Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 782/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej J. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 17 kwietnia 2009 r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. S. jest postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2009 r. znak: [...] wydane w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego, powołując w podstawie prawnej art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 2 i 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. 876) oraz art. 5 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a."], po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy K. z dnia 17 kwietnia 2007 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz przyłącza energetycznego na działkach o nr ewid. [...] i [...] we wsi K. gmina K., odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 25 września 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego, działki objęte wnioskowaną inwestycją położone są w otulinie tego Parku, a z przyrodniczego punktu widzenia grunty przylegające do granic parku narodowego tworzą nierozerwalną całość wraz z terenami usytuowanymi wewnątrz jego granic. Z tego względu, wszelkie działania prowadzone w sąsiedztwie parku narodowego bezpośrednio oddziałują na składniki jego środowiska przyrodniczego. Zdaniem organu, inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego w zabudowie zagrodowej na działkach o łącznej powierzchni 0,23 ha przeczy ochronnej roli otuliny zwłaszcza, że teren objęty inwestycją położony jest w bezpośredniej bliskości jednej z odnóg Kanału O., na dotychczas niezabudowanych gruntach rolnych, pozbawionych sieci dróg dojazdowych, jak również mediów. Ponadto organ pierwszoinstancyjny uznał za konieczne dokonanie analizy

1

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

terenu w oparciu o kompleksowy plan zabudowy obejmujący dwie kolejne sąsiednie działki o numerach ewid. [...] i [...], dla których odrębnym postanowieniem warunki zabudowy również nie zostały uzgodnione przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. Według organu, tylko analiza obejmująca wszystkie cztery działki pozwoli na prawidłowe ustalenie rzeczywistych zniszczeń wartości przyrodniczych tego obszaru. Dyrektor Parku stwierdził, iż realizacja inwestycji na gruntach znajdujących się w zwartym kompleksie obszarów podmokłych, spowoduje zmiany stosunków wodnych na powierzchni daleko przekraczającej granice planowanego przedsięwzięcia, w tym także w obrębie granic [...] Parku Narodowego, co w myśl art. 15 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody jest zabronione. Z kolei jakiekolwiek obniżenie poziomu wód Kanału O. bezpośrednio negatywnie wpłynie na szczególnie wrażliwe i cenne ekosystemy terenów podmokłych i w konsekwencji doprowadzi do zmian i zubożenia składu gatunkowego fauny i flory. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, zniszczenie i dokonywanie zmian obiektów przyrodniczych, obszarów oraz zasobów, tworów i składników przyrody w parku narodowym jest działaniem zakazanym. Konkludując powyższe ustalenia, Dyrektor [...] Parku Narodowego stwierdził, iż przedmiotowa zabudowa niezwykle mocno narusza dotychczas rolniczą przestrzeń, całkowicie zmienia jej funkcję i negatywnie wpływa na walory krajobrazowe tej części Parku i otuliny.

Zażalenie na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego wniosła J. S., podnosząc bezpodstawność argumentów wskazanych przez organ, mających przemawiać za zasadnością odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Minister Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 i 106 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę na postanowienie Ministra Środowiska z [...] czerwca 2008 r. złożyła J. S., podnosząc zarzuty analogiczne jak w zażaleniu i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z 31 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1225/08, Wojewódzki

2

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, iż w niniejszej sprawie organ miał za zadanie dokonać uzgodnienia przedstawionego przez Wójta Gminy K. projektu decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie przepisów ochrony przyrody w związku z faktem położenia terenu inwestycji w otulinie [...] Parku Narodowego. Obowiązkiem organu uzgadniającego było zajęcie stanowiska w oparciu o przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji. Nie był natomiast upoważniony do żądania zmiany przedłożonego mu do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wskazał, iż przedstawione w zaskarżonym postanowieniu Ministra Środowiska zastrzeżenia dotyczące wskazania w decyzji uprawnień inwestora - właściciela przedmiotowych działek - w zakresie prowadzenia działalności rolniczej jest wyrazem przekroczenia kompetencji organu uzgadniającego. Ponadto Sąd wskazał, iż okoliczność czy osoba zamierzająca założyć siedlisko na działkach wskazanych jako teren planowanej inwestycji jest rolnikiem, czy też nie można jej przypisać takiego statusu, nie ma żadnego znaczenia dla oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na zachowanie wymagań ochrony przyrody. Sąd wskazał, iż zadaniem organu w niniejszej sprawie było wyłącznie zajęcie stanowiska w przedmiocie zlokalizowania wnioskowanej inwestycji w otulinie parku w kontekście ustawowego celu otuliny.

Rozpatrując ponownie sprawę Minister Środowiska, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 § 1 k.p.a w związku z art. 53 ust 4 pkt 7 i art. 60 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] stycznia 2008 r., znak: [...], utrzymał w mocy w/w postanowienie.

Minister wskazał, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody "na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę" indywidualnie dla form ochrony przyrody "w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka (art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody)". Otulina parku narodowego, tworzona na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, ma zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającym z działalności człowieka. Takim zagrożeniem może być odwodnienie przedmiotowych działek,

3

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

powodujące zmniejszenie ilości wody na terenie Parku co w konsekwencji powoduje osłabienie i zamieranie drzewostanów Parku i przesuszenie siedlisk. Działanie takie jest niezgodne z ustawowym celem otuliny. Dodatkowo, jeżeli zezwala się na umieszczenie czynnika stanowiącego zagrożenie dla przyrody parku narodowego w strefie, która ma na celu zabezpieczenie tego parku przed zagrożeniami, irracjonalna staje się konieczność jej tworzenia i istnienia z punktu widzenia jej funkcji zabezpieczającej park narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi, mogącymi szkodliwie oddziaływać na przyrodę parku. Irracjonalne staje się również istnienie form ochrony przyrody takich jak parki narodowe, gdyż z jednej strony zostały one powołane by chronić przyrodę, z drugiej zaś zezwala się na niszczenie tej przyrody poprzez powolne, pośrednie oddziaływanie czynników zewnętrznych, a do takich należy z całą pewnością odwodnienie terenów zasilających Park w wodę.

Rozpatrując przedmiotową inwestycję w świetle przepisów dotyczących ochrony krajobrazu Minister podkreślił, iż trzeba wziąć pod uwagę, że znajduje się ona w pobliżu obszaru objętego najwyższą formą ochrony przyrody, przewidzianą w naszym prawodawstwie. Tak w parku narodowym, jak i jego otulinie i okolicy przede wszystkim należy chronić walory krajobrazowe, rozumiane jako "wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związaną z tym rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt. 23 ustawy o ochronie przyrody)". Zdaniem Ministra pojęcia ochrony walorów krajobrazowych nie można zawężać do obszaru samego Parku, gdyż wpływ na walory krajobrazowe [...] Parku Narodowego ma niewątpliwie również to, co znajduje się w jego najbliższym otoczeniu. Zabudowa otuliny Parku, dotyczy to również przedmiotowej inwestycji, przyczyni się zapewne do zmiany krajobrazu, który ma być chroniony zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 5 pkt 23 ww. ustawy, w tym cennym przyrodniczo obszarze. Projektowane do zlokalizowania budynki, będą widoczne na wielu kilometrach istniejącego tu pasa bagiennego. Organ zaznaczył, że w analizowanym obszarze cenne walory krajobrazowe występują na styku dwóch różnych typów krajobrazów - zabagnionej doliny Kanału O. i wznoszącego się na południe wysokiego tarasu - płaskiej równiny oraz na styku trzech form ochrony przyrody: parku narodowego, obszaru Natura 2000 oraz obszaru chronionego krajobrazu (w którym zlokalizowana jest otulina Parku). Działki inwestora znajdują się w odległości mniejszej niż 0,5 km na płd-wsch. od terenów użytkowanych rolniczo o szczególnych wartościach przyrodniczych Parku i mniej niż 1,0 km na płd-zach. od kolejnego fragmentu użytków rolnych. Odległość do najbliższych zabudowań wynosi natomiast ok. 1,0 km. Widać więc, że planowana inwestycja występowałaby tu jako jedyna

4

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

w okolicy na cennych ze względów krajobrazowych terenach, których status powinien zostać utrzymany.

Minister wskazał ponadto, iż ze zgromadzonych w toku postępowania materiałów wynika, że teren planowanej inwestycji znajduje się pod skarpą Równiny B., opadającej w kierunku Parku, w obniżeniu, tzw. południowym pasie bagiennym, przez który przechodzą 2 ramiona kanału O. Południowe ramię kanału O. na wschód od terenów działek nr ew. [...] i [...] stanowi granicę Parku, na zachód wpływa na obszar Parku, zasilając w wodę m.in. obszar objęty ochroną ścisłą "P.". Z przyrodniczego punktu widzenia, obszar pod przedmiotowymi działkami to murawa napiaskowa, łąka oraz turzycowiska i trzcinowiska z poziomem lustra wody na ok. 120 cm głębokości (pomiar z 29 maja 2007 r., wykonany w bezpośredniej bliskości granic przedmiotowych działek, ponieważ ich właściciel odmówił służbom Parku możliwości przeprowadzenia wizji lokalnej i wykonania niezbędnych badań). Specyficzne warunki wodne na granicy skarpa - pas bagienny, stały się przyczyną powstania wielu cennych zbiorowisk roślinnych będących miejscem życia dla licznie tu występujących gatunków zwierząt. Działki nr ew. [...] i [...] położone są w sąsiedztwie z Parkiem, w jednym z większych kompleksów obszarów bagiennych w południowym pasie obniżeń bagiennych zwanych O. Ten wrażliwy ekosystem położony wzdłuż Kanału O. (obydwu jego ramion) zaliczony został na podstawie szczegółowych badań florystycznych przeprowadzonych w latach 90-tych do obszarów o szczególnych wartościach przyrodniczych, których czynna ochrona stała się jednym z najważniejszych zadań konserwatorskich Parku. Znajdują się tu stanowiska 9 najcenniejszych gatunków autochtonicznych i bogata mozaika zbiorowisk roślinnych. Zdaniem Ministra przeznaczenie działek nr ew. [...] i [...] pod zabudowę spowoduje konieczność ich osuszenia (ze względu na wysoki poziom wód gruntowych, co wykazano powyżej), a co za tym idzie zmianę stosunków wodnych na przedmiotowym terenie, co w konsekwencji, poprzez powiązanie z gruntami Parku, doprowadzi do obniżenia poziomu wód gruntowych w okolicy działki, także w samym Parku oraz do pogorszenia stanu ekosystemów, kondycji drzewostanów i gatunków zwierząt w nich występujących, zależnych od wód doprowadzanych do Parku z tego obszaru. Skutkiem będzie osłabienie i narażenie drzewostanów chronionych w Parku (również obszaru ochrony ścisłej "P.") na atak szkodliwych owadów oraz patogenów grzybowych, co może powodować ich zamieranie. Zjawiska takie, spowodowane obniżeniem poziomu wód gruntowych, znane są zarówno w Parku, jak i w całym kraju.

5

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

Działanie takie jest niezgodne z wyżej przytoczonymi przepisami, stanowi jednocześnie zagrożenie zewnętrzne dla chronionej w Parku przyrody, stosownie do art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody.

Minister wskazał również, że obszar całego Parku, na podstawie m.in. art. 25 ustawy o ochronie przyrody, został zgłoszony i włączony w sieć obszarów Natura 2000, gdzie występują wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną ścisłą (Dz. U. z 2004 r., nr 220, poz. 2237) takie gatunki ptaków jak derkacz, żuraw, czajka, kszyk, błotniak stawowy - jako gatunki lęgowe - zmniejszające swoją liczebność w wyniku przekształcania i/lub osuszania siedlisk. Niektóre z wymienionych ptaków lęgowych mające gniazda w granicach Parku, żerują na polach w otulinie Parku. Są tu również żerowiska bociana czarnego i ptaków szponiastych. Wskazane gatunki wymieniane są w załączniku I Dyrektywy Ptasiej i zgodnie z art. 4 "objęte (są) szczególnymi środkami ochronnymi, obejmującymi także ich siedliska, mającymi na celu zapewnienie przetrwania i rozrodu tych gatunków w ich obszarach występowania". W związku z powyższym, zdaniem Ministra, nie ulega wątpliwości, że każda, nawet nieznaczna zmiana siedliska przyrodniczego będzie miała negatywny wpływ na stan populacji wielu gatunków fauny i flory występujących w Parku. Park Narodowy jest jednym z kilku obszarów niżowych Polski, gdzie występuje ryś. Jest chroniony wskazanym wyżej prawem krajowym, a także międzynarodowym poprzez umieszczenie go w zał. III Konwencji Berneńskiej oraz zał. II i IV Dyrektywy Siedliskowej. Część pasa bagiennego położona w granicach Parku, znajdująca się na północ od przedmiotowych działek stanowi dogodne miejsce bytowania dla wielu gatunków zwierząt. Gatunkiem charakterystycznym dla tego terenu jest bóbr, którego występowanie na południowym pasie bagiennym koncentruje się w kilku rejonach wzdłuż kanałów O. Jednym z nich są właśnie tereny usytuowane na północ od miejscowości K. Ponadto cieki wodne znajdujące się w granicach Parku w sąsiedztwie przedmiotowej działki są dogodnym miejscem występowania wydry, która również jest wymieniana w zał. II i IV Dyrektywy Siedliskowej, co oznacza, że ochronie podlega także potencjalne siedlisko jej występowania. Minister wskazał, iż w chwili obecnej coraz gęstsza zabudowa lokowana na skraju Równiny L. stanowi trudno przekraczalną barierę dla zwierząt migrujących z wnętrza Parku na południe. W tej sytuacji dalsze ich przemieszczanie następuje wzdłuż S., skrajem pradoliny W. i każda inwestycja kubaturowa pojawiająca się na niezabudowanym dotychczas terenie będzie stanowiła przeszkodę na szlaku migracyjnym.

6

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

Pismem z 16 kwietnia 2009 r. J. S. reprezentowana przez adwokata A. K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1225/08, którym to wyrokiem uchylone zostało postanowienie Ministra Środowiska uchylające odmowę uzgodnienia warunków zabudowy i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora [...] Parku Narodowego. Zalecając organowi administracji ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawowym zagadnieniem w tej sprawie było wyłącznie zajęcie stanowiska w przedmiocie zlokalizowania wnioskowanej inwestycji w otulinie parku w kontekście ustawowego celu otuliny. W przekonaniu skarżącej zadanie to nie zostało wykonane a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, że w większości powtórzono wcześniejszą argumentację, która poprzednio służyła uchyleniu postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy, a obecnie posłużyła jako uzasadnienie powodów odmowy uzgodnienia. Zdaniem skarżącej świadczy to o tym, że organ II instancji nie prowadził w sprawie odrębnego postępowania, skoro przeniósł poprzednie rozważania z postanowienia kasatoryjnego na postanowienie odmawiające uwzględnienia odwołania skarżącej uzupełniając je o dużego stopnia ogólnikowe rozważania o potrzebie ochrony [...] Parku Narodowego.

W ocenie skarżącej dokonywanie uzgodnienia warunków zabudowy w tej sprawie z Dyrektorem [...] Parku Narodowego nie jest warunkiem koniecznym dla wydania decyzji bowiem działki, których ta decyzja ma dotyczyć, są położone poza granicami parku narodowego. Minister Środowiska zdaje się cały czas nie dostrzegać, że dla terenu, na którym planuje inwestycję skarżąca Dyrektor [...] Parku Narodowego nie sporządził planu ochrony, o którym mowa w art. 18 i 19 ustawy o ochronie przyrody i co za tym idzie nie ma on podstaw do nadmiernego, nieuzasadnionego wyraźnym naruszeniem przepisów, ingerowania w zamierzenia inwestycyjne właściciela. Zwłaszcza, że w aktualnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. nieruchomość skarżącej znajduje się na terenie, na którym dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa. Działki skarżącej to

7

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

grunty V i VI klasy (jak twierdzi skarżąca jest to grunt piaszczysty) a więc w żadnym wypadku budynek mieszkalny bez podpiwniczenia nie wywrze ujemnego wpływu na stosunki wodne terenu.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że dla sąsiedniego terenu Dyrektor [...] Parku Narodowego pozytywnie uzgodnił inwestycję polegającą na budowie osiedla 78 domów i zezwolił na częściowe zasypanie rowu melioracyjnego. Podnieść też należy, że z postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2006r. znak: [...] wynika, iż działki skarżącej nie figurują w ewidencji terenów zmeliorowanych, a zatem naturalny system retencyjny, na który powołuje się Minister Środowiska nie występuje. Planowana przez skarżącą inwestycja oddalona jest od rowu melioracyjnego i odnogi kanału O. o co najmniej 70 m, a więc nie będzie miała wpływu na wody podziemne. Zdaniem skarżącej powoływanie się na odwierty dokonane na sąsiednich działkach jest nietrafne. Należy stwierdzić, że ani skarżąca ani - co ważniejsze - właściciele gruntów sąsiednich, nie byli powiadomieni o dokonywaniu odwiertów, co oznacza, że niedopuszczalne jest powoływanie się na ten rzekomo przeprowadzony dowód.

W ocenie skarżącej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Środowiska powołując się na generalne przepisy (w tym Konstytucji RP czy dyrektyw unijnych) operuje dużym stopniem ogólnikowości o zagrożeniach jakie dla całego [...] Parku Narodowego może przynieść każda inwestycja a nie odnosi tego do konkretnego przypadku inwestycji planowanej przez skarżącą. Dlatego też, zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie jest wadliwe gdyż nie dokonana została ocena, którą w tej sprawie zalecił wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarżąca wielokrotnie w trakcie toczącego się postępowania podnosiła, że planowana przez nią inwestycja jest zamierzeniem odnoszącym się do terenu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Nadzór nad tym obszarem sprawuje Wojewódzki Konserwator Przyrody a więc to wojewódzki konserwator przyrody działający w imieniu wojewody, a nie dyrektor parku narodowego mógłby się ewentualnie wypowiadać w przedmiocie uzgodnień (art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Skarżąca ponownie podkreśliła, że jej działki położone są w odległości co najmniej 1400 m od granicy [...] Parku Narodowego. Natomiast klasyfikacja ziemi (VI klasa) w przekonaniu skarżącej wskazuje, że nie są to tereny podmokłe czy bagienne. Nazwa "O." odnosi się do odległego o ok. 3 km od działek skarżącej terenu.

Swoje stanowisko skarżąca podtrzymała w piśmie z 18 września 2009 r.

8

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

zatytułowanym "Uzupełnienie skargi".

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność jego uchylenia.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Ministra Środowiska z [...] marca 2009 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] stycznia 2008 roku, znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego, budynku gospodarczo-garażowego oraz przyłącza energetycznego na działkach o nr ewid. [...] i [...] we wsi K. gmina K.

Podstawą prawną wydania przez Dyrektora [...] Parku Narodowego oraz Ministra Środowiska ww. postanowień były przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja, której dotyczy projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ma być zrealizowana na działkach o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...], położonych w otulinie [....] Parku

9

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

Narodowego, na działkach niezabudowanych, użytkowanych rolniczo, na których skarżąca planuje wykorzystać możliwość zabudowy siedliskowej (zagrodowej).

Orzekające w sprawie organy uznały, iż realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest dopuszczalna, albowiem otulina parku narodowego, tworzona na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, ma zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającym z działalności człowieka, a działanie takie jest niezgodne z ustawowym celem otuliny. Zdaniem Ministra, jeżeli zezwala się na umieszczenie czynnika stanowiącego zagrożenie dla przyrody parku narodowego w strefie, która ma na celu zabezpieczenie tego parku przed zagrożeniami, irracjonalna staje się konieczność jej tworzenia i istnienia z punktu widzenia jej funkcji zabezpieczającej park narodowy przed zagrożeniami zewnętrznymi, mogącymi szkodliwie oddziaływać na przyrodę parku. Irracjonalne staje się; również istnienie form ochrony przyrody takich jak parki narodowe, gdyż z jednej strony zostały one powołane by chronić przyrodę, z drugiej zaś chcemy zezwolić na niszczenie tej przyrody, poprzez powolne, pośrednie oddziaływanie czynników wpływających na nią niekorzystnie. Ponadto Minister wskazał na bezpośrednie sąsiedztwo przedmiotowych działek z obszarem Natura 2000. W ocenie Ministra każda, nawet nieznaczna zmiana siedliska przyrodniczego będzie miała negatywny wpływ na stan populacji wielu gatunków fauny i flory występujących w [...] Parku Narodowym.

Na wstępie w ocenie Sądu wskazać należy, iż stosownie do treści art. 5 ust. 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności przyrody. Formą ochrony przyrody, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie jest park narodowy (art. 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy) – [...] Park Narodowy. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Tworzy się go w celu zachowania różnorodności biologicznej, zasobów, tworów i składników przyrody nieożywionej i walorów krajobrazowych, przywrócenia właściwego stanu zasobów i składników przyrody oraz odtworzenia zniekształconych siedlisk przyrodniczych, siedlisk roślin, siedlisk zwierząt lub siedlisk grzybów (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody).

Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku

10

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

narodowego, która ma na celu jego ochronę. Podkreślić jednak należy, iż zakazy wynikające z art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody odnoszące się do parków narodowych, nie dotyczą również jego otuliny. Zarówno z wykładni językowej, jak również celowościowej nie można wyprowadzić tezy, iż zakazy odnoszące się do parków dotyczą także jego otuliny. Przede wszystkim otulina jest formą przejściową pomiędzy parkiem narodowym, obszarem objętym ścisłą regulacją dopuszczonych zachowań a terenem, który nie podlega ochronie ze względu na walory przyrodnicze. Nie stanowi ona wartości chronionej samej w sobie, lecz służy zabezpieczeniu parku przed zagrożeniami zewnętrznymi. Wobec powyższego nie może ona podlegać analogicznym ograniczeniom takim, jakie dotyczą parków. Stąd, nie zawarto w ustawie o ochronie przyrody regulacji, która zakazy wymienione w art. 15 ust. 1 przenosi na obszary otuliny.

Ochronie przewidzianej w powołanym wyżej przepisie podlegają zatem tylko tereny należące do parków narodowych i tylko do tych terenów znajdują zastosowanie zakazy, co do zasady.

Brak jest również w ustawie o ochronie przyrody odrębnych regulacji prawnych precyzujących ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze otuliny. Oznacza to, iż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 pkt 14 i art. 11 ustawy o ochronie przyrody, dyrektor parku narodowego jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących inwestycji lokalizowanych w otulinie parku narodowego, w kontekście ustawowego celu otuliny, a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku, o których jest mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Błędnie zatem w ocenie Sądu przyjmuje Minister Środowiska, iż ustawowe obostrzenia co do możliwości lokalizowania inwestycji na terenie parku dotyczą również jego otuliny.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie organu odwoławczego wydane zostało przedwcześnie, a tym samym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również, iż pomimo że postępowanie, w którym zapadło zaskarżone postanowienie jest tzw. postępowaniem wpadkowym, toczy się według ogólnych przepisów postępowania. Treść art. 106 § 4 k.p.a. stanowi potwierdzenie tej argumentacji, bowiem wskazuje

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

wprost, że organ uzgadniający nie jest zwolniony z przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym dla wydania orzeczenia wymaganego od tegoż organu.

Zdaniem Sądu jednoznacznego wyjaśnienia wymaga kwestia położenia przedmiotowych działek. Wyjaśnić należy czy rzeczywiście - jak podnosi organ - działki, na których ma być realizowana inwestycja, zlokalizowane są na obszarze bagiennym łąki, który w przypadku podjęcia budowy będzie trzeba osuszać, co z kolei zakłóci istniejącą na tym obszarze gospodarkę wodną, czy też - jak podnosi strona skarżąca -są to tereny piaszczyste, na dowód czego załączyła do akt fotografie. Wprawdzie organ powołuje się na wykonany w bezpośredniej bliskości granic przedmiotowych działek pomiar z dnia 29 maja 2007 r., to jednak w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających ten fakt.

Zdaniem Ministra planowana inwestycja wcina się tu jako jedyna w okolicy w cenne przyrodniczo, w tym krajobrazowo, obszary wymagające nie tylko ochrony krajobrazowej ale i czynnej ochrony konserwatorskiej. Jednakże znów, jak podnosi strona skarżąca, powyższe twierdzenia są nieprawdziwe, albowiem w bezpośrednim sąsiedztwie jest już realizowana inwestycja budowlana, w trakcie której dochodzi m.in. do zasypywania tak cennego w ocenie organu kanału, na dowód czego strona załączyła fotografie. Kwestia ta, w ocenie Sądu, również wymaga jednoznacznego wyjaśnienia, o ile bowiem na przedmiotowym terenie rzeczywiście prowadzone są już jakieś inwestycje to trudno uznać, że inwestycja skarżącej - jako pierwsza - naruszy istniejące na tym terenie środowisko naturalne.

Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu wskazał również, iż w analizowanym obszarze cenne walory krajobrazowe występują na styku dwóch różnych typów krajobrazów - zabagnionej doliny Kanału O. i wznoszącego się na południe wysokiego tarasu - płaskiej równiny oraz na styku trzech form ochrony przyrody: parku narodowego, obszaru Natura 2000 oraz obszaru chronionego krajobrazu (w którym zlokalizowana jest otulina Parku). Organ szczegółowo opisał również gatunki roślin zwierząt i ptaków występujących na tym obszarze i chronionych w ramach programu Natura 2000. Obowiązkiem organu uzgodnieniowego było jednak wskazanie w jaki sposób przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczo-garażowym na terenie otuliny może bezpośrednio oddziaływać na wskazane formy przyrody. W ocenie Sądu ustalenia

12

Sygn. akt IV SA/Wa 782/09

organu w tym zakresie są bardzo ogólnikowe i nie poparte żadnymi dowodami, czym w ocenie Sądu organ naruszył treść art. 104 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd - działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (który w niniejszej sprawie wynosił 100 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 p.p.s.a.