Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1750/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

IVSA/Wa1750/10

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., dalej "SKO", uchyliło decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r., wydaną przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., dalej "Prezydenta", Kierownika Referatu Urbanistyki, odmawiającą wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na działce położonej w S. przy ul. [...], wykorzystywanej aktualnie do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na parkowaniu autobusów, ich myciu, serwisowaniu oraz tankowaniu przez przejeżdżające cysterny z paliwem i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2010 r. J. K., dalej "skarżący", zwrócił się do Prezydenta o nakazanie, na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu obejmującego nieruchomość położoną w S. przy ul. [...].

We wniosku skarżący wskazał w szczególności, że:

od 2008 r. Prezydent prowadzi postępowanie wobec P. L., dalej

"uczestnika", wykorzystującego nieruchomość i obiekty budowlane położone w

S. przy ul. [...] do prowadzenia działalności gospodarczej

polegającej na parkowaniu autobusów, ich myciu, serwisowaniu oraz tankowaniu

przez przyjeżdżające cysterny z paliwem,

uczestnik prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą P. L. [...].

opartą m.in. o licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego

działalność uczestnika wywołuje hałas, wibracje, zanieczyszcza powietrze, glebę i

wodę, szpeci otoczenie, stwarza zagrożenie pożarem, czy wybuchem z powodu

prowadzenia tankowań przez cysterny w obszarze zwartej zabudowy mieszkaniowej,

poza oddziaływaniem na otoczenie w ogólnym ujęciu działalność ta oddziałuje

negatywnie na sąsiadów i nieruchomości sąsiadujące,

- Prezydent nie wydał dotychczas właściwych rozstrzygnięć w sprawie, nie

zawiadomił również właściwych organów, w tym Starosty, m.in. z uwagi na obowiązek wskazany w art. 78 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

* okoliczności sprawy wskazywały i wskazują że uczestnik użytkuje nieruchomość,

wraz ze znajdującymi się na niej obiektami budowlanymi niezgodnie z decyzją o

warunkach zabudowy oraz niezgodnie z przeznaczeniem obiektów, w tym poprzez

zmianę sposobu ich użytkowania bez zachowania warunków prawa budowlanego,

* pozwolenie na budowę wymagane jest w przypadkach parkowania samochodów

innych niż osobowe (art.29 ust. 1 pkt 10 prawa budowlanego) oraz w okolicznościach

określonych w art. 29 ust.3 prawa budowlanego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezydent odmówił wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu na przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, powołując się na stanowisko doktryny wyrażone w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa, 2008) autorstwa prof. Zygmunta Niewiadomskiego, iż brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy wskazuje, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji dotyczy zmiany zagospodarowania terenu, która stanowi wykonanie robót budowlanych. Czynności opisane przez skarżącego tj. parkowanie autobusów, ich mycie, serwisowanie oraz tankowanie przez przyjeżdżające cysterny z paliwem nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a co się z tym wiąże nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, dlatego też organ nie może nakazać przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w trybie art. 59 ust. 3 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący wniósł do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta.

Rozpatrzywszy odwołanie zaskarżoną decyzją, SKO stwierdziło podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

Organ I instancji nie przeprowadził w rozpatrywanej sprawie żadnego postępowania dowodowego.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie można wywnioskować czy zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem omówiony został jedynie

aktualny sposób wykorzystania nieruchomości pod prowadzoną działalność gospodarczą (również nie poparty żadnym materiałem dowodowym).

Z cytowanego przez organ I instancji komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu jest pojęciem niedookreślonym i wymaga oceny konkretnych okoliczności przez osobę fachowo do tego przygotowaną (posiadającą wiedzę urbanistyczno-architektoniczną). Dopiero taka ocena, zastosowana do indywidualnego przypadku, może stanowić podstawę do stwierdzenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu (ewentualnie sposobu użytkowania terenu). W kontekście powyższego organ winien rozważyć zasadność powołania biegłego w przedmiotowej sprawie.

Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Sądu skargę na decyzję SKO.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

naruszenie art. 75-86 kpa (także w zw. z art. 140 kpa) przez przyjęcie

obowiązku powielania czynności dowodowych przeprowadzonych uprzednio w

innych postępowaniach prowadzonych przez Prezydenta Miasta S.,

naruszenie art. 77 § 4 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa przez

nieuwzględnieniu faktów znanych z urzędu i przez przyjęcie braku udowodnienia

mimo faktów znanych z urzędu organowi i instancji,

3. naruszenie art. 136 kpa przez niezastosowanie,

naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 138 § 2 zd. 2. kpa

przez nierozpatrzenie względnie niezebranie całego materiału dowodowego oraz

przez wydanie błędnych zaleceń, przez brak informowania; przez czynności,

zaniechania i oceny podważające zaufanie obywateli do organów publicznych,

naruszenie art. 138 §2 kpa przez bezpodstawne zastosowanie wskutek

wadliwej oceny postępowania dowodowego i już zgromadzonego materiału

dowodowego oraz błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia

postępowania w całości lub w znacznej części,

6. naruszenie art. 139 kpa przez wydanie decyzji z naruszeniem zakazu

reformationis in peius,

7. naruszenie art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 12 § 1 i § 2 kpa oraz art. 89

§ 1 i § 2 kpa przez czynności, zaniechania i oceny skutkujące przedłużaniem stanu

niepewności i naruszeń prawa; przez brak informowania; przez czynności,

zaniechania i oceny podważające zaufanie obywateli do organów publicznych,

8. naruszenie art. 138 §2 kpa oraz art. 138 §1 pkt 2 in initio kpa przez błędne

(wydanie decyzji kasatoryjnej) oraz przez niezastosowanie mimo okoliczności

sprawy (i niewydanie decyzji reformatoryjnej),

9. naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i

zagospodarowaniu przestrzennym przez nierozpatrzenie merytoryczne wniosku

mimo okoliczności sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., co następuje:

Dowody zgromadzone wskutek czynności dowodowych dokonanych w uprzednich postępowaniach prowadzonych przez Prezydenta powinny być włączone do postępowania prowadzonego na podstawie art.59 ust.3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym do rozstrzygnięcia sprawy a ponadto mogło przyjąć za udowodnione okoliczności faktyczne znane organowi z urzędu.

Jeśli nawet przyjąć, że postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta było obarczone brakami w zakresie materiału dowodowego, to braki te należało uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.

SKO winno było zażądać od Prezydenta przekazania wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu dotyczącym wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości do działalności gospodarczej, w tym: protokołów oględzin nieruchomości oraz zeznań/oświadczeń osób, decyzji o warunkach zabudowy, innych dokumentów, w tym wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Brak przesłanek do powoływania biegłego, albowiem przy przyjęciu, że okoliczności faktyczne są ustalone i niesporne, jego rola sprowadzałaby się do dokonania oceny okoliczności o charakterze prawnym (interpretacji prawa o zagospodarowaniu przestrzennym).

SKO naruszyło zakaz reformationis in peius, stwierdzając wadliwie na niekorzyść skarżącego, że stan faktyczny sprawy wymaga wyjaśnienia przez Prezydenta. Wbrew poglądom wyrażanym w orzecznictwie i doktrynie również decyzja kasatoryjna organu odwoławczego winna respektować wskazany wyżej zakaz. W sytuacji, gdy w odwołaniu skarżący kwestionował jedynie wadliwą

subsumcję przez Prezydenta niespornego stanu faktycznego, zaś SKO uchyliło decyzję i zaleciło czynności dowodowe, dokonało tym samym podważenia tego co było niesporne w postępowaniu, a mianowicie ustalenia okoliczności faktycznych (użytkowania przez uczestnika terenu, polegającego na parkowaniu autobusów, ich myciu, serwisowaniu oraz tankowaniu przez przyjeżdżające cysterny z paliwem).

W celu wyjaśnienia wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy, które powzięło SKO, organ ten mógł przeprowadzić rozprawę administracyjną, ewentualnie pozwolić również na przeprowadzenie, z urzędu lub na żądanie stron, dodatkowych czynności dowodowych. Zaniechawszy tego, SKO naruszyło nakaz szybkości postępowania oraz nakaz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ nie informował ponadto skarżącego o jakichkolwiek swoich czynnościach i jakichkolwiek okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 listopada 2010 r. pełnomocnik skarżącego podniósł w szczególności, że zmiana zagospodarowania terenu na przedmiotowej nieruchomości polega na:

1. utwardzeniu terenu kostką bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na

budowę,

2. zmianie sposobu użytkowania budynku - pierwotny sposób użytkowania to

budynek mieszkalny, a obecnie część budynku jest wykorzystywana na

potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej (jakiej dokładnie, trudno

stwierdzić),

3. zmianie sposobu użytkowania garażu - obecnie prowadzone są tam remonty

autobusów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na

decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Prawidłowo wykazało SKO, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, w związku z koniecznością przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącego datowany na [...] maja 2010 r. toczyło się na podstawie art.59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art.50 ust.1 i art.86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art.59 ust.2 cytowanego artykułu przepis ust.1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Zgodnie z art.59 ust.3 przepisu, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust.2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić

z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Jak podnosi się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1485/07, publ. LEX nr 530486) na tle użytego przez ustawodawcę zwrotu: "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2..." powstaje wątpliwość, czy art.59 ust.3 można stosować w odniesieniu do każdego z dwóch typów zmiany zagospodarowania terenu, o których mowa w art.59 ust.2 ustawy, tj. zarówno do :1) zmiany, która nie wymaga pozwolenia na budowę, jak i do

2) zmiany tymczasowej, jednorazowej, trwającej do roku, czy też - wyłącznie do tej ostatniej.

Niezależnie od wykładni językowej i systemowej, które, jak się wydaje, nie dają podstaw do ograniczenia stosowania tego przepisu, wyłącznie do owej tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, wykładnia funkcjonalna przesądza za szerokim stosowaniem tego przepisu.

Należy bowiem zauważyć, że w przypadku braku decyzji o warunkach zabudowy wydawanej na podstawie art.59 ust.1 ustawy nie zostanie wydane pozwolenie budowlane - stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 3 z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) do wniosku o pozwolenie na budowę musi być dołączona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji budowa obiektu budowlanego bez decyzji o warunkach zabudowy, a nadto bez pozwolenia budowlanego spowoduje zastosowanie art. 48 i n. Prawa budowlanego.

W sytuacji natomiast, gdy następuje zmiana zagospodarowania terenu nie wymagająca pozwolenia na budowę regulacja Prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania. Organy administracji muszą jednakże posiadać możliwość wyciągania konsekwencji prawnych w odniesieniu do owej samowolnej zmiany takiego zagospodarowania.

Stanowisko powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Odnosząc powyższą wykładnię ustawy do niniejszej sprawy należy wskazać, że obowiązkiem Prezydenta było ustalenie, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do zmiany stanu zagospodarowania, nie wymagającej pozwolenia budowlanego.

Jak podkreślono w doktrynie (por. Tomasz Bąkowski Komentarz do art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu Przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004), artykuł 59 ust.3 przewiduje dwa rodzaje sankcji za dokonanie bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmian zagospodarowania terenu, niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Wybór jednej z wymienionych sankcji ma charakter uznaniowy i winien być poprzedzony dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz uzasadniony, Z uzasadnienia tego powinno wynikać, iż wspomniany wybór został dokonany zgodnie

z przepisem art.7 k.p.a., to jest z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Konsekwentnie przyjąć należy, że odmowa zastosowania instrumentów z art.59 ust.3 wymaga wykazania, w oparciu o materiał dowodowego zgromadzony i rozpatrzony zgodnie z dyrektywami wyrażonymi w k.p.a., że w danym przypadku nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust,2.

W świetle powyższego należy zauważyć, że odmowę wydania w niniejszej sprawie nakazu z art.59 ust.3 ustawy, orzekający w I instancji Prezydent oparł na następujących przesłankach:

* zgodnie z art.59 ust.1 ustawy ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji

administracyjnej wymaga wyłącznie zmiana zagospodarowania terenu, stanowiąca

wykonanie robót budowlanych,

* z pisma skarżącego wynika, że przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest

aktualnie do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na parkowaniu

autobusów, ich myciu, serwisowaniu oraz tankowaniu przez przejeżdżające cysterny

z paliwem,

- żadna z tych czynności nie jest robotą budowlaną w rozumieniu prawa

budowlanego, z czego wynika brak konieczności uzyskania decyzji o warunkach

zabudowy,

- w konsekwencji brak podstaw do zastosowania w sprawie art.59 ust.3 pkt 2 ustawy.

Trafnie w związku z powyższym uznało SKO, że dokonana przez Prezydenta ocena prawna stanu faktycznego sprawy nie została poprzedzona jakimkolwiek postępowaniem dowodowym. Ocena ta ogranicza się do sformułowania konkluzji. W zakresie ustaleń faktycznych Prezydent powołał się wyłącznie na treść wniosku skarżącego, nie zgromadził natomiast żadnych dowodów na okoliczność tego, w jaki sposób zagospodarowana jest obecnie przedmiotowa nieruchomość. Organ z góry założył, że opisany we wniosku sposób zagospodarowania nieruchomości nie wymagał wykonania robót budowlanych, czego jednakże, z uwagi na wspomniany brak postępowania dowodowego, nie sposób zweryfikować.

Przepis art.138§2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji w sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Użyte w przepisie art. 138§2 k.p.a. sformułowanie "w znacznej części" oznacza, odwołując się do

wykładnią gramatycznej, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w przeważającej części postępowania wyjaśniającego.

Tego rodzaju sytuacja zaszła w niniejszej sprawie.

Zarzuty skargi są nietrafne.

Wprawdzie organ odwoławczy nie wskazał wprost, że wadliwości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogły zostać usunięte w trybie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art.136 k.p.a. (przekraczałoby to bowiem ramy wyznaczone tym przepisem), to w ocenie Sądu wynika to jednak z treści decyzji a uzasadnione jest okolicznościami sprawy w niej przytoczonymi.

Przepis art.139 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138§2 k.p.a. Kwestia ta została przesądzona uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. (ONSA 1998/3/79). Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe zapatrywanie prawne.

Przepis art.138 § 2 zd. 2 k.p.a. stanowi, że przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. Wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art.138 § 2 k.p.a. mają niewiążący prawnie charakter, natomiast wiążą one organ pierwszej instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych. Sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (por. Komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), (w:)

M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.).

Oznacza to, że zgodnie z art.75§1 k.p.a. Prezydent na swobodę odnośnie wyboru środków dowodowych, mających na celu ustalenie, czy w sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art.59 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO sugestia, aby organ I instancji rozważył zasadność powołania w przedmiotowej sprawie biegłego nie ma zatem, stosownie do wywodów poczynionych powyżej, jak też zgodnie z intencją organu odwoławczego, charakteru wiążącego.

W związku z akcentowaniem w skardze, że stan zagospodarowania nieruchomości został udokumentowany w toku wcześniejszych postępowań administracyjnych, toczących się w oparciu o inne przepisy materialne aniżeli postępowanie będące przedmiotem niniejszej sprawy, uznać należy, że organ I instancji może rozważyć celowość i dopuszczalność zwrócenia się do właściwych organów o udostępnienie zgromadzonych przez nie akt administracyjnych, mających związek z kwestiami ocenianymi w niniejszym postępowaniu.

W związku z podniesieniem na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego, że w działaniach właściciela przedmiotowej nieruchomości można dopatrzeć się m.in. nielegalnej, tj. nie poprzedzonej uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (budynku i garażu) należy podnieść, że tego rodzaju działania nie podlegają regulacji art.59 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Literalna wykładnia art.59 ust.3 w związku z ust.1 tego artykułu prowadzi bowiem do wniosku, że: (-) zmiana zagospodarowania terenu oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części to dwie osobne instytucje, (-) art.59 ust.3 odnosi się wyłącznie do zmiany zagospodarowania terenu, (-) poza zakresem regulacji art.59 ust.3 pozostaje zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stąd w razie dokonania tego rodzaju zmiany przepis art.59 ust.3 ustawy nie może znaleźć zastosowania.

Właściwym w tej sytuacji jest odwołanie się do regulacji Prawa budowlanego, tj. art. 71 a ust.1 tej ustawy, stosownie do którego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.