Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2024/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 pkt 7 lit b, art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Krzepicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Gl 618/11 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Krzepicach z dnia 14 czerwca 2005 roku nr XXX/298/2005 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 618/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] czerwca 2005 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 23 sierpnia 2005 r. (Nr 102, poz. 2742).

Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako podjętej z naruszeniem prawa. Zdaniem organu nadzoru uchwała narusza przepis art. 17 pkt 7 lit. b w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.), stanowiący, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzgadnia projekt planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków.

W wyniku analizy przekazanych organowi nadzoru dokumentów organ stwierdził zaś brak pozytywnego uzgodnienia konserwatorskiego w momencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., tj. w dniu [...] czerwca 2005 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], działająca z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach, Kierownik Delegatury w Częstochowie odmówiła bowiem uzgodnienia przedłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K., wskazując na brak uwzględnienia części wniosków konserwatorskich zawartych w piśmie z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz uwag zawartych w pismach: z dnia [...] listopada 2003 r. i z dnia [...] stycznia 2005 r.

Burmistrz K., już po uchwaleniu przez Radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wystąpił w dniu [...] czerwca 2005 r. do Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o uzgodnienie przedmiotowego projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r., projekt został uzgodniony. Jednakże pozytywnie uzgodniony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. odbiega treścią od przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków za aktualne uważa zatem swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r.

Wojewoda Śląski uznał, że do grupy najistotniejszych rozbieżności pomiędzy postanowieniami uzgodnionego przez konserwatora projektu i uchwalonego miejscowego planu należy zaliczyć:

- przepis § 26 planu ust. 1 lit. d, f i a, w którym pominięto kilka obiektów wskazanych do ochrony w ramach tworzonej ewidencji zabytków,

- w przepisie § 37 planu pominięto ustalenia konserwatorskie, zawarte i uzgodnione wcześniej w projekcie planu. Paragraf ten ustala szczegółowe zasady zagospodarowania dla poszczególnych terenów, objętych planem,

- § 37 ust. 33 pkt 2 lit. d (obszar 1UP17, strefa B5 i W) dotyczy ochrony obiektu wpisanego do rejestru zabytków - wprowadzono przepis dotyczący istniejącej zabudowy mieszkaniowej: jej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy.

W opinii organu nadzoru przy ustalaniu planu doszło do naruszenia zasady określonej w art. 17 pkt 7 lit. b ustawy, co skutkuje jego nieważnością (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu wskazał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. ze względu na odmowę uzgodnienia przedkładany był Śląskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Katowicach, Delegaturze w Częstochowie, kilkakrotnie. Wszystkie wnioski jakie Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków przesyłał w uzgodnieniach negatywnych w formie postanowienia były wprowadzane do projektu planu. W podjętej w dniu [...] czerwca 2005 r. przez Radę Miejską w K. uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zostały wprowadzone wszystkie wnioski, jakie Śląski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Katowicach przesłał w ostatnim uzgodnieniu negatywnym - postanowienie z dnia [...] czerwca 2005 r. Warunki te uzgodnił wcześniej projektant planu, wprowadzając je następnie do projektu uchwały. Burmistrz K. wskazał, że w przyjętym planie zostały wprowadzone szczegółowe regulacje dotyczące zasad kształtowania zabudowy dla układu urbanistycznego K. (zgodnie z wnioskiem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach w projekcie uchwały określono wysokości zabudowy, określono proporcje otworów okiennych, wprowadzono nakaz stosowania tradycyjnych materiałów wykończeniowych jak również odpowiednie rozwiązania kolorystyczne, ustalono, że dla obecnego centrum istnieje możliwość zabudowy i utwardzenia całości działki, możliwość budowy w granicach z posesjami sąsiednimi).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu pierwszej instancji bezspornym jest, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały Burmistrz K. nie dysponował uzgodnieniem, o którym mowa powyżej. Przeciwnie, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. działająca z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach Kierownik Delegatury w Częstochowie odmówiła uzgodnienia przedłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., wskazując na brak uwzględnienia części wcześniejszych wniosków konserwatorskich. Pomimo takiego stanu rzeczy tego samego dnia, czyli 14 czerwca 2005 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, bądź istotne naruszenie trybu jego sporządzania skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody, stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji argumenty Burmistrza K., podnoszone w odpowiedzi na skargę i w pismach procesowych, nie mogą zostać uwzględnione. Przepis art. 17 precyzyjnie wylicza wszystkie czynności, których organ wykonawczy gminy winien dokonać przed przedłożeniem radzie projektu planu. Przesądza zatem o tym, że czynności te, w tym uzyskanie stosownych opinii i uzgodnień poprzedzać mają uchwalenie planu, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nadto argumentacja polegająca na tym, że chociaż z opóźnieniem w stosunku do daty uchwalenia planu, ale jednak uzgodnienie nastąpiło, nie jest wiarygodna. Wprawdzie w dniu [...] czerwca 2005 r., tj. 6 dni po uchwaleniu planu, Burmistrz K. zwrócił się pismem do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków Oddział w Częstochowie o ponowne uzgodnienie i istotnie postanowieniem Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r. "projekt" został uzgodniony, lecz w rzeczywistości do ponownego uzgodnienia został przesłany inny tekst niż uchwalony przez Radę Miejską. Fakt ten zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości. W przedłożonych dokumentach widnieje bowiem opatrzony pieczątką Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Katowicach Oddział w Częstochowie i pieczątką Archiwum tekst opatrzony datą [...] sierpnia 2005 r. (data podjęcia postanowienia uzgadniającego), który odbiega, zarówno numeracją konkretnych ustaleń, jak i ich treścią od tekstu uchwalonego w dniu [...] czerwca 2005 r. Na przedłożenie do uzgodnienia innego tekstu niż wcześniej uchwalony zwraca nadto uwagę w skardze także Wojewoda Śląski. Wbrew oświadczeniu Burmistrza K. złożonemu w trakcie rozprawy sądowej, iż do uzgodnienia przedłożył rzeczywistą uchwałę, fakt przedłożenia innego w istocie tekstu podkreśliła również działająca z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Kierownik Delegatury w Częstochowie w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. akcentując, iż w dniu [...] sierpnia 2005 r. Konserwator uzgodnił pozytywnie projekt planu, z uwagi na uwzględnienie w niezbędnym zakresie wniosków i wymogów konserwatorskich, tekst "nieobjęty uchwałą". Nadto, wbrew twierdzeniom Burmistrza K., rzeczywisty tekst uchwalony przez Radę Miejską w K. nie uwzględnia części różnic wyliczonych przez Urząd w kierowanym do Wojewody Śląskiego piśmie z dnia [...] lutego 2006 r., nie uwzględnia też części wniosków konserwatorskich i uwag wyliczonych w postanowieniu odmawiającym dokonania uzgodnienia z dnia [...] czerwca 2005 r. Tekst uchwalony przez Radę nie mógł zatem zostać pozytywnie uzgodniony. W dostatecznym zakresie wnioski te i uwagi uwzględnił dopiero tekst przedłożony do ponownego uzgodnienia, odmienny jednak od tekstu uchwalonego przez Radę Miejską.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina K., na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a.", zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania uchylonej uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], polegające na przyjęciu, że w dacie podejmowania uchwały wystąpił brak jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody konserwatora zabytków stanowiące tak rażące naruszenie procedury planistycznej nakazujące stwierdzenie nieważności planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a tym samym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały przy zastosowaniu art. 147 P.p.s.a.

- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 § 1, 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi oraz zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną zawartych w odpowiedzi na skargę, jak również niezbadanie pod względem zgodności z prawem sprawy w szerszym zakresie nie objętym zarzutami skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w istocie Burmistrz K. przeprowadził procedurę dotyczącą uzgodnień planu zagospodarowania przestrzennego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a zastrzeżenia i uwagi konserwatora zawarte w jego postanowieniu z dnia [...] czerwca 2005 r. zostały przedstawione Radzie Miasta i uwzględnione w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego, zgodnie z orzecznictwem administracyjnym, nawet brak uzgodnienia projektu nie oznacza, że uchwała w tym przedmiocie jest z mocy prawa nieważna. Uchwała jest nieważna jedynie w przypadku istotnego naruszenia trybu sporządzania projektu zagospodarowania przestrzennego. Istotne naruszenie trybu postępowania należy zaś rozumieć, jako takie naruszenie trybu prowadzące w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób się zgodzić z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku, że Burmistrz K. nie przeprowadził procedury w zakresie uzgodnień planu z konserwatorem zabytków. Przeciwnie, wskazane w postanowieniach konserwatora z dnia [...] kwietnia 2003 r., z dnia [...] listopada 2003 r., z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. wnioski zostały uwzględnione przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia uzgodnień późniejszych, które skutkowały wydaniem przez konserwatora zabytków postanowienia z dnia [...] sierpnia 2005 r., należało zatem oceniać w kontekście istotności naruszeń, o których mowa w art. 28 przedmiotowej ustawy i w dodatku pod kątem podstaw do uchylenia uchwały w całości lub w części.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP jest w pełni uzasadnione, jeżeli zostanie wzięty pod uwagę zakres rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w odniesieniu zarówno do zarzutów skargi jak i odpowiedzi na skargę. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu, powinien w pierwszej kolejności rozpoznać wszystkie zarzuty, a następnie korzystając z możliwości, jakie daje przepis art. 134 § 1 cyt. ustawy zbadać pod względem zgodności z prawem sprawę w szerszym zakresie, nieobjętym zarzutami stron. Powyższych wymogów nie spełnia zaskarżony wyrok, chociażby z tej przyczyny, że nie wszystkie zarzuty zostały przez Sąd rozpoznane. Nierozpoznanie przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów stron lub mało wnikliwe ich rozpoznanie powoduje konieczność ich rozpatrzenia przez Sąd II instancji, aby mieć podstawy do rozpoznania sprawy wniesionej wszczętą skargą kasacyjną i właściwej oceny zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja jest zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną niedopuszczalna z uwagi na obowiązujący model sądownictwa dwuinstancyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne regulacje, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru absolutnego, albowiem ustawodawca przewidział środki prawne, które dają szerokiemu kręgowi podmiotów wpływ na proces planistyczny.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego uchwalanym przez organ stanowiący gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego są rozumiane, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu a skończywszy na jego uchwaleniu.

W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd pierwszej instancji uwzględnić musiał także regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, [w:] CBOSA).

W przypadku naruszenia zasad i trybu sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny (kwalifikowany), co oznacza, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego będzie skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga, zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck Warszawa 2011, s. 263-265).

Przepis art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, obligował wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, do podjęcia kolejnych czynności, w tym do uzgodnienia projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. W sprawie jest bezsporne, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., działająca z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach Kierownik Delegatury w Częstochowie, odmówiła uzgodnienia przedłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., wskazując na brak uwzględnienia części wniosków konserwatorskich zawartych we wcześniejszych pismach organu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dotknięta istotną wadą w postaci naruszenia trybu jej uchwalenia. W dacie podejmowania uchwały, Burmistrz K. nie dysponował bowiem uzgodnieniem, o którym mowa w art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. Wbrew oświadczeniu Burmistrza K., fakt przedłożenia innego w istocie tekstu planu potwierdziła działająca z upoważnienia Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Kierownik Delegatury w Częstochowie akcentując, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. Konserwator uzgodnił pozytywnie tekst nieobjęty uchwałą.

Nie można zgodzić się z argumentacją strony skarżącej, że ustawowy obowiązek "uzgodnienia" nie oznacza wyłącznie obowiązku "pozytywnego", gdyż wtedy ustawodawca posłużyłby się zwrotem: "uzyskanie zgody". Niewątpliwie ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym z właściwym konserwatorem zabytków, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może, bowiem skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229).

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., albowiem w sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny zastosował, na podstawie art. 147 P.p.s.a, sankcję nieważności uchwały w całości.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 P.p.s.a. to należy zwrócić uwagę, że jest on jednym z przepisów wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych i nakazuje im w ramach kontroli stosować środki przewidziane ustawą. Jego naruszenie mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowania środka nieznanego ustawie. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. nie może być naruszony poprzez np. nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, czy do odpowiedzi na skargę (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1025/06; wyrok NSA z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II GSK 850/09, opubl. [w:] CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę, dokonując kontroli legalności ustosunkował się także do treści odpowiedzi na skargę oraz wszystkich pism procesowych.

Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na uchwały organów samorządu terytorialnego (art. 184 Konstytucji RP). Sądy administracyjne, prócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów, powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych celów, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Przepis ten niewątpliwie stanowi gwarancję dla skarżącego, że sąd dokona całościowej kontroli jego sprawy i zastosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa. Granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny nie pokrywają się z granicami wniesionej do tego sądu skargi (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104). W uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd podkreślił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1).

Przepis art. 134 P.p.s.a. nie może jednak stanowić generalnej podstawy zwalczania dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Jest on bowiem tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd pierwszej instancji nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia omawianego przepisu i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja kasatora w istocie stanowi powtórzenie wywodów już podniesionych w zwykłym środku zaskarżenia oraz w pismach procesowych. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał całościowej kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z postanowieniami u.p.z.p.

Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wyroku sąd jest zobligowany nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i WSA 2012 nr 6, poz. 101, s. 71). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Należy mieć także na uwadze, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, właściwie ocenił zabrany materiał dowodowy oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżąca Gmina nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto strona skarżąca nie przeprowadziła argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na meritum orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że postępowanie sądowe jest, co najmniej dwuinstancyjne. Legalność zaskarżonej uchwały została zbadana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, jako sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.