Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1530/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1152/18 w sprawie ze skargi J. S. i M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1152/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi J. S. i M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Wójt Gminy [...] wystąpił do PINB o zbadanie legalności posadowienia 8 kontenerów zespolonych ze sobą w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady A2, znajdujących się na działce nr [...], których inwestorem miała być [...]. Obiekty te położone są na gruncie należącym do J. S. i M. S. W wyniku przeprowadzonej kontroli organ powiatowy ustalił, że na przedmiotowej działce zlokalizowanych jest 8 kontenerów stalowych. W wyroku przywołano szczegółowe określenie ich parametrów, gdzie długość i szerokość pojedynczego kontenera wynosi 12,20 m x 2,45 m, a jego wysokość – 2,80 m. Długość i szerokość wszystkich kontenerów wynosi 12,20 m x 11,44 m, wobec czego powierzchnia całkowita wszystkich obiektów to 279,14 m². Kontenery są wyrobami stalowymi, połączonymi ze sobą w jedną bryłę. Posadowiono je na podstawie z kształtowników stalowych na gruncie i wzmocniono w narożnikach kształtownikami i zastrzałami z kształtowników stalowych. Do obiektów nie jest doprowadzona instalacja elektryczna. W toku kontroli nie przedstawiono żadnych dokumentów dotyczących montażu tych kontenerów. J. S. i M. S. przedłożyli umowę dzierżawy części nieruchomości przedmiotowej działki o powierzchni 170 m², zawartą w dniu 29 marca 2017 r. z [...] Sp. z o.o. S.K.A., na mocy której wspomniana spółka zobowiązała się do uzyskania wymaganych pozwoleń. Wójt Gminy [...] oświadczył, że nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających udzielenie zgody na lokalizację przedmiotowych obiektów budowlanych, również Starosta [...] wskazał, że nie dysponuje dokumentami związanymi z tymi kontenerami.

Sąd wojewódzki ustalił, że postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr [...] w obr. S. oraz nałożył na [...] Sp. z o.o. S.K.A. obowiązek przedłożenia oznaczonych dokumentów. Następnie decyzją z 23 sierpnia 2017 r. PINB nakazał [...] Sp. z o.o. S.K.A. rozbiórkę przedmiotowych kontenerów. W wyniku wniesienia odwołania, decyzją z [...] listopada 2017 r., WWINB uchylił w całości decyzję organu powiatowego z [...] sierpnia 2017 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Jak dalej w wyroku przywołano, w piśmie z 12 grudnia 2017 r. [...] Sp. z o.o. S.K.A. wskazała, że nie jest inwestorem, gdyż wydzierżawiony teren działki został następnie oddany w poddzierżawę [...] Sp. z o.o. Na potwierdzenie tej okoliczności załączono umowę dzierżawy z 31 marca 2017 r. Organ I instancji przeprowadził dwie kontrole przedmiotowej działki, na tej podstawie ustalono, że główna część kontenerów posadowiona jest bezpośrednio na gruncie bez fundamentów. Przypory są natomiast zakotwione w gruncie za pomocą czterech prętów żebrowanych, które nie zostały zabetonowane. Ze względu na brak właścicieli kontenerów nie ustalono szczegółowego ich posadowienia. W ocenie osób przeprowadzających kontrolę zakotwienie nie jest wystarczające do przeciwdziałania warunkom atmosferycznym dla tak dużego obiektu.

Sąd wojewódzki ustalił, że PINB wezwał [...] Sp. z o.o. S.K.A. i [...] sp. z o.o. do wskazania podmiotu, który zlecił wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, bądź też je wykonał, a także wezwał wymienione spółki do podania podmiotu, który zamieścił reklamy na kontenerach. Organ ten uznał, że kontenery tworzą urządzenie reklamowe, do którego nie znajduje zastosowania przewidziane w art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., uPb) wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji zauważył, że w świetle art. 52 uPb w toku postępowania naprawczego obowiązki powinny być nałożone na inwestora, jeżeli w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego podmiot ten dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości. Tym samym utrata wspomnianego tytułu po wykonaniu robót budowlanych albo brak możliwości zidentyfikowania inwestora wykluczają nałożenie na niego wspomnianych obowiązków. Obowiązki te są wtedy adresowane do właścicieli nieruchomości, na której zrealizowaną samowolę budowlaną. Taki przypadek – w ocenie organu powiatowego – zachodził w tej sprawie, w toku postępowania nie udało się bowiem ustalić podmiotu, który zrealizował samowolną inwestycję.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli J. S. i M. S.

W wyroku przytoczono dalej, że powołanym na wstępie postanowieniem z [...] września 2018 r. WWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.) uchylił ww. postanowienie PINB z [...] czerwca 2018 r. w zakresie, w jakim organ I instancji nałożył na żalących się obowiązek przedstawienia "ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy [...]" oraz określił termin przedłożenia wymaganych dokumentów "do dnia 31 sierpnia 2018 r.". Organ II instancji nałożył ponadto na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb na J. S. i M. S. obowiązek przedstawienia decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy dla budowy wolno stojącego trwale związane z gruntem urządzenia reklamowego na działce nr [...] obr. [...], a także ustalił, że powyższy dokument powinien być przedłożony do dnia 16 listopada 2018 r. W pozostałym zakresie utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wojewódzki wyjaśnił, że postępowanie dotyczy legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzenia reklamowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że obiekt ten stanowi tablicę reklamową lub urządzenia reklamowe, wolno stojące i trwale związane z gruntem. Tym samym zalicza się do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb. Zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb realizacja tego obiektu budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zastosowania nie znalazł w tym przypadku wyjątek przewidziany w art. 29 ust. 2 pkt 6 uPb, w świetle którego wykonywanie robót budowlanych polegających na instalacji tablic i urządzeń reklamowych wymaga jedynie dokonania zgłoszenia. Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a przy tym dla działki inwestycyjnej nie obowiązuje plan miejscowy, organ I instancji trafnie nałożyć miał obowiązki określone w art. 48 ust. 2 uPb. PINB – zdaniem organu wojewódzkiego – zasadnie przyjął, że adresatami powyższego obowiązku są w świetle art. 52 uPb właściciele wymienionej działki, tj. J. S. i M. S.. Organ odwoławczy zaznaczył zarazem, że nałożenie rozważanych obowiązków na inwestora możliwe jest co do zasady wtedy, gdy dysponuje on tytułem prawnym do nieruchomości. W niniejszej sprawie nie udało się ustalić inwestora, mimo rzetelnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że [...] Sp. z o.o. S.K.A. nie jest inwestorem, a jedynie na mocy § 2 umowy z 31 marca 2017 r. poddzierżawiła omawiany teren [...] Sp. z o. o. w celu "przechowywania kontenerów", które "nie będą trwale związane z gruntem". Z treści powyższej umowy nie wynika również, by [...] Sp. z o.o. była inwestorem. Spółka ta w toku całego postępowania nie odbierała kierowanej do niej korespondencji. Wobec tego, w ocenie organu II instancji, zasadne było nałożenie obowiązków na J. S. i M. S.. Organ odwoławczy uznał ponadto, że trafnie PINB nakazał wstrzymanie robót budowlanych. WWINB stwierdził natomiast, że organ I instancji błędnie nałożył na właścicieli działki inwestycyjnej obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję złożyli J. S. i M. S., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 52 uPb przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący są adresatami decyzji wydanej na podstawie art. 48 uPb;

2. art. 48 uPb przez niewyjaśnienie przyczyn nałożenia na skarżących obowiązków określonych w tym przepisie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kluczowe wątpliwości w sprawie są związane z ustaleniem adresata obowiązku przewidzianego w art. 48 ust. 2 uPb. Przywołano w wyroku treść art. 52 uPb, wywodząc, iż co do zasady obowiązki przewidziane w ramach danej procedury naprawczej powinny być najpierw skierowane do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej, a dopiero następnie do właściciela lub zarządcy nieruchomości. Rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej powinny być przy tym skierowane do podmiotu, który może je legalnie wykonać. Dlatego przyjmuje się, że inwestor, który utracił tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie powinien być adresatem rozważanych aktów administracyjnych. Wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku, gdy inwestor zrealizował roboty budowlane bez wiedzy właściciela nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że organy administracji publicznej błędnie oceniły znaczenie zawartych umów dzierżawy, w kontekście istnienia zamiaru stron, zmierzającego do wybudowanie urządzenia reklamowego. W wyroku zawarto obszerną analizę postanowień umów dzierżawy, z której to analizy wywiedziono, że wolą stron nie było wyłącznie przechowywanie kontenerów, a niekwestionowany przez żadną ze stron fakt wykorzystywania kontenerów jako urządzeń reklamowych, prowadził sąd a quo do przyjęcia, że realizacja omawianego przedsięwzięcia była objęta świadomością i wolą obu spółek. W dalszej kolejności przyjęto, że strony te współdziałały ze sobą i zdawały sobie sprawę z rzeczywistego celu zawartych kontraktów.

W dalszych motywach kwestionowanego obecnie orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że to wymienione spółki powinny w pierwszej kolejności ponosić negatywne konsekwencje wynikające z nieuzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala bowiem przyjąć, że wbrew woli wspomnianych spółek inny, nieustalony podmiot umieścił te kontenery w miejscu i czasie przewidzianym w umowach dzierżawy i zgodnie z celem wskazanym w tych kontraktach.

W ocenie WSA w Poznaniu postanowienia umów dzierżawy stanowią dostateczną podstawę do przyjęcia, że obie spółki legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a nawet gdyby przyjąć, że umowy dzierżawy nie przyznawały im prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to i tak podmioty te powinny być adresatem obowiązków przewidzianych w ramach procedury naprawczej. W takim przypadku przedmiotowe roboty budowlane byłby bowiem zrealizowane bez zgody właściciela nieruchomości, co uzasadniałoby dodatkowo nałożenie wspomnianych obowiązków na powyższe spółki, a nie na skarżących.

W konsekwencji sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowe ustalenia faktyczne organów administracji publicznej przełożyły się na przedwczesne nałożenie obowiązków z art. 48 ust. 2 uPb na skarżących.

Konkludując, WSA w Poznaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: Ppsa) uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 uPb, co miało wpływ na wynik postępowania, a także przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W ocenie sądu pierwszej instancji należało przyjąć, że [...] Sp. z o.o. S.K.A. i [...] Sp. z o.o. co najmniej godziły się na realizację przedmiotowej inwestycji, wobec tego spółki te należy uznać za inwestorów. Konsekwentnie zatem obowiązki przewidziane w ramach procedury naprawczej powinny być w pierwszej kolejności skierowane do [...] Sp. z o.o. S.K.A. i [...] Sp. z o.o. Dopiero gdy w ten sposób nie uda się usunąć stanu niezgodnego z prawem rozważane obowiązki powinny być zaadresowane do właścicieli nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł WWINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez sąd ww. przepisów, oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na zakwestionowaniu ustaleń organów nadzoru budowlanego co do inwestora urządzenia reklamowego i ustalenia osoby inwestora w oparciu o analizę umów dzierżawy oraz umowy poddzierżawy, podczas gdy inwestorem może być podmiot, który dokonał samodzielnie albo zlecając rzeczywiste czynności w terenie, polegające na posadowieniu urządzenia reklamowego w terenie;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

2. art. 174 pkt 2 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa przez błędną wykładnię prawa materialnego polegającego na mylnym rozumieniu treści przepisu art. 52 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 uPb, która doprowadziła do tego, że sąd uznał, iż nie jest dopuszczalne nałożenie obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 uPb na J. S. i M.S., właścicieli we współwłasności ustawowej małżeńskiej działki nr [...], obr. ew. [...], a dopuszczalne jest, aby "(...) obowiązki przewidziane w ramach procedury naprawczej powinny być w pierwszej kolejności skierowane do [...] Sp. z o.o. S.K.A. i [...] Sp. z o.o. Dopiero gdy w ten sposób nie uda się usunąć stanu niezgodnego z prawem rozważane obowiązki powinny być zaadresowane do właścicieli nieruchomości", tj. do dzierżawcy i poddzierżawcy oraz właściciela nieruchomości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art. 182 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z wykładnią art. 52 uPb obowiązek legalizacyjny nakłada się albo na inwestora albo na właściciela lub zarządcę obiektu. W realiach sprawy, jeśli sąd ustalił, że inwestorem samowolnie wzniesionego urządzenia reklamowego byli dzierżawca i poddzierżawca, to tym samym obowiązki legalizacyjne do zakończenia procedury legalizacyjnej powinny być kierowane do tak ustalonego inwestora. Pod żadnym pozorem nie mogą być wtedy skierowane do właściciela.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu analiza treści umów dzierżawy, której dokonano w zaskarżonym wyroku, nie może prowadzić do stwierdzenia, że inwestorem były spółki. Dopuszczalne do przeprowadzenia środki dowodowe, przy braku współdziałania do wyjaśnienia prawdy materialnej przez poddzierżawcę, nie pozwoliły organom na ustalenie osoby inwestora. Przyjmując hipotetycznie uprawnienie sądu administracyjnego do dokonania analiz umów dzierżawy, w ocenie WWINB z motywów wyroku sądu wojewódzkiego nie sposób wywieść w jaki sposób nałożyć na obie spółki obowiązki związane z procedurą naprawczą (np. solidarnie czy też nie), aby wydać decyzję nadającą się do ewentualnej egzekucji.

Poprzez stwierdzenie zawarte w wykładni art. 52 uPb sąd pierwszej instancji sformułował pogląd, wedle którego w pierwszej kolejności nakazy w procedurze naprawczej należy skierować do inwestora, a w razie bezskuteczności takiego zabiegu, stosowną decyzję skierować do właściciela działki. W ocenie organu jest to wykładnia nieuprawniona, wybrany podmiot w procedurze naprawczej powinien być jeden, określony jednoznacznie już na początku i niezmiennie do wydania decyzji. Skoro sąd wojewódzki uznał, że inwestorem w danym przypadku nie są właściciele działki, to nie powinien jednocześnie sugerować, że także i do tych podmiotów należy wydawać stosowną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

A. Wyłuszczone w skardze kasacyjnej w jej podstawach przepisy art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa nie mogły zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji, albowiem określają one formy podstaw kasacyjnych, odrębnie dla zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i odrębnie dla zarzutów naruszenia prawa procesowego. Z oczywistych względów przepisów tych nie mógł naruszyć WSA w Poznaniu, skoro nie miały one przed nim zastosowania.

B. Co się tyczy zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa to nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro mają one naturę ogólną i wynikową, określając oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się odpowiednio – naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, wskazujących na oznaczone z przesłanek uwzględnienia skargi, m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, skoro w tej sprawie uchylono postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. i c Ppsa, powinna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły one mieć istotnego wpływ na wynik sprawy oraz nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będą musiały zostać uznane jako nie oparte na usprawiedliwionej podstawie.

C. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powiązano z zarzutem braku naruszenia przez organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd pierwszej instancji dopuścił się niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się w nieprawidłowym zastosowaniu przez ten sąd ww. przepisów, oraz jego błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na zakwestionowaniu ustaleń organów nadzoru budowlanego co do inwestora urządzenia reklamowego i ustalenia osoby inwestora w oparciu o analizę umów dzierżawy oraz umowy poddzierżawy, podczas gdy inwestorem może być podmiot, który dokonał samodzielnie albo zlecając rzeczywiste czynności w terenie, polegające na posadowieniu urządzenia reklamowego w terenie. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa tak przytoczonej podstawy kasacyjnej nie uzasadniono. Stanowisko sądu wojewódzkiego znajduje odzwierciedlenie w rzetelnej analizie umów dzierżawy zawartej między skarżącymi, a [...] Sp. z o.o. S.K.A. oraz umowy poddzierżawy między tą spółką, a [...] Sp. z o.o., dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny całego materiału dowodowego oraz dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, spoczywał niewątpliwie na organach nadzoru budowlanego orzekających w przedmiotowej sprawie. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska sądu wojewódzkiego odnośnie dopuszczenia się przez organy naruszeń wyłuszczonych powyżej przepisów K.p.a., przeto i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ocenić należy jako chybiony.

Wypadnie przy tym zauważyć, że pierwotnie organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane kierując stosowne postanowienie do [...] Sp. z o.o. S.K.A., traktując te spółkę jako inwestora i wydając następnie wobec tego podmiotu nakaz rozbiórki, który jednakowoż w wyniku decyzji kasacyjnej WWINB został uchylony, a sprawa została przekazana organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Nie budziło zatem wątpliwości organu powiatowego do kogo należą przedmiotowe kontenery uznane następnie za urządzenie reklamowe. Brak współdziałania obu spółek – [...] Sp. z o.o. S.K.A. oraz [...] Sp. z o.o. – w wyjaśnieniu sprawy samowoli budowlanej, został następnie potraktowany przez organy nadzoru budowlanego jako asumpt, by skierować postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 uPb do właścicieli nieruchomości, a nie do inwestora. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie ocena naruszeń przepisów procesowych przez organy nadzoru budowlanego w powyższym aspekcie dokonana w zaskarżonym wyroku nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona.

D. Za trafny z kolei uznać wypadnie zarzut błędnej wykładni art. 52 uPb polegającej na tym, że w zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu sformułował pogląd, wedle którego w pierwszej kolejności nakazy w procedurze naprawczej należy skierować do inwestora, a w razie bezskuteczności takiego zabiegu, stosowną decyzję skierować do właściciela działki.

W myśl art. 52 uPb inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 uPb. W konsekwencji także wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb musi uwzględniać adresata potencjalnej decyzji nakazowej bądź decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Z przepisów tych wynika, że jeżeli zachodzą określone w nich warunki zalegalizowania budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje, zaskarżalnym zażaleniowo postanowieniem, prowadzenie robót budowlanych, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych dokumentów.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać wypadnie, że nie zostało podważone, że na mocy umowy dzierżawy części działki skarżących [...] sp. z o.o. S.K.A. zobowiązała się do uzyskania wszelkich pozwoleń. Podmioty wymienione w art. 52 uPb, a zobowiązane do dokonania nakazanych czynności, wymienione są w cyt. przepisie alternatywnie. Redakcja tej normy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora nie będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości, takie stanowisko dopuszczono wszak również w motywach postanowienia organu I instancji.

W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej. Rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Wobec tego uznać należy, że nałożenie nakazu rozbiórki na właścicieli nieruchomości mogłoby być dla nich nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA z dnia: 13 maja 2015 r., II OSK 1924/13, 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, 25 kwietnia 2012, II OSK 234/11, 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10; publik. CBOSA. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 uPb oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W judykaturze roztrząsającej kwestię wykładni art. 52 uPb przyjęto, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny, stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. II OSK 741/14, CBOSA.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Judykatywa zwraca ponadto uwagę, iż żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2016 r., II OSK 2100/14, LEX nr 2108447). Powyższe wywody wypadnie podzielić.

E. Nie może to jednak oznaczać, że – jak to przyjęto w konkluzji zaskarżonego wyroku – wybór podmiotu, do którego kierowane są nakazy oznaczonych czynności w procedurze ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej, miałby charakter działania etapowego. Innymi słowy, trafnie skarżący kasacyjnie WWINB wywodzi, że wybrany podmiot w procedurze naprawczej powinien być jeden, określony jednoznacznie i niezmiennie do wydania oznaczonej decyzji, uzależnionej od oceny wywiązania się z nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb, stosownych czynności. Skoro sąd wojewódzki uznał, że inwestorem w danym przypadku nie są współwłaściciele działki inwestycyjnej, to nie powinien jednocześnie sugerować, że także i do tych podmiotów należy kierować stosowne akty w ramach ewentualnej legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. W tych okolicznościach zarzut czyniony sądowi wojewódzkiemu, że dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem zarzut naruszenia art. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 uPb okazał się usprawiedliwiony.

F. Uznanie jednego z zarzutów kasacyjnych za trafny nie prowadzi jednak do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W ocenie Sądu zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uchylenie postanowień organów obu instancji przez WSA w Poznaniu zostało podyktowane tym przede wszystkim, że sąd a quo zasadnie przyjął, iż zobowiązanie do przedłożenia oznaczonych dokumentów, celem ewentualnej legalizacji niewątpliwej samowoli budowlanej, w okolicznościach tej sprawy nie mogło być skierowane do skarżących – współwłaścicieli nieruchomości. Z tego względu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy pominie tę część uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym dokonano nieuprawnionej wykładni art. 52 uPb, w aspekcie dopuszczalności nakładania obowiązków na właściciela nieruchomości, gdyby uprzednie takie działanie skierowane do inwestora, nie doprowadziło do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

G. Z tych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.