Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 367/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a,
journal: Dz.U. 2022 poz 176
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 134 ust. 1, art. 150 ust. 1, art. 135 ust. 1 i 2, art. 152 ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1, art. 4 pkt 16,
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z 31 maja 2022 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania K. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] orzekającą:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz K. L. za przejęcie z mocy prawa przez G. S. prawa własności nieruchomości położonej w S. w obrębie 0003, oznaczonej jako działka

nr [...] o pow. 0,0327 ha, objętej decyzją Starosty [...] z 5 marca

2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie ul. [...] w S. na odcinku od skrzyżowania z al. [...]. J. P. II do skrzyżowania z ul. [...] - 6 W. wraz z rozbudową skrzyżowania ulic [...] - 6 W. na skrzyżowanie z wyspą centralną typu rondo;

- w pkt 2 o zobowiązaniu Prezydenta Miasta S. do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 1 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna;

- w pkt 3 o waloryzacji odszkodowania ustalonego w pkt 1 na dzień jego zapłaty, przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że opisana wyżej decyzja Starosty [...] z 5 marca 2021 r. stała się ostateczna w dniu 23 kwietnia 2021 r. Decyzją tą zatwierdzono podział nieruchomości położonej w S. w obrębie 0003, oznaczonej jako działka nr [...] na działki: nr [...] o pow. 0,0327 ha i nr [...] o pow. 0,0959 ha.

Prawo własności do nieruchomości Starosta [...] ustalił na podstawie księgi wieczystej Nr KI [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy

w S., w której jako właściciel ujawniony został K. L. (dalej: skarżący).

Odszkodowanie za przejęcie własności nieruchomości ustalone zostało

w oparciu o operat szacunkowy sporządzony 20 września 2021 r. przez rzeczoznawcę majątkowego I. C..

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował wysokość ustalonego odszkodowania podnosząc, że zostało ono zaniżone wskutek nieprawidłowości w operacie szacunkowym, nieskorzystanie z uprawnienia organu do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego oraz pozostawienie bez rozpatrzenia pisma z 6 grudnia 2021 r. zawierającego wnioski i zarzuty w zakresie sporządzonej opinii biegłego. Wskazał na niewłaściwy dobór nieruchomości przyjętych do porównania przy wycenie części działki położonej na obszarze "usług" jako niepodobnych do przedmiotu wyceny, gdyż do analizy przyjęto transakcje sprzedaży nieruchomości położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej. Ponadto wartość rynkowa gruntu została określona w oparciu o ceny gruntów drogowych, mimo, że na str. 10 operatu biegła wskazała, że ceny nieruchomości o potencjale usługowym są wyższe niż ceny gruntów wykupowanych pod inwestycje drogowe. Skarżący zarzucił również, że grunty drogowe wykorzystane do porównania wydzielone były z nieruchomości położonych na obszarze zabudowy mieszkaniowej, natomiast grunt przy ul. [...] ma elementy zagospodarowania w postaci ogrodzenia z siatki oraz drzew liściastych.

Wojewoda rozpatrując odwołanie przywołał m.in. treść mających zastosowanie w sprawie przepisów: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a następnie odniósł się do sporządzonego operatu szacunkowego.

Biegła ustaliła, że na dzień 5 marca 2021 r. działka nr [...] miała kształt wielokąta i była niezabudowana obiektami kubaturowymi. Na nieruchomości znajdował się fragment ogrodzenia panelowego na słupkach metalowych z gotowym cokołem z elementów betonowych prefabrykowanych z bramą przesuwną z profili zamkniętych, a także fragment utwardzenia z betonu i żwiru. Działka położona przy drogach publicznych o nawierzchni asfaltowej - ul. [...] i W., z dostępem do sieci energii elektrycznej, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i gazowej. Bliskie sąsiedztwo stanowiła zwarta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz pojedyncza zabudowa handlowo-usługowa.

Rzeczoznawca majątkowy na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie jednostki E5 "Południe" na obszarze miasta S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej

w S. z 23 października 2006 r., ustaliła, że nieruchomość położona była na obszarze 92 m2 na terenach drogi, oznaczonych na rysunku planu symbolem 1KDL oraz na obszarze 235 m2 na terenach usług, oznaczonych na rysunku planu symbolem 1U1.

Z uwagi na brak na rynku lokalnym odpowiedniej ilości transakcji dotyczących działek drogowych, rzeczoznawca poszerzyła badanie rynku o rynek regionalny, za który uznała Wojewoda. Wyselekcjonowała grupę transakcji dotyczących podobnych działek drogowych położonych w miastach (z wyłączeniem K.), których ceny kształtowały się w przedziale [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Ponieważ w mieście S. nie było również wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami położonymi na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową, biegła poszerzyła badanie rynku o działki posiadające potencjał usługowy, tj. położone na terenach mieszkaniowo-usługowych oraz wydłużyła okres badania cen o drugą połowę 2019 r. Wybrała grupę 11 transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem cech mających wpływ na wartość oraz określiła ich wagi. Ich ceny kształtowały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2.

Ponadto analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych

o podobnym charakterze wykazała, że brak w obrocie nieruchomości o podobnym stopniu zagospodarowania działki w postaci naniesień budowlanych. Wobec tego

w myśl art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do oszacowania wartości nieruchomości biegła zastosowała podejście kosztowe.

Wartość określiła jako sumę wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej części składowych.

Autorka operatu wyceniła fragment nieruchomości gruntowej położonej na terenach zabudowy usługowej w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Po uwzględnieniu wartości współczynników korygujących dla wycenianej działki, wartość 1 m2 nieruchomości została określona na kwotę [...]zł, a tym samym wartość rynkowa gruntu części działki nr [...] o pow. 235 m2 wyniosła [...] zł.

Natomiast przy wycenie fragmentu nieruchomości gruntowej położonej na terenach dróg biegła posłużyła się podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. W wyniku przeprowadzonej analizy, do bezpośredniego porównania wybrała 3 transakcje nieruchomościami gruntowymi pod drogi z obszaru miasta S. i miasta P.. Rzeczoznawca majątkowy wskazała cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości oraz określiła ich wagi. Wartość rynkowa tej części działki nr [...] o pow. 92 m2 wyniosła [...] zł.

Łącznie wartość gruntu oszacowana została na [...] zł.

Fragment ogrodzenia panelowego na słupkach metalowych z gotowym cokołem z elementów betonowych prefabrykowanych z bramą przesuwną z profili zamkniętych oraz fragment utwardzenia z betonu i żwiru zostały przez biegłą oszacowane na [...] zł.

Wojewoda podkreślił, że w piśmie z 15 marca 2022 r. rzeczoznawca podtrzymała swoją opinię o wartości nieruchomości określonej

w operacie szacunkowym, odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego zawartych

w piśmie z 6 grudnia 2021 r., a także do uwag zgłoszonych przez organ II instancji.

Biegła wskazała, że dołączyła do bazy danych o nieruchomościach podobnych kilka działek, które nie były objęte planem zagospodarowania przestrzennego. Jej zdaniem, mimo, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działki te położone były na terenach mieszkaniowych, to posiadały potencjalne możliwości zabudowy o charakterze usługowym zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji. Ponadto, przedstawiła tabelę z transakcjami wykorzystanymi w wycenie wraz z ich przeznaczeniem w planach zagospodarowania przestrzennego i studium. Autorka operatu nie zgodziła się z zarzutem, że wycena części usługowej działki została wykonana w oparciu o działki niepodobne do wycenianej nieruchomości pod względem przeznaczania.

W procesie wyceny części działki położonej na terenach dróg publicznych biegła stwierdziła, że cel wywłaszczenia jest tożsamy z aktualnym sposobem użytkowania działki, gdyż działka leżała na terenach dróg publicznych i została wywłaszczona pod budowę drogi publicznej. Dlatego w tym przypadku zasada korzyści nie występuje. Wszystkie działki, które były wykorzystane do wyceny części drogowej działki, zostały wykupione na potrzeby budowy dróg publicznych. Fakt wydzielenia ich z terenów mieszkaniowych nie dyskwalifikuje ich jako nieruchomości podobnych. Działki te, tak jak działka wyceniana, były wydzielone z gruntów zurbanizowanych z dostępem do mediów i dróg publicznych, zatem są podobne do wycenianej działki pod względem cech rynkowych. Autorka operatu odnosząc się do kwestii wykorzystania w procesie wyceny działki położonej w S. przy ul. [...], posiadającej elementy zagospodarowania w postaci ogrodzenia

i zadrzewień, zaznaczyła, że okoliczność ta została uwzględniona w wycenie poprzez zastosowanie odpowiednich poprawek dla cechy "warunki zagospodarowania działki".

W ocenie Wojewody, opinia biegłej wraz z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie z 15 marca 2022 r. jest spójna, logiczna i wystarczająco uzasadniona. Operat wykonano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, w tym - według wiedzy organu odwoławczego - został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, odnoszące się do nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych), określa daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego, opisuje i określa stan nieruchomości w kontekście jej lokalizacji, stanu i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną, komunikacji, sposobu użytkowania, zagospodarowania i przeznaczenia nieruchomości, a także zawiera wyjaśnienie i uzasadnienie wyboru podejścia i metody wyceny oraz analizę i charakterystykę rynku nieruchomości. Biegła wyjaśniła założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny, w szczególności w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w dokumentach planistycznych, doboru nieruchomości porównawczych i zasady korzyści.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości oszacowania wartości wycenianej nieruchomości. Sporządzony operat mógł więc stanowić podstawę do określenia wysokości należnego stronie odszkodowania.

Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do zarzutów odwołania, uznając je za niezasadne. Wyjaśnił m.in., że porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Ponadto, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości.

Tym samym Wojewoda nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze K. L. zarzucił decyzji organu II instancji z 31 maja 2022 r. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego zebranego

w sprawie, tj. nie dostrzeżenie błędów w operacie szacunkowym (lub uznaniu tych błędów za nieistotne) sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego w toku postępowania w pierwszej instancji oraz oparcie się bezkrytycznie na wyjaśnieniach biegłej bez weryfikacji tych twierdzeń, np. w bazie transakcji sprzedaży nieruchomości we właściwym starostwie powiatowym, co stanowić mogło weryfikację podanych przez biegłą faktów, a nie ustaleń z zakresu wiedzy specjalistycznej.

- art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, tj. nie dopuszczenie i nie przeprowadzenie dowodu z opinii drugiego biegłego rzeczoznawcy majątkowego, w przypadku gdy skarżący zgłosił uzasadnione zastrzeżenia do sporządzonej w sprawie opinii,

- art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego tj. przyjęcie nielogicznej tezy, że na potrzeby wyceny działka usługowa może być porównana

z działką mieszkaniową oraz przyjęcie nieuzasadnionej i niejasnej argumentacji, że uwzględnione w wycenie działki mają bliżej nie sprecyzowany "potencjał usługowy",

- art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie

i nieskorzystanie z uprawnienia do dokonania weryfikacji prawidłowości przedłożonego przez biegłą operatu szacunkowego,

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie za prawidłowy w toku postępowania dowodu z operatu szacunkowego opierającego się na porównaniu transakcji dotyczących nieruchomości, które nie spełniają wymogu definicji "nieruchomości podobnej".

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia

2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyznanie odszkodowania skarżącemu w wysokości nie pokrywającej poniesionej przez niego szkody, a także poprzez nie uwzględnienie

w toku procedowania nadzwyczajnej zmiany okoliczności rynkowych. tj.:

- zaistniałych na skutek wybuchu wojny w [...] znaczących podwyżek cen materiałów budowlanych oraz usług, a także,

- gwałtownego wzrostu inflacji oraz cen usług i materiałów budowlanych po dacie sporządzenia operatu szacunkowego w toku postępowania.

Organ nie polecił sporządzenia wyceny prac potrzebnych na odtworzenie ogrodzenia działki skarżącego w oparciu o aktualne dane dotyczące cen materiałów

i usług budowlanych.

Jednocześnie skarżący podniósł, że domaga się przyznania odszkodowania

w wysokości [...] zł. Wedle jego rozeznania cena za 1 m2 wywłaszczonej od niego nieruchomości wynosi [...] zł.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z 31 maja 2022 r. oraz decyzji Starosty [...] z 6 grudnia 2021 r.

Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów:

- z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, wykonanego w przedmiotowej sprawie, tj. opinii z 20 września 2021 r. wydanej przez biegłego w toku postępowania w I instancji, na potwierdzenie, że kwota odszkodowania przyznana skarżącemu na mocy decyzji Starosty [...] jest zaniżona i nie odpowiada wymogom art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych;

- z dokumentu prywatnego skarżącego tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla nieruchomości skarżącego w 2009 r. na potwierdzenie, że kwota odszkodowania jest zaniżona i nie odpowiada wymogom art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych;

- z wydruku komunikatu GUS "Wskaźniki cen produkcji budowlano-montażowej

w grudniu 2021 roku";

- z wydruku komunikatu GUS "Wskaźniki cen produkcji budowlano-montażowej

w styczniu 2022 roku";

- z wydruku komunikatu GUS "Wskaźniki cen produkcji budowlano-montażowej

w lutym 2022 roku";

- z wydruku komunikatu GUS "Wskaźniki cen produkcji budowlano-montażowej

w marcu 2022 roku";

- z wydruku komunikatu GUS "Wskaźniki cen produkcji budowlano-montażowej

w kwietniu 2022 roku";

- z wydruku komunikatu GUS "Wskaźniki cen produkcji budowlano-montażowej w maju 2022 roku";

- z wydruku broszury informacyjnej GUS "Wskaźniki cen produkcji budowlano-montażowej w maju 2022 r." opublikowanej na stronie internetowej GUS;

na potwierdzenie, że od daty wydania decyzji przez organ I instancji do wydania zaskarżonej decyzji ceny produkcji budowlano-montażowej wzrosły łącznie o 7%.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął przedstawione wyżej zarzuty i przytoczył argumenty mające świadczyć o ich zasadności. Podkreślił, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyjaśnienia, co biegła czy też organ rozumie pod pojęciem działki posiadającej potencjał usługowy. Samo położenie na obszarze mieszkaniowo-usługowym nie może być podstawą do uznania, że dana działka ma potencjał usługowy. Brak wskazania do porównania jedynie działek usługowych lub

w przeważającej części usługowych jest niezrozumiały dla skarżącego. W ocenie skarżącego nie można uznać, że w stosunku do każdej nieruchomości przeznaczonej pod drogi publiczne prawidłowe jest uwzględnienie cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, szczególnie jeżeli te grunty wydzielone zostały z nieruchomości o nieporównywalnym położeniu, co w tym przypadku ma miejsce.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem podjętym na rozprawie przeprowadzonej 26 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wnioski dowodowe zawarte

w skardze. Zgodnie z art 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przywołany przepis nie przewiduje zatem możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o co wnioskował skarżący. Co do pozostałych wniosków Sąd uznał natomiast, że przeprowadzenie dowodu z przedłożonych wraz z skargą dokumentów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości występujących w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja ustalająca na rzecz K. L. odszkodowanie, o jakim mowa w art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 176 z późn. zm.), zwanej dalej specustawą drogową. Odszkodowanie to przysługuje skarżącemu z tytułu przejęcia na rzecz G. S. własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0327 ha, położonej w obrębie geodezyjnym 0003 miasta S.. Opisana działka została objęta decyzją Starosty [...] znak: [...] z 5 marca 2021 r., zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ul. [...] w S. na odcinku od skrzyżowania z al. [...]. J. P. II do skrzyżowania z ul. [...] - 6 W. wraz z rozbudową skrzyżowania ulic Moniuszki i Nowowiejskiej - 6 W. na skrzyżowanie z wyspą centralną typu rondo.

Obie decyzje (zaskarżoną w niniejszej sprawie oraz decyzję z 5 marca 2021 r.) podjęto na podstawie specustawy drogowej, co oznacza, że z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, działka nr [...] (wydzielona na potrzeby wywłaszczenia z działki nr [...]), należąca uprzednio do K. L., stała się z mocy prawa własnością G. S. (art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy). W terminie 30 dni od tej daty, organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania (art. 12 ust. 4a i 4b), które ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1). Poza tym jednym zastrzeżeniem, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejętą działkę nr [...], zastosowanie miały odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej).

Spór między skarżącym a organem sprowadza się do odmiennej oceny operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego I. C., na podstawie którego organ ustalił wysokość odszkodowania.

Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd prezentowany jednolicie

w orzecznictwie sądów administracyjnych, że operat szacunkowy, jak każdy dowód

w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Wprawdzie organ nie dysponuje wiedzą specjalistyczną i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie oznacza to jednak, że organ, a następnie sąd administracyjny, nie mogą analizować treści operatu pod kątem precyzji sformułowań i użycia właściwych pojęć, kompletności i spójności oraz logicznego i przekonującego uzasadnienia. W przypadku stwierdzenia jakichkolwiek niejasności, błędów bądź braków organ winien wezwać rzeczoznawcę do ich usunięcia, natomiast w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości winien wezwać biegłego do ich wyjaśnienia i zajęcia jednoznacznego stanowiska w danej kwestii. Rzeczoznawca nie może przy tym ograniczyć się do stwierdzenia, że zastosował daną metodę, czy oparł się na danych przepisach, lecz powinien wyjaśnić na czym konkretnie w sprawie polegało zastosowanie danej metody czy wskazanych przepisów. Organ nie może zaakceptować i oprzeć swojej decyzji na operacie szacunkowym, stanowiącym podstawowy dowód w sprawie, jeżeli ustalenia w nim zawarte zawierają luki, w tym logiczne lub braki pozostawiające wątpliwości obiektywnie niemożliwe do usunięcia przez organ (por. przykładowo wyrok WSA

w K. z 12 września 2018 r., II SA/Ke 425/18, Lex nr 2557990 i przywołane tam orzecznictwo: wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2665/15; wyrok WSA w Ł. z 6 października 2015 r., sygn. II SA/Łd 705/15, wyrok NSA z 20 maja 2015 r., sygn. I OSK 2329/13; wyrok WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Sz [...]).

Stanowisko wyrażone wyżej nie jest, co do zasady, kwestionowane przez strony. Organ II instancji dokonał oceny operatu po wcześniejszym odebraniu od biegłej wyjaśnień (pismo z 15 marca 2022 r.) i ustosunkowaniu się przez nią do uwag zarówno Wojewody (ujętych w piśmie z 23 lutego 2022 r.), jak

i skarżącego (zawartych w odwołaniu i w piśmie z 6 grudnia 2021 r.). Strony prezentują natomiast odmienne stanowiska co do prawidłowości dokonanej przez biegłą wyceny i jej przydatności do rozstrzygnięcia sprawy. Zgłaszane przez skarżącego zarzuty, niepodzielane przez organ, dotyczą w szczególności metodologii wyceny i przyjętych do porównania działek podobnych.

Jak podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rzeczoznawca ustalała wartość działki, której przeznaczenie określone zostało w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w obrębie jednostki E5 "Południe" na obszarze miasta S.. Wedle postanowień tego planu wyceniana działka nr [...] położona była w dwóch różnych obszarach: na powierzchni 92 m2 przeznaczona była pod drogę (symbol 1KDL), zaś na powierzchni 235 m2 znajdowała się na terenie usług (symbol w planie miejscowym – 1U1). Ponadto była niezabudowana obiektami kubaturowymi. Na nieruchomości znajdował się fragment ogrodzenia panelowego na słupkach metalowych z gotowym cokołem

z elementów betonowych prefabrykowanych z bramą przesuwną z profili zamkniętych, a także fragment utwardzenia z betonu i żwiru.

Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

( t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), przytaczanej dalej jako u.g.n., stanowią, że w wyniku wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego, dokonuje się określenia jej wartości rynkowej, odtworzeniowej, katastralnej lub określenia innych rodzajów wartości przewidzianych w odrębnych przepisach.

Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1). Ustala się ją dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 1). Wartość rynkową stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej (art. 151 ust. 1 u.g.n.).

Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Art. 153 u.g.n. precyzuje, że wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu

i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 2 u.g.n.).

Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa także rodzaje podejść, jakie należy zastosować przy wycenie nieruchomości oraz wyjaśnia, na czym one polegają.

Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.).

Wartość rynkową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (art. 152 ust. 3 zdanie pierwsze

i drugie u.g.n.). Przepisy u.g.n. stanowią również, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Ustawa definiuje jednocześnie, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16).

Z kolei wartość odtworzeniową nieruchomości określa się przy zastosowaniu podejścia kosztowego (art. 152 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n.). Polega ono na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3).

Podejście dochodowe opisane w art. 153 ust. 2 u.g.n. nie było zastosowane przy wycenie wartości nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi przy tym, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

O ile rodzaje podejść stosowanych przy wycenie nieruchomości określone zostały w u.g.n., regulacje kwestii bardziej szczegółowych, jak np. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, ustawodawca pozostawił aktowi rangi rozporządzenia (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, [...] t.j., zwane dalej rozporządzeniem).

W operacie szacunkowym I. C., na podstawie którego organ ustalił

w zaskarżonej decyzji wysokość odszkodowania, powołano zarówno przepisy u.g.n., jak i rozporządzenia. Prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez rzeczoznawcę majątkowego powinno być przedmiotem oceny organu administracji orzekającego

w przedmiocie odszkodowania, o jakim mowa w rozdziale 5 Działu III u.g.n. oraz w art. 18 specustawy drogowej, a w konsekwencji także i sądu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod tym kątem Sąd dopatrzył się naruszeń przez rzeczoznawcę wskazanych niżej przepisów, które nie zostały dostrzeżone przez organ mimo, że mogą mieć istotny wpływ na ustalenie wartości przejętej nieruchomości.

I. Z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca określiła wartość odtworzeniową nieruchomości wywłaszczonej – działki nr [...] o pow.

327 m2 przy zastosowaniu podejścia kosztowego (str. 2 i 10 operatu).

Jak powiedziano już wyżej, z art. 150 ust. 3 u.g.n. wynika, że wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne. Jak stanowi art. 134

i 135 u.g.n. ustalenie wartości odtworzeniowej nieruchomości stanowi wyjątek od zasady, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa.

Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny opisana została wyżej. Miała ona podwójne przeznaczenie (drogowo-usługowe) wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jak wskazała biegła, posiadała "elementy zagospodarowania w postaci naniesień budowlanych" (str. 10 operatu). Organ ustalił, że znajdował się na niej fragment ogrodzenia panelowego na słupkach metalowych

z gotowym cokołem z elementów betonowych prefabrykowanych z bramą przesuwną z profili zamkniętych, a także fragment utwardzenia z betonu i żwiru. Poza tym nieruchomość nie była zabudowana.

Uzasadniając ustalenie wartości odtworzeniowej tej nieruchomości rzeczoznawca podała, że analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o podobnym charakterze wykazała brak w badanym okresie w obrocie nieruchomości o podobnym stopniu zagospodarowania działki. Przywołując art. 135 ust. 1 u.g.n., biegła wskazała, że "do określenia wartości nieruchomości posłużono się podejściem kosztowym. Wartość określono jako sumę wartości rynkowej gruntu oraz wartości odtworzeniowej części składowych." (str. 10 operatu). Wprawdzie z treści operatu nie wynika, jaki rynek rzeczoznawca poddała analizie ustalając, że nie można określić wartości rynkowej wycenianej nieruchomości, jednak w pisemnych wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania odwoławczego biegła podała, że chodzi o rynek nieruchomości w mieście S. (pismo z 15 marca 2022 r.).

Ustalenie obszarów rynkowych, z których pochodzą dane analizowane przez biegłą, jest istotne dla oceny zachowania warunków określonych w § 36 rozporządzenia. Przepis ten określa szczególne zasady ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej. Ust. 1 tego przepisu ustanawia zasadę odpowiadającą tej, którą określa art. 134 ust. 1 u.g.n., a więc, że dla potrzeb ustalenia odszkodowania za tego rodzaju nieruchomość ustala się jej wartość rynkową. W ust. 2 prawodawca wskazał natomiast, że dopiero wtedy, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym, a więc takim, w którym ustala się wartość odtworzeniową nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy, aby pozostać w zgodzie z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, konieczną była zatem analiza danych nie tylko z rynku lokalnego nieruchomości, jak przyjęła biegła, ale także z rynku regionalnego. Jeżeli rzeczoznawca stwierdziłaby brak transakcji dotyczących nieruchomości o podobnym przeznaczeniu i stopniu zagospodarowania również na rynku regionalnym, wówczas ustalenie wartości odtworzeniowej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia kosztowego należałoby uznać za zgodne z prawem. Takiego badania rzeczoznawca jednak nie przeprowadziła. Z operatu wynika wprawdzie, że biegła analizowała rynek regionalny (za który uznała Wojewoda, z wyłączeniem K.), ale nie pod kątem oceny, czy można ustalić wartość rynkową wycenianej nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia. Badanie rynku regionalnego dotyczyło bowiem wyceny gruntu o pow. 92 m2, a więc tej części działki nr [...], która w planie miejscowym przeznaczona została pod drogę. Poszerzając - w tym konkretnym zakresie wyceny - badanie rynku o rynek regionalny, rzeczoznawca przywołała § 26 rozporządzenia, zgodnie z którym:

- przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub

w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (ust. 1),

- w przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości (ust. 2)

- rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (ust. 3).

Podkreślenia wymaga, że § 36 ust. 2 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do zacytowanego § 26, a zwłaszcza jego ust. 3. Regulacja

§ 36 ust. 2 rozporządzenia nie daje bowiem rzeczoznawcy swobodnego wyboru rynku, z którego dane należy poddać analizie, aby wykluczyć możliwość ustalenia wartości rynkowej nieruchomości wywłaszczonej w trybie specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem, określenie wartości odtworzeniowej tego rodzaju nieruchomości nie tyle może, co musi być poprzedzone analizą rynku lokalnego i regionalnego.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że przedmiotem wyceny dla potrzeb odszkodowania za działkę nr [...], przejętą z mocy prawa w trybie przepisów specustawy drogowej, było określenie wartości prawa własności przysługującego do tej nieruchomości (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Chodzi więc faktycznie o wycenę wartości nieruchomości gruntowej w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.g.n., czyli wartości gruntu wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

Na potrzeby niniejszych rozważań, z uwagi na rodzaj dostrzeżonych przez Sąd wadliwości operatu, koniecznym staje się podkreślenie różnicy pomiędzy określeniem wartości:

- nieruchomości jako działki nr [...] wraz z jej częściami składowymi oraz

- dwóch obszarów gruntu, stanowiących części działki nr [...],

o przeznaczeniach w planie miejscowym: usługowym (235 m2) oraz drogowym (92 m2).

Przedstawione wyżej uwagi, dotyczące braku uwzględnienia przez biegłą treści § 36 ust. 2 rozporządzenia i co za tym idzie pominięcie przeprowadzenia analizy danych transakcyjnych z regionalnego rynku nieruchomości - przed ustaleniem, że wartości rynkowej działki nr [...] nie da się określić, odnoszą się do nieruchomości, o jakiej mowa w art. 4 pkt 1 u.g.n., a więc do gruntu o pow. 327 m2 wraz z jego częściami składowymi, czyli składnikami budowlanymi. Dlatego bez znaczenia dla oceny naruszenia przez biegłą § 36 ust. 2 rozporządzenia, pozostaje poszerzenie badania rynku o rynek regionalny przy okazji określenia wartości rynkowej gruntu przeznaczonego pod drogę o pow. 92 m2 (str. 12 operatu). Oddzielne szacowanie wartości gruntu o przeznaczeniu drogowym i usługowym oraz części składowych działki nr [...], było bowiem konsekwencją wcześniejszego ustalenia, że wartości rynkowej nieruchomości nie można ustalić, co w operacie wskazano jako uzasadnienie zastosowania podejścia kosztowego i określenia odtworzeniowej wartości nieruchomości.

II. Podejście kosztowe, przy zastosowaniu którego rzeczoznawca określiła odtworzeniową wartość nieruchomości, polega na określeniu oddzielnie kosztu nabycia gruntu i kosztu odtworzenia jego części składowych (art. 153 zdanie drugie u.g.n.). Za koszt nabycia gruntu, o którym mowa w art. 153 ust. 3 u.g.n., przyjmuje się zaś wartość rynkową gruntu o takich samych cechach (§ 21 ust. 1 rozporządzenia).

Zauważyć należy, że w § 21 rozporządzenia nie ma mowy o nieruchomości podobnej, ale o gruncie o takich samych cechach. Ani u.g.n. ani rozporządzenie nie zawierają legalnej definicji "gruntu o takich samych cechach". Odkodowując to określenie celowym wydaje się skorzystanie z tego, jak ustawodawca rozumie pojęcie "nieruchomości podobnej". Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. stanowi, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Za uprawnione należy więc uznać stanowisko, że gruntem o takich samych cechach, w rozumieniu art. 153 ust. 3 u.g.n w zw. z § 21 rozporządzenia, jest porównywalny grunt jako część powierzchni ziemskiej bez części składowych, ze względu na jego położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób wykorzystania.

Przy określeniu wartości odtworzeniowej nieruchomości i zastosowaniu podejścia kosztowego, określa się więc każdorazowo wartość rynkową samego gruntu, wycenianego oddzielnie od części składowych nieruchomości.

Określając wartość rynkową gruntu stanowiącego działkę nr [...], biegła "podzieliła" go na dwie części w zależności od przeznaczenia w planie miejscowym. Na str. 11 operatu dokonała wyboru podejścia i metody określenia wartości "fragmentów" nieruchomości gruntowej, położonych na terenach zabudowy usługowej oraz na terenie drogi. Z pisemnych wyjaśnień złożonych w toku postępowania odwoławczego (pismo z 15 marca 2022 r.) wynika, że uzasadnieniem takiego zabiegu było to, że "analiza rynku nieruchomości w mieście S. wykazała brak w obrocie działek o identycznym przeznaczeniu", czyli działek o przeznaczeniu usługowo-drogowym.

Co do wyceny gruntu o przeznaczeniu usługowym rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zaś odnośnie do gruntu drogowego – podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Mając na uwadze wcześniejsze uwagi i treść § 21 rozporządzenia,

w tym konkretnym przypadku chodzi o ceny transakcyjne nieruchomości z gruntami

o takich samych cechach, jak wyceniane. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku.

III. Przy wycenie kosztu nabycia gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod zabudowę usługową i wybranej przez rzeczoznawcę metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Z operatu wynika, że do porównania biegła przyjęła 11 niezabudowanych nieruchomości podobnych (gruntów o takich samych cechach) położonych na terenie S.. Ponieważ operat zawiera opis jedynie dwóch z nich – o cenie maksymalnej i minimalnej, nie sposób na jego podstawie ocenić, czy pozostałe nieruchomości spełniają wymogi, o jakich mowa w § 21 rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., a więc czy rzeczywiście są to grunty o takich samych cechach (str. 14

i 16 operatu). Biegła podała jedynie, że z uwagi na to, że odnotowała zaledwie jedną transakcję działki przeznaczonej pod zabudowę usługową, poszerzyła badanie rynku o "działki posiadające potencjał usługowy tj. położone na terenach mieszkaniowo-usługowych" oraz wydłużyła okres badania cen o drugą połowę 2019 r. (str. 13 operatu). Dopiero w piśmie z 15 marca 2022 r. rzeczoznawca wyjaśniła, że dołączyła do bazy danych "kilka działek, które nie były objęte planem zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego położone były na terenach mieszkaniowych lecz posiadały potencjalne możliwości zabudowy o charakterze usługowym zgodnie z zasadą kontynuacji funkcji." Działki przyjęte do porównania ujęte zostały w tabeli przedstawionej w tym piśmie. Wynika z niej, że przeznaczenie zaledwie 4 działek: przy ul. [...], Południowej, Brązowej i Radomskiej, określone zostało w planie miejscowym jako usługowe (zabudowa usługowa). Dla pozostałych 7 działek, niepołożonych na obszarze objętym miejscowym planem, przeznaczenie określone zostało w studium, przy czym 6 z nich położona jest na terenach mieszkaniowych

z potencjalnymi możliwościami zabudowy usługowej na zasadzie kontynuacji funkcji, zaś jedna (przy ul Ostrowieckiej) na terenach mieszkaniowych z adnotacją: "działka zakupiona pod bud.handl.-usługowy".

Stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości ustala się w pierwszym rzędzie na podstawie planu miejscowego. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium

i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy lub zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3).

Z przepisów tych wynika zatem, że ustalenie przeznaczenia nieruchomości

w oparciu o studium jest możliwie tylko wtedy, gdy na obszarze, na którym położona jest wyceniana nieruchomość, nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeśli plan obowiązuje, tak jak w kontrolowanym przypadku, przeznaczenie nieruchomości należy ustalać w oparciu o postanowienia planu miejscowego. Te same zasady obowiązują przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości, które klasyfikuje się jako podobne, przy czym nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa plan miejscowy, nieruchomości podobnych należy szukać wśród takich transakcji, które dotyczą nieruchomości położonych na terenach obowiązywania planu miejscowego i nie musi to być ten sam plan, na podstawie którego ustalane jest przeznaczenie nieruchomości wycenianej. Tylko takie porównanie gwarantuje, że mamy do czynienia z nieruchomością porównywalną, a więc o przeznaczeniu wynikającym z aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyboru rynku i jego obszaru w celu poszukiwania nieruchomości podobnych dokonuje rzeczoznawca majątkowy na podstawie § 26 rozporządzenia.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Jego ustalenia nie są powszechnie obowiązujące, a skutek wiążący odnoszą jedynie w stosunku do organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 1, 4 i 5 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.). Ustalenia studium w zakresie przeznaczenia terenów nie stanowią także prawnej promesy do uzyskania pozwolenia na budowę,

w przeciwieństwie do postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które określają przeznaczenie terenu w sposób powszechnie obowiązujący. W przypadku braku planu miejscowego, warunki zabudowy danego terenu, a więc jego przeznaczenie, mogą być – na wniosek – ustalone w drodze decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotyczy to również terenu, dla którego uchwalone zostało studium. Decyzja o warunkach zabudowy może być jednak wydana po spełnieniu szeregu warunków, określonych w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Jednym z nich jest tzw. zasada kontynuacji funkcji, co oznacza, że parametry nowej zabudowy, także co do kontynuowania dotychczasowego przeznaczenia danego terenu, wyznacza istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich.

Przedstawienie tych ogólnych uwag na temat różnic pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, w studium oraz w decyzji o warunkach zabudowy było konieczne dla właściwego rozumienia tej cechy nieruchomości, którą jest jej przeznaczenie w rozumieniu u.g.n. i która wpływa na właściwy dobór nieruchomości podobnych. Skoro więc w art. 4 pkt 16 u.g.n. ustawodawca wskazał przeznaczenie nieruchomości jako cechę, od której zależy uznanie jej za nieruchomość podobną w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, zaś sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości określa art. 154 u.g.n., to jeśli wyceniana nieruchomość jest położona na terenie objętym planem miejscowym, wówczas nieruchomości podobnych należy poszukiwać wśród tych, które były przedmiotem obrotu i dla których przeznaczenie określa taki plan.

Takich nieruchomości w zestawieniu przedstawionym przez biegłą jest tylko 4, podczas gdy przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Jeśli nawet uznać za biegłą, że w tym konkretnym przypadku ustalenie przeznaczenia nieruchomości podobnych przyjętych do porównań na podstawie studium jest dopuszczalne także wtedy, gdy na rynku objętym badaniem obowiązuje plan miejscowy, lecz nie odnotowano transakcji nieruchomościami o takim samym przeznaczeniu, jak nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, to i tak nieruchomości, które biegła przyjęła do porównania trudno uznać za podobne. Wśród działek, dla których przeznaczenie rzeczoznawca ustaliła na podstawie studium, nie ma ani jednej położonej na terenie przewidzianym w studium pod zabudowę usługową, a tylko takie można by zakwalifikować jako porównywalne. Nie ma podstaw prawnych do ustalania przeznaczenia nieruchomości w oparciu o "potencjalne możliwości zabudowy usługowej na zasadzie kontynuacji funkcji", czy też zakupienie działki "pod bud.handl.-usługowy", gdyż takich kryteriów nie przewiduje art. 154 u.g.n. Konkretyzacja uprawnienia do zabudowy danego terenu na podstawie m.in. kontynuacji funkcji następuje w decyzji o warunkach zabudowy, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopóki takiej decyzji w obrocie prawnym nie ma, przeznaczenie nieruchomości, stosownie do art. 154 ust. 2 u.g.n., ustala się na podstawie studium. W tym przypadku, przyjęte do porównania nieruchomości położone są na terenach mieszkaniowych, co sprawia, że nie mają one takich samych cech jak wyceniany grunt stanowiący część działki nr [...] o pow. 235 m2, dla którego w planie miejscowym określono przeznaczenie usługowe.

Uzasadnieniem do uznania za podobne do gruntu wycenianego - nieruchomości przeznaczonych w studium na tereny mieszkaniowe, nie może być mała ilość transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu usługowym na terenie S., na co powołuje się biegła w pisemnych wyjaśnieniach z 15 marca 2022 r. Właśnie w takich sytuacjach ma zastosowanie § 26 ust. 1 rozporządzenia (na który zresztą rzeczoznawca powołała się przy wycenie gruntu przeznaczonego pod drogę), przewidujący możliwość poszerzenia analizy cen transakcyjnych o regionalny albo krajowy rynek nieruchomości.

IV. Przy wycenie kosztu nabycia gruntu przeznaczonego w planie miejscowym pod drogę i wybranej przez rzeczoznawcę metodzie porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Do porównania biegła przyjęła 4 nieruchomości z rynku regionalnego (woj. świętokrzyskie z wyłączeniem K.): dwie położone w S., jedną w P. i jedną w Ostrowcu Św. Z operatu wynika, że działki te zostały wykupione pod drogi. W tabeli nr [...] (str. 18 operatu) zawarto dane dotyczące położenia porównywanych nieruchomości, ich powierzchni, cen transakcyjnych i cen jednostkowych za m2. Biegła obliczyła także średnią cenę jednostkową na podstawie cen uzyskanych za m2 każdej z tych nieruchomości, która wyniosła [...] zł. Cenę minimalną uzyskała działka w Ostrowcu Św., zaś cenę maksymalną działka w S. przy Pl. [...]. Przy uwzględnieniu tych cen biegła wyliczyła różnicę wynoszącą [...] zł za m2.

W pkt.: 9.2.4 – Opis nieruchomości przyjętych do porównań oraz 9.2.5. - Zestawienie cech szacowanych działek i działek przyjętych do porównań (str. 20-21 operatu) znalazły się jednak tylko 3 z 4 nieruchomości ujętych w tabeli nr [...] (oznaczone literami A, B i C). W opisie oraz w porównaniach biegła nie uwzględniła natomiast działki położonej w Ostrowcu Św.

W operacie oraz w piśmie z 15 marca 2022 r. nie ma wyjaśnienia, czy pominięcie tej działki wynikało z błędu, czy też było zabiegiem celowym, a jeśli tak, dlaczego ta działka została wykazana w tabeli nr [...], w jakim celu biegła dokonała obliczeń na podstawie uzyskanej za nią ceny (na str. 18 operatu) i jaki wpływ na określenie wartości gruntu przeznaczonego pod drogę miało nieuwzględnienie tej działki przy porównaniu.

Opisana okoliczność powoduje, że w tej części operat jest nieczytelny, niejasny i co za tym idzie nie poddaje się merytorycznej weryfikacji.

Podkreślenia wymaga, że § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia określają istotne elementy, jakie winien zawierać operat szacunkowy, umożliwiające zarówno organowi jak i stronie jego weryfikację, zrozumienie sposobu rozumowania rzeczoznawcy oraz przyjętych podejść, metod i technik wyceny nieruchomości.

W operacie nie przedstawiono w sposób czytelny toku wyliczeń przy wycenie gruntu przeznaczonego pod drogę o pow. 92 m2 z uwagi na pominięcie przy wycenie przyjętej do porównania działki w Ostrowcu Św. i brak uzasadnienia takiego zabiegu (§ 55 ust. 2 w zw. z § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia).

Wykazane wadliwości operatu i naruszenia przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia powodują, że nie mógł on być podstawą do ustalenia odszkodowania, o jakim mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. Nie dostrzegając wad operatu organy I i II instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zleci opracowanie nowego operatu szacunkowego i przy jego ocenie uwzględni stanowisko zaprezentowane

w uzasadnieniu wyroku, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Rodzaj stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu oraz związana z tym konieczność dokonania ponownej wyceny działki nr [...] czyni bezprzedmiotowymi zarzuty skargi dotyczące braku weryfikacji operatu sporządzonego przez I. C. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oraz nieuwzględnienia w wycenie inflacji i wzrostu cen usług i materiałów budowlanych na skutek wybuchu wojny w [...].