Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2955/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a-d
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 491/16 w sprawie ze skargi Z. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz Z. V. kwotę [...] ([...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 2955/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu, po rozpoznaniu skargi Z. V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Z.V. wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Ł. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką S. (ur. [...] października 1997 r.) legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanek podmiotowych określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm., zwanej dalej "ustawą" lub "u.ś.r.") wskazując, że warunkiem przysługiwania cudzoziemcom świadczeń rodzinnych, do których zalicza się świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), jest przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013r. poz. 1650 ze zm.) lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c).

Burmistrz Miasta Ł. stwierdził, że Z.V. i jej troje dzieci są obywatelami Federacji R., narodowości czeczeńskiej i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. nr [...]i [...]ochrony uzupełniającej. Wnioskodawczyni jest mężatką, a więc członkami "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy jest ona, jej mąż i dzieci. I. V. nie zamieszkuje z żoną i dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co przesądza - zdaniem organu I instancji - o niespełnieniu warunku przysługiwania świadczeń rodzinnych.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wskazało, że przedmiotem sprawy, której dotyczy zaskarżona decyzja jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o jakim mowa w art. 17 u.ś.r. Podmiotami uprawnionymi do otrzymania świadczeń rodzinnych, do których, stosownie do art. 2 pkt 2 ustawy, zalicza się świadczenie pielęgnacyjne, są obywatele polscy i niektóre grupy cudzoziemców, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 3 ustawy). Pierwszą grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych wymienioną w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy są cudzoziemcy, do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w rozumieniu art. 3 pkt 15a ustawy. Po drugie świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom, jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. b). Przedostatnią grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych są cudzoziemcy przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c). Ostatnią grupą cudzoziemców uprawnionych do świadczeń rodzinnych są cudzoziemcy posiadający kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d).

Organ odwoławczy wskazał, że skarżąca i jej troje dzieci są obywatelami Federacji R. (narodowości czeczeńskiej). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2015 r. wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012r. poz. 680) odmówił skarżącej nadania statusu uchodźcy i udzielił ochrony uzupełniającej. Decyzją tą objął również jej troje dzieci. Karty pobytu dołączone do wniosku potwierdzające status ochrony uzupełniającej wydane zostały na czas określony, tj. do [...] listopada 2017 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podkreśliło, że warunkiem przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie - tak jak skarżąca - statusu ochrony uzupełniającej jest zamieszkiwanie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Za "rodzinę" - w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. uważa się odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że skarżąca jest mężatką, a jej mąż - I. V. - będący członkiem "rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie zamieszkuje z nią i ich dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ odwoławczy stwierdził, że ustawodawca normując prawo do świadczeń rodzinnych wprowadził wymogi podmiotowe i przedmiotowe określając ich ramy i granice w przywołanych powyżej przepisach. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r. jednoznacznie określa warunki przysługiwania świadczeń rodzinnych cudzoziemcom przebywającym w Rzeczypospolitej Polskiej i posiadającym status ochrony uzupełniającej. Jednym z nich jest zamieszkiwanie z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - i od warunku tego ustawa nie przewiduje żadnych odstępstw. Zdaniem organu odwoławczego treść omawianego przepisu jest jasna, a ustalenie normy prawnej z niej wynikającej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej, bez konieczności sięgania do innych reguł wykładni. Poza tym żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków sprzecznych z wyraźnym brzmieniem art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r., czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez organ I instancji art. 28 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r. poprzez ich niezastosowanie, Kolegium stwierdziło, że są one nieuzasadnione. Akt ten nie zawiera bowiem przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, pełni rolę wzorca dla ustawodawców krajowych do tworzenia regulacji gwarantujących dobro osób niepełnosprawnych. Konwencja to zbiór ogólnych deklaracji, które są uszczegółowiane w ustawodawstwach państw sygnatariuszy. Stąd przepis Konwencji nie może być samodzielną podstawą roszczenia o przyznanie jakiegokolwiek świadczenia z pomocy społecznej, w tym objętego niniejszym postępowaniem świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. V., która zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, w zw. z art. 1 ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 3 pkt 16 ww. ustawy w zw. z art. 17 ww. ustawy w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 28 Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r., poprzez dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przy wydaniu zaskarżonej decyzji błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z pominięciem przepisów art. 1 ust. 3 powyższej ustawy w zw. z art. 17 ww. ustawy w zw. z art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 69 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 28 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką S. V., opierając zaskarżone rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że nie przysługuje skarżącej prawo do wnioskowanego świadczenia rodzinnego wobec okoliczności, że na terytorium Polski nie zamieszkuje małżonek skarżącej, podczas gdy przy prawidłowym zastosowaniu powyższych przepisów wykładnia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy zmierza do stwierdzenia, że kwestią mającą istotne znaczenie dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest okoliczność, że na terytorium Polski mieszka S. V., którą skarżąca opiekuje się stale, w związku z czym nie mam możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym nie będzie mieć środków koniecznych do utrzymania siebie, córki S. V. oraz dwójki małoletnich dzieci,

2. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy, poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ II instancji i w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie mieści się w kategorii osób, o których mowa w ww. przepisach,

3. art. 28 Konwencji ONZ o Prawach Osób Niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r., poprzez jego niezastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczeń rodzinnych wnioskowanych na córkę skarżącej S. V.,

4. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału oraz sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich działając na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2014 r., poz. 1648) zgłosił udział w postępowaniu i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 3 pkt 16 ustawy polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że zawarte w przepisie określenie "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" oznacza konieczność pobytu w Polsce wszystkich członków rodziny cudzoziemca ubiegającego się o świadczenia rodzinne, a w konsekwencji uznanie, że skarżącej nie przysługują świadczenia, gdyż wraz z Z. V. i jej dziećmi - ofiarami przemocy, objętymi z tego powodu ochroną uzupełniającą nie zamieszkuje na terytorium Polski jej małżonek - sprawca przemocy.

Ponadto zarzucił naruszenie:

-art. 32 Konstytucji RP, gdyż w wyniku wadliwie dokonanej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r. przy pominięciu szczególnej sytuacji uchodźcy objętego ochroną międzynarodową doszło do dyskryminacji pośredniej w rozumieniu art. 2 pkt 2b dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne,

- art. 6 w zw. z art. 3 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 20 grudnia 1991 r. Nr 119, poz. 515 i 517) poprzez nieuwzględnienie przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie treści wskazanego art. 6 Konwencji, a przez to ukształtowanie sytuacji skarżącej i jej dzieci w sposób szczególnie niekorzystny w stosunku do obywateli polskich,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nawet literalne odczytanie normy prawnej, określonej w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 3 pkt 16 u.ś.r. nie prowadzi do wniosku, że ustawodawca wymaga, aby do przyznania świadczeń rodzinnych na terytorium Polski przebywali wszyscy członkowie rodziny cudzoziemca. Nie używa w tym zakresie pojęcia rodzina czy wszyscy członkowie rodziny, a wyłącznie pojęcia "członkowie rodzin", co pozwala na uznanie, że intencją ustawodawcy było to, aby osoba ubiegająca się o świadczenia przebywała na terenie Polski przez okres zasiłkowy wraz z tymi członkami rodziny, na które dana osoba pobiera świadczenia rodzinne. Oznacza to, że w sprawie będącej przedmiotem skargi, Z. V. spełnia warunek ustawowy określony w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r., gdyż przebywa w Polsce wraz dziećmi - beneficjentami pomocy w ramach świadczeń rodzinnych, na podstawie decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. o objęciu skarżącej i jej dzieci ochroną uzupełniającą.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, warunkiem przysługiwania cudzoziemcom świadczeń rodzinnych, do których zalicza się świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.), jest przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c).

Z. V. i jej troje dzieci są obywatelami Federacji R. narodowości czeczeńskiej i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie udzielonej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015 r. nr [...] i [...] ochrony uzupełniającej.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy prawidłowa jest interpretacja dokonana przez organ administracji, zawartego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r. określenia "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej", co oznacza - wg organu administracji - konieczność pobytu w Polsce wszystkich członków rodziny ubiegającego się o świadczenia rodzinne. Powyższą interpretację organy administracji wywiodły również z treści art. 3 pkt 16 powyższej ustawy wskazującej, że rodzina - oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567).

W rozpatrywanej sprawie organy administracji w oparciu o powołaną regulację prawną uznały, że w skład rodziny skarżącej wchodzą: skarżąca Z.V., córki S. V., A. V., syn K.V. oraz mąż skarżącej I. V.

W art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy określając przesłanki do nabycia przez cudzoziemców prawa do świadczeń rodzinnych posłużył wyłącznie pojęciem "członkami rodzin" nie wskazując, iż muszą to być wszyscy członkowie tworzący rodzinę. Nawet sięgając uzupełniająco do definicji ustawowej rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy nie można dokonać takiej interpretacji przepisu jakiej dokonały organy administracji publicznej, że ustawodawca przyznanie świadczeń rodzinnych uzależnia od zamieszkiwaniem całej rodziny na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Sytuacja taka wynikła z niewłaściwego odkodowania pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy. Zdaniem Sądu umknęło uwadze organów, że w definicji tego pojęcia ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio", wskazując na różnych członków rodziny. Zastosowana przez organy definicja pojęcia "rodzina" całkowicie natomiast pomija fakt istnienia określenia "odpowiednio", przez co w całości pozbawia go znaczenia prawnego. Mając natomiast na względzie zasadę racjonalnego prawodawcy uznać należy, że świadomie zastosował on termin "odpowiednio" i nadał mu znaczenie prawne mające za zadanie ułatwienie odkodowania zawartej w tym przepisie normy prawnej.

Zadaniem Sądu I instancji jedyną logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy w odniesieniu do rodziny, w której funkcjonuje dziecko, z tytułu opieki nad którym skarżąca ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, jest zaliczenie do niej dzieci i ich matki, czyli skarżącej, a więc dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w powołanym przepisie. Odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Z zasady tej wynika bowiem, że żaden przepis ustawy, a nawet żaden z fragmentów przepisu, nie może być uznany za zbędny, co uniemożliwia zignorowanie zwrotu "odpowiednio" zawartego w art. 3 pkt 16 omawianej ustawy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób, co sugerują organy administracji, w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio".

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zarzucając:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "P.p.s.a", poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] oraz decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] w sytuacji, gdy nie doszło po stronie organów do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego u.ś.r. poprzez:

1. błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r. poprzez uznanie, że ustawodawca wprowadzając warunek zamieszkiwania cudzoziemca z członkami rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie odsyła do definicji "rodziny" zawartej w art. 3 pkt 16 u.ś.r., i skoro nie zastrzega, że cudzoziemiec ma zamieszkiwać ze wszystkimi członkami rodziny to należy rozumieć, że cudzoziemiec może zamieszkiwać tylko z tymi członkami rodziny, na których ma być przyznane świadczenie rodzinne - w tej sprawie świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r.,

2. błędną wykładnię art. 3 pkt 16 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne, w tym wypadku cudzoziemiec, jest w związku małżeńskim, ustawodawca pozwala na pominięcie drugiego małżonka przy ustalaniu składu rodziny z powodu istniejącego między małżonkami konfliktu, przemocy lub odrębnego zamieszkiwania.

Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że art. 3 pkt 16 ustawy na pierwszym miejscu wymienia małżonków jako członków rodziny, a skoro Z. V. pozostaje formalnie w związku małżeńskim, to należało w świetle definicji rodziny określonej w art. 3 pkt 16 ustawy uwzględnić jej męża - I. V. - jako członka rodziny (niezależnie od relacji małżeńskich między nimi) i ich dzieci - S., A. i K., gdyż są w wieku poniżej 25 roku życia i pozostają na ich utrzymaniu. "Rodziną" ubiegającą się o pomoc jest wiec w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy pięć osób - małżonkowie i troje dzieci - a nie tylko jeden z małżonków i dzieci. Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy, wszyscy ci członkowie rodziny powinni zamieszkiwać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, aby Z. V. mogła być uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Kolegium przyjęcie przez Sąd I instancji, że rodziną ubiegającą się o pomoc jest tylko Z. V. z dziećmi byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby była ma "osobą samotnie wychowującą dziecko", a za taką nie może być uznana. Stosownie do art. 3 pkt 17a ustawy osobą samotnie wychowującą dziecko jest panna, wdowa, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Obecny stan cywilny Z. V. - mężatka - nie mieści się w definicji "osoby samotnie wychowującej dziecko" i to, czy i w jakim stopniu jej mąż faktycznie partycypuje w utrzymaniu i wychowaniu dzieci jest obojętne z punktu widzenia ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest to kwestia wewnętrznych relacji pomiędzy małżonkami, które pozostają poza sferą regulacji prawnej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istotne jest tylko to, że pozostawanie w formalnym związku - tak jak Z.V. - wyklucza jednoczesne kwalifikowanie jej jako osoby "samotnie wychowującej dziecko". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 150/05 "Ustawodawca zarówno określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko (art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - Dz.U. nr 228 póz. 2255 ze zm.) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania". Pogląd ten został zaakceptowany i utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych i jest podzielany przez tut. Kolegium.

W ocenie Kolegium nie można zaaprobować stanowiska Sądu I instancji o konieczności badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, w tym wspólnego gospodarowania, zamieszkiwania czy też separacji nieusankcjonowanej prawnie, czy też uwzględnienia - co nakazał organom administracyjnym Sąd I instancji - przyczyn udzielenia Z. V. ochrony uzupełniającej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015r., czyli przemocy domowej ze strony jej męża - I. V. - i niedostatecznej ochrony przed tym zjawiskiem przez władze kraju pochodzenia. Przemoc domowa i taka, a nie inna ochrona przed tym zjawiskiem przez państwo nie jest przesłanką przyznania świadczeń rodzinnych i to bez względu na to, czy o świadczenia ubiegają się obywatele polscy, czy cudzoziemcy. W ocenie Kolegium ani organy administracyjne ani sądy administracyjne nie mają co do tego wątpliwości w przypadku ustalania składu rodziny obywateli polskich. Sąd I instancji nakazując uwzględnić przyczyny udzielenia Z. V. ochrony uzupełniającej podaje argumenty pozaprawne i dyskryminujące polskie rodziny.

Możliwość badania okoliczności faktycznych przewidziana została przez ustawodawcę tylko w przypadku, gdy są wątpliwości co do tego, czy osoba w stanie cywilnym wymieniona w art. 17a ustawy wychowuje wspólnie dziecko z jego rodzicem (i ocenie może być poddawany wyłącznie element wychowywania dziecka a nie relacje w małżeństwie), ale jak już wyżej wspomniano, Z. V. nią jest "osobą samotnie wychowującą dziecko" w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy.

Zdaniem Kolegium przyczyny niezamieszkiwania wszystkich członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i przesłanki udzielenia Z. V. ochrony uzupełniającej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2015r., nr [...] i [...] - przemoc domowa ze strony jej męża i niedostateczna ochrona przed tym zjawiskiem przez władze kraju pochodzenia - nie mają wpływu na ocenę warunku zamieszkiwania wszystkich członków rodziny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zawartego w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy. Dla oceny tego warunku nie ma znaczenia, czy przyczyny te są zależne od ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, czy niezależne.

W ocenie Kolegium przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy jest jasny i nie budzi wątpliwości. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 1999 r. sygn. akt Ts 124/98 (Lex nr 36161) "żadna z form wykładni i rozumowania prawniczego, w tym wykładnia ustawy w zgodzie z konstytucją, nie może zmienić oczywistego zapisu przepisu prawnego". W orzeczeniu tym Trybunał wskazuje, że wykładnia nie może zastępować ustawodawcy pozytywnego ani też uzupełniać treść przepisów prawnych". Natomiast Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 stycznia 1999r. sygn. akt N I KZP 15/98 Lex nr 34591) stwierdził, że "Sąd Najwyższy może jedynie, stosując przyjęte w praktyce i teorii prawa metody wykładni, udzielić odpowiedzi, jaka jest rzeczywista treść normy prawnej. Żaden jednak sąd, w tym i Sąd Najwyższy, nie może wkraczać w kompetencje władzy ustawodawczej i - pod pozorem dokonywania wykładni określonego przepisu prawa lub interpretacji wzajemnego stosunku przepisów prawa -tworzyć w istocie, zupełnie nową treść analizowanych przepisów lub zaprzeczać wynikającej wyraźnie z treść ustawy ich wzajemnej relacji". Sąd stwierdził też, że jeżeli przepis jest sformułowany jednoznacznie, to każda inna próba jego odczytania wkracza nieuchronnie w rejony prawotwórstwa, a każdym razie stanowi nadinterpretację tego, co ustawodawca wyraził nader jasno i stanowczo". W ocenie Kolegium wykładnia reprezentowana przez Sąd I instancji ma właśnie cechy nadinterpretacji.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Rzecznik podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.V. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. z 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do obu zarzutów naruszenia prawa materialnego przed przejściem do szczegółowej ich analizy wskazać należy cel świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy jako cel świadczeń opiekuńczych, do których zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zalicza się także świadczenie pielęgnacyjne, wskazano częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Natomiast jako warunek dostępu do świadczeń wskazano orzeczenie o niepełnosprawności dziecka lub orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby dorosłej albo orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności(druksejmowyIV,1555http://www.sejm.gov.pl/archiwum/prace/kadencja4/projustall4.htm). Pomimo znacznej ewolucji regulacji prawnej od daty wejścia w życie tekstu pierwotnego ustawy cel świadczeń opiekuńczych, w tym świadczenia pielęgnacyjnego, nie uległ zmianie. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom rezygnującym z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną świadczenia pielęgnacyjnego jest kompensacja strat materialnych, a przysługuje ono wskutek rezygnacji z zatrudnienia oraz braku perspektyw na zatrudnienie w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem pozbawia opiekuna uzyskania wynagrodzenia za pracę, a niedobory te są częściowo rekompensowane w formie przedmiotowego świadczenia (A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska, J.Sapeta (w) K. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych (komentarz do art. 17 lex 2015).

Zgodnie z art. 3 pkt 2 cyt. ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że skarżąca jest cudzoziemcem. Niesporne jest również to, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia 14 października 2015 r., wydaną na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 i art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił skarżącej nadania statusu uchodźcy i udzielił jej ochrony uzupełniającej. Decyzją tą objął również jej troje dzieci.

Według art. 1 ust. 2 pkt 2, lit. a) - d) u.ś.r. jednym z warunków przyznania świadczenia rodzinnego jest przynależność do któregoś z kręgu podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2), lit. a)- d) u.ś.r. Brak przynależności do jednej z kategorii podmiotów - cudzoziemców wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a - d) ustawy, powoduje niemożność skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia rodzinnego.

Argumentacja zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zanegowania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że niezamieszkiwanie małżonka skarżącej nie stoi na przeszkodzie do uznania, że skarżąca wraz z dziećmi przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r. w związku z art. 3 pkt 16 u.ś.r. Powołany art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r. stanowi, że świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o cudzoziemcach lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei według art. 3 pkt 16 u.ś.r. pojęcie rodziny oznacza odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

Wskazać należy, że odpowiednie stosowanie przepisu prawa nie oznacza mechanicznego stosowania przepisu do którego odnosi się odesłanie do odpowiedniego stosowania, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy ten przepis stosować. Stosowanie "odpowiednie" oznacza niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane (podobnie uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 15 września 1995 r., III CZP 110/95, OSNC 1995, nr 12, poz. 177). Logiczną interpretacją ustawowej definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy w odniesieniu do rodziny, w której funkcjonuje dziecko, z tytułu wychowania którego skarżąca ubiega się o świadczenie, jest zaliczenie do niej skarżącej oraz jej dzieci, a więc dokonanie adekwatnego do stanu faktycznego istniejącego w sprawie wyboru odpowiednich osób z listy zawartej w powołanym przepisie. Skoro art. 3 pkt 16 ustawy normuje, że rodzina: "to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia...", to obowiązkiem organu było wskazanie z tej listy osób, które tworzą ubiegającą się o pomoc rodzinę, odpowiednio do ich sytuacji życiowej. Odmienne rozumienie omawianego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy. Gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 osób, to w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie. Oznacza to, że pod pojęciem rodziny przyjmuje się osoby wymienione w definiendum. Jednakże w zależności od sprawy w skład rodziny nie muszą wchodzić wszystkie osoby wymienione w definiendum.

Ponadto wskazaną definicję rodziny należy odnieść do treści powołanego art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy. Trafnie zauważa Rzecznik Praw Obywatelskich, że w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r. prawodawca używa sformułowania "jeżeli zamieszkują z członkami rodzin", a nie używa na przykład zwrotu: "rodzina zamieszkuje". Biorąc pod uwagę, że w przepisie tym wymienia się między innymi cudzoziemców mających status uchodźców czy cudzoziemców objętych ochroną uzupełniającą, a więc cudzoziemców, którzy z uwagi na sytuację w swoim kraju ojczystym, z przyczyn od nich niezależnych mogą przebywać na terytorium Polski nie ze wszystkimi członkami rodziny, to uzasadnione jest twierdzenie, że warunkiem przyznania świadczenia rodzinnego cudzoziemcom wymienionym w grupie, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c u.ś.r., nie jest zamieszkiwanie wszystkich członków rodziny wskazanych w art. 3 pkt 16 ustawy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lecz wystarczające jest, w zależności od sytuacji życiowej cudzoziemca, jego zamieszkiwanie z poszczególnymi członkami rodziny.

Tym samym za chybiony należało uznać eksponowany w skardze kasacyjnej argument nadania intepretowanym przepisom u.ś.r. znaczenia wykraczającego poza ich literalne brzmienie. Przypomnieć należy, że zabieg polegający na odkodowaniu znaczenia językowego normy prawnej odbywa się w granicach jej dopuszczalnego znaczenia językowego oraz w zgodzie z Konstytucją i prawem międzynarodowym wiążącym Rzeczpospolitą (por. na przykład T. Spyra, Granice wykładni prawa, Zakamycze 2006, passim). Interpretacja uwzględniająca dopuszczalne znaczenie językowe przepisu oznacza, że interpretowany zwrot może mieć kilka desygnatów, a rzeczą podmiotu stosującego prawo jest wskazanie desygnatu właściwego przy uwzględnieniu miejsca przepisu w systemie prawa i funkcji tego przepisu. Jak już wspomniano, skoro według art. 1 ust. 2 pkt 2 c u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia jest zamieszkiwanie cudzoziemca, o cechach wskazanych w tym przepisie, z członkami rodzin na terytorium RP, to uznać należało za Sądem I instancji, że okoliczność niezamieszkiwania męża Z. V. z rodziną w Polsce, nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji przytoczone w skardze kasacyjnej liczne orzecznictwo sądów administracyjnych nie mogło być uznane za adekwatne w sprawie, gdyż nie odnosi się ono do problemu przyznania prawa do świadczenia cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 c u.ś.r.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane).

Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.