Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 776/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156§2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z .o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie ze skargi [...] sp. z .o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2476/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w R., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości z powodu naruszenia prawa materialnego tj:

- art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573) poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja Starosty Ł. z [...] września 2010 r. nr [...], w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, podczas gdy zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez GINB oraz Wojewodę Ł. w przedmiotowej sprawie w świetle treści ww. rozporządzenia wymagało dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko,

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu wg tekstu opublikowanego w Dz.U. z 2010 r. Nr 121, poz. 809) w zw. z naruszeniem § 21 ust. 1 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] (Dz.U. Woj. Ł. z 2003 r. Nr 255, poz. 2270 – dalej plan miejscowy), poprzez jego błędne zastosowanie prowadzące do przyjęcia przez organ, że zatwierdzony projekt zamienny naruszał ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji, kiedy prawidłowa ocena stanu faktycznego powinna prowadzić do wniosków, iż zatwierdzony projekt zamienny nie naruszał ustaleń rzeczonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc powyższe naruszenia spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że o braku oczywistości naruszenia prawa budowlanego w niniejszej sprawie świadczy okoliczność, iż projektowane wiaty oznaczone symbolem "f" i "g" (dobudowane do budynku stacji demontażu pojazdów, przetwarzania sprzętu elektrycznego i elektronicznego, produkcji paliwa alternatywnego) oraz projektowane parkingi i zbiornik na gaz propan 6700 I wraz z instalacją gazową zaplanowano na tej części działki nr ewid. [...], która położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem AMN, tj. na terenie obowiązywania zakazu realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślono, iż wskazane powyżej projektowane obiekty budowlane nie są wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. nr 257, poz. 257).

Z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (z dnia [...] września 2009r. znak: [...]) bezspornie wynika, że teren inwestycji polegającej na budowie stacji demontażu pojazdów, zakładu przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładu produkcji paliwa alternatywnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zamyka się w granicach jednostki planistycznej "AUP" i nie wchodzi w teren jednostki planistycznej "AMN", co zresztą przyznał również Wojewoda Ł. w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Z powyższego wynika zatem jasno, że cała inwestycja zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko znajduje się w granicach jednostki planistycznej "AUP". W konsekwencji, organ administracji publicznej dokonał wykładni rozszerzającej przepisów ww. rozporządzenia stosując obowiązki przewidziane w tym rozporządzeniu do obiektów, które nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, usytuowanych w granicach jednostki planistycznej "AMN".

Dlatego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie sposób uznać oczywistości naruszenia prawa budowlanego, jeżeli w celu takiego stwierdzenia konieczne jest zastosowanie wykładni rozszerzającej i przepisów dotyczących oddziaływania obiektów budowlanych na środowisko, w szczególności gdy GINB nie stwierdził, by rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją, rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji).

Nie można też łączyć obiektów projektowanych na części działki nr [...] objętej jednostką planistyczną "AMN" ze stacją demontażu pojazdów, zakładem przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz zakładem produkcji paliwa alternatywnego, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianymi do realizacji na pozostałej części ww. działki. Całe przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko zamknie się w granicach jednostki planistycznej "AUP", tzn. wewnątrz tej jednostki znajdą się wszystkie obiekty potrzebne do prawidłowego funkcjonowania tego przedsięwzięcia w tym niezbędna infrastruktura techniczna. Wynika to wprost z wydanej dla tego przedsięwzięcia prawomocnej decyzji uwarunkowaniach, a co więcej, zostało to również potwierdzone w uzasadnieniu decyzji Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...] września 2017 r.

Jednocześnie wykładania rozszerzająca dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opiera się na zapatrywaniu GINB, że ze względu na istniejące powiązanie funkcjonalne i technologiczne między ww. projektowanymi obiektami o środowiskowych budowlanymi a już istniejącym budynkiem stacji demontażu pojazdów, powyższe inwestycje należy uznać za jedno przedsięwzięcie, które sprowadza się do zwiększenia zakresu pierwotnej inwestycji – budynku stacji demontażu pojazdów, przetwarzania sprzętu elektrycznego i elektronicznego i dlatego należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jednocześnie nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać rzekome "powiązanie funkcjonalne i technologiczne".

Zdaniem skarżącej kasacyjnie bezpodstawne jest stwierdzenie naruszenia, określonego w § 21 ust. 1 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakazu realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w jednostce planistycznej "AMN". Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie wykazano rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty Ł. zatwierdzającej zamienny projekt budowlany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 grudnia 2022 r., na wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 1 marca 2023 r. oraz pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia, z którego to uprawnienia jednak nie skorzystały.

Stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie ich nie stwierdzono, zatem przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku określają zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji.

Zarzuty podniesione w skardze zostały oparte na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. to jest naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Jednakże prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. podobnie jak norm prawa materialnego, a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy administracji, stąd chcąc zarzucić sądowi naruszenie czy to przepisów postępowania, czy też norm prawa materialnego niezbędne jest powołanie przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przywołanie zasad dotyczących ustawowych wymogów jakie musi spełniać skarga kasacyjna jest w niniejszej sprawie konieczne mając na uwadze treść zarzutów skargi kasacyjnej. Nie zostały one sformułowane zgodnie z powyższym wymogiem, ponieważ nie zostały powiązane z naruszeniem przepisu postępowania sądowoadministracyjnego. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, zasadnym było odniesienie się również do tak wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.

Oceniając, w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że ich zastosowanie wymagało dokonania wykładni rozszerzającej pojęcia przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, co z kolei doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 35 ust. 1 pkt w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego.

Wskazać należy, że cechą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną, kolidując tym samym z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Rażącym naruszeniem prawa dotknięta będzie zatem decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy obowiązującego w dacie jej wydania w całości lub w części.

Przypomnieć należy, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ł. z [...] września 2010 r., nr [...], zatwierdzającej zamienny plan zagospodarowania terenu i zamienny projekt budowlany, było ustalenie, że w projekcie budowlanym zamiennym przewidziano budowę dodatkowych obiektów związanych z funkcjonowaniem stacji demontażu pojazdów, przetwarzania sprzętu elektrycznego i elektronicznego, produkcji paliwa alternatywnego (wiat oznaczonych symbolem "f" oraz "g", dwóch parkingów, zbiornika na gaz propan wraz z instalacją gazową), na obszarze działki który nie był objęty pierwotnym pozwoleniem na budowę i dla którego plan miejscowy zakazuje realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Podstawowym obowiązkiem organów architektoniczno – budowlanych, w świetle brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, jest sprawdzenie pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przedłożonego zamiennego projektu budowlanego.

Bezsprzecznie to zapisy planu miejscowego określają dopuszczalne warunki zagospodarowania i są bezwzględnie obowiązujące na terenie nim objętym. Nie ma zatem prawnych możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji, która byłaby sprzeczna z zapisami tego aktu prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie plan miejscowy w § 21 pkt 1 zawiera zakaz realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych, na całym obszarze objętym planem za wyjątkiem dróg oraz terenów oznaczonych w planie symbolami UH, UP, RP, P, NU, NO przeznaczonych pod usługi, produkcję rolniczą, przemysł, oczyszczalnię ścieków i wysypisko śmieci, gdzie dopuszcza się przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko jest lub może być wymagane. Wprowadzenie do ustaleń planu zapisów w takim brzmieniu jednoznacznie wyodrębnia tereny, na których dopuszczalna jest realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

To, że stacja demontażu pojazdów zalicza się przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie jest w sprawie kwestionowane. Z § 2 ust. 1 pkt 39a ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wynika, że stacje demontażu pojazdów, a także zakłady przetwarzania odpadów powstałych z tych pojazdów w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202), wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako rodzaj przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisywanego przedsięwzięcia zostały uprzednio ustalone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] września 2009 r., znak: [...] Decyzja ta określała m.in., że terenem realizacji planowanej inwestycji jest jedynie część działki, oznaczona na załączniku graficznym, zlokalizowana w jednostce planistycznej o symbolu ,,AUP". Nie obejmowała ona zatem terenu objętego symbolem AMN – na którym obecnie skarżąca planuje rozszerzenie inwestycji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że w sprawie zachodził przypadek o jakim mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o środowiskowych uwarunkowaniach i nie było konieczne ponowne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Przyjęcie zatem argumentacji skarżącej kasacyjnie musiałoby sprowadzać się do tego, że za stację demontażu należałoby uznać jedynie tę część inwestycji położonej na terenie oznaczonym w planie miejscowym AUP, zaś jej pozostałą część czyli dwie wiaty, parkingi, zbiornika na gaz wraz z instalacją gazową, choć funkcjonalnie związaną z całym przedsięwzięciem, jako zupełnie odrębną inwestycję zrealizowaną na terenie, w którym plan miejscowy dopuszcza jako funkcję podstawową zabudowę jednorodzinną, oraz dopuszczalną usługową (§ 33 ust. 6 pkt 1 i 2 planu). Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w systemie prawa powszechnie obowiązującego, czy też prawa miejscowego (obejmującego teren inwestycji) istniała inna, korzystna dla niej, definicja stacji demontażu pojazdów, zgodnie z którą dopuszczalne byłoby wydzielanie części inwestycji, i prowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jedynie dla tak wydzielonej części. Z pewnością takiej możliwości nie przewiduje ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., bowiem wyraźnie określa, że to m.in. stacje demontażu pojazdów, a także zakłady przetwarzania odpadów powstałych z tych pojazdów są przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć należy, że w tym rozporządzeniu posłużono się m.in. pojęciami instalacji, składowania, zatem w jakiś stopniu dokonano rozróżnienia konkretnych procesów mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jeśli chodzi o stacje demontażu pojazdów takiego rozróżnienia nie przewidziano, traktując je jako jedno przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

W skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego, że obiekty budowlane objęte projektem zamiennym wchodzą w skład jednego zakładu produkcyjnego, są funkcjonalnie i fizycznie powiązane w jego obrębie, na co też wskazuje choćby zamienny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Ł. z [...] września 2010 r., Wynika z niego np. że dobudowane kontenery, parking będą wykorzystywane dla celów prowadzonej działalności gospodarczej.

Proponowany zatem przez skarżącą sposób wykładni ww. rozporządzenia w powiazaniu z § 21 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego prowadziłby w rzeczywistości do obejścia ustanowionego zakazu realizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, określonych w przepisach szczególnych na całym obszarze za wyjątkiem dróg oraz terenów oznaczonych w planie symbolami UH, UP,RP, P, NU, NO.

Sąd I instancji miał zatem podstawy do uznania, że zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt zamienny, przewidujący lokalizację części urządzeń zakładu, zakwalifikowanego jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, na obszarze, na którym obowiązujący plan miejscowy wyklucza tego rodzaju przedsięwzięcia, obarczony jest kwalifikowaną wadą prawną, bowiem rozszerza obszar zakładu, prowadzącego działalność podlegającą ograniczeniom w planie miejscowym, na teren, na którym taka działalność jest niedopuszczalna. Dlatego też zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej części inwestycji, jak to przyjęto w zaskarżonym wyroku, stanowiło rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Dlatego też skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.