Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1424/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 151, art. 106 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 233 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1360
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 898/17 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 1 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 898/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty C. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Powiatowy w C., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4 i 6, art. 141, art. 142 ust. 1, art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2174 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", art. 104, art. 107 § 1, art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku J .K. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, orzekł o:

1) zwrocie wywłaszczonej nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako dz. [...] obr. [...] o powierzchni 0,1187 ha, stanowiącej własność Gminy C. na rzecz J. K.;

2) zobowiązaniu J. K. do zwrotu na rzecz Gminy C. odszkodowania za zwracaną nieruchomość w wysokości 44 550,00 zł. Ustalona należność została rozłożona na dwie raty w ten sposób, że:

- I rata w wysokości 22 275.00 zł - płatna będzie w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

- II rata w wysokości 22 275,00 zł - płatna będzie w terminie sześciu miesięcy, od dnia upływu terminu wpłaty I raty;

3) pobraniu odsetek na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym w przypadku zwłoki w uiszczeniu należności określonej w pkt 2;

4) zwrocie nieruchomości stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu.

5) ostateczna decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelność Gminy C. opisana w pkt 2, stanowi kwotę 66 825,00 zł.

Organ ustalił, że aktem notarialnym z [...] listopada 1986 r., Rep. [...], zawartym w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. poz. 99), Skarb Państwa – Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w B. Oddział w U., nabył od J. K. nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako dz. o numerach [...] i [...], obr. [...] o łącznej powierzchni 3 523 m2. Zgodnie z § 1 aktu notarialnego, nieruchomość przejęta została na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego "[...]" w C. Na podstawie projektu podziału z [...] listopada 1994 r. nr [...], z części wywłaszczonej nieruchomości została wydzielona między innymi dz. nr [...] o powierzchni 0,1179 ha. W wyniku oględzin organ ustalił, że działka ta jest niezabudowana, częściowo utwardzona żwirem, w części jest okolona krawężnikiem, posadowiona jest na niej lampa uliczna. Od strony południowej działki znajdują się pozostałości ogrodzenia oraz skarpa. Poprzedni właściciel poinformował, że w latach 90., teren działki został utwardzony (wyłożony kostkami betonowymi), prawdopodobnie w celu urządzenia parkingu dla istniejących wtedy hal targowych znajdujących się w zabudowaniach byłej cegielni. Dokumentacja nie zawiera legendy i nie można ustalić jednoznacznie, jakie elementy zabudowy, bądź infrastruktury osiedla wielomieszkaniowego, miały się znajdować na wnioskowanej nieruchomości. Organ uznał, że samoistne zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości nie może być zakwalifikowane jako realizacja celu wywłaszczenia. Tym samym objęty postępowaniem fragment wywłaszczonej nieruchomości w ocenie organu nie został wykorzystany na realizację celu wywłaszczenia.

Odnośnie do obowiązku zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania organ ustalił, że za całą przejętą nieruchomość poprzedni właściciel otrzymał odszkodowanie w wysokości 2 443 764,00 zł. W wyniku dokonania waloryzacji oraz denominacji, w chwili obecnej kwota ta stanowi 170 099,30 zł, co proporcjonalnie do powierzchni zwracanej nieruchomości wynoszącej 33,69% stanowi kwotę 57 306,45 zł. Zgodnie z operatem szacunkowym z [...] grudnia 2016 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, aktualna wartość rynkowa nieruchomości podlegającej zwrotowi wynosi 93 700,00 zł. Wartość rynkowa nieruchomości według stanu z dnia wywłaszczenia wynosi 14 800,00 zł. Wartość rynkowa nieruchomości, według stanu z dnia zwrotu, bez uwzględnienia zmian w planie miejscowym i zmian w otoczeniu wynosi 12 500,00 zł. Różnica dwóch ostatnich kwot w wysokości 2 300,00 zł, stanowi stopień zmniejszenia wartości nieruchomości. Określając stopień zmniejszenia wartości nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy uwzględnił infrastrukturę techniczną oraz składowisko odpadów budowlanych znajdujące się na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Mając na uwadze brzmienie art. 217 ust. 2 u.g.n. organ ustalił, że zwaloryzowane odszkodowanie przewyższa 50% wartości rynkowej, w związku z czym zobowiązano poprzedniego właściciela do zapłaty odszkodowania w wysokości 44 550,00 zł, stanowiącego 50% aktualnej wartości rynkowej, pomniejszonej o stopień zmniejszenia wartości nieruchomości.

Organ uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz przepisami u.g.n., zawiera również wszystkie niezbędne dane konieczne do ustalenia podejścia i metody, za pomocą których dokonano wyceny nieruchomości.

J. K. wniósł odwołanie od decyzji Starosty C. z [...] czerwca 2017 r. zaskarżając ją w pkt 2 i 5 i żądając ustalenia zwracanego odszkodowania w wysokości 6 250 zł płatnego w dwóch ratach.

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zgodził się ze stanowiskiem, że na działce nie powstały żadne budynki osiedla mieszkaniowego ani nie urządzono zieleni lub infrastruktury, które stanowiłyby elementy tego osiedla. Prawidłowo też została ustalona kwota zwracanego przez dawnego właściciela zwaloryzowanego odszkodowania.

J. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżając ją w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postepowania w sprawie zwrotu nieruchomości nie jest jednoznaczny, co oznacza, że zwrot nieruchomości pomimo braku wszechstronnego wyjaśnienia, czy zachodzą przesłanki do zwrotu, stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie Sądu organy powinny wszechstronnie zanalizować sprawę z uwzględnieniem takich aspektów jak realizacja celu wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, który jest inwestycją o złożonym kompleksowym charakterze i która zawiera nie tylko budynki mieszkalne, ale także niezbędną infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej, kolejno budowa na działce infrastruktury technicznej podziemnej i naziemnej, a także zbadanie czy przeznaczenia nieruchomości nie zmieniono po wcześniejszym wykorzystaniu jej na cel wywłaszczenia. Dopiero po ustaleniu wskazanych okoliczności organ powinien decydować o zwrocie nieruchomości stanowiącej obecnie własność publiczną.

Sąd uznał przy tym, że stwierdzenie nieważności musi dotyczyć obu decyzji w całości, choć kwestionowane są one w zakresie wysokości i sposobu zwrotu odszkodowania wypłaconego za nieruchomość. Rozstrzygnięcia zawarte w decyzji co do zwrotu nieruchomości i obowiązku zwrotu odszkodowania są bowiem nierozerwalne. Nie można skutecznie zaskarżyć jedynie punktów 2 i 5 decyzji Starosty, skoro także np. punkt 3 ma związek z płatnością wskazanych kwot, a wszystkie te punkty są związane ściśle także z punktami 1 i 4.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do nieważności decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty C. z uwagi na niezebranie całości materiału dowodowego i brak wszechstronnego rozważenia sprawy, podczas gdy naruszenie takie, nawet gdyby miało miejsce, nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji pozwalającej na stwierdzenie jej nieważności;

b) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone z uwagi na fakt, że organ nie wyjaśnił należycie sprawy, gdyż w ocenie Sądu materiał dowodowy nie jest jednoznaczny, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy tymczasem uznać należy, że organy I i II instancji prawidłowo i w niezbędnym zakresie dokonały analizy sprawy oraz wyjaśniły wszystkie istotne kwestie pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie;

c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody [...], mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, został wszechstronnie rozpatrzony i potwierdza prawidłowość wydanej decyzji;

d) art. 106 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 155 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", polegające na dokonaniu samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy samodzielna ocena dowodów może nastąpić tylko wówczas, gdy Sąd sam te dowody zebrał;

2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n., które doprowadziło Sąd do uznania, że cel wywłaszczenia nieruchomości (działki nr [...]) został zrealizowany, a tym samym nie zachodzą przesłanki pozwalające na dokonanie zwrotu nieruchomości, tj. zbędność nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 P.p.s.a. przez oddalenie w całości skargi złożonej przez J. K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

J. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w piśmie z [...] marca 2018 r., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie został zawarty również wniosek o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu: "Czy art. 140 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) rozumiany w ten sposób, iż nakazuje osobom, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, w razie zwrotu tych nieruchomości, zwrócić odszkodowanie zwaloryzowane w maksymalnej wysokości równej wartości rynkowej tych nieruchomości, z uwzględnieniem skutków wynikających ze zmian przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (czyli bez zastosowania reguły, o której mowa w art. 140 ust. 4 zdanie trzecie U.g.n.), jest zgodny z art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP". W związku z koniecznością przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 P.p.s.a., wniesiono o zawieszenie postępowania z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że ma ona usprawiedliwione podstawy.

Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niezebranie całości materiału dowodowego i brak wszechstronnego rozważenia sprawy, podczas gdy naruszenie takie, nawet gdyby miało miejsce, nie stanowi kwalifikowanej wady decyzji.

Przepisy art. 145 P.p.s.a. regulują środki stosowane przez sąd administracyjny wobec zaskarżonej decyzji oraz podstawy prawne stosowania tych środków przez unormowanie rodzajów naruszeń przepisów prawa. Art. 145 P.p.s.a. zawiera zatem unormowanie stosowania środków prawnych, a mianowicie sankcji nieważności i sankcji wzruszalności oraz podstaw prawnych ich stosowania. Rozgraniczenie sankcji nieważności od sankcji wzruszalności wyprowadza się z teorii wadliwości decyzji administracyjnej opartej o gradację wad. Stosowanie sankcji nieważności ogranicza się do wad kardynalnych, wad o takim stopniu gatunkowym naruszenia przepisów prawa, które podważają prawidłowość stosunku prawnego pod względem podmiotowym lub przedmiotowym. Konsekwentnie przyjmując, że regułą jest objęcie sankcją nieważności ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Stosowanie sankcji wzruszalności ogranicza się natomiast do wad, które nie mają charakteru wad kardynalnych, a zatem takich, które nie wykluczają prawidłowego ukształtowania stosunku prawnego, a jedynie z powodu naruszenia przepisów prawa powstają wątpliwości co do zgodności z przepisami treści uprawnienia lub obowiązku. Podstawą stosowania sankcji wzruszalności jest naruszenie niekwalifikowane przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów prawa procesowego. Reguła na jakiej opiera się rozgraniczenie podstaw prawnych stosowania sankcji nieważności i sankcji wzruszalności jest oparta na kwalifikacji na przepisy prawa materialnego i przepisy prawa procesowego. Obwarowując sankcją nieważności naruszenie przepisów prawa materialnego nie może jednak nie uwzględniać znaczenia przepisów prawa procesowego dla stosowania przepisów prawa materialnego w sprawie. Prowadzi to w konsekwencji do objęcia sankcją nieważności kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, które w następstwie może doprowadzić do podważenia prawidłowości ukształtowania stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 510/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych).

Niekwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jest zatem, że ustalenie stanu faktycznego sprawy, które jest zasadniczą przesłanką stosowania normy prawa materialnego i wyprowadzenia następstwa prawnego, uzasadnia objęcie sankcją nieważności także kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego. W takim przypadku jednak o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyroki NSA z 11 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1935/99 i 27 października 1998 r. sygn. akt II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Ponadto przypisanie cechy rażącego naruszenia prawa w przypadku naruszeń przepisów postępowania, a z takimi mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, możliwe jest tylko w wyjątkowych sytuacjach. Stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie o zwrot nieruchomości mogłoby mieć zatem miejsce tylko w sytuacji, gdyby ustalenia stanu faktycznego poczynione z kardynalnymi naruszeniami przepisów prawa procesowego prowadziły do zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie prawa materialnego, wręcz wykluczałyby prawidłowe ukształtowanie stosunku prawnego. W rozpoznawanej sprawie taka okoliczność nie występuje. Przyjęte przez Sąd I instancji nierzetelne wyjaśnienie sprawy przez organy administracyjne, czy błąd w ustaleniach faktycznych nie stanowi o kwalifikowanej wadzie decyzji. Nie jest taką wadą, wytknięty przez Sąd I instancji, brak analizy sprawy z uwzględnieniem takich aspektów jak realizacja celu wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego, który jest inwestycją o złożonym kompleksowym charakterze i która zawiera nie tylko budynki mieszkalne, ale także niezbędną infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej, budowa na działce infrastruktury technicznej podziemnej i naziemnej, a także zbadanie czy przeznaczenia nieruchomości nie zmieniono po wcześniejszym wykorzystaniu jej na cel wywłaszczenia. Nawet gdyby przyjąć zasadność zbadania wskazanych okoliczności w rozpoznawanej sprawie, to brak ustalenia przez organ tych okoliczności może stanowić co najwyżej o naruszeniu prawa, ale nie o charakterze rażącym i może być ono usunięte przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym. Jednym słowem naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie świadczy o wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wskazano na wstępie rozważań sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, czyli takich które przez swoje istnienie i przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego od takich wad, które tej konieczności nie powodują.

Skoro ocena Sądu I instancji była błędna co do tego, że w postępowaniu organy naruszyły przepisy postępowania w sposób rażący, to nie było podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz naruszenie prawa materialnego art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie, są w tej sytuacji przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzucanych uchybień, gdyż uznanie przez Sąd I instancji naruszeń przepisów proceduralnych jako rażące naruszenie prawa i tym samym ustalenie wady powodującej stwierdzenie nieważności decyzji, czyniło dalszą kontrolę Sądu I instancji nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie jest przyjmowane, że stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (wyrok z 21 września 2011 r. w sprawie II OSK 737/10).

Odmienna ocena Sądu II instancji co do istnienia w rozpoznawanej sprawie rażącego naruszenia prawa powoduje, że konieczne jest dokonanie pełnej oceny skutków naruszenia przepisów prawa procesowego dla stosowania przepisów prawa materialnego, oczywiście w razie stwierdzenia, że takie naruszenie przepisów postępowania miało miejsce w sprawie. Nie bez znaczenia dla oceny okoliczności sprawy istotnych z punktu widzenia ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia pozostaje fakt, że wniosek o zwrot nieruchomości został wniesiony na skutek pisma Burmistrza Miasta C. z [...] marca 2016 r. nr [...], w którym dawny właściciel został zawiadomiony, w trybie art. 136 ust. 2 u.g.n., o zamiarze przeznaczenia do sprzedaży działki nr [...] obr. [...] z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia i w związku z tym o możliwości zwrotu części nieruchomości za odpłatnością. Okoliczność ta została pominięta przez Sąd I instancji. Ocena wszystkich okoliczności sprawy musi obejmować więc obok wskazania podstawy do zastosowania sankcji wzruszalności, także wskazanie następstw naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, tj. odpowiednio wystąpienie możliwości istotnego wpływu na wynik sprawy lub wpływu na wynik sprawy. Ocena w powyższym zakresie nie może być dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż godziłoby to w prawa stron postępowania, które mają zagwarantowane konstytucyjnie uprawnienie do rozpoznania ich sprawy przez sąd w dwóch instancjach (art. 176 ust.1 Konstytucji RP). Z tych powodów oceny tej dokonać musi Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. pomimo powiązania go z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego jest bezzasadny, gdyż Sąd I instancji nie stosował go w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12, 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu prawa jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymóg ten skarga kasacyjna spełniła, co zostało omówione powyżej.

Z przyczyny niestosowania przepisów przez Sąd I Instancji nie mógł też być zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 K.p.c. Zarzut dotyczący naruszenia powyższych przepisów może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny I instancji prowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd I instancji kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Odmienna sytuacja występuje, jeżeli sąd oddalił wniosek strony o dopuszczenie dowodu, gdyż wówczas wystarczające dla zakwestionowania takiego stanowiska będzie sformułowanie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. (wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 3626/16). Wskazać jeszcze trzeba, że co do zasady, nie może stanowić naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. dokonanie przez sąd I instancji oceny materiału dowodowego zgromadzonego na etapie postępowania administracyjnego. Wynik tej kontroli, niesatysfakcjonujący dla strony, nie może być obalony zarzutem naruszenia ww. przepisów, gdyż nie odnoszą się one do takiej sytuacji. Skutecznym zarzutem kasacyjnym dotyczącym naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. można byłoby zakwestionować nieprzeprowadzenie przez WSA dowodów, mimo spełnionych, zgodnie z tym przepisem, przesłanek, a nie - dokonanie nawet wadliwej, zdaniem strony, oceny dowodów. (wyrok NSA z 10 października 2019 r. sygn. akt II GSK 2872/17).

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazać trzeba, że z charakteru tego pisma procesowego wynika, że powinno ono zawierać argumentację odnoszącą się do skargi kasacyjnej, a zmierzającą do wykazania braku podstaw uzasadniających jej uwzględnienie. Odpowiedź na skargę kasacyjną ograniczająca się do powtórzenia zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego i w skardze, w sytuacji, gdy skarga kasacyjna dotyczy innych problemów prawnych rozstrzygniętych zaskarżoną decyzją, co do których odpowiedź na skargę kasacyjną nie zawiera żadnej argumentacji, nie spełnia kryteriów koniecznych dla tego typu pisma procesowego.

Zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie może być uwzględniony, gdyż konieczność zwrócenia się o uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego mogłoby nastąpić, gdyby Sąd nie był władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wątpliwości skarżącego co do braku zgodności art. 140 ust. 2 u.g.n. z Konstytucją.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą częściowo usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze to, że stwierdzenie nieważności przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło nie z powodów, podnoszonych przez skarżącego J. K., a z uwagi na stwierdzenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa przez organ, a który to pogląd nie okazał się jednak zasadny.