Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2320/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 1 i 2, art. 119, art. 121, art. 122 par. 2, art. 125 par. 1, art. 127
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Paweł Groński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 139/15 w sprawie ze skargi A.C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 139/15 oddalił skargę A.C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia.

Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że w związku z niewykonaniem obowiązku rozbiórki ogrodzenia nakazanego M i A. C. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sierpcu (dalej również: "PINB" lub "organ powiatowy") z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] organ powiatowy, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej powoływana również jako "P.e.a."), przeprowadził względem zobowiązanych postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku.

W dniu 28 kwietnia 2014 r. do zobowiązanych zostały skierowane upomnienia, które doręczono w dniu 29 kwietnia 2014 r. Następnie, w dniu [...] czerwca 2014 r., PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie M.C. w dniu [...] czerwca 2014 r., wszczęło postępowanie egzekucyjne. W dniu [...] czerwca 2014 r. organ powiatowy doręczył także tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] skierowany do A.C.

W dniu [...] października 2014 r. PINB, na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz z art. 20 § 1 pkt 4 P.e.a., wydał postanowienie w przedmiocie nałożenia na M.C. i A.M. grzywny w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Organ powiatowy wezwał zobowiązanych do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie do dnia 31 października 2014 r. Jednocześnie ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł i wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (nr [...] i nr [...]) w terminie do dnia 31 października 2014 r. Wskazał także, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanych, zaś w przypadku nieuiszczenia grzywny wraz z opłatą w wyznaczonym terminie, zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

A.C. złożył zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] października 2014 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: "WINB", "organ odwoławczy", "organ wojewódzki") postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływana również jako "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej powoływana również jako "Prawo budowlane"), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

WINB stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo przeprowadził postępowanie egzekucyjne, a wymierzenie grzywny w celu przymuszenia było zasadne.

Organ odwoławczy wskazał, że PINB, wydając zaskarżone postanowienie, zastosował się do dyspozycji art. 122 § 2 P.e.a., który określa konieczną treść postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Stwierdził też, że organ powiatowy nałożył na M.C. i A.C. grzywnę w wysokości 10.000 zł, powołując przy tym odpowiednią podstawę prawną, tj. w sposób uznaniowy w granicach kwot wskazanych w art. 121 § 2 i § 4 P.e.a.

W ocenie organu wojewódzkiego, PINB uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny. W uzasadnieniu swojego postanowienia wskazał bowiem, że przy ustalaniu w sposób uznaniowy kwoty grzywny kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowania środka egzekucyjnego. Stwierdził również, że kwota 10.000 zł powinna zmotywować zobowiązanych do realizacji wymaganego obowiązku. Organ odwoławczy zaznaczył także, że pomimo faktu, iż decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. stała się ostateczna, zobowiązani nie wykonali wynikającego z niej obowiązku, co potwierdzono podczas czynności kontrolnych dokonanych przez przedstawiciela organu powiatowego w dniu 4 września 2014 r.

W odpowiedzi na argumenty zawarte w zażaleniu WINB podkreślił, że w myśl art. 29 ust. 1 P.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie znaczy to jednak, że organ nadrzędny jest zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji pod względem formalnym. Dodał także, że sytuacja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. Wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 P.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. Ponadto, według art. 126 P.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

A.C. wniósł skargę na postanowienie WINB z dnia [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sierpcu z dnia [...] lutego 2014 r. nie została mu skutecznie doręczona. Na ten stan rzeczy miały wpływ: sytuacja rodzinna oraz problemy ze zdrowiem. W lipcu 2013 r. został ostatecznie orzeczony rozwód z żoną M.C. Ze względu na tę sytuację oraz chorobę (problemy z poruszaniem się), nie bywał codziennie w miejscu zamieszkania, które było jednocześnie jego adresem do korespondencji. Zdarzało się, że korespondencja kierowana do niego od innych osób, czy instytucji nie docierała do jego rąk.

Skarżący zaznaczył, że postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest dla niego bardzo krzywdzące. Po rozwodzie znajduje się on bowiem w trudnej sytuacji materialnej, a nie orzeczono jeszcze o podziale majątku. Była żona utrudnia zakończenie wspólnych spraw. Dodał, że sam spłaca kredyt zaciągnięty wspólnie w 2010 r., gdyż nie chce stracić wiarygodności banku. Wyjaśnił także, dlaczego wykonał sporne ogrodzenie.

WINB w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 139/15 oddalił skargę.

Sąd wywiódł, że zgodnie art. 15 § 1 P.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postepowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Sąd stwierdził, że zobowiązani nie wykonali obowiązku rozbiórki ogrodzenia nałożonego decyzją PINB z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Zaznaczył, że organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponieważ zatem obowiązek nałożony powołaną decyzją był wymagalny i podlegał egzekucji w trybie administracyjnym, to słuszne i zgodne z obowiązującym prawem były działania podjęte przez PINB, tj.: wszczęcie postępowania egzekucyjnego, wystawienie w dniu [...] czerwca 2014 r. tytułów wykonawczych nr [...] (na M.C.) i nr [...] (na A.C.) oraz wydanie postanowienia z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (poprzedzonego ponownymi oględzinami w dniu 4 września 2014 r., potwierdzającymi niewykonanie obowiązku rozbiórki).

W ocenie Sądu nałożona grzywna w kwocie 10.000 zł jest zgodna z przepisami P.e.a. (art. 119 § 1, art. 120, art. 121 § 1 i 2, art. 122 § 1 i 2) i niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanych. Sąd wywiódł, że art. 121 § 2 P.e.a. stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w maksymalnej dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, że wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla zobowiązanych. Zdaniem Sądu organy trafnie uznały, że grzywna w wysokości 10.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie zmotywuje zobowiązanych do realizacji wymaganego obowiązku. Sąd wziął też pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie organy nie będą miały możliwości kilkakrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, ponieważ – na mocy art. 121 § 4 P.e.a. – przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Sąd stwierdził dalej, że w skardze do Sądu A.C. powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] września 2014 r., podnosząc m.in., że decyzja nakazująca rozbiórkę ogrodzenia z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], nie została mu skutecznie doręczona. Sąd wyjaśnił, że art. 122 § 3 P.e.a. przyznaje zobowiązanemu dwa odrębne środki prawne ochrony w postępowaniu egzekucyjnym, mianowicie: zarzuty i następnie zażalenie w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 P.e.a.) oraz zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązany może skorzystać z obu tych środków, jednak rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny, organ odwoławczy nie może badać przesłanek z art. 33 P.e.a.

Sąd zaznaczył też, że okoliczności podnoszone przez skarżącego, związane z jego sytuacją osobistą, nie mogą podważać skutecznego doręczenia mu decyzji nakazującej rozbiórkę. Skarżący niewątpliwie wiedział, że PINB prowadzi postępowanie w sprawie ogrodzenia, o czym świadczy m.in. fakt doręczenia skarżącemu do rąk własnych postanowienia organu powiatowego z dnia [...] lutego 2012 r., czy też pismo skarżącego z dnia 4 kwietnia 2012 r., zawierające wniosek o zawieszenie postępowania. A.C. powinien zatem spodziewać się korespondencji od organu w przedmiotowej sprawie. Skarżący, należycie dbając o swoje interesy, mógł zawiadomić organ o innym adresie do doręczeń pism lub choćby zadbać o należyte informowanie go przez domowników o korespondencji kierowanej do niego przez organ. Z jego strony brak było jednak jakichkolwiek działań w tym zakresie. Skoro zatem w trakcie postępowania administracyjnego konsekwentnie podawał on ten sam adres zamieszkania, to nie można przyjąć, że wskazany adres nie był aktualny.

Jako nieistotną dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd ocenił argumentację skarżącego, wskazująca na okoliczności wykonania ogrodzenia objętego nakazem rozbiórki.

A.C., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 139/15. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. pominięcie art. 119 § 2 oraz błędną wykładnię art. 122 § 2 pkt 2 P.e.a., z których wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, ale także wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii, czy celowe byłoby zastosowanie takiego środka w miejsce grzywny w celu przymuszenia. Sąd w sposób dorozumiany przyjął, że przy egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego pierwszeństwo ma grzywna w celu przymuszenia przed wykonaniem zastępczym, jako środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego;

b. błędną wykładnię art. 121 § 2 P.e.a. poprzez przyjęcie, że grzywna w maksymalnej wysokości była zgodna z uznaniem administracyjnym organu, stanowiła środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanych, a jednocześnie w sposób najbardziej skuteczny mogła wymusić wykonanie nałożonego obowiązku;

c. pominięcie art. 366 § 1 i § 2 oraz art. 379 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 120 P.e.a. w ten sposób, że Sąd nie odniósł się do obowiązku określenia zasad uiszczenia grzywny przez dwie zobowiązane łącznie osoby fizyczne. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia powinno się określić zasady realizacji tego obowiązku – czy zobowiązanie ma charakter solidarny, czy też stanowi świadczenie podzielne;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że uchybienie Sądu polegało na niewzięciu pod uwagę argumentów skarżącego dotyczących prawomocnego orzeczenie rozwodu małżonków C. w dniu 27 lutego 2014 r. w kontekście orzeczenia o sposobie wykonania obowiązku nałożonej grzywny – w sposób podzielny, czy solidarny.

Podnosząc powyższe zarzuty, A.C. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku;

2. zasądzenie od WINB zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ramach pierwszego z postawionych zarzutów autor skargi kasacyjnej podnosi niezastosowanie art. 119 § 2 i błędną wykładnię art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako "P.e.a."). Kwestionuje nierozważenie przez Sąd pierwszej instancji, czy celowe było zastosowanie w sprawie innego środka egzekucyjnego niż grzywna w celu przymuszenia. Twierdzi, że Sąd błędnie - w dorozumiany sposób - przyjął, że przy egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowalnego pierwszeństwo ma grzywna w celu przymuszenia przed wykonaniem zastępczym, jako środek mniej uciążliwy.

Stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną jest błędne.

Funkcją postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Aby osiągnąć ten cel organ stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 P.e.a.). W świetle art. 7 § 2 P.e.a. obowiązkiem organów egzekucyjnych jest stosowanie środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego.

Katalog środków egzekucyjnych, możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w dziale III P.e.a. Przepisy P.e.a. nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego ograny egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego.

Zgodnie z art. 119 § 1 P.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do treści art. 119 § 2 P.e.a. grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Jak stanowi art. 122 § 2 P.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Wedle natomiast art. 127 P.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt.

Chociaż powołany wyżej art. 122 § 2 P.e.a. nie określa, który środek egzekucyjny powinien zostać zastosowany jako pierwszy, to zawiera istotną dla określania tej kolejności wskazówkę. Określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, stanowi bowiem normę, której treść pozwala na odczytanie relacji art. 119 i art. 127 P.e.a., a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych, sformułowanych w art. 7 § 2 P.e.a., w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego.

Otóż, jak wynika z art. 122 § 2 pkt 2 P.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy – będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z takiej konstrukcji art. 122 § 2 pkt 2 P.e.a. wynika, że intencją ustawodawcy było, aby co do zasady w pierwszej kolejności stosować grzywnę w celu przymuszenia. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i w literaturze przedmiotu, odwrotna sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze, powinna mieć miejsce wyjątkowo, kiedy to np. grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2525/14, z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10, z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 518/11, z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; P. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, str. 403). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w sprawie rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, ocenił dokonany przez organy egzekucyjne wybór środka egzekucyjnego pod kątem jego uciążliwości. Na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanych.

Co istotne, Sąd stwierdził także, że wymierzając grzywnę, organ kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Należy bowiem przypomnieć, że rolą postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych, ma na celu "zmotywowanie" do wykonania obowiązku. Jeżeli natomiast przymuszenie to okazuje się skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 P.e.a.) lub zwrotu uiszczonej bądź ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 P.e.a.). Zobowiązany, wykonując ciążący na nim obowiązek, może więc "uwolnić się" od konieczności uiszczenia grzywny. W takiej sytuacji niewątpliwie stanowi ona mniejszą ingerencję w prawa i wolności zobowiązanego niż wykonanie zastępcze.

W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji, akceptując dokonany przez organy egzekucyjne wybór środka egzekucyjnego, naruszył art. 119 § 2 lub art. 122 § 2 pkt 2 P.e.a.

Zarzut naruszenia art. 121 § 2 P.e.a. także jest niezasadny.

Zgodnie z art. 121 § 1 P.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4.

Stosownie do treści art. 121 § 4 P.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa.

Wedle natomiast art. 121 § 2 P.e.a. z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

Zgodnie z art. 121 § 5 P.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. wydano w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia obowiązku rozbiórki ogrodzenia. Obowiązek ten wynika zatem z przepisów prawa budowlanego. Nie dotyczy jednak przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Organ egzekucyjny uprawniony był więc do nałożenia grzywny jeden raz, a jej wysokość nie mogła przekroczyć kwoty 10.000 zł, określonej w art. 121 § 2 P.e.a.

Jak ustalił Sąd pierwszej instancji (strony nr 4 i nr 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) zobowiązani (M.C. i A.C.), pomimo doręczonych upomnień i tytułów wykonawczych, nie wywiązali się z obowiązku rozbiórki ogrodzenia, który nałożono na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sierpcu z dnia [...] lutego 2014 r. Wnoszący skargę kasacyjną nie podważa tych okoliczności.

Na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził natomiast, że nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonego postanowienia w zakresie obejmującym kwotę wymierzonej grzywny. Twierdzenie to jest prawidłowe. Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, wskazująca na konieczność oceny wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości przez pryzmat kosztów wykonania obowiązku rozbiórki i sytuacji majątkowej zobowiązanych, nie znajduje natomiast oparcia w przepisach prawa.

Należy podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, która - jak już wskazano - ma na celu skłonienie zobowiązanych, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Dlatego nie ma tu zastosowania, wyrażona w prawie karnym, zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2975/14, z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2611/13, z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 106/13. Niepublikowane). Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być więc na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanych nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie realizacji nakazanego obowiązku. Dlatego także, wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny kieruje się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r. II OSK 813/11. Niepublikowany).

Z powyższych względów należy stwierdzić, że trafnie Sąd pierwszej instancji skonstatował na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że grzywna w wysokość 10.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie powinna zmotywować zobowiązanych do realizacji tego obowiązku. Prawidłowo przy tym Sąd zwrócił uwagę, że skoro nałożona grzywna odnosi się do obowiązku z zakresu prawa budowlanego, to ma charakter jednorazowy. W takiej natomiast sytuacji, aby zastosowany środek egzekucyjny odniósł pożądany efekt (przymuszenie do wykonania), musi być odpowiednio dolegliwy dla zobowiązanego. Skoro celem grzywny jest przymuszenie do wykonania obowiązku rozbiórki, to nie ma także podstaw do rozważania przez organ określający wysokość grzywny w maksymalnej, dopuszczalnej wysokości, jakie mogą być faktyczne koszty wykonania tego obowiązku.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 366 § 1 i § 2 oraz art. 379 § 1 i § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako K.c.) w zw. z art. 120 § 1 P.e.a. Nie ma bowiem racji wnoszący skargę kasacyjną, że nakładając grzywnę na kilku zobowiązanych, organ egzekucyjny ma obowiązek określić zasady realizacji tego obowiązku, to jest ustalić, czy zobowiązanie ma charakter solidarny, czy też stanowi świadczenie podzielne.

Stosownie do treści wzmiankowanego wyżej art. 125 § 1 P.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Wykonanie przez jednego ze zobowiązanych obowiązku wskazanego w treści postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza więc, w świetle przepisów P.e.a., że obowiązek określony w tytule wykonawczym został spełniony wobec wszystkich zobowiązanych.

Skutek wykonania obowiązku przez jednego ze zobowiązanych wobec pozostałych zobowiązanych nie oznacza jednak, że w przypadku, gdy decyzja stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego skierowana jest do kilku osób, to grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tej decyzji, ma charakter zobowiązania solidarnego.

Zgodnie z art. 366 § 1 K.c. kilku dłużników może być zobowiązanych w ten sposób, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych (solidarność dłużników). Wedle zaś art. 366 § 2 K.c. aż do zupełnego zaspokojenia wierzyciela wszyscy dłużnicy solidarni pozostają zobowiązani.

Stosownie natomiast do treści art. 379 § 1 K.c., jeżeli jest kilku dłużników albo kilku wierzycieli, a świadczenie jest podzielne, zarówno dług, jak i wierzytelność dzielą się na tyle niezależnych od siebie części, ilu jest dłużników albo wierzycieli. Części te są równe, jeżeli z okoliczności nie wynika nic innego. Jak stanowi art. 379 § 2 K.c., świadczenie jest podzielne, jeżeli może być spełnione częściowo bez istotnej zmiany przedmiotu lub wartości.

Przewidziana w art. 366 § 1 K.c. solidarność dłużników musi wynikać z odpowiedniego tytułu. W świetle art. 369 K.c. tytuł taki tytuł może stanowić albo ustawa, albo czynność prawna. P.e.a. nie reguluje zasad uiszczania grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy decyzja, która stanowi podstawę tytułu wykonawczego, skierowana jest do kilku osób. Z pewnością nie przewiduje też, aby przedmiotowy środek egzekucyjny miał charakter zobowiązania solidarnego. Publicznoprawny charakter należności egzekucyjnych wyłączna z kolei umowne ukształtowanie zasad odpowiedzialności solidarnej z tego tytułu.

W realiach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nałożył obowiązek na M.C. i A.C., jako na inwestorów. Oboje wymienieni są zobowiązanymi w rozumieniu art. 1a pkt 20 P.e.a. Wobec obojga z nich wystawiono tytułu wykonawcze i na oboje z nich nałożono grzywnę w celu przymuszenia.

Analiza przepisów P.e.a. nie pozwala odnaleźć podstawy prawnej do ustalenia przez organ nakładający grzywnę charakteru tego świadczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2316/12. Niepublikowany). Ustalenie stosunków majątkowych pomiędzy zobowiązanymi (np. małżonków po ustaniu małżeństwa) z pewnością nie mieści się natomiast w zakresie kompetencji organu stosującego środek egzekucyjny, którego celem jest przymuszenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną.

Z powyższych względów również zarzut naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie argumentacji dotyczącej prawomocnego orzeczenia rozwodu skarżącego z M.C., w kontekście rozstrzygnięcia o sposobie wykonania obowiązku zapłaty grzywny (w sposób podzielny, czy solidarny), należało ocenić jako pozbawiony podstaw.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.