Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1488/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 157 § 1, § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zw. kpa, w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, po rozpoznaniu wniosku E. i M. B., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. D. pozwolenia na przebudowę części budynku mieszkalnego na lokal usługowy oraz budowy wewnętrznej instalacji gazu w lokalu nr [...], na działce nr ew. [...], w obrębie [...], w D. przy ul. W. - stwierdził nieważność tej decyzji.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy podnosząc, że w dniu 15 marca 2007r. Z. D. wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania" ww. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy.

W dniu 26 marca 2007r. współwłaścicielka tego budynku E. B. nie wyraziła, zgody na planowaną inwestycję, składając oświadczenie do protokołu.

Inwestor w dniu 25 kwietnia 2007r. wycofał złożony uprzednio wniosek i tego samego dnia złożył nowy wniosek dotyczący tej samej inwestycji, załączając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Dnia [...] maja 2007r. Starosta S. wydał powołaną na wstępie decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

E. B. w dniu 11 czerwca 2007r. ponownie oświadczyła do protokółu sporządzonego w Starostwie Powiatowym w S., że załączone do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenie zawiera nieprawdę, ponieważ nigdy nie wyraziła zgody na wskazane w projekcie roboty budowlane.

Pismem z dnia 11 grudnia 2007r. Z. D. poinformował organ, że toczące się na wniosek E. i M. B. postępowanie o czyn z art. 272 kk tj. wyłudzenie poświadczenia nieprawdy za pomocą wprowadzenia w błąd urzędnika, zostało umorzone przez Prokuratora Rejonowego w K. (sygn. akt [...]) wobec ustalenia, że ww. czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego.

Organ powołując się na specyfikę postępowania nieważnościowego oraz treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, według wzoru wskazanego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r.

Organ podniósł, że z załączonego do wniosku z dnia 25 kwietnia 2007r. projektu wynika, iż planowane roboty dotyczyły przebudowy lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal handlowy i polegały na wyburzeniu ścian wewnętrznych oraz wykonaniu m. in. witryny wraz z wejściem do sklepu, nowych ścian działowych, podciągu na słupkach żelbetowych, zamurowaniu otworów drzwiowych prowadzących do klatki schodowej, zamurowaniu otworów okiennych w elewacji bocznej i tylnej. Wobec faktu, że zaprojektowane prace dotyczyły również części wspólnych budynku tj. ścian, konstrukcji i wyglądu budynku, to ich realizacja wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli, co winno być uwidocznione w złożonym przez inwestora oświadczeniu.

Natomiast Z. D. załączył oświadczenie, w którym wymienił współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, nie wskazał jednak dokumentu, w którym współwłaściciele wyrażają zgodę na ww. inwestycję. Wobec czego organ uznał, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. D. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną w decyzji pierwszoinstancyjnej i powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśnił dodatkowo, że zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania decyzji pozwalającej na budowę.

Powyższe oznacza, że Starosta S. wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co obligowało organ nadzorczy do stwierdzenia jej nieważności, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę na to rozstrzygnięcie złożył Z. D. podnosząc, że uzasadnienie decyzji nie jest zgodne z prawdą, zawartą w aktach sprawy oraz odwołaniu. Skarżący zgodził się z twierdzeniem organu odwoławczego, że zakres prac budowlanych wykraczał poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Jednakże nie zgodził się ze stwierdzeniem, że nie posiadał wymaganej zgody współwłaścicieli, gdyż złożył dwa wnioski o pozwolenie na budowę. Przy czym, tylko na pierwszy wniosek złożony w dniu 15 marca 2007r., pp. B. nie wyrazili zgody. Postępowanie to zostało zakończone postanowieniem Starosty S. z dnia [...] marca 2007r. o przekazaniu sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., który prowadził postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

Natomiast na drugi wniosek z dnia 25 kwietnia 2007r. - Starosta S. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę - w trakcie którego żadna ze strona nie wniosła uwag, ani nie odwołała się od decyzji pozwolenia na budowę.

Skarżący podkreślił, że Wojewoda [...] stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji wskazując, że "rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 23 czerwca 2003r, określające między innymi wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, w którym w przypadku współwłasności nieruchomości, wymagane jest wskazanie współwłaścicieli oraz zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę" - co nie jest prawdą; gdyż zgodnie z wzorem oświadczenia zawartym ww. rozporządzeniu należy wskazać jedynie współwłaścicieli i dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – co Skarżący wskazał.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolowana decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. W postępowaniu tego rodzaju, w odróżnieniu od postępowania zwykłego, organy zobowiązane są jedynie do skontrolowania, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., której wystąpienie powoduje konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98).

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa eliminacji z obrotu prawnego winny podlegać akty administracyjne obarczone wadą rażącego naruszenia prawa.

W orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczno – gospodarcze jakie wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 18 lipca 1994r., V SA 535/94, ONSA 1995, z.2, poz. 91). Przyjmuje się, że naruszenie prawa jest oczywiste jeśli pozostaje w jawnej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa wskazanym w podstawie prawnej. W rażący sposób może być zatem naruszony tylko taki przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki ekonomiczno – gospodarcze, które wywołuje taka decyzja, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007r., I OSK 996/06, LEX nr 354687).

Jak wynika z dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z treścią powołanego przepisu inwestor nie musi zatem dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę wypisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych, czy też zgód pozostałych współwłaścicieli, określających to prawo. Wystarczy, że takie dokumenty w oświadczeniu wymieni. Złożenie nieprawdziwego oświadczenia podlega odpowiedzialności karnej, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego.

Oświadczenie, winno być złożone na formularzu według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003r -. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. z dnia 10 lipca 2003r. Nr 120, poz. 1127). Zgodnie z ww. wzorem inwestor zobowiązany jest wskazać m.in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. W przypadku, gdy nieruchomość pozostaje we współwłasności, winien wymienić pozostałych współwłaścicieli oraz wskazać, czy posiada ich zgodę na przeprowadzenia inwestycji.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy nie wykazały w sposób oczywisty, że decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. – rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, Z. D. złożył dwa wnioski o wydanie pozwolenia na przebudowę: pierwszy w dniu 15 marca 2007r., który wycofał w dniu 25 kwietnia 2007r., po czym tego samego dnia złożył nowy wniosek, załączając oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym – po wymienieniu wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - oświadczył, że posiada ich zgodę na wykonanie planowanej inwestycji.

Natomiast oświadczenie E. B. o braku zgody na przeprowadzenie ww. robót złożone w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 26 marca 2007r. dotyczyło niewątpliwie postępowania uruchomionego pierwszym wnioskiem inwestora z dnia 15 marca 2007r., co umknęło uwadze organów. W toku postępowania nieważnościowego organy nie wykazały, czy również w postępowaniu zainicjowanym drugim wnioskiem – tym z 25 kwietnia 2007r. - skarżący taką zgodą nie dysponował.

Wprawdzie w przedstawionych okolicznościach sprawy, w szczególności ww. oświadczenia E. B., obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego było sprawdzenie - także na etapie postępowania zainicjowanego drugim wnioskiem - czy inwestor posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli, jednak uchybienie to - o ile istotne w postępowaniu zwykłym, nie można uznać za rażące w postępowaniu nadzwyczajnym - a tylko takie naruszenie mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności – jak wyjaśniono już powyżej – wymaga bowiem zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu w tym postępowaniu, jest bezsporne wykazanie, że kwestionowane rozstrzygnięcie dotknięte jest ciężką, kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Zauważyć przy tym należy, że zawiadomieniem z dnia 26 kwietnia 2007r. (doręczonym pp. B. w dniu 27 kwietnia) Starosta Powiatowy w S. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku inwestora z dnia 25 kwietnia 2007r., zakreślając 7 dniowy termin na zapoznanie się z aktami i wypowiedzenie co do zebranych dowodów i materiałów. Decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. została doręczona pp. B. w dniu 10 maja 2007r. Strony miały zatem możliwość zakwestionowania tego rozstrzygnięcia na etapie postępowania zwykłego.

W związku z powyższym, Sąd nie podzielił stanowiska organów, że decyzja Starosty S. z dnia [...] maja 2007r. obarczona jest kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co winno skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wobec poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak punkcie I i II sentencji.