Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 171/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 § 2, art. 100, art. 127 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz 1361
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008r. sygn. akt I SA/Wa 573/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 573/08 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r. o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 15 kwietnia 1972 r. odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], oznaczonej [...], która to nieruchomość stanowiła własność A. M. J. A. A. et O. S. księcia de B. obojga [...] i została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Na mocy umowy z dnia 12 kwietnia 1948 r. nieruchomość ta została wydzierżawiona na okres 20 lat Związkowi Zawodowemu [...]. Prawo to – zgodnie z uchwałą Walnego Zjazdu Związku z dnia 11 marca 1951 r. – przeszło na rzecz Stowarzyszenia [...].

W dniu [...] kwietnia 1948 r. został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, który decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. [...] został załatwiony w sposób odmowny. W decyzji tej stwierdzono również, że wszystkie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Aktualnie, dawna nieruchomość warszawska położona przy [...] stanowi działkę ewidencyjną nr [...], która z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Dzielnicy-Gminy [...] (decyzja Wojewody Warszawskiego [...] z dnia [...] marca 1992 r.) i obecnie stanowi własność Gminy [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy podnosząc m.in., że powyższe rozstrzygnięcie Kolegium jest przedwczesne, gdyż nie uwzględnia stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W szczególności organ nie uwzględnił bowiem treści zapisów zawartych w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz okoliczności, iż pozostało w toku postępowanie o zwrot majątku na rzecz Stowarzyszenia.

W tych warunkach Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2004 r. zawiesiło – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy – do czasu zakończenia postępowań w sprawach wpisów we wspomnianej wyżej księdze wieczystej uzasadniając, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej wynikało, iż przedmiotowy grunt pozostaje w użytkowaniu wieczystym Stowarzyszenia [...]. Wprawdzie, z nowego już odpisu (z przemigrowanej) księgi wieczystej [...] wynikało, że użytkownikiem wieczystym gruntu jest aktualnie Stowarzyszenie [...], ale w odpisie tym zamieszczona była wzmianka o złożonej przez Stowarzyszenie [...] od tego wpisu apelacji. Organ ustalił również, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2002 r. sygn. akt II SA 3836/01 została oddalona skarga Stowarzyszenia [...] na decyzję Społecznej Komisji Rewindykacyjnej dotyczącej zwrotu majątku Stowarzyszenia [...], rozwiązanego w 1982 r. przez Stowarzyszenie [...] zarejestrowane w Sądzie Okręgowym w Warszawie.

W dniu 10 października 2007 r. wpłynął wniosek pełnomocnika byłego właściciela nieruchomości o podjęcie zawieszonego postępowania. Do wniosku załączono odpis z księgi wieczystej [...], z którego wynikało, że użytkownikiem wieczystym przedmiotowego gruntu jest Stowarzyszenie [...].

W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, iż ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. [...] podjęło postępowanie.

Od postanowienia tego wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony przez Stowarzyszenie [...], które stało na stanowisku, że podjęcie zawieszonego postępowania narusza dyspozycję art. 97 § 2 k.p.a., gdyż nadal niejasnym jest stan prawny dotyczący budynku znajdującego się na spornym gruncie. Z treści księgi wieczystej [...] wynikało bowiem, iż Stowarzyszenie [...] jest użytkownikiem wieczystym działki gruntu oraz użytkownikiem (a nie właścicielem) posadowionego na niej budynku.

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium podtrzymało swoje poprzednie stanowisko, iż w sprawie ustąpiła już przesłanka wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., będąca podstawą zawieszenia postępowania podnosząc, że z przedłożonego przez pełnomocnika byłego właściciela nieruchomości aktualnego, z dnia [...] października 2007 r. odpisu z księgi wieczystej [...] wynikało, iż w księdze tej istnieje wpis użytkowania wieczystego na rzecz Stowarzyszenia [...] i brak jest już wzmianki o jakichkolwiek postępowaniach sądowych, mających na celu podważenie tego wpisu, więc zaistniała podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania. Odnosząc się do problemu związanego ze statusem budynku, organ stanął na stanowisku, że argumentacja Stowarzyszenia [...] będzie wzięta pod uwagę przez Kolegium w podjętym postępowaniu.

Powyższe postanowienie zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy brak było przesłanki w postaci ustąpienia przyczyny zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że dopóki istnieją wątpliwości, co do treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, to nie może się zakończyć postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej.

Skarżący podnosił m.in., że konieczność ustalenia stanu prawnego nieruchomości jest niezbędną dla oceny ewentualnych, nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Kolegium natomiast nie będzie mogło ustalić, czy owe skutki prawne decyzji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej były nieodwracalne, dopóki wpisy figurujące we wspomnianej wyżej księdze wieczystej nie będą odpowiadały przepisom regulującym aktualnie ich treść. Z tego względu – zdaniem skarżącego – konieczne w tej sprawie byłoby przeprowadzenie postępowania cywilnego, co skutkuje koniecznością pozostawania przedmiotowej sprawy bez biegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za nieuzasadnioną, wskazując, iż była skierowana przeciwko postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania, które dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 października 2004 r. na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli z uwagi na wystąpienie zależności pomiędzy przyszłą decyzją administracyjną a rozstrzygnięciem przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, które w tym wypadku organ – w sentencji postanowienia – określił, jako postępowania w sprawach wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. W dacie wydawania tego postanowienia pozostawało bowiem w toku postępowanie wieczystoksięgowe dotyczące wpisu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.

Po zakończeniu ww. postępowania przez sąd, dysponując aktualnym odpisem z księgi wieczystej, organ podjął zawieszone postępowanie, podkreślając przy tym, że obecnie nie toczą się żadne, inne postępowania przed sądem (wieczystoksięgowym, cywilnym), dotyczące spornej nieruchomości. Zatem w tych warunkach, zdaniem Sądu, należało uznać, że istotnie ustały przyczyny, dla których postępowanie administracyjne pozostawało bez biegu.

W ocenie Sądu, jeśli – zdaniem skarżącego – przedstawiona wyżej kwestia stanu prawnego budynku, dla potrzeb tego postępowania administracyjnego, wymagała jakiegokolwiek, dodatkowego wyjaśnienia, dla którego konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania cywilnego, to nic nie stało na przeszkodzie, aby Stowarzyszenie [...] – jako użytkownik wieczysty gruntu – wystąpiło ze stosownym powództwem ustalającym do sądu cywilnego. W istocie rzeczy to skarżącemu najbardziej bowiem powinno zależeć na wyjaśnieniu ww. kwestii, która w sposób bezpośredni dotyczy jego praw. Tymczasem, skarżący akcentując w skardze ów problem, żadnej tego rodzaju akcji nie podjął.

Wojewódzki Sąd zaznaczył, że postępowania wywołane zawieszeniem postępowania czy jego podjęciem mają charakter incydentalny w stosunku do głównego postępowania administracyjnego i rozpoznając skargi na postanowienia zapadłe w tego rodzaju postępowaniach Sąd administracyjny, rozstrzygający sprawę w jej granicach, nie ma zbyt dużych możliwości do zajmowania stanowiska, które bezpośrednio odnosić się będzie do meritum sprawy, rozpoznawanej przez organ, czyli w tym wypadku sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie uwzględnienia tzw. wniosku dekretowego. Tym niemniej, ze względu na treść argumentacji zawartej w skardze, w której skarżący uzasadnia konieczność wcześniejszego wyjaśnienia przez sąd powszechny stanu prawnego budynku poprzez wiązanie tej kwestii z instytucją występująca w procedurze administracyjnej, jaką jest instytucja nieodwracalnych skutków prawnych, które – zdaniem skarżącego – wywołała decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, trzeba nadmienić, że argumentacja ta w tej sprawie nie była przydatna.

Jak wynika z akt sprawy, prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu i prawo użytkowania budynku zostały ustanowione wymienioną wyżej umową notarialną z dnia [...] stycznia 1979 r., z tym że umowa ta (co w skardze pominięto) została zawarta w następstwie decyzji administracyjnej z dnia [...] marca 1975 r. [...] wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz Stowarzyszenia [...] na gruncie położonym przy ul. [...]. Decyzja ta zresztą została przywołana w treści ww. aktu. Zatem skutek cywilny w postaci umowy istotnie w tym przypadku nastąpił, ale dopiero w wyniku wydania decyzji z dnia [...] marca 1975 r. a nie decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego.

Z tych względów, o ile z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia stron przedmiotowego postępowania było istotne, któremu Stowarzyszeniu przysługuje prawo użytkowania wieczystego do gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej, o tyle nie wydaje się konieczne, aby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tzw. decyzji dekretowej, było niezbędne ustalenie, jakie prawo przysługuje użytkownikowi wieczystemu gruntu w stosunku do budynku posadowionego na tym gruncie. Stwierdzenie bowiem nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) nie eliminuje istnienia w obrocie prawnym ani decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na rzecz skarżącego ani praw nabytych wspomnianą umową notarialną z 1979 r. W przypadku wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji dekretowej zostaje jedynie otwarta droga do ponownego rozpoznania wniosku byłego właściciela nieruchomości warszawskiej (jego następcy prawnego) o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do jej gruntu, ale decyzja ta jeszcze nie rozstrzyga o tym wniosku.

Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono, na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 w zw. z art. § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lutego 2008 r. SKO w Warszawie organ prawidłowo stwierdził, iż zachodzi podstawa do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, o którym mowa w pkt 1 petitum niniejszej skargi co spowodowało, iż sprawowana przez WSA z mocy art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola w stosunku do powyższego postanowienia nie została zrealizowana prawidłowo;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 2 w zw. z art. § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi Stowarzyszenia [...] na powyższe postanowienie, podczas gdy, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowienie to, jako naruszające przepisy postępowania, tj. art. 97 § 2 k.p.a., winno zostać uchylone;

c) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 97 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi na powyższe postanowienie wydane z naruszeniem art. 97 § 2 w zw. z art. § 1 pkt 4 k.p.a. a zatem niezrealizowanie kontroli wobec tego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, do czego obliguje WSA art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono cały przebieg postępowania jak i również przytoczono zarzuty wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i wywody tegoż Sądu.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie zapadłe w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowe.

U źródeł powyższego naruszenia leży niezgodność zaskarżonego postanowienia SKO w Warszawie z dyspozycją art. 97 § 2 w zw. z art. § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący podtrzymuje w tym zakresie dotychczasową argumentację wskazując, iż zasadniczym argumentem, na którym oparł WSA stanowisko, iż zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodności z dyspozycją art. 97 § 2 k.p.a., jest przekonanie, że skoro zakończyły się postępowania wieczysto księgowe będące w toku w chwili wydawania przez SKO postanowienia o zawieszeniu postępowania, to należy uznać, że brak jest już zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie przez sąd warunkuje wydanie decyzji a zatem odpadła przesłanka zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W oparciu o ów argument wywodzi WSA, że to skarżąca mogła zainicjować stosowne postępowanie cywilne, jeśli, jej zdaniem, przeprowadzenie takiego postępowania jest niezbędne dla wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej. Stanowiska tego nie sposób podzielić.

Zdaniem skarżącego, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przewiduje, że aby zaistniało zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę zawieszenia postępowania konieczny jest byt postępowania, w którym owo zagadnienie wstępne ma być rozstrzygnięte. O ile art. 177 § 1 pkt 1 k.p.c. wyraźnie wskazuje na konieczność, by "inne postępowanie cywilne" pozostawało w toku, aby stało się ono przyczyną zawieszenia postępowania z urzędu, o tyle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie formułuje takiego wymogu. Ponadto zasady wykładni gramatycznej nie pozwalają na dodawanie do treści przepisu sformułowań, które nie zostały w nim wyraźnie wysłowione, przeto niedopuszczalne jest konstruowanie dodatkowej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postaci wymogu, aby określone postępowanie było w toku. Taka wykładnia powołanego przepisu jest błędna a nadto sprzeczna z istotą wynikającej zeń normy, instytucja prejudykatu w postępowaniu administracyjnym jest bowiem ukształtowana w ten sposób, że zagadnienie wstępne stojące na przeszkodzie wydaniu decyzji przez organ administracji publicznej stanowi samo w sobie przesłankę zawieszenia postępowania, bowiem organ nie ma kompetencji do jego rozstrzygnięcia, które wymaga działania innego organu albo sądu.

Błędne było zatem uznanie przez WSA, że skoro z treści odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] wynika, że nie toczą się aktualnie żadne postępowania wieczystoksięgowe dotyczące tej nieruchomości, to oznacza, iż brak jest aktualnie zagadnienia wstępnego skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania. Nietrafność powyższej argumentacji WSA jest tym bardziej widoczna, jeśli weźmie się pod uwagę, że SKO w Warszawie zawiesiło postępowanie opierając się na stwierdzeniu, że niezbędne jest ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, bowiem zachodzi potrzeba rozważenia, czy powołana decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Dopóki zatem istnieją wątpliwości co do treści tych wpisów SKO nie może zakończyć postępowania z wniosku SDP o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2002 r. SKO zawiesiło zatem postępowanie nie tyle z uwagi na toczące się postępowania wieczystoksięgowe, co na niejasność co do treści wpisów do księgi wieczystej, choć jest oczywiste, że owe postępowania były konsekwencją tej niejasności. Jednakże obecnie w dalszym ciągu wpisy do księgi wieczystej pozostają niejasne, co sprawia, że uznając za zasadne samo zawieszenie postępowania przez SKO nie sposób przyjąć, że doszło do zmiany stanu prawnego, która mogłaby być uznana za skutkującą ustaniem przyczyny zawieszenia w rozumieniu art. 97 § 2 k.p.a. W dalszym ciągu nie jest bowiem możliwe ustalenie, czy wspomniana decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., to aktualnie w dalszym ciągu zachodzą wątpliwości w tej kwestii, które czynią podjęcie postępowania przedwczesnym. Jeżeli bowiem w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości figuruje wpis prawa, które z punktu widzenia aktualnie obowiązujących przepisów, nie może przysługiwać w stosunku do budynku oddanego w użytkowanie wieczyste, zaś jednocześnie księga wieczysta nie obejmuje wpisu ujawniającego prawo odrębnej własności budynku posadowionego na tej nieruchomości, to nie można przyjąć, iż treść wpisów w sposób bezsprzeczny i jednoznaczny pozwala ustalić stan prawny nieruchomości.

Nie sposób też aprobować wywodów WSA w przedmiocie bezzasadności badania przez SKO, czy doszło do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r. [...] odmawiającej A. M. J. A. A. de B. ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. W sytuacji, gdy strona postępowania podniosła w odwołaniu od decyzji stwierdzającej nieważność, iż decyzja będące przedmiotem tej pierwszej wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., to organ administracji publicznej jest zobligowany na zasadzie art. 6 k.p.a., do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mogących powodować, że tego rodzaju argument jest zasadny. Skarżącemu znane jest orzecznictwo NSA, w którym akcentuje się, że jeśli po wydaniu odmownej decyzji dekretowej grunt będący jej przedmiotem został oddany w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji administracyjnej, to kwestia nieodwracalności skutków prawnych dotyczy przede wszystkim tej drugiej decyzji, jednak nie zmienia to faktu, że podstawą zawieszenia przez SKO postępowania administracyjnego było niewyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości, która to sytuacja trwa nadal a zatem postępowanie administracyjne w dalszym ciągu winno być zawieszone. Jeśli przyczyną zawieszenia postępowania jest okoliczność, której organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może ocenić we własnym zakresie, wobec faktu, iż przesłanką tej oceny jest treść wpisów w księdze wieczystej będących podstawą ustalenia stanu prawnego nieruchomości wiążącego także dla tego organu (arg. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), to wobec niemożności dokonania takiej oceny, co jest spowodowane nieprzystawalnością treści wpisów tak do obecnie, jak i uprzednio obowiązujących przepisów prawa, to zachodzi w dalszym ciągu przesłanka zawieszenia postępowania. Bez takiego ukształtowania treści wpisów do powołanej księgi wieczystej, które pozwoli na jednoznaczną ocenę treści oraz zakresu ujawnionych w niej praw nie sposób uznać, że stan prawny nieruchomości jest wyjaśniony. Raz jeszcze należy tutaj powtórzyć, że to organ uznał za zasadne, aby zawiesić postępowania administracyjne w oparciu o "niejasność stanu prawnego nieruchomości" co powoduje, że jego podejmowanie przy dalszym trwaniu owej niejasności narusza dyspozycję art. 97 § 2 w zw. z § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie można również aprobować twierdzenia WSA, że to skarżące stowarzyszenie winno zainicjować stosowne postępowania, jeśli stoi na stanowisku, że wyjaśnienie stanu prawnego nieruchomości warunkuje rozstrzygnięcie postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO. W tym kontekście należy wskazać, że postępowanie cywilne jako tryb realizacji cywilnych praw podmiotowych jest co do zasady inicjowane przez podmioty, którym owe prawa przysługują na zasadzie autonomii ich woli i nie jest dopuszczalne wywodzenie niekorzystnych dla strony skutków braku wszczęcia takiego postępowania przy jednoczesnym braku pouczenia przez organ o zasadności wystąpienia z powództwem lub wnioskiem. Istota sprawy zasadza się na ocenie, czy SKO jest władne w granicach swojej kompetencji określić jednoznacznie stan prawny nieruchomości przy ul. [...], aby następnie ustalić czy decyzja, której nieważność stwierdzono wywołała, czy też nie nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli organ uznał, że treść jego decyzji w tym przedmiocie, nie zaś sama możliwość rozpoznania sprawy, byłaby uwarunkowana wynikiem postępowania cywilnego, które zainicjować może tylko skarżący, to należy mieć na względzie, że art. 100 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Stosując powołany przepis SKO winno było zatem wezwać skarżące stowarzyszenie do wystąpienia do sądu, celem przeprowadzenia postępowania wieczystoksięgowego, zakreślając w tym celu odpowiedni termin, tymczasem takie działanie ze strony organu nie miało miejsca. Tymczasem WSA pominął zupełnie obowiązywanie powołanego przepisu uznając, że to skarżący powinien bez wezwania przeprowadzić stosowne postępowanie, choć to organ zawiesił postępowanie administracyjne wobec zagadnienia wstępnego, które może być rozstrzygnięte przez sąd.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Przedstawione w trzech punktach zarzuty sprowadzają się do twierdzenia, iż Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że zachodziła przesłanka z art. 97 § 2 k.p.a. uzasadniająca podjęcie zawieszonego postępowania, tj. ustała przyczyna zawieszenia. Stanowisko to nie jest zasadne, bowiem Sąd I instancji właściwie zastosował przepisy postępowania.

Jak to jednoznacznie wynika z treści postanowienia Kolegium z dnia [...] października 2004 r. zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło do czasu zakończenia postępowań w sprawach wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości.

Bezsporne w sprawie jest, iż stosowne postępowania dot. wpisów w księdze wieczystej zakończyły się i obecnie nie toczy się żadne postępowanie. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia zapisy w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości dotyczące posadowionego budynku są nadal niejasne bowiem zawierają wpis o jego użytkowaniu. Stwierdzić należy, iż w art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. z 2001 r. Dz.U. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) zawarte jest m.in. domniemanie, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to domniemanie iuris tantum i jako takie może być obalone tak w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla sprawy. Jeżeli więc skarżący kwestionuje ujawnienie w księdze wieczystej prawa, to winien podjąć w tym zakresie stosowne czynności. Natomiast bezsporne jest, iż nie zostało wszczęte żadne postępowanie w tej sprawie.

Wskazać należy, że zastosowanie art. 100 § 1 k.p.a., na co powołuje się skarżący, następuje w sytuacji gdy organ uzna, iż istnieje zagadnienie wstępne, które wymaga rozstrzygnięcia. Jeżeli takie zagadnienie nie występuje, nie ma podstaw do stosowania tego przepisu. Natomiast zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. ustanie przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania rodzi obowiązek organu administracji publicznej do jego podjęcia. Organ więc z urzędu zobligowany jest badać czy przesłanki te ustały. W niniejszej sprawie, co już wskazano wyżej, zakończyły się postępowania dot. wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości i żadne postępowania się nie toczą, co obligowało organ do podjęcia postępowania.

Dodać należy, iż obszerne rozważania zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszące się do wątpliwości skarżącego Stowarzyszenia co do wpisów w księdze wieczystej, jak też ew. wpływu tych wpisów na rozpatrywanie kwestii nieodwracalności skutków prawnych jakie wywołała decyzja o odmowie przyznania własności czasowej nie mają znaczenia na tym etapie postępowania. Bowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie kwestie te rozważać, ale nie w postępowaniu wpadkowym dot. zawieszenia postępowania, tylko rozpoznając wniosek Stowarzyszenia złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. o ponowne rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

W tej sytuacji całkowicie chybione są zarzuty o błędnym uznaniu przez Sąd I instancji prawidłowości zaskarżonego postanowienia.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.