Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1697/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 6, ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 67 poz 446
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów  wykonujących zadania na rzecz rolnictwa
article: art. 109 ust. 1 pkt 4, art. 3 pkt 3 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] marca 2009 r. do Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, wpłynął wniosek [...] (zwanego dalej: Zakładem) o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą mógłby uzyskać z ich sprzedaży, jako materiału siewnego, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym, niż materiał siewny. Wojewódzki Inspektor, stosownie do dyspozycji obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa (Dz. U. Nr 67, poz. 446 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem z 13 kwietnia 2007 r.), sprawdził wniosek pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym i wraz z opinią przesłał go do Głównego Inspektora.

Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z [...] sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzając, iż wniosek został złożony przez jednostkę do tego nieupoważnioną, tj. jednostkę niestanowiącą odrębnego podmiotu w obrocie prawnym. Zdaniem organu, [...] jest integralną częścią Instytutu i nie może być stroną postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego, decyzją z [...] grudnia 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2009 r.

Na skutek skargi Zakładu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2010 r., sygn. V SA/Wa 485/10, uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] grudnia 2009 r. Sąd wskazał, iż wniosek dotyczący przyznania dotacji przedmiotowej na pokrycie strat z tytułu wystąpienia w wyprodukowanym przez skarżącego (Zakład) materiale siewnym - bulwach ziemniaka - bakteriozy pierścieniowej jest oparty na § 14 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. Przepis ten odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania § 12 ust. 6-9, a nie – jak przyjął organ – do stosowania ust. 1 tego przepisu. § 14 stwierdza, iż wnioskodawcą może być producent rolny. Rozporządzenie w poszczególnych przepisach odnosi się do różnych uprawnionych podmiotów, raz występuje producent rolny według rozporządzenia 1857/2006 (§ 12 ust. 1), innym razem tylko producent rolny (§ 14), jeszcze innym np. jednostka badawczo-rozwojowa, uczelnia (§ 15a). Samo rozporządzenie wydane jest w oparciu o delegację ustawową art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Delegacja nie uprawniała do określenia podmiotów. Ustawa w art. 109 ust. 1 pkt 4 mówiła o różnych podmiotach wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Wniosek o dotację przedmiotową z § 14 ust. 1 rozporządzenia poprzedzało odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu niższej instancji –[...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z [...] stycznia 2009 r., uznającą miejsce produkcji należące do Zakładu za porażone, zakazującą przeznaczenia ziemniaków do sadzenia i określającą inne ich przeznaczenie.

Powyższe postępowanie musiało obligatoryjnie poprzedzać złożenie wniosku o dotację. W tamtym postępowaniu Zakład był stroną postępowania administracyjnego. Co więcej, Zakład w świetle art. 12 ustawy o ochronie roślin z 18 grudnia 2003 r. został uznany przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa za podmiot prowadzący uprawę roślin szczególnie podatnych na porażenia przez organizmy kwarantannowe i wpisany do rejestru przedsiębiorstw. Działania organu nie mogą być rozbieżne w zależności od etapu postępowania. Jeżeli organ odstępuje od dotychczasowej definicji strony postępowania, to winien to uzasadnić.

Niezależnie od powyższego WSA wskazał, że przepisy art. 28 k.p.a. definiują stronę postępowania administracyjnego, jako każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Definicja ta jest bardzo ogólna, zaś art. 29 k.p.a. wskazując krąg podstawowych rodzajów podmiotów nie wyklucza możliwości uzupełnienia dodatkowymi rodzajami podmiotów. Wynika to z faktu, iż odrębne ustawy konstruujące poszczególne typy spraw administracyjnych dają rodzajom podmiotów niewymienionym w art. 29 k.p.a. szczególną podstawę do tego, aby być stroną postępowania administracyjnego. WSA podkreślił, iż nie zawsze zdolność administracyjnoprawna pokrywa się z podmiotowością prawną w dziedzinie prawa cywilnego materialnego i procesowego i w konsekwencji przyjął interes prawny Zakładu do występowania w sprawie. WSA uznał w tej sytuacji, iż organ nie uznając prawno-administracyjnego charakteru strony naruszył przepis § 14 ust. 1 i 6 rozporządzenia z 13 kwietnia 2007 r. oraz art. 109 ust. 1 pkt. 4 ustawy o finansach publicznych, przez co niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie z art. 105 k.p.a., uznając bezprzedmiotowość postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 kwietnia 2011 r., sygn. II GSK 940/10, w pełni podzielił stanowisko i argumentację sądu I instancji stwierdzając, iż każdy podmiot ze względu na swój interes materialnoprawny może stać się stroną stosunku administracyjnoprawnego nawiązanego w oparciu o decyzję administracyjną. Zdaniem NSA Zakład wykazywał w sprawie, że jest samodzielnym i samobilansującym się, wpisanym do krajowego rejestru producentem rolnym, który ma interes prawny w dochodzeniu dotacji mającej pokryć poniesione szkody w uprawach. Podkreślał, że jest także stroną innych postępowań administracyjnych, w tym zakończonego ostateczną decyzją postępowania poprzedzającego niniejsze, o uznaniu miejsca produkcji za porażone, zakazie przeznaczania ziemniaków do sadzenia i określającą inne ich przeznaczenie. Zgodnie z obowiązującym do końca 2009 r. przepisem art. 109 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, stanowiącym materialnoprawną podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu państwa, a także § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r., Zakład mógł być podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji.

Wobec treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z [...] sierpnia 2011 r., w pkt 1 uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie wobec stwierdzenia, iż wniosek został złożony przez jednostkę do tego nieupoważnioną oraz w pkt 2 odmówił udzielenia dotacji dla Zakładu.

W uzasadnieniu decyzji dotyczącym odmowy udzielenia dotacji Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa podkreślił, iż decyzja z [...] sierpnia 2011 r. wydana została pod rządami i w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. W § 8 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia zapisano, iż dotacji nie udziela się, jeżeli producent rolny nie jest małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006, którego art. 2 odsyłał do załącznika I do rozporządzenia nr 70/2001 zawierającego definicje małego i średniego przedsiębiorcy. Organ wskazał, iż obecnie rozporządzenie nr 70/2001 zostało zastąpione rozporządzeniem nr 800/2008 a przedmiotowe definicje znajdują się w załączniku I. Rozważając status Zakładu, organ stanął na stanowisku, iż nie może on być traktowany jak zakład samodzielny. Spełnia on bowiem warunki do uznania go za przedsiębiorstwo powiązane zgodnie z art. 3 ust.1 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008. Zdaniem organu Zakład jest komórką organizacyjną Instytutu i stanowi jego integralną część. Dyrektor Instytutu ustala plan rzeczowo-finansowy dla całego Instytutu, a więc także dla Zakładu. Nadto, jak wynika z odpowiednich paragrafów Statutu, Dyrektor Instytutu realizuje jego politykę kadrową, ustala regulamin organizacyjny, który określa strukturę organizacyjną Instytutu. Organ podniósł także, iż pułap zatrudnienia w Instytucie, wraz z jednostkami podległymi, przekracza 250 etatów, co również przeczy uznaniu Zakładu za małe lub średnie przedsiębiorstwo w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006.

Organ zwrócił również uwagę na brak, na gruncie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, obligatoryjności w przyznawaniu dotacji, bowiem przepis ten zawiera zwrot dotacja "może być udzielona".

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 13 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2120/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] sierpnia 2011 r. w punkcie dotyczącym odmowy udzielenia dotacji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wniosek Zakładu z 26 marca 2009 r. złożony został w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r. i w swej treści odwoływał się do § 14 regulującego kompleksowo warunki ubiegania się, odmowy i wypłacania dotacji na pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą można uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny. Następnie Sąd stanął na stanowisku, że upływ czasu będący wynikiem toczących się postępowań administracyjnych i sądowych związanych z przedmiotowym wnioskiem Zakładu i zmiana z 27 maja 2010 r. przepisów regulujących przyznawanie dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa - nie miały wpływu na zasadność rozpoznania wniosku Zakładu z 26 marca 2009 r. według dotychczasowych regulacji zawartych w rozporządzeniu z dnia 13 kwietnia 2007 r.

Sąd podkreślił, że wydatki na dotacje pochodzą ze środków budżetowych a kolejne rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miały podstawę w aktualnych ustawach o finansach publicznych. Znaczenie ma również analiza przepisów przejściowych i końcowych poprzednio obowiązujących rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wśród nich mającego zastosowanie do przedmiotowego wniosku rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. Sąd zwrócił uwagę, że przede wszystkim istotna jest treść § 12, obowiązującego od 27 maja 2010 r., rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. Stanowi on, iż do wniosków o udzielenie dotacji za 2010 r. złożonych od dnia 1 stycznia 2010 r. i nierozpatrzonych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Z zapisu § 12 wprost wynika, iż rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 maja 2010 r. ma zastosowanie tylko do wniosków złożonych w dniu 1 stycznia 2010 r. i późniejszych nawet, gdy złożone zostały przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia. Granica działania wstecz rozporządzenia z 18 maja 2010 r. została jednoznacznie sprecyzowana na dzień 1 stycznia 2010 r. i dotyczy ona dnia złożenia wniosku a nie, jak wywodzi organ, daty ponownego jego rozpoznawania. Tak więc do rozpoznania wniosku Zakładu z 26 marca 2009 r. winien mieć zastosowanie § 14 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r.

Sąd wskazał, że organ powinien jeszcze raz zbadać sprawę przesłanek odnoszących się do otrzymania dotacji zgodnie z wymogami sprecyzowanymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 kwietnia 2007 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...], w pkt 1 uchylił decyzję własną z [...] sierpnia 2009 r. umarzającą postępowanie oraz w pkt 2 odmówił udzielenia dotacji dla Zakładu.

W jej uzasadnieniu wskazał, że organ w trakcie postępowania zwrócił się do Zakładu z prośbą o ustosunkowanie się do wątpliwości jakie pojawiły się w trakcie analizy spełnienia przez Zakład wymagań dla małego lub średniego przedsiębiorstwa w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006. Zakład nie skorzystała z możliwości wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, a podniósł jedynie inne kwestie w swoim piśmie z 1 lipca 2011 r. Organ stwierdził, odnosząc się do wyroku WSA sygn. akt V SA/Wa 485/10 i NSA sygn. akt II GSK 940/10, zapadłych w przedmiotowej sprawie, że wyroki te dotyczyły oceny zasadności umorzenia postępowania w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie i wypłacenie dotacji przez Zakład. Natomiast na żadnym etapie postępowania czy to przed Głównym Inspektorem czy też sądami administracyjnymi, nie podlegała ocenie możliwość przyznania Zakładowi dotacji, bowiem zagadnienie to nie było przez Głównego Inspektora do czasu wydania decyzji z [...] grudnia 2009 r. dotychczas rozpatrywane.

Następnie organ wskazał, że stosownie do § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. – dotacja na pokrycie różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą producent rolny mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny, może zostać udzielona wyłącznie producentowi rolnemu. Jednocześnie organ zauważył, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. – podmiotowi świadczącemu usługi w zakresie wykonywania zabiegów odkażania środkami ochrony roślin, na jego wniosek, może być udzielona dotacja na pokrycie kosztów odkażania powierzchni magazynowych, środków transportu, maszyn lub urządzeń, jeżeli odkażanie zostało wykonane na rzecz producenta rolnego, który jest małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001 (Dz. Urz. UE L 358 z 16.12.2006, str. 3), zwanego dalej "producentem rolnym", dopuszczonymi do obrotu środkami ochrony roślin:

- na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", w związku z wystąpieniem lub podejrzeniem wystąpienia bakterii Clavibacter michiganensis ssp. sepedonicus lub bakterii Ralstonią solanacearum, albo

- pod nadzorem wojewódzkiego inspektora, po uzyskaniu wyników badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez wojewódzkiego inspektora, wskazujących na możliwość wystąpienia bakterii wymienionych w lit. a.

Organ stwierdził, że w § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia wprowadzony został zatem skrót "producent rolny", który oznacza takiego producenta, który spełnia warunki określone w tym przepisie (czyli jest małym lub średnim przedsiębiorcą). Skrót ten wprowadzony jest na potrzeby całego aktu normatywnego, a nie jego jednostki redakcyjnej (paragrafu). Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowym rozporządzeniu. Wyrażenie "producent rolny, który jest małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 1857/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw prowadzących działalność związaną z wytwarzaniem produktów rolnych oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 70/2001 (Dz. Urz. UE L 358 z 16.12.2006, str. 3)" po raz pierwszy pojawia się w § 12 ust. 1. By nie powtarzać tego całego wyrażenia w dalszej części aktu, w § 12 ust. 1 wprowadzono skrót "producent rolny" na potrzeby całego aktu normatywnego. Biorąc to pod uwagę organ stwierdził, że dotacja z tytułu § 14 może zostać udzielona jedynie tym producentom rolnym, którzy mogą zostać uznani za małe lub średnie przedsiębiorstwa w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006.

W tej sytuacji należało rozważyć czy Zakład może zostać uznany za przedsiębiorstwo, a jeżeli tak to czy jest małym lub średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu w/w rozporządzenia nr 1857/2006. W rozumieniu art. 2 rozporządzenia nr 1857/2006, "małe i średnie przedsiębiorstwa" oznaczają przedsiębiorstwa zdefiniowane w załączniku I do rozporządzenia nr 70/2001. Obecnie rozporządzenie nr 70/2001 zostało zastąpione przez rozporządzenie nr 800/2008, przy czym definicję małych i średnich przedsiębiorstw określa załącznik I do tego rozporządzenia. Zgodnie z definicją zawartą w art. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008, za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną, co w przedmiotowej sprawie mogłoby skutkować uznaniem Zakładu za przedsiębiorstwo, jednak rozważając dalsze wymagania określone w ww. rozporządzeniu, w opinii organu Zakładu tego nie można traktować jako przedsiębiorstwo samodzielne, wskazane w art. 3 ust. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 800/2008, ale jako przedsiębiorstwo powiązane wskazane w art. 3 ust. 3 załącznika I. Podstawą takiego twierdzenia są warunki zawarte w definicji przedsiębiorstwa powiązanego, zawarte w art. 3 ust. 3. Zgodnie z tą definicją, za przedsiębiorstwo powiązane uznaje się przedsiębiorstwa, które pozostają w jednym z poniższych związków:

1. przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka,

2. przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa,

3. przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo zgodnie z umową zawartą z tym przedsiębiorstwem lub postanowieniami w jego statucie lub umowie spółki,

4. przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, zgodnie z umową z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.

Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze powiązanie na wielu płaszczyznach Zakładu z [...], należy stwierdzić, że zaistniało co najmniej kilka z ww. związków. Po pierwsze, zgodnie z § 10 Statutu Instytutu z dnia 19 marca 1992 r., Zakład jest komórką organizacyjną Instytutu i stanowi integralną część tego Instytutu. Podstawą gospodarki finansowej Instytutu (a więc również i Zakładu) jest plan rzeczowo- finansowy ustalany przez Dyrektora Instytutu (zgodnie z § 11 Statutu). Ponadto Dyrektor Instytutu realizuje politykę kadrową instytutu (zgodnie z § 16 Statutu), strukturę organizacyjną Instytutu określa regulamin organizacyjny ustalony przez Dyrektora Instytutu (zgodnie z § 8 Statutu). Jednocześnie, zgodnie z § 4 Regulaminu Organizacyjnego Instytutu, w Instytucie obowiązuje zasada jednoosobowego kierownictwa, a Instytutem kieruje Dyrektor, który wydaje polecenia kierownikom komórek organizacyjnych Instytutu. Jednocześnie Dyrektor koordynuje i nadzoruje pracę komórek organizacyjnych Instytutu oraz decyduje o doborze kadr oraz ustala politykę kadrową w Instytucie (zgodnie z § 5 Regulaminu Organizacyjnego), a także może tworzyć i znosić komórki organizacyjne Instytutu (zgodnie z § 16 Regulaminu Organizacyjnego). Dlatego też, mając na względzie, że Zakład stanowi integralną część Instytutu, Instytut ten ma decydujący wpływ na politykę kadrową Zakładu oraz wywiera dominujący wpływ na Zakład zarówno pod względem finansowym, organizacyjnym jak i kadrowym. Zatem Zakładu nie można uznać za przedsiębiorstwo samodzielne, ale za przedsiębiorstwo powiązane z Instytutem.

Mając na względzie, że Zakład jest przedsiębiorstwem powiązanym z Instytutem, w celu odniesienia się do spełniania przez niego kryteriów określonych w rozporządzeniu nr 800/2008 dla "małych i średnich przedsiębiorstw", przy określaniu pułapu zatrudnienia i pułapu finansowego Zakładu, należy uwzględnić, zgodnie art. 6 ust 2, 3 i 4 Załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 800/2008, również dane dotyczące zatrudnienia i finansów wszystkich przedsiębiorstw powiązanych dla Zakładu. Zgodnie z posiadaną przez organ wiedzą, m.in. w oparciu o aktualne sprawozdanie finansowe jednostki badawczo-rozwojowej, pułap zatrudnienia w Instytucie wraz z podległymi mu jednostkami, przekracza liczbę 250 etatów. Mając na względzie, że przedsiębiorstwo może zostać uznane za małe lub średnie jeżeli zatrudnia mniej niż 250 pracowników, organ stwierdził, że Zakład nie jest małym lub średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1857/2006. Tym samym, nie został spełniony warunek określony w § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r., zgodnie z którym dotacja może zostać udzielona jedynie producentowi rolnemu, który zgodnie z definicją zawartą w § 12 jest małym lub średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu rozporządzenia nr 1857/2006.

Ponadto organ podkreślił, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r., dotacja w zakresie pokrycia różnicy pomiędzy wartością bulw ziemniaków, którą wnioskodawca mógłby uzyskać z ich sprzedaży jako materiał siewny, a wartością uzyskaną ze sprzedaży tych bulw z przeznaczeniem innym niż materiał siewny, może zostać udzielona producentowi rolnemu, a więc jej przyznanie nie jest obligatoryjne, nawet po spełnieniu określonych rozporządzeniem wymagań. Główny Inspektor ma prawo do uznania w trakcie rozpatrywania danej sprawy czy dotacja może być przyznana czy też nie, w oparciu o obiektywne i sprawiedliwe kryteria. Poza tym dotacje przedmiotowe wypłacane są ze środków publicznych, dlatego też ich wydatkowanie nie może budzić żadnych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie takie wątpliwości zaistniały. Celem dofinansowania kosztów ochrony roślin, jest zapewnienie wsparcia małym i średnim przedsiębiorstwom przy stosowaniu zabiegów zwalczających organizmy kwarantannowe. Jednakże w przedmiotowym przypadku, z wnioskiem o udzielenie i wypłacenie dotacji wystąpił podmiot, który funkcjonuje w ramach jednego z większych instytutów badawczych w kraju. Wnioskujący Zakład stanowi jedynie jedną z komórek organizacyjnych Instytutu, jest całkowicie od Instytutu zależny to Instytut ma decydujący wpływ na politykę oraz funkcjonowanie Zakładu, nawet jeżeli wnioskodawca ma interes prawny w tej sprawie oraz może wykazać się względną samodzielnością w postępowaniach administracyjnych.

Niezależnie od powyższego, organ wskazał, że dotacje przedmiotowe wypłacane są w kwotach ustalonych w ustawie budżetowej. Ustawa budżetowa na rok 2012, ustala kwoty na dofinansowanie lub finansowanie zadań wykonywanych na rzecz rolnictwa w zakresie ochrony roślin tylko na bieżący rok oraz nie zapewnia środków finansowych na realizację zadań z lat ubiegłych. Brak byłoby więc prawnej możliwości udzielenia dotacji w ramach budżetu na rok 2012, za zadania, które nie zostały zrealizowane w roku 2012.

Zakład pismem z 22 czerwca 2012 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu z [...] maja 2012 r. w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej dopłaty. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez bezpodstawne przyjęcie, iż ww. przepisy nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie;

2. przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 485/10 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 940/10, wskazującej, iż rozpoznanie wniosku o przyznanie dotacji objętej niniejszą skargą powinno być oparte o przepisy art. 109 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz § 14 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. z odpowiednim zastosowaniem ust. 6-9 § 12, a nie jak chce organ ust. 1 tegoż paragrafu. Również w wyroku z 13 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2120/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy § 14 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r., nie odnosząc się do dalszych zarzutów skargi z uwagi na nieprawidłowo zastosowaną podstawę prawną; art. 7, 61 w zw. z art. 107 k.p.a., przez nie wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji kwoty dotacji (307.362,50 zł), o której przyznanie Zakład złożył wniosek, przez nie wystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji, w związku z podnoszonymi przez Zakład zarzutami naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego; a także z ostrożności sądowej naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego i należytego zebrania i oceny materiału dowodowego, przez bezpodstawne uznanie, iż Skarżący nie spełnia kryteriów "małego i średniego przedsiębiorcy", o których mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych).

Mając na uwadze powyższe Zakład wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie drugim dotyczącym odmowy udzielenia dotacji oraz stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a. – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2617/11, pub. LEX nr 1138187).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja z [...] maja 2012 r., została wydana na skutek zapadłych w niniejszej sprawie wyroków: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2120/11, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora z [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 485/10, którym uchylono decyzję Głównego Inspektora z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie i wypłacenie dotacji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 940/10 oddalającego skargę organu na powyższy wyrok z 20 maja 2010 r.

W tym miejscu odnosząc się do argumentów organu, że nie był on związany wyrokami WSA w Warszawie z 20 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 485/10 oraz NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 940/10, gdyż dotyczyły one umorzenia postępowania przez organ z powodu stwierdzenia, że Zakład nie może być stroną postępowania i nie może występować z wnioskiem o udzielenie i wypłacenie dotacji, Sąd stwierdza, iż są one błędne. Wskazać bowiem należy, że na sprawę w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. o sygn. akt II OSK 1865/10, LEX nr 746833). W związku z tym wskazać należy, że oba postępowania (w przedmiocie umorzenia postępowania oraz odmowy udzielania dotacji) dotyczyły tego samego podmiotu Zakładu i miały ten sam przedmiot jakim było rozpoznanie wniosku z 27 marca 2009 r. o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów zwalczania bakteriozy pierścieniowej ziemniaka (...). Natomiast to, że wcześniejsze wyroki dotyczyły kwestii umorzenia postępowania z uwagi na zakwestionowanie możliwości złożenia przez Zakład wniosku o udzielenie dotacji, nie oznacza, że jest to inna sprawa niż ta która toczy się obecnie wszczęta wnioskiem Zakładu z [...] marca 2009 r., która zakończona została zaskarżoną decyzją z [...] maja 2012 r. W konsekwencji wyrażona w wyrokach sygn. akt V SA/Wa 485/10 i NSA sygn. akt II GSK 940/10 ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wiążą sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Zatem organ wydając ponownie zaskarżoną decyzję – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – związany był oceną prawną i wskazówkami co do dalszego postępowania nie tylko w wyroku WSA w Warszawie z 13 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2120/11, ale także w wyrokach WSA w Warszawie z 20 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 485/10 i NSA z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 940/10.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 20 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 485/10 wyraźnie wskazano, że "Wniosek dotyczy przyznania dotacji przedmiotowej na pokrycie strat z tytułu wystąpienia w wyprodukowanym przez Zakład materiale siewnym – bulwach ziemniaka bakteriozy pierścieniowej. Jest oparty na § 14 w/w rozporządzenia. Przepis ten odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania ust. 6-9 § 12, a nie jak chce organ do stosowania ust. 1 tegoż paragrafu. Przepis § 14 wskazuje, iż wnioskodawcą może być producent rolny. Rozporządzenia w poszczególnych paragrafach odnosi się do różnych uprawnionych podmiotów raz występuje producent rolny wg rozporządzenia 1857/2006 (§ 12 ust. 1) innym razem tylko producent rolny (§ 14) jeszcze innym razem np. jednostka badawczo – rozwojowa, uczelnia (§ 15 a). Samo rozporządzenie wydane jest w oparciu o delegację ustawową art. 109 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. 249 poz. 2104 ze zm.). Delegacja nie uprawniała do określenia podmiotów. Ustawa w art. 109 ust. 1 pkt. 4 mówiła o różnych podmiotach wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Wniosek o dotacje przedmiotową zgodnie z § 14 ust. 1 poprzedzało odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu niższej instancji – [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. uznającą miejsce produkcji należące do Zakładu za porażone, zakazującą przeznaczenia ziemniaków do sadzenia i określającą inne ich przeznaczenie. Powyższe postępowanie musiało obligatoryjnie poprzedzać złożenie wniosku o dotację.".

Cytowany pogląd Sądu I instancji został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie skargi kasacyjnej organu wyrokiem z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 940/10.

W związku z powyższym organ rozpoznając ponownie sprawę wniosku skarżącego powinien bezwzględnie przyjąć, że zgodnie z § 14 ust. 6 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r., przepisy § 12 ust. 6-9 stosuje się odpowiednio do dotacji, o której mowa w ust. 1, a więc w niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. zakładający spełnienie przez producenta rolnego warunku bycia małym lub średnim przedsiębiorcą w rozumieniu rozporządzenia Komisji nr 1857/2006. Powyższe wynika również z tego, że rozporządzenie z dnia 13 kwietnia 2007 r. wydane jest w oparciu o delegację ustawową art. 109 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, która nie uprawniała do określenia podmiotów, a jedynie wyznaczała zakres spraw przekazanych do uregulowania w formie rozporządzenia, ograniczając je tylko do ustalenia stawek dotacji, sposobu i trybu udzielenia oraz rozliczenia dotacji. Natomiast podmioty uprawnione do dotacji zostały określone w art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, w myśl którego dotacje przedmiotowe są dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa. Skarżący Zakład jest podmiotem wykonującym zadania na rzecz rolnictwa – co nie było kwestionowane przez organ – we własnym imieniu, a jego działalność koncentruje się na produkcji roślinnej z ukierunkowaniem na produkcję materiału nasiennego zbóż oraz sadzenia ziemniaka. Ponadto Zakład – co podkreślono w skardze – spełnia definicję producenta rolnego o jakim mowa w art. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.) – producent rolny to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będącą: posiadaczem gospodarstwa rolnego, co potwierdza zaświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o nadaniu numeru identyfikacyjnego nr [...].

W związku z powyższym zarzuty naruszenia § 14 ust. 6 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz art. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów (...) poprzez przyjęcie, że nie mają one zastosowania należało uznać za zasadne. Podobnie jak zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, a dotyczących braku środków budżetowych oraz uznaniowości decyzji w przedmiocie przyznania dotacji, Sąd stwierdza, że są one również trafne. Podnieść bowiem należy, że wydanie decyzji uznaniowej nie oznacza, iż może być to wydana decyzja w sposób dowolny, a strona nie może ponosić konsekwencji błędów organu, polegających na niewłaściwej interpretacji przepisów prawa. Ponadto – jak trafnie wskazano w skardze – ustawy budżetowe na kolejne lata przewidywały i nadal przewidują środki na dofinansowanie zadań wykonywanych na rzecz rolnictwa, w tym z zakresu ochrony roślin.

Sąd za zasadny uznał także zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwoty dotacji, tym bardziej, że także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie precyzuje o jaką kwotę dotacji ubiega się skarżący. Przy czym zaznaczyć należy, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ ma obowiązek zbadać wniosek Zakładu zgodnie z wytycznymi i oceną prawną wyrażoną w dotychczas zapadłych wyrokach w sprawie, a więc przede wszystkim przyjąć, iż nie znajduje w niej zastosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 kwietnia 2007 r., a jedynie ust. 6-9 tego paragrafu. Dodatkowo organ przy rozpatrywaniu wniosku powinien wziąć pod uwagę pismo Zakładu z Ldz. [...] z [...]grudnia 2009 r. dotyczące odpowiedzi na pismo organu z [...] listopada 2009 r.

Na końcu Sąd wskazuje, że przedmiotem oceny sądowej była wyłącznie zaskarżona decyzja, przedstawienie dodatkowej argumentacji na etapie postępowania sądowego jest nieskuteczne i nie może być przedmiotem oceny przez Sąd. Odpowiedź na skargę stanowi jedynie wykonanie obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowo-administracyjnym i jako takie nie może kreować nowej materialnoprawnej podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.