Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1152/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1152/09

Uzasadnienie

Prezydent Miasta W. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006r. zmienił własną ostateczną decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na przebudowę sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. M. [...] w W. na potrzeby Teatru [...] w ten sposób, że: zatwierdził aneks do projektu budowlanego przebudowy sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. M. [...] w W. i zezwolił na budowę według zmienionego projektu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zamierzenie to zgodne jest z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006r. ustalającą zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie teatru [...], dobudowie przejścia krytego oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu użytkowego na działce nr [...], a inwestor złożył wymagane dokumenty.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. [...] w W., wskazując, że zamienny projekt budowlany przewiduje roboty na dz. nr [...] przy ul. P. [...], a nie na działce przy

ul. M. [...], której dotyczył projekt przed zmianą. Nadto, że projekt dotyczy w istocie dobudowy realizowanej na innej nieruchomości niż wynikało to z pierwotnego projektu. W tej sytuacji członkowie Wspólnoty będąc współużytkownikami wieczystymi działki nr ew. [...] przy ul. P., znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej rozbudowy na działce nr [...], która dodatkowo obciążona jest służebnością dojścia i dojazdu na rzecz działki nr [...] należącej do Wspólnoty.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Prezydenta Miasta W.

Nr [...]. z dnia [...] września 2006r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy wskazał na ograniczony krąg podmiotów uprawnionych do brania aktywnego udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Wojewoda podkreślił, że status strony w myśl art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Wskazał, że z odpisu z księgi wieczystej [...] prowadzonej dla działki nr ew. [...] nie wynika, aby Wspólnota Mieszkaniowa miała interes prawny w przedmiotowej sprawie, a zapis o nieodpłatnej służebności dojścia i dojazdu nie wyczerpuje przesłanek z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego Wspólnota w żadnej mierze nie wykazała pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym aby przysługiwało jej prawo udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na wykonanie przebudowy sali kinowej i pomieszczeń zaplecza dawnego kina [...] przy ul. M. [...].

Stwierdzenie, że odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, stanowiło o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie art. 28 kpa i art. 107 § 3 kpa oraz nieuwzględnienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mimo, że Wspólnota jest użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania inwestycji, co wynika z przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2006r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Strona skarżąca przyznała, że nie była stroną postępowania o pozwolenie na roboty budowlane objęte decyzją Nr [...] i nie była tamtym postępowaniem zainteresowana. Sytuacja uległa zmianie, gdy inwestor w 2006r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [...], które stanowią wewnętrzne podwórze dla sąsiedniej nieruchomości nr [...], której współużytkownikami są członkowie Wspólnoty. W tej sytuacji działka [...] znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu, który miał być rozbudowany na działkach nr [...].

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Wspólnotę uznano za stronę i przyjęto, że ma interes prawny. Zatem nieuznanie skarżącej Wspólnoty za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Stanowisko to zdaniem skarżącej potwierdza fakt uchylenia przez Sąd powołanej decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości [...], co skutkuje tym, że aktualnie inwestor nie posiadania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1164/07 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 28 kpa, który określa pojęcie strony postępowania, pozostaje w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i mającego zastosowanie w postępowaniach o pozwolenie na budowę, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazał, że członkowie odwołującej się wspólnoty będąc współużytkownikami wieczystymi działki nr [...] położonej w sąsiedztwie spornej inwestycji, nie stają się automatycznie stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Zapis ustawy stanowi bowiem, iż nieruchomość ta musi znajdować się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, a na tę okoliczność strona skarżąca nie przedstawiła argumentów.

Według art. 3 pkt 20 prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Ograniczenia te muszą wynikać z charakteru i funkcji tego obiektu budowlanego. Taka sytuacja zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi, a strona skarżąca nie udokumentowała, że projektowana inwestycja w jakimś zakresie narusza jej uzasadnione interesy prawne, przy naruszeniu określonych przepisów. Przysługujące jej prawo nieodpłatnej służebności dojścia i dojazdu nie wyczerpuje przesłanek z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Natomiast z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] nie wynika też, aby członkowie Wspólnoty byli jej właścicielami, zaś podnoszona kwestia zmniejszenia podwórka nie pozbawia ich dostępu do drogi publicznej.

Sąd podniósł, że każda inwestycja prowadzona w zwartej zabudowie, z reguły powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższego sąsiedztwa, co jednak samo przez się nie oznacza i nie może prowadzić do wniosku, że wydanie w takiej sytuacji pozwolenia na budowę stanowi naruszenie prawa. Za nietrafne Sąd uznał twierdzenie, że decyzja zezwalająca na rozbudowę teatru zaistniała bez ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bowiem kwestionowana decyzja prezydenta W. została wydana w dniu [...] września 2006r. tj. w okresie kiedy funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy ustalająca zasady zagospodarowania tego terenu, którą to decyzję wyeliminowało z obrotu dopiero orzeczenie sądowe z [...] marca 2007r.

Jednocześnie w odniesieniu do argumentacji skargi wywodzącej interes prawny z postępowania dotyczącego warunków zabudowy Sąd wskazał, że uczestniczenie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza automatycznie interesu prawnego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Normy prawne określające interes prawny w każdym z tych postępowań są inne i nie przekładają się w sposób prosty w płaszczyznach tych postępowań.

Sąd wskazał również, że zaskarżona została decyzja proceduralna organu odwoławczego, a zatem podnoszone naruszenia przepisów przeciwpożarowych i niezgodne z przepisami wydanie pozwolenia na budowę może być badane w ewentualnym postępowaniu nieważnościowym odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Liczne zarzuty podnoszone co do decyzji Nr [...] z [...] września 2006r., nie mogły być skuteczne w tym postępowaniu sądowym, bowiem dotyczą ewentualnych wad decyzji, a nie interesu prawnego Wspólnoty o który chodzi w decyzji zaskarżonej.

Z akt sprawy wynikało, że w sprawie decyzji Prezydenta W. nr [...] w dniu [...] października 2006r. złożono wniosek o wznowienie tego postępowania, zaś w dniu [...] października 2006r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W.

Przedmiotowe postępowanie sądowe związane jest ze zwykłym trybem odwoławczym od decyzji nr [...] i wywołane zostało skargą na decyzję organu II instancji umarzającą postępowanie odwoławcze.

Zarzut bezpodstawności umorzenia Sąd uznał za chybiony, choć zgodził się ze stroną skarżącą, że uzasadnienie decyzji nie spełnia przesłanek art. 107 § 3 kpa, przyjmując, że naruszenie to pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. [...] w W.

W skardze kasacyjnej, strona skarżąca zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego: art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i art. 3 pkt 20 tejże ustawy w związku z art. 2, 32,77 Konstytucji, a nadto przepisów odrębnych wyznaczających teren wokół rozbudowy na dz. ew. nr [...], będący obszarem oddziaływania obiektu: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. oraz § 4 pkt 1, § 6 w związku z § 3, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 i art. 2 pkt 14 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 285 kc, a nadto § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2; § 13 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych a także § 53 pkt 2 i § 119 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała nr [...].) przez nieuwzględnienie przez Sąd, iż zaskarżona decyzja narusza wskazane regulacje prawne, zamyka skarżącej drogę do sądowego dochodzenia naruszonych praw i równego traktowania (art. 77 i art. 32 Konstytucji);

2/ naruszenie art. 7, 77 i 141 k.p.a., przez nieuwzględnienie przez Sąd, że organ II instancji nie uznając skarżącej za stronę nie rozpatrzył i nie zebrał wszechstronnie materiału dowodowego sprawy na okoliczności istnienia przesłanek z art. 3 pkt 20 i art. 28 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 28 kpa tj. ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] wynikających z funkcji i charakteru nowego obiektu i niekorzystnego oddziaływania rozbudowy na dotychczas niezabudowaną część działki nr ew. [...], czym naruszył słuszny interes skarżącej w zakresie:

- ograniczenia szerokości pasów komunikacji jezdno - pieszej i wyjść z mieszkań w budynku na dz. nr ew. [...] oraz dostępu do drogi publicznej (wszystkie klatki do budynku na dz. nr ew. [...] sytuowane są na nieruchomości nr ew. [...]);

- ograniczenia miejsc postojowych dla współużytkowników wieczystych nieruchomości [...] i właścicieli [...] odrębnych lokali, dla których dz. nr ew. [...], pełnią funkcję podwórza i na której członkom Wspólnoty Mieszkaniowej przysługuje służebność dojścia i dojazdu do dz. nr ew. [...];

- likwidację drogi pożarowej i placu manewrowego dla pojazdów ratownictwa pożarowego na działkach nr ew. [...], pełniących funkcję niezabudowanego podwórza dla dz. nr ew. [...] i czterech innych nieruchomości nr ew. [...];

- szkodliwy wpływu na ład przestrzenny na nieruchomości nr ew. [...], złamanie linii zabudowy, przez rozbudowę obiektu po dawnym kinie na dz. nr ew. [...], której wyznaczenie podlegało przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz na innych parametrów koniecznych dla prawidłowego funkcjonowania działki budowlanej nr ew. [...], znajdującej się w części w rejonie [...]. Nadto Sąd, wbrew treści art. 141 § 4 kpa nie uzasadnił, na jakiej podstawie uznał, iż przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego (Ustawa, Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) nie dają podstawy do wyznaczenia terenu wokół rozbudowy sytuowanej na nieruchomości

nr ew. [...] i wprowadzenia związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu dz. nr ew. [...].

Skarżąca wskazała nadto, że umorzenie postępowania odwoławczego od decyzji nr [...], jak i ewentualnie nowy wniosek o wydanie warunków zabudowy na dz. nr [...] stały się dla inwestora bezcelowe, gdyż osiągnął już swój cel, na co miało wpływ nierówne traktowanie inwestora i skarżącej. Postępowanie przed organami administracji dotyczące warunków zabudowy zakończono w ciągu miesiąca od wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji, a następnie w ciągu 8 dni inwestor uzyskał pozwolenie budowlane na podstawie decyzji [...]. Natomiast odwołanie skarżącej od decyzji nr [...] zakończone odmową uznania jej za stronę rozpoznano po upływie 7 miesięcy.

Sąd nie uwzględnił zatem, że nierówność traktowania inwestora i skarżącej w obu zależnych od siebie postępowaniach miała wpływ na to, że w czasie wydania zezwolenia budowlanego inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy pomijając, iż wydano ją z naruszeniem prawa, co potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2072/06.

W zaskarżonym wyroku Sąd nie uwzględnił, że przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego stanowią również regulacje odrębne wyznaczające pasy ochrony, do których musi odnieść się nowa zabudowa. W przypadku naruszenia prawa potwierdzonego prawomocnym wyrokiem WSA, strona ma interes prawny w innych postępowaniach w sprawie wzruszenia decyzji zezwalającej na budowę w oparciu o uchylone warunki zabudowy wydane z naruszeniem prawa.

Sąd nie uzasadnił ponadto, na jakiej podstawie uznał, iż przymiot strony w postępowaniu o warunki zabudowy nie ma wpływu na jej interes prawny i przymiot strony w warunkach art. 28 pkt 2 Prawa budowlanego, co pozbawiło skarżąca możliwości dochodzenia ochrony naruszonego prawa we wszystkich postępowaniach dotyczących wzruszenia zezwolenia budowlanego opartego na uchylonych warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Fundacja [...], wniosła o jej oddalenie.

W ocenie Fundacji skarżącej nie przysługuje status strony postępowania bowiem wskazywany przez nią interes faktyczny nie jest tożsamy z interesem prawnym. Wspólnota nie wykazała bowiem, na podstawie jakiej normy prawa mogłaby skutecznie domagać się czynności bądź zaniechania ze strony organu administracji. Na gruncie art. 28 ust. 2 oraz według definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oddziaływanie obiektu na otoczenie oznacza możliwość naruszenia interesu prawnego. Skarżąca takiego zagrożenia swojego interesu prawnego nie wykazała. Udział w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy w charakterze strony nie oznacza automatycznie przyznania statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dotyczącym tej samej nieruchomości. Argument podniesiony przez skarżącą, iż nie dotyczy to sytuacji, kiedy uchylono decyzję w sprawie warunków w sprawie warunków zabudowy nie znajduje oparcia w przepisach. Podobnie sam fakt przysługiwania służebności gruntowych tym bardziej, że inwestycja nie pozbawia członków wspólnoty dostępu do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 626/08 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1164/07 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Naczelny wskazał, że słuszne były zarzuty naruszenia przepisów art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1999 r. Prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący w dniu wydania decyzji - Dz.U z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art.28 k.p.a.

Dokonując wykładni przepisów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a tyle, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora.

Sąd Wojewódzki pominął fakt, że w zaskarżonej decyzji jako jedyne uzasadnienie ustalenia, że nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy P. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wskazano, że z przedstawionego odpisu z księgi wieczystej [...] nie wynika, że Wspólnota ma interes prawny w tej sprawie, gdyż zapis o nieodpłatnej służebności nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Ocena Sądu I instancji była wadliwa, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia. W definicji tej jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Do przepisów odrębnych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej. Nie można też wykluczyć, zdaniem Sądu Naczelnego, że przepisem powodującym ograniczenie przez osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będą nie tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach.

Wykonanie inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymagałaby dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne, przy zastrzeżeniu, że nieruchomość obciążana jest prawem przechodu i przejazdu także na rzecz innych działek niźli tylko skarżącej Wspólnoty.

Mimo stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że Wspólnota nie wykazała przepisów, z których wynikałoby naruszenie jej interesu prawnego, organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania. Nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i innych pismach procesowych, nie ocenił jak one wpływają na status Wspólnoty jako strony, wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oddalenie skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, które zostało wszczęte na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. narusza przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art.7, 77 § 1 i art. 28 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona.

Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie Sądu I instancji wyrokiem Sądu II instancji oznacza, iż Sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym w kasacyjnym orzeczeniu poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, także co do dalszego postępowania przed organem administracji w razie stwierdzenia braku zastosowania się do tych wskazań.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał na tle niniejszej sprawy wykładni przepisów mających zastosowanie przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot pozwolenie na budowę.

Sąd Naczelny stwierdził, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Jednak nie oznacza to, że art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a tyle, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora.

W zaskarżonej decyzji organ jako jedyne uzasadnienie swojego ustalenia, że nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy P. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu podał, że z przedstawionego odpisu z księgi wieczystej [...] nie wynika, że Wspólnota ma interes prawny w sprawie, gdyż zapis o nieodpłatnej służebności nie wyczerpuje przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdzenie takie w okolicznościach sprawy było zdecydowanie niewystarczające, mając na uwadze podnoszone w odwołaniu i innych pismach procesowych argumenty Wspólnoty.

Stosownie do wskazań Sądu Naczelnego podnieść trzeba, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - nie daje podstaw do zawężającego jak przyjął to organ rozumienia tego określenia. W definicji tej jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Do przepisów odrębnych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej. Na takie właśnie przepisy powoływała się skarżąca Wspólnota.

Nie można też wykluczyć, zdaniem Sądu Naczelnego, że przepisem powodującym ograniczenie przez osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będą nie tylko przepisy prawa materialnego administracyjnego, ale również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach.

Jeżeli zatem wykonanie przedmiotowej inwestycji (w poszerzonym kwestionowaną decyzją kształcie) mogłoby uniemożliwić realizację praw rzeczowych przysługujących uprawnionym podmiotom na terenie objętym inwestycją, to przymiot strony Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy P. [...] jest ewidentny. Mimo gołosłownego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji, że Wspólnota nie wykazała przepisów, z których wynikałoby naruszenie jej interesu prawnego, organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania. W szczególności nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie ocenił jak wpływają one na status Wspólnoty jako strony, wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że poprzednie oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, które zostało wszczęte na skutek odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. [...] w W. naruszało przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art.7, 77 § 1 i art. 28 k.p.a.

W tej sytuacji Sąd Wojewódzki musi uchylić zaskarżoną decyzję a organ odwoławczy musi ponownie rozpatrzeć sprawę, ocenić argumenty i przepisy prawa powoływane przez stronę w celu wykazania, że posiada interes prawny wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. Przy swojej ocenie organ zobowiązany będzie uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię przepisów i wskazania Sądu Wojewódzkiego mające oparcie we wskazaniach Sądu Naczelnego.

Gdy organ odwoławczy dojdzie do wniosku, że Wspólnota posiada przymiot strony to da temu stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji i uwzględniając stan faktyczny istniejący w dniu orzekania, ewentualnie dokona merytorycznej oceny podnoszonych przez skarżącą Wspólnotę zarzutów.