Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2455/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2018 r. sygn. II SA/Wr 142/18 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] z dnia [...] września 2017 r. [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. P. kwotę 1.750 zł (jeden tysiąc siedemset pięćdziesiąt) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2018 r. sygn. II SA/Wr 142/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA") oddalił skargę E. P. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (dalej: "Wójt") z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia Skarżącej opłaty w wysokości 3.370,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] o pow. 0,1363 ha oraz udziału 1/17 części działki nr [...] o pow. 0,2803 ha, obręb wieś K. (udział w drodze), na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata planistyczna dla działki nr [...] wyliczona została na kwotę 3.330,00 zł, natomiast dla udziału 1/17 części w działce nr [...] na kwotę 400,00 zł. W sprawie wskazano, że w dniu [...] października 2016 r., tj. przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi K., wpłynął wypis aktu notarialnego z dnia [...] października 2016 r., na podstawie którego nastąpiło zbycie przedmiotowych nieruchomości. Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), nieruchomości przedmiotowe oznaczone zostały symbolem [...] - tereny zabudowy jednorodzinnej – od dnia [...] października 2014 r. (uprzednio do [...] grudnia 2003 r przedmiotowe nieruchomości przeznaczone były pod RP - uprawy polowe). Zatem nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed uchwaleniem planu miejscowego ww. nieruchomości związane były wyłącznie z produkcją rolną, natomiast w planie podstawowe przeznaczenie zostało zmienione, umożliwiając lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Dla działki macierzystej [...], a następnie dla działek nr [...] oraz udziałów 1/17 części do działki [...], strona nie starała się o warunki zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...], była wydana na innego właściciela. Powołując podstawę prawną ustalenia opłaty, przywołano, poza art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, także przepisy art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: "u.p.z.p.") i oceniono, że wartość nieruchomości wzrosła wskutek uchwalenia planu. Po wprowadzeniu miejscowego planu przeznaczenie podstawowe - rolnicze wykorzystywanie nieruchomości zmieniono, umożliwiając lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Konsekwencją brzmienia art. 87 ust. 3a u.p.z.p. była konieczność ustalenia wartości nieruchomości dla trzech rodzajów przeznaczenia terenu (wg planu, który wygasł, wg faktycznego sposobu wykorzystania w okresie bez planu i wg aktualnego planu). Wójt dokonał opisu sposobu wyceny poszczególnych działek przez rzeczoznawcę, z uwzględnieniem luki planistycznej (od [...] stycznia 2004 r. do [...] października 2014 r. ), zastosowanego podejścia i metody wyceny, analizy rynku i przyjętych do porównania nieruchomości (wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i podał, że stosownie do § 18 pkt 2 uchwały z dnia 29 września 2014 r. w sprawie uchwalenia planu miejscowego, procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 10%, co stanowi 3.730,00 zł.

Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, że w sprawie celem wyceny było ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie opinii o wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych (w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a.), stąd też zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, dalej: "u.g.n."), jej sporządzenie - w formie operatu szacunkowego - należy do rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu, operat ten może być w procedurze administracyjnej poddany ocenie organu orzekającego jedynie w zakresie jego wartości dowodowej, w myśl art. 80 K.p.a. Nie jest rzeczą organów administracji rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych, ponieważ oznaczałoby to wkraczanie w domenę wiedzy specjalistycznej. Organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego badając czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W skardze na decyzję Kolegium Skarżąca zakwestionowała m.in., że działka [...] przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed dniem [...] października 2014 r., była nieruchomością wykorzystywaną rolniczo, podczas gdy nieruchomość ta mogła być wykorzystana pod zabudowę; działka ta położona była na obszarze, który w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Z., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] września 2007 r., oznaczony był symbolem "[...]". Oznacza to, że ww. działki leżały w strefie mieszkaniowo-usługowej. Jako nieprawidłowe było także przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami sprzed ponad 6 lat przed datą wyceny, co skutkowało dokonaniem nieprawidłowego wyliczenia wysokości renty planistycznej oraz przyjęcie przez biegłego w operatach szacunkowych do porównania transakcji nieruchomościami o powierzchni poniżej 0,7921 ha (nieruchomość oznaczona jako działka [...] posiadała powierzchnię 2,9357 ha). W skardze podniesiono, że nie uwzględniono także przebiegu linii średniego napięcia oraz zlokalizowanych na działce trzech słupów energetycznych, co może mieć wpływ na wycenę przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wyjaśnił znaczenie zastosowanych przez organy przepisów prawa. Podkreślił, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości, które są konsekwencją uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania. Zdaniem WSA, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego nie zawiera niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłego. Rzeczoznawca w operacie posiłkował się transakcjami z okresu ostatnich dwóch lat, w tabeli 8.2.1. (k. 18 operatu) wskazał na transakcje sprzed wejścia w życie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast tabela 8.1.1., umieszczona na k. 15 operatu, sporządzona dla określenia wartości nieruchomości po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera transakcje za okres kwiecień 2014 – czerwiec 2015 rok (Skarżąca sprzedała swą nieruchomość [...] października 2016 r.). Jeśli nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, nie pomijając umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu. Podobnie co do obowiązku dokonania odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie. Porównywane bowiem winny być głównie te nieruchomości, które znajdowały się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej i te warunki zostały spełnione w przypadku dokonywanych wycen. Autor operatu wybierając rodzaj nieruchomości gruntowych, przyjętych do porównania wybrał "nieruchomości gruntowe niezabudowane o funkcji podobnej do funkcji wyznaczonej w m.p.z.p. dla przedmiotowej nieruchomości", uwzględnił datę podziału działki (karta 15 operatu), na stronie 17 i 18 operatu zostały ujęte wagi cech i sumy czynników korygujących, które - zdaniem biegłego - rzutowały na wartość nieruchomości, wagi tych cech oraz zastosowane współczynniki korygujące zostały omówione w tabelach 8.1.3 i 8.1.5. Podsumowując biegły podał źródła informacji, które wykorzystał w operacie. Wskazał szereg cech przyjętych do porównania działek poprzez podanie daty transakcji, położenia nieruchomości, ceny za m² i powierzchni działki. W operacie zawarto więc dostateczny opis przyjętych do porównania nieruchomości. WSA wyjaśnił, że w przypadku braku planu należy od razu uwzględniać przy wycenie faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości oraz, że ani z operatów szacunkowych, ani z innych dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika, aby jakakolwiek linia energetyczna przebiegała przez przedmiotową nieruchomość nr [...]. Nie wynika również, aby na działce posadowiony był słup energetyczny i wyznaczone strefy ochronne. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Biegły nie miał obowiązku przy sporządzeniu operatu szacunkowego uwzględnienia linii średniego napięcia i słupów energetycznych, z uwagi na okoliczność, iż znajdują się one na innych działkach, niż ta, której dotyczy przedmiotowe postępowanie.

W skardze kasacyjnej Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") oraz o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że:

a. w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości nieruchomości,

b. wycena przedmiotowych nieruchomości dokonana przez biegłego na podstawie przyjęcia do porównania transakcji przeprowadzonych w znacznym odstępie czasu przed datą sprzedaży nieruchomości stanowi ustalenie ceny "na dzień sprzedaży" nieruchomości, podczas gdy biegły ustalając wartość nieruchomości w pkt. 8.2 i 8.3 operatu szacunkowego przyjął do porównania transakcje nieruchomościami mające miejsce 6 lat przed datą sprzedaży nieruchomości,

2) § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 16 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji:

a. uznanie za "nieruchomości podobne" nieruchomości znacząco mniejsze od nieruchomości wycenianej, które nie stanowiły nieruchomości podobnych w stosunku do nieruchomości wycenianej,

b. uznanie za prawidłową opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, pomimo że opinia ta nie zawierała wyjaśnienia, czy upływ czasu pomiędzy porównywanymi transakcjami miał wpływ na wycenę przedmiotowych nieruchomości

3) § 50 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędną wykładnię i uznanie za prawidłową opinię biegłego, która nie zawierała właściwego uzasadnienia dla przyjęcia do porównania nieruchomości wskazanych w pkt. 8.1, 8.2 oraz 8.3 operatu szacunkowego, w szczególności nie zawierała dokładnego przeznaczenia tych nieruchomości w m.p.z.p., nie określała ich dokładnej lokalizacji, a także cech podobnych względem położenia i wielkości porównywanych nieruchomości z nieruchomością wycenianą, a także zawierała nieprawidłowy opis wycenianej nieruchomości oraz nieprawidłowe ustalenie jej stanu,

4) art. 154 ust. 1 i 2 u.o.g.n. w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wyklucza dokonywanie wyceny nieruchomości w sposób wskazany w art. 154 ust. 1, a więc z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości i w konsekwencji tego uznania za zasadne przez Sąd I instancji nieuwzględnienia w opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego przeznaczenia i funkcji nieruchomości określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. obowiązującym dla przedmiotowych nieruchomości przed datą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu nieruchomości na dzień [...].10.2014 r.

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Kolegium, które winien był uchylić decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a., w związku z naruszeniem przez organ I i II instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, ocenę zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z logiką a także niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w szczególności poprzez:

a. nieprawidłowe przyjęcie, że działka [...] przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed dniem [...] października 2014 r., była nieruchomością wykorzystywaną rolniczo, podczas gdy nieruchomość ta mogła być faktycznie wykorzystana pod zabudowę, na co wskazują m.in. ustalenia obowiązującego wówczas studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy wydana na działkę nr [...], która znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...],

b. nieprawidłowe przyjęcie za podstawę orzeczenia operatów szacunkowych sporządzonych przez biegłego rzeczoznawcę, które zawierały rażące błędy, sporządzone zostały w sposób sprzeczny z przepisami i które w sposób nieprawidłowy określają stan i wartość nieruchomości zarówno w okresie obowiązywania poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego, w okresie "luki planistycznej", jak i po uchwaleniu obecnego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności poprzez:

I. przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami sprzed ponad 6 lat przed datą wyceny w pkt. 8.2 oraz 8.3 operatów szacunkowych, co skutkowało dokonaniem przez organ nieprawidłowego wyliczenia wysokości renty planistycznej, gdyż wartość nieruchomości nie została wyliczona "na dzień jej sprzedaży",

II. nieuwzględnienie przy wycenie w pkt. 8,1. operatu szacunkowego znaczącej wielkości wycenianej nieruchomości nr [...] (tj. 2,9357 ha) i przyjęcie do porównań transakcji nieruchomościami o znacząco mniejszych powierzchniach, spośród których największa ma powierzchnię 0,7921 ha, a które to nieruchomości nie stanowią nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu przez biegłego, że wielkość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę ma znaczenie dla ustalenia wartości tej nieruchomości,

III. niewyznaczenie trendu czasowego i niewyjaśnienie przez biegłego powodów odstąpienia od jego wyznaczania, co skutkuje w dalszej kolejności naruszeniem art. 153 ust. 1 u.g.n.,

IV. niewzięcie pod uwagę przez biegłego przebiegu przez wycenianą nieruchomość linii średniego napięcia, co skutkowało zawyżeniem ceny nieruchomości w pasie ochronnym o szerokości 20 metrów dla linii średniego napięcia przechodzącej przez wycenianą nieruchomość, gdyż nieruchomość ta w tym pasie nie mogła zostać uznana za przeznaczoną pod zabudowę z uwagi na istniejący zakaz dokonywania zabudowy w pasie ochronnym linii średniego napięcia,

V. nie wskazanie przez biegłego, czy wartości transakcji przyjętych do porównań zostały przyjęte w kwotach brutto, czy netto, a także nie wskazanie, czy wyliczona wartość wycenianej nieruchomości stanowi kwotę brutto, czy netto.

VI. nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność użytkowania nieruchomości w okresie przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo istniejących wątpliwości, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu i przeznaczenia nieruchomości przed datą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego,

VII. oparcie orzeczenia na dokumentach oznaczonych jako "wydruk z rejestru gruntów", "wypis z planu zagospodarowania przestrzennego" oraz "wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego", które jednak nie zostały podpisane przez żadną upoważnioną do tego osobę, a zatem nie mogą stanowić dowodu z dokumentu, a stanowią co najwyżej roboczą formę tych dokumentów.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że WSA nie wziął pod uwagę faktu, że przedmiotowa nieruchomość mogła uzyskać warunki zabudowy jeszcze przed wejściem w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionowała, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przez działkę sąsiednią nie ma znaczenia dla wyniku postępowania. Za rażąco nieprawidłowe Skarżąca uznała dokonanie wyceny na podstawie transakcji sprzed od 6 lat do 2,5 lat przed przyjętą datą wycen oraz fakt dokonania przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego nieprawidłowych ustaleń dla jednej z dwóch opisanych w pkt. 8.2.1 działek przyjętych do porównań (działka o pow. 25,9400 ha, niezabudowana, stanowiąca użytek rolny). Zarzuciła, że biegły w sporządzonej opinii nie wziął w ogóle pod uwagę, że przez środek wycenianej przez niego działki nr [...] przebiegała linia średniego napięcia oraz, że na nieruchomości zlokalizowane zostały trzy słupy energetyczne. Nie wskazał, czy wartości transakcji przyjętych do porównań zostały przyjęte w kwotach brutto czy netto i czy wyliczona wartość wycenianej nieruchomości stanowi kwotę brutto, czy netto. W sporządzonej opinii wyceniał całą nieruchomość o powierzchni 2,9357 ha. Wynika to wprost z treści operatu szacunkowego, dlatego nieruchomości przyjętych do porównania przez rzeczoznawcę nie sposób uznać za nieruchomości "podobne"; nieruchomość o powierzchni 2,9357 ha jest znacznie trudniej sprzedać, niż działki o mniejszych powierzchniach, a zatem działek wielokrotnie mniejszych od przedmiotowej działki w ogóle nie sposób uznać za nieruchomości "podobne". Biegły nie wskazał również. czy przyjęte przez niego transakcje nieruchomościami dokonywane były w warunkach rynkowych, czy w ramach przetargów. Oznacza to, że Skarżąca została pozbawiona możliwości ustalenia, czy sporządzona w sprawie opinia biegłego jest zgodna m.in. z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i dokonanych na jego podstawie ustaleń faktycznych. Nie są natomiast kwestionowane ustalenia dotyczące daty uchwalenia m.p.z.p. oraz daty sprzedaży działek objętych postępowaniem.

Stosownie do przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa nieruchomość w okresie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37 ust.11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisów tych wynika, że wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wzrostu jej wartości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.), przy czym operat musi być sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Podkreśla się również, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1448/16, LEX nr 2494059). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Nie może podlegać pozytywnej ocenie operat szacunkowy, w którym brak jest charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny. W takiej sytuacji nie można bowiem zweryfikować poprawności dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Analiza przepisu § 55 i § 56 Rozporządzenia prowadzi do wniosku, że opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwić zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile bowiem sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zweryfikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie i z tego względu cechy konstytutywne nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2719/17).

Podzielając powyższe poglądy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena operatu szacunkowego dokonana przez organy, zaaprobowana przez WSA, nie jest prawidłowa.

Jak wyżej wskazano, operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto konkretne nieruchomości a nie inne będące w obrocie na określonym obszarze. Informacja ta jest niezbędna nie tylko dla strony, ale przede wszystkim dla organu ustalającego rentę planistyczną, który musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie. Analogiczne wymagania dotyczą pozostały elementów operatu, a więc analizy zmian cen nieruchomości wskutek upływu czasu, zastosowania współczynnika korygującego cenę oraz informacji niezbędnych dla określenia cen rynkowych i ich wag. Informacje te są niezbędne także dla sądu administracyjnego, który ocenia legalność decyzji.

Dobór przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej determinują przepisy prawa, natomiast wybór metody i techniki wyceny leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż wymaga wiedzy specjalistycznej, co jednak nie zwalnia rzeczoznawcy od uzasadnienia dokonanego wyboru. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zatem rzeczoznawca dokonując analizy porównawczej pomiędzy przedmiotową nieruchomością a innymi porównawczymi, powinien w operacie szacunkowym wskazać cechy decydujące o podobieństwie. Do cech tych należą w szczególności położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Rzeczoznawca powinien też wskazać cechy różniące tę nieruchomość oraz współczynniki korygujące (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 2719/17).

W realiach sprawy w operacie co do większości nieruchomości uznanych za podobne do nieruchomości wycenianej, wybiórczo podano cechy tych nieruchomości. Jak wynika z operatu (punkt 8), "wyceną objęto działkę geodezyjną o numerze [...] o powierzchni 2.9357ha, z której wydzielona została działka nr [...]. Wycenę działki numer [...] przeprowadzono dla całej powierzchni (uzyskując odpowiednią wielkość współczynnika korygującego), z której wydzielono następnie do obliczeń obszar równy powierzchni działki numer [...]". W operacie (8.1.1.), jako materiał porównawczy podano 11 transakcji dokonanych w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] czerwca 2015 r. Transakcje te dotyczyły nieruchomości o pow. od 947m2 (poz. [...]) do 7.921m2 (poz. [...]). W dalszej części operatu opisano jedynie dwie spośród podanych transakcji, w których uzyskano cenę maksymalną i minimalną za 1m2. Podkreślić w tym miejscu należy, że ceny te dotyczyły nieruchomości o powierzchni odpowiednio 0,1191ha oraz 0,1411ha w sytuacji, gdy nieruchomość wyceniana (dgr [...]) miała powierzchnię 2,9357ha.

Z kolei w części dotyczącej wyceny nieruchomości z okresu "luki planistycznej" wymieniono również 11 transakcji z okresu od [...] marca 2009 r. do [...] lipca 2013 r. Transakcje te dotyczyły nieruchomości o pow. od 1,1173ha (poz. [...]) do 27.0200ha (poz. [...]). Natomiast opisano jedynie dwie spośród nieruchomości wymiennych w materialne porównawczym, za które uzyskano cenę maksymalną i minimalną. Cena maksymalna dotyczyła transakcji z dnia [...] lipca 2013 r., w której za 1 ha zapłacono 35.181 zł oraz transakcji z dnia [...] maja 2013 r., z ceną 24.094 zł/ha.

Zatem w obu przypadkach tylko co do dwóch nieruchomości w operacie wskazano położenie, kształt, otoczenie, stan prawny, sposób korzystania, uzbrojenie i warunki komunikacyjne. Tymczasem Skarżąca kwestionowała dobór transakcji i dobór nieruchomości podobnych (pismo Skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r.). Wobec tego rzeczoznawca powinien wyjaśnić, dlaczego przyjął do porównania te, a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, a nie ograniczać się do opisu tylko dwóch wybranych nieruchomości. Brak jest także odniesienia się do zarzutu, że nie uwzględniono zasadniczej okoliczności a mianowicie, że przedmiotowa nieruchomość ma powierzchnię znacznie większą od nieruchomości porównywanych (29.357m2), przyjmując - jako podobne - nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe wg m.p.z.p. , bez mała czterokrotnie mniejsze (o pow. 7.921m2). Także brak jest odniesienia do rzekomego usytuowania na działce linii średniego napięcia.

Przy tej treści zarzutach w operacie (uzupełnieniu operatu) powinno być wyjaśnione, czy miało to wpływ na wartość nieruchomości a jeśli tak, to czy zostało to uwzględnione przy określaniu współczynników korygujących. Poza tym, jak wynika z porównania cen z wybranych transakcji, średnia cena metra kwadratowego porównywanych sprzedanych nieruchomości o charakterze rolnym została ustalona w operacie szacunkowym na kwotę 29,31zł/m2. Natomiast średnia cena nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne została ustalona na kwotę 28,59zł/m2, a więc prawie taką samą (a nawet niższą), jak w przypadku nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym. Dopiero w wyniku przyjęcia współczynników korygujących, wartość przedmiotowej nieruchomości z okresu "luki planistycznej" została ustalona na kwotę kilkakrotnie niższą, niż wartość tej nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne wg obowiązującego m.p.z.p. Powyższe powinno budzić wątpliwości co prawidłowości doboru transakcji nieruchomościami i doboru nieruchomości podobnych.

Jeśli chodzi o cenę nieruchomości (brutto czy netto) wskazać należy, że rzeczoznawca majątkowy ustala wartość rynkową nieruchomości (art. 151 ust. 1 u.g.n.), a nie jej cenę. Skoro ustalając wartość nieruchomości ustala jej wartość rynkową, to czyni to na podstawie czynników rynkowych. Wobec tego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, jako podstawę wyceny, stosuje ceny transakcyjne nie zawierające podatku od towarów i usług.

Reasumując, sporządzony operat nie został sporządzany w sposób umożliwiający kontrolę co do "podobieństwa" nieruchomości. Trafny jest więc zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie podanych w petitum przepisów prawa materialnego. W konsekwencji zasadnie podniesiono, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zbierania oraz oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.).

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok podlega uchyleniu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i dlatego, na postawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał skargę.

Skarga jest zasadna z przyczyn wyżej przedstawionych. Dysponując operatem, przy zarzutach sformułowanych przez Skarżącą, należało uzupełnić w tym zakresie materiał dowodowy, co umożliwiłoby jego ocenę zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a., zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej zobowiązane będą uwzględnić wyżej przedstawioną oceną prawną sporządzonego operatu szacunkowego, przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wycenianej w związku ze zmianą jej przeznaczenia będącej następstwem uchwalenia m.p.z.p.

Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a.