Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 826/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136, 137, 216, 140 ust. 4 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Nr [...] Minister Rozwoju (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 - dalej jako kpa), po rozpatrzeniu odwołania H. K. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] orzekającej o zwrocie na rzecz H. K. zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wys. [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...]

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, art. 141, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej jako "Ugn"), decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] orzekł o zwrocie na rzecz H. K. zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obr. [...] (dawna działka nr [...]), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oraz zobowiązał H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł oraz kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości, łącznie [...] zł.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. U. [...] Sp. z o.o., reprezentowane przez adw. I. R., wniosło odwołanie od ww. decyzji podnosząc m.in., iż w zaskarżonej decyzji wadliwie przyjęto, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi H. K., wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 150/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazując, iż w ocenianym postępowaniu organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji interesu prawnego U. [...] Sp. z o.o.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 150/11 wnieśli H. K. oraz U. [..] Sp. z o. o.

Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2040/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. wyrok z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 150/11 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1020/13, wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem w ocenie Sądu U. [...] Sp. z o. o. nie miało interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a tym samym do wniesienia odwołania od ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania U. [...] sp. z o. o. od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...].

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. H. K., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości.

Decyzją Nr [...] z [...] października 2017 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] orzekającej o zwrocie na rzecz Pani H. K. zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. Pani H. K., wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. znak [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił ww. decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] października 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. znak [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] orzekającej o zwrocie na rzecz H. K. zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wys. [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości.

Pismem z [...] września 2019 r. H. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż nie zgadza się z przyjętą przez organ I instancji wykładnią art. 140 ust. 4 ugn.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy Minister Rozwoju wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 1985 r, sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35).

Organ podkreślił, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Jako wyjątkowe, kolejne przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 156 § 1 Kpa, powinny być ściśle interpretowane. Organ wskazał, że rażące naruszenie, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze. Jego wyjątkowość wynika stąd, że prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Przyjmuje się, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji to kwalifikowane naruszenie prawa - dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zastosowanie danej normy prawnej musi - przy rażącym naruszeniu prawa - pozostawać w sprzeczności z literalną wykładnią danego przepisu (porównaj P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 325 oraz powołane tam orzecznictwo). Nie stanowi zaś rażącego naruszenia prawa odmienna interpretacja przepisu dokonana przez organ administracyjny.

Minister wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu, w związku ze złożonym odwołaniem H. K., organ bada prawidłowość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] orzekającej o zwrocie na rzecz H. K. zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości. Organ podkreślił, że kwestią podlegającą ocenie na gruncie niniejszej sprawy są wyłącznie rozliczenia z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Organ wskazał, że oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania oceniał zaskarżoną decyzję.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu (ust. 4).

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. (uprawnienia nr [...]).

Zgodnie z ww. operatem z dnia [...] lutego 2010 r. wartość nieruchomości wynosiła według stanu na dzień [...] września 1975 r. (data wywłaszczenia) [...] zł, natomiast według stanu z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] zł. Tym samym biegły ustalił, iż wartość przedmiotowej nieruchomości w okresie od daty wywłaszczenia do daty zwrotu wzrosła o [...] zł.

Zdaniem organu analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłego. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W ww. operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2010 r. rzeczoznawca majątkowy W. K. wskazała, iż na dzień wywłaszczenia tj. [...] września 1975 r. zużycie techniczne budynku znajdującego się na wywłaszczonym gruncie wynosiło 73,24 %, natomiast w dniu [...] stycznia 2010 r. wynosiło ono jedynie 39,86 %.

Natomiast jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego do zmniejszenia zużycia technicznego budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, a tym samym do wzrostu jej wartości doszło w wyniku przeprowadzonych przez Fabrykę [...] w [...] oraz przez przedsiębiorstwo państwowe [...] prac remontowych, polegających m.in. na ogrodzeniu nieruchomości siatką, naprawie dachu, wymianie stropów i schodów na żelbetonowe, zbiciu starych tynków, wykonaniu orynnowania, izolacji pionowej, instalacji elektrycznej, nowych tynków, nowej elewacji i stolarki i częściowym wykonaniu instalacji wodnokanalizacyjnej i c.o. Odnosząc się do kwestii zwiększenia wartości zwróconej nieruchomości organ wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1971/10, publ. CBOSA stwierdził, iż art. 140 ugn, w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 ugn. Wobec tego przytoczony przepis nie jest unormowaniem clara non sunt interpretanda i musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ustępie 2 stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma więc rangę konstytucyjną i podkreślić należy, że pogląd ten był wielokrotnie podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny.

Organ wskazał następnie, że zgodnie z przeważającym stanowiskiem prezentowanym obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w art. 140 ust. 4 ugn zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane działaniami podjętymi bezpośrednio na nieruchomości, które powiększają wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego może obejmować wyłącznie te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Jeżeli wartość nieruchomości zostanie zwiększona nakładami, które nie są związane z realizacją celu wywłaszczenia, to zwiększenie tej wartości nie jest uwzględniane przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1727/12, z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13, z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13; publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, iż kluczową kwestią na gruncie niniejszej sprawy była ocena czy nakłady poczynione na wywłaszczonej nieruchomości, związane były z realizacją celu wywłaszczenia.

Aktem notarialnym z dnia [...] września 1975 r. Rep. [...] Nr [...] K. P. zbyła na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), nieruchomości położone w [...] zbiegu ulic [...] i [...], stanowiące niezabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] - zabudowaną willą "[...]" (aktualnie stanowiąca działkę nr [...]), za kwotę [...] zł. Nabycia ww. nieruchomości dokonano na cele użyteczności publicznej określone w art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. na potrzeby Urzędu Miasta [...].

Następnie, na mocy decyzji Urzędu [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 1975 r. [...], przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie Fabryce [...] (dalej jako "F."), z przeznaczeniem na urządzenie pensjonatu dla jej pracowników. Jednakże ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 1984 r. znak [...] wynika, iż w okresie 9 lat od wywłaszczenia F. nie zrealizowało celu nabycia nieruchomości. W piśmie tym wskazano, iż F. nie wyremontowało w sposób dostateczny przekazanego mu obiektu, który będąc w użytkowaniu F. uległ znacznym zniszczeniom i dewastacji.

Umową z dnia [...] maja 1985 r. przedmiotowa nieruchomość została przekazana w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu "U. w [...]" z przeznaczeniem na cele uzdrowiskowe.

Opierając się na powyższych okolicznościach Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wskazał, iż zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 136, art. 137 oraz art. 216 ugn, albowiem w okresie pierwszych 10 lat od daty nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie zrealizowano celu wywłaszczenia tj. nie wyremontowano i nie zagospodarowano nabytego obiektu w racjonalny sposób oraz nie wykorzystano go na cel publiczny. Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta [...] zobowiązał H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł oraz kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości, łącznie [...] zł.

Organ podniósł, że Starosta [...] orzekając o zwrocie przedmiotowej nieruchomości zbadał jedynie kwestię realizacji celu wywłaszczenia, natomiast ocena czy nakłady na nieruchomość poczynione zostały w ramach dążenia do realizacji celu wywłaszczenia nie stanowiła przedmiotu postępowania zwrotowego.

Mając na uwadze wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że nakłady poczynione na wywłaszczoną nieruchomość, a w szczególności na znajdującą się na niej willę "[...]" związane były z realizacją celu wywłaszczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż aby móc wykorzystać przedmiotową nieruchomość zarówno na urządzenie pensjonatu dla pracowników F., jak i na cele uzdrowiskowe niezbędny był remont znajdującej się na niej willi.

Natomiast zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym próba realizacji celu publicznego wywłaszczenia, jeżeli nawet zakończyła się fiaskiem lecz poczynione zostały określone nakłady może spowodować zwiększenie się wartości nieruchomości i wpłynąć na wysokość odszkodowania zwracanego podmiotowi publicznemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2658/17), a zatem, zdaniem organu, bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy pozostaje okoliczność, iż cel wywłaszczenia finalnie nie został zrealizowany.

Organ podniósł, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji nr [...] z dnia [...] września 2019 r. słusznie wskazał, iż brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że H. K. kwestionowała ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego kwotę odszkodowania. Świadczy o tym m.in. pismo odwołującej się z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawierające prośbę rozłożenia na "maksymalnie długie raty" kwoty wyliczonej do zwrotu za przedmiotową nieruchomość oraz okoliczność, że H. K. nie wniosła odwołania od ww. decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...]. Organ podkreślił, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 Kpa. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jako wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji administracyjnych, mającej na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49).

Organ podniósł, że wzruszenie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wys. [...] zł w sytuacji, gdy nie można wykazać ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, stałoby w sprzeczności z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 kpa.

Zdaniem organu brak jest również podstaw do stwierdzenia, aby oceniana decyzja naruszyła pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, a zatem Wojewoda [...] słusznie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. K. (dalej: skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7 w zw. z art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego sprawy przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jego błędną ocenę, prowadzącą do uznania, że wszelkie nakłady poniesione na nieruchomość w okresie między jej wywłaszczeniem, a zwrotem były celowymi nakładami remontowymi, podejmowanymi przez F. celem umożliwienia korzystania z nieruchomości przez pracowników F., które doprowadziło do:

- naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 543 z późn. zm., dalej jako "u.g.n") w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż wszelkie nakłady poniesione na nieruchomość w okresie między wywłaszczeniem, a zwrotem były nakładami związanymi z realizacją celu wywłaszczenia i jako takie muszą być uwzględnione przy obliczaniu wysokości odszkodowania, które winno zostać zwrócone przez Skarżącą Skarbowi Państwa, co z kolei doprowadziło do:

- naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Wojewody, w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji i brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., znak [...] w zaskarżonej części ("Decyzja Starosty'"), pomimo rażącego naruszenia przez przedmiotową decyzję przepisów materialnoprawnych tj. art. 140 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 roku (Dz. U. z 2004 r.. Nr 261, poz. 543 z poźn. zm., dalej jako ugn) w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które to naruszenie skutkuje jej nieważnością.

- a także naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 107 §1 pkt 6 kpa poprzez jego niezastosowanie i lakoniczne, niepełne uzasadnienie decyzji uniemożliwiające ustalenie jakie przesłanki i tok myślenia doprowadziły organ do rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] nr [...] w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz wniosła o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, powoływana dalej jako "ppsa").

Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie przepisów art. 156-158 k.p.a. i podlega podobnym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, inny jest jednak przedmiot obu postępowań. W postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest z reguły ostateczna decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Organ w postępowaniu nadzorczym powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, ale również ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego będących podstawą jego wydania. Organ w toku postępowania bada m.in. prawidłowość gromadzenia materiału dowodowego, tym samym sprawdza, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Charakterystycznym dla rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 k.p.a. ustanawiającego zasadę trwałości decyzji.

Podkreślić także należy, że wobec decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub rażąco naruszającej prawo, niewykonalnej i takiej, która może wywołać czyn zagrożony karą, może nastąpić stwierdzenie nieważności nawet po upływie 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Dlatego też organ nadzoru winien z należytą starannością określić przedmiot prowadzonego postępowania nadzorczego, a swoje racje decyzyjne jasno przedstawić, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

W ocenie Sądu orzekającego tym wymogom sprostał organ nadzoru w przedmiotowej sprawie.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu została poddana decyzja Ministra Rozwoju z [...] lutego 2020 r. Nr [...], który po rozpatrzeniu odwołania H. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] orzekającej o zwrocie na rzecz Pani H. K. zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obr. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], w części dotyczącej zobowiązania H. K. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty w wys. [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości.

Oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy decyzja ta była oceniana.

Podkreślić ponownie należy, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie będzie zatem kwalifikowanym naruszeniem prawa sytuacja, gdy organ przyjmuje któryś z dopuszczalnych wariantów interpretacyjnych przepisu prawa, ani sytuacja, gdy organ przeprowadza ocenę materiału dowodowego w sposób mieszczący się wprawdzie w granicach zasady swobodnej oceny dowodów jednak rozbieżny z oceną dowodów dokonaną przez stronę, do czego zmierzają zarzuty skargi.

Przechodząc do oceny decyzji będącej przedmiotem postępowania należy przypomnieć, że Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. wskazał, iż zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 136, art. 137 oraz art. 216 ugn, albowiem w okresie pierwszych 10 lat od daty nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie zrealizowano celu wywłaszczenia tj. nie wyremontowano i nie zagospodarowano nabytego obiektu w racjonalny sposób oraz nie wykorzystano go na cel publiczny. W tym zakresie skarżąca decyzji starosty nie zakwestionowała w trybie nadzwyczajnym. Skarżąca zakwestionowała tę decyzję wyłącznie w zakresie w jakim Starosta [...] zobowiązał ją do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł oraz kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości zwróconej nieruchomości, łącznie [...] zł.

Zarzuty skargi nie są uzasadnione. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie niewątpliwie wynika, jak wskazał organ nadzoru, że nakłady poczynione na wywłaszczoną nieruchomość, a w szczególności na znajdującą się na niej willę "[...]" związane były z realizacją celu wywłaszczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż aby móc wykorzystać przedmiotową nieruchomość zarówno na urządzenie pensjonatu dla pracowników F., jak i na cele uzdrowiskowe niezbędny był remont znajdującej się na niej willi. Zakres wykonanych prac zarówno przez F. jak i następnie przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] został szczegółowo opisany. Stan nieruchomości został również odzwierciedlony w dokumentacji fotograficznej (zarówno z okresu zarządu F. jak i z chwili przekazania skarżącej).

Wbrew stanowisku skarżącej bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy pozostaje okoliczność, iż cel wywłaszczenia finalnie nie został zrealizowany. Ta okoliczność stanowiła bowiem podstawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, której konsekwencją jest rozliczenie nakładów. Należy powtórzyć za organem, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecnie prezentowany jest pogląd zgodnie, z którym próba realizacji celu publicznego wywłaszczenia, jeżeli nawet zakończyła się fiaskiem lecz poczynione zostały określone nakłady może spowodować zwiększenie się wartości nieruchomości i wpłynąć na wysokość odszkodowania zwracanego podmiotowi publicznemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2658/17).

Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] zawarte w uzasadnieniu decyzji powtórzone przez organ nadzoru, że brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, że H. K. kwestionowała ustaloną przez rzeczoznawcę majątkowego kwotę odszkodowania, a w szczególności, że kwestionowała operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego z [...] lutego 2010 r., w którym wysokość tego odszkodowania została wskazana oraz w którym zostały wymienione nakłady poczynione przez F. i U. H. K. nie złożyła odwołania od tej decyzji w tym zakresie, nie przedstawiła kontroperatu, które te wyliczenia by podważał. Co więcej w piśmie z [...] kwietnia 2010 r. zawarła prośbę o rozłożenie na "maksymalnie długie raty" kwoty wyliczonej do zwrotu za przedmiotową nieruchomość. Decyzja Starosty [...] stała się ostateczna. Z tego powodu obecnie w sytuacji, gdy nie można wykazać ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji stałoby w sprzeczności z ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 Kpa.

Podkreślić należy, że zasadę rozliczeń reguluje art. 140 ust. 4 u.g.n. przewidując, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Należy przy tym zauważyć, że art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd zgodnie z którym w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (patrz: m.in. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1971/10; z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11; z dnia I OSK 1323/13; z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2731/13, niepublikowane, treść (w:) https://orzeczenia.nsa.gov.pl./). Powołany przepis wskazuje zatem mechanizm zwiększenia lub zmniejszenia wysokości odszkodowania przeznaczonego do zwrotu. Kluczową kwestią jest w tym przypadku pojęcie "zwiększenia wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu". Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że chodzi tu o działania zmierzające do urzeczywistnienia celu publicznego na jaki nieruchomość została przejęta, a nie jakiekolwiek działania zwiększające wartość nieruchomości. Stanowisko to jest zresztą ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 205/16, czy też wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1323/13). Niemniej są to zagadnienia, które winny być analizowane w toku postępowania zwykłego gdyż tylko w zwykłym postępowaniu może być badane zagadnienie wpływu nakładów na nieruchomość na wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 140 ust. 2. W postępowaniu nadzorczym natomiast organ zobowiązany był do ustalenia czy postępowanie zwykłe, w tym zakresie, nie zostało dotknięte jedną z wad art. 156 § 1 kpa. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwolił na uznanie, że decyzja Starosty [...] w zakwestionowanym zakresie, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Starosta prawidłowo gromadził materiał dowodowy, a przy wydaniu decyzji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Zarzuty skargi natomiast sprowadzają się do kwestii, które powinny być poddane ocenie w postępowaniu odwoławczym w ramach kontroli instancyjnej, w postepowaniu zwykłym i wynikają z odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez Starostę [...]. Postępowanie nadzwyczajne – nadzorcze nie stanowi natomiast ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie zastępuje postępowania odwoławczego w sytuacji gdy strona nie wyczerpała toku instancji. Analiza materiału dowodowego nie wskazuje zatem aby przepis art. 140 ust. 2 został naruszony. Odszkodowanie zostało ustalone i zwaloryzowane zgodnie z dyspozycją tego przepisu. Mechanizm waloryzacji jest zaś zagadnieniem z zakresu wyceny nieruchomości, a żadne przepisy z tego zakresu nie zostały wskazane jako naruszone. Jak już wskazano wyżej skarżąca nie podjęła próby podważenia operatu szacunkowego. Należy ponownie podkreślić, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z unormowań tych w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego, przytoczony przepis musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ustępie 2 stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma więc rangę konstytucyjną i podkreślić należy, że pogląd ten był wielokrotnie podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zatem uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu prawa. Wskazać należy również, że samowolne nakłady z powodów ekonomicznych mogłyby w ogóle unicestwić żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, bowiem gmina mając świadomość możliwości zwrotu przejętej nieruchomości, czyniłaby na niej zwiększone nakłady powodując, że osoby domagające się zwrotu nie byłyby w stanie ponieść kosztów związanych ze zwrotem poniesionych przez gminę nakładów (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1836/10 dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując stwierdzić należy, ze organ dokonał ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji przedmiotowa decyzja nie została dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 151 ppsa orzekł jak w sentencji.