Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 630/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 149 par. 1,2,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20,. art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2, 4, art. 35 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr 11-25/2015 z dnia 23 stycznia 2015 r., Prezydent "[...]", (dalej jako: "organ pierwszej instancji", na wniosek "[...]" (dalej jako: "skarżąca" lub "inwestor"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw i myjni samochodowej wraz z infrastrukturą techniczną w postaci podziemnej instalacji: elektrycznej, teletechnicznej, wodociągowej, sanitarnej, deszczowej oraz z przebudową: fragmentu instalacji elektroenergetycznej, rozbiórką: istniejącego wodociągu, istniejącej kanalizacji, nieczynnego przyłącza cieplnego, istniejącej instalacji elektroenergetycznej, istniejącego przyłącza teletechnicznego, na działce "[...]".

Następnie, po wznowieniu na wniosek "[...]", postępowania zakończonego powyższą decyzją, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 10 lipca 2015 r., odmówił na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.", uchylenia własnej decyzji z dnia 23 stycznia 2015 r., gdyż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogła zapaść tylko taka sama decyzja.

Po rozpoznaniu odwołania "[...]" od powyższej decyzji, Wojewoda "[...]" (dalej jako: "organ drugiej instancji" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 12 października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda podał, że wykonując uprawnienia wynikające z decyzji z dnia 23 stycznia 2015 r., inwestor rozebrał czynne przyłącze wodociągowe, które zasilało w wodę budynek "[...]"., znajdujący się na działce "[...]" oraz rozebrał odcinek kanalizacji sanitarnej, który odbierał ścieki od pomieszczeń budynku Wspólnoty "[...]" i budynku "[...]" Staraniem tej Spółki zostało wykonane przyłącze wodociągowe i część sieci kanalizacji sanitarnej. Wojewoda stwierdził, że pozbawienie w wyniku realizacji spornej inwestycji "[...]" z o.o. możliwości korzystania z wody i kanalizacji sanitarnej wskazuje na naruszenie jej interesu prawnego. Wskazał ponadto, że nieruchomość tej spółki znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Stwierdził, że ustalenie kręgu stron, na które będzie oddziaływać przedmiotowa inwestycja, nastąpiło już w ramach postępowania środowiskowego. W postępowaniu tym nieruchomość "[...]" znalazła się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Podkreślił, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę winno nastąpić na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a tym samym również na podstawie przepisów środowiskowych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji, aby na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego kwestionować ustalenia dotyczące oddziaływania inwestycji poczynione w postępowaniu środowiskowym i zawężać zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomości, wobec których w postępowaniu środowiskowym stwierdzono takie oddziaływanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi inwestora na powyższą decyzję Wojewody, wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1389/15, oddalił skargę.

Sąd podzielił ocenę Wojewody, że wadliwie ustalono krąg stron postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał, że kategoria interesu prawnego

w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać nawet, jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 K.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania w jego całokształcie wynikającym

z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r.,

poz. 1332, z późn. zm.), Sąd wskazał, że Wojewoda podniósł, iż przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana niezgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta "[...]" z dnia 28 maja 2014 r., dotyczącymi warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Decyzja Prezydenta "[...]" z dnia 28 maja 2014 r. o warunkach zabudowy ustaliła linię zabudowy jako istniejącą - bez zmian - jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy w odniesieniu do ul. "[...]". Sąd stwierdził, że jeśli organ pierwszej instancji potwierdzi wnioski Wojewody, to zasadne będzie wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że weryfikacja tego należy do organu pierwszej instancji, w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Na powyższy wyrok została wniesiona skarga kasacyjna, a sprawę przekazano do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Decyzją z dnia 25 listopada 2015 r. organ pierwszej instancji, powołując się na

art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponownie odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 23 stycznia 2015 r., gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść tylko taka sama decyzja.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że spółka "[...]" i Wspólnota Lokalowa, wskazując na utratę możliwości z korzystania z mediów miejskich, nie wykazały własnego interesu prawnego w tej sprawie, a jedynie interes faktyczny. Organ pierwszej instancji przyznał, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym nienależycie oceniono stan istniejącego uzbrojenia podziemnego działki przewidując, że porządkujące wyburzenia nie naruszą przepisów. Zauważył, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 28 maja 2015 r. nakazano zapewnić ochronę interesów osób trzecich, a w tym postępowaniu stroną była również spółka "[...]".

Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że projekt zagospodarowania terenu stacji paliw spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zasadniczy budynek stacji paliw usytuowany jest na przedłużeniu linii zabudowy kubaturowej ul. "[...]", zaś wiata pomocnicza (nad dystrybutorami), nie będąca budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, nie tworzy linii zabudowy. Organ wywiódł, że linia zabudowy jest granicą, której nie można przekroczyć (maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy), ale często wyznacza położenie ścian zewnętrznych budynku (obowiązująca linia zabudowy).

Odnosząc się do kwestii zakłócenia dopływu wody do spółki "[...]" i odprowadzenia ścieków z budynku przy ul. "[...]", organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zainteresowane podmioty wybudowały niezależne przyłącza poza działką inwestora. Dodał, że kłopoty inwestora spowodowane były wadliwie zinwentaryzowanym przez zarządzającego uzbrojeniem podziemnym. Podał też, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia 15 maja 2015 r. nakazał przywrócenie do stanu czynnego kanalizacji deszczowej i innych, lecz "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 września 2015 r., uchylił tę decyzję.

Organ pierwszej instancji podniósł, że wniosek i decyzję w sprawie pozwolenia na budowę zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej, dając tym samym możliwość dostępu do tych informacji mieszkańcom "[...]", w tym spółce "[...]" i innym podmiotom. Zaznaczył, że inwestycja ma powstać w miejscu wyburzonej stacji paliw, w sąsiedztwie terenów wykorzystywanych na parking samochodów ciężarowych, oraz terenów dzielnicy składowo – przemysłowej i będzie spełniać aktualne wymogi wynikać z obowiązujących przepisów. Ponadto stwierdził, że od wszczęcia postępowania zmienił się stan faktyczny

i nie ma stron pozbawionych mediów.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu inwestor zarzucił naruszenie:

- art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego zastosowanie,

w sytuacji gdy w toku postępowania ustalono, iż podmioty skarżące się na utratę możliwości korzystania z mediów miejskich nie wykazały się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym. W konsekwencji, istnienie wyłącznie interesu faktycznego implikuje brak podstaw do uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego

i tym samym jedynym właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.

- Art. 149 § 2 K.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, iż postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania w jego całokształcie wynikającym z treści art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy treść tego przepisu stanowi, że postępowanie zainicjowane postanowieniem o wznowieniu jest prowadzone wyłącznie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Oznacza to, że postępowanie wznowieniowe ma na celu naprawienie konkretnej wady postępowania zakończonego ostateczną decyzją i nie może stanowić ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Tym samym nieprawidłowe było badanie zgodności inwestycji z decyzją

o warunkach zabudowy przez organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym.

- Art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w związku z art. 149 § 2 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ pierwszej instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik przedmiotowego postępowania oraz bezzasadne uznanie, iż organ pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym po wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym jest bezwzględnie związany wykładnią prawa materialnego zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy zakres związania organu pierwszej instancji przy tego rodzaju rozstrzygnięciu powinien ograniczać się wyłącznie do wskazanych naruszeń przepisów postępowania, albowiem tylko naruszenie norm procesowych może być podstawą do podjęcia decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Działania Prezydenta Miasta "[...]" doprowadziły tym samym do wydania decyzji naruszającej przepisy prawa, a w konsekwencji do złamania jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonej wart. 16 K.p.a., tj. zasady trwałości decyzji ostatecznej.

- Art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. przez brak rzetelnego

i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, iż wnioskodawca nie posiada interesu prawnego umożliwiającego merytoryczną weryfikację skarżonej decyzji, a zatem właściwym rozstrzygnięciem powinna być odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej. Pomimo jednak istnienia wyłącznie interesu faktycznego po stronie wnioskodawcy, organ ocenił pod względem merytorycznym decyzję z dnia 23 stycznia 2015 r., nie wskazując w uzasadnieniu decyzji, co legło u podstaw przedmiotowego działania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła również "[...]". Zarzuciła ona wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

- art. 146 ust. 2 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez niezasadne stwierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy zatwierdzony projekt budowlany jest niekompletny, gdyż nie uwzględnia stanu istniejącego uzbrojenia podziemnego działki, zaś wskutek inwestycji prowadzonej

w oparciu o niekompletny projekt budowlany, nadal nieczynna jest kanalizacja deszczowa wraz z przyłączami do nieruchomości będącej własnością spółki i innych sąsiadujących

z nią działek i nie zostało wykonane odrębne przyłącze poza nieruchomością inwestora;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. przez błędne ustalenie przez organ pierwszej instancji, że inwestycja prowadzona w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany i pozwolenie na budowę nie oddziałuje na nieruchomości spółki i innych właścicieli, tylko na podstawie niekompletnej dokumentacji złożonej przez inwestora na potrzeby wydania zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że nie doszło do należytej inwentaryzacji instalacji uzbrojenia podziemnego, podczas gdy pomimo świadomości istnienia na terenie objętym inwestycją, instalacji odprowadzającej wody opadowe Inwestor nie uwzględnił jej w projekcie budowlanym;

- art. 28 ust. 2 Prawa Budowlanego polegającym na przyjęciu przez organ, że spółka i właściciele działek sąsiadujących z działką, której prowadzone są roboty budowlane, nie wykazały się interesem prawnym, pomimo że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Wojewoda "[...]" decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. uchylił decyzję Prezydenta "[...]" z dnia 25 listopada 2015 r. oraz decyzję tego organu "[...]" z dnia 23 stycznia 2015 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw i myjni samochodowej, wraz z infrastrukturą techniczną w postaci podziemnej instalacji: elektrycznej, teletechnicznej, wodociągowej, sanitarnej, deszczowej, a także z przebudową: fragmentu instalacji elektroenergetycznej, rozbiórką: istniejącego wodociągu, istniejącej kanalizacji, nieczynnego przyłącza cieplnego, istniejącej instalacji elektroenergetycznej, istniejącego przyłącza teletechnicznego, na opisanej wyżej działce.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że po pierwszym etapie postępowania wznowieniowego, w którym bada się czy wskazano przesłanki wznowienia i czy znajdują one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, rozpoczyna się kolejny etap tego postępowania związany z rozstrzygnięciem na nowo sprawy. Organ prowadzący takie postępowanie, po stwierdzeniu ziszczenia się przesłanek do wznowienia postępowania, na nowo bada sprawę administracyjną zakończoną uprzednio decyzją ostateczną, która

w świetle przesłanek z art. 145 K.p.a. okazała się wadliwa. Oznacza to, że organ na nowo rozpatruje wniosek i prowadzi postępowanie ustalając stan faktyczny i stan prawny sprawy na moment aktualnego orzekania tj. po wznowieniu postępowania, a nie na dzień poprzednio wydanej decyzji ostatecznej.

Ocenił, że w sprawie zachowano warunki formalne do wznowienia postępowania

w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że nieruchomość spółki "[...]" znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenie na budowę winno nastąpić na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a tym samym również na podstawie przepisów środowiskowych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji, aby na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego kwestionować ustalenia dotyczące oddziaływania inwestycji, poczynione w postępowaniu środowiskowym i zawężać zakres oddziaływania inwestycji na nieruchomościach, wobec których w postępowaniu środowiskowym stwierdzono oddziaływanie.

Wskazał, że inwestor wykonując swoje uprawnienia wynikające z decyzji z dnia

23 stycznia 2015 r., rozebrał czynne przyłącze wodociągowe i rozebrał odcinek kanalizacji sanitarnej. W konsekwencji tego podmioty, które legalnie odprowadzały ścieki i wodę zostały tego prawa pozbawione, co narusza interes prawny tych podmiotów.

Wojewoda stwierdził, że nie budzi wątpliwości posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niekwestionowana jest również zgodność projektu budowlanego z ustaleniami określonymi w decyzji Prezydenta "[...]" z dnia 20 lutego 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw i myjni samochodowej i zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853).

Ocenił jednocześnie, że organ pierwszej dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, uznając, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami dotyczącymi warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określonymi

w decyzji z dnia 28 maja 2014 r. Decyzja ta w punkcie 2.2 ustaliła linię zabudowy jako istniejącą - bez zmian jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy w odniesieniu do

ul. "[...]". W załączniku graficznym tej decyzji Nr 1, narysowana została nieprzekraczalna linia zabudowy, która jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy

w odniesieniu do ul. "[...]". W decyzji tej nie określono wyjątków od zasady zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy. Stwierdził, że zaprojektowana w spornej stacji paliw wiata załadunkowa (trzysłupowa) nad dystrybutorami paliw płynnych, to jest słup "[...]" i część dachu (o ok. 5,5 m), przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że linia zabudowy jest to odległość, w jakiej od granicy działki można ją zabudować. Bezspornie nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza, że przyszła zabudowa nie może być poza tą linią zlokalizowana. Zasadny jest jednak pogląd, że określona przez właściwy organ linia zabudowy nie zawsze dotyczy wszystkich elementów drugorzędnych projektowanej zabudowy, takich jak np. w budynku mieszkalnym okapy, gzymsy, balkony, chyba że w decyzji o warunkach zabudowy organ dla tych elementów określił inne wymagania, korzystając z uprawnienia wynikającego z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej budowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu gospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Nieznaczne przekroczenie przez elementy drugorzędne określonej linii zabudowy nie świadczy

o niezgodności budowy z decyzją o warunkach zabudowy.

Wojewoda nie podzielił poglądu organu pierwszej instancji, że przedmiotowa wiata jest elementem drugorzędnym - pomocniczym. Stwierdził, że sporna wiata załadunkowa jest podstawowym elementem stacji paliw. Została zaprojektowana jako trzysłupowa

o wymiarach "[...]" m. Pod wiatą załadunkową zaplanowano cztery wysepki, na których mają znajdować się "[...]".

Wojewoda ocenił, że w stanie faktycznym sprawy nie będzie miał zastosowania

art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż wezwanie wiązałoby się z dokonaniem zasadniczej korekty przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w tym celu zaprojektowanie wiaty załadunkowej w zgodzie wyznaczoną linią zabudowy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada natomiast uprawnienia kreowania zamierzenia inwestycyjnego.

Mając na uwadze stan faktyczny i prawny stwierdził, że zaistniały podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W złożonej skardze inwestor zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że "[...]" winna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 23 stycznia 2015 r., podczas gdy nieruchomość tej spółki nie leży w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a zatem nie może być ona uznana za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;

- art. 149 § 2 K.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania w jego całokształcie wynikającym z treści art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, podczas gdy

z treści tego przepisu wprost wynika postępowanie wznowieniowe prowadzone jest wyłącznie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ ma zatem obowiązek ustalenia czy w sprawie wystąpiła przesłanka zawarta we wniosku

o wznowienie, a następnie w przypadku jej wystąpienia naprawienia konkretnych wad postępowania zakończonych ostateczną decyzją i nie ma tym samym kompetencji do merytorycznego badania całej sprawy;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego przez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, że część przedmiotowej inwestycji, tj. wiata załadunkowa, wykracza poza linię zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy obiekt ten nie jest budynkiem, w związku z czym może wykraczać poza ustaloną linię zabudowy;

- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, polegające na braku wezwania inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego (tj. do doprowadzenia do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy);

- art. 6, art. 8 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak podania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia;

- art. art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 16 § 1 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie, skutkujące uchyleniem decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, podczas gdy uchylenie takie winno być traktowane jako środek wyjątkowy;

- art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., przez naruszenie zasady związania organu administracji publicznej oceną prawą wyrażoną w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1389/15, w uzasadnieniu którego sąd zastrzegł, iż

w przypadku potwierdzenia wniosków organu odwoławczego - zastosowanie winna znaleźć procedura naprawcza określona w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu drugiej instancji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty skarżącej spółki Sąd podziela.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił, wydaną po wznowieniu postępowania, decyzję Prezydenta "[...]" z dnia 25 listopada 2015 r., a także decyzję tego organu

z dnia 23 stycznia 2015 r., którą udzielono skarżącej pozwolenia na budowę i odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Organ odwoławczy, po ustaleniu, że spełnione zostały przesłanki do wznowienia postępowania, stwierdził bowiem, że zatwierdzony projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami dotyczącymi warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określonymi w decyzji z dnia 28 maja 2014 r., gdyż zaprojektowana wiata załadunkowa nad dystrybutorami paliw płynnych, to jest słup w osi "[...]" i część dachu przekracza nieprzekraczalną linię zabudowy. Ocenił jednocześnie, że w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wiązałoby się z dokonaniem zasadniczej korekty przedmiotowego zamierzenia budowlanego.

Należy wskazać, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b K.p.a. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania (w szczególności czy wniosek dotyczy ostatecznej decyzji, czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu

i zawiera podanie przesłanki wznowieniowej). Po zbadaniu zachowania warunków formalnych obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania wznowieniowego

i ustalenie, w ramach postępowania rozpoznawczego, czy podana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa rzeczywiście zaistniała, a także rozstrzygnięcie o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi zatem podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy

(art. 149 § 2 K.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne prowadzone, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, również dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady, a w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony

w postępowaniu lub, że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Natomiast stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego (por. wyrok WSA w Lublinie z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Lu 940/15, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Co do zasady, w takim przypadku organ zobligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.). Wyjątek od tej zasady stanowi art. 146 § 2 K.p.a.

Przechodząc do oceny zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. - pominięcie "[...]" w postępowaniu

w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej stacji paliw - należy wskazać, że co do zasady, krąg stron w postępowaniu

o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest ustalany

w oparciu o szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. przepis art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie należy zauważyć, że stosownie do art. 28 ust. 4 przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia

3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

(Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.).

Przedmiotowe przedsięwzięcie bezspornie kwalifikuje się do grupy przedsięwzięć uznanych za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko według § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz. U. Nr 213,

poz. 1397). Wynika to z decyzji z dnia 20 lutego 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia bez przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235).

Przymiot strony winien być zatem oceniany w oparciu o art. 28 K.p.a., stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes ten musi wynikać z administracyjnego prawa materialnego, tzn.

z konkretnej normy prawnej. Wynikające z budowy obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu innej nieruchomości dają zatem podstawę do uznania właściciela sąsiedniej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli wynikają one z konkretnego przepisu prawa, w przeciwnym wypadku mówić można jedynie o interesie faktycznym takiego podmiotu w tego rodzaju postępowaniu.

Odnosząc się do kwestii istnienia interesu prawnego spółki "[...]" w niniejszej sprawie podnieść należy, że zasadą procesu inwestycyjnego, wynikającą z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących

z działką inwestora (zob. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., II OSK 1406/14, CBOSA). Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym

w art. 3 pkt 20 tej ustawy, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane

z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być również przepisy prawa cywilnego (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., II OSK 2969/13, CBOSA). W powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują one właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy z dnia

23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny [Dz.U. z 2017 r., poz. 459, z późn. zm.] (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2063/15, CBOSA). Z art. 144 Kodeksu cywilnego wynika zaś, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Dodać należy, że przejawami oddziaływania obiektu budowlanego są, np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, a także pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2114/16, CBOSA).

W stanie faktycznym sprawy należy wziąć pod uwagę, że inwestycja polegająca na budowie stacji paliw płynnych należy do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Już ta okoliczność wskazuje, że obszar jej oddziaływania może obejmować nieruchomości sąsiednie. Ponadto, realizacja pozwolenia na budowę

w jego kształcie ustalonym decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r., skutkowała pozbawieniem właścicieli nieruchomości sąsiednich prawa do korzystania z sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i deszczowej, a w konsekwencji do zakłócenia korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości.

Dodać należy, że posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie jest związane z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, któremu przymiot ten jest przyznawany, ale z jego posiadaniem (m.in. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca

2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14 i z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1552/14, CBOSA).

Uwzględniając powyższe, prawidłowo organy administracji uznały "[...]" za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Zasadnie więc wznowiono postępowanie w tej sprawie z uwagi na stwierdzenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Jak już wyżej zaznaczono, w skutecznie wznowionym postępowaniu w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę, po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek wznowienia, organ winien przeprowadzić pełną kontrolę (merytoryczną ocenę) spełnienia przez wniosek inwestora i projekt budowlany wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji

o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie zatwierdzony projekt budowlany nie jest zgodny z wymogami ustalonymi w pkt. 2.2 decyzji z dnia 28 maja 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy, dotyczącymi linii zabudowy (wyznaczonej jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy w odniesieniu do ul. "[...]"),

z uwagi na zaprojektowanie części wiaty nad dystrybutorami paliw płynnych (słupa i części dachu) poza tą linią.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "linia zabudowy". Przyjmuje się, że jest to linia, której nie może przekroczyć obrys obiektu budowlanego trwale połączonego z gruntem (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., II OSK 2945/13, CBOSA). Nie ma więc podstaw do ograniczenia tego pojęcia wyłącznie do budynków w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tak, jak to wywiedziono w przedmiotowej skardze.

Dodać też należy, że fakt, iż sporna wiata nad dystrybutorami została określona

w projekcie budowlanym jako obiekt "niekubaturowy", nie przesądza o prawie do posadowienia tego obiektu poza linią zabudowy. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia

26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 581/17 (CBOSA), zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Jeśli natomiast chodzi o obiekty kubaturowe, to przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji obiektu kubaturowego. Przepis § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) definiuje pojęcie kubatury brutto budynku. Podkreślenia jednak wymaga, że § 3 rozporządzenia zawiera definicje pojęć funkcjonujących wyłącznie na gruncie tego aktu prawnego. Skoro rozporządzenie reguluje warunki techniczne i usytuowanie, jakim powinny odpowiadać budynki, to nie odnosi się do innych obiektów budowlanych i nie sposób przyjąć, że kubatura stanowi parametr przypisany wyłącznie budynkom. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wiata może być uznana za obiekt kubaturowy, a zatem legalność jej wybudowania podlegać będzie ocenie również w kontekście postanowień decyzji

o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy wywiódł, że sporna wiata nad stanowiskami obsługowymi - dystrybutorami nie jest elementem drugorzędnym - pomocniczym projektowanej stacji paliw. Bezspornie, linia zabudowy nie dotyczy elementów drugorzędnych budynków, takich jak okap, gzyms, balkon, chyba że w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustali się inne wymagania. Podkreślić jednak należy, że chodzi tu o nadwieszone elementy architektoniczne budynku wysunięte poza lico ściany (gdy sama ściana pozostaje w obrębie wyznaczonej linii zabudowy) (zob. wyrok NSA

z dnia 5 listopada 2014 r., II OSK 972/13 i z dnia 2 lipca 2015 r. o sygn. akt II OSK 2945/13, CBOSA). Wobec powyższego zasadne jest twierdzenie, że wysepki i stanowiska obsługowe w stacjach paliw płynnych stanowią podstawowy element takiej stacji, a nie jej element pomocniczy.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu odwoławczego dotyczącego braku możliwości zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 35 ust. 3 Prawa budowanego. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty - służy umożliwieniu uzyskania przez inwestora decyzji zgodnej z jego wnioskiem, niezależnie od tego, że przedstawiona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacja pierwotnie zawierała określone wady prawne. Możliwość usunięcia nieprawidłowości przez inwestora w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest zatem uprawnieniem procesowym strony, które w odniesieniu do kwestii prawidłowego wywiązania się przez organ administracji publicznej z obowiązku jego przyznania,

w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu

i udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadnie więc skarżący podniósł, że to do inwestora należy ocena, czy jest w stanie usunąć nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia organowi dokumentacji i w jaki sposób tego dokona, gdyż kwestia ta nie należy do uznania organu.

Zaniechanie zobowiązania inwestora do usunięcia sprzeczności projektowanej zabudowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej omówionej wyżej niezgodności i wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę narusza art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a ponadto narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 2 w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

28 września 2002 r. sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).