Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2845/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...].09.2016 r., nakazującej [...] Sp. z o.o. z siedzibą, w [...] całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach ok. 3,00 m x 6,00 m, mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie ustawionym na powierzchni terenu, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił ustalony stan faktyczny wskazując, iż podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...].06.2015 r. stwierdzono, że na nieruchomości nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...], znajduje się nośnik reklamowy w konstrukcji stalowej składający się z dwóch oświetlonych od góry ram stalowych o numerach ident. [...], mocowanych do słupa stalowego o przekroju ok. 0,30 m x 0,70 m, zakotwiczonego w stopie żelbetowej.

Pismem z dnia [...].09.2015 r. organ powiatowy wezwał [...] sp. z o.o. do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność budowy w/w nośnika reklamowego. W dniu [...].10.2015 r. spółka przedłożyła do akt sprawy wyciąg z umowy najmu terenu przy ul. [...] nr [...] z dnia [...].04.2009 r. zawartej między [...] sp. z o.o. a Panią D. P. w celu zainstalowania wolnostojącego nośnika reklamowego o wysokości 5 m posiadającego 2 oświetlone plansze reklamowe o wymiarach 6,00 m x 3,00 m. W § 1 tej umowy znajduje się stwierdzenie, że plansze reklamowe wraz z konstrukcją stanowią własność Najemcy. Aneksami z dnia [...].04.2012 r. i [...].05.2015 r. przedłużono czas trwania w/w umowy.

W odpowiedzi na pismo inwestora Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu [...] pismem z dnia [...].10.2015 r. poinformował, iż nie przyjmował zgłoszenia ani nie udzielał pozwolenia na budowę nośnika reklamowego na terenie przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...].05.2016 r. upoważniony pracownik PINB dla [...] przeprowadził kontrolę przedmiotowej nieruchomości, w trakcie której zweryfikował wymiary tablic reklamowych, które wynoszą ok. 3,00 m x 6,00 m. Ponadto potwierdzono stan faktyczny opisany w protokole nr [...] z dnia [...].06.2015 r.

Przy piśmie z dnia [...].07.2016 r. [...] sp. z o.o. poinformowała, iż nie jest stroną postępowania, gdyż na mocy umowy przewłaszczenia z dnia [...].05.2016 r. właścicielem przedmiotowego nośnika jest spółka [...] sp. z o.o.

Postanowieniem z dnia [...].08.2016 r. PINB dla [...] odmówił uznania udziału spółki [...] Sp. z o.o. w charakterze strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2016 r. nakazano [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach ok. 3,00 m x 6,00 m, mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie ustawionym na powierzchni terenu, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła spółka [...]. z o.o.

Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że przewłaszczenie na zabezpieczenie wierzytelności to umowa, polegająca na tym, że dłużnik lub osoba trzecia przenosi własność rzeczy na wierzyciela, który zobowiązuje się względem zbywcy do korzystania z nabytego prawa wyłącznie w zakresie, w jakim jest to potrzebne dla zabezpieczenia wierzytelności, pozostawiając możliwość korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela - dłużnika bądź osobę trzecią. Celem umowy przewłaszczenia jest zabezpieczenie wierzytelności. W obrocie prawnym ta forma zabezpieczenia funkcjonuje w oparciu o zasadę swobody umów, wykorzystując instytucje kodeksu cywilnego takie jak przeniesienie własności pod warunkiem zawieszającym lub rozwiązującym. W sytuacji umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie własność jest zastrzeżona na rzecz wierzyciela, lecz jest w posiadaniu dłużnika. W polskim prawie dopuszczalne są sytuacje, gdy przedmiotem włada osoba niebędąca jej właścicielem np. w przypadku dzierżawy, czy leasingu, ale taka sytuacja nie oznacza, że danej osobie przysługuje prawo własności. W takich sytuacjach nie ma obowiązku dochowania jawności. Wyżej wymienione zobowiązania mają charakter obligacyjny, a nie rzeczowy. W przypadku posługiwania się prawami rzeczowymi do zabezpieczenia, zasada jawności jest uzasadniona, gdyż wierzyciel powinien wiedzieć, czy na majątku dłużnika ciążą inne zobowiązania i może to spowodować niemożność zaspokojenia jego roszczeń.

W przypadku zawarcia umowy pod warunkiem rozwiązującym przeniesienie własności na wierzyciela jest warunkowe. Powstanie omawianego zobowiązania powoduje najczęściej przejście własności rzeczy na dłużnika, zgodnie z art. 155 § 1 k.c.

Podnosząc te okoliczności [...] WINB wskazał, że nie można uznać, iż umowa z dnia [...].05.2016 r. o przewłaszczeniu nośnika z zastrzeżeniem warunku rozwiązującego wywołuje skutki, polegające na zmianie adresata obowiązków nałożonych na gruncie prawa administracyjnego. Takie postępowanie, w ocenie [...] WINB, ma za cel wyłącznie uchylenie się od obowiązku rozbiórki przedmiotowego nośnika, który jest niezgodny z przepisami prawa i nie może być zalegalizowany.

Ponadto organ wskazał, że nakaz rozbiórki, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, powinien być w pierwszej kolejności skierowany do inwestora, jako sprawcy samowoli budowlanej i podmiotu odpowiedzialnego za nielegalny proces inwestycyjny. W niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. nadal jest inwestorem i de facto nie wyzbyła się prawa własności, a jedynie przekazała tymczasowo nośnik innemu podmiotowi w celu zabezpieczenia wierzytelności.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w świetle ustawy Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego " wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe ", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym m. in. wyrok WSA w Opolu z dnia 24.11.2011 r., sygn. akt II SA/Op 440/11. Pojęcie " instalowania" używane jest w ustawie Prawo budowlane przez ustawodawcę w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem, np. instalowanie krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14), instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15), instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, (...) ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych i do wolno stojących niezwiązanych trwale z gruntem (stojących na gruncie)". Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 235/14; WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 445/14).

Przedmiotowe urządzenie reklamowe składa się z dwóch oświetlonych tablic ekspozycyjnych o wymiarach ok. 3,00 x 6,00 m montowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie żelbetowym ustanowionym na powierzchni terenu.

Powyższe ustalenia potwierdza treść protokołów nr [...] z dnia [...].06.2015 oraz nr [...] z dnia [...].05.2016 r. oraz dokumentacja zdjęciowa stanowiąca załącznik do w/w protokołów. Należy wskazać, iż w ocenie organu wojewódzkiego przedmiotowa reklama powinna być trwale związana z gruntem, by móc się opierać czynnikom atmosferycznym (jak silne podmuchy wiatru) i nie stwarzać zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego i przechodniów.

Powyższe zdaniem organu świadczy, iż opisywany nośnik reklamowy to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem zdaniem organu drugiej instancji na realizację przedmiotowej budowli jaką jest nośnik reklamowy wymagane było pozwolenie na budowę.

W związku z tymi ustaleniami, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidłowo ustalił, iż właściwym trybem prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest art. 48 Prawa budowlanego. Reguluje on kwestię samowoli budowlanej, polegającej na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, która skutkuje, co do zasady, nakazem rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, ustawodawca zobowiązuje bowiem do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania obszaru osiedla [...] - [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...].10.2006 r. "wielkość (...) płaszczyzny ekspozycyjnej nośnika reklamowego nie może przekraczać 12 m2 (...); wysokość nośników reklamowych (łącznie z płaszczyzną ekspozycyjną) nie może przekraczać 5 m od poziomu terenu, przy czym ustala się, że nośniki reklamowe mogą być lokalizowane wyłącznie na terenach przeznaczonych pod usługi - bez przesądzania ich profilu (UU) oraz usługi różne, w tym produkcyjno - techniczne (UPT) "(§ 5 ust. 2 pkt 2 ppkt b i c).

Organ II instancji wskazał, że z analizy akt sprawy naruszona została maksymalna powierzchnia reklamowa nośnika określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z protokołu oględzin z dnia [...].05.2016 r., jak również z treści umowy najmu z dnia [...].04.2009 r. wynika, że powierzchnia przedmiotowego nośnika wynosi ok. 18,0 m2 (3,0 m x 6,0 m) zaś dopuszczalna wielkość powierzchni wynosi 12,0 m2 - przekracza więc wielkość płaszczyzny ekspozycyjnej przewidzianą w powyższym planie zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo, jak wskazał organ powiatowy przedmiotowy nośnik znajduje się w obszarze oznaczonym na mapie, stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, symbolem UUM 2 - usługi z towarzyszącą funkcją mieszkaniową - który nie został wymieniony jako obszar na terenie, którego można lokalizować nośniki reklamowe.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że zamontowanie przedmiotowego nośnika reklamowego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie [...], przy ul. [...], jest niezgodne z w/w przepisami prawa miejscowego.

Zdaniem [...] WINB, brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowej samowoli budowlanej z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych poczynionych przez PINB dla [...] podczas kontroli organ wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego stanowi fachowy pion administracji publicznej uprawniony do wykonywania podstawowych zadań z zakresu prawa budowlanego w tym do dokonywania pomiarów badanych obiektów. Ponieważ Skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła dowodów potwierdzających jej twierdzenia, przyjmuje się, iż przedmiotowe ustalenia organu są prawidłowe.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa poprzez zaniechanie obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu wydania decyzji w zakresie wydania zaświadczenia dotyczącego zgodności nośnika reklamowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [...] WINB wskazał, iż powyższe postępowanie pozostaje bez wpływu na postępowanie legalizacyjne, gdyż jak wykazano powyżej przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślono, że podnoszony w odwołaniu przez skarżącą zarzut braku zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia kontroli na terenie przedmiotowej nieruchomości stanowiący naruszenie art. 10 § 1 Kpa jest niezasadny. Zgodnie z przyjętym stanowiskiem judykatury naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji. Naruszenie przez organ przepisów postępowania, w tym art. 10 Kpa może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący musi wykazać, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyroki NSA w Warszawie z dnia: 21.11.2014 r., sygn. akt IIOSK 1098/13; 09.04.2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12; 18.12.2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11; 16.10.2012 r. sygn. akt II OSK 1122/11).

W niniejszej sprawie strona nie wykazała, że podnoszone naruszenie ograniczyło jej możliwość przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu. Strona na bieżąco była informowana o podejmowanych przez organ czynnościach (zawiadomienia z dnia [...].09.2015 r., [...].05.2016 r., [...].08.2016 r.) i kilkukrotnie zapoznawała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W ocenie organu wojewódzkiego powyższe naruszenie nie miało istotnego wpływu na wydaną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego skarżona decyzja w żaden sposób nie narusza przepisów prawa, na podstawie których została wydana, zaś organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego rozpatrzył przedmiotową sprawę w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy i uzasadnił swoje stanowisko w treści wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Organ II instancji w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji, w związku z czym należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargi na tę decyzje złożyli [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o. o.

Pierwsza z tych spółek w swojej skardze w pierwszej kolejności wskazał, że Spółka [...] Sp. z o.o. ma interes prawny we wniesieniu niniejszej skargi, ponieważ jest właścicielem nośnika reklamowego, weszła w prawa i obowiązki inwestora tego nośnika. Spółka [...] Sp. z o.o. powinna uczestniczyć w tym postępowaniu, gdyż na podstawie umowy przewłaszczenia z dnia [...] maja 2016 r. nabyła od [...] Sp. z o.o. własność ww. nośnika reklamowego usytuowanego na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul, [...] ( dalej zwana: "Umowa przewłaszczenia").

Następnie wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2016 r. nr [...] narusza prawa spółki [...] Sp. z o.o. ponieważ nakazuje rozbiórką nośnika reklamowego, który stanowi własność spółki [...] Sp. z o.o., a nakaz ten kieruje do spółki [...] Sp. z o.o., która nie jest jego właścicielem.

W ocenie skarżącej spółki zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania: art. 10 § 1 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 81 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ spółka [...] Sp. z o.o. nie miała możliwości udziału w postępowaniu i przedstawienia swego stanowiska oraz wniosków dowodowych, a zaskarżona decyzja została skierowana do spółki [...] Sp. z o.o., która nie jest stroną postępowania. Ponadto w postępowaniu nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne. Powyższe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziły do braku udziału spółki [...] Sp. z o.o. w postępowaniu dotyczącym jej mienia i skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nadto wskazano, że zaskarżona decyzja błędnie wskazuje art. 157 § 1 k.c. dotyczący nieruchomości, ponieważ nośnik reklamowy nie jest nieruchomością.

Spółka nie zgodziła się też ze stwierdzeniem zaskarżonej decyzji, że "dłużnik nadal jest właścicielem nieruchomości", ponieważ sprawa prowadzona przez nadzór budowlany i Umowa przewłaszczenia dotyczą nośnika reklamowego, który nie jest nieruchomością.

Spółka [...] Sp. z o.o. wnosiła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oraz zasądzenie na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrotu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Skarżąca [...] sp. z o.o. w swojej skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie:

- art. 48, art. 52 Prawa budowlanego, art. 28 k.p.a. przez nakazanie [...] Sp. z o.o. rozbiórki nośnika reklamowego będącego własnością innego podmiotu;

- miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] - [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. (Miejscowy Plan) w szczególności przez błędne zastosowanie i wykładnię § 5 ust. 2 pkt 2 b i c Miejscowego Planu;

- art. 4 Prawa budowlanego przez naruszenie zasady wolności budowlanej;

- art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego ewentualnie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego ponieważ rozstrzygnięcie kwestii wydania zaświadczenia, o którym mowa w ww. przepisach Prawa budowlanego, o zgodności przedmiotowego nośnika reklamowego z Miejscowym Planem, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla niniejszego postępowania;

- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez odmowę zawieszenia postępowania pomimo, że rozstrzygnięcie kwestii wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego ewentualnie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o zgodności przedmiotowego nośnika reklamowego z Miejscowym Planem, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla niniejszego postępowania;

- art. 81 i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie za podstawę decyzji ustaleń nieprawidłowo sporządzonego Protokołu kontroli z dnia [...] maja 2016 r. (Protokół Nr - [...]) - jedyną osobą uczestniczącą w tej kontroli byt przedstawiciel organu nadzoru budowlanego;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. m.in. przez: błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, wadliwe wskazanie wymiarów nośnika reklamowego, naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, niewyjaśnienie zarzutów [...] Sp. z o.o. zgłoszonych w toku postępowania, nierozpoznanie zarzutu [...] Sp. z o.o. dotyczącego nieprzeprowadzenia dowodu z oględzin;

- art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r, w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych - przez ich niezastosowanie.

Podnosząc te zarzuty wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Nr [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz zasądzenie na rzecz [...] Sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Sąd na podstawie art. 111 p.p.s.a. łącznie rozpoznał obie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi jako niezasadne podlegały oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych kryteriów Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca inwestorowi - spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą, w [...] całkowitą rozbiórkę wolnostojącego nośnika reklamowego w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach ok. 3,00 m x 6,00 m, mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie ustawionym na powierzchni terenu, wybudowanego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w [...].

W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ prawna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nie jest wadliwa znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie.

W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą, w [...] wybudował wolnostojący nośnik reklamowy w postaci dwóch podświetlanych tablic reklamowych o wymiarach ok. 3,00 m x 6,00 m, mocowanych do słupa stalowego utwierdzonego w fundamencie ustawionym na powierzchni terenu.

Mając na uwadze powyższe, prawidłowo orzekające w sprawie organy dokonały oceny klasyfikacji spornej konstrukcji w świetle przepisów Prawa budowlanego, ustalając końcowo, że realizacja przez skarżącą stronę urządzenia reklamowego bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną wyczerpującą normę art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy wywiodły również, że konstrukcja, rozmiary, posadowienie spornej reklamy wyczerpuje znamiona art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

W świetle definicji budowli, dla oceny spornej inwestycji podstawowymi kryteriami będzie ustalenie czy jest to wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Nie budzi wątpliwości w realiach sprawy, że ta pierwsza przesłanka - urządzenie wolno stojące - została spełniona. W ocenie Sądu, prawidłowo też organ ocenił, że sporne urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem nie poprzez fundamenty, lecz poprzez konstrukcję znacznych rozmiarów - stopa fundamentowa. Mamy w sprawie do czynienia ze stabilną i oporną na działanie warunków atmosferycznych np. wiatru, konstrukcją znacznych rozmiarów, a z tych powodów w istocie trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. W rozpoznawanej sprawie nie można zatem twierdzić, że objęte nakazem rozbiórki urządzenie reklamowe, nie jest obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem.

Za zbędne Sąd uznał powoływanie dodatkowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego traktującego o istocie trwałego związania z gruntem, uznając, że powołane w decyzjach organów nadzoru budowlanego wyroki dotyczące bardzo podobnych stanów faktycznych problem ten wystarczająco wyjaśniają.

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie żaden z zarzutów podniesionych w skargach dotyczących naruszenia w sprawie przepisów postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie może budzić wątpliwości to, że realizacja nośnika reklamowego, o tak znacznych wymiarach i bezsprzecznie związanego z gruntem, wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor nie dysponował takim dokumentem, zatem zasadnie wszczęto procedurę wynikającą z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W szczególności za organem II instancji należy wskazać, że jakkolwiek czynności dowodowe przeprowadzane przez organ I instancji zostały wykonane wadliwie, bez umożliwienia wzięcia w nich udziału stronom postepowania , to jednak aby zarzut ten mógł być skuteczny należało wykazać jego wpływ na treść rozstrzygnięcia. Tymczasem zarówno w odwołaniu jak i w skargach brak jest jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na związek podnoszonego naruszenia prawa procesowego z treścią rozstrzygnięcia. W szczególności nie wskazywano, że ustalenia poczynione przez organ na podstawie tak przeprowadzonych dowodów są wadliwe. Żadnych też dowodów przeciwnych skarżący w sprawie nie przedstawili.

Z tych przyczyn Sąd nie uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych w zakresie przebiegu postępowania, w tym prawidłowości ustalonego stanu faktycznego jak i możliwości wzięcia w nim udziału przez strony postępowania.

Podobnie należy ocenić zarzut dotyczący naruszenia art. 81 i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wadliwe sporządzenie protokołu. Przy czym wadliwość ta polega, zdaniem skarżącej na uczestnictwie w oględzinach tylko pracownika organu. Natomiast nie kwestionowano żadnych zapisów tego protokołu oraz nie przestawiono jakichkolwiek dowodów, które podważały by zawarte w protokole dane.

Podkreślić także należy, że do czynności procesowych jakimi są oględziny nie mają zastosowania przywołane w skardze przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r, w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych.

Prawidłowo również uznały organu nadzoru budowlanego, iż legalizacja obiektu nie jest możliwa ze względu na sprzeczność z przepisami planistycznymi.

Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania obszaru osiedla [...] - [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...].10.2006 r. "wielkość (...) płaszczyzny ekspozycyjnej nośnika reklamowego nie może przekraczać 12 m2 (...); wysokość nośników reklamowych (łącznie z płaszczyzną ekspozycyjną) nie może przekraczać 5 m od poziomu terenu, przy czym ustala się, że nośniki reklamowe mogą być lokalizowane wyłącznie na terenach przeznaczonych pod usługi - bez przesądzania ich profilu (UU) oraz usługi różne, w tym produkcyjno - techniczne (UPT) "(§ 5 ust. 2 pkt 2 ppkt b i c).

W świetle tych zapisów należy uznać, że zrealizowana reklama przekracza dopuszczalną powierzchnie reklamową nośnika określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo przedmiotowy nośnik znajduje się w obszarze oznaczonym na mapie, stanowiącej załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, symbolem UUM 2 - usługi z towarzyszącą funkcją mieszkaniową - który nie został wymieniony jako obszar na terenie, którego można lokalizować nośniki reklamowe.

Stosownie do regulacji przepisów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, polegająca na budowie albo wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady skutkuje nakazem rozbiórki. W obowiązującym stanie prawnym nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie. Ustawodawca zobowiązał organy administracji do badania, czy budowa zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeśli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części.

Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego szczegółowo określa przesłanki legalizacji. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej organ administracji winien ocenić, czy budowa:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo;

b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Postępowanie legalizacyjne jest wieloetapowe, a początek - stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - stanowi wstępna ocena organu, czy budowa stanowiąca przedmiot postępowania jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez co należy rozumieć przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli budowa, tak jak w rozpatrywanej sprawie, znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ powinien przeanalizować, czy jest zgodna z ustaleniami tego planu: czy teren, na którym został usytuowany dany obiekt budowlany, jest przeznaczony pod tego typu zabudowę czy też jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub w ogóle nie jest przewidziany pod zabudowę, zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy w pierwszej kolejności oceniły zgodność inwestycji z przepisami planistycznymi i dochodząc do wniosku, że takiej zgodności nie ma nie kontynuowały postępowania legalizacyjnego.

Na marginesie należy dodać, że wydane w sprawie zaświadczenie Prezydenta Miasta [...] również nie potwierdziło tej zgodności.

W związku z tym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ organ nadzoru budowlanego uprawniony był na wstępnym etapie postepowania samodzielnie ocenić zgodność inwestycji z przepisami planistycznymi.

Odnosząc się do kolejnego z zarzutów wskazać należy, że wypływające z art. 4 Prawa budowlanego prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest bezwzględne, gdyż przysługuje podmiotowi, jeśli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami.

W przedmiotowej sprawie takiej zgodności z prawem nie było, co oznaczało niemożność powoływania się na ww. art. 4.

Na koniec odnieść się należy do kwestii podmiotu, do którego skierowano nakaz rozbiórki.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma w tych okolicznościach prawidłowa wykładnia art. 52 ustawy Prawo budowlane, który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów wykonania decyzji. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Ponieważ decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, dotyczą samowoli budowlanej, co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki.

W sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, zarówno w chwili powstawania spornej samowoli, kiedy realizowano inwestycję, jak i w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, [...] Sp. z o.o. nie dysponowała prawem własności do nieruchomości, na którym powstała przedmiotowa reklama.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za przeważające uznać należy stanowisko, zgodnie z którym nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723; wyrok NSA z 4 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 247/10, LEX nr 1071219; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, LEX nr 1219135).

Kierując się tymi kryteriami rozważyć należało, czy adresatem nakazu rozbiórki winna być [...] Sp. z o.o. jako inwestor, czy właściciel nieruchomości, czy może [...] Sp. z o.o. Ostatni z podmiotów nie jest inwestorem i sprawcą samowoli budowlanej, nie jest też właścicielem nieruchomości ani jej zarządcą. Oznacza to, że z całą pewnością nie może być adresatem decyzji.

Wobec tego należało ustalić, czy [...] Sp. z o.o. jako inwestor i sprawca samowoli posiada prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie umożliwiającym wykonanie nakazu rozbiórki.

Z umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 2009 r. , co najmniej dwukrotnie przedłużanej, pomiędzy właścicielem nieruchomości a Spółką wynika, że takie prawo jej przysługuje. W § 3 umowy najemca ma zagwarantowany stały, swobodny dostęp do wynajmowanego gruntu.

Podkreślić należy, że chociaż termin trwania ww. umowy nie wynika z przedstawionych przez pełnomocnika spółki aneksów, gdyż został celowo usunięty, [...] Sp. z o.o. nie wskazywała na wygaśnięcie tej umowy a wręcz składając wspomniane dokumenty potwierdzała prawo do zajmowanego gruntu.

W tej sytuacji za pozbawione uzasadnienia było by nakazanie wykonania rozbiórki przez właściciela nieruchomości.

Uzupełniająco wskazać należy, iż zgodnie z art. 48 k.c. zasadą jest, że budynki i inne urządzenia trwale związane z gruntem są częścią składową gruntu. Pojęcie "trwale związane" jest kwestią faktu - decyduje o nim struktura techniczna obiektu i jego przeznaczenie. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. O uznaniu za części składowe decydują więc przesłanki natury obiektywnej, połączenie musi mieć charakter fizyczny, materialny i trwały.

Skoro tablica reklamowa stanowi część składową gruntu nie może być przedmiotem odrębnej własności. Przyjmując, że są nakładami, oczywiści nie są rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c., nawet jeśli polegają na przyłączeniu jakichś rzeczy (na przykład materiałów budowlanych) z rzeczą inną (na przykład z nieruchomością), przez ich przyłączenie bowiem stają się jej częścią składową, o jakiej mowa w art. 47 § 2 k.c. lub w art. 48 k.c. Oznacza to, że nie jest możliwe nabycie ich własności, jej przedmiotem bowiem być może jedynie rzecz.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem i dlatego skargi jako nieuzasadnione należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).