Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 475/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Krzysztof Koziara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji użytków rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) przyznaje od Skarbu Państwa i nakazuje wypłacić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R.G. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w R. przy ulicy [...] lok. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt. 13, art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 i art. 28 ust.1,3,4,8 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tj. Dz. U. z 2004 roku, nr 121 poz. 1266 i zm., dalej jako ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zmianami, dalej jako k.p.a), Starosta R. ustalił dla C. P. należność w wysokości [...] zł stanowiącą różnicę dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych użytków rolnych o pow. [...] ha klasy ŁIV, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, położonych w obrębie J., stanowiących część działki nr [...], a wartością rynkową gruntów na rok 2003/2004. Nadto Starosta R. ustalił opłatę roczną z tytułu wyłączenia użytków z produkcji rolniczej o powierzchni łącznej [...] m kwadratowych stanowiącą równowartość ceny [...] ton ziarna żyta stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego, płatną do 30 czerwca każdego roku, począwszy od 2009 roku przez okres wyłączenia ( do czasu przeprowadzenia rekultywacji ) jednak nie dłużej niż 20 lat.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że sprawa wyłączenia użytków z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych była już rozpatrywana przez Starostę R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Opierając się na zaleceniach Sądu, organ I instancji przeprowadził ponownie postępowanie administracyjne, które zostało zakończone wydaniem w dniu [...] listopada 2007 roku decyzji ustalającej opłatę dla C. P. w wysokości [...] zł. W wyniku odwołania złożonego przez C. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Prowadząc ponowne postępowanie w sprawie, organ I instancji stwierdził, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych odpowiedzialnością za wyłączenie gruntów niezgodnie z jej przepisami obciąża sprawcę wyłączenia. Bezspornym jest, że to za sprawą C. P. działka nr [...] w części przestała mieć charakter rolniczy, że były to grunty rolne klasy ŁIV pochodzenia organicznego i wymagają obciążenia finansowego za bezprawne wyłączenie poprzez ustalenie należności i opłat rocznych. Ustalając powierzchnię gruntów do wyłączenia organ uznał, że zarówno wizja w terenie z dnia [...] kwietnia 2005 roku, jak i opinia gleboznawcza z dnia [...] listopada 2004 roku sporządzona przez W. Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. Oddział Terenowy w R. daje podstawę do stwierdzenia, że cała działka jest wyłączona z produkcji rolniczej. Na powierzchni [...] m kwadratowych jest dół po wybranej kopalinie, na pozostałej części działki były płyty betonowe ułatwiające dojazd do działki, w związku z tym cała działka była biologicznie nieczynna i podlega obciążeniu finansowemu, za wyjątkiem [...] m kwadratowych stanowiących nieużytki. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przypadku wyłączenia gruntów bez zezwolenia następuje naliczenie należności w podwójnej wysokości. Zdaniem organu, należało również zastosować art. 12 ust. 6 w/w ustawy, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Fakt wyłączenia gruntów bez stosownych zezwoleń miał miejsce na przełomie 2003 i 2004 roku, dlatego też do obliczeń należności przyjęto cenę ziarna z komunikatu Prezesa GUS w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2003 roku. Natomiast wartość rynkową gruntu w wysokości 10 zł za m kwadratowy ustalono na podstawie analizy aktów notarialnych zawartych w latach 2003-2004, przechowywanych w zasobach Starostwa Powiatowego w R..

Od powyższej decyzji C. P. złożył odwołanie podnosząc, że w sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, brak bowiem dokładnych ustaleń co do powierzchni wyłączenia gruntu oraz dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców ( art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ). Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach w postaci notatki służbowej z wizji lokalnej w dniu [...] kwietnia 2005 roku oraz opinii rzeczoznawcy, w których to dowodach występują rozbieżności a ponadto brak w nich rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów. W konkluzji odwołania dodał, że nadal nie zostały wypełnione zalecenia Sądu, bowiem organ nie ocenił w rzetelny sposób materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] lipca 2008 roku znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że sprawa wyłączenia gruntu z produkcji jest rozpatrywana administracyjnie od 2005 roku. W dotychczasowych decyzjach przyjmowano różną powierzchnię gruntów wyłączonych z produkcji i ustalano opłaty w różnej wysokości. W ostatniej decyzji, Starosta R. wyliczył należność w wysokości stanowiącej różnicę dwukrotnej należności z tytułu wyłączenia produkcji. Zdaniem organu II instancji jest to orzeczenie niezrozumiałe, bowiem w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należność i opłaty roczne uiszcza osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Jeżeli więc wymierzono należność za legalne wyłączenie gruntu z produkcji, to tym samym odstąpiono od opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu o której stanowi przepis art. 28 ust. 1 w/w ustawy. Tym samym, organ odwoławczy stwierdza sprzeczność pomiędzy orzeczeniem a uzasadnieniem decyzji. Nadto organ I instancji nie wyjaśnił jakim dowodom dał wiarę, a którym wiarygodności odmówił oraz dlaczego istnieją wątpliwości co do powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji.

Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. stała się przedmiotem skargi B. W. i A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili przewlekłość postępowania administracyjnego oraz opisali szczegółowo działania C. P. polegające na eksploatacji kopalni i dewastacji środowiska naturalnego na terenie gminy J. oraz dewastację należącej do nich działki nr [...]. Skarżący podnieśli, że kwota [...] zł ustanowiona decyzją Starosty R. jest zaniżona w stosunku do kwot wcześniej orzekanych. W związku z powyższym żądają wyjaśnienia istotnych rozbieżności pomiędzy kwotami ustalanymi w dotychczasowych decyzjach. Kwestionują również zasadność zastosowania ceny 10 zł za m kwadratowy działki. Według bowiem ich wiedzy, wartość m kwadratowego działki budowlanej kształtowała się w obrębie J. w 2004 roku na poziomie 6-8 zł za m kwadratowy. Działka nr [...] nie jest działką budowlaną i jej wartość w tamtym czasie wynosiła około 2 zł za m kwadratowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że uchylił decyzję organu I instancji, bowiem dopatrzył się w niej niekonsekwencji polegającej na tym, że dotychczas ustalane były C. P. opłaty za niezgodne z prawem wyłączenie gruntu z produkcji na zasadzie przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś w ostatniej decyzji ustalono należność na podstawie art. 12 ust. 1 w/w ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. nie znalazło wyjaśnienia dla takiego orzeczenia, dlatego też uchyliło decyzję Starosty R. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W związku z powyższym, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem nakazuje organowi I instancji doprowadzenie rozstrzygnięcia sprawy do zgodności z prawem materialnym i formalnym.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 roku odrzucona została skarga B. W. z powodu nie uzupełnienia w wyznaczonym terminie jej braków formalnych, pomimo uprzedniego wezwania sądu do uiszczenia wpisu sądowego. Kolejnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 roku przyznano zaś dla A. W. prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ).

Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchylając decyzję Starosty R. naruszyło przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie w/w przepisu jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony – nie mieści się to bowiem w jego kompetencji.

W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa. W wyroku z dnia 17 października 1996 roku, sygn. akt I SA/Gd 234/96, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność, zatem przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków ) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Zgodnie bowiem z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponadto określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 kpa obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Dlatego organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 kpa można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136, skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 roku, III RN 7/99, OSNP 2000/9/338 ).

Przenosząc wskazane rozważania na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie zachodziły przesłanki uzasadniające uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. – decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu, Starosta R. w sposób wystarczający wyjaśnił sprawę, dokonując zaś oceny znaczenia i wartości zebranych dowodów, wypełnił zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2007 roku. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Do wymierzenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji, należy więc ustalić sprawcę wyłączenia oraz powierzchnię wyłączonego gruntu. Starosta R. wskazał w swoim rozstrzygnięciu sprawcę wyłączenia gruntów z produkcji, którym jest C. P.. Powyższe ustalił na podstawie pisma Komendy Miejskiej Policji w R. z dnia [...] września 2004 roku, które to zainicjowało postępowanie w niniejszej sprawie oraz notatki służbowej z wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2005 roku. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu ustalił również powierzchnię gruntów do wyłączenia z produkcji, opierając się na przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2005 roku wizji w terenie oraz opinii gleboznawczej sporządzonej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. Oddział Terenowy w R. z dnia [...] listopada 2004 roku. Tym samym wskazał, którym dowodom zebranym w sprawie dał wiarę przy ustalaniu powierzchni wyłączonego gruntu. Na podstawie w/w dowodów ustalił, że cała działka nr [...] ( za wyjątkiem [...] m kwadratowych stanowiących nieużytki ) jest wyłączona z produkcji rolniczej i z tego powodu podlega obciążeniu finansowemu. Zdaniem Sądu, do ustalenia powierzchni gruntu wyłączonego z produkcji nie jest zaś konieczne, wbrew jednemu z zarzutów zawartych w odwołaniu C. P., posiadanie przez organ dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Obowiązek wynikający z art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest bowiem jedynie związany z ustaleniem rozmiaru ograniczenia wartości użytkowej gruntów o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt. 1 w/w ustawy, co ma miejsce przy wydawaniu decyzji w sprawach rekultywacji i zagospodarowania.

Zastrzeżenia Sądu budzi jedynie przyjęcie przez organ I instancji wartości rynkowej gruntu w wysokości 10 zł za m kwadratowy, którą to ustalono na podstawie analizy aktów notarialnych zawartych w latach 2003 – 2004, przechowywanych w zasobach Starostwa Powiatowego w R.. Jak bowiem wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych na str. 111 tabeli zawierającej opis nieruchomości wzięto pod uwagę nie tylko akty notarialne dotyczące użytków rolnych, ale również takie, które dotyczyły działek budowlanych czy też były przeznaczone "na poszerzenie ulicy". Tymczasem, art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi wyraźnie o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych. W art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mowa jest o należności za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, tj. takich, które są określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Tym samym, organ dokonując powyższej analizy, powinien wziąć pod uwagę jedynie akty notarialne dotyczące użytków rolnych.

Konkludując, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. niezasadnie uchyliło decyzję Starosty R. na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem nie zaistniała przesłanka konieczności przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podstawą do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy było zaś (i to błędne) stwierdzenie sprzeczności pomiędzy orzeczeniem a uzasadnieniem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. orzeczenie Starosty R. jest niezrozumiałe, bowiem w myśl art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność i opłaty roczne uiszcza osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji. Jeżeli więc wymierzono należność za legalne wyłączenie gruntu z produkcji, to tym samym odstąpiono od opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu o której stanowi przepis art. 28 ust. 1 w/w ustawy.

W ocenie zaś Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wyłącza w żadnym zakresie stosowania postanowień art. 12, w tym ust. 6, zgodnie z którym należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Bez postanowień art. 12 (ust. 7 i nast.) nie byłoby możliwe obliczenie wysokości należności, a następnie obliczenie opłaty, o której mowa w ust. 1 art. 28 ustawy. Sankcje bowiem za wyłączenie gruntów z produkcji, o których mowa w art. 28 ustawy nawiązują do pojęcia należności, zdefiniowanej w art. 4 pkt. 12 i obliczonej zgodnie z art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (patrz – wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 1029/07 ).

W celu więc ustalenia dla sprawcy wyłączenia z produkcji opłaty w wysokości dwukrotnej należności o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy wyliczoną należność pomniejszyć o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Tak więc, organ I instancji zasadnie zastosował art. 28 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże dokonując analizy aktów notarialnych z lat 2003 – 2004 w celu ustalenia wartości rynkowej gruntu, błędnie wziął pod uwagę również transakcje dotyczące działek budowlanych, w sytuacji, w której analizę tą powinien ograniczyć jedynie do użytków rolnych.

Powyższa nieprawidłowość, nie została jednak zauważona przez organ odwoławczy, który wydał swoje kasatoryjne rozstrzygnięcie w oparciu o zupełnie inne powody. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zaś wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kpa. Skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady orzeczenie organu II instancji winno mieć bowiem charakter reformacyjny ( art. 138 § 1 kpa ), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W przypadku uchylenia decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości określić własne stanowisko w kwestii wadliwości postępowania przed organem I instancji, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Uchylenie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa ze względu na sprzeczność orzeczenia organu I instancji z jego uzasadnieniem jest zaś niedopuszczalne. Skoro zaś decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 kpa, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionego przepisu prawa. Nadto, organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie w/w przepisu, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Wobec braku podania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., przyczyn nieskorzystania z instytucji ustanowionej w art. 136 kpa naruszony został również przepis art. 107 § 3 kpa. Decyzja z art. 138 § 2 kpa (pomimo wynikających z tegoż przepisu odrębności) jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa. Decyzja ta winna więc odzwierciedlać proces subsumcji prawa (materialnego lub procesowego) w postępowaniu odwoławczym. Jest to niezwykle ważne, ponieważ z decyzji właśnie strona uzyskuje wiedzę o swojej sytuacji prawnej w zakresie prawa materialnego i procesowego. Właściwe uzasadnienie decyzji jest więc istotne dla strony jak i dla organu, który decyzję tę ma wykonywać lub kontrolować. Powyższa wadliwość zaskarżonej decyzji ma również wpływ na niezasadne przedłużanie się postępowania dotyczącego opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji użytków rolnych.

W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 kpa, dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia.

Z wyżej powołanych względów, Sąd uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono w pkt. 2 o wstrzymaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w pkt. 3 wyroku oparto na § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c w związku z § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z dnia 3.10.2002 roku, Nr 163, poz. 1348 ze zmianami) bowiem skarżący A. W. miał udzieloną pomoc prawną w osobie adwokata ustanowionego z urzędu.