Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1369/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 49 , 51 , 29 , 30
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7 , 77 , 107  , art 3 , art 134 , 145
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej B. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. decyzją z dnia 14 kwietnia 2017 r., na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał B. S. dokonać rozbiórki ogrodzenia konstrukcji murowanej z cegły - w skład którego wchodzą brama, furtka i przylegające do niej przęsło wraz z podmurówką - zlokalizowanego na działkach nr ew[...] położonych w S. B., wykonanego bez wymaganego zgłoszenia oraz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S. B..

W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadzone oględziny w dniu 20 marca 2013 r. pozwoliły na ustalenie, że na działce nr ew. [...] w S. B., przy końcu działki o nr ew. [...], stanowiącej dojazd niewydzielony, będącej we władaniu Gminy S, wykonana jest brama w ogrodzeniu. Ustalono, że słupek bramy od strony zachodniej stanowi również słupek podtrzymujący furtkę przymocowaną do biegnącego w kierunku zachodnim przęsła. Ustalono dodatkowo, że odległość bramy w linii prostopadłej wyznaczonej uwidocznionymi punktami wynosi 3,80m, a odległość bramki od ogrodzenia po przeciwnej stronie dojazdu wynosi 3,50m.

A. S. wskazał, że słupki ogrodzenia zostały cofnięte w kierunku działki o nr ew. [...] o około 65 cm od lokalizacji istniejącego wcześniej starego ogrodzenia. Wg wskazań A. S. słupki w/w ogrodzenia oddalone są od granicy działki o ok. 1,30m. A. S. wskazał drewnianymi palikami wyznaczającą granicę pomiędzy jego działką, a działką sąsiednią od strony zachodniej. Oświadczył ponadto, że zlecił wyznaczenie odtworzenia granic geodecie. Na wykonane roboty związane z ogrodzeniem nie dokonywał zgłoszenia.

W toku postępowania w piśmie z dnia 30 października 2013 r. Burmistrz Miasta S. B. poinformował, że zleci wznowienie punktów granicznych na końcowym odcinku działki nr ew. [...]. Powyższe czynności zostały wykonane w dniu 18 marca 2014 r.; obecni pracownicy PINB w S. B. z powyższych czynności wykonali dokumentację fotograficzną.

W dniu 26 sierpnia 2014 r. wpłynęło pismo B. S. i A. S. w którym poinformowano, że spór o ustalenie w/w granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] w S. B. istnieje i nie respektują przeprowadzonych prac geodezyjnych wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy w/w działkami; zaistniały spór wymaga dalszego wyjaśnienia.

Postanowieniem z dnia 27 marca 2017 r. organ postanowił o zmianie przedmiotu prowadzonego postępowania, poprzez objęcie nim całego zakresu robót związanych z budową ogrodzenia konstrukcji murowanej z cegły w skład w którego wchodzą: brama, furtka i przylegające do niej przęsło z podmurówką, gdyż stanowi to jeden obiekt budowlany, który powstał w wyniku jednego procesu budowlanego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443) sprawa została rozpatrzona zgodnie z ustawą Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r.

Ustalony stan faktyczny sprawy nie pozostawia wątpliwości, że budowa przedmiotowego ogrodzenia konstrukcji murowanej z cegły w skład którego wchodzą - brama, furtka i przylegające do niej przęsło wraz z podmurówką- zlokalizowane na działkach nr ew. [...] położonych w S. B. została zrealizowana pod rządami obecnie obowiązującej ustawy, przy czym jak wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, procedowane ogrodzenie stanowi samodzielny obiekt budowlany, a ściślej budowlę w rozumieniu art 3 pkt 1 lit b w zw. z art 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wobec czego w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art 49b ustawy prawo budowlane. Inwestorzy w osobach B. S. i A. S. nie wylegitymowali się dokonanym zgłoszeniem zamiaru budowy tegoż obiektu. Ogrodzenie zlokalizowano na działce nr ew[...] w S. B. od strony drogi wewnętrznej i częściowo na działce nr ew. [...] oznaczonej jako droga wewnętrzna (KW), zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S. B..

Organ uznał, że budowa procedowanego ogrodzenia narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta S. B.. Działka nr ew. [...] - znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem KW - drogi wewnętrzne, przedmiotowa działka na końcowym odcinku wzdłuż działki nr ew. [...] stanowi dojazd niewydzielony. Natomiast stosownie do § 36 pkt 3 lit.f m.p.z.p. - szerokość ulic wewnętrznych KW w liniach rozgraniczających winna wynosić co najmniej 5m, natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy — 5m, od krawędzi jezdni. Co prawda w pkt 6 i 6a m.p.z.p., dopuszczono lokalizację ogrodzeń w liniach istniejących na sąsiednich działkach, lecz w analizowanym przypadku procedowane ogrodzenie wzniesiono w zmienionej lokalizacji niż pierwotnie istniejące, wykonując go częściowo na działce nr ew. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. Taka lokalizacja w ocenie PINB w S. B. jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p. Zrealizowane ogrodzenie swoją zabudową narusza bowiem obecnie granicę działki nr ew. [...] (KW-droga wewnętrzna), a tym samym utrudnia dojazd innym właścicielom sąsiednich nieruchomości. Powyższe przesądza o braku możliwości legalizacji obiektu, a tym samym możliwości wdrożenia procedury o której mowa w art 49b ust 2 ustawy prawo budowlane.

Organ uznał, że sprawę w przedmiocie rozgraniczenia działek nie można uznać za niezbędną do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji, gdyż rozstrzyga ona o kwestiach przyszłych i niepewnych, natomiast organy orzekają według stanu prawnego na dzień wydania rozstrzygnięcia. Organy nie mogą i nie mają takiego obowiązku, aby oczekiwać na wynik postępowań dotyczących prawa własności, które mogą toczyć się przez dłuży czas.

Organ zaznaczył również, że w toku postępowania zmarł A. S., jednak zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia właścicielem działki pozostała B. S..

B. S. wniosła odwołanie od ww. decyzji wskazując, że przedmiotowe ogrodzenie jest zlokalizowane na działce nr ewid.[...], która stanowi jej własność. Jedynym możliwym dowodem w tej sprawie jest rozgraniczenie dla działek nr ewid.[...] i [...] oraz geodezyjne naniesienie linii ogrodzenia. Przedmiotowe ogrodzenie nie jest zlokalizowane od strony drogi, a jedynie dojazdu niewydzielonego, bez statusu "drogi" w rozumieniu ustawy o drogach. Tak więc nie można rozpatrywać działki nr ewid.[...] w odniesieniu do wymogów dotyczących dróg. Oznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid.[...] jako KW-drogi wewnętrzne nakłada pewne obowiązki w stosunku do tego obszaru m.in. szerokość w liniach rozgraniczających czy odległość od krawędzi jezdni, jednak nie jest możliwe sprawdzenie tych parametrów bez geodezyjnego wyznaczenia poszczególnych elementów tj. granic działek, krawędzi jezdni i linii ogrodzenia. Dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. B., brak jest geodezyjnie opracowanych linii rozgraniczających poszczególne jednostki, a ich przebieg jest tylko orientacyjny. Mając powyższe na uwadze oraz skalę załącznika graficznego dla obowiązującego m.p.z.p., trudno uznać za ostateczny przebieg i granice terenów wyznaczonych graficznie więc nie można na tej podstawie jednoznacznie stwierdzić, że zostały naruszone zapisy m.p.z.p.. Działki nr ewid[...] nie można uznać za drogę ani żadne inne miejsce publiczne więc obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia jest wątpliwy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 19 lipca 2018 r., znak: [...], sprostowaną postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W art. 29 w/w ustawy zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 30 Prawa budowlanego wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia w sposób enumeratywny. Analiza powyższych przepisów, a w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 23 (obowiązującej w dacie wzniesienia ogrodzenia) prowadzi do wniosku, że budowa przez inwestorów przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Działka nr [...] w S. B. w m.p.z.p. oznaczona jest symbolem KW jako droga wewnętrzna i jest dostępna dla nieograniczonej liczby osób w związku z czym należy ją uznać za miejsce publiczne. Władającym tej działki jest Gmina S.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia nastąpiła bez stosownego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ I instancji jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji prawidłowo przyjął art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepisy ustawy przewidują możliwość legalizacji samowoli budowanej jednak legalizacja jakiegokolwiek obiektu w trybie art. 49b uzależniona jest od jego zgodności z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, lub w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Organ I instancji w toku prowadzonego postępowania ustalił, że B. i A. S. w 2012 r. na działce nr [...] oraz częściowo na działce nr [...] w miejscowości S. B. wykonali ogrodzenie konstrukcji murowanej z cegły - w skład którego wchodzą brania, furtka i przylegające do niej przęsło wraz z podmurówką. Na wykonanie w/w ogrodzenia inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę ani też nie dokonali zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. PINB ustalił, odnośnie działki nr [...] w miejscowości S. B., że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania "Przedmiotowa działka położona jest częściowo w pasie drogi wewnętrznej (szerokość w liniach rozgraniczających - 5.0m) oraz na końcowym odcinku wzdłuż działki ewid. nr [...] stanowi dojazd niewydzielony, zatem jego szerokość zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego winna wynosić 4,5m". Władającym działki jest Gmina S.

Działka na której częściowo zrealizowano ogrodzenie tj. działka ew. nr [...] w S. B. w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "położona jest w strefie II - osadniczo-rolnej, w obszarach o predyspozycjach osuwiskowych, w granicach terenów przewidzianych dla zabudowy otulinie [...], w planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. B., znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem: KW -- drogi wewnętrzne. Przedmiotowa działka na końcowym odcinku wzdłuż działki ewid. nr [...] stanowi dojazd niewydzielony.(...) 2. Wyznacza się przebieg ulic i dróg wewnętrznych (ogólniedostępne, nie zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych), oznaczonych w rysunku planu symbolem Kw. 3. Ustala się podstawowe parametry dla niżej wymienionych dróg i ulic: f) ulice (drogi) wewnętrzne Kw: szerokość w liniach rozgraniczających — co najmniej 5m; szerokość jezdni — co najmniej 3m, z mijankami co 100m; nieprzekraczalna linia zabudowy - 5m od krawędzi jezdni. " Wprawdzie w pkt 6 i 6a Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dopuszcza lokalizację ogrodzeń w liniach istniejących na sąsiednich działkach, lecz w omawianym przypadku procedowane ogrodzenie wykonano w zmienionej lokalizacji, zgodnie z oświadczeniem inwestora A. S..

Odnośnie wybudowania ogrodzenia na działce nr ew. [...], a więc z naruszeniem prawa własności, Burmistrz Miasta S. B. informował, że prace geodezyjne przeprowadzone w terenie potwierdziły fakt, że przy realizacji przedmiotowego ogrodzenia nie zostały spełnione warunki określone obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S. B.. Fragment ogrodzenia zlokalizowany został na działce ewid. nr [...] stanowiącej dojazd niewydzielony, dla którego minimalna szerokość pasa drogowego powinna wynosić 4,50m.

Organ II instancji konkludował, że ogrodzenie wzniesiono częściowo na działce nr ew. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, własność Gminy S. Taka lokalizacja jest niezgodna z MPZP oraz narusza granicę działki nr ewid.[...] Dodatkowo utrudnia dojazd do sąsiednich nieruchomości, co może stanowić zagrożenie w przypadku konieczności przejazdu służb pierwszej pomocy.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stwierdził, że rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego I instancji jest prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. był zobowiązany do jego utrzymania w mocy.

B. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także obciążenia organu kosztami postępowania.

Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów:

art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, że możliwa jest legalizacja wybudowanej części ogrodzenia;

art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności faktycznych i prawnych wynika, że wybudowana część ogrodzenia jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

art. 6 w zw, z art. 10 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. poprzez wyznaczenie

i przeprowadzenie oględzin bez zachowania minimalnego, siedmiodniowego terminu pomiędzy doręczeniem zawiadomienia, a wyznaczeniem terminu oględzin;

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez dopuszczenie dowodu

z czynności wznawiania znaków granicznych, podczas gdy czynność ta nie mogła być przeprowadzona zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak przeprowadzenia nowych oględzin, pomimo upływu pomiędzy zawieszeniem, a odwieszeniem postępowania 4 lat, brak uzupełnienia materiału dowodowego o aktualny wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nieprawidłową klasyfikację wykonanych robót budowlanych;

5. art. 8 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na wybrakowanym, nieoryginalnym materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy;

6. art. 107 § 1 i § k.p.a. w zw. art. 11 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne sformułowanie rozstrzygnięcia, z którego wynika, że rozbiórce ma ulec całe ogrodzenie, podczas gdy postępowanie prowadzone było w stosunku do jego części, wreszcie niezrozumiałe, zbyt techniczne określenie fragmentów, które m. in, nakazano rozebrać,

7. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia dlaczego ogrodzenie od strony drogi wewnętrznej wymagało zgłoszenia, skoro droga wewnętrzna nie stanowi miejsca publicznego.

W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżąca wskazała, że nie odpowiada prawdzie ustalenie organu, że ogrodzenie zostało zrealizowane na działce nr [...]. Zakwestionowała oparcie się przez organy na oględzinach przeprowadzonych w 2014 r. jak również na wypisie z planu z ostatnią aktualizacją z 2010 r. podczas gdy postępowanie przez 3 lata było zawieszone. Wskazała, że przedmiotowe ogrodzenie z racji wykonania wokół zabudowy mieszkalnej stanowi urządzenie budowlane, a nie jak błędnie przyjęły organy budowlę. Skarżąca zwróciła uwagę, że w aktach sprawy zalegają dokumenty na podstawie których organ poczynił ustalenia w sprawie będące jedynie kserokopiami nie potwierdzonymi za zgodność, jak również są niekompletne (brakuje zdjęć o których mowa w protokole). Na koniec skarżąca odwołała się do brzmienia § 36 pkt 6 i 6a m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 15 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła pismo w którym uzupełniła skargę.

Dodatkowo zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w brzmieniu z dnia 19 lutego 2013 r. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, że fragment działki nr [...], od strony której przebudowano procedowany fragment ogrodzenia na działce nr [...], nie stanowi drogi ani innego miejsca publicznego – nie znajduje się w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego KW - drogi wewnętrzne, a w jednostce MNP podstawowe przeznaczenie dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej o charakterze rezydencjonalnym oraz zabudowy mieszkalno-pensjonatowej -- i stanowi co najwyżej dojazd niewydzielony nie spełniający definicji innego miejsca publicznego, bo zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dojazd niewydzielony służy tylko do obsługi działki nr [...], zatem nie było wymagane zgłoszenie przebudowy tego fragmentu ogrodzenia;

- art. 49b ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie, podczas gdy dokonano nie budowy samodzielnego ogrodzenia składającego się z bramy, furtki i przęsła, a przebudowy istniejącego ogrodzenia wokół działki nr [...] od strony działki nr [...] poprzez

jego cofnięcie w głąb działki nr [...].

Skarżąca uzupełniła również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego:

- art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego polegającego na błędnym ustaleniu, że fragment działki nr [...] od strony działki nr [...] stanowi drogę lub inne miejsce publiczne, pomimo tego, że z dowodów zgromadzonych w aktach to nie wynika, a wręcz przeciwnie;

- art. 6 i art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne sklasyfikowanie

wykonanych robót budowlanych jako budowy samodzielnego ogrodzenia od strony działki nr [...], podczas gdy w istocie dokonano przebudowy fragmentu ogrodzenia okalającego całą działkę nr [...] na odcinku od strony działki nr [...];

- art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, w szczególności brak wykazania na jakiej podstawie uznano, że wykonana przebudowa wymagała zgłoszenia, tudzież jakie okoliczności zadecydowały o naniu fragmentu działki nr [...], od strony której przebudowano ogrodzenie, za inne miejsce publiczne w myśl art. 30 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu z dnia 19 lutego 2013 r.

W związku z powyższym skarżąca podtrzymała wszystkie swoje twierdzenia i wnioski zawarte w skardze, z zastrzeżeniem, że w pierwszej kolejności wnosi o rozpatrzenie zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w tym piśmie, a w przypadku ich nieuwzględnienia o rozpatrzenie zarzutów naruszenia prawa materialnego opisanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 19 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z 14 kwietnia 2017 r., którą na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazano B. S. dokonać rozbiórki ogrodzenia konstrukcji murowanej z cegły - w skład którego wchodzą brama, furtka i przylegające do niej przęsło wraz z podmurówką - zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] położonych w S. B., wykonanego bez wymaganego zgłoszenia oraz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta S. B..

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 kpa oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Realizacja tego obowiązku obejmuje obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności, z którymi przepisy wiążą określone skutki prawne, a następnie dokonanie wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego – zgodnie z treścią art. 80 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z treścią art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) do spraw wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisu dotychczasowe. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji, czyli do dnia 27 czerwca 2015r. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) - zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 metra.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdził, iż skarżąca ( wraz A. S., zmarłym w dniu 25 marca 2015 r.) zrealizowała ogrodzenie działki nr [...] – od strony działki nr [...] stanowiącej działkę drogową ( K – 50 akt adm.), którą włada na zasadzie samoistnego posiadania Gmina w S. B.. Zgodnie ze stanowiskiem organów, a także strony skarżącej część działki nr [...] przylegająca do działki nr [...] stanowi "niewydzielony zjazd drogi wewnętrznej". Niesporne jest, że przebudowa ogrodzenia miała miejsce w 2012 r., została zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia oraz, że przedmiotowe ogrodzenie wzniesiono w zmienionej lokalizacji niż pierwotnie istniejące. Fakt zmienionej lokalizacji ogrodzenia został potwierdzony w piśmie inwestora A. S. z 25 lutego 2012 oraz w protokole kontroli z 20.03. 2013 r. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z ww. pismem inwestor wykonując przedmiotowe ogrodzenie "cofnął przebudowane słupki ogrodzenia w głąb działki nr [...] o około 60 cm w stosunku do przebiegu istniejącego ogrodzenia".

Obszar, w którym znajdują się m. in. działki nr [...] jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. B. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. B. z 18. 12. 2003 r. z późniejszymi zmianami. Zgodnie z ustaleniami § 36 pkt 3 lit.f) ww. planu miejscowego - szerokość ulic wewnętrznych Kw w liniach rozgraniczających winna wynosić co najmniej 5m, natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy — 5m, od krawędzi jezdni. Zgodnie z treścią § 36 ust. 6a planu miejscowego na terenach sąsiadujących z drogami (ulicami ) wewnętrznymi Kw we władaniu gminy, lokalizacja ogrodzeń w liniach rozgraniczających. W terenach zainwestowanych dopuszcza się, za zgodą zarządcy drogi, lokalizację ogrodzeń w liniach istniejących na działkach sąsiednich.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy stronami dotyczy zgodności lokalizacji przedmiotowego ogrodzenia z wymagania cyt. wyżej planu miejscowego, z czym bezpośrednio związany jest spór dotyczący przebiegu granicy między działkami nr [...] W ocenie organów obu instancji lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia jest niezgodna z treścią miejscowego § 36 pkt 3 lit.f), przy czym organy wskazują, iż jest ono zrealizowane częściowo na działce drogowej Kw [...] w części stanowiącej "dojazd niewydzielony", który w § 3 pkt.9 planu miejscowego został określony jako istniejące lub projektowane ulice i drogi wewnętrzne i dojazdowe, nie wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu nr 1, a niezbędne do zapewnienia prawidłowej obsługi działki obiektów oraz terenów rolnych i leśnych. W stosunku do nich nie występuje konieczność przejęcia przez gminę w rozumieniu u.g.n. Zgodnie z § 13 pkt 6 cyt. planu dla dojazdów niewydzielonych – minimalna szerokość pasa drogowego wynosi - 4,5 m. Organy wskazują na naruszanie w zakresie ww. parametrów. Wskazują również, że w sprawie nie ma zastosowania wyjątek, o którym mowa w § 36 ust. 6a, gdyż ogrodzenie zostało zrealizowane" w innym miejscu niż poprzednio wybudowane".

W ocenie Strony skarżącej ustalenia te nie są prawidłowe, przebudowane ogrodzenie znajduje się w całości na działce inwestora tj. [...], przy czym granica między działkami nr [...] jest nieustalona i pozostaje taka, gdyż sporu granicznego nie kończy wyznaczenie punktów granicznych w dniu 18 marca 2014 r.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy na nieprawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, bezkrytycznie zaaprobowane w zaskarżonej decyzji. Stanowi to naruszenie normy z art. 107 § 1 k.p.a. ponieważ rozstrzygnięcie to zostało sformułowanie nieprecyzyjne i nie zostało w nim jednoznacznie wskazane czy rozbiórce ma ulec całe ogrodzenie "znajdujące się na działkach nr ew[...]", w skład którego wchodzą: brama, furtka i przylegające do niej przęsło wraz z podmurówką" czy też tylko jego część, a jeśli tak to jaka. Należy podkreślić, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy postępowanie prowadzone było począwszy od 2012 r. w przedmiocie obejmującym jedynie bramę, furtkę i przylegające do niej przęsło wraz z podmurówką. Także oględziny przeprowadzone w dniach 20.03. 2013 i 19.02. 2013 dotyczyły tak określonego przedmiotu, a dopiero postanowieniem z 27. 03. 2017 r. PINB w S. B. dokonał zmiany przedmiotu prowadzonego postępowania obejmując "roboty budowlane związane z budową ogrodzenia o konstrukcji murowanej z cegły (...) zlokalizowanego na działkach nr [...] położonych w S. B.". Z treści rozstrzygnięcia decyzji I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy nie można jednoznacznie wywnioskować, co istocie podlega nakazowi rozbiórki. Należy zauważyć, że zarówno w doktrynie jak i powszechnie przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym podkreśla się konieczność jednoznacznego, wyraźnego i jasnego formułowania przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć. Chodzi zarówno o to aby były one zrozumiałe dla stron nawet bez uzasadnienia, a także aby w sytuacji gdy nie zostaną dobrowolnie wykonane przez strony, możliwa była ich egzekucja. W szczególności odnosi się to do nakazów rozbiórki. Ani strony takiego postępowania ani organy egzekucyjne nie powinny mieć najmniejszych wątpliwości co podlega rozbiórce. Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Konstrukcja prawidłowego uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie do treści i formy, które powinny być zróżnicowane w zależności od charakteru decyzji oraz stadium i trybu postępowania administracyjnego. Cechy dobrego uzasadnienia to logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski wydanie 8 Wydawnictwo C.H. Beck str. 520). Należy także zwrócić uwagę, ze wadliwie skonstruowane rozstrzygnięcia nie podnoszą zaufania obywatela do państwa, co stanowi naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. Prowadzą także do naruszenia zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nakaz rozbiórki dopuszcza zróżnicowaną interpretację rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, nie jasne czy nakaz ten obejmuje całe ogrodzenie zrealizowane od strony drogi wewnętrznej na działce [...], czy tylko tę część, która znajduje się od strony niewydzielonego dojazdu, czy może tylko wyszczególnionego w rozstrzygnięciu fragmenty ogrodzenia tj. bramę, furtkę i przylegające do niej przęsło wraz z podmurówką, względnie jeszcze jakiś dalszy fragment ogrodzenia. W ty miejscu należy zauważyć, że przedłożony do akt adm. sprawy protokół oględzin z 20 marca 2013 r. oraz protokół z kontroli z 19 .02. 2013 r. nie zawierają żadnego szkicu wskazującego na usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia. Co więcej nie jest również jednoznacznie określone jaka część drogi wewnętrznej (dz. Nr [...]) stanowi ów dojazd niewydzielony. Należy podkreślić, że szczególnie w decyzjach nakładających obowiązek rozbiórki konieczne jest zamieszczenie dokładnego opisu polegającego na podaniu szczegółowych parametrów obiektów, które mają podlegać rozbiórce (długość, szerokość, wysokość i konstrukcja i lokalizacja). Rozstrzygnięcie powinno być również treściowo i logicznie powiązane z uzasadnieniem (por. wyrok z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 729/12). W rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się natomiast do wskazania, że ogrodzenie stanowi jeden obiekt z przedmiotową bramą, bramką i przylegającym do niej przęsłem na podmurówce, co trudno w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać za wystarczające.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest szczególnie niejasne w kontekście niewyjaśnionego w ocenie Sadu stanu faktycznego sprawy. Zastrzeżenia budzi przyjęcie przez organy obu instancji, iż ogrodzenie to zrealizowane zostało zarówno na działce inwestorów tj. [...] jak i na działce nr [...] r., w sytuacji gdy kwestia granicy między ww. działkami nie została jednoznacznie wyjaśniona. Z przedłożonych dokumentów nie wynika też, że organy dokładnie określiły lokalizację tej części działki drogowej nr [...], która stanowi "dojazd niewydzielony".

Kolejna wątpliwość wiąże się z brakiem uwzględnienia prawidłowo zinterpretowanej normy z art. § 36 ust. 6 a). Zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu " za zgodą zarządcy drogi dopuszczalna jest lokalizacja ogrodzeń w liniach istniejących na działkach sąsiednich", natomiast jak wynika z uzasadnień decyzji I i II instancji organy uznały, że norma ta nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie gdyż procedowane ogrodzenie-zgodnie z oświadczeniem A. S. - zostało wykonane w zmienionej lokalizacji. Wynika z tego, że organy nie dostrzegły, że cyt. przepis dozwala na lokowanie ogrodzenia – za zgodą zarządcy drogi – w liniach istniejących na sąsiednich działkach, a nie w nawiązaniu do poprzedniej lokalizacji przebudowanego ogrodzenia na działce inwestora. W ocenie Sądu ww. przepis ma także zastosowanie do nowopowstających ogrodzeń, które mogą za zgoda zarządcy drogi powstać w liniach istniejących na działkach sąsiednich. A zatem relewantne jest nawiązanie do ogrodzeń już zrealizowanych na sąsiednich działkach. W rozpoznawanej sprawie kwestia ta w ogóle nie została uwzględniona.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania w rozpoznawanej sprawie niewłaściwego trybu postępowania tj. art. 49 b Prawa budowlanego w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawa z 20.02. 2015r.) stanowiącym, że zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu. – należy uznać go za niezasadny. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że fragment działki nr [...] od strony przebudowanego ogrodzenia, określony jako "niewydzielony dojazd" jest ogólnodostępny, brak bowiem podmiotu , który zgodnie z przepisem prawa mógłby zakazać wstępu lub wjazdu na ten fragment działki nr [...]. A jeśli tak to dojazd niewydzielony należy uznać za inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3. Z samego faktu, że jak wskazuje strona skarżąca z owego "niewydzielonego zjazdu" faktycznie korzystają jedynie właściciele dwóch działek nie można wnioskować, iż nie jest to miejsce publiczne W konsekwencji usytuowanie przebudowanego ogrodzenia wymagało zgłoszenia właściwemu organowi planowanych robót budowlanych. Na koniec należy zauważyć, że organy nie rozważyły kwestii czy przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, czy też obiekt budowlany, a właściwie jego część. Prawidłowe ustalenie w tym zakresie ma znaczenie dla prawidłowości zastosowanego trybu postępowania. Ze zdjęć załączonych przy piśmie PINB z 23.03. 2017 r. (K. 33 akt adm.) można wnioskować, ze ogrodzenie to zostało wykonane na zabudowanej działce, wobec czego jest ono zaklasyfikowane jako urządzenie budowlane z uwagi na powiązania pomiędzy ogrodzeniem, a istniejącym obiektem budowlanym, na potrzeby którego zostało wykonane. Powyższe uzasadniało zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego w art. 51 ustawy Prawo budowlane. W judykaturze przyjmuje się bowiem jednolicie, że jeśli doszło do realizacji ogrodzenia na działce już zabudowanej, właściwym trybem prawnym odniesienia się do działań inwestora jest tryb postępowania z art. 51 Prawa budowlanego, a jego ewentualna legalizacja, względnie nakaz rozbiórki – w razie braku warunków do jego legalizacji - nie jest objęta zakresem art. 49 b ww. ustawy (por. wyrok NSA z 31. 01. 2017 r., sygn. akt II OSK 1201/15; wyrok NSA z 15. 12. 2016 r., sygn. akt II OSK 1463/16).Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela i dostrzega, że w związku z tym w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb z art. 51 cyt. ustawy. Równocześnie jednak uważa, że o ile uchybienie organów obu instancji w zakresie zastosowanego trybu mogło nie mieć wpływ na rozstrzygniecie nakazujące rozbiórkę - gdyż zarówno tryb z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jak przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego dają podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia, gdy nie jest możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem – to ma znaczenie gdy istnieje możliwość legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Mając to na uwadze, przy ponownym rozpoznaniu sprawę organ zastosuje prawidłowy tryb postępowania.

Konkludując, dokonanie przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji w opisanej wyżej sprawie prowadzi do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja jak decyzja organu I instancji są nieprawidłowe i zostały wydane przedwcześnie, zatem organ rozpozna ponownie przedmiotową sprawę czyniąc zadość wymaganiom art. 7 i 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 kpa.

Kierując się powyższymi ocenami i przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji, stosując art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasadzone koszty obejmują kwotę 500 zło tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu.