Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1275/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia [...] maja 2018 r., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t. j . Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ), uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia

2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. z dnia 16 stycznia 2014 r. poz. 266) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, ustalił jednorazową opłatę dla zbywcy 36/360 udziałów prawa własności nieruchomości położonej w Skawinie, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka [...] o powierzchni 0,5273 ha dla P. P. w wysokości 514,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina.

W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, zatwierdzonym uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina w dniu 16 maja 1989 r. (Dz.U. M.K. Nr 13 poz. 127) oraz uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. (Dz.U.M.K. Nr 21 poz.89), obowiązującym do dnia 31 grudnia

2003 r. działka objęta postępowaniem leżała w terenach o przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych –R/UC , tereny leśne - RL. Od dnia 1 stycznia 2004 r. Miasto Skawina nie posiadało miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 389, poz. 2479) zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w tereny o przeznaczeniu: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – A1P i P3. Na mocy wyroków WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1599/12 oraz NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 1208/13 stwierdzono nieważność miejscowego planu z dnia 15 maja 2006 r. Uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w tereny o przeznaczeniu: tereny zabudowy produkcyjno-usługowej - A30PU oraz fragmentarycznie - tereny dróg publicznych, drogi zbiorcze - KDZ. Stosownie do § 52 uchwały wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem planu, wynosi 30%.

Uchwalenie przez Radę Miejską w Skawinie planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości w/w nieruchomości, co potwierdziła opinia rzeczoznawcy majątkowego D. B. wyrażona w operacie szacunkowym wykonanym na dzień 15 marca 2018 r. W ocenie organu, wycena nieruchomości będąca podstawą naliczenia opłaty planistycznej sporządzona została prawidłowo. Operat szacunkowy spełnia wymogi określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207/04 poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca zastosował przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Wyceniając nieruchomości wg miejscowego planu obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. rzeczoznawca obliczył wartość rynkową 1m2 nieruchomości położonej w Skawinie przeznaczonej pod tereny rolnicze na kwotę 6,94 zł - w rezultacie wartość nieruchomości wyliczono na kwotę 18 551,00 zł, natomiast o przeznaczeniu pod zieleń na kwotę 44,66 zł – w rezultacie wartość części nieruchomości przeznaczonej pod tereny zieleni wyliczono na 116 116,00 zł. Łączną wartość nieruchomości wyliczono na kwotę 134 667,00 zł. Dokonując wyceny nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystania w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do dnia 15 lutego 2016 r. uwzględniono, że nieruchomość położona była na terenie, dla którego faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości określonej, jako tereny przeznaczone pod tereny przemysłowe. Wartość rynkową 1m2 nieruchomości położonej w Skawinie przeznaczonej pod tereny produkcyjno- usługowe wyliczono na kwotę 43,46 zł - w rezultacie wartość nieruchomości (wg faktycznego sposobu wykorzystania) wyliczono na kwotę 229 165,00 zł. W wyniku oszacowania wartości prawa własności nieruchomości wg obowiązującego planu miejscowego przeznaczonej pod zabudowę produkcyjno-usługową PU uzyskano wartość rynkową 1m2 w kwocie 46,71 zł, w rezultacie wartość nieruchomości przeznaczonej pod tereny produkcyjno-usługowe i drogi wyliczono na 246 302,00 zł.

Powyższe obliczenia jednoznacznie wskazują na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina. Różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień 16 lutego 2014 r. a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania przed uchwaleniem zmiany tego planu oraz z jednoczesnym uwzględnieniem ustalonej w planie stawki procentowej oraz 36/360 udziałów stanowi kwotę: 514,00 zł. Kwotę tę przyjęto, jako opłatę planistyczną.

Organ stwierdził, że opinia została sporządzona rzetelnie, natomiast nie może wkraczać w merytoryczną zawartość i zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje specjalistyczną wiedzą, którą posiada biegły.

Podstawą do ustalenia opłaty planistycznej było ustalenie, że w dniu [...] marca 2017 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] P. P. zbył 36/360 udziałów w działce nr [...] położonej w Skawinie.

Organ wskazał również, że porównanie przeznaczenia terenów w poprzednio obowiązującym planie oraz w aktualnie obowiązującym wskazuje, że nie są one tożsame. Dlatego też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. Akt P 58/08 nie miał zastosowania.

Strona – przy ponownym rozpoznaniu sprawy – nie wnosiła żadnych uwag ani zastrzeżeń, nie skorzystała z możliwości wykonania kontroperatu ani zakwestionowała operatu przed organizacją zawodową rzeczoznawców.

Odwołanie od decyzji złożył P. P. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez uznanie o braku podstaw dla ustalenia opłaty planistycznej albo o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołujący zarzucił decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia

stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu

odwołującej;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa, a nie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4; oparcie decyzji w dalszym ciągu na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania z 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 150, 156, 174-176 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ administracji nie może dokonywać oceny merytorycznej zawartości i zasadności operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie i w konsekwencji brakiem faktycznej oceny przedłożonego operatu szacunkowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018r., znak: [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4,11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257. jt) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji. Wskazał, że bezspornym jest, że 36/360 udziałów w działce nr [...] położonej w Skawinie zostało zbyte w okresie 5-ciu lat od dnia wejścia w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej miarodajne są przepisy art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tymi przepisami oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. P 58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, że jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art. 87 ust. 3 ustawy oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame, to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z: porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa, dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży.

Organ odwoławczy ponownie przedstawił przeznaczenie działki w kolejnych planach miejscowych. Dalej wyjaśnił, że przy stosowaniu podejścia porównawczego, które zastosowała rzeczoznawca, konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zastosowanie metody porównywania parami polega na porównywaniu wycenianej nieruchomości kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dokonany wybór z poszczególnych segmentów rynku nieruchomości i ich cechy rynkowe zostały opisane, uzasadnione na tyle szczegółowo, że pozwalają na ich kontrolę. Wybór nieruchomości porównywanych, z terenu tego samego miasta Skawiny, przedstawiający lokalizację, dostępność komunikacyjną, możliwości inwestycyjne wycenianej nieruchomości są istotnymi przesłankami oceny podobieństwa nieruchomości zapisane w ustawowej definicji art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia jest także ustalenie braku zmian cen nieruchomości ze względu na upływ czasu.

Rzeczoznawca majątkowy dokonał oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w trzech stanach: przy uwzględnieniu przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. (134.667,00 zł (6,94 zł/m2)), faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie od dnia 2 stycznia 2004 r. do 16 lutego 2014 r. z uwzględnieniem skutków funkcjonowania w tym okresie uznanej za nieważną uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. (229.165,00 zł (43,46 zł/m2)), przy uwzględnieniu przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego pod rządami, którego nieruchomość została zbyta (246.302,00 zł (46,71 zł/m2)).

W rezultacie analizy porównawczej stwierdzono, że nastąpił wzrost wartości co do wycenianej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Skawina opisaną powyżej uchwałą z dnia 12 grudnia 2013 r. i stanowi on różnicę pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości określoną przy uwzględnieniu jej przeznaczenia po uchwaleniu aktualnego miejscowego planu, a jej wartością przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania (jest to bowiem wartość wyższa niż wartość nieruchomości pod rządami planu obowiązującego do 31 grudnia 2003 r.), przy jednoczesnym wzięciu pod uwagę faktycznych skutków funkcjonowania planu uznanego za nieważny. Różnica wartości wynosi 17.137,00 zł, co przy 30% stawce procentowej i zbyciu udziału wynoszącego 36/360 części wynosi 514,00 zł.

Kolegium stwierdziło, że przy wycenie wartości prawa własności nieruchomości nie można pominąć faktycznych skutków, jakie wywołał w zakresie cen nieruchomości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego po ponad 7 latach faktycznego funkcjonowania stwierdzono nieważność. Z tej przyczyny rzeczoznawca uznał, że w okresie prawnego braku planu przedmiotowa nieruchomość była faktycznie wykorzystywana na cele produkcyjno-usługowe, a zatem jej przeznaczenie było zbliżone do przeznaczenia w aktualnie obowiązującym planie, ale nie tożsame. Stąd też wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu -jakkolwiek nastąpił -jest niezbyt duży. W ocenie Kolegium, rzeczoznawca wykazał, że wejście w życie planu miejscowego spowodowało wzrost wartości wycenianej nieruchomości.

P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia

sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego;

art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez: błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia "opłaty planistycznej", o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.; oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych;

W uzasadnieniu skargi opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Skarżący akcentował, że sprzeczne z zasadami logiki jest uznanie, że między 11 lutego

2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku NSA i datą wejście w życie uchwały w sprawie zmiany planu wartość nieruchomości uległa zmianie. Unieważniona uchwala po jej podjęciu wywołała nieodwracalne skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości, których przeznaczenie zmieniał unieważniony plan. Miała rzeczywisty wpływ na wycenę nieruchomości , które uzyskały status P – tereny obiektów produkcyjnych , składów i magazynów. Stwierdzenie nieważności tej uchwały nie miało żadnego wpływu na ceny nieruchomości, których przeznaczenie w planie z 2013 r było praktycznie takie samo, gdyż faktem powszechnie znanym było podjęcie nowej uchwały w sprawie mpzp i jej opublikowanie w Dz. Urz. Województwa Małopolskiego w dniu 16 stycznia 2014 r a więc przed prawomocnym stwierdzeniem nieważności uchwały. Zarzucił także brak dokonania właściwej oceny operatu zawierającego błędy oraz brak prokonstytucyjnej wykładni przepisów z uwzględnieniem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Zarzucił, że żadna z działek rzekomo podobnych nie mogła być przeznaczona na usługi komercyjne, jak działka wyceniana. Sposób kwalifikowania według skali ocen przyznanych przez rzeczoznawcę podważa rzetelność wyceny. Opis działek podobnych również jest niewystarczający, bowiem nie sposób na podstawie ogólnie sformułowanych ocen zweryfikować prawidłowość przypisanej działce oceny w skali ocen. Brak wykazu dokonanych transakcji, a co za tym idzie brak analizy tych transakcji. Brak zbioru transakcji, skromność bazy danych rzeczoznawcy ograniczająca się do tych samych 4-5 nieruchomości wykorzystywanych przez tego samego rzeczoznawcę. Ani rzeczoznawca ani organ nie określili, na czym polegała zmiana trendu w 2015 r – czy trend zmienił się na wzrostowy czy też ceny się ustabilizowały.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocenia legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych –R/UC, RL – tereny leśne, w planie zaś obowiązującym uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej - A30PU oraz fragmentarycznie - tereny dróg publicznych, droga (ulica) zbiorcza - KDZ. W poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P) – obszar planowanej Strefy Aktywności Gospodarczej w Skawinie. Wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. , oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona został nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła. W ocenie sądu stanowisko, jakoby obowiązywanie planu miejscowego następnie uchylonego nie miało wpływu na wartość nieruchomości szacowanej na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust, 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 (dalej; ustawa) jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust 3 ustawy przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie planu zagospodarowania przestrzennego i związany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego, wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty. W ocenie sądu użyty w art. 66 ust 4 ustawy zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" determinuje koniunkcję czasową zaistnienia sytuacji powiązania wzrostu wartości nieruchomości z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej opłaty za zbycie tej nieruchomości w terminie do 5 lat od daty uchwalenia planu tj. zwiększenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia planu, ustalenia w nim przeznaczenia terenu (korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe), który następnie właściciel zbywa i uzyskuje z tego tytułu przysporzenie finansowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia. Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe a wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie rolne, bez prawa do zabudowy i częściowe tereny leśne. Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy). W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (P) . Nieruchomość znajdowała się na obszarze na którym planowano rozwój Strefy Aktywności Gospodarczej w Skawinie. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - A30PU oraz fragmentarycznie - tereny tras komunikacyjnych, droga (ulica) zbiorcza - KDZ. Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 23 lutego 2011 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnić w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości. W planie z 15 maja 2006 r. nieruchomość znajdowała się na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – P. W planie z 12 grudnia 2013 r. podstawowe przeznaczenie ( § 33 ust 2) tego terenu to zabudowa produkcyjna , produkcyjno – usługowa, magazyny i składy. W planie z 15 maja 2006 r. przeznaczenie dopuszczalne ( § 15 ust 2) to lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu szkolnictwa, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, dojazdów nie wydzielonych, parkingów i zatok postojowych, stacji i magazynów paliw płynnych. W planie z 12 grudnia 2013r. przeznaczenie dopuszczalne (§ 33 ust 3) to między innymi : lokalizacja obiektów i urządzeń usług o charakterze komercyjnym lub publicznym z zakresu doskonalenia zawodowego, oświaty, administracji, urządzeń infrastruktury technicznej, budynków garażowych i gospodarczych, stacji i magazynów paliw płynnych.

W ocenie sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości w obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały), która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę Skawina w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r. a zatem 2 miesiące później. Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr 266 z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, iż wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r. Innymi słowy unieważnienie uchwały, jako mające skutek ex tunc prowadzący do jej wyeliminowania z obrotu prawnego od dnia jej wejścia w życie do stwierdzenia nieważności, miałoby również skutki faktyczne w postaci podzielenia poglądu, iż wartość spornej nieruchomości uległa zmianie w związku z unieważnieniem w/w uchwały, mimo, że znane było przeznaczenie nieruchomości w nowym, zatwierdzonym opublikowaną uchwałą planie miejscowym. Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego, ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy podobnie, w zakresie zasady ciągłości planowania przestrzennego, oceniać należy jak w powołanym wyroku TK sytuację, gdy wskutek zaniechania organu przez pewien okres czasu nie było uchwalonego planu miejscowego, co wpływało na ceny nieruchomości, z sytuacją gdy taki plan obowiązywał, lecz później wskutek stwierdzenia jego nieważności został wyeliminowany z obrotu co również obciąża organy planistyczne i nie mogą one z tego tytułu uzyskiwać następnie korzyści, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) i równości (art. 32 Konstytucji RP). Zaprezentowany pogląd TK ma, więc bardziej generalny charakter, prowadzący do wniosku, iż zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej. Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu, jako naruszenie zasady ciągłości planowania przestrzennego. Nie zostało, zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości, (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Warto zauważyć, że akceptując taki pogląd należałoby dopuścić, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby, zatem wadliwe jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności danego aktu jest to, iż przyjmuje się, że orzeczenie to ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt, który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne i jest poddany innym zdarzeniom prawnym, które na nie wpływają np. jak w niniejszej sprawie, traci moc obowiązującą w związku z wejściem w życie nowego aktu, który ten sam przedmiot reguluje.

Konkludując należy wskazać, że samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu.

Trafne są również zarzuty skargi dotyczące przyjętych przez biegłego rzeczoznawcę opisów, jakie towarzyszą poszczególnym cechom mającym wpływ na wartość rynkową prawa własności nieruchomości, są one zbyt lakoniczne a przez to nieweryfikowalne i noszą znamiona ocen subiektywnych.

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

Z tych względów stwierdzić należy, że w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym naruszono zasady wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r poz. 23 t.j. ze zm.).

Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 poz. 1302), O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 tej ustawy.