Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 707/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi L.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kat. A i B I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz L. D. kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania L. D. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "organ I instancji") z [...] września 2018 r. nr [...] o zatrzymaniu L. D. prawa jazdy kategorii A i B nr [...] druk [...] na okres 3 miesięcy (od 19 lipca 2018 r. do 19 października 2018 r.) i o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu [...] lipca 2018 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji, iż L. D. kierując pojazdem mechanicznym w dniu [...] lipca 2018 r. o godz. 10 przekroczył w obszarze zabudowanym dozwoloną prędkość o ponad 50 km/h. W związku z tym jego prawo jazdy zostało zatrzymane.

Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. orzekł o zatrzymaniu L. D. prawa jazdy kategorii A i B na okres 3 miesięcy (od [...] lipca 2018 r. do [...] października 2018 r.) i o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

2. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. D.. Zarzucił decyzji naruszenie szeregu przepisów materialnoprawnych i procesowych. Strona wskazała przede wszystkim na fakt, że postępowanie dowodowe nie zostało rzetelnie przeprowadzone i że przesłanki do zatrzymania prawa jazdy nie istniały.

3. Po rozpatrzeniu odwołania SKO nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą podjętego rozstrzygnięcia jest art. 102 ust. 1c w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 341; dalej: "u.k.p."). Przytoczył treść powołanych przepisów i wyjaśnił, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy stanowi konsekwencję przekroczenia przez stronę dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym, co ustalono w trakcie kontroli drogowej. Wydaje się ją na podstawie zawiadomienia złożonego przez podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia. Zatrzymanie nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją, którą organ jest zobowiązany wydać w każdym przypadku opisanym w hipotezie przedmiotowej normy prawnej. Stronie zostało zatrzymane prawo jazdy za kierowanie na obszarze zabudowanym z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość powyżej 50 km/h, co w świetle art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. daje podstawę do zatrzymania prawa jazdy na okres trzech miesięcy w drodze decyzji administracyjnej.

Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. nie jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, ale jest tzw. decyzją związaną. Oznacza to, że w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki w niej określone (w tym przypadku: zawiadomienie organu ruchu drogowego o popełnionym wykroczeniu), starosta zobligowany jest do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

W aktach sprawy znajduje się informacja Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji, iż L. D., kierując pojazdem mechanicznym, w dniu 19 lipca 2018 r. przekroczył w obszarze zabudowanym dozwoloną prędkość o ponad 50 km/h, w związku z czym jego prawo jazdy zostało później zatrzymane przez Prezydenta W.. W świetle przywołanego przepisu u.k.p., informacja z K.S. Policji stanowi podstawę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. To z kolei oznacza, iż po jego otrzymaniu i zweryfikowaniu jego poprawności formalnej, starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Przypomnieć wypada, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny i niektórych innych ustaw podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy wymienionej w art. 4 lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem.

Zdaniem organu, argumenty podniesione w odwołaniu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w świetle obowiązujących przytoczonych przepisów otrzymane zawiadomienie jest dowodem wystarczającym do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy i tylko w sytuacjach wyjątkowych (a z taką nie mieliśmy do czynienia w tym przypadku) może się okazać konieczne prowadzenie dalszego postępowania dowodowego przez organ, który takie zawiadomienie otrzymał.

Organ zauważył też, że związanie starosty otrzymanym zawiadomieniem organu ruchu drogowego o popełnionym wykroczeniu jest na tyle silne, iż nawet kwestia toczącego się w niektórych sprawach tego typu postępowania w sprawie uchylenia mandatu karnego i ewentualnego uchylenia tego mandatu jest dla sprawy zatrzymania prawa jazdy na 3 miesiące bez znaczenia. Świadczy o tym chociażby treść art. 102 ust. 3 u.k.p., który stanowi, że jeżeli sprawa o naruszenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 lub 5, została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca dopuścił sytuację, w której kwestia naruszenia (w tym nałożenia mandatu) będzie stanowić przedmiot sporu pomiędzy kierowcą a organem kontroli ruchu drogowego, jednakże w każdej sytuacji, niezależnie od toczącego się sporu, prawo jazdy podlega zatrzymaniu na okres 3 miesięcy, a dokument zwracany jest dopiero po upływie tego okresu.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w W. z [...] lutego 2019 r. złożył L. D. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit a ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990; dalej: "p.r.d.") w związku z art. 102 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1c u.k.p. poprzez przyjęcie, że organy administracji są zobligowane do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w następstwie uzyskania zawiadomienia organu ruchu drogowego i nie przeprowadzają w tym zakresie własnego postępowania dowodowego, nawet na wniosek strony kwestionującej zasadność zatrzymania prawa jazdy;

b) przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaniechanie przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego (w tym na wniosek skarżącego) i brak odniesienia się do zarzutów skarżącego formułowanych w toku postępowania w I i II instancji.

Wskazał również na naruszenie art. 78 Konstytucji oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 10 lipca 1993 r. ze zm.) poprzez brak realnej i skutecznej kontroli decyzji wydanej w I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął argumenty powołane w zarzutach. Wskazał, że sytuacja, w której sama policyjna notatka o zatrzymaniu prawa jazdy automatycznie przesądza o prawidłowości takiego postępowania, wiążąc kolejno - Prezydenta W., SKO, WSA oraz NSA przekreślałoby w ogóle nie tylko podstawowe zasady postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim wydrążyłoby z treści art. 78 Konstytucji (prawo do zaskarżania orzeczeń), art. 45 ust. 1 Konstytucji (prawo do sądu), art. 175 ust. 1 (sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne) czy 176 ust. 1 Konstytucji (dwuinstancyjność postępowania sądowego). Rola organów administracji oraz sądów administracyjnych zostałaby sprowadzona wyłącznie do czynności quasi-notarialnych. Tymczasem środek odwoławczy ma umożliwić merytoryczne zbadanie sprawy, w tym umożliwiać przeprowadzenie postępowania dowodowego (zob. wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SK 10/03; wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P 13/01).

Skarżący zarówno na etapie postępowania I, jak i II instancji podważał okoliczności związane z zatrzymaniem mu dokumentu prawa jazdy, w szczególności podnosił wątpliwości okoliczności co do prawidłowego pomiaru prędkości. Do żadnych z tych zarzutów nie odniosły się organy. Wskazały na konieczność zastosowania się do otrzymanej informacji od funkcjonariusza policji i wydania w tym zakresie decyzji związanej. Tak przeprowadzone w sprawie postępowanie odwoławcze nie odpowiadało minimalnym standardom konstytucyjnego prawa do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji), jak i konwencyjnego standardu skuteczności środka odwoławczego (art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności).

Skarżący zaznaczył również, że zatrzymaniu prawa jazdy przez funkcjonariusza policji nie towarzyszyło ukaranie skarżącego mandatem. Otrzymał on jedynie pouczenie. W związku z tym nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie o wykroczenie a toczące się postępowanie administracyjne było jedynym, w którym mogły być podnoszone zarzuty i dowody związane z okolicznościami zatrzymania dokumentu prawa jazdy.

Dodatkowo Skarżący w piśmie z 2 sierpnia 2019 r. złożył wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 193 Konstytucji.

4. SKO w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy wyłącznie na podstawie informacji o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1 c ustawy o kierujących pojazdami oraz uchwałą NSA z 1 lipca 2019 r.; sygn. akt I OPS 3/18) w sytuacji, gdy w danej sprawie nie zostało wszczęte równoległe postępowanie w sprawie o wykroczenie ze względu na "pouczenie" kierującego pojazdem przez policjanta. Sytuacja taka powoduje więc , że nie można przeprowadzić żadnego postępowania dowodowego zarówno:

- w postępowaniu administracyjnym (biorąc pod uwagę wskazaną wyżej uchwałę NSA i wykładnię przepisów ustawy o kierujących pojazdami), jak i

- w postępowaniu w sprawie o wykroczenie (w przypadku zastosowania "pouczenia" postępowanie takie nie jest wszczynane w danej sprawie).

Konsekwencją takiego stanu faktycznego i prawnego jest pozbawienie strony realnego prawa do sądu i możliwości zainicjowania jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie (ani w postępowaniu administracyjnym – na podstawie obowiązujących przepisów i uchwały NSA, ani w postępowaniu w sprawie o wykroczenie – gdyż takie postępowanie nie jest wszczęte w przypadku "pouczenia").

Zgodzić się można z tym, że zatrzymanie prawa jazdy realizuje cel prewencyjno-ochronny i ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Cel ten nie może jednak pomijać podstawowych praw strony wynikających z Konstytucji, w tym między innymi prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 175 ust. 1 Konstytucji), czy też prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w postępowaniu (art. 78 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji). O naruszeniu art. 78 Konstytucji można by mówić wówczas, gdyby tak została ukształtowana regulacja prawna (a nie jej stosowanie), że stronę postępowania pozbawiono by możliwości zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 124/11).

2. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności należy wskazać zaistniały w sprawie stan faktyczny oraz przepisy i ich wykładnię, mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W zakresie ustalenia stanu faktycznego z akt sprawy wynika, że L. D., kierując pojazdem mechanicznym, w dniu 19 lipca 2018 r. o godz. 10.00 przekroczył w obszarze zabudowanym dozwoloną prędkość o ponad 50 km/h. W aktach sprawy znajduje się informacja (podpisana imiennie przez policjanta) Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z [...] lipca 2018 r. wskazująca na taką okoliczność. Wskazano również na sposób zakończenia interwencji – "pouczenie" (skreślając zawarty w formularzu zwrot "postępowanie mandatowe" i "wniosek o ukaranie"). Z adnotacji urzędowej z dnia 30 lipca 2018 r. (w aktach sprawy) wynika, że podczas kontroli Policja nie nałożyła mandatu karnego. Strona została poinformowana, że wszelkie dowody są w posiadaniu Policji i nie są one przekazywane organowi wydającemu decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Strona wniosła do organu odpowiedź z 31 lipca 2018 r. (w aktach sprawy) na zawiadomienie wraz z wyjaśnieniami dotyczącymi zatrzymania prawa jazdy, kwestionując między innymi prawidłowość przeprowadzonej kontroli i pomiar prędkości. W toczącej się zatem sprawie administracyjnej, Skarżący (zarówno na etapie postępowania przed organem I, jak i II instancji) podważał okoliczności związane z zatrzymaniem mu dokumentu prawa jazdy. W szczególności podnosił wątpliwości co do tego, czy:

- pomiar prędkości został dokonany przez funkcjonariusza policji na samochodzie skarżącego;

- miejsca znajdowania się pojazdu skarżącego w momencie pomiaru (tj. skarżący uznaje, że pomiar - jeżeli dokonany na jego samochodzie, musiał dotyczyć pojazdu znajdującego się jeszcze przed znakiem ograniczenia prędkości);

- układu znaków drogowych w miejscu zdarzenia (zmienionych po skardze skarżącego na działania funkcjonariusza policji);

- miejsca znajdowania się pojazdu policji w momencie dokonywania pomiaru (niewidocznego dla uczestników ruchu drogowego);

- braku uwzględnienia przez funkcjonariusza policji zachowania innego uczestnika ruchu drogowego, które stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, które wymuszały reakcję skarżącego i chwilowe zwiększenie prędkości pojazdu;

- prawidłowości wykonywania pomiaru przy pomocy urządzenia LTI 20/20 TruSpeed 100LR, którego wskazania są uznawane w orzecznictwie sądów powszechnych za niewiarygodne (zob. wyrok Sądu Okręgowego w Zamościu z 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II Ka 779/13; wyroku Sądu Rejonowego w Myślenicach z 16 sierpnia 2016 r., sygn. akt II W 1141/15; wyrok Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II W 345/17; kwestia ta jest sygnalizowana również w interpelacjach poselskich - zob. np. interpelację nr 20949 w sprawie wadliwych radarów ULTRALYTE LTI 20-20 LR oraz LTI 20/20 TruCAM).

3. Skarżący nie mógł jednak kwestionować przedstawionych okoliczności faktycznych w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, gdyż takie postępowanie nie zostało w niniejszej sprawie w ogóle wszczęte. Został jedynie pouczony.

Sąd nie ocenia, czy "pouczenie" było właściwym trybem, zastosowanym przez policjanta w sytuacji tak znacznego przekroczenia prędkości (o 50 km/h) przez kierującego pojazdem, ani czy zachowanie kierowcy powinno skutkować zatrzymaniem jego prawa jazdy. Zgodnie bowiem z art. 41 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 821, dalej: "k.w."), w stosunku do sprawcy czynu można poprzestać na zastosowaniu pouczenia, zwróceniu uwagi, ostrzeżeniu lub na zastosowaniu innych środków oddziaływania wychowawczego.

Przewidziane w art. 41 k.w. środki to niepenalne środki reakcji na wykroczenie podejmowane poza postępowaniem w sprawach o te czyny prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Decydujące znaczenie ma niewielki stopień szkodliwości społecznej danego wykroczenia, taki, przy którym można uznać, że środek natury wychowawczej będzie wystarczający do wdrożenia sprawcy do poszanowania prawa. Tak więc policjant nie musi stosować od razu mandatu czy kierować do sądu wniosku o ukaranie. Może poprzestać na zwróceniu mu uwagi, pouczeniu czy ostrzeżeniu sprawcy, gdyż takie sposoby reakcji na wykroczenie są możliwe. Podkreślić trzeba, że dotyczy to drobnych naruszeń, o nikłej wręcz szkodliwości, gdzie nawet grzywna przewidziana w trybie mandatowym byłaby in concreto reakcją zbyt surową. Ustawodawca nie podaje żadnych przesłanek, które muszą zostać spełnione, aby możliwe było zastosowanie do sprawcy art. 41 k.w.

Zgodnie również z §10 ust. 1 pkt 1 zarządzenia nr 323 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca 2008 r. w sprawie metodyki wykonywania przez Policję czynności administracyjno-porządkowych w zakresie wykrywania wykroczeń oraz ścigania ich sprawców (Dz.Urz.KGP.2008.9.48), jako środki oddziaływania wychowawczego można w szczególności stosować pouczenie, poprzez wskazanie sprawcy wykroczenia niezgodności jego zachowania z obowiązującymi przepisami, ze wskazaniem tych przepisów. Mogłoby się jednak wydawać, że znaczne przekroczenie prędkości będzie wywoływać w sferze społecznej bardziej dolegliwą sankcję, jednak w tym przypadku policjant ograniczył się jedynie do "pouczenia".

Dodatkowo, zgodnie z art. 61 §1 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn. z Dz.U. z 2019 r. poz. 1120; dalej: "k.p.w.") można odmówić wszczęcia postępowania, a wszczęte umorzyć, także wtedy, jeżeli wobec sprawcy zastosowano środek oddziaływania w postaci pouczenia, zwrócenia uwagi lub ostrzeżenia albo środek przewidziany w przepisach o odpowiedzialności dyscyplinarnej lub porządkowej, a środek ten jest wystarczającą reakcją na wykroczenie.

Środki oddziaływania wychowawczego jako wyraz zasady quasi oportunizmu w reakcji na wykroczenia filtrują spośród tych czynów takie, które są społecznie szkodliwe w stopniu na tyle niskim, że uruchomienie "maszyny" wymiaru sprawiedliwości jest niecelowe. W ich przypadku wystarczy zatem niewielkie zwrócenie przez organy państwa lub inne instytucje uwagi na niewłaściwe zachowanie obywatela (kierowcy), swoiste "pogrożenie palcem" i upomnienie, by nie postępowali w ten sposób w przyszłości (szerzej zob. M. Grudecki, Kara nagany i środki oddziaływania społecznego oraz środki oddziaływania wychowawczego w prawie wykroczeń, Prokuratura i Prawo 2018 r. nr 7-8, s. 163-191).

4. Odnosząc się z kolei do podstaw prawnych postępowania prowadzonego przez organ I instancji i podjętej przezeń decyzji należy zauważyć, że zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d. policjant ma obowiązek zatrzymać prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Informacja o zatrzymaniu prawa jazdy to w rzeczywistości "informacja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy", czyli informacja o ujawnieniu czynu uzasadniającego zatrzymanie prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d., nawet jeśli do tego zatrzymania fizycznie nie doszło, bo np. kierujący pojazdem nie miał lub nie okazał tego dokumentu w trakcie kontroli (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2726/17).

Zgodnie zaś z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Starosta wydaje decyzję na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 p.r.d. (art. 102 ust. 1c u.k.p.).

Istotne znaczenie dla wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18), zgodnie z którą: "Podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2019 r., poz. 341 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks Karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym".

Z uzasadnienie uchwały wynika, że wniosek taki można wyprowadzić nie tylko z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie k.k., ale także w oparciu o wykładnię celowościową i funkcjonalną przepisów ustawy o kierujących pojazdami. Zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję.

W uchwale NSA wskazano również na to, że postępowania administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i postępowania toczące się przed sądem powszechnym lub organem orzekającym o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d., są postępowaniami toczącymi się niezależnie od siebie. Z treści art. 102 ust. 3 u.k.p. wynika, że postępowanie administracyjne może zakończyć się wcześniej niż postępowanie sądowe, bądź też postępowanie toczące się przed organem orzekającym w sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym. Organ administracyjny nie jest zobowiązany oczekiwać na zakończenie postępowania sądowego w sprawie zarzucanego wykroczenia, lecz zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia, a w przypadku niezakończenia postępowania sądowego lub postępowania toczącego się przed organem dyscyplinarnym w okresie 3 miesięcy od zatrzymania prawa jazdy (a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy), wydać ten dokument.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela i akceptuje zasady rozumowania prawniczego wyrażone we wskazanej wyżej uchwale NSA. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt I FSK 116/17). Sąd w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej" nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 4308/16). Z art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca zarówno uchwał abstrakcyjnych, jak i uchwał konkretnych. Istota owej mocy ogólnie wiążącej uchwał sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1026/15).

W przekonaniu Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, wskazana uchwała NSA z 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18), dotyczy jednak odmiennego stanu faktycznego niż ten występujący w niniejszej sprawie. Uchwała odnosi się bowiem wyłącznie do sytuacji, w której funkcjonują niezależnie od siebie dwa odrębne postępowania: postępowanie administracyjne i postępowanie wykroczeniowe. NSA przyjął, że: "(...) postępowania administracyjne w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. i postępowania toczące się przed sądem powszechnym lub organem orzekającym o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym w odniesieniu do stwierdzenia naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. są postępowaniami toczącymi się niezależnie od siebie. Z treści art. 102 ust. 3 u.k.p. wynika, że postępowanie administracyjne może zakończyć się wcześniej niż postępowanie sądowe czy też postępowanie toczące się przed organem orzekającym w sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym. Organ administracyjny nie jest zobowiązany oczekiwać na zakończenie postępowania sądowego w sprawie wykroczeń, lecz zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia, a w przypadku niezakończenia postępowania sądowego lub postępowania toczącego się przed organem dyscyplinarnym w okresie 3 miesięcy od zatrzymania prawa jazdy (a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d - w okresie 6 miesięcy), wydać ten dokument".

Uchwała wskazuje również na relacje pomiędzy tymi postępowaniami i skutki prawne oraz ich wzajemne oddziaływanie (możliwość wznowienia postępowania administracyjnego w razie uniewinnienia). Z uzasadnienia uchwały NSA wynika, że: "(...) zakończenie postępowania administracyjnego ostateczną decyzją o zatrzymaniu prawa jazdy będzie uprawniało stronę do wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jeżeli później zostanie ustalone, że pomiar prędkości został błędnie dokonany, albowiem wyjdzie na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję.".

W sytuacji, gdy skarżący kwestionuje ustalenia policji co do popełnienia wykroczenia, nie przyjmując mandatu karnego, właściwym do rozstrzygnięcia tych zarzutów jest prowadzący postępowanie sąd karny. Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę na bezpośredni wpływ ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy poczynionych w postępowaniu w sprawie o wykroczenie, na prawidłowe zastosowanie przepisu prawa materialnego w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest zatrzymanie prawa jazdy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1025/16).

Uchwała NSA niewątpliwie określa, co wprost wynika z jej uzasadnienia, dwie równoległe drogi prawnego postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, które jedynie rozpatrywane łącznie dają pełen obraz ukształtowanego, legalnego postępowania państwa w reakcji na stwierdzone przekroczenie prędkości w obszarze zabudowanym i tylko w takich warunkach działanie państwa może być ocenione jako zgodne z Konstytucją. Ze wskazanej uchwały można i należy wywieść istnienie szybkiej administracyjnej ścieżki stanowiącej niemalże natychmiastową reakcję starosty na informację nadesłaną przez Policję o stwierdzonym przekroczeniu prędkości, oraz dłuższą ścieżkę prawnokarną, w ramach której obwiniony o popełnienie wykroczenia może dowodzić swoich racji przed sądem, a w razie uniewinnienia - co wyraźnie podkreślił NSA - wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego odebraniem mu prawa jazdy na 3 miesiące i żądaniem ewentualnego odszkodowania. Niemniej znamienne jest także to, że uwagi w tym zakresie są czynione przez NSA w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. (sygn. akt K 24/15), który nie uznał za niekonstytucyjny samego trybu działania organu (istnienia dwóch równoległych dróg - administracyjnej i w sprawie o wykroczenie), a zakwestionował brak stosownych "bezpieczników", które uwzględniałyby sytuacje nadzwyczajne. Inaczej mówiąc, uchwała NSA przesądziła, że informacja z Policji stanowi wystarczającą podstawę zatrzymania prawa jazdy, jednakże wtedy i tylko wtedy, gdy istnieje równoległa procedura (zależna od woli strony) umożliwiająca ocenę prawidłowości działania Policji i ewentualnego następczego wzruszenia decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy na skutek uzyskanej informacji.

Tym samym wskazana uchwała NSA nie odnosi się do sytuacji, w której w przypadku zatrzymania prawa jazdy nie zostaje wszczęte postępowania w sprawie o wykroczenie. Nie istnieją zatem dwa odrębne postępowania w tym zakresie, o których mowa w uzasadnieniu uchwały. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W tym kontekście sąd orzekający, nie wydaje wyroku wbrew uchwale NSA, lecz jedynie wskazuje na stan faktyczny i prawny, który nie został wprost nią objęty. W związku z tym konieczne było zastosowanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy z zakresu prawa administracyjnego z uwzględnieniem praw podstawowych obywatela (strony) przewidzianych w Konstytucji.

Należy przy tym podkreślić, że rozróżnienie dwóch przypadków: sytuacji, w której sąd niższy jest związany wyrokiem (uchwałą) sądu wyższego oraz sytuacji, w której takie związanie nie jest uzasadnione, jest w pełni zgodne z prawem i przyjmowanymi w europejskiej kulturze prawnej zasadami rozumowania. Polska nauka prawa już w latach 1970-1980 wskazywała, że związanie wyrokiem sądu wyższego, czyli uznanie takiego wyroku za precedens sądowy, ma miejsce tylko wówczas, gdy fakty sprawy rozpatrywanej są identyczne lub bardzo podobne do faktów sprawy wcześniej rozstrzygniętej (por. J. Wróblewski, Precedens i jednolitość sądowego stosowania prawa, "Państwo i Prawo" nr 10/1971, s. 525-527; M. Zirk-Sadowski, Precedens a tzw. decyzja prawotwórcza, "Państwo i Prawo", nr 6/1980). Zasadę związania regułą rozstrzygnięcia przy wyraźnym podobieństwie okoliczności faktycznych różnych spraw rozciągnięto nawet na proces stosowania przez organy administracji (por np. wyrok WSA w Krakowie z 21 września 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1247/09). Obecnie nikt się takiej praktyce nie dziwi, wprowadzoną ją nawet w art. 8 § 2 k.p.a.

A contrario jednak jeśli między porównywanymi stanami rzeczy występują istotne różnice, uzasadnione jest odrzucenie traktowania wcześniejszego orzeczenia sądowego jako precedensu, zwłaszcza wiążącego. W prawie anglosaskim tj. w systemie common law, praktyka kwestionowania związania wcześniejszym orzeczeniem sądowym i nieuznawania go za precedens nazywana jest rozróżnianiem (distinguishing) i podkreśla się, że nie oznacza to podważania mocy wcześniejszego orzeczenia, tj. przełamywania precedensu – overruling (zob. T. Stawecki, Precedens jako zadanie dla nauk prawnych; w: Precedens w polskim systemie prawa, red. A. Śledzińska-Simon i M. Wyrzykowski, Warszawa 2010, s. 252-254.).

W przedstawionym kontekście reguł związania wcześniejszymi orzeczeniami sądu wyższego, nie powinno budzić zastrzeżeń niezastosowanie w rozpatrywanej sprawie zasady przyjętej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej w sprawie o sygn. akt I OPS 3/18.

Ważne znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 października 2016 r. (sygn. akt K 24/15), zgodnie z którym art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d.:

a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz.U. z 2003 r. nr 42 poz. 364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz.U. z 1977 r. nr 38 poz. 167),

b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Wymiernym efektem i konsekwencją tego wyroku TK było wprowadzenie do u.k.p. art. 102 ust. 1aa, zgodnie z którym "Przepisów ust. 1 pkt 4 i 5 nie stosuje się, jeżeli kierujący pojazdem dopuścił się naruszenia, o którym mowa w tym przepisie, działając w celu uchylenia bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego dobru chronionemu prawem, jeżeli niebezpieczeństwa tego nie można było uniknąć inaczej, a poświęcone dobro w postaci bezpieczeństwa na drodze przedstawiało wartość niższą od dobra ratowanego".

Zdaniem Sądu, w tzw. orzeczeniu interpretacyjnym TK wskazano, że bezwzględna norma prawna zawarta w art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c u.k.p. w związku z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a p.r.d. była niekonstytucyjna. TK orzekł tym samym o istnieniu takiej luki w prawie (pominięciu ustawodawczym), która była niemożliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (automatyzm orzekania i brak możliwości powołania się na swoiste przesłanki egzoneracyjne).

5. Zdaniem Sądu sytuacja w której strona postępowania nie ma żadnej możliwości kwestionowania rozstrzygnięć, tj. istnieje praktyczny zakaz prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym w ramach wydawanej decyzji związanej (na co wskazuje Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku) a także brak wszczęcia postępowania wykroczeniowego w wyniku "pouczenia" i odebranie tym samym prawa do dowodzenia swoich racji, może budzić i w ocenie składu orzekającego budzi zasadnicze wątpliwości w kontekście art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Treścią art. 78 Konstytucji jest ustanowienie prawa stron każdego postępowania do uruchamiania procedury weryfikującej prawidłowość wszelkich rozstrzygnięć indywidualnych wydawanych przez organ działający w charakterze pierwszej instancji (zob. A. Błaś, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 140). Środek zaskarżenia musi przy tym być "dostępny" więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddawane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek taki musi być też efektywny, tzn. musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany. Zasadę dostępności i efektywności środka zaskarżenia akcentuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, strona nie miała i mieć już nie będzie jakiejkolwiek możliwości weryfikacji zatrzymania prawa jazdy - ani w trybie administracyjnym ani w postępowaniu sądowym w sprawie o wykroczenie.

Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Na prawo do sądu składają się: a) prawo dostępu do sądu, tj. możność uruchomienia procedury przed sądem; b) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej i uczestnictwa w niej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; c) prawo do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy (por. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99).

W przedmiotowej sprawie strona tylko pozornie ma możliwość weryfikacji decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, gdyż zarówno organy jak i sądy administracyjne (związane w tej mierze uchwałą NSA z 1 lipca 2019 r.) nie przeprowadzają żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, uznając za wystarczającą informację Policji. Dodatkowo podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w ustaleniach faktycznych prowadzących do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Stwierdzone w toku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej braki, błędy czy wady w działaniu organu administracji w zakresie ustalenia stanu faktycznego i szerzej postępowania rozpoznawczego nie mogą być sanowane (usuwane) przez sąd administracyjny w ramach prowadzonego przezeń postępowania rozpoznawczego (por. wyrok WSA w Opolu z 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 200/19).

Wskazać trzeba, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie wykroczenia (gdzie ewentualnie można byłoby przeprowadzić postępowanie dowodowe) w tym konkretnym przypadku nie zostało wszczęte, gdyż kierujący pojazdem został jedynie pouczony. Instytucja "pouczenia" nie powoduje, ani nie prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie o wykroczenie.

Jeśli oceniamy spójność systemową przepisów prawnych regulujących następstwa poważnych naruszeń prawa w ruchu drogowym, to należy podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie kluczowe znaczenie ma konstytucyjna zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie jest ona wprost wyartykułowana w Konstytucji, tak jak w art. 8 § 1 k.p.a., ale została uznana za składnik fundamentalnej koncepcji demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie z tą zasadą uprawnienia przyznane obywatelom przez państwo nie mogą mieć charakteru pozornych bądź też niemożliwych do realizacji ze względów prawnych lub faktycznych. Konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa, obejmując zakaz tworzenia prawa wprowadzającego pozorne instytucje prawne, wymaga usunięcia przeszkód prawnych uniemożliwiających realizację tego prawa, to znaczy sytuacji, gdy adresaci normy prawnej nigdy nie mogą z tej regulacji skorzystać. Regulacje prawne powinny zapewniać jednostce nie tylko bezpieczeństwo prawne, lecz także w pełni zakładać przewidywalność co do tego, w jakim stopniu ich realizacja może wpływać na ukształtowanie pozycji prawnej jednostki w poszczególnych sytuacjach prawnych (por. wyroki TK z: 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02 i z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/03). W orzeczeniu z 2 marca 1993 r., (sygn. akt K 9/92) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca nie może tworzyć konstrukcji normatywnych, które są niewykonalne, stanowią złudzenie prawa i w konsekwencji dają jedynie pozór ochrony interesów jednostki. Tworząc instytucje pozorne lub niewykonalne, prawodawca narusza konstytucyjną zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a przez to zasadę demokratycznego państwa prawnego (patrz: wyrok TK z 4 czerwca 2013 r., sygn. akt P 43/11; szerzej zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 85-89).

Mając na względzie standardy konstytucyjne Sąd uznał, że nie zasługuje na zaakceptowanie taka wykładnia przepisów ustawy o kierujących pojazdami, według której informacja o wykroczeniu drogowym przekazana staroście przez Policję jest wystarczającą przesłanką dla zatrzymania prawa jazdy w trybie przewidzianym w art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p., mimo że w wyniku zastosowania przez funkcjonariusza policji jedynie pouczenia kierujący pojazdem nie mógł i nie będzie już nigdy mógł skorzystać z prawa do zakwestionowania czynności podjętych przez policję w jego sprawie. Brak możliwości zaskarżenia czynności Policji, a więc brak możności rzeczywistej obrony własnych praw podmiotowych przez kierującego należy uznać za postać niedopuszczalnej luki w prawie, nie tylko aksjologicznej (odwołującej się do generalnych wartości), ale luki konstrukcyjnej. Prawa podmiotowe muszą być bowiem poważnie traktowane.

6. Sąd w niniejszej sprawie uchylił decyzje organów administracyjnych zarówno I jak i II instancji oraz umorzył postępowanie w sprawie (na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a.).

Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracyjnego, wykonuje nałożony na organ obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 592/15).

Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 2113/16). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wystąpiła specyficzna przesłanka "bezprzedmiotowości" polegająca na tzw. pominięciu prawodawczym, czyli unormowaniu niepełnym (tj. braku podstawy prawnej), czy, jeszcze inaczej - luce w przepisach prawa będących podstawą wydania zaskarżonych decyzji.

Przypomnieć trzeba, że w orzecznictwie TK rozróżnia się tzw. pominięcie od "zaniechania prawodawczego". Jednoznacznie celowe i uzasadnione zaniechanie prawodawcze nie może być przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Zaniechanie ustawodawcze występuje najczęściej w sytuacji, gdy ustawodawca świadomie i w sposób zamierzony w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych. W tych sprawach TK nie ma kognicji do orzekania. Zarzut niezgodności z Konstytucją może jednak dotyczyć "pominięcia prawodawczego", a więc zaniechania regulacji, którą powinien stworzyć postępując zgodnie z Konstytucją. Pominięcie prawodawcze polega na tym, że ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Trybunał może więc ocenić zgodność z Konstytucją ustawy również względem tego, czy w jej przepisach nie brakuje unormowań, bez których może budzić wątpliwości konstytucyjne (zob. wyrok TK sygn. akt SK 22/13). Pominięcie prawodawcze jest związane z reguły z brakiem właściwej realizacji konkretnych praw lub wolności przysługujących danej kategorii podmiotów. Niekiedy polega na braku pewnych elementów w ramach określonego rodzaju procedur, które powodują pozbawienie możliwości realizacji praw oznaczonej kategorii podmiotów (por. wyrok TK z 2 lipca 2009 r. sygn. akt K 1/07).

Unormowania niepełne to regulacje prawne, które z punktu widzenia zasad (oraz obowiązków) ujętych w tekście Konstytucji cechuje zbyt wąski zakres zastosowania, bądź też, które z uwagi na przedmiot oraz cel regulacji, pomijają treści dla niej istotne (szerzej M. Grzybowski, Zaniechanie prawodawcze w praktyce polskiego Trybunału Konstytucyjnego, https://www.confeuconstco.org/reports/rep-xiv/report_Poland_po.pdf; L. Bosek, Zaniechanie prawodawcze jako przedmiot kontroli sądowej (analiza porównawcza), Warszawa 2003).

W wyroku z 24 września 2001 r. (sygn. akt K 25/95) Trybunał Konstytucyjny dokonał rozgraniczenia zaniechania ustawodawczego od uregulowania niepełnego (pominięcie prawodawcze). W rozumieniu przyjętym przez Trybunał zaniechanie ustawodawcze polega "(...) na tym, że ustawodawca świadomie pozostawia określoną kwestię w całości poza uregulowaniem prawnym". W warunkach pominięcia prawodawczego element świadomości prawodawcy nie ma rozstrzygającego znaczenia; ważne jest natomiast to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". Pominięcie prawodawcze ma szczególne znaczenie sferze prawa publicznego. Jego zaistnienie sprawia, że organ władzy publicznej nie może działać w przypadku pominięcia, zważywszy na wymóg legalizmu (art. 7 Konstytucji).

Zdaniem Sądu, oczywistym pozostaje to, że orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji), co niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, nie jest tożsame z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd (por. wyrok SN z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I UK 325/16). Sąd jest obowiązany do oceny konstytucyjności przepisu ustawy w ramach ustalania, który przepis obowiązującego prawa będzie zastosowany do rozstrzygnięcia danego stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. Wynika to z art. 8 ust. 2 Konstytucji, który zobowiązuje do bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie - sądowe stosowanie prawa.

Jeżeli niezgodność przepisu z Konstytucją jest w związku z rozpoznawaną sprawą oczywista i ocena taka ma dodatkowe poparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził uprzednio niezgodność z Konstytucją przepisu o takim samym brzmieniu, jak zawarty w obowiązującej ustawie, to sąd może nie zastosować tego przepisu w rozpoznawanej sprawie ze względu na jego niezgodność z Konstytucją (por. wyrok SN z 17 marca 2016 r., sygn. akt V CSK 377/15). W niniejszej sprawie TK stwierdził zakresową niekonstytucyjność przepisu w kwestii tzw. pominięcia ustawodawczego (por. wyrok TK z 11 października 2016 r., sygn. akt K 24/15). Zasada ta wzorowana jest na doktrynie acte éclairé, która od lat z powodzeniem funkcjonuje w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Doktryna ta oznacza, że sąd zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym może zwolnić się tego obowiązku, gdy obowiązek ten może być pozbawiony celu poprzez moc interpretacji dokonanej wcześniej przez Trybunał.

Obowiązkiem sądów jest zatem dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową, celowościową a także – tak jak w analizowanym przypadku - problem "pominięcia" ustawodawczego. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej. Oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią TK stanowią wystarczające przesłanki do odmowy zastosowania przez sąd przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 2706/17).

W niniejszej sprawie, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organów i umorzył postępowanie jako "bezprzedmiotowe". Owa "bezprzedmiotowość" przejawia się w tym, że przepisy prawa nie przewidziały sytuacji, w której w ramach zatrzymania prawa jazdy będzie toczyło się wyłącznie jedno postępowanie – administracyjne bez równolegle trwającego postępowania w sprawie o wykroczenie w ruchu drogowym. Taka sytuacja stanowi o klasycznym "pominięciu" ustawodawczym. Strona w przypadku otrzymania pouczenia (nie ma przy tym znaczenia, czy w tym przypadku było ono zasadne) nie będzie miała nigdy możliwości kwestionowania okoliczności związanych z konkretnym zdarzeniem drogowym powodującym w konsekwencji zatrzymanie prawa jazdy. Postępowanie dowodowe nie będzie mogło być również prowadzone z ramach postępowania administracyjnego (ze względu na brzmienie przepisów i treść uchwały NSA z 1 lipca 2019 r.), a z kolei postępowanie w sprawie o wykroczenie nie będzie wszczęte (brak takiej regulacji w zakresie zaskarżenia "pouczenia"). W związku z tym, w tak przyjętym modelu postępowania, strona nie będzie miała zagwarantowanych konstytucyjnie praw do zaskarżenia decyzji (art. 178 Konstytucji) oraz będzie posiadać - tylko pozorne - prawo do sądu (tj. wbrew art. 45 ust. 1 Konstytucji). Brak możliwości skorzystania przez stronę z jej konstytucyjnych praw powoduje zatem, że nie ma przepisów w tym zakresie (luka w prawie) i postępowanie to jest "bezprzedmiotowe" To z kolei uzasadnia konieczność umorzenia postępowania przez Sąd. W innym przypadku (tj. dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego) strona nie miałaby możliwości realizacji jej podstawowych konstytucyjnych praw. Jakiekolwiek jej twierdzenia czy wnioski dowodowe nie mogłyby zostać zrealizowane.

Mogłoby to doprowadzić do sytuacji w której jedynie notatka policyjna przesądzałaby o treści każdej decyzji administracyjnej i dalszym rozstrzygnięciu sądu administracyjnego. W aktualnym stanie prawnym, organy zobowiązane są do wydania zawsze decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na skutek otrzymania notatki policyjnej bez prowadzenia własnego postępowania dowodowego a sąd administracyjny ogranicza się do kontroli tzw. decyzji związanej. Brak wszczętego postępowania w sprawie o wykroczenie, w którym można kwestionować powody policyjnej kontroli i pomiarów prędkości oraz innych okoliczności z tym związanych oznacza jednak, że każdorazowa notatka policyjna przesądza o danym zdarzeniu drogowym i jest niezaskarżalna w żadnym możliwym trybie (tzn. nie można wnioskować o przeprowadzenie postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym a postępowanie w sprawie o wykroczenie w przypadku "pouczenia" nie będzie wszczęte). Inaczej mówiąc, notatka policyjna przesądza o zatrzymaniu prawa jazdy na 3 miesiące bez żadnej możliwości jej kwestionowania w żadnym możliwym trybie i ewentualnego wzruszenia w przyszłości decyzji w ramach procedury wznowienia postępowania. Prawo dostępu do sądu musi być "praktyczne i skuteczne", a nie teoretyczne czy iluzoryczne (por. wyrok ETPCz z 29 listopada 2016 r. w sprawi Lupeni i inni p. Rumunii, skarga nr 76943/11).

7. Biorąc pod uwagę powyższe, WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uchylił decyzje i umorzył postępowanie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.