Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1030/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1197/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. z siedzibą w Łodzi na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 1197/08 oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Łodzi na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia danych z operatu ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu 18 lipca 2008 r. [...] Sp. z o.o. w Łodzi, zwana dalej "Spółką", zwróciła się do Urzędu Miasta B. o udzielenie informacji, czy A. F. jest lub był właścicielem, współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, budynków lub lokali położonych w mieście Bytom, z jednoczesnym podaniem numerów ksiąg wieczystych bądź zbioru dokumentów prowadzonych dla tych nieruchomości. Wnioskująca twierdziła, że A. F. jest jej dłużnikiem, a uzyskane informacje chce wykorzystać w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia 28 lipca 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta B., na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240 poz. 2027 ze zm.), odmówił udostępnienia, w oparciu o ewidencję gruntów i budynków, danych objętych wnioskiem. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w świetle art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wypisy z operatu ewidencyjnego mogą być wydawane na żądanie podmiotów ujawnionych w tym operacie, a w odniesieniu do innych podmiotów, tylko gdy wykażą istnienie w tym zakresie swojego interesu prawnego. W tym celu powinny wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać tego rodzaju czynności organu. Żądanie udostępnienia danych z ewidencji może dotyczyć przy tym konkretnej nieruchomości, a nie danych jej właściciela. Nie może ono zmierzać do poszukiwania majątku dłużnika. Do tego jako organy egzekucyjne właściwi są komornik i w pewnych sytuacjach sąd powszechny. Może to nastąpić w trybie art. 760 - 762, art. 7971 i art. 913 - 920 K.p.c. W tym względzie organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06.

W zażaleniu na postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie o jego zmianę przez udzielenie jej żądanej informacji. Uzasadniając żądanie Spółka stwierdziła, że udzielanie informacji z ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy działu VII K.p.a. o wydawaniu zaświadczeń. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie natomiast do art. 218 § 1 K.p.a. organ nie może odmówić wydania zaświadczenia, gdy dysponuje określonymi ewidencjami i rejestrami, na podstawie których można ustalić stan faktyczny lub prawny w danej sprawie. W niniejszej sprawie dane takie wynikają z ewidencji gruntów i budynków, co wynika z treści art. 2 pkt 8 oraz art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tym kontekście żaląca się powołała art. 7 Konstytucji, z którego wynika obowiązek działania organów państwowych w granicach i na podstawie prawa. Jeśli zatem przepis prawa wyraźnie nakłada na organ administracji obowiązek udzielenia określonej informacji (art. 218 K.p.a.), to nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby organ badał motywy działania wnioskodawcy. Nie ma przepisu prawa, który zabraniałby wierzycielowi poszukiwania majątku dłużnika, ani narzucał sposób tego poszukiwania. To wierzyciel dobiera środki najbardziej dla siebie odpowiednie. Dla wykazania interesu prawnego Spółka powołała się na wyrok Sądu Okręgowego w Katowicach XIII Wydziału Gospodarczego w sprawie sygn. akt XIII GC 37/07/K i prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach I Wydziału Cywilnego sygn. akt I ACA 1212/02 z dnia 10 kwietnia 2003 r. zasądzające od pozwanego A. F. kwotę 328.777,52 zł z ustawowymi odsetkami. Zdaniem Spółki, interes prawny wierzyciela wynika z jego prawa podmiotowego jako prawa do wyegzekwowania świadczenia. Istnienie tego prawa jest powszechnie przyjmowane w doktrynie. Wierzytelność jako prawo podmiotowe jest chroniona przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak choćby art. 527 i nast. K.c., a także art. 64 Konstytucji. Dlatego zdaniem żalącej się Spółki, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że do poszukiwania majątku właściwy jest komornik, a w pewnych sytuacjach sąd powszechny. Wierzyciel nie ma przymusu działania przez komornika. Ponadto komornik działa na wniosek wierzyciela, w którym należy wskazać sposób egzekucji, czyli nieruchomość, z której komornik ma prowadzić egzekucję. Taka interpretacja znajduje też, zdaniem Spółki, potwierdzenie w treści art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926).

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. nie uwzględnił zażalenia i postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że udostępnienie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie art. 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z § 51 rozporządzenia starosta udostępnia dane ewidencyjne w formie: komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, wypisów z rejestrów i kartotek, wyrysów z mapy ewidencyjnej, plików komputerowych oraz informacji przekazywanych ustnie i wizualnie. Udostępnienie danych może przybierać postać zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a. jak i informacji. Rodzajem zaświadczenia, wydawanym z ewidencji gruntów i budynków jest wypis, o którym mowa w art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Informacje jawne z zakresu danych przedmiotowych objętych ewidencją gruntów i budynków, mogą jednak odnosić się wyłącznie do konkretnie określonej nieruchomości. Jeżeli wnioskodawca jest zainteresowany uzyskaniem informacji (nie zaświadczenia) z operatu ewidencyjnego, wówczas w celu uzyskania jawnych danych o gruntach, budynkach i lokalach winien określić konkretną nieruchomość (jej numer ewidencyjny bądź adres), nie zaś nazwisko i adres właściciela (innego podmiotu podlegającego zarejestrowaniu w ewidencji gruntów i budynków) bliżej nieokreślonej nieruchomości. Tymczasem wniosek Spółki dotyczy wyjawienia majątku nieruchomego osoby wymienionej z imienia i nazwiska, przy czym wnioskodawczyni żądała podania także numerów ksiąg wieczystych nieruchomości. Treść wniosku Spółki zmierzała w istocie nie do uzyskania zaświadczenia określonej treści, lecz do poszukiwania majątku dłużnika, czemu ewidencja gruntów nie służy, a do tego organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest upoważniony do załatwiania takich spraw. Informacja, o jaką wystąpiła Spółka, nie mieści się w katalogu danych, których udostępnianie odbywa się na zasadach wymienionych w art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego.

Ponadto zgodnie z art. 217 - 218 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Żadna z powyższych sytuacji w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na wierzyciela obowiązku dostarczenia zaświadczenia z operatu ewidencyjnego dla celów postępowania egzekucyjnego. Interes prawny natomiast jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla jego wykazania należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Taki przepis winien wskazać wnioskodawca, jeżeli żąda zaświadczenia. O interesie prawnym w tym przypadku nie może świadczyć okoliczność prowadzenia przez wnioskodawcę postępowania egzekucyjnego. Nie przesądza też o tym klauzula wykonalności na wyroku sądowym, która odnosi się do urzędów i instytucji, których wyrok ten może dotyczyć, co nie ma miejsca w rozpatrzonej sprawie. Egzekucja wierzytelności stanowi o istnieniu interesu faktycznego w uzyskaniu aktualnych danych z operatu ewidencji gruntów i budynków, nie przesądza jednak o istnieniu interesu prawnego.

W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem:

- art. 20 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 218 K.p.a. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w uzyskaniu informacji z ewidencji gruntów;

- § 17, § 22 - 25, § 29, § 32 i § 73 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, art. 7 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 5 K.c. przez ich niezastosowanie;

- art. 7, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., polegającym na niewyjaśnieniu sprawy i nieuwzględnieniu słusznego interesu strony;

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, jakoby nie miała ona interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny w żądaniu uzyskania informacji objętych jej wnioskiem. Przytaczając orzecznictwo i poglądy doktryny wywodzące interes prawny z przysługującego danemu podmiotowi prawa własności, skarżąca twierdziła, że podobnym prawem podmiotowym podlegającym ochronie przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego jest wierzytelność rozumiana jako prawo wierzyciela do egzekwowania od dłużnika określonego świadczenia. Taka ochrona wynika, zdaniem skarżącej, z art. 64 Konstytucji RP. Skoro wierzytelność stwierdzona tytułem wykonawczym może stanowić podstawę uzyskania i wpisu hipoteki, to tym bardziej powinna dawać możliwość uzyskania informacji z ewidencji gruntów. Istnieje ścisły związek (stanowiący o interesie prawnym wierzyciela), między możliwością uzyskania przez wierzyciela danych z ewidencji gruntów odnoszących się do dłużnika, a możliwością uzyskania świadczenia od dłużnika i w konsekwencji zrealizowania przez wierzyciela przysługującego mu prawa do ochrony dobra majątkowego. Bez znaczenia jest przy tym, czy skarżąca ma inne możliwości ustalenia majątku dłużnika, z którego może prowadzić egzekucję. W dalszym wywodzie skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane wcześniej w zażaleniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, wobec czego zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje wskazane w art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów, zawiera informacje o gruntach, budynkach i lokalach, zaś informacje te są jawne. Natomiast wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego są wydawane na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek i lokal, osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (art. 24 ust. 3 ustawy). Informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeśli nie przybierają formy wypisu i wyrysu, mogą dotyczyć jedynie konkretnego (zindywidualizowanego) gruntu, budynku, bądź lokalu. Nie są to w żadnym wypadku informacje o danych osobowych, mimo faktu, że w operacie wskazuje się także właściciela bądź w pewnych przypadkach władającego. O ile więc nie chodzi o wydanie wypisu i wyrysu z operatu ewidencyjnego, informacje pochodzące z zasobu geodezyjnego i kartograficznego przybierają formę zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a. Tymczasem zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, albo gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z powyższych sytuacji. Jest poza sporem, że skarżąca Spółka ubiegała się o udzielenie informacji o majątku dłużnika. Taki stan rzeczy uzasadnia przyjęcie istnienia po jej stronie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu danych i to bliżej nieskonkretyzowanych, skoro w istocie chodzi o poszukiwanie majątku w celu wdrożenia egzekucji komorniczej. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Nie można zaś przepisów proceduralnych Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących postępowania egzekucyjnego uznać za przepisy uzasadniające interes prawny strony. Poszukiwanie majątku nieruchomego dłużnika nie należy do procedury administracyjnej, lecz uregulowane jest przepisami art. 913 – 9201 K.p.c. Także przepis art. 797 K.p.c. nie nakłada na wierzyciela obowiązku przedłożenia dowodów stwierdzających stan majątkowy dłużnika.

Sąd stwierdził, że skarżąca nie była zwolniona od wykazania interesu prawnego w żądaniu udzielenia informacji, które winny przybrać formę zaświadczenia. Wymogów takich nie spełniał wniosek skarżącej Spółki, który nie wskazywał żadnej konkretnej nieruchomości dłużnika, lecz w istocie zmierzał do uzyskania informacji o jego majątku, czemu nie służy ewidencja gruntów i budynków. Ujawnienie majątku dłużnika należy bowiem do sfery postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, a nie do procedury postępowania administracyjnego, w tym trybu wydawania zaświadczeń. Istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego nie można też wyprowadzić, zdaniem Sądu, z treści powołanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych, w których kwestia interesu prawnego była rozpatrywana z pominięciem treści art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W ocenie Sądu, należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że dane objęte wnioskiem skarżącej wykraczają poza katalog danych, których udostępnienie odbywa się na zasadach wymienionych w art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Dlatego też słusznie organ ten uznał, że żądanie skarżącej powinno być rozpoznane przy zastosowaniu treści art. 217 - 218 K.p.a. Nie można podzielić też w tej sytuacji stanowiska skarżącej, że w sprawie doszło do naruszenia treści art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż ustawa ta w tym przypadku nie może być stosowana w oderwaniu od unormowań zawartych w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącej, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych w skardze norm konstytucyjnych. Zdaniem Sądu, zostało ono wydane zgodnie z obowiązującym prawem, nie naruszając art. 7 Konstytucji. Skarżąca nie została też pozbawiona ochrony przysługującego jej prawa majątkowego (art. 64 Konstytucji), gdyż może tę ochronę realizować w innych przewidzianych przepisami formach. Z zasady państwa prawnego wynika, że organy administracji publicznej nie mogą wydawać orzeczeń nie mających oparcia w obowiązującym prawie.

Zdaniem Sądu, interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 217 § 2 pkt 2 kpa nie można też wyprowadzić z tego, że przysługująca jej wierzytelność może zostać zabezpieczona przez wpis hipoteki. Z faktu, że wierzyciel nie został wyraźnie ograniczony w zakresie możliwości poszukiwania majątku dłużnika nie można też wyprowadzić wniosku, że może on to realizować w formach nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Wniosek Spółki nie wskazywał żadnej konkretnej nieruchomości jej dłużnika, lecz zmierzał do uzyskania informacji o nieruchomościach stanowiących jego majątek, czemu jednak nie służy ewidencja gruntów. Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06 (niepublik.), a także szereg innych orzeczeń sądów administracyjnych przyjmujących konsekwentnie tę tezę.

Z tych wszystkich względów Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem powołanych w skardze przepisów K.p.a. W ocenie Sądu, sprawa została należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego jej rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Spółka reprezentowana przez radcę prawnego.

Zaskarżając wyrok w całości zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy wnioskodawca nie żądał wydania wypisu z ewidencji gruntów oraz art. 24 ust. 2 tej ustawy przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca żądała podania jawnych danych z operatu ewidencyjnego,

2) art. 20 ust. 1 i 2 poprzez uznanie, że wniosek o podanie numerów ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów jest wnioskiem o udostępnienie danych o podmiotach ewidencyjnych, a nie danych przedmiotowych,

3) art. 29 i art. 30 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 23 ust. 4 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy przewidują one tryb wydawania informacji z operatu ewidencyjnego oraz art. 5 tej ustawy przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie normuje trybu udzielania informacji w innej formie niż wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego,

4) art. 365 § 1 K.p.c. przez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy sąd był związany prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego;

II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez:

- ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 217 K.p.a., gdy wnioskodawca nie żądał wydania zaświadczenia z operatu ewidencyjnego oraz prawidłowo ustalił, że wierzyciel nie ma interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia,

- ustalenie, że organ administracji prawidłowo zastosował art. 28 K.p.a. do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, podczas gdy nie może on być wprost stosowany do tego postępowania;

2) naruszenie art. 134 P.p.s.a. przez nierozważenie całości sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych co do danych objętych wnioskiem skarżącej,

3) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej i jej uzasadnienie;

4) naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji w sposób oczywisty naruszyły przepisy prawa.

Wskazując na te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki powołując się na szczegółowe przepisy rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. wskazał, że udostępnienie danych z ewidencji gruntów jest zróżnicowany w zależności od tego, czy wnioskodawca żąda wypisu lub wyrysu z operatu ewidencyjnego, czy też udzielenia informacji w innej formie. Z § 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 29 pkt 6 w zw. z § 32 ust. 2 rozporządzenia wynika, że starosta udostępnia dane ewidencyjne m. in. w postaci wykazów podmiotów ewidencyjnych obejmujących jednostki i organy, oznaczenia jednostek rejestrowych gruntów, budynków i lokali oraz pozycji kartoteki budynków i lokali, związanych z poszczególnymi osobami, jednostkami organizacyjnymi i organami. Tryb wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów reguluje art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego oraz art. 217 i nast. K.p.a., jako że wypisy i wyrysy są zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 K.p.a. Tryb udzielania informacji w innej formie niż wypisy i wyrysy nie został w sposób szczególny uregulowany w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z uwagi na fakt, że ewidencja gruntów jest zbiorem danych osobowych, zastosowanie znajdzie tu ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926). Zgodnie z art. 23 tej ustawy przetwarzanie danych jest dopuszczalne, m. in. gdy jest to niezbędne dla wypełnienia prawnie usprawiedliwionych celów realizowanych przez administratorów danych albo odbiorców danych, a przetwarzanie nie narusza praw i wolności osoby, której dane dotyczą. Za prawnie usprawiedliwiony cel ustawa ta uważa w szczególności dochodzenie roszczeń z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego nie będzie miał zastosowania art. 5 ustawy o ochronie danych osobowych, jako że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne normuje w sposób szczegółowy jedynie wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego, a nie udzielanie informacji w innej formie. Wykaz, o którym mowa w § 51 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie jest wypisem z ewidencji gruntów, o jakim mowa w§ 51 ust. 1 pkt 2, nie stosuje się więc do niego trybu udostępniania danych określonego w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Będą tu więc miały zastosowanie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych.

Skarżąca nie żądała podania danych o podmiotach ewidencyjnych, gdyż sama te dane podała we wniosku; żądała natomiast podania danych dot. położenia nieruchomości, numerów ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów. Sąd dokonał samodzielnej interpretacji wniosku uznając, że Spółka żąda wypisu z ewidencji gruntów obejmujących dane osobowe podmiotów ewidencyjnych. Skarżąca uważa też, że nie mają tu zastosowania art. 217 i nast. K.p.a., gdyż nie żądała "urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego", gdyby nawet miały zastosowanie, to Spółka posiada interes prawny do uzyskania zaświadczenia zawierającego dane jej dłużnika. Przy czym nie będzie to interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a., który odnosi się do rozstrzygania spraw administracyjnych, gdy tymczasem zaświadczenie jest aktem wiedzy organu i nie jest możliwe wskazanie normy prawne, która nakazywałaby wydanie zaświadczenia. Do oceny interesu prawnego Spółki jako wierzyciela będzie miał zastosowanie art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. Poza tym interes prawny wierzyciela wynika z samego faktu istnienia wierzytelności. Pełnomocnik nie znajduje związku pomiędzy niezaprzeczalnym skądinąd faktem prowadzenia przez Spółkę egzekucji wierzytelności a obowiązkiem udzielenia jawnych informacji przez organ prowadzący ewidencję gruntów. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy administracji przepisów art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którymi dane o położeniu gruntów i numerach ksiąg wieczystych są jawne i powszechnie dostępne, jak również naruszenia art. 24 ust. 3, który w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania. Pełnomocnik skarżącej podniósł także, iż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, dotyczył sprawy o odmiennym stanie faktycznym, gdyż wniosek w tamtej sprawie obejmował żądanie wydania wypisu z ewidencji gruntów., a nie udzielenie informacji jawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest podstawami wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz sformułowanymi w niej wnioskami. Z urzędu Sąd bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określa art. 183 § 2. Wobec tego, że w niniejszej sprawie przesłanki te nie wystąpiły, Naczelny Sąd Administracyjny oceniał tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie mogła zostać uwzględniona, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy udostępnienia Spółce informacji z ewidencji gruntów i budynków. W postanowieniu tym organ przyjął, że wnioskująca żąda ujawnienia majątku jej dłużnika poprzez informację, czy wymieniona we wniosku osoba jest lub była właścicielem/współwłaścicielem albo użytkownikiem wieczystym nieruchomości, z podaniem numeru księgi wieczystej bądź zbioru dokumentów wskazując przy tym, że otrzymane informacje zostaną wykorzystane w postępowaniu egzekucyjnym. Odmawiając udostępnienia żądanej informacji organ wyjaśnił, że udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków następuje na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i przybiera formę zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 K.p.a. Organ odmówił wydania żądanych informacji, wskazując na brak interesu prawnego wnioskodawczyni, o którym mowa w ww. przepisie oraz z uwagi na niepodanie we wniosku konkretnej nieruchomości, co do której domaga się udostępnienia informacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Spółka zarzuciła niewłaściwe ustalenie przez organ, że nie posiada ona interesu prawnego w udostępnieniu żądanych informacji akcentując wynikający z art. 218 § 1 K.p.a. obowiązek organu wydania zaświadczenia, jeżeli dysponuje on określonymi ewidencjami i rejestrami, na podstawie których można ustalić stan faktyczny lub prawny w sprawie. W skardze kasacyjnej natomiast Spółka podniosła, iż nie domagała się wydania wypisu z ewidencji na podstawie art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy też zaświadczenia, o jakim mowa w art. 217 § 1 K.p.a., lecz jej wniosek dotyczył udzielenia informacji jawnych na podstawie art. 24 ust. 2 powołanej ustawy, a nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Nawet gdyby uznać, że w sprawie ma zastosowanie art. 217 K.p.a., to posiada ona interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia żądanej treści. Wokół tych kwestii koncentrują się podstawy skargi kasacyjnej.

Ocena prawna, na tle przedmiotowej sprawy, wymaga w pierwszej kolejności wykładni przepisów art. 24 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prawny zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 189/09 (niepublikowany), a także przytoczoną na jego uzasadnienie argumentację oraz wykładnię przepisów prawa zastosowanych w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co sprawa niniejsza.

Należy wskazać, iż stosownie do treści art. 20 powołanej ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej (ust. 1). Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właściciela (a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części);

2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1;

3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) wartość nieruchomości (ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika podział informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2).

Rozróżnienie to znalazło odzwierciedlenie w art. 24 ustawy. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział bowiem, iż informacje o gruntach, budynkach i lokalach, o których mowa w art. 20 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 (dane przedmiotowe), są jawne i powszechnie dostępne. Natomiast stosownie do art. 24 ust. 3 wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 (dane podmiotowe), wydawane są jedynie na żądanie:

1) właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub lokale będące przedmiotem wypisu;

2) podmiotów publicznych lub podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizującymi zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny, które związane są z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu;

3) innych podmiotów, niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny związany z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu.

Nie ulega zatem wątpliwości, że w art. 24 ust. 2 Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odrębną od art. 24 ust. 3 podstawę prawną do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego. Zasadniczym elementem różnicującym obie podstawy prawne jest to, iż dopuszczalność wydania wypisu i wyrysu na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy powiązana została z faktem bądź władania przez wnioskodawcę gruntem, budynkiem lub lokalem, bądź z przysługiwaniem wnioskodawcy interesu prawnego w uzyskaniu wypisu i wyrysu. Natomiast udzielenie informacji na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy nie zostało uzależnione ani od przysługiwania interesu prawnego ani od władania gruntem, budynkiem lub lokalem, co do których określona informacja miałaby być udzielona. Wynikająca z treści omawianego przepisu ustawowa jawność informacji i jej powszechna dostępność ograniczona została jedynie koniecznością poniesienia opłaty zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Powyższe dowodzi, że udzielanie informacji w trybie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie musi przybierać tylko formy wypisu i wyrysu.

Należy jednak podkreślić, że przedmiotem jawnych i powszechnie dostępnych, udzielanych w trybie art. 24 ust. 2 ustawy informacji o gruntach, budynkach i lokalach, na żądanie każdego, tj. bez konieczności wykazywania interesu prawnego, ani władania gruntem, budynkiem lub lokalem, mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym. Natomiast informacje o charakterze podmiotowym lub podmiotowo-przedmiotowym, z uwagi na ochronę zawartych w nich danych osobowych, mogą być udzielane tylko w trybie art. 24 ust. 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc z uwzględnieniem wszystkich zawartych w tym przepisie ograniczeń. Należy przy tym zaznaczyć, że regulacja zawarta w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako zapewniająca dalej idącą ochronę danych osobowych, niż przewidziana w ustawie o ochronie danych osobowych, wyłącza - z mocy art. 5 tej ostatniej ustawy - stosowanie jej art. 23 ust. 1 pkt 5 i ust. 4 pkt 2, w których skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje podstawę prawną żądania dostępu do informacji o nieruchomościach jej dłużnika.

Powyższe rozważania w zakresie ustalenia prawidłowej wykładni art. 24 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazują, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w zaskarżonym wyroku słusznie stwierdził, iż Spółka nie była uprawniona do uzyskania żądanych przez siebie informacji. Nie pozostawia wątpliwości fakt, że dane objęte wnioskiem Spółki wykraczały poza katalog danych, których udostępnienie odbywa się na zasadach określonych w art. 24 ust. 2 ustawy. Wniosek o udostępnienie danych z ewidencji gruntów i budynków o numerach działek i numerach ksiąg wieczystych nieruchomości będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym A. F. Spółka złożyła celem uzyskania informacji potrzebnych na użytek toczącego się przeciwko niemu jako dłużnikowi postępowania egzekucyjnego. Przedmiotem żądania skarżącej, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, nie było zatem uzyskanie informacji o konkretnych, wskazanych przez nią gruntach, budynkach lub lokalach, lecz poszukiwanie nieznanego Spółce majątku nieruchomego określonego dłużnika. Jest to w istocie żądanie udzielenia informacji nie tylko o charakterze przedmiotowym, ale także podmiotowym. W analogicznych stanach faktycznych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż właściwym trybem do ujawnienia majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny. Służy temu postępowanie o wyjawienie majątku dłużnika uregulowane w art. 913-9201 K.p.c. Ujawnienie majątku dłużnika należy zatem do sfery postępowania cywilnego, a nie procedury postępowania administracyjnego, w tym trybu wydawania zaświadczeń o stanie posiadania osób trzecich (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 1378/97; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 150/08). Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przyjął prawidłową wykładnię zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i trafnie ocenił, że odmowa uwzględnienia wniosku Spółki, którego przedmiotem było udzielenie informacji o wskazanym wyżej w istocie podmiotowym charakterze, nie narusza prawa.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 365 § 1 K.p.c. w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie był związany prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, o jakiej mowa w art. 365 § 1 K.p.c., dotyczy treści rozstrzygnięcia zawartej w sentencji wyroku, a zatem prawomocny wyrok, na który powołuje się Spółka, może wiązać tylko co do kwestii istnienia obowiązku zapłaty świadczenia na rzecz Spółki. Wyrok nie zawiera natomiast żadnego rozstrzygnięcia w sprawie udostępnienia Spółce informacji o charakterze przedmiotowo-podmiotowym z ewidencji gruntów i budynków majątku wskazanego dłużnika.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekając w przedmiotowej sprawie, nie dopuścił się także naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a., ponieważ zastosował prawidłowo, tj. zgodnie z powziętą oceną prawną, jeden ze wskazanych w tych przepisach sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sąd pierwszej instancji nie uchybił także zasadom wyrażonym w art. 134 P.p.s.a., gdyż rozpoznał sprawę w jej granicach (art. 134 § 1) zakreślonych zaskarżonym postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] września 2008 r., a rozstrzygając w przedmiocie wniesionej przez Spółkę skargi nie pogorszył sytuacji prawnej skarżącej (art. 134 § 2). Nie znajduje uzasadnienia również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane tym przepisem, a wywód uzasadnienia jest spójny logicznie i przekonujący.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę tę oddalił.