Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 887/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2012 r., złożonego w Urzędzie Gminy [...] w dniu [...] października 2012 r., wydał decyzję Nr [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości, współpracujących z inwerterami (falownikami) po 20 kW i produkujących energię dostarczaną do sieci energetycznej [...] Sp. z o.o., na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] [...], nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 42 500 zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wójt Gminy [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Postanowieniu Wojewody [...] Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie czasu trwania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...] bez wyłączenia wszystkich zaistniałych w sprawie terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresu opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu;

- art. 7 oraz art. 77 Kpa, wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

Minister Infrastruktury i Budownictwa postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., znak: [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 41 500 zł za 83 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania postanowienia Wojewody [...] stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Wojewoda [...] ustalił, że postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 167 dni. Organ I instancji, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni, 3 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora (licząc od dnia [...] listopada 2012 r. do dnia [...] listopada 2012 r.), 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (licząc od dnia 23 stycznia 2013 r. do dnia 5 lutego 2013 r.), orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 85-dniową zwłoką.

Organ II instancji wskazał, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 19 października 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek inwestora z dnia [...] października 2012 r. o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Termin ten zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] kwietnia 2013 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Minister podkreślił, że do okresu 65 dni, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W analizowanej sprawie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] oraz Starosty [...]. Brak pieczęci placówki nadawczej oraz oddawczej operatora wyznaczonego na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pisma z dnia 18 stycznia 2013 r., zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, skierowanego do Starosty [...] oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] wskazuje, iż pismo to zostało doręczone ww. adresatom bez pośrednictwa operatora pocztowego (w sposób bezpośredni).

Wniosek o uzgodnienie projektu decyzji, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, został skutecznie doręczony organom uzgadniającym w dniu 22 stycznia 2013 r.

W dniu 31 stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], w którym organ uzgadniający odmówił uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, wraz z budową sieci służącej do przesyłu energii elektroenergetycznej na działce nr [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...].

W dniu [...] lutego 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], informujące, iż ww. podmiot negatywnie opiniuje w zakresie melioracji lokalizację inwestycji.

Z uwagi na fakt, iż Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] dokonał bezpośredniego doręczenia pisma z dnia 1 lutego 2013 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej po upływie 2-tygodniowego terminu, stwierdzić należało, iż projekt decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został uzgodniony w trybie tzw. "milczącej zgody" w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, tj. w dniu 5 lutego 2013 r.

W realiach niniejszej sprawy odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres 14 dni, liczonych od dnia 23 stycznia 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Starosty [...] oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...], do dnia [...] lutego 2013 r., tj. do dnia, w którym nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowy Oddział w [...] w trybie tzw. "milczącej zgody".

Minister wyjaśnił nadto, że mając na uwadze wyjaśnienia złożone przez Wójta Gminy [...] w piśmie z dnia 5 sierpnia 2016 r., przyjąć trzeba, iż przedmiotowy wniosek już w dacie wpływu do Urzędu Gminy [...], tj. w dniu [...] października 2012 r. miał brzmienie pozwalające na ustalenie ostatecznego przebiegu projektowanej inwestycji (jako teren inwestycji wskazana już wówczas była działka nr [...]), a co za tym idzie – pierwotny wniosek nie został zmodyfikowany w toku postępowania lokalizacyjnego. Tym samym w sprawie nie mamy do czynienia z okolicznością wymienioną w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postaci opóźnienia spowodowanego z winy strony (inwestora).

Minister wskazał nadto, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż Wójt Gminy [...] całe postępowanie, począwszy od zawiadomienia stron o jego wszczęciu (tj. od dnia 30 listopada 2012 r.), przeprowadził z uwzględnieniem działki nr [...]. Dlatego wskazywane uzupełnienie wniosku o przedstawienie na mapie usytuowania planowanej inwestycji nie doprowadziła do wydłużenia postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, a co za tym idzie – nie uzasadnia zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister w dalszej kolejności wyjaśnił, że czynności związane ze sporządzeniem projektu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wstrzymują biegu 65-dniowego terminu. Opracowanie projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawienia z zakresu planowania przestrzennego, tj. osobę wskazaną w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma stałe miejsce w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i bez wątpienia nie ma charakteru nadzwyczajnego. W związku z tym dwukrotne sporządzenie projektu decyzji nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym.

Minister zauważył jednak, że w rozpatrywanej sprawie koniec 65-dniowego terminu, przewidzianego dla organu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, przypadł na dzień 25 grudnia 2012 r., tj. na pierwszy dzień Bożego Narodzenia, który w myśl art. 1 pkt 1 lit. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, jest dniem wolnym od pracy. Zgodnie zaś z art. 57 § 4 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie ustalania warunków lokalizacji omawianej inwestycji, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni. Tym samym ostatnim dniem przedmiotowego terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. czwartek 27 grudnia 2012 r., albowiem dzień 26 grudnia jako drugi dzień Bożego Narodzenia również jest dniem wolnym od pracy, o czym stanowi art. 1 pkt 1 lit. m ustawy o dniach wolnych od pracy.

W związku z powyższym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegają 2 dni wynikające z art. 57 § 4 Kpa. Po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 167 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 3 dni związanych z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji oraz dodatkowych 2 dni wynikających z art. 57 § 4 Kpa, rzeczywista zwłoka organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, wynosi 83 dni, a nie jak ustalił organ wojewódzki - 85 dni.

Mający znaczenie w niniejszej sprawie błąd Wojewody [...] w zakresie ustalania ilości dni zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej polegał na nieprawidłowym określeniu dnia, na jaki przypadł koniec 65-dniowego terminu. Skoro koniec ustawowego terminu przypadł na dzień 25 grudnia 2012 r., tj. na pierwszy dzień Bożego Narodzenia określony jako dzień wolny od pracy, to odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 57 § 4 Kpa podlegają dodatkowe 2 dni.

Tym samym Wojewoda [...] błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z biegu ustawowego 65-dniowego terminu, co miało wpływ na wymiar kary pieniężnej nałożonej na Wójta Gminy [...]. Stąd Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, uchylił postanowienie Wojewody [...] wymierzające karę pieniężną w wysokości 42 500 zł i orzekł o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej okresu wskazanego przez ustawodawcę w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w wysokości 41 500 zł za 83 dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego, zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] Minister wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa, to stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Organ II instancji stwierdził, że czynności podjęte w niniejszej sprawie przez organ lokalizacyjny na podstawie art. 10 Kpa należą do kategorii zwykłych działań organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nie wstrzymują biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Ministra błędne jest również stanowisko Skarżącego, iż bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna się z chwilą doręczenia organowi kompletnego żądania. Uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostaje bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu. W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w przedmiotowej sprawie odliczono okres od dnia 21 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku. Ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych stanowi zwykłą czynność procesową konieczną do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/16). Weryfikacja przez organ wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi żadnej z okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek zbadać zachowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po wpływie do urzędu wniosku pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania.

Na piśmie przewodnim z dnia 17 października 2012 r. przekazującym wniosek z dnia 5 października 2012 r. widnieje zaś adnotacja o treści "wniosek kompletny", opatrzona datą 23 października 2012 r. oraz parafą pracownika Urzędu Gminy [...], co sugeruje, że początkowo, po wpływie w dniu 18 października 2012 r. do Urzędu Gminy [...] przedmiotowego wniosku, organ uznał, iż podanie inwestora nie zawiera żadnych braków. Dopiero po upływie blisko miesiąca od dnia otrzymania ww. wniosku Wójt Gminy [...] wystosował do inwestora wezwanie do usunięcia braków formalnych podania.

W analizowanej sprawie 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg zatem w dniu 19 października 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, a nie jak utrzymuje Skarżący - w dniu uzupełnienia wniosku przez inwestora. W związku z tym organ I instancji prawidłowo określił początek biegu terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując datę wpływu wniosku do organu właściwego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Minister zauważył również, iż Wójt Gminy [...] pismem z dnia 30 listopada 2012 r., zawiadomił strony postępowania, że: "w dniu 18 października 2012 r. (...) zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości, współpracujących z inwenterami (falownikami) po 20 kW i produkujących energię elektryczną, przewidziana do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]". Z powyższego wynika, iż sam organ lokalizacyjny uznał, że datą wszczęcia ww. postępowania administracyjnego jest dzień złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie dzień 23 listopada 2012 r., czyli dzień, w którym usunięte zostały braki formalne omawianego wniosku.

Potwierdzenia w przepisach prawa nie znajduje również zarzut Skarżącego, że odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres przeznaczony na wniesienie przez stronę zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji.

Art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 Kpa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, a nie od wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie zawierające to stanowisko. Co więcej, stosownie do art. 143 Kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje z mocy prawa wykonania postanowienia, co oznacza, że przed upływem terminu do wniesienia zażalenia postanowienie podlega wykonaniu. Jedynie organ administracji, który wydał zaskarżone postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione (tzw. względna suspensywność zażalenia).

Zasadnym jest przyjęcie, że sam dzień wpływu postanowienia uzgadniającego do organu wydającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powoduje wznowienie biegu terminu 65 dni na wydanie decyzji, chyba że doszło do uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody" na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu II instancji dopiero wniesienie zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 106 § 5 Kpa przy jednoczesnym wstrzymaniu jego wykonania przez organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, lub przy jednoczesnym zawieszeniu postępowania lokalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, mogłoby być uznane za uzasadnioną przeszkodę w wydaniu decyzji w terminie, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1896/16, oraz z dnia 6 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2872/16).

Kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania lokalizacyjnego.

Co prawda, postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], było negatywne dla inwestora, jednakże ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby inwestor złożył zażalenie na ww. postanowienie. W związku z powyższym, organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na postanowienie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie, nie mógł mieć wpływu na czas trwania przedmiotowego postępowania. Reasumując, twierdzenie Skarżącego, iż do 65-dniowego terminu nie powinno się wliczyć 7-dniowego terminu na ewentualne złożenie zażalenia na zapadłe w niniejszej sprawie postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., jest bezzasadne. Oczekiwanie na upływ terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgadniające nie stanowi okoliczności, która w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłaby skutkować przedłużeniem 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W nawiązaniu zaś do argumentu Skarżącego, iż inwestycja polegająca na budowie elektrowni fotowoltaicznej nie kwalifikowała się do inwestycji celu publicznego, w związku z czym organ gminny w wyniku zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 Kpa wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], Minister wyjaśnił, że uchylenie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powoduje skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu/odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania lokalizacyjnego. Organ właściwy do wymierzenia kary za niewydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w 65-dniowym terminie dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących wydania takiej decyzji, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania. Organ wymierzający karę analizuje przebieg danego postępowania lokalizacyjnego pod kątem ustalenia zdarzeń oraz czynności przerywających bieg terminu na wydanie decyzji, wypełniających dyspozycję art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest natomiast uprawniony do oceny merytorycznej postępowania zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym organ nadzorczy nie może badać zasadności wydania decyzji o ustaleniu/odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15).

Minister również podkreślił, iż przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyłącza możliwości wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji negatywnej dla inwestora, albowiem użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" obejmuje swym zakresem zarówno decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o odmowie ustalenia warunków lokalizacji tego typu inwestycji.

Skoro w analizowanym przypadku Wójt Gminy [...] zakwalifikował podanie inwestora z dnia [...] października 2012 r., jako wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wszczął postępowanie w tym zakresie, zwieńczone wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., o odmowie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, to organ właściwy do wymierzenia kary był obowiązany do zbadania, czy przekroczenie 65-dniowego terminu na wydanie ww. decyzji nastąpiło z winy organu gminnego, czy też nie.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1. naruszenie przepisu art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. teks Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej u.p.z.p.) poprzez wadliwe przyjęcie że z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: - terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia [...] listopada 2012 r., 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, 7-dniowy termin na wniesienie przez stronę zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji; b) daty wszczęcia postępowania na [...] października 2012r., a nie [...] listopada 2012r.;

2. naruszenie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zasadne jest nałożenie kary za opóźnienie w wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Mając powyższe na uwadze, wniósł o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury oraz umorzenie postępowania administracyjnego; a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie, którego wynikiem jest decyzja odmowna nie powinno być przedmiotem badania pod kątem czy zostało ono przeprowadzone w ustawowym 65- dniowym terminie, gdyż nie podlega ono rygorom określonym w u.p.z.p. Art. 51 ust. 2 u.p.z.p, stanowi, że kara jest nakładana w przypadku niewydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego, a nie w sprawie lokalizacji celu publicznego. Użycie zwrotu "w sprawie ustalenia lokalizacji", oznacza, że tylko w sprawach, w których następuje wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stosuje się procedurę przewidzianą w art. 51 ust. 2 ustawy p.z.p.

Nadto skarżący podtrzymał argumenty dotyczące terminów podlegających odliczeniu zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec Skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy).

W ocenie Sądu organ II instancji trafnie uznał iż Wójt Gminy [...] pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego łącznie przez okres 83 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary w kwocie 41 500 zł. Zarzuty skargi nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie.

Istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia czy bieg terminu do wydania decyzji rozpoczął się w dniu [...] października 2012 r. czy też po uzupełnieniu przez inwestora wniosku, tj. w dniu 23 listopada 2012 r. oraz właściwego określenia ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp.

Zdaniem Sądu ocena kwestii spornej dokonana w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowa, przez co nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie Wójta Gminy [...], iż dokonane przez inwestora w dniu 23 listopada 2012 r. uzupełnienie podania stanowi nowy wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, a zatem od tego dnia winien być liczony termin na załatwienie sprawy. Sąd w pełni podziela argumentację podniesioną w tym zakresie przez organ odwoławczy.

W oparciu o akta sprawy, organ prawidłowo ustalił, że już wniosek, który został złożony w dniu [...] października 2012 r., zawierał informacje wystarczającej do wszczęcia postepowania i wskazywał działkę na której ma być realizowana inwestycja, jako działkę nr ewid. [...]. Uzupełnienie dokonane zatem w okresie późniejszym nie miało więc kluczowego znaczenia dla ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji. W wyniku dokonanego uzupełnienia wniosku, nie było konieczne ponowienie czynności proceduralnych niezbędnych do rozpatrzenia zmienionego wniosku, co mogłoby uzasadniać odliczenia dokonywaneh na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Sąd bowiem podziela stanowisko, że w przypadku dokonania takiej modyfikacji wniosku, która wymagałaby powtórzenia przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, takich jak: przygotowanie kolejnego projektu decyzji, powtórne zawiadomienie stron o prowadzonym postępowaniu czy też ponowne zredagowanie i wysłanie pism zawierających prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, jako mające istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, należałoby uznać, że w sprawie wystąpiły okoliczności spowodowane działaniem inwestora, a zatem za powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W rozpoznanej jednak sprawie nie mamy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją. Stąd brak było podstaw dla uznania, że bieg terminu dla rozstrzygnięcia sprawy rozpoczął się w terminie innym niż w dniu [...] października 2012 r.

Kolejną kwestię sporną stanowi zasadność odliczenia od terminu ustawowego terminów na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem doręczenia korespondencji. W tym zakresie również, zdaniem Sądu, rację ma Minister. Wyznaczenie takich terminów, stanowi bowiem zwykłą czynność procesową, zmierzającą do załatwienia sprawy, która nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust 2 upzp nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych które, jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z przepisów kpa, stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07), podzielanym również przez skład orzekający w niniejszej sprawie, do okresu usprawiedliwionych opóźnień nie można zaliczyć zwykłych działań organu składających się na to postępowanie i nie wymagających dodatkowych nadzwyczajnych działań. A właśnie do takich działań zaliczyć należy realizację obowiązku wynikającego z art. 10 kpa. Tym bardziej, że termin do załatwienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wynosi 65 dni, a więc jako termin dłuższy od ogólnie określonych przepisami k.p.a. terminów, uwzględnia specyfikę i złożoność tego postępowania, w tym wielość podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Tym samym obowiązkiem organu właściwego dla rozpatrzenia takiego wniosku, jest takie zorganizowanie pracy i postępowania, aby obowiązki kodeksowe (w tym obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, zawiadomienia o jego wszczęciu) wypełnione zostały w terminie przewidzianym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu. Przy tym w razie wystąpienia szczególnych utrudnień w realizacji obowiązków nałożonych na organ przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, uzasadnione będzie odliczenie okresu koniecznego na ich przezwyciężenie, od ustawowego okresu przewidzianego na rozpatrzenie sprawy. Jednak z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby takie szczególne utrudnienia wystąpiły. Samo nadanie korespondencji jest również zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o odliczenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia inwestycji. Termin ten również przewidziany został do zwykłych czynności procesowych (a zatem przyjąć należy, że został uwzględniony przez ustawodawcę zakreślającego termin dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) i nie może stanowić podstawy do zmniejszenia wymiaru kary.

Sąd żadną miarą nie podziela również argumentacji Skarżącego w zakresie braku możliwości wymierzenia kary przewidzianej w art. 51 ust. 2 upzp w przypadku wydania decyzji odmownej. Skoro organ rozpatrywanej wniosek jako wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego, miła obowiązek, niezależnie od pozytywnego czy negatywnego rozstrzygnięcia tego wniosku, do wydania decyzji w tej sprawie w terminie określonym w przywołanym powyżej przepisie. Sąd nie podziela również zaprezentowanej w skardze wykładni zwrotu "w sprawie ustalenia lokalizacji", jako odnoszącej się wyłącznie do decyzji pozytywnej dla inwestora. Wniosek składany w takiej sprawie dotyczy przecież ustalenia lokalizacji. Organ zatem wydają decyzję w sprawie ustalenia, może bądź ustalić lokalizację takiej inwestycji, bądź odmówić ustalenia takiej lokalizacji. Obie decyzje wydane są w sprawie ustalenia lokalizacji.

Z powyższych względów, oceniając zaskarżone postanowienie w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone postanowienia, dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) , Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.