Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 137/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o finansach publicznych
article: art. 78 ust. 1, art. 86 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie województwa.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./, jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych; łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej; poręczenia i gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty. Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu wprost wskazuje, iż dotyczy on jedynie samej czynności prawnej, jaką jest udzielenie poręczenia lub gwarancji. (...) Przez udzielenie poręczenia należy rozumieć wyłącznie złożenie przez jednostkę samorządu terytorialnego, działającą przez swoje organy, odpowiedniego oświadczenia woli.

TEZY

Zgodnie z dyspozycją art. 52 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /t.j. Dz.U. 2003 nr 15 poz. 148 ze zm./, jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych; łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej; poręczenia i gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty. Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu wprost wskazuje, iż dotyczy on jedynie samej czynności prawnej, jaką jest udzielenie poręczenia lub gwarancji. (...) Przez udzielenie poręczenia należy rozumieć wyłącznie złożenie przez jednostkę samorządu terytorialnego, działającą przez swoje organy, odpowiedniego oświadczenia woli.


SENTENCJA

Dnia 21 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Teresa Porczyńska, Sędziowie : Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.), Protokolant : Asystent sędziego Tomasz Naraziński, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Województwa [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwał Sejmiku Województwa [...] uchyla zaskarżoną uchwałę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło nieważność uchwał Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie wyrażenia woli poręczenia kredytu bankowego dla Wojewódzkiej Stacji Ratownictwa Medycznego w Ł., Nr [...] w sprawie wyrażenia woli poręczenia kredytu bankowego dla Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. A w P., Nr [...] w sprawie wyrażenia woli poręczenia kredytu bankowego dla Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. A w Ł. z powodu ich sprzeczności z prawem, to jest art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity – Dz.U. z 2003 roku, Nr 15, poz. 148 ze zm.). Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. podniosła, iż: uchwałą Nr [...] Sejmik Województwa [...] wyraził wolę udzielenia poręczenia kredytu długoterminowego w wysokości 15.000.000 złotych oraz kosztów obsługi wynikających z rozstrzygniętego przetargu dla Wojewódzkiej Stacji Ratownictwa Medycznego w Ł. na okres 10 lat, uchwałą Nr [...] Sejmik Województwa [...] wyraził wolę udzielenia poręczenia kredytu długoterminowego w wysokości 6.000.000 złotych oraz kosztów obsługi wynikających z rozstrzygniętego przetargu dla Samodzielnego Szpitala Wojewódzkiego im. A w P. na okres 10 lat oraz uchwałą Nr XXXII/441/2004 Sejmik Województwa [...] wyraził wolę udzielenia poręczenia kredytu długoterminowego w wysokości 30.000.000 złotych oraz kosztów obsługi wynikających z rozstrzygniętego przetargu dla Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego im. A w Ł. na okres 10 lat. Badając zgodność z prawem wskazanych uchwał Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przywołało przepis art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, którego dyspozycja stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów tej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej, zaś poręczenia i gwarancje są terminowe i udzielane do określonej kwoty. W ocenie Kolegium Izby Obrachunkowej uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie wyrażenia woli udzielenia poręczeń zaciąganych kredytów przez samodzielne wojewódzkie zakłady opieki zdrowotnej, dla których organem założycielskim jest samorząd województwa, mają charakter zobowiązań długoterminowych obciążających budżety lat przyszłych. Łączna kwota udzielanych poręczeń wynosi 51.000.000 złotych z terminem obowiązywania przez 10 lat`. Określone w badanych uchwałach kwoty poręczenia obejmują wyłącznie kwotę główną długu przyszłego, nie obejmują natomiast kosztów obsługi kredytów, to jest odsetek i prowizji, co do których Sejmik Województwa także wyraził wolę poręczenia. Zdaniem organu nadzoru tym samym nie została określona kwota poręczenia; nie została także określona górna granica odpowiedzialności poręczyciela (Województwa [...]) za kredyty zaciągane przez podmioty wskazane w uchwałach na wypadek gdyby kredytobiorcy nie wywiązywali się z ich terminowej spłaty. Z tych względów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, wyrażenie przez Sejmik Województwa woli udzielenia poręczenia bez oznaczenia wysokości zobowiązania objętego poręczeniem narusza dyspozycję art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W dniu 7 stycznia 2005 roku Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. (doręczoną w dniu 10 grudnia 2004 roku) zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych przez błędną jego wykładnię i na tej podstawie wniosło o uchylenie wskazanej uchwały w całości. Strona skarżąca podniosła, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie przyjęło, iż kwoty kredytów bankowych w wysokościach określonych odpowiednio w wymienionych uchwałach Sejmiku Województwa [...], wynikają z rozstrzygniętego przetargu. Zdaniem strony skarżącej ustalenie to nie odpowiada stanowi faktycznemu, bowiem przetargi na wybór banków nie zostały przeprowadzone. W tych warunkach błędnym jest stwierdzenie organu nadzoru, iż Sejmik Województwa [...] udzielił poręczenia. Takiej treści przedmiotowe uchwały nie zawierają i nie mogą zawierać. Wobec nie przeprowadzenia przetargu, nie było możliwe ustalenie wydatków z tytułu poręczeń w wysokości odpowiadającej potencjalnym skutkom prawno-finansowym jakie poręczenie wywołuje. Sejmik Województwa [...] wyraził jedynie wolę poręczenia kredytów. Okoliczność tą szczegółowo wyjaśniła na posiedzeniu Kolegium w dniu 1 grudnia 2004 roku Skarbnik Województwa [...]. W ocenie strony skarżącej takie działanie organu stanowiącego nie narusza dyspozycji art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych, bowiem nie zwalnia go z obowiązku określenia pełnej kwoty zobowiązań z tytułu dokonanego poręczenia jeżeli zostanie ono faktycznie udzielone. Sejmik Województwa [...] jest z mocy odpowiednich przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 roku o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) uprawniony do podejmowania wszelkich działań mających na celu zapewnienie udzielenia jednostkom służby zdrowia pomocy dozwolonej przez ustawę o finansach publicznych, to jest do wyrażenia woli poręczenia kredytu, o ile zostanie on udzielony przez bank lub inną instytucję finansującą. Takie działanie nie narusza zdaniem strony skarżącej art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych.

W dniu 23 lutego 2005 roku pełnomocnik Województwa [...] przedłożyła uchwałę Sejmiku Województwa [...] Nr XXXVIII/577/2005 z dnia 22 lutego 2005 roku w sprawie zaskarżenia uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Nr [...] z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie przedmiotowych uchwał Sejmiku Województwa [...] nie można oceniać, jako uchwał będących jedynie wyrazem intencji Sejmiku, to znaczy niepodlegających wymaganiom określonym w ustawie o finansach publicznych. Uchwały w sprawie udzielenie poręczenia kredytów zaciąganych przez oznaczone imiennie zakłady opieki zdrowotnej muszą być oceniane przez pryzmat art. 52 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten wymaga w ustępie drugim, aby poręczenia przez jednostki samorządu terytorialnego były udzielane do określonej kwoty. Sejmik, wyrażając jedynie wolę poręczenia kredytów, nie określił tej maksymalnej kwoty, gdyż wskazał jedynie kwotę główną długu, bez kosztów jego obsługi.

W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2005 roku pełnomocnik Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. podniosła, iż jest okolicznością bezsporną, że uchwały Sejmiku Województwa [...] których nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, nie rodzą skutku w postaci udzielenia poręczenia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej podlegają one jednak wymaganiom art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Organ nadzoru nie twierdził, iż kwoty poszczególnych kredytów bankowych wynikają z rozstrzygniętego przetargu. U podstaw zaskarżonego aktu nadzoru leży natomiast założenie, że uchwały Sejmiku Województwa [...] są uchwałami w sprawie udzielenia poręczenia, a każda podejmowana przez organ jednostki samorządu terytorialnego czynność odnosząca się do udzielenia poręczenia musi spełniać wymagania z art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poręczenie powinno być terminowe i udzielone do określonej kwoty. Kwoty poręczenia należało więc określić już w uchwałach Sejmiku Województwa [...], bo to uchwały stanowią punkt wyjścia dla dalszych czynności w przedmiocie udzielenia poręczenia. Nie wystarczy, że Sejmik określi pełną kwotę zobowiązań z tytułu dokonanego poręczenia w przypadku jego udzielenia. Zdaniem organu nadzoru przy założeniu, że Sejmik ma kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie udzielenia poręczenia imiennie oznaczonemu podmiotowi, sekwencja działań winna być odwrotna – najpierw Sejmik określa termin, na jaki poręczenie jest udzielane oraz kwotę, do jakiej poręczenie jest udzielane, a dopiero potem jest zawierana umowa poręczenia, zgodna z treścią uchwały Sejmiku. Odwrócenie tej kolejności rodzi pytanie o sens podejmowania przez Sejmik uchwały, która określałaby kwotę poręczenia, skoro województwo zaciągnęło już zobowiązanie z tego tytułu. Pełnomocnik Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podniósł, że zaskarżonym aktem nie odmówiono Sejmikowi Województwa [...] prawa wyrażenia woli w zakresie poręczenia jeszcze przed rozstrzygnięciem przetargu i poznaniem realnej wysokości kredytu, lecz zgodnie z zasadą legalizmu uczyniono użytek ze swych kompetencji, ze względu na kwalifikowane naruszenie prawa w przedmiotowych uchwałach Sejmiku Województwa [...]. Aby uczynić zadość wymaganiom art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wysokość kosztów obsługi kredytów, które miały być poręczone, należało określić szacunkowo. W piśmie procesowym wskazano ponadto, iż przedmiotowym uchwałom można postawić dalej idący zarzut, a mianowicie to, że zostały podjęte bez podstawy prawnej. Powołane w podstawach prawnych uchwał przepisy art. 18 pkt 19 lit d ustawy o samorządzie województwa oraz art. 52 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie stanowią rzeczywistej podstawy prawnej uchwał. Pierwszy przepis stanowi o możliwości udzielania poręczeń i gwarancji przez jednostki samorządu terytorialnego, a drugi umocowuje sejmik województwa do ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym. Żaden z nich nie zawiera umocowania dla sejmiku województwa do podjęcia uchwały w przedmiocie udzielania poręczeń oznaczonym podmiotom. Co ważniejsze takiego przepisu nie ma w systemie obowiązującego prawa. Do wniosku o braku zamiaru ustawodawcy przyznania sejmikowi województwa kompetencji w omawianym zakresie prowadzi także porównanie treści podpunktów oznaczonych literami "c" i "d" art. 18 pkt 19 ustawy o samorządzie województwa. Z tych względów należy przyjąć, że do kompetencji sejmiku województwa odnośnie udzielania poręczeń należy wyłącznie ustalanie maksymalnej wysokości poręczeń (wraz z pożyczkami) udzielanych przez zarząd województwa w roku budżetowym, o czym stanowi art. 18 pkt 19 lit c ustawy o samorządzie województwa. Innych kompetencji w zakresie udzielania poręczeń sejmik województwa nie posiada.

Podczas rozprawy w dniu 7 kwietnia 2005 roku pełnomocnicy Województwa [...] oświadczyli, że materialnoprawną podstawą przedmiotowych uchwał Sejmiku Województwa [...] jest art. 52 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./).

W myśl art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (tekst jednolity - Dz.U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1590 ze zm.) nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawuje w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały organu samorządu województwa w całości lub części z powodu jej sprzeczności z prawem w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały przez marszałka województwa. Z takim trybem postępowania Sąd miał do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. stwierdziło nieważność trzech uchwał Sejmiku Województwa [...] z dnia 26 października 2004 roku w sprawie wyrażenia woli poręczenia kredytów bankowych dla imiennie oznaczonych zakładów opieki zdrowotnej. Takie rozstrzygnięcie organu nadzoru podlegało zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia doręczenia (art. 86 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Uprawnionym do wniesienia skargi było województwo, zaś jego podstawę uchwała sejmiku województwa (art. 86 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy).

Województwo [...] zaskarżyło uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 1 grudnia 2004 roku skargą z dnia 7 stycznia 2005 roku. Do skargi nie załączono uchwały Sejmiku Województwa, o której mowa jest w art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Przedmiotowa uchwała została podjęta dopiero w dniu 22 lutego 2005 roku i dnia następnego złożona w Sądzie. Stwierdzić należy, iż brak skargi w postaci uchwały Sejmiku został uzupełniony we wskazanym przez Sąd terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dostrzegł, iż uchwała Sejmiku Województwa [...] będąca podstawą wniesienia skargi została podjęta po wniesieniu skargi do Sądu i po upływie 30 dniowego terminu do wniesienia skargi. Wskazać należy, iż zgodnie ze sztuka prawniczą uchwała o wniesieniu skargi na akt nadzoru powinna poprzedzać złożenie skargi, a przynajmniej zostać podjęta przed upływem trzydziestodniowego terminu do jej wniesienia. Uchybienia te nie są jednak podstawą do odrzucenia skargi Województwa [...]. W tym zakresie Sąd za prawidłowe uznał utrwalone w orzecznictwie stanowisko, iż odrzucenie skargi z tych przyczyn może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego przez Sąd (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 1991 roku, sygn. akt I SA 139/91, ONSA 1991/3-4/54, postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 roku, sygn. akt III ARN 41/94, OSNP 1994/6/92, postanowienie SN z dnia 5 października 1994 roku, sygn. akt III ARN 53/94, OSNP 1994/12/186). W doktrynie prawa spotyka się także pogląd, zgodnie z którym brak uchwały o wniesieniu skargi należy traktować jako inną przyczynę niedopuszczalności skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. T. Woś, Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie organu nadzorczego – aspekty procesowe, Państwo i Prawo 1993 nr 7, str. 41). Stanowisko to nie znalazło jednakże szerszego poparcia zarówno wśród przedstawicieli doktryny prawa, jak i w orzecznictwie sądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uważa, iż uchwała o której mowa w art. 86 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa jest przesłanką wniesienia skargi o charakterze materialnym. Stanowi ona upoważnienie do działania w określonej sprawie, przesłankę do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Uchwała ta nie jest natomiast czynnością procesową czy też jednym z elementów skargi. Ponieważ ustawa nie przewiduje terminu w jakim uchwała powinna zostać powzięta, Województwo może ją także przedstawić na etapie postępowania sądowego.

Przechodząc do meritum sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, iż podstawą stwierdzenia nieważności przedmiotowych uchwał przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest ich sprzeczność z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (tekst jednolity – Dz.U. z 2003 roku, Nr 15, poz. 148 ze zm.). Również ten przepis został wskazany przez pełnomocników strony skarżącej jako materialnoprawna podstawa uchwał Sejmiku Województwa [...]. Zgodnie z dyspozycją art. 52 wskazanej powyżej ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych; łączna kwota poręczeń

i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej; poręczenia i gwarancje są terminowe

i udzielane do określonej kwoty. Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu wprost wskazuje, iż dotyczy on jedynie samej czynności prawnej jaką jest udzielenie poręczenia lub gwarancji. Poręczenie jest umową dwustronną, wymagająca złożenia oświadczenia woli przez poręczyciela. Tak więc przez udzielenie poręczenia należy rozumieć wyłącznie złożenie przez jednostkę samorządu terytorialnego, działającą przez swoje organy, odpowiedniego oświadczenia woli. W uchwałach, których nieważność stwierdziło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. brak jest takiego oświadczenia. Sejmik Województwa [...] wyraził jedynie wolę udzielenia poręczenia w przyszłości kredytów bankowych, zadeklarował jedynie, iż takiego poręczenia udzieli. Z dwustronnego charakteru umowy poręczenia wynika, iż do jej zawarcia konieczne są oświadczenia woli dwóch stron. Brak takich oświadczeń w przedmiotowej sprawie powoduje, iż nie można uznać uchwał Sejmiku Województwa [...] za odpowiadające hipotezie normy prawnej zawartej w art. 52 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia rozszerzającej interpretacji wykładni art. 52 ustawy o finansach publicznych o wszelkie czynności podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego związane lub zmierzające do zawarcia umowy poręczenia.

W myśl art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Wobec braku szczegółowego uregulowania w ustawie o samorządzie województwa wymogów jakim powinie odpowiadać akt nadzoru, w tym zakresie należy odwołać się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej KPA - (art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa). Zgodnie z art. 107 § 1 KPA uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 KPA). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w zaskarżonym akcie nadzoru błędnie wskazano przepis prawa, którego naruszenie było podstawą podjęcia uchwały, czego naturalną konsekwencją było błędne uzasadnienie prawne uchwały. Rolą uzasadnienia decyzji administracyjnej (aktu nadzoru) jest przedstawienie motywów rozstrzygnięcia zarówno adresatowi aktu, jak organowi kontrolującemu jego prawidłowość. Zwrócić należy również uwagę na rolę uzasadnienia decyzji w zakresie kształtowania świadomości prawnej społeczeństwa oraz w pewnym sensie jego pewnego prewencyjny charakter. Prawidłowe uzasadnienie zawiera bowiem ocenę prawną sposobu postępowania adresata, a co za tym idzie wskazówki co do sposobu prawidłowego postępowania, zapobiegając ewentualnemu niezgodnemu z prawem postępowaniu w przyszłości. Oceny tej nie może także zmienić fakt, że adresatem aktu administracji jest jednostka samorządu terytorialnego. Wskazać warto, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej (aktu nadzoru) w swym charakterze znacząco się różni od uzasadnień orzeczeń sądów. O ile w przypadku tych ostatnich uzasadnienie ma charakter wyraźnie następczy w stosunku do orzeczenia i nie wpływa na ocenę zasadności rozstrzygnięcia, o tyle w przypadku decyzji administracyjnych rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie stanowić powinny jeden proces myślowy. Błędne uzasadnienie decyzji administracyjnej świadczy natomiast o tym, że rozstrzygnięcie oparte zostało o błędne przesłanki faktyczne lub mylną ocenę stanu prawnego.

W tym miejscu należy zauważyć, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. słusznie dążyło do usunięcia z obrotu prawnego uchwał Sejmiku Województwa [...] w przedmiocie wyrażenia woli udzielenia poręczenia kredytów dla wymienionych zakładów opieki zdrowotnej. Prawidłowe uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia zawarte zostało jednak dopiero w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Sądem Administracyjnym. Zgodzić się bowiem należy z pełnomocnikiem Kolegium, iż art. 52 ustawy o finansach publicznych nie może stanowić podstawy prawnej przedmiotowych uchwał. Sąd nie odnalazł również innego przepisu polskiego prawa, który by mógł stanowić podstawę prawną takiej uchwały. Sąd nie znalazł również przepisu, który by wprost zabraniał podjęcia uchwały takiej treści.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi miał do czynienia z sytuacją, w której zarówno akt nadzoru, jak i uchwały będące jego przedmiotem mają błędnie określoną podstawę prawną. Oceniając jednakże skutki prawne przedmiotowych uchwał Sejmiku Województwa [...] nie sposób nie zauważyć, iż mają one charakter wyłącznie deklaratoryjny i w rzeczywistości nie wywołują żadnych skutków prawnych.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należało, iż zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., mimo błędnego wskazania podstawy prawnej i błędnego uzasadnienia, zawierała prawidłowe rozstrzygnięcie. Wprawdzie w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych występują różne poglądy co do wpływu uzasadnienia decyzji administracyjnej na treść rozstrzygnięcia to podnieść należy, iż kompetencją sądu administracyjnego jest jedynie badanie legalność zaskarżonego aktu, a więc jego zgodności z prawem. Ocena zgodności z prawem dotyczy zaś zarówno zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, nie naprawia błędów zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd Administracyjny w rezultacie nie może wydawać wyroków o charakterze merytorycznym zastępując tym samym organy administracji. Uznając podstawę prawną oraz uzasadnienie aktu nadzoru za jego integralną część, w takim samym stopniu jak rozstrzygnięcie, uznać należało, iż zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. narusza art. 82 ust. 4 i 6 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 107 KPA.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 w związku z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.