Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 441/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1 w zw. z art 1 ust 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9, ust 3, art 3, art 3 ust 1, art 6 oraz art 15 ust 2 i art 17
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski ( spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi G. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 13 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] w odniesieniu do działki o nr ewid.[...], obręb [...], II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od G. O. na rzecz G. G. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., G.G. (dalej także "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 713 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Rady Gminy [...] (powiat [...]) skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] gm. [...] (opublikowaną w Dz. Urz. Województwa [...] z 9 grudnia 2020 r., poz. 12519, zwaną dalej również "Uchwałą" bądź "Planem").

Przedmiotowej Uchwale zarzuca naruszenie:

1) art. 17 pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej jako "u.p.z.p.") poprzez nieprzedstawienie przez Wójta Radzie Gminy [...] pełnej listy nieuwzględnionych przez Wójta uwag do projektu Planu i w konsekwencji nierozpatrzenie przez Radę Gminy [...] uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie została uwzględniona przez Wójta Gminy [...];

2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uczynienie przedmiotem głosowania nie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu Planu, a jedynie "nieuwzględnienia" całości lub części uwag nieuwzględnionych przez Wójta Gminy [...];

3) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 oraz § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587 - dalej: "Rozporządzenie") poprzez wprowadzenie na rysunku Planu niekompletnej nieprzekraczalnej linii zabudowy;

4) § 4 ust. 1 w zw. z par. 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz.U. z 2016r. poz. 283; dalej jako: "Zasady Techniki Prawodawczej") poprzez niedopuszczalne powtórzenia w Planie regulacji ustawowych;

5) art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak udostępnienia projektu Planu oraz Prognozy oddziaływania na środowisko w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: "BIP") na stronie podmiotowej Urzędu Gminy [...] oraz zorganizowanie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie Planu rozwiązaniami jedynie 2 dni po wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu, w okresie trwającego stanu epidemii;

6) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm., dalej: "KC") w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 oraz w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa Skarżącej do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania z uwagi na wprowadzenie ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości oraz dopuszczenie w terenie oznaczonym symbolem "2RU" lokalizacji przedsięwzięć mogących być źródłem negatywnego oddziaływania na nieruchomość, nieproporcjonalnie do celu koniecznego dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne i usprawiedliwione interesy prywatne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy;

7) art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie Planu nie w celu kształtowania polityki przestrzennej gminy, ale w celu uczynienia zadość partykularnemu interesowi podmiotu zainteresowanego inwestycją na działkach nr [...] i [...] położonych w [...];

8) art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 13 i § 14 Uchwały odpowiednio dla terenów zabudowy produkcyjnej w gospodarstwa rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz dla terenów rolniczych sposobu przeznaczenia w sposób sprzeczny z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r. (dalej: "Studium").

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:

1) stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, ewentualnie w części:

a) § 6 ust. 2 pkt 2 części tekstowej Uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "2RU",

b) § 6 ust. 3 części tekstowej Uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "2RU",

c) § 12 części tekstowej Uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "3RM".

d) § 13 części tekstowej Uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "2RU",

e) części graficznej Uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "3RM",

f) części graficznej Uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem "2RU".

Skarżąca domaga się ponadto zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że G.G. jest współwłaścicielką w 24/48 częściach ułamkowych nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 9,3839 ha poł. w [...] gmina [...], obręb nr [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...](dalej: "Nieruchomość"). Nieruchomość zlokalizowana jest na obszarze strefy C ujętej w Studium. Zgodnie z rysunkiem Planu, Nieruchomość Skarżącej położona jest na obszarze objętym Planem i oznaczonym symbolami "2RU" oraz "3RM".

Skarżąca w dniu 23 września 2019 r. złożyła wnioski do Planu, w których podniosła m.in., że na Nieruchomości zlokalizowana jest zabudowa zagrodowa, a Skarżąca stale od lat zamieszkuje wraz z rodziną w budynku mieszkalnym położonym na Nieruchomości i prowadzi tam indywidualne gospodarstwo rolne. Oczekiwała zatem, aby Plan umożliwiał dotychczasowe zagospodarowanie i wykorzystanie Nieruchomości. W dniu 21 sierpnia 2020 r. wniosła też uwagi do projektu Planu oraz Prognozy oddziaływania na środowisko, wskazując, że Plan dopuszcza lokalizację intensywnej, przemysłowej produkcji rolnej na Nieruchomości w terenie oznaczonym symbolem "2RU", co stoi w sprzeczności z dotychczasowym wykorzystaniem tego terenu na prowadzenie indywidualnego gospodarstwa rolnego, a ponadto zakłóciłoby zamieszkiwanie Skarżącej i jej rodziny. Powyższe wnioski ani uwagi Skarżącej nie zostały uwzględnione przez organ planistyczny.

Skarżąca wskazała, że jednym ze współwłaścicieli Nieruchomości, na skutek zbycia udziałów w Nieruchomości przez byłego małżonka Skarżącej, jest p. A.G., który podjął starania, jeszcze przed uchwaleniem Planu, w celu uzyskania wymaganych decyzji pozwalających na realizację wielkoprzemysłowej fermy drobiu na działkach nr [...] i [...] w [...].

Część działki stanowiącej współwłasność Skarżącej, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny, zgodnie z Planem została przeznaczona na teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczony symbolem "3RM", natomiast pozostała część działki - w terenie zabudowy produkcyjnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, została oznaczona symbolem "2RU". Nieruchomość zgodnie z danymi ewidencji gruntów i budynków stanowi grunty rolne zabudowane (Br). Dla terenu oznaczonego symbolem "3RM" Uchwała w § 12 wprowadza ograniczenia m.in. w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnego udziału powierzchni zabudowy, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, kolorystyki elewacji budynków i geometrii dachów, ingerując tym samym w prawo własności Skarżącej. Podobnie dla terenu oznaczonego symbolem "2RU" Uchwała w § 13 wprowadza analogiczne ograniczenia. Ponadto Plan przewiduje objęcie strefą "2RU" także działek nr 31 i 33/1, graniczących z Nieruchomością. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 pkt 2 Uchwały, terenu oznaczonego symbolem "2RU" nie obejmuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, natomiast zgodnie z § 6 ust. 3 Uchwały, w terenie oznaczonym symbolem "2RU" dopuszczona została realizacja zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Istotne znaczenie ma zatem fakt, że budynek mieszkalny Skarżącej graniczy bezpośrednio z terenem oznaczonym symbolem "2RU" - teren ten znajduje się tuż przy budynku mieszkalnym Skarżącej.

Mając to na uwadze Skarżąca uznaje, że w świetle art. 140 i art. 144 KC przysługuje jej indywidulany interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały.

Uwaga Skarżącej wniesiona w dniu 21 sierpnia 2020 r. dotycząca ograniczeń odnoszących się do zakładów, które mogą być lokalizowane w obszarze "2RU" nie została przedstawiona przez Wójta do rozpatrzenia Radzie Gminy [...] i w konsekwencji nie była przedmiotem obrad Rady, co jednoznacznie wynika zarówno załącznika nr 2 do Uchwały, jak i protokołu głosowania z [...] października 2020 r.

Dalej Skarżąca podnosi, że przedmiotem głosowania Rady Gminy [...] uczyniono "nieuwzględnienie" całości lub części danej uwagi, która nie została uwzględniona również przez Wójta Gminy [...], co wynika z protokołu głosowania z [...] października 2020 r. Oznacza to, że Rada Gminy nie rozpatrywała w ogóle uwag, poprzestając jedynie na przyjęciu stanowiska Wójta. Za zapisu sesji Rady Gminy [...] z [...] października 2020 r., zamieszczonego na kanale youtube.com wynika, że Rada Gminy w żaden sposób nie obradowała nad uwagami, a po odczytaniu uwagi przechodzono od razu do głosowania nad "nieuwzględnieniem uwagi", bez żadnego uzasadnienia, co stanowi istotne naruszenie procedury planistycznej.

Według autora skargi, nieprzekraczalna linia zabudowy na rysunku Planu jest niekompletna, co nie zostało uwzględnione przez Wójta ani przez Radę Gminy. Jak natomiast wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 Rozporządzenia, obligatoryjnym elementem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie linii zabudowy, przy czym linia ta musi być określona w sposób kompletny i "domykać się".

Skarżąca uważa, że naruszono § 4 ust 1 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej poprzez niedopuszczalne powtórzenia w Planie regulacji ustawowych, a to dlatego, że w § 3 ust. 1 pkt 6 Planu powtórzono de facto pojęcie intensywności zabudowy, która została zdefiniowana w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Projekt Planu wraz z prognozą oddziaływania środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Gminy [...] od dnia 23 czerwca 2020 r. Nie został on natomiast udostępniony w BIP na stronie podmiotowej Urzędu Gminy [...], pomimo zawarcia takiej informacji w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu. Zdaniem Skarżącej poprzez nieudostępnienie wymaganych dokumentów na stronie podmiotowej Urzędu, Wójt w istotny sposób naruszył procedurę planistyczną, utrudniając znacząco zainteresowanym dostęp do dokumentów planistycznych. Z kolei dyskusja publiczna, która jest istotnym elementem tej procedury została zorganizowana w dniu 25 czerwca 2020 r, a więc jedynie 2 dni po wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu.

Zdaniem Skarżącej, dopuszczając w Planie przede wszystkim przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem "2RU", w tym na terenie Nieruchomości, której jest ona współwłaścicielką, organ naruszył wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznaczający konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Organ dopuścił się przy tym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności przysługujące Skarżącej, w sytuacji, gdy Plan w odniesieniu do części Nieruchomości położonej na terenie oznaczonym symbolem "2RU" nie dopuszcza chociażby zabudowy zagrodowej, w szczególności budynków mieszkalnych (inaczej niż w terenie oznaczonym symbolem "3RM"), co w rzeczywistości oznacza brak chociażby możliwości rozbudowy zabudowy zagrodowej na Nieruchomości. Poza taką niedopuszczalną ingerencję w prawo własności strony stanowi sam fakt wprowadzenia w Planie dla Nieruchomości (stanowiącej jedną działkę ewidencyjną) różnego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania, utrudniając dalsze zagospodarowanie Nieruchomości - przykładowo dla terenu "3 RM" oraz "2RU" Plan wprowadza chociażby inną minimalną intensywność zabudowy. Zarazem dopuszczono w terenie oznaczonym symbolem "2RU" lokalizację przedsięwzięć mogących być źródłem negatywnego oddziaływania na Nieruchomość o znacznym natężeniu. Wprowadzenie lokalizacji takich przedsięwzięć nie jest niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego.

W zakresie zarzutu niezgodności Planu ze Studium, Skarżąca zauważa, że w pkt III Studium - cele rozwoju, wśród wiodących celów rozwoju gminy wskazano m.in. wzrost aktywizacji gospodarczej gminy poprzez: rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy, rozwój funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych i ich obsługi, promocję gminy. Jednocześnie uznano za istotną poprawę jakości życia mieszkańców poprzez: wzrost podaży miejsc pracy, poprawę warunków zamieszkania, zapewnienie odpowiedniego standardu usług, a także ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego.

Obszar objęty Planem znajduje się - zgodnie z zapisami Studium - w strefie C. Strefa C to strefa rozwoju funkcji leśno-rolnych i rekreacyjno-wypoczynkowych, w oparciu o tereny charakteryzujące się mniej korzystnymi uwarunkowaniami glebowymi rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ale posiadające spore walory przyrodniczo - krajobrazowe, obejmująca południową i południowo - zachodnią część Gminy.

Podstawowe kierunki zagospodarowania przestrzennego i główne działania w wydzielonych w strefie C – zgodnie ze Studium – to zachowanie i rozwój funkcji rolniczej i leśnej obszaru przy równoczesnym wykorzystaniu walorów krajobrazowo-przyrodniczych do rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. W myśl zapisów Studium, główne kierunki działań w strefie C to m.in.: preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych, utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych oraz racjonalne ich wykorzystanie jako bazy paszowej dla produkcji zwierzęcej, wprowadzanie funkcji uzupełniających względem rolnictwa np. agroturystyki.

Zatem w zakresie w jakim tereny rolnicze, oznaczone symbolem "R" zgodnie z Planem, znajdują się w strefie C wg. Studium, zakaz lokalizacji wszelkich budynków, budowli rolniczych, parków wiejskich, rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych jest sprzeczny zarówno z przewidzianym w Studium rozwojem funkcji leśno-rolnych (wyklucza chociażby zabudowę zagrodową), jak i funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych.

Co więcej, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 10 Uchwały, w Planie nie określa się, ze względu na brak występowania zjawiska w obszarze Planu, m.in. granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Jest to zatem sprzeczne z zapisami Studium, które w strefie C przewiduje rozwój funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. Obecny Plan w ogóle takich funkcji nie przewiduje.

Według Skarżącej zachodzi także sprzeczność pomiędzy zapisami Studium a postanowieniami Uchwały co do terenu oznaczonego w Planie symbolem "2RU". Skoro bowiem Plan dopuszcza na tym terenie lokalizację zarówno przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak i zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej to powyższe stoi w sprzeczności zarówno z celami rozwoju gminy wyrażonymi w Studium (w szczególności w zakresie rozwoju małych zakładów produkcyjnych, rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych, poprawy jakości życia mieszkańców, ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska przyrodniczego), jak i kierunkami jej działań zgodnie ze Studium (m.in. Studium preferuje na tym terenie rozwój rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych; przewiduje też wprowadzanie funkcji uzupełniających względem rolnictwa, np. agroturystyki).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów Rada Gminy [...] wskazała m.in., że w dniu 21 sierpnia 2020 r. Skarżąca faktycznie wniosła uwagę do Planu dotyczącą braku ograniczeń odnoszących się do zakładów w obszarze oznaczonym symbolem "2RU" i wprowadzenia obszaru oznaczonego symbolem "2RU" na jej Nieruchomości. Niemniej jednak rozpatrując uwagi do planu Wójt Gminy [...] uwzględnił powyższe zastrzeżenia Skarżącej i w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił m.in., że w Planie wprowadzono ograniczenia odnoszące się m.in. do przedsięwzięć lokalizowanych na terenie "2RU" ustalając, że oddziaływanie inwestycji realizowanych na poszczególnych terenach nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami nieruchomości, do której eksploatujący instalację posiada tytuł prawny; wzdłuż linii rozgraniczających terenu 2RU, przy których nie są położone tereny lasów, ustalono poza tym obowiązek realizacji strefy zieleni izolacyjnej, a ponadto ograniczono pośrednio intensywność prowadzonej na tym terenie produkcji do takiej, której instalacje nie będą powodowały przekroczenia ustalonych prawem norm.

Ponieważ, jak wykazano wyżej, uwaga była uwzględniona w projekcie planu przedstawionym do wyłożenia do publicznego wglądu, nie mogła być przedstawiona Radzie Gminy jako nieuwzględniona.

Organ wskazał również, że nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wprowadzone prawidłowo, tj. domykają się w obrębie wyznaczonych terenów zabudowy określając obszar tzw. "ruchu budowlanego". Brak jest w przepisach prawa wymogu wyznaczenia linii zabudowy wokół całego terenu zabudowy wydzielonego liniami rozgraniczającymi, jest to natomiast możliwe w przypadku istnienia ku temu przesłanek. Przy lokalizowaniu budynków na działkach budowlanych stosuje się również przepisy odrębne, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określające m.in. zasady sytuowania budynków przy granicy z działką budowlaną.

Za niezasadny organ uznał także zarzut niedopuszczalnego powtórzenia w planie regulacji ustawowych. Postanowienia Zasad Techniki Prawodawczej przewidujące, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, nie mają charakteru bezwzględnego. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania, co ma miejsce w przedmiotowym przypadku.

Ustosunkowując się do kwestii braku udostępnienia projektu Planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko w BIP na stronie podmiotowej Urzędu Gminy [...] oraz zorganizowanie dyskusji publicznej jedynie 2 dni po wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu, organ przypomniał, że w świetle art. 17 pkt 9 u.p.z.p. termin dyskusji publicznej może być ustalony dowolnie w ramach wskazanych w ogłoszeniu i obwieszczeniu 21 dni od publicznego wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Wyłożenie projektu Planu wraz z Prognozą oddziaływania na środowisko zostało poprzedzone zamieszczeniem ogłoszeń i obwieszczeń w dniu 16 czerwca 2020 r. informujących społeczeństwo o wyłożeniu wymienionych dokumentów w terminie od 23 czerwca 2020 r. do 23 lipca 2020 r. w siedzibie Urzędu Gminy [...] oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy [...]: www.bip.[...].pl, tj. przez okres 30 dni i o możliwości składania uwag do dnia 6 sierpnia 2020 r., a także o dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami, planowanej w terminie 25 czerwca 2020 r. W związku z wejściem w życie ustawy z 19 czerwca 2020 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19 oraz o uproszczonym postępowaniu o zatwierdzenie układu w związku z wystąpieniem COVID-19 zmieniającej art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wprowadzenie obowiązku udostępniania w BIP na stronie podmiotowej wykładanych dokumentów, wydłużono termin wyłożenia projektu planu wraz z prognozą do 10 sierpnia 2020 r. oraz okres składania uwag dotyczących tych dokumentów do 24 sierpnia 2020 r., a na stronie BIP zamieszczono projekt planu wraz prognozą oddziaływania na środowisko. Informację o tych zmianach zawarto w obwieszczeniu i ogłoszeniu, które ukazały się w dniu 17 lipca 2020 r., tj. na 7 dni przed upływem pierwotnego zakończenia etapu wyłożenia do publicznego wglądu.

W odniesieniu do zarzutu ograniczenia prawa własności Skarżącej, nieproporcjonalnej ingerencji w jej prawa, a tym samym nadużycie władztwa planistycznego gminy, organ zauważył, że budynek mieszkalny Skarżącej znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej, w gospodarstwie rolnym. Charakter zabudowy zagrodowej wiąże się m.in. ze znoszeniem uciążliwości związanych z produkcją rolniczą i zwierzęcą, odorem, hałasem itp. Skarżąca nie wnioskowała o stworzenie nowego siedliska rolniczego na nieruchomości, wobec czego zarzut, że Plan nie dopuszcza stworzenia nowego siedliska rolniczego na działce już choćby z tego powodu jest nietrafny. Poza tym, dla terenu oznaczonego symbolem "3RM" na działce nr [...], dopuszczone jest przeznaczenie pod zabudowę zagrodową i budowę wszystkich obiektów związanych z tą funkcją oraz realizacje robót budowlanych zgodnie z przepisami odrębnymi.

W ocenie organu nietrafny jest również zarzut uczynienia zadość partykularnemu interesowi podmiotu zainteresowanego inwestycją na działkach nr [...] i [...] położonych w [...]. Plan został sporządzony zgodnie z zasadami ładu przestrzennego, zaplanowano tereny o różnym sposobie przeznaczenia w optymalnym miejscu, tj. np. tereny zabudowy produkcyjnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych w rejonie gminy o dominacji funkcji rolniczej z małym udziałem zabudowy. Dla wymienionych w skardze działek nr [...] i [...]wydane zostały warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie i eksploatacji 15 kurników do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego, o łącznej obsadzie 3150 DJP. Dla wymienionej inwestycji została wydana już również pozytywna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację tej inwestycji. Obecnie przed Starostą [...]toczy się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Według organu Plan nie jest też sprzeczny z postanowieniami Studium. Obszar Planu według ustaleń Studium położony jest w strefie C, dla której jako główne kierunki zagospodarowania przestrzennego w Studium wskazano zachowanie i rozwój funkcji rolniczej i leśnej obszaru przy równoczesnym wykorzystaniu walorów krajobrazowo-przyrodniczych do rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. W Planie zachowano obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej w postaci terenów rolniczych, oznaczonych symbolem "R" oraz wskazano obszary zabudowy służące obsłudze rolnictwa, a także produkcji rolniczej, oznaczone symbolami "RM" i "RU". Ponadto zachowane zostały tereny otwarte, w tym w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, które stanowią bazę dla rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych, m.in. szlaków turystycznych, a na terenach zabudowy zagrodowej jako jedna z działalności prowadzonych przez rolników może być agroturystyka. Stosownie do treści przepisu art. 20 ust 1 u.p.z.p. Rada Gminy [...] uchwaliła plan po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Końcowo organ stwierdził, że niezasadne są dodatkowe zarzuty Skarżącej formułowane pod adresem Prognozy oddziaływania na środowisko. Dokument ten wraz z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i uzgadniany był m.in. z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, [...] Państwowym Inspektorem Sanitarnym, państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w [...]. Opiniowano i uzgadniano m.in. teren oznaczony w planie symbolem "2RU". Wszystkie warunki wynikające z opinii i uzgodnień tych organów zostały zawarte w prognozie.

Rada Gminy [...] wyjaśniła również, że zaskarżona Uchwała była przedmiotem badania w trybie nadzoru przez Wojewodę [...], który rozstrzygnięciem nadzorczym znak [...]stwierdził nieważność uchwały w części ustaleń, nie objętych przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części, nie wszystkie bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Na wstępie Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jednocześnie należy zauważyć, że zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu [...] października 2020 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi trzeba wyjaśnić, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16, IV SA/Wr 425/16, IV SA/Wr 426/16, dostępne na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA").

W ocenie Sądu, Skarżąca w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał ją do wywiedzenia przedmiotowej skargi. Skarżąca jest bowiem współwłaścicielem działki nr ewid. [...], położonej w m. [...], obręb [...], gmina [...], objętej postanowieniami Planu. Ustalenia Planu przewidują przeznaczenie części działki Skarżącej na teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczony symbolem "3RM", zaś pozostała część działki – pomimo sprzeciwu Skarżącej – została przeznaczona na teren zabudowy produkcyjnej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych - "2RU". Dla terenu "3RM" w § 12 Planu wprowadzono nowe ograniczenia dotyczące parametrów zagospodarowania, z kolei terenu oznaczonego symbolem "2RU", zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 i § 3 Planu, nie obejmuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, a przy tym została tam dopuszczona realizacja zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.

Bez wątpienia Plan ingeruje zatem bezpośrednio w interes prawny Skarżącej, a jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Dokonując badania zaskarżonej Uchwały w pierwszej kolejności należy wskazać, że oceny, czy Plan jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p.

Rada Gminy [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu poprzedzoną analizą dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz po przeprowadzeniu odpowiedniej procedury Uchwałę w przedmiocie miejscowego planu (art. 14 ust. 4 i ust. 5, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Wbrew zarzutom skargi, procedura planistyczna została zachowana. Po podjęciu przez Radę Gminy Ojrzeń uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Wójt zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłosił w prasie miejscowej (w Tygodniku Ciechanowskim z dnia 16 czerwca 2020 r. – k. 321 i 323 akt sprawy) oraz przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu do publicznego wglądu projektów Planu, a także przez ogłoszenie na internetowym portalu informacyjnym Gminy Ojrzeń (k. 324) i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu (k. 325),, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do projektu planu nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. O przystąpieniu do sporządzania planu wójt zawiadomił m.in. Wojewodę [...], Wojewódzki Sztab Wojskowy, Regionalnego Inspektora Ochrony Środowiska, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Zarząd Województwa [...], [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i właściwych zarządców dróg. Organy te nie zakwestionowały rozwiązań przyjętych w projekcie planu. Przeprowadzona została Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu planu, wedle której ustalenia planu uwzględniają wymogi ochrony środowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ zwrócił się o opinie i uzgodnił projekt planu z właściwymi organami (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. organ ogłosił w miejscowej prasie, w Urzędzie Gminy oraz na stronie internetowej Urzędu i w BIP w dniu 16 czerwca 2020 r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem i wyłożył ten projekt (od 23 czerwca 2020 r. do dnia 23 lipca 2020 r.) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował w tym okresie (w dniu 25 czerwca 2016r.) dyskusję publiczną nad przyjętymi w planie rozwiązaniami. Zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. organ wyznaczył w ww. ogłoszeniu termin do 6 sierpnia 2016r., w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy więc niż 14 dni od zakończenia okresu wyłożenia planu.

W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że jak słusznie wskazuje organ, przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. stanowi jedynie, że termin dyskusji publicznej powinien być ustalony w okresie 21 dni od publicznego wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Przepis ten nie określa zatem konkretnej daty dla zorganizowania przez organ wykonawczy gminy dyskusji nad projektem, ale pozostawia mu w tym zakresie pewną swobodę, wskazując jedynie ramy czasowe dla tej czynności. Choć wyznaczenie debaty publicznej już trzeciego dnia po wyłożeniu projektu planu może wydawać się zbyt wczesne, to jednak nie może być uznane za istotne naruszenie procedury planistycznej, w sytuacji gdy termin ten mieści się w ramach wyznaczonych w u.p.z.p., a przy tym zostały zachowane pozostałe terminy ustawowe, w tym do zgłaszania wniosków do projektu przez podmioty zainteresowane.

Odnośnie zarzutu nieopublikowania projektu planu wraz z prognozą odziaływania na środowisko na stronie podmiotowej BIP Urzędu Gminy [...], Sąd pragnie zauważyć, że przepis art. 17 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu obowiązującym na dzień publikacji pierwszego obwieszczenia przez Wójta o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, tj. na dzień 23 czerwca 2020 r., zobowiązywał organ jedynie do ogłoszenia o formie, miejscu i terminie składania wniosków do planu, w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Norma zamieszczona w art. 17 ust. 9 u.p.z.p. również – poprzez odpowiednie odesłanie do ust. 1 – wskazywała na taki tylko sposób publikacji. Trafnie wskazuje natomiast organ w odpowiedzi na skargę, że obowiązek udostępnienia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w BIP na stronie podmiotowej organu został wprowadzony dopiero z dniem 24 czerwca 2020 r. w drodze nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 19 czerwca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1086). Wskutek tej zmiany, Wójt Gminy [...] w dniu 17 lipca 2020r. ponownie zamieścił w prasie lokalnej (Tygodnik [...] z 21 lipca 2020 r. - k. 333) i w Urzędzie Gminy (wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] - k. 329-330) obwieszenie o wydłużeniu terminu wyłożenia projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do 10 sierpnia 2020 r. oraz okresu składania uwag dotyczących tych dokumentów do 24 sierpnia 2020 r. Jednocześnie na stronie BIP Urzędu Gminy zamieszczono przedmiotowy projekt planu wraz prognozą, czego dowód stanowi znajdujący się w aktach sprawy wydruk ze strony podmiotowej organu (k. 335). Tym samym nie doszło do obrazy zasad dotyczących procedury planistycznej w przedmiotowym zakresie.

Skarżąca uważa również, że doszło do naruszenia procedury planistycznej ze względu na to, że Rada Gminy [...] nie rozpatrywała poszczególnych uwag do Planu, poprzestając jedynie na głosowaniu nad nieuwzględnieniem tych, których zasadności nie podzielił Wójt Gminy. Należy wobec tego podkreślić, że ustawodawca w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewidział bezwzględnie wiążący organy gminy dwustopniowy tryb rozstrzygania w przedmiocie uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, najpierw przez organ sporządzający projekt planu (organ wykonawczy gminy), a następnie przez organ stanowiący gminy. Organ wykonawczy gminy po wydaniu rozstrzygnięcia uwzględniającego lub odrzucającego uwagę sporządza, jak stanowi art. 11 pkt 11 oraz art. 17 pkt 14 u.p.z.p., "listę uwag nieuwzględnionych", a w dalszej kolejności przekazuje ją (wraz z projektem aktu i innymi dokumentami) radzie gminy. Organ stanowiący podejmuje ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie uwag, których nie uwzględnił uprzednio organ wykonawczy gminy. Zgodnie przyjmuje się zatem, że zasadne jest rozstrzyganie przez organ stanowiący gminy li tylko w zakresie uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Co istotne, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu. Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie, zarówno z protokołu głosowania z [...] października 2020 r. oraz powoływanego w skardze zapisu sesji Rady Gminy [...] z tego dnia, zamieszczonego na kanale youtube.com wynika, że Rada Gminy uczyniła przedmiotem głosowania każdą z poszczególnych uwag nieuwzględnionych przez Wójta odrębnie. Sam fakt, że nie podjęto dyskusji przed głosowaniem nad każdą z uwag nie oznacza jeszcze, że Rada Gminy nie "obradowała" nad tymi wnioskami. Może zaś jedynie oznaczać, że radni nie uznali za konieczne prowadzenie debaty w tym przedmiocie, podzielając przedstawioną argumentację i stanowisko organu wykonawczego.

Ustosunkowując się do twierdzeń Skarżącej, że wniesiona przez nią w dniu 21 sierpnia 2020 r. uwaga dotycząca ograniczeń odnoszących się do zakładów, które mogą być lokalizowane w obszarze "2RU" nie została przedstawiona przez Wójta do rozpatrzenia Radzie Gminy [...], należy zauważyć, że przedmiotowe zastrzeżenia Skarżącej, w zakresie, w jakim zostały wyartykułowane w przedmiotowej uwadze, zostały uznane przez Wójta za uwzględnione. Skarżąca wskazała bowiem, że: "Projekt nie wprowadza żadnych ograniczeń tak co do intensywności produkcji dopuszczonej na tym terenie, jak i wymaganej odległości zakładów od zabudowy mieszkaniowej". W swoim rozstrzygnięciu organ stwierdził natomiast, że uwzględniając zasadność zgłoszonego postulatu w Planie wprowadzono ograniczenia odnoszące się m.in. do przedsięwzięć lokalizowanych na terenie "2RU" ustalając, że oddziaływanie inwestycji realizowanych na poszczególnych terenach nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami nieruchomości, do której eksploatujący instalację posiada tytuł prawny; wzdłuż linii rozgraniczających terenu "2RU", przy których nie są położone tereny lasów. Poza tym wprowadzono obowiązek realizacji strefy zieleni izolacyjnej, przy jednoczesnym ograniczeniu intensywności prowadzonej na tym terenie produkcji do takiej, której instalacje nie będą powodowały sytuacji przekroczenia ustalonych prawem norm. Czym innym jest natomiast kwestia poprawności Uchwały w kwestii dopuszczalności przeznaczenia części terenów objętych Planem na cele określone dla obszarów oznaczonych symbolem "2RU", co jednak będzie przedmiotem analizy w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Przechodząc do oceny zasad sporządzania Planu, należy zauważyć, że zawiera on część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 u.p.z.p. i wskazanym w nim Rozporządzeniem. Przedmiotowy plan zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfiki. Wskazano w nim, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1-5 u.p.z.p. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Wskazano, przy tym zasady kształtowania zabudów, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W Planie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 i 12 wskazano ponadto zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury oraz 5% sławkę procentową, na podstawie, której ustala się opłatę, określoną w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Ze względu na brak zjawiska występowania w Planie nie określono natomiast m.in. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych Uchwałą. Mając na uwadze zarzuty skargi wskazać również wypada, że z tych samych powodów w Planie nie ujęto granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że tego rodzaju tereny nie występują na obszarze objętym Planem, gdyż zaskarżona Uchwała obejmuje wyłącznie niektóre z terenów Gminy, dla których takie przeznaczenie nie zostało przewidziane również w Studium.

Plan zawierał więc wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w przepisach u.p.z.p.

Za niezasadny uznać trzeba zarzut Skarżącej niedopuszczalnego powtórzenia w Planie regulacji ustawowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym rzeczywiście utrwaliło się słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Postanowienia Zasad Techniki Prawodawczej przewidujące, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń (§ 137), które mają odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, nie mają charakteru bezwzględnego. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się bowiem niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy [...] w żadnym razie nie uregulowała ponownie kwestii wynikających już z aktu wyższego rzędu, gdyż w § 3 ust. 1 Uchwały określono zakres przedmiotowy materii uregulowanej Planem, w opozycji do § 3 ust. 2, w którym wskazano obszar zagadnień, których Plan nie obejmuje z uwagi na brak występowania danego zjawiska w obszarze objętym zaskarżoną Uchwałą. Postanowienia § 3 Planu mają zatem wyłącznie charakter informacyjny, nie regulują ponownie materii unormowanej aktami wyższego rzędu, lecz wyłącznie wskazują na zakres rozwiązań planistycznych odnoszących się do zagospodarowywanego terenu. W ocenie Sądu żadne z postanowień Uchwały, w tym także ujęte w § 3 ust. 1 pkt 6, nie stanowi powtórzenia konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który w sposób zbędny lub odmienny powielałby unormowania ustawowe, albo dokonywał ich istotnej modyfikacji. Nie mają uzasadnienia stwierdzenia Skarżącej, że kwestionowany przez nią § 3 ust. 1 pkt 6 Planu stanowi zbyteczne powtórzenie definicji pojęcia intensywności zabudowy, która została zamieszczona w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wskazane postanowienie Uchwały nie normuje ponownie zagadnień dotyczących intensywności zabudowy, a tylko wskazuje na objęcie "zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu (...)" zakresem regulacji Planu. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości stanowisko, że samo ogólne powołanie ustawy, bądź konkretnego jej przepisu, związanego w jakiś sposób z materią objętą kwestionowanymi postanowieniami Regulaminu nie wyczerpuje przesłanki istotnego naruszenia prawa (art. 91 u.s.g.) dającej podstawę do stwierdzenia nieważności tych postanowień.

Nie bez znaczenia jest tu okoliczność, na którą wskazuje Trybunał Konstytucyjny (zob. m.in. postanowienie z 27 kwietnia 2004 r. sygn. akt P 16/03; OTK-A 2004/4/36), że naruszenie Zasad Techniki Prawodawczej jedynie wyjątkowo może prowadzić do uznania danego aktu prawnego za w całości lub w części niezgodny z Konstytucją, wtedy gdy naruszenie to jest poważne i stanowi jednocześnie naruszenie którejś z podstawowych zasad konstytucyjnych w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP).

Na gruncie niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia którejkolwiek z powyższych zasad, co przesądza o braku istotnej wadliwości zaskarżonej Uchwały z powodów wskazanych w tym zakresie przez Skarżącą.

W skardze poddano ponadto w wątpliwość rozwiązania części graficznej Planu, gdyż zdaniem Skarżącej nieprzekraczalne linie zabudowy na rysunku Planu są niekompletne – linie te "nie domykają się" dla obszarów oznaczonych symbolem: "1RU", "2RU", "3RM" i "U".

W tym względzie wypada wyjaśnić, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Stosownie zaś do treści § 4 pkt 6 Rozporządzenia, zapisy projektu tekstu planu miejscowego powinny w szczególności określać linie zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z kolei w § 7 pkt 8 Rozporządzenia przewidziano, że projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

Rozważając kwestie dotyczące określania linii zabudowy w planie miejscowym należy mieć na uwadze funkcje, jakie ma pełnić linia zabudowy. A mianowicie, w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu. Wyznaczenie linii zabudowy w istocie może mieć dwojaką funkcję – z jednej strony, w przypadku przyjęcia urbanistycznej koncepcji zagospodarowania danego terenu zabudową zwartą, pierzejową może pełnić funkcję nakazu realizacji obiektu wyłącznie wzdłuż takiej linii, z drugiej zaś strony linia taka będzie pełnić rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, stanowiąc wyłącznie nieprzekraczalną granicę zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12 - CBOSA, LEX nr 1251795; z dnia 9 maja 2008r., sygn. akt II OSK 45/08 - CBOSA, LEX nr 497582). Pamiętać też należy, że linia zabudowy nie jest tożsama z liniami rozgraniczającymi, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem te linie wyznaczają wyłącznie rozgraniczenie terenów o różnym ich przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Celem wyznaczenia linii zabudowy jest jednoznaczne określenie obszaru tzw. "ruchu budowlanego", na którym może być lokalizowana nowa zabudowa oraz dopuszczona rozbudowa istniejącej zabudowy. Wprawdzie rację ma organ, że w ww. przepisach jest mowa o liniach zabudowy, ale nie zawarto tam sformułowania, że linie te mają się domykać. Niemniej jednak należy podzielić te poglądy orzecznictwa, w których przyjmuje się, że braki połączeń linii zabudowy mogą mieć wpływ na realizację zapisów planu i dawać możliwość dowolnej ich interpretacji. Teren, na którym w planie zostało dopuszczone sytuowanie budynków, musi być wobec tego wyznaczony liniami zabudowy w sposób precyzyjny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych.

Zgodnie z ustaleniami § 4 pkt 3, § 11 ust. 4 pkt 1, § 12 ust. 3 pkt 1 li. a, § 13 ust. 3 pkt 1 lit. a Uchwały, lokalny prawodawca ustalił warunki i wskaźniki zagospodarowania terenów przeznaczonych pod budownictwo, określając linie zabudowy, rozumiane jako linie, których "nie wolno przekraczać przy budowie nowych budynków oraz rozbudowie istniejących (...). Sąd zważył zatem, że Rada Gminy [...] przyjęła przy określaniu linii zabudowy, ten jej wariant, w którym linia ta pełni rolę oddzielającą teren wolny od zabudowy od terenu, na którym zabudowa jest przewidziana, a więc poprzez wyznaczenie granic, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy).

Przy takim określeniu "linii zabudowy" niewątpliwie nie może być żadnych wątpliwości co do zasięgu "ruchu budowlanego" wytyczonego w Planie dla terenów, których współwłaścicielem jest Skarżąca, czyli dla działki o nr ew. [...]w [...]. Z części graficznej Uchwały (Arkusz B) wynika, że nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone dla większego obszaru oznaczonego symbolem "2RU", obejmującego tylko część Nieruchomości Skarżącej, co jest zgodne z zasadami sporządzania planów miejscowych. W świetle przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia, wyznaczenie w miejscowym planie linii zabudowy następuje bowiem w odniesieniu do całego terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi (art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6, § 4 pkt 6, § 7 pkt 7 i pkt 8 Rozporządzenia), wobec czego przedmiotem ustaleń planu mogą być tereny określone w tym planie, a nie działki ewidencyjne. W przypadku działki o nr ew. [...] linie te względem granic z terenami sąsiednimi o innym przeznaczeniu – "3RM" i "5R" w pełni domykają się. Natomiast w przypadku tej części działki Skarżącej, która została objęta przeznaczeniem "3RM" nieprzekraczalna linia zabudowy została ustalona względem fragmentu granicy z terenem "5R", co oznacza, że w pozostałym zakresie prawodawca dopuścił realizację zabudowy jedynie przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, np. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jest to bez wątpienia podyktowane faktem, że na tej części wydzielonej nieruchomości znajduje się już zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza, zlokalizowana w zasadzie w granicach planowanego rozgraniczenia terenów o odmiennym przeznaczeniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty skargi w omówionym wyżej zakresie, uzasadnionym interesem prawnym Skarżącej, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w odniesieniu do Nieruchomości stanowiącej jej współwłasność i objętej zaskarżoną Uchwałą, przyjęty przez Radę Gminy sposób wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy nie narusza prawa w sposób istotny.

Sąd nie podzielił również argumentacji wyartykułowanej w skardze, w której zarzucono niezgodność zapisów Planu z postanowieniami obowiązującego dla Gminy [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W pierwszej kolejności zasadne jest wyjaśnienie, że gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Zatem już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797). Jeżeli zaś organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Skoro jednak studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium winno zaś określać jedynie zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja tych ustaleń następuje natomiast w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Norma wysłowiona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, (LEX nr 384313) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Według ustaleń Studium Gminy [...] - pkt III - cele rozwoju, wśród wiodących celów rozwoju gminy wskazano m.in.:

a) wzrost aktywizacji gospodarczej gminy poprzez:

- rozwój małych zakładów produkcyjnych, rozwój lokalnego rynku pracy,

- rozwój funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych i ich obsługi, promocję gminy (jej możliwości, szans rozwoju),

b) poprawę jakości życia mieszkańców poprzez:

- wzrost podaży miejsc pracy, poprawę warunków zamieszkania, zapewnienie odpowiedniego standardu usług,

c) ochronę i racjonalne kształtowanie środowiska przyrodniczego i kulturowego poprzez:

- zachowanie i wspomaganie istniejących wartości (walorów) środowiska przyrodniczego,

- utrzymanie i rewaloryzacja zasobów materialnych dziedzictwa kulturowego,

- wprowadzenie zalesień i zadrzewień,

- racjonalne wykorzystanie surowców mineralnych z jednoczesną rekultywacją terenów poeksploatacyjnych.

W ocenie Sądu, z przywołanych postanowień Studium wynika, że za cel wiodący rozwoju Gminy [...] uznano wzrost aktywizacji gospodarczej Gminy i wzrost podaży miejsc pracy, przy jednoczesnej poprawie warunków zamieszkania i ochronie środowiska przyrodniczego i kulturowego. Choć wskazano, że realizacja tego celu powinna polegać przede wszystkim na rozwoju małych zakładów produkcyjnych, to jednak już w następnej kolejności uznano za pożądany rozwój lokalnego rynku pracy.

Z kolei podstawowe kierunki zagospodarowania przestrzennego i główne działania w strefie C, której dotyczą zapisy Planu, to zachowanie i rozwój funkcji rolniczej i leśnej obszaru przy równoczesnym wykorzystaniu walorów krajobrazowo-przyrodniczych do rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowych. Według Studium, główne kierunki działań w strefie C to m.in.:

- poprawa stanu czystości wód powierzchniowych jako podstawowy warunek racjonalnego rozwoju tego rejonu w zakresie funkcji: ochronnej, rekreacyjnej i gospodarczej,

- zwiększenie zasobów dyspozycyjnych wód powierzchniowych poprzez realizację programu małej retencji,

- zapewnienie optymalnych warunków dla funkcjonowania przyrody poprzez utrzymanie istniejących ciągów przyrodniczych, szczególnie doliny rzeki [...]. Celem ochrony jest wzmocnienie powiązań ekologicznych, zachowanie głównej rynny przewietrzającej oraz poprawa stanu czystości wód,

- zwiększenie walorów przyrodniczych terenu poprzez wprowadzanie zalesień w bezpośrednim sąsiedztwie istniejących już powierzchni leśnych przeznaczając na ten cel grunty nieprzydatne dla rolnictwa (nieużytki, enklawy leśne) oraz takie, na których produkcja rolna jest nieopłacalna (grunty jakościowo najsłabsze),

przestrzeganie zasad gospodarowania na terenach objętych ochroną (obszar chronionego krajobrazu, użytek ekologiczny) pozwoli zachować wysokie walory przyrodnicze i estetyczne krajobrazu,

- zalesianie gleb najsłabszych jakościowo,

- optymalne wykorzystanie walorów agrotechnicznych dla rozwoju produkcji rolnej,

- preferowanie rozwoju rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych,

- utrzymanie w dotychczasowym użytkowaniu trwałych użytków zielonych oraz racjonalne ich wykorzystanie jako bazy paszowej dla produkcji zwierzęcej,

- wprowadzanie funkcji uzupełniających względem rolnictwa np. agroturystyki.

Powyższe zapisy Studium pozwalają stwierdzić, że nakreślony w nim główny kierunek rozwoju i zagospodarowania strefy C koncentruje się przede wszystkim na zachowaniu i rozwoju gospodarki rolnej i leśnej obszaru. Wśród głównych kierunków działań na tym terenie, jako preferowany wskazano rozwój rolnictwa ekologicznego i produkcji surowców rolniczych o wysokich parametrach jakościowych. Pojęcie "preferowany" – według Słownika Języka Polskiego PWN – oznacza "dawać pierwszeństwo". Tak sformułowane postanowienia Studium w żadnym razie nie wykluczają więc dopuszczalności przeznaczenia niektórych terenów strefy C na cele produkcji rolnej w większych zakładach produkcyjnych, np. w fermach drobiu. Działalność tego rodzaju również stanowi bowiem dział gospodarki rolnej według klasyfikacji dokonanej w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2017 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz.U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885 ze zm.) – zob. Sekcja A, Dział 01, grupa 01.47 – Chów i hodowla drobiu. Tym samym, nie sposób przyjąć, ażeby możliwość lokowania takiej działalności w przedmiotowym obszarze wykluczał jeden z zapisów Studium wskazujących tylko na preferowany kierunek działań, przy równoczesnym braku wyraźnych zapisów zabraniających tego rodzaju aktywności rolniczej na danym terenie. Należy poza tym zauważyć, że wśród preferowanych kierunków działań w strefie C wymieniono także "optymalne wykorzystanie walorów agrotechnicznych dla rozwoju produkcji rolnej", który bez wątpienia można rozumieć, jako dopuszczenie lokalizacji zakładów o zwiększonym zakresie produkcji rolnej.

Skarżąca uważa, że niezgodność Planu ze Studium przejawia się jednak także w braku określenia granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Organ wyjaśnił natomiast, że powyższe braki wynikają z faktu, iż teren objęty Planem obejmuje jedynie tę część obszaru Gminy (strefy C), na którym nie przewiduje się funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej.

Z przedstawionych powodów Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi dotyczących sprzeczności zapisów Planu z postanowieniami obowiązującego dla Gminy [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium to przewiduje przeznaczenie terenów strefy C pod funkcję gospodarki rolnej, nie określając jakichkolwiek ograniczeń, które odnosiłyby się do działalności zakładów hodowli drobiu mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał za uzasadnione te, które dotyczą przekroczenia władztwa planistycznego Gminy, w zakresie uregulowań Planu dotyczących Nieruchomości Skarżącej, tj. działki o nr ew. [...] w [...].

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w przedmiotowej kwestii, niezbędne wydaje się przypomnienie, że władztwo planistyczne jest wynikającą z u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Jednakże samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań publicznych możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana.

W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, ale nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych na co powołuje się Skarżąca w rozpoznawanej sprawie, czyniąc przedmiotem skargi zapisy kontestowanej Uchwały, sprowadzające się głownie do następujących kwestii:

1. wprowadzenie w Planie dla Nieruchomości Skarżącej różnego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania;

2. nieproporcjonalnego ograniczenia prawa Skarżącej do dysponowania Nieruchomością i jej zagospodarowania poprzez dopuszczenie w terenie oznaczonym symbolem "2RU" lokalizacji przedsięwzięć mogących być źródłem negatywnego oddziaływania na Nieruchomość, które nie jest niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego;

3. ograniczenia dotychczasowego sposobu zagospodarowania Nieruchomości w części położonej na terenie oznaczonym symbolem "2RU", która nie dopuszcza zabudowy zagrodowej, co oznacza brak możliwości rozbudowy tego rodzaju budynków na Nieruchomości Skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że Rada Gminy [...] uchwalając przedmiotowy Plan dopuściła się istotnego naruszenia zasad jego sporządzania w zakresie określenia różnego przeznaczenia Nieruchomości stanowiącej współwłasność Skarżącej oraz objęcia jednej z jej części zagospodarowaniem określonym symbolem "2RU". Naruszenia takiego nie dopuściła się natomiast w odniesieniu do dopuszczenia lokalizacji na pozostałych terenach objętych Planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych.

Wyjaśniając powyższe stanowisko Sądu należy zauważyć, że zgodnie z § 6 ust. 2 i ust. 3 Planu, dla terenu oznaczonego symbolem "2RU" dopuszczono nie tylko możliwość realizacji zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów potencjalnie znacząco odziaływujących na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, ale nawet dopuszczono lokalizację zakładów o zwiększonym ryzyku lub zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Z opracowanej Prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że w obrębie terenu, którego współwłaścicielem jest Skarżąca, "(...) nastąpi istotne ograniczenie funkcjonowania przyrodniczego, ograniczenie infiltracji wód opadowych i zmniejszenie retencyjności terenu. Ograniczenie funkcjonowania klimatycznego (teren intensywnej zabudowy o niskim minimalnym udziale powierzchni biologicznie czynnej - 20 %) – zob. Rysunek 2 na str. 16 Prognozy (k. 291 akt sprawy). To oznacza, że na części Nieruchomości, której Skarżąca jest współwłaścicielem i gdzie prowadzi rodzinne gospodarstwo rolne charakteryzujące się niewielkim wykorzystaniem środowiska (uprawa roli), w świetle postanowień Planu możliwa stała się lokalizacja zakładów o dużej skali produkcji, wręcz o przemysłowym charakterze i znacznym stopniu oddziaływania na środowisko. Realizacja spornej zabudowy wykluczy zatem możliwość dalszego wykorzystywania tego terenu pod uprawy rolne. Jak słusznie wskazuje Skarżąca, nie zostało to w żaden sposób uzasadnione przez Radę Gminy interesem publicznym, lecz organ przyznał tu w zasadzie prymat interesowi prywatnemu innego podmiotu – drugiego ze współwłaścicieli działki o nr ew. [...] w [...], który zamierza wykorzystać ten teren w sposób dalece odmienny od dotychczasowego charakteru prowadzonej tam działalności rolniczej. W tym względzie, organ nie wyważył zatem należycie praw indywidualnych (interesów obywateli). Kolizja tych interesów, wynikająca z prawa współwłasności przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest zaś oczywista, biorąc pod uwagę, że Skarżąca od samego początku sprzeciwiała się takiemu przeznaczeniu części jej działki.

Co więcej, Skarżąca zamieszkuje na działce o nr. ew. nr [...] objętej w Planie przeznaczeniem "3RM", wobec czego organ przewidział różne przeznaczenie Nieruchomości, w zasadzie wyłącznie w celu umożliwienia inwestorowi realizacji planowanego zamierzenia na części objętej przeznaczeniem "2RU", znacznie odbiegającego od wcześniejszego wykorzystania danego obszaru, który w gruncie rzeczy co najmniej utrudni lub wręcz uniemożliwi Skarżącej zachowanie dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania jako gruntów rolnych. Tymczasem, dla prawie wszystkich innych sąsiednich nieruchomości, za wyjątkiem działek inwestora, w Planie określono ich przeznaczenie zgodne z wcześniejszym zagospodarowaniem, tj. "tereny rolnicze jako grunty rolne w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych (...)" – tereny oznaczone m.in. symbolem "4R" i "5R". W przypadku działki o nr ew. [...] organ nie uwzględnił tym samym praw Skarżącej, lecz kierował się wyłącznie interesem drugiego ze współwłaścicieli Nieruchomości.

Poza wszystkim dostrzec wypada, że dla części działki o nr [...] oznaczonej symbolem "3RM", na której znajduje się budynek mieszkalny i zabudowa gospodarcza Skarżącej, Uchwała w § 12 wprowadza ograniczenia m.in. w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnego udziału powierzchni zabudowy, minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, a nawet kolorystyki elewacji budynków i geometrii dachów. Podobne ograniczenia dotyczą co prawda również terenów oznaczonych symbolem "2RU", czyli pozostałej części Nieruchomości, której Skarżąca jest współwłaścicielem, jednakże np. w odniesieniu do parametrów powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnego udziału powierzchni zabudowy ustalono różne wskaźniki, co poza odmiennym charakterem przeznaczenia tego terenu powoduje zróżnicowanie parametrów zabudowy, do których Skarżąca musi się dostosować chcąc realizować jakiekolwiek przedsięwzięcie budowlane na Nieruchomości. Szczególnie utrudnione może okazać się to w przypadku, gdy planowana inwestycja byłaby planowana równocześnie na jednej, jak i na drugiej części Nieruchomości. Zarazem Skarżąca słusznie zwraca uwagę, że w przypadku fragmentu działki o nr ew. [...] objętego przeznaczeniem o symbolu "2RU" nie umożliwiono realizacji zabudowy zagrodowej, która przecież często jest niezbędna przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Dopuszczono natomiast na tym terenie zabudowę produkcyjną o znacznie większej skali oddziaływania. Takie postępowanie organu nie zostało poparte żadnym celem koniecznym ze względu na wartości wyżej cenione, np. potrzebę interesu publicznego, któremu można by przyznać prymat nad interesem Skarżącej. W tym względzie, argumentacja organu wskazująca, że Skarżąca może realizować zabudowę zagrodową na pozostałej części Nieruchomości oznaczonej symbolem "3RM", a poza tym nie sygnalizowała wcześniej zamiaru rozbudowy obiektów zagrodowych, nie wydaje się być adekwatna w kontekście tak poważnej ingerencji we własność prywatną strony.

Przypomnieć trzeba, że za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia lub narzuca określony sposób zagospodarowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych, za przekroczenie władztwa planistycznego gminy uznaje się również naruszanie zasady równości wobec prawa poprzez przyjmowanie rozwiązań różnicujących sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych planem, nadmierne obciążanie jednych kosztem drugich, przyjmowanie różnych rozwiązań bez jakiejkolwiek zasadnej argumentacji w odniesieniu do właścicieli znajdujących się w takiej samej sytuacji (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2391/12; podobnie w wyrokach NSA: z 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1070; z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1976/12, CBOSA). Analizując zgodność aktów planistycznych z prawem pod kątem zachowania proporcjonalności wprowadzanych ograniczeń i nadużycia władztwa planistycznego gminy, orzecznictwo odwołuje się także do zasady sprawiedliwości społecznej, wskazując, że władztwo planistyczne nie powinno w sposób nadmierny, z pogwałceniem zasady sprawiedliwości społecznej, naruszać interesów prawnych jednych, chroniąc innych (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1387/99, LEX nr 48258; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 539/09, CBOSA).

Zważając na postanowienia Planu odnoszące się do Nieruchomości Skarżącej Sąd uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie doszło do opisanego wyżej nadużycia władztwa planistycznego, poprzez naruszanie zasady równości wobec prawa polegające na przyjęciu rozwiązań różnicujących sytuację prawną współwłaścicieli ww. Nieruchomości objętej Planem i niczym nieuzasadnione przyjęcie odmiennych rozwiązań względem działki o nr ew. [...], przedkładające interes prawny jednego tylko podmiotu względem drugiego.

Naruszenie dotyczyło zatem zapisów zawartych w § 13 części tekstowej i części graficznej Uchwały w odniesieniu do działki Skarżącej i wiązało się z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 9, ust. 3, art. 3 ust. 1, art. 6 oraz art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 140 KC, a także w zw. z art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. Konstytucji RP.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi w takim zakresie, w jakim Skarżąca upatruje istotnego naruszenia zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w jej prawo własności poprzez umożliwienie w bliskim sąsiedztwie Nieruchomości Skarżącej inwestycji dopuszczonych dla terenów oznaczonych symbolem "2RU". Jak już wyjaśniono, tego rodzaju przeznaczenie gruntów nie jest samo w sobie sprzeczne z obowiązującym Studium Gminy [...]. Argumentacja skargi, że realizacja zakładu produkcyjnego – fermy drobiu, na nieruchomościach sąsiednich ograniczy prawo własności Skarżącej wskutek powstania uciążliwości dla otoczenia w postaci immisji, nie jest trafna. Niewątpliwie na obszarze, gdzie tak uprzednio, jak i obecnie prowadzona jest działalność w zakresie chowu i hodowli zwierząt, która jest nieodłącznym elementem zabudowy w gospodarstwach rolnych, rzeczone immisje nie mogą stanowić uciążliwości prowadzących do nadmiernej ingerencji w prawo własności właścicieli nieruchomości sąsiednich. W tym kontekście rację ma organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że uciążliwości o takim charakterze występowały na danym obszarze już wcześniej. Planowany rozwój tych terenów o rolniczym charakterze, przewidziany w Studium, bez wątpienia będzie skutkować znacznym zwiększeniem m.in. immisji zapachowych. Tym niemniej, w § 6 ust. 4 zaskarżonej Uchwały ustalono, że "oddziaływanie instalacji realizowanych na poszczególnych terenach nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza granicami nieruchomości, do której eksploatujący instalację posiada tytuł prawny. (...)" Dalej w § 6 ust. 5 Planu nakazano "ograniczenie wpływu na środowisko i percepcję krajobrazu terenów oznaczonych symbolami "1RU i "2RU", poprzez kształtowanie zieleni izolacyjnej w strefie określonej na rysunku planu. Zieleń izolacyjna musi mieć charakter piętrowy". Z kolei ze sporządzonej Prognozy oddziaływania na środowisko wynika, że wywołane Planem zmiany środowiska przyrodniczego, nie zagrażają życiu i zdrowiu okolicznych mieszkańców, wskutek przewidzianych w Planie rozwiązań i środków łagodzących (zob. str. 39 Prognozy - k. 314 akt sprawy).

Ponadto w ocenie Sądu organ trafnie zauważył, że na Nieruchomości Skarżącej zabudowa mieszkaniowa została dopuszczona wyłącznie w ramach tworzenia zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Dozwolone prawem wykorzystanie tej działki ma więc stricte rolniczy charakter, zaś w zakres prowadzenia produkcji rolnej może wchodzić m.in. chów i hodowla zwierząt. Zbliżone, rolnicze przeznaczenie cechuje zdecydowaną większość nieruchomości z terenu objętego Planem i znajdujących się w jego otoczeniu. To z kolei oznacza, że w krajobraz danego obszaru niejako wpisane jest znoszenie uciążliwości związanych z produkcją rolną i hodowlą zwierząt, np. w postaci immisji odorowych, hałasu, czy ruchu maszyn i urządzeń. Faktyczny sposób aktualnego wykorzystania ww. działki Skarżącej nie może mieć natomiast istotnego znaczenia przy ocenie postanowień zaskarżonej Uchwały.

W konsekwencji należy przyjąć, że w przedmiotowym zakresie organ dokonał wyważenia interesów prawnych wszystkich właścicieli nieruchomości objętych Planem. W sytuacji bowiem, gdy – jak wykazano wcześniej – Studium dopuszcza sytuowanie na danym terenie zakładów produkcji rolnej i nie limituje w żaden sposób ich rozmiarów, wszelkie ograniczenia w tym zakresie wprowadzone w Planie (w odniesieniu do nieruchomości stanowiących wyłączną własność inwestora – działki o nr ew. 31 i 33/1, na których planuje on sporne zagospodarowanie) mogłyby zostać uznane za zbytnią ingerencję z kolei w jego prawo własności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 798/16, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 13 części tekstowej i załącznika graficznego zaskarżonej Uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem "2RU" w stosunku do działki o nr ew. [...] obręb [...]. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz Skarżącej od Gminy [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego Skarżącą pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wpisu od skargi (300 zł).