Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 239/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 pkt 2, art.5 par 1 pkt 3, art 97 par 1 pkt 4, art. 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: ar 125 par 21 pkt 1, art 134, art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: ar 173, art 175, art.193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 1
journal: Dz.U. 1997 nr 102 poz 643
law: Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych zawiadomieniem z dnia 24.05.2011 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania C. Sp. z.o.o z siedzibą w W. z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. i decyzją z dnia [...].09.2011 r. określił wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci na 2 204 500 zł (słownie: dwa miliony dwieście cztery tysiące pięćset złotych).

Pismem z dnia 13.10.2011 r., wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka C. Sp. z.o.o złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia przez TK w związku z pytaniem prawnym skierowanym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1383/09. WSA w Warszawie przedstawił TK następujące pytania: "1. czy art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 roku Nr 25, poz. 202), w jego brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), w zakresie w jakim nie różnicuje przy wymiarze kary administracyjnej sytuacji podmiotów zobowiązanych do tworzenia sieci z uwagi na stopień dokonanego pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest wynikającą z tego przepisu zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji?

2. czy art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) w zakresie w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 roku art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 w jego pierwotnym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 roku Nr 25, poz. 202) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to jest wynikającą z tego przepisu zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji?"

Zdaniem Spółki uzasadnione będzie zawieszenie postępowania do momentu uzyskania odpowiedzi dotyczących istotnych w sprawie kwestii. Spółka zauważyła, iż w podobnych sprawach, m.in. IV SA/Wa 1121/11, II OSK 209/09, II OSK 1666/09, WSA w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu zawiesiły przedmiotowe postępowania do momentu wydania orzeczenia przez TK. Ewentualne skierowanie postępowania na drogę sądową w konsekwencji i tak będzie wiązało się z zawieszeniem postępowania.

GIOŚ postanowieniem z dnia [...].11.2011 r., znak: [...], odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania Skarżącej z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. z uwagi na brak podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie ze względu na niewypełnienie hipotezy normy zawartej w art. 97 §1 pkt 4 kpa,

Spółka złożyła zażalenie na ww. postanowienie GIOŚ, zarzucając mu naruszenie:

1. art. 97 §1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., a w konsekwencji:

2. art. 12 §1 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, pomimo toczącego się przed TK postępowania rozstrzygającego w przedmiocie zagadnienia wstępnego, mającego kluczowe znaczenie dla niniejszego postępowania.

Po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w zażaleniu GIOŚ postanowieniem z dnia [...].12.2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...].11.2011 r., znak: [...], odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu GIOŚ wskazał, iż art. 97§ 1 pkt 4 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu.

Najważniejszym elementem w konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak należy przyjąć, że przepis wymaga związku bezpośredniego, rozumianego jako bezpośredni związek przyczynowy, bezwzględnie uzależniający rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Gdy w sprawie wyłania się zatem "zagadnienie", które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa stanowi zatem pewną kwestię prejudycjalną, co do zasady o charakterze materialnoprawnym, której rozstrzygnięcie przez określony organ lub sąd warunkuje załatwienie określonej sprawy indywidualnej. Kwestia ta musi posiadać charakter otwarty, tj. nie może być przedtem prawomocnie przesądzona na właściwej drodze. Ponadto, z uwagi na tryb w jakim następuje zawieszenie postępowania w razie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stanowi powinność organu prowadzącego postępowanie i każdorazowo powinna być wyjaśniona w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ocena ta sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialno prawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Należy także zaznaczyć, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 44 1/09). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego powinno zatem warunkować załatwienie sprawy, a nie mieć wpływ na określony sposób jej rozstrzygnięcia.

Wystąpienie WSA w Warszawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1383/09, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie czyni niemożliwym rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Ewentualny wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w odpowiedzi na pytania prawne skierowane przez WSA w Warszawie może być natomiast poddany ocenie w trybie instytucji wznowienia postępowania, na podstawie art. 145a kpa, chyba że sąd, w przypadku skierowania sprawy na drogę sądową zawiesi postępowanie z urzędu, zgodnie z art. 125 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. li. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) uznając, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wobec powyższego GIOŚ nie ma podstaw do wstrzymania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., gdyż rozpatrzenie tej sprawy i wydanie przez organ decyzji na podstawie przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest możliwe. Należy również wskazać, że w orzecznictwie sądowym dostrzec można brak zgodności co do dopuszczalności uznawania za zagadnienie wstępne badania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Niezależnie od tego organ zauważa, że jeśliby nawet przyjąć, że Trybunał Konstytucyjny może być uznany za "sąd" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, to i tak skorzystanie przez organ administracji publicznej z uprawnienia określonego w tym przepisie, każdorazowo wymaga uzasadnienia przesłanek uznania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego w danej sprawie. Rozpatrzenie sprawy dotyczącej określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 100§ 1 kpa organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97§ 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Określone w art. 100 § 1 kpa obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art. 97§ 1 pkt 4 kpa. Postanowienie takie powinno zatem określać, kto i do jakiego organu wystąpi o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, czy będzie to sam organ, o czym stwierdzi w tym postanowieniu, czy będzie to strona, którą organ zobowiąże do tego. W tym zakresie trzeba zauważyć, iż ani GIOŚ, ani Spółka (do momentu zakończenia postępowania ostateczną decyzja), nie mają prawnej możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego (jeśliby przyjąć, że Trybunał Konstytucyjny może być uznany za "sąd" w rozumieniu art. 97§ 1 pkt 4 kpa) o rozstrzygnięcie konstytucyjności przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Zatem, gdyby nie toczyło się przed TK postępowanie w związku ze skierowanymi przez WSA w Warszawie pytaniami prawnymi, ani GIOŚ, ani Skarżąca nie mieliby możliwości zwrócenia się do TK. W opinii GIOŚ świadczy to o braku możliwości zastosowania art. 97§1 pkt 4 kpa w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto w ocenie organów prezentowane przez skarżącą stanowisko prowadzi do przyjęcia, że pojawienie się sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym niejako zawiesza stosowanie przepisu prawa (ustawy, rozporządzenia, umowy międzynarodowej i innych aktów normatywnych), który jest przedmiotem pytania prawnego lub skargi do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż każdy organ administracji publicznej musiałby z urzędu na podstawie art. 97§1 pkt 4 kpa, zawieszać postępowanie na podstawie tego przepisu, stosownie do stanowiska Spółki. Wykładnia taka sprzeczna jest z wielokrotnie podkreślą przez Trybunał Konstytucyjnym zasadą domniemania zgodności z Konstytucją RP ustaw i innych aktów normatywnych oraz wprowadzałaby do polskiego systemu prawnego nieznaną instytucję zawieszenia stosowania prawa (sic). Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może zaś obalić jedynie Trybunał Konstytucyjny i to tylko w sposób konstytutywny. Do czasu uchylenia takiego przepisu prawa przez Trybunał Konstytucyjny musi on być stosowany przez wszystkie organy administracji publicznej oraz sądy. Należy też zauważyć, że wbrew stanowisku Spółki sąd administracyjny w żadnym wypadku nie jest obowiązany do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125§ 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a tylko jest do tego uprawniony.

W skardze z dnia 18.01.2012 r., która wpłynęła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w dniu 23.01.2012 r., Spółka C. Sp. z o.o. postanowieniu GIOŚ z dnia [...].12.2011 r., zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

1. art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej: kpa, poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawną odmowę zawieszenia toczącego się przed GIOŚ postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., a w konsekwencji

2. art. 12 § 1 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, pomimo toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym (dalej: TK) postępowania rozstrzygającego w przedmiocie zagadnienie wstępnego, mającego kluczowe znaczenia dla niniejszego postępowania.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia GIOŚ w całości i poprzedzającego go postanowienia GIOŚ z dnia [...].11.2011 r., znak: [...] jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła że nie zgadza się ze stanowiskiem GIOŚ, uznając je za niezasadne i nie znajdujące oparcia obowiązujących przepisach prawa.

Wydając zaskarżone postanowienie GIOŚ dokonał w ocenie Skarżącej błędnej wykładni art. 97§ 1 pkt 4 kpa, a w jej efekcie nie zastosował przytoczonego przepisu, odmawiając Spółce zawieszenia postępowania. Możliwość zawieszenia prowadzonego wobec Spółki postępowania Spółka wywodzi z literalnego brzmienia w/w przepisu zgodnie z którym w sytuacji gdy mama do czynienie z wystąpieniem zagadnienia wstępnego zawieszenie postępowania jest obligatoryjne — a nie jest pozostawione uznaniu organu administracji państwowej.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (np. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 listopada 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 397/10) " konstrukcję ..zagadnienia wstępnego" składają się cztery istotne elementy. Po pierwsze zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać je rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji." Zdaniem skarżącej wszystkie wskazane powyżej przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Po pierwsze, zagadnienie wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego dotyczącego określenia wysokości opłaty za brak sieci za rok 2006. Po drugie, rozstrzygnięcie tego zagadnienia zależy od "specjalnego" sądu jakim jest TK - a więc sąd powołany m.in. do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP. Także spełnienie przesłanki "uprzedniości" i zależności rozstrzygnięcia TK względem rozstrzygnięcia GIOS nie budzi wątpliwości Spółki — to ostatnie jest bowiem uzależnione od wyniku postępowania przed TK. Jeżeli bowiem TK uzna, iż przepisy ustawy o recyklingu nie są zgodne z Konstytucją RP, postępowanie przed GIOS będzie podlegało umorzeniu - pytanie prawne dotyczy bowiem tych przepisów ustawy o recyklingu, które są podstawą orzekania w niniejszej sprawie.

Należy zauważyć, iż skierowane do TIK pytanie prawne ma charakter konkretny, odnosi się do przepisów, na podstawie których została wydana Decyzja I instancji, i które będą podstawą orzekania przez GIOS w II instancji. To bowiem w art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym w 2006 r. ustawodawca określił sankcję za brak sieci oraz sposób jej naliczania. Skierowane zatem do TK pytanie prawne dotyczące zgodności z konstytucją art. 14 ustawy o recyklingu, pozostaje w bezpośrednim związku przyczynowym z prowadzonym wobec Spółki postępowaniem w sprawie opłaty za brak sieci w 2006 r.

Spółka ponadto zauważa, iż jedynie zawieszenie postępowania zadośćuczyniłoby zasadzie praworządności sformułowanej w art. 6 kpa.

Ponadto wskazano, iż powoływanie się przez GIOŚ na art. 100 § 1 kpa jako przepis uniemożliwiający zawieszenie postępowania jest bezzasadne. Uprzednie zwrócenie się przez WSA z pytaniem prawnym do TK zwalnia bowiem GIOS z obowiązku wynikającego z art. 100 §1 kpa. Zagadnienie wstępne jest już bowiem przedmiotem rozpoznawania w postępowaniu toczącym się przed właściwym dla jego rozstrzygnięcia sądem, tj. TK.

Jednocześnie Spółka podzieliła wyrażone w Postanowieniu stanowisko GIOŚ, iż w sytuacji orzeczenia przez TK o niekonstytucyjności przepisów wskazanych w pytaniu prawnym Spółka będzie uprawniona do skorzystania z trybu wznowienia postępowania przewidzianego w art. 145a kpa. Jednak, nawet jeśli wszelkie terminy przewidziane w art. 145a i 146 kpa zostałyby zachowane GIOS byłby zmuszony do wynagrodzenia Spółce wyrządzonych jej szkód finansowych poprzez wypłatę stosownego odszkodowania, co wiązałoby się z dodatkowymi i niepotrzebnymi konsekwencjami finansowymi dla GIOS. Co więcej, finansowa dolegliwość potencjalnie niekorzystnej decyzji Organu wobec Spółki, może mieć wpływ także na jej sytuację finansową i funkcjonowanie.

Skarżąca zarzuciła także organowi, naruszenie zasady wnikliwego działania organu na gruncie art. 12§ 1 kpa. Dokonując bowiem rzetelnej i wnikliwej wykładni art. 97 §1 pkt 4 kpa należy uznać, że choć przepisie tym, Trybunał Konstytucyjny nie został wymieniony explicite w jego treści (tak jak to ma miejsce w przypadku art. 125§1 ppsa), okoliczność ta nie może uzasadniać wniosku, że art. 97§ 1 pkt 4 kpa nie znajduje zastosowania przy spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia TK (por. wyrok NSA z 19 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 578/09). Jak wskazał NSA w przywołanym orzeczeniu, w chwili wejścia w życie kodeksu postępowania administracyjnego TK nie istniał, nie mógł zatem być uwzględniony w treści art. 97§ 1 pkt 4 kpa. Brak jest jednak przeszkód, aby po wejściu w życie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (dalej: Ustawa o TK), wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej na gruncie art 1 ust. 1 Ustawy o TK w związku z art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [dalej: Konstytucja RP], przez użycie w art. 97§ 1 pkt 4 kpa pojęcia "sąd" rozumieć także Trybunał Konstytucyjny.

Kpa nie definiuje pojęcia "sąd", dlatego dokonując wykładni w tym zakresie należy uwzględnić przepisy Konstytucji RP i ustawy o TK, której art. 2 ust. 1 wskazuje, że TK orzeka, czyli rozstrzyga w wymienionych w tym przepisie sprawach. Oznacza to, że art. 97§ 1 pkt 4 kpa stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny sąd, należy odnosić także do TK (por. wyrok NSA, sygn. akt: I OSK 578/09). W wyroku tym NSA wskazał, że takiej oceny nie podważa również regulacja art. 145§ 1 kpa, ta bowiem odnosi się do wznowienia postępowania administracyjnego, wtoku którego nie wystąpiło zagadnienie wstępne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazując na tożsamość zarzutów podniesionych w skardze z zarzutami zawartymi w zażaleniu, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, iż wydane rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska są prawidłowe.

Zgodnie z przepisem art. 97 §1 pkt 4 kpa., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Z cytowanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego zagadnienia prawnego. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W konsekwencji trzeba uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu nie może być zagadnienie o charakterze faktycznym, lecz wyłącznie o charakterze prawnym, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, TK nie jest organem administracji ani sądem w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że ww. przepis rozpoczyna się od słów "organy administracji publicznej". Wprawdzie używając zwrotu "inny organ" ustawodawca nie powtórzył już dookreślenia "administracji publicznej", ale przy całościowym odczytywaniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. należy dojść do wniosku, że o taki organ chodzi. Pojęcie "organu administracji publicznej" także na użytek art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. zdefiniowane zostało w art. 5 §1 pkt 3 kpa. obejmuje ono szeroki katalog organów i podmiotów, w tym wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 269/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1049/06).

Trybunał Konstytucyjny nie jest również sądem w rozumieniu w/w przepisu. Wskazać bowiem należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VIII wyodrębnia Sądy i Trybunały. Zgodnie z art. 173 Konstytucji Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Z kolei art. 175 Konstytucji wprowadza pojęcie Sądów wskazując, iż wymiar sprawiedliwości w RPP sprawują SN, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Trybunał Konstytucyjny jest więc odrębnym organem władzy sądowniczej (zgodnie z art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. Dz. U Nr 102 poz. 643 z 1997r. ze zm.) powołanym do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 188-189 Konstytucji.

Powyższe potwierdza niejako również treść art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a zgodnie z którym, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed TK. Sąd w składzie orzekającym nie podziela zatem stanowiska zaprezentowanego w wyroku WSA z dnia 18 czerwca 2008r. Sygn. akt VII SA/Wa 129/08, na który powoływał się pełnomocnik skarżącego. Zdaniem Sądu okoliczność, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. powstał i funkcjonuje w takim samym brzmieniu od daty uchwalenia ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w 1960 r., zaś Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiąca podstawę jego działania, została uchwalona w dniu 29 kwietnia 1985 r. nie może stanowić przesłanki do przyjęcia, iż nieujęcie Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na wcześniejsze uchwalenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wyłącza możliwości zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy mieć na uwadze, iż od tego czasu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego były wielokrotnie nowelizowane, a zatem mając na uwadze racjonalność ustawodawcy luka ta mogłaby zostać uzupełniona, Okoliczność niedokonania tego, potwierdza jedynie stanowisko Sądu w zakresie braku podstaw prawnych (Konstytucja RP) do uznania, iż TK jest sądem w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Wskazać przy tym należy, iż w doktrynie prawa konstytucyjnego i w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odróżnia się kontrolę norm prawnych o charakterze abstrakcyjnym od kontroli konkretnej. Przy czym tylko konkretna kontrola konstytucyjności prawa dokonywana przez TK stanowi podstawę do zawieszenia postępowania. Inicjuje ją wyłącznie Sąd kierujący pytanie prawne do TK, jeżeli dostrzega konieczność zastosowania przepisów budzących wątpliwości natury konstytucyjnej (art. 193 Konstytucji RP), co też uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1383/09. W takim jednak wypadku to Sąd zawiesza postępowanie sądowe do czasu wydania wyroku przez TK. Jednakże nawet w wypadku skierowania pytania prawnego przez Sąd nie ma podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego w innych sprawach administracyjnych, choćby w nich zachodziła konieczność zastosowania przepisów objętych tym pytaniem.

Wystąpienie WSA w Warszawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1383/09, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie czyni niemożliwym rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Ewentualny wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w odpowiedzi na pytania prawne skierowane przez WSA w Warszawie może być natomiast poddany ocenie w trybie instytucji wznowienia postępowania, na podstawie art. 145a kpa, chyba że sąd, w przypadku skierowania sprawy na drogę sądową zawiesi postępowanie z urzędu, zgodnie z art. 125 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. li. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) uznając, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Słusznie zatem uznał GIOŚ, niezależnie od stanowiska przedstawionego powyższe, iż także z tej przyczyny nie ma on podstaw do zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., gdyż rozpatrzenie tej sprawy i wydanie przez organ decyzji na podstawie przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji jest możliwe.

Zdaniem zatem Sądu, wbrew zarzutom podniesionym przez stronę skarżącą w skardze, wydane przez GIOŚ rozstrzygnięcia uznające, że nie było przesłanek do zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działają na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.