Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2769/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 9 ust. 2b w zw. z art. 9 ust. 2a, 2i, 2j
journal: Dz.U. 1997 nr 121 poz 770
law: Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1230/18 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 19 października 2018 r., nr SKO.GN.4001.559.2018 w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1230/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 19 października 2018 r. nr SKO.GN.4001.559.2018 w przedmiocie nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Poznaniu zwrócił się do Starosty [...] o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 2016 r. nieodpłatnie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 121 poz. 770 ze zm.).

Starosta [...] decyzją z dnia 16 lipca 2018 r. na podstawie art. 9 ust. 2b w zw. z art. 9 ust. 2a, 2i, 2j ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 121 poz. 770 ze zm.) orzekł o nieodpłatnym nabyciu z dniem 1 stycznia 2016 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa mienia pozostałego po spółce "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w [...], ponieważ Spółka [...] nie jest wpisana do rejestru przedsiębiorców oraz nie figuruje w rejestrze zastawów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z 19 października 2018r. na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., Nr 121 poz. 770 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z.S., utrzymało zaskarżoną decyzję Starosty [...] w mocy.

Organ ustalił w oparciu o zaświadczenie z Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego w Warszawie, że podmiot określony jako [...] Regon [...] nie jest wpisany do rejestru przedsiębiorców oraz nie figuruje rejestrze zastawów.

Ustalono również w oparciu o informację Sądu Rejonowego Poznań - Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, że podmiot o nazwie [...] Sp. z o.o. (nr [...]) nie został wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego do dnia 31 grudnia 2015 r., jak również do tego dnia nie złożył wniosku o przerejestrowanie.

Kolegium uznało, że dla stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w miejscowości [...] wystarczą dwie okoliczności, które na podstawie akt sprawy zostały uznane za pewne.

Po pierwsze, Spółka [...] była właścicielem nieruchomości, o czym świadczy umowa notarialna z dnia [...].09.1995 r., na mocy której W.R. sprzedała na rzecz Spółki [...] prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...], obręb [...]. Powyższy stan sprawy znajduje potwierdzenie w treści księgi wieczystej nr [...], a także w ewidencji gruntów i budynków.

Po drugie, Spółka [...] nie została przerejestrowana do KRS-u, gdyż nie złożyła stosownego wniosku do końca grudnia 2015 r. Stan ten potwierdził zarówno Z.S. w swoim piśmie z dnia [...] maja 2018 r., jak i sąd rejestrowy w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r.

Konieczne stało się zatem potwierdzenie, że od dnia 1 stycznia 2016 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa na podstawie art. 9 ust. 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z.S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga Z.S. nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, ze materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 1997 r., nr 121 poz. 770 ze zm.), dalej powoływanej jako "przepisy wprowadzające ustawę o KRS".

Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl art. 164 § 1 Kodeksu spółek handlowych, do zgłoszenia spółki do sądu rejestrowego w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 687, ze zm., dalej "ustawa o KRS"). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o KRS, podmiot podlegający obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców - przepisami ustawy o KRS - wpisany do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy (tj. co do zasady do dnia 1 stycznia 2001 r.), jest obowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KRS, do czasu rejestracji, zgodnie z przepisami ustawy o KRS, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2015 r., zachowują moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych. Przepis ten był kilkukrotnie nowelizowany w zakresie daty końcowej, do której zachowują moc dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych.

Z dniem 1 stycznia 2015 r. weszły w życie przepisy w art. 9 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym tj. ustępy 2a – 2j (na mocy art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2014 r., poz. 1924).

Zgodnie z art. 9 ust. 2a przepisów wprowadzających ustawę o KRS, podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. W przypadku gdy wniosek o wpis złożony przed dniem 1 stycznia 2016 r. został po tej dacie zwrócony, odrzucony, oddalony albo postępowanie o wpis zostało umorzone, skutki określone w niniejszym przepisie oraz przepisach ust. 2b-2g i 2i powstają z dniem następującym po dniu zwrotu, odrzucenia, oddalenia wniosku albo umorzenia postępowania. Nadto stosownie do art. 9 ust. 2b przepisów wprowadzających ustawę o KRS, z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Prawa wspólników, członków spółdzielni i innych osób uprawnionych do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru.

Powyższe oznacza, że podmiot - wpisany do rejestru handlowego, który nie został wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego, ani nie toczyło się żadne postępowanie o jego przerejestrowanie - uznaje się za wykreślony z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r., co ma taki skutek, że podmiot ten całkowicie traci byt prawny z tą datą, zaś Skarb Państwa z mocy prawa nabywa z tym dniem nieodpłatnie mienie tego podmiotu.

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, Sąd I instancji wyjaśnił, że na podstawie art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw ustawodawca wprowadził regulację umożliwiającą sądowi rejestrowemu rozwiązanie i wykreślenie z rejestru tzw. "martwych podmiotów", a także uregulował skutki utraty bytu prawnego przez podmiot nieprzerejestrowany do KRS. Ustawodawca uznał, że po 13 latach funkcjonowania KRS zdefiniowany został (zarówno przez praktykę obrotu gospodarczego jak i orzecznictwo) problem występowania w KRS znacznej liczby podmiotów, które nie wykazują żadnej aktywności, nie wykonują obowiązków rejestrowych (w tym nie składają sprawozdań finansowych), nie prowadzą działalności i nie posiadają majątku. W konsekwencji powyższego wprowadzono regulację art. 9 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KRS, zgodnie z którą dotychczasowe wpisy w rejestrach sądowych zachowują moc do czasu rejestracji, zgodnie z przepisami ustawy o KRS, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2015 r. Z kolei zgodnie z art. 7 ustawy podmioty, które zostały wpisane do odpowiedniego rejestru przed dniem 1 stycznia 2001 r. mają ustawowy obowiązek przerejestrowania do KRS do 31 grudnia 2015 r. Wprowadzając ustawę o KRS ustawodawca przyjął, że w wykonaniu nałożonego na podmioty podlegające wpisowi do tego rejestru, obowiązku nastąpi ich przerejestrowanie. Jednocześnie wskazano, że wniosek o przerejestrowanie podmioty podlegające wpisowi do rejestru przedsiębiorców KRS powinny złożyć do dnia 31 grudnia 2003 r. (pierwotne brzmienie), czyli w ciągu 3 lat od wejścia w życie ustawy.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu, regulacje wprowadzono albowiem wobec nieprzerejestrowanych spółek prawa handlowego (sp. z o.o. i S.A.) nie były realizowane przepisy art. 2 i art. 3 dyrektywy 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art. 48 akapit drugi Traktatu, w celu uzyskania ich równoważności, dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich (Dz.U.UE.L.2009.258.11). Dyrektywa ta ma m.in. na celu zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego Unii i ustanowienie odpowiednich standardów funkcjonowania spółek w państwach członkowskich, gwarantujących z jednej strony konkurencyjność przedsiębiorstw, a z drugiej zabezpieczających interesy wspólników (akcjonariuszy) oraz kontrahentów spółek.

Zgodnie z art. 9 ust. 2a przepisów wprowadzających ustawę o KRS podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do KRS zgodnie z przepisami ustawy o KRS, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. Innymi słowy podmioty, które najpóźniej w dniu 31 grudnia 2015 r. nie złożą wniosku o wpis do KRS, z dniem 1 stycznia 2016 r. tracą zdolność (podmiotowość) prawną, czyli przestaną istnieć. Przy czym wskazać należy, że zgodnie z art. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KRS, podmioty, które zostały wpisane do odpowiedniego rejestru przed dniem 1 stycznia 2001r. miały ustawowy obowiązek przerejestrowania się do Krajowego Rejestru sądowego do dnia 31 grudnia 2015r.

Ustawodawca jednocześnie określił jakie będą skutki utraty podmiotowości prawnej przez nieprzerejestrowane podmioty w odniesieniu do ich mienia.

W art. 9 ust. 2b przepisów wprowadzających ustawę o KRS określa się, że z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. a contrario, jeżeli najpóźniej w dniu 31 grudnia 2015 r. zostanie złożony wniosek o wpis do KRS, to podmiot, którego dotyczy taki wniosek, nie utraci zdolności prawnej z dniem 1 stycznia 2016 r., a Skarb Państwa nie nabędzie z tą datą jego mienia. Jeżeli w następstwie złożenia takiego wniosku wpis do KRS zostanie prawomocnie dokonany, cel zakładany w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o KRS zostanie osiągnięty.

Zgodnie z art. 9a ust. 2i przepisów wprowadzających ustawę o KRS, nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa i nieodpłatnie własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego pozostałych po podmiocie nieprzerejestrowanym do KRS, stwierdza w drodze decyzji starosta właściwy ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wobec tego decyzja starosty ma charakter deklaratoryjny (porządkujący). W przypadku innych składników mienia pozostawionego przez podmioty nieprzerejestrowane do KRS nie jest wymagane wydanie decyzji. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości - ze względu na bezpieczeństwo i pewność obrotu - wymagana jest decyzja potwierdzająca to, że Skarb Państwa nabył własność (użytkowanie wieczyste) nieruchomości z dniem 1 stycznia 2016 r. z mocy prawa. Podstawą dla dokonania odpowiednich wpisów w Księgach wieczystych będzie decyzja o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości albo użytkowania wieczystego, wydawana przez właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości starostę.

Decyzja Starosty [...] ma zatem charakter deklaratoryjny i jej rola polega na ustaleniu, że działka nr [...] w miejscowości [...] była własnością Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], a Spółka utraciła byt prawny z dniem 1 stycznia 2016 r. Wobec powyższego przedmiotem decyzji Starosty [...] jest tylko sprawa nieodpłatnego nabycia nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne było, że przedmiotowa nieruchomość działka nr [...] o powierzchni [...] ha, ark. mapy [...], obręb [...], gmina [...] była własnością Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (wypis z rejestru handlowego nr [...] k. 11, KW [...] k. 5-7 akt adm. I inst.).

Bezspornie stwierdzono, że przedstawiciel tej Spółki nie złożył do dnia 31 grudnia 2015 r. wniosku o przerejestrowanie do KRS (zaświadczenie z KRS k. 14, pismo z Centralnej Informacji o Zastawach Rejestrowych, Krajowego Rejestru Sądowego oraz Ksiąg Wieczystych k. 17, 24, 29-30 akt adm. I inst.). Skarżący będąc jedynym udziałowcem Spółki, pismem z dnia 4 maja 2018 r. potwierdził także, że nie złożył wniosku o wpis Spółki do Krajowego Rejestru Sądowego (k. 39 akt adm. I inst.). Spółka przestała istnieć wskutek braku wniosku o przerejestrowanie do KRS - została uznana za wykreśloną z rejestru z dniem 1 stycznia 2016r. i to z mocy prawa (potwierdzenie Sądu Rejonowy Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego k. 36 akt adm. I inst.). Skarżący wykazał dokumentami, że ostatecznie został jedynym udziałowcem Spółki (umowa zbycia udziałów k. 46-51 akt adm. I inst.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.S. Zaskarżył wyrok w całości.

Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego:

a/ art. 9 ust. 2b w zw. z art. 9 ust. 2a, 2i, 2j ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz. U. z 1997 r., nr 121 poz. 770 ze zm.) polegające na:

-jego niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że w stanie sprawy Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 2016 r. nieodpłatnie z mocy prawa własność nieruchomości spółki [...] Sp. z.o.o. z siedzibą w [...] stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [...] położoną w miejscowości [...], gm. [...] podczas gdy powołana podstawa materialna godzi w istotę prawa własności i jest sprzeczna z normami Konstytucji RP oraz przepisami prawa międzynarodowego w zakresie, w jakim pozbawia podmiot jego prawa własności w sposób autorytarny, bez odszkodowania czy udziału w procesie likwidacyjnym spółki, co w konsekwencji rażąco narusza prawa tego podmiotu i przeczy konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności;

- jego błędnej wykładni i przyjęciu, że nieodpłatne nabycie z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości spółki [...] Sp. z.o.o. z/s w [...] jest rozwiązaniem optymalnym i odpowiada założeniom ustawodawcy w zakresie zgodności z interesem publicznym i zabezpieczenia interesy wierzycieli, podczas gdy pozbawienie Z.S. prawa własności nieruchomości w stanie sprawy nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia, jest arbitralne i obiektywnie nieproporcjonalne;

b/ art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., (Dz. U. nr. 78, poz. 483) poprzez:

- ich niezastosowanie i orzeczenie o nieodpłatnym nabyciu z dniem 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości spółki [...] Sp. z o.o. z/s w [...], podczas gdy w podstawie materialnej tegoż orzeczenia zachodzą uzasadnione wątpliwości jej konstytucyjności, co winno determinować Sąd do zastosowania wprost norm konstytucyjnych z pominięciem przy orzekaniu wątpliwych konstytucyjne norm przepisów wprowadzających ustawę o KRS.

2, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo błędnej wykładni zastosowanych przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia;

b) art 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego sprawy polegające na:

- przyjęciu, że w stan sprawy nie pozwala na uwzględnienie skargi Z.S., podczas gdy Sąd pominął fakt iż wymieniony od lat przebywa poza granicami kraju co ma istotne znaczenie dla jego świadomości prawnej co do obowiązku złożenia do dnia 31 grudnia 2015 r. wniosku o wpis do rejestru i konsekwencji jego nie wypełnienia, gdyż obca mu była przedmiotowa nowelizacja, a w konsekwencji pozbawienie Z.S. prawa własności w jego sytuacji faktycznej;

- przyjęciu, że w stanie sprawy Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 2016 r. prawo własności nieruchomości spółki [...] Sp. z.o.o., podczas gdy wykazane wyżej naruszenia prawa materialnego i prawidłowa ocena materiału dowodowego sprawy prowadzą do odmiennych wniosków, uprawniających do uwzględnienia skargi Z.S. w całości;

- art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie się od właściwej kontroli działalności administracji publicznej.

Mając na względzie powyższe, - na zasadzie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie - na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu. Wniósł również o zasądzenie od Organu administracji na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto, na zasadzie art. 176 § 2 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego.

Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów naruszenia prawa materialnego ujętych w skardze kasacyjnej, wyjaśnić należy, że w świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko – konkretnemu – wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstaw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej za stronę, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować, chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyroki NSA: z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13; z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom. Przykładowo w zarzucie nr 1 wskazuje się na naruszenie art. 9 ust. 2b w zw. z art. 9 ust. 2a, 2i, 2j ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, po czym w uzasadnieniu zarzutu traktuje się powyższe przepisy jako jedną normę. Nie wiadomo również do którego z przepisów odnosi się dalsza część zarzutu wskazująca na "jego" niewłaściwe zastosowanie. W zarzucie tym podnosi się również jego błędną wykładnię, nie wskazując na czym błędne odczytanie przepisu przez Sąd I instancji polega i jaka powinna być prawidłowa wykładnia. W tej części zarzut nie podlega ocenie.

Ocena sprawy, z uwagi na treść zarzutów skargi kasacyjnej ogranicza się zatem do tych zarzutów, których zakres i treść można wywieść ze skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 9 ust. 2b w zw. z art. 9 ust. 2a, 2i, 2j ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym ( Dz. U. z 1997 r., nr 121 poz. 770 ze zm. – dalej Przepisy wprowadzające).

Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji nie budzi wątpliwości, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą [...] z siedzibą w [...] została zawiązana na podstawie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1995 r., zaś Z.S. był jednym z jej wspólników. Spółka do dnia 31 grudnia 2015 r. (nr [...]) nie została wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego, jak również przed upływem tego terminu nie został złożony stosowny wniosek. Nie było również kwestionowane, że [...] Sp. z o.o. była właścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w miejscowości [...].

Powyższe okoliczności uzasadniały zatem zastosowanie w sprawie art. 9 ust. 2a i 2b ustawy Przepisy wprowadzające ... stanowiących, że "Podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do Krajowego rejestru Sądowego zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, które były wpisane do rejestru sądowego na podstawie przepisów obowiązujących do dnia wejścia w życie tej ustawy i które do dnia 31 grudnia 2015 r. nie złożyły wniosku o wpis do rejestru, uznaje się za wykreślone z rejestru z dniem 1 stycznia 2016 r. /.../." oraz "Z dniem 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabywa nieodpłatnie z mocy prawa mienie podmiotów, o których mowa w ust. 2a. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nabytego mienia za zobowiązania podmiotów, o których mowa w ust. 2a.". Przepisy powyższe nie budzą większych trudności interpretacyjnych. W sposób oczywisty wskazują na obowiązki organów zarządzających spółek zarejestrowanych przed dniem wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające oraz skutki niedopełnienia czynności w nich opisanych.

Wbrew również zarzutom skargi kasacyjnej nie sposób dopatrzyć się niezgodności powyższych przepisów z przepisami prawa międzynarodowego, bliżej zresztą niesprecyzowanymi w skardze kasacyjnej.

Przepisy powyższej ustawy zostały wprowadzone wskutek konieczności dostosowania prawa krajowego do przepisów unijnych. Zgodnie z przepisami dyrektywy 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art. 48 akapit drugi Traktatu, jak również poprzedzającej ją pierwszej dyrektywy Rady 68/151/EWG z 9 marca 1968 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w Państwach Członkowskich od spółek w rozumieniu art. 58 akapit drugi Traktatu, w celu uzyskania ich równoważności, dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich wymagane było od państw członkowskich, zapewnienie jawności niektórych dokumentów dotyczących podmiotów gospodarczych i informacji związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą przez spółki, prowadzenia dokumentacji w rejestrze centralnym, rejestrze handlowym lub rejestrze spółek dla każdej ze spółek, które są w nim zarejestrowane; wpisywania danych i informacji do rejestru; a od 1 stycznia 2007 r. obowiązek zapewnienia składania przez spółki oraz inne osoby i organy wszystkich wymaganych dokumentów i informacji – drogą elektroniczną (art. 2 i 3 dyrektywy 68/151/EWG –zob. Komenda Aneta (red.), Krajowy Rejestr Sądowy i postępowanie rejestrowe, publik. LEX).

Odnosząc się do zarzutów skargi co do niekonstytucyjności przepisów ustawy, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie, ujętych zarówno w zarzucie pierwszym, jak i drugim skargi kasacyjnej, Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania ich zgodności z Konstytucją RP. Przepis art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ... był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego , który wyrokiem z 11 grudnia 2019r. sygn. akt P 13/18 stwierdził wprawdzie, że art. 9 ust. 2b zdanie trzecie p.w. KRS jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednakże wyrok ten nie miał zastosowania w sprawie z uwagi na to, że zakwestionowana część przepisu zawartego w art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające... nie stanowiła podstawy prawnej kontrolowanego przez sądy rozstrzygnięcia.

Wskazać jednakże należy, że w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do treści art. 21 ust. 2 Konstytucji wyjaśnił że przepis ten nie jest wzorcem kontroli konstytucyjności przepisu art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające... . Trybunał wyjaśnił, że "w zakwestionowanej regulacji przejęcie majątku przez Skarb Państwa i pozbawienie udziału wspólników w majątku wykreślonej spółki jest pośrednim skutkiem niezłożenia wniosku o jej przerejestrowanie do KRS. Celem przepisu było doprowadzenie do stanu, w którym wpisy w KRS będą zgodne ze stanem rzeczywistym, by wzmocnić funkcje gwarancyjne tego rejestru. Wykreślenie spółki nieprzerejestrowanej do końca 2015 r. miało zmotywować jej organy do złożenia wniosku o przerejestrowanie. Miało wzmocnić efektywność wykonywania nałożonych na te podmioty obowiązków. Pozbawienie majątku zarówno spółki jak i jej wspólników wraz z ustaniem jej bytu prawnego nie było zakładanym przez ustawodawcę celem, tylko skutkiem. Jak wynika z uzasadnienia ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1924; dalej: ustawa zmieniająca), bierność podmiotów zobowiązanych i nieefektywność poprzednich regulacji skłoniły ustawodawcę do wprowadzenia przedmiotowej regulacji. Wykreślenia spółki i przejęcia jej majątku można było uniknąć zgłaszając wniosek o rejestrację w KRS". W dalszej części Trybunał wskazał, że " Z uwagi na to, że skutki majątkowe, o których mowa w art. 9 ust. 2b p.w.KRS nastąpiły z mocy prawa 1 stycznia 2016 r., przysługującym środkiem sanacji konstytucyjności jest roszczenie o odszkodowanie z art. 4171 § 1 k.c. Wspólnicy, którym zostały wygaszone uprawnienia do majątku pozostałego po likwidacji spółki z o.o., mogą żądać odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie aktu normatywnego. Podmioty te nie będą mogły skutecznie wznowić postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wznowienie takie możliwe jest w wypadku, gdy w sprawie zostało wydane orzeczenie kształtujące ich sytuację prawną lub gdy odrębne ustawy przewidują inne środki służące sanacji konstytucyjności w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Z uwagi na to, że wygaszenie praw majątkowych nie wymagało wydania orzeczenia, wznowienie postępowania w takim zakresie nie jest możliwe.

Nie są zasadne również zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2 i 178 ust. 1 Konstytucji. Bezpośredniość stosowania Konstytucji RP, o której mowa w art. 8 ust. 2 nie oznacza nieograniczonej kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 30 października 2002 r. V CKN 1456/00; wyrok SN z 2 kwietnia 2009r., IV CSK 485/08). Sąd, mając uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, ma obowiązek na podstawie art. 193 Konstytucji zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie przedstawił przekonującego uzasadnienia niezgodności wskazanych w zarzutach przepisów z przepisami Konstytucji.

W konsekwencji uznać należy, iż zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie może on stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Nie można przy tym zarzucać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wskazując na naruszenie przez sąd I instancji prawa materialnego ponieważ przepis ten upoważnia Sad I instancji do uwzględnienia skargi jedynie w przypadku naruszenia przepisów postepowania i to w stopniu istotnym, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał takich naruszeń. Nie sposób również uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który skarżący kasacyjnie powiązał z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.., przy czym skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił na czym polega naruszenie tego przepisu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Brak uzasadnienia tego zarzutu uniemożliwia jego kontrolę instancyjną. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie w ramach tego zarzutu pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżący wiele lat mieszkał za granicą i nie miał świadomości prawnej złożenia co do obowiązku złożenia wniosku o wpis nie ma znaczenia w sprawie. Ustawa Przepisy wprowadzające ... nie wiązała bowiem wydania decyzji o przejściu prawa własności nieruchomości w zależności od wiedzy lub jej braku organów spółki co do konsekwencji ich bezczynności w zakresie rejestracji.

Tym samym nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. Do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie ( zob. też wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1613/19)

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.