Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 294/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 24 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 7, 77 par 1 i 80 k.p.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 44 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 4 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat - Rembelska Jan Kacprzak Protokolant Marta Gorajek po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 1107/06 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r. przyznającą skarżącemu rolnikowi płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w pomniejszonej wysokości za 2004 r.

Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że T. K. zadeklarował we wniosku o przyznanie tzw. płatności ONW wielkość upraw równą 129,57 ha, jednakże w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości w pomiarach zadeklarowanych działek rolnych i do przyznania dofinansowania zakwalifikowano 111,73 ha obszaru. W rezultacie różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 17,84 ha, co stanowiło 15,97% błędu. W związku z powyższym organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2005 r. przyznał skarżącemu wsparcie finansowe w wysokości 11281,48 zł. Kwota ta została pomniejszona o 6386,72 zł tytułem sankcji za nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych, zgodnie z art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Decyzja ta została uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] lipca 2005 r. ze względu na konieczność przesłuchania w charakterze świadka S. D., który obecny był przy czynnościach kontrolnych w gospodarstwie skarżącego. Jednakże decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Regionalnego ARiMR w Ł. ponownie przyznał płatność ONW w tej samej wysokości. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał ją w mocy uznając, że kontrola obszaru zgłoszonego do płatności ONW została dokonana prawidłowo i zgodnie z zasadami wynikającymi z załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. nie uwzględnił skargi uznając, że obie decyzje organów administracji nie naruszały przepisów prawa materialnego lub procedury w sposób wpływający na wynik sprawy, dających podstawę do ich uchylenia. Istotą sporu między stronami był w szczególności sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych, dokonanych przez pracowników Biura Kontroli Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w O., w wyniku których stwierdzona została niezgodność rzeczywistej powierzchni działek rolnych w stosunku do działek zadeklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie dofinansowania. Ustalona w trakcie kontroli procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszoną we wniosku a stwierdzoną wynosiła 15,97% i dała podstawę do dokonania stosownych obliczeń należnej płatności ONW we właściwej, zdaniem Sądu, wysokości, zgodnie z art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92.

Sąd uznał również, że materiał dowodowy, na który składają się protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach [...] września 2004 r. w gospodarstwie skarżącego oraz protokół z rozprawy z dnia [...] października 2005 r., został zebrany w sposób wyczerpujący. Prawidłowo przeprowadzono kontrolę, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 ust. 1-8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz zasad określonych w tytule III "Kontrole" rozporządzenia Komisji (WE) nr 2491/2001. Podkreślił, że pomiary działek wykonane metodą GPS należało uznać za precyzyjne, ponieważ takie pomiary to system nawigacji satelitarnej, który pozwala na uzyskanie najdokładniejszych wyników. Ponadto skarżący nie zakwestionował w toku postępowania administracyjnego jakości tak wykonanych badań. Z akt sprawy wynika, że również obecni w czasie kontroli S. D.i i T. B. (pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym) nie zgłosili jakichkolwiek zastrzeżeń, a protokół został podpisany przez S. D. bez uwag. Taki protokół jest dokumentem potwierdzającym przeprowadzenie w dniach [...] września 2004 r. oględzin działek rolnych objętych wnioskiem skarżącego, w którym stwierdzono różnicę w wielkości powierzchni działek deklarowanych a powierzchnią rzeczywistą. Również z protokołu późniejszej rozprawy administracyjnej wynika, że obecni w czasie tych czynności świadkowie nie mają zastrzeżeń co do jakości przeprowadzonych pomiarów, lecz co do sposobu ich wykonania, uznając, że ze względu na nieregularne ukształtowanie terenu pomiary te mogły być niedokładne.

Zdaniem Sądu, organy administracji właściwie zebrały materiał dowodowy i oceniły go zgodnie z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej. Podzielił również ich stanowisko, że bezpośredni uczestnicy kontroli mieli możliwości zgłoszenia swoich zastrzeżeń w momencie dokonywania tej czynności, a podpisanie protokołu bez uwag oznaczało, że czynność ta została wykonana prawidłowo, a dokonane w jej wyniku pomiary działek rolnych są zgodne ze stanem rzeczywistym. Sąd podkreślił też, że również sam zainteresowany w toku postępowania nie przeciwstawił jakiegokolwiek dowodu podważającego ustalenia organu. Uznał też za bezzasadny zarzut skargi dotyczący art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. W rozpoznawanej sprawie kontrola wykazała, że wniosek skarżącego nie był pod tym względem poprawny, a skarżący nie wykazał, że nie ponosi winy za stwierdzone nieprawidłowości. Podkreślił, że skarżący podtrzymując, że zadeklarowane przez niego powierzchnie działek są prawidłowe, sam wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu, ponieważ nie może równocześnie dowodzić istnienia braku winy w przypadku złożenia wniosku niepoprawnego pod względem faktycznym. Zwrócił przy tym uwagę, że kontrola wykazała, iż jedna ze zgłoszonych działek, na której według wniosku miała znajdować się łąka, od kilku lat nie jest wykorzystywana rolniczo i stanowi odłóg.

T. K., działając przez pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w postępowaniu administracyjnym czynności kontrolne zostały wykonane prawidłowo i w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w oparciu o wadliwie wykonaną czynność kontrolną w postaci oględzin spornego obszaru rolnego.

Skarżący zwrócił uwagę, że jedynym dowodem, na którym organy administracji, a za nimi Sąd, oparły swoje ustalenia faktyczne uzasadniające przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości, była kontrola na miejscu utrwalona protokołem czynności kontrolnych z dni [...] września 2004 r. Jednakże protokół tej kontroli zawiera szereg istotnych braków, które znacznie osłabiają walor dowodowy tej czynności, a Sąd swoje ustalenia co do prawidłowości kontroli czynił w sposób jednostronny i powierzchowny i nie ocenił sygnalizowanych przez skarżącego uchybień formalnoprawnych. Bezzasadne było przyjęcie, że pomiary wykonane metodą GPS są precyzyjne, ponieważ powszechnie wiadomo, że tego rodzaju urządzenia charakteryzują się dość poważnym błędem w pomiarze, który dodatkowo zależny jest od szeregu warunków zewnętrznych, takich jak ukształtowanie terenu, warunki atmosferyczne. Ponadto skarżący podkreślił, że Sąd za organami bezpodstawnie przyjął, że obecni podczas kontroli S. D. oraz T. B. są pełnomocnikami skarżącego. S. D. był uczestnikiem czynności opisanym jako "osoba obecna przy kontroli", ale nie zostało ustalone, w jakim charakterze on w tych czynnościach uczestniczył, natomiast status "przedstawiciela skarżącego" nie wynika z jakichkolwiek innych materiałów sprawy. T. B. w ogóle w protokole kontroli nie figuruje, chociaż fizycznie był obecny podczas tej czynności, natomiast pełnomocnikiem skarżącego został dopiero po przeprowadzeniu omawianej kontroli. Tym samym skarżący ani osobiście, ani przez pełnomocnika nie brał udziału w tej kontroli i nie miał możliwości zgłoszenia uwag co do sposobu jej przeprowadzenia. Możliwość taką otrzymał dopiero po otrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Wadliwe było zatem niepowiadomienie samej zainteresowanej strony o przeprowadzeniu kontroli. Wprawdzie przepisy unijnie przewidują, że kontrole są niezapowiedziane, ale z dalszej części art. 17 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) wynika, że gdy cel kontroli nie jest zagrożony, to dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie o kontroli. W tej sprawie cel kontroli nie był zagrożony, ponieważ nie można było w tak krótkim czasie zmienić powierzchni działek i rodzaju upraw, a organ dokonał takiego zawiadomienia, ale nie samego zainteresowanego tylko osobę trzecią.

W protokole kontroli nie umieszczono również informacji dotyczących modelu (typu) urządzenia pomiarowego, w sytuacji kiedy takie urządzenia GPS, w zależności od jego typu, charakteryzuje się różną dokładnością pomiarową. Tym samym nie można wykluczyć, że pomiarów dokonano urządzeniem wadliwym, lub niespełniającym minimalne standardy lub nieprzystosowanym do określonego rodzaju badanego terenu. Ponadto z protokołu nie wynika, czy wszystkie działki zostały zmierzone metodą GPS, ponieważ przy niektórych działkach nie zaznaczono odpowiedniego pola. Brak również w nim informacji, jak tych pomiarów dokonywano i jakie były wtedy warunki atmosferyczne. W aktach sprawy brak również jakiegokolwiek dokumentu upoważniającego firmę zewnętrzną, a nie pracownika Biura Kontroli Agencji, do przeprowadzenia tej kontroli w gospodarstwie skarżącego.

Sąd nie ocenił zamieszczonej w protokole z rozprawy administracyjnej informacji, że biorący w niej udział T. B. i S. D. nie mają zastrzeżeń co do jakości dokonanych urządzeniem GPS pomiarów powierzchni działek, lecz co do sposobu ich dokonania. Wprowadzone rozróżnienie sposobu i jakości pomiarów jest niejasne i nielogiczne. Nie wiadomo też, które wypowiedzi należały do każdej z tych osób z jednoczesnym myleniem instytucji świadka i pełnomocnika.

Istotny dla skarżącego jest również fakt, że organ, w ramach tak zwanej "kontroli wstępnej" nie porównał danych zawartych we wniosku z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów, a wynikających z porównania tych informacji rozbieżności nie wyjaśnił z udziałem strony. Tymczasem warto było zwrócić uwagę, że zadeklarowane przez skarżącego powierzchnie nie przekraczały powierzchni działek wynikających z ewidencji gruntów.

Nie została też do końca zbadana przez organy administracji kwestia winy, przewidziana w art. 44 ust. 1 cytowanego Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r. Oświadczenie skarżącego, przekonanego o prawidłowości danych zawartych we wniosku, należało potraktować jako zmierzające do wykazania braku winy oraz skonfrontować chociażby z danymi z ewidencji gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, z wyjątkiem branej z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania, wyznacza kierunek i zakres badania legalności zaskarżonego wyroku. Z braku wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, ocena legalności wyroku została dokonana w nawiązaniu do sformułowanych zarzutów, z uwzględnieniem przyjętego sposobu ich formułowania i uzasadnienia. Ponadto w sprawach oznaczonych sygn. akt II GSK 294/07 i II GSK 295/07 posłużono się w decyzjach organów obu instancji, wyrokach WSA i skargach kasacyjnych podobną argumentacją, co także znalazło odbicie w motywach obu wyroków NSA. Chodzi bowiem o ustalenie powierzchni tych samych działek w porównaniu z ich powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego we wnioskach o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania - w obu wypadkach za 2004 r. - oraz pomniejszenie ich wysokości z powodu różnicy pomiędzy ustaloną a zadeklarowaną powierzchnią gruntów.

W ocenie NSA nie są uzasadnione zarzuty dotyczące braku powiadomienia skarżącego o planowanej kontroli powierzchni zgłoszonych przez niego działek, upoważnienia do przeprowadzenia tej kontroli i stanu technicznego urządzenia GPS. O terminie kontroli została telefonicznie powiadomiona w dniu [...] września 2004 r. A. K. (członek rodziny skarżącego), co wynika z niekwestionowanej adnotacji na s. 2 protokołu z czynności kontrolnych. Czynności tych dokonali na zlecenie Ł. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] września 2004 r. pracownicy Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wg miejsca położenia nieruchomości. Wyniki pomiarów urządzeniem GPS nie mogły być kwestionowane wyłącznie dlatego, że być może nie miało ono aktualnej legalizacji, a w niekorzystnych warunkach atmosferycznych nie zawsze precyzyjnie ustalało powierzchnię działek. Bez potwierdzenia tych wątpliwości nie miały one znaczenia dowodowego.

W skardze kasacyjnej trafne są natomiast zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek oddalenia skarg, w sytuacji gdy nie wyjaśniono podstawowych wątpliwości co do ustalenia powierzchni działek urządzeniem GPS, którym posługiwano się w sposób opisany przez świadka S. D. i pełnomocnika skarżącego T. B. Konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznania tego świadka była powodem uchylenia w dniu [...] lipca 2005 r. obu decyzji organu I instancji. Na przeprowadzonej w dniu [...] października 2005 r. rozprawie administracyjnej w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. S. D. i T. B. stwierdzili, że "Byli obecni przy wykonywanych pomiarach i widzieli jak kontrolerzy je wykonywali". W protokole z tej rozprawy odtworzenie sposobu dokonywania pomiarów nastąpiło na podstawie wyjaśnień T. B.: urządzenie GPS znajdowało się w samochodzie, który przy dokonywaniu pomiarów nie mógł przejeżdżać po granicy każdej działki z uwagi na warunki terenowe (rowy, wzniesienia, podmokłe tereny, torfowiska itp.), "nadrabiając" tym samym przy niektórych działkach nawet po kilkanaście metrów ich obwodu, co mogło spowodować różnice pomiędzy rzeczywistą a tak ustaloną powierzchnią działek. W tej sytuacji niezrozumiałe jest zamieszczone w tym protokole stwierdzenie, że T. B. "nie wnosi zastrzeżeń do jakości pomiaru GPS, zastrzeżenia dotyczą sposobu wykonania tych pomiarów", które następnie w uzasadnieniu decyzji i wyroków WSA zostało potraktowane jako dowód prawidłowego ustalenia powierzchni działek. Z wyjątkiem jednej działki, która została przez skarżącego zgłoszona jako łąka, a jak ustalono w toku kontroli - stanowiła ona kilkuletni odłóg, powierzchnia innych działek nie uległa zmianie i może być wiarygodnie ustalona do rozliczenia należnych skarżącemu płatności za 2004 r.

Art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r. stanowi, że obniżki i wyłączenia, przewidziane w niniejszym tytule, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. W przyjętej konwencji budowania skargi kasacyjnej na zarzutach niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, skarżący nadal utrzymywał, że w sposób prawidłowy, bo zgodnie z ewidencją gruntów, określił powierzchnię działek przy ubieganiu się o przyznanie należnych mu płatności. W rezultacie przed wiarygodnym ustaleniem powierzchni działek wg pomiarów kontrolnych na potrzeby załatwienia obu spraw, nie zarzucił wprost z tego powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 44 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w związku z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Stosownie do zawartego w nim unormowania starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków ARiMR w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Ponadto w świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład których wchodzą grunty. Jeżeli więc dane w ewidencji gruntów są aktualne, a np. ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane jako niezawinione złożenie takiego wniosku w rozumieniu art. 44 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 11 grudnia 2001 r. Zarówno ta ewidencja, jak również wydawane właścicielom i posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy, na które następnie oni się powołują w podejmowanych czynnościach, mają bowiem charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. Przypomniane unormowania trzeba uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w postępowaniu sądowym i administracyjnym.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.