Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2328/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e)
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: § 5 i § 6
journal: Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Teza: Wykreowanie na rzecz spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej roszczenia, pozwalającego na weryfikację działania władzy publicznej przeprowadzającej reformę rolną, nastąpiło w oparciu o bezpośrednie zastosowanie przepisów konstytucyjnych ze względu na cel, jakiemu to roszczenie winno służyć. Przyznanie kolejnym nabywcom udziałów spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej statusu strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. -  w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawiewykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), obecnie nie prowadzi jednak do realizacji takiego celu.

TEZY

Wykreowanie na rzecz spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej roszczenia, pozwalającego na weryfikację działania władzy publicznej przeprowadzającej reformę rolną, nastąpiło w oparciu o bezpośrednie zastosowanie przepisów konstytucyjnych ze względu na cel, jakiemu to roszczenie winno służyć. Przyznanie kolejnym nabywcom udziałów spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej statusu strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. -  w postępowaniu prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawiewykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), obecnie nie prowadzi jednak do realizacji takiego celu.


SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 323/19 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...] i W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 323/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – oddalił skargę [...] Sp. z o. o. w [...] i W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania – w zakresie części d. parceli nr [...] - wszczętego na wniosek E. Ł., o stwierdzenie, że nieruchomości objęte planem parcelacyjnym sporządzonym 28 lipca 1931 r., zatwierdzonym uchwałą Wydziału Powiatowego Powiatu [...] z dnia 24 września 1931 r., położone w obrębie [...], gmina Miasto [...], stanowiące dawne parcele katastralne z obrębu [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] oraz W. S., zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: dekret) w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 28 k.p.a., art. 30 ust. 4 k.p.a., art., 61 § 1 k.p.a., art. 922 § 1 i § 2 k.c., art. 1051 k.c. i art. 1053 k.c., w zw. z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, iż:

-) dekret wywołał skutki rzeczowe, w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa, również w odniesieniu do tych części majątków ziemskich, które nie podpadały pod działanie dekretu (tj. nie stanowiły gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ani żadnym innym przepisie dekretu), lecz na skutek działań faktycznych ówczesny właściciel został pozbawiony ich posiadania, a w konsekwencji uznanie, iż następca prawny właściciela tego gruntu - z czasu wejścia w życie dekretu - nie posiada interesu prawnego w dochodzeniu stwierdzenia niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu i nie może skutecznie zainicjować postępowania, o którym mowa w § 5 i § 6 rozporządzania w celu ochrony prawa własności,

-) uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i zainicjowania w ten sposób procedury z § 5 i § 6 rozporządzenia, jest uprawnieniem przypisanym do określonej osoby (właściciela nieruchomości z chwili wejścia w życie dekretu), jest niedziedziczne i nie może również być skutecznie zbyte (jako część spadku) na podstawie umowy zbycia spadku,

2) art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3, art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez zaaprobowanie przez WSA w Warszawie działań organów administracji publicznej prowadzących do wtórnej nacjonalizacji (bez istnienia do tego podstawy prawnej) w stosunku do nieruchomości, których posiadanie bezprawnie (tj. niezgodnie z przepisami dekretu) zostało odebrane S. M., co stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami: państwa prawa, praworządności, nadrzędności norm konstytucyjnych, ochrony własności i prawa dziedziczenia, równości wobec prawa, prawa do odszkodowania za bezprawne działanie organów państwa;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 4 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a. i § 5 i § 6 rozporządzenia w zw. z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez niezasadne poparcie stanowiska organu drugiej instancji i oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sytuacji gdy przy wydawaniu przedmiotowej decyzji organ administracji drugiej instancji dopuścił się istotnych naruszeń zarówno przepisów prawa materialnego (o których mowa powyżej), jak i procesowego, polegających na:

-) odmowie skarżącym i ich poprzednikom prawnym (jako nabywcom spadku w drodze umowy zbycia spadku), statusu strony postępowania o stwierdzenie niepodpadania określonych nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (tj. postępowania, o którym mowa w § 5 i § 6 rozporządzenia), uprawnionej do zainicjowania tego postępowania,

-) a w konsekwencji uznaniu, że przedmiotowe postępowanie - jako wszczęte na wniosek podmiotu nieuprawnionego - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, i to po kilku latach jego prowadzenia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty przemawiające – zdaniem skarżących – za zasadnością zarzutów kasacyjnych.

Jednocześnie, wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie (w przypadku nieuznania przez Naczelny Sąd Administracyjny istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną w rozumieniu art. 188 p.p.s.a.), o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...], działając w imieniu Skarbu Państwa oraz Miasta [...], wnosił o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 2 grudnia 2021 r. wyraził zaś zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również [...] S.A. wnosząc w niej o oddalenie w/w skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W pismach z dnia 6 grudnia 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz [...] S.A. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, natomiast [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] oraz W. S. sprzeciwili się rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wnosząc jednocześnie o jej rozpoznanie na rozprawie zdalnej.

Zarządzeniem Przewodniczącego I Wydziału Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 18 stycznia 2022 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W związku z powyższym, pismem procesowym z dnia 3 marca 2022 r., skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe merytoryczne stanowisko.

Postanowieniem z dnia 26 maja 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny zwiesił niniejsze postępowanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/22, a którego przedmiotem był charakter roszczenia odszkodowawczego

i związana z tym możliwość jego skutecznego przeniesienia w drodze umowy cywilnej.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.

W piśmie z dnia 1 września 2022 r. skarżący podtrzymali skargę kasacyjną oświadczając, że - ich zdaniem - brak było podstaw do zastosowania w analizowanym przypadku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22). Ponadto w piśmie z dnia 18 stycznia 2023 r. skarżący po raz kolejny podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko i ponownie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zdalnej. Na wypadek zaś, gdyby skład orzekający nie podzielał merytorycznego stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, jej autor – wnosił o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego – w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. - zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości: " czy nabywca spadku posiada interes prawny do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, tożsamy z interesem prawnym spadkobiercy właściciela nieruchomości".

W kolejnych pismach z dnia 18 stycznia 2023 r. i 15 lutego 2023 r. skarżący kasacyjnie podtrzymali wniosek o przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Analogicznego wniosku nie zgłosiły jednak pozostałe strony uczestniczące

w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające niE.żność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te nie były uzasadnione.

Jak wyżej to przedstawiono – zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym ich istota sprowadzała się w niniejszej sprawie do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy nabywca spadku po osobie, która - przed wejściem w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - była właścicielem nieruchomości ziemskiej, przysługuje status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu administracyjnym, w którym zostanie orzeczone, czy tego rodzaju nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e w/w dekretu.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2018 r., która utrzymywała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania, w zakresie części d. parceli nr [...], zainicjowanego wnioskiem E. Ł., o stwierdzenie, że nieruchomości objęte planem parcelacyjnym sporządzonym w dniu 28 lipca 1931 r., zatwierdzonym uchwałą Wydziału Powiatowego Powiatu [...]z dnia 24 września 1931 r., położone w obrębie [...], gmina Miasto [...], stanowiące dawne parcele katastralne z obrębu [...], nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, była prawidłowa. Skoro bowiem - zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. - postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu, to w przypadku, gdy takie postępowanie inicjował wniosek, wnioskodawca winien legitymować się interesem prawnym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę dla wydania decyzji. Tymczasem w analizowanej sytuacji, wnioskodawczyni, wywodziła swój interes prawny z treści umowy cywilnoprawnej, na mocy której nabyła udział w spadku po spadkobiercy ówczesnego właściciela przejętej - na podstawie dekretu o reformie rolnej - nieruchomości. Sąd Wojewódzki podzielił zaś pogląd organów, że - wobec treści przepisów cytowanego dekretu - brak było podstaw do twierdzenia, że nabywcy udziałów w spadku po byłym właścicielu nieruchomości – nabytych w drodze czynności cywilnoprawnej, zawartej na mocy art. 1053 kodeksu cywilnego - weszli w jego prawa i z tego powodu obecnie mogą skutecznie domagać się wszczęcia opisanego na wstępie postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej był przy tym jedynie przepisem proceduralnym. Sam z siebie nie kreował zatem podstawy materialnoprawnej uzasadniającej przyjęcie posiadania przez nabywców praw interesu prawnego w żądaniu wszczęcia określonego w w/w przepisie postępowania administracyjnego. Stosowanie zaś do § 6 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, uprawnienie to przysługiwało wyłącznie właścicielom nieruchomości a miało przy tym charakter publicznoprawny i niezbywalny. Analiza przepisów omawianego dekretu i w/w rozporządzenia doń wykonawczego wskazywała zatem - jak wywodził Sąd I instancji - że ustawodawca dopuścił możliwość wszczęcia postępowania weryfikacyjnego, które miało służyć tylko ochronie praw właściciela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 302/10). Niewykorzystanie tego trybu przez byłego właściciela nieruchomości kończyło więc postępowanie nacjonalizacyjne, a jego spadkobiercom przysługiwało, co najwyżej, uprawnienie do złożenia wniosku o kontrolę legalności przejęcia.

W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął, że nabycie udziału w spadku, mocą umowy cywilnoprawnej, nie mogło spowodować nabycia statusu strony niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż – generalnie – w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe zbycie statusu strony. Następcy prawni dotychczasowej strony wstępują jedynie do toczących się postępowań administracyjnych, które dotyczą praw zbywalnych i dziedzicznych (art. 30 § 4 k.p.a.). Powyższe – zdaniem Sądu I instancji - oznaczało więc , iż nabycie udziałów w spadku po dawnym właścicielu nieruchomości nie przeniosło na nabywcę żadnych roszczeń związanych z omawianym dekretem, gdyż przepisy tego aktu takiej możliwości nie przewidywały.

Z tym stanowiskiem nie zgadzali się skarżący, którzy w szczególności twierdzili, iż Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że dekret o reformie rolnej wywołał skutki rzeczowe (w postaci przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa) również w stosunku do nieruchomości lub tych ich części, które nie podpadały pod działanie tego dekretu (tj. w stosunku do których nie zaistniały przesłanki z art. 2 ust. 1 dekretu), a (cyt.): "które jedynie - w sposób bezprawny i wbrew treści samego Dekretu - zostały przejęte we władanie/posiadanie przez Skarb Państwa. Pozostaje zaś bezsporne, że samo faktyczne odebranie nieruchomości (pozbawienie jej posiadania), nie powoduje przejścia prawa własności - jeśli do tego przejścia nie istnieje ważna i skuteczna podstawa prawa (materialnoprawna). W przypadku części majątku S. M. tak właśnie było - tj. nie w stosunku do każdego fragmentu jego majątku spełnione były przesłanki przejęcia/zastosowania Dekretu, a co za tym idzie, nie cały jego majątek temu Dekretowi podlegał i nie cały w chwili wejścia w życie Dekretu przeszedł na własność Skarbu Państwa. (...). To zaś powoduje, że na własność Skarbu Państwa w wyniku wejścia w życie Dekretu przeszły jedynie te grunty, które spełniały przesłanki wskazane w art. 2 ust. 1 Dekretu, a nie przeszły na własność te, które tych przesłanek nie spełniały (...)."

W związku z tym skarżący przyjmowali, iż (cyt.): "Skoro w chwili wejścia w życiu Dekretu ówczesny właściciel ziemski utracił własność tych gruntów, które wymieniono w art. 2 ust. 1 Dekretu, to znaczy, że nie utracił własności gruntów pozostałych (tj. tych, które nie podpadały pod działanie Dekretu). Tym samym prawo własności nieruchomości, które nie podpadały pod działanie Dekretu, w dalszym ciągu znajdowało się w rękach właściciela ziemskiego (mimo, iż faktycznego władztwa i posiadania tych nieruchomości bezprawnie go pozbawiono), a następnie - w związku ze śmiercią ówczesnego właściciela ziemskiego - dzieliło losy całego pozostałego majątku tej osoby, tj. przechodziło w ramach sukcesji uniwersalnej (ex lege), jako część spadku, na jego spadkobierców". (...). skutków tych nie zmieniły deklaratoryjne wpisy do ksiąg wieczystych Skarbu Państwa jako właściciela – (...)".

W konsekwencji skarżący twierdzili, że (cyt.): "uprawnieni do spadku po właścicielu ziemskim z chwili wejścia w życie Dekretu, mają interes prawny w tym, by zainicjować postępowanie, które jest (zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem) konieczne do uregulowania stanu prawnego w księgach wieczystych, co do których wpis został dokonany niezgodnie ze stanem rzeczywistym". Okoliczność ta determinowała zaś – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - po stronie skarżących (i ich poprzedników prawnych) istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., powodując, że (cyt.) "skarżący posiadali przymiot strony postępowania niezbędnego do realizacji ochrony przysługujących im praw wynikających z prawa własności, w tym do złożenia wniosku o stwierdzenie, że dany grunt nie podpadał pod działanie reformy rolnej i tym samym zainicjowania postępowania, o którym mowa w § 5 i w § 6 Rozporządzenia".

Ponadto skarżący, powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, akcentowali także, że uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w § 5 cyt. rozporządzenia, miało charakter dziedziczny. Przysługiwało więc także spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości. Podnosili zatem, że (cyt.): "Przyjmuje się, że wniosek o dziedziczności lub niedziedziczności danego prawa musi być wyprowadzany z jego natury lub charakteru przy założeniu istnienia domniemania dziedziczności praw i obowiązków zmarłego, jeśli mają one charakter cywilnoprawny i majątkowy".

Ponadto skarżący kwestionowali również pogląd organu i Sądu Wojewódzkiego, że z brzmienia (cyt.): "art. 17" dekretu o reformie rolnej można było wywodzić ograniczenie kręgu osób uprawnionych do zainicjowania procedury na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego. Ich zdaniem, należało mieć w tym zakresie na względzie (cyt.): "uwarunkowania polityczno-gospodarcze i ówczesne ratio legis omawianych przepisów. Ustawodawca miał na celu przede wszystkim nacjonalizację majątków ziemskich klasy społecznie uprzywilejowanej bez jednoczesnego zapewniania rekompensaty, która byłaby ekwiwalentna wartości wywłaszczonego mienia. Z drugiej strony cel społeczny uzasadniał dopuszczalność przyznania - właśnie jako swoistej minimalnej rekompensaty - gospodarstwa rolnego (co było możliwe wobec objęcia przez Polskę tzw. <>) i tym samym równoczesne doprowadzenie do relokacji na te tereny obywateli polskich. Alternatywne uprawnienie do uzyskania uposażenia nie tylko spełniało cel kompensacyjny, ale również społeczny, wiążący się z względami sprawiedliwościowymi". W związku z tym skarżący twierdzili, że (cyt.): " Nie było w tym przypadku ścisłego związku z osobą uprawnionego, a jedynie z wywłaszczeniem go z rodzinnego majątku". W rezultacie zatem przyjmowali, że (cyt.): " Nawet jeśli uznać, że na gruncie art. 17 Dekretu uzasadniony mógłby być pogląd o tym, że uprawnienia, o których mowa w tym przepisie dotyczą osobiście jedynie ówczesnych właścicieli i współwłaścicieli (gdyż przepis ten wyraźnie posługuje się pojęciami właściciele/współwłaściciele), to wniosek przeciwny należy wyciągnąć z redakcji art. 5 i 6 Rozporządzenia - które to przepisy pojęciami właściciel/współwłaściciel się nie posługują. W § 5 Rozporządzania mowa jest o "orzekaniu w sprawach" bez precyzowania, czy orzekanie to może nastąpić z urzędu, czy też na wniosek - a jeśli na wniosek - to od kogo pochodzący. Natomiast w § 6 mowa jest o stronie ubiegającej się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień art. 2 ust. 1 pkt e Dekretu - nie ograniczając jednocześnie stron do właściciela i współwłaściciela nieruchomości z dnia wejścia w życie Dekretu".

Ostatecznie skarżący wprawdzie też zgadzali się, że akty prawne o charakterze szczególnym należy interpretować ściśle, to jednak akcentowali, iż wszelkie przepisy, wprowadzające ograniczenia praw i wolności jednostki należy interpretować ściśle. Wykładnia zawężająca tego rodzaju aktów nie może więc w praktyce doprowadzić do jeszcze większej ich restrykcyjności. Z tych powodów wywodzili, że skoro na podstawie art. 1053 k.c., nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, to wstępuje on w ogół praw, jak i obowiązków objętych spadkiem. Skutki zbycia spadku obejmują bowiem całą sytuacje prawną, w jakiej znajdował się spadkobierca-zbywca spadku ze względu na ten spadek (art. 1054 i nast. k.c.).

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że w analizowanej sprawie - jak wyżej zostało to już zasygnalizowane - kluczowe zagadnienie stanowiła wykładnia prawa materialnego. Wyjaśnić więc wypada, iż dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17 i Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), który wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, to jest w dniu 13 września 1944 r. spowodował, że wszystkie nieruchomości ziemskie, o których mowa w przepisach w/w dekretu, przeszły w całości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej (art. 2 dekretu). Dekret ten wytyczał przy tym główne kierunki i zasady, przewidzianej w nim reformy rolnej, szczegółowe zaś w tym zakresie regulacje prawne zawierało, wydane na podstawie art. 8 ust. 3 w/w dekretu, rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W § 12 w/w rozporządzenia, zawarto zaś regulacje prawną, mocą której, wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1, następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Analogiczne unormowanie zawierał także art. 1 późniejszego art. 1 dekretu z dnia 24 sierpnia 1945 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 34, poz. 204), a który to dekret wszedł w życie z dniu 19 września 1945 r. W ustępie 1 w/w artykułu prawodawca postanowił, że zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzające, że nieruchomość ziemska podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, stanowiło tytuł do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności, zaś w art. 1 ust. 4 cyt. dekretu, przewidziano, iż wpisy w księdze hipotecznej (gruntowej), o których mowa w art. 1 niniejszego rozporządzenia, miały następować na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego.

Z tej przyczyny chociaż niewątpliwie (jak zresztą podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89) odpowiednie zakwalifikowanie, przejmowanych - w trybie omawianego dekretu - nieruchomości, które były lub mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej, mogło nastąpić tylko na zasadzie reguł przewidzianych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie na podstawie dowolnego w tym zakresie uznania władzy administracyjnej, to jednak dopóty, dopóki nie zostanie orzeczone w formie prawem przewidzianej, iż objęta przedmiotowym wnioskiem nieruchomość nie stanowiła – w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 6 września 1944 r. - nieruchomości, wymienionej w jego art. 2 ust. 1 pkt e), nie można było twierdzić (jak czynili to skarżący), że przedmiotowa nieruchomość wchodziła w skład spadku po jej byłym właścicielu. Przeciwko takiemu twierdzeniu przemawiało (i nadal przemawia) bowiem domniemanie, wynikające z treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, gdyż - po myśli art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) - domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.

Ponadto zwrócić też należy uwagę, że mimo, iż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był aktem wyjątkowym bo jednorazowo wprowadzał w państwie zasadnicze zmiany: ustrojowe, społeczne i gospodarcze, to początkowo nie przewidywał ani on, ani przepisy z nim związane, żadnych możliwości, które pozwalały na przeprowadzenie jakiejkolwiek kontroli działań organów wykonujących jego postanowienia. Takich regulacji nie wprowadził zresztą także dekret z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 poz. 9). Dopiero po wydaniu w/w dekretu nowelizującego, z dniem 1 marca 1945 r. wydane zostało wspomniane wyżej rozporządzenie wykonawcze Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51 ze zm.), które w § 5 ust. 1 wprowadziło możliwość orzekania przez wojewódzkie urzędy ziemskie w sprawach, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis ten jednak, określając rodzaj postępowania i wskazując organy, które w nim winny orzekać w obu instancjach, nie precyzował jednak, kto mógłby być stroną takiego postępowania. W § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia mowa jest bowiem jedynie o przysługiwaniu "stronom" prawa do wniesienia odwołania od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.

Jak z powyższego zatem wynika, a na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, w/w unormowanie, zawarte w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych miało (i ma nadal) charakter wyłącznie procesowy (vide: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06). Nie rozstrzyga więc, ani kto mógł wystąpić ze stosownym wnioskiem, ani też kto mógł wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji.

O powyższej kwestii nie stanowi także wprost (w sposób oczywisty) żaden inny przepis. Zasadnie jednak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podniósł, że w tym zakresie stosowną wskazówkę może stanowić uregulowanie zawarte w innym przepisie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, choć omyłkowo wymienił w tym miejscu art. 17 dekretu w jego pierwotnej wersji, podczas, gdy tego rodzaju przepisem był art. 19. To treść bowiem tego ostatniego przepisu sugeruje, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem, opartym na § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. był właściciel nieruchomości ziemskiej. W pierwotnej wersji omawianego dekretu przepis ten stanowił, że wywłaszczeni właściciele lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 część 1-sza lit. e mogli otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku w ramach niniejszego dekretu, względnie jeśli z tego prawa nie skorzystali, miało być im wypłacone im zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy (ust.1). Zaopatrzenie wymienione w części 1 art. 19 mogło być przy tym zaś podwyższone przez Kierownika Resortu Rolnictwa i Reform Rolnych dla tych właścicieli lub współwłaścicieli, którzy się zasłużyli w walce z okupantem lub szczególnie ucierpieli od okupanta (ust.2).

Dodać też w tym miejscu wypada, że w analogiczny sposób zostali również określeni przez ustawodawcę beneficjenci uprawnień, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uprządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej (Dz. U Nr 17, poz. 71 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią z kolei w/w przepisu, byli właściciele nieruchomości określonych w art. 9, (czyli nieruchomości rolnych i leśnych, objętych we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a które Państwo – mocą jej przepisów – przejmowało na własność bez względu na obszar, jeżeli znajdowały się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie), którzy osiągnęli granice wieku 65 lat (mężczyźni) a 60 lat (kobiety), bądź stali się inwalidami, jeżeli objęte we władanie Państwa nieruchomości stanowiły podstawę ich utrzymania – mieli prawo do renty starczej lub inwalidzkiej, a członkowie ich rodzin do renty rodzinnej (...). Powyższe unormowanie jest zaś o tyle w tym przypadku istotne, że zostało ono zawarte w ustawie, która – jak przyjmuje się - kończyła proces określany mianem reformy rolnej (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08).

Określanie zatem w taki sposób przez ustawodawcę kręgu osób uprawnionych do otrzymania swego rodzaju zadośćuczynienia (w potocznym tego słowa znaczeniu) za przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Państwa ewidentnie dowodzi, że uprawnionymi w tym przypadku byli poprzedni właściciele owego mienia. Przyznane zaś im uprawnienia (biorąc pod uwagę ich wymiar ekonomiczny w stosunku do wielkości straty spowodowanej nacjonalizacją) świadczyły o tym, że nie można było w tym przypadku kwestionować poglądu (jak czynili to skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), że w/w uprawnienia były – w zasadzie - związane z osobami owych właścicieli nieruchomości ziemskich. Brak bowiem jakiegokolwiek powiązania z wartością utraconego przez nich majątku ziemskiego wskazywał na to, iż w taki właśnie sposób ustawodawca starał się zapewnić osobom pozbawianym majątku jedynie środków do życia a nie przyznawał im żadnego stosownego odszkodowania.

W takiej zatem sytuacji – ale patrząc na nią tylko przez pryzmat przepisów samego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia doń wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. – wydawałoby się, że słuszne było stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż uprawnienie przyznane właścicielom nieruchomości ziemskich, a związane z możliwością inicjowania postępowania, w którym zostanie orzeczone, że dana nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, miały charakter niezbywalny. Patrząc jednak na wyżej przedstawione zagadnienie szerzej, w ocenie składu orzekającego, pogląd ten nie mógł być jednak uznany za słuszny.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, na jej cele zostały przeznaczone nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw [...], pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości udziałów rolnych tej powierzchni. Podkreślenia jednak w tym miejscu wymaga ( na co zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, publ. ONSAiWSA 2011/2/23), że reforma rolna nie zawsze była dokonywana w sposób prawidłowy, gdyż przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały kryteriów, określonych w art. 2 ust. 1 lit. e) cyt. dekretu PKWN. Dotyczyło to w szczególności zarówno charakteru przejmowanego gruntu, jak i jego powierzchni.

Jednocześnie - w ocenie składu orzekającego - istotne było, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r. był realizowany przez władze państwowe w okresie, w którym nie tylko dokonywały się w Polsce głębokie przemiany ustrojowe, ale – co w tym wypadku ma niezwykle ważkie znaczenie – zmiany te były wielokrotnie przeprowadzane w warunkach (mówiąc ogólnie) naruszających podstawowe prawa jednostki, albo grożących takim naruszeniem. Okoliczności te są stanowią fakty historyczne, obecnie powszechnie wszystkim znane. Stan taki trwał aż do roku 1989 czyli do czasu, gdy w Polsce nastąpił okres, w którym stało się w sposób rzeczywisty możliwe dochodzenie przez obywateli należnych im – w świetle dotychczas obowiązującego prawa – roszczeń i uprawnień. Z uwagi jednak na znaczny okres czasu (kilkadziesiąt lat), który miał miejsce pomiędzy dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej a okresem, w którym istotnie stało się realne dochodzenie w postępowaniu administracyjnym, że dana nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu, wspomniane uprawnienia, jako przysługujące byłemu właścicielowi nieruchomości, z przyczyn oczywistych i naturalnych bardzo często nie mogły być już realizowane. Z drugiej tez strony istota uprawnienia, o którym mowa w § 5 rozporządzenia wykonawczego z 1945 r., musi być postrzegana, jako działanie, które ma na celu wykazanie, że określona nieruchomość ziemska stanowiła własność prywatną przedwojennego jej właściciela a zatem - po jego śmierci – winna być traktowana jako własność jego spadkobiercy (spadkobierców).

W związku z tym, zwłaszcza po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., która w art. 21 ust. 1 wprowadziła – jako jedną z podstawowych - zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia a w art. 64 ust. 1 i 2 przyjęła, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia i prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, należało uznać, że przewidziana w Konstytucji RP ochrona prawa dziedziczenia winna być - również w przypadku praw, przysługujących byłym właścicielom nieruchomości ziemskich, a związanych z wprowadzeniem reformy rolnej – traktowana równorzędnie z ochroną prawa własności. W rezultacie, skoro więc z wyżej wskazanych przyczyn, właściciel nieruchomości ziemskiej (bez jego winy) nie miał niejednokrotnie rzeczywistych możliwości dochodzenia przysługujących mu praw, to tego rodzaju przysługujące mu uprawnienie, powinien móc zrealizować jego spadkobierca jako, że - zgodnie z art. 922 § 1 kodeksu cywilnego – prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej – spadki.

Ponadto – zdaniem składu orzekającego - za powyższym poglądem przemawia także i ta okoliczność, że w wielu aktach prawnych, zawierających regulacje związane z wydarzeniami historycznymi, a które skutkowały utratą mienia, uprawnienia osób, które zostały pozbawione swojego majątku, zostały z reguły tak określone, że przysługują nie tylko samym właścicielom utraconego mienia, ale także ich spadkobiercom (vide: np. art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 28 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – Dz. U. Nr 50, poz. 279, czy art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2014 r. poz. 1090).

Wreszcie zauważyć też trzeba, że mimo, iż żaden przepis ustawowy nie przewidywał wprost prawa spadkobiercy właściciela nieruchomości wywłaszczonej, to w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) skład poszerzony przyjął, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W zaistniałej zatem sytuacji, w ocenie składu orzekającego, brak było więc podstaw do przyjęcia, że - w świetle wskazanych wyżej przepisów konstytucyjnych oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP – ochrona praw, które przysługują spadkobiercy byłego właściciela mienia, a który je utracił nie z własnej winy a w związku z zaistnieniem różnych wydarzeń o wymiarze historycznym, winna być przyznawana w poszczególnych aktach prawnych w sposób tak diametralnie zróżnicowany. Niewątpliwie bowiem wprawdzie cel, dla którego został wydany dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był odmienny od celów, dla których wydano wspomniane wyżej akty prawne, ale – z punktu widzenia (przykładowo) byłego właściciela nieruchomości warszawskiej i byłego właściciela nieruchomości ziemskiej oraz ich spadkobierców – skutek regulacji, zawartych w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej i w dekrecie "warszawskim" z dnia 28 października 1945 r. był generalnie taki sam. Oznaczał on utratę prawa własności do określonego, wcześniej posiadanego mienia.

W rezultacie zatem, skoro w większości przypadków przepisy związane z powojennymi przemianami, regulujące uprawnienia byłych właścicieli utraconego mienia, uwzględniały także i ich spadkobierców, to należało uznać, że także w przypadku spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej, taka ochrona, jako wynikająca wprost z wyżej wskazanych przepisów Konstytucji RP, winna mieć miejsce.

W ocenie składu orzekającego, powyższe nie oznacza jednak, że tego rodzaju ochrona winna być także obecnie przyznawana nabywcy praw do spadku po osobie, której przysługiwało uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem – w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Składowi orzekającemu znana jest treść art. 1051 i art. 1053 k.c., zgodnie z którymi spadkobierca, który przyjął spadek, może spadek ten zbyć w całości lub w części. To samo dotyczy zbycia udziału spadkowego (art. 1051 k.c.). Nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy (art. 1053 k.c.). Pamiętać jednak należy, że roszczenie, o którym mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., nie jest majątkowym prawem cywilnym i – w świetle tego co zostało wyżej powiedziane – roszczenie to zostało niejako wykreowane dla spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości w sposób wyjątkowo szczególny - z przepisów konstytucyjnych. Z uwagi na to nie występuje w tym przypadku proste, oczywiste przełożenie na zasady, wynikające z wyżej przytoczonych przepisów kodeksu cywilnego, które regulują zasady umownego zbycia spadku.

Podkreślić wypada, że na fakt, iż powyższe zagadnienie nie jest kwestią jednoznaczną zwrócił już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 988/18) a do którego wyroku skarżący odwoływali się. W wyroku tym wyrażono bowiem pogląd, iż ustawodawca przyznaje niektóre uprawnienia publicznoprawne (administracyjnoprawne) przez wzgląd na osobistą sytuację uprawnionego a jednocześnie rozszerza możliwość ich dochodzenia w drodze wyjątku jedynie na osoby powiązane z takim uprawnionym więzami rodzinnymi. Z tego więc względu w niektórych sytuacjach tego rodzaju uprawnienia po stronie nabywcy spadku mogą budzić wątpliwości aksjologiczne. Wprawdzie w w/w wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny ostatecznie przyjął, że przysługujące - z mocy § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1945 r. - spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości ziemskiej uprawnienie przechodził, na zasadzie art. 1053 k.c., na nabywcę spadku, tym niemniej dostrzegł jednocześnie pewien brak jednoznaczności takiego stanowiska. Poza tym istotne przy tym było także to, że w omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny pogląd swój uzasadniał jedynie w tym, że skoro w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. prawodawca pominął kwestię określenia podmiotu mogącego zwrócić się o wydanie orzeczenia, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, to tym samym nie dokonał specyfikacji (zawężenia) kręgu podmiotów mogących wystąpić z takim wnioskiem. Odwołując się zatem – jak wspomniano - do treści art. 1053 k.c., skład wówczas orzekający przyjął, iż skoro z chwilą śmierci spadkodawczyni spadek po niej przeszedł na jej spadkobierców, to w dalszej kolejności mogli oni skutecznie przenieść, przysługujące im - z mocy w/w § 5 - uprawnienie na nabywcę spadku.

Tego rodzaju pogląd i z analogiczną argumentacją był też już wcześniej wyrażany w orzecznictwie np. w wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt OSA 4/03, ONSA 2004/1/3).

Zdaniem składu orzekającego, w obu wspomnianych wyżej wyrokach brak jest jednak refleksji na temat charakteru prawnego uprawnienia, wynikającego z § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. a także wyjaśnienia, na jakiej podstawie w wyrokach tych zostało przyjęte, że przedmiotowe uprawnienie przysługiwało także spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej.

Poza tym nie bez znaczenia pozostawała okoliczność, że wyrok z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt OSA 4/03) został wydany dwadzieścia lat temu, to jest w początkowym okresie transformacji ustrojowej w Polsce a zatem w okresie – pod wieloma względami - zdecydowanie odmiennym od obecnego ( o czym niżej).

Jak zostało to wyżej wspomniane, prawo spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej do wystąpienia z wnioskiem na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie jest prawem cywilnym. Roszczenie to zostało przewidziane w akcie administracyjnoprawnym i na użytek postępowania administracyjnego. Przyjęcie w orzecznictwie, że omawiane roszczenie winno przysługiwać również spadkobiercy osoby uprawnionej, w sytuacji, w której ona sama nie wystąpiła z takim roszczeniem, wynikało z potrzeby zapewnienia jednostce (również na gruncie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej) ochrony przysługujących jej podstawowych praw konstytucyjnych. W związku z tym, o ile w początkowym okresie transformacji ustrojowej w państwie szczegółowa analiza powyższych kwestii nie przedstawiała się jako istotna, o tyle obecnie, po upływie ponad trzydziestu lat, licząc od początku owych przemian, tego rodzaju analiza wydaje się jednak niezbędna.

Roszczenie pozwalające zainicjować postępowania administracyjnego - w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. - jest oczywiście roszczeniem szczególnym i nie ma ono charakteru roszczenia cywilnego. Dlatego nie można się było zgodzić ze skarżącymi, że ich interes prawny wynikał w niniejszej sprawie z samego faktu zawarcia szeregu kolejnych umów o nabycie udziałów spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej.

Wykreowanie na rzecz spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej roszczenia, pozwalającego na weryfikację działań władzy publicznej przeprowadzającej reformę rolną, nastąpiło w oparciu o bezpośrednie zastosowanie przepisów konstytucyjnych ze względu na cel, jakiemu to roszczenie winno służyć. Przyznanie kolejnym nabywcom udziałów spadkowych po byłym właścicielu nieruchomości ziemskiej statusu strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w postępowaniu, prowadzonym w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca

1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10 poz. 51), obecnie nie prowadzi jednak do realizacji takiego celu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyjaśnił to przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OPS 1/22), aby uzyskać przymiot strony postępowania administracyjnego nie wystarczy być podmiotem interesu prawnego lub obowiązku, lecz konieczne jest jeszcze, aby tego interesu prawnego lub obowiązku "dotyczyło" owo postępowanie.

Jak wspomniano wyżej, roszczenie oparte na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w założeniu miało służyć zapewnieniu możliwości weryfikacji prawidłowości zastosowania w stosunku do danej nieruchomości ziemskiej przepisów regulujących reformę rolną. Z tego powodu było ono zatem generalnie przeznaczone dla osoby właściciela nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Roszczenie to stanowiło bowiem dla niego jedyną drogę, pozwalającą mu na zachowanie wcześniej posiadanej majętności.

Z przedstawionych wyżej powodów, orzecznictwo przyjęło, że z roszczeniem takim może skutecznie występować także spadkobierca osoby uprawnionej. Zdaniem składu orzekającego, brak jest jednak obecnie dostatecznego uzasadnienia, dla przyjęcia poglądu, że interes prawny - w postępowaniu opartym na § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. - ma również jeszcze inny podmiot, to jest nabywca spadku po osobie uprawnionej. Nabywca spadku prawa swoje uzyskuje poprzez dobrowolne zawarcie stosownej umowy cywilnej. To zatem z własnej woli i z reguły odpłatnie, w ten sposób formalnie wchodzi w sytuację, w której pozostawał zbywca spadku. W przypadku jednak roszczenia o charakterze ochronnym, które miało służyć określonemu podmiotowi w związku z określoną sytuacją, w której – niezależnie od swojej woli - się znalazł, trudno mówić o tożsamości sytuacji byłego właściciela nieruchomości ziemskiej (lub jego spadkobiercy) z sytuacją, w jakiej znalazł się - i to z własnej woli - nabywca spadku po osobie uprawnionej. O ile bowiem właściciel nieruchomości ziemskiej korzystał w postępowaniu administracyjnym z omawianego roszczenia w celu ochrony swojego dotychczas posiadanego majątku, z uwagi na – jego zdaniem - nieprawidłowe zastosowanie przez władzę publiczną przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc jednorazowego aktu nacjonalizacyjnego i o wymiarze już historycznym, o tyle nie sposób przyjąć, że nabywca spadku po w/w osobie i to jeszcze kolejny (jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie) miałby taki sam cel realizować. W rezultacie w niniejszym przypadku przedmiotowe roszczenie aktualnie nie tyle staje się służyć wnioskodawcy postępowania administracyjnego, aby w ten sposób mógł on chronić posiadany dotąd stan majątkowy, a staje się – w istocie rzeczy - instrumentem dla realizacji zaplanowanych, określonych zamierzeń gospodarczo-komercyjnych. Taki jednak powód prowadzenia tak szczególnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie oparte na § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. - zdaniem składu orzekającego - nie uzasadnia przyjęcia, że w takiej sytuacji można byłoby przyznać skarżącym przymiot strony w tym postępowaniu. W świetle tego bowiem, co zostało wyżej powiedziane argumentacja skarżących, oparta na twierdzeniu, iż wykładnia aktów prawnych, które wprowadzają przepisy ograniczające praw i wolności jednostki, nie powinna być jeszcze bardziej zawężająca, w tym przypadku nie brzmiała przekonywująco.

Dodać też trzeba, że powyższe stanowisko składu orzekającego koresponduje z bogatą argumentacją, podnoszoną w prezentowanej w ostatnim okresie czasu przez Naczelny Sąd Administracyjny linii orzeczniczej, a zgodnie z którą zostało przyjęte, że zarówno odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalane na rzecz nabywcy nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce (cyt. wyżej uchwała z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20), jak i że z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 k.c., której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (uchwała z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22).

Z tych też powodów skład orzekający uznał, że zbędne było w niniejszym przypadku zwracanie się – w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a – o podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskowanej w piśmie procesowym z dnia 18 stycznia 2023 r., uchwały, zwłaszcza, że za takim stanowiskiem, jakie zostało wyrażone w niniejszej sprawie, przemawia również fakt, iż w ostatnich latach także ustawodawca stara się ograniczyć możliwość realizowania w postępowaniach administracyjnych różnych roszczeń restytucyjnych, jako odnoszących się do stanów znacząco już przeszłych pod względem czasowym. Dowodzi tego bowiem choćby zmiana dotycząca art. 156 § 2 k.p.a., który - na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491) - od dnia 16 września 2021 r. uzyskał treść, iż nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn określonych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat a także, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Za takim poglądem przemawia też nowelizacja art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana nowelą z dnia 24 kwietnia 2019 r., która weszła w życie 14 maja 2019 r., a która wprowadziła do w/w artykułu ustęp 7, przewidujący, że uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot.

Z tych zatem powodów za niezasadne należało uznać zarzuty, określone w skardze kasacyjnej jako zarzuty prawa materialnego a oparte zarówno na (cyt.): "art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 28 k.p.a., art. 30 ust. 4 k.p.a., art., 61 § 1 k.p.a., art. 922 § 1 i § 2 k.c., art. 1051 k.c. i art. 1053 k.c., w zw. z art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwą wykładnię", jak i na kilkunastu przepisach Konstytucji RP. Pomimo bowiem, że zaskarżony wyrok nie uwzględniał - w odniesieniu do uprawnień spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości ziemskiej - zasad określonych w art. 21 ust. 1, art. 32 ust.1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – to ostatecznie wyrok ten odpowiadał jednak prawu, gdyż – w stosunku do nabywcy spadku - powyższe przepisy konstytucyjne, jak i pozostałe tego rodzaju przepisy, przywołane w skardze kasacyjnej, nie zostały naruszone. Zauważyć jednocześnie też trzeba, że twierdzenie, iż zaskarżony wyrok został wydany z obrazą kilkunastu przepisów Konstytucji RP wymagało nie tylko wymienienia tych przepisów, ale i wyjaśnienia, w jaki sposób każdy z nich został – zdaniem autora skargi kasacyjnej - w tym przypadku naruszony.

Przyjęcie poglądu o braku zasadności zarzutów materialnoprawnych, przekładało się zaś z oczywistych względów na niezasadność zarzutów procesowych.

W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania mającego na celu wykazanie, że nieruchomość, stanowiąca część dawnych parceli nr [...], położonych w [...], w obrębie [...], będących - w dniu wejścia w życie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – własnością S. M., była wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu, wniosła E. Ł.. Wnioskodawczyni wywodziła zaś w tym przypadku swój interes prawny z faktu zawarcia ze spadkobiercami S. M. umów o zbyciu spadku. Z akt sprawy wynikało, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 1998 r. (sygn. akt [...] ), spadek po S. M. nabyli: J M., K M, K Ś i S. Ś, a na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 5 października 1999 r. (sygn. akt [...]), spadek po J. M. nabyła w całości córka – K.W.. Na podstawie natomiast aktu notarialnego z dnia 7 lipca 2006 r. (Rep. A nr [...]), E. Ł. nabyła udziały spadkowe K.W. po J. M. oraz udziały spadkowe C. A. (K. M.) po S.M.. Postanowieniem z dnia Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 26 września 1991 r. (sygn. akt [...]), stwierdzono zaś, że spadek po K.Ś. nabyli M.T.i R. T. po 1/2 części. Z kolei spadek po S. Ś. nabyli L. Ś. i J. Ś. po 1/2 części a spadkobiercą po L. Ś. stał się J. Ś. (postanowienie Sądu Rejonowego w Poznaniu z dnia 1 października 1996 r. sygn. akt [...]). W rezultacie J. Ś., aktem notarialnym z dnia 22 listopada 2004 r. (Rep. [...]), zbył W. J. i S.R. 90% udziałów w spadkach po: S.i Ś., L.Ś. i K. Ś. a następnie aktem notarialnym z dnia 17 lipca 2006 r. (Rep. A nr [...]), S. R. zbył udziały spadkowe po zmarłych S. i L. małżonkach Ś. oraz K.Ś., M.G.. Z kolei J.Ś., aktem notarialnym z dnia 17 lipca 2006 r. (Rep. [...]), zbył M.G. udział wynoszący 10% w spadku po zmarłych S.i i L. małżonkach Ś. oraz K. Ś., zaś na mocy aktu notarialnego z dnia 25 listopada 2014 r. (Rep. A nr [...]), M.G. zbył udział wynoszący 40,6% w spadku po zmarłych S. i L. małżonkach Ś. na rzecz [...] sp. z.o.o., S.K.A, sp. j., [...] sp. j. Następnie, aktem notarialnym z dnia 1 grudnia 2014 r. (Rep. A nr [...]), W.J. sprzedał [...] sp. z.o.o. z siedzibą w [...] udział wynoszący 59,40% w spadku po S.i i L. małżonkach [...], aktem notarialnym z dnia 11 maja 2015 r. (Rep. A nr [...]), E. Ł. sprzedała udziały w spadku po J.M. oraz S. M. na rzecz W. S., a wreszcie, aktem notarialnym z dnia 15 sierpnia 2015 r. (Rep. A nr [...]), [...] sp. z.o.o., S.K.A, sp. j., [...] sp. j. sprzedała W.S. udział wynoszący 40,60% w spadku po S. i L. małżonkach Ś.).

Skoro zatem w niniejszej sprawie nie było sporne, że inicjatorem niniejszego postępowania administracyjnego był kolejny nabywca spadku po osobie uprawnionej, to mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego, nie można było twierdzić, że Sąd Wojewódzki wadliwie bo z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. (a contrario art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz i c p.p.s.a.) oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w [...] i W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 grudnia 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 6 lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a., decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Skoro zaś w niniejszej sprawie brak było wniosku pochodzącego od podmiotu, któremu przysługiwałby status strony postępowania, to postępowanie prowadzone przez Wojewodę było istotnie bezprzedmiotowe. Jeśli zaś decyzja organu I instancji była prawidłowa (a taka sytuacja zachodziła w analizowanym przypadku) to – na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – powinna zostać utrzymana w mocy, co uczynił Minister, wydając zaskarżoną decyzję.

Poza tym nie można też było twierdzić, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 30 ust. 4 k.p.a., gdyż, jak słusznie zwrócił na to Sąd Wojewódzki, przepis ten dotyczy tylko następstwa procesowego a więc odnosi się do takiej sytuacji, gdy w toku wszczętego postępowania administracyjnego umiera strona tego postępowania lub osoba prawna traci swoją osobowość prawną a prowadzone postępowanie dotyczy praw zbywalnych. Przepis ten nie stanowi zatem sam z siebie źródła interesu prawnego, świadczącego o tym, że dany podmiot winien być uznany za stronę określonego postępowania administracyjnego - w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiadał jednak prawu a w związku z tym - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Wnioski uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie zostały uwzględnione z powodu braku ku temu podstaw prawnych.

-----------------------

22

J I GUTOWSKI I WSPÓLNICY

I Adwokacka Spółka Komandytowa