Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 672/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1a pkt 13, art. 5 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Tomasz Kolanowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Dumas, Sędzia NSA (del.) Anna Maria Świderska, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gl 444/12 w sprawie ze skargi S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 30 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2) oddala skargę, 3) zasądza od S. Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w W. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach kwotę 280 (słownie: dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 444/12, mocą którego uchylono zaskarżone przez Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie (dalej: Ośrodek) postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 30 stycznia 2012 r. w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

W motywach orzeczenia Sąd podał, że kwestionowanym postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: K.p.a.) i art. 17, art. 18, art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Ośrodka na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. z dnia 7 grudnia 2011 r. o zwrocie Ośrodkowi tytułu wykonawczego z dnia 29 sierpnia 2011 r. (nr 017919/2011), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w C. uznał, że w ww. tytule wykonawczym, otrzymanym do realizacji w trybie przepisów ustawy egzekucyjnej, obejmującym opłatę za pobyt w Ośrodku M. K., błędnie wskazano Ośrodek jako wierzyciela wymienionych w nim należności.

2. Na powyższe postanowienie Dyrektor Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych złożył zażalenie, zarzucając wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa i niewłaściwe zastosowanie art. 27 § 1 pkt 1 i art. 29 § 2 u.p.e.a. oraz art. 20 i art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a.

Uzasadniając zażalenie strona zwróciła uwagę, że na mocy uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXVII/2101/2009 z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i Statutu, zmieniono nazwę Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawa na Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych. Strona podniosła, że art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. stanowi podstawę prawną do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków wynikających z faktu niewpłacenia kwot stanowiących należności pieniężne Izby Wytrzeźwień w m.st. Warszawa. Wyjaśniła, że stosownie do tego przepisu, Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest wierzycielem, bowiem jest bezpośrednio zainteresowany w spełnieniu świadczenia.

Rozpoznając zażalenie, Dyrektor Izby Skarbowej w K. w pierwszej kolejności przywołał regulacje zawarte w art. 7 ust. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 11a pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.), a także w art. 1 pkt 1 i art. 39 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.).

Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, że art. 11a pkt 2 u.s.g. nie wymienia jednostki organizacyjnej gminy, nieposiadającej osobowości prawnej, jako organu administracyjnego. Dlatego, jak zaznaczył, jej kierownik działać może wyłącznie jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym mowa w art. 47 ostatnio przywołanej ustawy. Z powyższego Dyrektor Izby Skarbowej w K. wywiódł, że jedynie organ właściwy, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta), jest wierzycielem upoważnionym do wystawiania tytułu wykonawczego na nieuiszczoną opłatę za pobyt zobowiązanego w izbie wytrzeźwień.

Następnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r., Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną Miasta Stołecznego Warszawa, nieposiadającą osobowości prawnej. Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził, że ponieważ Ośrodek nie jest organem gminy, to nie może być wierzycielem. Nie posiada więc też uprawnienia do wystawiania tytułu wykonawczego we własnym imieniu w zakresie dochodzenia opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień. W konsekwencji organ nadzoru uznał sporny tytuł wykonawczy za wadliwy, co uzasadniało odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego na jego podstawie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Dyrektor Ośrodka zarzucił naruszenie: art. 29 § 2 u.p.e.a., art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 1955 r. w sprawie tablic i pieczęci urzędowych (Dz. U. z 1955 r. Nr 47, poz. 316, ze zm.), art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a., art. 27b u.p.e.a. w zw. z art. 2a pkt 13 i art. 16c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach urzędowych, art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 1a pkt 14 tej ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, w zw. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wyjaśnił, że pod pojęciem "wierzyciela" rozumie się, stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a., podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Zgodnie z kolei z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Dalej Sąd przywołał treść art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), zgodnie z którym z depozytów pieniężnych izby wytrzeźwień mogą potrącać swe należności z tytułu opłat związanych z pobytem w izbie. Na innych przedmiotach zatrzymanych w depozycie izbom wytrzeźwień służy ustawowe prawo zastawu celem zabezpieczenia tych należności (art. 41 ust. 4). W myśl z kolei art. 42 ust. 5 tej ustawy za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) egzekucja należności, o których mowa w ust. 5, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Status wierzyciela w stosunku do opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień należy zdaniem Sądu ocenić, wobec art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...), z uwzględnieniem przepisów ustawy egzekucyjnej, a więc wskazanego wyżej art. 1a pkt. 13 u.p.e.a.

Wskazane wyżej przepisy umożliwiają określenie podmiotów, na które został nałożony obowiązek ponoszenia opłat oraz podmiotów uprawnionych do ich pobierania, a zatem uprawnionych do żądania wykonania tego obowiązku. Obowiązanym do ponoszenia tych opłat jest pomiot korzystający z "doprowadzenia i pobytu" w izbie wytrzeźwień. Jest tak dlatego, ponieważ przedmiotem obowiązku w zakresie ponoszenia opłat jest, jak wyżej wskazano, skorzystanie z usług oferowanych przez izbę bądź skorzystanie z doprowadzenia. Z kolei izba wytrzeźwień jest podmiotem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem tego obowiązku, jak tego wymaga art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a.

Kryterium podmiotowe i przedmiotowe obowiązku zostało więc określone wprost w ustawie. Źródło powstania obowiązku podlegającego egzekucji wynika bezpośrednio z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w § 16, § 17 i § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzenia, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192, ze zm.; dalej: rozporządzenie z dnia 4 lutego 2004 r.). Zgodnie z § 17 tego rozporządzenia osobom nieposiadającym w momencie zwalniania z izby, placówki lub jednostki Policji środków pieniężnych wystarczających na pokrycie kosztów pobytu, dyrektor izby, kierownik placówki lub komendant jednostki Policji wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni. Regulacja ta nadaje uprawnienia wskazanym w nim podmiotom, a więc i dyrektorowi izby, do umożliwienia zobowiązanemu dobrowolnego uregulowania należności z tytułu pobytu w ośrodku, bez konieczności uruchamiania na podstawie art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) postępowania w trybie u.p.e.a. Czynność ta poprzedza postępowanie egzekucyjne, zgodnie z wymogiem z art. 15 § 1 u.p.e.a.

Sąd uznał, że skoro uprawnienie do przesłania upomnienia (wezwania) zostało przepisem prawa, tj. rozporządzeniem z dnia 4 lutego 2004 r., przyznane dyrektorowi izby, to stanowisko, że dyrektor ten, jako osoba uprawniona do reprezentacji Ośrodka, nie była uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego, pozostaje w sprzeczności z wskazanymi wyżej przepisami prawa.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w świetle art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania obowiązków wynikających z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana wykonaniem obowiązku. Przepis ten posługuje się alternatywą rozłączną. Oznacza to, że przymiot wierzyciela przysługuje nie tylko organowi, ale także instytucji, a więc jednostce organizacyjnej. Jedynym warunkiem jaki należy spełnić, to taki, aby instytucja była bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu obowiązku. Bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku za pobyt w izbie wytrzeźwień, w ocenie Sądu, jest właśnie ta izba, a nie organ, jakim jest prezydent miasta.

Sąd następnie wskazał, że źródło finansowania izb wytrzeźwień stanowią opłaty pobierane od osób zatrzymanych. Opłaty te są pobierane z wyłączeniem prezydenta. Dochody z tytułu świadczonych usług ujmowane są w budżecie oraz sprawozdaniach finansowych, a także uwzględniane w procesie planowania gospodarki finansowej. Z tego względu kierownicy izb wytrzeźwień są zainteresowani w pełnej realizacji pobierania tych opłat, tj. także w ich egzekucji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wykonywanie przez gminy zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.) zmusza je do uwzględniana możliwości ich finansowania. Nie wyłącza to jednak samodzielnego finansowania przez izby działalności ze środków uzyskiwanych przez nie w sposób przewidziany ustawą. Zasada ta dotyczy również zadań wykonywanych na mocy ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...). Wskazać przy tym też należy, że wpłaty z tytułu opłat zasilają rachunek bankowy Ośrodka, który będąc jednostką budżetową, rozlicza się z tych wpłat na podstawie sprawozdań. Przez pobieranie opłat za korzystanie z izb wytrzeźwień wskazane w art. 41 ust. 3 i art. 42 ust. 5 powyższej ustawy oraz § 17 rozporządzenia z dnia 4 lutego 2004 r. należy rozumieć także podjęcie działań w celu egzekwowania opłat. Wynika to z faktu, ze przychody z tych opłat przeznaczane są na finansowanie działalności izb. Możliwość uzyskania środków na działanie Izby Wytrzeźwień z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie upoważnia Ośrodka do zaniechania działań w celu uzyskania należnych mu z mocy prawa świadczeń i rezygnacji z przymiotu wierzyciela, ponieważ oznaczałoby to niezgodne z prawem scedowanie uprawnień finansowych, w zakresie których ustawodawca przyznał izbom samodzielność.

Reasumując Sąd uznał, że skoro art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnia do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy, wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, m.in. instytucję bezpośrednio zainteresowaną w wykonaniu przez zobowiązanego danego obowiązku, a ostatecznie podmiot, którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku, zaś opłaty związane z pobytem w izbie wytrzeźwień (art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) są należnością tej izby (art. 41 ust. 3), których egzekucja następuje w trybie przepisów ustawy egzekucyjnej (art. 42 ust. 5a), to tym samym, bez względu na inne dziedziny prawa regulujące działalność takich izb (Ośrodka), jej zakresu, celów lub funkcjonowania, organizację czy finansowanie lub status prawny, wierzycielem tych należności jako własnych (przypadających izbie) może być wyłącznie izba (Ośrodek) wytrzeźwień jako instytucja, której opłaty te się należą, a tym samym izba jest instytucją obowiązaną do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się zobowiązanego od wypełnienia tego obowiązku (art. 6 § 1 u.p.e.a.).

W świetle powyższego uzasadniony jest, zdaniem Sądu, pogląd, że przepisy ustawy egzekucyjnej, ustawy o wychowaniu w trzeźwości (...) oraz rozporządzenie z dnia 4 lutego 2004 r., przydają izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela. W konsekwencji zwrot tytułu wykonawczego nie ma umocowania w przepisach prawa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej w K. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) oraz art. 27 § 1 pkt 1 i 7 i art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a. przez uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego uznania, że organ egzekucyjny bezpodstawnie zwrócił tytuł wykonawczy w związku z tym, że jako wierzyciela wskazano w nim Ośrodek.

Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że Ośrodkowi przysługuje status wierzyciela w rozumieniu powyższych przepisów i jest on w związku z tym uprawniony do egzekwowania opłat za pobyt w ośrodku.

Na tej podstawie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ośrodek wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, wobec tego podlega uwzględnieniu.

Zarzuty sformułowane przez autora skargi kasacyjnej, jakkolwiek oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., dotyczą przede wszystkim kwestii uprawnienia Stołecznego Ośrodka dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie do wystawienia tytułów wykonawczych i wskazywania w nich siebie jako wierzyciela.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, w którym uznano, że Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie nie jest wierzycielem uprawnionym do wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11 i 3059/11; z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 411/12; z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 597/11; postanowienia NSA: z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11; z 4 marca 2008 r., sygn. akt II FW 2/907; z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 355/12 (dostępny w systemie LEX nr 1148388), akcentując finansowanie działalności Ośrodka ze środków uzyskiwanych z opłat osób korzystających z jego usług.

W dalszej części uzasadnienia, ze względu na tożsamość problemu, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawi argumentację zbieżną z prezentowaną w wyrokach z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 411/12, oraz z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 3060/11.

Przechodząc do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Stosownie zaś do art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Powyższe oznacza, że organ egzekucyjny jest zobowiązany do ustalenia, czy podmiot występujący o wszczęcie egzekucji jest podmiotem, w którego zakresie właściwości znajdują się sprawy wykonywania obowiązków danego rodzaju. Tym samym o tym, czy konkretny organ lub instytucja mogą pełnić w postępowaniu rolę wierzyciela, decydować będą przepisy określające zakres ich działania (por. P. Przybysz, Administracyjne Środki Prawne w Postępowaniu Egzekucyjnym w Administracji, Lex 2012, str. 167)

Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych gminy należy zaspokajanie potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Jeden ze sposobów takiego działania został wskazany w ustawie o wychowaniu w trzeźwości. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 stanowi, że organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Natomiast w art. 39 tejże ustawy ustawodawca stwierdził, że organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Izby wytrzeźwień są więc jednostkami organizacyjnymi prowadzących je gmin.

Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką budżetową m. st. Warszawy, działającą na podstawie Uchwały Nr XXXVI/479/2001 Rady m. st. Warszawy z dnia 25 czerwca 2001 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie w jednostkę budżetową, zmienionej Uchwałą Nr LWI 575/2005 Rady m. st. Warszawy z dnia 11 lipca 2005 r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej m. st. Warszawy pod nazwą Izba Wytrzeźwień w m. st. Warszawie oraz Uchwałą nr LXVII/2101/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie. Nadto, jak wynika ze Statutu Ośrodka, stanowiącego załącznik do uchwały nr LXVII/2101/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zmiany nazwy i statutu Izby Wytrzeźwień w m. st. Warszawie (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2009 r. Nr 221, poz. 7005) – Ośrodek jest jednostką organizacyjną miasta stołecznego Warszawy, nieposiadającą osobowości prawnej oraz jest jednostką budżetową w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych (§ 1 ust.1 i 2 statutu). Z brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526) wynika, że dochody uzyskiwane przez gminne jednostki budżetowe należą do dochodów własnych gminy. Zasady odpłatności za pobyt określa odrębna uchwała Rady miasta stołecznego Warszawy.

Zgodnie zaś z regułą zawartą w § 6 ust. 1, 2 i 3 statutu Ośrodek jest kierowany i reprezentowany na zewnątrz jednoosobowo przez Dyrektora. Dyrektor jest zatrudniany przez Prezydenta miasta stołecznego Warszawy i działa na podstawie pełnomocnictwa przez niego udzielonego. Ponosi odpowiedzialność za całokształt funkcjonowania Ośrodka.

Za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty (art. 42 ust. 5), egzekucja tych należności następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 42 ust. 5a). Szczegółowe kwestie dotyczące organizacji izb wytrzeźwień, maksymalnej wysokości opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby oraz sposobu jej pobierania, określają przepisy, wydanego na podstawie delegacji z art. 42 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20, poz. 192). Stosownie do tych przepisów należności z tytułu opłaty za pobyt potrąca się ze środków pieniężnych przyjętych do depozytu od osoby umieszczanej w izbie, a jeżeli w momencie zwalniania nie posiada ona wystarczających środków, dyrektor izby wystawia wezwanie do pokrycia kosztów pobytu w terminie 7 dni (§ 17 rozporządzenia). Maksymalna wysokość opłaty związanej z pobytem osoby przyjętej do izby, placówki lub jednostki Policji, wynosi 250 zł (§ 29). Indywidualnie więc określenie wysokości opłaty jest obowiązkiem dyrektora izby i podejmowane jest każdorazowo w zarządzeniu o potrąceniu z depozytu bądź, w wystawianym przez niego, wezwaniu do zapłaty z pouczeniem o możliwych konsekwencjach w zakresie egzekucji.

Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych jest jednostką organizacyjną m. st. Warszawy, podległą jej prezydentowi, który w stosunku do jej kierownika i pracowników sprawuje uprawnienia zwierzchnika służbowego (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.). Oznacza to, że kierownik izby wytrzeźwień wykonuje swoje zadania nie we własnym imieniu, lecz z upoważnienia prezydenta miasta. Wobec powyższego należy zaakceptować tezę, że to Prezydent jest organem m. st. Warszawy uprawnionym do określania i pobierania, za pośrednictwem podległego mu dyrektora Ośrodka, należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, stanowiących dochód tej jednostki samorządu terytorialnego.

Uprawnieniem dyrektora Ośrodka jest jedynie pobranie opłaty za pobyt w Ośrodku lub wezwanie do pokrycia kosztów. Opłaty pobierane są w imieniu i na rzecz organów samorządu terytorialnego. Nie jest to jednak jednoznaczne z uprawnieniem dyrektora Ośrodka do wystawiania tytułów wykonawczych jako wierzyciel. Zakres kompetencji i działania dyrektora Ośrodka określa pełnomocnictwo udzielone mu na podstawie art. 47 ust. 1 u.s.g.

Stanowisko powyższe koresponduje z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym na tle sporu kompetencyjnego w sprawie o sygn. akt II FW 4/11, w którym to Prezydent m. st. Warszawy, a nie Naczelnik Urzędu Skarbowego, uznany został za organ właściwy rzeczowo na podstawie art. 19 § 2 u.p.e.a. do prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego należności z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień m. st. Warszawy. Na treść tego rozstrzygnięcia decydujący wpływ miało uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że to właśnie prezydent miasta jest uprawniony do określania i pobierania opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień. Tym samym, to prezydent miasta jest organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Mając powyższe na względzie, za zasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez Sąd art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a także art. 41 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i § 17 rozporządzenia, gdyż Ośrodkowi nie przysługuje prawo do wystawienia tytułów wykonawczych we własnym imieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym na wstępie niniejszych rozważań wyroku tego sądu z 16 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 355/12 nadającego izbie wytrzeźwień przymiot wierzyciela, uprawnionego do zabezpieczenia i dochodzenia roszczeń z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień.

Zasady finansowania działalności izb wytrzeźwień ze środków podmiotów korzystających z ich usług, a wobec powyższego interes faktyczny dyrektora Ośrodka w prawidłowej realizacji pobieranych opłat, nie może stanowić argumentu przesądzającego o przyznaniu mu uprawnień do samodzielnego wystawiania tytułów wykonawczych. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że należności z tytułu opłat stanowią dochód gminy. Organem wykonawczym gminy, stosownie zaś do art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.s.g., jest prezydent miasta i to on sam lub jednostki organizacyjne gminy w jego imieniu i z jego upoważnienia uprawnione są do wystawiana tytułów wykonawczych w zakresie obowiązków objętych ich kompetencjami.

Fakt posiadania przez dyrektora Ośrodka pełnomocnictwa z 3 lutego 2010 r. do kierowania statio municipii m. st. Warszawy – Stołecznym Ośrodkiem dla Osób Nietrzeźwych – w tym reprezentowania przed sądami, organami administracji publicznej i organami egzekucyjnymi, we wszystkich postępowaniach sądowych, administracyjnych i egzekucyjnych, nie upoważnia dyrektora Ośrodka do wystawiania w imieniu Prezydenta m. st. Warszawy tytułów wykonawczych celem dochodzenia należności za pobyt w Ośrodku, uprawnia jedynie do reprezentacji Prezydenta m. st. Warszawy w postępowaniach egzekucyjnych związanych z działalnością kierowanego przez siebie Ośrodka.

Biorąc pod uwagę, że tytuł wykonawczy w sprawie niniejszej został wystawiony przez dyrektora Ośrodka w imieniu własnym, czego dowodzi oznaczenie wierzyciela w tytule – "Stołeczny Ośrodek dla Osób Nietrzeźwych w Warszawie" (pieczęć podłużna), to jest on wadliwy i narusza art. 29 § 2, art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., co z kolei czyni uzasadnioną odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego i jego zwrot wystawcy.

Art. 29 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny obowiązek badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, który obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W niniejszej sprawie opłata za pobyt w Ośrodku mieściła się w kategorii należności, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 5, bowiem zapis art. 42 ust. 5 i 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości wprost przesądza o dopuszczalności egzekucji administracyjnej w rozważanej sprawie. Tytuł wykonawczy musi jednak odpowiadać prawu. Bezspornym pozostaje, że egzekucję administracyjną wszczyna organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu egzekucyjnego (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Jednakże w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zaistniała.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., Nr 163, poz. 1349, ze zm.).