Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4388/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Stwierdzono, że uchylona/e  decyzja/e nie podlega/ją wykonaniu
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 61 par. 4, art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1340
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: par. 3, par. 8, par. 13, par. 14, par. 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 121 poz 1137
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod  względem ochrony przeciwpożarowej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego R. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. skierował R. J. na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy powyższą decyzję.

R. J. decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1886/10 oddalił ją.

Wywiedziona od tego wyroku przez R. J. skarga kasacyjna została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 969/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wyroku tym NSA wskazał, że Sąd I instancji nie rozważył należycie zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w toku całego postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.). Zdaniem NSA, zarzut ten należy też odnieść do naruszenia art. 61 § 4 kpa przez orzekający w sprawie organ. Sąd I instancji nie wyjaśnił bowiem, kiedy i w jaki sposób wszczęto postępowanie administracyjne w trybie § 14 ww. rozporządzenia, którego efektem było wydanie zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzone w powyższym trybie jest wszak postępowaniem represyjnym. Jakkolwiek nie zostało to wprost określone przez prawodawcę, to jest to w istocie postępowanie dyscyplinarne wobec rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W tym postępowaniu właściwy organ może zastosować w stosunku do rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych środki przewidziane w § 14 ww. rozporządzenia w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5. Oczywistym więc jest, że rzeczoznawca w tym postępowaniu może wykazywać, że przewinienia nie popełnił bądź też wskazywać okoliczności wyłączające możliwość ukarania go. Rzeczoznawca, mając wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ma pełną świadomość obowiązków wynikających z reguł postępowania administracyjnego i konsekwencji z nich wynikających. W ocenie NSA, Sąd I instancji, uznając, że uchybienie przez organ obowiązkowi przewidzianemu w art. 61 § 4 kpa nie miało wpływu na wynik sprawy, wyszedł z błędnego założenia, gdyż wadliwie ocenił zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1691/12 uwzględnił skargę R. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie skierowania skarżącego na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. WSA w Warszawie oparł się na treści ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, bowiem postępowanie w sprawie było prowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa, co miało bezpośredni wpływ na stosowany w niej § 14 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, który to przepis stanowił podstawę skierowania skarżącego na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. R. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie stawianych mu zarzutów jako rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, które wcześniej doprowadziły do wydania decyzji o skierowaniu go na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, następnie uchylonych przez Sąd.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r. o sygn. akt VI SAB/Wa 168/13 zobowiązał Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wyjaśniające w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez skarżącego R. J.jako rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając w trybie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz § 13 ust. 1 w związku z § 14 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, zawiadomił R. J. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez zainteresowanego jako rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, nr upr. [...], którego konsekwencją – jak wskazał – mogą być czynności opisane w § 14 ww. rozporządzenia. W zawiadomieniu organ podał, że wszczęte postępowanie dotyczy nieprawidłowości w pełnieniu przez zainteresowanego funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przy uzgadnianiu projektów budowlanych budynku zamieszkania zbiorowego – H. we W., w tym projektu budowlanego z czerwca 2008 r., zamiennego projektu budowlanego z października 2008 r. i zamiennego projektu budowlanego z maja 2009 r., a także nieprawidłowości przy uzgadnianiu projektu budowlanego pn.: "[...]" w O. z września 2010 r.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, stosując art. 104 i art. 107 § 1 i 3 kpa oraz § 14 ust. 1 i 2 w związku z § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, skierował R. J. – rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, nr upr. [...], na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, na podstawie wyników którego dokonuje się oceny przygotowania zawodowego do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ stwierdził też, że skierowanie na ponowny egzamin jest równoznaczne z zawieszeniem prawa do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W motywach decyzji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wyjaśnił, że przeprowadzone w sprawie postępowanie jest kontynuacją prowadzonego wcześniej postępowania, w którym zapadły prawomocne orzeczenia Sądów. Stosując się do wskazań zawartych w tych wyrokach, organ podjął czynności wyjaśniające po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania i zapewnił jej czynny w nim udział. Natomiast, oceniając merytorycznie dokonane przez zainteresowanego uzgodnienia, organ stwierdził istnienie w nich szeregu nieprawidłowości, które – w jego ocenie – polegają na tym, że uzgadniając przedmiotowe projekty budowlane, przyjął on zgodność zawartych w nich rozwiązań z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (zawartymi w przepisach przeciwpożarowych i techniczno – budowlanych), pomimo że rozwiązania te nie były zgodne z tymi wymaganiami, bądź też w projektach tych w ogóle nie zawarto niektórych spośród niezbędnych danych dotyczących warunków ochrony przeciwpożarowej budynku, które dawałyby rzeczoznawcy podstawę do dokonania uzgodnienia. Zdaniem organu, charakter stwierdzonych nieprawidłowości stanowi podstawę do skierowania zainteresowanego na powtórny egzamin w celu zweryfikowania jego przygotowania zawodowego do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Powyższą decyzję R. J. uczynił przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając, że pozostaje ona w rażącej sprzeczności z prawem, bowiem na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1691/12 organ miał zamkniętą możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w tej samej sprawie. Wyrok ten korzysta z powagi rzeczy osądzonej, co – w ocenie zainteresowanego – oznacza, że organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o skierowaniu go na ponowny egzamin. Toteż wniósł o umorzenie wszczętego postępowania, gdyż jego prowadzenie stoi w sprzeczności i ignoruje treść prawomocnego wyroku Sądu. Ponadto, zdaniem strony, zarzuty stawiane przez organ są niekonkretne, niemerytoryczne i sprowadzają się jedynie do zadawania pytań w zakresie charakteru rozwiązań projektowych.

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz § 14 ust. 1 i 2 w związku z § 13 ust. 1 i 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że nie można zgodzić się ze stroną, iż na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1691/12 winno dojść do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Skoro bowiem w wyroku tym Sąd stwierdził naruszenie art. 61 § 4 kpa i art. 10 § 1 kpa, to rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę było prawidłowe zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i zapewnienie jej czynnego w nim udziału. Strona została więc zawiadomiona o wszczęciu postępowania i jej udział w sprawie wskazuje, że także w tym zakresie wyrok Sądu został zrealizowany. Zdaniem organu, nie można również przyjąć, by nieprawidłowości, jakie zostały stwierdzone przy uzgadnianiu projektów budowlanych, dawały podstawę do umorzenia tego postępowania. Nieprawidłowości zostały w decyzji pierwszoinstancyjnej wymienione i dotyczą niezgodności w zakresie projektowanych rozwiązań z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej (zawartymi w przepisach przeciwpożarowych i techniczno – budowlanych). Mają one zatem charakter merytoryczny. Organ, posiadając wiedzę specjalistyczną, bez konieczności powoływania biegłego, mógł dokonać oceny stwierdzonych nieprawidłowości we własnym zakresie. Przeprowadzona ocena nieprawidłowości skutkuje skierowaniem zainteresowanego na powtórny egzamin w celu sprawdzenia jego przygotowania do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej R. J. zarzucił naruszenie: art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez ponowne wszczęcie postępowania w tym samym przedmiocie i wydanie w tej samej sprawie, między tym samymi stronami, rozstrzygnięcia, które było przedmiotem postępowania sądowego, prowadzonego pod sygn. akt VI SA/Wa 1691/12 i zakończonego wyrokiem Sądu z dnia 23 października 2012 r.; § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżący jako rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, mimo że w tym zakresie żaden rzeczoznawca nie posiada ustawowego uprawnienia do uzgadniania projektu w oparciu o przepisy techniczno – budowlane, jest zobligowany do uzgadniania projektu budowlanego w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.); art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 7 kpa, poprzez fakt, że organ wbrew konstytucyjnej zasadzie legalizmu i zasadzie praworządności, wynikającej z kpa, uprawnienia swe do czynienia rzeczoznawcom zarzutów o rzekomych nieprawidłowościach w uzgadnianiu projektów budowlanych w oparciu o przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wywodzi nie z konkretnej regulacji prawa materialnego, lecz w oparciu o wyinterpretowane i domniemane uprawnienie jedynie dla potrzeb wydania decyzji, a czyni to na podstawie zwrotu "wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno – budowlanych lub przeciwpożarowych", zawartego w treści § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej; naruszenie przez organ zasady "lex retro non agit", poprzez zastosowanie w zaskarżonej decyzji przepisów znowelizowanego w dniu 16 lipca 2009 r. ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej do czynności uzgodnieniowych podjętych pod rządami regulacji prawnych obowiązujących w pierwotnym rozporządzeniu; § 15 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, poprzez błędne i niezasadne przyjęcie, że wyjęty z treści przepisu § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej zwrot "wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno – budowlanych lub przeciwpożarowych" uprawnia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej do rozszerzania kompetencji rzeczoznawców i nakładania na nich bezpodstawnego i bezwzględnego obowiązku uzgadniania wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej w oparciu o przepisy techniczno – budowlane, określone w ww. rozporządzeniu; art. 10 kpa, poprzez fakt niezawiadomienia strony o zakończeniu prowadzonego postępowania dowodowego, czym pozbawiono skarżącego możliwości wypowiedzenia się zarówno co do zebranych dowodów czy też poszczególnych dowodów oraz zgłaszania ewentualnych wniosków, bądź zgłaszania istotnych żądań przed wydaniem decyzji; art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego postępowania dowodowego, bowiem organ bezpodstawnie odmówił przeprowadzenia licznych dowodów, a w szczególności z zeznań świadków i opinii biegłych, co ma istotny wpływ na wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jego obiektywne ustalenie; art. 61 § 1 kpa w związku z art. 123 § 1 kpa, poprzez niewydanie postanowienia o wszczęciu z urzędu niniejszego postępowania, a zatem organ nie określił granic postępowania ani nie skonkretyzował zarzutów mających być przedmiotem postępowania; art. 84 kpa, poprzez niepowołanie biegłego, bowiem organ dokonał rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o wiedzę swoich pracowników, a nie w oparciu o specjalistyczną wiedzą biegłego w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w podjętych w sprawie decyzjach.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2015 r. R. J. rozszerzył argumentację zawartą w skardze, podtrzymując zarzuty, twierdzenia i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla oceny legalności wydanych w sprawie decyzji ma zarówno wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 969/11, jak i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1691/12. Mocą wyroku NSA uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2011 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1886/10, a sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku stwierdził, że postępowanie prowadzone w trybie § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.) ma charakter represyjny. Jakkolwiek nie zostało to wprost określone przez prawodawcę, to jest to w istocie postępowanie dyscyplinarne wobec rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zatem w postępowaniu tym rzeczoznawca może wykazywać, że przewinienia nie popełnił bądź też wskazywać okoliczności wyłączające możliwość ukarania go. Dla zabezpieczenia interesów rzeczoznawcy konieczne więc jest prawidłowe zawiadomienie go o wszczęciu postępowania i zapewnienie mu czynnego w nim udziału. Z tego względu NSA uznał, że orzekający wówczas Sąd I instancji nie rozważył należycie zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 i art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1691/12 uwzględnił skargę R.J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie skierowania skarżącego na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym treścią ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, bowiem postępowanie w sprawie było prowadzone z naruszeniem art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa, co miało bezpośredni wpływ na stosowany w niej § 14 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, który to przepis stanowił podstawę skierowania skarżącego na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Uregulowanie zawarte w art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1865/11, publ. LEX nr 1293568). Co więcej, z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 tej ustawy).

Mając zatem ww. prawomocne orzeczenia Sądów, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej był nimi związany zarówno w zakresie obowiązku zawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania, jak i jego prowadzenia z udziałem strony oraz zapewnienia jej możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów po zakończeniu postępowania, a przed wydaniem decyzji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, prawomocność ww. wyroków Sądów nie stwarzała po stronie organu obowiązku umorzenia postępowania, gdyż zarówno wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie koncentrowały się tylko na błędach proceduralnych organu, zwracając uwagę na konieczność prawidłowego stosowania przepisów procedury administracyjnej do postępowania quasidyscyplinarnego. W orzeczeniach tych nie przesądzono natomiast kwestii merytorycznych, co oznacza, że orzekające Sądy nie wypowiadały się w zakresie zasadności bądź bezzasadności stawianych skarżącemu zarzutów. Z kolei wytknięcie organowi błędów proceduralnych nie jest tożsame z bezwzględnym nakazem umorzenia postępowania w sprawie, zważywszy że sąd administracyjny nie ocenia celowości prowadzenia postępowania quasidyscyplinarnego, lecz bada jedynie prawidłowość wydawanych rozstrzygnięć, stosując kryterium legalności.

Oceniając prawidłowość wykonania przez organ wytycznych, jakie orzekające wcześniej Sądy zawarły w swych prawomocnych orzeczeniach, stwierdzić należy, że o ile obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stawianych jej zarzutów został wykonany, o tyle rację ma strona skarżąca, że organ po zakończeniu postępowania, a przed podjęciem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wprawdzie postępowanie – jak wynika z akt administracyjnych – było prowadzone z udziałem skarżącego, niemniej jednak po jego zakończeniu strona powinna mieć możliwość skorzystania z prawa zaznajomienia się z materiałem dowodowym, by na jego podstawie mogła odnieść się do zgromadzonych dowodów. Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W kontekście ww. prawomocnych orzeczeń Sądów, nałożony ich mocą obowiązek prawidłowego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie został spełniony, natomiast obowiązek zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania został zrealizowany jedynie w części, wszak przed podjęciem decyzji strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Świadczy to o ponownym naruszeniu przez organ art. 10 § 1 kpa, a przez to także art. 153 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosowane w sprawie przepisy prawa materialnego – jak stwierdził ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny – będące w istocie podstawą nałożonej sankcji, wymagają udziału strony w każdym stadium postępowania właśnie z uwagi na ich represyjny charakter, natomiast strona w trakcie prowadzonego postępowania formułowała wnioski dowodowe, kwestionowała nie tylko zasadność stawianych zarzutów, ale także ich ocenę w aspekcie jej prawnych podstaw. Zatem niezawiadomienie jej o zakończeniu postępowania dowodowego pozbawiło ją możliwości odniesienia się do zebranych dowodów i materiałów bezpośrednio przed wydaniem decyzji.

Tryb dokonywania uzgodnień projektu budowlanego został uregulowany w rozdziale 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Nie powinno budzić wątpliwości, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, dokonujący uzgodnień projektów budowlanych, ma przede wszystkim obowiązek znać przepisy przeciwpożarowe zawarte w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz posiadać odpowiednie przygotowanie zawodowe, które polega na znajomości przepisów prawa i zasad wiedzy technicznej, dotyczących ochrony przeciwpożarowej, umiejętności stosowania zawartych w nich wymagań oraz doboru zabezpieczeń przeciwpożarowych stosownie do tych wymagań, o czym stanowi § 8 ww. rozporządzenia. Oczywiście nie oznacza to, że rzeczoznawca ma być biegłym w zakresie prawa budowlanego, ale pełnienie przez niego tej funkcji wymaga podstawowej znajomości przepisów techniczno – budowlanych, co jest w pełni uzasadnione, wszak samo uzgadnianie projektów budowlanych nie sprowadza się jedynie do ich ostemplowania i podpisania. Z istoty samego uzgadniania wynika, że jest ono sposobem na eliminowanie ewentualnych nieprawidłowości w projekcie budowlanym w zakresie rozwiązań przeciwpożarowych, a zatem rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych powinien w trybie rzeczonych uzgodnień doprowadzić do ich wyeliminowania. Biorąc pod uwagę ten aspekt sprawy, nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego funkcja rzeczoznawcy nie pozwala mu na kwestionowanie przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, które uniemożliwiają zapewnienie prawidłowej ochrony przeciwpożarowej projektowanego budynku. Z tego punktu widzenia należy zgodzić się z Komendantem Głównym Państwowej Straży Pożarnej, że jako organ sprawujący bezpośredni nadzór nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych ma on pełne prawo do kontrolowania uzgadnianych przez nich projektów budowlanych (§ 13 ww. rozporządzenia), a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na powtórny egzamin, o czym stanowi § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Nadzór ten sprawowany jest przy pomocy komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej. Z istoty tego nadzoru wynika, że jego przedmiotem jest przede wszystkim kwestia uzgadniania projektów budowlanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a zatem w tym zakresie Komendant Główny PSP sprawuje merytoryczną kontrolę, której wyniki w niniejszej sprawie wskazują na istnienie uchybień. Uzgodnione projekty budowlane nie zostały dokonane przez skarżącego z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu rozwiązań projektowych mających istotny negatywny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektu budowlanego, w związku z niespełnieniem wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach techniczno – budowlanych lub przeciwpożarowych, stąd też powoływanie się przez skarżącego na naruszenie przez organ § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia jest nieuzasadnione. Stwierdzone nieprawidłowości mają charakter uchybień w zakresie zgodności projektów budowlanych z wymaganiami przepisów o ochronie przeciwpożarowej, nie zaś uchybień w zakresie zgodności projektów z wymaganiami przepisów techniczno – budowlanych. Decyzja pierwszoinstancyjna wskazuje, że skarżący w analizowanych w niej przypadkach stwierdził zgodność projektów budowlanych z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez żadnych uwag, gdy tymczasem Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wykazał, że skarżący w tych czterech przypadkach nie powinien dokonać uzgodnień bez uwag. Skoro Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej powołuje rzeczoznawcę i sprawuje kontrolę nad jego działalnością, to nie może ulegać wątpliwości, że jest także uprawniony do merytorycznej oceny jego pracy i to bez konieczności korzystania w tym względzie ze specjalistycznej wiedzy biegłego w dziedzinie pożarnictwa, zwłaszcza że stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego oraz ochrony przeciwpożarowej. Istotne również jest, że gromadzenie i ocena materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 kpa) sprowadza się w niniejszej sprawie do analizy dokonanych przez skarżącego uzgodnień, a więc koncentruje się na projektach budowlanych, które podlegały uzgodnieniom.

Zgodnie z § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, przepis ten wprowadza sankcje (represje) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie poczynionych przez rzeczoznawcę uzgodnień. Tak więc po stwierdzeniu nieprawidłowości w tym względzie organ, dyscyplinując rzeczoznawcę, może zastosować określoną sankcję, stosując jako podstawę przepisy obowiązujące w dniu podejmowania decyzji. Sama decyzja w przedmiocie skierowania rzeczoznawcy na powtórny egzamin ma niewątpliwie charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy zwrot "może". Wprawdzie decyzja w tym przedmiocie pozostaje pod kontrolą sądowoadministracyjną, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 kpa, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowane były konstytucyjne zasady legalizmu i równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej, o czym była już mowa na wstępie niniejszych rozważań.

Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie wymaga czynienia dodatkowych ustaleń, niemniej jednak organ przed podjęciem decyzji pozbawił stronę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a ponadto nie uzasadnił rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami w zakresie stosowanej wobec skarżącego represji, co świadczy o przekroczeniu granic uznania administracyjnego i czyni nałożoną sankcję dowolną. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej nie wskazał bowiem w motywach wydanych w sprawie decyzji, dlaczego sankcja w postaci skierowania skarżącego na powtórny egzamin jest w okolicznościach niniejszej sprawy akurat tą, która powinna zostać mu wymierzona. W obliczu stawianych zarzutów, które – jak wynika ze sprawy – nie doprowadziły do stwierdzenia nieważności dokonanych przez rzeczoznawcę uzgodnień, uzasadnionym jest pytanie, dlaczego organ stosuje bardziej dotkliwy dla skarżącego środek represyjny w sytuacji, gdy istnieje łagodniejszy środek dyscyplinujący w postaci upomnienia, zważywszy że skierowanie na powtórny egzamin jest równoznaczne z zawieszeniem prawa do sprawowania funkcji rzeczoznawcy. W sprawie nie jest sporne, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności dokonanych przez skarżącego uzgodnień, zaś budynki, których te uzgodnienia dotyczą, zostały oddane do użytkowania. Wynika z tego, że ujawnione przez Komendanta Głównego PSP uchybienia w treści uzgodnień nie miały istotnie negatywnego wpływu na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych. Skoro więc stwierdzone nieprawidłowości nie miały – w opinii organu – charakteru rażącego, to koniecznym jest wyjaśnienie stronie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego organ nie zastosował wobec skarżącego kary upomnienia (art. 107 § 3 kpa). Ma to tym większe znaczenie, że skarżący posiada uprawnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych od 1993 r., nie był dotychczas dyscyplinowany, jego kwalifikacje weryfikowane są co 5 lat, zaś do ostatniej weryfikacji w trybie § 13 ust. 5 przedmiotowego rozporządzenia przystąpił w dniu [...] kwietnia 2014 r., a więc jeszcze przed wydaniem w sprawie decyzji, i uzyskał z tego sprawdzianu pozytywny wynik, co jest nader istotne.

Sąd zwraca uwagę, że w przypadku, gdy stwierdzone nieprawidłowości w zakresie uzgodnień przeprowadzonych przez rzeczoznawcę miały istotny wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów budowlanych, a zwłaszcza związane były z unieważnieniem uzgodnienia projektu budowlanego, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej może odwołać rzeczoznawcę z pełnionej funkcji i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji administracyjnej. Tego rodzaju sankcja dyscyplinarna jest najsurowszą z kar dla rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i stosowana jest w sytuacji wyeliminowania uzgodnień z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie uzgodnienia dokonane przez skarżącego funkcjonują w obrocie prawnym, a zatem organ, mając do wyboru sankcję upomnienia i skierowania na powtórny egzamin, winien nie tylko właściwie rozważyć zastosowanie konkretnego środka karnego w sprawie, ale nade wszystko winien wyjaśnić, dlaczego w przypadku skarżącego stosuje sankcję skierowania go na ponowny egzamin, a nie sankcję upomnienia, wiedząc, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. skarżący uzyskał pozytywny wynik ze sprawdzianu w ramach podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców, którzy zobowiązani są do systematycznego zaznajamiania się ze zmianami w przepisach prawa i zasadach wiedzy technicznej dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie rzadziej niż co 5 lat.

Stwierdzone uchybienia organu świadczą o naruszeniu zarówno przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego, co nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, toteż Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, uchylając je.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie uchylonych decyzji.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego R.J. kwotę 457 zł, w tym kwotę 200 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.