Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1570/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: stwierdzono bezkuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
article: art. 7-9
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 146 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. I. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w przedmiocie wpisu budynku położonego przy ul. [...] w K. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności materialnoprawnej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w przedmiocie wpisania budynku położonego przy ul. [...] w K. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] na rzecz skarżącej E. I. kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Konserwator Zabytków (Delegatura w Nowym Targu) dokonał czynności polegającej na sporządzeniu karty zabytku i umieszczeniu w wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny znajdujący się przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem na działce ewidencyjnej nr [...], stanowiący własność E. I..

Powyższą czynność pojęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Karta budynku uznanego za zabytek, mieszczącego się przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem zawierała następujące dane: dom mieszkalny, ul. [...], drewniano – murowany z 1954 r., Krościenko, gmina Krościenko, powiat Nowy Targ, województwo nowosądeckie oraz załączone fotografie przedstawiające budynek i fragmenty budynku.

Pismem datowanym na dzień [...].08.2017 r. (data wpływu do organu: [...].08.2017 r.) E. I. zwróciła się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatury w Nowym Targu, z prośbą o "uwolnienie" jej budynku z rejestru zabytków", wskazując, że jej budynek nie ma żadnych walorów historycznych, oraz że w sąsiedztwie i na ul. [...] znajdują się inne domy, które do rejestru nie zostały wpisane. W odpowiedzi na powyższe pismo, działający z upoważnienia Wojewódzki Konserwator Zabytków - Kierownik Delegatury w Nowym Targu pismem datowanym na [...].09.2017 r. wezwał E. I. do uzupełnienia braków formalnych jej pisma. Pismem z dnia [...].09.2017 r. E. I. przesłała żądane informacje, które wpłynęły do organu w dniu [...].09.2017 r. Następnie, pismem datowanym na [...].09.2017 r. skarżąca ponowiła wniosek o wykreślenie swojego budynku z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia [...].09.2017 r. nie wyraził zgody na wykreślenie tego obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków wskazując, że przedmiotowy budynek jest obiektem nieruchomym w związku z czym włącznie go do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie wymaga zgody właściciela, procedura umieszczenia zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków nie polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie informowania strony - właściciela o założeniu karty ewidencyjnej danego obiektu, a nadto że jedynym obowiązkiem organu jest zawiadomienie właściwej gminy o ujęciu ww. budynku w ewidencji, co zdaniem organu, zostało uczynione. Dalej podniósł, że budynek przy ul. [...] został ujęty w gminnej ewidencji zabytków gminy Krościenko nad Dunajcem oraz został wymieniony w wykazie obiektów zabytkowych znajdującym się w Gminnym Programie Opieki nad Zabytkami, zatwierdzonym uchwałą rady gminy Krościenko nad Dunajcem nr VII/49/2015 z dnia 23.04.2015 r. Kolejno pismem z dnia [...].10.2017 r. (data wpływu do organu) E. I. zwróciła się do WUOZ Delegatura w Nowym Targu o wyjaśnienie, jakie walory zabytkowe i historyczne posiada budynek mieszkalny, będący jej własnością. Organ pismem z dnia [...].10.2017 r. odpowiedział, że budynek położony przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem reprezentuje formę powstałą pod wpływem architektury uzdrowiskowej (bryła półtora kondygnacyjna, elewacja frontowa symetryczna, dach dwuspadowy wzbogacony facjatą z balkonem na poziomie poddasza oraz gankiem na poziomie parteru). Dodatkowo, zdaniem organu, istotnym elementem mającym wpływ na zabytkowy charakter obiektu jest jego usytuowanie na działce siedliskowej tj. bezpośrednie ulokowanie obiektu frontem do drogi z niewielkim przejazdem w głąb działki z uwagi na bardzo wąską, szczelnie zabudowaną działkę. Taka lokalizacja wraz z obiektami sąsiednimi tworzy ściśle przylegającą do siebie pierzeję ul. [...].

W konsekwencji stanowiska organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła E. I., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uznania bezskuteczności zaskarżonej materialno-technicznej czynności Wojewódzki Konserwator Zabytków w przedmiocie wpisania budynku położonego przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem do wojewódzkiej ewidencji zabytków. E. I. podniosła następujące zarzuty:

-naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności powodów, dla których budynek położony przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem został uznany za zabytek i wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków;

- art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446) przez jego zastosowanie i uznanie, że budynek położony przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej oraz wpisanie budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków w sytuacji, gdy w przywołanej karcie ewidencyjnej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyn z jakich przedmiotowy budynek został uznany za zabytek i wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków;

- § 10, § 13, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej, gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice niezgodnie z prawem (Dz. U. 2011, nr 113 poz. 661) przez ich zastosowanie i uznanie, że budynek położony przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem jest zabytkiem i założenie dla niego karty ewidencyjnej oraz wpisanie tego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków w sytuacji gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są ani wyczerpujące ani zgodne ze stanem faktycznym, a w szczególności nie spełniają przesłanek określonych w § 10 ust. 1 pkt. 6,7,8,10,11,12 przywołanego rozporządzenia;

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 53 § 2 i 54 § 1 p.p.s.a. przez:

a) zaniechanie pouczenia skarżącej o okolicznościach prawnych sprawy i przystąpienie do merytorycznego rozpoznania złożonego przez skarżącą pisma o wykreślenie budynku stanowiącego jej własność z wojewódzkiej ewidencji zabytków bez informowania skarżącej, że właściwym trybem zaskarżenia czynności materialnotechnicznej, o której mowa w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. jest złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w określonym art. 53 § 2 terminie,

b) przez nieprzekazanie złożonego w dacie [...].08.2017 r. i [...].09.2017 r. pisma skarżącej o wykreślenie budynku stanowiącego jej własność z wojewódzkiej ewidencji zabytków do właściwego sądu administracyjnego i merytoryczne rozpoznanie sprawy, co skutkowało uchybieniem przez skarżącą bez swojej winy terminu do złożenia skargi w niniejszej sprawie.

Jednocześnie, w skardze skarżąca zawarła wniosek o rozpoznanie skargi, pomimo uchybienia terminu do jej wniesienia, co nastąpiło bez jej winy, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto w uzasadnieniu środka prawnego przedstawiła argumenty potwierdzające zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, z mocy art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że zaskarżona czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości obejmującej budynek mieszkalny znajdujący się przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem na działce ewidencyjnej nr [...], stanowiący własność E. I. w wojewódzkiej ewidencji zabytków, stanowi czynność (materialnotechniczną) z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Posiada bowiem cechy, które ją do grona tych "innych aktów i czynności" pozwalają zakwalifikować. Mianowicie: jest czynnością inną niż decyzje i postanowienia, należy do zakresu administracji publicznej oraz dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie wprost przyjmuje się, iż czynność polegająca na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. objęta została kognicją sądów administracyjnych. (tak: postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1521/14). Przykładem są decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego i o warunkach zabudowy, które wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane)

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga również kwestia intertemporalna, związana ze zmianą przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017.935 z dnia 2017.05.12). Mocą ustawy zmieniającej nadano nowe brzmienie m. in. art. 52 i 53 p.p.s.a., w których przede wszystkim zrezygnowano z instytucji wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa oraz odmiennie uregulowano kwestę terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., stanowiąc, że: jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W art. 17 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej zawarto jednak przepisy przejściowe, rozstrzygające kwestię, który stan prawny znajdzie zastosowanie do aktów i czynności organów administracji dokonanych przed i po wejściu w życie ustawy zmieniającej, tj. w dniu 1.06.2017 r. Zgodnie z powołanym przepisem, art. 52 i 53 p.p.s.a. w nowym brzmieniu stosuje się do aktów i czynności dokonanych po 1.06.2017 r. A contrario, należy stwierdzić, że czynność będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, a polegająca na sporządzeniu karty zabytku i włączeniu nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków, będzie podlegać regulacji art. 52 i 53 p.p.s.a. w poprzednim brzmieniu, jako dokonana, na co wskazują okoliczności sprawy i stan karty, przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

Jak stanowi art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, zaś sąd po wniesieniu skargi może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. w powyższym przypadku skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przenosząc wymienione uregulowania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia skargi do sądu. Wezwała ona [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do usunięcia naruszenia prawa dwukrotnie: pismem datowanym na dzień [...].08.2017 r. oraz pismem z dnia [...].09.2017 r. Organ udzielił jej odpowiedzi na to wezwanie, informując pismem z dnia [...].09.2017 r., że nie wyraża zgody na wykreślenie budynku przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem z wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ nie poinformował zarazem skarżącej o skutkach prawnych wynikających z ww. pisma jako nie uwzględniającego żądania o usunięcie naruszenia prawa związanych z zasadami, terminem i trybem wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika jednocześnie kiedy skarżąca dowiedziała się o umieszczeniu karty ewidencyjnej dot. jej nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z akt sprawy nie wynika także bezpośrednio, kiedy skarżącej doręczono ww. odpowiedź konserwatora zabytków, niemniej jednak w dniu 4.10.2017 r. E. I. była już w posiadaniu pisma organu, tego bowiem dnia sporządziła kolejną korespondencję adresowaną do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w której zwracała się o wskazanie, jakie wartości zabytkowe i historyczne ma jej budynek, które przesądziły o umieszczeniu go w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Natomiast skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła dopiero w dniu 18.11.2017 r., zatem z przekroczeniem trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Niemniej jednak, co szczególnie istotne w realiach kontrolowanej sprawy, w skardze E. I. zawarła również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, który Sąd orzekający w niniejszym składzie postanowił go uwzględnić. Za takim rozstrzygnięciem przemawia całokształt okoliczności stanu faktycznego i prawnego, a w szczególności związany z: działaniem skarżącej, na etapie przed wniesieniem skargi bez profesjonalnego pełnomocnika i jednoczesnym brakiem pouczenia skarżącej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o prawie i terminie do wniesienia skargi na czynność sporządzenia i włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków do sądu administracyjnego, który to obowiązek został nałożony na organ pośrednio treścią art. 9 k.p.a w zw. z art. 7 Konstytucji RP; a także zawiłościami prawnymi związanymi z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej p.p.s.a., w tym przede wszystkim dotyczącymi stosowania art. 52 i 53 p.p.s.a., relewantnych dla sprawy, zmieniającej w istotny sposób zasady wnoszenia do sądu skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. A zatem, w ocenie Sądu, skarżąca strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy,

W tym miejscu trzeba dalej wyjaśnić, że dokonywanie zaskarżonej czynności w przedmiocie sporządzenia i włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie odbywa się wprost w trybie jurysdykcji administracyjnej na podstawie norm k.p.a., ale ponieważ brak jest w odniesieniu do niej ustawowej regulacji procesowej, do tej czynności znajdują zastosowanie ogólne zasady/standardy k.p.a. zawierające uniwersalne standardy postępowania administracyjnego adekwatne dla demokratycznego państwa prawnego. Mając na uwadze te standardy, w tym także konstytucyjną zasadę jawności i przejrzystości działania administracji publicznej wywodzącą się z pojęcia państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), Sąd jest zdania, pomimo braku takiej normatywnej wypowiedzi/regulacji w ustawie, że organy powinny informować właścicieli nieruchomości o tym, że ich nieruchomości zostały objęte wojewódzką ewidencją zabytków.

Po wyjaśnieniu powyższych kwestii wstępnych oraz formalnych i materialnoprawnych, należy przystąpić do dalszego merytorycznego rozpoznania skargi.

Wzorcem kontroli jest treść art. 21 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446), zgodnie z którym "Ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy".

W myśl art. 22 u.o.z.: "1. Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków.2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa.3. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

6. Właściwy dyrektor urzędu morskiego prowadzi ewidencję zabytków znajdujących się na polskich obszarach morskich w formie zbioru kart ewidencyjnych" .

Ponadto znaczenie ma treść § 10 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, (Dz.U.2011.113.661), zgodnie z którym: " 1. Karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna;6) współrzędne geograficzne;7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania;9) materiały graficzne;10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach;12) opracowanie karty ewidencyjnej. 2. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia".

Zgodnie z § 13 ww. rozporządzenia: " Kartę ewidencyjną zabytku sporządza się co najmniej w 2 egzemplarzach, z których jeden jest włączany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a drugi do krajowej ewidencji zabytków". Paragraf 14 ww. rozporządzenia stanowi, że:

"1. Wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację.

2. Generalny Konserwator Zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do krajowej ewidencji zabytków po otrzymaniu tej karty od wojewódzkiego konserwatora zabytków".

W myśl § 15 ww. rozporządzenia: "O włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków".

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że organ będący wykonawcą zaskarżonej czynności materialnotechnicznej dopuścił się naruszenia przepisów ogólnych standardów postępowania zawartych w k.p.a. w postaci zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 7 k.p.a. (zasady prawdy materialnej), art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej) oraz art. 9 k.p.a. (zasady udzielania informacji), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniającym bezskuteczność kwestionowanej czynności. Należy mieć bowiem na względzie, że standardy postępowania wynikające z tychże zasad ogólnych k.p.a. powinny być uwzględniane w działalności organów administracji, niezależnie od tego, czy mieści się ona w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, czy też nie. Dlatego ocena legalności działania organu w przedmiocie sporządzenia karty zabytku i umieszczenia nieruchomości w wojewódzkiej ewidencji zabytków musi się odbywać się z uwzględnieniem zasad ogólnych wyrażonych w kodeksie, mimo że w postępowaniach, w których podejmuje się takie oraz wszelkie inne czynności materialnotechniczne, zasadniczo nie stosuje się przepisów k.p.a. Takie stanowisko zostało wyrażone również w doktrynie i orzecznictwie. Jak podkreślił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Lu 1119/16, LEX nr 2316269), w toku postępowania zmierzającego do wpisania nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków, właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, stosownie do reguł wynikających z art. 6, 7 i 8 k.p.a. Przepisy te bowiem stanowią, że obowiązkiem organów administracji jest przede wszystkim działanie z zachowaniem przepisów prawa, co wyraża się między innymi w tym, że zobowiązane są one podejmować – z urzędu lub na wniosek stron – wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. (sygn. akt II SA/Lu 1119/16, LEX nr 2316269).

Stopień wadliwości postępowania wyjaśniającego przekłada się, w ocenie Sądu, na uzasadnione wątpliwości, czy zaskarżona czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została podjęta/wykonana zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2017.2187) - dalej jako: ustawa o ochronie zabytków oraz § 10, 13 i 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem – dalej jako: rozporządzenie. Sąd nie może ocenić, czy przedmiotowy budynek zasługuję na "wpis do ewidencji zabytków", rozumiany jako założenie karty i umieszczenie jej w ww. ewidencji, gdyż założona dla przedmiotowego budynku karta ewidencyjna nie zawierając treści wymaganych prawem w konsekwencji arbitralnie kwalifikuje budynek mieszkalny stanowiący własność skarżącej do kategorii zabytków, bez należytego udokumentowania i wyjaśnienia okoliczności uzasadniających włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zgodnie z definicją legalną, zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jest to pojęcie niedookreślone, bowiem odwołuje się do wartości mających charakter oceny i uznaniowy. Nie oznacza to jednak, że zakwalifikowanie budynku do kategorii zabytków, objęcie go ochroną, jako dzieła budownictwa oraz, w konsekwencji, założenie dla niego karty ewidencyjnej i objęcie wojewódzką ewidencją zabytków, może odbywać się bez analizy przyczyn uzasadniających dokonanie wymienionych czynności, jak też udokumentowania ich w należyty sposób. Włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków musi bowiem wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które – z uwagi na niebudzące wątpliwości okoliczności sprawy - uzasadniają objęcie go szczególną ochroną ze względu na posiadaną przez niego unikalną i z tego powodu wymagającą ochrony, wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Jedynie zatem taki obiekt, który spełnia definicję zabytku, może zostać ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków (tak wyrok NSA w Warszawie z 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 254/15, LEX nr LEX nr 2199312).

Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organ zakładając i wypełniając kartę ewidencyjną nie przedstawił praktycznie żadnych okoliczności mających przemawiać za walorami pozwalającymi uznać za zabytek budynek przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem ani też nie utrwalił ich w karcie odpowiedni sposób. Za wyczerpujące udokumentowanie nie mogą bowiem zostać uznane fotografie fragmentów przedmiotowego budynku, które nie wiadomo z jakiego okresu pochodzą oraz skrótowe informacje dotyczące położenia nieruchomości zawarte w dokumencie przedwcześnie nazwanym przez organ kartą zabytku. Oznacza to, m.in. że organ nie wywiązał się z wynikającego odpowiednio z zasad ogólnych k.p.a., tj. z zasady zaufania, prawdy obiektywnej, uwzględniania słusznego interesu obywatela, - oczywiście w prawnych ramach i granicach ww. przepisów prawa ochrony zabytków i opieki nad zabytkami - obowiązku uprzedniego udokumentowania, wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających prowadzić do stwierdzenia, że akurat budynek przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem stanowi świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, naukową lub artystyczną. W tym przypadku standardy postępowania administracyjnego odzwierciedlone w k.p.a. powinny być wykorzystane dla prawidłowego sporządzenia karty zabytku, (odpowiednio odzwierciedlone w jej treści) chociaż sporządzenie tej karty odbywa się poza postepowaniem jurysdykcyjnym.

Odnosząc się w tym miejscu do karty zabytku, to należy wskazać, że zgodnie z § 10 rozporządzenia, karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: nazwa; czas powstania; miejscowość; adres; przynależność administracyjna; współrzędne geograficzne; użytkowanie obecne; stan zachowania; materiały graficzne; istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie; adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór takiej karty określa załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia. Nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że dokument stanowiący w niniejszej sprawie "kartę zabytku" nie odpowiadał wymogom, o których mowa powyżej, zawierając tylko następujące dane: dom mieszkalny, ul. [...], drewniano – murowany z 1954 r., Krościenko, gmina Krościenko, powiat Nowy Targ, województwo nowosądeckie, oraz mając załączone fotografie przedstawiające budynek i fragmenty budynku. Tak sporządzony dokument nie pozwala na wiarygodną, rzetelną, fachową, zgodną z prawem ocenę przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a co za tym idzie, dokument ten został włączony przez organ do wojewódzkiej ewidencji zabytków pomimo tego, że stan karty nie pozwalał na weryfikację ustawowych przesłanek uzasadniających na umieszczenie karty zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak bowiem stanowi § 14 ust. 1 rozporządzenia: "wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację". Natomiast karta zabytku należącego do skarżącej nie zawierała wyczerpujących danych, ponadto nie zostało sprawdzone, czy są one zgodne ze stanem faktycznym, a nieopisana dokumentacja fotograficzna budynku obiektywnie nie umożliwiała jego niebudzącej wątpliwości identyfikacji, a pomimo to dokument ten został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W związku z powyższymi ustaleniami, Sąd podziela argumentację skargi w zakresie podnoszącym, że organ naruszył treść § 10, § 13, § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej, gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granice - przez ich nieprawidłowe zastosowanie; przedwczesne, nieuargumentowane formalnie i materialnie założenie dla przedmiotowego budynku karty ewidencyjnej oraz przez umieszczenie "wpisanie" tego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków w sytuacji, kiedy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są wyczerpujące, a w szczególności nie spełniają przesłanek określonych w § 10 ust. 1 pkt. 6,7,8,10,11,12 przywołanego rozporządzenia.

Sąd nie może wobec jednak, w świetle powyższych ustaleń proceduralnych, wypowiedzieć się w przedmiocie zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 1 i 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2014 poz. 1446) przez jego zastosowanie i uznanie przez organ, że budynek położony przy ul. [...] w Krościenku nad Dunajcem jest zabytkiem, gdyż wskazane naruszenia prawa przez organ o charakterze proceduralnym mającym znaczenie dla wyniku sprawy nie pozwalają na weryfikację prawidłowości stosowania przez organ norm prawa materialnego. Ocena Sądu w tym przedmiocie byłaby przedwczesna i wyprzedzająca ustalenia organu oparte na prawidłowo zebranym i ocenionym materiale dowodowym odzwierciedlonym następnie odpowiednio w karcie ewidencji zabytku. Zarzut podnoszący naruszenie prawa przez nieprzekazanie przez organ złożonego w dacie [...].08.2017 r. i [...].09.2017 r. pisma skarżącej o wykreślenie budynku stanowiącego jej własność z wojewódzkiej ewidencji zabytków do właściwego sądu administracyjnego i merytoryczne rozpoznanie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż oparty jest na brzmieniu obecnie obowiązującego art. 53 § 2 p.p.s.a., nie mającego, o czym była mowa powyżej, zastosowania w sprawie, a ponadto nie zawiera odpowiedniej argumentacji wyjaśniającej jego istotę. Termin do wniesienia skargi do sądu został przywrócony skarżącej z innego powodu, niż to wynika z omawianego w tym miejscu zarzutu.

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność czynności materialnotechnicznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, polegającej na sporządzeniu karty zabytku i umieszczeniu należącej do skarżącej nieruchomości w postaci budynku położonego w Krościenku nad Dunajcem przy ul. [...], w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyły się: wpis stały w wysokości 200 zł, ustalony na podstawie art. 231 p.p.s.a. w zw. z art. 233 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003.221.2193) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800), a także kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).