Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2463/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124  ust. 1 i 3,  art. 129  ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2021 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. NR [...] Wojewoda [...] (Wojewoda/organ) po rozpatrzeniu odwołania T. P. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2020 roku w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] poprzez zezwolenie inwestorowi [...] SA na realizację na przedmiotowej nieruchomości inwestycji liniowej, polegającej na budowie przyłącza kablowego niskiego napięcia do dz. ew. [...] zgodnie ze stanowiącą integralną część przedmiotowej decyzji mapą zasadniczą z zaznaczoną projektowaną linią kablową nN na dz. nr [...] o długości trasy [...]m/rzecz. [...]m (proj. [...] [...]x[...] mm2) oraz złączem kablowym [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 roku spółka [...] SA Rejon Energetyczny [...], w imieniu którego działa J. Z., wykonujący pracę dla Zakładu Handlowo-Usługowego "[...]" J. Z. wystąpiła do Starosty [...] o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] poprzez zezwolenie inwestorowi [...] SA na realizację na przedmiotowej nieruchomości inwestycji liniowej, polegającej na budowie przyłącza kablowego niskiego napięcia do dz. Ew. [...] zgodnie ze stanowiącą integralną cześć przedmiotowej decyzji mapą zasadniczą z zaznaczoną projektowaną linią kablową nN na dz. nr [...] o dł trasy [...]m/rzecz. [...]m (proj. [...] [...]x[...] m m2) oraz złączem kablowym [...].

Z treści wskazanej powyżej księgi wieczystej oraz wypisu z ewidencji gruntów

i budynków wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są; E. G.,

J. K., W. L., K. M., W. M., A. i E. małżonkowie K., małżonkowie G. K. i E. Z., M.

i A. małżonkowie K., K. i D. małżonkowie O., J. i T. małżonkowie P., T.

i E. małżonkowie P.

Pismem z dnia [...] maja 2019 roku Starosta [...] zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty z przeprowadzonych rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości objętej postępowaniem oraz zwrócił się o jednoznaczne wyjaśnienie, czy planowana inwestycja będzie realizowana w związku z realizacją celu publicznego o znaczeniu co najmniej lokalnym czy też służyć ma zasileniu tylko jednej nieruchomości. W odpowiedzi przedstawiciel inwestora pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku poinformował, że podjęte ze współwłaścicielami nieruchomości negocjacje nie przyniosły rezultatu, na potwierdzenie tego faktu załączając pismo z dnia [...] września 2017 roku, skierowane do jednego ze współwłaścicieli T. P., w którym proponuje stawkę wynagrodzenia za realizację inwestycji na nieruchomości w kwocie ustalonej dla przypadającego mu udziału w nieruchomości. Ponadto do przedmiotowego pisma załączona została odpowiedź

T. P. z dnia [...] października 2017 roku, w której wyraża on zgodę na udostępnienie nieruchomości, zarazem jednak informuje, że nie zgadza się na warunki finansowe, jakie zostały mu zaproponowane przez przedstawiciela inwestora. Pismem z dnia [...] lipca 2019 roku Starosta [...] ponownie wystąpił do inwestora o wskazanie czy planowane przyłącze kablowe niskiego napięcia na działce ewidencyjnej nr [...] będzie służyło do zapewnienia dostaw energii elektrycznej jedynie do działki nr [...], czy też w przyszłości posłuży do zapewnienia dostaw energii elektrycznej również do działek znajdujących się w bliższym lub dalszym sąsiedztwie. Pełnomocnik inwestora pismem z dnia [...] grudnia 2019 roku poinformował, że planowane przyłącze kablowe niskiego napięcia na działce nr ew. [...] położonej w P. w gminie [...] będzie służyło do zapewnienia dostawy energii elektrycznej do działek nr [...], [...] oraz nr [...], na której przebudowana stacja transformatorowa zostanie połączona z planowanym przyłączem kablowym i w przyszłości posłuży do przyłączenia oświetlenia ulicznego i działek w sąsiedztwie. Starosta [...] pismem z [...] lutego 2020 roku wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji ograniczającej w trybie art. 124 u.g.n sposób korzystania z nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a pismem z dnia [...] lutego 2020 roku Starosta [...] powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W odpowiedzi jeden ze współwłaścicieli T. P. pismem z dnia [...] marca 2020 roku wniósł o nieuwzględnienie przez Starostę [...] wniosku [...] SA z uwagi na m.in. na odcięcie przez inwestora współwłaściciela od dostaw energii, samowolę budowlaną w postaci posadowienia na nieruchomości betonowego słupa, czy brak reakcji na składane przez niego propozycje zawarcia umowy w trybie art. 305 kodeksu cywilnego. W ocenie Starosty [...] zawartej w zaskarżonej decyzji przywołane powyżej argumenty nie mają bezpośredniego związku z prowadzonym postępowaniem o ograniczenie prawa własności nieruchomości i nie dają podstaw do nieuwzględniania wniosku

[...] SA.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2020 roku Starosta [...] ograniczył, zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], gmina [...]. Wojewoda podał, że w uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124 u.g.n.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie pismem z dnia [...] czerwca 2020 roku złożył współwłaściciel nieruchomości objętej postępowaniem T. P., wnosząc o jej uchylenie oraz podnosząc, że z uwagi na stan zagrożenia epidemiologicznego oraz następujący po nim stan epidemii nie mógł zapoznać się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. T. P. wskazał też na błędną w jego ocenie kwalifikację przedmiotu postępowania oraz podstawę prawną sporu, kwestionując ponadto fakt realizacji przez przedmiotową inwestycję celu publicznego w ramach wnioskowanego ograniczenia oraz niewyjaśniony wątek samowoli budowlanej w postaci posadowienia betonowego słupa.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda powołując się na treść art. 124 ust. 1 u.g.n wskazał, że organ wydający decyzję o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinien wziąć pod uwagę czy planowana realizacja inwestycji liniowej jest inwestycją spełniającą przesłanki inwestycji celu publicznego, czy planowane ograniczenie korzystania następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy właściciel, użytkownik wieczysty lub odpowiednio posiadacz nieruchomości nie wyraża zgody na wykonanie na nieruchomości prac niezbędnych do realizacji inwestycji celu publicznego oraz czy wniosek o wydanie zezwolenia został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Organ wskazał, że w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n w sposób jednoznaczny wskazano, w jakim celu może być wydane zezwolenie ograniczające prawo własności. Organ podniósł, że realizacja na przedmiotowej nieruchomości inwestycji liniowej, polegającej na budowie przyłącza kablowego niskiego napięcia do dz. ew. [...], zgodnie ze stanowiącą integralną cześć przedmiotowej decyzji mapą zasadniczą z zaznaczoną projektowaną linią kablową nN na dz. nr [...] o dł trasy [...]m/rzecz. [...]m (proj. [...] [...]x[...] mm2) oraz złączem kablowym [...] w okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest celem publicznym i wypełnia przesłanki przewidziane w art. 6 ust. 2 u.g.n, zgodnie z którym celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto z treści pisma pełnomocnika z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz z treści stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji mapy z projektem zagospodarowania terenu P. dla dz. Nr [...] w gminie [...], zawierającej planowany przebieg trasy przyłącza kablowego wynika, że planowane przyłącze kablowe niskiego napięcia na działce nr ew. [...] położonej w P. w gminie [...] będzie służyło do zapewnienia dostawy energii elektrycznej do działek nr [...], [...] oraz nr [...], na której przebudowana stacja transformatorowa zostanie połączona z planowanym przyłączem kablowym i w przyszłości posłuży do przyłączenia oświetlenia ulicznego i działek w sąsiedztwie. Organ uznał, że planowana inwestycja służyć ma do zapewnienia zasilania w energię elektryczną więcej niż jednej nieruchomości. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że opisana inwestycja wypełnia ustawowe przesłanki celu publicznego. Analizując sprawę pod kątem zgodności ograniczenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że Uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla rejonu drogi krajowej Nr [...] - część 1 ogłoszona w Dzienniku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku poz. [...] oraz uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - ogłoszona w Dzienniku Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 2004 r. stanowią, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] przeznaczona jest pod tereny nieprodukcyjnej działalności gospodarczej "[...]" - z planu zatwierdzonego wskazanymi powyżej: uchwałą [...] z [...] kwietnia 2002 roku oraz tereny rolne "[...]" - z planu zatwierdzonego uchwałą [...] z [...] grudnia 2003 roku. Organ wskazał, że zgodnie z par. 48 pkt. 1 przywołanego powyżej planu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną dopuszcza się adaptację istniejącego źródła zasilania ze stacji [...] kV "[...]" i ewentualnie projektowanej stacji "[...]". Zapisy przedmiotowego planu stanowią też, że energia elektryczna dostarczana będzie wszystkim potencjalnym odbiorcom dla potrzeb gospodarstwa domowego, usług, rzemiosła i urządzeń mechanizacji rolnictwa. Sama zaś budowa linii napowietrznych izolowanych średniego i niskiego napięcia oraz słupowych stacji transformatorowych [...] kV wraz z liniami kablowymi i stacjami kontenerowymi wg potrzeb inwestorów odbywać się będzie w oparciu o zatwierdzony projektowany przebieg linii energetycznej [...] kV. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wymaganiami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrując sprawę pod kątem dopełnienia wymogów przewidzianych w art. 124 ust. 3 u.g.n., w myśl którego udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż rokowania z wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości objętych wnioskiem w sprawie wejścia na przedmiotowy teren w celu realizacji inwestycji nie dały pozytywnego rezultatu. Organ podniósł także, że jak wskazano to już powyżej inwestor na wezwanie Starosty [...] pismem z dnia [...] czerwca 2019 roku poinformował, że podjęte ze współwłaścicielami nieruchomości negocjacje nie przyniosły rezultatu, na potwierdzenie tego faktu załączając pismo z dnia [...] września 2017 roku, skierowane do jednego ze współwłaścicieli T. P., w którym proponuje stawkę wynagrodzenia za realizację inwestycji na nieruchomości w kwocie ustalonej dla przypadającego mu udziału w nieruchomości. Z odpowiedzi T. P. z dnia [...] października 2017 roku wynika, że wyraża on zgodę na udostępnienie nieruchomości, jednak nie zgadza się na warunki finansowe jakie mu zostały zaproponowane. Ponadto po powiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym T. P. pismem z dnia [...] marca 2020 roku wniósł o nieuwzględnienie wniosku inwestora oraz wskazał na szereg przyczyn, dla których nie może wyrazić zgody na realizację inwestycji takich jak: samowola budowlana w postaci posadowienia na jego nieruchomości betonowego słupa, odcięcie od dostaw energii elektrycznej oraz brak reakcji na składane przez niego propozycje zawarcia umowy w trybie art. 305 kodeksu cywilnego. Oprócz opisanego powyżej braku zgody współwłaściciela nieruchomości pełnomocnik inwestora nie przedstawił dokumentów potwierdzających fakt wystąpienia do pozostałych współwłaścicieli w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację inwestycji. Wojewoda wskazał, że w jego ocenie przeprowadzenie bezsprzecznych rokowań choćby z jednym ze współwłaścicieli czyni zadość obowiązkom wynikającym z treści art. 124 ust. 3 u.g.n. Wojewoda [...] podziela przy tym stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte min. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 roku (IV SA/Po 385/19) LEX nr 2760375, w przedmiocie braku zgody jednego ze współwłaścicieli na udostępnienie nieruchomości, zgodnie z którym celem ustanowionego w tym przepisie obowiązku przeprowadzenia rokowań jest umożliwienie konsensualnego załatwienia sprawy między stronami, a nie prowadzenie rokowań dla samego ich prowadzenia. Organ podniósł, że skoro w istocie brak zgody choćby jednego ze współwłaścicieli niweczy możliwość ugodowego załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej to uznać należy, że jest to okolicznością wyczerpującą przesłankę "poprzedzenia rokowaniami", o której mowa w przepisie art. 124 ust. 3 u.g.n. Wobec powyższego organ uznał, że wnioskodawca podjął właściwe działania zmierzające do zaproponowania współwłaścicielom nieruchomości wynagrodzenia za wykonanie prac i zajęcie nieruchomości. Wskazał jednocześnie, że powyższe stanowisko jest zgodne z opinią wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 30 maja 2019 roku (1 OSK 2022/17) Lex nr 2692974 stwierdził m.in., że "Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania". Analizując kwestię, czy wniosek w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. został złożony przez uprawniony podmiot, organ zwrócił uwagę, że [...] SA Rejon Energetyczny [...] jako inwestor budowy kablowej sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia jest traktowany jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, którego celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrywania w energię elektryczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku - Prawo Energetyczne (Dz. U. z 2019 roku, pozycja 42 ze zm.) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją energii jest zobowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w tą energię w sposób ciągły i niezawodny przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Ponadto w ocenie organu budowa przyłącza kablowego sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia jest celem publicznym i jest niezbędna dla zapewnienia prawidłowego i nieprzerwanego zasilania w energię elektryczną wielu gospodarstw domowych obecnych i przyszłych mieszkańców P. w gminie [...]. Do wniosku zostało załączone pełnomocnictwo [...] z dnia [...] sierpnia 2017, zgodnie z treścią którego roku K. T. działający na podstawie pełnomocnictwa [...] SA z dnia 1 kwietnia 2016 roku ustanowił pełnomocnikiem substytucyjnym J. Z. wykonującego pracę dla Zakładu Handlowo-Usługowego "[...]" J. Z. uprawniające do występowania w postępowaniach administracyjnych w imieniu i na rzecz [...]. Wskazane powyżej wystąpienia do współwłaściciela nieruchomości z propozycjami rokowań podejmowane była przez J. Z. jako działającego w imieniu inwestora. Reasumując Wojewoda wskazał, że organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., ograniczające sposób korzystania z nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu wątków organ zwrócił uwagę, że brak jest przesłanek aby przyjąć, że odwołujący został w trakcie postępowania pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że był on powiadamiany o wszystkich czynnościach prowadzonego postępowania a pismo informujące o zebraniu całości materiału dowodowego zostało doręczone zarówno współmałżonce jak i samemu skarżącemu przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemią. Pismo skarżącego z dnia [...] marca 2020 roku, zawierające wniosek o nieuwzględnianie wniosku inwestora nie zawiera przy tym informacji, które mogłyby wskazywać na nowe dowody lub okoliczności w sprawie, które winny być rozważone przez organ I instancji. Przywołane przez T. P. wyroki sądowe, dotyczące cywilnych sporów sądowych z inwestorem oraz kwestie ewentualnej samowoli budowlanej niezależnie od ich zasadności nie są okolicznościami, które podlegają rozpoznaniu w postępowaniu o ograniczeniu prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. i organ I instancji w pełni zasadnie nie zajął się ich rozpoznaniem. Organ podniósł także, że kwestionowanie przez skarżącego celu publicznego, w ramach którego realizowana jest inwestycja w ocenie organu II instancji nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy i zgromadzonych w sprawie dokumentach. Wojewoda wskazał, że nie podziela także stanowiska skarżącego, co do interpretacji i zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 305 kodeksu cywilnego. Przedmiotowy przepis jest normą prawa cywilnego, a w przypadku braku konsensusu pomiędzy stronami wszelkie ich wzajemne roszczenia należą do właściwości sądów cywilnych. W związku z tym w kwestiach regulowanych w trybie cywilnym nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o wniosek złożony w trybie art. 124 u.g.n. Organ zwrócił także uwagę, że jeżeli strony nie dojdą do porozumienia w kwestii ustalenia kwoty należnego odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości to zastosowanie znajdą w takim wypadku przepisy art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowiące, że "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala w takim wypadku starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydając odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadkach o których mowa w art. 129 ust. 5 u.g.n.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. P. zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na jej wynik tj. art. 8 kpa poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez stosowanie odmiennych ocen dla tożsamych stanów faktycznych i prawnych oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych i nieprawdziwych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 9 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wymienionej decyzji oraz naruszenie art. 10 § 1 poprzez uniemożliwienie skarżącemu zaznajomienia się z materiałami postępowania zaznaczając jednocześnie, że nastąpiło to wobec trwającej epidemii Covid- 19. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zw. z art. 46 kc przez błędną jego interpretację przyjmującą, że pojęcie nieruchomości rolnej obejmuje swym zakresem wyłącznie nieruchomości, które są wykorzystywane rolniczo, a działka 151/1 jest drogą. Podczas gdy o rolniczym jej charakterze przesądza przeznaczenie – nakłady – podatek rolny. Skarżący zaznaczył w treści skargi, że w tym samym czasie na tej samej działce dwie firmy energetyczne [...] i [...] postanowiły dokonać inwestycji przesyłowych i o ile [...] zgodnie z prawem i zasadami współżycia społecznego zawarło materialne umowy o służebność przesyłu zgodnie z art. 305 kpc o tyle [...] rozpoczął inwestycje w warunkach samowoli budowlanej.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwolnienie go z ponoszenia kosztów sądowych.

W odpowiedzi na odwołanie organ wniósł o jego oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa.

W niniejszej sprawie kontroli sądu podlegała decyzja Wojewody [...], który utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...] poprzez zezwolenie inwestorowi [...] SA na realizację na przedmiotowej nieruchomości inwestycji liniowej, polegającej na budowie przyłącza kablowego niskiego napięcia do dz. ew. [...] zgodnie ze stanowiącą integralną część przedmiotowej decyzji mapą zasadniczą z zaznaczoną projektowaną linią kablową nN na dz. nr [...] o długości trasy [...]m/rzecz. [...]m (proj. [...] [...]x[...] mm2) oraz złączem kablowym [...]. Z treści wymienionej księgi wieczystej oraz wypisu z ewidencji gruntów i budynków wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są; E. G., J. K., W. L., K. M., W. M., A. i E. małżonkowie K., małżonkowie G. K. i E. Z., M. i A. małżonkowie K., K. i D. małżonkowie O., J. i T. małżonkowie P., T. i E. małżonkowie P.

Decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przywołany przepis reguluje zatem kwestie związane z ograniczaniem praw do nieruchomości w związku z budową ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej. Przy czym należy mieć na uwadze, że co do zasady celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być bowiem sprecyzowane wcześniej albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze regulacje i rozstrzygnięcia i umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020 i powołane tam orzecznictwo). Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest jednak przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ugn,

2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (w jego braku z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego),

3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

W ustawie jednak nie wskazano dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nałożono na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Także art. 124 ust. 3 ugn nie zawiera jakichkolwiek reguł w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez zaproponowanie przez jedną ze stron stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Nie określono w ustawie momentu zakończenia rokowań. Mogą więc one być zakończone w dowolnym czasie, np. gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ jest zobowiązany badać czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Przedmiotem kontroli organu nie może być natomiast tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy.

Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nie naruszają prawa.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek należy wskazać, że niewątpliwie inwestycja będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn, co zostało szczegółowo przez organ wyjaśnione. Przepis ten stanowi, że celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie wskazuje się, że realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Ma bowiem na celu poprawić bezpieczeństwo energetyczne, a także pozostaje niezbędna dla rozwoju ekonomicznego regionu, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym.

W niniejszej sprawie nie była kwestionowana przez skarżącego zgodność projektowanej inwestycji z planem. Art. 124 ust. 1 ugn zawiera w tym zakresie odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej co oznacza, że postanowienia zawarte w tych aktach mają moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie powyższego przepisu. W niniejszej sprawie przebieg inwestycji celu publicznego i przeznaczenie danej nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika bowiem z akt Uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 roku w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla rejonu drogi krajowej Nr [...] - część 1 ogłoszona w Dzienniku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 roku poz. [...] oraz uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - ogłoszona w Dzienniku Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 2004 roku stanowią, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] przeznaczona jest pod tereny nieprodukcyjnej działalności gospodarczej "[...]" - z planu zatwierdzonego wskazanymi powyżej: uchwałą [...] z [...] kwietnia 2002 roku oraz tereny rolne "[...]" - z planu zatwierdzonego uchwałą [...] z [...] grudnia 2003 roku. Zgodnie z par. 48 pkt. 1 przywołanego powyżej planu w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną dopuszcza się adaptację istniejącego źródła zasilania ze stacji [...] kV "[...]" i ewentualnie projektowanej stacji "[...]". Zapisy przedmiotowego planu stanowią też, że energia elektryczna dostarczana będzie wszystkim potencjalnym odbiorcom dla potrzeb gospodarstwa domowego, usług, rzemiosła i urządzeń mechanizacji rolnictwa. Sama zaś budowa linii napowietrznych izolowanych średniego i niskiego napięcia oraz słupowych stacji transformatorowych [...] kV wraz z liniami kablowymi i stacjami kontenerowymi wg potrzeb inwestorów odbywać się będzie w oparciu o zatwierdzony projektowany przebieg linii energetycznej [...]kV.

Ponadto szczegółowa lokalizacja, przebieg linii oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości zostały określone w załączniku graficznym, który stanowi integralną część decyzji Starosty Nowodworskiego. W trybie art. 124 ugn organ nie bada bowiem ani celowości samej inwestycji, jak również nie może odmiennie określić jej przebiegu. Ten bowiem element wynika z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego, których postanowienia są wiążące tak dla inwestora, jak i rozpoznających wniosek organów.

Sąd zwraca także uwagę, że przepisy ugn w sposób dostateczny zabezpieczają prawa ograniczanego decyzją administracyjną właściciela. Jak stanowi bowiem art. 124 ugn, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ugn. Materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie została zatem spełniona przesłana zgodności zamierzonej inwestycji z planem, a interesy właścicieli zostały w sposób prawidłowy zabezpieczone gdyż decyzja w sposób precyzyjny określa obszar korzystania z nieruchomości podczas budowy oraz powierzchnie pasa ograniczonego użytkowania.

Odnosząc się do kolejnej z przesłanek należy wskazać, że inwestor poprzedził wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości rokowaniami z jej właścicielami – skarżącym w niniejszej sprawie. Rokowania te jednak nie przyniosły pozytywnego rezultatu wobec odmiennych stanowisk stron, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie kontrolowanego postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że rokowania o których mowa w art. 124 ust 3 ugn oznaczają taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ugn. Z kolei z niemożnością uzyskania zgody właściciela mamy do czynienia wtedy, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Decyzja zaś o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest wówczas gdy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że rokowania nie są czynnościami sformalizowanymi i mogą być one prowadzone w dowolnej formie. Obowiązek przeprowadzenia rokowań jest spełniony wówczas, gdy strony posiadają odmienne stanowiska i mimo prób ustalenia rozwiązania satysfakcjonującego dla obu, nie osiągają porozumienia. Wystarczy przy tym aby jeden ze współwłaścicieli nie wyraził zgody na proponowane warunki. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wynika z materiału dowodowego postępowanie zostało poprzedzone korespondencją między stronami, w której inwestor zaproponował właścicielom porozumienie z określeniem kwoty wynagrodzenia. Jeden ze współwłaścicieli – skarżący - nie wyraził zgody na zaproponowane warunki w zakresie wysokości odszkodowania. W efekcie wobec braku możliwości zawarcia dobrowolnej umowy zezwalającej na przebudowę inwestor podjął decyzje o wystąpieniu z wnioskiem o zezwolenie, o czym poinformował skarżącego.

Fakt, że w niniejszej sprawie strony nie doszły do porozumienia otwierał inwestorowi drogę do złożenia wniosku o wydanie decyzji przez starostę na podstawie art 124 ust 1 ugn.

Reasumując całość powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi. W szczególności postępowanie administracyjne związane z wnioskiem inwestora zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w kpa. Organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, w tym dokumentację potwierdzającą przeprowadzenie rokowań oraz decyzje lokalizacyjną wraz z wnioskiem, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i istotnych okoliczności, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie, procedując organy należycie uwzględniły interes właściciela nieruchomości, zezwalając na ograniczenie prawa własności w sposób najmniej dla niego dolegliwy, aczkolwiek konieczny ze względu na realizację celu publicznego. Wyraża się to przede wszystkim w jednoznacznym ustaleniu zapisów decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej nieruchomości oraz precyzyjnym wskazaniu przebiegu linii oraz obszaru zajętego w związku z jej realizacją. Organy nie naruszyły również art. 10 kpa gdyż skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji.

W kwestii natomiast odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, jak zasadnie wskazał organ, zastosowanie znajdzie przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. zgodnie z którym odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Zgodnie z kolei z treścią art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala w takim wypadku starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydając odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadkach o których mowa w art. 129 ust. 5 u.g.n. Zatem kwestia odszkodowania nie mogła być przedmiotem tego postepowania. Również kwestie dotyczące ustanowienia prawa przesyłu czy spory właściciela z inwestorem w zakresie objętym postepowaniami przed sądem powszechnym nie stanowiły przedmiotu niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.).