Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1065/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217, art. 218 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi W.T. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę


UZASADNIENIE

W.T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie z [...] stycznia 2021r. (nr [...]), którym Szef Krajowej Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] listopada 2020 r. (nr [...]) o odmowie wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających przyznanie emerytury policyjnej, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723).

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji odwołał się do przepisów art. 217 § 2 i art. 218 k.p.a., dotyczących przesłanek i trybu wydawania zaświadczeń i podniósł, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu, nie ma charakteru prawotwórczego i nie rozstrzyga żadnej sprawy, a potwierdza jedynie informacje które wynikają z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji czy innych będących w jego posiadaniu danych. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest uproszczone i odformalizowane, co sprawia, że nie można w nim stosować art. 75 § 1 k.p.a. i dopuszczać jako dowód wszystkiego, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Konieczne postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.) odnosić się może tylko do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ administracji publicznej dokumentów i innych danych będących w jego posiadaniu (wyroki NSA z 25 października 2000 r., V SA 760/00, z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1316/08). Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej podał, że emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w instytucjach wymienionych w art. 12 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowo wymagane jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat, 1) przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych, zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r., nr 156, poz. 1641) lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799) lub 2) służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Organ podał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, dotyczącym prawa funkcjonariuszy Służby Celnej do świadczeń emerytalnych służb mundurowych, podał, że zadania o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, to zdania, które bezpośrednio prowadzą do wykrycia przestępstwa i pociągnięcia sprawcy do odpowiedzialności karno-skarbowej, a nie jakiekolwiek zadania wykonywane przez funkcjonariusza Służby Celnej (np. w przedmiocie wymiaru należności celnych lub podatkowych po wykryciu przestępstwa).

Zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] prawidłowo odmówił wydania W.T. zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie przez co najmniej pięć lat zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub służby w Służbie Celno-Skarbowej, uzasadniających przyznanie emerytury policyjnej, na podstawie art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Z posiadanych przez organ dokumentów (akt osobowych skarżącej zawierających m. in. zakresy obowiązków, opisy stanowisk pracy) oraz informacji zawartych w systemach informatycznych, dotyczących przebiegu jej służby, wynika, że skarżąca realizowała "zadania policyjne": 1) od [...] sierpnia do [...] września 2004 r. – w Urzędzie Celnym w [...] - Oddziale Celnym w [...], 2) od [...] marca do [...] maja 2017 r. - w Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz 3) od [...] lutego 2020 r. do chwili obecnej tj. 26 listopada 2020 r. - pełniąc służbę w Służbie Celno-Skarbowej, a więc łącznie przez 1 rok, 1 miesiąc i 27 dni.

Z dokumentów będących w posiadaniu organu nie wynika, aby W.T. realizowała zadania policyjne w pozostałych okresach służby. Zadania, które wykonywała w komórce kontroli wewnętrznej Urzędu Celnego w [...] oraz w Wydziale Logistyki, w komórkach przeznaczeń celnych i elementów kalkulacyjnych, w Wydziale Akcyzy i Gier oraz w Wydziale Obsługi Przedsiębiorców Izby Celnej w [...], wymienione w kartach jej zakresu obowiązków i uprawnień, polegające na koordynacji i nadzorze nad prawidłowością stosowania przepisów prawa z zakresu ułatwień, o których mowa w art. 166, 179, 182 i 158 Unijnego Kodeksu Celnego oraz pozwoleń na skorzystanie ze statusu upoważnionego przedsiębiorcy (AEO), czynności audytowe na potrzeby postępowania prowadzonego w zakresie wydawania pozwoleń oraz postępowania w zakresie ponownej oceny pozwoleń, czynności audytowych prowadzonych w związku z monitorowaniem spełnienia warunków i kryteriów, nie są zadaniami policyjnymi w rozumieniu wyżej przedstawionym.

Organ odnosząc się do stwierdzenia skarżącej, że z regulaminów organizacyjnych Izby Celnej w [...] wynika, że jako funkcjonariusz celny, który w związku z wykonywanymi zadaniami dowiedział się o popełnieniu przestępstwa, zobowiązana była, stosować się do art. 304 § 2 k.p.k. i niezwłocznie przekazywać Dyrektorowi Izby Celej informacje i dowody w sprawie (pomimo że nie zostało to wpisane do zakresu jej obowiązków), wyjaśnił, że regulaminy organizacyjne "nie mają charakteru zindywidualizowanego" i dotyczyły wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Izby Celnej w [...]. Z tego powodu nie mogą stanowić podstawy do wystawienia zaświadczenia potwierdzającego, w oparciu o te dokumenty, że W.T. wykonywała zadania policyjne. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby przyjąć, że wszyscy funkcjonariusze pełniący służbę w Izbie Celnej w [...] realizowali zadania policyjne, co byłoby niezgodne z wyrokiem TK z 3 marca 2015 r., K 39/13 .

Organ dodał, że skarżąca może w drodze innego postępowania, np. o uzyskanie prawa do emerytury, dowieść za pomocą dostępnych w tamtym postępowaniu środków dowodowych, że spełnia warunek nabycia prawa do emerytury policyjnej, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W.T. w skardze na opisane postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] stycznia 2021 r. zarzuciła organowi nieprawidłowe przyjęcie, że w jego zasobach nie ma dokumentów potwierdzających wykonywanie przez nią zadań policyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Skarżąca zarzuciła, że Szef KAS nie uwzględnił szeregu dokumentów znajdujących się w jej aktach osobowych, rejestrach i zbiorach prowadzonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dokonał nieprawidłowej interpretacji niektórych z posiadanych dokumentów. W konsekwencji nieprawidłowo odmówił wydania jej zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez okres 5 lat przy wykonywaniu zadań policyjnych.

W obszernym uzasadnieniu skargi W.T. szczegółowo opisała przebieg swojej służby. Skarżąca stwierdziła, że z kart zakresu jej obowiązków i uprawnień, które załączyła do skargi wynika, że jej zdania koncentrują się głównie na pozwoleniach AEO oraz pozwoleniach na stosowanie procedur uproszczonych. Ponadto prowadziła i nadal prowadzi postępowania w zakresie ponownej oceny tych pozwoleń, koordynuje i nadzoruje prawidłowość stosowania przepisów prawa z zakresu wymienionych ułatwień, wykonuje czynności audytowe w związku z monitorowaniem spełnienia warunków i kryteriów pozwoleń, ponownej oceny pozwoleń. Do zakresu jej obowiązków należy przygotowywanie opinii i wytycznych urzędom celnym, organizowanie i prowadzenie szkoleń dla przedsiębiorców oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędu celno-skarbowego.

Skarżąca podała, że pełniąc służbę w Izbie Celnej w [...] w Referacie Przeznaczeń Celnych (na stanowisku służbowym młodszego kontrolera celnego), prowadziła postępowania związane z udzielaniem, zmianą, zawieszaniem i cofaniem pozwoleń na stosowanie procedury uproszczonej oraz pojedynczych pozwoleń na stosowanie procedury uproszczonej SASP. Z kart zakresu uprawnień i obowiązków z 6 maja 2011 r. i z 1 sierpnia 2013 r. wynika natomiast, że jako młodszy ekspert Służby Celnej prowadziła postępowania w sprawie wydawania, zmiany, zawieszania i cofania pozwoleń na stosowanie procedury uproszczonej o której mowa w art. 76 ust. 1 Wspólnotowego Kodeksu Celnego. Następnie, jako młodszy ekspert Służby Celnej w Wydziale Obsługi Przedsiębiorców w Izbie Celnej w [...] m. in. prowadziła postępowania audytowe o których mowa w rozdziale 4 ustawy o Służbie Celnej, w zakresie wydawania, zmiany, zawieszania i cofania pozwoleń na zastosowanie procedury uproszczonej (opisy stanowiska służbowego z 3 kwietnia 2014 r. i z 19 lutego 2016 r.). W.T. dodała, że z dniem 11 sierpnia 2017 r. Dyrektor IAS w [...] powierzył jej (jako ekspertowi skarbowemu w Dziale Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła, Pozwoleń i Czynności Audytowych), prowadzenie postępowań w sprawach celnych w zakresie pozwoleń zastosowania ułatwień, o których mowa w art. 38, art. 166, art. 179, art. 182 i art. 185 UKC (zakres czynności z 11 sierpnia 2017 r., z 28 grudnia 2018 r. i z 25 lipca 2019 r.).

Skarżąca podniosła, że genezą wprowadzenia pozwoleń AEO w przepisach celnych dotyczących bezpieczeństwa był światowy terroryzm i stwierdziła, że "osią działań funkcjonariuszy celno-skarbowych w jej komórce jest zapobieganie oraz zwalczanie terroryzmu, a także jego finansowaniu w skali lokalnej jak i globalnej. Stwierdziła, że jej zadania są "ściśle związane z realizacją zadań oddziałów celnych dotyczących obejmowania towarów procedurami celnymi, regulowaniem ich sytuacji związanej z przywozem i wywozem oraz kontrolą celno-skarbową w zakresie tych zadań". Prawidłowość stosowania procedur uproszczonych musi być stale nadzorowana i monitorowana, dzięki czemu jest możliwe natychmiastowe reagowanie na zagrożenie związane z naruszeniem przez przedsiębiorcę wydanych świadectw lub pozwoleń (zawieszenie, cofnięcie, ponowna ocena pozwolenia).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 marca 2015 r. K 39/13 przyjął, że zadania Służby Celnej są podobne do zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Policji, także m.in. w zakresie w jakim funkcjonariusze inicjują i organizują działania mające na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń. To zaś, zdaniem skarżącej, prowadzi do wniosku, że czynności podejmowane przez nią w ramach wydawanych i monitorowanych pozwoleń na stosowanie procedur uproszczonych i pozwoleń AEO służą ustaleniu spełniania warunków koniecznych do uzyskania pozwoleń i jednocześnie (w ramach monitorowania) mają na celu wykrycie popełnionych nieprawidłowości w działaniach przedsiębiorców.

Skarżąca stwierdziła, że zadania wykonywane w ramach czynności audytowych zmierzających do wydania pozwoleń AEO, na korzystanie z uproszczeń oraz decyzji na uznanie miejsca już w swoim podstawowym założeniu przewidują rozpoznawanie, wykrywanie i zapobieganie przestępstwom i wykroczeniom zarówno skarbowym, celnym jak i karnym.

Wydawanie, zmiana, zawieszanie i cofanie pozwoleń AEO, pozwoleń na stosowanie zgłoszenia uproszczonego, pozwoleń na odprawę scentralizowaną, pozwoleń na wpis do rejestru zgłaszającego, pozwoleń na uproszczenia w tranzycie, pozwoleń na stosowanie specjalnego rodzaju zamknięć celnych, pozwoleń na miejsca uznane nie mogą być wykonywane z pominięciem rozpoznawania, wykrywania i zapobiegania naruszeniom prawa. Zdaniem strony skarżącej, nie można tracić z pola widzenia, że funkcjonariusze celni, a następnie celno-skarbowi zostali wyposażeni w uprawnienia, które zarezerwowane są wyłącznie do celów związanych z zadaniami policyjnymi (art. 100 i art. 101 ustawy o KAS).

W konkluzji skarżąca zarzuciła, że Szef KAS nieprawidłowo zinterpretował jej zakresy obowiązków i niezasadnie uznał, że pełniła i pełni służbę w komórce orzeczniczej. W.T. podkreśliła, że nie prowadziła i nie prowadzi postępowań zmierzających do wymiaru należności celnych lub podatkowych wynikających z wykrycia przestępstwa przez inne komórki. Zadania, które wykonuje są głównie związane z czynnościami audytowymi przeprowadzanymi na zasadach kontroli celnoskarbowej. Oczywiście do zakresu jej obowiązków również należą zadania z zakresu wydawania decyzji w zakresie pozwoleń, ale ich wydanie jest poprzedzone czynnościami audytowymi. Zdaniem skarżącej, o rzeczywistym wykonywaniu powyższych zadań świadczą podpisywane przez nią protokoły, sprawozdania, adnotacje z czynności audytowych, które znajdują się w aktach prowadzonych spraw. Organ nie zapoznał się z tymi dokumentami (skarżąca podała, że po ich zarchiwizowaniu nie ma do nich dostępu).

Skarżąca stwierdziła ponadto, że organy obu instancji opierając się na dokumentach wskazujących na zakres jej obowiązków w służbie, mimo że zostały sformułowane ogólnie, pomijając inne dokumenty i materiały wskazujące na faktyczny zakres wykonywanych zadań (np. dokumenty tworzone podczas wykonywania czynności), postąpiły wbrew zasadom określonym w dokumencie zatytułowanym "Dobre praktyki", który wskazuje w jaki sposób należy oceniać treść zakresów obowiązków funkcjonariusza. Mianowicie wynika z niego, m. in. że przy weryfikacji dokumentów (dowodów) potwierdzających realizację przez funkcjonariusza zadań w obszarze: rozpoznawania, wykrywania, zapobiegania lub zwalczania przestępstw i wykroczeń oraz przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, nie można ograniczać się wyłącznie do zakresów obowiązków i uprawnień funkcjonariusza, ale należy uwzględniać również inne materiały źródłowe, w szczególności: karty opisów stanowisk służbowych, upoważnienia, wyróżnienia, wewnętrzne akty prawne (decyzje, zarządzenia, regulaminy organizacyjne, ewidencje, rejestry)

W konkluzji skarżąca stwierdziła, że wykonywała i wykonuje obecnie zadania określone w art 12 ust 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i nie ma podstaw do przyjęcia, że zadania te wykonywała tylko w okresach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, zwłaszcza że "czynności w poprzedzającym okresie były wykonywane na podstawie tych samych przepisów i w taki sam sposób".

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze. W.T. pełniąc służbę w komórce kontroli wewnętrznej Urzędu Celnego w [...] oraz w następujących komórkach organizacyjnych Izby Celnej w [...]: w Wydziale Logistyki, w komórkach przeznaczeń celnych i elementów kalkulacyjnych, w Wydziale Akcyzy i Gier oraz w Wydziale Obsługi Przedsiębiorców, nie realizowała zadań policyjnych. W kartach zakresów uprawnień i obowiązków, jak też innych materiałach dokumentujących przebieg służby i zadania wykonywane przez skarżącą w okresie służby w Służbie Celnej, brak jest informacji o wykonywaniu przez skarżąca zadań policyjnych. Przedstawione przez skarżącą argumenty dotyczące wykonywania w trakcie służby w Służbie Celnej takich zadań w komórkach przeznaczeń celnych, w której zajmowała się przede wszystkim udzielaniem pozwoleń AEO oraz pozwoleń na stosowanie procedur uproszczonych, nie są wystarczające do stwierdzenia realizowania tych zadań. Fakt, że do wykonywania przez nią zadań wymagana była specjalistyczna wiedza z wielu obszarów prawa celnego, podatkowego i innych dziedzin prawa oraz to że przy czynnościach audytowych stosowało się odpowiednio niektóre przepisy dotyczące kontroli (zgodnie z art. 58a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r, o Służbie Celnej, a obecnie przepisy dotyczące kontroli celno-skarbowej zgodnie z art. 101 ustawy o KAS) nie świadczą, że wykonywane przez skarżącą zadania są tzw. zadaniami policyjnymi. Należy wyjaśnić, że użyte w art. 58a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zdaniu drugim sformułowanie: ,przepisy art. 32, art. 33 i art. 34 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 stosuje się odpowiednio''' oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. W tym przypadku "odpowiednio" należy odczytywać jako: przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Ustawodawca określając zasadę odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kontroli do spraw dotyczących czynności audytowych, wprowadzał obowiązek stosowania przepisów art. 32, art. 33 i art. 34 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. z uwzględnieniem istoty i celu tych czynności. Zatem stosując odpowiednio te przepisy należy je zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w ramach czynności audytowych. Tym samym niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że "zadania z zakresu czynności audytowych zostały powierzone funkcjonariuszom celno-skarbowym" i na tej podstawie wywodzenie, że jest to zadanie policyjne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

Organ zwrócił uwagę, ze kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zaliczenie do zadań policyjnych zadań wykonywanych przez skarżącą sprzed okresu wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, więc odwoływanie się do obowiązujących przepisów ustawy o KAS jest bezzasadne, ponieważ funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej nabywają uprawnienia emerytalne z ustawy o zabezpieczeniu emerytalnym funkcjonariuszy na zasadach określonych w art. 12 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Poza tym okres służby w Służbie Celno-Skarbowej został skarżącej zaliczony do uprawnień emerytalnych wynikających z uzef.

Szef KAS dodał, że art. 2 ust. 2 ustawy o KAS wymienia wprost jakie zadania mogą wykonywać wyłącznie funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej i wśród nich nie ma czynności audytowych, o których mowa w art. 100 ust. 1 ustawy o KAS. Skarżąca jest zresztą przykładem tego, że wykonywanie czynności audytowych nie jest zarezerwowane wyłącznie dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej ponieważ od 1 czerwca 2017 r. do 31 stycznia 2020 r. wykonywała te zadania w Dziale Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła, Pozwoleń i Czynności Audytowych jako ekspert skarbowy (stanowisko należące do korpusu służby cywilnej).

Przyjęcie tak szerokiej interpretacji pojęcia tzw. "zadań policyjnych", jaka została zaprezentowana przez skarżącą, prowadziłoby do wniosku, że wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej realizowali tzw. zadania policyjne, co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt K 39/13, nie może być uznane za zasadne. Jak bowiem podkreślił Trybunał "funkcjonariusze Służby Celnej, którzy bezpośrednio rozpoznają, wykrywają, zapobiegają i zwalczają określone typy przestępstw i wykroczeń wykonują zadania podobne do ustawowych zadań funkcjonariuszy Policji". W konsekwencji Trybunał uznał, że prawo do świadczeń emerytalnych służb mundurowych przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy realizują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o Służbie Celnej - nadając tym zadaniom priorytetowy charakter. Wykonywanie więc zadań o ściśle policyjnym charakterze, a nie fakt pozostawania w stosunku służbowym i realizacja wszystkich zadań powierzonych Służbie Celnej, jest decydującym warunkiem niezbędnym do spełnienia przesłanek nabycia uprawnień emerytalnych. Z tego też względu, zdaniem organu, do potwierdzenia wykonywania takich zadań konieczna jest bezpośrednia i faktyczna realizacja tych zadań, poparta zapisami wynikającymi z kart zakresu obowiązków i uprawnień, kart opisu stanowisk służbowych bądź innych dokumentów będących w posiadaniu organu. Organ takich dokumentów nie posiada.

Na zakończenie Szef KAS podniósł, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się "szeroko zakrojonego postępowania" co do charakteru realizowanych przez funkcjonariusza zadań. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych dokumentów znajdujących się w jego posiadaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co oznacza, że skarga W.T. jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Należy przypomnieć, że zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie, w formie pisemnej, okoliczności faktycznych lub prawnych. Jest ono aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego - nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a. (jeżeli o zaświadczenie ubiega się osoba ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W tym postępowaniu nie ma zastosowania zasada określona w art. 75 k.p.a. - dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może się przyczynić do załatwienia sprawy. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać czy dokumenty będące w posiadaniu organu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści. NSA w wyroku z 21 stycznia 1997 r., SA/Łd 3105/95 (OSP 1998 r, z, 6, poz. 106) wyjaśnił, że określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających".

W rozpatrywanej sprawie skarżąca W.T. zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przy wykonywaniu tzw. zadań policyjnych, na podstawie art. 217 § 2 k.p.a., a więc ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej lub w Służbie Więziennej, z wyjątkiem funkcjonariusza, który ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obliczonej z uwzględnieniem okresów służby i okresów z nią równorzędnych. W przypadku funkcjonariuszy Służby Celnej lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej dodatkowo wymagane jest posiadanie stażu służby co najmniej 5 lat: (1) przy wykonywaniu zadań określonych odpowiednio w art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej lub w art. 2 ust. 1 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej lub (2) służby w Służbie Celno-Skarbowej (ust. 2). Funkcjonariusz Służby Celnej lub funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej, który w dniu zwolnienia ze służby, przekształcenia albo wygaśnięcia stosunku służbowego osiągnął staż służby 15 lat, w tym co najmniej 5 lat, o których mowa w ust. 2, nabywa prawo do emerytury w dniu osiągnięcia tego stażu, niezależnie od przyczyny zwolnienia ze służby, wygaśnięcia czy przekształcenia stosunku służbowego (ust. 3).

W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej państwa w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności: rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń związanych z przywozem i wywozem towarów oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym innymi ustawami (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony dóbr kultury oraz ochrony własności intelektualnej, a także przestępstw i wykroczeń związanych z wprowadzaniem na polski obszar celny oraz wyprowadzaniem z polskiego obszaru celnego towarów objętych ograniczeniami lub zakazami, w szczególności takich jak: odpady szkodliwe, substancje chemiczne, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe oraz broń, amunicja, materiały wybuchowe i technologie objęte kontrolą międzynarodową (pkt 5).

Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, do zadań Służby Celnej należy realizacja polityki celnej w części dotyczącej przywozu i wywozu towarów oraz wykonywanie innych zadań wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności: rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń związanych z naruszeniem przepisów dotyczących wprowadzania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyprowadzania z jej terytorium towarów objętych ograniczeniami lub zakazami obrotu ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny lub bezpieczeństwo międzynarodowe, w szczególności takich jak odpady, substancje chemiczne i ich mieszaniny, materiały jądrowe i promieniotwórcze, środki odurzające i substancje psychotropowe, broń, amunicja, materiały wybuchowe, prekursory materiałów wybuchowych podlegające ograniczeniom oraz towary i technologie o znaczeniu strategicznym (pkt 4); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganie ich sprawców, w zakresie określonym w ustawie Kodeks karny skarbowy (pkt 5); rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń przeciwko: a) zdrowiu, określonych w art. 55, 57, 61 i 66 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, b) dobrom kultury, określonych w art. 109 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w art. 53 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, c) prawom własności intelektualnej, określonych w art. 116 - 118 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych i w art. 305 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej, d) przyrodzie, określonych w art. 128 i art. 131 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, e) środowisku, określonych w art. 183 § 2, 4, 5 i 6, w przypadku czynów, o których mowa w art. 183 § 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny oraz przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, określonych w art. 244 Kodeksu karnego, w zakresie niestosowania się do zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych, f) ograniczeniom obrotu towarami i technologiami o znaczeniu strategicznym, określonym w art. 33 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa (pkt 6) - oraz ściganie ich sprawców, jeżeli zostały ujawnione przez Służbę Celną.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca W.T. w okresie od [...] sierpnia do [...] września 2004 r. była zatrudniona w Izbie Celnej w [...] (Urzędzie Celnym w [...] - Oddziale Celnym w [...], na stanowisku młodszego kontrolera celnego). Do jej obowiązków należało m. in. zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz wszczynanie postępowań karnych skarbowych (karta zakresu obowiązków – k. 22 akt osobowych). Z dniem 6 września 2004 r. została wyznaczona do pełnienia obowiązków służbowych w Sekcji Kontroli Wewnętrznej w Urzędzie Celnym w [...], z dniem 23 września 2004 r. została przeniesiona (z zachowaniem stanowiska i stopnia służbowego) do Izby Celnej w [...], gdzie pełniła służbę w Wydziale Logistyki. Do jej obowiązków należało prowadzenie spraw związanych z łącznością przewodową, prowadzenie ewidencji znaków służbowych i stempli kauczukowych oraz spraw związanych z korzystaniem ze środowiska naturalnego (karta zakresu obowiązków i uprawnień – k. 23 akt osobowych skarżącej). Od 1 lutego 2007 r. do 31 stycznia 2013 r. W.T. pełniła służbę w Wydziale Przeznaczeń Celnych w Izbie Celej w [...] (Referacie Przeznaczeń Celnych i Spraw Karnych Skarbowych), a następnie w Wydziale Przeznaczeń Celnych i Elementów Kalkulacyjnych. Do jej obowiązków należało prowadzenie postępowania celnego w sprawie udzielania, zmiany, cofania pozwoleń na stosowanie procedury uproszczonej, wydawanie, zmiana, zawieszanie i cofanie pozwoleń na stosowanie procedury uproszczonej, o której mowa w art. 76 ust. 1 Wspólnotowego Kodeku Celnego oraz pozwoleń na stosowanie procedury uproszczonej SASP, wydawanie, zmiana i cofanie pozwoleń na stosowanie procedury uproszczonej w tranzycie, prowadzenie postępowań odwoławczych w tych sprawach, koordynacja i nadzór nad prawidłowością postępowań prowadzonych przez urzędy celne w zakresie stosowania przepisów dotyczących przeznaczeń celnych, procedur uproszczonych, wydawanie, zmiana i cofanie pozwoleń na odroczenie terminu płatności należności celnych na podstawie art. 228 lit c Wspólnotowego Kodeksu Celnego (k. 58, 68, k. 89, k. 103 akt osobowych).

Od [...] lutego 2013 r., do [...] lutego 2017 r. skarżąca pełniła służbę w Wydziale Obsługi Przedsiębiorców Izby Celnej w [...], gdzie – jak wynika z kart zakresu jej obowiązków (k. 110, k. 124, k. 132 akt osobowych), nadal prowadziła postępowania w zakresie pozwoleń na stosowanie procedury uproszczonej (76 ust. 1 Wspólnotowego Kodeksu Celnego), pozwoleń pojedynczych, procedury uproszczonej w tranzycie wspólnotowym oraz pozwoleń w zakresie wydawania, zmiany, cofania pozwoleń na odraczanie terminu płatności należności celnych. Należy dodać, że w okresie od [...] października do [...] stycznia 2017 r. skarżąca została oddelegowana do pełnienia służby w Wydziale Akcyzy i Gier w Izbie Celnej w [...], gdzie prowadziła postępowania w zakresie podatku akcyzowego oraz gier hazardowych (k. 145 i k. 152 akt osobowych skarżącej).

Na skutek reorganizacji administracji celno-skarbowej skarżąca od [...] marca do [...] maja 2017 r. wykonywała obowiązki służbowe w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Od [...] czerwca 2017 r. do [...] stycznia 2020 r., w związku z przyjęciem propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), W.T. pracowała w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], na stanowisku eksperta skarbowego w Dziale Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła, Pozwoleń i Czynności Audytowych. Do jej obowiązków należało prowadzenie postępowań w sprawach celnych w zakresie pozwoleń na stosowanie ułatwień, o których mowa w art. 38, art. 166, art. 179, art. 182 i art. 185 WKC, prowadzenie procedury konsultacyjnej i wymiary informacji między organami celnymi, wymaganych w przypadku postępowania o przyznanie statusu upoważnionego przedsiębiorcy AEO, prowadzenie procedury konsultacyjnej między organami celnymi, wymaganej w przypadku wydania pozwoleń na korzystanie z odprawy scentralizowanej, prowadzenie postępowań w zakresie pozwoleń o których mowa w art. 233 ust. 4 WKC oraz na stosowanie procedury uproszczonej w tranzycie unijnym (k. 167, k. 173, k. 180). W dniu [...] stycznia 2020 r. skarżąca przyjęła propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej i od dnia [...] lutego 2020 r. jej stosunek pracy uległ przekształceniu w stosunek służbowy. Obecnie jest zatrudniona w Dziale Obsługi Przedsiębiorców w Zakresie Cła, Pozwoleń i Czynności Audytowych Izby Administracji Skarbowej w [...] na stanowisku młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w stopniu starszego rachmistrza.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że na podstawie posiadanych dokumentów nie można przyjąć, że skarżąca wykonywała zadania policyjne, określone w powołanych przepisach ustaw o Służbie Celnej w pozostałych okresach, niż wymienione w postanowieniu. Zadania które wykonywała w komórce kontroli wewnętrznej Urzędu Celnego w [...] oraz w Wydziale Logistyki, w komórkach przeznaczeń celnych i elementów kalkulacyjnych, w Wydziale Akcyzy i Gier oraz w Wydziale Obsługi Przedsiębiorców Izby Celnej w [...], nie są zadaniami policyjnymi, w rozumieniu przedstawionym przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 3 marca 2015 r. sygn. akt 39/13 (publ. OTK-A 2015/3/27). Nie były to bowiem zadania mające na celu bezpośrednio rozpoznanie, wykrycie, zapobieganie i zwalczanie określonych typów przestępstw i wykroczeń.

Należy podkreślić, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń organu co rodzaju zadań i czynności przez nią wykonywanych w okresie objętym jej wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Kwestionuje natomiast ocenę ich charakteru jako zadań niepolicyjnych, utrzymując, że są to zadania o charakterze policyjnym ponieważ mają na celu wykrywanie popełnionych nieprawidłowości w działaniach przedsiębiorców i tym samym prowadzą do rozpoznania i wykrycia, a także zapobiegania przestępstwom i wykroczeniom zarówno skarbowym, celnym jak i karnym.

Tego stanowiska skarżącej nie można podzielić, ponieważ w świetle tego co wyżej powiedziano, nie były to zadania prowadzące bezpośrednio do rozpoznawania, wykrywania i zwalczania czynów podlegających odpowiedzialności karno-skarbowej czy karnej.

W świetle powyższego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowej oceny posiadanych przez organ dokumentów.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.