Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2202/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 2 i pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Koła NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 300/13 o odrzuceniu skargi Koła NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 31 stycznia 2012 r., nr XVI/120/12 w przedmiocie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w B. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 300/13, odrzucił skargę Koła NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 31 stycznia 2012 r., nr XVI/120/12, w przedmiocie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w B.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: uchwałą z dnia 31 stycznia 2012 r. Nr XVI/120/12 Rada Miejska w O. zlikwidowała z dniem 31 sierpnia 2012 r. Publiczną Szkołę Podstawową w B. Skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarga na tę uchwałę została złożona za pośrednictwem Rady Miejskiej w O. w dniu 29 marca 2013 r. Jako skarżącego wskazano w niej Międzyszkolną Komisję Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S., natomiast skargę podpisał W. L., będący członkiem Zarządu Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S. W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie trybu procedury likwidacyjnej szkoły, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o związkach zawodowych. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie uchwały, skierowanym w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) do Rady Miejskiej w O. Wezwanie to W. L. podpisał jako przewodniczący Koła NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, uzasadniając swoje stanowisko tym, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 stycznia 2013 r. zostało wniesione przez W. L., a nie Międzyszkolną Komisję Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S. Skargę podpisał W. L. członek Zarządu Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S., nie załączając żadnego dokumentu, z którego wynikałoby jego umocowanie do jej podpisania, a ponadto w sprawie zaskarżonej uchwały orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 441/12) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 3048/12) i nie można w związku z tym ponownie wnosić skargi na tę samą uchwałę. Zarządzeniem z dnia 30 kwietnia 2013 r. Międzyszkolna Komisja Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S. została wezwana do złożenia dokumentu określającego umocowanie do jej reprezentowania. W odpowiedzi na to wezwanie działający w imieniu Zarządu Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S. M. P. wskazał, że nie jest autorem skargi na uchwałę Rady Miejskiej w O. nr XVI/120/12 oraz, że zarząd nie upoważniał nikogo do złożenia takiej skargi w imieniu Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S., a o skardze dowiedział się dopiero z wezwania do usunięcia jej braków. W związku z powyższym zarządzeniem z dnia 14 maja 2013 r. W. L. został wezwany do wskazania w czyim imieniu złożył skargę na uchwałę. W odpowiedzi z dnia 21 maja 2013 r. W. L. podał, że jako przewodniczący Szkolnego Koła NSZZ "Solidarność" Publicznej Szkoły Podstawowej w B. występuje w imieniu tego Koła. Jednocześnie zauważył, że nadal pozostaje członkiem Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S. i dlatego ma prawo występować jako przedstawiciel tej struktury. Zarządzeniem z dnia 29 maja 2013 r. W. L. został wezwany do wykazania (przez złożenie statutu bądź innego dokumentu), że Kołu NSZZ ,,Solidarność’’ w Publicznej Szkole Podstawowej w B. przysługuje zdolność sądowa, o jakiej mowa w art. 25 P.p.s.a. oraz do wykazania swojego uprawnienia do reprezentowania w/w Koła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach. W odpowiedzi W. L. podał, że w niniejszej sprawie występuje jako "Koło NSZZ Solidarność w PSP w B.", będące jednostką organizacyjną Międzyszkolnej Komisji Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w S. Powołując się na treść § 19 pkt 7 Jednolitego Tekstu Statutu NSZZ "Solidarność" (który został załączony do pisma), wskazał, że organizacje zakładowe i międzyzakładowe tworzą, w marę potrzeby, niższe jednostki organizacyjne Związku takie jak: organizacje wydziałowe, oddziałowe, koła oraz organizacje podzakładowe. Chociaż koło nie posiada osobowości prawnej, to ma prawo występowania w obronie interesów swoich członków, stosownie do art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a. i on, jako przewodniczący Koła NSZZ "Solidarność", reprezentuje członków zrzeszonych w tym Kole i występuje w obronie ich zagrożonych interesów.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 18 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił wniesioną skargę. W jego motywach Sąd wskazał, iż zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 441/12, oddalił skargi na tę uchwałę wniesione przez Z. B., D. S., M. K., M. M., J. P., M. P., M. G. i B. N. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast skargę kasacyjną Z. B. od tego orzeczenia (wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. I OSK 3048/12). Tak więc sprawa ta została prawomocnie zakończona. Ponadto z treści uzasadnienia wyroku z dnia 13 września 2012 r. wynika, że procedura likwidacji szkoły w B. odbyła się zgodnie z trybem wskazanym w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przedmiotem rozważań Sądu w tamtej sprawie była też kwestia wypełnienia warunku określonego w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Sąd ten między innymi napisał: "Podnieść w tym miejscu trzeba, że z uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. W aktach sądowych znajduje się pismo Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w S. z dnia 8 sierpnia 2011 r. z którego wynika, że Związek ten o zamiarze likwidacji szkoły został zawiadomiony". Z powyższego wynika zatem, że w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 441/12 dokonana już została merytoryczna ocena legalności całego zaskarżonego aktu, w tym także prawidłowości procedury poprzedzającej podjęcie tej uchwały. Nie można zatem w ocenie Sądu wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana - w świetle art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. - jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot (p. postanowienia NSA z dnia 18 września 2008 r. o sygn. akt I OSK 1117/08 oraz z dnia 6 lipca 2010 r. o sygn. akt II OSK 1207/10 oraz wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. o sygn. akt II OSK 1883/07 dostępne w Internecie - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto Sąd wskazał, iż w sprawie zachodzi także druga podstawa do odrzucenia skargi. Mianowicie w ocenie Sądu skarga została wniesiona z naruszeniem terminu, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wskazane jako strona skarżąca Koło NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. wezwanie do usunięcia naruszenia wniosło do Rady Gminy w dniu 1 lutego 2013 r. i odpowiedź na to wezwanie, w formie uchwały z dnia 25 lutego 2013 r., otrzymało - jak to wynika z odpowiedzi na skargę - w dniu 28 lutego 2013 r. Tak więc termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 2 kwietnia 2013 r. Tymczasem jako strona skarżąca Koło NSZZ "Solidarność" zostało wskazane przez W. L. po raz pierwszy dopiero w piśmie z dnia 23 maja 2013 r. (data nadania w urzędzie pocztowym). Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, iż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 oraz pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosło Koło NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. postulując uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Sądowi I instancji pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędne uznanie, że będąca przedmiotem niniejszej skargi prawidłowość przeprowadzenia procedury konsultacji uchwały o likwidacji Szkoły Podstawowej w B. ze związkami zawodowymi była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie II SA/Ke 441/12,

2) art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarga została wniesiona po terminie.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie wbrew stanowisku Sądu, w sprawie II SA/Ke 441/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie zajmował się kwestią prawidłowości wypełnienia warunku określonego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Kwestią sporną w tamtej sprawie była bowiem prawidłowość powiadomienia rodziców uczniów o likwidacji Szkoły Podstawowej w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 441/12 nie przeprowadził zatem kontroli skarżonej uchwały z całym porządkiem prawnym, w tym w zakresie prawidłowości konsultacji tej uchwały ze związkami zawodowymi. Tymczasem zarzuty wniesione w przedmiotowej skardze dotyczyły nieprawidłowości związanych z konsultacją z NSZZ "Solidarność", a o tym nie ma żadnej wzmianki w przywołanym uzasadnieniu wyroku, ponieważ nie było to przedmiotem rozważań ani WSA w Kielcach ani NSA. W Publicznej Szkole Podstawowej w B. nie było żadnego pracownika należącego do ZNP, natomiast wszyscy (oprócz księdza katechety) byli członkami NSZZ "Solidarność" i wszyscy w wyniku likwidacji placówki stracili pracę. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie zachodzi również podstawa do odrzucenia skargi jako wniesionej po terminie. W. L. - działając jako Przewodniczący Szkolnego Koła NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. - wezwał Radę Miejską w O. do usunięcia naruszenia prawa "poprzez unieważnienie Uchwały nr XVI/ 120/12 Rady Miejskiej w O. z dnia 31 stycznia 2012 r. w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w B.". Odpowiedź na to wezwanie w formie uchwały otrzymał dnia 28 lutego 2013 r. Termin do wniesienia skargi na uchwałę minął zatem 2 kwietnia 2013 r. W. L. - działając jako Przewodniczący Koła NSZZ "Solidarność" - wniósł skargę w dniu 28 marca 2013 r., a zatem w terminie do zaskarżenia uchwały. Natomiast w piśmie z dnia 21 maja 2013 r., zgodnie z zarządzeniem Sądu, doszło jedynie do sprecyzowania, a nie zmiany strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w O. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika organu pomimo tego, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 441/12 dotyczyła prawidłowości powiadomienia rodziców uczniów o likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w B. to, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, Sąd miał obowiązek dokonania zgodności z prawem całej zaskarżonej uchwały, co też uczynił. Ponadto Publiczna Szkoła Podstawowa w B. została zlikwidowana i nie istnieje od 1 września 2012 r. Skoro zatem pracodawca przestał istnieć, a wszyscy zatrudnieni u niego pracownicy stracili pracę, nie może istnieć niższa jednostka organizacyjna Związku Koło NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. i nie mogą skutecznie funkcjonować jej struktury organizacyjne. W. L. nie udokumentował zmiany przynależności do innej niż Koło NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. jednostki organizacyjnej, a nawet gdyby to zrobił, to członkostwo w innej jednostce organizacyjnej nie upoważnia go do złożenia skargi w imieniu Koło NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd i instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie jej jest niedopuszczalne. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisu tego - w myśl art. 101 ust. 2 tej ustawy - nie stosuje się, jeżeli w sprawie już orzekł sąd administracyjny i skargę oddalił. W tej sytuacji mamy więc do czynienia ze szczególnym przypadkiem powagi rzeczy osądzonej. Zgodnie z tą zasadą procesową nie można rozpoznawać tej samej sprawy więcej niż jeden raz. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż nie można wnieść skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli w kwestii zgodności tej uchwały z prawem orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Skarga na taką uchwałę musi być potraktowana - w świetle tych przepisów - jako niedopuszczalna, mimo że została wniesiona przez inny podmiot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 441/12, skontrolował uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia 31 stycznia 2012 r., nr XVI/120/12, i uznał, że nie narusza ona prawa, przynajmniej w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd ten, nie będąc związanym granicami skargi, jak każdy wojewódzki sąd administracyjny, orzekł o zgodności z prawem uchwały w jej całokształcie. W tej sytuacji uznać należy, że brak jest przesłanek do ponownego rozstrzygania w tej samej sprawie. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż również jest on nietrafny. Ze znajdującego się w aktach Sądu I instancji Statutu NSZZ "Solidarność" wynika, że osobowość prawną posiada sam Związek oraz organizacje zakładowe, organizacje międzyzakładowe, organizacje podzakładowe, regiony, krajowe sekretariaty branżowe, Krajowy Sekretariat Emerytów i Rencistów, Krajowa Sekcja Morska Marynarzy i Rybaków (§ 17). Z kolei według § 19 pkt 7 "organizacje zakładowe i międzyzakładowe tworzą, w miarę potrzeby, niższe jednostki organizacyjne Związku. Niższymi jednostkami organizacyjnymi Związku są w szczególności: organizacje wydziałowe, oddziałowe, koła oraz organizacje podzakładowe (...)." Powyższe zapisy statutu wskazują zatem jasno, iż Szkolne Koło NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. nie posiada osobowości prawnej. Z pewnością takiej osobowości prawnej nie można wywodzić z art. 25 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym "zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób". Szkolne Koło NSZZ "Solidarność" w Publicznej Szkole Podstawowej w B. nie należy do kategorii organizacji społecznych wskazanych w powyższym przepisie. Skierowanie do Rady Miejskiej w O. wezwania do usunięcia naruszenia prawa również nie wpłynęło na jego status w taki sposób, aby można było uznać, że dysponowało zdolnością sądową. Tym samym Sąd I instancji winien również z tego powodu odrzucić skargę na zasadzie, acz z mocy art. 58 § 1 pkt 5, a nie pkt 4 P.p.s.a., jednakże okoliczność ta nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).