Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 869/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 119 pkt 2, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1, 1b i ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. P. kwotę [...]zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2021 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. ("MGOPS") wpłynął wniosek G. P. (zwanej też dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącą") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, Z. P..

Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Burmistrz K. (zwany też dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. – odmówił wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem, Z. P.. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie spełnia ustawowego wymogu dotyczącego powstania niepełnosprawności u męża, gdyż z treści orzeczenia wynika, że jego niezdolność do samodzielnej egzystencji powstała od [...] kwietnia 2021 r., a w tym czasie mąż miał [...] lata. Co więcej, osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ I instancji ustalił, że wnioskodawczyni nigdy nie pracowała. Zatem, zdaniem organu, nie ma rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Orzecznictwo w tym zakresie uzależnia prawo przyznania przedmiotowego świadczenia od rezygnacji z pracy. O rezygnacji z zatrudnienia czy też świadomym jego niepodejmowaniu można mówić w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę jest obiektywnie zdolna do podjęcia zatrudnienia, na którą to zdolność wpływa także wiek takiej osoby.

Nie zgadzając się z ww. decyzją Burmistrza, wnioskodawczyni złożyła od niej odwołanie, w którym wskazała, że od 7 lat pomaga mężowi w funkcjonowaniu i opiekuje się nim – jeździ do lekarzy, zmienia opatrunki. Zaznaczyła, że jest w tym wieku, że podjęcie pracy jest bardzo trudne, wobec czego prosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ od kwietnia 2021 r. mąż wymaga na co dzień jej opieki i pomocy o różnych porach dnia i nocy.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane też dalej "SKO" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu stwierdziło, że jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał brak rezygnacji z zatrudnienia – przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym kontekście SKO podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (nie podejmowania przez niego pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w art. 17 u.ś.r. Ten związek jest istotą prawa do świadczenie pielęgnacyjnego. Zdaniem składu orzekającego SKO, w sprawie taki związek przyczynowy nie zachodzi. Z oświadczenia skarżącej wynika bowiem, że nigdy nie pracowała, była i jest bierna zawodowo, nigdy nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej, zatem podejmując opiekę nad mężem od 7 lat nie zrezygnowała z zatrudnienia. Organ II instancji podkreślił, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreślono żadnych ram czasowych co do wykazywania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, stąd nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnoprawnym członkiem rodziny, która miała miejsce miesiąc, rok czy nawet dłużej przed złożeniem wniosku, ale warunkiem jest, aby stan taki w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał. W przypadku skarżącej rezygnacja z zatrudnienia po to, by opiekować się mężem, nie nastąpiła w żadnym momencie, ponieważ nie była ona nigdy zatrudniona. W konkluzji SKO stwierdziło, że przyjęty stan faktyczny sprawy uzasadnia ocenę, że bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia (niepodejmowaniem przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie istnieje w realiach rozpoznawanej sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, G. P., reprezentowana przez r.pr. M. J. – zarzuciwszy:

1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, przez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo-skutkowy istnieje;

2) naruszenie przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. szczegółowego ustalenia, z jakich przyczyn skarżąca nie pracowała i z jakich przyczyn nie poszukiwała pracy, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony

– wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autorka rozwinęła i umotywowała podniesione zarzuty, podkreślając, że jak sam organ I instancji ustalił, a czego organ II instancji nie kwestionuje, opiekę nad osobą niepełnosprawną wypełnia skarżąca, a zakres tej opieki jest stały i permanentny – co tym samym, zdaniem pełnomocnika skarżącej, przesądza o istnieniu związku przyczynowo- skutkowego.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, z powołaniem się na dotychczasową argumentację, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2021 r. ([...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] lipca 2021 r. [...]) odmawiającą przyznania G. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, Z. P..

Wbrew stanowisku SKO, świadczącym już o niestarannej weryfikacji ww. decyzji Burmistrza, orzeczona tą decyzją odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia została oparta nie na jednej (wymienionej poniżej pod lit. c), lecz na trzech przesłankach negatywnych, zgodnie z którymi:

a) niepełnosprawność osoby wymagającej opieki (męża skarżącej) powstała w wieku 53 lat – a więc po upływie okresów wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.");

b) osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na tę osobę;

c) brak jest w rozpoznawanej sprawie – wymaganej zgodnie z art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w świetle poczynionych w niej dotychczas ustaleń, żadna z przywołanych przez organy przesłanek negatywnych nie uzasadniała orzeczonej odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Ad a) W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. "[ś]wiadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia".

Pomimo że w kontrolowanej sprawie organ II instancji, z uchybieniem art. 15 in principio k.p.a., nie wypowiedział się w ogóle w kwestii (nie)zasadności zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organ I instancji w odniesieniu do opiekuna osoby, której niepełnosprawność powstała już w wieku dojrzałym (dorosłym) – w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104) – to z uwagi na fakt, iż kwestia ta została już jednolicie i trwale przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych, Sąd w niniejszym składzie jest władny sformułować wiążącą ocenę (art. 153 p.p.s.a.) w tej materii – o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania skarżącej, jako żonie dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Oto bowiem przywołanym wyrokiem o sygn. K 38/13 Trybunał Konstytucyjny ("TK") orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako niemożność upatrywania w treści tego przepisu przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia jego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń TK – co notabene ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią ww. przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony (por. np. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Ad b) W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, "jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Również w kwestii (nie)zasadności zastosowania tego przepisu przez organ I instancji, w przypadku opiekuna będącego małżonkiem osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, SKO w kontrolowanej sprawie w ogóle się nie wypowiedziało. Jednakże także ta kwestia została już jednolicie i trwale przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych, co pozwala Sądowi w niniejszym składzie sformułować wiążącą ocenę (art. 153 p.p.s.a.) w tej mierze – o niemożności wykluczania małżonka osoby niepełnosprawnej z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad tą osobą (współmałżonkiem).

Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadzi bowiem do wniosku, że przesłanka negatywna ujęta w tym przepisie nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale odnosi się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Ma to uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z 01 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10 (OTK-A 2010, nr 5, poz. 54). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego), ale sam fakt pozostawania w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki (łącznie ze wskazaniami, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.), nie wyklucza świadczenia pielęgnacyjnego dla jego małżonka. I taka jest prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co jednoznacznie przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, OTK-A 2008/6/107 (por. wyrok NSA z 19.07.2013 r., I OSK 2277/12; por. też wyroki NSA: z 20.09.2013 r., I OSK 2796/12; z 27.06.2014 r., I OSK 789/13 – dostępne w CBOSA).

Na przeszkodzie takiemu wnioskowaniu nie stoją w szczególności przepisy art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r.

I to mimo, że brzmienie tych przepisów niewątpliwie nasuwa pewne trudności interpretacyjne – zwłaszcza przy zastosowaniu wykładni językowej obydwu tych norm – jak to przekonująco zostało wykazane i wyjaśnione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt. I OSK 3539/18 (CBOSA). Za uzasadnieniem tego wyroku wypada powtórzyć, że norma zawarta w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dotyczy innych osób niż wymienione w pkt 1-3 art. 17 ust. 1, a więc innych niż matka i ojciec, opiekun faktyczny dziecka i osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tak więc przepis ten może dotyczyć zarówno małżonka, jak i innych krewnych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (w skrócie "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny. Z kolei art. 17 ust. 1a u.ś.r. stanowi, kiedy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, spośród osób wymienionych w ust. 1 pkt 4, osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Z literalnego brzmienia tego przepisu można by zatem wnioskować, że z kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – tj. krewnych bez względu na stopień pokrewieństwa i małżonków – wyłączeni zostali i poddani ograniczeniom wynikającym z tego przepisu wszyscy inni niż spokrewnieni w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, a więc jej małżonek i krewni w dalszym stopniu. Oznaczałoby to, że w przypadku małżonka, dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego spełnione musiałyby zostać przesłanki wskazane w ust. 1a pkt 1-3, a w przypadku rodziców i rodzeństwa osoba wymagająca opieki nie mogłaby pozostawać w związku małżeńskim (chyba, że małżonek legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Przyjęcie literalnej wykładni omawianych przepisów jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taka wykładnia niweczyłaby możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Co więcej, prowadziłaby ona do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Jakkolwiek przy takiej wykładni omawianych norm prawa, ustawodawca nie pozbawia generalnie prawa do świadczeń rodzinnych określonej grupy osób, tylko ogranicza to prawo, to jednak ograniczenia te, bez względu na to, czy są świadomym wyborem ustawodawcy, czy też wynikiem błędnej techniki legislacyjnej, prowadzą do wniosków sprzecznych ze zdrowym rozsądkiem, a przede wszystkim z zasadami państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Obowiązkiem, a nie tylko prawem, sądów administracyjnych jest zaś orzekanie w sposób uwzględniający zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji RP. Normom prawnym powinno się nadawać takie znaczenie, aby nie były one sprzeczne z Konstytucją RP i najlepiej realizowały zasady państwa prawnego zawarte w normach konstytucyjnych (por. postanowienie TK z 22.10.2007 r., P 24/07, OTK-ZU 2007, nr 9, poz. 118). Przepis art. 69 Konstytucji RP nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji. Konstytucja w art. 71 ust. 1 przewiduje też prawo do szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

Nie można również pominąć tego, że – jak to już wyżej wskazano – w świetle przepisów k.r.o. obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób, o których mowa w Tytule II: "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania odnośnych przepisów, ale i z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego, polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani węzłami krwi. Świadczą o tym choćby uregulowania dotyczące alimentów. Pozbawianie w tej sytuacji małżonka realnej możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, przez interpretację norm prawnych dopuszczającą wykluczenie go z grona osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy żyją bliscy krewni niepełnosprawnego współmałżonka, byłoby działaniem na szkodę rodziny, jaką tworzą małżonkowie, czego nie da się zaakceptować w świetle norm konstytucyjnych.

Przedstawiona powyżej analiza art. 17 ust. 1a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że przepis ten dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami k.r.o. w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego. Tylko taka wykładnia art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest właściwa, gdyż w przeciwnym razie wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA: z 20.09.2013 r., I OSK 2623/12; z 06.11.2014 r., I OSK 251/14; z 14.12.2018 r., I OSK 3539/18; dostępne w CBOSA).

Ad c) W myśl art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom [niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.], na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Przy tym pod użytym w cytowanym przepisie pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej" (art. 3 pkt 22 u.ś.r.).

Organ I instancji na kanwie ww. regulacji lakonicznie stwierdził w uzasadnieniu swej decyzji, że wnioskodawczyni nigdy nie pracowała, zatem – zdaniem tego organu – "nie ma rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Na przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" skoncentrowało się również SKO, podnosząc, że "z oświadczenia Odwołującej wynika, że nigdy nie pracowała, była i jest bierna zawodowo, nigdy nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej, zatem podejmując opiekę nad mężem od 7 lat nie zrezygnowała z zatrudnienia". W dalszej części wywodu organ II instancji powtórzył, że "[w] przypadku Odwołującej rezygnacja z zatrudnienia po to, by opiekować się mężem, nie nastąpiła w żadnym momencie, ponieważ nie była ona nigdy zatrudniona". Jedynie w swych ogólnych rozważaniach SKO wyszło poza przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia", dodając (zwykle tylko w nawiasie) przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia" – jak w szczególności uczyniło to w konkluzji swych rozważań, gdzie stwierdziło, że "[p]rzyjęty stan faktyczny sprawy uzasadnia zatem ocenę Kolegium, że bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez Odwołującą z zatrudnienia (niepodejmowania przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, nie istnieje w realiach rozpoznawanej sprawy".

Zdaniem Sądu powyższa ocena organu II instancji nie jest prawidłowa, a podbudowująca ją argumentacja świadczy w istocie o błędnym utożsamianiu przez organy przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" oraz "niepodejmowania zatrudnienia" w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r.

Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca – poprzestając na wprowadzeniu w art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" – nie zdefiniował już pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z" tak rozumianego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Nie może jednak uchodzić z pola widzenia okoliczność, że "niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (w praktyce zwykle: dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zaś zmieniać – początkowo mogą one wiązać się np. z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, albo z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami, krewnymi lub współmałżonkiem.

Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy "niepodejmowaniem zatrudnienia" (nadal), a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym albo małżonkiem, istotne znaczenie ma nie to, czy w ogóle trwał, a jeśli tak, to z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna, i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, ani czy w ogóle kiedykolwiek pracował zarobkowo. Istotne jest to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki na niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Wypada zauważyć, że ustawodawca nie określił, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem (por. wyrok WSA z 11.03.2020 r., III SA/Kr 3/20, CBOSA). Z przedstawionych wyżej względów takie "zaniechanie" ustawodawcy jawi się jako w pełni racjonalne.

Wobec tego należy podzielić pogląd, w myśl którego z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Zaprzestanie, bądź niepodejmowanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane potrzebą wykonywania opieki, którą należy rozumieć jako wystąpienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją, bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki. O istnieniu wskazanego związku przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń (zob. wyrok WSA z 04.03.2021 r., III SA/Gd 1197/20, CBOSA).

W konsekwencji, zdaniem Sądu w niniejszym składzie, dla oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką nie powinna mieć przesądzającego znaczenia okoliczność, czy w ogóle, a jeśli tak, to kiedy ostatnio i jaką aktywność zawodową wykazywał opiekun przed podjęciem się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym. Liczy się to, czy sprawowana opieka – z uwagi na jest rzeczywisty zakres, kształtowany potrzebami osoby niepełnosprawnej wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, a przede wszystkim ze wskazań zawartych w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności – aktualnie obiektywnie uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którą w przeciwnym razie byłby w stanie obiektywnie podjąć.

W świetle powyższych uwag, wbrew stanowisku organu II instancji, nie mógł mieć w kontrolowanej sprawie rozstrzygającego znaczenia fakt, że skarżąca dotychczas nie pozostawała w zatrudnieniu, ani nie wykonywała żadnej innej pracy zarobkowej.

Z tych względów odmówienie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego motywowane niespełnieniem przez nią przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", o której mowa w art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r., jawi się jako niedostatecznie uzasadnione, a przez to co najmniej przedwczesne.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu skarżącej, ustalone według stawek minimalnych, w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.), organ I instancji uzna, że w tej sprawie nie zachodzą przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego dotychczas wywodzone przez ten organ z przepisów art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. z faktu powstania niepełnosprawności męża skarżącej po upływie okresów wskazanych w pierwszym z wymienionych przepisów oraz z faktu pozostawania przez niego w związku małżeńskim ze skarżąca, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odniesieniu zaś do przeszkody upatrywanej przez organy obu instancji w treści przepisu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r., organ I instancji zaktualizuje i zweryfikuje poczynione dotychczas ustalenia co do faktu i zakresu sprawowanej opieki przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem, w kontekście wyżej przedstawionego sposobu rozumienia ustawowej przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W przypadku uznania, że ta przesłanka w niniejszej sprawie jednak jest spełniona, organ sprawdzi występowanie w tej sprawie pozostałych ustawowych przesłanek (pozytywnych, ewentualnie także negatywnych) warunkujących przyznanie wnioskowanego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W każdym przypadku – stosownie do wyniku poczynionych ustaleń – organ podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.