Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 657/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12,  art. 35,  art. 36
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. przyznaje J. R. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1000 (słownie: tysiąc złotych).


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu) J. R. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...).

Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ, powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] kwietnia 2018 r., powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy oraz podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających.

W tej samej dacie organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

ZER MSWiA udzielił odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z dnia [...] września 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury. Wskazał również, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w ABW Delegatura w [...] w dniu [...] maja 2005 r. Do ww. pisma dołączono wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) decyzję Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] czerwca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury wraz z otrzymaną informacją z IPN z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ww. ustawy.

W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wnioskodawca zwrócił się do Ministra o włączenie do akt sprawy określonych dokumentów i uwzględnienie ich przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

W dniu [...] grudnia 2018 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca złożył do Ministra ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem oznaczonym datą [...] lipca 2017 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ zwrócił się do Szefa ABW oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. Minister stwierdził, że ponaglenie w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia. Wskazał, że organ nie dysponuje dokumentacją wystarczającą do merytorycznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., nie może zatem wydać rozstrzygnięcia w sprawie.

Za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. IPN przesłał kopie akt osobowych dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy (sygn. [...]). Natomiast w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Szef ABW przekazał organowi informacje dotyczące służby wnioskodawcy oraz stanowisko w przedmiocie rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

W dniu [...] maja 2018 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca złożył do organu kolejne ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wnosząc o niezwłoczne rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem oznaczonym datą [...] lipca 2017 r.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. Minister zawiadomił wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 k.p.a. Jednocześnie poinformował, że rozpatrzenie sprawy powinno nastąpić do dnia [...] lipca 2018 r. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2018 r.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Szef ABW poinformował Ministra o zakończeniu kwerendy archiwalnej w sprawie wnioskodawcy oraz wskazał, że stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. należy uznać za ostateczne.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. wnioskodawca złożył do organu kolejne ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wnosząc o rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem oznaczonym datą [...] lipca 2017 r.

Pismem z dnia 14 września 2018 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. wnosząc o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w jak najkrótszym terminie,

2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego skarga dotyczy,

3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

4) zasądzenie kosztów postępowania,

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W motywach skargi skarżący przedstawił szczegółowo tok postępowania zainicjowany ww. wnioskiem. Wskazał w szczególności, że organ w okresie 14 miesięcy prowadzenia postępowania wykonał zaledwie trzy czynności - skierował pisma do ZER MSWiA, IPN oraz ABW. Organ dwukrotnie przedłużył prowadzone postępowanie nie informując kiedy ostatecznie wyda rozstrzygnięcie w sprawie. W związku z powyższym skarga jest w pełni uzasadniona.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Minister, działając na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), orzekł o odmowie wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy oraz poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował również, że do Urzędu wpłynęła znaczna ilość spraw w zakresie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4600). Podkreślił, że przekroczenie terminów załatwienia przedmiotowego wniosku nie wynika z rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z czynników obiektywnych.

Ponadto organ zakwestionował żądanie wymierzenia grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej we wnioskowanej kwocie, tak co do zasady, jak i wysokości. Podkreślił, iż nie unikał celowo rozstrzygnięcia sprawy, ale dokonał - zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi - zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem skargi J. R. uczynił "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Ministra w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA).

W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15; publ. j.w.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; publ. j.w.).

W wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (publ. j.w.) NSA stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r.

Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta nie jest sporna.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać należy, iż podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) stanowią przepisy tej ustawy, przy czym przepisy te nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw.

Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zauważyć również należy, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) prowadzone było w sposób przewlekły.

Z akt sprawy, że ww. wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2017 r. Pierwszą reakcją organu na przedmiotowy wniosek było pismo z dnia [...] września 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do dnia [...] kwietnia 2018 r. Jednocześnie (pismem z dnia [...] września 2017 r.) organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Odpowiedzi na powyższe Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił w dniu [...] września 2017 r. Kolejną czynnością organu było wystąpienie w dniu [...] stycznia 2018 r. do Szefa ABW oraz do IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy. Odpowiedź na powyższe pisma wpłynęła do Ministra z IPN w dniu [...] marca 2018 r., a od Szefa ABW w dniu [...] kwietnia 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ ponownie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do dnia [...] lipca 2018 r. W dniu [...] lipca 2018 r. do Ministra wpłynęło od Szefa ABW pismo informujące o zakończeniu kwerendy archiwalnej i podtrzymaniu jako ostatecznego stanowiska wyrażonego w piśnie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Od tego momentu organ nie podejmował już żadnych czynności w sprawie.

Z powyższego wynika, iż pierwsze czynności w sprawie podjęte zostały przez organ po upływie miesiąca od daty złożenia przez skarżącego wniosku (informacja o przewidywanym terminie rozpoznania wniosku). Następnie, po uzyskaniu w dniu [...] września 2017 r. odpowiedzi od Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, kolejne czynności w sprawie Minister podjął dopiero w styczniu 2018 r., a więc po upływie trzech miesięcy. Po uzyskaniu kolejnych informacji w sprawie z IPN w dniu [...] marca 2018 r. i od Szefa ABW w dniu [...] kwietnia 2018 r., organ dopiero po upływie miesiąca ([...] maja 2018 r.) poinformował skarżącego o nowym terminie rozpoznania sprawy, którego w istocie nie dotrzymał. Uczynił to zresztą po złożeniu przez skarżącego do akt sprawy kolejnego ponaglenia, co miało miejsce w dniu [...] maja 2018 r. W zasadzie od tego czasu do dnia wydania decyzji z dnia [...] października 2018 r., czyli przez okres niemal 5 miesięcy, Minister nie podjął żadnych czynności w sprawie. Organ nie podejmował również żadnych działań ponaglających w celu uzyskania od Szefa ABW ostatecznej informacji o wyniku kwerendy archiwalnej. Pismo w tej sprawie od Szefa ABW wpłynęło do Ministra dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. Łącznie od momentu złożenia przez skarżącego wniosku do dnia wydania przez organ decyzji upłynęło ponad 14 miesięcy.

Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W aktach sprawy znajdują się pisma skierowane do skarżącego o przedłużeniu terminu jej załatwienia, jednak we wskazanych terminach ([...] kwietnia 2018 r. i [...] lipca 2018 r.) sprawa nie została przez organ załatwiona.

Jak już wskazano powyżej, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...) nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego jest uzasadniony. Przy czym zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), tj. ponad 14 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, iż konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej.

Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu [...] października 2018 r., a więc po wniesieniu skargi, lecz przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie. Ta okoliczność powoduje, iż Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: CBOSA).

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia przez organ należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy. Określając wysokość grzywny (500 zł), poza oceną stopnia rażącej przewlekłości postępowania, Sąd wziął również pod uwagę pozycję Ministra w systemie organów Państwa i to jaka jest jego rola w kształtowaniu świadomości poszanowania prawa w społeczeństwie. Minister w zakresie wydawanych przez siebie decyzji jest naczelnym organem administracji rządowej, a powinności organu w zakresie terminowego rozpoznawania spraw są oczywiste.

Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1.000 zł) Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącego na wydanie decyzji pomimo kierowanych do organu ponagleń. Sąd uwzględnił również okoliczność, że skarżącemu znacząco obniżono świadczenie emerytalne, co - wobec zaniechania przez organ rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w rozsądnym terminie - musiało powodować u skarżącego brak poczucia stabilności w zakresie jego sytuacji bytowej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O wymierzeniu grzywny i przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 i 4 sentencji.