Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 360/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, oddala skargi


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Starosta P., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust.5, art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa), w związku z wystąpieniem: Wójta Gminy R. nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz dwóch zbiorników bezodpływowych wraz z drogą wewnętrzną na części działki o nr ewid. [...].

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Starosta, w związku z wystąpieniem: Wójta Gminy nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz trzech zbiorników bezodpływowych na działce nr ewid. [...] wraz z drogą wewnętrzną na części działki o nr ewid. [...]

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Starosta, w związku z wystąpieniem: Wójta Gminy nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz ośmiu zbiorników bezodpływowych na części działki o nr ewid. [...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Starosta, w związku z wystąpieniem: Wójta Gminy nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz dwóch zbiorników bezodpływowych na działce nr ewid. [...] wraz z drogą wewnętrzną na części działki o nr ewid[...].

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Starosta, w związku z wystąpieniem: Wójta Gminy nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz sześciu zbiorników bezodpływowych na działce nr ewid. [...] wraz z drogą wewnętrzną na części działki o nr ewid. [...].

Postanowieniem z dnia z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Starosta, w związku z wystąpieniem: Wójta Gminy nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz trzech zbiorników bezodpływowych na działce nr ewid. [...] wraz z drogą wewnętrzną na części działki o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu powyższych postanowień organ wskazał, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowe, przekraczają wraz z innymi działkami 0,5ha gruntów RIII, to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie i zmiany takiej należy dokonać w miejscowym planie. Ponadto, przy uwzględnieniu innych sąsiednich działek, stanowiących razem z przedmiotową działką zwarty kompleks gruntów ornych RIII, stwierdza się znaczne przekroczenie powierzchni 0,5ha gruntów ornych RIII.

Powołując się na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010r. sygn. akt. II SA/Kr 494/10, organ wskazał, iż całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych, jako miejsce występowania, zasięgu użytków rolnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, nieróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności albo też ich części. Zatem należy uznać, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, jak to ma miejsce we wskazanym przypadku, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą.

Organ podniósł, iż jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki lub działek albo ich części stanowiących użytki rolne klas I-III, położonych w zwartym kompleksie użytków rolnych klas I-III, ich przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie może dotyczyć tylko terenu działki (względnie działek albo ich części) objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W przeciwnym razie niweczyłoby to skutki mechanizmów ochrony gruntów rolnych tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i umożliwiłoby dokonywanie w sposób nieograniczony zmian przeznaczenia takich gruntów - wbrew regulacjom z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Ustawy - poprzez wydanie szeregu indywidualnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Ponadto w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. organ wskazał, iż powierzchnia matematyczna konturu RIIIa, obejmującego swym zasięgiem działkę na ewid. [...] wynosi 12,2544 ha. W związku z tym w ocenie organu wymagana jest zgodna Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie.

Zażalenia na powyższe postanowienia wniósł P. S. podnosząc, iż nie zgadza się z nimi.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...]kwietnia 2011 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...]lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższych postanowień organ wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl ust.1 a cytowanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się art. 53 ust. 5b i 5c omawianej ustawy. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy oprócz innych warunków spełniony jest także następujący - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wyjaśnił, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Powyższe regulacje stanowią klucz do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Stanowisko Starosty P. podyktowane jest bowiem ustaleniem, że inwestycja dla której w sprawie ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy obejmuje grunty stanowiące użytki rolne klasy III o powierzchni przekraczającej 0,5 ha. W/w okoliczność przesądza w ocenie organu I instancji, że do zmiany przeznaczenia terenu konieczne jest uzyskanie zgody właściwego ministra, która z kolei może być wydana wyłącznie w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowisko organu I instancji znajduje oparcie w przepisach i ich wykładni. Dla takiej oceny kluczowe jest dokonanie analizy pojęcia zwartego obszaru gruntów rolnych. Jakkolwiek w judykaturze pojawiają się różne, często sprzeczne ze sobą poglądy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podziela te wyrażone w orzeczeniu przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto organ II instancji przytoczył uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 10 maja 2011 roku, sygn. akt II SA/Łd 71/11 (publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 795725).

Organ wskazał ponadto, iż stosownie do treści przepisu art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oznacza ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych lub leśnych. Co do zasady, ustalenie to następuje poprzez stosowny akt planistyczny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W braku takiego aktu o przeznaczeniu i wykorzystywaniu gruntu decyduje wola właściciela ograniczona ustawami regulującymi ład planistyczny. Do aktów prawa powszechnie obowiązujących, które wyznaczają granice czy też warunki sposobu wykorzystywania terenu i statuują tzw. generalny porządek planistyczny należy m. in. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt: P 37/06).

Jak wynika z powyższego właściciel gruntu rolnego w przypadku nie objęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma prawo do dążenia do zmiany przeznaczenia gruntu w granicach określonych ustawami. Zarówno okoliczność podziału nieruchomości rolnej na działki, których wielkość nie uzasadnia rolniczego wykorzystywania jak i planowanie inwestycji jedynie na części działki nie stanowi o zmianie przeznaczenia terenu. Zaś skutki takich działań nie mogą być ocenianie w oderwaniu od ustawowych regulacji, w szczególności kategorii wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętej w przepisie art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powinny być one także oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, którym to pojęciem operuje ustawodawca w przepisie art. 7 ust. 2 wspomnianej ustawy.

Skargi na powyższe postanowienia złożył P. S. reprezentowany przez pełnomocnika zarzucając im:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną wykładnię pojęcia "zwarty obszar projektowany" polegającą na przyjęciu, że kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów, w skład którego one wchodzą;

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niewłaściwe zastosowanie tegoż przepisu przez organy, a w konsekwencji błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, gdy tymczasem parametry działki przeznaczonej pod inwestycję nie przekraczają 0,5 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie pozwalającym na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności określenie, które konkretnie działki i jakie obszary powierzchni składają się w ocenie organu na "zwarty obszar projektowany" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych, niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne postanowień organu I i II instancji;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 Kpa polegające na niepełnym uzasadnieniu faktycznym i prawnym postanowień poprzez wybiórcze ustalenie faktów i niewyjaśnienie w jaki sposób planowana decyzja nie spełnia w ocenie organu wymogów ustawowych, w szczególności z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przytoczył stan faktyczny i wskazał, że Starosta P., a za nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. błędnie oparły swe rozstrzygnięcia na specyficznej wykładni pojęcia "zwarty obszar projektowany" art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przyjęły bowiem, że kryterium obszarowe, o którym mowa w tym przepisie dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów, w skład którego one wchodzą. Uzasadnienia dla takiej wykładni omawianego przepisu organy upatrują w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. III SA/Kr 494/10, którego obszerne fragmenty zostały przytoczone w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji. W ocenie skarżącego kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Zatem kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., II OSK 738/07).

Skarżący podkreślił, iż nie ma uzasadnienia dla rozszerzającej interpretacji art. 7 ust. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającej na uznaniu za "zwarty obszar projektowany" nieokreślonego zakresu terenu, obejmującego działki sąsiadujące do działki, na której planowana jest inwestycja czy terenu jeszcze większych rozmiarów - pozwalającego w następstwie ujęcia określonej powierzchni jako całości na stwierdzenie, że w jej zakres wchodzą użytki rolne klas bonitacyjnych I-III przekraczające 0,5 ha.

Nadto skarżący podniósł, iż organ I instancji, a za nim organ II instancji, nie określiły w sposób wystarczający stanu faktycznego badanego terenu. Skarżący wskazał, iż w szczególności w przedmiotowej sprawie nie określono, które konkretnie działki i jakie obszary powierzchni składają się w ocenie organu na "zwarty obszar projektowany" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli badany teren ma, jak chcą organy administracji, obejmować teren wykraczający poza teren działki obejmującej wnioskowaną inwestycję.

Mając na uwadze powyższe, skarżący podnosił, iż poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (w szczególności poprzez nieustalenie "zwartego obszaru projektowanego" w tej konkretnej sprawie) oraz błędną ocenę zebranego, lecz niewystarczającego materiału dowodowego, organy administracji naruszyły art. 7, art. 77§1 i art. 80 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując prezentowaną wcześniej argumentację.

Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2012 r. Sąd połączył skargi na ww. postanowienia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienia naruszył również zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pełnomocnik wskazał ponadto, że skarżący w analogicznych stanach faktycznych uzyskiwał pozytywne decyzje o warunkach zabudowy.

Na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wskazał, iż organ wcześniej wydawał warunki zabudowy w takich okolicznościach oraz że te decyzje wydawał Wójt Gminy R. z uzgodnieniem ze Starostą P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy postanowień Starosty P. uzgadniających negatywnie projekty decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Podstawę odmowy uzgodnienia w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy stanowiła okoliczność, iż przedmiotowe grunty wymagają uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z treścią przepisu art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Organ wydając przedmiotowe postanowienia uznał, iż grunty objęte decyzjami o warunkach zabudowy wymagają uzyskania zgodny Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych terminu "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne".

W tym miejscu wskazać należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie dominował pogląd, że pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia (zob. np. wyroki NSA: z 27czerwca 2008 r., II OSK 738/07; z 10 lutego 2010 r., II OSK 299/09; z 25 lutego 2010 r., II OSK 429/09; z 06 maja 2010 r., II OSK 670/09 oraz z 10 lutego 2011 r., II OSK 303/10 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto od kilku już lat NSA w swych orzeczeniach dość konsekwentnie staje na stanowisku, że przez "zwarty obszar projektowy" nie należy rozumieć obszaru, z którego teren jest wyłączany w celu jego przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, ale obszar, który podlega nowemu przeznaczeniu. A zatem, kryterium obszarowe 0,5 ha odnosić należało do działki wskazanej przez inwestora (tj. obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie), bez wliczania w to obszaru wokół niej, czy też obszaru, z którego działka wskazana przez inwestora została uprzednio wydzielona.

Ponadto w tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie pojawia się pogląd, który Sąd w niniejszym składzie aprobuje, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. Powyższa kwestia zostanie szerzej omówiona w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w odniesieniu do działek nr [...], [...] bez znaczenia jest jaką wykładnię pojęcie "zwarty obszar projektowany" przyjmiemy. Wskazać w tym miejscu należy, iż działka nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha obejmuje m.in. użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne RIIIa o obszarze [...] ha. Natomiast działka nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha w całości stanowi użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne RIIIa.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż obszar podlegający nowemu przeznaczeniu przekracza 0,5 ha użytków ornych klasy III, a co za tym idzie konieczne jest, jak słusznie uznał organ administracji, uzyskanie zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Natomiast odnośnie działki o nr ewid. [...] wskazać należy, iż co prawda działka ta swoim obszarem obejmuje wyłącznie [...] ha użytków ornych klasy IIIa, to jednakże rozpatrując niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że inwestycja przewidziana na wyżej wskazanej działce obejmuje również działkę nr ewid. [...] gdzie użytki orne klasy III obejmują [...] ha. Zatem łączna powierzchnia użytków ornych klasy IIIa inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] ([...] ha) wraz z drogą wewnętrzną na działce [...] ([...] ha) przekracza wskazane w 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych normy obszarowe.

Natomiast odnośnie działki nr ewid. [...] (brak użytków ornych klasy I-III) oraz działki nr ewid. [...] (grunty orne klasy IIIa – [...] ha) wskazać należy, iż działki te biorąc pod uwagę, że inwestycje na niej przewidziane obejmują również działkę [...] ([...] ha użytków ornych klasy IIIa) nie przekracza 0,5 ha. Jednakże Sąd rozpatrując niniejszą sprawę miał na uwadze, o czym wspomniano już wyżej, iż kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą.

W wyroku z dnia 6 lutego 2009r. (sygn. akt II OSK 113/08, dostępnym na stronie http;//orzeczenia.nsa.gov.pl), wielokrotnie cytowanym w późniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż jeżeli właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustalając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dokonanie podziału gruntu rolnego na małe działki nie zmienia jeszcze przeznaczenia tego gruntu, który, mimo podziału, może nadal być użytkowany rolniczo, a więc zgodnie z przeznaczeniem. Jeśli jednak właściciel podzielonej działki rolnej występuje z wnioskiem o wydanie decyzji dotyczącej zabudowy części takiej działki (najczęściej posiadającej już odrębną numerację w ewidencji gruntów), wówczas zachodzą podstawy do oceny, czy zwarty obszar gruntów rolnych określonej klasy przeznaczony do zmiany przeznaczenia odpowiadający obszarowi całej podzielonej na mniejsze części działki, spełnia warunki określane przez dyspozycję art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W tym miejscu wskazać należy, iż art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje, że przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Ustalenie to zasadniczo następuje w planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy planu nie uchwalono, o przyszłym przeznaczeniu i wykorzystaniu gruntu decyduje wola jego właściciela, którego konstytucyjne prawo własności ograniczać mogą przepisy ustaw, a tym przypadku ustaw tworzących generalny porządek planistyczny.

Podsumowując stwierdzić należy, iż przez pojęcie zwartego obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia należy rozumieć cały zwarty kontur gruntów przewidzianych do zmiany przeznaczenia, nie zaś tylko obszar realizacji inwestycji w granicach działki inwestora. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, zwartym obszarem projektowanym jest teren jednej lub kilku działek wyodrębniony ściśle oznaczonymi granicami (patrz Wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2010 roku, sygn. akt II OSK 1826/06, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 roku, sygn. akt II OSK 1270/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 494/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 439/08). Zatem całokształt regulacji zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych naprowadza na rozumienie pojęcia obszaru gruntów rolnych jako miejsca występowania zasięgu użytków rolnych i leśnych określonej klasy w postaci zwartych ich kompleksów, niezróżnicowanych cechami charakteryzującymi działki geodezyjne lub nieruchomości jako odrębne przedmioty własności lub ich części. Zdaniem Sądu, należy uznać, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy nie tylko powierzchni działki lub działek, na których planowana jest inwestycja albo ich części, jak to ma miejsce we wskazanym przypadku, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego one wchodzą. A więc pojęcie "zwarty obszar projektowany" należy interpretować mając na uwadze całe projektowane przedsięwzięcie (tak wyrok NSA z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt II OSK 466/11).

W orzecznictwie wskazuje się, iż intencją ustawodawcy była ochrona gruntów rolnych klas I - III, których zwarty obszar jest większy niż 0,5 ha, polegająca na braku możliwości zabudowy takich obszarów. Przy czym bez wątpienia istotny jest teren, na którym zaplanowano inwestycję, nie zaś powierzchnia faktycznej zabudowy. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się sformułowaniem "teren" nie zaś "działka". Jest to podyktowane okolicznością, że geodezyjne wydzielenie działek nie musi uwzględniać linii rozgraniczających grunty rolne różnych klas. Zwarty obszar może się zatem znajdować w obrębie jednej działki, lecz także na kilku działkach ze sobą graniczących. Jeżeli procesem planistycznym objęty jest teren, na którym występuje zwarty obszar gruntów rolnych klas I - III o powierzchni większej niż 0,5 h, zastosowanie znajdą ograniczenia wynikające z przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tożsame ograniczenia obowiązywać będą w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a to z uwagi na treść przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (patrz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 703/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 704/10).

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż słusznie uznały organy, iż działka nr [...] (brak użytków ornych klasy I-III) oraz działka [...] (grunty orne klasy IIIa – [...] ha) wraz z innymi działkami bezpośrednio lub pośrednio do nich przyległymi przekraczają obszar 0,5 ha gruntów Rllla to wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na inne niż rolnicze jej wykorzystanie.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi wiadomym jest z urzędu, że oprócz spraw objętych niniejszą skargą skarżący skarżył również inne postanowienia Starosty nie uzgadniające projektów decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiednich lub położonych w pobliżu (sprawy o sygn. akt. IV SA/Po 360/12- 365/12 oraz 381/12 - 385/12).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa wskazać należy, iż nie znajdują one uzasadnienia. W ocenie Sądu organ przedmiotowe rozstrzygnięcie oparł po należytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ organ w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.