Wyrok NSA oz. w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 69/99
NSA oz. w Szczecinie
Data orzeczenia: 2000-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Powołanie się na zawartą z inną osobą umowę /najmu, dzierżawy czy nawet umowę zobowiązującą do przeniesienia własności czy użytkowania wieczystego/ nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku mamy do czynienia z interesem faktycznym a nie prawnym, jeśli oczywiście konkretna norma prawa administracyjnego takiego przymiotu stronie takiej umowy nie daje.

TEZY

Powołanie się na zawartą z inną osobą umowę /najmu, dzierżawy czy nawet umowę zobowiązującą do przeniesienia własności czy użytkowania wieczystego/ nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku mamy do czynienia z interesem faktycznym a nie prawnym, jeśli oczywiście konkretna norma prawa administracyjnego takiego przymiotu stronie takiej umowy nie daje.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi "F." Spółki z o.o. w Sz. na decyzję Wojewody Sz. z dnia 15 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji o pozwoleniu na budowę - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 7 sierpnia 1997 r. (...) Prezydent Miasta Sz. udzielił Spółdzielniom Mieszkaniowym "K." i "P." pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem na działkach nr 33 i 3/21 obrębu 153 P., położonych na rogu ulic J. i BW w Sz.

Pismem z dnia 14 sierpnia 1998 r. pełnomocnik Spółki z o.o. "F." w Sz. powołując się na art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 w zw. z art. 152 par. 1 Kpa zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Sz. Wydział Budownictwa, Architektury i Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o wznowienie postępowania argumentując, iż Spółka z o.o. "F." pozbawiona była możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym wydania ww. pozwolenia na budowę, zaś "decyzję w tej sprawie wydano mimo istnienia nieznanych organowi okoliczności faktycznych i dowodów".

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, iż Spółka z o.o. "F." w Sz. na mocy umów cywilnoprawnych nabyła od Okręgowych Spółdzielni Mleczarskich w P. i S.-Sz. prawo użytkowania wieczystego części nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być posadowiony budynek, którego pozwolenie na budowę dotyczy.

Pismem z dnia 1 lipca 1998 r. zatytułowanym "zgłoszenie udziału w postępowaniu" Spółka informowała organ I instancji, że była do chwili nabycia prawa użytkowania wieczystego dzierżawcą znacznej części nieruchomości sąsiadującej z terenem przyszłej budowy oraz że od wielu lat wykorzystuje tę nieruchomość na cele działalności gospodarczej, tj. działalność handlową. Na nieruchomości znajduje się kilkadziesiąt obiektów handlowych.

Umowami przedwstępnymi zawartymi w formie aktu notarialnego w dniach 27 maja 1997 r., (...) i 4 czerwca 1997 r. (...) użytkownicy wieczyści nieruchomości, Okręgowe Spółdzielnie Mleczarskie w P. i S.-Sz. zobowiązały się przenieść na skarżącą prawo użytkowania wieczystego wymienionych nieruchomości. W sprawie tej toczyło się postępowanie o podział nieruchomości. W tym samym czasie sprzedający zawarli z innymi osobami takie same umowy, dotyczące pozostałych części nieruchomości.

W wyniku podziału nieruchomości, powstały nowe /o nr 3/36, 3/37, 3138, 3/39/. Tytuł prawny skarżącej do działek 3136, 3138 i 3/20 wskazany został przy piśmie z dnia 1 lipca 1998 r., poprzez dołączenie wypisu z ksiąg wieczystych.

Z wskazanych wyżej i znajdujących się w aktach sprawy wypisów z ksiąg wieczystych wynika, że nieruchomość /to jest działka 3/21 i 33/ na której ma być posadowiony budynek, obciążona jest wpisanym do ksiąg wieczystych /obie działki i niezależnie/ służebnością przejazdu i przechodu na rzecz działek należących do skarżącej.

Jak wynika z powyższego, w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę oraz w dacie jego wydania, skarżąca władała nieruchomością sąsiednią, a zatem posiadała interes prawny i winna być traktowana jako strona postępowania.

Jak wynika z akt sprawy /postanowienie z dnia 27 stycznia 1997 r. (...)/, na ubiegających się o pozwolenie na budowę nałożono obowiązek uzupełnienia wniosku o uzgodnienie z Okręgowymi Spółdzielniami Mleczarskimi przewidywanego sposobu dojazdu do działki na czas wykonywania robót budowlanych, z wyraźnym powołaniem się na służebności, to jest ze wskazaniem par. 16 aktu notarialnego.

Obowiązki te nie zostały wykonane przez ubiegających się o pozwolenie na budowę. Organ wydający pozwolenie na budowę nie wyegzekwował nałożonego wspomnianym wyżej postanowieniem obowiązku i mimo, że odpis pozwolenia na budowę doręczono Okręgowym Spółdzielniom Mleczarskim jako użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiednich, to przyjąć należy, że organ wydający decyzję z naruszeniem podstawowych zasad Kpa nie zbadał sprawy do końca, zaś okoliczność nie ustalenia sposobu wykonywania służebności przez inwestorów z uprawnionymi musi być uznana za okolicznością nieznaną organowi a istniejącą w chwili wydania. decyzji.

Dopiero wskutek rozpoczęcia prac budowlanych wyszło na jaw, że inwestor, Spółdzielnia Mieszkaniowa "P.", zamierza jednostronnie, wbrew prawu, pozbawić użytkownika wieczystego działki władnącej prawa służebności. Okoliczność ta wynika wprost z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "P." i nie ma żadnych podstaw prawnych. Obciążenie służebnością, znane było organowi wydającemu decyzję i przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nie ma w sprawie znaczenie tylko dla oceny pozbawienia prawa strony do udziału w postępowaniu. Samo zaś meritum, to jest ukształtowanie prawa materialnego uszło uwadze organu, co musi skutkować wznowieniem postępowania.

Wskutek działań inwestorów, wynikających z niewłaściwie wydanej decyzji, uniemożliwiono dostęp nieruchomości skarżącej do drogi publicznej i faktyczne wyzbycie nieruchomości z przysługującej jej służebności.

Powyższe okoliczności nakazują przyjęcie, że istnieją przesłanki do wznowienia postępowania z urzędu albo też zastosowania norm przepisów prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę uzyskano bowiem wbrew istotnym okolicznościom taktycznym, z których wynika, że mogłoby być ono nie wydane lub też wydane na innych warunkach, a nadto inwestorzy realizują budowę wbrew warunkom nawet tak wadliwie, zdaniem skarżącej, wydanego pozwolenia.

Wnioskodawca podnosi też, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę /Art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/ i jego uprawnienie do występowania w postępowaniu administracyjnym w identycznym stanie faktycznym i prawnym, dotyczącym tej samej nieruchomości przesądzone zostało przez Urząd Miejski w Szczecinie w decyzji o wznowieniu postępowania z dnia 8 grudnia 1997 r., (...). Postanowieniem z dnia 22 września 1998 r. (...) Prezydent Miasta Sz. wznowił postępowanie, a następnie po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia 12 października 1998 r. (...) odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu I instancji przeprowadzone w związku ze wznowieniem postępowanie wykazało, że Przedsiębiorstwu "F." Spółka z o.o. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 7 sierpnia 1997 r., udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "K." i Spółdzielni Mieszkaniowej "P." pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym przy ul. J. róg BW w Sz. na działkach nr 33 i 3/21 obręb 153 P.

W dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę Przedsiębiorstwo "F." spółka z o.o. wynajmowało część pomieszczeń w kompleksie budynków, będących własnością Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w P. i Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w S.-Sz.

Podstawą była umowa najmu z dnia 16 sierpnia 1991 r. pomiędzy "ZSML" Sp. z o.o. /upoważnioną przez Okręgową Spółdzielnią Mleczarską w S.-Sz. i Okręgową Spółdzielnią Mleczarską w P. - właścicieli działek 3/9 i 3120 obręb 153 P. wraz z budynkami/ jako wynajmującą i przedsiębiorstwem "F." Sp. z o.o. jako najemcą.

Przedmiotem umowy był najem pomieszczeń w budynku przy ul. J. 67-69 na parterze o powierzchni 137 m2 i na I piętrze o powierzchni 561 m2. Zasady dostępu do drogi publicznej nie zostały w niej określone.

Nie wynikał więc z tej umowy interes prawny uzasadniający uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 Kpa przy wydaniu pozwolenia na budowę ww. budynku.

W dniu 9 maja 1997 r. Przedsiębiorstwo "F." spółka z o.o. zawarło z Okręgową Spółdzielnią Mleczarską w S.-Sz. i Okręgową Spółdzielnią Mleczarską w P. umowę przedwstępną o sprzedaży części działki 3/9 /po uprzednim jej podziale/ i działki 3/20 obręb 153 P.

Z zawartej umowy również nie wynikają prawa rzeczowe do nieruchomości (...).

Fakt nabycia działek 3/36, 3/38, 3/39 /powstałych z podziału działki 3/9/ oraz 3/20 obręb 153 P. przez Przedsiębiorstwo "F." spółka z o.o. w dniu 28 kwietnia 1998 r. nie czyni stroną w już zakończonym postępowaniu administracyjnym.

Zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Sz. /nowa zabudowa obrzeżna/. Przewiduje on utrzymanie istniejących dojazdów do działek 3/9, 3/20 obręb 153 P. od ul. J. i ul. BW. Budynek będzie wznoszony w dwóch etapach. Pierwszy od strony ul. J. drugi od strony ul. BW. Na czas budowy zostanie wyłączony tylko jeden z dojazdów do ww. działek. A więc spełnione będą służebności dojazdu i dojścia zapisane w aktach notarialnych sprzedaży działek.

Czasowe ograniczenie prawa służebności dojazdu do działek 3/20, 319 /po podziale działki 3/36, 3/37, 3/38, 3/39/ obręb 153 P. od strony ul. J. nie pozbawia dostępu do drogi publicznej ponieważ zapewniona jest służebność dojazdu od strony ul. BW. Ograniczenie to jest podyktowane koniecznością ogrodzenia terenu na czas wznoszenia budowy. Z chwilą wybudowania budynku od strony ul. J. ograniczenie stanie się bezprzedmiotowe.

Roszczenie do czasowego ograniczenie służebności pozostają do rozstrzygnięcia na drodze postępowania cywilnego.

Brak więc podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej z przyczyn określonych w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa. Wobec zachowania przepisów art. 6-10 Kpa w trakcie prowadzonego postępowania o pozwolenie na budowę oraz przy braku skarżącej przymiotu strony organ I instancji nie znalazł podstaw do wydania orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji zgodnie z art. 152 par. 1 Kpa.

Od decyzji tej Spółka z o.o. "F." wniosła odwołanie, w którym zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 28 Kpa poprzez odmowę przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu, art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że strona nie została pozbawiona prawa udziału w postępowaniu, którego wniosek o wznowienie dotyczy oraz art. 10 par. 1 Kpa poprzez nie zapewnienie stronie udziału w postępowaniu o wznowienie i art. 107 par. 3 Kpa poprzez nieuzasadnienie decyzji administracyjnej.

Zdaniem odwołującej się zaskarżona decyzja jest błędna i nie odpowiada prawu, zaś z ustaleń dokonanych przez organ I instancji zostały wysnute oczywiście błędne wnioski.

Organ ten z naruszeniem obowiązków z art. 9 Kpa, nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy i warunków tejże umowy /wielokrotnie aneksowanej/ i zupełnie dowolnie przyjął, że umowa nie określała zasad dostępu do drogi publicznej. Ustalenie to jest sprzeczne ze stanem faktycznym. Przeznaczeniem przedmiotu najmu /który w wyniku aneksów przekształcił się z biegiem czasu w najem budynku z przynależnościami a w tym parkingu i dróg dojazdowych/, była działalność handlowa i jest oczywiste, że musiała ona się odbywać z udziałem klientów oraz przy dostawach towarów, a w związku z tym z odpowiednim dostępem do drogi publicznej.

Oczywiste jest zatem, że umowa ta z istoty rzeczy obejmowała dostęp do drogi publicznej a wobec tego skarżąca miała interes prawny w udziale w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę zarówno jako użytkownik /najemca/ nieruchomości sąsiedniej jak i użytkownik drogi dojazdowej do drogi publicznej. Organ I instancji, z naruszeniem podstawowych zasad prawa, pominął w zaskarżonej decyzji kwestie związane z prawem służebności, wpisanym do ksiąg wieczystych przysługującym - po myśli art. 285 par. 1 Kc - również posiadaczowi nieruchomości. Jak wskazano we wniosku o wznowienie postępowania, organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę kwestii wykazywania służebności oraz uprawnień i obowiązków z niej płynących nie wziął w zupełności pod uwagę, naruszając w ewidentny sposób obowiązki wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Organ nie wyegzekwował też własnego postanowienia z dnia 27 stycznia 1997 r., w którym stosowny obowiązek nałożył na wnioskodawców. Aczkolwiek obowiązek ten nałożono jedynie częściowo i bez uwzględnienia charakteru służebności, to nawet tak ograniczone zobowiązanie nie zostało zrealizowane.

Oczywistym naruszeniem prawa jest dowolne przyjęcie przez organ I instancji, że umowa przedwstępna na nabycie działek przez skarżącą od ówczesnych właścicieli nieruchomości /tj. OSM S.-Sz. i P., wraz z potwierdzonym w niej posiadaniem nieruchomości przez skarżącą/ nie określa "praw rzeczowych do nieruchomości". Zdaniem skarżącej - jest oczywiste i wynika to z treści czynności prawnej, że przeniesienie własności nieruchomości a w tym i umowa przedwstępna obejmuje z mocy prawa wszelkie prawa przysługujące właścicielom, w tym i służebność - co znajduje wyraz w księgach wieczystych dotyczących zarówno nieruchomości będących własnością skarżącej, jak i nieruchomości, na której miałaby być prowadzona budowa.

Nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy kwestia zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego miasta. Natomiast nieprawdą jest, że zgodne z zapisami aktów notarialnych jest zaplanowanie budowy w dwóch etapach, z zapewnieniem dojazdu jednym z dojazdów do działek. Zapis ten nie ma znaczenia prawnego przy uwzględnieniu faktu, że istniejące służebności przysługują skarżącej do obu działek /których pozwolenie na budowę dotyczy/ odrębnie i niezależnie. Ponadto z zapisów aktów notarialnych /nabycia nieruchomości przez Spółdzielnie Mieszkaniowe/ wynika, że tzw. etapowość dotyczyć miała - tylko i wyłącznie - zapewnienia praw osób posiadających pawilon handlowy na działce od ul. BW i celem zapewnienia im nieprzerwanej działalności handlowej.

Tymczasem Urząd - wbrew tym zapisom notarialnym - odnosi "etapowość" do stadiów dojazdu do drogi publicznej i zamykania do tychże dróg dostępu. Nieuprawnione jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "czasowe ograniczenie prawa służebności (...) nie pozbawia dostępu do drogi publicznej, ponieważ zapewniona jest służebność dojazdu od strony ul. BW". W następnym zaś zdaniu organ I instancji odsyła do cywilnoprawnego uregulowania sposobu wykonywania służebności i jej ewentualnego ograniczenia. Wyżej zacytowanym stwierdzeniem przyznaje sobie zatem prawo do oceny i rozstrzygnięcia w materii, którą w kolejnym zdaniu pozostawia sądowi cywilnemu.

Organ I instancji nie ustosunkował się do zgłoszonych w postępowaniu merytorycznych uchybień decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Okoliczności te winny być wzięte pod rozwagę z urzędu, uchybiając bowiem tym warunkom, naruszono prawo.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Sz. decyzją z dnia 15.12.1998 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 151 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Sz., iż Spółka z o.o. "F." w Sz. w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę /tj. 7 sierpnia 1997 r./ nie była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.

Nabycie działek nr 3/36, 3/38, 3/39 /powstałych z podziału działki 3/9/ oraz 3/20 obręb 153 P. przez Spółkę z o.o. "F." w dniu 28.04.1998 r. nie czyni stroną w już zakończonym postępowaniu administracyjnym.

W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielami działek sąsiednich była Okręgowa Spółdzielnia Mleczarska w S.-Sz. i P. - "F." Spółka z o.o. była dzierżawcą obiektów. W dniu 9 maja 1997 r. "F." Spółka z o.o. zawarła umowę przedwstępną na sprzedaż wydzielonej części nieruchomości o obszarze około 1.900 m2 oraz budynku z urządzeniami technicznymi. Umowa przedwstępna zawarta została pod warunkiem, że sprzedający na swój koszt przeprowadzą postępowanie związane z podziałem geodezyjnym nieruchomości i wydzieleniem z niej działki o obszarze około 1.900 m2.

W par. 8 ww. umowy przedstawiciele obu Spółdzielni zobowiązują się między innymi "ustanowić w umowie sprzedaży, nieodpłatną służebność drogi koniecznej o szerokości nie węższej niż 6 metrów, dla umożliwienia wieczystemu użytkownikowi nabywanej działki dostępu do ulicy J.".

Żaden zapis umowy przedwstępnej nie daje Spółce z o.o. "F." prawa do występowania przed organami na prawach strony.

Zapis par. 8 cyt. wyżej umowy zobowiązuje Spółdzielnie Mleczarskie w S.-Sz. i P. do zapewnienia służebności przechodu i przejazdu, tym samym Spółdzielnie były stronami postępowania administracyjnego.

Zaskarżone decyzje zostały przekazane do obu Spółdzielni, żadna z nich nie skorzystała z prawa do odwołania.

Powyższą decyzję ostateczną pełnomocnik Spółki adwokat Andrzej P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez przyjęcie, że skarżąca, władająca na podstawie tytułu prawnego nieruchomościami sąsiadującymi z działką, na której ma być wzniesiony projektowany obiekt budowlany nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy prawo budowlane, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, a ochrona ta obejmuje w szczególności zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przez pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne, promieniowanie lub zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby.

Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, jest postępowaniem administracyjnym. Stosownie zaś do art. 28 Kpa stroną postępowania w sprawie administracyjnej jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie.

W doktrynie prawa powszechny jest pogląd, że osobami trzecimi w rozumieniu powołanego przepisu są podmioty, których interes jest chroniony z mocy art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Czynności sporządzania planu realizacyjnego inwestycji budowlanej i akt zatwierdzenia tego planu w obowiązującym stanie prawnym zostały zniesione.

Argumenty przemawiające za wymogiem dopuszczania do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę osób władających nieruchomością sąsiednią do nieruchomości inwestora tym bardziej zatem odnoszą się do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, które stanowi obecnie jedyne stadium postępowania, w którym osoby trzecie mogą skutecznie zapobiegać naruszeniu ich uzasadnionych interesów.

Katalog osób trzecich, których interes prawny i faktyczny może być naruszony przez działania podejmowane przez uczestników procesu budowlanego i których interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa to postępowanie dotyczy, jest szeroki.

Do kategorii osób trzecich kwalifikuje się przede wszystkim właściciele lub użytkownicy nieruchomości. sąsiednich. Taką osobą trzecią w rozumieniu przepisów jest najemca lokalu, którego interes doznaje uszczerbku na skutek wadliwego stanu technicznego budynku, spowodowanego zaniedbaniem określonych przez prawo budowlane obowiązków przez jego właściciela lub zarządcę.

Każda osoba uprawniona do przedstawienia swoich wniosków i zastrzeżeń, dotyczących ich interesu prawnego, o których mowa w art. 5 ust. 2 prawa budowlanego staje się stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.

Z tych względów nieuprawnione jest stanowisko organów nadzoru budowlanego obu instancji, że jako najemca nieruchomości i strona przedwstępnej umowy sprzedaży tej nieruchomości skarżąca nie ma prawa do występowania na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę realizowaną na sąsiedniej nieruchomości.

Skarżąca, na podstawie umowy z 1991 r. /kilkakrotnie później zmienianej/, była najemcą budynku wraz z przynależnościami, w tym parkingu i dróg dojazdowych, bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której pozwolenie na budowę dotyczy.

Pomiędzy skarżącą a Okręgową Spółdzielnią Mleczarską w S.-Sz. i Okręgową Spółdzielnią Mleczarską w P. zawarte zostały w dnia 27 maja 1997 r. (...) i 4 czerwca 1997 r. (...) przedwstępne umowy sprzedaży nieruchomości, działek nr 3/9 i 3/20 obręb 153 P.

Skarżąca, jako najemca nieruchomości, a tym bardziej z chwilą zawarcia powyższych umów notarialnych /tj. umów zobowiązujących - art. 155 Kc/, miała zatem interes prawny w udziale w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Decyzja o pozwoleniu na budowę narusza służące skarżącej prawo przechodu i przejazdu, wpisane do ksiąg wieczystych, nie zapewnia zatem ochrony uzasadnionego interesu skarżącej dostępu do drogi publicznej /art. 5 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego/ oraz bezpieczeństwa pożarowego budynków i terenu /art. 5 ust. 1 pkt 1 i 7 prawa budowlanego/.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wznowienie - na wniosek Spółki - postępowania postanowieniem z dnia 22 września 1998 r. było zasadne, albowiem Spółka z o.o. "F." w momencie złożenia wniosku o wznowienie postępowania była już użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiednich oznaczonych nr 3/36, 3/38, 3/39 powstałych z działki 3/9 i 3/20, a zatem mogła być stroną postępowania wznowieniowego.

Wydanie w takiej sytuacji postanowienia o wznowieniu postępowania było obowiązkiem organu, skoro strona wskazała podstawy wznowieniowe określone w art. 145 par. 1 Kpa. W takiej sytuacji wyłączona jest uznaniowość organu. W tym wstępnym etapie postępowania organ ogranicza się wyłącznie do zbadania formalnych podstaw wznowienia tj. zbadaniu czy z żądaniem występuje strona, czy zachowała termin oraz czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. Ustalenia czy rzeczywiście zachodzą przesłanki wznowienia mogą być poczynione wyłącznie już we wznowionym postępowaniu, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Postępowanie wznowieniowe dotyczy wyjaśnienia, czy w postępowaniu nie nastąpiły wady o których mowa w art. 145 par. 1 Kpa.

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania nie przesądza jednak iż strona, na której wniosek wydano postanowienie o wznowieniu postępowania uznana została za stronę postępowania, którego wznowienie dotyczy. Ta okoliczność podlega badaniu i ocenie po wznowieniu postępowania.

Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej /art. 151 par. 1 Kpa może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego oraz po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały podstawy wznowienia określone w art. 145 par. Kpa.

Pełnomocnik strony skarżącej, oparł wniosek o wznowienie postępowania na przepisach art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 Kpa. Należało wyjaśnić, czy istotnie nastąpiło naruszenie tych przepisów w dacie wydania inwestorowi - decyzji o pozwoleniu na budowę i czy skarżącej w owym czasie przysługiwał przymiot strony postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę.

Bezspornym w sprawie jest to, że w postępowaniu o pozwoleniu na budowę uczestniczyły Okręgowa Spółdzielnie Mleczarskie w S.-Sz. i w P. z którymi "F." Spółka z o.o. podpisała umowy dzierżawy a następnie 27 maja 1997 r. i 4 czerwca 1997 r. umowy przedwstępne w sprawie sprzedaży części nieruchomości. Umowy przedwstępne mają charakter zobowiązaniowy nie zaś prawno-rzeczowy i nie zmieniły stanu prawnego nieruchomości, których dotyczyły. Zmiana stanu prawnego nastąpiła po zawarciu umów przeniesienia własności i użytkowania wieczystego gruntu, co nastąpiło 28 kwietnia 1998 r., a więc już po zakończeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę decyzją z dnia 2 sierpnia 1997 r.

W postępowaniu tym - jako strona - brały udział ówcześni użytkownicy wieczyści gruntu - Spółdzielnie Mleczarskie. Spółka "F." była wówczas dzierżawcą pomieszczeń od Spółdzielni.

Nie mogła być wówczas z mocy prawa tj. art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane uznana przez organ administracyjny za stronę postępowania, skoro i stronami tego postępowania, w aspekcie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego były Spółdzielnie Mleczarskie. Mogły one oczywiście udzielić Spółce "F." pełnomocnictwa do działania w ich imieniu. Jest to jednak sprawa z zakresu wzajemnych stosunków stron umowy dzierżawy. Uprawnień do takiego działania nie dawała skarżącej Spółce również umowa przedwstępna.

Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną w postępowaniu jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku osoby. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan w którym osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Powołanie się na zawartą z inną osobą umowę /najmu, dzierżawy czy nawet umowę zobowiązującą do przeniesienia własności czy użytkowania wieczystego/ nie jest wystarczające do wykazania interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. W takim przypadku mamy do czynienia z interesem faktycznym a nie prawnym, jeśli oczywiście konkretna norma prawa administracyjnego takiego przymiotu stronie takiej umowy nie daje. W rozpatrywanej sprawie przypadek taki nie zachodzi.

Brak jest więc podstaw do uznania, iż Spółce "F." przed przeniesieniem na nią prawa użytkowania wieczystego sąsiedniego dla inwestycji gruntu oraz własności budynku przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie o wydanie spornego pozwolenia na budowę, a tym samym iż zachodzi sytuacja o której mowa w art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.

Skoro - jak wykazano - Spółka nie była stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, to bezprzedmiotowe jest stwierdzenie, że zachodzi przesłanka z art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa, tj. wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał.

Ustosunkowując się do innych argumentów skargi, stwierdzić należy, iż swych interesów wynikających z prawa służebności drogi koniecznej Spółka może chronić na drodze cywilnoprawnej.

W tej sytuacji uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skarga podlega więc oddaleniu - zgodnie z dyspozycją ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/.