Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 259/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61, art. 64a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "organem wojewódzkim", postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., Nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. M. zwanej dalej "skarżącą", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (dalej "PINB") z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót polegających na zabetonowaniu terenu na działkach o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości A., gm. C.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia organu wojewódzkiego wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.".

2. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 1 sierpnia 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. wpłynęło pismo Wójta Gminy C., przy którym został przekazany wniosek skarżącej z dnia 20 lipca 2016 r. dotyczący zbadania legalności robót budowlanych, wykonanych przez A. G., polegających na zabetonowaniu terenu działek o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości A., gm. C.

3. W odpowiedzi na ten wniosek, PINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania ww. robót. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 pr.bud. wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia w trybie określonym w art. 30 pr.bud. Wskazane przez skarżącą prace nie podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane, a zatem nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W związku z tym należy stwierdzić, że skoro postępowanie nie może być wszczęte, organ powiatowy miał obowiązek odmówić wszczęcia postępowania.

4. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca. Skarżąca wskazała między innymi, że:

(1) działka o nr ewid. [...] stanowi własność gminy C. i jest określona w ewidencji gruntów jako "droga", a nie "działka budowlana". Wykonanie na niej utwardzenia przez osobę prywatną bez zgody władz gminy było bezprawne i właściwy organ nadzoru powinien w tej sprawie interweniować;

(2) wykonanie ww. prac spowodowało też podwyższenie poziomu wód gruntowych i zalewanie nieruchomości należących do skarżącej, co jej zdaniem prowadzi do wykazania przysługującego jej interesu prawnego;

(3) utwardzenie gruntu poprzez wylanie warstwy betonu zostało wykonane także na działkach o nr ewid. [...] oraz [...], które należą do osób prywatnych.

W związku z powyższym skarżąca zażądał wszczęcia postępowania nadzorczego, uznanie jej za stronę postępowania, a także udzielenie wyjaśnień odnoszących do prawnego charakteru realizowanych inwestycji i związanych z nimi obowiązków prawnych.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołanym wyżej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wojewódzki wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. (dotyczące wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Organ wojewódzki wskazał, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W ocenie organu, należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo: gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie zostało już wydane rozstrzygnięcie, bądź gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym lub gdy w ramach wstępnych czynności wyjaśniających można stwierdzić, że wskazane przez stronę okoliczności nie stanowią podstawy do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego w ramach ustawowych kompetencji.

Organ wojewódzki stwierdził, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie była okoliczność, że sporna inwestycja –utwardzenie terenu działek o nr ew. [...], [...] i [...] w miejscowości A., gm. C., nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, a przez to pozostaje poza kompetencjami organu nadzoru budowlanego.

Organ wojewódzki wyjaśnił także, iż zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane, która to nowelizacja weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., zgłoszenia właściwemu organowi nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie organ nie znalazł podstaw do podejmowania czynności administracyjnych w zakresie objętym wnioskiem z dnia 20 lipca 2016 r., wynikających wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane oraz kodeksu postępowania administracyjnego, a powyższą przesłankę zakwalifikował do wskazanych "innych uzasadnionych przyczyn" przewidzianych w art. 61a § 1 k.p.a.

Ponadto, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W rozpatrywanej sprawie wniosek skarżącej z dnia 20 lipca 2016 r. dotyczył zbadania legalności robót budowlanych, wykonanych przez A. G. (inwestora) i polegających na zabetonowaniu terenu działek o nr ewid. [...],[...] i [...]. Organ wojewódzki wskazał przy tym, że organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, czyli czy w danej sprawie oprócz inwestora również inne osoby mają prawnie chronione interesy. Dodatkowo, art. 28 ust. 2 pr.bud. precyzuje, komu przysługuje przymiot strony (prawo do bycia uznanym za stronę) w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji, jeszcze przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego składa podmiot mający legitymację (przymiot strony) w określonym postępowaniu.

W tym kontekście prawnym, organ wojewódzki stwierdził, że skarżąca nie jest właścicielem działek, na których zrealizowano przedmiotowe utwardzenie. Do skarżącej należą natomiast nieruchomości o nr ewid.: [...],[...] oraz [...]. Działki te sąsiadują jedynie z terenem, na którym wykonano utwardzenie. Z powyższej okoliczności nie wynika, w jaki sposób sporna inwestycja narusza uzasadnione interesy prawne skarżącej. Należy podkreślić, że interes prawny musi wynikać z naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wprost zapewniają konkretnemu podmiotowi możność dochodzenia swych praw w postępowaniu administracyjnym. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi.

Analiza strony prawnej, tzn. art. 28 k.p.a. oraz przepisów prawa budowlanego odnoszących się do obowiązku zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (w szczególności art. 5 pr.bud.) oraz strony faktycznej, czyli tak zwanego "obszaru oddziaływania" wykonanych robót, prowadzi do wniosku, że skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy objętej wnioskiem z dnia 20 lipca 2016 r. Zdaniem organu wojewódzkiego skarżąca nie wykazała, w jaki sposób przedmiotowa inwestycja może powodować ograniczenie w zagospodarowaniu terenu nieruchomości, których jest właścicielem.

Organ administracji publicznej nie jest prawnie zobligowany do uwzględnienia interesu faktycznego skarżącej, gdyż nie jest on prawnie chroniony. Bezpośrednie zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy przez skarżącą świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego, stąd skarżąca nie może skutecznie wnieść wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w tej sprawie.

6. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca, nie zgadzając się ze wskazanym rozstrzygnięciem i zarzucając organowi wojewódzkiemu błędy w ustaleniu stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy. Skarżąca przedstawiła odmienną niż organ wojewódzki interpretację art. 29 i art. 30 pr.bud. i stwierdziła, że w rozpatrywanym przypadku utwardzenia ww. działek doszło do samowoli budowlanej, która powinna być przedmiotem postępowania nadzorczego. Skarżąca powtórzyła również argumenty i zarzuty przedstawione we wcześniejszym zażaleniu od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się do kwestii przymiotu strony skarżąca wskazała § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem technicznym". Zgodnie z tym przepisem zabronione jest dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Skarżąca wskazała również, że jej interes prawny wynika z faktycznego naruszenia przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

7. W dniu 31 sierpnia 2017 r. uzupełnienie skargi złożonej bezpośrednio przez skarżącą złożył pełnomocnik z urzędu reprezentujący skarżącą w niniejszym postępowaniu. W piśmie tym zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na jego treść,

2) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie kompletnego materiału dowodowego, w tym niewyjaśnienie charakteru prawnego działek, na których dokonano inwestycji w postaci utwardzenia terenu, a także pominięcie okoliczności, że jedna z działek jest własnością gminy;

3) art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 pr.bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu;

4) art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz 7, a także art. 30 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 pr.bud. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawy i niezasadne przyjęcie, że sporna inwestycja nie podlegała przepisom prawa budowlanego, a tym samym, że skarżąca nie posiada interesu prawnego;

5) art. 7 pr.bud. w zw. z § 29 rozporządzenia technicznego poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy sporna inwestycja powoduje naruszenie stosunków wodnych na działkach Skarżącej.

6) art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. i nieuwzględnienie interesu Skarżącej,

7) art. 3 pkt 20 pr.bud. poprzez jego niewłaściwe rozumienie i w konsekwencji stwierdzenie braku interesu prawnego strony skarżącej,

8) art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony skarżącej, nie pouczenie strony skarżącej o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, oświadczeń, zgłoszonego roszczenia, pozbawienie strony skarżącej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji spowodowało wydanie niekorzystnego rozstrzygnięcia.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień organów drugiej i pierwszej instancji w całości lub ewentualnie o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

8. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

10. W niniejszej sprawie Sąd stwierdza, że skarga jest nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnienia wymaga przy tym zarówno kwestia prawidłowości zastosowania przepisów postępowania, jak i przepisów materialnoprawnych.

11. Z uwagi na wielość przepisów prawnych powołanych przez skarżącą oraz jej pełnomocnika z urzędu ocenę prawną zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od prawidłowości zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 61a § 1 k.p.a.

Przepis ten rzeczywiście nakazuje organowi administracji publicznej wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeśli żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego towarzyszy jedna z dwóch istotnych okoliczności: (a) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania administracyjnego, albo (b) postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn niż brak legitymacji osoby domagającej się wszczęcia postępowania.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może też być wszczęte z urzędu (ze względu na tzw. zasadę oficjalności postępowania), lecz co do zasady ma to miejsce jedynie w przypadku, gdy materialnoprawne przepisy prawa wprost tak stanowią (patrz: Barbara Adamiak, Komentarz do art. 61 Nb 2, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 308). Okoliczność taka nie występuje w rozpatrywanej sprawie, a zatem taki sposób wszczęcia postępowania należy pominąć.

W nauce prawa oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że organy administracji nie mają swobody wyboru czy dokonają wszczęcia postępowania, czy też nie. W każdym przypadku należy wydać rozstrzygnięcie, które wynika z przepisów prawa. W sytuacjach, w których postępowanie może być wszczęte na żądanie strony (w myśl tzw. zasady skargowości) organ administracji, do którego takie żądanie zostało skierowane, ma obowiązek dokonać sprawdzenia, czy okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują na wystąpienie którejś z dwóch wymienionych wyżej przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. W pierwszej kolejności organ obowiązany jest ustalić, czy osoba żądająca (podmiot żądający, bez względu na jego status prawny) ma status, lub jak nazywają to prawnicy – przymiot strony. Powołany wyżej art. 61 § 1 k.p.a. wyraźnie przewiduje bowiem, że postępowanie wszczyna się "na wniosek strony".

W przypadku rozstrzyganiu o legitymacji skargowej osoby żądającej wszczęcia postępowania należy zastosować art. 28 k.p.a. bądź którykolwiek z wyjątków od tego przepisu zawarty w innych aktach normatywnych. W świetle wskazanego przepisu przymiot strony przysługuje każdemu, kto jest adresatem obowiązku prawnego przewidzianego w przepisach i związanego z daną sprawą albo komu przysługuje uprawnienie również wprost przewidziane w przepisach prawa. W rozpatrywanej sprawie bezprawnego (zdaniem skarżącej) utwardzenia gruntu na działkach o nr ewid. [...],[...] i [...] w miejscowości A., gm. C., organy administracji zobowiązane były sprawdzić, czy skarżąca jest obciążona konkretnym obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa, bądź czy przepisy przyznają jej lub uznają konkretne uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się przy tym zgodnie, że interes prawny nie może wynikać z zainteresowania określonej osoby toczącym się postępowaniem którego stronami są inne podmioty, ani nawet faktyczne skutki wynikające dla zainteresowanego z takiego toczącego się postępowania, ale nie znajdujące bezpośredniej podstawy w przepisach prawa. Musi być jednak, mówiąc kolokwialnie, "twardy" przepis prawa, który jest podstawą stwierdzenia interesu prawnego zainteresowanej osoby. Jeśli takiego "twardego" przepisu nie ma w systemie prawa administracyjnego, to organ nie może stwierdzić, że zainteresowanemu przymiot strony przysługuje.

Rozpatrywana sprawa utwardzenia gruntu w A. dotyczyła jednak kwestii, czy wskazane przez skarżącą prace ("zabetonowanie gruntu") były prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dokonanego przez inwestora. W tych okolicznościach przepisem prawa, który należało zastosować do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym, jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten jest jednym z wyjątków powodujących, że w danej sprawie nie stosujemy reguły ogólnej przewidzianej w art. 28 k.p.a., lecz właśnie wskazany art. 28 ust. 2 pr.bud. Trzeba też podkreślić, że art. 28 ust. 2 pr.bud. wyznacza krąg podmiotów mogących być stroną w sprawie ewentualnej lub faktycznej samowoli budowlanej w sposób znacznie węższy niż przedstawiony art. 28 k.p.a. Przymiot strony we wskazanej sprawie może przysługiwać jedynie inwestorowi, a także właścicielowi lub właścicielom, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości "znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Uzupełniająco, na podstawie definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 20 pr.bud. za obszar oddziaływania obiektu należy uznać teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Zatem i w tym przypadku wykazanie przymiotu strony przez sąsiada bądź inną osobę trzecią wobec inwestora wymaga wskazania "twardego" przepisu zawartego w przepisach innych niż ustawa Prawo budowlane, który to przepis wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości osoby trzeciej związane z obiektem uznawanym za "obiekt budowlany" przez art. 3 pkt 1 pr.bud.

12. Analiza przedstawionych zasad przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że zarówno zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zostały wydane zgodnie z prawem i nie ma podstaw do ich uchylenia.

Organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie stwierdziły, że prace polegające na utwardzeniu gruntu zostały wykonane na działkach o nr ew. [...],[...] i [...], które nie należą do skarżącej. Skarżąca nie jest też oczywiście inwestorem w odniesieniu do tych prac. W obowiązującym prawie nie ma także przepisu prawa materialnego, który wprowadzałby prawne (!), a nie faktyczne, ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Działki należące do skarżącej nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania obiektu, za który skarżąca uważa betonowe utwardzenie działek sąsiednich. Organy prawidłowo ustaliły, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do wskazanego utwardzenia gruntów.

13. Należy przy tym wyjaśnić, że skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego z innych przepisów prawa powoływanych w skardze lub w uzupełnieniu skargi złożonym przez pełnomocnika z urzędu. W szczególności, podstawą interesu prawnego nie mogą być przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469). Organami właściwymi do prowadzenia postępowań w tym zakresie są organy wskazane w art. 4 powołanej ustawy, a nie organy nadzoru budowlanego działające na podstawie ustawy Prawo budowlane. Do rozpatrywanej sprawy nie mają też zastosowania przepisy prawa wodnego regulujące obowiązki właścicieli wody oraz właścicieli innych nieruchomości (art. 21 i nast. Prawa wodnego). W tym zakresie należy też mieć na uwadze art. 29 ust. 3 prawa wodnego, według którego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że organami właściwymi w takich przypadkach są organy administracji ogólnej (wójt, burmistrz lub prezydent miasta), a nie organy nadzoru budowlanego. Ponadto wnosząc o takie rozstrzygnięcie, skarżąca musiałaby wykazać, że zmiany poziomu wody na terenie jej działek stanowią bezpośrednią konsekwencję utwardzenia gruntu przez wskazywane przez skarżącą osoby prywatne. Ocena zasadności takiego zarzutu musiałaby brać pod uwagę zarówno powierzchnię gruntów utwardzonych i pozostałych, istniejący w długim okresie stan wilgotności gruntów i podobne czynniki. Nie ma wątpliwości, że ocena takich zjawisk nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Odrębną drogą dochodzenia praw skarżącej wobec osób, które wykonały sporne utwardzenie gruntów może być złożenie pozwu do sądu powszechnego w sprawie o naprawienie szkody w rozumieniu art. 416 kodeksu cywilnego, wyrządzonej skarżącej przez sąsiada. Droga ta pozostaje jednak poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego oraz Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę.

14. Wbrew opinii skarżącej, przepisem, który miałby uzasadniać jej interes prawny nie może być § 29 rozporządzenia technicznego. Zarówno wskazany przepis, jak i całe rozporządzenie techniczne z dnia 12 kwietnia 2002 r., dotyczą bowiem wyłącznie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Utwardzenie gruntu na działkach wskazanych przez skarżącą nie może jednak być – żadną miarą – uznane za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 pr.bud. Wskazane przepisy nie mogą więc mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

15. Interes prawny skarżącej pozwalający skutecznie żądać wszczęcia postępowania nadzorczego nie może być również wywodzony z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. W nauce prawa, w tym w komentarzu przygotowanym przez sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się podany przepis nie stanowi samodzielnej normy podważającej przepisy materialnoprawne, w tym art. 28 ust. 2 pr.bud. Art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. formułuje zasadę (a więc obowiązek) poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżąca jest osobą trzecią w stosunku do podmiotów, które wykonały ww. utwardzenie gruntów. Działki skarżącej – jak wykazano wyżej – nie znajdują się wszakże w "w obszarze oddziaływania obiektu". Powołany przepis nie ma zatem zastosowania w sytuacji skarżącej.

Należy też dostrzec, że art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. uważany jest za zasadę uzupełniającą szczegółowe przepisy materialnoprawne. Art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. znajduje zastosowanie tylko w takich przypadkach, w których określone prace są regulowane przez prawo budowlane, lecz są jednak zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, albo gdy poszanowanie interesów osób trzecich wymaga stosowania przepisów innych ustaw niż prawo budowlane, np. w przypadku ustanawiania służebności gruntowej na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

Należy wszakże podkreślić: zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia, że osobie trzeciej przysługuje interes prawny. Taka interpretacja byłaby sprzeczna z brzmieniem art. 28 ust. 2 pr.bud. (porównaj: Anna Ostrowska, Komentarze do art. 5 i do art. 28, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 67-68 oraz 189).

16. Odnosząc się wreszcie do wyrażonego w uzupełnieniu skargi żądania, aby art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz 7, a także art. 30 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 pr.bud. stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. należy wyjaśnić, że organy administracji, a także Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, nie są upoważnione do swobodnego wyboru prawa właściwego z określeniem daty bądź okresu jego obowiązywania.

Rozpatrywana sprawa została zainicjowana pismem Wójta Gminy C. z dnia 1 sierpnia 2016 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Przy tym piśmie został przekazany wniosek skarżącej z dnia 20 lipca 2016 r. dotyczący zbadania legalności robót budowlanych, polegających na zabetonowaniu terenu działek o nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości A., gm. C. W tym stanie rzeczy, rozstrzygnięcie o dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzorczego mogło być wydane jedynie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania postanowienia PINB o odmowie wszczęcia postępowania. Jakiekolwiek odmienne rozwiązanie stanowiłoby naruszenia prawa.

17. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności, w tym przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie oraz okoliczności faktyczne istotne sprawy, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.