Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 49/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: umorzono postępowanie w przedmiocie załatwienia wniosku...
odrzucono skargę w odniesieniu do wniosku
stwierdzono,że organ pozostaje w bezczynności, z tym, że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art.14, 16, 1, 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149, 58,3, 153, 190, 161,200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z.N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku Z.N. z dnia 22 kwietnia 2011 r. w części obejmującej ewidencyjne numery działek; II. odrzuca skargę w odniesieniu do wniosku Z.N. z 22 kwietnia 2011 r. w zakresie w jakim udzielono informacji publicznej; III. stwierdza, że Burmistrz Miasta R. od dnia 25 września 2015 r. pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 22 kwietnia 2011r. w części obejmującej ewidencyjne numery działek, z tym, że bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; IV. zasądza od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącej Z.N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z 22 kwietnia 2011 roku - kopii dokumentu urzędowego obejmującego rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R. uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wniosła o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej w terminie zakreślonym przez sąd;

2) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) orzeczenie w oparciu o art. 149 § 1b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z 22 kwietnia 2011 roku;

4) wymierzenie organowi grzywny określonej w art.154 § 6 p.p.s.a. z tytułu rażącej bezczynności;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z normami przepisanymi.

W uzasadnieniu skargi opisała stan faktyczny sprawy.

Wnioskiem z 22 kwietnia 2011 r. skarżąca wystąpiła z żądaniem udostępnienia informacji publicznej - kopii dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta R.". Burmistrz Miasta R. początkowo twierdził, że nie posiada żądanej informacji. Po wniesieniu skargi na bezczynność Burmistrza w załatwieniu przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej, organ -w ocenie skarżącej - celowo zablokował prawo skarżącej do rozpoznania jej skargi na bezczynność organu przez sąd i przez ponad pół roku przetrzymywał skargę na bezczynność, co spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA w Krakowie) postanowieniem z 29 marca 2012 r., sygn. akt II SO/Kr 10/12 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 5000 złotych z tytułu nieprzekazania skargi.

W dniu 9 maja 2012 r. WSA w Krakowie wyrokiem sygn. akt II SAB/Kr 36/12 nakazał organowi załatwienie tej sprawy, podkreślając, iż za kuriozalne należy uznać twierdzenia Burmistrza Miasta R. jakoby ów organ nie miał technicznej możliwości udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie urzędowym wytworzonym przez ten właśnie organ, z powodu rzekomej utraty posiadania tegoż dokumentu. Po uprawomocnieniu się w tej sprawie wyroku WSA w Krakowie w wyniku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 31 stycznia

2013 r. sygn. akt I OSK 2571/12 skargi kasacyjnej, Burmistrz Miasta R. udostępnił skarżącej część żądanej informacji publicznej, decyzją 25 kwietnia 2013 r. odmówił jednakże udostępnienia żądanej informacji publicznej w części obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których organ podjął określone rozstrzygnięcia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na konieczność ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości których dotyczyły rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 23 lutego 2015 r., znak [...] uchyliło ww. decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, podnosząc że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz Miasta R. nie będzie już mógł powielać swojego stanowiska i będzie zobowiązany do udostępnienia tej informacji wnioskodawcy.

Burmistrz Miasta R. decyzją z 20 kwietnia 2015 r., znak [...] kolejny raz odmówił udostępnienia informacji, powołując się na potrzebę ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą rozstrzygnięcia podjęte przez Burmistrza Miasta R.

SKO w [...] decyzją z 16 września 2015 r. znak [...] uznało, że decyzja Burmistrza Miasta R. z 20 kwietnia 2015 r., znak [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej była od samego początku wadą nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 153 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Burmistrz Miasta R. w dniu 25 września 2015 r. otrzymał powyższą decyzję SKO w [...] . Skarżąca w dniu 13 listopada 2015 r. doręczyła organowi wezwanie do niezwłocznego załatwienia przedmiotowej sprawy.

Skarżąca podniosła, że od momentu otrzymania decyzji organu wyższej instancji potwierdzającej nieważność odmowy udostępnienia informacji, tj. od 25 września 2015 r., Burmistrz Miasta R. pozostaje w całkowitej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z 22 kwietnia 2011 r., w szczególności ostentacyjnie ignorując ww. wezwanie do załatwienia sprawy.

Zdaniem skarżącej, Burmistrz Miasta R. w sposób uporczywy i rażący ignoruje obowiązek załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, wprost negując jednoznaczną ocenę prawną wyrażoną w zapadłej wcześniej w tej sprawie decyzji organu odwoławczego z 23 lutego 2015 roku znak [...].

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. - wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu 18 czerwca 2015 r. Burmistrz R. złożył w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] pismo z 17 czerwca 2015 r. znak: [...] , w którym szczegółowo wyjaśnił, że decyzja z 30 kwietnia 2015 r. nie jest obarczona wadą nieważności. W dniu 7 sierpnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało Burmistrza R. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji znak: [...] 11 z 30 kwietnia 2015 r. W dniu 25 września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przesłało do Burmistrza R. decyzję z 16 września 2015 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza R. z 30 kwietnia 2015 r. znak: [...].

W dniu 9 października 2015 r. Burmistrz R. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z pytaniem, czy decyzja z 16 września 2015 r. znak: [...] jest ostateczna.

W dniu 13 listopada 2015 r. skarżąca złożyła pismo wzywające Burmistrza R. do niezwłocznego załatwienia sprawy.

W ocenie organu jest oczywistym, że podjęcie jakichkolwiek dalszych działań przez Burmistrza R. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza R. znak: [...] z 30 kwietnia 2015r. jest uzależnione od uzyskania informacji o ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 16 września 2015 r. znak: [...] . Ewentualne wydanie kolejnej decyzji lub podjęcie innych czynności w sytuacji braku informacji o ostateczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 16 września 2015 r. znak: [...] mogłoby narazić Burmistrza R. na zarzut określony w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wobec powyższego nie można zarzucić Burmistrzowi R. bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 223/15 uwzględnił skargę Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącej z 22 kwietnia 2011 r. poprzez udostępnienie informacji dotyczących oznaczenia nieruchomości - w terminie 14 dni, nadto stwierdził iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał od Burmistrza Miasta R. na rzecz skarżącej Z. N. sumę pieniężną w wysokości 5000 zł oraz orzekł o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1195/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpatrzenia.

Uwzględniając wniesioną skargę kasacyjną sąd podniósł, że istotą sprawy jest bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Upraszczając nieco zagadnienie, bezczynność organu istnieje wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych właściwymi przepisami, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku, zatem organ nie może pozostawać w zwłoce w załatwieniu sprawy nieuzasadnionej koniecznością dokonania niezbędnych czynności procesowych. Przeto jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, można załatwić sprawę później niż niezwłocznie, lecz w zasadzie nie później niż w maksymalnych terminach sprecyzowanych w stosownych przepisach. Przy czym poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Aczkolwiek w sprawach w materii dostępu do informacji publicznej ta reguła doznaje modyfikacji. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie, a organ zawiadamia o tym strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przy czym w sprawach z zakresu informacji publicznej maksymalny termin załatwienia sprawy wynosi dwa miesiące (art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dokonywanie zbędnych czynności procesowych można natomiast zwalczać skargą na przewlekłość postępowania. W niniejszej sprawie wniosek ją wszczynający nosi datę 22 kwietnia 2011 r., przy czym bezczynność Burmistrza Miasta R. została uznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 36/12 (od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12), zobowiązał organ do jego załatwienia w terminie 1 miesiąca. Następnie organ ten udzielił części żądanej informacji, a w pozostałej części wydał decyzje odmowne: z 25 kwietnia 2013 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 23 lutego 2015 r. uchyliło i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji ("w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej") sugerując uwzględnienie wniosku, oraz z 30 kwietnia 2015 r., nr [...] , której nieważność w zakresie dotyczącym "udostępnienia informacji publicznej określającej informację o oznaczeniu nieruchomości..." stwierdziło wspomniane Kolegium decyzją z 16 września 2015 r. Odpis tej ostatniej decyzji doręczono organowi z aktami sprawy 25 września 2015 r. Przy czym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pojawia się decyzja z 20 kwietnia 2015 r., o tym samym numerze, co decyzja z 30 kwietnia 2015 r., czego Sąd meriti nie wyjaśnił. Skarga w tej sprawie wniesiona została w grudniu 2015 r. i w tej dacie nie była załatwiona. Zdaniem Sądu I instancji co najmniej od 25 września 2015 r. Burmistrz R. jest bezczynny, przy czym w zasadzie Sąd ten bezczynność tą datował wcześniej, mimo wydawania przez organ decyzji, gdyż uznał że bezczynność wynika z oczywistych i rażących naruszeń wskazań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawartych we wspomnianych wyżej decyzjach.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to tylko w zakresie czasowym od 25 września 2015 r. nadaje się do obrony, i jedynie przy założeniu niezakończenia sprawy poprzez umorzenie postępowania. Wcześniejsze bowiem działania organu mogą uzasadniać przyjęcie przewlekłości postępowania, a niekoniecznie jego bezczynność. Przy czym kwestie charakteru naruszeń należy oddzielić od samego naruszenia, zwłaszcza gdy wynika to z innych postępowań. Oczywistym jest, że organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy w terminie, skoro mimo uruchomienia trybów administracyjnego i sądowego, od kwietnia 2011 r. do listopada 2016 r. procedowania nie zakończył (przy powyższym zastrzeżeniu), wszak ta okoliczność nie zwalnia od należytego wyjaśniania przyczyn tego stanu rzeczy i właściwego procedowania. Tymczasem Sąd meriti pominął zupełnie, dostrzeżone przecież, zagadnienie załatwienia tej sprawy na drodze sądowej prawomocnym wyrokiem zobowiązującym organ do rozpatrzenia całego wniosku Z. N. z 22 kwietnia 2011 r., przeto wkroczył na grunt res iudicata, bo w części w jakiej skargę uwzględnił zapadł już wyrok tej samej treści. Jeżeli bowiem zobowiązano Burmistrza R. do załatwienia całego wniosku, to tym bardziej jego części obejmującej oznaczenie nieruchomości. Tym samym strona w zasadzie winna domagać się wykonania wyroku z 9 maja 2012 r., sygn. II SAB/Kr 36/12. Wyrok ten stworzył sytuację powagi rzeczy osądzonej w tej materii (zobowiązania do załatwienia sprawy), choć tylko co do okresu do jego prawomocności. Skoro jednak po tej dacie może się zmienić charakter bezczynności i zajść konieczność zastosowania innych środków, konieczne jest zbadanie aktualnego stanu rzeczy oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia (por. trafny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 71/16, CBOSA). Przy tożsamości podmiotowej i przedmiotowej za dany okres, wydanie wyroku bez mała tej samej treści (pkt I), jawi się jako wadliwe i naruszające co najmniej art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a., które powołano w skardze kasacyjnej, aczkolwiek z innym uzasadnieniem. Dokonanie ponownej oceny bezczynności za okres objęty poprzednim wyrokiem narusza kardynalną zasadę jednokrotnego rozstrzygania tej samej sprawy. Zatem w tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki winien zająć się merytorycznie jedynie okresem po tym wyroku, a zważywszy na niecelowość orzekania po raz kolejny w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, nawet w określonej jego części, umorzyć postępowanie. Jeżeli jednak w dniu wniesienia skargi organ był bezczynny, oznacza to konieczność oceny jej charakteru. W tej sytuacji zarzut błędnego przyjęcia bezczynności podniesiony w skardze kasacyjnej byłby chybiony, skoro organ nie wydał decyzji ani nie udzielił informacji co do numerów działek objętych przedmiotowym wnioskiem na dzień wniesienia skargi. Umknęło Sądowi meriti także, że przedmiotem skargi było żądanie stwierdzenie bezczynności w zakresie rozpatrzenia całego wniosku z 22 kwietnia 2011 r., podczas gdy poza sporem pozostaje fakt częściowego jego wykonania poprzez udzielenie pewnych żądanych danych.

Oceniając charakter bezczynności Sąd skupił się na okresie od 25 września 2015 r. do dnia wniesienia skargi, który nie jest rażąco długi. Natomiast poprzednie działania organu należało ocenić przez pryzmat jakości naruszenia prawa. Tymczasem Sąd Wojewódzki ocenił całokształt działalności organu, uznając iż wyczerpuje on przesłankę rażącego naruszenia prawa. To zaś może być przedmiotem ewentualnej sygnalizacji do właściwego organu. Trzeba przypomnieć, że bezczynność nosi znamiona rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy działań organu nie można pogodzić z wymogami państwa prawnego, gdy jest ona efektem lekceważenia stron i swych obowiązków, godzi w dobre imię administracji publicznej. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. w CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. jw.). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Uprawnione jest twierdzenie, że nie każda bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować zróżnicowane sytuacje faktyczne i stan spraw. W tym kontekście jednak zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. jawi się jako zasadny, bo wywód Sądu nie jest tu przekonujący. Zatem też ocena trafności zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. jest przedwczesna.

NSA uznał również za trafny zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd meriti nie podał dlaczego uznał, iż informacje dotyczące oznaczenia działek objętych wnioskiem z 22 kwietnia 2011 r. stanowią informację publiczną, aczkolwiek w poprzednio zapadłych w sprawie orzeczeniach tak przyjęto, co wszak nie ma waloru wiążącego, bo istotą sporu nimi rozstrzygniętego była kwestia nieposiadania żądanych danych przez organ. Przesądzono jedynie, iż dane te zostały wytworzone przezeń, nadto wskazano na sposoby prawnego jego zachowania się w sprawie. Poza tym Sądy obu instancji orzekając wówczas nie zajmowały się zagadnieniem, czy udostępnienie przedmiotowych danych nie jest objęte ochroną prawną. Nie rozważył go Sąd meriti obecnie. Tymczasem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie są to dane, które mogą pozwolić na ustalenie właścicieli nieruchomości, a więc stanowią informacje podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, czyli na gruncie przepisów ustawy 29 sierpnia 1997 r. o ochronnie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922). Judykatura zajmuje w tej materii zróżnicowane stanowisko (por. choćby wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z 5 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 188/14, z 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 127/14, opowiadającego się za brakiem ochrony danych obejmujących oznaczenie nieruchomości, które nie identyfikują osób, oraz w Warszawie z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 353/11, i w Lublinie z 4 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 638/13, dowodzących odmiennie), które wszak należy ujednolicić i na gruncie tej sprawy stwierdzić, że dane dotyczące oznaczenia geodezyjnego działek mogą podlegać ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. W obecnej dobie techniki - istnienia różnych sposobów uzyskiwania informacji – dysponowanie numerem działki pozwoli przy dołożeniu minimum staranności i wykorzystaniu powszechnych metod, na ustalenie właściciela nieruchomości. To zaś może naruszać jego prywatność. Po myśli art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych dane osobowe to wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1086/10 (CBOSA) informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych. Natomiast w wyroku z 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1079/10 (CBOSA), wywiódł że informacją dotyczącą osoby jest zarówno informacja odnosząca się do niej wprost, jak i taka, która odnosi się bezpośrednio do przedmiotów czy urządzeń, ale poprzez możliwość powiązania tych przedmiotów czy urządzeń z określoną osobą pośrednio stanowi informację także o niej samej. Warto też odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 667/09 i z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1986/14 (CBOSA), podobnie zresztą np. Sąd Apelacyjny w Poznaniu w wyroku z 13 listopada 2001 r., sygn. akt I ACa 1140/01 (Wokanda z 2002 r., nr 11, poz. 46), wyraził pogląd, wedle którego informacje o adresie nieruchomości dotyczą zidentyfikowanej bądź możliwej do zidentyfikowania osoby. Taką informację uznano za informację dotyczącą prywatności osoby fizycznej, która podlega ochronie. Przesłanka ta wyłącza możliwość dostępu do opisanych danych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie gdy nie zachodzą uregulowane w nim okoliczności zwolnienia z tajemnicy, nie zachodzi możliwość zalegalizowania udostępnienia tych danych po myśli art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych. To stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, dostrzegając iż relacje ustawy o ochronie danych osobowych i ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są również ujmowane jednolicie. Wedle jednych bowiem pierwsza zawiera przepisy szczególne w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 2 sformułowała zasadę nienaruszania innych ustaw (por. m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II PK 71/08 (LEX nr 1110973). Inaczej natomiast ujął to zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2872/12 (CBOSA), w którym stwierdził iż przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie mają charakteru przepisów szczególnych w stosunku do przepisów ustawy, gdyż są to równorzędne akty prawne (por. też wyrok z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1879/14 (CBOSA). Skutkuje to koniecznością wyważenia obu zakresów (dostępu do informacji i ochrony danych). W tej sprawie żądaniem objęto generalnie informacje stanowiące informację publiczną, bo należące do materii szeroko rozumianych spraw publicznych, dane zawarte w dokumentach urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. też dotyczący pokrewnego zagadnienia wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1247/13 (CBOSA). Informacje w tej materii mają charakter informacji publicznej bez względu na możliwość ich udostępnienia, bo nie tracą tego waloru z powodu udzielonej im ochrony. Ochrona ta nie dotyczy jedynie informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. w podmiotach wykonujących zadania publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej). W tym zakresie ustawa ta nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że ustawa o ochronie danych osobowych wyłącza w tym zakresie stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sytuacja taka miałaby miejsce wówczas, gdyby ustawa o ochronie danych osobowych określała odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Tymczasem analiza regulacji obydwu ustaw wykazuje, że są one w omawianym zakresie skorelowane. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej jest obowiązkiem podmiotów wykonujących zadania publiczne wynikającym z przepisów prawa, w tym zwłaszcza z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej i publicznym prawem podmiotowym wynikającym z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a według art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 tej ustawy przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy "jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa", a także gdy "jest niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego". Oznacza to, że zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, udostępnianie informacji publicznej jest dopuszczalne według zasad określonych w tej ustawie, tj. z poszanowaniem konstytucyjnego prawa do prywatności. Jednocześnie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Pierwszeństwo prawa do prywatności wobec prawa dostępu do informacji publicznej wynika zatem z obydwu omawianych ustaw. Jednocześnie ustawa o ochronie danych osobowych nie zawiera odrębnej regulacji w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Określone w tej ustawie zasady postępowania przy m.in. udostępnianiu danych osobowych są uniwersalne w stosunku do wszystkich informacji, jakimi są dane osobowe, a w ich ramach odnoszą się również do informacji o osobach sprawujących funkcje w podmiotach wykonujących zadania publiczne. Na tle tej ramowej regulacji ustawy o ochronie danych osobowych unormowania zawarte w innych ustawach a dotyczące prawa do prywatności w aspekcie dostępu do informacji publicznej należałoby traktować jako regulację szczególną. Należy zatem przyjąć, że z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika pierwszeństwo regulacji ustawy o ochronie danych osobowych w stosunku do regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi zawierającymi dane osobowe trzeba analizować na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a unormowań odnoszących się do ochrony danych osobowych w tym zakresie co do zasady poszukiwać w obydwu równorzędnych ustawach: ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustawie o ochronie danych osobowych. Taki wywód zawarto w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13 (CBOSA), i należy go w pełni zaakceptować. Co więcej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentację tę należy przenieść na grunt niniejszej sprawy. Tymczasem w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wyraził odmienny pogląd, do czego miał prawo, jednakowoż go nie umotywował, stąd w tym zakresie wyrok ten uchyla się spod kontroli instancyjnej, co czyni zarzut skargi kasacyjnej usprawiedliwionym. Oczywiście trzeba dodać, że ochrona danych osobowych nie sięga tu odmowy udostępnienia wszelkich informacji, a tylko tych chronionych, co w praktyce oznacza udzielenie po usunięciu danych chronionych, czyli tzw. anonimizacji.

NSA zwrócił uwagę na fakt, że dostępność przedmiotowych danych jest reglamentowana również przepisami ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629). Jej art. 24 ust. 2 stanowi co prawda, że dane zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, a dane te – po myśli art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 24 ust. 1 tej ustawy - obejmują dane właścicieli nieruchomości oraz ich miejsce pobytu lub adres siedziby, jednakowoż art. 40a ust. 1 przewiduje odpłatność informacji, zaś art. 24 ust. 4 i 5 zawiera ograniczenia podmiotowe. W tym m.in. zastrzega wykazanie interesu prawnego osób trzecich w odniesieniu do danych dotyczących właścicieli działek. Zatem uzyskanie numerów działek, a z pewnością danych ich właścicieli w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby stanowić obejście tych przepisów, które przewidują szczególny tryb dostępu do nich i zasadę odpłatności. Skutki tej decyzji nie zostały przez Sąd meriti ocenione.

Ponadto, zdaniem NSA, zawarte w punkcie I zaskarżonego wyroku zobowiązanie organu w trybie, którego zresztą Sąd meriti nie sprecyzował, może budzić wątpliwości. Przepis art. 149 § 1 pkt 2 P.p.s.a. posługuje się sformułowaniem upoważniającym sąd uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zdanie Sądu Wojewódzkiego, że umożliwia on nakazanie sposobu załatwienia sprawy, nie zostało pogłębione. Tymczasem sformułowanie to nie jest tożsame np. ze zwrotem użytym w art. 145a § 1 P.p.s.a., który zawiera szereg przesłanek podlegających uwzględnieniu w przypadku zobowiązania organu do wydania aktu wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Jest to przepis szczególny, zawierający wyjątek od kardynalnej zasady rozdziału kompetencji organów administracyjnych i sądów administracyjnych, przeto należy go interpretować ściśle. Sąd I instancji ów wyjątek rozciągnął na sprawy z zakresu bezczynności i przewlekłości, nie bacząc na brak wyraźnej ku temu podstawy. Tymczasem niepodobna znaleźć racjonalnego wytłumaczenia dla zamieszczenia w ustawie regulacji dotyczącej tej samej instytucji obwarowanej odmiennymi przesłankami, a byłoby tak zwłaszcza przy przyjęciu że w przypadku decyzji możliwe jest wskazanie sposobu rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, a w przypadku bezczynności już nie ma takiego wymogu. Poza tym przepis ten nie stanowi wyraźnie o możliwości wskazania treści aktu, jaki ma wydać organ. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jego wprowadzenie jest dążeniem do skorelowania art. 149 z art. 3 § 2 P.p.s.a., tu w odniesieniu do aktów objętych punktem 4 ostatnio wymienionego przepisu. Nawet gdyby sąd był uprawniony do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, to przedmiot niniejszej sprawy niejako uchyla się spod tej regulacji. Oto bowiem jej substratem nie jest żądanie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a żądanie konkretnego zachowania się poprzez udzielnie informacji. Gdyby zaś podstawę do omawianego wyrzeczenia stanowił art. 149 § 1b P.p.s.a., to należy zwrócić uwagę na fakt, iż p pierwsze okoliczności sprawy budzą uzasadnione wątpliwości co do stanu prawnego, po wtóre zastrzeżenia wynikają z charakteru sprawy, bo nie jest oczywiste to, czy sprawach z zakresu informacji publicznej przepis ten może mieć zastosowanie. Przy czym aktualne są tu powyższe wywody dotyczące zagadnienia zakresu orzekania, który w tym przepisie został ograniczony do rozstrzygnięcia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, który to zakres trudno przenieść na obowiązek udzielenia konkretnej informacji. W prostym rozumieniu przepis ten stanowi bowiem o możliwości stwierdzenia uprawnienia do jej uzyskania, ale na gruncie ogólnym.

NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).

Na wstępie należy poczynić kilka uwag. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a., tak organy administracji publicznej, jak i sąd rozpoznający przedmiotową skargę złożoną przez Z. N. w dniu 2 grudnia 2015 r. zobowiązane były podporządkować się ocenie prawnej zawartej w uprzednio wydanym w sprawie wyroku WSA w Krakowie z 9 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 36/12, od którego NSA wyrokiem z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2571/12 oddalił skargę kasacyjną. Stosownie bowiem do przepisu art. 153, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej oraz sąd, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Uchybienie przez organ administracyjny normie z art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność - w razie złożenia na tej podstawie kolejnej skargi - uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

W odniesieniu do Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę znajduje także zastosowanie przepis art. 190 p.p.s.a., gdyż NSA wyrokiem z 24 listopada 2016 r, sygn. akt I OSK 1195/16 w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej Burmistrza M. R. złożonej od wyroku WSA w Krakowie z 15 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 223/15 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez tut. Sąd (zgodnie z treścią art. 185 § 1 p.p.s.a.). W takiej sytuacji, stosownie do normy z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Sąd I instancji nie może zatem formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Użyte w art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się natomiast wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Przechodząc do rozpoznawanej sprawy już na wstępie należy wskazać, że przesądzone zostało, że informacja żądana przez skarżącą we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. , a dotycząca udostępnienia informacji zawartej w wykazie "uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta R." ma charakter informacji publicznej. Powyższe wynika z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 9 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 36/12, w którym sąd po rozpatrzeniu skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej zobowiązał Burmistrza Miasta R. do załatwienia w terminie 1 miesiąca wniosku skarżącej z dnia 22 kwietnia 2011 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, a zatem przesądził, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Na marginesie wypada dodać, że skarżąca powołując się na normę z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej w skrócie u.d.i.p.) wskazała, iż ze względu na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych zgodnie z postanowieniami ustawy z 29. 08. 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.) wnosi o wyłączenie z udostępnienia danych zawartych w kolumnie 3 dokumentu tj. imion i nazwisk, względnie nazw jednostek organizacyjnych i adresów podmiotów, które wniosły uwagę. Publiczny charakter żądanej informacji wynika także z wyroku NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1195/16.

Należy przy tym zauważyć, że w żadnym z ww. wyroków nie została przesądzona kwestia dopuszczalności ograniczenia prawa do informacji i zakresu tego ograniczenia ze względu informacje niejawne, inne ustawowo chronione tajemnice, tajemnica przedsiębiorcy i prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ) w odniesieniu do spornej kwestii udostępnienia informacji dotyczących ewidencyjnych numerów działek objętych dokumentem wskazanym we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. Dla porządku trzeba wskazać, że NSA w wyroku z 24 listopada 2016 r. przedstawił zróżnicowane w tej materii stanowisko i zanalizował wzajemne relacje zachodzące pomiędzy szeroko ujmowaną zasadą dostępu do informacji publicznej z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych konkludując jednak, że wzgląd na ochronę danych osobowych wymaga zawsze zindywidualizowania we wnikliwym uzasadnieniu rozstrzygnięcia i jeśli nie sięga odmowy udostępnienia wszelkich informacji publicznych to w praktyce oznacza ich udzielenie po usunięciu danych chronionych (anonimizacji.) NSA przywołał także wyrok NSA z wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2499/13, w którym zwrócono uwagę na konieczność ustalenia w każdej indywidualnej sprawie, jakie dane związane z konkretnym podmiotem mieszczą się w zakresie pojęcia "prywatności" i wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że celem ustawy o ochronie danych osobowych jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05, LEX nr 157167), zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne, to nie ulega wątpliwości, że takie dane, jak imię i nazwisko osoby fizycznej są danymi osobowymi i dotyczą sfery prywatności tej osoby (wyrok NSA z 24. 04. 2014 r. I OSK 2499/13).

Rozpatrując kwestię bezczynności organu w zakresie nieudzielonej informacji publicznej należy dla porządku przypomnieć, że z bezczynnością organu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 3 pkt 4a - przy jej zasadności - prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czy czynności (pkt. 1) lub do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania(pkt. 3). Zgodnie z § 1 a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1b Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt. 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 61 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Zgodnie z art. 61 § 3 ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 Konstytucji udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i na co zwrócił uwagę realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18. 11. 2004 r., II SAB/Wa 166/04, Lex nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z 31. 08. 2005 r., II SAB/Wa 1009/05, Lex nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15. 01. 2013 r. sygn.. akt II SAB/Kr 184/12, CBOSA).

Należy podkreślić, że jeśli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej i nie zachodzą okoliczności odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy - wówczas zobligowany jest do jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jeśli umożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy po pierwsze należy ponownie wskazać, że prawomocnym wyrokiem z 9 maja 2012 r sygn. akt II SA/Kr 36/12 po rozpatrzeniu skargi na bezczynność Burmistrza w zakresie nieudzielonej informacji zadanej wnioskiem z 22 kwietnia 2011 r – organ został zobowiązany do jego załatwienia w terminie 1 miesiąca.

Po drugie w sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Miasta R. udzielił w części żądanej swe wniosku z 22 kwietnia informacji publicznej. Nastąpiło pismem z 25 kwietnia 2015 r. wraz z plikiem informatycznym nagranym na nośniku CD-R w wykonaniu prawomocnego od dnia 31 stycznia 2013 r. wyroku WSA z dnia 9 maja 2012 r. sygn. II SA/Kr 36/12. Udzielona informacja nie objęła danych z kolumny nr 3 dotyczących imion i nazwisk oraz adresów podmiotów zgłaszających uwagi, a także danych z kolumny nr 4 i 5, z których usunięto oznaczenia ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły uwagi. W tym samym dniu tj. Burmistrz M. R. decyzją z 25 kwietnia 2013 r., odmówił udzielenia informacji w części dotyczącej numerów działek wskazanych w dokumencie zawierającym rozstrzygnięcie Burmistrza uwag wniesionych do planu miejscowego.

W tym miejscu zauważyć należy – na co wskazał NSA w wyroku z 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1195/16 r. - że Z. N. złożyła w dniu 2 grudnia 2015 r. skargę, w której zarzuca bezczynność Burmistrzowi M. R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z 22 kwietnia 2011 r., a zatem skarga na bezczynność obejmuje cały wniosek o udzielenie informacji publicznej, jakkolwiek - co jest poza sporem - organ w dniu 25 kwietnia 2013 r. częściowo udostępnił żądaną informację. Fakt udzielenia żądanej informacji w części potwierdza zresztą skarżąca w uzasadnieniu skargi, a także przedłożone do akt administracyjnych sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru pisma organu wraz z załącznikiem (pyta CD-R).

W tej sytuacji i przy uwzględnieniu wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1195/16 zachodzi konieczność odrzucenia rozpatrywanej skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku z 22 kwietnia 2011 r. w części w jakiej dotyczy ona informacji już udzielonej. Skarga w tym zakresie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn, gdyż wnioskowana informacja dotycząca uwag do projektu planu miejscowego poza ewidencyjnymi numerami działek została udzielona skarżącej w dniu 25 kwietnia 2013 r. , a więc przed złożeniem skargi. W konsekwencji należy przyjąć, że w odniesieniu do tej części skargi, która dotyczy już udzielonej informacji publicznej zachodzą podstawy do jej odrzucenia na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Przechodząc z kolei do rozpatrzenia zarzutu bezczynności w odniesieniu do tej części wniosku, w stosunku do której organ informacji nie udzielił do dnia wydania niniejszego wyroku należy wziąć pod uwagę rozstrzygniecie zawarte we wskazanym już prawomocnym WSA z 9 maja 2012 r., a także zanalizować aktywność organu w okresie po wydaniu przez SKO decyzji z 25 kwietnia 2013 r.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na skutek odwołania Z. N. od decyzji z 25 kwietnia 2013 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 23 lutego 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w zakresie odmowy, wskazując w uzasadnianiu, że w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym Burmistrz Miasta R. będzie zobowiązany do udzielenia informacji w zakresie dotąd nieudzielonym. Rozpoznając ponownie sprawę Burmistrz M. R. decyzją z 30 kwietnia 2015 r. odmówił udzielenia informacji w zakresie numerów działek, a SKO w [...] po rozpoznaniu odwołania Z. N. decyzją z 16 września 2015 r. stwierdziło nieważność decyzji z 30 kwietnia 2015 r. Akta sprawy wraz z decyzją SKO z 30 kwietnia 2015 r. zostały przekazane organowi I instancji w dniu 25 września 2015 r.

W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, zarzut bezczynności organu zasadny jest tylko od dnia 25 września 2015 r. oraz tylko w odniesieniu do tej części wniosku z 22 kwietnia 2011 r., która dotyczy numerów ewidencyjnych działek wymienionych w rozstrzygnięciu Burmistrza M. R. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego projektu planu miejscowego Miasta i Gminy R. Zasadność skargi na bezczynność organu w takim zakresie jak został wskazany, wynika z całości przebiegu postępowania w sprawie, w którym organy obu instancji podejmowały ww. czynności i wydały akty prawne. Burmistrz nie pozostawał w bezczynności w okresie poprzedzającym dzień 25 września 2015 r. gdyż jak wynika z analizy akt sprawy, po uprawomocnieniu się wyroku WSA z 9 maja 2012 r. (co nastąpiło dopiero w dniu 31 grudnia 2013 r.), w którym uznano jego bezczynność udzielił część informacji w dniu 25 kwietnia 2013 r. i kolejno wydał ww. decyzje ( z 25 kwietnia 2013 r. oraz z 30 kwietnia 2015 r.), w których odmówił udzielenia informacji o ewidencyjnych numerach działek. Fakt, że decyzje te zostały wydane z przekroczeniem terminów przewidzianych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. oraz, że obie decyzje okazały się nieprawidłowe nie ma znaczenia dla uznania, że w okresie do 25 września 2015 r. Burmistrz nie pozostawał w bezczynności. Natomiast w sytuacji, która nastąpiła po stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z 30 kwietnia 2015 r. i zwrocie akt sprawy przez SKO Burmistrzowi w dniu 25 września 2015 r. w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę należy stwierdzić jego bezczynność, ponieważ w obrocie prawnym pozostawała i nadal pozostaje decyzja SKO w [...] z 23 lutego 2015 r., w której zobowiązano Burmistrza M. R. do rozpoznania wniosku w zakresie w jakim informacja nie została udzielona, umarzając postępowania przed organem I instancji. Powyższe rozstrzygniecie ma zasadnicze znaczenie dla uznania, że organ pozostaje w bezczynności od 25 września 2015 r., ponieważ od tego dnia do dnia wyrokowania nie podejmował żadnej aktywności w sprawie. Kluczowy charakter decyzji z SKO z 23 lutego 2015 r. akcentuje NSA w wyroku z 25 listopada 2016 r. wskazując w uzasadnieniu, że uznanie bezczynności w omawianym wyżej zakresie tj. od dnia 25 września 2015 r. "nadaje się do obrony jedynie przy założeniu niezakończenia sprawy przez umorzenie postępowania" oraz, że " w sprawie celowe jest ustalenie przesłanek umorzenia postępowania i rozważenia czy nie zakończono tym samym postępowania. W ocenie Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, w nawiązaniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uznać, że z rozstrzygnięcia Kolegium zawartego w decyzji z 23 lutego 2015 r. nie wynika, że prowadzi ono do zakończenia sprawy jako bezprzedmiotowej, gdyż jej przedmiot istnieje i nie została ona zakończona. Przeciwnie, umorzenie postepowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej po uprzednim uchyleniu decyzji odmownej wydanej przez organ I instancji oznacza, że z dniem doręczenia Burmistrzowi decyzji Kolegium, organ I instancji powinien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji publicznej w części, w której dotyczyła odmowy, przy czym – przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych – nie może już odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując się na taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji. W tym przypadku umorzenie postepowania w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej wiąże się z sytuacją, gdy organ nie dostrzega przesłanek prawnych przemawiających za nieudzieleniem informacji publicznej dotyczącej udostępnienia wnioskowanej ewidencyjnych numerów działek. Powyższe wiążę się ze specyfiką postępowania w sprawach o udzielenie informacji publicznej, w których kodeksowe przepisy postępowania administracyjnego znajdują ograniczone zastosowanie. W tym przypadku z decyzji SKO z 23 lutego 2013 r. jednoznacznie wynika, iż Kolegium nie dostrzega, aby udzielenie informacji w zakresie numerów działek wskazanych z rozstrzygnięciu Burmistrza dotyczącym uwag wniesionych do miejscowego planu żądanych we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. było niezgodne z obowiązującym prawem i w związku z tym zakłada, że umorzenie postępowania daje gwarancję, iż organ dysponujący informacją informacji tej udzieli.

Na marginesie wypada zaznaczyć, że w ocenie Sądu w sytuacji gdy organ odwoławczy nie aprobuje poglądu o odmowie udzielenia informacji publicznej, prawidłowe byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na zasadzie art. 138 § 2 kpa. Trzeba zaakcentować, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy jednak uznać, że rozstrzygnięcie o umorzeniu przedmiotowego postępowania wskazuje, że organ odwoławczy nie dostrzega żadnych podstaw prawnych do odmowy udzielenia informacji publicznej dotyczącej numerów ewidencyjnych działek i tylko w tym zakresie umarza postępowanie ( tj. w zakresie postępowania decyzyjnego) w pozostałym zakresie pozostawiając sprawę udzielenie informacji publicznej do załatwienia jako niezakończoną. W konsekwencji należało przyjąć, że istniejąca w obiegu decyzja SKO z 23 lutego 2013 r. bynajmniej nie kończy postępowania w zakresie niedzielonej części informacji żądanej we wniosku z 22 kwietnia 2011 r. Zgodnie z art. 149 § 1 a w zw. z § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Za działanie rażące należy zatem uznać działanie bezspornie niewątpliwe, wyraźne i oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa w skutek trwającej nawet dość długo bezczynności będzie stanowić rażące naruszenie prawa. Ocena czy w danej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Nadto rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe elementy w stosunku do stanu, który może być podstawą do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności. Mając na uwadze skomplikowany charakter rozpatrywanej sprawy, w tym możliwą niejednoznaczną interpretację decyzji SKO w 23 lutego 2013 r. należy uznać, że bezczynność Burmistrza M. R. w zakresie dotyczącym nieudzielonej informacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd odstąpił też od przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego.

W sprawie należy nadto wskazać, że po rozpatrzeniu pierwszej skargi Z. N. na bezczynność Burmistrza M. R. w załatwieniu wniosku z 22 kwietnia 2011 r. o udzielnie informacji publicznej dotyczącej przedmiotowego dokumentu, WSA w Krakowie wydał prawomocny wyrok z 9 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 36/12, w którym nakazał organowi rozpatrzenie całego wniosku z 22 kwietnia 2011 r. Mając to na uwadze należy zauważyć, że obowiązek ten pozostaje aktualny przy niezmienionej sytuacji faktycznej i prawnej, a zatem ponowne o nim orzekanie stanowiłoby w istocie naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Rozpatrując zarzuty skargi z 2 grudnia 2015 r. i uwzględniając stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 24 listopada 2016 r. należało uznać, że nie zaszły żadne nowe okoliczności, które wykazywałyby, że obowiązek rozpoznania wniosku z 22 kwietnia 2011 r. nie dotyczy całości wniosku. Zatem rozstrzygnięcie zawarte w ww. wyroku jest nadal aktualne i wiążące tak dla organu jak dla sądu. W konsekwencji ponowne orzekanie w tym zakresie tj, przez zobowiązanie organu o załatwienia wniosku z 22 kwietnia 2011r. stanowiłoby orzekanie w sprawie już prawomocnie rozstrzygniętej. Stąd, wobec niezałatwienia całości przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej a zarazem w uwzględnieniu wyroku z 9 maja 2012 r. należało uznać, że postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza M. R. do załatwienia wniosku z 2 kwietnia 2011 w części dotychczas niezałatwionej jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 p.p.s.a.

Nadto trzeba wskazać, że Sąd kierując się oceną zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 listopada 2016 r. nie uwzględnił wniosku skargi dotyczącego orzeczenia w oparciu o przepis art. 149 par. 1 a p.p.s.a tj. orzeczenia w o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej przedmiotowego wniosku.

W tym stanie rzeczy w punkcie I sentencji orzeczono na podstawie art. 161 pkt 2 p.p.s.a, w punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 58 § 1 punkt 6 p.p.s.a, w punkcie III sentencji wzięto za podstawę za podstawę art. 149 § 1 a w zw. z § 1 p.p.s.a. , a punkcie IV orzeczono o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.