Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2699/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.141 par.4, art.145 par.1 pkt 1 lit.c, art.151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.97 par.1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.9 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 11 poz 70
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego - tekst  jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2801/13 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Spółki z o.o. w W. [...] (...) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014r. oddalił skargę A. sp. z o.o. w L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 [...] 2013 r. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw A. sp. z o.o. z siedzibą w L., wnioskiem z dnia 2 [...] 2012 r. wystąpiła o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

W dniu 3 [...] 2012 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło zawiadomienie Prokuratury Okręgowej w S. z dnia 1 [...] 2012 r. (sygn. akt V Ds. 26/12/ Sp (c) informujące Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., jako pokrzywdzonego, o wszczęciu śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, polegającego na wyłudzeniu za pośrednictwem firmy A. sp. z o.o., przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, dofinansowania w postaci środków pieniężnych w kwocie nie mniejszej niż [...] zł.

Ze względu na przekazanie przez Prokuraturę Okręgową w S. zawiadomienia w sprawie wszczęcia wymienionego śledztwa, organ I instancji zwrócił się w dniu 9 [...] 2012 r. do Marszałka Województwa [...] z prośbą o wydanie opinii w sprawie spełniania kryteriów wstępnego uznania przez ww. grupę producentów.

Organ I instancji, postanowieniem z dnia 27 [...] 2012 r., zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone z wniosku A. sp. z o.o. w sprawie przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw.

W dniu 8 [...] 2013 r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Od tego postanowienia strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W dniu 12 [...] 2013 r., strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Rozpatrując ten wniosek, postanowieniem z dnia 12 [...] 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania. Strona nie złożyła zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia.

Marszałek Województwa [...], decyzją z dnia 7 [...] 2013 r. (znak: [...]) uznał stronę za organizację producentów owoców i warzyw.

Następnie, wnioskiem z dnia 19 [...] 2013 r., strona wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania.

Postanowieniem z dnia 18 [...] 2013 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania.

Od przedmiotowego postanowienia strona wniosła zażalenie.

Postanowieniem z dnia 10 [...] 2013 r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora OR ARiMR w G. z dnia 18 [...] 2013 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ustały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania.

Dokonując analizy stanowiska strony, organ zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 27 [...] 2012 r., jako podstawę zawieszenia postępowania prowadzonego z wniosku A. sp. z o.o. wskazano fakt wszczęcia śledztwa przez Prokuraturę Okręgową w S. Ponieważ śledztwo nie zostało zakończone, w ocenie organu odwoławczego, ze względu na wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 115 ust. 2 rozporządzenia komisji (UE) nr 543/2011z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, brak było podstaw, aby uznać, że ustały przyczyny skutkujące zawieszeniem pomocy finansowej, o którą wnioskowała strona.

Od powyższego rozstrzygnięcia A. sp. z o.o. w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi strona wykazywała, że zawieszenie postępowania nastąpiło bez podstawy prawnej. Podnosiła również argumenty dotyczące braku kompetencji organów ARiMR do zawieszenia postępowania na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, gdyż w jej przekonaniu takie kompetencje przysługują wyłącznie marszałkowi województwa.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 827/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki A. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 [...] 2013 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania. Przedmiotem badania Sądu była między innymi zasadność zawieszenia postępowania o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Była też – na zarzut strony - badana kwestia właściwości organu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że orzeczeniu wydanym pod sygn. akt V SA/Wa 827/13, Sąd uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.". Po przeanalizowaniu zakresu toczącego się postępowania karnego stwierdził także, że daje ono podstawę do zawieszenia postępowania z uwagi na treść art. 115 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011.

Ponieważ od powyższego wyroku spółka A. wniosła skargę kasacyjną, Sąd I instancji uznał, że zarzuty dotyczące prawidłowości rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie, zostaną zbadane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem tego Sądu nie było więc żadnych podstaw, aby to robić po raz kolejny w sprawie niniejszej. W przypadku, gdy zarzuty skargi kasacyjnej zostaną uwzględnione zawieszenie postępowania upadnie i tym samym wniosek o podjęcie postępowania będzie bezprzedmiotowy. W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że były przesłanki do zawieszenia postępowania, brak będzie podstaw do jego podejmowania.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że postępowanie karne, z powodu którego zostało zawieszone postępowanie w przedmiocie przyznania płatności nadal się toczy. Jak wynika z pisma Prokuratury Apelacyjnej w G. z dnia 23 [...] 2014 r., przeszło ono w fazę "in personam" i zostały przedstawione zarzuty pracownikom ARiMR dotyczące poświadczania nieprawdy w dokumentach ARiMR w czasie przeprowadzania kontroli. W ramach tego postępowania badana jest także kwestia uzyskania przez spółkę A. pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producenckich za okres I półrocza 2012 r. Pod sygn. akt Ap V Ds. 25/14 toczy się także śledztwo przeciwko pięciu osobom podejrzanym o popełnienie czynu z art. 229 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz.553 ze zm.) dalej: "k.k.", a sprawa dotyczy między innymi obietnicy udzielenia oraz udzielenia korzyści majątkowej osobie pełniącej funkcję publiczną – Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w celu uzyskania przez A. pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów za okres I półrocza 2012 r.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, A. sp. z o.o. w C. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie na wypadek nieuwzględnienia zarzutów dotyczących przepisów o postępowaniu przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów obrazy przepisów prawa materialnego, wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowienia organu II instancji z dnia 10 [...] 2013 roku nr [...], [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw,

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 125 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez jego nieuprawnione niezastosowanie i odmowę zawieszenia postępowania w sprawie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie sygn. akt V SA/Wa 827/13,

2) art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wbrew zaistnieniu podstaw do jej uwzględniania, pomimo iż w niniejszej sprawie nie tylko nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony odstąpił od zbadania zaistnienia tych przesłanek i zbadania zasadności postępowania organu administracji,

3) art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 100 § 2 oraz § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi wbrew zaistnieniu podstaw do jej uwzględniania na skutek błędnej interpretacji przepisów dotyczących zagadnienia wstępnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zawarła obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pismem z dnia 5 [...] 2015 r. ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organów, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, co stanowi przesłankę do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zarzuciła Sądowi I instancji brak własnej analizy w tej sprawie i ograniczenie się do stwierdzenia, że WSA badał już tą kwestię w innym postępowaniu. Wskazała, że postępowanie karne mające nawet bezpośredni związek ze sprawą nie będzie kreować zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie. Zagadnienie wstępne powinno mieć charakter materialnoprawny. Fakt wszczęcia postępowania przygotowawczego przez Prokuraturę Apelacyjną w G. nie oznacza jeszcze potwierdzenia oszustwa i postawienia zarzutów.

Pismem z dnia 18 [...] 2015 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa załączył odpowiedź Prokuratury Apelacyjnej w G. z dnia 2 [...] 2015 r. wskazując, iż wynika z niego, że nie doszło do wyłudzenia przedmiotowych środków finansowych z uwagi na zawieszenie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzji o wypłacie pomocy finansowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane postanowienie którym odmówiono podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia, wydane zostało przez organ administracji bez naruszenia prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o przyznanie - na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2008 r. nr 11, poz. 70) - pomocy finansowej i wydanie w tej sprawie decyzji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu oraz pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 827/13, którym kontrolowano zgodność z prawem postanowienia o zawieszeniu z urzędu przywołanego powyżej postępowania administracyjnego, że jego zakończenie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie od ustaleń śledztwa prowadzonego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu dofinansowania na działalność związaną z produkcją płodów rolnych za pośrednictwem firmy A. sp. z o.o. w C. przy pomocy wprowadzenia do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, którego zakres obejmuje również pomoc finansową, o przyznanie której spółka wystąpiła wnioskiem z dnia 2 [...] 2012 r. Sąd podniósł przy tym, że strona skarżąca nie powołała się na żadną zmianę okoliczności, która miałaby uzasadniać podjęcie zawieszonego postępowania, jak również podkreślił, że we wskazanym postępowaniu przygotowawczym doszło również do przedstawienia zarzutów konkretnym osobom.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Za uzasadniony uznać należało zarzut z pkt II. ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego istota sprowadza się do stanowiska o niezasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy konsekwencją braku określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podstaw do zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzenia działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, był równoczesny brak podstaw do odmowy jego podjęcia przez właściwy organ.

Na wstępie przypomnienia i podkreślenia wymaga to, że w rozpatrywanej sprawie zadaniem Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącej spółki z dnia 2 [...] 2012 r. o przyznanie jej - jako wstępnie uznanej grupie producentów – w drodze decyzji, pomocy finansowej, o której mowa w pkt 3 ust. 1 art. 9 ustawy z dnia 19 rudnia 2003 r., i w którym to postępowaniu, zgodnie z art. 1b tej ustawy, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że wymieniona ustawa albo przepisy wymienione w jej art. 1 ust. 1 pkt 1 stanowią inaczej.

W związku z powyższym, za oczywiste uznać należało, że zasadniczy wzorzec sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia stanowić powinien przepis art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. W tej mierze podkreślić należy bowiem, że badanie ziszczenia się przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, nie może również pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny zasadności ich zastosowania, jako podstaw jego zawieszenia.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kp.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z dnia 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07).

Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). W końcu podnieść należy i ten argument, że skoro istotą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest to, że determinuje ono rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że o samej kwestii prejudycjalnej można mówić tylko wtedy, gdy trwa sprawa administracyjna jako przedmiot postępowania jurysdykcyjnego, tj. od momentu wszczęcia tego postępowania do czasu wydania ostatecznej decyzji administracyjnej (por. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd terytorialny" 2003, nr 10, s. 29 i n.).

Z punktu widzenia przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., za nieuzasadnione uznać należało więc stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać – tak jak w rozpatrywanej sprawie – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia (opisanego powyżej) przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawno karnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. Wskazane postępowanie "nie rozstrzyga" bowiem żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Postępowanie to, nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego w znaczeniu o jakim mowa była powyżej. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem spółki w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne, a tym samym, aby za zasadną można było uznać odmowę podjęcia tak zawieszonego postępowania. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia.

W związku z powyższym, podważyć należało zasadność stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji procedował bez naruszenia wymienionych przepisów k.p.a.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało natomiast pozostałe zarzuty, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzuty z pkt II ppkt 1) i ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew wymogowi wynikającemu z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a., wymienione zarzuty, gdy chodzi o ich uzasadnienie, nie uprawdopodabniają bowiem wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a, nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należało, że omawiana grupa zarzutów kasacyjnych nie czyniła zadość wskazanemu wymogowi. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała bowiem, aby zarzucane naruszenia przepisów k.p.a. miały wpływ na wynik sprawy w znaczeniu, w jakim przedstawiono to powyżej.

Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą kasacyjnie nie mógł odnieść również, stawiany w oparciu o podstawę z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., zarzut błędnej wykładni art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011.

W tej mierze przypomnienia wymaga, że zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne odnośnie do art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011, a tym samym, aby w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił rezultat tychże zabiegów, co tylko w tej sytuacji mogłoby uzasadniać podjęcie polemiki z tak wyrażonym stanowiskiem. Wobec tego jednak, że Sąd I instancji tego nie uczynił, to omawiany zarzut skargi kasacyjnej oraz zawarta w jego uzasadnieniu argumentacja "podważają" pogląd, którego Sąd I instancji nie wyraził. Stąd też, omawiany zarzut nie może stanowić przedmiotu merytorycznej oceny w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni przedstawione powyżej argumenty oraz oceny i wykładnię prawa.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.