Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 278/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 2, art. 53 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie z dnia 31 marca 2016 r., nr XVII/125/2016 w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków p o s t a n a w i a odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Prószkowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz.1515 ze zm.; dalej w skrócie u.s.g.) i art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.; dalej w skrócie "u.z.z.w."), uchwałą nr XVII/125/2016 z dnia 31 marca 2016 r. zatwierdziła w § 1 uchwały, taryfę dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Prószków na okres od 04.05.2016 r. do 03.05.2017 r.. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Prószkowa. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia.

Pismem datowanym na dzień 6 lipca 2018 r., które skierowane zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Rady Miejskiej w Prószkowie (data wpływu 9 lipca 2018 r.), Prokurator Rejonowy w Opolu, działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej określana jako P.p.s.a.), wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. a także art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827) - a to poprzez przekroczenie - w treści tej uchwały, w jej § 1 pkt 4 dot. rodzajów i wysokości cen i stawek opłat, ustawowej delegacji polegającej na nałożeniu opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych i stawek opłat za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych podczas, gdy żadne przepisy prawa obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały nie zawierały upoważnienia ustawowego do nakładania obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Stawiając te zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że w punkcie 4 zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej uzasadnienia wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę o zbiorowego odprowadzenia ścieków Rada Miejskiej Prószkowa (powinno być w pkt 4 załącznika do uchwały) ustaliła wysokość stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych. Przyjęcie powyższego uregulowania nastąpiło, zdaniem Prokuratora z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej, a naruszenie to polega na tym, że zarówno art. 24 ust. 1-5 i 7 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, jak i żaden przepis ustawy o samorządzie terytorialnym oraz żaden inny przepis prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej uchwały, nie zawierały upoważnienia ustawowego do nakładania obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak jest także przepisów ustawowych, które upoważniałyby Radę Miejską do samoistnego wprowadzenia opłat, gdyż nie mają takiego charakteru przepisy powołane w podstawie prawnej podjętej uchwały.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż jest skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej. Tym samym ma charakter generalny i abstrakcyjny, dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, zawiera określony nakaz skierowany do właścicieli nieruchomości na terenie gminy przejawiający się w obowiązku poniesienia opłaty – co jest cechą aktu normatywnego. Takie akty prawa miejscowego mające charakter powszechnie obowiązujący mogą być stanowione tylko na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Nie jest dopuszczalne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Przepis art. 84 ustawy zasadniczej jednoznacznie wskazuje, że obywatel jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów publicznych określonych wyłącznie w drodze ustawy. Opłata opisana w skarżonej uchwale ma w istocie charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, a zatem dla jej wprowadzenia konieczne było istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Brak takiego upoważnienia sprawia, że gmina wprowadzając tego rodzaju opłaty przekroczyła swoje kompetencje. Podstawy prawnej do opisanego powyżej działania nie może także stanowić art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, albowiem wprowadzone skarżoną uchwałą opłaty nie są związane ze świadczeniem usług komunalnych. Istota wprowadzonej opłaty wyraża się w tym, że to mieszkaniec gminy został obciążony opłatą za samo przyłączenie do sieci, podczas gdy obowiązek poniesienia kosztów wykonania przyłącza do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obciąża gminę.

Zatem, w powyższym zakresie zaskarżona uchwała narusza prawo i powinna być uznana za nieważną w całości, gdyż wyeliminowanie jedynie jej unormowań wadliwych czyni, zdaniem Prokuratora, jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie bezcelowym. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator przywołał wyroki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Gmina Prószków wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności Gmina wskazała, że brak podstaw do kwestionowania w całości zapisów taryfy zatwierdzonej przez Radę Miejską w Prószkowie uchwałą nr XVII/125/2016 z dnia 31 marca 2016 r., skoro w skardze wskazano tylko na brak podstaw do naliczania opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikające z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Prokurator Rejonowy w Opolu nie kwestionuje pozostałych zapisów taryfy, wobec czego żądanie uchylenia jej w całości, jest zdaniem Gminy oczywiście bezzasadne.

Odnosząc się do wprowadzonych w pkt 4.3 taryfy stawek opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, Gmina wskazała, że opłata ta jest obligatoryjnym elementem taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, wynikającym z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1701, dalej jako rozporządzenie z dnia 28.06.2006r.), zgodnie z którym taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, a wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Na poparcie tego stanowiska Gmina przywołała wyroki sądów administracyjnych i podkreśliła, ze określona w pkt 4.3 taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2016 opłata, została de facto określona jako koszt przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Z treści taryfy jednoznacznie wynika, że opłata ta stanowi ,,koszty przeprowadzenia prób technicznych wykonanego przyłącza wodociągowego" oraz "koszty przeprowadzenia prób technicznych wykonanego przyłącza kanalizacyjnego". Tym samym, określona w pkt 4.3 taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na rok 2016 opłata stanowi dokładne powtórzenie regulacji zawartej w § 5 pkt 7 rozporządzenia z dnia 28.06.2006 r.

Gmina podkreśliła przy tym, że przepis rozporządzenia, mający charakter prawa powszechnie obowiązującego, wiąże Burmistrza i Radę Miejską w Prószkowie do momentu stwierdzenia jego niekonstytucyjności. Rada Miejska w Prószkowie zatwierdziła zatem taryfy zgodnie z powyższym rozporządzeniem. Niezależnie od powyższej argumentacji, Gmina wskazała, że obecnie skarga Prokuratora Rejonowego w Opolu na uchwałę Rady Miejskiej w Prószkowie nr XVII/125/16 z dnia 31 marca 2016 roku jest bezprzedmiotowa, gdyż w dniu 25 maja 2018 roku przestała obowiązywać taryfa zatwierdzona uchwałą Rady Miejskiej w Prószkowie nr XVII/125/16 z dnia 31 marca 2016 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6).

Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art. 32 P.p.s.a.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Ten ostatni przypadek w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest opisana powyżej uchwała Rady Miejskiej w Prószkowie podjęta w dniu 31 marca 2016 r., która także z tą datą weszła w życie. Skarga na tę uchwałę została złożona przez Prokuratora.

Merytoryczna ocena zasadności wniesionej skargi musi być poprzedzona zbadaniem jej dopuszczalności.

W myśl art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Termin ten w przypadku skargi wnoszonej przez Prokuratora wynosi 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej oraz 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Powyższy termin nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 P.p.s.a). Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie.

Powołane brzmienie przepisu art. 53 § 3 P.p.s.a., obowiązujące do 1 czerwca 2017 r., ma zastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem w myśl art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej i weszła w życie z dniem jej podjęcia, czyli z dniem 31 marca 2016 r. Nie jest też sporne, że skarga została sporządzona przez Prokuratora w dniu 6 lipca 2018 r. i wpłynęła do organu w dniu 9 lipca 2018 r., co pozwala stwierdzić, że została złożona (nadana w urzędzie pocztowym) najwcześniej w dacie jej sporządzenia.

W realiach rozpoznawanej sprawy uchybienie terminowi do złożenia skargi, określonemu w art. 53 § 3 P.p.s.a., jest zatem oczywiste – chyba że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, na co wskazuje Prokurator w skardze. Przeciwny pogląd prezentuje Rada Miejska w Prószkowie.

Do rozważenia pozostaje zatem kwestia, czy sporna uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. To zagadnienie staje się pierwszoplanowe na obecnym etapie sprawy, czyli wstępnego badania dopuszczalności wniesienia skargi.

W ocenie Sądu, skarżona uchwała, wydana na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w., nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. W powyższej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak podstaw prawnych do uznania takiej uchwały za akt o wspomnianym charakterze (por. np. postanowienia NSA: z dnia 15 czerwca 2018 r., I GZ 184/18; z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt: II GSK 1150/16, II GSK 1149/16; z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 142/18 i 143/18; z dnia 30 maja 2018 r., I GZ 141/18; z dnia 28 lutego 2018 r. o sygn. akt II GZ 72/18 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http//: orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak dalsze przytaczane w tym uzasadnieniu orzeczenia).

Regulacje prawne dotyczące omawianych taryf są następujące: zgodnie z art. 24 u.z.z.w., taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług (ust. 1). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (ust. 4). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami (ust. 5). W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio (ust. 5a). W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego (ust. 5b). Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu (ust. 6). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1 (ust. 7). Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf (ust. 8).

Z powyższych przepisów wynika, że kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 ustawy). W przypadku natomiast, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70. dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

W ocenie Sądu, uchwała Rady Miejskiej podjęta na podstawie art. 24 ust. 1 i 5 u.z.z.w. o zatwierdzeniu taryf przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, będąca, stosownie do art. 2 pkt 12 cyt. ustawy, zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy (art. 20 ust. 1). Z art. 24 ust. 4 u.z.z.w. wynika jedynie uprawnienie organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, natomiast żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.

Tak więc organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy nie podejmują żadnych samodzielnych działań, działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, które także przedstawia propozycje cenowe kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Przepis art. 20 ust. 2 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd w całości podziela, a przez to przyjmuje za własne, stanowisko prezentowane przez NSA w utrwalonym orzecznictwie tego Sądu wskazujące na charakter prawny zaskarżonej uchwały jako niebędącej przepisem prawa miejscowego.

W orzecznictwie tym wskazuje się, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie, ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 92/18 (a także w innych licznych orzeczeniach - por. postanowienia: z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 1150/16, z dnia 23 marca, sygn. akt I GZ 56/18; z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 117/18; z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GZ 100/18; z dnia 10 kwietnia 2018 r., I GZ 71/18; z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt I GZ 32/18), zatwierdzenie przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 u.z.z.w., taryf przedłożonych przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Stanowisko to należy uznać za ugruntowane w orzecznictwie tego Sądu. Odmienny od prezentowanego powyżej pogląd, zawarty w powołanym w skardze wyroku WSA w Gorzowie z 5 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Go 432/06, dotyczył aktu o innym charakterze, a mianowicie uchwały rady gminy w przedmiocie regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W art. 19 ust. 1 u.z.z.w. taki regulamin został wprost uznany za akt prawa miejscowego. Natomiast w przypadku taryf, będących w istocie zestawianiem cen i opłat, takiego zapisu normatywnego brak. Natomiast pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 851/10 dotyczył uchwały podjętej na innej podstawie prawnej, tj. przepisach obowiązującego w 1999 roku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. w sprawie zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzania ścieków a ponadto nie został on w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (i także w licznych rozstrzygnięciach wojewódzkich sądów administracyjnych) zaakceptowany. Także wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r. o sygn. akt II OSK 431/08 nie dotyczy problematyki niniejszej sprawy, bowiem w tym wyroku sąd orzekał w kwestii warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej wydawanych osobie ubiegającej się o przyłączenie do sieci i przepisu uchwały, który uzależniał otrzymanie przez prywatnych inwestorów warunków technicznych przyłączenia budowanych sieci wodno-kanalizacyjnych od uprzedniego zawarcia umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym o przekazaniu tychże sieci przedsiębiorstwu.

Jak stwierdza się w przywołanych już wcześniej orzeczeniach NSA, uchwała rady gminy (rady miejskiej) o zatwierdzeniu taryf, podjęta na podstawie art. 24 ust. 5 i art. 20 ust. 1 i u.z.z.w., nie jest aktem stanowienia prawa z przyczyn już wyżej określonych, w szczególności z tego powodu, że gmina nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Sama taryfa jest jedynie zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz określa warunki ich stosowania, a propozycje cenowe przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą – o czym stanowi art. 20 ust. 2 ustawy. Skoro uchwałą taką dochodzi wyłącznie do zatwierdzenia (albo odmowy zatwierdzenia) taryfy, to nie sposób w oparciu o jej treść zrekonstruować jakiegokolwiek normatywnego wzoru zachowania w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. W analizowanym przypadku wzoru takiego brak. Uchwała ta odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego, co tym bardziej przekonuje o tym, że pozbawiona jest ona cechy normatywności (por. postanowienie NSA z dnia 15 czerwca 2018 r., I GZ 174/18 i powołane tam piśmiennictwo: W. Kręcisz, Studia i artykuły, "W Kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę", s. 13).

Przy ocenie spornej w tej sprawie kwestii prawnego charakteru uchwały o zatwierdzeniu taryf istotny jest także argument, że taka uchwała rady gminy nie podlega właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu, tj. w dzienniku urzędowym województwa. Określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy (a nie uchwały), obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy i następuje w inny sposób niż właściwy dla ogłaszania aktów prawa miejscowego. Sąd podkreśla, że nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy również z tego powodu, że jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania jej przez radę gminy, bowiem organ ten może, również na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, odmówić zatwierdzenia taryfy lub może nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.

Reasumując stwierdzić należy, że uchwała o zatwierdzeniu przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 u.z.z.w., taryfy nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego (por. prawomocne postanowienia: WSA w Rzeszowie z 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Rz 837/17; WSA w Poznaniu z 23 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Po 949/17; WSA w Kielcach z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 40/18; z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 78/18; z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 97/18).

W świetle przedstawionych okoliczności i wskazanej powyżej wykładni uprawnione jest stanowisko, że prokurator zobowiązany był przy wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu dochować określonego art. 53 § 3 P.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Prószkowie, czyli od dnia jej podjęcia tj. dnia 31 marca 2016 r. Zatem złożenie skargi najwcześniej w dniu jej sporządzenia, czyli 6 lipca 2018 r., było spóźnione i musiało skutkować jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Uznanie skargi za spóźnioną uniemożliwia badanie merytorycznej prawidłowości zaskarżonego aktu.