Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 473/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 48 ust 1-3, art. 103
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Moniki Kramek, , sędzia WSA Grzegorz Antas, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nakładające na M. S. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, uchylając je jedynie w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku i wyznaczając nowy termin.

Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 17 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnej zmiany funkcji, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego (część mieszkalna, sklep ABC i salon fryzjerski), zlokalizowanego na terenie działki nr [...],[...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. PINB nałożył na inwestora M. S. obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji tej samowoli budowlanej, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości to postanowienie i wskazał organowi I instancji, że powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ustalić parametry techniczne obiektu sprzed rozbudowy oraz to czy powstał on legalnie. W tym celu powinien zwrócić się do odpowiednich organów wydających decyzję o pozwoleniu na budowę czy też do archiwum państwowego, a w razie zaistnienia takiej konieczności - do stron postępowania, ewentualnie przesłuchać świadków.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), organ I instancji nałożył na inwestora M S, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] października 2020 r. następujących dokumentów:

- zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy/ zmiany funkcji, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalno-usługowego (część mieszkalna na piętrze plus poddasze użytkowe, [...]) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią o zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalno-usługowego (część mieszkalna - piętro z poddaszem użytkowym, [...]) wraz ze zmianą funkcji (rozbudowa w poziomie piętra o lokal usługowy), opracowanych przez uprawnionego projektanta, wraz z kopią zaświadczenia o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zażalenie na to postanowienie wniosła M. S.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy to postanowienie, uchylając je jedynie w części dotyczącej terminu wykonania tego obowiązku i wyznaczając nowy termin do dnia [...] marca 2021 r. Organ wskazał, iż mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego, PINB w [...] pismem z dnia [...] listopada 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] m.in. o udostępnienie wszelkich dokumentów bieżących i archiwalnych dotyczących budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2019 r. Wójt Gminy [...] przekazał organowi powiatowemu kserokopie aktów notarialnych nabycia zabudowanej działki nr ew. [...] w [...] oraz umowę darowizny tej działki na rzecz M. S. Ponadto w piśmie wskazano, że "w umowie darowizny znajdują się zapisy świadczące, że w 2002 r. budynek który stanowił przedmiot darowizny, posiadał wykończony jedynie parter. Natomiast piętro znajdowało się w stanie surowym zamkniętym." Wójt Gminy [...] poinformował też, że prace budowlane związane z tym obiektem rozpoczęte zostały przez ówczesnych właścicieli nieruchomości. Jednak w Gminie brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, świadczącej o legalności procesu budowlanego prowadzonego na tej nieruchomości. Ponadto w piśmie wskazano, że nie odnaleziono w archiwum dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] stycznia 2020 r. w siedzibie organu powiatowego przesłuchani zostali w charakterze świadka R. W. oraz Wójt Gminy [...] Z. M. R. W. zeznał, że do 1991 r. przedmiotowy budynek był budynkiem parterowym, z dwoma wejściami od strony ulicy - jedno do piekarni, drugie do części mieszkalnej; od strony zachodniej było też wejście do magazynu mąki. Dach budynku - dwuspadowy, z poddaszem nieużytkowym. Ponadto świadek wskazał, że gdy budynek nabył p. [...] rozpoczęto roboty polegające na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie. Dobudowano pomieszczenie parteru od strony p. [...], nad którym powstał zadaszony taras. Nad istniejącą częścią powstało piętro (stan surowy z przeznaczeniem na część mieszkalną) oraz poddasze. Z chwilą, gdy p. [...] przekazali nieruchomość córce – M. S., roboty budowlane kontynuowała nowa właścicielka. W krótkim czasie po nabyciu budynku zamieszkała w nim na piętrze. W parterze budynku był sklep spożywczy. Inwestorka w 2009 r. zabudowała taras (dobudowany przez ojca) oraz wybudowała schody zewnętrzne do nowopowstałego pomieszczenia. W pomieszczeniu tym znajduje się zakład fryzjerski.

Natomiast Z. M. oświadczył, że przed rozbudową budynek był parterowy, z poddaszem nieużytkowym, z dachem dwuspadowym. W budynku znajdowała się piekarnia prywatna. Poddasze na pewno nie było użytkowane i było malutkie. Ponadto Wójt wskazał, że do czasu przekazania M. S., budynek został poddany nadbudowie o piętro użytkowe plus poddasze oraz rozbudowany o pomieszczenie w poziomie parteru, nad którym powstał zadaszony taras. Gmina nie wydała decyzji o warunkach zabudowy na te roboty budowlane. Pan [...] nie występował o taką decyzję. W okresie 2002 - 2009 M. S. kontynuowała roboty wykończeniowe, w tym okresie zamieszkiwała w przedmiotowym budynku na piętrze, gdzie jest zameldowana od 2003 r. Parter budynku był wykorzystywany na cele usługowe - sklep spożywczy. W 2009 r. inwestorka zabudowała taras i dobudowała schody zewnętrzne do pomieszczenia na piętrze, które jest użytkowane do chwili obecnej jako salon fryzjerski. Inwestorka nie występowała do Gminy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto w dniu [...] stycznia 2020 r. zeznania złożyła M. W., która wskazała, że w latach 80-tych w przedmiotowym budynku była funkcjonująca piekarnia. Do czasu, gdy budynek był własnością poprzednich właścicieli, był to budynek parterowy, bez poddasza użytkowego, z dachem dwuspadowym, dwoma wejściami od ulicy - jedno do piekarni, drugie do mieszkania właścicieli. Ponadto M. W. opisała przebieg modernizacji przedmiotowego budynku, wskazując, że parter przeznaczono na sklep, usunięto dach dwuspadowy, nadbudowano piętro plus poddasze, dobudowano od strony południowej pomieszczenie, nad którym powstał taras z zadaszeniem. Przedmiotowa nieruchomość, na której znajduje się budynek po 2000 r. (daty nie pamięta dokładnie) stała się własnością M. S. Przy budynku prowadzone były cały czas roboty wykończeniowe. Ok. 2009 r. do budynku zostały dobudowane schody zewnętrzne, a taras został zabudowany, w wyniku czego powstało pomieszczenie, w którym funkcjonował zakład fryzjerski.

Organ wskazał, iż w aktach znajduje się umowa darowizny zawarta w formie kopia aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r., z której wynika, że skarżąca nabyła zabudowaną nieruchomość gruntową nr [...] położoną w [...] od J. i B. T. Ś., którzy oświadczyli, że na zasadach wspólności ustawowej, są właścicielami zabudowanej domem mieszkalnym o pow. użytkowej ok. 240 m2 z parterem wykończonym, piętrem w stanie surowym zamkniętym.

W świetle powyższych ustaleń [...] WINB podzielił stanowisko organu I instancji, że w okresie 1991-2002 budynek został poddany nadbudowie o piętro użytkowe i poddasze oraz rozbudowie o pomieszczenie w poziomie parteru, nad którym powstał taras wykonany przez rodziców M. S., a w okresie od [...] maja 2002 r. do dnia wydania zaskarżonego postanowienia, obecna właścicielka nadbudowała poddasze, wykończyła piętro budynku oraz zabudowała zadaszony taras i wykonała schody, a powstałe w wyniku zabudowy pomieszczenie wykorzystywane jest jako zakład fryzjerski. Organ odwoławczy zgodził się też ze stanowiskiem PINB w [...] odnośnie niekwestionowania legalności budowy budynku parterowego z poddaszem nieużytkowym i dachem dwuspadowym z uwagi na brak dokumentów dotyczących jego budowy. W powyższym zakresie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jak wynika z akt sprawy ani organy prowadzące postępowanie, ani skarżąca nie byli w stanie ustalić czy wydawane było pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku sprzed jego rozbudowy. Jak słusznie wskazał organ powiatowy przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., nie było wymogu przechowywania przez właściciela (lub zarządcę obiektu budowlanego) dokumentacji projektowej budynku, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, iż pierwotna bryła budynku powstała samowolnie.

W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że roboty budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku o piętro użytkowe i poddasze oraz rozbudową o pomieszczenie w poziomie parteru (nad którym powstał taras) oraz zabudową zadaszonego tarasu, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Wprawdzie w aktach znajduje się oświadczenie inwestora z dnia [...] czerwca 2020 r., z którego wynika, że rozbudowa i nadbudowa nastąpiła w drugiej połowie 1994 r., jednak analiza materiału dowodowego wskazuje, iż roboty związane z nadbudową i rozbudową nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. tj. przed 1 stycznia 1995 r., co powoduje, iż zastosowanie w sprawie znajdą przepisy obecnie obowiązujące. Organ wskazał, że w tej sprawie mamy do czynienia z tzw. ciągiem samowoli budowlanej, gdyż ta samowola jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat i w takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Fakt, że budynek był rozbudowywany na przestrzeni lat potwierdza także analiza znajdujących się w aktach sprawy szkiców geodezyjnych z 1994 r. oraz z 2009 r., z których bezspornie wynika, że powierzchnia jego zabudowy uległa zmianie - powiększyła się. W związku z powyższym zasadnie PINB w [...] w przedmiotowej sprawie wdrożył postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 w/w ustawy.

Organ wyjaśnił, że rozbudowa jest rodzajem budowy, w wyniku której następuje zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Zaszeregowanie przez ustawodawcę rozbudowy jako rodzaju budowy dokonane zostało w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, tj. przez definicję budowy rozumie się: wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba, że dana inwestycja została zaliczona do katalogu obiektów zwolnionych od uzyskania tego obowiązku. W katalogu robót zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę, nie znajduje się rozbudowa i nadbudowa obiektu, na którą bezsprzecznie inwestor winien takie pozwolenie uzyskać. W związku z tym organ stwierdził, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku została zrealizowana z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, tj. wykonanie prac nastąpiło bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie więc organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonej w tych przepisach dokumentacji. Organ wskazał, iż art. 48 ust. 2 ustawy ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wydanie zaskarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Nie przedkładając żądanej dokumentacji, inwestor pozbawi się możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej i organ I instancji będzie zobowiązany wydać decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W odniesieniu do zarzutów skarżącej, iż w sytuacji kiedy roboty budowlane zostały zakończone organ wydający postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest zobligowany do ich wstrzymywania.

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. S., zaskarżając je w całości i zarzucając organowi:

1. nierozpoznanie i nieodniesienie się w sposób zgodny z prawem do istoty zarzutów zawartych w zażaleniu,

2. niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, przez co doszło do naruszenia w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego następujących przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zwłaszcza w kwestii czasu i zakresu realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego i zastosowania stosownych przepisów,

b) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a tym samym odstąpienia od ustalenia prawdy materialnej,

c) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z niewyjaśnieniem czy wszystkie roboty budowlane zrealizowane powinny być procedowane w oparciu ten przepis.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przyznanie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego, nie ustalił i nie uwzględnił czasu realizacji poszczególnych części obiektu. W konsekwencji organ połączył wszystkie roboty budowlane wykonane w okresie od 1994 r. do dnia dzisiejszego i przyjął nieprawidłową podstawę prawną w postanowieniu, kwalifikując wszystko pod art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co zostało poparte w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego.

Organ I instancji nie ustalił i nie określił w postanowieniu żadnych parametrów, wymiarów, powierzchni, wielkości samowolnie zrealizowanych części obiektu, twierdząc, że jest to niemożliwe. Wobec powyższego przypisywanie inwestorowi wykonania samowoli budowlanej i nakładania sankcji z tego powodu, z jednoczesnym twierdzeniem, że wielkość samowoli budowlanej jest niemożliwa do ustalenia, jest co najmniej naruszeniem prawdy obiektywnej i przepisów prawa, co zostało zupełnie przemilczane w zaskarżonym postanowieniu.

Skarżąca wskazała, że roboty budowlane były wykonywane w różnym okresie i zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05 w przypadku samowoli budowlanej popełnionej po dniu 1 stycznia 1995 r., a przed dniem 10 lipca 2003 r. konieczne jest badanie, czy podmiot, który dopuścił się tej samowoli spełnił przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, o jakich mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., czego organ I instancji nie uczynił, przyjmując błędną podstawę prawną i kwalifikując wszystkie roboty budowlane pod art. 48 Prawa budowlanego obecnie obowiązujący, co jest przynajmniej przedwczesne, bez wyjaśnienia kwestii dokładnego czasu realizacji poszczególnych robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w tej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Główny zarzut skargi dotyczy błędnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 48 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że do wszystkich samowolnie wykonanych robót budowlanych zastosowanie ma ten przepis, w sytuacji, gdy – w ocenie skarżącej - część tych robót została zakończona przed 1994 r., a więc zastosowanie do nich powinny mieć przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W myśl art. 103 ust. 2 tej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "zakończenie budowy" to doprowadzenie budowy do takiego stadium, w którym w przypadku legalnej budowy obowiązuje zawiadomienie o jej zakończeniu lub wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej użytkowanie (wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 768/16). Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie. Zasadnicze znaczenie ma bowiem przesądzenie, że stan określonego obiektu pozwala na jego normalną, nawet w części, eksploatację i użytkowanie (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r., II OSK 205/10, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 1338/07, z 10 marca 2017 r., II OSK 1746/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed dniem [...] stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe, bez względu na to czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Stwierdzenie braku podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed [...]stycznia 1995 r. przesądza co do zasady również o braku podstaw do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na przebudowie albo rozbudowie wykonanych po tej dacie, chyba że np. rozbudowa obiektu po 1 stycznia 1995 r. doprowadziła do zrealizowania części obiektu mającej samodzielny charakter i mogącej samodzielnie funkcjonować zgodnie z obowiązującymi przepisami. (wyroki NSA: z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, z 11 stycznia 2018 r., II OSK 786/16, z 26 lutego 2020 r., II OSK 1036/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., II OSK 1036/18, w sytuacji, gdy obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r., którego budowa została przed tą datą zakończona zostanie następnie przebudowany, nadbudowany, bądź rozbudowany po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia w taki sposób, że prowadzone na nim po tej dacie roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, to jest powstania faktycznie nowego obiektu budowlanego, w którym z przyczyn technicznych nie sposób wyodrębnić i ewentualnie dokonać rozbiórki części zrealizowanej po 1 stycznia 1995 r. bez zagrożenia bezpieczeństwa i możliwości użytkowania pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej przed tą datą, to do tak przekształconego obiektu budowlanego nie będzie miał zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.

W tej sprawie przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest samowolna nadbudowa przedmiotowego budynku o piętro użytkowe i poddasze oraz rozbudowa o pomieszczenie w poziomie parteru, nad którym powstał taras oraz zabudowa zadaszonego tarasu. Postępowanie to nie dotyczy pierwotnej bryły budynku wybudowanej przed 1991 r., gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się w związku z tym pogląd, że jeśli inwestor czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego, pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Nieprzedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Jeżeli obiekt wykonany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., to organ nadzoru budowlanego, o ile nie dysponuje dokumentami obiektu, winien podjąć starania w celu uzyskania dokumentacji z zasobów archiwalnych (por. wyrok NSA z 23 lipca 2019 r., II OSK 2114/18, wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 2273/17, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie organ I instancji podjął starania uzyskania dokumentów archiwalnych, lecz z uwagi na ich brak, przyjął na korzyść inwestora domniemanie zgodności z prawem pierwotnej bryły budynku, co zostało słusznie zaakceptowane przez organ odwoławczy.

Organ odwoławczy na podstawie zebranych dowodów z dokumentów oraz zeznań świadków ustalił, iż roboty budowlane związane z nadbudową przedmiotowego budynku o piętro użytkowe i poddasze oraz rozbudową o pomieszczenie w poziomie parteru, nad którym powstał taras oraz zabudową zadaszonego tarasu, wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Organ wskazał, że w aktach znajduje się oświadczenie inwestora z dnia 22 czerwca 2020 r., z którego wynika, że rozbudowa i nadbudowa nastąpiła w drugiej połowie 1994 r., jednak analiza materiału dowodowego wskazuje, iż roboty związane z nadbudową i rozbudową nie zostały zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. tj. przed 1 stycznia 1995 r., co powoduje, iż zastosowanie w sprawie znajdą przepisy obecnie obowiązujące. Organ przyjął, że w tej sprawie mamy do czynienia z tzw. ciągiem samowoli budowlanej, co skutkuje zastosowaniem art. 48 Prawa budowalnego z 1994 r. do legalizacji całej części samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej. Jednakże zauważyć należy, iż w innym miejscu uzasadnienia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego i stwierdził, że "w okresie 1991-2002 budynek został poddany nadbudowie o piętro użytkowe i poddasze oraz rozbudowie o pomieszczenie na poziomie parteru, nad którym powstał taras wykonany przez rodziców M. S.". Z zeznań świadków wynika, że nadbudowy i rozbudowy o pomieszczenie na parterze budynku dokonał ojciec M. S. J. Ś. i że roboty budowalne były przez niego prowadzone od nabycia tej nieruchomości w 1991 r. do 2002 r., kiedy to przekazał wraz z małżonką budynek córce w drodze darowizny. Z umowy darowizny wynika, że w dniu przekazania córce budynku w 2002 r. budynek posiadał wykończony jedynie parter. Natomiast piętro znajdowało się w stanie surowym zamkniętym. Z zeznań Wójta Gminy [...][...] wynika, że skarżąca wykonała roboty wykończeniowe w nadbudowanym piętrze budynku i wkrótce się tam wprowadziła i jest zameldowana od 2003 r. Na podstawie tych dowodów w odniesieniu do nadbudowy budynku głównego (którego legalności organ nie kwestionuje) ustalono, że w 2002 r. nadbudowane piętro było w stanie surowym zamkniętym. Z ustaleń tych wynika, że samowolna nadbudowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc w tym zakresie może mieć zastosowanie tryb wskazany w art. 48 Prawa budowlanego. Dodać jednak należy, iż - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2020 r., II OSK 1530/20 - w przypadku, gdy wybudowano obiekt budowlany przed 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę, a roboty budowlane polegające na jego rozbudowie wykonano w warunkach samowoli budowlanej po tej dacie, to do tych robót zastosowanie będzie miał art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli doprowadziły one do zrealizowania części obiektu mającej samodzielny charakter lub art. 51 Prawa budowlanego, gdy nie jest możliwe wyodrębnienie części obiektu mogącej samodzielnie funkcjonować. Pogląd ten znajduje zastosowanie również do samowolnej nadbudowy obiektu budowlanego. Tryb przewidziany w art. 48 prawa budowalnego dotyczy całych obiektów budowalnych lub ich części, które można rozebrać, nie ingerując w pozostałą część budynku. Organ powinien więc ustalić, biorąc pod uwagę stan faktyczny tej sprawy, który z tych trybów będzie miał w sprawie zastosowanie.

Natomiast co do rozbudowy tego budynku o pomieszczenie na poziomie parteru, na którym urządzono taras, to brak jest jednoznacznych ustaleń organów, co do czasu kiedy nastąpiła ta rozbudowa. Organy ustaliły jedynie, że ta rozbudowana część budynku z tarasem została w 2009 r. dodatkowo nadbudowana (zabudowana) przez skarżącą i dobudowano do niej schody zewnętrzne. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że rozbudowa o zadaszony taras istniała w 1994 r., o czym świadczy inwentaryzacja geodezyjno-kartograficzna z 31 marca 1994 r. Jeżeli zostałoby ustalone, że rozbudowa na poziomie parteru została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., a następnie została nadbudowana w 2009 r., a więc po blisko 15 latach, to rozważenia wymaga czy w tej sytuacji zastosowanie ma do całej tej części budynku art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., czy do każdej z tych części mają zastosowanie przepisy ustaw obowiązujące w dacie zakończenia budowy (rozbudowy, nadbudowy). Rozstrzygnięcie tego problemu wymaga ustalenia czy w wyniku nadbudowy tej rozbudowanej części budynku doszło do takiego przekształcenia obiektu, że z przyczyn technicznych nie sposób wyodrębnić i ewentualnie dokonać rozbiórki części zrealizowanej w 2009 r. bez zagrożenia bezpieczeństwa i możliwości użytkowania pozostałej części obiektu budowlanego. Organy powinny przy tym uwzględnić, iż ewentualne stwierdzenie braku podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r. przesądza co do zasady również o braku podstaw do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na nadbudowie wykonanych po tej dacie. Jednocześnie ewentualne zalegalizowanie pierwotnie zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r. samowoli budowlanej otworzy drogę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego co do samowolnie wykonanej w 2009 r. nadbudowy tej rozbudowanej części budynku.

W związku ze skomplikowanym stanem faktycznym tej sprawy przedwczesne było stwierdzenie organu odwoławczego, że zastosowanie do całej samowolnie zrealizowanej inwestycji objętej tym postępowaniem miał art. 48 Prawa budowlanego. Po ustaleniu stanu faktycznego w tym zakresie rozważenia więc ponownie wymaga czy w tej sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 37 Prawa budowalnego z 1974 r. w zw. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w odniesieniu do rozbudowanej części obiekt budowalnego.

Skarżąca podniosła ponadto, iż organy obu instancji nie ustaliły dokładnych parametrów, wymiarów, powierzchni, wielkości samowolnie zrealizowanych części obiektu. Organ I instancji ustalił jedynie w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2018 r., że wymiary budynku wynoszą 18,40 m x 12,60 m. Natomiast w celu ustalenia pozostałych parametrów samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku organ nałożył na inwestora obowiązek przestawienia projektu budowlanego samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku mieszkalno-usługowego (część mieszkalna - piętro z poddaszem użytkowym, sklep ABC-parter i salon fryzjerski- piętro) wraz ze zmianą funkcji (rozbudowa w poziomie piętra o lokal usługowy).

Niezasadne jest natomiast twierdzenie skarżącej, że w tej sprawie zastosowanie miały przepisy, które umożliwiały legalizację samowoli budowalnej w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2006 r., P 27/05. Upraszczając skomplikowany historyczny stan prawny w zakresie legalizacji samowoli budowlanej, wskazać należy, iż początkowo po wejściu w życie z dniem [...] stycznia 1995 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne jedyną możliwość legalizacji samowoli budowlanej przewidywał art. 49 tej ustawy, w którym wprowadzono pięcioletni termin przedawnienia liczony od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części. Na właścicielu spoczywał wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która wprowadziła procedurę legalizacji samowoli budowalnej i opłatę legalizacyjną, przepis art. 49 Prawa budowlanego otrzymał nowe brzmienie, określając warunki tej legalizacji. Wskazany wyrok TK dotyczył takich podmiotów, które pod rządami przepisów obowiązujących do dnia [...] lipca 2003 r. spełniały warunki legalizacji określone w art. 49 Prawa budowlanego, a które na mocy przepisów przejściowych (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.) nakazujących stosowanie nowej ustawy, mogły zalegalizować samowolę tylko na nowych zasadach, uiszczając opłatę legalizacyjną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124, orzekł, że: "1. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. 2. Artykuł 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP". Wejście w życie w dniu 25 października 2006 r. tego wyroku TK spowodowało uchylenie przepisów ustawy zmieniającej z dnia 27 marca 2003 r. Lukę tę wypełnił art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), który miał zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r., a przed 11 lipca 1998 r., i przed tym dniem nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, wówczas nie stosowało się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48–49b pr. bud. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r.). Powyższe przepisy miały charakter epizodyczny i obowiązywały przez prawie pół roku, umożliwiając legalizację obiektów budowlanych na starych zasadach, tzn. bez obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej, jak się okazało później, nie zyskały zbyt wielu zwolenników, gdyż ich zastosowanie wymagało dobrowolnego ujawnienia organom istniejącej samowoli budowlanej przez właściciela obiektu (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 48). Skoro możliwość legalizacji samowoli budowalnej na tych preferencyjnych zasadach istniała do 1 stycznia 2008 r., to przepis ten nie mógł z oczywistych względów mieć w tej sprawie zastosowania.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. orzekł, jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy uwzględni oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, w tym w szczególności uzupełni postępowanie dowodowe celem poczynienia wskazanych wyżej ustaleń, a następnie dopiero stwierdzi czy do całej samowolnie rozbudowanej i nadbudowanej części budynku zastosowanie będzie miał tryb legalizacji przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.