Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 90/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 178
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Alicja Plucińska-Filipowicz (spr) Sędziowie Zofia Flasińska Andrzej Jurkiewicz Protokolant Anna Jagodzińska-Bajkowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 850/05 w sprawie ze skargi Rady Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 90/06 U z a s a d n i e n i e

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 850/05 po rozpoznaniu skargi Rady Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego z dnia 9 lutego 2004 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego było już objęte kontrolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gl 207/04 oddalił skargę Rady Miasta [...]. Przedmiotowe zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ wobec niewykonania przez radę Miasta wezwania Wojewody do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...] Z. P. S., który pełnił funkcję prezesa spółki prawa handlowego, czym naruszył zakaz zawarty w art. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne /Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm./ jak również posiadał 39 udziałów w tej spółce stanowiących 39 % kapitału zakładowego spółki, naruszając zakaz zawarty w art. 4 pkt 5 powołanej ustawy.

Wojewoda powołał art. 5 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którym naruszenie zakazów określonych w art. 4 /a w tym zakazu łączenia funkcji prezydenta miasta z wykonywaniem funkcji określonych w wymienionych przepisach, powoduje wygaśnięcie mandatu /art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta /Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm./. Ustęp 2 tego artykułu w razie naruszenia przez prezydenta miasta ustawowych zakazów obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w określonym ustawowo terminie. Prezydent miasta nie wypełnił określonego ustawą obowiązku rezygnacji z funkcji w określonej spółce i zbycia udziałów zaś rada gminy nie podjęła stosownej uchwały o wygaśnięciu jego mandatu z mocy prawa pomimo wezwania jej do dokonania tego przez Wojewodę, doszło do wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego. Rada Miasta podjęła natomiast uchwałę nr [...] nie stwierdzając wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta Siemianowice Śląskie, co zostało uznane za działanie bez podstawy prawnej. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę Rady Miasta na zarządzenie zastępcze Wojewody.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej przez Radę Miasta [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji co do tego, że Wojewoda był uprawniony do wydania określonego zarządzenia zastępczego na mocy art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skoro bezskuteczne okazało się wezwanie Wojewody do podjęcia przez Radę Miasta w terminie 30 dni uchwały o wygaśnięciu mandatu Prezydenta Miasta, przy czym stwierdził, że zarządzenie zastępcze wydaje się zarówno w przypadku, gdy wymagana uchwała nie zostanie podjęta, jak też wówczas, gdy akt wydany w wyniku wezwania Wojewody nie spełnia żądania organu nadzoru. Nie jest przy tym konieczne uprzednie stwierdzenie nieważności uchwały podjętej sprzecznie z wezwaniem Wojewody. Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej w całości za nietrafne, Naczelny Sąd Administracyjny uznając jednak, że zachodzi przesłanka nieważności postępowania, bowiem zaskarżony wyrok zapadł bez udziału w postępowaniu Z. P. S. /art. 183 ( 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż stosownie do art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04. Dopuścił do udziału w postępowaniu Z. P. S. oraz wnioskowany przez niego dowód uzupełniający ze znajdującego się w aktach sprawy pisma oznaczonego datą 18 stycznia 2003 r. skierowanego do wspólników [...]" Sp. z o. o., w którym Z. P. S. oświadczył, że w związku z jego wyborem na prezydenta miasta jest zobowiązany sprzedać większość posiadanych udziałów w spółce i złożyć rezygnację ze sprawowanej przez sześć lat funkcji prezesa zarządu spółki. Zgłosił więc wolę sprzedaży 30 z pośród 39 udziałów w spółce oraz konieczność rezygnacji z pracy w Zarządzie spółki. W ocenie Sądu I instancji treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że Z. P. S. wyraził jedynie wolę sprzedaży części posiadanych udziałów w spółce oraz konieczność rezygnacji z pracy w zarządzie spółki, nie może to jednak być uznane za dostosowanie stanu faktycznego do wymogów ustawowych, nie nastąpiło bowiem zrzeczenie się funkcji ani też zbycie akcji lub udziałów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta [...] reprezentowana przez radców prawnych A. B. i A. D. zarzucając:

1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię artykułów 91 i następnych oraz art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie przez Sąd, że Wojewoda nie naruszył art. 91 i następnych ustawy o samorządzie gminnym,

2/ naruszenie przepisów postępowania, między innymi art. 233 ( 1 i 2 kpc, art. 241 kpc oraz art. 247 kpc wobec wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W skardze kasacyjnej stawia się też pytanie, czy zarządzenie zastępcze Wojewody "zstępuje Uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu czy też jest wyłącznie aktem posiadającym cechy rozstrzygnięcia nadzorczego?", a także pytanie, jakie skutki prawne ma zastosowanie zarządzenia zastępczego w sytuacji podjęcia uchwały niezgodnej z wolą Wojewody, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w orzeczeniu sygn. akt III SA/KR 1004/05 stwierdził, że rada miała prawo podjąć uchwałę odmiennej treści, a Wojewoda nie miał prawa wydać zarządzenia zastępczego.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia się szczegółowo przebieg postępowania a zwłaszcza wywodzi jakie czynności z zakresu postępowania dowodowego powinien przeprowadzić Sąd I instancji oraz twierdzi, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody jest wadliwe, a także wyrok Sądu I instancji akceptujący to zarządzenie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 lipca 2004 r. pełnomocnicy Rady Miasta wnieśli o odroczenie rozprawy w tym dniu ze względu na niemożność wzięcia w niej udziału Z. P. S., z powodu choroby oraz o dopuszczenie dowodu w postaci przesłuchania stron, to jest Prezydenta Miasta i Wojewody. Przedłożyli mało czytelną kserokopię zaświadczenia lekarskiego, z którego wynika, że Z. P. S. po pobycie w szpitalu jest zwolniony od pracy z zaznaczeniem, że może chodzić.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowić oddalić wniosek o odroczenie rozprawy z następujących przyczyn.

O odroczenie rozprawy z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim Z. P. S. nie wniósł on osobiście, lecz pełnomocnicy Rady Miasta, która jako organ gminy ma wprawdzie w niniejszej sprawie zbieżny interes z Z. P. S., jednakże wzięcie udziału w rozprawie jest osobistym interesem Z. P. S. a nie Rady Miasta. Ponadto Z. P. S. pisemnie wnosił już o odroczenie poprzedniej rozprawy powołując się na pobyt w szpitalu. Wniosek ten został uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny poinformował jednak stosownie do wymogu art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", Z. P. S. o tym, iż w razie dalszych trudności w osobistym wzięciu udziału w rozprawie może skorzystać z instytucji pełnomocnika procesowego jak też złożyć swoje stanowisko w formie pisemnej. Pouczenie to zostało skierowane na adres Urzędu Miasta, który został przez Z. P. S. wskazany jako adres dla doręczeń, zaś odbiór pisma pokwitował upoważniony pracownik tego Urzędu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Z. P. S. miał zapewnioną możliwość wzięcia udziału w postępowaniu ze skargi kasacyjnej. Istotne znaczenie w tym zakresie ma regulacja art. 109 ppsa, stosownie do której rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Jeżeli więc strona, pełniąca funkcję Prezydenta Miasta, wskazuje jako adres dla doręczeń swoje miejsce pracy i wprawdzie pozostaje na zwolnieniu lekarskim, może jednak chodzić, a więc tym samym komunikować się z miejscem, które wskazała jako adres dla doręczeń, nie wnosi nadto o odroczenie rozprawy z powodu swojej choroby, a czyni to pełnomocnik innej strony /Rady Miasta/, to oczywiste jest, iż nie zachodzi przeszkoda w rozpoznaniu sprawy w rozumieniu art. 109 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż bezzasadny jest także wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron. W postępowaniu sądowo-administracyjnym stosownie do art. 106 ( 3 ppsa zasadą jest, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zasada ta obowiązuje w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny stosuje wprawdzie w myśl art. 193 ppsa odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ale tylko odpowiednio, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W myśl art. 183 ( 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, przy czym strony muszą w skardze kasacyjnej sporządzonej przez osobę legitymującą się odpowiednim, profesjonalnym przygotowaniem, zawrzeć podstawy tej skargi i mogą przytaczać następnie jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W tym stanie rzeczy ze względu na treść art. 106 § 3 ppsa a także szczególny charakter postępowania kasacyjnego, brak jest jakichkolwiek podstaw do skutecznego zgłoszenia wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania stron w tym postępowaniu.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podkreślenia wymaga, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1186/04 zawarta została jednoznaczna ocena prawna co do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając poprzedni wyrok z dnia 19 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gl 207/04 w sprawie ze skargi na przedmiotowe zarządzenie zastępcze Wojewody Śląskiego prawidłowo stwierdził, iż jest ono zgodne z prawem, skoro Prezydent Miasta Z. P. S. naruszył ustawowy zakaz w zakresie ograniczenia konkurencji działalności gospodarczej z wykonywaniem funkcji w organach samorządu gminnego posiadając udziały określonej spółki jako podmiotu prawa gospodarczego jednocześnie pełniąc funkcję prezesa tej spółki oraz funkcję Prezydenta Miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że wydanie przez Radę Miasta uchwały stwierdzającej w wyniku wezwania Wojewody, iż nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu Prezydenta Miasta, nie stoi na przeszkodzie w wydaniu przedmiotowego zarządzenia zastępczego przez Wojewodę.

Wyłącznym powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 kwietnia 2004 r. było nie zapewnienie udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym Z. P. S..

Ponowne postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym toczyło się z udziałem Z. P. S., przy czym w postępowaniu tym nie została ujawniona żadna nowa okoliczność, która miałaby ewentualnie wpływ na ocenę prawną sprawy.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach będąc związany wymogiem art. 153 ppsa, stosownie do którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, nie miał innej możliwości jak tylko orzec analogicznie jak to uczynił w swoim poprzednim wyroku, który co do słuszności zawartej w nim oceny prawnej zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Śląskiego a także możliwości wydania tego zarządzenia pomimo podjęcia uchwały przez Radę Miasta oponującej przeciwko stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu Z. P. S. został już zaakceptowany poprzednim wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 153 ppsa wiąże przy tym nie tylko Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale także Naczelny Sąd Administracyjny obecnie rozpatrujący skargę kasacyjną.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.