Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 171/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 573/12 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji dotyczącej pozwolenia na przebudowę budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 573/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.S. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji dotyczącej pozwolenia na przebudowę budynku.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Prezydent Grudziądza zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku, w którym prowadzona była działalność handlowa (sklep z ceramiką ścienną), na obiekt usługowo – handlowy, przy ul. [...] w G. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] października 2011r.

W dniu 3 stycznia 2012 r. do Urzędu Miejskiego w G. wpłynął wniosek J.S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wymienioną decyzją ostateczną. Wnioskodawca powołał się na przyczynę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., twierdząc, że jako strona postępowania nie brał w nim udziału bez własnej winy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] Prezydent Grudziądza odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przebudowa prowadzona jest w istniejącym budynku, na terenie działki nr [...] i mając na uwadze powyższe stwierdził, że zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działki objętej pozwoleniem na budowę, a zatem wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano również, że wymieniona przez wnioskodawcę działka nr [...] jest działką drogową, której współużytkownikiem wieczystym jest firma [...] S.A., natomiast zgodnie z art. 206 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. W praktyce przepis ten w odniesieniu do nieruchomości drogowych, w ocenie organu, oznacza, że każdy ze współwłaścicieli może przechodzić i przejeżdżać przez drogę wewnętrzną stanowiącą przedmiot współwłasności i żaden z pozostałych współwłaścicieli nie może temu przeszkodzić.

W świetle powyższego uznano, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a tym samym nie posiada legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Na skutek złożonego od powyższego rozstrzygnięcia odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko - Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, iż bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością, na której przewidziano inwestycję nie przesądza o statusie strony, a prawo współużytkowania wieczystego drogi wewnętrznej na danym terenie nie wpływa na legitymację do bycia stroną postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, przebudowa budynku na działce inwestora nie zmienia parametrów technicznych drogi, nie utrwala ograniczeń w zakresie użytkowania drogi; trudno tym samym wywieść wniosek, iż współużytkowanie drogi daje legitymację do bycia stroną w procesie inwestycji budowlanych na terenie sąsiadującym z drogą, przy czym samowolne parkowanie klientów inwestora na terenie nieruchomości odwołującego się oraz niewłaściwe zachowanie dostawców nie jest wystarczającą przesłanką do wywiedzenia legitymacji, iż współużytkowanie drogi wewnętrznej daje legitymację do bycia stroną w procesie inwestycyjnym (udzieleniu pozwolenia na przebudowę).

W ocenie Wojewody, przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest niewątpliwie lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 K.p.a., co oznacza, że cytowany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, dlatego też przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie ma podmiot, który wnioskuje o wznowienie postępowania z uwagi na ewentualne zagrożenie swoich interesów ekonomicznych lub faktycznych, które nie mogą być utożsamiane z interesem prawnym.

W skardze na powyższą decyzję J.S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej podnosząc, że organy administracji w wadliwy sposób interpretują pojęcie strony postępowania, a nadto w sposób wadliwy wywodzą definicję obszaru oddziaływania inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący nie wniósł żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie w związku z czym nie znaleziono podstaw prawnych do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., a przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 6 września 2012 r. uczestnik postępowania - [...] S.A. wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, gdyż przebudowa przedmiotowego budynku nie utrwala ograniczeń w zakresie użytkowania drogi i nie daje legitymacji do bycia stroną w procesie inwestycji budowlanych na terenie sąsiadującym z drogą jej współużytkownikom wieczystym, a ponadto nie istnieje żaden przepis prawa materialnego, z którego można by wywodzić interes prawny skarżącego, a nawet sam skarżący takiego przepisu nie wskazał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że wywiedziona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na istotę postępowania wznowieniowego oraz przytoczył przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczący stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy definiującym obszar oddziaływania obiektu. Nadto podniósł, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ww. ustawy należą m. in. przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane. Dalej Sąd wyjaśnił także, że celem regulacji zawartej art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, powodując, że stroną postępowania jest ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Takiej natomiast okoliczności skarżący nie wykazał.

Nadto Sąd zaznaczył, że przedmiotem pozwolenia na budowę nie była budowa obiektu, lecz czynności adaptacyjne polegające na wewnętrznej przebudowie obiektu, zatem sam fakt istnienia obiektu nic nie zmieniał w sferze dotychczasowego oddziaływania. Obiekt był wzniesiony na terenie przewidzianym w planie miejscowym pod funkcję usługowo - handlową i taką też funkcję pełnił uprzednio, przed podjęciem adaptacyjnych prac budowlanych.

W ocenie Sądu w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ustawy Prawo budowlane, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także wykonywanie innych robót budowlanych wymagających pozwolenia, odpowiada warunkom techniczno- budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Zdaniem Sądu skarżący nie wskazywał na naruszenie warunków techniczno-budowlanych, lecz odniósł się do zwiększenia natężenia ruchu, utrudnienia w korzystaniu ze współposiadania rzeczy wspólnej w zgodzie z uprawnieniami innych podmiotów. Jednakże wzmożony ruch samochodów na drodze, której skarżący jest współużytkownikiem wieczystym, jest okolicznością niemającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania jego nieruchomości. Bowiem ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojawienie się wzmożonego ruchu samochodów, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może być brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie może uzasadniać przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Dalej Sąd zaznaczył, że zaadaptowany aktualnie obiekt pełni tę samą funkcję co poprzednio, a wzrost liczby klientów czy parkowanie samochodów w sposób zakłócający swobodne korzystnie z nieruchomości przez współużytkowników nieruchomości sąsiedniej nie czyni stroną postępowania podmiotu w sprawie pozwolenia na przebudowę obiektu współużytkownika nieruchomości sąsiedniej.

Zdaniem Sądu, aby ocenić, że doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, naruszenie musi mieć charakter obiektywny w takim znaczeniu, że wbrew przepisom prawa powstały uciążliwości, które muszą być oceniane jako spełniające warunki określone w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Nie mogą być one natomiast uzależnione od tego czy dany obiekt, w którym świadczy się na rzecz klientów określonego rodzaju usługi, wybudowany na nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługowo - handlową cieszy się dużym zainteresowaniem czy też nie, a zatem czy klienci często korzystają z danego obiektu czy też nie. W przeciwnym razie w kręgu podmiotów, którym przysługiwać miałby status strony znalazłyby się osoby, którym z pobudek wyłącznie subiektywnych przeszkadzałoby sąsiedztwo danego obiektu. Jeśli dany obiekt pełni funkcję zgodną z przeznaczeniem nieruchomości, to nie ma podstaw do uznania, że zakłóca uzasadnione interesy osób trzecich podlegające ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu nieruchomość należąca do skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skarżący musiałby wskazać konkretny przepis, przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z jego nieruchomości. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

W konsekwencji uznano więc, że jak słusznie ocenił organ we wznowionym postępowaniu, możliwe byłoby uchylenie decyzji ostatecznej tylko w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 K.p.a. Powołanie przez skarżącego podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w świetle interpretacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na ustalenie, że podana podstawa wznowienia występuje, zatem wobec braku podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji, skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J.S. zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a/ wadliwą wykładnię art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i uznanie w oparciu o wadliwe ustalenie bądź brak ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w procesie o wydanie pozwolenia na budowę, a co za tym idzie nie przysługuje mu uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Grudziądza z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

W konsekwencji naruszenia prawa materialnego doszło do wadliwej wykładni przepisów prawa budowlanego i skutkowało wydaniem wadliwego wyroku.

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a/ art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę bez uprzednio wydanej decyzji stanowiącej pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Tym samym naruszono art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. W sprawie niniejszej chodzi o brak decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), w którym przewidziano wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonywanie prac wymienionych w tym przepisie,

b/ art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja SKO w B. posiada uzasadnienie prawne, gdy tymczasem w rzeczonym orzeczeniu brak jest odwołania od przepisów prawa na podstawie którego organ wywiódł, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w szczególności gdy w procesie o wydanie pozwolenia na budowę nie ustalono bądź ustalono w sposób wadliwy obszar oddziaływania inwestycji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący jest wraz z inwestorem współwłaścicielem drogi stanowiącej bezpośrednie sąsiedztwo działki, której dotyczy pozwolenie na budowę oraz jest właścicielem działki nr [...] bezpośrednio przyległej do tej nieruchomości. Nadto w sferze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę, leży nieruchomość położona przy ul. [...], wpisana do rejestru zabytków. Zatem wydając pozwolenie na budowę organ winien mieć na uwadze treść ustawy o ochronie zabytków i ustalić czy inwestycja odpowiada wymogom ww. aktu prawnego. Tymczasem organ wydając przedmiotowe pozwolenie na budowę uprzednio nie uzyskał decyzji konserwatora zabytków. Okoliczność ta umknęła Sądowi pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego istotne w sprawie jest, że inwestor nie dostosował infrastruktury komunikacyjnej dla potrzeb projektowanego budynku przerzucając ciężar zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych na właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zatem obsługa obiektu powoduje naruszenie prawa własności. W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom Sądu, skarżący wskazał prawo które jest przedmiotem naruszeń i świadczy o istnieniu po jego stronie interesu prawnego.

W ocenie skarżącego naruszono przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem wadliwie ustalono krąg osób, które winny brać udział w postępowaniu. Zdaniem skarżącego skoro nie ustalono obszaru oddziaływania inwestycji bądź ustalono go w sposób niewłaściwy, to nie można stwierdzić, że skarżący nie posiada interesu prawnego. Nadto skarżący wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji nie zamyka się w granicach działki inwestora i działki drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie jedynie informacyjnie podkreślić należy, iż wniesiona skarga kasacyjna w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie została w pełni prawidłowo sformuowana. W obu zamieszczonych tam zarzutach powołano się na naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), w sytuacji gdy przepis art. 1 P.p.s.a. nie zawiera w swej jednostce redakcyjnej takiego uregulowania. Ponadto skarżący powołuje się na naruszenie prawa wykazując cytat: "iż decyzja SKO w B. posiada"- koniec cytatu, w sytuacji gdy skarga dotyczy decyzji Wojewody Kujawsko - Pomorskiego. Oczywiście wadliwość ta nie uniemożliwia rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie wydane decyzje podjęte zostały we wznowionym postępowaniu. Skarżący powoływał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc że będąc stroną w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Grudziądza z dnia [...] września 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. pozwolenia na przebudowę istniejącego budynku, w którym prowadzona była działalność handlowa (sklep z ceramiką ścienną), na obiekt usługowo – handlowy, przy ul. [...] w G. - działka nr [...], bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Skarżący uzasadniając żądanie wznowienia postępowania wskazywał na okoliczność bycia właścicielem sąsiedniej działki nr [...] i współwłaścicielem (również z inwestorem) działki nr [...] będącej drogą, podnosząc że projektowana budowa doprowadziła do znacznego utrudnienia komunikacyjnego, parkingi na terenie należącym do ww. użytkowane są bez jego wiedzy i zgody, a ponadto po terenie drogi stanowiącej jego własność prowadzony jest ruch samochodów dostawczych.

Natomiast organy architektoniczno-budowlane uznały we wznowionym postępowaniu, badając przesłankę z pkt 4 art. 145 § 1 K.p.a., iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], stąd też po wszczęciu postepowania w przedmiotowej sprawie zastosowały konstrukcję prawną z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją tej normy organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

Tym samym brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej, na którą powoływał się skarżący, nie pozwolił na ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, gdyż uznano w zaskarżonym wyroku, iż J.S. nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i zatwierdzenia pozwolenia na wykonanie robót polegających na przebudowie istniejącego budynku na obiekt usługowo-handlowy zakończonego decyzją Prezydenta Grudziądza z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Stanowisko to, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w pełni zasługuje na aprobatę.

Postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, pomimo że jest postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie, to nie zmienia się jego zasadniczy przedmiot. W konsekwencji badanie przymiotu strony w tym postępowaniu, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji, podlega regułom określonym w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy, a więc tak jak w postępowaniu zwyczajnym.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a., co nie oznacza, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 K.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Wskazać następnie należy, że w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą nie tylko przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw.

W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06; wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1158/11 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotne zatem jest, aby przepisy te wprowadzały ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że obszar oddziaływania budynku to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się bowiem do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Takie ewentualne skutki funkcjonowania inwestycji na działce jak utrudnienia komunikacyjne, na co wskazuje skarżący, czy też kurz, hałas, bądź emisja spalin spowodowana wzmożonym ruchem samochodowym nie decydują o statusie strony postępowania właścicieli działek na nie narażonych.

Celem regulacji zawartej art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, powodując, że stroną postępowania jest ten podmiot, któremu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Takiej natomiast okoliczności skarżący nie wykazał we wniosku o wznowienie postępowania sporządzonym dnia 30 grudnia 2011 r. jak i w całym wznowionym postępowaniu. Zatem tak naprawdę J.S., który prowadzi własną działalność gospodarczą na sąsiedniej działce, wskazywał wyłącznie na interes faktyczny w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Grudziądza z dnia [...] września 2011 r. nr [...].

Tym samym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie można skutecznie Sądowi pierwszej instancji zarzucić błędnej wykładni art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż ta została przedstawiona w sposób prawidłowy tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji miał na uwadze to, iż przedmiotem spornego pozwolenia nie była budowa obiektu, lecz czynności adaptacyjne polegające na wewnętrznej przebudowie obiektu, zatem sam fakt istnienia obiektu nic nie zmieniał w sferze dotychczasowego oddziaływania. Obiekt był wzniesiony na terenie przewidzianym w planie miejscowym pod funkcję usługowo - handlową i taką też funkcję pełnił uprzednio, przed podjęciem adaptacyjnych prac budowlanych.

Tym samym wyłączne powoływanie się przez skarżącego na wzmożony ruch samochodów na drodze, której jest współużytkownikiem wieczystym, czy też inne utrudnienia komunikacyjne, jest okolicznością niemającą wpływu na ocenę możliwości zagospodarowania jego nieruchomości. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają natomiast podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.

Brak przymiotu strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Prezydenta Grudziądza z dnia [...] września 2011 r. nr [...], pozwalał na podjęcie wobec skarżącego decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Taka forma rozstrzygnięcia końcowego we wznowionym postępowaniu nie pozwalała natomiast na ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy pozwolenia na budowę. W postępowaniu wznowieniowym może dojść do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a ma to miejsce jedynie wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wykazania, że decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad wskazanych w podaniu o wznowienie. Dopiero wówczas można ponownie raz jeszcze rozpoznać sprawę w jej całokształcie. W rozpoznawanej sprawie nie było to, z powodów wyżej wskazanych, możliwe. Uwaga ta została uczyniona, albowiem J.S. powołuje się na etapie skargi kasacyjnej na naruszenie przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, wskazując na okoliczność wpisania do rejestru zabytków, zabytku znajdującego się na jego nieruchomości nr [...], a w konsekwencji wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymogu uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Czynienie takiego zarzutu nie może odnieść jednak zamierzonego skutku albowiem wiązałoby się to z merytoryczną oceną ostatecznej decyzji, która na skutek braku przymiotu strony nie została przecież uchylona. Tylko w ramach trybu z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. możliwe byłoby przeprowadzenie takiego badania, jednakże jak już wyżej zaznaczono niezaistnienie przesłanki wznowieniowej w tej sprawie nie pozwala na ponowne rozpatrzenie sprawy przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Dlatego też nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jak i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę bez uprzednio wydanej decyzji stanowiącej pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zakres rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. nie pozwala bowiem na merytoryczną ocenę decyzji ostatecznej w odniesieniu do wskazywanych wymogów konserwatorskich,

Skoro zatem decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sposób prawidłowy wskazywała obszar oddziaływania spornego obiektu zamykający się w granicach zainwestowanej działki nr [...], a tym samym prawidłowo oznaczała strony tego postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, zaś postępowanie rozpoznawcze w tej sprawie wykazało brak zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to należy jednoznacznie uznać, iż w takich okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił wniesioną skargę na decyzję wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro nie było podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Nie jest zatem również zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja cytat: "SKO w B."- koniec cytatu, posiada uzasadnienie prawne, gdy tymczasem w rzeczonym orzeczeniu brak jest odwołania od przepisów prawa na podstawie którego organ wywiódł, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w szczególności gdy w procesie o wydanie pozwolenia na budowę nie ustalono, bądź ustalono w sposób wadliwy obszar oddziaływania inwestycji. Niewątpliwie bowiem prawidłowo ustalono, że obszar oddziaływania spornego obiektu zamyka się w ramach terenu inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...], zaś bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością, na której przewidziano inwestycję nie przesądza o statusie strony, a prawo współużytkowania wieczystego drogi wewnętrznej na danym terenie nie wpływa na legitymację do bycia stroną postępowania.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.