Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 767/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98a ust. 1, 1a i b, art. 4 pkt 11, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2020 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało z mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2020 r. znak: [...] orzekającą o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 27.330,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału - w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków obrębu 0012 [...], jako działki nr: [...]/2 o pow. 0,4748 ha, którą są zobowiązani uiścić współwłaściciele nieruchomości:

a) E. P. współwłaścicielka 5/8 części nieruchomości - w kwocie 17,081,25 zł,

b) L. P. współwłaściciel 1/8 części nieruchomości -w kwocie 3416,25 zł,

c) M.P. współwłaścicielka 1/8 nieruchomości - w kwocie 3416,25 zł,

d) M. J. współwłaścicielka 1/8 części nieruchomości - w kwocie 3416,25 złotych.

Opłata ta, jak wskazano w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, jest jednorazowa i stanowi 30% różnicy powstałej pomiędzy wartością gruntu przed dokonaniem podziału a wartością po jej podziale; ustalona wartość opłaty podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, od pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty; ustalona w pkt 1 opłata jest płatna w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium podniosło, że Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości 27.330,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału tj. nieruchomości w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...]/2. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniósł L.P. Stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, zważyło, że postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020r., poz.65, dalej tez jako "u.g.n."). W myśl art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Organ odwoławczy powołał się na treść przepisów zawartych w art. 98a u.g.n. i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2018 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]/2 o pow. 0,4748 ha, stanowiącej własność E.P., M.J., M. P. oraz L.P. na działki nr [...]/3 o powierzchni 0,0652 ha, nr [...]/4 o pow. 0,0820 ha, nr [...]/5 o pow. 0,0607 ha, nr [...]/6 o pow.0,0615 ha, nr [...]/7 o pow. 0,619 ha, nr [...]/8 o pow. 0,0619 ha, nr [...]/9 o pow. 0,0816 ha, była ostateczna w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Z treści decyzji wynika, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek współwłaścicieli nieruchomości. Z kolei stawka procentowa opłaty adiacenckiej została określona w uchwale Nr X/45/07 Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 245, poz. 3672) i wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Co prawda Rada Gminy [...] uchwałą Nr XVIII/115/2020 z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2020r., poz. 526) ustaliła wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela na 10% wzrostu wartości nieruchomości, lecz wbrew stanowisku odwołującego się stawka ta w rozpatrywanej sprawie nie może być zastosowana z uwagi na treść ust. 1a art. 98 zdanie drugie u.g.n., który wprost wskazuje, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Jak dalej wyjaśnił organ odwoławczy, określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Opinia ta podlega ocenie ze strony organów administracji, przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak wynika z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, zastosował on podejście porównawcze - metodę porównywania parami. Zgodnie z

§ 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Ze sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że inne transakcje posłużyły do ustalenia metra kwadratowego nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale nieruchomości. Wobec tego, dokonując wyceny przedmiotowych nieruchomości, rzeczoznawca pogrupował transakcje na dwie różne bazy. Pierwsza baza transakcji dotyczyła działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, których powierzchnia wynosiła ok. 5000 m2. Z uwagi, że tak duże powierzchnie rzadko występują w obrocie rynkowym, rzeczoznawca analizę rynku rozszerzył o wszystkie gminy w powiecie skarżyskim oraz o gminę Końskie - obszar wiejski oraz gminę Bodzechów pod Ostrowcem Świętokrzyskim jako rynki porównywalne pod względem wielkości i charakteru. Cena działek zawierała się w granicach 12,02 zł/m2 - 21,06 zł/m2. Baza ta przeznaczona została do określenia wartości nieruchomości przed jej podziałem. Druga baza transakcji posłużyła do wyceny działek powstałych po podziale, których cena zawierała się w granicach 26,50 zł/m2 - 47,40 zł/m2. Rzeczoznawca wskazał, że w obu przypadkach zauważono ujemny trend zmian cen w czasie, więc zostały one skorygowane na dzień wyceny. Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie określił wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem na kwotę 72.600,00 zł, przyjmując wartość 1 m2 na kwotę 15,29 zł/m2. Właściciele nieruchomości ponieśli koszty jej podziału w wysokości 4.800,00 zł, co zostało doliczone do oszacowanej wartości nieruchomości. Zatem wartość rynkowa nieruchomości nr [...]/2 przed podziałem wyniosła 77.400,00 zł. Następnie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości powstałych w wyniku podziału na łączną wartość 168.500,00 zł., stąd wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem wyniosła 77.400,00 zł, zaś po podziale łączna wartość działek wyniosła 168.500,00 zł. Różnica między wartością nieruchomości przed podziałem a wartością nieruchomości po podziale wyniosła więc 91.100,00 zł.

Organ drugiej instancji zauważył, że strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z operatem szacunkowym, jednakże z uprawnienia tego nie skorzystała.

Kolegium oceniło, że operat szacunkowy stanowiący dowód w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń, jest wykonany starannie i zgodnie z przepisami prawa. Wątpliwości nie budzi także wybór podejścia i metody szacowania, a przeprowadzone w operacie wyliczenia są prawidłowe. Zdaniem Kolegium, okoliczność wzrostu wartości nieruchomości i jej wysokość została udowodniona w sposób wyczerpujący i dokładny. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji zasadnie i w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami dokonał ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...]/2, opierając się na ustaleniach rzeczoznawcy majątkowego. Przedstawiony przez biegłego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa i zawiera wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że współwłaściciele nieruchomości mieli możliwość przedłożenia wyceny sporządzonej na własne zlecenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Mogli także, w trybie art. 157 § 1 ustawy, wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Z tych możliwości współwłaściciele nieruchomości nie skorzystali. W odwołaniu nie podnieśli żadnego zarzutu wobec operatu szacunkowego.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela, rozłożona na raty, ale dokonanie rozłożenia na raty jest czynnością materialno - techniczną i może być dokonywane już po wydaniu decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Natomiast organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty adiacenckiej jest Wójt Gminy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiedzionej przez M.J., L,P. i M.P. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący podnieśli, że operat szacunkowy w sprawie został sporządzony niewłaściwe. Wątpliwości rodzą kwestie podobieństwa działek użytych do porównania, ich położenia, możliwości uzbrojenia w media i samej rożnicy w wartości działki przed podziałem. Podnieśli, że nie mieli możliwości zapoznania się z działkami użytymi do porównania, a Kolegium nie odniosło się do wątpliwości strony podniesionych w odwołaniu. Wnieśli o wnikliwe uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy w szczególności lokalizacji działek użytych do porównania, dojazdu, uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną, znacznej różnicy w wartości działki nr [...]/2 przed podziałem i po podziale (z uwagi na niedoszacowanie działki przed podziałem), możliwości inwestycyjnych. Zakwestionowali wysokość stawki użytej do ustalenia opłaty adiacenckiej. W dacie podziału skarżący nie mieli bowiem żadnej wiedzy o obowiązywaniu uchwały ustalającej taką stawkę, ani o ustaleniu takowej opłaty na rzecz kogokolwiek im znanego. Nie mieli także wiedzy, że podział będzie wiązął się z konsekwencjami finansowymi, tym bardziej że przy podziale kierowali sie racjonalnym wykorzystaniem działek, nie zaś chęcią zysku. Wszczęto postępowanie pomimo tego, że radni gminy planowali ustalić stawkę ww. opłaty na poziomie 10%. W niniejszej sprawie zastosowano zaś stawkę opłaty z uchwały podjętej 13 lat wcześniej i już nie stosowanej w praktyce. Skarżący zauważyli, że zastosowanie znacznie wyższej stawki od obowiązującej na poziomie 10% stanowi dyskryminację i świadczy o nadużyciu prawa skutkującym koniecznością uchylenia decyzji w całości i w takim zakresie tę decyzję zaskarżyli.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w sprawie.

W piśmie procesowym uzupełniającym stanowisko skargi z dnia 8 września 2020 r. M. J. podniosła, że brak zastrzeżeń do operatu szacunkowego ze strony skarżących spowodowany był tym, że uprawniony pracownik Gminy słownie poinformował ich, że po uchwale Rady Gminy z dnia 28 stycznia 2020 r. w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty adiacenckiej otrzymają pismo o zawieszeniu postępowania. Stawka 30% do ustalenia opłaty adiacenckiej przez 12 lat nie była stosowana. Zastosowanie tej stawki w niniejszej sprawie, zdaniem strony, jest zatm krzywdzące i stoi w ogromnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej. Sąd powinien uzyskać wyjaśnienia od rzeczoznawcy, skąd tak ogromna, ponad dwukrotna różnica wartości działki przed podziałem i po podziale. Skarżąca podniosła, że działka przed podziałem ma zaniżoną wartość, skoro odszkodowanie za grunty wywłaszczone pod budowę drogi w odległości 1 km od działki skarżących rzeczoznawca wycenił na ok. 35 zł za 1 m2. Drogi leżą w tej samej gminie i w tej samej miejscowości. Ponadto w operacie rzeczoznawca nie uwzględnił możliwości uzbrojenia działki na całej długości w media, obok znajdują się sieci wodociągowa, energetyczna, kanalizacyjna i światłowód. Wątpliwości strona zgłosiła co do tego, czy działki podobne miały te same cechy. Z tych powodów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji celem ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym.

W piśmie procesowym z dnia 25 września 2020 r. M. J. wniosła o przesłuchanie S.W. ze względu na jego wiedzę dotyczącą podziału nieruchomości, pozwalającą na rzeczową ocenę sporządzonego przez rzeczoznawcę w tej sprawie operatu szacunkowego oraz wskazanie błędnych tez w tym operacie.

W piśmie procesowym z dnia 19 października 2020 r. M. J. zwróciła uwagę na to, że w operacie szacunkowym brak jest koniecznej i niezbędnej, wskazanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami - w art. 155 ust. 1 pkt 3 - "ewidencji sieci uzbrojenia terenu". Dostępność mediów jest jednym z podstawowych czynników wpływającym na wartość i atrakcyjność nieruchomości. Wzbudza wątpliwości zatem to, czy działki użyte do porównania posiadają podobny dostęp do infrastruktury, i przez to czy mają niewspółmiernie niższą wartość niż działka nr ewid. [...]/2. Strona zwróciła uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 28 października 2020 r. L. P. dodatkowo podniósł, że autor operatu szacunkowego wymienił 5 numerów decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 kwietnia 2017 r., które według niego pozwalają na budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej nieruchomości. Jednak wydane decyzje pozwalają na budowę pięciu budynków, na dowód czego skarżący przedłożył kopie map załączonych do tych decyzji. Na części działki [...]/2, która znajduje się pomiędzy istniejącym domem a drogą powiatową można wybudować jeden budynek mieszkalny w zgodzie z istniejącymi przepisami. Dlatego działka nr [...]/2 powinna być traktowana jako teren budowlany, co podnosi jej wartość i powinno być uwzględnione w operacie szacunkowym. Wątpliwości budzi to, czy autor operatu szacunkowego ustalił działki o podobnym charakterze, biorąc pod uwagę decyzje o warunkach zabudowy, dostęp do drogi publicznej i uzbrojenie terenu. Skarżący dodatkowo zauważył, że niewłaściwie rzeczoznawca majątkowy wskazał, że działka posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę gminną, bowiem ta droga gruntowa jest drogą publiczną, gminną – ul. S. Ponadto działka nr [...]/4 jest we współwłasności, nie zaś działka nr [...]/3.

W piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2020 r. L. P. , powołując się na treść art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podniósł, że wartość działki nr [...]/2 ustalona przed podziałem jest istotnie zaniżona. Nie jest to wartość rynkowa. Posiada ona na całej długości dostęp do drogi publicznej, w której posadowiona jest sieć kanalizacyjna, wodociągowa, energetyczna i światłowodowa. Warunki zabduowy umożliwiające zabudowę działki i jej podział wydane zostały we wrześniu 2017 r. Wskutek podziału tej nieruchomości nie wzrosła jej wartość. Gdyby doszło do sprzedaży działki na zasadach rynkowych jej wartość byłaby zbliżona do kwoty 160 000 złotych. Skarżący zwrócił uwagę na to, że w operacie nie przeprowadzono realnej wyceny, nie uwzględniono uzbrojenia terenu. Powstały watpliwości, czy nieruchomości podobne mają te same cechy co nieruchomość skarżących przed podziałem.

W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym

w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., mając na uwadze, że miasto Kielce objęte zostało obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.), co powodowało, że przeprowadzenie rozprawy mogło wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), o czym strony zostały zawiadomione i nie przedstawiły Sądowi takich okoliczności w sprawie, że przeprowadzenie rozprawy okazałoby się konieczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, kierując się powyższymi przepisami prawa, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.).

Stosownie do art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 u.g.n. przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości;

W myśl art. 98a ust. 1a u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r. na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 173 poz. 1218), ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Przy czym z mocy art. 98a ust. 1 b u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r., na mocy art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509, dalej jako "ustawa nowelizująca"), wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi.

Artykuł 98a u.g.n. wskazuje, że aby możliwe było nałożenie na właściciela opłaty adiacenckiej spełnione być muszą łącznie następujące przesłanki: wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem; w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna lub orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; nie upłynęły 3 lata od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna.

W okolicznościach niniejszej sprawy wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...]/2 był spowodowany jej podziałem geodezyjnym. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości położonej w S. nr ewid. [...]/2 wydana została w dniu [...] 2018 r. i z tą datą stała się z ona ostateczna. Postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczęte zostało w styczniu 2020 r., a więc przed upływem terminu, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n.

Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto jako sumę wartości rynkowej wszystkich działek wydzielonych z ww. nieruchomości tj. nr ewid. [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/6, [...]/7 [...]/8 i [...]/9. W konsekwencji ustalenie wartości nieruchomości po podziale nastąpiło z zachowaniem dyspozycji przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji podziałowej i jej uostatecznienia się, w tym przywołanych wyżej art. 98a ust. 1a i ust. 1b u.g.n. W tym okresie obowiązywała uchwała Rady Gminy [...] z dnia 16 listopada 2007 r. nr X/45/07 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 245 poz. 3672). Zgodnie z tą uchwałą stawka taka wynosiła 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z treści przepisu art. 98a ust. 1a u.g.n. wprost wynika, że do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Dlatego Sąd w żadnej mierze nie mógł uwzględnić tych wszystkich zarzutów skarżących, które zasadzają się na twierdzeniu, że organy winny zastosować przy ustaleniu opłaty adiacenckiej stawkę wynoszącą 10% wzrostu wartości nieruchomości – zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...]z dnia 28 stycznia 2020 r. nr XVIII/115/2020 (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2020 r. poz. 526), skoro uchwała ta nie obowiązywała w dacie, kiedy decyzja Wójta Gminy [...]zatwierdzająca podział nieruchomości nr ewid. [...]/2 stała się ostateczna tj. [...]2018 r. Ponadto zgodność przepisu art. 98a ust. 1a u.g.n. z Konstytucją RP nie została podważona. Także powołane przez stronę skarżącą orzecznictwo sądów administracyjnych zapadłe na tle spraw o ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej rozstrzyganych przed zmianą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogło czynić skargi w tej sprawie skuteczną wobec jednoznacznej treści znowelizowanych przepisów, które mają w tej sprawie zastosowanie.

Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.).

Podejście porównawcze, które w tej sprawie zastosował rzeczoznawca majątkowy, polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy powinien zawierać te wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2018 r., I OSK 2372/16, Lex nr 2566352).

Uwzględniając wytyczone przepisami prawa zasady dotyczące wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że operat szacunkowy, w oparciu o który wysokość opłaty adiacenckiej ustaliły organy, został sporządzony w sposób pozwalający na przyznanie mu przymiotu wiarygodności dowodowej.

Otóż rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił przyczyny dokonanego wyboru porównawczego podejścia wyceny nieruchomości, zastosowanej metody (porównywania parami) i techniki szacowania. Wynika z treści operatu, że rzeczoznawca dysponował wystarczającą ilością transakcji nieruchomościami podobnymi do zastosowania ww. podejścia i metody wyceny. Jak wyjaśnił autor operatu (k. 11 operatu), dla potrzeb wyceny (przed podziałem nieruchomości jak i po jej podziale) przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Do wyceny nieruchomości (zarówno przed jak i po podziale) rzeczoznawca wyszczególnił cechy wpływające na wysokość cen transakcyjnych. Wskazał, że są to takie cechy jak: lokalizacja, kształt, dojazd, otoczenie i intensywność zabudowy. Wśród tych cech biegły nie ważył cech związanych z dostępem tych nieruchomości do mediów (uzbrojeniem terenu) czy ich możliwości inwestycyjnych, co nie znaczy że ich nie uwzględnił, co zarzucili skarżący. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając przy tym rodzaj i położenie nieruchomości wycenianej oraz dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych. Skoro w tym przypadku rzeczoznawca majątkowy dokonał porównania nieruchomości wycenianych z nieruchomościami wycenianymi nie ze względu na uzbrojenie tych nieruchomości w media, to oznacza, że taka cecha nie służyłaby wyszukaniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Jak podkreślił autor analizowanego operatu szacunkowego, nieruchomości podobne wyszukał wśród nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę (mieszkaniową, jednorodzinną), zatem wśród nieruchomości, które z pewnością posiadają dostęp do mediów. Niemniej jeszcze raz podkreślić należy, że wyboru cech, z punktu widzenia których dochodzi do porównania nieruchomości wycenianej z nieruchomościami podobnymi, dokonuje rzeczoznawca majątkowy i prawidłowości takiego wyboru w tej sprawie skutecznie nie podważono.

Ze względu na przywołane wyżej wyjaśnienia zawarte w operacie szacunkowym mocy dowodowej tego operatu nie mogły pozbawić także takie twierdzenia strony skarżącej, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił faktu, że już przed podziałem nieruchomości nr ewid. [...]/2 zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy pozwalające na budowę pięciu budynków i działka ta powinna być traktowana jako teren budowlany. Należy bowiem wyjaśnić, że do porównania z nieruchomością wycenianą rzeczoznawca przyjął nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, co powoduje, że przy wycenie miał na uwadze okoliczność, iż na tej nieruchomości mogą zostać wybudowane budynki, o których mowa w decyzjach o warunkach zabudowy wymienionych na stronie 10 operatu. Zapis, że decyzje o warunkach zabudowy terenu pozwalają na wybudowanie budynku (nie budynków) mieszkalnych jednorodzinnych mógł wynikać z faktu, że każda z wymienionych decyzji pozwala na wybudowanie jednego budynku. Nie zmienia to jednak faktu, że do wyceny rzeczoznawca przyjął nieruchomości podobne przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Poza tym okoliczności, jak wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zapewnienie dostępu nieruchomości nr [...]/2 do infrastruktury technicznej jeszcze przed jej podziałem, nie mogły mieć kluczowego znaczenia dla wyniku wyceny, jaki przypisują mu skarżący, skoro celem wyceny było ustalenie, czy wskutek samego tylko podziału nieruchomości doszło do wzrostu jej wartości. Ubocznie należy podnieść, odpowiadając na twierdzenia skarżących w oparciu o wiedzę i zasady doświadczenia życiowego, że powierzchnia działki ma wpływ na jej cenę rynkową, choć zwykle nieruchomości o znacznej powierzchni osiągają niższe ceny rynkowe za 1 m2 niż nieruchomości o powierzchniach mniejszych.

Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości wycenianej i cel wyceny trudno uznać za skuteczny ten zarzut skarżących, że tytułem odszkodowania za 1 m2 nieruchomości położonej w odległości ok. 1 km od wycenianej w tej sprawie działki ustalona została zdecydowanie wyższa wartość 1 m2 gruntu, skoro skarżący nie dostrzegają, że w tej sprawie przedmiotem wyceny nie jest nieruchomość wywłaszczona pod drogę. Ponadto niemożliwą jest w niniejszej sprawie ocena prawidłowości szacowania wartości innej nieruchomości wycenianej w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Sąd nie podziela więc wszystkich tych argumentów skarżących, które mają związek z dokonanym przez rzeczoznawcę wyborem nieruchomości podobnych. Wnikliwa ocena treści operatu szacunkowego pozwala na wygenerowanie cech charakteryzujących każdą z nieruchomości podobnych przyjętych do porównania. Rzeczoznawca majątkowy w operacie nie jest zobowiązany do wskazania numerów ewidencyjnych działek przyjętych do porównania w związku z prawną ochroną danych dotyczących stron i szczegółów transakcji związanych z tymi działkami. Wystarczające jest opisanie takich danych jak położenie, powierzchnia przeznaczenie, wartość transakcyjna, inne cechy szczególne. Na stronie 11 tego operatu jego autor szczegółowo wyjaśnił, że nieruchomości podobne przyjęte do porównania mają powierzchnie zbliżone do powierzchni nieruchomości wycenianych. Przykładowo z zamieszczonych na stronie 12 operatu informacji można odczytać, że nieruchomość podobna pod poz. 1 w tabeli nr 2: położona jest w obrębie Sudół, w odległości powyżej 7 km do 15 km od stolicy powiatu, ma kształt regularny (szerokość powyżej 25 m i poniżej 45 m), dojazd bezpośredni do drogi asfaltowej, w jej otoczeniu są blisko tereny zielone i występuje średnie natężenie ruchu oraz luźna zabudowa o identycznym przeznaczeniu, zaś cena za 1m2 transakcji z kwietnia 2016r. odnośnie tej działki wyniosła 11,69 zł (po korekcie 18,37 zł – tabela nr 3). Taką interpretację informacji przedstawionych w operacie można dokonać odnośnie wszystkich nieruchomości podobnych.

Ponadto, odpowiadając na inne zarzuty strony skarżącej, wyjaśnić trzeba, że wszystkie działki powstałe w wyniku podziału są objęte współwłasnością. Sąd nie znalazł podstaw, by podważyć wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego w tej sprawie ze względu na oszacowanie wartości nieruchomości z uwzględnieniem faktu, że działka nr [...]/2 posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę gruntową. Należy wyjaśnić, że stosownie do art. 98a ust. 1b u.g.n., stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Z publikowanych na stronie BIP Urzędu Gminy [...]informacji wynika, że asfaltowa nawierzchnia drogi gminnej na ul. Spacerowej została wykonana po dacie wydania i uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...]/2. Wcześniej była to droga publiczna, ale gruntowa.

Z tych wszystkich przyczyn jako chybione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Organy dokonały oceny tego dowodu z uwzględnieniem przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dowód ten nie budzi zastrzeżeń Sądu z punktu widzenia fachowości, zgodności z prawem, staranności i przeprowadzonych wyliczeń. W oparciu o taki dowód zasadnym było dokonanie kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie, w szczególności w zakresie ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, poza niespornymi ustaleniami co do tego, że podział nastąpił na wniosek współwłaścicieli, decyzja podziałowa stała się ostateczna przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosiła 30 % wzrostu wartości nieruchomości zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą z dnia 16 listopada 2007 r. nr X/45/07.

Niewątpliwie brak znajomości przepisów prawa przez skarżących i ich wiedzy co do tego, że będą zobowiązani uiścić opłatę adiacencką w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz brak ich wiedzy odnośnie wysokości stawki procentowej obowiązującej w dacie podziału nieruchomości nie może podważyć zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, których legalność oceniana jest przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa. Powyższe okoliczności pozaprawne, jak również inne podnoszone w tej sprawie np. związane z poczuciem dyskryminacji wobec obniżenia obecnie stawki procentowej przez organ stanowiący gminy, strona może podnosić w ewentualnym postępowaniu o rozłożenie na raty badź umorzenie opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej o przesłuchanie S.W. wskazać trzeba, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, nadto tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Sąd administracyjny nie przeprowadza dowodów z zeznań świadków i opinii biegłego. Dlatego Sąd nie był zobowiązany do zobowiązywania rzeczoznawcy majątkowego do składania wyjaśnień w sprawie. Gdyby w sprawie okazało się, że złożony operat szacunkowy zawiera wymagające wyjaśnienia wątpliwości, których jednak organ prowadzący postępowanie administracyjne nie wyjaśnił, wówczas Sąd byłby władny uchylić taką decyzję celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i odebrania od biegłego opiniującego w sprawie stosownych wyjaśnień. Takich wątpliwości odnośnie operatu szacunkowego Sąd nie stwierdził. Niewątpliwie może rodzić trudności odczytanie z treści operatu szacunkowego sposobu wyliczenia wartości rynkowej wycenianych nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego dla osób, które nie posiadają szczegółowej wiedzy o zasadach wyceny nieruchomości, ale jest to uzasadnione zasadami wyceny określonymi w przepisach prawa. Niemniej wnikliwa analiza treści ww. operatu szacunkowego pozwala wyjaśnić wątpliwości skarżących zgłoszone w tej sprawie. Końcowo należy podnieść, że choć niezasadnie Kolegium stwierdziło, że w odwołaniu skarżący nie podnieśli żadnego zarzutu wobec operatu, bo wynika z treści odwołania, iż kwestionowali oni ten operat, wskazując, jakie budzi zastrzeżenia, to jednak organ odwoławczy przekonywująco wyjaśnił zasadnicze powody, dla których obdarzył ten operat walorem wiarygodności.

Reasumując, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w wyroku.