Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 117/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.61 a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 279/14 w sprawie ze skargi M.L. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. L. na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów kwotę 280 ( dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 279/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Gospodarki z dnia

[...] października 2011 r. nr [...].

Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. Minister Gospodarki odmówił M. L. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn.

"[...]".

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wywodzenie przez skarżącą żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z okoliczności, iż jest ono podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej jest bezzasadne, ponieważ orzeczenie to, nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach związanych z nieruchomością, której prawo własności przysługiwało poprzedniczce prawnej M. L.. Stąd też, zdaniem organu I instancji, brak jest podstaw aby stwierdzić, że decyzja nacjonalizacyjna w sposób bezpośredni wpływa na zakres praw i obowiązków wnioskodawczyni, orzekając jedynie o odjęciu prawa własności do przedsiębiorstwa spółce [...] sp. z o.o. na rzecz Państwa. W związku z powyższym, Minister Gospodarki stwierdził, że nie istnieją przesłanki pozwalające uznać wnioskodawczynię M. L. za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w przedmiocie stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r.

W dniu 28 października 2011 r. M. L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że jej interes prawny w niniejszym postępowaniu "nieważnościowym", wynika z faktu, iż jest ona następcą prawnym swojej matki E. G. vel L., dlatego przysługuje jej prawo współwłasności, które czyni zasadnym domaganie się przez nią zwrotu "bezprawnie zawłaszczonej nieruchomości".

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Gospodarki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na wstępie zaskarżonego postanowienia organ podkreślił, iż na etapie postępowania odwoławczego pojawiły się wątpliwości odnośnie zakresu przedmiotowego żądania M. L., wynikające z faktu, iż wnioskodawczyni wywodziła swój interes prawny z tytułu własności jej poprzednika prawnego do ww. nieruchomości, a z petitum pierwotnego wniosku nieważnościowego oraz z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynikało, iż domagała się z stwierdzenia nieważności całego orzeczenia nacjonalizacyjnego, którego przedmiotem było stwierdzenie przejścia na własność Państwa ww. przedsiębiorstwa. W związku

z powyższym organ wezwał pełnomocnika wnioskodawczyni do jednoznacznego wskazania, w jakim zakresie wnioskodawczyni wnosi o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 9 sierpnia 1948 r. W odpowiedzi pełnomocnik wskazał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy "(...) części nieruchomości, objętych pierwotnie Lwh [...] i Lwh [...], odpowiadającej udziałowi 21/48, jakiego właścicielem jest aktualnie wnioskodawczyni, a uprzednio - w dniu nacjonalizacji była jej matka E.G.".

Z uwagi na zawężenie zakresu żądania, organ rozpoznawał jedynie wniosek o stwierdzenie nieważności w zakresie nieruchomości przejętej wraz z przedsiębiorstwem, w udziale 21/48, której wnioskodawczyni była właścicielem.

Minister Gospodarki podniósł, iż w sprawach dotyczących oceny legalności orzeczeń nacjonalizujących przedsiębiorstwo, wydanych na podstawie art. 2 lub 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej prawem podmiotowym, które stanowi o istnieniu po stronie wnioskodawcy interesu prawnego do występowania z takim żądaniem, jest prawo własności do tego przedsiębiorstwa. Powołując się na orzecznictwo sądowo - administracyjne wskazano, iż interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu lub przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa posiada wyłącznie właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa - osoba prawna lub osoby fizyczne i ich następcy prawni, po udokumentowaniu tytułu własności do niego w dacie nacjonalizacji. Ponieważ z akt sprawy pozyskanych z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynikało, iż przedsiębiorstwo "[...]" stanowiło własność spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a nie wnioskodawczyni, czy też jej poprzedników prawnych, zasadnie stwierdzono, iż nie istnieją przesłanki, pozwalające uznać wnioskodawczynię za stronę postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. albowiem nie posiada ona interesu prawnego, opartego na materialno-prawnej przesłance, wywodzącej się z tytułu prawnego do ww. przedsiębiorstwa.

Organ podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość objęta lwh [...] oraz lwh [...] stanowiła przed II wojną światową własność T. L. (babki skarżącej) w udziale 27/48 części oraz E. L. (matki skarżącej; po drugim mężu G.) w udziale 21/48 części. Obecnie nieruchomości te stanowią działki nr [...] objęte KW nr [...] oraz działki nr [...] objęte KW nr [...], obie księgi prowadzone są przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie Wydział IV Ksiąg Wieczystych, których współwłaścicielami są obecnie Skarżąca M. L. w 21/48 części oraz Skarb Państwa w 27/48 części. Jedyną spadkobierczynią po E. G. jest jej córka skarżąca M. L.. Skarb Państwa widnieje w ww. księgach wieczystych jako współwłaściciel na podstawie decyzji (orzeczenia) nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 roku

o przejściu przedsiębiorstw na własność Państwa, ogłoszonego w Monitorze Polskim nr A-65 z dnia 9 sierpnia 1948 roku Wykaz 5 w części dotyczącej przedsiębiorstwa

[...] (załącznik do orzeczenia pod nr L.p. 28, L.p. wykazu 45).

Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. L..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.

Sąd przypomniał na wstępie, że postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. jeżeli z podania osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wówczas wprost wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Chyba, że brak tego interesu jest niewątpliwy i nie wymaga zabiegów interpretacyjnych. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, bez żadnych wątpliwości, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 k.p.a., co stwarza pełne możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Dopiero po dokonaniu analizy - we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego - w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, jeśli okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania.

Sąd podniósł, że z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wynika, iż umorzenie postępowania jest konsekwencją faktu, że skarżąca, jako osoba fizyczna, nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie, iż jest następcą prawnym właściciela przedsiębiorstwa - [...] w sytuacji, gdy faktycznym właścicielem tego przedsiębiorstwa była osoba prawna - Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Jednakże, zdaniem Sądu, ta interpretacja jest błędna, gdyż w opisanych okolicznościach sprawy brak było podstaw aby a priori, bez wszczęcia postępowania odmówić skarżącej interesu prawnego i przymiotu strony we wnioskowanym przez nią postępowaniu nadzwyczajnym. Tym bardziej, że organ jednocześnie przeprowadził szereg wnikliwych ustaleń co do okoliczności niniejszej sprawy bez udziału skarżącej. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, trudno uznać, że zachodziły uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Skoro bowiem stwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżącej wymagało podjęcia szczególnego ustalenia, czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku mogły stanowić podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. i w konsekwencji powyższego niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegającą na przyjęciu, iż odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, bez żadnych wątpliwości, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, podczas gdy analiza treści tegoż przepisu nie uzasadnia takiego wniosku, ponieważ w przepisie tym ustawodawca nie zawarł jakiegokolwiek zastrzeżenia, które stanowiłoby podstawę do dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tegoż przepisu,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, że uchylone postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] października 2011 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia, tym bardziej, że to naruszenie, nawet jeśli zostało stwierdzone, nie mogło być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 wzw. z art. 28 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie nie było oczywiste, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn "[...]", w części nieruchomości objętych pierwotnie Lwh [...] i Lwh [...], odpowiadającej udziałowi 21/48 całości, podczas gdy powyższe w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogło budzić wątpliwości.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W ocenie organu, już tylko samo literalne brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. oraz ratio legis tej regulacji uzasadniają stwierdzenie, że dopóki organ nie wszczął postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem ma prawo i obowiązek badać, czy pochodzi on od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. we wstępnej fazie tego postępowania, bez względu na to, czy brak przymiotu strony ma charakter oczywisty, czy też nie.

Z powyższego przepisu nie wynika bowiem w żaden sposób wywiedzione przez Sąd rozróżnienie, a tym samym dopuszczalność odmowy wszczęcia wyłącznie przy oczywistym braku przymiotu strony oraz konieczność wszczęcia postępowania

i wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku braku takiej oczywistości, tym bardziej, że takiego zastrzeżenia w tym przepisie nie ma, a wątpliwości może budzić już sama ocena, w którym przypadku ten brak przymiotu strony należy uznać za oczywisty. Natomiast niewątpliwie organ będzie zobowiązany wydać decyzję o umorzeniu postępowania w razie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem osoby niebędącej stroną w sprawie, w przypadku gdy powyższe zostanie przez organ dostrzeżone dopiero po wszczęciu tegoż postępowania.

Ponadto, w ocenie Ministra Gospodarki, stanowisko Sądu I instancji, który uchylił oba postanowienia organu tylko z tego z tego względu, iż nie można było uznać braku przymiotu strony za oczywisty oraz, że w niniejszej sprawie organ mógł tylko wydać w tym przedmiocie decyzję o umorzeniu postępowania, należy uznać za błędne i naruszające przepis art. 145 § l. pkt l lit c p.p.s.a. Sąd bowiem - pomijając słuszną zasadę ekonomiki procesowej - uchylił się od merytorycznego zbadania prawidłowości oceny dokonanej przez organ, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz zawarcia w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i ewentualnych wskazań co do dalszego postępowania w celu jak najszybszego wyjaśnienia kwestii legitymacji skarżącej. Powyższe jest o tyle zasadne, że Sąd niedokonując takiej oceny nie zbadał (a powinien) wpływu stwierdzonego przez siebie naruszenia na wynik sprawy, ponieważ tylko istotne naruszenia przepisów postępowania mogą uzasadniać uchylenie zaskarżonego - w niniejszej sprawie postanowienia. Gdyby bowiem ustalenia organu w zakresie interesu prawnego skarżącej były słuszne i nawet - idąc tokiem rozumowania Sądu I instancji zachodziła konieczność umorzenia postępowania w drodze decyzji, to przecież i tak powyższe stwierdzone przez Sąd uchybienie nie uzasadniałoby uchylenia ww. postanowień, skoro zarówno postanowienie o odmowie wszczęcia jak i decyzja o umorzeniu postępowania z powodu braku przymiotu strony przez wnioskodawcę daje dla strony ten sam efekt.

Organ podtrzymał także dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko, iż skarżąca nie posiada ani interesu faktycznego, ani też prawnego do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. w części nieruchomości, objętych pierwotnie Lwh [...] i Lwh [...], odpowiadającej udziałowi 21/48 całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Ministra Gospodarki ma usprawiedliwione podstawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy M. L. ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. o przejęciu na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn." [...]", odpowiadającej udziałowi 21/48 we własności przedmiotowej nieruchomości. Minister Gospodarki odmówił wszczęcia postępowani o stwierdzenie nieważności wskazanego orzeczenia obszernie uzasadniając stanowisko i przedstawiając argumentację na jego poparcie. Natomiast Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poczynił jedynie rozważania dotyczące formy rozstrzygnięcia, uznając, że w rozpoznawanej sprawie z uwagi na konieczność podjęcia czynności mających na celu ustalenie interesu prawnego osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą. Trzeba przyznać co do zasady rację Sądowi pierwszej instancji, że art.61a§1 k.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacjach kiedy oczywistym jest, iż żądanie wszczęcia postępowania wnosi osoba niemająca przymiotu strony i nie wymaga to dodatkowych ustaleń, zaś w każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego w żądaniu wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 KPA, ale kontynuować je i w trakcie postępowania ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący o wszczęcie postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji, a w przypadku braku przymiotu strony umorzeniem postępowania. Rzecz jednak w tym, że w rozpoznawanej sprawie organ w uzasadnieniu wydanych postanowień poczynił wywody uzasadniające przyjęcie, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony, nie zachodziła zatem konieczność podejmowana czynności i dokonywania dodatkowych ustaleń co do przymiotu strony, lecz istniała konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji oceny stanowiska organu nadzoru, nie zaś uchylenia wydanych rozstrzygnięć w sytuacji, gdy nie ma potrzeby przeprowadzenia żadnego dodatkowego postępowania, czy przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających, czy też dokonywania jakichkolwiek ustaleń. Nie zachodziła potrzeba uchylenia rozstrzygnięć organu tylko dla samej formy rozstrzygnięcia bez odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do istoty sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma jakichkolwiek rozważań dotyczących zasadności bądź niezasadności przyjęcia przez organ nadzoru braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Rację ma zatem skarżący kasacyjnie Minister Gospodarki, gdy zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że Sąd ten uchylił się od merytorycznego zbadania prawidłowości oceny dokonanej przez organ w kwestii interesu prawnego strony skarżącej, a także nie zawarł w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i ewentualnych wskazań co do dalszego postępowania. W zaskarżonym wyroku nie dokonując oceny prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu nie dokonano także zbadania wpływu stwierdzonego przez Sąd naruszenia na wynik sprawy. W istocie zatem nie dokonano w prawidłowy sposób kontroli legalności zaskarżonego aktu.

W takiej sytuacji zaskarżony wyrok wprawdzie uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej co do istoty sprawy, lecz z uwagi na ekonomikę procesową zachodzi konieczność poczynienia rozważań dotyczących zagadnienia legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Ugruntowane w orzecznictwie jest stanowisko zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Początkowo w orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa obejmowało, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej, przejęcie na własność wszystkich jego składników niezbędnych do funkcjonowania przedsiębiorstwa, niezależnie od tego, czyją stanowiły własność, a zatem majątku w najszerszym znaczeniu, bez wyłączenia jakichkolwiek składników w momencie przejęcia i bez względu na to czyją były własnością. Ten pogląd został zaprezentowany przez Sąd Najwyższy: w wyroku z dnia 14 lipca 1951, sygn. akt C 152/51 (OSNCK 1953 nr 3, poz. 63), w postanowieniu z dnia 2 października 1967 r., sygn. akt IC 74/67 (OSNCP 1968 nr 12, poz. 211) i w postanowieniu z dnia 25 lipca 2001 r., sygn. akt ICKN 1350/98 (OSNC 2002 nr 3, poz. 41) oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 628/98 (Lex nr 45929), z dnia 13 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1402/04 i z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 233/05 (niepubl.). Jednakże w orzecznictwie prezentowano także stanowisko odmienne zgodnie z którym art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej nie dawał podstaw do przejmowania na własność Państwa razem z przedsiębiorstwem nieruchomości, nawet jeżeli były z nim funkcjonalnie związane, lecz stanowiły własność osób trzecich (tak m.in. w wyrokach NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2484/98 (Lex 48637), z dnia 21 marca 2001, sygn. akt IV SA 2182/99 (Lex 51226), z dnia 13 września 2001, sygn. akt IV SA 1246/99 (OSP 2003, nr 7-8, poz. 90) i z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1402/05 (niepub). Ta rozbieżność poglądów została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2007 r., I OPS 2/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 5., zgodnie z którą przejęcie przez Państwo na własność przedsiębiorstwa, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie obejmowało przejęcia własności nieruchomości włączonej do tego przedsiębiorstwa, która nie należała do przedsiębiorcy, lecz stanowiła własność osoby trzeciej.

Przyznanie legitymacji spadkobiercom właścicieli przedwojennej nieruchomości do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego również w stosunku do orzeczenia przejmującego na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwo wynika ze specyfiki regulacji prawnych o charakterze materialnym i procesowym dotyczących szeroko pojętej nacjonalizacji gospodarki narodowej. Podstawowymi aktami prawnymi regulującymi przejście własności majątku przedsiębiorstw dotychczas stanowiących własność prywatną na rzecz państwa polskiego była ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62 ze zm.). Wskazane akty prawne przewidywały wydanie dwóch orzeczeń niezbędnych do przeprowadzenia celu nacjonalizacji: 1) orzeczenia stwierdzającego nabycie przedsiębiorstwa z mocy prawa przez Państwo wydawanego na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r. oraz 2) orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, wydawanego w oparciu o § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy stawał się integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego, określającego składniki majątkowe przejmowanego przedsiębiorstwa nie stanowiło samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa składników majątkowych wykazanych w protokole zdawczo-odbiorczym, na rzecz Państwa. Takim orzeczeniem, stwierdzającym nabycie przedsiębiorstwa z mocy prawa przez Państwo, na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.), jest orzeczenie właściwego, ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa, ministra, wydawane na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ustawy nacjonalizacyjnej z dnia 3 stycznia 1946 r.

. Ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) określała, które przedsiębiorstwa podlegają przejęciu (art.2 i art.3 ), zaś w art.6 stanowiła o przejęciu przedsiębiorstw na rzecz Państwa lub polskich osób prawnych prawa publicznego w całości wraz z majątkiem nieruchomym i ruchomym oraz wszelkimi prawami. Zgodnie z delegacją zawartą w art.6 ust.4 wskazanej ustawy Rada Ministrów w dniu 30 stycznia 1947 r. wydała rozporządzenie w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na rzecz Państwa. Przepisy wskazanego rozporządzenia przewidywały, że właściwy minister w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydaje orzeczenie o przejściu na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego w myśl art.2 ustawy lub o przejęciu zgodnie z art.3 ustawy ( §65 ust.1 i 2). Przedsiębiorstwo przejęte w myśl art.3 ustawy przechodziło na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia (§71). Zgodnie z §72, §74, §75 i§75 a rozporządzenia osoby lub organizacje wyznaczone przez właściwego ministra sporządzają protokół zdawczo – odbiorczy wymieniający składniki majątkowe przejmowanego przedsiębiorstwa, który przedstawiają ministrowi do zatwierdzenia. Zatwierdzając protokół zdawczo – odbiorczy właściwy minister rozpatruje zgłoszone zarzuty i ustala w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem stanowią część składową i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego a zatwierdzony protokół zdawczo – odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa ( §75 a ust.1 i 2 rozporządzenia).

Jak zatem wynika z powyższych uregulowań przejęcie lub przejście przedsiębiorstwa na rzecz Państwa następowało z mocy samego prawa, a orzeczenie właściwego ministra miało charakter deklaratoryjny. To orzeczenie o przejęciu przedsiębiorstwa stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej (§1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Przemysłu, Aprowizacji i Handlu, Żeglugi i Handlu Zagranicznego oraz Komunikacji o określeniu trybu ujawnienia w księgach wieczystych, rejestrach handlowych i innych rejestrach publicznych przejścia na własność Państwa i osób prawnych prawa publicznego przedsiębiorstw, nieruchomości i praw hipotekowanych – Dz.U. Nr 17, poz. 116). Skoro orzeczenie nacjonalizacyjne stanowiło tytuł do ujawnienia przejścia własności na rzecz Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, to zawierało ono w sobie także element sui generis konstytutywny. Orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu jest wprawdzie integralną częścią orzeczenia nacjonalizacyjnego, ale to orzeczenie nacjonalizacyjne wywoływało skutek rzeczowy. W wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VCSK 182/09, publ. Lex nr 688049, Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, że skoro decyzja nacjonalizacyjna nie została wzruszona, to oznacza, że w dalszym ciągu pozostaje ona w obrocie prawnym i wywołuje określone w niej skutki. Sąd Najwyższy uznał, że samo tylko stwierdzenie nieważności orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo – odbiorczego niewątpliwie uzasadnia stwierdzenie nieważności właściwej decyzji nacjonalizacyjnej, jednakże nie powoduje tego skutku automatycznie. Sąd Najwyższy wywiódł, że to orzeczenie o przejęciu rodziło skutek rzeczowy, czyli odjęcie prawa rzeczowego przysługującego do wszelkich składników znacjonalizowanego przedsiębiorstwa (w tym stanowiącego własność osób trzecich) następowało wskutek wydania orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa, istnieje związek pomiędzy orzeczeniem nacjonalizacyjnym, a sytuacją prawną osoby trzeciej, którą akt nacjonalizacyjny pozbawiał własności.

Według autora skargi kasacyjnej argumentem przemawiającym za słusznością prezentowanego stanowiska jest możliwość wystąpienia przez przedwojennego właściciela nieruchomości do sądu wieczystoksięgowego z powództwem w trybie art.10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Przepis ten stanowi, że w razie niezgodności miedzy stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest pisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Podstawową przesłanką , która musi być spełniona jest istnienie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w dziale II księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, wynikającym z prawomocnych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział drogę postępowania administracyjnego oraz formę decyzji administracyjnej dla stwierdzenia przejścia z mocy prawa lub przeniesienia nieruchomości na inny podmiot i decyzja administracyjna stanowiła podstawę wpisu prawa własności w księdze wieczystej, sąd powszechny nie jest uprawniony do badania, czy rzeczywiście zachodziły podstawy do wydania decyzji administracyjnej i to niezależnie od jej konstytutywnego, czy deklaratoryjnego charakteru. Skoro bowiem ustawodawca przewidział tryb postępowania i kontrolę legalności aktów administracyjnych przez dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, to w ocenie Sądu Najwyższego nie ma żadnych podstaw prawnych lub społecznych do wkraczania przez sądownictwo powszechne w dziedzinę zastrzeżoną dla organów administracyjnych.

Powyższe uwagi dotyczą pewnych generalnych zasad ukształtowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do interesu prawnego w sprawach o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych. Nie ma jednak jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W zaskarżonym postanowieniu Minister Gospodarki uzasadniał przyjęcie braku po stronie M. L. interesu prawnego następującymi okolicznościami sprawy: 1) orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lipca 1948 r. nie było podstawą wpisu prawa własności, gdyż podstawę wpisu prawa własności Skarbu Państwa stanowiły: postanowienie Sądu Grodzkiego w Świdnicy z dnia 19 czerwca 1946 r., sygn. R.2/46, oświadczenie z dnia 9 lipca 2004 r., Rep. [...] złożone przez Polskie Zakłady [...]" w K. SA, oraz zarządzenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia 27 grudnia 1967 r., 2) zapadła ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] października 1961 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo – odbiorczego, 3) wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] sierpnia 1948 r. dotyczył części nieruchomości objętych pierwotnie Lwh [...] i Lwh [...] odpowiadającej udziałowi 21/48 jakiego właścicielem jest aktualnie M. L., a wcześniej była jej matka E. G., 4) interes prawny do stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego ma wyłącznie właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa Spółka z o.o., 5) w wyniku postępowań sądowych toczących się przed sądami powszechnymi matka M. L. – E.G. została wpisana do księgi wieczystej, jako współwłaścicielka 21/48 części nieruchomości, z czego wynika, że E. G. odzyskała przedmiotową nieruchomość, a na mocy postanowienia spadkowego tę nieruchomość uzyskała jej córka M. L., 6) aktem notarialnym z dnia 13 września 2013 r., Rep. A [...] M. L. sprzedała swój udział wynoszący 21/48 we własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz M. S..

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do przedstawionej przez Ministra argumentacji, co w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważy, czy wskazane przez organ nadzoru okoliczności uzasadniają przyjęcie, że M. L. nie ma interesu prawnego do kwestionowania decyzji nacjonalizacyjnej w drodze stwierdzenia jej nieważności. Należy mieć na względzie w szczególności podnoszoną przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w skardze kasacyjnej okoliczność sprzedaży przez M. L. przysługującego jej udziału we własności spornej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.