Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1584/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T. położonej przy Ul. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy T. na rzecz Wojewody W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1584/20

Uzasadnienie

Wojewoda W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T., położonej przy ul. [...] wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na sesji w dniu [...] lutego 2020 r. Rada Miejska T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T., położonej przy ul. [...].

Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] marca 2020 r.

Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej u.s.g.) i art. 20 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.)

Analizując uchwałę w zakresie zgodności z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293), po sprawdzeniu procesu planistycznego sporządzenia ww. planu stwierdzono, że wcześniej w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T., położonej przy ul. [...].

Następnie dnia [...] lutego 2020 r. Rada Miejska podjęła kolejną uchwałę Nr [...], w której w § 18 zapisano, że traci moc uchwała Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Wskazano, że zgodnie z art. 2 (winno być 27; przyp. Sądu) u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Uchylenie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło wbrew obowiązującym przepisom prawa, regulującym tryb i zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Podstawowym aktem regulującym proces gospodarowania przestrzenią jest ustawa, której przedmiotem jest m.in. określenie sposobu postępowania w sprawach ustalania przeznaczania terenu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca unormował szczegółowo zasady i tryb sporządzania planu miejscowego, a także organy odpowiedzialne za przygotowanie i uchwalenie tego aktu planistycznego. Uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem złożonym proceduralnie, w którego toku organy gminy dokonują wielu czynności o doniosłych skutkach prawnych. Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy została szczegółowo uregulowania w art. 14-20 u.p.z.p. Kolejne etapy wskazanej procedury planistycznej zamyka podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przekazanie uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wojewodzie, w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi, oraz publikacja w dzienniku urzędowym.

Uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nie została jednak opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, lecz na kolejnej sesji rady gminy, w dniu [...] lutego 2020 r., uchylono jej postanowienia w drodze nowej uchwały rady gminy. Proces legislacyjny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakończył się podjęciem uchwały Nr [...], w rezultacie czego uchwała stała się aktem prawa miejscowego, ale nieopublikowanym.

Nie wynika z tego jednak, że niepublikowaną jeszcze uchwałę można dowolnie zmieniać lub uchylać. Uchwalony plan, mimo że nie został jeszcze ogłoszony i nie wszedł w życie, znalazł się już wśród aktów prawa miejscowego, wywołując określone skutki prawne, w tym obowiązek wojewody publikacji planu w organie promulgacyjnym województwa. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić - w myśl art. 27 u.p.z.p. - tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia. W konsekwencji rada gminy, chcąc zmienić uchwalony, ale jeszcze nieopublikowany plan, powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwałę o uchyleniu planu, o jakim mowa, podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł o to do Sądu.

Rada Miejska T. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko Rada wskazała, że skarżący nie sformułował zarzutów w petitum skargi, z lektury uzasadnienia skargi wynika jednak, że zarzuca on, iż zaskarżoną uchwałą w § 18 uchylono uchwałę Nr [...], która to uchwała nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa w. i nie weszła w życie, ale zdaniem skarżącego znalazła się wśród aktów prawa miejscowego wywołując określone skutki prawne.

Zdaniem skarżącego zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić w myśl art. 27 u.p.z.p. tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia.

W konsekwencji rada gminy, chcąc zmienić uchwalony, ale jeszcze nieopublikowany plan, powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwalę o uchyleniu planu, o jakim mowa, powinna podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej.

Odnosząc się do tak opisanego zarzutu skargi, stwierdzono, że Uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. zawierała omyłki pisarskie w zakresie numeracji punktów uchwały. Omyłki te stwierdzone zostały po podjęciu uchwały. W związku z tym uznano, że konieczna jest zmiana podjętej już uchwały jedynie w zakresie numeracji paragrafów. Aby nie wprowadzać chaosu zdecydowano o uchyleniu poprzedniej uchwały i podjęciu nowej - o tej samej treści, jednak prawidłowo numerowanej.

Organ podkreślił, że uchwała Nr [...] oraz Nr [...] mają tą samą treść, a różnią się jedynie numeracją paragrafów.

Odnosząc się do kwestii skutków nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym wskazano, że jego skutkiem jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna ponieważ uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego dotyczy wtedy nie tyle określonych jej postanowień, ile całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Skoro uchwała Nr [...] jest nieważna to znaczy, że została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim należy traktować jej zapisy, jakby nigdy nie weszły do obrotu prawnego.

W tym stanie nie było przeszkód prawnych, by podjąć nową uchwałę Nr [...], tym bardziej, że w momencie jej podejmowania uchwała Nr [...] została jednocześnie uchylona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.) do których - w myśl art.1 pkt 1 - stosuje się przepisy ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. W myśl art.171 ust.1 Konstytucji działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Według art.171 ust.2 Konstytucji organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są m.in. wojewodowie. Uzupełnieniem art.171 ust.1 Konstytucji jest art.85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; w skrócie: "u.s.g.") stanowiący, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art.86 u.s.g. organem nadzoru jest m.in. wojewoda. Zgodnie z art.90 ust.1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent) jest zobligowany do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy.

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej T. wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda W. działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i dlatego – na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały – co nastąpiło, jak podano w skardze co najmniej [...] marca 2020 r. – nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008, II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu ostatecznie jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T., położonej przy ul. [...].

Wskazać należy, iż skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Ustawa ta - mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1 u.s.g.) - nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak m.in. NSA w wyroku z dnia [...] lipca 2005 r., II OSK [...], publ.: ONSA i WSA z 2006 r., nr [...], poz. 7).

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 06 listopada 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust.8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, iż kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.p.z.p., należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] lutego 2001 r. sygn. akt K [...] (publ. OTK [...]/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu m.p.z.p. i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.

Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia [...] marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr [...], OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 27 ust. 1 u.p.z.p. uzupełnia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. (tak NSA w wyroku z dnia [...] października 2019 r., o sygn. II OSK [...], publ. LEX nr 3092469).

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia [...] września 1990 r., sygn. akt SA/Wr [...], OŚNA 1990 r., nr [...], poz. 2; wyrok NSA z dnia [...] marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr [...], Wspólnota [...]/14; wyrok NSA z dnia [...] listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr [...], nie publ.).

Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zarówno naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i naruszenie zasad ich sporządzania, może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia [...].09.2010r., o sygn. II SA/Go [...], publ. LEX nr 707352).

W rozpatrywanym przypadku znalazł zastosowanie przepis art. 28 ust.1. u.p.z.p. w nowym brzmieniu unormowanym na mocy art.41 pkt 5 ustawy z dnia 09.10.2015r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015r., poz.1777). Przepis ten aktualnie, i w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały, stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,

- po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.

Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania m.p.z.p., rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.

Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., przy czym przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim odnosi się on do zasad sporządzania nie można interpretować w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia naruszenia prawa przez uchwałę ze skutkiem określonym w art. 91 ust. 4 u.s.g. O ile taka byłaby intencja ustawodawcy, powinien on taki przepis zawrzeć expressis verbis w art. 28 u.p.z.p., jako przepis wyłączający stosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g. w tym przypadku. Interpretacja taka jest wątpliwa także ze względu na brak jasności, czym w istocie są "zasady sporządzania", o których mowa w art. 28 ust. 1. Wykładnia funkcjonalna każe domniemywać, że zasady te tworzą, w świetle podstawowej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, wszelkie przepisy prawne, które nie określają trybu sporządzania planu miejscowego (studium).

Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej.

Odnosząc się do zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, iż są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po [...], publ. CBOSA).

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2019 r., o sygn. IV SA/Po [...], publ. CBOSA).

W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. (tak wyrok NSA z [...].06.2019r. o sygn. II OSK [...], publ. LEX nr 2703320).

Rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały. (tak wyrok WSA we Wrocławiu z [...].05.2019r. o sygn. II SA/Wr [...], publ. LEX nr 2700653).

Przypomnieć należy, iż ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonego planu wymagał, aby naruszenia zasad sporządzenia planu miało charakter istotny. Zatem jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy Sąd wskazuje, iż podziela zarzuty skargi uznając je za trafne, a także argumentację przedstawioną w celu ich poparcia. Sąd w składzie tu orzekającym uznał, iż zaskarżona uchwała narusza tryb sporządzania planu miejscowego (a więc procedurę planistyczną poprzedzającą uchwalenie planu) w stopniu i w zakresie uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu w składzie tu orzekającym organ planistyczny ewidentnie bowiem naruszył jednoznaczną zasadę określoną w art.27 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim był on uchwalany. Zaskarżony plan miejscowy jest zmianą poprzedniego planu na co wskazuje ich zbliżona treść z niewielkimi poprawkami. Przyznała to zresztą Rada w odpowiedzi na skargę. Zasada unormowana w art.27 u.p.z.p. jest jasna i jednoznaczna. Znajduje także swe uzasadnienie celowościowe w tym, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem prawa. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.p.z.p.), to jako taki jest częścią systemu prawnego państwa. Stanowienie zaś prawa musi opierać się na rygorystycznym przestrzeganiu zasad jego tworzenia, by nie doprowadzić do powstania chaosu prawnego i destabilizacji systemu prawnego. Ustanowienie określonych, rygorystycznych zasad i trybu tworzenia prawa gminnego ma na celu uzyskania wysokiego poziomu jakościowego tworzonego prawa, a jednocześnie umożliwienie udziału zainteresowanych podmiotów w procesie tworzenia prawa gminnego. Odstąpienie od wysokich standardów tworzenia prawa w zakresie wprowadzania zmian w już istniejącym prawie gminnym mogłoby skłaniać do podejmowania prób obejścia w/w standardów poprzez wprowadzanie zmian np. do już istniejących planów miejscowych z pominięciem procedury i zasad ich uchwalania. Sąd orzekający dostrzega wprawdzie niewielką istotność zmian wprowadzonych w zaskarżonym planie miejscowy w stosunku do poprzedzającej go uchwały zawierającej wadliwą numerację jednostek redakcyjnych. Jednak stoi na stanowisku, że utrzymanie wysokiego poziomu stanowienia prawa gminnego (na co istotny wpływ ma zachowanie wymaganej procedury i zasad) jest wartością o wyższym ciężarze gatunkowym niż zdawałoby się w pewnym sensie racjonalne dopuszczenie do uchwalenia nowej uchwały konwalidującej relatywnie mało istotne wady poprzedniej uchwały z naruszeniem obowiązującej procedury planistycznej. W takim przypadku Sąd dopuściłby bowiem do przełamania zasady określonej w art.27 u.p.z.p., na co inne podmioty mogłyby się powoływać w innych sprawach traktując jako swoisty precedens.

W kontrolowanej sprawie zasadniczą przesłanką przemawiającą za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały jest to, że została ona uchwalona z całkowitym pominięciem poprzedzającej jej uchwalenie, a niezbędnej, procedury planistycznej. Uchwalenie planu z całkowitym pominięciem trybu określonego w art.27 jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że gmina nie może swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie, zatem zmiany obowiązującego (istniejącego) studium (planu) może dokonać, ale jedynie przy zachowaniu obowiązujących wymogów ustawowych i w takim trybie, w jakim był uchwalony - art. 27 u.p.z.p. (tak WSA w Opolu w wyroku z dnia [...] stycznia 2018 r. o sygn. II SA/Op [...], publ. LEX nr 2455113).

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga uprzedniego przeprowadzenia procedury planistycznej.

Stosownie do art. 27 u.p.z.p. zmiana planu wymaga zachowania trybu właściwego dla uchwalenia planu. Przywołany przepis stanowi bowiem, że każda zmiana studium lub planu następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Oznacza to konieczność zachowania przewidzianych w przepisach u.p.z.p. poszczególnych czynności proceduralnych, mających na celu zapewnienie udziału zarówno fachowych organów, jak i możliwości zajęcia stanowiska przez podmioty, których praw i obowiązków będą dotyczyły regulacje planu. Innymi słowy zarówno przy uchwalaniu, jak i przy dokonywaniu zmiany, planu miejscowego obowiązują takie same zasady i taki sam tryb uchwalania.

Analiza art. 17 u.p.z.p. regulującego procedurę planistyczną prowadzi do wniosku, że jej celem jest po pierwsze zapoznanie lokalnej społeczności, że będzie uchwalany plan miejscowy i o możliwości kształtowania zapisów tego planu poprzez składanie najpierw wniosków, a potem uwag do projektu planu (art. 17 pkt 1) i 9) i 11) u.p.z.p.). Po drugie uzgodnienie i zaopiniowanie projektu zapisów planu przez organy wyspecjalizowane odnośnie właściwych dla nich regulacji prawa materialnego (art. 17 pkt 6) u.p.z.p.). Przeprowadzenia procedury planistycznej wymaga zatem tworzenie pozytywnej normy prawa lokalnego, nie zaś jej brak polegający na uchyleniu planu miejscowego. Uwagi dotyczą konkretnych proponowanych regulacji; opiniowaniu i uzgadnianiu podlegają również sprecyzowane zapisy. Sekwencja czynności planistycznych wymaga, aby najpierw organ sporządził projekt planu przy uwzględnieniu złożonych do planu wniosków (art. 17 pkt 4) u.p.z.p.), a dopiero potem prowadził dalsze czynności. Projektem planu zaś nie jest uchwała o uchyleniu obowiązującego planu (tak NSA w wyroku z dnia [...] stycznia 2020 r. o sygn. II OSK [...], publ. CBOSA).

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2016 r. o sygn. II OSK [...] (publ. CBOSA) procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.) miejscowego lub planu (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) i kończą się uchwaleniem studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) lub planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Każda taka procedura planistyczna stanowi zamkniętą całość - niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. W wyroku tym jednoznacznie i trafnie wskazano, że uchwalony przez radę gminy akt planowania może być przez ten organ zmieniony lub uchylony (co też jest traktowane jako zmiana), lecz zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 27 u.p.z.p. każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia i stosowania prawa. Musi być zatem rozpoczęta nowa procedura planistyczna zmierzająca do zmiany studium lub planu, czego wyrazem będzie podjęcie stosownej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia takiej zmiany. Przy czym przez zmianę planu miejscowego należy rozumieć nie tylko uchwałę zmieniającą obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale również taką uchwałę, która ma prowadzić do uchylenia obowiązującego planu (tak również WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia [...] października 2012 r. o sygn. II SA/Rz [...], publ. LEX nr 1241344).

Jak słusznie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia [...] maja 2011 r. o sygn. II SA/Gl [...] (publ. CBOSA) redakcja przepisu art. 27 u.p.z.p. oznacza konieczność odpowiedniego stosowania przy uchwalaniu zmian planu miejscowego regulacji dotyczących trybu sporządzania planu (w szczególności art. 17). Jak podkreśla się w orzecznictwie, zachowanie proceduralnych wymogów stanowienia prawa, w tym prawa miejscowego, jest jedną z gwarancji poprawności tworzenia przepisów prawa. O ważności trybu stanowienia prawa świadczy fakt, iż mowa jest o nim w art. 94 Konstytucji RP (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia [...] maja 2010 r., sygn. akt II OSK [...]). Ustawa nie przewiduje żadnych wyjątków pozwalających na odstąpienie od przewidzianej w jej art. 17 procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmian planu. W świetle przepisu art. 27 należy zatem stwierdzić, że każda zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, będąca zmianą przepisu gminnego, wymaga przestrzegania ustalonego w art. 17 powyższej ustawy trybu postępowania, jak przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nie ma żadnych możliwości pominięcia tego trybu, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Nie można też mówić w takim przypadku o nieistotnym naruszeniu trybu uchwalania zmiany planu, skoro w istocie tryb ten nie został zachowany w ogóle (tak też w ww. wyroku NSA, sygn. akt II OSK [...]). Istotne naruszenie trybu uchwalania zmian planu powoduje w konsekwencji nieważność uchwały o zmianie planu zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącym się do art. 27 ust. 1 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przyjmowano, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tegoż planu, pociąga za sobą nieważność uchwały. Taki pogląd podzielił także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] maja 1997 r. (sygn. akt. III RN [...], OSNP [...]/429) stwierdzając, że: "ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółowe unormowania regulujące procedurę dokonywania zmian w obowiązującym planie. Przewiduje obowiązek dokonania we właściwych terminach odpowiednich czynności zarówno przez radę, jak i przez zarząd miasta. Czynności te mają również na celu zabezpieczenie praw osób trzecich przed ewentualnymi naruszeniami ich interesów i to dokonywanymi pośpiesznie nawet bez przekazania im właściwej informacji o toczącym się postępowaniu w sprawie zmiany planu. Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce często dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę (art. 27), iż każde naruszenie przepisów art. 18 ustawy powoduje nieważność uchwały rady w całości lub w części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom, sfery uznania nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała lub odpowiednia jej część ex legę stawała się w odpowiednim zakresie nieważna ".

Jak już wspomniano, w ocenie Sądu zasadniczym argumentem przemawiającym za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały jest to, że jej podjęcie nie zostało w ogóle poprzedzone przeprowadzeniem wymaganej procedury planistycznej. Fakt ten nie jest sporny. Nie jest też możliwe przyjęcie, że w przypadku zaskarżonej uchwały można się oprzeć na procedurze planistycznej przeprowadzonej przed uchwaleniem poprzedzającej ją uchwały Rady Miejskiej T. z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T., położonej przy ul. [...]. Po pierwsze dlatego, że uchwalenie uchwały Nr [...] z [...] stycznia 2020 r. będące skutkiem przeprowadzenia poprzedzającej ją procedury planistycznej "wyczerpało" wspomnianą procedurę. Nie jest bowiem dopuszczalne wykorzystanie jednej procedury planistycznej do uchwalenia większej ilości aktów prawa miejscowego. Po drugie, zaskarżona uchwała w § 18 uchyla poprzedzającą ją uchwałę Rady Miasta z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] Abstrahując od dopuszczalności tegoż, to przy założeniu, że owo uchylenie jest skuteczne, to przecież uchwała Rady Miejskiej T. z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] zostałaby uchylona wraz z poprzedzającą ją procedura planistyczną. Uchylenie bowiem przez radę gminy uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, tak jak w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny lub organ nadzoru, znosi całe postępowanie planistyczne, bez możliwości jego kontynuowania czy wznawiania. Dokonując faktycznej zmiany planu rada gminy miała więc do wyboru dwie możliwości - podjąć nową uchwałę o przystąpieniu do zmiany planu bądź też przyjąć uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia [...] grudnia 2014 r. o sygn. II SA/Wr [...], publ. CBOSA). Tak więc procedura planistyczna poprzedzająca uchwalenie uchwały Rady Miejskiej T. z [...] stycznia 2020 r. Nr [...] została albo już wyczerpana poprzez uchwalenie tej uchwały (co przyjął Sąd orzekający w niniejszym składzie) albo została uchylona, a więc wyeliminowana z obrotu prawnego. Niezależnie więc od przyczyn nie budzi więc wątpliwości, że uchwalenie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone przeprowadzeniem niezbędnej procedury planistycznej.

Co istotne według art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Cytowany przepis dotyczy planu miejscowego bez wskazania na jego obowiązywanie dlatego przepis ten znajduje zastosowanie wobec planu miejscowego już uchwalonego nawet jeżeli plan ten nie został jeszcze opublikowany i nie wszedł w życie. Skoro bowiem plan miejscowy jest uchwalany w ustawowo określonej procedurze ze względu m.in. na swój charakter normatywny, to zmiana tego planu już uchwalonego może nastąpić jedynie w takiej samej procedurze, w jakiej następuje jego opracowanie i uchwalenie - zgodnie z cytowanym wyżej art. 27 u.p.z.p. (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. o sygn. IV SA/Wa [...], publ. CBOSA).

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zaskarżona uchwała podjęta została bez zachowania ustawowej procedury planistycznej określonej w art. 14-20 u.p.z.p., co stanowi istotne naruszenie trybu jej sporządzenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.

Sąd orzekający miał na uwadze, że w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T., położonej przy ul. [...]. Uchwała ta nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Następnie dnia [...] lutego 2020 r. Rada Miejska podjęła kolejną (zaskarżoną) uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta T., położonej przy ul. [...], w której zgodnie z § 18 zapisano, że traci moc uchwała Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

Odnosząc się do argumentacji Rady Sąd wskazuje, że brak publikacji takiej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym istotnie stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt I OSK [...] oraz z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK [...], publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (por. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK [...], wyrok WSA w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...] i wyroki WSA w Łodzi z dnia [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...] oraz dnia [...] marca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd [...], publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy jednak wskazać, że z akt sprawy nie wynika, by uprawniony organ stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Tak więc rozważania dotyczące nieważności uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. mają jedynie walor hipotetyczny. Niezależnie od powyższych uwag Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności wspomnianej uchwały. Dodatkowo należy wskazać, że gdyby została stwierdzona nieważność uchwały Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., to wyeliminowana z obrotu prawnego zostałaby nie tylko ta uchwała, lecz także poprzedzająca ją procedura planistyczna. Także w takim przypadku zaskarżona uchwała byłaby uchwalona bez obligatoryjnej poprzedzającej ją procedury planistycznej.

W ocenie Sądu, skoro uchwała Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nie została opublikowana, to mimo tego, że została przez Radę uchwalona, nie weszła do obrotu prawnego. Gdyby została opublikowana, wtedy weszłaby w życie i wywołała określone w niej skutki prawne. Wówczas do jej zmiany konieczne byłoby przeprowadzenie procedury określonej w art. 27 u.p.z.p.

W niniejszej sprawie analiza obu uchwał wskazuje na to, że zmieniono jedynie jednostki redakcyjnie (w wielu paragrafach podwójnie wpisano punkt 1 i 1, zamiast 1 i 2) i zmiany te nie miały wpływu na niczyją sytuację prawną i nie mają charaktery merytorycznego. Wydaje się, że prawidłowym sposobem wyeliminowania błędów redakcyjnych uchwały Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. jest jej wprowadzenie do obrotu prawnego poprzez opublikowanie, a następnie przeprowadzenie procedury jej zmiany w niezbędnym zakresie z zachowaniem trybu i sposobu określonego w art.27 u.p.z.p. Takie rozwiązanie docelowo pozwoliłoby na wyeliminowanie błędów zawartych w tej uchwale, a jednocześnie wprowadziłoby w życie sam plan miejscowy co do którego zapisów merytorycznych brak jest zarzutów. Pozwoliłoby to na szybkie funkcjonowanie planu miejscowego (który mimo miejscami wadliwej numeracji jednostek redakcyjnych jest jednak czytelny) i jednocześnie na zgodne z prawem wyeliminowanie jego uchybień w zgodzie z normą art.27 u.p.z.p.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art.27 i 28 u.p.z.p. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku).

W pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.