Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 2013/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 6a ust. 11
journal: Dz.U. 1993 nr 94 poz 431
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o podatku rolnym.
article: art. 6 ust. 13
journal: Dz.U. 2002 nr 9 poz 84
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity
article: art. 50 par. 1, art. 52 par. 1, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 2013/15 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki, Sędziowie: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant st. sekretarz: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2016 r., sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach, na uchwałę Rady Gminy w Pcimiu, z dnia 26 listopada 2004 r. Nr XXVIII/133/04, w sprawie określenia wzorów formularzy do podatku od nieruchomości,, podatku rolnego i podatku leśnego, , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej:, - załącznik Nr 1 do uchwały zatytułowany "Informacja o nieruchomościach (budynkach, budowlach, gruntach i lasach) osób fizycznych" w, zakresie zawartego w załączniku oświadczenia o treści "Odpowiedzialność przewidziana w kodeksie karnym skarbowym za zatajenie danych, mających wpływ na ustalenie zobowiązania podatkowego lub jego wysokość, oraz podanie danych niezgodnych z prawdą jest mi znana",, - załącznik Nr 5 do uchwały zatytułowany "Deklaracja na podatek rolny na rok..." w zakresie zawartego w załączniku oświadczenia o treści, "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością",, - załącznik Nr 6 do uchwały zatytułowany "Deklaracja na podatek leśny na rok..." w zakresie zawartego w załączniku oświadczenia o treści, "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".,


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr XXVIII/133/04 z dnia 26 listopada 2004 r. – wydaną w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 i art.40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9 poz. 84 ze zm.) oraz art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.) oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1682 ze zm.) - Rada Gminy Pcim określiła wzory formularzy do podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego.

W załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały, zatytułowanym "Informacja o nieruchomościach, (budynkach, budowlach, gruntach i lasach) osób fizycznych" zawarto oświadczenie o treści: "Odpowiedzialność przewidziana w kodeksie karnym skarbowym za zatajenie danych mających wpływ na ustalenie zobowiązania podatkowego lub jego wysokość, oraz podanie danych niezgodnych z prawdą jest mi znana". Ponadto w załączniku nr 5 zatytułowanym "Deklaracja na podatek rolny na rok..." oraz w załączniku nr 6 o nazwie "Deklaracja na podatek leśny na rok..." zamieszczono oświadczenia o identycznej treści: "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Prokuratora Rejonowego w Myślenicach. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 18 ust. 2 pkt. 8, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 13 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, art. 6a ust. 11 ustawy o podatku rolnym oraz art. 6 ust. 9 ustawy o podatku leśnym. Wskazując na powyższe i powołując się na przepis art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zawierającej oświadczenie podatnika, złożone pod rygorem odpowiedzialności wynikającej z przepisów kodeksu karnego skarbowego.

W ocenie Prokuratora wymienione przepisy - podane jako podstawa prawna podjętej uchwały – nie dają kompetencji Radzie Gminy w Pcimiu, do zawarcia w formularzach pouczenia o odpowiedzialności karnej skarbowej składającego deklarację za oświadczenie przez niego nieprawdy. Jak podkreślił Prokurator należy zauważyć, że brak jest jakichkolwiek przepisów ustawowych, które nadawałyby radzie gminy ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, których poszanowanie wymuszane byłoby odpowiedzialnością karną. Każdorazowo w ustawie zawarta musi być norma kompetencyjna, upoważniająca organy samorządu terytorialnego do tego typu działań, a w tym zakresie jak podkreślił Prokurator taka ogólna norma nie istnieje, a powołane w uchwale przepisy ustaw nie stanowią podstawy do zawarcia w formularzach podatków od nieruchomości rygoru odpowiedzialności karnej skarbowej.

Prokurator wskazał również, że brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma zastosowanie do wszelkich aktów prawa miejscowego, bez względu na datę ich uchwalenia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 2622/00, ONSA 2002/3/114).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i umorzenie postępowania. Organ przyjął za słuszną argumentację strony skarżącej, zwrócił jednak uwagę, że zakwestionowana uchwała została już uchylona mocą uchwały Nr III/12/ 06 Rady Gminy Pcim z dnia 14 grudnia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W myśl przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Myślenicach jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Pcim z dnia 26 listopada 2004 r. Nr XXVIII/133/04 w sprawie określenia wzorów formularzy do podatku od nieruchomości, podatku rolnego i podatku leśnego.

Zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała, jako skierowana do wszystkich podatników, na których ciąży obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości, podatku leśnym i podatku rolnym, niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego.

Nie ma także przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa, sąd mógł stwierdzić jej nieważność, mimo że uchwała nie pozostaje już w obrocie prawnym.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy.

Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przypomnieć należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej. Co jednak istotne, także w niniejszej sprawie, podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W ocenie Sądu, Rada Gminy Pcim podejmując zaskarżoną uchwałę dopuściła się istotnego naruszenia przepisów prawa, polegającego na obowiązkowym zamieszczeniu w załączniku nr 1 do przedmiotowej uchwały, zatytułowanym "Informacja o nieruchomościach (budynkach, budowlach, gruntach i lasach) osób fizycznych" oświadczenia o treści "Odpowiedzialność przewidziana w kodeksie karnym skarbowym za zatajenie danych mających wpływ na ustalenie zobowiązania podatkowego lub jego wysokość, oraz podanie danych niezgodnych z prawdą jest mi znana", w załączniku nr 5 zatytułowanym "Deklaracja na podatek rolny na rok..." oraz w załączniku nr 6 zatytułowanym "Deklaracja na podatek leśny na rok..." oświadczenia o treści "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością".

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 6 ust. 13 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84 ze zm.), art. 6a ust. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tj. Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431 ze zm.), oraz art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2002 r. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Granice te określają przepisy pozostałych ustaw wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały stanowiąc, że rada gminy w drodze uchwały określa wzory formularzy deklaracji na podatek rolny, leśny i podatek od nieruchomości. Przepisy te wskazują, że "w formularzach będą zawarte dane dotyczące podmiotu i przedmiotu opodatkowania niezbędne do wymiaru i poboru podatku". Jak dostrzega się w doktrynie, "katalog tych danych nie ma charakteru zamkniętego i w poszczególnych gminach jest różny, zależy bowiem od specyfiki danej gminy" (por. L. Etel, uwagi do art. 6a u.p.r. [w:] Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, LEX 2012). Nie zmienia to jednak faktu, że formularze deklaracji powinny umożliwiać złożenie wyłącznie takich oświadczeń, a zatem podanie wyłącznie takich danych, które są niezbędne do wymiaru i poboru podatku.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że cechy takiej nie posiada zobowiązanie składającego informację, do podpisania informacji (oświadczenia) o treści cyt. "Odpowiedzialność przewidziana w kodeksie karnym skarbowym za zatajenie danych mających wpływ na ustalenie zobowiązania podatkowego lub jego wysokość, oraz podanie danych niezgodnych z prawdą jest mi znana" zawartego w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały, czy też oświadczenia o treści cyt. "Oświadczam, że są mi znane przepisy kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z rzeczywistością" zawartego w załącznikach nr 5 i 6 do uchwały.

Ani przepisy przywołane jako podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały, ani też żaden inny przepis prawa pozytywnego nie upoważnia bowiem rady gminy do wymuszenia złożenia oświadczenia o takiej treści przez osobę składającą deklarację na podatki od nieruchomości, rolny i leśny.

Warunkiem odpowiedzialności za złożenie fałszywego oświadczenia, czy też złożenia oświadczenia o posiadaniu wiedzy w odniesieniu do takiej odpowiedzialności jest, by przepis ustawy, na podstawie której oświadczenie jest składane, przewidywał możliwość złożenia oświadczenia co do znajomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, jeżeli ustawodawca zamierza nadać wymaganym oświadczeniom składanym przez zainteresowane podmioty rygor odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą, to rygor ten wprowadza wprost do ustawy i dopiero wówczas - w razie przeniesienia kompetencji do określenia przez organ samorządu wzoru informacji i deklaracji - możliwym byłoby odwoływanie się przez organ do pouczenia o odpowiedzialności karnej za podanie danych niezgodnych z prawdą, czy złożenia oświadczenia o posiadaniu wiedzy odnośnie do takiej odpowiedzialności.

Podkreślić należy, że ustawowe wyliczenie zagadnień przekazanych radzie gminy do uregulowania w drodze uchwały w sprawie wzorów deklaracji jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione.

Jak wynika więc z dotychczasowych rozważań, do zamieszczenia w załącznikach do zaskarżonej uchwały wymogu złożenia przez osoby składające deklaracje/informacje podatkowe oświadczenia o znajomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego regulujących kwestie odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą koniecznym jest zarezerwowanie przez ustawodawcę stosownej wyraźnej delegacji ustawowej, której w analizowanym przypadku brak. Niewątpliwie odpowiedzialność ze wspominanego tytułu obiektywnie istnieje ( np. art. 56 Kodeksu karnego skarbowego ) niemniej jednak wynika ona wprost z przepisów ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy i to niezależnie od złożonego przez podatnika oświadczenia co do jego stanu wiedzy, a więc w tym przypadku znajomości przepisów tego aktu prawnego. Reasumując brak stosownej delegacji ustawowej na gruncie obowiązującego stanu prawnego nie upoważnia organów gminy w tym przypadku do odbierania od osób składających deklarację oświadczeń co do znajomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego czy też stanu ich wiedzy w odniesieniu do innych aktów prawnych.

Wskazane przepisy ustawy o podatku rolnym (art. 6a ust. 11), o podatku leśnym (art. 6 ust. 9) i ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (art. 6 ust. 13) takiej delegacji ustawowej nie zawierają, zaś ustawowego upoważnienia dla organu stanowiącego gminy w tym zakresie nie można domniemywać. Organy władzy publicznej, do których zalicza się organy samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP działają na podstawie i w granicach prawa. Mogą działać w granicach wyznaczonych przez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, zatem tylko tam i o tyle o ile upoważnia prawo.

Końcowo zaznaczyć należy, że badane w niniejszej sprawie zagadnienie było już przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć tutejszego sądu, m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1484/14, z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1112/14, czy 19 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 10/14, z dnia 5 czerwca sygn. akt I SA/Kr 623/14, z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Kr 52/15. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w ww. wyrokach i przyjmuje je za własne.

Odnosząc się z kolei do argumentu z odpowiedzi na skargę że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Rady Gminy Pcim Nr III/12/06 z dnia 14 grudnia 2006 r., skonstatować należy, że przedmiotem postępowanie było stwierdzenie nieważności przedmiotowego zapisu uchwały Nr XXVIII/133/04 z dnia 26 listopada 2004 r. Zatem do czasu zastąpienia kwestionowanej uchwały nową uchwałą, obowiązywała ona przez pewien czas i rodziła skutki prawne dla podatników.

W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie".

Skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc).

Podsumowując stwierdzić należy, że z uwagi na to, iż brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia we wzorach formularzy informacji i deklaracji podatkowej oświadczenia co do znajomości przepisów Kodeksu karnego skarbowego o odpowiedzialności za podanie danych niezgodnych z prawdą, zasadnym było w oparciu o przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w zaskarżonej części.