Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 853/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 143, par. 115, par. 135, par. 137, par. 118
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 2 pkt 5, art. 4a,  art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a, art. 6k ust. 3, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Pierzchnica z dnia 13 czerwca 2016 r. nr XIV/38/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1, § 2, § 3 ust. 2 - 21, ust. 23 - 24, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1, ust. 5 - 9, § 9 ust. 1 pkt 1 - 3, pkt 5, ust. 2, § 12 ust. 4, § 14 ust. 1, ust. 3 - 4, § 15 ust. 1, ust. 3, § 16 ust. 2, § 19, § 23, § 24 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 2 - 3, § 26 ust. 2 pkt 1 - 2, pkt 4 - 6, § 27 i § 28; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 13 czerwca 2016 r. Rada Gminy Pierzchnica (obecnie Rada Miejska w Piechrznicy), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., zwanej dalej "u.s.g") oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, podjęła uchwałę nr XIV/38/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pierzchnica w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1, dalej też jako "Regulamin").

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 1, § 2, § 3 pkt 2 do 21, 23 i 24, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1, 5 do 9, § 9, § 12 ust. 4, § 14, § 15 ust. 1 i 3, § 16 ust. 2 i 3, §19, § 23, § 24 ust. 1 pkt 1 do 3, ust. 2 i 3, § 26 ust 2 i § 27 i § 28 Regulaminu, wywiódł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, poprzez:

1. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w

§ 1 Regulamin - art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez określenie w Regulaminie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pierzchnica oraz własnego przedmiotu regulacji Regulaminu;

2. przekroczenie delegacji ustawowej, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w

§ 2 Regulamin - art. 1 ust. 1 oraz treści art. 4 ust. 1 in fine i ust. 2 zd. 1 u.c.p.g. przez zapis, iż Regulamin stanowi akt prawa miejscowego i obowiązuje właścicieli nieruchomości, mieszkańców oraz osoby przebywające czasowo na terenie gminy Pierzchnica;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 3 pkt 2 - 21, 23 i 24 Regulamin, a którymi posługuje się ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, bądź które zostały przez inne ustawy zdefiniowane, jak również utworzonych na potrzeby zaskarżonej uchwały;

4. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 5 Regulamin poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku prowadzenia selektywnego zbierania odpadów 6 wymienionych frakcji, zbierania i gromadzenia odpadów w terminie niezwłocznym od chwili ich powstania, gromadzenia odpadów w określonych 6 frakcjach w sposób gwarantujący ich niezmieszanie z innymi rodzajami odpadów zbieranych selektywnie oraz obciążenie opłatą jak za odbiór odpadów zmieszanych właścicieli nieruchomości nie zidentyfikowanych w systemie osób przekazujących odpady posegregowane;

5. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków i dodatkowych obowiązków właścicieli nieruchomości oraz zakazów w § 6, § 7, § 8 ust. 1, ust. 5 do ust. 9 Regulamin treści art. 5 ust. 1 pkt 1-4 poprzez zobowiązanie do zgłoszenia do ewidencji prowadzonej przez Urząd Gminy Pierzchnica w terminie 3 miesięcy od daty powstania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków na terenie nieruchomości, uprzątanie błota, śniegu i lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego przez właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników, obowiązek powinien być zrealizowany poprzez ich usunięcie w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, posypania piaskiem lub innym środkiem w celu zlikwidowania śliskości nieusuniętego lodu, przy zakazie usuwania śnieg, lodu i błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię, spalania odpadów na powierzchni zmieni oraz w instalacjach grzewczych budynków przy dopuszczeniu spalania niektórych odpadów, zakazie umieszczania na latarniach, słupach energetycznych, wiatach przystankowych, pniach drzew i w ich koronie oraz na innych miejscach do tego nieprzeznaczonych afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, plakatów itp., malowania graffiti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami, wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych, wykorzystywania nieczynnych studni do gromadzenia odpadów, nieczystości komunalnych i wód opadowych spływających z powierzchni ziemi;

6. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 Regulamin, przy określeniu zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, przez dopuszczenie mycia pojazdów samochodowych poza myjniami na terenie nieruchomości w ust. 1 pkt 1 do 5 pod warunkami: dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu, nie może powodować zanieczyszczenia środowiska i stwarzać uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, winno odbywać się na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, przy zakazie odprowadzania ścieków powstających na skutek mycia samochodu bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi lub do ziemi oraz w ust. 2 pkt 1 do 3 zezwolenie na naprawę pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi, na terenie nieruchomości pod warunkiem: niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych, ograniczenia naprawy do usuwania drobnych usterek oraz nie stwarzania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości - a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej, jak również stanowi powtórzenie regulacji ustawowych i wkroczenie w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego;

7. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację w § 12 ust. 4, § 14, § 15 ust. 1 i 3 Regulamin - treści art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków: wyposażenia nieruchomości w pojemniki na odbiór selektywnie zebranych odpadów, przy czym pojemniki mogą być udostępniane przez przedsiębiorcę świadczącego usługi w zakresie odbierania i wywozu odpadów - na zasadach ustalonych w odrębnych umowach, obowiązku ustawienia pojemników w obrębie nieruchomości z zachowaniem warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na równej powierzchni, w miarę posiadanych możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota, utrzymywania w czystości miejsca ustawienia pojemników, wiaty śmietnikowej i jej najbliższego otoczenia, jak również nałożenie na właścicieli nieruchomości kosztów przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników na odpady komunalne, a nadto obowiązku utrzymywania pojemników na odpady komunalne w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zapewniającym możliwość korzystania z nich bez przeszkód i bez powodowania zagrożeń dla zdrowia użytkowników, oraz nałożenie zakazu - wobec bliżej nieokreślonych podmiotów - w postaci spalania w pojemnikach na odpady komunalne, jakichkolwiek odpadów, podczas gdy obowiązki te są już uregulowane, także w wymienionym Rozporządzeniu, a zakaz regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.

o odpadach;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 16 ust. 2 i 3 Regulamin przez zapis określający dodatkowy obowiązek właścicieli nieruchomości, jako udostępnienie pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów poprzez ich wystawienie w miejsce umożliwiające swobodny do nich dostęp przez pracowników podmiotu odbierającego odpady przy dopuszczeniu wystawienia pojemników na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości z zastrzeżeniem ust. 4 - którego § 16 nie ma - oraz zakaz wystawiania napełnionych odpadami pojemników przed posesję na chodnik lub ulicę poza dniami odbioru wyznaczonymi w harmonogramie - podczas gdy powyższą materię regulują przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

9. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 19 Regulamin i powtórzenie istniejącej regulacji prawnej przez nałożenie na właścicieli wszystkich rodzajów zabudowy selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w tym bioodpadów, odpadów zielonych oraz odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji - jako dodatkowego obowiązku, i realizację tego obowiązku w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej poprzez indywidualne przydomowe kompostowanie w/w odpadów, a kompostowanie winno przeprowadzać się na terenie własnej nieruchomości, we własnym zakresie i na własne potrzeby w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców, a nadto wprowadzenie dla kompostowania odpadów biodegradowalnych na własnej nieruchomości obowiązku pisemnego zgłoszenia w Urzędzie Gminy Pierzchnica - a które to zagadnienie uregulowane jest w przepisach Ustawy o odpadach, a nadto wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kodeksu cywilnego.

10. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnych w

§ 23 Regulamin, przez nałożenie dodatkowych obowiązków i zakazów na właścicieli nieruchomości w rozdziale "Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami" w postaci zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, zapobiegania powstawaniu "dzikich wysypisk odpadów" oraz likwidowania powstałych na ich nieruchomości tego typu wysypiska, selektywnego zbierania odpadów komunalnych w celu osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych takich jak: papier, metal, tworzywo sztuczne, szkło oraz odpady budowlane i rozbiórkowe, ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania - podczas gdy są to obowiązki określone dla Gminy i zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane są w przepisach aktów prawnych rangi ustawy i z których to przepisów wynikają szczegółowe zasady postępowania z odpadami - w szczególności ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego i nieuprawnioną modyfikację istniejącej regulacji prawnej w § 24 ust. 1 pkt 1 do 3, ust. 2 i 3 Regulamin, przez bezpodstawne określenie obowiązku dla osób utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy: w miejscach publicznych prowadzenia psów na smyczy, a psy ras dużych i olbrzymich, bądź psów rasy uznawanej za agresywną oraz ich mieszańców lub zachowujących się agresywnie - na smyczy i w kagańcu oraz wyłącznie przez osoby dorosłe, zwolnienie psa ze smyczy dozwolone jest tylko wtedy, gdy pies jest w kagańcu w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem, zwolnienie psów ze smyczy bez kagańca dozwolone jest wyłącznie na terenie posesji ogrodzonej w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem, nadto zawarcie regulacji stosowania w/w obowiązków odpowiednio do innych zwierząt domowych, jak i nałożenie zakazu pozostawiania psa bez dozoru, jeśli nie jest on należycie uwiązany, lub gdy znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym, albo na terenie nie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz i zakazu zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe w sytuacji, gdy odpowiedzialność za zachowanie zwierząt jest przewidziana w art. 431 kodeksu cywilnego.

12. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie istniejących regulacji prawnych w § 26 ust 2 i § 27 Regulamin, przez sformułowanie w odniesieniu do właścicieli zwierząt gospodarskich obowiązków: zapewnienia warunków utrzymania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, wynikających z odrębnych przepisów, zabezpieczenia zwierząt przed możliwością samowolnego opuszczenia nieruchomości, corocznej dezynfekcji wapnem wnętrz pomieszczeń w których utrzymywane są zwierzęta, gromadzenia i usuwania powstających w związku z prowadzoną działalnością rolniczą odpadów i nieczystości w sposób zgodny z prawem nie powodujący zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz zanieczyszczenia wód powierzchniowych i podziemnych, nie dopuszczenia do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub sąsiednich nieruchomości uciążliwości jak hałas i odór, przestrzegania obowiązujących przepisów sanitarno-epidemiologicznych, jak i sformułowanie zakazu zanieczyszczania ulic, chodników i innych miejsc publicznych wydalinami zwierząt, karmą, ściółką, piórami lub innymi odpadami pochodzącymi z hodowli;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 28 Regulamin, przez określenie zasad hodowli pszczół, a w szczególności znajdowania się uli w odległości nie mniejszej niż 10 metrów od granicy z sąsiadującą nieruchomością, a 30 metrów od granicy z drogą publiczną, lub najbliżej położonymi zabudowaniami w których przebywają ludzie, bądź zwierzęta, przy dopuszczeniu zmniejszenia podanych odległości po warunkiem umieszczenia miedzy ulami, a sąsiadującą nieruchomością ściany oddzielenia w postaci gęstego szpaleru krzewów, muru, płotu bądź innej przeszkody o wysokości co najmniej 3 metry.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały tj. Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pierzchnica w wyżej wskazanym zakresie.

W obszernym uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zobowiązuje radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w gminie tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule, tj. w granicach upoważnienia ustawowego, w celu uzupełnienia, uszczegółowienia wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W konsekwencji regulacje te muszą być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności rangi ustawowej. Przedmiotowego upoważnienia nie można ani zawężać, ani też rozszerzać - przekraczać - wobec obowiązku ścisłej interpretacji normy upoważnionej i zakazu domniemywania kompetencji oraz dokonywania wykładni rozszerzającej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że zaskarżone przez Prokuratora zapisy Regulaminu nie mogą być oceniane, jako rażąco naruszające prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna w znacznej części.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250) zwanej dalej "u.c.p.g.". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie obejmującym § 1, § 2, § 3 ust. 2 - 21, ust. 23 - 24, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1, ust. 5 - 9, § 9 ust. 1 pkt 1 - 3, pkt 5, ust. 2, § 12 ust. 4, § 14 ust. 1, ust. 3 - 4, § 15 ust. 1, ust. 3, § 16 ust. 2, § 19, § 23, § 24 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 2 - 3, § 26 ust. 2 pkt 1 - 2, pkt 4 - 6, § 27 i § 28 Regulaminu. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie co do § 9 ust. 1 pkt 4, § 14 ust. 2 oraz § 16 ust. 3 Regulaminu.

W § 1 uchwały dokonano określenia zakresu, jakiego dotyczy Regulamin, przy czym skarżona Rada dokonała tego nie tylko powtarzając zapis ustawy (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.), ale także modyfikując jej treść poprzez określenie własnych szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku. W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe wywody, należało w tym zakresie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Podobnie w § 2 Regulaminu Rada określiła krąg adresatów Regulamin, z przekroczeniem delegacji ustawowej, powtórzeniem i nieuprawnioną modyfikacją art. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 2 zd. 1 u.c.p.g., poprzez nałożenie obowiązków Regulaminu na inne podmioty niż wskazane w u.c.p.g.

W § 3 ust. 2 - 21 oraz ust. 23 - 24 Regulaminu uchwałodawca lokalny zawarł definicje określonych pojęć, a mianowicie: nieruchomości, właścicieli nieruchomości, odpadów komunalnych, odpadów ulęgających biodegradacji, odpadów zielonych, bioodpadów, odpadów opakowaniowych, odpadów budowlanych, odpadów wielkogabarytowych, odpadów niebezpiecznych, produktów ubocznych, surowców wtórnych, nieczystości ciekłych, zbiorników bezodpływowych, podmiotów uprawnionych, zakładu unieszkodliwiania lub utylizacji odpadów komunalnych, stacji zlewnych, zwierząt domowych, zwierząt gospodarskich, zwierząt bezdomnych, harmonogramu i punktu selektywnego zbierania odpadów. Jak słusznie zauważył Prokurator pojęciami tymi posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej "ustawa o odpadach", ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "ustawa o ochronie zwierząt", część z nich została zdefiniowana ustawowo, pozostałe natomiast stanowią definicje własne utworzone na użytek zaskarżonej uchwały.

Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej załącznika do uchwały w zakresie dotyczącym § 3 pkt 2 - 21 i pkt 23 – 24 Regulaminu.

W § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów, a na odbiorców selektywnego odbierania odpadów, w sposób określony w Regulaminie. Należy zauważyć, że z dniem 1 lutego 2015 r. zmieniono treść art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g., który otrzymał brzmienie: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie i przepisach wydanych na podstawie art. 4a". W art. 4a u.c.p.g. zawarto delegację do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego sposobu selektywnego zbierania wybranych frakcji odpadów oraz kiedy wymóg selektywnego zbierania uważa się za spełniony, a także odpadów komunalnych podlegających obowiązkowi selektywnego zbierania spośród wskazanych w art. 3b ust. 1 i art. 3c ust. 1. W art. 4 ustawy dodano także ust. 2a, zgodnie z którym regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a. Niemniej jednak, według stanu prawnego obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, właściciel nieruchomości był zobowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ustawy). Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, selektywne zbieranie odpadów komunalnych ustanawiają gminy, co oznacza, że to na gminach spoczywa obowiązek zorganizowania takiego selektywnego zbierania i stworzenia niezbędnych do tego warunków. Jednak o tym, czy odpady będą zbierane w sposób selektywny czy też nie, decydował na zasadzie dobrowolności właściciel nieruchomości, który z racji takiego wyboru nie mógł ponosić negatywnych konsekwencji. Jeżeli właściciel nieruchomości nie wybrał selektywnego sposobu zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający te odpady przyjmował je jako zmieszane odpady komunalne. Przekładało się to na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem stawki opłat w przypadku, gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, były niższe (art. 6k ust. 3 ustawy). Ustawa pozwalała na stosowanie korzystniejszej, niższej stawki za odpady segregowane w celu promowania segregacji. Nie można jednak z tych zapisów ustawowych, dotyczących różnicowania stawki opłat, wnioskować, że na mieszkańców nakładało się obowiązek tylko i wyłącznie segregowania odpadów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1433/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. VIII SA/Wa 705/18). Świadczy o tym także fakt zmiany legislacyjnej dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579), mocą której w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g. nałożono wprost na właścicieli nieruchomości obowiązek selektywnego zbierania odpadów. Podobnie zmianie uległ art. 6k ust. 3 ustawy, w którym mowa jest obecnie o niewypełnianiu przez właściciela obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny (do czasu zmiany przedmiotowy fragment przepisu brzmiał: "(...) jeżeli odpady komunalne nie są w sposób selektywny zbierane i odbierane (...)"). O ile zatem w świetle uregulowań obowiązujących na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały Rada mogła uregulować wymagania, zasady i zakres selektywnego zbierania odpadów, o tyle nakładając jednoznacznie na właścicieli obowiązek selektywnego zbierania odpadów w § 5 ust. 1 - 4 przekroczyła delegację ustawową.

W § 6 Regulaminu postanowiono, że w przypadku nieruchomości na których usytuowane są zbiorniki bezodpływowe lub przydomowe oczyszczalnie ścieków właściciele nieruchomości są zobowiązani do zgłoszenia ich do ewidencji prowadzonej przez Urząd Gminy Pierzchnica w terminie 3 miesięcy od daty ich powstania. Nałożenia takiego obowiązku nie przewidywał art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a więc unormowanie to stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

W § 7 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (ust. 1) i usunięcia ich w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów (ust. 2), posypania nieusuniętego lód piaskiem lub innym środkiem w celu zlikwidowania śliskości (ust. 3) oraz zabroniono usuwania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię (ust. 4). Po pierwsze, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 7 Regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/16). Z kolei należy zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. § 7 Regulaminu stanowi w gruncie rzeczy częściowe powtórzenie wraz z nieuprawnioną modyfikacją przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. a nie realizację upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości. W kwestionowanej regulacji wskazano, że "właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników mają obowiązek (...)". Taki zapis świadczy o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Wskazać także należy, że rada nie została upoważniona do nakazania właścicielowi obowiązku stosowania piasku lub innego stosownego środka do zlikwidowania śliskości. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia, jak to uczynił w niniejszej sprawie prawodawca gminny.

Sąd uwzględnił także zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego i powtórzenia regulacji prawnych w § 8 ust. 1, ust. 5 - 9 Regulaminu, w których nałożono nakazy wobec bliżej nieokreślonych podmiotów. Należy zgodzić się ze skarżącym Prokuratorem, że zagadnienia te w sposób szczegółowy uregulowane zostały w przepisach innych ustaw, w tym zasady postępowania z odpadami zostały uregulowane w ustawie o odpadach. I tak jeśli chodzi o zakaz spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków (ust. 1), to w art. 13 i 44 ustawy o odpadach zawarta jest regulacja dotycząca spalania i przetwarzania termicznego odpadów, a także zakazy spalania odpadów. Co do ust. 5 w którym zabroniono umieszczania na latarniach, słupach energetycznych, wiatach przystankowych, pniach drzew i w ich koronie oraz na innych miejscach do tego nie przeznaczonych afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, plakatów itp., oraz ust. 6 w którym zabroniono malowania graffiti poza wyznaczonymi do tego celu ścianami, to Rada nie miała delegacji ustawowej do jego ustanowienia. Ponadto stanowi on powtórzenie regulacji z art. 63a i art. 143 kodeksu wykroczeń. Odnośnie § 8 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu zawierających zakazy wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi (ust. 7) oraz indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości lub firmy nie posiadające zezwolenia na wykonywanie tego rodzaju czynności (ust. 8), to kwestie te są uregulowane w ustawie o odpadach. Rada gminy nie posiada również kompetencji do wprowadzenia zakazu wykorzystania nieczynnych studni kopanych do gromadzenia odpadów, nieczystości komunalnych i wód opadowych spływających z powierzchni ziemi określonego w ust. 9 ww. paragrafu. Ponadto, delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. dotyczy pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów tego dotyczących. Również art. 5 ust. 3b u.c.p.g. nakłada obowiązek pozbywania się odpadów i nieczystości zgodnie z ustawami i przepisami odrębnymi, natomiast nie określa zakazów.

W § 9 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, dotyczącym mycia pojazdów samochodowych poza myjniami, ograniczono możliwość takiego mycia wyłącznie do nadwozia samochodów, podczas gdy delegacja dotyczy pojazdów samochodowych. Należy poza tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. W art. 2 pkt 45 za pojazd samochodowy uznano także motocykl, który - jako że nie jest samochodem - podlegałby wyłączeniu z możliwości mycia poza myjniami, a dotyczy go delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Takie rozwiązanie tym bardziej należy uznać za nieuprawnione.

Odnośnie do § 9 ust. 1 pkt 2-3 Regulaminu Sąd uwzględnił skargę uznając, że postanowienia te istotnie naruszają prawo, gdyż w sposób zbyt ogólny normują kwestie zanieczyszczania środowiska, a nadto wkraczają w regulacje prawa sąsiedzkiego.

Z kolei określony w pkt 5 omawianego przepisu zakaz odprowadzania ścieków powstających na skutek mycia samochodu bezpośrednio do zbiorników wodnych lub do ziemi, to jak już wyżej wskazano art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. dotyczy pozytywnego określenia sposobu pozbywania się odpadów i nieczystości, a nie zakazów tego dotyczących.

W zakresie § 9 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, Sąd uznał, że zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. W omawianym przepisie Regulaminu dopuszczono mycie pojazdów samochodowych poza myjniami na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji. Mając na uwadze treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., wymóg wprowadzony przez prawodawcę lokalnego w treści § 9 ust. 1 pkt 4 Regulaminu wynika z ogólnej normy niezanieczyszczania środowiska, co jest zgodne z aksjologią omawianego upoważnienia ustawowego i całej ustawy, dla której wiodące jest pojęcie czystości i porządku.

Zasadny był natomiast zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji

§ 9 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie pod warunkiem: "niezanieczyszczania środowiska i gromadzenia powstających odpadów w pojemnikach do tego przeznaczonych (pkt 1), naprawa pojazdów samochodowych ogranicza się do usuwania drobnych usterek (pkt 2) naprawa pojazdów samochodowych nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości (pkt 3)." Przede wszystkim z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie napraw poza warsztatami. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "drobnych usterek", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa. Wreszcie uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i niezanieczyszczania środowiska wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 kc i wprowadza warunek braku zanieczyszczeń środowiska, który jest zbyt ogólny, aby adresaci mogli go zachować.

Za zasadne należało uznać także zarzuty dotyczące obowiązku nałożonego na właścicieli nieruchomości w § 12 ust. 4 Regulaminu, który stanowi powtórzenie zapisu ustawowego zawartego w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. z modyfikacją jego treści. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powyższy przepis ustawy nakłada więc na właścicieli pierwotny obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki i utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki na odbiór selektywnie zebranych odpadów - określonego w § 12 ust. 4 Regulaminu - oznacza powtórzenie regulacji ustawowej oraz nieuprawnioną jego modyfikację.

Zarzuty dotyczące § 14 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały także zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z § 14 ust. 1 Regulaminu pojemniki na odpady komunalne winny być ustawione w obrębie nieruchomości z zachowaniem warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na równej powierzchni, w miarę posiadanych możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota. W myśl ust. 3 utrzymywanie w czystości wiaty śmietnikowej i jej najbliższego otoczenia należy do obowiązków właściciela nieruchomości, zaś zgodnie z ust. 4 koszty przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników na odpady komunalne ponoszą właściciele nieruchomości. W powyższym zakresie należy zwrócić uwagę, że postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, a nie na określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Z tych powodów należało stwierdzić nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie § 14 ust. 1, ust. 3 i ust. 4.

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut dotyczący § 14 ust. 2 Regulaminu stanowiący, że miejsce ustawienia pojemników właściciel nieruchomości jest obowiązany utrzymywać w czystości. W ocenie Sądu kwestionowany zapis wypełnia delegację art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Nałożenie obowiązku utrzymania czystości miejsca ustawienia pojemników, nie jest powtórzeniem regulacji ustawowych.

Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty dotyczące § 15 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu. W § 15 ust. 1 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników na odpady komunalne w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym zapewniającym możliwość korzystania z nich bez przeszkód i bez powodowania zagrożeń dla zdrowia użytkowników. Tymczasem ten sam obowiązek, ale inaczej i precyzyjniej ujęty (odpowiedni stan sanitarny), zawarty jest w art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Oznacza to zbędne powtórzenie i niedopuszczalną modyfikację obowiązku wynikającego z ustawy. Natomiast zakaz spalania w pojemnikach na odpady komunalne jakichkolwiek odpadów ustanowiony w ust. 3 tego paragrafu stanowi oczywiste przekroczenie upoważnienia ustawowego, gdyż nie ma umocowania w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz jest powtórzeniem przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym przypadku w art. 13 i art. 44 ustawy o odpadach.

W § 16 ust. 2 Regulaminu postanowiono, że właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie w miejsce umożliwiające swobodny do nich dostęp przez pracowników podmiotu odbierającego odpady komunalne. Dopuszcza się wystawienie pojemników na chodnik lub ulicę przed wejściem na teren nieruchomości z zastrzeżeniem ust. 4 (którego redakcji w § 16 brak).

Sąd stwierdził nieważność § 16 ust. 2 Regulaminu, gdyż zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. delegacja dotyczy samego rozmieszczenia pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania na chodnik. Natomiast obowiązek wystawiania pojemników na chodnik powinien wynikać z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych. Sąd uznał natomiast, że ust. 3 omawianego przepisu stanowi prawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej, bowiem określony zakaz wystawiania napełnionych odpadami pojemników przed posesję, na chodnik lub ulicę poza dniami odbioru wyznaczonymi w harmonogramie jest dopuszczalny.

Za niezasadne uznać należało nałożenie przez Radę na właścicieli nieruchomości obowiązków określonych w § 19 Regulaminu, które nie zostały przewidziane przepisami prawa. Brak jest podstaw prawnych do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w tym bioodpadów, odpadów zielonych oraz odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji we wszystkich rodzajach zabudowy (pkt 1) - w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej poprzez indywidualne przydomowe kompostowanie (ust. 2), które winno przeprowadzać się na terenie własnej nieruchomości, we własnym zakresie i na własne potrzeby, w sposób niepowodujący uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości i ich mieszkańców (ust. 3) oraz wymogu pisemnego zgłoszenia w Urzędzie Gminy ww. kompostowana na własnej nieruchomości (ust. 4).

Podobnie obowiązki właścicieli nieruchomości określone w § 23 Regulaminu dotyczące zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilość odpadów i ich negatywnego oddziaływanie na środowisko (pkt 1), zapobiegania powstawaniu "dzikich wysypisk odpadów" oraz likwidowania powstałych na ich nieruchomości tego typu wysypiska (pkt 2), selektywnego zbierania odpady komunalnych, w celu osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia frakcji odpadów komunalnych takich jak: papier, metal, tworzywo sztuczne, szkło oraz odpady budowlane i rozbiórkowe (pkt 3) oraz ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (pkt 4) nie mają podstaw prawnych do ich nałożenia przewidzianych w ustawie.

Zasadne okazały się również zarzuty dotyczące określonych w § 24 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 2 i ust. 3 Regulaminu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zakwestionowane w niniejszym przypadku zapisy Regulaminu zostały podjęte w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku

Po pierwsze, co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Powołany przepis ustawy upoważnił organ do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Przywołany powyżej § 24 ust. 1 pkt 1 - 3 i ust. 2 Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ww. art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 122 ze zm.), dalej "u.o.z.", zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jak zaś stanowi ust. 4 art. 10a powołanej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Rację ma Prokurator, że treść zaskarżonego paragrafu modyfikuje te unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami u.o.z., w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że kwestionowany zapis posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsc mało uczęszczanych".

Nie mieści się w kompetencji Rady sformułowany w § 24 ust. 3 pkt 1 Regulaminu zakaz pozostawiania psa bez dozoru, jeśli nie jest on należycie uwiązany lub nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym albo na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający wydostanie się psa na zewnątrz. Nadto, określony w § 24 ust. 3 pkt 2 Regulaminu zakaz zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim - art. 144 kc (wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007 r., sygn. II SA/Gl 531/07).

Zarzuty dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 26 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały dotyczące wymagań odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej również okazały się zasadne, bowiem treść tych przepisów wprost wkracza w regulacje zawarte w ustawach, w tym ustawie o odpadach i ustawie o nawozach i nawożeniu, a także Kodeksie cywilnym (art. 144).

W przypadku ustanowionego w § 27 Regulaminu zakazu zanieczyszczania ulic, chodników i innych miejsc publicznych wydalinami zwierząt, karmą, ściółką, piórami lub innymi odpadami pochodzącymi z hodowli, również należy podzielić argumentację skarżącego Prokuratora, iż prawodawca lokalny przekroczył w tym zakresie upoważnienie ustawowe.

Konieczność wyeliminowania § 28 Regulaminu dotyczącego lokalizacji uli pszczelich wynikała z faktu, że uregulowanie to wkracza w materię regulowaną przepisami Kodeksu cywilnego w zakresie prawa sąsiedzkiego. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego. Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) nie mieści się określanie odległości usytuowania uli pszczelich od granic nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 1, § 2, § 3 ust. 2 - 21, ust. 23 - 24, § 5, § 6, § 7, § 8 ust. 1, ust. 5 - 9, § 9 ust. 1 pkt 1 - 3, pkt 5, ust. 2, § 12 ust. 4, § 14 ust. 1, ust. 3 - 4, § 15 ust. 1, ust. 3, § 16 ust. 2, § 19, § 23, § 24 ust. 1 pkt 1 - 3, ust. 2 - 3, § 26 ust. 2 pkt 1 - 2, pkt 4 - 6, § 27 i § 28 Regulaminu, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w części dotyczącej: § 9 ust. 1 pkt 4, § 14 ust. 2 oraz § 16 ust. 3 Regulaminu.