Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 124/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej A. K. od, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Działu [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]), o odmowie uchylenia w trybie wznowienia postępowania, wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Działu [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), ustalającej dla skarżącej opłatę za pobyt jej wstępnej w domu pomocy społecznej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ( skrócie poniżej jako "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jak podano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, relacjonując przebieg postępowań administracyjnych, pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., organ pierwszej instancji, po uprzednim ustaleniu, że skarżąca mieszka pod adresem: ul. [...] (kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, który przeprowadzono z matką skarżącej w dniu [...] stycznia 2017 r., adnotacja urzędowa z dnia [...] października 2017 r. i oświadczenie matki skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r.), zawiadomił skarżącą o wszczęciu, z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia dla niej opłaty za pobyt jej babci w domu pomocy społecznej, a także poinformowano o uprawnieniach określonych w art. 10 § 1 k.p.a., zakreślając jednocześnie termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Pismo to zostało skierowane na adres zamieszkania skarżącej (ul. [...], [...]) i doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. (pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu [...] maja 2018 r., a drugie - w dniu [...] maja 2018 r. - dane widniejące na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki listowej zawierającej pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r. i adnotacje poczynione przez doręczyciela na kopercie zawierającej pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r.). Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. (nr [...]), w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia dla skarżącej opłaty za pobyt jej babci w domu pomocy społecznej, przesłano skarżącej trzy egzemplarze umowy o numerze: [...], umożliwiając tym samym ustalenie wysokości opłaty w drodze czynności dwustronnej. Pismo to zostało skierowane na adres zamieszkania ul. [...], [...] i doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a. (pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu [...] czerwca 2018 r., a drugie - w dniu [...] czerwca 2018 r. - zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki listowej zawierającej pismo z dnia [...] czerwca 2018 r. i adnotacje poczynione przez doręczyciela na kopercie zawierającej pismo z dnia [...] czerwca 2018 r.).

W dniu [...] lipca 2018 r. organ gminy odebrał od matki strony skarżącej oświadczenie, w którym wskazano, że skarżąca wraz z rodziną mieszka pod adresem: [...], [...], potwierdzając tym samym, że skarżąca nie mieszka pod adresem: ul. [...], [...]. Następnie Prezydent W. (zastępowany w ramach upoważnienia administracyjnego), decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), ustalił dla skarżącej opłatę za pobyt jej wstępnej (babci) w Domu Pomocy Społecznej we W., w wysokości [...] zł miesięcznie, poczynając od dnia [...] kwietnia 2018 r. Decyzja ta została skierowana na adres zamieszkania skarżącej (ul. [...], [...]) i doręczona w trybie art. 44 § 4 K.p.a. (pierwsze awizowanie miało miejsce w dniu [...] lipca 2018 r., a drugie - w dniu [...] lipca 2018 r. - dane widniejące na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki listowej zawierającej decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. i adnotacje poczynione przez doręczyciela na kopercie zawierającej decyzję z dnia [...] lipca 2018 r.).

Kolegium, uznawszy, że podanie strony skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. stanowi zwyczajny środek zaskarżenia, po zapoznaniu się z odwołaniem skarżącej od decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. ([...]), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. WSA we Wrocławiu, prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r. (IV SA/Wr 335/19), uchylił postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. ([...]). W orzeczeniu tym wskazano, że: "Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji w trakcie wizyty w siedzibie MOPS - u w dniu [...] marca 2019 r. (pismo przewodnie MOPS z dnia [...] marca 2019 r.). Skarżąca złożyła wówczas wniosek o wstrzymanie egzekucji administracyjnej do czasu przeprowadzenia nowego postępowania i wywiadu środowiskowego w sprawie oraz wniosek o wydanie nie odebranej przez nią korespondencji i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który będzie stanowił podstawę naliczenia kwoty za DPS. Natomiast przy piśmie z dnia [...] marca 2019 r. MOPS przesłał skarżącej kopie kierowanej do niej wcześniej korespondencji. Następnie w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. (złożonym w dniu [...] marca 2019 r,), skierowanym do organu pierwszej instancji, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego, powołując się na swoją sytuację finansową. Skarżąca zauważyła również, że żadna kierowana do niej korespondencja nie została jej skutecznie doręczona i wniosła o wstrzymanie egzekucji do czasu podjęcia nowej decyzji oraz cofnięcie wydanych dotychczas decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania i wywiadu środowiskowego. Pomimo dwukrotnego użycia przez skarżącą określenia «odwołanie» w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., treść tego pisma wskazuje, że skarżąca oczekiwała od organu pierwszej instancji uchylenia (cofnięcia) dotychczas wydanych decyzji oraz ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania, a następnie wydania nowej decyzji w przedmiocie ustalenia opłat za pobyt babki w DPS. [...] Organ w sprawie tej nie wyjaśnił jednak, w jakim trybie skarżąca żądała uchylenia wydanych decyzji". W konsekwencji WSA uznał wówczas wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. za przedwczesne i uchylił postanowienie organu odwoławczego z uwagi na naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. Sąd zalecił, że organ winien wyjaśnić, w jakim trybie skarżąca żąda wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt wstępnej w DPS, a następnie zbadać czy istnieją podstawy do wszczęcia i prowadzenia tego rodzaju postępowania". Kolegium zatem, w wykonaniu wyroku z dnia [...] listopada 2019 r. wezwało skarżącą do sprecyzowania żądania, a w szczególności do wskazania - czy żąda wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia[...] lipca 2018 r. (nr [...]), z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżąca, w podaniu z dnia [...] maja 2020 r., stanowiącym reakcję na pismo Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. ([...]), wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Następnie Kolegium, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. ([...]), działając na podstawie art. 65 § 1, w związku z art. 148 § 1 k.p.a., przekazało podanie skarżącej z dnia [...] marca 2019 r. zawierające, m.in. żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), sformułowane w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Prezydentowi W. jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Prezydent W. (zastępowany w ramach upoważnienia administracyjnego), postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...]), wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]).

Organ pierwszej instancji, opisaną na wstępie decyzją, wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]). Od decyzji tej, nie zgadzając się z nią, odwołała się skarżąca, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego nieuwzględnienie oraz art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób należyty postępowania wyjaśniającego.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze najpierw przytoczyło przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania następuje z urzędu - lub na żądanie strony, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku. W ocenie Kolegium organ gminy prawidłowo uznał, iż skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]). Została bowiem zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego, pouczona o uprawnieniach wynikających z art 10 § 1 k.p.a., a także umożliwiono jej zawarcie umowy, o której w art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2020 r. poz. 1876), przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]). Organ gminy - w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) - doręczał skarżącej pisma w miejscu jej zamieszkania (tj. na adres: ul. [...], [...]). W kontekście treści odwołania SKO zauważyło, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobie fizycznej w jej mieszkaniu (miejscu zamieszkania), a w miejscu zameldowania. Strona, mieszkając w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) pod adresem: ul. [...], [...], nie wskazała organowi gminy innego adresu, na który tenże miałby kierować do niej pisma (adresu korespondencyjnego). Organ gminy stworzył i stronie skarżącej prawne możliwości podejmowania czynności procesowych w postępowaniu - administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) w obronie swoich interesów. Organ pierwszej instancji, z uwagi na stwierdzenie braku podstawy do jej uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]) na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zasadnie zastosował w sprawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewznowienie postępowania zakończonego wydaną z upoważnienia Prezydenta W. decyzją Kierownika Działu [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] lipca 2018 r. ([...]) o ustaleniu wysokości należności z tytułu pobytu wstępnej w domu pomocy społecznej oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca miała zapewniony udział w postępowaniu, podczas gdy nie otrzymała pism wydanych w sprawie i bez jej winy nie zostały one jej dostarczone we wskazanych terminach i tym samym nie miała zapewnionego udziału w postępowaniu. Nadto zarzuciła naruszenie art. 41 k.p.a. poprzez uznanie, że nie powiadomiła organu w trakcie postępowania o zmianie adresu, podczas gdy nie zmieniła adresu, ani przed, ani w trakcie ani po zakończeniu postępowania, nie wiedziała o toczącym się postępowaniu, bowiem od początku organ wysyłał korespondencję na niewłaściwy adres, pod którym od 2003 r. nie mieszka i nie przebywa oraz nie odbiera korespondencji. Sformułowała również zarzut naruszenia art. 42 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że pisma wysłane zostały na jej adres zamieszkania, podczas gdy od 2003 r. mieszka i jest zameldowana pod innym adresem, niż ten, na który adresowane były pisma wysyłane przez organ.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na poparcie skargi stwierdziła, że wbrew dowodom zebranym w sprawie uznano, iż korespondencja adresowana była właściwie. Niejednokrotnie bowiem wskazywała, że nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu spowodowało szereg negatywnych skutków i naruszyło podstawowy interes skarżącej, jako strony postępowania administracyjnego, czyli przedstawienia wszystkich dowodów w sprawie, które winny być wzięte pod uwagę przez organ w czasie rozpatrywania sprawy. Aby uchronić się od zarzutu niezapewnienia stronie udziału w postępowaniu, organ administracji publicznej powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania na wniosek innej strony oraz wezwać do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego.

Z twierdzeń strony skarżącej wynika, że organ wadliwie uznał dwukrotne awizowanie przesyłek za doręczenie. Tymczasem w przekonaniu skarżącej nie mogła ona powiadomić, że adres dla doręczeń pism jest inny niż [...], bo nie wiedziała o prowadzonym postępowaniu i że jest jego stroną. Skarżąca stwierdziła, że jest zameldowana od 2003 roku we W., przy [...] i jest to również od tego czasu jej miejsce zamieszkania. W trakcie postępowania nie sprawdzono, gdzie jest zameldowana a listy wysyłane do niej przychodziły, jako nieodebrane. Nawet dwukrotne awizowanie przesyłki wysłanej pod błędny adres nie można uznać za doręczenie w świetle przepisów. Organ prowadzący postępowanie miał obowiązek sprawdzić w prowadzonych przez siebie, jako urząd miasta i gminy, kartotekach, gdzie jest zameldowana, a nie uzyskiwać tego rodzaju informacje telefonicznie i bez potwierdzenia. Nie jest prawdą, że w okresie prowadzonego postępowania mieszkała

w N. Jest to tylko pozbawione jakichkolwiek dowodów i podstaw samowolne twierdzenie organu, nie wiadomo na jakiej podstawie uczynione. Wbrew twierdzeniu SKO, organ pierwszej instancji nie stworzył prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.

Powyżej wskazane okoliczności jednoznacznie dowodzą w ocenie skarżącej, że spełniona została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi na wypadek gdyby skarżąca nie podała swego numeru PESEL albo o oddalenie skargi, podtrzymując swoją argumentację. W kontekście treści skargi wskazał, że organ gminy, zanim wszczął postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., podjął czynności mające na celu ustalenie miejsca zamieszkania skarżącej, w wyniku których stwierdził - na podstawie zebranych informacji - że skarżąca zamieszkuje pod adresem: [...], [...]. Takie działania organ gminy podjął również w trakcie prowadzonego postępowania. Obecne - w istocie gołosłowne - twierdzenie skarżącej jakoby nie zamieszkiwała od roku 2003 pod ww. adresem nie znajduje jakichkolwiek podstaw w zebranym materiale dowodowym. Także w powołanym wyroku WSA nie zakwestionowano skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), a wskazano, że wyjaśnienia wymaga, w jakim trybie skarżąca żąda wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji. Organ podkreślił, że w zakresie konstrukcji weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania regułą jest zasada ogólna ochrony trwałości decyzji ostatecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono decyzje organów administracji publicznej dotyczące odmowy uchylenia - po wznowieniu postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. - ostatecznej decyzji wydanej w imieniu Prezydenta W., przez Kierownika Działu [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] lipca 2018 r., ustalającej dla skarżącej opłatę za pobyt jej wstępnej w domu pomocy społecznej.

Przed przystąpieniem do analizy stanu sprawy w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej skończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w której ją wydano, było dotknięte wadą przewidzianą (między innymi) w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyna wznowienia nie wpłynęła na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rozstrzygnięcia wyczerpująco wymienione w art, 151 § 1 i § 2 k.p.a.

Należy także zauważyć, że po myśli art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowił podstawę wydania decyzji, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.

W niniejszej sprawie skarżąca żądała wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. U podstaw tej przesłanki wznowienia postępowania leży naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Strona skarżąca utrzymywała w toku postępowania administracyjnego oraz twierdzi w skardze, że decyzja wydana w sprawie ustalenia opłaty za pobyt wstępnej (babci) w domu pomocy społecznej nie weszła do obrotu prawnego, albowiem nie została stronie skarżącej skutecznie doręczona, gdyż doręczenia pism oraz decyzji w toku postępowania następowały w trybie podwójnego awizowania, na nieprawidłowy adres strony skarżącej.

Wypada podnieść, że opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wadliwość procesowa opiera się na dwóch przesłankach: - po pierwsze, na fakcie niebrania udziału przez stronę w postępowaniu, a po drugie, na braku winy strony. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności rozpoznania sprawy oraz rozstrzygających postępowanie prowadzonych przez organ administracji publicznej. Dla ustalenia braku udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie podstawą jest zasada ogólna czynnego udziału strony (stron) w postępowaniu, ustanowiona w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 10 § 1 kodeksu: "Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje nie tylko pominięcie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też powiadomienia o istotnych czynnościach w toku postępowania oraz sytuację, gdy stronie nie doręczono decyzji. W takich przypadkach stronie pozbawionej prawa odwołania przysługuje prawo żądania wznowienia postępowania.

Drugą przesłanką wznowienia postępowania wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego jest przesłanka braku winy strony. Brak udziału strony bez jej winy oznacza zarówno niedopuszczenie strony do uczestnictwa, jak i sytuację, gdy strona prawidłowo zawiadomiona nie mogła wziąć udziału z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia (B. Adamiak [w:] Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wyd. C. H. Beck, 2019 r., s. 828–829). Przy tym brak winy strony podlega udowodnieniu, nie wystarczy więc tutaj uprawdopodobnienie.

Kodeks postępowania administracyjnego szczegółowo reguluje zasady doręczania pism, opierając się na zasadzie oficjalności. Pisma doręcza się stronie, a w razie wielości, każdej stronie. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 8, zatytułowanym "Doręczenia" wskazuje miejsca, w których można dokonać doręczenia pisma osobie fizycznej, w tym miejsce zamieszkania i miejsce pracy (art. 42 § 1 k.p.a.). Powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie ma miejsce zamieszkania (faktyczne zamieszkiwanie), a nie zameldowania strony (prawne mieszkanie). Zameldowanie bowiem nie dowodzi jeszcze zamieszkiwania w danej miejscowości, a tym samym adres zameldowania nie przesądza jeszcze o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. Konkluzja taka wypływa z brzmienia art. 42 § 1 k.p.a., który posługuje się pojęciem mieszkania, a nie miejsca zameldowania na pobyt (stały lub czasowy). Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "mieszkania" i w tej materii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w którym ustawodawca posłużył się pojęciem miejsca zamieszkania, które należy potraktować jako synonim użytego w k.p.a. "mieszkania", gdyż zamieszkiwać można wyłącznie w mieszkaniu (lokalu mieszkalnym). Art. 25 Kodeksu cywilnego przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności danej osoby. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności bytowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie z faktu koncentracji różnorakiej aktywności w określonej miejscowości. W konsekwencji należy zauważyć, iż nie musi zachodzić tożsamość miejsca zameldowania oraz miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, który stanowi jej ośrodek istotnych spraw życiowych, nawet nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego.

Obowiązkiem organu pierwszej instancji, co winien był zweryfikować także organ odwoławczy, było zatem w pierwszej kolejności dokładne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności mogących rzutować na ocenę prawidłowości doręczenia skarżącej pism w toku postępowania pierwszej instancji dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej oraz doręczenia wydanej decyzji, a więc ustalenie, czy dokonane doręczenia były skuteczne i czy w związku z tym także kończąca to postępowanie decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego. To zaś wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego nakierowanego na wyjaśnienie pod jakim adresem zamieszkiwała skarżąca, gdyż tylko pod takim adresem możliwe było skuteczne doręczenie.

W rozpoznawanej sprawie lektura akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości, że organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe i wnikliwe czynności dowodowe nakierowane przede wszystkim na ustalenie faktycznego miejsca zamieszkania strony skarżącej. Godzi się podkreślić, że organ znał miejsce zameldowania strony skarżącej we W., pod podanym adresem przy ulicy [...], pod którym to notabene adresem zamieszkiwała również matka skarżącej (a zarazem córka osoby skierowanej do domu pomocy społecznej), która złożyła w toku postępowania administracyjnego w dniu [...] lipca 2018 r. oświadczenie – świadoma odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, że skarżąca wraz z rodziną mieszka w N. przy ul. [...], mimo faktu zameldowania na ul.

[...] we W. Brak jest jakichkolwiek przesłanek by organy mogły uznać to oświadczenie za niewiarygodne. Skarżąca zresztą nie podjęła nawet próby podważenia oświadczenia własnej matki. Jak wyżej podkreślono, nie jest decydujący fakt zameldowania, lecz zamieszkiwania w rozumieniu wyżej przytoczonym a organy nie miały podstaw by zakwestionować prawdziwość oświadczenia przebywającej w miejscu zameldowania strony skarżącej jej matki. Tym samym ustalenia organów co do miejsca zamieszkiwania strony skarżącej w N. nie zostały obalone co w konsekwencji oznacza, że przesyłki urzędowe były wysyłane na właściwy adres.

Wypada zauważyć, że generalnie pisma kierowane do strony skarżącej nie były przez nią odbierane, lecz doręczane w trybie tak zwanej fikcji doręczenia poprzez powtórne awizowanie przesyłek, nawet jeśli wcześniej (w 2017 roku) były kierowane na adres zameldowania.

Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 8, zatytułowanym "Doręczenia" wskazuje miejsca, w których można dokonać doręczenia pisma osobie fizycznej, w tym miejsce zamieszkania i miejsce pracy (art. 42 k.p.a.). W art. 43 ustanowiony został tryb tzw. doręczenia zastępczego, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Jednym z przewidzianych sposobów doręczenia jest również tzw. fikcja doręczenia, polegająca na uznaniu pisma za doręczone, pomimo braku wręczenia go adresatowi albo innej, wymienionej w art. 43 k.p.a. osobie. Sekwencja czynności warunkujących powstanie fikcji doręczenia jest uregulowana w przepisach art. 44 § 1–3 k.p.a. Należy do nich m. in. czynność dwukrotnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru w placówce pocztowej.

Jak stanowi przepis art. 44 k.p.a. – "§ 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

§ 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.

§ 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia.

§ 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy."

Dwukrotne zawiadomienie o przesyłce jest bezwzględną przesłanką prawidłowości doręczenia. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru przez operatora pocztowego także nosi cechy dokumentu urzędowego (zob. wyrok SN z 23 marca 2011 r., sygn. akt V CZ 123/10, LEX nr 785895; postanowienie NSA z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 496/12; wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II FSK 3341/15, LEX nr 2446460; wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 396/16, LEX nr 2090637). Zakres szczególnej mocy dowodowej zwrotnego potwierdzenia odbioru jest uzależniony od prawidłowości jego sporządzenia, a prawdziwość danych w nim zawartych może zostać podważona przez stronę, która twierdzi, że doręczenie było wadliwe. Jak zauważył SN w postanowieniu z 15 marca 2013 r., sygn. akt V CZ 92/12, LEX nr 1331385, analizując zakres mocy dowodowej dokumentu nadania przesyłki pocztowej, "dowód nadania ma jedynie charakter sprawozdawczy, deklaratoryjny. Potwierdza określony fakt, jednak wykazanie w sposób pewny, że fakt potwierdzony w dokumencie jest niezgodny z faktem rzeczywistym uzasadnia przyjęcie rzeczywistego stanu rzeczy, a nie tego, który wynika ze sprawozdawczego dokumentu". Ciężar dowodu w takim przypadku spoczywa na tym, kto powołuje się na nieskuteczność czynności doręczenia (zob. postanowienie SN z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I UZ 7/16, LEX nr 2290368). Pewne składniki treści dokumentu potwierdzenia odbioru pozostają – według poglądów prezentowanych w orzecznictwie – ściśle skorelowane z elementami zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki na poczcie bądź w urzędzie gminy. Należą do nich daty i miejsce pozostawienia zawiadomienia o przesyłce. Uznaje się, że brak zaznaczenia daty złożenia zawiadomienia może powodować bezskuteczność doręczenia, chyba że informacja znalazła się na stronie adresowej przesyłki (zob. wyrok NSA z 23czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1506/15, LEX nr 2337578).

W sytuacji strony skarżącej, wobec niepodejmowania przez nią korespondencji, zastosowano właśnie tryb z art. 44 k.p.a. Zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych słusznie zostały ocenione przez organy jako niewadliwie, a przez to wywołujące skutki prawne w zakresie doręczenia przesyłek. Zawierają wszystkie wymagane elementy i nie ma również uchybień co do czasu przechowywania ich w urzędzie pocztowym zgodnie z regułami k.p.a., wyżej przytoczonymi. Dwukrotne awiza udokumentowane zostały każdorazowo adnotacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, ewentualnie na kopercie awizowanych przesyłek.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pozwalała na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] lipca 2018 r. (nr [...]), ustalająca dla skarżącej opłatę za pobyt jej wstępnej w domu pomocy społecznej została skutecznie doręczona w omawianym trybie art. 44 § 4 k.p.a., a przez to wprowadzona do obrotu prawnego, tak jak i poprzedzające ją zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pisma organu w toku postępowania w zakresie prowadzonych czynności procesowych.

W prezentowanym świetle nie sposób wobec tego przyjąć, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu bez z własnej winy. Nie tylko nie wykazała braku swej winy, lecz wręcz można wnosić, że celowo unikała doręczania korespondencji urzędowej w miejscu zamieszkania nie podejmując jej. Ustawiczne nieodbieranie prawidłowo awizowanej korespondencji przez długi czas trwającego postępowania administracyjnego nosi cechy celowego i zawinionego działania.

W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszeń prawa, skarga podlegała oddaleniu w całości na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).