Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 985/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Kaczory – rejon ogródków działkowych oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2014 r. Rady Gminy K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. - rejon ogródków działkowych.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda W. wskazując, że na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. dalej – "ustawa") w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej - "rozporządzeniem"), na mocy którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a takie gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały, na terenie zabudowy usługowej, oznaczonym symbolem "U", dopuszczono lokalizację budynków usługowych, budynków magazynowych, wiat i składów nie ustalając zarazem linii zabudowy dla ww. obiektów, czym naruszono cytowane przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pki 6 rozporządzenia.

Skarżący zwrócił również uwagę, iż wątpliwości interpretacyjne budzi wyznaczenie w § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały, dla terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, oznaczonych symbolami "MNU1" i "MNU2", parametrów zabudowy dla budynków innych niż mieszkalne i mieszkalno -usługowe w kontekście dopuszczenia w § 7 ust. 2 pkt 2 lit. a, b oraz c uchwały, realizacji na przedmiotowym terenie wyłącznie wolnostojących budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz mieszkalno – usługowych.

Wskazując na powyższe Wojewoda W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że załącznik nr 1 do uchwały nie określa wyznaczonych linii zabudowy. Teren zabudowy usługowej, oznaczony w tym załączniku symbolem U, posiada szczególny charakter zabudowy i zagospodarowania, gdyż nie graniczy z żadnym terenem publicznym, w tym z drogą publiczną. Nie graniczy również z żadnym innym terenem, wobec którego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, konieczne byłoby odsunięcie zabudowy. Teren graniczy z ogródkami działkowymi oraz budynkami gospodarczymi w zabudowie wielorodzinnej. Przed wykonaniem projektu planu zespół projektowy przeprowadził wizję terenową, a także przeanalizował kopię mapy zasadniczej (zgodną z wymogami art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w oparciu o którą sporządzono rysunek planu wskazany w załączniku nr 1 do uchwały. Analizy te wyraźnie wskazują, że przedmiotowy teren jest częściowo zabudowany. Część budynków zlokalizowana jest na granicy planu, część zabudowy została przecięta granicą planu. W przypadku dopuszczenia lokalizacji nowej zabudowy zastosowanie będą miały wyłącznie przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy wskazać, że powołane przepisy regulują także sytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do granic nieruchomości sąsiedniej i w związku z tym ustalanie tej odległości poprzez określenie linii zabudowy nie jest konieczne.

Dalej organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1343/12) stwierdził, że:

- przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy,

- to, czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej, pozostawiono jego uznaniu. Nie jest konieczne określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć.

Odnosząc się do wątpliwości skarżącego co do określenia parametrów dla innej zabudowy organ wyjaśnił, że przepis § 7 ust. 2 pkt 2 lit c dopuścił na terenach oznaczonych symbolami 1MNU i 2MNU lokalizację urządzeń towarzyszących. Wyjaśnienie pojęcia "urządzenia towarzyszące" zawiera § 4 pkt 4 uchwały. Zapis ten wskazuje, że za urządzenia towarzyszące należy rozumieć m.in. garaże i budynki gospodarcze. Zapisy § 7 ust. 2 pkt 7 wskazały ustalenia dla tych właśnie budynków.

Na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. pełnomocnik Wojewody W. podtrzymał skargę. Natomiast pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda Wielkopolski. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa ( tak również w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Przed przystąpieniem do oceny czy zachowana została procedura planistyczna wskazać należy, iż niniejsza uchwała nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, co uzasadnia jej kontrolę w całokształcie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia procedury.

Procedurę planistyczną określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Zgodnie z art. 17 wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) (uchylony);

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

– Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie telekomunikacji,

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W ocenie Sądu nie wszystkie wyżej wskazane wymogi zostały zachowane.

W niniejszej sprawie Rada Gminy w dniu [...] sierpnia 2010 r. pojęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. - rejon ogródków działkowych.

Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt ogłosił w prasie lokalnej oraz w drodze obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Określono również termin składania wniosków do tego planu do dnia [...]listopada 2010 r.

Następnie stosownie do art. 17 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt zawiadomił organy i instytucje o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia wniosków i terminie ich wniesienia. Zawiadomienie to skierowano do: Zarządu Województwa W., Wojewody W., Zarządu Powiatu w P., Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Środowiska, Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, E.Sp. z o.o., T.S.A., Powiatowego Związku Spółek Wodnych, W. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, Wojewódzkiej Komendy Policji w P., Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Powiatowego Zarządu Dróg w P..

W toku postępowania wpłynęły wnioski od Wojewody W., Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, W. Sp. z o.o., T. P, H. M., M. K. oraz P. i A. K..

Następnie sporządzono prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego spełniającego wymagania zawarte w § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. o sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sporządzona została również prognoza oddziaływania na środowisko.

W dalszej kolejności projekt planu skierowano do zaopiniowania i uzgodnienia.

Opinię, zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraziła Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Projekt planu uzyskał pozytywną opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, W.Sp. z o.o. oraz Zakładu Usług Wodnych i Kanalizacyjnych.

Stosownie do art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniono projekt planu miejscowego z Wojewodą W., Zarządem Województwa W., Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym, Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, Komendą Powiatową Państwowej Straży Pożarnej, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Stosownie do art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodniony projekt został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] listopada 2013 do dnia [...] grudnia 2013 r. Termin dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami określono na dzień [...] października 2013 r. określając miejsce spotkania w siedzibie Urzędu. Termin do wnoszenia uwag do przedmiotowego projektu zakreślony został do dnia [...] grudnia 2013 r. Ogłoszenie o powyższym zostało zamieszczone zarówno w prasie jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu.

W dniu [...] grudnia 2013 r. odbyła się dyskusja na przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.

W toku dyskusji nie zgłoszono żadnych uwag do postanowień projektu planu.

W dniu [...] lutego 2014 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż organ zachował określoną w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedurę.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych skardze odnoszących się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady sporządzania planu miejscowego to treść merytoryczna planu miejscowego, którą kształtuje przede wszystkim treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiska zawarte przez organy uzgadniające i opiniujące oraz wyważanie interesu publicznego w przypadkach konfrontacji z interesami prywatnymi.

Wnosząc niniejszą skargę Wojewoda zarzucił Radzie Gminy naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez nieokreślenie w planie miejscowym na terenie zabudowy usługowej linii zabudowy.

Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności wskazać, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, iż brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym zostało zmienione na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010r. Nr 130, poz. 871). Na gruncie niniejszej sprawy należy, również pamiętać, iż zgodnie z art. art. 4 ust. 2 powyższej ustawy do planów miejscowych oraz studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W niniejszej sprawie uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została w dniu [...] sierpnia 2010 r. zatem przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które nastąpiło w dniu [...] października 2010 r.

Wobec powyższego na gruncie niniejszej sprawy treść planu winna być dostosowana do postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu sprzed 21 października 2010 r.

Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w planie miejscowym należało określić obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zatem linie zabudowy były jednym z parametrów zabudowy, którego można było użyć w celu kształtowania zabudowy.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że obecne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje wprost, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne.

W orzecznictwie wskazuje się, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu zarówno obecnym, jak i sprzed znowelizowania tego przepisu ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12, dostępny w bazie orzeczeń NSA).

Na gruncie niniejszej sprawy ustalić należy czy w każdym przypadku konieczne jest określanie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jeżeli i tak z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć.

Zauważyć należy, iż treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodzić należy się z poglądem, że przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż plan miejscowy winien zawierać obligatoryjnie tylko te ustalenia przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli w terenie objętym planem powstają okoliczności faktycznie uzasadniające takie ustalenia (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2004, str. 154). Należy podkreślić, iż zasadą pozostaje jednak obowiązek ujęcia w planie miejscowym wszystkich elementów wymienionych w powołanym przepisie, co oznacza, że w przypadku odstąpienia od określenia któregokolwiek z nich w konkretnym planie lub jego fragmencie, na organie planistycznym spoczywa obowiązek wykazania zbędności danej regulacji, a w szczególności utrwalenia przyczyn takiego pominięcia w uzasadnieniu uchwały, ewentualnie w materiałach planistycznych. Wszakże fakt, iż organ planistyczny nie wskazał wyraźnie w uzasadnieniu uchwały lub materiałach planistycznych, że ustalenie określonych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie przesądza, sam w sobie, o uznaniu sprzeczności z prawem danej uchwały, jeżeli pominięcie tych elementów było obiektywnie uzasadnione (por. wyrok WSA z 28 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 828/10; CBOSA).

W ocenie składu orzekającego zachodziły przesłanki do nieokreślenia linii zabudowy dla terenów zabudowy usługowej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że teren zabudowy usługowej posiada szczególny charakter zabudowy i zagospodarowania, gdyż nie graniczy z żadnym terenem publicznym, w tym z drogą publiczną. Nie graniczy również z żadnym innym terenem, wobec którego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, konieczne byłoby odsunięcie zabudowy. Teren graniczy z ogródkami działkowymi oraz budynkami gospodarczymi w zabudowie wielorodzinnej. Organ wyjaśnił ponadto analizy przeprowadzenie przed uchwaleniem planu wyraźnie wskazują, że przedmiotowy teren jest częściowo zabudowany. Część budynków zlokalizowana jest na granicy planu, część zabudowy została przecięta granicą planu. W przypadku dopuszczenia lokalizacji nowej zabudowy zastosowanie będą miały wyłącznie przepisy wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy wskazać, że powołane przepisy regulują także sytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do granic nieruchomości sąsiedniej i w związku z tym ustalanie tej odległości poprzez określenie linii zabudowy nie jest konieczne.

Sąd podziela pogląd organu, iż na gruncie niniejszej sprawy nie było potrzeby wyznaczenia linii zabudowy. Z uwagi na fakt, iż teren przeznaczony pod zabudowę zagrodową nie graniczy z droga publiczną stąd zgodzić należy się z organem, iż przy określeniu dopuszczalnej lokalizacji przyszłej inwestycji zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Brak w tej sytuacji linii zabudowy można odczytać jako zgodę lokalnego normodawcy na to, aby inwestycja zlokalizowana została zgodnie z normami ogólnymi określonymi przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Stwierdzenie w takiej sytuacji nieważności planu miejscowego tylko dlatego, że brak jest wyraźnego wskazania linii zabudowy, stanowiłoby nadmierną ingerencję we władztwo planistyczne gminy.

W tym miejscu zauważyć należy, że uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane tak, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków.

Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu Wojewody wskazać należy, iż przepis § 7 ust. 2 pkt 2 lit c zaskarżonej uchwały dopuścił na terenach oznaczonych symbolami 1MNU i 2MNU lokalizację nie tylko budynków mieszkaniowych jednorodzinnych oraz budynków mieszkalno-usługowych, ale również dopuścił możliwość lokalizacji na tych terenach urządzeń towarzyszących.

Powyższe powoduje, iż zarzut co do zbędności wyznaczenia w § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały parametrów zabudowy dla budynków inne niż mieszkalne i mieszkalno-usługowe nie znajduje uzasadnienia. Powyższe tym bardziej jest uzasadnione, iż pod pojęciem urządzeń towarzyszących uchwałodawcza nakazał rozumieć urządzenia infrastruktury technicznej, komunikację wewnętrzną, garaże, budynki gospodarcze, małą architekturę, zieleń oraz ogrodzenia. Co prawda § 4 ust. 4 uchwały posługuje się pojęciem obiektów towarzyszących, to jednakże mając na uwadze, iż postanowienia planu w żadnym innym miejscu nie posługują się pojęciem "obiektów towarzyszących", a wyłącznie "urządzeń towarzyszących" uznać należy, ze na gruncie zaskarżonej uchwały pojęcia te są tożsame.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.