Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 3/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 5, art. 52, art. 53, art. 58, art. 134, art. 146, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 165, art. 167, art. 169, art. 170, art. 171, art. 174, art. 175
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: Art. 14  ust. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożenna Blitek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016.1948) – dalej P.w.k.a.s - złożył P. K. – dalej jako skarżący – w dniu 27 kwietnia 2017r. pisemną propozycję pracy określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K.

W powyższej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 201 r.

Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy, w terminie 14 dni od dnia otrzymania propozycji powinna ona złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art.170 ust.1 pkt. 2 ww. ustawy, stosunek służbowy skarżącego wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżąca złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upływie terminu do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017r.

W ww. pisemnej propozycji zawarto też stwierdzenie, że "wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby".

W dniu 19 maja 2017 r. (data wpływu do organu) skarżący złożył oświadczenie o przyjęciu otrzymanej propozycji zatrudnienia i uczynił to – jak wyjaśnił - z przyczyn życiowo-ekonomicznych.

Niezależnie od powyższego w dniu 15 maja 2017r. (data wpływu do organu) skarżący złożył odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej – jego zdaniem - decyzję o zwolnieniu ze służby wnosząc o uchylenie tej decyzji i pozostawienie go jako funkcjonariusza w Służbie Celno-Skarbowej.

Skarżący wskazał na przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby określone enumeratywnie określone w art. 179 oraz 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowe (Dz.U.2016.1947). Żadna ze wskazanych przesłanek nie zaistniała w stosunku do skarżącego, ani też nie została wskazana przez organ. Z tego powodu, zdaniem skarżącego, nie może być zwolniony ze służby.

Ponadto skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 165 ust. 7 ustawy – P.w.k.a.s, poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek dotyczących w szczególności posiadanych przez skarżącego kwalifikacji oraz przebiegu jego dotychczasowej służby. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia wiedzy, doświadczenia życiowego, umiejętności oraz przebiegu kariery skarżącego szczegółowo opisanej w odwołaniu.

Skarżący przedstawił przebieg służby. Z tytułu 26-letniej służby skarżący nabył określone uprawnienia (przywileje), których został pozbawiony poprzez przedłożenie propozycji pracy w Urzędzie Skarbowym w N.

Skarżący zarzucił, że nie był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków.

Niezależnie od powyższego skarżący pismem z dnia 17 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedstawienia propozycji służby, na podstawie art.165 ust.7 ww. ustawy.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował, że w świetle przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS przedłożona propozycja zatrudnienia w pełni znajduje odzwierciedlenie w powołanych przepisach.

Z kolei w odpowiedzi na pismo skarżącego zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", Departament Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej pismem z dnia 22 czerwca 2017r. wyjaśnił, że przepisy ustawy – P.w.k.a.s. nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy przedkładanej funkcjonariuszowi, a co za tym idzie nie przewidują również możliwości zaskarżenia propozycji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie administracyjnym.

Na złożoną propozycję pracy skarżący pismem z dnia 30 listopada 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując, że propozycja stanowi czynność lub akt z art.3 § 2 pkt.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), dalej P.p.s.a.

Skarżący w skardze powtórzył dotychczasową argumentację dotyczącą braku możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, która to propozycja stanowi faktyczne zwolnienie ze służby mimo nie zaistnienia ustawowych przesłanek do zwolnienia. Gdyby jednak Sąd doszedł do przekonania, że dopuszczalne było złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy, to i tak taka propozycja nie mogła by być złożona skarżącemu, a to ze względu na przesłanki określone w art.165 ust.7 ustawy P.w.k.a.s.

W uzasadnieniu zgłoszonych zarzutów skarżący w pierwszej kolejności podniósł, że propozycja pracy, jeśli nie jest decyzją administracyjną, to musi posiadać formę prawną umożliwiającą zaskarżenie jej do sądu. Skoro propozycja dotyczyła funkcjonariusza, to winna być poddana kontroli sądu administracyjnego, a charakter tej propozycji wskazuje, że mamy do czynienia z czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a.

Odnosząc się do kwestii "ucywilnienia" funkcjonariuszy służb mundurowych, skarżący stwierdził, że dotychczas w polskim porządku prawnym nie zdarzyło się, by ustawodawca ustanowił odgórne mechanizmy zwalniania funkcjonariuszy ze służby i przekształcania aktu mianowania na stosunek pracy. W ocenie skarżącego analiza obowiązujących przepisów pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca nie przewidział możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy, o czym – jego zdaniem – świadczy redakcja art.165 ust.3 P.w.k.a.s. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się w Krajowej Administracji Skarbowej pracownikami (można powiedzieć: pozostali pracownikami), a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej zostali funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej (można powiedzieć: pozostali w statusie funkcjonariuszy). Innych możliwości zmian statusu w Krajowej Administracji Skarbowej nie zapisano. Skarżący stwierdził, że organ winien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom – propozycję służby. Słuszność powyższego stanowiska potwierdza – zdaniem skarżącego - art.170 ust. 1 P.w.k.a.s, który wyraźnie różnicuje te dwie grupy: pracowników i funkcjonariuszy.

W ocenie skarżącego przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadza do nieuzasadnionego różnicowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej i narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania. Skoro wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celnej, to z powodu przekształceń administracji skarbowej nie mogą być odmiennie traktowani.

W przypadku, gdyby Sąd nie podzieli przedstawionego wyżej stanowiska, skarżący zarzucił, że w procesie "ucywilnienia" funkcjonariusza ustawodawca określił w art. 165 ust.7 ww. ustawy przesłanki nie dające się obiektywnie zweryfikować (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania). W związku z tym organy stosujące prawo dodatkowo stosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wynikające z pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017 r. nr [...]. W ww. piśmie opisano, gdzie należy przeprowadzić proces ucywilnienia, w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych, bez uwzględnienia przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 ww. ustawy. Tryb ucywilnienia funkcjonariuszy stosowany przez organ narusza konstytucyjną zasadę określoną w art. 60 Konstytucji, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że przebieg jego dotychczasowej służby, wiedza, zdobyte doświadczenie i kwalifikacje uzasadniały przedstawienie jemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji służby.

Wskazując na powyższe okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności i stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia jemu propozycji pracy.

Do skargi zostało dołączone m.in. pismo skarżącego z dnia 3 sierpnia 2017r. zatytułowane "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", skierowane do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej – o jej oddalenie.

Wnioskując o odrzucenie skargi organ wskazał, że złożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a, tj. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W doktrynie przyjmuje się, że przedmiot skargi przewidziany w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a zakreślają następujące elementy:

1) czynność lub akt nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt. 1-3;

2) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność;

3) akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny;

4) akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.

W ocenie organu złożona propozycja pracy nie spełnia dwóch ze wskazanych wyżej elementów, co czyni skargę niedopuszczalną.

Po pierwsze propozycja ta nie ma charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodziła relacja podporządkowania służbowego i odbywało się to w ramach tej relacji.

Po drugie ww. propozycji nie można przypisać charakteru publicznoprawnego, bo z woli ustawodawcy, nie może być mowy o władztwie administracyjnym, w szczególności z uwagi na fakt, iż jej przyjęcie skutkuje powstaniem z dniem w niej wskazanym stosunku pracy który, co nie ulega wątpliwości, nie jest stosunkiem administracyjnym. Osoba, do której zostaje skierowana propozycja ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podjęciu decyzji. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jeszcze jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli (postanowienie z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1361/11 oraz postanowienie z dnia 09 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1491/11). Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składał pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, a jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo organ podniósł, że skarżący nie zachował trybu przewidzianego do wniesienia skargi, tj. nie wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcie naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe okoliczności organ wniósł o odrzucenie skargi.

W przypadku, gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, organ wniósł o oddalenie skargi.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stanowisko skarżącego, że funkcjonariuszom celnym mogła być złożona tylko propozycja służby, a pracownikom – tylko propozycja pracy – jest błędne.

Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy – P.w.k.a.s zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, tj. albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej), albo tylko pracownikom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości), a nie do rodzaju propozycji (tj. propozycji pracy lub służby).

Przeciwko przyjęciu tezy, iż funkcjonariuszowi składa się tylko propozycję służby, a pracownikowi tylko propozycję pracy, przemawia także brzmienie innych przepisów ww. ustawy, tj. np.: art. 174 ust. 3, zgodnie z którym, funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje prawo do (...); art. 169 ust. 3, zgodnie z którym, funkcjonariusz, który w dniu otrzymania propozycji zatrudnienia jest uprawniony do (...), art. 171 ust. 1, zgodnie z którym, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (...).

Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s oraz stosowaniu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej kryteriów pozaustawowych wprowadzonych na mocy pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 27 stycznia 2017r., nr [...], organ wskazał, że stosownie do ww. przepisu dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przesłanki te winny być spełnione łącznie.

Uwzględniając powyższe kryteria, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaproponował skarżącemu nowe warunki pracy adekwatne do jego predyspozycji oraz potrzeb pracodawcy. Przedstawiając, zatem skarżącemu propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w [...] Referacie [...] w Urzędzie Skarbowym w N, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie uchybił dyrektywie określonej w przepisie art. 165 ust. 7 ww. ustawy tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 ust. 1Konstytucji RP, organ stwierdził, że funkcjonariusze Służby Celnej (przed dniem 1 marca 2017 r.), nie byli "jakościowo tożsami", bowiem pomimo, że posiadali status funkcjonariusza, to jednak zakres zadań poszczególnych funkcjonariuszy był bardzo zróżnicowany, w związku z tym dopuszczalne było odmienne traktowanie funkcjonariuszy Służby Celnej z uwagi na zadania przez nich realizowane.

Mając powyższe na uwadze skarżący mógł otrzymać propozycję pracy. Okoliczności wyżej przedstawione, w ocenie organu, uzasadniają oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 1 marca 2018r. Sąd dopuścił Związek Zawodowy [...] do udziału w postępowaniu sądowym na prawach strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak Sąd nie podzielił wszystkich argumentów skarżącego oraz uczestnika postepowania - Związku Zawodowego [...].

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący był funkcjonariuszem celnym przez okres ponad 26 lat. W dniu 19 maja 2017 r. (data wpływu do organu) złożył oświadczenie o przyjęciu złożonej jemu propozycji pracy, co spowodowało przekształcenie z mocy prawa dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy.

W ocenie skarżącego, posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania uzasadniały przedstawienie jemu propozycji służby. Mimo, że przyjął propozycję pracy, nie zgodził się z nią. Propozycja ta – zdaniem skarżącego - podlega kontroli sądu administracyjnego.

Przeciwnego zdania jest organ, który stoi na stanowisku, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a nawet gdyby przyjąć, że podlega – to skarżący nie zachował trybu wnoszenia skargi do sądu. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd był odmiennego zdania, skarga winna być oddalona, gdyż – zdaniem organu – przy jej składaniu zostały zachowane przesłanki ustawowe wymagane przy składaniu propozycji pracy.

Odnosząc się do argumentacji obu stron sporu, w niniejszej sprawie należało kolejno odpowiedzieć na trzy pytania:

- po pierwsze – jaki charakter – z punktu widzenia teorii prawa – ma złożona propozycja: czy stanowi decyzję; czy jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), dalej jako "P.p.s.a."); czy jest to czynność pozostająca w sferze podległości służbowej (art. 5 pkt. 2 p.p.s.a) ;

- po drugie – jeżeli sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, to z kolei należy

zbadać, czy skarżący zachowała wymogi formalne do wniesienia skargi, a w szczególności, czy został zachowany termin do wniesienia skargi;

- po trzecie – jeżeli skarga podlega kognicji sądu administracyjnego i zostały zachowane warunki formalne jej wniesienia, to czy złożona skarżącemu propozycja jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do kwestii charakteru prawnego propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi celnemu i dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej należy zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite. Część sądów wydaje postanowienia o odrzuceniu skarg jako niedopuszczalnych stojąc na stanowisku, że propozycja określająca warunki zatrudnieni, skierowana do funkcjonariusza w trybie art. 165 ust.7 P.w.k.a.s., nie jest ani decyzją administracyjną, ani czynnością lub aktem z zakresu administracji publicznej poddanym kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Sprawy te są sprawami z zakresu podległości służbowej, w których sądy administracyjne nie są właściwe stosownie do art. 5 pkt.2 P.p.s.a. (postanowienia: WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2017r., sygn. akt II SA/Po 765/17; WSA w Gdańsku z dnia 25 września 2017r., sygn. akt III SA/Gd 792/17; WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Wa 781/17).

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 4 października 2017r., sygn. akt II SA/SZ 897/17 uznał taką propozycję za decyzję administracyjną w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, podlegającą kognicji sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 przyjął, że złożenie funkcjonariuszowi celnemu pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej poprzedziła czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca jego uprawnień wynikających z przepisów prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a podlega kontroli sądu administracyjnego. Podobne stanowisko zajęły sądy: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 listopada 2017r., sygn. akt III SA/Kr 890/17; WSA w Kielcach z dnia 14 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Ke 586/17.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 2828/17 stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. NSA stwierdził, że:

1/ wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach ( niekoniecznie dla niego korzystnych);

2/ funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji;

3/ propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, samodzielnie nie kształtuje praw i obowiązków, gdyż sama nie wywołuje żadnych skutków;

4/ ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej, jak też nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji ( poza wyjątkiem z art.169 ust.4 ustawy);

5/ dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji implikuje wygaśnięcie stosunku służbowego tj. zwolnienie ze służby. Podobne stanowisko NSA zajął w postanowieniu z dnia 23 stycznia 2018r., sygn. akt I OSK 2772/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę w niniejszej sprawie zajął następujące stanowisko:

Jeżeli chodzi o charakter prawny złożonej propozycji, to zdaniem Sądu, nie stanowi ona decyzji administracyjnej, bo tak zadecydował ustawodawca. Dotychczas nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego musiało być dokonane w formie decyzji administracyjnej. Jednak ustawodawca mógł tę kwestię uregulować w inny sposób i uczynił to w aktualnie obowiązujących przepisach. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny tych przepisów pod kątem ich słuszności, a nawet pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP. Przepisy ustawy są obowiązujące i wiążą również sąd administracyjny.

W tym zakresie Sąd podzielił pogląd tej części sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym, złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Propozycja ta, wbrew twierdzeniu niektórych sądów, ma charakter władczy, jest podjęta w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, istnieje bowiem ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

Sąd nie podziela poglądu według którego, propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.

Przede wszystkim należy zauważyć, że co do zasady, odmowa przyjęcia oferty nie wiąże się z ujemnymi skutkami. W przypadku funkcjonariusza sam fakt złożenia tej "oferty" wywołuje negatywne dla niego skutki w postaci zakończenia dotychczasowej służby i to bez względu na to jak się zachowa: przyjmie, czy nie przyjmie otrzymanej propozycji.

Sąd nie podziela również poglądu, że propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje skutków prawnych.

Zdaniem Sądu, złożenie propozycji zatrudnienia w sposób jednostronny i władczy zmienia dotychczasowy stosunek służbowy, a nawet go kończy. Trudny do zaakceptowania jest pogląd, że poprzez władcze działanie organu - dyrektora izby administracji skarbowej – funkcjonariusz, wbrew swojej woli, traci swój dotychczasowy status i że działanie tego organu nie ma charakteru władczego.

Sąd nie zgadza się również ze stanowiskiem, że organ składając funkcjonariuszowi propozycję zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej.

Jeżeli propozycja skierowana jest do funkcjonariusza celnego i pochodzi od dyrektora izby administracji skarbowej, to organ działa tu w charakterze organu administracji publicznej, a nie w charakterze pracodawcy. Celem złożenia propozycji jest zakończenie – poprzez przekształcenie lub wygaśnięcie – stosunku służbowego. Rzeczą drugorzędną jest, jak w przyszłości kształtować się będą wzajemne relacje między funkcjonariuszem, a dyrektorem.

Skarga jest wyrazem "niezgody" na zakończenie stosunku służbowego i dotyczy nie przyszłego zatrudnienia, a trwającego – w dacie złożenia propozycji – stosunku służbowego. W związku z powyższym kontrola sądu administracyjnego nie dotyczy oferty pracy, a stosunku służbowego, który został zakończony wbrew woli skarżącej.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela poglądu, zgodnie z którym "sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji" ( Postanowienie NSA z 24.01.2018r., sygn. akt I OSK 2828/17).

Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że skarga podlega kognicji sądu administracyjnego i tym samym nie podziela poglądu o niedopuszczalność drogi sądowej. Oznacza to, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest objęta kognicją sądu administracyjnego i wprawdzie nie stanowi decyzji administracyjnej, to jednak, jako czynność, o której mowa w art.3 § 2 pkt.4 p.p.s.a podlega rozpoznaniu przez ten Sąd.

Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyrokach z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 890/17, z dnia 5 grudnia 2047 r. sygn. akt III SA/Kr 893/17, z dnia 1 lutego 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1256/17. W ww. wyrokach Sąd stwierdził, że propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy mimo braku jej określenia mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został później stosunek pracy. Tym samym skoro stosunek wykonywania czynności przez funkcjonariusza miał charakter publicznoprawny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego) i był traktowany jako stosunek służbowy, a nie stosunek pracy, to sama czynność polegającą na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru stosunku służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji.

Pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczyła uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa .

Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polegał na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowiło wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. zawiera uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa nakazujące złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Jest to także wykonanie ustawowego prawa do pozostawania przez funkcjonariusza w danej administracji, chyba, że nastąpi jakaś forma jego zwolnienia w sposób przewidziany prawem lub przekształcenia dotychczasowego statusu także w sposób przewidziany prawem. Art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie upoważnia organu do możliwości złożenia propozycji pracy lub służby, ale nakazuje złożenie propozycji.

Będące przedmiotem sporu pismo" propozycja" niewątpliwie kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony został wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. W tej sprawie nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, nie do zaakceptowania byłoby stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności rzeczywiście nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, a ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się jednak wydaniem decyzji administracyjnej.

Rekapitulując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1155/97). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej nie zachowania przez skarżącego trybu wniesienia skargi do tut. Sądu, należy stwierdzić, że na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), do zaskarżenia czynności stosuje się art. 52 § 2 i art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.

Wniesienie skargi na tę czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 P.p.s.a.).

Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 2 maja 2017 r. pisemnej propozycji zatrudnienie złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – P.w.k.a.s., pismem z dnia 12 maja 2017 r. złożył odwołanie, w którym domagał się pozostawienia go w służbie, a pismem z dnia 17 maja 2017r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia jemu propozycji służby. Z kolei pismem z dnia 3 sierpnia 2017 r. wezwał Szefa Krajowej Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa.

Zauważyć należy, że ani Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, ani Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie pouczyli skarżącego o zasadach i trybie zaskarżenia złożonej jej propozycji zatrudnienia.

Ponadto dostrzec należy również, że warunki formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego są różne w zależności od tego, co jest przedmiotem skargi. W sytuacji, gdy istnieją rozbieżne stanowiska sądów administracyjnych co do charakteru prawnego propozycji złożonej w trybie art. 165 ust. 7 ustawy – P.w.k.a.s. – decyzja administracyjna, akt lub czynność z art.3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sprawa z zakresu podległości służbowej, o której mowa w art.5 pkt 2 p.p.s.a - trudno byłoby obarczać skarżącego skutkami nie zachowania warunków formalnych wniesienia skargi. Po otrzymaniu propozycji skarżący od początku podejmował działania skierowane zarówno do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, jak i do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, których celem było "zwalczanie" tej propozycji i pozostanie w służbie.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jakkolwiek zostało dokonane po upływie terminu do dokonania tej czynności i skierowane do organu niewłaściwego, jednak nie można skarżącemu przypisać winy w tym zakresie. Organy nie pouczyły skarżącego o możliwości i trybie skarżenia pisemnej propozycji zatrudnienia, treść pism składanych przez skarżącego jednoznacznie wskazywały na jego intencje – nie zgadzał się z propozycją zatrudnienia i chciał pozostać w służbie wzywając organ do przedłożenia mu propozycji służby. W związku z tym należy stwierdzić, że uchybienie terminu , o którym mowa w art.52 § 3 P.p.s.a nastąpiło bez winy skarżącego.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie , redakcja art.52 § 3 P.p.s.a. "...Sąd , po wniesieniu skargi , może uznać , że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę " jednoznacznie wskazuje , że sąd uznając , że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego nie wydaje żadnego orzeczenia ( postanowienia ) o przywróceniu terminu , lecz od razu przystępuje do rozpoznania skargi ( " sąd rozpoznaje " , a nie może rozpoznać ). Podkreślić należy , że regulacja wynikająca z art.52 § 3 P.p.s.a ma w tym zakresie charakter szczególny w stosunku do art.89 P.p.s.a , który dotyczy ogólnych zasad przywracania terminów sądowych określonych w rozdziale 6 Działu III ww. ustawy .

Pozostaje zatem do oceny ostatnia kwestia, czy propozycja zawarta w piśmie z dnia 27 kwietnia 2017r. jest zgodna z prawem.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że funkcjonariuszowi celnemu można było złożyć tylko propozycję służby, ale już nie propozycję pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby, wprowadzając takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej. Jednak takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął i w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, dlaczego ustawodawca wybrał inny sposób regulacji stosunków służbowych funkcjonariuszy służby celno-skarbowej. Z uwagi na skalę przeprowadzonej reformy administracji skarbowej polegającej m.in. na połączeniu administracji celnej, administracji kontroli skarbowej i administracji skarbowej w jedną strukturę administracyjną - Krajową Administrację Skarbową, oczywistym wydają się takie przekształcenia organizacyjne, w ramach których jedne komórki organizacyjne ulegają likwidacji, inne – przekształceniu, a jeszcze inne są tworzone od nowa. W związku z tym uzasadnione wydaje się wprowadzenie przez ustawodawcę takich instrumentów prawnych, które umożliwiały Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, a także dyrektorom izb administracji skarbowej, realizowanie polityki kadrowej w sposób zapewniający optymalne zrealizowanie celów, dla których została wprowadzona reforma.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt. 1 P.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analiza przepisów ustawy P.w.k.a.s. wskazuje, że ustawodawca zdecydował, że funkcjonariuszowi mogą być zaproponowane warunki służby lub warunki pracy i wynika to nie tylko z nieprecyzyjnej treści art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., ale z szeregu poniższych przepisów, z których wprosi wynika, że taki był właśnie zamiar ustawodawcy. Przykładowo art. 167 ust. 4 P.w.k.a.s. pozwalał na zaproponowanie pracownikom pisemnych propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Art. 169 ust. 3 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z kolei art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s. wprost stanowi, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Art. 174 ust. 3 P.w.k.a.s. stanowi zaś, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie art. 175 ust. 2 P.w.k.a.s. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza. Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.k.a.s. tylko w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której proponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s., ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby".

Zauważyć należy, że treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s.

Jak wynika z cytowanego art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie uregulował, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy, a nie służby.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje lub staż i ocena dotychczasowej służby nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z porównania zadań realizowanych przez skarżącego jako funkcjonariusza przed złożeniem jej pisemnej propozycji i zadań jakie ma wykonywać, po przyjęciu propozycji, organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym owo uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie tych okoliczności nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu pełnienia dalszej służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącemu do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Nie wiadomo, dlaczego mimo posiadanego przez skarżącego wykształcenia, odbycia szkoleń podnoszących kwalifikacje zawodowe, wyróżnianie w formie nagród pieniężnych za szczególne osiągnięcia w Służbie Celnej, uzyskiwania pozytywnych ocen okresowych oraz brak wobec skarżącej postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych – nie zostały skarżącemu zaproponowane warunki służby, a jedynie warunki pracy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu.

Stosownie do art. 146 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdza istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku, a w szczególności zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej. Organ winien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r. w pierwszej kolejności winien organ rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie przed zaproponowaniem dalszej służby skarżącemu, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącemu warunki pracy właściwe je uzasadniając. Tym samym kolejność składania propozycji winna być następująca: najpierw propozycja służby, a gdyby nie było to możliwe lub szczególnie utrudnione – to propozycja pracy.

Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Przepisy te stanowią, ze w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydal zaskarżony akt lub czynność zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 P.p.s.a.).

Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sadowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.).

Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sad osobistego stawiennictwa strony (art. 205 P.p.s.a.).

Z tych powodów Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 497 zł stanowiącą sumę wynagrodzenia dla adwokata - pełnomocnika skarżącego ( 480 zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Koszty adwokata Sąd ustalił na podstawie 14 ust.1 pkt.1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800).