Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 628/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komisja Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.106 § 3 i4, art.133 § 1, art.141 § 4, art.151, art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.4
journal: Dz.U. 2014 poz 1822
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych
article: § 12 ust 1-3, § 23 pkt 1-5, § 25 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 79 poz 349
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.
article: art.26 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art.1 pkt 1, art.107 § 3, art.109 § 1 i2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 654/14 w sprawie ze skargi M.P. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 654/14 oddalił skargę M.P. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o zdolności do służby.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewódzka Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, po dokonaniu badania lekarskiego M.P., w dniu [...] grudnia 2013 r. wydała nowe orzeczenie nr [...], po uchyleniu przez Okręgową Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. nr [...]). W części A orzeczenia ustaliła stopień zdolności wyżej wymienionego do służby. Orzekła, że M.P. jest całkowicie niezdolny do służby w Policji. Powołała się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.)

U wyżej wymienionego rozpoznała:

1. [...] (Vos 0,5) - § 9p2r9D;

2. [...] - § 63 p3r9D;

3. [...] - § 67 p2r9C;

4. [...] - § 83 p6r9A.

Komisja ustaliła, że związek schorzenia ze służbą istnieje odnośnie punktów 1, 2 i 3 rozpoznania. Nie istnieje odnośnie punktu 4 rozpoznania. Podała, że schorzenie wymienione w punkcie 1 rozpoznania jest następstwem wypadku z dnia 14 stycznia 2013 r., za który M.P. orzeczeniem nr [...] otrzymał 35 % uszczerbku. Schorzenie wymienione w punkcie 3 jest również następstwem w/w wypadku, za który tym samym orzeczeniem otrzymał 5% uszczerbku. Schorzenie wymienione w punkcie 2, pozostaje w związku ze służbą, zgodnie z punktem 2 załącznika 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 206, poz.1723). Schorzenie ujęte w punkcie 4 rozpoznania jest następstwem urazu poza służbą.

W części B orzeczenia Komisja wskazała, że M.P. może wykonywać pracę zarobkową i jest zdolny do pracy oraz nie wymaga opieki innej osoby. Zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidów i stwierdziła, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą oraz w związku z wypadkiem. Podała, że inwalidztwo istnieje od 3 grudnia 2013 r. i jest czasowe. Termin badania kontrolnego wyznaczyła na grudzień 2015 r.

Na skutek wniesienia przez M.P. od powyższego orzeczenia odwołania sprawę rozpoznawała Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, która po zapoznaniu się z odwołaniem i zgromadzoną dokumentacją lekarsko-orzeczniczą, orzeczeniem z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] uchyliła orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. nr [...] i wydała własne. W części A orzeczenia ustaliła stopień zdolności M.P. do służby. Orzekła, że jest on całkowicie niezdolny do służby w Policji. U badanego rozpoznała:

1. [...] - § 9 p2r 9D,

2. [...] - § 63 p1r9C, § 34 p4r9C;

3. [...] - § 67 p2r9C;

4. [...] (wypadek w służbie) - bez §;

5. [...] - bez §,

6. [...] - § 83 p6r9A,

7. [...] - bez §.

W pkt 18 orzeczenia (część A) Komisja uznała, że związek schorzenia ze służbą istnieje odnośnie punktów 1, 2, 3, 4 i 7 rozpoznania; nie istnieje odnośnie punktu 6 rozpoznania. Uzasadniając pkt 18 Komisja stwierdziła, że schorzenie wymienione w punkcie 1 rozpoznania jest następstwem wypadku w służbie – schorzenie to powoduje inwalidztwo. Schorzenia wymienione w punkcie 3, 4 i 7 są następstwem urazów doznanych w służbie. Schorzenie wymienione w punkcie 2 pozostaje w związku ze służbą, zgodnie z punktem 2 zał. 2 do cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 września 2005 r. w sprawie wykazu schorzeń i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 206, poz. 1723).

Komisja w części B orzeczenia orzekła, że M.P. jest zdolny do pracy zarobkowej i nie wymaga opieki innej osoby. Przeciwwskazaniem są prace: z bronią, na wysokości powyżej 3m, kierowanie pojazdem kat. C, D z przewozem osób i kierowanie pojazdami uprzywilejowanymi. Zaliczyła go do trzeciej grupy inwalidów i stwierdziła, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą w Policji oraz w związku z wypadkiem. Zaliczyła w/w do trzeciej grupy inwalidów z tytułu schorzeń narządu wzroku. Podała, że inwalidztwo istnieje od dnia 30 stycznia 2014 r., jest czasowe i wyznaczyła termin badania kontrolnego na styczeń 2017 r.

W uzasadnieniu orzeczenia podała, że po wnikliwej analizie dokumentacji, wykonaniu dodatkowych konsultacji specjalistycznych i zapoznaniu się z badaniami specjalistycznymi dostarczonymi przez orzekanego oraz po badaniu własnym stwierdza, że schorzenie wymienione w punkcie 1 rozpoznania powoduje całkowitą niezdolność do służby w Policji w związku z wypadkiem w służbie przy zachowanej zdolności do zatrudnienia, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich, podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 listopada 1995 r. (Dz. U. Nr 146, poz. 712), i wskazała na literę "D" w § 9, punktu 2 w rubryce 9.

Schorzenie wymienione w punkcie 2 rozpoznania pozostaje w związku ze służbą, ale aktualnie stopień jego zaawansowania nie spełnia kryteriów inwalidztwa, a jedynie ogranicza zdolność do służby. Schorzenia wymienione w punktach 3, 4 i 7 rozpoznania pozostają w związku z wypadkami w służbie. Schorzenie wymienione w punkcie 6 rozpoznania nie pozostaje w związku ze służbą, gdyż jest wynikiem urazu doznanego poza służbą. Schorzenia wymienione w punktach: 4, 5, 6 i 7 nie powodują ograniczenia do służby.

Komisja wskazała, że orzeczenie trzeciej grupy inwalidzkiej oparła na opinii neurologów z [...] konsultujących zarówno dla WKL i OKL, w których poza jedną konsultacją w badaniu przedmiotowym nie stwierdzano ubytkowych objawów neurologicznych i korzeniowych. Podkreśliła, że ostatnie badanie neurologiczne przed wydaniem orzeczenia przez OKL odbyło się w dniu 23 stycznia 2014 r., w którym neurolog, będący w składzie Komisji, nie stwierdził, aby objawom bólowym [...] towarzyszyły objawy ubytkowe neurologiczne i korzeniowe. Komisja podała, że dolegliwości bólowe [...] nie wiążą się z wypadkiem, ponieważ jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji orzekany skarżył się na zespół bólowy [...] już w 2007 r.; RTG [...] z dnia 22 czerwca 2012 r. zawierał opis - [...]. W RTG i CT [...] w 2013 r. obraz jak po przebytej chorobie [...]. Niewielkiego stopnia zwężenie [...] nie ma cech niestabilności. Zgodnie z zał. nr 1 do w/w rozporządzenia w paragrafie 34, punkt 4 oraz 63, punkt 1 w rubryce 9 istnieje litera "C". W oparciu o notatkę z warunków służby Komisja zakwalifikowała zespół bólowy kręgosłupa do schorzeń w związku ze służbą. Podkreśliła, że uszkodzenie nerwów w badaniu EMG, w opinii neurologów nie upośledza funkcji sprawności kończyn. W opinii neurochirurga z [...] objawy bólowe mają charakter funkcjonalny i początkowo wymagały intensywnej rehabilitacji, a następnie okresowej rehabilitacji profilaktycznej. Przebyte uszkodzenie [...] nie powodują upośledzenia funkcji ręki lewej, zgodnie z opinią neurologa i ortopedy. Przebyte urazy [...] - 2009 r. oraz uraz [...], nie skutkowały ograniczeniem do służby przez lekarza Medycyny Pracy.

Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie doręczyła M.P. zawiadomienie o w/w orzeczeniu, zawierające rozstrzygnięcia dotyczące zdolności do służby w Policji oraz inwalidztwa i uzasadnienie stanowiące powtórzenie uzasadnienia orzeczenia tego organu z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...].

M.P. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił zawiadomienie o orzeczeniu Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...], w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie § 23 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, poprzez niejasne określenie, czy zalicza się go do inwalidów na trwałe, czy na okres czasowy (vide zapis punktu 8 części B zaskarżonego orzeczenia). W ocenie skarżącego, ta sprzeczność może powodować wątpliwości przy wydawaniu przez dyrektora właściwego zakładu emerytalno – rentowego decyzji w przedmiocie nabycia uprawnienia do zaopatrzenia emerytalnego w postaci renty policyjnej. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez zaniechanie powołania w uzasadnieniu wydanego orzeczenia lekarskiego przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiary i mocy dowodowej, jak również nieodniesienie się do zarzutów podanych w odwołaniu. Przedmiotowe naruszenia pozbawiają skarżącego i sąd możliwości kontroli zaskarżonego orzeczenia. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 11 K.p.a. Jednocześnie powołując art. 49 K.p.a. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt. II SA/Bd 277/08 podważył prawidłowość zastępczej formy zawiadomienia o wydaniu orzeczenia, jaką stosuje Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenia zaskarżonego zawiadomienia o orzeczeniu w zaskarżonej części i zawarcie w uzasadnieniu szczegółowych wskazówek i wytycznych, co do dalszego postępowania w sprawie, które będą dla organu wiążące.

W uzasadnieniu skargi M.P. stwierdził, że nie kwestionuje oceny stanu jego zdrowia. Podał, że celem skargi jest wskazanie uchybień, które miały wpływ na jego interes prawny. Argumentując zarzut rażącego naruszenia norm prawa procesowego tj. art. 107 § 1 - 3 K.p.a. wskazał, że orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, oprócz kilku ogólnikowych stwierdzeń, nie zawiera szeregu wymagalnych elementów uzasadnienia.

Zdaniem skarżącego, w/w Komisja w trakcie postępowania odwoławczego naruszyła normy prawa procesowego, które mogły mieć istotne znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dla postępowania, które obecnie toczy się przed dyrektorem właściwego zakładu emerytalno – rentowego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nabycia uprawnienia do zaopatrzenia emerytalnego w postaci renty policyjnej, w której określa się m. in. czasookres na jaki świadczenie zostaje przyznane. Ponadto M.P. zauważył, iż Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, jako datę powstania inwalidztwa wpisała styczeń 2014 r., natomiast w orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie jako datę jego powstania podano wrzesień, a następnie grudzień 2013 r.

Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku, w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Podał, że o zdolności fizycznej i psychicznej policjantów do pełnienia służby w Policji orzekają wojewódzkie komisje lekarskie (w pierwszej instancji) i okręgowe komisje lekarskie (w drugiej instancji). Czynią to, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych ( Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) wydanego w wyniku wykonania delegacji ustawowej zawartej w art. 26 ust. 2 oraz w związku z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Orzeczenia wydawane przez komisje zawierają rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, są podejmowane na podstawie wyników badań lekarskich oraz dokumentacji medycznej. Dotyczą konkretnej osoby i zmierzają do ustalenia pewnych faktów prawotwórczych (np. orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby stanowi podstawę zwolnienia policjanta ze służby - art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Charakter prawny orzeczenia o zdolności do służby w Policji nosi cechy decyzji administracyjnej, zawierającej rozstrzygnięcie o zdolności do służby (co jest zasadniczym celem orzeczenia) i uzasadnienie. Doniosłość prawną orzeczenia determinuje walor zawartego w nim rozstrzygnięcia, który stwarza wszelkie podstawy do przyjęcia, że powinno być ono poddane kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczenia komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych można podzielić na dwie odrębne grupy.

Pierwsza grupa orzeczeń dotyczy zdolności do służby, to jest ustalania i oceny stanu zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do służby, jej dalszego pełnienia albo zwolnienia ze służby. Orzeczenia komisji lekarskich w tym przedmiocie mają autonomiczny byt prawny, są wiążące dla organu właściwego w sprawach powołania określonej osoby do służby albo zwolnienia ze służby, przy czym przyjęcie do służby lub zwolnienie ze służby następuje w trybie administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedmiotowe komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r. o sygn. akt I OSK 354/09 oraz porównawczo uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97).

Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich dotyczy oceny stanu zdrowia i jednocześnie ustalenia związku stwierdzonego schorzenia funkcjonariusza ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.). Orzeczenia komisji z tej grupy są poddawane autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniu odszkodowawczym, rentowym lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia konkretnej osoby na potrzeby ustalenia kategorii zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą dla celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (por. postanowienie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., publ. ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 47; LEX nr 45587, uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999r., sygn. akt IIIZP 9/99 OSNAPiUS z 2000r. nr 5 , poz. 167).

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro skarżący w niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczynił tę część orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, która dotyczyła określenia zdolności do służby w Policji to podlega ona kognicji sądu administracyjnego i jest dopuszczalna. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie wykazała, że skarga jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że powołane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych zawiera precyzyjne unormowania w zakresie orzekania o zdolności do służby. Komisje lekarskie oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną kandydatów oraz funkcjonariuszy poszczególnych formacji mundurowych oraz policjantów do pełnienia służby. Przedmiotowe rozporządzenie w § 13 ust. 1 enumeratywnie wymienia pojęcia i ustala kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby w danej formacji. Orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać m.in. określenie "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" – jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku (por. § 13 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Natomiast z § 25 ust. 2 cyt. rozporządzenie wynika, że w zawiadomieniu o orzeczeniu należy podać w szczególności rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, określenie stopnia zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz stosowne pouczenie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie zostało wydane po dokonaniu czynności orzeczniczych, w oparciu o aktualną dokumentację lekarską, zgromadzoną przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych jak również po przebadaniu skarżącego. Zawiera także sformułowanie zawarte w § 13 ust. 1 pkt 5 omawianego rozporządzenia i uzasadnienie, a także odnosi się do stosownych oznaczeń wykazu chorób i ułomności określonych w załącznikach do cyt. rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 26 ust. 2 oraz w związku z art. 40 i art. 86 ustawy o Policji. Co prawda zaskarżone orzeczenie nie zawiera pouczenia, o którym mowa w § 25 ust. 2 powołanego rozporządzenia - prawie wniesienia odwołania od orzeczenia komisji ,to jednak zauważyć należy, iż od orzeczenia okręgowej komisji lekarskiej odwołanie nie przysługuje.

Powyższe prowadzi do wniosku, że pojęcie zawarte w zaskarżonym orzeczeniu "całkowicie niezdolny do służby w Policji" i poczynione rozpoznanie jest prawidłowe, czemu organ dał wyraz w treści orzeczenia, którego w istocie skarżący nie kwestionuje.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił prezentowany w tym zakresie w orzecznictwie pogląd, że kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć kwestii medycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc się do zasadniczych zarzutów skargi dotyczących rażącego naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił, że wprawdzie zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej określenia zdolności do służby w Policji jest decyzją podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej, to jednak jego wydanie nie następuje w oparciu o przepisy tego Kodeksu (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10). Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych wydanego w wykonaniu delegacji ustawowej, a więc w postępowaniu uregulowanym w przepisach prawa mających moc powszechnie obowiązującą.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym w sprawie stwierdzenia zdolności do pełnienia służby stosuje się procedurę (zasady i tryb postępowania) określone w w/w rozporządzeniu. Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest trybem odrębnym od trybu uregulowanego przepisami K.p.a. Ma swój autonomiczny byt prawny i znajduje swoje umocowanie w delegacji ustawowej. Ponadto zarówno przepisy omawianego rozporządzenia jak i przepisy ustawy o Policji w tego rodzaju sprawie nie odsyłają do stosowania przepisów K.p.a.

Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organ tych przepisów nie stosował.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 23 rozporządzenia stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że kwestia doręczenia orzeczenia jest uregulowana w § 25 ust. 1 omawianego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że niezwłocznie po wydaniu orzeczenia, przewodniczący komisji doręcza osobiście lub przesyła zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10 do rozporządzenia. Samo orzeczenie pozostaje w aktach sprawy. Podpisanie zawiadomienia doręczonego skarżącemu jedynie przez przewodniczącego komisji stanowiło potwierdzenie zgodności zawiadomienia z oryginałem orzeczenia.

Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Wskazał, że zaskarżone orzeczenie spełnia warunek określony w § 23 cyt. rozporządzenia - jest szczegółowo uzasadnione.

Ponadto podał, że wprawdzie skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odnosi się do kwestii dotyczącej niezdolności do służby w Policji to jednak, w istocie jego zarzuty merytoryczne sprowadzają się do zakwestionowania niejasnego jego zdaniem ustalenia dotyczącego określenia zaliczenia do grupy inwalidów, w szczególności, czy jest to zaliczenie na trwałe, czy na czas określony. Jak wyżej wskazano, sprawy dotyczące inwalidztwa nie mogą stanowić przedmiotu rozstrzygania przed sądem administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.P., reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie norm prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, że przy wydawaniu orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. nr [...] oraz orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie z dnia 30 stycznia 2014 r. nr [...] zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania i w konsekwencji oddalenie skargi, przez zaniechanie podejmowania w ogóle oceny tychże zarzutów, a które to rozstrzygnięcie Sądu pozostaje w oczywistej sprzeczności z utrwalonym już w tej materii orzecznictwem.

Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych;

3. na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. rozważanie możliwości podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym z uwagi na wyłonienie się w toku postępowania zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości interpretacyjne, w szczególności w zakresie ustalenia charakteru prawnego zawiadomienia wydawanego w toku postępowania orzeczniczego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, utożsamianego w orzeczeniem, czyli swoistego rodzaju "decyzji administracyjnej" w części dotyczącej procedury ustalania zdolności do służby (vide § 25 ust. 1 w/w rozporządzenia),

alternatywnie

4. na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. rozważanie możliwości podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie poszerzonym mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych z uwagi na występujące podobieństwo, a wręcz czasami identyczne unormowania prawne zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej zmieniające rozporządzenie w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach z dnia 4 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1481), tj.: poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: "czy zawiadomienie o wydaniu orzeczenia, o którym mowa w § 25 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. – można traktować jako orzeczenie (decyzję administracyjną) i co za tym pozostaje wywodzić z niej dalsze skutki prawne pod postacią skutecznego jego doręczenia w trybie art. 109 § 1 K.p.a., pomimo tego, iż nie jest ono podpisane przez wszystkich członków komisji lekarskiej, a jedynie jest skróconą formą "wyciągiem" z treści orzeczenia komisji lekarskiej doręczanego jak się zdaje w trybie art. 49 K.p.a.?, a jeżeli nie jest to orzeczenie (decyzja), czy może rodzić skutki prawne pod postacią skutecznego doręczenia orzeczenia - jako formy zastępczej, o której mowa w § 25 ust. 1 cytowanego rozporządzenia?"

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przypomnieć należy, iż teza o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art.151 P.p.s.a. może być zaaprobowana tylko w razie potwierdzenia się zarzutów naruszenia prawa materialnego lub innych norm procesowych (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 471/07, LEX nr 477267).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, że przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej oraz Okręgowej Komisji Lekarskiej zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, a w konsekwencji zaniechanie oceny tych zarzutów jest niezasadny. Przede wszystkim zauważyć należy, iż dyspozycja art. 133 § 1 P.p.s.a. nakazuje sądowi administracyjnemu wydanie wyroku na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego, przy czym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji dysponował pełnymi aktami postępowania administracyjnego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że jakaś nieokreślona część akt została pominięta. Przede wszystkim jednak zauważyć należy , iż z powołanej podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia nie wynika opis naruszenia nawiązujący do treści art. 133 § 1 P.p.s.a. Z kolei wyjaśnić należy, iż obowiązek Sądu pierwszej instancji odniesienia się do zarzutów skargi wynika z art. 141 § 4 P.p.s.a., to jednak w niniejszej sprawie skarżący w podstawie skargi kasacyjnej tego przepisu nie powołał. Z opisu naruszenia sformułowanego w podstawie skargi kasacyjnej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz z wniosków o uruchomienie przez skład orzekający procedury uchwałodawczej wynika, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, według którego, postępowanie przed komisją lekarską nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał, że ustawodawca w art. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014r. poz. 1822) określił, że zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 oraz z 2014 r. poz. 183 i 1195). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, poprzez wykładnię obowiązujących przepisów istniałaby możliwość zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do orzeczeń wydanych przed wejściem w życie powołanej ustawy.

Ponadto autor skargi kasacyjnej w wywodach kwestionujących zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia poruszył dwa zagadnienia związane z zawiadomieniem przewidzianym w § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych: doręczenia zawiadomienia zamiast orzeczenia oraz podpisania zawiadomienia jedynie przez przewodniczącego komisji.

Wskazać należy, iż z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego orzeczenia według stanu faktycznego i prawnego z daty jego wydania, który wynika z akt sprawy. W przedmiotowej sprawie zarówno zaskarżone orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie, jak i poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie zostały wydane w okresie obowiązywania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Z przepisów ustawy i rozporządzenia nie wynika forma prawna orzeczeń tych komisji. Nie ma także, w zakresie trybu postępowania przed komisją, odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak doprecyzowania w odniesieniu do orzeczeń komisji lekarskich działających na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych formy nie oznacza, że w tym przypadku chodzi o inną formę działania administracji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że komisje lekarskie orzekające o zdolności do służby ze względu na stan zdrowia stanowią organy administracji publicznej wydające decyzje w indywidualnych sprawach (por. uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, ONSA 1998/2/39; uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47; wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 2114/97; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 317/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 436/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10). Rozważania dotyczące kwestii zastosowania w sprawie zakończonej zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji orzeczeniem przepisów postępowania administracyjnego należy rozpocząć od konstatacji, że według art. 1 pkt 1 K.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Przyjąć należy, iż nie ma przeszkód do stosowania w postępowaniu kończącym się wydaniem orzeczenia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o Policji, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jedynie w zakresie, w jakim przepisy szczególne, wydanego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego rozporządzenia, nie stanowią inaczej.

W rozpoznawanej sprawie zespołem norm powszechnie obowiązujących były przepisy art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Policji, zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Natomiast przepis art. 26 ust. 2 cyt. ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach. Tryb postępowania komisji lekarskich został uregulowany na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Aktem kończącym postępowanie komisji lekarskiej jest orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby. Treść tego aktu określają przepisy § 12 ust. 1-3, § 23 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz załącznik nr 4 do rozporządzenia. Orzeczenie stwierdza stopień zdolności do służby. Stwierdzenie to następuje na podstawie wykazu chorób i ułomności stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia. Niezależnie zatem od obowiązku uzasadnienia (§ 23 cyt. rozporządzenia) oraz obowiązku uzasadnienia zawiadomienia, wynikającego z wzoru orzeczenia, już rozpoznanie choroby oraz wynikający z tego rozpoznania stopień zdolności dla określonej kategorii osób badanych, stanowią uzasadnienie stanowiska komisji w zakresie stopnia zdolności badanego policjanta do służby. Orzeczenie to podpisywali wszyscy członkowie komisji. Po wydaniu orzeczenia przez komisję, przewodniczący komisji, na podstawie § 25 ust. 1 omawianego rozporządzenia, doręczał osobiście lub przesyłał zainteresowanemu treść orzeczenia według wzoru stanowiącego załącznik nr 10. Zawiadomienie nie było wyciągiem z treści orzeczenia. Z przepisu § 25 ust. 2 powołanego rozporządzenia oraz wzoru określonego w załączniku nr 10 wynika, że zawiadomienie wzbogacało treść orzeczenia o pouczenie o odwołaniu. Ponadto, zawiadomienie zawierało orzeczenie o związku schorzenia (niezdolności lub ograniczonej zdolności) ze służbą, która to kwestia pozostaje poza zakresem kognicji sądów administracyjnych. Doręczenie badanemu policjantowi zawiadomienia o takiej treści w niczym nie uszczuplało jego wiedzy o orzeczeniu. Ten szczególny sposób zawiadamiania o zakończeniu postępowania nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny. Odnosząc się do kwestii podpisania zawiadomienia jedynie przez przewodniczącego komisji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że forma ta stanowi potwierdzenie zgodności zawiadomienia z oryginałem orzeczenia. Odmienności te pozwalają na wyrażenie poglądu o braku zastosowania, w omawianym, kontrowersyjnym zakresie, przepisów art. 107 § 3 oraz art. 109 § 1 i 2 K.p.a. Warto zauważyć, iż w rozpoznawanej sprawie mimo braku zastosowania art. 107 § 3 K.p.a., zostały zachowane standardy umożliwiające zapoznanie się przez badanego z rozstrzygnięciem i motywami orzeczenia oraz zaskarżenie przez stronę orzeczenia komisji pierwszej instancji. Z orzeczenia pierwszej instancji oraz zaskarżonego orzeczenia komisji odwoławczej wynika, że orzeczenia zawierają ustalenia faktyczne i dowody na których komisja te ustalenia oparła. Komisje podały również podstawę prawną orzeczeń i wyjaśniły ją – kwalifikacja prawna schorzeń została poparta nawiązaniem do załącznika nr 2 do rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.