Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1330/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/17 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...], na wniosek M.Z., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej [...] od ciepłowni [...] przy ul. [...] do sieci preizolowanej przy ul. [...] w [...] na działkach położonych w [...] wg. wykazu stanowiącego załącznik do dokumentacji projektowej - w części dotyczącej działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]) oraz działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid. [...]) w [...].

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB) decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję Wojewody i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2001 r.

GINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126; zwanej dalej: p.b.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezsporne jest, że inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, winien przedstawić dowód jednoznacznie świadczący o posiadaniu przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sporna inwestycja polegała na budowie sieci ciepłowniczej [...] od ciepłowni [...] przy ul. [...] do sieci preizolowanej przy ul. [...] w [...]. Z dokumentacji projektowej spornej inwestycji wynika, że przebiega ona przez działki nr ewid. [...] (podzielona na [...]) oraz [...] (podzielona na [...]), położone odpowiednio przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...]. W dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę użytkownikiem wieczystym działek nr ewid. [...] oraz [...] było Przedsiębiorstwo P. Aktualnymi właścicielami ww. działek ewid. są: M.Z. oraz G.Z.

Organ odwoławczy zauważył, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że inwestor posiadał prawo do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...] i [...]. Decyzja Prezydenta Miasta została zatem wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. Niemniej oceniając skutki niniejszego naruszenia nie można pominąć, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji, tj. od [...] maja 2001 r. upłynęło ponad 16 lat. GINB stanął na stanowisku, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 16 lat funkcjonowania jego w obrocie prawnym - w sytuacji gdy z akt sprawy nie wynika, aby przez okres około 16 lat ww. pozwolenie na budowę było kwestionowane przez strony postępowania - pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości.

Jednocześnie GINB powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wskazując, że upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno- gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie oraz, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności (legalizmu), nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej, a więc należy mieć na względzie, że odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej - do których organ zalicza instytucję stwierdzenia nieważności decyzji - nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

GINB choć przyznał rację twierdzeniu wnioskodawcy, że przebieg spornej sieci ciepłowniczej uwidoczniony na projekcie zagospodarowania terenu nieznacznie różni się od jej przebiegu uwidocznionego na mapie, w oparciu o którą dokonano uzgodnień branżowych, to jednak - mając na uwadze upływ przeszło 16 lat od wydania kontrolowanej decyzji, nie dopatrzył się, aby decyzja ta, w części dotyczącej działek nr ewid. [...[ i [...] naruszała w sposób rażący przepisy obowiązujące w dacie jej wydania.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.Z. na ww. decyzję GINB z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że inwestor nie spełnił wymogów wynikających z art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b. W aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, iż inwestor posiadał prawo do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr ewid. [....] i [...] na cele ww. zamierzenia. Dokumentem tym nie może być pismo P. S.A. Z [...] marca 2001 r., wyrażające jedynie zgodę na skrzyżowanie sieci ciepłowniczej z rur preizolowanych [...] (modernizacja) nad torem kolejowym w km [...] linii nr [...] (stacja [...]) zgodnie z przedłożonym projektem (...)". Przedmiotowa zgoda, jak czytamy w pkt 12 tego pisma, stanowi jedynie podstawę do dokonania konserwacji i kapitalnych remontów urządzeń przez użytkownika znajdujących się na terenach kolejowych. Dowodem stwierdzającym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ocenie Sadu, nie mogą stanowić także uzgodnienia branżowe znajdujące się na "Planie trasy sieci cieplnej [...] Uzgodnienia branżowe arkusz 1/2 Podziałka 1:500 projektowana trasa sieci ciepłowniczej". Uzgodnienia te przewidują jedynie plan trasy ciepłowniczej. Nie stanowią one zgody do dysponowania przez inwestora działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...] na cele budowlane.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oceniając naruszenie powyżej wskazanego przepisu, z uwzględnieniem ww. kryteriów, nie można zdaniem Sądu stwierdzić by wydanie kontrolowanej decyzji spowodowało negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Pozwolenie na realizację wyżej opisanej inwestycji wydane zostało w 2001., skarżący i zarazem wnioskodawca tego postępowania nabył nieruchomość od P. S.A> (działka ew. nr [...]) w dniu [...] lipca 2002 r., nie kwestionując jej do lutego 2017 r.

Oceną tą wzmacnia zdaniem Sądu I instancji powołane przez GINB orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

W skardze kasacyjnej M.Z. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi z uwagi na:

a) błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przyjęcie, że wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta [...] nie nastąpiło z rażącym naruszeniem:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. poprzez uznanie, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi rażącego naruszenia prawa w kontekście art. 64 ust. 2 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, które gwarantują właścicielom i posiadaczom innych majątkowych praw rzeczowych, w tym osobom, którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego, równą ochronę prawną, a także wskazują iż prawa te mogą zostać ograniczone jedynie w drodze ustawy, co wyłącza możliwość wydania przez organ administracji publicznej indywidualnej decyzji ograniczającej te prawa bez wskazania konkretnego przepisu ustawy dopuszczającej takie ograniczenia i to bez względu na okres, który upłynął od dnia wydania takiej decyzji

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a., które obligują organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a także stoją na straży praworządności mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności chroniony przepisami Konstytucji RP, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującego wszystkim równość wobec prawa, co wskazuje na kwalifikowaną formę naruszenia prawa wyczerpującą przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd - na podstawie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 który nie dokonał zmiany stanu normatywnego wskazanych wyżej artykułów k.p.a. - iż wydana decyzja pozwolenie na budowę z uwagi na jej niekwestionowanie przez skarżącego w okresie od [...] lipca 2002r. do lutego 2017 r., jest akceptowalna jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a okoliczność ta stanowi jedną z przesłanek nie uznania przez Sąd występującego naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. jako rażącego naruszenia prawa

c) art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę na gruncie, do którym inwestor nie dysponował na cele budowlane, nie stanowiło rażącego naruszenia zarówno ww. przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i art. 2 i art. 7 Konstytucji, które określają zasady demokratycznego państwa prawnego - pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa i że takie przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, daje się pogodzić z wymogami praworządności wynikającymi z treści ww. przepisów.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez:

a) zaniechanie obowiązkowego w świetle art. 77 k.p.a. wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności ustalenia czy i w jakim zakresie decyzja Prezydenta Miasta, ograniczyła prawa właścicielskie skarżącego przez wyłączenie prawa do korzystania z nieruchomości i jej zabudowy, mimo ochrony tego prawa ustanowionej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

b) niedokonanie na podstawie art. 80 k.p.a. oceny całokształtu materiału dowodowego i niewskazanie na podstawie jakich okoliczności faktycznych i prawnych Sąd uznał, że choć badana w trybie nieważności decyzja zawiera wady prawne, to nie można powiedzieć, że są to kwalifikowane wady prawne, gdyż nie została spełniona przesłanka braku możliwości zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych jakie ta decyzja zrodziła, przy jednoczesnym niewskazaniu przez ten Sąd metodologii i źródeł w oparciu o które dokonana została ocena skutków społecznych i gospodarczych, która winna obejmować i rozważać wagę tych interesów i skutków, nie tylko w wymiarze ogólnym, ale i indywidualnym dotyczącym sfery chronionych ustawowo i Konstytucyjnie praw skarżącego - co stanowi naruszenie przepisów postępowania i ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. w aspekcie użytego w nim pojęcia "rażącego naruszenia prawa".

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że że Sąd I instancji nie dokonał oceny skutków społeczno-gospodarczych zarówno w wymiarze ogólnym, jak i indywidualnym dotyczącym sfery chronionych ustawowo i Konstytucyjnie praw skarżącego

Nie wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością stanowi zatem oczywistą przesłankę do nie uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a w przypadku wydania decyzji pozytywnej stanowi oczywistą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ocena skutków naruszenia przepisów prawa budowlanego i skutków jakie wywoływały te naruszenia w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., była przedmiotem oceny doktryny i wielu orzeczeń sądów administracyjnych, które jednoznacznie stwierdziły, iż inwestor najpóźniej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę winien legitymować się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane .Brak takiej zgody stanowi rażące naruszenie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia dokonanej przez Sąd I instancji kontroli decyzji GINB, w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2001 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. sp. z o.o. pozwolenia na budowę sieci ciepłowniczej.

Bezspornym w sprawie pozostaje, że ww. decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., bowiem inwestor nie posiadał prawa do dysponowania działkami nr ewid. [...] oraz [...] (numeracja z dnia wydania decyzji przez Prezydenta Miasta) na cele budowlane. Nie jest kwestionowane w sprawie, że inwestycja przebiega przez działki nr ewid. [...] (podzielona na [...]) oraz [...] (podzielona na [...]), położonej odpowiednio przy ul. [...] oraz przy ul. [...] w [...]. W dacie wydania kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę użytkownikiem wieczystym działek nr ewid. [...] oraz [...] było P. S.A. Aktualnymi właścicielami ww. działek ewid. są: M.Z. oraz G.Z.

Sporna w sprawie pozostaje dokonana przez GINB, a zaakceptowana przez Sąd I instancji ocena naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w świetle przesłanki stwierdzenia nieważności wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244 oraz 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1708/18, LEX nr 3231945). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Wprawdzie w postępowaniu nieważnościowym badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie ma zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. Z racji tego, że skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej istoty charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jest uwzględnienie również tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wszystko dlatego, że skutki aktu administracyjnego obarczonego naruszeniem prawa, ujawniają się dopiero po jego wydaniu. Oczywisty charakter naruszenia prawa jest zatem warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, o tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno - gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (wyroki NSA 27 maja 2021 r., I OSK 3431/15, LEX nr 3206286 oraz z dnia 2 grudnia 2021 r., II OSK 106/19, LEX nr 3291025).

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż w stanie fatycznym sprawy, okoliczność iż do dnia udzielenia pozwolenia na budowę inwestor nie przedłożył dokumentu, z którego wynikałoby prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może stanowić wystarczającej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Zasadnie Sąd I instancji uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazał, że decyzja nie wywołała tego typu skutków społeczno- gospodarczych, które przemawiają za wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności. Pozwolenie na budowę udzielone zostało w 2011 r. W dniu udzielenia pozwolenia jak i po tym okresie ówczesny użytkownik wieczysty nieruchomości, nie kwestionował zgodności z prawem tej decyzji. Skarżący kasacyjnie nabył prawo własności przedmiotowych nieruchomości w dniu [...] lipca 2002 r. i również, do lutego 2017 r., a więc przez okres 15 lat nie kwestionował wspomnianej decyzji

Wbrew argumentacji skargi kasacyjnie nie bez znaczenia dla oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P46/13,OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Na dzień rozstrzygania sprawy przez Sąd I instancji, ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Analizując postawę prawodawcy w tej materii, która zasadniczo rzecz biorąc powinna sprowadzać się do podjęcia działania techniczno-prawnego w stosunku do treści i wskazówek wyroku TK, oraz mając na uwadze utrzymujący się stan niezgodności z Konstytucją RP, w zakresie w jakim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu. Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA, a w szerszym ujęciu, dążenia do zaprowadzenia stanu zgodności z prawem – nie mógł pominąć mocy wiążącej wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Termin 10 lat z perspektywy aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. jest najwłaściwszym, do którego należało odnieść ramy czasowe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca nie stanowi w art. 156 § 2 k.p.a. o innej długości terminu przedawnienia.

Dlatego też podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, iż w sytuacji gdy właściciel nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję nie kwestionował jej przez ponad 16 lat, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.

W konsekwencji niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.