Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1193/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 161par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie del. NSA Jacek Hyla NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 28 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 1236/05 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 23 czerwca 2005 r. Stowarzyszenie [...] wniosło na podstawie art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, o dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku [...] spółka z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali montażu samochodów specjalnych (zabudowa wyposażeń specjalnych) wraz z wiatami, stacją tankowania gazu i dwoma kontenerami ochrony na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] działki ozn. nr geod. [...],[...],[...],[...] i [...]. Do wniosku dołączono statut Stowarzyszenia.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2005 r. Prezydent Miasta P., na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a., odmówił dopuszczenia organizacji społecznej Stowarzyszenia [...] do udziału we wskazanym postępowaniu. W uzasadnieniu stwierdzono, że za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu nie przemawia interes społeczny. W § 6 pkt 1b statutu organizacji znajduje się zapis, iż Stowarzyszenie realizuje swoje cele przez współdziałanie z organami władzy publicznej oraz innymi organizacjami ekologicznymi. W toku innych postępowań toczących się z udziałem Stowarzyszenia ustalono, że jego działalność sprowadzała się do składania kolejnych wniosków mających na celu jedynie przedłużenie postępowania poprzez uporczywe i nieuzasadnione podważanie prawidłowości rozstrzygnięć organów publicznych. Nadto Stowarzyszenie występowało wielokrotnie o wyłączenie pracowników Urzędu od udziału w postępowaniach z wniosku [...] sp. z o.o. oraz składało w prokuraturze rejonowej zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez tych pracowników. Bezzasadność tego działania została stwierdzona w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z 29 kwietnia 2005 r. o odmowie wyłączenia pracowników z udziału w postępowaniu oraz przez odmowę wszczęcia postępowania przez Prokuraturę Rejonową. Działania powyższe stoją zatem w jawnej sprzeczności z powołanym zapisem statutu.

Stowarzyszenie [...] wniosło zażalenie na postanowienie. Zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na miejsce swego działania, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony. Wskazano, że ze statutu organizacji wynika, iż przedmiotem jej działania jest ochrona środowiska. Miejscem działania stowarzyszenia jest miasto P.. Ponadto zdaniem Stowarzyszenia postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla wielkiej inwestycji – budowy hali projektowanej w bezpośrednim sąsiedztwie osiedli mieszkalnych, zamieszkałych przez członków Stowarzyszenia. Prowadzenie procedury o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy równocześnie przygotowywany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu ma na celu obejście prawa i uniemożliwienie mieszkańcom sprawowania kontroli nad kształtowaniem warunków zabudowy ich sąsiedztwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazano, że Stowarzyszenie [...] występuje we wszystkim sprawach związanych z działalnością inwestycyjną [...] sp. z o.o., a jego działania i zgłaszane wnioski wskazują wyłącznie na zamiar przedłużania wszystkich tych postępowań. Tezę tę potwierdza składanie niezasadnych wniosków o ściganie karne pracowników Urzędu Miasta P., próba wprowadzenia do polskiego zamkniętego katalogu źródeł prawa zawartego w Konstytucji nowego aktu prawnego do stosowania wprost – dyrektywy nr 96/61/WE, co stanowiło naruszenie art. 249 Traktatu Unii Europejskiej, a także żądanie przeprowadzenia przez ośrodek Pentor badań opinii publicznej. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie jest władne do wypowiadania się w sprawach uzgodnień specjalistycznych (komunikacyjnych, sanitarnych, związanych z wyłączaniem gruntów z produkcji rolnej). Nadto powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 3 października 2002 r. (sygn. akt III RN 150/01) nie kwestionuje się interesu osób trzecich w procesie inwestycyjnym, w tym prawa do zgłaszania problemów natury estetycznej, a jedynie na podstawie art. 7 k.p.a. nakazuje się uwzględniać przede wszystkim interes inwestora.

Stowarzyszenie [...] wniosło skargę na powyższą decyzję podnosząc zarzuty powołane w zażaleniu od postanowienia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie nie wykazało na czym polega jego działalność w zakresie ochrony środowiska. Z żadnych dokumentów nie wynika bowiem, że organizacja zajmuje się czymkolwiek innym poza blokowaniem wszystkich zamierzeń inwestycyjnych spółki [...] sp. z o.o., co może świadczyć o pozornej działalności ekologicznej. Ponadto postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej hali montażowej wraz z wiatami, stacją tankowania i dwoma kontenerami nie wymaga udziału społeczeństwa, gdyż dotyczy zamierzenia inwestycyjnego w ramach istniejącej już i działającej fabryki samochodów. Zgodnie z opracowanym raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko inwestycja nie będzie generowała żadnych emisji poszczególnych substancji przekraczających dotychczasowe wielkości ani nie wpłynie negatywnie na krajobraz, zasoby przyrody i zdrowie ludzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Po 1236/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w postanowieniu nie wskazano podstawy prawnej wraz z uzasadnieniem. W żadnej części uzasadnienia nie odniesiono się do zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji sprowadzających się do naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 Prawa ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) przez jego pominięcie. Argumenty, które uzasadniały odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o dopuszczenie do udziału we wskazanym postępowaniu sprowadzające się do obawy, że skarżący wykorzysta prawa uczestnika postępowania do przedłużania procedury administracyjnej jest argumentem pozaprawnym, do którego w tym postępowaniu organ odnosić się nie może. Podejrzenie o zamiar wymuszania przekazywania przez inwestorów świadczeń majątkowych nie może być elementem uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podobnie jak wskazywane wnioski o ściganie pracowników administracji.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, na który powołuje się skarżący, spełnienie przez organizację ekologiczną przesłanek tam wymienionych uprawnia ją do uczestniczenia w postępowaniu. Tymi przesłankami są:

– ekologiczny charakter organizacji,

– zgłoszony zamiar uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa,

– złożenie uwag i wniosków w ramach wskazanego postępowania.

Oznacza to, że przepis ten nie zawiera warunku dotyczącego interesu społecznego i organ nie dysponuje uznaniem – sprawdza jedynie, czy spełnione są formalne przesłanki dopuszczenia organizacji do postępowania. O ekologicznym charakterze organizacji może przesądzać jedynie treść statutu Stowarzyszenia dołączonego do akt administracyjnych, który Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno poddać analizie i wyprowadzić stosowne wnioski.

Zamiar uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym został przez skarżącego wyrażony w sposób niebudzący wątpliwości. Rzeczą organu jest dokonanie oceny czy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej inwestycji jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy – Prawo ochrony środowiska. Podkreślenia wymaga, że Rozdział 2 tej ustawy –zatytułowany Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć – uległ istotnym zmianom dokonanym ustawą z dnia 18 maja 2005 r. (Dz.U. Nr 119, poz. 954), która weszła w życie 28 lipca 2005 r.

Postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy było niewątpliwie w toku w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, tj. 18 października 2005 r. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę, że stan ten mógł ulec zmianie, co może wykluczyć istnienie przesłanki w postaci postępowania administracyjnego w toku.

W tych warunkach wobec naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.

[...] Spółka z o.o. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 § 1, art. 7, art. 134 § 1, art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak umorzenia postępowania i tym samym brak zastosowania środka przewidzianego ustawą niezbędnego do szybkiego końcowego załatwienia sprawy, w sytuacji gdy umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego byłoby zgodne z art. 7 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., wobec faktu, że postępowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy odmowy dopuszczenia do postępowania administracyjnego.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do art. 189 w związku z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Stowarzyszenie [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe". Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego może nastąpić gdy to postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe gdy przestała istnieć w znaczeniu prawnym sprawa sądowoadministracyjna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawą sądowoadministracyjną jest sprawa skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Sąd rozpoznaje skargę na postanowienie, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania postanowienia. Jeżeli po uchyleniu sprawa administracyjna staje się bezprzedmiotowa to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), a gdy chodzi o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, odmawia dopuszczenia z powodu braku przesłanki: dopuszczenie organizacji społecznej może nastąpić do toczącego się postępowania.

Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu postanowienie zostało wydane w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym i ten stan Sąd uwzględnił jako podstawę oceny zgodności z prawem, wskazując na zmiany stanu prawnego, które należy uwzględnić przy rozpoznaniu zażalenia.

Postępowanie sądowoadministracyjne nie było bezprzedmiotowe, istniała bowiem sprawa sądowoadministracyjna.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Wniosek Stowarzyszenia [...] o zwrot kosztów postępowania, z uwagi na brak podstaw do zasądzenia kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie został uwzględniony.