Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1083/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 3, art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska Protokolant: asystent sędziego Beata Drożdż po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 grudnia 2007 roku nr XV/182/07 w przedmiocie zmiany Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Aleksandrów Łódzki na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki wniósł skargę na uchwałę nr XV/182/07 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki (Dz. Urz. Woj. Łódź. Nr 33, poz. 387) w części obejmującej § 1 pkt 7 w zakresie wyrazów: "W przypadku uchwał, których autorem jest nie burmistrz projekt uchwały przed złożeniem go przewodniczącemu rady autorzy przedkładają: 1) burmistrzowi by ten wydał opinię o skutkach wywołanych wejściem w życie projektu uchwały (w tym o ewentualnych skutkach finansowych), 2) radcy prawnemu urzędu by ten wydał opinię o zgodności z prawem przedstawionego mu projektu".

Uchwale w zaskarżonej części Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, a mianowicie: po pierwsze, art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, gdyż kwestionowany przepis wprowadza dodatkowy warunek formalny dla zwołania sesji nadzwyczajnej przez grupę radnych; oraz po drugie, art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez nieuprawnione nałożenie na autorów projektu uchwały obowiązków z zakresu organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady, pomimo tego, że zadania te należą do wyłącznych obowiązków przewodniczącego rady.

Mając na względzie powyższe, Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki wyjaśnił, że organ nadzoru w toku prowadzonych czynności nadzorczych uznał za niezgodną z prawem treść § 62 ust. 2 obowiązującego Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki przyjętego uchwałą nr XLIV/406/02 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 11 września 2002 r. w sprawie przyjęcia Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki (Dz. Urz. Woj. Łódź. Nr 262, poz. 3260). Treść § 62 ust. 2 statutu została ustalona na mocy zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr XV/182/07 z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie zmiany Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki, która w § 1 pkt 7 nadała temu przepisowi nowe brzmienie. Zdaniem Wojewody Łódzkiego, zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo w części obejmującej § 1 pkt 7 w zakresie przywołanych w skardze wyrazów – wskazano, iż w zaskarżonej części narusza ona: art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, na wniosek wójta lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim. A myśl art. 20 ust. 1 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi zatem, że przewodniczący ma obowiązek zwołać sesję rady gminy, gdy zwróci się do niego z takim wnioskiem wójt lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Zgodnie z art. 20 ust. 3 zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 w zdaniu drugim, a zatem do wniosku powinien być dołączony porządek obrad wraz z projektami uchwał. W związku z powyższym, jak wywodzi skarżący, w sytuacji gdy do przewodniczącego rady został złożony wniosek o zwołanie sesji przez co najmniej 1/4 ustawowego składu rady oraz dołączono do niego porządek obrad wraz z projektami uchwał, to ma on obowiązek zwołać sesję. Postanowienia statutu nie mogą nakładać na grupę radnych obowiązku uprzedniego wystąpienia o stosowne opinie do burmistrza i do radcy prawnego urzędu. Wprowadzenie takiego obowiązku modyfikuje bowiem przepisy ustawy w zakresie wymagań, jakie powinien spełniać wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej. To z kolei może prowadzić do sytuacji niezgodnej z ustawą, w której przewodniczący rady nie zwoła sesji w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na brak załączenia do wniosku o zwołanie sesji potwierdzenia wystąpienia o opinie, o jakich mowa w § 62 ust. 2 statutu. Skarżący zauważył przy tym, że zastosowane w § 62 ust. 2 statutu pojęcie radcy prawnego urzędu jest niejasne i radni mogą mieć w praktyce problem z wystąpieniem o taką opinię, co dodatkowo stanowi utrudnienie w złożeniu wniosku o zwołanie sesji. Nie jest bowiem wystarczająco czytelne, kto jest radcą prawnym urzędu, ani w jaki sposób ma nastąpić skuteczne doręczenie takiej osobie projektu uchwały do zaopiniowania.

Skarżący zaznaczył również, iż zgodnie z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Z powyższego przepisu wynikają podstawowe zadania przewodniczącego rady gminy. W ocenie skarżącego, przepis ten wyraźnie wskazuje, że przewodniczący organizuje prace rady oraz prowadzi obrady tej rady. Organizowanie pracy rady należy zatem do podstawowych obowiązków przewodniczącego rady. Dalej, odwołując się do poglądów judykatury, skarżący przyjął, że poprzez organizowanie prac rady należy rozumieć wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu, terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów, czy odbieranie skarg lub wniosków kierowanych do rady itp. Przepis art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym kształtuje zatem jednoznacznie usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Dalej skarżący podniósł, iż wystąpienie do burmistrza o opinię co do zgłoszonego projektu uchwały, jak i wystąpienie o ocenę projektu uchwały pod względem formalno-prawnym przez radcę prawnego, w sytuacji gdy projekt uchwały pochodzi od radnych, a nie od burmistrza, niewątpliwie należy do czynności przygotowania dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów. Takie zaś czynności należą do ustawowych obowiązków przewodniczącego rady. Skarżący zaznaczył przy tym, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie dopuszczają możliwości wykonywania zadań przewodniczącego przez jakiegokolwiek innego radnego poza wiceprzewodniczącym. Tymczasem w treści § 62 ust. 2 statutu przyjęto, że autorzy projektu uchwały, nie będący burmistrzem, a więc w praktyce radni - mają obowiązek przedłożyć swój projekt do zaopiniowania burmistrzowi i radcy prawnemu urzędu. Zatem, jak wywodzi skarżący, przepis § 62 ust. 2 statutu narusza art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wystąpienie o wskazaną opinie, w sytuacji gdy projekt uchwały pochodzi od radnych, należy do kompetencji przewodniczącego rady, a nie do autorów projektu uchwały. Ponadto radni nie są uprawnieni do wykonywania zadań przewodniczącego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Aleksandrów Łódzki wniósł o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Gmina wyjaśniła, że podjęta 14 lat temu uchwała do tej pory nie budziła wątpliwości organu nadzoru. Niemniej jednak w związku z aktualnie podniesionymi zarzutami Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim postanowiła zmienić zapisy statutu, zdejmując z radnych ciężar przedkładania projektu uchwały do zaopiniowania przez burmistrza i radcę prawnego. Wskazano przy tym na uchwałę podjętą w tym zakresie przez Radę Miejską, zaznaczając iż dokonana aktualnie zmiana brzmienia Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki powoduje, że zarzuty podniesione w skardze nie mają już odniesienia do treści przepisów tego aktu. Nadto podniesiono, iż zdaniem Gminy zmieniony przez Radę Miejską przepis miał charakter proceduralny i trudno w związku z tym mówić, aby można go było zastosować do sytuacji z przeszłości. Zbędne jest więc dokonywanie aktualnie oceny jego ważności. Z tego też względu – jak wskazano w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę – zasadny jest wniosek o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne jest sprawowana – stosowanie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), powoływanej dalej jako pusa – pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – powoływana dalej jako ppsa). W myśl art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach sprawowanego z mocy art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559) – powoływanej dalej jako usg – nadzoru nad działalności gminną kompetencję do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organu gminy posiada organ nadzoru – m.in. wojewoda (art. 86 usg) na podstawie art. 93 ust. 1 usg. Przepis ten – art. 93 ust. 1 usg – koresponduje z postanowieniami art. 91 ust. 1 usg. Zgodnie z tymi ostatnim przepisem ustawodawca zakreślił organowi nadzoru 30-dniowy termin do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. Po upływie tego terminu – w myśl art. 93 ust. 1 usg – organ nadzoru traci kompetencje do zastosowania tego środka nadzoru, może on jednak od tego momentu zaskarżyć uchwałę (zarządzenie) do sądu administracyjnego. Z art. 94 ust. 1 usg wynika jednak, że nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym w treści art. 91 ust. 1 usg terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego – co też skutecznie uczynił, przedmiotem skargi jest bowiem uchwała dotycząca zmiany statutu gminy, a więc akt prawa miejscowego.

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa – jak to wynika z art. 147 § 1 ppsa – polega na stwierdzeniu jego nieważności w całości lub w części albo na stwierdzeniu, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W przypadku organów gminy należy stosować przepis art. 147 § 1 ppsa z uwzględnieniem treści – przywoływanych już - przepisów art. 93 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i ust. 4 usg, które określają sposób działania organu nadzoru w przypadku sprzeczności z prawem uchwały (zarządzenia) organu gminy. W myśl art. 91 ust. 1 usg nieważna jest uchwała (zarządzenie) organu gminy sprzeczna z prawem. A zgodnie z art. 91 ust. 4 usg w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały (zarządzenia), ograniczając się do wskazania, iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Tym samym więc ustawodawca wyróżnił dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru aktów organów gminy: po pierwsze, istotnie naruszające prawo oraz po drugie, nieistotnie naruszające prawo. Przy czym podstawę do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy stanowi jedynie to pierwsze – a więc istotne naruszenie prawa. W świetle powyższego kontrolując zaskarżony przez organ nadzoru akt organu gminy sąd administracyjny ocenia tylko, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jego nieważności w oparciu o kryterium istotnego naruszenia prawa. A co za tym idzie brak istotnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt wydany przez organ gminy stanowi podstawę do oddalenia skargi przez sąd administracyjny w oparciu o art. 151 ppsa.

O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie, jak już wskazywano, do sądu administracyjnego zaskarżono, w trybie art. 93 ust. 1 usg, § 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej Aleksandrowa Łódzkiego z dnia 27 grudnia 2007 r. o nr XV/182/07 w sprawie zmiany Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki, w myśl którego § 62 otrzymał następujące brzmienie: "§ 62 (...) ust. 2. W przypadku uchwał, których autorem jest nie burmistrz projekt uchwały przed złożeniem go przewodniczącemu rady autorzy przedkładają: 1) burmistrzowi by ten wydał opinię o skutkach wywołanych wejściem w życie projektu uchwały (w tym o ewentualnych skutkach finansowych), 2) radcy prawnemu urzędu by ten wydał opinię o zgodności z prawem przedstawionego mu projektu".

Zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.) – dalej Konstytucja RP lub ustawa zasadnicza, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje potwierdzenie w przepisach poszczególnych ustrojowych ustaw samorządowych, w tym w art. 40 ust. 1 usg. Przepis ten stanowi bowiem, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie takie przewiduje sama usg w treści art. 40 ust. 2 - stanowiąc w pkt 1, że organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. Aktem takim jest statut gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 usg), który - w myśl art. 3 ust. 1 usg - stanowi o ustroju gminy, określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 usg). Kompetencja do ustanowienia przez radę gminy statutu gminy wynika także z art. 169 ust. 4 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, iż rada gminy nie jest jednak prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Statut nie jest więc aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią zatem – obok ustawy zasadniczej – ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na: zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy ustawy, zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Akt uchwalony przez gminę nie powinien także zawierać przepisów zredagowanych w sposób niezrozumiały, niejasny lub budzący wątpliwości interpretacyjne (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1366/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W złożonej skardze Wojewoda Łódzki zakwestionował zmianę Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki w części obejmującej regulacje zawarte w § 1 pkt 7 uchwały z dnia 27 grudnia 2007 r. o nr XVI/182/07 w sprawie zmiany Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki – a więc w istocie § 62 tegoż statutu.

Odnosząc się do postanowień Statutu określonych w § 62 ust. 2 w brzmieniu nadanym skarżoną uchwałą wskazać należy, że na ich podstawie autor uchwały, który nie jest burmistrzem, został zobowiązany – przed złożeniem projektu uchwały przewodniczącemu rady – do przedłożenia takiego projektu: 1) burmistrzowi – by ten wydał opinię o skutkach wywołanych wejściem w życie projektu uchwały (w tym o ewentualnych skutkach finansowych), 2) radcy prawnemu urzędu by ten wydał opinię o zgodności z prawem przedstawionego mu projektu. Ocena legalności tych unormowań wymaga, jak słusznie wskazał skarżący, odwołania się do art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 usg, a także do art. 19 ust. 2 usg.

Stosownie do treści art. 20 ust. 3 usg na wniosek wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Przy czym wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w art. 20 ust. 1 zdanie drugie usg – w myśl którego, do zawiadomień o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Tym samym więc jak słusznie wskazano w skardze, w przypadku, gdy do przewodniczącego rady został złożony wniosek o zwołanie sesji przez co najmniej ¼ ustawowego składu rady oraz dołączono do niego porządek obrad wraz z projektami uchwał to ma on obowiązek zwołać sesję. W świetle powyższego należy więc podzielić stanowisko skarżącego, iż postanowienia statutu nie mogą nakładać na grupę radnych obowiązku uprzedniego wystąpienia o stosowne opinie do burmistrza i do radcy prawnego urzędu. A co za tym idzie wprowadzenie takiego obowiązku – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – modyfikuje przepisy ustawy w zakresie wymagań jakie powinien spełniać wniosek o zwołanie sesji nadzwyczajnej. Co więcej prowadzić to może do sytuacji niezgodnej z usg, w której przewodniczący rady nie zwoła sesji w trybie art. 20 ust. 3 usg z uwagi na brak załączenia do wniosku o zwołanie sesji potwierdzenia wystąpienia o opinie o jakich mowa w § 62 ust. 2 Statutu Gminy Aleksandrów Łódzki – powoływany dalej również jako Statut – w brzmieniu nadanym § 1 pkt 7 zaskarżonej do sądu uchwały. Podzielić należy też stanowisko skarżącego, iż zastosowane w treści § 62 ust. 2 Statutu pojęcie radcy prawnego urzędu nie jest jasne, a co za tym idzie radni mogą mieć w praktyce problem z wystąpieniem o taką opinię, co bez wątpienia stanowi utrudnienie, gdy chodzi o złożenie wniosku o zwołanie sesji. Z treści wskazanego przepisu Statutu nie wynika w sposób wystarczająco czytelny ani kto jest radcą prawnym urzędu, ani w jaki sposób ma nastąpić skuteczne doręczenie takiej osobie projektu uchwały do zaopiniowania.

Zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 usg zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie jej obrad. Ustawodawca w sposób wyraźny określił zadania przewodniczącego rady gminy, nie ma więc wątpliwości, że do jego podstawowych obowiązków należy organizowanie pracy rady. Przy czym pod pojęciem tym – organizowanie prac rady – należy rozumieć, jak słusznie wskazał skarżący, wiele czynności, głównie o charakterze materialno-technicznym, takich jak: przygotowywanie projektu sesji, zawiadomienie radnych o miejscu i terminie sesji oraz porządku obrad, przygotowanie dla radnych odpowiednich dokumentów i innych materiałów, czy odbieranie skarg lub wniosków, które są do rady kierowane itp. Jednym słowem treść art. 19 ust. 2 usg wskazuje jednoznacznie na usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy i tak też wskazuje się w judykaturze (por. np. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1362/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego rację ma skarżący, iż wystąpienie do burmistrza o opinię co do zgłoszonego projektu uchwały, jak również wystąpienie o ocenę projektu uchwały pod względem formalno-prawnym przez radcę prawnego, w sytuacji gdy projekt pochodzi od radnych, a nie od burmistrza, należy zaliczyć do czynności przygotowania dla radnych stosownych dokumentów i innych materiałów – przy czym tego typu czynności należą do ustawowych obowiązków przewodniczącego rady. Podkreślić równocześnie należy, że przepisy usg nie dopuszczają możliwości wykonywania zadań przewodniczącego rady przez jakiegokolwiek innego radnego poza wiceprzewodniczącym. W myśl bowiem art. 19 ust. 2 zdanie drugi i trzecie usg przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Tymczasem § 62 ust. 2 Statutu w brzmieniu zmienionym zaskarżoną do sądu uchwałą stanowi, że autorzy projektu uchwały, nie będący burmistrzem, a więc w praktyce radni, mają obowiązek przedłożyć swój projekt do zaopiniowania burmistrzowi i radcy prawnemu urzędu. W świetle powyższego należało uznać, że przepis ten narusza art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze usg, gdyż wystąpienie o wskazane w Statucie opinie, w sytuacji gdy projekt uchwały pochodzi od radnych należy do kompetencji przewodniczącego rady, a nie do autorów projektu uchwały. Przy czym radni nie są uprawnieni do wykonywania zadań przewodniczącego rady. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – zasadzie tej odpowiada dyrektywa interpretacyjna nakazująca interpretować literalnie przepisy kompetencyjne. Nie może być zatem mowy, w przypadku przepisu art. 19 ust. 2 usg, który stanowi przepis kompetencyjny, o rozszerzeniu zakresu jego zastosowania do sytuacji nie objętych jego treścią, zwłaszcza że ustawodawca użył w nim zwrotu "wyłącznie", co bez wątpienia wyraźnie wskazuje na jego wolę ograniczenia zakresu zastosowania przepisu jedynie do zakresu kompetencji przewodniczącego wyszczególnionych wprost w przepisie. Przyjęcie więc odmiennej, rozszerzającej wykładni art. 19 ust. 2 usg oznaczałoby de facto, że działania radnych nie byłyby oparte na przepisach prawa i stanowiłyby nieuzasadnione ustrojowo zwiększenie ich kompetencji kosztem uprawnień przewodniczącego rady. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona część uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim – tj. § 1 pkt 7 uchwały z dnia 27 grudnia 2007 r. o nr XV/182/07 wprowadzający zmianę w § 62 Statutu – narusza w istotny sposób wskazane przez skarżącego przepisy tj. art. 20 ust. 3 w związku z art. 20 ust. 1 zdanie drugie usg oraz art. 19 ust. 2 usg, z uwagi na jego wyraźną i oczywistą sprzeczność ze wskazanymi przepisami ustawy ustrojowej, a to z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności w tej części. Równocześnie Sąd uznał, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi (okoliczność ta w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jest bezsporna) czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza bowiem wyeliminowanie jej ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) – a więc taką uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona część uchwały niewątpliwie mogła znajdować zastosowanie do sytuacji mających miejsce przed jej zmianą dokonaną uchwałą nr XLV/334/21 r. z dnia 25 listopada 2021 r. Zatem, jak już wskazano, nie istniały podstawy do umorzenia postępowania sądowego, które nie było bezprzedmiotowe. Sąd uznał również, iż stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie znaczny upływ czasu od dnia jej podjęcia ponieważ uchwała w sprawie statutu gminy jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie nie ma tutaj zastosowania ograniczenie, o którym mowa w pierwszej części art. 94 ust. 1 usg.

Wobec powyższego Sąd podzielił argumentację skarżącego i stwierdził, że zaskarżona uchwała we wskazanej w skardze części jest sprzeczna z prawem. Kwestionowany przepis wprowadza bowiem dodatkowy warunek formalny dla zwołania sesji nadzwyczajnej przez radnych oraz prowadzi do nieuprawnionego nałożenia na autorów projektu uchwały obowiązków z zakresu organizowania pracy rady oraz prowadzenia jej obrad – pomimo tego, że zadania te należą do wyłącznych obowiązków przewodniczącego rady, a co za tym idzie – zgodnie z art. 91 ust. 1 usg – w tej części należało ją uznać za nieważną. To z kolei oznacza, iż Sąd zgodnie z art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego w spornym zakresie obowiązany był stwierdzić nieważność tego aktu we wskazanej części tj. § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego.

e.o.