Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 523/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i 2; art. 82 ust. 2 i 3; art. 83 ust. 1; art. 84 ust. 1,3, 4, 5, 6; art. 137
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 39k ust. 1, 3, 4; art. 39d
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7; art. 9; art. 11; art. 16 § 1; art. 76 § 2, 3; art. 77 § 1; art. 80; art. 106; art. 107; art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 § 1; art. 135; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c; art. 152; art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 125
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 8 pkt 7; § 9 ust. 1, 2; § 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 69 poz 622
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do  kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Specjalista Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania wpisu w prawie jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. W. 200 (dwieście ) złotych z tytułu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 11 kwietnia 2013 r. uchylającą decyzję Starosty z dnia 26 lutego 2013 r. o dokonaniu wpisu w prawie jazdy potwierdzającego odbycie przez J. W. szkolenia okresowego i jednocześnie odmawiającą dokonania wymienionego wyżej wpisu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że skarżący J. W., posiadający uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, B, C, D, BE, CE, DE, złożył w dniu 26 lutego 2013 r. wniosek o dokonanie wpisu w prawie jazdy, potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego. Do wniosku załączone zostało między innymi orzeczenie psychologiczne z dnia 21 lutego 2013 r. wydane przez uprawnionego psychologa K. Ż., z zaznaczeniem, że podstawą badania był przepis art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151, z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o kierujących pojazdami"). W orzeczeniu tym stwierdzono brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy pojazdów, ze wzmianką, że dotyczy to uprawnień kategorii A, B, C, D, E, oraz z określeniem terminu następnego badania na dzień 21 sierpnia 2014 r. Wobec spełnienia przez wnioskodawcę także pozostałych przewidzianych prawem przesłanek, Starosta [...] w dniu 26 lutego 2013 r. uwzględnił żądanie i dokonał wpisu potwierdzającego odbycie przez J. W. szkolenia okresowego oraz wymienił wnioskodawcy prawo jazdy, zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami.

W dniu 8 marca 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynął odpis orzeczenia psychologicznego z dnia 20 lutego 2013 r., dotyczącego J. W., wydanego przez uprawnionego psychologa M. G., z zaznaczeniem, że podstawą badania były przepisy art. 39k i art. 39m ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 z późn. zm., dalej powoływanej jako "ustawa o transporcie drogowym"). W orzeczeniu tym stwierdzono istnienie przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, a termin następnego badania ustalono nie wcześniej niż po upływie roku od otrzymania orzeczenia.

Następnie Starosta [...] postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 26 lutego 2013 r. Organ, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r. uchylił decyzję z dnia 26 lutego 2013 r. o dokonaniu wpisu potwierdzającego ukończenie szkolenia okresowego przez J. W. oraz odmówił dokonania tego wpisu, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.), bowiem w dniu wydania decyzji z dnia 26 lutego 2013 r. organowi nieznana była treść orzeczenia psychologicznego z dnia 20 lutego 2013 r., mająca istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ podniósł, że w sprawie występują dwa wzajemnie wykluczające się orzeczenia psychologiczne dotyczące tej samej osoby, wydane przez dwóch różnych uprawnionych psychologów, w następstwie badań przeprowadzonych w niewielkim odstępstwie czasowym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.

Starosta [...] stwierdził, że rozstrzygając sprawę nie uwzględnił późniejszego korzystnego dla strony orzeczenia z dnia 21 lutego 2013 r., ponieważ skarżący nie skorzystał z możliwości odwołania się od wcześniejszego niekorzystnego orzeczenia psychologicznego z dnia 20 lutego 2013 r., lecz następnego dnia zgłosił się na badanie psychologiczne do innego psychologa. Obowiązujące przepisy przewidują tryb odwoławczy od negatywnego orzeczenia psychologicznego, natomiast nie przewidują, aby wnioskodawca mógł następnego dnia poddać się kolejnemu badaniu psychologicznemu. W opinii organu skarżący zamiast poddawać się badaniu u kolejnego psychologa, powinien był, zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, skorzystać z możliwości odwołania się od orzeczenia negatywnego do właściwego wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. W. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 9 K.p.a. przez brak poinformowania skarżącego na etapie wstępnym postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania po jego wznowieniu o przysługującym mu na podstawie art. 84 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami uprawnieniu do wystąpienia z wnioskiem do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego. Skutkiem tego miało być niewykorzystanie przez stronę możliwości weryfikacji orzeczenia psychologicznego i w rezultacie odmowa wpisu w prawie jazdy potwierdzenia odbycia przez skarżącego szkolenia okresowego. Skarżący potwierdził, że mając wiedzę o negatywnych wynikach badania psychologicznego niezwłocznie następnego dnia zgłosił się do innego uprawnionego psychologa K. Ż., która w wydanym orzeczeniu stwierdziła brak przeciwwskazań psychologicznych. W opinii skarżącego pierwsze orzeczenie było rezultatem nieprawidłowo przeprowadzonych, zbyt długo trwających badań. W związku z tym skarżący uważał, że miał uzasadniony powód, aby domagać się przeprowadzenia ponownego badania, tym bardziej, że przeprowadzone następnego dnia badanie nie potwierdziło przeciwwskazań do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Ponadto J. W. wskazał, że urzędnicy Starostwa [...] przekazali mu odpis pierwszego orzeczenia psychologicznego, jednocześnie jednak nie pouczyli go, czy to w formie pisemnej czy to w formie ustnej, o właściwym trybie odwołania od orzeczenia psychologicznego. J. W. zaznaczył, że gdyby posiadał taką wiedzę, to niewątpliwie skorzystałby z prawa odwołania się.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że treść orzeczeń lekarskich i psychologicznych nie może być pod względem merytorycznym oceniana, a w konsekwencji i kwestionowana w postępowaniu przed organem administracji oraz przed sądem administracyjnym. Orzeczenia takie nie mają charakteru opinii biegłego i nie podlegają merytorycznej ocenie organów orzekających. Z uwagi na uregulowany odrębnymi przepisami tryb wydawania takich orzeczeń, przewidujący również możliwość wniesienia odwołania, mają takie orzeczenia cechy aktu administracyjnego. Z tego względu wydane w tym trybie ostateczne orzeczenie lekarskie wiąże co do swojej treści organy orzekające w sprawie.

Organ odwoławczy wskazał, że J. W. został prawidłowo pouczony w orzeczeniu psychologicznym z dnia 20 lutego 2013 r. o możliwości i trybie wniesienia odwołania. Strona odwołania nie wniosła i tym samym orzeczenie psychologiczne stało się wiążące dla organu pierwszej instancji. Natomiast orzeczenie psychologiczne z dnia 21 lutego 2013 r., jako kolejne w sprawie, nie rodzi skutków prawnych uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. W.wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez wznowienie postępowania w sprawie oraz uchylenie decyzji o dokonaniu wpisu w prawie jazdy, pomimo braku przesłanek prawnych;

- art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez nieuwzględnienie, że skarżący przedłożył orzeczenie psychologiczne stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy;

- art. art. 7, 9 i 75 § 1 K.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżącego, że pomimo posiadania i przedłożenia organowi ważnego orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, zobowiązany jest – zdaniem organu, w celu uzyskania wpisu w prawie jazdy, do zastosowania trybu odwoławczego od orzeczenia psychologicznego oraz nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, to jest dowodu z opinii biegłego z zakresu psychologii w sytuacji istnienia dwóch sprzecznych orzeczeń psychologicznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za chybione. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący został prawidłowo pouczony w orzeczeniu z dnia 20 lutego 2013 r. o możliwości i trybie wniesienia odwołania. Odwołanie nie zostało wniesione w terminie i tym samym orzeczenie stało się wiążące dla organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy organy te do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień - czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania; ponadto sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, gdy ustali, że akt taki dotknięty jest wadą nieważności - art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "P.p.s.a."). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym powinna być uchylona.

Jednak nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione. W rozpoznawanej sprawie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Według tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nie ma wątpliwości, że dowód w postaci orzeczenia psychologicznego z dnia 20 lutego 2013 r. wydanego przez uprawnionego psychologa M. G., stwierdzającego istnienie przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy przez J. W., jest nowym dowodem, istniejącym w dniu wydania decyzji, nieznanym organowi, który wydał decyzję. Dowód ten jest istotny dla sprawy, ponieważ oparcie na nim ustaleń faktycznych musiałoby prowadzić do odmiennej decyzji niż decyzja ostateczna z dnia 26 lutego 2013 r., to znaczy do odmowy dokonania wpisu w prawie jazdy, potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego przez J. W.

Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. Niezależnie od zarzutów skargi analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem także innych przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W myśl art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a.

W badanej sprawie skarżący na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami ubiegał się o uzyskanie w prawie jazdy wpisu potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, o którym mowa w art. 39d ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta dokonuje takiego wpisu na podstawie przedłożonych kopii świadectwa kwalifikacji zawodowej albo karty kwalifikacji kierowcy, orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego stwierdzającego brak przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, określonego w przepisach ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 39k ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Według art. 39k ust. 1 ustawy transporcie drogowym, badania psychologiczne są wykonywane (z nieistotnym dla niniejszej sprawy zastrzeżeniem ust. 3 i 4), w zakresie i na zasadach określonych dla kierowców w rozdziale 13 ustawy o kierujących pojazdami ("Badanie psychologiczne").

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu jest przeprowadzane przez uprawnionego do wykonywania tych badań psychologa. Zaś w myśl art. 84 ust. 1 uprawniony psycholog, po przeprowadzeniu badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu, wydaje osobie badanej orzeczenie psychologiczne o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem lub wykonywania odpowiednich czynności, o których mowa w art. 82 ust. 2, zwane dalej "orzeczeniem psychologicznym". Osoba badana lub podmiot kierujący na badania, którzy nie zgadzają się z treścią orzeczenia psychologicznego, mogą wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Ponowne badanie przeprowadza się na koszt osoby badanej, z wyjątkiem badań, o których mowa w art. 229 Kodeksu pracy (art. 84 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami). Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia psychologicznego, za pośrednictwem uprawnionego psychologa, który je wydał (art. 84 ust. 3). Orzeczenie psychologiczne wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne (ust. 4). W przypadku, gdy orzeczenie psychologiczne zawiera przeciwwskazania, o których mowa w ust. 1, kopię orzeczenia uprawniony psycholog przesyła:

1/ jednostce wykonującej ponowne badanie, jeżeli osoba złożyła lub podmiot złożył wniosek o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego;

2/ staroście właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, po upływie 14 dni od daty badania, jeżeli osoba badana nie złożyła wniosku o przeprowadzenie ponownego badania albo orzeczenie psychologiczne zostało wydane w wyniku ponownego badania (ust. 5).

W myśl art. 84 ust. 6 ustawy o kierujących pojazdami w przypadku, o którym mowa w ust. 3 (to jest w razie z złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego), do kopii orzeczenia psychologicznego uprawniony psycholog załącza kopię dokumentacji związanej z przeprowadzonym badaniem.

Ponadto, w niniejszej sprawie zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. z 2005 r. Nr 69, poz. 622, z późn. zm., dalej powoływane jako rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 2005 r.). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 125 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.). Powołany art. 125 Prawa o ruchu drogowym wprawdzie został uchylony, jednak, w myśl art. 137 ustawy o kierujących pojazdami, wskazane wyżej rozporządzenie zachowuje moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień określonych w ustawie o kierujących pojazdami, nie dłużej jednak niż przez okres 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem z uwagi na to, że dotychczas nowe przepisy wykonawcze nie zostały wydane, jak również nie upłynął wspomniany okres 18 miesięcy (najdłużej do dnia 20 lipca 2014 r.) rozporządzenie nadal obowiązuje.

Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w § 8 pkt 7 stanowi, że w przypadku wydania orzeczenia o istnieniu przeciwwskazań psychologicznych, ponowne badanie może nastąpić po upływie roku. Ponadto według § 9 ust. 1 rozporządzenia osoba badana lub podmiot kierujący na badanie może, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia, wnieść odwołanie od jego treści. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia odwołanie wnosi się na piśmie za pośrednictwem pracowni, która wydała orzeczenie, do podmiotu odwoławczego, którym jest uprawniony psycholog, prowadzący badania w zakresie psychologii transportu przez okres co najmniej 5 lat.

Z porównania treści § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. oraz art. 82 ust. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami wynika, że w ustawie przewidziano inny podmiot dokonujący weryfikacji orzeczenia w trybie odwoławczym. Tryb ten został określony jako "przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego" i zamiast udziału w procedurze odwoławczej dawnego "podmiotu odwoławczego", którym był uprawniony psycholog, prowadzący badania w zakresie psychologii transportu przez okres co najmniej 5 lat, przewiduje się ponowne badanie psychologiczne przeprowadzane przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Orzeczenie psychologiczne wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy jest ostateczne (art. 84 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami), podobnie jak orzeczenie wydane w trybie odwoławczym przez podmiot odwoławczy (§ 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r.).

Mimo utrzymania w mocy przepisów rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2005 r. oczywiste jest, że ustawa o kierujących pojazdami ma zastosowanie również w tym zakresie w jakim inaczej niż przepisy rozporządzenia reguluje sprawę ponownego badania psychologicznego. W szczególności od dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest od dnia 19 stycznia 2013 r., nie obowiązuje procedura odwołania od treści orzeczenia psychologicznego do podmiotu odwoławczego, lecz kończąca się ostatecznym orzeczeniem psychologicznym procedura ponownego badania psychologicznego przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy.

Ocena istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami nie należy do organów administracji, ponieważ nie mają one koniecznej wiedzy psychologicznej pozwalającej na ocenę wyników badań i rozstrzyganie czy istnieją przeciwwskazania do kierowania pojazdami. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o związaniu organu administracji właściwego w sprawach kontroli uprawnień do kierowania pojazdami treścią orzeczenia psychologicznego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Orzeczenie psychologiczne jest wydawane przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Ponadto procedura ustalania istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami ma charakter szczególny. Badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu jest przeprowadzana poza postępowaniem prowadzonym przez starostę i uczestniczą w nim wyłącznie uprawnione osoby (uprawnieni psycholodzy) oraz wojewódzkie ośrodki medycyny pracy. Wynika powyższe z przepisów rozdziału 13 ustawy o kierujących pojazdami oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. Podane wyżej okoliczności, a w szczególności sporządzenie orzeczenia w przepisanej temu dokumentowi formie przez osoby upoważnione ustawą do wykonywania określonych czynności, z wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy psychologicznej wymaganej do oceny istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami oraz szczególny tryb, w jakim odbywa się ta ocena z ewentualnym elementem weryfikacji oceny – uprawniają do wniosku, że orzeczenie psychologiczne stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta taki dokument z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Wyklucza to możliwość kontrolowania treści orzeczenia psychologicznego przez organ administracji prowadzący postępowanie, a w dalszej kolejności - także przez sąd administracyjny.

W konsekwencji należy przyjąć, że zarówno organy administracji orzekające w przedmiocie wpisu w prawie jazdy potwierdzającego odbycie przez kierującego szkolenia okresowego (a także w innych sprawach dotyczących kierujących pojazdami, w których wymaga się przedstawienia orzeczenia psychologicznego) jak i kontrolujący decyzję sąd administracyjny związane są - będącym dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 K.p.a. - ostatecznym orzeczeniem psychologicznym, stwierdzającym istnienie lub brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami.

Takie same stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w podobnych sprawach dotyczących związania orzeczeniami lekarskimi stwierdzającymi istnienie lub brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (por. wyroki NSA: z dnia z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06, SIP Lex nr 291185, z 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08, SIP Lex nr 563300, z 3 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 973/08, SIP Lex nr 552340, z 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 547/10, SIP Lex nr 1070848, z 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1298/10, SIP Lex nr 1082626, z 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1859/10, SIP Lex nr 1069624). Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny także co do orzeczenia psychologicznego w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 412/11, SIP Lex nr 1136702.

Związanie, o którym wyżej mowa nie oznacza braku jakiejkolwiek możliwości zakwestionowania dokumentu urzędowego jakim jest orzeczenie psychologiczne. Jednak możliwość ta nie może wykraczać poza dozwolone według art. 76 § 3 K.p.a. przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Dodatkowe zawężenie możliwości kwestionowania orzeczenia psychologicznego w toku postępowania prowadzonego przez starostę wynika ze szczególnego charakteru tego dokumentu. Skoro dokumentem urzędowym jest orzeczenie psychologiczne wymagające wiedzy specjalnej, wytworzone w toku szczególnej procedury, to może być zweryfikowane tylko w tej szczególnej procedurze przewidzianej przepisami ustawy o kierujących pojazdami. Z przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika, że dokonywanie oceny istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami zostało przekazane wyłącznie upoważnionym do tego psychologom i wojewódzkim ośrodkom medycyny pracy. Zakres i sposób przeprowadzania badań poprzedzających wydanie stosownego orzeczenia jest ściśle określony. Przewidziana jest także szczególna procedura dająca możliwość przeprowadzenia ponownego badania w swoistym trybie odwoławczym. Tego rodzaju regulacja dotycząca czynności specjalistycznych jakimi są badania psychologiczne powoduje, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie badania psychologicznego w inny sposób dla potrzeb postępowania przed organem administracji. W szczególności nie jest możliwa weryfikacja treści orzeczenia psychologicznego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami wydanego przez upoważnionego psychologa lub wojewódzki ośrodek medycyny pracy poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego.

W związku z powyższym bezzasadny jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 75 § 1 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu psychologii, w sytuacji kiedy przedstawione zostały organowi dwa sprzeczne orzeczenia psychologiczne.

W badanej sprawie we wznowionym postępowaniu organ dysponował dwoma orzeczeniami psychologicznymi wydanymi dzień po dniu przez różnych uprawnionych psychologów, z których pierwsze było negatywne dla skarżącego, zaś drugie pozytywne. W sytuacji, kiedy wykluczone jest rozstrzyganie sprzeczności między tymi orzeczeniami za pomocą opinii biegłego prawidłowo organ uznał, że istnienie wcześniejszego orzeczenia negatywnego z dnia 20 lutego 2013 r. sprawia, że pozytywne dla skarżącego orzeczenie psychologiczne z dnia 21 lutego 2013 r., na którym opierał się organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia 26 lutego 2013 r. może być uznane za niewiążące organ, jako uzyskane przez skarżącego z naruszeniem procedury badań psychologicznych, określonej w ustawie o kierujących pojazdami oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. Wówczas decyzja po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego powinna być oparta na orzeczeniu psychologicznym, które zostało wydane wcześniej. Jednak takie rozstrzygnięcie możliwe jest jedynie wówczas, jeżeli pierwsze orzeczenie psychologiczne ma przymiot ostateczności przewidziany w procedurze prowadzącej do uzyskania tego orzeczenia.

Jak wcześniej wyjaśniono, zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, osoba badana, która nie zgadza się z treścią orzeczenia psychologicznego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej. Wniosek o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego w zakresie psychologii transportu składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia psychologicznego, za pośrednictwem uprawnionego psychologa, który je wydał. Orzeczenie psychologiczne wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne. Ponadto zgodnie z § 8 ust. 7 rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w przypadku wydania orzeczenia o istnieniu przeciwskazań psychologicznych ponowne badanie może nastąpić po upływie roku. Wymieniony przepis rozporządzenia jest obowiązujący, bowiem nie jest sprzeczny z przepisami rozdziału 13 ustawy o kierujących pojazdami. Z przytoczonych regulacji wynika, że osoba badana, która nie zgadza się z treścią orzeczenia psychologicznego, nie może przed upływem roku od badania poddać się nowemu badaniu u innego lub tego samego uprawnionego psychologa i uzyskać kolejnego orzeczenia psychologicznego. Jedynym sposobem weryfikacji negatywnego dla osoby badanej orzeczenia psychologicznego jest skorzystanie z procedury przewidzianej w art. 84 ust. 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, to jest wystąpienie – w terminie 14 dni od otrzymania orzeczenia psychologicznego - z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Omijanie procedury ponownego badania psychologicznego przeprowadzanego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, w celu uzyskania odmiennego, korzystnego orzeczenia psychologicznego, nie może być zaakceptowane, ponieważ ustawa nadaje orzeczeniu psychologicznemu przymiot ostateczności, a rozporządzenie przewiduje zakaz ponownego badania przed upływem roku.

W niniejszej sprawie prawidłowe zbadanie przez organ administracji ostateczności orzeczenia psychologicznego, które stało się podstawą nowej decyzji, odmiennej niż decyzja ostateczna z dnia 26 lutego 2013 r., wydana wcześniej we wznowionym postępowaniu, jest szczególnie ważne, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w postępowaniu mogącym przynieść skutek w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji mającej cechę ostateczności. Taka decyzja chroniona jest zasadą trwałości decyzji ostatecznych i wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Ze względu na ochronę trwałości decyzji ostatecznych analiza przypadku uzasadniającego wznowienie postępowania, a później ewentualnie uchylenie decyzji ostatecznej powinna być szczególnie staranna. W badanej sprawie tą szczególną starannością powinno być objęte także badanie ostateczności orzeczenia psychologicznego z dnia 20 lutego 2013 r.

Z akt sprawy wynika, że zagadnienie ostateczności orzeczenia psychologicznego z dnia 20 lutego 2013 r. nie zostało wyjaśnione. Ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu orzeczenia psychologicznego z dnia 20 lutego 2013 r. przesłanego organowi pierwszej instancji przez uprawnionego psychologa M. G. nie wynika, czy orzeczenie te zostało doręczone skarżącemu, bowiem na dokumencie tym brak jest jakiejkolwiek wzmianki o doręczeniu, bądź potwierdzenia przez skarżącego otrzymania orzeczenia. Nie wynika to też z jakiegokolwiek innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Pouczenie o możliwości złożenia odwołania (częściowo błędne w nowym stanie prawnym, bowiem dotyczy odwołania do innego uprawnionego psychologa, a nie ponownego badania przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy) znajduje się na odwrocie odpisu orzeczenia psychologicznego.

Należy zwrócić uwagę, że odwołanie skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparte było na zarzucie, że skarżący nie został poinformowany o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego, co według skarżącego spowodowało niewykorzystanie możliwości weryfikacji orzeczenia przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucał, że urzędnicy Starostwa [...] przekazali mu odpis pierwszego orzeczenia psychologicznego (z dnia 20 lutego 2013 r.), nie pouczając go ani w formie pisemnej, ani w formie ustnej o właściwym trybie "odwołania" od tego orzeczenia.

Na podstawie tak sformułowanego odwołania nie można jednoznacznie przesądzić, czy skarżący zarzucał w odwołaniu, że nie otrzymał od uprawnionego psychologa orzeczenia psychologicznego z pouczeniem o trybie odwołania. Jednakże okoliczność, że skarżący w odwołaniu twierdził, że urzędnicy Starostwa przekazali mu odpis orzeczenia (który nie byłby mu potrzebny, gdyby miał oryginał orzeczenia) oraz jednoczesny brak na odpisie orzeczenia psychologicznego lub w innej formie informacji o doręczeniu skarżącemu orzeczenia psychologicznego, zobowiązywała organ odwoławczy do zbadania okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy orzeczenie psychologiczne z dnia 20 lutego 2013 r. jest ostateczne.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że omawiane zagadnienie nie zostało poddane szczegółowej analizie, bowiem stanowisko organu odwoławczego sprowadzało się do stwierdzenia, że "jak wynika z akt sprawy strona była prawidłowo pouczona w orzeczeniu z dnia 20 lutego 2013 r. o możliwości i trybie odwołania (strona 2 orzeczenia)". Organ nie analizował natomiast tego czy i kiedy doręczono skarżącemu orzeczenie psychologiczne lub odpis tego orzeczenia oraz jakie znaczenie ma okoliczność, że pouczenie na odwrocie tego orzeczenia było tylko częściowo prawidłowe. Ostatecznie nie wiadomo, czy orzeczenie psychologiczne doręczył skarżącemu uprawniony psycholog, a także nie wiadomo kiedy doręczono skarżącemu odpis orzeczenia w Starostwie Powiatowym. Jeżeli uprawniony psycholog nie doręczył skarżącemu orzeczenia, zaś doręczenie odpisu w Starostwie nastąpiło w jedynej dacie, pod którą w aktach sprawy widnieje podpis skarżącego (9 kwietnia 2013 r. – k.10 akt administracyjnych), to - nawet pomijając kwestię nieprawidłowości pouczenia o możliwości złożenia wniosku o ponowne badanie psychologiczne – wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji w dniu 11 kwietnia 2013 r. nastąpiłoby z pewnością zanim upłynął termin do złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego.

Omówione wyżej wady postępowania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja powinna być uchylona, ponieważ została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Z uwagi na to, że wyjaśnienie okoliczności sprawy w całym zakresie potrzebnym do wydania decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji, zachodziła potrzeba uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji.

Przedwczesna byłaby natomiast ocena przez Sąd pozostałych zarzutów skargi, to jest naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 9 K.p.a. oraz art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami. Ocena tych zarzutów możliwa byłaby jedynie. gdyby okoliczności faktyczne sprawy zostały ustalone prawidłowo i wyczerpująco, bez możliwości skutecznego zarzucenia organom administracji naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien uwzględnić przedstawione wyżej oceny i uwagi oraz ustalić, czy i kiedy orzeczenie psychologiczne z dnia 20 lutego 2013 r. stało się ostateczne. W szczególności organ powinien ustalić, czy i kiedy oryginał orzeczenia psychologicznego został doręczony skarżącemu przez uprawnionego psychologa. Może to organ zrobić przez zasięgnięcie odpowiedniej informacji od uprawnionego psychologa. Oceniając tę informację organ powinien ją ewentualnie skonfrontować z treścią odwołania, a także z wyraźnym twierdzeniem skarżącego przedstawionym na rozprawie przed sądem administracyjnym, że skarżący nie otrzymał orzeczenia od psychologa, ponieważ zdenerwował się i wyszedł, kiedy dowiedział się, że orzeczenie będzie niekorzystne. W razie ustalenia, że orzeczenie zostało doręczone przez uprawnionego psychologa, a także w razie ustalenia, że nie zostało doręczone i że w związku z tym znaczenie ma doręczenie odpisu orzeczenia przez urzędników Starostwa Powiatowego, organ powinien ocenić jakie znaczenie ma okoliczność, że pouczenie na odwrocie orzeczenia jest niedostosowane do obowiązującego stanu prawnego i jest tylko częściowo prawidłowe. W przypadku ustalenia, że termin do złożenia wniosku o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy jest dla skarżącego otwarty, organ powinien odpowiednio pouczyć skarżącego i decyzję wydać dopiero wówczas, kiedy oceni, że orzeczenie psychologiczne z dnia 20 lutego 2013 r. jest ostateczne.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.