Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2403/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez T. G. i Z. G. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...].

Orzeczenie to zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...]lipca 2012 r. Nr [...], którym organ powiatowy na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. i Z. G. z 12 maja 2012 r. (data wpływu: 17 maj 2011 r.) dotyczącego obiektu zrealizowanego wzdłuż granicy działki o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z realizacją na podstawie skutecznie wniesionych zgłoszeń trzech wiat o wymiarach 4,6 x 6 m i wysokości 4,78 m na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], nie znajduje żadnych podstaw do nakładania na inwestora obowiązków i nakazów. Stwierdził jednocześnie, iż z uwagi na usytuowanie ww. wiat na działce nr ewid. [...], wnioskodawcy – T. i Z. G. nie posiadają w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zaskarżonym postanowieniem organ wojewódzki w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił ww. postanowienie organu powiatowego z [...] lipca 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podał, że w dniu 17 maja 2011 r. do PINB [...] wpłynął wniosek opatrzony datą 12 maj 2011 r., podpisany przez Z. G. o objęcie kontrolą nadzoru budowlanego obiektu zrealizowanego wzdłuż granicy działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy o swoich ustaleniach w tym zakresie poinformował T. i Z. G. pismem z 10 sierpnia 2011 r. wskazując, że nie znaleziono podstaw do nakładania na inwestora jakichkolwiek nakazów bądź zakazów w trybie przepisów Prawa budowlanego. Wyrokiem z 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 182/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ powiatowy do wydania aktu administracyjnego w wyniku rozpoznania ww. pisma T. i Z. G., w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia przez Sąd akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami wpłynął do organu w dniu 29 czerwca 2012 r. Organ powiatowy w dniu [...] lipca 2012 r. wydał postanowienie, od którego T. i Z. G. wnieśli rozpatrywane obecnie (jak wyjaśnił organ wojewódzki) zażalenie.

Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy zauważył na wstępie, iż w wyroku z 21 marca 2012 r. zapadłym w sprawie Sąd wskazał, że organ powiatowy powinien w ramach ustawowych kompetencji wydać odpowiedni akt administracyjny załatwiający żądanie skarżącego sformułowane w piśmie z 12 maja 2011 r., ewentualnie po jego sprecyzowaniu, wobec innych interwencji i pism. I dalej, organ odwoławczy zauważył, że postanowieniem z [...] lipca 2012 r. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., organ powiatowy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej obiektu zrealizowanego wzdłuż granicy działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższy akt został podjęty w wyniku rozpatrzenia wniosku T. i Z. G. z 12 maja 2011 r., co wynika z sentencji omawianego orzeczenia. Analiza treści uzasadnienia tego postanowienia wykazała natomiast, że organ powiatowy odniósł się w tej części orzeczenia do trzech wiat o konstrukcji metalowej i wymiarach 4,60 x 6,00 m, i wysokości 4,78 m, zrealizowanych w oparciu o zgłoszenia z 17 marca 2011 r., w stosunku do których nie wniesiono sprzeciwów. Powyższe wiaty są zlokalizowane po przeciwległej stronie działki nr ewid. [...], tj. w znacznym oddaleniu od granicy z działkami o nr ewid. od [...] do [...], należącymi do Z. G.

Dostrzegając powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż zakres przedmiotowy określony w sentencji orzeczenia organu powiatowego nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu wynikającemu z treści uzasadnienia tego orzeczenia. W sentencji postanowienia jest mowa o bliżej nieokreślonym obiekcie realizowanym wzdłuż granicy działki, zaś uzasadnienie odnosi się do trzech wiat, które nie są usytuowane wzdłuż granicy z działkami należącym do Z. G. Organ odwoławczy podniósł także, iż zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2012 r. zostało wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku T. i Z. G. opatrzonego datą [...] maj 2011 r. w sytuacji, gdy pod wnioskiem tym widnieje jedynie własnoręczny podpis Z. G.

W kontekście poczynionych uwag pod adresem postanowienia organu powiatowego, organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 61 § 1 i art. 63 § 2 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postepowania, a w razie wątpliwości – sprecyzowanie żądania należy do wnioskodawcy, nie zaś do sfery ocennej organu administracyjnego. Istnienie natomiast braków formalnych pisma w zakresie sformułowania żądania, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie czy też zaistnienie wątpliwości do co charakteru formalnoprawnego wniesionego podania, obligują organ administracji publicznej do podjęcia określonych czynności, które umożliwią osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie jej rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie podania. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że brak własnoręcznego podpisu jednej z osób wnoszących podanie jest w świetle art. 63 k.p.a. brakiem formalnym podlegającym usunięciu w trybie art. 64 § 2 k.p.a. niezależnie od tego, jakie jest przekonanie organu co do zamiaru i intencji wnoszącego. Ocena żądania wniesionego do organu jest możliwa tylko wówczas, gdy zakres tego żądania zostanie w sposób jednoznaczny określony tak pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym.

Organ odwoławczy stwierdził w konsekwencji, że organ powiatowy w niniejszej sprawie uchybił powyższym powinnościom oraz wytycznym zawartym w wyroku z 21 marca 2012 r, naruszając jednocześnie obowiązki ustawowo określone w art. 64 § 2, a także w przepisach art. 8 i art. 9 k.p.a. Dlatego też należało uznać, że postanowienie organu powiatowego zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez uprzedniego wezwania wnioskodawców do usunięcia braków formalnych podania z 12 maja 2011 r. w zakresie braku jednego z podpisów oraz sprecyzowania przedmiotu żądania poprzez jednoznaczne określenie, o jakim konkretnie obiekcie jest mowa w tym piśmie, zważywszy, iż wiele wiat gospodarczych usytuowanych jest wzdłuż granicy działki nr ewid. [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący – T. G. i Z. G. wskazali, że nie zgadzają się z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia i wnoszą o jego zmianę. Podnieśli, iż w ich ocenie uchylenie postanowienia organu powiatowego jest zgodne z ich oczekiwaniem, jednak winno nastąpić z innych przyczyn. Zarzucili niewykonanie wyroku Sądu o sygn. akt VII SAB/Wa 182/12, a także nie zastosowanie się do wskazań Sądu zawartych w wyrokach o sygn. VII SA/Wa 1707/10 i VII SA/Wa 2339/11. Wskazali również, że w ich ocenie skierowanie postanowienia do małżeństwa H. i J. K. narusza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, korespondencja winna bowiem być kierowana osobno do każdej ze stron postępowania. Wskazali też, że zespół wiat związanych z produkcją rolniczą wymagających pozwolenia na budowę, do których odnosi się postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] stanowi istotne odstępstwo w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzjami Prezydenta m[...] nr [...], nr [...] i [...]. I dalej, skarżący zaznaczyli, że zgadzają się z oceną organu II instancji, że zakres przedmiotowy określony w sentencji zaskarżonego postanowienia nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu wynikającemu z treści uzasadnienia tego orzeczenia. Nie zgodzili się jednak ze stanowiskiem tego organu, że ocena żądania wniesionego do organu jest możliwa jedynie wówczas, gdy zakres tego żądania w sposób jednoznaczny określony jest pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Podnieśli w tym miejscu, iż pismem z 12 maja 2011 r. wnieśli o objęcie kontrolą wiaty do magazynowania siana w zespole obiektów funkcjonalnie powiązanych, wybudowanych w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...]. Podnieśli przy tym, że ww. podanie doprecyzowali w zażaleniu z 18 sierpnia 2011 r., we wniosku o przeprowadzenie dowodu z 21 lutego 2012 r. i z 10 sierpnia 2012 r. Skarżący wskazali także, iż organ odwoławczy nie dostrzegł w sprawie, iż postępowanie dotyczące zespołu wiat już trwało nie było potrzeby wszczynać go ponownie. Podnieśli w efekcie, iż nie można odmówić wszczęcia postępowania, które się już toczy, a skoro tak, to organ II instancji w takiej sytuacji może wydać jedynie decyzję merytoryczną.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co więcej – jest rozstrzygnięciem korzystnym dla skarżących.

Przypomnienia wymaga, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]. Orzeczenie to zapadło po rozpatrzeniu zażalenia skarżących na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek T. i Z. G. z 12 maja 2011 r. dotyczący legalności zabudowy realizowanej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Zaskarżonym orzeczeniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) w zw. z art. 144 tej ustawy, uchylił w całości postanowienie organu powiatowego i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 Kodeksu.

Wskazać w tym miejscu należy, iż stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego unormowania wynika, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przesłanek. Organ ten musi przede wszystkim w sposób niewątpliwy stwierdzić, iż działanie organu I instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe. Nadto, organ ten winien ustalić, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Ustalając zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek organ odwoławczy nie może zapominać o uprawnieniu jakie przysługuje mu z mocy art. 136 k.p.a. (który umożliwia uzupełnienie postępowania na etapie II instancji). Dlatego też, w ocenie Sądu, stosując art. 138 § 2 k.p.a. w obecnym brzmieniu organ odwoławczy winien rozważyć, czy zakres postępowania jest na tyle szeroki, że wymaga przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem jego uzupełnienie nie może odbyć się w oparciu o ww. art. 136, z uwagi na przepis art. 15 k.p.a. i uregulowaną w nim zasadę dwuinstancyjności. Dostrzec też trzeba, iż przytoczona regulacja prawna znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania zażaleniowego, na podstawie art. 144 k.p.a.

Stosując omawiany przepis art. 138 w niniejszej sprawie, organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2 k.p.a., a także art. 8 i art. 9 tej ustawy. Wskazał jednocześnie, iż rozstrzygnięcie organu powiatowego o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku T. i Z. G. jest co najmniej przedwczesne, bo wydane na skutek wadliwie przeprowadzonej wstępnej oceny wniosku, uchybiającej ww. normom prawnym. Wskazał, iż wniosek T. i Z. G. z 12 maja 2011 r., w związku z którym zapadło ww. orzeczenie organu powiatowego, dotknięte było brakami formalnymi tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Stwierdzone braki nie tylko nadawały się do usunięcia, ale też wymagały usunięcia, a obowiązkiem organu było podjęcie odpowiednich czynności w tym kierunku. Rozwijając taką ocenę organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek z 12 maja 2011 r. został wniesiony przez T. i Z. G., a podpisany został tylko przez Z. G. Przywołał w tej kwestii art. 63 k.p.a., stosownie do którego podanie wniesione pisemnie winno być podpisane przez wnoszącego (v. § 3 tego artykułu). Wskazał również, iż brak ten należało usunąć w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w myśl którego jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Nadto, organ II instancji dostrzegł, że pismo skarżących z 12 maja 2011 r. odnosiło się do obiektu realizowanego wzdłuż granicy działki, a postanowienie organu powiatowego odnosi się do trzech wiat, które nie są usytuowane wzdłuż działek Z. G. Wskazał też, że podanie skarżących zbyt ogólnikowo określiło przedmiot, zważywszy na fakt, iż na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] zrealizowano znaczną ilość obiektów. W konsekwencji, w tej kwestii organ odwoławczy stwierdził, iż należało wezwać wnioskodawców do sprecyzowania podania, albowiem prawo do określenia charakteru pisma i jego interpretacji zostało przyznane wyłącznie podmiotowi wnoszącemu podanie, a nie organowi. Obowiązki organu w tym zakresie wynikają zaś, jak podniósł organ odwoławczy, z zasad ogólnych Kodeksu, w tym z zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania uregulowanej w art. 9.

Dostrzegając powyższe oraz mając na uwadze treść wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji, jak i zawartość akt sprawy, Sąd uznał zastrzeżenia organu odwoławczego za zasadne. W konsekwencji, za zasadne Sąd uznał także zastosowanie w okolicznościach sprawy przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie na jego podstawie orzeczenia kasatoryjnego. Organ I instancji naruszył bowiem w sprawie przepisy procesowe, a uchybienia których się dopuścił (z uwagi na ich podstawowy dla bytu postępowania administracyjnego charakter), nie mogły być usunięte na etapie postępowania zażaleniowego.

Organ wojewódzki wyczerpująco wykazał w sprawie, iż zachowanie PINB [...] było nieprawidłowe, naruszające w sposób istotny przepisy regulujące wszczęcie postępowania na wniosek i powodujące w efekcie, że postanowienie tego organu odnosi się do wniosku zawierającego braki tak w kwestii podmiotowej, jak i przedmiotowej (co oznacza, że w ogóle nie powinno być w związku z takim podaniem i z przyczyn w nim podniesionych wydane). Wskazać bowiem trzeba, iż pismo z 12 maja 2011 r. (wpływ do organu w dniu 17 maja 2011 r.), zostało podpisane tylko przez Z. G., a wynika z niego, że wniesione zostało również przez T. G. Wskazać też należy, iż podanie to zawiera żądanie objęcia kontrolą nadzoru budowlanego "obiektu realizowanego obecnie wzdłuż granicy działki, w zakresie tego samego funkcjonalnie powiązanego zamierzenia budowlanego, stadniny koni, pod szyldem [...]". W omawianym piśmie mowa również o budynku inwentarsko – składowym pobudowanym przy szczytowej ścianie stodoły, na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Dodać przy tym należy, na co wskazuje także treść skargi (oraz przywołane w niej pisma mające precyzować podanie z 12 maja 2011 r.), iż na ww. działce nr ewid. [...] zrealizowano znaczną ilość obiektów związanych funkcjonalnie z istniejącą na tym terenie stadniną koni, których legalność skarżący kwestionują bądź kwestionowali (wnosząc o wszczęcie szeregu postępowań). Stąd też, w takich okolicznościach, za konieczne należało uznać dokładne określenie przez wnoszących, którego z obiektów dotyczy ww. podanie z 12 maja 2011 r. Nadto, nie bez znaczenia jest również treść wyroku z 21 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 182/11, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę T. i Z. G. na bezczynność organu powiatowego w niniejszej sprawie, w związku z tym samym pismem, tj. wnioskiem skarżących z 12 maja 2011 r., zauważył, że wobec innych interwencji i pism wniosek ten ewentualnie winien być sprecyzowany. Dodać trzeba, że prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści -w przypadku wątpliwości- przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi. Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą udzielania informacji, o której mowa w art. 9 k.p.a., wątpliwości co do treści żądania obligują organ do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Nadto, przepisy te obligują organ również do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zatem, akta sprawy potwierdzają ustalenia organu II instancji co do stwierdzonych braków formalnych podania z 12 maja 2011 r., w związku z którym to zapadło postanowienie organu powiatowego z [...] lipca 2012 r.

Zdaniem Sądu, prawidłowa jest też ocena organu II instancji, iż wniosek z 12 maja 2011 r. dotknięty stwierdzonymi brakami nie nadawał się do rozpoznania, co czyni postanowienie organu powiatowego przedwczesnym. Nie można było bowiem stwierdzić w sposób jednoznaczny przez kogo został on wniesiony i jaki jest przedmiot zawartego w nim żądania. A skoro tak, to nie można było -bez usunięcia stwierdzonych braków- stwierdzić, że nie może on uruchomić postępowania w ramach nadzoru budowlanego tak z przyczyn przedmiotowych (wobec zgodności inwestycji z przepisami prawa), jak również z przyczyn podmiotowych (tj. z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnoszących).

Konkludując, w ocenie Sądu, zaskarżone w sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu.

Na ocenę tą nie mogły wpłynąć argumenty skargi. W pierwszej kolejności wymaga jednak zaznaczenia, iż treść skargi jednoznacznie wskazuje, że skarżący zgadzają się z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego, a ich zastrzeżenia budzi tylko uzasadnienie postanowienia tego organu m. in. z tego względu, że w późniejszych pismach kierowanych do organu (tj. po wydaniu postanowienia organu I instancji) doprecyzowali podanie z 12 maja 2011 r. Analiza tych pism wskazanych przez skarżących, w tym zażalenia z 18 lipca 2012 r., jak i wniosku dowodowego z 10 sierpnia 2012 r. jedynie potwierdza -zdaniem Sądu- zasadność kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia. W pismach tych mowa bowiem o różnej zabudowie na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] (rozbudowywanym budynku gospodarczym, trzech wiatach konstrukcji drewnianej, garażu blaszanym) i trudno przyjąć, aby którekolwiek z tych pism w sposób wystarczająco precyzyjny określało przedmiot niniejszej sprawy. Trzeba też mieć na względzie, że postanowienie organu I instancji jest sprzeczne samo w sobie, w sentencji wskazuje na wniosek skarżących dotyczący obiektu zrealizowanego wzdłuż granicy działki nr ewid. [...], a w uzasadnieniu analizuje natomiast legalność trzech wiat konstrukcji metalowej. W interesie samych skarżących jest więc uściślenie, w jakim zakresie postępowanie w niniejszej sprawie przez organ nadzoru budowlanego winno być prowadzone i jaka dokładnie zabudowa ma być zbadana pod względem jej legalności. Wydane orzeczenie organu II instancji bezspornie to umożliwia.

Nadto, w kontekście treści skargi i zawartych w niej zarzutów dotyczących niezgodności zabudowań na działce nr ewid. [...] z przepisami Prawa budowlanego i planu zagospodarowania przestrzennego wskazać trzeba, że organ II instancji nie mógł zajmować się w sprawie kwestiami merytorycznymi. Rozpatrywał zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Obowiązany był więc raz jeszcze ocenić, czy możliwe jest wszczęcie postępowania z wniosku skarżących z 12 maja 2011 r., a w efekcie – czy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organu I instancji było prawidłowe. Mógł więc zająć się jedynie kwestią formalną, związaną z wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. W takim też tylko zakresie organ ten wypowiedział się w sprawie. Nie miał natomiast podstaw do tego, aby na tym wstępnym etapie sprawy zajmować się zarzutami merytorycznymi.

W końcu, Sąd stwierdza, iż analizując sprawę rozważał także podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów regulujących doręczenia. Skarżący podnieśli, iż sprzecznie z tymi przepisami organ powiatowy kierował jedną przesyłkę do małżeństwa: Korona, zamiast doręczać korespondencję każdej stronie osobno. W ocenie Sądu, choć należy przyznać w tym zakresie rację skarżącym, to naruszenie tego rodzaju (popełnione tak przez organ powiatowy, jak i przez organ II instancji), nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego i korzystnego dla skarżących orzeczenia, bo po pierwsze - nie ma charakteru istotnego i po drugie - sprzeciwia się temu przepis art. 134 § 2 oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niemniej dostrzec trzeba, iż myli się organ wojewódzki twierdząc, że adresatem przesyłki mogą być małżonkowie. Organ stwierdzając powyższe nie uwzględnił w tym zakresie obowiązujących przepisów ustawy. Zgodnie zaś z treścią art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, stosownie natomiast do treści art. 40 § 3, w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Powyższe oznacza, iż pisma w postępowaniu administracyjnym winny być co do zasady kierowane osobno do każdej strony określonej imiennie. Zatem doręczenie jednego egzemplarza pisma obojgu małżonkom (w sytuacji, gdy nie wnosili o to, by w ten sposób kierować do nich korespondencję) uznać należy za sprzeczne z treścią powołanych przepisów art. 40 k.p.a. W niniejszej sprawie w sposób wadliwy z ww. przepisami doręczono skarżącym oraz uczestnikom tego postępowania postanowienie organu powiatowego, jak i postanowienie organu II instancji. Nie wpłynęło to jednak na zachowanie przez skarżących tak terminu do wniesienia zażalenia, jak również terminu do wniesienia skargi, a więc na ich uprawnienia procesowe i udział w sprawie. Uchybienie art. 40 k.p.a. przez organy w niniejszej sprawie, polegające na zaadresowaniu przesyłki na obojga małżonków wspólnie (tj. T. i Z. G.), zamiast do każdego z nich osobno, nie pociągnęło zatem za sobą żadnych negatywnych skutków i nie mogło być zakwalifikowane jako naruszenie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd musiał mieć też na względzie, że zaskarżone postanowienie jest korzystne dla skarżących, a w takiej sytuacji tylko kwalifikowane naruszenie prawa mogłoby skutkować wyeliminowaniem tego orzeczenia z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd zauważa, iż wskazany przepis został naruszony także poprzez wadliwe zaadresowanie przesyłki zawierającej zaskarżone postanowienie do uczestników postępowania - H. i J. K., którzy skargi nie wnieśli. Tego rodzaju uchybienie należałoby rozpatrywać w kontekście zasady uregulowanej w art. 10 § 1 k.p.a. i zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Przy czym, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżone orzeczenie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

Niezależnie od powyżej poczynionych uwag, w kontekście uzasadnienia postanowienia organu I instancji, zaznaczyć należy, że o niedopuszczalności przedmiotowej (o której mowa w art. 61a § 1 Kodeksu), nie mogą świadczyć względy materialnoprawne, wymagające uprzedniego postępowania dowodowego, które to może mieć miejsce jedynie we wszczętym postępowaniu. W postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270) orzekł jak w sentencji.