Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 825/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2 a  oraz art. 305 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 147a ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Spółki z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 1401/11 w sprawie ze skargi A. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej A. Spółki z o. o. z siedzibą w W. kwotę 20.000 (słownie: dwadzieścia tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a w pozostałym zakresie odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "skarżąca spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej spółce administracyjną karę pieniężną, za naruszenie warunków odprowadzania ścieków do środowiska z Zakładu Produkcyjnego w M., w 2009 roku w wysokości 1 933 976,00 zł, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Grójeckiego z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...].

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że w roku obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, tj. od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia 29 lipca 2009 r. analizy ścieków zostały wykonane przez laboratorium nieposiadające certyfikatu akredytacji. W kolejnym okresie obowiązywania pozwolenia, tj. od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia 29 lipca 2010 r. wykonano sześć analiz ścieków oczyszczonych z czego trzy z nich zostały wykonane przez laboratorium nieposiadające certyfikatu akredytacji.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca spółka.

Decyzją z dnia [...] czerwca 20101 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 299 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm., dalej jako "p.o.ś."), wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie zaś do treści z art. 305 ust. 1. pkt 1 i 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji i spełnione są warunki określone w art. 147a p.o.ś.

Natomiast zgodnie z art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia, przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: o 80% – w przypadku składu ścieków; o 10% – w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach; w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary – w przypadku stanu ścieków; o 10% – w przypadku ilości odprowadzanych ścieków. Ponadto zgodnie z art. 305a ust 2 Prawa ochrony środowiska w przypadku nie spełnienia warunków prowadzenia pomiarów o których mowa w art. 147a p.o.ś., przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio.

Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, większość z przedkładanych przez stronę postępowania badań wymaganych w okresie objętym oceną w niniejszej sprawie nie było wykonane przez podmiot spełniający wymogi z art. 147a p.o.ś. W związku z powyższym wystąpiła przesłanka do zastosowania art. 305a ust. 2 p.o.ś. Organ odwoławczy wskazał, że laboratorium Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej (dalej jako "IMGW") nie spełnia kryteriów określonych przez art. 147a p.o.ś. Organ podkreślił, że przepisy art. 305a ust.1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. nie mają cechy uznania administracyjnego, które pozwalałoby organowi dokonywać oceny słuszności zastosowania określonej sankcji w świetle np. interesu społecznego.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał również, że w art. 10 ust. 2 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustalającej ramy wspólnego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. UE L 2000.327.1 – dalej jako dyrektywa 2000/60/WE), nakłada obowiązek kontroli emisji z zastosowaniem najlepszych technik - czego wyrazem w prawie polskim jest art. 147a p.o.ś. Dla realizacji między innymi tego obowiązku, w art. 23 dyrektywy określono, że kary za niestosowanie przepisów powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.

Skarżąca spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy ustawy p.o.ś., jak też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz.U. Nr 260, poz. 2177).

Sąd I instancji podkreślił, że w okresie, za który została wymierzona kara, skarżącą spółkę obowiązywały warunki określone w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Grójeckiego z dnia [...] lipca 2003 r. W pozwoleniu tym nałożono na spółkę obowiązek prowadzenia kontroli jakości wprowadzanych do odbiornika ścieków co najmniej raz na dwa miesiące.

Sąd I instancji wskazał, że skarżąca spółka wykonywała badanie ścieków zgodnie z obowiązkiem wynikającym z pozwolenia wodnoprawnego, co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych. Na zlecenie spółki, badania przeprowadzone były przez laboratorium Badania Wody i Ścieków Zakładu Chemii Wody IMGW. Organy ustaliły, że w następujących po sobie kolejno okresach obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2003 r., tj. od dnia 30 lipca 2008 r. do 29 lipca 2009 r. oraz od dnia 30 lipca 2009 r. do dnia 29 lipca 2010 r. skarżąca spółka wykonała wymaganą ilość badania ścieków. Jednak w okresie od dnia 30 lipca 2008 r. do 29 lipca 2009 r. badania te zostały wykonane przez podmiot, który nie posiadał odpowiedniego certyfikatu akredytacji, natomiast w okresie od dnia 30 lipca 2009 r. do dnia 29 lipca 2010 r. z wykonanych sześciu analiz ścieków oczyszczonych tylko trzy z nich zostały wykonane przez podmiot nie posiadający certyfikatu akredytacji.

Zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), prowadzący instalację obowiązany był od dnia 29 lipca 2007 r. do wykonywania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium posiadające:

1) certyfikat wdrożonego systemu jakości lub certyfikat akredytacji w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565) lub

2) uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz.U. Nr 11, poz. 84 ze zm.)

– w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Natomiast zgodnie z art. 147a ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 587), prowadzący instalację obowiązany był od dnia 1 stycznia 2008 r. zapewnić wykonanie pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez:

1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087 ze zm.) lub

2) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz.U. Nr 11, poz. 84 ze zm.)

– w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Sąd I instancji podkreślił, że organy w toku postępowania administracyjnego wykazały, że analizy ścieków wykonane przez laboratorium IMGW w ocenianym okresie zostały wykonane przez podmiot nie posiadający certyfikatu akredytacji, wobec czego nie były spełnione warunki pomiarów, o których stanowi art. 147a p.o.ś.

Sąd I instancji przedstawił obowiązujący stan prawny, opisany wyżej przez organ odwoławczy i stwierdził, że w niniejszej sprawie prowadzący instalację nie spełnił warunków prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś., stąd zasadne było wymierzenie kary pieniężnej.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo zinterpretowały treść art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś. i zastosowały go do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skoro w 2009 roku nie zostały spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś., należało odpowiednio zastosować przepis art. 305a ust. 1 p.o.ś. Odpowiednio zastosować, tzn. do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska, wynikającego z pozwolenia zintegrowanego (art. 181 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.), z pozwolenia na odprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 181 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.), z decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska albo decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów (art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś.) zastosować się art. 305a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., natomiast do przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi zastosować art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a/, b/, c/, d/ p.o.ś.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku przekroczenia warunków określonych w pozwoleniach wodnoprawnych na wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustawodawca przyjął teoretyczne założenie, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a/, b/, c/, d/ p.o.ś. Domniemanie to nie podlega obaleniu, jak chciałaby tego skarżąca, gdyż w art. 305a pkt 2 ust. 1 p.o.ś. używa się sformułowania "przyjmuje się", że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi "zostały przekroczone" o wartości wskazane wyszczególnione pod lit. a/, b/, c/, d/. Skoro skarżąca jako podmiot korzystający ze środowiska nie dochowała warunków prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a p.o.ś., przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi zostały przekroczone w przypadku składu ścieków o 80%. W ocenie Sądu I instancji, nie ma przy tym znaczenia, że ukarany podmiot nie zanieczyścił środowiska. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie dołożył należytych starań w celu zapewnienia wykonywania badań jakości ścieków przez laboratorium posiadające odpowiednie certyfikaty i akredytacje.

Wobec powyższego niezasadne są, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty dotyczącej niezachowania zasady proporcjonalności i zasady odpowiedzialności za przyczynienie się do pogorszenia środowiska, gdyż nie znajdują one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu I instancji, są jednoznaczne i nie dawały organom administracji możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, której wysokość ustalona została prawidłowo w oparciu o obowiązujące przepisy

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś i niezastosowania w sprawie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., bowiem zakres przedmiotowy obu przepisów nie jest tożsamy. Także zarzut naruszenia art. 305 ust. 1 pkt 1 i 2 p.o.ś. jest niezasadny, gdyż stan faktyczny w nim przewidziany nie odpowiada warunkom przedmiotowej sprawy i przepisy te nie znalazły w sprawie zastosowania.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności zastosowanych w sprawie przepisów ustawy p.o.ś., bowiem nie powziął wątpliwości uzasadniających wystąpienie z takim pytaniem. Sąd I instancji nie znalazł także podstaw do wystąpienia z pytaniem do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w kwestii wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów wspólnotowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.

W skardze kasacyjnej spółka w pierwszej kolejności podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, naruszenie art. 305a ust. 2 w związku z art. 305a ust. 1 (w szczególności pkt 2 "a") oraz art. 305 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten uprawnia organy ochrony środowiska do stosowania wprost art. 305a ust. 1 p.o.ś., a w konsekwencji do dokonywania prostego podstawienia norm zawartych w art. 305a ust. 1 (w tym pkt 2 "a") p.o.ś. do sytuacji w nim określonych, podczas gdy w rzeczywistości zawiera on w swej treści wyraźne wskazanie, aby stosować art. 305a ust. 1 p.o.ś. "odpowiednio", a więc w zależności od sytuacji albo wprost, albo z modyfikacjami albo w ogóle. W ocenie skarżącej spółki, z nakazu "odpowiedniego" stosowania art. 305a ust. 1 w sytuacjach w nim przewidzianych wynika, że organy powinny najpierw zbadać, czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie doszło do spełnienia warunków określonych w art. 305a pkt 1 ab initio i dopiero na tej podstawie zdecydować, czy i w jakim zakresie przepis art. 305a ust. 1 pkt 2 będzie mieć zastosowanie. Nietrafnie, zdaniem skarżącej spółki, przyjął Sąd I instancji, że przepis ten uprawnia organy administracji do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji, gdy żadne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska nie miało miejsca, a jedynym uchybieniem jest niespełnienie wymogów czysto formalnych. W takich sytuacjach organ powinien zbadać wpływ uchybień na przekroczenie warunków korzystania ze środowiska, a także, czy uchybienie wymogom formalnym miało jakikolwiek wpływ na powstanie zagrożenia szkodą dla środowiska i dopiero w oparciu o takie ustalenia zdecydować o wymierzeniu bądź nie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków korzystania ze środowiska. W ocenie spółki, nietrafne jest stanowisko, że przepis ten nakazuje organom administracji tak samo traktować sytuacje, w których istnieje realne zagrożenie spowodowania szkody dla środowiska przez podmioty korzystające ze środowiska, z sytuacją jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Błędna zdaniem spółki jest jedynie literalna wykładnia cytowanych przepisów, budząca wątpliwości z punktu widzenia zarówno celowości, słuszności, jak i sprawiedliwości, a właściwa powinna być ich wykładnia systemowa z uwzględnieniem racjonalności ustawodawcy oraz wynikającej z art. 7 p.o.ś. zasady "zanieczyszczający płaci". Spółka wskazała, że błędna wykładnia cytowanego przepisu doprowadziła do jego niewłaściwego zastosowania. W ocenie spółki, właściwym sposobem "odpowiedniego zastosowania" art. 305a ust. 1 (pkt 2 "a") p.o.ś. w niniejszej sprawie było niezastosowanie w ogóle. Spółka uznała za nietrafne stanowisko, zgodnie z którym przyjęcie przez ustawodawcę w art. 305a ust. 1 p.o.ś. teoretycznego założenia, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a/, b/, c/, d/ ustawy p.o.ś. prowadzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a domniemanie to nie podlega obaleniu, nawet jeśli oczywistym jest, że żadne przekroczenie warunków korzystania ze środowiska nie nastąpiło. W ocenie spółki, nakaz odpowiedniego stosowania art. 305a ust. 1 p.o.ś. oznacza, że organ w tym przypadku działa w granicach uznania administracyjnego.

Po drugie, naruszenie art. 305a ust. 1 pkt 2 "a" p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że taką samą wagę przy dokonywaniu oceny czy doszło do przekroczenia warunków korzystania ze środowiska mają uchybienia natury czysto formalnej, tj. uchybienie warunkom określonym w art. 147a p.o.ś., jak naruszenia warunków korzystania ze środowiska polegające np. na stosowaniu niespełniających wymagań przyrządów do badań. W ocenie spółki, nieprawidłowo przyjęto, że działające w sprawie organy ochrony środowiska miały prawo nie uznać przedłożonych przez spółkę wyników badań przeprowadzonych w IMGW pomimo, że wyniki te nie mogły wzbudzać zastrzeżeń w rozumieniu art. 305a ust. 1 p.o.ś. W ocenie Spółki, naruszenie powyższego przepisu polega również na wskazaniu, że przyjęcie przez ustawodawcę w art. 305a ust. 1 p.o.ś. teoretycznego założenia, że dozwolone poziomy emisji zanieczyszczeń zostały przekroczone o wielkości ustalone w art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a/, b/, c/, d/ p.o.ś. prowadzi do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a domniemanie to nie podlega obaleniu. Zdaniem spółki, brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że pomiary budzą zastrzeżenia, a więc brak było podstaw do wymierzenia przedmiotowej kary.

Po trzecie, naruszenie art. 147a p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że określone w nim metodyki referencyjne są jedynymi dopuszczalnymi, podczas gdy w niniejszej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., zgodnie z którym dopuszczalne jest stosowanie innej metodyki, w przypadku pełnej równoważności uzyskiwanych wyników, co w konsekwencji powinno prowadzić do uznania pełnej równoważności wyników badań przeprowadzonych przez renomowaną jednostkę badawczą, jaką jest IMGW względem metodyk referencyjnych określonych w art. 147a p.o.ś.

Po czwarte, naruszenie art. 86 Konstytucji RP (zasada odpowiedzialności za przyczynienie się do pogorszenia środowiska) oraz art. 1 dyrektywy 2004/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu (Dz.Urz. UE L 2004.143.56) oraz art. 7 p.o.ś. (a tym samym art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś.). poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że możliwe jest przypisanie odpowiedzialności spółce, która swoim działaniem w żaden sposób nie przyczyniła się do pogorszenia stanu środowiska, podczas gdy właściwa wykładnia tych przepisów to taka, która nakazuje karać podmioty, które stwarzają realne zagrożenie dla środowiska, co odpowiada również w pełni zarzutowi zaniechania stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów p.o.ś.

Po piąte, naruszenie art. 23 dyrektywy 2000/60/WE, a tym samym art. 305a ust. 1 pkt 2 "a" i ust. 2 p.o.ś. oraz art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kary wymierzane podmiotom "niestosującym" laboratoriów posiadających certyfikat akredytacji powinny być skuteczne i odstraszające, przy jednoczesnym pominięciu, że zgodnie z dyrektywą, kary takie powinny być także proporcjonalne. Jednocześnie, w ocenie skarżącej spółki, doszło do niewłaściwego zastosowania art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. polegającego na pominięciu art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś. oraz art. 23 dyrektywy 2000/60/WE, a w konsekwencji uznanie, że pomiary wielkości emisji dokonane przez laboratoria posiadające certyfikaty określone w art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., są jedynymi "najlepszymi technikami kontroli" emisji ścieków, podczas gdy w niniejszej sprawie za "najlepszą technikę kontroli ścieków" należy uznać technikę zastosowaną przez renomowany, posiadający wieloletnią tradycję i dodatkowo nadzorowany przez Ministra Środowiska IMGW. Zdaniem spółki, Sąd I instancji zaniechał tym samym stosowania prowspólnotowej wykładni przepisów prawa, w tym wypadku przepisów p.o.ś.

Ponadto spółka podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" i art. 151 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie przez skargi.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez

niedostrzeżenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia przez organy ochrony środowiska przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 145 § 1 pkt "c" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi. W ocenie spółki, Sąd I instancji zaniechał sprawdzenia, czy organy ochrony środowiska badały, czy wyniki pomiarów emisji ścieków przedstawiane przez spółkę nasuwają w ogóle jakiekolwiek wątpliwości czy zastrzeżenia (naruszenie art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a.). Ponadto organy nie wzięły pod uwagę znanych im z urzędu dotychczasowych wyników badań sporządzanych przez IMGW dla potrzeb Zakładu w M., pomijając w ten sposób istotną okoliczność, że dotychczasowe wyniki były w pełni prawidłowe i żaden z organów nie zgłaszał w stosunku do nich jakichkolwiek zastrzeżeń (naruszenie art. 7, 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Organy zaniechały także sprawdzenia, czy wyniki i pomiary autorstwa renomowanej jednostki pod nadzorem państwowym, tj. IMGW są w pełni równoważne z wynikami, jakie mogłyby być osiągane przy zastosowaniu metod stosowanych przez laboratorium posiadające certyfikat akredytacji zgodny z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś., pomimo że spółka przedstawiała dowody na tę okoliczność, które organy powinny były uwzględnić (naruszenie art. 78 § 1 k.p.a.). Organy zaniechały również wyjaśnienia, dlaczego pominęły powyższe istotne dla sprawy okoliczności, w tym również zgłaszane przez spółkę (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie spółki, organy zaniechały uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, który pozostawał w zaufaniu do państwowej jednostki badawczej (art. 7 k.p.a.). Zdaniem spółki, gdyby Sąd I instancji nie zaniechał zbadania powyższych zarzutów skargi i dokładnie je przeanalizował, wówczas musiałby dostrzec, że brak było podstaw do przyjęcia jakiegokolwiek naruszenia czy uchybienia przez spółkę stanowi środowiska, a tym samym, że wymierzenie dotkliwej kary było niedopuszczalne, a w każdym razie musiałby dostrzec, że organy nie dokonały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Spółka zarzuciła, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., poprzez wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną stojącą w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP i dyrektywach 200/60 WE i 2004/35/WE, a także w sprzeczności z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś. Ponadto nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia spółce kary bez uprzedniego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewystarczającego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, które brane były pod uwagę przy załatwianiu sprawy. Dotyczy to także zarzutów co do konstytucyjności i zgodności z prawem wspólnotowym (które skarżący przedstawił w ramach wniosków o pytanie prawne i pytanie prejudycjalne, będącymi także jednocześnie uzupełnieniem zarzutów skargi), a które Sąd I instancji rozstrzygnął jednym zdaniem. W ocenie spółki, gdyby Sąd I instancji nie zaniechał zbadania powyższych zarzutów skargi, musiałby dostrzec, że dokonana przez organy interpretacja przepisów p.o.ś. jest niezgodna z powyższymi zasadami konstytucyjnymi i prawa wspólnotowego oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś., a więc, że konieczna jest albo odmowa zastosowania wskazanych przepisów prawa (i uchylenie zaskarżonej decyzji), albo co najmniej wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym lub wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości UE.

Po trzecie, naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643 ze zm.) w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia przez Sąd I instancji Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego (tj. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305, art. 147a, art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 p.o.ś.) z wskazanymi przez skarżącego przepisami Konstytucji RP, podczas gdy wystąpienie do TK było konieczne z uwagi na liczne wątpliwości dotyczące konstytucyjności tych przepisów p.o.ś.

Po czwarte, naruszenie art. 1 § 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) – poprzednio art. 234 Traktatu Ustanawiającego Unię Europejską – który nakazuje zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku wątpliwości co do zgodności z prawem wspólnotowym, a także art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia przez Sąd I instancji Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego co do zgodności aktu normatywnego (tj. art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305, art. 147a, art. 305a ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 p.o.ś.) z prawem wspólnotowym, tj. wskazanymi przez spółkę przepisami Dyrektywy 2004/35/WE.

Mając powyższe na uwadze spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, według norm przepisanych. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Jednocześnie spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto spółka wniosła o wystąpienie przed wydaniem wyroku do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:

Czy norma zawarta w przepisach art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305, art. 147a, art. 305a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.o.ś., w zakresie, w jakim nakłada na podmioty gospodarcze (w tym skarżącą spółkę) obowiązek zapłaty kar opartych na sztywnym taryfikatorze, bez możliwości ich miarkowania i norm emisji substancji szkodliwych oraz niezależnie od wystąpienia faktu takiego zagrożenia jest zgodna z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 22 Konstytucji RP?

Spółka wniosła także o wystąpienie przed wydaniem wyroku do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym:

Czy normy zawarte w punktach 2, 3, 18, 19 Preambuły do dyrektywy 2004/35/WE, z których wynika, ze zapobieganie i zaradzanie szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu powinny być realizowane poprzez implementowanie zasady "zanieczyszczający płaci", a także czy finansowo odpowiedzialnym powinien być wyłącznie podmiot wyrządzający przez swoją działalność rzeczywistą szkodę w środowisku naturalnym lub powodujący bezpośrednie zagrożenie wystąpieniem takich szkód, a to w świetle obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przepisów całkowicie pomijających zasadę "zanieczyszczający płaci" i zasadę proporcjonalności? W szczególności z uwzględnieniem norm zawartych w art. 1 i art. 2 tej Dyrektywy, zgodnie z którymi jej celem jest ustalenie ram odpowiedzialności za środowisko w oparciu o zasadę "zanieczyszczający płaci".

W ocenie spółki, nadrzędny cel tej dyrektywy należy rozumieć w taki sposób, że stoi on na przeszkodzie wprowadzeniu przez państwa członkowskie i funkcjonowaniu w systemach krajowych takich przepisów prawa krajowego, które przewidują czysto formalną odpowiedzialność podmiotów za środowisko i możliwość naliczania przez organy państwa członkowskiego administracyjnych kar środowiskowych (nieadekwatnych do zawinienia), całkowicie niezależnych i niezwiązanych w żaden sposób z poziomem "zanieczyszczenia" środowiska, czy poziomem zagrożenia takim zanieczyszczeniem, a nawet pozostających bez związku i konieczności zaistnienia nie tylko "bezpośredniego" zagrożenia szkodą w środowisku, karząc jedynie za uchybienia biurokratyczne, tak jak to przewidują w szczególności przepisy art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305, art. 147a oraz art. 305a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.o.ś.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, wyjaśnienia wymaga, że uzasadniając zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. W tej sprawie, w stanie faktycznym ustalonym przez właściwe organy Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 305a ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 305a ust. 1 pkt 2, a w szczególności lit. "a" oraz art. 305a ust. 2 tejże ustawy w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. i art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 p.o.ś.

Wynika to z tego, że z ustaleń faktycznych dokonanych w tej sprawie przez właściwe organy jednoznacznie wynika, że jedyną przesłanką, na podstawie której zostały zakwestionowane wyniki badań dokonane w oznaczonych okresach w imieniu strony skarżącej przez laboratorium Badania Wody i Ścieków Zakładu Chemii Wody IMGW nadzorowanego przez Ministra Środowiska, był brak jego akredytacji w rozumieniu art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Ponadto brak jest w aktach sprawy innych dowodów, które kwestionowałyby prawidłowość tych pomiarów i metodykę referencyjną zastosowaną przez to laboratorium podczas badania przedmiotowych ścieków. Natomiast ratio legis przepisu art. 305a ust. 1 i ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary budzą zastrzeżenia. Żadna z powyższych przesłanek nie została jednak uprawdopodobniona. Należy bowiem zaznaczyć, że właściwe organy I i II instancji jak i Sąd I instancji w istocie ograniczyły się bowiem do stwierdzenia, że dane laboratorium nie posiada wymaganej akredytacji w świetle art. 147a ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w rozumieniu cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności.

Oznacza to, że inna sytuacja prawna i faktyczna wystąpiłaby kiedy właściwe organy dokonałyby merytorycznej kontroli ustaleń faktycznych w tym zakresie, jednocześnie uzasadniając dlaczego wyniki przeprowadzonych pomiarów nasuwają zastrzeżenia, które spowodowały konieczność zastosowania z tej przyczyny dyspozycji przepisu art. 305a ust. 2 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 2557/10). Ponadto ratio legis przepisu art. 305 ust. 1-3 w związku z art. 305a ust. 1 i 2 p.o.ś. polega na tym, że należy wykazać, iż nastąpiło naruszenie ustaleń udzielonego pozwolenia w rozumieniu art. 181 p.o.ś., czyli np. tak jak w tej sprawie pozwolenia wodnoprawnego (art. 181 ust. 1 pkt 3 p.o.ś.), w zakresie określonych w osnowie tego pozwolenia warunków odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. W tym zakresie należy także uwzględniać zasadę ogólną "zanieczyszczający płaci" (the polluter pays) unormowaną w art. 7 p.o.ś.

Po drugie, nie oznacza to oczywiście, że właściwe organy nie powinny dokonać, co podniesiono już wyżej, oceny zastosowanej przez dane nieakredytowane laboratorium metodyki referencyjnej, zgodnie z dyspozycją art. 3 pkt 9 i art. 12 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 305 ust. 2 i art. 305a ust. 2 p.o.ś., stosując w tym zakresie wykładnię celowościową i systemową powyższych przepisów, także odnośnie użytego przez ustawodawcę kwantyfikatora "odpowiednio" w art. 305a ust. 2 p.o.ś., dokonując ich zastosowania (subsumcji) w tym stanie faktycznym.

Po trzecie, należy także przypomnieć, że przepis art. 340 ust. 2 p.o.ś. wprowadza w tym zakresie odpowiedzialność karną w formie grzywny za tego rodzaju wykroczenie. Zachodzi ona jeżeli podmiot obowiązany do zapewnienia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez laboratorium spełniające wymogi, o których stanowi art. 147a ust. 1 p.o.ś. nie spełnia tego obowiązku. W aktach sprawy brak jest jednak przesłanek do stwierdzenia zastosowania powyższego unormowania, które co należy podkreślić, nie dotyczy sytuacji prawnej i faktycznej, w której nastąpiło naruszenie osnowy pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi z powodu dokonania pomiarów, które nasuwają zastrzeżenia, czyli nie ma tu zastosowania reguła ne bis in idem.

Po czwarte, dlatego też biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne, w których skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w tej sprawie samodzielnie dokonał wykładni zastosowanych w tym stanie faktycznym przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw prawnych do wystąpienia w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1991 r. o Trybunale Konstytucyjnym jak i z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w związku z dyspozycją art. 124 § 1 pkt 5 ustawy p.p.s.a.

Po piąte, ponownie rozstrzygając przedmiotową sprawę właściwy organ I instancji powinien uwzględnić wykładnię zastosowanych w tej sprawie przepisów prawa materialnego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.

Z tych względów, biorąc pod uwagę, że nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz zachodzi tylko naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy p.p.s.a. oraz art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a.