Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1610/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Ol 770/11 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

[...] wystąpił do Kierownika Olsztyńskiego Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej jako ONW) na rok 2010.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał żądaną płatność ONW w wysokości 537 zł.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału ARiMR w Olsztynie wydał decyzję nr [...], stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2010 r. z uwagi na naruszenie art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 368, s. - dalej jako rozporządzenie 1975/2006).

Ponownie badając sprawę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] odmówił przyznania [...] płatności ONW na rok 2010 i nałożył sankcję w wysokości 229,12 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu obszernie przedstawił treść przepisów, które zastosowano w sprawie oraz wyjaśnił znaczenie i dokładność pomiaru obszarów dokonywanych w ramach Systemu Identyfikacji Obszarów Rolnych (LPIS). Podkreślił, że pomiary dokonane według ortofotomapy są dokonywane z dokładnością 2-3 krotnie wyższą niż dokładność pomiaru wykonywanego w trakcie kontroli na miejscu. Ortofotomapy dostępne są w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) i pozyskiwane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu.

Wskazał, że jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych. Dane te, zweryfikowane na podstawie ortofotomapy cyfrowej, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Powołując się na treść art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 - dalej również jako ustawa) organ podkreślił, że w przypadku, gdy producent rolny nie zgadza się z pomiarami działek rolnych dokonanych przez ARiMR, sam powinien dostarczyć dokumenty, tj. pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę, potwierdzające inny przebieg granicy ewidencyjnej niż widniejąca w systemie LPIS.

Dyrektor ARiMR zauważył, że beneficjent składając wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych powinien był dołożyć należytej staranności i zmierzyć powierzchnie gruntów użytkowanych rolniczo, które deklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010.

Organ wyliczył także procentową różnicy między obszarem zadeklarowanym - 3,00 ha, a zakwalifikowanym do objęcia pomocą ONW w roku 2010 - 1,72 ha, określając ją na poziomie 74,4186%. Przedstawił także wyliczenie sankcji i potwierdził w pełni prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez Kierownika Biura Powiatowego. Uznał, że nie ma w sprawie zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L Nr 316 s. 65 - dalej jako rozporządzenie 1122/2009), stanowiący o wyjątkach do stosowania obniżek i wykluczeń.

Podał również, iż rolnik nie wykazał, że nie jest winien stwierdzonych nieprawidłowości. Uznał, że przy wypełnianiu przedmiotowego wniosku dopuścił się winy polegającej co najmniej na niedbalstwie. Deklarując we wniosku określone grunty rolne, powinien przed jego złożeniem dokonać pomiaru powierzchni gruntów, do których ubiegał się o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów odwołania podał, że żaden pomiar powierzchni i odległości zgodnie z przepisami prawa geodezyjno-kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w tzw. rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Ortofotomapa jest bezpośrednim odzwierciedleniem tego wymogu. Powierzchnia i odległości są mierzone na ortofotografii, która nie jest jakimś rodzajem zdjęcia robionym pod różnym kątem, lecz mapą która posiada skalę i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,75 m do 1 m dla piksela terenowego 0,5 m.

W skardze [...] podniósł, że jego działka ma nadal taką samą wielkość, a pomiar dokonany na podstawie ortofotomapy może być niedokładny. Nie zgodził się z praktyką odmowy przyznania płatności "od razu za 2 lata" bez wstępnego poinformowania go o nieprawidłowościach, gdyż wtedy miałby szansę dokonania stosownych zmian we własnym zakresie i nie musiałby zwracać płatności aż za 2 lata, co będzie dla niego ogromnym obciążeniem finansowym.

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 770/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż na poziomie wspólnotowym aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, było w 2010 r. rozporządzenie 1975/2006, które w swoich regulacjach dotyczących zasad i trybu kontroli wniosków o płatności nakazywało stosowanie przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczącego systemów wsparcia bezpośredniego. Odnośnie zatem do płatności ONW kontrola przebiegała według zasad określonych przepisami rozporządzenia 1122/2009.

Niezależnie od rodzaju przyznawanej pomocy, każdy wniosek podlega kontroli administracyjnej. Kontrolą obejmuje się wszystkie elementy możliwe do sprawdzenia za pomocą działań administracyjnych. W myśl art. 11 ust. 4 rozporządzenia 1975/2006 wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnych powoduje wszczęcie procedury administracyjnej i - jeśli to konieczne - przeprowadzenie kontroli na miejscu. Według art. 15 ust. 2 tegoż rozporządzenia, w odniesieniu do kontroli działań związanych z obszarem, kontrole na miejscu przeprowadza się zgodnie przepisami rozporządzenia 1122/2009.

Z kolei według art. 33 rozporządzenia 1122/2009, do kontroli pojedynczych wniosków w ramach systemów pomocy obszarowej państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję, postępując w sposób określony w art. 35 ust. 1 lit. a) i b), czyli: wykonując fotointerpretację obrazów satelitarnych lub zdjęć lotniczych wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni; przeprowadzając fizyczne inspekcje terenowe na wszystkich działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy. W myśl art. 32 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia, gdy kontrola przeprowadzona metodą teledetekcji wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń.

W ocenie WSA, z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej według reguł określonych w art. 35 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia 1122/2009 zostało stronie przesłane. W aktach znajduje się oświadczenie z dnia 27 czerwca 2011 r. że strona zapoznała się z przedstawioną w Biurze Powiatowym ARiMR w Olsztynie dokumentacją (k. 12/1 akt administracyjnych). Brak jest jednak jakiejkolwiek informacji o rodzaju tej dokumentacji. Znajduje się tam jedynie raport z kontroli administracyjnej wniosku z dnia 17 czerwca 2011 r. Ustalenia tej kontroli były ponownie analizowane na odwoławczym etapie postępowania. Uznano, iż to strona winna przedstawić prawidłowe dane obszaru poprzez dokładny jego pomiar we własnym zakresie. Dotychczasowa kontrola w formie teledetekcji jest zaś bardzo dokładna i została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi zasadami.

Tryb i zasady przyznawania na poziomie krajowym pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania określone zostały w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329, ze zm.).

Przyznawanie płatności ONW odbywa się w postępowaniu administracyjnym, w którym właściwy organ decyzją rozstrzyga, czy ubiegający się wnioskodawca jest rolnikiem spełniającym przesłanki uprawniające do otrzymania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

W art. 21 ust. 1 ustawy wskazano, iż z pewnymi wyjątkami do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.), chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 21 ust. 2 omawianej ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., zmodyfikowano obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania (chodzi o obowiązek pouczania strony i zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu). Nie stosuje się w tym postępowaniu art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała.

W ocenie WSA nie oznacza to jednak, że na organach Agencji nie ciążą żadne obowiązki w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W myśl art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast niedopuszczalne jest opieranie decyzji na dowodach, które nie istniały w czasie złożenia i rozpatrywania wniosku o płatności za dany rok. Skoro, co do zasady, decyzja o płatnościach za dany rok powinna być wydana nie później, niż do końca marca następnego roku, zatem wyłącznie stan faktyczny istniejący między datą złożenia wniosku a terminem przewidzianym na wydanie decyzji jest miarodajny dla przyznania bądź odmowy przyznania płatności.

WSA wskazał, iż skarżący otrzymał od organu I instancji wniosek, którego dane organ wypełnił, a rolnik, po podpisaniu, przesłał organowi (k. 1/1 akt administracyjnych). Dołączona mapa działki zawiera adnotację o datach przygotowania wniosku - 23 grudnia 2009 r., a także wypełnienia załącznika graficznego składającego wniosek - 27 kwietnia 2010 r. (k. 2/1 akt administracyjnych). Z prostego porównania tej mapy z mapą będącą faktyczną podstawą odmowy przyznania środków - nieoznaczoną w aktach administracyjnych sprawy, a znajdującą się między pismem Biura Powiatowego ARiMR z dnia 31 marca 2011 r. skierowanym do Dyrektora Oddziału ARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. i zawiadomieniem skarżącego o wszczęciu tego postępowania - wynika, że istnieją znaczne różnice w obrazie działki nr [...]. Z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych dotyczących płatności za 2009 r. WSA powziął wiedzę, że nowe zdjęcie zostało wykonane w dniu 29 czerwca 2010 r. Z porównania "starej" mapy z mapą będącą faktyczną podstawą odmowy przyznania środków wynika, że na znacznym obszarze występują prawdopodobnie zakrzaczenia bądź zadrzewienia, których nie było na mapie przesłanej rolnikowi jako załącznik graficzny do wniosku. Z kolei załączony do odwołania wypis z rejestru gruntów z dnia 3 sierpnia 2011 r. co do działki skarżącego jasno podaje powierzchnię 3,0002 ha z wyszczególnieniem rodzaju użytku na całej działce, jako łąki i pastwiska. Wnioskowanie organów opiera się wyłącznie na mapie sporządzonej, jak domyśla się WSA, na pewno po dniu 29 czerwca 2010 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaobserwowane w systemie telemetrycznym zadrzewienia i inne wyłączenia użytku wymagały sprawdzenia bezpośrednio na spornej działce. Zasada praworządności, której przestrzegania wymaga ustawa krajowa, nie pozwala na ograniczenie się przez organ tylko do kontroli administracyjnej.

WSA potwierdził, że na rolniku ciążą obowiązki podania we wniosku prawidłowych danych, a także poinformowania organu o każdym fakcie wpływającym na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, jak też o każdej zmianie mającej wpływ na wysokość przyznanej płatności. Jednak zdaniem WSA zupełnie nieprzekonujące jest stanowisko organów obu instancji, które powołując się na kontrolę administracyjną wniosku i nie dysponując żadnym innym materiałem dowodowym, poza pozyskanym podczas kontroli przeprowadzonej metodą teledetekcji w 2011 - ustaliły mniejsze powierzchnie działki rolnej, kwalifikujących się do płatności. Z uzasadnienia decyzji organów wynika, że dokonano nowych pomiarów systemem informatycznym. Szeroka argumentacja organu odwoławczego w zakresie dokładności tego rodzaju pomiarów wyklucza właściwie stosowanie innych metod pomiarów. Skoro bowiem mierzenie za pomocą narzędzi informatycznych na podkładzie ortofotomapy jest 2-3 razy dokładniejsze, to zawsze wystąpi różnica między obszarem ustalonym w oparciu o fizyczne mierzenie działek, a obszarem ustalonym informatycznie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie wykazały, że zgłoszona we wniosku z dnia 29 kwietnia 2009 r. powierzchnia działki rolnej jest zawyżona. W sprawie istnieją zatem istotne rozbieżności w materiale dowodowym, które wymagały wyjaśnienia już na etapie postępowania zakończonego decyzją o stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności ONW. Bez fizycznego pomiaru obszaru na miejscu z uwzględnieniem daty powstania wyłączeń części działki nie można było wywieść negatywnych dla strony wniosków, na których oparły rozstrzygnięcia organy. Oczywiście obecnie pozostaje do wyjaśnienia kwestia wpływu upływu czasu na powstałe ewentualnie wyłączenia powierzchni działki (np. co do wieku drzew i innych czynników wpływających na przyznanie płatności). To jednak organ winien ocenić, czy ewentualna kontrola na miejscu po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przyniesie pożądane skutki w ustaleniu stanu faktycznego i czy będzie ona się odnosić do okresu, co do którego złożono wniosek.

WSA wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu wniosku organy dokonają pomiaru spornej działki na miejscu z uwzględnieniem wieku drzew, krzewów itp. oraz przy uwzględnieniu mających znaczenie dla przyznania płatności ONW ewentualnych pozostałych cech terenu. W zależności od ustaleń ocenią "stopień przedeklarowania powierzchni" oraz dokonają odpowiedniej subsumcji przepisów prawa materialnego, przewidujących obniżki i wykluczenia z płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez przerzucenie obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności na organy Agencji w sytuacji, gdy obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania.

2. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 2 akapit 2, art. 33 akapit 2, art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1122/2009 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w której nie przeprowadzono kontroli na miejscu ani kontroli metodą teledetekcji;

3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w zw. z art. 16 ust. 3 akapit 2 rozporządzenia 1975/2006 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny sposobu ustalenia stanu faktycznego sprawy w postępowaniu administracyjnym i przyjęcie, że organy Agencji naruszyły prawo materialne, mimo że do takich naruszeń nie doszło i w konsekwencji nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez ustalenie rzekomych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracji, które nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe Dyrektor ARiMR wniósł o:

1. uchylenie wyroku i oddalenie skargi [...],

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, iż w sprawie organy nie miały obowiązku stosowania art. 32 ust. 2 akapit 2, art. 33 akapit 2 oraz art. 35 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 1122/2009, gdyż dotyczą one kontroli na miejscu oraz kontroli metodą teledetekcji - czyli tzw. kontroli metodą "FOTO". Kontrola metodą teledetekcji polega na przeprowadzeniu fotointerpretacji obrazów satelitarnych lub zdjąć wszystkich działek rolnych wniosku podlegającego kontroli w celu rozpoznania pokrycia gruntu i pomiaru powierzchni oraz na przeprowadzeniu fizycznej inspekcji terenowej na wszystkich działkach, których fotointerpretacja nie jest możliwa zweryfikowania dokładności deklaracji w sposób, który zadowalałby właściwe organy.

WSA błędnie zatem przywołał ww. artykuły oraz zarzucił naruszenie art. 32 ust. 1 lit. a i b ww. rozporządzenia nie przesyłając stronie sprawozdania z kontroli przeprowadzonej metodą teledetekcji w sytuacji, gdy taka kontrola nie miała w ogóle miejsca.

Sąd pierwszej instancji błędnie w ocenie kasatora zarzucił organom, że te nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W ramach kontroli administracyjnej wniosku organy poddały go wnikliwej analizie wraz z wypełnionym załącznikiem graficznym - ortofotomapą z dnia 29 czerwca 2010 r. i wypisem z EGiB.

Zdjęcie satelitarne przedstawiające działkę rolnika będące załącznikiem graficznym do wniosku zostało wykonane w dniu 30 kwietnia 2005 r. Natomiast ortofotomapa, na której organ opiera swoje stanowisko odnośnie do stwierdzonych nieprawidłowości na działce rolnej została sporządzona w dniu 29 czerwca 2010 r. Rozbieżności w powierzchni uprawnionej do płatności pomiędzy "starą" mapą z 2005 roku i mapą z roku 2010 wyniosły ponad 1 ha. Taka skala nieprawidłowości - widoczne skupisko drzew i krzewów wymagała aby rolnik zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich przedstawił dowody świadczące, że jego deklaracja była prawidłowa. Organy Agencji słusznie uznały, iż podniesione zarzuty i zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż niezbędna jest kontrola na miejscu gospodarstwa rolnego wnioskodawcy.

Korzystanie przez organ z ortofotomapy z okresu późniejszego niż data złożenia wniosku o płatności, samo przez się nie przesądza o nieprawidłowym przebiegu postępowania administracyjnego. Rolnik powinien wykazać na czym konkretnie polega nieprawidłowy pomiar powierzchni użytków rolnych uprawnionych do płatności przy użyciu ww. systemu. Wynika to z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W ocenie organu Sąd pierwszej instancji naruszył art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), poprzez uznanie, iż Agencja nie dysponuje żadnym wiarygodnym materiałem dowodowym, który by wskazywał na stan działki w 2010 r. Sąd błędnie uznał, iż organy Agencji powinny przeprowadzić kontrolę terenową w poszukiwaniu nowych rzetelnych dowodów w celu udokumentowania stanu użytków rolnych do których płatności żądał rolnik.

Przyjęcie przez WSA zasady rozkładu ciężaru dowodu obciążającej obowiązkami głównie Agencję stoi w sprzeczności z treścią art. 21 ust. 3 ustawy wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...), która wprowadza regulacje odmienne od przepisów k.p.a. W przeciwieństwie do zasad określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w tego rodzaju sprawach organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności, natomiast to posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Tymczasem w toku postępowania skarżący ograniczył się do kwestionowania pomiaru powierzchni nie przedstawiając jednak - poza wypisem z EGiB - dowodów na poparcie swych twierdzeń. Wypis z EGiB oraz lakoniczność argumentacji rolnika w połączeniu z jego całkowitą biernością w pełni potwierdza prawidłowość stanowiska organów Agencji o tym, że skarżący nie wskazał dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska, o większym areale użytków rolnych uprawnionych do płatności. Organy dochowały należytej staranności przy ustalaniu stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Olsztynie.

Zauważyć także trzeba, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. organ wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

Analizując zasadność środka odwoławczego należy w pierwszym rzędzie przypomnieć istotne okoliczności kontrolowanej sprawy, które nie są przez organ brane pod uwagę. Podkreślenia zatem wymaga, iż postępowanie administracyjne toczyło się na skutek uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego - w trybie stwierdzenia nieważności - decyzji przyznającej [...] płatność ONW za rok 2010.

Pozostawiając na marginesie prawidłowość stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji przyznającej pomoc ONW (nie została ona przez skarżącego w stosownym czasie i trybie zaskarżona) wskazać należy, iż organ zdaje się nie dostrzegać faktu, iż wniosek o tę płatność był rozpoznawany po raz kolejny, co nie pozostaje bez wpływu na istotę sprawy. W ocenie NSA, z tego faktu wynikają daleko idące konsekwencje, przede wszystkim w sferze obowiązków ustalenia stanu faktycznego sprawy, która jest wprawdzie badana na nowo, jednakże bazuje na sytuacji jaka miała miejsce w określonym przedziale czasowym w przeszłości.

Zdaniem NSA sformułowany w środku odwoławczym zarzut procesowy sprowadza się w istocie do wskazania, że WSA w Olsztynie w sposób niezasadny przyjął, iż organ dokonał wadliwego ustalenia stanu faktycznego, co rzutowało następnie na ocenę zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybiony.

Wyrok WSA w Olsztynie wskazuje, iż organ w sposób w istocie zbyt dowolny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia jedynie efekty, w pewnym sensie ponownej, kontroli administracyjnej wniosku [...]. Sąd pierwszej instancji zakwestionował zatem to, że badając sprawę po raz kolejny organ zachowuje się tak, jakby badał ją po raz pierwszy, bez jakiejkolwiek refleksji w zakresie możliwej zmiany istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, jaka mogła zajść pomiędzy okresem za jaki wnioskowana jest pomoc a czasem ponownego badania wniosku. W konsekwencji organ zajmuje błędne stanowisko co do ciężaru udowodnienia stanu nieruchomości objętej wnioskiem.

Odnosząc się do powyższego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie zwraca uwagę, iż organy ARiMR są uprawnione przede wszystkim do prowadzenia, w formie skomputeryzowanej, identyfikacji obszarów rolnych kwalifikujących się do płatności oraz do przeprowadzania, niejako w pierwszej kolejności, administracyjnych kontroli wniosków o płatności.

Potwierdzenia również wymaga generalna zasada ciężaru dowodu, wyrażona w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, zgodnie z którą to strony są zobowiązane do aktywnego przedstawiania dowodów i składania wyjaśnień w sprawie, bowiem obowiązek udowodnienia danego twierdzenia np. o powierzchni działki ewidencyjnej, spoczywa na tym, kto wywodzi z tego skutki prawne. Jeżeli więc strona wnioskująca o płatność twierdzi, iż np. jej działka ewidencyjna i wskazane na niej działki rolne mają określoną powierzchnię, zaś organ przeciwstawia temu ustalenia z prowadzonego w formie skomputeryzowanej systemu ewidencji obszarów rolnych i nie ma uzasadnionych podstaw do prowadzenia kontroli na miejscu, to strona postępowania (przyszły beneficjent płatności) będzie zobowiązana do udowodnienia, że wskazana przez nią działka rzeczywiście posiada zadeklarowaną powierzchnię. W tym celu może np. przedłożyć geodezyjny pomiar powierzchni działek (w przypadku rozbieżności co do powierzchni) lub np. materiał zdjęciowy, obrazujący stan tych działek, a przez to ich kwalifikowalność. Strona może wreszcie wnioskować, aby organ dokonał kontroli na miejscu, stwierdzając co się na działce znajduje (w jakim jest ona stanie).

Jak wskazano, w niniejszej sprawie organy rozpoznawały ją na skutek stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji przyznającej dopłatę ONW. Co oczywiste, czyniły to z pewnej perspektywy czasowej, ale co istotniejsze zakwestionowały nie tyle samą powierzchnię zgłoszonej działki, a stan jej utrzymania, mający zasadniczy wpływ na przyznawaną pomoc.

Wywody organu wskazują, iż to wnioskodawca miał obowiązek udowodnić powierzchnię działki zgłoszonej do płatności. Organ nie uwzględnił jednak tego, iż to on (a wcześniej organ I instancji) wyciąga negatywne wnioski z porównywanego materiału zdjęciowego (starej i nowej ortofotomapy) i to nie w kontekście rozbieżności tylko w powierzchni działki, co mogłoby jeszcze uzasadniać ciężar dowodu po stronie skarżącego, a w zakresie tego co się na niej znajduje - potencjalne wyłączenia, przy uwzględnieniu perspektywy czasowej. Zdaniem NSA w niniejszej sytuacji, w której na podstawie porównania map istnieje rozbieżność co do stanu rolniczego zagospodarowania działki, to na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia tego stanu rzeczy. Ponownego podkreślenia wymaga, iż organ wyłącznie na podstawie mapy z 2010 roku wyciąga wnioski o stanie działki w ciągu całego roku bez poddania ich dalszemu sprawdzeniu, choć zasady logiki nakazują uwzględnić argument o zmienności w czasie szaty roślinnej działki.

Zwrócenia uwagi wymaga również i to, że załączony do akt administracyjnych materiał zdjęciowy w postaci słabej jakości czarno-białego wydruk mapy z 2010 roku, wbrew stanowisku organu, sam przez się nie świadczy o istniejących wyłączeniach. Jeżeli organ badając daną mapę w systemie komputerowym (w kolorze i w odpowiednim zbliżeniu) twierdzi, że pewne obszary analizowanej działki nie kwalifikują się do płatności (rosną tam krzewy i drzewa wskazujące na utrzymywanie jej w złej kulturze rolnej), to taki sam materiał dowodowy powinien przedstawić stronie a później sądowi administracyjnemu np. w postaci kolorowego wydruku bądź plików komputerowych nadających się do edycji.

Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, bazujące wyłącznie na wskazanym egzemplarzu mapy (nie nadającym się zdaniem NSA do prawidłowej oceny wyłączeń), jest niewystarczające. Jak już wskazano, o wykluczeniach w 2010 roku nie może w zasadzie świadczyć tylko porównanie samych map.

W kontekście powyższego nie może być również mowy o sugerowanym przez organ wnoszący skargę kasacyjną braku możliwości jego działania w przypadku stwierdzenia nieuprawnionego zgłoszenia i pobrania w przeszłości płatności do powierzchni niekwalifikowanej. Zarówno WSA jak i NSA nie zakwestionowały możliwości wykazania takiego faktu stosowną mapą. Jednakże w razie powstania wątpliwości w tym zakresie (na podstawie mapy) ocenie powinna podlegać celowość przeprowadzenia dodatkowego dowodu (w praktyce kontroli na miejscu), potwierdzającego wnioski wypływające z analizy administracyjnej, chyba że ortofotomapa w sposób wystarczający i wiarygodny przemawia za wykluczeniem danego terenu z płatności. To jednak, czy potencjalne wyłączenia, widziane z perspektywy daty wykonania materiału zdjęciowego oraz okresu w jakim działka powinna być utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, należy zweryfikować w ramach kontroli na miejscu, wymaga każdorazowego zbadania.

Za niezasadne uznano również zarzuty naruszenia prawa materialnego, które w istocie dotyczą nieuprawnionego przerzucenia na organ ciężaru dowodu i obowiązków związanych z kontrolą na miejscu.

Sądy administracyjne - wbrew stanowisku organu - nie przerzuciły na organ ciężaru dowodu, egzekwują natomiast stosowanie zasady określonej w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Organ z faktu przeprowadzenia (po stwierdzeniu nieważności decyzji) wadliwego postępowania dowodowego (tj. posiłkowania się wyłącznie mapą o słabej jakości) wyciąga wnioski o przerzucaniu na niego ciężaru dowodu. Takie stanowisko nie uwzględnia uwag WSA, w szczególności wskazujących na brak dostatecznego związku pomiędzy mapą wykonaną w 2010 roku a rzeczywistym stanem działki zgłoszonej do pomocy w tym roku. Jeszcze raz podkreślić należy, iż spór nie toczy się tylko o fizyczną powierzchnię zgłoszonej działki, a o to co się na niej znajdowało w 2010 roku. W świetle zgromadzonych przez organ dowodów nie było możliwe bezwarunkowe przyjęcie wyłączeń mających istnieć na działce objętej wnioskiem.

W ramach ponownego badania sprawy konieczne będzie uzupełniające przeprowadzenia postępowania dowodowego, nie wyłączając kontroli na miejscu (o ile będzie możliwa i celowa z perspektywy czasowej). Dopiero wówczas organ oceni słuszność wniosku o przyznanie płatności za rok 2010.

Organ musi przy pomocy środków dowodowych wyjaśnić, dlaczego informacjom zawartym w systemie skomputeryzowanym daje pełną wiarę, a przeprowadzenie kontroli na miejscu, stwierdzającej np. wiek drzew na działce mogący wskazywać na jej stan w roku 2010, nie jest potrzebne.

Zaznaczyć także należy, iż niniejsze rozstrzygnięcie nie oznacza, iż [...] automatycznie uzyska pozytywną dla siebie decyzję. NSA podkreśla, iż płatności ONW przysługują producentom rolnym, którzy zgłosili grunty spełniające wymóg kwalifikowalności. Jeżeli skarżący nie dba o zgłaszaną działkę dopuszczając do jej porośnięcia krzewami lub nawet drzewami, nie zasługuje na dobrodziejstwo wynikając z pomocy finansowej przyznawanej do gruntów rolnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.