Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 631/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Osoby niepełnosprawne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 218 par. 2, art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 33 ust. 4, art. 33 ust. 11
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: par. 2 ust. 1, ust. 2 lit a-f, par. 6 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 245 poz 1810
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób  niepełnosprawnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2146/14 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. F. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt. V SA/Wa 2146/14 oddalił skargę H. F. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący, złożył w dniu [...] stycznia 2012 r. wniosek do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wniosek zawierał m. in. dokumentację potwierdzającą dokonanie wydatków tj. fakturę VAT oraz dowód potwierdzający wykonanie przelewu. Wydatek został sfinansowany ze środków Zakładowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (ZFRON) i dotyczył zakupu samochodu osobowego marki Opel Insignia HB Cosmo. Powyższy wydatek został zakwalifikowany przez skarżącego jako koszt poniesiony na realizację programu rehabilitacji.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. Zastępca Prezesa Zarządu PFRON poinformował skarżącego o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek poniesiony w dniu 12 grudnia 2011 r. w kwocie 90 000,00 zł (tj. 19 887,31 euro). W ocenie organu nie było podstaw do obciążania rachunku zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych wnioskowaną przez skarżącego kwotą 90 000,00 zł, gdyż indywidualne programy rehabilitacji (IPR) osób niepełnosprawnych nie mogą służyć zabezpieczeniu bieżących i przyszłych przychodów oraz poprawie sytuacji firmy borykającej się z kryzysem. Ponadto, organ stwierdził, że wątpliwości budził fakt eliminowania ograniczeń zawodowych pracownika poprzez zakup samochodu, gdyż z przeciwwskazań wynikało, że pracownik nie może długotrwale przebywać w pozycji wymuszonej. Trudno przyjąć, że nawet korzystanie z nowoczesnego samochodu spowoduje, że pozycja ta nie będzie wymuszona i ustaną problemy, jakie dla pracownika może powodować jazda samochodem.

Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] lipca 2012 r., orzekając na skutek zażalenia skarżącego, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podkreślił, że trudno było znaleźć związek pomiędzy zakupem samochodu na potrzeby pracownika, który posiadał orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a zmniejszaniem ograniczeń zawodowych wynikających ze stanu zdrowia jego użytkownika. Zdaniem organu pracodawca powinien był dokonać wydatku związanego z zakupem samochodu ze środków własnych, gdyż jego zakup był niezbędny dla pracownika celem umożliwienia mu wykonywania obowiązków służbowych tj. wyjazdów w teren i kontaktów z klientami.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, że to pracodawca decyduje o sposobie wykorzystania środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i tym samym dla PFRON oraz Ministra bez znaczenia jest czy pracodawca ze środków pozostających w jego dyspozycji zakupi dwa auta, którymi w efekcie nie będą w stanie jeździć niepełnosprawni pracownicy czy też jeden samochód o standardzie wyższym, którym będzie w stanie jeździć pracownik niepełnosprawny. Skarżący podniósł również, że Minister nie odniósł się w ogóle w zaskarżonym postanowieniu do jego zarzutów dotyczących pominięcia przez organ pierwszej instancji złożonych na etapie postępowania administracyjnego kopii indywidualnego programu rehabilitacji oraz wyjaśnień. Ponadto skarżący zarzucił, że Minister nie podał jaki przepis prawa nadaje PFRON uprawnienia do uznania jaki wydatek służy zmniejszeniu ograniczeń zawodowych, a jaki nie i jaki przepis zabrania czynienia inwestycji, jeśli służą one zmniejszeniu ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego oraz z jakich przepisów wynika z jakiej półki można zakupić samochód i według jakich kryteriów są te "półki" kwalifikowane. Skarżący zarzucił, że żaden z przepisów nie daje uprawnienia organowi udzielającemu pomocy, na etapie wydawania zaświadczenia o pomocy de minimis, do interpretowania czy wydatek jest uzasadniony czy też nie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2083/12 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON z [...] maja 2012 r. Zdaniem Sądu I instancji wydanie postanowienia przez Zastępcę Prezesa Funduszu i działanie tego podmiotu bez jego upoważnienia musi być uznane jako działanie przez podmiot niewłaściwy, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem, że postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenie właściwości wydania postanowienia).

Od powyższego wyroku Minister wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2014 r. sygn. akt II GSK 445/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

NSA wskazał, że podmiotem właściwym do wydania zaświadczenia w sprawie pomocy de minimis jest nie tylko organ administracji publicznej w sensie ustrojowym, ale również "inny podmiot udzielający pomocy". Zatem przepisy normujące wydawanie zaświadczeń o pomocy de minimis w imieniu PFRON nie zostały ustawowo zastrzeżone do wyłącznej kompetencji Prezesa Zarządu tego Funduszu, to z kolei pozwala przyjąć, że mogą być one załatwiane zarówno przez Prezesa Zarządu PFRON, jak i przez jego zastępców. NSA podkreślił, że postanowienie Funduszu z [...] maja 2012 podpisane przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON odmawiające wydania zaświadczeń o pomocy de minimis nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie zostało ono wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

WSA wskazał, że z przedstawionego przez skarżącego indywidualnego programu rehabilitacji (IPR) nie wynikało, aby określony tam wydatek miał na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności objętego nim pracownika. W ocenie Sądu I instancji organ słusznie wywiódł, że zakup samochodu nie stanowił działania związanego z przystosowaniem stanowiska pracy do potrzeb osoby niepełnosprawnej i nie przyczynił się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika, a zakup jedynie takich urządzeń uzasadniałby poniesienie wydatków w oparciu o wskazany przez stronę we wniosku o wydanie zaświadczenia § 2 pkt 12 lit. e) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, Dz. U. Nr 245, poz. 1810 z późn. zm., (dalej: rozporządzenie ZFRON).

Sąd I instancji zaznaczył, że nie można przyjąć, by zakup samochodu był wykonany w ramach IPR opracowanego dla G. D. Dodatkowo podzielił stanowisko Ministra, że w wyniku realizacji wskazanego zakupu nie zmienił się zakres obowiązków G. D. jako przedstawiciela handlowego D., bowiem jak wynika z IPR, jedyne przeciwwskazania w wykonywaniu pracy to ciężka praca fizyczna, dźwiganie ciężarów (pow. 3 kg), długotrwałe stanie i chodzenie oraz przebywanie w pozycji stojącej i wymuszonej. WSA zaznaczył, że praca na stanowisku przedstawiciela handlowego, którego środowiskiem pracy jest zarówno samochód, jak i siedziba firmy (zgodnie z końcową oceną Komisji Rehabilitacyjnej realizacji programu k. 21 akt adm.) wiąże się ze zobowiązaniem pracownika do posiadania uprawnień do prowadzenia pojazdów a to oznacza, że stanowisko pracy przewiduje wyposażenie w samochód służbowy. Z przedstawionych dokumentów wynikało ponadto, że pracownik nie zmieniał stanowiska pracy w momencie opracowania IPR-u. W końcowej ocenie IPR wskazano wprost, że osoba ta utrzymuje stały kontakt z klientami i instytucjami zewnętrznymi, co oznacza przecież, że posiadanie samochodu jest niezbędne bez względu na to czy zatrudniona jest na nim osoba pełnosprawna czy niepełnosprawna. Jako propozycję zastosowania form i zakresu wsparcia wskazano zakup odpowiedniego samochodu, jednak do chwili zakupu pracownik dysponował samochodem Skoda Octavia (zgodnie z wyjaśnieniami pracodawcy z 23 marca 2013r.), co w ocenie WSA wskazywało, że wcześniej stanowisko pracy było dostosowane do potrzeb pracownika.

Ponadto, WSA wskazał, że zakup nowego samochodu Opel Insiginia wyposażonego w ergonomiczne siedzenia z funkcją ich regulacji, wyposażonego w nowoczesną klimatyzację i filtry powietrza, niewątpliwie poprawi komfort, dynamikę jazdy ale też bezpieczeństwo wykonywanej pracy na określonym stanowisku co dotyczy wszystkich osób pracujących w tym zawodzie (pełno – i niepełnosprawnych osób). Powyższe wskazuje na brak związku pomiędzy zakupem samochodu a zmniejszeniem (eliminowaniem) ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika objętego IPR-em niedopuszczalna jest dokonana przez stronę nadinterpretacja celu zdefiniowanego w przepisach i finansowanie zakupu samochodu służącego do zapewnienia prawidłowej pracy w firmie (zgodnie z IPR – konieczny dojazd ok. 20 km do pracy własnym samochodem, utrudnione korzystanie z publicznych środków komunikacji) pod pretekstem wydatków ponoszonych na IPR. W takiej sytuacji sfinansowaniu ze środków ZFRON mógł podlegać np. koszt oprzyrządowania dostosowującego samochód do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Z IPR wynika co prawda zalecenie, iż proponuje się, likwidację barier funkcjonalnych poprzez ułatwienie dojazdów do pracy i jednocześnie zaznacza, że brak jest odpowiedniego samochodu do wyjazdów służbowych. Jednak w rozpatrywanym przypadku zakup samochodu osobowego nie wpływał na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, lecz stanowił niezbędne "wyposażenie" przedstawiciela handlowego wykonującego pracę w ścisłe określonym rejonie i umożliwiał świadczenie pracy niezależnie od tego czy pracę tę wykonuje osoba niepełnosprawna czy w pełni sprawna. WSA za chybiony uznał zarzut, że pracownik stracił podwyższony standard wyposażania stanowiska pracy i na danym terenie ze swoimi kwalifikacjami i niepełnosprawnością zostanie bezrobotnym. Skoro pracownik miał być zatrudniony na stanowisku przedstawiciela handlowego to obowiązkiem pracodawcy było wyposażenie stanowiska w samochód służący do wykonywania powierzonych obowiązków. Ewentualna utrata pracy nie mogła się wiązać z brakiem nowego samochodu. Potwierdza to określony w IPR cel programu - ułatwienie wykonywania pracy oraz proponowana metoda realizacji programu w zakresie działań zawodowych tj. poprawa warunków pracy. Wydatek finansowany z ZFRON, co podkreślił Sąd I instancji musi być ściśle związany ze zmniejszaniem lub eliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności danej osoby.

H. F. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) § 2 ust. 1 pkt 12 f oraz § 6 rozporządzenia ZFRON poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzącą do niezasadnego uznania, że dokonanie zakupu samochodu dla przedstawiciela handlowego nie wpływa do zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej, oraz wskazanie, iż wydatek w ramach IPR musi wynikać z rodzaju i stopnia niepełnosprawności;

b) art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Dz. U. 2011, Nr 127, poz. 721, z późn. zm., (dalej: ustawa o rehabilitacji), w związku z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia ZFRON oraz w związku z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, Dz. U. 2003, Nr 169, poz. 1650, z późn., (dalej: rozporządzenie bhp) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ze środków ZFRON w ramach IPR nie można sfinansować zakupu samochodu jako wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej a tylko dostosowanie do jej potrzeb, w sytuacji gdy z IPR wynika zasadność poniesienia wydatku w kontekście zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika oraz że środki ZFRON przeznaczone na finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji nie mogą być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych gdyż wyposażenie stanowisk pracy jest obowiązkiem pracodawcy.

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, Nr 153, poz. 1270, dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia, że zakup samochodu nie powoduje zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało oddalenie skargi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, co miało istotny wpływ na sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Kontrolowanym wyrokiem Sąd I instancji, oddalając skargę stwierdził, że wydatek poniesiony na zakup nowego samochodu dla osoby wykonującej pracę na stanowisku przedstawiciela handlowego, nie mógł zostać zakwalifikowany jako wydatek na wyposażenie stanowiska pracy do potrzeb osób niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia, bo nie prowadził do stworzenia warunków wykonywania pracy na wspomnianym stanowisku przez osobę dla której opracowano indywidualny program rehabilitacji, lecz przez wszystkie osoby zatrudnione w takim charakterze.

Odmowy zakwalifikowania tego wydatku dotyczy skarga kasacyjna, a zarzuty w niej postawione – dotyczą naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, kwestionując prawidłowość poglądu Sądu oraz organu.

W pierwszej kolejności zostaną rozpoznane zarzuty prawa procesowego.

W ramach naruszenia przepisów postępowania skarga kasacyjna postawiła zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy, zdaniem kasatora, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawiono ustaleń i dowodów, że zakup samochodu nie powoduje zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego. Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej jest nietrafny i nie może odnieść skutku prawnego polegającego na uchyleniu zaskarżonego wyroku. W istocie ten zarzut nie dotyczy wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, ale oceny w zakresie skutków jakie z ustalonych faktów mogą wynikać. Zatem jest to kwestia naruszenia prawa materialnego polegająca na niewłaściwym zastosowaniu przepisów, które w ustalonym stanie faktycznym powinny mieć zastosowanie. W ocenie NSA stan faktyczny sprawy rozpatrywanej przez organy, a później kontrolowanej przez WSA w Warszawie jest niewątpliwy i ustalony, natomiast między stronami istnieją rozbieżności co do jego oceny. Skarżący również w skardze kasacyjnej nie podważył ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji.

Również, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie drugi zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., którego naruszenia kasator dopatruje się w braku szczegółowej oceny (kontroli) decyzji uznaniowej. Należy wskazać, że wydanie zaświadczenia o tym iż dana pomoc ma charakter pomocy de minimis, poprzedza, zgodnie z art. 218 § 2 kpa postępowanie wyjaśniające, przeprowadzane przez Prezesa PFRON. Postępowanie to ma na celu zbadanie, czy środki zostały wydatkowane zgodnie z ich przeznaczeniem oraz z zachowaniem zasad dotyczących ich wydatkowania. Zaświadczenie o pomocy de minimis ma potwierdzać dokonanie wydatku zgodnego z katalogiem określonym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Zatem wydanie zaświadczenia o wydaniu zaświadczenia o pomocy de minimis nie jest uznaniowe (ani postanowienia o odmowie). Organ związany jest bowiem przesłankami zawartymi w przepisach szczególnych – w tym rozporządzeniu MPiPS z dnia 19 grudnia 2007 r.

Wskazać należy, że o tym czy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej czy też winien być powiązany z innymi uchybieniami sądu decyduje istota sformułowanych zarzutów. Jeśli zarzuty uzasadniają twierdzenie, że motywy zaskarżanego wyroku nie pozwalają stronie na skuteczne wdanie się w spór i uniemożliwiają dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny, wystarczającym jest - w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania - oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie miejsca – strona sformułowała zarzuty skargi kasacyjnej i była w stanie wdać się w spór, inną rzeczą jest natomiast sposób sformułowania tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza również, aby niemożliwa była kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do kontroli zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać na wstępie, że aktem prawnym określającym zakres konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do pomocy władz publicznych jest ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, która definiuje pojęcia rehabilitacji oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej. W myśl art. 7 u.r.z., rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. W art. 8 ust. 1 ustawy pojęcie rehabilitacji zawodowej zostało zdefiniowane jako działanie mające na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Natomiast w art. 9 ust. 1 ustawy określono rehabilitację społeczną jako działanie mające na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym. Jak wynika z przytoczonych przepisów, u.r.z. w sposób szeroki definiuje pojęcie rehabilitacji, stanowiąc, że ma ona wymiar nie tylko zdrowotny lecz również, a może przede wszystkim, wymiar społeczny. Celem tak rozumianej rehabilitacji jest umożliwienie i ułatwienie osobom niepełnosprawnym wykonywania pracy, a co za tym idzie pełniejszego udziału w życiu społecznym. Należy podkreślić, że ustawodawca uzależnia uznanie danego działania za rehabilitację wyłącznie od celu, jakiemu to działanie ma służyć.

Ustawa o rehabilitacji w art. 33 ust. 4, objętym zarzutem skargi kasacyjnej, przewiduje, że do finansowania rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym indywidualnych programów rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywanych przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne, przeznaczane są środki zakładowego funduszu rehabilitacji, który winien zostać utworzony przez prowadzącego zakład pracy chronionej. Zatem co do zasady IPR są rodzajem rehabilitacji i mogą być finansowane ze środków zfron. Określenie rodzajów wydatków ze środków funduszu rehabilitacji, w tym w ramach zasady de minimis, ustawodawca powierzył właściwym ministrom (art. 33 ust. 11).

W wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 33 ust. 11 u.r.z. Minister Pracy i Polityki społecznej wydał rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określono rodzaje wydatków, na które mogą zostać przeznaczone środki funduszu rehabilitacji. Wśród tych wydatków wymieniono m.in. indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane inne koszty ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit. f cyt. rozporządzenia).

Kierując się powyższymi stwierdzeniami za prawidłową należy uznać ocenę dokonaną przez Sąd I instancji, że wydatek na wyposażenie stanowiska pracy przedstawiciela handlowego poprzez zakup samochodu nie stanowił w rozpoznawanej sprawie pomocy de minimis. Ze względu na cel założony ustawą o rehabilitacji jakim jest, ogólnie rzecz ujmując, pomoc osobom niepełnosprawnym i umożliwienie im funkcjonowania w życiu zawodowym, za oczywiste trzeba uznać, że aby dany wydatek mógł zostać sfinansowany w ramach § 2 ust. 1 pkt 1 lit. f) rozporządzenia musi odpowiadać potrzebom osób dla których stworzone są indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych danej osoby, a nie może być wydatkiem uniwersalnym, odpowiednim dla każdego pracownika na danym stanowisku pracy. W ramach IPR mogą być finansowane wydatki przeznaczone na zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracownika, w tym m.in. na dostosowanie miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) rozporządzenia) oraz "inne koszty" ponoszone w ramach realizacji tego programu (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) rozporządzenia). Wybór podstaw wydatkowania należy do pracodawcy. Nie oznacza to jednak, że każdy wydatek sfinansowany z zfron może być uznany za pomoc de minimis. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia, poniesiony przez pracodawcę wydatek powinien mieć na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego pracownika, a więc musi powstać związek o charakterze przyczynowo – skutkowym między tym wydatkiem a realizowanym celem. Zakupu związanego ze stanowiskiem pracy i mającego na celu podniesienie komfortu wykonywania czynności zawodowych nie można utożsamiać z wydatkiem który przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika. Nie chodzi tu bowiem, o wydatki przeznaczone na polepszenie warunków pracy, lecz służące rehabilitacji rozumianej jako przywracanie niezbędnej do wykonywania określonej pracy sprawności.

Zatem, wydatek finansowany w ramach IPR powinien być zindywidualizowany, skoro jego celem jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracownika, a nadto, ze względu na źródło jego finansowania (środki publiczne) powinien być on również optymalny do zakładanego celu.

Wobec powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, samochód zakupiony przez skarżącą może być wykorzystywany zarówno przez osoby niepełnosprawne i pełnosprawne w identyczny sposób. Jak już zaznaczono musi istnieć bezpośredni związek między przeznaczeniem środków zfron a poprawą sytuacji konkretnego niepełnosprawnego pracownika polegającą na zmniejszeniu jego ograniczeń zawodowych. Przede wszystkim samochód w przypadku stanowiska kierowcy – przedstawiciela handlowego jest standardowym (wręcz koniecznym) narzędziem pracy bez względu na stan zdrowia pracownika, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wyposażenie zakupionego samochodu także było standardowe, w tym sensie, że pojazd ten nie posiada żadnych cech, które ułatwiałby pracę osobie objętej indywidualnym programem rehabilitacji. Wszystkie elementy wyposażenia takie jak ergonomiczne fotele, klimatyzacja, dynamiczny silnik poprawią komfort osób poruszających się tym pojazdem, jednakże nie jest to wystarczająca przesłanka aby uznać ten zakup za mający na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych Pana G. D. Nie chodzi zatem o potencjalną przydatność przedmiotów wskazanych w indywidualnym programie rehabilitacji, muszą one służyć zmniejszeniu ograniczeń zawodowych konkretnej osoby niepełnosprawnej.

Ponadto, na co również wskazał Sąd I instancji, pracownik ten przed zakupem przedmiotowego pojazdu, również był zatrudniony na stanowisku przedstawiciela handlowego, poruszając się innym pojazdem. Zasadnie więc Sąd I instancji stwierdził, że pracownik – G. D., wykonując pracę na stanowisku przedstawiciela handlowego nie stracił zdolności do wykonywania pracy na tym stanowisku. Wobec tego, jak zostało to powyżej wywiedzione, nie zostało wykazany związek przyczynowo pomiędzy poniesionym wydatkiem na zakup nowego samochodu, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych pana G. D.

Wobec powyższych ustaleń, należy wskazać, że Sąd I instancji, nie dokonał wykładni powyższych przepisów, polegającej na uznaniu, że ze środków ZFRON w ramach IPR nie można sfinansować zakupu samochodu osobowego jako stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej oraz że środki ZFRON przeznaczone na sfinansowanie IPR nie mogą być wykorzystane na wyposażenie stanowisk pracy dla osób niepełnosprawnych, gdyż wyposażenie stanowisk pracy jest obowiązkiem pracodawcy. Sąd I instancji wskazał jedynie, że organy prawidłowo stwierdziły, że nie został wykazany związek przyczynowo pomiędzy poniesionym wydatkiem na zakup nowego samochodu, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych pana G. D.

Reasumując więc, należy podkreślić, że nie jest prawidłowa taka wykładnia § 2 ust. 1 pkt 12 f rozporządzenia ZFRON, w ramach której uzasadnione byłoby zakwalifikowanie do pkt f takich wydatków, które nie mieściłyby się w pozostałych punktach tego przepisu z powodu niespełnienia wymaganych w nich przesłanek. Innymi słowy, zdaniem Sądu, nie jest możliwe zakwalifikowanie do pkt. f takich kosztów (jak chciałby skarżący kasacyjnie "każdego kosztu") które nie spełniają warunków dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności (§ 2 ust. 1 pkt e), gdyż tak jak w tym przypadku to miejsce pracy jest już wyposażone w odpowiedni samochód, lecz tylko służą poprawie komfortu (polepszeniu warunków pracy) na danym stanowisku.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, to nie zadaniem Sądu I instancji, przy badaniu zaskarżonej decyzji, było wykazanie, lub uprawdopodobnienie, że opracowanie i zrealizowanie indywidualnego programu rehabilitacji dla pracownika miało na celu nie zmniejszenie jego ograniczeń zawodowych, ale stanowiło pretekst do zakupu samochodu przez przedsiębiorcę. To przedsiębiorca składa wniosek o uzyskanie zaświadczenia o pomocy de minimis i to na nim spoczywa obowiązek uzasadnienia do sfinansowania zakupu samochodu ze środków zfron. To zatem przedsiębiorca musi wykazać związek pomiędzy poniesionymi wydatkami, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności.

Wskazać również należy, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, okoliczność opracowania IPR nie jest wystarczająca do uznania, że wydatek przeznaczony na realizacje tego programu jest wydatkiem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia. Wprawdzie zgodnie z § 6 ust. 1 tego aktu wykonawczego opracowanie programu rehabilitacji jest warunkiem koniecznym wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w jego § 2 ust. 1 pkt 12. Programy zawierają m.in. metodę realizacji programu (§ 6 ust. 7 pkt 3). Nie ulega też wątpliwości, że programy opracowują specjalne komisje rehabilitacyjne (powołanie i skład której reguluje § 6 ust. 2-5). Z regulacji tych nie wynika jednak, że organ rozpoznający wniosek o wydanie zaświadczenia nie ma kompetencji do oceny zasadności wydatku na realizację opracowanego IPR i do badania czy wydatek ten ma na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego pracownika. Prawodawca wyraźnie bowiem – w powołanym wyżej § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia – zastrzegł, że indywidualne programy rehabilitacji są wydatkiem jaki może być poniesiony ze środków funduszu rehabilitacji, tylko gdy program ten ma na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mimo, że oczywistym jest, iż założone cele i metody realizacji indywidualnego programu rehabilitacji sugerować mogą określone wydatki, to jednak nie do komisji rehabilitacyjnej, a do organu administracji udzielającego pomocy należy ocena zasadności dokonanego przez pracodawcę wydatku - tak gdy idzie o przedmiot jak i wysokość zakupu, co znajduje uzasadnienie w treści powołanych wyżej przepisów rozporządzenia, a w szczególności przepisu § 2 ust. 1 pkt 12 lit. a-f oraz § 4a rozporządzenia.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji oraz organów, że wydatek w postaci zakupu samochodu dla pracownika G. D. nie może stanowić pomocy de minimis. W konsekwencji skarżący nie mógł uzyskać zaświadczenia o pomocy de minimis co do tego wydatku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.