Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 516/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 189a par. 1 i par. 2, art. 189b, art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 280
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Łozowska Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant: Referent stażysta Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie określenia za II kwartał 2021 r. wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako: Skarżąca, Strona, Spółka) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej również w skrócie: organ, Dyrektor Zarządu Zlewni w O. PGWWP) z dnia [...] którą organ ten, działając na podstawie art. 273 ust. 6, art. 281 ust. 8 w związku z art. 281 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021, poz. 624 z późn. zm. dalej jako: Prawo wodne) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 z poźn. zm. – dalej jako: k.p.a.) określił Skarżącej za okres II kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 5 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 5 sierpnia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w O. PGWWP, na podstawie przepisu art. 281 ust. 5 Prawa wodnego ustalił Skarżącej - w formie informacji - za okres II kwartału 2021 r. opłatę podwyższoną w wysokości 5,00 zł, za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

Informacja ta została doręczona Skarżącej w dniu 10 sierpnia 2021 r., która pismem dnia 23 sierpnia 2021 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego złożyła reklamację, odnośnie wysokości opłaty podwyższonej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego ustalonej w powołanej wyżej informacji.

W piśmie tym wniosła również o zastosowanie art. 189f § 11 pkt 1 k.p.a, tj. o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej - odstąpienie od nałożenia opłaty podwyższonej i udzielenie pouczenia, albo zastosowanie art. 189k k.p.a § 1 pkt 3) k.p.a., tj. zastosowanie ulgi w zakresie wykonania administracyjnej kary pieniężnej w postaci umorzenia opłaty podwyższonej w całości ze względu na ważny interes publiczny.

W uzasadnieniu reklamacji Skarżąca wskazała, iż w dniu 10 sierpnia 2021 r. wpłynęła do spółki informacja [...] o ustaleniu opłaty podwyższonej, która została naliczona za okres korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia, jednak w okresie tym toczyło się z wniosku Spółki postępowanie o przeniesienie pozwoleń wodnoprawnych określonych w decyzji z dnia [...] nr [...]. Podkreśliła, że przejęła obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie gminy Ł. na podstawie umowy nr [...] z dnia 21 stycznia 2021 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym na zarządzanie i eksploatację siecią wodną na terenie gminy Ł. w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego. Przejęcie obowiązków nastąpiło w dniu 1.03.2021 r. Podała, że dotychczasowe przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, B Sp. z o.o. (dalej B sp. z o.o.) złożyło Gminie Ł. wypowiedzenie dotychczasowej umowy na eksploatację urządzeń wodnokanalizacyjnych na terenie gminy Ł., zaś okres wypowiedzenia upłynął ostatecznie z dniem 28 lutego 2021 r.

W dalszej części pisma Skarżąca podniosła, iż dochowując staranności w celu uzyskania odpowiedniego pozwolenia przed rozpoczęciem działalności na terenie gminy Ł. (korzystaniem z usług wodnych) wystąpiła w dniu 5 lutego 2021 r. z wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych określonych w decyzji [...], przysługujących dotychczasowemu przedsiębiorstwu B Sp. z o.o. Podała, że pismem z dnia 16 lutego 2021 r. została wezwana do uzupełnienia wniosku m.in. o zgodę spółki B Sp. z o.o. na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego określonego w decyzji [...]. Wyjaśniła także, że w dniu 5 marca 2021 r. uzupełniła wymagane dokumenty, zaś sama zgoda B Sp. z o.o. datowana była na dzień 5 marca 2021 r., z uwagi na fakt, że B Sp. z o.o. wykonywała obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego na terenie gminy Ł. do dnia 28 lutego 2021 r., dlatego też zgoda została udzielona dopiero po faktycznym zakończeniu przez nią działalności na terenie gminy Ł. Natomiast decyzja przenosząca prawa i obowiązki z pozwoleń określonych w decyzji nr [...] została wydana przez organ w dniu [...] i wpłynęła do skarżącej Spółki w dniu 7 kwietnia 2021 r. Skarżąca argumentowała, że fakt zmiany przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego działającego na terenie gminy Ł. zrodził szczególną sytuację prawną obu przedsiębiorstw - dotychczasowego B Sp. z o.o. i przejmującej te obowiązki Skarżącej, w której to sytuacji niemożliwym okazało się uzyskanie przez Skarżącą decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego w decyzji [...] przed rozpoczęciem działalności na terenie gminy Ł., zaś wstrzymanie się od wykonywania działalności na terenie gminy Ł. do czasu uzyskania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, nie było możliwe z uwagi na upływ w dniu 28 lutego 2021 r. okresu wypowiedzenia złożonego przez dotychczasowego operatora - B sp. z o.o. i zakończenie przez niego działalności na terenie gminy Ł. Niepodjęcie działalności przez Skarżąca w tym terminie groziło naruszeniem ciągłości świadczenia usług wodociągowo – kanalizacyjnych na terenie Gminy Ł. Skarżąca podkreśliła, że nie działała z rozmyślnym zamiarem dokonania naruszenia w postaci korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a naruszenie było wynikiem konieczności, wobec której została postawiona. Ponadto wskazała, iż waga tego naruszenia jest znikoma wobec faktu, że przejęła obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego w miejsce dotychczasowego przedsiębiorstwa B Sp. z o.o. uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego określonego w decyzji [...], działając na tych samych urządzeniach wodociągowo - kanalizacyjnych.

Dodatkowo podniosła, że nie miała wpływu na czas rozpatrzenia jej wniosku okresie po jego uzupełnieniu w dniu 5 marca 2021 r.

Mając na uwadze przedstawione argumenty Skarżąca wniosła o zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem w jej ocenie spełniona została przesłanka, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a Skarżąca z chwilą wydania decyzji z dnia [...] (decyzja [...]) zaprzestała naruszania prawa. Alternatywnie wniosła o zastosowanie 189 k§ 1 pkt 3 k.p.a., przez udzielenie ulgi w zakresie wykonywania administracyjnej kary pieniężnej - umorzenie kary pieniężnej w całości ze względu na ważny interes publiczny, jakim była konieczność zachowania ciągłości świadczenia usług wodociągowo - kanalizacyjnych na terenie gminy Ł.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Dyrektor Zarządu Zlewni PGWG w O. określił Skarżącej za II kwartał 2021 r. wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. W związku z powyższym w sprawach związanych z opłatami podwyższonymi, o których mowa w art. 281 Prawa wodnego nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy działu IVa "Administracyjne kary pieniężne". Nadto wskazał, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że brak jest przesłanek do umorzenia opłaty podwyższonej ustalonej podmiotowi za okres II kwartału 2021 roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Skarżąca, zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności wskazała na naruszenie:

1. art. 6 i 107 § 3 oraz 189f § 1 pkt 1 i art. 189 k § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez organ, iż w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" z jednoczesnym brakiem uzasadnienia tego stanowiska;

2. art 7a k.p.a. poprzez nieuwzględnienie podniesionej przez stronę interpretacji obowiązujących przepisów wskazującej na możliwość zastosowania w sprawie przepisów działu IVa k.p.a - "Administracyjne kary pieniężne"

3. art. 7 w związku z art. 8, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez arbitralne uznanie przez organy bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że strona nie dochowała należytej staranności.

- co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art.189 f § 1 pkt 1 i art. 189 f § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie w sytuacji, gdy Skarżąca działała w warunkach spełniających dyspozycję ww. przepisów.

Mając powyższe na uwadze Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej argumentował, iż organ błędnie uznał, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy postępowania administracyjnego, w tym przepisy działu IVa k.p.a. - "Administracyjne kary pieniężne". Zdaniem pełnomocnika Skarżącej wpływy z tytułu opłat podwyższonych podlegają reżimowi ustawy o finansach publicznych. Opłata podwyższona, uregulowana w art. 280 Prawo wodne spełnia przesłanki uznania jej za administracyjną karę pieniężną, o której mowa w przepisach k.p.a., a w konsekwencji do opłat podwyższonych zastosowanie ma art. 67 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy k.p.a. W ocenie pełnomocnika Skarżącej pojęcie odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie upoważnia do przyjmowania założenia, iż zachodzi swoista konkurencyjność między przepisami k.p.a i przepisami Ordynacji podatkowej, a odpowiednie stosowanie Ordynacji podatkowej wyklucza stosowanie k.p.a. Organ winien zastosować przepisy k.p.a, w szczególności art. 189f § 1 pkt 1. W konsekwencji owego błędnego przyjęcia przez organ, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy działu IVA k.p.a., organ nie przeprowadził postępowania w celu wyjaśnienia, czy działania podjęte przez Skarżącą w okresie dwóch tygodni od podpisania umowy z Gminą Ł. do złożenia wniosku o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego, można uznać za pozostawanie przez Skarżącą w zwłoce, czy też ten okres jest usprawiedliwiony okolicznościami. W ocenie pełnomocnika Skarżącej przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego przy posiadaniu przez organ wszystkich niezbędnych dokumentów winno odbyć się niezwłocznie, zaś wydanie decyzji po upływie 3 tygodni, jakie minęły od uzupełnienia wniosku, nie można uznać za niezwłoczne działanie organu. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że pomimo literalnego brzmienia art. 280 Prawa wodnego, który nie odnosi się do okoliczności powstania naruszenia, orzecznictwo dopuszcza w szczególnych przypadkach badanie okoliczności powstania naruszenia, które mogą mieć wpływ na zasadność nałożenia opłaty podwyższonej, zwłaszcza jeśli na brak pozwolenia wodnoprawnego wpłynęła opieszałość organu wydającego decyzję. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik Skarżącej uwypuklił, że nakładanie tego typu sankcji jak opłata podwyższona, w sztywno określonej wysokości, bez uwzględnienia okoliczności dokonania naruszenia, jest niezgodne z Konstytucją, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do kar administracyjnych o charakterze podobnym do opłaty podwyższonej (wyrok TK z 1 lipca 2014 r, SK 6/12). Jednocześnie podniósł, że zakwalifikowanie opłaty podwyższonej jako administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189 b k.p.a., pozwala na badanie okoliczności naruszenia (znikoma waga naruszenia, ważny interes publiczny), co znosi w pewnym sensie niekonstytucyjność opłaty podwyższonej jako opłaty ustalanej w sztywnej wysokości, bez uwzględnienia okoliczności naruszenia, stanowiącego podstawę jej naliczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zaakcentował, że zgodnie z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Przepis ten wskazuje na przepisy szczególne, które mają zastosowanie do opłat nakładanych na podstawie przepisów Prawa wodnego. Zatem wszelkie decyzje dotyczące opłat, w tym opłat podwyższonych, powinny być wydawane w oparciu o Ordynację podatkową. Dotyczy to w szczególności ulg w opłatach, ponieważ ulgi zostały uregulowane w dziale III Ordynacji - Rozdział 7a "Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych". Wskazał również, że Skarżący powołuje się na art. 67 ustawy o finansach publicznych, jednakże nie ma on zastosowania w sprawach związanych z opłatami za usługi wodne. Opłaty są bowiem przychodami Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, nie są natomiast niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Jednakże nawet gdyby przyjąć, że opłaty, o których mowa w art. 280 Prawa wodnego są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, to pierwszeństwo stosowania do nich mają przepisy szczególne - przepisy Ordynacji podatkowej, o czym stanowi art. 300 Prawa wodnego. Przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych jest przepisem o charakterze ogólnym i mam zastosowanie, gdy kwestie należności, o których mowa w art. 60, nie są uregulowane inną ustawą. Nadto organ wyjaśnił, iż nie stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego. Przeciwnie - mają one zastosowanie, co wynika z treści skarżonej decyzji i jej podstawy prawnej, lecz jedynie w zakresie postępowania. Wynika to z faktu, iż odesłanie w art. 300 ust. 1 Prawa wodnego do Ordynacji podatkowej jest bardzo wąskie - dotyczy wyłącznie działu III i pośrednio działu I. Oznacza to, że nie stosuje się działu IV Ordynacji podatkowej, który reguluje postępowanie podatkowe i zawierającego m.in. gwarancje procesowe.

Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2022 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), jak też w razie stwierdzenia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (pkt 2). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym tu zastosowania).

Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z kompetencją ustanowioną w cytowanych przepisach stwierdza, że skarga okazała się zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy Prawa wodnego. Zgodnie z art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi – bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak stanowi zaś art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawo wodne wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał, co wynika już z art. 281 ust. 3 Prawa wodnego.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Skarżąca wystąpiła w dniu 5 lutego 2021 r. z wnioskiem o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych określonych w decyzji [...], przysługujących dotychczasowemu przedsiębiorstwu B Sp. z o.o. Pismem z dnia 16 lutego 2021r. została wezwana do uzupełnienia przedmiotowego wniosku m.in. o zgodę spółki B Sp. z o.o. na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego określonego w decyzji [...], którą to zgodę (datowaną na dzień 5 marca 2021 r.) Skarżąca przedłożyła organowi dniu 5 marca 2021 r. Bezsporne jest również to, że Skarżąca wykonywała obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjnego na terenie gminy Ł. od dnia 1 marca 2021 r., natomiast decyzja przenosząca prawa i obowiązki z pozwoleń określonych w decyzji [...] została wydana przez organ w dniu [...].

Natomiast spór w rozpatrywanej sprawie sprawdzał się w istocie do możliwości zastosowania przepisów działu IV k.p.a. zatytułowanego – Administracyjne kary pieniężne – w szczególności art. 189 f k.p.a.

W odniesieniu do tak zarysowanej osi sporu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że administracyjne kary pieniężne są określane odmiennie w różnych aktach prawnych i dostrzegając to zróżnicowanie ustawodawca w art. 189 b k.p.a. zdefiniował pojęcie administracyjnej kary pieniężnej, do której zastosowanie mogą mieć przepisy działu IVa k.p.a. Przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej. W ocenie Sądu, opłata podwyższona, o której mowa w art. 280 Prawa wodnego, niewątpliwie wypełnia te przesłanki, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie. W przypadku opłat podwyższonych mamy bowiem do czynienia z instytucjami sankcjonującymi zaniechanie wywiązania się z obowiązków administracyjnych. Przewidziana w art. 280 Prawa wodnego opłata podwyższona jest jednym z rodzajów administracyjnych sankcji wykorzystywanych przez ustawodawcę dla realizacji celów ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że opłata podwyższona jest deliktem administracyjnym, a obowiązek poniesienie z tego tytułu opłaty dodatkowej – w tym przypadku opłaty podwyższonej, stanowi ujemną konsekwencję wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2021 r, syng. akt II GSK 1195/20)

Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska organu, iż na skutek odesłania z art. 300 Prawa wodnego do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie było możliwe zastosowanie art. 189a § 1 i 2 pkt 2 w związku art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Kwestie związane możliwością stosowania działu IV a k.p.a. - w przypadku odesłania w przepisach odrębnych do działu III Ordynacji podatkowej - były już przedmiotem analizy sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podzielił, stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2020 r. sygn., akt II OSK 141/20 i z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 943/20, z którego wynika, że odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej, nie wyklucza zastosowania przepisów działu IV a k.p.a. w zakresie nieuregulowanym przepisami działu III Ordynacji podatkowej, w sytuacji gdy przepisy zwarte w danej ustawie szczególnej nie zawierają uregulowań dotyczących odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zawarcie w ustawie szczególnej regulacji odnoszących się do jednej z instytucji wymienionych w art. 189 a § 2 k.p.a. lub odesłanie poprzez odpowiednie zastosowanie działu III Ordynacji podatkowej, nie oznacza automatycznie, że brak będzie możliwości zastosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do innych instytucji, o których mowa w art. 189 a § 2 k.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IV a k.p.a. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 k.p.a., z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.

W ocenie składu orzekającego, treść przytoczonego przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania tylko w takim zakresie, w jakim każdą z tych przesłanek regulują samodzielnie przepisy odrębne. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie", poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą zostać odrębnie uregulowane, aby nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a §1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1878/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 października 2021 r. , sygn. akt. II SA/Rz 944/21, wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 943/20 i z dnia 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20).

Art. 300 Prawa wodnego w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych nakazuje wprawdzie odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Nie oznacza to jednak, że w sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w odniesieniu od opłaty podwyższonej został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby, czy wręcz konieczności stosowania w tym zakresie przepisów k.p.a. Obowiązek stosowania przepisów k.p.a. będzie miał miejsce wówczas, gdy przepisy odrębne nie będą stanowić dostatecznej podstawy normatywnej (regulacji kompletnej, gdzie kompletność wyznaczana jest przez zakres unormowania art. 189a § 2). Zestawienie treści art. 189a § 2 k.p.a. z zakresem unormowania zawartym w Prawie wodnym oraz w dziale III Ordynacji podatkowej prowadzi do wniosku, że unormowania ustawy Prawo wodne w zakresie administracyjnych kar pieniężnych – jakimi są opłaty podwyższone nie są regulacją kompletną. Przepisy Prawa Wodnego, ani też przepisu działu III ustawy Ordynacja podatkowa, do których odsyła Prawo wodne, nie normują bowiem instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 791/18). Skoro więc przepisy działu III Ordynacji podatkowej oraz Prawa wodnego nie normują instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, którą to normuje art. 189f k.p.a. zawarty w dziale IVa k.p.a., to stosownie do unormowania art. 189a § 2 k.p.a. organy administracji miały obowiązek stosowania art. 189f k.p.a. Zwłaszcza, że jak wynika z § 9 załącznika "Zasady techniki prawodawczej" do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) umieszczono je w ustawie o charakterze kodeksu, a więc w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, zawierającym unormowania wspólne dla tej dziedziny spraw, których dotyczy.

W uzupełnieniu powyższego stanowiska, wskazać przyjdzie, iż przepisy działu IVa k.p.a. miały za zadanie wypełnienie systemowej luki w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjno-karnego do wymogów konstytucyjnych oraz konwencyjnych (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1189). Taką lukę stanowił między innymi brak możliwości odstąpienia od wymierzenia kary (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 943/20).

Skoro więc, jak już wyżej zaznaczono, tak w przepisach Prawa Wodnego, jak i Ordynacji podatkowej, nie unormowano odstąpienia od nałożenia kary, to wobec brzmienia art. 189a k.p.a., zastosowanie znajdują przepisy wskazanego działu k.p.a., w tym art. 189f tego aktu. Brak zaś odniesienia się przez organy do możliwości wynikającej z powołanego art. 189f k.p.a. czyni zaskarżoną decyzję przedwczesną. Na skutek rozważenia przesłanek wskazanych w tym przepisie może bowiem dojść do sytuacji, że organy uznają, iż istnieje podstawa do odstąpienia od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej i kara nie zostanie nałożona. Regulacje dotyczące postępowania administracyjnego nakładają na organy obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w drodze wszystkich niezbędnych w tym zakresie czynności i załatwienia tej sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Odzwierciedleniem prawidłowo przeprowadzonego postępowania w sprawie winno być uzasadnienie podjętej decyzji, w którym powinna się znaleźć część faktyczna tj. ustalone w sprawie okoliczności oraz część prawna zawierająca rozważania odnoszące się do zastosowanej w sprawie podstawy prawnej tzn. jej wyjaśnienie w kontekście warunków występujących w danej sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.).

W ponownym postępowaniu organ winien zatem poczynić przede wszystkim uwagi odnośnie do możliwości przewidzianej w art. 189f k.p.a., tj. rozważyć, czy w okolicznościach sprawy nie wystąpiła przesłanka odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Z tych też przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania albowiem reprezentujący stronę skarżącą pełnomocnik - adwokat nie złożył wniosku w tej kwestii.

Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.