Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1016/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi R.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. R.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: W dniu [...] listopada 2005 r. do Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek R.P. dotyczący budowy "łącznika" pomiędzy pomieszczeniami, w których prowadzona jest działalność produkcyjna a budynkiem mieszkalnym w [...]. Organ – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany PINB) w grudniu 2005 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego "łącznika" organy tj. PINB oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwanej WINB), wydały szereg decyzji administracyjnych, które były kilkakrotnie uchylane. Decyzje te były doręczane R.P. jako stronie postępowania administracyjnego. Niniejsza sprawa dwukrotnie była także przedmiotem rozstrzygnięcia przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. – wyrokiem z dnia 30 listopada 2006r., sygn. akt II SA/Go 442/06 oraz wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 102/08.

2. Wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. Sąd uchylił decyzję WINB z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] października 2007 r., która w oparciu o treść art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz.1118 ze zm.; dalej Prawo budowlane) nakazywała E.Z. wykonanie obowiązku rozbiórki przedmiotowego łącznika. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że sprawa dotyczyła robót budowlanych, które zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wprawdzie inwestor dobudował "łącznik" bez wymaganego pozwolenia na budowę, jednakże w sprawie zamierzenia budowlanego wystąpił do organu architektoniczno-budowlanego ze zgłoszeniem ([...] października 2005 r.), które należało potraktować jako wniosek o pozwolenie na budowę. Tymczasem Starosta przyjął błędny tok załatwienie sprawy, nie tylko nie wszczął postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz zawiadomił inwestora, iż nie wnosi sprzeciwu co do jego zgłoszenia. W ocenie Sądu to ewidentnie wadliwe działanie organu architektoniczno-budowlanego było przyczyną prowadzenia przez skarżącego budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sąd ten stwierdził, iż nie można jedynie inwestora obciążać negatywnymi skutkami budowy "łącznika" bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy do zaistniałego stanu rzeczy doprowadziło oczywiście wadliwe działanie Starosty. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w świetle stanu faktycznego, jaki został ustalony przez organy administracji, nieuprawnione było przyjęcie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, zamiast art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu powołanego wyroku podkreślono także, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii czy R.P. przysługuje w sprawie status strony, natomiast organ drugiej instancji podał jedynie, że charakter przedmiotowego budynku, którego dotyczy zaskarżona decyzja stanowi tego rodzaju zabudowę, że może mieć wpływ na sposób zagospodarowania i wykorzystania działki R.P.. Podsumowując rozważania w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, czy R.P. jest stroną kontrolowanego postępowania administracyjnego.

3. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB decyzją z dnia [...] lutego

2009 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdził, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na E.Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami dotychczas wykonanych robót przy budowie "łącznika". Powyższa decyzja doręczona została tylko E.Z. i stała się ostateczna w dniu 21 marca 2009 r. Pismo R.P. z dnia [...] listopada 2008 r., któremu wskazanej decyzji nie doręczono, zostało zakwalifikowane przez organ jako tzw. skarga powszechna, na którą organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2009 r. informując o sposobie rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ,,łącznika".

4. Następnie pismem z dnia [...] marca 2009 r. R.P. zwrócił się do PINB z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wskazując jako podstawę wznowienia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.).

W toku postępowania dotyczącego wniosku o wznowienie PINB decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie, uznając, iż wniosek złożony został przez osobę, która nie może występować jako strona, a zatem uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania wniesionego przez R.P. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując w uzasadnieniu, iż w przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może na wstępnym etapie postępowania dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, gdyż kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania w drugiej jego fazie.

5. Uwzględniając te zalecenia PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r.

nr [...], wydanym na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji,

nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że R.P. nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. W szczególności brak ten wywodził z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin "łącznika" przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2008 r. Wskazał również, że "łącznik" spełnia wymagania w zakresie sytuowania budynków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie organu brak było innych ograniczeń w zakresie zachowania odpowiednich odległości od granicy działki i budynków na nieruchomościach sąsiednich. "Łącznik" nie wpływa na możliwość ewentualnej zabudowy terenu działki należącej do wnioskodawcy, nie powoduje zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich, nie emituje jakichkolwiek substancji szkodliwych lub uciążliwych.

6. Od decyzji PINB odwołanie złożył R.P. podnosząc, że w postępowaniu w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem budowy "łącznika" zlokalizowanego pomiędzy budynkiem produkcyjnym a budynkiem mieszkalnym na posesji przy ul. [...], nie brał udziału bez swojej winy. W jego ocenie pominięcie go w postępowaniu w sprawie budowy "łącznika" skutkowało naruszeniem prawa.

7. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wskazując, że R.P. nie posiada interesu prawnego w sprawie budowy "łącznika". W ocenie WINB realizacja budowy łącznika nie miała wpływu na wykonywanie przez R.P. praw jako właściciela nieruchomości – działki nr [...] położonej w odległości 7 m od przedmiotowego ,,łącznika". Organ podkreślił, iż taka lokalizacja "łącznika" nie narusza wymagań określonych treścią § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a jednocześnie brak jest innych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych, z których wynikałoby, że lokalizacja "łącznika" - względem działki R.P., posiada jakikolwiek wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności, czy też innego uprawnienia. Budowy przedmiotowego łącznika nie można też uznać za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Za okoliczność bez wpływu na powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał fakt, że R.P. uczestniczył w innych postępowaniach dotyczących obiektów budowlanych na nieruchomości E.Z..

8. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wniósł R.P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, a przez to odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zwiększony poziom hałasu i drażniące wonie oraz niezgodność rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i uznając zarzuty skarżącego za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Skarga rozpoznawana w granicach sprawy oraz kompetencji sądu administracyjnego, określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), jest zasadna. Wynika to z przyczyn, które leżą poza zarzutami skargi, stanowiącymi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

10. Przedmiotem kontroli sądu było postępowanie administracyjne toczące się w trybie wznowienia postępowania (rozdział 12 działu II k.p.a.). Instytucja ta służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym w wadliwie sposób. Kwalifikację tych wad zawierają poszczególne punkty art. 145 § 1 k.p.a. (odrębnym przypadkiem jest art. 145a k.p.a.).

Tryb i przebieg wznowienia postępowania zawiera istotne odrębności w stosunku do zwykłego trybu rozpoznawczego. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania należy wyróżnić trzy fazy: wszczęcia postępowania, rozpoznawczą, w której ustala się wystąpienie kwalifikowanej wadliwości postępowania i w razie stwierdzenia tej wadliwości ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną oraz fazę wydania decyzji.

Sprawdzenie warunków dopuszczalności wznowienia postępowania w danej sprawie następuje we wstępnej fazie kontroli z art. 149 k.p.a. Przyjmuje się, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest ono zatem jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Natomiast stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.

Kwestia ta zresztą nie budzi większych wątpliwości, gdyż została dostrzeżona przez organ drugiej instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r.

11. Natomiast istotnego uchybienia kontrolowanego postępowania, poczynając już od jego fazy wstępnej należy dopatrywać się w naruszeniu przepisów dotyczących właściwości organu. Otóż, zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji.

W sprawie ostateczną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], w której nie stwierdzono konieczności nałożenia na E.Z. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, dotychczas wykonanych robót przy budowie "łącznika", wydał organ pierwszej instancji. Tak więc organem ostatniej instancji w rozumieniu powołanego art. 150 § 1 k.p.a. był ten organ.

W myśl art. 150 § 2 k.p.a. organ, który orzekał w postępowaniu w trybie zwykłym w ostatniej instancji traci swoją kompetencję w tej materii na rzecz organu wyższego stopnia, jeżeli to działanie lub zaniechanie tego właśnie organu jest przyczyną wznowienia postępowania. Zgodnie z analizowanym przepisem właściwość organu wyższego stopnia została określona tylko do rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania. Przeprowadzenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy) należy do organu właściwego, wyznaczonego przez organ wyższego stopnia.

Celem dewolucji kompetencji, o której stanowi art. 150 § 2 k.p.a. jest uniknięcie przypadków, w których organ winien popełnienia wad skutkujących wznowieniem postępowania byłby niejako "sędzią" we własnej sprawie. Zasada nemo iudex idoneus in propria causa, czy też nemo iudex in causa sua jest obecna w każdej współcześnie akceptowanej kulturze prawnej, nie tylko w procedurach sądowych. Tego dowodem jest orzecznictwo sądów krajowych i międzynarodowych (por. przykładowo uzasadnienia wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 15 października 2009 r. w sprawie 17056/06, Micallef przeciwko Malcie; Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2007 r., II CSK 486/2006, LexPolonica nr 1622453; Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2006 r., K. 37/2004, OTK ZU 2006/7A, poz. 79; czy też uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2006 r., III CZP 76/2006, OSNC 2007/7-8, poz. 100).

O jej znaczeniu w krajowej kulturze prawnej świadczą formalne gwarancje procesowe i powiązane z nimi szczególne skutki określane w różnych typach procedur jako nieważność postępowania. Tę samą zasadę przyjmuje procedura administracyjna, która ze względów pragmatycznych osłabia jej działanie do obowiązku dewolucji tylko do przypadku, gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu właściwego i gdy nie był to organ wyższego stopnia.

12. Przepis art. 150 § 2 wiąże pojęcie "działalności organu" z przyczyną wznowienia, przy czym nie zawiera dodatkowej kwalifikacji czynności organu ani też ograniczenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 do 8 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 1986 r. (II SA 1782/85), przyjęto, że we wskazanym przepisie, chodzi o działanie organu ostatniej instancji, które godzi w zasadę obiektywizmu i jest wyrazem stronniczości tego organu przy wydawaniu decyzji. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 1995 r., SA/Gd 2623/94, LexPolonica nr 329002) podkreślono, że celem dewolucji kompetencji z art. 150 § 2 k.p.a. jest zachowanie zasady obiektywizmu, przepis ten wbrew jego dosłownemu brzmieniu, należy odczytywać w ten sposób, iż w określeniu "o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia" mieści się zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), jak i decyzja o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

W doktrynie przykładami wad, przy których stwierdzeniu przepis ten znajduje zastosowanie są: niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu, świadome pominięcie strony lub jej pełnomocnika w postępowaniu (por. B. Adamiak [w:], B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. 10, Warszawa 2009, s. 548). W cytowanym przez doktrynę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 1988 r. (II SA 165/88) wskazano, że jeżeli strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu w myśl art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego poprzednie postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w tym postępowaniu. Z kolei w powołanym przez M. Jaśkowską (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2009, s. 752). wyroku NSA z dnia 17 stycznia 1986 r., (II SA 1782/85), zawierającym ogólniejszą charakterystykę zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. wskazano, że "przez działalność organu, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a., należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej, co powinno być ustalone w postępowaniu wyjaśniającym przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania" (pogląd ten przytacza także R. Kędziora w Komentarzu do k.p.a., Warszawa 2008, s. 789).

Podzielając te poglądy należy poczynić zastrzeżenie, że niewątpliwie obowiązek dewolucji z art. 150 § 2 k.p.a. wymaga zaistnienia związku pomiędzy którąkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania a działaniem lub zaniechaniem organu wymienionego w § 1 art. 150 k.p.a. Pojęcie "działalności", zawarte w art. 150 § 2 k.p.a. obejmuje bowiem tylko takie działanie lub zaniechanie organu, które doprowadziło do zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a. Natomiast przepis art. 150 § 2 k.p.a. nie wymaga by działanie lub zaniechanie organu miało charakter kwalifikowany, w szczególności zawiniony. Funkcjonalna wykładnia art. 150 § 2 k.p.a. wskazuje jednak, że nie każde wystąpienie związku przyczynowego pomiędzy działaniem a zaniechaniem organu, z punktu widzenia zachowania zasady ustanowienia nemo iudex, powinno skutkować obowiązekiem dewolucji. Idąc tym tokiem, podstawowym kryterium (zasadą) oceny czynności przez organy administracji publicznej (zwłaszcza ich skutków), jest legalność. Jest to zasadniczy kwantyfikator praworządnego stosowania prawa. Relatywizowany do celu ochrony przewidzianej w art. 150 § 2 k.p.a. może wskazywać, że nie ma zagrożenia zasady "nemo iudex" w sytuacjach, gdy przyczyna wznowienia wprawdzie wynika z "działalności" organu, ale działania albo zaniechania organu nie były niezgodne z prawem. Obowiązek dewolucji następuje zatem wówczas, gdy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy daną przesłanką wznowienia postępowania a działaniem albo zaniechaniem organu administracji publicznej niezgodnym z prawem (w rozumieniu art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). W takiej sytuacji zachodzi potrzeba ograniczenia kontroli naruszenia prawa przez ten organ, który się jego dopuścił. W takim też rozumieniu można rozważyć sytuację, w której przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przesłanka wymieniona w pkt 4 § 1 art. 145 k.p.a. Jeżeli zatem na skutek niezgodnego z prawem działania lub zaniechania organu wymienionego w § 1 art. 150 k.p.a. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu to znajduje zastosowanie reguła określona w § 2 art. 150 k.p.a.

13. W kontrolowanej sprawie znajduje ona zastosowanie. W kasacyjnym wyroku z dnia 19 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał konieczność dokonania ustaleń faktycznych pozwalających na stwierdzenie, czy R.P. jest stroną postępowania. Organ pierwszej instancji stwierdzając począwszy od decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. brak jego interesu prawnego do udziału w postępowaniu dotyczącym budowy "łącznika" pominął go w dalszym postępowaniu pozbawiając go tym samym możliwości skorzystania z kontroli instancyjnej oraz sądowej tego ustalenia i stojącej za nim argumentacji. Zostało zatem przez zaniechanie przesądzone, że skarżący nie powinien być stroną postępowania i tym samym został on pozbawiony możliwości zweryfikowania przyjętego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia dotyczącego jego własnego interesu prawnego (ustalenia przymiotu strony postępowania administracyjnego). Jest to niewątpliwe naruszenie prawa.

W takich przypadkach przyjmuje się w orzecznictwie stanowisko, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która nie brała w nim udziału może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r., IV SA 1094/96, LEX nr 43823; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., IV SA 703/97 niepubl.; wyrok z dnia NSA z 29 października 1998 r., I SA 519/98, LEX nr 45122; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1998 r., I SA 2219/97 niepubl.; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., II OSK 505/2008, LexPolonica nr 2056259). Jedyną możliwością skarżącego, który bez własnej winy został z postępowania "wyrugowany" bez zapewnienia środków ochrony prawnej (wobec niedoręczenia mu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r.,

nr [...] oraz niewniesienia odwołania w terminie do jej zaskarżenia liczonym od doręczenia decyzji E.Z.), było złożenie podanie o wznowienie postępowania. Tylko ta droga umożliwiała mu weryfikację przyjętego przez organy, w postępowaniu zwykłym stanowiska, co do przysługującej mu legitymacji procesowej.

14. Skoro niezgodne prawem zaniechanie organu pierwszej instancji spowodowało wystąpienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. to organ ten, w świetle art. 150 § 2 k.p.a. nie był właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Ważne jest tu podkreślenie, iż gwarancyjny charakter art. 150 § 2 k.p.a. nie doznaje ograniczenia nawet w przypadku gdy organ, którego działalność spowodowała przyczynę wznowienia, nie kwestionuje obu przesłanek związku przyczynowego i w tego następstwie postępowanie wznawia. Zasada nemo iudex jest bowiem jedną z naczelnych zasad porządku prawnego traktowanych w sposób formalny i nie sposób przyjąć by ten sam organ, który niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem spowodował powstanie przesłanki wznowienia postępowania oceniał te okoliczności orzekając o jego dopuszczalności.

Okoliczności te winien badać i rozstrzygać organ wyższego stopnia. W tym przypadku polega to na badaniu właściwości organu. Naruszenie zaś przepisów o właściwości przez organ prowadzący dane postępowanie, zresztą obowiązany jej przestrzegać z urzędu w całym toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniach nadzwyczajnych, stanowi podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Taka też sankcja dotyczy naruszenia przepisu

art. 150 § 2 k.p.a. (por. M. Jaśkowska., op. cit., s. 752), mimo, że organ wyższego stopnia posiada kompetencję do wyznaczenia organu właściwego w sprawach wymienionych § 2 art. 149 k.p.a.

Zatem w niniejszym postępowaniu organ pierwszej instancji po wpłynięciu wniosku skarżącego powołującego się na przesłankę wymienioną w pkt 4 § 1 art. 145 k.p.a., której zresztą nota bene organ ten nie kwestionował, był obowiązany przekazać wniosek do rozpoznania organowi właściwemu zawiadamiając go o przyczynach uznania się za niewłaściwy (art. 65 § 1 k.p.a.). Badanie właściwości nie zostało także dokonane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru dwukrotnie orzekającego w postępowaniu wznowieniowym. Dlatego nieważnością zostały objęte zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2009 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego i decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Ze względu na skutek nieważności odnoszenie się do pozostałych kwestii wynikających z kontrolowanego postępowania, w szczególności objętych skargą stało się przedwczesne.

O wstrzymaniu wykonania Sąd orzekł na mocy art. 152 p.p.s.a., zaś w przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 209 oraz 205 § 2 p.p.s.a.