Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 125/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 6a  ust. 1 i art. 7  ust. 1, art. 10  ust. 5e
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: Art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Wolbrom na uchwałę Rady Powiatu w Olkuszu z dnia 30 listopada 2020 r., nr XXII/199/2020 w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Rady Powiatu w Olkuszu na rzecz Gminy Wolbrom kwotę 780 zł (słownie siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez Gminę Wolbrom (zwaną dalej stroną skarżącą) uchwałą z dnia 30 listopada 2020 r. nr XXII/199/2020 Rada Powiatu w Olkuszu pozbawiła kategorii drogi powiatowej odcinek drogi położonej na terenie Gminy Wolbrom, w skład której wchodzi: ciąg ulic: Nowa, Mariacka, Miechowska, stanowiący poprzednio odcinek drogi wojewódzkiej nr 783.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę strona skarżąca zarzuciła Radzie Powiatu w Olkuszu naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art 10 ust. 5c w zw. z art. 10 ust. 5e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) poprzez to, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera szczegółowego uzasadnienia spełnienia przesłanek zastosowania tych przepisów, tj. nie wykazano spełnienia przez przekazywane odcinki dróg kryteriów uzasadniających uznawanie ich za drogę powiatową wskutek zastąpienia ich drogą uprzednio kaskadowo przekazaną;

- art 6a ust. 1, 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 10 ust. 5c i 5e ustawy o drogach publicznych poprzez mylne przyjęcie, że brak jest istnienia przesłanek umożliwiających skategoryzowanie przekazywanych dróg jako dróg gminnych, z uwagi na fakt, iż nie mają one charakteru lokalnego dla skarżącego, a także to, że organ nie wskazał w treści uzasadnienia uchwały, w oparciu o co ustalił, iż wskazane drogi utraciły cechy uzasadniające dalsze uznawanie ich za drogi powiatowe i w oparciu o jakie obiektywne kryteria ustalił, że drogi te będą mogły stanowić drogę gminną, jak również nie dołączenie do uchwały prawidłowego załącznika graficznego w postaci geodezyjnej mapy zasadniczej, pozwalającej na dokładne określenie przebiegu przekazywanych kaskadowo odcinków dróg oraz ich kilometrażu;

- naruszenie art. 10 ust. 5e ustawy o drogach publicznych w zakresie zapisu § 1, zdanie drugie, przedmiotowej uchwały, poprzez przyjęcie, że dotychczasowy ciąg drogowy uzyskuje status drogi publicznej gminnej, podczas gdy skutek ten ma miejsce ex lege, zatem zapis uchwały w tym zakresie wynikający z §1 zaskarżonej uchwały wychodzi poza upoważnienie ustawowe.

W związku z powyższym strona skarżąca wniosła:

- o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości

- zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Olkuszu podkreśliła, że honoruje obowiązek uzasadnienia przez organ rozstrzygnięć. Podniosła jednakże, że żaden przepis prawa nie określa wymaganej szczegółowości uzasadnienia uchwały.

Rada podkreśliła, że podstawę prawną uchwały stanowił art.10 ust. 5c, 5e ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią, "Rada powiatu może, w drodze uchwały pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej". Pozbawienie odcinka kategorii drogi powiatowej jest dopuszczalne, gdy dany odcinek drogi nie spełnia przesłanek, które pozwalają na jego zaliczenie do tej kategorii.

Przesłanki te normuje art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowiąc, że: "do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 (krajowe) i art. 6 ust. 1 (wojewódzkie), stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą". Zatem utrzymywanie kategorii przedmiotowej drogi powiatowej jest uzasadnione tak długo, jak droga stanowi główne połączenie siedziby Powiatu Olkuskiego (miasta Olkusz) z siedzibami okolicznych gmin oraz połączenie siedzib okolicznych gmin między sobą.

Po drugie, uzasadnienie uchwały wykazuje, zdaniem Rady, że przedmiotowa droga nie spełnia przesłanek (wszystkich) pozwalających na zaliczenie do kategorii dróg powiatowych i co więcej - tych przesłanek nigdy nie spełniała. Została zaliczona do kategorii dróg powiatowych z mocy prawa, a nie uchwałą rady powiatu ze względu na spełnianie kryteriów określonych w art. 6a ust. 1 ustawy.

W kwestii proporcjonalności, Rada wskazała, że w treści uzasadnienia uchwały dwukrotnie wyartykułowano, iż dekategoryzacja przedmiotowej drogi, złożonej z ciągu ulic w centrum Wolbromia, następuje jednocześnie i w związku z oddaniem do użytku obwodnicy Wolbromia. Już z tego wynika, że odcinek zastępowany odpowiada odcinkowi zastępującemu. Dla wykazania przesłanki proporcjonalności bez znaczenia jest dokładny kilometraż obu odcinków. Istotna jest zasada zastąpienia jednego odcinka drugim na jednym konkretnym obszarze.

Uzasadnienie uchwały wykazuje, że Burmistrz Miasta i Gminy Wolbrom został o zamiarze dekategoryzacji powiadomiony.

W kwestii zaś zarzutu błędnego załącznika graficznego Rada podniosła, że przedmiotem uchwał o zaliczeniu do kategorii i pozbawieniu kategorii są drogi publiczne, a nie działki geodezyjne. Treść uchwały winna więc pozwalać na orientację w intencji organu. Przedmiotowa uchwała wraz z załącznikiem graficznym wskazuje na początek i koniec odcinka przedmiotowej drogi oraz jej przebieg, a także wymienia ciągi ulic .Tym samym spełnia podstawowy wymóg tożsamość drogi objętej uchwał jest nie do pomylenia.

Wobec powyższego Rada Powiatu w Olkuszu wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że kryterium legalności, którym kieruje się sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., pozwala mu na stwierdzenie nieważności tego rodzaju uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Wskazać należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.; powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie powiatowym) uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16; LEX nr 2237563, "wprowadzając sankcję nieważności

jako następstwo naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podejmowania uchwał. Przesłanką uprawniającą do stwierdzenia nieważności uchwały jest więc także naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazanych w tych przepisach przesłanek pojęcia stosownej uchwały."

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Strona skarżąca posiada legitymację skargową, bowiem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny. Zmiana kategorii drogi z powiatowej na gminną oznacza bowiem zarówno powiększenie zasobu własności Gminy Wolbrom (zwiększenie jej majątku), jak i automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi położonej na terenie Gminy Wolbrom. Kwestionowana uchwała została wydana na podstawie art. 10 ust. 5c i 5e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Przedmiotowa uchwała stanowi więc prawo miejscowe w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym. "Wynika to stąd, że jej oddziaływanie skierowane jest bezpośrednio do innej jednostki samorządu terytorialnego i adresowane do nieokreślonej ilości oraz kategorii osób

i podmiotów. Jest ona bowiem aktem zawierającym rozstrzygnięcie generalne

- pozbawienie drogi określonej kategorii i skutkuje nadaniem tejże drodze z mocy prawa kategorii drogi gminnej. Zakwalifikowanie drogi do danej kategorii pociąga za sobą skutki prawne między innymi w postaci przejścia prawa własności, konieczności stosowania określonych przepisów prawa o ruchu drogowym. Powyższe oznacza, że tego typu uchwała wywiera skutki zewnętrzne, bowiem odnosi się do nieograniczonej liczby użytkowników i obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16; LEX nr 2237563).

Zadaniem sądu administracyjnego, dokonującego kontroli aktów prawa miejscowego jest zbadanie, czy organy stanowiące w toku ich podejmowania nie naruszyły prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Kontroli tej sąd dokonuje według stanu prawnego istniejącego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała rozstrzygająca o kategorii drogi publicznej wywiera różnego rodzaju skutki prawne. Do nich zalicza się między innymi przejście prawa własności drogi ex lege na inną jednostkę samorządu terytorialnego, które jest konsekwencją trwałego przeniesienia zadania publicznego i związanych z nim obowiązków na inną jednostkę. Powyższe wynika wprost ze sposobu sformułowania zarówno art. 10 ust. 5a zdanie drugie, jak i art. 10 ust. 5c zdanie drugie ustawy o drogach publicznych, gdzie wskazuje się, że w przypadku podjęcia odpowiedniej uchwały pozbawiającej drogę kategorii drogi wojewódzkiej lub kategorii drogi powiatowej, ten odcinek drogi pozbawionej kategorii zostaje zaliczony do odpowiednio kategorii drogi powiatowej lub drogi gminnej. Skoro droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym i dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego, to zaliczenie drogi do odpowiedniej kategorii skutkuje ex lege nabyciem jej własności przez odpowiednio województwo, powiat lub gminę, bowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Regulacje zawarte w art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych, regulujące zagadnienia tzw. kaskadowego przekazywania dróg, stanowią lex specialis w stosunku do zawartej w art. 10 ust. 1 do 3 ustawy o drogach publicznych regulacji normującej kwestie związane z pozbawianiem drogi dotychczasowej kategorii, tj. dekategoryzacji drogi w trybie zwykłym. Na taki charakter tych regulacji wskazuje zarówno szczególna przesłanka ich zastosowania, jaką jest wybudowanie nowej drogi, jak i przede wszystkim okoliczność, że odmiennie niż przy zwykłym trybie dekategoryzacji drogi, nie przewidują one współdziałania pomiędzy pozbywającym się drogi i przejmującym drogę organami administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie jednostronne władcze rozstrzygnięcie podmiotu pozbawiającego drogę określonej kategorii.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w tym zakresie przez WSA w Krakowie w przywoływanym już wyroku z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16; LEX nr 2237563, że z tego charakteru regulacji zawartych w art. 10 ust. 5a do 5f ustawy o drogach publicznych, jako lex specialis względem norm określonych w art. 10 ust. 3 wynika, iż do zmiany kategorii drogi w trybie kaskadowym nie stosuje się zarówno wymogu jednoczesnego zaliczenia tej drogi odpowiednią uchwałą do nowej kategorii, bo następuje to z mocy prawa, jak i wymogu, iż pozbawienie i zaliczenie nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Jak trafnie podniósł Sąd w ww. wyroku "Za przyjęciem powyższej wykładni tych przepisów przemawiają nadto względy wykładni celowościowej, albowiem skoro ustawodawca w art. 10 ust. 5 wskazuje, że już z chwilą oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi krajowej, a nie z dniem 1 stycznia roku kolejnego odcinek nim zastąpiony zostaje ex lege pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej, to brak jest jakiegokolwiek racjonalnego powodu, by tego rodzaju ograniczenie wprowadzać w stosunku dalszego przekazywania dróg, które w następstwie oddania do użytkowania nowej drogi faktycznie uległy dekategoryzacji, będącej następstwem tego samego zdarzenia faktycznego."

Wejście w życie zatem niniejszej uchwały, mocą której Rada Powiatu w Olkuszu pozbawiła kategorii drogi powiatowej oznaczony ciąg ulic, spowodowało że z tym dniem droga ta na podstawie art. 10 ust. 5c zdanie drugie ustawy o drogach publicznych ex lege zaliczona została do kategorii dróg gminnych, co skutkowało tym, że z tą samą datą stała się własnością Gminy Wolbrom, albowiem zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi gminne stanowią własność właściwej gminy.

Dokonując kontroli przedmiotowej uchwały obowiązkiem Sądu było wobec tego stwierdzenie, czy zaskarżona uchwała nie zapadła z naruszeniem przepisów prawa, w tym przede wszystkim z naruszeniem przepisów ustawy o drogach publicznych, regulujących przesłanki i tryb wprowadzania zmian w kategoryzacji dróg publicznych w trybie tzw. kaskadowego przekazywania dróg.

Dla udzielenia odpowiedzi na tak postawione pytanie kluczowe znaczenia ma ustalenie stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz dokonanie wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych celem zdekodowania z nich treści norm prawnych regulujących zagadnienie szczególnego trybu pozbawiania dróg publicznych dotychczasowej ich kategorii w następstwie zastąpienia ich nowo wybudowanymi odcinkami dróg tej samej kategorii.

O tym, czy Rada Powiatu w Olkuszu spełniła powyższe wymogi powinna wskazywać treść uzasadnienia kontrolowanej uchwały. W sytuacji bowiem przekazania dotychczasowej drogi powiatowej gminie w trybie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, rzeczą organów tej jednostki samorządu terytorialnego jest uprzednie poczynienie ustaleń, czy przekazany odcinek drogi faktycznie utracił charakter drogi powiatowej i - jeżeli nie podzieliłyby w tym zakresie stanowiska rady powiatu - zaskarżenie w trybie prawem przewidzianym uchwały pozbawiającej dany odcinek drogi kategorii drogi powiatowej, co nastąpiło w kontrolowanym przypadku.

Dopiero w przypadku pozytywnego ustalenia, że droga nie spełnia przesłanek uznawania jej za drogę powiatową, względnie w następstwie jej zastąpienia nowo wybudowanym odcinkiem drogi po stronie rady powiatu zaktualizowałoby się uprawnienie do podjęcia uchwały o pozbawieniu kategorii drogi powiatowej odcinka drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka nowo wybudowanej drogi wojewódzkiej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że wychodząc z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa oraz zważywszy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, przyjąć należy, że wynikająca z tych przepisów zasada związania organów administracji publicznej prawem oznacza, iż organy te, podejmując rozstrzygnięcie, przez co należy rozumieć również podejmowanie uchwał przez rady powiatów, obowiązane są kierować się tymi wartościami, które są istotne z punktu widzenia porządku prawnego i przez niego chronione. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcia nie mogą być podejmowane w sposób arbitralny, bez odniesienia do okoliczności zaistniałych w stanie faktycznym oraz analizy stanu faktycznego i prawa. Jeżeli zatem ocena zgodności z prawem ma dotyczyć uchwały, przesłanką przyjęcia, której jest zaistnienie określonego stanu faktycznego - w tym przypadku zaistnienie utraty przez drogę powiatową cech uzasadniających taką jej kategoryzację, to konieczne jest uzasadnienie takiej uchwały (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1616/16; LEX nr 2237563). Zwraca się też uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1348/17, dostępny na stronie www.orzezcenie.nsa.gov.pl - baza CBOSA), że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 240/13 - dostępny w bazie j.w.). W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

Prawdą jest, jak podniosła Rada Powiatu w Olkuszu, że żaden przepis prawa nie określa wymaganej szczegółowości uzasadnienia przedmiotowej uchwały. Nie mniej jednak zauważyć należy, że konstrukcja przepisu art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, rozpatrywanego w związku z przepisami definiującymi poszczególne kategorie dróg i przy uwzględnieniu wykładni systemowej, rodzi konieczność rzetelnego uzasadnienia uchwały podjętej w przedmiotowym zakresie. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby bowiem niczym nieograniczone władztwo, dające radzie powiatu prawo do arbitralnego przerzucania na gminy zadań związanych z administrowaniem drogami publicznymi.

Uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych winno zatem zawierać szczegółowe uzasadnienie spełnienia przesłanki zastosowania tegoż przepisu, to jest braku spełnienia przez przekazywany odcinek drogi kryteriów uzasadniających uznawanie jej za drogę powiatową, w przedmiotowym przypadku, potwierdzające zasadność przyjętego rozwiązania.

Prawidłowe zastosowanie trybu pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi krajowej, określonego szczegółowo w art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych wymaga spełnienia łącznie następujących przesłanek:

- przedmiotowy odcinek drogi powinien być zaliczony do kategorii drogi powiatowej (Sejmik województwa, wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) pozbawił tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b ustawy o drogach publicznych.);

- droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;

- droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych);

- odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

- poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu w Olkuszu nie zawiera żadnego uzasadnienia. Co za tym idzie brak jest wskazania materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia poprzez nawiązanie do przepisów art. 6a ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz wskazania w oparciu o co Rada Powiatu w Olkuszu ustaliła, że przedmiotowy odcinek drogi utracił cechy uzasadniające dalsze uznawanie go za drogę kategorii powiatowej.

Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały wyklucza przy tym możliwość dokonania oceny prawidłowości stanowiska Rady Powiatu w Olkuszu pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego, a tym samym merytorycznej oceny legalności zaskarżonej uchwały i samodzielnie uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.

Powyższej oceny w żaden sposób nie mógł i nie może zmienić fakt, że projekt zaskarżonej uchwały zawierał uzasadnienie. Wprawdzie w uzasadnieniu projektu kontrolowanej uchwały stwierdzono, że przedmiotowy odcinek drogi nigdy nie spełniał funkcji określonej w art. art. 6a ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie łączył siedziby żadnej z gmin, wchodzących w skład Powiatu Olkuskiego z miastem Olkuszem, ani żadnej z siedzib gmin z siedzibą innej gminy z terenu powiatu. Nadto, że przedmiotowy odcinek drogi do czasu wybudowania i oddania do użytku obwodnicy Wolbromia skupia jedynie ruch lokalny, nastąpiła bowiem zmiana warunków ruchu drogowego, ciężar ruchu został w znacznej większości przeniesiony

z przedmiotowego odcinka na obwodnicę, a przedmiotowy odcinek stał się jedynie szlakiem służącym potrzebom głównie mieszkańców samego Wolbromia, to jednakże stwierdzenia te są nieweryfikowalne. W nadesłanych Sądowi aktach brak bowiem dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały, a kwestie związane ze zmianą warunków ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi były i są kwestionowane przez stronę skarżącą w piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r., znak: WTI.SD.2511.1512020 oraz w skardze do sądu administracyjnego. Strona skarżąca podniosła bowiem, że pomimo przekazania przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie odcinka drogi nr 783 na rzecz Powiatu Olkuskiego w dalszym ciągu są to główne ciągi drogowe w Wolbromiu, po których odbywa się ruch tranzytowy drogi wojewódzkiej nr 794 i 783. Jedyny przejazd pomiędzy tymi drogami, to przejazd przez centrum Wolbromia. Dotychczasowy sposób użytkowania ulic, w tym Nowej, Mariackiej i Miechowskiej (których dotyczy zaskarżona uchwała), nie uległ zmianie, czego dowodem jest ogromne natężenie ruchu na tych ulicach. Zdaniem strony skarżącej drogi te w żaden sposób nie spełniają przesłanek do uznania ich za drogi lokalnej i zakładanego na nich natężenia ruchu. Nadto, na terenie Wolbromia nie doszło do zamknięcia pełnego ruchu obwodnicy. Aktualnie oddano jedynie dwa odcinki od DW 783 do DW 794. Ostatnio oddane części obwodnicy nie wyprowadzają więc całego ruchu tranzytowego ze wskazanych ulic. Tymi drogami odbywa się ruch w kierunku Pilicy, Żarnowca oraz Klucz. Odbywa się więc ruch tranzytowy, co nie pozwala zaliczyć ich do dróg lokalnych, a konsekwencji do dróg gminnych. Przeciwne twierdzenia Rady Powiatu w Olkuszu są zatem, zdaniem strony skarżącej, całkowicie bezpodstawne i nie odzwierciedlają faktycznego stanu rzeczy.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że istotnie ustawodawca, dał możliwość radzie powiatu pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej. Wyznaczył jednakże w tej materii pewne granice i wskazał przesłanki dokonania takiego działania. Obowiązek wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające w drodze uchwały pozbawianie drogi kategorii powiatowej, ciąży bezsprzecznie na organie uchwałodawczym. Pozbawiając więc wskazanej drogi kategorii drogi powiatowej, rada powiatu winna zatem wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym i stwierdzić, że wystąpiły one w odniesieniu do każdej z dróg zawartej w zaskarżonej uchwale. Stanowisko w tym zakresie winno znaleźć się w zaskarżonej uchwale, a w szczególności w jej uzasadnieniu, co w kontrolowanym przypadku nie miało miejsca.

W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała postanawia, że odcinek drogi określonej w uchwale pozbawiony zostaje kategorii drogi powiatowej. W uchwale wymieniono odcinek drogi wskazany do pozbawienia kategorii, gminę na terenie której są usytuowane, numer drogi, stanowiący poprzednio drogę wojewódzką, orientacyjny przebieg drogi/odcinka. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby przedmiotowa uchwała zawierała szczegółowe uzasadnienie spełnienia powyższych przesłanek, potwierdzających zasadność przyjętego rozwiązania.

Zwrócić należy uwagę, że kwestia zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych wymaga zachowania proporcjonalności pomiędzy długością dróg otrzymanych na podstawie uchwał rad gmin, a długością dróg pozbawionych kategorii dróg powiatowych. Ze wskazanych przepisów wynika, że ustawodawca łączy przesłankę proporcjonalności z długością drogi.

Zdaniem Sądu Rada Powiatu w Olkuszu nie wykazała w żaden sposób, że pozbawienie spornego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej nastąpiło z zachowaniem przesłanki proporcjonalności, o jakiej stanowi wskazany art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych, co także uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny prawidłowości stanowiska organu uchwałodawczego pod katem zgodności z przepisami prawa materialnego. Trafnie bowiem podniosła strona skarżąca, co prawda w odniesieniu do załącznika graficznego, nie mniej jednak, zasadny jest zarzut braku dokładnego wskazania kilometrażu przekazywanych dróg. Racje ma strona skarżąca, że kwestia ta może mieć znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, jak podnosi, iż ul. Mariacka nie jest przekazywana w całości, ponieważ nie cały jej kilometraż obejmuje ciąg drogi powiatowej, z kolei ul. Miechowska swoim przebiegiem obejmuje również odcinek drogi wojewódzkiej nr 783.

Podzielić należy też argumentację strony skarżącej, że załącznik graficzny do uchwały powinien być sporządzony na geodezyjnej mapie zasadniczej z zaznaczeniem w sposób precyzyjny przekazywanych odcinków dróg. Zasadnie podnosi strona skarżąca, że bez wątpliwości nie można stwierdzić na podstawie załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, gdzie zaczyna się, a gdzie kończy odcinek drogi przekazywanej, zwłaszcza, że jak powyżej wskazano ul. Miechowska obejmuje również odcinek drogi wojewódzkiej, a ul. Mariacka swym kilometrażem nie obejmuje w całości drogi powiatowej. Sąd nie dysponuje zatem materiałami pozwalającymi na zweryfikowanie tych kwestii. Z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika też, że część odcinka drogi pozbawionego kategorii drogi powiatowej przebiega w na terenie miasta. Nie wskazano, gdzie kończą się jego granice.

W związku zatem z zaznaczonymi przez stronę skarżąca kwestiami związanymi z kilometrażem odcinka dróg pozbawionych kategorii drogi powiatowej i nowo wybudowanym odcinkiem drogi, podjęcie uchwały na podstawie art. 10 ust. 5c ustawy o drogach publicznych winno być więc poprzedzone nie tyle oceną funkcji, jakie pełnią poszczególne odcinki dróg w układzie komunikacyjnym z punktu widzenia zapewnienia ich bezpiecznego użytkowania, ale analizą natężenia ruchu, parametrów technicznych, czy też lokalizacyjnych - tj. analizą, której wyniki pozwolą na przyjęcie, że wytypowane w rozpoznawanej sprawie odcinki dróg utraciły rzeczywiście charakter dróg kategorii powiatowej z uwagi na zmianę układu komunikacyjnego i oddanie do użytkowania obwodnicy Wolbromia. Wyniki takiej analizy winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej uchwały "dekategoryzującej".

Powyższe dostatecznie obrazuje, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały powyższych wymogów w ogóle nie spełnia. Ani nie nawiązano w nim do przepisów art. 6a i 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ani nie wyjaśniono też, jaką funkcję w układzie komunikacyjnym pełniły sporne odcinki dróg przed oddaniem do użytkowania obwodnicy. W tej sytuacji nie można jednoznacznie uznać, że organ spełnił ustawową przesłankę proporcjonalności. Nieuzasadnione jest więc twierdzenie organu uchwałodawczego, że skoro ciąg ulic w centrum Wolbromia, zostaje pozbawiony kategorii dróg w związku z oddaniem do użytku obwodnicy Wolbromia, to już z tego wynika, że odcinek zastępowany odpowiada odcinkowi zastępującemu.

W zaskarżonej uchwale organ uchwałodawczy jako jej materialnoprawną podstawę przywołał również art. 10 ust.5e ustawy o drogach publicznych, w świetle którego odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Przepisy ust. 5c i 5d stosuje się odpowiednio.

Także i w tym zakresie w zaskarżonej uchwale brak uzasadnienia spełnienia tej przesłanki. Dopiero w uzasadnieniu projektu uchwały organ stwierdził, że z chwilą oddania do użytku odcinka drogi wojewódzkiej nr 783, stanowiącej obwodnicę Wolbromia, zgodnie z art. 10 ust.5e ustawy o drogach publicznych odcinek drogi wojewódzkiej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi powiatowej. Brak jest jednakże precyzyjnych określeń w tym zakresie, choćby wskazania kilometrażu odcinka drogi wojewódzkiej nr 783, stanowiącej obwodnicę Wolbromia, który został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi o określonym kilometrażu, a który z chwilą oddania do użytku został pozbawiony dotychczasowej kategorii drogi i zaliczony do kategorii drogi powiatowej.

W żaden sposób nie może i nie mogło oceny tej zmienić uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały. Również i ono nie pozwala bez cienia wątpliwości stwierdzić Sądowi, czym kierował się organ uchwałodawczy podejmując zaskarżoną uchwałę, zwłaszcza wobec istnienia okoliczności kwestionujących jej zasadność, które strona skarżąca podniosła w skardze.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wadliwość, jaką dotknięta jest zaskarżona uchwała ma charakter istotny i przesądza o konieczności wyeliminowania jej z porządku prawnego, jako naruszającej w sposób istotny prawo co powodowało konieczność uwzględnienia skargi w całości i stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Zarzuty braku wymaganego przepisami uzasadnienia kontrolowanej uchwały okazały się więc zasadne, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz oplata za czynności radcy prawnego w wysokości 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1, lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r,. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).