Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 252/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1551
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 ptk 21 lit. a, art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2022 r., nr SKO Gd/4553/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. (nr 000433/525/ŚP/08/2021) Burmistrz D. - działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i 5, ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466 ze zm.); art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 28a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), art. 104, art. 107, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") - odmówił R. M. (zwanej dalej także "stroną", "skarżącą", "wnioskodawczynią") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad matką – M. R.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 12 lipca 2021 r. do organu wpłynęła informacja z Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, iż w sprawie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego dnia 28 maja 2021 r. przez R. M. na matkę – M. R., przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania, w związku z powyższym Burmistrz D. przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie.

Organ przywołał treść art. 17 ust. oraz ust. 1b, a także ust. 5 pkt 2 lit. b/ u.ś.r., zaznaczając, że w związku z powołanymi przepisami przesłankami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne są:

- sprawowanie rzeczywistej, osobistej i stałej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną oraz rezygnacja lub niepodejmowanie pracy zarobkowej spowodowane koniecznością sprawowania tej opieki;

- powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia;

- niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

- osoba wymagająca opieki nie może pozostać w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga, gdy zakres tej opieki uniemożliwia wykonywanie pracy.

Rozpatrując wniosek R. M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką – M. R., po przeprowadzonym wywiadzie pracownika socjalnego, ustalono, że M. R. jest mężatką, mieszka z mężem i synem. Syn nie jest aktywny zawodowo. Mąż M. R. jest osobą starszą i schorowaną; nie jest w stanie opiekować się żoną; nie ma orzeczenia o niepełnosprawności. M. R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 2014 r. Opiekę nad matką sprawuje córka – R. M. przy pomocy brata. Z wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu 30 lipca 2021 r. wynika, że M. R. nie chodzi; porusza się na wózku inwalidzkim, na który jest sadzana przy pomocy syna – M. R., korzysta z materaca przeciwodleżynowego. Wszystkie czynności higieniczne wykonuje przy pomocy córki i syna (myje ją córka, zmienia pampersa, pomaga w ubieraniu). Leki matce podaje córka R. lub syn M. codziennie rano i wieczorem. R. M. pierze oraz sprząta raz w tygodniu, kupuje matce lekarstwa i pampersy raz w miesiącu oraz towarzyszy podczas wizyt u lekarza, gdy są konieczne. Obiad i kolację przygotowuje M. R., które z kolei podaje matce on lub siostra. M. R. spożywa posiłki samodzielnie po podaniu do ręki. Po śniadaniu ok. godz. 11:00 do ok. godz. 13:00, jak również po obiedzie, R. M. wraca do swojego domu. M. R. nie wymaga, by w czasie nocy jej w czymś pomagać, gdyż przesypia całe noce.

Organ wskazał, że M. R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności dnia 7 stycznia 2016 r. (nr 8211/6008/28180/15), w którym wskazano wprost, że jej niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od 2014 r., a zatem powstała po ukończeniu przez nią 18. roku życia, jak również po ukończeniu 25. roku życia. W tej sytuacji organ uznał, że strona nie spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie wyjaśnił, że - zdaniem organu - wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) odnoszącego się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie oznacza wykluczenia możliwości stosowania przesłanki określonej w tym przepisie. Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku jego wydanie nie daje podstaw do przyznania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucjonalności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. odnoszącej się do wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Organ administracyjny uprawniony i zobowiązany do stosowania literalnej wykładni prawa oraz związany zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a. nie może odstąpić od stosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. w treści zamieszczonej w tym przepisie,

Organ wskazał również, że R. M. pracowała zawodowo w oparciu o umowę o pracę, w okresie od 01.04.1991 r. do 31.03.1998 r. Od 06.04.1998 r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W okresie od 01.01.2015 r. do 31.05.2021 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad matką. W dniu 11.05.2021 r. specjalny zasiłek opiekuńczy został wstrzymany od 01.05.2021 r. na wniosek strony w związku z wyjazdem męża za granicę (od września 2020 r.), a sprawa została przekazana do Wojewody Pomorskiego w celu sprawdzenia czy w ww. sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 12 lipca 2021 r. do organu wpłynęła informacja z Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku, że w sprawie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego w dniu 28 maja 2021 r. przez R. M. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie mają zastosowania. W dniu 4 sierpnia 2021 r. strona została poinformowana o konieczności wyboru jednego z ww. świadczeń, a w dniu 6 sierpnia 2021 r. uchylono decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy.

Organ stwierdził, że niepełnosprawność M. R. w stopniu znacznym powstała od marcu 2014 r. i nie była przyczyną ustania zatrudnienia. Organ nie znalazł przesłanek istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką.

Ponadto z przeprowadzonego wywiadu, jak również informacji z systemu Empatia z weryfikacji danych w rejestrze PESEL wynika, że M. R. jest mężatką, wiec nie jest spłoniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ u.ś.r.

W ocenie organu sprawowana opieka nad matką nie stanowi przeszkody w podjęciu zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze godzin pracy.

W konsekwencji organ orzekł, że R. M. nie spełnia przesłanek z ustawy oświadczeniach rodzinnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Strona złożyła od ww. decyzji odwołanie, które zostało rozpoznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2022 r. (nr SKO Gd/4553/21) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., stwierdzając w pierwszej kolejności, że w tej sprawie występuje przesłanka negatywna wymieniona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., gdyż osoba objęta opieką pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek chorej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności.

W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że na małżonkach spoczywa obowiązek wzajemnej alimentacji, stosownie do art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej k.r.o.). W ramach tego obowiązku małżonkowie są zobowiązani m.in. do wzajemnej pomocy, a zatem także do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem nie mogącym egzystować samodzielnie. W doktrynie i orzecznictwie nie jest sporne, że wyrażony w art. 27 k.r.o. obowiązek małżonków przyczyniania się do zaspokojenia potrzeb rodziny ma charakter alimentacyjny i wchodzi w zakres szerzej nakreślonych, wynikających z treści art. 23 k.r.o., obowiązków wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 5 października 1982 r., sygn. akt II CZP 38/82, OSNCP 1983, nr 2-3, poz. 31; wytyczne SN z dnia 16 grudnia 1987 r., OSNCP 1988, Nr 4, poz. 42).

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie odwołuje się do pierwszeństwa w obowiązku alimentacyjnym, o którym mowa w art. 129 k.r.o., a jedynie odwołuje się w art. 17 ust. 1 u.ś.r. do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym według k.r.o. Z treści art. 17 ust. 1 i ust. 1a oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wynika natomiast, że ustawodawca wprowadził kolejność osób zobowiązanych do alimentacji w ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wyłącza co do zasady możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż małżonek chorego, zaś współmałżonek sprawujący opiekę ma pierwszeństwo w ubieganiu się o przyznanie świadczenia przed innymi osobami, w tym przed dziećmi chorego. Jedynie w przypadku, gdy współmałżonek sprawujący opiekę posiada również znaczny stopień niepełnosprawności, o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mogą ubiegać się pozostałe osoby, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Kolegium jednocześnie zauważyło, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. ulega diametralnie odmiennej wykładni przyjmowanej w orzecznictwie. Stanowisko przywołane wyżej zostało już wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 18.07.2008 r., sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107, Dz. U. z 2008 r. Nr 138, poz. 872), jak również sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 06.11.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 04.03.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 7/09; wyrok NSA z dnia 26.02.2009 r., sygn. akt I OSK 533/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.10.2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 373/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11.09.2009 r., sygn. akt II SA/Ol 748/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20.08.2009 r., sygn. akt II SA/Łd 223/09). Ta linia orzecznicza zachowuje swoją aktualność i jest kontynuowana przez sądy administracyjne do dziś (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25.04.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 135/19). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 marca 2014 r. (sygn. akt I OSK 297/13, i podobnie w wyrokach: z dnia 10.03.2015 r., sygn. akt I OSK 2052/13; z dnia 12.09.2014 r., sygn. akt I OSK 918/13; z dnia 28.11.2014 r., sygn. akt I OSK 1369/13; z dnia 27.11.2014 r., sygn. akt I OSK 1219/13; z dnia 06.06.2014 r., sygn. akt I OSK 647/13 i z dnia 18.03.2014 r., sygn. akt I OSK 290/13) wskazał, że przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., odnosząca się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim ma uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego zawartej w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt S 1/10, OTK-A 2010/5/54). Ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści odpowiada celom ustawy (tak NSA w wyrokach: z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19; z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20; z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20).

Organ odwoławczy zaznaczył też, że w orzecznictwie występuje jednak także odmienny pogląd, zgodnie z którym sytuację, w której współmałżonek osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym, sam nieposiadający orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest w stanie sprawować opieki z uwagi na swój zły stan zdrowia lub wiek, należy zrównać z wymienioną w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. okolicznością posiadania przez współmałżonka orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, co umożliwia przyznanie świadczenia innej osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym wobec osoby niepełnosprawnej, w szczególności jej zstępnemu (tak NSA w wyrokach: z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 744/21; z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1200/14).

W ocenie Kolegium dokonanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. zgodnie z jednym ze stanowisk nie ma jednak istotnego (rozstrzygającego) znaczenia w tej sprawie. Nawet jeżeli przyjąć, że skoro S. R. - mąż osoby objętej opieką, nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną z uwagi na swój podeszły wiek (83 lata) i schorzenia kardiologiczne, a w takim razie w sprawie nie znajdzie zastosowania przesłanka negatywna zawarta w powołanym przepisie, to i tak R. M. nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie podstawowej przesłanki pozytywnej wymienionej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskodawczynię a sprawowaną przez nią opieką nad matką.

Ustawa przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki; jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustanawia szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub niepodejmowaniem zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej) osoby sprawującej opiekę, na co wskazują słowa "w celu sprawowania opieki". Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Należy w tym miejscu wskazać na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki (zob. wyroki NSA: z dnia 05.06.2007 r., sygn. akt I OSK 1411/06; z dnia 27.07.2011 r., sygn. akt I OSK 558/11; z dnia 12.07.2012 r., sygn. akt I OSK 101/12; z dnia 28.03.2014 r., sygn. akt I OSK 64/14; z dnia 06.04.2017 r., sygn. akt I OSK 2950/17; z dnia 07.11.2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19). Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 05.12.2012 r., sygn. akt II SA/Bk 624/12). Podkreślić należy, że opieka nad osobą niepełnosprawną polegać musi na czynnościach związanych z osobą chorego. Nie zawsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności automatycznie pozwala przyjąć, że osoba niepełnosprawna wymaga opieki w takim rozmiarze, który uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Inna jest sytuacja opiekuna osoby sparaliżowanej lub osoby dotkniętej zaawansowaną demencją a inna opiekuna np. osoby mającej trudności w poruszaniu się, lecz przynajmniej na tyle samodzielnej, by mogła na kilka godzin zostać sama bez opieki. Niezbędne wymogi co do czynności opiekuńczych wyznacza niepełnosprawność podopiecznego, należy zatem ustalić owe wymagania oraz to, czy takie czynności są w istocie wykonywane przez opiekuna i czy rozmiar owej opieki w istocie uniemożliwia opiekunowi podjęcie aktywności zawodowej. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (tak NSA w wyrokach: sygn. akt I OSK 435/21 z dnia 26.08.2021 r.; sygn. akt I OSK 351/21 z dnia 24.06.2021 r.).

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że M. R. (ur. w 1942 r.) cierpi na zespół otępienia, który jest przyczyną ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności, jak również miażdżycę i powikłania po złamaniu kości udowej. Większość dnia chora spędza leżąc, określone pory dnia spędza na wózku inwalidzkim. Potrafi samodzielnie spożyć podany jej posiłek, wymaga całkowitej pomocy w utrzymaniu higieny i czystości, wymaga nadzoru innej osoby (nie może zostać sama). M. R. mieszka z mężem S. i synem M. (nieaktywnym zawodowo), córka R. M. mieszka w tej samej miejscowości. Opiekę nad chorą sprawują dwie osoby: wnioskodawczyni i jej brat M. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że schemat opieki wygląda następująco: R. M. przychodzi do matki codziennie ok. godz. 7.30, wykonuje czynności związane z utrzymaniem higieny i ubieraniem (ok. 20 minut), potem chora jest sadzana na wózku inwalidzkim przez syna, zjada śniadanie przygotowane przez córkę. Po śniadaniu wnioskodawczyni wraca do swojego domu, M. R. ogląda TV do godz. 11.00, potem wraca do łóżka, gdzie odpoczywa do ok. 13.00 - jest to pora obiadu, kiedy wnioskodawczyni przychodzi do matki ponownie i podaje obiad matce, która wraca na wózek. Obiad przygotowuje syn M. Po obiedzie córka wraca do siebie, chora do 15.00 przebywa na wózku i ogląda TV. Kolacja podawana jest przez syna. Noce chora przesypia spokojnie. Trzy razy w tygodniu R. M. przychodzi do matki także wieczorem i kąpie chorą, pomaga w ułożeniu do snu. Leki podawane są dwa razy dziennie przez córkę. Dodatkowo córka raz w tygodniu pierze pościel, sprząta w mieszkaniu rodziców, towarzyszy matce w wizytach lekarskich w razie potrzeby, raz w miesiącu kupuje leki i pampersy.

W ocenie Kolegium zakres sprawowanej opieki przez wnioskodawczynię nie wyklucza połączenia tej opieki, sprawowanej wspólnie z bratem, z podjęciem aktywności zawodowej, w szczególności w niepełnym wymiarze czasu pracy lub w formie innej niż umowa o pracę, wolnej od nadzoru pracodawcy i reżimu czasowego (np. w formie umowy zlecenia lub o dzieło). Opieka nie zajmuje wnioskodawczyni codziennie całego dnia, zaś nadzór nad matką należy głównie do syna chorej. Prowadzenie gospodarstwa domowego należy do rutynowych czynności dnia codziennego także osób pracujących, zatem nie wyklucza ono podjęcia prac zarobkowych, szczególnie że wnioskodawczyni pierze i sprząta u rodziców tylko raz w tygodniu. Czynności wykonywane przez wnioskodawczynię w ramach opieki mieszczą się w większości w zwykłych czynnościach pomocy, świadczonej często przez dorosłe osoby wobec starszych rodziców lub dziadków. Przygotowywanie posiłków, zakupy, sprzątanie lub pranie to zwyczajne, codzienne czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, a pomoc w czynnościach higienicznych czy wspólne z osobą starszą wizyty u lekarza to z kolei pomoc świadczona często osobie starszej, nawet nie będącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Nie stoją one na przeszkodzie możliwości podjęcia aktywności zawodowej (por. np. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 14.01.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 934/20; z dnia 04.02.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1034/20; z dnia 25.02.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1113/20; z dnia 04.03.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1185/20; z dnia 20.05.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 116/21; z dnia 22.04.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 72/21; z dnia 15.04.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 71/21; z dnia 08.04.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 48/21; z dnia 01.04.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 49/21; z dnia 27.05.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 343/21 i sygn. akt III SA/Gd 148/21; z dnia 30.09.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 564/21; z dnia 16.09.2021 r., sygn. akt III SA/Gd 565/21). Ustalony w tej sprawie zakres opieki oraz to, że opieka jest współsprawowana z synem chorej zamieszkującym z matką, pozwala przyjąć, że wnioskodawczyni mogłaby połączyć opiekę z podjęciem prac zarobkowych np. w postaci umowy zlecenia lub o dzieło, pozwalających na swobodniejsze organizowanie czasu pracy niż w przypadku umowy o pracę, zwłaszcza że opiekę sprawowaną przez dwie osoby można tak zorganizować, by każde z opiekunów miało czas na jakąkolwiek aktywność zawodową.

W tym stanie rzeczy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w tej sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, co oznacza niespełnienie w sposób łączny przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i co skutkuje odmową przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium wskazało także, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zapadła także po ustaleniu przez organ I instancji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W punkcie 8. uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał jednak na skutki tego wyroku, stwierdzając, że: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przy znających świadczenia, ani wykreowanie «prawa» do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Kolegium wskazało, że uznawało dotychczas, iż Trybunał wyjaśnił wiążąco, że skutkiem tego wyroku nie jest powstanie prawa opiekuna do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność chorego powstała w wieku dorosłym i z tej przyczyny nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy, która nadal obowiązuje, a skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest uchylenie tego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych do świadczenia. Z uwagi jednak na to, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie zajęto stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, Kolegium zmieniło swoje stanowisko w zakresie wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując, że aktualnie sądy administracyjne zgodnie wskazują, że powołany wyżej wyrok Trybunału jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym zakresie jego zastosowania. Wyrok ten odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Skutkiem tego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku. Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23.10. 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność. W ocenie sądów administracyjnych Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani leż zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84). W uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja). Powołany wyżej fragment pkt 8. uzasadnienia wyroku potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa (zob. np. wyroki: NSA z dnia 02.08.2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 04.11.2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16; z dnia 20.04.2017 r., sygn. akt I OSK 2593/16; z dnia 26.05.2017 r., sygn. akt I OSK 479/16; z dnia 11.07.2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16; z dnia 05.12.2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17; z dnia 05.09.2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16; z dnia 21.02.2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18; WSA w Warszawie z dnia 02.04.2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14; WSA w Olsztynie z dnia 27.08.2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15; WSA w Bydgoszczy z dnia 01.06.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; z dnia 01.06.2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15; WSA w Gdańsku z dnia 16.03.2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17; z dnia 11.01.2018 r., sygn. akt III SA/Gd 1017/17; z dnia 05.07.2018 r., sygn. akt III SA/Gd 272/18; z dnia 09.05.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 187/19; z dnia 11.07.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 339/19; z dnia 01.08.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 402/19; z dnia 10.10.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 525/19; z dnia 14.11.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 578/19; z dnia 19.12.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 680/19; z dnia 25.06.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 519/20; z dnia 02.07.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 55/20; z dnia 09.07.2020 r., sygn. akt III SA/Gd 473/20). W świetle jednolitego orzecznictwa należy przyjąć, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy zatem stosować z pominięciem tej części tego przepisu, która została uznana za niekonstytucyjną. Oznacza to, że w tej sprawie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r nie może stać na przeszkodzie nabyciu przez opiekuna osoby dorosłej prawa do wnioskowanego świadczenia.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem z uwagi na niespełnienie przesłanki wymienionej u art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie może wnioskodawczyni zostać przyznane.

R. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że z dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2021 r. (sygn. akt III SA/Gd 577/21) wskazał jak należy rozumieć zawarte przez ustawodawcę w ustawie o świadczeniach rodzinnych zwrot stałej oraz długotrwałej opieki, wskazując, że "(...) warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest więc nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana; zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 535/19). Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza D. z dnia 5 sierpnia 2021 r., którą odmówiono jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – M. R.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć organów obydwu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - powoływanej w skrócie jako: "u.ś.r." oraz "ustawa"), w której szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione zostało pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wskazana ustawa przewiduje ponadto przesłanki negatywne, których wystąpienie w sprawie, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedną z nich określa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ I instancji odmawiając skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności M. R. (matki skarżącej) wskazano, że jej niepełnosprawności w stopniu znacznym istnieje od 2014 r., zatem powstała po ukończeniu przez nią 18. roku życia, jak również po ukończeniu przez nią 25. roku życia. Według organu przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal ma zastosowanie, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) - z uwagi na brak działań ustawodawcy - nie zmienia we wskazanym zakresie sytuacji prawnej skarżącej. Ponadto w ocenie organu I instancji przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim (zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.). Organ I instancji nie dopatrzył się również spełnienia przez skarżącą przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z kolei Kolegium, jako zasadniczy powód odmowy przyznania świadczenia wskazało na brak spełnienia przez skarżącą przesłanki wymienionej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką. W zakresie spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium przychyliło się do stanowiska sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że - mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) - należy stosować art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Natomiast odnosząc się do negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. Kolegium nie zajęło jednoznacznego stanowiska, ograniczając się jedynie do przedstawienia dwóch odmiennych poglądów sądów administracyjnych w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ I instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Przechodząc natomiast do oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście wystąpienia negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., a która uniemożliwiała - zadaniem organu I instancji - przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy, że - w ocenie Sądu - nie zasługuje ona na aprobatę.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do wielokrotnie prezentowanego już w orzecznictwie stanowiska o konieczności uwzględniania jako dominującej wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. przyjmując, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować (por.m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 848/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 121/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 242/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 642/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1391/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 924/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 925/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 522/19; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 649/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1248/19; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1373/19; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 28/20; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Po 25/20).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podkreślić należy, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania takiej opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zaskarżone decyzje należy uznać za zgodne z prawem. Nie może bowiem ujść uwadze, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Z przytoczonego na wstępie rozważań art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednoznacznie, że osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Omawiane świadczenie, co należy podkreślić, a co akcentował również organ odwoławczy, nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia, powodowanych koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować faktyczną i konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze, który uniemożliwia mu wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę nie wykonuje aktywności zawodowej (tj. rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej) z uwagi wyłącznie na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną i to w takim wymiarze (zakresie), który w okolicznościach danej sprawy wyklucza mu możliwość podjęcia jakiejkolwiek aktywności zawodowej.

W tej sytuacji obowiązkiem organu administracji w prowadzonym postępowaniu było ustalenie związku pomiędzy niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne było stwierdzenie, czy istotnie powodem (celem) rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (tutaj: matką), a jeżeli tak, to rozważenie również tego, czy to wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą i koniecznej w związku ze specyfiką niepełnosprawności jej matki opieki rzeczywiście stoi na przeszkodzie możliwości podjęcia przez nią jakiegokolwiek - choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy - zatrudnienia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy ocenił materiał dowodowy pod kątem istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką, w tym faktycznego zakresu tej opieki z uwagi na niepełnosprawność matki, a jednocześnie koniecznością z tego powodu rezygnacji, a następnie niepodejmowania przez skarżącą aktywności zawodowej, stwierdzając, że w istocie całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje, iż nie zachodzi sytuacja, w której można by przyjąć, że skarżąca, bez wątpienia sprawując opiekę nad swoją matką, nie jest w stanie podjąć żadnej aktywności zawodowej z powodu wykonywania tej opieki. W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, iż powodem braku aktywności zawodowej skarżącej nie może być fakt sprawowania przez nią opieki nad matką.

Wskazać należy, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r.), to jednak podkreślenia wymaga też to, że nie zawsze osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, będzie wymagać takiej opieki, która pozostawać będzie w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską zatrudnienia. Rolą organów jest ustalenie, czy okoliczności danej sprawy - w tym czy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia i sprawuje opiekę w określonym wymiarze - stanowią rzeczywistą przeszkodę w podjęciu zatrudnienia (wykonywania innej pracy zarobkowej) i faktycznie uniemożliwiają wykonywanie aktywności zawodowej przez opiekuna.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Przyjąć zatem należy, że okoliczności sprawy, pomimo istniejącej niepełnosprawności danego członka rodziny, wskazywać muszą na takie zaabsorbowanie czasu osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawna, by podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej było niemożliwe (niewykonalne).

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że matka skarżącej prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim mężem S. R. (emeryt) oraz synem M. R. (nie pracuje). Skarżąca mieszkając w tej samej miejscowości co matka, prowadzi oddzielnie gospodarstwo domowe. Podczas wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca codziennie rano przyjeżdża do M. R. (ok. godz. 7:30) i wykonuje czynności higieniczne przy leżącej matce, pomaga w ubieraniu (czynności te zajmują skarżącej ok. 20 min.). Po porannych czynnościach, z pomocą brata M., skarżąca sadza matkę na wózku inwalidzkim, następnie przygotowuje śniadanie i podaje je matce. Matka posiłki spożywa samodzielnie. Po śniadaniu skarżąca wraca do swojego domu. M. R. ogląda TV do godz. 11.00, potem z pomocą swojego syna wraca do łóżka, gdzie odpoczywa do ok. 13.00. W porze obiadowej (ok. godz. 13.00) skarżąca przyjeżdża do matki ponownie, aby podać jej obiad, ugotowany wcześniej przez brata M. Po obiedzie skarżąca wraca do siebie, a jej matka do 15.00 przebywa na wózku i ogląda TV. Kolacja podawana jest przez syna M. Noce matka przesypia spokojnie. Trzy razy w tygodniu skarżąca przychodzi do matki również wieczorem. Podczas tych wieczornych wizyt kąpie i przebiera matkę, pomaga bratu ułożyć matkę do snu. Matka skarżącej przyjmuje leki dwa razy dziennie (rano i wieczorem). Podaje je skarżąca lub jej brat. Dodatkowo skarżąca raz w tygodniu pierze pościel, sprząta w mieszkaniu rodziców (wyciera kurze i myje podłogi), towarzyszy matce w wizytach lekarskich w razie potrzeby, raz na dwa miesiące kupuje leki dla matki, a raz w miesiącu kupuje matce pampersy.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, w związku z koniecznością opieki nad matką. Nie znajduje bowiem potwierdzenia w aktach sprawy twierdzenie skarżącej, że nie może ona pozostawić matki bez opieki, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że w istocie skarżąca wraz ze swoim bratem sprawują opiekę nad matką. Słusznie Kolegium wskazało, że opieka nie zajmuje skarżącej codziennie całego dnia (de facto skarżąca sprawuje opiekę nad matką przede wszystkim w godzinach porannych), zaś nadzór nad matką należy głównie do jej brata M.

Podkreślić należy, że pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy potrzebującym tego rodzicom jest powinnością każdego dziecka, szczególnie w zakresie rozmiaru pomocy jakiej udziela skarżąca, co nie jest równoznaczne z niezdolnością tych osób do wykonywania pracy zawodowej. Nieuzasadnione byłoby bowiem obciążanie Skarbu Państwa (a więc w gruncie rzeczy wszystkich podatników) koniecznością wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy członkowie rodziny osoby niepełnosprawnej zobowiązani do alimentacji są w stanie przy ustaleniu odpowiedniej organizacji pogodzić sprawowanie opieki z pracą zawodową.

Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).