Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2115/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 5 i ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Małgorzata Jarecka /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. oraz W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 984/16 w sprawie ze skargi K. Ł. i W. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. Ł. i W. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego obowiązku wykonania robót budowlanych, zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 984/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

PINB w związku z pismem W. Ł. z dnia [...] sierpnia 2004 r. wszczął postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy pawilonie handlowym, usytuowanym przy ul. [...] w K., stanowiącym własność B. M. i W. M.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "P.b.") organ pierwszej instancji zobowiązał B. M. i W. M. do sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, ze szczególnym uwzględnieniem schodów wejściowych wraz z podjazdem do sklepu.

WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] września 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., zobowiązał B. M. i W. M. do wykonania robót budowlanych według sporządzonej opinii rzeczoznawcy w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem.

WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), umorzył postępowanie.

WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 636/07 uchylił decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2007 r.

Sąd stwierdził, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga, w pierwszej kolejności, ustalenia zakresu wykonania poszczególnych robót, następnie ich zdefiniowania pod kątem uregulowań zawartych w przepisach prawa budowlanego, a w dalszej kolejności wskazania, czy i jakie procedury i instytucje prawa budowlanego, należało zastosować. Sąd wskazał, że organy administracji będą zobowiązane należycie wyjaśnić i rozważyć całokształt okoliczności sprawy. Wynik ponownie przeprowadzonego postępowania uzasadnią zaś zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a.

PINB decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. umorzył postępowanie w zakresie:

1. ocieplenia styropianem i obłożenia blachą trapezową ścian zewnętrznych budynku sklepu,

2. wymiany stolarki okiennej i drzwiowej (od strony ul. [...]), szklanej w stalowych kątownikach, na stolarkę aluminiową,

3. zmiany w części rozbudowanej sklepu konstrukcji dachu i pokrycia dachowego,

4. zmiany usytuowania komina w stosunku do pierwotnego projektu oraz

5. wykonania w pomieszczeniu sklepu kotłowni i instalacji c.o. wraz z grzejnikami.

WINB decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał B. M. i W. M. zaniechanie robót budowlanych wykonanych w budynku sklepu wielobranżowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] w zakresie:

1. konstrukcji dachu oraz pokrycia w części rozbudowanej budynku sklepu wielobranżowego,

2. usytuowania komina w ścianie zachodniej rozbudowanego budynku sklepu wielobranżowego, pomieszczenia przewidzianego na kotłownię,

3. wyposażenia kotłowni wraz z instalacją centralnego ogrzewania w części rozbudowanej oraz w części istniejącej budynku sklepu wielobranżowego,

4. docieplenia części rozbudowanej oraz części istniejącej budynku sklepu wielobranżowego,

5. wymiany stolarki okiennej i drzwiowej w elewacji frontowej od strony ulicy [...].

WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na B. M. i W. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zrealizowanym budynku.

WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

PINB decyzją z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych przez B. M. i W. M. w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową sklepu wielobranżowego.

WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

PINB decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., odmówił nałożenia obowiązku wykonania robót przez B. M. i W. M.

WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 618/12 oddalił skargę K. Ł. i W. Ł. (właścicieli sąsiedniej nieruchomości) na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r.

PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych przez B. M. i W. M.

WINB decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

PINB decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania robót w budynku sklepu wielobranżowego położonego przy ul. [...] w [...] (działka nr ew. [...]), z wyłączeniem schodów wejściowych i podjazdu dla wózków towarowych, przez właścicieli, tj. B. M. i W. M., w zakresie dotychczas wykonanych robót budowlanych polegających na:

1. dokonaniu zmiany konstrukcji dachu oraz jego pokrycia w części rozbudowanej budynku sklepu wielobranżowego,

2. zmianie usytuowania komina w ścianie zachodniej rozbudowanego budynku sklepu wielobranżowego,

3. wykonaniu dodatkowego pomieszczenia przewidzianego na kotłownię w części rozbudowanej budynku sklepu wielobranżowego,

4. wyposażeniu ww. kotłowni w instalację centralnego ogrzewania w części rozbudowanej oraz w części istniejącej budynku sklepu wielobranżowego,

5. dociepleniu części rozbudowanej oraz części istniejącej budynku sklepu wielobranżowego wraz z obłożeniem ścian blachą trapezową oraz

6. wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na elewacji frontowej od strony ul. [...].

K. Ł. i W. Ł. wnieśli odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r.

WINB decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie.

Organ drugiej instancji, odwoławszy się do ustaleń PINB, stwierdził, że wykonane przez B. M. i W. M. roboty budowlane polegały na:

1. dociepleniu styropianem wraz z obłożeniem blachą trapezową ścian zewnętrznych projektowanej (rozbudowanej) części sklepu wielobranżowego, od strony północnej sąsiadującego z działką nr [...] (własność K. Ł. i W. Ł.), od strony zachodniej sąsiadującego z działką nr [...] (współwłasność B. M. i W. M. oraz K. Ł. i W. Ł.), od strony wschodniej – ul. [...] (własność Gminy [...]) i od strony południowej sąsiadującego z działką nr [...] będącą własnością Banku [...] S.A. Zakres tych robót wymagał zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 P.b.;

2. wymianie stolarki okiennej i drzwiowej od strony ul. [...] w [...], dla których to robót konieczne było zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 P.b.;

3. wykonaniu obłożenia stopni schodów wejściowych do sklepu gresem antypoślizgowym, przy czym według inwestorów wykonano rozbiórkę zewnętrznych warstw biegów, a następnie ułożono płytki gresowe na stopniach, natomiast według odwołujących się rozebrano istniejące schody do sklepu wraz z ich fundamentami i wykonano nowe schody. Wykonano również od strony południowej przy ścianie frontowej sklepu podjazd dla wózków z towarem o szerokości 165 cm i długości 300 cm. Od strony północnej zlikwidowano istniejące stopnie do granicy z nieruchomością K. Ł. i W. Ł., które poprzednio na odległość 90 cm wchodziły na przyległą posesję strony skarżącej. Wykonane roboty dotyczące schodów nie spowodowały zmiany poprzednio istniejącego obrysu od strony ul. [...]. Zakres wymienionych robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę, gdyż takich robót budowlanych nie wymienia art. 29 P.b. W sprawie wykonanych schodów, w toczącym się odrębnie postępowaniu administracyjnym, została wydana przez PINB decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanych nowych schodów i podjazdu dla wózków towarowych do sklepu wielobranżowego;

4. dokonaniu zmiany konstrukcji dachu oraz pokrycia w części rozbudowywanej sklepu. Zamiast ośmiu kratownic stalowych krytych blachą trapezową na deskowaniu zastosowano trzy dźwigary ze stali profilowanej w układzie poprzecznym i pokryto płytami warstwowymi PW-8. Zrezygnowano z doświetlenia części rozbudowywanej sklepu świetlikami dachowymi, na rzecz oświetlenia tej części sklepu lampami elektrycznymi (świetlówkami). Opisane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż takich robót budowlanych nie wymienia art. 29 P.b.;

5. zmianie usytuowania przewodu kominowego w stosunku do zaprojektowanego pomieszczenia, przez co komin, zamiast położenia w rogu rozbudowanej części sklepu od strony południowo-zachodniej oraz kanału spalinowego i wentylacyjnego, został wykonany w odległości 180 cm od wewnętrznej części ściany południowej, wzdłuż ściany zachodniej i szerokości 100 cm, posiadając jeden przewód spalinowy oraz dwa kanały wentylacyjne. Jeden z kanałów wentylacyjnych obsługuje kotłownię, której czynnikiem grzewczym jest olej opałowy, drugi zaś rozbudowaną część sklepu. Zakres opisanych robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę, gdyż takich robót budowlanych nie wymienia art. 29 P.b.;

6. wykonaniu instalacji centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami i kotłem na paliwo płynne o mocy 35 kW, którego nośnikiem energii jest olej opałowy, zasilającej część rozbudowywaną sklepu wielobranżowego i część istniejącą tego sklepu. Opisane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, gdyż takich robót budowlanych nie wymienia art. 29 P.b.;

7. wykonaniu w południowo-zachodnim narożniku projektowanej do rozbudowy części sklepu, pomieszczenia kotłowni o wymiarach zewnętrznych 2,49 m x 2,10 m (wymiar wewnętrzny: 2,34 m x 1,95 m), w którym zamontowany został kocioł c.o. na paliwo płynne oraz zbiorniki na olej opałowy o pojemności 1,5 m3. Zbiorniki te napełnione są przewodem paliwowym łączącym cysternę, poprzez wnętrze sklepu wielobranżowego, z zaworem do tankowania znajdującym się przy zbiorniku, zamiast tankowane bezpośrednio przez zawór. Część pomieszczenia kotłowni, w którym znajduje się zbiornik na paliwo, została oddzielona ścianką grubości 12 cm, tworząc tzw. wannę, której zadaniem jest wychwycenie oleju opałowego w przypadku ewentualnej awarii "płaszcza" zbiornika na olej opałowy i wycieku oleju poza ten zbiornik. Tak wykonane pomieszczenie kotłowni i sposób napełniania zbiorników olejem opałowym wraz z czynną instalacją i kotłem c.o. nie spełniały wymogów przeciwpożarowych wymienionych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zakres opisanych robót budowlanych wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie są one wymienione w art. 29 P.b.

WINB stwierdził, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji B. M. i W. M. przedłożyli:

1. projekt techniczno-roboczy na rozbudowę sklepu chemicznego zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na budowę;

2. zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy sklepu wielobranżowego z dnia [...] marca 2004 r.;

3. inwentaryzację wykonanych robót z dnia [...] marca 2006 r.;

4. ocenę techniczną dotyczącą rozbudowy przedmiotowego sklepu z września 2006 r.;

5. opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej, dotyczącą spełnienia wymagań przepisów przeciwpożarowych dla kotłowni olejowej zlokalizowanej w sklepie, z grudnia 2006 r.;

6. opinię techniczną dotyczącą wykonania instalacji centralnego ogrzewania w pawilonie handlowym z dnia [...] lipca 2007 r.

Organ odwoławczy ustalił, że wykonane przez B. M. i W. M. roboty budowlane mają charakter robót innych niż budowa, o jakiej mowa w art. 48 P.b. i zostały zakończone. W sprawie miał więc zastosowanie art. 50 ust. 1 P.b.

WINB, odnosząc się do kwestii dopuszczalności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez zobowiązanie B. M. i W. M. do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, stwierdził, że art. 51 ust. 4 P.b. zezwala wprawdzie na zatwierdzenie projektu budowlanego także w przypadku, gdy budowa została już zakończona, ale przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od ust. 7, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Jak wywiódł organ odwoławczy, chociaż w judykaturze nie budzi wątpliwości, że żądanie projektu budowlanego zamiennego może dotyczyć również robót już zakończonych, to brak jednoznacznego stanowiska, co do przesłanek zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 albo art. 51 ust. 7. W ocenie WINB różnica między pojęciami "roboty wykonywane", "budowa zakończona" (ust. 4) i "roboty wykonane" (ust. 7) sprowadza się do postaci (stadium) zakończenia budowy. W orzecznictwie nie budzi bowiem wątpliwości odróżnienie faktycznego zakończenia budowy od zakończenia budowy w sensie formalno-prawnym. W ocenie WINB organ nadzoru budowlanego może żądać zamiennego projektu budowlanego, a następnie zatwierdzić ten projekt na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., w przypadku, gdy proces inwestycyjny trwa, albo gdy budowa została już faktycznie zakończona (zrealizowano wszystkie projektowane roboty budowlane), ale nie została zakończona pod względem formalno-prawnym. Jeśli zaś roboty zostały wykonane już po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego, nie mają zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 P.b., lecz ust. 7 P.b.

Organ drugiej instancji skonstatował, że w przedmiotowej sprawie postępowanie przed PINB toczyło się od dnia [...] sierpnia 2004 r., natomiast rozbudowa obiektu została zakończona przed dniem [...] marca 2004 r. (data zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy sklepu, złożonego do PINB). Z powyższego wynika, że rozbudowa prowadzona na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. została zakończona nie tylko w znaczeniu faktycznym, ale i formalno-prawnym, co uniemożliwia nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Ponadto, jak wywiódł organ odwoławczy, roboty, które należałoby zakwalifikować, jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonano po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego, to jest po wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego i dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy. Zakończenie budowy w znaczeniu formalno-prawnym jest o tyle istotne, że "konsumuje się" w ten sposób decyzja o pozwoleniu na budowę i nie jest już możliwe realizowanie robót w oparciu o tę decyzję po dokonaniu zgłoszenia lub uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak też nie ma możliwości żądania projektu budowlanego zamiennego. WINB zaznaczył, że nie może jednocześnie ujść uwadze, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy może być prawnie skuteczne tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę.

WINB zgodził się z organem pierwszej instancji, że jakkolwiek inwestorzy dopuścili się samowolnego wykonania robót budowlanych, to ostatecznie doprowadzili je do stanu zgodnego z przepisami. W toku postępowania samoistnie - bez nałożenia wymaganych przepisami obowiązków przez PINB - zlecili wykonanie opracowań, m.in. opracowanie w zakresie ochrony przeciwpożarowej, czy też opracowanie w zakresie prawidłowości wykonania instalacji centralnego ogrzewania w pawilonie handlowym, mających na celu wskazanie nieprawidłowości, które powinny być usunięte, aby wskazane roboty można było uznać za wykonane zgodnie z przepisami. Wykonali wskazane w opracowaniach roboty budowlane bez wymaganych przez P.b. dokumentów, ale zgodnie z wytycznymi zawartymi we wnioskach sporządzonych opracowań i zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi.

WINB, uwzględniwszy powyższe, stwierdził brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie. Stwierdził jednak, że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy powinno polegać na umorzeniu postępowania, a nie stwierdzeniu braku podstaw do nałożenia obowiązków. Dlatego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w sprawie.

K. Ł. i W. Ł. zaskarżyli decyzję WINB z dnia [...] września 2016 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 12, art. 35, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 i art. 105 K.p.a. oraz art. 3, art. 5, art. 7, art. 28, art. 29, art. 30, art. 36, art. 48, art. 49, art. 50 i art. 51 P.b.

Organ administracji oraz B. M. i W. M. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 984/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd zwrócił w pierwszej kolejności uwagę na to, że organy administracji były zobowiązane do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 636/07. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził natomiast, że:

1. nie do zaakceptowania jest pogląd, zgodnie z którym bezprzedmiotowość sprawy jest wynikiem zgłoszenia przez inwestora zakończenia robót budowlanych, które to zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu;

2. zawiadomienie o nielegalnie wykonanych pracach budowlanych nie może nigdy doprowadzić do skutku w postaci legalizacji w trybie zawiadomienia o zakończeniu ich realizacji;

3. prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko, co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę;

4. twierdzenia skarżących (że inwestor wykonał zgodnie z projektem tylko ściany dobudowanego budynku, natomiast bez wymaganego pozwolenia na budowę zmienił pokrycie i konstrukcję dachu, zamiast małego, wyprowadzonego tuż nad pokrycie komina wentylacyjnego, powstał zupełnie w innym miejscu wysoki, 3-kanałowy komin odprowadzający spaliny, zamiast pieców akumulacyjnych powstała instalacja c.o. na olej opałowy, zamiast powierzchni magazynowej jest kotłownia wraz ze zbiornikiem oleju, zamiast tynku jest blacha trapezowa zmieniająca budynek w blaszany kontener) powinny spowodować prowadzenie postępowania w pierwszym rzędzie w kierunku legalizacji dokonanej samowoli budowlanej;

5. sam fakt, że wykonane prace budowlane pozostają w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi, nie uzasadnia akceptowania samowoli budowlanej;

6. prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia zakresu wykonania poszczególnych robót, następnie ich zdefiniowania pod kątem uregulowań zawartych w przepisach prawa budowlanego, a w dalszej kolejności wskazania, czy i jakie procedury i instytucje prawa budowlanego należało zastosować.

Sąd stwierdził następnie, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego doprowadziła do konkluzji, że organy nadzoru budowlanego tylko częściowo zrealizowały wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 636/07. Naruszyły więc art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "P.p.s.a.").

Jako niesporne Sąd przyjął, że w trakcie realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] inwestorzy wykonali inne prace budowlane, odstępując od warunków pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy budynku, ponadto wykonali prace w budynku pierwotnym. Sąd zaakceptował także ustalony przez organy administracji zakres wykonanych robót budowalnych. Zgodził się również z WINB, że wykonanie kotłowni w narożniku dobudowanej części budynku sklepu stanowiło istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a P.b., ponieważ stanowi zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, zmieniając warunki bezpieczeństwa pożarowego. Podobnie Sąd ocenił wybudowanie komina o zupełnie innej konstrukcji i gabarytach oraz usytuowanego w innym miejscu niż przewidywał projekt budowlany. Sąd, jako prawidłowe ocenił również zastosowanie w sprawie trybu naprawczego. Stwierdził jednak, że – wbrew stanowisku organów administracji - właściwe było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nakładającego na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego dokonane zmiany oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak stwierdził Sąd, ten tryb postępowania bezspornie powinien znaleźć zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, jako że da jasną odpowiedź na pytanie, co inwestor mógł zgodnie z pierwotnym projektem wybudować, a co w rzeczywistości wybudował. Obowiązkiem projektanta jest bowiem opracowanie projektu zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także w sposób zapewniający doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z aktualnym prawem, o ile zachodzi taka konieczność.

Sąd za niedopuszczalne uznał natomiast prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Stwierdził, że niezasadne jest stanowisko WINB, iż roboty, które należy zakwalifikować, jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, wykonano po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego, to jest po wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego i dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy. Komin oraz samą kotłownię, aczkolwiek niespełniającą wymagań, co do zgodności z prawem, wykonano bowiem przed zawiadomieniem o zakończeniu budowy i wszczęciem postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero natomiast po wszczęciu przedmiotowego postępowania inwestor podjął czynności zmierzające do doprowadzenia kotłowni do stanu zgodnego z prawem. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku instalacji centralnego ogrzewania.

Sąd nie zgodził się też w pełni ze stanowiskiem WINB, że inwestorzy doprowadzili budynek do stanu zgodnego z prawem z własnej inicjatywy – bez nałożenia wymaganych przepisami obowiązków przez organ pierwszej instancji, oraz że wykonali wskazane w opracowaniach roboty budowlane bez dokumentów wymaganych przez P.b. Zauważył, że większość dokumentów (opracowań budowlanych) przedstawiono w efekcie wadliwych decyzji PINB, zobowiązujących do przedłożenia dokumentacji, które to decyzje były następnie uchylane przez organ odwoławczy. Inwestorzy, zlecając kolejne opracowania, działali ewidentnie w zaufaniu do organów nadzoru budowlanego, a celem ich działania było dążenie do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i ostateczne zakończenie trwającego kilkanaście lat postępowania administracyjnego.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i w rezultacie wadliwie przeprowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Naruszyły przy tym art. 153 P.p.s.a. Sąd wskazał, że PINB będzie zobligowany do nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. W zależności od poczynionych następnie ustaleń organ zastosuje art. 51 ust. 4, bądź art. 51 ust. 5 P.b.

B. M. i W. M. wnieśli o uzupełnienie i wykładnię wyroku z dnia 22 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 27 czerwca 2017 r. oddalił wnioski o wykładnię i uzupełnienie wyroku.

B. M. i W. M. reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 45 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przewlekłe, kilkunastoletnie prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób wadliwy, poprzez podejmowanie działań mających na celu wydłużenie i skomplikowanie zawiłego już postępowania, w sytuacji, gdy w trakcie trzynastu lat został zebrany w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, nie podejmując czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz działając w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 K.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy i pominięcie w materiale dowodowym zatwierdzonego projektu budowlanego, w którym znajdowała się informacja o pokryciu dachu blachą trapezową, w dzienniku budowy fakt ten również został ujęty;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 7 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia w oparciu o nieaktualny stan prawny, co stanowi naruszenie zasad praworządności oraz prawdy obiektywnej, gdyż pominięte zostały aktualne przepisy prawa budowlanego, a nadto nie został uwzględniony słuszny interes skarżących, którzy w zaufaniu do organu władzy składali wszelkie wymagane dokumenty;

d. art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 105 K.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez uchylenie decyzji, w sytuacji, gdy istniały przesłanki do umorzenia postępowania;

e. art. 153 P.p.s.a. poprzez zastosowanie się do oceny prawnej orzeczenia z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 636/07 w sytuacji, gdy przepisy prawa budowlanego dotyczące zdefiniowania i kwalifikacji zakresu wykonanych robót uległy zmianie, co miało istotny wpływ na wybór procedury działania, a przez to na wynik sprawy;

f. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, poprzez zobligowanie organu do nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego dokonane zmiany oraz

- w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd pierwszej instancji sformułował dla organu zalecenia niezgodne z prawem, pomimo, że wnoszący skargę kasacyjną składali uprzednio wszelkie projekty wymagane przez organy administracji publicznej;

g. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w wadliwej kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszają prawo materialne, i w konsekwencji uwzględnieniu skargi, mimo braku podstaw;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 30 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 29 ust 2 pkt 4 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że czynność docieplenia styropianem wymagała zgłoszenia, pomimo, że zgodnie z przywołanym przepisem pozwolenie na budowę nie jest wymagane dla docieplenia budynków o wysokości do 25 m, natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2c P.b. zgłoszenie jest potrzebne na docieplenie budynków o wysokości powyżej 12 m i nie wyższych niż 25 m. Przedmiotowy budynek sklepu wielobranżowego ma wysokość 4,5 m;

b. art. 3 ust. 9 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1c oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy komin należy uznać za urządzenie budowlane, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a zgodnie z prawem budowlanym pozwolenia na budowę nie jest wymagane przy wykonywaniu robót budowlanych polegających na przebudowie urządzeń budowlanych;

c. art. 36a ust. 5 pkt 1-7 P.b. poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji, gdy przebudowa urządzenia budowlanego, którym jest komin nie narusza ww. przepisów, w związku z czym stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Komin nie zmienia również warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego;

d. art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy budowa instalacji cieplnych wewnątrz budynku, do których można zaliczyć instalację centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami i kotłem c.o. na paliwo płynne oraz zbiorniki na olej opałowy wraz z kominem, nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

e. art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 6, art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 54 oraz art. 57 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy kierownik budowy, a jednocześnie projektant, wpisał instalację kotła centralnego ogrzewania do dziennika budowy, zatem fakt ten był znany pracownikom Starostwa Powiatowego w [...], którzy po otrzymaniu oryginału dziennika budowy wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, nie wnieśli w stosownym terminie sprzeciwu;

f. art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 6, art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 54 oraz art. 57 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy kierownik budowy, a jednocześnie projektant, wpisał wykonanie stropodachu wraz z pokryciem z blachy trapezowej na płycie warstwowej do dziennika budowy, zatem fakt ten był znany pracownikom Starostwa Powiatowego w [...], którzy po otrzymaniu oryginału dziennika budowy wraz z zawiadomieniem o zakończeniu budowy nie wnieśli ustawowym terminie sprzeciwu;

g. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowane, gdyż na roboty dotyczące przebudowy komina i wykonania instalacji c.o., nie jest wymagane ani zgłoszenie, ani pozwolenie na budowę, więc nie może być nałożony na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, poza tym roboty te były już ujęte w zmianach w projekcie sklepu z 2006 r.;

h. art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wszelkie możliwe dokumenty wymagane przez organy nadzoru budowlanego zostały przez inwestorów dostarczone: projekt budowlany zamienny, zmiany w projekcie sklepu wraz z opisem technicznym i ekspertyzą techniczną dotyczącą ich wykonania, inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych, ocena techniczna rozbudowy sklepu wielobranżowego, opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych na temat bezpieczeństwa przeciwpożarowego, opinia techniczna instalacji c.o. Wykonanie kolejnego projektu zamiennego stanowi powielenie zebranego materiału dowodowego i nie wniesie do sprawy nic nowego, gdyż roboty są zgodne z normami i przepisami, sztuką budowlaną, zaś budynek jest bezpieczny.

Podnosząc powyższe zarzuty, B. M. i W. M. wnieśli o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), zasadniczo w pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia prawa procesowego. W realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, w pierwszej kolejności należało jednak odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "P.b."). Zarzut ten najtrafniej bowiem odnosi się do zasadniczego powodu, który doprowadził Sąd pierwszej instancji do wniosku, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z dnia [...] września 2016 r. i decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") z dnia [...] marca 2016 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Najkrócej rzecz ujmując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stwierdził, że organy administracji obu instancji błędnie przyjęły, iż w sprawie robót budowlanych wykonanych przez B. M. i W. M. w budynku sklepu wielobranżowego położonego przy ul. [...] w [...], należało zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a nie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a w konsekwencji stanowisko o zasadności zastosowania tego przepisu w sprawie przedmiotowych robót budowlanych, jest prawidłowe. Znajduje też potwierdzenie w prawidłowo przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądach judykatury.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W myśl art. 51 ust. 3 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Jak z kolei stanowi art. 51 ust. 4 P.b., po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona

- o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wedle zaś art. 51 ust. 5 P.b. w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1

Analiza przywołanych regulacji nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że art. 51 P.b. co do zasady ma zastosowanie wprost do robót budowlanych (w innych przypadkach niż określone w art. 48 lub art. 49b ust. 1 P.b.) wykonywanych (będących w toku) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Niemniej jednak brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 P.b. wskazuje na to, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego intencją ustawodawcy było przyznanie organom nadzoru budowlanego kompetencji do nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz – w razie potrzeby

– wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem), tak w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej". Treść art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 P.b. pozwala bowiem wyodrębnić "odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", jako samodzielną podstawę nałożenia obowiązków, o których mowa w tym przepisie, niezależną od tego, czy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem, czy zostały zakończone.

Z powyższych względów przesłankę określoną w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i jej następstwo wskazane w art. 51 ust. 4 P.b. należy traktować, jako wyodrębnioną regulację. Zawarte w art. 51 ust. 1 ab initio sformułowanie "[...] przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji (...)" spełnia natomiast w tym przypadku tylko taką funkcję, że nakazuje uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót, jeżeli są one nadal wykonywane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

W art. 51 ust. 7 P.b., w przypadku robót budowlanych wykonanych, ustawodawca zawęził natomiast zakres odpowiedniego stosowania jedynie do art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b., ponieważ – odmiennie niż art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 P.b. – mają one zastosowanie wprost tylko do robót budowlanych nadal wykonywanych.

Tytułem uzupełnienia należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał już w swoim orzecznictwie stanowisko o prawidłowości stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 P.b. do robót budowlanych, które zostały zakończone (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1173/10, z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 15/09 i z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1723/07 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji, przeszkody do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. nie stanowiło także formalne zakończenie procesu budowlanego poprzez, dokonane przez inwestorów w marcu 2004 r., zawiadomienie o zakończeniu budowy, w stosunku do którego właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. W przeciwieństwie bowiem do sytuacji, w których wydaje się decyzje o pozwoleniu na użytkowanie, w przypadku zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie przeprowadza kontroli obiektu budowlanego, w trakcie której ustala, czy dany obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W świetle art. 54 ust. 1 P.b., w razie braku sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy nie dochodzi do władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron procesu inwestycyjnego, natomiast uprawnienie do użytkowania obiektu budowanego inwestor nabywa na skutek milczenia organu administracji. Właściwy organ wydaje decyzję administracyjną tylko w przypadku, gdy stwierdza, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania budowlanego. Jakkolwiek zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor zobowiązany jest dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a P.b.), to jednak tylko w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 P.b.).

Jeżeli zatem proces inwestycyjny został zakończony przez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie późniejszemu przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalności budowy (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2017 r. sygn. akt II OSK 294/16, z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 331/16 – niepublikowane, dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniwszy powyższe, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zakwestionował stanowisko WINB o niedopuszczalności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 P.b. z uwagi wykonanie kwestionowanych robót budowlanych po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego. Dlatego zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 P.b. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wywiódł, że organy administracji tylko częściowo zastosowały się do wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 636/07. Otóż, jak wynika z uzasadnienia tego wyroku organy nadzoru budowlanego zostały zobowiązane nie tylko do ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych, ale także do "zdefiniowania" tych robót pod kątem uregulowań zawartych w przepisach prawa budowlanego, a następnie do ustalenia, czy i jakie procedury i instytucje prawa budowlanego należy zastosować. Realizacja przywołanych wskazań powinna nastąpić z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. Stosownie bowiem do treści art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził m.in. stanowisko, że "[...] zawiadomienie o nielegalnie wykonanych pracach budowlanych nie może nigdy doprowadzić do skutku w postaci ich legalizacji w trybie zawiadomienia o zakończeniu ich realizacji. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę [...]". Stwierdzenie to niewątpliwie jest elementem oceny prawnej, przez którą należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1929/09 i z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 198/11 – niepublikowane; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od momentu wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 listopada 2007 r., przywołane wyżej art. 54 ust. 1, art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 P.b., nie uległy zmianom w zakresie istotnym dla uznania ich za podstawę zróżnicowania prawnych konsekwencji zakończenia procesu budowalnego poprzez zgłoszenie o zakończeniu budowy od skutków wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Niewątpliwie zatem zacytowana wyżej ocena prawna wiązała organy nadzoru budowlanego ponownie rozpatrujące sprawę.

Należy więc stwierdzić, że prawnie nieskuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy nie tylko nie mogło skutkować ich legalizacją i stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania, ale także nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Także więc z uwagi na naruszenie art. 153 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji trafnie zakwestionował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że skoro roboty budowlane zostały wykonane po formalnym zakończeniu procesu inwestycyjnego, to nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4, lecz ust. 7 P.b. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał również zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a.

Z uwagi na to, że warunkiem zastosowania procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w następnej kolejności należało odnieść się do argumentacji wnoszących skargę kasacyjną, wskazującej na błędną wykładnię art. 36a ust. 1 – 7 P.b. oraz brak podstaw do stwierdzenia, że inwestorzy dopuścili istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...].

Zgodnie z art. 36a ust. 5 P.b., w aktualnie obowiązującym brzmieniu, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:

1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury;

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze;

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:

a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub

b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

Przywołaną treść nadano art. 36a ust. 5 P.b. z dniem 1 stycznia 2017 r., mocą art. 5 pkt 8 lit. b ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255 ze zm.). Przepis art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu jednoznacznie precyzującym, w jakim zakresie odstąpienie od projektu budowlanego traktowane jest przez ustawodawcę jako istotne, nie obowiązywał zatem zarówno czasie wykonywania zakwestionowanych przez organy nadzoru budowlanego robót budowlanych, jako i w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie jednak z art. 36a ust. 5 P.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymagało uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i było dopuszczalne, o ile nie dotyczyło:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymagało uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Analiza zamian legislacyjnych art. 36a P.b. prowadzi natomiast do wniosku, że od momentu dodania do niego ust. 5 (tj. od 31 maja 2004 r. - mocą art. 1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane: Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888 ze zm.), odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, zarówno poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części, jak i poprzez zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (w tym wysokości), były dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydawanej na podstawie art. 36a ust. 1 P.b.

Jakkolwiek zatem z dniem [...] stycznia 2017 r. doprecyzowano art. 36 ust. 5 P.b., wprost określając, jakiego rodzaju (w jakim zakresie) odstąpienie od projektu budowlanego jest odstąpieniem istotnym (zob. też uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców – druk sejmowy nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.), to nie ulega wątpliwości, że także przed tą datą zamianę sposobu użytkowania obiektu budowanego lub jego części oraz zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego należało traktować jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zasadnie zakwalifikował wykonanie kotłowni w narożnej części budynku sklepu, a także wybudowanie komina o całkowicie innej konstrukcji i gabarytach oraz usytuowanego w innym miejscu, aniżeli przewidywał to projekt budowlany, jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...].

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się więc błędnej wykładni art. 36a ust. 5 P.b., co niezasadnym czyni zarzut jego naruszenia.

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym - ponieważ co najmniej w zakresie wykonania kotłowni oraz wybudowania komina inwestorzy dopuścili się istotnego odstąpienia od projektu budowlanego - nie było podstaw do umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Co za tym idzie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "K.p.a.") oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nie mógł odnieść rezultatu oczekiwanego przez wnoszących skargę kasacyjną.

Z powyższych względów należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, że zobowiązanie inwestorów do sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego dokonane zmiany oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zaś w dalszej perspektywie, możliwość legalizacji przedmiotowych robót poprzez zatwierdzenie projektu zamiennego i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (art. 51 ust. 4 P.b.), stanowi właściwą formę postępowania naprawczego w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Procedura ta stanowi kompleksowe rozwiązanie prawne, w wyniku którego wybudowany obiekt budowlany będzie mógł zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Jej zastosowanie jest więc również korzystne dla inwestorów, gdyż pozwoli na jednoznacznie stwierdzenie, jakie roboty budowlane mogli wykonać zgodnie z pierwotnym projektem, a jakie w rzeczywistości wykonali.

Nie ulega wątpliwości, że B. M. i W. M. przedstawiali w toku trwającego od 2004 r. postępowania naprawczego szereg dokumentów, w tym projekt budowlany zamienny, sporządzony i przedstawiony w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] września 2004 r. Na skutek wielokrotnego uchylania przez WINB decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia, dokumenty te, w tym rzeczony projekt zamienny, nie zostały jednak poddane ostatecznej weryfikacji, a w konsekwencji nie doprowadziły do legalizacji robót budowlanych. Z uwagi natomiast na to, że obowiązkiem projektanta sporządzającego projekt zamienny jest uwzględnienie obowiązujących aktualnie przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z ocenie obowiązującym prawem, projekt budowlany sporządzony piętnaście lat temu nie może być przedmiotem oceny w aktualnie prowadzonym postępowaniu naprawczym. Na brak jego aktualności wskazuje chociażby to, że obejmuje m.in. wykonanie podjazdu dla transportu towarów do sklepu. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu natomiast jest wiadome (na podstawie akt spraw sygn. II OSK 1054/17), że w sprawie samowolnie wykonanych schodów i podjazdu dla wózków towarowych do sklepu przeprowadzono odrębne postępowanie, zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], nakazującą B. M. i W. M. rozbiórkę schodów wejściowych i podjazdu.

Chociaż więc, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze nader nieudolnie, o czym świadczy chociażby okres, jak upłynął od jego wszczęcia do wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji oraz ilość wydanych w tym czasie decyzji kasacyjnych, to wbrew oczekiwaniu wnoszących skargę kasacyjną, okoliczności te nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wobec stwierdzenia, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 P.b. oraz art. 153 P.p.s.a.

Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej wadliwie powiązał naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) zamiast z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania), należy zatem stwierdzić, że wywiązywanie się przez inwestorów z obowiązków nakładanych na nich wcześniejszymi decyzjami, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, podobnie, jak wieloletnie prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego, nie mogło skutkować oddaleniem skargi przez Sąd pierwszej instancji. Należy ponadto zaznaczyć, że zwalczaniu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji służy skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. nie odpowiada obowiązkowi przytoczenia podstaw kasacyjnych, wynikającemu z art. 176 P.p.s.a. Wymienione przepisy K.p.a. są bowiem przepisami postępowania, w związku z czym ich naruszenie wymaga powiązania z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Niemniej jednak, uwzględniwszy, że w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej

- a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (zob. też uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09

- publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), należało uznać, że intencją autora skargi kasacyjnej było postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. Na taki zamiar wskazuje bowiem uzasadnienie analizowanego zarzutu, w którym podniesiono brak dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy oraz pominięcie w materiale dowodowym zatwierdzonego projektu budowlanego, w którym znajduje się informacja o pokryciu dachu blachą trapezową, ujęta także w dzienniku budowy.

Odnosząc się do tego stanowiska, należy przypomnieć, że zasadniczym powodem uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonej decyzji WINB z dnia [...] września 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] marca 2016 r. było stwierdzenie błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., która doprowadziła do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie niedopuszczalne było nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wbrew stanowisku wnoszących skargę kasacyjną, Sąd nie pominął okoliczności dołączenia do akt sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego. Przeciwnie, opierając się przede wszystkim na tym dokumencie, ustalił, które z wykonanych robót budowlanych stanowiły istotne odstępstwo od projektu. To zaś ustalenie przesądziło o obowiązku zastosowania procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a następnie w art. 51 ust. 4, bądź ust. 5 P.b. Wobec tego zawarcie w projekcie budowlanym informacji o pokryciu dachu blachą trapezową, nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Jak powyżej wywiedziono, brak sprzeciwu właściwego organu wobec złożonego przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie stoi na przeszkodzie późniejszemu przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalności budowy. Wpisanie instalacji kotła centralnego ogrzewania, a także wykonania stropodachu wraz z pokryciem z blachy trapezowej na płycie warstwowej do dziennika budowy, który został przekazany Staroście [...], również nie miało więc jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Dlatego chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 6, art. 23 ust. 1 i 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 54 oraz art. 57 ust. 1 pkt 1 P.b.

Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są także zarzuty naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 2c w zw. z art. 29 ust. 2 pkt. 4 P.b., art. 3 ust. 9 w zw. z art. art. 29 ust. 2 pkt 1c oraz art. 30 ust 1 pkt 2 P.b., a także art. 29 ust. 1 pkt 27 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. Jak już bowiem wywiedziono, wobec stwierdzenia, że wykonanie kotłowni w narożnej części budynku sklepu, a także wybudowanie komina o całkowicie innej konstrukcji i gabarytach oraz usytuowanego w innym miejscu, aniżeli przewidywał to projekt budowlany, stanowiły istotne odstępstwa od projektu budowlanego, należało zobowiązać inwestorów do sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego dokonane zmiany oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jest również wskazano, zastosowanie procedury przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a następnie art. 51 ust. 4 P.b., pozwoli też na jednoznacznie stwierdzenie, jakie roboty budowlane inwestorzy mogli wykonać zgodnie z pierwotnym projektem, a jakie w rzeczywistości wykonali. Trzeba natomiast podkreślić, że legalność robót budowlanych należy oceniać według przepisów obowiązujących w czasie ich wykonania. Dlatego brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wywodzony z aktualnie obowiązujących przepisów P.b., nie ma wpływu na obwiązek wdrożenia procedury naprawczej i konieczność zobowiązania do sporządzenia oraz przedstawienia projektu zamiennego, który pozwoli na doprowadzenie nielegalnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem.

Oczekiwanego przez wnoszących skargę kasacyjną rezultatu nie mogły odnieść też zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu powołanego przepisu można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że w rozpoznanej sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a także art. 153 P.p.s.a. w sposób, który uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji WINB, a także poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r. narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.

Okoliczność, że stanowisko wnoszących skargę kasacyjną odnośnie do wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, bądź znaczenia podnoszonych przez nich okoliczności faktycznych dla rozstrzygnięcia sprawy, jest odmienne od przyjętego w zaskarżonym wyroku nie oznacza, że uzasadnienie orzeczenia zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. O ile bowiem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego oraz jakie normy prawa materialnego i jak rozumiane należało w tym stanie zastosować, to art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, za pomocą której strona może skutecznie podważyć prawidłowość przyjętego stanu faktycznego, bądź ocenę okoliczności faktycznych przez pryzmat właściwych przepisów prawa materialnego. Podjęta przez autora skargi kasacyjnej polemika z zaskarżonym wyrokiem, która w istocie sprowadza się do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji o konieczności zobowiązania inwestorów do sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, nie może zatem następować w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Okoliczność, że wnoszący skargę kasacyjną nie zgadzają się z wynikiem kontroli sądowej, nie może również stanowić uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Przepisy art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. określają wyłącznie zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Mogą stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli sąd administracyjny uchyli się od obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w P.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. ma charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skargę należy uwzględnić z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jego naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stwierdziwszy, że zaskarżona decyzja WINB oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, uchylił obie te decyzje.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.