Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 288/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 2, art. 267 pkt 1, art. 270 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora "B" w T. z dnia 16 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za pobór wód podziemnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora "B" w T. na rzecz skarżącej "A" z siedzibą w S.kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańska skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 marca 2018 r., nr [..], którą określono A. opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 913 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 25 stycznia 2012 r., wydaną na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 pkt 1, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust. 1 i 2 i art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), Marszałek Województwa udzielił A., do dnia 31 stycznia 2022 r., pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni nr 1 znajdującej się na działce nr [..] na terenie Obwodu Utrzymania Autostrady w miejscowości N., gmina D., w ilości: maksymalnie godzinowo – 18,0 m3/h, średnio dobowo – 85,0 m3/d, maksymalnie rocznie – 30 000 m3/rok.

Pismem z dnia 20 lutego 2018 r., nr [..], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, stanowiącym informację roczną ustalającą wysokość opłaty stałej za usługi wodne, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) dalej zwanej Prawem wodnym, ustalił Spółce A. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wód podziemnych w wysokości 913 zł. Ustalając opłatę organ wskazał, że jej wysokość została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 18 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,005 m3/s.

W złożonej reklamacji Spółka podniosła, że do wyliczenia wysokości opłaty błędnie przyjęto określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego godzinowego poboru wód (18 m3/h; po przeliczeniu 0,005 m3/s), zamiast wskaźnika maksymalnego rocznego poboru wód (30 000 m3/rok; po przeliczeniu 0,001 m3/s).

Po rozpoznaniu reklamacji Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał ją za niezasadną i na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego określił Spółce A. za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wód podziemnych w wysokości 913 zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując treść art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wskazał, że należało przeliczyć wszystkie maksymalne wartości poboru określone w pozwoleniu w różnych jednostkach i wybrać do opłaty tę, która daje maksymalną wartość w m3/s. Skoro, na podstawie wydanego pozwolenia Spółka pobiera wody podziemne w ilości 18,0 m3/h, to jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód, zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 , poz. 2502), wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu maksymalny pobór wód. Organ wyjaśnił, że opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 500 zł, czasu wyrażonego w dniach a wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 18,0 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,005 m3/s.

We wniesionej do Sądu skardze Spółka domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zarzucając naruszenie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego Spółka wskazała, że w sprawie niewłaściwie przyjęto do wyliczenia rocznej opłaty stałej wskaźnik maksymalnego godzinowego poboru wód, nie zaś wskaźnik maksymalnego rocznego poboru wód. Wprawdzie nowe Prawo wodne nie zawiera przepisu wyjaśniającego, który z tych dwóch wskaźników, zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy – Prawo wodne, należy przyjąć do obliczenia wysokości opłaty stałej zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami (po przeliczeniu na m3/s), to jednak zdaniem skarżącej z uwagi na to, że chodzi o pobór, a opłata ma charakter roczny – logicznym jest przyjęcie wskaźnika określającego maksymalny roczny, a nie godzinowy pobór wód.

Zdaniem Spółki przyjęta przez organ interpretacja ww. przepisu ustawy jest pozbawiona uzasadnienia celowościowego i środowiskowego. W żadnym bowiem przypadku Spółka nie będzie mogła pobierać wód w ilości określonej wskaźnikiem maksymalnego godzinowego poboru przez cały rok. Wskaźnik godzinowego maksymalnego poboru wód odnosi się wyłącznie do poboru chwilowego, incydentalnego i nie może stanowić podstawy poboru wody w takich ilościach w całym roku, gdyż prowadziłoby to do przekroczenia wskaźnika rocznego określonego w pozwoleniu. Ustalona opłata nie uwzględnia zatem rzeczywistego, dopuszczalnego i możliwego poboru wód przez Spółkę, a nadto wbrew art. 7a § 1 k.p.a. stanowi przyjęcie niekorzystnej dla płatnika interpretacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że na wysokość opłaty stałej nie ma wpływu to, czy rzeczywiście jest prowadzona działalność związana z korzystaniem z wód i w jakim zakresie ona następuje. Nie ma też znaczenia stan faktyczny, tj. etap realizacji przedsięwzięcia. W ocenie organu znaczenie ma tylko treść pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 marca 2018 r., polegająca na badaniu zgodności z prawem postępowania prowadzonego przez organ administracji oraz wydanego w jego wyniku rozstrzygnięcia, doprowadziła Sąd do wniosku, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c).

Zaskarżoną decyzją organ administracji określił Spółce A. opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. w wysokości 913 zł.

Podstawę prawną ustalonej opłaty stanowił przepis art. 271 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566), zwanej dalej Prawem wodnym oraz przepis § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych.

Ustalając powyższą opłatę stałą organ odwołał się do rozstrzygnięcia decyzji z dnia 25 stycznia 2012 r., mocą której Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych ze studni nr 1 położonej na działce nr [..] na terenie Obwodu Utrzymania Autostrady, w miejscowości N., gmina D., w ilości:

- maksymalnie godzinowo - 18,0 m3/h,

- średnio dobowo – 85,0 m3/d,

- maksymalnie rocznie – 30 000 m3/rok.

Do ustalenia opłaty organ przyjął wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego, tj. 18,0 m3/h, wynoszącego po przeliczeniu 0,005 m3/s.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zastosowania, przy przewidzianym w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego sposobie ustalania opłaty stałej, parametru maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy w pozwoleniu wodnoprawnym, wydanym jeszcze w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), określono dopuszczalne maksymalne wskaźniki poboru wód podziemnych w trojaki sposób: godzinowo, średniodobowo i rocznie. Rozwiązania tego rodzaju kwestii przepisy nowego Prawa wodnego nie przewidziały, co wymagało od organów stosujących prawo podjęcia odpowiednich zabiegów interpretacyjnych.

Organ zastosował do obliczenia opłaty stałej maksymalny godzinowy wskaźnik poboru twierdząc, że po przeliczeniu wszystkich wartości poboru określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w różnych jednostkach to godzinowy wskaźnik poboru dawał maksymalną wartość poboru w m3/s, czego wymaga przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego.

Sąd powyższego stanowiska organu nie podzielił uznając za zasadne zarzuty skargi.

Tytułem wprowadzenia wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto, państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Realizując powyższe wytyczne w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, przewidując, że opłata ta stanowi iloczyn następujących czynników:

1. jednostkowej stawki opłaty przewidzianej w rozporządzeniu,

2. czasu wrażonego w dniach,

3. maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego,

4. stosunek ww. ilości odpowiednio: do dostępnych zasobów wód podziemnych lub SNQ w przypadku wód powierzchniowych (wskaźnik uwzględniany na poziomie ustawowym).

Zgodnie z § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty stałej za pobór wód wynosi 500 zł na dobę za 1 m3/s. Skoro rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny, to pozostała tylko kwestia wyboru, który z dwóch wskaźników: godzinowy czy roczny poboru wód wyrażony, po przeliczeniu, w 1 m3/s, należało zastosować.

W świetle powołanych przepisów Prawa wodnego, kształtujących nowy system finansowania gospodarki wodnej, opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Za daniny publiczne, zgodnie z nauką prawa i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, opubl. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 Prawa wodnego, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach.

Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do naruszenia wartości objętych ochroną konstytucyjną, a w szczególności nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy, że system opłat za usługi wodne został, w duchu Ramowej Dyrektywy Wodnej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty.

Charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności zarówno po stronie obywateli (i innych podmiotów), jak i po stronie organów administracji stosujących prawo. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Otóż konfrontacja stanowisk prezentowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji wodnej oraz przez skarżącą Spółkę potwierdza, że na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej.

Według organów orzekających czynnik w postaci "maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" to w niniejszej sprawie wskaźnik dopuszczalnego poboru godzinnego wynoszący 18,0 m3/h, albowiem, jak twierdzi organ, po przeliczeniu na m3/s, jak tego wymaga przepis, uzyskujemy maksymalną wartość poboru dopuszczalną na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Tego rodzaju wykładnia jest nieprawidłowa, albowiem pomija całkowicie kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa służy konstytucyjna zasada poprawnej legislacji. Te same wartości powinny być w pogłębiony sposób chronione także na płaszczyźnie stosowania prawa. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów (in dubio pro libertate), wprowadzona do polskiego systemu prawa ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r., w postaci przepisu art. 7a § 1 k.p.a. stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zasada ta ma na celu urzeczywistnienie tych samych wartości co wskazana wyżej zasada konstytucyjna poprawnej legislacji. Chociaż prawo powinno być sformułowane w taki sposób, aby ustalenie znaczenia przepisów nie nastręczało trudności, to przepis art. 271 ust. 2 Prawa wodnego potwierdza, że takie trudności mogą mieć miejsce. Wprowadzona w art. 7a k.p.a. zasada "przyjaznej interpretacji prawa" ma więc na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów.

Na gruncie prawa podatkowego, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że "organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie podatkowej. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa podatkowego, możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podatnika przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest najkorzystniejsze dla podmiotu zobowiązanego z tytułu podatku. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Sama zasada staje się zaś swoistym zabezpieczeniem uniemożliwiającym przenoszenie na podatnika odpowiedzialności za błędy popełnione przez ustawodawcę".

Spostrzeżenia te pozostają aktualne w odniesieniu do innych spraw o charakterze administracyjnym. Przenosząc tę regułę na poziom postępowań przed organami administracji, należy przyjąć, że przepisy, których treść nasuwa wątpliwości, powinny być interpretowane w taki sposób, żeby słuszny interes obywateli nie doznał uszczerbku. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 (Druk nr 1183 Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw) wskazano, że przedmiotowa zasada "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni, wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów. Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ - dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni - stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu".

W świetle powyższego przepis art. 7a k.p.a. znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy można przyjąć więcej niż jeden wynik wykładni, a z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zasada ta wymaga rozważenia przez organ wyniku wykładni postulowanego przez stronę, czemu w sposób ewidentny uchybił organ.

Według skarżącej Spółki bowiem prawidłowy sposób ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wód podziemnych powinien opierać się o wynikający z pozwolenia wodnoprawnego wskaźnik maksymalnej rocznej ilości poboru wód, która w sprawie wynosi 30 000 m3/rok, co po przeliczeniu na jednostkę wskazaną w art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, daje 0,0010 m3/s. Wówczas wysokość opłaty stałej wyniosłaby 173 zł.

Zdaniem Sądu taka wykładnia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego jest prawidłowa językowo oraz zgodna z celem opłat za usług wodne i założeniami Ramowej Dyrektywy Wodnej. Nie prowadzi przy tym do rezultatów sprzeciwiających się wartościom chronionym konstytucyjnie.

W sytuacji, w której jednym z zasadniczych elementów wpływających na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wody podziemnej dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa trzy wskaźniki poboru wód podziemnych, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata stała określana jest w wymiarze rocznym – za cały rok 2018 r., to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia art. 271 ust. 2 Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik poboru rocznego. To wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód podziemnych, którą może pobrać Spółka. Tak ustalona wielkość poboru rocznego służy utrzymaniu dobrego stanu wód podziemnych eksploatowanego ujęcia i przeciwdziałaniu pogorszenia stanu ilościowego i jakościowego wód podziemnych. Określony w pozwoleniu wodnoprawnym dopuszczalny maksymalny pobór godzinowy określa ilość wody, którą skarżąca może pobrać w ciągu godziny, co nie oznacza, że możliwy jest ciągły pobór godzinowy w takiej ilości, albowiem ogranicza go przede wszystkim dopuszczalna wielkość poboru rocznego. Z tego wynika, że pobór godzinowy w maksymalnej ilości możne zdarzyć się wyłącznie incydentalnie i z pewnością nie odzwierciedla maksymalnej ilości poboru rocznego. To z kolei powoduje, że przyjęcie do ustalenia wysokości opłaty stałej za rok 2018 godzinowego wskaźnika poboru było nieprawidłowe. Zastosowanie tego wskaźnika doprowadziło do uzyskania wysokości opłaty, która nie odzwierciedla kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony legalnego poboru wód w skali roku. Dla takiego zawyżenia wysokości opłaty, która w założeniu Ramowej Dyrektywy Wodnej i implementującego ją Prawa wodnego, ma stanowić zwrotu kosztów usług wodnych, nie ma uzasadnienia. Trafność poczynionej analizy potwierdzono już w piśmiennictwie administracyjnym (K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Warszawa 2017).

Jak wynika z przeciwstawnych argumentacji organu i skarżącej Spółki, zastosowanie parametru poboru godzinowego i rocznego prowadzi do uzyskania dwóch różnych wysokości opłaty stałej. Przy zastosowaniu wskaźnika godzinowego wynik ten jest wyższy, profiskalny, mniej korzystny dla skarżącej Spółki niż przy użyciu wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalny roczny pobór wód podziemnych.

W takich okolicznościach, jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, w szczególności o charakterze daniny publicznej, organ administracji zobowiązany jest przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony. W tego rodzaju postępowaniach dochodzi bowiem do bezpośredniego bądź pośredniego ograniczenia sfery wolności podmiotów prawa. W tym obszarze szczególnie uzasadniona jest ochrona strony przed negatywnymi skutkami braku jednoznaczności przepisów.

Powyższa analiza doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, i przyjął wynik nieodzwierciedlający kosztów rzeczywistego, dopuszczalnego dla strony leganie poboru wód w skali roku. W konsekwencji należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 k.p.a., co doprowadziło do naruszenia przepisu art. 271 ust. 2 Prawa wodnego poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości poboru wód podziemnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W następstwie tego rozstrzygnięcia, ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącą Spółkę od informacji udzielonej jej przez organ z dnia 20 lutego 2017 r. Przy tym organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), w wysokości 480 zł.