Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 177/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 4 maja 2022 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółki z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lutego 2022 r., Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. wniosła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku z 23 lipca 2021 r. złożonego w organie 28 lipca 2021 r. przez A. W. Q., działającego w imieniu i na rzecz A., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do czterech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie części działki nr [..], obręb S., gmina C., decyzją z 1 grudnia 2021 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W pkt 1 decyzji Wójt wskazał, że warunki obejmują budowę do czterech farm fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - instalację odnawialnego źródła energii.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M. decyzją z 11 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii wskazuje, że instalacja odnawialnego źródła energii jest to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Zdaniem Kolegium, z literalnego brzmienia przywołanej ustawy po pierwsze wynika, że elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, a po drugie, że każda elektrownia fotowoltaiczna – będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – co oznaczałoby, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jednakże w ocenie Kolegium, dokonanie interpretacji ww. przepisu z zastosowaniem jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Organ odwoławczy powołał się przy tym na orzecznictwo. Zdaniem Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję Wójt nie uwzględnił nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii, tj. ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 30 października 2021 r. Nowelizacja ta wymaga stosowania bezpośredniego w niniejszej sprawie, bowiem ustawodawca nie przewidział w tym względzie przepisów przejściowych.

Kolegium przypomniało, że zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: 1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641); 2) urządzeń innych niż wolnostojące. Natomiast w myśl art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW.

Z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji, uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego jak i decyzji o warunkach zabudowy, może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Powołując się na orzecznictwo Kolegium wskazało, że powyższe nie wyklucza możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jednakże wyżej wspomniana nowelizacja art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wprowadziła w pkt 1 wyjątek, dopuszczając możliwość realizacji wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki, bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium w tym zakresie. Tym samym, zdaniem Kolegium, uprawnione jest przyjęcie, że dla powyższego wyjątku zachodzi możliwość lokalizacji inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy bez konieczności spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego Kolegium uznało, że nie ma potrzeby dokonywania oceny wyżej opisanych przedsięwzięć pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Powyższe potwierdza uzasadnienie wspomnianej nowelizacji.

W konsekwencji, Kolegium uznało, że nie ma potrzeby dokonywania oceny przedsięwzięcia w postaci wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki pod kątem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., na co zezwala wyjątek z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Niewątpliwie bowiem takie przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii i nie zostało ono objęte zakresem przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W niniejszej sprawie planowana inwestycja obejmuje montaż paneli fotowoltaicznych o łącznej mocy do 4 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Dla przedmiotowej inwestycji ustalono, że łączna jej powierzchnia zabudowy obejmie 0,9900 ha. Działka przeznaczona pod inwestycję to grunty rolne RV i RVI oraz łąki klasy V i pastwiska klasy V. Planowaną farmę zakwalifikowano jako zabudowę przemysłową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z zaznaczeniem, iż z uwagi na zajętą powierzchnię zabudowy do 1 ha przedsięwzięcie to nie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo inwestor wskazał w swym wniosku, iż planuje zlokalizować swą inwestycję na ściśle określonej części działki nr [..].

W ocenie Kolegium, wobec przedstawionej przez wnioskodawcę charakterystyki inwestycji, wielkości, parametrów, a zwłaszcza zaplanowanej mocy urządzeń wytwarzających energię wynoszącej do 4 MW – organ I instancji przedwcześnie ocenił możliwość ustalenia warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności organ I instancji powinien dokonać analizy planowanej inwestycji pod kątem spełnienia przesłanek do zastosowania wyjątku z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i, w konsekwencji, z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Treść nowelizacji przepisu art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. dla zastosowania wyjątku wymaga instalacji fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW zlokalizowanej na użytkach rolnych klas V, VI, VIz i nieużytkach. W przypadku stwierdzenia przez organ I instancji, iż nie zachodzi możliwość zastosowania powyższego wyjątku, koniecznym stanie się ustalenie czy realizację instalacji z odnawialnego źródła energii przewidziano w studium. Jeśli odpowiedź na powyższe będzie negatywna ostatecznie organ I instancji winien poczynić dodatkowe ustalenia w kwestii spełnienia przez planowaną inwestycję warunku dobrego sąsiedztwa. W załączonej do zaskarżonej decyzji Analizie organ nie zawarł żadnych ustaleń w tym zakresie. Ponadto, nie załączył wymaganego prawem załącznika graficznego do analizy, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że inwestor winien ustosunkować się do kwestii terenu, na jakim planuje swoją inwestycję. Powołując się na orzecznictwo Kolegium podniosło, że według dominującej linii orzeczniczej co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o określonych parametrach, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Jak zauważył NSA, dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych lub dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek).

Następnie Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, nie mniej jednak w ocenie Kolegium, pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja, gdy część działki jest objęta planem miejscowym czy decyzją wydaną w trybie specustaw. Pogląd taki został potwierdzony w najnowszym orzecznictwie NSA. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby zachodził szczególny przypadek pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki, chyba że organ I instancji poczyni odmienne, bardziej szczegółowe ustalenia.

W świetle powyższego rzeczą organu i instancji będzie zwrócenie się do inwestora o wskazanie, czy podtrzymuje swój wniosek co do części działki nr [..]. Obowiązujące przepisy pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach jedynie na fragmencie działki ewidencyjnej. Dzięki temu inwestor będzie miał możliwość dostosować wniosek do wymogów prawnych. Jeżeli zaś inwestor podtrzyma swoje żądanie w pierwotnej wersji, organ I instancji będzie miał podstawę do uznania, że wnioskodawca jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku, co może uzasadniać wydanie decyzji odmownej.

Kolegium zwróciło także uwagę na to, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. Fakt, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym determinuje konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a. Oznacza to, że przepisy pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Natomiast dopuszczenie skorygowania wniosku na etapie postępowania odwoławczego, co prawdopodobnie skutkowałoby koniecznością sporządzenia nowej analizy, naruszałoby, w ocenie Kolegium, zasadę dwuinstancyjności.

W sprzeciwie od powyższej decyzji A. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;

b) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 100 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. pkt 1-6 u.p.z.p., podczas gdy planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.;

b) art. 10 ust 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że stanowią one podstawę do uznania, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc inwestycji dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, wymagane jest spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust 1 pkt 1-6 u.p.z.p., wbrew wyłączeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., podczas gdy przepisy art. 10 ust. 2a i 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odnoszą się do ustaleń studium, które jest wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie stanowią aktów prawa miejscowego i tym samym nie stanowią podstawy normatywnej dla rozstrzygnięcia administracyjnego, jakim jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy;

c) art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez ich błędne niezastosowanie i pominięcie faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;

d) art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym utożsamianiu pojęcia działki ewidencyjnej i terenu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że decyzja o warunkach zabudowy winna odnosić się co do zasady wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, podczas gdy decyzja ta może i w niniejszej sprawie odnosi się do części działki, tj. terenu jednoznacznie wyodrębnionego i przedstawionego na załączniku graficznym.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w zaskarżonej decyzji organ II instancji błędnie przyjął, wbrew brzmieniu przepisów i dominującej linii orzeczniczej, że wymienione w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacje odnawialnego źródła energii nie obejmują inwestycji o mocy przekraczającej 100 kW. W konsekwencji, organ błędnie uznał, że dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia niezbędne jest również spełnienie przesłanek unormowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., podczas gdy nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja stanowi instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. i korzysta z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Jednocześnie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii o określonych parametrach. Przeciwnie, w tym zakresie odsyła do definicji ustawowej - u.o.ź.e. Nie ma żadnego uzasadnienia dla stosowania przy interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów art. 10 ust. 2a, czy art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W tym kontekście całkowicie chybione jest stanowisko organu I instancji, jakoby należało zastosować wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji OZE o mocy przekraczającej 500 kW.

Spółka wskazała, że pierwszeństwo przy stosowaniu przepisów ma ich treść, a w tym przypadku art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi najmniejszych wątpliwości. Przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie znajdują zastosowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jakichkolwiek instalacji OZE w rozumieniu definicji legalnej zawartej w ustawie o.ź.e. Nie ma zatem znaczenia, jaka była intencja w zakresie uchwalenia przepisu, ale przepis jakiej treści został ostatecznie uchwalony i co z niego wynika w myśl zasady clara non sunt interpretanda. Ustawodawca w żaden sposób nie wiąże art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z art. 10 ust. 2a ani art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Powyższe potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Dalej wnosząca sprzeciw zauważyła, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącznie do instalacji odnawialnych źródeł energii o określonych parametrach, to w tym przypadku odesłałby do przepisów odrębnych albo wyłączyłby wprost stosowanie ww. przepisu w stosunku do określonych instalacji odnawialnych źródeł energii. Natomiast brak tak wyraźnego odesłania lub wyłączenia przez ustawodawcę uzasadnia przyjęcie, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a zatem również w przypadku planowanej inwestycji. Co więcej, na mocy art. 4 pkt 2 u.o.ź.e. zmieniającej m.in. u.p.z.p. z dniem 29 grudnia 2019 r. dodano instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Tym bardziej, że obiekty wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, takie jak farmy fotowoltaiczne, z reguły wprowadzają nowy sposób zagospodarowania terenu i niezasadne jest żądanie, aby przedsięwzięcia te były zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu. Rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii wprowadzono w związku z rozbieżnością orzeczniczą i mając na względzie potrzeby procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój. Ponadto, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla interpretacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ograniczającej pojęcie odnawialnych źródeł energii do określonego rodzaju. Taka wykładnia stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu i celem wprowadzonej nowelizacji.

Następnie Spółka przypomniała, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, wiec jego ustalenia nie mają charakteru normatywnego dla osób fizycznych i prawnych oraz dla innych podmiotów. Tym bardziej więc niezasadne jest stosowanie w niniejszej sprawie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które wskazują wyłącznie na elementy studium oraz obligatoryjne i fakultatywne elementy planu miejscowego.

W konsekwencji, zdaniem Spółki, w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

W dalszej kolejności Spółka przypomniała, że pojęcia działki ewidencyjnej i terenu na użytek rozpoznawania sprawy o wydanie warunków zabudowy nie są pojęciami tożsamymi. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien określać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy. W niniejszej sprawie wnioskodawca w złożonym wniosku przedstawił granice terenu, którego dotyczy wniosek i obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Ponadto, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zawiera przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy również posługując się pojęcie terenu (objętego wnioskiem), a nie pojęciem działki ewidencyjnej. Dodatkowo, również w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie rozróżnia się pojęcie działki i terenu. W świetle powyższego usprawiedliwiony jest wniosek, że treść ww. przepisów dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Spółka powołała przy tym orzecznictwo, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przestawić na załączniku graficznym do decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jego zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Na wstępie zaznaczyć należy, że sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasacyjne wobec decyzji organu I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji, co jest źródłem sporu między orzekającym w sprawie organem odwoławczym, wskazać należy, że ustalenie tego charakteru ma kluczowy wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Podkreślić przy tym należy, mając na uwadze zakreśloną wyżej istotę analizowanego środka zaskarżenia (sprzeciwu) z perspektywy dopuszczalnej kontroli sądowej, że tego rodzaju analiza nie narusza art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

Zauważyć zatem w odniesieniu do rozstrzygnięcia tego zagadnienia należy, że z dniem 29 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego uregulowania, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 nie stosuje się nie tylko do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, ale także do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt u.o.e. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej, wprowadzając jednoznaczne uregulowanie, według którego planowaną inwestycję należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.e. w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją powyższego jest brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Co więcej, zgodnie z art. 2 pkt 13 u.o.e. instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- 3 a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Z powyższych uregulowań nie wynika zatem ograniczenie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy, np. do 100 kW, czy do 500 kW.

Natomiast, kolejną kwestią, wymagającą oceny, jest wpływ ww. nowelizacji ustawy o odnawialnych źródłach energii, wynikającej z ustawy z 17 września 2021 r., która weszła w życie 30 października 2021 r., na okoliczności niniejszej sprawy. Zgodnie z prowadzonym w wyniku tej nowelizacji art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące.

Powyższe oznacza, że w odniesieniu do inwestycji, którą planuje sprzeciwiająca, a więc o mocy przekraczającej nie tylko 500 kW, ale także 1000 kW (planowana inwestycja dotyczy inwestycji w zakresie budowy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 4 MW), konieczna jest analiza jej zgodności ze studium, bowiem nie stanowi ona wyjątku, wobec którego mógłby znaleźć zastosowanie pkt 1 ust. 2a art. 10 u.p.z.p., a to ze względu na planowaną moc elektrowni, znacznie przekraczającą przewidziany wyjątek. Podobną ocenę wyraziło Kolegium (por. str. 3 decyzji), jednakże – w jego ocenie – uzasadnia to ocenę inwestycji z perspektywy spełnienia przez nią warunku "dobrego sąsiedztwa", co oznacza zarazem, że w takiej sytuacji, w ocenie Kolegium, nie stosuje się art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, o czym mowa już była powyżej, takie stanowisko Kolegium i organu I instancji jest chybione. Jednocześnie, mimo błędnego stanowiska w kwestii zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p., organ I instancji nie dokonał w istocie oceny inwestycji z perspektywy jej zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie, okolicznością, która ostatecznie zadecydowała o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy było zaniechanie dokonania oceny inwestycji z perspektywy jej zgodności ze studium oraz konieczność zastosowania art. 79a § 1 k.p.a., który wprowadza tzw. wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczalności realizacji zaplanowanej inwestycji o parametrach, wynikających z wniosku inwestycyjnego, umożliwiające mu korektę wniosku. Zdaniem Kolegium, nieprawidłowe byłoby zastosowanie tej instytucji przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy mogłoby to skutkować przedłożeniem zupełnie nowego wniosku inwestycyjnego. W ocenie Sądu, naruszenie tego przepisu przez organ nie kreuje automatycznie podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji Kolegium wskazującej na brak możliwości konwalidowania uchybień organu I instancji w kwestii ustalenia zakresu wniosku (także w kontekście realizacji inwestycji na części działki) i możliwości jego korekty, wyjaśnić należy, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. Konieczność doprecyzowanie zakresu wniosku ze względu na okoliczności wynikające z prawa materialnego, przeprowadzenia dowodu, uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania lub uzupełnienia rozstrzygnięcia mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji. Organ odwoławczy zatem w sposób nieuprawniony w okolicznościach niniejszej sprawy uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Nastąpiło to w sytuacji, gdy możliwe było przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego i dowodowego w niezbędnym zakresie. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny sprawy, dopuścił niezbędne dowody, ocenił je i uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Wątpliwości Kolegium w istocie wzbudziła ocena materialnoprawna wniosku inwestycyjnego. W takich okolicznościach jednak trudno stwierdzić istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji. Z pewnością mieści się w kompetencjach organu odwoławczego poinformowanie inwestora o możliwych korektach wniosku oraz dokonanie analizy studium uwarunkowań i kierunków gminy, jeśli taka analiza jest konieczna w świetle przepisów przejściowych ustawy nowelizującej ustawę o odnawialnych źródłach energii, tj. ustawy z 17 września 2021 r. (która weszła w życie 30 października 2021 r.), oraz weryfikacja, czy przewiduje ono możliwość lokalizacji urządzeń fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 1000 kW na działce nr [..] (jej części), obr. S., względnie – ustalenie tych warunków dla inwestycji, co do której inwestor zdecydowałby się na ewentualną korektę wniosku inwestycyjnego.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia (bądź odmowy ustalenia) przez organ I instancji oraz organ odwoławczy warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na części działki nr [..], a szerzej rzecz ujmując, czy dopuszczalne jest objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, należy stwierdzić, że jest to kwestia z zakresu prawa materialnego, która w niniejszym postępowaniu sądowym, zainicjowanym sprzeciwem Spółki będącej inwestorem, z uwagi na granice rozpoznania tego środka prawnego zakreślone w art. 64e p.p.s.a., nie podlegała rozpoznaniu Sądu, gdyż nie stanowiła przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu kwestię tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno rozstrzygnąć (co zresztą uczyniło, aczkolwiek niezgodnie z oczekiwaniem sprzeciwiającej), dając wyraz swemu stanowisku w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższego, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to rozstrzygnięcie uchylające decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa powróci na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania i w jego ramach - zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji co do meritum oraz rozpoznania odwołania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygając w przedmiocie kosztów postępowania (punkt 2 wyroku), sąd orzekł o zwrocie od organu na rzecz sprzeciwiającej kwoty 100 zł, co znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).