Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 943/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1, Kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 P.p.s.a., art. 152 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonanie przepustu technologicznego w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Dróg, działając z upoważnienia Zarządu , decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), po rozpoznaniu wniosku Spółki A. – zezwolił wnioskodawcy na wykonanie w pasie drogi działka Nr [...], gmina przepustu technologicznego i zobowiązał wnioskodawcę do wykonania odtworzenia nawierzchni według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

W uzasadnieniu Dyrektor stwierdził, że metody bezwykopowe w gruntach o małej nośności mogą doprowadzić do zapadania się narzędzi wiercących. Podnoszenie się i wybrzuszenie powierzchni terenu jako skutek prowadzenia budowy metodami bezwykopowymi może powodować wiele różnych zagrożeń dla istniejącej struktury nadziemnej i podziemnej. Dlatego konieczna jest odbudowa nawierzchni na odcinku mb po każdej ze stron przecisku (długość odcinka spowodowana jest koniecznością zachowania liniowości drogi).

Organ wyjaśnił dalej, że jego decyzja wynika z dbania o stan techniczny dróg powiatowych i podparta jest art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości. Punkt w szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych , umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże jak mówi art. 39 ust. 3 ww. ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej.

Odwołanie od tej decyzji, w zakresie dotyczącym obligatoryjnego odtworzenia nawierzchni drogi na odcinku po mb po każdej ze stron przecisku wniosła Spółka A. domagając się zmiany zapisu w uzasadnieniu decyzji o konieczności odbudowy nawierzchni na odcinku po mb po każdej ze stron przecisku, w taki sposób, by ewentualną odbudowę ograniczyć tylko do odcinków rzeczywiście uszkodzonych.

Zdaniem odwołującego się zarządca drogi dokonał właściwej analizy zezwalając na wykonanie w pasie drogi powiatowej przepustu technologicznego, gdyż dzięki temu wiele ton gnojowicy, która dotychczas była przewożona na pola drogą powiatową ciężkimi beczkowozami, powodującymi zwiększenie zużycia substancji drogowej oraz utrudnienia ruchu drogowym, będzie mogła być tłoczona rurociągami i przewodami giętkimi, które muszą być umieszczone w przedmiotowym przepuście pod drogą. Jednak w części uzasadnienia dotyczącej sposobu wykonania przepustu jak i skutków tej czynności, zarządca niezasadnie narzucił konieczność odbudowy nawierzchni na odcinku o łącznej długości mb.

Inwestor wyjaśnił, że zamierza ułożyć pod drogą powiatową przepust z rury stalowej metodą przecisku, która polega na poziomym wbiciu rury pod drogą,

a następnie wybraniu gruntu z wnętrza rury. W tej metodzie nie używa się narzędzi wiercących, nie ma możliwości zapadania się gruntu, nie występuje też podnoszenie się i wybrzuszanie powierzchni terenu, nawierzchnia drogi pozostaje w stanie nienaruszonym, w związku z czym nie ma potrzeby odtwarzania nawierzchni jezdni. Przecisk ma zostać wykonany przez nasyp, a nasypów drogowych nie wykonuje się

z gruntów o małej nośności. Zdaniem strony nie do przyjęcia jest długość koniecznego do odbudowy odcinka mb, gdyż w przypadku najbardziej inwazyjnej metody ułożenia przepustu w wykopie otwartym, szerokość wykopu wyniesie maksymalnie m, a uwzględniając w takim przypadku schodkowanie warstw odtworzonej nawierzchni długość drogi do odbudowy nie przekroczy.

Odwołująca się Spółka A. wskazała na wcześniejsze decyzje zezwalające na inwestycje tego typu w pasach dróg pozostających w Zarządzie Dróg Powiatowych, które jednak nie nakazywały odtworzenia nawierzchni drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz na podstawie art. 4 pkt.1, art. 39 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), po rozpatrzeniu odwołania-utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ odwoławczy wskazując na uznaniowy charakter przedmiotowej decyzji podkreślił, że wniosek określonego podmiotu na zajęcie pasa drogowego winien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy jak i interesu publicznego. Ocena takiego stanu rzeczy nie może się natomiast opierać na dowolnych, nie przystających do konkretnej sprawy motywach. W niniejszej sprawie w ocenie Kolegium Taka wszechstronna ocena została przez organ I instancji dokonana. Przekonujące są argumenty podniesione przez organ I instancji, iż zasadne w niniejszej sprawie jest odtworzenie i odbudowa nawierzchni na odcinku mb po każdej ze stron przecisku. W uzasadnieniu decyzji zarządca drogi wskazał mianowicie, że określona w ten sposób długość tego odcinka spowodowana jest koniecznością zachowania liniowości drogi. Podkreślono, że zlokalizowanie planowanej przez spółkę inwestycji metodą bezwykopowego przecisku w gruncie o małej nośności mogłoby doprowadzić do zapadania się narzędzi wiercących. Organ wskazał, że podnoszenie się i wybrzuszenie powierzchni terenu jako skutek prowadzenia budowy metodami bezwykopowymi może powodować wiele zagrożeń dla istniejącej infrastruktury nadziemnej i podziemnej. Metoda bezwykopowa nie jest obojętna dla konstrukcji drogi, ingeruje ona bowiem i narusza strukturę podbudowy drogi. Naruszona podbudowa powoduje ugięcie nawierzchni, co negatywnie wpływa na stan techniczny drogi i narażą zarządcę drogi na poniesienie w przyszłości kosztów remontu.

Wskazując na wynikające z art. 107 § 3 Kpa niezbędne elementy uzasadnienia decyzji administracyjnej, Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie organ I instancji rozważył istotne okoliczności faktyczne sprawy, wyjaśnił i ocenił w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny stwierdzając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek zlokalizowania w pasie drogowym przepustu technologicznego, jednakże "niezasadne jest działanie całkowicie zgodne z wnioskiem skarżącego z punktu widzenia konieczności zachowania liniowości drogi". Wydanie decyzji w zakresie lokalizacji przepustu opiera się na prawidłowo sporządzonym wniosku oraz na stanie faktycznym ustalonym w sposób bezsporny. Organ odwoławczy podkreślił, że to na właścicielu i zarządcy drogi spoczywa obowiązek dbania o drogę i pas drogowy w ten sposób aby użytkowanie drogi odbywało się m.in. w sposób bezpieczny dla uczestników ruchu drogowego. Organ nadto zaznaczył, powołując się na wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r. (sygn. II GSK 565/08, LEX nr 518208), że odebranie uprawnienia do kształtowania polityki udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i przyjęcie, że już samo spełnienie przez wnioskodawcę wymagań wynikających z przepisów prawa rodzi po jego stronie roszczenie o uwzględnienie wniosku, nie może zostać zaakceptowane.

Zdaniem Kolegium, przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć,

iż po rozpatrzeniu wniosku Spółki A. burmistrz decyzją z dnia [...] ustalił dla Spółki A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przepustu technologicznego w drodze powiatowej na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym. W decyzji tej określono miedzy innymi, że wykonawca na własny koszt wypełni powstałe ugięcie jezdni warstwą wyrównawczą oraz ułoży warstwę ścieralną grubości cm na całej szerokości jezdni na odcinku mb po każdej ze stron przecisku. Analogiczne ustalenia zostały zawarte w postanowieniu Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg z dnia [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyżej opisaną decyzję ostateczną zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A.

Skarga zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 77 kpa poprzez niezachowania wymogów proceduralnych odnośnie oceny na podstawie całego zebranego materiału dowodowego,

- naruszenie art. 8 w zw. z art. 107 § 7 kpa poprzez brak wyjaśnienia Spółce A powodów odstąpienia od dotychczasowego stanowiska wyrażonego we wcześniejszych decyzjach.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka A. wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej obligatoryjnego odtworzenia nawierzchni drogi na odcinku po mb po każdej ze stron przecisku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zarządca drogi dokonał właściwej analizy zezwalając na wykonanie w pasie drogi powiatowej przepustu technologicznego, gdyż dzięki temu wiele ton gnojowicy, która dotychczas była przewożona na pola drogą powiatową ciężkimi beczkowozami, powodującymi zwiększone zużycie substancji drogowej oraz utrudnienia w ruchu drogowym, będzie mogła być tłoczona rurociągami i przewodami giętkimi, które muszą być umieszczone w przedmiotowym przepuście pod drogą. Jednak w części uzasadnienia decyzji dotyczącej sposobu wykonania przepustu, jak i skutków tej czynności. Zarządca drogi dokonał błędnej analizy i niezasadnie narzucił konieczność odbudowy nawierzchni na odcinku o łącznej długości mb.

Spółka A. nie może się z tym zgodzić i dostrzega tu wybiórcze zapoznanie się

z tematem, gdyż inwestor zamierza ułożyć pod drogą powiatową przepust z rury stalowej metodą przecisku. Metoda ta polega na poziomym wbiciu rury pod drogą, a następnie wybraniu grunty z wnętrza rury. W metodzie tej nie używa się "narzędzi wiercących" i nie ma możliwości zapadania się gruntu, nie występuje też "podnoszenie się i wybrzuszenie powierzchni terenu". Nawierzchnia drogi po wykonaniu przecisku pozostaje w stanie nienaruszonym. W związku z tym nie ma potrzeby odtwarzania (przywracania do stanu pierwotnego) nawierzchni jezdni drogi, gdyż po wykonaniu przecisku pozostanie ona w stanie pierwotnym. Dodatkowo można również zauważyć, że przecisk ma zostać wykonany przez nasyp drogowy (w tym miejscu droga przebiega w nasypie), a jak wiadomo nasypów drogowych nie wykonuje się z "gruntów o małej nośności". Nie do przyjęcia jest w tym stanie faktycznym, obowiązek konieczności odbudowy odcinka mb drogi, gdyż nawet w przypadku najbardziej inwazyjnej metody ułożenia przepustu w wykopie otwartym, szerokość wykopu wyniesie maksymalnie m. Przy ewentualnym zniszczeniu odcinek drogi do odtworzenia nawierzchni nie będzie większy niż mb. wykonał podobny przepust w drodze w gm. ( ). Zgoda na jego wykonanie nie nakazywała odtworzenia nawierzchni drogi, przy czym zastosowano tożsamą metodę przecisk. Niezrozumiałe jest, dlaczego przy jednakowym przedsięwzięciu i takich samych parametrach oraz stanie technicznym dróg, decyzja w tym przypadku jest tak niekorzystna dla inwestora.

Wskazując, że przy wydaniu decyzji organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności oraz powołując się na art. 77 Kpa skarżąca wywiodła, że organ nie dopełnił obowiązku dogłębnej analizy dokumentów, materiałów w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi przywołano również fragmenty orzecznictwa sądowego, a mianowicie wyroki: WSA z dnia 18 stycznia 2007r. (I SA/OL 572/2006), WSA z dnia 21 listopada 2011 r. (VII SA/Wa 1625/2011), oraz WSA z dnia 21 października 2011r. (II SA/Kr 1115/2011) dotyczące granic uznania administracyjnego. Według skarżącej organ rozpoznał sprawę pod wieloma aspektami, biorąc pod uwagę interes wnioskodawcy i publiczny, ale nie zostały zauważone niuanse i rozbieżności w pojmowaniu metody wykonania przecisku

i narzędzi przeznaczonych do tego. W ostatecznym kształcie decyzja jest dla Spółki A. mocno niekorzystna, koszty obligatoryjnego otworzenia drogi przewyższają koszty samej inwestycji, a prawdopodobieństwo, że parametry drogi po wykonaniu przepustu ulegną pogorszeniu jest bardzo małe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten jest niezgodny z prawem i to w zakresie znacznie dalej idącym niż zarzucany

w skardze, co sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) miał obowiązek uwzględnić z uwagi na brak związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że organ I instancji wniosek strony z dnia 13 maja 2013 r. o "uzgodnienie projektu budowy przepustu technologicznego w drodze powiatowej" zakwalifikował jako wniosek o zezwolenie na lokalizację w pasie drogi powiatowej urządzenia nie związanego z zarządzaniem ruchem drogowym i potrzebami tego ruchu.

Organy administracji publicznej obu instancji orzekające w tej sprawie jako materialną podstawę prawną decyzji wyrażającej zgodę na lokalizację przedmiotowego przepustu technologicznego wskazały art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). Zgodnie z tym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie tego przepisu, poza tym,

że podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego w przypadku gdy treścią jej rozstrzygnięcia jest zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi się mieścić w granicach zakreślonych w art. 39 ust. 3 a. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis ten stanowi, że: "W decyzji, o której mowa w ust. 3, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do:

1) uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub urządzenia, o którym mowa w ust. 3;

3) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia."

Jak wynika z powyższego przepisu w decyzji wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a rozstrzyga się kwestię lokalizacji inwestycji, co nie zwalnia inwestora od uzyskania w drodze odrębnej decyzji wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na określony ustawą czas i ustalenia należnej z tego tytułu opłaty. Decyzja lokalizacyjna z art. 39 ust. 3 i 3a tej ustawy może być przyrównana do decyzji ustalającej warunki zabudowy w odniesieniu do innych inwestycji niż polegające na zajęciu pasa drogowego. Stąd wynika stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że "art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Skoro według powołanego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskiwać decyzji o warunkach zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy są także ustaleniem lokalizacji." (vide wyrok WSA w Opolu z dnia 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op, Lex nr 754218).

Ani z literalnego brzmienia art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach publicznych, ani

z jego interpretacji będącej wynikiem wykładni prawniczej nie da się wyprowadzić podstawy prawnej dla zamieszczenia w rozstrzygnięciu podejmowanym na podstawie tego przepisu orzeczenia o charakterze restytucyjnym tj. nakładającego na inwestora obowiązek przywrócenia pasa drogowego do stan poprzedniego. To dopiero w kolejnej decyzji, wydawanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, która jest funkcjonalnie związana z decyzją o której mowa w art. 39 ust. 3a, ustawodawca przewidział zamieszczenie rozstrzygnięcia o charakterze restytucyjnym stanowiąc w ust. 15 tego artykułu, że "Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie".

Przenosząc powyższy stan prawny na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że wbrew odmiennym stwierdzeniom zawartym w decyzji organu odwoławczego, decyzja organu I instancji jest niezgodna zarówno z przepisami postępowania jak i z prawem materialnym.

Po pierwsze organ I instancji dla jasności postępowania powinien był w trybie

art. 63 § 2 Kpa wyjaśnić treść żądania strony, bowiem treść złożonego podania była niejednoznaczna w świetle art. 39 ust. 3 a pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W rezultacie tego zaniechania nie jest do końca jasna treść żądania strony, a zwłaszcza czy jej wniosek dotyczy uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego obiektu lub "urządzenia, o których mowa w ust. 3" – jak stanowi to art. 39 ust. 3a pkt 2 lub czy wniosek skarżącej dotyczył wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Po drugie, decyzja organu I instancji zawierała w rozstrzygnięciu obowiązek nie znajdujący umocowania prawnego w powołanej w niej podstawie prawnej. Jak już była bowiem o tym mowa wyżej, decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy

o drogach publicznych, poza tym, że podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego - co wielokrotnie podkreśliło Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji nie wnikając jednak w materialnoprawne granice tej uznaniowości - nie może zawierać rozstrzygnięć nakazujących naprawę pasa drogowego. Tymczasem w rozstrzygnięciu zamieszczono obowiązek odtworzenia nawierzchni nakazując jego wykonanie według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.). W uzasadnieniu zaś decyzji organ określił powierzchnię nawierzchni drogi jaka ma zostać naprawiona.

Po trzecie, decyzja organu I instancji nie zawiera elementów wskazanych

w art. 39 ust. 3a zd. 1 jak i tych, które wymienione zostały w pkt 1-3 tego przepisu.

Przy takich wadach decyzji organu I instancji, organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy, co stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 Kpa w związku z art. 107 § 3 Kpa. Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wskazuje, że organ ten nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych, a przyjmując za własne ustalenia organu I instancji nie wniknął w istotę rozpatrywanej sprawy, nie rozważył jakie są materialnoprawne przesłanki przyjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia i w ogóle nie rozpoznał sprawy w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu. W rezultacie organ II Instancji uchylił się od oceny okoliczności sprawy i twierdzeń odwołania, a poddał decyzję organu I instancji swoistej, a przy tym błędnej, kontroli zgodności z prawem. Gdyby Kolegium dostrzegło, że stanowisko organu I instancji co do zakresu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego nie znajduje żadnej podstawy dowodowej w zebranym przez ten organ materiale dowodowym, to – być może – dostrzegłoby również brak podstawy prawnej do nakładania takiego obowiązku w decyzji lokalizacyjnej, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Za nieporozumienie uznać trzeba przy tym powołanie się przez Kolegium na obowiązek zawarty w decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wydanie takiej decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego dla decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 jak też nie wiąże organu orzekającego w jej przedmiocie. Mimo zawartych w skardze wywodów skarżącej wskazujących na wątpliwości co do decyzji ustalającej warunki zabudowy, Sąd w niniejszej sprawie nie ma możliwości objęcia kontrolą decyzji ustalającej warunki zabudowy nawet w trybie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, że jest to przedmiotowo inna sprawa i inny organ rozstrzygał w jej przedmiocie.

Jak z powyższego wynika, z powodu naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie po jednoznacznym wyjaśnieniu treści żądania strony przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z materialnoprawnymi przesłankami decyzji przewidzianymi w ustawie dla rozstrzygnięcia ustalonego przedmiotu żądania z uwzględnieniem powyższych zapatrywań Sądu co do materialnej istoty decyzji wydawanej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych

Dlatego należało orzec na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 P.p.s.a jak w pkt I sentencji wyroku, a na podstawie art. 152 P.p.s.a. jak w pkt

II sentencji.