Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2341/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 42,43,44
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska, po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2105/11 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2105/11, po rozpoznaniu skargi A. S. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr KOC/1732/Ad/11 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził na wniosek A. S. podział stanowiących jego własność działek nr [...] o pow. 1989 m2 oraz nr [...] o pow. 3761 m2, w następstwie którego każda z tych nieruchomości podzielona została na cztery odrębne działki ewidencyjne oznaczone odpowiednio numerami [...]/3 do [...]/6 oraz [...]/1 do [...]/4.

Zawiadomieniem z 13 września 2010 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 i 2 uchwały nr XXII/745/2008 Rady m.st. Warszawy w sprawie określenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 23, poz. 876), Prezydent. m.st. Warszawy orzekł o ustaleniu należnej od A. S. opłaty adiacenckiej w wysokości 28 090,20 złotych.

Doręczając powyższą decyzję stronie, organ dwukrotnie przesyłał ją na adres: ul. [...] 20A, Konstancin Jeziorna. Przesyłki te były każdorazowo, po dwukrotnej ich awizacji, zwracane przez operatora do organu z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". W tym stanie rzeczy pismem z 9 lutego 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy Konstancin Jeziorna o wskazanie aktualnego adresu zamieszkania strony. W odpowiedzi na to wystąpienie organ prowadzący ewidencję zbiorów meldunkowych poinformował Prezydenta m.st. Warszawy, że A. S. zameldowany jest od 2008 r. na pobyt stały pod adresem Konstancin Jeziorna, ul. [...] 20. Po uzyskaniu powyższej informacji organ pierwszej instancji po raz kolejny przesłał A. S. przedmiotową decyzję, kierując ją tym razem na adres jego zameldowania, pod którym to adresem została ona przez stronę odebrana 7 marca 2012 r. (powinno być: 7 marca 2011 r.).

W dniu 21 marca 2011 r. A. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji do SKO w Warszawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. S. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] grudnia 2010 r.

W ocenie organu skuteczne doręczenie kwestionowanej decyzji nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., w dniu 2[...] grudnia 2011 r., a więc z upływem czternastodniowego terminu od pierwszej awizacji przesyłki zawierającej decyzję.

Kolegium, na podstawie uzyskanych od organu pierwszej instancji oraz Poczty Polskiej SA informacji ustaliło, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 2010 r. była przy jej pierwszym przesłaniu stronie (przesyłka nr 127450909) dwukrotnie awizowana w dniach 15 i 23 grudnia 2010 r. i powróciła do organu z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". Z pisma Poczty Polskiej SA z 7 czerwca 2011 r. wynika, że w oparciu dokumentacje i wyjaśnienia pracowników urzędu pocztowego Konstancin Jeziorna ustalono, że zarówno pierwsze jak i drugie zawiadomienia dotyczące obydwu przesyłek poleconych zostały doręczone do skrzynki oddawczej adresata.

Organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie znane jest mu orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym niezawarcie przez doręczyciela ani na dokumencie "potwierdzenia odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję adnotacji, gdzie umieszczono zawiadomienie o przesyłce (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie), jest przeszkodą do uznania, że doręczenie zastępcze było skuteczne. Niemniej w warunkach rozpoznawanej sprawy poglądu tego nie można podzielić. Należy bowiem dostrzec, że warunkiem koniecznym zastosowania przepisu art. 44 k.p.a. (poza brakiem możliwości doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i 43 k.p.a.) jest przechowywanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej – w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Omawiany przepis, zdaniem Kolegium, nie ustanawia obowiązku zawarcia na dokumencie potwierdzającym odbiór lub kopercie, adnotacji gdzie umieszczono zawiadomienie o przesyłce. Wystarczy aby okoliczność poinformowania adresata o miejscu pozostawienia przesyłki faktycznie miała miejsce. Natomiast może być ona udowodniona w dowolny sposób. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Fakt zaś poinformowania adresata o miejscu i terminie pozostawienia przesyłki został potwierdzony w ww. piśmie Poczty Polskiej.

Skoro zatem przesyłka zawierająca decyzję została doręczona (w trybie art. 44 k.p.a.) stronie [...] grudnia 2010 r., to tym samym, zdaniem Kolegium, termin do skutecznego wniesienia odwołania upłynął jej 12 stycznia 2011 r. Natomiast odwołanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 21 marca 2011 r. , a więc ze znacznym przekroczeniem terminu.

W konkluzji postanowienia Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że późniejsze doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie, której doręczona ona została zastępczo nie powoduje ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania.

A. S. w skardze na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie:

– art. 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, skutkujące uznaniem, iż niemożliwe było doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.;

– art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do prawidłowego doręczenia pisma w trybie określonym tym przepisem;

– art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że następcze doręczenie decyzji miało charakter "informacyjny" oraz poprzez odmienna ocenę tego samego stanu faktycznego przez dwa różne organy administracji.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżący podkreślił, że pierwsze dwie przesyłki zawierające decyzję Prezydenta m.st. Warszawy zaadresowane były na błędny adres: ul. [...] 20A, Konstancin Jeziorna, podczas gdy jego prawidłowy adres to ul. [...] 20, Konstancin Jeziorna. Prawidłowo zaadresowana była dopiero trzecia przesyłka, która została przez niego odebrana. Ten stan rzeczy powoduje jego zdaniem, że domniemanie doręczenia z art. 44 k.p.a. w przypadku dwóch pierwszych przesyłek nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

W dalszej kolejności skarżący wskazywał na braki adnotacji listonosza na zwróconych organom przesyłkach o miejscu umieszczenia awiza oraz że ten fakt również wyklucza możliwość uznania za prawidłowe doręczenia zastępczego. Wskazywał ponadto na małą wiarygodność, a tym samym wartość dowodową wyjaśnień Poczty Polskiej dotyczących miejsca informacji o przesyłce i terminie jej odbioru. Podniósł ponadto, iż organ pierwszej instancji, odmiennie od Kolegium, uznawał za skuteczne doręczenie decyzji w dniu 7 marca 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zaznaczył, że adres, na który kierowane były dwie pierwsze przesyłki był zgodny z adresem wskazywanym w nagłówku pisma skarżącego z 16 listopada 2010 r. oraz, że pod tym adresem skarżący odbierał pierwotnie kierowaną do niego korespondencję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest skuteczność doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy nastąpiła przewidziana tym przepisem tzw. fikcja doręczenia.

W myśl tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez pocztę (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Sąd podkreślił, że aby można było mówić o doręczeniu zastępczym muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie art. 44 k.p.a. Pierwszą z nich jest zaś niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 k.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma. Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 k.p.a. obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi.

Warunkiem zatem zastosowania art. 44 k.p.a. do adresatów będących osobami fizycznymi jest to, by adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem. Tylko bowiem wówczas można mówić o niemożności doręczenia przesyłki w sposób bezpośredni przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a.

Sąd wskazał dalej, że jak wynika z akt sprawy, dwie pierwsze niepodjęte przez stronę przesyłki, zawierające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, zostały skierowane na adres niebędący miejscem zamieszkania strony (ul. [...] 20A). Na właściwy adres (ul. [...] 20) decyzja została przesłana dopiero 3 marca 2011 r., po otrzymaniu przez organ pierwszej instancji informacji o miejscu zameldowania skarżącego. Pod tym adresem została ona odebrana przez skarżącego w dniu 7 marca 2011 r. Ten sam adres zamieszkania wskazany został w odwołaniu. Wprawdzie rację ma Kolegium, podnosząc w odpowiedzi na skargę, że do błędnego zaadresowania pierwotnych przesyłek mógł przyczynić się sam skarżący, który w różnych pismach posługiwał się obydwoma adresami (pisma strony z 16 listopada 2010 r., z 13 grudnia 2010 r. oraz z 16 grudnia 2010 r.). Niemniej w sytuacji, w której w żadnym z tych pism strona jednoznacznie nie zadeklarowała, który z podawanych przez nią adresów jest adresem korespondencyjnym, zaś samo postępowanie w przedmiocie opłaty adiacenckiej wszczęte było z urzędu, to w ocenie Sądu, wykluczona jest możliwość uznania, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji skierowanej na adres nieodpowiadający – zarówno w dacie wszczęcia postępowania jaki i w dacie wydawania decyzji – miejscu zamieszkania strony. W konsekwencji powyższego za skuteczne należało uznać w niniejszej sprawie jedynie doręczenie bezpośrednie, a więc zrealizowane, stosownie do art. 42 k.p.a. w miejscu zamieszkania skarżącego, co miało miejsce w dniu 7 marca 2011 r. To oznacza zaś, że odwołanie od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, nadane w urzędzie pocztowym 21 marca 2011 r. wniesione zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a tym samym nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 152 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez przyjęcie, że postanowienie uchylone zaskarżonym wyrokiem zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. i 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. oraz 42 k.p.a. i 43 k.p.a. w sytuacji gdy organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził, że w sprawie doszło do uchybienia terminu na wniesienie odwołania, liczonego od dnia doręczenia zastępczego na wskazany przez stronę adres zamieszkania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 44 k.p.a. ustanawiający tzw. fikcję prawną doręczenia, jest wyjątkiem od zasady właściwego doręczenia korespondencji i jako taki winien być ściśle interpretowany. Organ administracji publicznej może skorzystać z tego domniemania wyłącznie w sytuacji, gdy pismo kierował na prawidłowy adres strony, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem domniemanie doręczenia nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (wyrok SN z 6 kwietnia 2000 r., III RN 141/99). W piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie podkreśla się również, że podstawowym warunkiem doręczenia subsydiarnego jest, aby adresat istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie zachodzi niemożność doręczenia mu pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. (post. SN z 22 marca 1995 r., II CRN 4/95) Instytucja doręczenia zastępczego może być stosowana tylko w takiej sytuacji, gdy w rzeczywistym, a nie hipotetycznym miejscu pobytu adresata, w chwili doręczenia przesyłki, jest on nieobecny.

W sytuacji, gdy organ wszczyna postępowanie z urzędu, obowiązkiem organu jest ustalenie prawidłowego adresu strony. Koniecznym jednak, w świetle zaskarżonego wyroku, jest odróżnienie dwu pojęć: miejsca zamieszkania oraz miejsca zameldowania, które nie są pojęciami tożsamymi, co – według organu – umknęło uwadze Sądu.

W przedmiotowej sprawie Prezydent m.st. Warszawy, dokonując pierwotnie doręczenia swojej decyzji na adres ul. [...] 20A w Konstancinie-Jeziorna, prawidłowo ustalił adres zamieszkania strony, co skutkować musi uznaniem, że dokonane w przedmiotowej sprawie doręczenie zastępcze wywołało skutki prawne doręczenia.

Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest postępowaniem wszczynanym z urzędu. Organ pierwszej instancji przed wszczęciem postępowania ustalił adres zamieszkania A. S. jako ul. [...] 20A w Konstancinie-Jeziornej. Na ten właśnie adres skierowane zostało zawiadomienie z dnia 13 września 2010 r. o wszczęciu postępowania. Pismo to zostało przez adresata odebrane, co potwierdza podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Podobnie też na ten właśnie adres skierowano zawiadomienie z dnia 3 listopada 2010 r. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (jego odbiór także potwierdzony został podpisem adresata). W odpowiedzi na powyższe pismo A. S. pismem z dnia 16 listopada 2010 r. zwrócił się do organu pierwszej instancji o przesłanie mu kopii operatów szacunkowych o wartości nieruchomości. Jako adres korespondencyjny wskazano adres ul. [...] 20A w Konstncinie-Jeziornej. Było to ostatnie pismo skarżącego wysłane do organu przed wydaniem decyzji.

W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił adres zamieszkania A. S. jako ul. [...] 20A w Konstancinie-Jeziornej. Potwierdzeniem tego faktu jest również wystąpienie skarżącego z dnia 16 grudnia 2011 r., a zatem po dniu wydania decyzji, w którym po raz kolejny jako adres korespondencyjny wskazano ul. [...] 20A w Konstancinie-Jeziornej.

Bez znaczenia z kolei musi pozostawać fakt, potwierdzony pismem Urzędu Miasta i Gminy Konstancin-Jeziorna z dnia 16 lutego 2011 roku (pozyskanym przez organ po dwukrotnej próbie doręczenia na adres ul. [...] 20A), iż A. S. zameldowany jest od 18 sierpnia 2008 roku na pobyt stały pod adresem ul. [...] 20 w Konstancinie-Jeziornej. Nie można utożsamiać miejsca zameldowania z miejscem zamieszkania. Z tym ostatnim z kolei przepis art. 42 k.p.a. wiąże skuteczność prawną doręczenia.

Zdaniem organu błędnie zatem Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, iż prawidłowym adresem do doręczeń dla strony był adres jej zameldowania. Zarówno w dacie wszczęcia postępowania, jak i w dacie doręczenia decyzji podany przez stronę adres korespondencyjny, a zatem i adres jej zamieszkania nie był tożsamy z adresem zameldowania. Powołanie się przez stronę na inny adres zamieszkania niż ustalony przez organ pierwszej instancji, dokonane zostało dopiero w skardze na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. i służyło uniknięciu konsekwencji uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Bezspornym jest, iż instytucja uregulowana w art. 44 k.p.a. stwarza możliwość przyjęcia przez organ domniemania doręczenia w sytuacji, gdy nie jest możliwe doręczenie stronie rozstrzygnięcia w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a., a zatem w miejscu jej zamieszkania. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek ustalenia prawidłowego adresu zamieszkania strony, W warunkach rozpoznawanej sprawy, w oparciu o informacje przedstawiane przez samą stronę, taki adres został ustalony, co oznaczać musi, iż skierowanie decyzji pod ten właśnie adres było skuteczne. Spełnione zostały zatem warunki do uznania skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. Z kolei bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania, liczony od dnia tego doręczenia obligował organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.

A. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Wbrew zarzutowi sformułowanemu w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało z naruszeniem art. 134 k.p.a. i 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. oraz art. 42 i 43 k.p.a.

Z treści zaskarżonego wyroku oraz skargi kasacyjnej wynika, że w sprawie nie jest sporna wykładnia wymienionych przepisów a różne stanowiska co do ich zastosowania w sprawie wiążą się zasadniczo z odmienną oceną stanu faktycznego.

Jak słusznie zaznaczył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie skuteczności doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło bowiem, że bieg terminu do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia 2[...] grudnia 2010 r., tj. od daty w jakiej nastąpił skutek doręczenia zastępczego dokonanego na podstawie art. 44 k.p.a. Natomiast według skarżącego skuteczne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło 7 marca 2011 r., a więc w dniu odebrania przez niego przesyłki skierowanej na adres Konstancin Jeziorna ul. [...] 20, a nie na adres ul. [...] 20A – jak w przypadku wcześniejszych przesyłek.

W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości to, że warunkiem zastosowania zastępczej formy doręczenia z art. 44 k.p.a. i ustanowionego w tym przepisie (§ 4) domniemania skuteczności doręczenia jest skierowanie pisma na właściwy adres strony. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że podstawowym warunkiem doręczenia subsydiarnego jest to, aby adresat rzeczywiście mieszkał pod wskazanym adresem. Tak więc domniemanie doręczenia z art. 44 k.p.a. nie ma zastosowania do pisma błędnie zaadresowanego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck 2014, s. 214 i 219 oraz powołane tam orzeczenia NSA i WSA).

W rozpoznawanej sprawie zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że dwie pierwsze niepodjęte przez stronę przesyłki skierowane zostały na niewłaściwy adres.

Błędne jest bowiem twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że pierwotne doręczenie decyzji na adres – ul. [...] 20A w Konstancinie-Jeziorna dokonane było wskutek prawidłowego ustalenia adresu strony przez organ pierwszej instancji.

Z akt sprawy nie wynika, aby po wszczęciu postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej ustalony został adres zamieszkania strony, pod który korespondencja powinna być kierowana.

Fakt przyjmowania przez stronę przesyłek pod adresem "ul. [...] 20A" nie mógł być decydujący skoro nie było to w sposób wyraźny zadeklarowane przez stronę. W takiej sytuacji słusznie Prezydent m.st. Warszawy podjął czynności wyjaśniające celem ustalenia adresu zamieszkania skarżącego.

Było to konieczne zwłaszcza po złożeniu przez skarżącego pisma z 13 grudnia 2010 r. z wnioskiem o wypożyczenie sporządzonych w sprawie operatów, w którym to piśmie wskazany został adres "ul. [...] 20". Zaznaczyć należy, że nastąpiło to w dacie, w której pierwsza przesyłka z dnia 10 grudnia 2010 r. nie była jeszcze skutecznie doręczona, bowiem pierwsze awizo miało miejsce 15 grudnia 2010 r. a drugie w dniu 23 grudnia 2010 r. Wobec takiej sprzeczności adresów, już wówczas organ powinien wezwać stronę do sprecyzowania miejsca zamieszkania, a zatem zbędne było kierowanie kolejnych przesyłek na adres "ul. [...] 20A".

Usprawiedliwieniem dla takiego działania organu nie może być okoliczność posługiwania się różnymi adresami przez skarżącego, bowiem to na organie – w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu – ciążył obowiązek uzyskania od strony skonkretyzowanego oświadczenia co do adresu jego miejsca zamieszkania. W takim stanie sprawy chybione jest wnioskowanie o prawidłowo ustalonym adresie zamieszkania skarżącego, a w konsekwencji o skuteczności doręczenia zastępczego przesyłki wysłanej przez organ pierwszej instancji w dniu 10 grudnia 2010 r. i awizowanej w dniu 15 grudnia 2010 r.

Zauważyć trzeba, że w argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pominięty został istotny fakt, mianowicie wskazania w piśmie skarżącego z 13 grudnia 2010 r. adresu "ul. [...] 20" a eksponowana jest okoliczność zawarcia w piśmie z 16 grudnia 2010 r. adresu "ul. [...] 20A". Oznacza to, że organ odwoławczy nie uwzględnił w analizie stanu faktycznego, że jeszcze przed upływem czternastodniowego terminu określonego w art. 44 § 4 k.p.a., który miałby zapoczątkować bieg terminu do złożenia odwołania – do organu pierwszej instancji dotarło pismo skarżącego ze wskazanym adresem "ul. [...] 20", co nie pozostało bez wpływu na ocenę skuteczności doręczenia dokonanego na inny adres. Oczywiście ocena takiej sytuacji byłaby inna gdyby postępowanie byłoby wszczęte na wniosek skarżącego, wówczas to on ponosiłby konsekwencje nieprawidłowego wskazania adresu miejsca swojego zamieszkania. O ile więc usprawiedliwione mogło być początkowe kierowanie korespondencji przez organ pierwszej instancji na adres – "ul. [...] 20A", to po otrzymaniu pisma z 13 grudnia 2010 r. istniała konieczność zweryfikowania adresu skarżącego.

Zważywszy na przeprowadzone czynności wyjaśniające w tym zakresie za prawidłowe uznać należało działanie organu pierwszej instancji, który wydaną przez siebie decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. skierował na adres ustalonego pobytu stałego "ul. [...] 20" i w rezultacie uznał, że dopiero odbiór tej przesyłki w dniu 7 marca 2011 r. stanowi zdarzenie, od którego liczyć należy bieg terminu do złożenia odwołania.

W takich okolicznościach sprawy nie miało istotnego znaczenia rozróżnienie pojęć "miejsca zamieszkania" i "miejsca zameldowania", co podniesione zostało w skardze kasacyjnej. Rację ma Sąd Wojewódzki, że za skuteczne należało uznać doręczenie bezpośrednie decyzji, zrealizowane stosownie do art. 42 k.p.a. w miejscu zamieszkania skarżącego, co nastąpiło w dniu 7 marca 2011 r. Przyjąć bowiem należało, że ustalony adres zameldowania na pobyt stały okazał się jednocześnie adresem miejsca zamieszkania skarżącego, co znalazło potwierdzenie w fakcie odbioru korespondencji, a następnie wskazaniu tego właśnie adresu w odwołaniu. Zastrzec jednak trzeba, że dla usunięcia wątpliwości co do adresu strony, organ administracji prowadząc postępowanie powinien co do zasady uzyskać od strony konkretne oświadczenie co do miejsca zamieszkania. Od staranności działań organu, związanych z wymogami formalnymi obowiązującej procedury zależna jest skuteczność zastępczych doręczeń przesyłek dokonywanych w trybie art. 43 lub art. 44 k.p.a.

Mając na uwadze ustanowioną w art. 7 i 9 k.p.a. zasadę praworządności oraz obowiązek informowania strony przez organ administracji nie jest dopuszczalne aby strona postępowania, wszczętego przez organ z urzędu, ponosiła negatywne konsekwencje mające związek z niewyjaśnieniem okoliczności mających znaczenie dla wyboru adresu, na który w sprawie należy dokonywać doręczeń stronie.

Z tych wszystkich względów zaakceptować należało stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który wskutek przeprowadzonej kontroli zakwestionował zasadność wydanego przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.