Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 111/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 art. 128 par. 1 art. 28a
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 158/14 w sprawie ze skargi M. L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania zastępczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 158/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L., uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w przedmiocie wykonania zastępczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na m.in. następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2011 r., sygn. [...], wystawionym na M. L. - zarządcę budynku wielomieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych w miejscowości W. przy ul. K. [...] zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo "przez inną osobę" za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo.

Równocześnie w przedmiotowym postanowieniu wezwano zobowiązanego do: wpłacenia w terminie 14 dni od daty jego doręczenia na rachunek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. kwoty 11.000 zł tytułem zaliczki na koszt wykonania zastępczego ekspertyzy, a także uiszczenia w tym samym terminie kwoty opłaty za wydanie przedmiotowego postanowienia w kwocie 6,80 zł.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. w stosunku do M. L. jako zarządcy budynku mieszkalnego wielomieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wolnostojących w miejscowości W. ul. K. [...], decyzję nr [...], zakazującą użytkowania budynku wielomieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych wolnostojących do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego mogących stworzyć bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa w zakresie konstrukcji tych budynków, nadto budynku mieszkalnego w zakresie przewodów kominowych i instalacji elektrycznej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 k.p.a. ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Organ I instancji przypomniał także, iż na mocy przedmiotowej decyzji zobowiązano zarządcę do wykonania niezwłocznych zabezpieczeń obiektów przed występującym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia, przed dostępem osób niepowołanych poprzez wydzielenie strefy bezpieczeństwa, a także do przedstawienia ekspertyz stanu technicznego obiektu wraz z instalacjami (oraz dwóch budynków gospodarczych wolnostojących).

Równocześnie organ egzekucyjny zaznaczył, iż przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. upomnieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. wezwał M. L. do wykonania wskazanego powyżej obowiązku.

W dalszej części uzasadnienia postanowienia przypomniano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie, wystawiając w dniu [...] sierpnia 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Ponieważ pomimo nałożenia na zobowiązanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], grzywny celem przymuszenia w wysokości 9000 zł, która została ściągnięta w trybie egzekucji należności pieniężnych, zobowiązany nie przedłożył wymaganej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. ekspertyzy, organ postanowił zlecić wykonanie ekspertyzy w trybie zastępczym.

W zażaleniu wniesionym na ww. postanowienie M. L. podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, w której orzekł zakaz użytkowania budynku wielomieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych położonych przy ul. K. w W. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta została skierowana do M. L. jako zarządcy ww. nieruchomości. M. L. podniósł, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, gdyż w dacie jej wydania nie był już zarządcą ww. nieruchomości. Zaznaczył, że postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest obecnie w toku.

W zażaleniu podniesiono, że w przypadku wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ nadzoru budowlanego działał w oparciu o mylne i błędne ustalenie, że to M. L. jest zarządcą nieruchomości przy ul. K. [...] w W.

Podniesiono także, że ww. decyzja i skarżone postanowienie są wadliwe, albowiem umowa jaką M. L. podpisał z właścicielem nieruchomości przy ul. K. [...] w W. o zarząd, została w sposób skuteczny rozwiązana z dniem 8 kwietnia 2011 r., a zatem na długo przed wydaniem skarżonej decyzji i postanowienia.

M. L. podniósł także, że w dacie wydawania ww. rozstrzygnięć, nie był i nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości. Nie miał także jakiegokolwiek wpływu na jej stan techniczny i możliwości zabezpieczenia, czy też naprawy. Podkreślił, że także wskazywane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. pełnomocnictwo z dnia 19 lipca 1997 r. zostało mu wypowiedziane i w dacie wydawania decyzji i postanowienia już nie obowiązywało.

Rozpoznając przedmiotowe zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził, że uwagi podniesione w zażaleniu zmierzają w istocie do kwestionowania prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., z której wynika egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek. Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wobec M. L. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], w swej istocie ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w tym tytule, a wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Temu celowi służą środki egzekucyjne, do których zalicza się wykonanie zastępcze. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, iż organ egzekucyjny związany jest egzekwowaną decyzją do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, a weryfikacja takiej decyzji nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym organ bada wyłącznie legalność i poprawność postanowienia organu egzekucyjnego z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...]. We wskazanym wyżej kontekście, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skierowanie skarżonego postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego do M. L. uznać należy za prawidłowe. Wyżej wymieniony wskazany został bowiem w tytule wykonawczym z dnia [...] sierpnia 2011 r., jako zobowiązany do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W dalszej części uzasadnienia omawianego postanowienia organ II instancji podkreślił, że organy, działające już na etapie wykonywania decyzji w ramach wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać poprawności merytorycznej decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Zgodnie bowiem z zasadami przyjętymi w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kwestie dotyczące zasadności egzekwowanego obowiązku nie mogą stanowić przedmiotu toczącego się postępowania egzekucyjnego. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., z której wynika egzekwowany obowiązek pozostaje w obrocie prawnym. Tym samym organ egzekucyjny tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. jest związany ww. decyzją i zobligowany do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w celu doprowadzenia do jej wykonania. W świetle powyższego organ II instancji nadmienił, że wniesienie przez zobowiązanego do organu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą: [...]) - nie wpływa na bieg postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie. Postępowanie nieważnościowe jest w toku. W ramach tego postępowania organ ten nie wstrzymał, w oparciu o art. 159 k.p.a., wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ II instancji zaznaczył, iż podniesiona w zażaleniu kwestia rozwiązania umowy o zarządzanie nieruchomością położoną przy ul. K. [...] w W., poruszona również w ww. wniosku o stwierdzenie nieważności będzie przedmiotem badania przez organ w postępowaniu nieważnościowym.

Organ zażaleniowy wskazał nadto, że kwestionując ww. tytuł skarżący w istocie kwestionuje zasadność wszczęcia w przedmiotowej sprawie postępowania egzekucyjnego. Tymczasem środkiem prawnym, za pomocą którego zobowiązany może kwestionować zasadność wszczęcia w jego sprawie postępowania egzekucyjnego są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, oparte na podstawach wskazanych enumeratywnie w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (które zobowiązany może wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu odpisu tytułu wykonawczego), stanowiące odrębny środek zaskarżenia od zażalenia na postanowienia organu egzekucyjnego. Dlatego też ww. kwestia w ocenie organu II instancji nie może być przedmiotem rozważań w postępowaniu zażaleniowym, którego celem jest wyłącznie zbadanie prawidłowości postanowienia o wykonaniu zastępczym. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odrębnie traktuje możliwość zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji z przyczyn, o których mowa w art. 33 i odrębnie możliwość zaskarżenia postanowienia o wykonaniu zastępczym. Zdaniem organu zażaleniowego inne są też organy właściwe do rozpatrzenia tych środków: zarzuty rozpoznaje bowiem organ egzekucyjny, a zażalenie organ nadzoru. W jego ocenie przyjąć należy zatem, iż w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zobowiązany może podnosić jedynie te okoliczności, których nie mógł zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1750/09).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. M. L. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. art. 29 ust. 1 w zw. z art. 59 § 1 pkt 7 i pkt 4.

Skarżący, wskazując na teść art. 59 § 1 pkt 4 i 7 ww. ustawy podniósł, że chociaż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie jest jako organ egzekucyjny zobowiązany do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, to jednocześnie jako organ egzekucyjny ma obowiązek badać dopuszczalność egzekucji i ma obowiązek umorzyć postępowanie egzekucyjne jeżeli zajdzie jedna z okoliczności wymienionych w art. 59. Jedną z takich okoliczności jest błąd co do osoby zobowiązanego lub niemożliwość prowadzenia egzekucji ze względu na osobę zobowiązanego. Skarżący podniósł, że skoro nie był ani pełnomocnikiem właściciela ani zarządcą nieruchomości egzekucja przeciwko niemu nie może być prowadzona.

Nadto skarżący podkreślił, że jak wynika z analizy orzeczeń sądów administracyjnych, obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej budynku nałożony w oparciu o art. 62 ust.3 ustawy Prawo budowlane ma charakter wyłącznie dowodowy i w związku z tym nie może być dochodzony w trybie egzekucji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że instytucję wykonania zastępczego obowiązku o charakterze niepieniężnym regulują przepisy rozdziału 3 działu III powołanej ustawy. Zgodnie z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykonanie zastępcze stosuje się gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei art. 128 § 1 ustawy wskazuje, że organ egzekucyjny, który stosuje wykonanie zastępcze, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie, iż obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu.

W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po bezskutecznym wezwaniu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku (upomnienie z dnia [...] czerwca 2011 r.), przystąpił do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Tytuł ten został oparty na wydanej - w oparciu o art. 66 ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., którą zobowiązano skarżącego M. L., jako zarządcę nieruchomości, do wykonania zabezpieczeń budynku wielomieszkalnego oraz dwóch budynków gospodarczych przed występującym zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego tych obiektów.

Egzekwowany nakaz oparto na art. 61 ustawy Prawo budowlane, który nakłada na właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych obowiązki utrzymywania tych obiektów w należytym stanie technicznym i ich bezpieczne użytkowanie.

Sąd I instancji wskazał, że kwestią sporną w sprawie było to, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie zastosowano wobec M. L., środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Wyjaśnił przy tym, że jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma datowanego na 18 marca 2011 r. zatytułowanego "Rozwiązanie umowy o zarząd nieruchomością zawartą w dniu 3 sierpnia 2010 roku" umowa zawarta pomiędzy J. K. będącym właścicielem nieruchomości położonych w W. przy ul. K. [...], a M. L. o zarząd ww. nieruchomościami została rozwiązana z dniem 8 kwietnia 2011 r. Nadto z drugiego pisma datowanego także na 18 marca 2011 r. wynika, że J. K. wypowiedział pełnomocnictwo udzielone M. L. w dniu 19 lipca 2007 r.

Oba powyższe pisma stanowią załączniki do zażalenia datowanego na 31 maja 2013 r. jakie M. L. złożył od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2013 r.

Z akt sprawy wynika również, że pierwszą informację o tym, iż M. L. nie jest już zarządcą nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. (o nałożeniu obowiązków) organ uzyskał w dniu 3 stycznia 2012 r. W tym dniu bowiem, jak wynika z prezentaty, wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. pismo, w którym M. L.poinformował, iż J. K. rozwiązał z nim umowę o zarząd, a także, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie był już zarządcą obiektów przy ul. K. [...]. W piśmie tym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r.

Dalej, Sąd wojewódzki podkreślił, iż przedmiotem egzekucji administracyjnej jest wykonanie obowiązku, będącego treścią stosunku administracyjnoprawnego, zaś zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym będzie podmiot związany z organem administracji publicznej stosunkiem administracyjnoprawnym. Postępowanie egzekucyjne powinno zatem być prowadzone wobec tego właśnie podmiotu.

Stosownie do treści art. 28a ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Przepis ten nie reguluje jednakże podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę. Przypadki następstwa administracyjnoprawnego mogą mieć swoje źródło w następstwie cywilnoprawnym. Jeśli zatem zgodnie z przepisami materialnymi dochodzi do przejścia obowiązku na inną osobę, czyli do następstwa prawnego, postępowanie egzekucyjne od tego momentu powinno się toczyć względem następcy prawnego zobowiązanego. Nasuwa się zatem pytanie w jaki sposób powinno zakończyć się postępowanie egzekucyjne względem podmiotu dotychczas zobowiązanego. Stosownie do art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Analiza treści przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nakazuje stwierdzić, że w celu wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku prowadzi się jedną egzekucję administracyjną, nie zaś kilka egzekucji administracyjnych. W żadnym z przepisów tej ustawy ustawodawca nie przewiduje możliwości prowadzenia dwóch egzekucji administracyjnych w celu wyegzekwowania wykonania obowiązku. Jeżeli zatem, w myśl art. 28a ustawy kontynuowanie egzekucji w stosunku do nabywcy prawa może nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego, to egzekucja administracyjna wszczęta doręczeniem tytułu wykonawczego pierwotnie zobowiązanemu powinna zostać umorzona.

Szeroka formuła art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza przy tym ograniczeń odnośnie do sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego. Źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot mogą być czynności o charakterze cywilnoprawnym albo administracyjnoprawnym (W. Piątek/A. Skoczylas, Komentarz do art. 28a upea, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 172).

Sąd I instancji stwierdził, mając na względzie powyższe, że w przypadku rozwiązania umowy o zarząd nieruchomością, dotychczasowy zarządca M. L., utracił uprawnienia do dysponowania (zarządzania) tą nieruchomością. W takiej sytuacji aktualnie brak jest podstaw prawnych by żądać od niego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wprawdzie w aktach przedmiotowej sprawy brak jest oryginałów pism z dnia 19 marca 2011 r. o wypowiedzeniu M. L. umowy o zarząd nieruchomością oraz o wypowiedzeniu mu pełnomocnictwa przez właściciela przedmiotowych nieruchomości J. K., jednakże jak wynika ze znajdującego się w aktach sądowych pisma pełnomocnika [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 23 września 2014 r., w toku postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.) przedłożono potwierdzone za zgodność z oryginałem w dniu 7 maja 2013 r. przez pełnomocnika A. W., kopie rozwiązania umowy o zarząd nieruchomością oraz oświadczenie J. K. z dnia 14 marca 2014 r. (winno być 2011 r.) o wypowiedzeniu pełnomocnictwa.

W tej sytuacji, nie można przyjąć, by M. L., nie będąc już zarządcą nieruchomości, był osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku. Sytuacja odwrotna mogłaby nastąpić tylko w przypadku ewentualnego podważenia autentyczności ww. pism z dnia 18 marca 2011 r., a takich ustaleń w aktach sprawy brak.

Kontynuacja czynności egzekucyjnych wobec osoby, która utraciła kompetencje do podejmowania czynności obejmujących ww. nieruchomości stanowi naruszenie przepisu art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co z kolei ma wpływ na wynik sprawy.

W dalszej kolejności, Sąd wojewódzki wskazał, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sądowych odpisu aktu zgonu i jego tłumaczenia sporządzonego w Wydziale Konsularnym Ambasady RP w [...], właściciel nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. J. K. zmarł w [...] w dniu 28 października 2013 r.

W świetle art. 61 ustawy Prawo budowlane osobami zobowiązanym do utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym są właściciele nieruchomości lub zarządcy. Adresatem nakazów przewidzianych w art. 66 ustawy Prawo budowlane może być więc tylko właściciel nieruchomości lub zarządca obiektu budowlanego.

W sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny zatem ustalić, wobec śmierci dotychczasowego właściciela, kto jest obecnym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w W., lub też, kto jest obecnym jej zarządcą. Dopiero dysponując powyższymi ustaleniami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. po zastosowaniu instytucji art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może skutecznie zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego wobec następcy prawnego dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości lub też jej aktualnego zarządcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 28a i art. 59 § 1 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, tj. zaistnienia przesłanki do zastosowania art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna wszczęta doręczeniem tytułu wykonawczego pierwotnie zobowiązanemu powinna zostać umorzona, podczas gdy okoliczność taka nie stanowi żadnej z przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprost stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane,

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez skutkujące uchyleniem postanowień organów obu instancji nietrafne przyjęcie, wbrew zawartości akt sprawy, że w aktach tych brak jest okoliczności podważających wiarygodność dokumentów (datowanych na dzień 18 marca 2011 r.), co z kolei stanowiło podstawę uznania przez Sąd I instancji, iż skarżący M. L. nie pełnił funkcji zarządcy obiektu, a w konsekwencji że nie mógł być osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku, jak również poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających pomimo istnienia istotnych wątpliwości odnośnie tychże dokumentów datowanych na 18 marca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wskazał, iż przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprost stanowi, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane. Zatem nie można twierdzić, że w takim przypadku istnieje podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec pierwotnie zobowiązanego, jak przyjął Sąd I instancji. Przepis art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zawierający katalog podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, nie przewiduje jako przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego przypadku przejścia obowiązku na następcę prawnego zobowiązanego. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, "Istotą umorzenia postępowania egzekucyjnego jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania." (Piotr Pietrasz, Komentarz do art. 59. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX el.). Tak ukształtowany przez ustawodawcę charakter instytucji umorzenia postępowania egzekucyjnego stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami powołanego art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym, pomimo przejścia obowiązku na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Skarżący organ wskazał, że powyższa kwestia nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, które podkreślają powinność kontynuacji postępowania egzekucyjnego w przypadku spełnienia się przesłanek z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tak np. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II FSK 1738/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 483/11). Powołany zaś przez Sąd I instancji wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 864/12, jest wyrokiem nieprawomocnym w związku z wniesieniem od tegoż wyroku skargi kasacyjnej. Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań obligujących organy do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego było niezasadne i dokonane zostało z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 28a oraz art. 59 § 1 pkt 1-10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż Sąd I instancji dokonał samodzielnej oceny dokumentów datowanych na dzień 18 marca 2011 r. (zwracając się uprzednio do organu skarżącego w celu ustalenia, czy w posiadaniu organu są oryginały ww. dokumentów), a następnie uchylił postanowienia organów obydwu instancji przesądzając, iż w aktach sprawy brak jest podstaw do kwestionowania autentyczności przedmiotowych dokumentów oraz wiążąco dla organów wskazał, że M. L. nie jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem, Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 108/11). Niezależnie od powyższego, organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - wątpliwości odnośnie tychże dokumentów (datowanych na dzień 18 marca 2011 r.) wynikają z samych akt postępowania administracyjnego oraz były podnoszone przez skarżący organ w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wątpliwości te wiążą się w głównej mierze z kwestią dat. Egzekwowana decyzja wydana została w dniu [...] kwietnia 2011 r., zaś z pism (datowanych na dzień 18 marca 2011 r.) wynika, że umowę o zarząd z M. L. właściciel nieruchomości rozwiązuje z dniem 8 kwietnia 2011 r. (a zatem na 5 dni przed wydaniem decyzji w sprawie). Tymczasem owa okoliczność rozwiązania umowy o zarząd została ujawniona i podniesiona przez M. L. w niniejszej sprawie dopiero w styczniu 2012 r. (i na fakt ten zwrócił uwagę Sąd I instancji na str. 8 uzasadnienia wyroku). Istotnym jest w kontekście powyższego okoliczność, iż przed tą datą, pomimo kierowania do organu I instancji rozmaitych pism, okoliczność pozostawania zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego nie była przez M. L. kwestionowana, co w konsekwencji budzi wątpliwości odnośnie opisywanych dokumentów. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powyższe znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, którymi dysponował Sąd. W toku rozprawy w dniu 24 września 2014 r. pełnomocnik organu wyraźnie podkreślał, iż "jeszcze na dwa dni przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego twierdził, że jest on nadal zarządcą tej nieruchomości." Ponadto w aktach administracyjnych organu I instancji (akta znak: [...], k. 6) znajduje się uwierzytelniona kopia pisma M. L. z dnia 19 lipca 2011 r., przesłanego w odpowiedzi na upomnienie z dnia [...] czerwca 2011 r., skierowane do skarżącego. W piśmie tym wystosowanym trzy miesiące po wydaniu egzekwowanej decyzji M. L. w żaden sposób nie wskazywał, iż w kwietniu 2011 przestał pełnić funkcję zarządcy, lecz przeciwnie, odniósł się do konkretnych nałożonych na niego obowiązków. W ocenie organu skarżącego, wskazane powyżej materiały, zawarte w aktach sprawy, stoją w sprzeczności z dokumentami datowanymi na 18 marca 2011 r., na których oparł się Sąd I instancji.

Skarżący organ wskazał nadto, iż w niniejszej sprawie Sąd I instancji ograniczył czynności zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości odnośnie pism datowanych na dzień 18 marca 2011 r. jedynie do skierowania do organu pisma z dnia 19 września 2014 r. zmierzającego do ustalenia faktu istnienia oryginałów tych dokumentów. Sąd wojewódzki nie przeprowadził natomiast uzupełniających dowodów w sposób zgodny z zapisami art. 106 § 3 p.p.s.a., mimo że podjął się samodzielnego badania dokumentów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L., wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji prezentowane w zaskarżonym wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg. norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 30 września 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w części wyznaczenia terminu przedstawienia ekspertyzy z punktu 2 decyzji organu powiatowego, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaistniała w tej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego postanowienia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Pojęcie "akta sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., nie może być ograniczone tylko do akt sprawy zebranych przez organ i przedstawionych sądowi pierwszej instancji wraz ze skargą (zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.), gdyż obejmuje również materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony do akt w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Nadto, art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżonym rozstrzygnięciem.

W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe rozważania, uznał, że nie można zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia ww. przepisów. Z całą pewnością Sąd wojewódzki nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych. Stan faktyczny został ustalony przez organ, a Sąd I instancji, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. wydał wyrok na podstawie akt sprawy. Sąd nie przeprowadzał z urzędu postępowania dowodowego, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z § 5 p.p.s.a., lecz oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Nie mógł pominąć faktu, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo z dnia 18 marca 2011 r. zatytułowane "Rozwiązanie umowy o zarząd nieruchomością zawartą w dniu 3 sierpnia 2010 roku", oraz pismo z dnia 18 marca 2011 r., na mocy którego J. K. wypowiedział pełnomocnictwo udzielone dnia 19 lipca 2007 r. M. L. (załączniki do zażalenia M. L. od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2013 r. - teczka organu wojewódzkiego [...], karta 27, 28). Jako że przedmiotowe pisma z dnia 18 marca 2011 r. stanowiły kserokopie Sąd zwrócił się do organu o wyjaśnienie, czy jest w posiadaniu ich oryginałów. Z ww. okoliczności nie można wywodzić, że Sąd w tym zakresie przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe w rozumieniu przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. Nieuprawnione jest także twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, że w związku z oparciem się przez Sąd na tych dokumentach, konieczne było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w zakresie ustalenia autentyczności ww. dokumentów.

Zauważyć należy, iż strona wnosząca skargę kasacyjną formułując zarzut naruszenia ww. przepisów postępowania, tak naprawdę zmierza do podważenia przyjętej przez Sąd I instancji oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powołuje się bowiem na okoliczność wynikającą z akt administracyjnych, którą także Sąd wojewódzki zauważył, że umowa o zarząd została ujawniona i podniesiona przez M. L. dopiero w styczniu 2012 r. (strona 8 uzasadnienia wyroku), co w jej ocenie budzi wątpliwość odnośnie opisywanych dokumentów datowanych na dzień 18 marca 2011 r.

Kwestionowania dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego strona nie może podnosić w ramach zarzucanych naruszeń przepisów postępowania. Jeszcze raz należy podkreślić, iż Sąd wojewódzki opierał się na materiale dowodowym zgromadzonym i ujawnionym przez orzekające w sprawie organy. Zdaniem także Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzez wskazanie, iż brak jest w aktach sprawy ustaleń odnośnie podważenia autentyczności ww. pism z dnia 18 marca 2011 r., Sąd I instancji miał na uwadze, że brak jest dokumentu, który potwierdzałby, że doszło przy ich sporządzaniu do fałszerstwa.

Skoro zaś z ww. dokumentów wynikało, że M. L. w dacie wydania postanowienia o wykonaniu zastępczym nie był już zarządcą nieruchomości, zasadnie Sąd wojewódzki przyjął, że zastosowanie ma art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Podkreślić należy, że przepis art. 28a nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadził, możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko, której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05). Szeroka formuła art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wprowadza przy tym ograniczeń odnośnie do sposobu przejścia obowiązku objętego tytułem prawnym na następcę prawnego zobowiązanego. Źródłem przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na inny podmiot mogą być czynności o charakterze cywilnoprawnym albo administracyjnoprawnym (W. Piątek/A. Skoczylas, Komentarz do art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym wadministracji, w: red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 172). Jakkolwiek przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym mówi o kontynuacji postępowania egzekucyjnego, jednak stroną tego postępowania – zobowiązanym będzie już kto inny – następca prawny zobowiązanego, co wymaga wystawienia przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego. Także w istocie przepis ten nakazuje wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu wystawienia nowego tytułu wykonawczego i przekazania go organowi egzekucyjnemu wraz z dokumentem wskazującym przejście obowiązku na następcę prawnego (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2009, s. 146) (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2261/11).

Nietrafnie jednak podnosi Sąd I instancji, że egzekucja administracyjna powinna zostać umorzona, przeczy temu bowiem art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, który wprost mówi o kontynuacji postępowania egzekucyjnego. Przyczyny obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego zostały określone w art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który w swym katalogu nie uwzględnia przypadku przejścia obowiązku na następcę prawnego zobowiązanego. Tym samym wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań obligujących organ do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego było niezasadne. Prawidłowo jednakże Sąd wojewódzki stwierdził, że w przypadku rozwiązania umowy o zarząd nieruchomością, dotychczasowy zarządca M. L., utracił uprawnienia do dysponowania (zarządzania) tą nieruchomością. W takiej sytuacji aktualnie brak jest podstaw prawnych by żądać od niego wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organy w zaistniałej sytuacji powinny ustalić kto jest obecnym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. K. [...] w W., lub też, kto jest obecnym jej zarządcą. Dopiero dysponując powyższymi ustaleniami organ po zastosowaniu instytucji art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może skutecznie zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego wobec następcy prawnego dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości lub też jej aktualnego zarządcy.

Dlatego mimo częściowego błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i brak jest podstaw do postawienia zarzutu naruszenia art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.