Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1407/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z.o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa i odmową jej uchylenia 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółki z.o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...].[...] stwierdził, że decyzja w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną nr [...].[...]. z 15.07.2019 r., zmieniającą decyzję nr [...] z dnia 27.02.2008 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wód.- kań, gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej, przebudowa oświetlenia ulicznego (przesunięcie słupa elektrycznego) oraz wjazd na działkę: na dz. nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K. zmiany w zakresie robót budowlanych na dz. nr [...]", w zakresie następujących zmian projektu zagospodarowania terenu: zmniejszenie ilości miejsc postojowych zlokalizowanych na terenie z 21 do 10 (zwiększenie ilości miejsc postojowych w garażu podziemnym) oraz zmiana ich umiejscowienia, zmianę obrysu drogi wewnętrznej oraz przebiegu chodników, zmiana obrysu i umiejscowienia rampy zjazdowej, wprowadzenie na terenie agregatu prądotwórczego, zmiana obrysu budynku - części nadziemnej, zmiana obrysu budynku - części podziemnej, zmiana powierzchni zabudowy (zmniejszenie z 1784.70 m2 do 1767,02 m2) zgodna z decyzją WZ, zmiana powierzchni biologicznie czynnej (zwiększenie z 1293.50 m2 do 1343.50 m2) zgodna z decyzją WZ, zmiana ogrzewania z gazowego na z miejskiej sieci ciepłowniczej, budowa przyłącza do miejskiej sieci ciepłowniczej - wg odrębnego opracowania; w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego: zmiana wysokości budynku- zmniejszenie wysokości poszczególnych segmentów budynku. Analogicznie od strony zachodniej była wysokość 14m, a jest 13,58m, środkowa część miała wysokość 19,92m, a jest 19,40 m oraz od strony wschodniej było 35m, a jest 34,74m, zmiana szerokość elewacji frontowej, budynku (od strony ul. [...]) – zmniejszenie z 18,0 m na 17,74 m, zmiana kubatury. Kubatura części podziemnej uległa zwiększeniu ze względu na obniżenie płyty dennej, w związku z koniecznością wprowadzenia oddymiania w garażu podziemnym z 14374,48 m3 do 14915,49m3. Kubatura części nadziemnej budynku bez balkonów i loggi uległa zmniejszeniu z 45660,33m3 do 44893,34m3 , zmiana powierzchni całkowitej (zmniejszenie z 19436,91 m2 do 17876 m2), dodanie balkonów, dodanie tarasu użytkowego (przeznaczony do przebywania łącznie do 50 osób), zmiana materiałów na elewacji oraz kolorystyki budynku, zmiana poziomów kondygnacji, likwidacja instalacji gazowej wewnętrznej oraz kotłowni gazowej, która była zlokalizowana na X piętrze /zastąpienie jej wymiennikownią (stacja wymienników ciepła MPEC) zlokalizowana w kondygnacji -1, zmiana ilości mieszkań (zwiększenie ze 156 do 165), zmiana struktury mieszkań wraz ze zmianą układu ścian wewnętrznych, drobna zmiana przestrzeni usługowej, drobna zmiana dróg ewakuacyjnych wewnątrz budynku, obniżenie posadowienia płyty dennej rzędnej -4,57 do -5.37 (214,20 m n.p.m.) wraz ze zmianą układu kondygnacji podziemnej, wprowadzenie oddymiania garażu, likwidacja urządzeń do zależnego parkowania samochodów w garażu podziemnym i likwidacja zagłębień płyty dennej na te urządzenia, zmiana ilości miejsc postojowych (zwiększenie ze 106 do 111), zmiana powierzchni netto pomieszczeń bez pow. zajmowanej przez ściany działowe liczone w świetle -zmniejszenie sumarycznej powierzchni mieszkań z 8535,67 m2 do 8428,26 m2 zmniejszenie sumarycznej powierzchni usług z 1122,50 m2 do 991,40 m2 - została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 Pb w zw. z art. 10 K.p.a. i odmawiającej jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę z 27.02.2008 r. została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 w związku z art. 10 kpa i odmówiono jej uchylenia, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wyjaśniono, że pierwsze pozwolenie na budowę było dwukrotnie przenoszone na innego inwestora decyzjami z 29.06.2018 r. i 31.08.2018 r. Opisano tok wznowionego postępowania, w tym argumentację [...] sp. z o.o. sp. k., że Szpital nie powinien być stroną postępowania, ponieważ nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą działki nr [...] obr [...] oraz, że działka ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej projektem zamiennym. Organ l instancji wyjaśnił, przytaczając wybrane cytaty orzecznictwa sądów administracyjnych, że pod pojęciem zarządcy, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb, mieści się także podmiot, legitymujący się ograniczonymi prawami rzeczowymi do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, do których stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.). Następnie wskazano, że wysokość projektowanego budynku po zmianie pozwolenia na budowę (w najwyższej części ma to być 34,74 m) a także usytuowanie na drodze podejść do lądowania i startów śmigłowców ratunkowych, prowadzi do wniosku, że działka nr [...] obr. [...] powinna znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zatwierdzonego zaskarżoną decyzją z 15.07.2019 r. Planowana inwestycja wpływa bowiem na zagospodarowanie działki, której wnoszący o wznowienie jest zarządcą, a co za tym idzie wnioskującemu o wznowienie postępowania Szpitalowi Miejskiemu Specjalistycznemu im. [...] w K., jako użytkownikowi działki nr [...] obr [...] winien byt przysługiwać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowej decyzji pozwolenia na budowę. Potwierdziła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ dokonał następnie analizy dopuszczalności uchylenia zaskarżonej decyzji w kontekście warunków określonych w art. 146 kpa. Z uwagi na krótki czas od daty wydania analizowanej decyzji, art. 146 § 1 nie znajduje zastosowania. Co do art. 146 § 2 kpa, przeprowadzono analizę zgodności z warunkami decyzji z 26.10.2006 r., o ustaleniu warunków zabudowy, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i stwierdzono zgodność projektu budowlanego z warunkami tej decyzji. Analizowano także zgodność inwestycji z przepisami warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w tym zakresie także nie stwierdzono niezgodności z przepisami prawa. Wskazano także, że projekt zamienny posiada wszystkie wymagane opinie uzgodnienia pozwolenia i sprawdzenia. Wyjaśniono, że aktualnie obowiązujące przepisy, w tym ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, nie chronią otoczenia lądowisk. Powyższe było podstawą stwierdzenia, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Od tej decyzji odwołanie wniósł Szpital Miejski Specjalistyczny [...] w K. oraz [...] Sp.z.o.o. Sp.k. z siedzibą w K..

Wojewoda decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent Miasta - K. stwierdził w zaskarżonej decyzji, że Szpital powinien uczestniczyć w postępowaniu, poprzedzającym wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową i garażem podziemnym na działce nr [...] i [...] obr [...], jako strona tego postępowania. Jednak w zgromadzonych aktach sprawy postępowania wznowieniowego brak podstawowych dowodów potwierdzających tę tezę. Przede wszystkim należy wskazać na brak informacji na temat wzajemnego położenia istniejącego lądowiska i projektowanego budynku. W aktach znajduje się wyłącznie dostarczona przez Szpital kopia poglądowej mapy - "załącznik.nr 3 plan powierzchni ograniczających zabudowę lądowiska" (karta nr 92 akt organu l instancji). Poprzez porównanie tego rysunku i rysunku projektu zagospodarowania projektowanej zabudowy, organ odwoławczy orientacyjnie ustalił, że budynek zaprojektowano w obrębie wyznaczonych powierzchni ograniczających zabudowę lądowiska. Zakres mapy, na której opracowano projekt zagospodarowania zatwierdzony zaskarżaną decyzją, nie obejmuje terenu, na którym zlokalizowane jest lądowisko dla helikopterów. W ocenie organu odwoławczego, niezbędne jest ustalenie dokładnych odległości pomiędzy tymi obiektami, a także ustalenie czy wysokość projektowanego budynku przekracza dopuszczalne wysokości w kontekście bezkolizyjnego funkcjonowania lądowiska. Takich analiz organ Instancji w ogóle nie przeprowadził- oparł się na niepotwierdzonych informacjach podanych przez strony postępowania. Ustalenie, że Szpital posiada status strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę, wiąże się z uznaniem, że teren lądowiska dla helikopterów znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Takie stwierdzenie wymaga uzasadnienia merytorycznego, opartego na analizie projektu budowlanego, w kontekście sposobu użytkowania i zagospodarowania terenów sąsiednich. Organ l instancji ograniczył się do wyjaśnienia powodu, dla którego uznał użytkownika lądowiska za stronę postępowania. Organ odwoławczy podziela zawarte w uzasadnieniu decyzji l instancji wywód i argumentację w kwestii uprawnienia do uzyskania statusu strony w postępowaniu przez zarządcę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pb. Jednak dla pełnego wyjaśnienia zagadnienia, czy Szpital posiada tytuł strony, niezbędne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania, w wyżej opisanym zakresie. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że po przeanalizowaniu obecnie obowiązujących przepisów (w tym w szczególności ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze), otoczenie lądowisk nie jest chronione w przedmiotowym zakresie, co sprowadza się do braku możliwości zapobieżenia zabudowie podejść do lądowiska. Nie odniesiono się w ogóle do wskazywanych przez Szpital przepisów Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego (Dz.U.2019.1213). Rozporządzenie to weszło w życie 1.07.2019 r. (§ 18 tego rozporządzenia). Zaskarżoną decyzję o zmianie pozwolenia na budowę wydano 15.07.2019 r. Zatem, co najmniej przedwczesne było stwierdzenie organu l instancji, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe świadczy także o tym, że przeprowadzona przez organ l instancji analiza dokonana została wyrywkowo, bez uwzględnienia wszystkich przepisów prawa, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, co stanowi oczywiste naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy także zauważyć, że przeprowadzone postępowanie wznowieniowe pominęło jeden istotny element analizy. Wznowionym postępowaniem objęte było postępowanie wszczęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę. Jest to postępowanie charakteryzujące się nieco innymi zagadnieniami, niezbędnymi do ustalenia przed wydaniem rozstrzygnięcia końcowego, niż postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Mianowicie, jedną z pierwszych analiz, niezbędną do ustalenia danej, jest zbadanie, czy decyzja, o której zmianę występuje aktualny inwestor, pozostaje w obrocie prawnym. Bowiem tylko taka decyzja może podlegać procesowi zmiany. Organ administracji, przystępując do rozpatrzenia wniosku o zmianę pozwolenia na budowę, winien zbadać czy decyzja pierwotna, przewidziana do zmiany, nie została uchylona, unieważniona lub czy nie wygasła. W niniejszej sprawie, od daty wydania decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, do dnia złożenia wniosku o zmianę decyzji upłynęło prawie 11 lat. Zaznaczyć należy, że projekt zamienny opracowany został w oparciu o tą samą decyzję WZ, dotyczy budowy budynku na tych samych działkach, o podobnej kubaturze, lecz zawiera zupełnie inne rozwiązania projektowe, począwszy od głębokości posadowienia i rozwiązań projektowych kondygnacji podziemnej. Oznacza to de facto, że budowa budynku w oparciu o projekt pierwotny nie została rozpoczęta. Niezbędna zatem jest analiza zapisów dziennika budowy. Pozyskana w toku postępowania odwoławczego kopia dziennika budowy - wykonana z udostępnionego przez inwestora oryginału - włączona została do akt organu II instancji. Nieco mniej czytelne kopie tego dokumentu znajdują się w aktach organu l instancji i w projekcie zamiennym. Ze wszystkich tych dowodów wynika, że w dzienniku budowy dokonywano poprawek w datach dokonywanych wpisów. Ponadto zauważyć należy, że dziennik wydany został 3.06.2009 r. Następnie pan B. B. złożył z datą 27.06.2010 r. oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy. Na str. 15 w tabeli pt. 17. Wpisy dotyczące realizacji robót budowlanych i ich przebiegu pierwszy wpis ma datę wcześniejszą -29.03.2010 r. Dwukrotnie K. P. wpisywał informację o przejęciu obowiązków kierownika budowy, przy czym drugi wpis ma nieczytelną cyfrę oznaczająca rok dokonywanego wpisu. W okresie do 27.03.2017 r. - przez 9 lat - nie zostały zakończone roboty budowlane określone w przepisach Pb jako prace przygotowawcze. W toku ponownego rozpatrywania sprawy wznowionej postanowieniem z 20.01,2020 r., organ l instancji uwzględni także zagadnienie pozostawania w obrocie prawnym decyzji, która została zmieniona zaskarżoną decyzją o zmianie pozwolenia na budowę. Ewentualne stwierdzenie, że objęta wznowieniem postępowania decyzja nie może być uchylona, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, musi być poprzedzone także analizą wyżej opisanego zagadnienia.

Od tej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 10. art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 zdanie 2 i art. 28 K.p.a. oraz w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane a to poprzez: a/ odstąpienie przez organ II instancji od samodzielnego zbadania kręgu stron postępowania i obszaru oddziaływania, chociaż był do tego zobowiązany, b/ pominięcie przez organ II instancji materiału dowodowego wskazującego, że wnioskodawca tj. Szpital Miejski Specjalistyczny im. [...] w K. nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, a to z uwagi na charakter tytułu prawnego do nieruchomości, na której położony jest Szpital, który nie uprawnia do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a także ze względu na fakt, iż działka ewidencyjna nr [...] obręb [...] zajmowana przez Szpital nie znajduje się w obszarze oddziaływania wyznaczonym na potrzeby postępowania, co powinno skutkować umorzeniem postępowania;

2/ art. 136 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja l instancji była "przedwczesna", zaś poczyniona w niej analiza "wyrywkowa", podczas gdy: w zaskarżonej decyzji wskazano jedynie jeden akt prawny, którego rzekomo nie uwzględnił organ l instancji, zaś organ II instancji w ogóle nie zbadał jego zastosowania w sprawie, co nie uzasadnia wydania decyzji kasatoryjnej, w zaskarżonej decyzji nie zawarto w tym kontekście żadnych "okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego wymaga art. 138 § 2 k.p.a.,

3/ art. 19 i 162 § 1 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 p.b., a to poprzez: przyjęcie przez organ II instancji, że w postępowaniu mającym za przedmiot wznowienie postępowania zakończonego wydaniem zamiennego pozwolenia na budowę organ z urzędu bada przesłanki przewidziane w art. 37 ust. 1 p.b. (kontynuację robót), podczas gdy nie jest to zagadnienie, które jest przedmiotem postępowania wznowieniowego i organ postępowania wznowieniowego nie ma kompetencji do rozstrzygania tej kwestii, nawet jako kwestii wpadkowej (również wówczas, gdy zamierza wydać decyzję, o której mowa w art. art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., przyjęcie przez organ II instancji, że zachodzą wątpliwości co do kontynuacji robót, podczas gdy w aktach znajdują się dokumenty (w tym decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej) potwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje ważna i wiążąca.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu, w relacji do zasad ogólnych, jakimi rządzi się P.p.s.a., jest znacznie uproszczone. Organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Także w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając tym samym dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnia tym, że postępowanie wznowieniowe, w którym organ I instancji uznał za stronę tego postępowania podmiot wnioskujący o wznowienie, ale odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej i stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa, prowadzone było wadliwie Brak bowiem informacji dotyczących wzajemnego położenia lądowiska dla helikopterów którego zarządcą jest wnioskodawca i budynku objętego projektem budowlanym. W ocenie organu odwoławczego, należy ustalić odległości pomiędzy tymi obiektami a także ustalić, czy wysokość projektowanego budynku przekracza dopuszczalne wysokości w kontekście bezkolizyjnego funkcjonowania lotniska. Organ II instancji wskazuje także na potrzebę odniesienia się do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego oraz zbadanie, czy decyzja pierwotna (pozwolenia na budowę), której zmiana jest przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, pozostaje w obrocie prawnym z uwagi na znaczny upływ czasu od jej wydania. Konieczna jest zatem analiza dziennika budowy

W ocenie sądu żadna ze wskazanych przez organ okoliczności nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Pierwsza kwestia dotyczy analizy projektu zagospodarowania działku lub terenu stanowiącego część projektu budowlanego w relacji do zagospodarowania działek sąsiednich, w szczególności tej, na której znajduje się lądowisko dla helikopterów którego zarządcą jest wnioskodawca. Z całą pewnością, jeżeli nawet wyjaśnienie tej okoliczności wymaga od organu pozyskania nowych map czy opracowań dotyczących zagospodarowania terenów sąsiednich, zakres materiału, który należy uzupełnić jest niewielki. Organ powinien sam pozyskać te materiały (mapy) lub w trybie art. 136 K.p.a. zlecić dokonanie tej czynności organowi I instancji i dokonać kontroli, którą opisuje tj. czy wzajemna relacja odległościowa lądowiska dla helikopterów i budynku objętego pozwoleniem na budowę przekracza (nie przekracza) normy określające kwestię bezkolizyjnego korzystania z lotniska. Niezrozumiałe dla sądu są zalecenia wydawane przez organ odwoławczy w zakresie konieczności ustalania wysokości budynku, którego pozwolenie na budowę dotyczy - wysokość ta wynikać bowiem musi z projektu budowlanego. Kwestia kontroli zgodności projektu budowlanego z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego nie może być w żadnym razie podstawą wydania decyzji kasacyjnej bo nie dotyczy przesłanek o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Jeżeli organ odwoławczy potrzebę takiej kontroli widzi, powinien sam ją przeprowadzić i w wydanej przez siebie decyzji dokonać konkluzji, jaka z tej kontroli wynika.

Ostatnia kwestia dotycząca aktualności projektu budowlanego a w zasadzie decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, którą to decyzję zmieniła decyzja objęta postępowaniem, to także kwestia nie mieszcząca się w dyspozycji, jaką obejmuje art. 138 § 2 K.p.a. Nie wymaga ona bowiem uzupełnienia materiału dowodowego a jedynie jego oceny. Organ odwoławczy do dokonania takiej oceny jest nie tylko uprawniony, ale też zobowiązany. Zgodnie bowiem z zawartą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie. Celem postępowania odwoławczego nie jest jedynie kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, ale ponowne rozparzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie a także w razie konieczności uzupełnienie materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie zmian w stanie prawnym, jeżeli taka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Z założenia tego wynika, że organ rozpatrując odwołanie ma obowiązek powtórnie wnikliwie i szczegółowo rozpoznać istotę sprawę. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. II OSK 2785/20 do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.

Sąd zwraca uwagę na jeżące jeden aspekt sprawy. Sprawa ta dotyczy wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i decyzji zmieniającej decyzje pierwotną. Przesłanką wznowieniową jest art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak się wydaje organ odwoławczy istotę sprawy upatruje w ustaleniu czy projektowana inwestycja narusza ustawę z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze lub rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie szpitalnego oddziału ratunkowego w aspekcie odległości i wysokości projektowanego budynku od lądowiska dla helikopterów, którego zarządca jest wnioskodawca. Aspekt ten jest oczywiście ważny, bo dotyczy merytorycznego zakończenia postępowania tj. czy postępowanie zakończy się odmową uchylenia decyzji dotychczasowej czy też jej uchyleniem i wydaniem nowej decyzji merytorycznej, ale nie można z pola widzenia tracić także tego, że w postępowaniu tym bada się także czy wnioskujący o wznowienie ma przymiot strony postępowania zakończonego bez jego niezawinionego udziału. Ponieważ sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, przymiot strony uzależniony jest od tego, czy nieruchomość której wnioskodawca jest zarządcą jest w obszarze oddziaływania zabudowy projektowanej. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie pojęcie to – oddziaływania obiektu projektowanego na tereny sąsiadujące, materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, funkcji i formy czy też wielkości, konkretyzują się normy wynikające z przepisów, które będą wytyczać pewną strefę oddziaływania projektowanego obiektu na tereny sąsiadujące (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10 i 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). Oznacza to także, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Strona postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, nie zatem podmiot którego planowana zabudowa w sposób niedozwolony ogranicza ale ten którego może ograniczać także w prawnie dozwolony sposób.

Ponownie rozpoznając sprawę organ rozpozna sprawę merytorycznie ewentualnie uzupełniając materiał dowodowy.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.