Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1772/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z.D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z.D. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec Z.D. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Z.D. wnioskiem z 16 listopada 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wnioskodawca opisał przebieg swojej służby informując m.in., że decyzja Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, jest dla niego bardzo krzywdząca. Pomimo umocowania prawnego decyzji wnioskodawca stwierdził, że służba podjęta w Milicji Obywatelskiej niesłusznie została zaliczona do służby na rzecz totalitarnego państwa, gdyż nie miała wpływu na fakt podległości służbowej jako jednostki organizacyjnej pod Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego. Podkreślił, że wstępując do służby kierował się wyłącznie potrzebą służenia Polsce i Polakom, realizując wyłącznie zadania służbowe związane bezpośrednio z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wnioskodawca zwrócił uwagę na wielokrotne nagradzanie go odznaczeniami państwowymi za osiągnięcia zawodowe oraz godną i etyczną postawę podczas pełnienia służby. Z.D. powołał się również na fakt, że w 1998 r. zaliczono go do II grupy inwalidzkiej w związku ze służbą.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na powyższą decyzję Z.D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2021/18 oddalił ją.

W dniu 19 sierpnia 2019 r. na powyższy wyrok została złożona przez Z.D. skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniesiono m.in. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19 uznał skargę kasacyjną za zasadną uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2019 r. oraz zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] września 2018 r. nr [...].

W dniu 8 czerwca 2020 r. Sąd pierwszej instancji przekazał akta sprawy do organu.

Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustalił, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...][...] sierpnia 1986 r. i ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Z pisma z 24 marca 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] września 1953 r. do [...] grudnia 1954 r.

W sprawi ustalono, że całkowity okres służby wynosi 32 lata, 11 miesięcy i 15 dni, z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynosi 1 rok, 3 miesiące i 14 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. akt [...], przekazanych pismem z 27 kwietnia 2020 r. przez IPN wynika, że Z.D. zajmował wysokie stanowiska służbowe, w tym m.in. Komendanta Powiatowego Milicji Obywatelskiej w [...]. Wielokrotnie nadawano mu wysokiej rangi odznaczenia państwowe, w tym m.in. Złoty Krzyż Zasługi (1969 r.), Brązowy Medal "Za Zasługi dla Obronności kraju" (1973 r.) oraz Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski (1974 r.). Zakończenie służby było spowodowane orzeczeniem komisji lekarskiej z [...] czerwca 1986 r. stwierdzającej niezdolność Z.D. do dalszego pełnienia służby.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ powinien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. poprzez porównanie okresu służby na rzecz totalitarnego państwa z całością służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość, może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały".

Mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19 kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Stwierdzono w nim że "(...) Rzetelne działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak jest dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby (...)".

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Zadaniem organu jest zatem ustalenia, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, bowiem jak stwierdzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie możliwości zastosowania tego przepisu, lecz wymaga również zbadania, czy służba określonej osoby była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru.

Minister wskazał, że całkowity okres pełnionej przez Z.D. służby wynosi 32 lata, 11 miesięcy i 15 dni. Natomiast służba pełniona przez niego na rzecz totalitarnego państwa to okres 1 roku, 3 miesięcy i 14 dni, co stanowi około 4% ogółu służby. W ocenie organu powyższy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby można uznać za krótkotrwały. Stwierdził też, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka stypizowana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Zważywszy na fakt, że wnioskodawca nie pełnił służby po 12 września 1989 r., organ stwierdził, że nie spełnia on wymogów przewidzianych w drugiej przesłance uwzględnionej w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem brak jest możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po ww. dacie.

Z kolei wnikliwa analiza kompletnych akt osobowych otrzymanych z IPN bezsprzecznie dowiodła, że Z.D. w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego zajmował wysokie stanowiska służbowe, a także wielokrotnie był odznaczany, nagradzany i awansowany w stopniu służbowym, co więcej utożsamiał się również z tym ustrojem totalitarnym, co nie pozostaje bez znaczenia w kontekście dokonywania przez organ oceny, czy przedmiotowa sprawa prawa stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w tym przepisie.

Organ zaznaczył, że w okresie służby od [...] września 1953 r. do [...] grudnia 1954 r. wnioskodawca był słuchaczem dwuletniej szkoły oficerskiej w [...], która w świetle art. 13b ust. 1 ustawy, zaliczana jest do jednostek organizacyjnych, w których pełniona była służba na rzecz totalitarnego państwa. Wskazał, że ww. w sposób świadomy podjął pracę w organach bezpieczeństwa publicznego, ponadto rozpoczęcie tej służby nie było efektem odgórnego przeniesienia służbowego.

Przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2019 r. organ zwrócił uwagę na fakt, że były funkcjonariusz nie tylko nawiązał stosunek prawny w ramach służby państwowej, w czasie trwania ustroju państwa totalitarnego, poprzez realizowanie zwykłych standardowych działań, które podejmowane są w każdej służbie publicznej, lecz wykazywał on również ponadprzeciętne zaangażowanie w umacnianie tego ustroju. Na potwierdzenie powyższego wskazał jego aktywność zawodową, która przejawiała się m.in. w przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej - masowej partii, ściśle podporządkowanej władzy komunistycznej, umożliwiającej kierowanie autorytarnym państwem. Wskazał też na fragment charakterystyki Z.D., sporządzonej w dniu [...] grudnia 1955 r. przez Komendanta Milicji Obywatelskiej powiatu [...]: "Pod względem pewności politycznej nie ma żadnych zastrzeżeń. Wyrobiony politycznie jest dobrze, interesuje się życiem partyjnym i politycznym, czyta prasę partyjną. W życiu społeczno-politycznym bierze udział, składki opłaca, na zebrania partyjne uczęszcza, w dyskusji zabiera głos. Do linii politycznej KC jest ustosunkowany należycie, co wyraża się w osiągniętych wynikach i prowadzonych dyskusjach (...)". Z kolei w charakterystyce z dnia 28 grudnia 1960 r. wskazano, że "(...) Moralnie prowadzi się bez zarzutów, jest aktywistą partyjnym, z polecenia partii prowadzi szkolenie partyjne w tut. Komendzie. Na zajmowane stanowisko nadaje się (...)".

W ocenie organu taka postawa wnioskodawcy była zindywidualizowanym zaangażowaniem się w działalność typowo chrakteryzującą ustrój państwa totalitarnego. Z kolei służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa nie można w tym przypadku zakwalifikować jedynie jako służbę, która pełniona była w czasie i miejscu wskazanych w ustawowej definicji, bowiem cechowała ją podejmowana konkretna działalność ukierunkowana na rzecz ustroju państwa totalitarnego.

Minister wskazał, że brak jest możliwości zweryfikowania rzetelności pełnienia służby i osiągnięć Z.D. w służbie dla wolnego demokratycznego Państwa Polskiego, zatem nie jest spełniona przesłanka z art. 8a pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Natomiast działalność wnioskodawcy indywidualnie zaangażowanego w realizację zadań na rzecz ustroju państwa totalitarnego przesądziła, iż sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawczy art. 15c, art. 22a i art. 24a tejże ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.D. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2020 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., do wydania decyzji w określonym terminie, tj. o wyłączeniu wobec niego stosowania art. 15c i art. 22a ustawy zaopatrzeniowej, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że w okresie służby, tj. od 1953 r. do [...] sierpnia 1986 r., indywidulanie angażował się w realizację zadań na rzecz ustroju państwa totalitarnego, a tym samym błędne uznanie, iż jego sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek, skutkującą odmową wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w stosunku do niego, podczas, gdy charakter jego służby pełnionej przez okres od 1953 r. do [...] sierpnia 1986 r., nie wskazywał na jego ponadprzeciętne zaangażowanie na rzecz państwa totalitarnego. Wobec tego organ powinien uznać ziszczenie się, przesłanki przewidzianej art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. "szczególnie uzasadnionego przypadku", a tym samym orzec o wyłączeniu stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy.

Skarżący wskazał, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo, że nie była "krótkotrwałą służbą przed 31 lipca 1990 r. bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizacji zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

Istotą ustalenia "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Zaznaczył, że organ wydając decyzję z [...] lipca 2020 r. uznał, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a ustalając inne szczególne okoliczności odwołał się jedynie do akt Instytutu Pamięci Narodowej, tj. jego wniosku z 27 lipca 1953 r., charakterystyki funkcjonariusza z [...] grudnia 1955 r. oraz z [...] grudnia 1960 r., uznając je za przemawiające na jego niekorzyść.

Skarżący podkreślił, że żaden z powyższych dokumentów, na podstawie których wydano decyzję, nie został sporządzony w okresie od 1 września 1953 r. do [...] grudnia 1954 r. i nie opisuje jego postawy w okresie zaliczonym mu do służby na rzecz totalitarnego państwa, co jedynie potwierdza fakt, że żadnych szczególnych, wyjątkowych, ponadprzeciętnych czynności na rzecz totalitarnego państwa w tym okresie nie odnotowano. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w uzasadnieniu wyroku z 17 grudnia 2019 r., organ powinien był ustalić i ocenić charakter jego służby we wskazanym okresie, czego jednak nie uczynił. Organ dokonał oceny jego służby w oparciu o wybiórcze dokumenty, tj. wniosku o przyjęcie do szkoły oficerskiej w [...] z [...] lipca 1953 r., jego charakterystyki sporządzonej [...] grudnia 1955 r. przez Komendanta Milicji Obywatelskiej powiatu [...] i charakterystyki z [...] grudnia 1960 r. Podkreślił, że w grudniu 1955 r. nie pełnił służby w Komendzie Milicji Obywatelskiej powiatu [...]. W okresie od lipca 1955 r. do końca 1956 r. był Komendantem Posterunku Międzygromadzkiego w [...]. Wobec czego, niezrozumiałym jest, na jakiej podstawie sporządzona została charakterystyka z [...] grudnia 1955 r. i z jakiego źródła pochodzą informacje, na jakie powołał się Komendant ją sporządzający.

Odnosząc się zaś do treści charakterystyki z [...] grudnia 1960 r., na którą powołał się organ uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał, że jedynymi szkoleniami, jakie przeprowadzał były szkolenia zawodowe z technik kryminalistyki i kryminologii, a zatem nie prowadził szkoleń partyjnych. Ponadto Minister nie wskazał kto, w jakich okolicznościach, w jakim celu i na jakiej podstawie została ona sporządzona.

Wskazał, że okres pełnionej służby na rzecz państwa totalitarnego był krótki, tj. ok. 4% całego okresu służby. Wobec tego nie istniała potrzeba badania pozostałego okresu jego służby. Przez okres służby, tj. 32 lata, 11 miesięcy i 15 dni, prawidłowo wypełniał nałożone na niego obowiązki służbowe. Były to zwykłe, standardowe i typowe czynności przypisane do zajmowanego przez niego stanowiska.

Podał, że na początku lat 50-tych XX wieku miał 20 lat, a więc uznanie, że w pełni świadomie podjął pracę w organach bezpieczeństwa, utożsamiając się z ustrojem totalitarnym i sympatyzowanie z tym ustrojem, jest wnioskiem nieznajdującym potwierdzenia w zgromadzonej dokumentacji ani okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy.

Skarżący wskazał, że w okresie pełnionej służby, tj. od [...] września 1953 r. do emerytury, tj. do [...] sierpnia 1986 r. był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej, w której kolejno zajmował różne stanowiska, począwszy od Komendanta Posterunku Międzygromadzkiego w [...], poprzez Zastępcę Komendanta Powiatowego Milicji Obywatelskiej w [...] i Komendanta Powiatowego Milicji Obywatelskiej w [...] do Naczelnika Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej w [...].

W okresie całej służby realizował tylko zadania służbowe związane z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie charakteryzował się jakimkolwiek szczególnym zaangażowaniem, lecz sumiennie i nienagannie wykonywał polecenia służbowe. Brał także wielokrotnie czynny udział przy zabezpieczaniu wizyt papieskich. Przyczyniał się do ochrony życia, zdrowia oraz mienia szerokiej grupy ludzi zamieszkujących bądź przebywających na terenie PRL. Poprawnie wykonywał swoje obowiązki oraz nie wykonywał żadnych zadań na rzecz wspierania totalitarnego państwa. W okresie całej swojej wieloletniej służby nie przejawiał, żadnego szczególnego zaangażowania na rzecz ustroju państwa totalitarnego, lecz jedynie odpowiedzialnie, solidnie i rzetelnie wykonywał powierzone obowiązki. Skarżący nie legitymował się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Wyjaśnił także, że w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej przynależność do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (PZPR) stanowiła w przypadku funkcjonariuszy publicznych kryterium awansowe.Obowiązkowo do PZPR musieli należeć pracownicy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, więziennictwa i sądownictwa.

Nie miał on zatem wpływu na fakt podległości służbowej jego jednostki organizacyjnej pod Ministerstwo. Po odejściu ze służby odszedł także z PZPR i zajął się pracą społeczną w łowiectwie i pszczelarstwie w [...] . Pełnił funkcję Rzecznika Sądowego Sądu Łowieckiego w [...] , a także Sędziego Sądu Łowieckiego w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem w rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku. Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19, mimo iż wyrok ten przywołał w zaskarżonej decyzji. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2020 r. Minister uwzględnił wskazanie Sądu co do konieczności dokonania oceny spełnienia kryterium z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Minister oceny tej dokonał i stwierdził, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa, o którym mowa w art. 13b powołanej ustawy, stanowi okres krótkotrwały. Ocenę tę Sąd podziela, bowiem trafnie Minister stwierdził, że okres 1 roku, 3 miesięcy i 14 dni jest okresem krótkotrwałym, tak w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym w odniesieniu do 32 lat, 11miesięcy i 15 dni (ok. 4% całości służby). Niewątpliwie jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu stosunkowo krótko. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Spełniona została zatem przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Ustawodawca wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., wskazuje przy tym, że to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że skoro skarżący nie pełnił służby po 12 września 1989 r. to nie spełnia wymogów przewidzianych w przesłance określonej w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, bowiem organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po ww. dacie.

Tymczasem w orzecznictwie zwraca się uwagę, że regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji. Podkreśla się przy tym, że wykładnia przesłanki "osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b", do jakiej odsyła art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, determinuje również wykładnię określonej w tym przepisie przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Przyjmuje się, że przesłanka ta obejmuje sytuacje pozostające w związku ze służbą wykonywaną w okresie "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. w granicach wyznaczonych treścią art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, jest realizowana wtedy, gdy postawy osoby objętej zakresem art. 13b w związku z art. 13c tej ustawy nie można ocenić pejoratywnie z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa, tj. gdy działalność takiej osoby nie charakteryzowała się zindywidualizowanym zaangażowanie w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, w odróżnieniu od zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej. Wykładnią istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa to o "szczególnie uzasadnionych przypadkach" (...) ze względu na:

krótkotrwała służbę przed dniem 31 lipca 199o r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589).Zwrot ten ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są – w rozumieniu ustawy – krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie podnosi się zatem, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez ustawodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w jego ustaleniu pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregokolwiek ze wskazanych pomocniczych kryteriów nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby mimo, że nie była krótkotrwałą, bądź nie charakteryzowała się rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, była służbą chrakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, a była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej. Taka właśnie wykładnia została przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19 dotyczącym niniejszej sprawy z zaleceniem, by organ rozpoznając ponownie sprawę i oceniając zasadność wniosku skarżącego, uwzględnił wskazaną wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ temu zadaniu niewątpliwie nie sprostał. Przyznając bowiem, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w wymiarze 1 roku, 3 miesięcy i 14 dni na tle całkowitego stażu służby wynoszącego 32 lata, 11 miesięcy i 15 dni stanowi służbę krótkotrwałą w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, jednocześnie przyjął, że niepełnienie przez skarżącego służby po 12 września 1989 r. i niespełnienie w ten sposób kryterium określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2, wyklucza go z grona osób w stosunku do których zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Ponadto jako argumentację przemawiającą za brakiem w sprawie "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ przedstawił analizę kompletnych akt osobowych z IPN, z której miałoby wynikać, iż skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym, gdyż zajmował wysokie stanowiska służbowe, wielokrotnie był nagradzany, odznaczany, awansowany, a nadto był aktywnym członkiem PZPR. Jednakże organ nie omieszkał zaznaczyć, że dotyczy to służby skarżącego w Milicji Obywatelskiej, która to służba nie była traktowana jako służba na rzecz totalitarnego państwa.

Wypada także podkreślić, że okres służby skarżącego, która została zakwalifikowana jako służba na rzecz totalitarnego państwa i uznana przez organ za krótkotrwałą, to służba w charakterze słuchacza dwuletniej szkoły oficerskiej w [...]. Wywodzenie w tym kontekście, że skoro podjęcie przez skarżącego służby w organach bezpieczeństwa publicznego było jego świadomym wyborem, a nie efektem odgórnego przeniesienia służbowego, to nie można mówić o "szczególnie uzasadnionym przypadku", jest nieuprawnione.

Odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji na mocy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączjącej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24 a tej ustawy należy stwierdzić, że wskazany przepis ustawy procesowej nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.