Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 366/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. P. "Firma Usługowo – Transportowo - Handlowa Wydobywanie Żwiru i Piasku" i T.P. "Firma Transportowo - Handlowa Działalność Wydobywcza - Kopalnia Żwiru i Piasku T.P." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; [...] w przedmiocie rekultywacji terenu po wydobyciu kruszywa 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta G. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. określa, ze zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej oraz skarżącego kwotę po [...] ([...]) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 366/13

Uzasadnienie

Starosta Powiatu K. w związku z wszczętym na wniosek M. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" oraz T.P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" postępowaniem o ustalenie rolnego kierunku rekultywacji dla gruntów po wydobyciu kruszywa naturalnego, położonych na działkach oznaczonych numerami [...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym P. gmina G. pismem z dnia 08.11.2012r. zwrócił się do Burmistrza G. o wydanie opinii zgodnie z art.22 ust.2 ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz.1266 ze zm., zwaną dalej ustawą o ochronie gruntów).

Burmistrz G. wydanym na podstawie art.22 ust.2 ustawy o ochronie gruntów postanowieniem z dnia [...].11.2012r. nr [...] zaopiniował negatywnie dokumentację projektową na rekultywację gruntu po wydobyciu kruszywa naturalnego ze złóż "P. II" i "P. III" położonych na działkach nr [...],[...],[...] w obrębie ewidencyjnym P. Gm. G.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że o wydanie opinii zwróciło się Starostwo Powiatowe w K. przedkładając uproszczoną dokumentacje projektową na rekultywacje żwirowni. Organ m.in. podkreślił, że zgodnie z § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...].02.2001r.) zakazuje się składowania i unieszkodliwiania odpadów na terenach objętych formami ochrony przyrody. Dalej organ wskazał, że M. i T. P. posiadali decyzję Starosty z [...].07.2010r. nr [...] zezwalającą na odzysk odpadów poprzez zastosowanie do rekultywacji w wyrobisku pożwirowym P., jednak nie spełniali oni części warunków określonych w decyzji Starosty w tym zabezpieczenia terenu przed dostępem osób postronnych, co uniemożliwiało skuteczny nadzór nad rodzajami odpadów i prowadziło do zanieczyszczania środowiska niedopuszczalnymi odpadami. Dlatego Starosta K. decyzją z dnia [...].03.2011r. nr [...] odmówił im rozszerzenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na wyrobisku pożwirowym P.

Burmistrz podał także, że "liczne uwagi i wnioski mieszkańców kierowane do organów mówią o nienależytym wykonaniu rekultywacji". Wskazał również, że rekultywację należy wykonać metodą klasyczną poprzez umocnienie, wyprofilowanie z uformowaniem skarp i wyrobiska, wypełnienie masą ziemi z warstwą humusową, zakrzaczenie skarp, użyźnienie gleby, poprzez nawożenie i obsianie mieszanką traw i roślin motylkowych. Jednocześnie wskazał, że nie wyraża zgody na metodę rekultywacji przy zastosowaniu odpadów komunalnych oraz przemysłowo bezpiecznych określonych w dokumentacji projektowej w pkt 5 (w zestawieniu) Z uwagi na powyższe oraz powołując się na to, że odzysk odpadów jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach, niezgodny z planami gospodarki odpadami oraz z przepisami prawa miejscowego, a także na zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska Burmistrz wydał opinię negatywną.

Zażalenie na w/w postanowienie w ustawowym terminie w imieniu T. P. i M.P. złożył profesjonalny pełnomocnik, załączając jednak jedynie pełnomocnictwo udzielone przez M.P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...].02.2013r. nr [...] i nr [...] rozpoznało zażalenie T.P. i M.P. i utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji wskazał, że aktem rozstrzygającym o kierunku rekultywacji jest decyzja wydana na podstawie art.22 ust.1 i 2 ustawy z 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a postanowienie opiniujące jest jedynie elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Postanowienie takie wydawane jest w trybie art.106 § 1 i 5 kpa. Postępowanie przed organem współdziałającym ma jedynie charakter pomocniczy. Opinia wydana przez organ współdziałający ma charakter niewiążący. Decyzja w sprawie rekultywacji jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, tak więc nie musi być ona zgodna z opinią.

Kolegium podkreśliło, że kryteria opinii organu współdziałającego nie muszą się opierać na tych samych przesłankach, co decyzja rekultywacyjna. Organ opiniujący powinien dbać o prawidłowe zagospodarowania terenu gminy.

Przechodząc do meritum organ II instancji wskazał, że opinia w przedmiocie rekultywacji poeksploatacyjnej wyrobiska stanowi odzwierciedlenie poglądu organu I instancji, którego obowiązkiem jest dbanie o prawidłowe zagospodarowanie terenów gminy. Tak więc organ I instancji opierał się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, lecz także na ocenie całokształtu działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania gminy zgodnego z interesem mieszkańców gminy. Dalej organ II instancji wskazał, że Burmistrz wydając zaskarżone postanowienie posiadał opisane wyżej decyzje Starosty K. z dnia [...].07.2010r. oraz z dnia [...].03.2011r. M. i T.P. posiadali decyzję Starosty z [...].07.2010r. zezwalającą na zastosowanie rekultywacji w wyrobisku pożwirowym P., jednak nie spełniali oni części warunków określonych w decyzji Starosty w tym zabezpieczenia terenu przed osobami postronnymi, co uniemożliwiało nadzór nad rodzajami odpadów i prowadziło do zanieczyszczania środowiska niedopuszczalnymi odpadami. Dlatego Starosta K. decyzją z dnia [...].03.2011r. odmówił rozszerzenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów.

Kolegium wskazało dalej, że zdaniem organu I instancji rekultywację należy dokonać metodą klasyczną. W ocenie SKO analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości postanowienia organu I instancji. Opinia negatywna organu I instancji wobec projektu rekultywacji poeksploatacyjnego wyrobiska stanowi odzwierciedlenie poglądu organu znajdującego oparcie w zgromadzonym materiale sprawy. Zdaniem SKO argumenty Burmistrza przytoczone w uzasadnieniu negatywnej opinii są racjonalne, a organ I instancji wydając opinię miał na uwadze podjęte i ustanowione dla tego terenu kierunki ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ich wpływ na ustalenie w postępowaniu głównym sposobu rekultywacji tego terenu.

Ponadto SKO wskazało, że podstawą odmowy wydania opinii pozytywnej był odzysk odpadów niezgodny z przepisami prawa miejscowego mogący spowodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi i środowiska.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie złożyli T. P. i M. P. wnosząc o jego uchylenie.

Skarżący zarzucili:

1/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego postanowienia polegający na błędnym przyjęciu, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada obowiązującym przepisom,

2/ obrazę art.77 Kpa, poprzez zaniechanie obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez brak należytego odniesienia się do wnioskowanego dowodu z akt Starostwa K. nr [...],

3/ naruszenie art. 7 i 8 Kpa, poprzez pominięcie słusznego interesu obywateli i prowadzenie postępowania w sposób powodujący brak zaufania jego uczestników wobec władzy publicznej, a w szczególności poprzez nierówne traktowanie skarżących w porównaniu z innymi podmiotami i brak uwzględnienia opinii Dyrektora Urzędu Górniczego w P.,

4/ naruszenie art.107 Kpa, poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia organu II instancji, jak również błędne oznaczenie stron oraz brak uwzględnienia stanowiska służbowego osób upoważnionych do wydania postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinęli swoje zarzuty. W szczególności zarzucili, że wydanie opinii pozytywnej w rozpatrywanym przypadku nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego dowodem jest wydanie opinii pozytywnej w przypadku sąsiedniego wyrobiska na rzecz SKR K. B. Powołali się także na pozytywną opinię Dyrektora Urzędu Górniczego w P.. Wskazali również, że wcześniej Burmistrz G. postanowieniem z dnia [...].08.2010r. zaopiniował pozytywnie wniosek o odzysk odpadów na przedmiotowych działkach nr [...],[...] i [...].

Dalej skarżący zaprzeczyli, że nie spełniają części warunków określonych w decyzji Starosty K., a także zakwestionowali kompetencję Burmistrza w zakresie uprawnienia do dokonywania oceny w tym zakresie. Podkreślili także sprzeczność polegającą na tym, że Burmistrz wydając opinię negatywną sprzeciwia się realizacji przedsięwzięcia, które wcześniej opiniował pozytywnie. Zaakcentowali, że posiadają ważną decyzję Starosty K. "na odzysk odpadów poprzez zastosowanie do rekultywacji w wyrobisku pożwirowym". Wskazali także na lakoniczność powoływania się na rzekome wnioski i uwagi mieszkańców podając, że w miejscowości P. istnieje także sąsiednie wyrobisko SKR K. B. i skargi mieszkańców mogą dotyczyć tego wyrobiska. Zdaniem skarżących brak jest dowodów na to, by odzysk odpadów był niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Zarzucając naruszenie art.77 § 1 Kpa wskazali, że zarówno skarżący, jak i SKR K.B. posiadają podobne decyzje w przedmiocie zezwolenia na odzysk odpadów w miejscowości P. oraz metody. Organ nie uwzględnił ich wniosku dowodowego o zapoznanie się z dokumentacją dotyczącą odzysku odpadów prowadzonego przez SKR K.B., który będąc w analogicznej sytuacji uzyskał pozytywną opinię w przedmiocie rolnego kierunku rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. W świetle powyższego negatywna opinia Burmistrza jest nieuzasadniona.

Dalej skarżący zarzucili ogólnikowość uzasadnienia organu II instancji oraz stwierdzenia o braku naruszenia prawa materialnego i procesowego, a także powtórzenie wywodów organu I instancji. Wskazali, że uzasadnienie SKO opiera się na powieleniu uzasadnienia Burmistrza. Tak więc de facto w tym przypadku w ocenie skarżących SKO nie dokonało kontroli instancyjnej. Zarzucili także, że w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano stanowisk służbowych członków kolegium wydających decyzję, co skutkuje nieważnością w świetle treści art.156 § 1 pkt 7 Kpa. Zarzucili nadto błędne oznaczenie skarżących przez SKO, którzy prowadza dwie odrębne firmy.

Ponadto skarżący wskazali, że utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy zmierza do likwidacji działalności gospodarczej skarżących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i wskazując dodatkowo, że Burmistrz G. i dyrektor właściwego terenowo urzędu górniczego to dwa odrębne organy wymienione w art.22 ust.2 ustawy o ochronie gruntów wydające niezależne od siebie opinie. Nadto wskazano, że stronami postępowania są T.P. i M.P. jako osoby fizyczne, a podanie nazw prowadzonych przez nich firm ma jedynie charakter pomocniczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest negatywna opinia Burmistrza G. dotycząca rolnego kierunku rekultywacji działek nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości P. W ocenie Sądu analiza dokumentów zgromadzonych dla potrzeb zaskarżonego rozstrzygnięcia nie pozostawia wątpliwości, że zakończenie eksploatacji wyrobiska zrodziło konieczność jego rekultywacji, a co za tym, ustalenia kierunku rekultywacji stosownie do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 03.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz.1266 ze zm., zwaną dalej ustawą o ochronie gruntów).

Jak stanowi przywołany przepis art. 22 ust. 1 w/w ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają:

1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5;

2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów;

3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów;

4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną.

I co ważne, jak przewiduje art. 22 ust. 2 tej ustawy, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii:

1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej;

2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji;

3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Tak więc zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 tej ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu opinii m.in. wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie ulega wątpliwości, iż organ uprawniony do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do właściwego organu o wyrażenie opinii. Opinia taka jest wydawana w trybie uregulowanym w przepisie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa), który reguluje sposób współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji.

Zgodnie z § 1 art. 106 Kpa, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Stosownie zaś do treści art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.

Z powyższego wywieść trzeba, iż organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ, w niniejszej sprawie przez Starostę K. w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, w ramach współdziałania organ wyraża opinię lub uzgodnienie. Rozróżnienie to jest o tyle ważne, iż uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Stanowisko takie jest szeroko podzielane tak przez doktrynę, jak i judykaturę i nie budzi już wątpliwości, brak mocy wiążącej opinii organu w ramach współdziałania. A skoro tak to opinia taka nie musi być zbieżna z poglądem organu, który wystąpił o jej wydanie, ani wnioskiem strony postępowania. Tym bardziej, iż decyzja w sprawie rekultywacji jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza natomiast, iż organ nie jest związany opiniami organu współdziałającego. W efekcie końcowym może zostać wydana zarówno decyzja wskazująca kierunek rekultywacji tożsamy ze wskazywanym przez stronę lub też zupełnie odmiennym, jeżeli tylko dane rozstrzygniecie znajduje oparcie w materiale sprawy. (vide: wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 1043/11 z dnia 23.11.2011r.)

A więc reasumując opinia, o której mowa w tym przepisie, jest wydawana w trybie współdziałania organów administracji publicznej na podstawie art. 106 Kpa. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjęto, że taka opinia ma charakter niewiążący. Istotne jest przy tym, iż aktem, który ostatecznie rozstrzyga o kierunku rekultywacji jest decyzja wydana na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 i ust. 2 w/w ustawy, natomiast postanowienie opiniujące jest elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji.

Treść decyzji w sprawie rekultywacji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie akceptuje (bądź nie) przedstawiony sposób rekultywacji - burmistrz ma natomiast jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii. Kryteria opinii organu opiniującego nie muszą opierać się więc na tych samych przesłankach, co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ opiniujący nie wiążąco - przesądzałby o treści przyszłej decyzji. (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 19.04.2011r. o sygn. II SA/Lu 87/11 oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31.01.2008r. o sygn. II SA/Kr 915/07, publ CBOSA)

Opinia organu uzgadniającego, winna w swojej treści odnosić się do podjętych lub ustanowionych dla danego terenu kierunków ochrony gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ustalane w postępowaniu głównym toczącym się przed właściwym starostą kierunki i sposób rekultywacji danego terenu. Obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców. (tak: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31.01.2008r. o sygn. II SA/Kr 915/07, publ CBOSA)

Podkreśla się, że analiza przepisów ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwala na wskazanie w jednoznaczny sposób jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie określenia kierunku wykonania rekultywacji. W szczególności ustawa nie zawiera rozwiązań, z których wynikałoby, iż jedynym sposobem rekultywacji gruntów, które przed degradacją lub dewastacją były gruntami rolnymi lub leśnymi, jest taki kierunek rekultywacji, który przywróci poprzedni sposób ich wykorzystywania. Wydając rozstrzygnięcie w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i po rozważeniu interesów stron postępowania zdecydować o kierunku rekultywacji, gdyż decyzja w tym zakresie, ze względu na brak dostatecznych kryteriów ustawowych, ma uznaniowy charakter. Tym samym wymaga od organu administracji wszechstronnego rozważenia wszystkich występujących w sprawie okoliczności. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26.10.2010r., o sygn.II SA/Ol 837/10, publ. LEX nr 754080, wyrok WSA w Łodzi II SA/Łd 395/11)

Zgodzić się należy z organem, a także wskazanym wyżej poglądem judykatury, że poddane kontroli Sądu orzekającego postanowienie organu administracji miało charakter uznaniowy. Jest to niezwykle istotne w kontekście zarzutów skarżących.

Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisie prawa.

Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności uznaniowych decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 Kodeksu. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 Kodeksu, tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiadać będzie takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Tak więc uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także ze wspomnianą już, a wyrażoną w art. 11 Kpa, zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna.

Decyzja organu I instancji nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 Kpa. Uzasadnienie to nie wskazuje faktów uznanych za udowodnione, ani dowodów na których organ się oparł. Burmistrz w ogóle nie ocenił jako dowodu załączonej do wniosku dokumentacji. Nie wiadomo więc, czy w jego ocenie jest ona w całości lub w części wiarygodna, czy też nie. A jeżeli jest niewiarygodna, to z jakich przyczyn. Należy nadto podkreślić, że uzasadnienie decyzji (postanowienia) oprócz spełnienia przesłanek określonych w powołanym wyżej przepisie, powinno być konkretne, jasne i zrozumiałe dla stron. Należy bowiem pamiętać o tym, że jest ono sporządzane nie tylko na potrzeby kontroli instancyjnej, lecz przede wszystkim ma na celu wyjaśnienie stronom dlaczego i na jakiej podstawie wydano takie, a nie inne orzeczenie. Organ sporządzając uzasadnienie orzeczenia zawsze powinien mieć to na uwadze. W omawianym przypadku uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest ogólnikowe, nieprzejrzyste i mało zrozumiałe. Nie wskazuje wprost jakie były konkretne przyczyny wydania opinii negatywnej. Jest to szczególnie trudne do zrozumienia dla strony, która z reguły przecież nie ma wykształcenia prawniczego. W szczególności organ I instancji wprawdzie powołał się na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp), jednakże brak w aktach sprawy treści uchwały dotyczącej mpzp uniemożliwia kontrolę instancyjną w tym zakresie. Ponadto Burmistrz w najmniejszym nawet stopniu nie przeprowadził analizy przepisów mpzp w odniesieniu do przedłożonej przez skarżących dokumentacji projektowej dotyczącej rekultywacji żwirowni, w tym do znajdującego się w niej zestawienia mas zimnych i odpadów komunalnych oraz przemysłowych – bezpiecznych dopuszczonych do wypełnienia wyrobiska. Ma to o tyle istotne znaczenie, że jak wynika z akt sprawy Burmistrz postanowieniem z dnia [...].08.2010r. nr [...] zaopiniował pozytywnie wniosek na odzysk odpadów na przedmiotowych działkach z powołaniem się na obowiązujący już wówczas mpzp.

Podkreślić trzeba, że interes zobowiązanego, jak i właściciela gruntu, jest równie ważny, a obowiązkiem organów jest wyważenie obu tych interesów i udowodnienie, który z tych interesów jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień drugiego podmiotu. Ma to szczególne znaczenie, gdy w wyniku uwzględnienia jednego interesu dochodzi do ograniczenia określonego przez Konstytucję prawa własności. (por. wyrok SN z dnia 18.11.1993r., sygn. III ARN 4993, publ. OSNCP z 1994r., Nr 9, poz,181) Należy pamiętać, że jednostronność postępowania wyjaśniającego uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla jednego ze sprzecznych interesów, stanowi naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc jest działaniem naruszającym prawo. (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 10.12.2004r., sygn.. II SA/Łd 378/03, publ. CBOSA)

W omawianym uzasadnieniu wskazano m.in., że podstawą odmowy jest:

- odzysk odpadów niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach, jednak nie wskazano konkretnych przepisów oraz w jaki sposób zostały one naruszone,

- niezgodność z planami gospodarki odpadami, jednakże nie wskazano na czym ona polega i jakie są owe plany,

- niezgodność z przepisami prawa miejscowego, lecz nie wskazano konkretnie z jakimi i na czym ona polega,

- zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i środowiska, jednak nie wskazano konkretnie przyczyn i skali takiego zagrożenia.

Burmistrz nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego korzystniejszy jest klasyczny, a nie wnioskowany rolny, kierunek rekultywacji.

Reasumując nieodniesienie się przez Burmistrza do całokształtu materiału sprawy stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Ponadto, co istotne, wadliwe uzasadnienie omawianego postanowienia spowodowało, że w istocie rzeczy wymykało się ono kontroli instancyjnej w zakresie meritum sprawy.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 Kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.).

Wobec powyższego, skoro już decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 Kpa, nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia i wymykała się kontroli instancyjnej organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138 § 2 Kpa uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podnieść ponadto należy, że organ II instancji również sporządził wadliwe uzasadnienie postanowienia. Wprawdzie oprócz powtórzenia treści zaskarżonego postanowienia Burmistrza zawiera ono powołanie przepisów prawa i wyjaśnienie specyfiki postępowania uzgodnieniowego, a także wskazuje na uznaniowy charakter zaskarżonego postanowienia, lecz praktycznie nie zawiera rozważań dotyczących meritum sprawy. Organ II instancji bardzo ogólnikowo wyjaśnił, że analiza dokumentów zgromadzonych w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonego postanowienia, a argumenty przedstawione przez organ I instancji, a przemawiające za wydaniem opinii negatywnej są racjonalne. Organ odwoławczy w żaden sposób bliżej nie wyjaśnił dlaczego argumenty Burmistrza w jego ocenie były racjonalne. Nie wskazał też jakie dokumenty przemawiają za prawidłowością zaskarżonego postanowienia.

Co bardzo istotne organ odwoławczy w swym uzasadnieniu w ogóle się nie odniósł do zarzutów zawartych w zażaleniu skarżących. Nie odniósł się także w żaden sposób do załączonego do zażalenia aneksu nr 1 do dokumentacji projektowej (uproszczonej) Tym samym organ odwoławczy nieprawidłowo dokonał kontrolę instancyjną zaskarżonego postanowienia, gdyż oceniał jedynie argumenty organu I instancji, a całkowicie pominął w swej ocenie argumenty skarżących.

Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając prawidłowego i wyczerpującego postępowania dowodowego, a więc naruszając art.7,77 i 80 Kpa, a także sporządzając wadliwe uzasadnienie postanowień, czym naruszono dyspozycję art.107 § 3 Kpa.

W świetle powyższego należy podkreślić, że wadliwe uzasadnienia postanowień organów obydwu instancji doprowadziły do tego, że nie było możliwe dokonanie przez sąd administracyjny ich realnej kontroli instancyjnej. Tym samym Sąd orzekający nie miał możliwości dokonania w niniejszej sprawie pełnej oceny słuszności i zasadności zarzutów skargi sformułowanych w pkt 1 – 3 skargi.

Dodatkowo należy wskazać, że uwadze organu II instancji umknął fakt, że profesjonalny pełnomocnik składający zażalenie w imieniu obojga skarżących załączył pełnomocnictwo udzielone mu jedynie przez M.P. Kolegium nie wyjaśniło tej kwestii przyjmując, że skutecznie zażalenia złożyła również T.P. pomimo braku wspomnianego pełnomocnictwa.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponieważ wspomniane uchybienia procesowe wystąpiły również w postępowaniu organu I instancji na podstawie art.135 Ppsa uchylono również postanowienie organu I instancji.

W myśl art.135 Ppsa sąd obligatoryjnie stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (także nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przepis ten nakazuje wyjście poza granice skargi oraz zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Przepis ten obejmuje także postępowania nieważnościowe. Należy go stosować z urzędu. Przesłanką zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie, ale także w aktach poprzedzających, jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy. (vide: J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, W-wa 2010, s.317-318)

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki określone w art.135 Ppsa.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami określonymi w art.7,77 i 80 Kpa, a w szczególności rozważyć konieczność przeprowadzenia dowodu z akt Starosty K. nr [...] oraz z załączonego do zażalenia aneksu, a także w razie konieczności przeprowadzenie innych dowodów, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa oraz uwzględnieniu przedstawionych wyżej rozważań.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 Ppsa.

Zgodnie z art. 152 Ppsa uchylone decyzje nie mogą być wykonane.