Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1210/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15zzs[4] ust. 2, art. 15zzs[4] ust 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 4 pkt 23, art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 16b, art. 2 pkt 16c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 115
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art., 75 § 1, art. 80 § 1, art. 80 § 2, art. 189f § 1, art. 189f § 2, art. 107 § 3, art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 209, art. 210 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] listopada 2017 roku Prezydent W. (dalej też jako "organ pierwszej instancji") wymierzył K. J. (dalej jako "strona", lub "skarżący") karę pieniężną w wysokości 936 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rejonie nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi w dniach [...] września – [...] października 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy dwustronnej "[...]" o łącznej powierzchni 3,12 m2.

Jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. — zwanej dalej "k.p.a."), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2068 ze zm., dalej jako "u.d.p.") a także uchwałę Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz Nr XXXI/6660004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] września 2017 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego [...] w rejonie numeru [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwustronnej reklamy strony bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy i nośnika. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] października 2017 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzona przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Skarżący wywiódł od decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2017 roku odwołanie, zaskarżając ją w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej też jako "SKO", "organ" lub "Kolegium") decyzją z [...] kwietnia 2020 roku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się protokół z [...] września 2017 r. oraz karta kontroli, a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie nośnika reklamowego.

W ocenie Kolegium, dla zasadności wymierzenia kary podstawowe znaczenie ma ustalenie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, jaka była powierzchnia zajęcia i w jakim okresie, czy takie zajęcie nie było objęte zezwoleniem zarządcy drogi. W aktach sprawy znajduje się natomiast informacja z rejestru gruntów i dokumentacja fotograficzna, z których wynika, że działka, na której był usytuowany nośnik reklamowy, stanowi drogę. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika zatem, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie każdego nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby zostało wydane zezwolenie dla strony na zajęcie pasa drogowego, zresztą brak zezwolenia potwierdza także strona.

W skardze na decyzję SKO z [...] kwietnia 2020 roku, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie przepisu art. 189f § 1 k.p.a. obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. niezbadanie przesłanek wymienionych w cyt. przepisie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podniósł, że z treści skarżonych decyzji wynika, że naruszenie prawa w przedmiocie jak wyżej dotyczyło 11 dni, a faktycznie miał świadomość tej bezprawności tylko w okresie 3 dni, gdyż jak wykazał dowodami niebudzącymi wątpliwości, przebywał za granicą. Po powrocie do kraju w dniu [...] października 2017 r. natychmiast skontaktował się z firmą, która zdemontowała reklamę.

SKO, powołując się m. in. na przepis art 40 ust. 12 u.d.p., uznało, że naliczenie kary ma charakter obligatoryjny i to niezależnie od świadomości zawinienia przez skarżącego oraz niezależnie od jego sytuacji osobistej i materialnej. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się skarżący, gdyż nie uwzględnia ono nowelizacji k.p.a. obowiązującej w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. przepisu art 189f § 1 k.p.a. Cytowany przepis reguluje możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu w sytuacji m. in. znikomej wagi naruszenia przepisów.

Zdaniem strony, z okoliczności faktycznych analizowanej sprawy wynika, iż sporna reklama nie naraziła nikogo na niebezpieczeństwo utraty życia czy uszkodzenia ciała, ani nie stanowiła zagrożenia dla czyjegokolwiek mienia. Określone w decyzjach naruszenie odnosiło się do krótkiego okresu, a skarżący po powrocie z zagranicy i dowiedzeniu się o naruszeniu, zlecił firmie demontaż reklamy, co faktycznie nastąpiło w terminie 3 dni, a więc zaprzestał naruszeń najszybciej, jak to było możliwe.

Wbrew stanowisku SKO, zdaniem skarżącego, organ administracji publicznej może dokonać oceny stopnia naruszenia i po stwierdzeniu, że było ono znikome odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej. Tymczasem w toku kontroli instancyjnej Kolegium nie przeanalizowało przesłanek z art 189f § 1 k.p.a., do czego było zobowiązane, co stanowi podstawowy zarzut skargi.

Niezależnie od przywołanych przedmiotowych okoliczności faktycznych przemawiających za zasadnością skargi, za odstąpieniem od wymierzenia kary pieniężnej przemawiają także, zdaniem skarżącego, zasady współżycia społecznego. Skarżący podniósł, że jest właścicielem [...]. Z uwagi na pandemię, co jest faktem powszechnie znanym, z działalności firmy nie ma żadnych przychodów, a skarżący zmuszony jest ponosić koszty: m. in. opłaty z tytułu czynszu najmu lokalu, pokrywa płace 7 pracowników, zwraca pieniądze za odwołane loty, podróże kolejowe, odwołane imprezy turystyczne, wyjazdy służbowe. Notoryjnie znana krytyczna sytuacja całej branży turystycznej, w tym i strony, uzasadnia zastosowanie - w okolicznościach niniejszej sprawy - zasad współżycia społecznego jako klauzuli generalnej, by dodatkowo nie karać strony i nie pogłębiać istniejącego kryzysu.

Z tych względów strona wniosła o uznanie skargi za zasadną, uchylenie obu decyzji i odstąpienie od nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd pragnie zwrócić uwagę na podstawę prawną sposobu procedowania w niniejszej sprawie, tj. na posiedzeniu niejawnym. Otóż w myśl art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID") w wersji obowiązującej po 16 maja 2020 r.:

"2. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

3. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie z 7 grudnia 2020 r. zostało zarządzone przeprowadzenie w dniu 11 stycznia 2021 r. posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii i dalszy znaczny wzrost liczby zakażeń koronawirusem, wynikające stąd nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w sytuacji wyznaczenia rozprawy, co skutkuje wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów, przy jednoczesnym braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż dotyczy ona żywotnego i realnego interesu prawnego strony. Z uwagi na fakt, iż nie wiadomo, kiedy zakończy się stan zagrożenia epidemiologicznego, Sąd był zobligowany do skorzystania z rozwiązania procesowego, wprowadzonego na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Sąd podkreśla, iż zastosowanie trybu procedowania przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID nie wymaga ani wniosku stron, ani ich zgody, ani też ich wcześniejszego poinformowania przez sąd – rozwiązanie proceduralne procedowania przed sądem administracyjnym jest w tym zakresie odmienne niż przed sądem powszechnym – por. a contrario przepisy art. 15zzs1 i 15zzs3 ustawy COVID.

Dlatego też Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja SKO w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym – poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55).

Z kolei art. 4 pkt 1 u.d.p. stanowi, że pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.d.p.). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy należąca do skarżącego reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz informacja z rejestru gruntów, a także fotografia ulicy [...] z góry (moduł "[...]") – jak wydaje się, wydrukowana ze stron internetowych miasta stołecznego Warszawy - z informacyjnym naniesieniem granic działek, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego, ale nie zaznaczono przy tym granic pasa drogowego. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że dwustronna reklama powieszona jest na balustradzie schodów prowadzących do pawilonu na pierwszym piętrze, nie wychodząc poza obręb tych schodów (dotyczy to także reklamy "na zewnątrz" schodów, która nie wystaje poza ich podstawę, co widać wyraźnie na k. 3 akt). Można zatem domniemywać, że reklama została powieszona na części budynku, który wchodził wcześniej (przed powieszeniem reklamy) w pas drogowy. W sprawie brak jest natomiast wyrysu z mapy ewidencyjnej, wypisu z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej. Zdaniem SKO z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego [...] w rejonie numeru [...]. Co prawda, z informacji z rejestru gruntów wynika, że określone działki o podanych tam numerach są własnością Skarbu Państwa w zarządzie ZDM, niemniej jednak w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że działki te stanowią drogę powiatową [...] w rejonie numeru [...]. Brak jest bowiem wypisu z rejestru gruntów, z którego wynikałoby bezspornie, że określone działki to droga i to w dodatku [...] w rejonie [...], a także wyrysu z mapy ewidencyjnej i wydruku z mapy zasadniczej, z których wynikałby przebieg tych działek i ich granic, a także zaznaczona kolizja reklamy z pasem drogowym. Na załączonej fotomapie (pomijając nawet wątpliwe źródło jej pochodzenia) nie ma bowiem zaznaczonej ani jednej z działek, na które powołują się organy, wynikającej z informacji rejestru gruntów. W celu ustalenia zajęcia pasa drogowego konieczne jest posiadanie mapy ewidencyjnej, wypisu z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej, z zaznaczeniem na mapach granic pasa drogowego oraz ewentualnej kolizji reklamy z pasem drogowym, z których to wynikałoby wprost powyższe twierdzenie SKO o zajęciu pasa drogowego, jednak w niniejszej sprawie dokumentów tych brak. Nie ma przy tym znaczenia, że strona nie kwestionuje w sprawie powyższego faktu. Strona, bez profesjonalnego pełnomocnika, nie musi być świadoma przysługujących jej praw, a także stanu prawnego nieruchomości, która rzekomo stanowi drogę publiczną, a także granic tej nieruchomości. To na organie spoczywa prawidłowe ustalenie tych faktów, a organy w tym postępowaniu zaniechały całkowicie tych ustaleń.

W niniejszym postępowaniu tym większe budzi zdziwienie zaniechanie ustaleń faktycznych przez organy odnośnie granic pasa drogowego, że reklama, według protokołu z kontroli, usytułowana była stosunkowo daleko od krawędzi jezdni (8,20 m). Podnosił to zresztą pośrednio skarżący w skardze, wskazując, że nie zakłócała ona ruchu drogowego.

Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinny być wskazane powyżej dokumenty, tj. mapa ewidencyjna, wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej, z zaznaczeniem na mapach granic pasa drogowego oraz ewentualnej kolizji reklamy z pasem drogowym, z których to wynikałoby wprost powyższe twierdzenie SKO o zajęciu pasa drogowego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreśla, że w świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego stosownym protokołem i "kartą kontroli pasa drogowego". Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. W tym kontekście Sąd wskazuje, że w aktach sprawy próżno szukać postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów w poczet materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

SKO ponadto przed wydaniem decyzji nie umożliwiło stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszyło art. 10 § 1 k.p.a.

Ponadto, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. W pozostałym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne, czy w tej sprawie w ogóle wchodzą w grę podstawy do nałożenia kary pieniężnej.

Sąd zwraca ponadto uwagę, że strona w odwołaniu podniosła zarzuty dotyczące jej sytuacji osobistej (w tym braku wiedzy o naruszeniu, przebywaniu poza terenem kraju). Tymczasem zarzuty te nie zostały w żaden sposób przez SKO rozpoznane. Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji powinno prezentować nie tylko stan faktyczny sprawy, ale i – jak stanowi art. 107 § 3 k.p.a. – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji wydawanej na skutek wniesienia środka odwoławczego obowiązkiem organu jest nie tylko ponowne załatwienie sprawy w jej całokształcie, ale również rozpoznanie podniesionych w nim zarzutów. Przewidziane w polskim systemie odwołanie w postępowaniu administracyjnym ogólnym nie należy do środków prawnych sformalizowanych, a więc konstruowanie zarzutów przeciwko wydanej w pierwszej instancji decyzji nie należy do jego cech konstrukcyjnych. Dla jego wniesienia wystarczy, że strona nie jest zadowolona z treści decyzji. Niemniej, jeżeli jej adresat tego rodzaju zarzuty sformułował, do podstawowych obowiązków organu jest ich rozpatrzenie i wyjaśnienie w motywach decyzji wydawanej w postępowaniu odwoławczym przyczyn zajętego w tym zakresie stanowiska w sprawie.

Organ odwoławczy nie wyjaśnił przyczyn, dla których zarzuty i twierdzenia zawarte w odwołaniu zostały ocenione za nieuzasadnione. Decyzja ta zatem w niewielkim stopniu odnosi się do realiów załatwianej w postępowaniu administracyjnym sprawy. Warto przypomnieć, że prawidłowo przygotowane rozstrzygnięcie organu administracji – w świetle wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a. – ma być jasne, konkretne i przekonujące, do czego z kolei obliguje ustanowiona w art. 11 k.p.a. zasada procesowa. Nie ma ona waloru wyłącznie programowego czy opisowego, ale dekodować z niej należy bardzo konkretne obowiązki organów prowadzących postępowanie. Tych przymiotów zaskarżonej decyzji brakuje i z tego powodu dotknięta jest ona naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy, bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją odwołania, wynik tego postępowania byłby inny.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem, czy sporne nośniki znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejących na niej naniesień, uzupełnionych o dane z wypisu z rejestru gruntów. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione czy też nie. Jeżeli okaże się, że skarżący istotnie umieścił określone przedmioty w pasie drogowym, organy dokonają wykładni przepisów uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w taki sposób, by jednoznacznie je zakwalifikować w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. Przed wydaniem decyzji organ prawidłowo włączy w poczet materiału dowodowego zgromadzone dowody i zawiadomi stronę o tym fakcie, dając jej jednocześnie możliwość wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów. W uzasadnieniu decyzji SKO odniesie się do zarzutów skarżącego podniesionych zarówno w odwołaniu, jak i we wniesionej obecnie skardze. W przypadku stwierdzenia naruszenia, organ rozważy zastosowanie w sprawie działu IVa k.p.a., biorąc pod uwagę także odległość reklamy od krawędzi jezdni i obecny stan majątkowy strony, spowodowany pandemią.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Z uwagi na fakt, że skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a sprawa była rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, Sąd - mimo braku stosownego wniosku skarżącego – w punkcie II wyroku z urzędu zasądził na jego rzecz od organu zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, na którą złożył się wpis w tejże wysokości (art. 200, 209 i 210 § 2 P.p.s.a.).