Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 565/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 zq ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Barbara Ciołek, Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] i [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. Z. (dalej jako: skarżący, strona, wnioskodawca) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 września 2020 r., którą organ działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.) (dalej: ustawa o COVID-19) – utrzymał w mocy decyzje z dnia 5 sierpnia 2020 r. znak 470000/71/411903/2020/ZPWWO, 470000/71/411904/2020/ZPWWO umarzającą postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku z 27 kwietnia 2020 r. o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r.

Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył 27 kwietnia 2020 r. wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r.

Decyzjami z dnia 5 sierpnia 2020 r. ZUS działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z powodu braku złożenia przez skarżącego dokumentów DRA za kwiecień i maj 2020 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skarżący prawidłowe dokumenty rozliczeniowe złożył 6 lipca 2020 r. czyli po wyznaczonym terminie. Organ uznał, że prawidłowo umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe.

We wniesionej skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 art. 58 K.p.a. Wskazał, że deklaracje za wnioskowany okres nie złożył w terminie – w związku z panującą sytuacją pandemiczną - działający w jego imieniu pełnomocnik. ZUS powinien uwzględnić, że z powodu działania tzw. siły wyższej (epidemii) przedmiotowy termin został przekroczony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kryteria sądowej kontroli zaskarżonych aktów organów administracji publicznej zostały wyznaczone przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 t.j.) - dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem niemającym tu zastosowania). Z kolei w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to, a także rozstrzygniecia je poprzedzające naruszają prawo.

Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień i maj 2020 r.

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 i 321), zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Przepis art. 31zo ust. 4 ustawy stanowi natomiast, że w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność, osoby z nią współpracującej przedsiębiorcy, o którym mowa w ust. 2b i osoby duchownej zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek.

W myśl natomiast art. 31 zq ust. 1 ustawy COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3).

Natomiast ust. 4 art. 31 zq stanowi, że zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zq ustawy COVID-19, organ stwierdził, że skarżący w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych dotyczących miesięcy kwietnia i maja 2020 r.(złożył je dopiero 6 lipca 2020 r.), a w związku z tym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do treści obu wydanych w sprawie przez ZUS rozstrzygnięć, a także tożsamych argumentów przytoczonych na ich uzasadnienie stwierdzić należy, że nie znajdują one odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również w samej regulacji ustawy o COVID-19.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 105 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Zauważyć należy, że umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Taka forma rozstrzygnięcia powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na wystąpienie trwałej przeszkody uniemożliwiającej wydanie decyzji co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 1634/96, wyrok WSA w Warszawie z 22 maja 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 689/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1107/10; wyrok NSA z 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09, publ. jak wyżej).

Jeżeli natomiast żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to wówczas mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku.

Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika zatem z treści art. 105 § 1 K.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym, a w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Wniosek skarżącego, nie utracił bowiem swojej prawnej podmiotowości, o przyznanie jemu zwolnienia z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. i ciągle pozostaje aktualny, gdyż skarżący go nie wycofał. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek zarówno w zaskarżonej decyzji podobnie jak w decyzjach ją poprzedzających wskazując na bezprzedmiotowość postępowania stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu nie złożenia w terminie deklaracji.

Procedując zatem w niniejszej sprawie ZUS de facto, odnosząc się do wniosku złożonego przez skarżącego uznał, że nie spełnił on jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVlD-19. Już z tego tylko powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 K.p.a. Skoro bowiem organ uznał, że skarżący nie spełnił przesłanek zwolnienia jego ze składek, oznacza to, iż odniósł się do jego wniosku merytorycznie, co wyklucza przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania tejże bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania strony, sformułowanego w jego wniosku, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu obu swoich decyzji. Dlatego też ZUS winien był wniosek skarżącego załatwić merytorycznie, a nie umarzać postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego.

Wskazać też należy na przepisy dotyczące zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić o wykonania decyzji, a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.).

Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

W niniejszej sprawie ZUS w ramach uzasadnienia prawnego obu swoich decyzji, opisując obowiązki skarżącego, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku, wadliwie przy tym uznając iż z uwagi na mające mieć miejsce, według nich ich naruszenie przez skarżącego (nie spełnienie jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31zq ustawy o COVlD-19) postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS będzie więc zobligowany do merytorycznego odniesienia się do wniosku skarżącego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym to organ poczyni także pełne i jednoznaczne ustalenia, co do dopełnienia przez skarżącego spoczywających na nim obowiązkom deklaracyjnym, mając w tym względzie pełną ocenę argumentacji skarżącego przywołanej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a którą to całkowicie pominięto w zaskarżonej decyzji oraz w stanowisku zajętym w udzielonej na skargę odpowiedzi.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzje je poprzedzające, jako naruszające art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.