Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1776/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6163 Gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, 203 par 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 66/16 w sprawie ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. II SA/Ke 66/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi T. D. (dalej: "Skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2015r., nr [...] (dalej: "Kolegium"), w przedmiocie odmowy sprostowania aktu własności ziemi - uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie i orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. Kolegium po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...].07.2015r. znak: [...] o odmowie sprostowania aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1977 r. Nr [...] (dalej: "AWZ"), wydanego przez Naczelnika Gminy w W. dla S. D., na podstawie art. 113 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium ustaliło, że na podstawie AWZ S. D. stała się właścicielem działki położonej w W. W., oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w udziale 2/112 części, tj. o powierzchni 0,5600 ha. Opisany akt został poprzedzony protokołem z dnia 5 maja 1977r. w sprawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego, zapisanego dotychczas w ewidencji gruntów wsi W. W. z którego wynika, że działka nr [...] ujawniona była pod pozycją rejestrową [...], gdzie figurowało [...] nazwisk. S. D. do protokołu podała, że jest użytkownikiem przedmiotowej działki (lasu) w 2/112 częściach, o ogólnej pow. 0,5600 ha od roku 1949, którą otrzymała od swoich rodziców jako posag majątkowy. Obecnie, zgodnie z wpisem w ewidencji gruntów, działka nr [...] o pow. 28,3000 ha stanowi współwłasność ok. 60-u współwłaścicieli, w tym S. D. jest właścicielką działki nr [...] w udziale 2/112 części, co daje ok. 0,5600 ha. W księdze wieczystej Nr [...] wskazanej przez Skarżącego, jako właściciel działki nr [...] o łącznej powierzchni 28,3000 ha w udziale 2/112 części wpisany jest jedynie R. S. (jeden ze współwłaścicieli) na podstawie aktu notarialnego – umowy darowizny z 2010 r. Z treści tej księgi wynika również, że w 2010 r. została założona "dla nieruchomości, dla której nie była prowadzona księga wieczysta". Ponadto w opisanej księdze widnieje zapis ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w KW, a rzeczywistym stanem prawnym, co być może oznacza toczące się już postępowanie w sprawie ustalenia (zweryfikowania) prawidłowości wpisu. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1992 r., zamknęła drogę do wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 2 i 3 tej ustawy, do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, zaś postępowanie administracyjne toczące się w tego rodzaju sprawach podlega umorzeniu. Kolegium podkreśliło, że o wiążącej mocy treści aktu własności ziemi wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 5 marca 2003 r. sygn. III CKN 962/00 stwierdzając, że po wejściu w życie art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa sąd jest związany decyzją administracyjną – aktem własności ziemi, jeżeli została ona uznana przez właściwy organ administracji za ostateczny. To związanie oznacza związanie co do osoby właściciela, obszaru nieruchomości, przebiegu granic, ale także zakresu prawa własności. Podobne stanowisko prezentuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żądanie wnioskodawcy dotyczy zmiany powierzchni działki nr [...] określonej w akcie własności ziemi "0,5600 ha" na powierzchnię "28,3000 ha." Z tego względu nieprawidłowe oznaczenie powierzchni działki w akcie własności ziemi wydanym na przedmiotową nieruchomość nie mieści się w instytucji sprostowania, o której mowa w art. 113 § 1 k.p.a., gdyż prowadziłoby do zmiany pierwotnego rozstrzygnięcia aktu własności ziemi. Tymczasem w trybie art. 113 § 1 k.p.a. można prostować tylko nieistotne wadliwości decyzji polegające na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. W świetle zgromadzonych dowodów Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia.

W skardze Skarżący domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 113, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Skarżącego, działka nr [...] zarówno w dniu wydania aktu własności ziemi jak i obecnie posiada powierzchnię 28,30 ha, co znajduje potwierdzenie w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. Powyższe świadczy, że wskazanie w AWZ powierzchni tej działki jako 0,56 ha stanowi oczywistą niedokładność pisarską i omyłkę. Omyłka była rezultatem podzielenia prawidłowej powierzchni działki tj. 28,30 ha przez udział wynoszący 2/112, co daje ok. 0,56 ha.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylając zaskarżone oraz poprzedzające jej postanowienie wskazał, że w aktach sprawy brak jest dowodu z wypisu ewidencji gruntów dla działki nr [...] na dzień 4 listopada 1971 r., jak również na datę wydania AWZ, tj. 14 maja 1977 r. Istnieje więc potrzeba rozszerzenia postępowania dowodowego z uwagi na to, że zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pismem Starostwa Powiatowego w S. z dnia 25 sierpnia 2014 r., działka nr [...] została ujawniona w ewidencji gruntów W. W. w 1967 roku jako działka o pow. ogólnej 28,30ha i taki stan figuruje w ewidencji gruntów i budynków do dnia dzisiejszego. Protokół w sprawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego potwierdza, że podstawą ustalenia powierzchni w AWZ z 14 maja 1977 r. były dane z ewidencji gruntów. Skoro z pisma Starosty wynika, że działka nr [...] posiada od 1967 roku powierzchnię 28,30 ha, a w protokole wykazano powierzchnię tej działki jako 0,56 ha to dla oceny, czy miała miejsce oczywista omyłka w zakresie powierzchni działki określonej w przedmiotowym akcie własności ziemi konieczne jest ustalenie powierzchni, jaką faktycznie ta działka posiadała na datę 4 listopada 1971 r. Treść AWZ sugeruje, że organ wydający decyzję popełnił oczywistą omyłkę dokonując przeliczenia powierzchni ogólnej nieruchomości w stosunku do udziału przysługującego podmiotowi wskazanemu w akcie własności ziemi zamiast przywołania faktycznej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z ewidencją gruntów na dzień uwłaszczenia. Może to świadczyć o oczywistej omyłce, polegającej na niezamierzonym wskazaniu zarówno w protokole z dnia 5 maja 1977 r. w sprawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego, jak i w treści AWZ z 14 maja 1977r. nieprawidłowej powierzchni działki nr [...]. W celu wyjaśnienia tych rozbieżności WSA nakazał organom przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pozwalające na stwierdzenie, jakie znaczenie dla ustalenia powierzchni działki nr [...] miały w tym zakresie dane zawarte w protokole z 5 maja 1977 r., a na ile dane zawarte w ewidencji gruntów wsi W. W. na datę 4 listopada 1971 r.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w zw. z art. 113 K.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż dopuszczalne jest sprostowanie aktu własności ziemi w zakresie powierzchni działki z uwagi na błędne przeliczenia powierzchni ogólnej nieruchomości w stosunku do udziału przysługującego podmiotowi wskazanemu w akcie własności ziemi.

Na tej podstawie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia rozprawy.

Cytując art. 133 § 1 K.p.a. naprowadzono, że w trybie tego przepisu nie jest możliwe sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego. Dopuszczając możliwość stosowania art. 113 § 1 i 3 K.p.a. w stosunku do aktów własności ziemi wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych zaznaczono, że żądany zakres zmian wykracza poza dozwolony tym przepisem. Jednocześnie powołując poglądy orzecznictwa naprowadzono, że w postępowaniu z art. 113 § 2 K.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W postępowaniu w trybie art. 113 § 2 K.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Tymczasem zmiana treści AWZ, która ma polegać na zmianie powierzchni nieruchomości z uwagi na błędne przeliczenia powierzchni ogólnej nieruchomości w stosunku do udziału przysługującego podmiotowi wskazanemu w AWZ zamiast przywołania faktycznej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], zgodnie z ewidencją gruntów na dzień uwłaszczenia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wyklucza tym samym zastosowanie art. 113 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. D. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów. Wskazał, że działka nr [...] nigdy nie posiadała powierzchni 0,56 ha, co potwierdza pismo Starostwa z dnia 25 sierpnia 2014 r. Treść tego pisma była wystarczająca do sprostowania aktu własności bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, ponieważ działka co najmniej od 1967 roku figuruje w ewidencji gruntów, jako działka o pow. 28,30 ha. Zatem omyłka w akcie własności ziemi była rezultatem podzielenia prawidłowej powierzchni działki, tj. 28,30 ha przez udział wynoszący 2/112, co daje ok. 0,56 ha. Powyższa omyłka jest ewidentna, łatwo zauważalna i nie wymaga dodatkowych zabiegów myślowych, a także nie wpływa na treść rozstrzygnięcia i winna podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotem swej oceny uczynił zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna stawia wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 113 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia wynika, że błąd, jakiego dopuścił się WSA dotyczy dwóch kwestii. Po pierwsze, wadliwego przyjęcia, że na podstawie art. 113 § 1 K.p.a. można dokonać sprostowania AWZ w części dotyczącej powierzchni działki objętej tym aktem i po drugie, że w postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu dozwolone jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do dokonania sprostowania.

Zgodnie z art. 113 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że oczywista omyłka pisarska to widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne, niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co widocznie jest niezgodne z myślą wyrażoną niedwuznacznie przez organ, a zostało wypowiedziane przez przeoczenie, niewłaściwy dobór słowa (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 551). W analogiczny sposób błędy pisarskie i rachunkowe, stanowiące rodzaj oczywistych omyłek objętych wskazanym wyżej przepisem, postrzegane są w orzecznictwie. Przykładowo, przez błąd pisarski rozumie się widoczne, wbrew zamierzeniu organu, niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylną pisownię, czy też niezamierzone opuszczenie wyrazu. Natomiast inne oczywiste omyłki, to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi polegające na tym, że w decyzji wyrażono coś, co jest niezgodne z myślą organu; oczywista omyłka to błąd, który jednoznacznie wynika z zestawienia zabranego materiału dowodowego z treścią decyzji. Błąd rachunkowy to omyłka w wykonaniu działania matematycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 maca 2005 r. sygn. OSK 1333/04, czy z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II GSK 812/11- CBOS).

Oczywistość omyłki oznacza zatem, że sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. można dokonać jedynie wadliwość nieistotną. Natomiast zmiana merytorycznej treści decyzji w żadnym wypadku nie może być uznana za nieistotną. Oznacza to, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji czy ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od pierwotnego.

Przy takim rozumieniu oczywistości omyłki jawi się pytanie czy powierzchnia działki uwidoczniona w AWZ może podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a. Innymi słowy, czy powierzchnia działki wskazana w AWZ stanowi element merytorycznego rozstrzygnięcia. Odpowiedzi na tak postawione pytanie należy poszukiwać w przepisach prawa materialnego, tj. w ustawie z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy, właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdza nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzeka o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego w drodze wydania aktu własności ziemi, zwanego dalej "decyzją". W myśl ustępu 2, w decyzji tej ustala się zarazem obszar nieruchomości, wysokość, sposób i terminy spłat albo orzeka się o zwolnieniu od obowiązku spłaty należności, a w wypadku przewidzianym w art. 8 stwierdza się powstanie prawa dożywocia. Przy takim brzmieniu przepisów ustawy uwłaszczeniowej jest oczywistym, że obszar nieruchomości, a więc powierzchnia, będąca jedną z obligatoryjnych części decyzji, stanowi element merytorycznego rozstrzygnięcia. Jest to więc ta część decyzji, która w żadnym wypadku nie może podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 K.p.a., gdyż zmiana powierzchni nieruchomości stanowiłaby ingerencję w merytoryczną treść decyzji. Prowadzi to do wniosku, że zasadnie skarga kasacyjna podnosi zarzut błędnej wykładni powyższego przepisu poprzez dopuszczenie sprostowania aktu własności ziemi w części dotyczącej podanej w AWZ powierzchni działki nr [...]. W konsekwencji, również trafnie wskazuje na brak możliwości (dopuszczalności) prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznał skargę, w oparciu o art. 188 P.p.s.a., bowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sformułowane w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nie powtarzając rozważań dotyczących braku dopuszczalności sprostowania w trybie art. 113 § 1 K.p.a. aktu własności ziemi w części obejmującej powierzchnię działki nr [...] należy jeszcze raz podkreślić, że sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, a taki właśnie charakter ma żądanie objęte wnioskiem Skarżącego. Trafnie więc organy obu instancji przyjęły, że sprostowanie AWZ z dnia z 14 maja 1977 r. nie było możliwe. Z tych przyczyn należało skargę oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego ma oparcie w przepisie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.