Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2606/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2004-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie AWSA Dorota Dąbek NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r sprawy ze skargi A. i H. małż. F. oraz R. i M. małż P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia 28 lipca 2001 r , Nr : [...] w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 lipca 2001 znak [...] , po rozpatrzeniu odwołania R. i M. małż. P. oraz A. i H. małż. F., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] maja 2002 r znak. [...] , orzekającą o " skorygowaniu na mapie ewidencji gruntów m. [...] sporządzonej w systemie komputerowym EW-mapa , położenia budynków i przebiegu granic w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] i [...] ". Decyzję organu odwoławczego oparto na przepisach art.138 paragraf "2" kpa oraz art.20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t.j. Dz.U. z 2000 r Nr 100 , poz. 1086 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przytoczono następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia.

R. i M. małż. P. dnia [...] .10. 1999 r zwrócili się o wykonanie nowego pomiaru działek Nr [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...], położonych w [...] przy ul. [...] w celu usunięcia niezgodności między danymi uwidocznionymi na mapie ewidencji gruntów wykonanej w 1996 r w systemie komputerowym Ew-mapa , a stanem istniejącym na gruncie. W dniu [...] kwietnia 2000 r w tej samej sprawie złożyli wniosek małż. A. i H. F.. Wnioskodawcy kwestionowali również położenie budynków na mapie wykonanej w systemie komputerowym.

Starosta decyzja z dnia [...] listopada 2000 r [...] , skorygował położenie na mapie opracowanej w systemie komputerowym Ew- mapa budynków usytuowanym na działkach [...] i [...] w [...] , a zarazem odmówił wprowadzeniu zmiany co do przebiegu granic tych działek.

Od decyzji tej złożyli odwołanie małż. R. i M P. ( właściciele dz. [...] ) oraz A. i H. małż. F. (właściciele działek [...] ) , podnosząc , że przedstawiony na mapie ewidencyjnej z 1996 r przebieg granic nieruchomości jest niezgodny ze stanem przedstawionym na mapach ewidencyjnych z 1967 r oraz ze stanem faktycznym na gruncie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpatrując te odwołania , decyzją z dnia [...] lutego 2001 r znak v , uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2000 r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji .W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał , że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy , należy mieć na uwadze , że opracowana mapa numeryczna nie uwzględnia wszystkich punktów załamania granic działki [...] i [...] z działką [...] (rzeka [...] ) przedstawionych na szkicach polowych Nr: [...] i [...] stanowiących źródłową dokumentację operatu ewidencji. Nadto wskazano , że przebieg granicy między nieruchomościami [...] i [...] od strony nieruchomości [...]został przedstawiony odmiennie od stanu wynikającego z materiałów źródłowych ewidencji gruntów , która stanowiła podstawę wydania dla stron tytułów własności (szkic Nr [...] w operacie [...]).

Ponownie rozpatrując sprawę Starosta [...], decyzją z dnia [...] maja 2001 r , znak [...] orzekł o " skorygowaniu położenia budynków i przebiegu granic na mapie ewidencji gruntów m. Wąchock sporządzonej w systemie komputerowym Ew mapa odnośnie działek [...] i [...] położonych w v stanowiących własność R. i M. P. oraz A. i H. F. zgodnie z mapą sytuacyjną wykonaną przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjne-Kartograficzne "[...] " wykonaną w oparciu o pomiar wykonany w 2000 r i zarejestrowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] za Nr [...] w części dotyczącej nowych budynków oraz ze szkicami Nr [...] , [...] i [...] z pomiaru do założenia ewidencji gruntów i wywłaszczania pod drogę v - [...] (Nr operatu [...]".Rozstrzygnięcie oparł Starosta na wykonanym przy ponownym wyznaczeniu sprawy przez uprawnionego geodetę , obliczeniu współrzędnych punktów załamania granic działek [...] , [...] i [...] zgodnie ze szkicami do założenia ewidencji gruntów w 1968 r. Porównując te współrzędne ze współrzędnymi mapy komputerowej z 1996 r stwierdzono pominięcie w mapie numerycznej dwóch punktów załamania granic działek [...] , [...] z działką [...] ( rzeka [...]) , oznaczonych na szkicu Nr [...] i [...], co dało podstawę do korekty przebiegu granic na mapie numerycznej. Zarazem na mapie numerycznej skorygowano kontury budynków istniejących w 1967 r i obecnie , w oparciu o szkice z pomiaru z 1967 r i pomiar do operatu Nr [...] .

W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wyjaśnił , że dział [...] nie objął pomiarem , gdyż nie graniczy z działkami wnioskodawców i oddziela je rzeka [...] , oraz , że współrzędne punktów załamania zostały policzone tylko dla działek [...] , [...] i [...] , ponieważ właściciele działek [...] i [...] nie kwestionowali przebiegu granic tych działek .

Również od tej decyzji odwołanie złożyli R. i M. małż. P. oraz A. i H. małż. F., podnosząc , że przedstawione obecnie na mapach budynki i granice w porównaniu z mapą z 1948 r przesunięte są w kierunku zachodnim.

Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego , akceptował rozstrzygnięcie organu I instancji . Wskazał , że mapa z 1948 r nie służyła za podstawę opracowania ewidencji , a rozstrzygnięcie sporów dotyczących przebiegu na gruncie granic pomiędzy nieruchomościami odwołujących się a stanowiącą odrębną nieruchomość dz.ewid. [...] ( rzeka [...]) nie może następować w postępowaniu ewidencyjnym.

Podkreślono , że przedmiotem rozstrzygnięcia były tylko zmiany w części kartograficznej operatu ewidencji - mapy numerycznej , wobec ustalenia , że granice nieruchomości stanowiących działki [...] i [...] z rzeką [...], zostały na mapie numerycznej skartowane ( wpisane) z pominięciem dwóch punktów załamania uwidocznionych w źródłowej dokumentacji ewidencyjnej ( operat [...]) , w oparciu o którą wydano akty własności ziemi. Wskazano także , że położenie budynków na mapie oparte było na istniejącej dokumentacji i pomiarze kontrolnym z 2000 I uwzględniało fakt , że granice częściowo oparte są na budynkach .Zaakcentował organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji , że mapa numeryczna stanowi jedynie przetworzenie istniejącej dokumentacji źródłowej a zaskarżoną decyzją uzyskano zgodność mapy z tą dokumentacją.

Jednobrzmiącą skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. i H. małż. F. oraz R. i M. małż. P.. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa , skarżący zarzucili , że zaskarżone decyzje zawierają błędy , oraz , że mimo ich żądania w postępowaniu nie uczestniczył władający działką Nr [...] (rzeka [...] ) Rejonowy Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] , jak również właściciele działek [...] za tą rzeką , którzy naruszyli granice rzeki.

Podnosili skarżący , że zarzucali błąd co do kompleksu działek a nie tylko działek Nr [...] i [...] stanowiących " własność jedynie części wnioskodawców " a organ ograniczył postępowanie. Zarzucili, że mapy nadal przedstawiają błędny przebieg granic działek . Podnosili , że stan z 1967 r , do którego odnosiły się organy , też był obarczony błędem.

Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko , w nawiązaniu do zarzutów skargi przypomniał , że rozbieżności między mapą z 1948 r a mapą ewidencyjną opracowaną w 1965 r nie mogły być uwzględnione , gdyż ta ostatnia oparta była na pomiarze na gruncie i stanowiła jako operat [...] podstawą wydania tytułów własności . Wskazał , że zaistniałe usterki w opracowaniu mapy ewidencyjnej zasygnalizowane przez skarżących były u podstaw uchylenia pierwszej decyzji Starosty z [...] .11. 2000 r , który ponownie rozpatrując sprawę dostosował mapę ewidencyjną do danych źródłowych.

Wskazano , że wyeliminowanie rozbieżności między stanem faktycznym (jak to określają strony ) a stanem wykazanym w materiałach źródłowych z 1905 r może nastąpić tylko na podstawie dokumentów uzasadniających zmiany stanu prawnego granic.

Wojewódzki Sąd Administracyjny , wobec stwierdzenia , że w aktach sprawy brak mapy przyjętej do zasobu za Nr [...] , do której odwołuje się decyzja organu I instancji , na rozprawie dnia [...] października 2004 r , wezwał pełnomocnika organu do uzupełnienia akt przez złożenie tego dokumentu.

W piśmie z dnia [...] .10. 2004 r (k..30 akt sądowych ) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wyjaśnił , że opracowanie geodezyjne zaewidencjonowane w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] za Nr[...] nie dotyczy nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania i zostało powołane pomyłkowo.

Organ wskazał , że za podstawę rozstrzygnięcia służyła mapa [...] z dnia [...].04.2000 r , znajdująca się w aktach sprawy, której kopię złożył. Zdaniem organu powołanie nieprawidłowego numeru opracowania nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie zmian na mapie ewidencyjnej.

Skarżący wyjaśnili , iż nie otrzymali postanowienia prostującego decyzję organu I instancji , co do oznaczenia opracowania geodezyjnego , które odzwierciedlać miało będące przedmiotem decyzji skorygowanie położenia budynków i przebiegu granic na mapie ewidencyjnej .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył :

Skargę wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie przed tą datą nie zostało zakończone. Zgodnie zatem z art. 97 paragrafem 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r . Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ,sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do przepisu art.3 paragraf 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1270) - zwanej dalej ustawą o p.s.a - przedmiotem kognicji sądów jest kontrola działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 paragraf 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269).

Sprawując tę kontrolę , zgodnie z art. 134 paragraf 2 ustawy o p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z tego punktu widzenia skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie z przyczyn , które skarżący wskazali na jej poparcie.

W dacie podejmowania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji obowiązywały już (od dnia [...]czerwca 2001 r ) przepisy Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38 , poz. 454) - zwanego dalej Rozporządzeniem. Przepisy tego rozporządzenia m.in. określają w rozdziale 3 prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych Wymiana tych danych następuje w drodze stosowania tzw. " aktualizacji operatu ewidencyjnego " ( np. paragrafy 45 ust. 1 i 2 , 46 ust. 1 , 47 ust.3), w miejsce instytucji tzw. " prostowania " w postępowaniu ewidencyjnym błędów i omyłek operatu ewidencji , znanej poprzednio obowiązującym aktom wykonawczym do ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według paragrafu 84 powołanego rozporządzenia , operat ewidencyjny założony i prowadzony przed wejściem w życie rozporządzenia , do czasu jego modernizacji i podlega bieżącej aktualizacji na zasadach określonych w tym akcie normatywnym ,w takim zakresie , w jakim umożliwia tę aktualizację, informatyczny system obsługujący bazę danych ewidencyjnych .

Organ odwoławczy , jest w świetle art. 138 paragraf 1 w zw. z paragrafem 2 kpa i 15 k.p.a organem merytorycznym , rozpoznającym sprawę merytorycznie.

Winien zatem uwzględniać stan prawny istniejący w chwili podejmowania rozstrzygnięcia. Z powołanej w zaskarżonej decyzji , podstawy prawnej oraz jej uzasadnienia nie wynika , czy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję uwzględniał organ odwoławczy zasady aktualizacji ewidencji przewidziane w powołanym rozporządzeniu.

W drodze aktualizacji operatu ewidencji gruntów , może następować zatem wymiana danych ewidencyjnych , w tym także danych wprowadzonych do ewidencji błędnie ( tj. niezgodnie z dokumentacją źródłową) lub nieściśle.

Stosownie do przepisu paragrafu 46 ust. 1 dane w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób , organów i jednostek organizacyjnych , o których mowa w paragrafie 10 i 11 , przy czym - zgodnie z paragrafem 47 ust.3 - w wypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dowodów starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust.3 tej ustawy.

Przepis ten przewiduje , że na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany , obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne i kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian ( a więc aktualizacji ) w ewidencji gruntów i budynków .

Zarazem przepis paragraf 46 ust.2 pkt 2 rozporządzenia przewiduje, że podstawę wprowadzenia z urzędu zmian, może m.in.. stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych , które z kolei określa ust.3 tego przepisu.

Z powyższego wynika , że jeśli aktualizacja operatu następuje na podstawie dokumentu mającego charakter opracowania geodezyjnego czy kartograficznego, to musi on spełniać określone przepisem wymagania , gdyż do niego jako podstawy zmian odwołać się na rozstrzygnięcie organu prowadzącego ewidencję.

Wskazanie zaś postępowania administracyjnego jako trybu właściwego dla aktualizacji ewidencji oznacza, iż postępowanie przed organami ewidencji podlega regułom tego postępowania. W szczególności zatem zastosowanie mają przewidziane art. 7, 77, i 80 kpa zasady , obligujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy przez wyczerpujące zebranie ( dla załatwienia sprawy ) i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego , oraz do ustalenia czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadłaby z naruszeniem tych zasad postępowania.

W świetle akt sprawy administracyjnej i wyjaśnienia organu odwoławczego, opracowanie geodezyjne , oznaczone w decyzji organu I instancji ,jako operat przyjęty do zasobu za Nr [...] a mający określać wymianę danych na mapie ewidencji gruntów , nie dotyczy podmiotu sprawy. W istocie zatem utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie wskazuje dokumentu geodezyjne- kartograficznego , wedle którego ma być aktualizowana mapa ewidencji gruntów.

Przewidzianego przepisem art. 113 paragraf 1 kpa trybu prostowania błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek , nie może oczywiście zastąpić wskazanie przez organ odwoławczy innego opracowania ([...] z dnia [...].04.2000 r ) ,. które służyć miało za podstawę rozstrzygnięcia.

Wgląd w to opracowanie i tok postępowania administracyjnego dowodzi , iż stanowisko organu odwoławczego , że " powołanie nieprawidłowego numeru opracowania nie ma wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie wprowadzenia zmian na mapie ewidencyjnej " nie jest przekonujące.

Organ I już w pierwszej decyzji z dnia [...] .1.2000 r (k.43) nawiązywał do mapy [...]. Rozstrzygnięcie organu II instancji z dnia [...]lutego 2001 (k.78) , uchylające decyzję z [...] .11.2000 r, poprzedzały m.in. mapa sytuacyjna przyjęta do zasobu dnia [...] .04.2000 r zd.Nr [...] r , (k.50) , oraz mapa sytuacyjna w skali 1:500 , przyjęta do zasobu w dnia [...] .X.2000 r , również za Nr [...].

Przyczyną uchylenia decyzji i przekazania sprawy było m.in. stwierdzenie , iż przy mapy numerycznej nie uwzględniono wszystkich punktów załamania granic działek [...] i [...] z działek [...] ( rzeka [...]).

Wedle uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2001 r (k.14akt II instancji ) , w ponownym postępowaniu , organ zlecił sporządzenie stosownej dokumentacji sprawdzającej prawidłowość opracowania mapy numerycznej a wyniki sprawdzenia wykorzystał do podjęcia decyzji z dnia [...].05.2001.

Z kolei organ I instancji jako odzwierciedlający wyniki sprawdzenia dokument geodezyjny wskazywał mapę [...].

W tej sytuacji nie jest w sprawie wykazano w sposób jednoznaczny , które opracowanie geodezyjno kartograficzne znajdujące się w aktach sprawy stanowiło podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji.

Już z tych przyczyn zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja ulegają uchyleniu.

Ponownie rozpatrując sprawę , będą organy miały na uwadze , że stosownie do paragrafu 9 ust. 1 działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu , jednoznaczny pod względem prawnym , wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych .

Przedmiotem ewidencji jest zatem przede wszystkim stan prawny w zakresie danych przedmiotowych. Natomiast z zawiadomienia o wszczęciu postępowania (k.6) z dnia [...] .03. 2000 r , wynika , iż zostało wszczęte w celu doprowadzenia do zgodności danych uwidocznionych na mapie ewidencyjnej ze stanem istniejącym na gruncie. Doprowadzenie do korekty ewidencji wedle kryterium stanu faktycznego , wymagało by istnienia i wskazania podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Przepisu paragrafu 63 określa dane ewidencyjne budynków stanowiących część składową gruntu , które jednak są danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów (paragraf 59 pkt 4 ).

Rozpatrując sprawy winny zatem organy uzyskać jasne stanowisko , co do treści żądania wnoszonych o aktualizację operatu i mieć na uwadze przypis art.9 kpa.

Mając na powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 paragraf 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 , poz. 1279. Zakres stwierdzonych uchybień przemawia , za opartym na przepisie art.152 powołanej ustawy , zakazie wykonania zaskarżonych decyzji jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku.