Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3246/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 7f, art. 40 ust. 3.
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 140 ust. 1.
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) sędzia NSA Zbigniew Czarnik sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 169/15 w sprawie ze skargi A. O., J. K. wspólników spółki cywilnej Przedsiębiorstwa A. A. O., J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza solidarnie od A. O. i J. K. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną przez A. O. i J. K. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2014 r., w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2014 r., o numerze [...], stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z [...] sierpnia 2014 r., nr [...], skarżący uzyskali zgodę na lokalizację kabla światłowodowego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w miejscowości W. poprzez wciągnięcie do istniejącej kanalizacji teletechnicznej należącej do firmy O. S.A.

W dniu 3 października 2014 r. do Rejonu Dróg w P. wpłynął wniosek skarżących o naliczenia opłaty rocznej w związku z umieszczeniem w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] wymienionego urządzenia infrastruktury technicznej w okresie od dnia 16 września 2014 r. do 31 grudnia 2014 r.

W związku z tym wnioskiem organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r. naliczającą opłatę roczną w wysokości 6,45 zł za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.).

W wyniku wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad objętą skargą decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2014 r. Organ uznał, że opłata roczna w wysokości 6,45 zł naliczona wymienioną decyzją za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej nie związanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty. W ocenie organu, pojęcie "urządzeń infrastruktury technicznej" nie związanych z drogą obejmuje w szczególności linie telekomunikacyjne na co wskazuje § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wskazał, że pojęcie "kanału technologicznego" zostało zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych, w jej art. 4 pkt 15a, gdzie przez kanał technologiczny rozumie się ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji: urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (a), linii telekomunikacyjnych wraz z zasilaniem oraz linii elektroenergetycznych, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (b). Organ wskazał ponadto, że art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych stanowi, że: "Za udostępnianie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału". Taki stan prawny, w ocenie organu, jednoznacznie określa, że w przypadku udostępniania kanału technologicznego zarządzanego przez zarządcę drogi celem umieszczenia w nim linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych nie jest pobierana z tego tytułu opłata. Wprowadzone zwolnienie nie dotyczy kanałów technologicznych stanowiących własność innych podmiotów niż zarządca drogi publicznej. W odniesieniu do takich kanałów zastosowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie zostało wyłączone, wobec czego zasadą jest obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję, za bezsporne uznał, że objęty wnioskiem strony kabel światłowodowy został umieszczony w kanale technologicznym a więc w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że ustawodawca nie dokonał w powyższym przepisie rozróżnienia konsekwencji prawnych, jakże niesie dla określonych podmiotów korzystanie z kanału technologicznego, należącego do zarządcy drogi bądź podmiotu trzeciego. W takim przypadku za udostępnianie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, stosownie do wysokości kosztów budowy i utrzymania kanału. Skoro kanał należy do O. S.A., to w ocenie Sądu I instancji, strona powinna uiścić te opłaty na rzecz tego podmiotu i nie jest zobligowana do ponoszenia opłat na rzecz zarządcy drogi za zajęcie pasa drogowego stosownie do art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ przepisów art. 39 ust. 7f i art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonanie przez Sąd błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w odniesieniu do kanałów technologicznych wybudowanych przez zarządcę drogi jak również do kanałów wybudowanych przez podmioty trzecie.

Podnosząc ten zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

A. O. i J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłata skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419). Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Na wstępie należy podkreślić, iż w skardze kasacyjnej wyartykułowano tylko zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 7f ustawy o drogach publicznych, poprzez dokonanie przez Sąd błędnej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno w odniesieniu do kanałów technologicznych wybudowanych przez zarządcę drogi jak również do kanałów wybudowanych przez podmioty trzecie. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten zarzut. Art. 39 ust. 7 u.d.p. stanowi, że: "Zarządca drogi udostępnia kanały technologiczne za opłatą, w drodze umowy dzierżawy lub najmu, na zasadach określonych w ust. 7a-7f." Art. 39 ust. 7f u.d.p. stanowi, że: "Za udostępnienie kanału technologicznego pobiera się opłaty w wysokości określonej w umowie, przy czym opłaty te są ustalane na poziomie kosztów budowy i utrzymania kanału. Przepisu art. 40 ust. 3 nie stosuje się do linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych oraz innych urządzeń umieszczanych w kanale technologicznym." Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że nie może budzić wątpliwości, iż przepisy ust. 7a-7f art. 39 u.d.p. znajdują zastosowanie wyłącznie do kanałów technologicznych wybudowanych przez zarządcę drogi i udostępnionych za opłatą podmiotom trzecim. Brak jest podstaw do wyłączenia stosowania art. 40 ust. 3 u.d.p. na podstawie odwołania z art. 39 ust. 7f u.d.p. w przypadkach, które dotyczą kanałów technologicznych (kanalizacji kablowych), które nie zostały udostępnione przez zarządcę drogi na podstawie art. 39 ust. 7 u.d.p. Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, iż w przypadku udostępnienia kanału technologicznego zarządzanego przez zarządcę drogi podmiotowi trzeciemu celem umieszczenia w nim linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych, nie jest pobierana z tego tytułu opłata, o której mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p., tj. opłata za zajęcie pasa drogowego. Zauważyć jednak trzeba, że wprowadzone zwolnienie nie dotyczy kanałów technologicznych stanowiących własność innych podmiotów niż zarządca drogi i nie udostępnionych na podstawie art. 39 ust. 7 u.d.p. W odniesieniu do takich kanałów technologicznych zastosowanie art. 40 ust. 3 u.d.p. nie zostało wyłączone, co w konsekwencji rodzi obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przypomnieć także trzeba, że zgodnie z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z droga obejmuje w szczególności linie telekomunikacyjne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).