Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2127/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Monika Barszcz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń: - § 3 pkt 10 uchwały, w zakresie sformułowania: (...) budowlanej (...); - § 3 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: (...) budowlanej (...); - części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: - Mn/ZR2, - MNe/ZR6 stanowiącego grunt leśny w granicach działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w gminie [...], obręb [...]; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwote 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 30 października 2019 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcja H, powiat [...] woj. [...] - ETAP "A".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z dnia [...] października 2019 r. wniósł Wojewoda [...]. W skardze zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm., w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), zwanej dalej "ustawą o p.z.p." oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez ustalenie wskaźników powierzchni zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 8 ust. 2 zd. 1 ww. rozporządzenia, poprzez brak określenia linii zabudowy w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MNe/ZR2;

- art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, 7 i 9 ustawy o p.z.p. oraz § 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu;

- art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.), w związku z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c oraz art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w gminie S., położonych odpowiednio w ramach terenu oznaczonego symbolem MNe/ZR6, objętych ww. planem miejscowym,

- art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p., w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi.

W konsekwencji powyższego Wojewoda [...] na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1ustawy o p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie ustaleń:

§ 3 pkt 10 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)";

§ 3 pkt 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)";

części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami:

← Mn/ZR2,

← MNe/ZR6, stanowiącego grunt leśny w granicach działek oznaczonych numerami ewidencyjnym: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w gminie S., obręb [...],

oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, organ nadzoru wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p., który należy stosować w przedmiotowej sprawie: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Konkretyzację wyżej przytoczonego przepisu odnaleźć możemy w ustaleniach § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu".

Rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie, przytaczany powyżej jego § 4 pkt 6, wydany został w oparciu oraz w granicach delegacji wynikającej z art. 16 ust. 2 ustawy o p.z.p. w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych.".

W wykonaniu powyższej delegacji, właściwy w sprawie, Minister Infrastruktury zobligowany został m.in. do regulacji kwestii związanych z określeniem wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, a więc do określenia zawartości jego części tekstowej, jak i graficznej, co oznacza określenie wymagań co do zasad sporządzania planu miejscowego, a także do określenia używanych na jego potrzeby oznaczeń, stosowanego nazewnictwa a także stosowania określonych standardów.

Skarżący wskazał, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. zmieniony został przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nadając mu dla procedur rozpoczętych z dniem 21 października 2010 r. brzmienie: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.".

Ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednoznacznie przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą (art. 4 ust. 1) oraz, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2).

Powyższe oznacza, iż ustawodawca jednoznacznie przesądził, obowiązek stosowania dotychczasowych przepisów dla procedur dopiero co rozpoczętych. Co więcej długi, bo wynoszący 3 miesiące, okres vacatio legis umożliwiał podjęcie przez poszczególne gminy decyzji odnośnie rozpoczynania nowych procedur dla "starego" brzmienia m.in. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p.

Zdaniem skarżącego, w przedmiotowej sprawie niezbędne jest zatem stosowanie wprost dyspozycji § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem regulacja ta stanowi konkretyzację pierwotnego brzmienia ustawy o p.z.p., przy czym co istotne pozostaje ona w kolizji lecz jedynie z aktualnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Tak więc o ile dla nowych procedur planistycznych (w rozumieniu: rozpoczętych po 21 października 2010 r.) wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna) o tyle stare procedury winny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy o p.z.p.

Podjęcie przez Radę Miejską w S. w dniu [...] lutego 2010 r. uchwały intencyjnej Nr [...] wskazuje, że ustalenie powyższych wskaźników powinno być oparte o przepisy ustawy o p.z.p. obowiązujące przed nowelizacją tej ustawy. Tym samym wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej winny odnosić się do powierzchni działki lub terenu.

Tymczasem, na potrzeby skarżonego planu miejscowego zarówno udział powierzchni biologicznie czynnej, jak i wskaźniki powierzchni zabudowy ustalono w uchwale w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, nie zaś w odniesieniu do działki lub terenu. Powyższe dotyczy ustaleń zawartych m.in. w:

- § 3 pkt 10 uchwały w brzmieniu: "Ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o: (...) 10) udziale powierzchni biologicznie czynnej - należy przez to rozumieć stosunek terenu biologicznie czynnego, o którym mowa w przepisach odrębnych, do powierzchni działki budowlanej;";

- § 3 pkt 12 uchwały w brzmieniu: "Ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o: (...) 12) wskaźniku powierzchni zabudowy - należy przez to rozumieć wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej;".

Skarżący podkreślił, iż realizowana inwestycja musi być zgodna z planem miejscowym, bowiem to właśnie w nim zawarte są ustalenia w zakresie gabarytów obiektów, jak i wskaźników zagospodarowania, jak i zabudowy terenów, w tym m.in. w zakresie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wskaźników intensywności zabudowy.

Wskazane powyżej ustalenia uchwały dotyczące określenia wielkości wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika powierzchni zabudowy, w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, dla terenów przeznaczonych pod planowaną zabudowę, stanowią o istotnym naruszeniu dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym istotność powyższych naruszeń związana jest z faktem, iż ustalenia w tym zakresie zostały zaliczone przez ustawodawcę do obligatoryjnych elementów ustaleń planu miejscowego.

Dalej skarżący wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Konkretyzację wyżej przytoczonego przepisu odnaleźć możemy w ustaleniach § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż: "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Ponadto z przepisu §7 pkt 8 ww. rozporządzenia wynika również, że: "Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: (...) 8) linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu". Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że ustalenia w zakresie linii zabudowy należą do obligatoryjnych ustaleń planu miejscowego i winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie zarówno w części tekstowej, jak i graficznej.

Zgodnie z ustaleniami § 3 pkt 4 uchwały, poprzez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć "linię wyznaczoną na rysunku planu, określającą obszar, w granicach którego należy lokalizować nowo realizowane budynki i tymczasowe obiekty budowlane, biorąc pod uwagę ich zewnętrzny obrys, do którego nie wlicza się schodów, pochylni, ganków, balkonów, tarasów oraz wykuszy;". Z § 6 pkt 3 uchwały wynika, z woli Rady Gminy S., nieprzekraczalne linie zabudowy są obowiązującymi ustaleniami planu.

W związku z powyższym, zdefiniowana w § 3 pkt 4 uchwały, nieprzekraczalna linia zabudowy, umożliwia lokalizowanie budynków, w granicach wyznaczonego przez nią na rysunku planu obszaru. Zgodnie z § 6 pkt 3 uchwały, nieprzekraczalne linie zabudowy są obowiązującymi ustaleniami planu. Powyższe ustalenia zostały wprowadzone na mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych ustaleń uchwały wynika, że budynki powinny być lokalizowane w granicach obszaru wyznaczonego za pomocą nieprzekraczalnych linii zabudowy. Tymczasem rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, nie spełnia powyższego wymogu, z uwagi na brak określenia linii zabudowy, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MNe/ZR2 dla którego zgodnie z: § 30 ust. 1 uchwały: "§ 30.1 Dla terenów MNe/ZRl, MNe/ZR2, MNe/ZR3, MNe/ZR4, MNe/ZR5, MNe/ZR6, MNe/ZR7, MNe/ZR8, MNe/ZR9, MNe/ZRlO, MNe/ZRll, MNe/ZR12 ustala się: 1) przeznaczenie - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej i/lub zabudowy rekreacji indywidualnej; 2) następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy: a) budynki w formie wolnostojącej, b) budynki do 2 kondygnacji wolnostojącej, c) wysokość zabudowy do 9,0 m, (...) 3) następujące parametry i wskaźniki kształtowania budynków garażowych i gospodarczych: a) budynki o 1 kondygnacji nadziemnej, b) wysokość zabudowy garażowej do 6,0 m, (...) 4) następujące parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu: a) maksymalny wskaźnik zabudowy - 0,2, b) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 70%, c) minimalna powierzchnia działki budowlanej na 1500 m2, d) nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu.".

Brak linii zabudowy w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem MNe/ZR2 zdaniem skarżącego, uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu i tym samym przesądza o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego. Powyższe ustalenia uchwały stanowią o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, doszło również do powstania ewidentnej sprzeczności pomiędzy zapisami części tekstowej a częścią graficzną, co stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego".

Dalej skarżący wskazał, ze stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p. "2. W planie miejscowym określa się obowiązkowo: (...) 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy;", przy czym jedną z zasad sporządzanego planu miejscowego jest jego sporządzenie zgodnie z przepisami odrębnymi, co wynika z art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. Ponadto, zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,, określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, winno odbywać się poprzez sformułowanie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie będą mieć przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności przepisy zawarte w Dziale VI pn. Bezpieczeństwo pożarowe, Rozdział 7 pn. Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu, zgodnie z którymi: "Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przykryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień". Zatem podstawowe odległości, w jakich sytuujemy budynek od lasu nadal wynoszą 12 m. Od 1 stycznia 2018 r. obowiązuje jednak pewne odstępstwo od tych wymagań. Zgodnie z § 271 ust. 8a ww. rozporządzenia "Najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na:

sąsiedniej działce - wynosi 4 m,

działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się

- jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60. 235, 730 i 1009).".

Dla skorzystania z powyższego przepisu konieczne jest zatem spełnienie następujących warunków:

1) budynek wymieniony w § 213 rozporządzenia powinien być wykonany z elementów nierozprzestrzeniających ognia oraz nie zawierać pomieszczeń zagrożonych wybuchem, a także posiadać klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212 rozporządzenia;

2) obszar na którym znajduje się granica (kontur) lasu powinien być przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne.

Tylko łączne spełnienie tych warunków pozwala na skorzystanie z § 271 ust. 8a ww. rozporządzenia, czyli usytuowanie budynku bliżej niż 12 m.

W ocenie skarżącego, w przedmiotowym planie miejscowym, nie zostały uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 ani ust. 8a ww. rozporządzenia, naruszając przez to również wskazane przepisy ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na fakt, że na terenie oznaczonym symbolem Mne/ZR2 sytuowanie planowanej zabudowy zostało dopuszczone na rysunku planu bezpośrednio przy granicy lasu oznaczonego symbolem ZL2.

Skarżący wskazał także, iż przepisy § 271 ust. 8 i 8a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnoszą się do sytuowania budynków zarówno od granicy lasu, jak i od terenu przeznaczonego w planie pod las. Tym bardziej stosowne ograniczenia winny być wskazane zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Brak wskazania w części graficznej strefy ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie stanowi tym samym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Biorąc pod uwagę fakt, iż w odniesieniu do obszaru objętego planem miejscowym, stwierdzono występowanie gruntów ewidencyjnie leśnych, wskazać należy, że w związku z dyspozycją art. 15 ust. 1 ustawy o p.z.p. zastosowanie znajdzie przepis art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z którego wynika, że wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż leśne, wymagają uzyskania zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

W myśl ww. przepisów grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa - wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne - wymagają uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Wymóg uzyskania powyższych zgód, wynika również z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p., zgodnie z którym organ sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej oraz grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych.

Z kolei stosownie do art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 6, z późn. zm.), lasem jest grunt:

- o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków;

- związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Skoro zatem ustawodawca, wskazuje na wymóg uwzględnienia w planowaniu przestrzennym ochrony gruntów leśnych to konkretyzację tej normy odnaleźć możemy w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi; przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Definicję zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne zawiera również art. 4 pkt 6 ww. ustawy, zgodnie z którym, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Stosownie zaś do dyspozycji art. 7 ust. 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o p.z.p. Natomiast w art. 7 ust. 2 wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nieleśne wymaga zgody, jak również określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody.

Skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie, jak wynika z analizy części tekstowej i graficznej planu, w ramach terenu oznaczonego symbolem Mne/ZR6 występują grunty ewidencyjnie leśne tj. działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], dla

których odpowiednio ustala się:

"1) przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i/lub zabudowy rekreacji indywidualnej;. 2) przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe towarzyszące zabudowie jednorodzinnej;" (§ 31 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały).

Jednocześnie jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w L., z 8 lipca 2020 r. znak: [...], będącego odpowiedzią na pismo Wojewody [...] z 2 lipca 2020 r. znak [...] "na dzień 30 października 2019 r. w operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu [...]gmina S. figurowały następujące wpisy:

Działka [...] o powierzchni 0,0498 ha sklasyfikowana jako LsVI - 0,0421 ha i RVI - 0,0077 ha;

Działka [...] o powierzchni 0,0542 ha sklasyfikowana jako LsVI;

Działka [...] o powierzchni 0,0522 ha sklasyfikowana jako LsVI;

Działka [...] o powierzchni 0,0531 ha sklasyfikowana jako LsVI - 0,0125 ha i RVI - 0,0406 ha;

Działka [...] o powierzchni 0,0915 ha sklasyfikowana jako LsVI;

Działka [...] o powierzchni 0,0533 ha sklasyfikowana jako LsVI - 0,0131 ha i RVI - 0,0402 ha;

Działka [...] o powierzchni 0,1079 ha sklasyfikowana jako LsVI.".

Tymczasem jak wynika z decyzji Marszałka Województwa [...] Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] (strona 13 decyzji) - Gmina S. nie uzyskała zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa położonych w miejscowości: [...] przewidzianych pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ekstensywnej (MNe/ZR) m. in. dla działek:

|Obręb |Nr ew. działki |Przeznaczenie terenów w mpzp|Powierzchnia gruntów leśnych do zmiany przeznaczenia (ha) |

|ewidencyjny | | | |

|[...] |[...] |MNe/ZR5 |0,0421 |

| |[...] |MNe/ZR5 |0,0542 |

| |[...] |MNe/ZR5 |0,0522 |

| |[...] |MNe/ZR5 |0,0125 |

| |[...] |MNe/ZR5 |0,0915 |

| |[...] |MNe/ZR5 |0,0131 |

| |[...] |MNe/ZR5 |0,1079 |

W piśmie z 25 czerwca 2020 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. przyznał, że ww. działki nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia.

W związku z powyższym, Rada Miejska w S. nie była uprawniona do ustalenia w planie innego przeznaczenia niż leśne, terenów obejmujących grunty leśne bez uzyskania wymaganej zgody. Brak uzyskania powyższej zgody narusza w sposób istotny procedurę sporządzenia planu {art. 17 pkt 8 ustawy o p.z.p.).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o oddalenie skargi w zakresie postulatu stwierdzenia nieważności nw. zapisów skarżonej uchwały:

§ 3 pkt. 10 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)";

§ 3 pkt. 12 uchwały, w zakresie sformułowania: "{...) budowlanej (...)";

części tekstowej oraz graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem

MN/ZR2.

W zakresie zarzutu naruszenia obowiązującego porządku prawnego, poprzez odniesienie wskaźników zagospodarowania i kształtowania zabudowy, wyłącznie do działki budowlanej, nie zaś do działki bądź terenu, organ wskazał, że istotą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, a także jednoznaczność przyjętych weń zapisów. Powyższe osiąga się przede wszystkim poprzez przestrzenne rozdzielenie obszarów o różnych przeznaczeniach, w oparciu o wyznaczone w planie linie rozgraniczające tereny o różnych przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zastosowane przez lokalnego prawodawcę zapisy w praktyce służą przeciwdziałaniu nadużywania wyznaczonych w planie wskaźników zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy, związanej z próbą łączenia terenów o różnym przeznaczeniu w ramach jednego projektu zagospodarowania działki. Takie sytuacje są możliwe w szczególności kiedy plan na terenie jednej działki ewidencyjnej, wyznacza więcej niż jedno przeznaczenie terenu, a szkodliwość podobnych praktyk nasila się szczególnie w sytuacji kiedy przeznaczenia te wzajemnie wykluczają się (np. tereny wskazane do zabudowy i wyłączone z zabudowy). Podobna działalność, pozbawiona właściwej ochrony legislacyjnej w ujęciu planistycznym, musi prowadzić do zatarcia wyznaczonej planem granicy między tymi obszarami, a tym samym do zaprzeczenia jego ustaleniom, przez co w sposób oczywisty nie daje się pogodzić z brzmieniem planu i jego pierwotnym założeniom. Taką właśnie ochronę wprowadza przewidziana w planie literalna zasada stosowania zapisów uchwały ustalających wskaźniki zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy w stosunku do działki budowlanej, którą przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definiuje jako "nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego".

Co do zarzutu naruszenia przez organy gminne zasad sporządzania planu, poprzez brak określenia w uchwale wszystkich wymaganych przepisami ustawy elementów, w stosunku do terenu MNe/ZR2, poprzez nie wskazanie na jego terenie linii zabudowy i jednoczesne wskazanie przedmiotowego obszaru na cele zabudowy, organ wyjaśnił, że w analizowanej sprawie terenu funkcjonalnego MNe/ZR2 brak było prawnych podstaw do wprowadzenia linii zabudowy w ogóle, wobec czego obligatoryjne spełnienie wymogu zamieszczenia w planie linii zabudowy dla ww. obszaru, z pewnością spotkałoby się z podobną reakcją organu nadzoru, jako naruszające przepisy techniczno-budowlane, regulujące kwestie sytuowania zabudowy w sąsiedztwie lasu.

W zakresie braku wyznaczenia linii zabudowy w obrębie terenu funkcjonalnego MNe/ZR2, spowodowany jest bowiem lokalizacją tego terenu wewnątrz kompleksu leśnego (obszaru funkcjonalnego ZL2), wobec czego zachodzi konieczność uwzględnienia ograniczeń w jego zagospodarowaniu, wynikających w szczególności z przepisu § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065) - konieczność realizacji nowoprojektowanych budynków w odległości nie mniejszej niż 12 m od ściany lasu. Jednoczenie teren oznaczony w miejscowym planie symbolem MNe/ZR2 nie stanowi lasu, w rozumieniu ustawy o lasach, tym samym jego przeznaczenie określone zostało zasadnie do aktualnego sposobu zagospodarowania, przy czym ograniczono je adekwatnie do stanu faktycznego w terenie.

Uwzględniając obecność budynku mieszkalnego i gospodarczego w obrębie ww. użytku gruntowego (przy obecności użytku leśnego na pozostałej części działki, dla którego nie uzyskano zgody na zmianę jego przeznaczenia, brak było możliwości rozszerzenia terenu zabudowy) przyjęto zapisy planistyczne gwarantujące co najmniej utrzymanie obecnej sytuacji prawnej właściciela terenu, a więc umożliwiające utrzymanie istniejącej zabudowy (np. poprzez jej remont lub przebudowę w istniejącej bryle - § 28 ust. 1 uchwały), zmianę jej sposobu użytkowania, a także zagospodarowanie części nieruchomości oznaczonej użytkiem gruntowym "B", w formie działki budowlanej, np. poprzez utwardzenie jej części terenu, wykonanie obiektów infrastruktury technicznej, lub innego zagospodarowania towarzyszącego zabudowie jednorodzinnej (np. w formie przydomowych wiat).

Ze względu na istniejące ograniczenia, w obrębie ww. nieruchomości brak jest natomiast możliwości realizacji budynków. Potwierdzeniem tego są ustalenia planu i fakt, że teren MNe/ZR2 znajduje on poza wyznaczonymi w planie liniami zabudowy.

Z kolei w zakresie kwestii stwierdzenia nieważności uchwały w stosunku do działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], organ wyjaśnił, że uchwałą Nr [...], z dnia [...] września 2020 r., Rada Miejska w S. przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego m.in. teren ww. nieruchomości, czym przewiduje się usunięcie z obiegu prawnego błędnie przyjętych zapisów planu, a także powtórne objęcie przedmiotowych nieruchomości próbą uzyskania zgody właściwego organu, na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne.

Wojewoda [...] w piśmie procesowym z 12 lutego 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko i argumentację skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 powyższej ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 powyższej ustawy sąd

uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. nr 142, poz. 994) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności

uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie

określonym w art. 90 ustawy. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym

po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powołany powyżej przepis art. 93 ust. 1 powyższej ustawy nie wprowadza ograniczenia konkretnym terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Skarga organu nadzoru na uchwałę

organu gminy nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd, iż organ nadzoru nie jest ograniczony żadnym terminem do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 powyższej ustawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04 (nie publikowany), z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 (ONSAiWSA 2006/1/7) oraz w postanowieniu z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05 (Lex Nr 196772).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Natomiast w art. 15 ust. 1 powyższej ustawy określono zasadę, zgodnie z którą, wójt, burmistrz albo prezydent miasta, sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem miejscowym.

Sąd odnosząc się do każdego z przywołanych w skardze zarzutów stwierdza, co następuje.

W przedmiotowej sprawie procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zainicjowana uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. - sekcjach, powiat [...], woj. [...]. Powyższe oznacza, jak zasadnie wskazał skarżący, że w procedurze planistycznej organ zobligowany był do stosowania przepisów ustawy o p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie zainicjowania procedury planistycznej, co wynika wprost z postanowień art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które stanowią, że: "Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. ".

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Konkretyzację tego przepisu odnaleźć możemy w ustaleniach § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Ustawa o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie przesądziła z jednej strony, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowują swoją moc obowiązującą (art. 4 ust. 1), oraz że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 4 ust. 2). Oznacza to, że dla procedur rozpoczętych przed dniem 21 października 2010 r., tak jak w przedmiotowej sprawie, ma zastosowania przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2010 roku.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że Rada Miejska w S. w procedurze planistycznej zastosowała w sposób niewłaściwy nowe brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Wynika to m.in. z ustaleń zawartych w § 3 pkt 10 i 12 uchwały, zgodnie z którym: Ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o: udziale powierzchni biologicznie czynnej - należy przez to rozumieć stosunek terenu biologicznie czynnego, o którym mowa w przepisach odrębnych, do powierzchni działki budowlanej. Wskaźniku powierzchni zabudowy - należy przez to rozumieć wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej.

Z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących ustalenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinno w szczególności znaleźć się określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Zgodzić się należy z zarzutem skargi, że dla procedur planistycznych rozpoczętych po dniu 21 października 2010 r., wszelkie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winny odnosić się do działki budowlanej (w tym także powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna), natomiast procedury planistyczne wszczęte przed dniem 21 października 2010 r., powinny wypełniać normę wynikającą z § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia. Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to przepis wykonawczy do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy. W tej sytuacji organ planistyczny, formułując ustalenia dotyczące powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej, powinien odnosić je do powierzchni działki lub terenu (patrz. wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2749/16, dostępny CBOSA).

W procedurze planistycznej organ planistyczny miał możliwość "doprecyzowania, jakiego rodzaju jednostki gruntu mają być odniesieniem do parametrów zabudowy", przy czym uprawnienie to sprowadzać się powinno w ramach upoważnienia określonego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do wyboru pomiędzy działką lub terenem, nie zaś do działki budowlanej, bowiem określenie tych parametrów w odniesieniu do działki budowlanej wprost narusza dyspozycję § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Mając na uwadze zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia, a także art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p. Sąd stwierdza, że należy je podzielić w zakresie ustaleń planu zawartych w § 3 pkt 10 i 12 w zakresie użytego tam określenia "budowlanej".

Rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest integralną częścią planu i ma tym samym moc wiążącą. Obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1011/07, CBOSA; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2013, s. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Część tekstowa planu nie może zatem zawierać ustaleń, które nie znajdują oparcia w części graficznej planu (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 393/09, CBOSA). Jak już wskazano, ustawodawca w art. 15 ust. 2 ustawy o p.z.p. wskazał obligatoryjne elementy, jakie musi zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści pkt 6 tego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie obowiązku wskazanego w tym przepisie znajduje wyraz w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Natomiast wedle treści § 7 pkt 8 ww. rozporządzenia projekt rysunku planu powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Wymienione przepisy zawierają zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, które obowiązkowo określa się w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z powyższych parametrów, jeżeli miał istotny wpływ na treść planu miejscowego, może stanowić naruszenie art. 28 ustawy o p.z.p. skutkujące stwierdzeniem nieważności, gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym terenie objętym planem lub jego niewykonalność (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 567/12, w CBOSA). Wynika z tego, że w sytuacji gdy plan przewiduje teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy dla tego terenu określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), w tym także linię zabudowy. Pokreślić należy, iż przez wyznaczenie w planie miejscowym linii zabudowy określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (nieprzekraczalna linia zabudowy) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa ma się znaleźć (obowiązująca linia zabudowy). Uznaniu lokalnemu prawodawcy pozostawiono, czy ustali on linię zabudowy nieprzekraczalną czy też obowiązującą. Organ stanowiący gminy nie może jednakże zaniechać wyznaczenia tego wskaźnika, jeżeli przeznacza teren pod zabudowę. Brak określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nie stanowiłby istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tylko w przypadku gdyby z innych przepisów powszechnie obowiązujących wynikało, że określonej granicy zabudowa nie będzie mogła przekroczyć (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSA 1343/12, CBOSA). Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż § 3 pkt 4 tekstu planu miejscowego zawiera definicję nieprzekraczalnej linii zabudowy, jako linię wyznaczoną na rysunku planu, określającą obszar, w granicach którego należy lokalizować nowo realizowane budynki i tymczasowe obiekty budowlane, biorąc pod uwagę ich zewnętrzny obrys, do którego nie wlicza się schodów, pochylni, ganków, balkonów, tarasów oraz wykuszy.

Teren objęty planem i oznaczony na rysunku planu symbolem MNe/ZR, zgodnie z § 4 pkt 2 przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną i/lub zabudowę rekreacji indywidualnej.

Natomiast w § 30 zaskarżonej uchwały, m. in. dla terenu oznaczonego symbolem MNe/ZR2 ustalono: parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy n(pkt 2), parametry i wskaźniki kształtowania budynków garażowych i gospodarczych (pkt 3), parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (pkt 4 lit. d).

Z kolei w § 6 pkt 3 uchwały zapisano, że rysunek planu obowiązuje w zakresie m. in. ustaleń nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Z powyższego wynika, że teren oznaczony symbolem MNe/ZR2 przeznaczony jest pod zabudowę i obowiązuje na nim nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Linie zabudowy powinny określać możliwość sytuowania planowanej zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Tymczasem, jak trafnie stwierdził skarżący na rysunku planu, stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały, Rada nie wywiązała się z tego obowiązku, gdyż nie wyznaczyła linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem MNe/ZR2. W tych warunkach podzielić należy stanowisko skarżącego, że we wskazanym wyżej zakresie treść tekstu planu miejscowego pozostaje w ewidentnej sprzeczności z rysunkiem planu. Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, że uchwała we wskazanym wyżej zakresie jest niezgodna z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. Trzeba pamiętać, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który musi zawierać normy o charakterze generalnym i jest adresowana do abstrakcyjnego, ogólnego kręgu odbiorców. Z treści przedmiotowej uchwały wynika, że uchwałodawca nie wskazał na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem MNe/ZR2. Tymczasem wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o p.z.p. nakazuje przyjąć, że obowiązkiem Rady jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, ale były jasne i jednoznaczne.

W przedmiotowym planie nie zostały też uwzględnione wymogi § 271 ust. 8 i ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, naruszając przez to również przepisy ustawy o p.z.p. Sytuowanie planowanej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MNe/ZL2 zostało dopuszczone na rysunku planu bezpośrednio przy granicy lasu, oznaczonego symbolem ZL2, zatem nie został spełniony wymóg zachowania minimalnej odległości zabudowy od granicy lasu, o której mowa w przywołanym rozporządzeniu. W części tekstowej uchwały brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących ograniczeń w odniesieniu do terenów lasów, brak jest też takich ustaleń na rysunku planu. Narusza to § 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że elementem obligatoryjnym rysunku planu jest wyznaczenie granic i oznaczeń obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w skardze zaistniała rozbieżność pomiędzy żądaniem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem Mn/ZR2 a uzasadnieniem skargi, z którego wynika, że żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń części tekstowej i graficznej faktycznie dotyczy ternu oznaczonego symbolem MNe/ZL2. Rozbieżność ta zaistniała również w wyroku Sądu.

W ocenie Sądu, na akceptację zasługuje stanowisko Wojewody [...], że dokonując zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne dla działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w gminie S., obręb [...], w granicach terenu oznaczonego symbolem MNe/ZR6, organ naruszył tryb postępowania.

Jeżeli chodzi o stan faktyczny istotny z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, to został on szczegółowo opisany w uzasadnieniu skargi Wojewody. Z ustaleń tych wynika, że w dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] października 2019 r., ww. działki w całości lub w części stanowiły grunty leśne, oznaczone symbolem LsVI. Jednocześnie skarżący wykazał, co potwierdził również organ, że w odniesieniu do tych działek nie uzyskano decyzji Marszałka Województwa [...] wyrażającej zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne.

Ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę, pozwalają uznać zarzut skargi naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o p.z.p. za uzasadniony.

Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.