Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1302/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 402/16 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 402/16 oddalił skargę P. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] grudnia 2005 r. P. K. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z wnioskiem o przyznanie renty strukturalnej. Do wniosku załączono m.in. zaświadczenie wydane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Placówkę Terenową w O., z treści którego wynikało, iż wnioskodawca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od dnia 1 lipca 1977 r. do dnia 31 grudnia 1988 r., jako rolnik i od dnia 1 stycznia 1992 r. do nadal z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, jako rolnik (małżonek).

Decyzją z [...] marca 2006r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał P. K. rentę strukturalną od lutego 2006 r. do stycznia 2016 r. w wysokości 1.462,71 zł. Decyzja została doręczona w dniu [...] marca 2006 r. i była w kolejnych latach zmieniana w związku z waloryzacjami kwoty najniższej emerytury.

Pismem z [...] maja 2015 r., Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, (KRUS,) Placówka Terenowa w O. poinformowała Kierownika BP ARiMR w O., iż P. K. zweryfikowano okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, ponieważ przedłożył w dniu [...] kwietnia 2015 r. formularz potwierdzający przebieg ubezpieczenia na terenie Niemiec. Do pisma załączono zaświadczenie KRUS, z tego samego dnia, z którego wynika, iż P. K. podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresach od 1 stycznia 1992 r. do 30 kwietnia 2004 r. oraz od 14 grudnia 2004 r. do 6 marca 2005 r. jako rolnik (małżonek) i od 1 kwietnia 2006 r. do nadal, z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym, jako rolnik.

W związku z zaistniałymi okolicznościami postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Kierownik BP ARiMR w O. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie przyznania P. K. renty strukturalnej, a następnie, w rezultacie przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] września 2015 r., działając w oparciu o treść art. 151 § 2 k.p.a. oraz § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191, z późn. zm.), orzekł, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie przyznania P. K. renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wskazano, iż z zaświadczenia KRUS z dnia [...] maja 2015 r. wynika, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie renty strukturalnej, tj. w dniu [...] grudnia 2005 r. strona nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 25 listopada 2015 r., nr 200/2015, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. P. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 7 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 326/16, odrzucił skargę.

Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Kierownik BP ARiMR w O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., ustalił P. K. kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 222.043,56 złotych.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że strona na dzień złożenia wniosku nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, w związku z czym nie został spełniony warunek zawarty w § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r.

Organ dokonał też analizy przesłanek zawartych w ust. 4 i 5 art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wskazując, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o pomyłce (błędzie) Agencji, która byłaby przyczyną dokonania płatności na rzecz rolnika (art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 i art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014).

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438, z późn. zm.), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz ustalił P. K. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej w wysokości 141.503,30 zł przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] marca 2006 r.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, iż podziela rozważania zawarte w decyzji organu pierwszej instancji w zakresie terminów oraz wysokości wypłat poszczególnych kwot renty strukturalnej. Nie zgodził się natomiast z organem I instancji co do wysokości nienależnie pobranych płatności, bowiem zdaniem organu odwoławczego, nie zaistniał obowiązek zwrotu płatności za lata 2006-2009.

W tym zakresie organ II instancji wyjaśnił, że ogólna zasada, zawarta w art. 29 ustawy o Agencji, ustalania w drodze decyzji administracyjnej kwot nienależnie pobranych płatności, ograniczona została w postaci przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu, o których mowa w przepisach unijnych.

Następnie organ wskazał, że dla płatności zrealizowanych w okresie od kwietnia 2006 r. do grudnia 2009 r. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 796/2004.

Z kolei, dla płatności realizowanych w roku 2010 i od stycznia 2011 do grudnia 2014 r. stosuje się przepisy odpowiednio - art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 oraz - dla obu okresów wypłacania pomocy - art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. Natomiast dla płatności zrealizowanych w roku 2015 należy stosować art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014.

Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej nie wynika z pomyłki organów ARiMR, a jest konsekwencją wyjścia na jaw - już po wydaniu decyzji przyznającej płatność - nowych okoliczności faktycznych (faktu niepodlegania w dniu złożenia wniosku ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu rolników), które w diametralny sposób wpływały na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Odnosząc się z kolei do przesłanki zwalniającej z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków pomocowych, tj. przesłanki przedawnienia, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, organ odwoławczy argumentował, że stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. nie zasługuje na aprobatę. Przedmiotowy przepis ma bowiem zastosowanie tylko i wyłącznie do płatności wypłaconych w terminie do końca 2009 r. Dla środków zrealizowanych w kolejnych latach, z uwagi na brak wyraźnego przepisu w tym zakresie - zarówno w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009, jak i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 65/2011 - zastosowanie mają regulacje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95.

W przepisie tym wskazano m.in., iż w przypadku programów wieloletnich - a za taki niewątpliwie należy uznać Plan Rozwoju Obszaru Wiejskich na lata 2007-2013, w ramach którego wypłacana jest pomoc z tytułu rent strukturalnych - okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużeniu do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Stąd, zdaniem organu odwoławczego, doszło do przerwania okresu przedawnienia w dniu 30 września 2015 r. Analiza przesłanki przedawnienia, a co za tym idzie ocena działania strony pod kątem wystąpienia dobrej wiary dotyczyć może tylko i wyłącznie płatności zrealizowanych w okresie od kwietnia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r., a więc środków wypłaconych w trakcie obowiązywania regulacji rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, co do których upłynął już czteroletni okres pomiędzy wypłatą płatności, a zawiadomieniem o jej nienależnym charakterze (wszczęcie postępowania o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności). Jak ustalono - od kwietnia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r. na rzecz P. K. zrealizowano nienależne płatności w łącznej wysokości 76.149,11 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, w stosunku do pozostałej kwoty nienależnie pobranych płatności - wypłaconej w okresie od stycznia 2010 r. do września 2015 r. - w sumie 141.503,30 zł, rozważania na temat dobrej wiary są zupełnie niezasadne, gdyż brak jest przepisów nakładających na organ obowiązek badania wystąpienia dobrej wiary.

W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również wyjaśnienia P. K., dają podstawy do przyjęcia, iż strona składając wniosek o przyznanie renty strukturalnej pozostawała w dobrej wierze.

W konsekwencji kwota nienależnie pobranych płatności ustalona została na kwotę 141.503,30 zł, stanowiąc sumę płatności, jakie strona otrzymała z tytułu wypłacanej renty strukturalnej w okresie od stycznia 2010 r. do końca okresu jej pobierania, tj. do września 2015 r.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, P. K. wniósł o uchylenie decyzji organu II Instancji , w części ustalającej kwotę podlegającej do zwrotu renty strukturalnej.

Decyzji zarzucił naruszenie:

-art. 151 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione, jego zdaniem przyjęcie, iż w sytuacji gdy decyzja o przyznaniu renty strukturalnej skarżącemu nie została uchylona i funkcjonuje nadal w obrocie prawnym można wydać decyzję ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej;

-art. 86 i art. 87 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, w związku z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nieuzasadnione przyjęcie jakoby przepisy rozporządzenia Komisji miały zastosowanie tylko do płatności realizowanych do dnia 31 grudnia 2009 r.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że w przypadku płatności renty strukturalnej (wypłacanej co miesiąc) okres premiowy wyniósł jeden miesiąc, zatem nie ma podstaw do stosowania rozporządzenia nr 796/2004 do płatności zrealizowanych po roku 2009 r.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, czy skarżący spełnił warunki zwolnienia ze zwrotu nienależnie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że P. K. pobrał w okresie od kwietnia 2006 r. do grudnia 2009 r. płatności z tytułu renty strukturalnej na łączną sumę 76.149,11 zł, a w stosunku do spornego okresu od stycznia 2010 r. do września 2015 r. w kwocie 141.503,30 zł, jest w sprawie bezsporny.

Sąd odnotował, że dla płatności zrealizowanych do grudnia 2009 r. zastosowanie mają przepisy rozporządzenia (WE) nr 796/2004, bowiem zgodnie z art. 86 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 rozporządzenie (WE) nr 796/2004 traci moc z dniem 1 stycznia 2010 r. Jednakże rozporządzenie to stosuje się nadal w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ma zastosowanie tylko do płatności wypłaconych w terminie do końca 2009 r., gdyż dla środków zrealizowanych w kolejnych latach z uwagi na brak wyraźnego przepisu zarówno w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1120/2009 (rok 2010), jak i rozporządzeniu Komisji (WE) nr 65/2011 (lata 2011 - 2014) oraz rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 (rok 2015) zastosowanie mają regulacje art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE), EUROATOM nr 2988/95, w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1.

W przypadku programów wieloletnich, okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

W odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013, zdaniem Sądu, będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015r. Ponadto, jak wskazał, z treści ww. przepisu wynika, iż przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, skoro decyzją z dnia [...] września 2015 r. stwierdzone zostało, że wydanie decyzji w sprawie renty strukturalnej nastąpiło z naruszeniem prawa, to przyjąć trzeba, iż na podstawie ww. przepisu doszło w dniu [...] września 2015 r. do przerwania okresu przedawnienia.

Przesłanka przedawnienia, a także ocena działań skarżącego pod kątem wystąpienia dobrej wiary, dotyczyć może tylko płatności zrealizowanych w okresie od kwietnia 2006 r. do 31 grudnia 2009 r.

Zdaniem Sądu, w zakresie płatności w okresie od stycznia 2010 r. do września 2015 r., przyznane świadczenie stanowi kwotę nienależnie pobraną podlegającą zwrotowi, w wysokości 141.503,30 zł. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1. W przypadku programów wieloletnich, okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W odniesieniu do płatności w ramach PROW 2007-2013, będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (do której możliwe jest dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (tj. termin przedstawienia Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej - Dz. Urz. UE L 209 z 11.8.2005, str. 1 ze zm.).

Skoro zatem decyzją z dnia [...] września 2015 r. stwierdzone zostało, że wydanie decyzji w sprawie renty strukturalnej nastąpiło z naruszeniem prawa to należało przyjąć, iż na podstawie ww. przepisu w kontrolowanej sprawie doszło do przerwania okresu przedawnienia w dniu 30 września 2015 r.

Sąd wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania w kwestii nienależnie pobranych płatności nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności. Zgodnie bowiem z wyrażonym w orzecznictwie poglądem ( wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1251/13, ): "w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, przy czym prowadzone w tym przedmiocie postępowanie jest postępowaniem niezależnym i nie musi być poprzedzone wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu płatności (...)".

Zdaniem Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie nie stwierdzono, aby przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło spełnienie przesłanek odstąpienia od obowiązku zwrotu należności, o których mowa w cyt. wyżej przepisach art. 73 ust. 4, art. 80 ust. 3 i art. 5 ust. 3 rozporządzeń Komisji (WE). Nie doszło także do przedawnienia tej należności. Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego, mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. K., zrzekając się rozprawy, wniósł o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...], w zaskarżonej części w zakresie jej pkt 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy — art. 151 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w sytuacji gdy decyzja o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją ostateczną lecz jedynie stwierdzono wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa przez co nadal ona w tym obrocie prawnym funkcjonuje, można jednocześnie wydać decyzję ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej przyznanych na mocy tej właśnie nadal funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji.

2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię — art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR upoważniony jest do wydania w oparciu o te przepisy decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej przyznanych na mocy decyzji która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją ostateczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się do wniesionego środka prawnego, skarga kasacyjna, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej nie podważa zasadniczo stanu faktycznego przyjętego za podstawę ustaleń organu.

Poza sporem pozostaje bowiem, że na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Kierownika BP ARIMR w O. z dnia [...] marca 2006r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej - decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] Kierownik BP ARiMR w O., po wznowieniu postępowania, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ze względu na upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., stwierdził, iż decyzja przyznająca rentę strukturalna wydana została z naruszeniem prawa.

Rozstrzygnięcie to spowodowało wszczęcie postępowania o ustalenie nienależnie pobranych płatności, a w jego wyniku określenie kwoty nienależnie przyznanej pomocy z tytułu renty strukturalnej podlegającej zwrotowi w kwocie ostatecznie ustalonej decyzją Dyrektora OR ARiMR w Opolu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

W powyższym stanie sprawy zarzuty postawione w skardze kasacyjnej sprowadzają po pierwsze do zakwestionowania prawidłowości zastosowania art. 151 § 2 kpa poprzez nieuzasadnione, zdaniem kasatora przyjęcie, że w sytuacji gdy decyzja o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją ostateczną lecz jedynie stwierdzono wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa przez co nadal ona w tym obrocie prawnym funkcjonuje, można jednocześnie wydać decyzję ustalającą skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. Z zarzutem tym wiąże się ściśle zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, zgodnie z którym w sprawie doszło do błędnej wykładni art. 29 ust 1 i 2 ustawy z 9 maja 2008 r. o ARIMR bowiem w sposób, zdaniem skarżącego nieuzasadniony przyjęto, iż w sytuacji gdy decyzja renty strukturalnej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego organ ARiMR upoważniony był do określenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oba postawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się niezasadne.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że art. 29 ust 1 ustawy o ARiMR pozwala organowi, wbrew wyrażonej w art. 16 §1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnej na określenie praw i obowiązków strony inaczej, niż wynika to z decyzji pozostającej w obrocie prawnym, poprzez wydanie przez Dyrektora OR ARiMR decyzji dnia [...] czerwca 2016 r. i określenie w niej kwot nienależnie pobranych przez stronę z tytułu renty strukturalnej w sytuacji, gdy podstawą pobrania tych płatności była przyznająca je na rzecz skarżącego decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w O. z dnia [...] marca 2006r., co do której wszczęte z urzędu postępowanie wznowieniowe nie doprowadziło do jej uchylenie lub zmiany, a tym samym pozostała ona w obrocie prawnym jako podstawa uzyskania przez skarżącego płatności z tytułu renty strukturalnej.

Wskazać w tym miejscu należy, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest przepisem kompetencyjnym upoważniającym organ ARiMR do ustalania w drodze decyzji administracyjnej m.in. kwoty nienależnie pobranych środków publicznych, w tym z tytułu renty strukturalnej i ta kompetencja nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Natomiast przepis ten nie służy podważaniu merytorycznej treści decyzji w tym przedmiocie.

Tryb odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków reguluje art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych, przeznaczonych na (pkt 2): współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (lit. a), finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (lit. b), następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego organ ustala - w drodze decyzji administracyjnej - kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy.

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego. Zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu (por. m. in. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 822/11).

Jednakże wymaga podkreślenia, że sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania płatności ma miejsce również wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona nie spełniła przesłanek do przyznania przedmiotowych płatności, z czego wynika, iż środki finansowe przekazane na rachunek strony stanowią płatności nienależne.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Kierownik BP ARiMR w O. decyzją z [...] września 2015r. r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie przyznania P. K. renty strukturalnej została wydana z naruszeniem prawa, gdyż w dniu złożenia wniosku o pomoc strona nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

Wskazano przy tym, że uchylenie decyzji nie jest możliwe, gdyż - zgodnie z przepisem art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek zajścia okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Możliwość uchylenia decyzji przewidziana w art. 146 § 1 k.p.a. upłynęła w dniu 24 marca 2011 r., gdyż decyzja o przyznaniu stronie pomocy z tytułu renty strukturalnej została doręczona skarżącemu w dniu 24 marca 2006r. Z uwagi na to, że jednoznacznie zostało ustalone, iż skarżący w dniu złożenia wniosku o rentę, z uwagi na wyłączenie z ubezpieczenia społecznego rolników nie spełniał warunku koniecznego do uzyskania renty strukturalnej, zawartego w § 4 pkt 3 rozporządzenia rentowego, środki pieniężne przekazywane na jego rachunek z tytułu tego świadczenia - zostały pobrane nienależnie.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez tenże Sąd w orzecznictwie, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić - jak twierdzi skarżący - iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków - na podstawie art. 29 ust. 1 i ust 2 ustawy o ARiMR - jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11; por także wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1684/11).

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje nie tylko wówczas, gdy te środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego, ale również wtedy, gdy środki te zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej oraz nastąpi ich wypłata, a następnie stwierdzone zostanie, iż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z tych względów również za niezasadny należy uznać zarzut sformułowany w petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 § 2 kpa.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż argumentacja skarżącego o konieczności uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu świadczenia dla przyjęcia możliwości wydania decyzji o zwrocie pobranych na jej podstawie płatności, nie ma racji bytu, bowiem również z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko, gdy pomoc zostaje, jak już wyżej wskazano przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego lub co do której stwierdzono wydanie jej z naruszeniem prawa, lecz również decyzji, której legalność w żaden sposób nie została zakwestionowana niemniej podstawy do zwrotu przyznanych w oparciu o nią środków istnieją także wtedy, gdy np. beneficjent nie dotrzymuje podjętego zobowiązania przez cały wymagany okres (np. w przypadku płatności ONW czy rolnośrodowiskowych ).

W świetle powyższego stanowisko Sądu I instancji, iż dla ustalenia nienależnie pobranych płatności brak jest konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o przyznaniu płatności należy uznać należy za zasadne. A skoro tak, to brak jest podstaw, by uznać, że jedyną drogą do odzyskania nienależnie pobranych środków była - w oparciu o decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o przyznanie renty z naruszeniem prawa - droga wystąpienia przez organ z odpowiednim roszczeniem odszkodowawczym.

Z tych też względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.