Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2316/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6371 Wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Kara administracyjna
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1 pkt 1, art. 57, art. 60, art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1382
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 141 par. 4, art. 190, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 339 poz 70 art. 3 ust. 1
law: Dyrektywa Komisji 2003/124/WE z dnia 22 grudnia 2003 r. wykonująca dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie  definicji i publicznego ujawniania informacji wewnętrznych oraz definicji manipulacji na rynku (Tekst mający znaczenie dla EOG)
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 96 poz 16 art. 6 ust. 2
law: Dyrektywa 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji  na rynku (nadużyć na rynku).
article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 67 poz 476
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta, oraz  sposobu postępowania emitenta w związku z opóźnianiem przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 383/14 w sprawie ze skargi E. S.A. w K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary za naruszenie obowiązków informacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. S.A. w K. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 maja 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 383/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę E. S.A. w K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zarząd E. S.A. z siedzibą w K. [...] lipca 2010 r. podjął uchwałę w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego w ramach kapitału docelowego z wyłączeniem prawa poboru dotychczasowych akcjonariuszy oraz w sprawie zmiany statutu (dalej Uchwała Zarządu). Niniejsza uchwała dla swojej ważności wymagała zgody Rady Nadzorczej. Jednocześnie [...] lipca 2010 r., spółka przekazała do wiadomości KNF raport, w którym poinformowała, że na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1382 ze zm.; dalej ustawa o ofercie), z uwagi na ważny interes spółki opóźniła przekazanie do wiadomości publicznej informacji poufnej o "czynności prawnej dokonanej przez osoby wchodzące w skład organu zarządzającego spółki skarżącej, która dla swojej ważności wymaga zatwierdzenia przez inny uprawniony organ".

Spółka [...] września 2010 r. opublikowała raport bieżący nr [...], w którym powiadomiła o propozycji połączenia jej z E. H. S.A. oraz poinformowała, iż [...] lipca 2010 r. jej zarząd podjął uchwałę o podwyższeniu kapitału zakładowego w ramach kapitału docelowego z wyłączeniem prawa poboru dotychczasowych akcjonariuszy w drodze emisji do 51.096.800 akcji zwykłych na okaziciela serii [...] o wartości nominalnej 100 zł każda.

Decyzją z [...] marca 2011 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na spółkę karę w wysokości 250.000 złotych wobec naruszenia art. 57 ust. 3 ustawy o ofercie.

Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że spółka była obowiązana do przekazania opóźnionej w dniu [...] lipca 2010 r. informacji o podjęciu w tym dniu przez jej Zarząd uchwały w dniu [...] lipca 2010 r., tj. w dniu podjęcia uchwały przez Radę Nadzorczą w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego w trybie określony uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. Rada Nadzorcza, zgodnie z art. 17 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks postępowania handlowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej k.s.h.), zatwierdzając w dniu [...] lipca 2010 r. uchwałę Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r. konwalidowała tę czynność, co obowiązywało spółkę do podania do publicznej wiadomości informacji z [...] lipca 2010 r. w dniu [...] lipca 2010 r. Nieprzekazanie tej informacji z dniem [...] lipca 2010 r. naruszało art. 57 ust. 3 ustawy o ofercie. Uchwała Zarządu z [...] lipca 2010 r. wymagała jedynie i zgodnie ze Statutem spółki oraz zgodnie z art. 446 § 2 i z art. 17 § 2 k.s.h. dla swej ważności zatwierdzenia przez Radę Nadzorczą, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2010 r. Warunki, na które powołuje się spółka i termin wejścia w życie uchwały RN nie miały znaczenia prawnego, gdyż oświadczenie RN o wyrażeniu zgody zostało złożone w chwili podjęcia przez RN uchwały z mocą wsteczną od dokonania czynności prawnej przez Zarząd spółki ([...] lipca 2010 r.). W związku z tym zastrzeżenie w uchwale Rady Nadzorczej o terminie jej wejścia w życie było sprzeczne z art. 17 § 2 k.s.h.

KNF uznała, że wysokość kary jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] czerwca 2011 r. utrzymała w mocy powyższą decyzję.

Zdaniem KNF, na skutek zatwierdzenia uchwały Zarządu spółki z dnia [...] lipca 2010 r. uchwałą jej Rady Nadzorczej w dniu [...] lipca 2010 r., uchwała zarządu powinna zostać ujawniona do wiadomości publicznej z dniem [...] lipca 2010 r. Następne zmiany uchwał RN nie miały znaczenia w sprawie.

W ocenie organu wbrew twierdzeniom spółki z uchwały z [...] lipca 2010 r. nie wynika cel obecnie podnoszony – podwyższenie kapitału zakładowego w celu przejęcia spółki E. H. S.A. W uchwale nie wskazano nazwy spółki przejmowanej i jej nazwa pojawiła się dopiero w uchwale Zarządu spółki z [...] września 2010 r. Nadto sama spółka w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. stwierdzała, że podjęcie uchwały przez RN z zastrzeżeniem warunku lub terminu jej wejścia w życie wskazuje jedynie na wejście w życie uchwały następnego dnia po uchwale, nie zaś na brak zgody na dokonanie przez spółkę określonej czynności prawnej.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia spółki, iż KNF posiada z urzędu wiedzę o przyczynach opóźnienia, organ administracji uznał, że w momencie składania zawiadomienia o opóźnieniu przekazania informacji poufnej emitent sam ocenia na własną odpowiedzialność zasadność opóźnienia, natomiast KNF nie posiada wiedzy, czego informacja dotyczy. W związku z tym nie można stawiać zarzutu organowi, iż posiadał wiedzę o słusznym interesie strony w opóźnieniu przekazania informacji.

Co do zarzutu naruszenia art. 3 dyrektywy Komisji 2003/124/WE z 22 grudnia 2003 r. wykonującą dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie definicji i publicznego ujawniania informacji wewnętrznych oraz definicji manipulacji na rynku (Dz. Urz. UE L.03.339.70, dalej dyrektywa 2003/124/WE) oraz pkt 5 jej Preambuły, Komisja stwierdziła, że dyrektywa posłużyła się jedynie klauzulą generalną wprowadzając w pkt 5 Preambuły obowiązek Państw Członkowskich uściślenia i sprecyzowania sytuacji uzasadniających opóźnienie, na co wskazuje także zapis w art. 3 dyrektywy "mogą w szczególności". W związku z tym prawodawca krajowy nie mógł wprowadzić katalogu otwartego tych sytuacji, mając obowiązek wprowadzenia do prawa krajowego całej dyrektywy (łącznie z jej Preambułą), co uczynił prawidłowo implementując dyrektywę w całości, precyzując sytuacje uzasadniające opóźnienie. Natomiast co do zarzutu niezastosowania dyrektywy wprost KNF wskazała, że bezpośredni skutek dyrektywy zachodzi wyłącznie w sytuacji, w której dyrektywa jest wystarczająco precyzyjna, zaś Państwo Członkowskie jej nie implementowało, bądź nie wykonało należycie, a ta sytuacja w sprawie dyrektywy 2003/124/WE nie występuje.

KNF uznała, że uchwała Rady Nadzorczej spółki zatwierdzająca uchwałę jej Zarządu z [...] lipca 2010 r. została podjęta [...] lipca 2010 r. i bez znaczenia miało określenie w tej uchwale daty jej wejścia w życie, gdyż z chwilą podjęcia uchwały Rada Nadzorcza spółki wyraziła zgodę na postanowienia uchwały Zarządu spółki zatwierdzając czynność Zarządu z mocą wsteczną (ex tunc), co potwierdzają pisma spółki z [...] sierpnia i z [...] października 2010 r.

Analizując ponownie zasadność nałożonej kary w podanej wysokości, KNF, wskazując na wysokość przychodów spółki i osiągnięty zysk netto w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. oraz w opublikowanym w raporcie za IV kwartał 2010 r. za I kwartał 2011 r., uznała nałożoną karę za adekwatną do stwierdzonego naruszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 grudnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1707/11, uchylił obie decyzje Komisji Nadzoru Finansowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd przyjął słuszność argumentacji spółki odwołującej się do przepisów dyrektywy 2003/124/WE i dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2003 r. w sprawie wykorzystywania poufnych informacji i nadużyć na rynku (Dz. Urz. UE.L 03.96.16 ze zm., dalej dyrektywa 2003/6/WE) i do uzasadnionego interesu emitenta w opóźnieniu opublikowania informacji poufnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 911/12, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji, które mogą naruszać słuszny interes emitenta (Dz. U. z 2006 r. Nr 67, poz. 476, dalej rozporządzenie).

Zdaniem NSA, Sąd I instancji wskazując podstawę prawną uchylenia decyzji organu administracji nie wykazał, w jaki sposób wiąże się ona z naruszeniem przez organ przepisów postępowania.

Za niezrozumiałe Sąd II instancji uznał stwierdzenie WSA, iż przyczyna opóźnienia trwała po podjęciu przez Radę Nadzorczą spółki w dniu [...] lipca 2010 r. uchwały zatwierdzającej uchwałę jej Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r., przy jednoczesnym stwierdzeniu, że przyczyna dalszego opóźnienia wynikała z konieczności zatwierdzenia prospektu, pomimo tego, że rozporządzenie w § 2 z uwagi na treść obu dyrektyw oraz zakres upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia nie przewiduje takiej podstawy opóźnienia.

W ocenie NSA w sprawie zasadnicze znaczenie ma pełna treść przepisów dyrektywy, ustawy o ofercie i rozporządzenia, w szczególności ocena przyczyn opóźnienia i sytuacji powstałej po zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2010 r. i podjęciu przez Radę Nadzorczą spółki uchwały w dniu [...] lipca 2010 r., w kontekście obowiązków emitenta. Zdaniem NSA rozpoznanie sprawy wymagało przede wszystkim dokonania oceny, czy były podstawy do przyjęcia wykonania przez spółkę obowiązku z art. 57 ustawy o ofercie, które to obowiązku nie sprowadzają się jedynie do tego, czy określona sytuacja może uzasadniać opóźnienie przekazania informacji do wiadomości publicznej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę.

WSA nie podzielił poglądu skarżącej o sprzeczności ustawy o ofercie i rozporządzenia z dyrektywami nr 2003/124/WE i 2003/6/WE. § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie budzi wątpliwości (w świetle ust. 1 in fine), iż określa on rodzaje informacji poufnych przez określenie ich katalogu zamkniętego, co jest zgodne z delegacją ustawową z art. 60 ustawy o ofercie publicznej, nie naruszając art. 3 dyrektywy 2003/124/WE, który jak wspomniano nie zawiera wszystkich wyczerpujących okoliczności. W tym zakresie, co do kwestii owych okoliczności wskazanych przykładowo w art. 3 dyrektywy 2003/124/WE, WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, iż ustawa o ofercie publicznej i w jej wykonaniu rozporządzenie nie mogły tego katalogu okoliczności opóźnienia uzasadnionych ze względu na słuszny interes emitenta zamknąć. Jeżeli bowiem dyrektywa 2003/124/WE w art. 3 nie dookreśla okoliczności dających prawo emitentowi do skorzystania z opóźnienia, a jednocześnie w swoich założeniach zawartych w Preambule wskazuje na potrzebę takiego dookreślenia tych okoliczności, to brak jest uzasadnienia w odwoływaniu się do przepisów o charakterze ogólnym, w sytuacji, w której regulacja szczególna nie narusza wymienionej dyrektywy.

Sąd I instancji podkreślił, że wskazywane przez skarżącą okoliczności dalszego opóźnienia w podaniu informacji do publicznej wiadomości nie zostały wymienione w § 2 rozporządzenia, z uwagi na treść dyrektywy 2003/124/WE i dyrektywy 2003/6/WE. W związku z tym kwestia opóźnienia prawidłowo została przez Komisję Nadzoru Finansowego uwzględniona przez przyjęcie dat podjęcia uchwały przez Zarząd Spółki ([...] lipiec 2010 r.) i podjęcia uchwały przez jej Radę Nadzorczą ([...] lipca 2010 r.).

Odnosząc się do kwestii daty, w której miała obowiązek podania do wiadomości publicznej postanowień swoich organów, WSA uznał, że pierwszym takim postanowieniem była uchwała Zarządu spółki z dnia [...] lipca 2010 r. o podwyższeniu kapitału zakładowego w ramach kapitału docelowego przez emisję akcji serii [...] oraz w sprawie zmiany Statutu.

Spółka, zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o ofercie, [...] lipca 2010 r. złożyła do KNF raport, zawiadamiając o opóźnieniu w podaniu informacji do wiadomości publicznej i stwierdzając, że "informacja zostanie przekazana podmiotom wymienionym w art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie po zatwierdzeniu dokonanej czynności prawnej przez uprawniony organ spółki, nie później niż do [...] września 2010 r.". Wymaganą informację spółka przekazała do publicznej wiadomości raportem bieżącym [...] września 2010 r.

Rada Nadzorcza spółki uchwałą podjętą w dniu [...] lipca 2010 r. zatwierdziła uchwałę Zarządu z dnia [...] lipca 2010 r.

W zawiadomieniu z [...] lipca 2010 r. spółka określiła termin przekazania informacji "...po zatwierdzeniu dokonanej czynności prawnej przez uprawniony organ Spółki, nie później niż do [...] września 2010 r.". Dodatkowo w piśmie z [...] sierpnia 2010 r. spółka stwierdziła, że "nie ma podstawa do twierdzenia, iż podjęcie przez radę nadzorczą uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dokonanie przez spółkę czynności prawnej, z jednoczesnym zastrzeżeniem terminu lub warunku jej wejścia w życie, oznacza, iż wymagana zgoda nie została w takim przypadku wyrażona", potwierdzając w następnym zdaniu fakt wyrażenia zgody na dokonanie przedmiotowej czynności prawnej. W świetle zatem art. 446 § 2 i art. 17 § 2 k.s.h. oraz informacji podanych w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2010 r. i w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostały spełnione wszystkie warunki dla przekazania Komisji Nadzoru Finansowego informacji zgodnie z ust. 3 art. 57 ustawy o ofercie publicznej. Skarżąca termin przekazania informacji określiła jako "po zatwierdzeniu dokonanej czynności prawnej przez uprawniony organ Spółki" (zawiadomienie z [...] lipca 2010 r.), dodając co prawda datę ostateczną "nie później niż do [...] września 2010 r.", lecz wobec ziszczenia się pierwszego terminu (po zatwierdzeniu czynności przez organ spółki) ten termin krańcowy już nie miał znaczenia. Także w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. spółka potwierdziła, że decydującym dla spełnienia obowiązku informacyjnego jest zatwierdzenie uchwały Zarządu spółki przez jej Radę Nadzorczą.

Wobec tego Sąd uznał, że nie znajdują uzasadnienia stwierdzenia skarżącej o nieprawidłowym przyjęciu przez Komisję Nadzoru Finansowego, iż obowiązek informacyjny spółki nie powstał z dniem podjęcia uchwały przez jej Radę Nadzorczą, lecz z datą późniejszą.

W konsekwencji w ocenie WSA Komisja Nadzoru Finansowego, stwierdzając naruszenie przez spółkę obowiązku informacyjnego wskazanego w art. 57 ust. 3 ustawy o ofercie, zasadnie nałożyła karę administracyjną w określonej w zaskarżonej decyzji wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a na podstawie art. 203 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) o zasądzenie od KNF kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 190 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez całkowite zignorowanie przez WSA wskazań NSA co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku z 22 listopada 2013 r.; we wspomnianym wyroku NSA nakazał, aby dokonując ponownego rozpoznania sprawy WSA w W. zbadał, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy były podstawy do przyjęcia, że spółka należycie wykonała obowiązki informacyjne, o których mowa w art. 57 ust. 1 ustawy o ofercie, uprawniające spółkę do opóźnienia przekazania informacji poufnej do wiadomości publicznej, a mianowicie czy spółka: i) przekazała KNF informację o opóźnieniu, ii) podała przyczynę uzasadniającą opóźnienie, iii) wskazała termin, kiedy informacja zostanie przekazana do publicznej wiadomości (s. 12 oraz s. 10-11 uzasadnienia wyroku NSA); tymczasem WSA w W. przedmiotową kwestię całkowicie pominął, koncentrując się w uzasadnieniu wyroku na cytowaniu przepisów prawa krajowego oraz przepisów prawa Unii Europejskiej w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy,

2) art. 106 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na które skarżąca zwróciła uwagę WSA w W. podczas rozprawy w trybie art. 105 p.p.s.a., wnosząc o wpisanie zastrzeżenia do protokołu, przez oddalenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – pisma pełnomocnika skarżącej do KNF z dnia [...] kwietnia 2010 r., z którego jednoznacznie wynika, że KNF: i) miała od spółki informację o opóźnieniu, ii) znała przyczynę uzasadniającą opóźnienie oraz iii) znała termin, kiedy informacja zostanie przekazana do publicznej wiadomości, a w konsekwencji spółka spełniła wszystkie wymogi, by móc opóźnić upublicznienie informacji poufnej, czego ustalenie było kluczową kwestią w niniejszej sprawie i jednocześnie, w świetle wytycznych NSA, obowiązkiem WSA w W.,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 57 w zw. z art. 60 ustawy o ofercie w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 3 w zw. z pkt 5 preambuły dyrektywy 2003/124/WE oraz art. 6 ust. 2 i 10 dyrektywy 2003/6/WE przez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że przepisy rozporządzenia określają zamknięty katalog, sytuacji, w których emitent ma prawo opóźnienia przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że katalog sytuacji uprawniających emitentów do opóźnienia upublicznienia informacji poufnych nie może być katalogiem zamkniętym, gdyż ustawodawca krajowy (podobnie jak prawodawca unijny) nie jest w stanie przewidzieć, a w konsekwencji unormować, wszystkich stanów faktycznych, które uzasadniałyby opóźnienie upubliczniania informacji poufnych przez emitentów; przyjęcie enumeratywnego katalogu takich sytuacji prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że emitenci mogą, z powołaniem się na ochronę swojego uzasadnionego interesu, opóźniać przekazanie do publicznej wiadomości informacji poufnych w relatywnie mało istotnych przypadkach, które zostały wyraźnie wymienione w rozporządzeniu, podczas gdy nie mogą tego czynić w przypadkach absolutnie krytycznych, kiedy upublicznienie danych informacji spowodowałoby powstanie po ich stronie niepowetowanej szkody, a także doprowadziłoby do manipulacji na rynku krajowym, tylko z tego powodu, że dana okoliczność nie została wyraźnie wskazana w rozporządzeniu; ponadto, na otwarty katalog przypadków, w których możliwe jest opóźnienie upublicznienia informacji poufnych, wskazują jednoznacznie wytyczne organu Komisji Europejskiej – Komitetu Europejskich Regulatorów Rynku Papierów Wartościowych, jednolite stanowisko prezentowane w doktrynie oraz fakt, że żadne z pozostałych Państw Członkowskich UE w swoim ustawodawstwie nie ograniczyło (zamknęło) przedmiotowego katalogu,

4) art. 141 §4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła, by NSA:

1) na podstawie art. 191 w zw. z art. 106 §3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił postanowienie dowodowe WSA oddalające wniosek skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu – pisma pełnomocnika skarżącej do KNF z [...].04.2010 r. oraz uwzględnił ten wniosek na okoliczność wykazania, że KNF: i) miała od spółki wiedzę o opóźnieniu, ii) znała przyczynę uzasadniającą opóźnienie, iii) znała termin, kiedy informacja zostanie przekazana do publicznej wiadomości, a w konsekwencji, że spółka spełniła wszystkie wymogi, o których mowa w art. 57 ust. 1 ustawy o ofercie, by móc opóźnić upublicznienie informacji poufnej wskazując, że przeprowadzenie wnioskowanego dowodu jest niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie,

2) na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentu – wytycznych Komitetu Europejskich Organów Nadzoru Papierów Wartościowych (CESR) numer CESR / 06-562b, zatytułowanego "Market Abuse Directive. Level 3 – secondo set of CESR guidance and information on the common operation of the Directive to the market" (dyrektywa w sprawie nadużyć na rynku. Poziom 3 – Drugi zestaw wytycznych dot. jednolitego stosowania dyrektywy w sprawie nadużyć na rynku) na okoliczność wykazania, że zgodnie z wykładnią autentyczną prawa UE katalog przypadków przewidzianych w rozporządzeniu nie może być katalogiem zamkniętym,

3) w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej zwrócił się z następującym pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE: "czy art. 6 ust. 2 i 10 dyrektywy 2003/6/WE oraz art. 3 w zw. z pkt 5 preambuły dyrektywy 2003/124/WE upoważniają państwa członkowskie do tworzenia zamkniętego katalogu okoliczności, w których dopuszczalne jest opóźnienie ujawnienia informacji poufnej przez emitenta, w realiach, w których mogą zaistnieć także inne (niż ujęte w tym katalogu) okoliczności uzasadniające opóźnienie przez emitentów informacji poufnych?",

4) w przypadku uwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. do czasu wydania przez TSUE orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawiesił niniejsze postępowanie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie, o oddalenie zgłoszonych wniosków procesowych oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, iż Sąd I instancji nie naruszył art. 190 p.p.s.a., gdyż w pełni zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 911/12.

W wyroku tym NSA stwierdził m.in., iż

"(...) W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma nie tyle to, czy oczekiwanie na zatwierdzenie prospektu może stanowić przyczynę uzasadniającą opóźnienie przekazania informacji (czy wykonanie obowiązku mogło naruszać słuszny interes emitenta), ale pełna treść przepisów dyrektyw oraz ustawy o ofercie publicznej (...) i rozporządzenia określających warunki, których spełnienie umożliwia emitentowi opóźnienie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej (...).

W szczególności istotne znaczenie miało to, kiedy i jakie przyczyny uzasadniające opóźnienie zostały wskazane przez skarżącą spółkę, a także ocena sytuacji, która powstała po pierwszym zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2010 r. i podjęciu uchwały przez Radę Nadzorczą Spółki z dnia [...] lipca 2010 r. w kontekście obowiązków emitenta. Należy bowiem mieć na uwadze, że przedmiotem sprawy jest nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej (...), który stanowi, że kara pieniężna może być nałożona na emitenta, gdy emitent nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w art. 57 tej ustawy.

Oznacza to, że rozpoznanie tej sprawy wymagało przede wszystkim dokonania oceny, czy były podstawy do przyjęcia w okolicznościach tej sprawy, czy skarżąca spółka wykonała należycie obowiązki, o których mowa w art. 57 ustawy. Obowiązki te nie sprowadzają się tylko do tego, czy określona sytuacja może uzasadniać opóźnienie przekazania informacji do wiadomości publicznej (...)".

Z powyższych zaleceń NSA w żaden sposób nie można wyprowadzić wniosku prezentowanego w skardze kasacyjnej, iż zdaniem NSA "ujęty w Rozporządzeniu katalog ma otwarty charakter. Gdyby zdaniem NSA katalog ten był katalogiem zamkniętym, kwestia dochowania przez Spółkę procedur opróżnienia byłaby całkowicie bezprzedmiotowa z uwagi na brak materialnych podstaw do opóźnienia".

Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku nie wypowiadał się odnośnie charakteru katalogu, przyczyn opróżnienia upublicznienia informacji poufnej zawartych w powyższym rozporządzeniu, lecz nakazał Sądowi I instancji ponowną ocenę, czy skarżąca należycie wykonała obowiązki, o których mowa w art. 57 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, a obowiązki te nie ograniczają się przecież tylko do uzasadnionych opóźnień przekazania informacji, co wynika z treści tego przepisu.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył też art. 106 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji odmówił przeprowadzenia dowodu z pisma pełnomocnika skarżącej do KNF z dnia [...] kwietnia 2010 r., z którego jednoznacznie wynikało, że KNF miała od spółki informację o opóźnieniu i znała przyczynę opóźnienia, a zatem przeprowadzenie tego dowodu z tego pisma miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji mógł odmówić przeprowadzenia powyższego dowodu, skoro wskazana w tym piśmie przyczyna nie usprawiedliwiała opóźnienia przekazania do publicznej wiadomości informacji poufnej. Zresztą kasator sam przyznaje, że Komisja nie kwestionowała formalnoprawnych wymogów opóźnienia, a jedynie zarzucała brak materialnoprawnych podstaw tego opóźnienia po [...] lipca 2010 r.

Jeżeli zaś chodzi o wniosek strony skarżącej, aby NSA "na podstawie art. 191 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. uchylił postanowienie dowodowe WSA oddalające wniosek skarżącej o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu (...)", to stwierdzić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie wydaje odrębnego postanowienia wyrażającego ocenę niezaskarżalnych postanowień wydanych przez WSA. Rozpoznanie tych postanowień znajduje swój wyraz – pozytywny albo negatywny – w uzasadnieniu orzeczenia sądu kasacyjnego. W niniejszej zaś sprawie NSA uznał, iż strona skarżąca nie wykazała, aby wydane postanowienie miało wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie i pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie Sądu zawiera też odniesienie do ustalonego stanu faktycznego, skoro stan faktyczny sprawy został przez ten Sąd przytoczony i na tle tego stanu faktycznego Sąd przywołał określone przepisy prawa, które jego zdaniem miały w sprawie zastosowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 57 w związku z art. 60 ustawy o ofercie publicznej w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzajów informacji (...) w związku z art. 3 w związku z pkt 5 preambuły dyrektywy 2003/124/WE oraz art. 6 ust. 2 i 10 dyrektywy 2003/6/WE przez ich błędną wykładnię, gdyż nie można mówić o błędnym rozumieniu przez Sąd I instancji treści tych przepisów.

Zgodnie z art. 56 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6, do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnych, w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, zwanych dalej "informacjami poufnymi".

Z kolei według art. 57 ust. 1 tej ustawy, w przypadku gdy wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 56 ust. 1, mogłoby naruszyć słuszny interes emitenta papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub któregokolwiek z państw członkowskich, niezależnie od tego, czy transakcje danym papierem wartościowym są dokonywane na tym rynku, może on w zakresie odnoszącym się do informacji, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1 - na własną odpowiedzialność oraz w sposób zgodny z przepisami wydanymi na podstawie art. 60 ust. 1 - opóźnić na czas określony wykonanie tych obowiązków, przekazując Komisji informację o opóźnieniu wraz z podaniem przyczyn uzasadniających opóźnienie i wskazaniem terminu, w którym informacja będzie przekazana podmiotom, o których mowa w art. 56 ust. 1.

W świetle tego ostatniego przepisu nie powinno budzić wątpliwości, iż ocena "naruszenia słusznego interesu emitenta" została pozostawiona temuż emitentowi w kontekście opóźnienia w przekazywaniu informacji "na własną odpowiedzialność". Nie oznacza to jednak, iż usprawiedliwioną przesłanką opóźnienia emitenta w przekazaniu do publicznej wiadomości informacji poufnej jest zasadniczo "słuszny interes emitenta", gdyż art. 57 ust. 1 ustawy zawiera jednoznaczne odesłanie do przepisów wydanych na podstawie art. 60 ustawy o ofercie. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem minister właściwy do spraw instytucji finansowych określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje informacji, które mogą naruszyć słuszny interes emitenta oraz sposób postępowania emitenta w związku z opóźnieniem przekazywania do publicznej wiadomości informacji poufnych, przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia poufności i kontroli informacji do chwili ich przekazania.

W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Finansów w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie rodzaju informacji (...) określił informacje poufne, których przekazanie do publicznej wiadomości może naruszyć słuszny interes emitenta, do których zaliczył informacje dotyczące:

1) prowadzonych przez emitenta negocjacji lub okoliczności związanych z prowadzonymi negocjacjami, w tym wyboru drugiej strony negocjacji, jeżeli ich przekazanie do publicznej wiadomości mogłoby negatywnie wpłynąć na przebieg lub wynik tych negocjacji, a w przypadku negocjacji prowadzonych w celu zapewnienia poprawy sytuacji finansowej emitenta - również jeżeli ich przekazanie do publicznej wiadomości w poważnym stopniu zagroziłoby interesom obecnych lub przyszłych akcjonariuszy albo uczestników funduszu, w przypadku gdy emitentem jest fundusz inwestycyjny zamknięty;

2) dokonanych czynności prawnych lub decyzji podjętych przez osoby uprawnione do reprezentowania emitenta, osoby wchodzące w skład organów zarządzających emitenta lub osoby pełniące w strukturze organizacyjnej emitenta funkcje kierownicze, które dla swej ważności wymagają zatwierdzenia przez inny uprawniony organ emitenta, jeżeli ich przekazanie do publicznej wiadomości przed dokonaniem tego zatwierdzenia, wraz z jednoczesnym poinformowaniem o trwającym procesie zatwierdzenia, mogłoby spowodować nieprawidłową ocenę tej informacji przez inwestorów;

3) umów zawartych pod warunkiem zawieszającym;

4) podmiotu, który nabył od emitenta lub jednostki od niego zależnej aktywa znacznej wartości lub zbył emitentowi lub jednostce od niego zależnej takie aktywa - jeżeli ich przekazanie do publicznej wiadomości mogłoby naruszyć pozycję konkurencyjną emitenta w branży lub na rynku, na którym prowadzi działalność;

5) drugiej strony, przedmiotu oraz szczegółowych warunków finansowych umowy - w przypadku zawarcia przez emitenta lub jednostkę od niego zależną znaczącej umowy, jeżeli przekazanie tych informacji do publicznej wiadomości mogłoby naruszyć pozycję konkurencyjną emitenta w branży lub na rynku, na którym prowadzi działalność.

Jak trafnie stwierdził Sad I instancji, wymieniony wyżej katalog informacji poufnych, których przekazanie do publicznej wiadomości może naruszać słuszny interes emitenta, ma charakter "zamknięty" i wyczerpujący, gdyż prawodawca nie użył w tym przepisie zwrotu "w szczególności", czy też "przykładowo" lecz te informacje określił w sposób kategoryczny.

Powyższa regulacja nie pozostaje też w sprzeczności z art. 3 ust. 1 dyrektywy Komisji 2003/124/WE, skoro w tym przepisie jedynie przykładowo wymieniono sytuacje uprawniające do opóźnienia publicznego ujawnienia oraz poufność, co wynika z zawartego w tym przepisie sformułowania "sytuacje uprawniające mogą w szczególności odnosić się do następujących niewyczerpujących okoliczności".

Jednocześnie w preambule tej dyrektywy (pkt 5) stwierdzono, iż "w celu ochrony prawnych interesów emitentów należy umożliwić w dokładnie określonych sytuacjach szczególnych opóźnienie publicznego ujawniania informacji wewnętrznych".

Powyższe sformułowanie zawarte w preambule pozwala na przyjęcie, iż państwom członkowskim pozostawiono uprawnienie do regulacji "w dokładnie określonych sytuacjach szczególnych opóźnienia publicznego ujawnienia informacji wewnętrznych". Tak to na państwach członkowskich spoczywał obowiązek "dokładnego", a zatem wyczerpującego określenia sytuacji "szczególnych" uprawniających do opóźnionego ujawniania informacji poufnych.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zamknięty katalog okoliczności, uznanych w § 2 ust. 1 rozporządzenia MF z dnia 13 kwietnia 2006 r. za mogący naruszać słuszny interes emitenta nie pozostaje też w sprzeczności z art. 6 ust. 2 dyrektywy 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, gdyż w przepisie tym uregulowano jedynie kwestie związane z samym opóźnieniem wiadomości, zaznaczając, że "Emitent może na swoją własną odpowiedzialność, opóźnić podanie do wiadomości publicznej informacji wewnętrznych (...)", a nie kwestie dotyczące merytorycznych przesłanek stanowiących informacje poufne.

W końcu nie można nie zauważyć, że gdyby o usprawiedliwionej przesłance opóźnienia emitenta w podaniu do publicznej widomości informacji poufnej miał decydować "słuszny interes emitenta" z uwagi na jego "prawnie uzasadnione interesy", to oznaczałoby, iż wyżej omówione regulacje były całkowicie zbędne, gdy ocena "słusznego interesu emitenta" pozostawiona byłaby tzw. uznaniu administracyjnemu.

Poza tym przykładowe wymienienie przyczyn opóźnienia (informacji poufnych) mijałoby się z celem powyższych regulacji prawnych, a w szczególności z dyrektywą 2003/6/WE, której już sam tytuł wskazuje, iż dotyczy wykorzystywania poufnych informacji i manipulacji na rynku (nadużyć na rynku).

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.