Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 736/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143-148
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt [..] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2015 r., Nr [..], ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G. przy ul. G. oznaczonej jako działka nr [..], KM [..], obr. W. o powierzchni 824m2, w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej zrealizowanej wraz z inwestycją "Budowa kanalizacji sanitarnej w ul. G. i D. w G. – Etap I".

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 2 grudnia 2015 r., Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w G., na skutek stworzenia możliwości do korzystania z nowowybudowalej sieci kanalizacji sanitarnej dla A.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. zarzucając naruszenie przez organ przepisów postępowania poprzez niedostateczną ocenę sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazała, że działka, której dotyczy postępowanie, ma zostać przeznaczona przez inwestora na ciąg pieszy. W związku z tym fakt podłączenia tej działki do sieci kanalizacji sanitarnej nie ma żadnego wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Zarzuciła, że rzeczoznawca dokonał niewłaściwego wyboru metody wyceny, tj. metody porównywania parami, gdy właściwsza byłaby metoda korygowania ceny średniej. Odwołujący wniósł o sporządzenie operatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt [..], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, w oparciu o art. 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n., że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, albowiem w G. przy ul. G. zrealizowano inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, co potwierdza protokół odbioru końcowego z datą 19 grudnia 2014r. oraz zawiadomienie o zakończeniu budowy skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2014 r. Organ wyjaśnił, że w tej sytuacji obowiązkiem Prezydenta było wszczęcie postępowania administracyjnego celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W ramach tego postępowania organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy, w szczególności operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości wywołany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości odwołującego się do sieci kanalizacji sanitarnej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do oszacowania wartości nieruchomości zastosowano procedurę przewidzianą w u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przy wycenie wartości nieruchomości rzeczoznawca wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Z § 4 ust. 3 rozporządzenia wynika, iż przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca w sporządzonej wycenie dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze, miało na celu określenie wartości przed wybudowaniem urządzenia, drugie, określenie wartości po wybudowaniu urządzenia. Rzeczoznawca wyjaśnił, że analizował dane o cenach i cechach kilkudziesięciu nieruchomości podobnych na rynku lokalnym. Ustalił, że cecha rynkowa jaką jest stopień uzbrojenia w infrastrukturę techniczną wpływa w 15% na całkowitą wielkość zróżnicowania cen jednostkowych nieruchomości podobnych.

Rzeczoznawca dokonał gradacji cechy uzbrojenia stosownie do tego, do jakich mediów możliwy jest dostęp, począwszy od terenu nieuzbrojonego do dobrego. Stwierdził, że fakt istnienia bądź nieistnienia sieci kanalizacji sanitarnej wpływa na wartość w 1/5 ze wskazanych 15%, czyli faktycznie w 3%. Rzeczoznawca wyjaśnił, że zróżnicowanie cen wynoszące 3% przedziału delta C jest wynikiem zróżnicowania nieruchomości w aspekcie dostępu do sieci kanalizacji sanitarnej. Innymi słowy, według analizy rzeczoznawcy, różnica w cenie między nieruchomością bez uzbrojenia i nieruchomością z uzbrojeniem dobrym, może maksymalnie różnić się o 3%, przy przyjęciu, że nie ulegają zmianie pozostałe parametry. Rzeczoznawca wyjaśnił, że celem odzwierciedlenia w wycenie wpływu na wartość tylko i wyłącznie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, przyjęto do analizy zbiór nieruchomości podobnych obejmujący zarówno nieruchomości położone na terenie uzbrojonym w sieć kanalizacyjną, jak i położone na terenie nieuzbrojonym w tą sieć (tj. tego samego zbioru na podstawie, którego obliczono wielkości wag cech rynkowych). Wyjaśnił, że ze wskazanego zbioru wybrano do porównania parami te same nieruchomości, zarówno do wyceny w stanie przed wybudowaniem kanalizacji, jak i do wyceny po wybudowaniu kanalizacji, a występujące różnice pomiędzy nimi a nieruchomością wycenianą skorygowane zostały odpowiednimi poprawkami kwotowymi dla każdego z dwóch ww. stanów.

Wyjaśniając przyjętą metodykę rzeczoznawca wskazał, że nieruchomości położone na terenie uzbrojonym w kanalizację sanitarną i nieruchomości położone na terenie, na którym nie ma kanalizacji sanitarnej nie stanowią dwóch odrębnych segmentów rynku nieruchomości niezabudowanych - dużo się nie różnią, mają tak samo liczebne grono potencjalnych nabywców (czego nie można powiedzieć np. o nieruchomościach mających różne przeznaczenie w planie miejscowym bądź o nieruchomościach mieszkaniowych o bardzo zróżnicowanych wielkościach powierzchni). Podkreślił, że ewentualne przyjęcie do porównania różnych nieruchomości dla każdej wyceny jest obarczone zbyt dużym ryzykiem błędu oraz wpływem na wartość pozostałych cech, np. lokalizacji. W jego ocenie przyjęcie do porównania tych samych nieruchomości eliminuje ryzyko błędu wynikającego z uwzględnienia w różnicy wartości innych czynników niż tylko sama kanalizacja sanitarna.

W niniejszej sprawie stopień uzbrojenia przed wybudowaniem kanalizacji rzeczoznawca ocenił jako niepełny, a po jej wybudowaniu jako dość dobry. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej określono, poprzez odmienną ocenę cechy uzbrojenia. Wartość nieruchomości po wybudowaniu urządzenia, wzrosła z 235,57 zł/m2 do 239,80 zł/m2, a więc o ok. 1,7%. W sumie nieruchomość zwiększyła wartość o 3.500zł, z 194.100zł do 197.600 zł.

W ocenie Kolegium rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Przyjęta przez niego metodyka wyceny została przez niego uzasadniona i wyczerpująco opisana. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę były prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny w postaci wychwycenia wzrostu nieruchomości spowodowanego budową kanalizacji sanitarnej. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. Wobec tego Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości. Zwrócono uwagę, że wzrost wartości nieruchomości nie wydaje się zawyżony, jeżeli nieruchomość uzyskuje dostęp do urządzenia infrastruktury technicznej, której wcześniej była pozbawiona.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium za niezasadny uznało zarzut, że biegły dopuścił się naruszenia zasad wyceny w związku z przyjętą przez niego metodą wyceny nieruchomości. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy i żaden organ administracji dokonujący oceny operatu szacunkowego nie ma prawa do ingerencji w uprawnienie rzeczoznawcy. Kontroli podlegać może jedynie zastosowanie tej metody w kontekście oceny dowodu z opinii biegłego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Po drugie, za niezasadny uznano zarzut, że w wycenie należy uwzględnić to, jakie zamiary względem nieruchomości ma jej właściciel, który twierdzi, że nie zabuduje jej budynkiem, ale zorganizuje na niej ciąg pieszy. W tym kontekście wyjaśniono, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości ma co do zasady charakter formalny, a nie faktyczny czy intencjonalny. Zgodnie z art. 154 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie planu miejscowego. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. A zatem dopiero w przypadku, gdy nieruchomość nie jest objęta żadnym aktem administracyjnym odnoszącym się do jej przeznaczenia, możliwe jest ustalenie tego przeznaczenia w oparciu o faktyczny sposób jej użytkowania.

W niniejszej sprawie natomiast nieruchomość oznaczona jako działka [..] nie została objęta planem miejscowym. Wydano dla niej jednak decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, zgodnie z którą dopuszczono na niej budowę jednorodzinnego dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego. W tym stanie rzeczy brak jest jakichkolwiek przesłanek dla uznania, że nieruchomość powinna zostać oszacowana jako przeznaczona pod komunikację, co miałoby wynikać z tego, jak chce zainwestować ją jej właściciel.

Po trzecie, Kolegium nie stwierdziło naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, który uzasadniałby konieczność przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ prowadził postępowanie w sposób zgodny z zasadami postępowania, odniósł się do argumentów odwołującego, przekazał jego uwagi do rzeczoznawcy i wydał decyzję spełniającą wszystkie wymogi formalne przewidziane dla tego aktu. Kolegium nie znalazło podstaw do powołania nowego biegłego dla oszacowania wzrostu wartości nieruchomości.

W skardze na powyższą decyzję A. zarzuciła:

1) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 89 § 2 k.p.a. oraz z art. 107 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego, w szczególności odnoszących się do konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, zawartych w odwołaniu od decyzji nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 2 grudnia 2015 r., podczas gdy organ jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy;

2) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. 75 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo nie zaistnienia przewidzianych powołanym przepisem przesłanek do utrzymania w mocy decyzji oraz oparciu rozstrzygnięcia o niewyczerpująco zebrany w sprawie materiał dowodowy, co skutkowało niemożnością dokonania jego prawidłowej oceny i miało bezpośredni wpływ na treść wydanej decyzji.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca Spółka ma przede wszystkim zarzuty co do sporządzonego operatu szacunkowego, w tym zastosowanej metody oraz do przeprowadzonego postępowania, w toku którego nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej i tym samym kwestionowane rozstrzygnięcie podjęto na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Według skarżącej Kolegium nie dokonało oceny poprawności sporządzonego operatu i błędnie nie dopuściło dowodu z opinii uzupełniającej. Kolegium przyjęło ustalenia organu pierwszej instancji za własne i nie dokonało żadnych samodzielnych ustaleń.

Podkreślono ponadto, że pominięto całkowicie kwestię przeznaczenia działki. Podkreślono przy tym, że celem postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej jest nałożenie opłaty na właścicieli działek, którzy uzyskują korzyści z faktu zabudowy infrastruktury technicznej - skarżący zaś żadnych korzyści z tego nie uzyskał. Wyjaśniono, że A. przygotowała plany inwestycyjne związane z przeznaczeniem działki nr [..] (po zmianach w ewidencji gruntów - działka nr [..]) jako elementu ciągu komunikacyjnego pieszego (spacerowego), łączącego posiadane przez Spółkę tereny (w tym działkę nr [..], której część terenu w wyniku późniejszych licznych podziałów i scaleń została podzielona i przyłączona do innych działek pozostających we władaniu skarżącego) z działką nr [..] (po zmianach w ewidencji gruntów - działka nr [..]). Skarżąca będąca deweloperem będzie prowadzić proces inwestycyjny między innymi na działkach nr [..] i [..], zaś działka nr [..] nie będzie zabudowywana i zostanie na niej utworzony ciąg spacerowy dla komfortu przyszłych mieszkańców. Nieruchomość objęta działką nr [..] jest zatem przedmiotem określonego zamierzenia deweloperskiego, które skarżący będzie realizować samodzielnie. Na sąsiednich działkach powstaną odrębne wspólnoty mieszkaniowe, a działka nr [..] zostanie zbyta w udziałach mieszkańcom, lub też zostanie zbyta Gminie jako nieruchomość wykorzystywana na cele publiczne.

Istnienie infrastruktury technicznej w pobliskiej drodze nie ma zatem żadnego znaczenia dla ewentualnego zwiększenia wartości działki nr [..], a przeznaczenie działki jest istotne z punktu widzenia celowości procedury naliczania opłaty adiacenckiej. Wbrew wyjaśnieniom biegłego, przeznaczenie działki na ciąg spacerowy ma istotne znaczenie wyłącznie dla przyszłych nabywców, którzy będą tę działkę nabywać w udziałach, wraz z mieszkaniami. Przeznaczenie to przesądza jednocześnie o tym, iż istnienie w pobliskiej drodze kanalizacji nie ma żadnego znaczenia dla przyszłych nabywców. W tej sytuacji wadliwym było zignorowanie wniosku skarżącej Spółki o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, na której wyjaśniono by zamierzenia inwestycyjne co do działki i przekazano stanowisko co do braku wzrostu wartości działki wskutek wykonania urządzeń.

Wskazano, że z uwagi na istnienie ustabilizowanego, rozpoznanego rynku nieruchomości dla C.-W., właściwym byłoby zastosowanie przez rzeczoznawcę metody korygowanej ceny średniej. Metoda korygowanej ceny średniej odwołuje się do szerszej podstawy statystycznej transakcji przyjętych do porównań, co pozwala w większym stopniu wyeliminować subiektywne działania rzeczoznawcy związane z dokonywaną wyceną. Przy metodzie porównywani parami rzeczoznawca dokonał wyboru zaledwie trzech skonkretyzowanych działek do porównań, podczas gdy prawidłowo stosując metodę korygowanej ceny średniej do porównań winno się przyjąć co najmniej 10 nieruchomości podobnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta nakładającą na skarżącą Spółkę - właściciela działki nr [..] położonej w G. przy ul. G., obr. W., obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek utworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej.

Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143 – 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 u.g.n. zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Ustawodawca określił w art. 143 ust. 1 u.g.n. zakres przedmiotowy uregulowania dotyczącego zasad uczestnictwa przez właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z przepisem art. 144 ust. u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n. Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Według ust. 2 art. 145 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Jak wynika z treści przywołanych przepisów ustawodawca określił następujące przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej:

1) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej,

2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową tego urządzenia,

3) zachowanie terminu trzyletniego (liczonego od dnia stworzenia warunków) dla wydania decyzji ustalającej,

4) obowiązywania w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową.

Ponadto z przytoczonych przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2015 r., I OSK 2337/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że doszło do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia, o których mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Gmina bowiem zrealizowała ze środków własnych inwestycję polegającą na budowie kanalizacji sanitarnej w ul. G. i D. w G. – Etap I, stwarzając w ten sposób warunki podłączenia do kanalizacji sanitarnej nieruchomości położonych w G. przy ul. G. i D., w tym położonej przy ul. G. działki nr [..], stanowiącej własność skarżącej Spółki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomiony został o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej w dniu 21 listopada 2016 r., a odbiór końcowy i przekazanie do użytkowania inwestycji nastąpił w dniu 16 grudnia 2016 r. Tym samym stworzono warunki do podłączenia poszczególnych nieruchomości do nowowybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej, co w ocenie sądu jest bezsporne.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", natomiast zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie tej kwestii następuje na podstawie odrębnych przepisów. Zatem w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r. poz. 290) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 139). Wobec tego dla urządzeń kanalizacji sanitarnej datą stworzenia warunków podłączenia do urządzeń kanalizacyjnych będzie data zgłoszenia do użytkowania takiego urządzenia (art. 54 ustawy Prawo budowlane), co wynika również z treści przepisu art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1155/13, LEX nr 1443694).

W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Miasta Nr XXIX/668/05 z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich, która określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 30% wzrostu wartości.

W tych okolicznościach ustalenie opłaty adiacenkiej zależało tylko od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w toku rozpoznania sprawy, w tym operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. w dniu 7 sierpnia 2015 r. prowadzi do wniosku, że dokument ten odpowiada wszelkim wymogom określonym w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), i może stanowić wiarygodną podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Prawidłowość, kompletność i spójność treści zawartych w operacie stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji zweryfikował prawidłowo zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rozpoznający odwołanie skarżącej.

Sąd nie dostrzegł powodów, które dyskwalifikowałyby operat sporządzony przez M. M. jako środek dowodowy w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i mogły prowadzić do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu, który by uzasadniał wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego.

W ocenie sądu, dokonana przez organy obu instancji analiza wartości dowodowej sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. M. w dniu 7 sierpnia 2015 r. operatu szacunkowego jest prawidłowa. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym w sposób szczegółowy opisał przedmiot wyceny, cel wyceny i jej szczegółowe uwarunkowania, w tym przeznaczenie działki nr [..] oraz charakter wyceny związanej z koniecznością ustalenia wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Nie odnotowano nieprawidłowości w przyjętym podejściu porównawczym, metodzie porównywania parami i technice szacowania nieruchomości. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, po wnikliwej analizie rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen oraz warunków transakcji, przy uwzględnieniu informacji o warunkach podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej. Wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości ustalono, przy braku dla wskazanego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o wydaną dla działki nr [..] decyzję o warunkach zabudowy nr [..] z dnia 3 września 2008 r. dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego.

Analizując operat szacunkowy sąd nie powziął wątpliwości co do prawidłowości zastosowanej metody porównywania parami w oparciu o zbiór wyselekcjonowanych nieruchomości podobnych, których podobieństwo do nieruchomości zarówno przed, jak i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, nie budzi również zastrzeżeń sądu. Opis tych nieruchomości wskazuje na uwzględnienie cech kształtujących podobieństwo do nieruchomości wycenianej, takich jak lokalizacja, powierzchnia, stopień uzbrojenia w infrastrukturę techniczną, możliwości zagospodarowania. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza i charakterystyka rynku lokalnego południowo – zachodniej części G., w wyniku której rzeczoznawca wyselekcjonował nieruchomości podobne przydatne do dokonania wyceny, obejmuje w pełni wiarygodne i kompletne dane na temat tych nieruchomości. Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie istnienia okoliczności uzasadniających zastosowanie metody korygowania ceny średniej, albowiem operat potwierdza, że dostępność i ilość danych dotyczących transakcji gruntami podobnymi do wycenianej działki w pełni pozwalała na zastosowanie metody porównywania parami. Przy tym podkreślić należy prawidłową charakterystykę nieruchomości przyjętych do porównań, która pozwalała na wskazanie ich cech relewantnych prawnie i faktycznie względem nieruchomości wycenianej, określenie wag poszczególnych cech i odpowiadających tym cechom wielkości poprawek kwotowych.

Jak wskazuje art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Wnikliwa lektura sporządzonego operatu prowadzi do wniosku, że rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity sprostał powyższym zasadom sporządzania operatu szacunkowego mając do wykonania skomplikowane zadanie oszacowania działki przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej oraz po jej wybudowaniu. W zgodzie z dyspozycją § 40 ust. 2 powołanego rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnił warunki podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Tego rodzaju procedowanie nie nosi cech jakiegokolwiek uchybienia przepisom prawa.

Operat szacunkowy, jako główny dowód w sprawie, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, jak każdy inny. Jednak podkreślenia wymaga, że jest to dowód specyficzny, zawierający wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związaną z techniką wyceny, zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania czy zawiera on niezbędne wyjaśnienia w zakresie przyjętych i uwzględnionych parametrów, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciela nieruchomości co do wartości nieruchomości. Dokonując takiej oceny sąd uznał, że całokształt dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym przede wszystkim operat szacunkowy, ale również pismo wyjaśniające rzeczoznawcy majątkowego z dnia 10 września 2015 r., prawidłowo wykazały przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej stworzeniem warunków do podłączenia działki nr [..] w G. do nowowybudowanej sieci kanalizacyjnej.

Przy tym organy nie popełniły błędu przyjmując przeznaczenie działki nr [..] dla celów wyceny zgodnie z art. 154 u.g.n., czyli kierując się ważną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji tam zlokalizowanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego. Wskazany przepis nie daje innych możliwości interpretacyjnych niż kolejne odwoływanie się najpierw do przeznaczenia zgodnego z obowiązującym planem miejscowym, a w jego braku zgodnego ze studium bądź decyzją o warunkach zabudowy. W ostateczności, rzeczoznawca winien kierować się faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości. Wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości nigdy jednak nie zależy od hipotetycznego, planowanego w przyszłości przeznaczenia nieruchomości przez właściciela. Z tych względów sąd nie przychylił się do zarzutów skarżącej odnośnie braku przeprowadzenia rozprawy, która zgodnie z jej wnioskiem służyć miała przedstawieniu planów inwestycyjnych Spółki względem działki nr [..]. Plany te jako irrelewantne prawnie dla aktualizacji warunków ustalenia opłaty adiacenckiej nie wymagały ich przedstawiania na rozprawie. Poza tym w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej z powyższego tytułu u.g.n. nie przewiduje obowiązku przeprowadzania rozprawy administracyjnej, co nakazuje się przy rozważaniu przeprowadzenia rozprawy kierować się dyspozycją art. 89 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organ prowadząc postępowanie w zgodzie z art. 146 § 1a u.g.n. pozyskał operat szacunkowy określający wzrost wartości nieruchomości w związku z budową kanalizacji sanitarnej i stworzeniem warunków do podłączenia do niej działki nr [..], a wobec zastrzeżeń skarżącej co do tego operatu wezwał rzeczoznawcę, który w piśmie z dnia 10 września 2015 r. wyjaśnił powstałe wątpliwości w sposób na tyle jasny i kompletny, że organ nie widział potrzeby powoływania kolejnego biegłego. W ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie powodował zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, dlatego też nie było podstaw do powołania kolejnego biegłego ani do skorzystania przez organ z dyspozycji art. 157 u.g.n. i zweryfikowania prawidłowości sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Podsumowując, w ocenie sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że kwestionowana skargą decyzja nie narusza prawa i stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.