Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1279/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 . art. 183, art. 189, art. 185 par., art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 ust, 1, art. 33, art. 91 pkt 2a
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 699/16 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz B. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 699/16, oddalił skargę B. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 14 maja 2015 r. Burmistrz Miasta [...] wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmierzenia inwestycyjnego [...] służąca turystyce wodnej, w skład której wchodzą: 1) pomost służący do cumowania niewielkich jednostek pływających - istniejący, częściowo zadaszony wiatą służącą do przechowywania niewielkich jednostek pływających, powstałą w wyniku przebudowy istniejącego pawilonu gospodarczego, 2) pomost do cumowania - projektowany, 3) pomost do cumowania umożliwiający pozostawienie łodzi na wodzie - istniejący.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. RDOŚ odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie RDOŚ wskazał, że projektowana inwestycja (w części obiekty istniejące podlegające legalizacji) została zrealizowana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2005 r. Nr 66, poz.1701), tj. zakazów: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3); wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5); dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 6); budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 7); likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych (§ 3 ust. 1 pkt 8). Ponadto z uwagi na położenie inwestycji w obszarze Natura 2000 Dolina Dolnej Narwi nie można wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 obiektów zrealizowanych (podlegających legalizacji) oraz nowoprojektowanych, gdyż nie została przeprowadzona stosowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a inwestor nie udowodnił braku takiego oddziaływania, tym samym projekt decyzji nie mógł zostać uzgodniony z uwagi na treść art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Projektowana inwestycja (w wersji rozszerzonej) była przedmiotem uzgodnień z organem ochrony przyrody w 2009 r. oraz 2013 r. Z obecnie przedłożonego projektu wynika, że została dokonana zmiana zakresu projektowanej inwestycji. Ograniczono ją do trzech pozycji projektowanych bądź już zrealizowanych obiektów wraz ze zmianą funkcji istniejących budowli (pawilon gospodarczy i pomost do cumowania).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia B. G., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona analiza akt sprawy (wraz z wykorzystaniem materiałów pochodzących z wcześniejszych postępowań dotyczących objętych wnioskiem działek, tj. z oględzin terenu z 2009 r., 2014 r. oraz map topograficznych i zdjęć lotniczych zamieszczonych na stronach www.geoportal.gov.pl, www.googlemaps, www.zoomi) doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie należy utrzymać w mocy. GDOŚ podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowy projekt decyzji nie może zostać uzgodniony ze względu na niezgodność z przepisami § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. Ich naruszenie, z powodu częściowej realizacji inwestycji, stało się już faktem. Przed podjęciem robót budowlanych, teren działki nr ew. [...] stanowił podmokły obszar, z odnogą rzeki [...] oraz starorzeczem okalającym półwysep pokryty zadrzewieniami. Obszar ten ze względu na swoje położenie cechowała obecność naturalnie ukształtowanych siedlisk tworzących zadrzewienia, którymi, w myśl art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody, są pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2014 r. poz. 1153 oraz z 2015 r. poz. 349 i 671), wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Zadrzewienia te związane z wodami rzeki [...] i [...] oraz kształtowanymi przez nie obszarami podmokłymi stanowiły zadrzewienia nadwodne. Ze względu na pełnione funkcje przyrodnicze (biocenotyczne, retencyjne) oraz różnorodność biologiczną (ekosystemy nadwodne należą do najbardziej wartościowych) podlegały one ochronie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Analiza wykazała, że obszar działek na skutek działań inwestorskich został całkowicie przeobrażony i pozbawiony wartości przyrodniczych, które go charakteryzowały. W wyniku przeprowadzonych prac ziemnych została uformowana wyspa z zatoką. Terenowi nadano cechy miejskiego, przydomowego założenia ogrodowego, całkowicie pozbawiając go cech charakterystycznych dla siedlisk związanych z ekosystemami rzeki [...], które wcześniej funkcjonowały na tym terenie. Obecnie na terenie objętym inwestycją występują gatunki roślin typowe dla założeń ogrodowych, które nie są tożsame dla siedlisk nadwodnych i wodnych (brzoza, sosna, wierzba pogięta oraz tawuła, dereń). Z pierwotnego siedliska na sztucznie uformowanej wyspie (niegdyś całkowicie porośniętej zadrzewieniami) pozostały jedynie pojedyncze drzewa - trzy wierzby położone w jej centralnej części oraz kilka sztuk w jej północnej części. Całość stworzonej wyspy porasta trawnik, tworzący jednolitą, równą powierzchnię (zielony dywan). Wraz z doprowadzeniem terenu objętego inwestycją do obecnego stanu nastąpiła likwidacja obszaru wodno-błotnego, starorzecza oraz zmiana rzeźby terenu i linii brzegowej rzeki. Dokonując ukształtowania linii brzegowej wyspy, inwestor dokonał między innymi ścięcia skarp i umocnienia brzegu, poprzez jego opalisadowanie (co jest widoczne na załączniku graficznym do projektu decyzji). Poprzez doprowadzenie do obecnego ukształtowania terenu wyspy inwestor wykonał prace ziemne, które nie tylko trwale zniekształciły istniejącą rzeźbę terenu, ale również zmieniły stosunki wodne. Bez przeprowadzenia zmiany stosunków wodnych, likwidacji zadrzewień, prac ziemnych polegających na nawiezieniu ziemi i jej rozplantowaniu oraz przeobrażenia naturalnie istniejącej linii brzegowej niemożliwa byłaby realizacja jakiegokolwiek obiektu budowlanego, w szczególności przedmiotowej Stanicy Wodnej. Doprowadzając do obecnego stanu zagospodarowania terenu, dopuszczono się naruszenia wielu zakazów obowiązujących na terenie Parku, tj. zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3), wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5), dokonywania zmian stosunków wodnych (§ 3 ust. 1 pkt 6); likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych (§ 3 ust. 1 pkt 8). Realizacja przedmiotowej inwestycji, bez naruszenia naturalnego ukształtowania terenu, stosunków wodnych, zniszczenia występującej naturalnie roślinności, nie byłaby możliwa do zrealizowania. Zapis projektu decyzji, wskazujący "wykorzystanie i przekształcenie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją inwestycji" jest niezgodny z ustawą o ochronie przyrody, albowiem dopuszcza do przeprowadzenia działań naruszających przepisy ww. rozporządzenia, które, w związku z realizacją w przeważającej części uzgadnianego zamierzenia inwestycyjnego, zostały zrealizowane.

"Pomost służący do cumowania niewielkich jednostek pływających - istniejący, częściowo zadaszony wiatą służącą do przechowywania niewielkich jednostek pływających - powstałą w wyniku przebudowy istniejącego pawilonu gospodarczego" umiejscowiony na wyspie znajduje się w miejscu istniejących niegdyś zadrzewienień nadwodnych, na terenie z "zaniżeniami terenowymi wypełnionymi powierzchniowymi wodami stojącymi połączonymi z rzeką [...]" (informacja z projektu decyzji, znak: [...], dotycząca działek nr ew. [...], [...] w obręb [...], gm. [...] sporządzonego na potrzeby innego postępowania w związku z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla [...] wodna B. G.). Parametry tego obiektu (wskazana w projekcie decyzji szerokość elewacji frontowej dla wiaty to 11,0 m z tolerancją 20 % oraz wrysowany na załącznik graficzny obiekt (mający wymiary do 20 m długości i szerokości) nie pozostawiają wątpliwości organu II instancji, że realizacji tego obiektu towarzyszyło naruszenie zakazów § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 8 ww. rozporządzenia. Wskazany obiekt budowlany, umiejscowiony w strefie 100 m od brzegów rzeki [...] narusza także przepis § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia, zakazujący budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, albowiem nie spełnia wyjątku od zakazu jako obiekt służący turystyce wodnej. Zdaniem organu II instancji wiata do przechowywania niewielkich jednostek pływających (mająca charakter obiektu magazynowego) zlokalizowana w strefie 100m od rzeki nie stanowi obiektu zapewniającego poruszanie się po rzece.

Odnosząc się do zgodności pozostałych obiektów tworzących Stanicy Wodnej, tj. pomostów do cumowania organ II instancji zauważył, że w treści projektu decyzji nie sformułowano dla nich żadnych parametrów, ograniczając się jedynie do wskazania, że zostały one oznaczone na załączniku graficznym do wniosku. Dla "pomostu służącego do cumowania niewielkich jednostek pływających - istniejący, częściowo zadaszonego wiatą służącą do przechowywania niewielkich jednostek pływających" także nie zawarto żadnych danych, informując, że jest to obiekt "oznaczony cyfrą 1 na załączniku graficznym do wniosku" i ograniczając się do podania parametrów dla wiaty, która, jak sugeruje osnowa, ma być częścią pomostu. Wobec powyższego za wadliwe trzeba uznać sformułowanie w osnowie decyzji dotyczące lokalizacji pomostów, odsyłając w tym zakresie do treści wniosku. Niemożliwym jest dokonanie w związku z powyższym stosownej weryfikacji w zakresie ich zgodności z przepisami § 3 ust. 1 pkt 1, 3, 6, 7 i 8 rozporządzenia. Nie pozostawia jednak wątpliwości, iż aby mogła zaistnieć na przedmiotowym terenie możliwość realizacji wskazanych w projekcie decyzji pomostów, konieczna była realizacja zatoki i wyspy wraz z przeprowadzeniem zmian w linii brzegowej, formowaniem skarp i wykonaniem umocnień. Realizacja tych prac stanowiła trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, zmianę stosunków wodnych, likwidację i przekształcanie zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, czyli było to sprzeczne z zakazami określonymi w § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 8 rozporządzenia.

Organ odwoławczy stwierdził także, że na podstawie zawartych we wniosku informacji nie jest możliwe określenie, czy [...] służąca turystyce wodnej stanowi przystań śródlądową przeznaczoną dla niemniej niż 10 statków, w tym statków używanych wyłącznie do uprawiania sportu lub rekreacji, o których mowa w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, i czy wykorzystuje linię brzegową na długości większej niż 20 m, tj. czy jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko określonym w § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235) dla którego powinna być przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazująca brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru parku krajobrazowego. To powoduje, że uzgodnienie przedmiotowego przedsięwzięcia jest niemożliwe, także ze względu na zawarty w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ podniósł również, że stwierdzony zakres przekształceń, którego dokonał inwestor na działkach nr ew. [...], [...], doprowadził do zniszczenia wartości przyrodniczych Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. Wskazane w projekcie decyzji zamierzenie inwestycyjne narusza przepisy dotyczące Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego, tj. § 3 ust. 1 pkt 1, 3, 5, 6, 7, 8. Zarówno legalizacja, jak i budowa obiektów budowlanych, wskazana w projekcie decyzji, jest jedynie finalnym efektem działań niezgodnych z ustawą o ochronie przyrody polegających na przekształceniu i zniszczeniu środowiska przyrodniczego. Inwestor, występując o przedmiotowe warunki zabudowy, dokonał poprzez zmianę nazwy funkcji istniejących budowli zmiany zakresu inwestycji, która wcześniej nie została uzgodniona przez organy ochrony przyrody. Zdaniem organu badanie zgodności przedmiotowej inwestycji z art. 33 ustawy o ochronie przyrody nie ma wpływu na wynik postępowania, skoro projekt decyzji nie może zostać uzgodniony ze względu na sprzeczność z przepisami ww. rozporządzenia.

W skardze na powyższe postanowienie B. G. zarzuciła naruszenie: § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego poprzez przyjęcie, iż wnioskowana inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, a w konsekwencji, iż nie może być ona zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych; art. 33 ustawy o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, iż inwestycja objęta uzgodnieniem będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, na terenie którego znajdują się działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], na których realizowana ma być uzgadniana inwestycja; art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niepełne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnianie motywów faktycznych i prawnych, jakie legły u podstaw zaskarżonego postanowienia; art. 124 k.p.a. poprzez wadliwe i niepełne sporządzenie uzasadnienia, niewyjaśniające stanowiska organu i zapadłego rozstrzygnięcia w sposób dostateczny.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organy obu instancji dokonały kompleksowej oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących w Parku zakazów, przewidzianych w § 3 rozporządzenia, stwierdzając brak możliwości pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu. Odmowa ta wynika z następujących przyczyn: w odniesieniu do pomostu z wiatą - naruszenie zakazów przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1, 3, 5, 6, 7, 8 rozporządzenia; w odniesieniu do dwóch pozostałych pomostów (projektowanego i istniejącego) - brak konkretyzacji projektu decyzji uniemożliwia zweryfikowanie tych elementów inwestycji pod kątem zakazów, wynikających z § 3 ust. 1 pkt 1, 3, 6, 7 i 8 rozporządzenia. Sąd zgodził się z oceną organów dotyczącą wskazanych wyżej dwóch pozostałych pomostów (tj. pomostów bez wiaty). Brak określenia w przedłożonym projekcie zasadniczych parametrów tych obiektów istotnie uniemożliwia dokonanie oceny dopuszczalności ich realizacji. Ocena organów o konieczności odmowy pozytywnego uzgodnienia w tej części projektu decyzji jest zatem zasadna. Zdaniem Sądu ocenę dopuszczalności pozytywnego uzgodnienia pomostu z wiatą należy w oczywisty sposób rozpatrywać w dwóch odrębnych płaszczyznach, tj. w odniesieniu do zakazu zabudowy strefy nadbrzeżnej oraz pozostałych zakazów. Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, w Parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zakwestionowany przez organy element zagospodarowania to istniejący pomost, służący do cumowania niewielkich jednostek pływających, częściowo zadaszony wiatą służącą do przechowywania niewielkich jednostek pływających, mającą powstać w wyniku przebudowy istniejącego pawilonu gospodarczego. Stanowczy sprzeciw organów budzi w tym kontekście dopuszczenie do realizacji integralnej części wskazanego wyżej pomostu w postaci projektowanej wiaty. Istota sprawy w tej części sprowadza się zatem do konieczności przesądzenia, czy przedmiotową wiatę można uznać za dopuszczalny w świetle litery przepisu rozporządzenia "obiekt służący turystyce wodnej". Sąd podzielił stanowisko organów, że zlokalizowanie w strefie ochronnej tak dużego obiektu - wiaty o szerokości elewacji frontowej 11 m z tolerancją 20 %, 20 m długości i szerokości - nie jest dopuszczalne. Sąd uznał za wykazany przez organy fakt sprzeczności planowanej inwestycji z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, co stanowiło w ocenie Sądu wystarczający powód do oddalenia skargi. Jednocześnie Sąd uznał wnioski organów co do sprzeczności inwestycji z innego rodzaju zakazami za niedostatecznie udokumentowane. Sąd pokreślił, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki dla planowanej inwestycji, jest prawidłowa, albowiem w odniesieniu do pomostu z planowaną wiatą – nie można zaakceptować znacznych rozmiarów planowanego obiektu, a w odniesieniu do dwóch pozostałych pomostów – przedłożony projekt nie zawiera szczegółowych parametrów, umożliwiających ocenę dopuszczalności lokowania przedmiotowych pomostów w strefie ochronnej.

Skargą kasacyjną B. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego poprzez przyjęcie, iż wnioskowana inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej, a w konsekwencji, iż nie może być ona zlokalizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych;

2) art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez przyjęcie, iż inwestycja objęta uzgodnieniem będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, na terenie którego znajdują się działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], na których realizowana ma być uzgadniana inwestycja;

3) art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niepełne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie motywów faktycznych i prawnych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku;

4) art. 6, 7, 8, 9, 11 i 15 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a w szczególności niewyjaśnienie kwestii miejsca i warunków wykonania opalowania nabrzeża, nieustalenie parametrów pomostu do wędkowania i pomostu pływającego do cumowania jednostek pływających, jak również ich lokalizacji.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Generalny jak i Regionalny Dyrektor w podejmowanych rozstrzygnięciach dokonują wykładni przepisów contra legem, wprowadzają dodatkowe wymogi nie wynikające w żadnej mierze z przepisów prawa, modyfikują własne stanowiska w taki sposób, iż są one wzajemnie sprzeczne i nielogiczne. Prowadzi to do całkowicie dowolnego i arbitralnego stosowania prawa, ale również do przejęcia przez organy wykonawczej funkcji związanych ze stanowieniem prawa. Takie wadliwe działanie organów zarówno I jak i II instancji spowodowało, iż na chwilę obecną nie jest możliwym ustalenie ich stanowiska w kwestii możliwości posadowienia jakichkolwiek obiektów w pasie ochronnym 100 m od linii brzegowej. Równie niejasnymi są motywy, jakimi kierują się organy rozstrzygające, odmawiając uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej organ w żadnej mierze nie wyjaśnił, dlaczego wymiary obiektu uniemożliwiają umieszczenie go w strefie ochronnej. Generalny Dyrektor koncentrował się na funkcji tego obiektu, który w jego ocenie miał pełnić funkcje magazynowe. W takiej sytuacji dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji organ ten podniósł przedmiotową kwestię, czyniąc z niej podstawę do nieuzgodnienia wniosku w tej części. Zdaniem skarżącej narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Skarżąca podniosła również, że w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż dopuszczalnym jest umieszczanie w pasie ochronnym małych obiektów, stanic wodnych, które będą służyły turystyce wodnej. Sąd nie wyjaśnił, jakie są dopuszczalne parametry tego rodzaju obiektów, które z nich zostały przekroczone i dlaczego wyklucza tu możliwość uzgodnienia. Rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005 roku w sprawie Parku Krajobrazowego milczy w tym względzie.

Zdaniem strony skarżącej, w chwili obecnej rozmiar i zakres [...] został ograniczony do absolutnego minimum i pozwala na przyjęcie stanowiska, iż jest on związany z turystyką wodną w sposób ścisły. Przepis § 3 Rozporządzenia Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. nie daje podstaw do stosowania innego kryterium jak tylko tego, które wskazano w omawianym przepisie tj. aby obiekt umieszczony w pasie 100 m od linii brzegowej służył turystyce wodnej. Przepis ten nie rozróżnia obiektów mniej lub bardziej służących turystyce wodnej. Stanowisko organu I instancji w zasadzie wyłącza natomiast potrzebę budowania jakichkolwiek obiektów służących turystce wodnej, bez względu na odległość od linii brzegowej, bowiem można łódki czy żaglówkę cumować do drzewa rosnącego w pobliżu brzegu. Trudno przyjąć, iż taka była intencja i zamiar prawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. Błędne jest bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi obiektu służącego turystyce wodnej.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2005 r. Nr 66, poz.1701) w parku zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego turystyka oznacza wyjazdy w celu poznawczym, wypoczynkowym, rekreacyjnym, zaś "turystyka wodna" realizuje te cele poprzez przemieszczanie się drogą wodną, podróżowanie szlakami i drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Do obiektów służących turystyce wodnej należy zaliczyć m.in. stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Te obiekty są bezpośrednio powiązane z korzystaniem ze sprzętu pływającego, a więc służą "uprawianiu" turystyki wodnej. Z uwagi na to, że brak jest legalnej definicji stanicy wodnej, należy ustalić znaczenie tego pojęcia w języku polskim. "Stanica" to schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2008, tom III, s. 1373-1374). Obiekty służące turystyce wodnej to nie tylko obiekty techniczne służące bezpośrednio do uprawiania tej turystyki np. pomosty do cumowania łodzi lub uprawiania wędkarstwa, lecz również obiekty służące obsłudze turystów, np. sanitariaty, wypożyczalnie sprzętu wodnego, a więc obiekty zapewniające bezpieczne i dogodne korzystanie przez turystów z wód. Obiekty winny mieć bezpośredni związek z turystyką wodną. Biorąc pod uwagę ratio legis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego, przewidującego wyjątek od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, przepis ten powinien być interpretowany w sposób ścisły, a więc może być stosowany wyłącznie do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, tj. takich obiektów, których zasadniczą, podstawową funkcją jest zaspokajanie potrzeb osób uprawiających turystykę wodną ( por. wyroki NSA: z dnia17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2830/12; z dnia12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2083/13; z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt

II OSK 3208/14 – publik. CBOSA).

Niniejsza sprawa dotyczy uzgodnienia projektu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmierzenia inwestycyjnego [...] służąca turystyce wodnej, w skład której wchodzą: 1) pomost służący do cumowania niewielkich jednostek pływających - istniejący, częściowo zadaszony wiatą służącą do przechowywania niewielkich jednostek pływających, powstałą w wyniku przebudowy istniejącego pawilonu gospodarczego, 2) pomost do cumowania - projektowany, 3) pomost do cumowania umożliwiający pozostawienie łodzi na wodzie - istniejący.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej obiekty [...] spełniają wymogi pozwalające zaliczyć je do obiektów służących turystyce wodnej, o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2005 r. Nr 66, poz.1701). Tym samym do powyższych obiektów Stanicy Wodnej nie ma zastosowania - z mocy § 3 ust. 1 pkt 7 powyższego rozporządzenia – zakaz ich lokalizacji w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, co stanowiło w ocenie Sądu wystarczający powód do oddalenia skargi.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał wnioski organów co do sprzeczności z innego rodzaju zakazami za niedostatecznie udokumentowane. Sąd pierwszej instancji w tej kwestii ograniczył się do ogólnego, jednozdaniowego stwierdzenia, bez odniesienia się do § 3 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2005 r. Nr 66, poz.1701), tj. zakazów: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 3 ust. 1 pkt 3); wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (§ 3 ust. 1 pkt 5); dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej (§ 3 ust. 1 pkt 6); likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych (§ 3 ust. 1 pkt 8).

Nadto Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przepisów prawa stanowiących podstawę prawną jego wydania. Organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 199), art. 16 ust. 1, art. 33 i art. 91 pkt 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz.U. Nr 25, poz. 133 ze zm.), rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005 r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Mazow. z 2005 r. Nr 66, poz.1701), rozporządzenia Nr 20 Wojewody mazowieckiego z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony dla Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2006r., Nr 172, poz. 6757 ze zm.), zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 Dolina Dolnej Narwi PLB 140014 (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 4462 ze zm.). Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych przepisów i argumentów organów formułowanych w związku z tymi przepisami.

Podkreślić należy, iż rację mają organy twierdząc, że pierwszoplanowe znaczenie mają kwestie dotyczące zakazów wynikających z rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 marca 2005r. w sprawie Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego i dopiero, gdy realizacja obiektu nie jest wykluczona konkretnym zakazem należy ocenić, czy nie może mieć ona negatywnego wpływu na środowisko, na wartości przyrodnicze będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000, a to z uwagi m.in. na art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Położenie inwestycji w obszarze Natura 2000 Dolina Dolnej Narwi PLB140014 zobowiązuje organy administracji publicznej i sądy administracyjne do rozważenia kwestii dotyczących ochrony tego obszaru. Nadto, konieczna jest ocena, czy zamierzenie inwestycyjne nie zniweczy celu ustanowienia Nadbużańskiego Parku Krajobrazowego. Rozważając sprawę w aspekcie powyższych przepisów zasadna jest ocena inwestycji także w zakresie jej parametrów. Aby ocenić, czy przedmiotowa inwestycja służąca turystyce wodnej może być lokalizowana na tym terenie i czy organ winien uzgodnić czy odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy należy odnieść się do wszystkich przepisów mogących mieć zastosowanie w okolicznościach tej sprawy, czego nie uczynił Sąd pierwszej instancji. Przypomnieć należy, iż na kwestie dotyczące parametrów inwestycji, obszaru Natura 2000 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z dnia 10 stycznia 2017r., sygn. akt II OSK 908/15, który dotyczy zamierzenia inwestycyjnego Stanicy Wodnej, przy czym zaznaczyć należy, iż w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne zostało zawężone w stosunku do zamierzenia, którego dotyczy powołany wyrok.

Ze względów wyżej przedstawionych uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Z uwagi na wadliwe wykonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, iż kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.- aktualnie t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2107), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji dokona kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych rozważań i oceni, czy zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Nie może natomiast odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 i art. 107 k.p.a. "poprzez niepełne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie motywów faktycznych i prawnych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku".

Przepis art. 11 k.p.a. - formułujący zasadę przekonywania oraz art. 107 k.p.a. - regulujący elementy składowe decyzji i wymogi uzasadnienia decyzji administracyjnej - znajdują zastosowanie w postępowaniu administracyjnym i są stosowane przez organy administracji publicznej. Przepisów tych nie stosuje się w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestie dotyczące uzasadniania wyroków sądów administracyjnych normuje art. 141 p.p.s.a., w tym art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Jeśli zatem skarżąca zamierzała zakwestionować uzasadnienie zaskarżonego wyroku winna postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Takiego zarzutu w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie postawiono. Z tego względu poza rozważaniami i oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają kwestie dotyczące uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Podobnie, przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 15 k.p.a. znajdują zastosowanie w postepowaniu administracyjnym. Przepisów tych w skardze kasacyjnej nie powiązano z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która normuje postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę.

Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze.

Ponadto wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej podnosi się niewyjaśnienie miejsca i warunków opalowania nabrzeża oraz nieustalenie parametrów i lokalizacji pomostu do wędkowania, podczas gdy niniejsze postępowanie nie dotyczy już tych kwestii.

Zamierzonego skutku nie może również odnieść zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, "poprzez przyjęcie, iż inwestycja objęta uzgodnieniem będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, na terenie którego znajdują się działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], na których realizowana ma być uzgadniana inwestycja". Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu i nie sformułował stanowiska, że inwestycja objęta uzgodnieniem będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.