Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1790/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko – Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 361/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 361/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [... na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z 18 lutego 2019 r. znak: [... w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Oddział ZUS w Radomiu 7 stycznia 2019 r. wszczął kontrolę względem płatnika składek - [... – dalej: strona lub płatnik - poprzez doręczenie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z 26 listopada 2018 r.

Organ pismem z 10 stycznia 2019 r. wezwał płatnika do przedłożenia w terminie do 18 stycznia 2019 r.: wydruków kosztów wynagrodzeń za lata 2014-2018; danych identyfikacyjnych (nr PESEL) osób zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych; wydruków informacji PIT-11 za lata 2014-2018; brakujących umów cywilnoprawnych wraz z rachunkami.

Inspektor kontroli 10 stycznia 2019 r. sporządził protokół z wydania/zwrotu umów cywilnoprawnych (umowy zlecenia, umowy o dzieło) za lata 2014 -2018 oraz rachunków do umów cywilnoprawnych za lata 2014-2018.

Płatnik 10 stycznia 2019 r. złożył wniosek o przerwanie wykonywania czynności kontrolnych w związku z przygotowaniem dokumentów niezbędnych do prowadzenia czynności kontrolnych.

Organ poinformował płatnika składek o przerwaniu czynności kontrolnych w okresie od 11 stycznia 2019 r. do 17 stycznia 2019 r. W piśmie tym została zawarta informacja, że do czasu trwania kontroli nie będzie wliczany ww. okres przerwy w wykonywaniu czynności kontrolnych.

Inspektor kontroli 18 stycznia 2019 r. doręczył płatnikowi upoważnienie z 16 stycznia 2019 r. do przeprowadzenia kontroli płatnika składek.

Pismem z 18 stycznia 2019 r. płatnik wniósł sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania czynności kontrolnych. Z dokumentacji przedstawionej przez inspektora nie wynika, za jaki czasookres prowadzona ma być kontrola, co skutkuje dowolnym jego ustaleniem i każdorazowo poszerzaniem zakresu kontroli w sposób nieuprawniony.

Dyrektor Oddziału ZUS w Radomiu postanowieniem z 22 stycznia 2019 r. działając na podstawie art. 68 ust. 1 pkt 6 oraz art. 92a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, ze zm.; dalej: u.s.u.s.), w związku z art. 59 ust. 7 pkt 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r. poz. 646; dalej: Prawo przedsiębiorców) oraz art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej: k.p.a.), orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Orzekając na skutek zażalenia strony Prezes ZUS postanowieniem z 18 lutego 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zarówno w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli oraz upoważnieniu do jej przeprowadzenia wskazany został taki sam zakres przedmiotowy kontroli. Obejmował on prawidłowość i rzetelność obliczania składek na ubezpieczenia społeczne oraz innych składek, do których pobierania zobowiązany jest Zakład. Chodzi tu o zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych oraz ubezpieczenia zdrowotnego, ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wpłacania tych świadczeń oraz dokonywanie rozliczeń z tego tytułu, prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe, wystawianie zaświadczeń lub zgłaszanie danych dla celów ubezpieczeń społecznych.

Organ II instancji podkreślił, że zakres przedmiotowy kontroli wynika z przepisów art. 86 ust. 2 u.s.u.s. Zarówno art. 48 ust. 3 Prawa przedsiębiorców oraz art. 86 ust. 2 u.s.u.s., nie zobowiązują organu kontroli do wskazywania w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli, za jaki okres przedsiębiorca ma być kontrolowany.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w Warszawie podkreślił, że narusza ono art. 59 ust. 1 pkt 9 i 10 Prawa przedsiębiorców.

Sąd I instancji podkreślił, że z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców wynika, że na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2 (a więc jak w niniejszej sprawie – o kontynuowaniu czynności kontrolnych), przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Zgodnie z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w terminie, o którym mowa w ust. 9, jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wreszcie jak wynika z art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie WSA w sprawie ma zastosowanie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., co oznacza, że zażalenie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zażalenie. W sprawie zażalenie na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Radomiu z 22 stycznia 2019 r. zostało nadane w UP do organu I instancji 4 lutego 2019 r. Rozpatrując zażalenie dopiero 18 lutego 2019 r. (po upływie wynikającego z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców siedmiodniowego terminu) i w takiej sytuacji utrzymując w mocy postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych, Prezes ZUS naruszył art. 59 ust. 9 i ust. 10 Prawo przedsiębiorców.

Sąd I instancji podkreślił, że wskazany w art. 59 ust. 9 Prawo przedsiębiorców siedmiodniowy termin rozpatrzenia przez właściwy organ zażalenia liczony jest od terminu jego "wniesienia", rozumianego zgodnie z przepisami k.p.a. (a więc wniesienia do organu I instancji lub np. nadania na poczcie). Wynika to wprost z zawartego w art. 59 ust. 16 Prawo przedsiębiorców odesłania do k.p.a. Niedopuszczalne przy tym byłoby interpretowanie art. 59 ust. 9 w taki sposób, że termin ten miałby być liczony od daty przekazania zażalenia organowi odwoławczemu. Taki zabieg interpretacyjny stałby w sprzeczności nie tylko ze stosowanymi w tym zakresie wprost przepisami k.p.a., ale - co istotne - z wykładnią celowościową tej regulacji. Ma ona charakter gwarancyjny i ma zapewnić przedsiębiorcy sprawne rozpoznanie wniesionego zażalenia. Jego pilne przekazanie właściwemu organowi odwoławczemu, w terminie umożliwiającym rozpatrzenie zażalenia, nie powinno przy tym nastręczać trudności w dobie informatyzacji administracji publicznej i pocztowego operatora wyznaczonego.

W ocenie WSA skoro Prezes ZUS nie rozpoznał zażalenia w terminie 7 dni od jego wniesienia, postanowienie organu I instancji o kontynuacji czynności kontrolnych z mocy prawa upadło i zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Wynika to wprost z treści art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców. Tym samym wadliwe było działanie Prezesa ZUS, który po upływie wspomnianego terminu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o kontynuacji czynności kontrolnych.

Sąd I instancji wyjaśnił, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.)

Prezes ZUS wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zrzekł się rozprawy. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż Organ nie rozpoznał zażalenia w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy zostało ono rozpoznane w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania przez Organ, a tym samym Organ nie dopuścił się naruszenia innych przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie, iż Organ nie rozpatrzył zażalenia w terminie, co spowodowało skutki równoważne z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych, podczas gdy zażalenie strony zostało rozpoznane w terminie wynikającym z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców;

3. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, pomimo braku podstaw, co w realiach niniejszej sprawy pozbawiło Organ możliwości czynnego udziału w postępowaniu i możliwości ustosunkowania się do zarzutów strony przeciwnej na rozprawie;

4. art. 133 § 1 p.p.s.a, poprzez wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym pomimo braku ustawowej podstawy

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Strona w piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, w związku z art. 59 ust. 9 i 10 Prawa przedsiębiorców, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie nie został przekroczony 7 dniowy termin do rozpoznania zażalenia. Kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu jest właściwe odczytanie – określenia dnia wniesienia zażalenia – od którego biegnie 7 dniowy termin do jego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców: "Na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia doręczenia postanowienia. Właściwy organ rozpatruje zażalenie w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia oraz wydaje postanowienie o: 1) utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia; 2) uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych." Natomiast stosownie do art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców nierozpatrzenie zażalenia w tym terminie jest równoznaczne w skutkach z wydaniem postanowienia o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Nadto zgodnie z regulacją art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi o zastosowaniu wprost przepisów tego kodeksu w takim zakresie, w jakim przepisy art. 59 ust. 6, 7 i 9, nie zawierają regulacji umożliwiających właściwe stosowanie przepisów o środkach zaskarżenia wobec podjęcia i wykonywania czynności kontroli. W zakresie tej materii należy, zatem odwołać się do całego trybu wnoszenia i rozpoznawania zażaleń w postępowaniu administracyjnym. Te kwestie zostały pominięte w ustawie Prawo przedsiębiorców. Na tej więc zasadzie, stosownie do art. 129 § 1 w związku z art. 144 k.p.a. zażalenie na postanowienie organu kontroli wydane w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. Równocześnie na tej samej zasadzie do postępowania zażaleniowego, o którym mowa w art. 59 ust.9 Prawa przedsiębiorców, znajdują zastosowanie także inne przepisy rozdziałów 10 i 11 działu II Kodeksu Postępowania Administracyjnego. Ma wobec tego zastosowanie art. 132 i art. 133 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji, który wydał decyzję (postanowienie), obowiązany jest przesłać odwołanie (zażalenie), wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie (zażalenie), jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (postanowienia) w myśl art. 132. W omawianym zakresie objętym powyższą regulacją przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców nie wprowadzają odmiennych rozwiązań. Organ kontroli, do którego wpływa zażalenie ma obowiązek rozważyć, czy nie skorzystać z możliwości wydania nowego rozstrzygnięcia uwzględniającego w całości zawarte w zażaleniu żądanie strony. Jeżeli z tej możliwości nie skorzysta, zobowiązany jest, tak jak art. 133 k.p.a., we wskazanym terminie przesalać zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Oznacza to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców, zaczyna swój bieg w dacie wpływu zażalenia do organu odwoławczego, tj. wówczas, gdy organ ten może przystąpić do rozpatrywania tego zażalenia. W konsekwencji naruszenie tej zasady i przekroczenie 7 dniowego terminu wywołuje skutki prawne określone w art. 59 ust. 10 Prawa przedsiębiorców.

Takie stanowisko było prezentowane już wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do analogicznie brzmiących przepisów art. 84c ust. 10 i 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (zob. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II FSK 345/10).

WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku pominął wyżej przytoczoną regulację prawną wynikającą z art. 132 i 133 k.p.a, mimo iż stwierdził, że stosownie do art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców w tym zakresie stosuje się wprost przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie zażalenie zostało wniesione za pośrednictwem Oddziału ZUS w Radomiu (data nadania w Urzędzie Pocztowym – 4 luty 2019 r.). Do Oddziału zażalenie wpłynęło 7 lutego 2019 r. i zostało przekazane Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 13 lutego 2019 r., który rozpatrzył je 18 lutego 2019 r., następnie postanowienie zostało przekazane do wysłania 19 lutego 2019 r. Zachowany, zatem został przez organ odwoławczy 7 dniowy termin do rozstrzygnięcia zażalenia.

Natomiast zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 119 pkt 3 i 133 § § 1 p.p.s.a. nie są trafne.

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi są postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Liberalnie przepis ten odnosi się do przedmiotu zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Postanowienie wydane przez Prezesa ZUS jest postanowieniem wydanym przez organ administracji, na które służy zażalenie, z zatem mieści w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie ma wątpliwości, że jest to postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia, czyli postanowienie ostateczne w toku instancji. Zgodnie z art. 59 ust. 9 Prawa przedsiębiorców – na postanowienie, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie, a do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9 w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że do postanowień wydanych na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa Przedsiębiorców stosuje się przepisy Kodeksu dotyczące postanowień, łącznie z regulującymi przebieg postępowania zażaleniowego, wobec tego należy objąć postanowienie to dopuszczalnością zaskarżenia na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w odniesieniu do kategorii "postępowania administracyjnego", w ramach którego musi być wydane postanowienie ostateczne, aby mieściło się w zakresie stosowania art. 3 § 2 p.p.s.a., czyli podlegało zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego, przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie definiują tego rodzaju postępowania na użytek przywołanej jednostki redakcyjnej tekstu prawnego. Stwierdzić zatem trzeba, że bezpośrednio z treści tego przepisu nie wynika, aby w tej kategorii spraw kognicja sądów administracyjnych zawężona była tylko do postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, rozumianym zgodnie z przepisami Kodeksu Postępowania administracyjnego. Dopuszczalność zaskarżenia zarówno postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak i postanowień wydanych w innym postępowaniu niż uregulowanym w tym Kodeksie (oraz przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), potwierdza wprost brzmienie przepisów art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a., które odnoszą się do przypadków uwzględnienia skargi na tego rodzaju postanowienia wydawane w różnych reżimach proceduralnych. Ustawa Prawo Przedsiębiorców, zwłaszcza jej rozdział 5 "Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej", pozwala wyprowadzić wniosek, że procedura działania przedsiębiorcy i organu kontroli w reżimie prawnym przewidzianym w przepisach art. 59 tej ustawy w ramach postępowań wiążących się z wniesieniem sprzeciwu i zażalenia (ust. 2-13 w związku z ust. 16 odsyłającym do uzupełniającego stosowania przepisów k.p.a. w tym zakresie) zalicza się do postępowania administracyjnego rozumianego jak wyżej (sensu largo).

W konsekwencji przepisy wymienione w pkt 3 i 4 osnowy skargi kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwianych podstaw. WSA w Warszawie zgodnie z postanowieniami art. 119 pkt 3 p.p.s.a., mógł rozpoznać skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty wymienione w pkt 3 i 4 osnowy skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jednocześnie nie wskazał przepisu, który objąłby to postanowienie dopuszczalnością zaskarżenia do sądu administracyjnego. Art. 119 p.p.s.a. ogranicza możliwość rozpoznawania spraw w trybie uproszczonym wyłącznie do spraw ze skarg na decyzje i postanowienia. Nie mogą być w tym trybie rozpoznawane skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-9 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podatnie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd odniesie się merytorycznie do zarzutów skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).