Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 351/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...].06.2020 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. A. (dalej jako skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...].02.2020 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Organ I instancji, w związku ze zgłoszeniem nielegalnej nadbudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...], wszczął postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych. Po przeprowadzeniu w dniu [...].0.2016 r. oględzin oraz przedstawieniu przez inwestorów zaświadczenie PINB z [...].02.2008 r. o oddaniu obiektu do użytkowania w związku z dokonanym [...].12.2007r. zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].11.1975 r., PINB decyzją z [...].09.2016 r. umorzył postępowanie w sprawie nielegalnej nadbudowy. Na skutek odwołania J. A., DWINB decyzją z [...].03.2017 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W toku dalszego postępowania PINB przeprowadził kolejne oględziny podczas których, na podstawie oświadczenia inwestora ustalił, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w 1975 r. Stwierdzono, że budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją załączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Następnie, po pozyskaniu dodatkowych dokumentów dotyczących budowy budynku, które nie obejmowały jednak dokumentacji projektowej, PINB wydał kolejną decyzję z [...].02.2017 r., w której orzekł o umorzeniu postępowania. Również tę decyzję uchylił DWINB z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzją z [...].09.2017 r.).

Ponownie rozpatrując sprawę PINB przesłuchał na okoliczność legalności nadbudowy P. G., B. G. i J. G. - właścicieli nieruchomości przy ul. [...][...]. P. G. i B. G. oświadczyli, że po złożeniu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wykonywali przy przedmiotowym obiekcie żadnych robót budowlanych. Osoby te nie miały też dostępu do pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Powyższe potwierdził także J. G. zeznając, że roboty wykonane zostały zgodnie z dokumentacją projektową. Dokumentacji tej obecnie nie posiada. Nie jest też w stanie wskazać świadków, którzy byliby w stanie zanegować prowadzanie robót - albo w sposób samowolny albo niezgodny z projektem budowlanym.

W takim stanie faktycznym sprawy, PINB decyzją z [...].02.2018 r. umorzył postępowania w sprawie samowoli. PINB stwierdził brak przedmiotu postępowania tj. samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na nadbudowie, ponieważ nie jest możliwe bezsporne i jednoznaczne stwierdzenie, że jakiekolwiek roboty wykonano z naruszeniem prawa. Brak też podstaw, by zamierzenie inwestycyjne kwalifikować jako nadbudowę. Powyższe wypełnia zaś przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Na skutek odwołania J. A., DWINB decyzją z [...].06.2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Analizując zgromadzony w sprawie materiał, DWINB zauważył, że w aktach sprawy znajduje się co prawda projekt budowlany z 2007 r., w którym określono dach budynku jako dwuspadowy, jednak brak jest dokumentacji pierwotnej. Dla ustalenia okoliczności budowy dachu organ odwoławczy przywołał zeznania świadków złożone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, którzy - poza J. G. – nie byli w stanie określić w jakim czasie wykonano roboty budowlane związane z budową dachu i jaki był ich zakres. Organ odwoławczy – na podstawie powyższych czynności wyjaśniających – przyjął, że proces budowlany trwał nieprzerwanie od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Fakt nieprzerwanej ciągłości procesu inwestycyjnego obejmującego roboty budowlane których integralną częścią było wykonanie dachu, oznacza, że nie mogła mieć miejsca samowolna nadbudowa budynku. W związku z powyższym, co do zasady, na gruncie prawa budowlanego postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Decyzję DWINB zakwestionowała J. A. poprzez skargę skierowaną do WSA we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze jej autorka nie zgodziła się z przyjętą przez organ nadzoru budowlanego tezą o ciągłości procesu budowlanego od 1975r. do 2007 r. Wskazała, że pod istniejącym obecnie dachem dwuspadowym znajduje się stare płaskie pokrycie dachu wykonane z papy na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. Nowe pokrycie dachowe dwuspadowe z dachówką ceramiczną zostało wykonane około 2007 r. Inwestorzy nie uzyskali na jego wykonanie stosownych pozwoleń.

Wyrokiem z 21.11.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 584/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w postępowaniu przed organami administracji doszło do naruszenie przepisów prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd wskazał na braki w postępowaniu wyjaśniającym i niepełność materiału dowodowego, który odgraniczono do przeprowadzania dwukrotnych oględzin, podczas których nie poczyniono żadnych spostrzeżeń co do stanu faktycznego przedmiotu postępowania tj. wykonanego dachu stromego budynku (brak w tym zakresie opisu budynku, wykonanego dachu, ocen oraz odpowiedniej dokumentacji fotograficznej i ewentualnych szkiców). Ponadto organ ograniczył się jedynie do odnotowania oświadczeń właścicieli budynku oraz wystąpienia do Urzędu Miasta z zapytaniem o archiwalną dokumentację dotyczącą pozwolenia na budowę z 1975 r. Na podstawie przedstawionej dokumentacji - a zasadniczo jednie w oparciu o zeznania stron postępowania tj. inwestora i obecnych właścicieli, którzy oświadczyli, że po zawiadomieniu o zakończeniu budowy nie wykonywano żadnych robót - organy obu instancji przyjęły tezę o ciągłości procesu budowlanego. Wobec tego Sąd zauważył, że w istocie organ nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków (innych osób niż strony postępowania – jak np. kierownik budowy czy sąsiedzi inni niż skarżąca), którzy w sposób obiektywny mogliby wypowiedzieć się co do kluczowych dla sprawy kwestii związanych z przebiegiem procesu budowy, jego długością i ciągłością. Nie podjęto też kroków dla zbadania twierdzeń skarżącej, która podważa ciągłość procesu budowlanego wskazując choćby, że przed wykonaniem dachu spadzistego istniał wcześniej dach płaski. Do tych twierdzeń skarżącej nie ustosunkował się żaden z organów. Wobec niekompletności dokumentacji projektowej uzyskanej z Urzędu Miejskiego, PINB nie podjął żadnych kroków zmierzających do pozyskania innych dokumentów, które mogłyby wyjaśnić, czy istotnie proces budowlany budynku trał nieprzerwanie. Organ nie zwrócił się innych instytucji, które mogłyby dysponować informacjami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy (np. ewidencja gruntów, archiwum państwowe). Pomimo, że z treści zaświadczenia z 2008 r. wynika, że do zgłoszenia zakończenia budowy złożono dokumenty o których mowa w art. 57 ust. 1 u.p.b. organ nie zażądał też dokumentu w postaci dziennika budowy, którym inwestor powinien dysponować. Nie zwrócił również uwagi na fakt, że w piśmie z [...].06.1978 r. (które znajduje się w archiwalnej dokumentacji przekazanej przez Urząd Miejski), J. G. występując o pozwolenie na budowę ogrodzenia oświadczył, że na działce wybudowano budynek mieszkalny jednorodzinny. Użycie słowa "wybudowano" świadczyć może, że w dacie sporządzenia tego pisma obiekt już istniał jako wykończony, co mogłoby potwierdzać stanowisko skarżącej o wcześniejszym zakończeniu budowy. W ocenie Sądu, taka okoliczność wymagała stosownego wyjaśnienia. Poza zakresem zainteresowania organu pozostała również kwestia wyjaśnienia, w jakim celu sporządzony został projekt budowlany z 2007 r. i z jakich przyczyn włączony on został do akt PINB dotyczących zgłoszenia zakończenia budowy z 2007 r. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również okoliczności wskazywanych we wcześniejszych decyzjach kasacyjnych (z [...].03.2017 r. i z [...].09.2017 r.), co do zakresu robót budowanych zgłaszanego przez skarżącą jako wykonanych 2 lata przed wszczęciem postępowania oraz w zakresie ustaleń co do tożsamości wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę. W drugiej decyzji kasacyjnej zauważono nadto, że organ powinien ustalić więcej okoliczności, które mogłyby określić konstrukcję dachu choćby przeprowadzić postępowanie w postaci przesłuchania inwestora, świadków czy też sąsiadów. Tych zaleceń organ pierwszej instancji nie wykonał a pomimo to, DWINB zaakceptował rozstrzygnięcie podjęte bez wyjaśnienia okoliczności, które w ww. decyzjach zostały przez organ odwoławczy zasadnie uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. We wskazaniach dotyczących ponownego postępowania Sąd zobowiązał właściwy organ do rozważenia jakie inne dowody z dokumentów lub źródeł osobowych mogą wyjaśnić kluczowe dla sprawy kwestie – w tym również podnoszone przez skarżąca w odwołaniu – a następnie przeprowadzić te dowody i dokonać na ich podstawie właściwą ocenę. Za zasadne Sąd uznał zaczerpnięcie informacji od innych organów dysponujących dokumentacją związaną z zainwestowaną nieruchomością celem wyjaśnienia, czy istotnie jak twierdzi skarżąca budynek był wcześniej pokryty dachem płaskim. Nie jest też wykluczone, że ewentualna konfrontacja stanowisk stron oraz przesłuchanie świadków w toku rozprawy administracyjnej, pozwoliłaby na wyjaśnienie sprawy.

W toku dalszego postępowania, po zwrocie akt po uprawomocnieniu się wyroku, PINB przeprowadził w dniu [...].05.2019 r. oględziny nieruchomości, podczas których stwierdził, że budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne przykryte dachem dwuspadowym, krytym dachówką. Ustalono, że uprzednio budynek miał dach płaski, kryty papą. Na dachu krytym papą wymurowano od strony okapu niewielką ścianę, prawdopodobnie 2-3 warstwy pustaków, na której opierają się krokwie dachu. Dojście do wnętrza przestrzeni pomiędzy dachem płaskim a dwuspadowym jest możliwe poprzez drabinę, zamocowaną na ścianie szczytowej budynku od strony ogrodu i dalej poprzez płaszczyznę połaci dachu do okienka włazowego. B. G. oświadczył, że przestrzeń ta jest nieocieplona i nieużytkowana.

Następnie PINB przesłuchał świadków na okoliczność legalności nadbudowy. M. G. i J. G. zeznali, że dach płaski wykonano w drugiej połowie lat 70-tych. Odnośnie dachu stromego uznali za możliwe, że taki dach powstał ok. 15 lat temu. H. M. - kierownik budowy oświadczył, że z obiektem miał styczność tylko w roku 2007, kiedy zajmował się formalnościami związanymi z zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Oświadczył, że nie ma wiedzy na temat ciągłości procesu budowy i przerw w tym procesie. W roku 2007 dokumentację opracował celem uzyskania zaświadczenia o oddaniu obiektu do użytkowania, w związku z zaginięciem dokumentów dotyczących budowy inwestycji.

Pismem z [...].07.2019 r. PINB wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] oraz do Archiwum Państwowego we [...] o udostępnienie dokumentacji dotyczącej budowy domu jednorodzinnego przy ul. [...][...] w [...]. W odpowiedzi Archiwum Państwowe we [...] przekazało opis nieruchomości z [...].11.1977r. Starostwo Powiatowe w [...] przekazało szkic polowy nr [...] i nr [...], fragment mapy i mapę ewidencji gruntów.

W dniu [...].11.2019 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną. B. G. i J. G. podtrzymali stanowisko, że zmiana nachylenia dachu miała miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, obejmujących budowę domu, a przerwa w prowadzeniu robót nie przekroczyła dwóch lat. W czasie pomiędzy wykonaniem dachu płaskiego a dachu ze spadkami wykonywane były prace dotyczące elewacji, wykończeniowe, dotyczące zagospodarowania terenu i wjazdu do garażu. B. G. podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat projektu budowlanego, który zaginął. Według J. G., który projekt widział, był w nim przewidziany dach dwuspadowy.

W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją z [...].02.2020 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności nadbudowy budynku. Według organu I instancji, uzupełniony materiał dowodowy nie daje podstaw od zakwestionowania ciągłości procesu inwestycyjnego. W badanym przypadku nie można jednoznacznie uznać by zaistniał wybudowany, wykończony obiekt, który można by nadbudować. Uzyskana decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła budowy domu jednorodzinnego w określonej lokalizacji i takiego samego zakresu dotyczyło zawiadomienie o zakończeniu budowy. W związku z tym za nieuprawnione organ pierwszej instancji uznał twierdzenie, że roboty budowlane, których integralną częścią musiało być wykonanie dachu (zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), były wykonywane w warunkach samowoli. Odnosząc się natomiast do kwestii, czy obiekt zrealizowano zgodnie z ustaleniami zatwierdzonego projektu budowlanego czy też miało miejsce odstępstwo od tych ustaleń, organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem na budowę, który uzyskując zatwierdzenie projektu budowlanego nabył uprawnienie do realizacji inwestycji o określonych parametrach. Nieuprawnionym wobec tego byłoby dalsze eksplorowanie zgodności zrealizowanego zamierzenia z ustaleniami zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym w sytuacji, kiedy wszystkie egzemplarze tego projektu zaginęły, a uzyskane z instytucji, które mogłyby dysponować informacjami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy dokumenty, nie pozwalają na wyjaśnienie rozbieżności w stanowiskach stron.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. A. wniosła o jej uchylenie zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 28 do art. 30 u.p.b. poprzez wadliwą ich wykładnię i niezastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, 2) art. 3. pkt 6) i pkt 7a) u.p.b. przez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsce rozbudowa/nadbudowa budynku, 3) art. 107 k.p.a., przez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji, art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału, 4) art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy, w szczególności następujących faktów: wykonanie połaci dachowej w postaci dachu spadzistego nastąpiło bez uzyskania stosownych pozwoleń i to w sytuacji bez zerwania istniejącego starego pokrycia dachu płaskiego w budynku, sprawdzenie w stosownych instytucjach i urzędach, że nikt z inwestorów nieruchomości położonych w ciągu ulicy, w podobnym przedziale czasowym, nie uzyskał pozwolenia na wykonanie dachu spadzistego, ewentualnie brak powołania biegłego z zakresu budownictwa, w celu ustalenia rodzaju, zakresu i daty wykonania przedmiotowych prac budowlanych, 5) błąd w ustaleniach faktycznych, przyjęty za podstawę wydanej decyzji, polegający na przyjęciu, że inwestor przystąpił do prac budowlanych na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, podczas gdy nadbudowa budynku polegająca na wykonaniu dachu spadzistego została zrealizowana w czasie późniejszym, już po wykonaniu dachu płaskiego krytego papą oraz przyjęcie, że w sprawie miała miejsce ciągłość procesu budowlanego, a także, że brak dokumentacji budowlanej, a to w szczególności projektu i pozwolenia na przebudowę, działa na korzyść inwestora.

Zdaniem odwołującej się strony, organ przedstawił niezrozumiałą argumentację dotyczącą budowy i przebudowy obiektu budowlanego, dochodząc do wniosku, że nie można wykonanych robót zakwalifikować jako nadbudowy. Odwołująca podtrzymała swoje stanowisko na temat okoliczności wykonania w 2007 r. dachu dwuspadowego krytego dachówką. Podtrzymała też stanowisko w kwestii braku udzielania w latach siedemdziesiątych pozwoleń na budowę domów jednorodzinnych z dachami dwuspadowymi, co potwierdza fakt, że na ulicy [...], a także w ciągu sąsiadujących ulic, znajdują się wyłączenie domy z płaskimi dachami. Organ na powyższą okoliczność nie przeprowadził wnioskowanego przez odwołującą dowodu z opinii biegłego. Według odwołującej, biorąc pod uwagę opis wykonanych robót, polegających na wymurowaniu na ściganych zewnętrznych od strony okapu ścian na wysokość 4 pustaków, na których osadzono murłatę, z kolei ściany szczytowe są odpowiednio wyższe, a ich wysokość wynika ze spadku dachu, w takim stanie faktycznym doszło do rozbudowy budynku. Biorąc pod uwagę parametry obiektu, zmianę jego kubatury i wysokości oraz wykonanie nowej połaci dachu, organ nadzoru powinien zakwalifikować takie roboty jako nową substancję budowlaną.

W opisanej na wstępie decyzji z [...].06.2020 r. DWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o bezprzedmiotowości postępowania. Analizując zgromadzony w sprawie materiał, organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenia o oddaniu obiektu do użytkowania z [...].02.2008 r. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany z grudnia 2007 r. budynku jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...][...] w [...], w którym określono, że objęty zgłoszeniem budynek jest dwukondygnacyjny z dachem dwuspadowym krytym dachówką cementową. W toku postępowania nie udało się pozyskać dokumentacji pierwotnej budynku. W wyniku podjętych w tym zakresie czynności udało się pozyskać jedynie opis nieruchomości z [...].11.1977 r., szkic polowy nr [...] i nr [...], fragment mapy i mapę Ewidencji Gruntów. Dokumenty te nie odnoszą się do dokumentacji pierwotnej, zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Dla ustalenia stanu faktycznego przedmiotu postępowania organ odwoławczy powołał się na przeprowadzone w dniu [...].05.2019 r. oględziny, podczas których stwierdzono, że budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne przykryte dachem dwuspadowym, krytym dachówką. Uprzednio budynek miał dach płaski, kryty papą. Na dachu krytym papą wymurowano od strony okapu niewielką ścianę, prawdopodobnie 2-3 warstwy pustaków, na której opierają się krokwie dachu. Powołując się na oświadczenie B. G. wskazano, że przestrzeń ta jest nieocieplona i nieużytkowa. Dla ustalenia okoliczności budowy dachu organ odwoławczy wskazał na dowód z przesłuchania świadków M. G. i J. G., którzy zeznali, że dach płaski wykonano w drugiej połowie lat 70-tych. Odnośnie dachu stromego wskazali za możliwe ustalenie, że dach powstał ok. 15 lat temu. Co do przerw w wykonywaniu robót związanych z budową świadkowie zeznali, że na pewno w drugiej połowie lat siedemdziesiątych powstała bryła obiektu, jednak jak wyglądało dalsze prowadzenie prac wewnątrz budynku nie wiedzieli, a tym samym wiążącej wiedzy na temat przerw w wykonywaniu robót budowlanych nie posiadają. Z kolei B. G. i J. G. podtrzymali stanowisko, że zmiana nachylenia dachu miała miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych, obejmujących budowę domu w granicach nieruchomości przy ul. [...], a przerwa w prowadzeniu robót nie przekroczyła dwóch lat. W czasie pomiędzy wykonaniem dachu płaskiego a dachu ze spadkami wykonywane były prace dotyczące elewacji, wykończeniowe, dotyczące zagospodarowania terenu i wjazdu do garażu. Wobec powyższych okoliczności DWINB stwierdził, że uzupełniony materiał dowodowy nie daje podstaw do tego by kwestionować ciągłość procesu inwestycyjnego i tym samym brak jest przesłanek do uznania, że dach dwuspadowy powstał w wyniku samowoli budowlanej już po zakończeniu budowy budynku zrealizowanego w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Za posiadającą znaczenie w sprawie organ uznał datę dokonania zgłoszenia o zawiadomieniu zakończenia budowy, które nastąpiło dnia [...].12.2007 r., tj. zgodnie z zeznaniami świadków już po wykonaniu przedmiotowego obiektu z dachem dwuspadowym. Odnosząc się do kwestii wykonania dachu dwuspadowego na wcześniej wykonanym dachu płaskim (co potwierdził organ nadzoru budowlanego w trakcie oględzin z [...].05.2019 r.), w ocenie organu odwoławczego nie stanowi to samowoli budowlanej. Realizowanie inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę z roku 1975 i dokonanie zgłoszenia zakończenia tejże budowy w roku 2007, przy braku zatwierdzonej dokumentacji pierwotnej, nie świadczy o tym, że po pierwsze dokumentacja ta nie przewidywała dachu dwuspadowego, po drugie że inwestor nie zachował ciągłości procesu budowlanego. Zatem w przypadku nieprzerwanej ciągłości procesu inwestycyjnego, nie mogła mieć miejsca samowolna nadbudowa. Robót budowlanych, których integralną częścią było wykonanie dachu dwuspadowego (nawet na wcześniej istniejącym dachu płaskim), nie można uznać za samowolę budowlaną.

Nie godząc się powyższym rozstrzygnięciem J. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając DWINB naruszenie: 1/ art. 28 do art. 30 u.p.b. poprzez wadliwą wykładnię i niezastosowanie przepisów, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, 2/ art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, 3/ art. 7 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy, w szczególności następujących faktów: wykonanie połaci dachowej w postaci dachu spadzistego nastąpiło bez uzyskania stosownych pozwoleń i to w sytuacji bez zerwania istniejącego starego pokrycia dachu płaskiego w budynku, sprawdzenia w stosownych instytucjach i urzędach, że nikt z inwestorów nieruchomości położonych w ciągu ulicy, w podobnym przedziale czasowym, nie uzyskał pozwolenia na wykonanie dachu spadzistego, bo wówczas takich nie budowano, niepowołanie biegłego w celu ustalenia rodzaju, zakresu i daty wykonania przedmiotowych prac budowlanych.

Ponadto autor skargi zarzucił organowi błędy w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę wydanej decyzji, polegające na przyjęciu, że inwestor przystąpił do prac budowlanych na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, podczas gdy nadbudowa budynku polegająca na wykonaniu dachu spadzistego została zrealizowana w czasie późniejszym, już po wykonaniu dachu płaskiego krytego papą oraz przyjęcie, że w sprawie miała miejsce ciągłość procesu budowlanego, a także, że brak dokumentacji budowlanej, a to w szczególności projektu i pozwolenia na przebudowę, działa na korzyść inwestora.

Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez stwierdzenie samowoli budowlanej ewentualnie o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca powtórzyła dotychczasowe twierdzenia i argumentację na ich poparcie. Nie zgodziła się z przyjęciem przez organ nadzoru budowlanego tezy na temat ciągłości procesu budowlanego od 1975r. do 2007r. Według niej, przeczy temu między innymi okoliczność wykonania najpierw płaskiego pokrycia dachu wykonanego z papy na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. Skarżąca nie zgodziła się w takim przypadku z rozumowaniem organu, aby w takiej sytuacji, w ramach jednego procesu budowlanego, wykonywać dach dwuspadowy, nie zrywając starego pokrycia dachu płaskiego. Wskazała, że dom z dachem płaskim i dom z dachem dwuspadowym wymagają odrębnych projektów. W ocenie skarżącej, organ doszedł do zupełnie innych wniosków, niż wskazywałyby zgromadzone dowody. Skarżąca podtrzymała również stanowisko dotyczące braku wyjaśnienia przez organy orzekające w sprawie okoliczności dotyczących możliwości powstania domu jednorodzinnego z dachem dwuspadowym - na podstawie pozwolenia z wydanego w roku 1975, w sytuacji gdy inne inwestycje mieszkaniowe realizowane w tej okolicy - na podstawie wydanych w tym samym okresie pozwoleń na budowę, zostały zrealizowane z dachami płaskimi. Wobec tego skarżąca zarzuciła organom zignorowanie jej wniosków o powołanie biegłego dla wyjaśnienia tej kwestii. Ponadto uzasadnienie decyzji pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, w stopniu umożliwiającym stronie analizę i poznanie wszystkich motywów wydanego rozstrzygnięcia, a organ drugiej instancji w ogóle nie zbadał sprawy merytorycznie, przepisując w znacznej części fragmenty uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Według skarżącej organ pierwszej instancji błędnie przyjął datę wykonania przez inwestora robót i skutków z tego wynikających, zgodnie z przepisami Rozdziału 4 ustawy Prawo budowlane, ponieważ inwestor winien dokonać zgłoszenia robót budowlanych przed przystąpieniem do ich realizacji, a nie po ich wykonaniu, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, pomimo pewnych mankamentów, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja DWINB z [...].06.2020 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z [...].02.2020r. umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie legalności nadbudowy budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...][...].

Zgodnie z powołanym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten kładzie nacisk na bezprzedmiotowość, rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego.

W doktrynie powszechnie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z konstytutywnych elementów sprawy, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 563). Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Tak więc w przypadku stwierdzenia bezprzedmiotowości umorzenie postępowania jest obligatoryjne.

Skarżąca zarzucał realizację spornej nadbudowy, w wyniku której na budynku przy ul. [...][...] w [...] powstał w miejsce dachu płaskiego, dach dwuspadowy, bez wymaganych prawem budowlanym zgód organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Przy kontroli legalności kwestionowanej decyzji Sąd uwzględnił, że w sprawie nią objętej wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 21.11.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 584/18. Oznacza to, że zastosowanie znajduje art. 153 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej w skrócie: p.p.s.a. Zgodnie tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W świetle powołanej regulacji rolą obecnie orzekającego Sądu jest skontrolowanie, czy organy nadzoru budowlanego rozpatrując sprawę ponownie w związku z wyrokiem WSA uchylającym wcześniejsze decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności nadbudowy budynku, zastosowały się do zaleceń i wskazań wynikających z prawomocnego wyroku.

W ocenie Sądu, organ zastosował się do wskazań wynikających z prawomocnego wyroku i zgodnie z nimi dokonał dodatkowe ustalenia co do stanu faktycznego przedmiotu postępowania w zakresie jego konstrukcji oraz okoliczności dotyczących przebiegu procesu budowlanego w zakresie jego długości i ciągłości. Na tej postawie ocenił legalność wykonanych robót.

Zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny legalności spornych robót – określonych przez organy jako nadbudowa - miało więc ustalenie, w jakim okresie zostały wykonane i czy były one zrealizowane w ramach procesu inwestycyjnego prowadzonego na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r. i zakończonego zawiadomieniem o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z [...].12.2007 r.

Pomimo szeregu czynności procesowych przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, w szczególności wystąpienia do Starostwa Powiatowego w [...] oraz do Archiwum Państwowego we [...] o przekazanie dokumentacji związanej ze sporną inwestycją, nie udało się odnaleźć projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 1975 r. Organowi nie udało się zatem pozyskać – z przyczyn od niego niezależnych i obiektywnych – kluczowego dowodu, który przesądzałyby, czy sporny dach dwuspadowy objęty był pierwotnym projektem budowlanym. Podkreślenia wymaga przy tym okoliczność, że w przepisach ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229), na podstawie którego było wydane pozwolenie na budowę, nie było przepisu obligującego inwestora do przechowywania dokumentów związanych z procesem budowlanym przez okres istnienia obiektu budowlanego. Skoro więc przepisy, na których podstawie inwestor realizował inwestycję nie obligowały go do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to tylko z faktu, że nie zachował się projekt budowlany, nie można wyciągać wniosku, że obiekt ten został zrealizowany – w części obejmującej realizację dachu dwuspadowego - w warunkach samowoli budowlanej. Z braku pierwotnej dokumentacji projektowej nie można wyprowadzać negatywnych dla inwestora konsekwencji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 09.04.2008 r. sygn. akt II SA/Wr 45/08, wyrok WSA w Poznaniu z 20.02.2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1091/13).

Z tego też względu nie można w sposób jednoznaczny określić, jakie ustalenia i warunki decyzji o pozwoleniu na budowę są wyznacznikiem stanu zgodności z prawem dla budowy domu jednorodzinnego przy ul. [...][...] w [...]. Do stwierdzenia, że inwestor odstąpił w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, konieczne jest porównanie wszelkich wymogów określonych w tej decyzji oraz zatwierdzonej nią dokumentacji ze stanem faktycznym, będącym rezultatem realizacji zamierzenia budowlanego.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie było również podstaw od powołania w sprawie biegłego na okoliczność możliwości udzielania inwestorowi w roku 1975 pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego z dachem dwuspadowym. Sąd odwołując się do wiedzy posiadanej z urzędu na temat praktyki udzielania w tym okresie decyzji o pozwoleniu na budowę domów jednordzennych w oparciu o projekty typowe, które charakteryzowały się dachami płaskimi, jednocześnie nie może wykluczyć, po pierwsze, możliwości adaptacji takiego projektu dla potrzeb wynikających z lokalizacji inwestycji, w tym przypadku na terenie podgórskim, gdzie ze względu na ilość opadów ściegu, preferowane są dach dwuspadowe. Po drugie, projekty typowe, zakładały wykonanie stropodachu o konstrukcji żelbetowej, nie zaś drewnianej, jak pierwotnie zostało zrealizowane w przypadku kwestionowanej inwestycji. Okoliczność zatem, że w sąsiedztwie spornej inwestycji zrealizowano - w zbliżonym okresie czasu - wyłącznie budynki z dachami płaskimi, nie przesadza jeszcze, że również tak musiało być w analizowanym przypadku.

W ocenie Sądu, w zakresie wskazanym w wyroku tut. Sądu z 21.11.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 584/18, organy podjęły wszelkie możliwe i niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności, żaden ze słuchanych świadków/sąsiadów (M. G., J. G., T. J., M. P.-Z.,), nie wskazał aby przy spornej budowie domu jednorodzinnego od roku 1975 do 2007 r. mogła mieć miejsce przerwa w wykonywaniu robót budowlanych, dłuższa niż dwa lata lub trzy lata. Potwierdzili oni jedynie, że pierwotnie powstał dach płaski, który następnie został zastąpiony dachem dwuspadowym. Czas realizacji tej zmiany określony został przez M. G. i J. G. na "około 15 lat temu", co pozostaje spójne z oświadczeniami P. G., B.G. i J. G., którzy wskazali, że wykonanie dachu stromego miało miejsce przed 2007 r. Nie można zatem stwierdzić w sposób stanowczy i przyjmować, że inwestor nie zrealizował spornego zawiadomienia jeszcze przed formalnym zgłoszeniem zakończenia budowy. Również nie można czynić zarzutu inwestorowi, że tylko z wiadomych sobie powodów, zamiast zrealizować od początku dach dwuspadowy, wykonał najpierw płaski dach, który dopiero późnej zastąpił dachem dwuspadowym. W ocenie Sądu, brak jest przepisów prawa budowlanego, które w takim przypadku naruszył inwestor. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z 21.11.2018 r., organ wyjaśnił również powody dla których wykonano w roku 2007 r. projekt budowalny. Zgodnie z zeznaniami H. M., taką dokumentację wykonano w związku z zaginięciem dokumentów dotyczących budowy tego budynku. Celem opracowania było określenie parametrów charakterystycznych budynku i dokonanie sprawdzenia poprawności wykonania robót budowlanych. Wymóg do opracowania takiej dokumentacji postawił PINB w [...] w roku 200, jako warunek niezbędny dla wydania zaświadczenia o oddaniu obiektu do użytkowania. Bezspornym w sprawie pozostaje też stan faktyczny przedmiotu postępowania i w tym zakresie organy nie kwestionują twierdzeń skarżącej co do tego, że na istniejącym dachu płaskim, inwestorzy wymurowali na ściganych zewnętrznych od strony okapu ściany na wysokość 4 pustaków, na których osadzono murłatę, z kolei ściany szczytowe są odpowiednio wyższe, a ich wysokość wynika ze spadku dachu. Powyższe ustalenia nie zmieniają oceny Sądu, że organy nadzoru budowlanego wbrew twierdzeniom strony skarżącej, starały się zgromadzić cały materiał dowodowy, jednakże wobec niemożliwości odnalezienia kluczowych dokumentów, nie znalazły podstaw do podważenia tezy o legalności zrealizowanego dachu dwuspadowego. W tym stanie rzeczy nie dysponowanie przez inwestora niezbędną dokumentacją nie może - jak chce tego skarżąca, przesądzać o istnieniu samowoli budowlanej.

Skoro postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie legalności nadbudowy budowy mieszkalnego przy ul. [...][...] w [...] nie dało podstaw do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka uzasadniająca ingerencję organów nadzoru budowlanego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, należało uznać, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczność, że materiał dowodowy – zebrany w sposób prawidłowy – nie pozwolił na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor zrealizował dach dwuspadowy, poza procesem budowlanym realizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 1975 r., nie uprawnia do wniosku, że sporny dach powstał w warunkach samowoli budowlanej. Podzieleniu zarzutu skargi o niezgodności realizacji dachu z przepisami sprzeciwia się brak dokumentów określający stan zgodny z prawem. W skardze również nie zamieszczono jakichkolwiek argumentów, które prowadziłyby do odmiennych wniosków, niż przyjęte w tym zakresie przez organy. Nie doszło zatem do naruszenia art. 153 p.p.s.a oraz wskazanych w skardze przepisów art. 29 do art. 30 u.p.b. Skoro zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych przepisów nie jest zasadny też zarzut naruszenie art. 7, art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. upoważniałoby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, działając zgodnie z art. 151 ww. ustawy, zobowiązany był skargę oddalić.