Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 595/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zagrody rolniczej, składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrzną linią zasilającą oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.edn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zagrody rolniczej, składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z wbudowanym garażem, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej linii zasilającej - przewidzianych do realizacji na działce nr 317/12, w miejscowości J., gmina Cz., Wojewoda D. utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w motywach swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy wniosek należy rozpatrywać w kontekście jednoczesnego złożenia przez inwestora odrębnych wniosków o pozwolenie na budowę 7 zagród rolniczych, w tym każda składająca się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianych do realizacji na sąsiednich działkach (docelowo 26 zagród, w tym 26 budynków mieszkalnych). Ponadto organ podniósł, że ze względu na posiadanie jednego gospodarstwa rolnego nie można ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę 7 różnych siedlisk wówczas, gdy w ramach tych siedlisk miałyby być realizowane obiekty budowlane o tej samej funkcji. W ocenie organu nie da się bowiem ustalić związku funkcjonalnego pomiędzy taką zabudową a gospodarstwem rolnym. Tym samym projekt inwestycji jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy, gdyż budowa 7 budynków jednorodzinnych w sposób oczywisty wykracza poza zakres wynikający z potrzeb rodzinnego gospodarstwa rolnego.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł inwestor M.S., zarzucając naruszenie:

– zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - poprzez wydanie stronie decyzji odmownej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym organ udzielał temu inwestorowi pozwoleń na budowę (decyzje Starosty Powiatu W. z dnia 16 lutego 2011 r. od Nr [...] do Nr [...]),

– art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. - poprzez uzasadnienie odmowy drobnymi rozbieżnościami w projekcie, podczas gdy w postanowieniu wzywającym do usunięcia braków organ nie oznaczył szczegółowo tych braków, a ponadto ich istnienie nie miało jakiegokolwiek wpływu na pozytywne merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie,

– art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 6 k.p.a. - poprzez uznanie, że organowi służy uprawnienie do badania okoliczności związanych z potrzebami rodziny strony oraz że strona miała obowiązek wykazania związku funkcjonalnego pomiędzy prowadzeniem gospodarstwa rolnego a zabudową zagrodową na 7 działkach,

– art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego - poprzez zobowiązanie strony do złożenia zaświadczenia o prowadzeniu gospodarstwa rolnego i jednocześnie nieuwzględnienie faktu złożenia stosownego zaświadczenia przez inwestora, które jako dokument urzędowy wiąże organ.

Po przeprowadzeniu analizy całości akt sprawy oraz zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda w motywach zaskarżonej decyzji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie we wniosku inwestor jako nazwę i rodzaj całego zamierzenia budowlanego wskazał: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej, energetycznej linii zasilającej", oznaczając jako teren zainwestowania działkę nr 317/12, AM1, obręb J., gmina Cz.. Natomiast w części opisowej projektu budowlanego wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa zagrody rolniczej: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej energetycznej linii zasilającej na opisanej wyżej działce. Jednocześnie na projekcie zagospodarowania terenu oznaczono budynek garażowy dla maszyn rolniczych, który jak wynika z opisu będzie realizowany według oddzielnego opracowania. Także przyłącze elektryczne, wodociągowe i gazowe będzie realizowane według odrębnego opracowania. W opisie ponadto wskazano, że realizacja całości zamierzenia służyć będzie prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej.

W niniejszej sprawie istotne jest – jak wskazał organ II instancji - że inwestor z wnioskami o identycznej treści, wystąpił jednocześnie o pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji kolejno na sąsiednich działkach nr 317/5, nr 317/6, nr 317/7, nr 317/8, nr 317/11 i nr 317/20 w J.. Wymienione działki oraz działka objęta zainwestowania wraz z działkami od nr 317/1 do nr 317/4, nr 317/9, nr 317/10, od nr 317/13 do nr 317/19, od nr 317/21 do nr 317/26, poprzez działkę nr 317/27 umożliwiającą połączenie komunikacyjne z drogą powiatową (działka nr 316 dr), tworzą uporządkowany zespół działek, których wielkość waha się od 771 m2 do 1443 m2 oraz jednocześnie tworzą jedną nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym. We wcześniejszych postępowaniach inwestor uzyskał już ostateczne pozwolenia na budowę identycznych inwestycji, lecz na działkach nr 317/1, nr 317/2, nr 317/3, nr 317/4, nr 317/13, nr 317/14, nr 317/16, nr 317/17, nr 317/19, nr 317/21, nr 317/24, nr 317/25 i nr 317/26.

Zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W odniesieniu do spełnienia wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda stwierdził, że - jak wynika z akt sprawy - teren przedmiotowej inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor załączył do akt - w formie nieuwierzytelnionej kserokopii - decyzję Wójta Gminy Cz. z dnia 21 kwietnia 2008 r. Nr [...] ustalającą na rzecz M.S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zagrody rolniczej składającej się z budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem i budynku garażowego dla maszyn rolniczych, wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego. Decyzja ta została zmieniona (w aktach sprawy nieuwierzytelniona kserokopia) ostateczną decyzją Wójta Gminy Cz. z dnia 15 grudnia 2010 r. Nr [...] w następujący sposób:

– w wierszu określającym lokalizację inwestycji zamiast słów "na dz. 317" wpisuje się słowa "na dz. od 317/1 do nr 317/26 (powstałych z podziału dz. 317)",

– w p-kcie opisującym rodzaj inwestycji zamiast słów "budowa zagrody rolniczej" wpisuje się "budowa 26 zagród rolniczych (1 na każdej z w/w działek), złożonych z:" oraz po słowach: "przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego" dodaje się słowa: "do każdej z zagród".

Badając zgodność planowanej inwestycji z przedłożoną decyzją o warunkach zabudowy, Wojewoda stwierdził, że - jak wynika z treści decyzji o warunkach zabudowy - decyzja ustala warunki dla budowy zagrody rolniczej. Przepisy prawa nie określają pojęcia zabudowy rolniczej, lecz pojęciami pokrewnymi są tutaj - zabudowa zagrodowa, działka siedliskowa, czy siedlisko. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera natomiast § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast według wyjaśnień językoznawców siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Siedlisko (działka siedliskowa) jest zatem miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny i zaspokajane elementarne potrzeby życiowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 462/10).

W doktrynie przyjęto w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Nie można zatem granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 922/09).

Działka objęta pozwoleniem na budowę jest niezabudowana i posiada powierzchnię 1078 m2, a w ewidencji gruntów opisana jest jako użytek gruntowy opisany symbolem R - grunty orne. Inwestor planuje zabudować ją budynkiem mieszkalnym z garażem o powierzchni zabudowy 109,15 m2, przy czym powierzchnia utwardzona (powierzchnia tarasów, schodów zewnętrznych i pozioma część podjazdu) stanowić będzie 68 m2. Działka ta stanowi jedną nieruchomość wraz 26 wydzielonymi działkami, wśród których w odniesieniu do 13 działek dostępnych z tej samej działki ukształtowanej w formie drogi (działka nr 317/27) inwestor uzyskał pozwolenia na budowę 13 identycznych budynków mieszkalnych wraz z garażami (których projekt stanowi adaptacja gotowego projektu), a w stosunku do 6 działek inwestor wystąpił równolegle z wnioskami o pozwolenia na budowę także identycznych pod względem architektonicznym budynków. W tej sytuacji trudno uznać, w ocenie organu odwoławczego, że objętą przedmiotową inwestycją działkę, czy też patrząc szerzej, nieruchomość, w skład której wchodzi działka, można zakwalifikować jako działkę siedliskową, czy też siedlisko. Tym samym w kontekście wyżej powiedzianego, planowanej przez inwestora zabudowy na działce nr 317/12 nie można uznać jako domu mieszkalnego wraz z zabudowaniami gospodarskimi, w którym koncentrować się będą czynności życiowe rolnika - inwestora oraz jego rodziny i zaspokajane będą elementarne potrzeby życiowe. Oznacza to, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej - zabudowy rolniczej, lecz stanowi zabudowę mieszkalną jednorodzinną.

Powyższe wskazuje, że omawiane zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W tym miejscu Wojewoda wyjaśnił jeszcze, że art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje procedurę nałożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w kontekście art. 35 ust. 1 ustawy, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji wydał w dniu 12 stycznia 2012 r. postanowienie Nr [...], w którym nakładał na inwestora obowiązek m.in. wykazania, że projektowana budowa kolejnej zagrody rolniczej na przedmiotowej działce służyć będzie prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Wprawdzie sformułowany zakres wymaganego uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę wykracza poza zakres umocowania działania organu administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże w ocenie Wojewody wezwanie to było zbyteczne w kontekście zamysłu inwestora objęcia zabudową budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, poszczególnych 26 działek wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości.

W odpowiedzi na kwestie podnoszone w toku postępowania odwoławczego organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 18 maja 2012 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o zbadanie w trybie nadzoru decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia 15 grudnia 2010 r. Nr [...]. Do dnia wydania niniejszej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie wydało rozstrzygnięcia w sygnalizowanej sprawie.

Na marginesie sprawy Wojewoda dodał, że działalność inwestora w kontekście wyżej wskazanych planów zabudowy tej nieruchomości nosi znamiona działalności deweloperskiej. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie może odbywać się wbrew unormowaniom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ustawy zmiany przeznaczenia takiego gruntu można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawna ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia przejawia się m.in. w regulacji art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którą, nie powodując nieuzasadnionych ograniczeń inwestorów, można wydawać decyzje o warunkach zabudowy na przedsięwzięcia zgodne z rolnym lub leśnym przeznaczeniem terenu. W zaistniałej sytuacji nie mogą uzyskać akceptacji organów administracji architektoniczno-budowlanej działania inwestora noszące znamiona obejścia przepisów prawa.

W skardze na powyższą decyzję M.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu W. i przekazanie sprawy Staroście Powiatu W. celem ponownego rozpoznania, orzeczenie, że decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

Powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów wskazanych w odwołaniu, podczas gdy obowiązkiem organu jest każdorazowe zbadanie stanowiska strony oraz wyjaśnienie zarówno stanu faktycznego jak i prawnego sprawy;

2. zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez pominięcie, że we wcześniejszym okresie w identycznym stanie prawnym i faktycznym na rzecz M.S. wydane zostały decyzje zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwoleń na budowę;

3. art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 6 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że organowi orzekającemu o pozwoleniu na budowę w ramach badania zgodności projektu z warunkami zabudowy służy uprawnienie do badania charakteru działki oraz inwestycji, podczas gdy przepis art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane stanowi zamknięty katalog okoliczności podlegających badaniu przez organ, a okoliczności wskazane przez organ stanowiły przedmiot oceny organu wydającego warunki zabudowy;

4. art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalanie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji M.S. na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy w tym zakresie w obrocie prawnym obowiązuje ostateczna decyzja, a organ nie posiadał uprawnień do ustalania tych okoliczności;

5. przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 k.p.a. i w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie, że M.S. prowadzi działalność rolniczą, a okoliczność ta wynika z niekwestionowanego dokumentu urzędowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję przytoczył treść zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, trudno jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doszukać się merytorycznego odniesienia do nich. Organ swoje stanowisko w tym zakresie ograniczył do przyznania, że we wcześniejszym czasie M.S. zatwierdzono projekty budowlane i udzielono pozwoleń na budowę 13 identycznych budynków. Jednocześnie organ II stwierdził, że rzeczywiście organ I instancji nie posiadał uprawnienia w ramach przepisu art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane do wzywania M.S. o przedłożenie zaświadczenia zgodnego z przepisem art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, przy czym organ II instancji nie wyciągnął w tym zakresie żadnych wniosków istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ, dokonując (jak się wydaje) wykładni przepisu art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organowi przysługuje uprawnienie do badania charakteru działki, charakteru samej inwestycji, a przede wszystkim do ponownego sprawdzenia i ustalania sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji.

Takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji z całą pewnością nie wypełnia – zdaniem strony skarżącej - dyspozycji przepisu 107 § 3 k.p.a., który nakazuje organowi II instancji rozpatrującemu merytorycznie sprawę ponownie jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielenia informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy. Powyższy pogląd ma swoje odbicie w bogatym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Po 1122/83, publ. GAP 1986 Nr 4 str. 45).

Jednym z głównych argumentów skarżącego było naruszenie zasady równości. W okresie bowiem poprzedzającym wydanie negatywnej decyzji przez Starostę Powiatu W. ten sam organ wydał na rzecz M.S. 13 decyzji pozytywnych, które dotyczyły identycznych inwestycji. Stan prawny i faktyczny wskazanych spraw był tożsamy z niniejszą sprawą i z 6 pozostałymi sprawami, co do których organy I i II instancji odniosły się negatywnie. Okoliczność ta zresztą została przez organ II instancji przyznana w zaskarżonej decyzji. Nie ma przy tym znaczenie, że organ II instancji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o zbadanie w trybie nadzoru decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia 15 grudnia 2010 r.. Co więcej, do dnia dzisiejszego nie zostało w tym zakresie wszczęte jakiekolwiek postępowanie. Nawet gdyby zaś zostało ono wszczęte, to organ w niniejszej sprawie i tak był związany stanem prawnym istniejącym w dniu podejmowania decyzji. Inaczej mówiąc związany był wyżej wymienioną decyzją o warunkach zabudowy. Co więcej, skoro organ sam wskazuje, że wystąpił z takim wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., to oznacza to, że dostrzega on swoje związanie tą decyzją, a decyzja w niniejszej sprawie została podjęta z naruszeniem przepisów.

Zdaniem skarżącego, wydając w niniejszej sprawie decyzję organ rażąco naruszył zasadę równości wobec prawa. Ten sam organ na podstawie tych samych przepisów wydawał decyzje pozytywne w okresie wcześniejszym dla tej samej osoby. Nie zmieniła się w tym czasie podstawa prawna, a sytuacja faktyczna strony jest identyczna. Potraktowanie więc strony niniejszego postępowania w inny sposób w chwili obecnej rażąco narusza zasadę równości wobec prawa. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, że zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeżeli nie tożsamej, treści. Organ administracji może na podstawie decyzji zróżnicować sytuacje obywateli w zakresie pewnej określonej grupy stosunków tylko na podstawie konkretnie sformułowanych przesłanek wynikających z niewątpliwie różnej sytuacji faktycznej, wyraźnego nakazu prawa lub ze względu na interes publiczny, przemawiający za odmiennym potraktowaniem poszczególnych obywateli (wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 28/90). Organ administracji jest bowiem każdorazowo ograniczony wydanymi przez siebie decyzjami w innych sprawach indywidualnych i rozstrzygając w kolejnej sprawne podobnej do spraw wcześniejszych, nie może rozstrzygnąć jej w sposób odmienny od spraw wcześniejszych (wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1003/98). W orzecznictwie wskazano, że jest pożądane, aby organ administracji przyjął obiektywne kryteria oceny spraw danego rodzaju i przestrzegał ich w każdym przypadku (zob. np. teza druga wyroku NSA z dnia 29 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1576/97, publ. LEX nr 43195). Organ nie może więc w identycznej sytuacji prawnej przy zbliżonym stanie faktycznym stosować w różnym czasie innych kryteriów. Świadczyć to może o kierowaniu się przez organ pozaustawowymi przesłankami ustalanymi wbrew zasadzie związania organu przepisami prawa.

Trudno także – w ocenie strony skarżącej - zgodzić się z twierdzeniami organu II instancji, które sprowadzają się do stwierdzenia, że na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę organ ten posiada uprawnienia do ustalania sposobu zagospodarowania terenu, charakteru działki i inwestycji. Okoliczności te bowiem były przedmiotem rozstrzygnięcia obowiązującej decyzji Wójta Gminy Cz., który wydał decyzję o warunkach zabudowy. Organy procesu budowlanego są związane tą decyzją i dopóki znajduje się ona w obrocie prawnym nie istnieją jakiekolwiek podstawy do jej kwestionowania. Co więcej, organ nie posiada uprawnień, aby ponownie i w odmienny sposób dokonywać ustaleń, które były przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Takie kompetencje nie mieszczą się w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Uprawnienia te natomiast mają charakter katalogu zamkniętego i nie można w żaden sposób dokonywać ich wykładni rozszerzającej. Badanie zgodności z warunkami zabudowy nie może sprowadzać się do kwestionowania sposobu zagospodarowania nieruchomości, określonego w decyzji o warunkach zabudowy. W procesie budowlanym na organie ciążą określone obowiązki określone w przepisach ustawy - Prawo budowlane. Ustawodawca w art. 35 tej ustawy jednoznacznie wskazał z jednej strony powinności organu, a z drugiej - uprawnienia organu w tym procesie. Wszelkie zaś czynności, które dokonywane są przez organ muszą znajdować swoje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Oznacza to, że organ może podejmować tylko i włącznie te czynności, na które zezwalają mu przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zasada ta w żadnym przypadku nie może być interpretowana rozszerzająco, a wszelkie jej naruszenie skutkują naruszeniem podstawowej zasady - zasady praworządności. Jeżeli założenia projektowe są zgodne z warunkami zabudowy, to organ ma obowiązek zatwierdzić projekt i wydać pozwolenie na budowę.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ II instancji niejako uwzględnił jeden z zarzutów odwołującego. Organ odwoławczy przyznał bowiem rację, że organ I instancji nie posiadał uprawnienia do żądania okazania dokumentu zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Pominął jednak organ II instancji, że dokument ten przez M.S. został przedłożony oraz że ma on charakter dokumentu urzędowego, którym organ jest związany. Okoliczności wynikające z tego dokumentu związane są zaś bezpośrednio z twierdzeniami organu II instancji, a dotyczącymi domniemanej przez ten organ działalności M.S.. Jeżeli organ nie posiada uprawnień do badania tych okoliczności, to tym samym bezpodstawne są twierdzenia organów obu instancji dotyczące zgodności projektu z warunkami zabudowy. Przeciwne stanowisko razi daleko idącym brakiem logiki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 21 listopada 2012 r. pełnomocnik organu podał, że nieostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 26 września 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia 15 grudnia 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W niniejszej sprawie nie występują takie wady i uchybienia, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zagrody rolniczej, składającej się z budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z wbudowanym garażem, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej linii zasilającej - przewidzianych do realizacji na działce nr 317/12, w miejscowości J., gmina Cz.. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym".

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

W powyższych przepisach określono zakres działania organów administracji architektoniczno–budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę. Do kompetencji tych organów należy sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Do obowiązków organów należy również sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także sprawdzenie czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega natomiast sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno–budowlanymi. Na tym etapie postępowania następuje również określenie obszaru oddziaływania obiektu, niezbędne do prawidłowego ustalenia stron postępowania (por. R. Dziwiński, P. Ziemski; Komentarz do art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, [w:] R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II).

Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej oraz wówczas, gdy inwestor złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) lub złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane (art. 32 ust. 4 pkt 1a) lub też złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2). Oznacza to więc, że przepis z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależałoby wydanie tegoż pozwolenia (por. E. Radziszewski, Prawo budowlane. Przepisy i komentarz, Warszawa 2006, s. 129).

W rozpoznawanej sprawie odmowa udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji jest uzasadniona tym, że – jak wskazał organ II instancji – inwestycja ta jest niezgodna z ustaleniami przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, co narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Z powyższym stanowiskiem należało się zgodzić. Należy bowiem zauważyć, że na mocy decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia 21 kwietnia 2008 r. Nr [...] ustalono na rzecz M.S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zagrody rolniczej składającej się z budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem i budynku garażowego dla maszyn rolniczych, wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki sanitarne oraz przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego. Decyzja ta została zmieniona w ten sposób, że:

– w wierszu określającym lokalizację inwestycji zamiast słów "na dz. 317" wpisano słowa "na dz. od 317/1 do nr 317/26 (powstałych z podziału dz. 317)",

– w p-kcie opisującym rodzaj inwestycji zamiast słów "budowa zagrody rolniczej" wpisano się "budowa 26 zagród rolniczych (1 na każdej z w/w działek), złożonych z:" oraz po słowach: "przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego" dodano słowa: "do każdej z zagród".

We wniosku inwestor jako nazwę i rodzaj całego zamierzenia budowlanego wskazał jednak "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej, energetycznej linii zasilającej", oznaczając jako teren zainwestowania działkę nr 317/12, AM1, obręb J., gmina Cz.. Jedynie w części opisowej projektu budowlanego wskazał, że przedmiotem inwestycji jest "budowa zagrody rolniczej: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem, bezodpływowego zbiornika na ścieki wraz z przyłączem oraz wewnętrznej energetycznej linii zasilającej w miejscowości J. na dz. nr 317/12". Już z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie budową zagrody rolniczej, na którą inwestor uzyskał warunki zabudowy. I już ten fakt pozwala na stwierdzenie, że projekt budowlany przedłożony przez skarżącego nie spełnia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto należy zauważyć, że wprawdzie w opisie inwestycji wskazano, że realizacja całości zamierzenia służyć będzie prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej, jednakże - w ocenie Sądu – trudno za taką uznać budowę 7 (a w rezultacie 26) różnych siedlisk, w ramach których miałyby być realizowane obiekty budowlane o tej samej funkcji.

Istotny jest bowiem w sprawie fakt, że inwestor wystąpił z identycznymi wnioskami o wydanie pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji kolejno na sąsiednich działkach nr 317/5, nr 317/6, nr 317/7, nr 317/8, nr 317/11 i nr 317/20 w J.. Wymienione działki oraz działka objęta zainwestowaniem wraz z działkami od nr 317/1 do nr 317/4, nr 317/9, nr 317/10, od nr 317/13 do nr 317/19, od nr 317/21 do nr 317/26, poprzez działkę nr 317/27 umożliwiającą połączenie komunikacyjne z drogą powiatową (działka nr 316 dr), tworzą uporządkowany zespół działek, których wielkość waha się od 771 m2 do 1443 m2, oraz jednocześnie tworzą jedną nieruchomość w ujęciu wieczystoksięgowym. We wcześniejszych postępowaniach inwestor uzyskał już ostateczne pozwolenia na budowę identycznych inwestycji, lecz na działkach nr 317/1, nr 317/2, nr 317/3, nr 317/4, nr 317/13, nr 317/14, nr 317/16, nr 317/17, nr 317/19, nr 317/21, nr 317/24, nr 317/25 i nr 317/26.

Docelowo inwestor zamierza w istocie wybudować nie 26 zagród, ale 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Nie kwestionując bowiem potrzeb wynikających z posiadania przez skarżącego jednego gospodarstwa rolnego, w ocenie Sądu, ubieganie się jednak o wydanie identycznych pozwoleń na budowę 7 siedlisk nie będzie służyć prowadzonej przez inwestora działalności rolniczej. W istocie planowana inwestycja w postaci 26 budynków mieszkalnych stanowić będzie budowę osiedla mieszkalnego. Tym samym trudno uznać nieruchomość wraz 26 wydzielonymi działkami, wśród których w odniesieniu do 13 działek dostępnych z tej samej działki ukształtowanej w formie drogi (działka nr 317/27) inwestor uzyskał pozwolenia na budowę 13 identycznych budynków mieszkalnych wraz z garażami (których projekt stanowi adaptacja gotowego projektu), a w stosunku do 6 działek inwestor wystąpił równolegle z wnioskami o pozwolenia na budowę także identycznych pod względem architektonicznym budynków, za działkę siedliskową, czy też siedlisko, które ma służyć zaspokajaniu potrzeb gospodarstwa rolnego.

Należy tutaj wskazać, że przepisy prawa nie określają pojęcia zabudowy rolniczej, lecz pojęciami pokrewnymi są tutaj - zabudowa zagrodowa, działka siedliskowa, czy siedlisko. Definicję zabudowy zagrodowej zawiera natomiast § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, że pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Natomiast według wyjaśnień językoznawców siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Siedlisko (działka siedliskowa) jest zatem miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny oraz zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 462/10).

W doktrynie przyjęto w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, że działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Za takie nie można jednak uznać planowanej w niniejszej sprawie inwestycji.

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów w sposób określony w art. 145 p.p.s.a. Tym samym zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 w związku z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. jest niezasadny. W ocenie Sądu organ II instancji w sposób wnikliwy wyjaśnił zarówno stan faktyczny jak i prawny sprawy, w tym w szczególności warunki spełnienia przez złożony projekt wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdzając zaś, że projekt nie jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, co mieści się w katalogu okoliczności podlegających badaniu przez organ, prawidłowo odmówił jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym także zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 6 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy wskazać, że Wojewoda nie mógł tego przepisu naruszyć, bowiem orzekał na podstawie przepisów Prawa budowlanego, nie zaś ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W żaden sposób nie mógł on zatem – jak sugeruje strona skarżąca - ustalić sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego.

Również nie doszło – zdaniem Sądu – do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 80 k.p.a. w związku z art. 76 k.p.a. i w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, bowiem organ nie kwestionuje, że skarżący prowadzi działalność rolniczą, a jedynie, że planowana inwestycja nie może stanowić – ze względu na jej rozmiar – zabudowy zagrodowej, która ma m.in. zaspokajać potrzeby tej działalności.

Odnosząc się natomiast do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia w realiach niniejszej sprawy przez organy administracyjne wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości, należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W tym kontekście wypada przede wszystkim zauważyć, że wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza bez wątpienia nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych. Wszystkie podmioty prawa (sytuacje) charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/12, publ. OTK-A 2012/7/82). Tak jednak sformułowanej i wyrażonej w Konstytucji zasady równości nie można odnosić – jak oczekuje tego skarżący - do obowiązku podejmowania identycznych rozstrzygnięć, czy też wzorowania się na podjętych uprzednio decyzjach, nawet w sytuacji podobnych okoliczności stanu faktycznego. Innymi słowy wcześniejsze wydanie w realiach niniejszej sprawy decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę nie oznacza automatycznie konieczności podjęcia takich rozstrzygnięć w postępowaniach wywołanych złożeniem kolejnych wniosków inwestora dotyczących zbliżonych okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy. Nie można wszak zapominać, że działanie organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest przy tym prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje więc określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a., nakazujące w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy tak, aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością.

Rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ administracji winien więc działać na podstawie i w granicach prawa, a zatem związany jest regulacjami tak prawnoprocesowymi jak i materialnoprawnymi, gdyż postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony faktu na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 56). Oznacza to, że nie jest on obowiązany do uwzględniania treści rozstrzygnięć zapadłych w innych, nawet bardzo podobnych sprawach. Tym samym organy w realiach niniejszej sprawy zobligowane były do samodzielnego rozpoznania sprawy wszczętej wnioskiem inwestora mając na względzie tylko obowiązujące regulacje normatywne. Wobec tego podjęcie rozstrzygnięcia innego, niż zapadłe wcześniej, nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie zasady równości. Jakkolwiek z uwagi na konieczność zapewnienia pewności prawa organy powinny dążyć do podejmowania jednomyślnych rozstrzygnięć w sprawach podobnych, to jednak w żadnej mierze nie może to odbywać się z uchybieniem zasadzie legalności.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd nie podzielił twierdzeń skarżącego, że organ administracji jest każdorazowo ograniczony wydanymi przez siebie decyzjami w innej sprawie indywidualnej i rozstrzygając w kolejnej sprawie podobnej do spraw wcześniejszych, nie może rozstrzygnąć w sposób odmienny od spraw wcześniejszych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi i wobec tego oddalił ją zgodnie z art. 151 p.p.s.a.