Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1707/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2018 r. sprawy ze skarg M. N., B. N., M. P., E. K. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 września 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r. znak [...] Burmistrz R. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] - [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w R. (ul. [...]) na cele realizacji zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi, z pawilonem usługowo- handlowym, z przyłączami infrastruktury technicznej (wody, gazu, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej), z budową stacji transformatorowej 15/0,4 kV z parkingami.

W decyzji ustalono w zakresie wskaźników i parametrów podlegających regulacji przepisów rozporządzenia następujące warunki:

- linia zabudowy "nieprzekraczalna" w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej

- wskaźnik zabudowy do 25,4%

- szerokość elewacji frontowej "od 22,7 do 34,1 m"

- wysokość kalenicy głównej od 12,5 do 13,7 m

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 9,5 do 11,0 m

Do decyzji dołączono:

Zał. Nr l (graficzny) z oznaczeniem terenu inwestycji oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Zał. Nr 2 (graficzny) z pokazaniem obszaru analizy linii rozgraniczających "teren inwestycji kubaturowej",

Zał. Nr 3 (tekstowy) p.t. "wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu".

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. N., E. K., B. N., J. N. i M. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 września 2017 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie jest nieuzasadnione, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawowy zarzut stron skarżących to dopuszczenie zabudowy która zdecydowanie odbiegać będzie od otoczenia. W świetle faktycznych okoliczności sprawy i analizy stanu i form zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie - zarzut taki jest bezpodstawny, by nie rzec "absurdalny". Przedstawiona przez inwestora koncepcja pokazuje zamiar realizacji zespołu budynków wielorodzinnych o trzech kondygnacjach (w tym jedna w kubaturze dachu) z użytkowym przyziemiem o architekturze i gabarytach nie odbiegających (poza szerokością elewacji frontowej w jednym z zespołów) od zabudowy sąsiedniej, a niejednokrotnie niższych. Tymczasem inwentaryzacja fotograficzna zabudowy w obszarze analizy wskazuje, że znajdują się tam budynki reprezentujące wielką różnorodność stylów, form i gabarytów, od budynków parterowych po pięciokondygnacyjne, od dachów płaskich (stropodachów) po dachy strome i bardzo strome, od szerokości elewacji 8 - metrowych, po elewacje kilkunasto, a nawet 20- i 30-metrowe. Pobliże lokalizacji projektowanej zabudowy (od strony południowo-wschodniej) to zespół wielkogabarytowych budynków [...] i hotelu [...].

W ocenie Kolegium przyjęte parametry z tolerancją "od - do" utrzymaną w dopuszczalnych rozpiętościach, mając na uwadze wielkości występujące w obszarze analizy, także w przypadku parametru szerokości elewacji frontowej (22,7 do 34,1 m), który w obszarze sąsiednim przybiera wielkości sięgające w skrajnych przypadkach 34,0 m i 36,0 m. Przyjęta rozpiętość tego parametru rzędu 11,4 m pozwala na ukształtowanie zabudowy wielorodzinnej o zróżnicowanych szerokościach elewacji frontowej i kalenicach na wysokości od 12,5 do 13,7m. Uwzględniając dodatkowo warunek "wizualnego rozczłonkowania bryły budynków" poprzez zróżnicowanie wysokości poszczególnych segmentów i np. poprzez uskokowe cofnięcia gabarytu poziomego obrysu budynku - może być uzyskany pozytywny efekt wizualnego nawiązania do znajdującej się także w sąsiedztwie zabudowy o mniejszych gabarytach (jakkolwiek często wcale nie mniejszej wysokości). W konsekwencji Kolegium nie podzieliło obawy powstania zabudowy mogącej zagrozić ładowi przestrzennemu w rejonie planowanej inwestycji. Skarżący wnoszą, by projektowaną zabudowę ograniczyć do zespołu dwu- lub czterorodzinnych budynków mieszkalnych, nie biorąc pod uwagę, że to inwestor ma wyłączne prawo do kształtowania swojego zamierzenia, rzeczą zaś organu jest ocena, czy zgłoszony zamiar może być zrealizowany bez istotnego naruszenia zasad określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisach rozporządzenia. W odniesieniu do zarzutu niewystarczalności istniejącego uzbrojenia dla potrzeb realizacji zamierzenia objętego wnioskiem – Kolegium zwróciło uwagę, że zarzut ten jest bezpodstawny, ponieważ inwestycja uzyskała odpowiednie uzgodnienia w zakresie: przyłączenia energii elektrycznej doprowadzenia gazu ziemnego, zaopatrzenia w wodę, odprowadzenia ścieków oraz odprowadzenia wód opadowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło też, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem odwołania i jest obowiązany do zbadania zgodności z prawem samej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania. Przeprowadzone w tym zakresie badanie wykazało, że decyzja może być pozytywnie zweryfikowana, bowiem poza niesprzecznością z zasadami określania warunków i parametrów nowej zabudowy, podlegających regulacji przepisów rozporządzenia:

- postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a.,

- w postępowaniu wykorzystano urzędowe kopie mapy zasadniczej, odpowiadające wymaganiom art. 52 ust. 2 u.p.z.p.,

- projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ku temu uprawnienia,

- projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia, w tym Ministra Zdrowia, Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Powiatowego Zarządu Dróg, zarządcy dróg miejskich oraz Starosty Powiatowego,

- uzasadnienie decyzji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a, bowiem zawiera odniesienie się do zgłaszanych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń stron. W postępowaniu organ bieżąco analizował zastrzeżenia i uwagi stron, czego wyrazem jest sporządzenie 9 kolejnych projektów decyzji i kilkakrotne udostępnianie tych projektów wraz z aktami sprawy - do wglądu.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. N., M. P., E. K., J. N. i B. N.. Wskazali na poprzednio wydaną w sprawie decyzję kasatoryjną z 2016 roku, w której SKO zajęło dokładnie przeciwne stanowisko niż w zaskarżonej obecnie decyzji. Zdaniem skarżących przy sporządzaniu analizy urbanistyczno - architektonicznej należy uwzględnić tylko zabudowę o takim samym charakterze i funkcjach. Nie można na podstawie takich obiektów jak szpitale, sanatoria czy hotele ustalać parametrów zabudowy wielorodzinnej, jak to miało miejsce w zaskarżonej decyzji. Przyjęcie parametrów zabudowy zbliżonej do planowanej nie pozwoliłoby na ustalenie parametrów nowej zabudowy na tak wysokim poziomie. Skarżący nie zgodzili się z informacją, iż uwagi i zastrzeżenia stron, wnoszone w toku postępowania, były poddane analizie i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i wskazało, że skarga jest oczywiście nieuzasadniona. Przyznało, że istotnie - prezentowane stanowiska Kolegium w decyzjach z 2016 r. i 2017 r. mogą jawić się, jako sprzeczne. Zwrócić jednak należy uwagę, że w decyzji z 2016 r. organ odwoławczy wskazał na "niejasne kryteria doboru działek do analizy" oraz stwierdził, że ewentualne odstępstwa od obowiązku analizy całej zabudowy w zakreślonym obszarze sąsiednim mogą wynikać ze szczególnych okoliczności sprawy. Rozpatrując ponownie w II instancji sprawę skład orzekający Kolegium doszedł do przekonania, że ustalenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy w wielkościach wskazanych przez wnioskodawcę, (lecz znajdujących też potwierdzenie w wynikach analizy) - nie wpłynie w żaden widoczny sposób na zastany w sąsiedztwie ład przestrzenny. Kolegium uznało w konsekwencji, że kryteria doboru działek do analizy zostały przez organ orzekający w I instancji wyjaśnione. Nie został też naruszony - wbrew zarzutowi - przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa zarówno mieszkaniowa jak i usługowa - co spełnia warunek kontynuacji funkcji. Stwierdzono przy tym, że - wbrew wywodom skarżących - przy analizie zabudowy sąsiedniej w zakresie cech, parametrów i gabarytów, nie ma znaczenia ich funkcja (sposób użytkowania). Nie znajduje na koniec potwierdzenia zarzut, jakoby organ orzekający nie poddał analizie wnoszonych w toku postępowania uwag i zastrzeżeń stron skarżących. Przeczy temu uzasadnienie decyzji organu I instancji zawierające szczegółowe odniesienie się do zgłoszonych zastrzeżeń.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że musi zostać uchylona wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza R. , bowiem sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna, poprzedzająca decyzję organu I instancji posiada braki i uchybienia. W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) – dalej "u.p.z.p." - stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. - rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej "rozporządzenie" - określone zostały parametry tej zabudowy tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną.

Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analiza urbanistyczna i nawiązujące do niej uzasadnienie decyzji powinny zawierać jasną i przekonującą argumentację dla dopuszczonych i przyjętych parametrów planowanej inwestycji.

Podstawowym warunkiem uznania analizy za prawidłową jest właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem to jego granice w istocie determinują przedmiot i wyniki analizy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy, zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu. Ustawodawca wskazał na minimalną wielkość obszaru analizowanego, dopuszczając w tym zakresie pewną dowolność. O ile jednak autor analizy odstąpi od typowego sposobu ustalania granic obszaru analizowanego (trzykrotna szerokość frontu działki), winien przyjęty przez siebie odmienny sposób ustalenia tych granic uzasadnić.

Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2650/15 (wyrok dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Należy także zauważyć, że część działki pełniąca funkcję frontu nie musi koniecznie pokrywać się z całym bokiem przylegającym bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, bowiem wjazd lub wejście może nie odbywać się na całej szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, lecz jedynie na jej określonym fragmencie i właśnie ten fragment zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi front działki. W analizowanych okolicznościach faktycznych natomiast, jak wskazano powyżej, organ za front działki przyjął odcinek, na który składa się suma frontów różnych działek, co już stanowi o naruszeniu cytowanego § 2 pkt 5 rozporządzenia".

Podobna sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, bowiem teren inwestycji stanowi szereg działek przylegających do drogi publicznej – ul. [...]. W analizie stwierdzono, że "za front działki przyjęto południową granicę działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przylegających do działki drogowej nr [...] – ul. [...]. Obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem powinien obejmować teren do około 390 m".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy i ponownym sporządzaniu analizy należy rozważyć, czy faktycznie cała suma frontów poszczególnych działek stanowi "front działki" w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia. Trzeba zwrócić uwagę, że przyjęty front działki na poziomie 130 m daje bardzo rozległy obszar analizowany – okręg o średnicy niemal kilometra.

Z kolei w wyroku z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 899/17 (LEX nr 2446438) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "W judykaturze konsekwentnie akcentuje się, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa wymaga z tego względu, by pojęcie działki sąsiedniej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) interpretować jako nieruchomość lub część nieruchomości położonej w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą dla każdego przypadku należy określić indywidualnie (por. wyroki NSA z dnia: 22 marca 2017 r., II OSK 1840/15; 25 maja 2017 r., II OSK 2451/15). Przyjmuje się także, że obszar analizowany wyznacza się w taki sposób, by jak najpełniej uwzględnić zamierzenie budowalne inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomością, którą dysponuje z uwzględnieniem warunków występujących na danym terenie. Powyższe sprawia, w świetle ugruntowanej linii orzeczniczej, że przyjęta w § 3 ust. 1 rozporządzenia zasada wyznaczania obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" nie oznacza obowiązku wyznaczania obszaru analizowanego w ten sposób, że działka objęta zamierzeniem budowlanym powinna się znajdować w punkcie centralnym obszaru analizowanego. Oznacza to, że obszar analizowany nie musi stanowić regularnego kręgu otaczającego działkę inwestora (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12; z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14). Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa. Niewątpliwie obszar przyjęty do analizy - o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa - może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z normą § 3 ust. 2 rozporządzenia".

Również sposób ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy budzi wątpliwości.

Co do kontynuacji funkcji zabudowy – autorka analizy zaznacza, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, w którym istnieje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wielorodzinna, mieszkalno – pensjonatowa i usługowa. Nie wskazuje jednak, na których konkretnie działkach znajduje się zabudowa wielorodzinna i usługowa – a takie jest przeznaczenie planowanej inwestycji. Zwraca uwagę, że przeważająca w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkalna jednorodzinna z kilkoma budynkami usługowymi oraz przemysłowa. Stwierdzenie dotyczące kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy jest wobec tego nieweryfikowalne i nie poddaje się sądowej kontroli.

W kwestii ustalenia szerokości elewacji frontowej autorka analizy powołuje się na decyzję Kolegium z dnia 22 sierpnia 2013 r (nie precyzując, o które konkretnie Kolegium chodzi). Biorąc pod uwagę, że wniosek inicjujący to postępowanie administracyjne został złożony w siedzibie organu I instancji w dniu 21 sierpnia 2013 r., nie mogła to być decyzja wydana w tej sprawie ani w jakikolwiek sposób wiążąca przy sporządzaniu przedmiotowej analizy. Nie jest jasne, dlaczego w analizie powołano się na pogląd wyrażony w tej decyzji.

Ponadto autorka analizy wskazała, że "rozporządzenie dopuszcza w przypadku występowania na obszarze analizowanym obiektów o zróżnicowanej funkcji poddać analizie wyłącznie obiekty o funkcji zbliżonej" – co nie znajduje potwierdzenia w przepisach rozporządzenia. Wprawdzie przepisy przewidujące sposób ustalania poszczególnych parametrów nowej zabudowy dopuszczają możliwość ustalenia ich na zasadzie wyjątku, "jeżeli wynika to z analizy" (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), jednakże nie ma w tym akcie prawnym przepisu stanowiącego wprost o możliwości "wybierania" z obszaru analizowanego niektórych budynków według jakichkolwiek kryteriów.

Sam sposób ustalenia tego parametru również jest wadliwy. Autorka analizy – oprócz opisanych wyżej kwestii – w tej części analizy wskazała, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 29 metrów. Nie sposób jednak ustalić, w kontekście przytoczonych wcześniej stwierdzeń, czy jest to średnia dotycząca wszystkich budynków, czy tylko niektórych – zbliżonych funkcją do planowanej inwestycji (a jeżeli tak, to czy chodzi o budynki mieszkalne wielorodzinne, czy usługowe). Tabela określona, jako "załącznik nr 3" (k. 238 – 243) z kolei zdaje się wskazywać, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 14,4 m. Jest to jednak o tyle wątpliwie, że karty te znajdują się w aktach administracyjnych pomiędzy k. 1069 a 1070, sama zaś tabela opisana jest: "dotyczy decyzji [...]", podczas gdy decyzja Burmistrza z 29 czerwca 2017 r. nosi znak "[...]". Nie wiadomo, w jaki sposób ustalono średnią 29 m, które konkretnie obiekty wzięto pod uwagę, a które pominięto i dlaczego.

Wreszcie autorka analizy wskazała, że na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia ustaliła szerokość elewacji frontowej od 23,3 m do 34,6 m – co daje rozpiętość na poziomie 11,3 m, a więc niemal połowy dolnej wartości. Nie uzasadniono przyjętego parametru w żaden sposób, nie podano - dlaczego odstępuje się od przyjętej, jako zasadę w § 6 ust. 2 rozporządzenia tolerancji 20%.

W zaskarżonej decyzji Kolegium pominęło również inne wady decyzji Burmistrza R. , które wcześniej w dwóch decyzjach kasatoryjnych (z 14 lipca 2015 i z 20 września 2016) doprowadziły do uchylenia decyzji organu I instancji.

W decyzji z dnia 14 lipca 2015 r. Kolegium zwróciło uwagę na nieprecyzyjną nazwę inwestycji, wskazując: "określenie > zespół budynków wielorodzinnych < w żaden sposób nie oddaje istoty zamierzenia", nie wiadomo bowiem o ile budynków chodzi. Nie wiadomo również, czy ustalone w decyzji parametry dotyczą wszystkich budynków w zespole.

W decyzji Burmistrza R. nazwa inwestycji nadal nie została zmieniona, nie sprecyzowano również pozostałych wskazanych okoliczności (jedynie w analizie ustalono odrębnie parametry budynku stacji transformatorowej), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało już w tym zakresie zastrzeżeń.

Podobnie w decyzji z 20 września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytknęło:

a) sporządzenie decyzji na nieaktualnych mapach,

b) niejasne kryteria doboru działek do analizy,

c) zbyt szeroką rozpiętość w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej (która wynosiła wówczas 11,4 m),

d) konieczność weryfikacji kręgu stron, który z nieznanych przyczyn zmniejszył się do 10 osób.

W ponownie wydanej decyzji z dnia 29 czerwca 2017 r. Burmistrz R. powielił wszystkie te uchybienia.

Załącznik nr 1 do decyzji Burmistrza (k. 1074) uwidacznia na mapie inne numery działek, niż określone w nazwie inwestycji (tj. nr [...], [...] i [...], podczas gdy w części tekstowej mowa jest o działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]).

O dalszym niewyjaśnieniu kryteriów doboru działek przyjętych w analizie oraz zbyt szeroko ustalonej tolerancji w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej Sąd wypowiedział się już wcześniej.

Również kwestia zmiany kręgu stron postępowania nie została przez Burmistrza wyjaśniona w żaden sposób.

Kolegium w odpowiedzi na skargę przyznało, że "istotnie - prezentowane stanowiska Kolegium w decyzjach z 2016 r. i 2017 r. mogą jawić się, jako sprzeczne". W ocenie Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której po wydaniu decyzji kasatoryjnej i wytknięciu przez organ odwoławczy określonych uchybień organ I instancji powiela te uchybienia, a organ II instancji ponownie tych uchybień już nie zauważa. Takie odmienne stanowiska tego samego organu administracji publicznej nie tylko może jawić się jako sprzeczne, ale narusza przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś zasadę zaufania określoną w art. 8 k.p.a. Z kolei stanowisko SKO, iż "wbrew wywodom skarżących - przy analizie zabudowy sąsiedniej w zakresie cech, parametrów i gabarytów, nie ma znaczenia ich funkcja (sposób użytkowania)", jest wyraźnie sprzeczne z omówionym wcześniej fragmentem analizy w zakresie szerokości elewacji frontowej stwierdzającym, iż "rozporządzenie dopuszcza w przypadku występowania na obszarze analizowanym obiektów o zróżnicowanej funkcji poddać analizie wyłącznie obiekty o funkcji zbliżonej".

Należy stwierdzić, że uchybienia analizy urbanistyczno – architektonicznej, która poprzedziła wydanie decyzji przez organ I instancji są tak liczne i ważne, że Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie można zaaprobować rozstrzygnięć organu odwoławczego, które są w sposób jednoznaczny i wyraźny sprzeczne z prezentowanym przez niego wcześniej w tym samym postępowaniu stanowiskiem. Decyzje organów obu instancji zostały wydane bez ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wobec powyższego orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.