Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 129/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skarg Z. W. i H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r., którą udzielono I. i R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego typu W-0144 przy ul. [...] na działce nr [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego, który organ I instancji przedstawił na wstępie uzasadnienia decyzji.

Dnia [...] maja 1985 r. decyzją Naczelnik Miasta [...] udzielił I. i R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego typu W-0144 przy ul. [...] na działce nr [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, została zrealizowana, a budynek oddany do użytkowania, co zostało potwierdzone zaświadczeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 1994 r.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r., H. W. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] maja 1985 r. podnosząc we wniosku, że budynek na działce nr [...] został wybudowany z rażącym naruszeniem prawa, tj. 1,5 m od granicy z działką należącą do H. W..

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku H. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania H. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/12 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2012 r.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. wydał ponownie identyczną decyzję, tj. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r.

Skarga złożona na ww. decyzję została uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1906/13 uchylił zarówno decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia 21 czerwca 2013 r., jak i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r.

Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że w niniejszej sprawie, organ związany był wskazówkami i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/12 ze względu na obowiązek wynikający z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku tym stwierdził, że nie może podzielić oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], bowiem stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami kpa swojego rozstrzygnięcia. Wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego była ocena stwierdzonego naruszenia prawa z punktu widzenia wyżej wskazanych przesłanek pozwalających na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa doszło bowiem nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące.

Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formą naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Biorąc więc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno- gospodarczych naruszenia prawa.

Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009 r., sygn. akt IOSK 1729/07, niepubl.).

Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania Sąd ponownie nie podzielił oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami k.p.a. swojego rozstrzygnięcia.

Z akt postępowania niewątpliwie wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał usytuowanie projektowanego budynku w odległości 2,32 m od granicy sąsiedniej działki w konsekwencji czego nie został spełniony wymóg zachowania odległości min. 8 m. między budynkami na działkach sąsiednich. Okoliczności te są w sprawie niesporne, nie oznacza to jednakże, jak przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego automatycznego uznania, że naruszenie prawa miało charakter rażący. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy obowiązkiem organu odwoławczego była ocena stwierdzonego naruszenia prawa z punktu widzenia wyżej wskazanych przesłanek pozwalających na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa doszło.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nie odpowiadała tym wymaganiom. Organ odwoławczy uchylając decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1985 r. miał obowiązek odnieść się nie tylko do oceny kontrolowanej decyzji dokonanej przez organ I instancji, ale przede wszystkim wykazać, że w sprawie wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa.

W ocenie GINB wskazane naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa bowiem przedmiotowe uchybienie skutkuje naruszeniem interesów właściciela działki sąsiedniej przy ul. [...] nr [...], ponieważ prowadzi do ograniczeń w przyszłej zabudowie tej nieruchomości. Organ nie wykazał jednak na czym te ograniczenia miałyby polegać biorąc pod uwagę określony w niniejszej sprawie stan faktyczny.

Nie można uznać za wyczerpujące zalecenia Sądu lakoniczne stwierdzenia, że ujawnione naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania, gdyż narusza interesy właściciela działki sąsiadującej. Zauważyć przy tym należy, że strona skarżąca wielokrotnie podkreślała, że projekt budowlany budynku położonego przy ul [...] nie posiadał otworów okiennych od strony budynku położonego przy ul. [...]. Jeżeli taki projekt nie przewidywał otworów okiennych w tej ścianie wskazana byłaby analiza czy usytuowanie takiej ściany w odległości 2,32 m od granicy działki i 7,12 m od budynku znajdującego się na działce będzie miało wpływ na zabudowę sąsiedniej działki.

Sąd nie zgodził się również z poglądem organu, że bez znaczenia pozostaje znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie J. W. z dnia [...] stycznia 1985 r, w którym wyraża on "zgodę na zlokalizowanie budynku jednorodzinnego na działce nr. [...], graniczącej z moja posesją, w odległości mniejszej od 3,5m od granicy". Sąd zauważył wprawdzie, że w ówcześnie obowiązujących przepisach prawnych brak było podstawy prawnej do wyrażania takiej zgody, a zatem osoby trzecie nie były uprawnione do modyfikacji przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ma to jednak znaczenie w kontekście przesłanki jaką jest niemożliwość zaakceptowania decyzji z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa.

Sąd uznał, że zarówno organ I jak i II instancji nie rozważyli wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla oceny decyzji wydanej w roku 1985, co uzasadnia uchylenie obu rozstrzygnięć.

Ponownie rozpatrując wniosek H. W., Wojewoda [...] pismem z dnia [...] lipca 2014 r. zawiadomił strony o aktualnym stanie prawnym związanym ze złożonym wnioskiem, uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. i przewidywanym terminie załatwienia sprawy.

Wnioskodawca skorzystał ze swoich uprawnień i w dniu [...] sierpnia 2014 r. przeglądał akta sprawy. Inwestor – I. P. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. przedstawiła okoliczności budowy budynku na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę w 1985 r.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu wniosku H. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r., którą udzielono I. i R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego typu W-0144 przy ul. [...] na działce nr [...] w [...] – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożył H. W..

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazał na wstępie uzasadnienia decyzji na zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powołał się na przepis art. 153 p.p.s.a., podkreślając jego bezwzględnie obowiązujący charakter. Przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. Przyznał, że doszło do naruszenia przepisów rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17 poz. 62). Przytoczył treść § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeśli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Wskazał, że zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał usytuowanie projektowanego budynku w odległości 2,32 m od granicy sąsiedniej działki więc wymóg zachowania odległości min. 8 m między budynkami na działkach sąsiednich – nie został spełniony. Skoro w ścianie budynku przy ul. [...] od strony działki przy ul. [...] nie zaprojektowano żadnych otworów, to należy stwierdzić, że usytuowanie tej ściany w odległości mniejszej niż to wynika z § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. nie spowoduje, że przy sytuowaniu ww. obiektów, właściciel działki przy ul. [...] będzie musiał odsunąć się na większą odległość, niż gdyby przedmiotowy budynek był usytuowany prawidłowo (tj. w odległości 3 m od granicy). Stwierdził, że ograniczenia w zagospodarowaniu działki nie wynikają również z przepisów § 271- § 273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).

GINB, powołując się na stanowisko Sądu, ocenił znaczenie oświadczenia J. W. z dnia [...] stycznia 1985 r., w którym wyraża on "zgodę na zlokalizowanie budynku jednorodzinnego na działce [...], graniczącej z moją posesją, w odległości mniejszej od 3,5 m od granicy". Wskazał przy tym, że wprawdzie J. W. nie był właścicielem działki przy ul. [...], prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości przysługiwało I. W. i F. L., którzy zbyli ją na rzecz H. i Z. W., jednakże z wyjaśnień I. i R. P., zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2010 r. wynika, że był on mężem I. P., a zgodę na taką lokalizację budynku udzielił w obecności żony i na jej prośbę, gdyż I. W. nie umie pisać po polsku bowiem wychowała się we Francji.

W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że naruszenie § 12 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. nie ma charakteru rażącego. Stwierdził ponadto, po analizie kontrolowanej decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r., że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. W. (zarejestrowana pod sygnaturą akt VII SA/Wa 129/15) i H. W. (zarejestrowana pod sygnaturą akt VII SA/Wa 130/15).

Z. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzuciła wydanie ich bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Wskazała, że jej budynek jest sprzed 1945 roku, natomiast budynek p. P. z 1985 r. Zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego, poprzez ograniczenie jej w swobodnym korzystaniu, użytkowaniu i planowaniu inwestycyjnym. Zarzuciła brak uwzględnienia jej zarzutów odnośnie sytuowania okien, budynku w nieprzepisowej odległości, odległości między budynkami, zagrożenia przeciwpożarowego, linijki przysłaniania – zacienienia jej pomieszczeń mieszkalnych. w nieprzepisowej odległości od jej posesji. Wskazała, że równocześnie prowadzone jest postępowanie naprawcze w stosunku do spornej inwestycji, budynek wybudowany w oparciu o decyzję z 1984 r. w wyniku rozbudowy – przebudowy – nadbudowy w 2010 roku został zmieniony.

H. W. w swojej skardze zarzucił naruszenie:

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, niedokonanie analizy wszystkich ustawowych przesłanek,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący u uczestników zaufania do władzy publicznej,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r., a tym samym naruszenie art. 21 pkt 1 i 2 , art. 31 pkt 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r., ew. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono niemożność uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę w zwykłym trybie bowiem nie spełniłby warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaprzeczył twierdzeniu organ€, że posiadał wiedzę, w dacie nabycia działki, odnośnie nieprawidłowości infrastruktury na działce sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzić połączenie sprawy o sygn. VII SA/Wa 129/15 i VII Sa/Wa 130/15 w celu ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia i prowadzenia pod sygn. VII SA/Wa 129/15, ponieważ mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Skargi zostały oddalone, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowa sprawa nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji była już przedmiotem dwukrotnej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1906/13 wydanych rozstrzygnięć w sprawie, tj. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Podkreślić należy przy tym, że po uchyleniu przez WSA pierwszym swoim wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/12 decyzji GINB z dnia 14 maja 2012 r., który wydał decyzję reformacyjną – organ związany był wskazówkami i wytycznymi zawartymi w tym wyroku.

Stosownie do art. 153. p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazać należy ponadto, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W wyniku wydania wyroku o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do stadium postępowania przed organem administracyjnym. Oznacza to obowiązek powtórnego rozpoznania tej sprawy przez ten organ i wydania decyzji, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku. Podkreślenia wymaga, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r.

Sąd w niniejszym składzie obowiązany jest uwzględnić powyższą okoliczność w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., bowiem zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przyjmuje się, że wiążący w rozumieniu tego ostatniego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem. Moc wiążąca orzeczenia oznacza, że trzeba przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu.(zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r., I GSK 446/13 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cyt. wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 219-225).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji oraz sądzie, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W doktrynie przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (Tadeusz Woś i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, s. 477).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że orzekając ponownie organy, w sposób prawidłowy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lutego 2014 r. GINB po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając, że decyzja objęta kontrolą nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podziela to stanowisko.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Wśród wad kwalifikowanych stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia rażące naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie należy, iż nie każde naruszenie prawa zasługuje na to, aby zakwalifikować je jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 lipca 2014 r. I OSK 2832/12, z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10, z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. V SA/Wa 2594/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r. I SA/Ol 160/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2005r. VII SA/Wa 706/05 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie we wniosku, który był podstawą do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, podniesiono zarzut wybudowania spornego budynku na działce nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, tj. 1,5 m od granicy z działką należącą do H. W..

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2565/10 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Organ badając usytuowanie budynku względem sąsiednich działek i budynków na nich znajdujących się, wskazał, że nie zostały spełnione warunki określone w § 12 ust. 1 i 2, obowiązującego w dacie wydania decyzji, rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17 poz. 62). Niemniej jak słusznie wskazał organ odwoławczy, samo nawet oczywiste naruszenie wskazanych przepisów prawnych nie można uznać za rażące naruszenie prawa.

Należy jeszcze raz powtórzyć, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. O rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Nie każde naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną (rażące) formę "naruszenia prawa", nie każde zatem "naruszenie prawa" jest rażące. W związku z tym dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Pojęcie "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega ścisłej wykładni.

Należy mieć na uwadze, że kwestionowana decyzja została wydana w 1984 r. a więc blisko 20 lat temu (mając za punkt odniesienia rok 2009, w którym złożono wniosek o unieważnienie). Brak pełnej dokumentacji w tych okolicznościach jest zrozumiały i zarzuty wobec inwestora i organu nie są uzasadnione, zwłaszcza że organ I instancji przeprowadził wszelkie czynności w celu uzyskania projektu budowlanego.

Organ kierując się wskazówkami Sądu dokonał również oceny decyzji z punktu widzenia ograniczeń w przyszłej zabudowie skarżącego. Analizy dokonał w oparciu o obowiązujące przepisy, w tym przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zarzut powoływania przepisów z różnych dat jest zatem nietrafny. Ponadto, jak słusznie wskazał organ I instancji, nieruchomość skarżącego w dacie realizacji inwestycji była już zabudowana, istniejącym do dnia dzisiejszego budynkiem, zatem możliwość ograniczenia była oceniona z przez pryzmat ograniczenia możliwości rozbudowy lub nadbudowy.

Organ zobowiązany zaleceniami Sądu ocenił również znaczenie złożonego przez Józefa Wójcika oświadczenia z punktu widzenia znaczenia tej zgody dla oceny skutków prawnych kwestionowanej decyzji, Sąd w niniejszym składzie nie znajduje podstaw do podważenia tej oceny.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skarg wskazać należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Materiał zebrany w sprawie pozwalał na wydanie decyzji w sprawie. Należy również pamiętać, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności, w którym organ nie prowadza postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy.

Sąd zauważa, że prowadzenie w późniejszym okresie robót budowlanych przy spornej inwestycji pozostają bez wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji z 1985 r.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] maja 1985 r. odpowiadają prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skargach przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku