Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1124/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 3a w zw. z art. 10 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 920/21 w sprawie ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy L. na rzecz B. M. kwotę 887 ( osiemset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 920/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M. i M. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] 2020 r., nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., stwierdził nieważność pkt 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (pkt I), stwierdził nieważność pkt 8A oraz pkt 11 załącznika nr 6 do zaskarżonej uchwały (pkt II), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III) i zasądził od Gminy L. na rzecz B. M. kwotę 1307 (jeden tysiąc trzysta siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV) oraz na rzecz M. M. kwotę 1307 (jeden tysiąc trzysta siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

B. C., W. J., B. M., M. M. i L. C., wniosły skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w części – w zakresie w jakim powyższa regulacja zawiera w Studium symbol MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w odniesieniu do położonych na terenie sołectwa Ś., działek ewidencyjnych numer: dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...], dz. nr [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") poprzez uchwalenie Studium, którego treść jest niezgodna z zakresem i wytycznymi określonymi uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L.;

2) § 1 uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L.;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez nadużycie władztwa planistycznego, tj. nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności nieruchomości należących do skarżących polegające na usankcjonowaniu możliwości prowadzenia działalności produkcyjnej na terenach niejednokrotnie bezpośrednio sąsiadujących z posesjami skarżących stanowiącymi tereny stricte mieszkalne zagospodarowaniu tych terenów wynikającemu z wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. położonych w m. Ś. w/w działek);

4) art. 10 ust. 1 pkt 1) i pkt 2) u.p.z.p., poprzez zamieszczenie w Studium symbolu MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu (tj. położonych w m. Ś. dz. nr [...], w/w działek), co nie uwzględnia obowiązujących norm prawnych, dotychczasowego przeznaczenia tych terenów oraz istniejącego stanu zagospodarowania terenu i zasad ładu przestrzennego;

5) art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., poprzez nie wzięcie pod uwagę przy uchwalaniu zmiany studium potrzeb i możliwości rozwoju gminy;

6) art. 1 ust. 2 pkt 11 i 13) u.p.z.p., poprzez nienależyte zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad planem jak i studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nieuwzględnienie uzasadnionych uwag przy ich sporządzaniu.

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej uchwały tj., w zakresie, w jakim przewiduje w Studium symbol MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia ww. działek o wstrzymanie wykonania uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona uchwała (dalej również: "Studium") stanowiła jedynie zmianę istniejącego już studium (przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] 2013 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L.) i podjęta została w wykonaniu uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., która wskazywała konkretny zakres zmian w Studium dotyczący:

a) wprowadzenia elementów gminnego programu rewitalizacji;

b) wprowadzenia zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w obszarze granic administracyjnych gminy L., w szczególności w zakresie zapisów sankcjonujących istniejące zagospodarowanie terenów oraz dopuszczalny zakres odstępstw.

Z treści Studium wynika, że gminny program rewitalizacji nie wprowadza postanowień dotyczących m. Ś. W związku z tym, do m. Ś. ma zastosowanie jedynie cel określony powyżej pod lit. b).

Wskazana potrzeba wprowadzenia zmian do Studium nie koresponduje z tym, że dla ww. działek ewidencyjnych określono dopuszczalne przeznaczenie jako tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo – produkcyjnej w sytuacji, gdy działki te nie są objęte rozstrzygnięciami prawomocnych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy (dalej również "decyzji WZ"), które sankcjonowałyby na tych działkach możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej. W przypadku nielicznych spośród ww. działek występowały w obrocie prawnym decyzje WZ dopuszczające prowadzenie na nich działalności produkcyjnej, jednakże w dacie uchwalania Studium decyzje te były wyeliminowane z obrotu prawnego w wyniku wydania prawomocnych decyzji stwierdzających nieważność decyzji WZ dopuszczających prowadzenie na tych działkach działalności produkcyjnej, bądź też aktualnie toczą się postępowania nadzwyczajne w tej sprawie. Na części ww. działek prowadzona jest aktualnie nielegalna działalność produkcyjna, co stwierdzono licznymi aktami administracyjnymi wydanymi przez organy nadzoru budowlanego. Tym bardziej niezrozumiałe jest wprowadzenie dla niektórych działek symbolu MP (tereny zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowo – produkcyjnej) jako oznaczenia dopuszczalnego przeznaczenia danego terenu w sytuacji, gdy na działkach tych posadowione są od dawna (na podstawie prawomocnych decyzji administracyjnych) domy o charakterze wyłącznie mieszkalnym.

Zdaniem skarżących, Uchwała Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2018 r. zawierała konkretne wiążące dla wójta wytyczne dotyczące zakresu przygotowanego projektu zmiany Studium. Zważywszy, że zaskarżona uchwała stanowiła jedynie zmianę obowiązującego w gminie L. studium, uznać należy, że zakres przedłożonego przez wójta projektu Studium oraz Studium przyjętego przez Radę Gminy L. znacznie przekroczył zakres upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] 2018 r. Oznacza to, że uchwalenie Studium w zakresie objętym niniejszą skargą stanowiło (na płaszczyźnie formalnej) przekroczenie granic działalności planistycznej Rady Gminy w stosunku do zakresu przewidzianego uchwałą Rady Gminy Ś. nr [...] z dnia [...] 2018 r.

W ocenie skarżących, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., prowadząca do częściowej lub całkowitej nieważności Studium, tj. jest naruszenie trybu jego sporządzania już na etapie przygotowania projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie też o odrzucenie skargi w części popieranej przez B. C., W. J. i L. C. z powodu niespełnienia warunku złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa.

Według organu zmiana Studium została sporządzona zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przystąpienie do zmiany Studium w granicach administracyjnych, przedstawionych na załączniku graficznym Nr 1 do uchwały, było wynikiem stwierdzonych nieścisłości ustaleń Studium m.in. w zakresie zgodności ustaleń z istniejącym zagospodarowaniem terenu oraz niespójnością z wydanymi prawomocnymi decyzjami o warunkach zabudowy, czy o pozwoleniu na budowę. Konieczność wprowadzenia zmian wynikała z potrzeby doprowadzenia do zgodności z wymogami ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 802) oraz usankcjonowania stanu istniejącego, wynikającego m.in. z wydawanych decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy, co było niezbędne z punktu widzenia prawidłowego kształtowania polityki przestrzennej w granicach gminy.

Odnosząc się do zarzutów, dotyczących pojawienia się w części graficznej oznaczenia symbolem MP (mieszkaniowoprodukcyjne) w odniesieniu do działek sołectwa Ś., podano, że są to zarzuty nieuzasadnione. Zgodnie z obowiązującym prawem dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym terenie inwestycji o różnym przeznaczeniu, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

Zdaniem organu wniesiona skarga winna zostać odrzucona, gdyż studium nie wpływa w sposób bezpośredni na mieszkańców.

Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Kr 1148/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę na podstawie art. 58 ust. 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Postanowienie to zaskarżyły skargą kasacyjną B. M. i M. M., a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 1026/21, uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie dotyczącym skargi B. M. i M. M. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, analiza załączników graficznych do zaskarżonej uchwały, a w szczególności załącznika nr 7, tj. rysunku zmiany studium pn. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", jednoznacznie wskazuje na to, że wprowadzenie do ustaleń Studium elementów gminnego programu rewitalizacji w żaden sposób nie dotyczy sołectwa Ś. Zatem w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała wprowadza do studium elementy gminnego programu rewitalizacji, skarga okazała się nieuzasadniona i jako taka w tej części podlegała oddaleniu.

Według Sądu, skarga okazała się skuteczna w zakresie, w jakim dotyczy wprowadzenia interpretacji ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w szczególności w zakresie ustaleń sankcjonujących istniejące zagospodarowanie terenów oraz dopuszczalny zakres odstępstw.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie podlegały ocenie Sądu wszystkie te zarzuty skargi, które dotyczą uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] 2013 r. w sprawie przyjęcia studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Skarga na tę uchwałę została bowiem złożona przez skarżące osobno i zarejestrowana pod sygnatura II SA/Kr 505/21.

Zdaniem Sądu, omawiana zmiana Studium, wbrew swojej nazwie "zasady interpretacji ustaleń studium", nie ogranicza się tylko do wytycznych interpretacyjnych. Postanowienia zawarte w pkt. 8A do załącznika nr 6 uchwały, sprowadzają się w znacznej części do wprowadzenia zmian w przeznaczeniu terenów i to w dodatku zmian zupełnie niepredyktywnych.

Sąd zaznaczył, że analizując ustalenia zmiany Studium w pierwszej kolejności należało się odnieść do wprowadzonych zasad "uściślania" granic terenów wyznaczonych na rysunku Studium w planach miejscowych. Zgodnie z tym, w planach zagospodarowania przestrzennego, dopuszcza się tolerancję zasięgu poszczególnych stref i terenów wyznaczonych na rysunku studium o 30 m (również na terenach lasów), przy czym organ planistyczny "ma mieć na uwadze przeznaczenie z obowiązujących m.p.z.p." oraz "wydane prawomocne decyzje administracyjne (w tym decyzje o warunkach zabudowy wydane do dnia 30 grudnia 2018 r. dotyczące jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej)."

Według Sądu, ta wytyczna interpretacyjna oznacza, że de facto żaden z terenów o określonym w studium przeznaczeniu nie jest jednoznacznie ustalony co do jego granic, albowiem każdy z terenów może zostać poszerzony o 30 metrów lub o 30 metrów zawężony – kosztem obszaru sąsiedniego.

Zgodnie z § 7 pkt. 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), rysunek projektu studium powinien zawierać określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p., a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., w studium określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Dalej Sąd wskazał, że zmiana studium przewiduje, że: "Na obszarach inwestycyjnych wskazanych w rysunku studium jako obszary przeznaczone pod rozwój mieszkalnictwa, usług i produkcji, których uruchomienie ze względów podanych powyżej możliwe jest na późniejszym etapie, należy w podejmowanych uchwałach w sprawie uchwalenia planów miejscowych zachować dotychczas obowiązujące przeznaczenie podstawowe lub przeznaczenie zgodne z użytkowaniem faktycznym." Organ nie precyzuje przy tym, czy to "użytkowanie faktyczne", determinujące ustalenia planu, ma być legalne czy też nie. Tym samym dopuszczona została sytuacja, w której zmiana Studium, a następnie uchwalenie planu miejscowego zgodnego ze Studium, miałoby zmierzać do legalizacji samowoli budowlanych. Trudno uznać, że tak zaplanowane rozwiązanie miałoby realizować politykę przestrzenną gminy, z natury rzeczy formułowaną na długie lata.

"Uściślanie" czyli zmiana granic terenów o określonym w Studium przeznaczeniu, ma następować z uwzględnieniem ("mając na uwadze") wydane prawomocne decyzje administracyjne (w tym decyzje o warunkach zabudowy wydane do dnia 30 grudnia 2018 r. dotyczące jedynie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Gmina w żadnym miejscu nie wskazuje, z jakiego powodu uwzględniać zamierza wyłącznie decyzje wydane akurat do 30 grudnia 2018 r. (a nie do innej daty), tj. dlaczego przyjmuje taki a nie inny cenzus czasowy; a także dlaczego preferencja ta dotyczy wyłącznie decyzji ustalających warunki zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie Sądu powiązanie tych ustaleń z treścią załączników do skargi oraz do pisma skarżącej B. M. z dnia 10 listopada 2021 r. (k. 303 – 347 akt sądowych) jednoznacznie wskazuje na to, że teren o znacznych uciążliwościach już funkcjonuje w bezpośrednim sąsiedztwie domu skarżącej, jednakże toczą się w tym zakresie postępowania administracyjne, kwestionujące legalność takiego (niemieszkalnego) korzystania z terenu.

Tym samym, biorąc pod uwagę zarówno treść zaskarżonej uchwały jak i fakt, że równocześnie z przystąpieniem do zmiany Studium, Gmina przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Ś., Sąd uznał, że interes prawny skarżących został naruszony, a naruszenie to nie jest zgodne z prawem. Gmina przekroczyła bowiem granice władztwa planistycznego, nie wyważając interesów różnych członków wspólnoty samorządowej.

Zdaniem Sądu, w tym kontekście nie jest też do końca prawdziwe sfomułowanie zawarte w pkt. 11 załącznika nr 6 do zaskarżonej uchwały zawarte o w ostatnim akapicie, że "w dokumencie zmiany studium zawarto więc zapisy pozwalające na utrwalenie w planach miejscowych prawa do zabudowy dla nieruchomości, dla których wydano pozwolenia na budowę oraz decyzje o warunkach zabudowy."

Sąd podniósł, że jeżeli gmina chciała zmienić postanowienia studium, dopasowując go do stanu zainwestowania, który zmienił się od 2013 r., to nie było przeszkód, aby to uczyniła, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa. Jednak oznaczałoby to zmianę przeznaczenia konkretnych terenów w studium, a nie czynienie tego poprzez wprowadzanie zmian dotyczących "zasad interpretacji zapisów i ustaleń studium", po to jedynie, aby następnie można było stwierdzić zgodność planu ze Studium.

Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności wszystkich zmian, regulujących interpretacje ustaleń Studium na etapie sporządzania planów miejscowych, wynikło z tego, że ingerowanie w poszczególne ustalenia spowodowałoby dezintegracje postanowień, które rada gminy przyjęła jako spójną całość i spowodowałaby, że to sąd administracyjny stałby się de facto w pewnej części autorem zmian Studium, do czego nie ma kompetencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w części, tj. w zakresie pkt I, II, IV i V.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności wszystkich zmian w studium określonych w punkcie 13 złącznika nr 1 oraz punktu 8A i 11 załącznika nr 6, podczas gdy Sąd nie stwierdził aby wszystkie zapisy naruszały prawo,

II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 3 ust. 1 u.p.z.p., który wskazuje, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy;

2. art. 9 ust. 3a w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że wprowadzone zmiany są niedopuszczalne w zakresie w jakim przewidują przeznaczenie terenu mieszkaniowo produkcyjne;

3. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w dotychczasowym zagospodarowaniu nie mieści się przeznaczenie gruntu zgodne z "użytkowaniem faktycznym";

4. art. 15 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że przepisy dotyczące przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie do przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zakres ich jest tożsamy dla studium i planu, co wynika z przytoczonych wyroków sądów.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, zgodnie z treścią art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca, B. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności wszystkich zmian w studium określonych w punkcie 13 złącznika nr 1 oraz punktu 8A i 11 załącznika nr 6, należy mieć na względzie redakcyjną postać części tekstowej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Otóż w odróżnieniu od części tekstowej planu miejscowego, studium nie składa się z jednostek redakcyjnych właściwych dla aktu normatywnego, a określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 283), które przewiduje, że podstawową jednostką redakcyjną aktów podustawowych jest paragraf, który można podzielić na ustępy, te zaś na punkty, które dzielą się na litery, zaś litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Teksty załączników Studium, w tym załącznika nr 1 i nr 6 są podzielone na punkty, a niektóre z nich podlegają kolejnym podziałom, przy czym punkt 13 załącznika nr 1 oraz punkty 8A i 11 w załączniku nr 6, nie zostały podzielne na podrzędne jednostki. Ich redakcja wyklucza możliwość wyeliminowania fragmentów w nich zamieszczonych, które Sąd I instancji uznał, za istotnie naruszające zasady sporządzania studium. Ponadto, jak słusznie zauważono w zaskarżonym wyroku, że ingerowanie w poszczególne ustalenia (ujęte we wskazanej powyżej postaci) spowodowałoby dezintegrację pozostałych we wskazanych punktach ustaleń, które rada gminy przyjęła jako spójną całość.

Dlatego też zarzut sformułowany w pkt. I nie zasługuje na uwzględnienie.

Również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego zostały uznane za nieuzasadnione.

Z brzmienia zarzutu zawartego w pkt. II 1 ( naruszenia "art. 3 ust. 1 u.p.z.p., który wskazuje, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy"), nie sposób wywieść, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanego przepisu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 8-9) można by wnosić, jakoby Sąd I instancji kwestionował możliwość wprowadzania do studium funkcji terenu, właściwych dla wydanych na tym terenie decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie prowadzi do takiego wniosku. W tym bowiem względzie Sąd kwestionował jedynie, że wbrew deklarowanym intencjom leżącym u podstaw zmiany Studium ("wprowadzenie do ustaleń studium elementów gminnego programu rewitalizacji oraz wprowadzenie zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w szczególności w zakresie zapisów sankcjonujących istniejące zagospodarowanie terenów oraz dopuszczalny zakres odstępstw"), zaskarżoną nowelizacją dokonano merytorycznych modyfikacji dotychczasowych ustaleń.

Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 9 ust. 3a w zw. z art. 10 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że wprowadzone zmiany są niedopuszczalne w zakresie w jakim przewidują przeznaczenie terenu mieszkaniowo – produkcyjne.

Sąd nie tylko tak nie twierdził, ale wyraźnie podkreślił (s. 19-20 uzasadnienia), że wszystkie zarzuty, które dotyczą ustaleń Studium, związane w głównej mierze z dopuszczalnością wyznaczenia obszarów oznaczonych symbolem "MP" będą oceniane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie ze skargi, która została złożona przez skarżące osobno i zarejestrowana pod sygnatura akt II SA/Kr 505/21.

Nie sposób również przyjąć za trafny zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w dotychczasowym zagospodarowaniu nie mieści się przeznaczenie gruntu zgodne z "użytkowaniem faktycznym".

W zaskarżonym wyroku Sąd nie uznał, że przeznaczenie gruntu zgodne z "użytkowaniem faktycznym" nie mieści się w pojęciu dotychczasowego zagospodarowania terenu, ale wskazał, że zakwestionowane ustalenia Studium dopuszczają sytuację, w której nielegalna zabudowa determinuje ustalenia tego aktu, a w konsekwencji (w przyszłości) również ustalenia planów miejscowych.

Błędne jest też twierdzenie zawarte w ostatnim zarzucie, to jest zarzucie naruszenia art. 15 u.p.z.p., "poprzez przyjęcie, że przepisy dotyczące przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie do przyjęcia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zakres ich jest tożsamy dla studium i planu, co wynika z przytoczonych wyroków sądów".

Przywołanie przez Sąd I instancji orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zaskarżonym wyroku nie świadczy o utożsamianiu studium z planem miejscowym, ale o ścisłym związku ustaleń studium z późniejszymi ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem ustalenia studium przesądzają w znacznej mierze o treści ustaleń planów.

Z przytoczonych wyżej względów zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – jest prawidłowy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.