Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2984/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153, art. 184, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 77 § 1 i 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 274/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 274/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na mocy tej decyzji odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w G. przy ulicy S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 479 m2, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w G. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Powołano się na art. 9a, art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016, poz. 2147 ze zm.) dalej zwanej "u.g.n.".

Skargę kasacyjną na ten wyrok złożyła J. M., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n., co skutkowało przyjęciem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 1971-1972, podczas gdy materiał dowodowy świadczy jedynie o planowaniu budowy parkingu, a w dniu złożenia wniosku o zwrot (tj. 17 kwietnia 1996 r.), jak wynika z wypisu z rejestru gruntów, z 692 m2 spornej działki 507 m2 zajęte było pod grunty oznaczone symbolem "Bp", a 185 m2 oznaczonych było symbolem "dr" pod drogę, a nadto przez przyjęcie, że tymczasowe wykorzystanie nieruchomości na cel niepubliczny pozostaje bez wpływu na obowiązek zwrotu.

Ponadto podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów skargi, w szczególności nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń zawartych w skardze, w których powołano się na okoliczności i dokumenty przeczące ustaleniu, że realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w latach 1971-1972, w szczególności na wypis z rejestru gruntów z dnia 17 kwietnia 1996 r. obrazujący stan nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz pismo Wydziału UA i NB nr [...] z dnia 3 września 1996 r., z którego wynika, że istniejący na omawianym terenie parking jest formą zagospodarowania czasowego do chwili realizacji docelowego zainwestowania terenu (ostatnia umowa dzierżawy do dnia 1 lipca 1996 r.), a na które powołuje się sam organ w uzasadnieniu pierwszej decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowej działki z dnia [...] marca 1997 r. (znak: [...]);

- art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się do całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuwzględnienie w rozważaniach dokumentów znajdujących się w aktach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo dokonania przez organ błędnej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n. i przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 1971-1972;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niezastosowanie i przyjęcie, że organ nie naruszył obowiązków spoczywających na nim z mocy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nierozważenie wszechstronnie i wnikliwie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się przez organ i Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 195/11 wydanym w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, na które powołał się organ oraz Sąd pierwszej instancji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem dotyczy jedynie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. a nie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n Powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, zaznaczono, że domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą obowiązuje dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca.

Podniesiono, że w sprawie znajdzie zastosowanie termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., bowiem prace związane z realizacją celu wywłaszczenia nie zostały podjęte przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wskazano, że organ w zaskarżonej decyzji nie powołał się na dokumentację mającą walor dokumentu urzędowego, która potwierdzałaby rozpoczęcie robót. Powołał się jedynie na wycinki artykułów z lokalnej prasy, z których nic konkretnego nie wynikało. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie wnosi wiele do sprawy protokół z wizji lokalnej z 9 kwietnia 1998 r. z uwagi na to, że został sporządzony prawie dwa lata po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości. Ponadto w jej ocenie z treści pisma Wydziału UA i NB z dnia 3 września 1996 r. wynika, że faktycznie zrealizowana na przedmiotowym terenie inwestycja ma wyłącznie charakter tymczasowy, a więc - zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie może być podstawą odmowy jej zwrotu. Podkreśliła przy tym, że w świetle zawartej umowy dzierżawy tymczasowy, prowizoryczny parking wybudowała de facto osoba trzecia, która wydzierżawiła sporny teren.

W skardze kasacyjnej zwrócono ponadto uwagę na to, że organ nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r. Wybiórczo odniósł się do protestów mieszkańców, nie przesłuchał w charakterze świadków osób, które w ówczesnym czasie takie protesty składały na okoliczności związane z rozpoczęciem i zakończeniem budowy parkingu. Wskazano także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga dokładnego ustalenia części niezajętej pod drogę publiczną. Organ nie ustalił zaś w sposób dostateczny, czy sporna działka stanowi faktycznie część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie należało ustalić, czy w dacie złożenia wniosku o zwrot sporna działka była już częścią drogi publicznej, czy stała się nią dopiero w toku postępowania zwrotowego, kiedy dokładnie to nastąpiło i co było podstawą uznania jej za fragment takiej drogi. Zaznaczono, że projekt podziału nieruchomości nie został zatwierdzony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto G. wniosła o jej oddalenie, w pełni podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie ustalenie właściwego stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie jest zagadnieniem spornym, a równocześnie ma charakter fundamentalny dla prawidłowego rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów materialnoprawnych.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do tego zarzutu należy mieć na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie, nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy z dnia [...] sierpnia 1969 r. zawartej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z L. K. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Należy zatem uwzględnić, że do dnia 1 stycznia 1998 r. problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych była unormowana w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), w którego ust. 1 wskazano, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a wcześniej w art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 t.j.) zgodnie z którym, nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. W ówcześnie obowiązujących ustawach nie określono szczegółowych warunków uznawania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Dopiero w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r., uchylając z tym dniem ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w art. 137 ust. 1 zdefiniowane zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia poprzez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Z dniem 22 września 2004 r. znowelizowano art. 137 ust. 1 pkt 2 poprzez określenie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje zatem dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji pomimo tego, że ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. (tylko tego przepisu dotyczyło pytanie prawne WSA w Warszawie zadane w sprawie sygn. akt I SA/Wa 41/11), to jednak wywody zawarte w jego uzasadnieniu powodują, że również niedopuszczalnym jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. TK uznał m.in., że stany faktyczne powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziałuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami. Według TK ustawowy nakaz zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego w procesie komunalizacji, na których obecnie i w chwili żądania zwrotu zrealizowano cel wywłaszczenia, nie daje się pogodzić z konstytucyjną zasadą samodzielności tych jednostek (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP), zarówno w aspekcie finansowania, jak i wykonywania przez samorząd zadań publicznych. TK przypomniał też, że odczytywanie przez organy stosujące prawo znaczenia przepisów nowych w taki sposób, iż jeśli są pozbawione przez ustawodawcę przepisu intertemporalnego to mogą mieć charakter retroaktywny jest niedopuszczalne. Jeśli przepis prawa milczy o regulacji przejściowej, to wcale nie oznacza to, że regulacja ta będzie działała retroaktywnie. Brak w ustawie przepisów intertemporalnych nie oznacza zezwolenia dla prawodawcy na wsteczne działanie nowych przepisów. Zatem, wyrażając tę myśl w sposób pozytywny należy wskazać, że jeśli prawodawca nie przesądza o wstecznym działaniu prawa, to przepisy te działają prospektywnie.

Rozważany w niniejszej sprawie przypadek dotyczy nieruchomości, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w 1969 r., dlatego ocena jej zbędności na cel wywłaszczenia nie może być oceniana przez pryzmat upływu terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. W świetle powyżej przedstawionych rozważań, terminy te miałyby znaczenie jedynie w sytuacji, gdyby nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. W rozpoznawanej sprawie sporna nieruchomość została wywłaszczona w 1969 r. pod określoną inwestycję, tj. budowę parkingu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika niezbicie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na działce objętej wnioskiem o zwrot wybudowano parking. Podkreślić należy, że bezsporne jest, że inwestycja ta została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1998 r. Potwierdza to jednoznacznie dokumentacja zgromadzona przez organy orzekające w sprawie, o czym w dalszej części dotyczącej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się dalej do zarzutu polegającego na błędnej wykładni art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 136 ust. 1 u.g.n. wyjaśnić również należy, że z wykładni tych przepisów wynika, że zamiar zmiany celu wywłaszczenia lub jego zmiana po jego realizacji nie uzasadnia zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie prezentowany jest jednoznaczny pogląd, że nieruchomość nie podlega obowiązkowi zwrotu poprzednim właścicielom niezależnie od tego, jak długo wykorzystywano ją na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jakie były przyczyny zaprzestania dalszej realizacji tego celu, czy podmiot publiczny powziął zamiar przeznaczenia jej na realizację innego celu, a także jaki jest dalszy sposób wykorzystywania nieruchomości wywłaszczonej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 941/09; z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 471/09). Kwestia ta była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11 uznał, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość te przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że nie jest możliwe odniesienie treści zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do oceny art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim przepis ten nie uznaje za zbędną i przez to niepodlegającą zwrotowi także takiej wywłaszczonej nieruchomości, którą wywłaszczyciel rozporządził, odstępując od pierwotnie realizowanego celu wywłaszczenia. Wynika to stąd, iż po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego. Przekazanie nieruchomości wywłaszczonej przed laty, na której realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, i uczynienie z niej przedmiotu obrotu wskutek odstąpienia od pierwotnych zamierzeń, nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego wówczas wywłaszczenia na określony cel publiczny. Jeżeli ważność lub skuteczność decyzji o wywłaszczeniu nie została podważona we właściwym postępowaniu, samo zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty wywłaszczenia nieruchomości i przekazania jej do wykorzystywania zgodnie z treścią decyzji (umowy) wywłaszczeniowej. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona. Poza zakresem normatywnym konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości pozostaje zatem ocena dalszego wykorzystywania nieruchomości zgodnie z treścią decyzji o wywłaszczeniu, a także zaprzestanie – z różnych przyczyn – realizacji tego celu lub przekazanie nieruchomości na realizację innych zadań.

W świetle powyższego należy uznać, że konstrukcja przesłanek przyjętych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można uwzględniać zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po realizacji celu określonego w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu, a podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie można mówić o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a dopiero później nastąpiło tymczasowe jej wykorzystanie na cel niepubliczny, oraz że zmieniono jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca powołuje się również na treść aktualnego w dniu złożenia wniosku o zwrot miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] i wywodzi z niego, że przewidziano w nim przeznaczenie działki nr [...] pod zieleń parkową i zabudowę mieszkaniową o wysokim standardzie. Treść tego planu nie ma jednak znaczenia dla oceny przesłanek zbędności nieruchomości skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany w latach 1971-1972, na wiele lat przed uchwaleniem przywołanego planu miejscowego. Ponadto jak wskazuje się w orzecznictwie treść aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla oceny wniosku zwrotowego, gdyż treść takiego planu nie świadczy o przeznaczeniu (czy wykorzystaniu) nieruchomości w sposób sprzeczny z celem, na jaki została wywłaszczona. Podkreślenia wymaga, że plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienia rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości, lecz jedynie tworzy uregulowanie prawne dotyczące potencjalnej możliwości zagospodarowania danego terenu. Za niedopuszczalną należy natomiast uznać prezentowaną przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładnię przepisów regulujących instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n.), która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

W kontekście wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 38/11, istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania organów administracji i sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi we wcześniejszym wyroku sądu. Skarżąca zarzuca naruszenie tej zasady przez organy i sąd. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest prawidłowe, bowiem wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany po wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 195/11, częściowo zdezaktualizował ocenę prawną i wskazania sądu administracyjnego. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 75). Zatem ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie ulegnie zmianie stan prawny, powodując że "pogląd wyrażony przez sąd stanie się nieaktualny". Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11, wyroku stwierdzającego niezgodność z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Oznacza to, że z chwilą ogłoszenia orzeczenia oddziałuje ono na wszystkie, toczące się w chwili jego ogłoszenia, postępowania sądowe i administracyjne. Oddziaływanie to przejawia się związaniem zarówno sentencją wyroku TK, jak i zawartymi w uzasadnieniu wskazówkami interpretacyjnymi pozwalającymi na prawidłowe odczytanie sentencji samego orzeczenia i ocenę jego skutków dla organów stosujących prawo. Zatem organy administracji i Sąd ponownie rozpoznając sprawę, zobowiązane były uwzględnić stan prawny po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i wynikającą z tego możliwość ograniczenia postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie osobowych środków dowodowych.

Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących nieprawidłowego przyjęcia przez Sąd, że organ nie naruszył przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., należy stwierdzić, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego twierdzenia te są całkowicie chybione. Zdaniem Sądu kasacyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo skontrolował ustalenia faktyczne poczynione w niniejszej sprawie przez organy administracji. Sąd I instancji wyczerpująco opisał materiał dowodowy, w oparciu o który ustalono zarówno cel wywłaszczenia, jak i datę i zakres jego realizacji. Z ustaleń tych opartych o zgromadzony w sprawie różnorodny materiał dowodowy jednoznacznie wynika, że cel wywłaszczenia działki nr [...] (poprzednio oznaczonej nr [...]) został zrealizowany na początku lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku, czyli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami czyli 1 stycznia 1998 r. jak i przed dniem złożenia wniosku o zwrot tj. przed dniem 17 kwietnia 1996 r., a to oznacza, że przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczania nie została spełniona. Ustalenia faktyczne zostały poczynione w oparciu o szczegółowo przedstawiony materiał dowodowy m.in. taki jak: opracowanie wytycznych urbanistycznych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z listopada 1969 r. w których został przedstawiony zakres zadań składających się na inwestycję w postaci przedmiotowego parkingu, decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] marca 1970 r. ustalająca lokalizację szczegółową na budowę przedmiotowego parkingu z mapą sytuacyjno-wysokościową, opracowanie projektowe – plan realizacyjny "Budowa parkingu w [...]– szczegółowy plan zagospodarowania terenu wraz załącznikami graficznymi" sporządzone w grudniu 1970 r., z którego wynika, że ukończenie robót ziemnych i nawierzchniowych, oświetlenie oraz urządzenie terenu planowane jest na koniec 1971 r., a także artykuły z prasy lokalnej - Dziennika [...] z 1971 r. i z Głosu [...] z 1972 r. opisujące realizację budowy parkingu na [...]. Natomiast dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w owym materiale prasowym, wbrew twierdzeniom skarżącej, wyraźnie wskazuje na proces wykonania (realizacji) parkingu tj. układnie trylinki na powierzchni parkingu. Dowody te potwierdzają wykonanie na przedmiotowej działce parkingu, co było przedmiotem zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku wydanym poprzednio w sprawie i zostało prawidłowo zweryfikowane. Zatem zbędne było przesłuchiwanie świadków na tę okoliczność. Zbędnym było również poszukiwanie dalszej dokumentacji budowlanej po ponad 40 latach, w sytuacji gdy zebrany dotychczas materiał dowodowy i przeprowadzona ocena tego materiału jednoznacznie wskazują, że cel wywłaszczenia, czyli budowa parkingu został zrealizowany.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można uznać, że Sąd podzielając stanowisko organów, przyznaje w wyroku większy walor dowodowy wycinkom z artykułów prasowych, niż dokumentom urzędowym. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dalej przepis ten doprecyzuje, że za dowód mogą służyć w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem Sąd słusznie uznał, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły zebrane dowody, uznając je przy tym za wiarygodne i wzajemnie uzupełniające się. Podsumowując, zatem to łączna i kompleksowa analiza pozyskanego materiału dowodowego doprowadziła do wniosku, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w całości, na nieruchomości objętej wnioskiem zwrotowym. Nie można więc, jak to sugeruje skarżąca na podstawie pojedynczego wypisu z rejestru przyjmować, że cel nie został zrealizowany. Kwalifikacja części działki nr [...] w wypisie z rejestru z dnia 17 kwietnia 1996 r. jako zurbanizowane tereny niezabudowane, nie podważa ustaleń organu co do realizacji parkingu 25 lat wcześniej. Odnosząc się natomiast do treści pisma Wydziału UA i NB z dnia 3 września 1996 r., to przyznać należy, że wynika z niego, iż "istniejący na omawianym terenie parking jest formą zagospodarowania czasowego do chwili realizacji docelowego zainwestowania terenu". Jednak informację tę należy postrzegać w kontekście przedmiotu tego pisma, którym była informacja dotycząca ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki. Ówczesna czasowość zagospodarowania jakim był wówczas (w 1996 r.) parking, wynikała ze zmiany przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 30 listopada 1994 r. Zatem stwierdzony ówcześnie tymczasowy charakter parkingu nie ma znaczenia dla oceny charakteru wybudowanego parkingu na początku lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku. Okresu relewantnego z punktu widzenia prawidłowości rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy też tu zauważyć, że twierdzenia skarżącej jakoby parking wybudował dzierżawca terenu już po złożeniu wniosku zwrotowego tj. po dniu 17 kwietnia 1996 r., nie zostały w żaden inny sposób przez nią wykazane. Zatem, jej twierdzenia w zestawieniu do dowodów przemawiających za zrealizowaniem parkingu w latach 1971-1972 - należy uznać za gołosłowne. Wbrew twierdzeniom skarżącej dokumentacja zgromadzona przez organy administracji nie świadczy wyłącznie o planowaniu parkingu, ale potwierdza też proces jego realizacji oraz efekt finalny.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że należało ustalić, czy w dacie złożenia wniosku sporna działka była już częścią drogi publicznej, czy stała się nią dopiero w toku postępowania zwrotowego, oraz kiedy to dokładnie nastąpiło i co było podstawą włączenia jej do drogi publicznej, należy wskazać, że te okoliczności nie mają wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. W postępowaniu zwrotowym pozostaje obojętna okoliczność, kiedy nieruchomość została zajęta pod drogę publiczną i na jakiej podstawie, gdyż istotny jest tylko fakt fizycznego i prawnego zajęcia danej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu orzekania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wyłączona jest możliwość zwrotu nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. W tym zakresie wiążące jest stanowisko w sprawie wyrażone już w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 195/11, a także wyroku tego Sądu z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 790/07, gdzie stwierdzono, że część działki o pow. 345 m² nie podlega zwrotowi jako część drogi publicznej, nie pozostawiając wątpliwości co do wielkości zajętej na ten cel działki i jego publicznego charakteru. Sąd ten przyjął, że wynik realizacji jego wskazań będzie miał wpływ jedynie na ewentualny zwrot części działki o pow. 134 m². Nie ma zatem znaczenia okoliczność, że w dniu złożenia wniosku zwrotowego, jak wynika z wypisu z rejestru gruntów,: z 692 m² spornej działki, 507 m² zajęte było pod grunty oznaczone symbolem "Bp", a 185 m² oznaczonych było symbolem "dr" pod drogę. Bowiem dla oceny, czy dana nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną decyduje fakt zagospodarowania jej elementami pasa drogowego, a nie oznaczenie ewidencyjne.

Dlatego też zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. są niezasadne.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia w szczególności nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń skarżącej zawartych w skardze. Po pierwsze, wpływ na wynik sprawy mogą mieć takie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które ze względu na podaną argumentację nie pozwalają na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Pominięcie przez sąd analizy argumentów skargi, które nie pozostają w korelacji z uznanym sposobem rozumienia i stosowania przepisów prawa materialnego, nie stanowi takiego naruszenia. Sąd nie ma obowiązku wyjaśniać stronie wszelkich wątpliwości i zajmować stanowiska względem proponowanych, oryginalnych propozycji stosowania przepisów prawa, ma natomiast wyjaśnić zastosowaną podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzuty skargi podlegają w uzasadnieniu "zwięzłemu przedstawieniu", natomiast wyjaśnieniu podlega podstawa prawna rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji odpowiada tym wymaganiom. Pozwala także na poznanie motywów, jakimi kierował się Sąd I instancji i zastosowanej podstawy prawnej. W sprzeczności z brzmieniem uzasadnienia pozostaje teza, że Sąd ten pominął analizę argumentów skargi. Sąd I instancji w szczególności zasadnie zwrócił uwagę na związanie w sprawie prawomocnymi wyrokami WSA w Gdańsku z 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 790/07 i z 25 maja 2011 r., sygn. II SA/Gd 195/11 zawartym w nim stanowiskiem dotyczącym niemożliwości zwrotu określonej części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Sąd wskazał także na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11, w sytuacji zrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. dla stosowania terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd odniósł się także do zarzutów dotyczących konieczności zweryfikowania legalności powstania i użytkowania parkingu oraz dopuszczalności zmiany wykorzystania terenu po realizacji celu wywłaszczenia. Sąd co prawda nie odniósł się szczegółowo do części dowodów m.in. do wskazanego w skardze, wypisu z rejestru gruntów i pisma Wydziału UA i NB z 3 września 1996 r., jednak podzielił stanowisko organów, że pozostały materiał dowodowy przesądza o tym, że parking został nie tylko zaplanowany ale i zrealizowany w latach 1971-1972. Zatem taka sytuacja, także w świetle przyjętej przez ten Sąd prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, nie może czynić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznym. Z tych też względów nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd ten orzekał na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Choć wprost nie odniósł się do wskazanych w skardze niektórych dokumentów, to ze stanowiska Sądu wynika, że skoro oparł się na wskazanych przez organ wiarygodnych dowodach, to tym samym uznał, że wskazane przez skarżącą dokumenty nie mają wpływu na przyjęcie, że parking zrealizowano w latach 1971-1972.

Nadto należy jeszcze zauważyć, że ustalenia powyższe i poczyniona na ich podstawie ocena zbieżne są ze stanowiskiem zarówno organów, jak i kontrolujących je sądów administracyjnych w sprawach dotyczących zwrotu innych działek objętych tą samą inwestycją, a więc budową parkingu na [...]. Odnośnie tych działek tj. nr [...], [...], i [...] [...], [...], organy również odmówiły zwrotu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 219/16, II SA/Gd 593/15, II SA/Gd 523/12 oraz II SA/Gd 201/15 oddalił skargi na te decyzje. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o sygn. akt I OSK 2912/16, I OSK 1671/16 i I OSK 902/13 oddalił skargi kasacyjne od wyroków w sprawach II SA/Gd 219/16, II SA/Gd 593/15, II SA/Gd 523/12, natomiast od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w sprawie II SA/Gd 201/15 skarga kasacyjna nie została wniesiona. Odnośnie do działki nr [...] zaznaczyć, należy że rozstrzygnięcia we wskazanych wyżej sprawach dotyczących działek i nr [...], [...], i [...] [...], [...] poczynione zostały w oparciu o ustalenia dokonane na podstawie tego samego materiału dowodowego. Mając na uwadze wskazane wyżej prawomocne wyroki, które dotyczą działek bezpośrednio lub pośrednio graniczących z działką [...] (obecne oznaczenie nr [...]), która jest przedmiotem niniejszego postępowania, ustalenia poczynione w tej sprawie przez organy znalazły dodatkowe argumenty, pomimo braku prawnego związania stanowiskami sądów administracyjnych wyrażonych w innych sprawach. Mając jednak na uwadze, tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych w tych sprawach, a także treść art. 190 p.p.s.a. nie można było nie dostrzec powołanych wyżej prawomocnych wyroków sądów administracyjnych.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych. Brak było zatem przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a, oddalił skargę kasacyjną.