Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 206/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, art. 161 § 1 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 201 § 1 i art. 206
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2018 roku sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, III. umarza postępowanie w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Po [...], Wojewódzki Sad Administracyjny w P. odrzucił skargę K. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępniania informacji publicznej.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

K. K. wniósł pismem z dnia 4 grudnia 2016 r. skargę na bezczynność Starosta w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o którą – jak podał w skardze – wystąpił do organu wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżący domagał się nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji, stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności, przyznania na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim i zasądzenie kosztów postępowani, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że 28 sierpnia 2016 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, którego wydruk dołączył do skargi. Wskazał, że do chwili wniesienia skargi organ nie udzielił informacji, a skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Z dołączonego do skargi wydruku wynikało, że wniosek o udostępnienie informacji skarżący nadał 28 sierpnia 2016 r. ze swojego konta e-mail [...] na adres [...].

W odpowiedzi Starosta wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że przedmiotowy wniosek nie wpłynął na adres mailowy Starostwa. Nadto wskazano, że do 19 grudnia 2016 r. do organu nie wpłynęła jakakolwiek korespondencja mailowa od skarżącego na żaden adres mailowy organu. Podkreślono, że skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dowodu, że przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej nadany z jego poczty elektronicznej wpłynął na adres skrzynki elektronicznej organu. Starosta podał, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu dopiero razem ze skargą i został doręczony organowi 9 grudnia 2016 r., po czym żądana informacja została wysłana skarżącemu zgodnie z wnioskiem na wskazany przez niego adres poczty elektronicznej 19 grudnia 2016 r., a następnie wobec braku potwierdzenia odbioru pisma przez skarżącego w systemie elektronicznym została wysłana pocztą na adres zamieszkania skarżącego wskazany w skardze. Organ dołączył wydruk wiadomości z poczty elektronicznej organu odebranych w dniach 26-30 sierpnia 2016 r. oraz wydruk wskazujący, iż wśród wiadomości znajdujących się w skrzynce mailowej organu nie wyszukano jakiejkolwiek wiadomości z adresu [...].

Pismem z 6 lutego 2017 r. skarżący cofnął skargę w części, to jest w zakresie wniosku o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji wobec jej otrzymania, podtrzymał skargę o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności chociaż nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, odstąpił od żądania w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nadal domagał się przyznania od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wskazał, że wysłał na skrzynkę mailową organu przedmiotowy wniosek, na dowód czego przedstawił wydruk wykazu wiadomości wysłanych z konta poczty elektronicznej [...] w dniu 28 sierpnia 2016 r., wśród których znajduje się pismo zatytułowane wniosek o dostęp do informacji publicznej przesłane na adres mailowy Starostwa i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że dowody na wysłanie wniosku stanowią jednocześnie dowody jego skutecznego wpływu do organu, albowiem strona nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami wadliwego funkcjonowania systemów elektronicznych organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. postanowił o jej odrzuceniu. Sąd stwierdził, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja w zakresie ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem informację o działalności podmiotu publicznego. Jednocześnie zważył, że ustalenia wymaga, czy i kiedy wpłynął do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności, czy do Starostwa przed wniesieniem skargi wpłynął w ogóle ów wniosek z 28 sierpnia 2016 r. Sąd uznał, że w dacie wniesienia skargi Starosta nie pozostawał w bezczynności co do udzielenia skarżącemu informacji wskazanych we wniosku z 28 sierpnia 2016 r., a następnie wskazanych w formie załącznika do skargi. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że Starosta wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymał dopiero wraz ze skargą na bezczynność w tym przedmiocie.

Sąd zwrócił uwagę, że wniosek ten został wysłany przez skarżącego na adres poczty elektronicznej organu, lecz skarżący nie dysponuje dowodem jego doręczenia. Skoro organ oświadczył, że nie otrzymał wniosku, a skarżący nie przedstawił takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić wpływ do organu wniosku przed wniesieniem skargi, to należało dać wiarę wyjaśnieniom organu. Trudno bowiem żądać, aby organ ten, który przeczy zaistnieniu określonego faktu istotnego prawnie, miał udowodnić tego rodzaju negatywny fakt. Przeciwnie, to ta strona, która uważa, że określone zdarzenie prawotwórcze (tu: wpływ wniosku o udostępnienie informacji publicznej) miało miejsce, w sytuacji, gdy druga strona przeczy takiej okoliczności, winna przedstawić dowody (bezpośrednie lub poszlakowe), że określone zdarzenie wystąpiło. Sąd uznał, że ciężar dowodu w tym zakresie obciąża wnioskującego. Nie jest wystarczające jedynie skierowanie żądania do adresata, co dotyczy zarówno formy pisemnej, telegraficznej, za pomocą telefaksu lub ustnej do protokołu, jak i elektronicznej. Jeśli skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, to powinien zabezpieczyć w celach dowodowych potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Okoliczność, że korespondencja kierowana jest na adres wskazany przez organ, ma jedynie to znaczenie, że w przypadku skutecznego doręczenia korespondencji pod tenże adres, pozwala na przyjęcie, iż określony adresat przesyłkę otrzymał, jednak wniosek wysłany do adresata za pomocą operatora pocztowego, czy też złożony elektronicznie, dla swej skuteczności musi zostać doręczony organowi. Przy czym, odnośnie do doręczeń za pośrednictwem poczty elektronicznej możliwe są doręczenia za potwierdzeniem odbioru, doręczenia z wykorzystaniem systemu ePUAP, czy też po myśli art. 63 K.p.a. Wówczas nie byłoby bowiem żadnej wątpliwości, że wniosek do organu dotarł i w jakiej dacie.

Sąd podkreślił, że nie ma żadnych podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów korzystających z poczty elektronicznej i metod tzw. tradycyjnych. Skoro w przypadku korzystania z pośrednictwa operatorów pocztowych nie jest wystarczające samo wysłanie korespondencji na adres odbiorcy, a dla wykazania skuteczności doręczenia konieczne jest posługiwanie się dowodem doręczenia, wydaje się oczywiste, że takie same wymogi stawiane być muszą wobec korespondencji kierowanej drogą elektroniczną. W przypadku korzystania z platformy ePUAP potwierdzenia takie generowane są automatycznie, co ma zabezpieczać interes wnioskodawców. W rozpoznawanej sprawie, skarżący skorzystał jednakże z adresu poczty elektronicznej organu, dostępnej poza platformą ePUAP.

Sąd stanął na stanowisku, że powyższe w żadnym stopniu nie narusza konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania dostępu do informacji o sprawach publicznych, albowiem nawet w sytuacji braku dowodu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nieuzyskania w następstwie tego i oczekiwanej informacji, brak jest przeszkód dla ponownego złożenia wniosku, zrealizowanego w sposób zapewniający wpływ wniosku do organu, na przykład poprzez skorzystanie z platformy ePUAP, względnie takie skonfigurowanie skrzynki poczty elektronicznej, by otrzymywać potwierdzenia odebrania wniosku przez adresata.

W konsekwencji wobec przyjęcia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został skutecznie do organu wniesiony, Sąd postanowił o odrzuceniu skargi. Stwierdzono, że ocena przez sąd tego, czy na organie ciążył obowiązek rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w przewidzianych prawem formach, byłaby bowiem możliwa, a zatem dopuszczalna, tylko wówczas, gdyby wniosek taki został w organie faktycznie i bezspornie złożony. Wniosek musi bowiem dotrzeć do organu, aby można było uznać, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej zostało wszczęte. Tylko zaś skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowić może podstawę merytorycznego badania przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania tego wniosku.

W wyniku skargi kasacyjnej K. K., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1777/17 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Sąd odwoławczy uznał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

NSA wyjaśnił, że art. 13 ust. 1 u.d.i.p., określając termin realizacji kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i gwarantując szybkość realizacji prawa wnioskodawcy do uzyskania informacji publicznej ma aspekty materialnoprawne, chociaż jednocześnie stanowi jedną z regulacji cytowanej ustawy wskazującą, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). W judykaturze nakazuje się zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę. Przyjmuje się w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji.

Jednocześnie NSA stwierdził, że dla zastosowania ww. domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Przyjmuje się, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana. Błędna jest zatem taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wedle której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Taka wykładnia zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach.

Zdaniem Sądu II instancji nie budzi wątpliwości, że skarżący kasacyjnie miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając na adres elektroniczny urzędu wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej Starostwa, to należy przyjąć, że organ zobowiązuje się do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Nie sposób przy tym zaaprobować stanowiska Sądu I instancji, że wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia dowodu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. Efektywne złożenie wniosku w formie pisemnej, w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, wymagałoby uzyskania urzędowego potwierdzenia odbioru przez organ, co prowadziłoby do sytuacji, w której organ mógłby skutecznie uchylać się od spełnienia konstytucyjnego obowiązku udzielenia informacji, podnosząc brak dowodu doręczenia wniosku (zarówno w przypadku skierowania pisma drogą elektroniczną, jak i zwykłą przesyłką pocztową). Tymczasem organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze.

Reasumując, Sąd odwoławczy stwierdził, że wadliwa wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. doprowadziła do niezasadnego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. i uchylenia się od oceny, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego. Nakazał, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji wziął pod uwagę powyższą wykładnię przepisów prawa i ocenił działania organu w kontekście zarzucanej mu skargą bezczynności z uwzględnieniem faktu, że organ udostępnił żądaną informację publiczną pismem z dnia 19 grudnia 2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd rozstrzygnął sprawę mając na uwadze, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przy ponownym rozpoznaniu sprawy związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wymaga przypomnienia, że przedmiot sporu w niniejszej sprawie zogniskował się wokół zasadniczo dwóch zagadnień.

Pierwszym z nich była kwestia, czy w świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należało przyjąć, że K. K. wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2016 r. skierowanym drogą elektroniczną do Starosty zainicjował postępowanie o dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy jak twierdzi organ ów wniosek do organu nie wpłynął.

Po wtóre, w przypadku twierdzącej odpowiedzi na pierwsze z zagadnień, należało wyjaśnić, czy organ pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2016 r.

Wyjaśniając pierwszą z kwestii, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że błędna jest taka wykładnia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wedle której przesłanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej drogą elektroniczną dla uznania, że został on skutecznie złożony wymaga od wnioskodawcy potwierdzenia otrzymania wniosku przez organ. Należy przyjąć, że K. K. miał prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystał przesyłając w dniu 28 sierpnia 2016 r. na adres elektroniczny Starostwa wniosek o udzielenie informacji publicznej. Skoro zaś adres poczty elektronicznej został opublikowany przez sam organ na stronie internetowej Starostwa, to należy przyjąć, że organ zobowiązał się tym samym do obsługi elektronicznej skrzynki pocztowej w sposób sprawny, umożliwiający skuteczny przepływ informacji. Nie można więc podzielić stanowiska organu, że wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia dowodu doręczenia organowi wniosku, gdy żaden przepis u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. Organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze.

Reasumując powyższe, skoro K. K. do skargi dołączył wydruk poczty elektronicznej z dnia 28 sierpnia 2016 r. godz. 15:56 będący wnioskiem zaadresowanym na adres urzędowy Starostwa ([...]) o dostęp do informacji publicznej to należy przyjąć, że ów wniosek został w tej dacie wniesiony do organu.

Przechodząc do meritum sprawy tj. kwestii ewentualnej bezczynności Starosty w zakresie udzielenia odpowiedzi na powyższy wniosek, którym skarżący zwrócił się z zapytaniem "ile wniosków o dostęp do informacji publicznej zostało skierowanych do Państwa w poszczególnych latach w okresie 2010-2015 oraz w roku 2016 – do chwili udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek" stwierdzić należy, że organ pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi (na jego adres poczty elektronicznej) na ów wniosek.

Zważyć należy, że stosownie do treści art. 161 § 1 pkt p.p.s.a. postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w przypadku wydania przez organ administracji aktu, bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Oznacza to, że gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wydał żądany akt lub dokonał wnioskowanej czynności, to wystąpienie takiej okoliczności było wystarczającym powodem, dla którego należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Niewątpliwie tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż już po wniesieniu skargi Starosta, po wpłynięciu do niego skargi w dniu 9 grudnia 2016 r., udostępnił skarżącemu żądane informacje, co miało miejsce w dniu 16 grudnia 2016 r.

Równocześnie należy wskazać na to, że w piśmie z dnia 6 lutego 2017 r. skarżący oświadczył, że cofa skargę w zakresie nakazania organowi udostępnienia informacji objętej wnioskiem (jak również w zakresie zasądzenia od organu sumy pieniężnej). Zgodnie zaś z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę (art. 60 p.p.s.a.).

Wobec tak stwierdzonych przesłanek postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności, tj. udostępnienia żądanej informacji publicznej (pkt I sentencji).

Stwierdzić jednocześnie należy, że wydanie przez organ żądanych informacji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie zwalnia sądu administracyjnego z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność powyższa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., obowiązkiem Sądu w przypadku skarg na bezczynność jest ustalenie – w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego – czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, nawet w przypadku umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na wcześniejsze załatwienie wniosku przez organ, sąd administracyjny jest obowiązany do dokonania oceny skargi i ustalenia czy działanie, względnie zaniechanie organu administracji publicznej, wyczerpywało przesłankę bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa.

Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał jednakże zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt III SAB/G1 3/12, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał powyższych działań w zakreślonym przepisami procesowymi terminie. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 115/16, dostępny j.w. i powołane tam piśmiennictwo).

W realiach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, że Starosta jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Bez wątpienia też żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej. Na gruncie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2904/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12 – orzeczenia dostępne jw.). Udostępnieniu podlega więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Jednocześnie zauważyć należy, że przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega m.in. informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. f u.d.i.p.) oraz o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Mając powyższe na względzie przyjąć należało, że żądana przez skarżącego informacja w zakresie liczby wniosków o udzielenie informacji publicznej ma charakter informacji publicznej. Stanowi bowiem informację o działalności podmiotu publicznego.

Sąd rozważył z urzędu czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 28 sierpnia 2016 r. nie stanowi sytuacji nadużycia prawa do tej informacji. W wyroku z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16, (publ. j.w. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że takie okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, bliskość czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie, mogą wskazywać na zaistnienie nadużycia przez stronę prawa do dostępu do informacji publicznej.

Na podstawie okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż takie nadużycie wystąpiło w niniejszym przypadku. Mimo znanej Sądowi z urzędu seryjności skarg wywiedzionych przez skarżącego, rodzinnego powiązania skarżącego i jego pełnomocnika, wniosek o udostępnienie informacji publicznej ma jednak cechy nakazujące przyjęcie, że intencją wnioskodawcy była realizacja przysługującego mu uprawnienia, a nie jego nadużywanie. Pytanie sformułowane we wniosku z 28 sierpnia 2016 r. ma charakter ewidentnie statystyczny, z podziałem na poszczególne, wskazane we wniosku lata. Jest to więc typowa informacja, potrzebna do przeprowadzenia np. analiz naukowych. Kolejną niezwykle ważką okolicznością jest brak powiązania czasowego pomiędzy wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej a wniesieniem skargi na bezczynność. Wniosek został złożony 28 sierpnia 2016 r. natomiast skarga na bezczynność wpłynęła do organu dopiero 9 grudnia 2016 r. Nie wskazuje to zatem aby wyłączną intencją autora wniosku o udostępnienie informacji publicznej, było wykorzystanie spóźnienia organu w załatwieniu wniosku w celu uzyskania kosztów postępowania sądowego.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Tymczasem Starosta aż do momentu wniesienia skargi, nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności. Pamiętać bowiem należy, że bezczynność organu zachodzi nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że Starosta pozostawał w bezczynności aż do dnia udostępnienia informacji w dniu 16 grudnia 2016 r. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w pkt. II sentencji. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu mając na uwadze fakt, że bezczynność organu nie miała charakteru celowego, lecz wynikała z problemów organizacyjnych w urzędzie. W tym zakresie Sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. również w punkcie II sentencji wyroku.

Z uwagi na cofnięcie przez skarżącego wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł w punkcie III sentencji wyroku o umorzeniu postępowania w tym zakresie.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 201 § 1 i art. 206 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze, że stosownie do treści art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w przypadku umorzenia postępowania, z uwagi na dokonanie przez organ autokontroli. Wskazany wyżej przepis znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, organ wyda akt lub podejmie czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do którego pozostawał w bezczynności, przewlekłości. O powyższym przesądziła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63. Orzekając o wysokości kosztów postępowania, Sąd odwołał się do treści art. 206 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Zdaniem Sądu, do uzasadnionych okoliczności, o jakich mowa w powołanym powyżej przepisie należy zaliczyć fakt, że wniesienie przedmiotowej skargi nie wymagało szczególnego nakładu sił i wiedzy pełnomocnika. Co więcej, skarżący reprezentowany był przez członka swojej rodziny zamieszkałego pod tym samym adresem, a nadto jego skarga jest tożsama przedmiotowo z wieloma innymi skargi wniesionymi do tutejszego Sądu (sygn. akt II SAB/Po 108/16, II SAB/Po 116/16, II SAB/Po 118/16, II SAB/Po 4/17, II SAB/Po 7/17) i co szczególnie znamienne – bardzo do nich podobna zarówno w formie, jak i w treści. Dlatego też, biorąc pod uwagę powyższe, a w szczególności niewielki nakład pracy profesjonalnego pełnomocnika, Sąd przyznał stronie zwrot kosztów zastępstwa procesowego jedynie w kwocie odpowiadającej 1/10 części przewidzianej prawem stawki minimalnej jego wynagrodzenia, tj. 48 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz.U. z 2015 r., poz. 1804), całości poniesionych kosztów wpisu od skargi w kwocie 100 zł, a także kosztów postępowania w II instancji – 240 zł (§ 14 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia).

Sąd w przedmiotowej sprawie orzekał na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym – na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.