Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 514/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 61ust. 8 pkt 1 lit. a, ust. 1, art. 66 ust. 2 pkt 1, art. 37 ust. 1, 2, art. 43, art. 9 ust. 2 pkt 1, 2, art. 41 ust. 2 pkt 1-12, art. 39 ust. 2,
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020
article: art. 3 par. 3, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi E.Sp. z o.o. w K. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny formalnej projektu 1. uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ś; 2. zasądza od Zarządu Województwa Ś. na rzecz E. Sp. z o.o. w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1.1 E. Sp. z o.o. w K. (dalej: spółka) złożyła 29 kwietnia 2016 r. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach osi priorytetowych 1-7 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014 -2020. W sekcji IV. Charakterystyka projektu w rubryce "Okres realizacji projektu od" wpisano datę "2016-04-01". W stanowiącym załącznik do wniosku biznes planie, jako okres realizacji projektu wpisano "01.05.2016-31.03.2016".

1.2 Instytucja Zarządzająca tj. Zarząd Województwa Ś. obsługiwany przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, (dalej: organ), pismem z 30 maja 2016 r. nr EFRR-II.432.215.1.2016.2.5.30.204 poinformował spółkę, że wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został zakwalifikowany do oceny formalnej.

W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej stwierdzono, że wniosek nie kwalifikuje się do wsparcia.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami § 1 ust. 9 Regulaminu Jednoetapowego Konkursu Zamkniętego nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-030/16 (dalej: regulaminu), w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej, w tym również pomocy de minimis, termin rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków liczony jest od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie, oraz zgodnie z § 1 ust. 10, planowana inwestycja ma charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie.

Wnioskodawca jako datę rozpoczęcia inwestycji wpisał 01.04.2016 r. Wynika z tego, że realizacja projektu została rozpoczęta na miesiąc przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, a tym samym planowana inwestycja nie ma charakteru nowej inwestycji i nie może uzyskać dofinansowania w ramach konkursu. Spowodowało to odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych ze względu na zaznaczenie odpowiedzi "NIE" w punkcie 15 karty oceny formalnej, tj. właściwy okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków.

1.3 Spółka wniosła protest, w którym podniosła, że przedłożona dokumentacja projektowa nie wskazuje, że ponoszenie wydatków kwalifikowanych związanych z jego realizacją nastąpi lub nastąpiło przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie.

Przytoczona przez organ treść § 1 ust. 10 zawiera jedynie ostatnie zdanie ostatniego myślnika lit. b/ ust. 10. Pełne brzmienie ograniczenia określonego w ostatnim myślniku lit. b/ ust. 10 § 1 sugeruje, że dotyczy ono projektów o charakterze infrastrukturalnym. Przedmiotowy projekt takim nie jest, stąd nie powinno go dotyczyć to ograniczenie. Projekt przewiduje zakup dwóch urządzeń, których do chwili obecnej nie zakupiono.

Odnosząc się do użytego przez organ sformułowania "nowej inwestycji" spółka podniosła, że w dokumentacji konkursowej nie określono definicji tego pojęcia. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1407/2013 nie wprowadza zakazu rozpoczęcia inwestycji przed złożeniem wniosku o dofinansowanie. Zapis instrukcji wypełniania wniosków EFRR zawarty na str. 18, stanowiący, że w przypadku występowania pomocy publicznej, termin rozpoczęcia realizacji projektu następuje po złożeniu wniosku o dofinansowanie do właściwej instytucji, nie wskazuje jednoznacznie, że warunek w nim zawarty dotyczy pomocy de minimis. Pomoc de minimis nie stanowi pomocy publicznej, więc w tym sensie powyższe ograniczenie nie powinno dotyczyć projektów składanych w przedmiotowym naborze.

Spółka podniosła, że niezależnie od powyższego, przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie nie nastąpiło ani rozpoczęcie robót budowlanych związanych z inwestycją ani podjęcie pierwszego wiążącego zobowiązania do zamówienia urządzeń lub innego zobowiązania, które sprawia, że inwestycja staje się nieodwracalna. Nie został poniesiony żaden wydatek. Intencją wnioskodawcy nie było rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku. Potwierdzeniem tego jest fakt, że w biznes planie jako dzień rozpoczęcia projektu wskazano datę 1 maja 2016 r. Wskazuje to na omyłkowy charakter daty rozpoczęcia realizacji projektu podany we wniosku o dofinansowanie. Pomyłka ta ma charakter oczywisty, polegający na omyłce pisarskiej, gdzie wpisano cyfrę określającą miesiąc jako "4" zamiast "5". Poprawa tej omyłki nie prowadzi do istotnej modyfikacji, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217, dalej: ustawy wdrożeniowej).

1.4 W informacji z 17 sierpnia 2016 r. nr EFRR-II.432.215.2.2016.2.5.30.204 organ podtrzymał pierwotne stanowisko o zasadności negatywnej oceny formalnej projektu. Podniósł, że z podanych dat w sekcji IV wniosku i w biznes planie można domniemywać, że projekt rozpoczął się przed złożeniem wniosku o dofinansowanie lub został już zakończony i tym samym nie kwalifikuje się do wsparcia.

Organ nie zgodził się z zarzutem wnioskodawcy, że zapis na str. 18 instrukcji wypełniania wniosków EFRR nie wskazuje jednoznacznie, że określony warunek dotyczy pomocy de minimis. Wyjaśnił, że zgodnie z zapisami wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 10 kwietnia 2015 r., z którymi wnioskodawca zobligowany był się zapoznać przed przystąpieniem do aplikowania o dofinansowanie w ramach przedmiotowego konkursu, pomoc publiczna obejmuje także pomoc de minimis.

Dalej organ podniósł, że wnioskodawcy nie przysługiwało prawo do sprostowania omyłek formalnych w trakcie oceny formalnej, ponieważ wniosek nie został skierowany do poprawy. Zaznaczenie odpowiedzi NIE w przypadku części A karty powoduje odrzucenie wniosku przyczyn formalnych. Zaznaczenie odpowiedzi NIE w części B karty powoduje konieczność uzupełnienia i ponownego złożenia wniosku. Wniosek został odrzucony z przyczyn formalnych, ponieważ zaznaczono odpowiedź NIE w punkcie 15 karty oceny formalnej w części A, co spowodowało brak możliwości skierowania dokumentacji do uzupełnienia

2.1 Skargę na informację organu z 17 sierpnia 2016 r. złożyła spółka. Zarzuciła, naruszenie przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. § 1 ust. 9 oraz § 1 ust. 10 lit. b/ regulaminu przez nieuwzględnienie protestu w związku z bezpodstawnym przyjęciem, że realizacja projektu została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, a tym samym planowana inwestycja nie ma charakteru nowej inwestycji i nie może uzyskać dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu, jak również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że inwestycja rozpoczęła się jeszcze przed złożeniem wniosku.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

2.2 W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że przedłożona dokumentacja projektowa nie wskazuje, że termin rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków miałby być inny od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie. Wzór formularza wniosku o dofinansowanie w pkt XI wymaga jedynie podania planowanego terminarza wydatków w podziale na lata. Zgodnie z tym wpisano w tabelę planowane wydatki na rok 2016, uzupełniając opis w pkt XIII wniosku, że "zakup urządzeń, przewidywany czas realizacji do końca 2016 r." Stąd nietrafny zarzut organu jakoby naruszony został warunek, że termin rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków liczony jest od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie. Ponadto z dokumentacji konkursowej nie wynika obowiązek wyraźnego określania/deklarowania terminu (okresu) kwalifikowalności wydatków. Kryterium wskazane w punkcie 15 nie zawiera instrukcji określającej sposób jego oceny. Powoduje to, że ocena, oparta na domniemaniu organu, jest prowadzona w sposób nieprzejrzysty i narusza art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Oczywisty błąd w dacie zakończenia realizacji projektu, czyli wcześniejszej niż data rozpoczęcia, oznacza zakończenie realizacji projektu bez uwzględnienia zapisów w pozostałej części dokumentacji aplikacyjnej, w której konsekwentnie opisywano działania planowane do realizacji. Oczywiste błędy w dacie rozpoczęcia i zakończenia realizacji projektu powinny być ocenione jako niespójności w dokumentacji wynikające z oczywistej omyłki i skierowane do wyjaśnienia zgodnie z art. 43 ustawy wdrożeniowej.

2.3 Skarżąca podniosła, że w regulaminie nie określono, że w przypadku pomocy de minimis termin rozpoczęcia realizacji projektu następuje po złożeniu wniosku o dofinansowanie do właściwej instytucji. Brak dookreślenia "w tym pomocy de minimis" w pkt 3.4 str. 18 instrukcji oznacza, że nie jest jasne czy określony warunek dotyczy tego rodzaju pomocy. Określone w instrukcji warunki dla pomocy publicznej nie mają zastosowania do projektów przewidujących udzielanie pomocy de minimis.

2.4 Skarżąca zarzuciła, że w odpowiedzi na protest nie odniesiono się do argumentów na temat pełnego brzmienia ograniczenia określonego w ostatnim myślniku lit. b/ ust. 10 § 1 regulaminu. Organ bezpodstawnie uznał, że z § 1 II ust. 9 regulaminu wynika, że projekt nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku. Określenie warunku dla terminu rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków nie oznacza, że warunek ten automatycznie dotyczy terminu rozpoczęcia realizacji projektu. Powyższe rozbieżności wynikają z faktu, że w dokumentacji projektowej nie określono, że okres kwalifikowalności wydatków należy utożsamiać z okresem realizacji projektu.

2.5 Powołując art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej spółka podniosła, że z argumentacji organu nie wynika, dlaczego omyłka opisana w tym przepisie nie może dotyczyć daty rozpoczęcia realizacji projektu. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego wskazano na niespełnienie kryterium nr 15 w części A karty, a nie kryterium nr 3 w części B tj. poprawność wypełnienia i spójność wniosku, co powodowałoby konieczność uzupełnienia wniosku. Określenie daty rozpoczęcia realizacji projektu we wniosku wskazującej na niezgodność z oświadczeniem w pkt XVI.12 wniosku powinno zostać uznane jako niespójność i być skierowane do uzupełnienia. Brak określenia kiedy błąd w dacie realizacji projektu jest traktowany jako spełnienie kryterium w części A pkt 15, a kiedy w części B pkt 3 powoduje, że ocena jest prowadzona w sposób nieprzejrzysty, a to narusza art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

2.6 W kolejnych argumentach skarżąca wyraziła wątpliwości co do definicji okresu realizacji projektu. W wyniku oceny nie wykazano, że okres realizacji lub okres kwalifikowalności wydatków jest niewłaściwy, niezgodny z przywołanymi przepisami lub powodujący niekwalifikowalność projektu. Nie wykazano, że poniesione zostały wydatki w okresie wykraczającym poza dopuszczalny okres kwalifikowalności, ani że poniesiono wydatki przed dniem złożenia wniosku, lub że faktycznie nastąpiło rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku.

3.1 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z zapisami § 6 I regulaminu wniosek przeszedł najpierw weryfikację wymogów formalnych w oparciu o kartę weryfikacji wymogów formalnych wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. Weryfikacja wymogów formalnych odnosiła się jedynie do sprawdzenia czy wniosek aplikacyjny został złożony w wymaganej liczbie egzemplarzy w oryginale. Następnie wniosek został oceniony pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnie z zapisami art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej stwierdzono, że wniosek nie kwalifikuje się do otrzymania wsparcia. Wprawdzie wnioskodawca w sekcji XVI. oświadczenia wnioskodawcy w punkcie 12 zaznaczył informację, że nie rozpoczął realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, ale dla instytucji organizującej konkurs nadrzędna jest informacja widniejąca w sekcji IV. Charakterystyka projektu.

Określenie daty rozpoczęcia realizacji projektu jako daty wcześniejszej niż data złożenia wniosku pozostaje w sprzeczności z zapisami ujętymi przez Instytucję Zarządzającą w § 1 II. ust. 9 regulaminu. Zapis ten jest spójny z zapisami instrukcji wypełnienia wniosków EFRR punkt 3.4. Charakterystyka projektu. Instrukcja wypełniania wniosków EFRR została przygotowana dla wszystkich działań objętych EFRR w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. Natomiast wszelkie szczegółowe wytyczne dotyczące przedmiotowego konkursu opisane zostały w regulaminie, w którym także ujęto informację, że pomoc w ramach konkursu nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-030/16 jest pomocą de minimis.

Zdaniem organu, brak jest sprzeczności w definicji okresu realizacji projektu. Kwestie te jasno rozstrzyga regulamin. Dalej wskazał, że zapisy karty są odzwierciedleniem kryteriów oceny formalnej dla wszystkich działań w ramach osi priorytetowych 1-7 RPOWŚ 2014-2020 przyjętych uchwałą nr 837/2015 Zarządu Województwa Ś. z 10 listopada 2015r. Źródłem informacji dotyczącej właściwego okresu realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków jest wniosek o dofinansowanie. Jeżeli we wniosku okres realizacji i kwalifikowalności wydatków nie są zgodne z zasadami, wniosek zostaje odrzucony na etapie oceny formalnej. Wniosek nie spełniał bezwzględnego kryterium formalnego umożliwiającego udział wnioskodawcy w konkursie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

4.1 Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2014r., poz. 1146 ze zm. – dalej ("ustawa wdrożeniowa"), które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z włączeniami o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Przystępując do kontroli oceny wniosku należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu informacji, o odrzuceniu projektu na etapie oceny formalnej 30 maja 2016 r. wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Oznacza powyższe, że możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd złożonej skargi.

4.2 Zasadniczy spór w sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny formalnej wniosku skarżącego w zakresie spełniania przez tenże wniosek kryteriów oceny formalnej.

Zdaniem organu, wniosek skarżącej nie spełniał kryterium formalnego. We wniosku aplikacyjnym w pkt IV Charakterystyka projektu w sekcji "okres realizacji projektu od" - wpisano datę 01.04.2016 r. jako datę rozpoczęcia inwestycji, co zdaniem organu oznacza, że inwestycja została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, a co w świetle § 1 II pkt 10 lit. b/ regulaminu było niedopuszczalne. Nadto o ocenie organu brak było podstaw uruchomienia trybu o jakim mowa w § 6 II pkt 4 regulaminu, albowiem jak wskazano w odpowiedzi na protest spółki, decydujące znaczenie ma instrukcja dołączona do karty oceny formalnej stanowiącej załącznik nr 8 regulaminu z której wynika, że " zaznaczenie odpowiedzi NIE w przypadku części A Karty powoduje odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych", a taka sytuacja wystąpiła w badanej sprawie.

W ocenie skarżącego, organ niezasadnie odrzucił wniosek na etapie oceny

formalnej. Ocena ta została przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości określonej w art. 37 ust.1 i 2 ustawy wdrożeniowej, nie ma bowiem podstaw do utożsamiania okresu realizacji projektu z okresem kwalifikowalności wydatków. Nadto brak podstaw do przyjęcia, że złożony projekt dotyczy nowej inwestycji o charakterze infrastrukturalnym, w związku z czym nie jest wymagane aby planowana inwestycja nie mogła się rozpocząć przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. Nadto z całości przedłożonej dokumentacji wynika, że spółka z oczywistą omyłką wpisała jako datę rozpoczęcia inwestycji 1 IV 2016r. podczas gdy inwestycję planowała rozpocząć 1 maja 2016r. co wynikało z danych zawartych w biznes planie. Fakt rozbieżności wskazanych dat w ocenie spółki winien spowodowań uruchomienie przez organ procedury sprostowania oczywistej omyłki o jakim mowa w art. 43 cyt. wyżej ustawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach prawidłowe jest co do zasady stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą, choć nie wszystkie użyte przez nią argumenty są zasadne.

4.3 Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy wdrożeniowej instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, wynikające z ustawy. Zgodnie z jej art. 37 ust. 1 i 2 wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art.125 ust. 3 lit. a/ rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 powołanej wyżej ustawy w tym; "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7).

4.4 Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie regulaminu określonego przez Zarząd Województwa Ś., który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się. Zgodnie z zasadami określonymi w regulaminie projekt poddawany jest ocenie formalnej określonej w § 6 pkt I i II regulaminu oraz jednoetapowej ocenie merytorycznej opisanej w pkt III § 6 regulaminu

Przepis § 1 II pkt 9 regulaminu zawiera zapisy dotyczące "oceny kwalifikowalności wydatku. W pkt "c" tego paragrafu zawarto unormowanie że "w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej, w tym również pomocy de minimis, termin rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków liczony jest od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie. W § 1 II pkt 10 uregulowano wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków oraz ograniczenia i limity wskazując w pkt a jakie koszty mogą być zaliczone do wydatków kwalifikowalnych, zaś w pkt "b" unormowano ograniczenia: wyznaczając maksymalny termin zakończenia projektu do 30 czerwca 2018 r., określając zasięg terytorialny projektu oraz w ostatnim akapicie zawarto unormowanie dotyczące projektów będących inwestycjami o charakterze infrastrukturalnym. Ostatnie zdanie tego akapitu zawiera wymóg, że planowana inwestycja ma charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie.

Uznając, że wniosek na etapie oceny formalnej nie kwalifikuje się do wsparcia organ powołał się na wskazane unormowanie § 1 II pkt 9 lit c regulaminu zdanie ostatnie oraz zdanie ostatnie § 1 II pkt 10 lit b podnosząc, że rozbieżność pomiędzy datą wskazaną jako data rozpoczęcia inwestycji 01 IV 2016 r., a datą złożenia wniosku (29 kwietnia 2016 r.,) uzasadniała odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Zaznaczenie odpowiedzi "nie" w części A pkt 15 karty oceny formalnej wniosku, skutkowało odrzuceniem wniosku. W części A pkt 15 karty oceny formalnej, stanowiącej załącznik nr 8 do regulaminu, jako kryterium wskazano - właściwy okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków. Oznacza to, że organ w karcie oceny formalnej jako kryterium oceny wprowadził tożsamość okresu realizacji projektu z okresem kwalifikowalności wydatków. O ile tak sformułowane kryterium w karcie oceny formalnej wniosku znajduje uzasadnienie w regulaminie w stosunku do projektów obejmujących inwestycje o charakterze infrastrukturalnym, to w regulaminie brak jest uzasadnienia dla jego zastosowania do pozostałych projektów. W regulaminie data początkowa dla uznania wydatków kwalifikowalnych w stosunku do projektów objętych pomocą, w tym również pomocą de minimis, które nie mają charakteru inwestycji infrastrukturalnych, została określona na dzień złożenia wniosku. Jak wskazano wyżej regulamin nie zawiera zastrzeżenia, że musi być to data początkowa dla realizacji projektu. Sąd nie kwestionuje stanowiska organu, że normy zawarte w § 1 II pkt 10 lit a i b zawierające wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków, że ograniczenia i limity dotyczą wszystkich wnioskodawców ubiegających się o środki w ramach konkursu, ale zauważa, że zamieszczone ograniczenia muszą być wykładane ściśle. Sposób redakcji ostatniego akapitu § 1 II pkt 10 lit b nie daje podstaw do przyjęcia, jak czyni to organ, że zdanie ostatnie "...planowana inwestycja ma charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie" dotyczy wszystkich projektów, nie tylko projektów infrastrukturalnych.

Skarżąca spółka podnosi, że o ile wzór formularza wniosku przewiduje obowiązek wskazania okresu realizacji projektu, to nie przewiduje wskazania początkowego okresu kwalifikowalności wydatków. Organ w tym zakresie odwołuje się Instrukcji Wypełniania Wniosków EFRR dalej "instrukcja" wskazując na jej spójność z unormowaniem 1 II pkt 9 lit c oraz § 1 II pkt 10 lit b regulaminu. W instrukcji w pkt 3.4 charakterystyka projektu zawarto informację, "że w przypadku występowania pomocy publicznej, termin rozpoczęcia realizacji projektu następuje po złożeniu wniosku o dofinansowanie do właściwej instytucji. Kwalifikowalność wydatków odnosi się do okresu realizacji projektu. Wydatki, co do zasady uznane są za kwalifikowalne wyłącznie, gdy zostaną poniesione w okresie realizacji projektu.

Wbrew twierdzeniom organu nie ma spójności pomiędzy wskazanymi normami regulaminu a określeniem w instrukcji, że termin rozpoczęcia realizacji każdego projektu ma nastąpić po złożeniu wniosku o dofinansowanie. W instrukcji wprowadzono definicję terminu rozpoczęcia realizacji projektu łącząc ten termin ze złożeniem wniosku o dofinansowanie. Skoro wymogu tożsamości między datą złożenia wniosku o dofinansowanie, a datą odpowiadającą początkowej dacie realizacji projektu nie zawierają przepisy regulaminu (poza projektami dotyczącymi inwestycji o charakterze infrastrukturalnym), to instrukcją, stanowiącą załącznik do regulaminu, nie można wprowadzać nowych, odmiennych wytycznych mających wpływ na ocenę kwalifikowalności wydatku. Jak wskazał NSA w wyroku z 20 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 907/08 "Wydane przez instytucję zarządzającą regulacje prawne niższego rzędu (instrukcje wypełnienia wniosku, załączniki do tych instrukcji zawierające wyjaśnienia dotyczące załączników do wniosku o dofinansowanie) mające zapewnić prawidłowe złożenie wniosku, a co za tym idzie – osiągnięcie wyżej wskazanych celów ustawowych, tj. sprawne i rzetelne przeprowadzenie konkursu, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Instrukcja wypełnienia wniosku oraz zawarte w załączniku do niej wyjaśnienia w zakresie wypełnienia załączników do wniosku mają stanowić wyłącznie ułatwienie dla organu i uczestników konkursu i są dla nich wiążące tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zasad konkursu".

Jakkolwiek wyrażony pogląd został sformułowany na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, to przepis art. 37 ustawy wdrożeniowej jest treściowo tożsamy z art. 29 poprzednio obowiązującego unormowania.

Podkreślić należy, że takiego kryterium dla pomocy de minimis nie można wyprowadzić z rozporządzenia Ministra Infrastruktury Rozwoju z 19 marca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020. W paragrafie 9 rozporządzenia wskazano jako obowiązkowe elementy wniosku wskazanie daty rozpoczęcia i zakończenia przedsięwzięcia oraz koszty kwalifikowalne, z tym, że ustawodawca nie przewidział wymogu, by między datą początkową przedsięwzięcia i datą początkową kwalifikowalności wydatków istniała zgodność.

4.5 Z powyższych względów należy podzielić zarzuty skargi wskazujące na niespójność regulacji dotyczących wyłaniania projektów, prowadzącą do naruszenia art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten, jak wskazano na wstępie, statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Wskazane rozbieżności pomiędzy unormowaniem regulaminu w zakresie daty początkowej wydatków kwalifikowanych, unormowaniem zawartym w instrukcji oraz w karcie oceny formalnej projektu uzasadniają zarzut o naruszeniu zasady rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.

4.6 W złożonym proteście spółka podniosła, że z oczywistą omyłką wskazała we wniosku datę rozpoczęcia projektu na 1 IV 2016 r. Na uzasadnienie swojej tezy podała, że z dalszej dokumentacji wynikało, że projekt rozpocznie się dnia 1 maja 2016 roku. W regulaminie na etapie oceny formalnej (§ 6 II) przewidziano możliwość uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki, z zastrzeżeniem, że nie może to prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku, który to zapis jest powtórzeniem unormowania art. 43 ust 2 ustawy wdrożeniowej. W ust 4 § 6 II zdefiniowano oczywistą omyłkę jako drobną omyłkę pisarską (błąd rachunkowy) niepływającą na ocenę kryteriów zaś istotną modyfikację projektu jako modyfikację, mającą wpływ na cele działania, w ramach którego został złożony wniosek o dofinansowanie.

Wobec powyższego jako błędne należy ocenić stanowisko organu, że zaznaczenie odpowiedzi "nie" w części A karty oceny wyłącza możliwość sprostowania oczywistej omyłki. W karcie oceny formalnej wniosku przyjęto jako zasadę , że zaznaczenie odpowiedzi "nie" w części karty A powoduje odrzucenie wniosku bez możliwości poprawienia . Przyjęto zatem system oceny, w którym z założenia wykluczono możliwość poprawy ewidentnej oczywistej omyłki zdefiniowanej w regulaminie. Ten system oceny zawężą w sposób istotny i niedopuszczalny wynikające z art. 43 ustawy wdrożeniowej oraz przyjęte w regulaminie jedyne ograniczenie, że uzupełnienie wniosku czy poprawienie omyłki nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku.

Skoro zatem z całości złożonej dokumentacji wynikały dwie różne daty rozpoczęcia projektu to oczywistym było, że jedna z tych dat podana została z oczywistą omyłką, do której sprostowania należało wezwać skarżącą stosownie do zapisów regulaminu. Nie może w tym kontekście umknąć uwadze, że jak wskazano wyżej regulamin przepisy o sprostowaniu oczywistej omyłki zawarł w rozdziale II § 6 tyczącym oceny formalnej. Tym bardziej więc przekonuje, że tryb ten można i należy uruchamiać na tym etapie procedury konkursowej. Nadto omyłki w tej dacie nie można uznać za prowadzącą do istotnej modyfikacji wniosku albowiem przez jego istotną modyfikację należy rozumieć modyfikację elementów treściowych wniosku, których skutkiem jest zmiana podmiotowa wnioskodawcy lub przedmiotowa projektu bądź jego wskaźników lub celów mających wpływ na kryteria wyboru projektów określone w art. 39 ust.2 ustawy wdrożeniowej ( patrz komentarz do art. 43 ustawy dostępny w bazie LEX).

Ocena wniosku nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy wniosek został wypełniony zgodnie z instrukcją, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości. Tylko takie działanie uprawnione zapisem ustawy i regulaminu byłoby w zgodzie z zasadą rzetelności przeprowadzenia oceny projektu określoną w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z zasady tej wynika dalszy wniosek, że skoro tylko organ może wszcząć procedurę prostowania oczywistych omyłek, to musi w tym zakresie wykazać się najwyższą starannością aby nie doprowadzić do nieuprawnionej nierównowago między stronami tego postępowania.

4.7 Mając powyższe na uwadze uznano, że działanie instytucji zarządzającej naruszyło art. 43 ustawy wdrożeniowej, dalszą konsekwencją czego było naruszenie wynikającej z art. 37 ust. 1 ustawy zasady rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym. W związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny ( art. 61ust. 8 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 11 VII 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2010).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane powyżej rozważania i wezwie skarżąca spółkę do sprostowania oczywistej omyłki wniosku w zakresie daty rozpoczęcia projektu postępując w zgodzie z zapisami § 6 II pkt 4 – 12 regulaminu.

Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.