Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2054/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 72 par. 1 i 2, art. 40 par. 1 pkt 9, art. 35 pkt 3 i art. 73, art. 75
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: par. 13, par. 1, par. 9, par. 11, par. 4 i 5
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. 217 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. D. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Krajowa Rada Notarialna uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. nr 189, poz. 1158 ze zm.) oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. D. (nazywanej dalej "skarżącą"), utrzymała w mocy uchwałę – postanowienie Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r., którą odmówiono skarżącej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna podała, że pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w K. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w K. odmówiła skarżącej wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca wniosła zażalenie na uchwałę z dnia [...] lipca 2012 r.

Krajowa Rada Notarialna po rozpoznaniu zażalenia nie znalazła podstaw do jego uwzględnienia.

Uzasadniając stanowisko odmowne Krajowa Rada Notarialna odwołała się do art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, który pozwala wyodrębnić dwie podstawowe sfery funkcjonowania samorządów zawodowych: reprezentowania wobec władzy państwowej i ogółu społeczeństwa członków korporacji oraz zarządzania jej sprawami przez samych zainteresowanych oraz sprawowania "pieczy" nad wykonywaniem "zawodów zaufania publicznego", co ma służyć zapewnieniu "należytego" poziomu ich wykonywania. Wykonywanie tej funkcji możliwe jest dzięki wyposażeniu samorządów w instrumenty prawne umożliwiające odpowiednie przeprowadzenie szkolenia zawodowego i weryfikację postępów w przygotowaniu do zawodu poczynionych przez aplikantów notarialnych.

Szerokie rozumienie konstytucyjnego zwrotu o sprawowaniu pieczy wskazuje na jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji oraz osób dopiero do niej predestynujących), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Z tytułu sprawowanej pieczy, samorządy zawodowe (w tym samorząd notarialny) zostały wyposażone we władcze formy działania, umożliwiające realizację takich zadań jak: dopuszczenie do wykonywania zawodu, nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu; czuwanie nad etyką wykonywania zawodu; doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie; sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego.

Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jako podstawowy element procesu przygotowania do zawodu notariusza jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza. W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy - Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, jak również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy, o czym stanowi § 13 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Prawodawca celowo nie unormował kwestii organizowania kolokwiów i sprawdzianów w szerszym zakresie, pozostawiając tę kwestię organom samorządu zawodowego do uregulowania przepisami wewnątrzkorporacyjnymi, na co wskazuje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie oraz art. 73 in fine ustawy - Prawo o notariacie. Oznacza to, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) oparta jest na wyraźnej, wyrażonej w dwóch przepisach, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego, do których przestrzegania zobligowane są wszystkie organy samorządu zawodowego notariuszy. Przepisy uchwał Krajowej Rady Notarialny nigdy nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym.

Krajowa Rada Notarialna, powołując się na treść art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zauważyła, że "ukończenie aplikacji", o którym mowa w tym przepisie, oznacza wywiązanie się przez aplikanta z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, w tym również zdania kolokwiów. Przyjęta interpretacja jest tym bardziej uzasadniona, że ustawodawca w art. 73 ustawy – Prawo o notariacie powierzył organizację i prowadzenie aplikacji notarialnej organowi samorządu notarialnego jakim jest KRN. Skoro zaś KRN w podjętej uchwale przewidziała możliwość organizowania kolokwiów (na podstawie § 13 rozporządzenia), których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem aplikacji kolokwia zaliczył.

Rada Izby Notarialnej uczyniła zadość przepisom Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 218 § 2 k.p.a., art. 219 k.p.a.), wydając Uchwałę (postanowienie) o odmowie wydania zaświadczenia. Organ rozpatrujący zażalenie może utrzymać w mocy postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, natomiast gdy uznaje zaświadczenie za zasadne, nie może sam wydać zaświadczenia, a jedynie uchylić postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej rada właściwej izby notarialnej wydać może tylko i wyłącznie aplikantowi, który zgodnie z art. 72 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, odbył aplikację notarialną w rozumieniu § 1 ust. 1, § 6 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Z przepisów tych wynika, że odbywanie aplikacji to czas, w którym aplikant notarialny odbywa praktykę w sądzie lub odbywa szkolenie pod kierunkiem przypisanego sobie patrona. Łącznie okresy te winny zsumować się do 2 lat i 6 miesięcy. Jako że praktyki sądowe trwać mają 6 miesięcy, aplikant powinien przez okres 2 lat odbywać szkolenie pod kierunkiem patrona.

Zgodnie z art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Ściśle związany z tym unormowaniem jest przepis § 2 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego aplikant notarialny obowiązany jest stale podnosić poziom swojej wiedzy zawodowej, jak również pkt 2, ustanawiający obowiązek uczestnictwa w zajęciach szkoleniowych. Treść tych przepisów wynika bezpośrednio z samej istoty aplikacji notarialnej, która ma służyć wszechstronnemu przygotowaniu merytorycznemu i praktycznemu kandydata do wykonywania zawodu zaufania publicznego. W oparciu o wskazane unormowania art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie można określić aplikację jako zorganizowany proces zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, w ramach którego jednym z podstawowych obowiązków aplikanta jest - co wynika z przepisów rozporządzenia - stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Organizacja aplikacji notarialnej należy, w myśl przepisów ustawy i rozporządzenia do organów samorządu notarialnego, w tym w szczególności do rady właściwej izby notarialnej. Przeprowadzanie szkolenia zawodowego stanowi istotny element sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Przeprowadzając szkolenie i nadzorując postępy w podnoszeniu poziomu wiedzy aplikantów, organy samorządu zawodowego zapewniają tym samym odpowiedni poziom merytoryczny osób, które będą się później ubiegać o powołanie na stanowisko asesora, a następnie notariusza. W interesie publicznym leży aby szkolenie odbywało się należycie, co implikuje konieczność sprawdzenia nabytej przez aplikantów w trakcie szkolenia wiedzy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem każdego szkolenia jest podwyższenie kwalifikacji, czy też wiedzy osoby biorącej w nim udział. Podnoszenie poziomu wiedzy, stanowiące bez wątpienia kluczowy element zaznajamiania się aplikanta z całokształtem pracy notariusza, jest podstawowym obowiązkiem aplikanta, a cała organizacja aplikacji notarialnej normowana w rozporządzeniu ma na celu stworzenie odpowiednich warunków i rozwiązań, umożliwiających prawidłowe przeprowadzenie szkolenia. Wśród przepisów rozporządzenia znajduje się § 13 stanowiący, że rada właściwej izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z którego prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Konstrukcja wskazanych przepisów implikuje wniosek, że uzyskanie z kolokwiów i sprawdzianów pozytywnych wyników jest potwierdzeniem spełniania przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Wynikająca z ustawy definicja aplikacji jako procesu zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza również prowadzi do tego samego wniosku, gdyż oczywistym jest, że w ramach procesu zaznajamiania się konieczne jest weryfikowanie zdobytej przez aplikanta wiedzy i umiejętności (bez tej weryfikacji niemożliwe byłoby ustalenie, czy aplikant podnosi swój poziom wiedzy zawodowej).

Zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, kolokwia i sprawdziany są unormowane w uchwale Krajowej Rady Notarialnej w sprawie programu aplikacji notarialnej. W myśl § 6 ust. 1 uchwały w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia, co należy uznać za obowiązek każdego aplikanta. Sformułowanie "składanie kolokwium" zostało sprecyzowane przez Krajową Radę Notarialną poprzez odwołanie się do brzmienia art. 11 pkt 5 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym notariuszem może być powołany ten, kto złożył egzamin notarialny. Krajowa Rada Notarialna podkreśliła, że ustawodawca nie posługuje się w tym przepisie określeniem "zdał egzamin notarialny", a jedynie określeniem "złożył". W ocenie organu, zaprzeczeniem logiki byłoby przyjęcie tezy, że wystarczy samo "przystąpienie" do egzaminu, aby można mówić o tym, że została spełniona przesłanka umożliwiająca powołanie na notariusza. Stąd też nie ulega wątpliwości, że posłużenie przez Krajową Radę Notarialną w treści § 5 ust. 1 uchwały sformułowaniem "składają dwa kolokwia" w świetle art. 11 pkt 5 ustawy – Prawo o notariacie oznacza wymóg zdania kolokwiów.

§ 1 ust. 2 uchwały stanowi natomiast, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. W konsekwencji należy uznać, że aplikant, który podczas aplikacji notarialnej nie złożył któregokolwiek z dwóch kolokwiów, tym samym nie wykonał swoich obowiązków i jako taki nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Przyjęcie odmiennego stanowiska, zgodnie z którym zdanie kolokwiów (sprawdzianów) nie ma charakteru obowiązkowego, skutkowałoby rozumowaniem ad absurdum, skutkiem którego należałoby przyjąć, że brak jest w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów, idąc dalej można by przyjąć, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest tym samym możliwości przeprowadzania kolokwiów, co jest jednoznacznie sprzeczne z § 13 rozporządzenia.

Brzmienie przytoczonych przepisów uchwały w sprawie programu aplikacji notarialnej znajduje aksjologiczne i normatywne oparcie w przepisach ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Jako iż - jak wynika z przeprowadzonej powyżej analizy przepisów tych aktów prawnych - aplikacja stanowić ma kompleksowe przygotowanie kandydata do zawodu zaufania publicznego, uznać należy, że wykonywanie obowiązków aplikanta stanowi istotny element odbywania aplikacji notarialnej.

Krajowa Rada Notarialna uznała, że rzeczą oczywistą w kontekście zawodów prawniczych jest, że szkolenie aplikantów notarialnych pozbawione kolokwiów lub szkolenie, elementem którego są kolokwia, pozbawione skutków niezaliczenia kolokwium, skutkowałoby tym, że szkolenie w swej istocie miałoby charakter iluzoryczny. Istota takiego szkolenia zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymagałoby od słuchaczy żadnego "bieżącego" przygotowania, a co za tym idzie sprawdzania uzyskanej w ich trakcie wiedzy. W takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o "braniu udziału" w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Dokonana powyżej wykładnia przepisów znajduje również oparcie w konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa i niedyskryminacji wyrażonej w art. 31 Konstytucji RP. Jak wynika z jednoznacznego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, "konstytucyjna zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Relewantność ta "pozostaje w ścisłym związku celem i zasadniczą treścią omawianych przepisów oraz służy realizacji tego celu". Jak już zostało wskazane, celem prawodawcy normującego problematykę aplikacji notarialnej jest zapewnienie jak najlepszego przygotowania osób mających w przyszłości wykonywać zawód zaufania publicznego. Cechą relewantną w tym przypadku jest wypełnienie przez aplikanta notarialnego obowiązków nałożonych nań przez przepisy prawa, normujące organizację aplikacji notarialnej. Oznacza to, że takie same traktowania aplikantów, którzy swoje obowiązki wypełniali oraz aplikantów którzy nie uczynili im zadość (nie zaliczyli kolokwiów), byłoby jawnym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady równości.

Nie można też nie zauważyć, że brak jest podstaw do odmiennego traktowania aplikantów notarialnych w stosunku do aplikantów innych profesji prawniczych, przykładowo adwokackich czy radcowskich. Skoro bowiem do zdania kolokwiów przewidzianych programem aplikacji zobligowani są aplikanci tych profesji prawniczych, to w analogiczny sposób traktować należy aplikantów notarialnych. Argument ten ma tym większe znaczenie, że w przypadku notariusza mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego o szczególnym charakterze, gdyż to notariusz dokonując czynności notarialne sporządza dokumenty urzędowe (którego to uprawnienia nie posiadają adwokaci czy radcowie prawni i posiadające szczególną moc dowodową, działa tym samym w imieniu państwa, które przekazało na jego rzecz część swych uprawnień związanych z wykonywaniem władzy publicznej. Tym większe więc znaczenie ma posiadanie przez niego odpowiedniego poziomu wiedzy zawodowej. Pogląd o tym, że brak jest konieczności należytego wywiązywania się z obowiązku podnoszenia wiedzy zawodowej (poprzez brak konieczności przystępowania do przewidzianych prawem kolokwiów lub brak konieczności ich zdania) może jednocześnie świadczyć o nie w pełni ukształtowanej postawie etycznej kandydata do wykonywania zawodu notariusza.

W zaskarżonej uchwale (postanowieniu) z dnia [...] lipca Rada Izby Notarialnej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego wskazała, że aplikant notarialny:

1. został wpisany na listę aplikantów notarialnych w dniu [...] grudnia 2009 r., a zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 ustawy - Prawo o notariacie okres 2 lat i 6 miesięcy;

2. podczas trwania aplikacji odbywał praktyczną naukę zawodu zgodnie z § 1 rozporządzenia wykonawczego, pod patronatem notariusza J. K.;

3. patron wydał wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywną pisemną opinię zgodnie z § 10 rozporządzania wykonawczego;

4. odbył wymaganą 6-miesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia wykonawczego;

5. sędziowie, pod których kierunkiem aplikant odbywał praktyki w wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego, wydziale gospodarczym sądu rejonowego i wydziale cywilnym sądu rejonowego, wydali wnioskującemu o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji pozytywne, pisemne opinie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego;

6. wnioskujący o wydanie zaświadczenia uczestniczył w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w K. zajęciach seminaryjnych;

7. łączny czas nieobecności wnioskującego o wydanie zaświadczenia nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia wykonawczego.

Krajowa Rada [...] podkreśliła, że celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia. Na etapie wydania zaświadczenia nie chodzi zaś o dokonanie oceny wiedzy aplikanta, gdyż ocena taka ma miejsce na etapie przeprowadzania kolokwium. Na etapie wydania zaświadczenia następuje jedynie stwierdzenie faktów, że wskutek nieprzystąpienia do kolokwium lub jego niezdania nie zostały spełnione przesłanki do uznania, że aplikant aplikację odbył.

W świetle wskazanego wyżej stanu faktycznego i prawnego oznacza to, że skarżąca nie wypełniła swojego obowiązku stałego podnoszenia wiedzy zawodowej, a zatem nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. W konsekwencji nie było możliwe uznanie, że odbyła aplikację notarialną. Rada Izby Notarialnej w K. podjęła zatem słuszne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia 14 września 2012 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, nazywanej dalej "p.p.s.a.") poprzedzającej ją uchwały-postanowienia Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającej skarżącej wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie w razie niepodzielenia przez Sąd zarzutu podjęcia uchwały z rażącym naruszenia prawa - uchylenia zaskarżonej uchwały Krajowej Rady Notarialnej oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją uchwały- postanowienia Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r. odmawiającej wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Skarżąca wniosła o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie [...] wraz z zażaleniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. na okoliczność odmowy wydania zaświadczenia skarżącej.

Skarżąca, powołując się na treść art. 72 ustawy – Prawo o notariacie, podała, że przesłanki wymienione w art. 72 § 1 cyt. ustawy określone zostały w sposób enumeratywny i spełnienie ich przez aplikanta skutkować musi wydaniem zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. "Odbywanie" aplikacji notarialnej zostało doprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, zgodnie z którym aplikacja notarialna składa się ze szkolenia praktycznego u notariusza (§ 1) , szkolenia praktycznego w sądzie rejonowym (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy (§ 11). Jednocześnie łączny okres nieobecności aplikanta nie może przekroczyć w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 w/w rozporządzenia.

Zdaniem skarżącej, spełnienie powyższych obowiązków stanowi wyłączną przesłankę do wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

Skarżąca przyznała, że § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej umożliwia Radzie Izby Notarialnej przeprowadzenie kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów, jednakże przepis ten nie wprowadza żadnych negatywnych konsekwencji w przypadku ich niezaliczenia.

Zdaniem skarżącej, negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium nie można wywieść również z art. 40 § 1 pkt 9 w zw. z art. 73 ustawy - Prawo o notariacie, albowiem z przepisów tych wynika jedynie, że Krajowa Rada Notarialna ustala program szkolenia i nadzoruje szkolenie aplikantów, natomiast organizacja i prowadzenie aplikacji należy do poszczególnych Rad Izb Notarialnych. Przepisy te nie ustanawiają kompetencji dla organów samorządu notarialnego do wprowadzenia negatywnych konsekwencji niezaliczenia kolokwium.

Ponadto, gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić ukończenie aplikacji notarialnej od zaliczenia wszystkich kolokwiów i sprawdzianów, to zapewne uczyniłby to wprost, jak w art. 26 ust 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, który stanowi, że warunkiem jej ukończenia jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji.

Skoro żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie wprowadza sankcji niezaliczenia kolokwium, to w Państwie Prawa nie mogą one być dowolnie interpretowane przez organy samorządu bądź tworzone za pomocą prawa wenątrzkorporacyjnego.

Skarżąca powołała się również na uchwałę KRN nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w której przewidziano dwa kolokwia, nie wprowadzając żadnej sankcji niezaliczenia któregokolwiek z kolokwiów.

W ocenie skarżącej, kolokwia pełnią jedynie funkcję pomocniczo-informacyjną, wskazując aplikantom, które partie materiału opanował, a które wymagają dalszego doskonalenia pod kątem egzaminu notarialnego i pracy w zawodzie. Jednocześnie wyniki kolokwium dają organom samorządu notarialnego możliwość sprawdzenia, które zagadnienia sprawiają aplikantom trudności, a w konsekwencji, na co zwrócić szczególną uwagę w trakcie dalszego szkolenia.

Jej zdaniem, istotny jest fakt, że część Rad Izb Notarialnych wydawała zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej pomimo niezaliczenia któregoś z kolokwium. Ponadto część aplikantów, którzy otrzymali uchwałę o odmowie wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji z powodu niezaliczenia kolokwium została dopuszczona do egzaminu, jeżeli spełniała ustawowe kryteria.

Skarżąca wskazała, że jej argumentacja jest zbieżna ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, wyrażonym w piśmie M. K. Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości skierowanego do Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z dnia 4 września 2012 r. nr MS-MK-623-1/12, zamieszczonym na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości.

W załączeniu do skargi skarżąca przedłożyła postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia[...] sierpnia 2012 r. w sprawie [...], którego argumentację przyjęła za swoją, wskazując, że – jak wynika z załączonego postanowienia wydanego przez organ stosujący akt prawny w postaci rozporządzenia, na które powołują się organy samorządu notarialnego - żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje, by określony poziom wiedzy uzyskanej przez aplikanta w trakcie aplikacji notarialnej, mierzony stopniem uzyskanym z kolokwium czy sprawdzianu, warunkował ukończenie aplikacji. Określone w ustawie - Prawo o notariacie przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej mają charakter enumeratywny. Przepisy ustawy nie determinują bowiem wydania tego zaświadczenia od zaistnienia jakiegokolwiek innego - dodatkowego – warunku. Przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej także nie przewidują żadnych konsekwencji w razie nieprzystąpienia do kolokwiów, jak również nieuzyskania pozytywnych ocen z kolokwiów czy sprawdzianów w toku aplikacji.

Skarżąca podkreśliła, że zaskarżona uchwała narusza wskazany na wstępie art. 217 § 1 i 2 k.p.a., a to z uwagi na fakt niewydania przez organ administracji publicznej zaświadczenia, w sytuacji gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów (odbycia aplikacji notarialnej) wymaga przepis prawa.

W sytuacji, gdy skarżąca wypełniła przesłanki warunkujące wydanie zaświadczenia, organy samorządu notarialnego obowiązane były je wydać, stąd również zarzut naruszenia art. 217 §1 i 2 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w związku z powołaniem się na pozaustawowe kryteria, nieprzewidziane w bezwzględnie obowiązujących przepisach prawa.

W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się wprawdzie, że nie podlegają stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne, wydawanie zaświadczeń (NSA z dnia 21 października 1983 r., I SA 794/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 92), jednak w sytuacji, gdy odmowa wydania zaświadczenia następuje w formie uchwały rozstrzygającej o odmowie potwierdzenia określonych faktów lub prawa to winna ona ulec stwierdzeniu nieważności.

Krajowa Rada Notarialna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przyjętą w zaskarżonej uchwale z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona niezasadna, a Krajowa Rada Notarialna zasadnie utrzymała w mocy uchwałę – postanowienie Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lipca 2012 r.

Zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, do wydawania których prawo posiada Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i ministrowie. Rozporządzenia to akty prawne o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (każda ustawa jeśli przewiduje konieczność wydania do niej aktów wykonawczych wskazuje organ, który zobowiązany jest go wydać i przedmiot regulacji, czego ma on dotyczyć), bez którego rozporządzenie nie może być wydane.

W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.),wydane na podstawie art. 75 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej.

Ustawy i rozporządzenia to akty prawne wiążące zarówno organy państwowe, jak też obywateli. Akty prawne ze względu na przedmiot regulacji mogą być skierowane do różnych grup obywateli, w tym grup zawodowych, od których ustawodawca przy wykonywaniu przez nich zawodu, będzie wymagał specjalnych kwalifikacji i uprawnień. Organizację i prowadzenie nauki w wymaganym zakresie ustawodawca może powierzyć w drodze ustawy samorządom zawodowym, czego przejawem w niniejszej sprawie są przepisy art. 35 pkt 3 w zw. z art. 73 ustawy – Prawo o notariacie, które stanowią, że aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej, która organizuje szkolenia aplikantów notarialnych na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną, stosownie do uprawnienia nadanego przez ustawodawcę w art. 40 § 1 pkt 9 ustawy – Prawo o notariacie.

W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 ustawy – Prawo o notariacie oraz przepisów rozporządzenia ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji – art. 17 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obowiązku sprawowania pieczy nad należnym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzenia zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.

Główny zarzut skargi w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej opiera się na zakwestionowaniu stanowiska organów samorządu notarialnego, zgodnie z którym zaliczenie obydwu kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej jest warunkiem koniecznym jej ukończenia, a co za tym idzie jednym z warunków wymaganych przez prawo do uzyskania zaświadczenia o ukończeniu tejże aplikacji.

Do takiego wniosku doprowadziła skarżącą analiza treści art. 72 § 1 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych.

Skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych Uchwałą Nr [...] Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] listopada 2009 r., odbyła praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem wyznaczonego notariusza, który wydał skarżącej pozytywną pisemną opinię, skarżąca odbyła wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktykę w sądzie wydali jej pozytywne pisemne opinie, skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez Radę Izby Notarialnej w K. zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy. Łączny okres nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.

Powyższe fakty pozostają w sprawie poza sporem i gdyby przepisy ustawy – Prawo o notariacie regulowały kwestię odbycia tejże aplikacji tylko tym przepisem argumenty skarżącej o spełnieniu przesłanek uprawniających do żądania wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji byłyby zasadne w świetle art. 72 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, który stanowi, że aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

Jednakże, jak słusznie zauważyła skarżąca, kwestia "odbycia aplikacji" została doprecyzowana innymi przepisami ustawy, w tym art. 75 ustawy – Prawo o notariacie, którym ustawodawca upoważnił Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej. Zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz.U. z 2005 r. nr 258, poz. 2169 ze zm.) Rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, zaś dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany, które to uprawnienie wynika z art. 40 § 1 pkt 9 cyt. ustawy.

Na podstawie powyższego przepisu Krajowa Rada Notarialna uchwałą VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienioną Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., uchwaliła program aplikacji notarialnej.

Z powyższego wynika, że podana Uchwała Krajowej Rady Notarialnej oparta została na wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 Uchwały w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, które mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. Pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji, który to obowiązek skarżąca wypełniła (v. uchwała Komisji Egzaminacyjnej na Kolokwium poprawkowe dla Aplikantów Notarialnych po pierwszym roku aplikacji z dnia 15 października 2011 r., k. 44 akt administracyjnych).

Skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych Rady Izby Notarialnej w K. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., tj. w czasie obowiązywania uchwały z dnia 18 września 2009 r., której § 6 ust. 3 brzmiał, że drugie kolokwium aplikant składał po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium.

W wyniku zmiany uchwały nr VII/48/2009 uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

Z powyższych uregulowań wynika więc, że dla stwierdzenia, że aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.

Skarżąca nie przystąpiła do drugiego kolokwium, które zostało wymienione jako obowiązkowe w programie aplikacji notarialnej (także po zmianach dokonanych uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r.), tym samym nie dopełniła obowiązku nałożonego na aplikantów przepisami prawa, w tym programem aplikacji.

Mając na uwadze treść art. 74 § 2 ustawy – Prawo o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, Sąd uznał, że aplikantka - skarżąca, która nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków (nie przystąpiła do drugiego z wymaganych programem aplikacji kolokwium) nie ukończyła aplikacji, a tym samym jej nie odbyła. Zdaniem Sądu, odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie trwającej aplikacji, w tym zdania kolokwium z wynikiem pozytywnym.

Skoro, jak wskazano powyżej, skarżąca nie wykonała obowiązków objętych programem, tym samym nie spełniła warunku, o którym mowa w § 1 ust. 2 Uchwały Krajowej Rady Notarialnej VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r., zmienionej Uchwałą VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r., w sprawie programu aplikacji notarialnej, uprawniającego do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.