Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1164/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 129 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1147/14 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2015 r., IV SA/Wa 1147/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] – uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie zasądził od organu na rzecz skarżącego C. S. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 4 września 2013 r., [...] ([...]) Wójt Gminy B. (zwany dalej "Wójtem") odmówił C. S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych (czterech szamb szczelnych, przyłączy energetycznych, przyłączy wodociągowych i zjazdów z drogi publicznej) na terenie działki ew. nr [...] we wsi Ż., gmina B.. Jako jednej z istotnych motywów decyzji wskazano fakt, że działka obejmuje grunty klasy III, co powoduje, że przeznaczenie jej na cele nierolnicze wymaga uzyskania odpowiedniej zgody [która może być uzyskana jedynie w procedurze planistycznej – uw. NSA].

Od powyższej decyzji odwołanie złożył C. S.. Podkreślił w nim w szczególności, że pierwotne brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (na datę złożenia przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266; aktualnie Dz. U. z 2015 r., poz. 909 – uw. NSA, dalej "u.o.g.r.") pozwalało na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów o zwartym obszarze projektowanym takiego przeznaczenia nie przekraczającym 0,5 ha. W trakcie postępowania w jego sprawie rozważany przepis znowelizowano (od 25 maja 2013 r.) wykluczając przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów I-III klasy. Skarżący wyraził więc przekonanie – szeroko to uzasadniając – że do rozpatrzenia jego wniosku należało stosować przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dacie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Odwołanie zawiera prezentatę z datą złożenia "2013-09-30".

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") – uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. We wstępnej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, że odwołanie zostało wniesione z dochowaniem ustawowego terminu. Z kolei jako jeden z istotnych motywów uchylenia decyzji Wójta Kolegium powołało okoliczność, iż nie przeanalizowano, czy w odniesieniu do gruntu objętego postępowaniem została udzielona zgoda na zmianę jego przeznaczenia, wydana w procedurze uchwalania planów miejscowych, które obowiązywały niegdyś w oparciu o ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.). Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 778 – uw. NSA, dalej "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest między innymi warunkowane tym, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo "jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" [to jest planów uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 r. – uw. NSA].

Na powyższą decyzję skargę wniósł C. S.. Podkreślił, że Kolegium całkowicie pominęło jego argumentację prawną przedstawioną w odwołaniu. Ponownie wyraził przekonanie, że w odniesieniu do złożonego przez niego wniosku o ustalenie warunków zabudowy powinno się stosować przepisy dotyczące zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej w maju 2013 r.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2015 r., IV SA/Wa 1147/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania.

W motywach wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 1 K.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazał dalej, iż jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest zatem zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie

Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy Sąd zauważył, że według danych wynikających z akt sprawy organ odwoławczy w sposób dowolny, przedwczesny, a konsekwencji nieuprawniony, przyjął, że odwołanie skarżącego od decyzji Wójta Gminy B. z dnia 4 września 2013 r. zostało wniesione z dochowaniem ustawowego terminu. Zdaniem Sądu lakoniczne stwierdzenie w tej kwestii zawarte we wstępnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie znalazło jednak oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Sąd wskazał, że data wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji budzi wątpliwości. Z treści pisma organu I instancji z dnia 2 grudnia 2014 r. wynika, że skarżący złożył odwołanie osobiście w kancelarii Urzędu Gminy B. w dniu 30 września 2013 r., o czym świadczy data wydruku z programu komputerowego potwierdzającego rejestrację w tym dniu odwołania od decyzji, wniesionego przez skarżącego. Stąd też, koniecznym jest całkowite wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Według Sądu wskazane dokumenty w zestawieniu z informacjami wynikającymi z prezentaty umieszczonej na znajdującym się w aktach administracyjnych odwołaniu pozwalają na dokonanie ustalenia, że skarżący wniósł odwołanie z pośrednictwem Wójta dopiero w dniu 30 września 2013 r. Zestawienie powyższej daty z możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy okolicznościami doręczenia skarżącemu decyzji Wójta nie daje podstaw do stwierdzenia, że odwołanie wniesiono w terminie.

Sąd podkreślił, że jedynym znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego źródłem informacji w powyższym zakresie jest pokwitowanie odbioru skierowanej do C. S. przesyłki poleconej, w której przesłano mu decyzję (pokwitowanie znajduje się w kopercie przytwierdzonej do obwoluty akt postępowania przed organem administracji pierwszej instancji). Na dokumencie tym znajduje się odciśnięta za pomocą datownika data 13 września 2013 r. oraz podpis odbiorcy, a nad nim nieczytelna adnotacja. Imię i nazwisko kwitującego wpisane są w sposób uniemożliwiający pełne ich odczytanie, jednakże niewątpliwie nie są to dane skarżącego. Sąd podkreślił, że z urzędu znana mu jest okoliczność, iż w sprawie o sygn. IV SA/Wa 1148/14 skarżący podniósł, że nie pokwitował osobiście odbioru przesyłki, a w jego ocenie pismo te odebrała osoba z zupełnie innego powiatu.

Następnie Sąd, powołując się na art. 42 i 43 K.p.a. wyjaśnił, że informacje zawarte na analizowanym pokwitowaniu odbioru decyzji Wójta pozwalają stwierdzić, że jej odbioru w dniu 13 września 2013 r. nie potwierdził osobiście adresat – C. S.. Znajduje się na nim podpis innej osoby, której personaliów nie sposób jednak jednoznacznie ustalić, również na powyższym pokwitowaniu figuruje nieczytelna adnotacja, natomiast zgodnie z oświadczeniem skarżącego, decyzję tę odebrała nieznana mu osoba.

Sąd wskazał dalej, że określony w art. 43 K.p.a. sposób zastępczego doręczenia pisma opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik, sąsiad lub dozorca domu, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Sąd zaznaczył jednak, że znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego pokwitowanie odbioru decyzji organu pierwszej instancji nie pozwala na ustalenie, czy wszystkie przesłanki dopuszczalności doręczenia zastępczego zostały spełnione. Nie można bowiem na jego podstawie ustalić, czy decyzję odebrała osoba określona w art. 43 K.p.a. Fakt doręczenia decyzji innej osobie niż adresat, powinien znaleźć odzwierciedlenie na potwierdzeniu odbioru, przy czym w niniejszej sprawie adnotacja poczyniona na potwierdzeniu odbioru decyzji organu pierwszej instancji jest nieczytelna.

Wskazując na powyższe Sąd zaznaczył, że potwierdzenie doręczenia pisma w formie pokwitowania nie jest jedynym dowodem, który należy brać pod uwagę przy ocenie daty rozpoczęcia lub zakończenia terminu oraz możliwości dokonania określonych czynności. Zarówno sam fakt doręczenia decyzji, jak i termin, w jakim doręczenie nastąpiło, mogą potwierdzać także inne dowody. W ocenie Sądu skoro zatem w sprawie pokwitowanie odbioru decyzji nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki doręczenia zastępczego w trybie art. 43 K.p.a., to obowiązkiem organu odwoławczego dokonującego wstępnej kontroli odwołania było skorzystanie z przysługujących mu uprawnień w celu zweryfikowania prawidłowości czynności podjętych przez doręczyciela, które pozwolą ocenić, czy skutek doręczenia nastąpił w dniu potwierdzenia odbioru przesyłki przez osobę inną niż adresat.

W dalszej części wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł wskazania dla Kolegium polecając temu organowi, aby ten zażądał wyjaśnień od operatora pocztowego, co do tego, kto pokwitował odbiór przesyłki pocztowej poleconej zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, czy osobą tą był domownik, czy może sąsiad adresata, a także, czy osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi oraz – jeżeli odbiór pokwitował sąsiad – czy doręczyciel umieścił zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, o ile nie było to możliwe, w drzwiach mieszkania. Zaznaczono także, że jeżeli wyjaśnienia operatora pocztowego okażą się niewystarczające do ustalenia wskazanych okoliczności, organ odwoławczy powinien przeprowadzić inne niezbędne dowody. W szczególności powinien ustalić osobę, która pokwitowała odbiór przesyłki i w razie potrzeby dokonać jej przesłuchania, a jeżeli uzna to za konieczne - także przesłuchania doręczyciela i skarżącego. Sąd stwierdził wreszcie, że jeżeli ustalenia organu odwoławczego potwierdzą, że decyzja Wójta została doręczona skarżącemu z poszanowaniem wymogów art. 43 K.p.a., to wówczas zajdzie konieczność stwierdzenia uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Jeżeli zaś okaże się, że warunki doręczenia zastępczego nie zostały zachowane, za datę doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji Kolegium przyjmie datę faktycznego przekazania decyzji skarżącemu i z uwzględnieniem tej daty zbada, czy odwołanie zostało wniesione w terminie.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – uw. NSA; dalej "P.p.s.a."), art. 16 § 1, art. 129 § 2 i art. 45 Konstytucji RP poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji i nierozpatrzenie żadnego zarzutu skargi, a nadto naruszenie zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego;

2. art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1, art. 248 § 1 i art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (to jest ustawy z dnia 17 listopada 1964 r., obecnie tekst jednolity tego aktu opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 1822 – uw. NSA, dalej "K.p.c.") poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci informacji o osobie, która odebrała przesyłkę oraz o pozostawieniu albo niepozostawieniu adresatowi przesyłki, zawierającej decyzję II instancji [w treści zarzutu najpewniej powinno być "I" instancji – uw. NSA], zawiadomienia w skrzynce oddawczej pocztowej lub w drzwiach mieszkania o doręczeniu pisma innej osobie niż adresat przesyłki w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także poprzez nieprawidłowe zobowiązanie organu odwoławczego do udokumentowania, że odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., , art. 112, art. 43 K.p.a. oraz art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy organ II instancji naruszył prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy oraz czy naruszył przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe C. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (wraz ze wskazaniem w trybie art 190 zd. 1 P.p.s.a., iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien przyjąć ustalenia organu II instancji o złożeniu przez skarżącego odwołania w terminie oraz powinien odnieść się i ustosunkować do wszystkich zarzutów skargi).

Skarżący zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Niezależnie C. S. zawarł w skardze kasacyjnej także zarzut nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) podkreślając, że pozbawiono go możliwości obrony jego praw, co nastąpiło również na etapie postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), czego nie zauważył Sąd pierwszej instancji. Sąd dodatkowo naruszył art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. poprzez oddalenie na rozprawie wszystkich wniosków skarżącego oraz nie rozpoznanie w wyroku zarzutów skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej C. S. wyjaśnił, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 16 § 1 i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonej decyzji, obejmującą rozpatrywanie okoliczności, czy skarżący złożył odwołanie w terminie, podczas gdy wprost w decyzji II instancji stwierdzono, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Naruszenie to polegało na uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta nie była obarczona wadą kwalifikowaną, albowiem odwołanie zostało złożone przez skarżącego w terminie. W ocenie skarżącego nie było żadnej podstawy do twierdzenia, że odebrał on decyzję Wójta w dniu 13 września 2013 r., bądź decyzję tą odebrał domownik, sąsiad lub dozorca domu.

Zdaniem C. S. Sąd powinien był uznać – czego nie uczynił – że przyjęcie przez organ II instancji złożenia odwołania w terminie musiało nastąpić w oparciu o określoną podstawę. Poszukiwanie i czynienie ustaleń w zakresie niezaskarżonym przez żadną ze stron, a także przez skarżącego czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W ocenie skarżącego naruszenie tegoż przepisu przez Sąd pierwszej instancji jest o tyle trafne, że zakaz orzekania na niekorzyść zostaje wyłączony tylko w sytuacji stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Zaskarżony wyrok nie stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2014 r., ale uchyla tą decyzję, podając wprost w uzasadnieniu za podstawę prawną uchylenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

C. S. podkreślił, że wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Sąd nie był uprawniony do wydania wyroku na niekorzyść skarżącego. Według Sądu organ odwoławczy "w sposób dowolny, przedwczesny, a w konsekwencji nieuprawniony, przyjął, że odwołanie (...) zostało wniesione z dochowaniem ustawowego terminu". Skarżący podkreślił, że z wyjaśnień Sądu wynika, że wobec zbieżnych interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego zasada z art. 16 § 1 K.p.a. została wykorzystana na jego niekorzyść.

W ocenie C. S. naruszono także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż jego sprawa nie została rozpoznana merytorycznie i pod kątem zarzutów podniesionych w skardze.

Skarżący stwierdził dalej, że doszło również do naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1, art. 248 § 1 i art. 244 § 1 K.p.c. Sąd co prawda zwrócił się do organu II instancji, które to zobowiązanie zostało przekazane organowi I instancji o udzielenie informacji, jednak wezwanie to dotyczyło "nadesłania dokumentu potwierdzającego, że odwołanie zostało wniesione z dochowaniem terminu". Takie sformułowanie zobowiązania spowodowało, że organ przesłał tylko i wyłącznie informację o dacie złożenia odwołania w dniu 30 września 2013 r. wraz z wydrukiem z programu komputerowego, potwierdzającego rejestrację wpłynięcia odwołania do organu. Sąd jednak – wbrew art 106 § 3 P.p.s.a. - nie zwrócił się o udzielenie szczegółowych informacji o sposobie doręczenia przesyłki, zawierającej decyzję I instancji.

Według skarżącego naruszony został także art. 6 P.p.s.a. Gdyby Sąd wypełnił należycie swój obowiązek udzielania stronie niezbędnych wskazówek i pouczeń, to skarżący mógłby przedstawić Sądowi stanowisko w przedmiocie terminu i sposobu doręczenia mu decyzji I instancji oraz złożyć lub wnioskować o dopuszczenie przez Sąd dowodów ze stosownych dokumentów, a co za tym idzie miałby podstawy do jednoznacznego ustalenia terminowości wniesienia odwołania i mógłby należycie rozpoznać skargę.

Wreszcie według C. S. doszło także do naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez poczynienie przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych, to jest niezasadne przyjęcie, że stwierdzenie w zaskarżonej decyzji terminowości złożenia odwołania było przedwczesne i nieuprawnione. Niepełne okazało się też uzasadnienie zaskarżonego wyroku wyrażające się w braku jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skargi. Skarżący zaznaczył, że gdyby Sąd rozpatrzył jego zarzuty, to w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ II instancji znałby stanowisko sądu kontrolującego tę decyzję i mógłby je uwzględnić.

Końcowo skarżący wyjaśnił (wskazując na naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 112 i art. 43 K.p.a.), że Sąd nie rozważył, iż ani decyzja I instancji, ani żadne pismo w toku postępowania administracyjnego nie zawierały pouczenia, iż możliwe jest doręczenie w trybie art 43 K.p.a. Skarżący więc zasadnie opierał się na jedynym pouczeniu jakie otrzymał, iż terminie 14-dniowy na wniesienie odwołania wynosi 14 dni od dnia odebrania przez niego decyzji I instancji i do tegoż pouczenia się zastosował, składając odwołanie zaledwie po pięciu dniach od otrzymania decyzji Wójta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie ze względu na zarzut naruszenia części przepisów powołanych w ramach pierwszego z przedstawionych zarzutów, to jest w zakresie naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 2 P.p.s.a.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zakres sądowej kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej (decyzji kasacyjnej Kolegium – uchylającej odmowną decyzję o warunkach zabudowy) został w wyroku z dnia 16 listopada 2014 r., IV SA/Wa 1147/14 znacząco zawężony. Nastąpiło to z uwagi na stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie możliwe uchybienie Kolegium przejawiające się w rozpoznaniu odwołania C. S. bez zweryfikowania, czy wniesiono je w terminie (art. 129 § 2 K.p.a.).

Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że C. S. uznał zaskarżony wyrok za z gruntu nieprawidłowy. W jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie powinien uchylać decyzji ze względu na możliwe uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozważania skarżącego prowadzą do generalnego wniosku, że poddanie przez Sąd pod wątpliwość zachowania przez niego terminu do wniesienia odwołania stanowi orzekanie na jego niekorzyść i wbrew przepisowi art. 134 § 2 P.p.s.a. C. S. zajął też stanowisko, że Sąd pierwszej instancji powinien sam zweryfikować, w ramach dostępnych mu środków dowodowych, czy doręczenie decyzji Wójta dokonane w dniu 13 września 2013 r. było skuteczne. Wreszcie zdaniem skarżącego stwierdzone przez Sąd uchybienia nie uzasadniały odstąpienia przez skład orzekający od kontroli legalności decyzji w zakresie materialnoprawnym.

Poprzedzając dalsze rozważania dotyczące poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do zarzutu najdalej idącego – zarzutu nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, iż doszło do pozbawienia C. S. możliwości obrony jego praw. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że skarżący brał aktywny udział w postępowaniu sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przez cały okres jego trwania. Zarzut nieważności postępowania opiera on natomiast na okoliczności, że nie miał on należytych możliwości działania "na etapie postępowania administracyjnego" oraz, że oddalono na rozprawie wszystkie jego wnioski, a w wyroku nie rozpoznano merytorycznie zarzutów skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich okolicznościach nie można mówić o nieważności postępowania, gdyż nie zachodziła sytuacja, w której skarżący był pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Skarżący mógł składać w toku postępowania żądania i zajmować stanowisko, a jego działania były odnotowywane przez Sąd pierwszej instancji, w tym także Sąd ten na nie reagował.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla w tym miejscu, że od "pozbawienia możliwości obrony praw strony" odróżnić należy sytuację, gdy żądania i twierdzenia skarżącego nie zostały należycie i prawidłowo rozpatrzone. Kwestię tą oceniać należy jednak nie w kontekście przesłanek nieważności, a relewantnych przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (np. art. 134, art. 141 § 4 P.p.s.a.)

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest wadliwy w zakresie, w jakim Sąd zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – wbrew zakazowi orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 P.p.s.a.).

Art. 134 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny "nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności".

W doktrynie podkreśla się, a pogląd ten należy podzielić, że "celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011, s. 624). Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji (P. Pogonowski, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2004, s. 54).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesienie z urzędu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi C. S. wątpliwości dotyczących terminowości wniesienia odwołania przez tegoż skarżącego i nakazanie organowi badania związanych z tym okoliczności należy postrzegać jako wyrokowanie na jego niekorzyść, co jest w świetle art. 134 § 2 P.p.s.a. niedopuszczalne. Takie działanie zaprzeczałoby zakazowi reformationis in peius, który to zakaz zapobiegać ma orzeczeniom stawiającym skarżących w bardziej niekorzystnej sytuacji i podważającym sens skorzystania przez niech z prawa do sądu. Podkreślenia w tym miejscu wymaga – co zostało wyżej uwypuklone – że w niniejszej sprawie, wobec wad doręczenia dokonanego w dacie 13 września 2013 r., nie można mówić o oczywistym uchybieniu terminowi, a więc o wydaniu decyzji w warunkach nieważności.

Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien przyjąć założenie korzystne dla składającego skargę C. S., że jego odwołanie zostało złożone z zachowaniem terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nieskuteczne należało natomiast ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej (z zastrzeżeniem uwag dotyczących ostatniego zarzutu opisanego w końcowej części niniejszego uzasadnienia). W ramach pierwszego z zarzutów kasacyjnych C. S. – poza omówionymi wyżej – wskazał także na naruszenie art. 16 § 1 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te dotyczą zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), określają termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.) oraz zawierają zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Motywując naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie powołał się na prawo pozostałych stron postępowania do oczekiwania, iż decyzja po upływie terminu do wniesienia odwołania stanie się ostateczna. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kwestia ta wykracza poza granice sporu wynikłego w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji rzeczywiście powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jednakże nie uczynił z tej zasady fundamentu swoich rozważań, a powołał ją li tylko na potrzeby szerszego prawnego objaśnienia motywów wyroku. Nie budzi natomiast wątpliwości, że kanwą sprawy była kwestia nienależytego udokumentowania i wyjaśnienia przez Kolegium kwestii terminowanego wniesienia odwołania.

Nie sposób też mówić o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów określających termin do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 K.p.a.). Jak wskazano wyżej, rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odnosiły się do kontrowersji wokół brzmienia przepisu określającego termin wniesienia odwołania, ale koncentrowały się w istocie na tym, że nie wyjaśniono okoliczności faktycznych z tym związanych.

Z opisanych na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia przyczyn nie można mówić także o orzekaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niekorzyść skarżącego.

Nie naruszono także konstytucyjnej zasady prawa do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie ocenił, że w danych okolicznościach zachodzi potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji z powodów formalnych. To nie oznacza jednak automatycznie naruszenia art. 45 Konstytucji RP.

Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1, art. 248 § 1 i art. 244 § 1 K.p.c. Należy przyznać, że co do zasady w postępowaniu administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o dowody z dokumentów. Dowody te przeprowadza się, jednak tylko wtedy, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie" (art. 106 § 3 P.p.s.a.).

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje natomiast, że jako częściowo trafny uznać należy ogólny zarzut naruszenia grupy przepisów w punkcie 3 skargi kasacyjnej (art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art. 112, art. 43 K.p.a. oraz art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP) poprzez, cyt. "błędne ustalenia faktyczne oraz niepełne uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutów skargi, a także poprzez brak rozważenia całego materiału dowodowego, zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy organ II instancji naruszył prawo materialne". Można się zgodzić ze skarżącym, że ze względu na art. 134 § 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien opierać swego wyroku na stwierdzeniu uchybienia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania i ograniczać swych rozważań tylko co do tego zagadnienia. Zarzuty skargi C. S. należało rozpoznać w pełnym zakresie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowo Administracyjnemu w Warszawie.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że art. 203 P.p.s.a. stanowi, że stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego:

1) od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę;

2) od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Powyższy przepis nie przewiduje zatem możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W konsekwencji, wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony.