Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1387/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 60 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 2, art. 146, art. 150 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. K. oraz J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 7 stycznia 2008 r. A. i A. M. zwrócili się do Burmistrza Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego dwukondygnacyjnego o funkcji usługowej na działkach nr 1 i 2 w K. Powierzchnię terenu określono na 736 m2, usytuowanie pawilonu przewidziano w granicy z działką sąsiednią nr 3. Wjazd na działkę przewidziano z ulicy [...], a wyjazd na ulicę [...], zaplanowano do 10 miejsc parkingowych dla samochodów dostawczych i osobowych. Długość budynku określono na 25 m, szerokość 15 m, wysokość do 9 m, powierzchnię sprzedaży na 380 m2. Wniosek został podpisany tylko przez A. M.. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania właściciele działki sąsiedniej nr 4 wnieśli zastrzeżenia.

W dniu [...] r. organ I instancji wydał na rzecz A. i A. M. decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stwierdził, że na terenach sąsiadujących z obszarem inwestycji znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa uzupełniona zabudową gospodarczą, jak i zabudowa usługowa. Pawilon będzie zatem stanowić kontynuację funkcji. Teren posiada dostęp do drogi publicznej i wymagane uzbrojenie. Decyzją ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m do granicy działki i pasa drogowego ulicy [...] i [...], wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu na 40%, udział powierzchni biologicznie czynnej na 10%, szerokość elewacji frontowej na 25 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 8 m. Określono geometrię dachu, wjazd z ulicy [...], a wyjazd na ulicę [...]. Stwierdzono, że na własnej działce należy zapewnić 100 % miejsc parkingowych, nie określono jednak ich ilości.

Pismem z 16 grudnia 2009 r. inwestorzy zwrócili się do organu I instancji o zmianę decyzji w zakresie limitu powierzchni zabudowy, albowiem ze względu na rozmiar budynku i wielkość działki nie jest możliwe zachowanie limitu 40 %. Wniosek ten został uwzględniony i decyzją z [...] r. organ I instancji, na podstawie art. 154 k.p.a., zmienił swą decyzję o warunkach zabudowy w ten sposób, że określił powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki na 90 %.

Brak w aktach sprawy dowodów doręczeń tych decyzji.

Pismem z 12 października 2011 r. J. K. i M. K. wnieśli o wszczęcie postępowania weryfikującego wydaną decyzję i stwierdzenie jej nieważności. Zarzucili, że nie zostali powiadomieni o jej wydaniu, dowiedzieli się o zamiarze budowy na sąsiedniej działce 10 października 2011 r., z chwilą przystąpienia przez inwestorów do przygotowania zaplecza budowy i zbrojenia terenu.

Postanowieniem z [...] r. Burmistrz K. wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, zakończone ostateczną decyzją z [...] r. W podstawie prawnej podano przepis art. 149 § 1, 150 § 1 i 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Burmistrz zawiadomił także Prokuraturę Rejonową w C. o możliwości popełnienia przestępstwa. Podał w zawiadomieniu, że postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji, brak jest jednak zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, brak także w książkach nadawczych wpisów zarówno o wysłaniu zawiadomień, jak i decyzji. Brak zatem było podstaw do uznania, że decyzja stała się ostateczna. W sprawie wszczęte zostało śledztwo pod sygnaturą [...].

Dwoma pismami z 6 grudnia 2011 r. J. i M. K. wnieśli o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy i wydanie w tym zakresie decyzji odmownej oraz uchylenie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i odmowę zmiany tej decyzji.

Burmistrz K. decyzją z [...] r., nr [...] wydaną po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, uchylił decyzję z [...] r., która dokonano zamiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r. i odmówił zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Brak w aktach dowodów, że od decyzji tej wniesiono odwołanie.

Natomiast we wznowionym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ze stycznia 2012 r. Burmistrz K. decyzją z [...]r., nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta nie zawiera żadnych załączników ani nie została poprzedzona sporządzeniem jej projektu przez uprawnionego urbanistę. Została ona w konsekwencji uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r. [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu w szczególność zwrócono uwagę na brak załączników do decyzji i uzgodnień z zarządcą drogi powiatowej ul. [...].

W toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że ulica [...] jest drogą gminną. Wykonano także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z czerwca 2012 r. Szerokość frontu, za pomocą którego wyznaczono granice obszaru analizowanego ustalono na 31 m. Do analizy przyjęto wszystkie nieruchomości w granicach terenu analizowanego, nie tylko dostępne z tej samej drogi publicznej, z jakiej drogi dostępne są obiekty zabudowy usługowej A,B i C nie określono. Stwierdzono kontynuację funkcji usługowej istniejącej na działkach przy ul. [...], znajdujących się w obszarze analizowanym ([...]). Dopuszczono realizację inwestycji w granicy z działką 3, nieprzekraczalną linię zabudowy określono w odległości 5 m od granicy frontowej terenu inwestycji w stosunku do ul. [...] i ul. [...], zgodnie z postanowieniem uzgadniającym Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] r. Stwierdzono, że należy zapewnić pokrycie 100 % potrzeb parkingowych na działce. Określono wskaźnik powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej z uwzględnieniem parametrów obiektów dostępnych z innych dróg publicznych (ul. [...] i [...]). W aktach brak projektu decyzji sporządzonego przez osobę z uprawnieniami.

Decyzją z [...] r. Burmistrz K., na podstawie art. 151 § 2 i 146 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji z 27 października 2008 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu handlowego, wydanej A. i A. M. i odmówił jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, że jakkolwiek zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to uchylenie decyzji nie może nastąpić, albowiem nowe rozstrzygnięcie sprawy jest tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym. Nie uchyla się decyzji w przypadku, gdyby w wyniku wznowienia mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Opisano przebieg postępowania. Wyjaśniono, że ulica [...] jest ulicą gminną i wniosek nie wymaga uzgodnienia z zarządcą dróg powiatowych, zaś inwestycja w roku 2008 uzyskała uzgodnienie Burmistrza K. Zgodnie z uzgodnieniem GDDKiA wjazd na działkę odbywać się będzie z ulicy [...]. Analiza wykazała kontynuację funkcji usługowej obecnej przy ul. [...]. Linię zabudowy od ulicy [...] ustalono jako kontynuację linii na działkach sąsiednich i zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. W przypadku ulicy [...] linię zabudowy wyznaczono z zastosowaniem § 3 ust. 4 rozporządzenia, nie wymaga ona odsunięcia od jezdni drogi krajowej na odległość 15 m. Lokalizacja inwestycji w granicy z działką 3 jest zgodna z przepisami warunków technicznych, a jej właściciel nie wniósł w tym zakresie zastrzeżeń.

W odwołaniu od decyzji M. i J. K. wnieśli o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji z [...] r. W uzasadnieniu podnieśli, że planowana zabudowa będzie bardzo uciążliwa dla sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. Zakwestionowali wyznaczony obszar analizowany, który winien dotyczyć obszaru w granicach ul. [...], [...] i [...]. Poddali w wątpliwość legalność użytkowania budynku oznaczonego w analizie symbolem A. Wskazali, że wszystkie budynki przy ul. [...] mają funkcję mieszkalną, a przy ul. [...] funkcja usługowa jest zlokalizowana w ramach budynków mieszkalnych i ma niewielkie rozmiary. Zarzucono wadliwe ustalenie linii zabudowy, z powołaniem się na stanowisko organów uzgadniających, co nie odpowiada standardom prawnym, oraz wadliwe ustalenie lokalizacji obiektu w granicy z działką sąsiednią, co narusza § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych, działka inwestorów ma większą szerokość niż 16 m.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. SKO w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i przedstawiono regulację dotyczącą wznowienia postępowania oraz regulującą przesłanki ustalenia warunków zabudowy. Podkreślono, że przepis art. 146 k.p.a. stoi na przeszkodzie do uchylenia decyzji ostatecznej, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, zobowiązując w takiej sytuacji organ do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zauważono, że Burmistrz winien ograniczyć sentencję decyzji do stwierdzenia wydania poprzedniej decyzji z naruszeniem prawa, bez orzekania o odmowie jej uchylenia, wadliwość ta nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie. Stwierdzono także, że prawidłowo wykazano spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pawilon handlowy (usługowy) stanowi kontynuację funkcji, albowiem od ulicy [...] pod numerami [...] i [...] jest dostępna zabudowa usługowa, a po jej drugiej stronie znajduje się dworzec PKS oznaczony literą C. Nawet zatem przy pominięciu kwestionowanego budynku magazynu, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony, a zastosowanie art. 146 k.p.a. było uzasadnione. Linia zabudowy od ulicy [...] została wyznaczona jako przedłużenie zabudowy istniejącej, zaś od ulicy [...] z zastosowaniem § 3 ust. 4 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Możliwe było jego zastosowanie, albowiem zabudowa od tej ulicy jest zlokalizowana w różnych odległościach. Podkreślono, że szczegółowe parametry inwestycji, także związane z ochroną interesów osób trzecich, podlegają określeniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w pozwoleniu na budowę.

W skardze do sądu administracyjnego M. i J. K. wnieśli o jej uchylenie. Podnieśli głównie zarzuty związane z przewidywaną uciążliwością funkcjonowania na sąsiedniej działce pawilonu handlowego branży przemysłowej. Układ komunikacyjny na działce będzie przebiegał 4 metry od okien ich budynku mieszkalnego. Dwukondygnacyjny obiekt przesłoni ich działkę. Nie jest zasadne planowanie takiej inwestycji na działce o pow. 736 m2. Zarzucono, że Burmistrz nie ustalił precyzyjnie funkcji pawilonu, podczas gdy inwestorzy wystąpili o pozwolenie na budowę dla pawilonu branży przemysłowej. Podniesiono zarzut ustalenia lokalizacji pawilonu w granicy działki z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem działka ma większą szerokość niż 16 m.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana w toku postępowania nadzwyczajnego, w wyniku wznowienia postępowania. Podstawą wznowienia była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegająca na pozbawieniu strony bez jej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Bezsporne jest w sprawie, że doszło do pominięcia skarżących w postępowaniu, oprócz zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, nie brali oni udziału w postępowaniu, w szczególności nie doręczono im decyzji. Po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania, którego terminowość nie była kwestionowana, postanowienie o wznowieniu wydał Burmistrz K. Postanowienie to stało się podstawą do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W ocenie Sądu istnienie w sprawie przesłanki wznowienia, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w stwierdzonym stanie faktycznym, nie jest wątpliwe i zasadnie organy obu instancji stwierdziły jej spełnienie. Co do zasady, jeżeli dochodzi do stwierdzenia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 lub 145a k.p.a., skutkiem jest uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to konieczność uprzedniego przeprowadzenia we wznowionym postępowaniu procedury pozwalającej na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Jej wynik ewentualnie jest podstawą do uznania, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co uzasadnia zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. i stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych. Na marginesie można wobec tego zauważyć, że organy zaniechały jednoznacznego stwierdzenia, że decyzja z [...] r. taki walor ma. We wniosku do Prokuratury Burmistrz K. zaś wprost twierdził, że wobec braku jakichkolwiek dowodów doręczenia tej decyzji, nie można stwierdzić, że stała się ona ostateczna. Sąd uwzględnia jednak, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające wznowienie postępowania także w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Można w oparciu o to założyć, że przynajmniej inwestor decyzję otrzymał i się nią posłużył, co pozwala na przyjęcie, że weszła ona do obrotu i wobec braku odwołania, stała się ostateczna. Zgłoszony wobec tego zarzut nie ma znaczenia dla oceny legalności decyzji, służyć ma jedynie podkreśleniu, że taka istotna przesłanka zastosowania instytucji wznowienia, jak ostateczność decyzji objętej wznowieniem, winna być przez organy wprost stwierdzona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestie ostateczności weryfikowanej decyzji należy jednoznacznie stwierdzić. Także przyjmując, że w sprawie mogłaby być wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji ostatecznej, organy pominęły fakt, że doszło do ustalenia warunków zabudowy na rzecz A. i A. M., podczas gdy wniosek o wydanie takiej decyzji przez A. M. nie został podpisany, nie była ona także reprezentowana przez pełnomocnika. W tej sytuacji, przy ponowny rozpoznaniu sprawy po wznowieniu postępowania, bez usunięcia tego braku formalnego, nie mogło by dojść do ustalenia warunków na rzecz obojga inwestorów, a jedynie na rzecz faktycznego wnioskodawcy. Również jednak i ta okoliczność nie miała zasadniczego wpływu na podjęte przez Sąd rozstrzygnięcie, krąg adresatów decyzji nie decyduje bowiem o tożsamości decyzji pod względem istoty, zasadnicze znaczenie ma tutaj przedmiot i treść rozstrzygnięcia.

Zasadnicze powody uzasadniające uchylenie wydanych w sprawie decyzji związane są z etapem określenia ich merytorycznych podstaw. Po wznowieniu postępowania i pozytywnym zweryfikowaniu zaistnienia przesłanki wznowienia, organ zobowiązany był powtórnie rozpoznać sprawę co do istoty. W przypadku ustalania warunków zabudowy oznacza to sporządzenie analizy w sposób określony przepisami prawa. Analiza taka została sporządzona w czerwcu 2012 r., jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. W tym miejscu należy zauważyć, że akta nie potwierdzają, aby został sporządzony projekt decyzji przez uprawnionego urbanistę, jak przewiduje art. 60 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. Wymóg ten w postępowaniu wznowionym także winien być zachowany, skoro dochodzi w nim do ponownego rozpatrzenia sprawy (wniosku) co do istoty.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 ustawy, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 nie są sporne w sprawie. Zarzuty dotyczą natomiast prawidłowości określenie funkcji i parametrów dopuszczalnej zabudowy. W tym zakresie znaczenie ma rozporządzenie MI z 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwane dalej rozporządzeniem. Zgodnie z jego § 3 ust. 1, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Rozumienie frontu działki zostało zdefiniowane w § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, i z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Kopia mapy, na której wykonano analizę i wyznaczono obszar analizowany nie ma adnotacji o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego, a wyznaczony obszar analizowany nie jest prawidłowy pod względem wielkości. Wjazd na działkę zaprojektowano od strony ulicy [...], wyjazd od ulicy [...]. W tej sytuacji należy uznać, że główny wjazd ma miejsce od strony ulicy [...] i ta część działki, przyległa do tej drogi, jest frontem działki. Części działki przyległe do obu wskazanych ulic, różnią się dość znacznie wielkością, front od strony ulicy [...] jest znacznie krótszy, i to on winien być podstawą do wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem obszar ten, w kształcie okręgu, wyznaczono za pomocą granicy działki przyległej do ulicy [...]. Skutkowało to znacznym rozszerzeniem obszaru analizowanego. Prawidłowo powinien on być wyznaczony w wielkości trzykrotności frontu działki, czyli granicy od ulicy [...], nie mniej niż 50 m. Ewentualne rozszerzenie tego obszaru wymagałoby szczególnego uzasadnienia. W ocenie Sądu zasadne jest rozszerzanie obszaru analizowanego w przypadkach znacznego rozproszenia zabudowy, dużej natomiast ostrożności i silnego uzasadnienia wymaga w obszarach silnie zagospodarowanych, w których wielkości standardowe pozwalają na uzyskanie danych potrzebnych do przeprowadzenia analizy. Wskazana wadliwość jest zasadniczym mankamentem przeprowadzonej analizy, rzutuje bowiem na zakres działek uwzględnianych jako służące do wyznaczenia parametrów zabudowy i ustalenia jej funkcji. Sprzeciw budzi także objęcie analizą wszystkich działek w obszarze analizowanym, nie tylko dostępnych z tych samych dróg publicznych. Taka praktyka narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który relatywizuje kwestię sąsiedztwa do nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej i nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Zabudowa na działkach dostępnych z innych dróg posłużyła w analizie do wyliczenia wielkości średnich, z tego powodu należy uznać, że bezpodstawnie miała wpływ na wynik analizy, która w konsekwencji nie może zostać zaakceptowana. To samo dotyczy uwzględnienia działek zabudowanych obiektami określonymi jako nieruchomość A, B i C. Nie zostało w stosunku do nich w żaden sposób podane, z jakich dróg te nieruchomości są dostępne, zatem nie można zweryfikować, czy winny zostać w analizie uwzględnione. W konsekwencji wniosek postawiony w analizie, że funkcja usługowa będzie kontynuacją funkcji o takim charakterze zlokalizowanej przy ul. [...], jest arbitralny i przyjęty na podstawie danych, których zastosowanie nie jest uzasadnione, a w części uzasadnione nie zostało. Weryfikacji w konsekwencji wymagają wyliczone w analizie średnie w zakresie takich parametrów jak wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy i szerokość elewacji frontowej. Dane wyjściowe dotyczą bowiem również działek położonych przy innych ulicach, które nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu średniej i nie mogą służyć jako uzasadnienie dla odstępstwa na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Wyznaczenie innej wielkości niż średnia może znajdować uzasadnienie w wynikach analizy, ta jednak musi być sporządzona prawidłowo. Podobnie wygląda kwestia ustalenia linii zabudowy od strony dróg publicznych. Stanowisko zarządcy drogi ma znaczenie dla oceny zgodności linii z przepisami odrębnymi, których uwzględnienie nakazuje § 4 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast uzasadnieniem dla jej wyznaczenia w decyzji mogą być wyłącznie wyniki analizy, zarówno gdy wyznacza się ją jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich, jako nawiązanie do zabudowy znajdującej się w większej odległości od pasa lub gdy ustala się ją samodzielnie, z uwzględnieniem szczególnych cech ujawnionych analizą.

Dopuszczenie zabudowy w granicy z działką sąsiednią nie ma natomiast w sprawie znaczenia. Trzeba bowiem zauważyć, że decyzja z [...] r. takiego warunku nie zawierała. W toku postępowania nie doszło do samodzielnego ustalenia warunków zabudowy, albowiem organy doszły do wniosku, że w sprawie mogłaby być wydana wyłącznie decyzja o takiej samej treści. Oznacza to pozostawienie w obrocie prawnym decyzji z [...] r. i ustalonych nią parametrów. Przyjęcie w analizie z [...] r. dopuszczalności lokalizacji budynku w granicy nie miało zatem wpływu na ustalone warunki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny jednak wziąć pod uwagę, że gdyby doszło do uchylenia decyzji dotychczasowej i ponownego orzeczenia co do istoty, to kwestia ustalania lokalizacji obiektu w granicy na etapie określania warunków zabudowy jest w orzecznictwie kontrowersyjna. Obok stanowiska, że rozstrzygnięcie takie wykracza poza zakres ustalenia warunków zabudowy, wyrażane jest także pogląd, że lokalizacja taka może być określona w decyzji ustalającej warunki, jednak winna zostać szczegółowo uzasadniona poprzez odwołanie się do wyników analizy.

Zarówno w decyzji z [...] r., jak i w analizie sporządzonej na potrzeby postępowania wznowieniowego określono, że w granicach działki inwestorów należy zaspokoić 100% zapotrzebowania na miejsca parkingowe, jednak liczby tych miejsc nie określono. Zgodnie § 2 pkt 6 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Określenie ilości wymaga podania liczby. Ze względu na usługowy (handlowy) charakter inwestycji i warunek wprowadzony przez podmiot uzgadniający decyzję w zakresie dostępu do drogi i lokalizacji miejsc parkingowych, podanie ilości koniecznych do urządzenia miejsc parkingowych jest szczególnie uzasadnione. Rozstrzygając sprawę co do istoty w postępowaniu wznowieniowym należało wobec tego ustalić liczbę koniecznych do urządzenia miejsc parkingowych. W tym zakresie decyzja wydana w wyniku wznowienia nie mogła być w swej treści taka sama jak decyzja z [...] r. Argument, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja taka sama, jak decyzja ostateczna, jest w tym zakresie chybiony.

Prowadząc ponownie postępowanie Burmistrz K. winien w pierwszej kolejności rozważyć również kwestię swojej właściwości, mając na uwadze przepis art. 150 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznaczy organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Regulacja ta modyfikuje ogólną właściwość organów uregulowaną w art. 150 § 1 k.p.a. Dysponując wnioskiem strony o wznowienie, Burmistrz winien rozważyć, czy pominięcie skarżących w postępowaniu było skutkiem działalności organu. Materiał zgromadzony w aktach, w tym w szczególności fakt zawiadomienia Prokuratora o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i podane w nim motywy, uzasadniają w przekonaniu Sądu tezę, że wysoce prawdopodobne jest uznanie zasadności zastosowania art. 150 § 2 k.p.a., nie obalają jej bowiem w aktualnym stanie faktycznym żadne kontrargumenty. W takiej sytuacji Burmistrz winien umorzyć wszczęte przez siebie postępowanie wznowieniowe jako prowadzone przed organem niewłaściwym i przekazać wniosek do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C. jako organowi właściwemu do wznowienia postępowania i wyznaczenia innego organu do przeprowadzenia postępowania w sprawie w zakresie wyznaczonym art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 listopada 2009 r., II OSK 1793/08). Pozwoli to wykluczyć zgłaszane przez Skarżących zarzuty, że organ I instancji jest zainteresowany utrzymaniem w obrocie prawnym pierwotnie wydanej przez siebie decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 134 § 1 i 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Zalecenia dla organów co do prowadzenia postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.