Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 938/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 44  § 1 pkt w zw. z art. 18
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. Z. i J. Z. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i W. małżonków Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Upomnieniem z 17 września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") wezwał J. i W. małżonków Z. (dalej jako: "Zobowiązani" lub "Skarżący") do wykonania obowiązku rozbiórki budynku [...]. Wskazał, że obowiązek wynika z decyzji PINB z dnia [...] września 2002 r., nr [...] (dalej jako: "decyzja rozbiórkowa"). Upomnienie zostało doręczono osobno Zobowiązanym oraz radcy prawnemu M. D., określonemu jako pełnomocnik Skarżących.

Tytułem wykonawczym z [...] czerwca 2013 r. nr [...], doręczonym oddzielnie Zobowiązanym oraz radcy prawnemu M. D., PINB wezwał Zobowiązanych do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Z akt sprawy wynika, że przesyłka została doręczona radcy prawnemu w dniu 05 czerwca 2013 r., natomiast przesyłki adresowane do Zobowiązanych zostały zwrócone do PINB po dwukrotnym awizowaniu.

Dwoma jednobrzmiącymi pismami z 26 czerwca 2013 r. Zobowiązani zgłosili zarzuty wskazując jako ich podstawę art. 33 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.e.a."). Nadto, na podstawie art. 35 u.p.e.a., wnieśli o wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów.

Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – wskazując jako podstawę art. 34 § 4 w związku z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. – odmówił uwzględnienia zarzutów.

W uzasadnieniu PINB wymienił rozstrzygnięcia zapadłe dotychczas w trybie wznowienia postępowania oraz w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego, inicjowanych przez Skarżących celem wzruszenia orzeczonego nakazu rozbiórki. Wskazał, że obecnie toczy się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: "GINB") postępowanie z wniosku Zobowiązanych o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z [...] października 2002 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję rozbiórkową, zaznaczając, że wykonalność tych decyzji nie została wstrzymana. Dalej PINB wyjaśnił, że postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. umorzył postępowanie egzekucyjne wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], a postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. – postępowanie wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], a to ze względu na błędne wszczęcie dwóch postępowań egzekucyjnych odrębnie w stosunku do każdego ze Zobowiązanych.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów, PINB wskazał, że winny być one zgłoszone w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. Tytuł wykonawczy został doręczony pełnomocnikowi Skarżących w dniu 05 czerwca 2013 r., natomiast pismo zawierające zarzuty zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 26 czerwca 2013 r., a więc – w ocenie organu I instancji – po terminie. Już z tego względu, zdaniem organu, należało odmówić uwzględnienia zarzutów. Ponadto – jak stwierdził PINB odnosząc się do zarzutów również merytorycznie – choć mieszczą się one w katalogu ustawowym, to jednak nie są uzasadnione.

Na opisane postanowienie Zobowiązani wnieśli, jednym pismem, zażalenie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i uwzględnienia zarzutów, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazali, że zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że o wszczęciu postępowania egzekucyjnego i stosowaniu środków przymusu przez organ egzekucyjny zobowiązany powinien być informowany bezpośrednio przez ten organ, a nie przez pełnomocnika lub inną wskazaną przez niego osobę. Dlatego ważne jest, żeby odpis tytułu wykonawczego został doręczony bezpośrednio zobowiązanemu. Nie wystarczy doręczenie go jedynie pełnomocnikowi zobowiązanego. W przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie została uregulowana instytucja pełnomocnika. Z kolei przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") mogą być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uwzględniały specyfikę postępowania egzekucyjnego.

Zobowiązani podkreślili, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii terminu doręczenia im odpisu tytułu. Nie wskazał, kiedy nastąpiło doręczenie i od którego momentu należy liczyć termin na wniesienie zarzutów. Pominięcie tej kwestii stanowi rażące naruszenie przepisów o postępowaniu, w szczególności art. 26 § 5 pkt 1 oraz art. 32 u.p.e.a. Dalej Skarżący podkreślili, że zwrócili się do GINB z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji objętych żądaniem stwierdzenia nieważności; ocenili, że co najmniej uprawdopodobnili w tym wniosku istnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i należy oczekiwać, że wniosek zostanie uwzględniony. Wykonanie decyzji rozbiórkowej jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie jej wykonania spowoduje nieodwracalne skutki natury faktycznej i prawnej. Zobowiązani zostaną pozbawieni domu, a ewentualne późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowych straci w takim stanie jakiekolwiek znaczenie dla sprawy.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r., nr [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB" lub "organ II instancji") – działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

W uzasadnieniu WWINB wyjaśnił, że doręczony tytuł wykonawczy spełnia wymogi przewidziane w przepisach art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym zawiera wymagane pouczenie. Organ II instancji uznał, że PINB wadliwie przesłał tytuł wykonawczy radcy prawnemu M. D., bowiem Skarżący nie byli reprezentowani przez pełnomocnika. Zastrzegł jednak, że przedmiotowy tytuł wykonawczy został również przesłany bezpośrednio Zobowiązanym, jednak korespondencja nie została odebrana. Dwukrotnie awizowane przesyłki zostały zwrócone przez Pocztę Polską do PINB.

WWINB podkreślił, że zarzuty można było zgłosić w terminie 7 dni od daty odbioru tytułu wykonawczego, za którą organ ten uznał w niniejszej sprawie datę drugiego awiza (13 czerwca 2013 r.). Zatem ostateczny termin do zgłoszenia zarzutów minął w dniu 20 czerwca 2013 r. Pismo zawierające zarzuty zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 26 czerwca 2013 r. (data stempla pocztowego), czyli – zdaniem WWINB – po terminie. Słusznie zatem organ I instancji odmówił uwzględnienia zarzutów. Zarzutów nie można bowiem uwzględnić zarówno wtedy, gdy nie są zasadne merytorycznie, jak i wówczas, gdy nie zostały spełnione wymogi formalne do ich wniesienia (np. uchybiono terminu). WWINB podkreślił, że wobec zgłoszenia zarzutów po terminie nie będzie odnosił się do ich merytorycznej treści.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. i J. małżonkowie Z. wnieśli o uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie autokontroli, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd, a także o zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi. Ponadto wnieśli o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 44 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że data drugiego awizo jest jednocześnie terminem, w którym powstaje fikcja doręczenia, podczas gdy fikcja doręczenia powstaje dopiero po upływie 14 dni od daty pierwszego awizo. W niniejszej sprawie przesyłkę zawierającą tytuł wykonawczy po raz pierwszy awizowano dnia 05 czerwca 2013 r., zatem fikcja doręczenia nastąpiła w dniu 19 czerwca 2013 r. Ostatnim dniem na zgłoszenie zarzutów był więc 26 czerwca 2013 r. i bezspornie w tym też dniu pismo zawierające zarzuty zostało nadane w placówce pocztowej dnia 26 czerwca 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Postanowieniem z 29 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 938/13, tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 05 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1125/13, oddalił zażalenie Skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie WWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 34 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Tym samym, w świetle art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia WWINB należy zauważyć, że istotne w sprawie okoliczności nie są pomiędzy stronami sporne. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości – zarówno stron, jak i Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – że tytuł wykonawczy nr [...] został doręczony Zobowiązanym z wykorzystaniem instytucji "fikcji doręczenia", statuowanej w art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przy czym przesyłka zawierająca ten tytuł była po raz pierwszy awizowana Skarżącym w dniu 05 czerwca 2013 r. Pismo z zarzutami każdego ze Skarżących zostało zaś bezspornie nadane w placówce operatora pocztowego w dniu 26 czerwca 2013 r.

Zarazem Sąd podziela stanowisko obu stron postępowania (tj. Skarżących oraz organu II instancji) – odmienne od stanowiska organu I instancji – o nieskuteczności doręczenia tytułu wykonawczego nr [...] dokonanego w dniu 05 czerwca 2013 r. na adres kancelarii radcy prawnego M. D., który został błędnie uznany przez PINB na tym etapie postępowania za umocowanego pełnomocnika Skarżących. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem, aby w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego, tj. w czasie, gdy do Zobowiązanych został skierowany odpis tytułu wykonawczego, byli oni reprezentowani w tym postępowaniu przez pełnomocnika. Brak w tym zakresie w aktach niezbędnego oświadczenia woli samych Skarżących względnie ich pełnomocnika. W tym kontekście jako znamienna jawi się okoliczność, że odpis pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżących radcy prawnemu M. D. – które zostało udzielone przez Skarżących w dniu 26 marca 2010 r. i miało charakter pełnomocnictwa procesowego ogólnego (k. 33 akt adm. I inst.) – znalazło się w aktach administracyjnych dopiero (i tylko) jako załącznik do pisma tego radcy prawnego z dnia 08 lipca 2013 r. (data wpływu do organu: 10 lipca 2013 r. – k. 34 akt adm. I inst.) informującego o fakcie wypowiedzenia pełnomocnictwa przez Skarżących.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku WSA z 08 lipca 2009 r., przywołanym także przez WWINB (sygn. akt III SA/Wa 299/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), w świetle którego fakt udzielenia pełnomocnictwa ogólnego przez stronę w jednym postępowaniu (sprawie) nie zobowiązuje – ani też, dodajmy, nie uprawnia – organu prowadzącego postępowanie do doręczania wszelkich pism temu pełnomocnikowi również w innych postępowaniach (sprawach) sprawach toczących się z udziałem tej strony, jeśli w tamtych postępowaniach pełnomocnik nie przystąpił do udziału w nich. W każdym przypadku niezbędne jest bowiem złożenie przez stronę, względnie jej pełnomocnika, czytelnego oświadczenia woli, odnoszącego się do tego konkretnego postępowania. W przeciwnym razie strona zostałaby de facto pozbawiona możliwości decydowania o tym, czy w konkretnym postępowaniu jej wolą jest występowanie samodzielne, czy też za pośrednictwem pełnomocnika. Jest to tym bardziej istotne, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest osobisty udział strony w toczącym się postępowaniu, a udział poprzez ustanowionego pełnomocnika – wyjątkiem od tej zasady. To, jaki sposób działania wybierze strona – osobistego, czy za pośrednictwem pełnomocnika – zależy wyłącznie od jej woli, która, w przypadku zamiaru działania przez pełnomocnika, może się objawić np. poprzez fakt udzielenia pełnomocnictwa do działania w konkretnej sprawie; ewentualnie poprzez to, że pełnomocnik, powołując się na udzielone jemu pełnomocnictwo ogólne, powiadomi organ, iż w konkretnym postępowaniu będzie reprezentował stronę.

Jak wynika z akt administracyjnych, w niniejszej sprawie przy wszczynaniu postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] – w szczególności zaś w okresie pomiędzy doręczeniem Zobowiązanym upomnienia z 17 września 2012 r. a wysłaniem tytułu wykonawczego – żadne tego rodzaju oświadczenie woli nie zostało złożone, ani przez Skarżących, ani przez radcę prawnego M. D. Z tego względu trafny jest pogląd, że skutek prawny doręczenia można było wiązać wyłącznie z przesłaniem tytułu wykonawczego bezpośrednio Zobowiązanym – co też organ I instancji, niejako "asekuracyjnie", uczynił. Przesyłki zawierające ten tytuł zostały po raz pierwszy awizowane Skarżącym w dniu 05 czerwca 2013 r. i ostatecznie zwrócone do PINB wobec ich nie podjęcia przez adresatów w zakreślonym terminie.

W myśl art. 44 § 1 pkt w zw. z art. 18 u.p.e.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (w niniejszej sprawie: za pośrednictwem Poczty Polskiej), operator ten przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

W ocenie Sądu, zawarte art. 44 § 4 k.p.a. odesłanie do "okresu, o którym mowa w § 1" tego artykułu, przesądza, że w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki dwukrotnie awizowanej, skutek doręczenia ("fikcja doręczenia") następuje z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu liczonego od dnia następnego, po dniu pozostawienia pierwszego awizo (zob. art. 57 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.). W niniejszej sprawie skutek ten nastąpił – jak trafnie podnoszą Skarżący – z dniem 19 czerwca 2013 r., zaś pisma z zarzutami zostały wniesione przez obojga Zobowiązanych w dniu 26 czerwca 2013 r., a więc z zachowaniem siedmiodniowego terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.

W świetle powyższego organu obu instancji błędnie przyjęły, że zarzuty zostały wniesione przez Zobowiązanych po terminie, a uchybienie to miało niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wpłynęło na niezasadne zawężenie zakresu rozpoznania tego środka zaskarżenia przez organy. Ponieważ jednak organ i instancji, niezależnie od przyjętej przez siebie, formalnej podstawy odmowy uwzględniania zarzutów, odniósł się do nich również merytorycznie – co wyraźnie podkreślono w uzasadnieniu postanowienia PINB – to wystarczające, w ocenie Sądu, dla wyeliminowania stwierdzonego naruszenia procedury administracyjnej było uchylenie zaskarżonego postanowienia WWINB, aby w ten sposób umożliwić organowi II Instancji merytoryczne rozpoznanie zarzutów, czego dotychczas ten organ nie uczynił (podkreślając to zresztą wyraźnie w uzasadnieniu swego postanowienia).

Mając wszystko to na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu w wysokości 100 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji rozpozna merytorycznie wniesione zarzuty.