Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 257/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2015-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego K. J. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 i z 2014 r. poz. 183) oraz art. 73 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672, 675, 983, 1036, 1304,,1238 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 1146), po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Z ustaleń organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu jego decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent skreślił Szkołę Nauki Jazdy K. J. z siedzibą w [...] z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców. Decyzja ta, na skutek wniesionego przez K. J. odwołania, została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylona decyzją z dnia [...] r. z powodu naruszenia art. 45 ustawy o kierujących pojazdami.

W wyniku ponownego rozpatrzenie sprawy organ I instancji wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], którą zakazał przedsiębiorcy K. J. wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (pkt 1) oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2). W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku weryfikacji dokumentów przesłanych przez kierownika ośrodka szkolenia kierowców, stwierdził braki w dokumentacji dotyczącej rozpoczęcia dwóch szkoleń. Ustalono, że przedsiębiorca nie przedłożył informacji o rozpoczęciu kursów: kat. B nr [...] oraz kat. C nr [...], co pozwala stwierdzić, że przedsiębiorca wielokrotnie, tj. w zakresie dwóch kursów dotyczących trzech kursantów nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, co w rozumieniu art. 45 ust. 2 pkt 2 tej ustawy stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenie ośrodka szkolenia kierowców . Tym samym organ I instancji uznał, że w sprawie występują przesłanki nakazujące wydanie zakazu wykonywania przez K. J. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

K. J. odwołał się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji oraz wstrzymanie natychmiastowej jej wykonalności.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nie znajdując podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W szczególności organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu naruszenia

art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, wyjaśniając, że zakres obowiązków Z. K. - Naczelnika Wydziału Komunikacji, określony został w znajdującym się w aktach sprawy "Zakresie obowiązków, uprawnień pracownika Urzędu Miasta " z dnia 13 lipca 2011 r., z którego wynika, że do szczegółowego zakresu obowiązków tego pracownika należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

Kolegium nie uwzględniło także zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji przedwcześnie , tj. przed rozpatrzeniem wniosku strony złożonego na podstawie art. 73 § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej o wykreślenie wpisu z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia. Organ wyjaśnił, że postepowanie w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców zostało wszczęte w dniu [...] r, natomiast wniosek o wykreślenie wpisu z rejestru strona złożyła [...] r. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. organ II instancji wskazał m.in., że w przypadku stwierdzenia podstaw do wydania decyzji w trybie art. 71 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej , organ nie jest w tym postępowaniu związany wnioskiem strony opartym o art. 73 ww. ustawy, gdyż zakończenie wykonywania określonej działalności gospodarczej w sytuacji powstałej na skutek zaistnienia przesłanek z art. 71 ust. 1 tej ustawy, nie następuje z woli przedsiębiorcy, lecz w wyniku stwierdzenia przez organ prowadzący rejestr działalności regulowanej, naruszenia prawa przez podmiot wpisany do rejestru.

SKO wskazało dalej, że zaskarżona decyzja wydana została m.in. na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, skreślając przedsiębiorcę z rejestru przedsiębiorstw prowadzących ośrodek szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, przy czym zgodnie z art. 45 ust.2 pkt 2 ustawy, rażącym naruszeniem tych warunków jest wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 cyt. Ustawy. Przepis art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że kierownik ośrodka szkolenia kierowców obowiązany jest przedstawić staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia szkolenia kierowców, najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu, listę uczestników kursu oraz informację o terminie, czasie

i miejscu rozpoczęcia zajęć teoretycznych w ramach danego kursu.

Odnosząc się do twierdzeń strony, że wypełniła w terminie wynikający z art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami obowiązek, bowiem wymagane dokumenty i informacje przesłała właściwemu organowi drogą elektroniczną, organ odwoławczy poddał analizie zebrany w postepowaniu wyjaśniającym materiał dowodowy.

W rezultacie podzielił stanowisko organu I instancji, że dokumenty złożone przez K. J. drogą elektroniczną w dniach 2.09.2913 r. i 7.11.2013 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP, nie zawierały dokumentów potwierdzających rozpoczęcie kursu nr [...] kat. B przez P. M. oraz kursu

nr [...] kat. C przez M. R, skoro nie zostały opisane w pliku "Potwierdzenie przyjęcia dokumentu" wystawianym automatycznie przez system eKancelaria po odebraniu i zarejestrowaniu dokumentów w systemie. Złożenie przez zobowiązanego wymaganych dokumentów nastąpiło dopiero na wezwanie organu w dniu 16 kwietnia 2013 r.

Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, że wyrazu "wielokrotnie" użytego

w treści art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami nie można utożsamiać

z wyrazem "dwukrotnie". W ocenie Kolegium, ilość uchybień nie ma wpływu na wynik sprawy, istotne jest jedynie to, czy do naruszenia prawa doszło.

W ocenie SKO, organ I instancji nie naruszył również art. 7, 8, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., zgromadził bowiem w sposób prawidłowy niezbędny materiał dowodowy oraz należycie go ocenił i uzasadnił w zaskarżonej decyzji. Podobnie jako niezasadny organ II instancji ocenił zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w zw. z art. 40 § 2 i w zw. z art. 32 K.p.a.

W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została w zgodzie z obowiązującym prawem, zaś jej uzasadnienie jest spójne, logiczne, konsekwentne i prawidłowo poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. J. reprezentowany przez radcę prawnego D. K. – O. wyżej opisanej decyzji zarzucił:

1) Naruszenie przepisów prawa procesowego - przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności:

a) art. 7- poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i z uchybieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

b) art. 8 - poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez brak wnikliwego zbadania stanu faktycznego w sprawie objętej dotkliwą sankcją skreślenia z rejestru przedsiębiorców,

c) art. 9 i art. 10 § 1 - poprzez uniemożliwienie udziału strony w każdym stadium postepowania, niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania i brak możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranego materiału dowodowego,

d) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 - poprzez ocenę stanu prawnego i faktycznego przeprowadzoną w oparciu o niewłaściwie zgromadzony materiał dowodowy,

e) art. 136 - poprzez uznanie dokumentu "Zakres obowiązków i uprawnień pracownika Urzędu Miasta " ustalonego dla Naczelnika Wydziału Komunikacji – Z. K. za upoważnienie do przeprowadzania kontroli w ośrodkach szkolenia kierowców, prowadzenia postepowania administracyjnego i wydawania decyzji,

f) art. 107 § 3 - poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nieprawidłowe podanie podstawy prawnej decyzji prowadzące do nieprawidłowego uzasadnienia prawnego jej wydania poprzez wskazanie art. 73 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w sytuacji, gdy przedmiotem odwołania była decyzja Prezydenta Miasta w przedmiocie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i nadani tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

g) art. 138 § 1 - poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak odniesienia się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów

i twierdzeń, oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych, niepełną i dowolną ocenę zebranych dowodów, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozpoznania sprawy;

2) prawa materialnego, tj: art. 45 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 2 i art. 43 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez:

- ich zastosowanie i nieprawidłową wykładnię pojęcia "wielokrotnie",

a w konsekwencji przyjęcie, że dwukrotne nieprzedstawienie w terminie informacji o rozpoczęciu kursu stanowi wielokrotne naruszenie tego obowiązku , co z kolei skutkowało stwierdzeniem przez organ rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców,

- uznanie, wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, że przedsiębiorca

w ogóle nie dopełnił , do dnia wydania decyzji obowiązku zgłoszenia rozpoczęcia dwóch kursów, gdy w rzeczywistości było to tylko nieprzedstawienie informacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO

oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie

o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania , zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa.

Skarżący ponadto wniósł o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze na okoliczności w niej wskazane", przy czym we wnioskach dowodów tych nie wymienił. Sąd przyjął, że wniosek ten dotyczy dowodów wymienionych w uzasadnieniu skargi po słowie "Dowód", tj. wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia [...] r. (dołączonego do skargi) oraz dowodu z przesłuchania dwóch wskazanych z imienia, nazwiska

i stanowiska służbowego osób na okoliczność przyczyn zmiany przepisów ustawy

o kierujących pojazdami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. postanowieniem wydanym na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) Sąd oddalił wyżej wskazany wniosek dowodowy, ponieważ dowód z przedłożonej kserokopii wniosku z dnia 24 listopada 2014 r. nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś dowód z zeznań świadków jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym niedopuszczalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydany został z istotnym naruszeniem prawa materialnego, co uzasadnia uwzględnienie skargi, mimo że większość z podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest chybiona.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest ostateczna decyzja administracyjna w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu ośrodka szkolenia kierowców orzeczonego w stosunku do K. J. prowadzącego działalność pod firmą: Szkoła Nauki Jazdy . Decyzji tej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Zakaz ten został orzeczony przez organ I instancji na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 600 z późn. zm., dalej: ustawa o k.p.). Z przepisów tych wynika, że starosta wydaje decyzję administracyjną o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia szkolenia kierowców, jeżeli przedsiębiorca rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że K. J. w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy przedsiębiorców

(jak pierwotnie określono to w zawiadomieniu z dnia 22 kwietnia 2014 r.) prowadził zarejestrowaną działalność gospodarczą pod nazwą Szkoła Nauki Jazdy

Jest też poza sporem, że z tego tytułu na skarżącym jako podmiocie gospodarczym ciążyły obowiązki wynikające nie tylko z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale także, z uwagi na rodzaj prowadzonej działalności, obowiązki określone w ustawie o kierujących pojazdami. W ustawie tej, pośród tych obowiązków, między innymi w art. 27 ust. 1 pkt 1 nałożono na kierownika ośrodka szkolenia kierowców obowiązek przedstawienia staroście właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców ośrodek szkolenia, najpóźniej

w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu listy uczestników kursu oraz informacji o terminie, czasie i miejscu rozpoczęcia pierwszych zajęć teoretycznych

w ramach danego kursu.

Z ustaleń organów orzekających w sprawie wynika, że skarżący dwukrotnie nie wykonał tego obowiązku, co zakwalifikowano jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców w rozumieniu art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o k.p., który to przepis jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców wskazuje: "wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1" wskazanej ustawy.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się w zasadzie do oceny prawnej ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do podniesionego skargą zarzutu naruszenia prawa materialnego, trzeba jednak zaznaczyć, że zarzuty naruszenia art. 104 § 1, 105, 7,8, 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. są chybione. W świetle zebranego materiału dowodowego, uprawnienie działania Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego (miasta na prawach powiatu), z upoważnienia Prezydenta Miasta nie budzi wątpliwości.

Nie sposób jest też uznać, że zaskarżona decyzja narusza wskazane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego oraz opiera się na wadliwej ocenie dowodów prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych. Organy orzekające w sprawie wykazały bowiem w sposób niepodważalny, że twierdzenia skarżącego, iż przesłał drogą elektroniczną wymagane art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o k.p. informacje i dokumenty w określonym w tym przepisie terminie do Urzędu Miasta nie znajdują potwierdzenia w spisie rodzaju otrzymanej tą drogą od skarżącego dokumentacji.

W zaskarżonej decyzji, stanowisko organu co do ustaleń faktycznych wyjaśnione zostało zgodnie z wymogami art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.

Należy podkreślić, że wskazany w art. 27 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy obowiązek jest spełniony, gdy działanie zobowiązanego jest skuteczne, tzn. wymagane dokumenty dotrą do adresata i to nie w dowolnym terminie, lecz najpóźniej w następnym dniu roboczym od dnia rozpoczęcia kursu. W stanie prawnym istotnym dla niniejszej sprawy, okoliczność, że skarżący przedłożył na wezwanie organu, w późniejszym terminie, wymagane dokumenty i informacje, nie konwaliduje braku spełnienia obowiązku z art. 27 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, w terminie wskazanym w tym przepisie. Termin określony w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, nie jest terminem instrukcyjnym, lecz ma charakter materialnoprawny, a zatem jest nieprzywracalny, a jego niedochowanie, bez względu na przyczyny, musi być oceniane w kontekście sankcji administracyjnej wynikającej z art. 45 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Natomiast zarzut naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. w zw. z art. 32 K.p.a. nie pozbawiony jest racji. W szczególności nie ma racji SKO wywodząc, że skoro na skutek kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, organ I instancji zmienił pierwotnie określony przedmiot postępowania ze sprawy skreślenia przedsiębiorstwa skarżącego z rejestru przedsiębiorców i przesłał stronie kolejne zawiadomienie o wszczęciu postępowania, tym razem w sprawie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców, przy czym nie umorzył pierwotnie wszczętego postępowania administracyjnego oznacza, że nawet organ I instancji traktował to postępowania jako ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. W tym stanie sprawy, stanowisko Kolegium, że pominięcie pełnomocnika strony (ustanowionego na etapie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia [...] r.) nie stanowi naruszenia prawa, jest błędne, nie zachodziła bowiem potrzeba, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, ponownego zgłoszenia się pełnomocnika już raz ustanowionego w sprawie i wzywania go do złożenia kolejnego pełnomocnictwa. W ten sposób skarżący został pozbawiony prawa do skorzystania z fachowej pomocy prawnej przed organem I instancji, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu całkowicie zasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię pojęcia "wielokrotnie" użytego w art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Jak już zostało to wyżej wskazane, ustawodawca w art. 45 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o k.p. wskazał jakie naruszenia warunków wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców uznał za naruszenia rażące. Między innymi w pkt 2 tego przepisu wymienił: "wielokrotne nieprzedstawienie informacji, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1". Stanowisko Kolegium, stwierdzające, że nie jest ważne ile razy przedsiębiorca naruszył ten obowiązek pozostaje w ewidentnej sprzeczności z brzmieniem powyższego przepisu.

Tym błędnym stwierdzeniem organ odwoławczy uchylił się od oceny, ile naruszeń omawianego obowiązku wyczerpuje znamię wielokrotności.

Rację ma pełnomocnik skarżącego odwołując się do pierwotnego brzmienia

art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz do wykładni językowej prowadzących do uznania, że dwukrotne naruszenie obowiązku określonego w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wyczerpuje przesłanki wielokrotności naruszenia.

W pierwotnym brzmieniu art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami do rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców zaliczał "nieprzedstawienie informacji", co oznaczało, że już jednokrotne zaniechanie wyczerpywało przesłanki rażącego naruszenia obowiązku, czego konsekwencją było zastosowanie sankcji administracyjnej określonej w art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy o k.p. Jest oczywiste, że takie określenie przesłanek warunkujących zastosowanie bardzo surowej sankcji administracyjnej i charakteryzującej się jej zastosowaniem niezależnie od okoliczności naruszenia, odbierane było jako nadmiernie restrykcyjne. Ustawą z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami, która obowiązuje od dnia 24 sierpnia 2014 r. ustawodawca zmienił art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy, dodając określenie: "wielokrotnie", postanawiając jednocześnie w przepisie przejściowym (art. 7), że przepis art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami w nowym brzmieniu ma zastosowanie do oceny stanów faktycznych, co do których w dniu wejścia w życie ustawy toczy się postępowanie administracyjne lub sądowo-administracyjne. W tym stanie rzeczy, byłoby nie do przyjęcia założenie, że racjonalny ustawodawca łagodząc omawiana przesłankę rażącego naruszenia obowiązku i odchodząc od założenia, że spełnia ją każde, a wiec

i jednorazowe naruszenie, przyjął koncepcję, według której spełnieniem "wielokrotnego naruszenia" będzie już dwukrotne niewypełnienie obowiązku o którym mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy. Gdyby prawodawca chciał sankcjonować w omawianym przepisie dwukrotne naruszenie obowiązku, to powiedziałby to wprost w przepisie, tak jak uczynił to Minister Transporty, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w § 28 ust. 1 pkt 2 oraz w § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, jak trafnie podniesiono to w skardze.

Według Słownika języka polskiego (red. M. Szymczak, PWN Warszawa 1981

str. 706 t. III) "wielokrotnie" to przysłówek od "wielokrotny", a "wielokrotny" to wiele razy powtórzony, powtarzający się, występujący wiele lub kilka razy, niejednokrotny, kilkakrotny, częsty, taki, który wiele lub kilka razy dokonał czegoś. W tym samym Słowniku (str. 917 t. I) słowo "kilka" definiuje się jako: "liczebnik nieokreślony oznaczający w przybliżeniu liczbę od trzech do dziesięciu".

Polskie ustawodawstwo, posługiwało się i posługuje liczebnikami nieokreślonymi, zwłaszcza na gruncie prawa karnego, czego przykładem jest penalizowanie działania na szkodę wielu wierzycieli z wykładnią wskazującą na to, że jest to liczba większa od dwóch (vide: art. 300§ 3 kk i Komentarze w Lex do tego artykułu).

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że dwukrotne naruszenie określonego w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, obowiązku, nie stanowi określonego w jej art. 45 ust. 2 pkt 2 rażącego naruszenia, ponieważ nie mieści się w zakresie pojęciowym przysłówka "wielokrotnie".

Niezależnie od powyższego, dla wyczerpania oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że Kolegium błędnie przywołało w podstawie prawnej decyzji art. 71 ustawy o działalności gospodarczej, bowiem ten przepis nie stanowił materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, zachodziły bowiem określone w art. 105 § 1 K.p.a. warunki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Organ odwoławczy powinien był w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie tego organu. Procesową podstawę zaskarżonej decyzji powinien zatem stanowić art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., a nie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Wprawdzie w skardze wniesiono aby Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą i umorzył postępowanie administracyjne, jednakże takie rozstrzygniecie nie leży w kompetencji sądu administracyjnego, który nie zastępuje organów administracji publicznej w orzekaniu, a jedynie kontroluje zgodność z prawem ich decyzji. Natomiast zgodnie z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku wiążą sąd i organ. Oznacza to, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powinien wydać decyzję uwzględniającą wyżej przedstawioną wykładnię art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 (pkt I wyroku), art. 152 P.p.s.a (pkt II wyroku) oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. co do kosztów (pkt III wyroku).