Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3095/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56 pkt 2 w zw. z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 365/17 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w S. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od [A] Sp. z o.o. w S. na rzecz Zarządu Województwa Podkarpackiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 365/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w S. (dalej jako: skarżąca) na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 29 maja 2017 r., nr 309/6324/17 w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Skarżąca wnioskiem z dnia 30 marca 2016 r., zwróciła się do Zarządu Województwa Podkarpackiego (Instytucji Zarządzającej) o przyznanie jej dofinansowania na realizację projektu, pod nazwą "Stworzenie platformy technologicznej WLC wspierającej realizację zarządzania procesowego w usługach prawniczych", w ramach Działania 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, typ projektu rozwój MŚP Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020.

Wskazano, że celem projektu jest wykorzystanie posiadanej wiedzy i wyników badań badawczo-rozwojowych na potrzeby opracowania uniwersalnego sytemu komunikacyjnego, opartego na modelu cloud computing, dla realizacji procesów biznesowych w sektorze usług prawnych. W jego ramach skarżąca zaplanowała wdrożenie innowacyjnego systemu, obejmującego modułowe oprogramowanie komunikacyjne, składające się z: modułu dynamicznej regresji cen usług prawniczych, modułu współpracy międzynarodowej, modułu inteligentnej matrycy autoprofilowania sekwencyjnego, modułu komunikacji i autoarchiwizacji audio-video, zintegrowanego modułu obsługi kancelarii prawnych, modułu geolokalizacji, modułu interaktywnej bazy pomocy prawnej.

Dokonując oceny projektu skarżącej pod względem merytorycznym Zarząd Województwa Podkarpackiego, działający w charakterze Instytucji Zarządzającej, ocenił go negatywnie, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia 25 października 2016 r., nr WP-II.432.5.410.2016.PK.

Instytucja Zarządzająca, opierając się na opiniach ekspertów Komisji Oceny Projektów doszła do wniosku, że projekt skarżącej nie spełnia dwóch kryteriów merytorycznych standardowych, tj. kryterium nr VIII – zapewnienie trwałości rezultatów projektu (zdolność do utrzymania rezultatów przez minimum 5 lub 3 lata, w przypadku MŚP, od zakończenia realizacji projektu), a także kryterium nr IX – wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu.

W zakresie kryterium nr VIII obaj eksperci, dokonujący oceny projektu, stwierdzili, że zgodnie z opisem zawartym w pkt B.3 biznesplanu wykształcenie, doświadczenie personelu skarżącej w branży gwarantują utrzymanie rezultatów projektu pod względem organizacyjnym. Jeżeli chodzi zaś o aspekt finansowy, to w tym wypadku wytknęli, że kwota projektu jest bardzo duża w stosunku do skali działalności przedsiębiorstwa skarżącej. Zauważyli też, że projekt wymaga bardzo wysokich nakładów, które przy niskim stanie środków własnych powodują konieczność pozyskania finansowania zewnętrznego w równie wysokiej kwocie, w celu sfinansowania przedsięwzięcia. Obaj eksperci, w jednobrzmiących opiniach, zwrócili też uwagę na takie cechy projektu jak:

- bardzo wysoki poziom zadłużenia ogólnego skarżącej (94%),

- konieczność pozyskania nowych klientów,

- znaczna wysokość spłat zobowiązań w poszczególnych latach, stwarzająca duże ryzyko w zapewnieniu dodatnich przepływów pieniężnych, zarówno w trakcie realizacji inwestycji, jak i w okresie jej trwałości.

Jeżeli chodzi o kryterium nr IX, to eksperci stwierdzili bardzo wysokie ryzyko realizacji projektu, zarówno pod względem instytucjonalnym, jak i finansowym. Jako okoliczności przemawiające za takimi stwierdzeniami wskazali:

- niski poziom dochodów skarżącej, wynoszący odpowiednio 0 i 51.300 zł, w latach 2014-2015,

- niski poziom wyników prowadzonej działalności, w latach 2014-2015, w których skarżąca odnotowała stratę w wysokości 10 300 zł i zysk na poziomie 7 100 zł,

- niską wartość aktywów trwałych, tj. 28 000 zł w 2015 r.,

- nieprawidłową strukturę finansowania aktywów, kapitał własny w wysokości 1.900 zł,

- bardzo wysoki wskaźnik zadłużenia ogólnego – 94 % na koniec 2015 r., wobec którego przyrost kolejnych zobowiązań może skutkować utratą płynności finansowej,

- nierealizowanie przez skarżącą dużych projektów inwestycyjnych,

- brak doświadczenia w zakresie realizacji projektów finansowanych ze środków Unii Europejskiej,

- bardzo wysokie nakłady inwestycyjne w stosunku do skali działalności firmy,

- znaczną wysokości kosztów kwalifikowanych (2,85 mln zł netto, brutto 3,5 mln zł),

- brak środków na realizację projektu, albowiem planowana pożyczka w wysokości 300.000 zł i środki własne w kwocie 344.600 zł nie są wystarczające na pokrycie wszystkich wydatków.

W przypadku ocen ekspertów, wyrażonych odnośnie kryterium nr IX, obie oceny również się z sobą pokrywają.

Zarząd Województwa Podkarpackiego, po rozpatrzeniu protestu, uchwałą z dnia 29 maja 2017 r., nr 309/6324/17, nie uwzględnił go, podtrzymując pierwotnie dokonaną ocenę projektu. W tym zakresie organ, akceptując w całości ocenę ekspertów, ponownie stanął na stanowisku, że projekt skarżącej nie spełnia dwóch kryteriów standardowych oceny merytorycznej, tj. kryterium nr VIII – zapewnienie trwałości rezultatów projektu i kryterium nr IX – wykonalność projektu.

W zakresie kryterium nr VIII pierwszy z ekspertów, wskazując na niezapewnienie trwałości projektu pod względem finansowym podkreślił, że w przypadku tego kryterium nie sprecyzowano, jakie kwestie finansowe podlegają ocenie w jego ramach, w związku z tym katalog tych okoliczności jest katalogiem otwartym. W tej sytuacji wytknął projektowi/wnioskowi skarżącej następujące wady:

- niedokonanie w ramach analizy finansowej analizy wrażliwości, niewyliczenie progu rentowności oraz okresów zwrotu zaangażowanego kapitału, niewyliczenie oblicza wskaźników efektywności,

- oparcie analizy na prognozach, które nie są decydujące, zwłaszcza że skarżąca nie przedstawiła alternatywnych rozwiązań,

- podanie wysokości zgromadzonych środków własnych w kwocie 920.000 zł, podczas gdy w bilansie, który w przypadku skarżącej jest jedynym sposobem wykazania majątku, jako że skarżąca prowadzi pełną księgowość, wartość tych środków została określona na 344.600 zł,

- nieprawidłową strukturę finansowania, przejawiającą się w tym, że prawie cały majątek skarżącej jest finansowany kapitałem obcym (kredytami),

- niską wartość majątku własnego, który nie jest w stanie zabezpieczyć wartości nawet części inwestycji,

- bark środków na sfinansowanie inwestycji, gdyż skarżąca zaplanowała zaciąganie dalszych zobowiązań (pożyczka od [B] sp. z o.o. – 300.000 zł, kredyt obrotowy 400.000 zł),

- niskie przychody i zyski z prowadzonej dotychczas działalności (słaba sprawność działania), a strata za 2014 r. potwierdza niemożność zapewnienia trwałości projektu.

Drugi z wypowiadającej się w tej kwestii ekspertów wskazał następujące okoliczności świadczące o braku zdolności do zapewnienia trwałości rezultatów projektu, w aspekcie finansowym:

- wysoki poziom zadłużenia, wynoszący w roku 2014 - 118 %, a w 2015 - 94 %,

- niską wartość środków pieniężnych na koniec 2015 r. – 5.100 zł, w stosunku do wartości projektu, wynoszącej 3.514.110 zł,

- nieudokumentowanie posiadania i możliwości pozyskania środków finansowych na realizację projektu.

Odnośnie kryterium nr IX pierwszy z wypowiadających się ekspertów uznał, że skarżąca posiada zdolność instytucjonalną do zrealizowania projektu (dysponuje odpowiednimi zasobami ludzkimi i materialnymi), negatywnie zaś ocenił finansową wykonalność projektu. W tym zakresie wskazał na następujące okoliczności, potwierdzające swoją ocenę:

- wykazanie we wniosków środków na wykonanie projektu w kwocie 917.107,15 zł, podczas gdy z bilansu (tylko te dane są wiążące) wynika, iż skarżąca dysponuje 344.600 zł, przy czym przedmiotowe rozbieżności nie zostały wyjaśnione,

- analiza finansowa skarżącej nie wskazuje, że posiadane przez nią środki to środki wypracowane, lecz kapitał obcy,

- nieprawidłowa struktura finansowa skarżącej, której cały majątek jest finansowany kapitałem obcym,

- niska wartość majątku skarżącej (w 2015 r. aktywa wynosiły 28.000 zł, a środki pieniężne 5.100 zł, co nie może stanowić zabezpieczenia nawet części inwestycji),

- skarżąca planuje dalsze zadłużanie – 400.000 zł kredytu i 300.000 zł pożyczki od [B] sp. z o.o., na dowód czego przedłożyła potwierdzenie z banku, dotyczące stanu środków pożyczkodawcy,

- brak możliwości weryfikacji sytuacji finansowej pożyczkodawcy, który nie jest instytucją finansową,

- oparcie realizacji projektu na dotacji, która nie powinna stanowić źródła finansowania inwestycji, a jedynie refundację poniesionych wydatków,

- niestabilna sytuacja finansowa spółki, niskie zyski (strata za 2014 r., 7.100 zł w 2015 r. i 8.200 zł w 2016 r.) oraz niski poziom przychodów (brak przychodów w roku 2014, 51.300 w 2015 r. i 131.500 zł w 2016 r.), które świadczą o braku stabilności finansowej skarżącej, funkcjonującej od 2011 r.,

- niekorzystne prognozy do 2018 r., wykazujące nieprawidłowe wskaźniki płynności i wysoki poziom zadłużenia.

Drugi z ekspertów, wypowiadających się odnośnie kryterium nr IX uznał, że zagrożona jest nie tylko wykonalność finansowa projektu, ale również wykonalność instytucjonalna. Jeżeli chodzi o brak możliwości w zakresie wykonalności finansowej ekspert zwrócił uwagę na:

- wysoki poziom zadłużenia skarżącej, wynoszący 94 % w 2015 r. i 118 % w 2014 r.,

- niską wartość środków pieniężnych, zgromadzonych na koniec 2015 r. (51.300 zł) w stosunku do wartości projektu, wynoszącej 3.514.110 zł,

- niski poziom przychodów (0 zł w 2014 r. i 51.300 zł w 2015 r.),

- niską wartość aktywów trwałych – 28.000 zł w 2015 r. i kapitał własny w kwocie 1.900 zł,

- opinię o stanie rachunku pożyczkodawcy ([B] sp. z o.o.), która nie potwierdza jego sytuacji finansowej i posiadanych przez niego środków (środki pożyczkodawcy, jak wynika z opinii z 22 marca 2016 r., nie potwierdzają możliwości pozyskania ich przez skarżącą na realizację projektu).

W kwestii braku wykonalności instytucjonalnej projektu ekspert uznał, że jest ona zagrożona przede wszystkim z uwagi na krótki okres funkcjonowania skarżącej i brak po jej stronie doświadczenia w realizacji dużych projektów, pomimo posiadania odpowiednich zasobów ludzkich i rzeczowych.

Odnosząc się do proceduralnych zarzutów protestu Instytucja Zarządzająca podkreśliła, że każdy z ekspertów, wypowiadających się w kwestii projektu skarżącej, dokonał własnej oceny, chociaż eksperci mieli możliwość wzajemnego konsultowania się. W tej sytuacji zbliżone, a nawet częściowo tożsame oceny nie mogą przesądzić o dokonaniu oceny w sposób nieprawidłowy. W dodatku prawidłowość pierwotnie przeprowadzonej oceny potwierdzona została na etapie rozpatrzenia protestu przez kolejną parę ekspertów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści § 5 ust. 4 pkt 4 Regulaminu konkursu, w ramach oceny merytorycznej wnioski w pierwszej kolejności poddawane są ocenie przeprowadzanej w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające, która to ocena ma charakter zero-jedynkowy. Oznacza to, że niespełnienie przynajmniej jednego z tych kryteriów determinuje negatywną ocenę tego wniosku (projektu). W myśl § 5 ust. 4 pkt 3 ocena merytoryczna dokonywana jest przez minimum dwóch ekspertów, powołanych z listy ekspertów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, z dziedziny odpowiadającej naborowi. Na tej więc podstawie (oceny ekspertów) Instytucja Zarządzająca formułuje swoją ocenę.

W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca zakwestionowała spełnienie przez skarżącą dwóch kryteriów, tj. kryterium nr VIII i nr IX. Wypowiadający się co do tych kryteriów eksperci, w przypadku pierwotnie dokonanej oceny, zgodnie zakwestionowali zapewnienie trwałości projektu pod względem finansowym (kryterium nr VIII), a także wykonalność instytucjonalną i finansową projektu (kryterium nr IX).

Dokonując ponownej oceny merytorycznej, w zakresie obu wskazanych powyżej kryteriów, następna para ekspertów ponownie zakwestionowała trwałość projektu pod względem finansowym (obaj eksperci podzielili to stanowisko). Jeżeli chodzi zaś o wykonalność projektu, to o ile obaj wypowiadający się w tej kwestii eksperci ponownie zakwestionowali wykonalność pod względem finansowym, to w przypadku wykonalności instytucjonalnej ich oceny były rozbieżne, gdyż tylko jeden z nich podważył wykonalność instytucjonalną.

Sąd I instancji zauważył, że mając na względzie zero-jedynkowy charakter oceny, prowadzonej w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające, do przyjęcia niespełnienia konkretnego kryterium wystarczające jest stwierdzenie przez obu ekspertów niespełnienia przynajmniej jednej z cech, podlegającej ocenie w granicach tego kryterium. Skoro więc w sprawie, w ramach kryterium nr IX obaj eksperci zakwestionowali wykonalność finansową projektu, to w efekcie przesądzili niespełnienie całego kryterium, niezależnie od wykonalności instytucjonalnej, co do której nie byli zgodni.

Z postanowień Regulaminu konkursu, w szczególności jej § 5 ust. 4 pkt 3 wynika, że ocena merytoryczna, w sensie faktycznym, została scedowana na Komitet Oceny Projektów, wypowiadający się w konkretnej sprawie przez minimum dwóch ekspertów, w myśl zasady "dwóch par oczu". Kompetencja instytucji zarządzającej lub pośredniczącej sprowadza się do akceptacji bądź odmowy akceptacji ich opinii, które w przypadku dwóch ekspertów, muszą być zgodne. W przeciwnym bowiem razie, tj. w sytuacji sprzeczności opinii, zasada dwóch par oczu zostałaby naruszona, a odpowiednia instytucja musiałaby dokonać wyboru jednej z opinii, do czego nie posiada kwalifikacji, w myśl Regulaminu konkursu.

W tej sprawie oceny ekspertów, co do kryterium nr VIII są zgodne i jako takie zostały przyjęte przez Zarząd Województwa Podkarpackiego. Organ ten zaakceptował też stanowiska ekspertów, jeżeli chodzi o kryterium nr IX, jednakże były one zgodne jedynie w kwestii braku wykonalności finansowej projektu, tak więc przyjąć należało, że tylko ten aspekt wykonalności został ostatecznie zakwestionowany. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę niespełnienia całego kryterium nr IX, co przesądza już zakwestionowanie go w aspekcie finansowym.

Wprawdzie w rozpoznawanej sprawie oceny ekspertów wykazywały cechy wskazujące na ich faktyczną tożsamość jedynie w przypadku pierwotnej oceny projektu i to tylko w ramach rozpatrywanych kryteriów nr VIII i nr IX. Nie miało to już miejsca jednak przy ponownej ocenie projektu, dokonanej w następstwie rozpatrzenia protestu skarżącej, kiedy to oceny kolejnej pary ekspertów wykazywały w sposób wyraźny i jednoznaczny odmienne cechy, zarówno jeżeli chodzi o ich merytoryczną zawartość, jak i formę. W tej sytuacji brak jest podstaw do podzielenia opinii skarżącej, że ocena jej projektu została przeprowadzona z naruszeniem zasady "dwóch par oczu" – w istocie tylko przez jednego eksperta.

Odnosząc się do zarzutów merytorycznych Sąd I instancji zaznaczył, że postępowania, w ramach których poszczególne podmioty występują o dofinansowanie zgłoszonych przez siebie projektów nie jest postępowaniem administracyjnym, ale postępowaniem konkursowym, które ze swej istoty zakłada element konkurencyjności rywalizujących ze sobą jego uczestników (wnioskodawców). Wobec tego instytucja dokonująca oceny projektów jest uprawniona do dokonywania pogłębionej i wszechstronnej oceny właściwości poszczególnych wniosków, celem dokonania wyboru tych, które odpowiadają w sposób najpełniejszy przyjętym założeniom oraz celom odpowiednich programów, realizowanych ze środków publicznych. Oczywistym jest przy tym, że przedmiotowa ocena winna być prowadzona według jasnych i przejrzystych reguł, wynikających zarówno z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, jak i dokumentów konkursowych, stanowiących bezpośrednią podstawę przeprowadzenia konkretnego naboru.

Sąd I instancji nie podzielił opinii skarżącej, że tylko i wyłącznie prognozy dotyczące przyszłej działalności i związane z tym wskaźniki ekonomiczne mogą stanowić postawę oceny merytorycznej. Wprawdzie, jak słusznie skarżąca zauważyła, zgodnie z zapisami kryteriów wyboru projektów, wyrażonymi w załączniku nr 6 do Regulaminu konkursu, w zakresie oceny merytorycznej dotyczącej kryterium nr VIII, wskazano na konieczność oceny kryteriów progowych, między innymi NPV, jednakże zapis ten nie wyczerpuje katalogu okoliczności, które winny być brane pod uwagę. W tym miejscu zamieszczono bowiem jedynie przykładowe wskazanie okoliczności, jakie powinny być brane pod uwagę, z którego nie sposób wywieść zakazu stosowania dalej idącej oceny. Ponadto wspomniane wyżej kryteria oceny (zał. nr 6 Regulaminu konkursu) nie stanowią jedynego dokumentu regulującego zasady/reguły dokonania oceny. Tworzy jej bowiem oprócz powszechnie obowiązujących przepisów prawa całokształt dokumentów konkursowych, w tym między innymi wzory poszczególnych dokumentów aplikacyjnych. W tym katalogu zawiera się między innymi wzór biznesplanu, z którego części D wynika obowiązek ubiegających się o dofinansowanie podmiotów przedstawienia danych finansowych dla dwóch poprzedzających lat obrachunkowych, obok prognoz działalności. Wobec tego trudno byłoby przyjąć, że zasady przeprowadzenia konkursu w ogóle nie pozwalają na odnoszenie się do danych historycznych.

W rozpoznawanej sprawie Zarząd Województwa Podkarpackiego, nie kwestionując w zasadzie podanych przez skarżącą prognoz, które uznał za odpowiadające wymogom konkursowym, wytknął skarżącej kwestie związane z jej potencjałem ekonomicznym, jak również finansowymi podstawami jej funkcjonowania. W tym zakresie wskazał na wysoki stopień zadłużenia, bardzo ograniczony, w stosunku do wartości projektu zakres działalności, niskie dochody i przychody w latach bezpośrednio poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o dofinansowanie, niewielką wartość majątku, który nie został w dodatku przez nią wypracowany oraz nadmierne finansowanie kapitałem zewnętrznym. Przedmiotowe okoliczności znajdują, co do zasady, potwierdzenie w rzeczywistości i nie są kwestionowane przez skarżącą, która polemizuje z organem jedynie jeżeli chodzi o ich interpretację oraz znaczenie, jak również wpływ na realizację projektu, akcentując przy tym zakładaną w przyszłości poprawę tych wskaźników (prognozowany spadek wysokości zadłużenia).

Sąd zauważył także, że katalog przesłanek branych pod uwagę w ramach oceny merytorycznej, w kontekście kryterium nr VIII i IX, nie został wyraźnie zdefiniowany ani ograniczony przedmiotowo, w związku z tym powołana do tego instytucja może sięgać do wszelkich dostępnych danych, dotyczących tej materii, a wynikających chociażby z bilansu, którego dane nie są kwestionowane. Na tej podstawie Zarząd Województwa Podkarpackiego mógł wytknąć chociażby brak posiadania przez skarżąca odpowiedniego majątku, który mógłby stanowić potencjalne zabezpieczanie realizacji projektu. Wprawdzie, żaden z przepisów prawa, ani dokumentów konkursowych nie kreuje wymogu obligatoryjnego posiadania majątku o określonej wartości, jak to zauważyła skarżąca, niemniej jednak nie wyklucza to wzięcia pod uwagę tego czynnika, w ramach badania zaplecza ekonomicznego podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie, co uczyniła Instytucja Zarządzająca w niniejszej sprawie.

Ponadto słusznie organ zaakcentował, że skarżąca spółka opiera swoje finansowanie na kapitale zewnętrznym. Okoliczności te nie budzą wątpliwości, niezależnie od tego ile skarżącą posiada na rachunku środków własnych, tj. czy było to ponad 900.000 zł czy też ponad 300.000 zł. Oceny organu nie może podważać fakt, możliwości uzyskania przez skarżącą pożyczki od podmiotu powiązanego, chociażby na preferencyjnych, w stosunku do wolnorynkowych ofert warunkach, gdyż w dalszym ciągu nie są to środki własne spółki, ale pochodzące z zaciągniętych zobowiązań, powiększających jej pasywa. W dodatku umowy będące podstawą powstania wspomnianych zobowiązań, mogą zostać rozwiązane lub wypowiedziane przez pożyczkodawcę.

Sąd I instancji przyznał Instytucji Zarządzającej prawo do wartościowania właściwości podmiotowych takiego rodzaju wnioskodawcy, pod kątem spełnienia przez niego kryteriów merytorycznych, w szczególności takich jak zapewnienie trwałości rezultatów projektu czy wykonalność instytucjonalna oraz finansowa projektu. Dlatego też stwierdzenie Zarządu Województwa Podkarpackiego, że wynikające z docelowego charakteru skarżącej dane o jej dotychczasowej działalności i zasobach wskazują na zagrożenie w zakresie zapewnia trwałości i wykonalności projektu nie może zostać uznane za naruszające prawo, bądź godzące w zasadę równego traktowania podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, gdyż jest ono logiczną konsekwencją przyjętego modelu funkcjonowania, rzutującego na ewentualne zagrożenia jego istnienie i funkcjonowanie w przyszłości. Ostatecznie zaś niewykonalność finansową projektu Instytucja Zarządzająca wywiodła z całokształtu okoliczności dotyczących dotychczasowego sposobu funkcjonowania skarżącej, zakresu jej działalności oraz poziomu dochodów, a także wysokości obciążających ją zobowiązań. Natomiast kwestia wysokości zgromadzonych na rachunku środków własnych, których pochodzenie nie zostało w wystarczający i przekonujący sposób wyjaśnione, stanowi tylko jeden z czynników, rzutujących na ocenę spełnienia kryterium nr IX – wykonalność instytucjonalna i finansowa projektu.

Jeżeli chodzi o kwestię poddania w wątpliwość przez organ doświadczenia po stronie skarżącej w realizacji projektów, a także dyskryminującego blokowanie dostępu do dofinansowania dla podmiotów takich jak skarżąca, to w tym wypadku zauważyć należy, że zagadnienia te dotyczą bezpośrednio wykonalności instytucjonalnej projektu, która została wytknięta, na etapie ponownej oceny, będącej następstwem wniesienia protestu, jedynie przez jednego z ekspertów, gdyż drugi, odnosząc się do tej problematyki, uznał wykonalność projektu skarżącej. W tej sytuacji, wobec sprzeczności stanowiska ekspertów uznać należało, że ostatecznie została zakwestionowana jedynie wykonalność finansowa projektu, dlatego też zarzuty dotyczące wykonalności instytucjonalnej są, na gruncie niniejszej sprawy, bezprzedmiotowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.):

1) naruszenie prawa materialnego - art. 56 pkt 2 w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej w związku z Załącznikiem nr 6 Regulaminu 1.4 Wsparcie MSP, 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MSP - konkurs nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15 w zakresie kryterium nr VIII i kryterium nr IX poprzez błędną wykładnię opisanego w stanowiącym Załącznik nr 6 Regulaminu konkursu kryterium oceny merytorycznej polegającą na:

a) nieuzasadnionym przyjęciu do oceny merytorycznej dopuszczającej wyłącznie finansowych danych historycznych Skarżącej i odrzucenie danych wynikających z prognoz,

b) nieuzasadnionym uznaniu, że uchybienie w postaci odrzucenia i pomyłek w weryfikacji załączonych do wniosku dokumentów bankowych nie miało istotnego wpływu na ocenę projektu,

c) nieuzasadnionym uznaniu za słuszne weryfikowanie wysokości majątku Skarżącej na podstawie danych historycznych jako zabezpieczenia wykonalności projektu, a także przyjęcie za słuszne uznaniowo ustalonych jako "odpowiednie,, pułapów tegoż majątku przez organ oceniający,

d) nieuzasadnionym pominięciu faktu, że po uwzględnieniu pożyczki od podmiotu powiązanego, udzielonej na bardzo korzystnych warunkach, komercyjne finansowanie projektu kształtować się będzie na poziomie 8,45 %, co stanowi niewielki odsetek finansowania projektu,

e) nieuzasadnionym uznaniu, że skarżąca opiera swoje finansowanie na kapitale zewnętrznym,

f) nieuzasadnionych wątpliwościach, co do możliwości rozwiązania bądź wypowiedzenia umowy pożyczki przez spółkę [B] Sp. z o.o.

g) nieuzasadnionym uznaniu, że dotacja nie może stanowić źródła finansowania projektu,

h) nieuzasadnionym uznaniu, że podmioty ubiegające się o dotacje winny posiadać wkład własny w wysokości odpowiadającej wartości projektu,

2) naruszenie prawa materialnego - art. 37 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w związku z Załącznikiem nr 6 Regulaminu 1.4 Wsparcie MSP, 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MSP - konkurs nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15 poprzez nieuprawnione uznanie, że rozstrzygnięcie protestu zostało dokonane prawidłowo, mimo że ocena projektu skarżącej nie została przeprowadzona w sposób rzetelny i bezstronny w oparciu o kryteria oceny wskazane przez Zarząd Województwa Podkarpackiego, i nie zachowania dostępu do wsparcia, a zatem z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

II. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji zakresu kognicji ustalonego powyższym przepisem, polegającego na tym, że Sąd I instancji badając legalność dokonanej oceny przez organ oceniający kryterium nr VIII i kryterium nr IX merytorycznie ocenił, że właściwa jest dokonana przez organ oceniający ocena w zakresie ww. kryteriów na podstawie danych finansowych historycznych z pominięciem załączonej do wniosku dokumentacji bankowej i z wyłączeniem danych prognozowanych, podczas gdy Sąd powinien badać czy ocena projektu została dokonana zgodnie z przepisami prawa (kryterium legalności), a nie dokonuje własnych ocen merytorycznych,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd I instancji obowiązku rozpoznania skargi na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 29 maja 2017 r. nr 309/6324/17 w granicach skargi, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p p.s.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym (pominięciem załączonej do wniosku dokumentacji bankowej i z wyłączeniem danych prognozowanych) i przyjęcie przez Sąd orzekający w I instancji opisu stanu faktycznego dokonanego przez organ administracyjny i jego kwalifikacji prawnych bez weryfikacji, w sytuacji gdy organ administracji nie ustalił, zgodnego z zasadą prawdy materialnej, stanu faktycznego i ten nienależycie ustalony stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia sądowego), a także niepełne uzasadnienie wyroku i nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego, naruszenia zasady praworządności, a także pominięcie zarzutu naruszenia zasady równego traktowania na etapie konkursowym oceny wniosków.

Tym samym Sąd orzekający w I instancji naruszył również przepisy postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało ono wpływ na wynik sprawy (tak wyrok Sądu Najwyższego z 07 listopada 2002 r., III RN 58/02, LexPolonica nr 357677 (OSNP 2003, nr 21, poz. 507);

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, a tym samym zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organ administracji, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem przez Sąd i instancji, iż Skarżąca nie spełniła kryteriów oceny merytorycznej.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera ona usprawiedliwionych zarzutów.

Przede wszystkim należało rozważyć zarzuty procesowe skarżącego, a szczególnie zarzut zaakceptowania przez Sąd I instancji stanu faktycznego zdaniem skarżącego nieprawidłowo ustalonego przez organ administracji, co skutkowało przyjęciem przez ten Sąd, iż skarżąca nie spełnia kryteriów oceny merytorycznej.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy wdrożeniowej, który przewiduje uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Przepis ten mógłby być naruszony, jeśli Sąd I instancji mimo stwierdzenia wadliwości oceny projektu nie uwzględniłby skargi.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozstrzygnięciu protestu naruszenia pawa, które miało istotny wpływ na wynik oceny.

Należy podkreślić, że w postępowaniu konkursowym dotyczącym wyboru projektu w niniejszej sprawie organy administracji publicznej rozstrzygnięcie o wyborze wraz z organem odwoławczym wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego przestrzegały zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Jeżeli chodzi o zarzut niespełnienia przy dokonywaniu oceny projektu zasady "dwóch par oczu", tj. przedstawienia spełnienia poszczególnych kryteriów oceny przez dwóch niezależnych ekspertów, zarówno przy pierwszej ocenie, jak i ocenie wynikającej z rozpoznania projektu, to jest bezsporne, że w obu przypadkach oceniali projekt eksperci zgodnie z Regulaminem konkursu, tj. dwie pary ekspertów odrębne dla pierwotnej oceny i następnie dla ponownej oceny w wyniku rozpatrzenia protestu.

Obie te oceny dokonane przez wszystkich ekspertów zakwestionowały spełnienie kryterium wykonalności finansowej projektu oraz jego trwałość pod względem finansowym. Oceny te zostały szczegółowo przeanalizowane i omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a wnioski wyprowadzone z tych ocen przez instytucję zarządzającą zostały w sposób przekonywujący potwierdzone argumentami Sądu.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sąd I instancji odnosił się do wszystkich zarzutów skargi, przy czym uznał polemikę skarżącego z ocenami ekspertów za nietrafną i pozbawioną merytorycznych podstaw.

Zasadniczy spór między powyższymi ocenami ekspertów a skarżącym dotyczył jedynie spełnienia kryterium wykonalności finansowej projektu, a konkretnie czy główny nacisk powinien być położony na historyczny przebieg sytuacji finansowej skarżącej spółki, czy też eksperci powinni się kierować wyłącznie prognozą finansową spółki opartą na jego twierdzeniach a niekoniecznie wynikającą z jej dotychczasowych dokonań oraz faktów, na których opierali się eksperci.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego abstrahowanie przez skarżącego w prognozie finansowej od historycznej oraz aktualnej oceny stanu finansowego spółki nie może stanowić kontrargumentu dla wniosku o wykonalności i trwałości finansowej projektu, a wprost przeciwnie tego rodzaju prognoza pozbawiona jest podstaw merytorycznych i realności.

Nie można również zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kryterium wykonalności finansowej projektu opierać wyłącznie na wysokości przyznanych środków w ramach projektu operacyjnego z budżetu Unii Europejskiej, gdyż pomoc udzielona w realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 polega na dofinansowaniu – współfinansowaniu projektu, a nie sfinansowaniu w całości projektu ze środków UE (art. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej).

Zasada refinansowania wydatków kwalifikowalnych projektu zaakceptowanego do udzielenia pomocy ze środków budżetu UE odzwierciedla główny cel realizacji programów w zakresie polityki spójności, która niewątpliwie musi uwzględniać bieżącą sytuację finansową podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie projektu, w tym również zabezpieczenie finansowe jego wykonalności (opartej nie tylko wyłącznie na przyznanych środkach pomocowych).

Sąd I instancji podzielając w pełni argumentację ekspertów w zakresie finansowej wykonalności nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych, a jedynie wzmocnił argumentację dlaczego je aprobuje w pełni, odnosząc się jednocześnie precyzyjnie do wszystkich danych ekonomiczno-finansowych spółki zarówno w warstwie historycznej i bieżącej, jak również dlaczego nie podziela nadmiernie optymistycznych i subiektywnych prognoz skarżącego w tym zakresie.

Oczywistym jest, że indywidualna prognoza finansowa skarżącego winna wynikać z dotychczasowych dokonań podmiotu ubiegającego się o przyznanie mu środków pomocowych przy uwzględnieniu wielkości posiadanych środków (w tym realnie pozyskiwanych zewnętrznie kredytów, pożyczek) w relacji do wartości projektu i wysokości przyznawanej pomocy w ramach polityki rozwoju i przy uwzględnieniu udziału własnego spółki.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jeszcze raz podkreślić, że w dokonanej przez Sąd I instancji analizie obu rozstrzygnięć organów administracji publicznej zarówno pod względem przestrzegania przez te organy przepisów proceduralnych zawartych w obu ustawach wdrożeniowej i ustawie o polityce rozwoju oraz regulaminie działania (objętych zarzutami skargi), nie dostrzegł tego rodzaju uchybień, które miałyby istotny wpływ na wynik rozstrzygnięć (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Tym bardziej nie znajdują oparcia w zaskarżonym wyroku pozostałe zarzuty wnoszącej skargę kasacyjną spółki [A] dotyczące rzekomego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wymienione w petitum skargi kasacyjnej – art. 56 pkt 2 w związku z art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o polityce spójności w związku z załącznikiem nr 6 Regulaminu, polegające głównie na kwestionowaniu ustaleń faktycznych i to w zakresie ocen materiału dowodowego i wniosków płynących z oceny spełnienia kryterium finansowego (kryterium VIII i IX).

Strona skarżąca nie wykazała bowiem, aby Sąd I instancji błędnie zinterpretował powyższe przepisy prawa materialnego, a szczególnie przepisy ustanawiające kryteria przyznawania pomocy w ramach przedmiotowego Programu, bowiem nie wystarczyło subiektywne przekonanie strony, że negatywne oceny wszystkich ekspertów kryterium wykonalności finansowej projektu jest nieprawidłowe i sprzeczne z obowiązującymi przepisami ustaw i Regulaminem, gdyż eksponują stan ekonomiczny i finansowy podmiotu ubiegającego się o środki pomocowe w ramach przedmiotowego Programu wsparcia MŚP, a nie prognozy strony skarżącej.

Skarżąca spółka zarzuciła Sądowi I instancji bezzasadnie, że samodzielnie oceniał spełnianie kryteriów przyznawania pomocy przez dokonywanie własnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, do czego jej zdaniem nie był uprawniony, gdyż należało to do wyłącznej kompetencji organów rozstrzygających w tej sprawie (art. 134 pkt 1 p.p.s.a.), a jednocześnie oczekiwała od Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie odmiennej oceny spełnienia kryterium finansowego w oparciu o prognozę ekonomiczną spółki niezależnie od ustaleń faktycznych odnoszących się do historycznej i bieżącej sytuacji ekonomicznej i finansowej podmiotu gospodarczego ubiegającego się o przedmiotową pomoc ze środków budżetowych UE.

Sąd I instancji nie naruszył w żadnym stopniu art. 134 § 1 p.p.s.a. ani art. 61 ust. 8 pkt 1a i 2 ustawy o polityce spójności, ani tym bardziej art. 151 p.p.s.a., który w tej sprawie nie miał zastosowania.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej, gdyż nie stwierdził tego rodzaju naruszeń prawa, które mogłyby skutkować uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., to oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.