Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 221/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant z-ca Kierownika Sekretariatu Kinga Jezierska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2015r. sprawy ze skargi A. S. i A. S. na uchwałę Rady Gminy Ż. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy linii elektroenergetycznej [...] oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Ż. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy

Ż. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy linii elektroenergetycznej [...] po stwierdzeniu braku naruszenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. przyjętego uchwałą Rady Gminy Ż. Nr [...] z dnia [...] r., zmienionego uchwałą Rady Gminy Ż. Nr [...] z dni [...] r., podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy linii elektroenergetycznej [...].

Po bezskutecznym wezwaniu organu uchwałodawczego do usunięcia naruszenia prawa, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną powyżej uchwałę skierowali A. S. i A. S. wnosząc w niej o:

"1. uznanie uchwały Rady Gminy Ż. nr [...] z dnia [...]r. w sprawie "Uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż. w zakresie linii elektroenergetycznej [...] za niezgodną z prawem i jej uchylenie w całości ex tunc;

2. zbadanie czy zaskarżona uchwała nie została podjęta z naruszeniami prawa powodującymi jej nieważność na mocy art. 156 par. 1 pkt 2 kpa w zw. z naruszeniami wskazanymi w skardze;

3. zasądzenia na rzecz skarżących kosztów procesów podług norm przepisanych:

4. wstrzymanie wykonania skarżonej uchwały do czasu prawomocnego rozpoznania skargi."

W uzasadnieniu skarżący zarzucili, że uchwała została podjęta z naruszeniem przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powołanej, a także pomimo tego, że plan zagospodarowania przestrzennego oraz "inne elementy procedury uchwalania planu sporządzono z naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania, łamiąc obowiązujące przepisy prawa w tym zakresie".

Skarżący podali również, że w głosowaniu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały uczestniczył radny "rodzinnie powiązany" z R. W., który otrzymał korzyść finansową w postaci odszkodowania za przebieg linii przez jego grunty.

Ponadto w uzasadnieniu skargi A. S. i A. S. wyjaśnili, że przeprowadzenie linii wysokiego napięcia w odległości 400 m od ich domu w bezpośredni sposób narusza ich prawa majątkowe.

W ocenie skarżących budowa linii spowoduje znaczny spadek wartości ich nieruchomości, jak i spadek wartości nieruchomości w całej miejscowości, a pomimo wielokrotnych wezwań kierowanych zarówno do Wójta Gminy Ż. jak i Rady Gminy Ż. o dokonanie wyceny spadku wartości nieruchomości, organy te odmówiły realizacji swojego ustawowego obowiązku.

Ponadto Gmina Ż. nie prowadziła i - jak wynika z uzyskanych informacji nie ma zamiaru - realizowania w miejscowości M. żadnych - poza stanowiącymi jej obowiązek ustawowy - prac mających podnieść atrakcyjność miejscowości i wyrównać straty mieszkańców wynikające z umiejscawiania na terenie miejscowości instalacji obniżających jej atrakcyjność i wartość nieruchomości.

Skarżący podali również, że kwestia spadku wartości nieruchomości w miejscowości M. była wielokrotnie przedmiotem korespondencji mieszkańców miejscowości M. i Wójta Gminy Ż. oraz Rady Gminy Ż.. Organy te stały na stanowisku, że nie muszą dokonywać obliczeń skutków ekonomicznych swoich decyzji.

W dalszej części uzasadnienia skarżący zarzucili podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem:

- art. 1 pkt 2 ust. 5, 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie uchwały bez uwzględnienia obowiązku ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi a także potrzeby interesu publicznego;

- art. 10 pkt 1 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie uchwały bez uwzględnienia uwarunkowań wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludności;

- art. 51 pkt. 2 ust. 2e ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez podjęcie uchwały bez uwzględnienia oddziaływań na ludzi.

Podali jednocześnie, że stanowiąca element składowy "Projektu zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. w zakresie trasy linii elektroenergetycznej 400 kv" Prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." nie uwzględniała stanu faktycznego dla miejscowości M., zawiera szereg błędów i jest niezgodna z przepisami prawa. Nie zawiera ona jakiejkolwiek informacji o już oddziaływujących na mieszkańców miejscowości M. następujących instalacjach:

- wybudowanej w 2011 r. linii najwyższych napięć przebiegających przez miejscowość M.. Linia ta jest zaznaczona ma mapie studium, natomiast w opisie nie ma ani słowa na temat jej istnienia. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do oddziaływania, istniejącej linii na mieszkańców miejscowości M.;

- linii średniego napięcia przebiegającej przez miejscowość M. - między innymi przez działki nr 35/5, 35/4, 35/3, 35/2, 70/7, 70/12, 70/13. Linia ta zgodnie z planami powinna być uziemiona, faktycznie jest jednak linią napowietrzną oddziaływującą na mieszkańców miejscowości M.. Linia ta nie jest ujęta zarówno na mapie jaki w dokumentacji projektu i prognozie oddziaływania;

- torów kolejowych i generowanego hałas który przekracza dopuszczalne normy opisane w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

- oddziaływania autostrady [...] i generowanego hałasu który przekracza dopuszczalne normy opisane w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

(Sprawa decyzji środowiskowej była przedmiotem postępowania przez WSA w Warszawie, sygnatura akt IV SA/Wa 902/14. Została ona zakończona w dniu 3 października 2014r. wyrokiem w którym WSA w Warszawie nakazał ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, co może skutkować koniecznością wydania nowej decyzji środowiskowej, stanowiącej element procedury.)

Ponadto – zdaniem skarżących - dokument przedstawiony przez Wójta Gminy Ż. pt. "Analiza potencjalnego oddziaływania na organizmy żywe projektowanej linii napowietrznej 400 kv relacji[...]" nie spełnia żadnych wymogów opinii określonych zarówno w przepisach art. 200 § 2 kpk jak również wielokrotnie wskazywanych w wyrokach Sądu Najwyższego, w tym: wyrok SN z 3 czerwca 1974r. sygn. akt II CR 273/74, wyrok SN z 19 maja 1998 r. sygn. akt II UKN 55/98. Sam dokument jest niespójny i sprzeczny. Swoje wnioski dotyczące oddziaływania linii na mieszkańców miejscowości M. autor oparł na nieprawdziwych informacjach o odległości linii od miejscowości M. – przedmiotową odległość autor wymierzył na 800 m, choć faktycznie wynosi ona 260 od najbliższego domu, a 350 od domu skarżących. Sporządzony przez autora wniosek, że linia umiejscowiona 800 m od najbliższego domu nie będzie oddziaływać na mieszkańców jest nieadekwatny do stanu faktycznego. Opinia taka jest zatem nie ważna, i nie może być wykorzystywana do określenia czy linia najwyższych napięć znajdująca się 260 metrów od najbliższego domu będzie oddziaływać na jego mieszkańców.

Przez miejscowość M. przebiegają już dwie linie: linia najwyższych napięć

wybudowana w 2011 r. oraz linia średniego napięcia, a władze gminy Ż., omijają miejscowości w których zamieszkują ich członkowie, ich rodziny lub osoby powiązane towarzysko, a wszystkie niedogodne instalacje lokują w obrębie miejscowości M.. Jednocześnie, nawet minimalny procent wpływów z instalacji oddziaływujących negatywnie na miejscowość M. i jej mieszkańców, niej jest inwestowany w poprawę atrakcyjności miejscowości M. i zrównoważenie negatywnego wpływu instalacji.

Skarżący zarzucili również, że "Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. w zakresie trasy linii elektroenergetycznej 400 kv" nie zawiera następujących, wymaganych przepisami elementów:

- przewidywanych znaczących oddziaływań, w tym oddziaływań bezpośrednich, pośrednich i długoterminowych na ludzi oraz dobra materialne z uwzględnieniem zależności między tymi elementami środowiska i między oddziaływaniami na te elementy;

- oddziaływania projektowanej linii najwyższych napięć w kumulacji z wpływem innych linii energetycznych i instalacji już istniejących na terenie lub w pobliżu miejscowości M. na życie i zdrowie mieszkańców miejscowości;

- analizy przewidywanych znaczących oddziaływań, w tym oddziaływań skumulowanych na ludzi oraz dobra materialne z uwzględnieniem zależności między tymi elementami środowiska i między oddziaływaniami na te elementy.

W zakończeniu uzasadnienia skarżący wskazali na naruszenie przepisów art. 6-11 kpa, art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie informacji, że projekt mógł zostać sporządzony z naruszeniem zasad bezstronności i obiektywizmu oraz zarzucili nieprzeprowadzenie wymaganych konsultacji społecznych w zakresie "Projektu zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż. w zakresie trasy linii elektroenergetycznej 400 kv" wraz ze stanowiącą jego część "Prognozą oddziaływania na środowisko ustaleń zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ż." z mieszkańcami miejscowości M., wskazując przy tym, że spotkania organizowane przez przedstawicieli Gminy i inwestora odbyły się już po ustaleniu przebiegu linii i sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko oraz podjęciu przez Radę Gminy Ż. uchwały o przystąpieniu do zmiany studium na podstawie tego projektu.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 31 marca 2015 r. Rada Gminy Ż. wniosła o oddalenie skargi w całości, uznając zarzuty w niej sformułowane oraz przedstawioną argumentację za chybione.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wyjaśnił, że uchwała została podjęta w celu umożliwienia w przyszłości na terenie gminy Ż. budowy odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...]. Inwestycji, która jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518, 659, 805, 822, 906). Inwestycja przebiega przez obszar 10 gmin powiatów [...], a odcinek zlokalizowany na obszarze gminy Ż. jest jednym z jej elementów.

Ponadto projekt przedmiotowego planu został sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy wyważeniu zarówno interesu publicznego jak i poszanowaniu prawa właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Rada Gminy podała, że wbrew sugestiom skarżących to nie władze Gminy zlokalizowały drugą linię wysokiego napięcia. Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i została wpisana na wniosek A. S.A. do planu zagospodarowania przestrzennego województwa d.. Wskazała też, że trudno odnieść, się do zarzutu spadku cen nieruchomości skarżących albowiem operat szacunkowy jest wykonywany przez rzeczoznawcę majątkowego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz w oparciu o aktualne ceny transakcyjne nieruchomości. W chwili obecnej nie ma możliwości oszacowania w operacie szacunkowym hipotetycznego nawet spadku wartości nieruchomości skarżących w bliżej niesprecyzowanej przyszłości. Jednocześnie zdaniem Rady Gminy budowa przedmiotowej linii, w odległości wielokrotnie przekraczającej dopuszczalną prawem odległość, w żaden sposób nie utrudni korzystania z budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w którym zamieszkują skarżący, a tym samym linia energetyczna nie będzie miała wpływu na cenę nieruchomości skarżących w latach następnych.

Odnosząc się do naruszenia art. 25 a Ustawy o samorządzie gminnym w zakresie głosowania C. W. (byłego Radnego Rady Gminy Ż.), Rada Gminy podała, że z powziętych przez Radę informacji wynika, że były radny C. W. nie posiada gruntów w obszarze planu, a tym samym nie miał on interesu prawnego biorąc udział w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą. Trudno również stwierdzić, czy opisywany w skardze R. W. (właściciel gruntów, przez które przebiega linia) jest w ogóle powiązany rodzinnie z C. W., bardziej niż z innym mieszkańcem gminy o tym nazwisku (a jest ich wielu).

Rada Gminy zwróciła też uwagę, że skarga dotyczy planu miejscowego, więc nie ma do niego zastosowania "prognoza środowiskowa" która sporządzona jest przy okazji sporządzania "Studium..." a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyjaśniła również, że "Wybudowana w 2011 r. linia najwyższych napięć", o której mowa w lit. A, nie przebiega przez miejscowość M., a jedynie (w niewielkim fragmencie) - przez grunty rolne obrębu geodezyjnego M. co niewątpliwie nie oznacza tego samego.

"Linia średniego napięcia...", o której mowa w lit B, została prawdopodobnie wybudowana przed rokiem 1945 (i aktualnie umożliwia ona zaopatrzenie wsi M. w energię elektryczną), a zawarte w planie miejscowym z 2003 r. zalecenie jej "skablowania" - nie "uziemienia", nie jest związane z ewentualnym oddziaływaniem linii w zakresie promieniowania elektromagnetycznego, a ma na celu umożliwienie bardziej optymalnego zagospodarowania działek przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Ponadto Rada wskazała w uzasadnieniu wniosku, że dokument pn. "Analiza potencjalnego oddziaływania na organizmy żywe..." nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych, a jest opracowaniem pomocniczym, które powstało, aby niezależny specjalista (nie biegły sądowy) mógł przybliżyć mieszkańcom Gminy Ż. przepisy obowiązujące w tym zakresie.

W zakończeniu uzasadnienia Rada zwróciła uwagę, że ustaleniami planu miejscowego nie można naruszyć kodeksu postępowania administracyjnego albowiem ten nie jest stosowany przy procedurze planistycznej, a ponadto, że przedmiotem skargi jest plan a nie "Studium...". Przewidziane prawem konsultacje społeczne zostały dokonane. Obejmowały one wyłożenie do publicznego wglądu zarówno projektu "Studium..." (dwukrotne wyłożenie), jak i projektu planu. Odbyły się stosowne dyskusje publiczne. Obwieszczenia i ogłoszenia w powyższych sprawach zostały dokonane prawidłowo, a na frekwencje podczas dyskusji publicznych organ gminy nie ma wpływu.

Rada podkreśliła również, że cała procedura planistyczna została sprawdzona przez Wojewodę D. pod względem zgodności z prawem, a przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym i weszła w życie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

W dniu 27 kwietnia 2015 r. doręczone zostało Sądowi pismo pełnomocnika A. S.A. oznaczone jako "Pismo uczestnika postępowania" zawierającego wniosek o dopuszczenie Spółki do udziału w charakterze uczestnika postępowania prowadzonego w tej sprawie oraz wniosek o oddalenie skargi i o nieuwzględnienie wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu przedstawiona została w odniesieniu do każdego z wniosków zawartych w piśmie stosowna argumentacja.

Postanowieniem, podjętym na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił dopuszczenia A. S.A. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

Orzeczenie to zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2015 r., (sygn. akt II Oz 667/15), wydanym po rozpoznaniu zażalenia A. S.A. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o dopuszczeniu Spółki do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 6 października 2015 r. pełnomocnik Gminy Ż. wniosła o oddalenie skargi, natomiast pełnomocnik substytucyjny A. S.A. przedłożył do akt oryginał pisma procesowego złożonego w imieniu Spółki oznaczonego jako "Odpowiedź na skargę" i przesłanego w dniu 2 października 2015 r. faksem, wyjaśniając jednocześnie, że w egzemplarzu przekazanym faksem błędnie oznaczono podmiot reprezentowany (mocodawcę). Ponadto pełnomocnik Spółki wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.1269/ i art.3 § 2 pkt.5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm./, sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Ż. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy linii elektroenergetycznej 400 kV [...].

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 101 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne i czy podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości to, że sprawa, w której zaskarżona uchwała została podjęta – uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie trasy linii elektroenergetycznej [...] – zaliczona jest do spraw z zakresu administracji publicznej.

Z przedstawionych Sądowi akt wynika również, że spełniony został przez skarżących warunek uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem z dnia 16 grudnia 2014 r., które wpłynęło do Biura Rady Gminy Ż. w dniu 23 grudnia 2014 r. Wezwanie nie zostało przez Radę Gminy uwzględnione.

W dalszych czynnościach, podejmowanych w sprawie Sąd był zobligowany do dokonania oceny kwestii naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, którzy w uzasadnieniu skargi wskazywali na fakt posiadania nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym w odległości 400 m od trasy przebiegu linii wysokiego napięcia i przewidywany z tego powodu znaczny spadek wartości tej nieruchomości, co narusza ich prawa majątkowe, a także spadek wartości nieruchomości w całej miejscowości M..

Wyjaśnić zatem należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483).

Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm./. oraz z art. 3 ust.1, 14 ust. 1 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm./.

Ponadto stosownie do art. 3 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zapisy.

Dla skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżącego podmiotu.

W wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 476/04) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do uwzględnienia skargi może doprowadzić tylko takie naruszenie kwestionowanych aktem interesu prawnego lub uprawnienia, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być ono tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07).

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Skarga wniesiona bowiem w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69).

Skoro zatem w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, Samorząd Terytorialny z 2003 r. Nr 10).

W niniejszej sprawie skarżący obowiązani byli zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Istotne też jest, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy formalnego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się w niniejszej sprawie dopatrzyć. Strona skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nią uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie.

Należy również zwrócić uwagę, że część zarzutów naruszenia własnego interesu skarżący wywodzą z naruszenia porządku prawnego, w zakresie reguł procedury planistycznej.

Wyjaśnienia wymaga przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Fakt nadania gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis powyższy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślić należy również, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności.

W tej ostatniej kwestii Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, publ. OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencją w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywaną poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta.

W tym miejscu należy jednak wskazać, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym, bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, publ. LEX nr 496199). Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały.

Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w trwałej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle ze tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnia ona gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w konsekwencji czasem ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07).

Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi z interesem publicznym a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo. (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06, publ. LEX nr 499840).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżących. Naruszenia wskazane w skardze dotyczą bowiem (ewentualnego, bowiem Sąd tego w niniejszej sprawie nie badał wobec braku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego) naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, regulującego procedurę planistyczną. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zaś wyeliminowana z obrotu prawnego, jedynie wtedy, gdy dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego, ale przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego skarżącego. Tylko naruszenie obiektywnego porządku prawnego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wykazali naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały na ich sytuację. Za takie nie można uznać sugerowanego przez skarżących obniżenia wartości nieruchomości, do której przysługuje im prawo własności, spowodowanego przebiegającą w odległości 400 metrów od nieruchomości trasą linii elektroenergetycznej 400 kV.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że do uwzględnienia skargi na uchwałę może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. W niniejszej sprawie skarżący powołali się wyłącznie na hipotetyczny skutek.

W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżących argumentacja wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym - o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust.1 omawianej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości /por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009r., sygn. akt IIOSK 251/09/.

Brak legitymacji po stronie skarżących do wniesienia skargi na opisywaną wcześniej uchwałę Rady Gminy Ż. Nr [...] z dnia [...] r. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy.

Powołać się w tym miejscu należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. na wyrok z dnia 29 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 618/11, w którym Sąd przyjął, że; cyt. "... dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Natomiast "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie (...) tzw. władztwa planistycznego" (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się dyspozycją art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powołanej, orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że wobec konieczności prowadzenia czynności ocennych, co do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, odstąpił od odrzucenia skargi i orzekł o jej oddaleniu.