Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 214/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit c art.135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz K.K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania małoletniego K. K. (dalej: "skarżący" lub "osoba badana"), reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową – matkę, K. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. z [...] lipca 2020 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. z [...] stycznia 2019 r. o stopniu niepełnosprawności.

Zaskarżona decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w N. (dalej: "Powiatowy Zespół w N.") orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 2 stycznia 2019 r. (znak: [...]) zaliczył K. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu przyczyn niepełnosprawności oznaczonych symbolami 07-S oraz 05-R. Orzeczenie zostało wydane na okres do 31 stycznia 2021 r.

Wymienione orzeczenie wydano po zapoznaniu się z kartami leczenia szpitalnego z lat 2002-2018, wynikami badań, a także na podstawie przeprowadzonych wywiadów. Organ wyjaśnił przy tym, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę, która ma naruszoną sprawność organizmu, jest niezdolna do pracy albo zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

3. Działając na wniosek Wojewody [...] z 16 marca 2020 r., Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. (dalej: "Wojewódzki Zespół") skierował do skarżącego zawiadomienie z 29 kwietnia 2020 r., poprzez które wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu w N. z [...] stycznia 2019 r.

Organ wojewódzki wyjaśnił, że ww. orzeczenie Powiatowego Zespołu w N. mogło zostać wydane z naruszeniem wymogów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 426 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji"), a także niezgodnie ze standardami orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności określonymi w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2027 ze zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie orzekania"). W ww. zawiadomieniu, doręczonym stronie 30 kwietnia 2020 r., organ wojewódzki poinformował stronę o prawie do czynnego udziału w postępowaniu.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Wojewódzki Zespół decyzją z [...] lipca 2020 r. stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu w N., zaliczającego skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu przyczyn oznaczonych symbolami 07-S oraz 05-R.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 6c ust. 3 pkt 1 oraz art. 6c ust. 6 ustawy rehabilitacji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Zespołu przedstawiono przesłanki podjętej decyzji. Za punkt wyjścia przyjęto charakterystykę znacznego stopnia niepełnosprawności określoną w art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji oraz w § 29 rozporządzenia w sprawie orzekania.

Kontrolując ww. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności przedstawiciele Wojewódzkiego Zespołu sprawdzili przede wszystkim dokumentację medyczną zgromadzoną przez członków składu orzekającego działającego w sprawie w ramach Powiatowego Zespołu w N. Otóż lekarz specjalista będący przewodniczącym składu orzekającego rozpoznał u skarżącego wrodzoną wadę serca oraz młodzieńcze idiopatyczne zapalenie stawów. Oceniając ograniczenia wynikające z rozpoznania choroby zasadniczej i schorzeń współistniejących lekarz wskazał tylko na konieczność stałego leczenia. Rokowania co do przyszłego stanu zdrowia osoby badanej lekarz specjalista określił jednak jako negatywne.

Orzeczenie Powiatowego Zespołu w N. wykazywało też poważną nieprawidłowość jaką jest brak uzasadnienia sporządzonej "Oceny" lekarskiej. Przywołanie kart informacyjnych, bez wskazania istotnych badań diagnostycznych i stwierdzonych badaniem przedmiotowym dysfunkcji fizycznych stanowiących podstawę ustalonego rozpoznania oraz zaliczenie osoby badanej do kategorii "znaczny stopnia niepełnosprawności", stanowi istotne naruszenie procesu orzeczniczego.

Z analizy Wojewódzkiego Zespołu wynika również, że skład orzekający nie wskazał jednoznacznie konsekwencji naruszenia sprawności organizmu oraz zakresu i rozmiaru zaburzeń w codziennym funkcjonowaniu. Tym samym nie wykazano konieczności zapewnienia skarżącemu stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób ze względu na niezdolność samodzielnej egzystencji. Powoduje to istotne naruszenie kryteriów zaliczenia osoby badanej do cechujących się znacznym stopnia niepełnosprawności.

Z kolei pracownik socjalny będący członkiem składu orzekającego Powiatowego Zespołu w N. wskazał pełną zdolność skarżącego do utrzymania higieny osobistej, ubierania i rozbierania, spożywania posiłków i innych czynności samoobsługi, słyszenia, widzenia, artykulacji i rozumienia mowy z pełnym kontaktem słownym. W ocenie pracownika socjalnego skarżący wciąż podlega ograniczeniom dotyczącym przemieszczania się, korzystania z publicznych środków transportu i prowadzenia gospodarstwa domowego. W zakresie uczestnictwa osoby badanej w życiu społecznym oraz możliwości pełnienia ról społecznych odnotowano, że skarżący wymaga pomocy w zakresie uczestniczenia w życiu zbiorowym, ale takie uczestnictwo nie jest niemożliwe.

Zdaniem Wojewódzkiego Zespołu kontrola orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół w N. wymagała też dodatkowych ustaleń. Dlatego też, lekarz specjalista w zakresie chorób wewnętrznych i reumatologii, wyznaczony przez Wojewódzki Zespół, ponownie przeprowadził analizę dokumentacji i w stanowisku z 22 maja 2020 r. wskazał, że stwierdzony stan zdrowia i stopień zaawansowania schorzeń nie dawał podstaw do zakwalifikowania skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu przyczyn niepełnosprawności oznaczonych symbolami 07-S oraz 05-R. Analogiczne wnioski znalazły się również w opinii uzupełniającej, przeprowadzonej na wniosek matki skarżącego.

W ocenie organu wojewódzkiego Powiatowy Zespół w N. błędnie ustalił więc zarówno podstawę prawną orzeczenia, jak i jego sentencję oraz wadliwie dokonał oceny stanu faktycznego. Rozstrzygnięcie to nie znajdowało bowiem potwierdzenia w dokumentacji medycznej, na podstawie której zaliczono małoletniego skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Stanowiło to oczywiste naruszenie prawa. Naruszenie to polega nie tylko na błędnym zastosowaniu definicji znacznego stopnia niepełnosprawności, ale także na wadliwej konstrukcji orzeczenia, wydanego sprzecznie z materiałem dowodowym.

Organ wojewódzki wyjaśnił ponadto, że świadczenia opiekuńcze (zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne) wypłacane są ze środków publicznych. W konsekwencji orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako wydane niezgodnie z przepisami orzeczniczymi oraz standardami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, powodować może uzyskiwanie przez osoby nieuprawnione świadczeń finansowych ze środków publicznych. Są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

4. Pismem z 12 sierpnia 2020 r. skarżący, reprezentowany przez matkę, złożył odwołanie od ww. decyzji Wojewódzkiego Zespołu z [...] lipca 2020 r.

Zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a takie art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego poprzez uznanie, że decyzja Zespołu Powiatowego w N. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6c ust. 3 pkt 1 oraz art. 6c ust. 6 ustawy o rehabilitacji poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że decyzja Powiatowego Zespołu w N. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

5. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej także "Minister") decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania i Niepełnosprawności.

Organ drugiej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2, art. 17 pkt 3 i art. 20 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 6 i art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1220), art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. la pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1171) i § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1723).

Po dokonaniu analizy rozpoznawanej sprawy Minister uznał, że Powiatowy Zespół w N. nieprawidłowo zaliczył skarżącego do kategorii znacznego stopnia niepełnosprawności. Natomiast Wojewódzki Zespół w Województwie P. dokonując w trybie nadzoru kontroli dotyczącej wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, prawidłowo stwierdził nieważność orzeczenia Powiatowego Zespołu w N. w przedmiotowej sprawie.

Analiza całości dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym w szczególności danych zawartych na druku "Oceny stanu zdrowia (...)" nie potwierdza prawidłowości zakwalifikowania skarżącego do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Lekarz przewodniczący nie wykazał, w sporządzonej ocenie, istnienia obiektywnych przesłanek wskazanej kwalifikacji. Schorzenie kardiologiczne (wada wrodzona serca - przełożenie wielkich naczyń) zostało zoperowane w dzieciństwie, a informacje zawarte w karcie informacyjnej pobytu szpitalnego z 24 września 2018 r. wskazują, że skarżący jest krążeniowo stabilny, aktywny, z dobrą tolerancją wysiłku, nie ma duszności, sinic ani innych niepokojących objawów w zakresie układu krążenia. Organ odwoławczy podkreślił, że z dokumentacji medycznej przebieg i stopień zaawansowania schorzeń skarżącego wskazuje, że ma on ograniczenia w funkcjonowaniu społecznym, które skutkują koniecznością udzielania jej przez inne osoby częściowej pomocy w zakresie wybranych czynności. Brak jest jednak obiektywnych dowodów, które wskazywałyby, że skarżący ma ograniczenia powodujące całkowitą zależność od otoczenia oraz, że wymaga pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia. Ocena drugiego członka składu orzekającego (pracownika socjalnego) również nie wskazuje na istnienie naruszenia sprawności organizmu w takim stopniu, jaki jest wymagany do ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności.

Stwierdzenie niepełnosprawności przez skład orzekający powinno polegać na bardzo rzetelnej ocenie materiału dowodowego. Błędne ustalenie ograniczeń funkcjonalnych, a następnie odniesienie ich do kryteriów stopnia niepełnosprawności wyrażonych w ustawie o rehabilitacji, skutkuje zazwyczaj kwalifikowaną wadą ustalenia niepełnosprawności i jednocześnie wadą orzeczenia. Nie można zatem mówić o zwykłym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy skład orzekający wadliwie ustala stopień niepełnosprawności.

W ocenie organu odwoławczego oczywistość naruszenia prawa przez Powiatowy Zespół w N. przy wydaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności potwierdza zarówno analiza oceny stanu zdrowia, jak i ocena funkcjonowania skarżącego, gdyż z ocen tych nie wynikają przesłanki zawarte w definicji niepełnosprawności stanowiące podstawę do zaliczenia do kategorii znacznego stopnia niepełnosprawności.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący pismem z 21 grudnia 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczne i ogólne uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz błędne uznanie, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" została udowodniona;

art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a także przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie wpływu wad wrodzonych i schorzeń skarżącego na jego codzienne funkcjonowanie;

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uchylenia.

7. Odpowiadając w dniu 26 stycznia 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż zasadniczo z innych powodów niż wskazane w skardze.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

W rozpatrywanej sprawie ma też znaczenie zasada, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

10. Po zbadaniu okoliczności wydania orzeczenia w stopniu niepełnosprawności skarżącego, Sąd rozpatrujący skargę małoletniego skarżącego stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez organy pierwszej i drugiej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które rzeczywiście miało wpływ na wynik sprawy. Takie fakty uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z [...] listopada 2020 r. oraz decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie P. z [...] lipca 2020 r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Sądu należy podkreślić, że postępowanie nadzorcze prowadzone przez Wojewódzki Zespół nie jest dowolnym zbiorem czynności wewnątrz wyspecjalizowanej instytucji, ale stanowiło rodzaj postępowania administracyjnego poddanego zasadom wyrażonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może być co do tego wątpliwości, skoro zarówno organ wojewódzki, jak i Minister jednoznacznie wskazywali przepisy Kodeksu, w tym również art. 156 § 1 k.p.a., jako na podstawy przyjętych rozstrzygnięć w przedmiocie nieważności orzeczenia . Ocena zaskarżonej decyzji musi zatem być dokonana z uwzględnieniem kryteriów w orzecznictwie sądów dla decyzji tego samego rodzaju.

Powinno się też mieć na uwadze fakt, że ww. ustawa o rehabilitacji nie zawiera żadnego przepisu szczególnego (lex specialis), który mógłby ustanawiać wyjątek od art. 156 § 1 k.p.a. w zakresie przesłanek nieważności. Przeciwnie, w ustawie o rehabilitacji zapowiada się w art. 6c ust. 3, że jeśli istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności ze stanem faktycznym lub że orzeczenie zostało wydane w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, może dojść do stwierdzenia nieważności orzeczenia lub wznowienia postępowania.

W tym kontekście godzi się podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w nauce prawa (doktrynie) przyjmuje się zgodnie, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przepisy mające być podstawą takiego rozstrzygnięcia muszą być interpretowane ściśle. W polskiej kulturze prawnej za niekwestionowaną uznaje się bowiem zasadę o zakazie dokonywania w takich przypadkach wykładni rozszerzającej (Exceptiones non sunt extendendae).

Dodatkowo, jeśli przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91; spośród nowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16; a także wyrok z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2661/18, w którym wymienione przesłanki nazwano "nadzwyczajnymi okolicznościami").

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu), a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Jest to odwołanie się do zakorzenionej w europejskiej kulturze prawnej, choć nie bezdyskusyjnej, zasady że "tego co jasne nie interpretuje się" (clara non sunt interpretanda). Oznacza to jednak, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności, jeśli podstawą nieważności miałoby być naruszenie przepisu prawa, który zawierałby zwroty nieostre (niedookreślone) lub wyrażenia ocenne, nazywane przez prawników "klauzulami generalnymi", albo co do wykładni którego istnieją wątpliwości, rozbieżności lub spory interpretacyjne.

Drugą konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności jest jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony. Przesłanka ta jest niekiedy mylona lub utożsamiana z warunkiem oczywistości i jasności przepisu będącego podstawą wydania kwestionowanego aktu. Przyjmuje się wszak, że nie można stwierdzić nieważności decyzji, jeśli została ona wydana na podstawie kompetencji fakultatywnej lub przepisu materialnoprawnego, który z rozmaitych powodów zapewnia organowi szeroki zakres swobodnego uznania administracyjnego. Jeśli bowiem organ wydaje akt mogąc względnie swobodnie dokonywać wyboru między różnymi możliwymi rozwiązaniami, to wybranie jednego rozwiązania, a nie innego, z natury rzeczy nie może mieć charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wreszcie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, co do których występuje silne przekonanie, że nie jest możliwe zaakceptowanie wydania takiej decyzji przez organy praworządnego państwa.

11. Wojewódzki Zespół orzekający w rozpatrywanej sprawie zadeklarował znajomość i gotowość respektowania wskazanych przesłanek nieważności decyzji administracyjnej lub innego aktu. Przedstawiając bowiem kryteria stwierdzania znacznego stopnia niepełnosprawności wskazane w § 29 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności stwierdził, że właściwe przepisy "stosowane są w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy, że nie wymagają wykładni prawa". Zdaniem Sądu stanowisko organu wojewódzkiego, podtrzymane przez organ drugiej instancji, nie znajduje jednak potwierdzenia w realiach rozpatrywanej sprawy.

Przede wszystkim należy wziąć pod uwagę, że kryteria uznawania określonej osoby za niepełnosprawna w znacznym stopniu są przedmiotem dwojakiej, choć nie w pełni spójnej regulacji prawnej. W art. 4 ust. 1 ustawy o rehabilitacji stanowi się, że "do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji".

Ustawowa definicja legalna jest ponadto rozwijana w § 29 pkt 1–3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Już porównanie tekstów przepisu ustawowego i przepisów wykonawczych wskazuje na istotne różnice w określeniu kryteriów zaliczenia do przedmiotowej kategorii niepełnosprawności. Dla przykładu: w odniesieniu do kryterium "niezdolność do pracy" ustawa wymaga ustalenia, że osoba badana jest "niezdolna do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej", podczas, gdy przepis rozporządzenia wymaga stwierdzenia "całkowitej niezdolności do wykonywania pracy zarobkowej". Analogicznie, w odniesieniu do "konieczności sprawowania opieki" nad osobą niepełnosprawną ustawa wskazuje na potrzebę "stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji", a zarazem łączy te wymogi z pełnieniem ról społecznych, podczas gdy przepisy rozporządzenia rozdzielają kryteria "konieczności sprawowania opieki" oraz "konieczności udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych". Jednocześnie w stosunku do drugiego i trzeciego kryterium niepełnosprawności przyjmuje się różne kwalifikacje: "całkowitej zależności osoby od otoczenia" oraz tylko "zależności osoby od otoczenia", co dopuszczałoby m.in. samodzielność osoby badanej w wykonywaniu ról społecznych w rodzinie (np. syna lub córki).

Okazuje się zatem, że już analiza językowa kluczowych przepisów dyskwalifikuje uznanie ich za oczywiste, jasne i dostępne w tzw. bezpośrednim rozumieniu. Twierdzenie, że nie wymagają one wykładni prawa jest całkowicie bezpodstawne. Co więcej, różnice między przepisami ustawy i rozporządzenia wskazują, że niewiele pomaga wykładnia systemowa. Trudności w rozstrzygnięciu sprawy nie usuwa bowiem nawet uznanie, że norma wyższa uchyla normę niższą i że § 28 rozporządzenia nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie. Wreszcie wykładnia funkcjonalna oparta na rozważeniu skutków zastosowania wymienionych przepisów nie przesądza o kwalifikacji stopnia niepełnosprawności. Dla przykładu, nie jest jasne, czy zdolność do samodzielnego zjadania posiłków przygotowanych przez osobę trzecią uniemożliwia stwierdzenie, że w badanym przypadku mamy do czynienia z "całkowitą zależnością osoby [badanej] od otoczenia".

W rozpatrywanej sprawie niejednoznaczność powołanych przepisów prowadzi wszak do istotnego wniosku: niejasność prawa wyklucza możliwość stwierdzenia, że orzeczenie Powiatowego Zespołu w N. jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa. Tym samym niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia z [...] stycznia 2019 r.

Należy przy tym dodać, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę dostrzega niespójności stanowisk członków komisji orzekającej powołanej w Powiatowym Zespole do spraw orzekania o niepełnosprawności w N. Wskazują one jednak konieczność bardziej szczegółowych badań w sytuacji orzekania o stopniu niepełnosprawności skarżącego w kolejnym okresie. Orzeczenie będące przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydano tylko na okres do dnia 31 stycznia 2021 r. Niespójności wyników badań przeprowadzonych w grudniu 2018 r. nie uzasadniają jednak wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia z [...] stycznia 2019 r. Stwierdzenie określonych nieprawidłowości wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu może więc prowadzić do jego uchylenia w postępowaniu zwykłym, jeśli nie minął termin na wniesienia środka zaskarżenia. Jednak, w myśl zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.) oraz zgodnie z rygoryzmem właściwym w przypadku ustalania przesłanek nieważności, ustalone nieprawidłowości nie mogły stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności orzeczenia Powiatowego Zespołu w N. z [...] stycznia 2019 r.

Dodatkowo, zdaniem Sądu, organy orzekające o niepełnosprawności i o jej stopniu powinny pamiętać, że w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie kontynuuje się postępowania dowodowego. Dlatego też Wojewódzki Zespół, czyli organ pierwszej instancji w postępowaniu nadzorczym nie mógł powoływać lekarza specjalisty w zakresie chorób wewnętrznych i reumatologii, aby ponownie przeprowadzić analizę dokumentacji, dzięki czemu możliwe było rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności. W takim postępowaniu nadzwyczajnym mogły być brane pod uwagę jedynie dowody zgromadzone przed [...] stycznia 2019 r.

Organy orzekające o niepełnosprawności i o jej stopniu powinny też pamiętać, że stwierdzenie nieważności orzeczenia zespołu powiatowego w trybie zapowiedzianym w art. 6c ustawy o rehabilitacji może prowadzić do naruszenia art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej obejmuje między innymi zasadę ochrony praw nabytych. Dla osoby, której niepełnosprawność zakwalifikowano do określonego stopnia, późniejsze stwierdzenie orzeczenia organu powiatowego może oznaczać pozbawienie jej właśnie takich nabytych wcześniej praw będących konsekwencją kwalifikacji niepełnosprawności. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie bada szczegółowo ewentualnego zarzutu naruszenia zasady praw nabytych, gdyż dla uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji wystarczyło stwierdzić naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy o rehabilitacji oraz § 29 rozporządzenia o orzekaniu o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na możliwą późniejszą praktykę organów Ministra Rodziny i Polityki społecznej oraz podległych mu organów orzeczniczych Sąd podkreśla znaczenie kryteriów konstytucyjnych, które zresztą w wyniku szeroko rozumianej wykładni systemowej, a także nakazu dokonywania wykładni ustaw w zgodzie z konstytucją (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP) powinny znaleźć zastosowanie zarówno w rozpatrywanej sprawie, jak i w sprawach podobnych.

Wskazana wyżej konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP obejmuje też zasadę działania organów władzy publicznej w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa. Ta zasada stanowi też jeden z kluczowych standardów postępowania administracyjnego i dlatego jest również wyrażona explicite w art. 8 § 1 k.p.a. Bez wzięcia pod uwagę konstytucyjnych i ustawowych ogólnych zasad działania władz publicznych nawet poprawne proceduralnie rozstrzygnięcia lub orzeczenia mogą się okazać tylko przejawami błędnego formalizmu w postępowaniach administracyjnych.

12. Rozpoznając ponownie sprawę organy właściwe przedmiotowo i hierarchicznie wezmą pod uwagę wskazane wyżej zasady postępowania w przedmiocie nieważności i w ich kontekście dokonają oceny materiału dowodowego. Rozstrzygnięciu sprawy skarżącego K. K. powinno też towarzyszyć szczegółowe i rzetelne uzasadnienie sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

13. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I oraz II sentencji wyroku.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).