Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1074/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 34/21 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 34/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] września 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...] Prezydent W. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad synem. Organ pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanek, od których ustawodawca uzależnił udzielenie świadczenia, ponieważ pobiera emeryturę, co zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako "u.ś.r.") wyklucza możliwość udzielenia świadczenia.

Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] września 2020, nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i stwierdziło, na podstawie akt rozpatrywanej sprawy, że skarżąca sprawuje opiekę nad synem, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym istnieje od urodzenia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Jednak spełnienie przesłanek pozytywnych nie jest wystarczające do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, oprócz przesłanek pozytywnych, nie mogą zachodzić również okoliczności negatywne, tzn. wyłączjące prawo do świadczenia. Taką okolicznością wyłączającą prawo do świadczenia jest przypadek, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Przepisy nie przewidują przy tym możliwości udzielenia świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy zbiegającymi się świadczeniami. Świadczenie ubezpieczeniowe ma pierwszeństwo przed prawem do świadczenia z innego systemu, w szczególności przed świadczeniem socjalnego wsparcia.

W skardze skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą (netto) uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie przyjęcie, że posiadanie prawa do emerytury przesądza o tym, że pozbawia stronę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia systemowa, funkcjonalna i celowościowa wskazanej normy prawnej prowadzi do wniosku, że określone w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej prawo do emerytury nie pozbawia całkowicie (w pełnej wysokości) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale pozbawia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości pobieranej emerytury;

2) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego sprawy, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury netto w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia, chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;

3) art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją RP, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społecznej, ponieważ pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego – osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności niezależne od niej;

4) art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od tej osoby;

5) art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 13 grudnia 2006 r., ratyfikowanej przez Polskę 6 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 ze zm.) i poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy oraz norm konstytucyjnych wyrażonych w art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ narusza zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, obowiązkom udzielenia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym (art. 69).

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę.

Sąd wojewódzki przypomniał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i stwierdził, że organy obu instancji, dokonując wykładni językowej tego przepisu przyjęły, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z racji opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu synem, ponieważ ma ona ustalone prawo do emerytury.

Na tle interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a według dyrektyw wykładni językowej Sąd przyznał, że stanowisku organów obu instancji, prezentowanemu w decyzjach, nie można zarzucić błędu w rozumowaniu. Jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym zakresie, zarysowały się trzy rozbieżne poglądy.

Według pierwszego zapatrywania (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., I OSK 1334/20, z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 2950/15, wyrok WSA we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r., IV SA/Wr 445/19) treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Nie jest w ogóle możliwy zbieg tych świadczeń. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej, które nie stoją w sprzeczności z wynikami wykładni językowej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Ten cel nie może być zrealizowany w sytuacji gdy dana osoba ma ustalone prawo do emerytury. Świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jest niejako odpowiednikiem wynagrodzenia za pracę uzyskiwanym po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku. Świadczenie pielęgnacyjne jest natomiast skierowane do tej grupy osób, która jest aktywna zawodowo i pozostaje w tak zwanym wieku przedemerytalnym (wypracowywująca jeszcze swoje świadczenie emerytalne). Okoliczność zaś, że świadczenie emerytalne pewnej grupy osób mającej ustalone prawo do emerytury jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych.

Według drugiego stanowiska, dla którego reprezentatywne są między innymi wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19, WSA w Gorzowie Wlkp. z 18 grudnia 2019 r. SA/Go 737/19, dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych (por. np. uchwała NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast.). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (por. L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Taką zmianę sądy orzekające dostrzegają w sytuacji bezsprzecznej od kilku lat zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Narusza konstytucyjną zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Sądy podzielające omawiany pogląd nie znajdują racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Sądy administracyjne prezentujące ten pogląd przyjmują, że opiekunowi przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury (czyli w wysokości różnicy między tymi świadczeniami).

Prezentowana jest też koncepcja trzecia, przyjęta między innymi w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 sierpnia 2020 r., I OSK 766/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r., IV SA/Po 824/19, WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r., II SA/Rz 1265/19, która ogólnie podziela pogląd drugi co do zasady, jeśli chodzi o zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych, które mogą prowadzić do odrzucenia wykładni stricte językowej, z powołaniem się zatem na wykładnię prokonstytucyjną norm art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., lecz nie aprobująca przedstawionego wyżej (w drugim poglądzie z zaprezentowanych) sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie, kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. W konsekwencji uznaje się, że należy przyjąć rozwiązanie polegające na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalno-rentowego.

Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować, co wynika z art. 9 k.p.a. w związku z art. 79a k.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Sąd wojewódzki zgodził się z ostatnim, trzecim poglądem, uwzględniającym możliwość dokonania wyboru przez zainteresowaną stronę (opiekuna) świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, pod warunkiem zawieszenia prawa do emerytury. Oznacza to zarazem, że Sąd nie zaaprobował argumentacji skargi w zakresie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między ustaloną przepisami wysokością tego świadczenia a pobieraną przez skarżącą kwotą netto emerytury. Wobec tego, w ocenie Sądu, organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. co skutkowało co najmniej przedwczesną odmową przyznania stronie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:

a) przepis ten nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego J. B., choć jest to osoba, która ma ustalone prawo do emerytury, podczas gdy w ocenie Kolegium, z brzmienia tej regulacji wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury,

b) zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę określoną w tym unormowaniu, wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, choć zawieszenie prawa do emerytury na wniosek emeryta nie powoduje uzyskania przez emeryta statusu osoby bez ustalonego prawa do emerytury, a w konsekwencji pominięcie jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu, wedle którego dysponowanie uprawnieniem do emerytury przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi negatywną przesłankę uzyskania tego świadczenia rodzinnego,

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 79a k.p.a., gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nienaruszając przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 9 w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez J. B. decyzji, przez niezasadne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni prokonstytucyjnej, prowadzące do zrównania sytuacji osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym, które mają ustalone prawo do emerytury z opiekunami, którzy takiego prawa nie mają ustalonego, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów obu instancji, choć te dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego oraz nie naruszyły przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 9 w zw. z art. 79a k.p.a., gdyż skarga J. B., jako nieuzasadniona, powinna być oddalona z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący kasacyjnie organ oświadczył też, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Należy wskazać, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest kwestionowany, natomiast istota sporu koncentruje się wokół oceny, czy organy orzekające w sprawie, bazując wyłącznie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zasadnie przyjęły, że fakt otrzymywania przez skarżącą emerytury wyklucza możliwość ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, u którego niepełnosprawność istnieje od urodzenia.

Kwestia ta była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w tym zakresie, zarysowały się trzy rozbieżne poglądy. Jednakże w ostatnim okresie ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko i argumentacja wyrażone w wyrokach z dnia: 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2305/20 i sygn. akt I OSK 2304/20; 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2813/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 349/21 i sygn. akt I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 563/21 i sygn. akt I OSK 305/21; 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 544/21 i sygn. akt I OSK 484/21; z 28 października 2021 r., sygn. akt I OSK 727/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 917/21 i sygn. akt 943/21; 9 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1072/21 – wyroki dostępne na stronie internetowej – orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA" ).

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął stanowisko prezentowane w ww. wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie również podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Konieczność sięgnięcia do powyższych dyrektyw wykładni uzasadnia zarówno cel świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i zmiana relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2119 zł miesięcznie (Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022 - M.P. z 2021 r., poz. 1021). Zatem nie budzi wątpliwości, że intencją ustawodawcy wprowadzającego art. 17 ust.5 pkt 1 a u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Zauważyć również należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Także obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Wskazać trzeba, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: w pkt I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; w pkt II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. Dalej Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Wskazać także należy, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Należy wskazać, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm. – dalej jako "u.e.r.f.u.s."), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.

Z wyżej wskazanych powodów niezasadne są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.