Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 622/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8, art. 20 ust. 1 pkt 1b, art. 21a ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2, art. 34 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2005 nr 163 poz 1364
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: par. 7, par. 11 ust. 1, par. 11 ust. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
article: par. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1126
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu  bezpieczeństwa i ochrony zdrowia
journal: Dz.U.UE.L 1992 nr 245 poz 6
law: Dyrektywa Rady z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wdrożenia minimalnych wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na tymczasowych lub  ruchomych budowach (ósma szczegółowa dyrektywa w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 89/391/EWG) (92/57/EWG)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia 5 czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wzmocnieniu stropu nad mieszkaniem nr [...] w budynku mieszkalnym położonym w S. przy ul. K. [...]. W decyzji organ zastrzegł konieczność zachowania szczególnych warunków zabezpieczenia terenu i prowadzenia robót budowlanych oraz nałożył na kierownika robót obowiązek prowadzenia dziennika budowy, umieszczenia na budowie, w widocznym miejscu, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia, zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a także odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. P. zarzuciła jej naruszenie art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pomimo niesporządzenia przez projektanta informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Brak takiej informacji uniemożliwia sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a to może prowadzić do zastosowania technik, materiałów lub metod mogących (w przypadku wykorzystywania agresywnych chemikaliów przeciwgrzybicznych oraz wysokiej temperatury) narazić na uszczerbek życie lub zdrowie osób zamieszkujących w budynku, w okresie wykonywania prac w mieszkaniu, którego strop stanowi podłogę lokalu nr [...]. Brak ten powoduje również, że organ nie był w stanie ocenić zagrożeń i nałożyć w decyzji stosownych warunków określonych przepisami Prawa budowlanego. Ponadto odwołująca się wskazała, że wbrew dyspozycji art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej w skrócie jako "k.p.a." nie została zawiadomiona o zakończeniu postępowania w sprawie. Podkreśliła, że zakłada, iż naruszenie ww. przepisów ustawy

- Prawo budowlane, stanowi jedyne niedopatrzenie wnioskodawcy w momencie składania projektu budowlanego i brak ten zostanie przez wnioskodawcę uzupełniony. Gdyby miała możliwość zapoznania się z całością materiału przed wydaniem decyzji, z pewnością zwróciłaby na przedmiotowy brak uwagę.

W odpowiedzi na odwołanie J. P. przedłożył stanowisko projektanta o zbędności sporządzania informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w tej sprawie. Wskazując na treść art. 20 ust. 1 pkt 1b oraz art. 21a ust. 1a ustawy - Prawo budowlane, stwierdził, że również jego zdaniem w sprawie nie zachodzi konieczność sporządzenia takiej informacji. Projekt budowlany nie przewiduje stosowania wewnątrz pomieszczeń agresywnych chemikaliów. Belki mają zostać zabezpieczone jeszcze przed ich zamontowaniem w budynku. Przy czym do zabezpieczenia zostanie użyty impregnat Fobos posiadający atest dopuszczający do stosowania w budownictwie mieszkaniowym. Użycie podanej w projekcie temperatury 105˚C również nie kwalifikuje prac do żadnej z kategorii robót, o jakich mowa w art. 21 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.

Decyzją z dnia 5 czerwca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja dotyczy wzmocnienia stropu nad pierwszym piętrem, między mieszkaniami o numerach [...] i [...], w budynku mieszkalnym stanowiącym współwłasność członków Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w S. przy ul. K. [...]. Podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpił J. P., który do wniosku dołączył jedynie uchwałę ww. Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażającą zgodę na wykonanie powyższych robót budowlanych, brakuje natomiast uchwały o powołaniu zarządu oraz zgody Wspólnoty, wyrażonej w formie uchwały, do reprezentowania jej przez J. P. Ponadto, ponieważ inwestycja dotyczy części wspólnych budynku, tj. stropu pomiędzy mieszkaniami nr [...] i nr [...], Wspólnota winna legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opartym o uchwały wspólnoty jak również o pisemną zgodę właścicieli lokali objętych inwestycją. Dopiero pisemna zgoda właścicieli może stanowić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Organ odwoławczy stwierdził również, że informacja o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia sporządzana jest do każdego projektu i stanowi podstawę do sporządzenia przez kierownika budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Wyjaśnienia inwestora i projektanta zawarte w piśmie z dnia 21 maja 2010 r. nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa i nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że projekt budowlany nie zawiera charakterystyki energetycznej obiektu. Brak wymaganej informacji o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia oraz charakterystyki energetycznej oznacza, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., organ odwoławczy uznał go za niezasadny, ponieważ organ pierwszej instancji powiadomił strony, w tym odwołującą się o wszczęciu postępowania, a także możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wniesienia uwag i zastrzeżeń.

W skardze na powyższą decyzję J. P. wniósł o jej uchylenie, względnie uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

– art. 199 i art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny

(Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wykonanie przedmiotowych prac budowlanych stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i na ich wykonanie potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli,

– art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że stroną postępowania - inwestorem w zakresie robót budowlanych dotyczących części wspólnych nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa,

– art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być oparte o uchwałę wspólnoty mieszkaniowej i pisemne zgody współwłaścicieli nieruchomości (właścicieli lokali objętych inwestycją),

– art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że projektant miał w niniejszej sprawie obowiązek sporządzenia informacji, o jakiej mowa w ww. przepisie,

– art. 9, art. 10 § 1 i art. 136 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji zajęcia stanowiska odnoście rzekomego braku tytułu prawnego do prowadzenia ww. prac budowlanych i zaskoczenie skarżącego zarzutem braku tego tytułu bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Ponadto skarżący stwierdził, że na wykonanie prac objętych projektem w ogóle niepotrzebne jest pozwolenie na budowę, gdyż są to prace remontowe.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prace budowlane, które zamierza przeprowadzić skarżący nie stanowią czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i na ich wykonanie nie jest potrzebna zgoda współwłaścicieli nieruchomości (właścicieli lokali objętych inwestycją). W szczególności, w ocenie skarżącego, nie jest tak, że obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przesądza o tym, że dotyczy on czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. W niniejszej sprawie prace objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę polegać miały na wymianie zagrzybionych belek stropowych na tego samego rodzaju belki. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, pozbawione podstaw prawnych są wywody organu drugiej instancji, jakoby to wspólnota mieszkaniowa miała być inwestorem w niniejszej sprawie i że to wspólnota mieszkaniowa winna się legitymować prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane opartym o uchwały wspólnoty mieszkaniowej jak również pisemną zgoda właścicieli lokali objętych inwestycją. Inwestorem w niniejszej sprawie może być samodzielnie skarżący jako współwłaściciel nieruchomości, a jednocześnie inwestor odpowiedzialny za usunięcie ewentualnych wad fizycznych nieruchomości, którą zbył (w udziałach) na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Poza tym do wniosku o pozwolenie na budowę załączona została uchwała wspólnoty mieszkaniowej podjęta większością głosów wyrażająca zgodę na tego typu roboty.

Skarżący wskazał, że odwołująca się nie podnosiła w odwołaniu zarzutu braku tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości (tej jej części w jakiej mają być prowadzone roboty) i zarzut ten po raz pierwszy został podniesiony w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji skarżący nie miał szansy odniesienia się do niego w odpowiedzi na odwołanie i został tym zarzutem zupełnie zaskoczony przez organ drugiej instancji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, skarżący przywołał argumentację zawartą w odwołaniu i jeszcze raz podkreślił, że specyfika projektowanych robót nie wymagała sporządzenia takiej informacji. Zakwestionował także twierdzenia organu odwoławczego dotyczące konieczności przedłożenia charakterystyki energetycznej budynku przy robotach naprawczych polegających na wymianie belek stropowych.

Skarżacy stwierdził nadto, że na wykonanie prac objętych projektem w ogóle niepotrzebne jest pozwolenie na budowę, gdyż są to prace remontowe, a to że skarżący taki wniosek złożył wynikało wyłącznie z tego, że spodziewając się skargi B. P. w przypadku prowadzenia ww. robót bez uzyskania pozwolenia, chciał uniknąć dyskusji co do jego niezbędności. Powyższe prowadzić powinno do uchylenia również decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że z uwagi na fakt, iż występuje oddziaływanie planowanej inwestycji na lokale nr [...] i [...] w przedmiotowym budynku, wykonanie tych robót remontowych możliwe jest w trybie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na rozprawie w dniu 9 października 2013 r. pełnomocnik skarżącego, popierając skargę, oświadczył, że organ odwoławczy powinien uchylić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie, albowiem roboty objęte wnioskiem nie wymagają pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia, ponieważ stanowiły remont.

Szczegółowe stanowisko w sprawie pełnomocnik skarżącego zawarł w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 9 października 2013 r. Podniósł w nim, że intencją inwestora było wykonanie remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane polegającego na zastąpieniu kilku porażonych grzybami belek stropowych takimi samymi belkami wolnymi od grzybów. Ponadto wskazał, że inwestorem w niniejszej sprawie jest skarżący, a tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oparty jest o uchwałę Wspólnoty przedstawioną w toku postępowania. Żaden przepis prawa nie wymaga pisemnej zgody odwołującej się B. P. na planowane roboty budowlane.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem wskazać, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 roku, nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 roku (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. zmieniającej m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Podkreślić należy, że ww. przepisy obowiązują również w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym nie jest wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, czy też uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora lub projektanta celem np. uzupełnienia ewentualnych braków dokumentacji projektowej, lub wyjaśnienia nieścisłości dokumentacji projektowej albo rzeczywistego charakteru planowanych robót budowlanych, przy skorzystaniu z dyspozycji art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na budowę. Fakt, że podstawowym dowodem w sprawie o pozwolenie na budowę jest dokumentacja projektowa, załączona przez inwestora do wniosku, nie oznacza, że każda konieczność jego uzupełnienia (czy też poprawienia) skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jeżeli, zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany zawiera braki to organ może pisemnie zobowiązać inwestora do uzupełnienia projektu, lub też skorzystać z innych środków dowodowych.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie było przeszkód, aby organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia kwestii i zagadnień zaistniałych w toku postępowania i uzupełnienia materiału dowodowego. Pozwoliłoby to ustalić zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność tj. czy wniosek o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji zasługiwał na uwzględnienie oraz czy projekt budowlany załączony do wniosku winien był podlegać zatwierdzeniu. Jednocześnie ocenie organu odwoławczego podlegała kwestia prawidłowego zakwalifikowania, na podstawie dokumentacji zawartej w aktach sprawy, po ewentualnym jej uzupełnieniu, robót budowlanych planowanych przez inwestora. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy z tej możliwości nie skorzystał, a w ocenie Sądu powinien.

Inwestor we wniosku o pozwolenie na budowę opisał zamierzenie budowlane jako "roboty budowlane polegające na wzmocnieniu stropu nad mieszkaniem nr [...] wraz z wymianą części belek". Z kolei opis techniczny zamierzenia budowlanego załączony do wniosku wskazuje, że polegać ma ono w zasadzie wyłącznie na wymianie części belek stropowych, które są - zgodnie z ekspertyzą mykologiczną - silnie skorodowane biologicznie od grzybów, co zmniejsza ich nośność. Akta administracyjne,

a w szczególności dokumentacja projektowa przedłożona przez inwestora, nie zawierają ekspertyzy mykologicznej, na którą powołuje się projektant w opisie technicznym inwestycji, mimo że rysunek stanowiący załącznik do tego opisu zawiera oświadczenie projektanta, aby rysunek ten "rozpatrywać łącznie z Ekspertyzą Mykologiczną Aneks (inż. R. K.) G., styczeń 2012r.". Przedmiotowy rysunek zawiera oznaczenie belek podlegających wymianie w ramach przedmiotowej inwestycji. Z oświadczenia projektanta wynika zatem, że projekt budowlany winien być analizowany łącznie z ekspertyzą mykologiczną belek stropowych, która - jak wynika z ww. zapisu na rysunku, jest niezbędnym elementem projektu budowlanego załączonego do wniosku inwestora. W świetle ww. zasad postępowania odwoławczego, organ odwoławczy był uprawniony i zarazem zobowiązany wezwać inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej o ww. ekspertyzę mykologiczną, celem dokładnego określenia zakresu robót, których wniosek dotyczył.

Ponadto podkreślić należy, że to obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny zamierzenia budowlanego opisanego we wniosku o pozwolenie na budowę pod kątem zakwalifikowania go do określonej kategorii robót budowlanych. Istotne jest to w szczególności w sytuacji, w której zakres robót budowlanych może budzić wątpliwości, czy roboty budowlane zaliczyć należy do tych, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, czy też do takich, które objęte są obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Sądu, przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa była niewystarczająca do dokonania prawidłowej oceny planowanej inwestycji w tym zakresie. Jak już wyżej wskazano, zawiera ona bowiem rozbieżności dotyczące zakresu planowanych robót budowlanych. Z jednej strony inwestor we wniosku wskazuje bowiem, że zamierzenie budowlane polegać ma na wzmocnieniu stropu wraz z wymianą belek stropowych, a z drugiej strony z opisu technicznego inwestycji wydaje się wynikać, że roboty budowlane mają polegać wyłącznie na wymianie części belek stropowych w związku z ich skorodowaniem. W świetle przedstawionych powyżej zasad postępowania odwoławczego, organ odwoławczy był uprawniony do samodzielnej oceny tej kwestii, jednak tego zaniechał.

Należy przy tym wyjaśnić, że przy ocenie powyższej kwestii organ odwoławczy winien był wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Słusznie skarżący w załączniku do protokołu rozprawy wskazywał, że po zmianie dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364), remont - obejmujący zmianę lub wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu, nie jest wyłączony ze zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem może być zrealizowany jak każdy inny remont na podstawie zgłoszenia (por. art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Do czasu wejścia w życie ww. ustawy nowelizacyjnej, tj. do dnia 26 września 2005 r., przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektów i instalacji gazowych, z zastrzeżeniem pkt 2, albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią.

Wskazać także należy, że tą samą ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. wprowadzona została do ustawy - Prawo budowlane nowa definicja legalna pojęcia przebudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a). W myśl ogólnej zasady zawartej w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane polegające na przebudowie obiektu budowlanego wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z definicją przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że skoro wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że - w wyniku wykonania danych robót, dojdzie do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane tylko takie prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, objęta wnioskiem inwestora wymiana niektórych belek stropowych w lokalu nr [...] budynku przy ul. K. [...] w S., a więc elementów konstrukcyjnych, co do zasady nie stanowi przebudowy obiektu budowlanego, z tym jednak zastrzeżeniem, że ich wymiana nie będzie stanowiła ingerencji w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo. Tego rodzaju ingerencja w układ obciążeń obiektu budowlanego może bowiem skutkować zakwalifikowaniem robót budowlanych do kategorii przebudowy obiektu budowlanego. Jednoznacznie tej kwestii w niniejszej sprawie przesądzić nie można, ponieważ wątpliwości w tym zakresie budzi dokumentacja projektowa, załączona przez inwestora do wniosku, która zawiera pewne nieścisłości, niewyjaśnione przez organ odwoławczy. Organ ten, podobnie jak organ I instancji, nie wyjaśnił bowiem czy objęta wnioskiem inwestora wymiana części belek stropowych będzie skutkować ingerencją w układ obciążeń obiektu, jak również nie wyjaśnił, na czym mają polegać wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę roboty budowlane polegające na "wzmocnieniu stropu". W zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w szczególności, czy wzmocnienie to polegać będzie jedynie na wymianie części belek stropowych, czy też obejmie wykonanie jeszcze innych robót budowlanych, w szczególności dotyczących sufitu w lokalu nr [...]. W opisie technicznym znajdują się bowiem uwagi projektanta, z których wynika, że dotychczasowe mocowanie wieszaków do spodu desek podsufitowych projektant ocenia jako nieprawidłowe i zaleca mocowanie ich do boków drewnianych belek.

Powyższe kwestie, zgodnie z zasadami postępowania określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wymagały wyczerpującego wyjaśnienia organu odwoławczego, również po ewentualnym niezbędnym uzupełnieniu materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Jest to niezbędne ustalenie dla końcowego wyniku sprawy, albowiem w przypadku zaliczenia planowanej inwestycji do remontu obiektu budowlanego, postępowanie podlegać winno umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Inwestor będzie bowiem zobowiązany do zgłoszenia zamiaru wykonania planowanych robót, nie zaś do uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd stwierdził również, że organ odwoławczy zajął błędne stanowisko w kwestii podmiotu uprawnionego do realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że strop jednego z lokali mieszkalnych w budynku stanowi część wspólną tego budynku, jednak błędnie przyjął, że inwestorem robót budowlanych dotyczących takiej części wspólnej budynku może być wyłącznie wspólnota mieszkaniowa funkcjonująca w tym budynku. Zasadą procesu budowlanego w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane jest, że inwestorem jest podmiot, który, posiadając prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, realizuje inwestycję. Podkreślić przy tym należy, że jako inwestor może występować nie tylko podmiot, który jest właścicielem nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Inwestorem może zatem być każdy, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast - zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego wykonania robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości jest zawsze wspólnota mieszkaniowa.

Należy przy tym podkreślić, że skarżący J. P., składając wniosek o pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie, nie występował w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. K. [...] w S. (jako jej zarząd czy też inna upoważniona osoba), lecz wniosek ten złożył we własnym imieniu. Ponieważ planowana inwestycja dotyczyła części wspólnej przedmiotowej nieruchomości, do której tytuł prawny posiada ww. Wspólnota Mieszkaniowa, skarżący był obowiązany uzyskać od tej Wspólnoty tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie był natomiast, wbrew stanowisku organu odwoławczego, zobowiązany do przedłożenia wyrażonej w formie uchwały zgody Wspólnoty do reprezentowania jej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. To nie Wspólnota bowiem jest w przedmiotowej sprawie inwestorem, lecz skarżący, który winien legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tej kwestii wskazać także należy, że skarżący do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które wywodził z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. K. [...] w S. z dnia 2 czerwca 2012 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych w częściach wspólnych budynku, polegających na: a) wymianie, impregnacji i odgrzybianiu części belek stropowych pod i nad lokalem nr [...] oraz pomiędzy lokalami nr [...] i nr [...], b) wymianie podsufitki pod parterem i I piętrem, c) przełożeniu instalacji wewnętrznych przynależnych do lokalu nr [...] a przebiegających przez inne lokale.

Podkreślić należy, że ww. uchwała nie wskazuje podmiotu, który będzie realizował przedmiotową inwestycję, a w szczególności nie wskazuje, że inwestorem będzie skarżący. Nie spełnia zatem warunków, które pozwalałyby zakwalifikować tę uchwałę, jako upoważniającą skarżącego do rozpoczęcia robót budowlanych stanowiących przedmiotową inwestycję. Skarżący nie przedstawił poza tym żadnego innego dokumentu, z którego wynikałby jego tytuł do dysponowania nieruchomością, a dokładnie - częścią wspólną budynku, na cele budowlane.

W tym miejscu stwierdzić również należy, że z dokumentacji projektowej wynika, że "prace remontowe będą prowadzone od dołu, w mieszkaniu nr [...], nie naruszając konstrukcji podłogi w mieszkaniu nr [...] (powyżej mieszkania nr [...])".

Po pierwsze, tak określony zakres robót oznacza, że przedmiotowe roboty budowlane, oprócz tego, że będą dotyczyć stropu lokalu nr [...], jako części wspólnej budynku, to będą jednocześnie prowadzone w lokalu nr [...] i będą ingerować w sufit tego lokalu, a więc w substancję, której wyłącznym dysponentem jest właściciel lokalu nr [...]. Co za tym idzie, inwestor tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winien uzyskać również od właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] budynku przy ul. K. nr [...] w S. Wniosek o pozwolenie na budowę nie zawierał jakichkolwiek dokumentów czy oświadczeń, z których wynikałoby prawo inwestora do dysponowania ww. lokalem na cele budowlane.

Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z cytowanym powyżej art. 136 k.p.a., organ odwoławczy mógł zwrócić się do inwestora o uzupełnienie wniosku w zakresie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu odwoławczym. Nie było zatem konieczne, aby uzupełnienie dokumentacji w tym zakresie nastąpiło w ponownym postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji. Nie czyniąc tego organ odwoławczy naruszył ww. przepis w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, tak określony zakres robót budowlanych oznacza, że nie będą one prowadzone w lokalu mieszkalnym nr [...] ww. budynku, to jest w lokalu usytuowanym nad lokalem nr [...]. Twierdzenie organu odwoławczego, że planowana inwestycja wpływać będzie (w bliżej nieokreślony sposób - przyp. Sądu) na lokal mieszkalny nr [...] i godzić będzie w uprawnienia dotyczące korzystania z tego lokalu, nie oznaczają, że inwestycja będzie realizowana w lokalu nr [...], a tym samym, że niezbędna jest zgoda właścicieli tego lokalu na zadysponowanie ich lokalem na cele budowlane. Natomiast fakt, że roboty będą prowadzone w stropie znajdującym się między tymi dwoma lokalami prowadzić powinien do przyznania właścicielom lokalu nr [...] statusu strony przedmiotowego postępowania, co nie jest jednoznaczne z wymogiem uzyskania przez inwestora zgody na realizację inwestycji od tych właścicieli, skoro nie ustalił organ aby roboty miały zostać wykonane w ich lokalu.

Odnosząc się do zakwestionowanej przez organ odwoławczy kompletności projektu budowlanego, przedłożonego przez inwestora, Sąd zważył, że zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Przez pryzmat tej regulacji zatem w każdej sprawie należy rozpatrywać czy projekt budowlany został prawidłowo sporządzony.

Wymóg zawarcia w projekcie architektoniczno-budowlanym charakterystyki energetycznej obiektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane) należy jednocześnie rozpatrywać w odniesieniu do treści przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Zgodnie z § 11 ust. 1 tego rozporządzenia, projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Z kolei § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia wskazuje, że opis techniczny, o którym mowa w ust. 1, sporządzony z uwzględnieniem § 7, powinien określać m.in.: charakterystykę energetyczną budynku, opracowaną zgodnie z przepisami dotyczącymi metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej, określającą w zależności od potrzeb:

a) bilans mocy urządzeń elektrycznych oraz urządzeń zużywających inne rodzaje energii, stanowiących jego stałe wyposażenie budowlano-instalacyjne, z wydzieleniem mocy urządzeń służących do celów technologicznych związanych z przeznaczeniem budynku,

b) w przypadku budynku wyposażonego w instalacje ogrzewcze, wentylacyjne, klimatyzacyjne lub chłodnicze - właściwości cieplne przegród zewnętrznych, w tym ścian pełnych oraz drzwi, wrót, a także przegród przezroczystych i innych,

c) parametry sprawności energetycznej instalacji ogrzewczych, wentylacyjnych, klimatyzacyjnych lub chłodniczych oraz innych urządzeń mających wpływ na gospodarkę energetyczną budynku,

d) dane wykazujące, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania budowlane i instalacyjne spełniają wymagania dotyczące oszczędności energii zawarte w przepisach techniczno-budowlanych.

Wymieniony w § 11 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przepis § 7 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że wymagania rozporządzenia dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przepisów wynika, że stwierdzając konieczność zamieszczenia w projekcie architektoniczno-budowlanym charakterystyki energetycznej obiektu właściwy organ winien wykazać, że przemawiają za tym specyfika i charakter obiektu, stopień skomplikowania robót budowlanych (art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane), właściwości danego obiektu, takie jak: przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego

(§ 7 ust. 1 rozporządzenia), jak również wyjaśnić jakie potrzeby przemawiają za zawarciem w charakterystyce energetycznej obiektu lub jego części określonych jej elementów, jak: bilans mocy urządzeń elektrycznych, właściwości cieplne przegród, parametry sprawności energetycznej instalacji, dane wykazujące spełnienie wymagań dotyczących oszczędności energii (§ 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia). Wyjaśnień w tym zakresie zaskarżona decyzja nie zawiera, co narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać jedynie na marginesie należy, że przy ocenie powyższych okoliczności, organ odwoławczy winien był wziąć pod uwagę w szczególności niewielki zakres robót planowanych przez inwestora i wykazać w jaki sposób zakres ten będzie skutkował koniecznością sporządzenia charakterystyki energetycznej budynku lub jego części.

Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej nie mogą mieć charakteru dowolnego, lecz muszą być wynikiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z art. 7 k.p.a., wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz jego oceny (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy orzekał na podstawie niepełnego materiału dowodowego, gdyż nie zebrał niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, które mógł uzyskać, przeprowadzając postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a., jak również nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W szczególności nie ustalił prawidłowo zakresu robót budowlanych objętych wnioskiem. W konsekwencji przyjąć należało, że co najmniej przedwcześnie podjął decyzję o przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Trzeba również podkreślić, że jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku, sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy powyższych obowiązków należycie nie spełnił, nie wskazał bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy opisanych powyżej. Brak tych ustaleń spowodował, że organ nie mógł prawidłowo ocenić, czy w stosunku do przedmiotowej inwestycji zachodzi wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał również na wymóg sporządzenia i załączenia do każdego projektu budowlanego informacji o bezpieczeństwie i ochronie zdrowia.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków projektanta należy sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, uwzględnianej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Z art. 21a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika natomiast, że kierownik budowy jest obowiązany, w oparciu o informację, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, sporządzić lub zapewnić sporządzenie, przed rozpoczęciem budowy, planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych, w tym planowane jednoczesne prowadzenie robót budowlanych i produkcji przemysłowej (ust. 1).

Przepis art. 21a ust. 1a ustawy - Prawo budowlane stanowi zaś, że plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie sporządza się, jeżeli:

1) w trakcie budowy wykonywany będzie przynajmniej jeden z rodzajów robót budowlanych wymienionych w ust. 2,

2) przewidywane roboty budowlane mają trwać dłużej niż 30 dni roboczych i jednocześnie będzie przy nich zatrudnionych co najmniej 20 pracowników lub pracochłonność planowanych robót będzie przekraczać 500 osobodni.

Zgodnie z art. 21a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w planie, o którym mowa w ust. 1, należy uwzględnić specyfikę następujących rodzajów robót budowlanych:

1) których charakter, organizacja lub miejsce prowadzenia stwarza szczególnie wysokie ryzyko powstania zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi,

a w szczególności przysypania ziemią lub upadku z wysokości;

2) przy prowadzeniu których występują działania substancji chemicznych lub czynników biologicznych zagrażających bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi;

3) stwarzających zagrożenie promieniowaniem jonizującym;

4) prowadzonych w pobliżu linii wysokiego napięcia lub czynnych linii komunikacyjnych;

5) stwarzających ryzyko utonięcia pracowników;

6) prowadzonych w studniach, pod ziemią i w tunelach;

7) wykonywanych przez kierujących pojazdami zasilanymi z linii napowietrznych;

8) wykonywanych w kesonach, z atmosferą wytwarzaną ze sprężonego powietrza;

9) wymagających użycia materiałów wybuchowych;

10) prowadzonych przy montażu i demontażu ciężkich elementów prefabrykowanych.

Podkreślić należy, że przepis art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane jest jednym z przejawów transpozycji dyrektywy Rady z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wdrożenia minimalnych wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na tymczasowych lub ruchomych budowach (92/57/EWG) (Dz. U. UE. L z 1992 r., nr 245, s. 6 ze zm.) dokonanej przez Prawo budowlane. Dyrektywa ta, jak zresztą głosi jej tytuł, jest szczegółową dyrektywą w rozumieniu art. 16 ust. 1 dyrektywy 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz. Urz. WE 1989 L 183/1 ze zm.). Jej celem jest więc poprawa bezpieczeństwa i zdrowia pracowników zatrudnionych na budowach. Potwierdzają to stwierdzenia zawarte w preambule dyrektywy 92/57/EWG, zgodnie z którymi: tymczasowe lub ruchome budowy (przez co rozumie się wszystkie budowy) są miejscami pracy o szczególnie wysokim stopniu zagrożenia; niewłaściwe zagospodarowanie budowy oraz zła organizacja pracy odgrywały znaczącą rolę w ponad połowie wypadków przy pracy, jakie zdarzyły się na terenach budów we Wspólnocie; we wszystkich Państwach Członkowskich Wspólnoty organy odpowiedzialne za bezpieczeństwo i ochronę zdrowia podczas pracy muszą być każdorazowo informowane o zamiarze rozpoczęcia prac na odpowiednio dużą skalę; przyczyną dużej części wypadków przy pracy podczas realizacji inwestycji może być niewłaściwa koordynacja różnych przedsięwzięć wykonywanych jednocześnie lub kolejno na tej samej tymczasowej lub ruchomej budowie; istnieje konieczność poprawy koordynacji działań różnych zespołów, zarówno na etapie przygotowania inwestycji, jak i podczas jej realizacji; przestrzeganie minimalnych wymagań, opracowanych w celu zapewnienia wyższego poziomu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na tymczasowych lub ruchomych budowach, jest konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia pracowników (tak też "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012, str. 148).

Zdaniem Sądu, z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przygotowana przez projektanta informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia jest następnie podstawą przygotowania przez kierownika budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia lub zapewnienia przez niego jego sporządzenia (art. 21a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). Nie wynika natomiast, że informacja ta sporządzana jest jedynie wtedy gdy dotyczy takiego rodzaju robót, który - zgodnie z art. 21a ust. 1a ustawy - Prawo budowlane, uzasadnia obowiązek sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Szczegółowy zakres i forma informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 120, poz. 1126). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia składa się ze strony tytułowej i części opisowej. Strona tytułowa powinna zawierać nazwę i adres obiektu budowlanego, imię i nazwisko lub nazwę inwestora oraz jego adres oraz imię i nazwisko oraz adres projektanta, sporządzającego informację. Z kolei w części opisowej projektant musi zamieścić zakres robót dla całego zamierzenia budowlanego oraz kolejność realizacji poszczególnych obiektów, wykaz istniejących obiektów budowlanych, wskazanie elementów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa i zdrowia ludzi, wskazanie dotyczące przewidywanych zagrożeń występujących podczas realizacji robót budowlanych, określające skalę i rodzaje zagrożeń oraz miejsce i czas ich wystąpienia, wskazanie sposobu prowadzenia instruktażu pracowników przed przystąpieniem do realizacji robót szczególnie niebezpiecznych oraz wskazanie środków technicznych i organizacyjnych, zapobiegających niebezpieczeństwom wynikającym z wykonywania robót budowlanych w strefach szczególnego zagrożenia zdrowia lub w ich sąsiedztwie, w tym zapewniających bezpieczną i sprawną komunikację, umożliwiającą szybką ewakuację na wypadek pożaru, awarii i innych zagrożeń.

Podkreślić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6. Treść zacytowanego przepisu wskazuje, że w przeciwieństwie np. do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, na właściwym organie nie ciąży obowiązek dokonywania analizy zamierzenia budowlanego pod względem zapewnienia podczas robót na budowie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ dokonuje w tym zakresie jedynie sprawdzenia dokumentacji projektowej pod kątem jej kompletności, która jest rozumiana jako stan, w którym inwestor - składając wniosek o pozwolenia na budowę, przedłożył wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty. Nie ma wątpliwości, że brak dokumentów takich jak wymagane opinie, uzgodnienia, czy pozwolenia, wymaga uzupełnienia przez inwestora w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Również brak informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia winien zatem skutkować wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości dokumentacji projektowej w trybie ww. przepisu. Projektanta natomiast obciąża obowiązek sporządzenia tejże informacji bez względu na to, czy zakres planowanych robót budowlanych pokrywa się z rodzajem robót budowlanych wymienionych w art. 21a ust. 1a i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, czy też nie. Przyjęcie, że informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia musi być sporządzona wyłącznie w przypadku projektowania robót budowlanych, o których mowa w art. 21a ust. 1a i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, skutkowałoby nałożeniem na właściwy organ obowiązku analizy zakresu zamierzenia budowlanego pod kątem przesłanek sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Tymczasem to z treści informacji winno wynikać czy dla danej inwestycji plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia powinien być sporządzony (czy też nie). To bowiem na projektancie ciąży obowiązek dokonania oceny projektowanych robót budowlanych pod kątem ustalenia obowiązku sporządzenia na dalszym etapie procesu inwestycyjnego planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Sporządzenie informacji jest zatem niezbędne dla każdego zamierzenia budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę (lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego). Brak takiej informacji stanowi o niekompletności dokumentacji projektowej, uzasadniającej wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w trybie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

Należy przy tym zauważyć również, że z brzmienia art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy - Prawo budowlane wynika, że sporządzając informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia projektant powinien mieć na względzie specyfikę projektowanego obiektu czyli wykonywanych robót budowlanych. Tym samym informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia winna być dostosowana do specyfiki projektowanego obiektu (robót budowlanych). Pojęcie to nie jest tożsame z pojęciem specyfiki rodzajów robót budowlanych, o której mowa w art. 21a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, która jest uwzględniana w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Oznacza to, że zakres robót budowlanych określony w art. 21a ust. 1a i 2 ustawy - Prawo budowlane, który skutkuje koniecznością sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, nie stanowi jednocześnie przesłanki sporządzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Zgodnie z cytowanym już wyżej art. 21a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane kierownik budowy sporządza lub zapewnia sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - po pierwsze, w oparciu o informację, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a po drugie - uwzględniając specyfikę obiektu budowlanego i warunki prowadzenia robót budowlanych. Zatem podstawą do sporządzenia planu jest informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a nie odwrotnie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że bezzasadnie wywodził skarżący, że skoro w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wobec czego również sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia nie jest konieczne. Brak takiej informacji stanowi bowiem wadę projektu budowlanego i uniemożliwia dokonanie oceny, czy wymagane jest sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Okoliczność, że planowane zamierzenie budowlane nie przewiduje wykonywania żadnego z rodzajów robót budowlanych wymienionych w art. 21a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jak również nie przewiduje wykonywania robót budowlanych w warunkach określonych w art. 21a ust. 1a pkt 2 tej ustawy, nie wyłącza konieczności sporządzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przez projektanta. Jeżeli projektant uzna, że specyfika planowanych robót jest tego rodzaju, że żadne zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi nie zostały zidentyfikowane, to winien sporządzić informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, w której wykaże w sposób uzasadniony, m. in. że:

– elementy zagospodarowania działki lub terenu nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia ludzi,

– podczas realizacji robót budowlanych nie przewiduje się wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa i zdrowia ludzi,

– wykonywanie robót budowlanych nie wymaga prowadzenia instruktażu pracowników, ani wskazywania środków technicznych i organizacyjnych, zapobiegających niebezpieczeństwom wynikającym z wykonywania robót budowlanych.

Tak sporządzona informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia będzie stanowiła podstawę do uznania, że w danej sprawie brak jest konieczności sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Podkreślić przy tym należy, że to projektant, sporządzając informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, ponosi odpowiedzialność za jej treść, a co za tym idzie - również za to, czy w sprawie zostanie sporządzony następnie plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia,

a w konsekwencji za bezpieczeństwo i ochronę zdrowia ludzi w czasie wykonywania robót budowlanych.

Również w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia powinna być sporządzona przez projektanta w każdym przypadku opracowywania przez niego projektu budowlanego, obowiązek zaś sporządzenia lub zapewnienia sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia przez kierownika budowy dotyczy jedynie budów o skomplikowanym charakterze. Podkreśla się, że sporządzenie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, uwzględnionej w planie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, należy do podstawowych obowiązków projektanta, a zgodnie z przyjętą wykładnią informacja taka musi być sporządzona dla każdego projektu budowlanego. Twierdzi się również, że sporządzenie planu jest czynnością wtórną i nie zwalnia projektanta z obowiązku sporządzenia informacji, ani nie wyłącza obowiązku zamieszczenia jej w projekcie budowlanym jako elementu wymaganego dla jego kompletności ocenianej przez właściwy organ (tak np. komentarz do zmiany art. 21a ustawy - Prawo budowlane, LEX/el. 2003, Z. Cieślik; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 551/07, Baza Orzeczeń Lex nr 490197; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 621/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Sąd uznał, że słusznie organ odwoławczy stwierdził, że brak w dokumentacji projektowej wymaganej informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia świadczy o tym, że organ pierwszej instancji wydał pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Jednakże stwierdzenie niekompletności projektu w tym zakresie, nie zwalniało organu odwoławczego od podjęcia niezbędnych czynności uzupełniających materiał dowodowy we własnym zakresie w trybie art. 136 k.p.a. w celu uzyskania od inwestora informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ odwoławczy winien był zatem sam wezwać inwestora do uzupełnienia projektu. Podobnie mógł sam uzupełnić wniosek w zakresie stwierdzonych braków dotyczących wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydając decyzję kasacyjną bez zobowiązania inwestora do uzupełnienia dokumentacji, organ naruszył art. 136 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Co najmniej przedwcześnie organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję organu pierwszej instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotem postępowania organu odwoławczego winno stać się przede wszystkim ustalenie charakteru robót budowlanych pod kątem wymogu uzyskania pozwolenia na budowę oraz ewentualnie (gdyby uznał, że roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia) uzupełnienie dokumentacji projektowej o informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz zbadanie czy inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ponieważ oświadczenie inwestora w tym zakresie, w świetle przedłożonej uchwały Wspólnoty i powyższych wywodów Sądu dotyczących tej kwestii, budzi wątpliwości).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd uznał, że rozważania dotyczące czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu miałyby znaczenie w niniejszej sprawie gdyby z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpił zarząd Wspólnoty, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ skarżący złożył wniosek we własnym imieniu, a zatem musiał legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie opisanym powyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ją uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (wynagrodzenie - 240 zł i opłata od pełnomocnictwa 17 zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa zostanie ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy, który zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić rzeczywisty charakter planowanych robót budowlanych i w tym zakresie stwierdzić czy wymagają one pozwolenia na budowę.