Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 512/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 3,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust 8 pkt 1 lit a, art. 64, art. 61 ust. 1, art. 37 ust. 1, 2, art. 9 ust. 2 pkt 1, 2, art. 41 ust. 2 pkt 1-12, art. 43 ust. 2,  art. 66 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na informację Zarządu Województwa Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu uwzględnia skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy – przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Ś.


UZASADNIENIE

Pismem z 30 maja 2016 r. Instytucja Zarządzająca powiadomiła J.Z. - Prywatna Praktyka Lekarska, że złożony przez niego w dniu 29 kwietnia 2016 r. wniosek o dofinansowanie pod nazwą "Wprowadzenie usług laserowej terapii blizn pooparzeniowych, urazowych i innych oraz wrodzonych malformacji naczyniowych na twarzy i ciele u dzieci, młodzieży i dorosłych przy pomocy laserów C02, naczyniowych i diodowych" w ramach jednoetapowego konkursu zamkniętego dla Działania 2.5 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został zakwalifikowany do oceny formalnej. W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej stwierdzono, iż wniosek nie kwalifikuje się do wsparcia. W podstawie prawnej powołano Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie stosowania art.107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352/1 z 24.12.2013 r.); Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 19 marca 2015 roku w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015 r., poz.488) oraz Regulamin jednoetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW.02.05.00-IZ.00-26-030/16, przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa Świętokrzyskiego nr 1219/2016 z 24 lutego 2016 r. dalej "Regulamin". Organ przywołał zapis § 1 ust. 9 oraz ust. 10 Regulaminu i wskazał, że w złożonym wniosku aplikacyjnym w punkcie IV Charakterystyka w sekcji "Okres realizacji projektu od" wnioskodawca jako datę rozpoczęcia inwestycji wpisał datę 01.04.2016 r., co oznacza, że realizacja projektu została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie ma charakteru nowej inwestycji i nie może uzyskać dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu. Spowodowało to odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych, ze względu zaznaczenie odpowiedzi "NIE" w punkcie 15 karty oceny formalnej, tj. właściwy okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków.

W złożonym proteście J. Z. podniósł, że z dokumentacji projektowej nie wynika, że przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie nastąpi poniesienie wydatków kwalifikowanych związanych z realizacją projektu. Zarzucił, że organ przytoczył wyłącznie ostatnie zdanie ust. 10 lit. b. Regulaminu, podczas gdy pełne brzmienie ograniczenia, o którym mowa w ostatnim myślniku ust. 10 lit. b sugeruje, że ograniczenie dotyczy projektów o charakterze infrastrukturalnym. Zgłoszony do dofinansowania projekt nie ma charakteru infrastrukturalnego, stąd wątpliwym jest, czy wskazane ograniczenie ma zastosowanie.

Zdaniem wnioskodawcy organ nietrafnie przyjął, że zadeklarowany w punkcie IV wniosku okres realizacji projektu wskazuje, że planowana inwestycja nie ma charakteru nowej inwestycji. W dokumentacji konkursowej nie określono definicji tzw. "nowej inwestycji" - jak również stosownej definicji nie zawierają powołane w piśmie akty prawne. Zauważył, że nawet gdyby uznać, że określenie daty 01.04.2016 r., jako daty rozpoczęcia realizacji projektu, jest niezgodne z definicją zawartą w Instrukcji wypełniania wniosków EFRR, dalej "Instrukcja" to w sytuacji, gdy data ta nie wskazuje dnia rozpoczęcia robót budowlanych związanych z inwestycją albo pierwszego wiążącego zobowiązania etc., należało potraktować ją jako oczywistą omyłkę w sposobie określenia daty (dokonanej niezgodnie z Instrukcją), której ewentualna poprawa nie prowadzi do istotnej modyfikacji wniosku, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Pomyłka w dacie określającej moment rozpoczęcia projektu nie powinna przesądzać o tym, że projekt jest realizowany niezgodnie z przepisami. Istotne znaczenie ma to, że przed dniem złożenia wniosku nie nastąpiło faktyczne rozpoczęcie realizacji inwestycji. W związku z powyższym wyniku oceny projektu nietrafnie wskazano niespełnienie określonego punktu 15 Karty oceny formalnej tj. "właściwy okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków". W piśmie nie wykazano, że poniesione zostały wydatki w okresie wykraczającym poza dopuszczalny okres kwalifikowalności, ani że poniesiono wydatki przed dniem złożenia wniosku lub, że faktycznie nastąpiło rozpoczęcie realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku. Niezgodność daty rozpoczęcia realizacji projektu z definicją wskazaną w Instrukcji wynika z omyłki, której oczywistość podkreśla fakt, że w żadnym miejscu dokumentacji projektowej nie wskazano, że rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło przed złożeniem wniosku.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. Instytucja Zarządzająca podtrzymała stanowisko o zasadności negatywnej oceny formalnej projektu. Jako podstawę przywołała przepis art. 53 - 60 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 2170) dalej "ustawa wdrożeniowa", "u.z.r.p.s.", art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486.); oraz Regulamin. Podniosła, że wobec złożenia wniosku w dniu 29 kwietnia 2016 r., określony w sekcji IV wniosku termin rozpoczęcia realizacji projektu na dzień 1 kwietnia 2016 r. oraz ta sama data podana w punkcie 1 Biznes Planu - Informacje ogólne o Beneficjencie - jednoznacznie wskazują, iż zaplanowana przez wnioskodawcę data rozpoczęcia realizacji projektu jest datą wcześniejszą niż data złożenia wniosku. Przeczy też twierdzeniom protestu, iż "w żadnym miejscu dokumentacji projektowej nie wskazano, że rozpoczęcie realizacji inwestycji nastąpiło przed dniem złożenia wniosku".

Organ wyjaśnił, ze projekt kwalifikuje się do wsparcia jeżeli spełnia przesłanki określone w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z 10 kwietnia 2015 roku. Potrzymał stanowisko, że określenie daty rozpoczęcia realizacji projektu jako daty wcześniejszej niż data złożenia wniosku pozostaje w sprzeczności z zapisem §1 II. ust. 9 Regulaminu, który to zapis jest spójny z zapisami Instrukcji. Organ przytoczył pełny zapis punktu 3.4. Instrukcji podnosząc, że dla podkreślenia został przez Instytucję Zarządzającą zapisany czcionką pogrubioną. O tym, że projekt nie może zakładać rozpoczęcia realizacji przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie informuje także §1 II. ust 10 lit. b Regulaminu zgodnie z którym "planowana inwestycja ma - charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie". Wpisane w tym ustępie wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków oraz ograniczenia i limity dotyczą wszystkich wnioskodawców ubiegających się o środki w ramach niniejszego konkursu.

Zdaniem organu zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej nieprawidłowe określenie terminu rozpoczęcia realizacji projektu nie może zostać uznane za oczywistą pomyłkę. Ocena formalna wniosków dokonywana jest zgodnie z zasadą "dwóch par oczu" na karcie oceny formalnej (§ 6 II pkt 3 Regulaminu). W zależności od wyników dokonanej oceny formalnej i nadanego statusu podejmowana jest decyzja o: przekazaniu wniosku do KOP - Ocena Merytoryczna (w przypadku gdy wniosek spełnia wszystkie kryteria formalne), ewentualnie odrzuceniu wniosku, ze względu na negatywna ocenę formalną. Zgodnie z informacją widniejącą na karcie oceny formalnej, stanowiącej integralny załącznik do Regulaminu, zaznaczenie odpowiedzi NIE w przypadku części A karty oceny formalnej, powoduje odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Zaznaczenie odpowiedzi NIE w części B karty powoduje konieczność uzupełnienia i ponownego złożenia wniosku, zaznaczenie odpowiedzi NIE w części C karty powoduje konieczność uzupełnienia załącznika lub poprawy i ponownego złożenia. Organ nie mógł zatem skierować dokumentacji do uzupełnienia. Odrzucenie wniosku bez wezwania wnioskodawcy do jego poprawy znajduje uzasadnienie w postanowieniach Regulaminu.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że okres realizacji projektu ma charakter szacunkowy. Okres realizacji projektu określony we wniosku o dofinansowanie jest wiążący dla wnioskodawcy zgodnie z zapisami §2 ust. 2 oraz § 5 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie projektu, stanowiącej załącznik nr 12 dokumentacji konkursowej, zgodnie z którymi Beneficjent zobowiązuje się do Realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Instytucja Zarządzająca może zmienić termin realizacji projektu na uzasadniony pisemny wniosek.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie J. Z. wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ, zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 1 ust. 9 oraz §1 ust. 10b Regulaminu przez nieuwzględnienie protestu w związku z bezpodstawnym przyjęciem, że realizacja projektu została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, a tym samym planowana inwestycja nie ma charakteru nowej inwestycji i nie może uzyskać dofinansowania w ramach przedmiotowego konkursu.

W uzasadnieniu skargi podtrzymał stanowisko przedstawione w proteście, że ze złożonej dokumentacji nie wynika, by ponoszenie wydatków kwalifikowanych związanych z realizacją projektu miało nastąpić lub nastąpiło przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. Podniósł, że podał, zgodnie z wzorem formularza wniosku o dofinansowanie, który wymaga jedynie wskazania planowanego terminarza wydatków w podziale na lata (pkt XI harmonogram ponoszenia wydatków/kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych) planowane wydatki na rok 2016, uzupełniając opis w pkt XIII wniosku - "zakup 3 laserów, przewidywany czas realizacji do końca 2016 r." Stąd nietrafny i nieuprawniony jest zarzut naruszenia warunku - "termin rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków liczony jest od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie

Podkreślił, że z dokumentacji konkursowej nie wynika obowiązek wyraźnego określania/deklarowania terminu (okresu) kwalifikowalności wydatków. Żaden opublikowany wzór formularza nie przewiduje miejsca na wpisanie okresu kwalifikowalności wydatków. Z tego względu niezrozumiała jest podstawa rozstrzygania przez Instytucję Zarządzającą dotycząca okresu kwalifikowalności wydatków (pkt 15 karty oceny formalnej tj. "Właściwy okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków). Kryterium wskazane w pkt 15 nie zawiera instrukcji/definicji określającej sposób jego oceny. W dokumentacji konkursowej nie wskazano jakie przepisy uwzględnia się przy ocenie tego kryterium lub na podstawie jakich informacji/danych (gdzie zawartych) dokonuje się oceny. Powoduje to, że ocena jest prowadzona w sposób nieprzejrzysty, co narusza art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Zarzucił, że wbrew stanowisku organu zapis w pkt 3.4 Instrukcji nie jest spójny z zapisem w §1 II ust. 9. O braku spójności świadczy nie objęcie zapisem w Instrukcji "w tym pomocy de minimis", co uzasadnia wątpliwość, czy określony warunek dotyczy pomocy de minimis. Pomoc de minimis nie stanowi de facto pomocy publicznej, co wynika m.in. z pkt 1 preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1407/2013 z dnia 1 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L 352 z 24.12.2013). Powyższe ograniczenie nie powinno, niejako automatycznie, dotyczyć projektów składanych w przedmiotowym naborze.

Podtrzymał zarzut, że organ nie odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawcę argumentów, że pełne brzmienie ograniczenia określonego w ostatnim myślniku §1 ust. 10 lit.b sugeruje, że dotyczy ono tylko projektów o charakterze infrastrukturalnym (przedmiotowy projekt ma charakter nieinfrastrukturalny, przewiduje jedynie zakupy urządzeń, co potwierdza również zapis w pkt 4-4.8 Biznes Planu).

Skarżący zakwestionował stanowisko organu, że konstrukcja karty A oceny formalnej i wskazanie odpowiedzi NIE, wyłącza możliwość uznania, że wskazanie terminu realizacji projektu jest oczywistą omyłką. Podniósł, że taka konstrukcja opisu karty wydaje się być niezgodna z art. 43 ust 1 ustawy wdrożeniowej, bowiem ustawa nie ogranicza i nie wskazuje przypadków wyłączających wystąpienie oczywistej omyłki. Ponadto wyjaśnienie Instytucji Zarządzającej nie tłumaczy dlaczego w przedmiotowym przypadku wskazano na niespełnienie kryterium Nr 15 w części A karty, a nie kryterium nr 3 w części B karty - poprawność wypełnienia i spójność wniosku, co powodowałoby konieczność uzupełnienia wniosku. Określenie daty rozpoczęcia realizacji projektu we wniosku wskazującej na niezgodność np. z oświadczeniem zawartym w pkt XVI.12 wniosku powinno zostać uznane jako niespójność i być skierowane do uzupełnienia.

Brak wyraźnego określenia kiedy np. błąd w dacie realizacji projektu jest traktowany jako niespełnienie kryterium w części A pkt 15, a kiedy w części B pkt 3 powoduje, że ocena jest prowadzona w sposób nieprzejrzysty, narusza art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Odnosząc się definicji zawartego w Instrukcji terminu "okres realizacji projektu od" wskazał, że jest to definicja bardzo szeroka. Zdaniem skarżącego definicja wskazuje, że rozpoczęcie realizacji projektu można utożsamiać z pierwszym wydatkiem w projekcie, niekoniecznie kwalifikowalnym np. za sporządzenie dokumentacji projektowej, co oznacza, że okres realizacji projektu niekoniecznie należy utożsamiać z okresem kwalifikowalności wydatków. Podniósł wewnętrzną sprzeczność definicji, która praktycznie uniemożliwia poprawne wypełnienie wniosku, w szczególności w przypadku projektów infrastrukturalnych, gdzie konieczne jest przygotowanie dokumentacji projektowej. Takie brzmienie może zachęcać do omijania przepisów, przykładowo celowego nieujawniania kosztów przygotowania dokumentacji w projekcie, a w konsekwencji może również skutkować nierównym traktowaniem wnioskodawców tj. wykluczać tych którzy przyznali, że rozpoczęli projekt poprzez przygotowanie dokumentacji projektowej przed złożeniem wniosku i dopuszczać do oceny tych, którzy zataili (nie uwzględnili w projekcie) fakt wcześniejszego przygotowania dokumentacji.

Podsumowując, skarżący wskazał, że w wyniku oceny projektu nietrafnie przyjęto niespełnienie pkt nr 15 karty oceny formalnej. Nie wykazano, że okres realizacji lub okres kwalifikowalności wydatków jest niewłaściwy, niezgodny z obwiązującymi przepisami lub powodujący niekwalifikowalność projektu. Nie wykazano, że zostały poniesione wydatki w okresie wykraczającym poza dopuszczalny okres kwalifikowalności, jak również, że poniesiono wydatki przed dniem złożenia wniosku. Wskazał, że organ pominął jego oświadczenie, zawarte w pkt XVI 12 wniosku, że nie rozpoczął realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie. Brak odniesienia sie do oświadczenia i dokonanie oceny tylko na podstawie zadeklarowanej we wniosku daty rozpoczęcia realizacji projektu podważa rzetelność oceny i wskazuje, że dokonana-została w sposób dowolny, co stanowi naruszenie określonej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej podniosła, że jest organem właściwym do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, nabór jest przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Wnioskodawcy mają zapewniony równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, a konkurs zgodnie z zapisami z zapisami art. 40 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej został upubliczniony. Przed ogłoszeniem, stosownie do zapisu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej zamieszczono Regulamin wraz z niezbędnymi załącznikami.

Wskazała, że sposób dokonywania oceny wniosku przedstawiony w § 6 Regulaminu i składa się z trzech etapów; weryfikacja wymogów formalnych, ocena formalna i ocena merytoryczna. Wniosek przeszedł weryfikację wymogów formalnych, z tym, że wyniku przeprowadzonej oceny formalnej stwierdzono, iż nie kwalifikuje się do otrzymania wsparcia. Ocena formalna projektów dokonywana jest w oparciu o Kartę oceny formalnej wniosku o przyznanie dofinansowania stanowiącą załącznik nr 8 do Regulaminu. Karta oceny formalnej zawiera kryteria oceny zgodne z Kryteriami wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 - 2020 (stanowiącymi załącznik do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 - 2020), przyjętymi Uchwałą Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020 Nr 22/2016 z dnia 11 lutego 2016 r. Przedmiotowy wniosek został więc oceniony pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący, zgodnie z zapisami art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej stwierdzono, iż wniosek nie kwalifikuje się do otrzymania wsparcia, ponieważ w złożonym wniosku aplikacyjnym w sekcji IV. Charakterystyka projektu w wierszu "Okres realizacji projektu od" wpisano datę 01.04.2016r. Ta sama data rozpoczęcia realizacji projektu została wskazana w punkcie 1. Biznes Planu. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż zaplanowana przez wnioskodawcę data rozpoczęcia realizacji projektu jest datą wcześniejszą niż data złożenia wniosku. Organ zauważył, że w sekcji XVI w punkcie 12 zaznaczono informację, iż "nie rozpoczął realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie", co oznacza, że wnioskodawca przedstawił dwie wykluczające się informacje. Podniósł, że dla Instytucji Zarządzającej nadrzędną jest informacja widniejąca w sekcji IV. Charakterystyka projektu w wierszu "okres realizacji projektu od", ponieważ związana jest ona z pytaniem "właściwy okres realizacji projektu i kwaiifikowalności wydatków", widniejącym w punkcie 15 części A karty oceny formalnej.

Zdaniem organu, uwzględniając fakt, że wnioskodawca wskazał we wniosku o dofinansowanie i Biznes Planie tożsame daty rozpoczęcia inwestycji, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, iż doszło do tzw. omyłki pisarskiej. Ponadto, w przypadku, gdy dofinansowanie w ramach projektu stanowi pomoc publiczną, ocena kwalifikowalności projektu winna uwzględnić przepisy obowiązujące wnioskodawcę w przedmiotowym zakresie.

Określenie daty rozpoczęcia realizacji projektu jako daty wcześniejszej niż data złożenia wniosku pozostaje w sprzeczności z zapisami ujętymi przez Instytucję Zarządzającą w §1 II. ust. 9 Regulaminu, który to zapis jest spójny z zapisami Instrukcji, (punkt 3.4. Instrukcji). Organ podniósł, że Instrukcja została przygotowana dla wszystkich działań objętych EFRR w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014-2020, natomiast szczegółowe wytyczne dotyczące przedmiotowego konkursu opisane zostały w Regulaminie, w którym zawarto informację, iż pomoc w ramach przedmiotowego konkursu jest pomocą de minimis. Konstrukcja pomocy de minimis opiera się nie na wyłączeniu jej spod ogólnego zakazu konkurencji (art. 107 i 108 TFUE) na mocy aktu prawnego, a na uznaniu (i potwierdzeniu w rozporządzeniu Komisji), że pomoc ta jest na tyle drobna, że nie zagraża zasadom wolnego rynku. Dla celów Wytycznych, z którymi wnioskodawca był zobligowany się zapoznać w zakresie kwalifikowalności wydatków pomoc publiczna obejmuje także pomoc de minimis. Wskazał, że o tym że projekt nie może zakładać rozpoczęcia realizacji projektu przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie informuje także §1 II. ust. 10 lit.b Regulaminu, zgodnie z którym "planowana inwestycja ma charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie" a zawarte w tym ustępie wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków oraz ograniczenia i limity dotyczą wszystkich wnioskodawców ubiegających się o środki w ramach konkursu.

Zdaniem organu ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny, zgodnie z zapisami Regulaminu oraz aktami prawnymi, wykazanymi w Regulaminie. Podniósł, że zgodnie z informacją widniejącą na karcie oceny formalnej, stanowiącej integralny załącznik do Regulaminu zaznaczenie odpowiedzi NIE w przypadku części A Karty powoduje odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Źródłem informacji dotyczącej właściwego okresu realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków jest wniosek o dofinansowanie. Jeżeli we wniosku okres realizacji i kwalifikowalności wydatków nie są zgodne z zasadami, wniosek zostaje odrzucony na etapie oceny formalnej - część A Karty oceny formalnej i nie podlega on dalszej ocenie w częściach B i C.

Zdaniem organu zasadnie uznano, że wniosek nie spełnia bezwzględnego kryterium formalnego, umożliwiającego wnioskodawcy udział w konkursie. Zostało to przedstawione w piśmie z dnia 30 maja 2016 r., w którym wskazano, że kwalifikowalność wydatków odnosi się do okresu realizacji projektu. Wydatki, co do zasady, będą uznane za kwalifikowalne wyłącznie, gdy zostaną poniesione w okresie realizacji projektu."

Instytucja Zarządzająca w Regulaminie oraz w załącznikach do Regulaminu przedstawiła procedury postępowania przy dokonywaniu oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie, w tym określiła kryteria formalne, jakie muszą spełniać składane wnioski. Wnioskodawca przedstawiając projekt o dofinansowanie powinien skrupulatnie zapoznać się z zapisami danego konkursu, w tym z dokumentacją konkursową i wymogami, które jej dotyczą, gdyż to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego założeniom konkursu przygotowania dokumentacji aplikacyjnej. Szczególne znaczenie ma tutaj przygotowanie wniosku z uwzględnieniem spełnienia kryteriów formalnych. Wniosek tworzy zbiór niezbędnych danych i informacji, który pozwoli na dokonanie odpowiedniej oceny i wyłonienie podmiotu, któremu zostaną przyznane środki. To z wniosku Instytucja czerpie wszystkie dane pozwalające na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że wnioskodawca powinien spełniać stawiane mu wymogi i przystępując do konkursu godzi się na te zasady. Wymagania i procedury wynikające z dokumentacji konkursowej, obowiązują zarówno wnioskodawców, jak i Instytucję Organizującą Konkurs, w każdym przypadku powinny być przestrzegane i egzekwowane z należytą starannością, wręcz drobiazgowo. Podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Na stosowanie w procedurze konkursowej nie tylko przepisów prawa, ale i zasad wynikających z dokumentacji konkursowej wnioskodawca wyraża zgodę. To po jego stronie leży obowiązek dochowania należytej staranności i dostosowania się do jawnych i identycznych dla wszystkich wnioskodawców wymogów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz.U.2016.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. 2016.718 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi jest ustawa wdrożeniowa, która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art.64 u.z.r.p.s. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.z.r.p.s, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Przystępując do kontroli oceny wniosku należy wskazać, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Skarżący po otrzymaniu informacji z 30 maja 2016 r., o odrzuceniu projektu na etapie oceny formalnej, wniósł w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni skarżący złożył skargę do WSA w Kielcach. Oznacza powyższe, że możliwa jest merytoryczna ocena przez sąd złożonej skargi.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny formalnej wniosku skarżącego w zakresie spełniania przez tenże wniosek kryteriów oceny formalnej.

Zdaniem organu, wniosek skarżącej nie spełniał kryterium formalnego. We wniosku aplikacyjnym w pkt IV Charakterystyka projektu w sekcji "okres realizacji projektu od" - wpisano datę 01.04.2016 r. jako datę rozpoczęcia inwestycji, co oznacza, że inwestycja została rozpoczęta przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie ma charakteru nowej inwestycji, co w świetle § 1 II pkt 10 lit b Regulaminu było niedopuszczalne. Nadto, z uwagi na zapis w karcie oceny formalnej wniosku, "zaznaczenie odpowiedzi "Nie" w części A karty, powoduje odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych" brak było podstaw uruchomienia trybu o jakim mowa w § 6 II ust. 4 Regulaminu.

Zdaniem skarżącego, organ niezasadnie odrzucił wniosek na etapie oceny formalnej. Ocena została przeprowadzona z naruszeniem zasady przejrzystości określonej w art. 37 ust.1 i 2 u.z.r.p.s., nie ma bowiem podstaw do utożsamiania okresu realizacji projektu z okresem kwalifikowalności wydatków. Złożony projekt nie dotyczy inwestycji o charakterze infrastrukturalnym i wymóg, by realizacja objętej wnioskiem inwestycji nie rozpoczęła się przed dniem złożenia wniosku nie ma zastosowania. Ponadto z wniosku aplikacyjnego wynika (pkt XIII Harmonogramu rzeczowo finansowego), że przed jego złożeniem wydatki kwalifikowane na zakup trzech laserów nie zostały poniesione, co potwierdza złożone przez wnioskodawcę w pkt XVI.12 wniosku oświadczenie, że wnioskodawca nie rozpoczął realizacji projektu. Fakt rozbieżności wskazanych danych w ocenie skarżącego winien spowodować uruchomienie przez organ procedury sprostowania oczywistej omyłki, unormowanej w art. 43 ustawy wdrożeniowej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowe co do zasady jest stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą.

Stosownie do art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 u.z.r.p.s., instytucja zarządzająca, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa, została zobowiązana do przygotowania propozycji kryteriów wyboru projektów i wyboru projektów do dofinansowania. Postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 37 ust.1 i 2 u.z.r.p.s. wybór projektów do dofinansowania jest przeprowadzany przez właściwą instytucję w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art.125 ust.3 lit.a rozporządzenia ogólnego. Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin określa zasady przeprowadzenia konkursu, zawierając w swej treści pozycje wymienione szczegółowo w art. 41 ust. 2 pkt 1-12 u.z.p.r.s. w tym; "kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia" (pkt 7).

Konkurs w rozpoznawanej sprawie został przeprowadzony na podstawie Regulaminu określonego przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego, który wyznaczał ramy prawne postępowania konkursowego i do którego reguł podmioty uczestniczące miały obowiązek zastosowania się. Zgodnie z zasadami określonymi w Regulaminie projekt poddawany jest ocenie formalnej określonej w § 6 pkt I i II Regulaminu oraz jednoetapowej ocenie merytorycznej opisanej w pkt III § 6 Regulaminu.

Przepis § 1 II ust. 9 Regulaminu zawiera zapisy dotyczące "oceny kwalifikowalności wydatku". W ust 9 lit "c" tego paragrafu zawarto unormowanie że "w stosunku do projektów objętych zasadami pomocy publicznej, w tym również pomocy de minimis, termin rozpoczęcia kwalifikowalności wydatków liczony jest od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie. W § 1 II ust. 10 uregulowano wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków oraz ograniczenia i limity, wskazując lit. "a" które koszty mogą być zaliczone do wydatków kwalifikowalnych, zaś lit "b" unormowano ograniczenia: wyznaczając maksymalny termin zakończenia projektu do 30 czerwca 2018 r., określając zasięg terytorialny projektu oraz w ostatnim akapicie zawarto unormowanie dotyczące projektów będących inwestycjami o charakterze infrastrukturalnym. Ostatnie zdanie tego akapitu zawiera wymóg, że planowana inwestycja ma charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie.

Uznając, że wniosek na etapie oceny formalnej nie kwalifikuje się do wsparcia organ powołał się na wskazane unormowanie § 1 II ust. 9 lit c Regulaminu oraz zdanie ostatnie § 1 II ust. 10 lit b podnosząc, że rozbieżność pomiędzy datą wskazaną we wniosku jako data rozpoczęcia inwestycji 01 04 2016 r., a datą złożenia wniosku (29 kwietnia 2016 r.,) uzasadniała odrzucenie wniosku z przyczyn formalnych. Zaznaczenie odpowiedzi "nie" w części A pkt 15 karty oceny formalnej wniosku, skutkowało jego odrzuceniem. W części A pkt 15 karty oceny formalnej, stanowiącej załącznik nr 8 do Regulaminu, jako kryterium wskazano - właściwy okres realizacji projektu i kwalifikowalności wydatków. Oznacza powyższe, że organ w karcie oceny formalnej jako kryterium oceny wprowadził tożsamość okresu realizacji projektu z okresem kwalifikowalności wydatków. O ile tak sformułowane kryterium w karcie oceny formalnej wniosku znajduje uzasadnienie w Regulaminie w stosunku do projektów obejmujących inwestycje o charakterze infrastrukturalnym, to w Regulaminie brak jest uzasadnienia dla jego zastosowania do pozostałych projektów. W Regulaminie data początkowa dla uznania wydatków kwalifikowalnych w stosunku do projektów objętych pomocą, w tym również pomocą de minimis, które nie mają charakteru inwestycji infrastrukturalnych, została określona na dzień złożenia wniosku. Jak wskazano wyżej Regulamin nie zawiera zastrzeżenia, że musi być to data początkowa dla realizacji projektu. Sąd nie kwestionuje stanowiska organu, że normy § 1 II ust. 10 lit a i b, stanowiące wytyczne w przedmiocie kwalifikowalności wydatków zawierają ograniczenia i limity dotyczące wszystkich wnioskodawców ubiegających się o środki w ramach konkursu, ale zauważa, że zamieszczone ograniczenia muszą być wykładane ściśle. Sposób redakcji ostatniego akapitu § 1 II ust. 10 lit b nie daje podstaw do przyjęcia, jak czyni to organ, że zdanie ostatnie "planowana inwestycja ma charakter nowej inwestycji i nie może rozpocząć się przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie" dotyczy wszystkich projektów, nie tylko projektów infrastrukturalnych.

Skarżący podnosi, że o ile wzór formularza wniosku przewiduje obowiązek wskazania okresu realizacji projektu, to nie przewiduje wskazania początkowego okresu kwalifikowalności wydatków. Organ w tym zakresie odwołuje się do Instrukcji wskazując na jej spójność z unormowaniem 1 II ust. 9 lit c oraz § 1 II ust. 10 lit b Regulaminu. W Instrukcji w pkt 3.4 charakterystyka projektu zawarto informację, "że w przypadku występowania pomocy publicznej, termin rozpoczęcia realizacji projektu następuje po złożeniu wniosku o dofinansowanie do właściwej instytucji. Kwalifikowalność wydatków odnosi się do okresu realizacji projektu. Wydatki, co do zasady uznane są za kwalifikowalne wyłącznie, gdy zostaną poniesione w okresie realizacji projektu.

Wbrew twierdzeniom organu nie ma spójności pomiędzy wskazanymi normami Regulaminu a określeniem w Instrukcji, że termin rozpoczęcia realizacji każdego projektu ma nastąpić po złożeniu wniosku o dofinansowanie. W Instrukcji wprowadzono definicję terminu rozpoczęcia realizacji projektu łącząc ten termin ze złożeniem wniosku o dofinansowanie. Skoro wymogu tożsamości między datą złożenia wniosku o dofinansowanie, a datą odpowiadającą początkowej dacie realizacji projektu nie zawierają przepisy Regulaminu (poza projektami dotyczącymi inwestycji o charakterze infrastrukturalnym), to Instrukcją, stanowiącą załącznik do Regulaminu, nie można wprowadzać nowych, odmiennych wytycznych mających wpływ na ocenę kwalifikowalności wydatku. Instrukcja wypełnienia wniosku oraz zawarte w załączniku do niej wyjaśnienia w zakresie wypełnienia załączników do wniosku mają stanowić wyłącznie ułatwienie dla organu i uczestników konkursu i są dla nich wiążące tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zasad konkursu.

Podkreślić należy, że takiego kryterium dla pomocy de minimis nie można wyprowadzić z rozporządzenia Ministra Infrastruktury Rozwoju z 19 marca 2015 r. w sprawie udzielania pomocy de minimis w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020. W paragrafie 9 rozporządzenia wskazano jako obowiązkowe elementy wniosku wskazanie daty rozpoczęcia i zakończenia przedsięwzięcia oraz koszty kwalifikowalne, z tym, że ustawodawca nie przewidział wymogu, by między datą początkową przedsięwzięcia i datą początkową kwalifikowalności wydatków istniała zgodność.

Z powyższych względów należy podzielić zarzuty skargi wskazujące na niespójność regulacji dotyczących wyłaniania projektów, prowadzącą do naruszenia art. 37 ust 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Przepis ten, jak wskazano na wstępie, statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Wskazane rozbieżności pomiędzy unormowaniem regulaminu w zakresie daty początkowej wydatków kwalifikowanych, unormowaniem zawartym w instrukcji oraz w karcie oceny formalnej projektu uzasadniają zarzut o naruszeniu zasady rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru.

Odrzucając wniosek organ odwołał się do unormowania § 6 II ust. 3 pkt b Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku negatywnej oceny formalnej przeprowadzonej według zasady dwóch par oczu, wniosek podlega odrzuceniu, przy czym, z uwagi na zaznaczenie odpowiedzi "nie" w części A pkt 15 karty oceny formalnej wniosku, organ nie znalazł podstaw do zastosowania procedury określonej w art. 43 ustawy wdrożeniowej. W Regulaminie na etapie oceny formalnej (§ 6 II) przewidziano możliwość uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki, z zastrzeżeniem, że nie może to prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku, który to zapis jest powtórzeniem unormowania art. 43 ust 2 ustawy wdrożeniowej. W ust 4 § 6 II zdefiniowano oczywistą omyłkę jako drobną omyłkę pisarską (błąd rachunkowy) niewpływającą na ocenę kryteriów zaś istotną modyfikację projektu jako modyfikację, mającą wpływ na cele Działania, w ramach którego został złożony wniosek o dofinansowanie. Przez istotną modyfikację wniosku należy zatem rozumieć modyfikację elementów treściowych wniosku, których skutkiem jest zmiana podmiotowa wnioskodawcy lub przedmiotowa projektu bądź jego wskaźników lub celów mających wpływ na kryteria wyboru projektów określone w art. 39 ust 2 ustawy wdrożeniowej (komentarz do art. 43 ustawy dostępny w bazie LEX).

Wobec powyższego jako błędne należy ocenić stanowisko organu, że zaznaczenie odpowiedzi "nie" w części A karty oceny formalnej wyłącza możliwość sprostowania oczywistej omyłki. W karcie oceny formalnej wniosku przyjęto jako zasadę, że zaznaczenie odpowiedzi "Nie" w części karty A powoduje odrzucenie wniosku, bez możliwości poprawienia. Przyjęto zatem system oceny, w którym z założenia wykluczono możliwość poprawy ewidentnej, oczywistej omyłki zdefiniowanej w Regulaminie. System oceny zawęża w sposób istotny i niedopuszczalny wynikające z art. 43 ustawy wdrożeniowej oraz przyjęte w Regulaminie jedyne ograniczenie, że uzupełnienie wniosku, poprawienie omyłki nie może prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku.

Nie można tym samym zgodzić się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że wskazanie we wniosku daty 1 kwietnia 2016 r. jako daty rozpoczęcia realizacji inwestycji, nie może być traktowane w kategorii oczywistej omyłki podlegającej poprawie. Organ, nie kwestionuje, że skarżący przedstawił we wniosku wzajemnie wykluczające się informacje, z tym, że za nadrzędną uznał informację zawartą w sekcji IV – okres realizacji projektu - jako związaną z kryterium przyjętym w części A pkt 15 karty oceny. Złożone przez skarżącego niespójne oświadczenia co do daty rozpoczęcia projektu (1 04 2016 r., - pkt IV wniosku, data potwierdzona w Biznes Planie, w zestawieniu z oświadczeniami zawartymi w pkt XIII oraz w pkt XVI 12 wniosku, że realizacja projektu nie została rozpoczęta, że wydatki kwalifikowalne na zakup trzech laserów nie zostały poniesione) winny być oceniane także przy uwzględnieniu wykazanych rozbieżności zapisów Regulaminu oraz Instrukcji w przedmiocie określenia daty początkowej wydatków kwalifikowanych.

Brak jest też podstaw do przyjęcia że wskazanie daty 1 kwietnia 2016 r., jako wcześniejszej od daty złożenia wniosku będzie prowadzić do istotnej modyfikacji wniosku w rozumieniu art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zdefiniowanej w § 6 II ust. 4 Regulaminu. Ocena wniosku nie może być mechanicznym sprawdzeniem, czy wniosek został wypełniony zgodnie z instrukcją, lecz musi sięgać głębiej i badać, czy dane zawarte w regulaminie konkursu i we wniosku o dofinansowanie zostały przedstawione i udokumentowane w sposób niebudzący wątpliwości. Tylko takie działanie uprawnione zapisem ustawy jak i Regulaminu byłoby w zgodzie z zasadą rzetelności przeprowadzenia oceny projektu określoną w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Z zasady tej wynika dalszy wniosek, że skoro tylko organ może wszcząć procedurę poprawienia oczywistych omyłek, to jest zobligowany do wykazania się starannością, by nie narazić się na zarzut nierzetelności.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu działanie Instytucji Zarządzającej narusza art. 43 ustawy wdrożeniowej a w konsekwencji wynikającą z art. 37 ust. 1 tej ustawy zasadę rzetelności wyboru projektów w aspekcie proceduralnym. Ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (61 ust 8 pkt 1 lit a ustawy wdrożeniowej).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane wyżej rozważania, wezwie skarżącego do wyjaśnienia sprzeczności we wniosku postępując zgodnie z zasadami określonymi w § 6 II ust. 4-12 Regulaminu.