Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1346/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016r. sprawy ze skargi B. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. C., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia "[...]" r., ustalającą warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku nr "[...]" przy ul."[...]" w M., na lokal usługowy (handel detaliczny) wraz z wykonaniem witryny w elewacji frontowej i schodów wewnętrznych.

W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w dniu 24 lipca 2014 r. do organu I instancji wpłynął wniosek M. Ż. o ustalenie warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (sklep odzieżowy) wraz z wykonaniem witryny w elewacji frontowej i schodów wewnętrznych, na działce nr "[...]"

w M., przy ul. "[...]". W uzupełnieniu wniosku złożonym w dniu 7 sierpnia 2014 r. wnioskodawca podał, że zamierzenie odnosi się do części lokalu nr 2 tego budynku. Wyjaśnił, iż obsługa komunikacyjna i parkingowa będzie się odbywała z ul. "[...]" i miejsca parkingowe zostaną zlokalizowane na własnej posesji.

Organ zawiadomił o wszczęciu postępowania i jego przedmiocie pozostałe strony. Do organu wpłynął sprzeciw B. C. dotyczący schodów. Zainteresowana podała, że planowana inwestycja w części schodów (jeżeli dotyczy to schodów zewnętrznych), które są po jej części budynku, w dużym stopniu utrudni jej komunikację do pomieszczeń nieruchomości. Zastrzegła, że schody nie stanowią części wspólnej budynku.

W odpowiedzi na to zastrzeżenie inwestor podał, że zamierzenie odnosi się do schodów wewnętrznych, które nie będą kolidowały ze schodami zewnętrznymi Pani C.

Postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt decyzji uwzględniającej wniosek inwestora we wskazanym zakresie.

Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia. W ramach ustaleń dotyczących rodzaju inwestycji podano, że zamierzenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal usługowy (handel detaliczny) wraz z wykonaniem witryny w elewacji frontowej oraz schodów wewnętrznych. Odnośnie do warunków i szczegółowych zasad zabudowy podano, że projektować należy zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i dopuszczono zmianę sposobu użytkowania na lokal usługowy. Co do pozostałych parametrów zabudowy podano, że nie ulegają one zmianie. Organ podał, że inwestycja dotyczy budynku wpisanego do wojewódzkiego rejestru zabytków nieruchomych oraz do gminnej ewidencji zabytków, teren inwestycji znajduje się również w strefie ochrony konserwatorskiej miasta M., co nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że sąsiedztwo działki stanowi zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna wraz z zabudowaniami gospodarczymi i garażowymi oraz zabudowa usługowa. Ocenił, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od tej decyzji złożyła B. C., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że jako współwłaścicielka nieruchomości nr "[...]" winna mieć pełną wiedzę o zakresie planowanego zamierzenia. Zarzuciła, że decyzja nie zawiera pełnej analizy przedsięwzięcia, wobec czego ocena ta jest niemożliwa. Wskazała, że analiza jest jednym z zasadniczych elementów postępowania wyjaśniającego, musi poprzedzać wydanie decyzji i winna być sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w części graficznej i tekstowej, a następnie w decyzji. Obowiązek ten wynika z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniła, że analiza prawidłowo sporządzona winna prezentować dane odnośnie do wymagań i funkcji dla poszczególnych zabudowanych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, tak aby na ich podstawie możliwe było zbadanie i wykazanie, że planowane dla inwestycji wymogi spełniają warunki określone w rozporządzeniu. Zarzuciła, że nie został uregulowany dostęp do lokalu, gdyż ze względu na sposób posadowienia budynku i gzyms nie jest możliwe wykonanie bezpośredniego wejścia z chodnika do budynku, niezbędne jest wykonanie schodów wewnętrznych na terenie nie stanowiącym własności inwestora, o czym decyzja milczy. Podkreśliła, że działka stanowi współwłasność inwestora oraz odwołującej się i jej męża, a zatem wszelkie rozdysponowanie rzeczą wspólną wymaga uzyskania ich zgody, co nie miało miejsca w tej sprawie. Podała, że między współwłaścicielami brak jest współdziałania w zarządzaniu rzeczą wspólną.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji przytoczył przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 199 ze zm., dalej jako: "ustawa" lub "u.z.p".) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Wyjaśnił, że unormowania te regulują przebieg postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz jego zakres, przy czym w sytuacjach określonych wprost w przepisach, bądź też z uwagi na sam przedmiot zamierzenia, w niektórych sytuacjach postępowanie to ulega pewnemu uproszczeniu. Kolegium stwierdziło, że z taką sytuacją mamy do czynienia

w rozpatrywanej sprawie. Projektowana inwestycja ma polegać bowiem na zmianie sposobu użytkowania części lokalu, bez rozbudowy. Zmiana ta nie powoduje zmiany parametrów budynku, nie ulegają zmianie cechy budynku, o których mowa w § 4, § 5,

§ 6, § 7 oraz § 8 rozporządzenia. Zmianie ulega jedynie przeznaczenie lokalu. Wobec powyższego zakresem analizy objąć należało jedynie zbadanie kontynuacji funkcji

w zakresie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dokonywanie analizy pozostałych parametrów wskazanych w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy byłoby uzasadnione jako dotyczących nowej zabudowy, a nie istniejącego obiektu. Dlatego istotne

w sprawie było ustalenie, czy zachowana została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uzależnia ona możliwość zabudowy

(w niniejszej sprawie możliwość zmiany sposobu użytkowania) od kontynuacji funkcji na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Kolegium podniosło, że w analizowanej sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji, która

w swej treści jest dość lakoniczna. W zakresie funkcji zabudowy w obszarze analizowanym wskazano bowiem, iż znajduje się tam zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna wraz z zabudowaniami gospodarczymi i garażowymi oraz zabudowa usługowa. Podano też, że wnioskowana inwestycja nie koliduje z istniejącą zabudową. Autor analizy odnosząc się do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wskazał, iż obszar ten obejmuje działkę, na której znajduje się wnioskowana inwestycja oraz tereny zabudowy sąsiedniej, wielkość obszaru analizowanego uzasadniona jest jednoczesnym wyodrębnieniem jednostki planistycznej, która wyróżnia się charakterystycznymi parametrami i pozwala na prawidłowe wyznaczenie wskaźników. W zestawieniu z załącznikiem graficznym, Kolegium przyjęło, że obszar wyznaczono w odległości minimalnej przewidzianej przepisami, tj. trzykrotności szerokości frontu działki nr "[...]". Teren objęty wnioskiem położony jest w centrum miasta, pośród zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej

i jednorodzinnej), zabudowy usługowej (symbol "h") oraz zabudowy o innym charakterze (oznaczone na mapie symbolami "i" oraz "t"). Autor analizy nie wyszczególnił co prawda działek przyjętych do porównania w obszarze analizowanym

i nie opisał funkcji budynków na poszczególnych działkach, co nie jest działaniem prawidłowym w świetle zasad obowiązujących przy sporządzaniu tego opracowania. Uchybienie takie samo w sobie nie skutkuje jednak, niejako automatycznie, uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Z załącznika graficznego wynika bowiem bezsprzecznie, iż po drugiej stronie ul. "[...]", niemal na przeciwko działki objętej wnioskiem znajdują się budynki oznaczone symbolem "h", co stosownie do przepisów dotyczących ewidencji gruntów i budynków oznacza budynki handlowo-usługowe. Planowana zmiana sposobu użytkowania części lokalu - z mieszkalnego na lokal usługowy - handel detaliczny (sklep odzieżowy jak wskazano we wniosku) będzie zatem kontynuowała funkcję, która w sąsiedztwie już występuje. Już istnienie tylko tych zabudowań uzasadnia taki wniosek. Poza tym

w obszarze znajduje się budynek handlowo-usługowy na działce nr "[...]". Dodatkowo Kolegium zauważyło, że z przedłożonych przez inwestora wytycznych konserwatorskich (pismo WUOZ Delegatura w E. z dnia 25 sierpnia 2010r.) wynika, że w budynku na działce nr "[...]", w lokalu nr 1 doszło do zmiany sposobu użytkowania i planowana adaptacja winna nawiązywać do tej zmiany. Organ II instancji wskazał, że z materiałów dostępnych powszechnie na stronach www.google.pl/maps wynika, iż w budynku tym funkcjonuje lokal usługowy.

Kolegium zauważyło, że poza zmianą sposobu użytkowania lokalu inwestor we wniosku podał także, że zamierzenie obejmuje wykonanie witryny w elewacji frontowej oraz schodów wewnętrznych. Tego rodzaju roboty budowlane mogą być klasyfikowane w ramach przebudowy (w rozumieniu prawa budowlanego) i zasadniczo nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, nie odnoszą się bowiem do tzw. parametrów charakterystycznych budynku (nie zmieniają m.in. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości). Jednocześnie z wniosku tego wynika, a inwestor potwierdził to w piśmie złożonym w toku postępowania, że zamierzenie nie obejmuje budowy schodów zewnętrznych, w czym jak się zdaje zagrożenie widzi odwołująca się. Z map

i dostępnych materiałów wynika, iż budynek posiada schody zewnętrzne (wejście

z dwóch stron - do lokalu użytkowego i do budynku). Z wniosku inwestora nie wynika, aby w tym zakresie planowano zmiany, wydana decyzja nie obejmuje takiego rozstrzygnięcia. Wobec tego zarzutów tych nie można uwzględnić.

Kolegium wyjaśniło również, iż przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują, aby dla pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie określonej we wniosku inwestycji, konieczne było uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na której planowana jest inwestycja. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane, aby wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości, której wniosek dotyczy. Z tej też przyczyny z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każda zainteresowana osoba i nie musi wykazać, że uzyskała na to zgodę właścicieli, bądź też że ma prawo do dysponowania terenem. Kwestia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania terenem jest przedmiotem badania w toku postępowania mającego na celu wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy poświadcza jedynie, iż określona inwestycja może - w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyrażonej w niej zasady ładu przestrzennego - zostać na określonym terenie zrealizowana. Nie oznacza to jednak, iż inwestor ostatecznie taką inwestycję w tym miejscu zrealizuje. Może bowiem nie przejść "do kolejnego etapu" procesu inwestycyjno-budowlanego i nie wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, czy też ze stosownym zgłoszeniem, wówczas do zrealizowania inwestycji nie dojdzie.

B. C. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się uchylenia rozstrzygnięć wydanych w obu instancjach w związku z naruszeniem:

1. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo, że ze względu na okoliczności sprawy organ odwoławczy winien uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, ewentualnie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, w tym nieodniesienie się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi argumentowała, że inwestor we wniosku podał nieprawdziwą informację, gdyż miejsca parkingowe nie mogą znajdować się na własnej posesji inwestora, gdyż on takiej nie posiada. Działka nr "[...]" znajduje się bowiem we współwłasności i inwestor winien przy zmianie sposobu użytkowania dysponować zgodą pozostałych współwłaścicieli. Zdaniem skarżącej przedmiotem wniosku była nie tylko zmiana sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego, ale również zmiana sposobu użytkowania części działki nr "[...]" przez użytkowanie jej jako parking dla klientów sklepu. Stwierdziła, że przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga kwestii możliwości urządzenia miejsc parkingowych, a z pewnością jest to zmiana wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca nie podzieliła stanowiska organu II instancji, że sporządzenie w sposób lakoniczny analizy funkcji nie stanowiło uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. Argumentowała, że analiza jest jednym z zasadniczych elementów postępowania wyjaśniającego, który musi poprzedzać wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdziła, że nawet jeśli organ w oparciu o swoją wiedzę

i doświadczenie zawodowe, od razu jest w stanie stwierdzić, że planowany obiekt nie spełnia warunków wskazanych w ustawie, nie zmienia to faktu, że dla potrzeby tego konkretnego postępowania administracyjnego zobowiązany jest do sporządzenia analizy w sposób przewidziany przepisami prawa, tj. odpowiedniego dokumentu. Brak takiej analizy uniemożliwia również organowi II instancji wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniosła, że analizy sporządzonej przez uprawnioną do tego osobę, nie może zastąpić analiza organu II instancji dokonana w oparciu o materiały dostępne powszechnie na stronach www.google.pl/maps. Zarzuciła, że są to materiały bliżej nieokreślone (brak daty wykonania zdjęcia). Poza tym dowody znane organowi z urzędu winny być stronie zakomunikowane jeszcze przed wydaniem decyzji (art. 77 § 4 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił dodatkowo, że uznał analizę sporządzoną w toku postępowania przed organem I instancji za zawierającą uchybienia, jednakże nie tego rodzaju, aby zasadnym był wniosek o konieczności ponownego jej sporządzenia. Jak wskazano bowiem analiza ta była lakoniczna, nie zmienia to jednak tego, iż na jej podstawie można było uznać, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 został w sprawie spełniony. Dodatkowo podniesiono, iż Kolegium jako organ wyższego stopnia, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest obowiązane do powtórnego dokonania ustaleń faktycznych w sprawie i rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie. Z obowiązku tego się wywiązało, działając w sposób niesprzeczny z przepisami. Kwestia zgody współwłaścicieli działki na wydanie warunków zabudowy była skarżącej wyjaśniana w uzasadnieniu decyzji. Zarzut jakoby przedmiotem rozstrzygnięcia, z uwagi na treść uzupełnienia wniosku, miała być także kwestia parkingu, nie jest zasadny. Obowiązek urządzenia miejsc parkingowych oraz ich ilość i zasady lokalizacji określa się na podstawie przepisów wykonawczych na etapie wydawania pozwolenia na budowę bądź w ramach zgłoszenia przewidzianego przepisami Prawa budowlanego. Podawane na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy dane odnośnie obsługi komunikacyjnej mają zdaniem Kolegium jedynie charakter informacyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2014r. poz. 1647 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności

z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów, ustalonych na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona.

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, zgodnie z art. 59 ust. 1 u.z.p., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że wnioskowana działka nr 214/17 nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.z.p. właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające jedynie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie zastępuje ustalenia miejscowego planu, wobec jego braku, wywołując tożsame z nim skutki. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie warunków zabudowy jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). W art. 61 ust. 1 tej ustawy określono 5 warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dla rozstrzygnięcia mogą mieć zatem znaczenie tylko przesłanki wymienione w tym unormowaniu. Podkreślić trzeba, że treść przytoczonych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje, że organy rozpatrujące wniosek o ustalenie warunków zabudowy są uprawnione do badania przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, a przepis ten zakreśla granice postępowania wyjaśniającego. Dlatego nie można żądać od organów, by rozszerzały zakres postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o czym wyraźnie mówi art. 52 ust. 3 ustawy. Przepis ten stanowi, że nie można uzależnić wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym o charakterze deklaratoryjnym. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek załatwić wniosek pozytywnie, gdy stwierdzi tylko spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5.

W warunkach rozpoznawanej sprawy, jak słusznie wywiódł organ II instancji, znaczenie miało zbadanie jedynie funkcji sąsiedniej zabudowy, o czym wspomina art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż wnioskowana zmiana sposobu użytkowania dotyczyła istniejącej zabudowy bez zmiany parametrów obiektu budowlanego. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniając wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (vide: wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144, także Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, W-wa 2005, str. 493 – 499). Chodzi tutaj o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Poza tym w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż działką sąsiednią w rozumieniu omawianego przepisu jest każda działka, znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia - por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, publ. LEX nr 322451.

Przepis § 3 tegoż rozporządzenia stanowi, że dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, zaś granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis ten określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając tym samym ustalenie obszaru analizowanego o promieniu pozwalającym na ustalenie rozległości badanego terenu dla każdego przypadku oddzielnie. Z unormowania tego wynika też, że ustalenia organu co do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie są dokonywane

w sposób dowolny, lecz w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu, której zasady sporządzania określa cytowane rozporządzenie. Zatem organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji

o warunkach zabudowy powinien nie tylko sprawdzić, czy decyzja taka spełnia wymogi określone przepisami omawianej ustawy, ale także, czy została podjęta w oparciu

o wspomnianą analizę, sporządzoną zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia.

Podkreślić trzeba, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg stwierdzenia kontynuacji funkcji sprowadza się do ustalenia, że planowana inwestycja nie będzie nadmiernie różniła się od otoczenia. Przy czym kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości z istniejącą zabudową, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej. Należy przyjąć, że zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i nie kolidującej z nią, warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 825/14, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w wyroku z dnia 10 września 2010r., sygn. akt II OSK 1334/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Skoro zatem przy ocenie wymogu dobrego sąsiedztwa należy uwzględniać zastany stan rzeczy, to nie można pomijać niekwestionowanych w ogóle przez skarżącą ustaleń faktycznych.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że objęty wnioskiem lokal nr 2 w budynku nr "[...]" przy ul. "[...]" w M., położony jest w centrum miasta, pośród zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej. W tym samym budynku w lokalu nr 1 funkcjonuje już lokal usługowy. Wynika to z przedłożonego przez inwestora organowi

I instancji w dniu 11 sierpnia 2014 r. (k. 11 akt administracyjnych) pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, określającego zalecenia konserwatorskie w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 2 w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. ‘[...]". W piśmie tym napisane zostało wprost, że adaptacja lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal usługowy, powinna nawiązywać do już wykonanej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 w celu zachowania symetryczności elewacji frontowej w zabytkowym budynku. Ponadto, z załączonej do analizy kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika wyraźnie, że przy ul. "[...]" w pobliżu spornej nieruchomości znajduje się szereg budynków handlowo-usługowych. Przekonuje o tym widniejący na zabudowaniach symbol "h", jak to prawidłowo odczytał organ II instancji. Okoliczności te, których skarżąca w ogóle nie neguje, pozwalały na przyjęcie ogólnych tez zawartych w analizie funkcji sporządzonej przez uprawnionego urbanistę, bez konieczności dochodzenia opisu funkcji poszczególnych nieruchomości występujących w obszarze analizowanym. W aktach sprawy znajdują się wystarczające dane do zweryfikowania zasadności stanowiska autora analizy, który potwierdził, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa i wnioskowana inwestycja nie koliduje z istniejącą zabudową. Wobec bezsporności faktu funkcjonowania już chociażby lokalu użytkowego w tym samym budynku, którego współwłaścicielami są inwestor, skarżąca oraz jej mąż, nie ma w ogóle potrzeby powtarzania sporządzania analizy funkcji. Jej zwięzły charakter usprawiedliwia bowiem stan faktyczny sprawy, który pozostaje bezsporny. Poza tym analiza posiada wszystkie wymagane elementy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie stwierdził podnoszonych w skardze uchybień procesowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie wymagane elementy, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Autor uzasadnienia w sposób logiczny i wnikliwy wyłożył jakie przepisy miały w sprawie zastosowanie, wyjaśnił ich znaczenie i odniósł je do poczynionych ustaleń faktycznych. Wbrew przekonaniu skarżącej sporządzana na potrzeby ustalenia warunków zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest dokumentem, którego treść musi podlegać konkretnym wzorcom. Opracowanie takie jest tylko środkiem dowodowym, który ma przekonywać o zasadności rozstrzygnięcia. To na organie orzekającym ostatecznie spoczywa obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Organ administracyjny ocenia jakie ustalenia są niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy

i weryfikuje czy można je uznać za udowodnione w świetle zgromadzonego materiału dowodowego.

Organ II instancji odniósł się też rzeczowo do zastrzeżeń skarżącej podniesionych w odwołaniu, prawidłowo wskazując na charakter decyzji o warunkach zabudowy i brak wymogu legitymowania się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza, co trzeba podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych, określających warunki techniczne, w tym w zakresie uwzględnienia występujących w obszarze oddziaływania planowanego obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich – na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Tym samym należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, każdy z nich regulowany jest odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiadać ma tylko na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Taki właśnie charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i etapowość procesu inwestycyjnego oraz wynikający stąd rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji powodował, że zastrzeżenia strony co do braku wiedzy na temat sposobu realizacji zamierzenia i braku zgody współwłaścicieli, ocenić należało jako przedwczesne. Skarżąca będzie mogła zarzuty takie podnosić dopiero po złożeniu przez inwestora projektu budowlanego i wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Inwestor nigdy nie twierdził, że dysponuje wyłącznym prawem do objętej wnioskiem nieruchomości budynkowej. Tytuł prawny do nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). W myśl ust. 4 art. 63 wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. Z unormowań tych wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie decyduje jeszcze, że inwestycja powstanie, ponieważ dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę, inwestor może przejść do realizacji zamierzenia.

Nieruchomość objęta wnioskiem położona jest na działce nr "[...]". Tylko tej działki dotyczył wniosek. W związku z tym przyjąć należy, że skarżąca omyłkowo w skardze wymienia dwie różne działki nr "[...]", zarzucając brak wydania decyzji o warunków zabudowy dla działki nr "[...]", w zakresie użytkowania jako parking dla klientów sklepu. Skarżąca bezpodstawnie domaga się wydania odrębnej decyzji dla ewentualnego urządzenia parkingu, który ma być przecież funkcjonalnie powiązany z lokalem usługowym. Prawidłowo organ I instancji zawarł ustalenie na ten temat w ppkt 4 ust. 2 rozstrzygnięcia, w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej. Zgodnie z art. 54 ust. 2 lit. c ustawy, stosowanym do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja ta winna określać obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Stosownie do § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 Nr 164, poz.1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.