Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 525/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Miasta S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] (dalej "Rady") z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...] w [...].

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało wydane w następującym stanie sprawy:

Na sesji w dniu [...] listopada 2015 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...] w [...] (dalej również "uchwała Rady" lub "plan miejscowy").

Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871).

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał w szczególności, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, która związana jest ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna), zawartych w nim ustaleń. Zawartość aktu planistycznego określona została w art. 15 ustawy o p.z.p.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., w brzmieniu: " W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Ustalenia dotyczące wysokości projektowanej zabudowy należą do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna w sposób kompleksowy i jednoznaczny określać maksymalną wysokość zabudowy dopuszczona na danym terenie.

Określany w planie miejscowym parametr, tj. wysokość zabudowy jest pojęciem zbiorczym i zawiera pojęcia dotyczące wysokości szeregu obiektów stanowiących zabudowę, w tym także budynków. Budynki, budowle oraz obiekty małej architektury, stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowią obiekty budowlane. Zdaniem organu nadzoru określenie parametru, jakim jest wysokość projektowanej zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie wysokości projektowanej zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów tzn. zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi.

W związku z powyższym należy podkreślić, iż gmina ma nie tylko prawo, lecz obowiązek określenia w planie wysokości projektowanej zabudowy na danym terenie, dla wszystkich obiektów budowlanych dopuszczonych tym planem. Określenie ww. parametru w planie miejscowym, należy do wyłącznej kompetencji organów gminy. Tymczasem zgodnie z § 18 pkt 1 i pkt 5 lit. d uchwały dla terenu oznaczonego symbolem 1.UW, dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: "usługi kultu religijnego – kościoły, domy zakonne, domy rekolekcyjne itp."., Rada nie określiła wysokości dominant architektonicznych typu kościoły, kaplice.

Organ nadzoru wskazał, iż skoro w planie miejscowym dopuszcza się realizację obiektów małej architektury (§ 22 pkt 3 lit. b i § 24 pkt 2 lit. a uchwały), to Rada Miasta [...] winna określić gabaryt również tych obiektów budowlanych, w przeciwnym razie, uniemożliwia ich realizację. Organ podkreślił, iż realizowana inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym, bowiem to właśnie w nim zawarte są ustalenia w zakresie gabarytów obiektów, jak i wskaźników zagospodarowania terenów. Nieokreślenie podstawowego parametru kształtowania zabudowy, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy dla obiektów budowlanych, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.).

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100) lasem w rozumieniu ustawy jest m.in. grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Skoro zatem w planie dopuszcza się lokalizację budynków wykorzystywanych dla potrzeb - gospodarki leśnej w ramach terenów oznaczonych symbolami 3.ZL i 4.ZL (§ 24 pkt 3 uchwały), to brak określenia wymaganych parametrów i wskaźników dla potrzeb realizacji tych budynków, stanowi również o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał, że stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy". Zdaniem organu nadzoru, istotne znaczenie będą tu mieć przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), a w szczególności przepisy zawarte w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień".

W ocenie organu nadzoru, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, naruszając przez to również przepisy ustawy o p.z.p., z uwagi na fakt, że sytuowanie planowanej zabudowy, na terenach oznaczonych symbolami 1.UW oraz 2.MNE zostało wyznaczone na rysunku planu za pomocą nieprzekraczalnych Iinii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym (nieprzekraczalna linia zabudowy dociągnięta została do granicy terenu leśnego).

Wojewoda [...] stwierdził, że ustalenia części graficznej, zawarte na rysunku planu miejscowego, w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy, naruszają przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przepisach ww. rozporządzenia, mimo ustaleń zawartych w § 9 pkt 4 uchwały, w brzmieniu: "W zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania przestrzennego ustala się: 4) lokalizację budynków od ściany lasu zgodnie z przepisami odrębnymi.". Co więcej, przy podejmowaniu uchwały, doszło tym samym do powstania sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną, co stanowi też o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego".

Organ nadzoru wskazał również, iż wobec zasady hierarchiczności źródeł prawa, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacje planu nie mogą być z nimi sprzeczne. Wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej stwarza zaś ryzyko powtórzenia lub modyfikacji norm obecnych w innych aktach prawnych, w tym także norm hierarchicznie wyższych, zawartych w ustawach. Skutki takie są trudne do przewidzenia, stąd konieczność ścisłego przestrzegania granic umocowania prawnego do podejmowania uchwał. Tymczasem zgodnie z ustaleniami § 3 pkt 7 uchwały, pojęcie powierzchnia całkowitej zabudowy oznacza powierzchnię całkowitą kondygnacji nadziemnych budynków istniejących i projektowanych.

Organ podkreślił, iż z literalnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, rozumianej "jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Definiując w § 3 pkt 7 uchwały pojęcie powierzchni całkowitej zabudowy, wprowadzono modyfikację pojęcia określonego w ww. przepisie. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samy stosowany w urbanistyce i budownictwie wskaźnik intensywności zabudowy stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni terenu działki. Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z ww. przepisem ilekroć jest mowa o kondygnacji "należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku (...)".

Ponadto organ nadzoru wskazał, że ustalenia planu miejscowego winny zawierać zasady, o których mowa w art. 15 ustawy o p.z.p. Stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo "szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym", przy czym przez czynności te należy rozumieć szczegółowo określoną, jednolitą procedurę "scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w Dziale III, Rozdz. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm., dalej: ugn). Ponadto, zgodnie z § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego".

Tymczasem zgodnie z § 11 pkt 2 i 5 uchwały "W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości''(...) 2) plan dopuszcza podziały i łączenia nieruchomości gruntowych; (...) 5) przy podziałach terenu należy zachować wartości użytkowe zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w niniejszym planie dla wszystkich fragmentów terenów pozostałych po ich scaleniu lub podziale". Wojewoda przypomniał, iż procedura scalenia i podziału nieruchomości oraz podziału nieruchomości stanowi dwie różne, odrębne procedury określone w ugn. Z samej konstrukcji tej ustawy oraz z redakcji art. 1 ust. 1 wynika wprost, iż kwestia (procedura) dotycząca podziałów nieruchomością nie jest tożsama z procedurą scalenia i podziału. Tymczasem z ustaleń §11 pkt 2 uchwały, wynika, że plan dopuszcza podziały i łączenia nieruchomości gruntowych.

Organ wskazał, że warunki i zasady podziału nieruchomości ustala ugn, określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze dla którego brak jest takiego planu -art. 93- 95. Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ugn), przy czym zgodność ta dotyczy i przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast sama ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym (art. 96 ugn). Zawierając regulacje odnoszące się do podziałów i łączenia nieruchomości, rada naruszyła dyspozycję art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy o p.z.p., wykraczając poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał radzie do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie, a winno to wynikać z określonego planem przeznaczenia terenu oraz z możliwości zrealizowania określonych planem warunków zabudowy i oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym.

W kontekście powyższych naruszeń organ nadzoru wskazał, że zgodnie z wymogiem art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzania planu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia, w sposób istotny zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości, bowiem organ nadzoru nie ma możliwości redagowania uchwały, zarówno części tekstowej, jak i części graficznej planu, przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Miasto [...] wywiodło skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie.

W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, iż Rada Miasta [...] nie określając wysokości dominant architektonicznych typu kościoły, kaplice oraz obiektów małej architektury dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkującym nieważnością uchwały;

2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, iż Rada Miasta [...] dopuściła się sprzeczności pomiędzy częścią tekstową a graficzną planu w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy od granicy lasu, a więc istotnie naruszyła zasady sporządzania planu;

3) art. 28 ust. 1 w związku z art.15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do uznania, iż definicja powierzchni całkowitej zabudowy, określona w § 3 ust.7 uchwały modyfikuje niedopuszczalnie przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, a przez to nastąpiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące konieczność stwierdzenie nieważności uchwały;

4) art. 28 ust. 1 w związku z art.15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą wykładnię, prowadzącą do uznania, iż Rada Miasta [...] poprzez zapisy miejscowego planu odnoszące się do scalania i podziałów nieruchomości dopuściła się do istotnego naruszenia sporządzania planu miejscowego, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że rozstrzygnięcie jest wadliwe, gdyż w istocie Rada Miasta [...] podejmując przedmiotową uchwałę nie naruszyła w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do pierwszego z wyżej wymienionych naruszeń, dotyczącego usytuowanie dominant architektonicznych, takich jak kościoły i kaplice bez określenia ich wysokość zabudowy oraz gabaryty obiektów, strona skarżąca wskazała, iż brak określenia wysokości takich obiektów spowodowany był ich specyficznym charakterem. Wysokość obiektów sakralnych ukształtowała się przez wieki, na ich wysokość wpływ ma funkcja (kaplica, kościół parafialny, bazylika, katedra) oraz możliwości technologiczne ich realizacji. Powyższe skarżący odniósł przez analogię do zarzutu dotyczącego braku gabarytów budynków dla potrzeb gospodarki leśnej.

Odnosząc się do zarzutu braku gabarytów, w tym wysokości obiektów małej architektury, skarżący wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 września 2015 r, po zmianie wprowadzonej ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015 r, poz. 774 ze zm.) nie zawiera już skreślonego przepisu art.15 ust.3 pkt 9 ustawy, który fakultatywnie nakazywał określanie gabarytów obiektów małej architektury. Z powyższego wynika, iż wbrew temu co wskazuje Wojewoda [...], Rada nie miała obowiązku określenia gabarytów obiektów małej architektury.

Skarżący, odnosząc się do drugiego wskazanego przez Wojewodę naruszenia zasad sporządzania planu wskazał, iż nie było nim, jak błędnie twierdzi Wojewoda [...], wyznaczanie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy lasu. Zasady lokalizowania budynków od granicy lasu zawarte są w § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość zabudowy od granicy lasu (zgodnie z ww. przepisami 12 m) wynika zatem wprost z przepisu odrębnego, podobnie jak to ma miejsce w przypadku lokalizacji budynków od strony granic działek sąsiednich, a mimo to nie wyznacza się w planie miejscowym nieprzekraczalnych linii zabudowy od tych działek. Przepisy art. 9 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszczają odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, postanowieniem, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Linia zabudowy od granicy lasu nie powinna być zatem ustaleniem planu. Na przepisy odrębne w tym zakresie powołano się w § 9 pkt 4 w unieważnionej uchwale.

Odnosząc się do kwestii definicji powierzchni całkowitej zabudowy, skarżący wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy, również przepisy Prawa budowlanego i Polskie Normy nie podają takiej definicji, określona w nich jest tyko powierzchnia całkowita budynku i powierzchnia zabudowy. Brak ustawowego zdefiniowania powierzchni całkowitej zabudowy może powodować wątpliwości organów administracyjno-budowlanych na etapie sprawdzania zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które w tym celu muszą obliczyć wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji. Wprowadzenie w planie miejscowym definicji powierzchni całkowitej zabudowy ma na celu jednoznaczne określenie sposobu obliczania wskaźnika intensywności zabudowy. Wieloletnia praktyka urbanistyczna wskazuje na to, że o intensywności zabudowy przesądza nadziemna część budynku.

Odnosząc się do zarzutu czwartego odnośnie naruszenia art.15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wadliwe ujęcie zasad podziału i scalania nieruchomości określonych w § 11 pkt 2 i 5 uchwały strona skarżąca uznała go za słuszny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentacje prezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza przepisów prawa.

Stosownie do treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015r., poz.1515 ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej samej ustawy, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi w sprawach regulowanych tym przepisem uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą zaś wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie.

Według art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2015r., poz.199 ze zm.) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z kolei wskazana wyżej ustawa o samorządzie gminnym rozróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy a więc: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Z zaistnieniem tej drugiej wadliwości wiąże skutek polegający na stwierdzeniu, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust.4 ustawy).

Sąd podziela w całości stanowisko organu nadzorczego, że z uwagi na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego dotyczące większości terenów objętych planem zachodziła konieczność stwierdzenia w całości nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w obrębie [...] w [...]. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Istota wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów wiąże się z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego wobec braku realizacji kompetencji prawodawczej przez gminę, jak też z przekroczeniem granic władztwa planistycznego, co uzasadnia stanowisko o istotnym charakterze naruszeń.

Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Uszczegółowienie obowiązku wskazanego w tym przepisie znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. W świetle wskazanych przepisów określenie wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem konstrukcyjnym planu miejscowego i jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego w terenie.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza skargę przychyla się do stanowiska przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2196/13, iż pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury.

Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy niewątpliwie dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ustalenie w planie wysokości zabudowy odnoszącej się wyłącznie do niektórych obiektów budowlanych (głównie budynków mieszkalnych) powoduje, że gmina nie realizuje swojego obowiązku w ramach przyznanej wyłącznej kompetencji do kształtowania zabudowy i ładu przestrzennego. Ustalenie tego parametru służy precyzyjnemu określeniu granicy inwestowania w przestrzeni. Uchylenie się od obowiązku w odniesieniu do wszystkich obiektów budowlanych tworzących zabudowę na terenie objętym planem, mimo że plan przewiduje możliwość realizacji dominant architektonicznych, obiektów małej architektury i budynków wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej, a także innych obiektów powoduje że kompetencja należna gminie zostaje w sposób nieuprawniony przekazana innym podmiotom (organom budowlanym, inwestorom). Z tych względów ustalenia zawarte w § 18 pkt 1 i pkt 5 lit. d) uchwały (wyłączające określenie wysokości dominant architektonicznych typu kościoły, kaplice) w istotny sposób naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 6 w/w rozporządzenia

Nie jest żadnym usprawiedliwieniem tego mankamentu specyficzny charakter obiektów sakralnych, których wysokość jak przewiduje skarżący może być różna w zależności od wymagań technologicznych nadto kształtowała się przez wieki, jak powiada skarżący w swej skardze. Gmina ma obowiązek ustalić parametr wysokości maksymalnej zabudowy obowiązujący na terenie objętym planem niezależnie od tego, że dla różnych obiektów budowlanych charakterystyczne są różne wymagania technologiczne i różne są też potrzeby potencjalnych inwestorów.

Prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że skoro w planie miejscowym dopuszcza się realizację obiektów małej architektury (§ 22 pkt 3 lit. b i § 24 pkt 2 lit. a uchwały), to Rada winna określić gabaryt również tych obiektów budowlanych, w przeciwnym razie, uniemożliwia ich realizację. Realizowana inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym, bowiem to właśnie w nim zawarte są ustalenia w zakresie gabarytów obiektów, jak i wskaźników zagospodarowania terenów. Nieokreślenie podstawowego parametru kształtowania zabudowy, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy dla obiektów budowlanych, stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p.).

Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącego w tym zakresie, który w wskazał, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 września 2015 r, po zmianie wprowadzonej ustawą z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. 2015 r, poz. 774 ze zm.) nie zawiera już skreślonego przepisu art.15 ust.3 pkt 9 ustawy, który fakultatywnie nakazywał określanie gabarytów obiektów małej architektury. Z powyższego w ocenie skarżącego wynika, że Rada nie miała obowiązku określenia gabarytów obiektów małej architektury.

W ocenie Sądu należy mieć na uwadze, że niezależnie od treści art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.g. gabaryt obiektu o którym mowa w art.15 ust. 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 5 rozporządzenia odnosi się do obiektów budowlanych, a zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury (...), a w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zdefiniowano pojęcie małej architektury przez które rozumieć należy niewielkie obiekty, a w szczególności: a)kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty małej architektury ogrodowej, c) użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Nie zasługują na uwzględnienie twierdzenia skarżącego w tym zakresie, bowiem nie usprawiedliwiają niewykonania ustawowego obowiązku. Źródłem obowiązku jest art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, a nie pkt 9 dodany do ustawy dopiero z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. Tak więc potrzeba ustalenia parametrów zabudowy także dla tych obiektów wynikała z przepisów już obowiązujących.

Należy podkreślić że ustalenia zawarte w § 24 pkt 2 lit a i b i pkt 3 uchwały oraz w § 7 pkt 1 uchwały dotyczące jednostki terenowej oznaczonej symbolem 3.ZL i 4.ZL wzajemnie się wykluczają. W § 7 pkt 1 wskazano, że teren ten wyłączony jest z zabudowy, tymczasem w § 24 pkt 2 lit a) i b) i pkt 3 dopuszczono lokalizację obiektów małej architektury oraz budynków wykorzystywanych dla potrzeb gospodarki leśnej z jednoczesnym zakazem lokalizacji innych budynków. Oznacza to, że nie określono w sposób jednoznaczny zasad oraz sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego symbolami 3.ZL i 4.ZL, co stanowi naruszenie art. 4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie zasobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Marginesowo zauważyć należy, ze nie określono również gabarytu wiat i innych obiektów tymczasowych, o których mowa w § 19 pkt 5 lit. a) uchwały.

Wojewoda prawidłowo zarzucił także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 w związku z § 271 ust. 8 rozporządzenia z uwagi na to, że w planie miejscowym sytuowanie planowanej zabudowy, na terenach oznaczonych symbolami 1.UW oraz 2.MNE zostało wyznaczone na rysunku planu, za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy, bezpośrednio przy granicy z terenem leśnym, bowiem nieprzekraczalna linia zabudowy dociągnięta została do granicy terenu leśnego. Należy też stwierdzić, że ustalenia części graficznej zawarte na rysunku planu, w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy naruszają przepis § 271 ust. 8 rozporządzenia, gdyż nie spełniają wymogu zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu o której mowa w przepisach rozporządzenia mimo ustaleń zawartych w § 9 pkt 4 uchwały wskazujących na lokalizacje budynków od ściany lasu zgodnie z przepisami odrębnymi. Tym samym wskazać należy, że przy podejmowaniu uchwały doszło do ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną, co stanowi również o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia. Ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzna narusza zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części zgodnie z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Obydwie części planu (graficzna i tekstowa) winny być spójne, co oznacza, że pełny obraz rozwiązań planistycznych daje dopiero łączne odczytanie obydwu części.

Nie zasługuje na uznanie argumentacja skargi, że linia zabudowy od granicy lasu nie powinna być ustaleniem planu, a na przepisy odrębne w tym zakresie powołano się w § 9 pkt 4 uchwały bowiem nieprzekraczalna linia zabudowy jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego, wymaganym na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. i tym samym winna stanowić element tekstu planu. Znajduje to potwierdzenie w § 4 pkt 6 rozporządzenia. Jak wynika z wyroku NSA z 23 czerwca 2014 r. II OSK 3140/13, który Sąd w pełni podziela, ustalenie linii zabudowy jest jednym z obligatoryjnych elementów ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i łącznie z pozostałymi parametrami i wskaźnikami wymienionymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy kształtuje na terenie objętym planem ład przestrzenny.

Należy tez wskazać, że w przypadku terenu 1.UW na rysunku planu w ogóle nie określono linii zabudowy od terenu 4.ZL, zatem obowiązują przepisy odrębne. Tym samym dopuszczono sytuację, w której część linii zabudowy nie będzie uwidoczniona na rysunku planu, co pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia.

W ocenie sądu organ nadzoru prawidłowo zarzucił nieuprawnioną modyfikację pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy. Z literalnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. wynika, że obligatoryjnym ustaleniem planu miejscowego jest określenie maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, rozumianej "jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. nie pozostawia wątpliwości, że intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym stosowany w urbanistyce i budownictwie wskaźnik intensywności zabudowy stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni terenu działki. Pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z ww. przepisem ilekroć jest mowa o kondygnacji ,,należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku (...)". Brak jest podstaw prawnych do definiowania pojęć, które wpływają (modyfikują) przepis rangi ustawowej. W tym przypadku poprzez zdefiniowanie pojęcia "powierzchnia całkowitej zabudowy" zmodyfikowano przepis zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

W ocenie Sądu kwestionowany zapis w nieuzasadniony sposób rozszerza kompetencje organu uchwałodawczego bowiem z ustawy nie wynika, by organy gminy były uprawnione do definiowania sposobu liczenia poszczególnych wskaźników lecz do określenia ich parametrów. Tym samym naruszono zasady sporządzenia planu pojmowane jako merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy w zakresie zawartości ustaleń planu.

Sąd w całości podziela stanowisko organu nadzorczego w przedmiocie wadliwości postanowień uchwały planistycznej zawartych w § 11 pkt 2 i 5 uchwały odnoszących się do kwestii zasad podziału i łączenia nieruchomości i przyjętą przez organ nadzoru argumentację. Wobec faktu, że Skarżący w odpowiedzi na skargę przyjął stanowisko Wojewody [...] w tym zakresie, bez zbędnych powtórzeń, dodać wypada, że ustalenia zawarte w § 11 pkt 2 i 5 uchwały, nie stanowiły bezpośrednich przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Teoretycznie istnieje bowiem możliwość wyeliminowania konkretnej jednostki redakcyjnej uchwały, co jednak w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Wskazane wyżej naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego mają charakter istotnych naruszeń, bowiem wynikają z niewykonania nałożonych w ramach przyznanej kompetencji obowiązków, a także z przekroczenia swobody przyznanego władztwa planistycznego. Ustalenia, podjęte w związku z naruszonymi zasadami mają istotny wpływ na przyjęte rozwiązania przestrzenne oraz na sposób kształtowania parametrów zabudowy.

Z tych względów sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.

-----------------------

14