Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 445/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 2  pkt 8,  art. 149, 134  par. 1, 151, 200 i 205  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35  par. 3,  art. 16  par. 1,  art. 10  par. 1, 61  par. 4, 145  par. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza, że przewlekłość Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę na przewlekłość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w prowadzeniu postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania toczącego się przed Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] i decyzji ją poprzedzającej. W skardze skarżący zarzucił organowi: 1) przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polegające na: a) nieuprawnionym rozszerzeniu kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji na osoby, które nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, tj. na ponad [...] właścicieli lokali w budynku posadowionym na jednej z [...] działek wchodzących w skład gruntu dawnych właścicieli nieruchomości przy ul. [..] w W., a w konsekwencji podejmowanie działań, które nie są konieczne do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, co powoduje, że postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i nadal w nieuzasadniony sposób się przedłuża (bez perspektywy na merytoryczne zakończenie sprawy w najbliższych latach), a tym samym naruszenie art. 35 w zw. z art. 12 Kpa wyrażających zasadę, że organ powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem skarżącego nawet gdyby przyjąć, że udział właścicieli lokali jest konieczny, przewlekłość postępowania wynika z faktu, że organ podjął pierwsze czynności procesowe w celu zidentyﬁkowania wspomnianych osób dopiero: po upływie [...] lat od dnia złożenia wniosku wszczynającego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych i dopiero po zawiadomieniu wnioskodawcy na podstawie art. 10 Kpa o zebraniu w sprawie materiału dowodowego i możliwości wydania decyzji w sprawie. W tej sytuacji organ naruszył przepis art. 8 Kpa przez bezpodstawne rozszerzenie kręgu podmiotów mających przymiot strony o ponad [...] nowych osób po [...] latach od złożenia wniosku o załatwienie sprawy administracyjnej i po dniu wezwania następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości [...] do zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie podczas, gdy żadna czynność organu nie zapowiadała, że organ przyjmie koncepcję znacznego rozszerzenia kręgu osób mających przymiot strony w postępowaniu w sytuacji, gdy organ przez okres [...] lat nie podjął żadnej czynności procesowej w celu zidentyﬁkowania tych osób (i ich adresów); b) prowadzeniu postępowania dowodowego w sposób przewlekły, w szczególności poprzez wysyłanie poszczególnych pism do różnych organów administracji i innych jednostek w dużych odstępach czasu, gdy niezrozumiały jest brak skoncentrowania w czasie czynności w celu ustalenia materiału dowodowego w sprawie (w tym ustalenie za pomocą opinii biegłego usytuowania nieruchomości dawnych właścicieli gruntu przy ul. [..] w W. dopiero po [...] latach od wszczęcia postępowania), a tym samym ustalenie kręgu stron ze znaczną zwłoką w sytuacji, gdy organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach znakomicie wie jakie czynności i dokumenty należy zgromadzić, a ponadto poprzez nie podejmowanie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 Kpa wystarczających i koniecznych czynności w celu ustalenia kręgu spadkobierców po dawnych właścicielach nieruchomości [...] i nie wykorzystanie środków przewidzianych w Kpa w celu ich ustalenia podczas, gdy to na organie spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia sprawy, w tym również poprzez bezpodstawne wyznaczanie kolejnych terminów załatwienia sprawy, jak chociażby pismem z dnia [...] listopada 2011 r. organ wyznaczył kolejny odległy termin załatwienia sprawy na dzień [...] marca 2012 r., kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odroczył rozpoznanie merytoryczne sprawy, aż do dnia [...] lipca 2012 r., a obecnie, pomimo przekroczenia wyznaczonych terminów, nie poinformował stron o przyczynach braku załatwienia sprawy pozostając tym samym w bezczynności (w zakresie półtora miesiąca), co do obowiązków nałożonych na niego na podstawie art. 36 § 1 Kpa; 2) bezczynność polegającą na zaniechaniu rozpoznania in meriti pisma z dnia [...] września 2011 r. (wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 Kpa) podczas, gdy winno ono być rozpoznane zgodnie z art. 37 § 2 Kpa w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34 poz. 173) poprzez orzeczenie, że Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopuścił się rażącego naruszenia prawa w postaci [...] miesięcznej bezczynności w rozpoznaniu środka odwoławczego złożonego na naruszające prawo postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skarżący podał, że obecnie okres braku rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 2011 r. przekroczył okres [...] miesięcy, a zatem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pozostaje w [...] miesięcznej bezczynności, nie wyjaśniając przy tym, czy brak rozpoznania środka zaskarżenia przez okres [...] miesięcy jest "bezczynnością" i czy bezczynność ta jest ,,rażąca".

M. M. w skardze wniósł o: 1) zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną merytorycznie w stosownym terminie oraz o dokonanie oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania i okresy bezczynności miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) wymierzenie organowi grzywny; 3) wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] i decyzji ją poprzedzającej, interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym nie mają osoby, które wykupiły na własność lokale wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w W., skoro ich udział powoduje znaczną nieuzasadnioną przewlekłość postępowania administracyjnego; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że od [...] lat tj. od [...] r. toczy się z jego wniosku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] w W., nr hip. [...]. W ciągu tego czasu organ nie był wstanie wydać decyzji w pierwszej instancji, a zarazem wielokrotnie przekroczył maksymalne terminy ustawowe na załatwienie sprawy przewidziane w art. 35 Kpa przez co naruszył zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 Kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 Kpa. Skarżący zauważył, że wielokrotne przekraczanie terminów rozpoznania sprawy jest kwaliﬁkowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako rażące naruszenie przepisów regulujących termin na załatwienie sprawy administracyjnej (art. 35 Kpa). Rażąco długi okres rozpoznania sprawy przez organ administracji (nawet wynikający ze skomplikowanych procedur administracyjnych) świadczy o niewydolności państwa, co stanowi naruszenie praw obywatela do uzyskania rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie w rozumieniu art. 6 Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) – zwanej dalej EKPCz. W ocenie skarżącego, brak wydania w ciągu [...] lat decyzji, choćby nieostatecznej, kończącej dopiero postępowanie w pierwszej instancji, budzi uzasadnione obawy, że całe postępowanie administracyjne będzie trwało ponad dekadę albo nawet zdecydowanie dłużej, co zgodnie z orzecznictwem strasburskim stanowi naruszenie art.6 EKPCz.

Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ naruszył przepis art. 28 Kpa przez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieuprawnionego rozszerzenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie administracyjnej i przewlekłości postępowania, która może trwać "w nieskończoność", rodząc tym samym nieustanną odpowiedzialność majątkową Skarbu Państwa przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka i Obywatela w Strasburgu. W orzecznictwie strasburskim ukształtowała się bowiem taka wykładnia art. 6 EKPCz, że sam fakt trwania postępowania administracyjnego przez wiele lat oznacza, że system prawa i jego stosowania jest niewydolny, co pozbawia obywatela prawa rozstrzygnięcia o jego uprawnieniach i obowiązkach w rozsądnym terminie. Postępowanie dotyczące gruntu przy ul. [...] zapowiada się na wiele lat, w przypadku dalszego stosowania zaskarżonej skargą nieprawidłowej wykładni art. 28 Kpa. Skoro nie została po [...] latach wydana decyzja administracyjna w pierwszej instancji, to można domniemać, że łączne orzekanie o uprawnieniach dawnych właścicieli nieruchomości [...] (uwzględniając różne fazy postępowania przed organem i sądem powszechnym) zajmie kolejne dwie dekady.

Skarżący zauważył, że w niniejszej sprawie przyspieszenie postępowania administracyjnego jest możliwe bez zmian legislacyjnych. Wystarczające będzie dokonanie prawidłowej wykładni art. 28 Kpa w aspekcie ustalenia kręgu podmiotów, które mają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Wieloletnie i ugruntowane orzecznictwo dotyczące tzw. gruntów [...] wypracowało bowiem szereg istotnych tez, które jednolicie stosowane są od wielu lat. W szeregu uchwał (uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99) i późniejszych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie wskazywał, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję wydaną w innym postępowaniu nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez decyzję dekretową. Jeżeli nieruchomość dekretowa znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby [...] to nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisów dekretu odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Wówczas bowiem nieodwracalne skutki prawne wiążą się z decyzją poprzedzającą zbycie lokali na podstawie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Mając powyższe na uwadze skarżący zauważył, że fakt wydania decyzji o oddaniu jednej z trzech części dawnej nieruchomości [...] przy ul. [...] w W. w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] i zawarcie następnie przez Skarb Państwa z tą Spółdzielnią umowy oddającej grunt w użytkowanie wieczyste, a następnie dokonanie dalszych przekształceń własnościowych na tym gruncie (takich jak wyodrębnienie poszczególnych lokali na własność wraz z ustanowieniem dla nich udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu) nie powoduje, że decyzje Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1965 r. Nr [...] wywołały nieodwracalne skutki prawne, chociaż nie wyklucza to, że późniejsze decyzje administracyjne wydane w innych [...]. Takie skutki mogła wywołać decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...], ponieważ w jej wyniku doszło do zawarcia umów notarialnych przenoszących prawa do gruntu na rzecz Spółdzielni, a później właścicieli lokali. Wobec tego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania użytkowania wieczystego dawnym właścicielom nieruchomości [..] Spółdzielnia i właściciele lokali nie są stronami postępowania, ponieważ ich prawa i interesy wywodzą się z innych, późniejszych decyzji administracyjnych (decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste). Zatem wynik postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej nie ma żadnego wpływu na prawa rzeczowe tych osób do gruntu dawnej nieruchomości przy ul. [...] w W. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie daje komukolwiek uprawnienia do gruntu nieruchomości [...]. Uprawnienie to strona uzyskuje, ale dopiero na podstawie decyzji przyznającej jej to prawo. Stronami niniejszego postępowania nadzwyczajnego powinny być jedynie osoby (ich następcy prawni), do których decyzję te skierowano, czyli spadkobiercy dawnych właścicieli nieruchomości [...]. Takie rozwiązanie - polegające jedynie na prawidłowej wykładni przepisów aktualnie obowiązujących - będzie miało następujące korzyści: zachowuje jednolitość orzecznictwa NSA wobec zasadniczych instytucji stosowanych w sprawach dekretowych i w zakresie rozumienia interesu prawnego jako interesu bezpośredniego i realnego, wpłynie na zachowanie standardów międzynarodowych ujętych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, w szczególności przyspieszy rozstrzyganie spraw dekretowych, zmniejszając ryzyko stwierdzenia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, będzie korzystne dla wspomnianych osób trzecich posiadających prawa rzeczowe do gruntu, ponieważ nie będą one angażowane w postępowaniu nieważnościowym, którego wynik nie dotyczy ich bezpośrednio. Skarżący zauważył, że zaprezentowane wyżej stanowisko znajduje poparcie w publikacji [...], w której wskazano, że problem interesu prawnego dotyczy w szczególności osób, które nabyły odrębną własność lokali w budynkach zlokalizowanych na gruntach objętych działaniem dekretu. Zdaniem autora publikacji trudno dopatrzyć się, na czym ma opierać się interes prawny właścicieli lokali. Prawa osób, które nabyły lokale są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W praktyce angażowanie właścicieli lokali w postępowanie nadzorcze nie ma żadnego sensu. Przy tym podział właścicieli lokali na tych, którzy nabyli je do 1990 r. na podstawie decyzji (poprzedzającej akt notarialny) oraz tych, którzy nabyli je bez poprzedzającej zawarcie aktu notarialnego decyzji jest zbyteczny. Nie można podzielić poglądu, że źródłem interesu prawnego właścicieli wykupionych lokali w postępowaniu dekretowym jest art. 140 § 1 Kodeksu cywilnego, a zatem ich interes prawny wywodzony jest w tym przypadku z przysługującego takim osobom prawa własności poszczególnych lokali, współwłasności części wspólnych budynku i udziału w prawie do gruntu znajdującego się pod tym budynkiem. Słuszne zatem wydaje się, niestety na razie odosobnione, stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. I SA 2501/03, że właściciele lokali nie mają interesu prawnego do występowania w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Skarżący - mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" – wniósł o uznanie przez Sąd, że udział osób, które nabyły własność lokali wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym nieruchomości przy ul. [...] w W. nie jest niezbędny, skoro osoby te nie mają realnego i bezpośredniego interesu prawnego w wyniku rozstrzygnięcia postępowania o stwierdzenie decyzji dekretowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Budownictwa zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada1965 r. nr [...] odmawiającego ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. [...]. Organ podał, że w ramach prowadzonego postępowania organ winien ustalić wszystkie strony postępowania i zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Pismem z dnia [...] września 2012 r., nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i o nowym przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy do dnia [...] stycznia 2013 r. W dniu [...] września 2012 r. do Ministerstwa Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynęła skarga M. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...]Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1965 r., nr [...]. Zdaniem Ministra, skoro w niniejszej sprawie zawieszono postępowanie, to organ nie pozostaje w bezczynności.

W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. M. M.: 1) poparł skargę na bezczynność organu w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r., nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej wskazując na: a) brak rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez skarżącego na postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2012 r., mimo upływu terminu wyznaczonego przez organ na dzień [...] stycznia 2013 r. (bezczynność dwóch miesięcy na dzień rozprawy); b) brak rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 37 § 1 Kpa (na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania), zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 37 § 2 Kpa, skoro uznanie zasadności wezwania do usunięcia naruszenia prawa było oczywiste, wobec kilku miesięcznej bezczynności organu, a organ uznał po wniesieniu wezwania, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest zasadny i uchylił zaskarżone postanowienie, natomiast zaniechał orzeczenia o rażącym naruszeniu prawa mimo, że obowiązywały już wówczas znowelizowane przepisy Kpa, przewidujące taki obowiązek organu, a bezczynność ma miejsce wówczas, gdy organ nie wykonuje obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego); 2) poparł skargę na przewlekłość postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia [...] września 2012 r. skarżący zawarł dwie odrębne skargi, tj. skargę na przewlekłość postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. i decyzji ją poprzedzającej oraz drugą skargę na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 Kpa). Od każdej z tych skarg została uiszczona opłata sądowa. W dniu 16 października 2012 r. skarżący otrzymał zawiadomienie że sprawy będą prowadzone pod sygnaturami I SAB/Wa 444/12 i I SAB/Wa 445/12. W następnej kolejności skarżący otrzymał zawiadomienie o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego i informację o zakreśleniu sygnatury I SAB/Wa 444/12 oraz informację, że sprawa będzie się toczyć pod jedną sygnaturą I SAB/Wa 445/12 i z tego powodu Sąd zwrócił nadpłacony wpis. Skarżący oświadczył, że w tej sytuacji nadal popiera obie skargi, przy czym skargę na bezczynność uzupełnia o aktualny stan sprawy.

Odnosząc się do skargi na bezczynność skarżący wskazał, że po wniesieniu w dniu 21 września 2012 r. skarg do WSA w Warszawie Minister postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. zawiesił postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 Kpa. Na postanowienie to zostały złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy przez uczestniczki postępowania J.H., D. P. i I. H., a także przez skarżącego w dniu [...] października 2012 r., które nie zostały rozpoznane, pomimo poinformowania przez Ministra pismem z dnia [...] listopada 2012 r., że będą one rozpatrzone do dnia [...] stycznia 2013 r., stąd skarga na bezczynność organu w ich rozpoznaniu jest zasadna. Wobec tego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] października 2012 r.

Jeżeli chodzi o skargę na przewlekłość postępowania skarżący stwierdził, że obecnie istnieje stan rażącej przewlekłości w rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych rozumiany jako nieuzasadnione, powtarzające się okresy niepodejmowania żadnych czynności bądź podejmowanie przez organ czynności nieefektywnych. O przewlekłym procedowaniu organu świadczy nieuprawnione rozszerzenie przez organ kręgu stron postępowania o ponad [...] osób, które nie posiadają interesu prawnego w sprawie w rozumieniu art. 28 Kpa (skarżący podtrzymał w tym zakresie argumentację skargi). Skarżący podkreślił, że skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa administracyjnego materialnego, określających formę działania organów administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. II GSK 787/10, gdzie wskazano na istnienie kompetencji WSA do rozpoznania kwestii interesu prawnego stron na gruncie przepisów prawa materialnego). Zdaniem skarżącego, o przewlekłości świadczy również podjęcie przez organ pierwszych czynności w celu ustalenia kręgu stron polegający na dokonaniu lokalizacji dawnych granic geodezyjnych nieruchomości [...] na obecnej mapie dopiero w 2012 r., czyli po [...] latach od wszczęcia postępowania w [...] r. i dopiero po wydaniu postanowienia w trybie art. 10 Kpa, podczas, gdy organ jest zobowiązany prowadzić postępowanie wnikliwie i szybko, a czynności zmierzające do ustalenia stron powinny być pierwszymi czynnościami w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał żadnych okoliczności usprawiedliwiających przekroczenie terminów ustawowych, ani nie wskazał, że przedmiotowa sprawa jest szczególnie skomplikowana.

Zdaniem skarżącego, przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania zachodzi, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, a także gdy organ "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 Kpa powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego. W sprawie niniejszej, toczącej się od [..] r. organ nie ustalił kręgu stron, a pierwsze czynności mające znaczenie dla tych fundamentalnych ustaleń (lokalizacja dawnych granic geodezyjnych nieruchomości [...] na obecnej mapie) zostały dokonane w 2012 r. Organ dopuścił się więc rażącego naruszenia prawa.

Ponadto skarżący wskazał, że bieg terminów procesowych wstrzymuje jedynie takie postanowienie o zawieszeniu postępowania, które jest zgodne z prawem. Sprzeczne z prawem zawieszenie postępowania nie wstrzymuje biegu terminów procesowych. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 1986 r., sygn. IV SAB 12/86 zarzut bezczynności organu jest uzasadniony także wówczas, gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 Kpa i w celu uchylenia się od wydania decyzji. Po drugie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 709/12 przewlekłość postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu instrukcyjnego organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona, a oba stany nałożą się na siebie. W wyroku z dnia 9 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sygn. akt II SAB/Łd 108/12 wskazał, że o ile podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, o tyle nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego, dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Po trzecie, zgodnie z nowszą linią orzeczniczą zaistnienie podstawy do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność postępowania nie znosi obowiązku orzeczenia, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter rażący. Wynika to z oczywistych celów nowelizacji przepisów dotyczących przewlekłości i bezczynności, która miała wprowadzić efektywny środek dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W postanowieniu z dnia 13 listopada 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. I OSK 2627/12 stwierdził, że podziela stanowisko wyrażone w postanowieniu tego Sądu z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, w którym wywiedziono, że przepis art. 149 Ppsa w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 Ppsa wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 Kc wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące mimo, że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 Ppsa, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa. Skarżący wskazał, że powyższa wykładnia przepisów dotyczących przewlekłości i bezczynności jest w istocie wykładnią prokonstytucyjną bowiem jak przyjmował wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny nie mniej ważne jak materialnoprawne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa są przepisy procesowe, efektywnie urzeczywistniające te pierwsze. Brak orzekania o bezczynności, czy przewlekłości przez organ, czy sąd prowadziłby do braku możliwości proceduralnej (ze względu na brak prejudykatu, o którym w mowa w art. 4171 § 3 Kc) dochodzenia uprawnień wskazanych w art. 77 Konstytucji RP. Skarżący uważa, że stanowisko akceptujące udział osób, którym przysługuje własność lokali i prawo użytkowania ułamkowej części gruntu w jednej z [...] działek wydzielonych z nieruchomości [..] w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego sankcjonuje stan rzeczy uniemożliwiający zakończenie tego rodzaju spraw przed organem nie tylko w rozsądnym terminie, ale i w jakimkolwiek terminie. Stan ten przekłada się na sytuację gruntów [...], których nieuregulowany stan prawny blokuje rozwój gospodarczy stolicy Rzeczpospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest częściowo uzasadniona.

Na wstępie należało odnieść się do eksponowanej przez M. M. kwestii złożenia w piśmie z dnia 21 września 2012 r. kilku skarg dotyczących zwłoki Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w rozpoznaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1965 r. Nr [...] (zwanej dalej sprawą nadzorczą). W piśmie tym, jak również w pozostałych pismach z dnia 27 grudnia 2012 r., 5 lutego 2013 r., 18 marca 2013 r. skarżący kwalifikuje różne przejawy niedziałania organu nadzoru jako przewlekłość w prowadzeniu tego postępowania lub bezczynność w sprawie nadzorczej. Z treści wymienionych wyżej pism skarżącego wynika, że domaga się on rozpoznania dwóch oddzielnych skarg, tj. skargi na przewlekłość w prowadzeniu postępowania toczącego się w sprawie głównej – w sprawie nadzorczej oraz skargi na bezczynność Ministra w sprawie nadzorczej. Jeżeli chodzi o bezczynność skarżący upatruje tego rodzaju braku aktywności organu w: 1) nierozpoznaniu jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] września 2011 r. w zakresie obejmującym ocenę, czy niezałatwienie wniosku D. P. z dnia [...] lutego 2011 r. o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego od postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r. zawieszającego postępowanie w sprawie nadzorczej miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 37 § 2 Kpa; 2) nierozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] października 2012 r. o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego od postanowienia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [..] października 2012 r. zawieszającego postępowanie w sprawie nadzorczej.

Odnosząc się do tego zagadnienia trzeba wskazać, że w znaczeniu materialnoprawnym (sprawa administracyjna) i procesowym (sprawa indywidualna – art. 1 pkt 1 Kpa) sprawa jest jedna. Sprawa administracyjna, której załatwienia domaga się skarżący, została zainicjowana wnioskiem M. M. z dnia [...] sierpnia 2005 r. i dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1965 r. Nr [...]. Skoro zatem sprawa administracyjna jest jedna to również skarga M. M. na opieszałość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kreuje jedną sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 Ppsa. Wobec tego Sąd uznał, że w piśmie skarżącego z dnia 21 września 2012 r. wniesiono jedną skargę, którą następnie w wymienionych wyżej pismach skarżący podtrzymał.

W dalszej kolejności do wyjaśnienia pozostaje natomiast to, czy przedmiotem skargi wniesionej w piśmie z dnia 21 września 2012 r. jest bezczynność Ministra, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania nieważnościowego. Jeżeli chodzi o to zagadnienie Sąd zauważa, że w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku wydanym po zamknięciu rozprawy (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, LEX nr 1219576).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazał, że sprawa nadzorcza toczy się już ponad [...] lat. Z akt sprawy, informacji wynikających z pism skarżącego, którym organ nie zaprzeczył, wynika bowiem, że wniosek M. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. Nr [...] wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w dniu [...] sierpnia 2005 r. Powyższy wniosek Minister Infrastruktury otrzymał w dniu [..] listopada 2005 r. Dopiero po upływie 1 roku i prawie 3 miesięcy Minister sporządził pismo z dnia [..] lutego 2007 r., gdzie zawarł zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nadzorczej. Dalsze czynności w sprawie organ podjął dopiero w 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Minister zawiesił postępowanie nieważnościowe. Od powyższego postanowienia D. P. złożyła wniosek z dnia [...] lutego 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] września 2011 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Minister uchylił zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Minister wystąpił do Prezydenta W. o przedłożenie wypisu z rejestru gruntów i mapy obrazującej stan geodezyjno-prawny nieruchomości przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...]. Żądane dokumenty organ nadzoru otrzymał [..] października 2011 r. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. organ wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy na dzień [...] marca 2012 r. W przedostatnim dniu upływu tego terminu ([...] marca 2012 r.) Minister, po otrzymaniu w dniu [...] marca 2012 r. informacji, wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego W. o odpis aktu zgonu A. K. (właścicielki lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku mieszkalnym posadowionym na części gruntu dekretowego). Dokument ten organ otrzymał [...] kwietnia 2012 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister sporządził informację o konieczności ustalenia wszystkich stron postępowania i wskazał przewidywany termin rozstrzygnięcia – do dnia [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. Minister wystąpił do B. K. o przedłożenie w terminie 14 dni dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po A. K. i wskazanie adresów spadkobierców. W piśmie z dnia [...] września 2012 r. wystąpił o to samo do R. L. W piśmie z dnia [...] września 2012 r. Minister zawarł informację dla stron, wskazując na konieczność ustalenia aktualnych użytkowników wieczystych nieruchomości i wyznaczył termin na wydanie rozstrzygnięcia – do dnia [...] stycznia 2013 r. Pismem z dnia [...] września 2012 r. M. M. wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa – załatwienia sprawy i rozpoznania pisma skarżącego z dnia [...] września 2011 r. w zakresie stwierdzenia, czy niezałatwienie wniosku D. P. o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] lutego 2011 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. [...] września 2012 r. WSA w Warszawie otrzymał skargę M. M. na bezczynność Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej i przewlekłe prowadzenie postępowania. Po wniesieniu skargi Minister postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie nadzorczej, do czasu uzyskania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po A. K. Odpis zupełny aktu zgonu organ otrzymał w dniu [...] kwietnia 2012 r., zaś informację o toczącej się sprawie spadkowej w dniu [...] maja 2012 r. W dniach [...] października 2012 r. oraz [...] października 2012 r. od powyższego postanowienia D. P. i M. M. oraz J. H. i I. A. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W Piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Minister sporządził zawiadomienie dla stron o złożeniu powyższych środków odwoławczych i wyznaczył nowy termin rozstrzygnięcia – do dnia [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., [...] Minister utrzymał w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] października 2012 r.

Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie Sąd stwierdził, że w momencie orzekania przez Sąd Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób przewlekły prowadził postępowanie nadzorcze. W niniejszej sprawie zwłoki organu w załatwieniu sprawy nie wyczerpywało jedynie znaczne naruszenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 Kpa, czy też przekroczenie nowych terminów załatwienia sprawy wyznaczanych czterokrotnie przez organ (co jest istotne przy kwalifikacji zwłoki organu jako bezczynności). Biorąc pod uwagę stan sprawy istniejący po dniu 11 kwietnia 2011 r. (dacie wprowadzenia instytucji przewlekłości w prowadzeniu postępowania), czego Sąd nie może pominąć, trzeba wskazać, że organ podejmował w sprawie po tej dacie czynności nieefektywne, nieprowadzące do merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro wyznaczał na dzień [...] marca 2012 r., [...] lipca 2012 r. i [..] stycznia 2013 r. nowe terminy załatwienia sprawy i ich nie dotrzymywał. Poza tym działania Ministra następowały w zbyt długich odstępach czasu (np. okres pomiędzy wniesieniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a wydaniem postanowienia z dnia [...] września 2011 r. uchylającego zawieszenie postępowania, okres czasu pomiędzy wezwaniami B. K. i R. L. o dokumenty spadkowe po A. K., okres czasu pomiędzy otrzymaniem odpisu aktu zgonu A. K. i informacji o prowadzonej sprawie spadkowej, a wydaniem postanowienia z dnia [...] października 2012 r.). Jak słusznie wskazał skarżący w niniejszej sprawie widoczny jest brak działań zmierzających do koncentracji czynności procesowych w jednym czasie, celem doprowadzenia do wyjaśnienia poszczególnych aspektów sprawy. Sąd podzielił zatem stanowisko skarżącego, co do występującej w sprawie przewlekłości w prowadzeniu postępowania i w tym zakresie uwzględnił skargę.

Sąd nie zgodził się natomiast ze skarżącym, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zacząć należało od tego, że orzekanie w zakresie tego, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa odnosi się do stanu przewlekłości, który miał miejsce po dniu 17 maja 2011 r. (art. 14 w zw. z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa - Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173). Sąd stwierdził, że w okresie od dnia [..] maja 2011 r. do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie był zupełnie bierny. [...] września 2011 r. organ rozpoznał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nadzorczej, następnie organ podjął 7 czynności procesowych, w tym i zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy – wystąpił o mapę i odpis z rejestru gruntów, odpis aktu zgonu zmarłej właścicielki jednego z lokali mieszkalnych, dokumenty spadkowe i informacje o adresach spadkobierców po zmarłej właścicielce jednego z lokali mieszkalnych, sporządził informację o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczył nowe terminy załatwienia sprawy. [...] października 2012 r. Minister zawiesił postępowanie w sprawie nadzorczej, sporządził zawiadomienie dla stron o złożeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. [...] marca 2013 r. Minister rozpoznał wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nadzorczej. W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie Ministra było przewlekłe to jednak nie można zarzucić organowi rażącego naruszenia prawa.

Sąd stwierdza, że w momencie orzekania wystąpiła przeszkoda do uwzględnienia skargi M. M. w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu – decyzji załatwiającej wniosek z dnia [...] sierpnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1966 r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] listopada 1965 r. Nr [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z dnia [..] marca 2013 r. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy swoje postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nadzorczej. Postanowienie organu odwoławczego jest ostateczne, ponieważ nie przysługuje od niego zwykły środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 Kpa). Wobec tego Sąd nie uwzględnił skargi M. M. w zakresie zobowiązania Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej do wydania aktu, ponieważ w ramach sprawy ze skargi na niedziałanie organu Sąd nie może oceniać postanowień Ministra wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nadzorczej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 586/11; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1780/12– opubl. CBOSA). Konsekwencją istnienia przeszkody do zobowiązania organu do wydania aktu i braku podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest to, że Sąd nie orzekł o wymierzeniu organowi grzywny.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że w sprawie nadzorczej nie można postawić Ministrowi zarzutu przewlekłości w prowadzeniu postępowania, z tego względu, że organ w sposób nieuzasadniony rozszerzył krąg stron postępowania o podmioty, które obecnie są współużytkownikami wieczystymi gruntu przy ul. [...] oraz właścicielami poszczególnych lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na dawnej nieruchomości ozn. nr hip. [...]. Sąd podziela – co do zasady - stanowisko skarżącego, który twierdzi, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, w sytuacji gdy użytkownicy wieczyści nabyli prawo do gruntu i własność lokali na podstawie umowy notarialnej poprzedzonej decyzją administracyjną nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w przepisie art. 156 § 2 Kpa (wynikających z obrotu cywilnoprawnego prawami do gruntu dekretowego następującego po decyzjach o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste i o sprzedaży lokali) nie należy wiązać z decyzją dekretową, lecz z decyzjami o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu i o sprzedaży lokali. Trafnie też skarżący zwraca uwagę na to, że nawet stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych nie pozbawi użytkowników wieczystych i właścicieli lokali mieszkalnych ich praw rzeczowych. Co się zaś tyczy ochrony użytkowników wieczystych i właścicieli lokali z tytułu tzw. rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, trzeba wskazać, że do oceny tego zagadnienia właściwy jest sąd powszechny.

Sąd nie kwestionuje stanowiska skarżącego, co do tego, że w orzecznictwie sądowym pojawiają się wypowiedzi wskazujące na to, że użytkownicy wieczyści gruntu i właściciele lokali mieszkalnych nie są stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych (por. przywołany w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt I SA 2501/03). Zgodzić należało się też ze skarżącym, że takie stanowisko pojawiło się w doktrynie ([...]). Poza sporem jest to, że prowadzenie postępowania z udziałem dużej liczby właścicieli lokali i użytkowników wieczystych gruntu znacznie wydłuża postępowanie administracyjne w sprawie nadzorczej. Skarżący pomija jednak to, że obecnie dominującym w orzecznictwie sądowym poglądem, jeżeli chodzi o krąg podmiotów legitymowanych do brania udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej, jest ten który zakłada udział w tym postępowaniu aktualnych użytkowników wieczystych gruntu i właścicieli lokali w budynku posadowionym na gruncie dekretowym. Pomijając to, że wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt I SA 2501/03 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08 trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej są osoby, którym w momencie orzekania przez organ nadzoru przysługują do gruntu dekretowego prawa rzeczowe (por. np. wyroki wydane w sprawach I SA 979/02, I SA 1894/02, I SA 2840/02, I SA/Wa 324/08, I SA/Wa 634/09, I OSK 1261/10, I OSK 835/10). W tej sytuacji nie można czynić zarzutu Ministrowi Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w prowadzonym postępowaniu, mając na uwadze przepisy art. 10 § 1 i art. 61 § 4 i art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, dąży do zapewnienia udziału aktualnym użytkownikom wieczystym gruntu dekretowego i właścicielom lokali znajdujących się w budynku posadowionym na gruncie dekretowym. Jeżeli chodzi o wyjaśnienie sprawy nadzorczej w aspekcie podmiotowym organ nadzoru zachował się racjonalnie, ponieważ działał w zgodzie z istniejącymi przeważającymi poglądami judykatury na kwestię stron postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej. Takie podejście organu do tego zagadnienia było zgodne z zasadami: działania z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa) i pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8 Kpa), przed którymi w takim przypadku musiała ustąpić zasada szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 Kpa).

Sąd nie podzielił argumentu skarżącego, który uważa, że w ramach sprawy ze skargi na bezczynność, czy przewlekłość w prowadzeniu postępowania sąd administracyjny władny jest do oceny zasadności wydanego przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, że Ppsa wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1-7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8). Te dwie grupy spraw mają inny przedmiot kontroli (akty, czynności, interpretacje przepisów prawa, z jednej strony oraz bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania, z drugiej strony) Zakresy kontroli w tego typu grupach spraw nie są w stosunku do siebie konkurencyjne i nie zachodzą na siebie. Różny przedmiot kontroli determinuje inny sposób rozstrzygnięcia sądowego w tego typu grupach spraw. Orzekając w oparciu o przepis art. 149 Ppsa sąd administracyjny musi trzymać się granic rozpoznawanej sprawy (art. 134 § 1 Ppsa) i nie ma uprawnień do uchylenia wydanego w sprawie aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej, postanowienia). W sprawach ze skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania rola sądu sprowadza się głównie do doprowadzenia do usunięcia niekorzystnego dla skarżącego stanu braku aktywności organu i skłonienia go do wydania w sprawie rozstrzygnięcia kończącego sprawę administracyjną. Jeżeli zatem przed wydaniem przez Sąd orzeczenia, co do losów skargi z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa nie dojdzie do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania lub do wydania przez organ postanowienia o podjęciu postępowania skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w terminie aktu będzie podlegała oddaleniu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1, art. 151, art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa orzekł, jak w sentencji.