Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 60/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie sądowe

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy nielegalnej przebudowy budynku postanawia: umorzyć postępowanie sądowe.


UZASADNIENIE

W dniu 21 lutego 2012 r. E.D. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z pominięciem trybu przewidzianego w art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r .- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. ), skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w sprawie zgłoszonej samowoli budowlanej na działce [...] przy ul. [...] w B . Pismo to przekazane organowi stosownie do powyższej regulacji na zarządzenie z dnia 22 lutego 2012r. Nr [...] przesyłką pocztową z 23 lutego 2012r., po złożeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. odpowiedzi na skargę z daty 23 marca 2012r. oraz przedstawieniu akt , również w dniu 23 marca 2012r. zostało zarejestrowane do sygn. akt II SAB/Kr 60/12.

W skardze E.D. zarzucał organowi opieszałość i mataczenie w sprawie zgłoszonej samowoli budowlanej na działce [...] przy ul. [...] w B. , domagając się wydania w niej decyzji.

Podawał, że w dniu 2 maja 2011r. zgłosił naruszenie prawa budowlanego przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, który dokonał przebudowy. Dopiero w dniu 6 maja 2011r. inwestor wystąpił o wydanie decyzji na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku na usługowo-handlowy. W dniu 16 sierpnia 2011r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy, w której znalazło się pouczenie, że nie uprawnia ona do rozpoczęcia robót budowlanych. W wyniku odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę Burmistrzowi B. do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący wskazywał następnie, że w dniu 11 lipca 2011r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę. W zawiadomieniu z dnia 26 sierpnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że 8 sierpnia 2008 r. został zgłoszony remont. Kontrola wykazała wykonanie nowej więźby dachowej, budynek jest wykończony, poddasze przygotowane do wykończenia, wymieniono okna i drzwi. Organ stwierdził jednak, że brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego, zakres wykonanych prac wykracza poza ramy remontu i stanowi przebudowę. Wykonano bowiem nowy fundament, nowy dach, podniesiono kalenicę, zamontowano okna połaciowe, także w ścianie szczytowej strychu wykonano okno. Starosta B. nie przeanalizował dokładnie zgłoszenia.

Nadto, w planach inwestycyjnych sporny dom jest przeznaczony do wyburzenia. Z powodu zwężenia ulicy istnieje zagrożenie dla pieszych i ruchu samochodowego. Został naruszony interes społeczny. Starosta B. nie wziął też pod uwagę dobrej woli mieszkańców ul. [...] którzy na jej poszerzenie odstąpili cześć swoich działek, a sporny dom miał zostać zburzony.

Skarżący zaznaczył, że bezskutecznie domaga się wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, przy czym w jednym z pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznano część spornych prac budowlanych za przebudowę.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej odrzucenie.

Organ wskazał, że pismem z dnia 2 maja 2011 r. E.D. doniósł, że "pod adresem [...] J.W. przebudowuje dom. Dom miał być wyburzony na potrzeby modernizacji ulicy [...] . Przebudowany dom ma znacznie podniesioną kalenicę, fundament poszerzony do chodnika, wybudowano okno w ścianie szczytowej od mojej granicy (ok. 0,5 m) na co nie wyrażam zgody, uważam, że to jest samowola budowlana."

W dniu 17 czerwca 2011 r. Burmistrz Miasta B. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. pismo E.D. dotyczące "sprzeciwu na sposób zalegalizowania samowoli budowlanej. JW. . Pod nr [...]ul. [...] dom do rozbiórki w ostatnich 3 latach został gruntownie przebudowany : A- wykonano nowe fundamenty na ulicy poza obrysem domu B - wykonano nowy dach (drewno i blacha) podnosząc kalenicę C w dachu zamontowano okna co świadczy, że poddasze będzie użytkowe D- zmienił ilość okien i drzwi. "

Pismo E.D. zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zakwalifikowane jako skarga złożona na podstawie art. 221i nast. K.p.a. Przedmiotem skargi było naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w zakresie przeprowadzenia robót budowlanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w B.

Po złożeniu skargi organ podjął czynności wyjaśniające w celu ustalenia, czy doszło do naruszenia prawa i czy zachodzi potrzeba wszczęcia postępowania z urzędu. Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyznaczył termin kontroli na działce nr [...] w B. przy ul. [...] w B. (w zawiadomieniu został powołany art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego) oraz równocześnie zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia skargi, na podstawie art. 237 § 4 k.p.a., na dzień 31 lipca 2011r. Z reguły każda odpowiedź na skargę skierowaną do organu nadzoru budowlanego wiąże się z koniecznością przeprowadzenia kontroli na działce, na której realizowana jest inwestycja, co wymaga również uprzedniego powiadomienia inwestora o terminie kontroli, rozpatrzenie skargi w terminie miesiąca nie jest praktycznie możliwe.

W dniu 11 lipca 2011 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] w B.

W czasie kontroli stwierdzono, że w budynku wykonano następujące roboty budowlane: nową więźbę dachową (krokwie, jętki), podłoże na poddaszu wyłożono płytami OSB, na parterze wykonano wewnątrz tynki regipsowe, a posadzkę wyłożono płytami gresowymi, wykonano elewację zewnętrzną, wymieniono stolarkę okienną i drzwiową w budynku. W dniu kontroli prace były nadal wykonywane, a budynek nie był użytkowany. Inwestor przedstawił zdjęcia budynku wykonane przed przystąpieniem do robót budowlanych.

Organ ustalił, że inwestor J.W. złożył w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 24 stycznia 2008 r. zgłoszenie remontu istniejącego ogrodzenia obejmujące wymianę bramy i bramki od strony ul. [...] natomiast w dniu 8 sierpnia 2008r. zgłosił Staroście B. , że od dnia 8 września 2008r. przystępuje do robót budowlanych polegających na remoncie budynku mieszkalnego nie wpisanego do rejestru zabytków. Remont miał obejmować wymianę pokrycia dachowego z dachówki na blachę, wymianę poszczególnych elementów więźby dachowej, wymianę stolarki okiennej, drzwiowej w istniejących nadprożach, remont komina, remont fundamentów. Remont miał objąć również ściany zewnętrzne, wewnętrzne, posadzki, instalacje wewnętrzne wodno-kanalizacyjne, c.o. oraz elektryczne. Ponadto w tym samym zgłoszeniu zawarto zamiar przystąpienia do ocieplenia budynku o wysokości poniżej 12 m za pomocą drewna lub metodą lekką (styropian). W stosunku do tych zgłoszeń Starosta B. nie wniósł sprzeciwu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Konieczność uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w którym uczestniczą właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Taki tryb postępowania zapewnia stronom postępowania zapoznanie się z planowaną inwestycją, złożenie uwag i zastrzeżeń oraz wniesienia odwołania i ewentualnie skargi do sądu administracyjnego. Ustawa Prawo budowlane przewiduje także uproszczony tryb zgłaszania inwestycji budowlanych, w ramach której to procedury nie są o inwestycji informowani sąsiedzi, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego zakończonego decyzją, a roboty można rozpocząć jeśli organ w ciągu 30 dni od dnia (doręczenia zgłoszenia) nie wniesie sprzeciwu. Ponadto, do zgłoszenia inwestor nie musi dołączać projektu sporządzonego przez uprawnionego projektanta a zgłoszenie najczęściej ogranicza się do słownego opisu zakresu planowanych robót.

Roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienione są w art. 29 ust. 1 i 2 i 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 punkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga remont istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru j zabytków. Definicja robót remontowych zawarta jest w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Ponadto, art. 29 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla docieplanie budynków o wysokości do 12 m.

Jeżeli organ przyjmujący zgłoszenie doszedłby do wniosku, że wykonanie określonych robót budowlanych, objętych obowiązkiem zgłoszenia, mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich może nałożyć w drodze sprzeciwu obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie Starosta B. takich zagrożeń nie dostrzegł i zgłoszenie zostało przyjęte w drodze milczącej zgody organu.

Wyłączenie przez ustawodawcę trybu orzekania w formie decyzji administracyjnej o możliwości wykonywania robót remontowych nie może oznaczać dopuszczalności prowadzenia sporu w tym zakresie w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego.

W dniu 4 lipca 2011 r. E.D. złożył do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru l Budowlanego w K, pismo dotyczące opieszałego załatwienia skargi na samowolę budowlaną przez PINB w Bi. W tym samym piśmie skarżący zarzucił, że organ nie powiadomił go we właściwym terminie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 k.p.a.), a wskazany przez organ termin do którego nastąpi załatwienie skargi przypada w niedzielę.

W dniu 26 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. skierował do E.D. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W uzasadnieniu opisano zakres prac wykonanych w budynku oraz przywołano fakt zgłoszenia Staroście B. przez inwestora zamiaru remontu budynku. Stwierdzono iż w związku z tym, że właściciele podjęli działania mające na celu doprowadzenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] do właściwego stanu technicznego, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Odpowiedź została skarżącemu udzielona po upływie terminu wyznaczonego przez organ, jednakże wynikło to z narastających zaległości w PINB w B. , w którym jedynie czterech pracowników prowadzi kontrole i postępowania administracyjne na terenie całego powiatu [...], a sprawy z terenu miasta B. załatwia jedna osoba.

Kilka dni później - 29 sierpnia 2011 r., skarżący złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. pismo, w którym odnosząc się do otrzymanego zawiadomienia zarzucił, że pismo jest niestaranne, posługuje się odmiennymi numerami tej samej działki (omyłkowo w jednym miejscu zamiast numeru [...] wpisano nr [...] oraz, że "Inspektor nie odniósł się w sprawie okna w kierunku mojej działki na adaptowanym poddaszu ".

Zawiadomieniem z dnia 1 września 2011r., znak[...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. uznał skargę E.D. z dnia 2 lipca 201 l r. dotyczącą bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. za bezzasadną.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ załatwił skargę E.D. poprzez wydania zawiadomienia z dnia 26 sierpnia 201 l r..

W kolejnej skardze kierowanej do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - z dnia 12 września 2011 r., E.D. zarzucił, że udzielając odpowiedzi na skargę PINB w B. nie uwzględnił istotnych okoliczności, tj. faktu, iż na parterze zamontowano dodatkowe drzwi i okna, poddasze przygotowano jako użytkowe, podniesiono o około 0,5 m dach, w dachu zamontowano kilka okien, a w ścianie szczytowej od strony nieruchomości skarżącego zamontowano okno. Zakwestionował rodzaj wykonanych robót budowlanych twierdząc, że wykonane prace stanowiły przebudowę, a nie remont. Skarga ta została przekazana do PINB w B. na podstawie art. 231 k.p.a.

Pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. E.D. złożył kolejną skargę na bezczynność organu. Odniósł się w niej do zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi udzielonego mu przez PINB w piśmie z dnia 26 sierpnia 2011r. Podał, że "W zawiadomieniu z dnia 26 .sierpnia 2011 PINB stwierdził, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego , ponieważ p. [...] zgłosił remont 8 września 2008r. Temu zgłoszeniu zarzucam nieprawdę. Dom został gruntownie przebudowany".

Zawiadomieniem z dnia 7 lutego 2012r. organ ponownie odniósł się do skargi E.D. dotyczącej robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w B. rozszerzył odpowiedź uwzględniając zarzuty skarżącego. Poinformował skarżącego o treści dokonanych przez inwestora zgłoszeń, przywołał definicję remontu, wyjaśnił że na podstawie porównania zdjęć wykonanych przed remontem ustalono, iż otwór okienny na strychu budynku istniał, a nie został wykonany w czasie remontu, również wymiana poszczególnych elementów więźby nie spowodowała podniesienia kalenicy budynku. Odniósł się również do stwierdzenia o zmianie fundamentu. Organ ponownie zakwalifikował wykonane roboty jako remont budynku mieszkalnego. Jednakże cześć robót jego zdaniem wyczerpała definicję przebudowy. Dotyczyło to wykonania okna połaciowego od strony wewnętrznej działki nr [...] oraz od tej samej strony wykonanie otworu drzwiowego w miejsce otworu okiennego. Dlatego wszczęto w tej sprawie postępowanie administracyjne, wyjaśniono również, że ze względu na znaczną odległość otworu okiennego i drzwiowego od granicy z jego działką w tym postępowaniu nie przysługuje skarżącemu przymiot strony. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 lutego 2012 r.

Zawiadomieniem z dnia 13 lutego 2012r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał kolejną skargę E.D. dotyczącą bezczynności PINB w B. za bezzasadną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dalej, że skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera nieuzasadnione żądanie, a nadto jako dotycząca postępowania uregulowanego w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego powinna zostać odrzucona.

Zgodnie z art. 84 ust. 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego pierwszej instancji należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, badanie przyczyn powstawania katastrof budowlanych oraz współdziałanie z organami kontroli państwowej. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organy nadzoru budowlanego działają z urzędu, a nie na wniosek. Poza wypadkami wyraźnie w ustawie przewidzianymi jak orzekanie na wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, pozostałe sprawy dotyczące nieprawidłowości w procesie budowlanym, czy niewłaściwego stanu technicznego obiektów budowlanych, jak i przyczyn katastrof budowlanych podejmowane są z urzędu. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest bowiem kontrola przestrzegania przepisów prawa budowlanego realizowana kompleksowo a nie w zakresie indywidualnego wniosku. Dlatego uznaje się, że pismo informujące o nieprawidłowościach przy prowadzeniu robót budowlanych jest jedynie impulsem dla organu do podjęcia czynności z urzędu, a nie wnioskiem o wydanie rozstrzygnięcia konkretnej treści.

Ponadto, czynności kontrolne organów nadzoru budowlanego prowadzone w oparciu o art. 80 i 81 a Prawa budowlanego nie są tożsame z wszczęciem postępowania administracyjnego, które musi zakończyć się wydaniem decyzji. Organy nadzoru budowlanego przeprowadzają kontrole inwestycji budowlanych, a postępowania administracyjne wszczynają w przypadku stwierdzenia takich nieprawidłowości jak np. prowadzanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, nieprawidłowy stan techniczny obiektu itp. Nie można zakładać, że każda kontrola powinna zakończyć się decyzją administracyjną, bo oznaczałoby to zaprzeczenie działalności kontrolnej organu. Nie powinno budzić wątpliwości, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Wszak w zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży ocena legalności wykonywanych robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.

Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa, organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia. Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy wręcz w sytuacji, gdy przedmiot czynności kontrolnych w ogóle nie wymaga pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Z punktu widzenia celu i roli, jakie prawo budowlane odgrywa w procesie kształtowania ładu przestrzennego (interes publiczny), nie ma prawnego znaczenia to, czy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, czy też na skutek pisemnej interwencji (skargi) obywatela. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi obywatela przepisy art. 48, art. 50 - 51 ustawy — Prawo budowlane mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. Organ nadzoru budowlanego działania kontrolne realizuje w interesie publicznym, zatem podjęcie czynności kontrolnych - czy to z własnej inicjatywy organu, czy też wskutek pisemnej skargi obywatela - z istoty rzeczy nie może wskazywać na prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, gdyż to wszczynane jest przecież w jednostkowej sprawie dopiero, gdy ta wymaga indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze kwalifikowanego aktu administracyjnego, kierowanego do oznaczonej osoby bądź osób.

Zgodnie z art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII k.p.a. Dlatego też w niniejszej sprawie organ, traktując pismo E.D. jako informację o nieprawidłowościach przy prowadzeniu robót budowlanych przeprowadził kontrolę w dniu 11 lipca 2011 r., a następnie udzielił skarżącemu informacji o sposobie załatwienia skargi pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. i z dnia 7 lutego 2012r.

Z treści wszystkich pism skarżącego wynika w sposób jednoznaczny, że jego zastrzeżenia co do prowadzenia robót budowlanych w budynku J.W. wynikają z przeszkody, jaką jest ten budynek dla poszerzenia ul. [...]. Budynek ten usytuowany jest w linii chodnika ul. [...] powodując jej zwężenie na tym odcinku do jednego pasa ruchu. To skutkuje ograniczeniami w ruchu. Jednakże takie ograniczenie, z pewnością naruszające interes faktyczny mieszkańców ul. [...] poruszających się samochodami, nie mogą oznaczać braku zgody na wykonywanie robót remontowych w budynku. Skarżący oczekiwał, iż budynek nie będzie remontowany, ale stopniowo zniszczeje i zostanie rozebrany, co umożliwi poszerzenie ulicy. Stąd przystąpienie do remontu i przebudowy budynku wywołało jego sprzeciw.

W skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący powołuje się na naruszenie interesu społecznego. Jednakże ewentualne poszerzenie drogi jest zadaniem, które powinno być realizowane przez zarządcę drogi (art. 19 ust. l i 20 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych Dz. U. z 2007r. Dz. U. Nr 19, póz. 119 z późn. zm.). Faktyczna potrzeba takiego poszerzenia w związku ze zwiększonym ruchem samochodowym nie jest przeszkodą do remontowania przez właściciela starego budynku. Zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej). Zatem właściciel obiektu budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do prowadzenia robót remontowych. Decyzja o rozbiórce obiektu należy do właściciela, który w oparciu o decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę lub zgłoszenie może taką rozbiórkę wykonać.

Odnośnie usytuowania okna w ścianie na poddaszu, to zgromadzona dokumentacja w sposób jednoznaczny przesądza, że otwór okienny budynku istniał przez przystąpieniem do prac budowlanych. Nie jest to więc wykonanie nowego otworu okiennego, które mogłoby naruszać interes prawny skarżącego i prowadzić do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego ale wymiana stolarki w istniejącym otworze. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji fotograficznej sprzed rozpoczęcia prac, jest to stary budynek, wykonany jeszcze w technologii drewnianej, wybudowany co najmniej kilkadziesiąt lat temu. To okoliczna zabudowa powstała w okresie późniejszym. Dlatego zarzut E.D. , że nie zgłaszał sprzeciwu, gdyż budynek w planach inwestycyjnych Urzędu Miasta był do wyburzenia nie może odnieść skutku.

Odnosząc się do zarzutu, że początkowo organ nie wszczął postępowania w sprawie kwalifikując roboty jako remont, a później część robót zakwalifikował jako przebudowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że remont obejmuje również stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro w zgłoszeniu opisano, iż prace będą polegać na wymianie przykrycia dachowego i takie prace zostały wykonane organ uznał, że zamontowanie przy wymianie pokrycia dachowego jednego okna połaciowego (stwierdzono zamontowanie wyłącznie jednego okna połaciowego) stanowi prace niewykraczające poza wymianę pokrycia. Jednakże po przeanalizowaniu zastrzeżeń skarżącego, a także zapoznaniu się z orzecznictwem administracyjnym, organ uznał, że wykonanie okna połaciowego i poszerzenie otworu okiennego oraz wykonanie w tym miejscu otworu drzwiowego będzie stanowić przebudowę, gdyż nie prowadzi ono do odtworzenia stanu pierwotnego, lecz zmienia parametry obiektu. Trzeba stwierdzić, iż nie zawsze ocena wykonanych robót budowlanych jest prosta i nie budząca wątpliwości, czego dowodem może być częstokroć także rozbieżne orzecznictwo sądowo-administracyjne. Dlatego organ rozpatrując skargę ponownie miał na uwadze zarzuty skarżącego i uwzględnił je w tej części, którą uznał za uzasadnioną.

W sprawie wykonania okna połaciowego oraz wykonania otworu drzwiowego w miejscu istniejącego otworu okiennego organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone pod znakiem[...] . Z uwagi na to że otwór drzwiowy został wykonany w ścianie budynku nie zwróconej w stronę działki skarżącego, podobnie jak okno połaciowe ale od strony wewnętrznej działki inwestora organ nie uznał za stronę tego postępowania skarżącego. Organ miał tu na uwadze § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które określają odległość ścian budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z sąsiednia działką budowlaną i otworu okiennego umieszczonego w połaci dachowej zwróconego w stronę tej granicy na 4 m. W przypadku budynku mieszkalnego przy ul. [...] otwory te nie są usytuowane w stronę granicy z działką skarżącego, a ich odległość wynosi odpowiednio 6,87 m i 7,0 m. Dlatego skarżącego wyłącznie zawiadomiono o sposobie załatwienia skargi w trybie art. 237 § 3 k.p.a.

Tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Dlatego należy podnieść, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega odrzuceniu.

Zarzuty pod adresem Starosty i przyjęcia przez niego bez sprzeciwu zgłoszenia remontu budynku nie podlegają rozstrzyganiu przez PINB w B. Zgodnie z art. 84b ust. 1 Prawa budowlanego, te kwestie należą do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Natomiast jeśli chodzi o podejrzane, zdaniem skarżącego, wycofanie złożonego do Burmistrza Miasta B. wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, to można zauważyć, że z treści wniosku, którego kopię załączył skarżący do skargi z dnia 20 lutego 2012r. wynika, iż dotyczył on wyłącznie zmiany sposobu użytkowania budynku i wykonania wentylacji mechanicznej nawiewno — wywiewnej.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego, pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. organ zawiadomił o zaszłej po wniesieniu skargi zmianie okoliczności, podając, że postępowanie w sprawie znak [...]zostało zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2012r. W pozostałości podtrzymał uprzednio prezentowane stanowisko.

Do pisma załączono odpis powyższej decyzji.

Skarżący, któremu doręczono odpis pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 11 czerwca 2012 r. z załącznikiem w postaci powyższej decyzji, nie złożył oświadczenia o cofnięciu skargi, podtrzymując zawarte w niej twierdzenia i wnioski.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta - w myśl art. 3 § 2 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w przypadkach : niewydania decyzji administracyjnej ( pkt 1 ); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty ( pkt 2 ); postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt4); pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach ( pkt 4a).

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich ( art. 52 § 1 p.p.s.a.) . Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie ( art. 52§ 2 p.p.s.a.) . Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa ( art. 52 § 3 p.p.s.a.). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania ( art. 52 § 4 p.p.s.a.). Od zasady wdrożenia trybu przesądowego istnieją nieliczne wyjątki, które nie dotyczą niniejszej sprawy.

Podstawy odrzucenia skargi zostały określone w art. 58 §1 i 4 p.p.s.a., natomiast przesłanki umorzenia postępowania sąodwoadministracyjnego w 130 § 1 p.p.s.a. i art. 161 § 1 p.p.s.a. Skarga bezzasadne podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy odbywa się zaś na zasadach określonych w art. 149 p.p.s.a.

Zgodnie art. 149 p.p.s.a :

§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W aktualnym stanie prawnym ustawodawca wprowadza jednoznacznie rozróżnienie skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym wybór przedmiotu zaskarżenia należy do podmiotu inicjującego postępowanie sądowadministracyjne. Tylko w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zachodzą przesłanki do stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak również ewentualnego stosowania sankcji z art. 149 § 2 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu, stąd poniższe wywody dotyczą tej właśnie sytuacji.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się trafnie, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji albo postanowienia określonej treści zastępując je w orzekaniu. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem.

Specyficzna sytuacja ma miejsce wówczas, w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. W przypadku wydania decyzji, czy zaskarżalnego w toku instancji postanowienia o charakterze materialnoprawnym organ w dacie orzekania nie pozostaje w bezczynności, przy czym o prawidłowości takiego aktu nie można orzekać w ramach skargi na bezczynność. W sytuacji wydania aktu administracyjnego nie istnieje już jednak przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ( tak zachowująca nadal aktualność uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. , sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63, Prok.i Pr.-wkł. 2009/6/62, oraz w niej powołane i późniejsze orzecznictwo).

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości okoliczność wyczerpania przez E.D. przed wniesieniem skargi trybu przesądowego, skoro nawet dwukrotnie - tj. 2 lipca 2011r. i 8 września 2011r. , składał on tak datowane pisma do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , które z uwagi na treść oraz całokształt okoliczności należy uznać za zażalenia z art. 37 § 1 k.p.a.

W sprawie niniejszej nie zachodzą też inne przesłanki do odrzucenia skargi, w szczególności akcentowane w odpowiedzi na skargę. Takiej podstawy nie stanowi bowiem fakt, że pismo E.D. z dnia 2 maja 2011r. oraz kolejne były kwalifikowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako skarga złożona na podstawie art. 221 i nast. K.p.a. , albowiem zważywszy ich treść, brak było dostatecznych podstaw do uznania, iż stanowią nie stanowią one wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Należy się zgodzić, ze skarżącą, że pisma E.D. dotyczyły z uwagi na ich treść sprawy samowoli budowlanej, do rozpoznania której właściwe są organy nadzoru budowlanego, a to w związku z regulacjami zawartymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.- dalej w skrócie Pb). Już choćby z cytowanych w odpowiedzi na skargę fragmentów tych pism wynika, że E.D. zamieszkały przy ul. [...] w B. , jak właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością przy ul[...]w B. sprzeciwia się przebudowie tego ostatniego budynku, którą uznaje za samowolę budowlaną. I tak, w pierwszym piśmie - z dnia 2 maja 2011r., E.D. poza wskazaniem swego miejsca zamieszkania podaje, że "pod adresem B. ul. [...] J.W. przebudowuje dom. Dom miał być wyburzony na potrzeby modernizacji ulicy [...]Przebudowany dom ma znacznie podniesioną kalenicę, fundament poszerzony do chodnika, wybudowano okno w ścianie szczytowej od mojej granicy (ok. 0,5 m) na co nie wyrażam zgody, uważam, że to jest samowola budowlana " W kolejnych pismach , uwzględnianych w odpowiedzi na skargę, konsekwentnie wskazał na te elementy, które w ocenie skarżącego świadczą o przebudowie. Jeżeli nawet w treści tych pism pojawiają się wskazania na naruszenie interesu faktycznego mieszkańców ul. [...] , to wątek ten występuje równolegle z dotyczącym interesu prawnego skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela poglądów doktryny i orzecznictwa powołanych w odpowiedzi na skargę , w myśl których postępowania w sprawie tzw. samowoli budowlanej ( art. 48 – 52 Pb ), wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie również na wniosek strony.

I tak, zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. Pewnym uproszczenie jest wskazanie, że w przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu, natomiast jeżeli chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Takie podejście nie jest uzasadnione każdocześnie, zaś jako zasada winno być postrzegane tylko w jednym kierunku, tj. jako gwarancja zasady skargowości. Powyższe zabezpiecza bowiem przed wystąpieniem sytuacji, w której przy braku w prawie materialnym przepisu albo przepisów normujących wprost inicjatywę do wszczęcia postępowania - jak np. w art. 32 ust. 4 i 33 ust. 1-2 Pb oraz w art. 57 ust. 1 Pb , w sprawach określonego rodzaju dochodziłoby do wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, którymi może rozporządzać.

Poza ogólnymi normami kompetencyjnymi na można bowiem nie uwzględniać regulacji z art. 28 k.p.a, w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Takie ogólne normy jeżeli dają kompetencję do działania z urzędu , nie wykluczają jednakże wyżej wskazanej cytowanej zasady.

Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem - " lub " -dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku, gdy inicjatywa strony posiadającej interes prawny wyprzedzi działania, które organ winien podejmować z urzędu. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Sprawy dotyczące tzw. samowoli budowlanej należą do spraw, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek.

Zważyć należy dalej, że stosownie do art. 61a k.p.a. :

§ 1. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

§ 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

Uwzględniając tę regulację nie można nie dostrzegać, , że prezentowane w odpowiedzi na skargę podejście w sprawach samowoli budowlanej , przy którym tak kwalifikacja trybu rozpoznawania pism do postępowania skargowego, jak założenie, że takie postępowanie może zostać wszczętej jedynie z urzędu , nie tylko skutkuje ograniczeniem prawa do sądu, ale jest sprzeczne z tym co po zmianach przepisów wynika choćby z art. 61a k.p.a.

Prowadzi ono bowiem do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego już przy wpływie podania może – nawet bezzasadnie, zamknąć drogę do wszczęcia postępowania stronie mającej w tym interes prawny, który zresztą nie zawsze jest różny od interesu publicznego. Należy bowiem zgodzić się z poglądami orzecznictwa powołanymi w odpowiedzi na skargę, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i nast. K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Dlatego należy podnieść, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga dotycząca uproszczonego postępowania uregulowanego w dziale VIII K.p.a. podlega odrzuceniu. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa kontrola sądowoadministracyjna bezczynności organów nadzoru budowlanego.

Problemu tego nie rozwiązuje wprowadzenie przepisu art. 61a k.p.a., który umożliwia kontrolę sądowoadmiistracyjną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn podmiotowych albo innych uzasadnionych przyczyn.

Gdyby nawet próbować wywodzić, że w sprawach z zakresu samowoli budowlanej, jeżeli podanie składa określony podmiot , a zdaniem organu postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu i z tego powodu odmawia jego wszczęcia na wniosek – a więc z innych przyczyn, to nadal poza kontrolą sadowoadministracyjną pozostaje bezczynność organów w sferze , w która dotyka bezpośrednio konkretnego interesu prawnego określonych podmiotów.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy , uwzględniając materiał zgromadzony w przedstawionych aktach administracyjnych trzeba zauważyć, że wbrew odmiennym wskazaniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie można uznać, że treść pisma E.D. z dnia 2 maja 2011r. ( nienazwanego skargą, ani wnioskiem, w którym nie powołano podstaw procesowych) bez dalszych ustaleń upoważniała do nadania mu biegu w trybie rozpatrywania skarg i wniosków. Nie wynika z niego w sposób oczywisty, że wyżej wymieniony działa wyłącznie w interesie publicznym, zaś jak już sygnalizowano, szereg twierdzeń skarżącego naprowadza, że zgłaszając samowolę budowlaną , której się sprzeciwia ma w tym interes prawny.

O ile w zażaleniach na bezczynność organu E.D. posługuje się terminologią z tego trybu, to powyższe czyni w nawiązaniu do pojawiającej się w pismach organów nadzoru budowlanego.

Przekracza kognicję w sprawie niniejszej czynienie ustaleń, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzje z dnia

Ta kwestia winna zostać przesądzona przez Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego w B. , w związku z treścią pism skarżącego nie pismami w trybie skargowym, lecz poprzez wydanie zaskarżalnego postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., gdzie po wyczerpaniu toku instancji , niekorzystne dla E.D. stanowisko organu odwoławczego można poddać kontrolować w granicach sprawy po wniesieniu przez niego skargi. Takie postanowienie nie zostało w przedmiotowej sprawie wydane.

Skoro jednak już po wniesieniu skargi stan faktyczny w sprawie, w której skarżący zarzucał bezczynność uległ zmianie w związku z wydaniem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2012r., znak [...], niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Powyższą decyzją , którą wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art.80 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sprawie robót budowlanych polegających na obsadzeniu okna połaciowego wyłazu dachowego oraz otworu drzwiowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w B. przy ul. [...] . Z uzasadnienia tego aktu wynika jednoznacznie, że został on wydany w związku z przedmiotowymi pismami E.D.

W opisanej sytuacji nie jest zatem możliwe nakazanie organowi wydania aktu, albowiem postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty ( art. 104 § 1 k.p.a.. Nie jest przy tym dopuszczalne w ramach niniejszego postępowania administracyjnego wypowiadanie się co do legalności powyższej decyzji, w szczególności w zakresie prawidłowości oznaczenia przedmiotu postępowania, czy kręgu stron. W związku z wydaniem powyższej decyzji nie zachodzą także podstawy do nałożenia na organ obowiązku wydania innego aktu, np. incydentalnego postanowienia z art. 61a k.p.a., które są wydawane przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty.

O ile skarżący uznaje, że winien być stroną postępowania, w którym wydano decyzję mógł wnieść od niej odwołanie w terminie otwartym dla podmiotów uznanych przez organ za strony. Jeżeli termin taki upłynął, albowiem skarżący nie wiedział o wydaniu decyzji, zaś jako nie zaskarżona stała się ona ostateczna, może on żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym taki wniosek winien złożyć w terminie jednego miesiąca od momentu, gdy dowiedział się o decyzji ( art. 148 § 2 k.p.a).

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji postanowienia, biorąc za podstawę art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.