Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 517/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 127a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 38, art. 44 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 185, art. 218 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z. P." w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie "Z.P." w K. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego T. Spółce z o.o. w W. (dalej: Spółka).

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2017 r.) Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla instalacji IPPC wraz z infrastrukturą techniczną, która będzie zlokalizowana na działkach nr [...] obręb [...] w S.. Spółka wskazała, że instalacja została zakwalifikowana do instalacji do produkcji pływ drewnopochodnych: płyt o wiórach zorientowanych (OSB), płyt wiórowych lub pilśniowych o zdolności produkcyjnej ponad 600 m3 na dobę (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości). Do wniosku o wydanie pozwolenia załączono żądanie wyłączenia z powszechnej dostępności informacji zawartych we wniosku (powołano się na informacje o wartości handlowej objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz korzystające z ochrony praw autorskich).

W trakcie postępowania, w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. (data wpływu do organu [...] marca 2018 r.) ww. Stowarzyszenie zgłosiło chęć uczestniczenia w postępowaniu jako organizacja ekologiczna i społeczna na zasadach wynikających z art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), dalej: ustawa środowiskowa oraz na zasadach Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Do wniosku organizacja dołączyła informację z Krajowego Rejestru Sądowego oraz Statut.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta S., orzekając na podstawie art. 185 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), dalej: P.o.ś., w związku z art. 44 ust. 1 i ust. 4 ustawy środowiskowej odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Odmowa została uzasadniona niewykazaniem przez organizację działania w interesie społecznym (art. 31 K.p.a.). W dniu [...] marca 2018 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na postanowienie odmowne. Zażalenie to zostało rozpoznane postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. umarzającym postępowanie zażaleniowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta S. udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na zasadach szczegółowo określonych w decyzji. Jak wynika z adnotacji na ostatniej stronie dokumentu decyzji, została ona doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] marca 2018 r.

Następnie Spółka, poprzez swojego pełnomocnika, złożyła na podstawie art. 127a K.p.a. dwa oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania: pierwsze wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2018 r. (k. 72 akt adm.), drugie w dniu [...] marca 2018 r. (k. 75 akt adm.).

Z informacji na k. 77 akt administracyjnych wynika, że pozwolenie umieszczono na stronie BIP Urzędu Miejskiego w S. w dniu [...] marca 2018r.

Jak wynika z wydanego Spółce przez Prezydenta Miasta S. zaświadczenia z dnia [...] marca 2018 r., organ ten ustalił, iż pozwolenie zintegrowane z dnia [...] marca 2018 r. stało się ostateczne i prawomocne w dniu [...] marca 2018 r. na skutek zrzeczenia się przez Spółkę prawa do wniesienia odwołania.

W dniu [...] maja 2018 r. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] marca 2018 r. Zarzuciło:

1. naruszenie art. 38 ustawy środowiskowej poprzez nieopublikowanie w BIP informacji o wydaniu zaskarżonej decyzji, a przez to pozbawienie Stowarzyszenia możności działania, co powoduje, że wydana decyzja nosi znamiona rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.);

2. art. 33 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez bezpodstawną odmowę dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w sprawie o wydanie pozwolenia zintegrowanego, co skutkuje wydaniem decyzji kończącej to postępowanie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.);

3. art. 7, 77, 80 K.p.a. poprzez "nierozpoznanie w niniejszym postępowaniu zagadnień" i niezgromadzenie stosownych dowodów dotyczących emisji LZO z suszarni i prasy, pominięcie emisji surowca drzewnego oraz emisji do atmosfery innych substancji, jak amoniak, chlorowodory, BaP.

Stowarzyszenie sformułowało wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jak też wniosło o dopuszczenie dowodu z postanowienia SKO w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. na okoliczność zasadności wniosku o przywrócenie terminu oraz wydruku obwieszczenia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2017 r. na okoliczność dokonywania wcześniejszych zawiadomień o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego za pośrednictwem BIP.

W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie dodatkowo wskazało, że:

- dopiero w dniu [...] maja 2018 r. uzyskało wiedzę o wydaniu w dniu [...] marca 2018 r. pozwolenia zintegrowanego, co skutkuje tym, iż brak ogłoszenia o wydaniu tej decyzji w BIP czyni zasadnym uznanie o braku winy Stowarzyszenia w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Wywodziło również, że skoro brak jest ogłoszenia o wydaniu decyzji w BIP, to nie otworzył się jeszcze termin do wniesienia odwołania;

- z treści art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy środowiskowej wynika obowiązek organu podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji, bowiem niepodanie takiej informacji pozbawia organizacje ekologiczne i inne podmioty - prawa do zaskarżenia wydawanych rozstrzygnięć;

- obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu wynikał z art. 218 P.o.ś., a skoro tego nie zrealizowano, doszło do naruszenia art. 38 ustawy środowiskowej;

- treść postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazuje, że Stowarzyszenie miało rację w sporze z organem pierwszej instancji odnośnie oceny przesłanek dopuszczenia go do udziału w postępowaniu, dlatego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa;

- zaskarżona decyzja nie odnosi się do emisji do atmosfery szkodliwych substancji, co stanowi naruszenie prawa.

Do treści odwołania ustosunkowała się Spółka wnosząc o wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wywodziła, że: odwołanie zostało wniesione po terminie, bowiem decyzja o pozwoleniu zintegrowanym stała się ostateczna i prawomocna z dniem [...] marca 2018 r., tj. z dniem złożenia przez Spółkę oświadczenia w trybie art. 127a § 1 K.p.a.; z tych powodów brak jest podstaw do rozpatrzenia odwołania jak i do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a także i dlatego, że organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu na prawach strony - nie dysponuje prawem do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia; przepis art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej nie niweczy skutków nabycia przez decyzję przymiotu ostateczności i prawomocności; organ pierwszej instancji zrealizował obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji (na stronie BIP Urzędu Miejskiego w S. w dniu [...] marca 2018 r. przez załączenie linku do pełnej treści wydanej decyzji), co skutkuje koniecznością uznania zarzutu naruszenia art. 38 ustawy środowiskowej za bezpodstawny; aby organizacja ekologiczna mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu konieczne jest spełnienie wymagań zarówno z art. 44 ustawy środowiskowej jak i z art. 31 K.p.a., zaś w przedmiotowej sytuacji Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, w jakim działa; Stowarzyszeniu zależy na przedłużaniu postępowania i utrudnianiu funkcjonowania instalacji produkującej płyty wiórowe. W pozostałym zakresie Spółka odniosła się do zarzutów dotyczących emisji szkodliwych substancji.

Zaskarżonym w sprawie niniejszej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Według Kolegium, w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2018 r. jedyną stroną postępowania była Spółka, co odpowiadało rozwiązaniom z art. 185 ust. 1 P.o.ś. W dniu wydania decyzji doręczono ją wnioskodawcy (ww. Spółce), który na podstawie art. 127a K.p.a. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, co jest kluczową kwestią rzutującą na sposób zakończenia postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem przez Stowarzyszenie odwołania. Powyższe oświadczenie wywołuje bowiem, w ocenie Kolegium, podwójne skutki: decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna oraz decyzja organu pierwszej instancji staje się prawomocna, przy czym skutki te występują zarówno wówczas, gdy w postępowaniu uczestniczy kilka stron postępowania (wówczas skutek zrzeczenia się ma miejsce, gdy oświadczenie w tym przedmiocie złoży ostatnia ze stron postępowania) jak i wówczas, gdy w sprawie uczestniczy jedna strona postępowania i złoży ona takie oświadczenie. W przedmiotowej sprawie skutek ostateczności i prawomocności decyzji wystąpił w dniu [...] marca 2018 r., tj. w dniu złożenia ww. oświadczenia przez wnioskodawcę (Spółkę) będącą jedyną stroną postępowania. Po tej dopiero dacie wpłynęło odwołanie, a zatem nie mogło ono odnieść zamierzonego skutku i było niedopuszczalne.

Zdaniem także SKO, nie było podstaw do traktowania złożonego odwołania jako spóźnionego. Stowarzyszenie nie było stroną postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, a złożenie odwołania mogło jedynie stanowić akces do udziału w postępowaniu na zasadzie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej. Kolegium wyjaśniło, że organizacja ekologiczna na zasadach wynikających z art. 44 ustawy środowiskowej nie uczestniczy w postępowaniu jako strona ale jako podmiot na prawach strony. Skoro Stowarzyszenie nie było podmiotem uczestniczącym w postępowaniu, to też organ pierwszej instancji nie miał obowiązku oczekiwać na złożenie przez nie środka zaskarżenia. Skoro odwołanie zostało złożone po uzyskaniu przez decyzję kończącą postępowanie przymiotu prawomocności i ostateczności, to nie mogło zrealizować skutecznego akcesu Stowarzyszenia do postępowania na zasadzie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej.

Skargę na powyższe postanowienie złożyło do sądu administracyjnego Stowarzyszenie, które zarzuciło naruszenie:

1). art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy przepis ten stanowi samodzielną i niezależną podstawę odwołania składanego przez organizacje ekologiczne w postępowaniach z udziałem społeczeństwa;

2). art. 127 K.p.a. oraz art. 127a K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji gdy jedyna strona postępowania zrzeknie się prawa do wniesienia odwołania, to decyzja staje się ostateczna i brak jest możliwości wniesienia odwołania od takiej decyzji przez organizację ekologiczną na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej;

3). art. 134 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wywodziło w sposób następujący:

- odwołanie zostało wniesione na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, który stanowi lex specialis wobec regulacji art. 127-140 K.p.a. oraz przyznaje organizacjom ekologicznym bezwzględne, bezwarunkowe prawo do wniesienia odwołania od każdej decyzji wydanej z udziałem społeczeństwa;

- w treści przepisu art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej brak jest odwołania do treści art. 127a K.p.a.;

- zastosowana przez Kolegium wykładnia przepisu art. 127a K.p.a. prowadzi do absurdu, bowiem w sytuacji, gdy jedyną stroną postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego będzie inwestor, to poprzez złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania wykluczony zostanie automatycznie udział społeczeństwa i możliwość kontroli instancyjnej decyzji;

- przepis art. 127a K.p.a. wywołuje skutki wyłącznie co do stron postępowania a nie do organizacji ekologicznych uczestniczących na prawach strony w postępowaniach z udziałem społeczeństwa;

- zwróciło uwagę na "zadziwiającą i niespotykaną sekwencję wydarzeń faktycznych", bowiem wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2018 r. (co przyznało Kolegium) skutkowało umorzeniem postępowania zażaleniowego wobec uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu zintegrowanym na skutek złożenia oświadczenia w trybie art. 127a K.p.a. Jednocześnie Prezydent nie ogłosił w BIP-ie informacji o wydaniu decyzji, co Stowarzyszenie wielokrotnie sprawdzało.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśniło, że w jego ocenie norma art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej nie stanowi lex specialis wobec przepisów art. 127-140 K.p.a., ale przepis ten wprowadza modyfikacje odnośnie warunków udziału organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym wynikających z art. 31 K.p.a. Jednakże nie reguluje pozycji organizacji o profilu ekologicznym jako pozycji uprzywilejowanej. Taka organizacja, na podstawie art. 44 ustawy środowiskowej, nie posiada szerszych uprawnień niż strona postępowania. Stąd też organ pierwszej instancji nie jest obowiązany oczekiwać na złożenie odwołania przez organizację ekologiczną i uzależniać skuteczności oświadczenia złożonego w trybie art. 127a K.p.a. od złożenia takiego odwołania.

Podczas rozprawy w dniu 25 października 2018 r. pełnomocnik Spółki jako uczestnika postępowania złożyła załącznik do protokołu zawierający pisemne stanowisko tej strony w sprawie. Wniosła o oddalenie skargi oraz wywodziła w sposób następujący odnośnie okoliczności sprawy niniejszej: brak podstaw do wywodzenia nieograniczonego prawa do wniesienia odwołania z treści art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej; przepis ten należy rozumieć jako możliwość wniesienia odwołania przez organizację ekologiczną, jeśli otwarty pozostaje termin do wniesienia odwołania dla strony postępowania, której doręczono decyzję; organizacja ekologiczna nie może złożyć skutecznie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdy nie brała udziału w postępowaniu i nie wniosła odwołania; prawo odwołania organizacji ekologicznej jest ściśle związane z biegiem terminu do wniesienia odwołania przez stronę postępowania.

Podczas rozprawy w dniu 25 października 2018 r. pełnomocnik uczestnika postępowania załączyła wydruk z poczty mailowej, z którego treści wynika, że w dniu [...] marca 2018 r. informacja o wydanym pozwoleniu zintegrowanym została umieszczona w BIP Urzędu Miejskiego w S. oraz w Publicznie Dostępnym Wykazie Dokumentów o Środowisku.

Na tej samej rozprawie Prezes SKO w S. również potwierdził, iż podanie do publicznej wiadomości spornej decyzji miało miejsce w dniu [...] marca 2018 r. w BIP Urzędu Miejskiego w S. oraz na tablicy ogłoszeń tego Urzędu.

Wskazać należy, że nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 października 2018 r. w sprawie II SA/Bk 422/18 oddalona została skarga Stowarzyszenia na postanowienie SKO w S. umarzające postępowanie zażaleniowe wywołane zażaleniem Stowarzyszenia na postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia 8 marca 2018 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku

zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

I. Spór w sprawie niniejszej dotyczy legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania złożonego na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej w momencie, gdy w stosunku do decyzji kwestionowanej odwołaniem jedyna strona postępowania złożyła na podstawie art. 127a K.p.a. skuteczne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Dlatego ocena legalności zaskarżonego postanowienia wymaga rozstrzygnięcia konfliktu wartości (praw), które wynikają dla podmiotów obrotu prawnego z treści art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej i art. 127a K.p.a. Konflikt ten dotyczy z jednej strony prawa do wykonania kontroli społecznej przez organizację ekologiczną a z drugiej, możliwości zrealizowania tej kontroli w sytuacji zrzeczenia się przez jedyną stronę postępowania prawa do wniesienia odwołania.

II. Przedmiotem postępowania administracyjnego pierwszoinstancyjnego w sprawie niniejszej było wydanie pozwolenia zintegrowanego dla mającej być zbudowaną instalacji (Spółka wskazała we wniosku, że "instalacja zlokalizowana będzie"). Ustalenie kręgu stron postępowania (uczestników na prawach strony) nastąpiło na podstawie art. 185 P.o.ś. Zgodnie z poszczególnymi ustępami tego przepisu:

- stronami postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze (ust. 1);

- w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 K.p.a. (ust. 2);

- w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o wydanie pozwolenia zintegrowanego z odstępstwem, o którym mowa w art. 204 ust. 2 lub w postępowaniu dotyczącym jego zmiany polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz w postępowaniu o wydanie decyzji o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji stosuje się przepisy art. 44 ustawy środowiskowej (ust. 2a).

Z treści art. 185 P.o.ś. wynika zatem, że ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego do prowadzącego instalację, jeśli nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania, a takiego w sprawie nie ustalono, co było faktem bezspornym. Możliwość udziału czynnika społecznego ustawodawca przewidział wyłącznie na zasadach uregulowanych w art. 44 ustawy środowiskowej, z wyłączeniem przepisu art. 31 K.p.a. (bez konieczności badania interesu społecznego po stronie podmiotu zamierzającego wykonać tzw. kontrolę społeczną). Nadto, ustawodawca w art. 218 P.o.ś. wskazał, że organ administracji zapewnia możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonym w ustawie środowiskowej w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego dla nowej instalacji (art. 218 pkt 1 P.o.ś.).

Stosownie do treści art. 44 ustawy środowiskowej:

- organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1);

- organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony (ust. 2);

- organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust. 3);

- na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej służy zażalenie (ust. 4).

A zatem organizacja ekologiczna może: zgłosić chęć uczestniczenia w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa uczestnicząc w nim na prawach strony (pod warunkami wynikającymi z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej), złożyć odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, wnieść skargę od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Jak wynika z akt administracyjnych, skarżące Stowarzyszenie w dniu [...] marca 2018 r. złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, rozpoznany odmownie postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Decyzja kończąca postępowanie o wydanie pozwolenia zintegrowanego została wydana w dniu [...] marca 2018 r. i tego samego dnia weszła do obrotu prawnego przez doręczenie jedynej stronie postępowania (Spółce). Postanowieniem SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. umorzono postępowanie zażaleniowe od postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że na datę wydawania decyzji kończącej postępowanie Stowarzyszenie nie było stroną postępowania, bowiem nie zrealizowało skutecznie uprawnienia z art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. W takiej zaś sytuacji, zamiar uczestniczenia w postępowaniu organizacja ekologiczna może zgłosić na etapie odwoławczym (vide wyżej wskazany art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej). Prawo do udziału organizacji ekologicznych w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa zostało bowiem uregulowane kaskadowo, tj. jeśli organizacja nie zgłosi chęci uczestniczenia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, może skorzystać z uprawnienia do wniesienia odwołania, co jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu.

W tym miejscu wskazać jednak należy, że – wbrew stanowisku zawartemu w skardze – prawo do złożenia odwołania przez organizację ekologiczną na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej nie posiada charakteru bezwarunkowego i bezwzględnego, a wręcz przeciwnie. Organizacja ekologiczna wnosząca odwołanie na ww. podstawie, demonstrująca w ten sposób chęć wzięcia udziału w postępowaniu na prawach strony, jest zobowiązana spełnić wszystkie wymagania obowiązujące przy wnoszeniu odwołania. W szczególności powinna wnieść odwołanie do organu pierwszej instancji w terminie 14 dni liczonym analogicznie jak dla stron postępowania, tj. od chwili doręczenia decyzji tym stronom (de facto od chwili doręczenia decyzji ostatniej stronie postępowania). Wynika to w sprawie niniejszej z następujących okoliczności:

- do ustalenia kręgu stron postępowania zastosowano przepis art. 185 P.o.ś. Zgodnie z jego ustępem 3, jeśli liczba stron w postępowaniu (w tym o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego) przekracza 20, do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się art. 49 K.p.a. W takiej zaś sytuacji (zgodnie z art. 49 K.p.a.) strony powinny być zawiadamiane o rozstrzygnięciach i innych działaniach organów przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Wówczas skutek zawiadomienia lub doręczenia następuje po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zauważyć jednak należy, że w sprawie niniejszej stroną postępowania była wyłącznie Spółka, bowiem nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania inwestycji. Skoro zatem krąg stron postępowania nie przekraczał 20, nie było podstaw do dokonania publicznego obwieszczenia w drodze art. 49 K.p.a., a więc i do doręczenia decyzji nie mogło dojść w drodze obwieszczenia. Decyzję doręczono jedynej stronie postępowania w trybie zwykłym, tj. "do rąk" uprawnionego pracownika;

- co prawda zgodnie z art. 38 ustawy środowiskowej organ właściwy do wydania decyzji powinien podać do publicznej wiadomości informację o wydanej decyzji i o możliwości zapoznania się z jej treścią, jednak to publiczne podanie do wiadomości nie wywołuje skutku w postaci doręczenia decyzji. Nie otwiera również terminu do wniesienia odwołania. Innymi słowy, nie można potraktować przepisu art. 38 ustawy środowiskowej jako szczególnego wobec art. 49 K.p.a. i przypisać mu roli wywołania skutku doręczenia decyzji podmiotom (organizacjom ekologicznym), które nie brały udziału w postępowaniu, a które mogą zrealizować uprawnienie do udziału w tym postępowaniu przez wniesienie odwołania (art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej). Przepis art. 38 stanowi rodzaj poinformowania społeczeństwa o istnieniu decyzji, jej wydaniu, jej treści, natomiast w żaden sposób nie otwiera organizacjom ekologicznym terminu do wniesienia odwołania. Z przepisu art. 38 ustawy środowiskowej nie można wywodzić uprawnień procesowych, w tym w oparciu o jego treść ustalać początkowego biegu terminu do wniesienia odwołania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 315/13 z dnia 15 lipca 2017 r., udział organizacji ekologicznej w postępowaniu odwoławczym z uwagi na przyznanie jej uprawnienia do uczestnictwa na prawach strony nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie liczenia terminu do wniesienia odwołania (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Nadal organizacja ta może wnieść odwołanie wyłącznie w terminie otwartym dla strony. Z tych też powodów uprawnienia z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej nie można traktować jako bezwarunkowego czy bezwzględnego. W konsekwencji również podzielić należy w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r. w sprawie II OSK 2237/15 (trafnie wskazanym przez pełnomocnika Spółki), że "organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa przed organem pierwszej instancji, może wnieść odwołanie, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a w przypadku wielości stron postępowania, jeśli otwarty jest termin do wniesienia odwołania chociażby dla jednej ze stron, którym doręczono decyzję" (CBOSA). W konsekwencji NSA wskazał również, że "Organizacja ekologiczna, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją i nie wniosła odwołania w terminie otwartym dla strony, której doręczono decyzję, nie ma możliwości "usunięcia" skutków prawnych upływu terminu do wniesienia odwołania. W takiej sytuacji organizacja ekologiczna nie może skorzystać z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż – jak już wyżej wskazano możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 k.p.a.) służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję". Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe stanowisko w całości podziela. Skoro zatem skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym i nie doręczono mu decyzji organu pierwszej instancji, a termin do złożenia odwołania upłynął wraz z upływem terminu dla strony, której doręczono decyzję, to Stowarzyszenie nie może skorzystać z instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 § 1 K.p.a. Nie było zatem podstaw do rozpoznawania przez SKO wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania zawartego w odwołaniu złożonym w sprawie niniejszej.

Reasumując tę część rozważań wskazać zatem trzeba, że bieg terminu do wniesienia odwołania mógł się otworzyć dla Stowarzyszenia wyłącznie z momentem doręczenia decyzji Spółce i zakończyć również z upływem terminu czternastodniowego biegnącego dla Spółki.

II. W sprawie sporna była również kwestia zrealizowania przez organ pierwszej instancji obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu pozwolenia zintegrowanego. Mając na uwadze, że podanie do publicznej wiadomości na podstawie art. 38 ustawy środowiskowej nie oznacza wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego sąd wskazuje, że na k. 77 akt adm. znajduje się informacja, iż pozwolenie zintegrowane w formacie PDF zostało udostępnione na stronie BIP Urzędu Miejskiego w S. w dniu [...] marca 2018 r. Stosowne linki do miejsca tego udostępnienia wskazano w złożonym na rozprawie piśmie – wydruku z poczty mailowej z dnia [...] marca 2018 r. (k. 47). Okoliczność podania do publicznej wiadomości decyzji potwierdził na rozprawie pełnomocnik Spółki oraz Prezes SKO. Sąd nie znajduje podstaw do podważenia twierdzeń organu i pełnomocnika uczestnika postępowania, zwłaszcza że twierdzenia z rozprawy znajdują potwierdzenie w dokumencie na k. 77 akt adm.

III. Wszystkie powyższe uwagi, a w szczególności sposób realizowania uprawnień procesowych organizacji ekologicznych (art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej) wymaga wreszcie odniesienia do sytuacji faktycznej jaka miała miejsce w sprawie w związku ze złożonym przez Spółkę oświadczeniem w trybie art. 127a K.p.a.

W tym kontekście przede wszystkim sąd zauważa, że spośród dwóch oświadczeń złożonych przez Spółkę w powyższym trybie wyłącznie oświadczenie z dnia [...] marca 2018 r. było skuteczne. Decyzja o pozwoleniu zintegrowanym została doręczona Spółce w dniu [...] marca 2018 r. Termin do wniesienia odwołania, a więc i termin do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania należało zatem liczyć nie od dnia [...] marca 2018 r. ale od dnia [...] marca 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 1 K.p.a., jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. W konsekwencji nieskuteczne jest oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania (art. 127a K.p.a.) złożone przed dniem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania (vide A. Wróbel, teza 8 do art. 127a K.p.a., komentarz System Informacji Prawnej Lex Omega, stan prawny 1 marca 2018 r.). A zatem skoro doręczenie decyzji miało miejsce [...] marca 2018 r., to czternastodniowy termin do wniesienia odwołania mógł rozpocząć bieg dopiero od dnia [...] marca 2018 r. i najwcześniej [...] marca 2018 r. możliwe było skuteczne złożenie oświadczenia w trybie art. 127a K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, Spółka ponowiła takie oświadczenie w dniu 12 marca 2018 r. (k. 75 akt adm.), zatem to w tym dniu, tj. [...] marca 2018 r. decyzja z dnia [...] marca 2018 r. stała się ostateczna i prawomocna, jak należy wyprowadzić z art. 127 § 2 K.p.a.

Skoro zatem termin do wniesienia odwołania w sprawie niniejszej biegł w dniach [...] marca 2018 r., to w takim też terminie mogło złożyć odwołanie skarżące Stowarzyszenie jak i inne organizacje ekologiczne, które chciałyby przystąpić do postępowania na prawach strony (art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej). Istotnie natomiast, jeśli podanie do publicznej wiadomości decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nastąpiło w dniu [...] marca 2018 r., to Stowarzyszenie mogło nie posiadać wiedzy o wydaniu decyzji. W świetle jednak ustalenia jak wyżej, że podanie do publicznej wiadomości w trybie art. 38 ustawy środowiskowej nie otwiera organizacji ekologicznej terminu do wniesienia odwołania, jak i wobec faktu, że ani ustawa środowiskowa, ani ustawa P.o.ś. nie zawierają przepisu wyłączającego uprawnienie strony postępowania z art. 127a K.p.a. - nie sposób twierdzić, że nie można z tego uprawnienia skorzystać aż do momentu podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji (art. 38 ustawy środowiskowej) lub też do upływu bliżej nieokreślonego terminu tak, aby umożliwić organizacjom ekologicznym składanie odwołań na podstawie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej. Zwrócić należy uwagę, że: odwołanie jest drugim etapem, na którym organizacja ekologiczna może zgłosić chęć udziału w postępowaniu (pierwszy wskazano w art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej); w sprawie niniejszej informacja o wszczęciu postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego została podana do publicznej wiadomości [...] grudnia 2017 r. (vide uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Bk 422/18, CBOSA), a decyzja kończąca postępowanie została wydana [...] marca 2018 r., zatem po około trzech miesiącach, w trakcie których istniała możliwość zgłoszenia zamiaru uczestniczenia w postępowaniu; uprawnienie strony do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania jest uprawnieniem samodzielnym, niezależnym i bezwarunkowym, którego zrealizowanie nie jest uzależnione od zrealizowania przez organizację ekologiczną uprawnienia z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej. Co więcej, to sam ustawodawca w art. 185 ust. 1 P.o.ś. ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do prowadzącego instalację, gdy nie utworzono obszaru ograniczonego użytkowania. Nie sposób zatem wywodzić, że przez fakt, iż w postępowaniu występuje wyłącznie jedna strona (co jest sytuacją prawnie przewidzianą a nie wynikającą z uznaniowej oceny organu), to z tego tytułu nie może ona zrealizować uprawnienia z art. 127a K.p.a. tylko dlatego, że w postępowaniu należy zapewnić udział czynnika ekologicznego. Jak wyżej wskazano, czynnik ekologiczny może zgłosić udział przed organem pierwszej instancji (w sprawie można to było uczynić przez około trzy miesiące), a na etapie postępowania odwoławczego wyłącznie w terminie do wniesienia odwołania przez stronę postępowania. Okoliczność, że w sprawie niniejszej jedyna strona postępowania korzysta z uprawnień procesowych nie może być interpretowane jako bezpodstawne i celowe ograniczenie uprawnienia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu. Nawet bowiem jeśli podanie do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji (art. 38 ustawy środowiskowej) nastąpiłoby już w dniu wydania tej decyzji, tzn. [...] marca 2018 r., zaś organizacja ekologiczna nie zdążyłaby wnieść odwołania przed datą zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania złożonego przez jedyną stronę postępowania, to również skutek w postaci ostateczności i prawomocności decyzji by nastąpił w wyniku tego oświadczenia. Stąd też podanie w sprawie niniejszej do publicznej wiadomości decyzji w dniu [...] marca 2018 r., a więc po złożeniu oświadczenia w trybie art. 127a K.p.a., nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji powyższego wystąpiła sytuacja, w której odwołanie wniesione w dniu [...] maja 2018 r. było środkiem zaskarżenia od decyzji od dnia [...] marca 2018 r. ostatecznej i prawomocnej oraz wydanej w sprawie prowadzonej bez udziału organizacji ekologicznej na prawach strony. Stąd też było to odwołanie niedopuszczalne, o czym trafnie orzekło na podstawie art. 134 K.p.a. SKO w S..

IV. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego Stowarzyszenia o wywoływaniu skutku przez oświadczenie w trybie art. 127a K.p.a. wyłącznie wobec stron postępowania. Brak jest podstaw do takiego wywodzenia. Zaakceptowanie stanowiska skarżącego prowadziłoby do konkluzji, iż nawet gdy strona postępowania złoży takie oświadczenie, pozostaje otwarty termin do zrealizowania przez organizację ekologiczną uprawnień z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej. Konkluzja ta jest niedopuszczalna, bowiem prowadziłaby do ukształtowania silniejszych uprawnień organizacji ekologicznej od uprawnień strony postępowania, podczas gdy ustawodawca uregulował sytuację tych dwóch podmiotów odmiennie. To uprawnienie organizacji ekologicznej z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej jest uwarunkowane otwarciem terminu do wniesienia odwołania dla strony a nie odwrotnie. A zatem w konflikcie między uprawnieniem organizacji ekologicznej do wniesienia odwołania (art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej) oraz uprawnieniem strony postępowania do złożenia oświadczenia na podstawie art. 127a K.p.a. i skorzystania przez stronę ze skutków tego oświadczenia, pierwszeństwo należy przyznać uprawnieniu strony.

V. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.