Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 483/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: 151a par. 1 i 2, 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

P. Ł. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2018 r., na mocy której uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 3 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia własnej decyzji z dnia 11 lutego 2016 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przez P. Ł. budynku inwentarskiego przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej, wiaty magazynowej, silosów paszowych oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 320 m2 na działce nr [..] w R., gm. S. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skarga powyższa została potraktowana przez sąd jako sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie ar. 138 § 2 k.p.a.

Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Ostateczną decyzją z dnia 11 lutego 2016 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy w zakresie inwestycji polegającej na budowie przez P. Ł. budynku inwentarskiego przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej, wiaty magazynowej, silosów paszowych oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 320 m2 na działce nr [..] w R., gm. S.

Wniosek o wznowienie postępowania w zakresie powyższej decyzji złożył w dniu 12 kwietnia 2016 r. (następnie uzupełniając go pismem z 24 maja 2016 r.) P. R., jako podstawę wznowienia wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wnioskodawca argumentował, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, mimo że planowana inwestycja obejmuje swoim zasięgiem oddziaływania nieruchomość, której jest współwłaścicielem, tj. działkę nr [..] w R., gmina S.

Decyzją z dnia 24 czerwca 2016 r. Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania w sprawie ww. decyzji uznając, że nie zaszła żadna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. R. i w następstwie jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie uznając, że spełnione zostały warunki formalne wznowienia postępowania, a następnie decyzją z dnia 29 grudnia 2016 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 11 lutego 2016 r.

Odwołanie od tej ostatniej decyzji wniósł P. R. W następstwie jego rozpoznania Kolegium decyzją z dnia 27 marca 2017 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że stanowisko odmawiające przyznania przymiotu strony P. R. jest przedwczesne. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie wskazuje czy inwestycja może powodować uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, w tym dla nieruchomości wnioskodawcy. Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł P. Ł. (inwestor). Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Gd 373/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

Następnie, organ pierwszej instancji wydał w dniu 3 kwietnia 2018 r. decyzję, w której ponownie odmówił uchylenia swojej decyzji z 11 lutego 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego organ ten kolejny raz zajął stanowisko, że P. R. nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu ze względu na brak jego interesu prawnego w szczególności w świetle ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Uzasadniając organ pierwszej instancji powołał się na raport o oddziaływaniu projektowanej inwestycji na środowisko i stwierdził, że inwestycja ta nie wpłynie negatywnie na środowisko naturalne i nie będzie naruszać standardów jakości środowiska poza terenem do którego inwestor posiada tytuł prawny. Organ pierwszej instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie nie naruszy standardów jakości środowiska w zakresie hałasu oraz powietrza. Natomiast w zakresie dotyczącym uciążliwości zapachowych, z uwagi na brak przepisów w tym zakresie, organ ten powołał się na rozwiązania praktyczne określone w literaturze przedmiotu, odwołujące się do konieczności zachowania odpowiednich odległości pomiędzy obiektami będącymi źródłem uciążliwości a zabudowaniami mieszkalnymi, a które w jego ocenie są zachowane w związku z planowaną przez inwestora inwestycją. Organ przeprowadził też w dniu 23 lutego 2018 r. oględziny na terenie realizowanej inwestycji. Ze sporządzonej notatki wynika, że przyjęte rozwiązania technologiczne budowy chlewni oraz jej lokalizacja nie będą naruszać standardów jakości powietrza oraz nie wpłyną na stan klimatu akustycznego środowiska.

Odwołanie od tej decyzji złożył P. R. kwestionując ustalenia organu w zakresie jego statusu jako strony postępowania. Podkreślił odwołujący w szczególności, że przed planowaną inwestycją P. Ł. wyodrębnił z sąsiadującej z jego nieruchomością planowanej do zabudowy działki (nr ew. [..]) drogę dojazdową (działka nr [..]) do projektowanej inwestycji. Zabieg ten miał umożliwić wyłączenie go z udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem odwołującego jednak wyodrębnienie drogi nie powoduje, że przedmiotowe nieruchomości ze sobą nie sąsiadują, ani też nie zmienia się w żaden sposób zasięg i zakres oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość odwołującego, którego interes prawny w postępowaniu wynika również z prawa własności (art. 140 k.c.).

W następstwie rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 maja 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium obszernie opisało przebieg dotychczasowego postępowania z wniosku o wznowienie postępowania. Następnie Kolegium przedstawiło charakter postępowania wznowieniowego, wskazując w szczególności, że jest ono nadzwyczajnym postępowaniem ukierunkowanym na weryfikację decyzji ostatecznej w ściśle określonych sytuacjach. Jedną z takich sytuacji jest wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwykłym.

Kolegium podkreśliło, że niniejsze postępowanie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej, wiaty magazynowej, silosów paszowych oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 320 m2 na działce nr [..] w R. gm. S. Podstawę materialnoprawną do ustalenia warunków zabudowy stanowi ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073 ze zm.), która nie definiuje pojęcia strony tego postępowania. W takiej sytuacji, kwalifikacja w zakresie przyznania statusu strony następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 k.p.a. Zdaniem Kolegium o interesie prawnym, a dalej - przymiocie strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, innych niż inwestor osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Błędem jest natomiast, zdaniem Kolegium, określenie przymiotu strony na podstawie art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), ponieważ przepis ten w tym postępowaniu nie znajduje zastosowania. Oddziaływanie planowanej inwestycji należy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy ustalać biorąc pod uwagę przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 k.c.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że w okolicznościach niniejszej sprawy charakter, rozmiar i gabaryty planowanej inwestycji (budynek inwentarski o wymiarach szerokości elewacji do 100 m i wysokości kalenicy do 4,5 m; wiata magazynowa o szerokości elewacji do 24 m i wysokości kalenicy do 4,5 m; 2 silosy paszowe o wysokości 7 m każdy), a także związane z nią w sposób oczywisty uciążliwości związane z planowaną produkcją zwierzęcą oraz wynikające z większego niż do tej pory ruchu komunikacyjnego uzasadniają przekonanie o możliwości zaistnienia różnego rodzaju immisji na nieruchomości sąsiednie, znajdujące się w obszarze oddziaływania, do których należy nieruchomość E. i P. R., co uzasadnia uznanie ich za strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium już sam fakt, że taka możliwość istnieje - w związku z zanieczyszczeniem powietrza czy też ze zwiększonym hałasem, uzasadnia uznanie statusu właścicieli tych nieruchomości jako stron postępowania. Według organu odwoławczego pozbawiając właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] prawa udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia 11 lutego 2016 r., organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 7, 8, 28, 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz materialnego, co z kolei skutkowało zaistnieniem przesłanki wznowieniowej, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe uchybienia uzasadniają zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji z przekazaniem do ponownego jej rozpoznania przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy winien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszej decyzji i przeprowadzić wznowione postępowanie z udziałem pominiętych stron, a następnie podjąć odpowiednie do dokonanych ustaleń rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył P. Ł., domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 28, 78 § 1 i 2 k.p.a., art. 108, polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, a także naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. poprze jego niezastosowanie. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię oraz art. 144 k.c. przez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w nieuprawniony sposób jako dogmat uznał, że samo prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych oddziaływań ze strony inwestycji skarżącego implikuje status strony postępowania właściciela nieruchomości znajdującej się w pobliżu tej inwestycji. Skarżący podkreślił, że realizacja planowanej przez niego inwestycji nie spowoduje żadnych negatywnych immisji, jak też żadnych negatywnych oddziaływań wobec nieruchomości w wnioskodawcy, która nawet nie graniczy bezpośrednio z inwestycją. Jego zdaniem, organ odwoławczy w nadmierny sposób chroni interesy właściciela takiej nieruchomości, który swoich ewentualnych roszczeń mógłby dochodzić na drodze postępowania cywilnego. W dalszej części skargi obszernie opisano przebieg dotychczasowego postępowania i rozstrzygnięcia podejmowane przez organy na kolejnych etapach tego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymują w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Skarżący P. Ł. wniósł sprzeciw od kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2018 r. Sprzeciw ten podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodów w nim wskazanych.

Na początek wymaga podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu drugiej instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Tym samym, podstawowe znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma określenie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, którą wyznacza wniesienie środka zaskarżenia (sprzeciwu od decyzji lub skargi). Z akt wynika, że skarga została złożona w organie odwoławczym z dniem 6 lipca 2018 r., nie ulega zatem wątpliwości, że pomimo jej nazwy ("skarga"), uwzględniając brzmienie cytowanego wyżej art. 64a p.p.s.a., także z punktu widzenia daty jego obowiązywania, należało ją potraktować jako sprzeciw, a nie skargę, ze wszystkimi konsekwencjami z tego wynikającymi, opisanymi poniżej.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zatem zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma przede wszystkim zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, LEX nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z brzmienia tegoż przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przywołane poglądy judykatury, które zachowują aktualność mimo opisanej zmiany stanu prawnego i wprowadzeniu instytucji "sprzeciwu" od decyzji kasacyjnej w miejsce skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Odnosząc te rozważania do kontrolowanej decyzji sąd stwierdza, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ pierwszej instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.) oraz przepis materialny - art. 28 k.p.a., które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem sądu jednak ta ocena organu odwoławczego jest wadliwa, bowiem sporna w niniejszych okolicznościach jest materialnoprawna kwestia statusu P. R. jako strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy, a więc ocena prawna jednoznacznie ustalonych okoliczności istotnych w sprawie.

Niniejsza sprawa została zainicjowana przez P. R. w jego wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przez P. Ł. budynku inwentarskiego przeznaczonego do hodowli trzody chlewnej, wiaty magazynowej, silosów paszowych oraz zbiornika na gnojowicę o pojemności 320 m2 na działce nr [..] w R., gm. S., w którym to postępowaniu nie brał on udziału. Analiza akt sprawy i pism procesowych wskazuje, że spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy P. R. jako współwłaściciel działki nr [..] w R., gmina S., powinien być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia 11 lutego 2016 r., mocą której organ ten ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jak wynika z dotychczas wydanych decyzji organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że P. R. nie jest stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, w konsekwencji organ ten odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 11 lutego 2016 r. w postępowaniu wznowieniowym z jego wniosku. Z kolei, organ odwoławczy w decyzji z dnia 27 marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w celu jednoznacznego przesądzenia o statusie P. R. jako strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 373/17 oddalił skargę od uprzednio podjętej decyzji kasacyjnej. W decyzji z dnia 3 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy ponownie uznał, że P. R. nie jest stroną postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, przy czym jego analiza w tym zakresie oparta została o materiał dowodowy uzupełniony dokumentami w postaci: "wizji lokalnej" w terenie z dnia 23 lutego 2018 r., dokumentacji zdjęciowej wówczas sporządzonej oraz analizy oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie przygotowanej przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu pierwszej instancji oddziaływanie planowanej przez P. Ł. inwestycji "zamyka się" w granicach nieruchomości a to oznacza, że brak jest podstaw do traktowania P. R. jako strony postępowania. Organ odwoławczy w decyzji z dnia 21 maja 2018 r. ponownie uznał, że materiał dowodowy niezbędny do przesądzenia o statusie stron postępowania powinien zostać uzupełniony, a ustalenia organu pierwszej instancji w tej kwestii są nieprawidłowe.

Oceniając powyższe okoliczności z punktu widzenia art. 138 § 2 k.p.a., którego prawidłowość zastosowania jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że organ odwoławczy zastosował go w sposób wadliwy. Dopuszczalność zastosowania tego przepisu wyznacza w pierwszej kolejności jednoznacznie zidentyfikowane naruszenie prawa procesowego przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w analizowanych okolicznościach faktycznych organ odwoławczy w istocie nie zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenia prawa procesowego, lecz dostrzegł naruszenie prawa materialnego – art. 28 k.p.a. W szczególności, z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wprawdzie wynika, jakie przepisy postępowania naruszono – art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., nie wynika jednak, w jaki sposób naruszono te przepisy postępowania oraz jakie czynności dowodowe organ pierwszej instancji ma podjąć, by uchybienia te wyeliminować. Należy przypomnieć, że zasadą orzekania w postępowaniu administracyjnym w drugiej instancji jest rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej. Zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od reguły, obarczonym przesłankami, uzasadniającymi jego dopuszczalność. W konsekwencji, tylko zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. usprawiedliwia odstąpienie od zasady merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach stron. Organ odwoławczy rozstrzygając niniejszą sprawę po raz kolejny, uwzględniając swoje stanowisko w kwestii statusu P. R. jako strony postępowania, powinien był orzec co do istoty sprawy, gdyż dysponuje kompletnym materiałem dowodowym umożliwiającym dokonanie takiej oceny. Należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu wznowieniowym P. R. od początku bierze udział jako strona tego postępowania. Organ odwoławczy w takich okolicznościach nie miał podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż nie zostały spełnione przesłanki, umożliwiające wydanie tej decyzji. W takiej zaś sytuacji, organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć samodzielnie w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a., tj. wydać decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Organ odwoławczy winien był zatem w okolicznościach niniejszej sprawy sam sprawdzić, czy analiza uwarunkowań istniejących i mających wpływ na projektowaną inwestycję (analiza urbanistyczna), będąca załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy z 11 lutego 2016 r. jest prawidłowa i czy zapadła by decyzja tej samej treści w okolicznościach wznowionego postępowania. Należy ponadto wskazać, że skoro organ odwoławczy uznał, że P. R. jest stroną postępowania, to takie konsekwentne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w toku całego toczącego się postępowania wznowieniowego sprawia, że podmiot ten bierze udział w postępowaniu i korzysta ze wszystkich, wynikających z tego faktu uprawnień procesowych. W tych okolicznościach zatem brak jest przeciwskazań do tego, by organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, uwzględniające specyfikę takiego orzeczenia wynikającą z art. 151 k.p.a.

Przypomnieć jednocześnie należy, że w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że sąd administracyjny w postępowaniu na skutek sprzeciwu ma ograniczony zakres kognicji. Jest uprawniony jedynie do oceny sprawy w zakresie zastosowania przez organ administracji art. 138 § 2 k.p.a. Przepisy art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw w niniejszej sprawie złożył P. Ł. Uwzględniając wniesiony przez niego środek odwoławczy sąd w istocie dokonuje oceny stanowiska organu odwoławczego w kwestii statusu strony w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy, nie biorącej udziału w niniejszym postępowaniu sądowym. Ocena ta jednak jest korzystna dla P. R., co oznacza, że sąd nie przesądza w niniejszym postępowaniu na niekorzyść podmiotu, który nie bierze w nim udziału.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.