Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1654/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. pkt. 16, art. 113, art. 114 pkt. 1, art. 115 pkt. 2, art. 166 pkt. 3, art. 130, art. 131, art. 134, art. 154 ust. 1 i 2, art. 159
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 14, art. 39, art. 50, art. 28, art. 104, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1565/11 w sprawie ze skargi J. S. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1565/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. i A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość, położona w K., w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha, ujawniona w księdze wieczystej [...]a stanowiąca własność J. i A. małż. S., została objęta ostateczną decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej dla inwestycji, polegającej na rozbudowie drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy K. - na terenie miast: K. i C. oraz gmin: M., M., P., i S.. W następstwie tego rozstrzygnięcia, opisana wyżej nieruchomość, stała się - z mocy art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej jako: "specustawa drogowa" - własnością Skarbu Państwa.

W związku z powyższym, decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] ustalono na rzecz A. i J. małż. S. odszkodowanie, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości, w wysokości [...] zł i zobowiązano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty- w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez małż. S., Minister Infrastruktury, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, wskazując na treść art. 12 ust. 3 i 4 oraz art. 18 ust. 1 specustawy, a także art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") wyjaśnił, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowiła w tym przypadku (z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n.), wartość rynkowa nieruchomości. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki jej szacowania winien dokonać rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj, położenie nieruchomości, jej przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Minister podkreślił jednocześnie, że operat szacunkowy, sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową, powinien też odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym", zgodnie z którym, przy określaniu wartości rynkowej gruntów, przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Dopiero brak takich transakcji, upoważnia rzeczoznawcę do ustalania wartości nieruchomości na zasadach wskazanych w ust. 2 tego przepisu.

W dalszej kolejności, organ zauważył, iż podstawę dla ustalenia, w niniejszej sprawie, odszkodowania stanowił operat szacunkowy z dnia 23 listopada 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawczynie majątkowe – R. G. i A. W. Szacując wartość przedmiotowej nieruchomości, biegłe ustaliły zaś, że nieruchomość ta była położona w strefie peryferyjnej K. i występowało na niej uzbrojenie. Samej wyceny dokonano w podejściu porównawczym i metodą korygowania ceny średniej. Analizą porównawczą biegłe objęły rynek nieruchomości o podobnej funkcji i przeznaczeniu, tj. nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę dróg publicznych, położonych na terenie miasta K., a dokładnie, w strefie peryferyjnej tego miasta, jako najbardziej podobnej do obszaru, na którym znajdowała się działka wyceniana. Z kilkudziesięciu zaobserwowanych transakcji, realizowanych w okresie od 2008 r. do dnia wyceny, biegłe wyodrębniły zbiór [...] transakcji nieruchomościami drogowymi, położonymi przy ul. Ś. w K., a w których ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale cenowym od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ceny porównawcze zostały następnie skorygowane zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe, takich jak: lokalizacja, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie i zagospodarowanie działki. W oparciu o tak przeprowadzone wyliczenia, biegłe ustaliły ostatecznie wartość wycenianego gruntu na kwotę [...] zł ([...] zł/m2).

Odnosząc się do zarzutów stron, zawartych w odwołaniu, Minister wskazał, że w piśmie z [...] grudnia 2010 r. biegłe wyjaśniły, iż analiza cen nieruchomości drogowych nie wykazała znaczących zmian w okresie ostatnich lat, dlatego w toku wyceny nie aktualizowano cen transakcyjnych, przyjętych jako baza porównawcza. Rzeczoznawczynie majątkowe podały również, że teren, na którym położona była szacowana nieruchomość, znajdował się na obszarze określanym jako strefa peryferyjna miasta. W związku z tym, przeanalizowały akty notarialne, dotyczące transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi ze stref peryferyjnych K. Rynkiem najbardziej zaś podobnym do przedmiotu wyceny, okazały się nieruchomości położone przy ul. Ś. w K. (obręb [...]), gdzie nastąpił wykup gruntów pod budowę drogi krajowej. Transakcje te były podobne do nieruchomości wycenianej pod względem: położenia, przeznaczenia, stanu zagospodarowania i uzbrojenia. Wzięte do porównania nieruchomości posiadały przy tym bardzo dobry dostęp do drogi i przez większość z nich przechodziły urządzenia infrastruktury technicznej. Biegłe nadmieniły przy tym, że urządzenia infrastruktury, doprowadzającej media przez wycenianą działkę jedynie przez nią przechodziły, ale nie były wykonane do nich przyłącza.

Minister podkreślił też, że dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech, mających wpływ na ich wartość, należy do rzeczoznawcy. Mając zaś na uwadze zarzuty zawarte w odwołaniu, Minister stwierdził, że Wojewoda pismem z [...] października 2010 r. zawiadomił strony - w trybie art. 10 k.p.a. - o możliwości zapoznania się z aktami, czym umożliwił im złożenie uwag do sporządzonej wyceny, a także przedstawił uwagi stron rzeczoznawczyniom, celem ustosunkowania się do nich. Stąd też nie można było uznać by w prowadzonym postępowaniu zostały naruszone art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. A. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie, ujętych w [...] pozycjach zespołów przepisów prawa procesowego i materialnego. Skarżący twierdzili bowiem, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem kilkudziesięciu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszeniem art. 7, 11d) pkt 5, 6, art. 11f) pkt 3, art. 12 ust. 4, 4f i 5, art. 18 oraz 22 ust. 1 i art. 23 specustawy drogowej i art. 4 pkt 16, art. 113, art. 114 pkt 1, art.115 pkt 2, art. 116 pkt 2 ppkt 1, art. 130, art. 131, art. 134 u.g.n. a także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. - w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto podnosili, iż zaskarżona decyzja naruszała prawo poprzez zastosowanie dla potrzeb wyceny nieobowiązującego już zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] a ponadto przyjęcie, że wyceniana nieruchomość leżała w tej samej strefie, co nieruchomości porównywane.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów, zawartych w skardze a wymienionych pod pozycjami od 3 do 5 oraz 7 i 8, Sąd na wstępie wyjaśnił, że przedmiotem kontroli Sądu było wyłącznie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania i podejmowane, w ramach tego postępowania, władcze akty organów administracji publicznej. Zatem kontrola ta nie obejmowała innych postępowań administracyjnych, w tym postępowania zakończonego wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej.

Następnie Sąd omówił przepisy prawa, w oparciu o które zostało w analizowanej sprawie przyznane odszkodowanie i zaakcentował, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w tym przypadku po uzyskaniu opinii rzeczoznawczyń majątkowych, która to opinia stanowiła kluczowy dowód w niniejszej sprawie.

Zasadnicze znaczenie – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – miało zatem w tym przypadku znaczenie to: czy w toku postępowania i rozstrzygania zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, a jeśli nie, czy ich naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz, czy sporządzony, na potrzeby tego postępowania, operat szacunkowy, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego, tj. specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia wykonawczego, był dowodem wiarygodnym, umożliwiającym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i, czy wysokość orzeczonego odszkodowania stanowiła realizację, gwarantowanego konstytucyjnie, prawa do uzyskania słusznego odszkodowania za odjętą własność.

W tym kontekście zatem rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd Wojewódzki stwierdził, że - wbrew zarzutom skargi - organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego, oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2010 r., nie uchybiając w tym zakresie, uregulowanej w art. 80 k.p.a., zasadzie swobodnej oceny dowodów.

Rzeczoznawczynie majątkowe, uwzględniając cel wyceny oraz fakt, że na terenie Gminy Miasta K., wykreowany został rynek obrotu nieruchomościami drogowymi, oszacowały wartość przejętej nieruchomości - na zasadach określonych § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wyodrębniły one do porównania 11 transakcji działkami niezabudowanymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne, zrealizowanych w latach 2008 – 2010 a więc nieruchomościami - z punktu widzenia stanu nieruchomości wycenianej – podobnymi. Wszystkie transakcje dotyczyły wprawdzie nieruchomości, położonych przy ul. Ś. w K., ale – jak podkreślił Sąd - okoliczność ta nie mogła dyskwalifikować wyceny, czy też podważać wiarygodności operatu. Przepisy prawa nie obligują bowiem biegłych do wyboru porównywanych nieruchomości z różnych rejonów rynku lokalnego a ponadto biegłe twierdziły, że były one najbardziej podobne do wycenianej działki m.in. ze względu na miejsce ich położenia w ramach aglomeracji miejskiej. Położenie nieruchomości jest zaś – jak zaznaczył Sąd - jednym z elementów, który decyduje o ich podobieństwie ( art. 4 pkt 16 u.g.n.).

Ponadto, Sąd wyjaśnił, że biegłe kierowały się oznaczeniem stref, zawartym w załączniku graficznym do zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2002 r. nr [...] a które to zarządzenie to dotyczyło wprawdzie stawek czynszów za najem i dzierżawę nieruchomości komunalnych i nie obowiązywało już w dacie sporządzania operatu, niemniej jednak dla oceny, czy nieruchomości, ze względu na swoje położenie geograficzne, spełniały kryterium nieruchomości podobnych, posiłkowanie się w/w załącznikiem – zdaniem Sądu - było dopuszczalne. Służył on bowiem w istocie jedynie rozpoznaniu przez rzeczoznawczynie obszaru, na jakim nieruchomości były położone a więc ustaleniu, czy była to centralna część miasta, czy też jego obrzeża. Spełniał więc on analogiczną funkcję, jak plany czy mapy miasta. W tym stanie rzeczy, zarzuty skargi (ujęte pod pozycją 11 i 12), dotyczące oparcia wyceny na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego nie miały, zdaniem Sądu - usprawiedliwionych podstaw.

Sąd wyjaśnił również, że wyodrębnione transakcje posłużyły do ustalenia wartości wycenianej nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej, a więc metody polegającej na korekcie średniej ceny nieruchomości podobnych (która w niniejszej sprawie wynosiła [...] zł/m2) współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości, takich jak lokalizacja, dostępność komunikacyjna, uzbrojenie działki i jej zagospodarowanie. W następstwie przeprowadzenia w/w korekt biegłe ustaliły wartość rynkową przejętego prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] na kwotę [...] zł, przy cenie jednostkowej [...] zł/m2. Wartość ta przewyższała zatem cenę średnią, uzyskiwaną na rynku lokalnym za nieruchomości podobne do wycenianej i zbliżona była do ceny maksymalnej, w przyjętym za punkt wyjścia do wyceny materiale porównawczym, wynoszącej [...] zł/m2.

Operat ten, zdaniem Sądu został sporządzony prawidłowo i przy poszanowaniu reguł ustanowionych w przepisach specustawy, ustawy o gospodarce nieruchomościami jak też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Formułowane zaś przez skarżących, w stosunku do niego, zastrzeżenia stanowiły w istocie wyłącznie polemikę z ustaleniami rzeczoznawczyń, niepopartą dowodami, które mogły by podważać jego wiarygodność. Sąd zaakcentował zwłaszcza w tym miejscu, że skarżący nie przedłożyli własnego kontroperatu ani nie skorzystali z możliwości, określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n., tj. nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Samo zaś występowanie na analizowanym rynku pojedynczych transakcji nieruchomościami, w których uzyskiwano ceny za grunty wyższe niż ustalone w operacie, nie podważało – wg Sądu - jego wiarygodności. Indywidualna transakcja zależy bowiem od wielu czynników i nie w każdym wypadku musi być powiązana z realną wartością nabywanego mienia. To zaś prowadziło do wniosku, że zarzuty skargi, odnoszące się do rzekomej wadliwości operatu szacunkowego, w tym zarzuty dotyczące błędnej metodologii wyceny, były niezasadne.

Skoro zaś ustalona w oparciu o operat szacunkowy wysokość odszkodowania odpowiadała wartości rynkowej odjętego prawa, to – jak wywodził Sąd - nie można było takiemu rozstrzygnięciu zarzucić braku zgodności z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego, w tym art. 18 ust. 1 specustawy, art. 130 ust.2, art.134 ust. 1 i 2 ugn, jak również, z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, zasadą słusznego odszkodowania. "Słuszne odszkodowanie" bowiem, jak zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki, to - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – odszkodowanie, związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie rzeczy, również zarzut zawarty pod pozycją 9 skargi, nie miał usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, w postępowaniu administracyjnym nie doszło także do uchybień proceduralnych, które mogłyby rzutować na wynik sprawy. Przede wszystkim nie można było zgodzić się ze skarżącymi, że naruszone zostało ich prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący zostali bowiem zawiadomieni o wszczęciu postępowania (vide: pismo Wojewody z [....] czerwca 2010 r. - k.[...] akt administracyjnych). W toku postępowania przeprowadzone zostały dwie rozprawy administracyjne, o terminach których strony były powiadamiane (vide: zawiadomienia z [...] i [...] listopada 2011 r. – k. [...] i [...] akt administracyjnych). Organ pierwszej instancji powiadomił także skarżących o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomienie z [...] grudnia 2010 r. – k. [...] akt administracyjnych) oraz skierował do nich decyzję. Doręczenia te realizowane były przy tym na adres zamieszkania stron. Wprawdzie, w początkowej fazie postępowania – jak wywodził Sąd - pierwsze zawiadomienie o wszczęciu postępowania skierowane zostało na błędny adres, jednakże uchybienie to zostało sanowane po ustaleniu właściwego adresu zamieszkania stron, poprzez powtórzenie tej czynności procesowej. Tak więc, w odniesieniu do postępowania pierwszoinstancyjnego, zarzut naruszenia prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu był całkowicie chybiony. Zarzut ten natomiast Sąd uznał za częściowo trafny, w odniesieniu do postępowania prowadzonego przed Ministrem Infrastruktury. Organ odwoławczy uchybił bowiem, wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a., obowiązkowi poinformowania stron o zakończeniu postępowania wyjaśniającego. Jednakże, jak podkreślił Sąd, aby sformułowany, tym kontekście, zarzut skargi mógł być skuteczny, strona winna wykazać, że powyższe uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, np. zgłoszenia określonych wniosków dowodowych. Tymczasem z treści skargi nie wynikało, jakich czynności w sprawie skarżący nie mogli na skutek w/w uchybienia zrealizować. Organ drugiej instancji nie przeprowadzał też z urzędu żadnych dodatkowych dowodów, z którymi strony nie mogły się zapoznać, ani nie orzekał w oparciu o materiał dowodowy, który by nie był stronom znany. Tak więc, w/w wada postępowania odwoławczego nie miała, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy.

Także zarzut braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania (pkt 10 skargi) i naruszenia przez to art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., aczkolwiek uzasadniony (Minister nie odniósł się bowiem do wszystkich, formułowanych przez strony zarzutów, w tym zarzutów dotyczących wiarygodności operatu) nie mógł – w ocenie Sądu - prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na ostateczne rozstrzygniecie sprawy. Przede wszystkim, z treści uzasadnienie decyzji wynikało, że organ uznał operat za wiarygodny a z uwagi na fakt, że pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki, w tym stanie rzeczy sama lakoniczność uzasadnienia, jak też brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, wskazywała, co prawda na niedochowanie należytej dbałości o jego jakość (art. 11 k.p.a.), jednak nie dyskredytuje zaskarżonej decyzji. Jeżeli bowiem motywy jej były w tym uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane (a taka sytuacja miała - zdaniem Sądu - miejsce w rozpoznawanej sprawie) i rezultat postępowania był zgodny z prawem, to samo formalne naruszenie w/w przepisów, powstałe w istocie na etapie redagowania jej uzasadnienia, nie mogło być oceniane jako istotne.

Odnosząc się natomiast do kwestii braku powołania w podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego przepisów prawa materialnego, Sąd Wojewódzki uznał również, że uchybienie to nie stanowiło - w realiach rozpoznawanej sprawy – wady, skutkującej koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie miała ona bowiem charakteru reformatoryjnego, ale stanowiła rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ta zaś przywoływała w osnowie pełną materialnoprawną podstawę podjętego rozstrzygnięcia, wskazując na przepisy specustawy drogowej, w tym art. 18 tej ustawy. W tej sytuacji istniała możliwość ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości przepisów prawa materialnego zastosowanych przez organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy. Tym bardziej, że decyzja ta zawierała pełne uzasadnienie prawne, a wskazywane w tym uzasadnieniu przepisy prawa materialnego, obowiązywały w dacie jej wydawania. Sąd powołał się w tym miejscu na utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym błędne powołanie podstawy prawnej, czy też jej niepowołanie, w sytuacji gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione, nie można uznać, za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 15.07.2003 r. sygn. akt I SA 371/03 Lex nr 149553). W tym stanie rzeczy uznano, że zarzuty zawarte pod pozycjami 1 i 2 skargi, odnoszące się do naruszenia przez Ministra Infrastruktury art. 107 § 1 k.p.a., nie mogły stanowić podstawy do zakwestionowania legalności wydanej przez ten organ decyzji, a tym samym odnieść zamierzonych przez skarżących skutków.

Nie miał też – w ocenie Sądu uzasadnionych podstaw zarzut wykazany pod pozycją 6 skargi (zarzut naruszenia art. 77, 7, 9, 14, 39 i 50 k.p.a. w z art. 28 k.p.a. i art. 104 k.p.a.). Sąd podkreślił, że tak zredagowany zarzut nie był bowiem w ogóle niezrozumiały, zaś jego rozwinięcie w uzasadnieniu skargi nie dawało też odpowiedzi na intencje strony skarżącej. Jeśli jednak zarzut ten odnosić by się miał do braku należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i niepodejmowania z urzędu wszelkich czynności zmierzających do jej wyjaśnienia (na tak rozumienie tego zarzutu mogło wskazywać jego uzasadnienie), to Sąd uznał go także za chybiony. Wbrew bowiem subiektywnemu przekonaniu skarżących, wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego – odnoszące się do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o lokalizacji drogi, jej wartości na dzień ustalenia odszkodowania oraz stron uprawnionych do uzyskania odszkodowania - zostały przez organ wyjaśnione, w stopniu umożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia w zgodzie z normami prawa materialnego. Ustalenia te znajdowały oparcie w zgromadzonym w aktach administracyjnych materiale dowodowym (przeprowadzono dwie rozprawy, organ zwracał się do rzeczoznawców o wyjaśnienie zgłaszanych przez strony zastrzeżeń do sporządzonego operatu). Skarżący nie precyzowali zaś, w jakim zakresie i jakie okoliczności nie zostały - ich zdaniem - należycie wyjaśnione. Przywołane zaś w skardze zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów art. 14, 39 i 50 k.p.a., a więc uregulowań odnoszących się do formy załatwienia sprawy administracyjnej, trybu doręczania pism i możliwości wzywania osób do udziału w czynnościach i składnia wyjaśnień lub zeznań, nie zostały w uzasadnieniu skargi w żaden sposób rozwinięte. Sąd zaś, oceniając z urzędu legalność postępowania organów administracji publicznej w niniejszej sprawie, nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów. Sprawa załatwiona została bowiem pisemnie (art. 14 k.p.a.), w toku jej rozpoznawania sprawy nie dokonywano wezwań, o których mowa w art. 50 k.p.a., a doręczenia pism odbywały się za pośrednictwem poczty i za zwrotnym potwierdzeniem ich odbioru (art. 39 k.p.a.).

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. i A. S., zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (cyt.):

"1. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 ww. ustawy, polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] jako odpowiadającej przepisom prawa decyzji organu II instancji, mimo że utrzymana w mocy tą decyzją decyzja jest niezgodna z art. 104, art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skutkujące nieważnością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z zw., z art. 7, 9,10,14, 39, 50 k.p.a. w zw. z art. 28,104, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

2.W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 4 pkt 16, art. 113, 114, pkt 1, 115 pkt 2, 116 pkt 2 ppkt 1), 130, 131, 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 134 ust. 1 i ust. 2 art. 154 ust. 1 i ust. 2, art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 21 Konstytucji RP,"

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku ewentualnie jego zmianę poprzez uznanie skargi jako zasadnej - wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej przytoczył zarzuty, które zawierała skarga, wniesiona do Sądu Wojewódzkiego i twierdził, że zaskarżony wyrok jedynie w sposób ogólny wskazywał przesłanki, na podstawie których Sąd Wojewódzki oddalił skargę.

Zwracano w szczególności uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja obarczona była błędem merytorycznym, bo oparto ją na wadliwym operacie szacunkowym. Organ Wojewódzki uzasadnił bowiem swoją decyzję następującym stwierdzeniem: "Zgodnie z załącznikiem graficznym do Rozporządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., teren miasta K. został podzielony na następujące strefy: centralną, śródmiejską, pośrednią i peryferyjną. Wyceniana działka znajduje się w obrębie [...] strefy peryferyjnej miasta K." Zatem już decyzja organu I instancji posiadała błędy, które dawały podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Błąd ten powielony zaś został w decyzji organu II instancji. Powyższe zrządzenie a tym bardziej załącznik graficzny do niego, jak akcentował autor skargi kasacyjnej, nie obowiązywało w dacie orzekania a nadto nie mogło stanowić podstawy dla dokonania wyceny, jak również porównywania nieruchomości.

Zdaniem skarżących, przyjęcie "na siłę" [...] nieruchomości do porównania, pominięcie nieruchomości położonych przy ul. D. i K., powodowało też znaczą dysproporcję w wyniku końcowym, gdyż ceny przyjęte w tych operatach znacznie odbiegały od operatu sporządzonego w niniejszej sprawie. Oznaczało to zaś, że została w tym przypadku zachwiana zasad równości stron i naruszono art. 134 ust. 1 i ust. 2 art. 154 ust. 1 i ust. 2, art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 36 ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, art. 21 Konstytucji RP.

Twierdzono także, iż przyjęta za podstawę rozstrzygnięć wycena była niezrozumiała, opierała się na założeniach abstrakcyjnych. Nie była zatem przydatna dla potrzeb postępowania (naruszenie art. 107 § 1 lub 3 k.p.a., w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niezrozumiałym zwłaszcza – zdaniem autora skargi kasacyjnej – było (cyt.): "porównywanie do działek rolnych, w przypadku gdy działka wyceniana miała charakter rolny oraz przeznaczona była pod usługi gastronomiczne, handlowe, administracyjne. Działka ze względu na swoje atrakcyjne położenie/otoczenie-głównie pod względem komercyjnym, a także z uwagi na dotychczasowe przeznaczenie, powinna być porównywalna właśnie do takich nieruchomości". W związku z tym - zdaniem skarżących - organ oparł decyzję na wadliwych podstawach, czym naruszył art. 107 § 1 lub 3 k.p.a., w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a Sąd Administracyjny, powołując się na pogląd, iż to rzeczoznawcy decydują o przedmiocie niezbędnym do porównania w ramach dokonywanej wyceny uznał, iż zawężenie obszaru, którego dotyczyły nieruchomości było zasadne. Tymczasem, jak podnoszono w skardze kasacyjnej, rolą sądu administracyjnego była weryfikacja wydawanych decyzji, u których podstaw leżało naruszenie prawa materialnego lub procesowego. Samo zaś stwierdzenie Sądu, iż organy I i II instancji postąpiły słusznie, bowiem oparły się na wycenie biegłych, nie stanowiło słusznej weryfikacji podstaw określenia odszkodowania.

Skarżący podnosili, że wykazywali w toku postępowania, iż miały miejsce inne transakcje, dotyczące sprzedaży gruntów, z innych obszarów, jednakże w cenie wyżej, aniżeli ujętej w oparcie szacunkowym, nieruchomości przyjęte do porównania nie były nieruchomościami podobnymi. Wskazywali też, że w wyniku wywłaszczenia pozostała część działki, nie objęta wywłaszczeniem, straciła znaczenie ekonomiczne, co nie zostało uwzględnione, zatem nie można mówić o obiektywnym ekwiwalencie za utracone prawo własności.

W rezultacie zwracano uwagę, że Sąd Wojewódzki naruszył prawo poprzez uznanie, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego poprzez nie ujęcie w decyzji organu wyższego stopnia odniesienia do wszystkich formułowanych zarzutów, podczas, gdyż fakt ten zamknął skarżącym drogę postępowania przed Sadem Administracyjnym.

Sąd Wojewódzki zaakceptował też możliwość łamania przepisów prawa art. 6, 7, 8,11 i 107§ 1 i 3 k.p.a. Brak zaś wskazania w komparycji zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, powodował, że strony nie mogły się do nich odnieść.

Wskazywano też na niezupełność uzasadnienia zaskarżonej decyzji i brak odniesienia się Ministra do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś, po pierwsze, nie zostały w całości sformułowane w sposób poprawny a po drugie, okazały się również nieuprawnione.

Jako zarzut procesowy autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 134 § 1, ale nie w ogóle nie określił aktu prawnego. Przepis ten następnie został powiązany z piętnastoma artykułami kodeksu postępowania administracyjnego, spośród których część zawierała poszczególne jednostki redakcyjne, które jednak nie zostały w skardze kasacyjnej sprecyzowane. Dotyczy to art. 104, 14 i art. 50 k.p.a. W stosunku zatem do tak określonych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał w ogóle możliwości zająć stanowiska. W odniesieniu do pozostałych zarzutów procesowych, wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów procesowych, zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, a zatem oparcie skargi kasacyjnej na tego rodzaju zarzutach – formalnie powinno być powiązane z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi jednak na treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 1-/09, ONSAiWSA 2010/1/1), skład orzekający uznał, że zarzuty te należało rozumieć, jako brak zwrócenia uwagi przez Sąd pierwszej instancji na fakt, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wymienionych w pkt 1 skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tym zarzutem nie można się jednak zgodzić.

Przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotowe postępowanie nie toczyło się w trybie postępowania nieważnościowego a prowadzone było w trybie zwykłym, stąd zarzut, dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., był całkowicie absurdalny. Przepis ten bowiem, w tym postępowaniu, nie mógł być w ogóle stosowany.

Nie bardzo zrozumiałe było także zarzucanie naruszenia w postępowaniu przed organami art. 28 k.p.a., gdyż małżonkowie S., na rzecz których ustalane było odszkodowanie, mieli w nim przyznany status strony. Postępowanie to kończyła decyzja administracyjna, która – wbrew stanowisku skarżących – odpowiadała też wymogom, zawartym w art.107 § 1 i 3 k.p.a.

Podnieść wypada, że Sąd Wojewódzki odniósł się do wszystkich zarzutów skargi i starannie uzasadnił swoje stanowisko. Dotyczy to zwłaszcza: kwestii braku wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, wydania jej bez poprzedniego zakreślenia stronom terminu do zgłoszenia wniosków dowodowych (art. 10 k.p.a.), braku odniesienia się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i prawidłowości doręczeń korespondencji (art.39 k.p.a.). Wyżej przedstawione w tej mierze wyjaśnienia Sądu Wojewódzkiego nie budzą wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego a skarga kasacyjna, zawierając jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, skutecznie ich nie podważa. Zaakcentować też wypada, że wojewódzki sąd administracyjny – z w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. – może uchylić zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez nią przepisów postępowania, jedynie, jeśli naruszenie to ma charakter istotny. Jak przyjmuje się zaś zgodnie w orzecznictwie sądowym, istotne naruszenie przepisów postępowania ma miejsce wówczas, gdy zachodzi sytuacja, w której, jeśliby nie doszło do takiego naruszenia prawa to najprawdopodobniej, decyzja miałaby zupełnie odmienną treść. Zatem – jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki – nie każde naruszenie przepisów postępowania może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie zaś nie można było mówić o istotnym naruszeniu procedury w postępowaniu administracyjnym, gdyż stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia nie miały żadnego wpływu na wysokość ustalonego w nim odszkodowania.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wskazać trzeba, że analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości, która, w związku z objęciem jej decyzją o realizacji inwestycji drogowej, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), stała się własnością Skarbu Państwa. Istota zagadnienia, które wystąpiło w niniejszej sprawie, dotyczyła zatem prawidłowości wyceny takiej nieruchomości.

Zdaniem skarżących, wycena ta została dokonana wadliwie, gdyż na skutek nieprawidłowego doboru materiału porównawczego oraz posługiwania się przy sporządzaniu operatu, nieobowiązującym i nieprzydatnym w tej sprawie zarządzeniem Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2002 r. nr [...] dotyczącym stawek czynszów za najem i dzierżawę nieruchomości komunalnych (załącznikiem graficznym do zarządzenia), wycena dokonana przez biegłe była zaniżona a ponadto nie uwzględniała faktu, że w wyniku wywłaszczenia, pozostała część nieruchomości skarżących, położonej w K., w obrębie [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...], straciła znaczenie ekonomiczne. W rezultacie skarżący twierdzili, że przyznane im odszkodowanie, z tytułu przejęcia przez Skarb Państwa działki nr [...] o powierzchni [...] ha, w kwocie [...] zł, nie było ekwiwalentne w stosunku do utraconego prawa.

W związku z powyższym wskazać należy, iż z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nią stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (który w tej sprawie nie był sporny).

W myśl zaś art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu takich parametrów jak: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Jednocześnie przepis § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) przewidywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W tej sytuacji podkreślenia wymaga, że ani rzeczoznawca majątkowy ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by taka wycena odpowiadała, z jednej strony - wymogom prawnym a z drugiej – była zrozumiała, logiczna i ewentualnie zawierała lub była uzupełniona, wyjaśnieniem wątpliwości podnoszonych przez strony.

Wymagania te spełnia sporządzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2010 r. Operat ten uzupełnia bowiem pismo biegłych – R. G. i A. W. z dnia [...] grudnia 2010 r. w którym w szczególności wyjaśniono, że analizą porównawczą objęte zostały transakcje nieruchomościami położonymi w K. przy ul. Ś., gdyż dotyczyły one nieruchomości najbardziej podobnych do wycenianej. Nieruchomości te leżały bowiem (podobnie jak nieruchomość szacowana) na obszarze peryferyjnym miasta, podczas, gdy nieruchomości, wskazywane przez skarżących (położone przy ul. K. i D.) leżały w strefie pośredniej.

W piśmie tym biegłe wyjaśniły też, że analiza cen nieruchomości drogowych nie wykazała znaczących zmian w okresie ostatnich lat i dlatego, w toku wyceny, nie aktualizowano cen transakcyjnych, przyjętych jako baza porównawcza. Posłużenie zaś przez rzeczoznawczynie majątkowe oznaczeniem stref, zawartym w załączniku graficznym do zarządzenia Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2002 r. nr [...] nie oznaczało sporządzenia opinii w oparciu o ten akt prawny, a miało jedynie znaczenie pomocnicze, praktyczne, tak jak to wyjaśnił Sąd Wojewódzki. W oparciu bowiem o ten załącznik graficzny, biegłe wyznaczyły jedynie odpowiednie strefy miejskie w K. Jednakże równie dobrze mogły te strefy określić bez posługiwania się tym załącznikiem a w oparciu np. o plan miasta.

Niezasadny był również zarzut dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji RP, poprzez brak uwzględnienia przy ustalaniu odszkodowania faktu, że pozostała część nieruchomości skarżących, straciła - na skutek wywłaszczenia - znaczenie ekonomiczne. Zgodnie bowiem z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości jedynie nieruchomości wywłaszczanej (lub jej części). Podobnie kwestię tę reguluje art. 128 ust. 1 u.g.n., stanowiąc, że wywłaszczenie własności nieruchomości (...) następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Analogicznie, zagadnienie to ujmuje też art. 134 ust. 1 u.g.n., przewidując, iż podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości ( z zastrzeżeniem art. 135). Odszkodowanie zatem przyznawane decyzją, wydaną w postępowaniu administracyjnym, winno pokrywać wartość tego, co zostało wywłaszczone, co jednak nie musi być tożsame z wysokością szkody, powstałej na skutek wywłaszczenia.

W tej sytuacji – jak zasadnie zauważył Sąd Wojewódzki – skoro operat szacunkowy, w oparciu o który została wydana decyzja ustalająca wysokość należnego małż. S. odszkodowania, spełniał wszystkie wymagania formalne a treść jego była zrozumiała i logiczna, skarżący zaś nie przedstawili innego operatu, z którego wynikałyby zupełnie odmienne wnioski, nie było podstaw prawnych do kwestionowania zasadności, przyjętej w zaskarżonej decyzji, wyceny. Powyższe oznaczało zaś, że zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące obrazy prawa materialnego, były nieuprawnione.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.