Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1826/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.176, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2083/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[..]" Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] kwietnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy G. na rzecz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego "[..]" Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lutego 2015 r., sygn. akt: I SA/Wa 2083/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego [..] Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie trzecim zasądził od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W postępowaniu wszczętym wnioskiem Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2010 r., znak: [..] o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej nieodpłatne nabycie na rzecz miasta G. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w G. przy ul. [..] (działka nr [..], obr. [..]) Wojewoda Śląski decyzją z dnia [..] stycznia 2013 r., znak: [..] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę G. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta G., w obrębie ewidencyjnym [..], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..] o powierzchni 0,0986 ha, objętej księgą wieczystą nr [..] prowadzoną przez Sąd Rejonowy VIII Wydział Ksiąg Wieczystych w G.

W postępowaniu organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. z 1946 r., nr 13, poz. 87). Nieruchomość ta pozostawała w odpłatnym zarządzie na czas nieoznaczony [..] w G., na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. z dnia [..] kwietnia 1989 r. znak: [..].

[..] w G. została przekształcona w trybie art. 29 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 z późn. zm.) decyzją Ministra Przemysłu z dnia [..] czerwca 1989 r., nr [..] w spółkę z o.o.– Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[..]" z udziałami Skarbu Państwa i przedsiębiorstw państwowych.

Spółka [..] w dniu [..] stycznia 2010 r. wystąpiła do Wojewody Śląskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego w/w nieruchomości oraz prawa własności położonego na niej budynku biurowego. Postępowanie uwłaszczeniowe zostało zawieszone postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia [..] listopada 2010 r., znak: [..].

Według Prezydenta Miasta G. nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do Miejskiej Rady Narodowej w G. i nie była obciążona prawem zarządu lub użytkowania na rzecz przedsiębiorstwa państwowego, w związku z czym podlega komunalizacji z mocy prawa. Natomiast zdaniem Spółki cały majątek [..] w G. przekazany został powstałej w wyniku przekształcenia spółce [..]. Wobec tego Wojewoda ustalić musiał, kto posiadał faktyczny tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. W ocenie Wojewody uznać należało, że Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [..] Sp. z o.o. z siedzibą w G. powstałe z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego [..] w G. w trybie art. 29 u.p.p. jest następcą prawnym tego przedsiębiorstwa państwowego pod tytułem szczególnym - w zakresie sukcesji praw majątkowych. W ramach sukcesji syngularnej na Spółkę przeszło prawo zarządu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w G. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1993 r., III CZP 129/93, Wojewoda wskazał, że zarząd nie jest tylko terminem technicznym lub technicznoprawnym, lecz ma charakter prawa majątkowego.

Organ podniósł, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, z wyjątkiem mienia określonego w art. 11 i 12 ustawy, w dniu jej wejścia w życie, tj. w dniu 27 maja 1990 r., stało się z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Z kolei zgodnie z art. 34 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., w powiązaniu z ówczesnym brzmieniem art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), mieniem należącym do wyżej opisanych podmiotów były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo państwowych osób prawnych. W postępowaniu ustalono, że właściwy organ administracji publicznej decyzją z dnia [..] kwietnia 1989 r., wydaną m.in. w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wyraził zgodę na przekazanie w drodze umowy przedmiotowej nieruchomości w odpłatny zarząd [..] w G., która została przekształcona [..] czerwca 1989 r. w Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [..] Sp. z o.o. z siedzibą w G. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Wojewoda uznał, że przedmiotowa nieruchomość, w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie ww. Spółki (niebędącej jednostką podporządkowaną radzie narodowej lub terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego), tym samym nie należała ona do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i nie została nabyta z mocy prawa przez Gminę G., na terenie której była położona w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dacie, z którą ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) wiąże skutek komunalizacji z mocy prawa.

Na skutek wniesionego przez Prezydenta Miasta G. odwołania z dnia [..] lutego 2013 r., znak: [..], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r., nr [..] uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez gminę miejską G. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w G. w obrębie ewidencyjnym [..] (nr [..]), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], i uregulowanej w księdze wieczystej nr [..].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obejmowanie przez państwowe osoby prawne przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi (Dz.U. Nr 47, poz. 240), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. Nr 47, poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. Nr 47, poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. z 1958 r. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Nadto z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wynika, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. W ocenie Komisji z wyżej powołanych przepisów wyraźnie wynika, że prawa zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność państwową nie można było wtedy tylko domniemywać. Zainteresowane strony ani organ pierwszej instancji nawet nie twierdzą, by to dalsze przekazanie mienia będącego w zarządzie [..] w tym działki nr [..] nastąpiło w przewidzianym ustawą trybie lub po uprzednim uzyskaniu zgody na przekazanie zarządu tą nieruchomością przez właściwy w takich sprawach terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego (którym Minister Przemysłu wtedy nie był) - spowodowało to wygaszenie prawa jej zarządu. W ocenie Komisji stało się tak niezależnie od tego, w jakiego rodzaju sukcesji (pod tytułem ogólnym czy szczególnym) przejęła w wyniku decyzji Ministra Przemysłu z dnia [..] czerwca 1989 r. (a więc przed 27 maja 1990 r.) sporną działkę nr [..] Spółka, a także niezależnie od tego czy i ile udziałów miał Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. w tej Spółce. Zatem jako niepodlegające wyłączeniu z komunalizacji i należące wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego mienie stanowiące zabudowaną działkę nr [..] stało się ono, w ocenie Komisji, z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. mieniem gminy, na obszarze której była wówczas położona czyli gminy miejskiej G.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe [..] Sp. z o.o. z siedzibą w G., zarzucając naruszenie: 1) art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy dotyczących wykonywania przez skarżącego prawa zarządu nad zabudowaną nieruchomością obejmującą działkę nr 582; 2) art.10 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją; 3) art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (w brzmieniu obowiązującym od 28 lutego 1989 r.) poprzez ustalenie wbrew temu przepisowi, że skarżący nie przejął od [..] w G. prawa zarządu nad działką nr [..].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organy administracji orzekające w sprawie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 27 maja 1990 r., sporna nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też była wyłączona z komunalizacji.

Sąd I instancji wskazał, że poza sporem było, że poprzednikowi prawnemu PPHU [..] Sp. z o.o. z siedzibą w G. – [..] w G. - przysługiwało do działki nr [..] prawo zarządu na podstawie decyzji nr [..] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w G. z dnia [..] kwietnia 1989 r. Natomiast zapis § 4 wskazanej wyżej decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [..] czerwca 1989 r. jednoznacznie postanowił, że wszystkie składniki majątkowe [..] w G. przekazane zostają Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu Sp. z .o.o. w G.

Ideą komercjalizacji, dokonanej ustawą z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, było przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa. Zmiana formy gospodarowania nie pociągała za sobą zmiany właściciela, lecz miała na celu przekształcenie przedsiębiorstwa w podmiot rynkowy przez zasadnicze zmiany systemu zarządzania. Zdaniem Sądu Wojewoda Śląski w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przeprowadził trafną analizę konsekwencji prawnych zaistniałego przekształcenia, z czego wyprowadził słuszny, poprawny formalnie i logiczny wniosek, że PPHU [..] w następstwie postępowania "przekształceniowego" – przejęło między innymi przysługujący [..] składnik majątkowy w postaci prawa zarządu nad działką nr [..].

W ocenie Sądu I instancji organ II instancji zasadnie wskazał, że w okresie przed dniem 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, uzyskiwały grunty Skarbu Państwa w zarząd w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), w użytkowanie na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz. 159) lub innych przepisów prawa. Faktem jest także, że zarząd nieruchomościami nie mógł być domniemywany, ani wynikać wprost z aktów ogólnie obowiązujących lecz był ustanawiany dla ściśle określonych składników, w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, albo za zezwoleniem tego organu, na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wskazany tryb nie odnosił się jednakże do transformacji legalnie ustanowionego prawa zarządu w drodze komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydając zaskarżoną decyzję uchybiła treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wadliwą interpretacją art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina G. wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.

1) niezastosowanie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych pomimo zaistnienia przesłanek w nim wymienionych,

2) błędną wykładnię art. 29 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych i uznanie, że dokonana likwidacja przedsiębiorstwa państwowego i utworzenie spółki z o.o. stanowiła transformację bez zmiany właściciela kapitału i właściciela przedsiębiorstwa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął, że przekształcenie przedsiębiorstwa na podstawie art. 29 ustawy z dnia 25 września 1981 r. w spółkę stanowi transformację ustrojową przedsiębiorstwa państwowego. Przekształcenie w trybie tej ustawy prowadzi do powstania nowego podmiotu w miejsce likwidowanego przedsiębiorstwa państwowego – następuje więc zmiana właściciela kapitału i przedsiębiorstwa. Skoro zatem powstał nowy podmiot prawa, to aby uzyskać prawo zarządu nieruchomością gruntową musiał uzyskać decyzję ówczesnego organu gospodarującego nieruchomościami Skarbu Państwa na podstawie art. 38 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Do dnia wejścia w życie ustawy o prywatyzacji i komercjalizacji brak było przepisu, z którego wynikałoby, że w przypadku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w Spółkę uprawnienia i obowiązki wynikające z decyzji administracyjnych oraz zobowiązań publicznoprawnych przechodzą na nowy podmiot.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo -Usługowe [..] Spółka z o.o. z siedzibą w G. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że Spółka powstała z przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w Spółkę i przejęła prawo zarządu nad nieruchomością nr [..], co wyłączało ją spod komunalizacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz.U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201).

Zarzuty powyższe został wadliwie skonstruowane.

Należy wskazać, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 176 tej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym (wskazanym w art. 46 § 1 ustawy), a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu zasadnego uchylenia lub zmiany.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 Prawa przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zarówno przepis art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191), jak i przepis art. 29 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych (w jej brzmieniu sprzed zmiany dokonanej na mocy art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 51, poz. 298) z dniem 1 sierpnia 1990 r.) składają się z kilku jednostek redakcyjnych (ustępów i punktów). Przepis art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych obejmuje 4 ustępy, z których pierwsze trzy składają się z kilku punktów, a art. 29 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych obejmuje 3 ustępy, z których pierwszy składa się z 2 punktów.

Również analiza treści zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, jak i jej uzasadnienia nie daje podstaw do zidentyfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia prawa przez Sąd I instancji odpowiadających wymogom prawidłowo wskazanych podstaw kasacyjnych.

Naruszenia przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych strona skarżąca kasacyjnie upatruje w jego niezastosowaniu w niniejszej sprawie "pomimo zaistnienia przesłanek w nim wymienionych", a z treści skargi kasacyjnej można wywieść jedynie, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niezasadne uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [..] kwietnia 2014 r. w sytuacji, gdy według niej ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych gwarantowała stronie skarżącej kasacyjnie nabycie mienia ogólnonarodowego, a przejęcie nieruchomości w zarząd przez Spółkę wymagałoby właściwej decyzji organu wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tak skonstruowany zarzut nie wskazuje jednak na czym polegało błędne odczytanie przez Sąd I instancji przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, prowadzące w rezultacie do jego niezastosowania w sprawie.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145).

Podnosząc zarzut niezastosowania art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tego przepisu przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego określonego rozumienia. Z treści zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia wynika, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie – nie podnosząc zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - kwestionuje prawidłowość ustalenia stanu faktycznego poprzez wadliwe przyjęcie, że w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego w spółkę, spółka ta nabyła prawo zarządu nieruchomością w wyniku następstwa prawnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie odnosząc się do treści powyższego przepisu i jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji, a podnosząc, że naruszenie tego przepisu przez jego niezastosowanie polega na wadliwym przyjęciu, że Spółka posiadała tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r., kwestionuje w istocie kwestię zastosowania tego przepisu w świetle ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy, które są w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe.

W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesiony zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem bezpodstawnym.

Z tożsamych przyczyn oraz z uwagi na wadliwą konstrukcję nie mógł zostać także uwzględniony zarzut naruszenia art. 29 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Również bowiem i w tym przypadku zarzucając, że w realiach niniejszej sprawy "dokonana likwidacja przedsiębiorstwa państwowego i utworzenie spółki z o.o. stanowiło transformację bez zmiany właściciela kapitału i właściciela przedsiębiorstwa" strona skarżąca podważa prawidłowość ustaleń w zakresie stanu faktycznego i jego oceny, a nie rozumienie – czyli wykładnię – powyższego przepisu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, w szczególności to, że prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy i poprawność postępowania dowodowego organów administracji nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej, skargę tę należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a.