Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 512/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 4 i 20, art. 5, art. 28 ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 17, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71, art. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 91, art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 104, art. 105, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 29
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 153, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Jarzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 640/17 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 640/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J.G. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Decyzją nr [...] z dnia [...]2014 r., nr [...], Prezydent Miasta Zielona Góra na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 71 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 91, art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i G. Z. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy na działce nr [...], obręb [...], przy ul. UE [...] w Zielonej Górze.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowy mur pełni obecnie funkcję ogrodową. Z projektu budowlanego wynika, że stan techniczny muru jest dobry i przeniesie on dodatkowe obciążenia spowodowane zmianą wysokości naziomu. Sposób użytkowania obiektu budowlanego w wyniku działań wnioskodawców ulegnie zmianie, co w świetle art. 71 ust. 2 pr. bud. wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorowi przysługuje przy tym prawo wyboru trybu postępowania. Może on złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dla robót budowlanych lub wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, które co do zasady wymagają zgłoszenia. W trakcie rozpatrywania sprawy żadna strona nie wniosła nowych wyjaśnień i dowodów. Zasadne było zatem pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora.

Od powyższej decyzji odwołał się G.Z..

W uzasadnieniu inwestor wskazał, że organ I instancji naruszył art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 pr. bud., błędnie uznając P.R., J.G. i D.K. za strony postępowania. Żaden z tych podmiotów nie wykazał interesu prawnego, a należące do nich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania omawianego muru. Inwestor podniósł również, że realizacja rozważanego przedsięwzięcia nie zmieni kierunku spływu wód. Przepis § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie wymagań technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") nie zostanie zatem naruszony. Inwestor dodał poza tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją nr [...] z dnia [...] 2011 r., znak [...], umorzył postępowanie w sprawie wykonania przedmiotowego muru oporowego, stwierdzając, że ściana ta nie pełni funkcji oporowej lub użytkowej, lecz jest jedynie ozdobą. W postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2011 r. J.G. nie uzyskał przymiotu strony. Ponadto Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r., znak [...], odmawiającą J.G. wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2011 r. W decyzji z dnia [...]2014 r. wyjaśniono zarazem, dlaczego J.G. nie przysługuje status strony.

Od decyzji z dnia [...] 2014 r. odwołał się również J.G., zarzucając organowi i instancji naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. przez bezpodstawne udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania muru ogrodowego na mur oporowy;

2. art. 3 pkt 4 pr. bud. przez błędne przyjęcie, że mur oporowy jest obiektem małej architektury;

3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez błędne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, tj. niewskazanie wyroków sądów administracyjnych, mimo powołania się na ugruntowane stanowisko tychże sądów;

4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu odwołujący się wyjaśnił, że organ I instancji błędnie zastosował łącznie tryb właściwy dla udzielenia pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie właściwe było prowadzenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż takie rozstrzygnięcie jest wymagane w świetle art. 29 ust. 1 pkt 17 pr. bud. w przypadku realizacji muru oporowego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wyklucza natomiast wykonywanie robót budowlanych. Do przedmiotowej inwestycji nie znajduje zatem zastosowania art. 71 pr. bud. Odwołujący się zaznaczył również, że w projekcie budowlanym rozważana konstrukcja została określona jako mur oporowy i nie zgadza się on ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...]2011 r. Organ I instancji nie wymienił również orzeczeń sądów administracyjnych dopuszczających alternatywne rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. Wojewoda Lubuski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. II OSK 383/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 649/14, w którym uchylono poprzednią decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] 2014 r., nr [...]. W wymienionych orzeczeniach wskazano na przedwczesną odmowę uznania J.G. za stronę postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewoda Lubuski uzupełnił materiał dowodowy o dokumentację fotograficzną przedłożoną przez J.G. wraz z jego objaśnieniami. Zdjęcia te przedstawiają fragment należącej do niego nieruchomości. Mapa załączona do projektu budowlanego wskazuje jednak, że wspomniana dokumentacja fotograficzna nie dotyczy obiektu budowlanego będącego przedmiotem obecnego postępowania. Zdjęcie te obrazują bowiem mur zlokalizowany wzdłuż wschodniej granicy działki inwestora oraz mur w południowej części działki odwołującego się. Dowody przedłożone przez J.G. nie potwierdzają zatem zalewania jego nieruchomości na skutek realizacji omawianego przedsięwzięcia. Taka konkluzja wynika również z dokumentów przekazanych przez inwestora, tj. z pisemnego wyjaśnienia autora projektu budowlanego oraz operatu technicznego sporządzonego przez geodetę. Na tej podstawie organ II instancji uznał, że nieruchomość J.G. nie znajduje się w obszarze oddziaływania rozważanego muru. Planowana inwestycja nie utrudni korzystania z nieruchomości odwołującego się i nie spowoduje ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Mur oporowy na działce nr [...]przebiega przez jej wewnętrzną część, punktowo (w dwóch miejscach) przylegając do konstrukcji oporowej i ogrodzenia między działką nr [...]i działką nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że wody opadowe odprowadzane będą powierzchniowo po terenie działki inwestora, bez zmiany istniejących spadków terenu. Od strony wschodniej zaprojektowano dylatację 5 cm od granicy z tą działką. Tym samym nie został naruszony § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przepisy techniczno-budowlane nie zawierają ograniczeń w zakresie maksymalnych parametrów podstawowych dla murów lub konstrukcji oporowych i nie określają warunków, które powinny być zachowane na etapie wznoszenia takich obiektów wewnątrz działki albo przy granicy z działką sąsiednią. Zabudowa nieruchomości nie jest ograniczona istnieniem takich obiektów na działce sąsiedniej. Biorąc pod uwagę funkcję, formę i konstrukcję tego obiektu budowlanego oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, brak jest przepisu uzasadniającego twierdzenie, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję złożył J.G., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego;

2. art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie.

J.G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nadmiernie zwięzłe i błędnie koncentruje się na kwestii zmiany spływu wód opadowych. Okoliczność ta nie była w ogóle podnoszona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zaznaczono, że w dniu [...] 2010 r. złożono wprawdzie skargę dotyczącą możliwej niezgodności omawianego muru oporowego z § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.; to podanie nie przesądza jednak o odmowie przyznania mu przymiotu strony. Ponadto w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 649/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał na konieczność zbadania interesu prawnego J.G.. W orzeczeniu tym stwierdzono również, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany już istniejący, którego przeznaczenie ulega zmianie. Dlatego w ocenie J.G. wykluczone było stosowanie art. 28 ust. 2 pr. bud., gdyż kontrolowane postępowanie nie dotyczy ściśle udzielenia pozwolenia na budowę. W powołanym orzeczeniu dodano także, że uznanie J.G. za stronę wymaga jedynie wykazania interesu prawnego, a nie naruszenia tego interesu. Na poparcie swojego stanowiska J.G. powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt II SA/Go 513/15, uchylający decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2015 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wydawał już następujące orzeczenia: wyrok z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 70/14; wyrok z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Go 243/14; wyrok z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 649/14. W sprawie orzekł także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 383/15. Wszystkie te orzeczenia są w świetle art. 153 p.p.s.a. wiążące nie tylko dla organów administracji publicznej, lecz także dla sądu I instancji. Kluczową kwestią w rozważanej sprawie w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim było ustalenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. Z tej perspektywy istotnego znaczenia nabiera powołany wyrok z dnia 6 marca 2014 r., w którym wskazano, że organy administracji publicznej powinny prowadzić postępowanie zgodnie z wnioskiem stron. W rozpatrywanej sprawie inwestorzy na podstawie art. 32 i art. 33 pr. bud. złożyli podanie o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto w wymienionym wyroku z dnia 6 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że zgromadzony wtedy materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne określenie statusu skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcia, sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej trafnie powołały się na art. 28 ust. 2 pr. bud. w celu ustalenia podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Kluczowe było zatem ustalenie, czy nieruchomość należąca do J.G. znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu budowlanego. Oddziaływanie to w ocenie skarżącego miało polegać głównie na zmianie przepływu wód opadowych z nieruchomości sąsiedniej na jego działkę. Wywód ten okazał się jednak bezpodstawny w świetle operatu technicznego z dnia [...]2017 r., sporządzonego przez geodetę, oraz wyjaśnienia architekta. Ten ostatni w piśmie z dnia [...] 2017 r. wskazał, że dylatacja muru i ukształtowanie terenu nie powodują ewentualnego zalewania nieruchomości sąsiedniej wodami opadowymi. Brak takiej możliwości potwierdzają geodezyjne pomiary wysokościowe górnych powierzchni podmurówki ogrodzenia oraz terenu przy granicy działki, wykonane przez geodetę w dniu [...] 2017 r. i udokumentowane w operacie technicznym. Wywody skarżącego co do zmiany przepływu wód opadowych nie znajdują zatem odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Rozważana inwestycja nie oddziałuje na jego nieruchomość, co wykluczało przyznanie mu przymiotu strony.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył J.G., zarzucając sądowi I instancji

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 28 ust. 2 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię oraz art. 28 k.p.a. przez niewłaściwą wykładnię polegające na przyjęciu, że skarżący kasacyjnie nie jest stroną postępowania w sprawie skargi na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] 2017 r., a w konsekwencji również błędne przyjęcie, że J.G. nie jest stroną postępowania przed Wojewodą Lubuskim, który umorzył postępowanie odwoławcze, błędnie ustalając brak statusu strony, w sytuacji, gdy jego działka nr [...] zlokalizowana jest bezpośrednio przy posesji, na której posadowiony jest mur oporowy, a inwestycja związana z jego budową narusza lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na jego uzasadnione interesy;

b) art. 3 pkt 20 pr. bud. przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię polegające na błędnym zdefiniowaniu obszaru oddziaływania obiektu i przyjęciu wyłącznie na podstawie analizy załączonego do akt operatu technicznego z dnia [...] 2017 r. oraz wyjaśnień architekta, że nieruchomość skarżącego kasacyjnie nie znajduje się w obszarze oddziaływania muru oporowego, posadowionego na działce nr [...] i stanowiącego własność A. i G. Z. podczas, gdy prawidłowo ustalony obszar oddziaływania inwestycji obejmuje jego nieruchomość; skoro przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki lub ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to działka sąsiednia pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, a jej właściciel powinien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy w ocenie organu projekt budowlany spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 czerwca 2017 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego; sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie na materiale dowodowym świadczącym na niekorzyść skarżącego kasacyjnie; sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o przesłuchanie skarżącego kasacyjnie, powołanie biegłego sądowego czy poczynienie własnych ustaleń, tj. czy obiekt posadowiony na działce graniczącej z działką skarżącego kasacyjnie potencjalnie może negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość skoro zachodziły wątpliwości dotyczące materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego kasacyjnie w postaci dokumentacji fotograficznej;

b) art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, niepowołanie biegłego oraz zaniechanie własnych ustaleń, tj. czy obiekt budowlany posadowiony na działce sąsiadującej z działką skarżącego kasacyjnie potencjalnie może negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, skoro zgodnie z art. 5 pr. bud. obiekt budowlany należy projektować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający m.in. poszanowanie interesów osób trzecich, w sytuacji gdy organ administracji publicznej, jak podmiot kierujący postępowaniem winien w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy w sposób bezstronny;

c) art. 105 k.p.a. przez uznanie postępowania za bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez podmiot, który twierdzi, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., wobec dostrzeżonego przez sąd I instancji uchybienia, polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa albowiem organ, rozpatrując wniosek A. i G. Z., udzielił im pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania istniejącego muru ogrodowego na mur oporowy podczas, gdy przedmiotem postępowania było uzyskanie pozwolenia na budowę muru oporowego; przyjęta przez organ konstrukcja służy obejściu przepisów ustawy – Prawo budowlane i jest nie do zaakceptowania w państwie prawa oraz narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; tym samym sąd I instancji, oceniając sprawę winien był, sprawując kontrolę legalności, wziąć pod uwagę możliwość zastosowania wobec takiej decyzji środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

J.G. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd I instancji nie zbadał należycie poprawności ustalenia przez organy administracji publicznej kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim poprzestał w tej mierze na zaakceptowaniu argumentacji inwestora, w świetle której istniejąca dylatacja muru i ukształtowanie terenu nie powodują zalewania nieruchomości J.G.. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest tymczasem niekompletny i nie został uzupełniony w toku postępowania. W szczególności nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego kasacyjnie. Dowolnie oceniono dokumentację fotograficzną przedłożoną przez J.G., błędnie podnosząc, że przedstawione na zdjęciach obiekty budowlane nie są objęte kontrolowanym postępowaniem. W takim przypadku pomocne byłoby przesłuchanie skarżącego kasacyjnie. Ustalenia organów administracji publicznej zostały zatem poczynione jedynie na podstawie dowodów przedłożonych przez inwestora. Sąd I instancji błędnie zaaprobował te wnioski, uznając, że skarżący kasacyjnie nie potwierdził swoich wywodów. J.G. zaznaczył ponadto, że status strony postępowania administracyjnego w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. przysługuje nie tylko podmiotom, których prawa zostaną naruszone w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji, lecz także podmiotom, na których nieruchomości oddziałuje przyszły obiekt budowlany. Wystarczająca jest w tej mierze sama możliwość oddziaływania przedsięwzięcia na działki należące do innych osób. W toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony powinien być bowiem ujęty szeroko. Taki status powinien w szczególności przysługiwać skarżącemu kasacyjnie, którego nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Rozstrzygnięcie sądu I instancji pozbawia natomiast skarżącego kasacyjnie gwarancji, że na sąsiedniej nieruchomości nie powstanie obiekt budowlany zrealizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto planowana inwestycja utrudni korzystanie z nieruchomości skarżącego kasacyjnie, co w świetle art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.) uzasadnia legitymowanie się przez skarżącego kasacyjnie interesem prawnym. Rozważania sądu I instancji ograniczyły się przy tym tylko do § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie zbadano natomiast innych oddziaływań planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego kasacyjnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie odniósł się także do zarzutu skarżącego kasacyjnie, który twierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 32 i art. 33 pr. bud. jest wadliwa i służy obejściu art. 29 ust. 1 pkt 17 pr. bud., gdyż zezwala na powstanie muru oporowego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługiwała na oddalenie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed sądem I instancji.

J.G. wskazał w skardze kasacyjnej, że formułuje dwa zarzuty naruszenia prawa materialnego i cztery zarzuty naruszenia prawa procesowego. Wszystkie zarzuty dotyczą jednak w istocie uchybień proceduralnych, jakich miał się dopuścić sąd I instancji i organ odwoławczy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że akt ten został oparta na niekompletnym i stronniczo ocenionym materiale dowodowym. Powyższy argument należy uznać za bezzasadny.

Z akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia [...] 2013 r. G.Z. wykluczył możliwość zmiany naturalnego kierunku spływu wód z jego działki na teren nieruchomości skarżącego kasacyjnie w wyniku realizacji rozważanego obiektu budowlanego. Tym samym inwestor potwierdził ustalenia zawarte w projekcie budowlanym. Organ II instancji pozyskał ponadto stanowisko projektanta przedmiotowego muru oporowego, wyrażone w piśmie z dnia [...] 2017 r. W dokumencie tym wskazano, że przeprowadzona wizja lokalna oraz analiza geodezyjnego operatu technicznego wyklucza zalewanie nieruchomości skarżącego kasacyjnie. Zarówno powyższe oświadczenie, jak i wspomniany operat techniczny zostały sporządzone przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, gwarantującymi posiadanie wiedzy specjalnej. Wymienione dokumenty mogły zatem stanowić dowód, na którym organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygniecie. Ustalenia Wojewody Lubuskiego potwierdza również dokumentacja fotograficzna załączona do pisma z dnia [...] 2013 r., na której widoczna jest istotna różnica poziomu terenu między działką inwestora i działką skarżącego kasacyjnie, a także istnienie betonowych konstrukcji w granicy obu posesji. Rozwiązania te dodatkowo wskazują na brak możliwości oddziaływania omawianej inwestycji na grunt należący do skarżącego kasacyjnie.

Ponadto organ odwoławczy umożliwił skarżącemu kasacyjnie przedstawienie dowodów na poparcie jego stanowiska. W tej mierze J.G. przedłożył pismo z dnia [...] 2017 r. wraz z załączoną do niego dokumentacją fotograficzną. Dokumenty te w ocenie skarżącego kasacyjnie miały uzasadniać oddziaływanie muru oporowego na należącą do niego nieruchomość przez zalewanie jego posesji. Należy jednak zgodzić się z poglądem organu II instancji, w świetle którego zdjęcia przekazane przez skarżącego kasacyjnie nie odnoszą się w zasadzie do obiektu budowlanego, rozważanego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Prawdopodobnie dotyczą one bowiem muru zlokalizowanego w granicy między nieruchomością inwestorów i nieruchomością skarżącego kasacyjnie.

Mimo zapewnienia J.G. czynnego udziału w toku postępowania, skarżący kasacyjnie nie przedłożył żadnego opracowania, które uprawdopodabniałoby jego twierdzenia. Nie wnosił on również o przesłuchanie go lub inwestorów lub powołanie biegłego. Wskazywanie na konieczność przeprowadzenia takich dowodów dopiero na etapie rozpatrywania skargi kasacyjnej jest istotnie spóźnione i nie podważa poprawności postępowania prowadzonego przez Wojewodę Lubuskiego. Organy administracji publicznej orzekają bowiem na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Z tej perspektywy organ II instancji zasadnie zatem oparł rozstrzygnięcie na dokumentach przedłożonych przez inwestorów, gdyż sporządziły je osoby dysponujące wiedzą techniczną. Wydane rozstrzygniecie nie może być więc uznane za dowolne. Przeciwnie, poprzestanie wyłącznie na niepotwierdzonych oświadczeniach skarżącego kasacyjnie stanowiłoby o arbitralności wydanego rozstrzygnięcia.

J.G. zarzucił ponadto sądowi I instancji naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na jego nieruchomość. Skarżący kasacyjnie odwołał się w tym przypadku do art. 5 pr. bud. Wywód ten nie zasługiwał również na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając w szczególności poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Ponadto w świetle art. 5 ust. 2 pr. bud. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

Analizując materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymogi wskazane w art. 7 i art. 77 k.p.a. zostały spełnione. Organ II instancji zapewnił bowiem wszystkim uczestnikom możliwość aktywnego udziału w toku postępowania. Zarówno do skarżącego kasacyjnie, jak i do inwestora skierowano wezwanie o uzupełnienie i sprecyzowanie swojego stanowiska. W pismach z dnia [...] 2017 r. i [...] 2017 r. organ odwoławczy wystąpił również do Prezydenta Miasta Zielona Góra i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z prośbą o przekazanie dodatkowych informacji, jeżeli znajdują się one w posiadaniu tych organów administracji publicznej. Wystąpienie do wspomnianych organów nie wzbogaciło wprawdzie istotnie materiału dowodowego, gdyż w piśmie z dnia [...] 2017 r. Prezydent Miasta Zielona Góra wskazał na brak żądanych informacji. Nie ulega jednak wątpliwości, że organ II instancji dążył do pełnego ustalenia zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Tym samym należy uznać, że Wojewoda Lubuski podjął niezbędne działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poczynione w tej mierze wnioski realizują wymagania wynikające z art. 5 pr. bud. Jak sygnalizowano wcześniej, skarżący kasacyjnie nie przedłożył żadnego dowodu, który podważałby ustalenia przyjęte przez organ II instancji.

Skarżący kasacyjnie wywodził również, że sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo dostrzeżenia, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa, polegającym na udzieleniu inwestorom pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania w sytuacji, gdy wnosili oni o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmawiając uchylenie zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zaakceptował w ocenie J.G. obejście prawa.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Tym samym wspomniany środek zaskarżenia może być złożony wyłącznie przez podmiot legitymujący się przymiotem strony. Organ wyższego stopnia nie może merytorycznie rozpatrzyć odwołania, jeżeli nie pochodzi ono od strony. W niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie przyjął, że J.G. nie jest stroną postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...] 2014 r. Wobec tego wykluczone było orzekanie co do istoty przez Wojewodę Lubuskiego. Konsekwentnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, kontrolując decyzję z dnia [...] 2017 r., nie mógł merytorycznie odnieść się do prawidłowości decyzji z dnia [...]2014 r. Dlatego rozważany zarzut skarżącego kasacyjnie okazał się bezzasadny.

J.G. zarzucił również sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 2 pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, mimo że jego nieruchomość bezpośrednio sąsiaduje z działką, na której zlokalizowany jest przedmiotowy mur oporowy, a omawiana inwestycja potencjalnie znacząco oddziałuje na jego uzasadnione interesy. Argument ten wiąże się również z kolejnym zarzutem skarżącego kasacyjnie dotyczącym naruszenia art. 3 pkt 20 pr. bud. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Uchybienie to w ocenie J.G. polegało na błędnym uznaniu, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania rozważanego obiektu budowlanego. Biorąc bowiem pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo jego nieruchomości i nieruchomości inwestorów, skarżący kasacyjnie powinien być uznany za stronę postępowania nawet wtedy, gdy w ocenie organu administracji publicznej projekt budowlany spełnia wymagania określone w przepisach prawa materialnego i zachowane są odległości przewidziane przez prawodawcę. Oba zarzuty nie zasługują na aprobatę.

Na początku rozważań należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wydano już następujące orzeczenia: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 70/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Go 243/14; oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 383/15, oddalający skargę od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 649/14. Wymienione orzeczenia są prawomocne, a zatem w świetle art. 153 p.p.s.a. zawarte tam wskazania i ocena prawna co do dalszego postępowania są wiążące nie tylko dla organów administracji publicznej, lecz także dla sądów administracyjnych, w tym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 6 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził wprawdzie, że J.G. dysponował interesem prawnym, gdyż przedmiotowa inwestycja mogła oddziaływać na jego nieruchomość. Trzeba jednak zauważyć, że wyrok ten dotyczył kontroli decyzji uchylającej decyzję o umorzeniu postępowania. Organ I instancji uznał bowiem w tym postępowaniu, że prace wykonane przez inwestora w ogóle nie stanowiły robót budowlanych. Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska, wskazując na naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym wyrok z dnia 6 marca 2014 r. odnosi się do wczesnego etapu weryfikacji rzeczywistego charakteru działań podjętych przez inwestora. Powołane orzeczenie dotyczyło kontroli rozstrzygnięcia kasacyjnego od decyzji nierozstrzygającej merytorycznie o prawach i obowiązkach stron. Wobec tego ustalenia zawarte w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. nie przesądzały definitywnie o przyznaniu skarżącemu kasacyjnie przymiotu strony postępowania. Podobnie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyroku z dnia 6 listopada 2014 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika przy tym z art. 3 pkt 20 pr. bud., wyrażenie "obszar oddziaływania obiektu" oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powołane przepisy stanowią lex specialis względem art. 28 k.p.a. wyznaczającego w sposób ogólny krąg podmiotów legitymujących się przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym.

Z tej perspektywy nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że właściciel nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest zawsze stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Kluczowe dla zaliczenia danej nieruchomości do obszaru oddziaływania przyszłego obiektu budowlanego ma bowiem wskazanie przepisu, który wprowadzałby określone ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Organ II instancji trafnie przyjął w niniejszej sprawie, że nie można wskazać przepisu, który pozwalałby zaliczyć działkę skarżącego kasacyjnie do obszaru oddziaływania przedmiotowego muru oporowego.

Zastosowania w tym przypadku nie znalazł w szczególności § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z tym przepisem dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie potwierdza, by realizacja planowanej inwestycji wpłynęła na zmianę naturalnego spływu wód opadowych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie powoływał się on właśnie na zmianę stanu wód na gruncie jako argument przemawiający za przyznaniem mu przymiotu strony – zob. pismo z dnia [...] 2013 r., odwołanie od decyzji organu I instancji, pismo z dnia [...] 2017 r., pismo z dnia [...] 2015 r., zatytułowane "Odpowiedź na skargę kasacyjną". Omawiane zarzuty okazały się zatem bezzasadne.

Z projektu budowlanego wynika zarazem, że przedmiotowa inwestycja nie powoduje emisji zanieczyszczeń gazowych, zapachowych, pyłowych i płynnych. Nie wytwarza hałasu, wibracji i drgań, promieniowania i pola elektromagnetycznego. Nie wpływa na drzewostan, powierzchnię ziemi, wody powierzchniowe i podziemne. Ustalenia te nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, a zatem należy uznać je za bezsporne. Tym samym w tym zakresie nie można również wskazać oddziaływania omawianego przedsięwzięcia na nieruchomość skarżącego kasacyjnie.

Skarżący kasacyjnie wywodził ponadto, że sąd I instancji naruszył art. 105 k.p.a. przez błędne uznanie, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak przymiotu strony osoby, która złożyła odwołanie. J.G. zaznaczył przy tym, że odwołanie od decyzji organu I instancji powinno być rozpatrzone, jeżeli podmiot, który wniósł ten środek zaskarżenia, twierdzi, że decyzja lub stwierdzenie jej nieważności dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud. Zarzut ten okazał się bezzasadny. Z toku dotychczasowych rozważań wynika, że J.G. nie był stroną postępowania, w którym wydano decyzję z dnia [...]2014 r. Wobec tego organ II instancji zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.