Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 114/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka -Duda Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi J. T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2002 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżona decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2002 r. znak [...] , wydana na podstawie art. 39 ust. l, art.40 ust. l i 3, art. 42, art., 43, art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) Naczelnik Wydziału Rozwoju Miasta z upoważnienia Prezydenta Miasta ustalił na wniosek inwestora J. C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego z częścią gastronomiczną (zabudowie schodów) przy ul. [...]. [...], [...] w [...]. Warunki te określił organ w załączniku tekstowym , oraz w załączniku graficznym, stanowiących integralną część decyzji. Organ ustalił także okres ważności decyzji do dnia [...] 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej. , Nr [...] z dnia [...] 1992 r. oraz uchwałą Rady Miejskiej. Nr [...] z dnia [...] 1994 r. w sprawie aktualizacji tego planu w zakresie komunikacji. W uzasadnieniu organ odniósł się do zastrzeżeń J. i J. T., którzy w toku postępowania wyrazili brak zgody na realizację planowanej inwestycji z powodu uciążliwości spowodowanych przeznaczeniem całego budynku pod działalność gastronomiczną, brakiem podjazdów dla samochodów, co stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, oraz nieujawnieniem przez inwestora rzeczywistej funkcji budynku, który w istocie nie posiada obecnie funkcji mieszkaniowej. Organ wyjaśnił, że inwestor nie rezygnuje z funkcji mieszkalnej budynku, zrealizował pierwszy etap inwestycji, a planowana inwestycja polegająca na zabudowie schodów zewnętrznych umożliwi dogodną komunikację między częścią mieszkalną i usługową starej i nowej części budynku.

Działki nr [...] i [...] położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta symbolem "[...] - zabudowy wielorodzinnej , dla którego plan ustala adaptację istniejącej zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącej osiedla "S". Zagospodarowanie określone planem realizacyjnym przewidziane do stosownych uzupełnień.

Z ustaleń generalnych do mpo - pkt. 4.6.1. wynikają następujące uwarunkowania: w obrębie terenów mieszkaniowych , w tym zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej dopuszcza się w bezkolizyjnym zakresie lokalizowanie nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych , terenów sportu, wypoczynku i zieleni, elementów nieuciążliwej infrastruktury technicznej oraz niezbędnej komunikacji wewnętrznej, dotyczy to również adaptacji analogicznych funkcji towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, nie wyodrębnionych rysunkiem planu ogólnego. Planowane przedsięwzięcie jest więc zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a funkcja usługowa obiektu również nie pozostaje w sprzeczności z tymi ustaleniami. Brak zgody właścicieli sąsiedniej posesji nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki dotyczące ograniczenia przez prowadzącego działalność gospodarczą uciążliwości wynikających z tej działalności , oraz prawidłowa obsługa komunikacyjna obiektu zapisano w załączniku tekstowym do decyzji. Wniosek inwestora spełnił wymagania przepisu art. 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli J. i J. T.. Zarzucili, że budynek przewidziany do rozbudowy jest w całości budynkiem przeznaczonym na cele gastronomiczne , inwestor w nim nie zamieszkuje. Prowadzona działalność gastronomiczna powoduje liczne uciążliwości, na które najbardziej narażeni są odwołujący się z racji najbliższego sąsiedztwa. Nadto J. i J.T. zarzucili, że mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik do decyzji nie odpowiada stanowi faktycznemu na działce, gdyż w oparciu o pierwotne pozwolenie na budowę budynek został rozbudowany z trzech stron. W związku z tym zaopatrzenie lokalu odbywa się wjazdem od strony ich działki, co powoduje hałas i zanieczyszczenie spalinami. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji.

Po rozpoznaniu odwołania J. i J. T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 listopada 2002 r. znak [...] na podstawie art. 138 § l pkt. l kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, powołując się na przepisy art. 2, art. 40, art. 43 i art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r. podzieliło stanowisko organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tylko dla inwestycji polegającej na zabudowie istniejących schodów zewnętrznych . Wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami generalnymi planu, które w pkt. 4.6.1. stanowią "w obrębie terenów mieszkaniowych /zabudowa wielorodzinna, jednorodzinna, zagrodowa z jednorodzinną / określonych planem dopuszcza się w bezkolizyjnym zakresie lokalizowanie nieuciążliwych obiektów usługowych i produkcyjnych " Teren objęty wnioskiem inwestorskim położony jest na obszarze funkcjonalnym oznaczonym w rysunku planu symbolem [...], dla którego podstawową funkcją jest zabudowa wielorodzinna , zaś szczegółowe ustalenia realizacyjne stanowią: "istniejąca zabudowa mieszkaniowa i towarzysząca osiedla "S" - do adaptacji. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowości załącznika do decyzji w postaci nieaktualnej mapy Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczony na mapie w stosownej skali. Natomiast inwestor będzie zobowiązany w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę przedłożyć projekt budowlany zawierający szczegółowe dane wymienione w uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, Kolegium poinformowało odwołujących się o istnieniu prawomocnych decyzji pozwalających na rozbudowę budynku , oraz pozwolenie na użytkowanie części pomieszczeń obejmujących bar piwny. W kwestii warunków obsługi wnioskowanego do zainwestowania terenu w zakresie obsługi komunikacji Kolegium wskazało na treść załącznika tekstowego do decyzji , w którym warunki te określono. Kolegium uznało, ze zgodnie z art. 43 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a taka sprzeczność w sprawie nie występuje. Nadto decyzja o wzizt nie jest aktem upoważniającym do podjęcia realizacji inwestycji a jedynie podstawą do ubiegania się o pozwolenie na budowę.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.. i J. T.. W skardze zarzucili, że Kolegium rozpatrując ich odwołanie od decyzji organu I instancji nie wzięło pod uwagę nieprawidłowości związanych z realizacją całego przedsięwzięcia obejmującego rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o część handlową wraz przebudową pomieszczeń mieszkalnych na bar piwny i wnieśli aby Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił całokształt problematyki związanej z przebudową budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], począwszy od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 1997 r. Do skargi załączyli kopię pisma skierowanego do PINB w sprawie niezgodności realizacji inwestycji z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a także kopie powyższej decyzji i kopie decyzji i pism znajdujących się w aktach administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i opisując przebieg postępowania administracyjnego.

W związku z wejściem w życie z dniem stycznia 2004 r. ustaw : z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 97 § l ustawy -Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy ostatnio wymienionej (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) w skrócie ppsa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi- art. 134 ustawy ppsa.

Zaskarżona decyzja jest wadliwa, jednak nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione.

Przepis art. 41 ust. 2 pkt. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.) stanowi, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy ewidencyjnej , obejmujące teren, którego wniosek dotyczy i najbliższe otoczenie tego terenu. Natomiast przepis art. 42 ust. l pkt. 6 ustawy stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali.

Załącznik graficzny (nr 2, k. 31 akt adm.) do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie spełnia wymogów przewidzianych w powyższych przepisach. Kserokopia wyrysu z mapy nie zawiera żadnej metryki, nie można stwierdzić, czy jest ona kopią mapy zasadniczej, czy mapy ewidencyjnej, nie wiadomo w jakiej skali została sporządzona, brak danych co do aktualności mapy. Brak legendy, z której wynikałoby co oznaczają linie wytyczone kolorem zielonym i czerwonym. Rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji dotyczy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji na działkach nr [...] i [...]. Nie wiadomo , na której z tych działek znajduje się budynek , dla którego przewidziano inwestycję, ponieważ nie da się stwierdzić przebiegu granicy przedstawia stan terenu inwestycji istniejący w chwili orzekania o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której uwidoczniono projektowane obiekty - dobudowę i adaptację istniejącego budynku odpowiadającego usytuowaniu budynku na załączniku graficznym do decyzji. Z mapy tej (k. 59 ) wynika inny kształt budynku przedstawionego na załączniku, w szczególności jeżeli chodzi o naniesienie schodów wokół budynku. Z akt sprawy- a to twierdzeń skarżących ale także wyjaśnień inwestora wynika, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji zrealizowano już w znacznej części projekt rozbudowy i adaptacji budynku zatwierdzony decyzją z 12 sierpnia 1997 r. ( adaptacja oraz część rozbudowy). Jeżeli istotnie zrealizowano w całości adaptację istniejącego budynku , to jego obrys nie odpowiada stanowi aktualnemu na dzień wydania decyzji. Skoro więc załącznik graficzny stanowi integralną część rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to stwierdzić należy, że treść tego rozstrzygnięcia jest niezgodna z przepisem art. 42 ust. l pkt. 6.

Skarżący kwestionowali prawidłowość mapy, na której sporządzono załącznik do decyzji organu I instancji, jednak organ instancji zarzuty te pominął. Zaniedbanie organu odwoławczego, który zgodnie a art. 138 kpa jest zobowiązany ponownie rozstrzygnąć sprawę jest naruszeniem tego przepisu, oraz art. 7 i 77 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i ustosunkowanie się do zarzutów odwołania skarżących od decyzji organu I instancji jest błędne i narusza przepis art. 107 § 3 kpa. Dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie, które winno być zgodne z treścią art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie może mieć żadnego znaczenia okoliczność, że decyzja o wzizt określa jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, natomiast pozostałe kwestie rozstrzyga decyzja o pozwoleniu na budowę. Po pierwsze -istota decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie sprowadza się wyłącznie do ustalenia linii rozgraniczających teren inwestycji, po drugie fakt, że decyzja taka stanowi podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę nie może oznaczać, że może być ona dotknięta wadami, które zostaną "naprawione" w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Inny jest bowiem w powyższych przypadkach zakres rozstrzygnięć, a wymogi przewidziane w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jak i w prawie budowlanym winny być przestrzegane bezwzględnie, między działkami. Zachodzą także poważne wątpliwości, czy załącznik ten

Oprócz powyższych naruszeń prawa stwierdzić należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu dla inwestycji polegającej na zabudowie schodów powinna wskazywać w sposób nie budzący wątpliwości , gdzie konkretnie ma zostać wykonana zabudowa schodów. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że inwestycja ma być zrealizowana w obrębie działki, a tym bardziej dwóch działek. Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia organu, które odnosi się do działek nr [...] i [...] stwierdzić należy, że obrysu granicy działek nie można uznać za linię rozgraniczająca teren inwestycji. Linia ta powinna wskazywać gdzie w rzeczywistości nastąpi zabudowa schodów. Nie jest to zagadnienie, które może być pozostawione organowi wydającemu pozwolenie na budowę. Kwestia ta ma istotne znaczenie zarówno jeżeli chodzi o zgodność decyzji z art. 42 ust. l pkt. 6 ustawy, ale także jeżeli chodzi o ochronę interesów osób trzecich - a więc zgodność rozstrzygnięcia z pkt. 5 tego przepisu.

Odnośnie wynikającego ze skargi żądania rozpoznania przez sąd całej problematyki rozbudowy budynku i zmiany jego funkcji stwierdzić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie badanie legalności zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2002 r. Przepisy ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają sądowi możliwości rozpoznawania "całości problematyki" związanej z rozbudową budynku, jak chcieli by tego skarżący. Zgodnie z przepisem art. 135 ustawy ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia. Granice rozpoznania w niniejszej sprawie zakreśla wyłącznie przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Sąd rozpoznając skargę nie ma także kompetencji do merytorycznego rozstrzygania sprawy objętej rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja narusza przepis art. 42 ust. l pkt. 5 i pkt. 6, a także przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 kpa , których naruszenie miało wpływ na wynik postępowania i z tych względów podlega uchyleniu.

Dlatego też, w oparciu o przepis art. 145 § l pkt. l lit. a) i lit. c) ustawy ppsa orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.