Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1547/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 §1, art. art. 7 i art. 77 §1, art. 40 § 2, art. 134, art. 110, art. 156 §1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko - Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 379/16 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 14 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 14 grudnia 2015 r. nr [...] i utrzymane nim w mocy postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 16 września 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 379/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia 14 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 2 lipca 2014 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych działając na podstawie art. 40a ust. 4 w zw. z art. 40a ust. 1 pkt 4 oraz art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 678 ze zm.) nałożył na Z. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] karę pieniężną w wysokości 1100 zł z tytułu wprowadzenia do obrotu dwóch partii artykułów rolno-spożywczych zafałszowanych.

Decyzja została doręczona adresatowi w dniu 3 lipca 2014 r., a w dniu 13 lipca 2014 r. Z. O. wniósł od niej odwołanie.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi strony - W. O. Doręczenie dokonane samej stronie organ uznał za bezskuteczne w świetle art. 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t. j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. (powoływana jako: k.p.a.)

W dniu 17 października 2014 r. Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych doręczył decyzję z dnia 2 lipca 2014 r. W. O. W dniu 3 listopada 2014 r. strona ponownie wniosła odwołanie. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych postanowieniem z dnia 8 grudnia 2014 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowienie to nie zostało zaskarżone.

Pismem z 15 czerwca 2015 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z 27 sierpnia 2014 r. zarzucając organowi, który je wydał: rażące naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy wskutek doręczenia decyzji stronie weszła ona do obrotu prawnego i zaistniała możliwość jej zaskarżenia; rażące naruszenie art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie badania tego, czy pełnomocnik strony zapoznał się z decyzją oraz poprzez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązkiem procedowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności w związku z przerzuceniem na stronę negatywnych konsekwencji niezgodnego z prawem procesowym doręczenia pisma z pominięciem pełnomocnika strony; naruszenie wynikającego z art. 78 Konstytucji RP prawa do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, poprzez uniemożliwienie stronie poddania weryfikacji zgodności z prawem decyzji z dnia 2 lipca 2014 r.

Postanowieniem z dnia 16 września 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 27 sierpnia 2014 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia 14 grudnia 2015 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy postanowienie z 16 września 2015 r. podtrzymując stanowisko, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że sądy administracyjne w różny sposób interpretują art. 110 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. Skoro powołane przepisy dopuszczają rozbieżne interpretacje, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postanowienie z dnia 27 sierpnia 2014 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wydane zostało z naruszeniem prawa, jednak naruszeniu temu nie można przypisać charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ kierował się jednoznacznym brzmieniem art. 40 § 2 k.p.a., dokonał też ponownego - tym razem prawidłowego - doręczenia decyzji na ręce pełnomocnika otwierając stronie drogę do wniesienia odwołania. Zdaniem WSA, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do oczywistego naruszenia prawa, którego skutki nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności.

Sąd I instancji przyjął, że okoliczność czy pełnomocnik strony zapoznał się z decyzją doręczoną stronie nie miała znaczenia dla ustalenia przesłanek stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 27 sierpnia 2014 r., a zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. przez brak jej ustalenia. W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że strona zapoznała się z decyzją i wniosła od niej odwołanie. Istotne jest natomiast, czy stwierdzając niedopuszczalność odwołania wniesionego w takich okolicznościach organ rażąco naruszył prawo.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył powyższy wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - obecnie t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zawartego w skardze zarzutu naruszenia procedury administracyjnej;

b) art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie badania legalności zaskarżonego postanowienia do (części) zarzutów podniesionych w skardze;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe zdekodowanie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w tym przepisie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi.

Skarga kasacyjna zawierała oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W jej uzasadnieniu Rzecznik Praw Obywatelskich argumentował, że Sąd I instancji błędnie odczytał sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało w istocie na tym, że organ w toku postępowania nadzwyczajnego nie zbadał, czy w postępowaniu zwyczajnym nie doszło do rażącego naruszenia powołanych przepisów k.p.a., w konsekwencji również postępowanie nadzwyczajne zostało zakończone z naruszeniem tych przepisów. W szczególności organ nie wyjaśnił, czy w toku postępowania zwyczajnego, poprzedzającego wydanie postanowienia z 27 sierpnia 2014 r. zostały dokonane ustalenia, czy pełnomocnik strony zapoznał się z doręczoną decyzją. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA nie rozpoznał wskazanego zarzutu i w ten sposób naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie RPO, Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż w swych rozważaniach pominął naruszenie przez organ zasady wynikającej z art. 12 §1 k.p.a. Doręczenie decyzji dokonane z pominięciem pełnomocnika nie wywołało negatywnych skutków dla strony postępowania, a mimo tego, organ uznał za konieczne ponowne doręczenie decyzji uchylając się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Rzecznik Praw Obywatelskich argumentował ponadto, że oceny zaistnienia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. nie dokonuje się wyłącznie poprzez proste zestawienie wydanego rozstrzygnięcia z treścią przepisu. Przy dokonywaniu tej oceny trzeba również uwzględnić okoliczności naruszenia. W rozpatrywanej sprawie okolicznościami, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy ocenie stopnia naruszenia prawa poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, są w szczególności: wniesienie odwołania w terminie (mimo uchybienia zasadom doręczeń przez organ I instancji), wspólne zamieszkiwanie strony i jej pełnomocnika pod tym samym adresem, a także okoliczność, ze udzielone pełnomocnictwo obejmowało wyłącznie postępowanie przed organem I instancji i nie dawało umocowania do wniesienia odwołania. Okoliczności te wskazują – zdaniem Rzecznika – na naruszenia art. 12 §1 k.p.a. i art. 110 k.p.a.

Rzecznik podniósł, że w rozpatrywanej sprawie skutki naruszeń nie dają się pogodzić z wymaganiami praworządności, gdyż w konsekwencji działania organu nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia sprawy pomimo prawidłowego wniesienia odwołania. Strona została pozbawiona w ten sposób prawa do rozpatrzenia jej sprawy w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wniósł o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i w związku z tym zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko Głównego Inspektora Jakości Handlowej, zgodnie z którym postanowienie tego organu z dnia 27 sierpnia 2014 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w powołanym przepisie jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, co oznacza, że wadliwe jest utożsamianie tego pojęcia z każdym przypadkiem uznania, iż prawo zostało naruszone. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie zgadza się z poglądem prezentowanym w doktrynie jak i w orzecznictwie, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, który został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja, bądź postanowienie nie mogą być zaakceptowane jako wydane przez organy praworządnego państwa (zob.: K. Glibowski w w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 r., s. 1132 i nast., P. M. Przybysz, Komentarz do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2017.06.05 komentarz LEX/el.2017, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2016.12.05 komentarz LEX/el.2017 oraz powołane tam orzecznictwo).

Na gruncie omawianej regulacji weryfikacja występowania przesłanki nieważności postępowania nie może ograniczać się do dokonania oceny, czy treść przepisu jest dostatecznie jasna, by jego naruszenie przez organ mogło być uznane za rażące. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można bowiem mówić dopiero wtedy, gdy decyzja lub postanowienie kończące postępowanie wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem - jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob.: wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16).

Z powołanych względów, ocena spełnienia przesłanki nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wymaga nie tylko analizy treści przepisów, które stanowiły podstawę wydania aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym, ale też badania występujących w konkretnej sprawie okoliczności naruszenia prawa.

Na tle zindywidualizowanych okoliczności konkretnej sprawy może okazać się uprawniony pogląd, że pominiecie przez organ pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (zob.: postanowienie SN z 9 września 1993 r. III ARN 45/93 - OSNCP 1994/5 poz. 112). Może też dojść do stwierdzenia, że od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony udział w postępowaniu jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne (por. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I GSK 97/15). Sytuacja taka może wystąpić w szczególności, gdy strona dąży do uchylenia się od negatywnych dla niej następstw wadliwego działania organu np.: kiedy odwołanie czy zażalenie nie zostanie wniesione we właściwym terminie i w konsekwencji strona mogłaby utracić prawo do dalszej ochrony swych interesów. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w obecnie rozpatrywanej sprawie.

W niniejszej sprawie organ Inspekcji Jakości Handlowej dokonując doręczenia decyzji z 2 lipca 2014 r. bezpośrednio stronie postępowania - z pominięciem jej pełnomocnika, dopuścił się naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., co jest okolicznością niekwestionowaną. Na uchybienie to nie powołuje się jednak strona, która pomimo zaniedbania organu, zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej jej decyzji wniosła odwołanie w terminie 14 dni i domaga się merytorycznego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji. Czyni to natomiast organ II instancji stwierdzając niedopuszczalność odwołania i w ten sposób zamykając stronie drogę do rozpatrzenia sprawy do co meritum w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, jak również do sądowej kontroli kończącej sprawę, ostatecznej decyzji.

Skoro organ doręczył stronie decyzję, a następnie sam uchyla się od skutków jej doręczenia i nie nadaje biegu wniesionemu przez stronę odwołaniu twierdząc, że ze względu na uchybienie procesowe polegające na pominięciu pełnomocnika, decyzja nie weszła do obrotu prawnego, to działaniem swym rażąco narusza art. 110 k.p.a. Nie usprawiedliwia takiego działania powoływanie się na ochronę praw strony postępowania. Jej interes prawny jest należycie chroniony, gdyż skutki naruszenia przepisów regulujących doręczanie pism w toku postępowania mogą być zwalczane z wykorzystaniem środków prawnych pozostających do dyspozycji strony. W zależności od konfiguracji procesowej występującej w konkretnej sprawie, strona może skorzystać z instytucji wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej wniesienia odwołania, z ponaglenia (w stanie prawnym poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - z zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa), ze skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, gdy pomimo ponaglenia (wcześniej zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa) organ nie dokonał prawidłowego doręczenia decyzji jej pełnomocnikowi albo ze skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję wydaną z naruszeniem przepisów postępowania - o ile wykaże, że uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wspomniano, środki te pozostają do wyłącznej dyspozycji strony, która może, lecz nie musi z nich korzystać. W sytuacji doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika, strona może nie wnieść w terminie środka zaskarżania, przyjmując, że nie ma interesu w sanowaniu uchybień organu. Nie zawsze jednak w interesie strony będzie przedłużanie postępowania. Pozostawić jej zatem należy możliwość decydowania, jakie skutki zamierza wywieść z doręczenia decyzji z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela w tym zakresie pogląd zaprezentowany w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1453/15 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem strona uzna, że w konkretnej sprawie organ prowadził postępowanie z naruszeniem gwarancji ochrony jej praw wynikających z k.p.a., jednak realnie nie pogorszyło to jej sytuacji procesowej i dąży do szybkiego uzyskania ostatecznego rozstrzygnięcia co do jej praw lub obowiązków, to organ ten nie ma podstaw by uchylać się od nadania biegu odwołaniu i rozpatrzenia sprawy z poszanowaniem zasad ogólnych – w tym zasady szybkości i prostoty postępowania ustanowionej w art. 12 § 1 k.p.a.

W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia organ usprawiedliwia takie działanie treścią art. 40 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zasady doręczania pism uregulowane w Rozdziale 8. Działu I k.p.a. mają charakter gwarancyjny. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika - pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Niewątpliwym celem takiej regulacji była ochrona interesów strony, która wskutek braku znajomości prawa potencjalnie może być narażona na konsekwencje niewłaściwego działania czy zaniechania. Zamknięcie stronie drogi weryfikacji decyzji organu I instancji poprzez wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania ze względu na skutki naruszenia przez organ art. 40 § 2 k.p.a. jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu, prowadzącego do pozbawienia strony możliwości ochrony swych praw i interesów w postępowaniu tj. do rezultatów sprzecznych z podstawowymi celami wskazanej regulacji.

Oceniając działanie organu w kontekście przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. nie można pominąć też celu, jakiemu służyć ma ustanowienie pełnomocnika. Polega on na ochronie strony postępowania przed skutkami nieznajomości prawa i zabezpieczeniu jej interesów. Patrząc z tej perspektywy oczywiste jest, że to strona decyduje, czy ustanowić pełnomocnika, jaki zakres obejmować ma jego umocowanie i kiedy ewentualnie odwołać udzielone pełnomocnictwo.

W rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia ze stroną, która jest np. osobą niepełnoletnią, czy ubezwłasnowolnioną, ale taką, która korzystając z pełnej zdolności sądowej oraz zdolności do czynności prawnych ustanowiła pełnomocnika. Żaden przepis k.p.a. nie wiąże z udzieleniem pełnomocnictwa tak dalekich skutków prawnych, które wiązałyby się z pozbawieniem strony możliwości samodzielnego korzystania ze środków prawnych służących ochronie jej praw.

Podkreślenia wymaga także, że odwołanie nie należy do środków prawnych wysoce sformalizowanych. Nawet nieumiejętne sformułowanie zarzutów w ramach tego środka nie wpływa negatywnie na zakres ochrony interesu strony, nie zwalnia bowiem organu z obowiązku rozpatrzenia sprawy na nowo, stosownie do zasad wynikających z art. 7 i 77 §1 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy strona wniosła odwołanie z zachowaniem 14 dniowego terminu rozpoczynającego bieg od dnia doręczenia jej decyzji, ochrona strony przed niekorzystnymi konsekwencjami nieznajomości prawa nie wymaga, by pominięciu pełnomocnika przy doręczaniu decyzji przypisywać takie same skutki jak pominięciu strony.

Za przyjęciem takiego stanowiska w rozpatrywanej sprawie przemawia dodatkowo okoliczność, na którą zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że w rozpatrywanej sprawie zakres umocowania wynikający z pełnomocnictwa udzielonego przez stronę nie obejmuje wniesienia odwołania, co świadczy o tym, że strona nie zakładała, że decyzja co do korzystania z odwołania należeć będzie nie do niej, ale wyłącznie do pełnomocnika.

Działanie organu postrzegać należy w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. również z tego powodu, że na skutek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania strona została pozbawiona możliwości zakwestionowania decyzji nakładającej na nią karę pieniężną. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie sygnalizował w swym orzecznictwie konieczność równoważenia interwencjonizmu państwowego charakteryzującego takie sprawy, odpowiednimi gwarancjami ochrony praw i interesów podmiotu będącego stroną postępowania. Zdaniem Trybunału, stosowanie przepisów nakładających kary administracyjne pieniężne, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Przedsiębiorca, który by nawet nie dopełnił obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (zob.: wyrok z dnia 1 marca 1994 r., sygn. akt U 7/93, OTK 1994 cz. I poz. 5 oraz wyrok z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 17/97 OTK 1998 nr 3, poz. 30). Uchylanie się przez organ od merytorycznego rozpatrzenia odwołania w takiej sprawie z powołaniem się na naruszającą prawa strony interpretację przepisów postępowania, w sytuacji, gdy strona stosując się do pouczenia zawartego w doręczonej jej decyzji wniosła odwołanie i domagała się weryfikacji w trybie instancyjnym decyzji o nałożeniu na nią kary pieniężnej, nie mieści się w kanonach praworządności, co uzasadnia twierdzenie, że organ naruszył prawo w sposób rażący.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, bez wpływu na tę ocenę pozostawać powinno, że organ podjął próbę złagodzenia skutków postanowienia o niedopuszczalności odwołania, polegających na pozbawieniu strony możliwości dochodzenia swych praw w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, poprzez ponowne doręczenie decyzji, zwłaszcza, że próba ta ostatecznie zakończyła się niepowodzeniem, o czym świadczy ostateczne i prawomocne postanowienie z dnia 8 grudnia 2014 r. o wniesieniu odwołania z uchybieniem terminu.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu administracyjnym oraz stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi w jego ocenie nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwiło przeprowadzenie kontroli instancyjnej, a w szczególności merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej, na skutek czego nastąpiło stwierdzenie częściowej ich zasadności.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany jest uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności dokonać w sposób prawidłowy oceny przesłanek nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Z omówionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji.