Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1112/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. delegowanego do Prokuratury Regionalnej w W. B. W. skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Op 605/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Rady Miasta O. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 2 lutego 2017 r., II SA/Op 605/16 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w O. na uchwałę Rady Miasta O. z [...] lipca 2015 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Nr [...] Rady Miasta O., podjęta na podstawie art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 460, dalej "u.d.p."), która jest aktem prawa miejscowego.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Wydawanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań gminy, następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a także na podstawie i w granicach upoważnień udzielonych w innych ustawach. Działanie na podstawie i w granicach prawa oznacza, że podjęcie przez Radę Miasta zaskarżonych przepisów musi mieć umocowanie w normie prawnej i Rada ma jednocześnie obowiązek respektowania w procesie stanowienia norm prawnych podstawowej dyrektywy, jaką jest zasada równości wobec prawa, określonej w art. 32 Konstytucji RP. Z ust. 1 tego przepisu wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej (R. Hauser, Rzeczpospolita nr 147 z 28 czerwca 2011 r. Sprawy sądowe tych, którym najtrudniej). Jak celnie podniesiono w skardze wskazując na ustalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowania w postaci faworyzowania, ale i bez dyskryminacji (por. wyroki TK z 3 grudnia 2007 r., SK 45/06, OTK-A 2007 r. nr 11, poz. 152; z 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK 1999 nr 2, poz. 24., z 12 grudnia 1994 r., K 3/94, OTK 1994 r., nr 2, poz. 42).

Według przepisów ustawy o drogach publicznych powołanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanego aktu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Na zasadzie art. 13b ust. 2 tej ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1,

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Prowadzi to do wniosku, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i wyposażył w uprawnienie do przyznania "niektórym użytkownikom dróg" przywilejów w postaci ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w tej strefie, w postaci stawki zerowej opłaty, bądź opłaty ryczałtowej lub abonamentowej. Oznacza to, że ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, co skutkuje w istocie wprowadzeniem zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg. Na tle tych przepisów w orzecznictwie wskazuje się, że z uwagi na rosnącą liczbę pojazdów ustawodawca wprowadzając możliwość tworzenia stref płatnego parkowania kierował się zarówno potrzebą zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności (wyrok NSA z 7 października 2011 r., I OSK 1276/11).

W ustawie o drogach publicznych nie sposób doszukać się normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 3 pkt 2 u.d.p. i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, rada nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok TK z 20 października 1998 r., K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96).

Odstępstwo od zasady równości przez odmienne potraktowanie przez radę adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. W przypadku, gdy wprowadzane są rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub nakładające na obywateli określone obowiązki, to jeśli waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów normy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych (proporcjonalność) i wykazać można bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (relewantność), wówczas zróżnicowania prawnego nie można traktować jako dyskryminacji (por. wyrok TK z 3 grudnia 2007 r., SK 45/06, OTK-A 2007 nr 11, poz. 152; wyrok NSA z 19 listopada 2014 r., I OSK 2257/14).

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sądowi znane jest odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie powołanym w skardze, jednak na gruncie tej sprawy należało uznać, że nie doszło do naruszeń wskazywanych przez skarżącego Prokuratora. Zakwestionowane w skardze przepisy dotyczą warunków nabywania abonamentu przez mieszkańców strefy płatnego parkowania i ograniczają możliwość jego nabycia jedynie przez osoby posiadające jeden ze wskazanych przez Radę tytułów prawnych do pojazdu, tj. własność, współwłasność lub konsumencką umowę leasingu. Oceniając czy zastosowane kryteria wyboru osób uprawnionych są dopuszczalne i zgodne z prawem, a w konsekwencji, czy zaskarżona uchwała nie narusza prawa, należy stwierdzić, że z mocy postanowień § 3 ust. 3 uchwały prawo do korzystania z miejsc parkingowych zostało ukształtowane przez Radę ze względu na istotną cechę, jaką jest miejsce zamieszkania, a jednocześnie krąg uprawnionych został dodatkowo ograniczony do tych mieszkańców, którzy są właścicielami, współwłaścicielami lub stroną konsumenckiej umowy leasingu. Przyjęty w zaskarżonych przepisach uchwały sposób określenia zakresu podmiotowego nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 u.d.p. Zgodzić należy się ze stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że w centrum miasta O., objętym strefą płatnego parkowania, występuje duże natężenie ruchu i jednocześnie ogromny deficyt miejsc parkingowych. Tym samym ze wszech miar uzasadnione było wprowadzenie uprawnienia do nabycia abonamentu dla osób zamieszkujących w obszarze tej strefy, posiadających pojazdy samochodowe. Oczywistym jest, że osoby zamieszkujące w ścisłym centrum miasta, na terenie charakteryzującym się ograniczoną liczbą miejsc parkingowych, a jednocześnie objętym opłatami za parkowanie, powinny mieć ułatwiony dostęp do miejsc parkingowych. Zastosowany w zaskarżonych przepisach uchwały zabieg legislacyjny był też nakierowany na osiągnięcie celu określonego w art. 13b ust. 2 ustawy, tj. na ograniczenie ruchu pojazdów w wyznaczonej strefie płatnego parkowania, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych i realizację lokalnej polityki transportowej, w ramach której coraz więcej ulic w centrum miasta podlega wyłączeniu z ruchu. Jako działanie wzmacniające, zapewniające osiągnięcie tego celu, należy ocenić dodatkowe zawężenie kręgu mieszkańców uprawnionych do uzyskania abonamentu, do osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność, oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, która z mocy art. 7092 K.c. zawierana jest na piśmie pod rygorem nieważności, zatem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Udzielenie uprawnień szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu ma służyć strefa płatnego parkowania.

Jednocześnie Sąd zauważył¸ że z samej istoty umowy najmu czy użytkowania pozycja prawna właściciela pojazdu jest zdecydowanie odmienna niż pozycja osoby będącej stroną wymienionych stosunków prawnych. Powoduje to, że najemcy czy użytkownika pojazdu nie można zaliczyć do wspólnej grupy relewantnej z właścicielem pojazdu. To samo dotyczy umowy leasingu zwieranej z mocy prawa w formie pisemnej. Relewantną grupą są natomiast niewątpliwie osoby będące mieszkańcami strefy płatnego parkowania. W tym zakresie Rada Miasta nie dokonała zróżnicowania pod kątem formy zamieszkania. Natomiast skoro konstytucyjna zasada równości dopuszcza odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną, to nie kolidują z tą zasadą uzupełniające wyznaczniki, przyjęte w § 3 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako cechy relewantne. Stanowią one wprawdzie odstępstwo od zasady równego traktowania przez odmienne potraktowanie pewnej grupy osób spośród należących do kategorii mieszkańców strefy, charakteryzującej się dodatkowymi atrybutami w zakresie uprawnienia do pojazdu, jednak z uwagi na bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią art. 13b ust. 2 i ust. 3 pkt 2 u.d.p., omawianego zróżnicowania nie można traktować w kategoriach dyskryminowania, a w konsekwencji, jako nieuprawnionego naruszenia ww. przepisów kompetencyjnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Rejonowy w O., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 13b ust. 2 i ust. 4 pkt 2 u.d.p. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wskutek przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, iż zawarty w § 3 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały Rady Miasta O. z [...] lipca 2015 r. Nr [...] zapis, zgodnie z którym prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne, zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego przez osobę fizyczną, a abonament mieszkańca wydawany jest po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu i konsumenckiej umowy leasingu, nie stanowi naruszenia art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. i przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w tym przepisie oraz nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji, podczas gdy prawidłowa, konstytucyjna interpretacja wskazanych przepisów prawa prowadzi do uznania, iż kwestionowane uregulowania uchwały Rady Miasta O. stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., który opłaty abonamentowe wiąże z użytkownikiem drogi, a nie konkretnym stosunkiem prawnym, na podstawie którego pojazd jest posiadany i w sposób dyskryminujący ograniczają możliwość nabycia abonamentu przez mieszkańca strefy parkowania wyłącznie do przypadku pozostawania właścicielem, współwłaścicielem lub stroną konsumenckiej umowy leasingu pojazdu, wykluczając z tego zakresu osoby użytkujące samochód na podstawie innych stosunków prawnych, których sytuacja faktyczna jest jednakowa z podmiotami stosunków prawnych, wymienionych w zaskarżonej uchwale, przez co wskazane uchwały naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji, co skutkować winno stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a także zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 13b ust. 2 i ust. 4 pkt 2 u.d.p. w związku z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wskutek przyjęcia, iż zawarty w § 3 ust. 3 pkt 3 i 4 uchwały Rady Miasta O. z [...] lipca 2015 r. Nr [...] zapis, zgodnie z którym prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne, zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego przez osobę fizyczną, a abonament mieszkańca wydawany jest po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu i konsumenckiej umowy leasingu, nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. oraz nie pozostaje w sprzeczności z zasadą równości określoną w art. 32 Konstytucji nie są trafne.

Z zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi ustawowej. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary. Zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że przewidziane w nim ulgi mogą być ustanowione "dla niektórych użytkowników drogi", a więc nie dla wszystkich. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprzywilejowana kategoria użytkowników drogi może zostać wyodrębniona nie tylko według kryterium miejsca zamieszkania, ale również wedle kryterium tytułu prawnego przysługującego im w stosunku do posiadanego samochodu. Wyodrębnienie kategorii osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, nie pozostaje w sprzeczności z zasadami art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., bowiem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Tym samym uprzywilejowani posiadacze samochodów legitymują się istotną cechą, której nie posiadają inni posiadacze, legitymujący się pozostałymi tytułami prawnymi do samochodu, co umożliwia zróżnicowanie ich sytuacji prawnej bez naruszenia zasady równości wobec prawa. Twierdzenie to znajduje uzasadnienie w treści § 11 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 1 pt.: "Instrukcja w sprawie rejestracji pojazdów" do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1088 ze zm.), który nakazuje wpisywanie w rubryce przy kodzie C tylko te tytuły prawne do samochodu, które Rada Miasta O. przyjęła jako przesłanki uprawniające do ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w płatnej strefie parkowania. Zatem rozróżnienie obu kategorii posiadaczy samochodów nastąpiło w oparciu o cechę relewantną, ponieważ tytuł prawny do samochodu uprzywilejowanej uchwałą kategorii umożliwia weryfikację jego posiadania przez organ wydający kartę parkingową. Natomiast organ ten nie ma możliwości skutecznej weryfikacji innych tytułów prawnych do posiadania samochodu, co w rezultacie mogłoby prowadzić do licznych nadużyć co do korzystania z prawa do ulgowej opłaty parkingowej.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony, ponieważ nie można zasądzić kosztów postępowania od prokuratora – zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17.