Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1940/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. i A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 368/10 w sprawie ze skargi K. P. i A. P. na uchwałę Rady Gminy Raszyn z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądzą od Gminy Raszyn solidarnie na rzecz K. P. i A. P. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 368/10 oddalił skargę K.P. i A.P. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A.P. i K.P. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie Al. [...] - część I, zarzucając jej rażące naruszenie prawa w procedurze planistycznej w zakresie:

1/ art. 14 pkt 5 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przywoływana dalej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez działanie wbrew zaleceniom studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R., przyjętego uchwałą Rady Gminy R. Nr [...] z dnia [...] 1999 r., w kierunku pogłębiania problemów infrastruktury: komunikacyjnej w związku z przesunięciem linii zabudowy w stronę Al. [...]; kanalizacyjnej i wodociągowej w związku z umożliwieniem posadowienia budynku, który będzie istotnie obciążał systemy już eksploatowane na granicy wydolności;

2/ art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwie dokonaną publikację informacji o przystąpieniu do sporządzania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3/ art. 12 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) poprzez publikację obwieszczenia bez wymaganej pieczęci wójta, daty w nagłówku oraz tytułu zmienianego planu;

4/ art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuzyskanie opinii Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w P.;

5/ art. 19 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie powtórzenie w niezbędnym zakresie czynności procedury planistycznej w związku z wprowadzeniem zmian do projektu, już po wyłożeniu tegoż projektu do wglądu, a przed przedłożeniem go Radzie Gminy R. do przyjęcia;

6/ art. 32 ust. 3 w zw. z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednocześnie wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały i zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skarżący opisali stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnili treść każdego z zarzutów skargi. Uzasadnili również szczegółowo swój interes prawny we wniesieniu skargi uznając, że posiadają go mimo, iż nie są właścicielami żadnej nieruchomości objętej planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie. Rada w szczególności podkreślił brak interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi oraz zaznaczyła, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dniu wnoszenia skargi a nie w przyszłości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących w sposób rozumiany jak w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa o samorządzie gminnym.

W pierwszej kolejności Sąd podniósł, że przedmiotowa skarga złożona została w trybie powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zatem rolą sądu administracyjnego było w pierwszej kolejności ustalenie, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, ponieważ według tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Następnie Sąd winien zająć się ustaleniem, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił również, że Sąd administracyjny może dokonać oceny zgodności uchwały rady gminy z prawem dopiero wówczas gdy stwierdzi, że interes skarżącego, znajdujący ochronę w konkretnej normie prawnej, został naruszony. Podniósł również, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oznacza takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do Sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżących, albowiem nie są oni właścicielami żadnej nieruchomości na obszarze objętym tą uchwałą. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można zaskarżyć uchwały tylko dlatego, że narusza ona prawo. Konieczne jest wykazanie nie tylko własnego indywidualnego interesu prawnego, ale również jego naruszenia i to w sposób niezgodny z prawem. Oznacza to – zdaniem Sądu – że zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podlegają uchwały gminy niezgodne z prawem i jednocześnie godzące w sferę prawną skarżącego wywołując negatywne dla niego konsekwencje w postaci np. zniesienia, ograniczenia bądź uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Ograniczenie, wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego powoduje, że skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma w pełni charakteru actio popularis. Przepis ten uzależnia legitymację do wniesienia takiej skargi od istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego i to interesu, który byłby naruszony przez zaskarżaną uchwałę.

Dla istnienia legitymacji, w ocenie Sądu I instancji, konieczne jest bowiem nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również wykazanie związku przyczynowego między tym interesem, a treścią uchwały. Przy czym chodzi o związek, który oznaczałby naruszenie interesu przez uchwałę. Taka regulacja prawna wymaga więc od podmiotu oceniającego istnienie legitymacji skargowej nie tylko zbadania, czy istnieje norma prawa pozytywnego, na której skarżący opiera swój interes, ale także, a może przede wszystkim, znalezienia zależności między treścią zaskarżanej uchwały, a sytuacją prawną skarżącego.

Zatem, zdaniem Sądu, osoba skarżąca musi wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek musi istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. Na poparcie powyższego twierdzenia Sąd wskazał na orzeczenie NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, opubl. LEX nr 322175. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taki związek nie zachodzi. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego, w ocenie Sądu I instancji, otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze.

Zdaniem Sądu, w szczególności skarżący nie dysponują tytułem prawnym do żadnej nieruchomości objętej uchwałą o zmianie planu, zatem przedmiotowa uchwała nie zmienia sytuacji prawnej skarżących i w konsekwencji nie narusza ich interesu prawnego. Dlatego Sąd uznał brak legitymacji skargowej skarżących w niniejszej sprawie.

Nadto, w ocenie Sądu orzekającego w I instancji, również powoływanie się przez skarżących na naruszenie interesu polegające na ograniczeniu możliwości powzięcia informacji o wszczęciu i prowadzeniu procedury planistycznej, zmierzającej do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działek, graniczących z ich działką jest niewystarczające do przyjęcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skarżący wychodzą z błędnego założenia, że przepis ten przyznaje każdemu prawo wniesienia skargi w interesie publicznym (actio popularis). Takie rozumienie interesu prawnego, jak już wcześniej wskazano, nie jest prawidłowe z punktu widzenia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym i zarzut ten zmierza w swej istocie do spowodowania merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd. Skoro jednak skarżący nie posiadają legitymacji skargowej, Sąd Administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi pod względem merytorycznym.

W dalszej części uzasadnienia Sąd przytoczył stanowiska Wojewódzkich Sądów Administracyjnych zawarte w wyrokach z dnia 24 października 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 429/08 (LEX nr 506902) i z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 407/09, w których wskazano, że tylko istnienie legitymacji skargowej strony skarżącej umożliwia Sądowi rozpatrzenie zarzutów skargi i analizę zaskarżonej uchwały, a następnie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie dopatrzył się interesu prawnego po stronie skarżących, a tym bardziej jego naruszenia, a zatem na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił wniesiona skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K.P. i A.P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, że skarżący a priori nie mogą mieć legitymacji skargowej na podstawie tego przepisu z uwagi na fakt, że "nie są właścicielami żadnej nieruchomości na obszarze objętym uchwałą".

Jednocześnie powołując się na powyższy zarzut wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub w oparciu o art. 188 P.p.s.a uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i jego niewłaściwego zastosowania uznając, iż skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] 2009 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie badając przy tym rzetelnie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, opierając się tylko i wyłącznie na ogólnych stwierdzeniach. Konsekwencją tego naruszenia było niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie.

Nadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że nawet gdyby przyjąć, że przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a skarżący muszą wykazać, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny bądź uprawnienie, to stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących oraz do odebrania należnych im uprawnień. Wskazał również, że skarżący kasacyjnie są właścicielami działki nr [...] położonej w R. bezpośrednio przy działce nr [...], dla której to działki zmieniono uwarunkowania planistyczne uchwałą z dnia [...] 2009 r. Ponadto działka skarżących kasacyjnie była objęta pierwotnym planem, który na skutek zaskarżonej uchwały uległ zmianie. W ocenie skarżących kasacyjnie jest to o tyle istotne, że Sąd na skutek błędnego rozumienia przedmiotowego przepisu uznał, że skoro skarżący nie są właścicielami nieruchomości na obszarze objętym uchwałą, to nie mają legitymacji skargowej na podstawie przywołanego wyżej przepisu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uchwała o zmianie planu nie ma samodzielnego bytu i nie stanowi samodzielnego, oddzielnego planu dla wybranego obszaru, ale jest innym uregulowaniem w ramach całego pierwotnego planu. Zatem w ocenie skarżących kasacyjnie nie jest istotne przy uchwale zmieniającej plan, z punktu widzenia legitymacji skargowej, jakie działki wchodzą w skład obszaru będącego przedmiotem zmian, gdyż potencjalną legitymację skargową mają wszyscy właściciele działek objętych całym pierwotnym planem. Przyjęcie takiej wykładni przepisu jak Sąd I instancji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, prowadziłoby do sytuacji, że w ramach uchwalonego planu co do którego legitymację skargową mieli wszyscy właściciele działek objętych planem, można byłoby dokonywać indywidualnych zmian bez prawa kontroli rozwiązań wprowadzanych w trybie zmiany przez pozostałych właścicieli. W skrajnej sytuacji, w trybie zmian planu co do poszczególnych działek, można byłoby doprowadzić do całkowitej zmiany planu z wyłączeniem kontroli pozostałych właścicieli działek z danego obszaru.

Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wskazali, że skoro uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczyła terenów położonych we wsi R., po zachodniej stronie Al. [...], a po tej stronie położona jest też nieruchomość będąca ich własnością, to tym samym uchwała ta dotyczyła również ich nieruchomości, natomiast zmiany zostały wprowadzone na nieruchomości sąsiedniej. Zatem skarżący kasacyjnie zostali pozbawieni przysługujących im z mocy ustawy praw uczestnictwa w procedurze planistycznej, w tym wnoszenia wniosku, wzięcia udziału w dyskusji i wnoszenia uwag do projektu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uznać należy, że skarżący kasacyjnie są właścicielami działek objętych zaskarżoną uchwałą, a w konsekwencji zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny.

W dalszej części uzasadnienia podniesiono również, że w tej sprawie skarżący jako mieszkańcy gminy R. zostali ograniczeni w realizacji uprawnień wynikających z treści art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 17 pkt 1, 10, 11, 13 oraz art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Naruszenia dokonane przez Gminę R. doprowadziły, zdaniem autora skargi kasacyjnej, do ograniczenia możliwości skarżących w uzyskaniu informacji o wszczęciu procedury planistycznej, w wyniku czego nie skorzystali z przysługujących im uprawnień do zajęcia w tej sprawie swojego stanowiska i ochrony interesów, w związku z projektowanymi zmianami.

Nadto autor skargi kasacyjnej podniósł, że uchybienia w procedurze planistycznej spowodowały ograniczenie możliwości skarżących do skorzystania z przysługujących im ustawowo uprawnień wynikających z prawa materialnego, tj. z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał również, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego umożliwiła m. in. zwiększenie wysokości obiektów na działce sąsiedniej z 12 do 32 m, a uchwalony plan ingeruje w prawo własności skarżących, a nie tylko mu zagraża. Wskazano także, że nie można uznać za obojętne dla uprawnień właścicielskich pogorszenia zasad wedle których graniczą one z działkami sąsiednimi. I mimo, że nieruchomość skarżących kasacyjnie nie jest objęta zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zmiany te w istotny sposób wpływają na interes prawny skarżących i dotyczą nieruchomości objętych pierwotnym planem.

Autor skargi kasacyjnej wywiódł także, że wystarczającym do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest samo przekonanie skarżącego, że jego interes prawny został naruszony. A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – występuje tutaj nie tylko subiektywne przekonanie skarżących, ale i faktyczne naruszenie ich interesu prawnego.

Konkludując autor skargi kasacyjnej wskazał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżącym ograniczono prawo do drogi sądowej w dochodzeniu naruszonych praw. Interes prawny skarżących został naruszony uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] 2009 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż skarżącym przysługiwało zaskarżenie w/w uchwały do sądu administracyjnego. Mieszkańcy Gminy, w tym także skarżący, zostali zdecydowanie ograniczeni w możliwości uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, nie mieli jakiegokolwiek wpływu na procedurę planistyczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie jako nieusprawiedliwionej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem niewątpliwie posiada usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Usprawiedliwionym w okolicznościach tej sprawy pozostaje zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, polegający na tym, że skarżący a priori nie mają legitymacji skargowej na podstawie tego przepisu z uwagi na fakt, że nie są właścicielami żadnej nieruchomości na obszarze objętym kwestionowaną uchwałą.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie zatem do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., w którym zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały najpóźniej w chwili wnoszenia skargi naruszone. Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego. W piśmiennictwie podkreśla się, że uchwały organów samorządowych, mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą przecież ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (zob. B. Deskiewicz "Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego", Monitor Prawniczy z 2008 r., nr 18 str. 1006).

Przepis art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym określa zatem procedurę zaskarżania. Niewątpliwie już sam fakt podjęcia uchwały może rodzić przekonanie o naruszeniu interesu prawnego, gdyż uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów, już z chwilą wejścia w życie planu.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji generalnie uznał, iż skarżący nie dysponują tytułem prawnym do żadnej nieruchomości objętej uchwałą o zmianie planu, gdyż jak ustalono graniczą z terenem objętym przedmiotowym planem a zatem taka uchwała nie zmienia ich sytuacji prawnej a w konsekwencji nie narusza ich interesu prawnego a więc brak jest legitymacji skargowej po ich stronie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wynika z niemającego podstaw w brzmieniu przedmiotowego przepisu poglądu, że sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość jego skarżenia gdyż wiąże się z brakiem legitymacji skargowej uniemożliwiającym skuteczne kwestionowanie przepisów prawa miejscowego. Takie wadliwe stanowisko doprowadziło do oddalenia skargi bez jakichkolwiek oceny oddziaływania uchwalonego planu na nieruchomość skarżących w kontekście naruszenia ich interesu prawnego.

Natomiast nie można przecież, w świetle przywołanej regulacji zasadnie twierdzić, że sam ten fakt przesądza, iż interes prawny skarżących nie może być naruszony, gdy nieruchomość położona jest w sąsiedztwie obszaru objętego przedmiotową zmianą planu a więc skarżący nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości objętej planem. Ta istotna dla sprawy okoliczność powinna być przedmiotem oceny Sądu. Nie można bowiem wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela (użytkownika wieczystego) takiej nieruchomości. Wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości.

Dlatego też przy uwzględnieniu powyższych rozważań trzeba podzielić zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przywołanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, co w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do oceny kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących tj. czy w okolicznościach tej sprawy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą, rezygnując z poglądu, że położenie nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w każdym przypadku (bez wyjątku) oznacza brak naruszenia interesu prawnego, skutkując a priori oddaleniem skargi.

W konsekwencji, jeżeli Sąd doszedłby do przekonania, w wyniku dokonania koniecznych w tej mierze ustaleń, że w tym konkretnym przypadku interes prawny skarżących został naruszony, będzie zobowiązany do oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu, w tym oceny czy gmina nie nadużyła przyznanych jej uprawnień, doktrynalnie określonych władztwem planistycznym. Niewątpliwie obowiązek uwzględnienia skargi powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisów prawa (władztwa planistycznego).

Skoro skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie to należało w tej sprawie orzec na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).