Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1319/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 44 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1213/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz Stowarzyszenia A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Stowarzyszenia A. (dalej: Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] marca 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2015 r. Wójt Gminy Stoczek ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie turbiny wiatrowej o maksymalnej mocy 2 MW i wysokości do 140 mb wraz z niezbędną infrastrukturą w miejscowości [...] na działkach nr ew. [...]. Z wnioskiem o wydanie decyzji wystąpił S.K. prowadzący działalność pod nazwą [...] (dalej: inwestor).

Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie.

Decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy powołał się na art. 44 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz. o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Organ odwoławczy wyjaśnił, że Stowarzyszenie nie mogło brać udziału w postępowaniu, ponieważ nie prowadziło działalności przez okres dłuższy niż 12 miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej. Postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z 26 lutego 2013 r. natomiast Stowarzyszenie rozpoczęło działalność 27 grudnia 2012 r., co wynika z zaświadczenia Starosty Węgrowskiego z 15 lutego 2013 r.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z 19 maja 2015 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Wójt Gminy Stoczek postanowił uznać Stowarzyszenie za stronę postępowania administracyjnego, powołując się w uzasadnieniu na cele Stowarzyszenia zawarte w statucie oraz na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej (postanowienie z [...] maja 2015 r.).

Oceniając regulamin Stowarzyszenia po wniesieniu przez nie odwołania, organ odwoławczy wskazał, że cele te są zbieżne z przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Samo jednak ustalenie, że organizacja społeczna ma w ramach celów statutowych i regulaminowych podejmowanie określonego rodzaju działań nie przesądza w kwestii dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego. W ocenie organu, w tej sprawie ogólnikowość zgłoszonego żądania Stowarzyszenia dotyczącego dopuszczenia do postępowania nie pozwala na przyjęcie, że inicjatywa ta związana jest z interesem społecznym. Pomimo wezwania przedstawiciela Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku w zakresie wykazania interesu społecznego, Stowarzyszenie nie przedstawiło okoliczności pozwalających na skonkretyzowanie tego interesu.

Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że Stowarzyszenie nie spełniało przesłanki prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż 12 miesięcy od daty wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oznacza to, że Stowarzyszenie nie mogło zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej. Przepis ten ustawy został zmieniony przez art. 7 pkt 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1133). Ustawa zmieniająca w stosunku do tego przepisu nie zawiera przepisów przejściowych. Nowe brzmienie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej weszło w życie w 1 stycznia 2015 r. i od tego dnia musiało być stosowane przez organy zgodnie z zasadami prawa międzyczasowego (intertemporalnego), w tym zasadą bezpośredniego (retrospektywnego) działania prawa i prospektywnego działania nowego prawa.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca uchwalając w art. 44 ustawy środowiskowej odrębne zasady dopuszczania organizacji społecznych w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej nie wykluczył możliwości, ubiegania się przez organizacje społeczne dopuszczenia ich do udziału w tym postępowaniu na zasadach ogólnych tj. wynikających z art. 31§ 1-3 i 5 k.p.a.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w okolicznościach tej sprawy za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie nie wykazało bowiem jednoznacznego związku pomiędzy celami jego działania, a przedmiotem postępowania, do którego żąda dopuszczenia w powiązaniu z interesem społecznym. Brak jest określenia interesu społecznego skonkretyzowanego w danej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań. Nie uprawdopodobniło także, że jego udział przyczyni się do lepszego wypełnienia celów przez prowadzone postępowanie administracyjne. Wniosek Stowarzyszenia był bardzo ogólnikowy. Stowarzyszenie nie przedstawiło okoliczności pozwalających na skonkretyzowanie interesu społecznego. We wniosku z 19 maja 2015 r. Stowarzyszenie w ogóle nie wykazało, że w tej sprawie zachodzi szczególny interes społeczny przemawiający za udziałem Stowarzyszenia w postępowaniu. Nie można bowiem uznać, że szczególnym interesem społecznym jest obawa, że planowane przedsięwzięcie może być uciążliwe dla środowiska. Uzasadniając szczególny interes społeczny w piśmie z 11 lutego 2016 r. Stowarzyszenie wskazało natomiast na ekonomiczny spadek wartości nieruchomości do 54%, upadek "eko- i agroturystyki", zablokowanie rozbudowy budynków mieszkalnych w promieniu 3 km, a więc dla dużej części wsi i szkodliwość planowanego przedsięwzięcia dla środowiska i zdrowia ludzi. Jednocześnie Stowarzyszenie powołało się na konsultacje z Nadbużańskim Parkiem Krajobrazowym, którego pracownik po wizji lokalnej stwierdził, że turbina będzie widoczna na równinie Parku z odległości do 20 km, stanie się więc "niekorzystną dominantą" w chronionym prawem krajobrazie. Stowarzyszenie powołało się ponadto na konsultacje ze znanymi ekologami oraz na wiarygodne opracowania naukowe polskich zespołów badawczych. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedstawione argumenty są bardzo ogólnikowe. Powoływanie się przez Stowarzyszenie na cele statutowe (regulaminowe) oraz ewentualne zagrożenia związane z działaniem farm wiatrowych, jak również przywoływanie różnych poglądów naukowych, nie mogły stanowić podstawy do wyprowadzania konkretnego interesu społecznego. W niniejszym postępowaniu interesu społecznego nie może uzasadniać odwołanie się do szkodliwego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym jego oddziaływania na stan zdrowia i życia ludzi.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że Stowarzyszenie czynnie uczestniczyło w postępowaniu przed organem I instancji, wnosząc szereg uwag do raportu, jak również wskazując na inicjatywę społeczną mieszkańców miejscowości [...]. W pismach kierowanych do organu, Stowarzyszenie wielokrotnie powoływało się na różnego rodzaju opracowania naukowe, wskazywało na braki w raporcie, jak również inne uchybienia. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że członkowie Stowarzyszenia nie dysponowali szczególną wiedzą merytoryczną mogącą przyczynić się do rzetelnego rozpoznania sprawy. Rolą organizacji społecznych nie jest natomiast kontrolowanie przebiegu postępowań administracyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie.

Jako podstawę zaskarżenia wyroku w całości Stowarzyszenie powołało art. 173 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej. W pierwszej kolejności Stowarzyszenie powołało się na naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej w związku z art. 44 ust. 2 tej ustawy.

Po drugie, niezastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej w związku z art. 44 ust. 2 tej ustawy. Polegało to na ograniczeniu zakresu kognicji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach do ustalenia czy Stowarzyszenie jest organizacją ekologiczną w rozumieniu ustawy środowiskowej.

Po trzecie, niezastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 44 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu, w którym organy orzekające miały obowiązek zapewnić społeczeństwu możliwość udziału na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy w sprawie, w której może wystąpić zagrożenie zdrowia ludzi rozumiane w świetle przepisów jako zagrożenie środowiska.

Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 31 k.p.a., w sprawie wszczętej na podstawie przepisów ustawy środowiskowej, zamiast bezwzględnie obowiązującego art. 44 tej ustawy, mającego charakter lex specialis w stosunku do art. 31 k.p.a.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 16 marca 2016 r. i przekazanie sprawy temu organowi do merytorycznego rozpoznania. Ponadto Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przewidzianych .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, lecz nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 31 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że chociaż jest to organizacja ekologiczna w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy środowiskowej, co nie budzi wątpliwości w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, to nie działa jednak przez okres dłuższy niż 12 miesięcy od daty wszczęcia tego postępowania z udziałem społeczeństwa w sprawie wydania decyzji środowiskowej w rozumieniu art. 44 ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej. Oznacza to, że nie mogło być dopuszczone do danego postępowania z udziałem społeczeństwa na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Natomiast nie wyklucza to dopuszczenia danej organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Powinno to być uzasadnione celami statutowymi lub regulaminem organizacji społecznej w przypadku stowarzyszenia nierejestrowego i gdy przemawia za tym interes społeczny. W tej sprawie obie powyższe przesłanki zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodzą. Po pierwsze, między celami powołania Stowarzyszenia jako organizacji społecznej, będącej organizacją ekologiczną, a materialnoprawnym przedmiotem sprawy zachodzi prawny związek. Z treści pkt 6 § 1 regulaminu Stowarzyszenia wynika bowiem jednoznacznie, że jego celem jest "działanie na rzecz ochrony środowiska naturalnego wsi gminy Stoczek, zapobieganie degradacji przyrody przez uciążliwe dla środowiska inwestycje przemysłowe i rolne, utrzymanie walorów ekologicznych i krajobrazowych". Dlatego też błędne jest w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego oraz Sądu I instancji, zgodnie z którym ponieważ członkowie Stowarzyszenia nie posiadają szczególnej wiedzy merytorycznej mogącej przyczynić się do rzetelnego rozpoznania tej sprawy, to jednocześnie jest to także przesłanka do odmowy dopuszczenia jej jako organizacji społecznej do danego postępowania, a w rezultacie z tej przyczyny po wniesieniu odwołania umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 444/11, LEX nr 1252074 oraz wyrok NSA z 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1005/17, LEX nr 2646007).

Po drugie, należy podkreślić, że kryterium interesu społecznego ma charakter ocenny, a nie deskryptywny. Ponadto jest to rodzaj klauzuli generalnej co powoduje, że każdorazowo w indywidualnie rozstrzyganej sprawie należy dokonać tzw. ważenia istotnych wartości z punktu widzenia interesu społecznego. W tej sprawie zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego biorąc pod uwagę cel Stowarzyszenia określony w pkt 6 § 1 jego regulaminu interes społeczny przemawia za jego dopuszczeniem do udziału w tym postępowaniu z udziałem społeczeństwa lecz nie na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej tylko na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. jako organizacji społecznej. Ponadto należy stwierdzić, że ponieważ pojęcie interesu społecznego, o którym stanowi art. 31 § 1 k.p.a. nie zostało ustawowo zdefiniowane, to właściwy organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w procesie stosowania norm prawa materialnego rozstrzyga czy w konkretnej sprawie został ten warunek spełniony w odniesieniu do dopuszczenia danej organizacji społecznej na prawach strony, w tym także organizacji ekologicznej, do toczącego się postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 822/15, LEX nr 2191021). Nie może także stanowić przesłanki odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym konflikt interesu strony ubiegającej się o wydanie danej decyzji z interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1038/08, LEX nr 563531). Należy jednak ubocznie zaznaczyć, że brak jest związania Sądu stanowiskiem organu I instancji o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z 29 października 2015 r. sygn. akt II OSK 469/14, LEX nr 1987282), chociaż w tej sprawie co podniesiono wyżej jest to stanowisko prawidłowe, przy zastrzeżeniu zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej.

Po trzecie, inne zarzuty kasacyjne podniesione w skardze kasacyjnej nie są zasadne biorąc pod uwagę, że w tej sprawie należało zastosować art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej w zakresie dopuszczenia danej organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu z udziałem społeczeństwa.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a. i zasądził koszty postępowania w części, biorąc pod uwagę, że tylko jeden z zarzutów kasacyjnych zasługiwał na uwzględnienie.