Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 667/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2018 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt [..], którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 5 września 2014 r., nr [..], i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 13 października 2012 r. E. L., P.Ż.

i M.L. zwrócili się do Wójta Gminy o przywrócenie stanu poprzedniego zasypanego rowu na działce nr [..], obręb Z., w celu uniknięcia podtapiania ich łąk.

Decyzją z dnia 5 września 2014 r. Wójt Gminy, po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym, zobowiązał K. N.do odbudowy rowu melioracyjnego na działce nr [..] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie oraz do powiadomienia Wójta Gminy o wykonaniu powyższych prac. Organ pierwszej instancji uznał, powołując się na dowody z oględzin i przesłuchania świadków, że zasypanie rowu mogło spowodować zmiany w stosunkach wodnych. Wskazał, że oględziny ujawniły, że na działce przebiega rów melioracyjny o długości około 60 cm, który został zasypany. Rów nie widnieje w ewidencji rowów melioracyjnych szczegółowych. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że wzdłuż prawdopodobnej trasy zastano lekkie zagłębienie wypełnione wodą. Trasę rowu można było odtworzyć na podstawie istniejącego przepustu na drodze gminnej. Z dokumentacji wynika, że mimo długotrwałej suszy wiosennej, łąki pozostające w sąsiedztwie od strony drogi gminnej nr [..] były podtopione, a rowy wypełnione wodą. Zgodnie z zeznaniami świadków, do powstania rowu doszło w wyniku prowadzonych prac melioracyjnych w 1969 r. przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Melioracyjne. Nie został on jednak nigdy naniesiony na mapę ewidencyjną jako rów melioracyjny. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa, Terenowy Oddział, przekazał kopię mapy stanowiącej część składową projektu melioracji wodnych dla projektu "[..]" zrealizowanego w latach 1969 - 1971 informując, że w obrębie działki nr [..] zlokalizowane były trzy rowy, w tym jeden uchodzący od strony brzegu lewego do starorzecza rzeki N. Projekt nie zakładał odbudowy przedmiotowych rowów, a jedynie przewidywał odwodnienie obszaru w obrębie starorzecza, w tym także gruntu objętego działką nr [..], rowami nr [..] i "[..]", uchodzącymi do zasadniczego koryta rzeki N. Zarząd Melioracji podał, że nie ma informacji, czy powyższe rowy zostały wykonane, ani o ewentualnych powodach odstąpienia od ich wykonania lub realizacji innych rozwiązań.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 marca 2015 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem uznając, że w sprawie nie wykazano, iż na działce nr [..] istniał rów melioracyjny, a tym samym - czy rów ten mógł być zasypany i mogło dojść do zmiany stanu wody, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Z akt sprawy wynika, że rów ten nie istnieje w ewidencji melioracji szczegółowych. Brak jest dowodów, że rów został zasypany, a jeżeli tak, to kiedy i przez kogo. Wobec tego Kolegium uznało, że nie ma podstaw do wydania decyzji zobowiązującej odwołującego się do odbudowy rowu melioracyjnego. Z kolei okoliczność, iż nie wykazano, aby właściciel gruntu zmienił stan wody na działce ze szkodą dla gruntów sąsiednich, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, które winno podlegać umorzeniu.

Badając legalność powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 257/15, uchylił decyzję organu drugiej instancji wyjaśniając, że ujawnione w sprawie okoliczności wykazały, iż na przedmiotowej działce istniał niezaewidencjonowany rów, który został zasypany, a z oględzin oraz dokumentacji fotograficznej wynikało występujące na działkach sąsiadujących z działką nr [..] zalewanie łąk i pastwisk (podtopienia). Nie mniej jednak organy nie ustaliły pozostałych istotnych dla sprawy przesłanek, tj., czy doszło wskutek zasypania rowu do takiej zmiany stanu wody na działce nr [..], że spowodowała ona szkody na gruntach sąsiednich. W tym zakresie Sąd wskazał, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnego przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Dlatego też związek pojawiających się na działkach sąsiednich podtopień może potwierdzić wyłącznie opinia biegłego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3005/15, oddalił skargę kasacyjną M. N. i K. N. od powyższego wyroku, podzielając stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony przez organy administracji, a jego ustalenie, w tym ustalenie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podtopieniami łąk a zasypaniem rowu na działce nr [..], wymaga wiadomości specjalnych. Jednocześnie zauważył, że Sąd ten nie wypowiedział się kategorycznie, iż sprawa dotyczy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W ocenie NSA kwestia ta winna zostać więc wyjaśniona w pierwszej kolejności, ponieważ ma to znaczenie dla ustalenia organu właściwego do orzekania w sprawie. Jeżeli bowiem okaże się, że zasypany rów jest takim urządzeniem, to właściwość wójta do orzekania co do zmiany stosunków wodnych będzie zachowana. W takim wypadku, w dalszej kolejności, badaniu podlegać będzie, czy kwestionowane działania właściciela zakłóciły regulację stosunków wodnych, co winno zostać dokonane przy udziale biegłego.

Na skutek ponownego rozpoznania odwołania K. N., w związku z powyższymi wyrokami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie konieczne jest ustalenie, czy przedmiotowy rów był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, a w konsekwencji ustalenie, jaki organ jest właściwy do jej rozpoznania. Ponadto, wyjaśnić należy zmianę stanu wody na gruncie i jej szkodliwość dla gruntów sąsiednich, co wymaga wiadomości specjalnych. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego jest zaś możliwe tylko po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciwie strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, a także oddalenia powołania biegłego, przekazania sprawy organowi właściwemu, tj. Staroście oraz dopuszczenia dowodu z Księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [..] na okoliczność braku jakichkolwiek urządzeń wodnych.

Zdaniem skarżącego Kolegium kolejny raz rozpoznając sprawę nie dokonało żadnej oceny materiału dowodowego, procedując jedynie wskazówki zawarte w wyrokach WSA i NSA. W jego ocenie procedowanie tych wskazówek celem powołania biegłego jest niedopuszczalne, albowiem biegły nie może decydować o kwalifikacji rowu znajdującego się na działce nr [..]. O ile bowiem na nieruchomości nie ma zaewidencjonowanego urządzenia, co zostało w sprawie stwierdzone, to nie można wyprowadzać innych twierdzeń i przyjmować, że na gruncie tym istnieje rów melioracyjny. Ponadto, skarżący zarzucił niewłaściwe przeprowadzenie dowodów wskazując, że oględziny sprowadzały się do wysłuchania tylko jednej ze stron postępowania, czyli wnioskodawców, zaś jego twierdzenie nie były uwzględniane i wnoszone do protokołu. Także znajdujące się aktach zdjęcia nie dotyczyły terenu, który jest przedmiotem sprawy. Zdaniem wnoszącego sprzeciw nieprawidłowo także ustalono krąg stron postępowania, albowiem udział w nim winna brać również małżonka K. N.ze względu na wspólność majątkową małżeńską.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlegał oddaleniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Wyjaśnić należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji".

W myśl nowego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego jest nowym środkiem prawnym, który strony mogą wnosić do sądu administracyjnego począwszy od 1 czerwca 2017 r. Jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej, instytucja sprzeciwu będzie służyła skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta jest na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka będzie miała charakter formalny (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a., który stawowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 (LEX nr 2408524) stwierdził, że "Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Odwołując się raz jeszcze do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, przedmiotem rozstrzygnięcia sądu jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a. Z tego względu w postępowaniu sądowoadministracyjnym ograniczony został krąg podmiotów biorących udział w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu, jedynie do skarżącego i organu, który wydał zaskarżony akt (art. 64b § 3 p.p.s.a.)".

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299).

Służy on zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja, oparta o podstawę wynikającą z art. 138 § 2 k.p.a., wydana została w toku postępowania w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, prowadzonego w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.), zwanej dalej Prawem wodnym. Przy czym istotne jest, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę, działał w warunkach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 257/15, oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3005/15.

Mocą tych orzeczeń uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2015 r. uchylającą decyzję Wójta i umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego rowu z uwagi na brak wykazania, że na działce nr [..] istniał rów melioracyjny. Sąd wojewódzki, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny, analizując postępowanie organów uznały, że niewątpliwie na przedmiotowej działce istniał niezaewidencjonowany rów, który został zasypany, nie przesądzając jednak, czy rów ten stanowił urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. W tym stanie rzeczy za konieczne sądy uznały ustalenie w pierwszej kolejności, czy zasypany rów był takim urządzeniem, albowiem kwestia ta ma istotne znaczenie dla ustalenia organu właściwego do orzekania w sprawie. Jeżeli bowiem okaże się, że przedmiotowy rów nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, to zachowana zostanie właściwość wójta, w przeciwnym zaś wypadku sprawa podlegałaby właściwości starosty. Dopiero następnym etapem będzie zbadanie przez właściwe organy, czy kwestionowane działania skarżącego zakłóciły regulację stosunków wodnych, przy czym sądy zaznaczyły, że to ustalenie wymaga wiedzy specjalistycznej, a więc powołania biegłego. W tym zaś zakresie organ odwoławczy winien jest ocenić, czy uzupełnienie postępowania o opinię biegłego będzie możliwe w ramach postępowania odwoławczego, czy też w sprawie należy wydać decyzję kasatoryjną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany był więc do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku weryfikacji właściwości organu, a także ustalenia, czy konieczność powołania biegłego w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich wymaga ponownego rozpoznania przez kompetentny organ pierwszej instancji. Ocena legalności ponownych działań procesowych organu drugiej instancji polegała zatem na zweryfikowaniu, czy organ ten wykonał powyższe zadania w sposób prawidłowy, albowiem tylko wówczas efekty jego działań dałyby się zaakceptować z punktu widzenia praworządności.

Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponownie prowadząc postępowanie w sprawie przywrócenia stosunków za gruncie zastosowało się do wiążących go wskazań i oceny prawnej wyrażonych w powołanych wyżej wyrokach sądów, nie naruszając przy tym zasad postępowania adminstracyjnego.

Podstawą prawną ponownie kontrolowanej przez Kolegium decyzji organu pierwszej instancji był art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, który stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ w drodze decyzji może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organem tym jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Z kolei w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, powodującego zmianę jego funkcji lub szkodliwe oddziaływanie na grunty, ustawa w art. 64b przewiduje, że organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może, w drodze decyzji, nakazać przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego lub likwidację szkód, określając warunki i termin wykonania tych czynności. Natomiast organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, co do zasady, jest starosta, wykonujący to zadanie jako zadanie z zakresu administracji rządowe (art. 140 ust. 1 Prawa wodnego).

Wskazana ustawa przewiduje różne sposoby negatywnego oddziaływania na grunty – bądź to przez działanie właściciela polegające na zmianie stanu wody na gruncie, bądź przez nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego. Ustalenie, co powoduje owo negatywne oddziaływanie, determinuje natomiast, który organ będzie właściwy do rozpoznania sprawy oraz jakiej treści rozstrzygnięcie może wydać.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji – Wójt gminy– uznał, że właściciel działki nr [..] zasypał rów melioracyjny, co mogło spowodować zmiany w stosunkach wodnych. Oceny tej nie podzielił jednak organ odwoławczy ponownie rozpatrujący sprawę, gdyż w jego opinii z zebranego materiału dowodowego nie wynikało, iż zasypany rów był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Brak jednoznacznego ustalenia charakteru przedmiotowego rowu powoduje z kolei, że nie jest możliwe ustalenie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Z powyższych względów Kolegium uznało, że wydana przez ten organ decyzja winna zostać uchylona w celu ustalenia przez Wójta, czy rów był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, a które to ustalenie oznaczałoby przekazanie sprawy do rozpoznania właściwemu staroście.

Zdaniem Sądu, działanie Kolegium było prawidłowe i nie nosi znamion naruszenia prawa. Organ odwoławczy poddając bowiem w wątpliwość podstawową okoliczność, która ma znaczenie dla ustalenia właściwości organu pierwszej instancji, nie może orzekać merytorycznie, gdyż właściwość organu pierwszoinstancyjnego automatycznie determinuje właściwość organu odwoławczego. Gdyby zatem okazało się, że przedmiotowy rów jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, to jak wskazał NSA, oznaczałoby właściwość starosty. Inny też organ byłyby uprawniony do rozpoznania odwołania. W tej zaś sytuacji zarówno decyzja wydana przez wójta, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako organu odwoławczego, rozstrzygająca sprawę merytorycznie, byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał też, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznał bowiem sprawę przywrócenia stosunków wodnych na gruncie nie dysponując opinią biegłego stwierdzającą zakłócenie regulacji stosunków wodnych. Dostrzeżone uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jak trafnie zauważyło Kolegium, w przedmiotowej sprawie okoliczności wymagające wyjaśnienia, tj. czy działania właściciela gruntu zakłóciły regulację stosunków wodnych, wymagają wiedzy specjalistycznej, a zatem powołania biegłego. Okoliczność ta z kolei wyłączała możliwość merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji. W ocenie Sądu stanowisko to jest prawidłowe i jednocześnie stanowi należyte wykonanie wskazań wyrażonych w wiążących Kolegium wyrokach sądów administracyjnych. Przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie nie mieści się bowiem w kompetencji organu odwoławczego, nadanej mu mocą art. 136 § 1 k.p.a. Wprawdzie przepis ten uprawnia organ drugiej instancji do prowadzenia postępowania uzupełniającego, lecz w ramach tego postępowania może nastąpić ewentualne uzupełnienie opinii biegłego, względnie jej aktualizacja. Z kolei konieczność sporządzenia takiej opinii od nowa oznacza, że ze względu na brak kluczowego dowodu w sprawie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego jej załatwienia jest znaczny. To zaś musi prowadzić do wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co zasadnie uczyniło Kolegium w kwestionowanej przez skarżącego decyzji.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w warunkach art. 153 p.p.s.a., uwzględniło zarówno ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 257/15, i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3005/15. W orzeczeniach tych jednoznacznie bowiem wskazano, że ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winne będzie w pierwszej kolejności rozważyć kwestie związane z właściwością organu pierwszej, a w konsekwencji także drugiej, instancji. Skoro natomiast właściwość organu uzależniona jest od ustalenia charakteru rowu, a które to ustalenia Kolegium uznało za niewystarczające, to zasadnie wskazano, że rozważań w tym zakresie musi dokonać organ pierwszej instancji. Tym samym nie można było podzielić zarzutów skargi co do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. W sprawie nie została bowiem jeszcze przesądzona kwestia właściwości organów, zatem nie sposób zarzucać nieważności wydanych decyzji, skoro brak jest jednoznacznych ustaleń, co jest przedmiotem postępowania, a w konsekwencji – jaki organ posiada kompetencje do rozpoznania sprawy.

Z kolei zarzut, że wydana decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, nie znajduje podstaw. Kwestię tą wiążąco przesądził już NSA w powołanym wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 3005/15, wskazując, że decyzja Starosty z dnia 18 stycznia 2013 r., zobowiązująca do wykonania bieżącej konserwacji rowu melioracyjnego R-I, nie dotyczy w ogóle rowu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, który jak wynika z map znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, przebiegał prostopadle do rowu R-I. Tym samym NSA uznał, że powołana decyzja Starosty nie mogła przesądzić o wyniku przedmiotowego postępowania administracyjnego, ani też o charakterze zasypanego rowu.

Organ odwoławczy uwzględnił również wskazania dotyczące konieczności powołania biegłego na okoliczność stwierdzenia zakłócenia regulacji stosunków wodnych na skutek działań podjętych na działce nr [..]. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo stwierdziło brak możliwości przeprowadzenia takiego dowodu na etapie postępowania drugoinstancyjnego, mając na uwadze zarówno treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., jak również wynikającą z art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Tym samym nie sposób również uwzględnić zarzutu naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 22 § 1 k.p.a., albowiem postępowanie dowodowe organu, któremu sąd przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, i który był związany oceną prawną oraz wskazaniami tego sądu, winno skupiać się na wskazanych w orzeczeniu kwestiach. Wskazania co do dalszego postępowania, stanowiące z reguły konsekwencję oceny prawnej, dotyczą bowiem sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W tym zaś zakresie kontrolowane postępowanie odwoławcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego spełnia stawiane przez k.p.a. wymogi praworządności i kompleksowości. W szczególności badanie okoliczności sprawy i materiału dowodowego potwierdziło wątpliwości Kolegium co do przedmiotu sprawy i właściwości organu pierwszej instancji, a ocena ta, zdaniem Sądu, nie nosi cech dowolności. Z kolei brak podstaw do badania materiału dowodowego pod kątem przesłanki zmiany stosunków wodnych na gruncie związany był z koniecznością powołania przez organ pierwszej instancji biegłego, którego opinia podlegać będzie następnie ocenie organów administracji obu instancji. Nie sposób zatem wywodzić z tego, że Kolegium naruszyło wymóg z art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzucanego przez skarżącego braku poczynienia przez Kolegium ustaleń co do charakteru rowu istniejącego na działce nr [..] wyjaśnić należy, że pomimo istotnego znaczenia tych ustaleń dla prawidłowości rozstrzygnięcia, albowiem determinują one właściwość rzeczową organów orzekających, to o prawidłowości zaskarżonej decyzji przesądza przede wszystkim potrzeba potwierdzenia opinią biegłych takich okoliczności, jak powstanie szkody na działkach i związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie a szkodą, co bez naruszenia przepisu art. 15 k.p.a. mogło nastąpić tylko w toku postępowania przed organem pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, z uwagi na brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw K. N., na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.