm, obecnie są 3 okna o wymiarach: 2,5 m x 2,5 m (jedno okno) i 2,5 m x 4,00 m (dwa okna). Podczas wymiany nie wykonano nowego nadproża, wykorzystano te, które już tam istniały. Odbyło się to w maju i czerwcu 2011 r. Nadto wykorzystano istniejące otwory okienne. Inwestor nie przedstawił decyzji – pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania wymiany okien. Wskazane okna są w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono żadnych pęknięć w ich pobliżu.

W dniu [...] lutego 2012 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie otworów okiennych umiejscowionych w ścianie granicznej budynku usługowo-produkcyjnego, położonego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]).

Dnia [...] marca 2012 r. PINB przeprowadził kolejną kontrolę w sprawie wymiany okien. Ustalono wówczas, że w ścianie budynku usługowo-produkcyjnego, stanowiącego własność A. Z. (zwanego też dalej "Inwestorem"), znajdują się okna. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w granicy z działką nr [...], której właścicielem jest M. G.. Na parterze budynku znajduje się 5 okien, na I piętrze 5 okien o wymiarach: 1,41 m x 1,73 m. Natomiast jeśli chodzi o okna umiejscowione na II piętrze, M. G. oświadczyła, że w maju 2011 r. Inwestor wykonał roboty budowlane polegające na wymianie okien o wymiarach 1,41 m x 1,73 m. Po ich zamontowaniu usunięto nadproże, stolarkę okienną, rozebrano mur, który znajdował się między oknami. Otwór okienny został powiększony o 0,25 m. W miejscu powstałych, nowych otworów okiennych zamontowano 2 sztuki okien o wymiarach: 4,03 m x 2,50 m oraz 1 okno o wymiarach: 2,75 m x 2,50 m. Okna te zamontowane są w otworze, gdzie nadproże było istniejące.

W dniu [...] czerwca 2012 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., wydał decyzję ([...]), w której nakazał Inwestorowi dostarczyć następujące dokumenty dotyczące dwóch otworów okiennych o wymiarach 4,03 m x 2,5 m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2,75 m x 2,50 m, znajdujących się na II piętrze w ścianie granicznej (z dz. nr [...]) przedmiotowego budynku usługowo-produkcyjnego: decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta [...], jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 pr.bud., aktualnym na dzień opracowania projektu wraz z decyzją o uprawnieniach budowlanych projektanta, w terminie do [...] września 2012 r.

Pismem z [...] września 2012 r. Inwestor poinformował organ I instancji m.in., że próba wymiany tymczasowej stolarki okiennej na nową w szczególności na drugim piętrze okazała się niemożliwa, gdyż po ich demontażu wypadły uzupełnienia i słupki wypełniające pustkę pomiędzy elementami okiennymi w starych "oryginalnych" większych otworach okiennych. W związku z tym, zgodnie z archiwalną dokumentacją, zdecydowano się na wstawienie okien i przywrócenie stanu pierwotnego.

Pismem z [...] lutego 2014 r. Miejski Konserwator Zabytków (dalej w skrócie "MKZ") poinformował PINB, iż dawna fabryka [...], usytuowana przy ul. [...], w granicach działki nr [...] w [...], nie jest ujęta w wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków, zlokalizowana jest natomiast w obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1956 r. i na mocy tej decyzji podlega ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ konserwatorski nie wydawał pozwolenia na przekształcenie okien II piętra elewacji zachodniej głównego segmentu d. fabryki [...] w [...], mimo tego, iż było ono wymagane. W oparciu o przedstawiony przez PINB materiał archiwalny, tj. rzuty kondygnacji piwnicznej i przyziemia przedmiotowego obiektu, będące de facto projektem wykonanym w 1913 r., ze względu na fakt, iż nie towarzyszy temu rozrysowi widok elewacji, nie ma dostatecznych podstaw merytorycznych do odtworzenia historycznej kompozycji elewacji w wersji pierwotnej, a nadto nie jest pewnym, czy nie nastąpiły zmiany w toku realizacji budowy w stosunku do rozwiązań projektowych – na rzutach brak jest np. zdwojonych lizen, stanowiących główny wertykalny element elewacji; nadto nie są im znane podziały okien (ślusarki, stolarki); dodatkowe podziały otworów okiennych za pomocą słupków międzyokiennych mogły być w stosunku do pierwotnego rozwiązania wtórne, ale mogły równie dobrze w toku realizacji jakichś robót remontowych odtwarzać rozwiązanie pierwotne. Dodano, że w celu rzeczywistego i zgodnego z porządkiem merytorycznym odtworzenia historycznej kompozycji elewacji koniecznym byłoby przeprowadzenie bardziej pogłębionych kwerend archiwalnych, a w przypadku negatywnego wyniku kwerend zasadniejszym byłoby przyjęcie, że zachowuje się rozwiązania zastane, tj. schemat 5 okien na każdej z kondygnacji.

Kolejnym pismem, z [...] marca 2014 r., MKZ wskazał PINB, iż być może nie da się w ogóle odtworzyć historycznej kompozycji elewacji wskazanego budynku. Wyjaśnił, że nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przekształcenia okien II piętra elewacji zachodniej głównego segmentu d. fabryki [...] w [...].

Decyzją z [...] czerwca 2014 r. ([...]) PINB orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie 2 otworów okiennych o wymiarach: 4,03 m x 2,5 m oraz 1 otworu okiennego o wymiarach: 2,75 m x 2,50 m, znajdujących się na II piętrze w ścianie graniczącej z działką nr [...] przedmiotowego budynku usługowo-produkcyjnego. Decyzja ta została uchylona w całości przez [...]WINB, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – decyzją z [...] listopada 2014 r. ([...]).

Decyzją z [...] stycznia 2015 r. ([...]) PINB nakazał Inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego dwóch otworów okiennych o wymiarach 4,03 m x 2,5 m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2,75 m x 2,50 m. Decyzja ta została uchylona w całości przez [...]WINB, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – decyzją z [...] marca 2015 r. ([...]).

Dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB wydał decyzję ([...]) nakazującą Inwestorowi doprowadzenie do stanu poprzedniego (przed przebudową z maja 2011 r.) dwóch otworów okiennych wymiarach 4,03 m x 2,5 m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach: 2,75 m x 2,50 m. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...]WINB, decyzją z [...] sierpnia 2015 r. ([...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 10 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 848/15, oddalił skargę na ww. decyzję [...]WINB. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1404/16, uchylił ww. wyrok WSA oraz decyzję [...]WINB z [...] sierpnia 2015 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] kwietnia 2015 r. Nadto uchylił decyzję PINB z [...] czerwca 2012 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego do organu I instancji wpłynęło pismo MKZ z [...] lipca 2018 r., w którym organ konserwatorski wskazał m.in., iż w kwestii przedmiotowych okien udzielił już PINB odpowiedzi w pismach z [...] marca 2014 r. i [...] lutego 2014 r.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2018 r. PINB odstąpił od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud.

Odwołanie od tej decyzji, w terminie ustawowym, złożyła M. G., wskazując na niewłaściwe odstąpienie od nałożenia na Inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., tj. obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego budynku położonego w [...] przy ul. [...].

Uchylając w całości ww. decyzję PINB z [...] listopada 2018 r. i orzekając co do istoty sprawy – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2019 r. – [...]WINB zaznaczył w pierwszej kolejności, że w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 1404/16, NSA wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien ustalić, czy wykonanie otworów okiennych nastąpiło w warunkach określonych w art. 50 pr.bud., a także, iż słuszne są rozważania WSA dotyczące obowiązku uzyskania opinii konserwatora zabytków, że przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków, jednakże rozważania te pozostają ostatecznie sprzeczne z rozstrzygnięciem WSA, uznającym za prawidłowe rozstrzygnięcie organów w przedmiocie nakazu doprowadzenia otworów okiennych do stanu poprzedniego.

Dalej [...]WINB stwierdził, że bezspornym w sprawie jest, iż na 2. piętrze w ścianie granicznej (z dz. nr [...]) budynku usługowo-produkcyjnego, położonego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]) znajdują się dwa otwory okienne o wymiarach 4,03 m x 2,5 m oraz jeden otwór okienny o wymiarach 2,75 m x 2,50 m. Mimo, iż w dokumentacji z 1913 r. nie ma informacji dotyczącej okien na 2. kondygnacji, to nie ulega wątpliwości, że Inwestor wykonał roboty budowlane powiększające otwory okienne. Jak bowiem wynika z ustaleń kontrolnych PINB z [...] lipca 2011 r., w ścianie znajdującej się w granicy pp. [...] zostały wymienione okna – było pięć okien o wymiarach 141 cm x 173 cm, obecnie są trzy okna, o wymiarach: 2,5 m x 2,5 m jedno okno oraz dwa okna o wym. 2,5 m x 4,0 m.

W tym kontekście [...]WINB zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. W przedmiotowej sprawie stosować należy więc przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do [...] czerwca 2015 r., które ówcześnie formułowały ogólną zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami określonymi w art. 29-31 pr.bud., których nie można wszakże poddawać wykładni rozszerzającej.

Na tym tle normatywnym [...]WINB ocenił, że wykonane przez Inwestora roboty budowlane stanowią przebudowę istniejącego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud., który to przepis za "przebudowę" uznaje wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W związku z tym wykonane roboty budowlane – przebudowa budynku, polegająca na powiększeniu przedmiotowych otworów okiennych – wymagały uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, której Inwestor nie uzyskał. W konsekwencji w sprawie zastosowanie ma (w sytuacji zakończenia robót budowlanych) art. 51 ust. 7 pr.bud. Jak wynika z ustaleń kontrolnych, wskazane okna są w dobrym stanie technicznym, nie stwierdzono żadnych pęknięć w ich pobliżu. Uwzględniając wiedzę techniczną i specjalistyczną organu powiatowego, [...]WINB przyjął stanowisko tego organu, że wykonanie nowych otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku wiązałoby się z kuciem bruzd, kuciem gniazd, rozkuciem otworów, a prace te spowodowałyby widoczne ślady ich wykonania na elewacji (a śladów tych brak). Zatem można by przyjąć, że w pewnym okresie istniał już układ z 3 otworami okiennymi na 2. kondygnacji. Zdaniem [...]WINB można by też, wobec posiadanych dowodów, przyjąć twierdzenia Inwestora, że powiększając otwory okienne (przy zachowaniu istniejących belek nadprożowych) dokonał przywrócenia rozkładu okien z 1913 r. Niemniej nie ulega wątpliwości, że winien wcześniej uzyskać pozwolenie na budowę. Zarazem [...]WINB uznał, że nie można nie uwzględnić stanowiska MKZ zawartego w jego piśmie z [...] lipca 2018 r. oraz w dwóch pismach wcześniejszych, w których organ konserwatorski poinformował m.in., iż w celu rzeczywistego i zgodnego z porządkiem merytorycznym odtworzenia historycznej kompozycji elewacji koniecznym byłoby przeprowadzenie bardziej pogłębionych kwerend archiwalnych, a w przypadku negatywnego wyniku kwerend zasadniejszym byłoby przyjęcie, że zachowuje się rozwiązania zastane, tj. schemat pięciu okien na każdej kondygnacji.

W tym kontekście [...]WINB zauważył, że w dniu [...] czerwca 2014 r. pracownicy PINB dokonali kwerendy poszytów wchodzących w skład zespołu archiwalnego akt miasta [...] oznaczonych sygnaturą: akta posesji [...], akta posesji [...] i wodociągi [...] w Archiwum Państwowym. Analiza pozyskanych kopii dokumentów nie pozwala na poparcie w sposób nie budzący wątpliwości tezy wyrażanej przez Inwestora o odtworzeniu historycznej kompozycji elewacji, ale przede wszystkim nie zmienia stanu rzeczy, że na wykonanie robót w dacie ich wykonania wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem [...]WINB uzasadnione jest zatem w świetle stanowiska MKZ orzeczenie o obowiązku wykonania w miejsce dwóch otworów okiennych o wymiarach: 4,03 m x 2,5 m oraz jednego otworu okiennego o wymiarach 2,75 m x 2,50 m, znajdujących się na drugim piętrze w ścianie granicznej (z działką nr [...]) budynku usługowo-produkcyjnego, położonego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]), pięciu otworów okiennych o wymiarach jak na niższych kondygnacjach budynku (tj. na parterze i 1. piętrze). Mając zaś na uwadze czas prowadzonego postępowania administracyjnego oraz brak okoliczności pozostających do wyjaśnienia, a mających wpływ na wynik sprawy, [...]WINB postanowił zmienić treść rozstrzygnięcia PINB i orzekł kasacyjno-reformacyjnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę na opisaną decyzję [...]WINB z [...] czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł A. Z. (zwany też dalej "Skarżącym"), który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i 7a pr.bud., polegające na nieprawidłowym zastosowaniu ww. przepisów i uznaniu, że do prac wykonanych przez Skarżącego, które nie stanowią przebudowy w rozumieniu tych przepisów, wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę;

2) art. 3 pkt 8 pr.bud. przez jego niewłaściwe niezastosowanie, podczas gdy wykonane przez Skarżącego prace stanowią bieżącą konserwację, o której mowa w tym przepisie, do której nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę ani uprzednie zgłoszenie;

3) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 pr.bud., przez ich niewłaściwe zastosowanie, z uwagi na fakt, iż wykonane przez Skarżącego prace nie stanowią przebudowy, a jedynie bieżącą konserwację, do której nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę ani uprzednie zgłoszenie;

4) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak dostatecznego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, z którego wynika (i co zostało prawidłowo ustalone przez PINB), że wymienione przez Skarżącego okna zostały osadzone w istniejących w budynku otworach okiennych, tym samym po ich zamontowaniu nie nastąpiła zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, a wykonane prace nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego (okna zostały zamontowane w istniejących nadprożach i otworach okiennych), i miały jedynie na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu użytkowania go w stanie zgodnym z jego przeznaczeniem.

Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty, ogniskujące się wokół twierdzenia Skarżącego, że wykonane przezeń prace nie stanowiły przebudowy budynku, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, lecz nie podlegającą prawnej reglamentacji konserwację, oraz oceny Skarżącego, iż stanowisko [...]WINB – który posiłkuje się wydaną opinią konserwatora, a nie zdobytym przy oględzinach materiałem dowodowym, szkicami i odkrywkami – odbiega od prawdy i faktów budowlano-technicznych.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi, podkreślając, że wykonanie konserwacji w rozumieniu pr.bud. było niezbędne, z uwagi na zły stan techniczny budynku, oraz że [...]WINB wskazał na konieczność przywrócenie budynku do stanu poprzedniego, który nie jest zgodny z prawem. Ponadto Skarżący złożył do akt fotografię okna z innej kondygnacji, która – jak oświadczył – przedstawia stan okien sprzed wykonania prac, z tym że przedmiotowe okna były w gorszym stanie. Nie było nad nimi nadproży, więc po wyjęciu tych okien część ściany położona nad nimi wypadła. Na pytanie Sądu, Skarżący wyjaśnił, że wypełnienie pomiędzy zamontowanymi wcześniej, mniejszymi oknami, a pierwotnymi otworami okiennymi było wykonane z suporexu, i to właśnie ono wypadło.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu decyzja Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2019 r. nakładająca na Skarżącego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; powinno być: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn zm.; w skrócie "pr.bud."), obowiązek wykonania określonych robót budowlanych – w miejsce 2 otworów okiennych o wymiarach 4,03 m x 2,5 m oraz 1 otworu okiennego o wymiarach 2,75 m x 2,50 m, znajdujących się na drugim piętrze w ścianie granicznej (z działką nr [...]) budynku usługowo-produkcyjnego położonego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]), wykonania 5 otworów okiennych o wymiarach, jak na niższych kondygnacjach budynku (tj. na parterze i 1 piętrze).

Ponieważ postępowanie naprawcze, w którym zapadła zaskarżona decyzja, zostało wszczęte przez PINB w dniu [...] lutego 2012 r., to – jak trafnie zauważył [...]WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r., w tej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r., tj. ustalonym na podstawie tekstu jednolitego z Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn zm. (a nie, jak oczywiście omyłkowo podano w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.).

Na gruncie tego stanu normatywnego spór w kontrolowanej sprawie ogniskował się wokół kwestii, czy wykonanie ww. otworów okiennych przez Skarżącego na przełomie maja i czerwca 2011 r. stanowiło prace (roboty budowlane) wymagające ówcześnie uzyskania pozwolenia na budowę (ewentualnie zgłoszenia), a więc czy nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej, czy nie. Odpowiedź na to pytanie wymagała dokonania właściwej kwalifikacji prawnej wykonanych prac – co stało się przedmiotem rozbieżnych ocen organów obu instancji.

Zdaniem PINB – którego ustalenia i ocenę prawną w całej rozciągłości podzielił Skarżący – Inwestor w ramach wykonanych prac wprawdzie powiększył otwory okienne, ale uczynił to przy zachowaniu istniejących belek nadprożowych, dokonując w ten sposób przywrócenia rozkładu okien z 1913 r. Według organu I instancji o tym, że okna zostały zamontowane, gdzie nadproże było istniejące, świadczy materiał zdjęciowy wykonany przez pracowników PINB, jak i załączony przez Inwestora. Wykonanie nowych otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku wiązałoby się z kuciem bruzd, kuciem gniazd, rozkuciem otworów. Powyższe prace spowodowałby widoczne ślady ich wykonania na elewacji, a śladów tych brak. Powiększenie otworów do rozmiarów otworów wcześniej istniejących nie wymaga powyższych prac. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że Inwestor dokonał wymiany okien w ramach istniejących otworów okiennych, co stanowiło bieżącą konserwację, niebędącą robotą budowlaną w myśl Prawa budowlanego, i na wykonywanie takich prac nie było wymagane pozwolenie na budowę ani też zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

[...]WINB nie zakwestionował ustaleń faktycznych poczynionych przez PINB. Przeciwnie, wyraźnie przyjął stanowisko tego organu, że wykonanie nowych otworów okiennych w ścianach zewnętrznych budynku wiązałoby się z kuciem bruzd, kuciem gniazd, rozkuciem otworów, a prace te spowodowałyby widoczne ślady ich wykonania na elewacji – a śladów tych brak – co w ocenie [...]WINB pozwala przyjąć, że w pewnym okresie istniał już układ z trzema otworami okiennymi na drugiej kondygnacji. Co więcej, [...]WINB okazał się skłonny przyjąć także twierdzenia Inwestora, że powiększając otwory okienne, przy zachowaniu istniejących belek nadprożowych, dokonał on przywrócenia rozkładu okien z 1913 r. Ponieważ jednak – co organ II instancji uznał za niewątpliwe – Inwestor wykonał roboty budowlane powiększające otwory okienne (w stosunku do stanu sprzed tych robót), to – w ocenie tego organu – wykonane roboty stanowiły przebudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud., która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a którego, co bezsporne, Inwestor nie posiadał.

Sąd w niniejszym składzie uznaje za właściwą kwalifikację prawną spornych prac dokonaną przez [...]WINB.

Przede wszystkim należy podzielić milcząco przyjęte przez ten organ założenie, że punkt wyjścia dla oceny wykonanych prac musi stanowić stan budynku istniejący w momencie przystępowania do tych prac (tu: w maju 2011 r.), czyli stan bezpośrednio poprzedzający ich wykonanie, a nie stan pierwotny (tu: stan z 1913 r.). Nawet bowiem gdyby okazało się, że – jak twierdzi Inwestor – stan sprzed wykonania inkryminowanych prac nie odpowiadał prawu, to i tak Inwestor nie był władny doprowadzać budynku (tu: w zakresie otworów okiennych na 2. kondygnacji) do stanu zgodnego z prawem we własnym zakresie, bez dopełnienia wymaganych formalności (w szczególności bez wymaganych: pozwolenia na budowę albo zgłoszenia). Nie można wszak likwidować samowoli budowlanej w drodze następnej samowoli budowlanej (tak trafnie wyrok NSA z 18.05.2007 r., II OSK 782/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Nie ulega zaś wątpliwości, że przed przystąpieniem przez Inwestora do wykonania spornych prac – w wyniku których powstały dwa otwory okienne o wymiarach 4,03 m x 2,5 m każdy i jeden otwór okienny o wymiarach 2,75 m x 2,50 m – w ścianie granicznej przedmiotowego budynku na 2. piętrze było więcej otworów okiennych (pięć), ale o mniejszych wymiarach (1,41 m x 1,73 m), które powielały wymiary i układ z niższych kondygnacji (tj. z 1. piętra oraz parteru). Zarazem wolne przestrzenie pomiędzy ramami owych mniejszych okien, a istniejącymi wcześniej nadprożami wypełniał materiał budowlany – przede wszystkim suporex (co przyznał sam Skarżący na rozprawie), który najpewniej tworzył, wspomniany w zeznaniach M. G. "mur, który znajdował się między oknami", a który w toku prac został rozebrany (według oświadczenia Inwestora: "wypadł" po wyjęciu okien).

W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko [...]WINB, że wykonane przez Inwestora prace stanowiły roboty budowalne powiększające otwory okienne, a także – dodajmy – zmieniające ich liczbę, układ i rozmieszczenie, a więc ich szczegółową lokalizację.

Sąd w niniejszym składzie podziela zaś stanowisko dominujące w orzecznictwie sądowym na tle stanu prawnego znajdującego zastosowanie w kontrolowanej sprawie, że o ile na prace polegające na samej wymianie stolarki okiennej nie było wymagane pozwolenie na budowę, to jednak w sytuacji, gdy dochodziło do zmiany lokalizacji, kształtu czy wielkości okien – a z takim właśnie przypadkiem, jak wynika z powyższych uwag, mieliśmy do czynienia w kontrolowanej sprawie – niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę (por. wyroki WSA z 11.09.2007 r., VII SA/Wa 687/07; z 04.03.2009 r., II SA/Łd 18/09, z 19.09.2015 r., IV SA/Po 115/15; z 15.10.2015 r., IV SA/Po 262/15 – CBOSA). Roboty takie kwalifikują się bowiem jako przebudowa istniejącego obiektu budowlanego – gdyż dochodzi w takim przypadku co najmniej do zmiany parametrów użytkowych budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud., w szczególności w zakresie doświetlenia jego pomieszczeń – która to przebudowa, w myśl art. 29 ust. 2 pr.bud., nie była ówcześnie zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odmienne stanowisko, wyrażone w podniesionych w skardze zarzutach, zasadzających się na twierdzeniu, że Skarżący w ramach podjętych prac dokonał jedynie, nie podlegającej prawnej reglamentacji, bieżącej konserwacji budynku, nie zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie. W tym kontekście godzi się zauważyć, że w orzecznictwie sądowym jako "przebudowa" w rozumieniu art. 3 pkt 7a pr.bud. zostało uznane np. usunięcie dwóch słupków ceglanych w otworze okiennym (zob. wyrok NSA z 08.12.2016 r., II OSK 676/15, CBOSA).

W konsekwencji – nawiązując do wskazań zawartych w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1404/16 – należy stwierdzić, że wykonanie przedmiotowych otworów okiennych nastąpiło w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powyższe stwierdzenie uzasadniało wszczęcie i prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 pr.bud., jednak nie przesądza jeszcze o jego wyniku.

Celem takiego postępowania jest bowiem, jak wynika z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., doprowadzenie do "stanu zgodnego z prawem", co w konkretnym przypadku może wcale nie oznaczać powrotu do stanu sprzed wykonanych robót – jeśli ów stan nie odpowiadał prawu.

W tym kontekście istotnego znaczenia nabierają twierdzenia Inwestora – wymagające dalszej weryfikacji (w trybie, o którym niżej) – że stan istniejący bezpośrednio przed wykonaniem inkryminowanych robót nie był zgodny z prawem i że to właśnie dopiero roboty przezeń wykonane przywróciły pierwotny (w domyśle: odpowiadający prawu) rozkład i wielkość okien na drugiej kondygnacji w ścianie granicznej przedmiotowego budynku.

W ocenie Sądu, ponieważ w kontrolowanej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z budynkiem podlegającym ochronie konserwatorskiej (na podstawie tzw. wpisu obszarowego, dokonanego w rejestrze zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] stycznia 1956 r.), to decydujący głos w kwestii prawidłowego, zgodnego z prawem, rozkładu, liczby i wielkości (ew. też podziałów, materiału, itd.) spornych okien na drugiej kondygnacji – czy mianowicie należy zachować rozwiązanie "zastane", powielające schemat pięciu okien z niższych kondygnacji, czy rozwiązanie "przywrócone" przez Inwestora, trójokienne, czy może jeszcze jakieś inne – powinien należeć do Miejski Konserwator Zabytków. Zauważmy zresztą, że to także ten organ jest najbardziej predestynowany do przeprowadzenia "bardziej pogłębionych kwerend archiwalnych", o które upominał się on w swych pismach kierowanych do PINB.

Konieczność uwzględnienia stanowiska MKZ wynika już z, wiążącej organy obu instancji i Sąd w niniejszym składzie (art. 153 p.p.s.a.), oceny prawnej wyrażonej w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 1404/16, w którym NSA jako słuszne ocenił rozważania zawarte w kontrolowanym przezeń wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 848/15, że przed wydaniem decyzji co do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w odniesieniu do budynku mającego charakter zabytkowy należy uzyskać opinię konserwatora zabytków.

Zarazem jednak NSA nie wskazał, w jakiej formie owa "opinia" konserwatora zabytków powinna zostać wyrażona. Nie uczynił tego również WSA – do którego rozważań nawiązał NSA – choć, zauważmy, wyrok WSA zawiera w tym zakresie istotną wskazówkę, jako że zaraz po uwadze o konieczności uzyskania opinii konserwatora zabytków przywołuje on art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1566, ze zm.; w skrócie "u.o.z.o.z."). Zgodnie z tym przepisem prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Tok rozumowania przedstawiony w zapadłym w tej sprawie wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po 848/15 wpisuje się w linię orzeczniczą, którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, w myśl której przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. znajduje zastosowanie także do postępowania prowadzonego w trybie przepisów art. 50-51 pr.bud. Skoro bowiem inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, musi przedstawić ww. decyzję, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych (por. wyroki NSA: z 27.01.2010 r., II OSK 153/09; z 20.06.2012 r., II OSK 524/11; z 02.02.2017 r., II OSK 1249/15 – CBOSA).

Jednocześnie należy podkreślić, że postępowanie dotyczące budynku zlokalizowanego w obrębie zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, które powinno być zakończone odpowiednią decyzją konserwatorską, nie może być zastąpione "pismem" zawierającym stanowisko konserwatora zabytków (por. wyroki NSA: z 27.01.2010 r., II OSK 153/09; z 23.05.2014 r., II OSK 3040/12 – CBOSA) – jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie. W takim przypadku zainteresowana strona pozbawiona zostaje bowiem prawa do weryfikacji prawidłowości owego stanowiska konserwatora (wyrażonego wszak w zwykłym "piśmie") w administracyjnym toku instancji, przed wyspecjalizowanymi organami konserwatorskimi, a także, w dalszej kolejności, przed sądem administracyjnym.

Dla pełnego obrazu normatywnego kontrolowanej sprawy należy jeszcze przywołać pogląd prawny wyrażony przez NSA w zapadłym w tej sprawie wyroku o sygn. akt II OSK 1404/16, w nawiązaniu do stanowiska WSA i uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22), że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. nałożenie wzmiankowanego w nim obowiązku nie może polegać na zobowiązaniu do dostarczenia dokumentów, ekspertyz lub oświadczeń, gdyż nie jest to wystarczające do doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. W ocenie NSA obowiązek wykonania określonych czynności, o którym mowa w ww. przepisie, odnosi się do czynności w znaczeniu materialnym, a nie do czynności procesowych. W świetle tego poglądu, wiążącego w niniejszej sprawie, niedopuszczalne wydaje się więc także ewentualne zobowiązanie inwestora do przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. (co bywa niekiedy praktykowane – por. np. wyrok NSA z 26.04.2017 r., II OSK 2262/16, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt II OSK 1157/14 (CBOSA), zgodnie z którym wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym co do robót budowlanych wykonywanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, wymaga uprzedniego wydania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków decyzji co do pozwolenia na wykonanie określonych robót budowlanych w tym obiekcie. Oznacza to, że rozstrzygnięcie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o robotach budowlanych przy zabytku w drodze decyzji, stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego.

Z tych względów w kontrolowanej sprawie Miejski Konserwator Zabytków powinien, na wniosek Inwestora, wydać decyzję co do wykonanych robót budowlanych, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 u.o.z.o.z. – i w tej właśnie formie wyrazić swe stanowisko ("opinię") w sprawie, a nie zwykłym "pismem". Do tego czasu organ nadzoru budowlanego powinien zaś, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesić prowadzone postępowanie naprawcze i, w miarę potrzeby, wezwać Inwestora, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., do wystąpienia do MKZ o brakujące pozwolenie, w oznaczonym terminie – czego błędnie nie uczynił, opierając się zamiast tego w swym merytorycznym rozstrzygnięciu, niezasadnie, na odformalizowanych "pismach" MKZ. Z tego względu zaskarżoną decyzję [...]WINB należało uchylić, jako co najmniej przedwczesną.

Wypada jeszcze zauważyć, że nie ma przeszkód, aby składany w tych okolicznościach wniosek Inwestora o wydanie pozwolenia z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. dotyczył robót w takiej postaci, w jakiej zostały już one wykonane, skoro celem także postępowania przed organem konserwatorskim jest weryfikacja możliwości zalegalizowania wykonanych robót. W takim przypadku postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego dla wykonanych robót nie może być uznane za niedopuszczalne w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. ani bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu ([...] zł) oraz wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi ([...] zł) ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji podejmie wskazane wyżej działania celem doprowadzenia do uzyskania przez Inwestora ostatecznej decyzji konserwatora zabytków, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. Następnie, w zależności od treści tej decyzji (pozytywnej bądź negatywnej) i wyrażonego w niej, wiążącego stanowiska konserwatorskiego co do właściwej liczby, rozkładu i wymiarów inkryminowanych okien (ewentualnie także innych jeszcze wymagań konserwatorskich ich dotyczących) na 2. piętrze przedmiotowego budynku w ścianie granicznej z działką nr ewid.[...], [...]WINB podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 w ze. z art. 140 k.p.a.