Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 885/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 78, art. 97
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] z o.o. w M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 6 czerwca 2016 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 29 marca 2016 r. znak: [...],

zawiesił - na wniosek z 1 marca 2016 r. [...] Spółka z o.o. w M. - postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki kanalizacji opadowej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości M., Gm. M., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd w przedmiocie:

sfałszowania Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 5 września 1974 r.,

poświadczenia nieprawdy na mapie ewidencyjnej z dnia 31 lipca 2009 r.,

uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...].

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a." w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że rozstrzygnięcie kwestii dotyczących wpisanego obecnie w księdze wieczystej nr [...] prawa własności P. S. do nieruchomości obejmującej działkę nr [...] w M., powstałej z połączenia działek nr [...], nr [...] i nr [...] ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron prowadzonego przez PINB postępowania (w kontekście art. 28 K.p.a.). Postępowania karne i cywilne w sprawie sfałszowania dokumentów zmierzają w efekcie finalnym do ustalenia istotnego zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, czyli istnienia interesu prawnego po stronie P.S. Jest tak szczególnie dlatego, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte z wniosku osoby, której legitymacja strony jest podważana. Powyższe zatem ma wpływ na formalno-prawną podstawę wydania decyzji administracyjnej w sprawie.

P. S. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, podnosząc brak podstaw kwestionowania w chwili obecnej jego prawa własności do działki nr [..] w M., a tym samym prawa bycia stroną w prowadzonym przez PINB postępowaniu.

Zawarł także argumentację zmierzającą do wykazania, że sprawa winna zostać zakończona wydaniem nakazu rozbiórki w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z 6 czerwca 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 29 czerwca 2001 r., nr [...], znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę kanalizacji opadowej z Rozlewni Wód Mineralnych "[...]" w M. na nieruchomości położonej w M. na działkach nr ewid: [...], [...], [...] dla [...]Sp. z o.o. w M.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożył P. S. wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dotyczy działki nr ew. [...] w M., która stanowi jego własność, a tym samym inwestor nie posiada prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia 1 lutego 2012 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M., wskazując iż zarzut P. S. jest niezasadny.

Następnie na skutek odwołania P. S. od ww. decyzji Wojewody, w dniu 25 lutego 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił przedmiotową decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 29 czerwca 2001 r. nr [...] znak: [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] w M., a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 929/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na ww. decyzję GINB.

Skarga kasacyjna od ww. wyroku WSA w Warszawie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 319/14.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2015 r. znak: [...] PINB ] podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki kanalizacji opadowej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości M., Gm. M. (...), wszczęte przez organ I instancji w roku 2014 na wniosek P. S.

W dniu 7 marca 2016 r. do organu wpłynął wniosek [...]sp. z o.o. o zawieszenie ww. postępowania administracyjnego z uwagi na toczące się postępowania karne:

a) o czyny z art. 270 § 1 K.k. mające polegać na:

-sfałszowaniu Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 5 września 1974 roku, wydanego przez Naczelnika Powiatu, Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego, oraz

- posłużeniu się wskazanym dokumentem przez P. S. w dniu 8 listopada 2008 r. w Sądzie Rejonowym ., IV Wydział Ksiąg Wieczystych,

b) o poświadczenie nieprawdy na mapie ewidencyjnej z 31 lipca 2009 r., m.in. na podstawie której założono Księgę Wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy, obejmującą działkę nr [...],

oraz z uwagi na toczące się postępowanie cywilne o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy z rzeczywistym stanem prawnym.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku organ wydał opisane na wstępie postanowienie.

Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego wskazał, że działanie organu I instancji było nieprawidłowe, a w niniejszym przypadku brak było uzasadnionych podstaw do wydania skarżonego rozstrzygnięcia.

Przywołując art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ wskazał, że w świetle doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:

a) postępowanie administracyjne jest w toku;

b) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd;

c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.

W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki kanalizacji opadowej prowadzone jest w trybie art. 50-51 P.b. Zainicjowane zostało z uwagi na fakt, iż decyzją GINB z dnia 25 lutego 2013 r. znak: [...] stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 29 czerwca 2001 r. nr [...] znak: [...].

Zdaniem organu odwoławczego wskazane w sentencji skarżonego postanowienia I instancji postępowania nie stanowią zagadnienia wstępnego dla ww. postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 9/14 organ wskazał, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia występująca w dacie orzekania, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w tym dniu. Natomiast okoliczność, że fakty mające znaczenie prawotwórcze mogą ulec zmianie w przyszłości na przykład na skutek orzeczenia sądu powszechnego nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.

Wobec powyższego organ zauważył, że na dzień dzisiejszy istnieje określony stan prawny działki nr [...] w M. (w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisany jest P. S.) i organ I instancji prowadząc swoje postępowanie (w tym również wydając rozstrzygnięcie końcowe w sprawie) winien nim się kierować.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r., poz. 707 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.), dalej "u.k.w.h.", domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ujawnienie zaś w księdze wieczystej w trybie art. 36 ww. ustawy ostrzeżenia o niezgodności wpisu prawa własności z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości, bądź też o toczącym się w tym zakresie postępowaniu sądowym (tak jak w niniejszym przypadku) nie wyłącza ww. domniemania.

Domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym funkcjonuje nieustannie aż do wykreślenia lub zmiany wpisu. Wykreślenie uruchamia domniemanie, że prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ust. 2 u.k.w.h.). Zmiana wpisu uruchamia natomiast domniemanie, że wpis dokonany po takiej zmianie jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym, a wykreślone przy tej zmianie prawo poprzednio wpisane nie istnieje. Nigdy zaś nie wyłącza domniemania zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym samo ostrzeżenie, choćby najbardziej prawdopodobne.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że toczące się w chwili obecnej przed Sądem Rejonowym postępowanie pod sygnaturą akt [...] o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia toczącej się przed PINB sprawy znak: [...].

Dopiero w momencie wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w ww. postępowaniu sądowym stan ten może ulec zmianie, co w przypadku braku wcześniejszego zakończenia niniejszej sprawy obligowałoby organ I instancji do uwzględnienia jego treści.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zauważył, że jako podstawę prawną skarżonego postanowienia organ I instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawieszając jednocześnie prowadzone przez siebie postępowanie cyt. "na wniosek Spółki [...] z dnia 1 marca 2016r. (...)". Organ odwoławczy wskazał, że zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o ww. przepis prawa następuje zawsze z urzędu. Natomiast zawieszenie postępowania na wniosek strony uregulowane zostało w art. 98 § 1 K.p.a..

[...] Spółka z o.o. w M. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uchylenie postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki kanalizacji opadowej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości M., gm. M. mimo istnienia ustawowych przesłanek do zawieszenia postępowania;

- art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczności faktyczne mające podstawowe znaczenie w sprawie, tj. przede wszystkim na okoliczności potwierdzające, iż treść księgi wieczystej nie odpowiada rzeczywistemu stanowi prawnemu, a więc na okoliczności pozwalające obalić domniemanie wynikające z treści księgi wieczystej co do zgodności tej treści z rzeczywistym stanem prawnym;

- art. 7 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej;

- art. 8 K.p.a. poprzez wydanie postanowienia, które narusza zasadę pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu zarzutów podniesiono, że P. S. wywodzi swoją legitymację w postępowaniu z prawa własności do działki nr [...] wynikającego z treści księgi wieczystej nr [...]. Ustalenie kręgu stron jest kwestią zasadniczą i podstawową w każdym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze naczelną zasadę postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji ostatecznych, strona skarżąca wskazała, że w prowadzonym postępowaniu szczególnie istotne jest jednoznaczne wyjaśnienie sytuacji prawnej po stronie wnioskodawcy w kontekście art. 28 K.p.a. Wskazane postępowania karne i cywilne, z uwagi na prowadzenie których organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie, zmierzają do ustalenia powyższego istotnego zagadnienia prawnego w niniejszej sprawie, tj. istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy w toczącym się postępowaniu, a jednocześnie (wraz z przedstawionymi w sprawie dowodami) podważają domniemanie wynikające z treści księgi wieczystej.

Tym samym istnieje przesłanka warunkująca i jednocześnie zobowiązująca organ do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a. w sytuacji, gdy organ nie jest w stanie samodzielnie ocenić tej legitymacji, a toczą się postępowania sądowe pozwalające rozstrzygnąć tę kwestię.

Skoro organ zobowiązany jest ustalić krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu w charakterze strony i jednocześnie zostaje skutecznie podważone domniemanie wynikające z treści księgi wieczystej co do zgodności tej treści z rzeczywistym stanem prawnym, a organ legitymację opiera na prawie własności, które - na skutek obalenia domniemania - nie wynika obecnie z tej księgi, to zobowiązany jest do samodzielnego określenia kręgu stron postępowania (właścicieli działki [...]) w oparciu o inne posiadane dowody. Jeżeli natomiast nie jest w stanie tego ustalić, a jednocześnie toczą się postępowania, które do takowych ustaleń zmierzają to zobligowany jest prowadzone przez siebie postępowanie zawiesić do czasu zakończenia tych postępowań. Nie może bowiem prowadzić postępowania, kiedy nie ustalił podstawowej kwestii jaką jest krąg podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w tym postępowaniu.

Księga Wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy została założona w oparciu o treść m.in. Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 5 września 1974 r. oraz mapy ewidencyjnej z 31 lipca 2009 r..

Dalej strona skarżąca obszernie uzasadniła, dlaczego - jej zdaniem - ww. AWZ został sfałszowany w rozumieniu art. 270 § 1 Kodeksu karnego, a P. S. dopuścił się przestępstwa posłużenia się w dniu 8 listopada 2008 r. w Sądzie Rejonowym Wydział VI Ksiąg Wieczystych sfałszowanym AWZ. Powołała się w tym zakresie m.in. na opinie biegłych sporządzone w ramach dochodzenia i postępowania karnego.

Podniosła i argumentowała również, że mapa ewidencyjna z 31 lipca 2009 r. obejmująca działkę nr [...] nie odzwierciedla stanu rzeczywistego. Opisała też kwestie następstw prawnych dotyczących własności przedmiotowej działki.

Podniosła, że wszystkie opisane postępowania podważają w efekcie domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro jednoznacznie i bezsprzecznie wykazano, iż dokumenty na podstawie których założono księgę wieczystą (przede wszystkim wskazany AWZ) były sfałszowane, to sama księga wieczysta nie może przedstawiać stanu zgodnego z rzeczywistością.

Zdaniem strony skarżącej domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest jedynie domniemaniem i nie powinno stanowić podstawy rozstrzygnięcia, jeżeli zostanie skuteczne podważone, a tak było w niniejszym postępowaniu.

Strona skarżąca przywołała wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I CSK 555/10 LEX nr 950713), zgodnie z którym domniemanie zgodności prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest (...) domniemaniem wzruszalnym; wpis prawa własności ma charakter deklaratywny i może zostać obalony nie tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi z rzeczywistym stanem prawnym, ale także w każdym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższą okoliczność, iż księgi wieczyste kreują jedynie domniemanie zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak również naczelne zasady postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 8 K.p.a.) organ nie powinien się opierać bezrefleksyjnie na treści księgi wieczystej, ale ustalić stan zgodny z rzeczywistością, zwłaszcza w sytuacji, gdy domniemanie wynikające z treści księgi wieczystej zostaje skutecznie obalone.

Podniosła, że P. S. w toku prowadzonego postępowania karnego o czyny z art 270 § 1 K.k. sam zeznał, iż wiadoma jest mu okoliczność, że przedmiotowy AWZ jest sfałszowany. Powyższe wynika również z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 26 maja 2014 r. (sygn. akt [...]), gdzie Sąd powołując się na akta innej sprawy (sprawa prowadzona przez Sąd Rejonowy, sygn. akt [...]), wskazuje, iż w toku tego postępowania P. S. przyznał, iż AWZ stanowi falsyfikat.

Tym samym organ naruszył przepis art. 78 § 1 K.p.a., bowiem w tym zakresie nie przeprowadził postępowania dowodowego.

Strona skarżąca podniosła również, że na chwilę obecną domniemanie wynikające z księgi wieczystej obejmuje własność działki nr [...], a nie dotyczy działki nr [...] (obecnie działka o takim numerze nie istnieje).

Wniosek o zawieszenie postępowania jest uzasadniony zdaniem strony skarżącej również z uwagi na treść art. 7 K.p.a. i konieczność uwzględnienia w toku prowadzonego postępowania interesu społecznego oraz interesu obywateli. Przeprowadzenie postępowania, z pominięciem okoliczności wskazanych powyżej, może skutkować likwidacją prowadzonego przez [...] sp. z o.o. zakładu pracy, co nie jest do pogodzenia z interesem społecznym oraz interesem obywateli.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem z 3 października 2016 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej zgłosił udział w sprawie, popierając skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., na który powołały się organy obu instancji, zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Zgodnie z prezentowaną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 427/02, powołane orzeczenia dostępne na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba więc wskazać, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ zobowiązany jest zatem ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2937/13, wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11).

Na uznanie pewnej kwestii za zagadnienie wstępne i przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1596/11, LEX nr 1113927; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2012 r., II SA/Go 118/12, LEX nr 1145765).

O zależności z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia – musi wyłonić się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i jednocześnie do rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Innymi słowy treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ.

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie czterech przesłanek: 1) zagadnienie wstępne wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, co oznacza, że musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W razie wystąpienia łącznie ww. przesłanek organ administracji państwowej obowiązany jest zawiesić postępowanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zawieszenie postępowania administracyjnego.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest orzeczeniem o charakterze procesowym, a zatem zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie ma zatem kwestia, czy pomiędzy postępowaniem rozbiórkowym prowadzonym na podstawie art. 50-51 P.b., a postępowaniami wskazywanymi przez stronę skarżącą istnieje zależność wymagająca uprzedniego rozstrzygnięcia przez sądy wskazanych wyżej kwestii, co uniemożliwia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji.

Należy tu wskazać, że zagadnienie ewentualnej zmiany w zakresie prawa własności odzwierciedlonej lub nie w księgach wieczystych, nie może być uznane za zagadnienie wstępne w sprawie niniejszej w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Nie zachodzi bowiem w sprawie sytuacja, w której w dacie orzekania nie było możliwe wydanie decyzji.

Przedmiotowe postępowanie rozbiórkowe toczy się na podstawie art. 50-51 P.b.

Zgodnie z art. 50 P.b.:

1. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

2. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót;

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz.

4. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

5. Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie.

Stosownie zaś do art. 51 P.b.:

1. Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

1a. W przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

2. W przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie.

3. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

4. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

5. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

6. Przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części.

7. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zauważyć należy, iż art. 50 i 51 P.b. w żaden sposób nie uzależniają toku postępowania administracyjnego wszczętego na tej podstawie prawnej od ewentualnych roszczeń innych podmiotów kierowanych do osoby widniejącej w księdze wieczystej jako właściciel, czy współwłaściciel nieruchomości.

Należy podkreślić, że postepowanie rozbiórkowe dotyczące kanalizacji opadowej zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości M. jest bezpośrednim skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 29 czerwca 2001 r. nr [...] znak: [...] w części dotyczącej działki o nr ew. [...] w M. przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 25 lutego 2013 r., znak: [...].

Decyzja ta poddana była kontroli sądów administracyjnych obu instancji. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 29 października 2013 r., sygn. VII SA/Wa 929/13 oraz NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 319/14 jednoznacznie wynika, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie była kwestia posiadania tytułu własności działki nr [...] przez P. S., czy jego poprzedników prawnych, ale brak wykazania w jakikolwiek sposób posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez stronę skarżącą w stosunku do przedmiotowej działki nr [...].

W dacie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie dysponował prawem do działki nr [...] na cele budowlane i brak ten nie został w żaden prawny sposób konwalidowany.

Sądy we wskazanych wyżej orzeczeniach jasno wskazały, że kwestia braku księgi wieczystej w dniu udzielenia pozwolenia na budowę nie miała znaczenia dla okoliczności "wykazania prawa". Zatem kwestia założenia księgi wieczystej w 2009 r. pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy rozbiórkowej.

Niewątpliwie trafnie podniosła strona skarżąca, że ustalenie kręgu stron stosownie do art. 28 K.p.a., jest kwestią zasadniczą i podstawową w każdym postępowaniu administracyjnym.

Wbrew jednak stanowisku strony skarżącej, zarówno postępowanie rozbiórkowe prowadzone na podstawie art. 50-51 P.b. (stosownie do przepisów rozdziału 8 P.b.), jak i wpadkowa kwestia zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 K.p.a., podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ z urzędu. Powyższego nie zmienia fakt, że impulsem do wszczęcia postępowania jest pismo osoby trzeciej.

Trzeba przy tym zważyć na treść przepisu art. 52 P.b., zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Regulacja art. 52 P.b. wskazuje krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zwierającą nakaz rozbiórki. Jak się podkreśla w orzecznictwie, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie powołanych tam przepisów Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. Zatem kwestia ustalenia właściciela nieruchomości, na której ma być orzeczony obowiązek rozbiórki przez inwestora, nie może być zagadnieniem wstępnym dla postępowania rozbiórkowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 15 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Kr 1419/15).

Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8 i art. 78 § 1 K.p.a. okazały się chybione. Podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności wskazujące, iż treść księgi wieczystej nie odpowiada rzeczywistemu stanowi

prawnemu, a więc okoliczności pozwalające obalić domniemanie wynikające z treści

księgi wieczystej co do zgodności tej treści z rzeczywistym stanem prawnym, nie są przeszkodą w prowadzeniu postępowania, które bezzasadnie zostało zawieszone przez organ I instancji.

W konsekwencji należy stwierdzić, że trafnie organ odwoławczy uznał, iż podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z postępowaniem przed sądem cywilnym o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym, a także z postępowaniami karnymi w sprawie sfałszowania Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia 5 września 1974 r. oraz poświadczenia nieprawdy na mapie ewidencyjnej z dnia 31 lipca 2009 r., nie uniemożliwiają rozpatrzenia przez organ administracji sprawy rozbiórkowej i wydania decyzji. Okoliczności te bowiem nie dotyczą kwestii prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji na podstawie art. 50-51 P.b..

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest nieuzasadniona, a zatem Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a.- orzekł o jej oddaleniu.