Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 710/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 50 ust 1 pkt 4 i ust 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.Sp. z o.o. Sp.k . z siedzibą w K. na postanowienie nr 238/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 marca 2022 r., znak: WOB.7722.125.2021.PBRZ w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki nr 504/2021 z dnia 9 kwietnia 2021 r. oraz nr 518/2021 z dnia 13 kwietnia 2021 r.; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz B.Sp. z o.o. Sp.k w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nakazuje zwrócić B.Sp. z o.o. Sp.k . w K. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr 504/2021, znak: ROIK I.5160.145.2021.ABE działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane oraz art. 77 i art. 123 K.p.a.:

w punkcie 1 wstrzymał inwestorowi tj. [...] Sp. z o.o. Sp.k. prowadzenie robót budowlanych w zakresie "przebudowy lokali usługowych na parterze budynku "A" w zespole zabudowy [...]" na biura obejmująca fragment stropodachu, w którym zostaną wykonane cztery świetliki, wzmocnienie konstrukcji istniejącej w lokalu oraz słupa na poziomie garażu, zastąpienie bramy segmentowej na elewacji wschodniej przeszkleniem, przebudowa wnętrza lokalu wynikająca z nowej funkcji oraz przebudowa instalacji wewnętrznych: wentylacji, klimatyzacji, wodno-kanalizacyjnych, grzewczej, elektrycznej i teletechnicznej" przy [...] w K. na dz. nr [...] obręb [...] w związku z wydaniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7.04.2021 r., znak: AU-01-2.6740.2.985.2020.MSR. wstrzymującego z urzędu wykonanie decyzji z dnia 14 sierpnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji;

w punkcie 2 ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń: zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich oraz wpływami atmosferycznymi;

w punkcie 3 nałożył obowiązek opracowania i przedłożenia organowi opinii dotyczącej bezpiecznego użytkowania budynku przy [...] w zakresie garażu i przebudowywanych lokali użytkowych na parterze w związku z częściowym demontażem instalacji wewnętrznych – zawierającej rozwiązania projektowe dotyczące przywrócenia prawidłowego i bezpiecznego działania tych instalacji bez naruszania interesów osób trzecich i przedstawienia w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadził czynności inspekcyjno-kontrolne, dotyczące robót budowlanych w zakresie wykonania przebudowy lokali usługowych na parterze budynku "A" w zespole zabudowy "[...]" na biura obejmująca fragment stropodachu, w którym zostaną wykonane cztery świetliki, wzmocnienie konstrukcji istniejącej w lokalu oraz słupa na poziomie garażu, zastąpienie bramy segmentowej na elewacji wschodniej przeszkleniem, przebudowy wnętrza lokalu wynikająca z nowej funkcji oraz przebudowy instalacji wewnętrznych: wentylacji, klimatyzacji, wodno-kanalizacyjnych, grzewczej, elektrycznej i teletechnicznej przy ul. [...] w K. na dz. nr [...] obręb [...]. Dokonano czynności kontrolnych w terenie w celu ustalenia stanu faktycznego. Podczas kontroli trwały prace w obrębie budynku nr "A" w poziomie parteru, związane z wykonaniem czterech świetlików w konstrukcji stropodachu nad parterem. W zakresie przedmiotowych robót budowlanych wykonano wzmocnienie jednego słupa w poziomie garażu podziemnego. Wzmocniono również pięć słupów żelbetowych (w tym jeden w ścianie konstrukcyjnej), konstrukcją stalową wzmacniającą oraz wykonano układ belek stalowych zabezpieczających miejsca w stropie żelbetowym, w którym będą wycinane otwory pod świetliki. W poziomie dachu w miejscu przewidzianych świetlików wykonanego jako powierzchnia biologicznie czynna, zdjęto warstwę humusu i zieleni. Teren na dachu wygrodzony ogrodzeniem budowlanym nieprzeziernym (pomiędzy elementami ogrodzenia zamontowano plandeki). W dniu kontroli widoczny demontaż wewnętrznych instalacji tj. wentylacji, klimatyzacji, wod-kan, elektrycznej, teletechnicznej i grzewczej, prowadzonych pod stropem parteru, kolidujących z planowanymi otworami w stropie. Organ wskazał, że na dzień kontroli zakres robót budowlanych realizowany jest zgodnie z wydanym pozwoleniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14.08.2020r. zatwierdzającym projekt budowlany i udzielam pozwolenia na budowę.

W dniu 8.04.2021 r. do organu wpłynęło postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7.04.2021 r., którym wstrzymano z urzędu wykonanie decyzji z dnia 14 sierpnia 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. jw.", w którym stwierdzono, że "wobec powziętych informacji związanych z nieprawidłowym złożeniem oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dniu 15.02.2021 r. postanowieniem wznowiono przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 kpa. W toku postępowania inwestor [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. wskazał własność oraz zgodę zarządcy nieruchomości wspólnej. W związku z powyższym pismem z 9.03.2021 r. wezwano inwestora o stosowne wyjaśnienia, mające na celu ustalenie czy inwestor planował prowadzenie robót budowlanych w części wspólnej budynku oraz czy w związku z powyższym posiadał zgodę wspólnoty naprowadzenie robót jw. W odpowiedzi na wezwanie, zgodnie z pismem inwestora, posiada on własność lokalu którego dotyczy wniosek oraz nie posiadał zgody wspólnoty w formie uchwały na prowadzenie robót budowlanych w części wspólnej. Ponadto zgoda taka, zdaniem inwestora, nie jest wymagana. Zgodnie z pismem inwestora prowadzone roboty budowlane nie są czynnością przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością wspólną, stanowią pojedyncze prace w częściach wspólnych mające gwarantować bezpieczeństwo przebudowy lokalu oraz zapewnienie zgodności z normami techniczno-budowlanymi. Zamierzenie budowlane zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 sierpnia 2020 dotyczy m. in. na przebudowie stropodachu polegającym na wykonaniu czterech świetlików. Inwestor prawidłowo wykazał prawo do dysponowania lokalem nad którym projektowane są świetliki, aczkolwiek ingerencja w elementy konstrukcyjne budynku, w tym w stropodach wymaga zgody wspólnoty mieszkaniowej. Zgodnie z ustawą o własności lokali art. 3 pkt 2 nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie budzi wątpliwości, że elementy konstrukcyjne budynku, takie jak m in. przebudowywany stropodach stanowią część wspólną budynku, co potwierdza orzecznictwo. Ponadto odnośnie wyjaśnień inwestora, zgodnie z którymi wyrażenie zgody na planowaną przebudowę nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd, tut. organ wyjaśnił, że zakwalifikowanie udzielenia zgody na przebudowę części wspólnej, jako czynności przekraczającej zwykły zarząd wynika bezpośrednio z art. 22 ust. 3 pkt 5, zgodnie z którym "Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: (...) udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego". Organ nie podzielił opinii inwestora wyrażonej w piśmie z 02.04.2021 r., że inwestycja winna spełniać wszystkie trzy przesłanki wynikające z treść powyższego artykułu (przebudowa części wspólnej, ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w wyniku przebudowy oraz zmianę wysokości udziałów) aby wyrażenie na nią zgody stanowiło czynność przekraczającą zwykły zarząd, co potwierdza m in. przytoczony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.07.2018 r., II OSK 2066/16.

Organ stwierdził dalej, że należy wstrzymać wykonanie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 14 sierpnia 2020 r. w wyniku wznowienia postępowania ze względu na brak wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nie powoduje wstrzymania wykonania wydanej decyzji z mocy prawa. Jednakże zgodnie z art. 152 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych. Ustalenie konieczności wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej musi być, zatem skutkiem oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku rozpatrzenia okoliczności stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Trzeba przy tym pamiętać, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane, jako środek ostateczny, stosowany, gdy zgromadzone dokumenty wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Nieuzasadnione korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, mogłoby stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej, którą wyraża art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 02.09.1998 r., sygn. akt IV SA 2311/96)".

Organ wskazał, że zrealizowanie robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Zatem istotne z punktu widzenia zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. jest to, że następuje wstrzymanie realizacji robót budowlanych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie może wykonywać robót budowlanych. Przedłożenie wymaganych niniejszym postanowieniem dokumentów będzie stanowić materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia dalszych działań przez organ nadzoru budowlanego I instancji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w K., domagając się jego uchylenia.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r. nr 238/2022 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji przywołał podstawę prawną wydanego postanowienia, tj. art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazano dalej, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Zauważono, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prbud sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził dalej, że jak wynika z materiału dowodowego inwestor rozpoczął roboty budowlane w dniu 16 listopada 2020 r. (zgodnie z wpisem do dziennika budowy) w oparciu o uzyskaną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 14 sierpnia 2020r. zatwierdzającą projekt budowlany obejmujący przebudowę lokalu użytkowego na parterze budynku "A" w zespole zabudowy "[...] z przeznaczeniem na lokale biurowe. Ustalenia dokonane przez przedstawicieli PINB w czasie kontroli robót budowlanych w dniu 8 kwietnia 2021 r. potwierdzają, że w dniu kontroli roboty budowlane były prowadzone, a zakres robót budowlanych na dzień kontroli realizowany był zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, organ jest zobowiązany wskazać przyczynę wstrzymania robót, a także określić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń dotychczas wykonanych prac (art. 50 ust. 2 Pr.bud). Postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia, jako że samo w sobie nie załatwia sprawy co do istoty. Przepis ten jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia, jakie względnie nakazy w odniesieniu do prowadzonej inwestycji powinny być wydane. Wskazano dalej, że w dniu kontroli tj. 8 kwietnia 2021 r., na elektroniczną skrzynkę podawczą PINB wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r., którym wstrzymano z urzędu wykonanie decyzji z dnia 14 sierpnia 2020r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do wszczęcia w dniu 9 kwietnia 2021 r., przez PINB postępowania z urzędu w sprawie prowadzenia robót budowlanych przebudowy lokali usługowych na parterze budynku "A" w zespole zabudowy [...] [...] w związku z wydaniem postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r., którym wstrzymano z urzędu wykonanie decyzji z dnia 14 sierpnia 2020 r.

Jak wskazał Inspektor Wojewódzki, okolicznością niezbędną do zastosowania art. 50 Pr.bud., jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, że roboty te są kontynuowane (prowadzone, wykonywane) w sytuacji wstrzymania wykonywania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawowym, choć nie wyłącznym, dowodem potwierdzającym zaistnienie tej okoliczności wykonywania robót budowlanych w warunkach zaistnienia przesłanki z art. 50 jest protokół z kontroli organu nadzoru budowlanego. W każdym przypadku wymagane jest ustalenie, że przesłanka zastosowania instytucji wstrzymania robót budowlanych występuje w dacie wydania, a w istocie także doręczenia inwestorowi postanowienia, o którym mówi art. 50 Pr.bud. W przedmiotowej sprawie PINB wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 50 Pr.bud, z uwagi, iż postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2021r., Prezydent Miasta Krakowa wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia 14 sierpnia 2020r. Wskazać należy, że pozwolenie na budowę, na podstawie której inwestor może realizować roboty budowlane to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale i wykonalne. Zatem wskazana powyżej okoliczność wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o którą inwestor mógł realizować roboty budowlane, stanowi podstawę do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przez organ I instancji, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. Rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu Prezydenta Miasta Krakowa, stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana ma takie znaczenie, że inwestor nie może prowadzić w dalszym ciągu robót budowlanych, bowiem wszelkie skutki wynikające z pozwolenie na budowę zostały wstrzymane. W toku postępowania zażaleniowego organ odwoławczy pozyskał informację, że postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa stanowiące podstawę wstrzymania robót budowlanych zostało zaskarżone do Wojewody Małopolskiego. Niemniej jednak, jak wskazano w pouczeniu ww. wydanego postanowienia, wniesienie zażalenia na to postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika by organ wydający postanowienie wstrzymał jego wykonanie. Wiadomym jest także z urzędu, że postanowieniem z dnia 9 marca 2022 r., Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 7 kwietnia 2021 r.

Zaznaczono także, że z uwagi na wstrzymanie wykonalności decyzji z dnia 14 sierpnia 2020r., inwestor nie może kontynuować robót budowlanych z wyłączeniem tylko robót zabezpieczających. Jak wynika z akt sprawy skarżonym postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2021 r., organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek opracowania i przedłożenia opinii dotyczącej bezpiecznego użytkowania budynku przy ul. [...] w zakresie garażu i przebudowanych lokali użytkowych na parterze w związku z częściowym demontażem instalacji wewnętrznych – zawierającej rozwiązania projektowe dotyczące przywrócenia prawidłowego i bezpiecznego działania tych instalacji bez naruszenia interesów osób trzecich. Z uwagi na stwierdzenie w czasie kontroli w dniu 9 kwietnia 2021 r., nacięcia i nawiercenia stropu w jednym miejscu pod świetliki (skrajnie przy słupie wbudowanym w ścianę) na długości ok. 2,5m w odległości od belek stalowych tworzących podpory PINB postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021r., na podstawie art. 77 § 2 Kpa zmienił skarżone postanowienie z dnia 9 kwietnia 2021 r. w zakresie obowiązku określonego w punkcie 3, nakładając obowiązek opracowania i przedłożenia opinii dotyczącej bezpiecznego użytkowania budynku przy ul. [...] w zakresie garażu i przebudowywanych lokali użytkowych na parterze w związku z częściowym demontażem instalacji wewnętrznych i wykonaniem nacięcia w stropodachu budynku na 3 /4 jego grubości pomiędzy belkami stalowymi wzmacniającymi stropodach od spodu (w polu skrajnym - od strony słupa żelbetowego w ścianie konstrukcyjnej) oraz wykonaniem dwóch otworów o średnicy około 25 cm (na pełną wysokość stropodachu od strony ściany konstrukcyjnej) - zawierającej rozwiązania projektowe dotyczące przywrócenia prawidłowego i bezpiecznego działania tych instalacji bez naruszania interesów osób trzecich oraz zabezpieczenia stropodachu w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji w obrębie pola skrajnego - od strony słupa żelbetowego w ścianie konstrukcyjnej. Zatem obowiązki określone i nałożone przez PINB tak w postanowieniu z dnia 9 kwietnia 2021 jak i w postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2021 r., stanowią podstawę do ustalenia, jakie z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 ust. 1 Pr.bud, winno być w tym przypadku wydane.

Wykonywanie robót budowlanych w stanie prawnym wstrzymania wykonywania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi istotne odstępstwo od przepisów prawa, zatem jeden z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. W przedmiotowej sprawie inwestor realizował roboty budowlane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, niemniej jednak wstrzymanie jej wykonania pozbawia inwestora uprawnień do kontynuowania robót budowlanych. Prowadzenie robót budowlanych bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia czy projektu budowlanego, co stwierdził organ I instancji w czasie kontroli, nie oznacza jednak, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do przeprowadzenia postępowania naprawczego w przypadku ustalenia, iż budowa prowadzona jest wprawdzie bez istotnych odstąpień od udzielonego pozwolenia na budowę, lecz w sposób spełniający inne przesłanki określone w ww. art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. gdy budowa prowadzona jest w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tak, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] Sp. z o.o. Sp.k. zarzucając naruszenie:

1/ art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. art. 152 § 1 w zw. z art. 123 k.p.a., poprzez nieprawidłową wykładnię przesłanek wstrzymania prowadzonych robót budowlanych kwalifikującą do istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prowadzenie robót budowlanych przy jednoczesnym wydaniu przez organ architektoniczno-budowlany nieostatecznego postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo niewyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz prowadzenia robót budowlanych na podstawie, w granicach oraz zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę;

2/ art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. w zw. z art. 22 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b., poprzez nieprawidłową wykładnię instytucji wstrzymania prowadzonych robót budowlanych z powołaniem istotnego odbiegania prowadzonych robót budowlanych od ustaleń i warunków określonych w przepisach opartą w uznaniu, że organ nie jest władny zbadać przyjętej przez organ nadzoru budowlanego przesłanki wstrzymania robót budowlanych jaką jest wydane nieostateczne postanowienie o wstrzymaniu wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo iż wydane nieostateczne postanowienie o wstrzymaniu wykonalności decyzji o pozwolenie na budowę narusza przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ architektoniczno-budowlany, że wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych w częściach wspólnych stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, podczas gdy stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że zakres robót budowlanych w części wspólnej nieruchomości jest tego rodzaju, że czynność wyrażenia zgody przez zarządcę wspólnoty mieszkaniowej jest jedynym, prawem wymaganym oświadczeniem do przeprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych;

3/ art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a/ niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności poprzez pominięcie badania wystąpienia przesłanki wstrzymania prowadzonych robót budowlanych zwłaszcza poprzez ustalenie okoliczności wydania postanowienia wstrzymującego, co doprowadzić musiałoby do ustalenia, że wydane postanowienie wstrzymujące opiera się na nieprawidłowym zbadaniu okoliczności złożenia oświadczenia o legitymowaniu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a prace budowlane prowadzone przez skarżącą stanowią prace nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Skarżąca wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opierając się w uprawnieniach skarżącej w wykonaniu zamierzenia inwestycyjnego na własnej nieruchomości;

b/ dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych prowadzących do uznania, że wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki postanowienia nr 518/2021 z dnia 13 kwietnia 2021 r. wynikało z ustaleń kontroli przeprowadzonej z dnia 9 kwietnia 2021 r. stwierdzającej dopiero nacięcia stropodachu oraz wykonaniem otworów w stropodachu, wówczas gdy przeprowadzona przez pracowników PINB, tj. A. B. oraz G. T. kontrola prowadzonych robót budowlanych w dniu 8 kwietnia 2021 r., a także wpis w dzienniku budowy na stronie 16 Kierownika Budowy z dnia 8 kwietnia 2021 r. wskazuje na to, że w chwili kontroli pracowników PINB w dniu 8 kwietnia 2021 r. nacięcia w stropodachu zostały już uprzednio wykonane, a w trakcie kontroli wykonywane były nawiercenia stropodachu, co oznacza, że okoliczność ta w toku kontroli nie została zatajona lub nie powstała już po przeprowadzeniu kontroli, a wydanie postanowienia zmieniającego nr 518/2021 z dnia 13 kwietnia 2021 r. miało charakter sanowania pośpieszności w rozstrzygnięciach organu, lakoniczności postępowania nadzorczego oraz braku dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy;

4/ art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z postanowienia z dnia 9 maja 2022 r. Wojewody Małopolskiego, znak: WI-I.7840.3.41.2021.SA, na okoliczność utrzymania w mocy postanowienia wstrzymującego i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia wstrzymującego z uwagi na znajomość faktów z urzędu, wówczas gdy organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozstrzygania spraw administracyjnych poddanych pod rozpoznanie Wojewodzie Małopolskiemu i nie mogły przedmiotowe okoliczności być znane organowi nadzoru budowlanego z urzędu;

5/ art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 37 k.p.a., poprzez celowe przewlekanie postępowania wraz z czynieniem bezpodstawnych zarzutów wobec skarżącej o wniesieniu zażalenia z uchybieniem terminowi do wniesienia zażalenia, wówczas gdy skarżąca wniosła zażalenie z dochowaniem terminu na jego wniesienie co ustalić można na podstawie potwierdzenia nadania zażalenia w placówce operatora pocztowego w dniu 16 kwietnia 2021 r., co doprowadziło do rozpoznania sprawy administracyjnej po niemalże roku kalendarzowym od dnia wniesienia środka zaskarżenia mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych w ciągu jednego dnia (9 kwietnia 2021 r.) od otrzymania informacji o wydaniu postanowienia wstrzymującego (8 kwietnia 2021 r.), jednocześnie celowo wydłużając postępowanie w II instancji do momentu rozstrzygnięcia sprawy w II instancji przed Wojewodą Małopolskim w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie wstrzymujące bez zastosowania w sprawie instytucji wydania postanowienia zawieszającego postępowanie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmian., dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie; zaskarżone postanowienie wydane zostało co najmniej przedwcześnie, przed ustaleniem istotnego dla sprawy stanu faktycznego i jego należytym rozważeniem.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 3251, dalej: P.b.). Przywołany art. 50 ust. 1 P.b. stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót; 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (ust. 2). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (ust. 3).

Przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. naprowadza na takie okoliczności uzasadniające wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, jak prowadzenie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że inwestor prowadził roboty budowlane niezgodnie z przepisami. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie została wykazana.

Bezspornie Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 152 § 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) wstrzymał wykonanie własnej decyzji nr [...].2/2020 z 14 sierpnia 2020 r. w sprawie pozwolenia na przebudowę lokali usługowych na parterze budynku "A" w zespole zabudowy [...]" na biura obejmująca fragment stropodachu, w którym zostaną wykonane cztery świetliki, wzmocnienie konstrukcji istniejącej w lokalu oraz słupa na poziomie garażu, zastąpienie bramy segmentowej na elewacji wschodniej przeszkleniem, przebudowy wnętrza lokalu wynikająca z nowej funkcji oraz przebudowy instalacji wewnętrznych: wentylacji, klimatyzacji, wodno-kanalizacyjnych, grzewczej, elektrycznej i teletechnicznej przy ul. [...] w K. na dz. nr [...] obręb [...]. Oznaczało to, że inwestor, od daty doręczenia mu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji zobowiązany był do zaprzestania wykonywania praw z niej wynikających – tu: wykonywania robót budowlanych.

Z uzasadnienia postanowienia Inspektora Powiatowego z 9 kwietnia 2021 r. zdaje się wynikać, że organ przyjął jako datę istotną dla orzeczenia o wstrzymaniu robót datę 8 kwietnia 2021 r., tj. datę wpływu do organu postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z 7 kwietnia 2021 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji nr 624/6740.2/2020 z dnia 14 sierpnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił natomiast tego, czy i kiedy doręczono zgodnie z regułami k.p.a. inwestorowi prowadzącemu legalnie (na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę) postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. To ta data, nie zaś data przekazania Powiatowemu Inspektorowi postanowienia organu architektoniczno-budowlanego, czy też data poinformowania przez organ nadzoru budowlanego inwestora o wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, była istotna dla ustalenia, od jakiego momentu można by ewentualnie uznawać roboty budowlane prowadzone przez inwestora za wykonywane w warunkach, o których stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.

Co więcej, z treści uzasadnienia postanowienia Inspektora Powiatowego zdaje się wynikać, że jako podstawę wstrzymania wykonania robót budowlanych organ ten przyjął sam fakt wydania przez organ architektoniczno-budowlany postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wskazuje na to w szczególności przytoczenie in extenso znaczącej części uzasadnienia ww. postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa przedstawiającego podstawy wydania tego postanowienia oraz przedstawienie interpretacji art. 152 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną tego postanowienia. Stanowisko Powiatowego Inspektora należy uznać za błędne. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. jest odrębną instytucją prawną umożliwiającą wstrzymanie wykonywania decyzji, która może być dotknięta istotną wadą, prowadzącą do uchylenia decyzji. Jest ona instytucją ogólnego postępowania administracyjnego i nie wymaga dodatkowego "wzmocnienia", jeśli chodzi o wstrzymywanie skutków potencjalnie wadliwej decyzji. Okolicznością, która mogła uruchomić kompetencję organu nadzoru budowlanego wyrażoną w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., byłoby dopiero wykonywanie robót budowlanych po doręczeniu inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji.

Zauważyć przy tym należy, że powyższe ma istotne znaczenie ze względu na treść art. 50 ust. 2 pkt 1 P.b., który nakazuje organowi nadzoru budowlanego podać w postanowieniu przyczynę wstrzymania robót. Jednoznacznie zatem stwierdzić należy, że samo wydanie przez organ architektoniczno-budowlany postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie mogło stanowić bezpośrednio przyczyny wstrzymania wykonania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.

Na właściwą przyczynę wstrzymania wykonania robót wskazał natomiast w uzasadnieniu swojego postanowienia Inspektor Wojewódzki, który podkreślił, że "jeśli nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a inwestor pomimo to będzie prowadził roboty budowlane, organ nadzoru budowlanego ma prawo i obowiązek podjęcia działań w trybie art. 50 i 51 Pr.bud." Rzecz jednak w tym, że organ II instancji nie wykazał w żaden sposób, by w przedmiotowej sprawie takie okoliczności zaistniały. Po pierwsze, jak wskazano powyżej, nie ustalono, w jakiej dacie doręczono inwestorowi postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, zakładając błędnie, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót wywołało swój skutek w stosunku do inwestora w dacie jego wydania. Po drugie, nie ustalono, nawet zakładając, że powyższa data jest prawnie doniosła, czy po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor rzeczywiście wykonywał jakiekolwiek roboty budowlane. Nie umożliwia ustalenia powyższej okoliczności analiza treści protokołów z przeprowadzonych czynności kontrolnych, które miały miejsce w dniu 8 kwietnia 2021 r. (protokół w aktach ROiK.I.5141.187.2021.ABE) oraz w dniu 9 kwietnia 2021 r. (protokół na kartach 30-32 akt ROiK.I.5160.145.2021.ABE). Zauważyć należy, że w postanowieniu z 9 kwietnia 2021 r. Inspektor Powiatowy przywołał następujące ustalenia dokonane w dniu 8 kwietnia 2021 r.: "Podczas kontroli trwały prace w obrębie budynku nr "A" w poziomie parteru, związane z wykonaniem czterech świetlików w konstrukcji stropodachu nad parterem. W zakresie przedmiotowych robót budowlanych wykonano wzmocnienie jednego słupa w poziomie garażu podziemnego. Wzmocniono również pięć słupów żelbetowych (w tym jeden w ścianie konstrukcyjnej), konstrukcją stalową wzmacniającą oraz wykonano układ belek stalowych zabezpieczających miejsca w stropie żelbetowym, w którym będą wycinane otwory pod świetliki. W poziomie dachu w miejscu przewidzianych świetlików wykonanego jako powierzchnia biologicznie czynna, zdjęto warstwę humusu i zieleni. Teren na dachu wygrodzony ogrodzeniem budowlanym nieprzeziernym (pomiędzy elementami ogrodzenia zamontowano plandeki). W dniu kontroli widoczny demontaż wewnętrznych instalacji, tj. wentylacji, klimatyzacji, wod-kan, elektrycznej, teletechnicznej i grzewczej, prowadzonych pod stropem parteru, kolidujących z planowanymi otworami w stropie". Z protokołu wynika również, że na dzień kontroli roboty budowlane prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę. W protokole sporządzonym podczas kontroli w dniu 9 kwietnia 2021 r. nie wyszczególniono jednoznacznie robót budowlanych wykonanych od poprzedniej kontroli (8 kwietnia 2021 r.). Wskazano tam m.in., że: "nacięcie i nawiercenie znajduje się tylko w jednym polu przygotowań pod świetlik (skrajnie przy słupie wbudowanym w ścianie) na długości ok 2,5 m w odległości od belek stalowych (ok. 50 i 70 cm)." Zestawienie treści obu protokołów i zdjęć stanowiących załączniki do tych protokołów nie wskazuje na to, by w ciągu około doby wykonane zostały jakieś nowe roboty budowlane. Treść protokołu z 9 kwietnia 2021 r. wskazuje natomiast na dążenie organu do doprecyzowania ustaleń poczynionych w trakcie kontroli z 8 kwietnia 2021 r., co też znalazło wyraz w postanowieniu Powiatowego Inspektora nr 518/2012 o zmianie postanowienia nr 504/2021 z dnia 9 kwietnia 2021 r.

W konsekwencji należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Małopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 2 i 3 P.b. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego oraz uzasadnień obu postanowień wskazuje, że nie ustalono istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W tej sprawie należało się również zgodzić ze stroną skarżącą, że do wydania wadliwego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji mógł się przyczynić nadmierny, nieuzasadniony w okolicznościach sprawy pośpiech. Można przyjąć, że z tej przyczyny wadliwe określono zakres obowiązku nałożonego w punkcie 3 postanowienia Powiatowego Inspektora z 9 kwietnia 2021 r. Próbę naprawy tego błędu organ podjął wydając postanowienie w dniu 13 kwietnia 2021 r. Postanowienie to, zapadłe w granicach badanej sprawy, musiało podzielić los postanowienia z 9 kwietnia 2021 r. stosownie do wymogów art. 135 p.p.s.a.

Tym samym zgłoszone przez stronę skarżącą zarzuty okazały się w istotnej części zasadne. Niezasadne okazały się w szczególności zarzuty powiązane z przepisami art. 22 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oraz z art. 3 pkt 20 P.b, które to przepisy nie były podstawą działań organów nadzoru budowalnego. Jak wskazano wyżej odrębnie od instytucji wstrzymania robót budowlanych w ramach postępowania naprawczego (art. 50 i 51 P.b.) należy traktować instytucję wstrzymania wykonania decyzji, której zastosowanie zależne jest od prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia i w związku z tą przesłanką pozostają okoliczności odnoszące się do tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W kontrolowanej aktualnie sprawie istotne były wyłącznie okoliczności ewentualnego prowadzenia robót budowlanych po wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie mógł zatem dokonać reasumpcji okoliczności będących podłożem wznowionego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie miało również wpływu na rozstrzygnięcie naruszenie przez organ drugiej instancji zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego ustali datę doręczenia inwestorowi postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie ustali, czy po tej dacie inwestor prowadził jakieś roboty budowlane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i na tej podstawie podejmie dalsze adekwatne w sprawie działania.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł, na którą składają się: koszt wpisu 100 zł, koszt zastępstwa radcy prawnego 480 zł i 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W punkcie III nakazano zwrócić stronie skarżącej kwotę 400 złotych nadpłaconego wpisu na podstawie 225 p.p.s.a.