Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5334/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6204 Środki farmaceutyczne i  materiały medyczne oraz nadzór farmaceutyczny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 21a ust. 2, art. 35
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska, Sędzia WSA del. Cezary Kosterna, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 908/16 w sprawie ze skargi Laboratorium G. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie odmowy zwrotu opłat wniesionych za złożenie wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy produktu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 908/16 w sprawie ze skargi Laboratorium G. Sp. z o.o. w D. na postanowienie Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania: uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) i zasądził koszty postępowania (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto następujące ustalenia:

I

W dniu [...] listopada 2015 r. Laboratorium G. Sp. z o.o. w D. (dalej: spółka lub skarżąca) złożyła do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (dalej: Prezes Urzędu, organ) wnioski o wydanie pozwolenia na import równoległy produktu leczniczego o numerach: [...] (...), [...] (...), [...] (...), [...] 2015 (...).

Z uwagi na niekompletne dane zawarte we wnioskach skarżąca została wezwana do usunięcia braków na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.).

W związku z niepodjęciem działań przez skarżącą organ pismami z dnia wydanie pozwolenia na import równoległy produktu leczniczego o numerach [...] grudnia 2015 r. zawiadomił spółkę o pozostawieniu jej wniosków bez rozpoznania.

Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wystąpiła do Prezesa Urzędu o zwrot opłat wniesionych za złożenie wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy w wysokości 24.528 zł twierdząc, że jest to świadczenie nienależne.

W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. poinformował skarżącą o braku przesłanek do dokonania zwrotu podanej kwoty. Jako podstawę prawną wskazał art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej: P.f.).

Skarżąca następnie złożyła pismo zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy zwrotu opłat od wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy". W piśmie tym zarzuciła organowi naruszenie art. 6, 7, 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 ust. 4 P.f., art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.) oraz art. 72 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej: O.p.). Skarżąca stwierdziła, że "pozostawienie podania bez rozpoznania" powoduje bezskuteczność wniosku, a opłaty jako świadczenie nienależne Skarbowi Państwa powinny zostać zwrócone.

Prezes Urzędu postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania w sprawie odmowy zwrotu spornych opłat.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ uznał, że podmiot odpowiedzialny wnosi opłatę związaną z dopuszczeniem do obrotu produktu leczniczego za złożenie wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 21a P.f. (pozwolenie na import równoległy). W ocenie organu stosowną opłatę wnosi się za samą czynność polegająca na złożeniu wniosku. Wobec powyższego opłata jest niezależna od rezultatu, jaki osiągnie wnioskodawca. Zdaniem Prezesa Urzędu, twierdzenie strony, że w przypadku pozostawienia wniosku bez rozpoznania odpada podstawa prawna uiszczenia opłaty, a opłata ta staje się nadpłatą w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 O.p., nie znajduje oparcia w przepisach ustawy - Prawo farmaceutyczne.

Organ uznał, że pismo z dnia [...] stycznia 2016 r. stanowiło czynność materialno-techniczną, którym skarżąca została poinformowana o fakcie, że opłata uiszczana jest za samo złożenie wniosku, a nie za jego ewentualne pozytywne rozpatrzenie. W konsekwencji pismo skarżącej, w ocenie organu, nie mogło zostać potraktowane jako odwołanie w rozumieniu przepisów k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o zwrocie opłat stanowi władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Z tego względu należy uznać je za decyzję administracyjną.

WSA stwierdził, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Zdaniem Sądu I instancji pismo z dnia 11 stycznia 2016 r. posiada minimum elementów, pozwalających na zakwalifikowanie go jako decyzji. W konsekwencji możliwe jest zaskarżenie wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie WSA strona skorzystała z tej formy zaskarżenia, stąd też organ wydając postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. naruszył prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

WSA zalecił, by organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił ocenę prawną zawartą w wyroku i w konsekwencji merytorycznie rozpoznał sprawę, wobec złożenia wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

II

Prezes Urzędu wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo organu z dnia 11 stycznia 2016 r. stanowi decyzję administracyjną, w sytuacji gdy pismo stanowiło czynność materialno techniczną, a w konsekwencji naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przyznanie skarżącej prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy wniosek ten był niedopuszczalny;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Prezesa Urzędu z dnia 18 lutego 2016 r. znak UR/PS/0002/16/IR w skutek wadliwego przyjęcia, że wniosek o zwrot opłaty za złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na import równoległy zainicjował sprawę administracyjną, która powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ wydał prawidłowe rozstrzygnięcie tj. stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., ponieważ wniosek o zwrot opłaty za wydanie pozwolenia na import równoległy nie zainicjował sprawy administracyjnej, która powinna zostać rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej tylko zainicjował konieczność orzekania przez organ w przedmiocie obowiązku wynikającego z przepisu prawa, przy czym w tej sytuacji nie występowały podstawy do rozstrzygania w tym zakresie w formie decyzji administracyjnej;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Prezesa Urzędu z dnia 18 lutego 2016 r. z powodu niewłaściwego zakwalifikowania pisma z dnia 11 stycznia 2016 r. jako decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy postanowienie to odpowiadało prawu, ponieważ ww. pismo stanowiło czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i w konsekwencji nieuzasadnione uwzględnienie skargi.

Argumentację na poparcie zarzutów Prezes Urzędu przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia, jeżeli nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, rozstrzygnięcie nie uległoby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04; wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11). Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienie należy wskazać, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia następującej kwestii: czy pismo Prezesa Urzędu z dnia 11 stycznia 2016 r., którym organ poinformował spółkę o odmowie zwrotu opłat wniesionych za złożenie wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy produktu leczniczego - należało potraktować jako decyzję administracyjną, czy też jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto, czy od takiego aktu przysługiwał stronie środek zaskarżenia.

Według autora skargi kasacyjnej skierowane do organu żądanie jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest zaś sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast według Sądu I instancji pismo Prezesa Urzędu z dnia 11 stycznia 2016 r. posiada minimum elementów, pozwalających na zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie o zwrocie ww. opłat stanowi bowiem władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska Sądu I instancji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Rozważania, co do określenia charakteru rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu w sprawie odmowy zwrotu opłat wniesionych przez spółkę za złożenie wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy - należy poprzedzić analizą przepisów prawnych regulujących postępowanie z wniosku o wydanie takiego pozwolenia.

Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 21a ust. 2 P.f. ustawodawca zastrzegł formę rozstrzygnięcia w postaci decyzji administracyjnej w przedmiocie wydania pozwolenia na import równoległy, odmowy wydania pozwolenia, zmiany w pozwoleniu albo cofnięcia pozwolenia przez Prezesa Urzędu. Takiego zastrzeżenia obowiązku rozstrzygania przez organ w formie decyzji administracyjnej nie uczyniono w odniesieniu do odmowy zwrotu opłaty poniesionej za złożenie wniosku. Składając wniosek o wydanie takiego pozwolenia wnioskodawca jest obowiązany uiścić opłatę stosowanie do art. 36 ust. 1 pkt 1 P.f. W myśl tego przepisu podmiot odpowiedzialny wnosi opłatę związaną z dopuszczeniem do obrotu produktu leczniczego za złożenie wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa m.in. w art. 21a P.f. Wysokość opłaty ustalona została w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 16 czerwca 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i uiszczania opłat związanych z dopuszczeniem do obrotu produktu leczniczego (Dz. U. z 2015, poz. 958).

Z powyższych regulacji wynika, że uiszczenie opłaty jest warunkiem wydania przez Prezesa Urzędu decyzji w sprawie pozwolenia na import równoległy produktu leczniczego. Do takiej opłaty będzie miał zastosowanie art. 261 k.p.a. Wobec tego wniosek podmiotu odpowiedzialnego o wydanie pozwolenia na import równoległy, jeżeli opłata ta nie została uiszczona - podlega zwrotowi (art. 261 § 2 k.p.a.), a wnioskodawcy przysługuje zażalenie na postanowienie o zwrocie podania (art. 261 § 3 k.p.a.), następnie zaś skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 35 P.f. w sprawach nieuregulowanych w ustawie w odniesieniu do dopuszczenia do obrotu produktów leczniczych oraz badań klinicznych stosuje się przepisy k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do przyjęcia, że sprawę dotyczącą zwrotu opłaty za złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na import równoległy organ powinien załatwić w drodze decyzji administracyjnej, stosując przepisy k.p.a., ponieważ P.f. w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. do których w sprawach nieuregulowanych odsyła art. 35 P.f. - nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07).

W orzecznictwie sadów administracyjnych przyjmuje się, że o właściwości organu i formie jego działania w indywidualnej sprawie rozstrzyga norma rekonstruowana na podstawie przepisów prawa. Zatem stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej (por. wyroki NSA z dnia: 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1569/14; 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14; 21 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1534/12; 17 grudnia 1985 r., sygn. akt III SA 988/85 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1987/5-6/116; 6 października 1999 r., sygn. akt IV SA 2546/98; 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 81/97). W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 podkreślono, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określające kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Natomiast ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwołanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Po to, aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną, i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni (por. glosa E. Łętowskiej do wyroku NSA z 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ. OSP 2002/4/53).

W kontekście powyższego wymaga również podkreślenia, że rozszerzenie kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. do kontroli aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zapewnia ochronę praw podmiotowych bez konieczności przyjmowania domniemania formy decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14). Z przywołanego przepisu jednoznacznie bowiem wynika, że przedmiotem skargi adresowanej na jego podstawie do sądu administracyjnego I instancji, i tym samym przedmiotem zainicjowanej nią kontroli sądowej, będą akty i czynności inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3, tj. innymi słowy takie, które nie mają charakteru ani decyzji administracyjnych, ani też postanowień.

Skoro zatem obowiązek uiszczenia opłaty za złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na import równoległy powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej, rozstrzyganej przez Prezesa Urzędu w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie - organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy prawnej do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Ustosunkowując się do żądania zwrotu opłaty organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na import równoległy, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Natomiast uiszczenie ww. opłaty jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.

Wobec tego należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że żądanie zwrotu opłaty za złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na import równoległy produktu leczniczego powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem brak było podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu w tym zakresie stanowiło decyzję administracyjną.

Jak wskazuje się w doktrynie przyjęcie domniemania decyzji administracyjnej powinno być uzasadnione pewnymi wartościami, np. sprawnym wykonywaniem zadań administracji publicznej, czy ochroną praw jednostki przez zapewnienie jej prawa do procesu i prawa do sądu (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej /w:/ Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji naukowej poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15-18). W okolicznościach przedmiotowej sprawy ochrona, o której mowa powyżej, jest zachowana także przy przyjęciu, że odmowa zwrotu opłaty za złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na import równoległy produktu leczniczego następuje w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na co wskazano powyżej.

W konsekwencji powyższego należało przyjąć, że od pisma z dnia 11 stycznia 2016 r., którym Prezes Urzędu poinformował spółkę o odmowie zwrotu opłat wniesionych za złożenie wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy produktu leczniczego – nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia, a zatem i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji możliwość poddania ww. czynności Prezesa Urzędu kontroli sądu administracyjnego - jest uzależnione od wcześniejszego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie skarżąca dopełniała obowiązku, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., tj. wezwała Prezesa Urzędu do usunięcia naruszenia prawa z zachowaniem czternastodniowego terminu do dokonania tej czynności. Wprawdzie złożone do organu w dniu 26 stycznia 2016 r. pismo nazwała "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy zwrotu opłat od wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy" - jednakże mając na uwadze przede wszystkim treść tego pisma, a także mogący występować po stronie spółki problem z zakwalifikowaniem rozstrzygnięcia organu jako czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. - należało przyjąć, że było to wezwanie do usunięcia naruszenia.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że o charakterze danej czynności procesowej decyduje nie nazwa czy forma podania, lecz wyłącznie treść (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2937/15). Zatem nie nazwa środka odwoławczego, lecz jego treść rozstrzyga o jego dopuszczalności i zasadności (por. postanowienie NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt I GZ 570/16). W stanie sprawy jest to o tyle znamienne, że sam Prezes Urzędu traktuje swoje rozstrzygnięcie z dnia 11 stycznia 2016 r. - jako akt lub czynność, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec tego Prezes Urzędu informując spółkę, że brak jest podstaw do zwrotu spornych opłat - winien jednocześnie pouczyć stronę o możliwości zaskarżenia tej czynności do sądu administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu trybu postępowania określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1254/14).

Ponadto skoro organ miał świadomość, że od ww. czynności stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy, a jedynie zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to pomimo zatytułowania przez spółkę złożonego do organu w dniu 26 stycznia 2016 r. pisma jako "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy zwrotu opłat od wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy" – organ powinien je potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast ewentualne wątpliwości co do charakteru ww. pisma i intencji jego autora powinny być usunięte przez zażądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05).

Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. Prezes Urzędu nieprawidłowo - na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdził niedopuszczalności odwołania. O czym była już bowiem mowa, pismo skarżącej zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy zwrotu opłat od wniosków o wydanie pozwolenia na import równoległy" – organ powinien potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. i udzielić spółce odpowiedzi na takie wezwanie.

Zatem pomimo tego, że argumentacja autora skargi kasacyjnej jest częściowo słuszna, skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem wyrok uchylający zaskarżone postanowienie - pomimo błędnego uzasadnienia - odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z wynikiem oceny legalności ww. postanowienia, aczkolwiek nie podziela argumentacji zawartej w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku. Ta wadliwość uzasadnienia nie mogła mieć jednak wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja wyroku nie uległaby zmianie. Dlatego też wadliwe uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostaje zastąpione wywodami powyższymi. W sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSA WSA 2005, nr 5, poz. 101, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005, z. 2, poz. 18).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.