Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2008/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1651/13 w sprawie ze skargi M. P. i R. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1651/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. i R. P. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in., że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem J. i K. W. z dnia [...] października 2005 r., wnoszących o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego na działce [...] w B. W dniu 18 stycznia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Nowosądecki przeprowadził w sprawie oględziny, w trakcie których ustalono, że M. i R. P. zrealizowali na działce nr [...]/2 w miejscowości B. parterowy, niepodpiwniczony z nieużytkowym poddaszem budynek murowany o wym. 3,3 x 3,3 m wyposażony w instalację elektryczną i c.o. Budynek zadaszony został dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej i funkcjonalnie połączony z istniejącym budynkiem gospodarczym poprzez otwór drzwiowy. Obecni podczas oględzin M. i R. P. oświadczyli, że budynek gospodarczy dobudowany do istniejących zabudowań gospodarczych został wybudowany po upływie 30-dniowego terminu do zgłoszenia przyjętego przez Urząd Gminy w Podegrodziu, to jest ok. 15 listopada 2002 r. Obiekt ten użytkuje B. P. dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego, a piec c.o. zlokalizowany tam służy do podgrzewania wody dla zwierząt oraz wspomagająco przy rozruchu ogrzewania szklarni (co trwa kilka dni w ciągu roku).

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego nakazał M. P. i R. P. dokonanie rozbiórki części o wymiarach 3,30 x 3,30 m parterowego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki nr [...]/2 w B., zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W jej uzasadnieniu organ l instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalił, że ww. w listopadzie 2002 r. na terenie działki nr [...]/2 położonej w B. rozbudowali istniejący parterowy budynek gospodarczy o dodatkowe pomieszczenie-kotłownię (o wymiarach zewnętrznych 3,30 x 3,30 m) bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Równocześnie organ l instancji ustalił, że inwestorzy w dniu 7 października 2002 r. zgłosili chęć przystąpienia do robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego o wymiarach 3,30 x 3,30 m na ww. działce, a Wójt Gminy Podegrodzie w piśmie z dnia 9 października 2002 r. nie wniósł sprzeciwu w przedmiocie rozpoczęcia robót budowlanych. Dalej, organ l instancji stwierdził, że art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), określa generalną zasadę, wg której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia budowę obiektów gospodarczych (parterowych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m) związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Skoro zatem inwestorzy wykonali roboty budowlane w wyniku których rozbudowano istniejący obiekt o powierzchni zabudowy ok. 50 m2 o dodatkową część o powierzchni zabudowy równej 10,89m2 to zdaniem organu l instancji zrealizowane roboty stanowią rozbudowę budynku, która nie może być traktowana jako budowa obiektu gospodarczego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane gdyż nie wykonano nowego obiektu, lecz w rozbudowanej części urządzono kotłownię, przy czym część ta powstała na skutek wybudowania tylko dwóch ścian osłonowych oraz zadaszenia opartego z jednej ze stron na istniejących elementach konstrukcji starego budynku oraz połączono w jedną całość funkcjonalno-komunikacyjną starą część z kotłownią poprzez drzwi wewnętrzne z jednoczesnym brakiem bezpośredniego wejścia do nowej części z zewnątrz obiektu, a zatem inwestorzy na wykonanie rozbudowy istniejącego budynku (w wyniku której powierzchnia zabudowy obiektu wynosi obecnie ok. 60m2) byli zobowiązani uzyskać stosowne pozwolenie.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. i R. P., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 28/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2007 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Nowosądeckiego z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1824/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. i K. W. na ww. decyzję Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2009 r.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - Powiat Nowosądecki, nałożył na inwestorów M. i R. P. obowiązek dostarczenia, w terminie do 4 miesięcy licząc od dnia otrzymania postanowienia, następujących dokumentów:

1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności rozbudowy przedmiotowego obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) cztery egzemplarze projektu budowlanego rozbudowanej części budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...]/2 w B., wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi,

3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], organ I instancji wydał w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ustawy Prawo budowlane M. i R. P. nakaz rozbiórki rozbudowanej części budynku gospodarczego na działce nr [...]/2 w B..

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. P. i R. P..

Zaskarżoną w sprawie decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r., znak [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Krakowie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że miejscowość B. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwalony uchwałą Nr 370/XLVIII/2010 Rady Gminy Podegrodzie z dnia 16 lipca 2010 r.), z którego wynika, że działka nr [...]/2 w B. znajduje się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN1. Wykonana rozbudowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zatem organ I instancji słusznie wdrożył tryb legalizacyjny w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego, wyznaczony przez organ I instancji termin przedłożenia dokumentacji określonej w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zapewniał inwestorom realną możliwość spełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 13 marca 2012 r. Strony nie złożyły wniosku w przedmiocie przedłużenia powyższego terminu. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowiło przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję M. P. i R. P. podnieśli, że posiadają dokument zezwalający im na budowę budynku gospodarczego, wydany przez Wójta Gminy Podegrodzie, zaś sam budynek nie jest zrealizowany jako rozbudowa, lecz jedynie przylega do istniejącego budynku gospodarczego i stanowi odrębną całość z odrębnym wejściem. W ocenie skarżących, nie ma potrzeby legalizacji przedmiotowego budynku, który powstał zgodnie z prawem na zasadzie zgłoszenia, stąd decyzja o rozbiórce w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane jest wadliwa i dla nich krzywdząca. Obecna funkcja budynku jest zgodna ze zgłoszoną.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając wniesioną skargę wskazał, że wbrew stanowisku skarżących, w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki, o których stanowi art. 48 ustawy Prawo budowlane, co prawidłowo przyjął zarówno organ I jak i II instancji.

W ocenie Sądu rozpoznającego skargę, instytucja zgłoszenia, o której jest mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane stanowi jedną z form reglamentacji wolności zabudowy. Instytucja zgłoszenia polega na tym, że milczenie organu przez czas określony w ustawie po uprzednim zgłoszeniu w formie prawem określonej przez zainteresowanego wskazanych robot budowlanych wywołuje skutek prawny w postaci wynikającej z mocy ustawy zgody organu na te roboty. Instytucja zgłoszenia w swym ujęciu normatywnym stanowi zatem wyjątek od zasady, że prowadzenie robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy Prawo budowlane) i jako wyjątek od zasady nie powinna być interpretowana i stosowana w sposób rozszerzający.

W kontrolowanej sprawie bezsporne było zdaniem Sądu I instancji, że w dniu 7 października 2002 r. R. P. działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy Prawo budowlane zgłosił (tak jest podane w treści zgłoszenia), że z dniem 10 listopada 2002 r. zamierza wraz z żoną rozpocząć budowę budynku gospodarczego parterowego związanego z gospodarstwem rolnym (składowanie narzędzi rolniczych) na dz. ew. nr [...]/2 w B. zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. Według treści dokonanego zgłoszenia przedmiotowy "budynek posiadał będzie wymiary 3,3 x 3,3 m. i wykonany będzie jako murowany z pustaków na fundamencie betonowym, parterowy niepodpiwniczony z poddaszem nieużytkowym oraz zgodnie z przepisami budowlanymi". W załączeniu do zgłoszenia był szkic sytuacyjny. Ze szkicu sytuacyjnego wynika, że zgłaszany budynek jest na nim usytuowany w granicy ze ścianą istniejącego na działce budynku gospodarczego. W zgłoszeniu brak jakichkolwiek wypowiedzi podnoszących funkcjonalny i konstrukcyjny związek planowanego zamierzenia inwestycyjnego z istniejącym na działce budynkiem gospodarczym. W aktach sprawy znajduje się pismo Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 9 października 2002 r., w którym jest informacja, że Urząd Gminy w Podegrodziu przyjmuje zgłoszenie na wykonanie przedmiotowego obiektu zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym oraz załączonymi dokumentami. W piśmie Wójta Gminy Podegrodzie jest pouczenie, że każde odstąpienie od tych ustaleń (co należy rozumieć zdaniem Sądu jako te, które zawarte są w zgłoszeniu) będzie potraktowane jako samowola budowlana i podlegać będzie rygorom art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżący zatem zostali poinformowani przez właściwy organ o skutkach prawnych odstąpienia od treści zgłoszenia przy realizacji zgłoszonych robót budowlanych.

Niezależnie od powyższych ustaleń bezsporne w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie były także wyniki oględzin przedmiotowego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...]/2 przeprowadzone w dniu 18 stycznia 2006 r., dokonane po wcześniejszym zawiadomieniu i w obecności M. P., R. P., B. P.. Z protokołu z tych oględzin wynika, m.in. że budynek wyposażony był w instalację elektryczną i c.o. oraz że został dobudowany do istniejącej zabudowy gospodarczej i funkcjonalnie połączony z nią przez otwór drzwiowy, a nadto w obiekcie istniał kocioł c.o. opalany węglem. Pouczeni o odpowiedzialności karnej M. i R. P. oświadczyli, że budynek gospodarczy o wymiarach 3,3 x 3,3 dobudowany do istniejących zabudowań gospodarczych został po upływie 30-dniowego terminu od zgłoszenia przyjętego przez Urząd Gminy w Podegrodziu to jest ok. 15 listopada 2002 r., obiekt ten użytkuje Bronisław P. dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego, a piec c.o. zlokalizowany tam służy do podgrzewania wody dla zwierząt oraz wspomagającego rozruchu ogrzewania istniejącej szklarni co trwa kilka dni w ciągu roku.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że stan faktyczny, który zaistniał w kontrolowanej sprawie odpowiadał przesłankom z art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa generalną zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy zwalnia z konieczności uzyskania pozwolenia budowę obiektów gospodarczych (parterowych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m) związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Skoro zatem, co wynika z akt sprawy, inwestorzy wykonali roboty budowlane, w wyniku których rozbudowano istniejący obiekt w postaci budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 50 m2 o dodatkową część o powierzchni zabudowy równej 10,89 m2 to w przekonaniu Sądu, trafnie zdaniem organu l i II instancji zrealizowane roboty stanowią rozbudowę budynku, która nie może być traktowana jako budowa obiektu gospodarczego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy w brzmieniu na dzień zgłoszenia, gdyż nie wykonano nowego samodzielnego obiektu graniczącego jedynie z istniejącym budynkiem gospodarczym, lecz w rozbudowanej części istniejącego budynku gospodarczego urządzono kotłownię, a inwestorzy na wykonanie rozbudowy istniejącego budynku (w wyniku której powierzchnia zabudowy obiektu wynosi obecnie ok. 60 m2) powinni uzyskać stosowne pozwolenie. Podnoszona przez skarżących zmiana stanu faktycznego, w tym usunięcie pieca c.o. z rozbudowanej części, a także deklarowane w skardze w przyszłości zamurowanie technologicznego przejścia do budynku gospodarczego jako służącego jeszcze obecnie dla celów budowy obiektu zgłoszonego - nie posiadało znaczenia prawnego w kontrolowanej sprawie, gdyż przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że wykorzystując instytucję zgłoszenia skarżący właśnie w sferze faktów doprowadzili do realizacji rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego, wymagającej pozwolenia na budowę. W kontrolowanym przypadku doszło do wykorzystania instytucji zgłoszenia w innym celu niż to było podane w treści zgłoszenia. Nadto, co wynika bezsprzecznie z akt sprawy, skarżący nie wykorzystali prawnej możliwości legalizacji przeprowadzonych bez pozwolenia robót budowlanych.

Sąd rozpatrujący skargę podał także, iż zajmując stanowisko w niniejszym postępowaniu wziął pod uwagę okoliczność, że w sprawie budowy przedmiotowego budynku wypowiadał się już dwukrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 21 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 28/08 oraz z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1824/09.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. P. i R. P. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów za zastępstwo prawne udzielone z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy dla wybudowanego przez skarżących parterowego, niepodpiwniczonego budynku gospodarczego o wymiarach 3,3 m x 3,3 m, nie było wymagane pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane i art. 30 ust. 1. pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a jedynie jego zgłoszenie,

- art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wybudowanie nowego budynku gospodarczego o pow. poniżej 35 m2, w sposób zgodny z dokonanym zgłoszeniem, a który to budynek jedynie przylega do już istniejącego innego budynku gospodarczego, jest rozbudową starego budynku gospodarczego, a nie budową nowego budynku gospodarczego,

a także przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., w sytuacji gdy narusza ona przepisy prawa materialnego oraz przepisy k.p.a., w szczególności zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

Zaprezentowana w uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej argumentacja zmierzała do wykazania, że w niniejszym postępowanie nie zaistniały przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki. Zdaniem skarżących, przedmiotowy budynek został wybudowany w sposób zgodny z przedstawionym Wójtowi Gminy Podegrodzie zgłoszeniem oraz załączonym do niego szkicem sytuacyjnym i innymi dokumentami, a organy nadzoru budowlanego oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wskazały w jaki sposób skarżący odstąpili od zawartych w zgłoszeniu ustaleń, a tylko w takiej sytuacji można było zastosować art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Sposób sformułowania zarzutów w skardze kasacyjnej powoduje, iż trzeba odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego łącznie.

Na wstępie należy podkreślić w odniesieniu do redakcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, iż koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe, powoduje to bowiem sytuację, że nie można w takim przypadku ustalić granic zaskarżenia. Ponadto, redagując zarzutu kasacyjne należy unikać zwrotu "w szczególności". We wnoszonym środku zaskarżenia należy wskazać wszystkie kwestionowane przepisy. Sąd nie może bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie ustalać, uchybienie, jakim jeszcze normom zamierzała ona zarzucić, oprócz wymienionych przykładowo.

Odnosząc te generalne uwagi do sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, iż wnoszący skargę kasacyjną w sposób nieprawidłowy wyartykułował ten zarzut, wskazując, iż upatruje naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., w sytuacji gdy narusza ona przepisy prawa materialnego oraz przepisy k.p.a., w szczególności zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

Z tego to względu, iż po pierwsze, nie można ustalić granic zaskarżenia poprzez ogólne sformułowanie "przepisy k.p.a.", po drugie, iż ewentualne naruszenie tych przepisów, powiązane winno być z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (niepoprawnie wskazany przez stronę jako art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) p.p.s.a.). Co więcej wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił, dlaczego organ naruszył w szczególności zasadę zaufania obywateli do organów państwa, nie podał także jednostki redakcyjnej do której się ona odnosi. Wskazując natomiast przepisy prawa materialnego, stronie zapewne chodziło o te przepisy, które zostały wskazane w zarzucie naruszenia prawa materialnego, choć tego wyraźnie nie podkreśliła.

Przechodząc do oceny naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, iż istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy realizacja spornego obiektu wymagała jedynie zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę, a tym samym, czy właściwym trybem postępowania był tryb uregulowany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, przyjęty przez organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia.

W myśl art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania przez R. P. zgłoszenia), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Koniecznym było jedynie, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania budowy takich obiektów.

W niniejszej sprawie, jak wskazał Sąd I instancji, bezsporne jest, że w dniu 7 października 2002 r. R. P., działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 5a ustawy Prawo budowlane zgłosił (tak jest podane w treści zgłoszenia), iż z dniem 10 listopada 2002 r. zamierza wraz z żoną rozpocząć budowę budynku gospodarczego parterowego związanego z gospodarstwem rolnym (składowanie narzędzi rolniczych) na dz. ew. nr [...]/2 w B. zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym. Według treści dokonanego zgłoszenia przedmiotowy "budynek posiadał będzie wymiary 3,3 x 3,3 m. i wykonany będzie jako murowany z pustaków na fundamencie betonowym, parterowy niepodpiwniczony z poddaszem nieużytkowym oraz zgodnie z przepisami budowlanymi". W załączeniu do zgłoszenia jest szkic sytuacyjny. Ze szkicu sytuacyjnego wynika, że zgłaszany budynek jest na nim usytuowany w granicy ze ścianą istniejącego na działce budynku gospodarczego. W zgłoszeniu brak jakichkolwiek wypowiedzi podnoszących funkcjonalny i konstrukcyjny związek planowanego zamierzenia inwestycyjnego z istniejącym na działce budynkiem gospodarczym.

W aktach sprawy znajduje się także pismo Wójta Gminy Podegrodzie z dnia 9 października 2002 r., w którym jest informacja, że Urząd Gminy w Podegrodziu przyjmuje zgłoszenie na wykonanie przedmiotowego obiektu zgodnie z załączonym szkicem sytuacyjnym oraz załączonymi dokumentami. W piśmie Wójta Gminy Podegrodzie zawarte jest pouczenie, że każde odstąpienie od tych ustaleń będzie potraktowane jako samowola budowlana i podlegać będzie rygorom art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Z ustaleń poczynionych podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2006 r. wynika, że zrealizowany obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną i c.o. oraz że został dobudowany do istniejącej zabudowy gospodarczej i funkcjonalnie jest połączony z nią przez otwór drzwiowy, a nadto w obiekcie istnieje kocioł c.o. opalany węglem. Pouczeni o odpowiedzialności karnej M. i R. P. oświadczyli, że budynek gospodarczy o wymiarach 3,3 x 3,3 dobudowany do istniejących zabudowań gospodarczych został wybudowany po upływie 30-dniowego terminu od zgłoszenia przyjętego przez Urząd Gminy w Podegrodziu, to jest około 15 listopada 2002 r., obiekt ten użytkuje B. P. dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa rolnego a piec c.o. służy do podgrzewania wody dla zwierząt oraz wspomagającego rozruchu ogrzewania istniejącej szklarni, co trwa kilka dni w ciągu roku.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zrealizowane roboty budowlane stanowią rozbudowę obecnego budynku gospodarczego o dodatkową część o powierzchni zabudowy równej 10, 89 m2. Inwestor nie zrealizował bowiem nowego samodzielnego obiektu graniczącego jedynie z istniejącym budynkiem gospodarczym. Świadczy o tym fakt, iż część ta powstała na skutek wybudowania tylko dwóch ścian osłonowych oraz zadaszenia opartego z jednej ze stron na istniejących elementach konstrukcji starego budynku, obiekt został połączony, poprzez otwór drzwiowy, z istniejącym budynkiem, a znajdujący się w dobudowanym obiekcie kocioł c.o. opalany węglem, podłączony został do istniejącego komina w budynku gospodarczym. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną, iż wiele budynków gospodarczych może nie posiadać w ogóle otworów zamykanych, lecz otwór stale otwarty z niepełnej jednej ściany. Jednakże dla uznania, iż obiekt jest samodzielnym budynkiem, koniecznym jest aby ten otwór (otwarty bądź zamknięty) znajdował się w otwartej przestrzeni, nie zaś jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie miał zapewnionego samodzielnego, bezpośredniego dostępu.

Słusznie wskazał Sąd I instancji, iż skarżący wykorzystując instytucję zgłoszenia doprowadzili do realizacji rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego. Wykorzystali instytucję zgłoszenia w innym celu, niż to było podane w treści zgłoszenia.

Dla uznania możliwości wybudowania obiektu, w oparciu o zgłoszenie, wymagane było, aby obiekt ten kwalifikował się jako samodzielny obiekt, posiadający możliwość bezpośredniego wejścia z zewnątrz. Bez znaczenia jest okoliczność, iż w dokonanym zgłoszeniu nie ma wskazania, w który miejscu będą znajdować się drzwi wejściowe do przedmiotowego budynku, bowiem skoro inwestor wskazał, iż zamierza rozpocząć budowę budynku gospodarczego, jego intencją była raczej budowa samodzielnego obiektu, przylegającego jedynie już do istniejącego budynku. Z załączonego do protokołu oględzin z dnia 18 stycznia 2006 r. szkicu sytuacyjnego wynika, iż zrealizowany obiekt nie tylko nie przylega do istniejącego obiektu gospodarczego, lecz jest funkcjonalnie połączony z istniejącym budynkiem, poprzez otwór drzwiowy, posiada także okno, nie ujęte w dokonanym zgłoszeniu. Nie można uznać, tak jak to twierdzi wnoszący skargę kasacyjną, iż przedmiotowy obiekt został wybudowany obok budynku istniejącego, stanowi on niewątpliwie nierozerwaną część z już posadowionym.

Prawidłowo zastosowanie miała zatem regulacja określona w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jako że inwestor dopuścił się realizacji obiektu, co do którego nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Tym samym podnoszone zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.