Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 360/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101. ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1 i 2, art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1225/14 w sprawie ze skargi W. J. i S. I. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. J. i S. I. solidarnie na rzecz Gminy Miejskiej w [...] kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1225/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi W. J. i S. I. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Na [...] sesji, odbytej w dniu [...] marca 2014 r., Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (w najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi będącymi częścią składową nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy [...] – na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. W. J. i S. I. wezwali Radę Miejską w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Rada Miejska w [...] nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. do WSA w Krakowie wnieśli w dniu 16 lipca 2014 r. W. J. i S. I., żądając stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 37 ust. 4, art. 12 w zw. z art. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 50 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu wskazali, że zaledwie miesiąc po podjęciu zaskarżonej uchwały gmina [...] zawarła z Fundacją [...] w [...] umowę najmu, mocą której oddała na warunkach opisanych w uchwale przedmiotową nieruchomość w najem, przy czym istotne jest, że prezesem Fundacji jest żona Burmistrza [...].

Skarżący S. I. wskazał, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny poprzez fakt, że uniemożliwia mu staranie o wynajem pomieszczeń, o których mowa w uchwale, przesądzając oddanie ich w najem w trybie bezprzetargowym. Skarżący podniósł, że był wcześniej stroną umowy najmu lokalu na działalność gastronomiczną w Zamku [...] w [...] i z pewnością przystąpiłby do przetargu, gdyby został on – w zgodzie z przepisami prawa – ogłoszony. Uchwała uniemożliwia mu możliwość wzięcia udziału w przetargu na wynajem przedmiotowych pomieszczeń.

Skarżący W. J. wskazał, że jest radnym miasta i gminy [...], zaś każdemu członkowi wspólnoty samorządowej, jaką jest gmina, przysługuje prawo (ale i obowiązek) ochrony interesów gminy, każdy bowiem z członków tej wspólnoty może samodzielnie dochodzić przysługujących wspólnocie praw na drodze sądowej. W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała godzi w zasadę gospodarności i interes prawny każdego z mieszkańców gminy. Rażąco niska stawka czynszu, za jaki oddano zaskarżoną uchwałą w najem pomieszczenia Zamku [...] w trybie bezprzetargowym powoduje, że gmina pozbawiona została możliwości uzyskania wyższych dochodów wskutek niemożności przedstawienia konkurencyjnych ofert w toku przetargu.

Skarżący stwierdzili, że podejmując uchwałę organ nie wskazał zarówno indywidualnego przypadku spośród określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n., którego dotyczyłoby odstąpienie od trybu bezprzetargowego, jak i nie uzasadnił swego stanowiska w wymagany sposób. W myśl uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, rada gminy może na podstawie art. 37 ust. 4 u.g.n. wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Brak jest argumentów przemawiających za tym, aby cele takie jak prowadzenie hotelu, lokalu lub wynajem sal konferencyjnych – czyli o charakterze komercyjnym, mogły stanowić podstawę do odstąpienia od przetargu. Podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło, w ocenie skarżących, z naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.), a także z obrazą art. 50 u.g.n., bowiem Rada Miejska w [...] nie tylko nie zachowała należytej staranności, ale dopuściła się działania na szkodę gminy [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w pierwszej kolejności na brak interesu prawnego skarżących, który mógłby być naruszony przez zaskarżoną uchwałę. Interes prawny nie mógł zostać naruszony przez nieprzeprowadzenie przetargu, skoro z przepisów prawa wynika uprawnienie organu do zastosowania w określonym przypadku trybu bezprzetargowego. Skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem powoływanie się na fakt zamieszkiwania w gminie także nie może stanowić podstawy do wykazania interesu prawnego skarżących.

Uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09, dotyczyła art. 37 ust. 4 u.g.n. sprzed nowelizacji z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), w wyniku której usunięto z tej normy odesłanie do ust. 1 art. 37 u.g.n. W wyniku powyższego zabiegu legislacyjnego, ust. 4 art. 37 uzyskał "niezależność" od ustępów 1-3, z czego wynika możliwość wyrażenia zgody przez radę gminy na odstąpienie od trybu przetargowego w każdym przypadku i bez żadnych ograniczeń. Z przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. nie wynika obowiązek uzasadniania zgody rady na zawarcie umowy w trybie bezprzetargowym.

W sprawie nie można też mówić o naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, skoro to Burmistrz wskazał, kto będzie najemcą, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu z sesji Rady Miejskiej w [...].

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., II SA/Kr 1225/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, co nie oznacza, że podziela w całości argumentację skarżących.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594) – dalej: u.s.g. Zgodnie z jego treścią każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd I instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie wszystkie warunki formalne zostały spełnione. Uchwała w sprawie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (w najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi, będącymi częścią składową nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy [...] – na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata – jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosunek prawny powstały na podstawie tej uchwały ma charakter mieszany. Przejawia się to w tym, że na podstawie badanej uchwały powstał stosunek administracyjnoprawny pomiędzy radą gminy a organem wykonawczym gminy, uchylający publicznoprawny wymóg zawarcia umowy w trybie przetargowym, który zarazem stanowi podłoże do nawiązania przez organ wykonawczy gminy w przyszłości bezprzetargowo stosunku cywilnoprawnego w imieniu i na rzecz gminy. Administracyjnoprawny wymiar stosunku powstałego na podstawie kontrolowanej uchwały wynika także stąd, że badana uchwała stanowi prawny środek (formę) administrowania przez radę gminy nieruchomościami gminy w celu realizacji jej podstawowego zadania publicznego, polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców.

Został też zachowany wymóg wyczerpania przed złożeniem skargi trybu zaskarżenia uchwały. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 u.s.g., złożone zostało przez skarżących w jednym piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. W dniu [...] czerwca Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, na mocy której nie uwzględniła wezwania W. J. i S. I. z dnia 2 czerwca 2014 r. Powyższa uchwała została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 7 lipca 2014 r. Skoro skarga do WSA w Krakowie składana za pośrednictwem organu wpłynęła do Urzędu Miasta i Gminy [...] w dniu 16 lipca 2014 r., to bezsprzecznie termin do wniesienia skargi został dotrzymany, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a.

Kolejnym etapem kontroli Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z art. 101 u.s.g., było zbadanie legitymacji skargowej skarżących. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez dwa podmioty. Każdy ze skarżącym winien zaś odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone.

Przechodząc do badania legitymacji skargowej W. J. Sąd I instancji podkreślił, że nie bierze pod uwagę okoliczności, która jedynie wzmiankowana jest w skardze, a polegającej na tym, że W. J. jest radnym miasta i gminy [...]. Skoncentrował się na argumentacji W. J. dotyczącej jego sytuacji prawnej jako członka wspólnoty samorządowej. Sytuacja ta polega na tym, że rada miejska podejmuje uchwałę niekorzystną dla gminy, naruszającą w przekonaniu skarżącego zasadę gospodarności, czym rada miejska narusza interes prawny nie tylko gminy, ale skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej. Skarżący podnosi, że jako członek wspólnoty samorządowej ma prawo ale i zarazem obywatelski obowiązek chronić interesy prawne gminy, czyli także własne, jako członka wspólnoty samorządowej. Skarżący jest zaniepokojony okolicznościami polegającymi na tym, że wcześniej obowiązująca stawka czynszu najmu powierzchni użytkowej lokali usługowych w budynkach komunalnych stanowiących własność gminy [...] wynosiła 10 zł/m2, a następnie została, według skarżącego, przed podjęciem uchwały o skierowaniu lokalu w zamku [...] w [...] do trybu bezprzetargowego obniżona. Nowa stawka czynszu została w myśl uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. obniżona jedynie do 1 zł/m2. Skutkiem zaskarżonej uchwały, zdaniem skarżącego, gmina [...] ponosi określone wymierne straty finansowe, które przekładają się na ilość i jakość wykonywanych przez gminę zadań publicznych.

Skarżący eksponuje, że przy gospodarowaniu mieniem komunalnym organy gminy powinny mieć na uwadze art. 12 u.g.n., zgodnie z którym "Organy, o których mowa w art. 11, działające za Skarb Państwa i jednostkę samorządu terytorialnego, są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki". Z kolei zgodnie z art. 50 u.s.g. "Obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona."

Ustosunkowując się do argumentacji W. J., Sąd Wojewódzki stwierdził, że z jego wypowiedzi wynika interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Zadaniem sądu będzie następnie zbadanie, czy naruszenie jest dopuszczalne przez prawo i w związku z tym czy jest zgodne z powszechnie obowiązującym prawem.

Zgodnie z zasadą zaufania do państwa, wywodzoną z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), organy władzy publicznej, w tym organy gminy, powinny działać w sposób przewidywalny, z uwzględnieniem zasady jawności działania, przejrzystości i transparentności a także, co szczególnie istotne, w sposób nie arbitralny. Nie może być mowy o realizacji zasady zaufania przez organy administracji publicznej, która nakłada na nie eliminowanie arbitralności działania, jeżeli rada gminy nie uzasadnia treści uchwały dotyczącej gospodarowania majątkiem komunalnym, czyniąc przy tym użytek z normy prawnej upoważniającej ją do działania dyskrecjonalnego i fakultatywnego, stanowiącej w swej treści wyjątek od zasady, że zawieranie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Organ podejmując uchwałę i umocowując tym samym organ wykonawczy gminy do działania w sferze stosunków cywilnoprawnych nie podał w uzasadnieniu prawnych i faktycznych motywów swojego działania. Zakwestionowana uchwała nie posiada uzasadnienia. Takie działanie organu uchwałodawczego, wyrażającego przedmiotową zgodę, niewątpliwe narusza interes prawny skarżącego polegający na korzystnej dla niego sytuacji wynikającej z art. 61 w zw. z art. 1 i art. 2 Konstytucji RP dowiedzenia się z zaistniałych faktów, a więc sporządzonego uzasadnienia uchwały, dlaczego, z jakich przyczyn i motywów taka uchwała przez radę gminy została podjęta. Brak uzasadnienia w przedmiotowej uchwale nie pozwala skarżącemu na efektywne, realne skorzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej, w sprawie która go interesuje. Co z tego, że istnieje takie prawo, skoro odpowiednie informacje publiczne nie są sporządzane, a brak ich sporządzenia automatycznie czyni arbitralnymi istotne rozstrzygnięcia rady gminy dotyczące majątku komunalnego.

Zasada zaufania do państwa, nakładająca na nie m.in. odpowiednie obowiązki informacyjne, z których wynikają korzystne sytuacje dla jednostki potencjalnie i realnie zainteresowanej konkretną sprawą z zakresu administracji publicznej i zarazem prawo każdego do informacji publicznej – nie mogą posiadać fasadowego charakteru. A zatem państwo, jak i odpowiednio gmina, w swoich działaniach, czynnościach prawnych, nie może uniemożliwiać obywatelom badania motywów podjętych działań, które są podejmowane w imię interesu publicznego i dotyczą zarazem majątku publicznego. Jest oczywiste, że działalność gminy, w tym gospodarowanie majątkiem nie musi być nastawione na zysk, dla gminy pierwszorzędne znaczenie posiada realizacja zadań własnych nastawionych na zaspakajanie potrzeb członków wspólnoty samorządowej, mieszkańców gminy. Zarazem motywy działania gminy powinny być znane i ujawnianie podczas działalności jej organów związanej z gospodarowaniem mieniem komunalnym.

Dokumenty urzędowe, do których Konstytucja zapewnia każdemu dostęp, powinny zawierać informacje istotne z uwagi na realizację zasady zaufania obywatela do państwa, a więc powinny spełnić pewne standardy niearbitralności przez uzasadnienie zawartych w nich rozstrzygnięć, jeżeli rozstrzygnięcie ma taką naturę, że powinno posiadać uzasadnienie.

Podsumowując Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo W. J. do informacji publicznej, nie wskazując, w jaki sposób przez podjęcie uchwały gmina realizuje swój interes prawny, a tym samym pośrednio interes skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej. Interes gminy powinien zapewniać mieszkańcom zgodną z prawem samorealizację. Jakościowo interes gminy jest czymś innym od jednostkowo rozumianego interesu mieszkańca, a nawet od sumy tych interesów, ale zarazem nie mamy do czynienia z interesem prawnym gminy, gdy interes ten arbitralnie pomija oparte na prawach oczekiwania mieszkańców związane z ich samorealizacją.

W konsekwencji zakwestionowana uchwała narusza także korzystną sytuację prawną skarżącego wynikającą ze stwierdzenia, że Rzeczpospolita Polska stanowi dobro wspólne wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). To stwierdzenie tworzy swoisty stosunek pomiędzy państwem a obywatelem dbania o to dobro. Brak informacji ze strony organów państwa w przedmiocie aksjologii, umotywowania zarządzania majątkiem publicznym niweczy te więzi. Samodzielność gminy w zarządzaniu majątkiem komunalnym posiada ograniczenia z uwagi na naturę tego majątku. Podmiot prawa prywatnego zarządzający majątkiem nie ma co do zasady prawnej powinności uzasadniania swoich przejawów woli w tym zakresie. W przypadku osoby prawa publicznego jaką jest gmina zarządzanie tym majątkiem odbywa się zgodnie zasadą praworządności działania organów władzy publicznej i przejawy woli dotyczące gospodarowania majątkiem powinny mieć uzasadnienie w tych okolicznościach, gdy są to przejawy woli odchodzące od ustabilizowanych ustawowych zasad gospodarowania tym majątkiem i opierające się na fakultatywnym i dyskrecjonalnym, choć przewidzianym prawem, wykorzystaniu wyjątków od ustawowych zasad.

Zgodnie z art. 11b u.s.g. "1. Działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. 2. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. 3. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy." W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego jawność i transparentność działania organów gminy polega także na uzasadnianiu i prezentowaniu motywów działania w tych przypadkach, gdy organy gminy mają możliwość działania fakultatywnego, autorytatywnego i dyskrecjonalnego.

Podobnie rzecz się ma w przypadku naruszenia przez zakwestionowaną uchwałę interesu prawnego S. I. W tym przypadku naruszenie interesu prawnego, a więc korzystnej sytuacji wynikającej z norm prawnych polegało na arbitralnym, bo bez uzasadnienia, pozbawieniu go przez zakwestionowaną uchwałę możliwości uczestniczenia w przetargu na wydzierżawienie przedmiotowego składnika majątku komunalnego gminy, którym był i jest zainteresowany. Skoro wygasała dotychczasowa umowa najmu skarżący S. I. mógł się spodziewać określonych ustawą działań gminy, dotyczących gospodarowania mieniem. Zgodnie z zasadą zaufania, która nakłada na organy administracji publicznej określone obowiązki pogłębiania zaufania i nie działania arbitralnego, a także zgodnie z prawem jednostki do informacji – jego korzystna, konkretna, zindywidualizowana, bezpośrednia, oparta na prawie sytuacja polegała na tym, że miał prawo do uzasadnionego merytorycznie stanowiska rady gminy, co do motywów gospodarowania składnikiem majątkowym gminy w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. Sytuacja ta została naruszona treścią zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do uzasadnienia istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, skutkującego – zdaniem Sądu I instancji – powinnością stwierdzenia jej nieważności, Sąd ten przywołał treść art. 37 u.g.n. Zgodnie z jego ust. 1 z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ustępy 2 i 3 wymieniają przypadki, kiedy nieruchomość jest lub może być zbywana w drodze bezprzetargowej. Z ust. 4 wynika natomiast, że zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

W odniesieniu do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony – przepis formułuje z mocy ustawy zasadę przetargu. Wyjątek od tej zasady posiada prawną formę fakultatywnej uchwały rady gminy, która zgodnie z przepisem może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Słowa "rada gminy może" oznaczają pewien przewidziany przez ustawę zakres władzy dyskrecjonalnej tego organu gminy. W zależności od oceny stanu faktycznego na tle aksjologii ustawy o gospodarce nieruchomościami, rada gminy odpowiednio może wyrazić taką zgodę lub może odmówić jej wyrażenia.

Z kolei w art. 37 ust. 4a u.g.n. zawarty jest wyjątek mający miejsce z mocy ustawy, gdyż przepis stwierdza, że umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego lub użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40). W tym przypadku, z mocy ustawy, przedmiotowe umowy z podmiotami, o których tutaj mowa, są zawierane w trybie bezprzetargowym.

Sąd I instancji podkreślił, że brak wskazania okoliczności, które mają być brane pod uwagę w art. 37 ust. 4 u.g.n. nie oznacza, że rada gminy może w oparciu o ten przepis wyrazić zgodę nie uzasadniając jej przesłankami, którymi się kierowała. W przypadku posiadanej władzy dyskrecjonalnej związanej z wywołaniem m.in. skutku administracyjnoprawnego w postaci wyłączenia zawarcia umowy najmu z trybu przetargu – na radzie gminy spoczywa, zgodnie z konstytucyjną zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa oraz niearbitralnym wykonywaniem kompetencji autorytatywnych (art. 1 i art. 2 Konstytucji RP), jak również zasadą jawności działania organów gminy (art. 11b u.s.g.) – powinność uzasadnienia podjętej zgody uwalniającej zawieranie umowy najmu z administracyjnoprawego wymogu zawierania tej umowy w drodze przetargu publicznego.

Z wykładni przytoczonego przepisu wynika tzw. samodzielne stosowanie postanowień art. 37 ust. 4 u.g.n., ale trzeba przy tym zauważyć, że we wskazanym przepisie wyraźnie zawarta jest zasada zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w drodze przetargu. A zatem możliwość wyrażenia zgody przez radę gminy na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów stanowi wyjątek od zasady. Jako wyjątek od zasady omawiana zgoda powinna być rozumiana w sposób zawężony, względnie wyjątkowy i niewątpliwie uchwała w przedmiocie tej zgody powinna być uzasadniona.

Co prawda w art. 45 ust. 1 u.s.g. ustawodawca stwierdza, że "Podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa", ale ta samodzielność w żadnym wypadku nie może być rozumiana bezwarunkowo i w oderwaniu od publicznego wymiaru tego mienia. "Korzystanie przez gminę z jej mienia musi się mieścić w granicach prawidłowej gospodarki. Gmina nie może, tak jak prywatny właściciel, dysponować dowolnie swoim mieniem. Gospodarka jej musi być prowadzona w granicach obowiązujących przepisów, a wszelkie jej działania z tego zakresu muszą być celowe ..." (L. Rajca, Casus 2001/2/9-17 ).

W związku z powyższym, brak uzasadnienia kontrolowanej uchwały, naruszający zdaniem Sądu Wojewódzkiego wyżej wskazane zasady demokratycznego państwa prawnego, czyli zasadę zaufania do państwa i zasadę przejrzystości, transparentności działania władzy publicznej i zasadę dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP, art. 11b u.s.g.), należy uznać jako istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2014 r., II SA/Kr 1225/14, wniosła Rada Miejska w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

I. naruszenie prawa materialnego,

1. art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że interes prawny skarżących wynikać może z braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a tym samym braku dostępu skarżących do informacji publicznej, gdy uzasadnienie uchwały nie jest jej obligatoryjną częścią, a obowiązek dostępu do informacji publicznej został spełniony przez organ administracji publicznej przez sporządzenie protokołu o nr [...] z sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w Zamku [...] w [...], który jest elementem obligatoryjnym wyżej wymienionej uchwały, tym samym organ administracji publicznej spełnił obowiązek konstytucyjny dostępu do informacji publicznej;

2. art. 37 ust. 4 zdanie 2 w zw. z art. 37 ust. 4 zdanie 1 u.g.n. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ów artykuł w zdaniu 2 statuuje wyjątek od zasady przetargowego trybu zawierania umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, sformułowanej w zdaniu 1 art. 37 ust. 4, gdy w rzeczywistości odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów nie stanowi wyjątku od zasady lecz jest samodzielną podstawą normatywną odstąpienia od obowiązku przetargowego, a odstąpienie od trybu przetargowego nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych przesłanek lub warunków, a tym samym art. 37 ust. 4 u.g.n. ma charakter normy samoistnej;

3. art. 11 b u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie do sytuacji, gdy zasada jawności działalności organów gminy nie została naruszona przez brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, gdyż uzyskiwanie informacji przez obywateli zostało zapewnione przez wstęp na sesję Rady Miejskiej i dostęp do protokołu sesji Rady;

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. przez stwierdzenie nieważności uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r., jako sprzecznej z prawem z uwagi na brak uzasadnienia uchwały, mimo braku podstaw do stwierdzenia nieważności owej uchwały.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Rada Miejska w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że kwestionowany jest zarówno fakt istnienia interesu prawnego skarżących w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. – jedynie bowiem w przypadku istnienia owego interesu prawnego skarżący mogliby uchwałę skutecznie zaskarżyć – jak i to, że brak uzasadnienia uchwały nie przesądza o jej nieważności.

Przepisy prawa wprost nie wskazują podstawy do obligatoryjnego uzasadniania uchwał rady miejskiej. Statut Gminy [...] również nie przewiduje takiego wymogu, natomiast jest wymóg sporządzenia protokołu. Zatem zaskarżona uchwała nie narusza prawa skarżących do informacji publicznej wyrażoną przez Konstytucję RP w art. 61 , ponieważ dostęp do informacji jest zapewniony, każdy zainteresowany ma prawo wglądu do protokołu oraz wstępu na posiedzenia, które są rejestrowane w formie dźwięku. Stanowi o tym § 27 pkt 5 Statutu Gminy [...]. Statut Gminy jest zaliczany do przepisów gminnych i stanowi źródło prawa samorządowego, na co wskazują przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ale także art. 169 ust. 4 Konstytucji RP "Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące". Konsekwencją takiego usytuowania statutów w hierarchii źródeł prawa jest obowiązek przestrzegania jego przepisów także przy podejmowaniu uchwał przez Radę. Źródłem informacji, które uwzględnia zasadę jawności działania i przejrzystości, o których mówi Konstytucja RP, jest przyjęty Protokół z przeprowadzonej sesji rady.

Brak uzasadnienia uchwały można byłoby znać za naruszenie istotne tylko wówczas, gdyby na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż w wypadku, gdy naruszenie to nie wystąpiło. Wymagałoby to wykazania w skardze, że gdyby radni znali treść uzasadnienia, to prawdopodobnie nie podjęliby takiej uchwały lub uchwalili ją, ale o innej treści. Brak uzasadnienia nie wpłynął na decyzję Rady, co wynika ze spisanego protokołu. Z przebiegu obrad jednoznacznie wynika, że radni nie zostali wprowadzeni w błąd i znali skutki projektu uchwały, nad którą głosowali, co potwierdza protokół, a zwłaszcza fragment odnoszący się do słów Burmistrza: "[...], że nie jest tajemnicą, kto będzie najemcą [...], w przypadku Zamku byłaby to Fundacja [...] w [...]. W przypadku tych inwestycji z uwagi na misyjny charakter byłaby to cena 1 zł za m2." Zatem każdy z obecnych na sali obrad doskonale znał skutki jakie wywoła podjęta uchwała, co oznacza, że w świetle przepisów obowiązującego prawa błąd ten, jeżeli w ogóle można to nazywać błędem, nie jest w tym przypadku istotnym naruszeniem prawa.

Rada Miejska działa w interesie Gminy obniżając czynsz najmu, aby Fundacja mogła spełniać założone cele, które są w interesie również wspólnoty samorządowej, w tym potrzeb z dziedziny kultury i ochrony zabytku [...]. Jeden ze skarżących przedkłada swój interes faktyczny upatrywany w utracie korzyści majątkowej płynącej z wynajmu lokali Zamku [...] nad dobro wspólne mieszkańców Gminy. Celem uchwały nie było maksymalizowanie zysku z wynajmu nieruchomości, ponieważ pierwszorzędne znaczenie posiada realizacja zadań własnych. Z założenia fundacji wynika, że jest to organizacja pozarządowa, której istotnym substratem jest kapitał przeznaczony na określony cel, a statut zawiera reguły dysponowania tym kapitałem. Wynika z tego, że wynajem Fundacji [...] w [...] nieruchomości ma na celu ochronę substancji zabytkowej. Jest to cel wyższy w hierarchii celów niż zysk gospodarczy z wynajmu pomieszczeń Zamku w [...]. Tym właśnie kierowała się Rada Miejska podczas głosowania nad uchwałą.

Sąd I instancji dokonał też błędnej wykładani art. 37 ust. 4 u.g.n. Obowiązująca od dnia 7 stycznia 2010 r. znowelizowana treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony istnieje obowiązek stosowania trybu przetargowego. Jednocześnie ustawodawca przyznaje organowi stanowiącemu prawo odstąpienia od powyższej zasady poprzez podjęcie stosownej uchwały, która będzie zawierała zgodę organu stanowiącego gminy na zastosowanie trybu bezprzetargowego. Ustawodawca w treści ww. przepisu nie wprowadził żadnych dodatkowych przesłanek lub warunków jego stosowania. Tym samym do skutecznego odstąpienia od trybu przetargowego nie jest wymagane zaistnienie okoliczności przewidzianych w art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n., a art. 37 ust. 4 u.g.n. ma zatem charakter normy samoistnej. Skoro nie jest to wyjątek od zasady, a samoistna podstawa prawna, to dla zastosowana trybu bezprzetargowego nie jest potrzebne także uzasadnienie uchwały.

Podmiot skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Interes jednego ze skarżących będącego przedsiębiorcą jest ewentualnie interesem faktycznym, drugi zaś ze skarżących będący radnym, nie posiada nawet interesu faktycznego. Uzasadnienie nie jest jedyną formą informacji publicznej o uchwałach, jest nią też uczestniczenie w obradach, do których jest nieograniczony dostęp oraz wgląd do sporządzonych dokumentów z sesji rady. Nie doszło więc do naruszenia art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym przez ograniczenie jawności działania organów gminy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ta sama ułomność zaskarżonej uchwały – brak jej uzasadnienia – przesądza o posiadaniu interesu prawnego przez skarżących, a jednocześnie jest kwalifikowaną wadą uchwały powodującą jej nieważność. Przyjmując rozumowanie Sądu I instancji za poprawne, w przypadku podejmowania uchwał bez uzasadnienia, każdy z członków wspólnoty samorządowej mógłby je zaskarżyć, posiadałby bowiem w owym zaskarżeniu interes prawny, a nadto każda taka uchwała byłaby nieważna z uwagi na brak uzasadnienia.

Skoro uwzględnienie skargi na uchwalę Rady Miejskiej następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., to przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego "sprzeczna z prawem". Sąd może stwierdzić nieważność uchwały z uwagi na jej sprzeczność z prawem, a naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, co w tym wypadku nie miało miejsca, a przede wszystkim skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący W. J. i S. I. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Podzielili argumenty Sądu I instancji oraz swoje wcześniejsze argumenty ze skargi podnosząc dodatkowo, że do skargi kasacyjnej nie została dołączona uchwała Rady Miasta [...] w przedmiocie zasadności wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię okazał się bowiem zasadny.

Przedmiotem skargi do Sądu I instancji była uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie do odpłatnego używania (najem) w trybie bezprzetargowym pomieszczeń hotelowych wraz z salami ekspozycyjno-konferencyjnymi będącymi częścią składową nieruchomości gruntowej stanowiącej własność gminy [...] – na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego."

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanymi aktami. Zatem nie chodzi tutaj jedynie o oddziaływanie na interes prawny (uprawnienie), ale o stan dalej idący, polegający na takim oddziaływaniu, które powoduje jego naruszenie. Można założyć, że zachodzą tego rodzaju sytuacje, kiedy uchwała (zarządzenie) organu gminy oddziałuje na interes prawny (uprawnienie) określonego podmiotu, jednak interesu tego nie narusza (zob. A. Matan, komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, uw. 5 (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, ABC 2010). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., oddziałuje na interes prawny skarżącego, jeżeli rozstrzyga o jakimś elemencie jego sytuacji materialnoprawnej, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień.

Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona uchwała narusza prawo skarżących do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji), nie wskazując, w jaki sposób przez podjęcie uchwały gmina realizuje swój interes prawny, a tym samym pośrednio interes skarżących jako członków wspólnoty samorządowej. Jakościowo interes gminy jest czymś innym od jednostkowo rozumianego interesu mieszkańca, a nawet od sumy tych interesów, ale zarazem interes prawny gminy nie może arbitralnie pomijać opartego na prawach oczekiwania mieszkańców związanego z ich samorealizacją. Brak informacji ze strony organów państwa w przedmiocie aksjologii, umotywowania zarządzania majątkiem publicznym niweczy więzi wynikające z normy zawartej w art. 1 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska stanowi dobro wspólne wszystkich obywateli. W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego jawność i transparentność działania organów gminy polega także na uzasadnianiu i prezentowaniu motywów działania w tych przypadkach, gdy organy gminy mają możliwość działania fakultatywnego, autorytatywnego i dyskrecjonalnego. Motywy działania gminy powinny być znane i ujawnianie podczas działalności jej organów związanej z gospodarowaniem mieniem komunalnym.

Dodatkowo w przypadku skarżącego S. I. korzystna, konkretna, zindywidualizowana, bezpośrednia, oparta na prawie sytuacja polegała na tym – zdaniem Sądu I instancji – że miał on prawo do uzasadnionego merytorycznie stanowiska rady gminy, co do motywów gospodarowania składnikiem majątkowym gminy w trybie art. 37 ust. 4 u.g.n. Sytuacja ta została naruszona treścią zaskarżonej uchwały.

W związku z tym zauważyć należy, że w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sama ewentualna sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, LEX nr 1311573; wyrok NSA z 1 października 2013 r., I OSK 1209/13, LEX nr 1391696). Również "przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym" (zob. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, LEX nr 151236). Toteż podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. W niniejszej sprawie z tak rozumianym naruszeniem interesu prawnego skarżących nie mamy do czynienia.

Główne argumenty podane przez samych skarżących na uzasadnienie naruszenia swojego interesu prawnego sprowadzają się do tego, że zaskarżona uchwała może uszczuplać (lub uszczupla) potencjalne dochody gminy, co wpływa na poziom realizacji jej zadań własnych, a tym samym na uprawnienia skarżących jako członków wspólnoty samorządowej. Jak podniesiono wyżej przynależność do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przy czym żaden z przepisów powołanych przez skarżących jako naruszonych przez zaskarżoną uchwałę (art. 12, art. 37 ust. 4 u.g.n., art. 50 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.), nie może stanowić źródła ich indywidualnego interesu prawnego. Przepisy te odnoszą się bowiem do zasad postępowania podmiotu publicznego przy gospodarowaniu mieniem stanowiącym jego własność. Z zasad tych nie wynikają jednak żadne uprawnienia dla skarżących, jako członków wspólnoty samorządowej. Istotne naruszenie owych zasad przez podmiot publiczny mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy, gdyby jednocześnie skutkowało naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżących.

Nie można też podzielić poglądu Sądu I instancji, że indywidualny interes skarżących został naruszony przez brak uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, czym naruszone zostało ich prawo do informacji publicznej. Po pierwsze, obowiązku uzasadniania wszelkich uchwał (lub ich projektów) podejmowanych przez radę gminy, w tym dotyczących gospodarowania mieniem, nie można wyprowadzić wprost z art. 1 i 2 Konstytucji RP. Oczywiście uzasadnianie uchwał (także ich projektów) można uznać za stan pożądany, ale realizacja zasad konstytucyjnych wynikających z art. 1 i 2 Konstytucji, na poziomie ustawowym takiego obowiązku nie kreuje. Nie przewidywał go w tym wypadku również statut Gminy [...]. Po drugie, jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, w tego typu przypadkach prawo do informacji publicznej nie musi być realizowane wyłącznie poprzez uzasadnienie uchwały. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Uzasadnienie uchwały nie jest więc jedynym sposobem uzyskania informacji publicznej, w tym również w odniesieniu do motywów podjęcia uchwały. Protokół z sesji Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2014 r. w pkt 16 i 18 zawiera przebieg dyskusji nad zaskarżoną uchwałą oraz informacje dotyczące celu, warunków i podmiotu najmu pomieszczeń Zamku. Trudno więc uznać, że skarżący zostali pozbawieni dostępu do informacji publicznej tylko z powodu braku uzasadnienia do uchwały. Informacje zawarte w protokole z sesji Rady Miejskiej w [...] w zupełności oddają motywy działania tego organu gminy, a zupełnie inną rzeczą jest to, czy były one czytelne i przekonujące.

Sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 u.s.g. jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) przejść do oceny tego, czy interes prawny strony skarżącej został naruszony, aby dopiero wówczas ocenić, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Jeśli, jak w tym wypadku, uzasadniony jest wniosek, że Sąd I instancji naruszył art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i w rzeczywistości nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, stanowi to wystarczającą podstawę do oddalenia skargi, gdyż w takiej sytuacji na znaczeniu tracą wszystkie inne zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do oceny, czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem.

Jeśli zaś chodzi o zastrzeżenie zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną o braku uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie zauważyć należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej" (ONSAiWSA 2013/2/21). Jeśli dodamy do tego, że wykonanie zaskarżonej uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta, a Rada nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to nie ma podstaw do kwestionowania umocowania Burmistrza do wniesienia skargi kasacyjnej w tej sprawie.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.