Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 851/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par 1 pkt 1 lit.c, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 155, , 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej A. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na postawie art. 157, art. 158, art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 54, art. 61 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80,

poz. 717), stwierdziło nieważność decyzji nr [...] z dnia 14 grudnia 2007 r., decyzji znak: [...] z dnia 5 lutego 2008 r. przenoszącej decyzje nr [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] oraz decyzji znak: [...] z dnia 30 października 2008 r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia 14 grudnia 2007 r. – wydanych przez Wójta Gminy [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

Pismem z dnia 5 maja 2009 r. Szczecińskie Przedsiębiorstwo Remontowo-Budowlane [...] z siedzibą w [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na błędne stanowisko SKO jakoby w sprawie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 14 sierpnia 2009 r., nr [...] , uchyliło w całości decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., znak: [...] i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy.

A. i T. J. zaskarżyli decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 sierpnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności.

Decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 7, art. 8, art. 8, art. 12, art. 27 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego,

oraz sprzeczność z:

- art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61. ust. 7 pkt 2, 3, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- § 5 ust 1, § 6, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1185/09 w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 sierpnia 2009 r.

Sąd stwierdził, że w szczególności nie jest trafne stanowisko skarżącej,

iż zaskarżona decyzja zawiera wadę kwalifikującą ją do stwierdzenia nieważności

z uwagi na udział przy jej wydawaniu osoby podlegającej wyłączeniu. Pomijając fakt,

że okoliczność taka stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie

do stwierdzenia nieważności decyzji, to zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zaszła wskazana okoliczność. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej,

że udział członka Kolegium przy wydawaniu decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest równoznaczny

z braniem udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydane zostały w odrębnych postępowaniach. Każde z tych postępowań było dwuinstancyjne i w poszczególnych instancjach nie powtarzał się żaden członek Kolegium.

W ocenie Sądu, nie można Kolegium zarzucić, że wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszyło przepisy art. 77 w związku z art. 80 kpa bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i dowodami w tym postępowaniu są decyzja, której ono dotyczy oraz dowody zebrane w postępowaniu zwykłym. Organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności nie zbiera i nie może zbierać nowych dowodów dotyczących przedmiotu badanej decyzji, bowiem istotą tego postępowania nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy lecz kontrola samej decyzji pod kątem ewentualnych ciężkich wad wyliczonych w przepisie art. 156 § 1 kpa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd wyjaśniał, że przepis art. 107 § 4 kpa zezwala na odstąpienie od uzasadnienia decyzji, a zatem w żadnym przypadku brak uzasadnienia decyzji nie stanowi takiego naruszenia prawa, które należałoby uznać za rażące.

Sąd podzielił stanowisko składu Kolegium wydającego zaskarżoną decyzję

w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, że skład Kolegium orzekający w I instancji nie wykazał takiego naruszenia przez Wójta Gminy [...] prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia 14 grudnia 2007 r. na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zasadne było zatem odwołanie się do gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność w zwykłym trybie postępowania administracyjnego od takich wad, które powodują przez swoje istnienie lub wywoływane skutki nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnych środków wzruszania decyzji ostatecznych przewidzianych w art. 145 i art. 156 kpa. Skutki tej kwalifikacji mają istotne znaczenie, gdyż zastosowanie trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji administracyjnych, jest warunkiem odstąpienia od ogólnie przyjętej w art. 16 ust. 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych.

Sąd stwierdził nadto, że konieczność eliminowania decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności musi dotyczyć ustalenia w niej wad nie jakichkolwiek, ale o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy

w całości lub w części (patrz. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.

B. Adamiak, J. Borkowski. Wydanie 8. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006 r.

str. 745-746).

Jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygającego władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium wyrażonego w decyzji z dnia

[...] r., że decyzje Wójta Gminy [...] zawierają takie wady, które w myśl powołanych wyżej przepisów oraz przyjętej doktryny i orzecznictwa uznać należałoby za rażąco naruszające prawo, skutkujące wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.

Zdaniem Sądu, decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2007 r., ustalająca na rzecz "K." Spółki z o.o. we [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami dwustanowiskowymi, dobudowanymi do budynków mieszkalnych, drogi wewnętrznej o szerokości min. 5 m, niezbędnej infrastruktury technicznej, związanej z budynkami - na terenie działek Nr [...] , [...] i [..] , położonych przy ul. [...] w [...] , wydana została w oparciu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

W zakresie art. 61 ust. 1 tej ustawy organ zobowiązany jest zbadać, czy planowana przez wnioskodawcę inwestycja spełnienia łącznie 5 warunków w tym przepisie wyszczególnionych tj. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej budowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tzw. warunek dobrego sąsiedztwa); teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia; teren nie wymaga uzyskania zgody na lianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze: decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi. Przy założeniu, że wniosek spełnia określone w przepisach warunki organ przystępuje do dalszych czynności, w tym m.in. do sporządzenia

na podstawie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust 1 powołanej wyżej ustawy analizy zawierającej ocenę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego inwestycją, analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się analiza tekstowa odnosząca się nowej zabudowy w obszarze działki nr 220/9 i zawiera w swej treści określenie cech i funkcji istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym. Ewentualne wady tej analizy zaliczyć należy do uchybień proceduralnych, które wystąpiły w postępowaniu administracyjnym przed Wójtem Gminy [...] zakończonym decyzją dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wady wskazane przez skład Kolegium rozpatrujący sprawę w I instancji, odnoszące się w istocie do ustalenia braków w zakresie zebranych dowodów, same

w sobie nie wykluczały podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Stwierdzone wady nie tkwią w samej decyzji, ale w aspektach proceduralnych tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając jako organ I instancji nie wskazało w uzasadnieniu swej decyzji na takie materialno-prawne skutki tych uchybień, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleniami faktycznymi w sprawie. Nie występuje więc w sprawie przypadek wynikający z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przesądzający, że organ rozstrzygając wniosek "K."Spółki z o.o. we [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy błędnie zastosował normę prawną, przy ustalonym stanie faktycznym i w konsekwencji podjął błędne rozstrzygnięcie, którego treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności.

Zgadzając się ze stanowiskiem składu Kolegium orzekającym w II instancji należało jednak uchylić zaskarżoną decyzje, gdyż decyzją tą Kolegium uchyliło

w całości własną decyzję z dnia [...] r., znak: [...]

i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia

14 grudnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy. Tymczasem decyzją z dnia

[...] r. stwierdzono nieważność trzech decyzji wydanych przez Wójta Gminy [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, tj: nr [...] z dnia 14 grudnia 2007 r. oraz decyzji znak: [...] z dnia 5 lutego 2008 r. przenoszącą decyzje nr [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] i decyzji znak: [...] z dnia 30 października 2008r. zmieniającej decyzję nr [...] z dnia 14 grudnia 2007 r.

Słusznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji skład Kolegium orzekającym

w II instancji, że nawet gdyby decyzja Wójta Gminy [...] ustalająca warunki zabudowy zawierała ciężkie wady, to wcale nie oznacza, że automatycznie wadliwa jest również decyzja przenosząca uprawnienia z tej decyzji na inny podmiot. Podobnie wydana w trybie przepisu art. 155 kpa decyzja zmieniająca, jeżeli dotyczy decyzji wadliwej, nie musi być automatycznie wadliwa. Te słuszne stwierdzenia składu Kolegium nie znalazły odzwierciedlenia w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji. Uchylając własną decyzję wydaną w I instancji w całości Kolegium zobowiązane było orzec również w takim samym zakresie, tj. w stosunku do trzech decyzji Wójta Gminy [...] , które objęte były orzekaniem w I instancji. Brak odniesienia do dwóch pozostałych decyzji powoduje, że skład orzekający Kolegium w II instancji nie orzekł do całości sprawy, co stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 lipca 2010r. Nr [...] uchyliło w całości własną decyzję z dnia [...] r. Nr [...] , odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy oraz umorzyło postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r. Nr[...] , przenoszącej decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz [...] z siedzibą w [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r. Nr[...] , zmieniającej decyzję Nr [...] w części dotyczącej warunków zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że decyzją z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło nieważność trzech decyzji wydanych przez Wójta Gminy [...] : decyzji z dnia 5 lutego 2008 r., znak:[...] , przenoszącą decyzję Nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz [...] z siedzibą w [...] i z dnia 30 października 2008 r., znak:[...] , zmieniającą decyzję Nr [..] . Rozstrzygnięcie odnoszące się

do wszystkich decyzji administracyjnych związanych z decyzją Nr [...] jest nieprawidłowe. Zakwestionowane kolejne decyzje zostały wydane w odrębnych, samodzielnych, postępowaniach administracyjnych, zatem badanie tych decyzji

co do zgodności z prawem powinno odbywać się również w odrębnych postępowaniach. Z tego też powodu Kolegium umorzyło postępowanie dotyczące badania zgodności z prawem kolejnych decyzji Wójta Gminy [...] : z dnia 5 lutego 2008 r. oraz z dnia 30 października 2008 r.

Odnosząc się do decyzji Nr [...] , ustalającej warunki zabudowy, Kolegium zauważyło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy - według normy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jest możliwe jedynie

w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu)

i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Charakterystyka jest określana w dokumencie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzanej zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164,

poz. 1588). Tak więc niewątpliwie wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez uprzedniego przeanalizowania zabudowy sąsiedniej, (dowodem jest sporządzona analiza urbanistyczna), kwalifikowałoby się jako szczególnie rażące naruszenia przepisów proceduralnych, które pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.

W tej sprawie analiza urbanistyczna została wykonana, jednakże prawidłowość jej wykonania została zakwestionowana przez Kolegium. W konkluzji organ stwierdził, że warunki nowej zabudowy ustalone w decyzji Nr [...] nie wynikają z tak opracowanej analizy.

Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium stwierdziło, że w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] była wykonana analiza. Znajdujący się w aktach postępowania dokument oznaczony jako "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" istotnie wskazuje jedynie skrajne wartości analizowanych parametrów, cech

i wskaźników przyjętych do porównania obiektów budowlanych. Tak przeprowadzoną analizę można ocenić jako analizę niedbałą lub niestaranną. Nie można jednak stwierdzić, iż cechy zabudowy sąsiedniej w ogóle nie były w postępowaniu badane,

a parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy zostały w decyzji Nr [...] ustalone

w sposób dowolny. Odnosząc się do zarzutu decyzji z dnia [...] r.,

iż zabudową sąsiednią jest jedynie zabudowa na działce nr [...] zauważyć należy,

że na załączniku graficznym do analizy (mapa) zaznaczono istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej nie tylko na działce sąsiedniej nr [...] , lecz również w rejonie działek oznaczonych numerami [...] /[...] . Również w części opisowej powołano się na istniejącą wzdłuż ul. [...] zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Odnosząc się z kolei do prawidłowości ustalenia w decyzji Nr [...] obowiązującej linii nowej zabudowy, organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji. Ze znajdującej się w aktach postępowania graficznej części analizy wynika, że sąsiednia działka nr [...] jest zabudowana. Pomimo, że zabudowa ta nie została uwidoczniona na mapie geodezyjnej nie oznacza to jednak, że jej faktycznie nie ma. W dokumencie analizy opisano tę zabudowę, zarówno co do funkcji, jak też cech. Front usytuowanego na działce nr [...] budynku wyznaczałby front dla nowej zabudowy, jednakże zawsze z uwzględnieniem warunku określonego w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...)- zgodności linii nowej zabudowy z przepisami odrębnymi. Takimi przepisami odrębnymi są przywołane w analizie przepisy ustawy o drogach publicznych. Skoro ul. [...] , do której przylega teren inwestycji jest drogą publiczną (droga gminna), zasadne było ustalenie obowiązującej linii zabudowy

w odległości wynikającej z przepisów tej ustawy, tj. 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi. Z kolei stawiany zarzut, iż inwestycja zakłada budowę czterech budynków jednorodzinnych, a wyznaczona obowiązująca linia nowej zabudowy nie umożliwia usytuowanie wszystkich projektowanych obiektów - również nie może prowadzić

do negatywnej oceny dokonanego w decyzji ustalenia. Przede wszystkim należy zauważyć, że inwestor nie odwoływał się od decyzji, akceptując tym samym ustaloną obowiązującą linię dla projektowanego przez niego zamierzenia. Ponadto kwestia, czy wyznaczona linia nowej zabudowy określa posadowienie frontu wszystkich projektowanych budynków (w przypadku inwestycji obejmującej wiele obiektów), nie jest jednoznaczna. Kolegium wskazało przy tym na rozbieżne stanowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w [...] z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt: II SA/Sz 1258/07, wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 779/07, wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt: II OSK 789/07). Zatem stawiany zarzut nie może prowadzić do tak daleko idącego w skutkach rozstrzygnięcia jak stwierdzenie nieważności decyzji.

Odnosząc się do twierdzenia organu wynikającego z decyzji z dnia [...] r. dotyczącego zaniechania obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, ograniczając się do stwierdzenia iż wynosi

on około 20%, Kolegium zarzut ten zakwestionowało. Dostrzegło natomiast,

że z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy wynikało, że wnioskowany 20% wskaźnik powierzchni nowej zabudowy odnosił się do 4 działek, projektowanych

do wydzielenia z działki nr 220/9. W ocenie organu II instancji, na podstawie akt postępowania I instancji nie można postawić takiego wniosku. Niewątpliwie

w sąsiedztwie terenu inwestycji w dacie orzekania istniała zabudowa, było więc możliwe wyliczenie średniego wskaźnika intensywności zabudowy dla obszaru analizowanego.

Z części opisowej analizy wynika, że takiego obliczenia dokonano, chociaż analiza nie ujawnia sposobu tego wyliczenia. Tak sporządzonej analizie, ponownie, można zarzucić niedbałość, lecz nie można postawić tezy, iż parametr intensywności zabudowy został w decyzji przyjęty dowolnie. Również inwestor zaakceptował ustaloną w decyzji intensywność zabudowy, nie wnosząc odwołania w tej części.

Nie można również stwierdzić, iż ustalenie w decyzji geometrii dachu zostało dokonane z naruszeniem przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Podstawą dla takiego wnioskowania Kolegium było to, że w dokumencie analizy urbanista wskazał na zabudowę przy ul. [...] , którą przyjął do porównania, to jest zabudowę dostępną z innej drogi publicznej i nie objętą granicami obszaru analizowanego. Jednakże z opracowania analizy (str. 2) wynika również, że w przedmiotowej sprawie przyjęto do porównania zabudowę mieszkaniową jednorodzinną usytuowaną wzdłuż ul. [...] (poza zabudową na działce nr [...] ) - jest to zabudowa dwukondygnacyjna, w tym jedna kondygnacja w dachu stromym, o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach wartości skrajnych [...] . Istnienie zabudowy jest również zaznaczone na mapie z wrysowanym obszarem (część graficzna analizy), w rejonie działek oznaczonych numerami[...] . Nie można zatem przesądzić, iż urbanista wykonujący analizę nie porównał innej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, która dawałaby podstawę do wnioskowania o geometrii dachu tak jak w ustaleniach decyzji.

Z kolei ustalając parametr szerokości elewacji frontowej urbanista wskazał,

że przy ustaleniu kieruje się przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) - przyjmuje średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Urbanista nie wskazał, jaka jest ta średnia szerokość, poprzestając na wyprowadzeniu już końcowego wniosku o wartości parametru dla wnioskowanej zabudowy. Zatem zarzut strony stwierdzający, że przepis § 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia wymaga jedynie wskazania średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej istniejącej

w wyznaczonym obszarze zabudowy, nie nakłada natomiast na organ prowadzący postępowanie obowiązku zamieszczania wyliczeń matematycznych, nie jest trafnie sformułowany - urbanista w analizie nawet nie wskazał wyliczonego średniego wskaźnika szerokości elewacji. Można zatem stwierdzić, że parametr ten został ustalony w sposób dowolny. Nie oznacza to jednak, że wartość tego parametru (max. 18 m dla zespołu budynków) nie jest prawdopodobna. W każdym jednak razie uchybienie organu I instancji w zakresie jednego z parametrów dla nowej zabudowy nie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności całej decyzji o warunkach zabudowy.

A.J. wywiodła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 lipca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] .

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzających ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r., znak:[...] , przenoszącej decyzję nr [...] o warunkach zabudowy

na rzecz [...] z siedzibą w [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r., znak:[...] , zmieniającej decyzję nr [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

Domagała się również przeprowadzenia dowodu z dokumentów i pism stron zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] w sprawie sygn. akt I SA/Sz 1185/09.

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

- naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 27 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, oraz sprzeczność z:

- art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 7 pkt 2,3,5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4, § 5 ust. 1, § 6, § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , wydało zaskarżoną decyzję ograniczając się, zdaniem skarżącej, jedynie do ponownego zbadania decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy. SKO pominęło przy tym zbadanie prawidłowości decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r., znak: [...] , przenoszącej decyzję nr [...] o warunkach zabudowy

na rzecz firmy H. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r., znak:[...] , zmieniającej decyzję nr [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że decyzje te winny być zbadane w odrębnych postępowaniach. W uzasadnieniu decyzji SKO

w zasadzie powtórzyło argumentację zawartą w decyzji z dnia 14 sierpnia 2010 r.

nr [...] i ponownie uchyliło w całości decyzję SKO z dnia

[...] r., znak [...] .

Zdaniem skarżącej, decyzja SKO z dnia 28 lipca 2010 r. również jest nieprawidłowa, została wydana z naruszeniem przepisów przywołanych w petitum skargi i w związku z powyższym powinna być uchylona w całości. Zaskarżona decyzja została również wydana z naruszeniem podstawowych zasad kpa wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 77 oraz art. 80 kpa, co uzasadnia wniosek o uchylenie decyzji w całości.

A. J. podniosła, że pismem z dnia [...] r. zgłosiła uwagi do postępowania, w którym wskazała, że przy wydawaniu pierwszej, jak i kolejnych decyzji organy administracyjne nie przeprowadziły prawidłowo postępowania, w szczególności, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Z kolei przedstawione przez inwestora dokumenty mające stanowić podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zawierały szereg nieścisłości lub nawet braki, których uzupełnienie było konieczne dla ustalenia stanu faktycznego i wydania odpowiedniej decyzji, co nie zostało przeprowadzone.

Nadto, Wójt Gminy [...] działając w oparciu o art. 63 ust. 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przeniósł decyzję na firmę H Sp.

z o.o. w [...] , a następnie, na podstawie art. 155 kpa, decyzją z dnia

30 października 2008 r. zmienił w części treść decyzji nr .

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz sposobu przygotowania dokumentacji załączonej do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jak i sama jej treść jednoznacznie wskazują na niedopełnienie przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów oraz w konsekwencji na wydanie przez organ I instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W pkt 10 decyzji o warunkach zabudowy [...] wskazano na warunki zabudowy wynikające z rzekomej analizy istniejącej zabudowy sąsiedniej oraz zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu tego punktu organ wskazał,

że na analizowanym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabrakło jednak sprecyzowania rodzaju tej zabudowy, który ma istotne znaczenie. Jest to bowiem zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Tymczasem zaskarżona decyzja ustaliła warunki zabudowy pozwalające na zrealizowanie inwestycji polegającej na wybudowaniu budynków jednorodzinnych, lecz w zabudowie szeregowej, która zmieni charakter zabudowy występującej w analizowanym obszarze. Tymczasem zgodnie z przepisami nowa inwestycja ma zmierzać do zachowania istniejącego charakteru zabudowy, a nie wpływać na jej zmianę.

Ponadto, w zaskarżonej decyzji nie została zachowana linia zabudowy.

W załączniku nr 10 do decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że wyznaczenie linii zabudowy następuje w oparciu o § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie przywołanym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymczasem ustalona linia zabudowy odbiega od linii zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach. W załączeniu przesłano mapki zawierające wskazanie o rodzaju istniejącej zabudowy oraz istniejące budynki, jak również wskazujące na obecną linię zabudowy. Ponadto zgodnie z § 6 ust. 1 szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Pierwotna decyzja o warunkach zabudowy ustaliła szerokość elewacji frontowej na maksymalnie 18 m, podczas gdy w decyzji zmieniającej już na poziomie maksymalnie 36 m. Sama zmiana parametrów wskazuje, że nie dochowano obowiązku wynikającego z § 6 ust. 1 rozporządzenia. W wydanych decyzjach brak jest również analizy dotyczącej drugiej linii zabudowy, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, w której realizacja inwestycji spowoduje zacienienie działek sąsiednich w stopniu wykraczającym poza dopuszczalne prawem normy.

Skarżąca podniosła również, powołując się na wyrok NSA z 5 lutego 1998 r., II SA/Po 873/97, ONSA nr 4 z 1998 r., że wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny, złożyć wniosek odnośnie tego samego terenu, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja.

Nadto, w zaskarżonej decyzji Kolegium w ogóle nie odniosło się do kwestii związanych z drugą linią zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono jedynie pierwszą linię zabudowy, a zgoda dotyczy wybudowania czterech budynków. Stan faktyczny nieruchomości uniemożliwia wybudowanie czterech budynków w jednej linii, co prowadzi do stwierdzenia, że w trakcie realizacji inwestycji powstanie druga linia zabudowy. Ustalenie dla planowanej inwestycji obowiązującej linii zabudowy nie jest możliwe z uwagi na brak zabudowy sąsiedniej usytuowanej w głębi działek. Brak zatem odniesienia dla wyznaczenia linii zabudowy dla ciągu budynków. Niewyznaczenie linii uzasadnia twierdzenie o wydaniu decyzji z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r. została wydana z naruszeniem art. 155 kpa. Powyższy przepis dopuszcza bowiem zmianę decyzji ostatecznej jedynie w przypadku tożsamości stanu faktycznego sprawy -

tj. w sytuacji nie zmienionego rodzaju inwestycji. Tymczasem w niniejszej sprawie, nastąpiło tyle zmian przedmiotu inwestycji, że musiałby być ona traktowana jako nowa inwestycja wymagająca przeprowadzenia nowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalenia tych wymagań w oparciu o inne obowiązujące przepisy, co jednak nie nastąpiło.

Skarżąca podniosła także zarzut braku zgody stron postępowania na zmianę decyzji dotyczącej warunków zabudowy. Skarżąca ma przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem, organ nie zwrócił się do niej o wyrażenie zgody. Brak jest również dowodów wskazujących, że inne strony takiej zgody udzieliły.

Kolejny zarzut skargi dotyczy zmiany w decyzji wydanej na podstawie art. 155 kpa i wysokości nadbudowy na ok. 6 m. Wykroczenie poza ustalenia faktyczne

w pierwotnym postępowaniu prowadzą do ominięcia przepisów dotyczących właściwego ustalenia warunków zabudowy, jednocześnie zamieniając nadzwyczajny tryb postępowania w nową sprawę rozstrzygającą sprawę co do istoty. Jeśli poprzednia analiza dopuszczała sytuowanie obiektu do wysokości ponad ustaloną w decyzji, dopuszczalna jest w ramach art. 155 kpa korekta takiej zmiany w ustalonym zakresie. W konsekwencji uznać należało, że organ pierwszej instancji podjął rozstrzygnięcie, co do zmiany decyzji własnej z naruszeniem przepisu art. 155 kpa. Natomiast organ odwoławczy nie dostrzegając tej wadliwości decyzji, utrzymał ją mocy, dopuszczając się również naruszenia prawa.

Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie wskazuje, że organ prowadzący postępowanie w sprawie dotyczącej warunków zabudowy w sposób dowolny rozstrzyga o tych warunkach. Sąsiadująca z działką na której ma być prowadzona inwestycja, działka nr [...] zabudowana jest w sposób pozwalający

na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem organ nie dokonał analizy materiału dowodowego w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego.

A. J. podniosła również, że zaskarżona decyzja z dnia 28 lipca 2010r. w ogóle nie zawiera uzasadnienia faktycznego w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r., przenoszącej decyzję nr [...] o warunkach zabudowy na rzecz [...] z siedzibą w [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r., znak:[...] , zmieniającej decyzję nr [...] w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

Skarżąca zauważyła nadto, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt. II SA/Sz 1185/09 Kolegium uchylając własną decyzję wydaną w I instancji w całości, zobowiązane było orzec również w takim samym zakresie w stosunku do trzech decyzji Wójta Gminy [...], które objęte były orzekaniem w I instancji. Brak odniesienia do dwóch pozostałych decyzji powoduje, że skład orzekający Kolegium w II instancji nie orzekł co do całości sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

Na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu oznacza zaś to, że jest

on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi prawnemu oraz do dokonania kontroli legalności działań organu administracyjnego, podjętych w następstwie realizacji wskazań sądu do dalszego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, została wydana na skutek zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w [...] z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1185/09. Wyrokiem tym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia

14 sierpnia 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Wydając decyzję po wyroku Sądu z dnia 24 lutego 2010 r. organy stosownie

do art. 153 p.p.s.a. związane były oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania zawartymi w powyższym orzeczeniu.

W wyroku tym Sąd orzekł, że podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji Kolegium orzekającego w II instancji. Powodem uchylenia decyzji był brak rozstrzygnięcia co do decyzji wymienionych w decyzji Kolegium orzekającego

w I instancji (decyzja z dnia [...] r.). Organ odwoławczy orzekł mianowicie o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr [...] , pominął natomiast w rozstrzygnięciu pozostałe dwie decyzje, których nieważność stwierdził organ w decyzji z dnia [...] r., tj. decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008r. Nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r. Nr[..] .

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 5 lutego 2008 r. przeniósł decyzję Nr [...] na firmę H Spółkę z o.o. z siedzibą w [...] , natomiast decyzją z dnia

30 października 2008 r. na podstawie art. 155 kpa dokonał zmiany decyzji Nr [...] .

Sąd wyraził pogląd, że nawet gdyby decyzja Nr [...] ustalająca warunki zabudowy zawierała ciężkie wady, nie oznaczało to automatycznie wadliwości decyzji przenoszącej uprawnienia z tej decyzji na inny podmiot. Podobnie z decyzją wydaną na podstawie art. 155 kpa - decyzja zmieniająca nie musi być wadliwa, skoro wadliwa jest decyzja zmieniana.

Z powyższych względów Kolegium uchylając w całości własną decyzję wydaną w I instancji, było obowiązane objąć rozstrzygnięciem wszystkie decyzje Wójta Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy a które były przedmiotem rozstrzygnięcia w I instancji. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej decyzji z dnia 28 lipca 2010 r. uchyliło własną decyzję, wydaną w I instancji, z dnia [...] r., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia 14 grudnia 2007 r. ustalającej warunki zabudowy. W odniesieniu natomiast do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r. Nr [...] oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 października 2008 r. Nr [...] - umorzyło postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności decyzji Kolegium z dnia 28 lipca 2010 r., podobnie jak organ związany jest ocena prawną wyrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. Z tego powodu orzekając w tej sprawie nie odniósł się do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2007 r., a jedynie do wykonania przez Kolegium wskazówek dotyczących decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r. i 30 października 2008 r.

W ocenia Sądu zaleceń tych Kolegium w istocie nie wykonało.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 lipca 2010 r. organ II instancji rozpoznał

w trybie nieważnościowym decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] z punktu widzenia naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa obszernie odnosząc się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. Nie odniósł się natomiast żadną miarą do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r. i 30 października 2008 r. ograniczając się wyłącznie w treści rozstrzygnięcia do umorzenia postępowania w tych sprawach. W uzasadnieniu decyzji Kolegium – wbrew obowiązkom nałożonym na organ w art. 107 § 3 kpa - nie wyjaśniło treści rozstrzygnięcia i zastosowania wobec ww. decyzji art. 105 § 1 kpa.

Brak uzasadnienia co do części treści rozstrzygnięcia, stanowi uchybienie proceduralne mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie znając motywów umorzenia postępowania przez Kolegium w odniesieniu do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 5 lutego 2008 r. i 30 października 2008 r., nie może skontrolować legalności zaskarżonej decyzji w całości. Istotne dla sprawy jest i to, że znakomita większość zarzutów skarżącej odnosi się do ww. decyzji Wójta Gminy [...] (brak zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, zarzuty odnoszące się do parametrów budynków, brak odniesienia do drugiej linii zabudowy).

W przekonaniu Sądu, Kolegium ponownie rozpatrując sprawę, winno odnieść się z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych do wszystkich decyzji, zarówno decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2007 r. Nr [...] jak i decyzji

ją zmieniających: z dnia 5 lutego 2008 r. i z dnia 30 października 2008 r. Są to decyzje ze sobą powiązane i prowadzenie postępowania łącznie uzasadniają zasady ekonomii postępowania, natomiast przepisy prawa (art. 62 kpa) nie stoją temu na przeszkodzie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. W kwestii wykonalności wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a, natomiast o kosztach

w oparciu o treść art. 200 ww. ustawy.