Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 929/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Mirosław Montowski, Protokolant referent Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla punkt 2 zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. sp. z o. o. od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji,

1. uchylił zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego w części dotyczącej "wniosku" Pana W. S. i umarzył postępowanie organu I instancji w powyższej części, oraz

2. w pozostałej części dotyczącej wniosku Pani L. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podaniem z [...] lipca 2017 r. Pani L. S., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności m. in. decyzji Starosty [...] z [...] września 2003 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o. o. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] w U. (sprostowanej postanowieniami Starosty [...] z [...] kwietnia 2004 r., oraz z [...] maja 2004 r.).

Decyzją z [...] lipca 2018 r., Wojewoda [...] stwierdził "po rozpatrzeniu wniosku Państwa L. i W. S." nieważność ww. decyzji Starosty [...] z [...] września 2003 r., Nr [...],.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniosła P. sp. z o. o.

W pierwszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 157 §2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z akt sprawy wynika, że Pan W. S nie składał wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z [...] października 2015 r., Nr [...], co wskazuje na bezprzedmiotowość ww. postępowania, w zakresie w jakim zostało ono wszczęte na jego wniosek i w tym zakresie winno zostać umorzone.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak wynika z akt sprawy, Inwestor – P. Sp. z o. o. - do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania ww. działką o nr ewid. [...] w U., oraz decyzję Wójta Gminy U. z [...] czerwca 2003 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego wraz z przyłączami zewnętrznymi, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie U., zmienioną następnie decyzją Wójta Gminy U. z [...] czerwca 2003 r.

Organ II instancji zauważył, że z dokumentacji projektowej wynika, że sporna inwestycja obejmuje nie tylko działkę inwestycyjną o nr ewid [...], ale również działkę nr ewid. [...], oraz działkę drogową o nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, bowiem że elementy budynku takie jak okapy wykraczają poza granice działki nr [...] nad działki o nr ewid. [...] i [...], pomimo, że wniosek o pozwolenie na budowę, oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmowało wyłącznie działkę o nr ewid. [...] (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania działki budowlanej i uzbrojenia terenu, rys. nr 1/12; Rzut Poddasza, rys. nr 4/12; Rzut Poddasza II, rys. nr 5/12; Rzut Dachu, rys. nr 6/12), co stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Powyższe naruszenie prawa w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma jednak "rażącego" charakteru.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane powyżej naruszenie nie wywołuje niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno- gospodarczych.

Przede wszystkim działka nr ewid. [...] stanowi aktualnie własność P. sp. z o. o. (KW nr [...]), tym samym Inwestor posiada obecnie prawo do dysponowania na cele budowlane ww. nieruchomością

Odnośnie działki nr ewid. [...], pismem z [...] grudnia 2018 r., Główny Urząd Nadzoru Budowlanego wezwał Inwestora do przesłania dokumentów potwierdzających, że w dacie wydania ww. decyzji Starosty [...], P. sp. z o. o. posiadała prawo do dysponowania na cele budowlane działką drogową nr ewid. [...], położoną w miejscowości U. (ul. S.), bądź też, że w chwili obecnej posiada takie prawo.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z [...] grudnia 2018 r. Inwestor wyjaśnił, że "nie posiada dokumentów, potwierdzających posiadanie prawa, do dysponowania na cele budowlane, działką drogową nr ewidencyjny [...] w U."

Na brak niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych w powyższym zakresie wskazują dwie kwestie. Po pierwsze, wskazano na elementy spornego budynku, które wykraczają poza granice działki nr [...] i sposób w jaki wkraczają one na, a właściwie nad działkę drogową o nr ewid [...]. Ściany spornego budynku od strony ww. działki drogowej nie przekraczają bowiem granic działki inwestycyjnej ([...]). Jedynie okapy wykraczają nieznacznie poza granice działki nr ewid. [...] nad działkę drogową o nr ewid. [...] i to na wysokości ponad 5 m (Projekt budowlany. Przekrój C-C, rys. Nr 9/12). Po drugie, w aktach postępowania zwykłego znajduje się protokół uzgodnienia dokumentacji projektowej, datowany na [...] sierpnia 2003 r., nr [...], z którego treści wynika, że Urząd Gminy w U. uzgodnił bez uwag m. in. lokalizację budynku mieszkalno-usługowego w miejscowości U., na działce nr ewid. [...]. Zgodnie z treścią Księgi Wieczystej nr [...], właścicielem ww. działki drogowej o nr ewid. [...] jest Gmina U.

Dodatkowo wskazano, że zaprojektowanie okapów nad działką nr ewid. [...] nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa również z uwagi na okoliczność, że ww. nieruchomość jest działką drogową, a zatem zaprojektowanie okapów nad działką drogową na wysokości ponad 5 m nie ograniczyło sposobu jej zagospodarowania.

Wobec powyższego stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.

Nie uchybiono także w stopniu rażącym ww. przepisom art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

Zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ocenie organu odwoławczego analiza akt sprawy wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco wymogów ww. decyzji Wójta Gminy U. z [...] czerwca 2003 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo - mieszkalnego wraz z przyłączami zewnętrznymi, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w obrębie U., zmienionej następnie decyzją Wójta Gminy U. z [...] czerwca 2003 r.,

W szczególności zauważono, że parametry projektowanego obiektu nie naruszają w sposób rażący ustaleń zabudowy co do rodzaju zabudowy, warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej - według potrzeb.

Jednym z wymogów zawartych w powyższej decyzji Wójta Gminy U. z [...] czerwca 2003 r., jest ograniczenie wysokości zabudowy. Zgodnie z ww. decyzją dopuszczalna wysokość zabudowy to jedna kondygnacja z poddaszem użytkowym przeznaczonym na cele mieszkalne. Wysokość budynku nie może przekroczyć 9,0 m licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu (pkt 3).

Z analizy dokumentacji projektowej wynika, że sporny budynek ma wysokość 9,19 m (Projekt budowlany. Przekrój B-B, rys nr 8/12; Przekrój C-C, rys nr 9/12).

Tym samym stwierdzono, że w zakresie wysokości, inwestycja narusza ustalenia ww. decyzji o warunkach zabudowy. Jednak z uwagi na nieznaczny ciężar wskazanego uchybienia - przekroczenie wysokości jedynie o 19 cm, uznano, że nie ma ono charakteru rażącego, tj. niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Ponadto z projektu budowlanego wynika, że budynek posiada 3 kondygnacje oznaczone jako: parter, oraz poddasze i poddasze II (przeznaczone na cele mieszkalne), a tym samym przekracza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dopuszczalnej liczby kondygnacji (Projekt budowlany. Rzut parteru, rys nr 3/12; Rzut poddasza, rys. nr 4/12; Rzut Poddasza II, rys. nr 5/12; Elewacje, rys nr 11/12).

Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, ocenie podlega to, czy w przypadku, gdy przy tej samej wysokości obiektu, jaką ustalił organ gminy wydając decyzję określającą dla danej inwestycji warunki zabudowy (uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) zaprojektowano więcej kondygnacji, można mówić już o rażącym naruszeniu prawa, czy też jest to wprawdzie naruszenie prawa, lecz nie mające w istocie charakteru rażącego, gdyż da się pogodzić z porządkiem prawnym. Tego typu naruszenie nie ma charakteru rażącego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1842/08, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 1029/09).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzono, że z uwagi na nieznaczne przekroczenie wysokości przewidzianej decyzją o warunkach zabudowy, zaprojektowanie większej liczby kondygnacji niż to przewiduje decyzja planistyczna jest naruszeniem prawa, ale nie rażącym, gdyż nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych nie możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

Tym samym nie został naruszony w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 b Prawa budowlanego.

Przechodząc do dalszej merytorycznej oceny kontrolowanej decyzji, wskazano, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak wynika z analizy dokumentacji projektowej, elewacja zachodnia spornego budynku z otworami została zaplanowana w granicy z działką drogową o nr ewid. [...] (Projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/12 w skali 1:500; Rzut parteru, rys. nr 3/12; Rzut poddasza, rys. nr 4/12, Rzut poddasza II, rys. nr 5/12). Ponadto, jak już wskazano wyżej, sporny budynek ma wysokość 9,19 m (Projekt budowlany. Przekrój B-B, rys nr 8/12; Przekrój C-C, rys nr 9/12).

W tym miejscu podkreślono, że kilka miesięcy przed wydaniem kontrolowanej decyzji, Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2003 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Pani L. S. i Panu W. S. pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacją sanitarną na sąsiedniej działce nr ewid. [...] w miejscowości U. Analiza dokumentacji projektowej dot. ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2003 r., nr [...], wskazuje, że elewacja z oknami projektowanego budynku na ww. działce nr ewid. [...] (od strony działki nr ewid. [...]), została również zaplanowana w granicy z ww. działką drogową o nr ewid. [...] (Projekt budowlany dot. budynku na działce nr ewid. [...]. Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/14; Rzut parteru, rys. nr 3/14; Elewacje, rys. nr 9/14; Aksonometrie, rys. nr 10/14; Kolorystyka elewacji, rys. nr 12/14). Powyższa okoliczność jest istotna z uwagi na niewielką szerokość działki drogowej o nr ewid. [...] (ok. 2,5 m), w miejscu, w którym oddziela ona od siebie działkę nr ewid. [...] (nieruchomość należącą do P. Sp. z o. o.) od działki nr ewid. [...] (nieruchomości należącej do Pani L. S.).

Innymi słowy, Starosta [...] decyzją z [...] września 2003 r., Nr [...], udzielił pozwolenia na budowę budynku o wysokości 9,19 m zaprojektowanego w odległości ok. 2,5 m od innego projektowanego budynku o wysokości również ponad 9 m, na budowę którego ten sam organ zezwolił prawie trzy miesiące wcześniej. Co więcej, w obu budynkach zaplanowano otwory okienne (od strony działki drogowej nr ewid. [...]) (Projekt budowlany dot. budynku na działce nr ewid. [...]. Rzut Parteru, rys. nr 3/12; Rzut Poddasza, rys. nr 4/12; Elewacja, rys. nr 11/12; Projekt budowlany dot. budynku na działce nr ewid. [...]. Rzut parteru, rys. nr 3/14; Elewacje, rys. nr 9/14; Aksonometrie, rys. nr 10/14; Kolorystyka elewacji, rys. nr 12/14).

Uwzględniając opisany wyżej stan faktyczny, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowa inwestycja narusza rażąco § 12 ust. 3 pkt 1 a w zw. z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę). Tym samym został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego.

Stosownie do treści § 12 ust. 3 pkt 1 a ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., Jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 oraz w § 13, 60 i 271, nie wynikają inne wymagania, odległości zabudowy od granicy działki budowlanej powinny wynosić co najmniej przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m. Z powyższego przepisu wynika zatem, że najbliższa dopuszczalna odległość od granicy działki budowlanej dla budynku z otworami wynosi 4 m. Z uwagi na § 13, 60 i 271 minimalna odległość budynku z otworami od granicy działki budowlanej może być zwiększona.

Sporny budynek z otworami okiennymi został zaplanowany w odległości 2,5 m od granicy z działką nr ewid. [...].

Zgodnie z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Odległość budynku mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, z zastrzeżeniem przepisów § 12, 57 i 60. Warunek określony w ust. 1 uznaje się za spełniony, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający, w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m. Stosownie do §13 ust. 4 ww. rozporządzenia wysokość przesłaniania liczy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu lub jego przesłaniającej części. Innymi słowy, odległość budynku od innych obiektów (budynków), co do zasady powinna być nie mniejsza od wysokości przesłaniania.

Jak wynika z akt sprawy wysokość przesłaniania, o której mowa w § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia dla budynku zaprojektowanego na działce nr ewid. [...] wynosi 8,12 m. Budynek przesłaniający (zaprojektowany na działce nr ewid. [...]) ma bowiem wysokość 9,18 m, którą należy pomniejszyć o wysokość 1,06 m, na której znajduje się najniżej położone okno w budynku przesłanianym (zaprojektowanym na działce nr ewid. [...]) (Projekt budowlany dot. budynku na działce nr ewid. [...]. Przekrój B-B, rys nr 8/12; Przekrój C-C, rys nr 9/12; Projekt budowlany dot. budynku na działce nr ewid. [...]. Projekt zagospodarowania terenu, rys. nr 1/12 w skali 1:500; Rzut parteru, rys. nr 3/12; Rzut poddasza, rys. nr 4/12, Rzut poddasza II, rys. nr 5/12).

Jak już wskazano wyżej, budynek na działce nr ewid. [...] został zaplanowany w odległości 2,5 m od budynku zaplanowanego na działce nr ewid. [...], a więc w odległości znacznie mniejszej niż wysokość przesłaniania (8,12 m). Nawet, gdyby przyjąć, że sporna inwestycja znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej wzdłuż ulic i placów, o której mowa § 13 ust. 6 rozporządzenia, to minimalna wymagana odległość między budynkami wynosiłaby 4,06 m.

Tym samym naruszony został w sposób rażący § 12 ust. 3 pkt 1 a w zw. z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Uwzględniając powyższe rozważania uznano, że w sposób rażący został także naruszony art. 271 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 metrów w przypadku budynków z kategorii ZL (mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej)

Projektanci spornej inwestycji nie wskazali w projekcie, żeby ściany zewnętrzne spornego budynku zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W opisanym wyżej stanie faktycznym na powyższą ocenę nie ma wpływu okoliczność zaopiniowania bez uwag spornej inwestycji przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, ponieważ na mapie do celów projektowych na której znajduje się podpis i pieczątka rzeczoznawcy nie został jeszcze wskazany budynek zaprojektowany na działce nr ewid. [...].

Organ odwoławczy odniósł się również do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702). W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku z powyższym wyrokiem zakresowym Trybunału Konstytucyjnego nie została zmieniona treść art. 156 § 2 k.p.a., który nadal nie wymienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym, w przypadku upływu 10 lat od dnia wydania decyzji nie ma zastosowania przepis art. 158 § 2 k.p.a. Skutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji, gdy od jej wydania nastąpił "znaczny upływ czasu" jest konieczność brania powyższej okoliczności pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r" sygn. akt II OSK 1603/14; wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14; wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/16; wyrok NSA z 30 marca 2016 r" sygn. akt II OKS 1871/14; wyrok NSA z 10 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1683/14).

Oceniając skutki społeczno-gospodarcze powyższych naruszeń zwrócono uwagę na wzajemny wpływ powyższych naruszeń. Minimalna wymagana odległość w przedmiotowej sprawie wskazana w § 12 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia winna zostać zwiększona z uwagi na minimalne wymagane odległości między budynkami z § 13 ust. ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Dodatkowo naruszone zostały wymagania w zakresie minimalnych odległości między budynkami z uwagi na wymagania ochrony przeciwpożarowej. Organ udzielający pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji na działce nr ewid. [...] miał wiedzę, że prawie trzy miesiące wcześniej udzielił pozwolenia na budowę innego budynku, godząc się tym samym na wybudowanie budynków z otworami okiennymi, zaplanowanych w odległości 2,5 m od siebie. Innymi słowy, samo naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 a rozporządzenia nie miałoby rażącego charakteru, gdyby nie naruszenie § 13 ust. ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia. § 13 ww. rozporządzenia ma bowiem na celu ochronę naturalnego oświetlenia pomieszczeń, natomiast § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego.

Wskazano jednocześnie, że powyższe przepisy dotyczą także sytuacji, gdy na datę udzielenia pozwolenia na budowę budynku, drugi budynek również był na etapie projektowym, ale zaakceptowanym w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, będącej w obiegu prawnym.

Podsumowując, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco zostały naruszone § 12 ust. 3 pkt 1 a w zw. z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Tym samym rażąco został naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego.

Skargę na tę decyzję złożyła P. sp. z o. o.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie przepisu prawa materialnego, a to: §12 ust.3 pkt.1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną ich interpretację, w kontekście usytuowania działek nr [...] i zabudowy działek nr [...] i [...],

b) naruszenie przepisu postępowania, a to art. 156 § 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a nadto nie uwzględnienie niekonstytucyjności przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.05.2015r., w sprawie P 46/13,

c) błędne ustalenia faktyczne, polegające na uznaniu, że budynek posadowiony na działce nr [...], uniemożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi, w budynku na działce [...].

Wskazując na powyższe zarzuty, spółka wnosiła o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt. 2 oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2018r.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek Sąd nie podziela wszystkich argumentów w niej zawartych.

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się co do zasady na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Jednocześnie podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 r., sygn. akt II OSK 1645/10; z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2344/11).

Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że decyzja organu odwoławczego nie został podjęta na podstawie wszechstronnej oceny pełnego materiału dowodowego.

GINB analizując zatwierdzony projekt budowlany uznał, że doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 a w zw. z § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę). Tym samym został rażąco naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 c Prawa budowlanego.

Wskazać jednak należy, że nie samo niezachowanie norm odległościowych, o których mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 a rozporządzenia uznane zostało za rażące naruszenia prawa lecz skutki w postaci naruszenia § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W związku z tym należy uznać, w kontekście naruszenia § 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 za niewystarczające ustalenia organu II instancji. Jak wskazują organy zatwierdzony projekt analizy przesłaniania, nasłonecznienia i zacieniania nie zawiera. Wobec tego organ samodzielnie ocenił na podstawie wysokości budynku i odległości między nimi, że ww. normy nie są spełnione.

Niewątpliwie projekt zagospodarowania terenu inwestycji powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogu określonego w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez konieczności sporządzania dodatkowej dokumentacji przez pracowników organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), część opisowa projektu zagospodarowania terenu inwestycji powinna określać m.in. konieczne dane wynikające ze specyfiki, charakteru i stopnia skomplikowania obiektu budowlanego. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być zatem sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, należy bowiem nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 927/10 - LEX nr 1083708).

Jednakże brak takiej analizy powinien być uzupełniony poprzez uzyskanie odpowiedniego dokumentu sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia.

Oceniając tę kwestię należy również mieć na uwadze, że nie każde naruszenie ww. przepisu może być uznane za rażące naruszenia prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1020/15 "Jedynie niewielki zakres zacieniania budynku sąsiedniego nie pozwala uznać, że przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690)."

Odnosząc się do kwestii bezpieczeństwa pożarowego organ odwoławczy wskazał, że projektanci spornej inwestycji nie wskazali w projekcie, żeby ściany zewnętrzne spornego budynku zostały zaprojektowane jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Natomiast okoliczność zaopiniowania bez uwag spornej inwestycji przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie ma znaczenia ponieważ na mapie do celów projektowych, na której znajduje się podpis i pieczątka rzeczoznawcy nie został jeszcze wskazany budynek zaprojektowany na działce nr ewid. [...].

W kontekście tych uwag wskazać należy, że powoływany przez organ odwoławczy przepis określa nie tylko odległości od sąsiednich budynków ale przede wszystkim od granicy działki, co powoduje, że przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu nie może być uznana za wystarczającą. Poza tym z przytoczonego wyżej stwierdzenia nie wynika, czy ściany nie są ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, czy tylko brak stosownej adnotacji projektantów.

Organ winien w tym względzie dokonać stosownych ustaleń, oceniając jednak tę kwestię nie może pominąć znaczenia zatwierdzenia projektu przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych.

Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wskazać należy, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być też takie nagromadzenie uchybień organu, które indywidualnie nie były by podstawą wyeliminowania decyzji ale skala wadliwości uniemożliwia pozostawienie decyzji w obrocie prawnym.

W tym kontekście należy też zauważyć, że oprócz wskazanych przez organ nieprawidłowości, zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a to w związku z wyjściem inwestycji poza wskazane w decyzji granice działki.

Na koniec należy wskazać na najnowsze orzecznictwo NSA.

W wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn.. akt II OSK 694/17 stwierdzono "

1) Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z - wynikającą z art. 2 Konstytucji - zasadą pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

2) Zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd - na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP.

3) Uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a."

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wywołania nieodwracalnych skutków prawnych wskazać należy, że zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokona niezbędnych ustaleń w zakresie wskazanym w niniejszym uzasadnieniu a następnie ponownie oceni czy stwierdzone naruszenia prawa dają podstawę do uznania, że decyzja rażąco narusza prawo a w końcowym rozstrzygnięciu weźmie pod uwagę powołane wyżej orzeczenie NSA.

Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie objętym skargą. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265).