Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 136/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 922
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania oraz na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2012 roku, nr [...] w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania, w części, tj. w zakresie obejmującym: § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 2, § 5; 2. stwierdza nieważność Załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...], w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania, w części, tj. w zakresie obejmującym: § 3, § 5 ust.1, § 6 ust. 2 i ust. 3, § 7, § 10 ust. 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie oraz ust. 2, § 13 ust. 1, § 16 ust. 1 i ust. 2, § 18, § 20 ust. 3, § 23, § 24, § 25, § 26, § 29, § 30 ust. 1 i ust. 2, § 31, § 32, § 33, § 34, § 35 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i nie wniósł reklamacji co do zasadności wystawienia wezwania – raportu", ust. 2, ust. 3 i ust. 4; 3. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2012 roku, nr [...], w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania, w części, tj. w zakresie: § 1 pkt 1 obejmującym dodanie ustępu 3 w § 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...] oraz § 1 pkt 2 obejmującym zmianę treści § 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 roku, nr [...]; 4. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] (z późn. zm.) w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania. Zarzucił w niej naruszenie § 133, § 134, § 135, § 137, § 139, § 146, § 149 Załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908; dalej: ZTP), art. 13, art. 13b ust. 1 i 2, art. 13b ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1958 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460; dalej: u.d.p.), art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej: u.s.g.), art. 130a ust. 8 Prawa o ruchu drogowym, art. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922; dalej: u.o.d.o.), a także art. 2 i art. 32 i 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez:

1. wskazanie w uchwale jako podstawy prawnej jej wydania art. 13f ust. 1 u.d.p. bez kolejnych jego ustępów w sytuacji, gdy ustępy te regulują wysokość opłaty dodatkowej za nieopłacony postój i określają podmiot upoważniony do poboru tej opłaty, co stanowi istotne naruszenie § 139 ZTP;

2. użycie określenia "osób zameldowanych w granicach SPP na pobyt stały lub czasowy i zamieszkujących w granicach SPP" oraz słowa "konstrukcyjnie", co ogranicza wykupienie abonamentu tylko przez osoby legitymujące się zameldowaniem w strefie płatnego parkowania oraz do mieszkańców strefy, a ponadto ogranicza prawo do zakupu abonamentu osobom niepełnosprawnym, które legitymują się kartą parkingową wydaną na podstawie PoRD, a których rodzaj niepełnosprawności nie wymaga dokonania zmian konstrukcyjnych w pojeździe, co stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji RP (§ 2 ust. 1 pkt 3 uchwały);

3. wprowadzenie pojęcia "liniowego naliczania opłat" za niepełne godziny nie precyzując, co należy rozumieć pod tym pojęciem i jak należy opłaty "liniowo" naliczać, tworząc tym samym regulacją niejasną, pozwalającą na dowolną interpretację, co jest istotnym naruszeniem § 146 i § 149 ZTP (§ 2 ust. 3 uchwały);

4. określenie wysokości dodatkowych opłat, powstałych po upływie opłaconego czasu postoju, co stanowi istotne naruszenie art.13b ust. 4 u.d.p. (§ 3 pkt 2 uchwały);

5. zbędne powtórzenie przez organy gminy treści regulacji zawartych w art. 13 ust. 3 pkt 1 i 2 u.d.p., co stanowi istotne naruszenie § 137 ZTP (§ 5 uchwały);

6. zbędne powtórzenie przez organy gminy regulacji zawartych w innych aktach prawnych w zakresie oznakowania strefy parkowania, co stanowi istotne naruszenie § 137 ZTP (§ 3 Regulaminu);

7. wprowadzenie ograniczeń możliwości postoju w SPP dla parkujących pojazdów samochodowych w zależności od dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (ta materia może być uregulowana wyłącznie wprowadzeniem zatwierdzonej organizacji ruchu), co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. (§ 5 ust. Regulaminu);

8. określenie wysokości opłat za utworzenie zastrzeżonego miejsca parkingowego i przywrócenie go do stanu pierwotnego, co stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. z art. 13b ust. 6 u.d.p. (§ 6 ust. 2 Regulaminu);

9. wprowadzenie sformułowań co do zasadności dochodzenia roszczeń wobec operatora SPP i zarządcy drogi w sytuacji, gdy takie uprawnienie nie zostało przyznane Radzie Miejskiej żadną ustawą, co stanowi istotne naruszenie § 133 ZTP (§ 6 ust. 3 Regulaminu);

10. ograniczenie możliwości wykupienia abonamentu tylko przez osoby legitymujące się zameldowaniem w strefie płatnego parkowania oraz do mieszkańców strefy, a także ze względu na tytuł prawny do użytkowania samochodu, ograniczając go jedynie do aut własnych mieszkańca strefy, leasingowanych lub nabytych na podstawie umowy o kredyt, co stanowi naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP oraz istotne naruszenie art. 13b ust. 4 u.d.p. (§ 7 Regulaminu);

11. zawarcie nieuprawnionego słowa "konstrukcyjnie" oraz wprowadzenie wymogu dołączenia do wniosku o wykupienie abonamentu kserokopii dowodu osobistego oraz dowodu rejestracyjnego pojazdu, kopii umów leasingowych lub kredytowych, poświadczonych za zgodność z oryginałem przez pracownika operatora SPP, co stanowi rażące naruszenie art. 1 w zw. z art. 3 u.o.d.o. (§ 10 ust. 1 zd. pierwsze oraz drugie i ust. 2 Regulaminu);

12. przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13f ust. 2 u.d.p., co do określenia "sposobu pobierania opłaty" za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, poprzez wprowadzenie niedopuszczalnego domniemania, iż umieszczenie dowodu uiszczenia opłaty w innym miejscu niż wskazany w Regulaminie jest równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty parkingowej, co stanowi istotne naruszenie art. 13f ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 94 Konstytucji RP (§13 ust. 1 i 2 Regulaminu);

13. wprowadzenie zapisu dot. zakazu wykonywania działalności gospodarczej, co stanowi istotne naruszenie § 135 ZTP w zw. z art. 13b u.d.p. (§ 16 ust. 1 i 2 Regulaminu);

14. określenie sankcji karnej za obrót używanymi biletami parkingowymi w sytuacji gdy rada miasta nie jest upoważniona do tworzenia własnych przepisów o charakterze sankcji karnych, co stanowi istotne naruszenie § 135 ZTP (§ 18 Regulaminu);

15. określenie dodatkowej możliwości stosowania blokad zakładanych na koła pojazdu, w sytuacji gdy materia ta została uregulowana i dopuszczalna jest tylko w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i nieutrudniające ruch lub niezagrażające jego bezpieczeństwu, co stanowi istotne naruszenie § 135 ZTP w zw. z art. 130a ust. 8 PoRD oraz art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (§ 20 ust. 3 Regulaminu);

16. przekroczenie granic delegacji ustawowej i zbędne powtórzenie przez organ gminy treści regulacji zawartych w innych aktach rangi ustawowej (PoRD, Ustawa o Policji, Ustawa o Strażach gminnych), co stanowi istotne naruszenie § 137 ZTP, § 135 ZTP w zw. z art. 13b ust. 4 u.d.p. (§ 23, 24, 25 Regulaminu);

17. przekroczenie delegacji ustawowej poprzez określenie uprawnień i obowiązków kontrolerów strefy płatnego parkowania pomimo braku delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie art. 13b ust. 4 u.d.p. oraz § 135 ZTP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji RP (§ 26, 29 i 30 ust. 1 i 2 Regulaminu);

18. przekroczenie granic delegacji ustawowej poprzez określenie trybu postępowania reklamacyjnego, które obowiązuje w przypadku otrzymania przez obywatela wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej, co stanowi istotne naruszenie § 135 ZTP w zw. z art. 13 b i 13f u.d.p. (§ 31, 32, 33, 34, 35 pkt 1 wyrażenie "nie wniósł reklamacji co do zasadności wystawienia wezwania-raportu" i pkt 2, 3 i 4 tego paragrafu Regulaminu).

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały Rady Miejskiej w S., tj. § 2 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 3, § 3 pkt 2, § 5 oraz Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. "Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania na terenie miasta S.: § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 i 3, § 7, § 10 ust. 1 zd. pierwsze oraz drugie i ust. 2, § 13 ust. 1, § 16 ust. 1 i 2, § 18, § 20 ust. 3, § 21, § 22 zd. pierwsze, § 23, 24, 25, 26, 29, § 30 ust. 1 i 2, § 31-34, § 35 ust. 1 do wyrażenia "nie wniósł reklamacji co do zasadności wystawienia wezwania-raportu) oraz § 35 ust. 2, 3 i 4.

W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miejska w S. w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania. Została ona zmieniona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w którym stwierdzono nieważność § 3 pkt 3 i § 6 i znowelizowana uchwałami Rady Miejskiej w S.: nr [...] z dnia [...] września 2012 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Jako podstawę prawną jej uchwalenia Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13f ust. 1 u.d.p. Opublikowana została ona w dniu 4 stycznia 2012 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa P..

Prokurator zwrócił uwagę, że w podstawie prawnej podjętej uchwały nie wskazano art. 13f ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych mimo, iż regulują one wysokość opłaty dodatkowej za nieopłacony postój i określają podmiot upoważniony do poboru tej opłaty. Wskazał, że katalog spraw, które rada gminy może regulować przy ustalaniu strefy płatnego parkowania ma charakter zamknięty, w związku z czym nie może ona wykraczać poza granice udzielonego jej upoważnienia oraz powtarzać regulacji zawartych w innych aktach prawnych. Takie powtórzenie może bowiem wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że normy prawa powszechnie obowiązującego, które są transponowane na grunt lokalny stanowią jedynie akty prawa miejscowego, wiążące wyłącznie na obszarze właściwości danego lokalnego prawodawcy.

Skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, wraz z naruszeniem przepisów ZTP, doszło również do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady prawidłowej legislacji oraz zasady praworządności, zgodnie z którą materia regulowana danym aktem prawnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie przekraczać jego zakresu. Zawarte zaś w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały sformułowanie "osób zameldowanych w granicach SPP na pobyt stały lub czasowy i zamieszkujących w granicach SPP" ogranicza krąg osób uprawnionych do zakupu abonamentu, tym samym bezprawnie wykluczając m.in. osoby, które co prawda mieszkają w strefie, ale nie są objęte obowiązkiem meldunkowym (np. osoby wynajmujące na okres do 3 miesięcy lokale na podstawie umów cywilnoprawnych, właściciele lokali, którzy przebywają w nich przez okres krótszy niż 3 miesiące).Takie zachowanie jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości. Przejaw dyskryminacji stanowi także użycie słowa "konstrukcyjnie", które ogranicza prawo do zakupu abonamentu osobom niepełnosprawnym, co do których nie zachodzi konieczność dokonania zmian w konstrukcji pojazdu. Naruszeniem zakazu dyskryminacji i zasady równego traktowania jest ponadto § 7 Regulaminu, w którym ograniczono możliwość zakupu abonamentu ze względu na sposób użytkowania pojazdu, bezprawnie wykluczając osoby dysponujące samochodami na podstawie innych umów cywilnoprawnych albo samochodami służbowymi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odstępstwo od zachowania równości między podmiotami jest możliwe tylko wtedy, gdy w sposób różny traktuje się podmioty nie posiadające wspólnej cechy.

Prokurator zarzucił też Radzie Miejskiej w S., że w regulacji użyto sformułowania "liniowego naliczania opłat" jednocześnie nie precyzując co ono oznacza i tworząc w ten sposób regulację niejasną, umożliwiającą jej dowolną interpretację, co narusza § 146 i 149 ZTP. Wyjaśnił także, że Rada Miejska w S. nie może a priori ograniczyć nikomu możliwości dochodzenia swoich praw, poprzez zawarcie w § 6 ust. Regulaminu sformułowań co do zasadności dochodzenia roszczeń.

Stwierdził, że zawarty w § 10 ust. 2 Regulaminu wymóg dołączenia do wniosku o wykupienie abonamentu kopii dowodu osobistego oraz dowodu rejestracyjnego pojazdu, kopii umów leasingowych lub kredytowych poświadczonych za zgodność z oryginałem przez pracownika operatora SPP, pozwala operatorowi strefy na pozyskiwanie danych wykraczających poza niezbędne do wykupienia abonamentu, a obywatel w takiej sytuacji nie ma gwarancji odnośnie tego, czy są one pozyskiwane przez uprawniony podmiot i przechowywane w zarejestrowanej w GIODO bazie danych.

Wykroczeniem poza delegację ustawową Prokurator uznał też m.in. zapis § 13 ust. 1 i 2, zrównujący brak umieszczenia dowodu opłaty w ściśle oznaczonym miejscu z brakiem wniesienia opłaty, tym samym sankcjonując powstanie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w sytuacji, gdy kierowca w rzeczywistości taką opłatę uiścił (wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1674/13). Końcowo Prokurator stwierdził, że określenie w § 26, 29 i 30 ust. 1 i 2 Regulaminu materii technicznej, organizacyjnej związanej z pracą kontrolerów SPP nie ma związku z prawami i obowiązkami podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat, a tym samym nie ma charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktów prawa miejscowego i nie powinno znaleźć się w przedmiotowej uchwale.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w S. wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z podniesionymi zarzutami. W uzasadnieniu swojego pisma stwierdził, że przepisy regulujące zasady techniki prawodawczej nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa. Ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem, a zatem nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały. W dalszej kolejności wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko i wyłącznie w razie wyraźnej sprzeczności aktu z konkretnym przepisem prawa. Zakres i treść aktów prawa miejscowego jest warunkowana normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, ze względu na to, że podstawą prawną ich stanowienia jest upoważnienie zawarte w ustawie. Delegacja może mieć charakter szczególny lub generalny. W związku z tym przy ocenie aktu prawa miejscowego należy brać pod uwagę fakt, że nie może on naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację, ale także przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Pełnomocnik Rady przyznał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 13b u.d.p., tym niemniej uznał, że zarzut naruszenia norm konstytucyjnych poprzez użycie określonych zwrotów jest niezasadny, gdyż ustawodawca nie określił kryteriów doboru użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat, pozostawiając w tym zakresie swobodę dla rady gminy (art.13b ust. 4 u.d.p.). Uznał, że wbrew twierdzeniom Prokuratora § 5 ust. 1 Regulaminu nie wprowadza ograniczenia możliwości postoju w SPP, a ma jedynie charakter informacyjny. Za niezrozumiały uznał również zarzut, iż § 13 ust. 1 i 2 Regulaminu wprowadza domniemanie jakoby umieszczenie dowodu opłaty w innym, niż wskazane miejscu było równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty.

W dniu 3 kwietnia 2018 r. do WSA w Białymstoku wpłynął wniosek S. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazując, że posiada ono osobowość prawną, w przedmiocie zgłoszenia udziału została podjęta uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2018 r., został także wyznaczony przedstawiciel organizacji, a przedmiot niniejszego postępowania jest zbieżny z celami statutowymi stowarzyszenia, którymi są monitorowanie procesów stosowania prawa przez organy władzy publicznej oraz pomoc prawna i techniczna na rzecz uczestników ruchu drogowego oraz samopomoc w finansowaniu pomocy prawnej dla członków Stowarzyszenia. Wskazano, że uczestnictwo organizacji będzie zorientowane na przywrócenie obiektywnego porządku prawnego w zakresie regulacji dotyczących strefy płatnego parkowania w S..

W imieniu Rady Miejskiej w S., pełnomocnik wniósł o odmówienie dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu S. P. z uwagi na brak interesu prawnego i społecznego w przystąpieniu do postępowania, brak wykazania, ze sprawa dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz brak właściwego umocowania przedstawiciela. Ponadto stwierdził, że organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w postępowaniu tylko wtedy, gdy dotyczy ono skarg na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym, a ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała, to tym samym nie ma podstaw do dopuszczenia Stowarzyszenia jako uczestnika.

Natomiast Prokurator Rejonowy w S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie sprzeciwił się dopuszczeniu do udziału w postępowaniu wszczętym z jego skargi, S. P..

Postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 136/18, WSA w Białymstoku dopuścił Stowarzyszenie P. w Z. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2018 r. S. P. w Z. wniosło o uwzględnienie skargi Prokuratora Rejonowego w S.. Dalej stwierdziło, że zaskarżona uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, o czym świadczy przywołanie w jej podstawie art. 40 ust. 1 u.s.g. Strefy płatnego parkowania mogą być tworzone na podstawie delegacji zawartej w art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b oraz art. 13f u.d.p. na obszarze, który charakteryzuje się niedoborem miejsc postojowych. Zakres regulacji jest ściśle określony, a więc organy samorządowe nie mogą dowolnie go kształtować. Stowarzyszenie zgodziło się ze Skarżącym, że ograniczenie możliwości wykupienia abonamentu tylko przez osoby zameldowane na określonym terenie narusza konstytucyjną zasadę równości i zasadę demokratycznego państwa prawa, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13, stwierdzając, że instytucja zameldowania nie może warunkować nabycia praw. Tym samym Rada Miejska w S. w sposób bezprawny wykluczyła krąg osób zamieszkujących na terenie strefy, nie obciążonych obowiązkiem meldunkowym. Niedopuszczalnym przejawem dyskryminacji jest również ograniczenie możliwości zakupu abonamentu określonej grupie osób niepełnosprawnych. Pozwala to bowiem na dowolną i subiektywna interpretację tego, jakie zmiany w pojeździe są wystarczające do uzyskania przywileju zakupu abonamentu postojowego. Przejawem dyskryminacji jest również uregulowanie zawarte w § 7 Regulaminu, który uzależnia możliwość nabycia opłaty abonamentowej od stosunku cywilnoprawnego, na podstawie którego dana osoba posiada pojazd oraz od jego dopuszczalnej masy całkowitej. Zgodnie bowiem z wyrokiem TK z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97 zasada równości wymaga, aby podmioty były traktowane w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą istotną.

Jako istotne wskazano naruszenie § 146 ust. 1 pkt 3 ZTP poprzez użycie pojęcia "liniowe naliczanie kary" bez jego sprecyzowania, czym dano przyzwolenie na dokonywanie jego dowolnej interpretacji. W uchwale zawarto również liczne powtórzenia i odesłania do aktów prawnych wyższej rangi, co jest uznawane za niedopuszczalne. Stowarzyszenie wskazało, że z treści art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ust. 1 u.d.p. wynika, że z utworzeniem strefy płatnego parkowania wiąże się obowiązek wyznaczenia w niej miejsc postoju pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie w tak wyznaczonym miejscu. W związku z tym cała strefa nie może być uznana za miejsce wyznaczone, a obecne brzmienie § 3 Regulaminu, może prowadzić do mylnej interpretacji, że opłatę za postój można uiszczać w dowolnym miejscu strefy.

Organizacja wskazała też na § 6 ust. 3 ZTP uznając, że w sposób niedopuszczalny ogranicza on a priori obywatelowi możliwość dochodzenia jego praw. Natomiast regulacja zawarta w § 10 ust. 1 i 2 ZTP oprócz tego, że narusza przepisy u.o.d.o., to także w pewnej części narusza art. 220 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczenia w sytuacji, gdy organ może dokonać stosownych ustaleń na podstawie ewidencji, rejestrów lub innych danych, do których ma dostęp. Oparcia w obowiązujących przepisach nie znajduje również określenie w uchwale postępowania reklamacyjnego i odwoławczego od nałożonych opłat za postój bez uiszczenia opłaty. Rozpatrywanie wniosków reklamacyjnych nie ma bowiem charakteru czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie, a tym samym nie mieści się w zakresie upoważnienia do określenia "sposobu pobierania opłaty". Procedura egzekwowania opłaty dodatkowej, wynikającej bezpośrednio z przepisu prawa, powoduje, że prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej (uchwała SN z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt III CZP 88/10). Stowarzyszenie zgodziło się także ze Skarżącym co do pozostałych zarzutów i ich uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała zostać poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego. Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli.

Przedmiotem zaskarżenia stała się uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania oraz uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie i sposobu ich pobierania. Wprawdzie skarżący w skardze wskazał, że chodzi mu o uchwałę z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], ze zmianami, ale niewątpliwie zmianą tej uchwały była m.in. uchwała z dnia [...] września 2012 r., nr [...], której uregulowania zostały zaskarżone w zakresie § 1 pkt 1 obejmującego dodanie ustępu 3 w § 2 w uchwale zmienianej oraz § 1 pkt 2 obejmującego zmianę treści § 3 pkt 2 uchwały zmienianej.

W skardze Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 2 oraz § 5 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz Załącznika nr 2 do tej uchwały, tj. "Regulaminu Płatnego Parkowania na terenie miasta S." w zakresie obejmującym: § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 i ust. 3, § 7, § 10 ust. 1 zd. pierwsze i zd. 2 oraz ust. 2, § 13 ust. 1, § 16 ust. 1 i ust. 2, § 18, § 20 ust. 3, § 21, § 22 zd. pierwsze, § 23, § 24, § 25, § 26 , § 29 i § 30 ust. 1 i ust. 2, § 31, § 32, § 33, § 34 oraz § 35 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i nie wniósł reklamacji co do zasadności wystawienia wezwania - raportu", ust. 2, ust. 3 i ust. 4. Z treści skargi wynika też, że Skarżący wniósł także o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w zakresie § 1 pkt 1 obejmującego dodanie ustępu 3 w § 2 w uchwale zmienianej oraz § 1 pkt 2 obejmującego zmianę treści § 3 pkt 2 uchwały zmienianej (uchwała z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych uchwał stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 z późn. zm., zwaną nadal u.d.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, a to w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej (art. 13b ust. 2 u.d.p.). Natomiast zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei stosownie do w art. 13 b ust. 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: (1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; (2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi; (3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Opisana powyżej delegacja ustawy o drogach publicznych zawierała zatem upoważnienie dla właściwego organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego wyłącznie w zakresie: (-) ustalenia obszaru strefy płatnego parkowania; (-) ustalenia wysokość opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania;(-) wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi; (-) określenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej za nieopłacony postój i jej wysokości. Na podstawie przywołanych powyżej przepisów kompetencyjnych organ uchwałodawczy gminy nie był natomiast uprawniony do wkraczania w materię uregulowaną innymi aktami normatywnymi, tworzenia własnych regulacji, nieprzewidzianych w ustawowej delegacji czy określania zakresu spraw stanowiących wyłącznie czynności organizacyjne związanych z funkcjonowaniem strefy płatnego parkowania, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat, gdyż tego rodzaju materia nie ma charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 1252/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 424/15, wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 145/15).

Mając na względzie wskazane wyżej regulacje Sąd podzielił twierdzenia Prokuratora co do konieczności stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 2 oraz § 5 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz Załącznika nr 2 do tej uchwały, tj. "Regulaminu Płatnego Parkowania na terenie miasta S." w zakresie obejmującym: § 3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 2 i ust. 3, § 7, § 10 ust. 1 zd. pierwsze i zd. 2 oraz ust. 2, § 13 ust. 1, § 16 ust. 1 i ust. 2, § 18, § 20 ust. 3, § 23, § 24, § 25, § 26 , § 29 i § 30 ust. 1 i ust. 2, § 31, § 32, § 33, § 34 oraz § 35 ust. 1 w zakresie wyrażenia "i nie wniósł reklamacji co do zasadności wystawienia wezwania - raportu", ust. 2, ust. 3 i ust. 4, a także stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w zakresie § 1 pkt 1 obejmującego dodanie ustępu 3 w § 2 w uchwale zmienianej oraz § 1 pkt 2 obejmującego zmianę treści § 3 pkt 2 uchwały zmienianej (uchwała z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]).

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił natomiast zarzutu skargi odnośnie stwierdzenia nieważności Załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w zakresie § 21 i § 22 zd. pierwsze. Oba przedmiotowe uregulowania dotyczą kwestii związanych z postępowaniem kontrolerów SPP w przypadku stwierdzenia przekroczenia czasu parkowania i nakładają na parkujących obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w określonym terminie. Ani Skarżący, ani też przedstawiciel Stowarzyszenia, nie uzasadnili, z jakimi przepisami prawa są one niezgodne i dlaczego ich zdaniem regulacje te należy wyeliminować z obrotu prawnego. Sąd z urzędu również nie dopatrzył się takiej niezgodności.

Zasadny jest w ocenie Sądu pierwszy zarzut skargi w zakresie naruszenia § 139 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908 z późn. zm.; w skrócie "ZTP") poprzez wskazanie w obu uchwałach jako podstawy prawnej ich wydania m.in. tylko art. 13f ust. 1 u.d.p. bez kolejnych jego ustępów. Zauważyć bowiem należy że zgodnie z § 139 ZTP, który to przepis jest stosowany odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika), tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie którego uchwała albo zarządzenie są wydawane. W tym przypadku to ust. 2 art. 13f u.d.p. wskazuje, że rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Brak przywołania tego przepisu narusza więc § 137 ZTP.

W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, a stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi zaś automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje natomiast, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Go 778/12).

Odnośnie drugiego zarzutu skargi, dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że wyrażenie "osób zameldowanych w granicach SPP na pobyt stały lub czasowy i zamieszkujących w granicach SPP" oraz słowa "konstrukcyjnie", bezprawnie ogranicza grupę uprawnionych do zakupu abonamentu tylko do mieszkańców strefy posiadających zameldowanie na pobyt stały lub czasowy w strefie. Konstrukcja powyższego zapisu stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i jest nie do pogodzenia z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości. Z zasady równości wynika zaś nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Bez wątpienia ograniczenie możliwości zakupu abonamentu parkingowego tylko przez osoby zameldowane na określonym terenie tak rozumianą zasadę równości narusza. Jak trafnie zaś zauważył NSA w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1418/13, instytucja zameldowania nie może być podstawą warunkującą nabycie praw. Jest to bowiem materialnoprawna czynność mająca na celu dopełnienie obowiązków związanych z ewidencją ludności, potwierdzającą fakt zamieszkiwania pod danym adresem. Należy zatem podzielić argumentację wnoszącego skargę, że Rada Miejska w S. rzeczonym zapisem wykluczyła w sposób bezprawny z grona osób mogących posiadać wykupiony abonament postojowy obywateli, którzy zamieszkują na obszarze strefy płatnego parkowania, ale z uzasadnionych przyczyn nie są zobowiązani do dokonania w tym miejscu obowiązku meldunkowego.

W ocenie Sądu niedopuszczalnym przejawem naruszenia zakazu dyskryminacji z powodu, który nie stanowi istotnej przesłanki, jest także ograniczenie możliwości zakupu abonamentu tylko tym osobom niepełnosprawnym, którzy posiadają pojazdy z dokonanymi w nich jakimiś bliżej nieokreślonymi zmianami "konstrukcyjnymi". Takie określenie, jak słusznie wskazał pełnomocnik Stowarzyszenia, pozwala na dowolną i subiektywną interpretację operatorowi strefy, jakie zmiany w pojeździe są wystarczające, aby osobę legitymującą się kartą parkingową dla osoby niepełnosprawnej uznać za "godną" dostąpienia przywileju zakupu abonamentu postojowego. Tymczasem operator strefy nie jest uprawniony do badania, jakie zmiany konstrukcyjne w pojeździe są wystarczające, aby osobę legitymującą się kartą parkingową dla osoby niepełnosprawnej uznać za uprawnioną do zakupu abonamentu postojowego.

Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut podniesiony w pkt 4 skargi odnośnie istotnego naruszenia art. 13b ust. 4 u.d.p. w zakresie brzmienia § 3 pkt 2 nadanego mu uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], jak też brzmienia § 3 pkt 2 nadanego mu uchwałą z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w jej § 1 pkt 2. Organ samorządowy nie może bowiem dokonywać ustalenia własnych czasookresów, powstałych po ustaniu opłaconego czasu postoju, w którym parkujący byliby zwolnieni od obowiązku wniesienia opłaty postojowej, jak też nie powinien zawierać regulacji informujących o konieczności wnoszenia opłaty przez osoby parkujące określony rodzaj pojazdów, które na podstawie ustawy o drogach publicznych nie są z obowiązku płacenia zwolnione. Istotne wady § 3 ust. 2 uchwały w brzmieniu pierwotnym i zmienionym zawiera również w zakresie określenia wysokości dodatkowych opłat, powstałych po upływie opłaconego czasu postoju. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje bowiem możliwość określania okresów czasowych, powstałych po upływie opłaconego czasu postoju. Tym samym organ nie był uprawniony do dokonywania ustalania własnych czasokresów, powstałych po ustaniu opłaconego czasu postoju, w którym parkujący byliby zwolnieni od obowiązku wniesienia opłaty. Z tych też względów opisane określenie stanowi naruszenie § 146 ust. 1 pkt 3 ZTP.

W ocenie Sądu na uwzględnienie zasługuje także żądanie stwierdzenia nieważności § 5 uchwały z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz § 3 Załącznika nr 2 do tej uchwały z uwagi na zbędne powtórzenie przez organ gminy regulacji zawartych w art. 13 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.d.p., co stanowi istotne naruszenie § 137 ZTP. W tym miejscu należy przypomnieć, że naruszenie zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę jeszcze raz tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Wszelkie zatem powtórzenia bądź modyfikacja wskazanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych stanowi istotne naruszenie § 137 ZTP. Potwierdza to orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. Powtórzenie bowiem regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego też powtórzenie treści ustawy w akcie wydanym przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1187/11, we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08).

Stwierdzając z kolei nieważność § 5 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały, Sąd podzielił argumenty skarżącego Prokuratora, że zapis ten jest sprzeczny z uregulowaniem art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., bowiem wprowadzenie ograniczeń do możliwości parkowania pojazdów możliwe jest tylko poprzez wprowadzenie zatwierdzonej przez odpowiednie organy organizacji ruchu, a takiej możliwości nie przewiduje ustawowa delegacja do tworzenia stref płatnego parkowania. Zaakceptować należy też zastrzeżenia Skarżącego, że zapis § 6 ust. 2 (określenie opłaty za utworzenie zastrzeżonego miejsca parkingowego) stanowi istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. w zw. z art. 13b ust. 6 u.d.p., gdyż zadania związane z wykonywaniem, umieszczaniem, eksploatacją i likwidacją oznakowania dróg obowiązany jest realizować z własnych środków zarządca drogi, a rada miasta nie może w uchwale o wyznaczaniu SPP przenieść tego obowiązku na osobę korzystającą z zastrzeżonego miejsca postojowego (tak. m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Po 193/16).

W ocenie Sądu do stwierdzenia nieważności kwalifikuje się § 6 ust. 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały (regulujący zasadność dochodzenia roszczeń od operatora SPP lub zarządcy drogi). Takie zastrzeżenie jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne władne są orzekać i rozstrzygać odpowiednie organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne. Nie można a priori ograniczyć obywatelowi możliwości dochodzenia jego praw, nawet jeżeli roszczenie okaże się nieuzasadnione. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W związku z faktem, że przepisy Konstytucji RP, a także normujące postępowanie sądowe (a więc przepisy wyższego rzędu niż uchwała rady gminy) dają każdemu możliwość zwrócenia się do sądu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy (zwłaszcza dotyczącej sporów wynikających z umów) należy uznać za przekroczenie uprawnień działanie Rady polegające na arbitralnym wykluczeniu możliwości dochodzenia roszczeń przez adresata aktu prawa miejscowego. Jeśli nie istnieje regulacja umożliwiająca stronie dochodzenie żądania spornych odsetek lub ewentualnych roszczeń o charakterze odszkodowawczym na drodze administracyjnoprawnej, to pozostaje wyłącznie dochodzenie ich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 428/10 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 424/15).

Nie sposób także było odmówić racji skarżącemu Prokuratorowi co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 7 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały z dnia [...] listopada 2011 r. W regulacjach tych Rada Miejska w S. uzależniła możliwość nabycia abonamentu tylko przez osoby legitymujące się zameldowaniem w strefie płatnego parkowania oraz do mieszkańców strefy, a także ze względu na tytuł prawny do użytkowania samochodu, ograniczając go jedynie do aut własnych mieszkańców strefy, leasingowych lub nabytych na podstawie umowy o kredyt na zakup samochodu. Zdaniem Sądu umożliwienie uzyskania określonych abonamentów wyłącznie w oparciu o ww. enumeratywnie tytuły prawne do pojazdu pozbawia uprawnień do nabycia tychże abonamentów niektórych posiadaczy pojazdów – np. właścicieli posiadających pojazd na podstawie tytułu cywilnoprawnego – np. umowy użyczenia. Wprowadzenie tego typu zróżnicowania uprawnień do korzystania z ulgowych opłat za parkowanie skutkujące pominięciem użytkowników pojazdów z innych tytułów stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która w swojej treści nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych. Według niej ewentualne różnicowanie sytuacji prawnej jest możliwe, ale tylko z uzasadnionych względów (wyrok TK z dnia 5 listopada 1997 r., TK 22/97). Tymczasem w realiach niniejszej sprawy próżno szukać powodów z jakich lokalny prawodawca zdecydował się na zróżnicowanie sytuacji prawnej korzystających z pojazdów, uprzywilejowując grupę, która legitymuje się stricte określonymi tytułami prawnymi do pojazdu.

Sąd podzielił też twierdzenia Prokuratora co do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego § 10 ust. 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie Załącznika nr 2, a także ust. 2 tego paragrafu, w którym organ samorządowy wprowadził wymóg dołączenia do wniosku o wykupienie abonamentu kserokopii dowodu osobistego oraz dowodu rejestracyjnego pojazdu, kopii umów leasingowych lub kredytowych, poświadczonych za zgodność z oryginałem przez pracownika operatora SPP, co jest jaskrawym złamaniem uregulowań określonych w art. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016, poz. 922), ustawą Prawo bankowe (Dz.U. z 2017, poz. 1876) czy innymi ustawami regulującymi prawo do ochrony danych osobowych i treści zawieranych umów. Stanowi to także naruszenie art. 220 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę obowiązku przedłożenia zaświadczeń w sytuacji, gdy organ może dokonać ustaleń na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów i innych dostępnych mu danych na drodze elektronicznej w bazie danych Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w S..

Zasadny jest również kolejny zarzut Prokuratora wskazujący na nieważność § 13 ust. 1 i 2 Załącznika nr 2 do uchwały w zakresie w jakim nieumieszczenie biletu za szybą pojazdu będzie traktowane jako parkowanie nieopłacone. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. "rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1", tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Ustawa wprowadza zatem obowiązek ponoszenia ustalonych przez rady gminy opłat za parkowanie, a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie za przednią szybą wewnątrz pojazdu. Skoro opłata dodatkowa jest pobierana - na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p. - również za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku, to trafne jest stanowisko Skarżącego wykazujące brak podstaw do traktowania tej sytuacji jako parkowanie nieopłacone. W konsekwencji niedopuszczalne jest rozszerzenie przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. w formie aktu prawa miejscowego pojęcia "nieopłaconego parkowania", poprzez objęcie tym pojęciem również sytuacji, kiedy takie parkowanie zostanie opłacone, ale nie zostało umieszczone za szybą lub zostało umieszczone w miejscu niewidocznym. Taka sytuacja stanowi przekroczenie ustawowe zawarte w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. W rezultacie doszło też do nieuprawnionej modyfikacji unormowań zawartych w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co stanowi naruszenie art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 94 Konstytucji RP. Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1978/16) a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

Zasadne jest także stwierdzenie nieważności zapisów § 16 ust. 1 i 2 Załącznika nr 2 do Uchwały. W kontekście powyższego zarzutu należy przypomnieć, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Skoro zatem w upoważnieniu ustawowym nie zawarto delegacji dla rady gminy do uregulowania problematyki prowadzenia działalności gospodarczej w strefie płatnego parkowania, to ustanowiony przez Radę Miejską w S. zakaz w tym przedmiocie, pozostaje w sprzeczności z art. 22 Konstytucji RP oraz § 135 ZTP w zw. z art. 13b u.d.p.

Z analogicznych względów wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegała regulacja § 18 Załącznika nr 2, albowiem również w tym przypadku doszło do rażącego przekroczenia ustawowej delegacji poprzez stworzenie przepisu o przesłaniu quasi karnym. Określenie sankcji karnej za obrót używanymi biletami parkingowymi, w sytuacji gdy rada miasta nie jest upoważniona do tworzenia własnych przepisów o charakterze sankcji karnych, stanowi ewidentnie istotne naruszenie § 135 ZTP.

W ocenie Sądu określenie w § 20 ustęp 3 Załącznika nr 2 do uchwały dodatkowej możliwości stosowania blokad zakładanych na koła pojazdu, w sytuacji gdy materia ta została uregulowana i dopuszczalna jest tylko w przypadku pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i nieutrudniające ruch lub niezagrażające jego bezpieczeństwu, stanowi istotne naruszenie § 135 ZTP w zw. z art. 130a ust. 8 ustawy Prawo ruchu drogowego. Ponadto w związku z tym, iż przepis ten dotyczy tylko obcokrajowców i pojazdów z rejestrację innych miast niż S., stanowi to także naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Na uwzględnienie zasługiwały też kolejne, podniesione przez Prokuratora zarzuty, w zakresie wadliwości: § 23, § 24, § 25, § 26, § 29 i § 30 ust. 1 i 2 Załącznika nr 2 do uchwały i zawartych w nich upoważnień i obowiązków służby parkingowej. Uregulowania tam zawarte przekraczają, w ocenie Sądu, delegację ustawową wynikającą z art. 13b ust. 4 u.d.p., gdyż nie można ich zaliczyć do kompetencji rady miasta. Są to bowiem kwestie wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Zatem omawiane uregulowania stanowią istotne naruszenie § 135 ZTP w zw. z art. 13b ust. 4 u.d.p., art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji RP. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i podziela jej w pełnej rozciągłości Sąd rozpoznający przedmiotową skargę (tak m.in. WSA w Opolu w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 297/16, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/GI1252/12, WSA w Opolu w wyroku z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 145/15, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 810/16).

Uzasadnione okazało się też żądanie stwierdzenia nieważności zapisów § 31 § 32, § 33, § 34 i w § 35 ust. 1 wyrażenia "nie wniósł reklamacji co do zasadności wystawienia wezwania-raportu" oraz ust. 2, 3 i 4 tego paragrafu Załącznika nr 2 do uchwały. Przedmiotowe uregulowania stanowią istotne naruszenie § 135 ZTP w zw. z art. 13b i 13f u.d.p. albowiem wykraczają poza ustawową delegację i stanowią formę niedopuszczalnego tworzenia nieumocowanych w prawie własnych regulacji odnośnie nowego trybu postępowania reklamacyjnego, które obowiązuje w przypadku otrzymania przez obywatela wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej. Rada Miejska w S. wkroczyła tu w sposób niedozwolony w regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jakkolwiek przewidziana w powyższych regulacjach procedura reklamacyjna mogłaby być niekiedy korzystna, to brak jest podstaw do jej uchwalenia przez Radę na podstawie przepisów u.d.p. W sferze ustanawiania nowych zobowiązań publicznoprawnych aktem prawa miejscowego, stosuje się zasadę, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z konstrukcji przepisu art. 13f ust. 1 u.d.p. wynika zaś wprost, iż za nieuiszczenie opłat pobierana jest opłata dodatkowa (tak też NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/16 oraz w wyroku z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1683/16).

Przechodząc z kolei do żądania stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 26 września 2012 r., nr XXVI/272/12 w zakresie § 1 pkt 1 obejmującym dodanie ustępu 3 w § 2 uchwały zmienianej, należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że wprowadzenie w tym przepisie pojęcia "liniowego naliczania opłat" bez sprecyzowania, jak należy interpretować sposób ustalania wysokości wymaganej kwoty opłaty w odniesieniu do czasu postoju, stanowi istotne naruszenie § 146 ust. 1 pkt 3 ZTP. Przy czym zauważenia wymaga, że pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 421/13). Taki stan jak w opisywanym przypadku może doprowadzić do różnej interpretacji intencji organu stanowiącego prawo i powodować sytuacje, w których na parkujących, mimo uiszczenia opłaty, zostanie przez operatora nałożona kara administracyjna.

Mając powyższe na uwadze, uznając wskazane powyżej naruszenia prawa za istotne, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w części, tj. w zakresie obejmującym: § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 2 oraz § 5 (pkt 1 sentencji), stwierdzić nieważność Załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w części, tj. w zakresie obejmującym: § 3, § 5 ust.1, § 6 ust. 2 i ust. 3, § 7, § 10 ust. 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie oraz ust. 2, § 13 ust. 1, § 16 ust. 1 i ust. 2, § 18, § 20 ust. 3, § 23, § 24, § 25, § 26, § 29, § 30 ust. 1 i ust. 2, § 31, § 32, § 33, § 34, § 35 ust. 1 w zakresie wyrażenia " i nie wniósł reklamacji co do zasadności wystawienia wezwania – raportu", ust. 2, ust. 3 i ust. 4 (pkt 2 sentencji) oraz stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w części, tj. w zakresie: § 1 pkt 1 obejmującym dodanie ustępu 3 w § 2 uchwały zmienianej oraz § 1 pkt 2 obejmującym zmianę treści § 3 pkt 2 uchwały zmienianej (pkt 3 sentencji).

W pozostałym zakresie, tj. odnośnie stwierdzenia nieważności § 21 i § 22 zd. pierwsze Załącznika nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić (pkt 4 sentencji).