Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1350/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i 137
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] D. J. sprawy ze skargi A. S., E. P., A. L. i M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 sierpnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 grudnia 2013 r. A. S., E. P., A. L., M. R. i M. S. , reprezentowani przez pełnomocnika, wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako parcela l. kat [...] b. gm. kat. [...] aktualnie składającej się z działek [...] oraz parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...].

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0.1424 ha i części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] odpowiadającej b. parceli l. kat [...] o pow. 0.0016 ha b. gm. kat. [...] (objętych księgą wieczystą [...]) w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa b. parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz A. S., E. P., A. L., M. R..

W wyniku odwołania od ww. decyzji, Wojewoda decyzją z dnia 10 stycznia 2017 nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 21 kwietnia 2016 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, z uwagi na prowadzenie przez ten organ postępowania, administracyjnego bez zapewnienia udziału w nim wszystkich uprawnionych osób.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, realizując zalecenia organu odwoławczego, zapewnił udział w postępowaniu T. K., prowadzącego działalność gospodarczą pn. S. oraz C. Sp. z o.o., tj. najemcom lokali w budynku nr [...], położonym na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...].

Prowadzący postępowanie Prezydent Miasta K. dokonał analizy dokumentacji geodezyjnej, kartograficznej oraz prawnej dotyczącej nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. Ustalił, że na mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia 21 października 1949 r. znak: [...], wydanym na wniosek Centralnego Zarządu Przemysłu [...] w K. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., objętą Iwh [...], stanowiącą część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], oznaczoną jako parcela l. kat. [...].

Planem podziału z dnia 23 marca 1972 r. nr [...] parcela l. kat [...] o pow. 0.1523 ha b. gm. kat. [...] podzieliła się na parcele: l. kat. [...] o pow. 0.0843 ha, l. kat. [...] o pow. 0.0581 ha i l. kat. [...] o pow. 0.0099 ha.

Na podstawie wykazu zmian gruntowych -równoważników z dnia 5 sierpnia 2004 r. nr [...] parcele gruntowe l. kat. [...] o, pow. 0.0843 ha i l. kat. [...] o pow. 0.0581 ha zmieniły oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0.1424 ha obr. [...] jedn. ewid. [...].

Natomiast parcela. L. kat. [...] o pow. 0.0099 ha b. gm. kat. [...] planem podziału ks. rób. [...] podzieliła się na parcelę gruntowe l. kat. [...] o pow. 0.0083 ha (część działki nr [...] o pow. 0.9634 ha obr. [...] jedn. ewid. [...]) i l. kat. [...] o pow. 0.0016 ha b. gm. kat. [...].

Zgodnie z mapą uzupełniającą porównania mapy ewidencyjnej z mapą katastralną wykonaną w dniu 18.07.2014 r. przez geodetę uprawnionego Pana M. R. parcela l. kat. [...] o pow. 0.0016 ha b. gm. kat. [...] stanowi część działki nr [...] obr. [...] (ul B. )

Mając na uwadze treść złożonego wniosku o zwrot oraz opierając się na znajdującej się w aktach dokumentacji geodezyjnej ustalono, że przedmiotem postępowania jest sprawa zwrotu działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz parceli l. kat [...] stanowiącej obecnie część działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej [...] działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i parcela l. kat [...] stanowią własność Skarbu Państwa.

Działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] objęta jest wnioskiem Województwa o jej nabycie w oparciu o art. 60 ustawy z dnia 13.10.1998 r. "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną".

W dacie wywłaszczenia właścicielem parceli l. kat [...] b, gm. kat. [...] był P. S..

Zgodnie z postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] lutego 1974 r. sygn. akt. [...] spadek po P. S. nabyli: M. S., M. R., C. S., i A. S. po 1/4 części.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] marca 2001 r. sygn. akt. [...] spadek po M. S. nabyli : A. S., M. R. po 1/3 części, oraz M. P. i A. L. po 1/6 części.

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 1991 r. sygn. akt. [...] spadek po C. S. nabyli: M. S., M. P. i A. L. po 1/3 części.

W czasie trwania postępowania w dniu 26 maja 2015 r. zmarła M. S. co potwierdza odpis zupełny aktu zgonu nr [...]

Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt. [...] spadek po M. S. nabyli: E. P. i A. L. po 1/2 części.

W tak ustalonym stanie faktycznym, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 1 marca 2017 r. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. póz. 2147 z późn. zm, dalej: u.g.n.) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 12.10.2009 r. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 0.1424 ha i części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] odpowiadającej b. parceli l. kat [...] o pow. 0.0016 ha b. gm. kat. [...] (objętych księgą wieczystą [...]) w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa b. parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz A. S., E. P., A. L., M. R..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że podstawą do rozpatrzenia wniosku są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ powołując się na treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ug,n, wskazał, że aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, muszą zaistnieć wszystkie przesłanki łącznie tj.: 1) wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; 2) objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 3) zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z kolei stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., który legitymację procesową w sprawach żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przyznaje nie tylko poprzednim właścicielom, ale także ich następcom prawnym.

Organ wskazał, że osobami uprawnionymi do występowania z roszczeniem zwrotu parceli l. kat. [...]. gm. kat. [...], stanowiącej w dacie ostateczności decyzji o wywłaszczeniu własność P. S. są: A. S., E. P., A. L. i M. R. jako spadkobiercy P. S..

Prezydent Miasta K. w dalszej kolejności wykazał, szczegółowo opisując to w uzasadnieniu decyzji, że parcela l. kat. [...] b. gm. kat. [...] przejęta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Wojewody [...] z dnia 21.10.1949 r. Nr [...], które zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w czasie wojny 1939-1945. Organ wyjaśnił, że za wywłaszczenie przyjmuje się w doktrynie przejęcie nieruchomości przez państwo (Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego) na cel publiczny za odszkodowaniem na podstawie indywidualnego aktu o charakterze administracyjnym. Przepisy ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. przewidywały odszkodowanie tylko na wniosek (art. 4 pkt 6); to ww. orzeczenie – zdaniem organu - uznać należy bez wątpienia za orzeczenie o charakterze wywłaszczeniowym. Tym samym nieruchomość ta została skutecznie wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, co potwierdziły orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 911/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1383/12.

W celu ustalenia czy objęte wnioskiem o zwrot: działka ewidencyjna [...] o pow. 0.1424 ha i części działki nr [...] o pow. 0.0016 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] są zbędne na cel wywłaszczenia, organ przeprowadził postępowania dowodowe. Organ przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11. Prezydent Miasta K. podkreślił, że organ administracji ma obowiązek zbadać nie tyle, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w ciągu 10 lat od daty wywłaszczenia, ale czy w ogóle został zrealizowany i czy stało się to przed datą złożenia wniosku i datą wejścia w życie nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ I instancji ustalił, że na mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia 21 października 1949 r. znak: [...], wydanym na wniosek Centralnego Zarządu Przemysłu [...] w K. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., objętą Iwh [...], stanowiącą część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], oznaczoną jako parcela l. kat. [...]. Orzeczenie powyższe wydano na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1pkt c i f oraz art. 4 pkt 3 dekretu z dnia 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość zajęta była w czasie wojny w okresie od 1.09.1939 r. do 5.05.1945 r. przez okupanta na cele użyteczności publicznej i wojskowe, czyli na cele wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 7.04.1948 r., oraz że Centralny Zarząd Przemysłu [...] w K. miał przedmiotową nieruchomość w posiadaniu od dnia 15.02.1947 i grunt ten w dniu wejścia w życie (ogłoszenia) dekretu z dnia 7.04.1948 r., tj. w dniu 16.04.1948 r. został przewidziany na cele rozbudowy Przedsiębiorstwa Państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej. Z powyższego orzeczenia wynika, iż parcela l. kat. [...] wraz z innymi parcelami miała być odstąpiona w drodze wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa, a w szczególności Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w K., z przeznaczeniem na pomieszczenia garaży i magazynów. Na parcelach objętych wnioskiem wywłaszczeniowym znajdowało się już wówczas szereg garaży i magazynów wybudowanych przez okupanta oraz przez Centralny Zarząd Przemysłu [...] i P.P. "[...]". Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa nie wymienia żadnego konkretnego celu wywłaszczenia, rozumianego jako przyszłe przeznaczenie nieruchomości. Jednak posiłkując się w tym zakresie treścią dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 – organ stwierdził, iż wywłaszczenie dokonane zostało na cele użyteczności publicznej a zatem od strony faktycznej chodziło o dalsze użytkowanie nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", które zajmowało nieruchomości od 15 lutego 1947 r. do [...] maja 1965 r. (protokół zdawczo - odbiorczy).

Dla potrzeb prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że obecnie zawnioskowany do zwrotu teren stanowi zwarty ogrodzony kompleks użytkowany przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., oraz część ulicy B. . Podczas oględzin nieruchomości z udziałem geodety uprawnionego przeprowadzonych dnia [...].11.2014 r. oraz dnia [...].11.2014 r. stwierdzono, iż objęta wnioskiem o zwrot parcela l. kat. [...], b. gm. kat. [...] zagospodarowana jest w następujący sposób: w części wschodniej od ogrodzenia jest częścią pasa drogowego ul. B.. W części zachodniej do ogrodzenia stanowi zagrodzony teren Zarządu Dróg Wojewódzkich. Objęte wnioskiem o zwrot parcele l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...], które utworzyły działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], znajdują się w ogrodzonym terenie użytkowanym przez Zarząd Dróg Wojewódzkich. Ogrodzenie to biegnie wzdłuż całej granicy północnej. Zachodnią część tworzy dojazd do siedziby Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. o nawierzchni bitumicznej. W północno - zachodniej części nieruchomości znajduje się ogrodzenie z elementów prefabrykowanych. W południowej części znajduje się budynek parterowy. Granica południowa przecina ten budynek. W północnej części budynku biegnie opaska z płyt betonowych. W północno - zachodnim narożniku budynku usytuowany jest komin wyciągowy po dawnej malarni. Pozostała część zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest terenem zielonym. Budynek użytkowany jest w następujący sposób: ok. 1/3 części budynku stanowi laboratorium drogowe, a pozostała część budynku jest dzierżawiona firmom zewnętrznym. Ponadto znajduje się w nim również kotłownia ogrzewająca 1/3 budynku. Opisany powyżej budynek widoczny jest na zdjęciu lotniczym wykonanym w dniu 14.09 1970 r., pozyskanym z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. do akt przedmiotowej sprawy.

Prezydent Miasta K. ustalił również, że objęta wnioskiem działka nr [...] oraz część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...], wraz z sąsiednimi działkami: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], stanowią całość ogrodzoną i użytkowaną przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K.. Na w/w działkach znajdują się budynki w tym budynek biurowy oraz budynki gospodarcze. Na działce nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] wybudowany jest wskazany wyżej budynek parterowy.

Na podstawie dokumentów szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji ustalił, iż na zawnioskowanej do zwrotu parceli 1. kat. [...] wybudowane zostały przez okupanta 2 magazyny (garaże) drewniane oznaczone numerami 3 i 4, zajęte bezpośrednio po ustaniu działań wojennych przez wojska radzieckie na potrzeby wojskowe. Budynki te następnie zostały przebudowane tak, że teraz stanowią jeden obiekt. Użytkowane były przez Przedsiębiorstwo [...] od lutego 1947 r. do [...] maja 1965 r. (z wyjątkiem lat 1950-1951 kiedy to budynki użytkowane były jako garaże przez P.K.S.)

Z porównania przesłanego do akt sprawy przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. kserokopii zdjęcia lotniczego - data nalotu 1949, otrzymanego z Wojskowego Centrum Geograficznego, na którą naniesiono mapę ewidencyjną, oraz zdjęcia lotniczego pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej, datowanego na 14.09.1970 r. wynika, że budynek znajdujący się na działce [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] został po wywłaszczeniu rozbudowany.

Z kolei z dokumentów przesłanych za pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. znak [...] wynika, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wybudowano budynek magazynowy oraz malarnię wraz z gospodarką wodnościekową na użytek Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K.. Malarnia została wzniesiona na potrzeby wykonywania oznakowania dróg publicznych. Pozostała część zabudowy objętej postępowaniem o zwrot nieruchomości wykorzystywana była zgodnie z uzyskanymi informacjami na cele magazynowe, warsztatowe oraz socjalne. Z przesłanej historii budowy zaplecza laboratoryjno-technicznego [...] Zarządu Dróg z grudnia 1985 r. wynika dodatkowo, iż w ramach powyższej budowy powstały obiekty takie jak jezdnia, chodniki, parkingi czy ogrodzenie wykonane w ramach tej inwestycji. Budynek ten zatem zgodnie z uzyskanymi dokumentami wykorzystywany był jako magazyn, pomieszczenie garażowe, a następnie malarnia (znaków drogowych) przez poprzedniego władającego, czyli Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich, z przekształcenia której, zgodnie z zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia 27 listopada 1998 r., powstał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K..

Obszar objęty wnioskiem o zwrot - za wyjątkiem części parceli l. kat [...] (znajdującej się poza ogrodzonym terenem) - stanowi zatem teren użytkowany przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K..

Natomiast część parceli l. kat [...] znajdująca się poza ogrodzeniem weszła w skład działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] która zgodnie z pismem Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 04.12.2014 r. znak [...] tworzy pas drogowy drogi publicznej - ulicy B. .

Reasumując, organ I instancji stwierdził, że iż na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach parceli l. kat. [...] i 1. kat. [...] gm. kat. [...] oraz na części parceli l. kat [...] stanowiącej część działki nr [...] cel wywłaszczenia określony jako "cele użyteczności publicznej" został zrealizowany i nastąpiło to przed datą złożenia wniosku o zwrot. Podkreślić należy, iż działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz część parceli 1. kat. [...] nie są samodzielnymi nieruchomościami, ale stanowią całości gospodarcze. Stwierdzić należy zatem, iż cel na jaki została przejęta przedmiotowa nieruchomość został zrealizowany, a zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje.

Odnośnie pozostałej części parceli l. kat [...] organ stwierdził, że nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia. Stanowi ona bowiem fragment drogi publicznej ulicy B. . Przedmiotowa ulica, na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11.09.1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim i wrocławskim (Dz. U. z 1986 r. nr 35 póz 179) posiada status drogi wojewódzkiej. Obecnie jest drogą publiczną o kategorii powiatowej, zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" (Dz. U. nr 133 póz. 87.2 z późn. zm.). Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu prawnego (reges extra commercium), oznacza to, iż nie mogą być one zbyte. Droga publiczna nie może bowiem przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celem publicznym. Na poparcie powyższego twierdzenia, organ przytoczył treść orzeczeń sądowych.

Odwołanie od ww. decyzji w dniu 21 marca 2017 r. złożyli A. S., E. P., A. L. i M. R., reprezentowani przez pełnomocnika, nie zgadzając się z podjętym w niej rozstrzygnięciem co do braku zbędności przedmiotowej nieruchomości, na cel wywłaszczenia, przedstawiając w tym zakresie szczegółowe uzasadnienie.

Następnie pismem z dnia 27 marca 2017 r. M. R. złożyła dodatkowe uwagi do prowadzonego postępowania przez Prezydenta Miasta K., wskazując m. in. na błędy w ustaleniach faktycznych w zakresie stwierdzenia braku zbędności przedmiotowej nieruchomości, nieuwzględnienie dokumentów dostarczonych w dniu 20 lutego 2017 r., braku dowodów wskazujących, iż parcela l. kat. [...] stanowi obecnie część działki nr [...], a także nieodniesienie się do okoliczności, iż w aktach sprawy brak dowodów na realizację obiektów budowalnych na podstawie zgłoszenia czy pozwolenia na budowę na działce [...] oraz l. kat. [...].

Z kolei pismem z dnia 21 czerwca 2017 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. ustosunkował się do zarzutów stron odwołujących się, wnosząc o ich nieuwzględnienie.

Wojewoda decyzją z dnia 11 sierpnia 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 1 marca 2017 r.

Na wstępie organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz podzielił całkowicie stanowisko organu I instancji, iż w stosunku do działki nr [...] i części działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], odpowiadającej parceli l. kat [...], b. gm. kat. [...] (objętych księgą wieczystą [...]) w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa b. parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], nie zaistniały przesłanki do orzeczenia o ich zwrocie na rzecz wnioskodawców, albowiem przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu

Organ odwoławczy wskazał, że legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

-pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o -wywłaszczeniu stała się ostateczna, ceł ten nie został zrealizowany.

W tym kontekście organ odwoławczy podkreślił, że w wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed dniem 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest to, że - jak wskazuje się w orzecznictwie - przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed l stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 nie ma zastosowania do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i dotyczy tylko art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., organ odwoławczy podkreślił, że terminy wskazane w przepisie art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. zaczęły obowiązywać: 7-letni - z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004 r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, póz. 1492). Podniósł, że przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, póz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, póz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Tym samym orzecznictwo sądowe powstałe na tle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego należało uwzględnić w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu stanowiącego podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a następnie zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności - z uwzględnieniem wpływu powołanego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na sposób wykładni przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., oraz powstałego na tym tle orzecznictwa sądów administracyjnych.

W ocenie organu odwoławczego słusznie ustalił organ I instancji na mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia 21 października 1949 r. znak: [...], wydanym na wniosek Centralnego Zarządu Przemysłu [...] w K., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. l pkt C i f oraz art. 4 pkt 3 dekretu z dnia 7.04.1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., że wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., objętą Iwh [...], stanowiącą część parceli l.kat. [...] b. gm. kat[...] oznaczoną jako parcela l. kat. [...]. Powyższa decyzja wywłaszczeniowa wprawdzie nie wymienia żadnego konkretnego celu wywłaszczenia, rozumianego jako przyszłe przeznaczenie nieruchomości, jednak jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - posiłkując się w tym zakresie treścią dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 – organ odwoławczy stwierdził - iż wywłaszczenie dokonane zostało na cele użyteczności publicznej a zatem od strony faktycznej chodziło o dalsze użytkowanie nieruchomości przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", które zajmowało nieruchomości od 15 lutego 1947 r. do [...] maja 1965 r. Orzeczenie to o wywłaszczeniu weryfikowane było w postępowaniu odwoławczym, a następnie w trybie stwierdzenia nieważności, które to postępowanie zakończyło się prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. akt. I OSK 1383/12, w wyniku którego orzeczenie o wywłaszczeniu nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Następnie organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu I instancji dotyczące przedmiotowej nieruchomości i stwierdził stosownie do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obszar objęty wnioskiem o zwrot - za wyjątkiem części parceli 1. kat [...] (znajdującej się poza ogrodzonym terenem) - stanowi teren użytkowany przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K..

Natomiast część parceli 1. kat [...] znajdująca się poza ogrodzeniem weszła w skład działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], która zgodnie z pismem Zarządu infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 04.12.2014 r. znak [...] tworzy pas drogowy drogi publicznej - ulicy B. .

W ocenie Wojewody, organ I instancji słusznie wskazał w tym zakresie na przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., póz. 460), zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 640/10 uznał, uznał, iż art. 2a ustawy o drogach publicznych określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, a zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Z kolei w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż; jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny: powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej.

Z kolei odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy uznał, iż protokół zdawczo-odbiorczy z [...] maja 1965 r., na który powołuje się strona odwołująca, a w którym stwierdzono, iż wywłaszczona nieruchomość jest niezabudowana i jest zbędna w całości dla Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w K.", nie może - jak wskazuje to strona odwołująca - być jedynym dokumentem świadczącym o braku realizacji celu wywłaszczenia (wobec wskazania w nim, iż nieruchomość jest niezabudowana), skoro powyższe nie znajduje oparcia w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym nie mógł zostać uznany za wiarygodny w tym zakresie.

Organ odwoławczy pokreślił, że należało zgodzić się z organem I instancji, iż dodatkowe dokumenty i wyjaśnienia dostarczone przez M. R. nie mają znaczenia w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia jak też jego realizacji. Bowiem podnoszone kwestie dotyczą w znacznej części prawidłowości wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i nabycia prawa jej własności przez Skarb Państwa. Natomiast dopóki decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości pozostaje w obrocie prawnym, organy administracji publicznej są nią związane. W postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości nie dokonuje się weryfikacji decyzji o wywłaszczeniu, która podlegała stosownym środkom zaskarżenia i była już weryfikowana zarówno w postępowaniu odwoławczym jak też w trybie stwierdzenia nieważności, które to postępowania nie doprowadziły do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości nie przeprowadza się również postępowania wyjaśniającego dotyczącego legalności budynków znajdujących się na nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu i wydawanych w tym celu pozwoleń budowlanych.

Nadto dokumentacja geodezyjna zgromadzona w postępowaniu administracyjnym - wbrew stanowisku M. R. - potwierdza, iż przedmiotem postępowania jest parcela l. kat. [...], stanowiąca obecnie część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid [...]. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta K. z 21 lutego 2012 r. znak: [...] o zmianie danych ewidencyjnych (karta akt 58), w wyniku której powstały nowe działki ewidencyjne (m. in. [...] - objęta różnymi księgami wieczystymi). Zgodnie natomiast z mapą uzupełniającą - porównaniem mapy ewidencyjnej z mapą katastralną dokonanym w dniu 18 lipca 2014 r. przez geodetę uprawnionego M. R., parcela l. kat. [...] o pow. 0,0016, objęta KW [...], znajduje się pod działką ewid. nr [...] obr [...]. Tym samym kwestie podnoszone przez M. R. należało uznać za nieuzasadnione.

Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w obecnym stanie prawnym bez znaczenia jest sposób aktualnego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy cel, na jaki wywłaszczono daną nieruchomość został zrealizowany, a organ prowadzący postępowanie nie stwierdził zaistnienia przesłanek zbędności.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A. S., E. P., A. L. oraz M. R. – dalej skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie , a to przepisów art. 136 ust 3 w zw. art. 137 ustawy z dnia 21 września 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] i części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] odpowiadającej b. parceli kat. [...] b. gm. kat [...] / objętych księgą wieczystą [...] /3, w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa b. parceli kat. [...] b. gm. kat. [...] na rzecz A. S., E. P., A. L. i M. R..

W związku z powyższym, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wszystkie przesłanki warunkujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości w nin. sprawie zostały zrealizowane.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów, które stwierdziły brak przesłanki zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślili, że przedmiotowa nieruchomość zastała przejęta na własność Skarbu Państwa Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w K. z przeznaczeniem na pomieszczenia garaży i magazynów i jak wynika z uzasadnienia decyzji nieruchomość ta została przewidziana na "rozbudowę Przedsiębiorstwa Państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej - przedsiębiorstwa należącego do przemysłu [...]." Tymczasem wywłaszczona nieruchomość nigdy nie została przeznaczona na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Po upływie 12 lat od daty kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się prawomocna tj, w dniu [...] maja 1965 roku nieruchomość ta w stanie niezmienionym została przekazana na rzecz Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN m. K.. W protokole zdawczo — odbiorczym dokumentującym ten fakt stwierdzono w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, że wywłaszczona nieruchomość jest niezabudowana i jest zbędna w całości dla Przedsiębiorstwa [...] w K., które było następcą prawnym Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w K., na rzecz którego wydano decyzję o wywłaszczeniu. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem organu II instancji jakoby dokument ten nie może świadczyć o braku realizacji celu wywłaszczeniowego , skoro powyższe nie znajduje oparcia w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Protokół zdawczo - odbiorczy jest dokumentem urzędowym , który z mocy przepisu art. 76 par 1 k.p.c. stanowi dowód tego, co w nim urzędowo stwierdzono, co więcej to zbędność w całości nieruchomości dla Przedsiębiorstwa Państwowego [...] legła u podstaw przekazania nieruchomości na rzecz Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN. Gdyby była potrzebna na realizację celu wywłaszczenia, do przekazania by nie doszło. Nadto kolejnym argumentem świadczącym o zbędności nieruchomości na realizację celu wywłaszczeniowego jest fakt oddania całej przedmiotowej nieruchomości przez Państwowe Przedsiębiorstwo [...] w latach 1950 - 1951 na bazę sprzętu PKS. W świetle powyższego nie można kwestionować stanu zbędności przedmiotowej nieruchomości w dacie jej przekazania Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej PRN.

Użyte określenie – zdaniem skarżących - że nieruchomość jest niezabudowana nie podważa w żadnym razie wiarygodności dokumentu bowiem na nieruchomości znajdowały się w maju 1965 r. tylko drewniane baraki do rozbiórki postawione w czasie okupacji, a Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w żaden sposób nieruchomości nie zabudowało, a nawet nie remontowało drewnianych baraków. W czasie oględzin przedmiotowej nieruchomości z udziałem biegłego geodety stwierdzono do protokołu, że na terenie nieruchomości objętej wnioskiem został postawiony, bez pozwolenia, barak w miejsce znajdującego się tam wcześniej baraku drewnianego, a część obecnego baraku nadal pozostaje drewniana. To co w uzasadnieniu decyzji organ nazywa budynkami są to parterowe baraki, przeznaczone do wyburzenia.

Nadto organy całkowicie pomijają fakt niezbicie wynikający z materiału zebranego w sprawie, że przebudowy istniejących baraków czy ich remonty miały miejsce z całą pewnością po upłynięciu zarówno terminu 7 lat wyznaczonego dla rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia jak i 10 lat dla zakończenia realizacji tego celu, od daty kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna. Ewentualne inwestycje prowadzone przez [...] Zarząd Dróg (bardzo skromne) nie mają już znaczenia dla oceny czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Istotne jest również, że cel wywłaszczeniowy jakim była rozbudowa Przedsiębiorstwa Państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej -przedsiębiorstwa należącego do przemysłu [...] nigdy nie został zrealizowany.

Skarżący podkreślili, że cel dla którego nieruchomość została wywłaszczona, nigdy nie został zrealizowany. W ich ocenie nie sposób uznać, że cel jakim było przeznaczenie na cele związane z rozbudową Przedsiębiorstwa Państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej - przedsiębiorstwa należącego do przemysłu [...], został zrealizowany poprzez : 1) rozbudowanie stojącego na nieruchomości baraku drewnianego przez kogokolwiek i w dowolnym momencie, bo nie przez przedsiębiorstwo należące do przemysłu [...], które najpierw nieruchomość dzierżawiło, a później nieruchomość zwróciło jako zbędną bowiem podczas dwóch rozpraw administracyjnych połączonych z oględzinami przedmiotowej nieruchomości przy udziale biegłego geodety ustalono, że na nieruchomości objętej wnioskiem został postawiony, bez pozwolenia, w miejsce drewnianego baraku wybudowanego przez okupanta w czasie wojny, barak murowany, część budynku nadal pozostała drewniana; 2) poprzez postawienie na dachu baraku komina wentylacyjnego od dawna nieczynnej malarni ZDM, która znajdowała się w części baraku na przedmiotowej nieruchomości; 3) poprzez pozostawienie terenu w stanie nie zmienionym bowiem znaczna część nieruchomości stanowi nadal teren zielony; 4) poprzez dzierżawienie terenu od kilkudziesięciu lat, tylko ok. 1/3 baraku jest formalnie użytkowana przez ZDM, a pozostała dzierżawiona prywatnym firmom zewnętrznym.

Nieruchomość objęta wnioskiem nigdy nie była i nie jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczeniowym. Nigdy nie rozpoczęto na niej inwestycji mającej na celu rozbudowę przedsiębiorstwa państwowego podstawowej gałęzi gospodarki narodowej. Postawiono jedynie barak murowany, bez pozwolenia na budowę, a zatem o tymczasowym charakterze i tylko w części dawnego baraku, który w pozostałej części jest nadal drewniany, a więc w pierwotnym stanie. Utwardzenie prowizoryczne drogi czy części nieruchomości przeznaczonej na parking również w żadnej mierze nie jest realizacją celu dla którego miało miejsce wywłaszczenie, a jedynie zostało wykonane dla wygody najemców, którzy zajmują 2/3 baraku oraz parking na terenie nieruchomości.

W skardze przyznano natomiast, że faktycznie niewielka część nieruchomości objętej wnioskiem jest przeznaczona na drogę – ul. B. , lecz jest to wąski pas gruntu stanowiący nikły procent powierzchni przedmiotowej nieruchomości, który można geodezyjnie wydzielić.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie wymaga zauważenia, że sprawa dotyczy wywłaszczenia dokonanego na mocy orzeczenia Wojewody [...] nr [...], z dnia 21 października 1949. Orzeczenie powyższe wydano na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt. c i f oraz art. 4 pkt. 3 dekretu z dnia 7.04.1978 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138). Nie ulega zatem wątpliwości, że do dokonanego wywłaszczenia stosuje się w ogólności przepisy art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Jednakże ocena zbędności nieruchomości dokonana przez pryzmat terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie odnosi się do wywłaszczenia, które miało miejsce przed wprowadzeniem do obrotu prawnego przepisu art. 137 ust. 1, wskazującego te terminy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 września 2014 r., II SA/Kr 923/14, LEX nr 1513410, i wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r., I OSK 2876/12, LEX nr 1493700). Tak samo orzekł NSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 49/15, LEX nr 2177226, w którym stwierdzono także, że nie sposób wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone. Do terminów podanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. odniósł się także NSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2015 r., I OSK 2638/14, LEX nr 2002588, w którym uznał, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Dalej stwierdzono: "Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota «zbędności» polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie «pomimo upływu» znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Sformułowania «pomimo upływu» określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko jako przesłanki podlegającej badaniu aktualnie przez organ. Normę tą należałoby odczytać w ten sposób, że organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nie została ona jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić czy upłynęły już owe terminy. W razie dokonania pozytywnego ustalenia winien wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie – o odmowie zwrotu". W wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. I OSK 49/15, LEX nr 2177226 NSA wskazał: "Nie sposób przyjąć, aby ocena zbędności nieruchomości mogła odbywać się przez pryzmat terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. co do nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem tych terminów do systemu prawa. Nie sposób bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone".

W efekcie pierwszym i podstawowym obowiązkiem organów było ustalenie, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia i kiedy to nastąpiło; w szczególności, czy miało to miejsce przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wiąże się z tym konieczność jak najdokładniejszego ustalenia celu wywłaszczenia. Jednakże nawiązując do daty wywłaszczenia dokonanego w sprawie (1949r.) należy zauważyć, że "w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej" ( tak NSA w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. I OSK 1966/14, LEX nr 2082489). Nadto rozważając, czy spełniona została przesłanka określona w art. 137 u.g.n., tzn. czy nieruchomość można uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania te nie mogą być prowadzone w oderwaniu zarówno od celu i charakteru przedsięwzięcia z powodu którego dokonano wywłaszczenia jak również nie mogą nie uwzględniać rozwiązań prawnych dotyczących samej instytucji wywłaszczenia, jakie obowiązywały w okolicznościach każdej konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r., I OSK 1186/15, LEX nr 2032698).

W kontekście badania realizacji celu wywłaszczenia, na tle niniejszej sprawy nie należy tracić z pola widzenia jeszcze jednej okoliczności, mianowicie tego, że działki wnioskowane do zwrotu były i są częścią większej zorganizowanej całości, tak w dacie wywłaszczenia, jak i obecnie. Wobec tego należy mieć na uwadze, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można dokonywać w odniesieniu do każdego z poszczególnych elementów zorganizowanej całości (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., I OSK 946/07, LEX nr 496163).

Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie organy 1/ prawidłowo ustaliły cel wywłaszczenia, 2/ prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia po jego dokonaniu został zrealizowany, 3/ prawidłowo rozpatrywały teren działek wnioskowanych do zwrotu w kontekście tego, że była to część większej całości, 4/ słusznie nie przydały znaczenia zdarzeniom zaszłym po realizacji celu wywłaszczenia, a zwłaszcza w ostatnich latach.

Ad. 1/

W skardze podniesiono, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w K. w celu rozbudowy tego przedsiębiorstwa. Tymczasem z orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia 21 października 1949r. wynika, że orzeczono, iż część powstała z podziału parceli l.kat. [...], a oznaczona jako parcela l.kat.[...], winna być trwale odstąpiona w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa, a w szczególności Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w K., z przeznaczeniem na pomieszczenia garaży i magazynów. Wskazano dalej, że na parcelach objętych wnioskiem wywłaszczeniowym znajduje się już szereg garaży i magazynów wybudowanych przez okupanta oraz przez Centralny Zarząd Przemysłu [...] i P.P. "[...]". Jako uzasadnienie tego orzeczenia w myśl przesłanek wynikających z dekretu będącego podstawą wywłaszczenia podano, że orzeka się o wywłaszczeniu, ponieważ: 1/ nieruchomości były zajęte w okresie od 1.09.1939r. do 5.05.1945r. na cele wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu oraz 2/ były w posiadaniu i używaniu wnioskodawcy (Centralnego Zarządu [...]) w dniu 16 kwietnia 1948 tj. w dniu wejścia w życie dekretu z 1948r. oraz w dniu tym były przewidziane na rozbudowę Przedsiębiorstwa Państwowego [...] /k.29 T.I akt adm./. Należy wobec tego odróżnić sprecyzowany w orzeczeniu cel wywłaszczenia, a to przeznaczenie działek na pomieszczenia garaży i magazynów, od stwierdzenia realizacji przesłanek do wywłaszczenia wynikających z dekretu. Rozbudowa obiektów na cele Przedsiębiorstwa [...] była przesłanką zastosowania przepisów dekretu w kontekście zajęcia na cele użyteczności publicznej oraz dalszego ( w dniu wejścia w życie dekretu) użytkowania na te cele. Na marginesie jedynie można dodać, że rozbudowa obiektów w latach 1947-49 była faktem. W aktach sprawy znajdują się materiały, które to bezsprzecznie potwierdzają. Z protokołu zabezpieczenia obiektów opuszczonych przez wojsko z dnia [...] stycznia 1947r. wynika, że posesja przy ul. B., na której mieszczą się garaże, obejmowała kilkanaście ha, m.in. parcelę [...], na których znajdowały się drewniane i murowane budynki w ilości 7; do protokołu dołączony jest szkic z rozmieszczeniem budynków /k.279 i 279-1, k. 277-278, T.II akt adm./. W dniu 6 lutego 1947r. Centralny Zarząd Przemysłu [...] zwrócił się do Urzędu Likwidacyjnego o wydzierżawienie tego terenu i przekazanie do natychmiastowego użytkowania, na co wyrażono zgodę i spisano protokół przekazania obiektów garażowych i biurowych w dniu [...] lutego 1947r. ze stwierdzeniem stanu wszystkich znajdujących się tam obiektów i ich oszacowaniem /k.276 i 270 oraz 269 i 265 T.II akt adm./. Równocześnie akta zawierają szacunki z 1948r. dotyczące nakładów poczynionych na kompleks garaży także przez Centralę Zaopatrzenia Materiałowego [...] /k.257, 255, 254, 253, 250, T.II/. O rozbudowie obiektów na terenie kompleksu świadczy ponadto niezbicie porównanie szkicu z czasu przejęcia po wojsku z 1947r. /k.279-1, T.II akt adm./ ze szkicem sytuacyjnym do orzeczenia o wywłaszczeniu z 1949r. /k. 24 T.I akt adm./. Z tego ostatniego szkicu wynika również, że w chwili wywłaszczenia na parceli nr [...] w części odpowiadającej parceli [...], stała część budynku oznaczonego na szkicu nr [...], opisanego jako magazyn.

Reasumując, celem wywłaszczenia było użytkowanie przez wnioskodawcę kompleksu budynków jako pomieszczeń garaży i magazynów. Natomiast rozbudowa budynków zajętych przez przedsiębiorstwo [...], która miała miejsce w latach 1947-48, była przesłanką zastosowania przepisów dekretu, na których oparto orzeczenie o wywłaszczeniu.

Ad. 2-4.

Skarga wskazuje, że cel wywłaszczenia nigdy nie został osiągnięty. Twierdzenie to oparto jednakże o wadliwe ujęcie tego celu. Tymczasem nie ulega dla Sądu wątpliwości, że budynki i pomieszczenia na terenie podlegającym wywłaszczeniu były użytkowane tak przed, jak i po jego dokonaniu, na cele garażowe i magazynowe. Wynika to z przytoczonych wyżej dokumentów, jak choćby z pisma Centralnego Zarządu Przemysłu [...] z 20.09.1948r. /k.257, T.II akt adm./ gdzie jest mowa m.in. o remontach garażu, co wskazuje na takie wykorzystanie nieruchomości, podobnie z pisma z dnia 28 kwietnia 1947r. /k.260, T.II/, czy też z pisma z dnia 23.05.1947r. /k.250/. Sytuacja nie zmieniła się w chwili wywłaszczenia, a przeznaczenie obiektów zostało opisane na planie sytuacyjnym obrazującym teren przeznaczony do wywłaszczenia i potwierdzonych co do zgodności ze stanem faktycznym stosownym protokołem /k.24 i 125 T.I akt adm./. Warto w tym miejscu zauważyć, że mimo, że orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczy tylko części parceli l.kat. [...], to wniosek o wywłaszczenie złożony przez Centralny Zarząd Przemysłu [...] dotyczył całego kompleksu nieruchomości przy ul. B., zajętych w szczególności na garaże samochodowe i magazyny dla przedsiębiorstw państwowych przemysłu [...] i tak użytkowanych w dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie /k.97-99, T.I akt adm./. Sytuacja użytkowania na cele magazynowe i garażowe nie zmieniła się także po wywłaszczeniu. Z pisma z dnia 2.10.1953r. Centralnego Zarządu Przemysłu [...] do Ministerstwa Górnictwa, znak [...] wynika, że na nieruchomościach będących przedmiotem wywłaszczenia znajdowały się warsztat, garaże i magazyny przemysłu [...], "w większości wybudowane i wyremontowane przez wnioskodawcę" /k.96, T.I akt adm./. Nie ulega zatem wątpliwości sposób użytkowania przedmiotowych obiektów także po wywłaszczeniu. Potwierdzeniem tego sposobu użytkowania jest też fakt

( wspomniany w skardze), że wydano decyzję Zarządu Miejskiego w K. z dnia 7 lutego 1950r. przydzielającą Państwowej Komunikacji Samochodowej w K. zespół lokali użytkowych w realności przy ul. B. nr [...] obejmującej wszystkie garaże, magazyny i pokoje biurowe i nakazującą opuszczenie ich przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...]. Decyzja została wydana w związku z faktem, że przedmiotowy obiekt był niezbędny PKS właśnie celem wykorzystania garaży dla obsługi N. . Jednak decyzja ta została uchylona w dniu 19.12.1950r, a obiekt ponownie przekazany w dniu 31.03.1950r. Przedsiębiorstwu [...] /k. 240, 239, 238, 237, T.II akt adm./.

W świetle powyższego nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu, że w decyzji organu I instancji zarówno prawidłowo określono cel wywłaszczenia ( przeznaczenie na cele pomieszczeń garaży i magazynów), jak i prawidłowo stwierdzono, że cel ten został w pełni zrealizowany.

W kontekście jednoznacznego stwierdzenia, że nieruchomość została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu, nie ma już żadnego znaczenia, co się działo z przedmiotową nieruchomością po zrealizowaniu tego celu. Taka wykładnia jest jednoznaczna w orzecznictwie sądów administracyjnych, a zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego. "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości" (tak NSA w wyroku z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 1584/13, LEX nr 1773549). Z kolei w wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. (I OSK 610/15, LEX nr 2100731) NSA wskazał, że: "Konsekwencją ustalenia, że na wywłaszczonej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia powinna być odmowa zwrotu nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przy jednoczesnym ustaleniu, że zrealizowano na niej cel wywłaszczenia. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że po zrealizowaniu celu wywłaszczenia nieruchomość została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób".

W tym kontekście nie można podzielić zarzutu skargi, jakoby z protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] maja 1965r. wynikało, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z protokołu tego /k. 25, T.I akt adm./ wynika jedynie i co najwyżej, że w tym dniu niezabudowana nieruchomość opisana w protokole jako zbędna została przekazana przez Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w K. Prezydium Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K.. Fakt, że w tym dniu nieruchomość była zbędna dla wskazanego przedsiębiorstwa, nie niweczy okoliczności, iż zarówno w okresie wywłaszczenia, jak i po wywłaszczeniu była użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a zatem cel ten został zrealizowany. Jak wyżej wspomniano, wyklucza to możliwość zwrotu nieruchomości. Niezależnie od tego, rzeczony protokół budzi zasadnicze wątpliwości co do jego treści. Stwierdzono w nim bowiem, że przedsiębiorstwo przekazuje Wydziałowi niezabudowaną nieruchomość oznaczoną l.kat.[...] o pow. 60 m2 /k.25, T.I akt sprawy/. Należy pamiętać, że parcela l.kat. [...] miała powierzchnię 0,1523 ha, a nie 60 m2. Fakt zaś, że była zabudowana, wynika tak z przywołanych wyżej szkiców i planów sytuacyjnych z 1947 i 1949r, jak i z materiałów, które wskazuje organ w swojej decyzji. Z przesłanego do akt sprawy przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. kserokopii zdjęcia lotniczego - data nalotu 1949 otrzymanego z Wojskowego Centrum Geograficznego /k.200, T.I akt adm./, oraz zdjęcia lotniczego pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej datowanego na 14.09.1970 r. /k.354, T.II akt adm./ wynika że istniał cały czas budynek znajdujący się na działce [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (częściowo dawna parcela kat. [...]), niezależnie od tego, że został po wywłaszczeniu rozbudowany. Jest niewątpliwym, że budynek był zaznaczony na powstałej z podziału parceli l. kat. [...] - parceli l.kat. [...] /k.50 T.I akt adm./, na utworzonej także w jej miejsce działce [...] /k. 52 T.I /, a następnie na utworzonej w wyniku jej podziału działce ewidencyjnej nr [...] /k.56 T. I akt adm./. Tak więc budynek, stopniowo rozbudowywany, istniał cały czas na części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości i tak jest do chwili obecnej. O ile zatem protokół z 1965r. mówi o nieruchomości niezabudowanej o powierzchni 60 m2, to może tu być mowa jedynie o części dawnej parceli l.kat. [...], a obecnie nr [...]. Jednak w świetle ustalonej, wczesniejszej realizacji celu wywłaszczenia uwagi te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia; mają na celu jedynie wykazanie bezzasadności twierdzeń zawartych w skardze.

Poza wskazaniem protokołu z 1965r. skarżąca podnosi, że w jej ocenie działania podjęte w latach późniejszych, a to rozbudowa budynku, postawienie komina wentylacyjnego nie mogą świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia. Skarżąca ma przy tym na uwadze, jak należy się domyślać, działania podjęte przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich, a wcześniej przez [...] Zarząd Dróg, mający w dyspozycji przedmiotową nieruchomość od lat 70-tych /k.173 T.I akt/, których następcą jest obecny władający obiektem, a to Zarząd Dróg Wojewódzkich w K.. Niewątpliwie, jak to już wspomniano, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy działania podjęte po realizacji celu wywłaszczenia. Nie można jednak nie zauważyć, że wywłaszczona nieruchomość ( za wyjątkiem części parceli l.kat. [...] stanowiącej fragment drogi publicznej ul. B. ) do chwili obecnej stanowi część kompleksu użytkowanego w całości przez wspomniany Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., ogrodzonego i stanowiącego całość gospodarczą. Jak już wspomniano, pozostawanie przedmiotowej nieruchomości w kompleksie gospodarczym od początku wywłaszczenia wyklucza rozpatrywanie jej w kategoriach nieruchomości osobnej, oddzielnej, zwłaszcza, że posadowiony jest na niej w części budynek /k.138 T.I akt adm./. Należy przy tym dodać, że część tego kompleksu w postaci działek nr [...] i [...] we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich została nabyta z mocy prawa przez Województwo decyzją Wojewody z 18.12.2012r. znak [...] /k. 200, T.I akt adm./. Wydzielenie geodezyjne działki nr [...] nastąpiło natomiast jedynie ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu ( którą to decyzję stwierdzającą nieważność następnie unicestwiono poprzez stwierdzenie jej nieważności). Powyższe zostało odzwierciedlone w wykazie zmian gruntowych /k.55, T.I akt adm/. Mimo jednak geodezyjnego wydzielenia, teren nie utracił nigdy charakteru jednego kompleksu obejmującego także działkę nr [...].

Co zaś do zarzutu "dzierżawienia terenu od kilkudziesięciu lat", należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych, Zarząd Dróg zawarł umowy najmu lokali użytkowych w obiekcie nr [...] (czyli przedmiotowym -k. 474 i 465, T.III akt adm.) od września 2005r. /k. 483, T.III akt adm./. Niezależnie od tego, jak to już wskazano, aktualny czy też istniejący w ostatnich latach sposób użytkowania nieruchomości nie ma znaczenia wobec ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Reasumując, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W świetle tych ustaleń oraz w świetle dokumentów zgromadzonych przez organy w aktach, nie sposób uznać, że zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wobec tego bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 136 i 137 u.g.n.

W związku z tym na zas. art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.