Wyrok NSA oz. w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 276/96
NSA oz. w Rzeszowie
Data orzeczenia: 1996-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Finanse publiczne
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 1, art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art. 17 - art. 19
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 7 ust. 2, art. 15, art. 16 ust. 1, art. 18 ust. 3
journal: Dz.U. 1992 nr 85 poz. 428
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.
Teza: 1. Kompetencje sejmiku samorządowego określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ zostały enumeratywnie wyliczone w art. 77 ust. 1 i stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że może on realizować tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione.

2. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym koszty działalności sejmiku ponoszą gminy, opłacając składki, które mogą być przeznaczone na wykonywanie zadań określonych w art. 77 ustawy samorządowej, uprawnień wynikających z art. 17, art. 18 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ oraz zadań wymienionych w art. 15 ust. 1, 2 i 6, art. 16 ust. 1, art. 7 ust. 2 i art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.

TEZY

1. Kompetencje sejmiku samorządowego określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ zostały enumeratywnie wyliczone w art. 77 ust. 1 i stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że może on realizować tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione.

2. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym koszty działalności sejmiku ponoszą gminy, opłacając składki, które mogą być przeznaczone na wykonywanie zadań określonych w art. 77 ustawy samorządowej, uprawnień wynikających z art. 17, art. 18 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./ oraz zadań wymienionych w art. 15 ust. 1, 2 i 6, art. 16 ust. 1, art. 7 ust. 2 i art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Sejmiku Samorządowego w P. na rozstrzygnięcie nadzorcze RIO w R. stwierdzające niezgodność z prawem części uchwały Sejmiku w sprawie zmian w budżecie przeznaczającej środki budżetowe Sejmiku na fundusz założycielski społecznej szkoły wyższej.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sejmik Samorządowy w P. uchwałą (...) z 10 lipca 1995 r. w sprawie zmian w budżecie Sejmiku na 1995 rok przeznaczył kwotę 50.000 złotych na fundusz założycielski Społecznej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w P. i o tę kwotę dokonał zmniejszenia planu wydatków w par. 72 "Inwestycje" oraz zwiększenia o tę kwotę wydatków w par. 48 "Pozostałe dotacje". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 83 oraz art. 77 ust. 1 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./; a także par. 1 i par. 2 uchwały własnej (...) z 22 maja 1995 r. w sprawie utworzenia w P. niepaństwowej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. uchwałą (...) z 19 grudnia 1995 r. wstrzymało wykonanie powyższej uchwały w części obejmującej wydatek zaplanowany w par. 48 "Pozostałe dotacje" i wskazało Wojewódzkiemu Sejmikowi Samorządowemu nieprawidłowości stanowiące naruszenie prawa, polegające na zmianie planu wydatków przez zmniejszenie par. 72 "Inwestycje" o kwotę 50.000 złotych i utworzenie par. 48 "Pozostałe dotacje" z przeznaczeniem w tym paragrafie kwoty 50.000 złotych na fundusz założycielski Społecznej Szkoły Administracji i Zarządzania w P. oraz wskazało sposób usunięcia tych nieprawidłowości przez wyeliminowanie wydatku zaplanowanego w par. 48 w trybie uchwały budżetowej w terminie do 27 grudnia 1995 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ oraz par. 5 ust. 3 i 5 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib i zasięgu terytorialnego regionalnych izb obrachunkowych oraz szczegółowej organizacji izb oraz trybu postępowania /Dz.U. nr 94 poz. 463/. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że dokonana przez Wojewódzki Sejmik Samorządowy w P. zmiana planu spowodowała objęcie jego działalnością dziedziny wykraczającej poza zadania sejmiku, wyczerpująco określone w art. 77 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, takich uprawnień sejmiku nie przewidywała także ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./.

Udział Sejmiku w powoływaniu uczelni nie mógł być uznany za wypełnienie zadania polegającego na upowszechnianiu zadań samorządowych oraz reprezentowaniu interesów gmin, na co wskazywałaby podstawa prawna kwestionowanej uchwały Sejmiku.

Na skutek nieusunięcia nieprawidłowości przez Wojewódzki Sejmik Samorządowy w P., w terminie zakreślonym opisaną uchwałą, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. - na podstawie powołanych wyżej przepisów i dodatkowo art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - uchwałą (...) z 29 grudnia 1995 r. stwierdziło nieważność uchwały (...) z 10 lipca 1995 r. Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego w P. w sprawie zmian w budżecie Sejmiku na rok 1995 oraz skreśliło pkt III sentencji uchwały własnej z 19 grudnia 1995 r. dotyczący wstrzymania wykonania uchwały Sejmiku będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego.

W ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej, uchwała Sejmiku Samorządowego została wydana z naruszeniem art. 77 ustawy o samorządzie terytorialnym, ponieważ wydatek ujęty w par. 48 "Pozostałe dotacje" nie mieścił się w zamkniętym katalogu zadań sejmiku określonych w tym przepisie.

Wojewódzki Sejmik Samorządowy w P. pismem z 19 stycznia 1996 r. - zgodnie z pouczeniem - zwrócił się do Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. z wezwaniem o usunięcie naruszenia prawa, za jakie uznał stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 77 ustawy o samorządzie terytorialnym i stwierdzeniem jakoby wydatek ujęty w par. 48 "Pozostałe dotacje" nie mieścił się w zamkniętym katalogu zadań sejmiku samorządowego, ponieważ przy takiej interpretacji tego przepisu nie mieściłyby się również wydatki wszystkich pozostałych paragrafów budżetu sejmiku. Podniesiono ponadto, że właśnie kierując się treścią zapisu art. 77 ust. 1 pkt 1 stwierdzono konieczność przygotowania kadr dla urzędów, upowszechniania wiedzy i doświadczeń obejmujących prawo samorządowe, administracyjne, gospodarcze, państwowe, cywilne, postępowanie administracyjne, postępowanie cywilne itp. Sejmik poszukiwał najefektywniejszych form upowszechniania doświadczeń samorządowych i w tym celu m.in. współfinansował utworzenie Społecznej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w P., która w systemie zaocznym kształci pracowników samorządowych, prowadzi poradnictwo prawne, działalność wydawniczą z zakresu samorządności. Zgodnie ze statutem tej uczelni, do jej podstawowych zadań należy m.in. podnoszenie kwalifikacji pracowników administracji publicznej, umacnianie i rozwój samorządności terytorialnej, więź ze społecznością lokalną oraz obowiązek współdziałania z władzami samorządowymi. W skład Społecznej Rady Uczelni wchodzą wśród innych członków Marszałek Sejmiku Samorządowego, Przewodniczący Rady Miasta P., Prezydent Miasta P. oraz przedstawiciel wójtów w osobie Przewodniczącego Zgromadzenia Związku Gmin Ziemi P. Wszystko to wskazuje na fakt, iż podjęte działania mieściły się w ustawowej kompetencji Sejmiku, zapisanej jako "upowszechnianie doświadczeń samorządowych", bowiem w przypadku niemożności finansowania "upowszechniania" - w ocenie Sejmiku w efektywnej formie - kompetencja ta byłaby "pustodźwiękiem".

Uchwałą (...) z 7 lutego 1996 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nie uwzględniło wniosku Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego o zmianę uchwały stanowiącej rozstrzygnięcie nadzorcze i podtrzymało dotychczasowe stanowisko ze względu na nieprzedstawienie nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podniesiono ponadto, że stosownie do treści art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, do gospodarki finansowej sejmiku stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin, z wyłączeniem art. 54 określającego, co jest lub co może być dochodem gminy. Wyłączenie stosowania tego przepisu oznacza, że sejmik dochodów takich nie posiada. W świetle art. 82 ust. 1 ustawy samorządowej, dochodem sejmiku są składki gmin przeznaczone na pokrycie kosztów jego działalności podejmowanej w celu wypełnienia funkcji reprezentacji gmin z obszaru województwa, zaś szczegółowe zadania sejmiku zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 77. Objęcie budżetem Sejmiku wydatku na finansowanie powołania szkoły wyższej nie stanowiło kosztu jego działalności i nie mogło być sfinansowane ze składek gmin, a innymi dochodami Sejmik nie dysponował.

Wojewódzki Sejmik Samorządowy w P. postanowił zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w R. W skardze stwierdzono, że dotyczy ona rozstrzygnięcia nadzorczego, to jest uchwały (...) z 29 grudnia 1995 r. oraz uchwały (...) z 7 lutego 1996 r. nie uwzględniającej wniosku Sejmiku o zmianę uchwały z 29 grudnia 1995 r. i wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest uchwały z 29 grudnia 1995 r. o powołanym wyżej numerze oraz zmiany uchwały własnej RIO z 19 grudnia 1995 r. (...). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie Sejmiku uchwała (...) z 29 grudnia 1995 r. została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i nie była uchwałą budżetową, o której mowa w art. 90 ust. 2 ustawy samorządowej oraz w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, ponieważ dotyczyła zmian w ramach uchwalonego budżetu i to pomiędzy paragrafami, polegających na rezygnacji z zakupu samochodu osobowego i przeznaczeniu tych środków na dofinansowanie, tworzonej m.in. przy współudziale Sejmiku, Społecznej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w P. Stanowisko RIO zaprezentowane w zaskarżonej uchwale godzi w samorządność ustawowej reprezentacji gmin i wkracza w sferę celowości, co ustawowo wyłączono z kompetencji organów nadzoru. Uchwała Sejmiku nie narusza art. 77 ustawy o samorządzie terytorialnym, bowiem została podjęta w celu realizacji zadania polegającego na upowszechnianiu doświadczeń samorządowych. Przez pojęcie "upowszechnianie" należy rozumieć: "czynić popularnym, ogólnie znanym, powszechnym, wprowadzać w zwyczaj, rozpowszechniać, przyjmować się". W ocenie skarżącego, po uzupełnieniu tej definicji uściśleniem, że chodzi o "upowszechnianie doświadczeń samorządowych", które obejmuje również praktyczne stosowanie prawa, słusznie przyjęto możliwość osiągnięcia zakładanych celów przy pomocy profesjonalistów łączących teorię z praktyką i związanych z gminami. Z tych przyczyn, przeznaczenie środków na utworzenie Społecznej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania mieściło się w nieostrym ustawowym sformułowaniu "upowszechnianie doświadczeń samorządowych" i wypełniło jego treść, bowiem ustawowa reprezentacja gmin z obszaru województwa ma nie tylko możliwość, ale także obowiązek pomocy samorządom w takiej właśnie formie. Ponadto art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym przewiduje możliwość pozyskiwania przez uczelnie środków finansowych z budżetów gmin i ich związków, dlatego niezrozumiałym byłoby, aby sejmik samorządowy będący reprezentacją gmin, i którego budżet składa się z pieniędzy gmin nie mógł własnymi środkami wesprzeć uczelni, a takie uprawnienie posiadał związek gmin tworzący własny budżet także ze składek gmin.

W obszernych wywodach skargi wskazano na trudności w zakwalifikowaniu sejmiku do określonej kategorii podmiotów w sferze finansów publicznych, przedstawiono inicjatywy podejmowane w celu upowszechniania doświadczeń samorządowych oraz przyczyn utworzenia, celów, zadań, zakresu działania oraz roli skarżącego Sejmiku przy współtworzeniu Społecznej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w P.

Na żądanie Sądu z 26 lutego 1996 r., skarżący sprecyzował skargę w sposób następujący: "Rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej narusza ustawowo gwarantowaną i sądownie chronioną samodzielność Sejmiku poprzez ingerencję władczą w formy i metody realizacji ustawowo ustalonego zadania Sejmiku polegającego na obowiązku upowszechniania doświadczeń samorządowych. Decyzja organu nadzoru narusza postanowienia art. 2 ust. 3 w związku z art. 76 ust. 1 i art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/, a także art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2 i 4, art. 8 ust. 3, art. 9 ust. 1 oraz art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - ratyfikowanej przez Polskę".

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podniesiono, że w skardze nie wskazano, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i na czym polegało to naruszenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, podniesiono następujące argumenty: "Przedmiotowa uchwała Sejmiku dotyczy jego budżetu na 1995 r., bowiem w par. 1 postanowiono przenieść wydatki pomiędzy paragrafami klasyfikacji budżetowej w kwocie 50.000 złotych, a w par. 2 określono szczegółowo przeznaczenie tych wydatków. Z tych przyczyn, stosownie do treści art. 86 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych i treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1992 r. w sprawie siedzib (...), podlegała nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w R., zaś rozstrzygnięcie nadzorcze wskazuje na brak podstawy prawnej do ujmowania w budżecie wydatków przeznaczonych na dofinansowanie Społecznej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w P. Powołany w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały art. 83 ustawy samorządowej uprawnia sejmik do uchwalenia budżetu nie rozstrzygając o jego treści. Sejmik samorządowy jest wspólną reprezentacją gmin, nie jest jednakże związkiem gmin ani jednostką samorządu terytorialnego wyższego stopnia. Nie ma też ogólnej kompetencji do rozstrzygania w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów. Koszty jego działalności ponoszą gminy w formie składek, które mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie kosztów działalności i uwzględnione w akcie planowania finansowego jakim jest budżet sejmiku. Sejmik, w przeciwieństwie do gmin, nie posiada także dochodów własnych. Przekazywanie środków pieniężnych w postaci dotacji na uruchomienie działalności statutowej szkoły wyższej nie mieści się w katalogu zadań sejmiku określonych w art. 77 ust. 1 pkt 2 i 10 ustawy o samorządzie terytorialnym. W ocenie organu nadzorczego, zadania określone w tym przepisie dotyczą zdarzeń w sferze działania jednostek samorządu terytorialnego mających miejsce w przeszłości, gromadzeniu o nich informacji, a następnie ich popularyzowaniu oraz reprezentowaniu interesów gmin wobec administracji rządowej /pkt 10/".

W końcowej części odpowiedzi na skargę podkreślono, że rozstrzygnięcie nadzorcze opierało się wyłącznie na ocenie zakwestionowanej uchwały z punktu widzenia zgodności z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu ustalenia faktyczne dotyczące przeznaczenia w kwestionowanej uchwale Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego w P. z 10 lipca 1995 r. kwoty 50.000 złotych na fundusz założycielski Społecznej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w P. są między stronami bezsporne. Problemem spornym natomiast jest interpretacja art. 77, a szczególnie ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74, zwanej dalej ustawą samorządową/, sprowadzająca się do odmiennego rozumienia pojęcia "upowszechnianie doświadczeń samorządowych".

Strona skarżąca prezentuje stanowisko, że podjęta uchwała jest zgodna z prawem, bowiem w jej ocenie, przeznaczenie środków finansowych na dofinansowanie tworzonej Społecznej Wyższej Szkoły mieści się w spornym pojęciu, ponieważ "upowszechnianie" oznacza czynienie popularnym, ogólnie znanym, rozpowszechnianym, wprowadzanym w zwyczaj, a uzupełnione przez wyrazy "doświadczeń samorządowych" oznacza również praktyczne stosowanie prawa, zaś statut Szkoły przewiduje podnoszenie kwalifikacji pracowników samorządowych, rozwój samorządności lokalnej, prowadzenie poradnictwa prawnego, działalności wydawniczej z zakresu samorządności itp. Ponadto podnosi, że zakwestionowana uchwała nie jest uchwałą budżetową, a stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej wkracza w sferę celowości i narusza ustawowo i sądownie chronioną samodzielność Sejmiku poprzez władczą ingerencję w formy i metody realizacji ustawowego zadania, jakim jest obowiązek upowszechniania doświadczeń samorządowych.

Natomiast Regionalna Izba Obrachunkowa w Rzeszowie stanęła na stanowisku, że zakwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem art. 77 ustawy samorządowej, ponieważ przekazywanie środków pieniężnych w postaci dotacji na uruchomienie szkoły wyższej nie mieści się w katalogu zamkniętym zadań sejmiku, określonym w tym przepisie, a szczególnie w ust. 1 pkt 2 i 10 powołanym w podstawie prawnej uchwały. Zadania polegające na "upowszechnianiu doświadczeń samorządowych" dotyczą zdarzeń przeszłych, gromadzeniu o nich informacji i ich popularyzowaniu. Uchwała Wojewódzkiego Sejmiku Samorządowego jest uchwałą budżetową i dotyczy budżetu na 1995 r., dlatego objęcie jej nadzorem znajduje oparcie w przepisach ustawy samorządowej i ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny, po dokonaniu oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, doszedł do wniosku, że nie narusza ono prawa, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn:

1. Kompetencje sejmiku samorządowego określone w ustawie o samorządzie terytorialnym zostały enumeratywnie wyliczone w art. 77 ust. 1 i stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że może on realizować tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione. Należy do nich także "upowszechnianie doświadczeń samorządowych", które, jak słusznie podniesiono w skardze, należy zaliczyć do pojęć nieostrych, nie określonych bliżej przez ustawodawcę. Ponieważ zostało zamieszczone w tekście prawnym /ustawa samorządowa/, z tego powodu jest również pojęciem prawnym, którego ocena dokonana przez Sejmik i Regionalną Izbę Obrachunkową podlega kontroli Sądu, posiadającego uprawnienia do odmiennej oceny tego pojęcia /por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1982 r., II SA 752/81 - nie publ./. Przy interpretacji tego pojęcia organy powinny kierować się podobnymi regułami jak przy każdej wykładni prawa i odnieść jej wyniki do konkretnego stanu faktycznego.

W języku polskim czasownik niedokonany "upowszechnianie" oznacza czynienie ogólnie znanym, powszechnym, popularnym, wprowadzanym w zwyczaj, rozpowszechnianie; zaś rzeczownik "doświadczenie" pochodzący od czasownika "doświadczyć" oznacza m.in. ogół wiadomości zdobytych na podstawie obserwacji /Mały Słownik Języka Polskiego, PWN 1995/.

W języku prawnym - szczególnie w terminologii art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy samorządowej - pojęcie "upowszechnianie doświadczeń samorządowych" może być rozumiane jako popularyzowanie przez sejmik samorządowy wcześniej powstałych określonych zdarzeń faktycznych w działalności gmin z obszaru województwa, które ze względu na ich wartość, znaczenie i przydatność warte są rozpropagowania. Nie jest zatem trafny i poprawny pogląd wyrażony w skardze, jakoby definicję wyrazu "upowszechnianie" należało uściślić, uzupełnić pojęciem "upowszechnianie doświadczeń samorządowych" oraz wyciągnięty z tego wniosek o obowiązku sejmiku jako reprezentanta gmin z obszaru województwa do udzielania pomocy samorządom w formie przeznaczenia środków finansowych na utworzenie szkoły wyższej mającej w przyszłości kształcić także pracowników samorządowych.

W przedstawionym wyżej rozumieniu pojęcia "upowszechnianie doświadczeń" nie może mieścić się przeznaczenie w budżecie Sejmiku kwoty 50.000 złotych na fundusz założycielski Społecznej Wyższej Szkoły Administracji i Zarządzania w P. Stanowisko to wspiera wykładnia Trybunału Konstytucyjnego zawarta w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 października 1994 r., W 1/94 /OTK 1994 nr cz. II poz. 47/, gdzie stwierdzono, że działalnością komunalną sejmiku samorządowego są wszelkie jego działania podejmowane w ramach zadań i kompetencji, które ustaliła dla niego ustawa o samorządzie terytorialnym lub inne ustawy, bowiem sejmik nie wykonuje zadań zleconych. Każda więc czynność podjęta przez sejmik samorządowy jako reprezentację gmin z danego województwa i w granicach jego kompetencji jest działalnością komunalną. Na podkreślenie zasługuje stwierdzenie, że mają to być działania sejmiku jako reprezentanta gmin, podejmowane w ramach posiadanych kompetencji i zadań. Z tych względów zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie znajduje uzasadnienia prawnego w treści art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy samorządowej i pozostaje z nim w sprzeczności. Także przepisy innych ustaw nie przewidują uprawnień sejmiku do ustalania w budżecie takich wydatków /dotacji/, jak to uczyniono zakwestionowaną uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 1 ustawy samorządowej, koszty działalności sejmiku ponoszą gminy, opłacając składki, które mogą być przeznaczone na wykonywanie zadań określonych w art. 77 ustawy samorządowej, uprawnień wynikających z art. 17, art. 18 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 122 ze zm./ oraz zadań wymienionych w art. 15 ust. 1, 2 i 6, art. 16 ust. 1, art. 7 ust. 2 i art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./.

2. Nie jest trafny zarzut skargi, jakoby podstawę prawną przeznaczenia środków finansowych na utworzenie szkoły wyższej stanowił przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ przewidujący możliwość uzyskiwania środków finansowych z budżetów gmin lub ich związków, bowiem status prawny sejmiku samorządowego i jego pozycja w systemie organów samorządu terytorialnego została uregulowana w rozdziale 8 ustawy samorządowej odmiennie niż gmin oraz związków komunalnych /międzygminnych/. Zgodnie z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy, gminy z obszaru województwa wyłaniają wspólną reprezentację w postaci sejmiku samorządowego, którego zasady i tryb działania określa uchwalony przez niego regulamin. W przeciwieństwie do gmin /art. 2 ust. 2/ i związków komunalnych /art. 65 ust. 2/, sejmik nie posiada osobowości prawnej. Inne są także kompetencje tych jednostek samorządowych, inne zaś sejmiku. Jego zadania nie polegają na bezpośrednim zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, sejmik nie posiada przydzielonego mu mienia, nie wydaje decyzji administracyjnych itp.

Jak już wskazano wyżej, podstawowe zadania sejmiku zostały określone w art. 77 ust. 1 ustawy samorządowej, które zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 5 października 1994 r., W 1/94, ustawodawca postawił przed sejmikiem, i które stanowią zamknięty katalog zadań. Oznacza to, że sejmik może realizować na gruncie ustawy samorządowej tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione. Natomiast przewidziane w art. 77 ust. 2 ustawy samorządowej uprawnienie sejmiku do podejmowania uchwał w sprawach określonych odrębnymi ustawami oznacza, że mogą być one zrealizowane tylko wówczas, gdy przepis rangi ustawowej wyraźnie takie uprawnienia /nowe zadania, kompetencje/ sejmikowi przyznał. Wskazany przez stronę skarżącą przepis art. 23 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o szkolnictwie wyższym nie wymienia sejmiku samorządowego, a jest oczywiste, że w świetle obowiązujących przepisów nie posiada on statusu gminy bądź związku gmin, stanowiąc jedynie wspólną reprezentację gmin z obszaru województwa. Także powołanie się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego, jakoby przeznaczenie środków finansowych na fundusz założycielski szkoły wyższej mieściło się w pojęciu działalności komunalnej sejmiku oraz miało charakter realizacji zadań publicznych samorządu terytorialnego i dawało podstawę do podjęcia zakwestionowanej uchwały dla osiągnięcia zamierzonego celu, należy uznać za przytoczone wybiórczo. W uzasadnieniu uchwały /z dnia 5 października 1994 r./ bowiem stwierdzono: "Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że wszystkie zadania sejmiku samorządowego mają charakter funkcji publicznych i dlatego podlegają rygorom przewidzianym przez Konstytucję dla organów państwowych. Działania sejmiku muszą pozostawać w zgodności z fundamentalną zasadą demokratycznego państwa prawnego /art. 1 pozostawionych w mocy przepisów Konstytucji RP/. Oznacza to, że swoje zadania sejmiki realizują w ramach ustaw /art. 74 Małej Konstytucji/, lecz także - zgodnie z zasadą legalizmu - na podstawie przepisów prawa /art. 3 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów Konstytucji RP/. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd, że w państwie demokratycznym zadania publiczne, stanowiące formę realizacji władztwa państwowego, odnoszące się do relacji obywatel-władza albo relacji organy samorządowe-organy administracji rządowej, podlegają w różnym stopniu rygorom praworządności i legalności, w zależności od charakteru prawnego podmiotu dysponującego kompetencjami do realizacji określonych zadań."

Również z tych względów przeznaczenie środków pieniężnych w postaci dotacji na uruchomienie działalności szkoły wyższej nie mieści się w katalogu zadań sejmiku.

3. Nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach zarzut skargi, jakoby zakwestionowana uchwała nie była uchwałą budżetową i nie podlegała nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 oraz art. 86 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy samorządowej, działalność sejmiku samorządowego w sprawach budżetowych podlega nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej na podstawie kryterium zgodności z prawem. Art. 99 ust. 1 ustawy samorządowej /w brzmieniu do 18 listopada 1995 r./ stanowił, że przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do sejmików. W powoływanej już wyżej uchwale Trybunał Konstytucyjny ustalając powszechnie obowiązującą wykładnię wielu przepisów ustawy samorządowej w związku z art. 99 ust. 1 tej ustawy przyjął, że do działalności komunalnej sejmiku samorządowego mają zastosowanie wprost środki nadzoru - mające zastosowanie w niniejszej sprawie - określone w art. 91 ust. 1 dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały sejmiku samorządowego oraz w art. 91 ust. 2 dotyczące wstrzymania wykonania uchwały sejmiku objętej postępowaniem nadzorczym. Trybunał Konstytucyjny przyjął także, iż do sejmiku ma odpowiednie zastosowanie środek nadzoru przewidziany w art. 90 ust. 1 ustawy samorządowej, polegający na obowiązku przedstawienia organowi nadzoru uchwały sejmiku lub jego organu w terminie siedmiu dni od jej podjęcia, zaś "kompetencje regionalnej izby obrachunkowej w sprawach budżetowych są oczywiste". Potwierdza to także treść znowelizowanego art. 99 ust. 1 ustawy samorządowej, który stanowi, że organem nadzoru w stosunku do sejmiku samorządowego w zakresie spraw budżetowych jest regionalna izba obrachunkowa /w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych ustaw - Dz.U. nr 124 poz. 601/. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oraz art. 83 ustawy samorządowej, izba została upoważniona do badania uchwał budżetowych sejmiku samorządowego przedkładanych w trybie art. 90 ust. 1 ustawy samorządowej - w zakresie ich zgodności z prawem. Oczywistym jest, że badanie to nie zostało ograniczone do uchwał budżetowych rocznych, ale dotyczy także uchwał wprowadzających zmiany w trakcie roku budżetowego.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zakwestionowana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Sejmiku już w tytule wskazuje na wprowadzenie zmian w budżecie na 1995 r. i nie ma znaczenia, że dokonuje zmian w ramach uchwalonego budżetu na ten rok, polegających na przesunięciach środków pomiędzy paragrafami. Działanie takie nie zwalniało Sejmiku od przedłożenia uchwały zmieniającej Regionalnej Izbie Obrachunkowej, co jak wynika z akt sprawy, zostało dokonane dopiero po upływie pięciu miesięcy od jej podjęcia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu nie można zarzucić - jak to czyni strona skarżąca - przekroczenia uprawnień przez badanie celowości kwestionowanej uchwały z przyczyn podanych w pkt 1 uzasadnienia.

4. Z podanych dotychczas powodów, rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza powołanych przez stronę skarżącą przepisów Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, bowiem działania Regionalnej Izby Obrachunkowej podejmowane były w granicach przyznanych uprawnień i na podstawie obowiązujących ustaw. Wskazane przez skarżący Sejmik przepisy dotyczą głównie społeczności lokalnych, co na gruncie ustawy samorządowej może bezpośrednio dotyczyć gmin, związków lub porozumień komunalnych. W zakresie dotyczącym działalności Sejmiku, jako reprezentanta gmin z obszaru województwa P. w niniejszej sprawie, Sąd nie dopatrzył się władczej ingerencji organu nadzoru w formy i metody działania Sejmiku.

Także sądowa ochrona samodzielności sejmiku nie została naruszona. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 ustawy samorządowej zamieszczonym w rozdziale 10, ustanowiono prawo organów gmin do zaskarżania rozstrzygnięć organów nadzorczych do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, co oznacza objęcie kontrolą sądową działań nadzorczych również regionalnej izby obrachunkowej podejmowanych wobec sejmiku samorządowego. Strona skarżąca z takiej możliwości skorzystała.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.