Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 352/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Emilia Lewandowska NSA Janina Antosiewicz (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta miasta w B. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [....] w przedmiocie komunalizacji nieruchomości położonej w B. oznaczonej nr działek [...] i [...] 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody S. nr [...] z dnia [...] września 2002 r. 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

I SA 352/03

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2002 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Zarządu Dróg w B., działającego w imieniu Gminy B. utrzymał w mocy decyzję Wojewody S. z [...] września 2002 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w B. obręb K., zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów jako parcela gruntowa nr [...] o pow. 0,0221 ha (stanowiącej część parceli gruntowej nr [...]) i parceli gruntowej nr [...] o pow. 0,0189 ha ( stanowiącej część parceli nr [...]). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż działki nr [...] i nr [...] (powstałe z parceli nr [...] i [...]) stanowiące własność A. B. w dniu [...] grudnia 1998 r. nie pozostawały we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg w B. i nie były zajęte pod drogę publiczną – ul. [...], będącą miejską drogą lokalną – zgodnie z uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].121986 r. Stwierdzenie to organ I instancji oparł na załączonych do wniosku materiałach dowodowych, z których wynika, że przeprowadzony podział geodezyjny miał na celu poszerzenie istniejącego pasa drogowego ul. [...]kosztem nieruchomości, będącej własnością A. B., a prace związane z poszerzeniem ulicy miały miejsce po 31 grudnia 1998 r.

W odwołaniu od tej decyzji Miejski Zarząd Dróg wywodził, iż działki o uwłaszczenie którymi ubiega się Gmina powstały z przeprowadzonego podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej jako działki [...] i [...] zajętych częściowo pod utwardzony bitumicznie odcinek drogi publicznej gminnej, - ul. [...], biegnącą od ul. [...] do ul. [...]. Ul. [...] rozporządzeniem Wojewody B. z [...] grudnia 1998 r. została zaklasyfikowana na istniejącym przebiegu do kategorii dróg publicznych gminnych.

Rozporządzenie to powstało na podstawie kart inwentaryzacyjnych ulic sporządzonych w MZD w B., opisujących stan techniczny drogi publicznej z 1998 r.

Z uwagi na to, że utwardzony bitumicznie odcinek drogi o długości 705 m licząc od ul. [...] wchodził w obszar działek [...] oraz [...] w celu ostatecznego uregulowania stanu prawnego należało przeprowadzić podział geodezyjny polegający na wydzieleniu działek drogowych położonych pod obszarem utwardzonej bitumicznie drogi oraz działek, które nie wchodziły w obszar drogi i pasa drogowego ul. [...].

Wniosek o podział gruntu i wydzielenie działek faktycznie zajętych pod drogę został złożony przez Miejski Zarząd Dróg, jednakże znalazło się w nim błędne sformułowanie, że chodzi o poszerzenie ul. [...]. Wynikało ono z faktu, iż pierwotnie ulica ta w planie zagospodarowania przestrzennego miała biec po innej parceli oznaczonej jako [...], a faktycznie biegnie po działkach [...] i [...]. Przyznaje to właścicielka A. B. stwierdzając, iż to co istnieje na mapie od kilku lat, a dotyczy to wykonanej drogi na działce nr [...], jest fikcją.

Przeciwko A. B. toczyło się postępowanie w sprawie bezprawnego zajęcia i zniszczenia zaasfaltowanego odcinka ul. [...]. Załączona dokumentacja fotograficzna przedstawiająca stan nawierzchni bitumicznej wskazuje, że MZD władał wydzielonymi działkami wchodzącymi w obszar ul. [...].

W stanie prawnym obowiązującym do 15 maja 2001 r. projekt podziału musiał być zatwierdzony decyzją.

Zgodnie z wprowadzonym nowelą z 10 maja 2001 r. przepisem art. 73 ust. 3 a nie wydaje się decyzji w przypadku uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogę.

Rozpatrując wniesione odwołanie organ centralny nie uwzględnił przedstawionego w nim stanowiska utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w dniu [...] grudnia 2002 r.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołał się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie powołanego art. 73 ust. 1 uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

* zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

* pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,

* brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego

Stosując przepis art. 73 ustawy organ wojewódzki obowiązany jest zbadać stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. a następnie wykazać spełnienie, bądź niespełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Jedną z nich jest przesłanka władztwa publicznoprawnego nad nieruchomością. Wniosek złożony w imieniu Gminy B. pomija to zagadnienie, a w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego ustalono, w granicach art. 80 Kpa, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie pozostawała we władaniu gminy i nie była zajęta pod drogę publiczną. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynikają bowiem żadne fakty, zdarzenia lub okoliczności, które wskazywałyby na faktyczne władztwo Gminy B. w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy już w dniu 31 grudnia 1998 r.

Zakres władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością ma także wpływ na określenie granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., z tym, że granice przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną wyznaczane są zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) liniami rozgraniczającymi określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast władztwo publiczne w obszarze poza przeznaczeniem pod drogę publiczną nie ma znaczenia prawnego dla skutków wywołanych przepisem art. 73ustawy.

Z akt sprawy wynika, iż faktyczny przebieg ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie obejmował parceli gruntowej nr [...] i parceli gruntowej nr [...], bowiem linie rozgraniczające pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz 838), nie obejmowały przedmiotowych parcel gruntowych. Dla zaistnienia skutku określonego w art. 73 ustawy konieczne jest zaś łączne spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, co w niniejszej sprawie nie zaistniało.

Organ zauważył, że sprawa podziału wskazanych parcel gruntowych, w ramach której zapadło orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] nie należy do przedmiotowego postępowania a jak wynika z akt, ma na celu dokonanie poszerzenia istniejącego pasa drogowego ul [...].

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina B. zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r.

Zdaniem skarżącej gminy działki [...] i [...] powstały w wyniku przeprowadzonego podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki [...] i [...] zajętych pod utwardzony bitumicznie odcinek drogi publicznej gminnej - ulicę [...], biegnąca od ul. [...] do ul. [...] w B.

Utwardzony bitumicznie odcinek przedstawionej drogi publicznej o długości 705 m licząc od ul. [...] wchodził w obszar działek [...] i [...]. W celu ostatecznego uregulowania zaistniałego stanu faktycznego należało przeprowadzić podział geodezyjny nieruchomości polegający na wydzieleniu działek drogowych położonych pod obszarem utwardzonej bitumicznie drogi publicznej oraz działek, które nie uchodzą w obszar drogi i pasa drogowego ul. [...] w B. Wniosek o podział gruntu i wydzielenie działek faktycznie zajętych pod drogę został złożony przez tutejszy Miejski Zarząd Dróg. We wniosku tym, znalazło się błędne sformułowanie, że chodzi o poszerzenie, ul. [...],a nie stwierdzenie jej faktycznie istniejącego przebiegu. Błąd wynikał z faktu, że pierwotnie ulica ta w planie zagospodarowania przestrzennego miała biec po innej parceli oznaczonej jako [...] faktycznie biegnie zaś po działkach [...] i [...].

Skarżący podnosi, iż rzeczą bezsporną powinno być stwierdzenie, że nieruchomość [...] i [...] została zajęta pod drogę publiczną, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów i ruchu pieszych, obsługująca sąsiadujące z nią gospodarstwa domowe. Droga ta została zaliczona do dróg publicznych gminnych rozporządzeniem nr [...] Wojewody B. z dnia 30 grudnia 1998 r. ( por. wyrok NSA z 07.30.2001 r. I SA 513/00) Przedmiotowe rozporządzenie powstało na podstawie kart inwentaryzacyjnych ulic sporządzonych w Miejskim Zarządzie Dróg w B. opisujących stan techniczny cytowanej drogi publicznej w 1998 r.

Decydującym czynnikiem przesądzającym o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną powinien być stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia I998r. Bez znaczenia prawnego pozostaje w takich wypadkach ewidencyjne wyodrębnienie w ramach nieruchomości działek gruntu zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Stan ewidencyjny jest bowiem wtórny dla stanu faktycznego istniejącego w dniu 31.12.1998 r. i stanu prawnego zaistniałego w dniu 01.01.1999 r. tym bardziej, że aktualny stan ewidencyjny powinien odzwierciedlać istniejący na nieruchomości stan faktyczny.

Dla określenia granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie mają również rozstrzygającego znaczenia ustalenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 10 ust I pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Jednocześnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu. Należy zatem przyjąć, że plan miejscowy ( będąc przepisem gminnym) stanowi normatywnie wiążącą prognozę sposobu zagospodarowania terenu i nie sposób uznać, aby plan był wiążący dla ustalenia istniejącego stanu faktycznego na nieruchomości. Niejednokrotnie stan faktyczny odzwierciedla ustalenia planu miejscowego, lecz plan ten nie stanowi podstawy do ustalenia granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. a tym samym władztwa publicznoprawnego a jedynie jeden z dowodów ( pośrednich) w postępowaniu zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia potwierdzającego zaistnienie określonego stanu prawnego w dniu 01.01 1999 r.

Niezasadne jest także kwestionowanie władztwa Gminy B. nad przedmiotową drogą. Należy przyjąć, że nieruchomości pozostające we władaniu Skarbu Państwa w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną to nieruchomości względem których jednostki organizacyjne Skarbu Państwa lub gminy przed dniem 31 grudnia 1998 r. dokonywały czynności faktycznych zmierzających do utrzymywania w należytym stanie technicznym dróg zaliczonych do kategorii dróg publicznych, w szczególności poprzez podejmowania działań należących do ustawowo zdefiniowanego zakresu (art. 4 ust.1 pkt 8 -11 ustawy o drogach publicznych) budowy drogi, modernizacji, utrzymania lub jej ochrony.. Nie ma wątpliwości, że o takim władztwie można mówić w odniesieniu do ulicy [...]. Wyrazem jego jest chociażby położenie asfaltu na przedmiotowej drodze, mające miejsce przed 31 grudnia 1998 r., co potwierdza pismo jednego z mieszkańców – Z. O., opisujące czas budowy i zaasfaltowania ulicy, a także dokumentacja fotograficzna wykazująca, iż zaasfaltowanie ulicy musiało mieć miejsce przed 1998 rokiem ( wskazuje na to stan nawierzchni bitumicznej).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe poprzednie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego po wprowadzeniu z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego podlegała w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) – rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako właściwy w tej sprawie.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd administracyjny stwierdził, iż zarówno decyzja ostateczna jak i decyzje Wojewody S. zostały wydane bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. Podstawę prawną odmownych decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 153, poz. 872 z późn. zm.), w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Po nowelizacji ustawy z 13.10.1998 r. nowelą z 10 maja 2001 r. i wprowadzeniu przepisu art. 73 ust. 3 a do określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa nie jest konieczne wydanie decyzji o podziale nieruchomości. Odmawiając komunalizacji na rzecz Gminy B. wydzielonych części nieruchomości z [...] i [...] organy przyjęły, że sporna nieruchomość nie pozostawała we władaniu gminy i nie była zajęta pod drogę publiczną. W decyzji ostatecznej organ oceniając materiał dowodowy stwierdził, że ze zgromadzonych dokumentów nie wynikają żadne fakty, zdarzenia lub okoliczności, które wskazywałyby na faktyczne władztwo Gminy w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy już 31.12.1998 r. Nadto podkreślił organ konieczność uwzględnienia granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną liniami rozgraniczającymi określonymi w planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu poczynione przez organy ustalenia nie były wystarczające do wydania decyzji.

Zasadnie skarżący w wywodach swych nawiązuje do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 Nr 71, poz. 838). Pojęcie drogi publicznej, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r., można bowiem wyjaśnić tylko w oparciu o przepisy obowiązujących w tej materii aktów prawnych. W myśl art. 4 pkt 1 powołanej ustawy drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wyodrębnionym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami, krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Droga publiczna (będąca drogą krajową, wojewódzka, powiatową i gminną) powstaje w wyniku aktu właściwego organu o jej utworzeniu, zaś jako obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207., poz. 2016) wymaga ustalenia lokalizacji oraz pozwolenia na budowę.

W myśl art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) linie rozgraniczające ulice i place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomiarowymi winny być ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem sam skarżący przyznaje, iż ulica [...] pierwotnie w planie zagospodarowania przestrzennego miała biec po innej parceli a mianowicie oznaczonej [...].

Z materiałów załączonych do akt sprawy wynika, iż ulica ta nie była ujęta w planie –vide pismo Urzędu Miasta z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] wraz z kserokopią opisu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego.

Co innego jednakże wynika z załączonych kserokopii dokumentów w postaci zatwierdzonych projektów podziału nieruchomości wraz ze szkicami i wypisami z rejestru gruntów, które to dokumenty według stanu na dzień 11 września 1987 r. potwierdzają przebieg ulicy [...]j po działce [...], zaś według stanu na dzień 24 kwietnia 1995 r. również po działce [...].

Skarżący powołuje się w prawdzie na uchwałę WRN w B. nr [...] z dnia 22 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. B. Nr , poz. 9) i rozporządzenie Wojewody B. nr [...] z 30 grudnia 1998 r. o zaliczeniu ulicy [...] odpowiednio do kategorii dróg lokalnych i gminnych, jednakże powołane akty nie wyjaśniają kiedy i na jakich działkach ulica [...] została zlokalizowana.

Zachodzi więc konieczność ustalenia czy i kiedy została wydana decyzja lokalizacyjna oraz jaki przebieg w spornym terenie przewidywała dla ulicy [...].

W orzecznictwie sądowym, dotyczącym wprawdzie spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, przyznaje się, iż realizacja inwestycji w postaci budowy ulicy musi wiązać się z konkretnymi ustaleniami i nakładanymi inwestycjami wskazującymi na wykonanie takiego obiektu budowlanego. Nie jest natomiast równoznaczne z wykonaniem ulicy jedynie wydzielenie pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę (wyrok NSA z 21.10.1991 r. I V SA 914/91/ONSA nr 1, poz. 3).

Poydzielając ten pogląd sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie ustalenie czy utworzenie i wytyczenie ulicy [...] w spornym terenie nastąpiło w oparciu o akty wydane przez upoważnione organy administracji jest tym bardziej konieczny jeżeli zważy się na treść orzeczeń sądowych zapadłych w tej sprawie.

Wyrokiem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. [...] nakazano bowiem Gminie B. przywrócenie na nieruchomości A. B., oznaczonej [...] i [...], stanu sprzed naruszenia własności jakie nastąpiło we wrześniu 2000 r. poprzez przywrócenie ogrodzenia siatkowego oraz usunięcie położonego asfaltu a także zakazano przejazdu przez powyższe parcele. Jeśli wyrok ten uprawomocni się wówczas stosownie do art. 365 § 1 kpc wiązać będzie nie tylko strony i Sąd, który go wydał, lecz także inne sądy i organy państwowe.

Okoliczność tę organ winien mieć na uwadze prowadząc postępowanie wyjaśniające i rozstrzygając ponownie sprawę.

Wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej jego oceny Sąd uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekając w kwestii wykonania decyzji w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.