Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 153/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1844/18 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1844/18, odmówił Powiatowi Miechowskiemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia 27 sierpnia 2018 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013.

We wniosku o wstrzymanie wykonania ww. decyzji skarżący podniósł, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powiat powołał się na swoją trudną sytuację finansową oraz na konieczność realizacji dużych inwestycji m.in. z udziałem środków unijnych. Ponadto, powiat posiada deficyt budżetowy, który planuje pokryć z kredytu bankowego w wysokości 5.454.024 zł, a brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji może spowodować dodatkowe nadmierne obciążenia finansowe dla budżetu.

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2018 r., na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) Minister Finansów odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Organu II instancji zauważył, iż zwrot nienależnie pobranej kwoty objętej zaskarżoną decyzją stanowi 2,1% zaplanowanych dochodów ogółem i 2% wydatków ogółem na 2018 r., co nie powinno spowodować zakłóceń w prowadzeniu gospodarki finansowej Powiatu, a tym samym nie powinno wystąpić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania dla budżetu trudnych do odwrócenia skutków finansowych.

Pismem z dnia 23 stycznia 2019 r. skarżący wniósł o wstrzymanie wykonani azaskarżonej decyzji przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w zakresie konieczności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Powiatu, znajduje on się w trudnej sytuacji finansowej, co może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Powiat zaznaczył, iż przed WSA w Warszawie toczą się obecnie trzy postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranej części oświatowej subwencji ogólnej. Ponadto skarżący wskazał, że w dniu 9 stycznia 2019 r. do decyzji znak ST4.4750.87.2016.2018.FRKG został wystawiony tytuł wykonawczy w zakresie zwrotu subwencji za rok 2012 w wysokości 1.743.525 zł, co poskutkowało zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Powiat podniósł, iż nie miał także możliwości zabezpieczenia łącznej kwoty do zwrotu, ze względu na to, iż dochody własne, w zakresie których istnieje największa swoboda w dyspozycji, przeznaczane są na bieżące utrzymanie jednostek organizacyjnych powiatu, natomiast dochody z dotacji, subwencji mają z góry określone swoje przeznaczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że umotywowanie rozpatrywanego wniosku nie pozwala na zastosowanie wobec Powiatu wyjątkowej instytucji, jaką jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.

Zdaniem WSA, rodzaj obowiązku nałożony na skarżącego nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny. Zaskarżoną decyzją zobowiązano ją do zwrotu kwoty 1.638.933 zł. Chodzi zatem o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje możliwość zwrotu kwoty dotacji orzeczonej w zaskarżonej decyzji.

Co do przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody skarżący – zdaniem Sądu – nie wykazał, że na skutek zapłaty kwoty 1.638.933 zł grozi mu szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa wydanej decyzji. Dla oceny czy uszczerbek, na który się powołuje, istotnie narazi go na znaczną szkodę, konieczne jest odniesienie kwoty zobowiązania (1.638.933 zł) do kondycji majątkowej i możliwości płatniczych skarżącego. Twierdzenia o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody finansowej należy zatem poprzeć rzetelnym zobrazowaniem swojej sytuacji finansowej oraz odpowiednimi dokumentami.

Strona w uzasadnieniu wskazywała na konieczność realizacji dużych inwestycji, w tym współfinansowanych ze środków unijnych, a także na toczące się już postępowanie egzekucyjne.

Zdaniem WSA, realizacja zaplanowanych inwestycji nie stanowi kryterium obligującym do wstrzymania zaskarżonej decyzji. Powiat, prowadząc inwestycję powinien liczyć się z tym, jakie dodatkowe koszty będzie musiał ponieść oraz czy nie zachwieje to jego gospodarki finansowej. Powiat powinien w taki sposób ustalać swój budżet, aby w razie ewentualnej konieczności zwrotu nienależnie pobranych środków, móc tego dokonać, zwłaszcza że jeszcze przed planowaniem budżetu na kolejny rok skarżący miał świadomość toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje, że utworzenie rezerwy ogólnej przez powiat jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny.

Mając powyższe na względzie oraz uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej powiatu pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych. Wnioskująca strona takiej uchwały jednak nie przedstawiła. Wśród załączonych do skargi dokumentów znajduje się jedynie uchwała zmieniająca Wieloletnią Prognozę Finansową Powiatu wraz z załącznikami, która jednak nie obrazuje w sposób wystarczający sytuacji finansowej powiatu, a co najważniejsze nie pozwalają na zbadanie poziomu rezerw budżetowych. W konsekwencji nie pozwalają na ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wskazał okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zaistniały przesłanki uprawniające Sąd do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a charakter wskazanych okoliczności przemawia za skorzystaniem przez Sąd z tej kompetencji ze względu na grożącą skarżącemu znaczną szkodę.

W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że skarżący powiat leży w regionie typowo rolniczym. Jego dochody własne stanowią ok. 25% dochodów budżetu, wliczając w to udziały w podatku dochodowym od osób prawnych i od osób fizycznych. Pozostałe dochody to dotacje, środki europejskie i subwencje. W celu zrealizowania zamierzeń inwestycyjnych zaplanowano kredyt bankowy. Planowane dochody mogą nie przynieść oczekiwanego rezultatu, co spowoduje konieczność zweryfikowania dochodów budżetowych ze sprzedaży majątku i zastąpienia ich kredytem na pokrycie deficytu.

Powiat podkreślił, że zwrot środków wynikający z zaskarżonej decyzji będzie skutkował dodatkowym zwiększeniem kredytu, a w konsekwencji wystąpieniem szkody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu.

Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Również rzeczą wnioskodawcy jest przedstawienie dowodów na poparcie podniesionych we wniosku twierdzeń.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, za prawidłową uznać należy ocenę wniosku Powiatu Miechowskiego, jakiej dokonał Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu. Mając bowiem na uwadze treść wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów, stwierdzić należy, że przedstawiona przez skarżącą stronę argumentacja sprowadza się do twierdzenia, iż z uwagi na zaplanowane wydatki powiatu, dokonanie zwrotu należności określonej zaskarżona decyzją jest znacznie utrudnione i wiązałoby się z koniecznością dokonania przeniesienia środków pomiędzy poszczególnymi kategoriami wydatków budżetowych.

Wobec powyższych twierdzeń powiatu zauważyć należy, iż okoliczności te nie zostały przez stronę uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono dokumentów źródłowych obrazujących aktualną sytuację finansową powiatu po stronie planowanych dochodów, jak również rezerw budżetowych (ogólnej i celowych). Sąd I instancji słusznie zauważył, że w sprawie nie załączono uchwały budżetowej powiatu. Podkreślenia wymaga, że w kontekście przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji istotne jest zbadanie poziomu rezerw budżetowych jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast przedłożona uchwała zmieniająca Wieloletnią Prognozę Finansową Powiatu nie obrazuje pełnej sytuacji finansowej skarżącego.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji – wobec braku ww. dokumentów – istotnie nie miał możliwości zweryfikowania informacji przedstawionych przez Ministra Finansów w postanowieniu z dnia 14 listopada 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności odnoszący się do wniosku powiatu, nie pozwalał na stwierdzenie, aby egzekucja nienależnie pobranej subwencji mogła wpłynąć w sposób tak radykalnie niekorzystny, jak sugeruje autor zażalenia, na kondycję budżetową powiatu.

Wskazywane w zażaleniu negatywne skutki wykonania decyzji, które zadaniem autora mogą doprowadzić do wstrzymania realizacji wykonywanych przez skarżącego wydatków inwestycyjnych, co z kolei wiązać się będzie z koniecznością zapłaty kar umownych, nie zostały bliżej sprecyzowane w motywach wywiedzionego środka zaskarżenia, co ponownie prowadzi do wniosku, że tak przedstawione okoliczności mające uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji są gołosłowne – stanowią wyłącznie subiektywną, bo nie popartą wnikliwszą analizą, ocenę wpływu konieczności uiszczenia środków finansowych z budżetu powiatu (por. postanowienie NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt I GZ 662/17).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 postanowił jak w sentencji.