Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 440/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 92 b i art. 97
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Do. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 9z ust. 2 pkt 2, art. 9z ust. 3, art. 9x ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) i art. 104 kpa wymierzył Gminie Miejskiej L. karę pieniężną w wysokości 276.657 zł za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c w.w. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, co następuje:

Prezydent Gminy Miejskiej L. przekazał roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska przy piśmie z dnia 26 marca 2014 r., znak: [...], do czego obowiązany był na podstawie art. 9q ust. 2 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Korekta powyższego sprawozdania przekazana została przy piśmie z dnia 6 maja 2014 r., znak: [...].

W powyższych dokumentach Prezydent Miasta L. zawarł informację, iż osiągnięty poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r. wyniósł 64,3%.

Do danych wykazanych w sprawozdaniu, niezbędnych do obliczenia zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. poz. 676) powyższego poziomu za 2013 r., D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska oraz Marszałek Województwa D. nie wniósł zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze, D. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, wszczął w dniu 21.07.2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia Gminie Miejskiej L. kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2013 r., wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, o czym poinformował Stronę pismem z dnia 21.07.2015 r., znak: [...], DL/L.dz. [...] r.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 06.08.2015 r. prowadzący rozprawę przedstawił Stronie sposób obliczenia kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Strona wniosła, że ustosunkuje się do przedstawionego sposobu obliczenia kary w ciągu 14 dni od dnia rozprawy administracyjnej.

W toku postępowania Prezydent miasta L. przedłożył korektę sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2013 przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r., w którym w dziale IV zmieniono osiągnięty poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania na wartość równą 0%.

Strona przy tym złożyła wyjaśnienia, iż sporządzenie niniejszej korekty spowodowane jest wątpliwościami w zakresie ilości masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania obliczanej w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczenia masy tych odpadów.

Strona nadmieniła przy tym, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. poz. 1052), po przetworzeniu powstaje stabilizat o kodzie 19 05 99, w związku z tym masa odpadów o kodzie 19 12 12 powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych osiąga wartość zerową.

Po zebraniu dowodów wystarczających do zakończenia postępowania i wydania orzeczenia w sprawie Strona poinformowana została pismem z dnia 07.09.2015 r. o przysługującym jej prawie do zapoznania się z dokumentacją sprawy, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Strona w wyznaczonym terminie nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

W toku postępowania organ uznał przedłożoną przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r. korektę na poziomie 0%, za nieprawidłową.

Strona dokonując powyższych zmian w sprawozdaniu oraz wyjaśniając, że po przetworzeniu powstaje stabilizat o kodzie 19 05 99, w związku z tym masa odpadów o kodzie 19 12 12 powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych osiąga wartość zerową dokonała błędnej interpretacji zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1052) wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 z późń. zm.). Zgodnie z § 5 powyższego rozporządzenia odpady wytwarzane w procesach biologicznego przetwarzania odpadów, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, zwane dalej "stabilizatem", spełniające wymagania określone w § 6 ust. 1, klasyfikuje się jako odpady o kodzie 19 05 99.

Powyższe przepisy wskazują, iż dopiero wytworzony w procesach biologicznego przetwarzania odpad, spełniający wymagania, o których mowa w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia, tj.:

1) straty prażenia stabilizatu są mniejsze niż 35% suchej masy, a zawartość węgla organicznego jest mniejsza niż 20% suchej masy lub

2) ubytek masy organicznej w stabilizacie w stosunku do masy organicznej w odpadach mierzony stratą prażenia lub zawartością węgla organicznego jest większy niż 40%, lub

3) wartość AT4 jest mniejsza niż 10 mg O2/g suchej masy,

klasyfikuje się jako stabilizat o kodzie 19 05 99 i nie wlicza do obliczeń masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania (na podstawie ww. rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Organ podkreślił, iż jego stanowisko organu jest zgodne z Wyjaśnieniami Departamentu Gospodarki Odpadami w sprawie obliczania poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania zamieszczonymi na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska w dniu 14.06.2012 r., w których podkreślono, że nie są wliczane do obliczeń masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania, odpady wytworzone w procesie biologicznego przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12, spełniające wymagania § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, które zgodnie z § 5 ust. 1 klasyfikowane są jako odpady o kodzie 19 05 99 (stabilizat). Odpady poddane procesowi biologicznego przetwarzania, które nie spełniają wymagań § 6 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, nie są uznawane za stabilizat i klasyfikuje się je jako odpady o kodzie 1912 12.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż zgodnie z § 7. ust. 1 ww. rozporządzenia określone w § 6 ust. 1 wymagania uważa się za spełnione, jeżeli są potwierdzone badaniami laboratoryjnymi wykonanymi przez laboratorium akredytowane lub posiadające certyfikat wdrożonego systemu jakości w zakresie badania parametrów określonych w rozporządzeniu.

Ponadto, Strona przyjęła błędne założenie, że odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy i przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym, są tylko odpady wytworzone po procesie biologicznego przetwarzania, tj. odpady zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości co najmniej 0-80 mm, poddaną procesom stabilizacji biologicznej.

Zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie mechaniczno- biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych składa się z procesów mechanicznego przetwarzania odpadów i biologicznego przetwarzania odpadów połączonych w jeden zintegrowany proces technologiczny przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych w celu ich przygotowania do procesów odzysku, w tym recyklingu, odzysku energii, termicznego przekształcania łub składowania.

Jednocześnie nadmieniono, że stosowana w 2013 r. w RIPOK MBP w L. i T. metoda przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych obejmowała rozdział strumienia zmieszanych odpadów komunalnych w sortowni na dwie lub trzy frakcje:

- frakcję podsitową o wielkości co najmniej 0-80/100 mm ulegającą biodegradacji, poddawaną procesom stabilizacji biologicznej,

- frakcję nadsitową o wielkości powyżej 80/100 mm, kierowaną do składowania na składowisku odpadów bezpośrednio lub po wysortowaniu z niej odpadów nadających się do recyklingu, która zawiera odpady ulegające biodegradacji, tj. odpady papieru, tektury, tekstyliów z włókien naturalnych, drewna, frakcje odpadów zielonych i kuchennych.

Powyższe stwierdzenie, iż frakcja nadsitowa zawiera odpady ulegające biodegradacji, znajduje również potwierdzenie w wytycznych Ministerstwa Środowiska Departamentu Gospodarki Odpadami dotyczących wymagań dla procesów kompostowania, fermentacji i mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów zamieszczonych na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska, gdzie wskazano, iż po rozdziale strumienia zmieszanych odpadów komunalnych do frakcji 0-80/100 mm przechodzi ponad 80% odpadów ulegających biodegradacji zawartych w zmieszanych odpadach komunalnych, a frakcję powyżej 80/100 mm stanowią odpady o potencjalnym charakterze surowców wtórnych, jak i odpady ulegające biodegradacji - tekstylia, drewno, tektury.

Podkreślić należy, iż wg wskazanych wytycznych termin mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów (MBP) obejmuje procesy: rozdrabniania, przesiewania, sortowania, klasyfikacji i separacji, ustawione w różnorodnych konfiguracjach w celu mechanicznego rozdzielenia strumienia odpadów (najczęściej zmieszanych odpadów komunalnych) na frakcje dające się w całości lub w części wykorzystać materiałowo lub/i energetycznie oraz na frakcję ulegającą biodegradacji, odpowiednią dla biologicznego przetwarzania w warunkach tlenowych lub beztlenowych.

Wobec powyższego, zastosowanie mechanicznego rozdzielenia zmieszanych odpadów komunalnych na sicie w instalacji MBP na dwie frakcje: podsitową o wielkości 0-80/100 mm i nadsitową o wielkości powyżej 80/100 mm, nie spowoduje usunięcia z frakcji nadsitowej odpadów ulegających biodegradacji. Mechaniczne przetwarzanie zmieszanych odpadów nie prowadzi do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów.

W związku z powyższym, frakcję nadsitową o wielkości powyżej 80/100 mm wydzieloną w części mechanicznej instalacji MBP, przekazywaną jako odpad o kodzie 19 12 12 do składowania również należy uwzględniać w obliczeniach poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania.

Podkreślić należy, iż stanowisko organu jest zgodne z Wyjaśnieniami Departamentu Gospodarki Odpadami w sprawie obliczania poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania zamieszczonymi na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska w dniu 14.06.2012 r., w których wskazano, iż masę odpadów ulegających biodegradacji zebraną ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy i przekazaną do składowania w roku rozliczeniowym oblicza się na podstawie:

- masy zmieszanych odpadów komunalnych przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów odpowiednio dla miast i wsi;

- masy selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy w roku rozliczeniowym przekazanych do składowania z uwzględnieniem udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów;

- masy odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12 nie spełniających wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), przekazanych do składowania z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w wysokości 0,52.

Odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach są odpady powstałe po procesie mechaniczno-biologicznego przetworzenia zmieszanych odpadów komunalnych, przekazane do składowania:

- zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości powyżej 80 mm nie poddaną procesom stabilizacji biologicznej;

- zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości co najmniej 0-80 mm poddaną procesom stabilizacji biologicznej, które nie spełniają wymagań określonych § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy o odpadach.

Strona, składając wyjaśnienia oraz korekty sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2013 przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r. przyjęła błędne założenie, że odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy i przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym, są tylko odpady wytworzone po procesie biologicznego przetwarzania.

W związku z powyższym D. Wojewódzki Inspektor Środowiska za rzetelne uznał dane zawarte w sprawozdaniu Prezydenta Miasta L., sporządzone i przekazane do tut. organu przy piśmie z dnia 6 maja 2014 r.

Przedmiotowa kara pieniężna obliczona została, zgodnie z art. 9x ust. 3 u.c.p.g., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia w 2013 r. odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, zgodnie z poniższym wzorem:

K = Mb * St = TR – PW * OUB1995 * St

100

Mb - masa odpadów komunalnych wymagana do osiągnięcia poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r., wyrażona w Mg, i obliczona wg wzoru:

Mb = TR – PW * OUB1995

100

St - jednostkowa stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku w 2013 r., określona w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 10 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2013 (M.P. 2012, 776), wynosząca 115,41 zł,

Pw - wymagany do osiągnięcia poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r., wynoszący 50%,

TR - osiągnięty przez Gminę Miejską L. poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2013 r., wynoszący 64,3286 % (z dokładnością do czterech miejsc po przecinku) ;

OUB1995 - masa odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. [Mg], obliczona na podstawie wzoru:

OUB1995 = 0,155 x Lm [Mg]

gdzie:

Lw - liczba mieszkańców miasta w 1995 r. na obszarze gminy według danych Głównego Urzędu Statystycznego, wynosząca 107935 - wg faktycznego miejsca zamieszkania.

Kara pieniężna (K), obliczona zgodnie z powyższym wzorem wynosi: 276 656,70 zł Kara pieniężna (K), obliczona zgodnie z powyższym wzorem, po zaokrągleniu do pełnych złotych, zgodnie z art. 2 § 2 oraz art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) wynosi: 276 657 zł.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji decyzji.

Skargę na tę decyzję wniósł w dniu 17 maja 2016 r. w trybie art. 52 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Prokurator Prokuratury Okręgowej w L., zarzucając jej naruszenie:

– art. 9 z ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9z ust. 3 w związku z art. 9x ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2 w związku z art. 3c ust. 1 pkt 1 przywoływanej ustawy;

– naruszenia art. 7 kpa;

– naruszenia art. 8 kpa;

– naruszenie przepisu art. 107 § 1 kpa;

– naruszenie przepisu art. 107 § 3 kpa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, co następuje:

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9z ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9z ust. 3, w zw. z art. 9x ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2, w zw. z art. 3c ust. 1 pkt 1 ucpg:

Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno – biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (dalej Rozporządzenie MBP), mechaniczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych, polegające na przetwarzaniu zmieszanych odpadów komunalnych w celu wydzielenia z nich określonych frakcji dających się wykorzystać materiałowo lub energetycznie oraz frakcji wymagającej dalszego biologicznego przetwarzania, prowadzi do wytwarzania odpadów, które klasyfikuje się zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, w zależności od ich właściwości, między innymi jako odpady o kodzie 19 12 12 ["Inne odpady, w tym zmieszane substancje i przedmioty z mechanicznej obróbki odpadów zawierające substancje niebezpieczne"].

W świetle § 3 ust. 3 Rozporządzenia MBP, odpady wytwarzane w procesie mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych są kierowane zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami do odzysku albo do unieszkodliwiania, z zastrzeżeniem sytuacji, o której stanowi § 4 ust. 1 tego Rozporządzenia.

Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia MBP, w procesie mechanicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych wydziela się frakcję o wielkości podsitowej ulegającą biodegradacji, oznaczoną kodem 19 12 12, wymagającą zastosowania procesów biologicznego przetwarzania.

Wymagania dla prawidłowego prowadzenia ww. procesów określa § 4 ust. 2 i 3 Rozporządzenia MBP.

Przeprowadzenie procesu biologicznego przetwarzania odpadów, powoduje, że w jego rezultacie powstaje stabilizat, który jako spełniający wymagania określone w § 6 Rozporządzenia MBP, klasyfikowany jest jako odpad oznaczony kodem 19 05 99.

Zgodnie z poglądem prezentowanym przez Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska w sprawie obliczania poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, przywołanym przez Organ w treści decyzji, do obliczeń masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazanych do składowania, nie są wliczane odpady wytworzone w procesie biologicznego przetwarzania odpadów o kodzie 19 12 12, które zgodnie z § 5 ust. 1 klasyfikowane są jako odpady o kodzie 19 05 99 (stabilizat)".

Taki pogląd zaprezentowało także Ministerstwo Środowiska w odpowiedzi na interpelację poselską, gdzie wskazano między innymi, że "przy właściwie prowadzonym procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, przetworzone zmieszane odpady komunalne osiągają kryteria dla stabilizatu, który nie jest wliczany do obliczeń poziomu ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania."

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż Organ błędnie przyjął, jakoby Gmina niewłaściwie zinterpretowała zapisy Rozporządzenia MBP przyjmując, iż odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach masy odpadów przekazanych do składowania są tylko odpady wytworzone po procesie biologicznego ich przetwarzania zawierające frakcję o wielkości co najmniej 0-80 mm (podsitową), poddaną procesom stabilizacji biologicznej.

Organ wskazując, że takie stanowisko Gminy jest błędne, za podstawę wymierzenia kary przyjął właśnie te, wskazane przezeń jako błędne, ustalenia Gminy zawarte w pierwotnym sprawozdaniu (przed korektą).

W świetle stanowiska Gminy zaprezentowanym przy składaniu korekty sprawozdania oraz kierowanych do Organu wyjaśnieniach, Gmina jednoznacznie wskazała, że wobec możliwości uzyskiwania stabilizatu w procesie biologicznego przetwarzania odpadów (który to proces jest procesem przetwarzania odpadów następującym po ich mechanicznej obróbce), nie uwzględnianego w dokonywanych obliczeniach, następuje redukcja masy odpadów oznaczonych kodem 19 12 12 przekazywanych do składowania. W rezultacie poddania całości tych odpadów dalszemu przetwarzaniu biologicznemu, prowadzi to do wyzerowania się poziomu masy biodegradowalnych odpadów przekazywanych do składowania.

Prezentowane przez Organ stanowisko pozbawione jest podstaw prawnych i faktycznych. Organ wbrew obowiązującym przepisom przyjął, że w sytuacji, kiedy procesy przetwarzania biologicznego są prowadzone w danej instalacji zgodnie z wymogami, pozyskany w ich wyniku stabilizat jest uwzględniany w obliczeniach masy odpadów przekazanych do składowania. Okoliczności tych Organ w toku przedmiotowego postępowania w ogóle nie brał pod uwagę, w związku z czym ich nie badał, nie podjął żadnych czynności dowodowych zmierzających do dokonania niezbędnych ustaleń w tym zakresie.

Organ w ogóle nie analizował i pominął, że w razie prowadzenia w instalacji procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w zgodzie z wymogami określonymi w Rozporządzeniu MBP, w tym uzyskiwania stabilizatu spełniającego wymagania określone w § 6 ust. 1 Rozporządzenia MBP, uzyskanej wartości nie uwzględnia się w dokonywanych obliczeniach.

Poczynione przez Organ rozważania ograniczyły się wyłącznie do stwierdzenia, że w instalacjach MBP eksploatowanych na terenie Gminy wydziela się dwie frakcje, tj. frakcję podsitową i nadsitową, co jest zgodne ze stanem faktycznym, jednakże takie ustalenie stanowić może jedynie punkt wyjściowy dla dokonania ustaleń co do dalszych losów mechanicznie przetworzonych odpadów.

Lakoniczne, nie poparte żadną analizą (w tym stosownymi obliczeniami) twierdzenia Organu w żaden sposób nie dają podstaw do przyjęcia, iż we wskazanych instalacjach stabilizat nie jest pozyskiwany i w związku z tym, w dokonywanych przez Gminę obliczeniach poziomu ograniczeń masy (zgodnie z art. 3c ust. 1 pkt 1 ucpg) uwzględniana musi być cała frakcja odpadów powstałych w procesie mechanicznego przetwarzania odpadów, oznaczonych kodem 19 12 12.

Opracowane przez Departament Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska zalecenia w zakresie przetworzenia w części biologicznej możliwe największej (najlepiej całej) ilości frakcji odpadów wyraźnie wskazują, że optymalnym rozwiązaniem jest sytuacja, w której procesom biologicznego przetwarzania poddaje się całość największej, wynoszącej co najmniej 80 % masy odpadów frakcji podsitowej.

Organ stanowisko to całkowicie pominął, bezpodstawnie przyjmując, że całość tej frakcji, w jego (błędnej) ocenie, podlega składowaniu i jako rzekomo niespełniającej wymogów z Rozporządzenia MBP, uwzględniana musi być przy obliczaniu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i przekazanych do składowania.

W kontekście czynionych rozważań należy wskazać, że prowadzone w instalacjach MBP na terenie Gminy procesy zagospodarowania odpadów pozostają zgodne z wymogami Rozporządzenia MBP. Wobec tego, że w rezultacie biologicznego przetwarzania odpadów uzyskiwany jest stabilizat spełniający wymagania zawarte w § 6 ust. 1 Rozporządzenia MBP, (oznaczony kodem 19 05 99), nie uwzględnia się go w dokonywanych obliczeniach. Pozyskiwanie stabilizatu w instalacjach redukuje masę odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Okoliczności powyższych Organ w ogóle nie analizował i nie brał pod uwagę podejmując rozstrzygnięcie w postaci nałożenia na Gminę kary pieniężnej za rzekome przekroczenie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania.

Postępowanie Organu, który wobec realizującej zadania publiczne Gminy stosuje nieuzasadnione środki represyjne (w postaci kary pieniężnej), w stanie faktycznym i prawnym niepopartym rzetelną analizą oraz przy braku uwzględnienia istniejącego interesu społecznego, należy ocenić negatywnie z punktu widzenia standardów działania przypisanych organom administracji publicznej.

Sprawą wymagającą podkreślenia jest, iż Gmina przy składaniu wyjaśnień dotyczących korekty sprawozdania za rok 2013 wskazywała, że dokonana korekta jest rezultatem wątpliwości, jakie pojawiają się na gruncie stosowania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012r., poz. 676) [dalej: Rozporządzenie w sprawie ograniczania masy odpadów].

Składając korektę sprawozdania, Gmina wskazała na pismo Marszałka Województwa D. z dnia 10 kwietnia 2015r. (znak: [...]) kierowane do Ministra Środowiska.

W piśmie tym Marszałek wyraźnie wskazał, że "wątpliwości w zakresie wyliczania niniejszego poziomu [tj. poziomu masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania] były kilkakrotnie zgłaszane do Ministerstwa Środowiska zarówno przy sprawozdaniu za rok 2012, jak i za rok 2013. Mianowicie wskazywano, że przedmiotowy poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania /.../ po zastosowaniu wzoru obliczeniowego będzie zmierzał do zera, /.../ po przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych docelowo powstaje "stabilizat'' o kodzie 19 09 99. Tym samym masa odpadów o kodzie 19 12 12 /.../ wynosi zero /.../".

Biorąc pod uwagę między innymi stanowisko wyrażone w powyższym piśmie Gmina dokonała stosownej korekty złożonego sprawozdania.

Ten właśnie aspekt, tj. wskazanie przez Gminę w korekcie, że poziom składowanych odpadów wynosi zero, jako następstwo prowadzonych procesów biologicznych nie został zaaprobowany przez Organ.

W toku niniejszego postępowania Organ całkowicie pominął wskazywane przez Gminę wątpliwości ignorując w istocie fakt, że co prawda istniejący w niniejszej sprawie stan faktyczny nie uległ de facto zmianie, to jednak został w sposób odmienny opisany w złożonym sprawozdaniu, a następnie w jego korekcie.

Wszelkie wątpliwości, tak dotyczące stanu prawnego, jak i dotyczące stanu faktycznego powinny być wnikliwie brane pod uwagę przez Organ prowadzący postępowanie w takich właśnie sprawach, a w ostateczności, istniejące wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony.

Tymczasem Organ w przedmiotowym postępowaniu nie dążył z wymaganą w tego typu sprawach determinacją, do dokładnego wyjaśnienia wątpliwości, tak prawnych jak i faktycznych, w rezultacie podjął rozstrzygnięcie, które pomija istniejące wątpliwości prawne i przyjmuje za udowodnione okoliczności, których Organ w ogóle nie badał.

Tymczasem, transponując obowiązujące regulacje prawne do istniejącego w sprawie stanu faktycznego, przy uwzględnieniu, że:

1) w instalacjach mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów odpady te są zagospodarowywane w procesach R15 oraz R12 oraz w kompostowni, (a zatem w obliczeniach nie znajdą zastosowania określone we wzorze wskaźniki MMR, MWR, MSR),

2) procesy biologicznego przetwarzania są zgodne z wytycznymi określonymi w Rozporządzeniu MBP,

3) uzyskiwany stabilizat spełnia przesłanki z § 6 ust. 1 Rozporządzenia MBP,

należy uznać, że przyjęte przez Gminę w korekcie sprawozdania wartości zerowe dla masy odpadów 19 12 12 przekazywanych do składowania (nie podlegające uwzględnieniu w dokonywanych obliczeniach) są prawidłowe.

Prezentowane przez Organ stanowisko, że po mechanicznym rozdziale strumienia zmieszanych odpadów ulegających biodegradacji, do frakcji podsitowej przechodzi ponad 80 % odpadów ulegających biodegradacji, przy założeniu prawidłowości prowadzonych procesów biologicznego przetwarzania odpadów i spełniania przesłanek dla stabilizatu o kodzie 19 05 99, oznacza, że ponad 80 % nie powinno być uwzględniane w obliczeniach poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, przekazywanych do składowania. Takie też stanowisko zaprezentowała Gmina w korekcie sprawozdania oraz piśmie przewodnim, do którego korekta została załączona.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż nawet jeśli w Gminie nie osiągnięto zerowych wartości (co nie zostało w ogóle zbadane przez Organ w toku postępowania), to w rezultacie dokonania stosownych ustaleń i dalej na ich podstawie obliczeń, z całą pewnością stwierdzić można, że nie mogło dojść i nie doszło do przekroczenia przez Gminę określonego w art. 3c ust. 1 pkt 1 ucpg wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, wyznaczonego na poziomie 50 % wagowo całkowitej masy odpadów.

W świetle stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w niniejszej sprawie należy uznać, iż nałożenie przez Organ na Gminę kary za rzekome nie osiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest oczywiście bezzasadne.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 oraz art. 77 §1 kpa w zw. z art. 80 kpa:

Artykuł 7 kpa nakłada na organy administracji obowiązek stania, w toku postępowania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie art. 77 §1 kpa stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Kpa nakłada na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę". Niezależnie od tego wskazać należy, że to Organ z urzędu powinien przeprowadzić wszelkie dowody celem ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę do wydania decyzji, a już zwłaszcza w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie dotyczyć ma zastosowanie przepisów o charakterze sankcyjnym (karnym).

Zgodnie z treścią art. 80 kpa, "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona".

W świetle prezentowanych poglądów, zasada swobodnej oceny dowodów nie oznacza, że "organ jest uprawniony do dowolnej oceny dowodów, lecz swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu". Zgodnie z przyjętymi regułami zasadą jest oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym zebranym przez organ, dokonanie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, a także dokonanie oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy.

Tymczasem w toku prowadzonego postępowania, Organ nie zebrał niezbędnych dowodów i nie zbadał całości okoliczności faktycznych oraz prawnych, które świadczyć miałyby o prawidłowości złożonego przez Gminę sprawozdania, a w szczególności jego korekty oraz zawartych w niej danych.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że działania Organu skoncentrowały się wyłącznie na przytoczeniu znajdujących zastosowanie w sprawie regulacji prawnych, których Organ i tak nie odniósł do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Prezentowane przez Organ wywody, w tym między innymi prezentowane wytyczne Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska nie znalazły żadnego odniesienia wobec istniejącego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Organ w żaden sposób nie wykazał, na jakiej podstawie i dlaczego uznał, że wykazane przez Gminę w sprawozdaniu osiągnięte, zerowe wartości masy zmieszanych odpadów ulegających biodegradacji, przekazanych do składowania są nieprawidłowe.

W toku postępowania nie dokonano oceny prawidłowości dokonanych przez Gminę obliczeń, nie uwzględniając przy tym jakichkolwiek dowodów bądź danych, które posłużyć mogłyby dla oceny prawidłowości złożonej korekty, ani do dokonania przez Organ samodzielnych ustaleń zmierzających do ustalenia niezbędnych danych mających stanowić podstawę dla ewentualnego wymierzenia kary.

W rzeczywistości, w toku postępowania nie przeprowadzono żadnych dowodów, a Organ ograniczył się do dowolnej interpretacji złożonej przez Gminę korekty sprawozdania.

Wskazywanych przez Organ okoliczności dotyczących 80 % udziału odpadów ulegających biodegradacji jako uzyskiwanej frakcji podsitowej, z której może być pozyskiwany stabilizat spełniający wymagania pozwalające na jego nieuwzględnianie w dokonywanych obliczeniach, Organ w żaden sposób nie odniósł do stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie dokonał stosownych obliczeń i w oparciu o posiadane dane nie zweryfikował prawidłowości złożonych przez Gminę ani sprawozdania, ani jego korekty.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 §3 kpa:

Zgodnie z postanowieniami art. 107 §3 kpa "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa".

Zgodnie z poglądem prezentowanym zarówno w doktrynie , jak i w orzecznictwie, w uzasadnieniu faktycznym decyzji organ administracji publicznej powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem sądu administracyjnego "Prowadząc postępowanie /.../ organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" (wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981r., sygn. SA 810/81).

Odnosząc powyższe do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż Organ ograniczył się do wskazania "zebrania dowodów wystarczających do zakończenia postępowania i wydania orzeczenia w sprawie".

Niewiadomym pozostaje w niniejszej sprawie, a bynajmniej nie wynika to z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie Organ uznał, że wykazana przez Gminę w korekcie sprawozdania zerowa wartość poziomu masy odpadów ulegających biodegradacji przekazanych do składowania jest nieprawidłowa.

W toku niniejszej sprawy Organ nie podjął żadnych ustaleń, a które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, celem zbadania prawidłowych wartości złożonego przez Gminę sprawozdania.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Organ podjął w ogóle próbę wykazania, jakie działania zostały z jego strony podjęte dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznania, że wyliczenia masy dokonane w korekcie złożonego sprawozdania są błędne.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika także, na jakiej podstawie i jakie dowody Organ wziął pod uwagę analizując wcześniej złożone przez Gminę sprawozdanie, uznając w konsekwencji, że dokonane tam obliczenia są prawidłowe.

W związku z powyższym należy wskazać, iż zaskarżona decyzja jest aktem wadliwym i wobec uchybienia przez Organ normy art. 107 §3 kpa i z tego powodu nie może się ostać.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 8 kpa.

W świetle postanowień art. 8 kpa "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej".

Za naruszenie fundamentalnej zasady działania organu administracji publicznej zawartej w art. 8 kpa uznać należy pominięcie wskazywanych przez Gminę istniejących wątpliwości w zakresie dokonywania obliczeń poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, ich niewyjaśnieniu i wbrew prezentowanym argumentom, nałożeniu na Gminę kary pieniężnej.

Niezbadanie istnienia przesłanek zastosowania kary, jak również niepodjęcie działań zmierzających do ustalenia podstaw wymierzenia kary w przyjętej wysokości stanowi podstawę dla stwierdzenia naruszenia przepisu art. 8 kpa.

Naruszeniem wskazanej zasady jest wymierzenie przez Organ dotkliwej kary pieniężnej w sytuacji, kiedy Organ nie zbadał w sposób należyty stanu faktycznego, nie dokonał niezbędnych analiz i obliczeń, arbitralnie przyjmując, iż złożona przez Gminę korekta sprawozdania jest nieprawidłowa.

Zaakcentować należy, iż rozstrzygnięcie o nałożeniu przedmiotowej kary pieniężnej, nie uwzględnia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie sposób pominąć, iż nałożona kara pieniężna, w takiej wysokości, wpływa w sposób zasadniczy na istniejący w sprawie interes społeczny, a jej uiszczenie nie pozostanie bez relewantnego wpływu na realizację przypisanych Gminie jej zadań własnych.

Należy ponownie zaakcentować, iż nałożona na Gminę sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej ma charakter represyjny. Stosowanie tego rodzaju środków przez organ stosujący prawo wymaga dogłębnego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy, tak faktycznych jak i prawnych, przy czym w razie pojawiających się wątpliwości rozstrzygać należy je na korzyść strony, także z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (por. wyrok TK z dnia 29.06.2004r., sygn. P 20/02).

W kontekście naruszenia przez Organ zasady zawartej w art. 8 kpa, należy wskazać także na okoliczność, iż ten sam Organ, prowadząc w 2013 roku kontrole eksploatowanych na terenie Gminy instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych nie dopatrzył się nieprawidłowości w prowadzeniu procesów związanych z przetwarzaniem w nich odpadów, w tym zwłaszcza w zakresie wymogów określonych w Rozporządzeniu MBP.

Z jednej strony zatem Organ nie kwestionując sposobów przetwarzania odpadów w procesach mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów w instalacjach eksploatowanych na terenie Gminy, z drugiej nakłada na Gminę karę pieniężną za nieosiągnięcie w toku 2013 dopuszczalnego prawem ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, nie weryfikując przy tym wskazanych w korekcie wyliczeń.

Na uwagę zasługuje w tym miejscu, iż co do rzetelności złożonej przez Gminę korekty sprawozdania, wykazującej wartości zerowe, zastrzeżeń nie miał Marszałek Województwa, co podnoszono w toku postępowania, a co Organ pominął milczeniem.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości zawartą w decyzji argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrolowana zatem przez sąd działalność administracji publicznej to zarówno rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienia) organu administracji, jak i postępowanie poprzedzające jego wydanie. Zakres tej kontroli wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także w razie stwierdzenia, że zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie takie wady nie wystąpiły, a skarga okazała się nietrafna.

Skargę w niniejszej sprawie wniósł w dniu 17 maja 2016 r. w trybie art. 52 § 1 zdanie 2 P.p.s.a. Prokurator Prokuratury Okręgowej w L.. Skarżona decyzja została wydana w dniu 19 listopada 2015 r. przez D. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Miejsca L. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 7 marca 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska odmówił przywrócenia terminu. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na to postanowienie (sygn. akt IV SA/Wa 1179/16 – wyrok stał się prawomocny 18 lutego 2017 r.). Zgodnie z art. 9q ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250) (dalej: ucpg) gminy sporządzają na podstawie danych otrzymanych od podmiotów odbierających odpady komunalne w gminie, roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (dalej: sprawozdanie). Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza sprawozdanie, które ma obowiązek przekazać marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca następnego roku. Sprawozdanie zawiera informacje i dane wskazane w art. 9q ust. 3ucpg, w tym m.in. informacje o osiągniętych poziomach ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Zgodnie z art. 3 c ust. 1 ucpg gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

1) do dnia 16 lipca 2013 r. - do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

2) do dnia 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia powyższych poziomów, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r. poz. 676).

Zgodnie z art. 9z ust. 2pkt 2 przywołanej ustawy gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c – podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Karę pieniężną oblicza się w sposób ściśle określony w art. 9x ust. 3.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów przy obliczaniu poziomu uwzględnia się:

- masy zmieszanych odpadów komunalnych przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów odpowiednio dla miast i wsi;

- masy selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy w roku rozliczeniowym przekazanych do składowania z uwzględnieniem udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów;

- masy odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12 nie spełniających wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), przekazanych do składowania z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w wysokości 0,52.

Rację ma organ, że ostatnia korekta przekazana została do WIOŚ przy piśmie z dnia 12 sierpnia 2015 r., tj. po ponad roku czasu od momentu przekazania korekty z 6 maja 2014 r., w związku z wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu. Strona dokonując powyższych zmian w sprawozdaniu oraz wyjaśniając, iż po przetworzeniu powstaje stabilizat o kodzie 19 05 99, w związku z tym masa odpadów o kodzie 19 12 12 powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych osiąga wartość zerową, dokonała zdaniem Sądu błędnej interpretacji zapisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1052), wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 z późń. zm.). Podkreślić należy, iż przepisy te wskazują w § 5, że dopiero wytworzone w procesach biologicznego przetwarzania odpady, o których mowa w § 4 ust. 2 i 3, zwane dalej "stabilizatem", spełniające wymagania określone w § 6 ust. 1, klasyfikuje się jako stabilizat o kodzie 19 05 99 i nie wlicza do obliczeń masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania.

Błędny jest zatem pogląd, że odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy i przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym, są tylko odpady wytworzone po procesie biologicznego przetwarzania, tj. odpady zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości co najmniej 0-80 mm, poddaną procesom stabilizacji biologicznej (frakcja podsitowa), niespełniające wymagań ww. rozporządzenia.

Wyniki kontroli Regionalnej Instalacji do Przetwarzania Odpadów Komunalnych w L., do której kierowane są odpady z terenu gminy L., wskazują, iż metoda przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych polega na rozdzieleniu zmieszanych odpadów komunalnych na sicie i wydzieleniu frakcji o wielkości od 0 do 90 mm (frakcja podsitowa), stanowiącej około 50-60% wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych oraz frakcji powyżej 90 mm. Frakcja podsitowa jest następnie kierowana do stabilizacji biologicznej, a frakcja nadsitowa kierowana jest bezpośrednio do składowania na składowisku odpadów.

Podnieść należy, iż zastosowanie mechanicznego rozdzielenia zmieszanych odpadów komunalnych na sicie w instalacji MBP na dwie frakcje: podsitową i nadsitową, nie powoduje usunięcia z frakcji nadsitowej odpadów ulegających biodegradacji. Mechaniczne przetwarzanie zmieszanych odpadów nie prowadzi do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów. Wobec powyższego frakcja nadsitowa zawiera odpady ulegające biodegradacji, tj. odpady papieru, tektury, tekstyliów z włókien naturalnych, drewna, frakcje odpadów zielonych i kuchennych.

Mając powyższe na uwadze odpadami o kodzie 19 12 12 uwzględnianymi w obliczeniach winny być odpady powstałe po procesie mechaniczno-biologicznego przetworzenia zmieszanych odpadów komunalnych, przekazane do składowania:

- zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości powyżej 80 mm nie poddaną procesom stabilizacji biologicznej (frakcja nadsitowa);

- zawierające frakcję ulegającą biodegradacji o wielkości co najmniej 0-80 mm poddaną procesom stabilizacji biologicznej, które nie spełniają wymagań określonych § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy o odpadach.

Stanowisko takie, jak przytoczył to organ, jest zgodne z wyjaśnieniami Ministerstwa Środowiska dotyczącymi interpretacji przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym sposobu obliczania poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania - pismo z dnia 10 grudnia 2015 r., znak: [...].

Ponadto, zgodnie z zapisami art. 5 Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowisk Państwa Członkowskie ustanawiają strategię krajową dotyczącą zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska. Strategia ta stanowi, co następuje:

a) nie później niż pięć lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 odpady komunalne ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 75 % całkowitej ilości (według wagi) odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat;

b) nie później niż w osiem lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 50 % całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat;

c) nie później niż 15 lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 35 % całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995 r., dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonując w zakresie swojej regulacji wdrożenia ww. dyrektywy wskazuje w art. 3c ust. 1, iż do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy zapewnienie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania:

1) do 31 grudnia 2013 r. – do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,

2) do 31 grudnia 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Niewykonanie przez gminę obowiązków ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest następnie podstawą do obligatoryjnego nakładania kar administracyjnych za niezrealizowanie zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi w trybie art. 9z ust. 2 pkt 2 ucpg. Organ orzekający nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, gdyż przepis ten mówi wyraźnie, że "gmina podlega karze pieniężnej". Karę pieniężną oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3 ustawy. W związku z tym zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 8 kpa w sprawie dotyczącej sankcji pieniężnej są nietrafne. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9z ust. 2 ustawy ma charakter związany. Skoro żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, to wszelkie okoliczności odnoszące się do sytuacji majątkowej gminy nie mogły być przez organ brane pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości (art. 9zc ustawy).

Podkreślenia wymaga, że podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie miał więc prawnych możliwości miarkowania wysokości kar w zależności od okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 3.11.2016 r., II OSK 842/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ słusznie zauważył, że Prezydent Miasta L., poprawiając sprawozdanie w trakcie toczącego się postępowania, zmienił w nim jedynie poziom ograniczenia odpadów masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania z 64,3% na 0%, przyjmując przy tym, iż do obliczania poziomu nie uwzględnia się frakcji o wielkości powyżej 80/100 mm (frakcji nadsitowej) klasyfikowanej pod kodem 19 12 12 wydzielonej na sitach w części mechanicznej instalacji MBP i kierowanej do składowania, co faktycznie nie spowodowało ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania. Dlatego też Organ uznał powyższą korektę sprawozdania za niewiarygodną, wymierzając Gminie Miejskiej L. karę pieniężną za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ucpg, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Skarżący podniósł, iż organ nie uwzględnił składanych przez Gminę wyjaśnień oraz nie podjął kroków celem ich zweryfikowania, w tym zwłaszcza nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, nie przeprowadził żadnych dowodów celem jej ustalenia, ani nie domagał się od strony ich przedłożenia.

Tymczasem, co zasadnie podniósł organ, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada obowiązki sprawozdawcze na wszystkie podmioty biorące udział w systemie gospodarki odpadami komunalnymi, tj. na podmioty odbierające odpady komunalne (art. 9n ust. 1), na gminy (art. 9q ust. 1), podmioty prowadzące punkty selektywnej zbiórki odpadów (PSZOK) (art. 9na ust. 1), prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi regionu (art. 9oa ust. 1). Ustawa w art. 9n ust. 3, art. 9q ust. 3, art. 9na ust. 3, art. 9oa ust. 2 określa też, jakie informacje powinny zawierać poszczególne sprawozdania.

Następnie wymienione podmioty przekazują sprawozdania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, którzy w oparciu o dane zawarte w sprawozdaniu, sporządzają roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Zgodnie z art. 9p ust. 1 sprawozdania przedstawiane przez te podmioty mogą być weryfikowane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w ten sposób, że organ ten może zobowiązać je do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Wobec powyższego, Gmina w przypadku wątpliwości w zakresie ilości masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania mogła wezwać podmioty w celu weryfikacji przedstawionych w sprawozdaniach danych.

Tymczasem w niniejszej sprawie gmina z takiej możliwości nie skorzystała, co świadczy o tym, że dysponowała wszelkimi danymi do sporządzenia swojego sprawozdania. Tych sprawozdań nie kwestionował Marszałek Województwa, co podniósł skarżący. Z powyższych względów Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 kpa. Wyliczenie wysokości kary pieniężnej, dokonywane przez organ, jest wynikiem działania arytmetycznego, które organ w sposób przejrzysty przedstawił. Skoro organ uwzględnił w tym działaniu arytmetycznym dane przewidziane w przepisach prawa właściwie interpretowanych – zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 9z ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 9z ust. 3 w zw. z art. 9x ust. 3 oraz art. 9zb ust. 2 w zw. z art. 3c ust. 1 pkt 1 przywoływanej ustawy Sąd uznał za nietrafne. Należy zauważyć, że sam skarżący poddaje w skardze w wątpliwość osiągnięcie w Gminie zerowych wartości podanych w sprawozdaniu. Nadto powołuje się na nieznane w sprawie ustalenia i obliczenia, które miałyby rzekomo świadczyć o nie przekroczeniu poziomu ograniczenia masy opadów ulegających biodegradacji, co jednak jest gołosłowne i nie mogło być przez Sąd uwzględnione (s. 13 skargi).

Zdaniem Sądu cały materiał dowodowy został w wyczerpujący sposób zebrany i rozpatrzony. Sprawozdanie Prezydenta Miasta L. z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za rok 2013 oraz jego korekty przekazane do DWIOŚ, a także obliczenia w nich zawarte zostały rzetelnie zweryfikowane w oparciu o dokumenty będące w posiadaniu organu oraz na podstawie wyników przeprowadzonych kontroli.

Zasadnie organ uznał w toku postępowania korektę sprawozdania z dnia 12 sierpnia 2015 r. za niewiarygodną, natomiast przyczyny z powodu których odmówiono dowodowi wiarygodności podano w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący, a co Sąd przedstawił szczegółowo we wcześniejszych wywodach wyroku.

Należy nadto zauważyć dodatkowo, że Prezydent L. w piśmie z dnia 12 kwietnia 2016 r. przedstawił program naprawczy, dotyczący działań mających na celu usunięcie przyczyny nałożenia kary za niewykonanie obowiązku, o którym mowa 3c ust. 1 pkt 1 ucpg wraz z wnioskiem o zawieszenie kary pieniężnej wymierzonej decyzją DWIOŚ z dnia 19 listopada 2015 r., znak: [...], DL/L.dz. [...] r. W dniu 13 kwietnia 2016 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zawieszenia, na podstawie art. 9ze ust. 2 ucpg, zapłaty kary pieniężnej wymierzonej Gminie L. za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 3 c ustawy, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2013 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania - pismo z dnia 21.04.2016 r., znak: [...], DL/L.dz. [...] r.

Skoro zatem zarzuty skargi okazały się nietrafne, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.