Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 641/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 5, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanym parkingiem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...], Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...], odmawiającą ustalenia – na rzecz Spółka A – warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanym parkingiem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działce nr 78, AM-6, obręb B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż w oznaczonej na wstępie decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w obszarze objętym analizą można wyróżnić funkcję dominującą, którą stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca. Wskaźniki powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej przewidziane zaś dla planowanego obiektu, przekraczają zdaniem organu pierwszej instancji średnie wartości tych wskaźników występujące w obszarze analizowanym. Ponadto organ ten stwierdził, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z istniejącą w obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową jednorodzinną, a więc realizacja przedmiotowej inwestycji wprowadzi dysharmonię na tym terenie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł A.G., który wskazał, że organ podał w uzasadnieniu decyzji tylko jedną przesłankę uzasadniającą odmowę ustalenia warunków zabudowy, tj. wielkość budynku, natomiast nie odniósł się do innych, równie istotnych okoliczności. Zdaniem A.G., za odmową ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przemawiają następujące okoliczności: wielkość planowanego budynku, zabytkowy charakter otoczenia, w tym nieruchomości przy ul. [...], brak miejsc parkingowych na ulicy [...] oraz ul. [...], nieprzejezdność jezdni spowodowana przez zastawianie jezdni w godzinach popołudniowych parkującymi samochodami, nieprzygotowanie instalacji kanalizacyjnej do odbioru takiej ilości ścieków /już obecnie zdarzają się wybicia z kanalizacji/, przekroczenie linii zabudowy w kierunku ul. [...].

W piśmie z dnia 26 czerwca 2007 r., złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym, A.G. podtrzymał w całości odwołanie i wskazał, że organ lokalizacyjny wszczął kolejne postępowanie /[...]/, w którym – jego zdaniem – nadal będzie pomijał wskazane wyżej okoliczności. W kolejnym piśmie z dnia 26 czerwca 2007 r. strona wniosła o uwzględnienie faktu, iż organ lokalizacyjny prowadzi postępowanie pod w/w numerem, które potwierdza, że w tej sprawie ma być wydana decyzja pozytywna, bez względu na okoliczności, sytuację prawną itp.

Organ odwoławczy uzasadniając swe rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Z cytowanych przepisów wywieść można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym. Do nich należy zachowanie ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju. W art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawodawca wprowadził definicję legalną ładu przestrzennego, przez co należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompetencyjno-estetyczne. Ochrona ładu przestrzennego jest zatem podstawowym celem ustawy.

Dalej organ odwoławczy podkreślił, że tak rozumianej zasadzie zachowania ładu przestrzennego przeciwstawia się zasada ochrony prawa własności, wyrażona w art. 64 Konstytucji RP, której zasadniczym filarem jest swoboda zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Niewątpliwie deklarowany przez Konstytucję prymat prawa własności i swobody zagospodarowania terenu potwierdza art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujący, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich".

Zdaniem organu, zarówno zasada ładu przestrzennego jak i ochrony prawa własności muszą być uwzględniane w procesie planowania i ustalania warunków zabudowy. Tworzą one bowiem swoiste ramy normatywne procesu planowania oraz "narzucają" kierunek wykładni przepisów służących ich realizacji, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ dokonując wykładni przepisów służących realizacji tychże zasad, nie może uwzględniać ich normatywnego znaczenia i celu w jakim zostały stworzone.

Kolegium podkreśliło, iż w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, ze względu na przekroczenie przez planowaną inwestycję średniego wskaźnika zabudowy, średniej szerokości elewacji frontowej oraz brak kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał przy tym na zapis w/w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w myśl którego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystywania terenu.

Reguły kształtowania wskaźnika zabudowy dla obiektów projektowanych zawiera § 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Stosownie zaś do § 6 powołanego rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynik to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż teren objęty analizą jest dość intensywnie zurbanizowany. Usytuowane obiekty w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanym wskaźnikiem zabudowy, który waha się w granicach od 0,10 do 0,55. Średni wskaźnik o obszarze analizowanym wynosi 0,24. Dla planowanego obiektu wskaźnik zabudowy po realizacji inwestycji wynosiłby 0,41. Trafnie więc organ pierwszej instancji wywiódł, że brak jest więc możliwości wyznaczenia wskaźnika zabudowy uwzględniając wyliczoną średnią arytmetyczną dla wszystkich działek w obszarze analizowanym. Nie można jednak zgodzić się, że organ w sposób wystarczający umotywował brak możliwości zastosowania § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia. W zasadzie organ pierwszej instancji w ogóle nie dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście § 5 ust. 2 i nie uzasadnił w żaden sposób braku możliwości odstąpienia od przyjętych średnich wartości. Wiele działek w wyznaczonym obszarze analizowanym przekracza średni wskaźnik zabudowy, który jest zbliżony dla wskaźnika zabudowy przewidzianej przez inwestorów. Kolegium wskazało działkę nr 44/4 i 44/3, dla której wskaźnik zabudowy wynosi 0,34; dla działki nr 82/4 - 0,39; dla działki nr 82/4 – 0,55; dla działki nr 70 – 0,40; dla działki nr 92, 52/4 - 0,38; dla działki nr 31/1 – 0,42. W kontekście powyższego zupełnie gołosłowne są zdaniem Kolegium - twierdzenia organu pierwszej instancji, że dla inwestycji nie można ustalić wskaźnika zabudowy, skoro organ ten zupełnie pominął treść § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

Analogicznie – zdaniem organu odwoławczego – należy odnieść się do odmowy ustalenia warunków ze względu na szerokość elewacji frontowej. Przeprowadzona analiza wykazała, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 18,2 m. Planowana inwestycja charakteryzuje się natomiast szerokością elewacji frontowej na poziomie 44 m. W obszarze analizowanym znajdują się jednak obiekty, których szerokość elewacji frontowej znacznie wykracza poza wyliczoną średnią arytmetyczną, a nawet jest większa od planowanej inwestycji. Istnieje zatem ewentualna możliwość skorzystania z § 6 ust. 2 i wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. W rozpatrywanej jednak sprawie organ pierwszej instancji zupełnie nie ustosunkował się do możliwości wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej.

Stwierdzone uchybienia świadczą zdaniem Kolegium, że organ pierwszej instancji w sposób wybiórczy dokonał oceny materiału dowodowego, przekraczając tym samym granice swobodnej oceny tego materiału.

Ponadto Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji wadliwie przeprowadził analizę. W pierwszej kolejności Kolegium zwróciło uwagę na rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a graficzną analizy. Organ pierwszej instancji wyznaczając bowiem granice obszaru analizowanego, nie wytyczył ich po obrębie granic działek. W konsekwencji granica obszaru analizowanego przecina, dzieląc niektóre działki w ten sposób, że część zabudowy znajduje się w obszarze analizowanym, a część poza nią. Organ lokalizacyjny tymczasem przyjął wyliczenia dla całych działek, mimo że na załączniku graficznym części tych działek znajdują się poza obszarem analizowanym /np. działka nr 4/4, 4/1, 19, 20/1, 20/2/. Kilka natomiast działek /ze względu na zbyt dużą skalę, skład orzekający nie mógł odczytać numerów działek/, które częściowo znajdują się w obszarze analizowanym zostały pominięte przy wyliczaniu wskaźników i parametrów zabudowy. Z tego też względu część tekstowa analizy nie odpowiada graficznemu jej przedstawieniu.

Dalsze zastrzeżenia Kolegium, odnoszące się do analizy, dotyczą połączenia kilku działek do wspólnej analizy /np. nr 19, 20/1, 20/2, 44/4 i 44/3, 81/2 i 81/1, 48/1, 48/3, 48/4 i 48/5/, co niewątpliwie miało wpływ na wyliczone średnie arytmetyczne wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej natomiast nie wynika jakimi kryteriami i argumentami kierował się organ przyjmując kilka działek jako jedną nieruchomość. Kolegium zauważyło przy tym, że w analizie pominięto kilka działek – nr 43/1, 43/2, 43/3 i 43/4, co niewątpliwie wypaczyło wyliczone parametry i wskaźniki. Także już w samej analizie wzięto pod uwagę dwukrotnie działki nr 19, 20/1 i 20/2 /poz. 1 i 24 w analizie/.

W takim układzie – zdaniem Kolegium – nie może być mowy o respektowaniu przez organ standardów właściwych dla zasady prawdy obiektywnej /art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a./. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i w sposób wybiórczy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego, co też przesądziło o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Kolegium nie podzieliło też stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie naruszenia przez planowaną inwestycję zasady kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza bowiem, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu /w tym użytkowa obiektów/. Zatem nowa zabudowa jest dopuszczalna, jeżeli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją /zob. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 501/. Zasada kontynuacji funkcji nie może być interpretowana zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, a także nie może naruszać zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W kontekście powyższego Kolegium stwierdziło, iż zasada kontynuacji funkcji jest naruszona jedynie w sytuacji, gdy zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Brak jest - zdaniem Kolegium - podstaw, aby uznać, iż budynek mieszkalny wielorodzinny jest sprzeczny z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Zasady kontynuacji funkcji /w rozpatrywanej sprawie funkcji mieszkaniowej/ nie można rozumieć jako możliwość budowy jedynie domów jednorodzinnych. Zarówno bowiem domy jednorodzinne jak i wielorodzinne spełniają funkcję mieszkaniową. Dodatkowo organ zauważył, że przecież w obszarze analizowanym znajdują się budynki wielorodzinne.

Konkludując – zdaniem Kolegium - organ pierwszej instancji nie wykazał, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora, naruszy zasady utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym.

Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy musi zweryfikować przeprowadzony dowód z analizy funkcji i cech zabudowy oraz w tym kontekście ponownie dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Konieczne jest także ponowne rozważenie przez organ dopuszczalności realizacji wnioskowanego zamierzenia, przy czym ustalenia organu winny znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz w uzasadnieniu decyzji.

Odnosząc się do okoliczności podniesionych przez A.G. w odwołaniu, dotyczących zabytkowego charakteru otoczenia planowanej inwestycji, Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorska.

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm./. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 tej ustawy, ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się przy sporządzaniu i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw, planów zagospodarowania przestrzennego powiatu, strategii rozwoju gmin, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Formy ochrony zabytków określa zaś art. 7 w/w ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem formami ochrony zabytków są: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków dotyczy zatem obszarów wpisanych do rejestru zabytków lub objętych inną formą ochrony. Zdaniem organu II instancji, z akt sprawy nie wynika, aby teren zainwestowania objęty był jedną z w/w form ochrony zabytków.

Odpowiadając z kolei na zarzuty dotyczące miejsc parkingowych, nieprzejezdności ulicy oraz nieprzystosowania instalacji kanalizacyjnej do odbioru takiej ilości ścieków, Kolegium wyjaśniło, iż organ lokalizacyjny obowiązany jest w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy zbadać, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Ponadto w myśl art. 54 pkt 2 lit. d) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Jak wynika z pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Miejskiej we W. z dnia 24 stycznia 2007 r. /[...]/, sieć kanalizacji sanitarnej w ulicy [...] jest wystarczająca dla umożliwienia odbioru ścieków dla przedmiotowej inwestycji. Zarzut ten organ uznał zatem za bezpodstawny.

Organ wyjaśnił także, iż dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy nie ma znaczenia wszczęcie przez organ lokalizacyjny nowego postępowania wskazanego przez stronę. Jest to odrębne postępowanie i dokonane w nim ustalenia oraz ocena nie mają wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł A.G., zarzucając decyzji pierwszej i drugiej instancji całkowitą dowolność w dokonywanej interpretacji zarówno faktów jak i przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W dalszej części skargi, skarżący ponowił argumentację oraz zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była, wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm./, zwaną dalej k.p.a. - decyzja z dnia [...], Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...], odmawiającą ustalenia – na rzecz Spółka A – warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanym parkingiem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działce nr [...], AM-6, obręb B. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zatem kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w wyniku złożenia odwołania przez stronę przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznać i merytorycznie rozstrzygnąć. W sytuacji zaś, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy jest uprawniony na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. zaskarżonej decyzji z dnia [...], Nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. - o uchyleniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...], Nr [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że Sąd w pełni podziela stanowisko oraz argumentację organu odwoławczego zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W świetle szczegółowo przedstawionej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uznać należy - wbrew zarzutom skargi, że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium jest w pełni zasadne.

Istotne jest w sprawie, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwaną dalej ustawą.

I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia jednak wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów, określonych w punktach od 1–5 tegoż przepisu, t.j.: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych /pkt 1/; dostępu do drogi publicznej /pkt 2/; zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu /pkt 3; braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne /pkt 4/ oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi /pkt 5/.

I tak wymieniony wyżej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego /tzw. zasada dobrego sąsiedztwa/. Celem bowiem tegoż przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne.

Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Podkreślić przy tym należy, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, określony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ - zwanym dalej rozporządzeniem, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m /§ 3 ust.2 rozporządzenia/.

Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy /§ 9 ust. 2 rozporządzenia/.

Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy.

Mając na uwadze powyższe, zgodzić się należy ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent W. przy podejmowaniu decyzji z dnia [...], Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę wielorodzinnego budynku mieszkalnego z wbudowanym parkingiem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] we W., na działce nr [...], AM-6, obręb B., nie przeprowadził w sposób właściwy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa zwłaszcza w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy, czym uchybił w/w przepisom rozporządzenia.

Słusznie zwrócił organ odwoławczy uwagę na rozbieżności pomiędzy częścią tekstową, a graficzną analizy. Otóż niewątpliwe jest w sprawie, że organ pierwszej instancji wyznaczył granice obszaru analizowanego, nie wytyczając ich po obrębie granic działek, co spowodowało, że granica obszaru analizowanego przecina, dzieląc niektóre działki w ten sposób, że część zabudowy znajduje się w obszarze analizowanym, a część poza nią. Ponadto organ ten przyjął wyliczenia dla całych działek, mimo że na załączniku graficznym części tych działek znajduje się poza obszarem analizowanym /np. działka nr 4/4, 4/1, 19, 20/1, 20/2/. Kilka natomiast działek, które częściowo znajdują się w obszarze analizowanym zostały pominięte przy wyliczaniu wskaźników i parametrów zabudowy.

Powyższe ustalenia pozwalają w konsekwencji na stwierdzenie, że część tekstowa analizy nie odpowiada części graficznej.

Istotnym także uchybieniem organu pierwszej instancji wyliczającego w wyznaczonym obszarze średnie wskaźniki, było przyjęcie kilku działek jako jedna nieruchomość / nr 19, 20/1, 20/2, 44/4 i 44/3, 81/2 i 81/1, 48/1, 48/3, 48/4 i 48/5/, gdy zaś działki o nr : 43/1, 43/2, 43/3 i 43/4/ w ogóle pominięto w dokonanej analizie, a działki nr 19, 20/1 i 20/2 wzięto pod uwagę dwukrotnie /poz. 1 i 24 analizy/.

W tej sytuacji, Sąd w pełni podziela zastrzeżenia Kolegium do wyliczonych w powyższy sposób średnich arytmetycznych wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Sąd podziela także wątpliwości Kolegium co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ponieważ ani w analizie tekstowej – stanowiącej załącznik nr 2, ani też w uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji nie wskazał w jaki sposób wyznaczył granice analizowanego obszaru, nie podając także jaka jest to wielkość i dlaczego określił takie, a nie inne granice obszaru analizowanego.

Uchybienie to powoduje, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd nie był w stanie skontrolować, czy analizowany obszar został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi przepisem § 3 rozporządzenia.

Należy zauważyć, że przy określeniu granic obszaru analizowanego odległości przewidziane prawem muszą być dochowane, co oczywiście nie wyklucza wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach większych niż minimalne, o ile w okolicznościach danej sprawy będzie to konieczne. Podkreślić jednak należy, że szerokie ujmowanie sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, nakłada na organy ustalające warunki zabudowy, obowiązek uzasadnienia wyznaczonych w danej sprawie granic obszaru analizowanego.

W orzecznictwie sądowym pojawił się pogląd, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy. W konsekwencji uznano, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy, w ujęciu funkcjonalnym, uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy /por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 54/.

Wobec powyższego, przy wyznaczaniu w niniejszej sprawie obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany był do uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru. Kwestia ta ma niezmiernie istotne znaczenie, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych graniach może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt.1 ustawy. Brak argumentacji organu pierwszej instancji uzasadniającej takie a nie inne wyznaczenie granic obszaru analizowanego powoduje, że kwestia ta wymyka się spod administracyjnej kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Uchybienie to prowadzi również do stwierdzenia naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 107 § 3 k.p.a.

Przytoczyć w tym miejscu należy również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/2006 /Lex nr 322329/, zgodnie z którym wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Omawiane informacje powinny być zatem umieszczone w tym dokumencie lub przynajmniej w uzasadnieniu decyzji. Skoro bowiem prawodawca ustalił, że wyniki owej analizy stanową załącznik do decyzji, to niewątpliwie treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty /wyniki/ przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Tymczasem, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, usytuowane obiekty w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanym wskaźnikiem zabudowy, który waha się w granicach od 0,10 do 0,55. Wyliczony przez organ pierwszej instancji średni wskaźnik w obszarze analizowanym wyniósł 0,24, zaś dla planowanego obiektu wskaźnik zabudowy po realizacji inwestycji wynosiłby 0,41. Jednakże jak trafnie zauważył organ odwoławczy, wiele działek w wyznaczonym obszarze analizowanym przekracza średni wskaźnik zabudowy, który zaś jest zbliżony dla wskaźnika zabudowy przewidzianej przez inwestorów.

Organ pierwszej instancji wywiódł jednak, że brak jest możliwości wyznaczenia wskaźnika zabudowy uwzględniając wyliczoną średnią arytmetyczną dla wszystkich działek w obszarze analizowanym, jednakże w ogóle nie dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia, jak i nie uzasadnił w żaden sposób braku możliwości odstąpienia od przyjętych średnich wartości.

Podzielić także należy stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji nie wykazał, iż ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z wnioskiem inwestora, naruszy zasady utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i w sposób niewłaściwy przeprowadził dowód z analizy funkcji.

W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie zostały zawarte wyczerpujące rozważania dotyczącego tego, że planowana inwestycja naruszać będzie zasadę kontynuacji funkcji. Organ ograniczył się w niej jedynie do stwierdzenia, że cyt." "planowana budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego pozostaje w sprzeczności z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową jednorodzinną.".

Zgodnie zaś z przepisem § 2 pkt 2 rozporządzenia - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi.

"Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu /w tym użytkowania obiektów/. Zatem nowa zabudowa jest dopuszczalna, jeżeli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. (...) Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje być ona dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielopowierzchniowy.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. (...) Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym." /zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz [red.] Z. Niewiadomski, Warszawa 2004, Wydanie 3, s. 500/.

W rozpatrywanej zaś sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, w obszarze analizowanym znajdują się nie tylko budynki mieszkaniowe jednorodzinne, ale i budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

Nie wyjaśnienie powyższych kwestii przez organ pierwszej instancji świadczy o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej /art. 7, art. 77 § 1 k.p.a./ i dokonaniu w sposób wybiórczy oceny zebranego materiału dowodowego, co też musiało skutkować zastosowaniem przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W sytuacji zaś, gdy organ II instancji stwierdzi, że decyzja organu I instancji /jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie/ jest wadliwa, musiał wydać decyzję uchylającą taką decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazać przy tym należy, że w sytuacji uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, skarżący ma zagwarantowaną w pełni możliwość obrony swych praw, co oznacza, że będzie mógł składać wnioski dowodowe, gdy zaś organ pierwszej przed wydaniem decyzji obowiązany będzie w myśl art. 10 § 1 k.p.a. pouczyć stronę postępowania o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu określonego stronie terminu złożenia przedmiotowego oświadczenia.

Podkreślić należy, że przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia nie przesądza treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla strony. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji organu drugiej instancji decydować wyłącznie organ pierwszej instancji.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi Artura Grzeszczaka i wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd orzeczono jak w sentencji.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, że podaniem z dnia 23 października 2007 r. skierowanym do organu pierwszej instancji strona postępowania – Spółka A zwróciła się o wycofanie z obrotu prawnego wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, co może być podstawą do uznania przez organ postępowania za bezprzedmiotowe.