Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 99/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 f
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gliwicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 109/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 23 marca 2005 r. nr XXIX/292/05 w przedmiocie spraw uczniów - regulaminu udzielania uczniom zamieszkałym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na rzecz Miasta Pyskowice zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Pyskowicach uchwałą z dnia 23 marca 2005 r. Nr XXIX/292/05 w sprawie regulaminu udzielania uczniom zamieszkującym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym, wydaną na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) unormowała zasady udzielania pomocy materialnej uczniom zamieszkałym w Pyskowicach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę w części obejmującej § 6, 7 i 8 pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. wniósł Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach. W skardze tej zarzucił przedmiotowej uchwale wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 90f ust. 4 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wskazanie w § 6 wymogu, aby wniosek o przyznanie stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego zawierał szczegółowe uzasadnienie pożądanej formy pomocy materialnej, podczas gdy takie wymaganie nie wynika z przepisów ustawy. Nadto zarzucił tej uchwale określenie w § 7 i 8, że występowanie w rodzinie ucznia okoliczności uzasadniających przyznanie stypendium szkolnego, jak i wystąpienie zdarzenia losowego, winno być udokumentowanie odpowiednimi zaświadczeniami, orzeczeniem lub innym oficjalnym dokumentem, pomimo braku po stronie Rady Miejskiej upoważnienia do wydania przepisu prawa miejscowego modyfikującego postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach skargi przywołano wpierw podstawy podjęcia powyższej uchwały, jak również treść kwestionowanych jej postanowień. W dalszej części skargi odniesiono się do poszczególnych zarzutów formułowanych wobec tej uchwały. Zdaniem wnoszącego skargę prokuratora, postanowienia § 6 kwestionowanej uchwały zawierały unormowania w zakresie składania wniosku o przyznanie stypendium socjalnego pozostające w sprzeczności z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego, a postanowienia ustawy o systemie oświaty nie dają podstaw dla ich wprowadzania. W odniesieniu do postanowień zamieszczonych w § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały zarzucił, że Rada Miejska w Pyskowicach nałożyła na osoby ubiegające się o przyznanie stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego obowiązek udokumentowania okoliczności uzasadniających przyznanie tych form pomocy materialnej. Unormowanie takie stanowi modyfikację postanowień art. 75 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, do czego organ samorządu terytorialnego nie jest uprawniony. W podsumowaniu skargi zaznaczono, że sygnalizowane naruszenie prawa jest nie tylko istotne, ale także rażące, co uzasadnia wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Pyskowice wystąpił o umorzenie postępowania. Jako uzasadnienie podjęcia takiego rozstrzygnięcia wskazał, że kwestionowana uchwała, a tym samym zamieszczone w niej sporne unormowania, uchylona została uchwałą Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 27 czerwca 2012 r. Nr XXI/154/2012. Podkreślono, że zamieszczone w § 6 kwestionowanej uchwały stwierdzenie miało na celu sprawne i szybkie przeprowadzenie postępowania, z kolei postanowienia zamieszczone w § 7 i w § 8 zmierzały do usprawnienia przebiegu postępowania.

Pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach odniósł się do stanowiska zaprezentowanego przez organ administracji w odpowiedzi na skargę i podtrzymał wniesioną skargę. Zdaniem wnoszącego skargę, kwestionowana jest uchwała będąca aktem prawa miejscowego i stanowiła ona podstawę prawną dla rozstrzygnięć o charakterze administracyjnym. Z tego też powodu zachodzi konieczność wyeliminowania spornych postanowień powyższej uchwały od momentu wejścia ich w życie. Natomiast przyjęcie nowej uchwały w omawianym zakresie spowodowało, że wadliwe unormowania nie obowiązują dopiero od 18 sierpnia 2012 r. W dalszej części pisma skarżący prokurator odniósł się do merytorycznych argumentów podnoszonych przez Burmistrza Miasta Pyskowice i nie podzielił zaprezentowanego przez niego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 109/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Pyskowicach z 23 marca 2005 r. nr XXIX/292/05 w przedmiocie spraw uczniów – regulaminu udzielania uczniom zamieszkałym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w rozpatrywanej skardze Prokurator Rejonowy Prokuratury Gliwice-Zachód zarzucił uchwale Rady Miejskiej w Pyskowicach z dnia 23 marca 2005 r. Nr XXIX/292/05 w sprawie regulaminu udzielania uczniom zamieszkującym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym naruszenie obejmujące treść § 6, 7 i 8. W przypadku § 6 przedmiotowej uchwały, zarzut sprowadził się do zamieszczenia w nim zwrotu, iż wniosek o przyznanie stypendium zawiera dane, o których mowa w art. 90h ustawy "wraz ze szczegółowym uzasadnieniem pożądanej formy pomocy materialnej", z kolei w § 7 i 8 kwestionowanej uchwały zamieszczono rozwiązanie polegające na wskazaniu form dokumentowania występowania okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1 ustawy oraz wystąpienia zdarzenia losowego. Zdaniem wnoszącego skargę prokuratora, Rada Miejska w Pyskowicach przyjmując takie unormowania dopuściła się naruszenia postanowień art. 75 i art. 77 przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wywodził, że przedstawione powyżej zarzuty nakazują w pierwszej kolejności na przywołanie postanowień ustawy o systemie oświaty odgrywających w sprawie tej kluczową rolę. Stosownie do postanowień art. 90f tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1; formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Z treści przywołanego unormowania wynika, że rada gminy na jego podstawie uprawniona jest do przyjęcia aktu prawa miejscowego zawierającego regulamin przyznawania pomocy materialnej uczniom z terenu danej gminy. Nadto w delegacji tej w sposób przykładowy wskazano, jakie elementy taka uchwała winna zawierać. Z punktu widzenia omawianej regulacji Sąd wskazał na rozwiązania przyjęte w art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z nimi rada gminy w przedmiotowej uchwale normuje tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego oraz tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Mając na uwadze treść przytoczonego przepisu, Sąd podkreślił, że ustalenia wymaga, co obejmuje pojęcie trybu oraz sposobu udzielania świadczeń pomocy materialnej. W przypadku pojęcia trybu uznać należy, że w tym przypadku ustawodawca zalecił organowi gminy unormowanie proceduralnych aspektów przyznania pomocy materialnej, natomiast w przypadku pojęcia "sposób" ujmować należy go, jako metodę przyznawania tej pomocy. W konsekwencji opowiedzieć się należy za stanowiskiem, że w przepisie tym zamieszczono dla rady gminy upoważnienie do unormowania proceduralnych aspektów przyznawania pomocy materialnej uczniom z terenu danej gminy. Sporną kwestią jest czy upoważnienie to daje wskazanemu organowi gminy uprawnienie do wprowadzenia unormowań korygujących obowiązujące rozwiązania w zakresie procedury administracyjnej. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie możliwe będzie jedynie po przeprowadzeniu określonego wywodu. Otóż Kodeks postępowania administracyjnego jest aktem o charakterze generalnym i normuje w sposób generalny zagadnienia związane z wydawaniem decyzji administracyjnych. Z uwagi na generalność tego aktu, unormowania zamieszczone w przepisach prawa materialnego rangi ustawowej mogą wprowadzać określone odmienności od unormowań przyjętych w tym Kodeksie. Analiza ustaw z zakresu prawa materialnego dostarcza licznych przykładów na to, że ustawodawca wprowadza ich mocą odmienne reguły prowadzenia postępowania administracyjnego niż te, które wynikają z postanowień Kodeksu. Przykładem takich ustaw jest ustawa o pomocy społecznej, ustawa o świadczeniach rodzinnych i cały szereg innych ustaw prawa materialnego. Także ustawa o systemie oświaty w rozdziale poświęconym pomocy materialnej dla uczniów wprowadza w tym zakresie unormowania odrębne od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W świetle przeprowadzonej analizy Sąd opowiedział się za stanowiskiem, że przedmiotowa delegacja uprawnia organ stanowiący i kontrolny w gminie do wprowadzenia unormowań, które będą uzupełnieniem norm zamieszczonych w samej ustawie o systemie oświaty, jak również uszczegółowieniem rozwiązań zawartych w przywoływanym Kodeksie.

W skardze do Sądu, Prokurator Rejonowy Gliwice-Zachód w Gliwicach zarzucił przedmiotowej uchwale, że w § 6 zamieszczono stwierdzenie, iż wniosek o przyznanie stypendium szkolnego lub zasiłku szkolnego musi zawierać "szczegółowe uzasadnienie pożądanej formy pomocy". Zdaniem skarżącego prokuratora, mocą takiego unormowania wprowadzono dodatkowy wymóg ubiegania się o przyznanie pomocy materialnej nieprzewidziany postanowieniami ustawy. Z jednej strony przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez skarżącego prokuratora, ponieważ wykorzystane przez uchwałodawcę sformułowania wzbudzają wątpliwości. Zdaniem skarżącego unormowanie to narusza treść art. 90f ustawy o systemie oświaty, a zatem wykracza poza zakres delegacji ustawowej. W tej sytuacji Sąd rozważył, czy faktycznie treść § 6 kontrolowanej uchwały pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej. Sąd podkreślił, że zamieszczenie w spornym przepisie stwierdzenia, że wniosek winien zawierać uzasadnienie oznacza, że wiązać go należy z wymogami stawianym pismu inicjującemu postępowanie administracyjne zmierzające do przyznania pomocy materialnej. Podzielić należy stanowisko wnoszącego skargę prokuratora, że wykorzystywany zwrot nie jest trafnie zastosowany, jednakże stwierdzenie takie nie jest równoznaczne z tym, że narusza ono przepisy prawa i to w stopniu istotnym, albowiem tylko takie naruszenie prawa daje podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi. Stosownie do postanowień art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zatem przepis ten określa minimalne wymogi stawiane podaniu wnoszonemu do organu administracji. W tej sytuacji Sąd rozważył, czy treść delegacji ustawowej oraz zawartość § 6 kwestionowanej uchwały pozostają w sprzeczności z tym unormowaniem. W art. 90f zawierającym delegację ustawową dla rady gminy wskazano, że organ ten obowiązany jest określić tryb i sposób udzielania świadczeń w ramach pomocy materialnej dla uczniów. Nakazanie wnioskodawcom ubiegającym się o przedmiotową pomoc zamieszczenia argumentacji dotyczącej pożądanej formy pomocy nie należy do rozwiązań wykorzystywanych w unormowaniach prawnych, jednakże rozważyć należy, czy takie unormowanie pozostaje w opozycji do obowiązujących unormowań oraz w takiej opozycji, która nakazuje wyeliminować je z obrotu prawnego. Przeprowadzona analiza pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że zamieszczenie we wniosku o przyznanie pomocy materialnej szczegółowej argumentacji przemawiającej za żądaną formą pomocy nie narusza postanowień art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Można podzielić stanowisko skarżącego prokuratora, że takie unormowanie wykracza poza ramy zamieszczonej delegacji ustawowej, jednakże do takiego wniosku można dojść jedynie po przeprowadzeniu pogłębionej analizy obowiązujących przepisów prawa, a przewidziane treścią art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym istotne naruszenie prawa musi być klarowne i wynikać wprost z obowiązujących unormowań prawnych, a nie można do niego dochodzić w drodze określonej wykładni obowiązujących unormowań prawnych. Zatem, zdaniem Sądu w sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki uwzględnienia skargi przewidziane w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem skarżącego prokuratora, Rada Gminy w Pyskowicach mocą postanowień zamieszczonych w § 7 i 8 kontrolowanej uchwały nałożyła na osoby ubiegające się o świadczenia pomocy materialnej przysługującej uczniom, obowiązek udokumentowania okoliczności uzasadniających przyznanie tych form pomocy materialnej. Takie działanie stanowi według niego naruszenie prawa, bowiem prowadzi do modyfikacji zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 75 i w art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przeprowadzona analiza postanowień powyższego Kodeksu i kwestionowanych przepisów przedmiotowej uchwały skłania do przyjęcia stanowiska, iż zarzut ten nie jest zasadny. Dostrzec należy, że przywołane przez skarżącego prokuratora przepisy powoływanego Kodeksu odnoszą się do postępowania dowodowego w ramach postępowania administracyjnego, nadto wskazują one, że dowodem w tymże postępowaniu może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Takie ujęcie dowodu w postępowaniu administracyjnym oznacza, że jedyne ograniczenie sprowadza się do tego, że nie może nim być coś, co jest sprzeczne z prawem. Mając na uwadze przywołaną treść art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że postanowienia wymienionych powyżej przepisów uchwały nie kolidują z tym unormowaniem. We wskazanych przepisach uchwały sprecyzowano, jakimi dokumentami osoba ubiegająca się o świadczenie będzie w stanie wykazać występowanie okoliczności uzasadniających przyznanie jej pomocy materialnej. Wykaz wymaganych dokumentów w zestawieniu z okolicznościami, które mają być udokumentowane pozwala stwierdzić, że katalog ten zbudowany jest w sposób racjonalny i oddający charakter poszczególnych okoliczności, ponieważ fakt niepełnosprawności można potwierdzić stosownym orzeczeniem, a bezrobocie stosownym dokumentem pochodzącym z organu zatrudnienia. Sąd wskazał, że w przepisach tych zamieszczono również unormowania o charakterze otwartym, które w swojej istocie zbieżne są z postanowieniami przywoływanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie, iż w uchwale rady gminy nie można definiować pojęcia zdarzenia losowego. Sąd pogląd ten podzielił. Jednakże w rozpatrywanej sprawie w § 8 uchwały zamieszczono unormowania, które nie są zbieżne z tymi, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W poddanej kontroli uchwale nie zamieszczono definicji pojęcia "zdarzenie losowe", a jedynie wskazano sposób dokumentowania dwóch rodzajów zdarzeń (śmierci oraz choroby), przy jednoczesnym zamieszczeniu sformułowania, że "w pozostałych przypadkach – dowodami potwierdzającymi zaistnienie zdarzenia". Zdaniem Sądu w sprawie, takie unormowanie nie narusza postanowień art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie wykracza poza ramy udzielonej radzie gminy delegacji ustawowej. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko gminy zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że we wskazanym unormowaniu brak jest kwestionowanych elementów. Na marginesie prowadzonych rozważań Sąd podkreślił, że w przypadku kolizji między przepisami ustawy, a przepisami aktu wykonawczego do ustawy zastosowanie posiadają unormowania ustawy, jako tego, który w sposób generalny wyznacza zasady regulacji danej sfery życia publicznego oraz determinuje interpretację przepisów wykonawczych.

Reasumując przeprowadzone rozważania Sąd przyjął, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały wyczerpane przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ dostrzegane ułomności kwestionowanej uchwały nie posiadają charakteru istotnego i przy zastosowaniu powszechnie wykorzystywanych reguł interpretacji mogą być one interpretowane i wykorzystywane przez uprawnione organy w zgodzie z postanowieniami Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu zarzuty podnoszone przez skarżącego Prokuratora Rejonowego Gliwice-Zachód w Gliwicach nie są trafne i nie mają umocowania zarówno w treści art. 90f, jak również w brzmieniu § 6, 7 i 8 spornej uchwały. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do postanowień art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.

Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w zakresie oddalenia skargi w części dotyczącej § 6, § 7 oraz § 8 ust. 1 uchwały. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a to art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęcie, że ustanowienie wymogów w zakresie szczegółowego uzasadnienia we wniosku pożądanej formy pomocy oraz wykazania okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy konkretnymi dowodami z dokumentu nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej i naruszenia prawa w stopniu dającym podstawę do stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, a w konsekwencji oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja znaczenia przepisu kompetencyjnego prowadzi do wniosku, że Rada Miejska w Pyskowicach ustanawiając tego typu wymogi przekroczyła w istotny sposób upoważnienie do regulowania trybu udzielania pomocy materialnej uczniom, co uzasadniało zastosowanie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenie na jego podstawie częściowej nieważności aktu prawa miejscowego.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej § 6, § 7 i § 8 ust. 1 uchwały oraz stwierdzenie jej nieważności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Pyskowicach wniosła o:

1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości,

2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przyjętych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wyznacza granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego. Granice te wyznaczają: – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego, – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Ta konstrukcja konstytucyjna kompetencji prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego różni się od konstytucyjnej konstrukcji stanowienia aktów wykonawczych. Według art. 92 Konstytucji "Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Konstrukcja zatem kompetencji prawotwórczej stanowienia aktów prawa miejscowego zasadniczo różni się od konstrukcji stanowienia rozporządzeń. Akt prawa miejscowego aby wypełniać konstytucyjne standardy musi spełniać dwie przesłanki: – po pierwsze, mieć ustawową podstawę, – po drugie, mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia.

Według art. 90f ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) "Rada Gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego". W sprawie nie ulega wątpliwości, że jest spełniona pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f ustawy o systemie oświaty jest podstawą umocowującą do podjęcia przez Radę Miejską w Pyskowicach uchwały z 23 marca 2005 r. Nr XXIX/292/05 w sprawie regulaminu udzielania uczniom zamieszkującym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

Druga przesłanka konstytucyjna – akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia. W kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e ustawy o systemie oświaty. Zestawienie regulacji art. 90d i art. 90e ustawy o systemie oświaty z regulacją w art. 90f tej ustawy daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej: wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia stypendium trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego, trybu i sposobu udzielania zasiłku szkoleniowego. W zakresie przedmiotowym trybu i sposobu mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego, przyznania zasiłku szkolnego. Regulacja w § 6, § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały mieści się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego. Wskazanie w § 6 regulaminu, że wniosek powinien zawierać szczegółowe uzasadnienie pożądanej formy pomocy społecznej, mieści się w zakresie upoważnienia do regulacji formy w jakiej udzielone jest stypendium szkolne, zapewniając udział uczniów w wyborze formy stypendium, która powinna odpowiadać potrzebom uczniów. Zapewnienie zatem współdziałania w wyborze formy, przez zawarcie we wniosku o przyznanie stypendium pożądanej formy objęte jest delegacją ustawową art. 90f pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Regulacja w § 7 i § 8 regulaminu wynika z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 90f pkt 3 i 4. Tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, udzielanie zasiłku szkolnego obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka po jej wyczerpaniu (braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej) zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Postawiony w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 147 § 1 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został wyprowadzony z przekroczenia granic upoważnienia ustawowego wyznaczonego w art. 90f ustawy o systemie oświaty, a wyprowadzony jest z regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie wyznaczał granic umocowania ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego – regulaminu udzielania uczniom zamieszkałym w Pyskowicach pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Art. 90f pkt 3 i 4 ustawy o systemie oświaty udziela umocowania ustawowego do uregulowania trybu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu udzielania zasiłku szkolnego. Tryb obejmuje zarówno wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku, które to stadium obejmuje przeprowadzenie dowodów. Wprowadzenie pierwszeństwa dowodów wskazanych w regulaminie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na realizację funkcji ochrony praworządności przez wnoszącego skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Gliwicach, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.