Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 816/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski ((spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skarg R. B., R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. B. oraz R. M. – C. wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], którą to decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla dróg o znaczeniu gminnym pod nazwą budowa układu w rejonie ulicy Ł. i W. w B:

1. uchylił decyzję Prezydenta w części dotyczącej podziału działki nr [...],

2. zatwierdził na potrzeby powyższej inwestycji, zgodnie z wnioskiem Prezydenta Miasta B., podział działki nr [...].

Decyzja Wojewody zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. (wskazywany dalej jako "Prezydent"), na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 – 4, 4c – 4f, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194; z późn. zm., zwanej dalej "specustawą drogową") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592), na wniosek Prezydenta Miasta B. reprezentowanego przez M. G., zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla dróg o znaczeniu gminnym pod nazwą budowa układu drogowego w rejonie ulicy Ł. i W. w B.

Jednocześnie w sentencji decyzji Prezydent:

– zatwierdził na potrzeby ww. inwestycji podział nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających inwestycji,

– wskazał działki objęte ww. inwestycją – powstałe w wyniku zatwierdzonego podziału z przeznaczeniem pod drogę publiczną w całości i do czasowego ograniczenia w części,

– zatwierdził projekt budowlany dla ww. inwestycji,

– nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołania od decyzji złożyli R. M. – C. wraz z I. L., R. B., E. spółka z o.o. oraz B. spółka z o.o.

R. M. – C. oraz I. L. wskazały, że są stronami postępowania z racji bycia współużytkowniczkami wieczystymi działki nr [...], która na mocy decyzji Prezydenta została w całości przeznaczona pod inwestycję.

Zdaniem odwołujących planowane do realizacji w ramach inwestycji drogi nie mogą zostać zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, albowiem będą stanowiły sieć drogową służącą wyłącznie do obsługi komunikacyjnej planowanego hipermarketu I. Postępowanie, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja zostało bowiem zainicjowane przez inwestora I. S.A., co jednoznacznie wskazuje, że celem, dla którego podjęto próbę realizacji sieci drogowej jest komercyjna inwestycja niedrogowa. Wobec tego planowanej inwestycji nie można realizować w trybie specustawy drogowej.

Odwołujące podniosły także, że Prezydent Miasta B. – wnioskodawca w postępowaniu, jest również organem podejmującym decyzję w sprawie. Zachodzi tym samym przesłanka wyłączenie organu oraz wydającego decyzję w jego imieniu pracownika.

R. B. także podniósł, że planowana infrastruktura drogowa jest niezbędna wyłącznie do obsługi komunikacyjnej mającego powstać Centum I., a tym samym wyłączone jest stosowanie przepisów specustawy drogowej, powinien natomiast być zastosowany art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora przedsięwzięcia.

Zdaniem odwołującego planowane wywłaszczenie jego nieruchomości jest niezgodne z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm., zwanej w skrócie u.g.n.), do których odsyła art. 21 specustawy drogowej. Wbrew treści art. 114 ust. 1 u.g.n. z odwołującym przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie prowadzono rokowań w sprawie nabycia nieruchomości.

Odwołujący podniósł, że zaskarżona decyzja uniemożliwia dalszy rozwój jego firmy, gdyż planowane wywłaszczenie odbiera mu teren, na którym możliwa jest dalsza rozbudowa jego zakładu. W tym względzie odwołujący wskazał, że w dniu 8 stycznia 2008 r. otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy jego zakładu o halę o charakterze logistycznym wraz z częścią ekspozycyjną, a w dniu 12 września 2008 r. otrzymał pozwolenie na budowę (nr [...]). W dniu 20 listopada 2008 r. złożył natomiast w Urzędzie Marszałkowskim wniosek o dofinansowanie projektu inwestycyjnego z funduszy Unii Europejskiej.

Odwołujący zarzucił także, że trasa drogi nie została wyznaczona w sposób optymalny. Należałoby bowiem przeprowadzić drogę nie przez jego działkę (nr [...]), ale przez działki sąsiednie nr [...] i [...], które są niezabudowane. W ten sposób droga przebiegałaby w linii prostej.

Odwołujący zwrócił uwagę, że zarządca drogi był niewłaściwie reprezentowany. Krąg osób mogących reprezentować zarządcę drogi określa art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, niewłaściwe jest zatem reprezentowanie Prezydenta przez M. G. na podstawie udzielonego mu dalszego pełnomocnictwa przez W. D. z I. S.A.

W opinii odwołującego Prezydent dopuścił się także naruszenia art. 17 ust. 1 specustawy drogowej w sposób nieuzasadniony nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Spółka E. w odwołaniu wniosła o dokonanie zmian w obszarze działki nr [...], polegujących na poszerzeniu pasa granicznego na części wyznaczonych pasów zieleni na w/w działce nie naruszając planu inwestycji drogowej i w ten sposób umożliwienie dojazdu i manewrów zwrotnych pojazdom stosownych służb, między innymi pogotowiu ratunkowemu. Ponadto Spółka wniosła o uwzględnienie miejsc parkingowych dla klientów.

Spółka B. wniosła o przesunięcie granicy drogi o 32 cm. Zatwierdzony podział nieruchomości uniemożliwia bowiem realizację decyzji Prezydenta B. nr [...] z dnia [...] na docieplenie ścian zewnętrznych budynku biurowego Spółki.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...]:

1) uchylił decyzję Prezydenta w części dotyczącej podziału działki nr [...],

2) zatwierdził, zgodnie z wnioskiem Prezydenta, podział działki nr [...], położonej w B., obręb [...], wpisanej w księdze wieczystej nr KW [...], w wyniku którego powstają: działka nr [...] o powierzchni 0,0228 ha przeznaczona pod drogę, działka nr [...] o powierzchni 0,0166 ha przeznaczona pod drogę oraz działka nr [...] o powierzchni 0,6633 ha pozostająca przy właścicielu.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że odwołania są niezasadne z wyjątkiem odwołania B. spółka z o.o. z siedzibą w B.

Zdaniem organu niezasadny jest zarzut R. M. – C. oraz I. L., iż przedmiotowa inwestycja jest inwestycją "niedrogową". Wprawdzie budowa drogi związana jest z budową Centrum I., jednakże jest planowana budowa drogi o znaczeniu gminnym, która ma usprawnić działalność wszystkich firm działających na terenie pomiędzy ulicami Ł. i W. w B. Zapewni to również bezpieczeństwo korzystających z usług działających tam firm. Jest to inwestycja publiczna. Budowa infrastruktury drogowej jest elementem mającym istotny wpływ na jakość obsługi komunikacyjnej miasta B., poprawę bezpieczeństwa i ułatwienie ruchu drogowego, a także ma wpływ na rozwój gospodarczy poprzez możliwość realizacji dalszych inwestycji. Na terenie po byłych zakładach rowerowych R. powstało szereg podmiotów gospodarczych, które dla swojego rozwoju potrzebują nowej infrastruktury, dostępu do swoich obiektów poprzez drogi publiczne. W związku z tym do powyższej inwestycji mają zastosowanie przepisy specustawy drogowej.

Odnośnie zaproponowanego kształtu inwestycji, kwestionowanych przez R. B. oraz E. sp. z.o.o. Wojewoda wskazał, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji w sprawie inwestycji drogowej, ani też do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Nie mogą też proponować zmian inwestycji we wniosku ani rozwiązań technicznych. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji.

Odnośnie zaś nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Wojewoda uznał za zasadne argumenty wnioskującego, iż szybka realizacja inwestycji jest konieczna z uwagi na możliwość uzyskania środków finansowych, między innymi z unijnych funduszy strukturalnych, a ponadto ze względu na fakt, że środki na przedmiotową inwestycję ujęto już w planie na rok 2008.

Za zasadne uznał Wojewoda jedynie odwołanie spółki B., ze względu na fakt, że wskazany w zaskarżonej decyzji podział nieruchomości uniemożliwia realizację decyzji Prezydenta B. nr [...] z dnia [...] na docieplenie ścian zewnętrznych budynku biurowego w/w Spółki. Wobec tego, realizując wniosek Prezydenta Miasta B. z dnia 19 maja 2010 r., Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. w części dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...] i zgodnie z zapisem art. 11f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej zatwierdził podział tej działki na działki nr [...] i nr [...] przeznaczone pod drogę oraz działkę nr [...] pozostająca przy właścicielu.

Na decyzję Wojewody skargi wnieśli: R. M. – C. i I. L. oraz R. B.

Skarga I. L. została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 8 października 2010 r.

R. M. – C. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody.

Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego, iż:

— planowana inwestycja nie może być realizowana w trybie specustawy drogowej,

— Prezydent B., rozstrzygający sprawę w I instancji jest jednocześnie wnioskodawcą, winien zatem ulec wyłączeniu.

Skarżąca podkreśliła, że jak wynika z treści art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, aby możliwa była realizacja inwestycji drogowej w ramach tej ustawy konieczna jest ocena, czy w danej sytuacji mamy do czynienia z drogą publiczną (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 80/2008). Tymczasem planowane do realizacji drogi nie mogą zostać zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych w formie przewidzianej przez art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Będą one bowiem stanowić sieć drogową służącą wyłącznie obsłudze planowanej komercyjnej inwestycji niedrogowej - hipermarketu I. Na taki cel inwestycji wskazuje fakt, że postępowanie zostało zainicjowane przez inwestora – I. S.A. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia.

Skarżący R. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie, zarzucając naruszenie:

1) art. 107 § l i art 138 § l i 2 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia odwołania skarżącego i rozstrzygnięcia w zakresie bytu prawnego decyzji organu I instancji w odniesieniu do skarżącego;

2) art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej poprzez zaniechanie analizy uzasadnionego interesu skarżącego tj. nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie istnienia alternatywnego przebiegu planowanej drogi, czego konsekwencją jest pozbawienie skarżącego konstytucyjnie chronionego prawa użytkowania wieczystego;

3) art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych, tj. wsparcie rozwoju dużego przedsiębiorstwa czego konsekwencją jest uniemożliwienie dalszego rozwoju działalności gospodarczej prowadzonej przez małego przedsiębiorcę jakim jest skarżący;

4) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, podczas gdy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

5) art. 17 specustawy drogowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego przez niego odwołania. W punkcie pierwszym zaskarżonej decyzji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej podziału działki o nr ew. [...], a w punkcie drugim orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez dokonanie podziału wskazanej działki w sposób który uznał za właściwy. Decyzja organu II instancji rozstrzyga zatem wyłącznie odwołanie B. spółki z o.o. która wskazała, iż podział działki o nr ew. [...] uniemożliwi realizację inwestycji polegającej na dociepleniu ścian. Z decyzji Wojewody [...] nie wynika natomiast jakie stanowisko zajął ten organ wobec odwołania złożonego przez skarżącego. Zdaniem skarżącego również uzasadnienie decyzji nie zawiera informacji w przedmiocie jego odwołania. Takie uchybienie należy kwalifikować jako rażące naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego rażące naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP jest wynikiem błędnego przyjęcia przez organ, iż przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów wydających decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku, ani też do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, a inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno - wykonawczych inwestycji. Zdaniem skarżącego żaden z przepisów ustawy nie wyłącza kontroli w tym zakresie, a art. 11f ust. 1 pkt 4 wręcz wyraźnie zastrzega, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zaakceptowanie poglądu o braku możliwości kontroli wniosku co do trasy inwestycji powoduje, że organ administracji, a w przedmiotowej sprawie wręcz prywatny inwestor – I. S.A., który przygotował dokumentację projektową inwestycji - dowolnie decyduje o przebiegu inwestycji drogowej, czyli w konsekwencji o tym, którzy obywatele zostaną pozbawieni prawa własności czy użytkowania wieczystego, a ponadto przewidziana w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne jest fikcją, skoro twierdzi się, iż sąd nie jest uprawniony od oceny czy ustalony przez organ przebieg inwestycji drogowej narusza uzasadniony interes skarżącego. Na możliwość kontroli w zakresie przebiegu inwestycji drogowej wskazał ponadto NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 186/08.

Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość alternatywnego ustalenia planowanej drogi, tj. tak jak wskazywał w postępowaniu administracyjnym - przez niezabudowane działki nr [...] i [...], przy czym przeprowadzenie drogi przez te działki zamiast przez działkę nr [...], które użytkownikiem wieczystym jest skarżącym, powodowałaby, że droga przebiegałaby w linii prostej. Zwrócił przy tym uwagę na niekonsekwencję Wojewody, który nie odnosząc się do jego zarzutów (gdyż jak twierdzi nie jest uprawniony do korygowania trasy inwestycji drogowej) jednocześnie dokonuje takiej korekty w wyniku odwołania spółki B., poprzez przesunięcie granicy drogi o 32 centymetry.

Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie zarzutu istnienia alternatywnej trasy inwestycji drogowej stanowi zdaniem skarżącego również naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., gdyż organ nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego konsekwencją jest wydanie wadliwej decyzji.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie oczywistym jest, iż budowa układu drogowego w rejonie ulicy Ł. i W. jest spowodowana inwestycją niedrogową, czyli planowaną budową Centrum I., do którego obsługi konieczny jest nowy układ drogowy. Potwierdza to nie tylko związek czasowy pomiędzy planowaną budową hipermarketu oraz układu drogowego, ale również sposób reprezentacji Prezydenta Miasta B., który złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w rejonie ulicy Ł. i W., którego zastępuje przedstawiciel I. S.A. Do momentu podjęcia decyzji przez I. S.A. dotyczącej budowy hipermarketu w B., układ drogowy w rejonie ulicy W. i Ł. nie był uważany przez organy administracji za newralgiczny. W przedmiotowej sprawie, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w pierwszej kolejności realizuje zatem nie cel publiczny, jakim jest budowa drogi gminnej, a cel gospodarczy I. S.A.. polegający na budowie hipermarketu.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi tym samym przypadek kolizji interesu indywidualnego z interesem społecznym, lecz kolizja interesu małego przedsiębiorcy z interesem dużego przedsiębiorcy. Organ administracji działa na korzyść tylko jednego z tych podmiotów, poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na budowę układu drogowego w rejonie ulicy Ł. i W., której wykonanie uniemożliwi rozwój działalności gospodarczej skarżącego, która nota bene jest w pewnym zakresie zbieżna z działalnością I. S.A., gdyż skarżący zajmuje się produkcją mebli. Skarżący podkreślił, że wywłaszczenie w rezultacie podjęcia zaskarżonej decyzji ok. 1/4 jego nieruchomości uniemożliwi mu rozwój tj. budowę obiektu przeznaczonego do montażu i pakowania, który to obiekt planował wznieść po zakończeniu budowy zaplecza magazynowego, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Zarzucając rażące naruszenie art. 17 specustawy drogowej poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący podniósł, że wbrew treści ww. przepisu w decyzji organu I instancji nie wskazano okoliczności uzasadniających konieczność niezwłocznego rozpoczęcia prac budowlanych. Uzasadnienie przedstawione przez organ I instancji mogłoby posłużyć jedynie jako wskazanie motywów, jakimi kierował się organ wydając decyzje o budowie infrastruktury drogowej, a nie jako uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Interes społeczny i gospodarczy wskazany w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej ma dotyczyć konieczności nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a nie zasadności prowadzenia określonego rodzaju inwestycji, w związku z czym powołanie się przez organ przykładowo na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego nie uzasadnia konieczności natychmiastowego rozpoczęcia prac. Z kolei w swojej decyzji Wojewoda jako przyczynę nadania rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał samą możliwość uzyskania środków finansowych z funduszy unijnych. Jednakże skoro nie został nawet złożony wniosek o przyznanie takich środków, nie istnieje ryzyko ich utraty. Ponadto uzyskanie środków z funduszy unijnych wymaga czasu, dlatego tym bardziej nie zachodzi potrzeba pilnego podjęcia prac, skoro obecnie środki te nie zostały jeszcze przyznane. Również ujęcie środków na budowę drogi w planie na rok 2008 przemawia za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Oczywistym warunkiem realizacji każdej inwestycji jest posiadanie środków finansowych i nie stanowi to przesłanki do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Uczestnik postępowania – I. S.A. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu.

Odnośnie zarzutu skarżącego, iż jego odwołanie nie zostało rozpatrzone uczestnik zwrócił uwagę, iż jak wynika z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnięcie wydawane na podstawie tego przepisu nie musi zawierać – jak jest to wymagane w przypadku orzeczeń wydanych w postępowaniu odwoławczym przed sądem cywilnym bądź administracyjnym – sformułowania o "uwzględnieniu" bądź "oddaleniu" odwołania. Odnośnie odwołania skarżącego organ wypowiedział się natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zdaniem uczestnika, wbrew twierdzeniom skarżącego wskutek uwzględnienia odwołania spółki B. nie doszło do korekty przebiegu inwestycji przez organ. Uznając za zasadne to odwołanie Prezydent Miasta B. przesłał organowi odwoławczemu odpowiednią zmianę projektu inwestycji, z uwzględnieniem podziału wnioskowanego przez ww. spółkę. Organ odwoławczy zatwierdził zatem ww. zakresie nowy projekt przedstawiony przez inwestora, a nie dokonał zmiany projektu wnioskodawcy.

Uczestnik podniósł także, że wbrew twierdzeniom skarżących podmiotem występującym z wnioskiem i składającym projekt jest Prezydent Miasta B. jako zarządca dróg. Okoliczność, że projekt, którym posłużył się Prezydent, został przygotowany przez spółkę I. nie zmienia powyższego, w szczególności nie powoduje, że inwestorem jest spółka I.

Ponadto inwestycja nie będzie służyć tylko spółce Ikea, ale wszystkim podmiotom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi są niezasadne.

Na wstępie rozważań Sądu należy wskazać, że jak wynika z dokumentacji fotograficznej przedłożonej przez pełnomocnika skarżącego R. B. oraz pełnomocnika Prezydenta Miasta B. na rozprawie w dniu 17 października 2011 r. – już w czerwcu 2010 r. rozpoczęły się roboty budowlane w oparciu o ww. decyzję Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą budowa układu drogowego w rejonie ulicy Ł. i W. w B. Fakt rozpoczęcia robót jest niesporny pomiędzy stronami, sporna jest jedynie okoliczność, czy roboty te jako inwestor wykonuje Prezydent Miasta B., czy też I. S.A.

Powyższe ustalenie ma znaczenie dla możliwości orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności (jak to miało miejsce odnośnie zaskarżonej decyzji), sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydana w trybie specutawy drogowej, dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. lub w art. 156 § 1 k.p.a., to wobec ziszczenia się w niniejszej sprawie warunku określonego w art. 31 ust. 2 specustawy drogowej sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej w skrócie p.p.s.a.) może stwierdzić wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa. W sytuacji natomiast, gdy dostrzeżone przez sąd administracyjny naruszenie prawa jest spowodowane innymi przyczynami, aniżeli wyszczególnione w art. 145 lub 156 § 1 k.p.a., sąd zobligowany jest do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 p.p.s.a w związku z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 984/10, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 746932 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/GL 291/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie – "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Badając zaskarżoną decyzję w pierwszej kolejności pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd za niezasadny uznał zarzut skarżącego R. B., iż Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 i art. 138 § 1 i 2 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia co do odwołania skarżącego i bytu prawnego decyzji organu I instancji w odniesieniu do skarżącego. Istota tego zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy, dostrzegając wadliwość jedynie części rozstrzygnięcia organu I instancji, działając na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może w sentencji swojej decyzji ograniczyć się do uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy tylko w tym wadliwie rozstrzygniętym przez organ I instancji zakresie, czy też w sentencji swojej decyzji powinien nie tylko rozstrzygnąć kwestie wadliwie rozstrzygnięte przez organ I instancji, ale też zawrzeć rozstrzygnięcie co do kwestii prawidłowo załatwionych przez organu pierwszej, np. poprzez zwrot "w pozostałej części utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy". W tym względzie Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2008 r. (sygn. akt I OSK 822/07, opubl. w LEX pod nr 401749; por. także wskazany w wyroku "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego" autorstwa M. Jaśkowskiej i A. Wróbla; Zakamycze 2005 r., str. 801-802; odmiennie – WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 296/10, LEX nr 758476), iż organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji, a więc orzeczenia mieszczącego się w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. składa się bowiem z dwóch części: pierwsza stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części, druga natomiast daje podstawę do orzeczenia co do istoty sprawy, (ewentualnie umorzenia postępowania), ale "w tym zakresie" tj. w zakresie, w jakim następuje uchylenie. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wskazuje natomiast, aby organ wydający decyzję reformatoryjną w części zobowiązany był w sentencji swojej decyzji zawrzeć rozstrzygnięcie przewidziane w innym przepisie tj. w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w takim w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie orzeka reformatoryjnie. W konsekwencji zawarcia w sentencji decyzji organu odwoławczego rozstrzygnięcia odnośnie części decyzji organu I instancji sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

Nie jest także zasadny, podnoszony w obu skargach, zarzut błędnego zastosowania w sprawie trybu specustawy drogowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej "ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115, Nr 23, poz. 136 i Nr 192, poz. 1381 oraz z 2008 r., Nr 54, poz. 326), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach." Zdaniem Sądu przepisu tego nie można rozumieć w ten sposób, że możliwość wydania zezwolenia na inwestycję drogową istnieje tylko wówczas, jeżeli planowana inwestycja obejmuje drogę, która już została zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych w trybie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Analiza art. 1 ust. 1 specustawy drogowej wskazuje, że przepis ten odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to bez odniesienia się do jej konkretnych przepisów, oraz czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Brak odwołania do art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oznacza, że specustawa drogowa nie wskazuje na rozumienie terminu "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych" w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przewidzianą w art. 7 ust. 2 tej ustawy uchwałę rady gminy. Cytowany przepis należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej. Stanowisko przeciwne, tj. ograniczenie zastosowania specustawy drogowej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów już istniejących dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10, opubl. w CBOSA oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 152/10, opubl. w LEX pod nr 675137).

Wobec tego prawidłowość zastosowania do zezwolenia na inwestycję drogową przepisów specustawy drogowej wyłączałaby okoliczność, że planowana inwestycja jest drogą wewnętrzną, jednakże w tym znaczeniu, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie można uznać, iż projektowany do wykonania odcinek drogi nie będzie przedłużeniem istniejącej drogi publicznej czy układu drogowego dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1048/11, opubl. w CBOSA). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo oceniły, że zaprojektowane w ramach planowanej inwestycji drogi stanowią przedłużenie istniejących dróg publicznych w ten sposób, że następuje przedłużenie ulicy R. i połączenie jej z ul. W. i Ł. Tak jak wskazały organy – z akt sprawy wynika, że planowany układ drogowy będzie służył wielu podmiotom, nie tylko obsłudze komunikacyjnej nieruchomości stanowiącej własność I. S.A. Okoliczność, że ze względu na wielkość nieruchomości ma ona największe potrzeby w zakresie obsługi komunikacyjnej nie może automatycznie skutkować uznaniem, że cały układ dróg publicznych w jej sąsiedztwie służy obsłudze wyłącznie tej nieruchomości. Treść akt nie wskazuje ponadto, aby zaprojektowane drogi można było uznać za mające charakter wewnętrzny ze względu na planowane parametry techniczne drogi (niższe niż wymagane dla dróg publicznych) czy wyłącznie bądź ograniczenie na nich możliwości publicznego ruchu drogowego.

Zdaniem Sądu o niemożności zastosowania dla planowanej inwestycji przepisów specustawy drogowej nie może przesądzać sposób, w jaki wnioskodawca – zarządca drogi tj. w przedmiotowym przypadku Prezydent Miasta B., przygotował dokumentację konieczną do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej czy też sposób, w jaki podmiot ten jest reprezentowany w sprawie. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej winien złożyć właściwy zarządca drogi. W przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z planowanymi drogami publicznymi, niebędącymi autostradami ani drogami ekspresowymi, które znajdują się na terenie B., tj. miasta będącego gminą na prawach powiatu. Stosownie zatem do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, właściwym zarządcą dla tego rodzaju dróg jest prezydent miasta. Złożenie wniosku przez Prezydenta Miasta B. było zatem prawidłowe. Okoliczność, że dokumenty niezbędne do prawidłowego złożenia wniosku sporządził i sfinansował inny podmiot, który następnie przekazał ową dokumentację Prezydentowi Miasta B., nie zmienia faktu, że wniosek został złożony przez podmiot właściwy. Odnośnie zaś reprezentacji tegoż podmiotu zdaniem Sądu art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych nie można rozumieć w ten sposób, że zarządca drogi nie może posługiwać się w sprawach inwestycji drogowych, pomocą podmiotów zewnętrznych. W przeciwnym bowiem razie należałoby przyjąć, że wszelkie czynności w zakresie inwestycji (projektowanie, wykonawstwo robót budowlanych) mogą wykonywać wyłącznie osoby wskazane ww. przepisie.

Przepisy specustawy drogowej nie przewidują, aby organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej mógł kontrolować sposób wykonania tej decyzji. Poza zakresem orzekania tego organu, a tym samym poza zakresem kontroli sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie pozostaje kwestia, jaki podmiot i na jakich zasadach prowadzi inwestycję drogową w oparciu o wydane zezwolenie.

Niezasadny zdaniem Sądu jest także zarzut dotyczący wydania decyzji w pierwszej instancji przez organ, na którego wniosek sprawa została rozpatrzona. W tym zakresie należy wskazać, że właściwość organów w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określona została przepisami specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11a ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję taką wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi. W miastach na prawach powiatu, a takim miastem jest B., zadania starosty wykonuje prezydent miasta. Ten sam organ jest również w tym przypadku zarządcą drogi publicznej niebędącej autostradą lub drogą ekspresową, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta, albowiem to właśnie on z mocy ustawy ma wyłączną kompetencję do wydawania decyzji w tej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 291/10, opubl. w SBOSA).

Niezasadny jest zarzut odnośnie braku zbadania przez organy, czy istnieje możliwość wyznaczenia alternatywnego w stosunku do planowanego przez wnioskodawcę, przebiegu drogi. Sąd w niniejszym składzie podziela wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjny pogląd (por. dostępne w CBOSA wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 552/10, WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16 września 2010 r., II SA/Sz 563/10), iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ, a w konsekwencji i sąd rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie ocenić zgodność z prawem rozwiązań decyzji i taka ocena przeprowadzona w sprawie niniejszej wypada pozytywnie.

Za zasadny należy natomiast uznać zarzut dotyczący nadania kontrolowanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. Decyzja, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń; uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi oraz uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych (art. 17 ust. 3 specustawy drogowej). Zgodnie z art. 17 ust. 1 starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przytoczony przepis jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację celu omawianej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji drogowych, a tym samym szybkiej modernizacji i rozbudowy sieci dróg w kraju. Przez pryzmat takiego celu należy więc odczytywać regulację zawartą w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu (np. ważny, szczególny, uzasadniony, istotny) wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Nie oznacza to jednakże zdaniem Sądu że ów "interes społeczny lub gospodarczy", na który powołuje się wnioskodawca, może być uznawany za "uzasadniony" niezależnie od konkretnych okoliczności sprawy. Należy podzielić pogląd Wojewody, że możliwość uzyskania środków unijnych, czy wykorzystania środków planowanych na inwestycję co do zasady można zakwalifikować jako okoliczność przesądzającą o istnieniu uzasadnionego interesu społecznego lub gospodarczego. Istnienie tej okoliczności w konkretnej sprawie powinno być jednak zweryfikowane. Tymczasem w kontrolowanej sprawie z treści akt nie wynika ani że inwestor stara się bądź jest w trakcie wykorzystywania środków unijnych, ani że nadal pozostają do wykorzystania środki finansowe, które jakoby zostały zarezerwowane na inwestycję już w roku 2008.

Dostrzegając owo uchybienie, mając na względzie wskazania na okoliczność rozpoczęcia robót w kontekście art. 31 ust. 2 specustawy drogowej, konieczna jest ocena, czy mamy do czynienia z którymś z uchybień, o jakich mowa w art. 145 lub 156 k.p.a. Zdaniem Sądu wskazany błąd organu należy oceniać jako poważny błąd proceduralny polegający na braku materiału dowodowego (naruszenie art. 7 i 77 k.p.a.) na poparcie tezy o istnieniu podstawy do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania należy kwalifikować jako naruszenie poważne, jednakże zdaniem Sądu – w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. takie które winno skutkować stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja w tej części została wydana z naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W przedmiotowej sprawie mamy natomiast do czynienia z taką sytuacją, że proste zestawienie kontrolowanej decyzji z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej nie prowadzi do wniosku, iż decyzja ta jest wadliwa. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności z powołaniem się na istniejącą sytuację zagrożenia możliwości wykorzystania przeznaczonych na inwestycję środków finansowych nie oznacza, że w tej części decyzja została podjęta wbrew nakazowi lub zakazowi wynikającemu z art. 17 ust. 1 ww. ustawy albo wbrew którejś z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Wręcz przeciwnie – podana przez organ okoliczność jest jedną z przesłanek zastosowania tegoż przepisu.

Charakter wskazanego uchybienia nie może zatem skutkować orzeczeniem Sądu w postaci stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w części, w jakiej zawiera rozstrzygnięcia o natychmiastowej wykonalności, narusza prawo.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi.