Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 61/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 659
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z.J., T. W., J. B. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. J., T. W. i J. B. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego (data wpływu do Sądu [...]). w sprawie ich wniosków z [...] o zwrot nabytej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, działki gruntu o pow. 0,1120 ha położonej w B. przy ul. [...] (dawna [...]), oznaczonej wówczas nr [...], a od [...] wchodzącej w skład działek nr [...] z obrębu [...]. Skarga domagała się nadto stwierdzenia niezgodności z prawem niewydania decyzji o zwrocie, mimo że zachodziły przesłanki ustawowe do orzeczenia zwrotu. Zażalenie na przewlekłość postępowania zostało postanowieniem Wojewody K. z dnia [...] uznane za bezzasadne.

W skardze zarzucono, że mimo żądania zwrotu zgłoszonego w dniu [...] zwrotu całej działki Kierownik Urzędu Rejonowego objął postępowaniem tylko jej część o pow. 576 m2, wchodzącą w skład dz. nr [...] o pow. 620 m2, zaś pominął część o pow. 544 m2, wchodzącą w skład działek nr [...], co do której nie podjęto żadnych działań. W odniesieniu do pominiętej w postępowaniu części nieruchomości skarżące domagają się stwierdzenia przez Sąd bezczynności Starosty.

W odniesieniu do części dz. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu [...] wydał decyzję odmawiającą zwrotu z uwagi na jej trwałe rozdysponowanie i starania jej aktualnego użytkownika – Spółki K. o uwłaszczenie, którą utrzymał w mocy Wojewoda B. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 20 grudnia 1995r. Jednakże przed tą datą Zarząd Miasta B. decyzją z dnia [...] oddał nieruchomość w użytkowanie wieczyste Spółki K. w B.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że w związku z zainicjowanym przez strony postępowaniem o unieważnienie decyzji uwłaszczeniowej, po wyroku NSA z 20 grudnia 1995 r. postępowanie przed Kierownikiem w przedmiocie zwrotu części dz. nr [...] o pow. 576 m2 zostało postanowieniem Kierownika z dnia [...] zawieszone do czasu zakończenia postępowania uwłaszczeniowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło nieważność decyzji uwłaszczeniowej, zaś NSA wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r. oddalił skargę Spółki.

Zdaniem skarżących organ właściwy w tym czasie, tj. Prezydent Miasta winien podjąć zawieszone postępowanie, a ponieważ był bezczynny w związku z tym pełnomocnik zwrócił się do niego z pismem [...] z żądaniem zwrotu części nieruchomości uwolnionej od uwłaszczenia decyzjami SKO z dnia [...] i [...] oraz wyrokiem NSA. W ocenie skarżących wniosek ten nie doczekał się rozpatrzenia. Natomiast na wniosek Prezydenta Miasta B. złożony po 14 miesiącach Wojewoda K. postanowieniem z dnia [...] wyłączył go na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. od prowadzenia postępowania i wyznaczył jako organ właściwy Starostę B.

Po przeprowadzeniu postępowania, o którego wszczęciu zawiadomiono strony w dniu [...], a które to postępowanie, według skarżących, nie wymagało przeprowadzenia dodatkowych dowodów i prowadzone było nieefektywnie, opieszale z podejmowaniem pozornych czynności, Starosta B. wydał w dniu [...] decyzję nr [...] orzekającą o zwrocie na ich rzecz części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 567 m2, oznaczonej według projektu podziału jako działka nr [...], obręb [...] wobec niezrealizowania celu jej przejęcia oraz ustalającą zwaloryzowane odszkodowanie na kwotę [...] zł powiększoną o [...] zł, z tytułu wzrostu wartości wywłaszczonej nieruchomości, którą to łączną sumę strony obligowane są zwrócić Gminie B.

Uznając orzeczoną do zwrotu Gminie B. kwotę za zawyżoną, strony odwołały się od powyższej decyzji do Wojewody K., który decyzją z dnia [...] nr [....] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia z innych przyczyn aniżeli podnoszone w odwołaniu (m.in. w związku z wytyczeniem do zwrotu działki o powierzchni 567 m2, mimo iż postępowanie zwrotowe dotyczyło obszaru 576 m2). Jak podniosły skarżące, Starosta B. po decyzji kasacyjnej Wojewody przez 7 miesięcy nie podjął żadnej czynności w sprawie powiadamiając je postanowieniem z dnia [...]. o przedłużeniu do [...] terminu załatwienia sprawy z powodu konieczności wyjaśnienia kwestii umniejszenia powierzchni przewidzianej do zwrotu działki. Następnie termin zakończenia postępowania był dwukrotnie przedłużany – do [...] (z powodu braku środków finansowych) i do [...] (z powodu konieczności rozstrzygnięcia przetargu na sporządzenie nowych operatów szacunkowych i podpisania umowy z rzeczoznawcą), przy czym do dnia wniesienia niniejszej skargi postępowania nie zakończono wydaniem decyzji i według skarżących nie nastąpi to w zakreślonym do [...] terminie, gdyż organ poszukuje dopiero dokumentów z daty wywłaszczenia i nie podjął jeszcze czynności w celu wypożyczenia akt znajdujących się w WSA w Warszawie.

Dodatkowo w skardze strony zakwestionowały stanowisko Wojewody zajęte w postanowieniu rozstrzygającym ich zażalenie na przewlekłość prowadzonego przez Starostę B. postępowania oraz podkreśliły, iż organ ten potraktował ich pismo wadliwie jako zażalenie na bezczynność Starosty.

Według skarżących, właściwe w sprawie organy – najpierw Kierownik Urzędu Rejonowego w B., a następnie Prezydent Miasta B. i Starosta B. – prowadziły od [...] (w tym Starosta – od [...]) postępowanie w sposób powodujący jego przewlekłość, wykonując czynności w długim odstępie czasu, bądź czynności pozorne, czym naruszone zostało ich prawo do załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, iż postępowanie przed nim wszczął jednoznacznie sformułowany w piśmie pełnomocnika stron z dnia [....], z powołaniem się na art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o pow. 576 m2 (aktualnie część działki nr [...]) z uwagi na przesądzenie w dotychczas zapadłych decyzjach i wyrokach faktu nieużycia jej na cel wywłaszczenia, natomiast na podstawie wniosków stron z [...] i [...] prowadzone było postępowanie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. pod sygn. [...] zawieszone jego postanowieniem z dnia [...], w związku z czym, ze względu na to, iż zarzut przewlekłości dotyczy postępowania wszczętego w [...], którego w ocenie stron on jest kontynuatorem, Sąd winien rozważyć rozdzielenie skarg w oparciu o art. 57 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Zdaniem Starosty nie został on wyznaczony ani nie był uprawniony do orzekania w przedmiocie zawieszenia, czy też zakończenia postępowania o znaku [...] prowadzonego przez Urząd Rejonowy w B., skoro Wojewoda K. postanowieniem z [...] wyłączył Prezydenta Miasta B. z prowadzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem pełnomocnika stron z [...], w którym tenże pełnomocnik nie powoływał się na wcześniejsze postępowanie zawisłe przed Kierownikiem, a tym bardziej nie wniósł o jego podjęcie czy kontynuowanie. Przy tym aż do [....] strony nie kwestionowały wszczęcia postępowania, o którym powiadomiono je pismem z [...]. Poza tym wskazując, że tylko wątpliwości co do treści żądania strony stanowią podstawę do dokonania przez organy ustaleń w zakresie jej rzeczywistej woli, Starosta zaznaczył, że w przypadku wniosku stron z [...] takich wątpliwości nie było (wniosek ten był jednoznaczny), przy czym reprezentowane były przez profesjonalnego pełnomocnika, a obowiązku określonego w art. 9 k.p.a. (czuwania by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa) nie można utożsamiać ze świadczeniem im nieograniczonej pomocy prawnej zwłaszcza, gdy tego rodzaju pomocą dysponują. Według Starosty, podejmując w [...] czynności w sprawie związany był treścią żądania zawartego w tymże wniosku stron. Jako dodatkowy argument przeciw uznaniu prowadzonego w Starostwie postępowania za kontynuację postępowania wszczętego w Urzędzie Rejonowym na podstawie wniosków z [...] organ wskazał brak tożsamości roszczenia zgłoszonego w [....] z roszczeniem poprzednim z uwagi na zmianę stanu prawnego (przesłanek zwrotu nieruchomości).

Z kolei nawiązując do faktu niepodjęcia zawieszonego postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] postępowania, które jak podkreślił – wymagało wydania stosownego postanowienia, Starosta zwrócił uwagę, iż powyższe zawieszenie nastąpiło na wniosek stron, w związku z czym miał zastosowanie art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia strony nie wystąpią o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofanie.

Przechodząc do zarzutu przewlekłości postępowania, wszczętego wnioskiem z [...] Starosta podniósł, że w postępowaniu tym wydana została przezeń w dniu [...], decyzja o zwrocie części nieruchomości (stanowiącej część działki nr [...]), która w wyniku uwzględnienia odwołania stron została decyzją Wojewody K. z dnia [...] uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w związku z czym terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. (w tym § 3) zaczęły dla organu I instancji biec na nowo, gdyż postępowanie prowadzone po uchyleniu decyzji jest nowym postępowaniem w nowej sprawie administracyjnej.

Akta sprawy wpłynęły do Starostwa z Urzędu Wojewódzkiego dopiero [...] zaś pieniądze na opłacenie rzeczoznawców w [...] były już w tym czasie rozdysponowane, przy czym i tak nie zapewniały uregulowania należności za wszystkie zlecone im w tymże roku prace. Po wydaniu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej zaistniała konieczność nie tylko wyjaśniania kwestii umniejszania przewidzianej do zwrotu działki lecz także sporządzenia nowego operatu szacunkowego, z uwagi na upływ ponad 2 lat. To spowodowało dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy – w dniach [...] i [...]. Dopiero po uzyskaniu nowej dotacji w [...] od Wojewody i wyłonienia w drodze przetargu rzeczoznawcy stało się możliwe zawarcie w dniu [...] umowy z rzeczoznawcą na wykonanie operatu szacunkowego w terminie 60 dni. Niezależnie od zawiadomienia stron pismem z dnia [...] o tym fakcie, w tej sytuacji postanowieniem z dnia [....] przedłużono termin załatwienia sprawy do [...], w którym to terminie miano nadzieję uzyskać także niezbędne dla rzeczoznawcy dla dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości akta administracyjne dotychczasowego postępowania przekazane [...] Ministrowi Infrastruktury lub operaty szacunkowe z [...]. Następnie już [...], z uwagi na nieotrzymanie potrzebnych dokumentów lub akt, kolejny raz przedłużono termin załatwienia sprawy. Starosta nie zgodził się przy tym z twierdzeniem stron, iż poszukiwania wspomnianych dokumentów rozpoczął dopiero [....] wyjaśniając, iż działania takie podejmowano wcześniej, zaś powodem wysłania pism z [.....] był brak możliwości odzyskania akt administracyjnych. Nie było też według niego błędem zwrócenie się w dniu [...] o zwrot akt do Ministerstwa Infrastruktury zamiast do WSA w W., skoro Minister wydał decyzję [...], w związku z czym przedmiotowe akta z pewnością tam jeszcze się znajdowały.

W świetle powyższego, według Starosty, nie można mu zasadnie zarzucić przewlekłości postępowania w sprawie.

Z odpowiedzi na skargę dodatkowo wynika, iż zakończenie postępowania przewidziane jest na koniec [....] gdyż, po otrzymaniu z Wydziału Mienia i Geodezji UM w B. kserokopii odnalezionych operatów szacunkowych z [...], przekazano je w dniu [...] rzeczoznawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 37/11 uwzględniając skargę Z. J., T. W. i J. B. na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty B. w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zobowiązał Starostę B. do wydania w terminie czterech miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,1120 ha położonej w B. przy ul. [...], wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz stwierdził, że bezczynność Starosty miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na przepis art. 12 § 1 k.p.a. i w art. 35 k.p.a. wskazując, że naruszenie tych przepisów może być powodem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale dopuszczalność skargi w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkuje uprzednie złożenie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.), niezależnie od wyniku postępowania zażaleniowego.

W razie uwzględnienia takiej skargi Sąd w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też rodzaju czynności, jakie organ winien podjąć w sprawie. Stąd nie jest możliwe w tym trybie stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji o określonej treści (o zwrocie nieruchomości), o co wniosły skarżące.

W niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., bowiem skarga dotyczy sytuacji wskazanej w tym przepisie – wniosek, o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczął postępowanie, które winno zakończyć się wydaniem decyzji, a nadto złożenie skargi zostało poprzedzone wniesieniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Za bezsporny Sąd też uznał fakt niewydania decyzji przed dniem wyrokowania.

Bezczynności Starosty B. skarżący upatrują, jak wynika z treści skargi do Sądu, w niepodjęciu żadnych działań procesowych w odniesieniu do powierzchni 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości wchodzącej w skład działek nr [...], mimo ich wniosku z dnia [...] w tym zakresie uzupełniającego wcześniejszy wniosek z [...] o zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części działki nr [...]. Z kolei przewlekłością, wg nich, dotknięte jest niezakończone decyzją, prowadzone na podstawie ich wniosku z [...], a nie – jak przyjął Starosta – wniosku z [...], postępowanie w przedmiocie zwrotu wspomnianej części działki nr [...] o powierzchni 576 m2 (aktualnie działka nr [...]).

Natomiast Starosta B., ze względu na objęcie powyższymi zarzutami postępowania zainicjowanego w [...], uznając, iż postępowanie zawisłe w Urzędzie Rejonowym w B., zawieszone postanowieniem z dnia [...] jest innym postępowaniem, w odrębnej sprawie aniżeli wszczęte przezeń w następstwie pisma pełnomocnika skarżących z dnia [...], za które wyłącznie ponosić może odpowiedzialność, wniósł o ewentualne odrębne rozpoznanie przez Sąd skarg w każdej w tych spraw.

W związku z powyższym Sąd rozważył w pierwszej kolejności, czy w niniejszym przypadku chodzi o jedno postępowanie administracyjne zawisłe przed kolejnymi organami do chwili obecnej od [...], czy też dwa postępowania – w tym drugie zainicjowane w [...].

W ocenie Sądu w tej samej sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji może toczyć się tylko jedno postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 k.p.a.), wobec czego odpowiedź we wskazanej kwestii wymaga oceny, czy sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ówczesnej ul. [...] (obecnie ul. [...]), przynajmniej w części stanowiącej obecnie działkę nr [...], jest jedną sprawą administracyjną, czy też, jak chce tego Starosta, sprawa, której dotyczyło pismo pełnomocnika stron z [....], o wszczęciu postępowania, w której zawiadomiono strony pismem z [....] jest nową sprawą, inną niż "zawieszona".

Sąd Wskazał, że łącznie w pismach z [...] i [....] strony wystąpiły do Kierownika Urzędu Rejowego w B. o zwrot całej wywłaszczonej w [....] nieruchomości o powierzchni 0,1120 ha z uwagi na niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. Dopuszczalne było bowiem uzupełnienie przez strony tym ostatnim pismem pierwotnego wniosku. Ze względu na to, że postępowanie w sprawie zwrotu tego rodzaju nieruchomości było w świetle ustawy z 29 kwietnia 1985 r., jak i jest obecnie w myśl ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wszczynane na wniosek, przeto zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie określonej w wymienionych wyżej pismach nastąpiło z dniem ich wpływu do organu i od tej daty należy liczyć jej zawisłość oraz bieg terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a.

Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż z niewiadomych przyczyn Kierownik Urzędu Rejonowego w B. ograniczył postępowanie do ustaleń co do części objętej żądaniem stron nieruchomości, a mianowicie jej powierzchni 576 m2, stanowiącej część działki nr [...] i tylko co do tej części wydał w dniu [...] niekorzystną dla stron decyzję, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody B., w następstwie uchylenia których wyrokiem NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 20 marca 1995 r. sprawa wróciła do ponownego rozpatrzenia w tymże zakresie do organu I instancji.

W piśmie z dnia [...] skierowanym do ówcześnie właściwego w omawianej kategorii spraw Prezydenta Miasta B. pełnomocnik tych samych stron wnosił o zwrot części nieruchomości o powierzchni 576 m2 objętej działką nr [...], ze względu na niewykorzystanie jej na cel, na jaki zastała wywłaszczona, powołując się na przesądzenie sprawy zapadłymi decyzjami SKO w B. i wyrokiem NSA z 29 maja 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej ten teren w wieczyste użytkowanie spółce K. Wskazane pismo dotyczyło zatem części nieruchomości, co do której zawisło przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego postępowanie po wyroku uchylającym NSA z 20 marca 1995 r., zaś żądanie zwrotu było, tak jak w wymienionym postępowaniu, oparte na przesłance nie użycia jej zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc wynikało z tego samego stanu faktycznego.

Zdaniem Sądu przedmiot sprawy, w której Starosta wszczął postępowanie w następstwie pisma z dnia [...] był tożsamy z przedmiotem sprawy zainicjowanej wnioskami stron z [...] i rozpatrywanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w postępowaniu zawieszonym jego postanowieniem z [...]. Zaznaczyć również należy, że jakkolwiek roszczenie z [....] o zwrot omawianej części nieruchomości oparte było na przepisach ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a w dniu [...] kwestie zwrotu nieruchomości regulowała już ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), to stosownie do przejściowego przepisu art. 233 tej ostatniej ustawy, w sprawach wszczętych lecz niezakończonch decyzją ostateczną przed dniem wejścia jej w życie, postępowanie winno być prowadzone na podstawie jej przepisów. W razie podjęcia postępowania zawieszonego w dniu [...] musiałoby być ono kontynuowane zgodnie z zawartymi w niej unormowaniami, czyli takimi samymi, jakimi należało się kierować w postępowaniu prowadzonym przez Starostę od [...] Sąd uznał więc za chybione w odpowiedzi na skargę stanowisko, iż nie można mówić o tożsamości sprawy z uwagi na odmienny stan prawny w latach [...] w stosunku do obowiązującego po 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie ustawy z 21 sierpnia 1997 r.).

Sąd zaznaczył też, że na gruncie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie II OSK 1613/09 (Lex 597336) orzekł, iż "tożsamość sprawy w postępowaniu administracyjnym występuje także wtedy, gdy zmieni się wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji prawnej uprawnień i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ jest związany wydaną decyzją także wówczas, gdy strona składa nowy wniosek powołując się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jednak nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących stronie."

Zatem, w ocenie Sądu, postępowanie prowadzone aktualnie przez Starostę B. dotyczy jednej i tej samej sprawy – z wniosków stron z [...]. Oceny tej nie może podważyć również fakt nadania innej sygnatury postępowaniu prowadzonemu przez Starostę w stosunku do sygnatury postępowania zawisłego przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. Skład orzekający Sądu podzielił nadto pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r. V SAB 147/99 (Lex 50019), iż także "z punktu widzenia obywatela, który oczekuje na rozpatrzenie swojej sprawy, wszelkie ustawowe zmiany właściwości nie mogą mieć wpływu na jedność zawisłej sprawy. Jest to cały czas ta sama sprawa, a powinność jej załatwienia spoczywa na administracji, z tym że do momentu zmiany właściwości jest to "dawny" organ, a od tego momentu – "nowy" organ. W stosunku do strony istnieje bowiem kontynuacja sprawy. Strona nie może też ponosić negatywnych skutków zmian w wewnętrznej strukturze administracji i przesunięć kompetencji poszczególnych organów. Dotyczy to także terminów załatwienia sprawy, a zatem odpowiedzialności za bezczynność administracji... Oznacza to, że pojęcie bezczynności w rozumieniu k.p.a. nie występuje tylko w sytuacji, gdy opieszałość zachodzi po stronie organu, który jest aktualnie właściwy do załatwienia sprawy."

W związku z powyższym, jeżeli w następstwie wniosku strony zaistniał tzw. stan sprawy w toku (sprawa zawisła – lis pendens) nieuprawnione jest wszczynanie postępowania administracyjnego w sprawie w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami lub z udziałem tych samych stron. W związku z tym Starosta nie mógł być zwolniony od wnikliwego przeanalizowania pod powyższym kątem całości akt administracyjnych, o które zwrócił się najpierw pismem z dnia [....] (winno być [...], na co wskazuje data zwrotnego poświadczenia odbioru tego pisma) do Prezydenta B. zaznaczając, iż ze względu na uchylenie przez NSA decyzji odmawiających zwrotu części działki nr [...] wniosek stron z [....] uznać trzeba za obowiązujący (k. 111 akt I instancji), a następnie – o które wystąpił pismem z dnia [...] do SKO w B. (k. 155 akt. I inst.). Z wymienionymi aktami jednak się nie zapoznał, o czym świadczy treść pisma do Wojewody z [...] (k. 331 akt), w którym Starosta prosi o przesłanie mu kserokopii postanowienia zawieszającego postępowanie o sygn. [...] lub [...]. Lektura żądanych akt niewątpliwie pozwoliłaby organowi dodatkowo ustalić, że żądanie stron z [...] nie ograniczało się do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd nie podzielił wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, iż ze względu na powołaną w postanowieniu Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] podstawę prawną zawieszenia postępowania – art. 98 § 1 k.p.a. oraz złożony przez pełnomocnika stron wniosek, należało uznać, iż w sprawie zaistniała fakultatywna przesłanka skorzystania przez organ z tej instytucji procesowej. Uzasadnienie wniosku pełnomocnika podjęciem czynności w celu rozwiązania wieczystego użytkowania ustanowionego na przedmiotowym gruncie na rzecz spółki K. oznaczało bowiem spełnienie przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym, że faktycznie postępowanie zawieszono z przyczyny obligatoryjnej, na organie ciążył wskazany w § 2 art. 97 k.p.a. obowiązek podjęcia postępowania w razie ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie. Ze względu na wspomnianą wcześniej jedność sprawy (niezależnie od organu aktualnie prowadzącego w niej postępowanie) i związaną z tym konieczność kontynuowania postępowania, nie mogło stanowić przeszkody dla Starosty w podjęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, wydanie postępowania o zwieszeniu przez inny, uprzednio właściwy organ.

W świetle materiałów zawartych w aktach sprawy za bezsporne uznał Sąd, iż ani Kierownik Urzędu Rejonowego, ani Prezydent Miasta B., a końcu Starosta B. – żaden z tych organów nie objął prowadzonym postępowaniem części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 544 m2 wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...] mimo jego zawisłości od daty wpływu wniosku z dnia [...]. Wniosek stron co do wskazanej części nieruchomości nie został zatem, mimo upływu 19 lat, rozpatrzony poprzez wydanie stosownej decyzji. Postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] zawieszające postępowanie w sprawie nie obejmowało tejże części nieruchomości, a więc w żaden sposób nie jest możliwe odniesienie do niej treści art. 98 § 2 k.p.a. Błędem jest przy tym zignorowanie przez Starostę pisma skarżących z [...] (k. 613), w którym przypominali mu o rozszerzonym wnioskiem z [...] żądaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nieprzystąpienie co najmniej z tym momentem do czynności wyjaśniających – procesowych we wskazanym zakresie.

W tym stanie rzeczy zasadny jest wniosek skarżących o stwierdzenie bezczynności organu w części sprawy dotyczącej zwrotu 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości stanowiących działki o wymienionej wyżej numeracji.

Sąd uznał za uzasadnione wywody odpowiedzi na skargę, że oceną w kwestii przewlekłości nie może być objęte całe prowadzone od [...] postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki nr [...] (po podziale [...]). Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, niezależnie od jego treści (zgodnej z prawem lub niezgodnej z nim, satysfakcjonującej strony lub nie), przerywa bezczynność organu – kończy postępowanie, którego długotrwałość kwestionowana jest w skardze opartej na art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., a takowe zostało wydane przez Starostę B. w dniu [...] (decyzja sygn. [...]). Jego uchylenie przez Wojewodę i przekazanie Staroście sprawy do ponownego rozpatrzenia powoduje, iż czas trwania postępowania pierwszoinstacyjnego należy liczyć od daty wpływu do tego organu akt administracyjnych wraz z decyzją organu II instancji, a to nastąpiło w dniu [...] (k. 589 akt).

Ocenie zatem w powyższym zakresie poddał Sąd fazę postępowania instancyjnego będącą w toku w dacie orzekania przez Sąd, jakkolwiek chodzi o tę samą nadal, a nie nową sprawę.

Z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Wojewody wynika, że Starosta został zobowiązany do wyjaśnienia dostrzeżonej w trakcie rozpatrywania odwołania rozbieżności między powierzchnią dawnej działki [...], której dotyczyły prowadzone postępowanie i wydana przez Starostę decyzja (576 m²), a powierzchnią przewidzianą do zwrotu według załączonego do akt projektu podziału nieruchomości (567 m2). Nadto zachodziła konieczność sporządzenia w ponownym postępowaniu przez rzeczoznawcę nowego operatu szacującego wartość zwracanej nieruchomości z uwagi na upływ dwóch lat od opracowania operatu wykorzystanego w sprawie.

Z analizy zawartości akt administracyjnych począwszy od [...] Sąd wyprowadził wniosek, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym wyżej kierunku nie uzasadnia prowadzenia przez Starostę postępowania już przez okres półtora roku mimo wyznaczania przezeń kolejnych terminów załatwienia sprawy. Sposób procedowania organu w rozpoznawanej sprawie nie może być uznany za właściwy i odpowiadający racjonalnie pojętej zasadzie szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., skoro między poszczególnymi jego działaniami miały często miejsce znaczne odstępy czasowe i nie zawsze były one prawidłowo rozplanowane oraz trafne. Wyznaczenie przez organ w trybie art. 36 §1 k.p.a. nowego terminu załatwienia sprawy nie uwalnia go automatycznie od zarzutu przewlekłości, bowiem tak jak w przypadku terminów z art. 35 § 3 k.p.a., musi być ono uzasadnione niezależnymi od organu przyczynami proceduralnymi, a nie o charakterze faktycznym, uniemożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia.

Pierwszą czynność po otrzymaniu akt organ podjął dopiero [...], czyli po ponad 4 miesiącach, zwracając się do UM w B. o informacje dotyczące powierzchni działki nr [..], która weszła w skład obecnej działki nr [...], po czym [...] wyznaczył termin załatwienia sprawy do [....], powołując się na konieczność wykonania wskazań Wojewody oraz sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę, po wyłonieniu go w drodze przetargu.

Wyznaczenie powyższego nowego terminu nastąpiło z dwumiesięcznym opóźnieniem w stosunku do upływu ustawowego terminu z art. 35 § 3 k.p.a.

W ramach wyżej wymienionego 4-miesięcznego okresu (do [...]) organ po ponad 2 miesiącach bezczynności zwrócił się [....] do Prezydenta T. o dokument i dalsze informacje w kwestii powierzchni przedmiotowej działki, a następnie w dniach [....] i [...] przeprowadzona została rozmowa i przyjęte oświadczenie od autora projektu podziału nieruchomości. O kolejne dokumenty umożliwiające poczynienie ustaleń co do powierzchni nieruchomości wystąpiono dopiero w [...] (do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. i Miejskiej Pracowni Geodezyjnej w B.) i na początku [...] (ponownie do Sądu Rejonowego).

W dniu [...] wpłynęło do Starostwa B. pismo Ministra Infrastruktury o przekazanie mu akt sprawy w związku z koniecznością rozpatrzenia wniosku stron o stwierdzenie nieważności decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...]. Akta wysłano [...]. Mimo iż, zakreślony termin załatwienia sprawy upływał [...], dopiero [...] dokonano wyznaczenia nowego terminu do [...], doręczając odpis postanowienia skarżącym. Wydane postanowienie uzasadniono brakiem środków finansowych na sporządzenie operatu szacunkowego oraz dodatkowo – pozostawaniem akt w Ministerstwie Infrastruktury. W wymienionym kolejnym, tym razem trzymiesięcznym okresie przewidzianym do załatwienia sprawy podjęte czynności sprowadzały się do przekazania w dniu [...] wybranemu rzeczoznawcy zlecenia na wykonanie operatu szacunkowego z zakreśleniem 60-dniowego terminu oraz – zwrócenia się do Ministerstwa Infrastruktury w dniu [...] o zwrot przesłanych tamże [...] akt sprawy.

Sąd wskazał, że w czasie od [...] do [...] nie dokonywano w sprawie żadnych czynności procesowych. Wyjaśnienia organu w odpowiedzi na skargę, że dopiero w [...] możliwe było przeprowadzenie przetargu i zlecenie rzeczoznawcy wyceny nieruchomości z uwagi na brak w [...] na ten cel środków finansowych (nie było ich już w dacie wpływu akt z organu II instancji), jak i wskazanie w postanowieniu z [....] tej samej przyczyny wyznaczenia kolejnego terminu zakończenia postępowania, nie stanowią w świetle treści art. 35 § 5 k.p.a., usprawiedliwienia dla przewlekłego prowadzenia tegoż postępowania. Jak już bowiem podniesiono, przyczyny "niezależne od organu", o których mowa w tym przepisie, mogą być utożsamiane tylko z przeszkodami o charakterze prawnym, a nie faktycznym – obiektywnym.

By dokonać wyceny nieruchomości rzeczoznawca musi dysponować jeśli nie aktami administracyjnymi, to przynajmniej wcześniej już opracowanymi w sprawie operatami szacunkowymi, o czym organ winien wiedzieć. Z wydanego rzeczoznawcy zlecenia wyraźnie wynika, iż miał on oszacować na dzień zwrotu nieruchomość według stanu na dzień jej wywłaszczenia, co oznacza potrzebę uwzględnienia operatów szacunkowych, (dotyczących gruntu i składników budowlanych), które służyły za podstawę aktu notarialnego z [...] (co zgodne jest z art. 130 u.g.n.). Tymczasem, mimo planowania wymienionej czynności procesowej, na co wskazuje uzasadnienie postanowienia z [....] (karta 94), organ przekazując w [...] akta administracyjne Ministerstwu Infrastruktury nie zapewnił sobie kserokopii tychże dokumentów, jak również w piśmie do Ministra z [...] zwracając się o zwrot przedmiotowych akt nie zaznaczył konieczności uzyskania przynajmniej kserokopii wyceny nieruchomości z [...]. Dopiero po upomnieniu się przez rzeczoznawcę w dniu [....] o dokumenty potrzebne do zakończenia szacunku organ rozpoczął poszukiwanie ich egzemplarzy w archiwach Urzędu Wojewódzkiego oraz państwowym (pisma z [...] – K 191 – 192), pomijając Urząd Miasta B., który – jak należało zauważyć – najpewniej mógł je posiadać skoro dotyczyły nieruchomości z terenu miasta, co też faktycznie miało miejsce w dniu [...], bowiem do Starostwa wpłynęły z Wydziału Mienia i Geodezji UM dwa operaty szacunkowe z [...], o poszukiwaniu których powziął on informację z otrzymanych w tej sprawie kserokopii pism adresowanych do wskazanych wyżej archiwów.

Z przedstawionych wyżej zaniechań organ wywiódł potrzebę wyznaczenia już po raz trzeci postanowieniem z dnia [...] nowego terminu jej załatwienia do dnia [...] (k. 131), a następnie jeszcze czwarty raz postanowieniem z dnia [..] do [...] (k. 220). Po otrzymaniu bowiem przez rzeczoznawcę w dniu [...] oczekiwanych materiałów i dostarczeniu przezeń organowi już po upływie tygodnia sporządzonego operatu (w dniu [...]), stało się dopiero możliwe (co zaznaczono w postanowieniu z dnia [...]), podjęcie końcowych czynności postępowania oraz że po zwrocie akt przez Ministerstwo Infrastruktury będzie możliwe wydanie w sprawie decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu podjęcie przez organ we właściwym czasie właściwych czynności spowodowałoby opracowanie przez rzeczoznawcę operatu w zakładanym wcześniej przez organ czasie – do [...], zaś zawartość akt uzyskanych aktualnie przez WSA w B. bezpośrednio z WSA w W. nie jest – w ocenie składu orzekającego Sądu – tego rodzaju, by ich brak uniemożliwiał przystąpienie do końcowych czynności postępowania, bowiem potrzebna do tego celu dokumentacja znajduje się w części akt przedłożonych Sądowi w dniu [...] w związku z wniesioną skargą.

Nie można jednak zarzucić Staroście braku w [....] i [...] działań zmierzających do zwrotu najpierw przez Ministerstwo Infrastruktury, a następnie przez WSA w W. znajdujących się tamże od [...] materiałów sprawy (vide notatka urzędowa z [...] oraz pisma z [...]). W dniach [...] oraz [...] organ występował o kserokopie dokumentów do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B.

Zdaniem Sądu brak ze strony organu obligowanego do rozpatrzenia sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki, a maksymalnie w ciągu dwóch miesięcy, prawidłowych i skutecznych działań w zakresie kompletowania materiału dowodowego (dokumentów niezbędnych do sporządzenia operatu) nie może być kwalifikowany, zwłaszcza w warunkach strukturalnej jedności organów administracji publicznej, podobnie jak brak środków finansowych, jako niezależna od tego organu przeszkoda w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a.

Sąd uznał przeto w świetle przedstawionych wyżej ustaleń i okoliczności, iż zawisłe przed Starostą B., począwszy od daty wpływu akt sprawy z organu II instancji postępowanie dotyczące zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 576 m2 prowadzone jest (przy uwzględnieniu częstego angażowania go przez pełnomocnika stron do udzielania odpowiedzi na kierowane przez niego liczne pisma) dłużej niż było to konieczne. Zatem zachodzi przewlekłość tego postępowania. Stwierdzając bezczynność Starosty B. w zakresie wniosku stron z dnia [...] o zwrot także pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, tj. powierzchni 544 m2, Sąd uwzględnił skargę i zobowiązał na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. wymieniony organ do wydania w terminie 4 miesięcy od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nie przesądzając jej treści, decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 0,1120 ha, położonej przy ul. [...] wchodzącej po podziale w skład działek ewidencyjnych nr [...] obrębu [...].

Ze względu na to, iż przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi należy się kierować wyznaczając organowi termin wydania aktu lub podjęcia czynności, Sąd przyjął, iż jego uznaniu pozostawiona została kwestia określenia długości tego terminu (nie jest związany treścią art. 35 k.p.a.).

Zakreślając powyższy termin załatwienia sprawy Sąd kierował się koniecznością przeprowadzenia przez Starostę od początku całego postępowania administracyjnego w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni 544 m2, w tym w razie niestwierdzenia przeszkód do zwrotu, dokonania jej odrębnej wyceny z uwzględnieniem poczynionych na niej nakładów. Wyznaczenie krótszego terminu mogłoby, ze względu na charakter sprawy rodzić ryzyko niedotrzymania go.

Sąd jednocześnie stwierdził nadto, że bezczynność organu począwszy od dnia [...] (data wpływu pisma pełnomocnika stron z [...] – K. 613 akt) w odniesieniu do żądania zwrotu powierzchni 544 m2 wywłaszczonej nieruchomości ma charakter rażący.

Natomiast, mimo przewlekłego prowadzenia postępowania co do zwrotu pozostałej części nieruchomości, tj. wchodzącej w skład działki nr [...], Sąd nie uznał, by owa przewlekłość miała charakter rażący zważywszy na to, iż nie była ona następstwem lekceważenia obowiązków, przejawu złej woli działającego w imieniu Starosty pracownika, lecz wynikała z przyczyn obiektywnych (faktycznych), które nie mogły wprawdzie uwalniać od zarzutu przewlekłości działania, jednak nie można było ich pominąć określając charakter tejże przewlekłości (brak środków finansowych na zlecenie rzeczoznawcy sporządzenia operatu oraz trudności z uzyskaniem materiałów niezbędnych rzeczoznawcy do zakończenia postępowania).

Nawiązując do stanowiska pełnomocnika organu na rozprawie, Sąd nie uznał za przeszkodę do rozpoznania sprawy zgonu, przed wniesieniem niniejszej skargi, strony postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – W. J., gdyż kwestionowanie bezczynności, czy też przewlekłości działań organu nie stanowi realizacji prawa majątkowego o charakterze zbywalnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta B. i zaskarżając wyrok w całości oparł ją o obie przesłanki z art. 174 P.p.s.a. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie a to art. 1 § 2 oraz art. 3 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na wadliwym wykonaniu kontroli działalności Starosty B. pod względem zgodności z prawem, w szczególności naruszenie:

– art. 149 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skarga zasługuje na uwzględnienie w odniesieniu do Starosty w części postępowania prowadzonego na wnioski o zwrot nieruchomości złożone w [...],

– niezastosowanie art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 101 § 2 oraz art. 124 § 1 k.p.a., a zatem pominięcie okoliczności, że w postanowieniu z [...] o zawieszeniu postępowania zawarto w nim pouczenie i wskazówki o skutkach określonych w tym przepisie, a nadto wniosek strony dot. zawieszenia do czasu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego został złożony do Zarządu Miasta [...], a okoliczność ta nigdy nie nastąpiła,

– nieuwzględnienie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. przez pominiecie, że prawu administracyjnemu nie jest znana konstrukcja bezwzględnej nieważności i uznanie, że postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] nie miało skutków prawnych,

– art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie zostało zawieszone na podstawie tego przepisu, podczas gdy zawieszono je na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.,

– art. 26 § 2 k.p.a. w związku z art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organu administracyjnego nie wiąże przedmiot postępowania wskazany przez organ wyższego stopnia w postanowieniu wyznaczającym go do załatwienia sprawy; Wojewoda K. wyznaczył bowiem postanowieniem z dnia [...] Starostę B. do prowadzenia sprawy, której przedmiotem jest część działki nr [...] o pow. 576 m2, natomiast WSA w B. uznał bezczynność tutejszego organu w stosunku do przedmiotu wykraczającego poza tę część nieruchomości, w którym organ ten nie jest właściwy,

– art. 101 § 1 k.p.a. w związku z art. 102 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, iż Starosta B. prowadzi postępowanie będące kontynuacją zawieszonego w [...] postępowania prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego, które nigdy nie zostało podjęte stosownym postanowieniem, a zatem nie mogło zostać nawet skutecznie przekazane przez Prezydenta Miasta B. do Wojewody K. w celu jego załatwienia, podczas gdy w czasie zawieszonego postępowania organ administracji publicznej może podejmować wyłącznie czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego,

– art. 98 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, iż rozstrzygnięcie postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego nie mogło w [...] stanowić przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania o zwrot nieruchomości, ponieważ było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w każdym przypadku musiało zostać ono obligatoryjnie zawieszone z urzędu,

– art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wskazań, które nie znajdują podstaw w przepisach prawa i do których w związku z tym organ nie ma możliwości zastosować się oraz błędne przyjęcie, że istnieje jedność sprawy pomiędzy postępowaniem, które wszczął wniosek złożony w [...] a postępowaniem wszczętym na wniosek z roku [...] i że nie mogło stanowić przeszkody dla Starosty B. w podjęciu postępowania prowadzonego w latach [...] przez Kierownika Urzędu Rejonowego, wydanie postanowienia o zawieszeniu przez inny, uprzednio właściwy organ,

– art. 57 § 3 P.p.s.a. poprzez nierozdzielenie skarg w stosunku do dwóch różnych postępowań, co do których prowadzenia właściwe są inne organy administracji,

– art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, iż organ jednoznacznie sformułowany wniosek z [...] o zwrot nieruchomości potraktować powinien jako wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, prowadzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. w latach [...] i uznanie przez to bezczynności organu,

– art. 149 P.p.s.a w związku z art. 30 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co do uznania przewlekłości Starosty B. w prowadzeniu sprawy, pomijając opóźnienia w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu,

– art. 33 § 1 P.p.s.a., poprzez niepotraktowanie jako uczestników postępowania Prezydenta Miasta B. oraz przyszłych spadkobierców W. J., w imieniu której pełnomocnik składał zażalenie na przewlekłość postępowania do Wojewody K. Zarzut ten wskazuje także na nieważność postępowania, oparty na przepisie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a,

– art. 67 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 67 § 5 P.p.s.a, poprzez doręczanie korespondencji w sprawie, kierowanej do skarżących, osobom nieuprawnionym do jej odbioru oraz poprzez niedoręczenie Staroście B. odpisu pisma skarżących z dnia [...];

2) naruszenie prawa materialnego przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 136, art. 142 i art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez zobowiązanie Starosty B. do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,1120 ha położonej w B. wchodzącej w skład działek ewidencyjnych wymienionych w zaskarżonym wyroku, wskutek przyjęcia że właściwym do prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości od [...] jest Starosta B., wbrew wnioskowi z [...] opartego o art. 136 u.g.n. dotyczącego wniosku o zwrot nieruchomości o pow. 576 m2.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2912r. sygn. akt I OSK 128/12 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że spadkobiercy W. J. oraz Prezydenta Miasta B. jako strony postępowania przed sadem I instancji pozbawieni byli możności obrony swych praw. W odniesieniu do W. J. Sąd jeszcze przed zamknięciem rozprawy posiadał informację o jej zgonie. W takiej sytuacji stosownie do art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. obowiązany był z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu ustalenia jej następców prawnych. Prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy spadkobiercami okażą się osoby spoza kręgu skarżących może spowodować sytuację, iż byłyby one pozbawione możności obrony swych praw. Tym samym postępowanie dotknięte byłoby nieważnością. Naruszenie art. 124 § 1 pkt 1 P.p.s.a. mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA stwierdził, że błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż w postępowaniu, w którym przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłość, a więc – zdaniem Sądu – przedmiot nie stanowiący realizacji prawa majątkowego o charakterze zbywalnym brak udziału strony nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu sprawy.

NSA zakwestionował stanowisku Sądu I instancji i stwierdził, że zarówno prawo wniesienia skargi w tych sprawach na podstawie art. 50 § 1 P.p.s.a., jak i udział w postępowaniu na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a. ma ten podmiot, który legitymuje się interesem prawnym. W sprawie o zwrot nieruchomości legitymację prawną poprzedniego właściciela oraz jego spadkobierców wyznacza treść art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy to nie tylko spraw ze skarg na decyzje, lecz także skarg na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., gdyż przepisy ustawy nie różnicują uprawnień od rodzaju prowadzonych postępowań.

W toku postępowania sądowego Sąd pierwszej instancji objął oceną postępowanie o zwrot nieruchomości zainicjowane wnioskami o zwrot złożonymi w [....]. Ocenie podlegała więc także bezczynność Prezydenta Miasta B. w zakresie zwrotu części nieruchomości o pow. 544 m2, czemu dał wyraz Sąd nie tylko w sentencji wyroku, lecz także w uzasadnieniu wyroku. W postępowaniu przed Sądem udział brał Prezydent Miasta B., ale tylko jako reprezentant właściciela nieruchomości. Nie został on natomiast zawiadomiony o wniesieniu skargi oraz terminie rozprawy jako organ właściwy w myśl art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wprawdzie uprawnienia procesowe uczestnika postępowania są tożsame z uprawnieniami strony, jednakże z art. 32 P.p.s.a. wynika, że ustawodawca wyraźnie zróżnicował pozycje skarżącego i organu, bowiem mają one inne obowiązki. Przyjmując zatem jako przedmiot bezczynności postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości o pow. 0,1120 ha Sąd pominął w nim udział Prezydenta Miasta B., którego brak działania w tej sprawie także był przedmiotem oceny Sądu, co stanowi naruszenie prawa w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Ponadto NSA wskazał, że prowadząc postępowanie z udziałem tylko Starosty B., jako organu pozostającego w zwłoce, Sąd I instancji, jako przedmiot przyjął bezczynność w sprawie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości i w takim zakresie zobowiązał ten organ do wydania w terminie czterech miesięcy decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości o pow. 0,1120 ha. Wychodząc z przesłanek materialnoprawnych Sąd przyjął, iż sprawa wszczęta wnioskami z [...] przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w B. z uwagi na tożsamość uprawnienia, podstawy faktycznej i prawnej jest tożsama ze sprawą zawisłą następnie od [...] przed Starostą B.

W ocenie NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko to jest błędne. W aktach nadesłanych do Sądu odwoławczego znajduje się kopia wniosku W. J. z dnia [...] o zwrot działki o pow. około 500 m2, zabudowanej budynkiem.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że we [...] strona rozszerzyła żądanie o zwrot pozostałej części działki. Należy jednak zauważyć, iż Kierownik Urzędu Rejonowego odmawiając zwrotu objął decyzją z dnia [...] tylko działkę nr [...] o pow. 620 m2. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę B.

Z wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 20 grudnia 1995 r. sygn. akt SA/Gd 1815/94tego wynika w sposób wyraźny, iż skarga Z. J., działającej także w imieniu pozostałych stron, wnosząca o uchylenie decyzji zawiera żądanie "zwrotu budynku wraz z nieruchomością, w części w jakiej ta ostatnia nie została wykorzystana (na) infrastrukturę osiedlową, gdyż wykorzystywanie budynku przez Przedsiębiorstwo E. jest niezgodne z pierwotnym planem realizacyjnym". Powyższe stwierdzenie wskazuje na to, iż w toku postępowania przed Kierownikiem U.R. mogła nastąpić modyfikacja wniosku stron, ograniczająca żądanie zwrotu do działki nr [...], skoro takiej treści żądanie zamieścili oni także w skardze do sądu. Może to podważać stanowisko WSA, że wniosek złożony we wrześniu [...] był cały czas aktualny. Potwierdzenie tego lub wykluczenie wymaga zbadania akt postępowania prowadzonego w latach [...] w celu ustalenia ostatecznej treści żądania, które zostało rozstrzygnięte decyzją z [...]. NSA zwrócił uwagę, że dane zawarte w skardze do NSA złożonej w [...] potwierdzają okoliczność, że postanowienie Kierownika U.R. o zawieszeniu postępowania dotyczyło tylko działki nr [...] o pow. 620 m2, zawieszenie miało miejsce na wniosek stron, o od postanowienia żadna ze stron nie wniosła zażalenia. Oznacza to, iż w owym czasie strony nie wyrażały woli dochodzenia zwrotu działki o pow. 544 m2.

W ocenie NSA nie można także było nie uwzględnić podstawy zawieszenia – art. 98 § 1 k.p.a., które jako ostateczne wiązało organy w toku dalszego działania.

Jako dowolne i nie oparte na materiale dowodowym i podstawie prawnej uznał NSA stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w tej sprawie należało zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jeśli nie toczyło się w tym czasie żadne postępowanie przed organem administracji lub sądem, a strony zwróciły się tylko do Zarządu Miasta, jako uprawnionego do działania w imieniu właściciela o rozwiązanie umowy wieczystego użytkowania, co nie spełniało warunku rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Istotnym w sprawie jest także to, że postępowanie administracyjne, które ewentualnie uzasadniałoby zawieszenie postępowania z urzędu zostało zainicjowane wnioskiem pełnomocnika stron z [...] o stwierdzenie nieważności uwłaszczenia, z tym że wniosek napisany odręcznie domagał się podjęcia zawieszonego postępowania. Zostało to następnie przekreślone, prawdopodobnie wskutek późniejszego ustalenia przez składającego pismo oczywistej niezasadności wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy nie została jeszcze rozstrzygnięta sprawa uwłaszczenia w postępowaniu nadzorczym.

W ocenie NSA nie można uznać za zasadne stanowiska Sądu I instancji, iż po zakończeniu postępowania nadzorczego przez SKO w stosunku do decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego i wydania wyroku przez NSA z dnia 29 maja 2003 r. Starosta obowiązany był z urzędu podjąć zawieszone postępowanie na podstawie art. 97 § 2 k.p.a.

W postanowieniu z dnia [...] organ zawarł informację o skutkach prawnych z art. 98 § 2 k.p.a., czyli o uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane, jeśli w terminie 3 lat żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie, co w istocie w sprawie nie nastąpiło. Wobec przeważającego w doktrynie poglądu, że wycofanie wniosku nie wywołuje skutku z mocy prawa należało uznać, iż mimo trwającego zawieszenia postępowanie nie zostało formalnie zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 104 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczność ta jednakże wobec zmiany stanu prawnego po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie ma istotnego znaczenia, jak również zmiana stanu prawnego czyni zbędnym rozważania w zakresie stosowania przepisów art. 101 § 1 i 102 § 2 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie nowej regulacji w art. 216 w zw. z art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zamiast uprzednio obowiązującego art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości spowodowało, iż w takim przypadku nie można przyjmować tożsamości roszczeń stron, które było uprzednio przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzjach organów z [...] i [...] oraz wyroku NSA z dnia 20 grudnia 1995 r.

Z powyższych względów istotnym w sprawie jest wniosek pełnomocnika stron z dnia [...], skierowany do Prezydenta Miasta B., w którym działając w imieniu m.in. skarżących zamieścił on żądanie zwrotu części działki nr [...] o pow. 576 m2. Jak wynika z udzielonego mu w tym czasie pełnomocnictwa dołączonego do akt w takim tylko zakresie został upoważniony do działania przez strony.

NSA podkreślił, żew świetle art. 142 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym rzeczowo i miejscowo do prowadzenia postępowania o zwrot skomunalizowanej nieruchomości, położnej na terenie Miasta B. jest jego Prezydent, jako organ wykonawczy j.s.t.

Wobec wyłączenia się tego organu na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. Wojewoda K. postanowieniem z dnia [...] wyznaczył do prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, stanowiącej część dz. nr [...] o pow. 576 m2 Starostę B. W tym niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym należało zatem przyjąć, iż treść wniosku z dnia [....] i zakres kompetencji Starosty wynikająca z postanowienia Wojewody z [...] uprawniały go do prowadzenia postępowania tylko w przedmiocie zwrotu nieruchomości stanowiącej część dz. nr [...] o pow. 576 m2. W myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dotyczy to także właściwości miejscowej ustalonej postanowieniem delegacyjnym Wojewody. Dopóki więc organ wyższego stopnia nie zmieni zakresu wyznaczonej kompetencji organu do prowadzenia sprawy nie może on podejmować czynności wykraczających poza przedmiot wyznaczony postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a.

Zmiana przedmiotu postępowania, do prowadzenia którego organ nie został wyznaczony spowodować mogłaby konsekwencje w postaci wadliwości decyzji wydanej w takiej sytuacji, bądź podlegającej uchyleniu w postępowaniu instancyjnym, bądź stwierdzeniu nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zasadność zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania należy więc powiązać z istnieniem kompetencji organu do jego prowadzenia i wydania decyzji. Starosta B. nie został natomiast upoważniony w drodze właściwości delegacyjnej do prowadzenia postępowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości o obszarze 544 m2.

Uznanie przez Sąd bezczynności Starosty z tego powodu, że w trakcie zaawansowanego postępowania prowadzonego po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] decyzją Wojewody z dnia [...] pełnomocnik skarżących pismem z dnia [...] "przypomniał" o żądaniu rozszerzonym wnioskiem z [...] nie może być ocenione jako zasadne zwłaszcza przy uznaniu przez Sąd, że bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa.

NSA podkreślił, że strony reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników od [...] brały udział w postępowaniu dot. zwrotu części dz. nr [...] o pow. 576 m2. Dopiero po upływie 18 lat i po uchyleniu decyzji Starosty zażądano rozszerzenia zakresu prowadzonego postępowania, przy czym pełnomocnik składając ten wniosek winien wiedzieć, że składa go do organu niewłaściwego.

Wbrew twierdzeniom Sądu Starosta nie zignorował tego wniosku, lecz przesłał pełnomocnikowi w dniu [...] obszerne wyjaśnienie podając jaki ma zakres i na jakiej podstawie prawnej prowadzone jest przez niego postępowanie stwierdzając, iż nie może objąć tym postępowaniem części nieruchomości o pow. 544 m2. Nie było w tej sytuacji podstaw do podjęcia czynności procesowych, lecz jedynie do wskazania, że wniosek ten pełnomocnik winien skierować do właściwego rzeczowo i miejscowo, tj. Prezydenta Miasta B., lub przesłanie wniosku do organu właściwego. Zaniechanie tej ostatniej czynności z uwagi na to, że strony były reprezentowane przez pełnomocnika i zostały o tym poinformowane nie może być zakwalifikowane jako rażąca bezczynność, zwłaszcza że w realiach tej sprawy, w której strony złożyły kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...], a jednocześnie toczyły się inne postępowania, w których akta były przesyłane pomiędzy organami i sądem administracyjnym, przesłanie wniosku do Prezydenta Miasta B. bez akt nie byłoby wystarczające do nadania biegu sprawie.

Ograniczony zakres delegacyjnej właściwości Starosty B. nie uprawniał Sądu pierwszej instancji do uznania jego bezczynności w zakresie zwrotu nieruchomości o pow. 544 m2 oraz zobowiązanie tego organu w terminie 4 miesięcy od otrzymania prawomocnego wyroku do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu całej nieruchomości o pow. 0,1120 ha, wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Wyrok Sądu i jego wskazania wykraczały poza zakres przedmiotowego postępowania prowadzonego przez Starostę, naruszyły przepisy art. 149 § 1 P.p.s.a., art. 26 § 2 k.p.a., art. 142 u.g.n. i art. 141 § 4 P.p.s.a. a i w przypadku wykonania wskazań Sądu przez organ prowadziłoby to do wydania decyzji naruszającej przepisy o właściwości.

Nie uznał Sąd odwoławczy za uzasadniony zarzutu naruszenia przepisu art. 57 § 3 P.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy czynności wstępnych po wniesieniu skargi. Z uwagi na rozpoznanie skargi Sąd pierwszej instancji mógł ustalić, że skarga dotyczy bezczynności w dwóch odrębnych sprawach, w których właściwe były dwa różne organy. Nierozdzielnie tych spraw nie miało przesądzającego znaczenia, gdyż również w ramach tego samego postępowania Sąd mógł odrębnie orzec w przedmiocie postępowania w zwrot działki o pow. 576 m2 i działki o pow. 544 m2, przy zachowaniu koniecznych wymogów procesowych, tj. zawiadomieniu Prezydenta Miasta B. oraz właściwej ocenie zaniechania Starosty w zakresie przekazania wniosku z dnia [...].

Za nieuzasadniony NSA uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd poddał szczegółowej analizie podejmowane przez Starostę B. czynności od [...], uwzględniając liczne przerwy w dokonywaniu czynności procesowych. Oceniając przebieg postępowania prowadzonego przez Starostę po dniu [...] Sąd nie w pełni uwzględnił treść art. 35 § 5 k.p.a., nakazującego niewliczanie do terminów przewidzianych w przepisach prawa m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Wprawdzie Sąd dostrzegł częste angażowanie organu przez pełnomocnika do udzielania odpowiedzi na liczne pisma, jednakże pominął, iż równocześnie z prowadzeniem postępowania przez organ pierwszej instancji z inicjatywy stron zostało wszczęte postępowanie nadzorcze przed Ministrem Infrastruktury w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody K. z dnia [...], wydanej w drugiej instancji w tej samej sprawie. Starosta wprawdzie nie zawiesił postępowania pierwszoinstancyjnego, lecz konieczność przesłania akt do organu naczelnego, a następnie oczekiwanie na ich zwrot niewątpliwie było przyczyną niezależną od organu. Do tej kategorii przyczyn należy także zaliczyć brak środków finansowych na opracowanie operatu szacunkowego, jeśli stosowne fundusze z dotacji celowej Wojewody na ten cel nie zostały przekazane organowi. Są to wprawdzie okoliczności faktyczne, lecz zarówno brak środków finansowych jak i konieczność przeprowadzenia przetargu dla wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego nie mogą obciążać organu, gdyż są to okoliczności od niego niezależne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględniając wyznaczony skargą Z. J., T. W. i J. B. zakres przedmiotowy sprawy obejmujący bezczynność i przewlekłość postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej w [...] nieruchomości o powierzchni 0,1120 ha położonej w B. przy ul. [...], wchodzącej w skład działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], a także biorąc pod uwagę okoliczność, że w związku z wiążącym Sąd wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. syng. akt I OSK 128/12, w którym wskazano, iż zarzut bezczynności i przewlekłości postępowania należy bezwzględnie powiązać z kompetencją organu do prowadzania postępowania w tym przedmiocie (art.26 § 2 kpa), zarządzeniem sędziego z dnia [...] rozdzielno ww. skargę. W efekcie tej czynności przedmiot niniejszej sprawy stanowi wyłącznie bezczynności i przewlekłość postępowania Starosty B. w kwestii zwrotu działki nr [...] o pow. ok. 576 m2.

W pierwszej kolejności wskazać należy na regulacje prawne Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące instytucji bezczynności i przewlekłości postępowania, a także na zmiany stanu prawnego regulujące wskazane instytucje prawne.

I tak z treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne w przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania obejmuje orzekanie w sprawie bezczynności i przewlekłości postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania przysługuje zatem jedynie w takich granicach, w jakich służy na mocy powyższych przepisów skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W przypadku wniesienia skargi na bezczynności lub przewlekłość postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność organu administracji, lecz jedynie ocena, czy organ miał obowiązek podjąć określone działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie oraz czy tego nie dokonał.

Wyjaśnić należy, że instytucja przewlekłości postępowania administracyjnego wprowadzona została w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Rozgraniczenie ustawą zmieniającą obu instytucji (bezczynności, przewlekłości postępowania) spowodowało rozszerzenie podstaw do interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia zasady szybkości postępowania i tym samym prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki. Jednocześnie doprowadziło w doktrynie i orzecznictwie sądowym (z uwagi na brak ustawowych definicji) do reinterpretacji pojęcia bezczynności poprzez ograniczenie go do sytuacji nie wydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ppsa (nie załatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 kpa, czy w terminie wynikającymi z przepisów szczególnych) będące konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony, a także do zdefiniowania pojęcia przewlekłości postępowania administracyjnego, które w konsekwencji rozróżnienia obu omawianych instytucji, traktowane jest jako inny typ naruszenia zasady szybkości postępowania niż nie załatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 i art. 36 kpa, czy też w przepisów szczególnych i które w efekcie odnosi się do sytuacji zbyt długiego prowadzenia postępowania przy jednoczesnym braku bezczynności, w związku np. z nieuzasadnionym (bez rzeczywistych przyczyn) przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, nieefektywnym wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych, mnożeniem czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Zatem rozumie się przez nie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, co uzasadnia zarzut niedochowania należytej staranności w takim postępowaniu, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie pomimo formowanego niepozostawania organu w bezczynności (patrz J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, publ. lex nr 1228235).

Wyjaśnić również należy w związku ze zmianą stanu prawnego, iż ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, w związku z czym wyłania się problem możliwości stosowania przepisów o skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach administracyjnych do stanów faktycznych sprzed 11 kwietnia 2011 r., tj. mających miejsce przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, kiedy to skarga na przewlekłość postępowania w ogóle nie przysługiwała, a skarga na bezczynność była powiązana z toczącym się postępowaniem administracyjnym, w związku z czym uwzględnienie skargi, stosownie do przepisu art. 149 ppsa (w brzmieniu wówczas obowiązującym), polegało wyłącznie na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie określonego aktu, przy braku jednak możliwości zobowiązania organu do tego w sytuacji, gdy organ wydał już pożądany akt, i braku podstaw do orzekania wyrokiem o tym, czy nie wydanie decyzji w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem jeżeli organ wydał decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny umarzał postępowanie sądowe (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08,; postawienie NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2724/12; postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1236/12).

Inaczej sprawa przedstawia się w przypadku zmian wprowadzonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 37 § 2) oraz w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 149) ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), a polegających na znowelizowaniu przepisów dotyczących bezczynności lub przewlekłości postępowania poprzez poszerzenie w zaistniałych sytuacjach zakresu orzekania o wymóg stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 149 ppsa) czy też niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 2 kpa) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku bowiem tej ustawy, która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r. ustawodawca wyraźnie wskazał, iż przepisy jej stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy (art. 16 tej ustawy). Stwierdzenie zatem, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec wyraźnej treści regulacji intertemporalnej określonej w art. 16 wskazanej ustawy, możliwe jest w nowym stanie prawnym tylko odnośnie tych zaniechań, które wystąpiły od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, tj. od dnia 17 maja 2011 r., choćby nawet zaniechania te rozpoczęły się wcześniej (patrz Paweł Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej" w Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 5, 2011 r., str. 52; tak też wyro WSA w Warszawie z dani 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 87/12).

Wprowadzenie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do administracyjnego i sądowoadmnistracyjnego do systemu prawnego instytucji przewlekłości postępowania nie zostało, jak wskazano wyżej, dopełnione jednoczesnym wprowadzeniem przepisów przejściowych, regulujących kwestie możliwości zastosowania nowych regulacji do stanów zaistniałych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem Sądu, z uwagi na brak przepisu przejściowego, który by pozwalał stosować nowe regulacje do stanów sprzed ich wprowadzenia, okoliczność wniesienia przedmiotowej skargi w nowym stanie prawnym ([..]) oraz cel wprowadzenia nowej regulacji prawnej, jakim było usprawnienie postępowania, wymuszenie sprawnego biegu procesowego (cel dotyczy sytuacji przyszłych a nie przeszłych, działania na przyszłość), należy stwierdzić brak podstaw w okolicznościach przedmiotowej sprawy do stosowania nowych regulacji, w tym przede wszystkim przepisów o skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania, do stanów rzeczy sprzed zmiany stanu prawnego. Pomimo zatem ogólnej zasady stosowania w przypadku braku przepisów intertemporalnych ustawy nowej, to jednak należy mieć na uwadze, że w swojej istocie problem intertemporalny występuje jedynie w sytuacji ciągłości stosunku prawnego, zdarzenia czy czynności, tzn. w przypadku, gdy zdarzenia czy ich skutki powstałe pod rządami starej ustawy trwają nadal w nowym stanie prawnym, natomiast, gdy się one w ogóle nie zaczęły, nie powstały lub się skończyły pod rządami starej ustaw, to kwestii przejściowych w ogóle nie ma. W ocenie Sądu, brak istnienia w dotychczasowym stanie prawnym tj. przed 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania ma te konsekwencje, że przed tą datą nie mógł z przyczyn obiektywnych powstać i trwać stan rzeczy (fakt prawny), który w przypadku jego kontynuacji w nowym stanie prawnym uzasadniałby stwierdzenie ciągłości tego stanu rzeczy. Nie istniały bowiem wówczas postawy prawne do powstania takiego stosunku między organem a obywatelem zwłaszcza, że stosunek ten jako wykreowany przez prawo nie może być utożsamiany jedynie z określoną sytuacją faktyczną. Biorąc więc pod uwagę i tę okoliczność, fakt że skarżący nie wniósł skargi na bezczynność przed dniem 11 kwietnia 2011 r., cel wprowadzenia skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania oraz fakt braku przepisów przejściowych, Sąd orzekający w tym składzie dokonując kontroli zarzuconych skargą zaniechań Starosty B. uznał, że skarga na przewlekłe prowadzenia postępowania dotyczyć może jedynie stanu rzeczy zaistniałego od dnia 11 kwietnia 2011 r., a więc od czasu wejścia w życie regulacji prawnych wprowadzających do administracyjnego i sądowoadministracyjnego systemu prawnego tą instytucję prawną. Zatem kontrolą sądową został objęty okres od dnia 11 kwietnia 2011 r. do dnia wyrokowania. Termin końcowy zakresu czasowego kontroli wynika z okoliczności, iż w przypadku sprawy dotyczącej bezczynności lub przewlekłości postępowania, na zasadzie wyjątku od reguły orzekania według stanu istniejącego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu ocena, czy organ prowadził sprawnie postępowanie dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Należy podkreślić, że wskazany okres odnosi się wyłącznie do kwestii rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 zdanie pierwsze ppsa, tj. zobowiązania organu w przypadku uwzględnienia skargi do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Rozstrzygnięcie natomiast w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 zdanie drugie ppsa), jak wskazano wyżej, może wobec regulacji intertemporalnej zawartej w art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa wskazanej ustawy, dotyczyć tylko tych zaniechań, które wystąpiły od dnia wejścia w życie ww. ustawy - 17 maja 2011 r., co implikuje, że w przypadku tego rozstrzygnięcia kontrolą sądową zastał objęty okres od dnia 17 maj 2011 r. do dnia wyrokowania. Jednocześnie w tym miejscu należy zaznaczyć, iż w wyniku zmiany stanu prawnego, obecnie uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może polegać nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu (tak jak miało to miejsce przed zmianą stanu prawnego), ale również na stwierdzeniu, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz na wymierzeniu organowi grzywny. Tym samym więc pomimo, że w przypadku wydania przez organ administracyjny pożądanego aktu, nie ma podstaw do pojęcie rozstrzygnięcia z art. 149 zdanie pierwsze ppsa, czyli do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie danego aktu, to jednak z uwagi na poszerzenie w nowym stanie prawnym zakresu możliwych rozstrzygnięć sądu, aktualna pozostaje kwestia możliwości podjęcia rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia, czy zaniechania organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Zatem w przypadku wydania prze organ aktu w toku postępowania sądowego, odmiennie niż miało to miejsce w dotychczasowym staniem prawnym, nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenia na podatnie art. 161 § 1 pkt 2 ppsa (patrz postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1031/12, publ. lex nr 1228235).

Przechodząc zatem do kontroli legalności postępowania Starosty Bydgoskiego w zakresie rozpoznania wniosku pełnomocnika skarżących z dnia [...], z uwzględnieniem poczynionych powyżej uwag dotyczących instytucji bezczynności i przewlekłości postępowania, wpływu zmiany stanu prawnego na przedmiot sprawy i w konsekwencji zakresu czasowego sądowej kontroli ewentualnych zaniechań organu, a także bezsprzecznej okoliczności wydania przez Starostę B. w dniu [...], a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] decyzji w przedmiocie wniosku skarżących z dnia [...] o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], obręb [...], stwierdzić należy że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie pożądanej przez skarżących decyzji, albowiem ta została w sprawie wydana. Sąd nie ma w związku z tym możliwości podjęcia rozstrzygnięcia z art. 149 zdanie pierwsze ppsa. W związku z tym natomiast, że jak Sąd podkreślił wyżej ocena, czy w sprawie ewentualna bezczynność lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa dotyczyć może wyłącznie okresu od dnia 17 maja 2011 r. do dnia wyrokowania (19 luty 2013 r.), a z uwagi na podjęcie przez organ decyzji w dniu [...] wskazać należy, że w tym okresie organ postanowieniem z dniu [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...], następnie [...] przedłużył ten termin do dnia [...], po czym postanowieniem z dnia [..] przedłużył go do dnia [...],a następnie w związku ze śmiercią skarżącej W. J. zawiesił postępowanie w sprawie, podejmując je w dniu [...], po czym postanowieniem z dnia [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...], który to termin w związku z postanowieniem Wojewody K. z [...], uznającym za uzasadnione zażalenie na przewlekłość postępowania Starosty B. bez stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wyznaczającym organowi nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...], został wydłużony do końca [..]. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła bezczynność organu, albowiem w związku z kilkukrotnym przedłużeniem terminu załatwienia sprawy, z dochowaniem obowiązku zawiadomione o tym strony oraz okresem zawieszenia postępowania, Starosta B. nie przekroczył terminu załatwienia sprawy rozumianego jako załatwienia sprawy w terminach wynikających z art. 35 i 36 kpa. Brak stwierdzenia bezczynności organu czyni bezprzedmiotowym ocenianie stopnia niezaistniałej bezczynności, a więc badanie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając natomiast, czy we wskazanym okresie procedowanie organu charakteryzowało się przewlekłością wskazać należy na przyczyny kolejnych przedłużeń terminu załatwienia sprawy. I tak konieczność wyznaczenia postanowieniem z dniu [...] nowego terminu załatwienia sprawy (do dnia [...]) podyktowana była okolicznością rozstrzygnięcia przetargu nieograniczonego na sporządzenie nowych operatów szacunkowych i podpisania w dniu [...] umowy z wyłonionym rzeczoznawcą na wykonanie niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy opinii ustalającej wartość spornej nieruchomości w terminie 60 dni. Następnie zaś przedłużenie terminu załatania sprawy (do dnia [...]) wynikało z okoliczności upomnienia się przez wybranego rzeczoznawcę sporządzającego operat szacunkowy o dokumenty potrzebne do zakończenia szacunku, znajdujące się w aktach sprawy przesłanych w [...] Ministrowi Infrastruktury. Organ podejmował szereg kolejnych prób odzyskania dokumentów oraz wszczął poszukiwania ich egzemplarzy w archiwach innych organów. Także kolejne przedłużenie terminu załatwienia sprawy (do dnia [...]) podyktowane było brakiem akt niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, których część przesłana została w [...] do Ministerstwa Infrastruktury, zaś część przesłana została do WSA w Bydgoszczy w związku z wniesieniem przedmiotowej skargi. Ponadto organ w tym czasie, w związku z informacją o śmierci skarżącej W. J., pismem z dnia [...] wezwał pozostałych skarżących o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o postanowienie właściwego sądu stwierdzające nabycie praw do spadku lub o akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza po zmarłej wraz z oświadczeniem woli wszystkich ustalonych tymi dokumentami spadkobierców w kwestii żądania zwrotu spornej nieruchomości, bądź też w przypadku braku takich dokumentów o dokument na postawie którego zainteresowani uprawdopodobniliby, że w tym zakresie podjęli działania. Odpowiedź na wezwanie organu, w której wnioskodawcy poinformowali o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej stanowiła powód do zawieszenia postępowania w sprawie, zaś przesłane do organu w dniu [...] prawomocne postanowienie z dnia [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, stało się podstawą do podjęcia w dniu [...] zawieszonego postępowania. Po podjęciu zawieszonego postępowania organ w dnia [...] poinformował strony o sporządzeniu i przyjęciu jako dowodów w sprawie sporządzonego operatu szacunkowego ustalającego wartość spornej nieruchomości oraz o dokonaniu wyliczeń wynikających z art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji w związku treścią art. 81 kpa o wyznaczeniu stronom postępowania 14-dniowego terminu na zapoznanie się ze sporządzoną w sprawie wyceną nieruchomości oraz wyliczeniami, co do kwoty odszkodowania i na wniesienie w stosunku do tych dowodów ewentualnych uwag, zastrzeżeń oraz wniosków. Okoliczności te stanowiły również przyczynę wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...]. Pismami z dnia [...] skarżący zakwestionowali sporządzony operat szacunkowy zarzucając mu rażące naruszenie prawa, a także przyjętą do waloryzacji przez Starostę B. kwotę odszkodowania za sporną nieruchomość. W związku z wniesionymi zastrzeżeniami wnioskodawców, w dniu [...] (data pisma) Starosta B. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do nich. Pismem z dnia [...] rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zgłoszonych do operatu szacunkowego zastrzeżeń. Z akt sprawy wynika również, że pismem z dnia [...] Starosta B. poinformował strony o wyznaczenia na dzień [...] rozprawy administracyjnej. W ocenie Sądu, w tak przedstawionej chronologii zdarzeń i czynności procesowych mających miejsce w okresie od dnia [...] do dnia podjęcia przez Starostę B. rozstrzygnięcia w sprawie tj. do dnia [...] nie ma przesłanek do stwierdzenia przewlekłości prowadzonego postępowania. Do terminów załatwienia sprawy w świetle art. 35 § 5 kpa nie wlicza się bowiem terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (np. tak jak w przedmiotowej sprawie dla sporządzenia operatu szacunkowego), okresów zawieszenia postępowania (w niniejszej sprawie postanowienie w tym przedmiocie został wydane w dniu [...], a zawieszenia postępowania trwało do [....]) oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organów. Również i ta ostatnia okoliczności zaistniała w kontrolowanym okresie, albowiem organ nie dysponował aktami niezbędnymi do całościowego i pełnego rozpatrzenia sprawy, gdyż z inicjatywy stron zostało wszczęte postępowanie nadzorcze przed Ministrem Infrastruktury w stosunku do ostatecznej decyzji Wojewody K. z dnia [....], z czym wiązała się konieczność przesłania akt do organu naczelnego, które następnie trafiły do WSA w Warszawie, i w związku z tym organ pomimo bezskutecznie podejmowanych prób odzyskania tych akt, zmuszony był oczekiwać na ich zwrot, co zdaniem Sądu stanowiło przyczynę niezależną od organu. Nie ma postaw do czynienia stronie skarżącej zarzutu, że realizując swoje uprawnienia procesowe zaskarżała do innych organów państwowych rozstrzygnięcia wydawane lub związane ze sprawą, niemniej należy mieć na uwadze utrudnienia, jakie mogą powstać w takiej sytuacji dla szybkiego rozpatrzenia przez organ sprawy, wynikające chociażby z braku koniecznych do rozpatrzenia sprawy dokumentów znajdujących się aktach sprawy będących w dyspozycji innego organu. Oceniając szybkość prowadzenia postępowania przez Starostę B. należy uwzględnić również istotną w ocenie Sądu okoliczność, iż pełnomocnik wnioskodawców częste angażował organ do udzielania odpowiedzi na liczne pisma oraz wniósł zastrzeżenia do sporządzonego operatu szacunkowego i zakwestionował przyjętą przez organ do waloryzacji kwotę odszkodowania, co także wpłynęło niewątpliwie na ostateczny termin załatwienia sprawy przez Starostę B. Obowiązek wydania zawiadomienia również ma wpływ na termin załatwienia sprawy. Ponadto w oceanie Sądu nie można czynić organowi zarzutu z okoliczności podejmowania przez niego w kontrolowanym okresie działań i czynności mających na celu zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz umożliwienie jej realizacji określonych gwarancji procesowych, w tym uzgodnienia i wyjaśnienia stanowisk i interesów stron, wypowiedzenia się co do sporządzonego operatu szacunkowego oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie. Celowi temu służyły takie uzasadnione działania organu jak: wyznaczenie rozprawy administracyjnej, zawiadomienie stron o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa, czy o możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania wyjaśniającego co do dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego. Realizacja zatem powyższy koniecznych czynności i działań również miała wpływ na ostateczny termin załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę B. zdaniem Sądu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia bezzasadnego korzystanie przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu załatwiania sprawy. Prowadzone przez organ postępowanie w okresie objętym kontrolą Sądu nie cechowało się pozornością podejmowanych działań, opieszałością czy niesprawnością. Odstępy pomiędzy wykonywanymi czynnościami wynikały bowiem z przyczyn niezależnych od organów tj. śmierci jednej ze stron, braku akt koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy i sporządzania operatu szacunkowego, angażowania przez pełnomocnika wnioskodawców orzekającego organu i innych organów licznymi pismami, skargami i zarzutami oraz konieczności realizacji uprawnień procesowych strony. Niestwierdzenie przewlekłości postępowania uniemożliwia, tak jak i w przypadku bezczynności, dokonanie oceny stopnia zaniechania organu, a więc podjęcia rozstrzygnięcia z art. 149 § 2 ppsa (stwierdzenia rażącego naruszenia prawa).

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak przesłanek do podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia z art. 149 ppsa, Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.