Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 621/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przystępując do orzekania Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych.

I.P. pismem z dnia 6 listopada 2013 r. zażądała od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej – PINB) przeprowadzenia postępowania w związku z robotami budowlanymi wykonanymi w budynku przy ul. [...] we W.. Po wszczęciu postępowania organ wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...], którym wezwał inwestorkę M.S. do przedłożenia dokumentów odnoszących się do wykonanych robót. Z kolei postanowieniem nr [...] z tej samej daty wezwano współwłaścicielki przedmiotowego budynku I. P. i M. S. do przedłożenia dokumentów dotyczących protokołów kontroli okresowych. W związku z robotami wykonanymi w obrębie budynku postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nakazano inwestorce M. S. sporządzenie i przedłożenie oceny technicznej. Merytorycznie w przedmiocie samowolnych robót organ nadzoru budowanego I instancji orzekł decyzją z dnia [...] r. nr [...] którą nałożono na M. S. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy robót budowlanych obejmujących powiększenie wykonanego otworu drzwiowego do piwnicy, wykonanie betonowych schodów zewnętrznych prowadzących do piwnicy, zamontowanie na ścianach bocznych ograniczających bieg schodowy balustrad z profili stalowych oraz przyłączenie "kratki ściekowej" przed drzwiami piwnicznymi do kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a w przypadku braku takiej możliwości wykonanie studzienki chłonnej w gruncie. W dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. nr [...].

Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2016 r. I. P. wystąpiła do PINB o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówiono wznowienia postępowania lecz na skutek zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – DWINB) w dniu [...] r. wydał postanowienie nr [...] uchylające postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie odnosząc do wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją. Z kolei [...] r. PINB wydał decyzję nr [...], którą podając w podstawie prawnej art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej - k.p.a.) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego na M.S. inwestora robót budowlanych wykonanych w obrębie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W., celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji, po wskazaniu na decyzję stanowiącą przedmiot wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym, organ wskazał na ustawowe przesłanki wznowienia postępowania, by następnie uznać, że inicjatorka postępowania nie wyartykułowała wprost żadnej z okoliczności, o których mowa w k.p.a.. W tych okolicznościach PINB uznał, iż z treści wniosku wynika, że pod uwagę winny być brane przesłanki, o których mowa wart. 145 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. tj. decyzja wydana została w wyniku przestępstwa i gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Oceniając argumentację samego wniosku organ wyjaśnił, że twierdzenie wnioskodawczyni związane z brakiem jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości na wykonanie robót budowlanych nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania, nie ma też znaczenia w postępowaniu naprawczym, a dodatkowo ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone przez sądem powszechnym. Argumenty wnioskodawczyni dotyczące naruszenia przepisów Prawa budowlanego przy wydaniu przedmiotowej uznano za niemieszczące się w katalogu przesłanek wznowienia postępowania.

Odnosząc się do przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczącej wydania decyzji w wyniku przestępstwa organ zaznaczył, że ani do wniosku o wznowienie postępowania, ani w trakcie postępowania, wnioskodawczyni nie załączyła prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu o popełnieniu przestępstwa przy wydaniu ostatecznej decyzji. W toku postępowania nawet nie uprawdopodobniła, że do jakiegokolwiek przestępstwa doszło, zatem według organu brak tej przesłanki jest niezaprzeczalny. Wobec wydania decyzji w dniu 4 maja 2015 r., nie upłynęły też ustawowe terminy przedawnienia przestępstw stypizowanych w przepisach Kodeksu karnego wyszczególnionych we wniosku, a co za tym idzie nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 3 k.p.a.

Według PINB nie zachodzi też przesłanka w postaci braku udziału strony bez własnej winy w postępowaniu z tej przyczyny, iż okoliczność taka obiektywnie nie zaistniała. Inicjatorka postępowania wznowieniowego czynnie uczestniczyła w postępowaniu, a decyzja z dnia [...] r. nr [...] została jej skutecznie doręczona. Okoliczność tę organ uzasadnił w ten sposób, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika iż, przesyłka zawierająca powyższą decyzję nie została podjęta w terminie, pomimo dwukrotnego awizowania i w myśl art. 44 § 4 k.p.a. uważa się ją za skutecznie doręczoną w wyniku zaistnienia tzw. fikcji doręczenia. Ponadto strona była ona informowana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o obowiązku zawiadomienia o każdej zmianie swojego adresu i pouczona o skutkach zaniechań w tym zakresie. Zatem według organu nie można mówić o braku winy strony w nieodebraniu przesyłki zawierającej decyzję, a nieodebrania przesyłki prawidłowo doręczonej nie można utożsamiać z brakiem udziału w postępowaniu administracyjnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji I. P. zarzuciła naruszenie: art. 9 k.p.a. polegające na nieudzieleniu przez PINB wyjaśnień i wskazówek na okoliczność przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] na skutek czego poniosła szkodę z powodu nieznajomości prawa, art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w ten sposób, że nie doręczono jej skutecznie decyzji nr [...], na skutek czego nie wniosła od niej odwołania oraz art. 58 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo, że z treści pism odwoławczych wyraźnie wynika, że dąży ona do uzyskania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nadto odwołująca się wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w odwołaniu. Uzasadniając odwołanie jego autor podał, że PINB nie udzielił I. P. niezbędnych wyjaśnień i wskazówek na okoliczność przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, na skutek czego poniosła szkodę z powodu nieznajomości prawa. Okoliczność ta stanowi naruszenie wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady wykonywania fachowego doradztwa prawnego celem zapewnienia w postępowaniu ochrony interesów indywidualnych strony przed szkodą spowodowana nieznajomością prawa lub niedostateczną znajomością prawa.

Co do naruszenia art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. odwołująca się podała, że została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, gdyż PINB nie doręczył jej skutecznie decyzji nr [...] i nie wniosła ona od niej odwołania. Nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu o skutecznym doręczeniu, które ma wynikać ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, ponieważ organ doręczył jej jedynie zawiadomienie z dnia 18 maja 2015 r. nr [...] o dodatkowych kosztach związanych ze sporządzeniem kopii dokumentów. Uznając twierdzenia organu o doręczeniu decyzji za nieprawdziwe odwołująca się stwierdziła, że dowiodła, iż PINB zaniechał obowiązku i nie doręczył jej przedmiotowej decyzji.

W treści odwołania odnośnie naruszenia art. 58 § 2 k.p.a., podano, że z pism odwoławczych wyraźnie wynika, że strona dąży do uzyskania przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2016 r. strona wskazywała, że nie została jej doręczona decyzji nr [...], a informację o decyzji powzięła dopiero w drodze pisma sądowego, które jej doręczono w dniu 18 sierpnia 2016 r.. Na okoliczności te strona zwracała uwagę w zażaleniu na postanowienie PINB nr [...], jednak organ wykorzystując swoją "wyższą" pozycję, za każdym razem podkreślał, że decyzja nr [...] jest decyzją ostateczną i nie zastosował regulacji przewidzianej w przepisie art. 58 § 2 k.p.a., mimo, że z treści pism strony jasno wynikało, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy.

W dniu [...] r. DWINB wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po zrelacjonowaniu toku postępowania organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, a rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe w świetle zgromadzonego materiału dowodowego. Po omówieniu przesłanek wznowienia postępowania DWINB dostrzegł, że wnioskodawczyni nie uprawdopodobniła przesłanki wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Przytaczając poglądy orzecznictwa dotyczące art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wyprowadzono, że wznowienie postępowania w oparciu o ten przepis zostało ograniczone przedmiotowo wyłącznie do stanów faktycznych, w których wydana decyzja była wynikiem przestępstwa, w którym czyn karalny skierowany był wobec funkcjonariusza publicznego, lub funkcjonariusz publiczny uczestniczył w czynie karalnym, w wyniku którego została wydana decyzja. Odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ stwierdził, że wnioskodawczyni czynnie brała udział w całym postępowaniu, uczestniczyła w oględzinach i podpisała protokół oględzin bez zastrzeżeń, doręczono jej postanowienie PINB z dnia [...] r. nr [...], zawiadomienie z dnia 16 kwietnia 2015 r., zaś pismem 22 kwietnia odwołująca się wystąpiła o wydanie kserokopii dokumentów. Okoliczności te świadczą o tym, że brała ona czynny udział w postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wyjaśnił okoliczności, które jego zdaniem powodują zasadność przyjęcia fikcji doręczenia decyzji z dnia [...] r. nr [...] w myśl art. 44 k.p.a.. W świetle przytoczonych faktów DWINB uznał, że przedmiotowa decyzja została doręczona zgodnie z zasadami określonymi w art. 44 k.p.a. i zaakceptował stanowisko organu I instancji wskazujące na brak podstaw do twierdzenia, iż istniała podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniająca zastosowanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

Następnie odnosząc się do poruszanego w odwołaniu zagadnienia doręczenia zawiadomienia PINB o kosztach sporządzenia kopii dokumentów podano daty awizowania korespondencji oraz identyczność co do operatora pocztowego i placówki pocztowej. Rozbieżność polegała tylko na tym, że zawiadomienie o kosztach strona odebrała zaś korespondencja zawierającą decyzję nie została odebrana. Na koniec organ nie podzielił zarzutów związanych z naruszeniem art. 9 k.p.a. i art. 58 § 2 k.p.a.. Do PINB dla miasta W. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania lecz nie wskazano w nim, że jest to odwołanie, stąd też organ nie informował o możliwości przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skoro żądanie zawarte we wniosku było zupełnie inne. Z kolei co do art. 58 § 2 k.p.a. stwierdzono, iż na żadnym etapie postępowania wznowieniowego nie złożono wniosku o przywrócenie terminu, stąd też organ nie mógł samodzielnie przywrócić terminu do wniesienia odwołania bez prośby strony. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] został dopiero wyrażony w odwołaniu z dnia 30 marca 2017 r. od decyzji PINB dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...] i zostanie przez organ rozpoznany w odrębnym trybie.

Reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika I.P. wywiodła skargę na decyzję DWINB z dnia [...] r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o jej uchylenie.

Wnioski skargi oparto na następujących zarzutach:

I. Naruszenia przepisów postępowania administracyjnego:

1. Art. 9 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, pominięcie oceny istniejących w sprawie dowodów, zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego (pomimo istnienia takiej możliwości), niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, nie poczynienie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, w tym:

- błędne ustalenie, że skarżąca na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania,

- nie przeprowadzenie wnikliwego postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy, a jeżeli tak, to kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji organu I instancji,

2. Art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a., polegające na braku działania organu w granicach prawa, co w sposób oczywisty poderwało zaufanie skarżącej do działania organów administracji publicznej, poprzez uznanie, że prace budowlane wykonane z zakresie wejścia piwnicznego od zewnątrz budynku są zgodne z obowiązującym prawem,

3. Art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez:

- błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka zawarta art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., a poprzez to nieuwzględnienie, że możliwość zapoznania się z treścią decyzji wydanej przez organ i tryb odwoławczy, przewidziany na jej ewentualne zaskarżenie, także wchodzi w zakres postępowania administracyjnego,

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, w tym fotografii wejścia piwnicznego,

- art. 140 k.p.a., poprzez brak rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów skarżącej, tj. rozpatrzenia zgodności z prawem wydania przez PINB decyzji nr [...].

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego

1. Art. 41 ust. 4, 28 ust. 1 i art. 93 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane,

2. Regulacji zawartych w § 69 pkt. 5 działu III - "Budynki i pomieszczenia" w rozdziale 4 - "Schody i pochylnie" rozporządzenia Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

3. Nieuwzględnienie, że M. S. nie otrzymała zgody drugiej współwłaścicielki nieruchomości na dokonanie robót budowlanych, a inwestorka nie dysponowała też zgodą sądu,

W skardze został zamieszczony wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści uzasadnienia na okoliczności tam przytoczone.

W motywach skargi opisano stan sprawy, po czym opisując naruszenie przepisów postępowania w zakresie art. 9 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zarzucono przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, pominięcie oceny istniejących w sprawie dowodów, zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz niepoczynienie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych. Według skarżącej błędne ustalono, że na żadnym etapie postępowania nie przedłożyła ona wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż pismem z dnia 23 sierpnia 2016 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] i podnosiła, że o wydaniu decyzji dowiedziała się w drodze pisma sądowego, które doręczono jej w dniu 18 sierpnia 2016 r.. Z treści tego pisma wynika, że skarżąca nie zgadza się z decyzją i domaga się umożliwienia jej wniesienia odwołania. Organ oceniając, że wniosek skarżącej był niewystarczający zgodnie z art. 9 k.p.a. był obowiązany do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków lecz w przedmiotowej sprawie tak się nie stało. Organ nie wywiązał się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powoduje naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i wybiórczo potraktował materiał dowody czym naruszył art. 77 k.p.a.

Argumentacja skargi w zakresie naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. wynikała z uznania przez organ wykonanych robót budowlanych za zgodne z prawem. Zarzucana niezgodność tych robót z obowiązującymi przepisami ma według skarżącej polegać na braku zgody współwłaścicielki budynku na roboty budowlane ewentualnie brak zgody sądu. Wykonane roboty przekraczają przy tym zakres zwykłego zarządu. Mimo kierowania do organów informacji o niespełnieniu przez inwestycję wymogów Prawa budowlanego nie dopatrzyły się one naruszeń.

Względem naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. skarżąca wykluczyła prawidłowość przyjęcia fikcji doręczenia decyzji i zwróciła uwagę na doręczenie jej wyłącznie zawiadomienia o kosztach związanych ze sporządzeniem kopii dokumentów. Według niej w formularzu spisu akt nie ma adnotacji o wysłaniu i doręczeniu decyzji. Nie wiadomo więc w jaki sposób organ ustalił nie zastanie adresata i awizowanie tym bardziej, że w tym samym czasie i punkcie pocztowym doręczono zawiadomienie o kosztach. W związku z niedoręczeniem decyzji nie było możliwe złożenie odwołania, organ I instancji zaniechał doręczenia decyzji, zaś organ II instancji nie przeprowadził właściwego postępowania dotyczącego ustalenia kiedy skarżąca dowiedziała się o decyzji organu I instancji. W tej sytuacji wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Na koniec omawiania naruszeń procedury administracyjnej względem art. 75 § 1 k.p.a. podniesiono zarzut nieuwzględnienia całości materiału dowodowego, w tym fotografii wejścia do piwnicy, zaś względem art. 140 k.p.a. nierozpoznanie żądań i wniosków, w tym dotyczących naruszenia wymogów Prawa budowlanego.

Naruszenie prawa materialnego w treści skargi motywowano brakiem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Rozpoczęcie budowy bez dopełnienia tych obowiązków powinno skutkować wstrzymaniem robót i nałożeniem grzywny. Natomiast PINB obowiązki te zignorował. Wykonane roboty budowlane naruszają rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wymieniła nieprawidłowości w niespełnieniu wymogów przez studzienkę chłonną, nieodpowiednią szerokość stopni schodów do piwnicy, brak poręczy schodów, brak daszka. Według skarżącej organy obu instancji nie dostrzegły istniejących nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Uczestniczka postępowania w piśmie procesowym nazwanym odpowiedzią strony na skargę wniosła o oddalenie skargi. Dodatkowo wykluczono zasadność twierdzeń skargi podzielając stanowisko organów i wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodów z akt postępowań prowadzonych przez sąd powszechny.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. pełnomocnicy skarżącej i uczestniczki postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych. Sąd oddalił wnioski dowodowe uczestniczki postępowania uznając, że ich prowadzenie nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Z kolei wnioski dowodowe zawarte w skardze dotyczyły dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, zatem podlegały uwzględnieniu w ramach dokonywanej przez Sąd oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o akta administracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 P.p.s.a.

Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące postępowania wznowionego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną PINB z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązków. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami art. 145 do art. 153 k.p.a. dotyczącymi wznowienia postępowania.

Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a., czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać decyzją odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przeprowadzone postępowanie wznowienie może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie wnioskodawczyni w samym wniosku uruchamiającym tryb nadzwyczajny nie wyartykułowała wprost żadnej z ustawowych przesłanek zawartych w art. 145 k.p.a. jednak organ I instancji ocenił, że ze względu na argumentację wniosku chodzi o niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu oraz wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. Dodatkowo z uzasadnień wydanych w toku postępowania wznowieniowego rozstrzygnięć wynika, że organy z urzędu badały też wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki wskazanej w art. 145 k.p.a..

Oceniając możliwość ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. należy zgodzić się z organem II instancji, który nie dopatrzył się związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy kwestionowaną decyzją o czynem zabronionym. Zasadnie organ wykazał na konieczność istnienia powiązań między aktem administracyjnym, a czynem zabronionym, który nie będzie nasuwał wątpliwości. Sama skarżąca na żadnym etapie postępowania nadzwyczajnego, poza wnioskiem, czy też sądowoadministracyjnego zdaje się nie kwestionować braku tej przesłanki. Z tej też przyczyny nie można mówić o ewentualnym naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ zarówno na decyzję z dnia [...] r. nr [...] lub też na którekolwiek rozstrzygniecie wydane w trybie nadzwyczajnym.

Przechodząc do przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd stwierdza, że wnioskodawczyni podaje, że o decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...] dowiedziała się z pisma procesowego doręczonego jej w dniu 18 sierpnia 2016 r.. Oczywiście o ile faktycznie strona pozbawiona możliwości uczestniczenia w postępowaniu, zresztą bez jej winy, uzyskała by wiedzę o istnieniu aktu administracyjnego w tej dacie dochowany został miesięczny termin na inicjowanie postępowania wznowieniowego. Organy administracyjne obu instancji obszernie wyjaśniały, nie kwestionując wskazanej przez I. P. daty dowiedzenia się o decyzji, że przedmiotowa decyzji korzysta z domniemania doręczenia. W świetle materiału dowodowego sprawy nie sposób podważyć ustaleń organów. Otóż decyzja PINB nr [...] była kierowana do I. P. na podany adres do doręczeń. Na kopercie zawierającej przedmiotową decyzję dokonano adnotacji o awizowaniu w dniach 7 i 15 maja 2015 r.. Z informacją z dnia 25 maja 2015 r. o niepodjęciu korespondencji w terminie została ona zwrócona do nadawcy – PINB dla miasta W.. Ze względu na twierdzenia odwołania i skargi zauważyć należy, że adnotacje operatora pocztowego zostały zamieszczone nie tylko na kopercie ale też na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, na którym poza sygnaturą sprawy [...] dokonano zapisu ,,Decyzja [...]".

Skarżąca poddaje w wątpliwość samo wysłanie do niej decyzji, gdyż w tym samym czasie kierowano do niej zawiadomienie, które odebrała od operatora pocztowego, zatem zakłada, że odebrała by też decyzję. Co do wysłania korespondencji zawierającej decyzję nie może być wątpliwości skoro operator pocztowy ją przyjął i jako niepodjętą w terminie zwrócił ze stosownymi adnotacjami. Nie ma też możliwości aby organ zaniechał doręczenia decyzji lub w sposób ,,nieprawdziwy" czy ,,mocno naruszający interes strony" jak twierdzi skarżąca, przyjął domniemanie doręczenia. Nie może odnieść zakładanego przez skarżącą rezultatu podnoszony przez nią dowód z karty korespondencyjnej prowadzonej przez organ. Skarżąca załączyła bowiem kopię jednej ze stron formularza spisu akt nie dostrzegając, że w aktach administracyjnych ów formularz liczy dwie strony, zaś na drugiej stronie pod pozycją nr 37 figuruje zapis decyzja nr [...] z datą [...] r., a w uwagach zapisano 1 zwrotka, 1 zwrot. Przyjmując więc dowód podnoszony przez skarżącą łącznie z dowodem w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru i koperty zawierającej decyzję łącznie z dokonanymi na nich zapisami operatora pocztowego należy stwierdzić, że rzeczona decyzja była do adresatki kierowana lecz nie odebrano jej w terminie. W tym stanie rzeczy słusznie organy nadzoru budowlanego obu instancji powoływały się na wynikające z art. 44 § 4 k.p.a. domniemanie doręczenia przedmiotowej decyzji.

Biorąc pod uwagę opisywany przez organy udział skarżącej w postępowaniu od chwili jego wszczęcia, przez oględziny, korzystanie z możliwości zapoznawania się z aktami administracyjnymi, zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz domniemanie doręczenia decyzji nr [...] nie spełniła się przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. umożliwiająca uchylenie dotychczasowej decyzji.

Nie można pominąć faktu, że w zarzutach skargi z przyjętym domniemaniem doręczenia rzeczonej decyzji wiązano szereg zarzutów procesowych takich jak naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. czy art. 80 k.p.a.. Sąd w składzie orzekającym nie podzielił ich trafności. Z treści wydanych w sprawie aktów administracyjnych w powiazaniu z materiałem dowodowym sprawy nie wynika aby organy naruszyły podane normatywy wybiórczo oceniając materiał dowodowy, nie uwzględniając wniosków czy żądań strony albo też naruszając zasadę prawdy obiektywnej. Oczywistym pozostaje, że skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, którym odmówiono uchylenia decyzji dotychczasowej kwestionuje okoliczności uwzględnione przez organ. Swoimi twierdzeniami zawartymi w odwołaniu czy w skardze nie podważa jednak słuszności stanowiska organu.

W treści skargi zawarto również zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy faktu, że według skarżącej redagując pisma do organu zawarła w nich wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd uznał za niekonieczne merytoryczne odnoszenie się do tych twierdzeń, gdyż dotyczą one innego zagadnienia niż wznowienie postępowania, a więc dotyczą innej sprawy niż sprawa, w której zapadła skarżona decyzja. Podobnie nie ma potrzeby odnoszenia się do szeregu zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Zauważyć w tym miejscu należy, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 145 k.p.a. nie wiąże się z naruszeniem art. 28, art. 41 ust. 1 czy art. 93 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie ma też znaczenia w postępowaniu wznowieniowym zarzut naruszenia warunków technicznych w zakresie szerokości schodów, daszku czy studzienki chłonnej. Zagadnienia te zostały objęte ostateczną decyzją więc mogłyby być brane pod uwagę tylko w przypadku powiązania ich przez skarżącą z konkretną przesłanką z art. 145 k.p.a., a tego skarżącą nie uczyniła. Analogicznie wygląda zagadnienie braku zgody skarżącej jako współwłaścicielki na wykonanie robót budowlanych. Nie mógł być też trafny zarzut nieodniesienia się przez organy do twierdzeń i dowodów wskazywanych przez skarżącą odnośnie naruszenia prawa materialnego. Organ I i II instancji w toku postępowania wznowieniowego w pierwszej kolejności koncentrują się na ziszczeniu się przesłanek uruchamiających tryb nadzwyczajny. W sytuacji gdy brak jest podstaw do wznowienia postępowania, a tak było w niniejszej sprawie, nie dochodzi do weryfikacji ostatecznej decyzji, zaś odmowa jej uchylenia posiada charakter stricte procesowy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organ odwoławczy zajął prawidłowe stanowisko, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., a więc organ nie miał podstaw do badania prawidłowości spornej decyzji. Powyższe uzasadniało natomiast wydanie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. Ponadto stwierdzić trzeba, że dokonana przez DWINB ocena znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a.. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a..