Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1700/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9p ust. 1, ust. 3, art. 9r ust. 1 pkt 2 lit.a
journal: Dz.U. 2006 nr 89 poz 625
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity
article: art. 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 18art. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2-8, art. 6-8 oraz art. 9 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 169 poz 1199
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej oddala skargę


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1700/12

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy z dia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz. U. Z 2007 r. nr 231, poz. 1702 ze zm.)- dalej “ustawa o Agnecji", w zwiazku z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (Dz. U. Z 2006 r., nr 169, poz. 1199 ze zm.) – dalej “ustawa o biokomponentach" oraz art. 9p ust. 3 i ust. 4, art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Z 2006 r., nr 89, poz. 625 ze zm.)- dalej jako “P.e." po rozpatrzeniu odwołania spółki A sp. z o.o. z siedzibą w S., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agnecji Rynku Rolnego z dnia [...] kwietnia 2012 r. o zakazie wykonywania działalności gospodarczej.

Decyzję wydano w następujących ustaleniach;

W dniu [...] stycznia 2011 r., Prezes Agencji Rynku Rolnego, na podstawie wniosku spółki A sp. z o.o. (dalej także jako spółka) z dnia [...] grudnia 2010 r., wpisał do rejestru przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego przedsiębiorstwo A sp. z o.o. Spółka została uprawniona do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego w układzie kogeneracyjnym w miejscowości L.

Prezes ARR, pismem z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r., o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz 1447, z późn. zm.) w związku z art. 9s ust. 1 oraz art. 50 ustawy - Prawo energetyczne, powiadomił spółkę o zamiarze wszczęcia kontroli wpisanej do rejestru działalności gospodarczej i w dniu [...] października 2011 r. Prezes ARR zwrócił się do Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w B. z prośbą o przeprowadzenie tej kontroli.

W okresie od [...] października do [...] listopada 2011 r. przeprowadzono, za okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2011 r., kontrolę w siedzibie spółki, a następnie w miejscu wykonywania przedmiotowej działalności gospodarczej.

Podczas kontroli stwierdzono, że spółka A zawarła z firmą B sp. z o.o. umowę z dnia [...] stycznia 2010 r. na obsługę eksploatacyjną elektrowni biogazowej. Na mocy postanowień umowy B sp. z o.o. była zobowiązana m.in. do (§ 2 pkt 1.2 umowy) zapewnienia elektrowni dostawę właściwych materiałów wsadowych niezbędnych do jej funkcjonowania, zapewnienia należytego i zgodnego z przepisami zagospodarowania pozostałości pofermentacyjnych oraz odpadów, kierować bieżącym funkcjonowaniem elektrowni oraz została uprawniona do powierzania wykonywania obowiązków wynikających z umowy osobom o właściwych kwalifikacjach zawodowych, w szczególności o których mowa w art. 54 ustawy – Prawo energetyczne, w przypadkach przewidzianych tą ustawą. B sp. z o.o. zgodnie z pkt 1.3 została zobowiązana do pokrywania kosztów usług wskazanych w pkt 1.2, w tym do ponoszenia kosztów zakupu materiału wsadowego i zagospodarowania pozostałości oraz odpadów, których to wszystkich elementów B sp. z o.o., na mocy pkt 1.4 umowy, stawała się właścicielem. Według pkt 1.11 umowy B sp. z o.o. w związku z realizacją umowy była uprawniona do działania w imieniu i na rzecz spółki A z możliwością zaciągania zobowiązań po uzgodnieniu ze spółką i po wyrażeniu przez nią zgody. Zgodnie z pkt 2.2 spółka udostępniła B sp. z o.o. linie telekomunikacyjne w tym linie cyfrowe i jedną linię telefoniczną analogową. Umowa (pkt 4.1) wyłączała obowiązki B sp. z o.o. w zakresie zapewnienia spółce A jakichkolwiek usług księgowych (koszty prowadzenia księgowości elektrowni ponosić miała spółka – pkt 4.2.3), reprezentowania spółki w postępowaniach administracyjnych i podatkowych za wyjątkiem postępowań administracyjnych związanych z przedmiotem umowy, w szczególności w zakresie zezwoleń na korzystanie ze środowiska naturalnego, składowania odpadów etc. W § 3 umowy zastrzeżono, że wstęp na teren elektrowni, innym podmiotom niż spółce A, reguluje B sp. z o.o. lecz B na podstawie umowy wchodził jedynie w posiadanie elektrowni, a nie w jej najem lub dzierżawę. Zgodnie z § 5 umowy B sp. z o.o. został upoważniony do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej lecz prawa do energii cieplnej przysługiwały spółce A (§ 5 pkt 2) tak jak prawa do energii elektrycznej (§ 2 pkt 1.8).

W trakcie kontroli spółka A nie przedstawiła kompletnej dokumentacji pozwalającej ustalić rodzaje i ilości surowców użytych w biogazowni rolniczej. Przedłożoną do kontroli dokumentację stanowiły dokumenty przyjęcia sporządzone odręcznie przez pracowników B sp. z o.o. niezawierające podstawowych danych wymaganych dla dokumentacji magazynowej, np. nazwy dostawcy, wagi brutto, tary. W celu uzupełnienia brakujących danych, kontrolerzy ARR posiłkowali się skanami kart przyjęcia odpadów oraz dokumentami WZ wystawionymi przez niektórych dostawców. W trakcie przeprowadzonej kontroli spółka nie udostępniła dokumentacji potwierdzającej zużycie surowców do procesu fermentacji, którą stanowił Dziennik Biotechnologiczny Elektrowni Biogazowej L., do prowadzenia której była zobowiązana przepisami prawa. Zgodnie z art. 9p ust. 4 P.e., uchybienie to stanowiło wg kontrolerów rażące naruszenie warunków wymaganych do prowadzenia działalności regulowanej.

Ponadto analiza dokumentów okazanych do kontroli wykazała, że dane zawarte w sprawozdaniach złożonych przez spółkę za pierwszy i drugi kwartał 2011 r., w części dotyczącej ilości i rodzajów surowców wykorzystywanych do wytworzenia biogazu rolniczego, nie są zgodne z danymi wynikającymi z dokumentacji dotyczącej ilości i rodzajów surowców przyjętych na stan biogazowni.

Prezes ARR pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o zakazie wykonywania przez spółkę A działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego oraz wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego, i w przedmiocie wydania decyzji o wykreśleniu wpisu spółki z rejestru przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego, a także w przedmiocie wymierzenia spółce kar pieniężnych.

W związku z wszczęciem postępowania administracyjnego Prezes ARR zwrócił się do Spółki o przesłanie wyjaśnień i dokumentów w następujących kwestiach:

1. rodzajów i ilości surowców, które w pierwszym półroczu 2011 r. były wykorzystane przez Spółkę w procesie produkcji biogazu rolniczego, lecz nie zostały wykazane w złożonych sprawozdaniach kwartalnych oraz przedstawienia wymienionego Dziennika i innych dokumentów potwierdzających nabycie i wykorzystanie ww. surowców, np. umowy, dokumenty magazynowe, faktury;

2. wskazania źródła pochodzenia mieszanki mineralnej oraz jej składu chemicznego, a także przedstawienia dokumentów potwierdzających ww. dane;

3. zasad prowadzenia Dziennika, w tym wskazania osób uprawnionych do dokonywania wpisów oraz zmian w Dzienniku, zakresu informacji w nim zawartych, terminów dokonywania wpisów, a także określenia dokumentów lub pomiarów stanowiących podstawę dokonywanych wpisów oraz zmian w Dzienniku;

4. wskazania danych dotyczących ilości surowców użytych w procesie wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego, podanych w sprawozdaniach kwartalnych za I i II kwartał 2011 r., które zostały ustalone wyłącznie w oparciu o dane szacunkowe.

W odpowiedzi, [...] marca 2012 r. spółka przedłożyła stosowną dokumentację oraz wyjaśnienia w sprawie. Podkreśliła, że z dniem [...] listopada 2011 r. odstąpiła od umowy obsługi eksploatacyjnej zawartej z firmą B sp. z o.o. z uwagi na rażący brak realizacji jej postanowień oraz naruszenie przepisów prawa. Od dnia odstąpienia od umowy wymagana dokumentacja jest prowadzona prawidłowo. Wskazała, że po rozwiązaniu umowy B sp. z o.o. odmówiła spółce udostępnienia dokumentacji związanej z funkcjonowaniem biogazowni rolniczej, w tym dokumentacji dotyczącej ilości i rodzajów surowców wykorzystywanych do produkcji biogazu rolniczego (m.in. wymienionego Dziennika). Powyższe bezprawne zachowanie B Sp. z o.o. było przyczyną niezgodności danych ilościowych materiałów i odpadów z dokumentacją ich dostawców i odbiorców. Na potrzeby postępowania spółka zwróciła się do tych podmiotów o udostępnienie kopii niezbędnych dokumentów. Nadto spółka nie była informowana przez B sp. z o.o. o wykorzystywaniu mieszanki mineralnej, a ponieważ B sp. z o.o. zabrała także dokumentację dotyczącą tych substancji, spółka nie mogła ustalić źródła jej pochodzenia, lecz podkreślała, że jeżeli uda jej się to ustalić, wymagane dokumenty przedłoży. W związku z opisanym zachowaniem B sp. z o.o., przed Sądem Okręgowym w P. toczy się postępowanie cywilne z powództwa A sp. z o.o. przeciwko B sp. z o.o. o wydanie przedmiotowych dokumentów.

Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o biokomponentach w związku z art. 9p ust. 3 oraz ust. 4 i art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy – Prawo energetyczne, zakazał wykonywania przez A sp. z o.o. działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego. W uzasadnieniu podniósł, że spółka nie wywiązała się z obowiązku prowadzenia, za okres I i II kwartału 2011 r., dokumentacji dotyczącej ilości i rodzajów surowców wykorzystywanych do wytworzenia biogazu rolniczego, co zgodnie z art. 9p ust. 4 P.e. stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do prowadzenia regulowanej działalności regulowanej. Zdaniem organu okazana do dnia wydania decyzji dokumentacja była niekompletna co do ilości przyjętego i wykorzystanego surowca.

Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] maja 2012 r., A sp. z o.o. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka podniosła zarzut rażącego naruszenia art. 9p ust. 3 i ust. 4, art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a), art. 3 pkt 12 P.e. i art. 6 k.p.a. Ewentualnie, z ostrożności procesowej Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 9p ust. 4 P.e., poprzez przyjęcie, iż jej działania stanowią rażące naruszenia warunków wymaganych do prowadzenia działalności gospodarczej. Spółka złożyła również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., do czasu zakończenia postępowania odwoławczego, uwzględnił.

W ocenie spółki przedsiębiorstwem energetycznym w okresie objętym kontrolą była wyłącznie B sp. z o.o. i to ta spółka była obowiązana do prowadzenia właściwej dokumentacji i do składania sprawozdań. Zatem to wyłącznie B sp. z o.o. odpowiadała za naruszenie przepisów prawa energetycznego tym bardziej, że spółka A nie miała nawet prawa wstępu na teren biogazowi. W związku z tym to B sp. z o.o. faktycznie wykonywała regulowaną działalność gospodarczą, pomimo braku wpisu w odpowiednim rejestrze. Fakt ten, zdaniem spółki A, potwierdza decyzja wydana dla B sp. z o.o. na odzysk i wytwarzanie odpadów oraz decyzja na wprowadzanie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby. Zdaniem spółki jej zachowanie nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa, gdyż współpracował z organem administracji w czasie kontroli starając się dostarczyć wymagane dokumenty, a po przejęciu instalacji działalność gospodarczą wykonuje zgodnie z prawem.

W celu uzupełnienia materiału dowodowego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pismem z dnia [...] maja 2012 r. zwrócił się do Urzędu Regulacji Energetyki z prośbą o wskazanie podmiotu, który był uprawniony i otrzymywał świadectwa pochodzenia na energię wytworzoną w Elektrowni Biogazowej L. w okresie od [...] stycznia do [...] czerwca 2011 r., tj. w okresie który był objęty kontrolą ARR.

Prezes URE w odpowiedzi poinformował Ministra, że za ww. okres wydał świadectwa pochodzenia i świadectwa pochodzenia z kogeneracji dla energii elektrycznej wytworzonej w Elektrowni Biogazowej zlokalizowanej w miejscowości L. na wnioski złożone przez przedsiębiorcę A sp. z o.o. z siedzibą w S. Ponadto Prezes URE poinformował, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...] cofnął koncesję przedsiębiorcy B sp. z o.o. na wytwarzanie energii elektrycznej i jednocześnie przedsiębiorca ten nie widnieje w rejestrze przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego, prowadzonym przez Prezesa ARR.

Spółka A zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] czerwca 2012 r.

W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją powołaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy – Prawo energetyczne, za wymaganą prawem dokumentację nie można uznać okazanej w czasie kontroli dokumentacji dotyczącej przyjęcia surowców na stan biogazowni rolniczej. Na podstawie powyższego przepisu przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązane do prowadzenia dokumentacji zawierającej dane w zakresie ilości i rodzajów surowców faktycznie wprowadzonych do komór fermentacyjnych biogazowni rolniczej. Dokumentacja związana z przyjęciem surowców powinna potwierdzać dane wykazane w dokumentacji dotyczącej wykorzystania surowców do wytworzenia biogazu rolniczego.

W świetle tych ustaleń organ administracji uznał za niewątpliwe, że spółka nie wywiązała się z obowiązku prowadzenia za okres I i II kwartału 2011 r. właściwej dokumentacji wskazanej w art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a) P.e., co zgodnie z art. 9p ust. 4 tej ustawy stanowiło rażące naruszenie warunków wykonywania gospodarczej działalności regulowanej. Ponadto spółka w sprawozdaniach z badanego okresu dopuściła się podania nieprawdziwych danych oraz utrudniała przeprowadzenie kontroli.

Minister przeprowadzając wywód na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podniósł, że skarżąca spółka zleciła B sp. z o.o. na podstawie umowy obsługi eksploatacyjnej z dnia [...] stycznia 2010 r. (zawartej w formie aktu notarialnego) świadczenie usług i podejmowanie wszelkich działań związanych z zarządzaniem elektrownią biogazową w miejscowości L. Sam jednak fakt, że czynności te były zlecone innemu podmiotowi nie powoduje, że A sp. z o.o. nie powinna być uznana za przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu art. 3 pkt 12 P.e. Działalność ta była bowiem prowadzona w imieniu i na rachunek tej właśnie spółki przez B sp. z o.o. o czym świadczy w szczególności treść zawartej między tymi spółkami umowy.

Zdaniem organu administracji nie można uznać, że to B sp. z o.o. prowadziła przedmiotową działalność we własnym imieniu i na swój rachunek. Nie można w konsekwencji przyjąć, że to spółka B spełnia warunki uznania jej za przedsiębiorstwo energetyczne i stronę postępowania administracyjnego.

Organ podkreślił, iż to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek spełnienia wymogów określonych przepisami prawa. W niniejszej sprawie to spółka A prowadząca działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego powinna przechowywać dokumentację w taki sposób, aby możliwe było zapoznanie się przez kontrolujących z tą dokumentacją w celu przeprowadzenia kontroli zgodnie z przepisami. Powoływanie się w tym zakresie na postanowienia umowy eksploatacyjnej zawartej z przedsiębiorstwem B sp. z o.o. nie znosi odpowiedzialności skarżącej spółki z tytułu niedopełnienia obowiązków przewidzianych prawem. Organ administracji zauważał, że zgodnie z umową B sp. z o.o. nie posiadała tytułu prawnego do obiektów budowlanych, w których wykonywana była regulowana działalność gospodarcza. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w zw. z art. 9p ust. 3 P.e. posiadanie takiego tytułu jest warunkiem wykonywania tej działalności. Ponadto przedmiotowa umowa zastrzegała wyłącznie dla skarżącej spółki prawa do energii elektrycznej i cieplnej uzyskiwanej z elektrowni oraz uprawnienie do uzyskiwania świadectw pochodzenia tej energii. Zgodnie natomiast z § 6 umowy B sp. z o.o. przysługiwało jedynie prawo do wynagrodzenia za świadczone usługi. Zatem to A sp. z o.o. wykonywała zarobkową regulowaną działalność gospodarczą, a nie B sp. z o.o. Bezzasadne są zatem zarzuty jakoby błędnego przyjęcia przez organ, że to A sp. z o. o. jest przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu art. 3 pkt 12 P.e., jak również zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 6 k.p.a. oraz art. 9p ust. 4 tej ustawy.

Od powyższej decyzję A spółka z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie decyzji podjętych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

• art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o biokomponentach poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji zakazującej prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego i wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego wobec skarżącej spółki w sytuacji, gdy w okresie przeprowadzania kontroli przez ARR, tj. od [...] października 2011 r. do [...] listopada 2011 r., przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy – Prawo energetyczne, prowadzącym kontrolowaną działalność energetyczną był B sp. z o.o. W związku z tym, to na B sp. z o.o. spoczywały obowiązki związane z kontrolą, których niewykonanie stanowi rażące naruszenie warunków wykonywania działalności;

• naruszenie art. 3 pkt 12 ustawy P.e. poprzez pominięcie, iż przedsiębiorstwem energetycznym wytwarzającym biogaz rolniczy i energię elektryczną z biogazu rolniczego w rozumieniu tego przepisu w okresie przeprowadzania kontroli była B sp. z o.o. W konsekwencji pominięcie, iż to B sp. z o.o. była podmiotem zobowiązanym do przekazywania Prezesowi ARR sprawozdań kwartalnych zawierających m.in. informacje dotyczące ilości i rodzajów surowców wykorzystanych do wytwarzania biogazu rolniczego lub do wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego oraz udzielania wyjaśnień i dostarczania dokumentów podczas przeprowadzanej przez ARR kontroli.

• naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji w stosunku, do której zaszły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. utrzymanie w mocy decyzji, która została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. W sytuacji, gdy organ winien uchylić decyzję Prezesa Rynku Rolnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzyć postępowanie.

• naruszenie art. 6, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu tylko do przyjęcia, iż skarżąca, jako podmiot wpisany do rejestru przedsiębiorstw energetycznych była zobowiązana do złożenia wyjaśnień i dokumentów podczas przeprowadzonej kontroli oraz, że to skarżąca była zobowiązana do przekazywania Prezesowi ARR sprawozdań kwartalnych zawierających m.in. informacje dotyczące ilości i rodzajów surowców wykorzystanych do wytwarzania biogazu rolniczego lub do wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego. W sytuacji, gdy podjęcie przez organ wszelkich czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego prowadziłoby do ustalenia, iż podmiotem faktycznie prowadzącym w czasie kontroli działalność energetyczną była B sp. z o.o. Tym samym spółka ta odpowiadała za naruszenie przepisów Prawa energetycznego, oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z przyczyn przez siebie niezawinionych skarżąca nie złożyła pełnych wyjaśnień i dokumentów podczas przeprowadzanej kontroli oraz pełnych danych w sprawozdaniach kwartalnych za pierwszy i drugi kwartał 2011 r. z uwagi, iż przedmiotowa dokumentacja znajdowała się w posiadaniu B sp. z o.o., tj. podmiotu zobowiązanego do przekazywania sprawozdań kwartalnych i dostarczania dokumentów podczas kontroli.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podkreśliła, że nie może ponosić odpowiedzialności związanej z niedopełnieniem obowiązku rejestrowego ciążącego na B sp. z o.o. Podkreślano, że to wyłącznie B sp. z o.o., na mocy zawartej ze skarżącą umowy, była obowiązana do zapewnienia substratów dla działalności elektrowni, a skarżąca nie miała nawet prawa wstępu na teren instalacji biogazowi. W związku z tym to wyłącznie B sp. z o.o. wykonywała przedmiotową działalność gospodarczą pomimo braku wpisu we właściwym rejestrze. Zdaniem skarżącej nie miała obowiązku współpracowania z organem podczas kontroli, jednakże starała się udzielać żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ uznał jako niezasadne powoływanie się przez skarżącą, że w okresie prowadzenia kontroli tj. od [...] października 2011 r. do [...] listopada 2011 r. przedsiębiorstwem energetycznym był B sp. z o. o., gdyż kontrola obejmowała okres od [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2011 r., a ponadto spółka ta nie posiadała wpisu do rejestru prowadzonego przez Prezesa ARR. Brak wpisu wyklucza na mocy obowiązującego prawa możliwość prowadzenia przedmiotowej działalności na rachunek własny. Sam fakt, że czynności związane z zarządzeniem elektrownią biogazową zostały zlecone innemu podmiotowi nie powoduje, że skarżąca nie powinna być uznana za przedsiębiorstwo energetyczne w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy - Prawo energetyczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest niezasadna.

Zasadniczym zarzutem skarżącej A sp. z o.o. było nieprawidłowe, zdaniem skarżącej, przyjęcie przez organ administracji publicznej, że stroną postępowania i adresatem decyzji była właśnie ta spółka. W ocenie skarżącej organ administracji powinien określić jako stronę przedmiotowego postępowania B sp. z o.o., gdyż to wyłącznie ta spółka wykonywała działalność gospodarczą objętą kontrolą.

Godzi się zatem zauważyć, że już na etapie wstępnym postępowania kontrolnego zawiadomiono skarżącą o zamiarze wszczęcia kontroli. Zawiadomienie to skierowano do spółki A, a nie do B sp. z o.o. i skarżąca nie kwestionowała prawidłowości określenia strony kontrolowanej. Także raport z kontroli prowadzonej działalności gospodarczej został podpisany przez członków zarządu A sp. z o.o., a nie przez B sp. z o.o. Również to skarżąca, a nie B sp. z o.o., w pismach kierowanych do organu przed zawiadomieniem o zamiarze wszczęcia kontroli, składała korekty sprawozdań z okresu objętego kontrolą. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, skierowanym do skarżącej, również nie kwestionowała swojego statusu strony, podnosząc jedynie okoliczności nieprawidłowego wywiązywania się przez B sp. z o.o. z umowy zawartej w dniu [...] stycznia 2010 r., podkreślając m.in. nieprawidłowości prowadzenia przez B sp. z o.o. dokumentacji i jej nieudostępnienie skarżącej po odstąpieniu przez A sp. z o.o. w dniu [...] listopada 2011 r. od tej umowy. Już zatem te okoliczności wskazują na to, że A sp. z o.o. nie miała wątpliwości co do tego, iż bierze udział w postępowaniu administracyjnym jako strona.

W skardze A sp. z o.o. zakwestionowała prawidłowość określenia jej statusu jako strony postępowania administracyjnego, powołując się na postanowienia umowy z dnia [...] stycznia 2010 r. zawartej z B sp. z o.o.

Należało zatem zwrócić uwagę na postanowienia owej umowy.

Umowa, nosząc tytuł "Umowa obsługi eksploatacyjnej", określała jej przedmiot, jako "uregulowanie stosunków stron związanych z eksploatacją elektrowni biogazowej ("Elektrowni") zlokalizowanej na nieruchomościach" wskazanych w § 1 pkt 1. Strony umowy wzajemnie określiły się jako "Właściciel" (A sp. z o.o.) i jako "Wykonawca" (B sp. z o.o.). Już zatem sformułowany przedmiot umowy wskazywał, iż B sp. z o.o. (Wykonawca) nie stawał się przedsiębiorstwem energetycznym w rozumieniu ustawy – Prawo energetyczne, lecz zadaniem tej spółki była eksploatacja elektrowni. Eksploatację tę dookreślono w § 2 pkt 1.1 umowy, jako świadczenie wszelkich usług i podejmowanie wszelkich czynności w celu zapewnienia należytego oraz zoptymalizowanego pod względem wydajności funkcjonowania elektrowni, z jednoczesnymi wyłączeniami określonymi w pkt 4. Innymi słowy działania B sp. z o.o. zostały wyraźnie zdefiniowane w zakresie zadań technicznych – takiego zarządzania elektrownią, by funkcjonowała ona wydajnie i optymalnie. To, że B sp. z o.o., zgodnie z § 2 pkt 1.2, 1.3 i 1.4 umowy, była obowiązana do zakupu materiałów wsadowych i stawała się ich właścicielem oraz właścicielem pozostałości i odpadów, nie może, w ocenie składu orzekającego Sądu, statuować tej spółki jako przedsiębiorstwa energetycznego. W myśl bowiem § 2 pkt 1.5 umowy wykonawca, a więc B sp. z o.o., była zobowiązana stosować się do poleceń właściciela (A sp. z o.o.), a więc B sp. z o.o. działała niejako pod kierownictwem skarżącej. Szczególne przypadki odmowy stosowania się do poleceń właściciela, określone w § 2 pkt 1.6 i pkt 1.7 umowy, jedynie potwierdzają zależny stosunek B sp. z o.o. od skarżącej przy sprawowaniu eksploatacji elektrowni. Odmowa wykonania poleceń A sp. z o.o. wymagała bowiem uzasadnienia i to udokumentowanego, iż polecenie mogłoby spowodować zakłócenie procesów biologicznych elektrowni.

W § 2 pkt 2.2 umowy postanowiono, że A sp. z o.o. udostępnia B sp. z o.o. linie telekomunikacyjne. Wydaje się być oczywistym, że cel udostępnienia tych linii telekomunikacyjnych miał m.in. służyć właściwemu wzajemnemu komunikowaniu się stron umowy, a przede wszystkim fakt udostępnienia tej komunikacji dowodzi, że strony miały możliwość kontaktowania się ze sobą. W tych warunkach twierdzenie skarżącej o braku jakiejkolwiek możliwości nadzorowania działań B sp. z o.o. w zakresie eksploatacji elektrowni nie znajduje potwierdzenia. Skarżąca podnosiła także, iż nie miała wstępu na teren instalacji elektrowni. Stwierdzeniu temu zaprzecza treść § 3 pkt 3 – 4 umowy, zgodnie z którymi upoważnieni przedstawiciele właściciela lub inne osoby imiennie przez niego wskazane posiadały nieograniczony dostęp na teren elektrowni oraz do stacji transformatorowej.

W myśl art. 9p ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne - działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego lub wytwarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.) (...) i wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego. Zgodnie z ustaleniami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. cofnął B sp. z o.o. koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej oraz poinformował Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że podmiot ten nie widnieje w rejestrze przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego. Zatem już po czterech dniach od zawarcia umowy z [...] stycznia 2010 r. B sp. z o.o. utraciła status przedsiębiorstwa energetycznego i przez cały okres funkcjonowania umowy, do dnia odstąpienia od niej przez A sp. z o.o. ([...] listopada 2011 r.) nie była przedsiębiorstwem energetycznym. Jednakże zdaniem skarżącej fakt ten nie przeszkadzał uznaniu, że B sp. z o.o., wykonując umowę, powinna być traktowana jako przedsiębiorstwo energetyczne, gdyż faktycznie wykonywała działalność zastrzeżoną dla takiego przedsiębiorstwa, aczkolwiek bezprawnie.

Cytowany przepis art. 9p ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne wskazuje na to, że omawiana działalność gospodarcza jako działalność regulowana wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorstw energetycznych zajmujących się wytwarzaniem biogazu rolniczego. Tę działalność regulowaną należy postrzegać przez przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Już jednak z samego brzmienia przepisu art. 9p ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne należałoby wyprowadzić wniosek, że omawiana działalność gospodarcza, aby mogła zostać uznana za taką działalność gospodarczą "wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorstw energetycznych...".

Przechodząc dodatkowo na grunt przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie ze wskazaniem art. 9p ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne, należy zauważyć ogólną definicję działalności gospodarczej zawartą w art. 2 tej ustawy, którą to działalnością jest – działalność zarobkowa wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Natomiast przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust. 1 tej ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą.

B sp. z o. o. wykonywała działalność gospodarcza lecz nie jako przedsiębiorstwo energetyczne lecz zgodnie z umową z dnia [...] stycznia 2010 r. jako podmiot wykonujący obsługę eksploatacyjną elektrowni biogazowej. Innymi słowy spółka ta była uprawniona jedynie do owej obsługi eksploatacyjnej elektrowni, na co wskazują postanowienia umowy zawartej z A sp. z o.o. Nadto B sp. z o. o., nie posiadając prawnej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej jako przedsiębiorstwo energetyczne w tym także przy braku takich postanowień w przedmiotowej umowie, nie spełniała warunku bycia przedsiębiorstwem energetycznym. Jednocześnie, aby uznać B sp. z o.o. za przedsiębiorcę prowadzącego przedsiębiorstwo energetyczne, spółka ta (zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) musiałaby wykonywać taką działalność we własnym imieniu. Tymczasem według § 2 pkt 1.11 umowy B sp. z o.o., w związku z realizacją umowy, była uprawniona do działania w imieniu i na rzecz spółki A z możliwością zaciągania zobowiązań po uzgodnieniu ze spółką i po wyrażeniu przez nią zgody. Ponownie zatem umowa statuuje B sp. z o.o. wyłącznie jako mającą jedynie uprawnienia w zakresie eksploatacji elektrowni w celu jej optymalnego i wydajnego funkcjonowania, a nie jako przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w rozumieniu art. 9p ust. 1 ustawy – Prawo energetyczne. B sp. z o.o. mogła działać wyłącznie w imieniu A sp. z o.o., a więc nie w imieniu własnym, jak wymaga tego przepis art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co prowadzi do zasadnego wniosku, że nie można spółki tej uznać za przedsiębiorcę prowadzącego przedsiębiorstwo energetyczne, tj. za takie przedsiębiorstwo, którym w okresie realizacji umowy była skarżąca.

Wykonując działalność eksploatacyjną elektrowni wytwarzającej energię elektryczną i cieplną B sp. z o.o. nie miała żadnych praw do wytworzonych przez elektrownię dóbr. Zgodnie bowiem z § 5 umowy B sp. z o.o. został upoważniony do wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej lecz prawa do energii cieplnej przysługiwały spółce A (§ 5 pkt 2) tak jak prawa do energii elektrycznej (§ 2 pkt 1.8). W takiej sytuacji trudno uznać, iż przedsiębiorca może zostać uznany za przedsiębiorcę prowadzącego przedsiębiorstwo energetyczne jeżeli nie ma żadnych praw do dóbr, które wytwarza.

Zgodnie z art. 9p ust. 3 ustawy – Prawo energetyczne, przepisy art. 3, art. 5 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2-8, art. 6-8 oraz art. 9 ust. 1, ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych stosuje się odpowiednio do przedsiębiorstw energetycznych wykonujących działalność, o której mowa w ust. 1 (cytowanym wcześniej). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 18 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych przedsiębiorcę w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.), wykonującego działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, magazynowania lub wprowadzania do obrotu biokomponentów, określa się jako wytwórcę. W myśl natomiast art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych wytwórca jest obowiązany spełniać m.in. warunek posiadania tytułu prawnego do obiektów budowlanych, w których będzie wykonywana działalność gospodarcza. Takiego warunku B sp. z o.o. nie spełniała. Albowiem zgodnie z § 3 pkt 1 umowy w związku z przekazaniem zarządzania elektrownią B sp. z o.o. elektrownię przekazano tej spółce jedynie w posiadanie zależne. Przy czym dla uniknięcia wszelkich wątpliwości przekazanie posiadania elektrowni przez A sp. z o.o. nastąpiło wyłącznie w celu wykonania przez B sp. z o.o. obowiązków określonych w umowie, gdyż jak zastrzegano "wolą stron nie jest zawarcie umowy najmu czy dzierżawy". Zatem B sp. z o.o. nie posiadała wymaganego przez przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych tytułu prawnego do elektrowni, a co się z tym wiąże nie była wytwórcą rozumianym jako przedsiębiorstwo energetyczne.

Jeżeli B sp. z o.o. miałaby status przedsiębiorstwa energetycznego, to spółka ta powinna ponosić także pewne koszty administracyjne swej działalności, w szczególności dotyczące elektrowni. Tymczasem z § 2 pkt 4.2.3 umowy wynika, że koszty prowadzenia księgowości, w tym dotyczące elektrowni ponosiła wyłącznie A sp. z o.o.

Zgodnie zatem z powyższymi ustaleniami organu administracji publicznej należy stwierdzić, że prawidłowo uznał on A sp. z o.o. za stronę postępowania administracyjnego i za adresata wydanych decyzji administracyjnych.

W toku tego postępowania stwierdzono, że A sp. z o.o., w okresie objętym kontrolą (od [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2011 r.), z naruszeniem przepisu art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy – Prawo energetyczne, nie prowadziła właściwej dokumentacji dotyczącej ilości i rodzajów surowców wykorzystanych do wytworzenia biogazu rolniczego lub do wytworzenia energii elektrycznej z biogazu rolniczego. Tłumaczenia skarżącej o braku dostępu do tej dokumentacji w związku z niemożliwością wstępu na teren elektrowni organ uznał za niezwalniające spółkę z odpowiedzialności za te nieprawidłowości i skład orzekający Sądu to stanowisko organu administracji, mając na względzie wcześniejsze uwagi, podziela. Należy bowiem przypomnieć, że to wyłącznie skarżąca A sp. z o.o. wykonywała kontrolowaną działalność gospodarczą jako przedsiębiorca prowadzący przedsiębiorstwo energetyczne. Zatem to skarżąca była odpowiedzialna za właściwe prowadzenie wymaganej dokumentacji, a jeżeli już w tym zakresie obowiązki te scedowała na eksploatującą elektrownię B sp. z o.o., to powinna nadzorować wywiązywanie się przez tę spółkę z obowiązków faktycznie obciążających przedsiębiorcę prowadzącego przedsiębiorstwo energetyczne.

Organ administracji publicznej, na podstawie art. 9p ust. 4 ustawy – Prawo energetyczne uznał, że naruszenie przez A sp. z o.o. obowiązków wskazanych w art. 9r ust. 1 pkt 2 lit. a) tej ustawy stanowi o rażącym naruszeniu warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić organowi administracji błędu co do rozumienia tego przepisu, w myśl którego: przez rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wymienionej w ust. 3, rozumie się naruszenie przez przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie, o którym mowa w ust. 1, obowiązków, o których mowa w art. 9r ust. 1 pkt 1 i 2.

Prawodawca zatem sam określił w przepisie art. 9p ust. 4 tej ustawy, co rozumie przez pojęcie rażącego naruszenia warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej – naruszenie obowiązków, o których mowa w art. 9r ust. 1 pkt 1 i 2. Nie zachodzi w związku z tym potrzeba czynienia dodatkowych aktów wykładni i rozpatrywania naruszenia jako oczywistego, czy też mającego charakter powtarzalny. Prawodawca uznał, że naruszenie obowiązków wskazanych w przepisie art. 9r ust. 1 pkt 2, a więc także podanych pod lit. a) tego punktu, jest na tyle istotne ze względu na ochronę porządku prawnego, że powinno wiązać się z bardziej restrykcyjnym określeniem skutków prawnych tych naruszeń, przez zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych. To natomiast, że skarżąca A sp. z o.o. po odstąpieniu od umowy uprzednio zawartej z B sp. z o.o. prawidłowo prowadziła wymaganą dokumentację, nie miało wpływu na skutki stwierdzonych nieprawidłowości w okresie objętym kontrolą.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.