Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 621/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 142, art. 101 par. 3, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy W. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. postanowieniem [...] z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa stwierdził niedopuszczalność zażalenia Gminy W., na postanowienie Starosty Ś. z dnia [...] r., znak [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gruntowej położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 11/7, 11/8, 11/9, 11/10, 11/11, 11/12, 11/13, 12/2, 12/3, 1214, 12/6, 12/7 oraz 12/8, AM 26, obręb J., o łącznej powierzchni 4,9894 ha.

Na uzasadnienie organ wskazał, że pismem z dnia 21 lutego 2013 r. Gmina W., reprezentowana przez r.pr. M. J., wystąpiła do Starosty Ś. z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opisanej w sentencji nieruchomości. Motywując zasadność wniosku, strona wyjaśniła, że konieczność zawieszenia postępowania wynika z faktu, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, tj. rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygnaturze P 38/11.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2013 r. działając na podstawie przepisów art. 149 § 3 oraz art. 123 § 1 i § 2 kpa -starosta odmówił zawieszenia postępowania. W przepisanym prawem terminie, od powołanego rozstrzygnięcia zażalenie złożyła Gmina W..

Wojewoda D. wskazał, że dopuszczalność zażalenia jest określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe dotyczą złożenia zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe natomiast odnoszą się do wniesienia zażalenia na orzeczenie, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W związku z tym ustalenie przez organ wyższego stopnia, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na tenże organ obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., znak II OSK 29/11, LEX nr 992535; a akże wyroki WSA w Łodzi: z dnia 14 marca 2011 r., znak II SA/Łd 1299/10, LEX nr 994145; oraz z dnia 21 lutego 2012 r., znak II SA/Łd 1095/11, LEX nr 1121609).

W świetle powyższego wojewoda doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje przesłanka przedmiotowa warunkująca dopuszczalność złożenia zażalenia na postanowienie Starosty Ś. z dnia [...] r. odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Otóż, zgodnie z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 kpa do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, odmowie zawieszenia postępowania, podjęciu postępowania jak i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

Nowelizacja kpa wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 kpa. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Fakt ten przemawia za przyjęciem, że obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro bowiem w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. postanowienia WSA w Białymstoku: z dnia 29 września 2011 L, znak II SA/Bk 466/11, LEX nr 1122843; oraz z dnia 21 lutego 2012 L, znak II SA/Bk 513/11, LEX nr 1117617;). W sytuacji, gdy zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w orzeczeniu z dnia 13 września 2012 r. (II SA/Po 571/12, http://orzeczenia.nsa.gov.plldoc/08997D5C8C) zwrócił uwagę, że skoro art. 101 § 3 kpa w pierwotnym brzmieniu pozwalał na wniesienie zażalenia na każde postanowienie związane z zawieszeniem postępowania, to za nieracjonalne należałoby uznać postępowanie ustawodawcy polegające na zmianie treści tego przepisu i wyróżnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia zawieszonego postępowania możliwością złożenia na nie zażalenia, przy jednoczesnym pozostawieniu pierwotnego znaczenia sformułowania "w sprawie zawieszenia postępowania". Przytoczona nowelizacja art. 101 § 3 kpa przemawia za nadaniem innego - węższego znaczenia zwrotowi "w sprawie zawieszenia postępowania", a co za tym idzie koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r. (znak II OSK 2991/12), za taką interpretacją art. 101 § 3 kpa przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie NSA, istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 kpa - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 kpa. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 kpa - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Podobne regulacje - jak podniósł NSA w powołanym orzeczeniu - dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania, zostały przyjęte w procedurze sądowoadministracyjnej . Jak stanowi art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (zob. postanowienia NSA: z dnia 15 września 2008 r., znak II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009/2/22, LEX nr 488847; z dnia 13 stycznia 2009 r., znak II GZ 301108, LEX nr 551916; oraz z dnia 18 maja 2010 r., znak II OZ 407110, LEX nr 663658).

Rozpoznając niniejszą sprawę organ zaznacza, że postanowienie Starosty Ś. o odmowie zawieszenia toczącego się postępowania zawiera błędne pouczenie, iż na postanowienie to służy stronie zażalenie do Wojewody. Zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Niemniej jednak stwierdzić należy, że błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie, nie stwarza dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na podjęte przez organ rozstrzygnięcie, które jest prawidłowe. Postanowienie, na które zażalenie złożyła Gmina W., ma bowiem niezaskarżalny charakter (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2012 r., znak LEX nr 1109011).

Na ostateczne postanowienie w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła Gmina W.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.iu pełnomocnik Gminy W. działając na podstawie przepisów art. 52 § 1 l art. 53 § 1, art. 54 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zaskarżyła orzeczenie organu drugiej instancji w całości i wniosła o jego uchylenie za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez stwierdzenie przez organ II instancji niedopuszczalności zażalenia strony skarżącej na postanowienie Starosty Ś. z dnia [...] r. o odmowie zawieszenia postępowania, z uwagi na nowelizację art. 101 § 3 kpa, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., podczas gdy (zdaniem strony skarżącej) brzmienie art. 101 § 3 kpa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji, nie wyłącza możliwości wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi pełnomocnik Gminy W. podała m.in., że w ocenie strony skarżącej zarówno stanowisko organu II instancji, jak i dokonana przez organ interpretacja art. 101 § 3 kpa w brzmieniu po nowelizacji jest błędna. Zdaniem skarżącej zarówno wykładnia literalna, jak i celowościowa analizowanej normy prawnej prowadzi do następującego wniosku: nowelizacja w żaden sposób nie wyłączyła istniejącej przed nowelizacją możliwości wnoszenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego. Przepis art. 101 § 3 kpa został zmieniony (znowelizowany) jedynie poprzez rozszerzenie możliwości zaskarżenia postanowień odmawiających podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Ogólna formuła, dająca możliwość zaskarżenia w drodze zażalenia wszystkich postanowień wydanych w sprawie zawieszenia postępowania, pozostała bez zmian. Następnie pełnomocnik skarżącej gminy wskazała, że na gruncie przepisu art. 101 kpa zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został utrwalony pogląd, iż postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego" odnosi się do wszystkich możliwych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego, tj. o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik odwołała się przy tym do uzasadnienia Uchwały Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., (OSP 4/00), w którym stwierdzono mi. in., że art. 101 § 3 kpa stanowi, że "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy zażalenie". Strona wskazuje, że z przepisu tego nie wynika w żaden sposób by ustawodawca ograniczał tu prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że gdyby taka była wola ustawodawcy, to wprost unormowałby to we wskazanym przepisie. Skoro zatem w przepisie tym nie ma żadnych ograniczeń co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom służy zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania. Wynika to także z art. 141 § 1 kpa. Powyższy pogląd nie budził jakichkolwiek wątpliwości i był powszechnie akceptowany przez doktrynę prawniczą, organy administracji publicznej jak również sądy administracyjne.

Na skutek nowelizacji kpa, brzmienie art. 101 kpa zostało zmienione, a zmiana art. 101 polegała jedynie na dodaniu przez ustawodawcę do dotychczasowego brzemienia § 1 i § 3 tego art. zwrotu "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", bez jakiejkolwiek ingerencji ustawodawcy w dotychczasowe brzmienie przepisu.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej skutkiem wskazanego zabiegu legislacyjnego z cała pewnością nie była zmiana zakres pojęciowego określenia "postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania". Pełnomocnik -wyjaśniła jednocześnie, że wniosek oparty jest na treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk sejmowy nr 2987)1.

W powyższym tekście nie znalazły się jakiejkolwiek stwierdzenia legislatora, co do zamiaru ograniczenia dotychczasowego zakresu przedmiotowego normy prawnej zawartej wart. 101 § 3 ustawy kpa. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, stronie postępowania służy zażalenie również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, skoro takie postanowienie również stanowi postanowienie w sprawie zwieszenia postępowania. To stanowisko strony skarżącej wskazujące, że z art. 101 § 3 kpa w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nie wynika, aby ustawodawca ograniczał prawo wniesienia zażalenia tylko do niektórych rodzajów postanowień w-sprawie zawieszenia postępowania, znajduje potwierdzenie także w aktualnej doktrynie prawniczej (np. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, prof. dr hab. Barbara Adamiak, prof. dr hab. Janusz Borkowski, Rok wydania: 2012, Wydawnictwo: C. H. Beck, Wydanie 12).

Jednocześnie strona skarżąca wskazała, że w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] r. Wojewoda D., na potrzeby uzasadnienia rozstrzygnięcia o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, przywołał orzecznictwo sadów administracyjnych potwierdzające stanowisko wojewody, ale orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższym zakresie nie jest jednorodne. W wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi jednoznacznie stwierdził, że skoro wart. 101 § 3 kpa nie ma żadnych ograniczeń, co do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania, to stronom postępowania służy zażalenie na każde z postanowień możliwych do wydania w sprawie zawieszenia postępowania.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik wyjaśniła, że w ocenie strony skarżącej ustawodawca dokonując nowelizacji art. 101 § 3 kpa podkreślił jedynie zaskarżalność postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, aby w jeszcze w większym stopniu zagwarantować stronie postępowania uprawnienia procesowe. Powyższy zabieg legislacyjny nie miał jednak na celu ograniczenia zakresu zaskarżania postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania", dlatego że ustawodawca dotychczasową część przepisu pozostawił bez jakiejkolwiek zmiany.

W zakończeniu uzasadnienia skargi pełnomocnik Gminy W. zarzuciła, że Wojewoda D. pozbawił stronę postępowania prawa do zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, podczas gdy brzmienie art. 101 § 3 kpa wskazuje, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, a zatem także na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie pełnomocnika wykładnia art. 101 § 3 kpa, dokonana przez organ drugiej instancji, jest sprzeczna z wykładnią językową omawianego przepisu, a także zmierza do pozbawienia strony postępowania konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji administracyjnych (art. 78 Konstytucji RP) albowiem na gruncie kpa ustawodawca nie dokonał wyraźnego wyłączenia tej zasady w odniesieniu do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, a to dyskwalifikuje postanowienie Wojewody D. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia Gminy W. jako akt administracyjny wydany na podstawie i w granicach przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przyjęte w sprawie, odnosząc się jednocześnie do zarzutów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga nie może zostać uwzględniona.

Wyjaśnienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane kryterium legalności sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które skutkowałoby eliminacją zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Postępowanie administracyjne podporządkowane jest systemowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej wart. 15 kodeksu postępowania administracyjnego i mającej również walor zasady konstytucyjnej wobec uwzględnienia jej w przepisie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnego postępowania instancyjnego realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia przysługujący w trybie zwyczajnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje dokonanie ponownej oceny w sprawie przez organ administracji publicznej wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. W systemie zwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych ustawodawca uwzględnił m.in. zażalenie jako środek zaskarżania postanowień wydanych w toku postępowania w przypadkach, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 kpa). Stosując się do wymagań wynikających z zasady dwuinstancyjności ustawodawca równocześnie postanowił w przepisie art. 142 kpa, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kwestia dopuszczalności wniesienia samodzielnego zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w aktualnych warunkach prawnych tzn. istniejących od dnia 11 kwietnia 2011 r., a określonych przepisami ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Istotne przy tym jest, w związku z powołanym wcześniej przepisem art. 141 kpa, że do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 kpa obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia wskazanego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ONSA 2000, Nr 4 poz. 137) - na którą powołuje się strona skarżąca. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. wcześniej powołaną, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść przepisu art. 101 § 3 kpa i przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Zdaniem sądu w składzie orzekającym w sprawie obecną treść powoływanego przepisu procesowego należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych wart. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12).

Zdaniem sądu wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia" z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania jest nieprzekonywujący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Zdaniem Sądu z tego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 kpa było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro zatem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu) to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 kpa sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Zdaniem sądu, skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 kpa "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania tego postanowienia to znaczy, że prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie o odmowie zawieszenia. Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany omaianego przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia WSA w Białymstoku - z 29 września 2011 r. II SAlBk 466/11 Lex 1122843 i z 21 lutego 2012 r. II SA/Bk 513/11 oraz postanowienia WSA w Warszawie z 29 listopada 2011 r. II SAlWa 2184/11 i z 22 marca 2012 r. V SAlWa 270/12 i wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r. IV SAlWa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r. VII SAlWa 127/12 - wszystkie dostępne na https:/Icbois.nsa.gov.pl). Odnotować należy, że odmienny pogląd przyjmujący dopuszczalność zażalenia na każde z czterech postanowień "w sprawie zawieszenia" po zmianie treści art. 101 § 3 kpa wyrażony został w wyroku WSA w Łodzi z 29 lipca 2011 r. w sprawie II SA/Łd 626/11 (Lex nr 1122846). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ostatniego poglądu nie podziela. Pogląd ten jest - zdaniem sądu w niniejszym składzie - nie do pogodzenia ani z literalną, ani funkcjonalną wykładnią omawianego przepisu. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej wart. 101 § 3 kpa do art. 194 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia" tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Analogiczna regulacja kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego po dniu 10 kwietnia 2011 r. uprawnia do dokonywania podobnej ich wykładni (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 30 maja 2012 L, sygn. II SAlGd 112/12).

Wobec przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - uznając, że Wojewoda D. podejmując zaskarżone postanowienie zastosował prawidłowo obowiązujące przepisy prawa procesowego nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.