Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 23/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...]kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu zaopatrzenia w wodę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Chotczy (dalej jako "Rada Gminy" lub "organ uchwałodawczy") działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz.858 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXXIV/138/2013 z 29 kwietnia 2013 r. w sprawie przyjęcia regulaminu zaopatrzenia

w wodę. W dniu 29 października 2013 r. ogłoszono uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 2013 r., pod pozycją 10987.

Pismem z 29 listopada 2018 r. Prokurator Rejonowy w Lipsku (dalej: "Prokurator" lub "skarżący") zaskarżył opisaną wyżej uchwałę wraz z regulaminem stanowiącym załącznik do uchwały. Wnosząc o stwierdzenie nieważności w całości ww. uchwały, zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

I. naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483, dalej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994, dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym"), art. 19 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, 3 i 4, art. 8 ust. 1 i art. 15 ust. 3 i 4 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 grudnia 2017 r., t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1152, dalej jako "ustawa

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków") oraz art. 3531 Kodeksu cywilnego poprzez:

- wskazanie w § 2 ust. 2 i 3 regulaminu, że podmiotem wykonującym usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy Chotcza oraz zawierającym umowę

z odbiorcami usług jest Wójt Gminy Chotcza, podczas gdy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie

w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług (art. 6 ust. 1 ustawy);

- ustalenie w § 2 ust. 4 regulaminu własnych definicji następujących pojęć: "dostawca" (pkt 2), "cena za dostarczoną wodę" (pkt 13), "opłata" (pkt. 14), podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania pojęć w regulaminie stanowiącym akt prawa miejscowego;

- określenie w § 2 ust. 4 regulaminu definicji pojęć, którymi posługuje się prawodawca

i ustalających znaczenie określeń zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

- wskazanie w § 3 pierwszy akapit regulaminu zakresu unormowania aktu prawa miejscowego w sposób odmienny niż regulacja zawarta w akcie rangi ustawowej - art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

- brak określenia w § 4 i § 5 regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków;

- zawarcie w § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1, 2, 3, § 8 ust. 1 i 2, § 10, § 11, § 12, § 14, § 17, § 23 regulaminu, powtórzeń i modyfikacji przepisów zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu;

- zawarcie w § 6 ust. 2 regulaminu unormowania, zgodnie z którym treść umowy

o dostarczenie wody nie może naruszać treści ustaw, aktów wykonawczych do ustawy oraz postanowień regulaminu, naruszającego zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc;

- uregulowanie w § 9 regulaminu zagadnień dotyczących czasu trwania, rozwiązania

i wygaśnięcia umowy o zaopatrzenie w wodę, co stanowi niedopuszczalną ingerencję

w materię, która powinna być regulowana w treści umowy oraz narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc;

- uregulowanie w § 13 regulaminu zagadnień dotyczących sposobu zapłaty za dostarczoną wodę i sposobu postępowania z nadpłatą, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy oraz narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc;

- uregulowanie w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu zagadnień dotyczących sposobu postępowania w przypadku braku uiszczenia należności przez odbiorcę usług oraz przesłanek ponownego dostarczenia wody, co stanowi niedopuszczalną ingerencję

w materię, która powinna być regulowana w treści umowy oraz narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc, a częściowo prowadzi do modyfikacji uregulowania zawartego w art. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

- określenie w § 16 regulaminu okresów obrachunkowych w umowach stron, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w materię, która powinna być regulowana w treści umowy oraz narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc;

- określenie w § 18 ust. 1 regulaminu warunków przyłączenia do sieci w sposób odmienny niż unormowanie zawarte w art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

- stwierdzenie w § 18 ust. 2 i 5 regulaminu, że z wnioskiem o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej może wystąpić osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a osoba która korzysta z nieruchomości

o nieuregulowanym stanie prawnym tylko w uzasadnionych przypadkach, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji;

- określenie w § 18 ust. 4 regulaminu, elementów jakie powinien zawierać wzór wniosku o zawarcie umowy przyłączenia do sieci podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

- stwierdzenie w § 19 pkt 1 i 2 regulaminu obowiązku dołączenia do wniosku

o przyłączenie do sieci dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów organ uchwałodawczy nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji;

- określenie w § 20 ust. 3 regulaminu minimalnej treści wydanych warunków przyłączenia do sieci, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań;

- określenie w § 21 ust. 2 regulaminu elementów umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej, co nastąpiło z przekroczeniem treści upoważnienia ustawowego;

- zawarcie w § 26, § 27, § 28, § 29 regulaminu katalogu praw i obowiązków dostawcy oraz odbiorców usług, podczas gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług;

- zbędne odwołanie się w § 31 ust. 3 regulaminu do obowiązków właściciela lub zarządcy nieruchomości w zakresie zabezpieczenia potrzeb przeciwpożarowych na terenie nieruchomości, wynikających z "odrębnych przepisów", mimo uregulowania powyższej kwestii w akcie prawnym rangi ustawowej - ustawie z 24 sierpnia 1991 r.

o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 620);

- określenie w § 32 ust. 1 i 2 regulaminu konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług oraz sposobu postępowania dostawcy, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego;

- stwierdzenie w § 33 regulaminu, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania

i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu;

- nałożenie w § 34 na dostawcę obowiązku udostępniania regulaminu na żądanie odbiorców, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania, bowiem jest w trakcie opracowania regulaminu zaopatrzenia w wodę, w którym wyeliminuje nieprawidłowości, na które zwrócił uwagę skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego

i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały

w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 8 p.p.s.a. prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie Sądu, nawet jeśli – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – prokuratur zdecydował się zakwestionować uchwałę Rady Gminy po kilku latach od jej podjęcia. Zgodnie z art. 2 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1767 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. oraz korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. Zwrócić jeszcze uwagę należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego (wyrok NSA z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06, niepubl., dostępny w CBOSA). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że skarga jest zasadna. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Należy mieć na uwadze, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne. Akt taki powinien być sporządzony tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zaskarżona uchwała, jak wynika z jej treści, została wydana w oparciu

o delegację ustawową określoną w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Podjęcie uchwały na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zobowiązuje radę gminy z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 - będącym normą iuris cogentis - elementów, a z drugiej, czyni niedopuszczalnym zamieszczanie w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia

w upoważnieniu ustawowym. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody

i odprowadzania ścieków, zwany dalej regulaminem. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. W świetle zaś ust. 2 ww. artykułu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń

w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy nie wypełniła upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu Rada Gminy wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom usług świadczonych przez Dostawcę", jednak ani regulacje rozdziału II niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 2 pkt 1 wyraźnie zaś wynika, że w regulaminie powinno znaleźć się uregulowanie dotyczące minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody. Treść § 4 i § 5 regulaminu nie wypełnia więc upoważnienia ustawowego. Nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez dostawcę w zakresie ilości, jakości

i ciśnienia dostarczanej wody. W tym miejscu przywołać należy stanowisko wyrażone przez WSA we Wrocławiu w wyroku z 13 marca 2014 r., sygn. II SA/Wr 863/13,

w którym stwierdzono, że: "celem delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych

i konkretnych zasad dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Inaczej mówiąc, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Rada gminy w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodnokanalizacyjnemu wiążącą wytyczną, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług, musi się do niej dostosować. Trafnie wskazał Prokurator, że wbrew treści art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w § 2 ust. 2 i 3 regulaminu, wskazano, iż podmiotem wykonującym usługi zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy Chotcza oraz zawierającym umowę z odbiorcami usług jest Wójt Gminy Chotcza. Zgodnie zaś z przywołanym wyżej przepisem ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie

w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z kolei w art. 2 pkt. 4 ww. ustawy zawarto definicję "przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego", która oznacza przedsiębiorcę

w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 kwietnia 2018 r.). Wobec tego, utworzenie na potrzeby regulaminu definicji "dostawca" oraz wskazanie, że Wójt Gminy Chotcza prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy Chotcza należy uznać za nieprawidłowe. Pozostaje to bowiem w sprzeczności z art. 3 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Słusznie zauważył skarżący, że art. 19 ust. 2 ustawy (obecnie art. 19 ust. 5 - po nowelizacji ustawą z 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r., poz. 2180) nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego też zawarcie w regulaminie definicji: "dostawca", "cena za dostarczoną wodę", "opłata", stanowi przekroczenie delegacji ustawowej (tak np. wyrok WSA w Gliwicach z 26 listopada 2014 r., sygn. II SA/G1 518/14). Zauważyć należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd

o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (tak np. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r. " II OSK 370/07, Lex nr 446997). Ponadto zgodnie z § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia). Tymczasem w zaskarżonym regulaminie zastosowano zabiegi powtarzania, niepełnego cytowania, bądź modyfikacji unormowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu. W § 2 ust. 4 regulaminu dokonano powtórzenia definicji określonych w art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przy czym definicje: "odbiorca usług", "sieć", "zbiorowe zaopatrzenie w wodę" zostały zmodyfikowane, względem brzmienia nadanego im przez akt wyższego rzędu. W § 4 ust. 2, § 6 ust 1, § 7 ust 1, 2, 3, § 8 ust. 1 i 2, § 10, § 11, § 12, § 14, § 17, § 23 regulaminu dokonano powtórzenia i modyfikacji przepisów, który zostały uregulowane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i odprowadzeniu ścieków (odpowiednio art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 3-8, art. 15 ust. 2, art. 24 ust. 4, art. 7, art. 26, art. 27 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1-3) oraz w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku

o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowe odprowadzanie ścieków (§ 16 ust. 1, § 18 ust. 1-2). W § 3 pierwszy akapit regulaminu określono zakres regulacji aktu prawa miejscowego w sposób odmienny niż zawartej w akcie rangi ustawowej - art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 grudnia 2017 r.). Zgodnie z ww. ustawą regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym - enumeratywnie wymienione w pkt. 1-9 ustawy. W zaskarżonym regulaminie wskazano natomiast, że określa zasady i warunki zaopatrzenia w wodę przeznaczoną na potrzeby bytowe ludzi i gospodarstw rolnych oraz wzajemne relacje między Dostawcą a Odbiorcą Usług. W § 6 ust. 2 regulaminu zawarto stwierdzenie, że treść umowy o dostarczenie wody nie może naruszać treści ustaw, aktów wykonawczych do ustawy oraz postanowień regulaminu. Takie unormowanie narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 3531 kc zgodnie z którym: "Strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania". W dalszej części ww. przepisu ustawodawca przewidział ograniczenia wskazanej zasady, poprzez takie ukształtowanie stosunku prawnego żeby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego". Organ uchwałodawczy poza ingerencją w zasadę opisaną w przepisie rangi ustawowej dokonał także jej modyfikacji, co nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W § 9 regulaminu zawarto zagadnienia dotyczące czasu trwania, rozwiązania

i wygaśnięcia umowy o zaopatrzenie w wodę. W § 13 regulaminu określono kwestie związane ze sposobem zapłaty za dostarczoną wodę i sposobem postępowania

z nadpłatą. Z kolei w § 15 ust. 1 i 2 regulaminu określono sposób postępowania

w przypadku braku uiszczenia należności przez odbiorcę usług oraz przesłanki ponownego dostarczenia wody, a w § 16 określono okresy obrachunkowe, które mają być zawarte w umowach. Elementy umowy o dostarczenie wody zostały określone

w art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Szczegółowo powinny zostać sformułowane już w każdej z takich umów, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego. Nie można przyjąć, by np. forma zmiany warunków umowy, określenie czasu trwania umowy, czy warunki rozwiązywania (wypowiadania) i wygasania umów mieściły się

w szczegółowych warunkach i trybie zawierania umów z odbiorcami usług, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Taki zabieg narusza także w sposób rażący zasadę swobodnego zawierania umów wyrażoną w art. 3531 kc. Przepisy prawa naruszają nie tylko te zapisy aktu prawa miejscowego, które wykraczają poza upoważnienie zawarte w delegacji ustawowej, ale również te, które zawierają ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej (tak np. wyrok WSA w Lublinie z 11 marca 2014 r., sygn. II SA/Lu 660/13, wyrok WSA w Lublinie z 3 lutego 2015 r., sygn. II SA/Lu 174/14 czy wyrok WSA w Olsztynie z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt. II SA/Ol 535/15).

W § 18 ust. 1 regulaminu dokonano określenia warunków przyłączenia nieruchomości do sieci, poprzez stwierdzenie, że przyłączenie następuje na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług". Ponadto w § 18 ust. 2 regulaminu, wskazano, że z wnioskiem o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej może wystąpić tylko osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Natomiast w § 18 ust. 5 regulaminu stwierdzono, że w uzasadnionych przypadkach dostawca może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z art. 6 ust. 4 ww. ustawy wynika jednoznacznie, że umowa o dostarczenie wody może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości

o nieuregulowanym stanie prawnym. Skoro ustawodawca nie dokonał rozróżnienia sytuacji prawnej osób korzystających z nieruchomości o uregulowanym

i nieuregulowanym stanie prawnym, to tym bardziej bezpodstawnie organ uchwałodawczy dokonał takiego rozróżnienia w kwestii przyłączenia do sieci

(o wadliwości takiego stanowiska np. wyrok WSA w Gliwicach z 19 marca 2018 r., sygn. II SA/G1 1201/17). Jak wskazano wyżej, wyczerpujące przesłanki przyłączenia do sieci zostały wskazane w art. 15 ust. 4 ustawy. W § 18 ust. 4 regulaminu określono wzór wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej. Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 23 listopada 2015 r., sygn. VIII SA/Wa 319/15 wynika, że regulamin ma charakter generalny, a więc może dotyczyć kilku przedsiębiorstw, w związku z czym określanie szczegółów wniosku może spowodować, że odbiorcy będą traktowani w różny sposób, w zależności od tego,

z usług jakiego przedsiębiorstwa korzystają. Powyższe unormowanie podjęto więc

z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem ustawa ta wymaga wniosku, to jednak organ uchwałodawczy nie jest upoważniony do określania jego elementów. Powyższe stanowisko potwierdza także wyrok WSA we Wrocławiu z 5 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Wr 908/11. Podobne zastrzeżenia należy odnieść do określenia w § 21 ust. 2 regulaminu elementów umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej. W § 19 pkt. 1 i 2 regulaminu stwierdzono, że wraz z wnioskiem o przyłączenie do sieci wodociągowej odbiorca usług jest zobowiązany przedstawić dokument określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości oraz mapę sytuacyjną. Brak jednak podstaw do żądania wskazanych dokumentów, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.

z 2018 r., poz. 1202). Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 tej ustawy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak np. wyrok WSA w Lublinie

z 3 lutego 2015 r., sygn. II SA/Lu 174/14). Powyższe unormowanie zostało więc wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W § 20 ust. 3 regulaminu określono treść warunków przyłączenia do sieci. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gorzowie z 13 września 2018 r., sygn. II SA/Go 482/18: organ upoważniony jest do (...) "określenia warunków, które należy spełnić aby nieruchomość została do sieci przyłączona"'. Brak podstaw do uznania, że z art. 19 ust. 2 pkt 4 wynika uprawnienie do formułowania treści warunków przyłączenia wydanych na podstawie wniosku odbiorcy usług. W § 26, § 27, § 28, § 29 regulaminu ustalono obszerny katalog praw

i obowiązków dostawcy oraz odbiorców usług. Należy podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy).

Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków", zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Nie powinno budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody

i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą

a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Oznacza to, że szczegółowe obowiązki stron umowy winny być określone w umowie zawieranej na podstawie przepisów ustawy przez odbiorcę usług

z przedsiębiorstwem wodno - kanalizacyjnym, nie zaś w regulaminie mającym charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego (tak np. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., sygn. VIII SA/Wa 460/17, wyrok WSA w Lublinie z 11 marca 2014 r., sygn. II SA/Lu 660/13). W § 31 ust. 3 regulaminu odwołano się do obowiązków właściciela lub zarządcy nieruchomości w zakresie zabezpieczenia potrzeb przeciwpożarowych na terenie nieruchomości, wynikających z "odrębnych przepisów". Takie ogólnikowe uregulowanie jest zbędne. Wskazane zagadnienie jest bowiem uregulowane w ustawie z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 620). Unormowania zawarte w regulaminie, stanowiącym akt prawa miejscowego nie powinny zaś pełnić wyłącznie funkcji informacyjnej. W § 32 ust. 1 regulaminu określono konkretne okoliczności, które mogą skutkować ograniczeniem lub wstrzymaniem usług, tj. zaplanowane prace remontowe sieci wodociągowej lub awarie, brak wody na ujęciu, decyzja organu inspekcji sanitarnej, konieczność zwiększenia dopływu wody do hydrantów pożarowych. W § 32 ust. 2 regulaminu określono uprawnienie dostawcy do ograniczenia zaopatrzenia

w wodę. Zgodnie z art. 18 pkt 6 ustawy warunki wprowadzania ograniczeń w dostawach wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru określa zezwolenie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków udzielane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość ograniczania dostaw wody wyłącznie w przypadku jej niedoboru, a wskazanie konkretnych okoliczności, w których jest to możliwe, powinno nastąpić w zezwoleniu

w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków,

a nie w regulaminie przyjmowanym na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy. W § 33 regulaminu, stwierdzono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu

w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie ustawy. Przyjęcie takiej konstrukcji jest nieprawidłowe. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek do uznania, aby akt prawa miejscowego mógł być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu,

a wprowadzone uregulowanie ustaliło właśnie taką zasadę. Organ uchwałodawczy naruszył w ten sposób konstytucyjny system hierarchii źródeł prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu

w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi. W § 34 regulaminu nałożono na dostawcę obowiązek udostępniania regulaminu na żądanie odbiorców. Takie uregulowanie stanowi z kolei przekroczenie upoważnienia ustawowego na co zwrócił uwagę WSA w Bydgoszczy w wyroku z 5 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Bd 1345/17. Analiza treści regulaminu wskazuje ponadto na brak należytego wypełnienia upoważnienia ustawowego w zakresie zagadnień opisanych w art. 19 ust. 2 pkt 5-8 (techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych, sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne wykonanego przyłącza, sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody

i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, standardy obsługi odbiorców usług,

a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków). Zgodnie

z wyrokiem WSA w Warszawie z 11 października 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 565/18: "(...) Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć, że uchwalając na jego podstawie regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień ustawodawca posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej". Konkludując stwierdzić należy, że Sąd podzielił w całości zarzuty skargi. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza omówione wyżej przepisy prawa. Charakter tych naruszeń i ich liczba przesądza o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego byłby niekompletny i dlatego zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.