Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 594/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2011-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2, art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi D. Spółki jawnej M. i A. D. w S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenie na użytkowanie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia ...] marca 2011 r. Nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. o numerze [...], 2. stwierdza, że zaskarżone akty, opisane w punkcie pierwszym wyroku, nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Spółki jawnej "D." M. i A. D. w S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. z inicjatywy Spółki jawnej "D." M. i A. D. w S., reprezentowanej przez A. D., prowadził postępowanie dotyczące samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. Ś. w S., stanowiącej współwłasność O. W., A. K. i Spółki "D.".

W dniu 25.11.2010 r. A. D. po raz pierwszy zawnioskował o sprawdzenie legalności robót prowadzonych przez O. W. na działce nr [...]. Wskazał, że dokonała ona remontu polegającego w szczególności na wymianie części stolarki okiennej w budynku mieszkalnym murowanym. W wyniku tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 08.12.2010 r. skontrolował budynek i stwierdził wymianę okna pokojowego, trzech okien podpiwniczenia oraz wymianę desek podłogowych na panele. Ocenił, że wymiana okien, niezmieniająca kształtu i wielkości otworów okiennych, nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i stanowi zwykłe użytkowanie rzeczy, niekwalifikujące się do ingerencji organów nadzoru budowlanego, jak również z uwagi na brak konieczności uzyskania pozwolenia i zgłoszenia nie było potrzeby uzyskiwania pozwolenia od konserwatora zabytków. O powyższym poinformowano wnioskodawcę pismem z 14.12.2010 r. nr [...].

W międzyczasie, w dniu 13.12.2010 r. A. D. złożył również wniosek o sprawdzenie legalności innych niż wymiana stolarki prac budowlanych: wymurowania górnej części komina cegłą klinkierową, wybudowanie przeszklonej zabudowy schodów zewnętrznych wraz z drzwiami wejściowymi, rozbudowę budynku gospodarczego (k. 10 akt adm. I instancji).

Kolejnym pismem z 20.12.2010 r. A. D. zawnioskował o sprawdzenie legalności zabudowy nieruchomości nr [...] budynkami murowanymi (mieszkalnym o nr ewidencyjnym [...] i gospodarczym o nr ewidencyjnym [...]).

Pismem z 22.12.2010 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. udzielił A. D. odpowiedzi na wniosek z 20.12.2010 r. wskazując, że według informacji ze Starostwa Powiatowego w S. w rejestrach za rok 1960 figuruje pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego uzyskane przez J. W. Stwierdzono zatem, że przedmiotowy budynek nie jest samowolą budowlaną, a z powodu braku zatwierdzonego projektu budowlanego nie można ocenić jego zgodności z tym projektem.

Następnie po uzupełnieniu materiału dowodowego o dowód z oględzin budynku mieszkalnego murowanego na działce nr [...], przeprowadzonych w dniu 18.01.2011 r. z udziałem inwestora i wnioskodawcy, dowód z kserokopii aktu notarialnego nabycia w dniu 11.02.2010 r. przez Spółkę jawną "D." udziału ¼ w prawie własności działki nr [...] oraz pisemnego oświadczenia A. W. o dokonaniu rozbudowy budynku w 1993 r. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...].01.2011 r. znak [...] zobowiązał O. W. oraz Spółkę jawną "D." M. i A. D. w S. do przedłożenia ekspertyzy technicznej samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. Postanowienie oparte zostało na treści art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ wskazał, że po ustaleniu braku podstaw do ingerencji w roboty budowlane polegające na wymianie stolarki okiennej, na wniosek A. D. dokonał sprawdzenia legalności robót budowlanych polegających na zabudowaniu schodów zewnętrznych od strony południowej oraz innych robót z tymi czynnościami związanych. W tym celu w dniu 18.01.2011 r. przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził zabudowanie schodów zewnętrznych od strony południowej zabudową o wymiarach 1, 25 m x 4, 45 m, poprzez zamurowanie przestrzeni między budynkiem a słupem konstrukcyjnym o szerokości 1 m na całej wysokości kondygnacji, wykonanie fundamentu betonowego i wykonanie ściany z cegły klinkierowej na żelbetowej płycie spocznikowej schodów, jak również posadowienie konstrukcji na dwóch słupach stalowych. Organ ustalił, że przedmiotowe roboty stanowiące rozbudowę budynku wykonano w 1993 r., o czym świadczy użyty materiał budowlany oraz stan płyty żelbetowej spocznikowej. Tę okoliczność potwierdza również oświadczenie A. W., że rozbudowa miała służyć jako poczekalnia gabinetu stomatologicznego, z którym to oświadczeniem zgodne są również twierdzenia wnioskodawcy. Dlatego organ nie dał wiary wyjaśnieniu O. W. w tym zakresie, która wskazywała, że roboty wykonano w latach 1960-1970.

W międzyczasie A. D. złożył kolejny wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego legalności wybudowania na działce nr [...] przy ul. Ś. w S. budynku mieszkalnego, na który to wniosek pismem z 11.03.2011 r. organ udzielił odpowiedzi, iż o wydaniu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku (z 07.10.1960 r.) wnioskodawca był już informowany, zatem brak jest podstaw do wszczęcia dodatkowego postępowania administracyjnego w tym zakresie.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...].03.2011 r. znak [...] w sprawie, jak wskazał, samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, zobowiązał O. W. oraz M. i A. D. jako wspólników Spółki jawnej "D." w S. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowy o wymiarach 1, 25 m x 4, 45 m. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że inwestorka przedłożyła w dniu 28.02.2011 r. ekspertyzę techniczną wykonanej rozbudowy, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, z której wynika dobry stan techniczny rozbudowy, niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Uzyskano również stanowisko P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].02.2011 r., z którego wynika zgodność rozbudowy z układem przestrzennym centralnej części S. wpisanej do rejestru zabytków i brak podstaw do zajęcia przez ten organ stanowiska w kwestii jej legalności.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. D. reprezentujący Spółkę jawną "D." w S. wnosząc o uchylenie decyzji i zobowiązanie organu I instancji do rozstrzygnięcia o legalności wybudowania budynku mieszkalnego, który rozbudowano. Odwołujący się zgłosił szereg zarzutów do przedłożonej ekspertyzy technicznej. Zarzut oznaczony nr 1 dotyczy braku odniesienia w ekspertyzie do wymagań, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w świetle przepisów techniczno budowlanych. Wskazano, że po wykonanej rozbudowie odległość między budynkiem murowanym (jego rozbudowaną częścią) a budynkiem drewnianym na działce nr [...] nie pozwala na zniesienie współwłasności działki w postępowaniu I Ns [...] toczącym się przed Sądem Rejonowym w S. z wniosku O. W. Jak stwierdzono w dowodzie z opinii biegłego dopuszczonej w tym postępowaniu – na przeszkodzie podziałowi stoi zbyt mała odległość między wymienionymi wyżej obiektami. Możliwa ona byłaby do zachowania wyłącznie w przypadku wydania decyzji rozbiórkowej co do samowolnej rozbudowy. Zarzut oznaczony jako nr 2 dotyczy nieprecyzyjnego wskazania w ekspertyzie daty wykonania rozbudowy w sytuacji, gdy z materiału dowodowego nie wynika w sposób niewątpliwy kiedy jej dokonano. Organ oparł swoje ustalenia na oświadczeniach niepopartych żadnym materiałem dowodowym, dlatego nie było możliwe tak jednoznaczne przesądzenie, jak uczynił to organ, że rozbudowy dokonano w 1993 r., a nie w czasie obowiązywania ustawy z 1994 r. Zdaniem odwołującego się organ nie ustosunkował się także do faktu zlikwidowania starych schodów zewnętrznych i wykonania tarasu, co zmieniło powierzchnię zabudowy budynku. W ten sposób nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do zastosowania niewłaściwych przepisów dotyczących legalizacji rozbudowy. Zarzut nr 3 dotyczy nieuzyskania opinii P. Konserwatora Zabytków. Wskazano, że odwołujący się wystąpił do tego organu o wstrzymanie wykonalności pozwolenia z [...].12.2010 r. na wymianę stolarki okiennej i do czasu rozpoznania tego wniosku (obecnie zajmuje się nim Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego) postępowanie legalizacyjne powinno być zawieszone. Zarzut nr 4 dotyczy posłużenia się przez autora ekspertyzy sfałszowaną mapą, wskazującą błędnie przebieg południowej granicy działki, w której posiadanie wszedł w sposób nieuprawniony. Zarzut nr 5 dotyczy uprawnień autora ekspertyzy. Zdaniem odwołującego się z dokumentu upoważniającego go do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie nie wynika prawo do wykonywania ekspertyz, które posiadają wyłącznie osoby z uprawnieniami budowlanymi tak w zakresie projektowania, jak i wykonawstwa. Ekspertyza nie wskazuje również początkowej daty, od której powinno być uzyskane pozwolenie na użytkowanie. Z powodu jej wad wymienionych w zarzutach nr 1 – 5 nie powinna stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Odwołujący się zwrócił również uwagę, że Spółka wnosiła o zbadanie legalności wybudowania rozbudowanego budynku mieszkalnego murowanego, o którym to fakcie organ rozstrzygnął pismem, a nie postanowieniem. Zakwestionowano również ustalenie, że J. W. mógł uzyskać pozwolenie na budowę budynku nieposiadając tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Decyzją z [...].06.2011 r. znak [...], po uzupełnieniu materiału dowodowego o wyjaśnienia Starosty co do zgodności z prawem przedłożonych z ekspertyzą map, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy zaakceptował jako własne ustalenie rozbudowy budynku w 1993 r., co wynika, jego zdaniem, z oświadczenia A. W., oceny zastosowanych materiałów budowlanych i mapy geodezyjnej zaewidencjonowanej 01.06.1994 r. pod nr [...] w Starostwie Powiatowym w S. Inspektor Wojewódzki ocenił zastosowanie procedury z art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jako prawidłowe i zaakceptował jako wiarygodne wskazanie ekspertyzy, iż budynek nie wymaga dodatkowych robót, bowiem nie stwarza jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzi. Ocenił zatem brak podstaw do dokonywania niezbędnych przeróbek i do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 40 i art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ale konieczność nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie na podstawie tej ustawy. Jako wynikający z materiału dowodowego fakt uznano wybudowanie budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę z 1960 r. i samowolną jego rozbudowę w 1993 r., kiedy to nie obowiązywały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powołane przez odwołującego się. Organ nie zgodził się z zarzutami dotyczącymi nieuzgodnienia decyzji z Konserwatorem zabytków z uwagi na treść pisma tego organu z 23.02.2011 r., brakiem stosownych uprawnień autora ekspertyzy i niewłaściwego jej zakresu. Wskazał, że zarzuty w kwestii granic własności nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego A. D. w imieniu Spółki jawnej M. i A. D. "D." w S. formułując następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 199 Kc przez nieuwzględnienie stanowiska pozostałych współwłaścicieli co do legalizacji samowoli,

2. naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez przyjęcie, że brak jest podstaw do jego zastosowania,

3. naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy i niewyjaśnienie interesu wszystkich współwłaścicieli w legalizacji samowoli, zgodności rozbudowy z przepisami techniczno – budowlanymi i planistycznymi z okresu jej dokonania, skutków rozbudowy dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, możliwości zastosowania art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.,

4. naruszenie art. 80 i 107 § 3 Kpa poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i przyjęcie sporządzenia ekspertyzy przez osobę uprawnioną, wykonania samowoli w 1993 r. i legalności wybudowaniu całego budynku,

5. naruszenie art. 8 Kpa tj. zasady zaufania do organów publicznych.

Argumentowano, że decyzja przymusza do dokonania legalizacji wszystkich współwłaścicieli działki nr [...], podczas gdy niektórzy z nich (skarżąca Spółka) nie wyrazili na nią zgody i ich wolą jest rozbiórka. Decyzja narusza zasady zarządu rzeczą wspólną oraz czyni z legalizacji obowiązek, a nie tak jak w ustawie uregulowano – uprawnienie, jak również nie chroni, mimo brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, interesu prawnego wszystkich stron postępowania. Skarżący argumentowali, że błędnie przyjęto zgodność rozbudowy z przepisami obowiązującymi w dacie jej dokonania, bowiem nie uwzględniono stopnia uciążliwości rozbudowy wynikającego ze zbyt małej odległości między budynkami mieszkalnymi (drewnianym i murowanym), rozmiaru działki, stopnia jej zabudowy, wykorzystywania (§ 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki). Nie uwzględniono także innych warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego (§ 17, § 18, § 169 ust. 2 rozporządzenia z 1980 r.), w tym zachowania odległości 4, 5 m dla dojazdu do budynku gospodarczego położonego w głębi działki. Uszło uwadze organów niezachowanie zgodności z normami planistycznymi – obowiązujący wówczas plan miejscowy z 1972 r. przewidywał ten teren pod usługi ogólnomiejskie z przeznaczeniem do likwidacji obiektów w złym stanie technicznym, za wyjątkiem kina i zakładu gastronomicznego. Mimo ustalenia braku warunków do zastosowania art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. organ nie rozważył, czy nie zachodzą inne przesłanki uzasadniające rozbiórkę, do czego był zobowiązany na podstawie art. 37 ust. 2. Skarżący powtórzył zarzuty z odwołania dotyczące braku uprawnień autora ekspertyzy, wykorzystania niewłaściwej i pozyskanej niezgodnie z prawem mapy, nieustalenia okresu inwestycji, pominięcie faktu objęcia ochroną konserwatorską terenu inwestycji. Wskazano, że organy faktycznie odmówiły zbadania legalności całego mieszkalnego budynku murowanego przy jednoczesnej odmowie wydania zaświadczenia o uzyskaniu przez inwestora budynku pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego J. W., który wybudował obiekt, nigdy nie posiadał prawa do dysponowania działką nr 910 na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu aczkolwiek nie ze wszystkimi zarzutami w niej zawartymi sąd się zgodził. Niezwiązanie sądu administracyjnego wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną (vide: art. 134 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) nakazuje sądowi dokonanie oceny całokształtu sprawy niezależnie od argumentów strony skarżącej.

Sąd nie podziela twierdzenia skarżącego o błędnym określeniu daty rozbudowy budynku mieszkalnego murowanego usytuowanego na działce numer [...] w S. Ustalenia organu, że samowolna zabudowa schodów zewnętrznych budynku została wykonana przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r.,będącego ustaleniem opartym na treści oświadczenia A. D. W., na wyglądzie obiektu i na treści oceny technicznej biegłego, skarżący nie podważa konkretnym przeciwdowodem. Zaprzeczanie prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie jest więc gołosłowne i jako takie – samo w sobie - nie może skutecznie prowadzić do uchylenia decyzji.

Trafne jest jednakże spostrzeżenie skarżącej spółki, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone dokładnie, co uczyniło istotne dla rozstrzygnięcia kwestie niewyjaśnionymi w sposób należyty. Przy ustaleniu, że samowolna rozbudowa obiektu miała miejsce w 1993r. a w konsekwencji właściwym przyjęciu, że jej skutki podlegają ocenie przy stosowaniu przepisów ustawy Prawo budowlane z 24.10.1974r. (zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994r), obowiązkiem organu nadzoru budowlanego przed podjęciem czynności zmierzających do legalizacji, było jednoznaczne wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki samowolnie zrealizowanej części obiektu. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 starego prawa budowlanego przymusowa rozbiórka obiektu budowlanego wybudowanego pod rządami tego prawa, ale z naruszeniem przepisów obowiązujących w okresie budowy, musiała być orzeczona w razie stwierdzenia, że sporny obiekt, bądź jego część:

1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, bądź

2. powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Istniała też możliwość wydania decyzji o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego (lub jego części) w razie uznania przez organ istnienia innych ważnych przyczyn poza wyżej wymienionymi (art. 37 ust. 2 ustawy).

Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji wskazuje, że wyeliminowanie w sprawie niniejszej przesłanek przymusowej rozbiórki zostało spłycone. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].03.2011r. po stwierdzeniu, że rozbudowa była samowolą budowlaną, od razu "przechodzi" do omawiania koniecznych czynności legalizacyjnych. Organ II instancji wprawdzie przytacza treść art. 37 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1974r. ale wykluczenie zaistnienia powołanych w przepisach przesłanek rozbiórki, sprowadza do jednozdaniowego stwierdzenia "W przedmiotowej sprawie żadna z w/w przesłanek nie występuje, stąd brak jest podstaw do wydania nakazu rozbiórki". Ani na etapie postępowania przed organem I instancji, ani na etapie postępowania przed organem II instancji, nie było przy tym ustaleń, czy istnieje dla terenu objętego inwestycją miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, poprzez pryzmat zapisów którego to planu – w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. - należałoby ocenić "dopuszczalność" lokalizacji spornej inwestycji. Jeszcze w odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdził, że dla terenu inwestycji (nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w S.) nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Twierdzenie powyższe, jak się okazało w trakcie postępowania sądowego, nie odpowiadało rzeczywistości albowiem miasto S. posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (vide: stanowisko skarżącego na rozprawie – k. 70 akt, notatka sędziego sprawozdawcy z wglądu na stronę internetową Urzędu Miasta w S. – k. 72 akt oraz pismo procesowe organu złożone już po zamknięciu rozprawy z dołączeniem kopii uchwały Rady Miejskiej z dnia 12.10.2009r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sokółka w granicach administracyjnych i części obszaru gminy Sokółka – k. 73 i 75-77 akt ).

W tym miejscu podkreślić należy, iż wbrew temu, jak uważa strona skarżąca, przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. istotne są ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego z daty orzekania o samowoli budowlanej, a nie z daty popełnienia tej samowoli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie było wszakże jednolitości poglądów, co do interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. Istniała rozbieżność stanowisk, co do tego, ustalenia którego z planów zagospodarowania przestrzennego miałyby przesadzać o dopuszczalności akceptacji lokalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji. Wcześniej prezentowany był pogląd o decydującym znaczeniu planu zagospodarowania przestrzennego z daty zdarzenia tj. popełnienia samowoli budowlanej (vide: między innymi wyroki NSA z 20.05.2004r. sygn. OSK 281-282/04, z dnia 16.12.2005r. sygn. II OSK 354/05, z dnia 14.02.2006r. sygn. II OSK 522/05, z dnia 19.12.2005r. sygn. II OSK 119/06). Obecnie jednak utrwaliło się stanowisko, że przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. należy uwzględniać treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania o skutkach samowoli budowlanej. O ile charakter inwestycji, będącej samowolą budowlaną, nie kolidowałby z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nie byłoby podstaw do rozbiórki w oparciu o przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r.( vide: między innymi wyroki NSA z dnia 8.10.2007r. sygn. II OSK 1318/06, z dnia 23.04.2010r. sygn. II OSK 708/09, z dnia 11.05.2010r. sygn. II OSK 810/09, czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10.08.2010r. sygn. IISA/Bk 196/10).

Już z samego faktu ujawnienia w toku sprawy sądowej, że na etapie eliminowania jednej z przesłanek obligatoryjnej rozbiórki, bezpodstawnie założono, że nie ma dla terenu działki numer [...] aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wynikła konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji celem powtórzenia postępowania. Sąd administracyjny mimo dysponowania tekstem planu (jego treść jest opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z 2009r. Nr 214, poz. 2402) i jego rysunkiem (kopia fragmentu rysunku obejmującego działkę numer [...] i jej najbliższe sąsiedztwo została dołączona po rozprawie przez organ – k. 77 odwrót akt sądowych), nie może dokonywać ustaleń za organ administracji, bo wkroczyłby w kognicję zastrzeżoną dla tych organów. Ustalenia w tym zakresie muszą nastąpić w postępowaniu administracyjnym, w którym poza wyjaśnieniem kwestii zgodności (niezgodności) charakteru samowolnych robót budowlanych z przeznaczeniem terenu inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ powinien w sposób pełny odnieść się również do przesłanek przymusowej rozbiórki zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974r. czyniąc to w nawiązaniu do okoliczności sprawy. Oczywistość oceny faktów przez organ zawsze wymaga wyjaśnienia, w czym tej oczywistości organ upatruje. Tylko pełne uzasadnienie decyzji pozwala przy tym skontrolować prawidłowość toku rozumowania organu. Dopiero nienasuwające wątpliwości wykluczenie zaistnienia przesłanek obligatoryjnej rozbiórki, wskazanych w art. 37 prawa budowlanego z 1974r. pozwolić mogło organowi nadzoru budowlanego na podjęcie działań legalizacyjnych, opisanych w art. 40 i 42 prawa budowlanego z 1974r.

Zalegalizowanie samowoli budowlanej popełnionej pod rządami prawa budowlanego z 1974r. następuje poprzez udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które – w zależności od okoliczności sprawy – albo wymaga poprzedzenia nałożeniem obowiązku wykonania zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 w/w ustawy) albo samym nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 2 w/w ustawy). Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z dnia 30.04.1999r. sygn. IV SA 681/97, Lex nr 47194), zgodnie z przepisami prawa budowlanego z 1974r. w stosunku do każdej samowoli budowlanej powinna być wydana decyzja nakazująca przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego (lub jego części) bądź też decyzja pozwalająca na jego użytkowanie.

Z treści przepisów art. 40 i 42 prawa budowlanego z 1974r. wynika, że likwidacja samowoli budowlanej popełnionej pod rządami tego prawa jest obowiązkiem inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Kolejność, w jakiej te podmioty zostały wymienione, nie jest przypadkowa zważywszy na charakter nakładanych obowiązków. Ich celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego (części obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z przepisami. Oczywistym się wydaje, że w pierwszej kolejności nakazy likwidacji samowoli budowlanej powinny być kierowane do inwestora, który swoim działaniem naruszył normę prawa budowlanego przewidującą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 24.07.2008r. sygn. IISA/Gd 425/08 na tle stosowania art. 52 prawa budowlanego z 1994r., przepisu który w sposób tożsamy co art. 40 i 42 prawa budowlanego z 1974 r. określa krąg adresatów nakazu likwidacji samowoli budowlanej). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.03.2007r. (sygn. II OSK 522/06, Lex Nr 339391) wyraził pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd. Na tle stosowania art. 52 prawa budowlanego z 1994r. został wypowiedziany pogląd, który można także przenieść na grunt niniejszej sprawy (zważywszy na tożsamą kolejność adresatów nakazów likwidacji samowoli budowlanej), że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w przepisie podmiotów, jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Na konieczność dokonywania wyboru adresata nakazu rozbiórki pod kątem wykonalności obowiązku zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16.06.2008r. (sygn. IISA/Kr 388/08, Lex Nr 509864) stwierdzając, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeżeli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy, sąd stwierdził, że pochopnie nakaz uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego murowanego zlokalizowanego na działce numer [...] w S. skierowany został do skarżącej spółki "D.", która stała się współwłaścicielem nieruchomości z momentem nabycia udziału ¼ aktem notarialnym z 11.02.2010r. tj. po dacie zrealizowania robót budowlanych, w tym stanowiących przedmiot zaskarżonej decyzji i w sytuacji, gdy żyje i jest znany współinwestor budynku mieszkalnego murowanego tj. żona J. W. – O. W. współwłaścicielka nieruchomości z udziałem ¾. Z zachowanego dokumentu w postaci kwestionariusza dla robót budowlanych wynika, że inwestorem i wykonawcą budynku mieszkalnego murowanego na działce numer [...] był J. W., który też był wykonawcą rozbudowy tego budynku w 1993r. (przyznała to synowa A. W. w oświadczeniu z dnia 21.01.2011r stwierdzając, że na potrzeby prowadzonego gabinetu stomatologicznego w domu należącym do teściów – O. i J. W., zostało w 1993r. wydzielone osobne wejście z poczekalnią dla pacjentów – k. 54 akt administracyjnych). Nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia dla uczynienia adresatem nakazu likwidacji skutków samowoli budowlanej, Spółki jawnej "D.", która nabyła udział w prawie własności nieruchomości w 2010r. mając przy tym świadomość, że między współwłaścicielami nieruchomości istnieje porozumienie co do sposobu korzystania z nieruchomości (jej podziału quoad usum). Z treści aktu notarialnego wynika, że zbywający na rzecz spółki udział ¼ w prawie własności nieruchomości A. B. i K. D. B. oświadczyli, że dokonali z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości podziału do korzystania w ten sposób, że oni korzystali z połowy nieruchomości od strony zachodniej, w tym z mieszkalnego budynku drewnianego, a z nieruchomości od strony wschodniej (na której usytuowany jest między innymi budynek mieszkalny murowany) korzystała O. W. W okolicznościach sprawy nie było potrzeby kierowania nakazu uzyskania pozwolenia na użytkowanie także do spółki "D.", której postawa od początku wskazywała na brak woli zalegalizowania samowoli budowlanej, czego spółka nie kryła. Uczynieniu adresatem nakazu wyłącznie inwestora – O. W., nie stoi na przeszkodzie stan współwłasności nieruchomości albowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało już przesądzone, że na etapie zezwalania na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością (vide: wyrok NSA z dnia 4.11.1991r. sygn. IV SA 927/91, Lex Nr 10822, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3.08.2006r. sygn. IISA/Bk 141/06).

Jak wynika z powyższego, sąd uwzględnił stanowisko skarżącego co do braku podstaw do obciążania go nakazem dopełnienia czynności legalizacyjnych, ale z innych powodów niż upatruje skarżący. Konsekwencją uchylenia decyzji będzie konieczność powtórzenia postępowania, w którym strona skarżąca może podtrzymywać wniosek o zbadanie legalności wzniesienia od podstaw budynku mieszkalnego murowanego i przedstawiać dowody na poparcie twierdzenia, ze mimo wzmianki w zachowanym dokumencie w postaci "kwestionariusza dla robót budowlanych" o decyzji o pozwoleniu na budowę, nie została ona wydana. Wskazane wówczas byłoby skonfrontowanie treści wzmianki o istnieniu pozwolenia na budowę z zeznaniami współinwestorki O. W., oraz zeznaniami pozostałych byłych właścicieli nieruchomości (A. K. oraz A. B. i K. D. B.). Istnienie dokumentu w postaci pozwolenia na budowę może być dowodzone różnymi dowodami, w tym ze źródeł osobowych. W okolicznościach sprawy zwłaszcza zeznania O. W. byłyby istotne dla kwestii dysponowania przez J. W. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zważywszy, że inwestycja była wzniesiona na majątku odrębnym O. W., bo uzyskanym w drodze dziedziczenia po zmarłym w 1958 r. A. B. Do wniosku o zbadanie legalności wzniesienia budynku mieszkalnego organ winien się odnieść w uzasadnieniu decyzji a nie w oddzielnych pismach. Przedmiotem postępowania jest bowiem konkretny obiekt budowlany.

Poza decyzjami organów obu instancji Sąd uchyleniem objął także poprzedzające je postanowienie z dnia [...].01.2011r. wydane na podstawie art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r., samodzielnie niezaskarżalne a podlegające kontroli w ramach postępowania ze skargi na następczą decyzję. Postanowienie to podlegało wyeliminowaniu z tych samych przyczyn, co decyzje tj. ze względu na skierowanie zobowiązania do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości zamiast do tego współwłaściciela, który był współinwestorem tj. O. W. Zauważyć należy, że również przepis art. 56 starego prawa budowlanego wśród podmiotów mogących być zobowiązanymi do przedstawienia opinii czy ekspertyz, na pierwszym miejscu wymienia inwestora.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że przy przyjęciu, że przedmiotem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 25.01.2011r. była ekspertyza, sporządzający ją inż. J. S. nie miałby uprawnień, bo nie jest rzeczoznawcą budowlanym. Powtarzając postępowanie w sprawie organ winien jednak rozważyć, czy dla skontrolowania stanu technicznego rozbudowy konieczna była ekspertyza, czy wystarczała jedynie ocen techniczna dokonana na podstawie oględzin i dostępnej dokumentacji, do której sporządzenia wystarczające byłyby uprawnienia posiadane przez inż. J. S.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uchylenia decyzji stało się zamieszczenie w wyroku punktu stanowiącego o niemożności wykonania uchylonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a także orzeczenia o obowiązku zwrotu przez organ poniesionych przez stronę skarżąca kosztów posterowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).