Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 595/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 i ust. 1, art. 1, art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. i M. C. na decyzję Wojewody z dnia 17 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 lipca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z 26 lutego 2018 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa drogi gminnej – [..]" obejmującą:

• budowę układu drogowego na terenie działek o nr ew. gr. [..]-[..] - obręb ewidencyjny C., gm. Ż.,

• przebudowę drogi krajowej nr [..] na terenie działek o nr ew. gr. [..]-[..] - obręb ewidencyjny C., gm. Ż.,

• przebudowę sieci elektroenergetycznej na terenie działek o nr ew. gr. [..]-[..] - obręb ewidencyjny C., gm. Ż.,

• przebudowę sieci teletechnicznej na terenie działek o nr ew. gr. [..]-[..] -obręb ewidencyjny C., gm. Ż.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 28 listopada 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora Burmistrza Gminy o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - "Budowa drogi gminnej - ulicy [..]".

Do wniosku dołączono pisma potwierdzające złożenie wniosków o opinię do instytucji wskazanych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.). W ustawowym terminie wpłynęły opinie Zarządu Powiatu, Gminy, Starostwa Powiatowego. Do wniosku dołączono decyzję Starosty z 23 października 2017 r. nr [..] o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz projekt budowlany przedmiotowej drogi.

W toku postępowania M.C. i M. C. wnioskowali o wstrzymanie ww. postępowania, gdyż nie zgadzali się, aby ich działka nr [..] była objęta inwestycją. Wskazali jednocześnie, iż w niniejszym postępowaniu nie ma zastosowania specustawa drogowa, bowiem zgodnie z ustawą dotyczy ona dróg publicznych i wniosek składa zarządca drogi publicznej, natomiast ulica L. składa się w całości z działek stanowiących własność prywatną, a Burmistrz Gminy nie jest jej zarządcą. Ponadto, domagają się uwzględnienia w decyzji o wyrażeniu zgody na budowę ul. L., rozwiązań technicznych ograniczających emisję hałasu z hurtowni mrożonek w kierunku ich działki np. ekranów akustycznych.

Starosta decyzją z 26 lutego 2018 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej p.n. "Budowa drogi gminnej - ulicy [..]".

Od powyższej decyzji, odwołanie do Wojewody złożyli M. C. i M. C. Podtrzymując zarzut braku zachowania przesłanek formalnych warunkujących wydanie kwestionowanej decyzji, a tym samym wydanie jej z naruszeniem prawa przede wszystkim w związku z błędną kwalifikacją prawną i zastosowaniem przepisów w okolicznościach sprawy wykluczających ich zastosowanie dla potrzeb zapadłego rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, że po stronie wnioskodawcy brak jest statusu zarządcy drogi, gdyż ul. L. której dotyczy decyzja, nie jest drogą publiczną, albowiem nie znajduje się we władaniu Gminy skoro jest własnością prywatną.

Wojewoda pismem z 8 maja 2018 r. wezwał inwestora m.in. do wyjaśnienia, czy połączeniem projektowanej drogi ul. L. z drogą krajową nr [..] jest skrzyżowanie czy zjazd publiczny. Inwestor wyjaśnił, iż projektowana droga ul. L., łączy się z drogą krajową nr [..] za pośrednictwem skrzyżowania (w stanie istniejącym poprzez zjazd publiczny).

Przystępując do rozpoznania sprawy Wojewoda wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, to jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania tych rozstrzygnięć służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie jej na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę.

Postępowanie w sprawie przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm., dalej "ustawa o drogach"), które jest prowadzone na podstawie specustawy drogowej, jest postępowaniem szczególnym. Charakteryzuje się nie tylko restrykcyjnym i przymusowym podejściem do regulowania kwestii własnościowych w zakresie pozyskiwania gruntów pod budowę inwestycji, ale również wysokim stopniem sformalizowania praw i obowiązków uczestników tego postępowania oraz organów administracji publicznej.

Jak podkreśla się w doktrynie "wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ orzekający dokonuje jedynie oceny prawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji we wnioskowanym miejscu. Skutkiem wydanego zezwolenia jest jednak m.in. zatwierdzenie podziałów nieruchomości i odebranie ich własności na rzecz gminy miejskiej, której prezydent dodatkowo reprezentuje jej interes prawny. Wnioskowy charakter postępowania wyznacza jednocześnie granice oceny wniosku przez organ orzekający oraz granice jego orzeczenia, które ma się odnosić do tego wszystkiego, co jest przedmiotem wniosku. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stanowi zatem efekt oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego w kształcie przedstawionym we wniosku. Organ orzekający mógłby dokonać stosownej modyfikacji przedmiotu rozstrzygnięcia tylko w przypadku, gdyby z obowiązujących przepisów prawa wynikała taka konieczność, jako wiążąca organ orzekający niezależnie od treści wniosku. Taki zakres oceny wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wynika także z art. 11 e omawianej ustawy. Zatwierdzenie projektu budowlanego i określenie pozostałych elementów zawartych w omawianym ust. 1 pkt. 8 skutkuje przypisaniem przez ustawodawcę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej walorów prawnych pozwolenia na budowę określonej drogi publicznej" (M. W. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010).

W przepisach art. 11 d ust. 1 w punktach 1-9 "specustawa" drogowa wymienia enumeratywnie warunki, jakie powinien spełniać wniosek o lokalizację inwestycji drogowej, który zgodnie z art. 11 b ust. 1 winien być złożony po uzyskaniu opinii organów w nim wymienionych. Natomiast przepis art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej w punktach 1-8 wskazuje elementy, jakie decyzja ta winna zawierać.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 "specustawy" drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; 6) opinie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków - w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów, 7) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

W ocenie organu odwoławczego z analizy akt sprawy wynika, że przedłożona przez inwestora dokumentacja spełnia ustawowe wymogi. Do wniosku dołączony został komplet dokumentów wymaganych na podstawie art. 11 d ust. "specustawy" drogowej.

Zgodnie z art. 11 f ust. 1 "specustawy" drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Dokonując, z punktu widzenia cytowanego przepisu, kontroli zaskarżonej decyzji, wskazał Wojewoda na ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07 (LEX nr 338845) został sformułowany pogląd, że "wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji".

Rola organu wydającego przedmiotową decyzję sprowadza się zatem do opisania dyspozycji i uwarunkowań dla inwestycji drogowej w zakresie wskazanym w art.11 f ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 11 c ustawy drogowej, do postępowań w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Konstrukcja obowiązujących w dacie orzekania przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dowodzi, że uregulowane nią postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczyło się z wniosku, co powoduje związanie organów orzekających w tych sprawach treścią złożonego wniosku. W toku postępowania organy mają zatem ocenić kompletność tego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy.

Zdaniem Wojewody, organ I instancji, decydując o podziale nieruchomości i ustaleniu linii rozgraniczających inwestycję oraz wynikającym z tego pozbawieniu prawa własności, działał w sposób możliwie najmniej ingerujący w prawo własności.

W liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości, bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz Gminy jest konieczne.

Zdaniem Wojewody w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających ulicę pozbawienie prawa własności jest konieczne. Prawo, a w tym także zasady konstytucyjne, jak i zasada wynikająca z art. 7 k.p.a., wymagają uwzględnienia /zrównoważenia/ interesu społecznego /publicznego/ i słusznego interesu prywatnego. W takim, jak to wskazuje się powyżej zakresie należy stwierdzić, iż interes prawny strony odwołującej, w tym chroniony prawem konstytucyjnym, nie został naruszony.

Odnosząc się do zarzutów odwołania za bezzasadny uznał Wojewoda zarzut wydania decyzji z naruszeniem prawa, przede wszystkim w związku z błędną kwalifikacją prawną i zastosowaniem przepisów specustawy drogowej, w okolicznościach sprawy wykluczających ich zastosowanie dla potrzeb zapadłego rozstrzygnięcia, z uwagi na fakt, że po stronie wnioskodawcy brak jest statusu zarządcy drogi, gdyż ul. L., której dotyczy decyzja, nie jest drogą publiczną, albowiem nie znajduje się we władaniu Gminy skoro jest własnością prywatną (naruszenia art. 1 pkt 1 specustawy drogowej). Zgodnie z tym przepisem ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewoda stwierdził, że drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jest każda droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z wymienionych w niej kategorii dróg, z których może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami opisanymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jej art. 2 drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, przy czym o zaliczeniu do określonej kategorii decyduje uchwała organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego (lub ministra odnośnie dróg krajowych) np. rady gminy w przypadku dróg gminnych. Drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (w sposób przewidziany tą ustawą, czyli albo w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwego, uprawnionego podmiotu) są drogami wewnętrznymi (art. 8 ustawy o drogach publicznych). Rację ma zatem strona odwołująca wskazując, iż droga ul. L. nie jest drogą publiczną.

Nie oznacza to jednak, że specustawa drogowa nie mogła być w stosunku do tej inwestycji zastosowana. Istotne bowiem jest jaki charakter dla planowanej do realizacji drogi przewidział wnioskodawca, który w samym wniosku obowiązany jest określić jej przewidywany charakter. Art. 1 ust. 1 specustawy odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne bowiem jest, określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie, że droga ma rangę drogi publicznej.

Przyjęcie stanowiska przeciwnego, to jest ograniczenie zastosowania specustawy drogowej jedynie do inwestycji na drogach zaliczonych do określonej kategorii drogi, powodowałoby, że w praktyce ustawa mogłaby mieć zastosowanie tylko do remontów dróg już istniejących. Nie może być bowiem zaliczona do określonej kategorii działka przeznaczona pod drogę, na której droga (w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych) nie została jeszcze wybudowana, a tym bardziej nie może być zaliczona do kategorii drogi publicznej działka, która nie jest własnością właściwego dysponenta drogi (art. 2a ustawy). Powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie. Marian Wolanin stwierdza, iż "za oczywiste należy przyjąć, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zainwestowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione, ani planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowe Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych". Zdaniem tego autora "istotne jest (...) określenie, jaką funkcję w sieci drogowej, dana droga ma pełnić, aby na tej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna" (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52. 53).

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. C. i M. C. zarzucając naruszenie :

1) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) - zwanej dalej specustawą, poprzez ich zastosowanie w związku z nieuzasadnionym w okolicznościach sprawy przyjęciem, że :

a) należąca do skarżących nieruchomość stanowiąca działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [..] położona w obrębie ewidencyjnym C. gmina Ż., powiat [..] jest drogą publiczną, podczas gdy ta stanowi wyłączną własność prywatną, w tym skarżących, co ma znaczenie w kontekście ww. regulacji, która stanowi, że specustawa dotyczy tylko i wyłącznie dróg publicznych, a to oznacza, że nie dotyczy ona dróg prywatnych i w konsekwencji wyklucza dopuszczalność zastosowania przepisów tej specustawy wobec nie spełnienia rzeczonej przesłanki, a czego - zdaniem skarżących - nie zmienia niezrozumiale dla nich stwierdzenie organu, który z sobie tylko znanych względów utrzymuje, że jeżeli wnioskodawca dla planowanej drogi przewiduje jej publiczny charakter, to staje się ona niejako automatycznie drogą publiczną i może on postępować względem niej zgodnie ze specustawą,

b) przyjęcie, że wnioskodawca, tj. podmiot wnioskujący o wydanie decyzji ZRiD jest w okolicznościach sprawy podmiotem uprawnionym, tj. że ma status zarządcy drogi podczas, gdy w sprawie oczywistym jest, że wnioskodawcy nie przysługuje taki status - a co wszystko łącznie uzasadnia zarzut podejmowania przez organ działań służących za sprawą skarżonej decyzji do swoistego sankcjonowania okoliczności, w których dochodzi do stosowania przepisów specustawy, podczas gdy ich literalne brzmienie, będące wyrazem woli racjonalnego ustawodawcy, nie pozwala na takie odczytywanie jego woli, i to tym bardziej, że w obowiązującym porządku prawnym funkcjonuje powszechnie akceptowana zasada, zgodnie z którą nie można unormowań min. służących pozbawieniu czy ograniczeniu obywateli w sferze ich praw interpretować rozszerzająco, w związku z czym działania zmierzające do celowego wyinterpretowania za sprawą kwestionowanej decyzji ograniczenia lub pozbawienia skarżących prawa własności należy uznać już z w/w względów za nieuprawnione i tym samym przemawiające za koniecznością uchylenia wadliwego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny w-pływ na wynik sprawy, w tym w szczególności przepisów :

a) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w związku z dowolną, a przez to prawnie niedopuszczalną, bo niezgodną z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego oceną okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, którego obiektywna, wszechstronna i rzetelna ocena wyklucza dopuszczalność uznania za uzasadnione twierdzenia organu jakoby charakter prawny drogi prywatnej ulegał zmianie na publiczny wyłącznie w oparciu o taką wolę konkretnego podmiotu władzy publicznej, przy jednoczesnym pominięciu aktualnego stanu faktycznego i prawnego determinującego status prawny drogi ul. L. oraz towarzyszącego temu stanowiska, w tym woli skarżących, którzy konsekwentnie w kolejnych swych pismach kierowanych także do organu niższego stopnia wyraźnie odmawiali zgody na wszelkie działania zmierzające choćby pośrednio do przypisania im akceptacji na pozbawienie czy ograniczenie przysługującego im względem w/w nieruchomości prawa własności, a czego przykładem było m.in. pismo skarżących z dnia 5 stycznia 2018 r., w którym jako właściciele w/w działki oświadczyli oni, że nie wyrażają zgody na jej przejęcie pod budowę ul. L., a nadto poinformowali, że jako właściciele w/w działki nie składają wniosku o jej przejęcie czy sprzedaż na rzecz Gminy.

b) określających podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasady legalności - art. 6 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli — art. 8 k.p.a., a także zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a., jak i zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 i 77 k.p.a. w związku z brakiem wykazania przesłanek i zasadności ustaleń organu, który dopuszcza się wnioskowań wewnętrznie sprzecznych i wykluczających się wzajemnie, skoro z jednej strony przyznaje skarżącym rację co do charakteru prawnego ich działki i w konsekwencji czego organ stwierdza za skarżącymi, że droga ul. L. nie jest drogą publiczną - a co przecież stanowi przesłankę konieczną dla zastosowania specustawy, by jednocześnie w dalszej części uzasadnienia decyzji powoływać nieprzekonywujące, a tym bardziej sprzeczne z powyższym ustaleniem twierdzenia jakoby o publicznym charakterze drogi w ujęciu przyszłościowym miało świadczyć to, że "przewidziano" ich publiczny charakter w kontekście planowanej funkcji sieci drogowej;

c) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z tym, iż skarżona decyzja - w świetle powyższego - w istocie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego w wymaganej przepisami formie, wobec zaniechania wskazania przesłanek i wnioskowania organu wyższego stopnia, które przywiodły tenże do ustaleń popadających w kolizję z powszechnie sprawdzalnymi faktami i zdarzeniami prawnymi takimi jak prawo własności działki gruntu wykluczające publiczny charakter drogi czy brak statusu zarządcy drogi ul. L. po stronie wnioskodawcy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Podkreślił pełnomocnik w uzasadnieniu skargi, że skarżący podtrzymują swą dotychczasową argumentację, w tym uzasadnienie zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu niższego stopnia, a co wszystko razem składa się na stanowisko skarżących i zachowuje swą aktualność także dla potrzeb niniejszego postępowania z przedmiotowej skargi administracyjnej, a co w ich ocenie czyni niecelowym ponowne tu przywoływanie całokształtu ich argumentacji, skoro wystarczającym jest dokonywane tu odesłanie tym bardziej uzasadnione, że istota konsekwentnie realizowanego zaskarżenia ma charakter w zasadzie tożsamy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r., 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2018r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Analiza złożonego w aktach sprawy materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż zaskarżona w sprawie niniejszej decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i nie narusza zarówno prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Będące podstawą prawną kontrolowanego aktu przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm., specustawy drogowej), które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Zawarte w specustawie drogowej rozwiązania prawne mają charakter szczególny, ale szczególność ta nie oznacza odmienności od obowiązujących standardów tworzenia prawa. Nie stanowi również wyjątku od konstytucyjnych standardów obowiązywania prawa. Niezależnie bowiem od tego, jak wyjątkową regulacją miałaby być ustawa, to zawarte w niej normy i tak muszą być stosowane w granicach wyznaczonych ochroną konstytucyjnie określonych wartości, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.

Nie może też umknąć konstatacja, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak przewiduje art. 11i ust. 1 omawianej specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Korzystając z przysługującego mu uprawnienia Burmistrz jako inwestor w dniu 28 listopada 2017 r. wniósł o zezwolenie na realizację przedmiotowej drogi publicznej, a przyjmujący wniosek organ ocenił go jako spełniający wymagania określone w art. 11d ust. 1 i 5 specustawy drogowej. Starosta stwierdził, że wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z przebiegiem drogi, mapy z projektem podziału nieruchomości, a także projekt budowalny. Projekt posiada stosowne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto został on sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie i projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Jak następnie zasadnie ocenił organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji spełniała wszystkie wymogi stawiane jej w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W związku z tym korzystając z uprawnień w ramach obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty z 26 lutego 2018 r.

Głównym zarzutem stawianym przez skarżących jest naruszenie przepisów specustawy drogowej poprzez zastosowanie jej do nieruchomości prywatnych, które nie mają statusu drogi, a które dopiero po wybudowaniu na nich drogi taką drogą (o statusie gminnej) się staną. Jest to najdalej idący zarzut zatem należy się do niego odnieść w pierwszej kolejności.

Stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm. dalej powoływana również, jako u.d.p.) droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Wedle natomiast art. 4 pkt 3 u.d.p. przez ulicę rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia, to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów.

W świetle art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. U.d.p. dzieli drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1). Jak wynika z art. 2 ust. 2 u.d.p. ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowi natomiast, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.p., drogi publiczne, ze względów funkcjonalno-technicznych, dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Stosownie do treści § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji: dalej powoływane jako "rozporządzenie"), z zastrzeżeniem wyjątkowych wypadków, minimalna szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosi 10 m (ulica klasy D).

Jak wynika z wniosku Wójta Gminy z 28 listopada 2017 r. planowana inwestycja obejmuje realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi gminnej ul. L. o długości 506 m oraz rozbudowę ul. D. o długości ok. 169 m. Ulica L. posiada nawierzchnię gruntową, nie posiada chodników, natomiast ulica D. ma nawierzchnię bitumiczną, nie posiada chodników. Obie ulice nie miały odpowiedniej szerokości, właściwego profilu poprzecznego i podłużnego, ani właściwego odwodnienia.

Należy zatem stwierdzić, że na dzień złożenia wniosku o wydane decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: ani ulica D., ani ulica L. nie były zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p., 2) nie leżały w ciągu drogi publicznej, ani 3) nie spełniały warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Jednocześnie jednak: 1) służyły one do prowadzenia ruchu drogowego, zapewniając dojazd do przyległych nieruchomości i 2) posiadały jezdnie, która na prawie całym odcinku objętym wnioskiem była gruntowa (ul. L.) lub nawierzchnie bitumiczną (ul. D.).

W świetle powyższego, twierdzenie, że ulica L. na dzień złożenia wniosku Wójta Gminy nie posiadała statusu drogi należy uznać za trafne. Powyższe nie oznacza jednak, że w sprawie nie znajdowała zastosowania specustawa drogowa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na tle wykładni tego przepisu oraz powołanych wyżej przepisów u.d.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które podziela również Sąd w przedmiotowej sprawie, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w specustawie drogowej, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Zwrócić uwagę należy, że po realizacji inwestycji ulica L. oraz odcinek ul. D., stanowiące w dacie złożenia wniosku własność prywatną, staną się drogami publicznymi włączonymi w sieć dróg gminnych. A cel specustawy drogowej, któremu służą określone w niej specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych (ułatwienie realizacji inwestycji drogowych, jako celu publicznego), a z drugiej strony na zasadniczo odmienny charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych, które stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) uzasadniają jej zastosowanie do budowy drogi publicznej (zazwyczaj drogi gminnej) z wykorzystaniem terenu, na którym znajduje się droga ("po śladzie" tej drogi). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie specustawa drogowa znajduje zastosowanie, bowiem w tym przypadku budowa drogi będzie służyć realizacji celu publicznego - budowie drogi publicznej.

Specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decydujące znaczenie ma zatem nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi na gruntach prywatnych. Akceptacja takiego ograniczenia oznaczałaby uprzywilejowanie gmin, które realizują układ komunikacyjny, wykorzystując np. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czy usługi, względem gmin, które czynią to z wykorzystaniem istniejących dróg gruntowych czy wewnętrznych.

Dlatego, w ocenie Sądu, organ administracji, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma obowiązek zweryfikować, w jaki sposób wnioskodawca określił rodzaj inwestycji drogowej. Powinien w szczególności ustalić, czy planowana droga zaliczona została - przez wnioskodawcę - do jednej z kategorii dróg określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p., a także, jaką klasę techniczną przewidział dla niej wnioskodawca, oraz czy spełnia ona wymagania techniczne i użytkowe określonej dla tej klasy.

Jeżeli z wniosku wynika, że projektowana droga jest drogą publiczną i spełnia minimalne warunki techniczne i użytkowe, to nie ma przeszkód do zastosowania specustawy drogowej, chociażby przebiegała ona "po śladzie" istniejącej drogi bez określonej kategorii i w całości była wytyczona na gruntach prywatnych.

Nie mają także racji skarżący podnosząc, że zaliczenie projektowanej drogi do drogi publicznej nie może odbyć się poprzez jednostronną decyzję organu gminy. Zaliczenie drogi do kategorii drogi gminnej odbywa się uchwałą rady gminy po spełnieniu przez drogę założonych parametrów technicznych.

Odnosząc się do kwestii pozbawienia skarżących prawa własności sąd zaznacza, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekający w tej sprawie organ nie posiada kompetencji do ingerowania, poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy zmianę w proponowany kształt i przebieg inwestycji drogowej. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

Zdaniem sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., czy też naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżących czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Wywłaszczenie nieruchomości będącej własnością skarżących nastąpiło bowiem na podstawie przepisu ustawowego, w celu pozyskania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej, natomiast prawa własnościowe nieruchomości nie mają charakteru absolutnego. Ingerencja w to prawo jest wprost przewidziana w Konstytucji, z przewidzianym w art. 21 ust. 2 obowiązkiem wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na realizację celów publicznych. Na zasadzie art. 6 pkt 1 u.g.n. budowa drogi stanowi cel publiczny, zaś regulacje zawarte w art. 12 specustawy drogowej w zakresie w jakim odnoszą się do kwestii odszkodowania za wywłaszczenie, spełniają wymagania przepisów art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Reasumując powyższe rozważania, sąd stwierdza, że ani organy administracji, ani sąd uprawniony do badania zgodności kontrolowanego aktu administracyjnego z prawem, nie mają kompetencji do korygowania trasy inwestycji, czy też do oceny racjonalności, bądź słuszności przyjętych rozwiązań technologicznych. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor. Także w przepisach prawa, jak wykazano powyżej, a organy, nawet w ramach zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., nie mogłyby rozważać innej lokalizacji i przebiegu trasy planowanej drogi.

Nie budzi wątpliwości sądu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej. W ramach przysługujących im kompetencji organy dokonały prawidłowej oceny wniosku pod względem wymagań wskazanych w specustawie drogowej. Pozytywne ustalenia w tym zakresie pozwoliły natomiast na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych i wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi gminnej – ul. L. wraz z rozbudową fragmentu ulicy D. w miejscowości C.".

Wskazać też trzeba, że wydane orzeczenia zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. Niewątpliwie wydane orzeczenie ingeruje w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości objętych wnioskiem. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowej, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bowiem bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Chociaż więc wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji naruszają interes prawny skarżących, to dzieje się do w zgodzie z obowiązującym prawem.

Z przedstawionych względów zarzuty skargi jako niezasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Również brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, a które miałyby wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).