Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4400/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 5, art. 91 ust. 1, art. 9 ust. 2a, art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 61 § 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 14, art. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 527/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie statutu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, w jakiej uchyla on zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność § 3 ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2020 r. i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 listopada 2020 r. III SA/Gl 527/20, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie statutu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...]: 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej: u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie statutu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...] w części:

- § 1 Załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "a w szczególności" - jako sprzecznego z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały - jako sprzecznego z art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019, poz. 712; dalej: u.f.p.) i art. 9 ust. 2a u.s.g.;

- § 5 Załącznika do uchwały - jako sprzecznego z art. 2 Konstytucji RP i art. 16 u.f.p.;

- § 6 Załącznika do uchwały - jako sprzecznego z art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.s.g.

Uzasadniając kolejno powyższe stwierdzenia organ nadzoru wskazał, że stosowanie w przepisach uchwały zwrotu "a w szczególności" powoduje, że interpretacja takiego zapisu prowadzi do wniosku, że jest to katalog otwarty. Dopuszczenie możliwości powierzenia Zakładowi do realizacji innych zadań, niewymienionych w statucie, i w innym trybie niż zmiana statutu tej jednostki, musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny, tj. art. 2 Konstytucji.

Nadto, regulacją przyjętą w § 3 ust. 2 Statutu Rada rozszerzyła zakres możliwej do prowadzenia przez Zakład działalności. Zgodnie z art. 14 pkt 1 u.f.p. samorządowe zakłady budżetowe mogą wykonywać wyłącznie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi. Podobnie sprawę tę reguluje art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712) stanowiący, że działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego. Zatem zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, w których gmina posiada na własność część lokali, w żadnym wypadku nie może być sprawowana przez zakłady budżetowe.

Natomiast regulacje przyjęte przez Radę Miejską w § 5 i § 6 Statutu nie stanowią materii statutowej; wiele z nich modyfikuje lub powtarza przepisy ustaw powszechnie obowiązujących; regulacja § 5 ust. 1 oraz ust. 11 Statutu jest zbędna i niezgodna z prawem. Podkreślono, że Rada nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina [...] zarzuciła naruszenie:

1. art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminu do złożenia wyjaśnień w sprawie;

2. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez udzielnie rażąco krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień;

3. art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 do 10 i § 6 Załącznika do uchwały, a tym samym doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu w w/w zakresie;

4. art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. poprzez brak wskazania przepisów prawa naruszonych przez uchwalenie przez Radę dotkniętych rozstrzygnięciem nadzorczym § 1 Załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "a w szczególności", § 5 Załącznika do uchwały, § 6 Załącznika do uchwały i poprzestanie jedynie na zarzucie naruszenia art. 7 Konstytucji;

5. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności § 1 Załącznika do uchwały w zakresie zwrotu "a w szczególności" w sytuacji gdy użycie wzmiankowanego zwrotu w żaden sposób nie naruszało przepisów prawa, nadto organ nadzoru nie wskazał jaki konkretnie przepis prawa został naruszony;

6. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności § 5 i § 6 Załącznika do uchwały, w sytuacji gdy wzmiankowane regulacje nie naruszają przepisów prawa, nadto organ nadzoru nie wskazał jaki konkretnie przepis prawa został naruszony;

7. art. art. 9 ust. 2a u.s.g. poprzez stwierdzenie, że gminny zakład budżetowy nie może wykonywać zadania w postaci zarządu nieruchomościami mieszkaniowymi nie stanowiącymi własności gminy, co w konsekwencji spowodowało nieuzasadnione stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały.

W konsekwencji strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania.

Uchylając (wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 listopada 2020 r. III SA/Gl 527/20) zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że organ nadzoru wydał je w terminie 30 dni od daty doręczenia uchwały (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Nastąpiło to jednakże następnego dnia po wszczęciu postępowania nadzorczego i w konsekwencji pozbawiło skarżącą gminę możliwości aktywnego udziału w postępowaniu nadzorczym i prawa z art. 10 § 1 k.p.a. Jednakże w świetle treści wniesionej skargi nie miało to wpływu na wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż w odpowiedzi na skargę stanowisko gminy Wojewoda uznał za niezasadne, co oznacza, że podniesione zarzuty uznał za nieskuteczne. Nie skorzystał też z trybu autokontroli.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 do 10 i § 6 Załącznika do uchwały, bowiem organ objął wszczęciem jedynie § 1 i § 5 pkt 11 kwestionowanego aktu Sąd I instancji zauważył, że w uchwale składu 7 sędziów NSA z 21 października 2002 r. OPS 9/02 (OSP 2003, z. 3, poz. 32) podkreślono, że "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy" (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.). Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu tego postępowania sąd uznał za naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Podobnie orzekł NSA w wyroku z 26 czerwca 2007 r. II OSK 466/07, LEX nr 341371, akcentując, że "Zawiadamianie organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu, poprzez odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a., nie może być uznane za pozbawione znaczenia prawnego. Celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień". NSA przyjął, że zawiadamiając o wszczęciu postępowania nadzorczego wojewoda nie musi szczegółowo wskazywać i rozważać wszystkich wątpliwości i dostrzegać naruszeń prawa, ale powinien je określić chociaż ogólnie, dając tym samym radzie gminy możliwość złożenia wyjaśnień.

Powyższy wymóg - jak zasadnie zaakcentowano w skardze - nie został wypełniony przez organ nadzoru. Tym samym skarżone rozstrzygnięcie obejmuje zakres, do którego nie nastąpiło formalne wszczęcie postępowania, a to z kolei miało wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do kwestionowanego przez organ nadzoru § 1 Statutu w zakresie słów "w szczególności", obejmującego katalog aktów prawnych, Sąd I instancji nie stwierdził trafności wskazywanego przez Wojewodę istotnego naruszenia normy z art. 2 Konstytucji RP regulującego zasadę demokratycznego państwa prawnego i stanowiącego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wskazanie bowiem aktów prawnych "w szczególności", stanowiących podstawę działania MZBM, nie może być utożsamiane z zakresem jej zadań, skoro te konkretnie określone zostały w rozdziale II § 3 Statutu.

Odnosząc się do zakwestionowanego § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały, którym - zdaniem organu nadzoru - Rada rozszerzyła zakres możliwej do prowadzenia przez Zakład działalności, bowiem zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, w których gmina posiada na własność część lokali, w żadnym wypadku nie może być sprawowana przez zakłady budżetowe - również w tym zakresie Sąd I instancji nie stwierdził trafności argumentów Wojewody. Zdaniem organu zakres możliwej do prowadzenia przez samorządowe zakłady budżetowe działalności dotyczącej gospodarki mieszkaniowej został określony w przepisie art. 14 pkt 1 u.f.p., zgodnie z którym przez samorządowe zakłady budżetowe mogą być wykonywane wyłącznie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi; art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej stanowi, że działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie zakładu budżetowego; do działalności związanej z administrowaniem budynkami mieszkalnymi, stanowiącymi współwłasność gmin oraz osób prywatnych mają również zastosowanie przepisy rozdziału 4 (regulującego zarząd nieruchomością wspólną) ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U z 2020 r., poz. 532).

Natomiast skarżąca gmina powołuje się na wprowadzony ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019 r. poz. 1309) przepis art. 9 ust. 2a u.s.g., zgodnie z którym Gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712). Wskazując na cytat fragmentu uzasadnienia do ustawy zmieniającej, dotyczący wprowadzanego ust. 2a, strona podkreśliła, że celem wprowadzonej nowelizacji było umożliwienie zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi niestanowiącymi własności gminy właśnie poprzez zakłady budżetowe, a skarżąca wprowadzając § 3 ust.2 Załącznika do uchwały działała w zaufaniu do wykładni przepisu określonej w uzasadnieniu projektu ustawy.

Dokonując wykładni art. 9 ust. 2a u.s.g. Sąd I instancji rację przyznał skarżącej gminie. Przepis art. 9 w dodanym ust. 2a jednoznacznie przesądza, że Gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 712 i 2020). Natomiast art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej regulujący formy organizacyjnoprawne gospodarki komunalnej stanowi, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach:

1. samorządowego zakładu budżetowego lub

2. spółek prawa handlowego.

Zatem skoro w dwóch podstawowych aktach prawnych – u.s.g. jako ustawie kompetencyjnej oraz ustawie o gospodarce komunalnej, szczególnej w zakresie określania zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegających na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej - ujęto dopuszczalność korzystania przez gminy zarówno z formy samorządowego zakładu budżetowego, jak i form osobowych spółek handlowych przy prowadzeniu gospodarki komunalnej, to zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Wojewody o sprzeczności tego przepisu Statutu z u.f.p. i art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej. Racjonalny ustawodawca wprowadził bowiem konkretne uprawnienie dla danego podmiotu w dwóch podstawowych aktach prawnych, stanowiących lex specialis dla działania MZBM w spornym zakresie. Nie można więc w oparciu o inne obowiązujące przepisy stawiać skarżącej gminie zarzutu naruszenia tych norm tylko dlatego, że nie zostały również objęte nowelizacją i dostosowane do regulacji zmienionej w 13 czerwca 2019 r. Zasada racjonalnego działania ustawodawcy nakazuje przyjąć, że pojęcie "w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej" zostało użyte w art. 9 ust. 2a u.s.g. przez ustawodawcę w sposób świadomy w odniesieniu do formy załatwiania konkretnych spraw, we wskazanych w ustawie przypadkach. A zatem należy konsekwentnie przyjąć, że ustawodawca celowo wskazał na konkretną formę działania organu dla zarządzania nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości.

Przy odmiennej interpretacji powoływany wyżej art. 9 ust. 2a byłby przepisem martwym, a jest to niedopuszczalne przy założeniu racjonalności prawodawcy w stanowieniu norm prawnych. Skoro więc zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności z art. 2 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, za chybiony należało uznać zarzut Wojewody w tym zakresie.

Ustosunkowując się do kwestii unieważnienia § 5 Załącznika do uchwały jako sprzecznego z art. 2 Konstytucji RP i art. 16 u.f.p. oraz § 6 Załącznika do uchwały jako sprzecznego z art. 2 i 7 Konstytucji RP i art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.s.g. Sąd I instancji podkreślił, że art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Sprzeczność z prawem obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – czyli "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie ZTP). Nie zawsze naruszenie ZTP będzie miało przymiot istotnego (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Tylko sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206) – jest naruszeniem istotnym.

Sąd I instancji nie dopatrzył się w spornej uchwale naruszeń ZTP, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia jej nieważności, w szczególności w kontekście zarzutów dotyczących § 5 i 6 Statutu, ani naruszenia wskazywanych norm u.f.p i u.s.g., ani konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego z art. 2 i zasady praworządności z art. 7 Konstytucji RP.

Odnosząc się do przesłanek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał, że zarzuty Wojewody w stosunku do § 5 i § 6 Załącznika do uchwały sprowadzają się do nieuprawnionego – zdaniem organu – powtórzenia regulacji ustawowej w statucie MZBM. Nie wskazano jednak żadnej sprzeczności z konkretnym przepisem, ani nieuprawnionej modyfikacji normy ustawowej.

Zatem za całkowicie słuszne należy uznać stanowisko skarżącej gminy, powołującej się na konkretne orzecznictwo, że statut jednostki jest specyficznym aktem, stanowi on podstawę działalności jednostki i powinien więc zawierać zręby zasad organizacji jednostki i podstawowe kompetencje jej kierownictwa, w sposób zgodny z przepisami rangi ustawowej. W ten sposób spełniony zostaje wymóg komplementarności statutu. Zatem wbrew stanowisku Wojewody powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nie oznacza automatycznej jego nieważności.

Nie znajdując zasadności zarzutów organu nadzoru skargę Gminy Sąd I instancji uwzględnił i uchylił zaskarżony akt nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 listopada 2020 r. III SA/Gl 527/20, wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g.) w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 do 10 i § 6 Załącznika do uchwały, miał wpływ na wynik sprawy i skutkował niemożnością unieważnienia uchwały w tej części;

2. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 1 Załącznika do uchwały określający podstawy prawne działania Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w [...], dalej jako ("Zakład"), w zakresie zwrotu: "a w szczególności", nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego;

3. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U z 2019 r., poz. 712) i art. 9 ust. 2a u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały nie narusza zakresu możliwej do prowadzenia przez Zakład działalności, ponieważ samorządowy zakład budżetowy może prowadzić działalność w zakresie zarządzania i administrowania nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym prowadzić obsługę wspólnot mieszkaniowych;

4. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z art. 16 ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 5 Załącznika uchwały nie wykracza poza upoważnienie ustawowe i stanowi materię statutową;

5. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.s.g. oraz w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że § 6 Załącznika do uchwały nie wykracza poza upoważnienie ustawowe i stanowi materię statutową.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Zrzekła się również rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma w części usprawiedliwione podstawy, a w pozostałej części podlegała oddaleniu.

Za usprawiedliwione należy uznać zarzuty ujęte w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej. Pierwszy z nich dotyczy tego, czy brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego w odniesieniu do § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 do 10 i § 6 Załącznika do uchwały, miał wpływ na wynik sprawy i czy mógł w związku z tym prowadzić do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu I instancji uchybienie powyższe miało wpływ na wynik sprawy (str. 15 uzasadnienia). Stanowisko Sądu I instancji jest w tym przedmiocie co najmniej niekonsekwentne, gdyż wcześniej Sąd ten uznał, że brak możliwości wypowiedzenia się przez Gminę co do zastrzeżeń organu nadzoru pod adresem uchwały, z powodu tego, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło następnego dnia po wszczęciu postępowania i uniemożliwiło to Gminie czynny udział w postępowaniu, nie miało wpływu na wynik sprawy, "gdyż w odpowiedzi na skargę stanowisko gminy Wojewoda uznał za niezasadne, co oznacza, że podniesione zarzuty uznał za nieskuteczne" (str. 12 uzasadnienia). Jakie różnice dostrzegł Sąd I instancji pomiędzy brakiem możliwości czynnego udział w postępowaniu z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., a brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), co do niektórych przepisów zakwestionowanej uchwały, Sąd I instancji nie wyjaśnia. Wszak zawiadomienie o wszczęciu postępowania ma służyć zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu nadzorczym. Ponadto, gdyby brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania co do niektórych zakwestionowanych przepisów uchwały, miał wpływ na wynik sprawy – jak przyjął to Sąd I instancji, to prowadzenie rozważań co do meritum, odnośnie zakwestionowanych w uchwale rozwiązań, można byłoby uznać za bezprzedmiotowe, co jednak nie nastąpiło.

Tymczasem, "(...) sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomijanie tego uwarunkowania (...) jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Za jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania" (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 21.10.2002 r. OPS 9/02, ONSA 2003, nr 2, poz. 43). Skoro zatem Sąd I instancji nie wykazał, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania w odniesieniu do § 3 ust. 2, § 5 ust. 1 do 10 i § 6 Załącznika do uchwały, był wystarczający do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a spór dotyczył właściwej oceny rozwiązań merytorycznych przyjętych w uchwale i Gmina mogła bronić swojego stanowiska w odpowiedzi na skargę, to nie ma powodów do uznania, że uchybienie "procesowe", co do pełnego zakresu postępowania nadzorczego, które nie znalazło odzwierciedlenia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, mogło mieć istotny wpływ na jego wynik. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a., w znaczeniu takim, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania uniemożliwiał stwierdzenie nieważności uchwały w odpowiedniej części, należy uznać za usprawiedliwiony. Z końcowej treści tego zarzutu i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jest on stawiany również w kontekście uprawnień organu nadzoru, wynikających z art. 91 ust. 1 u.s.g. Ta konstatacja pozwala zaś przejść do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska Sądu I instancji, co do skutków wynikających z wprowadzenia do systemu prawnego art. 9 ust. 2a u.s.g. Wszedł on w życie 15 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) i wynika z niego, że "Gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą zarządzać nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (...)." Sąd I instancji przyjął, że skoro w dwóch podstawowych aktach prawnych – u.s.g. jako ustawie kompetencyjnej oraz ustawie o gospodarce komunalnej (art. 2) – ujęto dopuszczalność korzystania przez gminy zarówno z formy samorządowego zakładu budżetowego, jak i form spółek handlowych przy prowadzeniu gospodarki komunalnej, to zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Wojewody o sprzeczności § 3 ust. 2 Statutu z u.f.p. i art. 7 u.g.k. Ustawodawca wprowadził bowiem konkretne uprawnienie dla danego podmiotu, stanowiące lex specialis dla działania MZBM w spornym zakresie. Przy odmiennej interpretacji art. 9 ust. 2a u.s.g. byłby przepisem martwym.

Przypomnieć jedynie należy, że z § 3 ust. 2 Statutu wynika, że przedmiotem działania Zakładu jest zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości, w tym obsługa wspólnot mieszkaniowych. Z art. 14 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.) wynika, że przez samorządowe zakłady budżetowe mogą być wykonywane jedynie zadania własne jednostki samorządu terytorialnego, w tym w zakresie gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi (pkt 1). Także art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej wyraźnie stanowi, że "Działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego." Z doktryny wynika, że "Biorąc pod uwagę pierwszeństwo przepisów ustawy o finansach publicznych, do której odsyła art. 6 u.g.k. w zakresie tworzenia samorządowych zakładów budżetowych, należy uznać, że z art. 14 u.f.p. wynika samoistnie zakres ich działania. (...) Omawianą regulację można też potraktować jako uściślenie, że wykonanie zadań ujętych we wspomnianym katalogu nie może się wiązać z innym typem działalności niż użyteczność publiczna, w szczególności nie może stanowić pretekstu do podjęcia działalności komercyjnej." (C. Banasiński, K. M. Jaroszyński [w:] C. Banasiński, K. M. Jaroszyński, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2017, art. 7).

Nie ulega wątpliwości, że "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, gdyż celem jego nie jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 u.g.k.), ani nie jest to zadanie własne gminy, wymienione w art. 14 u.f.p. W takiej sytuacji nie jest wystarczające przyjęcie jedynie wykładni gramatycznej art. 9 ust. 2a u.s.g. w powiązaniu z art. 2 u.g.k., jak uczynił to Sąd I instancji i stwierdzenie, że pierwszy z wymienionych przepisów byłby martwy, gdyby przyjąć inaczej. Przy wnioskowaniu takim, jak uczynił to Sąd I instancji, "martwe" pozostałyby także art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k., w tym znaczeniu, że ich treść normatywna systemowo nie byłaby prawdziwa. Należy więc dokonać wykładni systemowej art. 9 ust. 2a u.s.g. Użyty w tym przepisie zwrot "w formach określonych w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej" należy zatem odnieść do takich form, które nie pozostają w sprzeczności z art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k. Jeśli "zarządzanie i administrowanie nieruchomościami mieszkalnymi nienależącymi do gminnego zasobu nieruchomości" nie jest zadaniem o charakterze użyteczności publicznej, to nie może być wykonywane przez samorządowy zakład budżetowy. Pozostaje więc druga z form gospodarki komunalnej, o jakich mowa w art. 2 u.g.k., czyli spółka prawa handlowego. W takim wypadku art. 9 ust. 2a u.s.g. nie pozostaje "martwy", bo wprowadza dodatkowe kryterium, oprócz wymienionych w art. 10 ust. 1-3 u.g.k., umożliwiające tworzenie spółki prawa handlowego przez gminę.

Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 3 ust. 2 Statutu stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2020 r., jako sprzecznego z art. 9 ust. 2a u.s.g., art. 14 u.f.p. i art. 7 u.g.k., odpowiadało więc prawu i nie naruszało art. 91 ust. 1 u.s.g. W tym więc zakresie (odnoszącym się do § 3 ust. 2 Statutu) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

W pozostałym zakresie natomiast skarga kasacyjna została oddalona, bowiem zarzuty zawarte w pkt 2, 4 i 5 skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw. Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że otwarty katalog aktów prawnych, w oparciu o które działa Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w [...], wymieniony w § 1 Statutu, ma jedynie przykładowy charakter (bo równie dobrze może być to jeszcze np. kodeks cywilny i inne) i z wyliczenia tam zawartego nie wynikają żadne szczegółowe zadania zakładu budżetowego, ani przedmiot jego działania. Zadania te i przedmiot działania są wymienione w § 3 Statutu i bez zmiany tego przepisu Statutu przedmiot działania nie może ulec zmianie. Zarzut naruszenia przez § 1 Statutu zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP jest więc nieuzasadniony, bowiem otwarty katalog aktów prawnych, w oparciu o które może działać zakład budżetowy, nie stwarza zagrożenia dowolnego poszerzania zakresu jego działalności.

Co zaś się tyczy regulacji zawartych w § 5 i 6 Statutu wspomnieć jedynie należy, że Sąd I instancji bardzo szeroko odniósł się do tej materii, przytaczając zarówno stanowiska judykatury, jak i doktryny. Powtarzanie tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbędne. Zauważyć jedynie wypada, że w doktrynie i orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową". Przede wszystkim nie do końca jest jasne, czy w statucie gminy mogą znaleźć się wyłącznie te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie, czy też organ stanowiący może zawierać w tym akcie prawa miejscowego wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem danej gminy, o ile nie naruszają one przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zwolennicy pierwszej koncepcji powołują się na regułę związania samorządu terytorialnego konstytucyjną zasadą praworządności (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). W aktualnym orzecznictwie sądowym przeważa stanowisko, że pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innymi słowy: samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi (zob. A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 3.; wyrok NSA z 14.10.2021 r. III OSK 3979/21).

Powyższe twierdzenia, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela, w zestawieniu z tym, co powiedział już Sąd I instancji, pozwalają przyjąć, że powtórzenia pewnych zwrotów ustawowych w aktach prawa miejscowego (zwłaszcza w statutach) nie mogą prowadzić do uznania przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa, jeśli nie wykazuje się przy tym sprzeczności z regulacjami wyższego rzędu. Takich sprzeczności organ nadzoru w tej sprawie nie wykazał, twierdząc jedynie, że regulacje zawarte w § 5 i § 6 Statutu nie należą do materii statutowej, bo są uregulowane w ustawach (wskazując odpowiednie przepisy ustawowe). Spójność i przejrzystość regulacji statutowej może uzasadniać taki zabieg, o ile nie pozostaje w sprzeczności z ustawą, a skarga kasacyjna nie przedstawia na to dowodów.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uznając, że część zaskarżonego orzeczenia, co do której skarga kasacyjna została uwzględniona, stanowiła o istocie tej sprawy. Orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.