Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 51/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 128, art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi G. B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [....] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. B. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] , 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz G. B. B. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z dnia [...] r. Starosta B. zezwolił na budowę ul. B. – B. w miejscowości Z.. Na realizację powyższej inwestycji przeznaczona została m. in. nieruchomość oznaczona jako działki: nr 420 o pow. [...] ha, nr 421 o pow. [...] ha i nr 422 o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej [...], której właścicielem do dnia ostateczności decyzji był Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B.. Z dniem 9 lutego 2011 r. przedmiotowe działki stały się z mocy prawa własnością Gminy B. B.

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta B. ustalił na rzecz Skarbu Państwa - w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. odszkodowanie w wysokości [...] zł, za nabycie przez Gminę B. B. prawa własności tej nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy B. B. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy B. B. wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu Wójt wskazał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Odwołujący się podniósł, że wycenie powinna podlegać nieruchomość według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej to jest o pow. [...] ha, stanowiąca według zapisów studium tereny wysp leśnych, a jej powierzchniowo nieistotna część położona według studium w strefie mieszkaniowej nie powinna wpływać na określenie wartości nieruchomości. Przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego w procesie wyceny transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny inwestycyjne powoduje w ocenie Wójta wadliwość opinii biegłego i narusza przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Przyjęcie natomiast wadliwego operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie narusza wskazane w odwołaniu przepisy procedury administracyjnej.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W myśl art. 12 ust. 4f ww. ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ww. ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy z o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Organ II instancji podał, że określenie wartości rynkowej przedmiotu wyceny dokonuje się zgodnie z definicją tej wartości zawartą w art. 151 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 154 ust. 1 tej ustawy wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do ust. 3 cytowanego przepisu w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Organ odwoławczy podał, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym.

Organ podał, że rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym bądź wartość odtworzeniową w podejściu kosztowym.

Po zbadaniu księgi wieczystej [...] organ ustalił, że w dniu w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w Dziale II jako właściciel wpisany był Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo B. Dział III "Prawa, roszczenia i ograniczenia" zawierał wpisy odnośnie ustanowionych ograniczonych praw rzeczowych, Dział IV "Hipoteka" nie zawierał wpisów oraz że przedmiotowa nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej porośnięta była drzewostanem leśnym.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy zaktualizowany w dniu 2 grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie organu podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy na potrzeby ustalenia odszkodowania jest zbadanie, czy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości wycenianej. Po jednoznacznym potwierdzeniu tego faktu, wartość nieruchomości określa się zgodnie z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia, natomiast jeżeli cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości, wyceny zgodnie z art. 134 ust. 3 ustawy, należy dokonać według aktualnego sposobu jej użytkowania (tzw. zasada korzyści).

W związku z powyższym, biegła w pkt. 3. Analiza rynku nieruchomości na str. 12-17 operatu przeanalizowała transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu przedmiotowych działek.

Jak wskazała biegła, według obowiązującego ..studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. B. (...) działka nr 420 położona była na terenie oznaczonym symbolem 11.Ml - strefa mieszkalno - usługowa, natomiast działki nr 421 inr 422 położone były w strefie wysp leśnych.

Organ wskazał, że w odniesieniu do działki nr 420 przeznaczonej zgodnie z obowiązującym studium na cele mieszkalno - usługowe, badaniem objęła transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi na cele mieszkaniowe i mieszkaniowo - usługowe, z terenu powiatu bydgoskiego w latach 2009 - 2011, które zestawiła w Tabeli 2 na str. 13 operatu. Ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 27,97zł/m2 do 56,97zł/m2, natomiast średnia cena wyniosła 40,79zł/m2.

Analiza rynku wykazała, że średnia cena transakcyjna nieruchomości drogowych to jest o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, jest niższa, dlatego rzeczoznawca, zgodnie z zasadą korzyści, określenia wartości wywłaszczonej działki nr 420 dokonała według aktualnego sposobu użytkowania na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkalno - usługowe.

Do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyliczenia średniej ceny 41,07 zł/lm2 uwzględniającej wartość uzyskanych współczynników korygujących, rzeczoznawca dokonała w oparciu o zbiór 13 transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową oraz mieszkaniowo - usługową. W badanym okresie czasu ceny nieruchomości utrzymywały się na ustabilizowanym poziomie, dlatego cen transakcyjnych nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie korygowała ze względu na upływ czasu. Ponadto do określenia wartości rynkowej zastosowała dodatkowy współczynnik korekcyjny K= 1,02 odzwierciedlający wartość znajdującego się na działce drzewostanu. W związku z powyższym po przemnożeniu ceny [...] zł przez powierzchnię gruntu wynoszącą [...] m2 oraz wartość współczynnika K= 1,02, wartość rynkową działki nr 420 biegła określiła po zaokrągleniu na kwotę [...] zł.

W odniesieniu do działki nr 422 przeznaczonej zgodnie z obowiązującym studium na cele leśne, rzeczoznawca badaniem objęła transakcje nieruchomościami leśnymi o powierzchni 5000m2 - 18800m2 z drzewostanem leśnym, zawartymi w latach 2009 - 2011 na terenie województwa kujawsko - pomorskiego i ustaliła, że zawarto dziewięć transakcji podobnych do przedmiotu wyceny. Ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 1,20zł/m2 do 8,70zl/m2.

Natomiast w odniesieniu do działki nr 421 przeznaczonej zgodnie z obowiązującym studium również na cele leśne, rzeczoznawca z uwagi na dużą jej powierzchnię dodatkowo zbadała transakcje nieruchomościami leśnymi o powierzchni 10024m2 - 125800m2 z drzewostanem leśnym, zawartymi na rynku i w okresie czasu identycznym jak dla działki nr 422 odnotowała jedenaście transakcji mogących stanowić podstawę do określenia wartości działki nr 421. Ceny tych nieruchomości kształtowały się z kolei w przedziale od 0,92zł/m2 do 2,14zl/m2.

W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe aniżeli ceny nieruchomości o przeznaczeniu leśnym, w związku z powyższym zgodnie z zasadą korzyści do określenia wartości rynkowej działki nr 422 i nr 421 zastosowała przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Biegła podjęła czynności zmierzające do ustalenia wartości działki nr 422 i nr 421 w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, jednakże z uwagi na brak podobieństwa nie mogły one zostać wykorzystane w procesie wyceny.

W związku z tym wartość rynkowa nieruchomości określona została zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z wykorzystaniem cen transakcyjnych nieruchomości leśnych, jako przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Do wyceny biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Mając na uwadze, że cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wyliczoną wartość rynkową działek nr 422 i nr 421 dodatkowo powiększyła o 50%.

Po porównaniu działki nr 422 z trzema nieruchomościami najbardziej podobnymi pod względem lokalizacji oraz warunków techniczno-użytkowych, wartość rynkowa gruntu wraz z drzewostanem, po uwzględnieniu współczynników korygujących oraz powiększeniu o 50% wyniosła po zaokrągleniu 295,00 zł. Z kolei po porównaniu działki nr 421 z trzema nieruchomościami najbardziej podobnymi pod względem lokalizacji oraz warunków techniczno-użytkowych, wartość rynkowa gruntu wraz z drzewostanem, po uwzględnieniu współczynników korygujących oraz powiększeniu o 50% wyniosła po zaokrągleniu [...] zł. Ponieważ w badanym okresie czasu ceny nieruchomości utrzymywały się na ustabilizowanym poziomie, cen transakcyjnych nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie korygowano ze względu na upływ czasu.

Organ II instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie inwestycja dotyczy drogi gminnej, zarządzanej zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) przez wójta, do którego w myśl art. 20 tej ustawy należy między innymi pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.), do którego odsyła przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w odniesieniu do dróg gminnych zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetu gminy. Wobec powyższego organ uznał, że zobowiązany do wypłaty ustalonego odszkodowania został Wójt Gminy B. B.

Odnosząc się do zarzutu przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego "transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny inwestycyjne" przy określaniu wartości, zdaniem Wójta "powierzchniowo nieistotnej", części nieruchomości położonej w strefie mieszkaniowo - usługowej, skutkującego zdaniem Wójta naruszeniem przepisu § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., tym samym wadliwością sporządzonego operatu szacunkowego, mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności organ II instancji uznał, iż jest on chybiony. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał analizy rynku nieruchomości z uwzględnieniem tzw. zasady korzyści. Ustalił, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. B. działka nr 276/4-LP, z której wydzielono działkę nr 420 położona była w strefie 11.Ml - mieszkalno - usługowej. Na potrzeby wyceny zbadał zarówno rynek nieruchomości o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo - usługowej, jak również rynek nieruchomości o funkcji drogowej. W wyniku analizy stwierdził, że ceny nieruchomości "drogowych" są niższe od cen nieruchomości mieszkalno-usługowych. Z tego względu realizując zasadę korzyści uregulowaną w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określenia wartości działki nr 420, biegła dokonała zgodnie z ust. 3 tej ustawy, według aktualnego sposobu użytkowania, gdyż przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Wojewoda uznał również, iż zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie kwestionowanego przez odwołującego się operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości na kwotę [...] zł jest bezzasadny.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy – strona skarżąca Wójt Gminy B. B. wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odniesieniu do ustalenia odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie nr 420 organowi II instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń w zakresie zebranego materiału dowodowego ze stanem faktycznym sprawy i w konsekwencji przepisów prawa procesowego art. 7, 77 i 80 kpa poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego opartego na błędnym stanie faktycznym określającego wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł, w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przejęta przez gminę część nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła część nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 z późn. zm.) w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. Skarżąca powołała się na informacje, według których wysokość aktualnych cen gruntów leśnych w województwie [...] kształtuje się w zakresie od 0,50 zł/m2 do około 5,00 zł/m2. Tymczasem biegła w swoim opracowaniu oparła się o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W operacie jako nieruchomości porównawcze przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo -usługowej, z uwagi na brak transakcji drogowych na danym rynku.

Zdaniem skarżącej stawianie na równi nieruchomości leśnej z nieruchomościami

o funkcjach drogowych, czyli zastosowanie w operacie szacunkowym wprost przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z pominięciem uwarunkowań prawnych dotyczących nieruchomości rolnych i leśnych jest nie do przyjęcia. W jej ocenie zastosowanie znajduje w sprawie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, traktujący między innymi o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do postawionych zarzutów zwrócił uwagę na treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w którym ustawodawca wyłączył zastosowanie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów rolnych leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda podkreślił, iż stosownie do brzmienia art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z ust. 3 przywołanego artykułu dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych.

Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi wskazują, że przedmiotem sporu jest tylko i wyłącznie kwestia sposobu ustalenia i wysokości odszkodowania za nieruchomość nr 420 wywłaszczoną pod drogę, a wydzieloną z działki leśnej nr 276/4-LP o powierzchni [...] ha.

Podstawowym zarzutem skargi było naruszenie przez organ prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) - zwana dalej ustawą o drogach, w związku z art.134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z póź. zm.) – zwana dalej u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz.2109) – zwanego dalej "rozporządzeniem".

W ocenie strony skarżącej biegła błędnie przyjęła do wyceny jako nieruchomości porównawcze zbiór transakcji nieruchomości o funkcji mieszkalno - usługowej opierając się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przejęte przez gminę nieruchomości, w tym działka nr 420, faktycznie stanowiły części nieruchomości leśnych w rozumieniu ustawy o lasach.

Z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy drogowej wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy z 2003 r.). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, co wynika z art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ l instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy z 2003 r.). Ustawodawca ustanowił zatem zasadę, że wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W myśl art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą - według art. 151 ust. 1 u.g.n. - stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założeń wymienionych w tym przepisie. Z przepisu art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Wskazać należy, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji. Rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2011 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, którego aktualność potwierdzono na podstawie art. 156 ust. 4 u.g.n. dnia 2 grudnia 2012 r. Należy zauważyć, że operat ten został oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji, które uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa jest ustalona w sposób wymagany przez prawo.

Jednakże należy stwierdzić, że skład orzekający w niniejszej sprawie zakwestionował powyższą ocenę organów, co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Analiza operatu szacunkowego wskazuje, że biegła przyjęła stan nieruchomości na potrzeby sporządzenia wyceny na dzień 28 grudnia 2010 r. Zakresem wyceny objęła m.in. działkę gruntu nr ew. 420 o łącznej pow. [...] ha. Dla terenu, na którym znajduje się wyceniana działka ewidencyjne w dacie wydania decyzji o lokalizacji drogi nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rzeczoznawca podała, że działka o nr ew. 420 w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. B. zatwierdzonym Uchwałą rady Gminy nr XLVI/504 położona była w strefie 11M1 – mieszkalno – usługowej.

W ocenie Sądu, treść operatu potwierdza, że rzeczoznawca majątkowy błędnie przy wycenie nieruchomości zastosował przepis art. 18 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z którego wynika, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ l instancji.

Mając na uwadze odpowiednie stosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za nieruchomość zajętą pod drogę (art. 12 ust. 5 ustawy o drogach) rzeczoznawca ustalając stan nieruchomości powinien zastosować się do określenia zajętej nieruchomości w oparciu o definicję ustawową zawartą w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z definicją legalną, poprzez stan nieruchomości - należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Stan nieruchomości stanowi ogólną charakterystykę zajętego pod drogę terenu i nie ogranicza się tylko do jego przeznaczenia tak, jak uczynił to rzeczoznawca. Oprócz przeznaczenia nieruchomości na jej stan mają wpływ również pozostałe uwarunkowania zawarte w definicji: stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

W ocenie Sądu, przy zastosowaniu art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rzeczoznawca w pierwszej kolejności powinien określić prawidłowo stan nieruchomości przyjmując go na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej z dnia [...] r.

Należy w tym miejscu podkreślić, że stan nieruchomości musi odzwierciedlać jej cechy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, w której dopiero następuje zatwierdzenie projektu podziału.

Przy określaniu stanu nieruchomości rzeczoznawca ograniczył się do przeznaczenia nieruchomości w studium, gdy tymczasem bazując na materiale dowodowym powinien jako stan nieruchomości przyjąć niezabudowane nieruchomości leśne. Przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych do w/w działki to grunty o funkcji mieszkalno – usługowej. Do tak określonego stanu nieruchomości przypisując badanej działce określone cechy powinien poszukać materiałów porównawczych.

Błędne ustalenie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości, w sposób odbiegający od definicji zawartej w art. 4 pkt 17 u.g.n. rzutuje bezpośrednio na wartość rynkową wycenianej nieruchomości. Należy jeszcze raz podkreślić, że zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n. przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnia się w szczególności m.in. stan nieruchomości.

W dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości, na podstawie którego dopiero została wydzielona pod drogę działka nr 420, która wchodziła w skład niezabudowanej nieruchomości leśnej. Stosując art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, powinno ustalić się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ l instancji, a więc w dniu, gdy ta decyzja nie wywołała jeszcze skutków prawnych, ponieważ nie była orzeczeniem ostatecznym. Zgodnie z art.16 § 1 kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (art. 130 § 1kpa).

Data [...] r. była dniem wydania orzeczenia. Strona dopiero po doręczeniu lub ogłoszeniu treści tej decyzji mogła przystąpić do jej wykonania. Natomiast dla organu administracji publicznej orzeczenie to było niewykonalne przed upływem terminu wniesienia odwołania.

Powyższe oznacza, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej, w której zatwierdzony został podział działki przeznaczonej pod drogę w dalszym ciągu obowiązywał stan nieruchomości przed podziałem, zatem działka wydzielona pod drogę była lasem w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 ). Lasem w rozumieniu ww. ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Prawidłowo ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego stan nieruchomości będzie miał bezpośredni wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ważne z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jednak jest to, że godnie z ust. 2 powyższego przepisu przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Tak więc bezpośredni wpływ na określenie wartości ma m.in. prawidłowo określony stan tej nieruchomości w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 17 u.g.n., a nie tylko jej przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Sąd nie kwestionuje tego, że stosownie do art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Z ust. 1 powyższego przepisu wynikają przykładowe propozycje dla rzeczoznawcy, aby miał w szczególności na uwadze cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, a jak nie to w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, dalej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy w przypadku jej braku faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Oprócz przeznaczenia nieruchomości wg ustaleń planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie zwolnił rzeczoznawcy z uwzględnienia przy wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości od uwzględnienia stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Wobec powyższego błędnie przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego stan nieruchomości przed podziałem skutkuje wadliwością operatu szacunkowego odnośnie wyceny działki nr 420, co wiąże się z tym, że organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (pkt 1).

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. w całości, pomimo iż skarga odnosiła się jedynie do wyceny działki nr 420, gdyż przedmiotem decyzji Starosty B. z dnia [...] r. było ustalenie łącznej kwoty odszkodowania za działki o nr 420, 421 i 422 i do takiej decyzji odnosiła się następnie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r.

Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzeczono o wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 2).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy (pkt 3).