Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 667/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130 ust.2, art. 156 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister) decyzją z [...] lutego 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania E.P. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. Decyzją tą Wojewoda w punkcie 1 ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], obręb [...], powiat [...], objętą decyzją Wojewody [...] z [...] października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "[...] "; w pkt 2 orzekł o przyznaniu ustalonego odszkodowania w całości na rzecz właścicielki przedmiotowej nieruchomości E.P., a w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Minister przywołał treść art. 12 ust. 1, 2, 4 pkt 1 i 2 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz.1363, dalej: specustawa drogowa), zaznaczając jednocześnie, że stosownie do dyspozycji art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 11, dalej: u.g.n.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. stanowi operat szacunkowy.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], powiat [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z.Z. (uprawnienia nr [...]). Rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest w [...] części gminy [...], w obrębie ewidencyjnym [...], na [...] od zwartej zabudowy miejscowości [...], w bezpośrednim sąsiedztwie granic administracyjnych Gminy Miejskiej [...] oraz w oddaleniu około [...] km na [...] od [...]. Nieruchomość położona jest w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...] (ulica [...]) oraz terenów o postępującym procesie urbanizacji, w otoczeniu istniejącej zabudowy o dominującej funkcji mieszkaniowej oraz terenów niezabudowanych. Działka nr [...] o pow. [...] ha ma kształt zbliżony do prostokąta, ma płaskie ukształtowanie terenu, jest niezabudowana, porośnięta roślinnością trawiastą, zakrzaczeniem i zadrzewieniem. Na granicy działki posadowione jest ogrodzenie z siatki na słupkach stalowych obetonowanych w gruncie w dobrym stanie technicznym. Działka jest w sąsiedztwie pełnego uzbrojenia terenu. Dojazd do działek odcinkiem drogi utwardzonej kruszywem do drogi krajowej.

Badając przeznaczenie planistyczne nieruchomości biegły podał, że wyceniana nieruchomość, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r., położona była na terenie o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...] % powierzchni całej działki, tj. [...] ha) oraz pod teren drogi ekspresowej (teren węzła [...], dróg: krajowej nr [...] i [...]) ([...] % powierzchni całej działki, tj. [...] ha). Na podstawie art. 134 ust. 3 u.g.n., biegły dokonał analizy dwóch segmentów rynku: nieruchomości pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak również nieruchomości drogowych. Obszar badania rynku nieruchomości o przeznaczaniu drogowym obejmował obręb gminy [...] oraz gminy [...] w powiecie [...] w okresie od 2016 r. do 2020 r. Ceny transakcyjne gruntów drogowych kształtowały się w przedziale od ok. [...] zł/m2 do ok. [...] zł/m2 przy cenie średniej [...] zł/m2. Największy wpływ na wartość nieruchomości mają następujące cechy; wartość inwestycyjna ([...] %), lokalizacja ogólna nieruchomości ([...] %), lokalizacja szczegółowa nieruchomości ([...] %). Biegły dokonał charakterystyki przyjętych cech na stronie [...] operatu szacunkowego. Do ostatecznej analizy biegły przyjął [...] transakcji nieruchomościami, opisanymi na stronie [...] operatu szacunkowego. Wartość części nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oszacowano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej na kwotę [...] zł, tj.: [...] zł/m2. Analizy rynku transakcji gruntami zabudowy wielofunkcyjnej dokonano w obrębie gminy [...] w okresie od 2018 do 2020 r. Ceny transakcyjne gruntów zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2, przy cenie średniej [...] zł/m2. Największy wpływ na wartość nieruchomości mają następujące cechy: lokalizacja nieruchomości ([...] %), dojazd ([...] %), uzbrojenie ([...] %). Biegły dokonał charakterystyki przyjętych cech na stronie [...] operatu. Do ostatecznej analizy biegły przyjął [...] transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę wielofunkcyjną, których opis zamieszczono na stronie [...] operatu. Wartość części nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę wielofunkcyjną oszacowana została podejściem porównawczym, metodą porównywania parami na kwotę [...] zł, tj.: [...] zł/m2. Przeprowadzona analiza korzyści wykazała, iż ceny transakcyjne nieruchomości o charakterze drogowym kształtują się na niższym poziomie od cen transakcyjnych nieruchomości stanowiących tereny inwestycyjne. Przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia określonej wartości nieruchomości w części przeznaczonej pod zabudowę wielofunkcyjną. Natomiast w części przeznaczonej pod drogi, przeznaczenie nieruchomości jest tożsame z celem wywłaszczenia. Na podstawie zanotowanych transakcji ustalono, że nie ma spadku cen na skutek upływu czasu. Do wyceny przyjęto trend czasowy jako constans. Do oszacowania wartości gruntu zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia i technikę wskaźnikową. Wartość przedmiotowego gruntu została oszacowana na kwotę [...] zł, wartość składników budowlanych na kwotę [...] zł, wartość zadrzewień na kwotę [...] zł, łącznie wartość odtworzeniowa nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha wynosi [...] zł. Ustaloną kwotę odszkodowania prawidłowo, zdaniem organu, powiększono o [...] % wartości nieruchomości (tj. o kwotę [...] zł) z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej.

Przechodząc do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy Minister podkreślił, że w tym względzie należy mieć na uwadze przepisy u.g.n., w szczególności 134 ust. 3 i 4 tej ustawy, i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: rozporządzenie). Przytaczając treść § 36 ust. 1 i ust. 4 oraz § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, Minister wskazał, że ocena operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Minister podkreślił, że czynności dokonywane w tym zakresie przez biegłego mają charakter specjalistyczny, stąd ani strona ani organ nie ma podstaw do ich kwestionowania. Ponadto, jeśli skarżący miał zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości oceny operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona była na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony.

Odnosząc się do załączonego do odwołania operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], oraz wyciągu z aktu notarialnego z [...] stycznia 2020 r., obejmującego sprzedaż działki nr [...] o pow. [...] ha sąsiadującej z działką nr [...] za kwotę [...] zł za m2, Minister podkreślił, że operat szacunkowy jest dowodem sporządzonym dla indywidualnego określenia wartości nieruchomości w konkretnej sprawie odszkodowawczej. To pozwala stwierdzić, że każdy z operatów szacunkowych zawiera elementy indywidualne, w związku z czym nie ma możliwości zakwestionowania prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych w celu wyceny innych nieruchomości położonych w tej samej miejscowości co nieruchomość wyceniana. Ponadto, w piśmie z [...] czerwca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy Z.Z. odniósł się m. in. do załączonych przez stronę dokumentów wskazując, że nieruchomość objęta załączonym aktem notarialnym miała inne, niż szacowana nieruchomość przeznaczenie [...] ( [...]). Natomiast operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D. został sporządzony na potrzeby zabezpieczenia wierzytelności hipotecznej i tylko w takim celu powinien być wykorzystywany. W świetle powyższego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii uznał wyjaśnienia biegłego za spójne i logiczne.

W skardze na powyższą decyzję E.P., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 134 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej poprzez ustalenie odszkodowania w wysokości nieodpowiadającej wartości rynkowej przedmiotowej w sprawie nieruchomości;

b) art. 130 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy drogowej poprzez oparcie zaskarżonej decyzji o budzącą uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i fachowości opinię rzeczoznawcy majątkowego;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności bez właściwego wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wartością nieruchomości przyjętą w opinii rzeczoznawcy majątkowego, a wynikającą z dowodów i argumentów przedstawionych przez skarżącą,

b) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z nowej opinii biegłego rzeczoznawcy, innego niż ten, który sporządził opinię w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również o zasądzenie od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie.

Przy piśmie z [...] lipca 2021 r. E.P., reprezentowana przez radcę prawnego, nadesłała sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy z [...] marca 2021 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego A.U. (uprawnienia zawodowe nr [...] w zakresie szacowania nieruchomości), wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego operatu na okoliczność aktualnej, rzeczywistej i rynkowej wartości przedmiotowej działki.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2022 r. Sąd odmówił dopuszczenia dowodu z przedłożonej opinii rzeczoznawcy. W tym zakresie Sąd uwzględnił, że sąd administracyjny w zasadzie orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Zatem sąd administracyjny nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej decyzją administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 3008/18 oraz przywołany w nim wyrok NSA z 8 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 868/08, CBOSA). W niniejszej prawie skarżąca dopiero na etapie postępowania sądowego przedłożyła opracowanie, które odnosi się do szacowanej wartości jej działki przejętej na cele drogowe, w trybie specustawy drogowej. Ocena ta jednak zawiera wiadomości specjalne z zakresu wyceny nieruchomości, a tym samym ma charakter opinii biegłego (art. 278 k.p.c.). W konsekwencji uznać należy, że wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tej oceny dotyczył przeprowadzenia dowodu nie z dokumentu prywatnego (jakim ocena ta bez wątpienia była w świetle art. 245 k.p.c.), lecz z opinii biegłego. Tymczasem art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zawiera uprawnienia do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym tego rodzaju dowodu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2031/17, CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Specustawa drogowa przewiduje przypadek przymusowej ingerencji państwa w uprawnienie przysługujące innym podmiotom prawnym wobec nieruchomości lub ich części, które objęte są decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z mocy prawa nieruchomość taka jako niezbędna pod budowę drogi zostaje nabyta przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżącej za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w gminie [...], w obrębie [...], powiat [...], która została objęta decyzją Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...]. Należne właścicielce nieruchomości odszkodowanie ustalono na kwotę [...] złotych, do której wypłaty zobowiązany został Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. We wniesionej skardze skarżąca zakwestionowała przyjętą przez organ opinię biegłego wskazując na jej liczne nieprawidłowości, które doprowadziły do zaniżenia przyznanego jej odszkodowania.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania kontroli legalności dokonanej przez organy oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny, jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Dokonana przez Sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do konstatacji o prawidłowości stanowiska i argumentacji organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie ustalenia wysokości odszkodowania.

Wyjaśniając powyższe należy na wstępie podkreślić, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W świetle ust. 3 art. 134 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Pojęcie "stan nieruchomości" zostało sprecyzowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt 17 u.g.n. wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). Jak stanowi § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Z kolei, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Wypada podkreślić, że dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wywiera bezpośredni wpływ na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2761/19, CBOSA). Powyższe wymogi w aspekcie technicznym, procesowym, sprawiają, że w tego rodzaju sprawach sporządzany przez rzeczoznawcę operat szacunkowy musi być zupełny, logiczny i wiarygodny. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala na jego przyjęcie jako dowodu miarodajnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem to rzeczoznawca, a nie organ czy sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości porównawczych i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Wynika to z faktu, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek więc opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak merytoryczna ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli więc strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n.

Jak wynika z akt sprawy, wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegły dokonał przy zastosowaniu podejścia kosztowego, metodą kosztów odtworzenia i techniką wskaźnikową, wyjaśniając szczegółowo jej motywy i założenia. Dla potrzeb dokonywanej wyceny biegły określił rynek lokalny nieruchomości pod względem rodzajowym i obszarowym, szacując oddzielnie koszt nabycia gruntu oraz koszt odtworzenia jego części składowych. W związku z tym, że na analizowanym rynku odnotowano występowanie transakcji porównywalnych, tj. podobnych pod względem prawnym, cech fizycznych i lokalizacji do przedmiotu wyceny, do określenia kosztu nabycia gruntu przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównania parami oraz korygowania ceny średniej. Biegły uwzględnił przy tym, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego część wycenianej nieruchomości przeznaczona była pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ([...] % powierzchni całej działki, tj. [...] ha), a druga część przeznaczona była pod teren drogi ekspresowej - teren węzła [...], dróg: krajowej nr [...] i [...] ([...] % powierzchni całej działki, tj. [...] ha). Do porównania zatem prawidłowo przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe oraz pod zabudowę wielofunkcyjną. Uwzględniając zasady ustalone cytowanym wyżej art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., z uwagi na korzystniejsze ceny transakcyjne nieruchomości pod zabudowę usługową, rzemiosła, składów i magazynów oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tą część nieruchomości biegły wycenił w myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia w oparciu o zbiór nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Dla pozostałej części działki położonej na terenach drogowych wartość została ustalona przy posłużeniu się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Wartość odtworzeniowa nieruchomości gruntowej ustalona została według stanu na dzień [...] października 2019 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) oraz cen rynkowych aktualnych na dzień [...] lutego 2020 r. (data opracowania operatu). Określono cechy porównawcze i ich wagi oraz przyjętą skalę ocen. Biegły określił również wartość składników budowlanych, dokonując w tym zakresie ustaleń w oparciu o ceny wskaźnikowe przyjęte na podstawie "[...]" według cen na II kwartał 2019 r. Wartość [...] określił według cennika [...].

Stwierdzić należy, że sporządzony operat szacunkowy uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, czym wypełnia dyspozycję art. 154 ust. 1 u.g.n. Wobec zgłaszanych przez E.P. zastrzeżeń, organ I instancji wystąpił do rzeczoznawcy o wyjaśnienia. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do złożonych uwag, jak i przedstawionych przez stronę dokumentów w postaci umowy sprzedaży działki sąsiedniej i wyciągu z operatu szacunkowego innej nieruchomości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., oraz końcowo podtrzymał sporządzoną przez siebie wycenę.

Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ustaleń rzeczoznawcy majątkowego, zawartych w przedłożonym operacie szacunkowym. Operat ten został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera oczywistych pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły prawidłowo przyjął istotne daty dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] października 2019 r. (data wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części wsi [...] między projektowaną obwodnicą [...], ul. [...] i ul. [...], gm. [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ([...]). Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku nieruchomości inwestycyjnych (tereny zabudowy wielofunkcyjnej) i drogowych. Analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat (2018-2020).

Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przywołanego rozporządzenia i nie sposób uzasadnić, że uznanie przez organy orzekające tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa. W rozpatrywanej sprawie organy administracji sprawdziły w sposób wyczerpujący, na jakich przesłankach rzeczoznawca oparł swoje twierdzenia i skontrolowały prawidłowość tego rozumowania. Uznając zaś prawidłowo, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i może zostać wykorzystany do ustalenia odszkodowania, brak było podstaw do występowania przez te organy o sporządzenie nowego operatu czy też o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 u.g.n. Niewątpliwie zaś – niezależnie od kompetencji organu - uprawnienie takie przysługiwało skarżącej. Z tego też względu, jeżeli skarżąca ze względu na stawiane zarzuty natury metodologicznej miała wątpliwości i zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to miała możliwość poddania tego operatu ocenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania metodologicznej prawidłowości sporządzenia operatu. Skorzystanie z tej możliwości zależy jednak od inicjatywy i woli strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji. W wyroku z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 494/21, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wyraźnie, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Jak wynika z akt sprawy, z tej możliwości skarżąca jednak nie skorzystała.

Podnoszone zatem w skardze zarzuty co do braku rzetelności czy fachowości operatu szacunkowego, który stał się podstawą wyliczeń należnego skarżącej odszkodowania, okazały się nieuzasadnionymi. Dokument ten nie został bowiem sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, ani nie zawiera oczywistych i rażących błędów, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w sprawie. Decyzja zatem ustalająca wysokość należnego skarżącej odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie przepisów specustawy drogowej, odpowiada prawu.

Nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania, które skarżąca wiąże z brakiem wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wartościami określonymi w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie organu względem przedłożonych przez nią w toku postępowania dokumentów. Zauważyć ponownie trzeba, że powyższa kwestia została wyjaśniona w toku postępowania w drodze odpowiedzi rzeczoznawcy na zgłoszone przez skarżącą zastrzeżenia. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. biegły wskazał, że przedłożone przez skarżącą dokumenty nie mogą stanowić punktu odniesienia dla dokonywanej wyceny. Zauważył, że umowa w formie aktu notarialnego dotyczy nieruchomości o innych cechach planistycznych (w całości leży na terenie oznaczonym symbolem [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), zaś przedłożony wyciąg z operatu szacunkowego trzech niezabudowanych działek został sporządzony celem określenia wartości rynkowej działek dla zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy, nie są znane założenia autora operatu szacunkowego. Sąd dodatkowo zauważa, że przedłożony przez skarżącą wyciąg z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. określa tylko szacowaną wartość rynkową działek, bez wskazania czynników determinujących taką wycenę, przez co pozbawiony jest tych elementów, które mogły podlegać ocenie i porównaniu względem okoliczności ustalonych w niniejszej sprawie.

Z tych względów Sąd uznał, że organ nie uchybił ciążącym nań obowiązkom zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Podejmowane w toku postępowania czynności związane z ustalaniem stanu faktycznego, odpowiadały wytyczonym przez art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadom prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.