Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA 3286/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spraw.) Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Grochowska-Jung Protokolant Michał Sułkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2004 r. sprawy ze skargi Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia paszportu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r. II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. w dniu [...] marca 2003 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wydania nowego lub unieważnienia paszportu już wydanego Panu T.S.. W uzasadnieniu podniósł, że wskazany nie wykonał ustawowego obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne, co potwierdzone zostało decyzjami z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] i [...] lutego 2002 r. nr [...]. Zadłużenie objęte zostało egzekucją administracyjną przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T., jednakże wszelkie środki oddziaływania nie odnoszą pozytywnych skutków, stąd istnieje obawa że płatnik w uchyleniu się przed spłatą zadłużenia może wyjechać poza granice kraju.

Wojewoda [...] marca 2003 r. w związku z otrzymaną informacją wszczął z urzędu, na podstawie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5), postępowanie w sprawie unieważnienia paszportu serii [...] nr [...] Panu T. S i decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] odmówił unieważnienia paszportu.

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że zaległości wynikające z decyzji ZUS nr [...] spłacane są z dzierżawy sklepu, zajętego przez Komornika Sądu Rejonowego w T., który dokonuje podziału uzyskanych środków (postanowienie z dnia [...] listopada 2002 r. nr akt r [...]). Zakład Ubezpieczeń Społecznych zajął też nieruchomość Pana T.S. i w przypadku jej sprzedaży istnieje możliwość częściowej spłaty zadłużenia. Jak wynika z oświadczenia złożonego przez T. S., studiuje on na studiach doktoranckich w Instytucie [...] w W., a konieczność korzystania z literatury obcojęzycznej związana jest z częstymi wyjazdami za granicę, zatem z potrzebą posiadania ważnego paszportu.

Wojewoda podkreślił, że nadrzędną zasadą określoną w art. 3 ustawy o paszportach jest prawo każdego obywatela polskiego do otrzymania paszportu, a pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. Przypadki te określone zostały w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach, który stanowi, że wydania paszportu w kraju można odmówić:

– jeżeli osoba ubiegająca się o paszport nie wykonała obowiązku ustawowego,

– zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku,

– niewykonanie tego obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego organu.

Wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie, a odmowa wydania paszportu na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny, o czym świadczy użyte przez ustawodawcę określenie organ może odmówić, bądź w art. 10 ust. 1 powołanej ustawy może unieważnić. Zdaniem wojewody, skoro zobowiązany wyraził w swoim oświadczeniu wolę spłaty zadłużenia, nie unika odpowiedzialności wobec obowiązku ustawowego, przebywa w kraju i zgłasza się na wezwania do urzędów, a paszport niezbędny jest do zdobycia wykształcenia, to brak było podstaw do jego unieważnienia.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarzucił wojewodzie naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach oraz sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału i wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i unieważnienie paszportu serii [...] nr [...], bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu podniósł, że nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej z sądową i zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia[...]lutego 2002 r. sygn. akt [...] dalszą egzekucję prowadzi Komornik przy Sądzie Rejonowym w T.. Z prowadzonej egzekucji na konto ZUS wpływa kwota [...] zł miesięcznie z zajętej dzierżawy lokalu przy ul. [...] , która w żaden sposób nie zaspokoi zobowiązań jakie posiada Pan T. S.. W dniu [...] marca 2003 r. komornik dokonał sprzedaży w drodze licytacji nieruchomości położonej w S., będącej własnością zobowiązanego za kwotę około 160 000 zł. Do dnia dzisiejszego nie został jednak sporządzony plan podziału kwoty uzyskanej z egzekucji. Jednakże kwota przypadająca ze sprzedaży nie pokryje zaległości z uwagi na wierzycieli posiadających obciążenia hipoteczne na nieruchomości przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W związku z powyższym zaspokojenie wierzytelności ZUS nie jest możliwe. Wynika z tego, że stosowane środki egzekucyjne nie przyniosły spodziewanych rezultatów, a liczne kontakty z kontrahentami zagranicznymi mogą spowodować, że Pan T. S. w uchyleniu się przed spłatą zadłużenia może opuścić terytorium kraju. Unieważnienie paszportu jest jedynym środkiem mogącym dyscyplinować zobowiązanego do spłaty należności.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 9, poz. 1071 ze zm.) i art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia[...]maja 2003 r. w przedmiocie odmowy unieważnienia paszportu Pana T. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podzielił argumentację organu I instancji, że nadrzędną zasadą określoną w art. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach jest prawo każdego obywatela polskiego do otrzymania paszportu, a pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. Przypadki kiedy organ paszportowy odmawia lub może odmówić wydania paszportu określone są w art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy i z tych samych powodów na podstawie art. 10 ust. 1 organ paszportowy wydaje lub może wydać decyzje w sprawach unieważnienia paszportu. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o paszportach, przytoczony w decyzji wojewody, określa przesłanki uzasadniające odmowę wydania paszportu, które muszą wystąpić łącznie. Nie wydaje się też możliwe przyjęcie założenia, że przepisy ustawy o paszportach mogą być interpretowane rozszerzająco. W ustalonym stanie faktycznym bezsporne jest, że Pan T.S. nie wykonał ustawowego obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Jest również faktem, że niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w tytułach wykonawczych i decyzjach ZUS. Jednakże w powyższej sprawie nie można uznać jako udowodnionej lub uprawdopodobnionej trzeciej przesłanki, że wyjazd za granicę uniemożliwi wykonanie obowiązku ustawowego. Obowiązek ten nie został uregulowany w czasie, kiedy zobowiązany posiadał paszport, wyjeżdżał za granicę i powracał do kraju. W tej sytuacji unieważnienie paszportu może być postrzegane jako dodatkowy, nieprzewidziany w ustawie środek egzekucyjny. Do takiej oceny uprawnia fragment zawarty w uzasadnieniu odwołania, że "unieważnienie paszportu jest jedynym środkiem mogącym zdyscyplinować dłużnika do spłaty posiadanych zobowiązań". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zdecydowanie nie pochwala niewykonania lub opieszałego wykonania obowiązków ustawowych, ale unieważnienie paszportu nie może być traktowane jako dodatkowy, nieprzewidziany w ustawie o paszportach środek egzekucyjny. Składający odwołanie nie udowodnił, że Pan T. S. poczynił starania lub zamierza opuścić granice kraju w celu uniknięcia wykonania obowiązku ustawowego. Nie można również w tym stanie faktycznym przyjąć założenia, że unieważnienie paszportu spowoduje lub może spowodować natychmiastową spłatę zadłużenia.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie w decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 1998 r. sygn. akt V SA 875/97, że niewykonanie przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne potwierdzone decyzją i tytułami wykonawczymi uzasadnia odmowę wydania jej paszportu, uważa, iż okoliczność ta uzasadnia też unieważnienie paszportu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako państwowa jednostka organizacyjna ma prawo i obowiązek podejmowania wszelkich działań, mających na celu zapewnienie wykonania obowiązku na rzecz Skarbu Państwa. Realną przeszkodą w wykonaniu tego obowiązku jest wyjazd dłużnika za granicę w celu uniknięcia odpowiedzialności. W przekonaniu skarżącego unieważnienie paszportu jest jedynie środkiem zabezpieczającym, mającym na celu zdyscyplinowanie płatnika do spłaty należności z tytułu składek. Zarzut, że skarżący nie udowodnił lub nie uprawdopodobnił zamiaru wyjazdu za granicę zobowiązanego w celu uchylenia się przed spłatą zadłużenia jest nieuzasadniony, bowiem obowiązujące przepisy prawa nie obligują Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do podejmowania czynności, które w sposób jednoznaczny wykazywałyby zamiar wyjazdu za granicę. W niniejszej sprawie został uprawdopodobniony jedynie ten zamiar.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie z argumentacją taką, jak przedstawiona w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bowiem na obszarze tego sądu znajduje się siedziba Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Oznacza to, że jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić. Należy jednak zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy dojść do wniosku, że skarga jest zasadna, choć z przyczyn innych niż w niej wskazane.

W pierwszej kolejności należy rozważyć jakie podmioty uprawnione są do złożenia wniosku o unieważnienie paszportu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, jeżeli wobec osoby, która posiada paszport, zachodzą okoliczności określone w art. 6 ust. 1, organ paszportowy wydaje decyzję o unieważnieniu paszportu. Unieważnienie paszportu może nastąpić także, gdy zachodzą okoliczności określone w art. 6 ust. 2. Zatem krąg osób legitymowanych do złożenia takiego wniosku wyznacza przepis art. 6 ust. 1 ustawy o paszportach, który stanowi, że wydania paszportu odmawia się na wniosek:

1) sądu prowadzącego przeciw osobie ubiegającej się o paszport postępowanie w sprawie karnej lub cywilnej,

2) Prokuratora Generalnego w sprawie osoby ubiegającej się o paszport, co do której podjęto czynności związane z przejęciem ścigania o przestępstwo popełnione za granicą,

3) organu prowadzącego przeciw osobie ubiegającej się o paszport postępowanie przygotowawcze lub wykonawcze w sprawie karnej o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego albo w sprawie karnej skarbowej.

Ustęp 2 art. 6 ustawy o paszportach określa fakultatywne przesłanki odmowy wydania (unieważnienia) paszportu i tak wydania paszportu można odmówić:

1) jeżeli osoba ubiegająca się o paszport nie wykonała obowiązku ustawowego, a zachodzi uzasadniona obawa, że wyjazd za granicę osoby zobowiązanej uniemożliwi wykonanie tego obowiązku i niewykonanie obowiązku znajduje potwierdzenie w orzeczeniu sądu lub decyzji uprawnionego do tego organu,

2) w razie prawomocnego skazania osoby ubiegającej się o paszport za przestępstwo popełnione za granicą, o ile czyn podlega w kraju odpowiedzialności karnej,

3) na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, gdy uzyskano, w trybie przewidzianym w umowach międzynarodowych, potwierdzoną informację, że osoba w czasie pobytu za granicą dopuściła się przestępstwa lub wykroczenia z chęci zysku.

Nie budzi wątpliwości, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z takim wnioskiem są: sąd, Prokurator Generalny i prokurator, co wynika wprost z przytoczonego ustępu 1 powołanego przepisu oraz, że postępowanie to może być wszczęte z urzędu. Odnośnie do przepisu art. 6 ust. 2 należy stwierdzić, że postępowanie takie może toczyć się z urzędu według ogólnych zasad postępowania administracyjnego, albo z wniosku podmiotu, którego legitymacja nie wynika wprost ze szczególnej normy prawnej, jeżeli można wykazać przepis prawa materialnego dopuszczający istnienie po stronie tego podmiotu jego własnego interesu prawnego lub obowiązku. Trzeba mieć też na uwadze treść art. 3 ustawy o paszportach, że każdy obywatel polski ma prawo do otrzymania paszportu. Pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. Zdaniem Sądu w obecnym składzie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym unieważnienia paszportu, nie ma on bowiem własnego interesu prawnego wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego. Okoliczność, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dba co do zasady o interes publiczny, jakim są wpływy z tytułu składek na ubezpieczenia, nie daje mu statusu strony w postępowaniu administracyjnym – związanym z zagwarantowanym ustawą prawem każdego obywatela polskiego do otrzymania paszportu. Podobną tezę zawiera orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 1599/99, LEX nr 54730. Postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało z urzędu, jednakże treść decyzji Wojewody[...] z dnia [...] maja 2003 r. wskazuje, że podstawą jego wszczęcia był wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzja ta doręczona została zarówno Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jak i Panu T. S.. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja organu I instancji została wydana wbrew powołanemu art. 6 ust. 2 ustawy o paszportach, bowiem Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych żądającemu wszczęcia postępowania w przedmiocie unieważnienia paszportu, nie przysługiwał status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Decyzja o unieważnieniu paszportu nie dotyczyła bowiem ani interesu prawnego, ani obowiązku tego organu. Mimo to została skierowana do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., który nie mógł być uznany za stronę postępowania, co jest równoznaczne ze spełnieniem przesłanki nieważności decyzji – art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Powyższe zarzuty dotyczą również zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ ten rozpoznał merytorycznie odwołanie i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna obejmuje zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zatem obowiązkiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było zbadanie, czy postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu oraz, czy decyzja wydana w toku tego postępowania została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji wydana została na wniosek osoby niebędącej stroną w sprawie oraz skierowana do tej osoby, obowiązkiem ministra było wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które jak wskazano nie powinno się w ogóle toczyć. Zatem organ odwoławczy rażąco naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Z przytoczonych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] rażąco narusza prawo, z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.