Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 510/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: _Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 15, art. 17, art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2009 r. nr XXXI/1066/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Szczytnicki we Wrocławiu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Wrocław na rzecz strony skarżącej kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 19 lutego 2009 r. Rada Miejska Wrocławia uchwałą nr XXXI/1066/09 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Szczytnicki we Wrocławiu.

Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.z.p.).

Zgodnie z § 1 ww. uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar Wrocławia ograniczony ul. Zygmunta Wróblewskiego ul. Edwarda Wittiga i wschodnią granicą Miejskiego Ogrodu Zoologicznego.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej Wrocławia do usunięcia naruszenia prawa – wniosła A. Spółka z o.o. z siedzibą we Wrocławiu.

Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb D. przy ul. W., która zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały położona jest w obrębie terenów oznaczonych symbolami: 3 U (usługi, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna istniejąca, zieleń, infrastruktura drogowa, urządzenia infrastruktury technicznej); 1 ZO (ogrody tematyczne z zastrzeżeniem wyłącznie ogrody zoologiczne, obiekty do parkowania, wody powierzchniowe, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne), KDD/2, KDD/3, KDD/4 (ulica i urządzenia telekomunikacyjne).

Spółka A. zaskarżyła w całości wskazaną wyżej uchwałę, w petitum skargi zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1/ art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 2/ art. 8 k.p.a. 3/ art. 140 w związku z art. 251 K.c. 4/ art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez niezastosowanie się w toku procedury planistycznej do ww. przepisów a tym samym nieuwzględnienie praw użytkownika wieczystego oraz naruszenie istoty jego prawa w drodze nadużycia władztwa publicznego. Z tego względu wniosła o uchylenie przedmiotowej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Motywując przedstawione zarzuty podkreślono, że kwestionowana uchwała zastępując poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (z dnia 20 lutego 2003 r. nr VI/87/03 – przyp. Sądu) w sposób radykalny zmieniała dotychczasowe zagospodarowanie terenu, przeznaczając w znacznej części na cele publiczne (pod rozbudowę ogrodu zoologicznego) grunty pozostające w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki (działkę nr 1/3, AM-3 obręb Dąbie). Jednocześnie nie uwzględniono w toku procedury planistycznej praw i argumentów użytkownika wieczystego oraz uzgodnień dotyczących "wieloletniego" ładu przestrzennego przyjętego uchwałą z 2003 r. Tymczasem akt ten przewidywał na nieruchomości strony skarżącej możliwość budowy obiektów o przeznaczeniu komercyjnym, w tym hotelu oraz parkingu wielopoziomowego – co strona chciała zrealizować, poczynając w tym kierunku zasadnicze kroki, które spotkały się z jednak odmową i z "nieuzasadnionym oporem" ze strony organów gminy.

Spółka uważa, że zaskarżona uchwała pozbawiła ją rzeczywistych możliwości realizacji uprawnień użytkownika wieczystego w zakresie w jakim należący do niej teren przeznaczony został na cel publiczny. Ponadto ograniczono jej prawa w odniesieniu do tej części nieruchomości, która nie została przeznaczona na cele publiczne.

Zdaniem strony, Rada Miejska stosując wobec niej "agresywną politykę" zdecydowała się powiększyć obszar ogrodu zoologicznego kierując się niejasnymi przesłankami. Uważa również, że uchwała bezprawne narusza istotę prawa użytkowania wieczystego i normy konstytucyjne. Jednoznacznie wskazuje też na wolę Gminy wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, co urzędnicy od lat otwarcie manifestują. Prawo użytkowania wieczystego podlega natomiast takiej samej ochronie jak prawo własności. Jedyną sferą ograniczają prawa użytkowania wieczystego jest jego aspekt czasowy oraz cel określony w umowie. W niniejszym przypadku w umowie nie zastrzeżono przeznaczenia gruntu. Skarżąca nie kwestionuje, że korzystanie z nieruchomości powinno odbywać się z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak nie zgadza się ze zbyt daleko idącym, w tym przypadku, zakresem władztwa planistycznego Gminy, które godzi w istotę przysługującego jej prawa i jest jaskrawym nadużyciem ratio legis ustawy. Zakaz wprowadzania takich ograniczeń wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ponadto jakiekolwiek ograniczenia mogą być wprowadzone tylko w razie konieczności uzasadnionych ochroną bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochroną środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ustalenia ładu przestrzennego mogą mieścić się w przesłance porządku publicznego, jednak nie mogą one niweczyć możliwości bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności, gdyż byłoby to naruszeniem istoty prawa. W niniejszej sprawie Gmina podjęła natomiast działania, które wbrew wcześniejszym ustaleniom całkowicie odmieniły politykę przestrzenną pozbawiając nieruchomość należącą do skarżącej najistotniejszych atrybutów umożliwiających eksploatowanie jej zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Naraża to stronę na straty finansowe i narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie skarżącej ustalenia planu zmierzają do zmiany dysponenta gruntu przez wywłaszczenie. Instytucja wywłaszczenia może być jednak stosowana tylko w ostateczności (gdy cele publiczne nie mogą być w inny sposób realizowane). Spółka uważa, że rozbudowa ogrodu zoologicznego na jej gruncie nie może być uznana za absolutną ostateczność. Tak jak w Poznaniu, istnieje bowiem możliwość przeniesienia ogrodu zoologicznego na przedmieścia miasta.

W skardze podniesiono, że zaskarżona uchwała, w zakresie w jakim nie przeznacza nieruchomości skarżącej na cele publiczne (rozbudowa ogrodu zoologicznego) ogranicza również przysługujące jej prawo przez określenie dopuszczalnych zachowań właściciela terenu (np. dopuszczenie wyłącznie określonych kategorii usług drobnych). Jest to tzw. pozytywne definiowanie prawa własności, które nie jest do pogodzenia z istotą prawa własności i pozostaje w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi.

Zarzucono ponadto, że w procedurze planistycznej zignorowano wymóg art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnienia w planie prawa własności. Trudno uznać ten wymóg za spełniony, gdy jedyną ideą przyświecającą włodarzom miasta jest chęć wywłaszczenia nieruchomości skarżącej.

Poza przedstawionymi argumentami Spółka wskazała na szeroki zakres "uchybień techniczno-proceduralnych" oraz "nieścisłości" w zaskarżonej uchwale.

Do uchybień tych zaliczono:

1/ nieokreślenie w planie granic terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i nieustalenie sposobów zagospodarowania tych terenów (ze względu na ich brak) podczas, gdy – jak wynika z dalszych zapisów planu – na terenie oznaczonym 2 ZO i 2 Z/2 wytyczno 50 m strefę ochronną od stopy wału, która zdaniem strony, jest narażona na niebezpieczeństwo powodzi;

2/ nieprzedłużenie nieprzekraczalnych linii zabudowy z terenu 1 ZO na teren 2 ZO; 3/ wprowadzenie nakazu rehabilitacji zabudowy i infrastruktury dla całego obszaru planu, co wyklucza się z jednoczesnym zamierzeniem przeznaczenia terenu należącej do skarżącej (na którym obecnie mieści się stadion sportowy) na potrzeby ogrodu zoologicznego. Przytoczone przez skarżącą cele rehabilitacji wskazują, że w wyznaczonym obszarze rehabilitacji nie powinno się lokować inwestycji diametralnie różnej od istniejącej aktualnie zabudowy i infrastruktury;

5/ wprowadzenie jako zasady scalenia i podziałów nieruchomości minimalnej powierzchni wydzielanej działki budowlanej na 2 m2. – co sprzeczne jest z przepisami o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż na działce budowlanej na przewidzianej planem minimalnej powierzchni nie można wznieść żadnego obiektu budowanego. Zasada ta sprzeczna jest też z ustaleniami § 14 ust. 3 pkt 2 i § 15 ust. 3 uchwały, w których dopuszczono dla terenu 1 ZO i 2 ZO udział obszaru zabudowanego C w powierzchni działki budowlanej lub terenu nie większy niż 40 %, co wymaga odpowiedniej wielkości działek budowlanych.

6/ wymuszanie na inwestorze aby ostatnia kondygnacja była kondygnacją techniczną, przez wprowadzenie w § 11 ust. 4 zakazu sytuowania urządzeń technicznych z wyjątkiem masztów antenowych na dachach budynków (jest to niegodne z § 198 rozporządzenia w spawie warunków technicznych);

7/ wykluczenie możliwości umieszczenia na obiekcie budowlanym nazwy tego obiektu (np. nazwy hotelu) przez wprowadzenie w § 11 ust. 5 zakazu sytuowania reklam i nośników reklamowych na obiektach budowlanych;

8/ dopuszczenie celów komercyjnych dla terenu 2 ZO, pomimo, ze został on w całości (podobnie jak teren 1 ZO) przeznaczony na cel publiczny;

9/ wadliwe i rodzące spory co do służebności drogi koniecznej rozwiązania obsługi komunikacyjnej dla terenu 1 ZO i 2 ZO przez pominięcie terenu KDD/2 i nie uwzględnienia, że teren KDD/3 nie ma możliwości skomunikowania się z działką sąsiednią stanowiącą teren prywatny (nr 8/9). Brak wskazania na planie wjazdu od strony Ogrodu Zoologicznego;

10/ nie umieszczenie w uchwale definicji pojęcia "powierzchni sprzedaży", przez co dopuszczono możliwość dowolnej interpretacji funkcji i wielkości obiektów możliwych do realizacji na tym terenie i uniemożliwiono wszystkim zainteresowanym weryfikację zapisów uchwały zawierających to pojęcie. Biorąc pod uwagę definicję ustawową i inne zapisy uchwały, ograniczona powierzchnia sprzedaży (do 150 m2) może być jedynie częścią pokaźnego i rozległego obiektu budowlanego, co kłóci się funkcją ogrodu zoologicznego;

11/ brak zapisu wprowadzającego dla terenu 2 ZO (jako terenu zalewowego) ciągu pieszo rowerowego o szerokości 4 m mającego stanowić w razie potrzeby drogę awaryjną umożliwiającą konserwację urządzeń hydrotechnicznych i prowadzenie akcji przeciwpowodziowej (podobnie jak w przypadku terenu 2 Z/2) oraz brak dalszego połączenia ciągu pieszo-rowerowego ze względu na teren prywatny;

12/ pozbawienie (w istocie) terenu 3 U dostępu do drogi publicznej skoro dojazd do tego terenu (§ 17) przewidziano od strony terenów stanowiących prywatną własność (jak KDD/4) lub należących do Gminy której jednostka organizacyjna wyklucza współpracę ze skarżącym;

13/ naruszenie procedury planistycznej przez nieuwzględnienie w § 17 uchwały uwagi strony skarżącej zgłoszonej po wyłożeniu projektu planu dotyczącej nieograniczenia ilości kondygnacji podziemnych, pomimo, że została ona uwzględniona przez organ wykonawczy gminy w toku procedury planistycznej.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że powyższe uchybienia powinny być poddane kontroli sądowej. Szczególnie ocenie winien być poddany cel ograniczenia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z orzecznictwem musi być to interes publiczny, który równoważyłby dopuszczalność zanegowania praw właścicielskich. Wskazano też na zasadę wyważania interesu społecznego i interesu publicznego. Zdaniem strony organy nie działały w niniejszym przypadku z uwzględnieniem zasady prawa administracyjnego uwzględnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego (art. 8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano przede wszystkim na wynikający z art. 9 ust. 4 i 5 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjny wymóg uwzględniania przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium, przez zachowanie pełnej z nimi zgodności. Zaskarżony plan wymogi te spełnia.

Według "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia" przyjętego uchwałą nr LVI/3249/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r. nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej znajduje się w zespole urbanistycznym kulturowym Park Szczytnicki. Dominujące kasy przeznaczenia tego terenu to: gastronomia, rozrywka, kultura, nauka i szkolnictwo wyższe, działalność targowo – wystawiennicza, sport, wypoczynek i parki. Jako uzupełniające przeznaczenie przewidziano: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną, handel detaliczny, obsługę turystyki, biura, usługi drobne, opiekę zdrowotną i społeczną, edukację, bezpieczeństwo publiczne, produkcję, logistykę, obsługę transportu i telekomunikację. Jednocześnie wprowadzono ograniczenia dotyczące klas przeznaczenia, które zostały uwzględnione w planie – między innymi dopuszczono zabudowę mieszkaniową wyłącznie na terenie przez nią zajmowanym, niedopuszczono stadionów, specjalistycznych ośrodków sportowych z wyjątkiem marin, parków rozrywki.

Dalej wyjaśniono, że obszar objęty zaskarżonym planem objęty był uprzednio planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20 lutego 2003 r. nr VI/87/03. Według tego planu w obszarze działki należącej do skarżącego wyznaczono: 1/ teren 1U(ZOO) – teren ogrodu zoologicznego (zapis planu- usługi (teren ogrodu zoologicznego); 2/ teren Kk – parking wielopoziomowy;3/ teren 2UK – usługi komercyjne: hotel gastronomia, obsługa turystyczna, parking;4/ teren 6 ZP – zieleń parkowa;5/ tereny ulicy klasy lokalnej oraz klasy dojazdowej.

Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Szczytnicki we Wrocławiu, będącego zmianą ww. planu z 2003r., między innymi, w celu określenia obszarów inwestycji celu publicznego realizowanej przez Gminę Wrocław, służącej ogółowi i przeznaczonej do zaspokajania potrzeb powszechnych oraz ze względu na potrzebę dostosowania planu do wymogów ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W nowym planie podtrzymano funkcję ogrodu zoologicznego, który za zadanie ma, między innymi, ochronę przyrody poprzez ochronę i hodowlę zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt i edukację ekologiczną, jednocześnie wyznaczając dodatkowe tereny pod rozwój i rozbudowę Miejskiego Ogrodu Zoologicznego i przeznaczając je

łącznie jako tereny pod inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 9b u.g.n. ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt i roślin lub siedlisk przyrody. Według ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) ogród zoologiczny to urządzony i zagospodarowany teren wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi, gdzie przetrzymywane są oraz eksponowane publicznie przez co najmniej 7 dni w roku, żywe zwierzęta gatunków dziko występujących, z wyjątkiem cyrków, sklepów ze zwierzętami, miejsc w których eksponowanych jest publicznie nie więcej niż 15 gatunków tych zwierząt i łącznie nie więcej niż 50 okazów gadów, ptaków, ssaków. Z tych względów Rada Miejska Wrocławia uważa, że ogród zoologiczny realizuje cel publiczny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji strona przeciwna wskazała, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustawą szczególną, która ma prawo ingerowania w prawo własności i w sposób kształtowania zagospodarowania terenu w oparciu o obowiązujące przepisy. Zaskarżony plan opracowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Planowanie przestrzenne często powoduje konflikt interesów. Uchwalając plan gmina może przeznaczyć na realizację celów publicznych nie tylko grunty komunalne lub Skarbu Państwa ale również stanowiące własność prywatną. W tej mierze brak jest ograniczeń ustawowych, w szczególności zakaz taki nie wynika z ww. przepisu Konstytucji, który choć chroni prawo własności, dopuszcza jednocześnie do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne.

Przytoczony przez skarżącego przykład sposobu powiększenia ogrodu zoologicznego w Poznaniu nie znajduje odzwierciedlenia w sytuacji ogrodu wrocławskiego. Ze względu na lokalizację (teren ograniczony zabudową mieszkaniową i ulicami) jedynym sposobem powiększenia ZOO w Poznaniu było znalezienie nowej lokalizacji. Istotne jednak jest, że zgodnie z definicją ogrodu zoologicznego teren ten powinien stanowić funkcjonalo-przestrzenną całość – dlatego w przypadku Wrocławia przyjęta forma rozbudowy jest jedyną możliwą.

Zdaniem strony przeciwnej ustalony w planie katalog kategorii przeznaczeń terenu (§ 4) uwzględnia wymogi ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu ). Gmina ma prawo i obowiązek dbania o ład przestrzenny. Ustawa przyznaje jej też prawo do samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu. Teren przeznaczony pod rozbudowę ogrodu, jak też jego bezpośrednie sąsiedztwo (w tym również teren oznaczony symbolem 3U), należą do prestiżowych obszarów w mieście, dlatego też w ich granicy zostały dopuszczone wybrane przeznaczenia. Niemniej bezzasadny jest zarzut, że Gmina określając przeznaczenie terenu nie realizuje rzeczywistych potrzeb z zakresu infrastruktury hotelowej i parkingowej, niezbędnej dla mieszkańców i turystów tej części miasta. Na terenie 3U przewidziano bowiem oprócz usług drobnych – między innymi – obiekty kongresowe, konferencyjne, hotele, poradnie medyczne, kryte urządzenia sportowe. Natomiast na terenie 1 ZO uchwała, dopuszcza obiekty do parkowania pojazdów samochodowych wyłącznie jako podziemne lub wbudowane w obiekty terenowe lub budowle ogrodu tematycznego (§ 14). Miasto planuje też budowę parkingów przy ul. Na grobli oraz przy Hali Stulecia (poza obszarem przedmiotowego planu).

Również pozostałe zarzuty skargi dotyczące "uchybień techniczno-proceduralnych" oraz "nieścisłości" skarżonej uchwały, w ocenie strony przeciwnej są nieuzasadnione.

Odnosząc się do braku nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenie 2 ZO (jako przedłużenie z terenu 1 ZO) wyjaśniono, że wobec faktu, że teren ten nie graniczy z ulicami uznano, że wprowadzenie na tym terenie dodatkowych ograniczeń dotyczących usytuowania budynków innych niż wynikające z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie ma uzasadnienia. Natomiast na terenie 1 ZO nieprzekraczalne linie zabudowy zaprojektowano w odległości 4 m od terenów projektowanych ulic.

W planie nie określono granic terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i sposobu zagospodarowania tych terenów, ze względu na brak takich terenów na obszarze planu. Wskazany w skardze 50 m pas wyznaczony jako strefa ochronna od stopy wału (na podstawie art. 85 ust. 4 Prawa wodnego) nie jest obszarem narażonym na niebezpieczeństwo powodzi w rozumieniu definicji art. 82 ust. 2 Prawa wodnego. Teren ten leży poza wałem powodziowym a także poza granicami obszaru przeprowadzania wód powodziowych (zasięg wody 1% wyznaczony w Studium). Bezzasadny jest zarzut wzajemnego wykluczania się nakazu rehabilitacji ustalonej dla obszaru objętego planem i przeznaczenia terenu pod zagospodarowanie innego niż obecnie, co wynika z definicji rehabilitacji zawartej w Studium. Przywołując ustalenia Studium stwierdzono, że zaskarżony plan w pełni realizuje tę definicję rehabilitacji wprowadzając nowe formy zagospodarowania powiązane z terenami sąsiadującymi, jak też nowe rozwiązania komunikacyjne.

Zdaniem strony przeciwnej nie znajduje uzasadnienia zarzut odnoszący się do zasad scalenia i podziału nieruchomości, dotyczący minimalnej powierzchni działki budowlanej która może powstać w wyniku podziału. Pojęcie działki budowlanej zawarte jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Definicja ta (a zarazem sporny zapis uchwały) nie dotyczy wyłącznie budynków ale również budowli i obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 Prawa budowlanego. Tym samym istnieje możliwość wzniesienia obiektów budowanych na działce o pow. 2 m2. Natomiast ustalenia § 14 uchwały ograniczające udział obszaru zabudowanego C w powierzchni działki do 40%, odnoszą się jedynie do budynków.

Zawarty w § 11 ust. 4 zakaz sytuowania urządzeń technicznych na dachach budynków nie wymusza – jak twierdzi skarżący – obowiązku przeznaczenia ostatniej kondygnacji na techniczną. Również wbrew wywodom skargi pkt 5 tego przepisu nie zakazuje umieszczenia na budynku jego nazwy (nazwy hotelu). Zakaz ten dotyczy tylko umieszczania reklam a nazwa hotelu jest – zdaniem strony przeciwnej - szyldem nie zaś nośnikiem reklamowym.

W kwestii obsługi komunikacyjnej terenu 1 ZO i 2 ZO stwierdzono, że teren KDD/2 został celowo pominięty, gdyż stanowi on obszar skrzyżowania dróg dojazdowych, z którego nie dopuszcza się zgodnie z przepisami szczególnymi obsługi przyległego terenu. Natomiast planowana droga KDD/3 nie stanowi nowego elementu planu. Przewidziane planem połączenie ul. Wiwulskiego z KDD/3 jest kontynuacją połączenia z planu dotyczącego terenu sąsiedniego. Działka nr 8/9 według planu uchwalonego dla terenu sąsiedniego, w chwili obecnej wyznaczona jest jako droga, której planowana droga KDD/3 stanowi kontynuację. Strona przeciwna wyjaśniła, że

stworzenie układu pętelkowego pomiędzy ul. Wiwulskiego a ul. Wróblewskiego ma na celu uelastycznienie obsługi komunikacyjnej osiedla Rezydencja Dąbie, poprzez umożliwienie alternatywnego dojazdu, nie tylko od ul. Wittiga – przez tereny zabudowy jednorodzinnej - ale również bezpośrednio od ul. Wróblewskiego. Dobre zasady obsługi komunikacyjnej zakładają bowiem, że obsługa terenów zabudowy wielorodzinnej nie powinna odbywać się przez mało intensywne tereny zabudowy jednorodzinnej. Na rysunku planu nie ma też potrzeby wskazywania w sposób sztywny wjazdu na teren 1 ZO od strony ogrodu zoologicznego. Zauważono ponadto, że komunikacja terenu 2 ZO celowo dopuszczona została tak jak w planie, gdyż zgodnie z jego założeniami oraz z założeniami projektu planu miejscowego dla ogrodu zoologicznego, sąsiadujące tereny przeznaczone będą pod rozbudowę ZOO. Ponadto plan dopuszcza drogi wewnętrzne, które zapewniają połączenie pomiędzy ternami 1 ZO i 2 ZO.

Brak w planie definicji powierzchni sprzedaży, spowodowany jest zakazem powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Natomiast mieszkańcy mogli zapoznać się z projektem planu, który wyłożony był do publicznego wglądu i uczestniczyć w dyskusji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu braku kontynuacji ciągu pieszo-rowerowego z terenu 2/Z/2 wzdłuż wału na teren 2 ZO (jako w razie potrzeby drogi awaryjnej) zauważono, że wzdłuż obwałowań Odry tworzone są miejsca dostępności awaryjnej nieograniczone żadnym zagospodarowaniem, zatem dla wypełnienia swojej funkcji nie muszą one być ciągłe.

Wyjaśniono, że nie jest możliwe ustalenie obsługi komunikacyjnej dla terenu 3U bezpośrednio z istniejącej drogi publicznej ul. Wróblewskiego ze względu na brak możliwości technicznej bezkolizyjnej obsługi od tej ulicy, co wynika z odrębnych przepisów. Teren ten ma jednak zapewnioną obsługę od strony wszystkich planowanych dróg do niego przylegających (KDD/2-4), dopuszczono też na nim drogi wewnętrzne.

Strona przeciwna nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia procedury planistycznej. Plan w § 17 nie wprowadza ograniczeń w zakresie ilości kondygnacji podziemnych, a to oznacza, że uwzględniono uwagi zgłoszone przez stronę w toku procedury planistycznej. Zauważono również, że w postępowaniu planistycznym nie stosuje się przepisów k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 28 października 2009 r. strona skarżąca – wobec udzielonej odpowiedzi na skargę - podtrzymała w całości zgłoszone zarzuty. Dodatkowo zakwestionowała stanowisko Gminy, co do tego, że ogród zoologiczny może być kwalifikowany jako cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jej zdaniem, przytoczona definicja ogrodu zoologicznego nie wystarczy do zakwalifikowania budowy, czy też rozbudowy ogrodu zoologicznego jako cel publiczny. Celem publicznym może być co najwyżej ochrona gatunków zwierząt wyłącznie zagrożonych wyginięciem a nie wszelkie formy ochrony przyrody. Wymagana jest tu interpretacja ścisła. Wskazano na art. 7 ustawy o ochronie przyrody, który wprost jako cel publiczny kwalifikuje jedynie parki narodowe i rezerwaty przyrody. Skarżąca uważa, że jeżeli organ chce przyporządkować ogrodom zoologicznym zadania realizowania celu publicznego z art. 6 pkt 9 b ustawy o gospodarce nieruchomościami to jest możliwe tylko i wyłącznie w niewielkim zakresie tzw. ochronie ex situ (art. 47 ustawy o ochronie przyrody), czyli przeniesienia zagrożonego gatunku do ekosystemu zastępczego. Tymczasem prawodawca lokalny uchwalając plan wykorzystuje przesłankę, którą zakresowo nijak można odnieść do rozmiaru planowanego przedsięwzięcia. Trudno przyjąć, że zapisy planu mają służyć wywłaszczeniu, bez którego nie może odbyć się ochrona zwierząt zagrożonych wyginięciem, jeżeli na przedmiotowym terenie zaplanowano jednocześnie "hotele dla zwierząt, gabinety paramedyczne, drobne usługi rozrywki, łaźnie, solaria" itp. Zdaniem strony skarżącej Gmina uchwalając plan, w sposób niedopuszczalny przyjęła wykładnię rozszerzającą celu publicznego, zmierzającą do wywłaszczenia pomimo braku niezbędności celu wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. - zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a więc objęta jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a.

Dodać należy, że zgodnie z art. 134 przywołanej ustawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Daje to możliwość skontrolowania zaskarżonej uchwały również poza granicami podnoszonych zarzutów.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały Rady Miejskiej we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2009 r. złożona została na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części wywodów u.s.g.

Stosownie do treści ww. przepisu, skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W pierwszym rzędzie obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia ww. wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej i stanowisko to nie wymaga dłuższych wywodów dla jego potwierdzenia. Przypomnieć tylko można, że zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (postanowienie z dnia 26 października 1996 r. III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997, Nr 8,poz. 125). Bezsprzecznie więc akt organu stanowiącego gminy uchwalający miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego należy do uchwał, które mogą być przedmiotem skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Na podstawie przedstawionych Sądowi akt stwierdzić również można, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Strona skarżąca w piśmie z dnia 11 maja 2009 r. skierowanym do Rady Miejskiej we Wrocławiu, powołując się wprost na przepis art. 101 u.s.g. wezwała do usunięcia naruszenia prawa jakiego dopuszczono się podejmując ww. uchwałę. W dniu 18 czerwca 2009 r. Rada nie uwzględniła powyższego wezwania (uchwała nr XXXV/1175/09) o czym stronę poinformowała Przewodniczący Rady pismem z dnia 29 czerwca 2009 r.

Do rozważania pozostało zatem, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny strony skarżącej.

Spółka swój interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z faktu, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1/3, AM-3, obręb Dąbie oraz właścicielem ulokowanych na niej budynków i budowli (obiekt sportowy), która znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Według postanowień zaskarżonej uchwały ww. nieruchomość położona jest na obszarze objętym symbolami: 1 ZO; KDD/3; KDD/2; KDD/4; 3U.

Zgodnie z § 14 uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1 ZO przeznaczony został na: 1/ogrody tematyczne z zastrzeżeniem wyłączności dla ogrodu zoologicznego; 2/obiekty do parkowania; 3/wody powierzchniowe; 4/urządzenia infrastruktury technicznej; 5/drogi wewnętrzne. W zakresie ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu postanowiono, że obiekty do parkowania pojazdów samochodowych dopuszcza się wyłącznie jako podziemne lub wbudowane w obiekty terenowe lub budowle ogrodu tematycznego; udział obszaru zabudowanego C w powierzchni działki budowlanej lub terenu nie może być większy niż 40%; powierzchnia terenu biologicznie czynna musi stanowić, co najmniej 40% powierzchni działki budowlanej. Dojazd do tego terenu dopuszczono wyłącznie od terenów określonych na rysunku planu symbolem KDD/3 i KDD/4 oraz od strony Miejskiego Ogrodu Zoologicznego, po zachodniej stronie terenu.

Teren oznaczony na rysunku planu symbolami KDD/3; KDD/2 i KDD/3 przeznaczono na: 1/ulice klasy dojazdowej wraz z obustronnymi chodnikami i trasami rowerowymi 2/ urządzenia telekomunikacyjne (§ 18 uchwały). Natomiast teren 3U przeznaczono na: 1/ usługi, których kategorie określone zostały w § 4 ust. 2 uchwały z tym zastrzeżeniem, że poradnie medyczne mogą obejmować tylko gabinety paramedyczne oraz gabinety lekarskie w których prowadzona jest praktyka lekarza rodzinnego natomiast usługi drobne ograniczono wyłącznie do punktów usług fotograficznych, introligatorskich, poligraficznych, jubilerskich, lutniczych, fryzjerskich, kosmetycznych, zegarmistrzowskich, studia wizażu i odchudzania, łaźnie, sauny, solaria, gabinety masażu, punkty wynajmu i wypożyczanie przedmiotów ruchomych a także obiekty do nich podobne, nienależące do innej kategorii przeznaczenia terenu; 2/ zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z zastrzeżeniem, że dopuszczalna jest ona wyłącznie w wydzieleniu wewnętrznym (MW-U); 3/ zieleń; infrastrukturę drogową; urządzenia infrastruktury technicznej.

Ze względu na argumenty skargi, które dotyczą nie tylko przeznaczenia nieruchomości należącej do strony, należy dodać, że pozostałe działki geodezyjne objęte planem stanowią własność prywatną innych podmiotów (dz. nr 2 i nr ½) oraz własność komunalną – w szczególności zaś jeżeli chodzi o działkę nr ¾, która na rysunku planu oznaczona została symbolem 2 ZO. Z dokumentacji planistycznej wynika, że działka ta stanowi obecnie część istniejącego ogrodu zoologicznego a w planie jej przeznaczenie określono jako: 1/ – ogród tematyczny – wyłącznie ogród zoologiczny; 2/ wody powierzchniowe; 3/ urządzenia infrastruktury technicznej; 4/ usługi drobne – wyłącznie usługi fotograficzne, punkty wynajmu i wypożyczania przedmiotów ruchomych, a także obiekty do nich podobne nie należące do innej kategorii przeznaczenia terenu 5/ handel detaliczny małopowierzchniowy, 6/gastronomia – wyłączenie restauracje i kawiarnie.

Zgodnie z § 12 uchwały tereny 1 ZO, 2 ZO, KDD/2, KDD/3, KDD/4 ustalono jako obszary w całości przeznaczone na cele publiczne.

Oceniając legitymację procesową strony skarżącej podkreślić należy, że w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego w którym legitymację procesową wiąże się jedynie z faktem posiadania interesu prawnego, w postępowaniu na podstawie art. 101 u.s.g. nie wystarczy posiadanie interesu prawnego ale musi wystąpić przesłanka naruszenia tego interesu.

W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że interes prawny, do którego nawiązuje omawiany przepis, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes prawny jest więc kategorią materialnoprawną, obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. O jego istnieniu decyduje przepis prawa materialnego dający prawo wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Tak rozumiany interes prawny musi być własny – o charakterze osobistym - skonkretyzowany i realny. Musi też być bezpośredni, co wyraża się w tym, że odnosi się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawny i dotyczy jego bezpośrednio. Od interesu prawnego należy zatem odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia wskazanej normy.

W orzecznictwie sądowadministracyjnym obejmującym kontrole miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przyjęto, że każda regulacja zawarta w planie miejscowym wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości do której przysługuje tytuł prawny w postaci prawa własności lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjne oraz przez art. 140 k.c. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. II OSK 17/08, LEX nr 470949). Strona skarżąca posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się obszarze objętym zaskarżonym planem w postaci prawa użytkowania wieczystego. Sąd przychyla się do poglądów (prezentowanych również obszernie w skardze), że w tym względzie prawo użytkowania wieczystego podlega podobnej ochronie jak prawo własności. Prawo to jest co prawda słabsze niż prawo własności ale obejmuje również stosunkowo szeroki zakres uprawnień zbliżonych do własności (por. art. 232-234 k.c.). Zgodzić należy się z przytoczonym w skardze stanowieniem doktryny prezentowanym na gruncie prawa cywilnego, że ze względu na istotne podobieństwa prawa użytkowania wieczystego do prawa własności jakie wynikają z art. 233 K.c. (korzystanie z gruntu – w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowę i rozporządzanie tym gruntem), do użytkowania wieczystego w drodze analogi stosować należy przepisy dotyczące treści i wykonywania prawa własności. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności i prawo użytkowania wieczystego korzystają z najsilniejszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych. W takiej sytuacji zapisy planu ograniczające możliwość korzystania z prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i związanego z nim prawa własności obiektów budowlanych świadczą o naruszeniu interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wskazuje również często, że o naruszeniu interesu prawnego nie może być mowy jeżeli nie doszło do zmiany przeznaczenia nieruchomości w stosunku do przeznaczenia wynikającego z wcześniej obowiązującego planu (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r. sygn.akt II OSK 1719/08). Jeżeli natomiast skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze planu i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu nieruchomości, czy nawet w przeznaczeniu nieruchomości sąsiednich, to już tylko to, wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny zakres naruszenia czy nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu 101 ust. 1 rozstrzyga bowiem zmiana w sytuacji prawno-planistycznej (tak NSA w wyroku z dnia 19 listopada 2009 r., II OSK 1239/09). Przyjmuje się również, że legitymacja do zaskarżenia uchwały na podstawie 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje każdemu, kto wykaże, naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowienia uchwały, choćby w odniesieniu do jednej działki położonej na obszarze objętej planem - skarżący nie musi zatem wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego w odniesieniu do wszystkich nieruchomości objętych planem (orzeczenia NSA z dnia 17 listopada 2009 r. II OSK 1275/09 i z dnia 19 czerwca 2009 r. II OSK 205/09).

Akceptując przedstawione wyżej poglądy i odnosząc je stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Spółka A. skutecznie wykazała, że zaskarżona uchwała naruszyła jej prawem chroniony interes.

Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 20 lutego 2003 r. Nr VI/87/03, obowiązującego do dnia wejścia w życie obecnie zaskarżonej uchwały, działka nr 1/3 pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej przeznaczona była na teren usług 1U (ZOO) teren ogrodu zoologicznego, 3 KK parking wielopoziomowy z tymczasowym użytkowaniem jednopoziomowym o nawierzchni trawiastej (maksymalnie na 2200 miejsc parkingowych) dla samochodów osobowych i 20 autokarów turystycznych; 2UK – usługi komercyjne: hotel gastronomia, obsługa turystyczna, parking; 6 ZP – zieleń parkowa oraz ulice klasy dojazdowej i klasy lokalnej. Porównanie zapisów poprzednio obowiązującego planu i planu aktualnie zaskarżonego wykazuje, że wprowadza on zmiany dotyczące zarówno przeznaczenia jak i warunków zagospodarowania, przynajmniej co do części nieruchomości należącej do skarżącego. Dodatkowo wyraźnie określono, że znaczna część tej nieruchomości przewidziana jest na cel publiczny. Zaskarżona uchwała ingeruje zatem w sferę uprawnień przysługujących użytkownikowi wieczystemu do samodzielnego korzystania z nieruchomości, dokonując w tym zakresie ograniczeń choćby poprzez przeznaczenie na cel publiczny (w tym ogród zoologiczny) większej części nieruchomości niż poprzednia uchwała. Tym samym odmiennie kształtuje sytuację prawną użytkownika wieczystego.

Zbadanie, czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, konieczne było dla ustalenia, czy przysługuje jej przymiot strony w toczącym się przed sądem postępowaniu, co dopiero otwiera drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały. W takiej sytuacji sąd zobowiązany jest do oceny zgodności zaskarżonej uchwały w jej całokształcie badając, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury uchwalania planu miejscowego oraz czy gmina nie przekroczyła tzw. zasad władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (II OSK 1249/09) NSA wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego).

W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd miał na względzie przede wszystkim brzmienie przepisu art. 28 u.p.z.p. wskazującego przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części. Są to: 1/ naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2/ istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3 / naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08).

Zdaniem składu orzekającego w pierwszym rzędzie ocenie poddać należało przesłankę materialnoprawną określoną w art. 28 u.p.p.z., jako dalej idącą, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje tu każde naruszenie prawa.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1), zawartych w nim ustaleń lub inaczej przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3) a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego – zwane w dalszej części rozporządzeniem - zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa CH.Beck 2005, s. 253-254).

Dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne gminy. Dlatego też sam art. 6 ust. 1 nie może być stosowany jako dający pełne władztwo planistyczne ( tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2009 r. II OSK 215/08). Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) nie ma charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają gminie na dowolność zawartych w planie zagospodarowana ustaleń. Ustawodawca szczegółowo uregulował bowiem tryb prowadzenia prac najpierw nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a następnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Doprecyzował również zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 ustawy wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem włącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 u.p.z.p. Rada nie może również pominąć żadnego z elementów wskazanych tym przepisem, aczkolwiek w doktrynie wskazuje się, że obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa CH.Beck 2005, s. 154). O ile zatem w terenie zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające ich dokonanie, rada zobligowana jest zawrzeć w planie wymieniony w ww. przepisie element. Komentatorzy ustawy podkreślają jednak, że ujęcie w projekcie planu miejscowego obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja (por. LEX: Komentarz do art. 15 [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004).

Treść art. 15 ust. 2 ustawy wskazuje, że rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym - szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Doszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 przywołanego wyżej rozporządzenia, w myśl którego, przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

W kontrolowanej uchwale Rada Miejska Wrocławia w § 10 zawarła następujące ustalenia dotyczące scalania i podziału nieruchomości: 1/ dopuszczono podziały oraz scalenia i podziały nieruchomości z następującymi zastrzeżeniami: dopuszczono wyłącznie działki budowlane z dostępem do drogi publicznej bezpośrednim lub przez drogę wewnętrzną; powierzchnia działki budowlanej nie może być mniejsza niż 2 m2.

Sąd stwierdza, że przytoczone wyżej zapisy mające stanowić szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości nie wypełniają dyspozycji przywołanych wcześniej przepisów. Ustalając szczegółowe zasady scalenia i podziału nieruchomości Rada winna była wskazać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, przy czym minimum tych parametrów które plan powinien zawierać określono w § 4 pkt 8 rozporządzenia. Użycie przez prawodawcę określenia "w szczególności" oznacza, że wśród ewentualnie innych parametrów, plan musi określać przynajmniej te trzy wskazane w rozporządzeniu. W rozpoznawanej sprawie Rada określiła jedynie minimalną powierzchnię działek budowlanych, nie określono natomiast szerokości frontów działek ani kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Tym samym nie można uznać, że określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału skoro nie ustalono nawet minimum parametrów, o których mowa w przywołanym przepisie. W świetle jednoznacznej delegacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 plan powinien zawierać wskazane wyżej parametry a ich brak powoduje naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok z dnia 19 listopada 2008 r. II SA/Gl 602/08). Ponadto Rada powinna mieć na uwadze, że istotą scalenia jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. W doktrynie przyjmuje się, że scalenie jest środkiem prawym, który służyć ma realizacji zapisów miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego. Umożliwienie realizacji celów planu miejscowego poprzez scalenie powinno być zapewnione przez określone szczegółowo warunki i zasady scalenia i podziału. Muszą więc one odnosić się do parametrów działek, które mają powstać w wyniku scalenia i podziału oraz określać warunki według których scalania i podziały mają być przeprowadzone. Zapisy § 10 uchwały, zdaniem Sądu, wymogów tych nie realizują. Nie ulega wątpliwości, że działki na obszarze objętym planem mają różną strukturę własnościową (komunale i prywatne). Część z nieruchomości prywatnych przewidziana jest na realizację celów publicznych. Sytuacja faktyczna wymaga więc określenia szczegółowych warunków scaleń i podziałów tak aby mogły one następnie być podstawą do przeprowadzenia scalania w celu podziału nieruchomości. Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to również treści art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, że podstawą dla postępowania scaleniowego są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scaleniowej może nastąpić zarówno z urzędu (co koreluje z treścią art. 22 u.p.z.p.) jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów, a w przypadku nieruchomości zabudowanych za zgodą wszystkich właścicieli lub użytkowników wieczystych. Bez szczegółowych zasad i warunków określonych planem scalenia na wniosek również nie będą możliwe.

Ponadto Sąd zauważa, że w analizowanym paragrafie uchwały w pkt 1 Rada wprowadziła zapis o dopuszczeniu nie tylko scaleń i podziałów nieruchomości ale również podziałów nieruchomości. Treść omawianego przepisu uchwały wskazuje zatem, że rada określiła nie tylko zasady i warunki scaleń i podziałów nieruchomości ale również zasady i warunki podziałów nieruchomości. Tymczasem przepis art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie upoważnia rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości, w przeciwieństwie do art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska Wrocławia przekroczyła zatem zakres upoważnienia ustawowego. Należy bowiem odróżnić instytucję podziału nieruchomości (art. 93 i następne zawarte w rozdziale 1 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ) od instytucji scalenia i podziału nieruchomości (art. 101 i następne zawarte w rozdziale 2 działu 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ustawa o gospodarce nieruchomościami, która określa kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy jak i na obszarze dla którego planu brak (art. 93, art. 94, art. 95). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu jak i warunków zagospodarowania. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art.96 u.g.n.). Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego aby w formie uchwały dopuszczać lub nie podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Pomimo tego, w § 10 pkt 1 zaskarżonej uchwały Rada dopuściła podziały nieruchomości (obok scalenia i podziałów nieruchomości) na obszarze objętym ustaleniami planu stosując do podziałów takie same zastrzeżenia określone w pkt 2 i 3, jak do scaleń i podziałów. Zawierając w omawianym przepisie regulację odnoszącą się do podziałów nieruchomości przez ich dopuszczenie oraz wprowadzenie ograniczenia dopuszczającego podziały jedynie w celu wydzielania działek budowlanych z dostępem do drogi publicznej bezpośrednio lub poprzez drogę wewnętrzną oraz nie mniejszych niż 2 m2, Rada w istotny sposób naruszyła art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Omawianym zapisem wykroczyła bowiem poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy – jak wskazano to wójt, burmistrz, prezydent po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje czy podział jest dopuszczalny czy też nie. Nie można też pominąć, że ograniczenia dopuszczające podziały nieruchomości oraz scalania i podziały nieruchomości wprowadzające warunek dostępu do drogi publicznej pozostają w sprzeczności z uregulowaniami aktów wyższej rangi – ustawą o gospodarce nieruchomościami i ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obu przywołanych aktach pod pojęciem dostępu do drogi publicznej rozumie się bowiem nie tylko dostęp bezpośredni oraz przez drogę wewnętrzną ale również ustanowienie służebności drogowych (por. art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Tymczasem w § 10 pkt 1 w związku z pkt 2 uchwały, wbrew regulacjom ustawowym, dopuszczono jako pośredni dostęp do drogi publicznej jedynie przez drogi wewnętrzne, pomijając możliwość dostępu przez ustanowienie służebności drogowej. Rada nie była też upoważniona do określenia minimalnych powierzchni działek mogących powstać w wyniku podziału. O tym, jakiej wielkości działka będzie mogła być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania na proponowanej do wydzielenia działce określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wprowadzenie w uchwale zapisów ograniczających podziały nieruchomości powoduje sprzeczność pomiędzy zapisami ustawowymi a aktem prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest również aby przepisami aktu niższego rzędu modyfikowano w sposób zawężający definicje ustawowe. Godzi się zauważyć, że przepisy gminne (a takim jest wszak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) mogą być wydane wyłącznie w zakresie obowiązujących przepisów wyższego rzędu (Konstytucja, ustawa, rozporządzenie) i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy. Wobec hierarchiczności źródeł prawa, akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne.

Poza przedstawionymi uwagami wątpliwości Sądu budzi kwestionowany skargą zapis § 10 w którym Rada określiła minimalną powierzchnię działki budowlanej mogącej powstać w wyniku scalenia i podziału na 2 m2. Skarżąca Spółka zarzuca, że Rada określając minimalną powierzchnię działek budowlanych na 2 m2 umożliwiła dowolne podziały w wyniku których dojdzie do rozdrobnienia gruntów, ponadto dopuszczono zbyt małą powierzchnię działki budowlanej, gdyż zgodnie z przepisami o warunkach technicznych na działce o podanej powierzchni nie można wznieść żadnego obiektu budowlanego.

Sąd podziela stanowisko strony przeciwnej, co do tego, że skoro kwestionowaną przez skarżącą Spółkę minimalną powierzchnię dopuszczono dla działki budowlanej, to zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. chodzi tu o działkę przewidzianą pod zabudowę obiektami budowlanymi. Pod pojęciem obiektów budowlanych, Prawo budowlane rozumie zaś budynki wraz instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury (art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Rację ma zatem organ twierdząc, że nie można wykluczyć możliwości zabudowania działki o pow. 2 m 2 np. obiektem małej architektury. Jednakże pamiętać należy, że owa minimalna dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej umieszczona została w planie jako zasada scaleń i podziałów nieruchomości. Wcześniej zwracano już uwagę, że określając te zasady Rada nie może tracić z oczu celu jakiemu służyć ma instytucja scalenia i podziału nieruchomości i głównie ta okoliczność powinna mieć decydujące znaczenie przy określaniu powierzchni działek, które mają powstać w wyniku przeprowadzenia procedury scalania. Co prawda, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określają w sposób normatywny celu scaleń nieruchomości i ich podziału, niemniej jednak w literaturze przedmiotu podkreśla się, że z istoty scalenia wynika, że celem tej instytucji jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazuje się między innymi na poprawę struktury obszarowej terenów objętych scaleniem i ponownym podziałem aby w konsekwencji umożliwić realizację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Scalenie ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu, jak i powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na zrealizowanie sposobu wykorzystania terenów według ich przeznaczenia określonego w planie (tak E. Mzyk [w:] G. Bieniek, E.Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2008 r. s. 398-399). Komentator ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje też, że poprawa struktury obszarowej gruntów oraz umożliwienie lepszego realizowania ustaleń planu powinno być wynikiem analizy organu wykonawczego gminy. Należy unikać rozdrobienia i konfiguracji działek, które ze względu na małą szerokość uniemożliwiają zabudowę w sposób zgodny z przepisami (ibidem s. 399). W kontekście tych uwag można więc podzielić wątpliwości skarżącego co do tego, że dopuszczenie określonej w planie minimalnej powierzchni działek poddanych scalaniu w celu ich ponownego podziału, może prowadzić do rozdrobnienia gruntów. Dopuszczenie do powstania działek o tak małej powierzchni nie poprawia też struktury obszarowej. Wątpliwym jest aby dopuszczenie scalenia i podziałów jedynie dla wydzielenia działek budowlanych o minimalnej pow.2 m2 służyło poprawie warunków zagospodarowania. To zaś oznacza, że Rada określając zasady scalania i podziału nieruchomości nie brała pod uwagę celu, któremu służyć ma ta instytucja.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. plan miejscowy obligatoryjnie powinien określać zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z § 4 pkt 9 rozporządzenia wynika, że ustalenia w tym zakresie powinny zawierać, między innymi, określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Zaskarżona uchwała nie spełnia wymogu określania w części tekstowej planu parametrów drogi. W § 18 zawierającym regulacje dotyczące dróg nie podano żadnych parametrów dróg. Przepis ten określa jedynie klasę dróg (ulic) jako dojazdową. Na podstawie rysunku planu ustalić zaś można jedynie linie rozgraniczające pas terenu przewidziany pod drogi. Według przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 2 lipca 2008r. II SA/Gl 99/08, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit a rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i nie jest to pojęcie tożsame z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ujawnianej na rysunku planu (§ 7 pkt 7 przywołanego rozporządzania). W świetle tego stanowiska brak parametrów drogi w części tekstowej planu – w tym szerokości drogi – stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. II OSK 1560/08 uznał brak ustalenia parametrów drogi za bardzo istotne naruszenie prawa. Jednocześnie Sąd za nietrafiony uznał argument odwołujący się w zakresie szerokości dróg do przywołanego już wcześniej rozporządzenia z 1999 r. wskazując, że akt ten określa jedynie minimalne szerokości poszczególnych kategorii dróg.

Analizując wymogi art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r. zauważyć również trzeba, że ustalając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy rada winna określić między innymi gabaryty obiektów, które obejmują również ustalenia dotyczące geometrii dachu. W analizowanym planie ustaleń dotyczących geometrii dachu brak – zwłaszcza dla terenu 3U na którym dopuszczalna jest nowa zabudowa, której wysokość w planie określono.

Przedstawione wyżej braki w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczą o naruszeniu zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6, 8 i pkt 9 lit a rozporządzenia z 1999 r., co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi już dostateczną przesłankę dla stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Ocena zaskarżonej uchwały wymagała również zbadania czy przeznaczając nieruchomości strony skarżącej w znacznej części na cele publiczne określone jako ogród tematyczny – ogród zoologiczny, drogi wewnętrzne, obiekty do parkowania, drogi dojazdowe, gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważono, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być stosowany jako dający podstawę do pełnego władztwa planistycznego. Stanowi on, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie tych granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08, LEX nr 510042).

Jak zauważono prawo użytkowania wieczystego podobnie jak prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji. Nie są to jednakże prawa nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. NSA w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09). Należy również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności (użytkowania wieczystego). Przede wszystkim wskazać należy art. 140 K.c, zgodnie z którym uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego – a zatem nie w sposób absolutny.

Rozważania wymagało zatem jak daleko sięga przysługująca skarżącej Spółce ochrona wynikająca z prawa użytkowania wieczystego oraz gdzie należy postawić w kontekście tego prawa granice władztwa planistycznego gminy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej - ma swoje źródło w ustawie, zatem ograniczenia w prawie własności lub w prawie użytkowania wieczystego wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i prawo użytkowania wieczystego i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również zasady proporcjonalności.

Ograniczenie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego może nastąpić ze względu na wartość wyżej chronioną (tzw. zasada hierarchiczności wartości chronionych przez prawo). Wartością wyżej chronioną jest interes publiczny (cele publiczne). Rada gminy jest uprawniona do rozmieszczenia w planie miejscowym inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Nie ulega wątpliwości – co słusznie podnosi organ - że uchwalając plan, rada gminy może w nim przeznaczyć na realizację celu publicznego nie tylko grunty będące własnością gminy lub Skarbu Państwa lecz również grunty stanowiące własność (użytkowanie wieczyste) osób fizycznych lub prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z postanowień Konstytucji, które choć chronią prawo własności dopuszczają jednocześnie wywłaszczenie tego prawa na cele publiczne. Przepisy rangi ustawowej regulują wywłaszczenie prawa własności i prawa użytkowania wieczystego.

Jednakże dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) rada gminy powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) z drugiej (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r. II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Ingerencja w sferę prawa własności (użytkowania wieczystego) musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. W takiej sytuacji o nadużyciu władztwa publicznego można mówić tylko wtedy, gdyby skala ingerencji w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna.

Zaskarżona uchwała ustaliła, że nieruchomość strony skarżącej w znacznej części (jak wynika z rysunku planu ponad 50%) przeznaczona została na cel publiczny (na rysunku planu symbole 1 ZO, KDD/2, KDD/3 i KDD/4). W porównaniu do planu z 2003 r. obszar przewidziany pod ogród zoologiczny został istotnie powiększony. Obok ogrodu zoologicznego na całym obszarze 1 ZO dopuszczono również inne funkcje takie jak obiekty do parkowania, drogi wewnętrzne. Zauważyć jednak należy, że drogi wewnętrzne nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy istniejących zapisach uchwały, można mieć również wątpliwości co do tego, czy kryteria celu publicznego w rozumieniu ww. przepisu art. 6 u.g.n. spełniają również obiekty do parkowania. Plan w żaden sposób nie dookreśla, czy w tym przypadku mamy do czynienia z parkingiem strategicznym służącym ogółowi społeczności, który mógłby być kwalifikowany jako urządzenie transportu publicznego (art. 6 pkt 1 u.g.n.), czy też z parkingiem do obsługi terenów przyległych, w tym ogrodu zoologicznego i terenów usługowych. Ponadto jako obszar przeznaczony na cel publiczny zakwalifikowano również nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością skarżącego (działka nr ¾) stanowiącą własność komunalną, przeznaczając ją na ogród tematyczny - wyłącznie ogród zoologiczny dopuszczając jednak na tym obszarze funkcje komercyjne takie jak usługi drobne, handel detaliczny, gastronomię (restauracje, kawiarnie) – na rysunku planu symbol 2 ZO. Dopuszczenie na obszarze terenu 2 ZO takich funkcji jak gastronomia, usługi drobne, handel detaliczny kłóci się z przeznaczeniem w całości tego obszaru na realizację inwestycji celu publicznego. Nie mieszczą się one bowiem w żadnej kategorii celu publicznego określonego w art. 6 u.g.n.

Powyższych okoliczności nie można pominąć przy ocenie czy ograniczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1/3 Rada wprowadziła w odpowiedniej proporcji do celów których realizację na tym obszarze plan przewiduje. Zdaniem Sądu dogłębnej analizy i wyjaśnienia przez organ wymagało, czy realizacja celu publicznego na który powołuje się strona przeciwna tj. ochrona gatunkowa zwierząt zagrożonych wyginięciem – który to cel realizuje ogród zoologiczny - wymaga rozbudowy tegoż ogrodu kosztem nieruchomości skarżącego w takim zakresie jaki w planie został wskazany. Wątpliwości w tym zakresie budzi fakt, że zwiększając - po raz kolejny – obszar przewidziany pod rozbudowę ogrodu zoologicznego (zgodnie z planem z roku 2003 r. już wówczas część nieruchomości przeznaczono pod ogród zoologiczny) kosztem nieruchomości skarżącego, a tym samym uznając konieczność ingerencji w sferę interesu prywatnego ze względu na interes publiczny, Rada jednocześnie dopuściła funkcje komercyjnych na nieruchomości komunalnej (stanowiącej już obszar ZOO) pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. Z przedstawionych Sądowi dokumentów nie wynika, aby analizowano potrzeby rozbudowy ogrodu zoologicznego przy przyjęciu, że na nieruchomości komunalnej będzie realizowany wyłącznie cel publiczny (bez funkcji komercyjnych), zwłaszcza zaś, czy również w takiej sytuacji istniałaby potrzeba przeznaczenia w zwiększonym zakresie na cele publiczne – ogrodu zoologicznego - nieruchomości skarżącego. Wprowadzenie wszelkich ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właściwego uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie po raz kolejny przewidziano w planie zwiększenie obszaru przeznaczonego na cel publiczny (ogród zoologiczny wraz z obiektami do parkowania) kosztem nieruchomości skarżącego, pomimo, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się teren komunalny na którym obok celu publicznego - ogrodu zoologicznego – przewidziano również funkcje komercyjne. Nie wyjaśniono jednocześnie w sposób przekonujący czy w takiej sytuacji istnieje konieczność powiększania terenu przewidzianego pod ogród zoologicznego (oprócz tego co było już przewidziane w 2003 r.) o dalszą część nieruchomości skarżącego, tym bardziej, że w dokumentacji planistycznej znajduje się wniosek Miejskiego Ogrodu Zoologicznego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2007r. w którym jednostka ta wnioskuje jedynie o "utrzymanie" dla części działki nr 1/3 zapisu mówiącego o przeznaczeniu terenu na rozwój ogrodu zoologicznego wraz z parkingiem. Porównując przeznaczenie terenów określonych na rysunku planu symbolami 1 ZO i 2 ZO zauważyć też można nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną (przeznaczenie nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości komunalnej), co wskazuje na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Co do zasady Sąd nie kwestionuje, że ze względu na uwarunkowania faktyczne w terenie rozbudowa ogrodu zoologicznego możliwa jest głównie w kierunku nieruchomości skarżącego jako, że sąsiaduje ona bezpośrednio z istniejącym już ogrodem zoologicznym – tak też ujęte zostało to w planie z roku 2003. Przemawiają za tym również wymagania ładu przestrzennego które gmina w procedurze planistycznej musi uwzględnić. Sąd nie podziela zatem stanowiska skarżącego, że rozwój ogrodu zoologicznego powinien odbyć się poprzez przeniesienie jego części na peryferia miasta. Teren ogrodu zoologicznego powinien bowiem stanowić funkcjonalną całość. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, nie wyjaśniono w sposób przekonujący, że konieczny jest rozwój ogrodu zoologicznego w szerszym zakresie niż przewidywał to plan z 2003r. i że ten dalszy rozwój wymaga przeznaczenia na cel publiczny kolejnej części nieruchomości skarżącej spółki, przy jednoczesnym dopuszczeniu na nieruchomości sąsiedniej (również przewidzianej pod zoo) funkcji komercyjnych. Na marginesie zauważyć można, że pomimo okresu 5 lat obowiązywania planu uchwalonego w 2003 r. Gmina nie podjęła żadnych działań zmierzających do rozbudowy istniejącego ogrodu zoologicznego w kierunku przewidzianym planem.

Przedstawione wątpliwości nie zostały dostatecznie wyjaśnione ani w odpowiedzi na skargę ani w uzasadnieniu do uchwały, gdyż uzasadnienia takiego uchwała nie zawiera. Naruszony zatem został również § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który wprowadza wymóg uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe naruszenie należy kwalifikować jako naruszenie zasady uchwalania planu. W wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r. (II OSK 1431/09) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie tego przepisu jako wprowadzającego wymóg uzasadniania uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważył, że nawet gdyby nie było przepisu wprost wprowadzającego wymóg uzasadniania takich uchwał, to wynikałby on z zasady tzw. "dobrej legislacji" wyprowadzonej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, ze względu na szczególny charakter tego aktu prawa miejscowego kształtującego sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości. W ocenie NSA nie wystarczy przy tym ani uzasadnienie dokonane na sesji przed podjęciem uchwały ani też zorganizowanie spotkania informacyjnego. Brak uzasadnienia uchwały w sprawie planu miejscowego w zakresie w jakim wprowadza on istotne ograniczenia w uprawnieniach właścicielskich uniemożliwia nie tylko organowi nadzoru zbadanie zgodności jej postanowień z prawem ale także właścicielom nieruchomości objętych planem utrudnia ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy ograniczają one w poważnym zakresie możliwość korzystania z nieruchomości. Podzielając powyższy pogląd skład orzekający zauważa, że w niniejszej sprawie ze względu na zakres wprowadzonych ograniczeń oraz stanowisko Miejskiego Ogrodu Zoologicznego wnioskujące jedynie o utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia części działki nr 1/3, szczególnej analizy i jasnego wyjaśnienia wymagało, czy konieczne jest zajęcie kolejnej już części nieruchomości skarżącego na potrzeby ogrodu zoologicznego, – jako celu publicznego – oraz dróg wewnętrznych i obiektów do parkowania, przy jednoczesnym dopuszczeniu funkcji komercyjnych na nieruchomości komunalnej. Wobec braku uzasadniania zaskarżonej uchwały również Sąd nie mógł ocenić, czy istnieje możliwość osiągnięcia zamierzonego planem celu, przy mniejszym obciążeniu nieruchomości skarżącego celem publicznym określonym w planie jak też zaistniałego zróżnicowania w przeznaczeniu nieruchomości skarżącego i nieruchomości komunalnej.

Sąd nie podziela jednak argumentacji skargi, że przewidziane w planie przeznaczenie terenu 1 ZO na ogród zoologiczny nie może być kwalifikowane jako obszar przeznaczony pod realizację inwestycji celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozmieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Chodzi tu o działania bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. W doktrynie przyjmuje się, że nie może w grę wchodzić inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne dla realizacji celu publicznego. Pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwołać się do potocznego, czy ogólnego znaczenia. Ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił w sposób enumeratywny katalog celów publicznych. W art. 6 pkt 9 lit b wskazał, że celem publicznym jest ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody. Na ten właśnie cel wskazuje Gmina, uzasadniając przeznaczenie terenu 1 ZO na cele publiczne w związku z wprowadzeniem tam przeznaczenia – ogród zoologiczny.

Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że pojęcie celu publicznego z art. 6 pkt 9 b u.g.n. przede wszystkim odnieść należy do regulacji zawartych w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U z 2009 r., Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.). Normatywny zakres pojęcia celu publicznego zależny jest bowiem od jego treści ustalonej na podstawie odpowiednich ustaw (por. J. Jaworski, A. Prusaczek, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. CH. Beck 2009). Istotne zatem jest, że ustawodawca nie uznał za cel publiczny wszystkich form ochrony przyrody wynikających z ustawy o ochronie przyrody lecz jedynie lecz ochronę zagrożonych wyginięciem gatunków roślin, zwierząt oraz siedlisk przyrody. Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie przyrody ochrona gatunkowa zwierząt roślin i grzybów stanowi formę ochrony przyrody. Celem ochrony gatunkowej – jak stanowi art. 46 przywołanej ustawy – jest zapewnienie przetrwania i właściwego stanu ochrony dziko występujących na terenie kraju lub innych państw członkowskich Unii Europejskiej rzadkich, endemicznych, przydatnych na zagrożenia i zagrożonych wyginięciem oraz objętych ochroną na podstawie umów międzynarodowych których Rzeczpospolita jest stroną, gatunków roślin, zwierząt i grzybów oraz ich siedlisk i ostoi a także zachowanie różnorodności gatunkowej i genetycznej. Zgodnie z przepisami omawianego aktu ochrona ta przybiera postać ochrony ex situ – tj. ochrona gatunków roślin, zwierząt i grzybów poza miejscem ich naturalnego występowania oraz ochrona skał, skamieniałości i minerałów w miejscach i przechowywania (art. 5 pkt 6) jak też postać ochrony in situ – ochrona gatunków roślin, zwierząt i grzybów, a także elementów przyrody nieożywionej, w miejscach ich naturalnego występowania (art. 5 pkt 7). Z treści art. 47 ww. ustawy wynika natomiast, że zwierzęta zagrożone wyginięciem w środowisku przyrodniczym podlegają ochronie ex situ w ogrodach zoologicznych. Z przytoczonych przepisów wywieść należy, że ochrona ex situ zwierząt realizowana jest w ogrodach zoologicznych. Jest to jednym z celów działalności ogrodów zoologicznych, bez którego ogród zoologiczny w rozumieniu przepisów o ochronie przyrody nie może istnieć. Potwierdza to przepis art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że do obowiązków podmiotów prowadzących ogrody zoologiczne (na podstawie zezwolenia) należy – między innymi – hodowla zwierząt gatunków zagrożonych wyginięciem w celu ich ochrony ex situ, a następnie wprowadzanie do środowiska przyrodniczego w ramach programów ochrony tych gatunków. Niespełnienie powyższego obowiązku może prowadzić do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie ogrodu zoologicznego (art. 68 ust 1 pkt 3 przywołanego aktu). Z przytoczonych regulacji wynika, że również ogrody zoologiczne mogą być formą realizacji celu publicznego wynikającego z art. 6 pkt 9 lit b u.g.n. Podobne stanowisko prezentowane jest również przez przywoływanych już komentatorów ustawy o gospodarce nieruchomościami (por.J. Jaworski, A. Prusaczek, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. CH. Beck 2009). Rację ma skarżący twierdząc, że z samej definicji ogrodu zoologicznego nie wynika aby stanowił on cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9b u.g.n. Jednakże kompleksowa analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że jedynie ogrody zoologiczne realizują ochronę ex situ zawierzą zagrożonych wyginięciem. W takiej sytuacji - pomimo, że ogrody zoologiczne realizują też cele edukacyjne i naukowe - nie da się oddzielić funkcji realizacji ochrony gatunkowej ex situ od innych funkcji realizowanych przez ogród zoologiczny. Trudno też byłoby wskazać w jakim innym miejscu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, ochrona ta mogłaby być realizowana. Z tego względu nie można podzielić zarzutów skargi, że przeznaczenie terenu na ogród zoologiczny nie może być kwalifikowane jako przeznaczenie na cel publiczny.

Niewątpliwym jest, że przeznaczenie terenu na cele publiczne otwiera możliwość wywłaszczenia nieruchomości, które stanowi najdalej idącą ingerencję w prawo własności (prawo użytkowania wieczystego). Wywłaszczenie nieruchomości następuje jednak w postępowaniu administracyjnym podczas którego bada się przesłanki wywłaszczenia, w tym niezbędność na cel wywłaszczenia. Sam plan nie rodzi zaś skutku w postaci wywłaszczenia, zatem również wszystkie te zarzuty skargi, które oparte zostały na naruszeniu instytucji wywłaszczenia (wskazujące na brak przesłanek wywłaszczenia) należy uznać za pozostające bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu.

Zdaniem składu orzekającego wykazane wcześniej i szczegółowo omówione wcześniej wady stanowią wystarczają podstawę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wykazano bowiem, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu jeżeli chodzi o merytoryczne ustalenia planu (treść planu). Na gruncie niniejszej sprawy również sposób zrealizowania przez gminę przysługującej jej władztwa planistycznego może być kwalifikowany jako naruszenie tych zasad. W świetle art. 28 u.p.z.p. każde naruszenie zasad sporządzania planu skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności w całości lub w części. W ocenie Sądu ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w części nie jest jednak w przedmiotowej sprawie dopuszczalne, gdyż pozbawiono by ją postanowień, które obligatoryjnie powinny wchodzić w jej skład. W tym stanie rzeczy - skoro Sąd stwierdził już dostateczne podstawy dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu - pozostałe zarzuty skargi podnoszone przez stronę skarżącą określone przez nią jako "uchybienia techniczno – proceduralne lub nieścisłości" niezależnie od ich trafności i zasadności, tracą na znaczeniu i pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W świetle art. 134 § 1 u.p.p.s.a Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r. FSK 2326/04).

W konsekwencji skoro sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do jego merytorycznej zawartości, zgodne z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. w związku z art. 134 tego aktu oraz art. 28 u.p.z.p. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 u.p.p.s.a.