Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 531/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11a ust. 5, art. 11a ust. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1840
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 14 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z dnia 25 marca 2021 r. nr XLV/252/2021 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2021 rok stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łęczycy z 25 marca 2021 r. (NR XLV/252/2021) w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2021 rok. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 531/21

Uzasadnienie

Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Łęczycy z 25 marca 2021 r. (nr XLV/252/2021) w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2021 rok.

W skardze wskazał na istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2017 r., poz.1840) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt] poprzez zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

2. art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że o ile uchwała została skonsultowana z podmiotami wskazanymi w art. 11a ust. 7 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie zwierząt, o tyle pominięto organizacje społeczne. Rada Miasta wyjaśniał, że zgodnie z pismem z 14 maja 2021 r. Przewodniczącego Rady Miejskiej w Łęczycy w przypadku braku informacji o działalności takich organizacji dla wypełnienia obowiązku przedstawienia do zaopiniowania wystarczy umieścić projekt takiej uchwały na stronie internetowej urzędu lub Biuletynie Informacji Publicznej, co też miało miejsce w przypadku tej uchwały. W ocenie Prokuratora stanowisko to nie jest słuszne, bowiem to na organie gminy spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmioty wskazane przez ustawodawcę obejmują swoim zakresem działania daną gminę. Ma on więc obowiązek ustalenia zasięgu działania tych podmiotów, bądź definitywne ustalenie, że teren gminy nie jest objęty działaniem podmiotów spełniających przesłanki ustawowe - jest to jedyna sytuacja, w której gmina będzie zwolniona z obowiązku zasięgnięcia opinii. Brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej nie zwalnia bowiem z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie, a to z tej przyczyny, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar. W tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia.

W odniesieniu do drugiego zarzutu Prokurator wskazał, że pismem z 10 maja 2021 r. zwrócono się do Rady Miejskiej w Łęczycy z prośbą o wyjaśnienie z jakiego powodu program nie zawiera określenia kwoty przeznaczonej na dokarmianie wolno żyjących kotów. W odpowiedzi Przewodniczący Rady wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie jest wymagane wskazanie konkretnych środków przeznaczonych na ten cel, zaś środki te przeznaczane będą w miarę zachodzących potrzeb. W ocenie skarżącego argumentacja ta jest błędna. Wskazał, że w Programie uregulowano zasady wydatkowania środków na wszystkie zadania poza dokarmianiem wolno żyjących kotów. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Łęczyca, występujący w imieniu Rady Miejskiej w Łęczycy, wniósł o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że zaskarżona uchwała podlegała kontroli legalności i Wojewoda Łódzki nie stwierdził nieprawidłowości jej postanowień.

Projekt Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w mieście Łęczyca na 2021 rok przedstawiono do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Łęczycy. Miasto nie posiadało bowiem informacji o objęciu przez jakąkolwiek organizację społeczną zakresem swego działania terenu Miasta Łęczycy.

W odniesieniu do kwoty, jaka zgodnie z uchwałą przeznaczona jest na dokarmianie kotów wolnożyjących organ poinformował, że zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie jest wymagane określenie sztywnych ram finansowych poprzez wskazanie konkretnych środków przeznaczonych na ten cel. Wobec powyższego środki finansowe na dokarmianie kotów wolnożyjących przeznaczane będą w miarę zachodzących potrzeb. Organ wyjaśnił, iż pula środków finansowych konieczna na dokarmianie kotów wolnożyjących jest trudna do oszacowania ze względu na wahania w liczebności populacji dokarmianych zwierząt oraz ze względu na zróżnicowane warunki atmosferyczne (dokarmianie odbywa się w miesiącach zimowych), które to głównie generują potrzebę dokarmiania zwierząt dziko żyjących. Ustalając sztywne ramy finansowe dokarmiania kotów wolnożyjących, może zajść sytuacja, w której środki zostaną wydatkowane i mimo zachodzącej potrzeby dalszego wsparcia, nie będzie możliwości, aby go udzielić. Ponadto istotnym jest fakt, iż dokarmianie kotów wolnożyjących opiera się również na środkach bądź karmie przekazanej przez mieszkańców lub wolontariuszy w ramach społecznych zbiórek i wsparcia przekazywanego dla schroniska miejskiego w Łęczycy. W poprzednim roku kalendarzowym dokarmianie kotów wolnożyjących odbyło się za pomocą karmy pozyskanej właśnie z darowizn.

W ocenie organu ustawodawca nie nałożył na podmiot uchwalający program obowiązku wyszczególnienia kwot na realizacje zadań programu wymienionych w art. 11 a ust.2 pkt. 1-8 ustawy o ochronie zwierząt. Wynika to wprost z literalnego brzmienia art. 11 a ust. 5 tej ustawy, w którym określono, iż "program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków" a nie wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań programu. Wobec powyższego w uchwale nie wskazano kwotowo środków jakie winny być przeznaczone na dokarmianie kotów wolnożyjących, zawierają się one w ogólnej puli środków finansowych jakie są przekazane na realizację programu przez Jednostkę Budżetową "Zieleń Miejska" w Łęczycy zgodnie z § 14 ust. 2 Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2021 rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ (Rada Miejska w Łęczycy, reprezentowana przez Burmistrza Miasta Łęczyca) w ustawowym terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Łęczycy z 25 marca 2021 r., Nr XLV/252/2021 w sprawie uchwalenia programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2021 rok.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 713) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 638) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt].

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 ustawy o ochronie zwierząt).

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Prokuratora Rejonowego w Łęczycy zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Za nietrafny uznał Sąd zarzut zaniechania przez organ stanowiący realizacji, wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt obowiązku przekazania do zaopiniowania projektu Programu działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

Co do zasady Sąd zgadza się z twierdzeniem, że niezasięgnięcie opinii organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działających na obszarze gminy, stanowi naruszenie trybu podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej zgodzić się należy, iż brak działającej na terenie gminy organizacji społecznej, czy też brak wiedzy, co do powyższej kwestii, nie zwalnia z realizacji obowiązku wskazanego w ustawie. Słuszne jest także przyjęcie, że za działającą na terenie gminy należy uznać każdą organizację, która swoim zakresem działania obejmuje jej obszar i w tym kontekście jej siedziba nie ma żadnego znaczenia.

Nie mniej jednak Sąd przychyla się do zaprezentowanej przez organy Gminy koncepcji, że w przypadku braku informacji o działalności bezpośrednio na terenie gminy organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt (brak zarejestrowanych na terenie gminy takowych organizacji), dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, wystarczającym, ale też koniecznym jest umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Czynności takiej dokonał natomiast zaskarżony podmiot – Miasto Łęczyca.

Nie można – w ocenie Sądu - przyjąć za zasadne nakładanie na gminę nieograniczonego obowiązku poszukiwania działających na jej terenie organizacji społecznych, zajmujących się ochroną zwierząt. O ile gmina stwierdzi, że na jej terenie nie są zarejestrowane żadne organizacje tego typu, to uznać należy – w świetle literalnego brzmienia przepisu – że nie ma obowiązku bezpośredniego konsultowania programu. Nie mniej jednak, należy mieć na uwadze i uznać za fakt notoryjny, zatem znany także organom gminy, że na terenie kraju funkcjonują organizacje o charakterze ogólnopolskim, zajmujące się ochroną zwierząt. W tym jednak wypadku przyjąć należy, iż wystarczającym dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt będzie umieszczenie projektu programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie.

W ocenie Sądu przyjęcie takiego rozwiązania nie będzie stało w sprzeczności z brzmieniem przepisu art. 11a ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt, a zarazem stanowić będzie racjonalne rozwiązanie obowiązku opiniowania, konsultowania projektu programu z istniejącymi, działającymi na terenie kraju organizacjami społecznym zajmującymi się ochroną zwierząt. Nie każda bowiem z tych ogólnopolskich, w założeniu (co wynika z wpisu w rejestrze) organizacji w praktyce będzie obejmować swoim zasięgiem działania każdą gminę i w każdej gminie faktycznie realizować będzie zadania w zakresie ochrony zwierząt. Te organizacje, które pozostają zainteresowane i wyrażają chęć aktywnego uczestnictwa w działaniach na rzecz ochrony zwierząt w konkretnej gminie, nie zostają w żaden sposób pozbawione prawa do opiniowania projektowanego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. W ocenie Sądu, to te organizacje – w razie zainteresowania konkretnym programem - winny wykazać się aktywnością i mając dostęp do konkretnych informacji na stronach internetowych gmin, czy w BIP zawsze będą mogły aktywnie uczestniczyć w procesie opiniowania takowych programów. Tym bardziej, że ustawodawca określił konkretne ramy czasowe, w których wzmiankowane programy są uchwalane i ustalany jest termin dla opiniowania. Nakładanie natomiast na poszczególne gminy obowiązku poszukiwania i ustalania faktu istnienia organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt, przy jednoczesnym koniecznym ustaleniu ich zakresu działania (ustaleniu, czy obejmuje także ich obszar) wykraczałoby poza zakreślone ustawowo obowiązki gminy w tym przedmiocie. Zgodzić się jedynie należy co do konieczności bezpośredniego opiniowania programów z działającymi na terenie gminy (mającymi tam swoją siedzibę) organizacjami społecznymi zajmującymi się ochroną zwierząt.

Z tych też względów za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut naruszenia art. Art. 11 ust. 7 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie konsultacji z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającymi na obszarze gminy.

Rację natomiast należy przyznać skarżącemu Prokuratorowi, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt (błędnie wskazany w skardze jako art. 11a ust. 7 pkt 2) poprzez zaniechanie wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów.

Przy czym w ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt ująć należy generalnie w odniesieniu do całości regulacji § 14 załącznika do uchwały w postaci Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Mieście Łęczyca na 2021 rok. Zgodnie z tym przepisem, "Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Zgodzić się zatem należy, iż § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to, więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu.

Jak wynika natomiast z § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Miasta Łęczyca na 2021 r. w kwocie 285.822 zł. Z treści ust. 2 § 14 wynika przy tym, że "Sposób wydatkowania środków, o których mowa w ust. 1, przedstawia się następująco:

1) zadania związane z realizacją Programu przez Jednostkę Budżetową "Zieleń Miejska" w Łęczycy na prowadzenie schroniska - 280.822,00 złotych. Wymienione środki finansowe przeznaczone są na: zakup karmy, usługi weterynaryjne, zakup usług pozostałych, zakup wody, wywóz nieczystości, wynagrodzenia + pochodne pracowników schroniska, opłata za telefon, szkolenia pracowników, zakup usług zdrowotnych, odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, zakup odzieży ochronnej, wody, posiłków;

2) zadania związane z realizacją Programu przez Jednostkę Budżetową "Zieleń Miejska" w Łęczycy w kwocie 4.000,00 zł - na ograniczenie populacji dzikich kotów poprzez ich sterylizację bądź kastrację w ramach umowy z gabinetem weterynaryjnym K.G. z siedzibą [...] Ł., ul. A 1;

3) dla Urzędu Miejskiego w Łęczycy kwotę - 5.000,00 złotych – zakup energii elektrycznej do Schroniska".

Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacji programu, a tym samym pominięciem zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w uchwale zadań, w tym w szczególności – wskazanego przez skarżącego Prokuratora - wskazania konkretnych kwot przeznaczonych na dokarmianie wolno żyjących kotów.

Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Tym samym Rada Miasta nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronione zwierząt, gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne jest z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Nie jest przy tym do przyjęcia argumentacja Gminy, że środki na te cele będą przeznaczane w miarę zachodzących potrzeb, czy też w oparciu o środki i karmę przekazaną przez mieszkańców lub wolontariuszy. Nie dość, że nie realizuje to założeń ustawy, to jeszcze w żaden sposób nie gwarantuje faktycznego przeznaczenia określonych środków na te konkretnie cele. Jest to poza tym zadanie Gminy, które winna realizować w oparciu o konkretne środki, a nie przy założeniu ewentualnego dofinansowania, czy pomocy mieszkańców, tudzież wolontariuszy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 powoływanej ustawy p.p.s.a.

dc