Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 360/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., zwana dalej k.p.a.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1230/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. Z., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na K. i J. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do dnia [...] stycznia 2012 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...], przy ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ww. decyzji wskazano, że budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1989 r., nr [...]. Inwestorzy w dniu [...] czerwca 2003 r. dokonali zawiadomienia o zakończeniu budowy, które to zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu przez właściwy organ. Przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kontrola budynku mieszkalnego wykazała jednak, że został on wybudowany w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę, ponieważ w trakcie realizacji inwestorzy zmienili zakres objęty projektem zagospodarowania działki oraz charakterystyczne parametry obiektu budowlanego, jak również dokonali zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Powyższe stanowiło postawę do wszczęcia postępowania naprawczego, określonego w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Po wszczęciu na wniosek K.Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia jej nieważności.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K.Z., decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Organ stwierdził, że w dacie przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego ustawa Prawo budowlane nie precyzowała pojęcia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Obowiązujący wówczas przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane nie zawierał katalogu istotnych odstępstw, tak jak ma to miejsce w aktualnym stanie prawnym. Rozstrzygnięcie kwestii, czy dane odstępstwo jest istotne czy też nieistotne, pozostawione było do uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu dokumentacji przedłożonej przez inwestorów wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, działając w ramach uznania administracyjnego, stwierdził, że zrealizowana inwestycja nie odstępuje w sposób istotny od pozwolenia na budowę. Sprawa dokonanych przez inwestorów odstępstw została zatem rozstrzygnięta poprzez dopuszczenie obiektu do użytkowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wówczas, że w tej sytuacji dokonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ponownej oceny dokonanych przez inwestorów odstępstw i w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, należy uznać za rażące naruszenie tegoż przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi M. i W. W., wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/12, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...]. Sąd stwierdził, że dla oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym istotne było to, czy organ nadzoru budowlanego, po tym jak inwestor działający na podstawie decyzji pozwolenia na budowę, zawiadomił o zakończeniu budowy, gdzie doszło do odstępstwa od projektu, a co nie spotkało się ze sprzeciwem właściwego organu - może interweniować w trybie art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane obowiązujący w dacie zakończenia budowy stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Powołując się na orzecznictwo Sąd orzekający stwierdził, że utrwalony jest pogląd, że samo zgłoszenie do użytkowania przy braku sprzeciwu właściwego organu, nie sanuje naruszeń bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego oraz związanych z nim aktów wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 670/00, uznał, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu budowy nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności. W związku z tym, że w kontrolowanej sprawie doszło do wybudowania obiektu, który nie zachowywał wszystkich parametrów założonych w projekcie, to w ocenie Sądu dopuszczalne było, co do zasady, zastosowanie procedury wynikającej z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1230/13, oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od ww. wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. Sąd II instancji wskazał, że prawidłowo Sąd wojewódzki ocenił, że przyjęcie przez organ bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie sanuje naruszeń bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest zaś ocena, czy dokonane przez inwestorów odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny. Sam fakt, że w dacie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy przepisy prawa nie definiowały pojęcia istotnych odstępstw tak, jak obecnie czyni to art. 36a ustawy Prawo budowlane, nie przesądza o tym, że ocena charakteru tych odstępstw miała charakter swobodny, dowolny i całkowicie uznaniowy. Sąd stwierdził, że o ile można się zgodzić z twierdzeniem, że organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie bez sprzeciwu uznał, że nie doszło do istotnych odstępstw, o tyle dokonując kontroli w tym zakresie należy dokonać ponownej oceny charakteru tych odstępstw. Przyjmując nawet, że brak sprzeciwu organu był jednoznaczny z dokonaną przez ten organ oceną charakteru poczynionych przez inwestorów odstępstw jako nieistotnych, to brak decyzji w tym zakresie powoduje, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu w takim postępowaniu będzie wyjaśnienie czy w istocie odstępstwa miały charakter istotny, czy nie. Przy czym, Sąd zwrócił uwagę, że odstąpienie w zakresie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią przy jednoczesnym naruszeniu przepisów regulujących taką odległość, zawsze było oceniane jako odstępstwo istotne. Dalej, zwracając uwagę, że podstawą wydania kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że uwzględniając przedstawione rozważaniach do charakteru i skutków zawiadomienia o zakończeniu budowy, w przypadku gdy organ dokonał błędnej oceny w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, trudno uznać, że decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest dotknięta - z tego tylko powodu - sankcją nieważności. Tego rodzaju sankcję można byłoby przypisać tej decyzji z tego powodu jedynie w przypadku, gdyby została wydana pomimo, że w konkretnym stanie faktycznym odstępstwa nie miały charakteru istotnego, co winno być przez organy wszechstronnie i dokładnie wyjaśnione. Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że ponownie rozpatrując odwołanie organ odwoławczy zobowiązany będzie dokonać we własnym zakresie oceny, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter odstępstw istotnych i na czym one polegały.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż uwzględniając ocenę prawną zawartą w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz realizując zawarte w nich wytyczne, zobowiązany był dokonać we własnym zakresie oceny, czy dokonane w niniejszej sprawie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter odstępstw istotnych i na czym one polegały.

Przystępując do analizy charakteru odstępstw dokonanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w [...] organ wskazał, że w myśl przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane, w wersji obowiązującej w dacie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy, kwestia istotności odstępstw od pozwolenia na budowę była uznaniowa. Wskazany przepis nie wskazywał żadnych przesłanek kwalifikujących odstępstwa, pozostawiając tę kwestię uznaniu administracyjnemu organu, co nie oznacza oczywiście, że ocena ta miała cechy dowolności. Definicja pojęcia istotnych odstępstw zawarta w art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane została wprowadzona dopiero nowelą z dnia 16 kwietnia 2004 r., która weszła w życie 31 maja 2004 r., a więc po dacie zawiadomienia przez inwestorów o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Z akt sprawy bezspornie wynika, że inwestorzy realizując przedmiotowy budynek mieszkalny dokonali następujących zmian względem zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zwiększyli kubaturę z 770 m3 do 798 m3, zmniejszyli powierzchnię całkowitą z 268,75 m2 do 219,89 m2, zwiększyli powierzchnię użytkową z 123,96 m2 do 152,86 m2, zmniejszyli długość obiektu z 12,60 m do 12,40 m oraz zwiększyli jego szerokość z 10,00 m do 10,40 m. Zmieniona została także konstrukcja dachu, elewacja południowa, północna i zachodnia oraz wysokość części budynku. Ponadto, zmieniono sposób użytkowania części budynku, gdyż pozwolenie na budowę przewidywało powierzchnię usługową (100,3 m2) przeznaczoną na warsztat. Natomiast zamiast projektowanego warsztatu wykonano w piwnicy budynku garaż. Z kolei na piętrze budynku ustanowiono 2 pomieszczenia pokoi, pierwotnie w części strychu nieużytkowego.

Organ zaznaczył, że wykonanie ww. odstępstw od pozwolenia na budowę nie było nigdy kwestionowane przez inwestorów. Spór dotyczy natomiast tego, czy dokonano odstępstwa w zakresie zachowania minimalnej odległość przedmiotowego budynku od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przyjął, że odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z działką nr ewid. [...] i od ogrodzenia znajdującego się w tej granicy wynosi ok. 3,50 m. Inwestorka K. Z. zakwestionowała ten pomiar przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego podnosząc m.in., że ogrodzenie nie jest usytuowane w granicy, a odległość była mierzona od ogrodzenia do ocieplenia budynku, którego nie było w dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy.

W związku z powyższym, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego z [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o ustalenie w ramach posiadanego systemu informatycznego oraz na podstawie dokumentacji geodezyjnej, będącej w posiadaniu Starostwa (np. operaty geodezyjne), odległości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] od granicy działki nr ewid. [...], załączając znajdującą się w aktach kopię mapy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu wykonanej przez uprawnionego geodetę D. R., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2003 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...]. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], poinformowało organ o wynikach dokonanych pomiarów. Mianowicie, na podstawie posiadanych baz danych ustalono, że odległość budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] na działce ew. nr [...] od granicy działki ew. nr [...] wynosi od 3,60 m do 3,54 m.

W świetle znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika zatem bezsprzecznie, że nie została zachowana minimalna odległość przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej nr [...], ponieważ ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry, co stanowi o naruszeniu przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Nie znajduje zatem potwierdzenia stanowisko inwestorki K. Z., że budynek nie narusza warunków technicznych dotyczących odległości od granicy działki. Organ wskazał przy tym, że kwestionowana przez inwestorkę mapa geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego. Mapa ta stanowi dowód na okoliczność lokalizacji przedmiotowego budynku. Brak jest natomiast przesłanek mogących odmówić tej mapie wiarygodności. Inwestorka nie przedłożyła innej mapy geodezyjnej, z której jednoznacznie wynikałoby, że odległość budynku od granicy działki nr [...] jest zgodna z przepisami. Stanowisko inwestorki nie zostało poparte żadnym dowodem, nie przedłożyła ona dowodu odmiennego od znajdujących się w aktach sprawy. Wskazać należy także, że poza właściwością organów nadzoru budowlanego znajdują się sprawy dotyczące ustalania przebiegu granic pomiędzy działkami. Organy nie posiadają kompetencji w tym zakresie, bowiem rozstrzyganie o położeniu granicy sprowadza się w istocie do rozstrzygania sporu o własność. Zgodnie treścią rozdziału 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) postępowanie takie mogą zainicjować strony posiadające interes prawny w takim rozgraniczeniu lub postępowanie takie może z urzędu wszcząć właściwy organ. Kompetencji takiej nie mają inne organy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, że z uwagi na to, iż odstępstwa dokonane przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego dotyczą usytuowania obiektu na działce, jego kubatury, długości, szerokości, wysokości oraz częściowej zmiany sposobu użytkowania, można je było zakwalifikować jako istotne, w rozumieniu przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dacie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych z tamtego okresu, gdy ustawa Prawo budowlane nie zawierała jeszcze definicji istotnych odstępstw. Przyjmowano wówczas, że przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę należy rozumieć m.in. zmianę gabarytów budynku, zmiany, które naruszają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odstąpienie naruszające zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 ustawy Prawo budowlane (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 1190/00, z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt IV SA 2008/00, z dnia 10 października 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 79/99).

Organ odwoławczy podkreślił także, że tego typu odstępstwom, które wystąpiły w rozpatrywanej sprawie, został nadany charakter istotnych z mocy ustawy w świetle aktualnie obowiązującego przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie naruszył prawa oceniając dokonane odstępstwa od warunków pozwolenia jako odstępstwa o charakterze istotnym, skutkujące zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie można było zatem uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ odwoławczy nie stwierdził także, aby weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja dotknięta był inną kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...].

Zaskarżonej decyzji zrzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 36a oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich bezzasadne zastosowanie,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy z pominięciem słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 k.p.a., poprzez dokonywanie oceny nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a jedynie na jego wybranych elementach, w szczególności poprzez:

- zaniechanie sporządzenia pomiarów geodezyjnych usytuowania budynku skarżącej wobec granicy z nieruchomością M. i W. W. i ograniczenie się do materiałów w "posiadanych" bazach danych, co ostatecznie sprowadziło się do dokonania pomiaru linijką na mapce projektowej,

- zaniechania ustaleń w zakresie tego, kto dokonał takiego przesunięcia ogrodzenia odgradzającego nieruchomość K. Z. od nieruchomości M. i i W. W.,

b) 107 § 3 k.p.a., poprzez niejasne i niewystarczające wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności.

W obszernym uzasadnieniu skargi K.Z. rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonej decyzji podsumowując, że do zgłoszenia odbioru budynku złożyła wszystkie wówczas wymagane dokumenty. Na podstawie tych dokumentów jak i znajomości sytuacji w terenie dokonano odbioru budynku przy ul. [...] i została udzielona zgoda na użytkowanie tegoż budynku. Nikt wówczas nie podnosił żadnych niezgodności. Budynek jest użytkowany od 12 lat od momentu odbioru i w tym czasie został tylko ocieplony. Brak jest aktualnych danych w bazie Starostwa (odpowiedź Starostwa na pisma GINB w [...]), na podstawie których można by ocenić dokładną odległość budynku do granicy działki. Te, które są w zasobach Starostwa w [...] są niewiarygodne i nie można się na nich opierać. Celem ustalenia prawidłowej odległości budynku do granicy działki należałoby dokonać pomiaru budynku i wyznaczyć granicę pomiędzy działkami w terenie. Pomiary dokonane linijką na mapie nie mogą być podstawą do ustalenia odległości budynku do granicy działki jak i pomiarów budynku, tak jak to przedstawił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w[...] w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Zdaniem skarżącej tylko geodeta w terenie może dokonać wiarygodnych pomiarów tak budynku jak i odległości budynku do granicy działki. To też potwierdza Starostwo w swoim piśmie nr [...] z dnia [...] września 2015 r. skierowanym do GUNB w [...].

Z załączonej powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej wynika, że powierzchnia zabudowy zainwentaryzowanego budynku w czerwcu 2003 r. jest dokładnie taka, jak w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym. Nie zwiększono też wysokości budynku, jedynie podniesiono część połaci dachowej uzyskując w ten sposób nową powierzchnię użytkową. W ten sposób zwiększyła się kubatura budynku. W przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn., akt IV SA 3274/2002, w myśl przepisu art. 36 ustawy Prawo budowlane, w wersji obowiązującej w dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy (kwestia istotności odstępstw od pozwolenia na budowę była uznaniowa) podniesienie części połaci dachowej zostało uznane za zmianę nieistotną.

Skarżąca podniosła, że w piśmie skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. wskazywała, że w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. organ pomylił zawarte tam informacje i błędnie podał, że "jak wynika z zapisów protokołu oględzin z dnia [...].06.2011 r. przez PINB w [...] budynek ma wymiary: długość 12,40 m, szerokość 10,40 m". To są pomiary z mapy za pomocą linijki wykonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W protokole kontroli dokonanej w dniu [...] czerwca 2011 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] są zawarte inne informacje (jak wskazywane wyżej), które nie mają odzwierciedlenia w wydanej decyzji nr [...], a na podstawie których można policzyć odległość od granicy działki do najbliższego otworu okiennego budynku sumując poszczególne pomiary.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że obowiązujące standardy techniczne wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego do tworzenia bazy danych (Dz. U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572) w § 67 ust. 6 jako dopuszczalne wartości odchylenia liniowego przyjmuje się: dla punktów stabilizowanych - 0,15 m, dla punktów niestabilizowanych - 0,25 m.

W ocenie skarżącej, spór dotyczy również tego, czy dokonane odstępstwa w zakresie zachowania minimalnej odległości budynku od granicy z sąsiednia działką są zgodne z przepisami prawa budowlanego. Do chwili obecnej nie dokonano takich pomiarów, zatem ustalenie czy budynek stoi w odpowiedniej odległości od granicy z działka sąsiednią jest niemożliwe. W obecnej sytuacji należy przeprowadzić takie pomiary w obecności geodety. Sporna granica między działkami a konkretnie ponowne jej wyznaczenie może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, a nie administracyjnym.

Ponadto, strona podkreśliła, że budynek nie zmniejsza dostępu do światła budynku sąsiada, ani nie przesłania widoku z okna.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. K.Z., odnosząc się do odpowiedzi organ na skargę, ponowiła argumentację rozwiniętą w skardze. Załączyła także do ww. pisma fotografie graniczących nieruchomości oraz mapkę z arkuszem ewidencyjnym budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanymi. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", nie otrzymało definicji legalnej, jednakże w procesie stosowania prawa zostało ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23; z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że o rażącym naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze- skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA1995, Nr 2, poz. 910). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winno być poprzedzone nader wnikliwym wyjaśnieniem, a ewentualne zastosowanie tego przepisu musi znaleźć usprawiedliwione uzasadnienie. Z tego wynika także obowiązek wskazania okoliczności, które będą niewątpliwie przemawiać za zastosowaniem powołanego przepisu, a nadto wyjaśnienie, dlaczego właśnie te okoliczności uznane zostały za przesłanki do stwierdzenia zaistnienia rażącego naruszenia prawa.

Na uwagę zasługuje również fakt, iż kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2623/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1230/13.

Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

Stosownie natomiast do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005).

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 31 marca 2015 r. stwierdził, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż przyjęcie przez organ bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie sanuje naruszeń bezwzględnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w istotny sposób od tych warunków (zob. wyroki NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1082/07 oraz z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 432/08). Wskazał, że w rozpatrywanej sprawie kwestią sporną pozostawała ocena, czy dokonane przez inwestorów odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny. Sam fakt, że w dacie dokonywania zawiadomienia o zakończeniu budowy przepisy prawa nie definiowały pojęcia istotnych odstępstw tak, jak obecnie czyni to art. 36a ustawy Prawo budowlane, nie przesądza o tym, że ocena charakteru tych odstępstw miała charakter swobodny, dowolny i całkowicie uznaniowy. Sąd podkreślił, że o ile można się zgodzić z twierdzeniem, że organ nadzoru budowlanego przyjmując zawiadomienie bez sprzeciwu uznał, że nie doszło do istotnych odstępstw, o tyle dokonując kontroli w tym zakresie należy dokonać ponownej oceny charakteru tych odstępstw. Przyjmując nawet, że brak sprzeciwu organu był jednoznaczny z dokonaną przez ten organ oceną charakteru poczynionych przez inwestorów odstępstw jako nieistotnych, to brak decyzji w tym zakresie powoduje, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie w tym zakresie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu w takim postępowaniu będzie wyjaśnienie czy w istocie odstępstwa miały charakter istotny, czy też nie. Uznanie odstępstw za istotne wymaga odniesienia się do bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego w dacie zakończenia budowy. Przy czym należy mieć na uwadze, że odstąpienie w zakresie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią przy jednoczesnym naruszeniu przepisów regulujących taką odległość, zawsze było ocenianie jako odstępstwo istotne.

Sąd II instancji zaznaczył, że nie bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, iż kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym. Podstawą jej wydania była przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania co do charakteru i skutków zawiadomienia o zakończeniu budowy w przypadku, gdy organ dokonał błędnej oceny w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, trudno uznać, że decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest dotknięta – z tego tylko powodu – sankcją nieważności. Tego rodzaju sankcję można byłoby przypisać tej decyzji z tego powodu jedynie w przypadku, gdyby została wydana pomimo, że w konkretnym stanie faktycznym odstępstwa nie miały charakteru istotnego, co wszakże winno być przez organy wszechstronnie i dokładnie wyjaśnione.

Konkludując, Sąd II instancji wskazał, że organ odwoławczy powinien dokonać we własnym zakresie oceny, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter odstępstw istotnych i na czym one polegały. W zależności od dokonanej w tym zakresie oceny, wydać rozstrzygnięcie mając na uwadze, że toczące się postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organ nadzoru przeanalizował i ocenił, mając na uwadze ocenę prawną i wytyczne zawarte w powołanych wyrokach, weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]., uznając, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy wskazać za organem odwoławczym, że w dacie przyjęcia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego ustawa Prawo budowlane nie precyzowała pojęcia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Obowiązujący wówczas przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane nie zawierał katalogu istotnych odstępstw, tak jak ma to miejsce w aktualnym stanie prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowało się, że obejmują one zmianę gabarytów budynku oraz jego użytkowanie utrudniające lub uniemożliwiające zabudowę na sąsiedniej nieruchomości, zmiany, które naruszają ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki techniczne przyłączeń do sieci oraz załączonych do projektu budowlanego niezbędnych uzgodnień, pozwoleń lub opinii, odstąpienie naruszające zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przepisy, w tym techniczno-budowlane oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 (zob. wyroki NSA z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 1190/00, z dnia 10 lipca 2002 r., sygn. akt IV SA 2008/00, z dnia 10 października 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 79/99, z dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt SA/Bk 494/01, nie publ., w: Zdzisław Kostka Prawo budowlane Komentarz ODDK Gdańsk 2007, str. 126).

Z akt sprawy wynika, że inwestorzy realizując przedmiotowy budynek mieszkalny dokonali następujących zmian względem zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zwiększyli kubaturę z 770 m3 do 798 m3, zmniejszyli powierzchnię całkowitą z 268,75 m2 do 219,89 m2, zwiększyli powierzchnię użytkową z 123,96 m2 do 152,86 m2, zmniejszyli długość obiektu z 12,60 m do 12,40 m oraz zwiększyli jego szerokość z 10,00 m do 10,40 m. Zmieniona została także konstrukcja dachu, elewacja południowa, północna i zachodnia oraz wysokość części budynku. Ponadto, zmieniono sposób użytkowania części budynku, gdyż pozwolenie na budowę przewidywało powierzchnię usługową (100,3 m2) przeznaczoną na warsztat. Natomiast zamiast projektowanego warsztatu wykonano w piwnicy budynku garaż. Z kolei na piętrze budynku ustanowiono 2 pomieszczenia pokoi, pierwotnie w części strychu nieużytkowego.

Nadto, ustalono, że nie została zachowana minimalna odległość przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej nr [...], ponieważ ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej niż 4 metry, co stanowi o naruszeniu przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z uwagi, że kwestia zachowania odległości stanowiła zasadniczy przedmiot sporu w niniejszej sprawie, bowiem skarżąca zakwestionowała pomiar dokonany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], który przyjął, że odległość ściany z otworami okiennymi od granicy z działką nr ewid. [...] i od ogrodzenia znajdującego się w tej granicy wynosi ok. 3,50 m., bowiem według niej ogrodzenie nie jest usytuowane w granicy, a odległość była mierzona od ogrodzenia do ocieplenia budynku, którego nie było w dacie zawiadomienia o zakończeniu budowy, organ pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami o ustalenie w ramach posiadanego systemu informatycznego oraz na podstawie dokumentacji geodezyjnej, będącej w posiadaniu Starostwa (np. operaty geodezyjne), odległości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ew. [...] od granicy działki nr ewid. [...], załączając znajdującą się w aktach kopię mapy inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu wykonanej przez uprawnionego geodetę D.R., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 2003 r. i zaewidencjonowanej pod nr [...].

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], poinformowało organ o wynikach dokonanych pomiarów, wskazując, że na podstawie posiadanych baz danych ustalono, że odległość budynku mieszkalnego usytuowanego w [...] na działce ew. nr [...] od granicy działki ew. nr [...] wynosi od 3,60 m do 3,54 m.

Zauważyć należy, na co słusznie wskazał organ, kwestionowana przez inwestorkę mapa geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego budynku, została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego. Mapa ta stanowi dowód na okoliczność lokalizacji przedmiotowego budynku i brak jest przesłanek mogących odmówić tej mapie wiarygodności. Inwestorka natomiast nie przedłożyła innej mapy geodezyjnej, z której jednoznacznie wynikałoby, że odległość budynku od granicy działki nr [...] jest zgodna z przepisami.

Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż odstępstwa dokonane przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego dotyczące usytuowania obiektu na działce, jego kubatury, długości, szerokości, wysokości oraz częściowej zmiany sposobu użytkowania, można zakwalifikować jako istotne, w rozumieniu przepisu art. 36a ustawy Prawo budowlane obowiązującego w dacie zawiadomienia o zakończeniu jego budowy. Podkreślić należy, iż można prowadzić dyskusję, czy podniesienie połaci dachowej, powodujące uzyskanie nowej powierzchni użytkowej, a tym samym zwiększenie kubatury obiektu, stanowiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów, jednakże co najważniejsze (wynika z dokumentacji) nie została zachowana przy realizacji spornego obiektu minimalna odległość od granicy działki sąsiedniej nr [...].

Należy przywołać jeszcze raz stanowisko przedstawione w wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., że nawet przyjmując iż brak sprzeciwu organu był jednoznaczny z dokonaną przez ten organ oceną charakteru poczynionych przez inwestorów odstępstw jako nieistotnych, to brak decyzji w tym zakresie powoduje, że możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu w takim postępowaniu będzie wyjaśnienie czy w istocie odstępstwa miały charakter istotny, czy nie. Odstąpienie w zakresie odległości budynku od granicy z działką sąsiednią przy jednoczesnym naruszeniu przepisów regulujących taką odległość, zawsze było ocenianie jako odstępstwo istotne.

Ponadto, wskazać należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, weryfikowana była w nadzwyczajnym trybie postępowania, który rządzi się swoimi prawami. Nie każde stwierdzone naruszenie prawa, które byłoby podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym. Nadto, w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, co do zasady nie jest dopuszczalne przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 363/10, Baza Orzeczeń LEX nr 745223). W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Tym samym, zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organ nadzoru nie był uprawniony w tym nadzwyczajnym postępowaniu do prowadzenia postępowania dowodowego, w zakresie, w jakim życzyłaby to sobie strona skarżąca, a więc przeprowadzenia pomiarów geodezyjnych w terenie. Kwestia ta mogłaby być skutecznie podniesiona na etapie weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Strona skarżącą nie może oczekiwać, że wniesiona skarga będzie konwalidować braki poczynione na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. Okoliczność błędnego powołania się w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. na protokół oględzin z dnia [...] czerwca 2011 r. przy przywoływaniu wymiarów obiektu, nie stanowi takiej wadliwości, która przemawiałaby za wyeliminowaniem decyzji, tym bardziej, że zaskarżona decyzja takich błędów nie powieliła.

W tych warunkach prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana przez niego decyzja nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a ponadto nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.