Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1377/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1a ust. 1 pkt 7 i art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 206 poz 1367
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1281/14 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. S. na rzecz Agencji Mienia Wojskowego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1281/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.S. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału miejsca w internacie lub kwaterze internatowej.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wnioskiem z dnia 21 lutego 2014 r. skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] o przydział miejsca w internacie albo kwaterze internatowej w M., gdzie pełni służbę jako żołnierz służby stałej. Oświadczył, że zamieszkuje w W. i otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.

Organ ten decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], działając na podstawie m.in. art. 13 ust. 6 w związku z art. 21 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 51 ust. 1 i 4 art. 51 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 207 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa, odmówił skarżącemu przydzielenia miejsca w internacie albo kwaterze internatowej w M. Podkreślił, że fakty podane we wniosku dowodzą, iż skarżący zrealizował swoje uprawnienia do zakwaterowania w garnizonie W. oraz miejscowości pobliskiej. Stosownie do definicji ustawowej zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy zamieszkuje on bowiem w takiej miejscowości względem miejsca pełnienia służby, gdyż zgodnie z rozkładem jazdy czas przejazdu koleją pomiędzy stacją W., usytuowaną najbliżej jego miejsca zamieszkania, a stacją M. nie przekracza dwóch godzin w obie strony.

Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, w którym nie zgodził się z powyższym spostrzeżeniem. Zauważył, że stacją usytuowaną bliżej jego miejsca zamieszkania, oddaloną od niego o około 3,2 km, jest stacja W., a nie W.. Czas dojazdu pomiędzy tą stacją a stacją M. wynosi zaś w obie strony 2 godziny i 10 minut, co oznacza, że M. nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy.

Powołaną decyzją z dnia [...] maja 2014 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy w danej miejscowości funkcjonuje komunikacja kilku przewoźników publicznych, należy brać pod uwagę przystanek (stację) usytuowane najbliżej miejsca zamieszkania i służby tego z przewoźników, który spełnia wskazane powyżej kryterium czasowe. Chodzi jednak wyłącznie o przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej, toteż "tylko przystanki tych środków transportu można uwzględniać w obrębie danej miejscowości". Tymczasem organ ustalił, że wskazane przez skarżącego połączenie pomiędzy stacjami W. a M. wymaga przesiadki na stacji W. W konsekwencji podróż odbywa się w dwóch etapach, z których dopiero w drugim na trasie pomiędzy miejscowościami W. i M. Stacja W. nie obsługuje zatem przejazdu pociągu relacji łączącej bezpośrednio W. i M., zaś późniejsza przesiadka następuje w obrębie tej samej miejscowości W. i nie stanowi etapu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej w rozumieniu ustawowej definicji miejscowości pobliskiej. Organ stwierdził, że choć skarżący korzysta z usług jednego przewoźnika, to jego przejazdy pomiędzy stacjami w obrębie jednej i tej samej aglomeracji miejskiej mają charakter komunikacji miejskiej, której nie wlicza się do czasu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej. Trasę tego dojazdu wyznaczają stacje W. oraz M. jako stacje najbliższe odpowiednio do miejsca zamieszkania skarżącego i miejsca pełnienia służby, a zarazem realizujące bezpośredni przejazd pomiędzy tymi miejscowościami. Czas przejazdu pomiędzy tymi stacjami według rozkładu jazdy nie przekracza 90 minut w obie strony, przy czym tak samo byłoby gdyby przyjąć, że stacją najbliższą miejsca zamieszkania skarżącego jest stacja W.

Organ przywołał orzecznictwo, m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 398/11 (LEX nr 1134842), w którym wypowiedziano analogiczny pogląd, odwołując się do konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wykluczającej dosłowną interpretację art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy ze względu na brzmienie przepisów przewidujących identyczne uprawnienia służb mundurowych.

Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Sformułował w niej m.in. zarzut naruszenia art. 1a ust. 1 pkt 7 oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, wskazując, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1163/13 (LEX nr 1377196) przeprowadzono wykładnię tych przepisów w sposób odpowiadający jego stanowisku.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W piśmie z dnia 3 października 2014 r. skarżący zwrócił uwagę, że organ zmienił swoje zapatrywanie w sprawie rozumienia pojęcia "miejscowość pobliska" po wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 398/11, który ma znaczenie incydentalne oraz dotyczy tej konkretnej sprawy, w jakiej go wydano.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie omówił na wstępie zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej oraz treść przepisów objętych zarzutami skargi. Stwierdził w szczególności, że stosownie do art. 21 ust. 10 ustawy prawo do zakwaterowania, realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej, nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy, w tym z ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, wypłaconego na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. (pkt 1) albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego, wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. W tym kontekście zauważył, że jeżeli skarżący bezspornie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w W. i otrzymał taki ekwiwalent, to zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy miejscowość ta jest w stosunku do miejscowości pełnienia przez niego służby, tj. M., miejscowością pobliską w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy.

Sąd zgodził się w tym zakresie z organami, uznając, że przy ustaleniu czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem należy uwzględnić jedynie przewoźników publicznych, zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i że "tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można oceniać". W efekcie przystanki w obrębie tej samej miejscowości, tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ w ustawowej definicji miejscowości pobliskiej mowa o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zaliczenie czasu poruszania się po tej pierwszej miejscowości środkami komunikacji miejskiej prowadziłoby do nieuprawnionego rozszerzenia definicji ustawowej.

Sąd przyznał, że w ustawie, inaczej niż w przypadku innych ustaw tzw. mundurowych (np. o Policji, o Służbie Więziennej), nie uczyniono tego rodzaju zastrzeżenia wprost, niemniej w uzasadnieniu projektu zmieniającej ją ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. (druk sejmowy nr 1945) wskazano, że definicji ustawowej miejscowości pobliskiej nadano nowe brzmienie, spójne z rozwiązaniem przyjętym w art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), "które wyklucza komunikację w obrębie miejscowości". W jego ocenie wykładnia autentyczna jest nieoficjalna i prawnie nie wiąże, jednak powinna być brana pod uwagę jako wyraz woli ustawodawcy, by rozpatrywane pojęcie było rozumiane jednakowo.

Rozwijając ten wątek Sąd, nawiązując do przywołanego już przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia

2011 r., sygn. akt II SA/Ol 398/11, zaakcentował, że art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy nie może być odczytywany dosłownie, lecz musi być interpretowany zgodnie z konstytucyjną zasadą równości. W związku z tym zaznaczył, że nie wszystkie miejscowości posiadają komunikację w swoim obrębie, a dojazdy taką komunikacją miejską wraz z przesiadkami w granicach większych aglomeracji miejskich mogą przekroczyć w obie strony dwie godziny, co uprawniałoby do zwrotu kosztów żołnierza zamieszkującego w miejscowości pełnienia służby lub w jej pobliżu.

Z tych względów Sąd przychylił się do wniosku organu odwoławczego, że skarżący zamieszkuje w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, gdyż czas przejazdu pomiędzy stacją najbliższą miejsca zamieszkania, tj. W., a stacją najbliższą miejsca pełnienia służby, tj. M., wynosi w obie strony ok. 80 minut. Jak podkreślił, byłoby tak również wtedy, gdyby za organem pierwszej instancji uznać, że tą pierwszą stacją jest stacja W., skoro i wówczas czas przejazdu w obie strony nie przekroczyłby 90 minut. Sąd podzielił też stanowisko, że podróż na trasie W. – W. nie stanowi etapu dojazdu z jednej miejscowości do drugiej, ponieważ stacja W. nie obsługuje połączeń na trasie W. – M. Podniósł zarazem, że powołany przez skarżącego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1163/13 był wydany w odmiennym stanie faktycznym, a nadto został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2888/13 (LEX nr 1798131), ponieważ zawartą w nim wykładnię art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy oceniono jako błędną.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z

2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 lutego 2015 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera dwa zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego.

Pierwszy został odniesiony do art. 1a ust. 1 pkt ustawy. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że "W. ul. [...] w kontekście miejsca zamieszkania skarżącego" i M. to miejscowości pobliskie "a contrario stanowiska skarżącego, że są to miejscowości niepobliskie".

Z kolei drugi zarzut podnosi naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy poprzez odmowę przydzielenia miejsca w internacie w miejscowości, w której skarżący pełni zawodową służbę wojskową, tj. w M.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej także pod nieobecność stron oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przypomniał treść i motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, eksponując wzmiankę na temat komunikacji miejskiej, po czym skonstatował, że pogląd wypowiedziany w tej ostatniej materii nie może się ostać ze względu na zawartą w 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440 ze zm.) definicję tej komunikacji, którą przytoczył. W świetle tej definicji trasa kolejowa W. – W. nie stanowi bowiem komunikacji miejskiej.

Następnie pełnomocnik skarżącego przywołał treść art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy, stwierdzając, że ona także nie przemawia na rzecz stanowiska Sądu pierwszej instancji. Jego zdaniem zamieszczona w tym przepisie definicja miejscowości pobliskiej dopuszcza i nie zakazuje: korzystania z dowolnego środka transportu zbiorowego, w tym łączenia komunikacji miejskiej z innymi środkami transportu zbiorowego oraz przesiadek w trakcie dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, a ponadto wskazuje wyraźnie, że żołnierz może korzystać z przystanków, które znajdują się najbliżej zarówno miejsca pełnienia służby, jak i miejsca zamieszkania. Tym samym skarżący może korzystać z przystanku – stacji W. położonego najbliżej jego miejsca zamieszkania i dokonać przesiadki na stacji W. na pociąg do M. W ocenie pełnomocnika nie można się zgodzić, że podróż na tym pierwszym etapie odbywa się komunikacją miejską i że nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy.

Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm obowiązujących. W jej uzasadnieniu podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, opowiadając się za poglądem, że kluczowe znaczenie z punktu widzenia ustawowej definicji miejscowości pobliskiej ma połączenie między miejscowościami, a nie podróże w ramach jednej z nich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, co wymaga od profesjonalnego pełnomocnika, bo tylko ten może ją sporządzić, zachowania odpowiedniej precyzji.

Spostrzeżenie to dotyczy m.in. sposobu, w jaki należy wyrazić wnioski kasacyjne. Żądanie kierowane do Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być dostosowane do katalogu środków, jakie Sąd ten może zastosować względem zaskarżonego orzeczenia w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji, jeżeli w takim wypadku Naczelny Sąd Administracyjny może bądź uchylić orzeczenie w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który orzeczenie wydał (art. 185 § 1 P.p.s.a.), bądź uchylić orzeczenie i rozpoznać skargę (art. 188 P.p.s.a.), to autor skargi kasacyjnej, mając na względzie treść powyższych uprawnień, powinien wskazać rodzaj rozstrzygnięcia, jakiego się domaga. Rozpoznawana skarga kasacyjna jest więc z tego punktu widzenia niepełna, gdyż pełnomocnik skarżącego poprzestał na wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i nie określił, jaka ma być dalsza część orzeczenia. Uchybienie to nie dyskwalifikuje jednak rozpoznawanej skargi kasacyjnej, gdyż z całokształtu wywodów zawartych w jej uzasadnieniu można odczytać intencje autora skargi, które zmierzają również do uchylenia wydanych w sprawie decyzji administracyjnych.

Większe znaczenie mają jednak zarzuty kasacyjne. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W efekcie wspomniana kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami kasacyjnymi, toteż może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116).

Granice rozpatrywanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko i nie do końca adekwatnie do stanowiska prezentowanego w jej uzasadnieniu. Jeden z jej zarzutów odniesiono do art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy, choć przepis ten jedynie wymienia dwie z trzech form, w jakich realizowane jest prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego, w tym wypłatę świadczenia mieszkaniowego (pkt 3), o którą skarżący się nie ubiegał. Zarzut nie obejmuje natomiast tych przepisów, które zdaniem Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organów uzasadniały odmowne załatwienie wniosku skarżącego, w tym powołanego wyżej art. 21 ust. 10 ustawy, stanowiącego, że prawo do przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej nie przysługuje, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej skorzystał z uprawnień wyliczonych w art. 21 ust. 6 ustawy, m.in. otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r. (pkt 1), albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem tych uprawnień.

W takim stanie rzeczy kluczowy pozostaje zarzut naruszenia art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy, zawierający definicję pojęcia "miejscowość pobliska". Skądinąd również Sąd pierwszej instancji uznał tę kwestię za istotę sporu, a skarga kasacyjna kwestionuje wyłącznie dokonaną przez niego wykładnię tego przepisu. W tym stanie rzeczy rola Naczelnego Sądu Administracyjnego, działającego w wiążących go granicach skargi kasacyjnej, sprowadza się do rozstrzygnięcia rozbieżności stanowisk, jaka powstała w tym zakresie, tym bardziej iż stan faktyczny ustalony przez organy i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie jest podważany. W efekcie chodzi wyłącznie o interpretację prawa materialnego, a nie o proces jego zastosowania do sytuacji skarżącego, co zresztą wynika wprost ze skargi kasacyjnej.

Rozważania w rozpatrywanym zakresie rozpocząć wypada od przytoczenia treści art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy w brzmieniu, które znajduje zastosowanie w sprawie. W jej świetle przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania.

Literalna wykładnia tego przepisu rzeczywiście może prowadzić do rezultatów zgodnych z zapatrywaniami prezentowanymi w skardze kasacyjnej, zaliczającymi do wspomnianego czasu dojazdu czas podróży skarżącego pomiędzy stacją najbliższą miejsca jego zamieszkania (W.), a położoną w tej samej miejscowości stacją zapewniającą bezpośrednie połączenie z miejscem pełnienia przez niego służby (trasa W., ewentualnie W. – M.). Treść analizowanego unormowania pozwala jednak również na wyciągnięcie wniosków przeciwnych, a mianowicie że trzeba uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do tego miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w którym żołnierz odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest wszak miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, a nie konkretny adres precyzujący lokalizację tego miejsca w granicach tej miejscowości. Niewątpliwie zresztą art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy w rozpatrywanym brzmieniu wskazuje kryterium ustalenia relacji nie pomiędzy miejscami, lecz pomiędzy miejscowościami. Przyjętym w nim punktem odniesienia jest stacja (przystanek) znajdujący się w każdej z miejscowości, wobec czego z samego tego brzmienia wynika, że nie można brać pod uwagę innych bliżej nieokreślonych miejsc zlokalizowanych na ich terenie, takich jak adres zamieszkania, adres jednostki wojskowej czy przystanek komunikacji miejskiej lub innej, którą można się na tę stację dostać (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2786/12). Kryterium to musi mieć charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie. Tymczasem stanowisko reprezentowane w skardze kasacyjnej może spowodować sytuację, gdy te same miejscowości, w których różni żołnierze zamieszkują i pełnią służbę, np. W. i M., w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłyby uznane za miejscowości pobliskie, a w drugim nie.

Spostrzeżenia te uzasadniają sięgnięcie po pozajęzykowe, tj. celowościowe czy systemowe metody wykładni celem rozwiania wątpliwości, których nie można całkowicie wyjaśnić, kierując się wyłącznie brzmieniem badanej regulacji prawnej. Za przyznaniem priorytetu rezultatowi otrzymanemu w wyniku interpretacji przeprowadzonej wedle dyrektyw funkcjonalnych opowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2786/12. Podkreślił, że jest tak w wypadku, gdy rezultat wykładni językowej burzy zasadnicze założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem wykładni rozszerzającej lub zwężającej. W tym kontekście zwrócił uwagę na okoliczność trafnie dostrzeżoną także przez Sąd pierwszej instancji, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1945, ustawa została opublikowana w Dz. U. Nr 28, poz. 143 ze zm.), którą nadano art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy brzmienie będące podstawą orzekania w niniejszej sprawie, dano wyraz woli uproszczenia zawartej w tym przepisie definicji ustawowej celem rozwiania wątpliwości interpretacyjnych, jakie ona budzi, i nadania jej treści jednolitej z definicją miejscowości pobliskiej zamieszczoną w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Skoro więc w tym ostatnim przepisie wprost zastrzeżono, że podczas obliczania czasu przejazdu nie uwzględnia się czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, to bezsprzecznie zamiarem ustawodawczym było, by w taki sposób rozumiany był również art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy.

Zamiar ten potwierdziła nowelizacja tego przepisu przeprowadzona z dniem 1 października 2015 r. przez art. 107 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322 ze zm.), w którym zastrzeżenie to wprowadzono do jego treści. W świetle powyższych argumentów zmiana ta ma charakter porządkujący, gdyż prowadzi nie do modyfikacji normatywnej treści przepisu poprzez dodanie nowej, nieznanej dotychczas przesłanki, lecz do doprecyzowania jego brzmienia i usunięcia wątpliwości, jakie wciąż mogło ono rodzić. Nie bez znaczenia pozostaje orzecznictwo, które w rozpatrywanej materii zachowało jednomyślność, jeżeli zważyć, że powołany przez skarżącego wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1163/11 został właśnie z powodu błędnej wykładni tego przepisu uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2888/13, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W tym ostatnim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - aprobując linię orzeczniczą reprezentowaną m.in. przez przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 398/11 - skonstatował, że podczas ustalania, czy dane miejscowości są względem siebie pobliskie, nie można brać pod uwagę czasu poruszania się po tych miejscowościach czy przesiadek innych niż konieczne w trakcie podróży pomiędzy tymi miejscowościami.

Zaskarżony wyrok wpisuje się w tę linię orzeczniczą. Żadnego wpływu na tę ocenę nie może mieć to, że Sąd pierwszej instancji poruszanie się w obrębie jednej miejscowości nazwał komunikacją miejską w sposób nieadekwatny do definicji ustawowej zamieszczonej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Skądinąd pełnomocnik skarżącego, choć ten fakt wyeksponował, nie podniósł zarzutu naruszenia tego przepisu, przez co nie objął go granicami skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. z uwzględnieniem § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).