Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 10/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 46 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1391/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Wadowickiego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 1274 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zarządza zwrot z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwoty 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. .


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 stycznia

2018r. sygn. akt II SA/Kr 1391/17, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Wadowicki decyzją z [...] maja 2017 r., na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art.

2 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 11 i 24, art. 11 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie

gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o. o. z siedzibą w W., odmówił udzielenia wnioskodawcy zezwolenia

na trwałe wyłączenie: 100,00 m2 gruntu rolnego z produkcji rolniczej w obrębie działki

nr [...], położonego w miejscowości W., gm. T. zaliczonego do użytków rolnych klasy Rlllb pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Organ ustalił, że wnioskowany do wyłączenia grunt, będący przedmiotem lokalizacji w/w inwestycji zaliczony jest do użytków rolnych klasy RIIIb i znajduje się w terenie R/ZL - tereny rolne z możliwością zalesienia zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z [...] sierpnia 2004 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z [...] marca 2008r. Zgodnie z w/w planem, podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych na rysunkach planu symbolem R/ZL są tereny rolne z możliwością zalesienia. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego w w/w terenach dopuszczono: obiekty obsługi gospodarki leśnej, drogi dojazdowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ścieżki, szlaki turystyczne, drogi rowerowe, obiekty małej architektury służące turystyce, urządzenia wodne, cieki wodne. Ustalono również zasady zagospodarowania terenów R/ZL.

Wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy T. nie definiuje pojęcia obiektów urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zatem organ odwołał się do zapisów: art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 2 pkt 8 i pkt 46 ustawy z 16 lipca 2014 r. Prawo telekomunikacyjne. Organ zacytował również art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w którym zdefiniowano pojęcie budowli.

Analizując przedmiot inwestycji organ stwierdził, że projektowana stacja

bazowa telefonii komórkowej jest obiektem i urządzeniem technicznym. W związku z powyższym budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w obrębie działki nr [...] położonej w W. jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T., bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza w terenach oznaczonych jako "R/ZL" lokalizację obiektów

i urządzeń infrastruktury technicznej.

Odwołując się do uregulowań zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych

i leśnych, organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy użyte w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby – w ocenie organu – sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m. in. na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem organu z powyższego wynika, że – w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych – nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych objętych ochroną zgodnie z w/w ustawą, nieprzeznaczonych na cele nierolnicze zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy grunt, stosownie do pisma Urzędu Gminy w T. z 6 września 2016 r., nie jest objęty zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podano, że zgodnie

z orzecznictwem sądowym utrwalił się pogląd, że wyłączenie gruntów rolnych klas chronionych z produkcji rolniczych nieobjętych zgodą na zmianę przeznaczenia terenu jest niedopuszczalne.

Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2018 r. oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, skoro miejscowy plan zagospodarowania jest aktem prawa miejscowego, to interpretacja jego poszczególnych zapisów nie może naruszać jednoznacznych regulacji ustawowych, co w efekcie prowadzi do sprzeczności między treścią norm ustawowych, w tym w/w art. 7 ust. 1 i 2 w z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustaleniami planu miejscowego w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że w treści art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca jednoznacznie wymaga, aby przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze dokonane było w planie miejscowym sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu, a zatem po uzyskaniu zgody ministra właściwego dla spraw rozwoju wsi. Brak takiej zgody wyklucza bowiem przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, a w konsekwencji także wyłączenie takich gruntów z produkcji. W konsekwencji umieszczenie w planie zapisu o możliwości realizacji inwestycji, która wymaga wyłączenia gruntu rolnego z produkcji i naruszenie w/w regulacji stanowi obejście prawa dotyczącego obowiązującej procedury przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i jako takie nie może odnieść skutku. Zdaniem Sądu nie można w sytuacji, w której pojawia się sprzeczność między literalnym brzmieniem jednego przepisu prawa (w tym przypadku przepisu planu miejscowego) a spójnym brzmieniem innych przepisów (prawa ustawowego) pominąć tej kwestii ograniczając się do literalnej wykładni przepisów prawa miejscowego. W ocenie Sądu budzące wątpliwości przepisy prawa miejscowego trzeba wykładać dążąc do ograniczenia sprzeczności w obrębie systemu prawa.

Sąd I instancji uznał zatem, że skoro wniosek [...] sp. z o.o. dotyczył zezwolenia na trwałe wyłączenie 100, 00 m2 gruntu rolnego stanowiącego użytek rolny klasy RIIIb z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...], położonego w miejscowości W. pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a uzupełniające przeznaczenie m.in. w/w działki pod realizację nie zostało poprzedzone wymaganą zgodą ministra – to organy nie naruszyły prawa wydając decyzję odmowną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono

I. na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako "p.p.s.a." -naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja SKO w Krakowie, a także poprzedzająca ją decyzja Starosty Wadowickiego, naruszały przepisy obowiązującego prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 145 § 1 pk1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w II instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji, wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania, m.in. art. 6, 7, 8, 15, 77, 80, 107 § 3 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w tym nieodniesienie się do wszystkich zarzutów [...] wskazanych w odwołaniu oraz brak merytorycznego, własnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku, dlaczego zdaniem Sądu I instancji uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw gminy T. (Dz. U. Woj. Małop. z 2004 r., Nr 306, poz. 3271 ze zm. – dalej "mpzp" lub "plan miejscowy"), nie przeznaczyła gruntów rolnych na terenie R/ZL na cele nierolnicze, podczas gdy wprost w jej zapisach wskazano, że dopuszcza się na tym obszarze lokalizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, do czego zalicza się przedmiotowa inwestycja,

4. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo naruszenia przepisów prawa przez organy obu instancji WSA w Krakowie oddalił skargę;

II. na podstawie art. 174 § 1 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa

materialnego, tj.:

5. § 34 ust. 1 i 2 mpzp z uwagi na błędną wykładnię i niewłaściwe, wybiórcze zastosowanie w niniejszym postępowaniu, poprzez uwzględnienie jedynie podstawowego przeznaczenia terenu R/ZL, podczas gdy przeznaczenie dopuszczalne ustalone przez uchwałodawcę wprost wskazuje na możliwość realizacji na tym terenie działki nr [...], obiektów i urządzeń przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne (m.in. infrastruktury technicznej), co wyczerpuje przesłanki wskazane w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

6. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 ustawy

z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie wyrażające się w odmowie zgody na wyłączenie z produkcji użytków rolnych w sytuacji, gdy w § 34 ust. 2 lit. c) mpzp wprost pozwolono na realizację inwestycji skarżącej na obszarze R/ZL oraz przez błędne rozumienie przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze polegające na przyjęciu, że przeznaczenie gruntu rolnego w ramach przeznaczenia dopuszczanego na obiekty i urządzeń infrastruktury technicznej nie jest przeznaczeniem nierolniczym,

7. art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, poprzez niewłaściwą wykładnię, a następnie niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. odwołanie się do nich w postępowaniu dotyczącym innej materii, a mianowicie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej, uregulowanej w art. 11 tejże ustawy, a nie art. 7,

8. art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2602 ze zm. – dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju"), w zw. z zapisami mpzp, poprzez nieuwzględnienie jej postanowień przy wykładni zapisów planu miejscowego oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prowadzących do konkluzji, że realizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest niesprzeczna z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie na cele rolnicze i inwestycja Spółki, z uwagi na swój charakter, de facto nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodzono się ze stanowiskiem, że obszar oznaczony w mpzp jako R/ZL, na którym znajduje się działka nr [...], gdzie [...] planuje zrealizować inwestycję, nie został przeznaczony w planie miejscowym na cele nierolnicze. W myśl bowiem § 34 pkt 2 planu miejscowego teren ten, w ramach przeznaczenia dopuszczalnego przeznaczony jest także pod obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (do czego wprost zalicza się inwestycja skarżącej).

Wskazano, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z "kuriozalną" sytuacją, kiedy organ stanowiący gminy wyraża swoje stanowisko, że zamierzenie inwestycyjne [...] może zostać zrealizowane, gdyż jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, a organy orzekające w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej podważają to stanowisko wywodząc ponadto, że określone zapisy planu miejscowego w ich ocenie są wadliwe i odmawiają ich zastosowania w sprawie, czy też uważają je za niebyłe. Podkreślono, że dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązuje (w tym zapis § 34 ust. 1 pkt 2c), nie zostanie uchylony, czy nie zostanie stwierdzona jego nieważność, organy administracji publicznej mają obowiązek jego stosowania z mocy art. 6 K.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, przyjęcie stanowiska, że zapis obowiązującego aktu prawa miejscowego nie obowiązuje, czy też mogą się do niego nie stosować, bo organ stanowiący gminy nie uzyskał zgody ministra, prowadzi do niepewności obrotu prawnego. Wskazano, że to nie w gestii organu orzekającego w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej pozostaje ustalenie takiego przeznaczenia, a tym samym jej negowania wbrew zapisom planu miejscowego, gdyż należy do kompetencji organu stanowiącego gminy w przypadku uchwalania i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącej Spółki, dla zrealizowania inwestycji [...] na terenie R/ZL w ogóle nie jest konieczne rozeznawanie kwestii zmiany przeznaczenia części tego gruntu na cele nierolnicze, gdyż stacja bazowa nie zmieni przeznaczenia gruntów z rolniczego na nierolnicze – nie czyni tego lokalizacja słupów wysokiego/średniego/niskiego napięcia standardowo budowanych wśród pól uprawnych wszystkich klas gruntu na terenie całego kraju.

Powołano się na 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i orzecznictwo sądowoadministracyjne.

W wykonaniu zarządzenia zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogóloadministracyjnej NSA z dnia 13 sierpnia 2020 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) – zawiadomiono pełnomocników stron i uczestnika postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania. Poinformowano przy tym strony, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym będzie możliwe, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Wskazano, że oświadczenie o wyrażeniu zgody na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym należy złożyć w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r., uczestnik postępowania nie wyraził zgody na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. Ponadto wskazał, że [...] nie posiada już prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, której dotyczy niniejsza sprawa. Podniósł, że dlatego sprawa powinna zostać oddalona.

W piśmie z dnia 1 września 2020 r. SKO zgodziło się na rozpoznanie sprawy

na posiedzeniu niejawnym.

Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki nie wypowiedział się w w/w kwestii.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogóloadministracyjnej NSA z dnia 4 stycznia 2021 r. – na podstawie na podstawie § 3 ust.2 pkt 3 w zw. z § 5 ust.3 zarządzenia nr 30 Prezesa NSA z 28 września 2020 r. w sprawie utworzenia wydziałów orzeczniczych w Izbach NSA i zakresu ich działania, sprawa została przekazana do właściwości Wydziału I Izby Ogóloadministracyjnej NSA.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogóloadministracyjnej NSA

z dnia 4 lutego 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – skierowano sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w

okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których stanowi art.174 pkt 1 i

2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty oparte na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.

Istotą niniejszej sprawy jest kwestia dopuszczalności wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej na cele budowy urządzeń telekomunikacyjnych, w sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez zgody właściwego organu na przeznaczenie nieruchomości rolnej na inne cele. Innymi słowy czy brak takiej zgody wyklucza możliwość wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej w odniesieniu do inwestycji łączności publicznej, której dopuszczenie przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przed odniesieniem się do istoty problemu wymaga wskazania, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie z wniosku skarżącej kasacyjnie Spółki o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej prowadzone było przez Starostę Wadowickiego na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych

i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U. tj. 2015 r., poz. 909 ze zm.).

Zgodnie z obecnym brzmieniem art.11 ust.1 wymienionej ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie zaś do art.7 ust.2 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, który określa grunty co do których, po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków, nie jest wymagana zgoda na wyłączenie z produkcji rolnej. Według ustaleń orzekających w sprawie organów administracji przedmiotowa działka znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy T. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z 31 sierpnia 2004 r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. z 28 marca 2008 r. Należy zwrócić uwagę, że wskazany mpzp został uchwalony przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nowelizacja art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nastąpiła w ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu sprzed nowelizacji, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi. Natomiast w wyniku nowelizacji - która jak wyżej wskazano weszła w życie dnia 26 maja 2013 r. – stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. A zatem niezależnie od powierzchni gruntu. Z tego wynika, że uchwalając m.p.z.p. w 2008 r. Gmina T. nie miała obowiązku uzyskiwania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu o pow. 100 m2 z rolniczego na inne cele. Co więcej zgodnie w/w planem w ramach przeznaczenia dopuszczalnego przewidziano: obiekty obsługi gospodarki leśnej, drogi dojazdowe, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, ścieżki, szlaki turystyczne, drogi rowerowe, obiekty małej architektury służące turystyce, urządzenia wodne, cieki wodne. Nie budzi wątpliwości

i nie jest zagadnieniem spornym, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem i urządzeniem technicznym. Już po wejściu w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchwalona ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2602 ze zm. – dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju"). Dla niniejszej sprawy kluczowe są dwa przepisy tej ustawy: art.46 ust.1 i 2 oraz art.75 ust.1. Zgodnie z art. 46 ust.1 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Według zaś ustępu 2 tego przepisu - Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Z brzmienia przytoczonych przepisów wprost wynika, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skargi kasacyjnej, że w ramach postępowań dotyczących lokalizacji i realizacji inwestycji łączności publicznej, konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Celem tej ustawy jest wprowadzenie szczególnych regulacji na rzecz rozwoju dostępu do telekomunikacji oraz zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną (uzasadnienie rządowego projektu ustawy). Jedną z takich regulacji jest art. 46 ust. 2 w/w ustawy. Przepisy art. 46 ust. 1

i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają zatem reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym

w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Wobec tego należy uznać, że regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym. Wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Istotą bowiem wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z art. 46 ust. 2 powołanej ustawy wynika więc uniwersalna zasada interpretacyjna, tj., że przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie wyklucza lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, bez konieczności uzyskiwania uprzedniej zgody na przeznaczenie tego terenu na cele nierolnicze. Między regulacją określoną w art. 7 ust.2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidującą obowiązek uzyskania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na grunt służący celom nierolniczym a wymienionym wyżej art. 46 ust. 2 zachodzi niespójność. O ile bowiem z art.46 ust.2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych wynika, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o tyle art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych wymaga zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntu z rolnego na nierolniczy. Jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak sprzeczności pomiędzy rolnym i leśnym przeznaczeniem terenu z dopuszczeniem w mpzz budowy urządzeń infrastruktury technicznej, a zamiarem lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej przesądza w istocie o braku konieczności uzyskania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia.

Wobec tego uznać należy, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego.

W związku z powyższym za zasadne należało uznać także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poczynił wywody dotyczące wykładni przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz ani jednym zdaniem nie odniósł się do obszernej argumentacji skargi dotyczącej art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest natomiast prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a, gdyż przepis ten ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu, nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący zawsze musi połączyć go z innymi konkretnymi przepisami prawa materialnego, czy postępowania, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na zasadność skargi kasacyjnej.

Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, skargę kasacyjną należało uznać za zasadną, zaś wyrok Sądu I instancji, zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, uchylić.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) , orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 225 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie nadpłaconego wpisu sądowego.