Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 447/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: 6 par. 1a
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność organu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia

2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie

[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada

2011 r. Nr [...] znak: [...] oddalające skargę T. B.

na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w

sprawie dotyczącej niewykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], nakazującej

Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości

określonych w ekspertyzie technicznej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]

grudnia 2003 r. Nr [...] nakazał Burmistrzowi Miasta i Gminy P.

usunięcie w terminie czterech miesięcy od dnia otrzymania powyższej decyzji,

nieprawidłowości określonych w ekspertyzie technicznej wpływu realizacji siedmiu

budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. w

P. wraz z modernizacją ul. T., na zalewanie wodami opadowymi

działki ewid. [...] przy ul. T., poprzez:

- wykonanie systemu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji przy

ul. F. w sposób nie powodujący uciążliwości dla użytkowników posesji przy ul.

T.,

- wyprofilowanie pobocza przy ul. T. na wysokości posesji 1 A w celu

odsłonięcia zasypanych fragmentów murowanego ogrodzenia tej posesji,

- wykonanie pionowej izolacji przeciwwodnej ścianki betonowej pod

ogrodzenie w granicy ul. F. i posesji ul. T., tak aby nie ingerować w

teren ww. działki.

W dniu 27 kwietnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w

P. przeprowadził kontrolę w wyniku której stwierdził, że obowiązek usunięcia

powyższych nieprawidłowości został wykonany.

Następnie skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora

Nadzoru Budowlanego pisma z dnia 30 sierpnia 2011 r. i z dnia 3 października

2011 r., w których zarzuciła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w

P. bezczynność w kwestii wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją

z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] znak:

[...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego,

na podstawie art. 6 § 1a. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej

dalej "u.p.e.a."), oddalił skargę T. B..

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła zażalenie do Głównego

Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...]

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone

postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z

dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] znak: [...].

W ocenie Organu II instancji obowiązek nałożony na PINB w P.

decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] został wykonany przez

zobowiązanego. W związku z tym bezzasadne stało się prowadzenie w przedmiocie

niewykonania powyższej decyzji postępowania egzekucyjnego.

Organ stwierdził, iż zarzuty zawarte w zażaleniu, w świetle poczynionych

ustaleń pozostają bez wpływu na zasadność wydanego rozstrzygnięcia.

Na powyższe postanowienie T. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie przepisów tj:

- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania

wyjaśniającego w zakresie ustalania czy nałożony na Burmistrza Miasta i Gminy

P. decyzją PINB w P. z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...],

obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w ekspertyzie technicznej

został wykonany przez zobowiązanego, co w rezultacie narusza art. 6 § 1 ustawy o

postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w stanie

faktycznym sprawy,

- art. 8 i 12 k.p.a. poprzez brak podjęcia działania mającego na celu

wyegzekwowanie nałożonego na Burmistrza Miasta i Gminy obowiązku, a co za tym

idzie brak wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku przez wiele lat

skutkującym naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów

Państwa,

- art. 67 k.p.a. poprzez sporządzenie notatki służbowej w sprawie, w której

wymagane jest sporządzenie protokołu zgodnie z treścią art. 67 § 2 pkt. 3 k.p.a.,

- art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego

niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy pomimo braku usunięcia w terminie

czterech miesięcy przez Burmistrza Miasta i Gminy P. stwierdzonych

nieprawidłowości określonych w ekspertyzie technicznej wpływu realizacji siedmiu

budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej przy ul. F. w

P. wraz z modernizacją ul T. na zalewanie wodami opadowymi

działki ewid. [...] przy ul. T..

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o

zwrot kosztów postępowania.

W obszernych motywach uzasadnienia skargi, skarżąca wskazała, że zgodnie

z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ II instancji był zobligowany do przeprowadzenia

postępowania wyjaśniającego w sprawie, czego nie uczynił, a wydane postanowienie

oparł jedynie na wyjaśnieniach udzielonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru

Budowlanego w P..

Zdaniem skarżącej w dokumentacji brakuje dowodów, które potwierdzałyby

wykonanie przez Burmistrza robót budowlanych, do których został zobowiązany w

ramach wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Jedynym dokumentem jest notatka

służbowa z dnia 27 kwietnia 2004 r., która znajduje się wyłącznie w dokumentacji

Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z jej treścią izolacja

przeciwwodna wykonywana jest z papy izolacyjnej kładzionej na izolbet i lepik wzdłuż

istniejącej podmurówki /fundament/ ogrodzenia, co oznacza wykonywanie robót, a

nie ich zakończenie. Nadto dotyczy wyłącznie izolacji, tymczasem obowiązek

nałożony na Burmistrza dotyczył innych jeszcze robót (tj. wykonanie odprowadzania

wód opadowych i wyprofilowanie pobocza).

Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady szybkości i wnikliwości postępowania

oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W ocenie skarżącej, w wyniku dokonanych oględzin powinien być

sporządzony protokół, a nie jak w niniejszej sprawie, notatka urzędowa. Zaniechanie

sporządzenia protokołu oględzin powoduje istotną wadliwość tej czynności

dowodowej, bowiem żadna ze stron nie miała możliwości wypowiedzenia się w tej

sprawie. Zgodnie z treścią art. 67 k.p.a. organ administracyjny ma obowiązek

sporządzać protokół z każdej czynności postępowania w szczególności z oględzin i

ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji

publicznej.

Również fakt, iż podpis osoby sporządzającej notatkę jest nieczytelny,

stanowi, że taki dokument nie może mieć wartości dowodowej.

W dalszych motywach uzasadnienia wskazano, że organ ewidentnie naruszył

treść art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Pomimo że obowiązek

nałożony na Burmistrza decyzją nr [...] r. z dnia [...] grudnia 2003 r. nie został

wykonany do chwili obecnej, to organ nie podjął żadnych działań mających na celu

wyegzekwowanie wykonania przedmiotowej decyzji. Również brak dowodów

wskazujących, że Burmistrz wykonał nałożone na niego obowiązki a opieranie się

jedynie na oświadczeniu Burmistrza, jest ewidentnym naruszeniem obowiązujących

przepisów. Dlatego też, skarżąca stwierdziła, iż organ był zobowiązany do wszczęcia

postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. przepisu.

Na potwierdzenie swoich zarzutów skarżąca przywołała wyrok WSA w

Poznaniu z dnia 24 listopada 2010 r. II SA/Po 685/2010, z treści którego wynika, iż

bezczynność wierzyciela nie musi dotyczyć wszczętego juz postępowania

egzekucyjnego, może pojawić się także przed jego wszczęciem. W doktrynie

przyjmuje się, iż bezczynność wierzyciela może między innymi polegać na tym, że

nie podejmuje on działań zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych

wobec zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie wzywa go do wykonania

obowiązku, a w razie bezskuteczności tego upomnienia nie sporządza tytułu

wykonawczego i nie składa wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o

jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego

postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Działając na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a., Skarżąca złożyła do organu skargę

bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Organ oddalił skargę Skarżącej wskazując, że obowiązek wynikający z

decyzji został wykonany, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.

Na postanowienie wydane w sprawie, Skarżąca wniosła skargę do WSA podnosząc, jako najpoważniejszy zarzut, iż organ w istocie w ogóle nie ustalił, czy obowiązek wynikający z decyzji został rzeczywiście wykonany .

Należy przyznać rację Skarżącej.

Przepis art. 6 § 1a. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej

dalej u.p.e.a.), stanowi, że na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności,

o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub

faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi

zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Skarga na bezczynność wierzyciela w

podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania tytułu egzekucyjnego jest

jedynym środkiem prawnym, który może być wykorzystany przez osobę trzecią,

albowiem w świetle art. 5 § 1 ust. 1 u.p.e.a. w odniesieniu do obowiązków

wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej wierzycielem

może być jedynie podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykazujący

funkcje władcze. Podmioty prywatne w administracyjnym postępowaniu

egzekucyjnym mogą tylko za pośrednictwem wierzyciela wnosić o wszczęcie

egzekucji, czy określone jej prowadzenie. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca, dla

której istotne znaczenie ma wykonanie przez zobowiązanego nałożonych decyzją z

dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] obowiązków (twierdzi, że od 15 lat, jej posesja

jest zalewana wodami opadowymi) wniosła właśnie taką skargę.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Wojewódzki

Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił skargę T. B. wskazując, że " z

informacji uzyskanych od organu powiatowego w toku postępowania skargowego,

wynika, że w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych przez organ powiatowy

w dniu 27 kwietnia 2004 r. potwierdzono wykonanie robót. Przedmiotowe

postępowanie zostało zakończone". Analogicznie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie

organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie organu I -ej instancji.

Tymczasem w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania

administracyjnego i nadesłanym do Sądu, brak jest dokumentu z dnia 27 kwietnia

2004r. Natomiast do sprawy wraz ze skargą Skarżąca nadesłała kserokopię "notatki

urzędowej" z dnia 27 kwietnia 2004r., spisanej na okoliczność "inspekcji w sprawie

prowadzenia robót", z której wynika, że "stwierdzono wykonywanie robót

budowlanych związanych z wykonawstwem izolacji wzdłuż ogrodzenia działki przy ul

T. w P.'.

Wskazać należy, że zasadniczą kwestią dla ustalenia, że istnieje obowiązek

podjęcia przez wierzyciela czynności zmierzających do zastosowania środków

egzekucyjnych, jest uprzednie stwierdzenie, że ma miejsce uchylanie się przez

zobowiązanego od wykonania obowiązku.

W ocenie Sądu, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu

nie wykazano, że zobowiązany wykonał obowiązki wynikające z decyzji z [...] grudnia

2003r.

Nie budzi wątpliwości , że zgodnie z art. 18 u.pe,a. w postępowaniu

egzekucyjnym poza zasadami ogólnymi wynikającymi z ustawy o postępowaniu

egzekucyjnym w administracji, mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu

postępowania administracyjnego. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych,

wymienionych w rozdziale drugim działu pierwszego kodeksu postępowania

administracyjnego, w tym przede wszystkim zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.),

praworządności prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego

interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8

k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca słusznie zarzuca, że doszło do naruszenia

tych zasad.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej

stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie

czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do

załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada także na organ administracji publicznej obowiązek

wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2012 r.

sygn. I OSK 563/11. "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące

wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w

pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w

całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób

wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego

wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o

przekonującej treści." (LEX nr 1145120)

W rozpatrywanej sprawie poza dołączoną przez Skarżącą kserokopią notatki

urzędowej brak jest innych dowodów na okoliczność wykonania robót, które

zrealizowałyby nałożony decyzją z [...] grudnia 2003 r. na Burmistrza Miasta i Gminy

P., obowiązek usunięcia nieprawidłowości określonych w ekspertyzie

technicznej wpływu realizacji siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w

zabudowie szeregowej przy ul. F. w P. wraz z modernizacją ul.

T. na zalewanie wodami opadowymi działki ewid. [...] przy ul. T..

Przypomnieć należy, iż obowiązek ten miał być zrealizowany poprzez:

- wykonanie systemu odprowadzania wód opadowych z terenu posesji przy ul. F.

w sposób nie powodujący uciążliwości dla użytkowników posesji przy ul. T.,

- wyprofilowanie pobocza przy ul. T. na wysokości posesji 1 A w celu

odsłonięcia zasypanych fragmentów murowanego ogrodzenia tej posesji,

- wykonanie pionowej izolacji przeciwwodnej ścianki betonowej pod ogrodzenie w

granicy ul. F. i posesji ul. T., tak aby nie ingerować w teren ww.

działki, został wykonany.

Organ w uzasadnieniu postanowienia powołuje się na "protokół" czynności

kontrolnych z 27 kwietnia 2004r., którego w aktach nie ma.

Z lakonicznego, cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia zaskarżonego

postanowienia nie wynika, jakie czynności dla realizacji obowiązków wynikających z

decyzji z [...] grudnia 2003 r. i kiedy zostały wykonane. Dołączona notatka urzędowa,

jak słusznie wskazuje Skarżąca, poświadcza jedynie wykonywanie izolacji

przeciwwodnej wzdłuż ogrodzenia działki przy ul F. w P..

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie

wobec ogólnikowości uzasadnienia i braków w materiale dowodowym nie może być

poddane kontroli merytorycznej Sądu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie ustalenie,

czy w istocie zrealizowano obowiązki nałożone na Burmistrza Miasta i Gminy

P. decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. oraz wskazanie stosownych dowodów,

które wykonanie tych prac potwierdzą.

Dopiero wykazanie, iż rzeczywiście obowiązek wynikający z decyzji został

wykonany da organowi podstawę do negatywnego rozstrzygnięcia skargi.

Na obecnym etapie postępowania, wobec nienależytego wyjaśnienia sprawy, nie jest

jednak możliwa ocena prawna zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym

samym nie jest także możliwe odniesienie się do zarzutów skarżącej, co do

naruszenia art. 6 § 1 u.p.e.a, a także art. 8, art. 12 i art. 67 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U.

z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") oraz art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 132 p.p.s.a.,

należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej koszty

postępowania sądowego zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w kwocie równej uiszczonemu

przez Nią wpisowi.