Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1152/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 17
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.
article: art. 40 ust 1 i art. 42
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 699/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Gd 699/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Jak wskazał Sąd I instancji w zaskarżonej uchwale zarzucono istotne

naruszenie przepisów prawa:

- art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) - dalej: "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa, pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym;

- art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) - dalej: "u.o.o.z." oraz art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji, a także § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z

dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) poprzez zbędne i niedopuszczalne powtórzenie przez organ w punkcie 2 paragrafu 1 załącznika do uchwały treści przepisu wskazanej ustawy w zakresie definicji: "zwierzęta domowe".

Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za zasadną. Zdaniem tego Sądu uchwała w sprawie przyjęcia Programu jest skierowana do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj.

do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska, czy też zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, Sąd Wojewódzki uznał, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania

gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść Programu stanowią generalne zasady

postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy.

Z uwagi więc na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, Sąd meriti uznał, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 4 pkt 17 u.o.o.z., art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia ZTP Sąd I instancji stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest powtarzanie w aktach prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 952/15, LEX nr 2177559; z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II GSK 896/15, LEX nr 2168897; z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2114/11, LEX nr 1337122; czy z dnia 30 września 2009 r. sygn. akt II OSK 1077/09, LEX nr 597127). Zasadę powyższą wyrażał § 77 ust. 4 uchwały Nr 47 Rady Ministrów z dnia

5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M. P. z 1991 r. Nr 44, poz. 310). Wprawdzie uchwała ta utraciła moc obowiązującą z dniem 30 marca 2001 r. na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie

niektórych ustaw (Dz. U. z 2000 r., Nr 120, poz. 1268), jednakże znalazła ona swoją kontynuację w § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia ZTP. W myśl § 4 ust. 1 Rozporządzenia ZTP ustawa nie może powtarzać przepisów zamieszczonych w

innych ustawach. Z kolei § 118 powołanego Rozporządzenia stanowi, że w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (na podstawie art. 143 Rozporządzenia ZTP zasadę tę stosuje się odpowiednio do projektów aktów prawa miejscowego).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zawarta w punkcie 2 § 1 załącznika do uchwały definicja zwierząt domowych nie powinna powielać definicji obowiązujących w dacie podjęcia tej uchwały w art. 4 pkt 17 u.o.o.z., gdyż w przypadku zmiany treści tej ustawy program regulowałby odmiennie określone zagadnienia, co powodowałoby

sprzeczność obu regulacji (tj. ustawy i uchwały).

Sąd meriti podkreślił, że naruszenie zasady powielania w uchwale zapisów innych aktów powszechnie obowiązujących stanowi dodatkowo nieuprawnione

wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla prawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są

jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2239/17, LEX nr 2580171).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.,

stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...]. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art 41 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że uchwala [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018 zawiera normy o charakterze abstrakcyjno - generalnym i w konsekwencji stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu tego przepisu;

2) art. 42 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że uchwała [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018 zawiera normy o charakterze abstrakcyjno - generalnym i w konsekwencji stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu tego przepisu podlegający ogłoszeniu w trybie u.o.a.n.;

3) art. 4 pkt. 17 u.o.o.z. oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez błędne uznanie, że wskazana w § 1 ust. 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018 stanowiącego załącznik

do zaskarżonej uchwały definicja "zwierząt domowych" stanowi powielenie obowiązującej w dacie podjęcia uchwały definicji "zwierząt domowych" określonej w

art. 4 pkt. 17 u.o.o.z. i w konsekwencji uznanie, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo; a w przypadku nieuwzględnienia przytoczonego w tym punkcie zarzutu, zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że powielenie w § 1 ust. 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi

oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018 stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały definicji "zwierząt domowych" z definicją określoną w art. 4 pkt. 17 u.o.o.z. definicji zwierząt domowych stanowi istotne naruszenia prawa;

4) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwala posiada istotne wady, a mianowicie jest aktem prawa

miejscowego podlegającym publikacji, czego nie dochowano oraz uchwała ta w § 1

ust. 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018 stanowiącego załącznik

do zaskarżonej uchwały powiela definicję "zwierząt domowych" z definicją określoną

w art. 4 pkt. 17 ustawy o ochronie zwierząt - których wystąpienie (wad) skutkuje stwierdzeniem nieważności tej uchwały.

W oparciu o tak postawione zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania

przed sądem wojewódzkim, określone w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie

nie występują takie przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie

zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] na rok 2018, jest aktem prawa miejscowego lub też nie jest takim aktem. Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Stwierdził to między innymi NSA

w wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, (LEX nr 2199460) wskazując, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa

miejscowego. Sąd ten wyjaśnił nadto, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o

ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania

w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach NSA. Tylko tytułem przykładu można wymienić: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, LEX nr 2639381; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, LEX nr 2537315; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710.

Zaskarżona uchwała wprost nakłada obowiązki zapewnienia bezdomnym zwierzętom bezterminowo miejsca w hotelu i schronisku dla zwierząt – psów, na S. T. – prowadzącego Ośrodek Tresury – [...] w [...] (§ 3 ust. 1 ww. uchwały). W § 3 ust. 7 uchwały wskazano gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich – prowadzone przez M. W. w miejscowości [...], Gmina [...]. Nałożono również obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt na lekarza weterynarii A. K. – M., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą Gabinet Weterynaryjny "[...]" w [...] przy ul. [...]. Wskazane przepisy wskazują więc, że nakładane są obowiązki na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego. Jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to akt taki musi stanowić prawo miejscowe. Co istotne, ustawodawca nie wprowadził definicji aktu prawa miejscowego, a tym samym w każdym przypadku należy odrębnie oceniać, czy dana uchwała jest takim aktem lub nie jest, chyba że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął.

Nietrafne są więc podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. Zgodnie z ostatnim z tych przepisów zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Z całą więc pewnością w uchwale zostały zawarte nomy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W konsekwencji stwierdzić zatem należy, że zaskarżona uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa

miejscowego, jako że rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.o.z., a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Skoro zaś zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji i art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n.. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego.

Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a

która nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, a więc podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 pkt. 17 u.o.o.z. oraz § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. W myśl § 118 cyt. rozporządzenia w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Stosownie do treści § 143 wskazanego rozporządzenia do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Warto w tym miejscu zauważyć, że zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje

materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10 (LEX nr 597353), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to,

że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym naruszenie w akcie prawa miejscowego uregulowań zawartych w zasadach techniki prawodawczej skutkuje stwierdzeniem nieważności

tego aktu.

Trzeba wyjaśnić, że naruszenie powyższej zasady techniki prawodawczej, stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście rady gminy (prawodawcy miejscowego) w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego). Nie jest możliwe regulowanie przez gminę ponownie tego co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa albowiem może to wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są

jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzona ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie. Zwrócić należy uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko zgodnie, z którym naruszenie zasad może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej

legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK-A 2003 r., nr 2, poz. 13). Tylko zatem w sytuacji powiązania naruszenia Zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej możemy mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego. Mając powyższe na uwadze, wbrew zarzutom skargi, trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że zaskarżona uchwała, w tym zakresie, istotnie naruszyła prawo. W punkcie 2 § 1 załącznika do uchwały powtórzono bowiem treść przepisu art. 4 pkt. 17 u.o.o.z. w zakresie definicji pojęcia: "zwierzęta domowe", co w powiązaniu z brakiem ogłoszenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Dzienniku Urzędowym Województwa, spowodować musiało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.