Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 471/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4,
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 czerwca 2015 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2014 r. odmawiającą wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 1 budynku mieszkalnego i 2 budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej, na terenie działek [...] i [...] położonych w obr. W., w gminie K.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 16 lipca 2014 r. Wójt Gminy odmówił A. Ł. ustalenia wskazanych wyżej warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż obszar objęty wnioskiem położony jest w strefie przestrzeni rolniczej, ponad 1000 m od terenów zwartej zabudowy miejscowości W. i ponad 240 m od najbliższych zabudowań osady W. W., z zabudową usług turystyki i mieszkaniową jednorodzinną. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 150 m od granic działek [...], [...], tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontów działek objętych wnioskiem. Odległość ta była w ocenie organu wystarczająca dla dokonania analizy sposobu zagospodarowania terenów sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem.

Organ ustalił, że w sąsiedztwie występuje nieliczna samowolnie wzniesiona zabudowa letniskowa na działkach nr [...], [...], [...], która nie może stanowić podstawy ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy mogłaby posłużyć zlokalizowana w obszarze analizowanym zabudowa zagrodowa na działce nr [...]. Gabaryty ustalone w wyniku analizy, dla ewentualnej zabudowy działek nr [...] i [...], nie są jednak zgodne z parametrami zabudowy określonymi we wniosku. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki wynosi 0,005% podczas gdy wnioskowany wskaźnik stanowi 10,81%, znacznie zatem przekracza wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym. Organ podkreślił, iż planowane przedsięwzięcie, w zakresie określonym we wniosku, nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199), wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, związanych z kontynuacją parametrów i cech zabudowy oraz kontynuacją sposobu zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce ze względu na brak zgodności dopuszczalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Organ wskazał nadto, że teren nie posiada dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy) brak jest także wystarczającego uzbrojenia terenu, w tym infrastruktury drogowej (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy).

W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ł. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą interpretację pojęcia dobrego sąsiedztwa, art. 2 pkt 14 tej ustawy, przez błędną interpretację pojęcia dostępu do drogi publicznej oraz art. 2 pkt 13 tej ustawy, przez uznanie, że w sprawie nie został spełniony wymóg istnienia uzbrojenia terenu umożliwiającego zrealizowanie planowanej inwestycji. Odwołująca podniosła, iż planowana inwestycja jest tożsama ze zrealizowaną na działce nr [...] funkcją - zabudową zagrodową. Jedyną niezgodnością jest wskaźnik zabudowy, jednak, w ocenie skarżącej, dla zabudowy zagrodowej nie powinno się wyznaczać wskaźnika zabudowy, tak jak dla działek budowlanych. Wskaźnik zabudowy winien być rozpoznawany ewentualnie w odniesieniu nie do przedmiotowych działek, ale do powierzchni całego gospodarstwa rolnego o pow. ok. 7 ha. W odwołaniu wskazano, że ustalając średni wskaźnik powierzchni zabudowy organ nie uwzględnił zabudowy na działkach nr [...], [...] oraz [...], co wpłynęłoby na zmianę tego wskaźnika. A. Ł. zarzuciła, że teren analizowany należało rozszerzyć o inne gospodarstwa rolne, co jest dopuszczalne w przypadku zabudowy rozproszonej i znajduje uzasadnienie w niniejszej sprawie. Zakwestionowała ona stanowisko, że nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej i wskazała, że argument dotyczący braku urządzeń infrastruktury technicznej pozostaje w sprzeczności z zapewnieniami o możliwości zrealizowania odpowiedniej infrastruktury technicznej załączonymi do wniosku.

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał za prawidłowe stawisko organu pierwszej instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Organ ustalił, że w przedmiotowej sprawie zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek nr [...] i [...]. Obszar objęty wnioskiem położony jest w strefie przestrzeni rolniczej, ponad 1000 m od terenów zwartej zabudowy miejscowości W. i ponad 240 m od najbliższych zabudowań. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 150 m od granic działek [...], [...], tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontów działek objętych wnioskiem. Przedmiotowe działki położone są na terenach rolnych z zabudową zagrodową na działce nr [...], a także zabudową rekreacyjną stanowiącą samowolę budowlaną. Jak wynika z treści załączonego do zaskarżonej decyzji wyrysu z mapy ewidencyjnej obszar analizowany jest otoczony działkami rolnymi, z reguły dużymi, bez zabudowy. Jedyną działką, na której zrealizowana jest zabudowa zagrodowa, jest działka nr [...] o pow. ok 12 ha. Na przedmiotowej działce posadowiony jest budynek mieszkalny oraz dwa budynki gospodarcze. Przy tak dużej powierzchni działki, ustalony wskaźnik zabudowy, jak wynika z analizy, wynosi 0,005%, a wnioskowany wskaźnik zabudowy wynosi 10,81%. Odnośnie kwestii wielkości posiadanego przez stronę gospodarstwa rolnego stwierdzono, że wnioskodawczyni wraz z mężem są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. ok. 6 ha w gminie G., w województwie k.-p. Gospodarstwo to nie może zostać uwzględnione przy ustalaniu warunków zabudowy na terenie gminy w województwie pomorskim, a wielkości gospodarstwa wydzierżawionego na terenie województwa pomorskiego wynosi 1 ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ustalony dla objętych wnioskiem działek wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działek znacznie przekracza wskaźnik zabudowy ustalony dla działki nr [...]. Przy powierzchni działek nr [...] i [...] mających łącznie 1997 m2, nawet z uwzględnieniem dzierżawionego przez stronę gospodarstwa rolnego o pow. 1 ha, nie byłoby możliwe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni przedmiotowych działek zbliżonego do wskaźnika zabudowy działki nr [...].

Organ wskazał, że zlokalizowana na przedmiotowym terenie nielegalnie wzniesiona zabudowa letniskowa bez wymaganych pozwoleń na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego nie może posłużyć za podstawę do ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Podobnie za wzorzec porównawczy nie mogą posłużyć działki zabudowane budynkami letniskowymi, gdyż zabudowa zagrodowa nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy letniskowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze organ stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie nie ziściła się hipoteza art. 61 ust. 4 wyłączająca zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a powierzchnia dzierżawionego przez skarżącą na terenie gminy gospodarstwa rolnego nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie tej gminy.

Organ uznał za słuszne pozostałe zarzuty odwołania, wskazując że organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie, iż nie została spełniona przesłanka określona art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również nie wykazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tzn., iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest niewystarczające dla planowanego przez inwestora zamierzenia budowlanego.

W skardze na powyższą decyzję A. Ł. zarzuciła naruszenie:

a) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem), poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa,

b) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie aktualnego na dzień wydania sposobu zagospodarowania sąsiednich działek.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 16 lipca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że planowana zabudowa spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji funkcji biorąc pod uwagę gospodarstwo rolne na działce nr [...]. Skarżąca nie zgodziła się z przyjętą przez organ odwoławczy tezą o braku spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie powierzchni zabudowy. Wskazała ona, że organ wyznaczając wskaźnik wziął pod uwagę wielkość istniejących gospodarstw rolnych w odniesieniu do działki skarżącej, na której ma zostać zlokalizowana zabudowa siedliskowa. Zdaniem skarżącej, takie podejście jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, że sąsiedztwo dużego gospodarstwa rolnego, na którym została zlokalizowana zabudowa siedliskowa zawsze spowoduje wprowadzenie relatywnie niskich współczynników zabudowy. W sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie powierzchnia zabudowy powinna odnosić się tylko do części istniejącego gospodarstwa rolnego, które jest wykorzystywane pod zabudowę zagrodową, nie zaś do całej powierzchni gospodarstwa rolnego. W przypadku zastosowania innej interpretacji właściciel małego gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia nie przekracza średniej w danej gminie, tylko w nielicznych sytuacjach mógłby skorzystać z zasady dobrego sąsiedztwa.

Skarżąca stwierdziła, że wyznaczenie obszaru powierzchni zabudowy we wskazany sposób będzie pozostawało w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszy walorów przestrzeni w tym zakresie, umożliwi także uwzględnienie przysługującego skarżącej prawa własności i woli wykorzystania jej pod zabudowę. Nadto skarżąca powołała się na przewidzianą w § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 7 i 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem analiza charakteru zabudowy na tym terenie mogły doprowadzić do innego wyznaczenia współczynnika zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonana w tak zakreślonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu.

Organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na terenie działek nr [...] i [...] położonych w obr. W., gmina K.

Kwestię wydania decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Przepis art. 6 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie może jednak pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W rozpoznawanej sprawie nie miała zastosowania norma art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którą przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Zabudowa na takiej nieruchomości nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Skarżąca nie wykazała, ażeby działki objęte inwestycją przekraczały średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, zatem złożony wniosek nie mógł zostać rozpoznany w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkie wymienionych w nim przesłanek, w tym od zrealizowania zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania planowanych warunków zabudowy do istniejących funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w aspekcie właściwego zagospodarowania sąsiedniej przestrzeni. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów zagospodarowania obszaru i ukształtowania wzniesionych obiektów. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów.

Wobec braku legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż pojęcie zabudowy zagrodowej powinno być rozumiane w sensie potocznym, a zatem jako zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, Lex nr 477263).

Dla charakteru zabudowy zagrodowej istotnym jest jej funkcjonalne związanie z gospodarstwem rolnym. Co do zasady, zabudowa zagrodowa może być położona na tej samej nieruchomości co pozostała część gospodarstwa, na nieruchomości bezpośrednio przylegającej do tego gospodarstwa lub na nieruchomości pozostającej w pewnej odległości od tego gospodarstwa, przy czym odległość ta nie może przekreślać funkcjonalnego związku zabudowy zagrodowej z gruntami gospodarstwa.

Planowana inwestycja zlokalizowana ma być na dwóch działkach nr [...] i [...] bezpośrednio ze sobą sąsiadujących o łącznej powierzchni 1 997 m2. Do wniosku o wydanie decyzji dołączono nieodpłatną umowę dzierżawy gruntu rolnego V klasy o powierzchni 1 ha, stanowiącego część działki nr [...]. Natomiast powierzchnia gospodarstwa rolnego, którego skarżąca wraz z mężem są właścicielami znajdującego się w gminie G. w województwie k. – p. nie może być uwzględniania przy ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wskazać należy, że działki skarżącej zlokalizowane są w ciągu działek o podobnych powierzchniach i przeznaczeniu rolniczym wynikającym z oznaczeń ewidencyjnych. Powierzchnia tych działek wskazuje na dokonanie ich podziału pod zabudowę budynkami mieszkalnymi, na działkach tych, z uwagi na ich wielkość w granicach 1 000 m2 nie mogą być prowadzone samodzielne gospodarstwa rolne. Z ustaleń organu wynikało, że na części tych działek (nr [...], [...] i [...]) zlokalizowana została zabudowa letniskowa, wzniesiona bez pozwolenia na budowę.

W wyznaczonym w rozpoznawanej sprawie zgodnie z powyższymi wymogami obszarze analizowanym zlokalizowana jest działka nr [...], na której występuje zabudowa zagrodowa związana z obsługą gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. 12 ha, zabudowa letniskowa o charakterze samowoli budowlanych, oraz pozostałe działki niezabudowane stanowiące użytki rolne i leśne.

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadził analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego.

Dotychczasowe zagospodarowanie terenu analizowanego wskazuje, że wzorcem do określenia tam obowiązujących wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu jest zabudowa zagrodowa na działce nr [...]. Nie może jej bowiem stanowić zabudowa letniskowa będąca wynikiem samowoli budowlanej na działach nr [...], [...] i [...].

Na działce nr [...] zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa i gospodarska oraz grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Teren, na którym znajdują się zabudowania mieszkalno – gospodarskie tworzy z gruntami uprawnymi skorelowaną, integralną całość. W obszarze analizowanym istnieje tylko jedno siedlisko i gospodarstwo rolne, a teren siedliska jest bezpośrednio połączony z terenem gospodarstwa rolnego i znajduje się na nieruchomości o powierzchni wielokrotnie przekraczającej teren nieruchomości skarżącej, planowany pod inwestycję.

Zachowanie ładu przestrzennego na obszarze analizowanym wymaga kontynuacji tego typu zabudowy, a zatem takiego usytuowania siedliska, które pozostaje w bezpośrednim związku z terenem gospodarstwa.

Zabudowa wiejska na analizowanym terenie charakteryzuje się ukształtowaniem przestrzennym o charakterze rozproszonym.

W obszarze analizowany nie występuje zabudowa zagrodowa skupiona, w której siedliska znajdują się obok siebie, a grunty gospodarstw położone są w oddaleniu od zabudowy wsi.

W świetle art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ład przestrzenny jest podstawą działań z zakresu zagospodarowania i zabudowy terenów, którego wymogi określone ustawą należy uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przez ład przestrzenny przepis art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zachowaniu tego ładu służy przepis art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p., którego celem jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów zabudowy.

Dokonana w ramach wyznaczonego obszaru analiza istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego doprowadziła organy do właściwego wniosku, że kierując się parametrami podyktowanymi przede wszystkim przez zagospodarowaną zabudową zagrodową działką nr [...], nie będzie możliwa realizacja planowanej przez skarżącą działek nr [...] i [...]. Zastany stan zabudowy w obszarze analizowanym determinuje bowiem charakterystyczne parametry nowej zabudowy.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczy parametru wskaźnika intensywności zabudowy. W § 5 ust. 1 rozporządzenia ustalono, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jednocześnie w ust. 2 tej samej jednostki redakcyjnej ustawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Konieczne jest więc, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla całego obszaru. Tak ustalony wskaźnik jest wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie, chyba że wnioski analizy urbanistycznej uzasadniałyby odejście od ustalonego średniego wskaźnika, uzasadnione szczególnymi uwarunkowaniami na danym terenie.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania innego, niż wynikający z analizy wskaźnika powierzchni zabudowy.

Z analizy tej wynika, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi około 0,005%. Realizacja wnioskowanej inwestycji spowodowałaby uzyskanie na działce skarżącej wskaźnika zabudowy na poziomie 10,81%, czyli wielokrotnie wyższego niż wynikający z analizy. Tak istotna różnica pomiędzy wskaźnikiem intensywności zabudowy inwestycji planowanej przez skarżących, a dotyczącymi tegoż parametru wskaźnikami występującymi w obszarze analizowanym nie daje się pogodzić z zasadą dobrego sąsiedztwa i wynikającą z niej zasadą kontynuacji istniejącej zabudowy.

Nadto, wskazać należy, że dopuszczenie do planowanej przez skarżącą inwestycji, doprowadziłoby do zmiany istniejącego sposobu zagospodarowania przestrzeni znajdującej się w obszarze analizowanym oraz sposobu jej zabudowy siedliskami rolniczymi. Na obszarze zabudowy przestrzennej, w której teren siedliska połączony jest z gruntami rolnymi niezabudowanymi o znacznej powierzchni, doszłoby do zainicjowania zupełnie odmiennej zabudowy wiejskiej, w której siedliska są zgrupowane w jednym miejscu w oddaleniu od gruntów rolnych. Po realizacji zabudowy przez skarżącą, kolejni inwestorzy uzyskaliby możliwość realizacji nowych siedlisk na niewielkich działkach, powstałych w wyniku podziału. Nie jest to zgodne z dotychczasowym typem zabudowy siedliskowej oraz istniejącym na tym terenie ładem przestrzennym i pozostaje w sprzeczności z przewidzianą w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do innego, niż wynikający z analizy ustalenia wskaźnika zabudowy w celu ochrony interesów właściciela nieruchomości i umożliwienia mu realizacji prawa zabudowy.

W sprawie uwzględnić bowiem należało, że skarżący nie są właścicielami gruntów, które mają tworzyć gospodarstwo rolne, lecz wyłącznie jego dzierżawcami. Wymóg niezbędnej wielkości uprawianego gruntu dla istnienia gospodarstwa rolnego został w sprawie spełniony, a dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest wymagane prawo własności nieruchomości, podobnie jak do uzyskania pozwolenia na budowę, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor może bowiem wywodzić z innych niż własność stosunków prawnych. Jednak rozważanie prawa do zabudowy, ocenianego w kontekście realizacji uprawnienia przysługującego stronie jako pochodna prawa własności gruntu, winno uwzględniać ten aspekt sprawy. Brak jest bowiem możliwości powołania się na zasady ochrony konstytucyjnego prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy inwestor planujący zabudowę siedliskową nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, dla celów którego realizowana ma być zabudowa siedliskowa.

Nadto zwrócić należało uwagę na fakt, że dokonany podział nieruchomości i istniejąca aktualnie na sąsiednich działkach samowolnie zrealizowana zabudowa letniskowa, uzasadniają przypuszczenie, że realizacja zabudowy na tym terenie, może w sposób wymykający się kontroli właściwych organów co do rzeczywistego sposobu korzystania z nieruchomości, doprowadzić do zabudowy o charakterze innym niż rolniczy (mieszkalny, letniskowy). Po ustaniu zawartej umowy dzierżawy teren nieruchomości zabudowanej siedliskiem utraci swój rolniczy charakter i stanie się zespołem zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Ustawodawca nie przewidział instrumentów skutecznego przeciwdziałania takim sytuacjom.

W wyniku rozważenia wszystkich powyższych aspektów Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji słusznie przyjęto brak istnienia szczególnych okoliczności uzasadniających ustalenie parametru powierzchni zabudowy w sposób odbiegający od wniosków analizy w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Reasumując, Sąd uznał, że wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było zgodne z prawem. Planowana przez skarżącą zabudowa terenu może być natomiast ustalona postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. jako niezasadną.