Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1489/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia (spr.) WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2005r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] Minister Gospodarki i Pracy utrzymał w mocy decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] cofającą firmie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2000r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 138 § 1 w zw. z art. 127§ 3 k.p.a. i art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 123, poz. 600 ze zm.)

Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] wydaną przez Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną S.A. z siedzibą w O. udzielono poprzedniczce prawnej skarżącej Spółce z o.o. "Polska Grupa Inwestycyjna [...]" zezwolenia do dnia [...] września 2017r. na rozpoczęcie w terminie do [...] grudnia 2001r. działalności gospodarczej w zakresie komputery i inne urządzenia do przetwarzania informacji - na terenie [...] SSE, zatrudnienia co najmniej [...] osób w terminie do [...].12.2001r., co najmniej [...] osób do dnia [...].12.2002r., co najmniej [...] osób w terminie do [...].12.2003r. oraz poniesienia nakładów inwestycyjnych w wysokości minimum [...],- euro do [...] czerwca 2002r.

W związku z uzyskaniem zezwolenia, Spółka P. w dniu [...] grudnia 2000r. nabyła od Zarządzającego [...]SSE własność niezabudowanej nieruchomości położonej w B. nr ew. [...] o pow. [...] m2, na której prowadzona miała być działalność - z tym, że część ceny nabycia została rozłożona na [...] półrocznych rat.

Na wniosek uprawnionej z zezwolenia - dwukrotnie - decyzjami ministra właściwego do spraw gospodarki doszło do zmiany jego warunków w zakresie przesunięcia terminów rozpoczęcia działalności gospodarczej, zatrudnienia osób i poniesienia nakładów inwestycyjnych.

W pierwszym wniosku z dnia [...] grudnia 2001r. - zaopiniowanym pozytywnie przez Zarządzającego [...]SSE - uprawniona z zezwolenia podnosiła m.in. własne trudności ekonomiczne wynikające z ogólnej recesji oraz niemożność rozpoczęcia prac inwestycyjnych z powodu przedłużających się prac budowlanych prowadzonych przez Zarządzającego [...]SSE związanych z budową drogi wewnętrznej i makroniwelacją terenu, co do września 2001r. uniemożliwiało dostęp do działki.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2002r. rozpoczęcie działalności gospodarczej na terenie strefy ustalono na dzień [...] grudnia 2002 r.; zatrudnienia co najmniej [...] osób w terminie do dnia [...] grudnia 2002 r.; a co najmniej [...] osób do dnia [...] grudnia 2003r. oraz poniesienia wydatków inwestycyjnych w wysokości co najmniej [...],- euro do dnia [...] grudnia 2002 r.

W drugim wniosku z [...] grudnia 2002r. P. Sp. z o.o. wnosiła o przesunięcie terminów o 1 rok z uwagi na nie rozwiązanie problemu kanalizacji sanitarnej do granicy działki przez Zarządzającego, brak w firmie środków na inwestycje do czasu zmiany jej właściciela, zainwestowanie w zatrudnienie w centrali [...] osób, które mają wypracować środki finansowe umożliwiające przeniesienie działalności do strefy, a w konsekwencji niewystarczające obecne środki na finansowanie inwestycji w strefie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej ponownie przedłużył terminy realizacji warunków zezwolenia w ten sposób, że ostateczny termin rozpoczęcia działalności, zatrudnienia co najmniej [...] osób i zainwestowania co najmniej [...],- euro ustalił na dzień [...] grudnia 2003 r.

Pismem z dnia [...] lutego 2002 r. Zarządzający [...] SSE – spółka [...]SSE S.A. poinformowała Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, że zaplanowana na dzień [...] stycznia 2004 r. kontrola P. Sp. z o.o., w zakresie realizacji warunków Zezwolenia Nr [...]. nie mogła zostać przeprowadzona z powodu nieobecności osoby uprawnionej do reprezentowania spółki. Wskazano, iż przedsiębiorca nie posiada siedziby na terenie [...] SSE oraz, że nie dotrzymał warunków zezwolenia, ponieważ nie rozpoczął na terenie strefy działalności gospodarczej, nie zatrudnił co najmniej [...] osób i nie poniósł nakładów inwestycyjnych w wysokości [...],- euro.

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] lutego 2004 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.

W odpowiedzi na zawiadomienie P. Sp. z o.o w piśmie z dnia [...] lutego 2004r. wyjaśniła, że kluczową przyczyną podjęcia działalności w specjalnej strefie ekonomicznej był termin obowiązywania zwolnień podatkowych. Zaangażowanie gospodarcze polegało na poniesieniu wydatków na zakup nieruchomości, gdy przed terminem wypełnienia warunków tj. do 31 grudnia 2003r.– ustawą z dnia 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw – doszło do skrócenia okresu zwolnień podatkowych. Ponadto strona wskazała, że inną okolicznością usprawiedliwiającą niewypełnienie w terminie zobowiązań zawartych w zezwoleniu była kwestia opóźnień inwestycyjnych w infrastrukturę [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Zdaniem strony powody te nie tylko usprawiedliwiają niewykonanie przez spółkę warunków określonych w zezwoleniu, ale wręcz uzasadniają domaganie się przez stronę rozwiązania umowy zakupu nieruchomości i zwrotu zapłaconej kwoty – z uwagi na nadzwyczajną zmianę stosunków

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. [...] SSE S.A., jako zarządzający strefą - działając na wniosek Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej - wydała pozytywną opinię w sprawie cofnięcia spółce P. Sp. z o.o zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE, a Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy to postanowienie. Wskazał w uzasadnieniu, że przedsiębiorca nie wywiązał się z określonych w nim warunków, a także, że nie reguluje zobowiązań finansowych, wynikających z ustalonych rat płatności oraz zobowiązań wynikających z partycypacji w kosztach administrowania strefy, w związku z czym prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. Postanowienie to było przedmiotem skargi P. Sp. z o.o do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który w sprawie VI SA/Wa 1186/04 nieprawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2005r. oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej cofnął P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zezwolenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2000r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej wskazując, iż przedsiębiorca nie podjął żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie strefy, co stanowi rażące uchybienie warunkom określonym w zezwoleniu Nr [...] i przesłankę do cofnięcia zezwolenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucała, że Minister nie dokonał samodzielnie ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę, a oparł się na kwestionowanym stanowisku Zarządzającego strefą w sytuacji, kiedy strona zaskarżyła postanowienie w zakresie opinii. Podnosiła, że to Zarządzający strefą nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków zapewnienia – wybudowania - przewidzianej infrastruktury, a ponadto skrócony został okres zwolnień podatkowych. Na tej podstawie zachodzi oczywisty związek przyczynowy pomiędzy niewywiązywaniem się przez Zarządzającego strefą z ciążących na nim obowiązków w zakresie infrastruktury, zajściem nadzwyczajnych okoliczności zewnętrznych powodujących skrócenie terminów zwolnień podatkowych, a brakiem realizacji warunków zezwolenia Nr [...]. Strona złożyła także wniosek o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu umożliwienia jej wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...] Minister Gospodarki i Pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wywodząc w uzasadnieniu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał żadnych nowych przesłanek. Trzyletni okres jaki upłynął od dnia udzielenia Spółce zezwolenia aktywność przedsiębiorcy ograniczała się jedynie do dwukrotnego wnioskowania zmiany terminów realizacji warunków zezwolenia. Zarządzający strefą nie wykonał inwestycji związanych z uzupełnieniem brakujących elementów uzbrojenia działki przedsiębiorcy, ponieważ przedsiębiorca nie uczynił nic w kierunku podjęcia aktywności gospodarczej na terenie strefy, nie przedstawił planu zagospodarowania nieruchomości, na podstawie którego Zarządzający mógłby rozpocząć prace infrastrukturalne, a wreszcie nie wywiązał się z obowiązku zapłaty za zakupioną nieruchomość. Dwukrotnie natomiast zwracał się z propozycją rozwiązania umowy kupna sprzedaży, co może świadczyć o rezygnacji z działalności na terenie strefy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2004r. podtrzymując argumenty zawarte w zażaleniu. Skarżąca zarzuciła ponownie, że Minister nie dokonał samodzielnie ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę, opierając się jedynie na kwestionowanym przez stronę stanowisku organu I instancji, nie wziął pod uwagę faktu, iż Zarządzający strefą [...] SSE S.A. nie wywiązał się z ciążących na nim obowiązków zapewnienia (wybudowania) przewidzianej infrastruktury na terenie strefy. Zarzuciła błędną wykładnię art. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Obowiązek Zarządzającego wykonania prac infrastrukturalnych odnosi się do strefy rozumianej w sposób określony w art. 2, a nie w sposób taki, jak to określone zostało w zaskarżonej decyzji, w sposób odwołujący się do konkretnej działki nabytej przez przedsiębiorcę. Zdaniem Skarżącego Minister myli się, wiążąc obowiązki Zarządzającego co do wykonania prac infrastrukturalnych z zachowaniem przedsiębiorcy, bowiem brak jest związku pomiędzy wykonaniem przez Zarządzającego infrastruktury, a czynnościami przedsiębiorcy w kierunku podjęcia aktywności na terenie strefy, czy przedstawienia planu zagospodarowania nieruchomości. W jego ocenie, związek taki istnieje pomiędzy niewykonaniem przyjętych na siebie obowiązków przez Zarządzającego a niepodjęciem przez przedsiębiorcę działalności na terenie strefy.

Podnosiła, że wątpliwości budzi sama prawna dopuszczalność wydawania postanowień przez Zarządzającego strefą, który jest podmiotem będącym spółką prawa handlowego, z którym skarżący pozostaje w stosunkach gospodarczych, wkraczających w strefę prawa prywatnego (cywilnego). Tego rodzaju praktyka, jego zdaniem, narusza zasadę równoprawnego traktowania stron stosunku cywilnoprawnego, czy więcej, równoprawnego traktowania przedsiębiorców. Zarządzający, będąc spółką prawa handlowego jest także, jak strona, przedsiębiorcą. W konsekwencji więc, przyznając imperialne uprawnienia Zarządzającemu wobec przedsiębiorcy, z którym jednocześnie pozostaje on w stosunkach gospodarczych, powołany przez Ministra art. 20 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki są niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W tej sytuacji opieranie się przez Ministra w zaskarżonej decyzji na ustaleniach dokonanych przez zarządzającego jest z w/w przyczyn niesłuszne i uzasadnia skargę.

Skarżąca wskazywała nadto, że zaangażowanie strony, skutkujące nabyciem od Zarządzającego nieruchomości na terenie strefy nastąpiło w związku z pierwotną regulacją prawną dotyczącą specjalnych stref ekonomicznych. Przewidywała ona m.in. prawo do zwolnień podatkowych na czas trwania udzielonego zezwolenia (w okolicznościach dotyczących strony, do 2017r.). Czasokres wzmiankowanych zwolnień podatkowych był podstawową przesłanką zaangażowania się P. Sp. z o.o. w działalność na terenie strefy. Nie bez znaczenia był tu również fakt, iż Zarządzający strefą oświadczył, co znalazło swoje odzwierciedlenie w protokole uzgodnień oraz warunkowej umowie sprzedaży nieruchomości nabytej przez P., że do granic nabytej działki doprowadzone będą, w terminie, który już dawno minął, kanalizacja deszczowa i sanitarna oraz gaz średniego ciśnienia. W rezultacie, brak wywiązania się przez Zarządzającego z przyjętych na siebie zobowiązań oraz skrócenie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 października 2003r., co stanowi nadzwyczajną zmianę stosunków w rozumieniu art. 3571 k.c., uniemożliwiły stronie podjęcie na nabytej nieruchomości przewidywanej działalności gospodarczej. Nie można zatem stronie przypisać w tym zakresie jakiejkolwiek winy, a to uniemożliwia cofnięcie udzielonego jej zezwolenia.

Skarżąca zarzuciła nadto naruszenie jej praw do obrony w postępowaniu administracyjnym poprzez nieuwzględnienie i nieomówienie w zaskarżonej decyzji jej wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Jej zdaniem skutkuje to przekroczeniem przez organ granic uznania administracyjnego poprzez naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i innych przepisach k.p.a., co także uzasadnia złożoną skargę.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki i Pracy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wyjaśnił, że przez ponad trzyletni okres, jaki upłynął od dnia udzielenia skarżącemu zezwolenia, aktywność spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ograniczyła się do dwukrotnego wnioskowania zmiany terminów realizacji warunków zezwolenia. Zdaniem organu podmiot zarządzający strefą nie wykonał inwestycji związanych z uzupełnieniem brakujących elementów uzbrojenia działki, gdyż skarżący nie przedstawił planu zagospodarowania nieruchomości, na podstawie, którego zarządzający mógłby rozpocząć prace infrastrukturalne. Według Ministra skarżący nie wywiązał się w całości z obowiązku zapłaty za zakupioną nieruchomość. Ponadto skarżący dwukrotnie zwracał się z propozycją rozwiązania umowy zakupu nieruchomości, co może – zdaniem organu - świadczyć o zamiarze rezygnacji z działalności gospodarczej na terenie strefy. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku samodzielnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę, Minister wskazał na przepis art. 20 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, zgodnie z którym w drodze rozporządzenia powierzono podmiotowi zarządzającemu strefą wykonywanie w imieniu Ministra właściwego do spraw gospodarki bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie strefy. Natomiast wskazane przez skarżącego powody niemożności dotrzymania warunków zezwolenia nie mogą przesłaniać faktu, że przedsiębiorca nie podjął na terenie strefy żadnych działań zmierzających do zainicjowania procesu inwestycyjnego, w tym choćby rozpoczęcia prac projektowych, czy też wdrożenia procedur formalno-prawnych.

Organ wyjaśnił nadto, że na podstawie przepisów ustawy z 20 października 1994r. o specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujących do końca 2000r. przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w strefach do 31 grudnia 2000 r. i spełnił jego warunki był uprawniony do pomocy publicznej w postaci:

– całkowitego zwolnienia dochodu od podatku dochodowego przez okres pierwszych 10-ciu lat działalności gospodarczej,

– i 50% zwolnienia przez lata następne, aż do końca istnienia strefy.

Ponadto do końca 2000r. zwolniony był z mocy ustawy z podatku od nieruchomości.

Powyższe zasady udzielania pomocy publicznej były sprzeczne z zasadami udzielania pomocy publicznej w krajach UE. Traktat Akcesyjny podpisany przez Polskę w listopadzie 2002r. sprecyzował nowe warunki udzielania pomocy dla przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenia do końca 2000 r. Oznaczało to, że strona formułując wniosek w grudniu 2002r. o zmianę warunków zezwolenia znała nowe zasady, zgodnie z którymi mały przedsiębiorca działa na uprzednich zasadach do końca 2011 r., a więc uwzględniła je we wniosku. Nowe warunki zostały ujęte w ustawie z dnia 2 października 2003r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem przystąpienia Polski do UE. Ustawa wprowadza także rozwiązania częściowo rekompensujące pogorszenie warunków, w tym możliwość zmiany zezwolenia bez konieczności uzasadniania przyczyn. O takiej możliwości zmiany zezwolenia Prezes Spółki P. został poinformowany na spotkaniu, które odbyło się w Ministerstwie Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] marca 2004r.

Zarządzający strefą nie mógł się wywiązać się z przyjętych zobowiązań bez zapoznania się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu na podstawie, której mógł rozpocząć jakiekolwiek prace infrastrukturalne.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca winna zwrócić się z wnioskiem o wydanie takiej decyzji do miejscowego urzędu. Decyzja ta jest niezbędna do sporządzenia projektu budowlanego i związanych z nim opracowań, a także do uzyskania pozwolenia na budowę oraz na rozpoczęcie budowy. Zarządzający strefą zobowiązał się do doprowadzenia infrastruktury do granic działki wyłącznie po to, aby zachęcić i ułatwić inwestorowi realizację projektu inwestycyjnego na terenie strefy i zatrudnić pracowników. Nie ma żadnego powodu, aby Zarządzający strefą wykonał infrastrukturę na własny koszt wyłącznie w celu podwyższenia wartości działki nie mając pewności, że inwestor rozpocznie działalność gospodarczą i wywiąże się z warunków udzielonego zezwolenia. Zatem stanowisko strony, iż zobowiązania Zarządzającego strefą są absolutnie niezależne od jego działań jest niesłuszne i przeciwne idei tworzenia specjalnych stref ekonomicznych w Polsce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2004r. Nr [...], jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] cofająca firmie zezwolenie Nr [...] z dnia [...] listopada 2000r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej nie naruszają prawa materialnego – przepisów wskazanych w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Odnosząc się na wstępie do zarzutu nie dokonania przez Ministra Gospodarki i Pracy samodzielnych ustaleń pozwalających rozstrzygnąć sprawę, to jest on bezzasadny.

Organ odwoławczy - w ramach swoich uprawnień kontrolnych dokonuje oceny materiału dowodowego oceniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2000 r., sygn. akt V SA 102/00).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja wymagająca przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu nie wystąpiła, albowiem we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca spółka nie kwestionowała faktu, iż nie podjęła żadnych działań mających na celu zrealizowanie inwestycji na terenie strefy. Wnosiła jedynie o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, ale wyłącznie w celu wypowiedzenia się w sprawie, natomiast wniosków dowodowych nie składała.

Należy podnieść, że nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o podjęciu jakichkolwiek działań zmierzających do rzeczywistej realizacji uzyskanego zezwolenia, jak też nie wykazała, aby podjęła prace projektowe zmierzające do zainicjowania procesu inwestycyjnego np. uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenia na budowę.

W toku postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała także, aby podjęcie powyższych działań było obiektywnie niemożliwe. W zażaleniu ograniczyła się jedyne do podkreślania pogorszenia swej sytuacji w związku ze skróceniem okresu zwolnień podatkowych oraz wskazywała na niewykonanie inwestycji infrastrukturalnych przez podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną.

Zauważyć należy, że okoliczności sprawy znane były Ministrowi z urzędu, skoro dwukrotnie - decyzjami z dnia [...] stycznia 2002 r. i [...] lutego 2003 r. - zmieniał skarżącej terminy rozpoczęcia działalności gospodarczej na terenie strefy i w tych wnioskach w szczególności strona powoływała się na własne trudności ekonomiczne, brak w firmie środków na inwestycje do czasu zmiany jej właściciela, zainwestowanie w zatrudnienie w centrali [...] osób, które mają wypracować środki finansowe umożliwiające przeniesienie działalności do strefy, a w konsekwencji niewystarczające obecne środki na finansowanie inwestycji w strefie. Już w piśmie z [...] grudnia 2003r. zwracała się do Zarządzającego strefą o rozwiązanie umowy przeniesienia własności nieruchomości.

W tych okolicznościach materiał dowodowy zebrany przez [...] SSE S.A. był wystarczający do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w j sprawie przez Ministra Gospodarki i Pracy na podstawie wymienionych wyżej samodzielnych ustaleń. Niewątpliwie opinia wydana przez Zarządzającego na podstawie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. stanowiła jeden z elementów materiału dowodowego, ale była ona tylko oceną faktów i nie wiązała organu rozstrzygającego sprawę.

Z drugiej strony bezpodstawny jest zarzut skarżącej co do braku możliwości opierania się przez organ w postępowaniu administracyjnym na ustaleniach dokonanych przez Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną z tego względu, że skarżąca spółka pozostawała z nim de facto w stosunkach gospodarczych. zatem naruszone zostały zasady równoprawnego traktowania przedsiębiorców.

Stosownie do delegacji zawartej w przepisie art. 20 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Minister Gospodarki wydał w dniu [...] czerwca 2001 r. rozporządzenie w sprawie powierzenia "[...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej" S.A. udzielania zezwoleń na prowadzenia działalności gospodarczej oraz wykonywania bieżącej kontroli działalności przedsiębiorców na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz ustalenia zakresu tej kontroli (Dz. U. z 2001, Nr 67, poz. 709). W myśl przepisów § 1 i § 2 przedmiotowego rozporządzenia [...] SSE S.A., jako zarządzający strefą - może udzielać w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie tej strefy oraz wykonywać bieżącą kontrolę działalności przedsiębiorców na terenie strefy w zakresie spełnienia warunków zezwoleń. Także przepis art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych zobowiązywał ministra właściwego do spraw gospodarki do zasięgnięcia opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia.

Zgodnie z poglądami doktryny powierzenie to przesunęło kompetencje i uczyniło ze spółki akcyjnej samodzielny podmiot administrujący. Stanowisko to uzasadnia ranga aktu prawnego, mocą którego kompetencja jurysdykcyjna zmienia swój podmiot wykonawczy. Akt ten jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, wydanym na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Nie można więc powiedzieć, iż powierzenie to ma jedynie charakter wewnętrzny i jest pewnym techniczno-organizacyjnym usprawnieniem. Przeciwnie, stanowi samoistną podstawę materialnoprawną do wydawania przez spółkę akcyjną decyzji administracyjnych (tak np. M. Szydło /w:/ "Spółka akcyjna jako podmiot administracji publicznej", Rejent 2002/5/112; podobnie na temat uprawnienia zarządzającego strefą do wydawania aktów o charakterze publicznoprawnym M.A. Waligórski "Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej w tzw. specjalnych strefach ekonomicznych.", Studia Prawnicze 1997/2/15).

Należy ponadto zwrócić uwagę, iż w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się sytuację, w której współdziałający podmiot nie jest organem administracyjnym, a jedynie jest powołany z mocy ustawy do wykonania zleconej funkcji administracji publicznej (tak np. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." 6 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 488 i powołana tam uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., OPK 3/98, ONSA 1998, nr 4, poz. 114).

W tej sytuacji zarzuty strony skarżącej dotyczące braku kompetencji podmiotu zarządzającego strefą, jako spółki prawa handlowego do dokonywania ustaleń, wydawania aktów administracyjnych - w tym postanowień w trybie art. 106 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - należało uznać za bezpodstawne.

Ma rację skarżąca, że organ nie wskazał w uzasadnieniu przyczyn nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o co wnosiła skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazać jednak należy, że rozprawa jest formą postępowania wyjaśniającego, które nie zawsze musi być prowadzone w formie rozprawy, jeżeli nie występują przesłanki wymienione w art. 89 k.p.a. ani przepisy szczególne nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób brak uzasadnienia w tej części, bądż brak rozprawy narusza jej prawa do obrony swoich praw, bądź świadczy o przekroczeniu uznania administracyjnego.

Wprawdzie organ jest związany rygorami procedury administracyjnej, ale zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 107 § 3 k.p.a. – uzasadnienie w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak uzasadnienia co do nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie stanowi zatem o naruszeniu cytowanego przepisu w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując zatem oceny zaskarżonych decyzji z punktu widzenia ich legalności należy stwierdzić, że nie naruszają one przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, ani też przepisów procedury administracyjnej. Przepis art. 145 powołanej wyżej ustawy p.s.a przewiduje możliwość uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w przypadku naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów prawa procesowego w sytuacji, gdy ma ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżąca nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków wynikających z uzyskanego zezwolenia. Należy podnieść, że na mocy tego zezwolenia posiadała uprawnienia mające na względzie realizację celów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Celem ustanowienia strefy, zgodnie z art. 3 w/w ustawy było przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części terytorium kraju. W świetle stanu faktycznego i dla oceny jej zasadności zaskarżonej decyzji - nie ma znaczenia zmiana przepisów w zakresie zwolnień podatkowych, skoro skarżąca, mimo starań o zmianę zezwolenia, uzyskiwania warunków o jakie się zwracała, nie poczyniła żadnych działań wykazujących choćby zamiar realizacji zezwolenia. Wszak formułując wniosek o zmianę zezwolenia w grudniu 2002r. znała nowe zasady warunków zezwolenia, skoro w listopadzie 2002r. Polska podpisała traktat akcesyjny. Wiedziała zatem, że pomoc dla przedsiębiorcy polegała na tym, że na nowych zasadach mógł działać do 2011r. i wnioskować bez podania przyczyn o zmianę zezwolenia. Mimo to, nie złożyła nawet wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o pozwolenie na budowę i nie podjęła żadnych innych działań we właściwym urzędzie w celu uzyskania decyzji, stanowiącej podstawę do rozpoczęcia prac infrastrukturalnych przez Zarządzającego strefą. Wszak do doprowadzenia kanalizacji deszczowej i sanitarnej oraz gazu średniego ciśnienia potrzebne było działanie skarżącej w celu uzyskania warunków zabudowy terenu i pozwolenia na budowę.

Nie złożenie wniosku o wydanie decyzji w tym przedmiocie przy jednoczesnym podjęciu działań, by rozwiązać umowę nabycia w strefie nieruchomości przemawiały za rezygnacją z prowadzenia działalności. Należy podkreślić, że pierwotne warunki zezwolenia jak i zmiany, przedłużające realizację o dwa lata uwzględniały terminy, wielkość inwestycji i zatrudnienia zaproponowane przez skarżącego.

W tych okolicznościach należałoby przyjąć, ze zagazowanie gospodarcze polegało na zakupie nieruchomości w warunkach rozłożenia na raty ceny nabycia i korzystaniu ze zwolnień podatkowych

Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. Jeżeli zaskarżona decyzja prawa nie narusza, sąd obowiązany jest skargę oddalić.

Skoro wbrew zezwoleniu nr [...], zmienianym dwukrotnie na jego wniosek - do [...] grudnia 2003r. nie podjął nawet żadnych czynności faktyczno - prawnych na nabytej w strefie nieruchomości zmierzających do rozpoczęcia działalności gospodarczej, zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem i na podstawie art. 151 p.s.a. orzec, jak w sentencji wyroku.