Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 482/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9, art. 20
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi E. Z., P. Z. i W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...] w gminie [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

P. Z., W. Z. i E. Z. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...] w gminie [...], w zakresie dotyczącej działek gruntu: nr [...], nr [...], nr [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ustalenie w planie miejscowym w sposób zupełnie arbitralny i bez żadnego uzasadnienia, że działki [...],[...] i [...] mają być objęte terenem zabudowy zagrodowej, co w sposób istotny narusza prawo własności skarżących do ww. nieruchomości, ponieważ dla wyżej wymienionych działek decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostały wydane warunki zabudowy, na podstawie których skarżący mieli zamiar realizować inwestycje, tj. budowę domów jednorodzinnych;

- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu przestrzennego w skali 1:2000, co czyni plan nieczytelnym,

- art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu, albowiem organ nie wykazał, że plan miejscowy jest zgodny z założeniami studium.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działek gruntu nr [...],[...] i [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto wnieśli o przeprowadzenie dowodów z wymienionych w skardze dokumentów.

W uzasadnieniu wskazali, że są właścicielami poszczególnych działek nabytych w drodze umów sprzedaży z dnia [...] marca 2019 r., tj.:

- P. Z. dnia [...] marca 2019 r. nabył działkę gruntu nr [...] oraz udział wynoszący 1/3 w działce gruntu nr [...],

- W. Z. oraz E. Z. dnia [...] marca 2019 r. nabyli działkę nr [...] oraz udział wynoszący 1/3 w działce gruntu nr [...].

Dla wymienionych działek decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostały wydane warunki zabudowy, co zostało odnotowane w umowach sprzedaży z dnia [...] marca 2019 r. Po nabyciu działek P. Z. zgłosił do właściwego organu budowę domu jednorodzinnego na działce [...], zaś W. i E. Z. złożyli wniosek o pozwolenie na budowę na działce [...]. Następnie skarżący zostali wezwani o usunięcie braków formalnych podań przez przedłożenie warunków zabudowy dla działek, na których realizowane miały być inwestycje. Jednocześnie przed właściwym organem toczyły się dwa postępowania o przeniesienie ww. warunków zabudowy (jedno postępowanie z wniosku P. Z., drugie postępowanie z wniosku W. i E. Z.). Od pracowników urzędu obsługującego ten organ skarżący dowiedzieli się, że została podjęta zaskarżona uchwała obejmująca ich działki. Po analizie jej treści okazało się, że przeznaczenie działek [...],[...] oraz [...] w planie zostało zmienione z zabudowy jednorodzinnej (tak jak w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r.) na zabudowę zagrodową. W związku z tym skarżący nie mogli wykonać zobowiązań nałożonych na nich przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w efekcie czego wniosek E. i W. Z. został pozostawiony bez rozpoznania, zaś P. Z. cofnął swoje podanie.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zwrócili uwagę, że nabyli do swoich majątków ww. działki jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego - mając na względzie decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. Z tymi działkami związali swoje życiowe plany, mając zamiar wybudować domy jednorodzinne (P. Z. na działce [...], E. i W. Z. na działce [...]). Wejście w życie zaskarżonej uchwały przekreśliło możliwość realizacji tych planów, gdyż skarżący P. Z. w ogóle nie jest rolnikiem, natomiast E. Z. oraz W. Z. nie spełniają wszystkich przesłanek do uznania za rolnika indywidualnego z art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (nie spełniają przesłanki zamieszkiwania co najmniej od pięciu lat na terenie gminy), w związku z tym nie mogą realizować zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na zakupionych działkach.

Zdaniem skarżących uchwała w zaskarżonym zakresie jest nieważna, gdyż organ zmienił przeznaczenie zaskarżonych działek w sposób zupełnie dowolny, bez żadnego uzasadnienia. Nie wyjaśnił przy tym jakimi kierował się przesłankami zmieniając przeznaczenie działek z budowlanych (na podstawie decyzji o warunkach zabudowy) na działki o zabudowie zagrodowej. Strona skarżąca nie wie, dlaczego akurat ich działki zostały objęte zabudową zagrodową, a wszystkie sąsiednie działki ujęte w planie miejscowym znalazły się na terenach zabudowy jednorodzinnej. Taki sposób kształtowania zagospodarowania przestrzennego jawi się jako arbitralny i niczym nieuzasadniony. Strona skarżąca ma świadomość tego, że plan miejscowy może stanowić źródło ingerencji w prawo własności, jednak podkreśla, że organ gminy nie może korzystać ze swojego uprawnienia w sposób dowolny. W tym kontekście wskazała, że z art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika zasada ochrony prawa własności, od której jego ust. 3 przewiduje wyjątek, wskazując że "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Zatem w znaczeniu konstytucyjnego systemu ochrony własności w przypadku planowania przestrzennego mamy do czynienia z wyjątkami od zasady ochrony prawa własności. Zastosowanie w tym zakresie wyjątku powinno jednak znajdować swoje uzasadnienie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie uzasadnił, dlaczego dokonując ingerencji w prawo własności zmienił przeznaczenie działek na zabudowę zagrodową.

Skarżący mają poczucie, że zmiana przeznaczenia gruntu w miejscowym planie na zabudowę zagrodową w sposób istotny ogranicza ich prawo własności i jest nieuzasadniona. W sposób nieoczekiwany zostali pozbawieni możliwości realizacji celu inwestycyjnego, dla którego dokonali zakupu nieruchomości - tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W chwili zakupu nieruchomości działki były objęte warunkami zabudowy, skarżący byli przeświadczeni, że będą mogli wybudować na swoich działkach domy jednorodzinne. Tymczasem skarżona uchwała pozbawiła skarżących tej możliwości. W ich ocenie niniejsza uchwała w sposób nadmierny ingeruje w prawo własności i nie wyjaśnia przy tym, jaki jest interes publiczny w takim, a nie innym przeznaczeniu działki w miejscowym planie. Jest zagadką dla skarżących, dlaczego akurat ich działki zostały przeznaczone pod zabudowę zagrodową, skoro plan nie przewiduje w bliskim sąsiedztwie działek przeznaczonych na cele rolne.

Dalej skarżący wskazali, że organ, sporządzając plan w skali 1:2000 naruszył w sposób istotny art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., gdyż zgodnie z tym ostatnim przepisem zasadą jest, że plan powinien być sporządzony w skali 1:1000. Jedynie wyjątkowo dopuszcza się sporządzenie planu w mniejszej skali. W ocenie skarżących nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca sporządzenie planu w skali 1:2000. Przez to plan jest nieczytelny. Nadto, zdaniem strony organ w zaskarżonej uchwale nie wykazał, że postanowienia planu są zgodne z postanowieniami studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących nie nastąpiło naruszenie przywołanych przepisów poprzez arbitralne i nieuzasadnione objęcie terenu działek nr [...],[...] i [...] terenem zabudowy zagrodowej. W tym kontekście wskazano, że z treści uchwały wynika, że przeznaczenie przedmiotowych działek jest następujące:

- działka nr [...], oznaczona na rysunku planu symbolem B.RM, przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową (§ 19 uchwały),

- działka nr [...] oznaczona na rysunku planu symbolem B.RM oraz symbolem B10.KDW, przeznaczona jest pod zabudowę zagrodową (§ 19 i § 23 uchwały) oraz w części pod drogę wewnętrzną,

- działka nr [...], oznaczona na rysunku planu symbolem B10.KDW, przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną (§ 23 uchwały).

W powyższym zakresie zapisy skarżonej uchwały pozostają zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 roku, zmienioną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2007 roku i uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2017 roku. W Studium przedmiotowe działki położone są w obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej R, dla której podstawowym przeznaczeniem jest utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania, prowadzenie na nich działalności rolniczej. Dopuszcza się również lokalizację zabudowy związanej z produkcją rolniczą. Z uwagi na podziały ewidencyjne i istniejącą zabudowę w sąsiedztwie tereny te oznaczono jako zabudowę zagrodową, a więc tereny użytkowane rolniczo zgodnie z kierunkiem zawartym w Studium. Zdaniem organu wydane warunki zabudowy nie przesądzają o wprowadzeniu przeznaczenia innego niż w Studium, gdyż miejscowy plan uchwala się na podstawie obowiązujących kierunków zagospodarowania przestrzennego, które są wiążące dla organów gminy, o czym przesądza jednoznacznie treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Jednocześnie wymagana prawem zgodność obu dokumentów nie wymaga specjalnego uzasadnienia. Okoliczność, że dla wskazanego w skardze terenu wydana została przed uchwaleniem planu ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie może skutkować stwierdzeniem nieważności planu. Stosownie bowiem do treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję lokalizacyjną albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis ten jest jednoznaczny w swej treści i nie wyklucza przyjęcia w planie miejscowym innego przeznaczenia terenu niż ten określony we wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy. Konsekwencją takiej sytuacji jest jedynie obowiązek właściwego organu do wygaszenia decyzji. Obowiązkowi temu organ zadośćuczynił podejmując decyzje z dnia [...] lipca 2020 r. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja lokalizacyjna kreuje poprzez jej zapisy określone przeznaczenie terenu, które stanowią dla strony prawa nabyte niemogące być następnie zmienione poprzez uchwalenie miejscowego planu.

Dalej organ zauważył, że w chwili nabycia przez skarżących prawa własności działek nr [...],[...] i [...] procedura uchwalania planu była już zaawansowana, o czym świadczy zestawienie dat transakcji widniejących na załączonych do skargi umowach sprzedaży z datami poszczególnych czynności planistycznych. Udział społeczny i transparentność ustaleń wyrażone zostały poprzez dwukrotne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu (od [...] stycznia 2019 r. do [...] lutego 2019 r. oraz od [...] czerwca do [...] lipca 2019 r.). Dodatkowo, poza procedurą planistyczną dnia [...] października 2019 r. odbyły się specjalne konsultacje z mieszkańcami z udziałem m.in. Burmistrza Miasta i Gminy [...], projektanta planu i przedstawicieli urzędu, na których szczegółowo dyskutowane były rozwiązania zaproponowane w projekcie planu.

Zdaniem organu - wbrew twierdzeniom skarżących - wynikające z planu miejscowego przeznaczenie działki nr [...] jest zbieżne z przeznaczeniem wynikającym z załączonych do skargi decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku uzasadnienia do uchwały oraz szeroko powołanego na jego uzasadnienie orzecznictwa, organ wskazał, iż procedura sporządzania i uchwalania miejscowych planów została szczegółowo uregulowana w przepisach u.p.z.p. Zgodnie z jej art. 15 uzasadnienie jest elementem obligatoryjnym projektu planu miejscowego sporządzanego przez burmistrza i w przypadku skarżonej uchwały również zostało sporządzone, co jednoznacznie wynika z akt sprawy oraz załączonej do niniejszej odpowiedzi na skargę kopii uzasadnienia uchwały. Nadto, procedura sporządzania zaskarżonego planu była przedmiotem czynności nadzorczych Wojewody [...].

Kolejno organ wyjaśnił, że władztwo planistyczne ze swej istoty nakłada na gminę obowiązek ustalenia przeznaczeń zgodnie z uwarunkowaniami i kierunkami, które nie zawsze odpowiadają zamierzeniom inwestorów, niemniej gmina działa w ramach norm zawartych w poszczególnych aktach administracyjnych prawa materialnego, w tym u.p.z.p. oraz w ramach norm konstytucyjnych. Powszechnym i najczęściej występującym konfliktem poddawanym ocenie sądów administracyjnych jest nadmierna ingerencja gminy ograniczająca prawo własności, niemniej sama istota "władztwa planistycznego" oznacza, że nie każdy właściciel taką ingerencję będzie odbierał jako korzystną.

W niniejszej sprawie kierunki polityki przestrzennej wynikające ze studium są stosunkowo jednoznaczne i w bezpośredni sposób wpływają na przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie. Mając na uwadze niewątpliwy brak w ustaleniach planu dowolności, gmina działała tu w ramach przyznanego władztwa planistycznego, zgodnie z procedurą planistyczną i w ramach kierunków polityki przestrzennej, wyrażonych w Studium. Jednocześnie plan uchwalono zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W tym kontekście organ wskazał, iż bezspornym jest, iż uchwalając plan miejscowy Rada Gminy stwierdza, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium, jednocześnie brak zgodności uznawany jest za istotne naruszenie prawa. Zważywszy zaś na przytoczone podstawowe przeznaczenie przyjęte w Studium dla przedmiotowych nieruchomości jakim jest zaliczenie terenów do rolniczej przestrzeni produkcyjnej i utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania, w świetle rozpoznanych uwarunkowań brak jest możliwości przyjęcia przeznaczenia działek pod ewentualną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zatem zgodnie z wolą skarżących.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego w niewłaściwej skali organ wyjaśnił, że w uzasadnieniu uchwały zawarta została informacja, iż "Projekt planu został wykonany w skali 1:2000, ze względu na wielkość obszaru opracowania zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.". Zdaniem organu należało przyjąć, że wielkość obszaru planu powyżej 100 ha stanowi wskazany w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. "szczególnie uzasadniony przypadek", dla którego można było zastosować skalę 1:2000.

Wreszcie organ podniósł, że w preambule uchwały zapisano, iż Rada Miejska w [...] uchwala plan miejscowy: "(...)po stwierdzeniu, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]", co jest wprost odniesieniem do art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Konkludując organ wskazał, że wobec wiążącego sąd administracyjny kryterium legalności oraz wobec niewykazania przez skarżących istniejących istotnych naruszeń prawa regulujących zasady, tryb czy też właściwość organów uznać należy brak podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a tym samym niezasadność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu [...] w gminie [...], w zakresie dotyczącej działek gruntu: nr [...], nr [...], oraz nr [...].

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.

W realiach badanej sprawy skarżący P. Z. wywodzi swój interes prawny z przepisów kształtujących prawo własności, a dokładniej wskazuje, że jest właścicielem działki nr [...] oraz 1/3 udziału w działce gruntu nr [...]. Z kolei skarżący W. Z. i E. Z. swój interes prawny wywodzą z prawa własności działki nr [...] i 1/3 udziału w działce gruntu nr [...].

Przywołane nieruchomości objęte zostały postanowieniami zaskarżonego planu, tj.: działka nr [...], oznaczona na rysunku planu symbolem B.RM, została przeznaczona pod zabudowę zagrodową, działka nr [...] oznaczona na rysunku planu symbolem B.RM oraz symbolem B10.KDW, przeznaczona została pod zabudowę zagrodową oraz w części pod drogę wewnętrzną, natomiast działka nr [...], oznaczona na rysunku planu symbolem B10.KDW, przeznaczona została pod drogę wewnętrzną.

W ocenie Sądu wprowadzając niniejszą zmianę w zagospodarowaniu terenu Gmina wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawnieni byli do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez przyjęte w nim dla przywołanych działek przeznaczenia - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności. Tym samym pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury, w tym czy Gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wobec tak zakreślonych ram sądowej kontroli tut. Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy naruszenie interesu prawnego skarżących nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy.

W kontekście powyższego wskazać przede wszystkim trzeba, iż zgodnie z art. 3 u.p.z.p. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, 2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Regulacja ta stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym to gmina jest ustawowo odpowiedzialna za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kreowanie polityki przestrzennej należy do uprawnień władczych gminy. Nie można więc skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te wprowadzane są w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 337/12). Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga jednakże w toku przedsięwziętej procedury planistycznej wyważenia interesu gminy i interesu jednostki. Odrzuca tym samym prymat interesu publicznego w odniesieniu do interesu jednostki, uznając że obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego. Wyważenie to sprowadza się przede wszystkim do uwzględnienia przy zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza: 1) wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, 2) walorów architektonicznych i krajobrazowych, 3) wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych, 4) wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, 5) walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, 6) potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.).

W realiach niniejszej sprawy przyjęte mocą zaskarżonej uchwały przeznaczenie zabudowy zagrodowej (dz. nr [...] i [...]) oraz drogi wewnętrznej (dz. nr [...] i [...]) wynikało z podjętych w tym zakresie działań lokalnego prawodawcy skutkujących przyjęciem dla m.in. niniejszych działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prowadzenia w tym zakresie planowania przestrzennego w oparciu o ten akt, a nie wydawanie decyzji lokalizacyjnych. Stąd wydane dla niniejszych działek decyzje lokalizacyjne podlegały wygaśnięciu wobec innego ustalenia przeznaczenia terenu w planie. Nadto, odnosząc się do uzasadnienia skargi trzeba już w tym miejscu zauważyć, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy kreuje poprzez jej zapisy określone przeznaczenie terenu, które stanowią dla strony prawa nabyte niemogące być następnie zmienione poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takiego ograniczenia próżno szukać na kanwie u.p.z.p.

Przyjęte w realiach badanej sprawy przeznaczenie zabudowy zagrodowej wpisuje się, a wręcz podyktowane było treścią postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., i następnie zmienianego odpowiednio uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. i uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. W przywołanym Studium obszar, na których znajdują się należące do skarżących działki obejmuje rolniczą przestrzeń produkcyjną. Podstawowym przeznaczeniem terenów zaliczonych do rolniczej przestrzeni produkcyjnej jest utrzymanie dotychczasowego sposobu ich użytkowania, ewentualna rekultywacja w przypadku terenów zdegradowanych, oraz prowadzenie na nich działalności rolniczej, o której mowa w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Nadto na terenie tym Studium dopuszcza budowę dróg, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym masztów i konstrukcji wieżowych dla potrzeb urządzeń telekomunikacyjnych, budowę ziemnych stawów rybnych i zbiorników retencyjnych (na warunkach określonych w pozwoleniu wodno- prawnym, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Dopuszcza także lokalizację zabudowy związanej z produkcją rolniczą na zasadach określonych w przepisach odrębnych lub w planie miejscowym. W tych okolicznościach przyjęta zabudowa zagrodowa odpowiada kierunkom polityki przestrzennej określonej w Studium. W orzecznictwie bowiem pojęcie "zabudowy zagrodowej" definiowane jest jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zbudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07, dostępny w CBOSA). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1362 ze zm.), przez pojęcie gospodarstwa rolnego należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Z kolei w myśl art. 55³ k.c., za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z kolei w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych budynków, przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Definicja ta wprawdzie nie ma waloru systemowego i nie może być stosowana wprost przy wykładni wszystkich przepisów, niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że konstytutywnym elementem odnośnej zabudowy jest bezpośredni funkcjonalny związek z produkcją rolną lub leśną. Dla identyfikacji takiego związku znaczenie ma faktyczny sposób korzystania z obiektu, a także jego obiektywne właściwości, które muszą go czynić przydatnym i predestynowanym do owej produkcji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 504/20, CBOSA).

W tych okolicznościach trzeba więc przyznać, że Rada Miejska w [...] - w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz wobec konieczności ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przeznaczenia zgodnego z tym określonym w Studium – prawidłowo przyjęła dla spornych działek zabudowę zagrodową i drogę wewnętrzną. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z przepisu tego wynika więc, że gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Plan miejscowy nie może bowiem wprowadzić zmiany w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy, gdzie określony w Studium kierunek szeroko rozumianej rolniczej przestrzeni produkcyjnej został na gruncie planu miejscowego doprecyzowany przez przyjęcie zabudowy zagrodowej. Stąd brak jest podstaw do podzielenia zarzutów skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w żądanym zakresie. Trzeba także przy tym wspomnieć, że Rada Gminy wskazała w treści uchwały, tj. w jej preambule, że jej postanowienia nie naruszają Studium, co czyni postawiony w tym zakresie zarzut bezzasadnym.

Odnosząc się z kolei do zarzutu sporządzenia planu w niewłaściwej skali trzeba wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. W orzecznictwie przyjmuje się, że cel tegoż unormowania polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem, ale jednocześnie zastrzega się, że sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 i 1:5000 nawet bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 u.p.z.p. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli pomimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek nie stanowi trudności (por wyrok WSA w Opolu z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Op 2/20, CBOSA). Tymczasem w realiach badanej sprawy wskazano, że zachodził ów szczególnie uzasadniony przypadek podyktowany wielkością obszaru planu powyżej 100 ha. Nadto, w toku procedury planistycznej nie formułowano uwag co do braku czytelności uchwały. W tych okolicznościach sformułowany w tym zakresie zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy – stosownie do art. tw151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.