Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2538/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 351/17 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz M. R. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 351/17 oddalił skargę M. R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) w sprawie przyznania M. R. płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 15 czerwca 2017 r. M. R. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek o przyznanie płatności (ONW) na rok 2016. We wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności (ONW) do działek rolnych o łącznej powierzchni 86,85 ha.

W ramach wszczętego postępowania administracyjnego organ I instancji w dniu 24 marca 2017 r. wydał decyzję przyznającą stronie płatność ONW strefa nizinna I – w wysokości 7.126,44 zł.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że powierzchnia zakwalifikowana do przyznania płatności ONW wynosi w tej sprawie 75,00 ha. Początkowa kwota płatności do zakwalifikowanego obszaru ONW ustalona przez organ wynosiła 7.831,25 zł. Kwota ta została jednakże pomniejszona ze względu na nieprzestrzeganie norm oraz wymogów. Podstawę pomniejszenia przyznanej skarżącemu płatności ONW na 2016 r. stanowiło ustalenie przez organ, że wykryto w trakcie kontroli nieprawidłowość oznaczoną kodem BW 4.1, to jest: "Stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłaszał faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w wymaganym terminie (7 dni od dnia wystąpienia tego zdarzenia)" Nieprawidłowość dotyczyła zwierząt o następujących nr identyfikacyjnych: [...], [...],[...] i [...].

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego skarżący M. R. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Argumenty zawarte w skardze skoncentrowały się przede wszystkim na zarzutach odnoszących się do braku zbadania przez organy administracji w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą oraz zaniechania przeprowadzenia dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej.

W dniu [...] stycznia 2018 r. odbyła się rozprawa.

W protokole rozprawy widnieje zapis, że Przewodniczący stwierdza, że do sprawy o sygn. akt III SA/Lu 350/17 dołączono wydruk wiadomości nadesłanej drogą elektroniczną, która zawiera wniosek skarżącego o odroczenie również sprawy o sygn. akt III SA/Lu 351/17.

Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy. Przewodniczący zamknął rozprawę. Ogłoszenie orzeczenia odbyło się w dniu 30 stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Sąd wskazał, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej choćby w postaci płatności do programu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarczych obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie w roku 2015 w gospodarstwie strony stwierdzono naruszenia dotyczące zasad wzajemnej zgodności dotyczące BW 4.1. Jak wynika z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w siedzibie stada w zakresie wymogów wzajemnej zgodności z dnia 10 listopada 2016 r., w ustaleniach końcowych Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Ch. stwierdził "nieterminowe zgłoszenia sprzedaży bydła z poz. 31-34 zał. IW-SIRZ". W dokumencie raportu z czynności kontrolnych w zakresie wymogów wzajemnej zgodności kontrolujący wskazał liczbę punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom dla nieprawidłowości BW 4.1 – Zasięg: 5, Dotkliwość: 3, Trwałość: 1 oraz nie uznał stwierdzonej niezgodności za celową.

Zgodnie z treścią art. 38 ust. 11 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 278), w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych powiatowemu lekarzowi weterynarii, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która wykonywała czynności kontrolne.

Skarżący był obecny przy kontroli na miejscu i osobiście odebrał raport z czynności kontrolnych. Powyższe potwierdza podpis skarżącego złożony przez niego na stronach tego raportu. Skarżący otrzymał również kopię raportu, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń czy też uwag do zawartych w nim przez kontrolujących informacji. W ocenie Sądu, protokół (raport) z czynności kontrolnych ma moc prawną dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Sporządzony raport, jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Dopiero na etapie odwołania podniósł, że zwierzęta o numerach identyfikacyjnych [...], [...],[...] i [...], znajdowały się w bazie IRZ, gdyż były do niej zgłoszone – utraciły jedynie kolczyki. Powyższej okoliczności rolnik jednak nie wyjaśnił na miejscu, w toku prowadzonej kontroli. Jednocześnie rolnik w toku postępowania nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnych innych dowodów, czego skutkiem są wynikające z omawianej okoliczności negatywne dla niego konsekwencje.

W ocenie Sądu I instancji strona nie przedstawiła w toku całego postępowania dowodów, które mogłyby doprowadzić do ewentualnej zmiany ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Twierdzenia skarżącego stanowią jedynie polemikę z niewadliwymi w świetle zebranych dowodów ustaleniami faktycznymi organu możliwymi do dokonania na ich podstawie. Wobec zaś braku innych dowodów, za prawidłowe należało uznać ustalenia wynikające z raportu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności z dnia 10 listopada 2016 r. Kontrola ta stanowiła bowiem weryfikację przestrzegania wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. z 2015 r. poz. 743, z późn. zm.) i rozporządzenia (UE) nr 640/2014, określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, która prawidłowo ustalono na 9%. W związku z powyższym kwota płatności została pomniejszona o kwotę w wysokości 704,81 zł. Stąd wysokość kwoty przyznanej płatności ONW w strefie nizinnej I – po uwzględnieniu wszystkich zmniejszeń – wyniosła 7.126,44 zł.

M. R. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając w całości wskazany wyżej wyrok. Sądowi pierwszej instancji zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.:

a) art. 109 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy, mimo istnienia ważnej przeszkody, która uniemożliwiła mu wzięcie udziału w rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. a o której poinformował Sąd drogą elektroniczną przesyłając w dniu 16 stycznia 2018 r. wniosek o odroczenie rozprawy wraz ze skanami uzupełniających wniosków dowodowych w postaci paszportów zwierząt, które zamierzał przedstawić na rozprawie, gdyby w niej uczestniczył, a które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

b) art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a wobec nieodroczenia rozprawy mimo usprawiedliwionego wniosku skarżącego skutkiem czego było pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw poprzez uniemożliwienie mu złożenia na rozprawie wyjaśnień i przedstawienia uzupełniających dowodów w sprawie, które to uchybienie Sądu skutkuje nieważnością postępowania.

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i pominięcie dowodów uzupełniających w postaci skanów paszportów zwierząt, branych za podstawę przy pomniejszeniu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016, a przesłanych przez skarżącego drogą elektroniczną do sądu pierwszej instancji w dniu rozprawy wobec zaistnienia przeszkody uniemożliwiającej stronie osobiste stawienie się w sądzie i ich popieranie.

Zważywszy na powołane wyżej podstawy kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i znajduje podstawę w treści art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., który stanowi, że nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Wskazana przesłanka nie została przez ustawodawcę jednoznacznie zdefiniowana, przy czym w doktrynie (por. M. Piekarski, Pozbawienie strony możności obrony swych praw w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1966, s. 76 i nast.) przyjmuje się, że ta podstawa nieważności nie zachodzi w razie jedynie utrudnienia stronie popierania przed sądem dochodzonych roszczeń lub zarzutów. Późniejsze orzecznictwo Sądu Najwyższego dowodzi, że nastąpiła zmiana w ocenie tej przyczyny nieważności postępowania, a mianowicie w wyroku z 10 czerwca 1974 r., II CR 155/74, OSPiKA 1975, nr 3, poz. 66 Sąd Najwyższy stwierdził, że pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej nie mogła brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeśli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 570). Na gruncie Kodeksu postępowania cywilnego Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że o pozbawieniu strony możności działania można mówić tylko wtedy, gdy nie dano jej w ogóle możliwości działania (zob. uchwała SN z 14 kwietnia 1980 r., III CZP 19/80, OSNSP 1980, nr 11, poz. 250 i wyrok SN z 21 czerwca 1961 r., 3 CR 953/60, NP 1963, nr 1, s. 122 z glosą W. Siedleckiego). W innych przypadkach zachodzi tylko utrudnienie obrony (zob. T. Woś i inni, op.cit., 668).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący powiadomił Sąd przed rozprawą, że miał awarię samochodu i pomimo podjętych działań nie jest w stanie dotrzeć do WSA w Lublinie na rozprawę 16 stycznia 2018 r. Wskazał, że z racji konieczności złożenia wniosków dowodowych wnosi o odroczenie rozpraw wyznaczonych na ten dzień; nadto załączył skany paszportów zwierząt. Dostrzegł też, że obiektywny brak możliwości uczestnictwa w rozprawach pozbawia go możliwości ochrony swych praw przed Sądem. Zwrócił też uwagę, że w procesie działa samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, co dodatkowo wzmacnia potrzebę odroczenia rozprawy.

Analizując akta sprawy, zwłaszcza protokołu rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zamieszczono tam jedynie lakoniczne postanowienie o oddaleniu wniosku o odroczenie rozprawy; próżno też w uzasadnieniu wyroku szukać wyjaśnienia podstaw zapadłego w tym zakresie orzeczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego awaria samochodu w zestawieniu z informacją skarżącego o przyczynach braku stawiennictwa w Sądzie I instancji, a także złożony wniosek o odroczenie rozprawy winny skutkować jego uwzględnieniem. Jest rzeczą oczywistą – w świetle wyżej przytoczonych poglądów doktryny i judykatury – że skarżącego pozbawiono możliwości osobistego przedstawienia argumentów przemawiających za uwzględnieniem skargi, zwłaszcza kiedy chciał przedstawić Sądowi dodatkowe dowody (art. 106 § 3 p.p.s.a.), o czym było wiadomo Sądowi z treści pisma z [...] stycznia 2018 r.

Nie ulega też wątpliwości, że w uzasadnieniu Sądu I instancji zabrakło jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn odmowy odroczenia rozprawy, co uniemożliwia Sądowi II instancji ocenę zapadłego w dniu [...] stycznia 2018 r. orzeczenia.

Reasumując, wskazać należy, że w sprawie doszło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wobec czego należało na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Powyższe zwalnia Sąd II instancji od merytorycznej oceny zarzutu pkt c) petitum skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 § ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).