Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1343/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 516/08 w sprawie ze skargi H. O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 516/08 oddalił skargę H. O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 r. wydaną w sprawie świadczenia specjalnego. Jednocześnie Sąd przyznał na rzecz pełnomocnika strony [...] zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2007 r., na postawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą odmówił H. O. przyznania świadczenia specjalnego.

Podając motywy rozstrzygnięcia organ podkreślił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004, Nr 39, poz. 353 ze zm.), możliwe jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawcy nie stanowi jedynego kryterium ich przyznawania. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują także inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter.

Jak wskazał organ H. O. wystąpiła o zamianę otrzymywanej niskiej emerytury na świadczenie specjalne przyznawane, zdaniem skarżącej, polskim dzieciom urodzonym na Syberii i prześladowanym na terenie byłego ZSRR.

Strona od dnia urodzin [...] września 1945 r. do stycznia 1946 r. przebywała na Syberii. Po powrocie do kraju ukończyła [...] klas, zaś w dorosłym życiu zajmowała się wychowaniem dzieci i do [...] roku życia, tj. do czasu otrzymania renty z tytułu niezdolności do pracy, pracowała jako sprzątaczka. Na dzień wydania decyzji, strona cierpiała na schorzenia reumatyczne, zmiany zwyrodnieniowe w kręgosłupie lędźwiowym i szyjnym, w śródstopiu, przepuklinę międzykręgową, chorobę wieńcową, niezborność lewego oka, praktyczną jednooczność, niedowidzenie. Stwierdzono u niej również torbiel jajnika, przepuklinę pachwinową, zmiany zapalne błony śluzowej żołądka. Porusza się jedynie o kulach. Dwuosobowa rodzina strony utrzymuje się z emerytury męża w wysokości [...] zł miesięcznie i jej emerytury w wysokości [...] zł, dodatku kombatanckiego w wysokości [...] zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł oraz ryczałtu energetycznego w wys. [...] zł. Podstawowym problemem jest choroba obu małżonków oraz wydatki związane z ich leczeniem. Swoje inwalidztwo, postępujące problemy ze zdrowiem, strona powiązała z faktem urodzenia się w niewoli, niedożywienia i choroby swojej matki w czasie ciąży, co wpłynęło na rozwój prenatalny płodu. Niedożywienie w okresie niemowlęcym doprowadziło do zaburzeń rozwoju układu kostno-szkieletowego, nerwowego i immunologicznego. Jednak lekarz orzecznik ZUS nie stwierdził związku podanych schorzeń z pobytem na Syberii. Takie stanowisko przyjęli również biegli sądowi.

Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego, tzn. nie są przyznawane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy. Również fakt odmowy przez ZUS podwyższenia świadczenia emerytalno-rentowego w ustawowym trybie, nie jest wystarczającą przesłanką przyznania wskazanego świadczenia. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności: politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. O. ponownie powiązała swoją sytuację zdrowotną z okresem dzieciństwa i przebywania na Syberii. Wywodziła, że tragiczne doświadczenia dzieciństwa, których konsekwencją jest zły stan zdrowia, uzasadniają w stopniu wystarczającym przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 82 ust. 1 ustawy z o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Użyte w przepisie określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie ustalane jest w toku wykładni, a jego konkretyzacja w indywidualnych przypadkach należy do sfery uznania organów administracji, co nie oznacza jednak dowolności w wyborze rozstrzygnięcia. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, którego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy prawa materialnego i przepisy o postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie, na tę ostatnią okoliczność wskazuje treść art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w myśl którego w postępowaniu, którego przedmiotem jest przyznanie świadczenia wymienionego w art. 82 ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem organ, przy rozpatrywaniu wniosku, związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania, przez co należy rozumieć m. in. obowiązek analizowania każdego przypadku zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika konieczność zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do właściwego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 144/05).

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres ich kontroli sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.

W ocenie Sądu, w postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy. Organ powołał specjalny zespół do zaopiniowania wniosku skarżącej. Zwrócił się także do odpowiedniego, ze względu na jej miejsce zamieszkania, Wydziału Polityki Społecznej Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu, celem uzyskania informacji o warunkach socjalno-bytowych skarżącej.

Następnie Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, który badał konstytucyjność art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trybunał stwierdził tam, że celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Natomiast przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie ustawy, czy świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 83 tej ustawy. W ocenie Trybunału, wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powoduje, że jego podmiotów nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmioty, których uprawnienia do emerytury i renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych.

Powoływanie się zatem przez skarżącą na niskie miesięczne dochody, które nie pozwalają na ponoszenie rosnących kosztów leczenia związanych z pogarszającym się stanem zdrowia, nie mogło przesądzić o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku.

W kontekście powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej renty specjalnej. Wskazane przez nią okoliczności, tj. urodzenie się na Syberii i trudne warunki pierwszych lat życia, postępujące schorzenia, niezbędne wydatki na leczenie, potwierdzają jedynie trudną sytuację bytową skarżącej, ale nie są wystarczające do przyznania świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów, Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. O., reprezentowana przez radcę prawnego M. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na przyjęciu, iż szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w powołanym przepisie i który jest podstawą do przyznania świadczenia specjalnego, nie dotyczy sytuacji, w której znajduje się skarżąca.

Wskazując na powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie przedstawia jakichkolwiek kryteriów określania szczególności sytuacji osoby ubiegającej się o świadczenia specjalne. Mamy tu do czynienia z pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie ustalić należy drogą wykładni. Organ administracyjny może w takim przypadku posłużyć się instytucją uznania administracyjnego, jednakże to uznanie nie oznacza zupełnej swobody w wyborze interpretacji przepisu i rozstrzygnięcia sprawy. Ograniczeniami będą tu zarówno przepisy prawa materialnego i przepisy o postępowaniu administracyjnym, jak też kryteria słuszności i sprawiedliwości.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zebrany w sprawie materiał dowodowy został oceniony w sposób nieprawidłowy. Skarżąca znajduje się w wyjątkowo złej sytuacji finansowej i zdrowotnej, zarówno pod względem fizycznym, jak i psychicznym. Stan ten jest w dużej mierze spowodowany negatywnymi doznaniami w organizmie skarżącej w okresie prenatalnym, urodzeniem na Syberii, prześladowaniami na terenie byłego Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich oraz traumatycznymi przeżyciami wojennymi, które miały miejsce w jej młodości i w dużym stopniu odbiły się na jej obecnej sytuacji. Fakt ten potwierdzają badania przeprowadzone przez Katedrę Psychiatrii CM Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. Wynika z nich jednoznacznie, że obecna egzystencja skarżącej jest zdeterminowana przez tragedię, jaką przeżyła wskutek działań wrogiego narodowi polskiemu państwa. Znaczną sumę domowego budżetu pochłaniają środki medyczne, do których zakupu skarżąca jest zmuszona oraz wzrastające koszty leczenia.

W ocenie skarżącej kasacyjnie twierdzenie, że przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest podstawą dla honorowania jedynie osób szczególnie zasłużonych politycznie, naukowo, społecznie, gospodarczo lub w jakikolwiek inny sposób, których sytuacja bytowa jest rażąco nieadekwatna w stosunku do dokonań na rzecz kraju, nie znajduje odbicia w wykładni językowej przepisu. Nie daje on bowiem swoim brzmieniem podstaw do odrzucenia prośby o przyznanie świadczenia specjalnego z powodu spełnienia przez wnioskodawcę jednego tylko kryterium. Podstawę do przyznania świadczenia specjalnego może konstytuować ciężka pod wieloma aspektami sytuacja osobista wynikająca głównie z wymuszonej egzystencji pod rządami wrogiego państwu polskiemu reżimu.

Organ administracji, zawężając krąg przypadków udzielania pomocy, postąpił dowolnie, przekraczając tym samym granice uznania i podejmują na tej podstawie niesłuszne rozstrzygnięcie. Sąd pierwszej instancji, aprobując i podzielając wadliwe ustalenia organu, nie dopatrzył się przekroczenia uznania administracyjnego i naruszenia wspomnianego wyżej przepisu poprzez błędną wykładnię, tym samym dając podstawę do zaskarżenia swego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono, by występowały przesłanki nieważności, enumeratywnie wskazane w § 2 powołanego wyżej artykułu należało ograniczyć postępowanie do ram wyznaczonych podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co skutkuje tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi przyjętymi za prawidłowe przez Sąd pierwszej instancji.

Z ustaleń faktycznych, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym przez organ administracji materiale dowodowym, wynika, iż wyrokiem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...] oddalono apelację skarżącej od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w L. z dnia [...] maja 2005 r., sygn. akt [...]oddalającego odwołanie od decyzji ZUS z dnia [...] listopada 2004 r. w sprawie o rentę z tytułu deportacji. Z obu wskazanych wyroków wynika, że nie ustalono związku pomiędzy stanem zdrowia skarżącej, a jej pobytem na Syberii, co skutkowało odmową przyznania dochodzonego świadczenia rentowego. Prezes Rady Ministrów, rozpatrując sprawę, zobowiązany był uwzględnić fakt wydania powyższych wyroków i był związany treścią rozstrzygnięcia odmawiającego prawa do renty z tytułu deportacji na Syberię (art. 365 § 1 k.p.c.). W konsekwencji w postępowaniu o przyznanie świadczenia specjalnego organ zasadnie ocenił, iż materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia związku pomiędzy stanem zdrowia skarżącej a jej pobytem na Syberii. Dlatego też nie można podzielić argumentacji skargi kasacyjnej zbudowanej na związku stanu zdrowia skarżącej z jej pobytem w obozie na Syberii. Teza ta stawiana jest bowiem wbrew prawomocnemu rozstrzygnięciu sądu ubezpieczeń społecznych.

Z ustaleń poczynionych przez organ, i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z mężem i miesięcznie dysponują kwotą [...]zł, tj. [...]zł na osobę. Zasadnie w kontekście tych ustaleń stwierdzono, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami o charakterze socjalnym, które są przyznawane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej.

Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni celowościowej art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zasadnie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (OTK ZU 2006/9A, poz. 123). Trybunał Konstytucyjny, analizując treść niniejszego przepisu pod kątem zgodności z konstytucją, wyraźnie wskazał na wykładnię celowościową, co oznacza, iż niezasadnym jest odczytanie omawianego przepisu wyłącznie w oparciu o wykładnię gramatyczną, tak jak uczyniono to w skardze kasacyjnej.

Skoro świadczenie specjalne, o którym mowa w art. 82 ust. 1 omawianej ustawy, może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to oznacza, iż jest to świadczenie o charakterze wyjątkowym. Zatem osoba, której niniejsze świadczenie może zostać przyznane musi znacznie różnić się od innych osób w znaczeniu pozytywnym. W przypadku skarżącej takim wyróżnikiem nie jest sytuacja materialna ani zdrowotna. Celem świadczenia specjalnego nie jest bowiem zastąpienie świadczeń z zakresu pomocy społecznej oraz świadczeń zdrowotnych. Również fakt urodzenia się i pobytu skarżącej w obozie deportacyjnym na Syberii, stanowiący niewątpliwie traumatyczne przeżycie, nie stanowi sam w sobie szczególnej okoliczności. Tego typu traumatycznych przeżyć doświadczyły miliony obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, a więc jako takie nie stanowią one elementu różnicującego, wskazującego na wyjątkowość sytuacji skarżącej w stosunku do innych osób, których udziałem były traumatyczne przeżycia związane z okresem II Wojny Światowej.

W konsekwencji należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz właściwie zastosował niniejszy przepis, co oznacza, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej - radcy prawnemu M. S.- wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącej powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.