Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 9/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 par 1, art 133 par 1, art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 1 lit c), art 176,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 1 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 15, art 104, art 105, art 107, art 138 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 92 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Zofia Borowicz NSA Janusz Zajda (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 985/08 w sprawie ze skargi E. W., L. W. - "E." s.c. L. i E. W. w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E. W. i L. W. solidarnie 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 985/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi E. W. i L. W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oraz stwierdził, że decyzja nie podlega wykonaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.

W okresie od [...] czerwca 2006 r. do [...] września 2006 r. w przedsiębiorstwie E. s.c. – E. W. i L. W. w L. została przeprowadzona kontrola, którą objęto okres od [...] do [...] stycznia 2006 r.

W konsekwencji ustaleń kontrolnych L. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2006 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie [...]zł, za:

1) wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących godzin odjazdu i przyjazdu;

2) przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego;

3) okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierały przepisowych wpisów.

Po rozpatrzeniu odwołania E. W. i L. W. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] marca 2008 r. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł, nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczącym godzin odjazdu i przyjazdu, i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w pozostałym zakresie.

Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie kontroli wykresówek w przedsiębiorstwie wykazano, iż kierowcy wielokrotnie naruszali normy poprzez przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdów bez przerwy, przy wykonywaniu przewozu drogowego. W dwóch przypadkach organ stwierdził również brak wpisów dat końcowych używania wykresówek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję organu II instancji podniósł, że skoro stwierdzone naruszenia przepisów o transporcie drogowym stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej, to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać dwóch decyzji (jednej w trybie art. 138 § 1 Kpa oraz drugiej w trybie art. 138 § 2 Kpa). Wydanie przez organ decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 Kpa, zaś żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie dają organowi odwoławczemu podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.

Podniósł, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w I instancji, tj. ponownie rozpatrzeć sprawę merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, a decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia, a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 Kpa.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu wspólników dotyczącego nieuwzględnienia dowodu z zapisu tachografu, świadczącego o złych warunkach drogowych powodujących niezawinione wydłużenie czasu przejazdu. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że na części wykresówek znajdowały się ręczne adnotacje kierowców odnośnie przyczyn naruszenia norm czasu pracy. Jednocześnie z tych samych wykresówek wynika, że zapisy prędkości i przebyte odległości przeczyły tym adnotacjom. Wskazują one bowiem, że przyczyną wydłużenia czasu pracy kierowców były trudne warunki drogowe. Jednocześnie zapisy urządzeń rejestrujących na tych samych wykresówkach wskazują, że śliska nawierzchnia (trudne warunki drogowe panujące w okresie zimowym) nie przeszkadzała tym samym kierowcom w podróżowaniu z prędkością 80-120 km/h. W ocenie Sądu, analiza przeprowadzona przez organ w tym zakresie była zgodna z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił powody, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył skargą kasacyjną powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie:

- w związku z art. 138 Kpa i art. 15 Kpa, polegające na uznaniu przez Sąd, że organ uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 Kpa oraz, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw po ponownym rozpoznaniu podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 Kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sadów administracyjnych, poprzez błędne przyjęcie, że organ nakładając karę pieniężną za stwierdzone naruszenia przepisów załatwił w drodze jednej decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną, podczas gdy decyzja zawiera kilka rozstrzygnięć wydanych w kilku sprawach, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że w sytuacji stwierdzenia wielu podobnych naruszeń, z których każde podlega odrębnej karze, nałożenie jednej kary za całą grupę podobnych naruszeń stanowi jedno rozstrzygnięcie i jedną sprawę. Jeżeli decyzja zawiera rozstrzygnięcie co do wielu przedmiotów (wiele kar pieniężnych za wiele naruszeń) to rozstrzyga ona kilka spraw.

Wskazał, że w każdej grupie naruszeń przeanalizowano przepisy dotyczące danej grupy naruszeń oraz ustalono wynikający z materiału dowodowego stan faktyczny, co do każdej grupy naruszeń. Powyższa analiza została dokonana w ramach poszczególnych grup naruszeń stanowiących odrębne sprawy. Analiza ta każdorazowo kończyła się stwierdzeniem, że doszło do opisanego naruszenia, za które nałożono karę pieniężną.

Stwierdził również, że przedmiotem sprawy administracyjnej nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów prawa. Decyzja organu odwoławczego zawierała rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów tj. wielu rodzajowo określonych kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń. Wobec czego decyzja ta zawierała wiele rozstrzygnięć częściowych, którymi były stwierdzone uchybienia (grupy naruszeń).

W ocenie autora skargi kasacyjnej jedna decyzja może załatwiać kilka spraw, w szczególności gdy można wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie stanowią kary pieniężne nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń co oznacza, że organ może rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach (grupach naruszeń). W konsekwencji organ mógł co do tych poszczególnych elementów (grup naruszeń i rodzajów kar) zastosować przewidziane w katalogu określonym w art. 138 Kpa rodzaje rozstrzygnięć, które odnosiły się odrębnie do poszczególnych grup naruszeń stanowiących oddzielne sprawy. Ponieważ wszystkie te sprawy zostały objęte jedną decyzją Sąd przyjął mylne założenie, że w jednej sprawie objętej jedną decyzją zawarte zostały rozstrzygnięcia nie ujęte w katalogu określonym w art. 138 Kpa. Poszczególne sprawy (grupy naruszeń) różnią się od siebie stopniem ustalenia stanu faktycznego, zakresem zgromadzonego materiału dowodowego, czy też starannością w zakresie zbadania wszystkich okoliczności sprawy. W przypadku jednej ze spraw (grupy naruszeń) należy zastosować rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu w tej części decyzji dotyczącej tej konkretnej sprawy (grupy naruszeń) i przekazanie jej ponownie organowi I instancji do rozpoznania, zaś w innych sprawach objętych decyzją zasadne będzie rozstrzygnięcie polegające na utrzymaniu w mocy stwierdzonych grup naruszeń.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. W. i L. W. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Z treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takiej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd I instancji. Ponieważ składające się na podstawy skargi kasacyjnej zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Oznacza to, że granice kontroli kasacyjnej wyznacza strona postępowania kasacyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może poruszać się tylko w ramach przytoczonych zarzutów, wyjaśnionych w uzasadnieniu, gdyż ten element skargi należy traktować jako całość (por. wyrok NSA z 23 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1058/06, publ. LEX nr 323453).

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4, art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.), poprzez ocenę działań administracji przez pryzmat własnych, odmiennych od przyjętych przez organ ustaleń stanu faktycznego i prawnego, polegających na błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ uchybił obowiązkowi w zakresie ustalenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność wspólników przewidzianą ustawą o transporcie drogowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tak skonstruowanym zarzucie autor skargi kasacyjnej powołał jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy ustrojowej, nie konkretyzując bliżej sposobu naruszenia poszczególnych norm prawnych. Treść zarzutu nie wskazuje, aby kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazywał, że uzasadnienie wyroku nie posiada przewidzianych tym przepisem elementów, a więc że uzasadnienie wyroku uniemożliwia stronie podjęcie obrony przed niekorzystnym dla niej rozstrzygnięciem, bądź nie poddaje się kontroli instancyjnej. Z przepisów zawartych w art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. wynika, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie, uwzględniając przy tym materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, a zatem sprawuje wymiar sprawiedliwości. Skoro Sąd władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, to tym samym wymierzył sprawiedliwość. Przywołując jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z ww. przepisami, w zarzucie tym kasator w istocie rzeczy nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie oceny przyjętego stanu faktycznego oraz co do wykładni i stosowania przepisów prawa, jednakże nie formułuje bliżej w tej kwestii żadnych tez w powiązaniu z konkretnymi normami prawnymi. Zauważyć należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera praktycznie jakiegokolwiek uzasadnienia odnoszącego się do zarzutu sformułowanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie stanowią jeden z niezbędnych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.), którego wadliwość prowadzi do wyłączenia możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat sformułowanego zarzutu.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości dokonania bardziej wnikliwej oceny omawianego zarzutu.

W punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 138 i art. 15 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organ w zaskarżonej decyzji zawarł rozstrzygnięcie niemieszczące się w katalogu podstaw określonych w art. 138 Kpa.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że kontroli kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści tego przepisu wynika, że Sąd I instancji nie miał obowiązku wykazania, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczające było uznanie, że uchybienie mogło mieć taki wpływ. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Lexis-Nexis, Warszawa 2005 r.).

Powyższe oznacza, że kwestionowanie orzeczenia wydanego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., aby w postępowaniu kasacyjnym było skuteczne, musi opierać się na uzasadnionym poglądzie, że jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W sprawie, w której Sąd I instancji uchylił rozstrzygnięcie administracyjne z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest do wykazania, że bądź w ogóle nie doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania, bądź też do uprawdopodobnienia, w sytuacji gdy doszło do uchybień proceduralnych, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

W ramach zarzutu sformułowanego w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zakwestionował stanowisko Sądu I instancji co do wykładni art. 138 Kpa, zgodnie z którym powołany przepis zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć i dlatego nadanie mu treści innej niż wynikająca z powołanego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej kwestii istota problemu sprowadza się do tego, czy w wypadku wykonywania przewozu drogowego z naruszeniem więcej niż jednego z warunków, określonych w ustawie z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) lub przepisach wymienionych w art. 92 ust. 1 tej ustawy, organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji jedną sprawę administracyjną, czy wiele takich spraw. Inaczej mówiąc, czy w przypadku nałożenia przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (jako organu I instancji) jedną decyzją kary pieniężnej za dwa lub więcej naruszeń mamy do czynienia z jedną, czy z wieloma decyzjami administracyjnymi.

W związku z powyższym należy zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. Pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym (formalnoprawnym) należy wywodzić z treści art. 104 Kpa w powiązaniu z art. 105 i 107 Kpa oraz art. 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie z tymi przepisami wydanie decyzji jest formą załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Jest to zatem czynność procesowa (akt procesowy), która kończy postępowanie w danej instancji i rozstrzyga sprawę co do istoty.

Materialnoprawne pojęcie decyzji ustalone jest zgodnie z poglądami doktrynalnymi.

Zgodnie z tymi poglądami, zaakceptowanymi w orzecznictwie sądowym (por. uchwałę SN z 5 lutego 1988 r. sygn. III AZP 1/88, publ. OSPiUA 1989, Nr 3, poz. 59), decyzja w ujęciu materialnym to "kwalifikowany akt administracyjny stanowiący przejaw woli administracji w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne".

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, decyzja w znaczeniu materialnoprawnym to norma indywidualna, a w znaczeniu formalnym "akt administracyjny zawierający tę normę" (v. Postępowanie administracyjne ogólne", G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 649−651 oraz powołana tam literatura).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wymaga rozstrzygnięcia, czy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym za więcej niż jedno naruszenie jest postępowaniem rozstrzygającym w jednej, czy też w kilku sprawach, w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń.

Analizując treść art. 92 ust. 1 cyt. ustawy stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych w nim ustaw.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08), że w przepisie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym chodzi o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Treść unormowań zawartych w art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wskazuje, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Bez znaczenia jest tu okoliczność, że w art. 92 ust. 1 tej ustawy ustawodawca odwołuje się do różnych przepisów, zawartych w różnych aktach prawnych, w sytuacji gdy z treści ust. 4 art. 92 tej ustawy jednocześnie wynika, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia została określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym; zatem nie wynika z tych innych aktów prawnych. Za przyjęciem takiej wykładni przepisu art. 92 ust. 1 przemawia także ust. 2 tego przepisu, który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli.

Jak trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, zważywszy, iż ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92 ust. 2 tej ustawy sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Odmiennego stanowiska nie może uzasadniać fakt, iż organy monitorują z urzędu kwestie związane z możliwością przekroczenia maksymalnej kary pieniężnej jaka może być nałożona podczas jednej kontroli. W kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Takiej możliwości ustawodawca nie dopuścił także w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczenie stosowania do art. 92 ust. 2 tej ustawy sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach; należy zatem przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 55/08 oraz z 15 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 65/08.

Wprawdzie zgodzić się należy z poglądem, że art. 104 Kpa nie stoi na przeszkodzie, aby formalnie jedną decyzją organ rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną w ujęciu materialnym, ale takie działanie organu administracji publicznej musi znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu (osnowie, sentencji).

Sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, to rozstrzygnięcie danego przedmiotu oparte na odrębnej podstawie prawnej. W przedmiotowym postępowaniu taką podstawą materialną do nałożenia kary pieniężnej jest art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a jedynie zakres obowiązków lub warunków, z naruszeniem których wiąże się nałożenie tego rodzaju sankcji administracyjnoprawnej, określony został w różnych aktach prawa krajowego i wspólnotowego.

W związku z tym zwrócić należy uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sentencji wydanej decyzji nałożył karę pieniężną w kwocie [...] zł - taki jest przedmiot rozstrzygnięcia i tak została określona sprawa administracyjna objęta tym rozstrzygnięciem. Także organ odwoławczy w komparycji wydanej decyzji, określając przedmiot rozpoznawanej sprawy wskazał, że dotyczy ona rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] listopada 2006 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Trafności stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej nie może też uzasadniać stwierdzenie, iż w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że jedna decyzja może załatwiać kilka spraw, w szczególności gdy można wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy te odnoszą się bowiem do zupełnie innego zagadnienia, a mianowicie dotyczą tzw. sprawy podzielnej, czyli tego, że zawarte w decyzji rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Wówczas przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części. W takiej sytuacji organ odwoławczy może wydać decyzję o jakiej mowa w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylić decyzję w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Jest to jednak odmienna sytuacja, niż rozstrzyganie wielu spraw w znaczeniu materialnoprawnym w jednym akcie procesowym.

Ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja dotycząca nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, trafnie uznał Sąd I instancji, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nadał rozstrzygnięciu treść nieprzewidzianą w art. 138 § 1 i § 2 Kpa. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 Kpa organ może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznania jedynie w całości. Nie może natomiast jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Reasumując stwierdzić należy, że wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym w ogóle nie doszło do naruszenia przepisów postępowania wskazanych przez Sąd I instancji. Kontrola kasacyjna wykazała bowiem, że trafnie Sąd I instancji uznał, iż organ odwoławczy naruszył powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie uprawdopodobnił, że stwierdzone uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a.