Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2025/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] 2) zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz A. N. kwotę 4121 (cztery tysiące sto dwadzieścia jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] Minister Rozwoju (dalej: Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania A. N. , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] , orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. N. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] - [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w gminie [...] , w [...] - [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] , o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...] , odc. koniec obwodnicy [...] - węzeł "[...]": część nr 1: odc. realizacyjny [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...] " - bez węzła) - [...] (węzeł: "[...] " obecnie "[...]"- bez węzła)". Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na podstawie wpisów w księdze wieczystej nr [...] stwierdzono, iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był A. N. . Dział III księgi zawiera wpis dotyczący służebności osobistej polegającej na prawie korzystania z połowy domu mieszkalnego na parterze i 1 izby na piętrze oraz dożywotnie korzystanie ze sprzętu rolniczego i użytkowanie działki nr [...] o pow. [...] arów. Dział IV księgi nie zawiera wpisów. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] , orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. N. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] - [...] , gmina [...] , powiat [...] , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. N. . W odwołaniu zarzucono, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając operat sporządzony na zlecenie organu w innej, lecz tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie ([...]) oraz kontroperat dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołującego przyjęte przez biegłego nieruchomości porównawcze nie spełniają wymogu podobieństwa. Ponadto skarżący wskazał, że Wojewoda [...] odmówił stronie wglądu do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego oraz nie przeprowadził rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. uzupełnił odwołanie. W piśmie wskazano, że nieruchomości przyjęte do porównania przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego przez organ były także przedmiotem badania przez rzeczoznawcę powołanego przez stronę, jednak z uwagi na przeznaczenie inne niż drogowe zostały one odrzucone (poza jedną). Zdaniem pełnomocnika strony znaczna różnica w obu wycenach wynika z faktu, iż biegły rzeczoznawca dokonał wyceny w oparciu o grunty rolne i łąki, nazywając je drogowymi, a rzeczoznawca P. D. w oparciu o grunty drogowe. Pełnomocnik odwołującego zarzucił Wojewodzie [...] powierzchowną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, sprowadzającą się do bezkrytycznej akceptacji operatu, podczas gdy ocena wyceny przygotowanej na zlecenie strony obejmuje szereg zarzutów, w tym z obszaru wiedzy specjalistycznej (dotyczących doboru nieruchomości porównawczych i zakresu określenia cech rynkowych), a także prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organu władzy publicznej ze względu na przyjęcie za wystarczające odpowiedzi biegłej, uznając że szczegółowo odniosła się do zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania wątpliwości, podczas gdy były one lakoniczne i nie odnosiły się do meritum. Tym samym skarżący podtrzymali swoje zastrzeżenia do operatu obejmujące wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości i wpływu cech cenotwórczych na wartość nieruchomości, a także samodzielności sporządzenia wyceny. Pełnomocnik ponownie wskazał, że stronie utrudniano korzystanie z prawa do czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę dokonywania czynności wglądu do akt sprawy, sporządzania notatek lub kopii w systemie teleinformatycznym. Ponadto, wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców majątkowych. Do powyższego pisma załączono stanowisko rzeczoznawcy majątkowego P. D. stanowiące odpowiedź na zastrzeżenia organu I instancji zawarte w decyzji wraz z wyjaśnieniami istotności cech cenotwórczych, zaświadczenia Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...]oraz operaty szacunkowe rzeczoznawców majątkowych J. S. i A. W.. Po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm.) dalej specustawa drogowa, nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), dalej ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na podstawie art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, położonej w gminie [...] , w [...] - [...] , oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowi operat szacunkowy z dnia 18 lipca 2019 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego S. R. (uprawnienia nr [...]). Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA). Organ podniósł, że opisując przedmiotową nieruchomość autor operatu wskazał, że położona jest we wsi [...] , gminie [...] , bezpośrednio wśród upraw polowych oraz w pobliżu zabudowy zagrodowej. Dojazd do działek odbywa się drogą gminną do działki z której została wydzielona nieruchomość wyceniana. Według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się składniki roślinne (olcha czarna -wiek 17 lat i gryka). W niniejszej sprawie autor operatu ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr 111/25/02 z dnia 30 grudnia 2002 r., z późniejszymi zmianami, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - tereny rolnicze. Analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe wydzielone z terenów gruntów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych, dokonana przez biegłego, wykazała, że ich ceny są niższe od cen gruntów drogowych wydzielonych z terenów gruntów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych. Stąd przeznaczenie działki rolnej pod drogę zwiększa jej wartość. W związku z tym biegły określił wartość rynkową nieruchomości gruntowej dla alternatywnego sposobu użytkowania jako podstawy określenia wysokości odszkodowania, posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Do wyceny gruntu przedmiotowej nieruchomości wybrano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych na terenie powiatu kraśnickiego w okresie dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Na tak określonym rynku nie odnotowano wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi, dlatego zakres badania rynku rozszerzono na rynek regionalny obejmujący gminy województwa [...] . W wyniku analizy rynku drogowego w powiecie [...],[...],[...],[...] oraz w województwie [...] ustalono, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wydzielonych z terenów rolnych i leśnych zawierały się w przedziale od ok. 6,00 zł/m2 do 15,00 zł/m2, natomiast do celów wyceny wyłoniono 3 nieruchomości najbardziej podobne z przedziału cenowego od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Po przeprowadzonej analizie biegły stwierdził stabilizację cen w okresie ich badania, zatem nie aktualizował ich trendem czasowym. Biegły ustalił, że dla rynku najważniejsze znaczenie mają następujące atrybuty wraz z odpowiadającymi wagami: lokalizacja ogólna nieruchomości (waga 50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (waga 50%). Na str. 17 operatu szacunkowego przedstawiono opis przyjętych cech rynkowych. Następnie opisano transakcje przyjęte do porównania (str. 16 operatu szacunkowego) oraz określono wartość współczynników korygujących i obliczono wartość 1 m2 szacowanego gruntu na kwotę 9,85 zł/m2, co pozwoliło na określenie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości na [...] zł. Wartość składników roślinnych biegły wycenił na [...] zł. Łączna wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wyniosła [...] zł. Minister wskazał, że aby dokonać oceny ww. dowodu o wartości nieruchomości należy mieć na uwadze przepisy ugn i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.), dalej: rozporządzenie. W świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy powinien zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia 18 lipca 2019 r., organ wskazał, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy, zdaniem organu, nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. Natomiast art. 80 Kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej, nie mając wiadomości specjalnych w danej dziedzinie, obowiązany jest zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, co wynika z charakteru postępowania administracyjnego (jego inkwizycyjności), który nakłada na organ prawny obowiązek dowodzenia w postępowaniu administracyjnym. Niemniej jednak ten sam organ w przypadku przedłożenia przez stronę operatu szacunkowego wykonanego na jej zlecenie winien poddać go ocenie i w oparciu także o ten dowód rozstrzygnąć prowadzoną sprawę. Organ podał, że tożsame stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r.. sygn. akt I OSK 126/10,. Organ wskazał, że mając na uwadze powyższe, nie może pominąć okoliczności, że w toku postępowania przed organem I instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu 3 stycznia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. (nr uprawnień [...]). Wobec brzmienia art. 7, 77 i 80 Kpa obowiązkiem organu jest ocena przedstawionego przez stronę dowodu. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w północno - zachodniej części gminy [...] , w miejscowości [...] , w odległości około 2 km od drogi krajowej nr 19. W najbliższym sąsiedztwie znajdują się grunty rolne oraz las. W dalszym sąsiedztwie znajduje się zabudowa zagrodowa oraz droga krajowa nr 19. Zaś w odległości około 200 m w kierunku południowym rozpoczynają się zabudowania wsi [...], a w odległości około 3,5 km w kierunku północnym zabudowania wsi [...]. Badając przeznaczenie planistyczne działek nr [...] i [...] rzeczoznawca majątkowy podał, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla ww. działek nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - załącznik nr 1 do Uchwały Nr 111/25/02 Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2002 r., działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem RP - obszary rolnicze, zaś działka nr [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem RP - obszary rolnicze, łąki i pastwiska. Analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego, wykazała, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne są wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod rolę. Stąd kierując się zasadą korzyści, oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości oparto na nieruchomościach o przeznaczeniu drogowym. Przy określeniu wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W wyniku analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zebrano 16 transakcji, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł do 64,00 zł za 1 m2 gruntu. Do porównania przyjęto 8 transakcji. Rzeczoznawca ustalił, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja (waga 54,34%), otoczenie nieruchomości (waga 33,73%) oraz przeznaczenie (waga 11,93%). Rzeczoznawca dokonał charakterystyki przyjętych cech w załączniku nr 1 do operatu. Opis nieruchomości przyjętych do porównania zamieszczono w załączniku nr 1 operatu. Następnie określono na podstawie współczynników korygujących cenę za 1 m2 wycenianej nieruchomości. Wartość 1 gruntu przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł, co pozwoliło na określenie wartości gruntu wycenianej nieruchomości na kwotę [...] zł. Wartość utraconych pożytków biegły oszacował na [...] zł. Natomiast wartość nasadzeń roślinnych określono na [...] zł. Łącznie wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy P. D. określił na [...] zł. Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów ugn oraz rozporządzenia pozwala stwierdzić, że przedłożony przez strony operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości działek nr [...] i [...]. Jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy P. D. , mając na uwadze iż ceny transakcyjne nieruchomości gruntowych drogowych są wyższe od cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, określił wartość przedmiotowej nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania, to uzasadnione wątpliwości wzbudza dobór nieruchomości porównawczych. Z treści art. 4 pkt 16 ugn wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2387/15, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "aby mówić o nieruchomościach podobnych konieczne jest ustalenie szeregu ich cech, które obiektywnie rzecz ujmując, są w pewnym stopniu tożsame z nieruchomością wycenianą. Do takich cech zaliczyć trzeba przeznaczenie, wielkość, kształt, położenie, uzbrojenie itp. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak, aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego". Przede wszystkim wskazać należy, iż wątpliwości organu odwoławczego budzi otoczenie oraz położenie nieruchomości przyjętych do porównania. Podobnie jak organ pierwszej instancji, należy wskazać, że większość nieruchomości położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, zaś wyceniana nieruchomość leży w odległości około 12 km od [...], tj. siedziby powiatu. Ponadto otoczenie nieruchomości porównawczych stanowiły głównie tereny zabudowane, zagospodarowane, z zabudową mieszkaniowo - usługową oraz usługową, natomiast otoczenie wycenianej nieruchomości stanowiły tereny rolne, niezabudowane oraz zabudowa zagrodowa. Rzeczoznawca majątkowy P. D. wyraźnie wskazuje, że głównymi cechami rynkowymi, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są lokalizacja oraz otoczenie, których wagi łącznie wynoszą 88,07%. Stąd dobór nieruchomości podobnych do wycenianej winien w jak największym stopniu uwzględniać podobieństwo tychże nieruchomości do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji oraz otoczenia. Trudno natomiast dostrzec decydującą zależność pomiędzy ceną nieruchomości a rangą drogi. Z porównania średnich cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe i drogi innej kategorii wynika, iż kształtują się na niemal identycznym poziomie - 39,89 zł/m2 i 40,58 zł/m2. Natomiast wszystkie nieruchomości w zbiorze, które przeznaczone były pod drogi krajowe położone były jednocześnie wśród terenów zurbanizowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, usługową oraz siedliskową. Podobne relacje zaobserwować można zestawiając transakcje nr 13 i nr 14. Obie nieruchomości zostały bowiem nabyte pod drogi o znaczeniu lokalnym, głównie dla mieszkańców wsi. Transakcja nr 13 osiągnęła cenę 30,00 zł/m2 i położona była w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej i siedliskowej. Natomiast transakcja nr 14, - na marginesie wskazać należy, iż obaj rzeczoznawcy uznali ją za podobną do nieruchomości wycenianej i przyjęli do porównań -, osiągnęła cenę 9,08 zł/m2 i położona była wśród gruntów rolnych, a w jej dalszym sąsiedztwie znajdowała się zabudowa siedliskowa rozproszona. Podkreślić należy, iż co prawda organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 maja 2009 r.. sygn. akt I OSK 695/08, z dnia 10 lipca 2015 r, sygn. akt I OSK 2546/13, z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13). Tylko w pełni poprawny formalnie operat szacunkowy, a zatem sporządzony w sposób odpowiadający prawu i poddający się weryfikacji, zawierający pełne przedstawienie logicznego rozumowania rzeczoznawcy może stanowić dowód dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 236/18; "Podobieństwo nieruchomości przyjętych do wyceny, zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno wynikać z zawartego w operacie opisu nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównywanych. Ocena wystąpienia bądź niewystąpienia podobieństwa opiera się na weryfikacji cech, którą organ może przeprowadzić także we własnym zakresie (oceniając ustalenia biegłego) nie narażając się na zarzut wkraczania w wiedzę specjalistyczną zastrzeżoną dla biegłego". Lokalizacja oraz otoczenie przedmiotowej nieruchomości zostały wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego na stronie 5-6 operatu szacunkowego, zaś opis nieruchomości przyjętych do porównania zawarty jest w załączniku nr 2 do ww. operatu szacunkowego. Zestawienie przedstawionych informacji pozwoliło organowi na zbadanie, czy rzeczoznawca dokonał doboru do porównań nieruchomości, spełniających kryteria ustawowe. W ocenie Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z dnia 3 stycznia 2020 r., wskazując że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn, przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżący zarzucił, że biegły przyjął do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa. Jak już zostało wskazane, treść art. 4 pkt 16 ugn wskazuje, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie biegły dokonał analizy transakcji z rynku gruntów drogowych oraz ustalił cechy rynkowe istotne dla oceny wartości nieruchomości. Rzeczoznawca stwierdził, że ceny transakcyjne na badanym rynku kształtowały się głównie w zależności od lokalizacji ogólnej nieruchomości oraz położenia szczegółowego i otoczenia. Nieruchomości przyjęte do porównania zostały wytypowane zgodnie z przedstawioną przez biegłego analizą rynku i odzwierciedlały charakterystykę cech rynkowych, wpływających na wartość nieruchomości. Biegły na stronie 10 operatu wskazał na wyraźną zależność cen nieruchomości od położenia, w tym usytuowania względem ośrodków miejskich, ich wielkości, a także usytuowania względem istniejących głównych dróg i dostępności komunikacyjnej. Przedstawiona przez biegłego charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania (strona 15 operatu), wskazuje że nieruchomości wybrane przez biegłego są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych oraz luźnej zabudowy zagrodowej tak jak działki nr [...] i [...] . Na tej podstawie uznać należy, że biegły prawidłowo uzasadnił wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określił cechy różniące nieruchomości. Bezzasadny jest zarzut przyjęcia do porównania przez biegłego transakcji nieprzeznaczonych pod drogi. Skarżący wskazali, że trzy transakcje nieruchomościami dotyczą gruntów o przeznaczeniu innym niż drogowe, tj. transakcja z dnia 21 grudnia 2017 r. dotyczy gruntu o przeznaczeniu pod łąki, transakcja z dnia 5 lipca 2017 r. dotyczy gruntu przeznaczonego pod rezerwę pod zabudowę zagrodową, zaś transakcja z dnia 6 kwietnia 2017 r. dotyczy pola uprawnego. Zdaniem odwołujących nieruchomości tych nie sposób uznać za podobne do nieruchomości wycenianej, zgodnie z zasadą korzyści, gdyż transakcje te dotyczą gruntów o przeznaczeniu pod pastwiska lub zabudowę zagrodową, a nie pod drogi. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt: I OSK 1843/14, zgodnie z którym: "Pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być interpretowane szeroko uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości". Biegła na stronie 10 operatu szacunkowego wskazała, że analizą objęto rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne, wydzielonymi z terenów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych. Mając zatem na względzie ww. przywołaną definicję, uznać należy, że biegła prawidłowo przyjęła, że cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Ponadto odwołujący powołali się na przeznaczenie nieruchomości o cenie transakcyjnej 11,88 zł/m2, z obrębu [...] , które odbiega od przeznaczenia rolnego pozostałych nieruchomości porównawczych. Ww. nieruchomość w dokumentach planistycznych przeznaczona jest pod rezerwy zabudowy zagrodowej. Jednakże zgodnie z art. 46 ustawy Kodeks Cywilny z dnia [...] kwietnia 1964 r. (Dz.U. 6 z 2019 r. poz. 1495), nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. W judykaturze zauważa się. że istnienie różnego rodzaju budynków i budowli nie zmienia charakteru nieruchomości - nadal jest to nieruchomość rolna. Tytułem przykładu Minister powtórzył za Naczelnym Sądem Administracyjnym we Wrocławiu zawartym w wyroku z dnia 3 września 2003 r. (II SA/WR 2243/00, Legalis), że: "budowa zagrody rolnej nie zmienia przeznaczenia gruntów pod budynkami oraz urządzeniami i grunty takie nie tracą charakteru gruntu rolnego". Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Ministra, przyjęcie przez biegłą nieruchomości o przeznaczeniu zagrodowym nie wyklucza jej z grona nieruchomości rolnych, która tak jak nieruchomość wyceniana, została przeznaczona pod inwestycje drogową. Minister nie zgodził się ze skarżącym także w kwestii niezasadnego odrzucenia jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego dla innej nieruchomości. Minister podkreślił, że kwestie dotyczące wyceny nieruchomości na potrzeby odrębnego postępowania nie są dowodem świadczącym o wadliwości wyceny przedmiotowej nieruchomości. Operat szacunkowy stanowi bowiem opracowanie na temat wartości rynkowej nieruchomości o dużym stopniu zindywidualizowania, uwzględniające cechy właściwe dla tej konkretnej nieruchomości (stan prawny, sposób zagospodarowania, przeznaczenie planistyczne), które wpływają na jej wartość, stąd też ceny działek, nawet położonych obok siebie, mogą zupełnie od siebie odbiegać. Wobec powyższego nie jest możliwe podważenie ustaleń poczynionych na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla konkretnej nieruchomości w oparciu o wycenę przeprowadzoną dla innej nieruchomości. W ocenie Ministra fakt przedstawienia przez skarżącego innego operatu szacunkowego, w którym także przeprowadzono analizę rynku nieruchomości drogowych na terenie województwa [...] nie może podważyć prawidłowości przeprowadzonej przez biegłego analizy rynku nieruchomości drogowych w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji Minister stwierdził, że obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Podobnie z treści art. 89 Kpa wynika, że organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa, organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Minister wskazał, że organ administracji publicznej przeprowadza postępowanie wyjaśniające poza rozprawą, w każdym przypadku gdy nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w powyżej przytoczonym art. 89 Kpa. W spawach dotyczących ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, ustawodawca w przepisach prawa regulujących tą kwestię nie przewidział obowiązku przeprowadzenia rozprawy. W odniesieniu natomiast do obowiązku przeprowadzenia rozprawy gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania wskazać należy, że kwestia ta należy do oceny organu przed którym toczy się postępowanie. Odwołujący wskazał na odmowę stronie wglądu do akt sprawy za pośrednictwem systemu teleinformatycznego, pomimo posiadania przez pełnomocnika strony profilu zaufanego ePUAP. Odnosząc się to tego zarzutu Minister wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa nie była prowadzona w sposób elektroniczny, zaś akta sprawy prowadzone były w formie papierowej. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia 13 marca 2019 r. poinformował strony niniejszego postępowania, iż mogą się one zapoznać z aktami sprawy w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego. Zatem organ wojewódzki zapewnił stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Fakt, że skarżący nie skorzystał z tego uprawnienia i nie zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego nie warunkuje, w ocenie Ministra, naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Dokonując oceny zarzutu naruszenia art. 10 Kpa organ stwierdził, że w żaden sposób nie można uznać za skutecznie podważającą, ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uchybienie art. 10 § 1 Kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują na to, że uczyniono zadość dyspozycji art. 10 § 1 Kpa (co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego), a nawet gdyby udostępniono zgromadzony materiał dowodowy jak tego żądał pełnomocnik skarżącej za pośrednictwem platformy ePUAP nie mogło doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 7, art. 8, art. 75. art. 80, art. 89 § 2 Kpa organ podkreślił, że dowody zostały zebrane przez organ I instancji przy wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści, a organ odwoławczy nie doszukał się nieprawidłowości w działaniach podejmowanych w przedmiotowej sprawie przez organ wojewódzki. W ocenie organu, sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego S. R. jest prawidłowy. Organ dokonał jego analizy i poddał ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie znajdując przy tym podstaw do zanegowania wartości dowodowej ww. opinii. Natomiast opinia P. D. , zdaniem organu, poddana tej samej ocenie, wykazuje szereg omówionych wyżej nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody [...] . Organ wskazał, że po dokonaniu analizy akt sprawy, nie miał podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. N. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa procesowego, bowiem miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, a to;

- art. 6 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30. poz. 168 ze. zm., w dalszej części k.p.a.), polegające na wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania; uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy dwie z trzech nieruchomości na dzień transakcji-ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna; uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów, opinii rzeczoznawców; niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie; powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu; pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. , co doprowadziło do przyjęcia, że w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich; wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora; wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii;

- art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność; powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego; bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P. D. ; odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego Pana P. D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia.

Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to:

- art. 154 ust. 1.2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.. w dalszej części u.g.n.) w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia rady ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207.poz. 2109 ze zm.) - dalej w skrócie "rozporządzenie" poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania;

- art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów:

1) zaświadczenia Starosty [...] z dnia 10 sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.; [...] );

2) zaświadczenia Starosty [...] z dnia 14 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...] ) na dzień nabycia;

3) zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 17 sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...]. obr.: [...]) na dzień nabycia; Skarżący wskazał, że dowody te powołuje na okoliczność uprawdpopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy, bowiem skoro faktyczne użytkowanie nieruchomości porównawczej (przyjętej przez rzeczoznawcą działającego na zlecenie organu) na dzień nabycia nie było drogowe, to organ błędnię uznał jakoby nieruchomość porównawcza miała drogowy charakter wynikający z faktycznego użytkowania nieruchomości i pozytywnie ocenił wiarygodność operatu szacunkowego: skoro w ocenie organu cel nabycia w sposób znaczący kształtuje ceny transakcyjne nieruchomości, to za wadliwie należy uznać porównanie nieruchomości nabytej pod budowę drogi publicznej klasy ekspresowej z nieruchomością nabytą pod budowę przydrożnego rowu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej i przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z 26 maja 1981 r.,SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 kpa organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, gdyż organy obu instancji wymienionym przepisom prawa uchybiły wydając zaskarżone decyzje.

Na wstępie należy wskazać, że materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust 1 ugn). Jest to podstawowy dowód w sprawie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego wprawdzie dokonały organy, jednakże wyprowadzone z niej wnioski, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie są błędne. Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętych pod inwestycje drogową działek w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie – jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15).

W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr 111/25/02 z dnia 30 grudnia 2002 r., z późniejszymi zmianami, działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym jako RP - tereny rolnicze a działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym jako RP - tereny rolnicze, łąki i pastwiska. Przeznaczenie nieruchomości jest natomiast jedną z cech, którą musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwoływał się do unormowania art. 134 ust 4 ugn tj. zasady korzyści (dokonując wyboru nieruchomości do porównania z uwagi na cel nabycia a nie przeznaczenie nieruchomości określone w studium), zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Biegły wskazał, że w związku z tym, iż analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych i przeznaczonych na inwestycje drogowe wydzielone z terenów gruntów rolnych , łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych wykazała, że ich ceny są niższe od cen gruntów drogowych z terenów gruntów rolnych, łąk i pastwisk oraz gruntów leśnych, to zgodnie z zasadą korzyści, przyjął nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%."

Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości ale na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym) a nie przyjmując zasadę korzyści. § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji przez Wojewodę [...] z [...] maja 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowe nieruchomości tj. działka [...] i [...] leżały na obszarze oznaczonym w studium jako tereny rolnicze oraz łąki i pastwiska co do działki [...]. Zastosowanie w sprawie miał więc wyłącznie § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r., a nie ust. 4 § 36, jak uczynił biegły. Inaczej mówiąc w niniejszej sprawie wykluczona była możliwość ustalania wartości wywłaszczonych nieruchomości na podstawie specustawy drogowej w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust 4 ugn. W takim bowiem przypadku powinno to nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele tożsame z tymi na jakie były przeznaczone nieruchomości zajęte przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50 %, a więc na zasadach § 36 ust 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. I właśnie w tym celu analizy rynku w tym zakresie rzeczoznawca winien dokonać a nie w celu zastosowania zasady korzyści (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17). Przepis § 36 ust 4 mógłby bowiem stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, tylko w sytuacji gdyby przedmiotowe nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej były przeznaczone pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie taki plan nie obowiązywał) lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zgodnie z studium w niniejszej sprawie takiego przeznaczenia działki nie miały). Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Błędnie zatem organy przyjęły, że operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, lecz wycenę należało prawidłowo oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych powinna być natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na inne cele – jak w niniejszej sprawie (rolne). Wynik tej analizy powinien posłużyć do ewentualnego podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada zatem wskazanym wyżej założeniom. Operat ten nie mógł zatem stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co powoduje, że decyzja Ministra Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem.

Także złożony w sprawie konroperat z uwagi na powyższą ocenę nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Sąd podziela natomiast stanowisko organów w zakresie oceny kontroperatu dotyczącej prawidłowości doboru nieruchomości podobnych oraz określenia kryteriów ich oceny zarówno w zakresie położenia nieruchomości przyjętych do porównania jak i ich otoczenia. Sąd podziela również powołane w tym zakresie orzecznictwo. Organy prawidłowo uznały, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego P. D. transakcje nieruchomościami nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 ugn, przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przedmiotowych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu dokona oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd. Z uwagi na wady przedmiotowych decyzji Sąd nie przeprowadzał dowodu z załączonych do skargi dokumentów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.) - por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 II OPS 6/19).