Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3889/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 1-10
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wd 748/17 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017r. sygn. IV SA/Wa 748/17 oddalił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] udzielił zezwolenia V. S.A. z siedzibą w W. na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...], stanowiącej część działki nr [...]/94 z obrębu [...] o powierzchni 37,88m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w celu wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii sieci ciepłowniczej, w celu zapewnienia dojazdu do usuwanej awarii sieci ciepłowniczej z całej powierzchni działki wynoszącej 1.976m2 na okres 24 godzin oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r. poz. 2147 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.".

Wojewoda [...], w następstwie rozpoznania odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zezwolenie może być wydane na rzecz podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności zmierzających do odwrócenia siły wyższej lub jej skutków bądź zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Wskazał, że z załączonej do wniosku umowy dzierżawy z dnia 20 lipca 2016r. wynika, że Przedsiębiorstwo D. Sp. z o.o. oddało V. S.A. w dzierżawę sieci ciepłowniczej opisanej w załączniku nr 1 oraz nr 2 do zawartej umowy. Z załącznika nr 2, poz. 18 wynika, że przedmiotem umowy dzierżawy była sieć kanałowa na potrzeby zasilania obiektu przy ul. C. wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowana m.in. na działce nr [...]/94 z obrębu [...], będącej własnością Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym B. Sp. z o.o. W związku z powyższym V. S.A. była uprawniona do złożenia wniosku, na podstawie art. 126 u.g.n., o czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/94. W ocenie Wojewody organ l instancji rozstrzygając niniejszą sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję, w której określił w jakim celu i z jakiej przyczyny nieruchomość jest zajmowana oraz wskazał czas obowiązywania zezwolenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzucając rażące naruszenie przepisów Konstytucji RP, Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także przepisów K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał, że wnioskodawca w sposób dostateczny wykazał konieczność wejścia na teren nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/94, w szczególności podał na czym polega zaistniała awaria sieci ciepłowniczej i w jakim czasie istnieje możliwość jej usunięcia. W ocenie Sądu wnioskodawca trafnie ocenił, że awaria ma charakter nagły i że niezbędne jest zapobieżenie niebezpieczeństwu wystąpienia znacznej szkody majątkowej i osobowej. Sąd zwrócił uwagę, że sporna nieruchomość jest zabudowana i położona w otoczeniu innych budynków, a w jej pobliżu znajdują się ulice ogólnodostępne. Nieruchomość jest ogrodzona, a budynek posadowiony na niej pozostawał zamknięty, zaś wejście do komory ciepłowniczej, w której znajdowały się urządzenia podlegające awarii zostało zastawione samochodem. Nieruchomość nie jest użytkowana, a wjazd na posesję pozostaje zamknięty w taki sposób, że niemożliwy jest wjazd i wyjazd pojazdów. Za szlabanem znajduje się zabezpieczone drutem ogrodzenie, zaś za ogrodzeniem posadowiony jest znak drogowy B-1 - zakaz ruchu w obu kierunkach. Ponadto Sąd podkreślił, iż czas wystąpienia awarii dotyczył przełomu jesieni i zimy, a więc okresu, w którym pogoda może być niestabilna. Istotne było także ustalenie, że B. Sp. z o.o. - użytkownik wieczysty działki nr [...]/94 nie udzielił zgody na wejście pracowników wnioskodawcy na teren przedmiotowej nieruchomości, a pracownik ochrony i osoba sprzątająca posesję poinformowali pracownika Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m.st. Warszawy, że B. Sp. z o.o. wyprowadziła się z budynku wiosną 2016r. W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności razem wzięte, tworzą wiarygodny i spójny obraz sytuacji dotyczącej wystąpienia nagłej awarii w komorze ciepłowniczej na spornym gruncie, nagłej konieczności zapobieżenia wystąpieniu znacznej szkody, oraz braku możliwości dobrowolnego wejścia na grunt przez dzierżawcę sieci ciepłowniczej. Tym samym dawały organowi podstawę do uwzględnienia wniosku o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości. Sąd podkreślił przy tym, że decyzja ta została wydana także w interesie skarżącej Spółki, jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości, ponieważ na spornym gruncie znajdowało się mienie o znacznej wartości.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji zwrócił uwagę, że dzierżawca sieci ciepłowniczej przebiegającej przez przedmiotową działkę miał interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zainicjowaniu postępowania, o którym mowa w art. 126 ust. 1 i ust. 10 u.g.n. V. S.A. to przedsiębiorca przesyłowy, dysponujący stosownymi służbami mogącymi niezwłocznie usunąć awarię sieci ciepłowniczej, a sieć przesyłowa zgodnie z art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego nie była częścią składową przedmiotowej działki. To, czy na przedmiotowym gruncie rzeczywiście doszło do awarii nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem istotą zezwolenia wydanego w trybie art. 126 ust. 1 i ust. 10 u.g.n. jest to, że wnioskodawca, będąc podmiotem zewnętrznym w stosunku do dysponenta gruntem nie ma wiedzy co konkretnie dzieje się na tym gruncie. Bazuje zatem na wiarygodnych informacjach uzyskanych od podmiotów zewnętrznych, a więc od użytkowników sieci. Tym samym udzielone zezwolenie ma umożliwić wejście na grunt i ocenić zastaną sytuację. Jeżeli okaże się, że po uzyskaniu przedmiotowego zezwolenia nieruchomość zajęto bezpodstawnie, to wówczas wszczynane zostaje z urzędu postępowanie w celu nałożenia na wnioskodawcę kary finansowej (art. 126 ust. 7 u.g.n.).

Odnosząc się do kwestii pominięcia w postępowaniu strony skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zachodziła uzasadniona obawa, że awaria sieci ciepłowniczej spowoduje nagłą konieczność zapobieżenia niebezpieczeństwu dla ludzi i szkodzie materialnej. Sąd podkreślił brak możliwości doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania osobie uprawnionej do odbioru korespondencji w skarżącej Spółce. Informacje uzyskane od pracownika firmy ochroniarskiej i osoby sprzątającej teren nieruchomości, a także informacje podane w skardze pokrywają się co do tego, że od wiosny 2016r. B. Sp. z o.o. nie korzysta z budynków posadowionych na przedmiotowej nieruchomości, będącej jednocześnie siedzibą rejestrową Spółki. Sąd wskazał nadto na treść rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika wnioskodawcy – B. K. z D. K. - prezesem skarżącej Spółki, z której wynikało, że na początku listopada D. K. przebywał za granicą. Prezes B., mimo sugestii ze strony pracownika V. S.A., nie wskazał w czasie tej rozmowy żadnej osoby, która mogłaby reprezentować Spółkę w kontaktach z organem I instancji. Sąd zwrócił także uwagę na niejasne postępowanie D. K., który w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu I instancji oświadczył o godz. 8.30, że przebywa w A., a następnie o godz. 9.20 stawił się osobiście w siedzibie organu.

Odnosząc się do zarzutu zaniechania doręczenia przez organ I instancji korespondencji na adres Spółki ujawniony w rejestrze, czy też za pośrednictwem poczty e - mail bądź kuratora dla osoby nieobecnej Sąd I instancji wskazał, że postępowanie o udzielenie zezwolenia toczy się w bardzo krótkim terminie. Decyzja musi być wydana w terminie 7 dni od daty złożenia wniosku, a tymczasem w realiach tej sprawy uwidocznił się brak współpracy użytkownika wieczystego przedmiotowej działki z organem I instancji, w tym brak w siedzibie Spółki pracowników lub pełnomocników, a nadto obieg korespondencji pomiędzy organem, a stroną mógłby trwać dłużej niż czas trwania postępowania. Sąd podkreślił, iż wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 2 K.p.a. winno przybrać postać postanowienia, które musi wejść do obrotu prawnego aby było ostateczne, zaś doręczenie korespondencji drogą elektroniczną także wymaga pewnych działań określonych w art. 391 K.p.a., w szczególności wystąpienia do strony i uzyskania zgody na doręczenie pism w ten sposób. Konkludując Sąd wskazał, iż w tej konkretnej sprawie były podstawy do odstąpienia od zasady przewidzianej w art. 10 § 1 K.p.a. Sąd wskazał nadto, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą i posiadający na swoim terenie sieci przesyłowe winien przewidywać możliwość wystąpienia awarii, o której mowa w art. 126 ust. 10 u.g.n., a więc także konieczność dysponowania w miejscu siedziby personelem mogącym reprezentować użytkownika nieruchomości w kontaktach z organem administracji, a tym samym skarżąca Spółka zobowiązana była tak zorganizować swoją działalność aby możliwe było niezwłoczne doręczenie pism organu w każdy sposób, w tym za pośrednictwem pracownika organu lub innej upoważnionej osoby (art. 39 K.p.a.), co nie miało miejsca. Sąd podkreślił, iż ekstraordynaryjny tryb kontrolowanego postępowania, a w tym krótki termin załatwienia sprawy, a nadto niebezpieczeństwo zaistnienia nagłej, znacznej szkody materialnej i osobowej, przy jednoczesnym braku możliwości szybkiego kontaktu z przedstawicielami skarżącej Spółki uzasadniały zastosowanie w sprawie przepisu art. 10 § 2 K.p.a., co też organ uczynił w drodze stosownej adnotacji w aktach sprawy. Sąd podkreślił, iż w sprawach tego rodzaju zastosowanie art. 10 § 2 K.p.a. nie jest kwestionowane przez sądy administracyjne (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 września 2015r. sygn. akt II SA/Sz 296/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2015r. sygn. akt II SA/Sz 801/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Bk 701/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Poza tym Sąd zwrócił uwagę, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas gdy strona wykazałaby, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a tymczasem skarżąca Spółka takiej zależności nie wykazała.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzut braku dokumentu pochodzącego od fachowca z zakresu ciepłownictwa, braku widocznych oznak osuwania się ziemi lub zalania terenu nieruchomości, to Sąd I instancji wskazał, że zezwolenie wydawane w trybie art. 126 ust. 1 i 10 u.g.n. może być wydane na podstawie wiarygodnej informacji pochodzącej od podmiotu zewnętrznego. Zgłoszony wnioskodawcy przez jego klienta - B. S.A. problem dotyczący braku dostawy ciepła niewątpliwie pochodził od wiarygodnej instytucji. Brak dysponowania przez wnioskodawcę tytułem prawnym do terenu miejsca awarii uniemożliwiał dokonanie przez fachowca oględzin i poczynienia szczegółowych spostrzeżeń co do zastanego stanu rzeczy. Ponadto Sąd podkreślił, iż decyzja wydawana w trybie art. 126 ust. 1 i 10 u.g.n. odnosi się do nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a zatem realizuje cel prewencyjny. Przed wydaniem tej decyzji nie jest możliwe ustalenie, co tak naprawdę dzieje się w gruncie, a tym samym wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji nie zawsze opiera się na pewnych przesłankach, ale często na pewnego rodzaju prognozie, racjonalnym przewidywaniu, co może się zdarzyć i jakie mogą być tego skutki.

Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że zastosowanie nadzwyczajnego trybu wywłaszczenia przewidzianego w art. 126 ust. 1 i 10 u.g.n. na wniosek podmiotu realizującego cele publiczne (utrzymywanie infrastruktury przesyłowej - art. 6 pkt 2 u.g.n.), pozwala skarżącej Spółce dochodzić od wnioskodawcy naprawienia wyrządzonej szkody, jeżeli Spółka uważa, że taka szkoda wystąpiła. Będzie to miało miejsce w razie wystąpienia przesłanek z art. 126 ust. 3 i 4 u.g.n., których Sąd w niniejszej sprawie nie badał.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 126 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istniała konieczność wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii ciepłowniczej na nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki, podczas gdy poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dają podstaw do takich wniosków, a organy obu instancji nie podjęły żadnych czynności aby we własnym zakresie i w sposób nie budzący wątpliwości sprawdzić okoliczności wskazane we wniosku V. S.A., jak również nie zweryfikowały w sposób prawidłowy zarzutów podnoszonych przez skarżącą Spółkę nie tylko w odwołaniach ale również w pismach składanych w trakcie postępowania administracyjnego;

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit e) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi B. Sp. z o.o., pomimo iż organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, w szczególności czy rzeczywiście zaistniała awaria sieci ciepłowniczej, bowiem nie zgromadziły w tym przedmiocie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie, jak również nie wyjaśniły wątpliwości co do istnienia awarii, zwłaszcza wobec skrajnie różnych stanowisk Spółki B. Sp. z o.o. oraz V. S.A., a także nie sporządziły w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami K.p.a. uzasadnień zaskarżonych decyzji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. przez nie uwzględnienie skargi pomimo, iż organy prowadziły postępowanie w sposób naruszający zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej przez całkowite lekceważenie i bagatelizowanie wniosków składanych przez B. Sp. z o.o. w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, a przede wszystkim nie powiadomienie Spółki w sposób prawidłowy o wszczęciu postępowania administracyjnego,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w związku z art. 15 K.p.a. przez nie uwzględnienie skargi, pomimo iż Wojewoda [...] naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania i nie rozpoznał na nowo istoty sprawy na skutek wniesionego odwołania i nie poczynił ustaleń faktycznych oraz nie przeprowadził postępowania dowodowego we własnym zakresie, jak również nie ustosunkował się do pisma skarżącej Spółki, które zawierało szereg dodatkowych uwag niewątpliwie istotnych na rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wybiórczym rozpoznaniu i dokonaniu oceny zarzutów podniesionych w skardze oraz nie przedstawieniu przez Sąd I instancji procesu myślowego, który doprowadził do oddalenia skargi;

e) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, iż zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego gra nicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Ocenę skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 K.p.a. przez zaakceptowanie zaskarżonym wyrokiem niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia czy rzeczywiście zaistniała awaria sieci ciepłowniczej. Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuca brak zgromadzenia w tym zakresie niezbędnego materiału dowodowego, jak również niewyjaśnienie wątpliwości co do istnienia awarii. Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, iż zakres ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy wyznacza norma materialnoprawna, tą zaś w niniejszej sprawie jest art. 126 ust. 1 i ust. 10 u.g.n. Regulacja ta wskazuje, iż w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody organ udziela zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. Uregulowanie to stosuje się również w przypadku nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii urządzeń przesyłowych, o których mowa w art. 124b u.g.n., a więc ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tym samym podstawą zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości jest przypadek siły wyższej, lub nagła potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, w tym wynikającej z awarii urządzeń przesyłowych. Przyjmuje się, iż decyzja wydawana na podstawie art. 126 ust. 1 u.g.n. stanowi szczególny przypadek wywłaszczenia (vide: M.Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s.66-67; wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2009r. sygn. akt I OSK 281/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), a tym samym właściciel lub użytkownik wieczysty jest ograniczany w swoim prawie bowiem musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie, w sposób wynikający z tego przepisu i skonkretyzowany w decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości.

W okolicznościach badanej sprawy zastosowanie powyższej regulacji nastąpiło z powodu nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wskutek awarii urządzenia przesyłowego. Analizując treść owej przesłanki należy dostrzec, iż odwołanie się zarówno do pojęcia "siły wyższej", jak i "nagłej potrzeby" zakłada istnienie takich stanów faktycznych, które wymagają podjęcia natychmiastowego działania w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Tym samym podstawą wydania decyzji na gruncie art. 126 ust. 1 i 10 u.g.n. winny być informacje wskazujące na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania (vide: wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 301/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Owa nagłość potrzeby, to nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie działanie (vide: wyrok NSA z dnia 4 marca 2016r. sygn. akt I OSK 1274/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przy czym niebezpieczeństwo powstania znacznej szkody nie musi być wyłącznie następstwem awarii lub wypadku. Może ono także zaistnieć samoczynnie, a tym samym określony stan uzasadniający zapobieżenie powstaniu znacznej szkody może już jakiś czas istnieć, natomiast nagłość potrzeby wynika wówczas z aktualnego pozyskania wiedzy o tym stanie (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019r. sygn. akt II SA/Gd 146/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wyznaczając, w oparciu o powyższe uwagi, zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego dla zweryfikowania wystąpienia przesłanek art. 126 ust. 1 i ust. 10 u.g.n. należy podkreślić, iż podstawą wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości powinny być wiarygodne informacje świadczące o potrzebie niezwłocznego działania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż odpowiednimi dowodami mogą być w tym przypadku opinie biegłych, także sporządzone na potrzeby innych postępowań sądowych czy pozasądowych, protokoły kontroli pochodzące od organów administracji publicznej powołanych do takich czynności, dokumenty czy wszelkie inne dowody wskazujące na realne ryzyko wystąpienia znacznej szkody w bliżej nieokreślonym momencie, a więc w istocie w każdej chwili (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Ke 570/10; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2005r. sygn. akt SA/Sz 1710/03, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Takim dowodem jest też dokumentacja fotograficzna oraz notatki urzędowe (vide: K.Przychodaj, Czasowe zajęcie nieruchomości, na których posadowione są "urządzenia przesyłowe" w przypadku siły wyższej lub zagrożenia znaczną szkodą, Nieruchomości 2012/2; S.Kalus (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, uwagi do art. 126).

Uwzględniając powyższe uwagi nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie w kwestii zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy skoro z informacji pochodzącej od B. S.A. wynika, iż w dniu 28 października 2016r. około godz. 6.30 ujawniono brak czynnika grzewczego w instalacji grzewczej budynku położonego w W. przy ul. P. 3. Informacja ta pochodziła od podmiotu nie będącego uczestnikiem niniejszego postępowania i nie była kwestionowana w toku postępowania. Pozyskanie tej informacji dało asumpt do podjęcia przez wnioskodawcę szeregu działań sprawdzających, prowadzących do ustalenia, że przyczyną awarii jest stan urządzeń przesyłowych znajdujących się w komorze położonej na terenie nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie skarżącej kasacyjnie Spółce. Powyższe okoliczności pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż nastąpiła awaria sieci przesyłającej ciepło, rozumiana jako stan niesprawności urządzenia uniemożliwiający jego funkcjonowanie, występujący nagle i powodujący całkowite zaprzestanie dostaw ciepła. Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił okoliczności sprawy uznając, tak jak organy, iż wystąpiła awaria urządzeń przesyłowych, a tym samym nastąpiła konieczność jej usunięcia.

Nie budzi także wątpliwości, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie gdy zarzuca brak ustalenia realnych skutków zaistniałej awarii w postaci chociażby wycieku wody do gruntu czy też osunięcia się gruntu. Jak już była o tym mowa powyżej, ziszczenie się skutku w postaci powstania znacznej szkody nie jest warunkiem stosowania art. 126 ust. 1 u.g.n. Regulacja ta bowiem odwołuje się do "nagłej potrzeby zapobieżenia" powstaniu znacznej szkody, a więc obejmuje także sytuacje wskazujące na realne ryzyko powstania szkody w bliżej nieokreślonym momencie. Przy czym brak możliwości ustalenia, na podstawie najlepszej dostępnej wiedzy, momentu powstania znacznej szkody w przyszłości, nakazuje przyjąć, iż szkoda może nastąpić w każdej chwili, a tym samym istnieje stan nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Okoliczności badanej sprawy wskazują na wystąpienie ryzyka powstania szkody i trafnie w tym zakresie konkludował Sąd I instancji. Przy czym ową możliwość powstania szkody należy rozpatrywać wielowątkowo, wskazując przykładowo na szkody, które powstają dla odbiorcy ciepła wskutek braku dostaw ciepła, poprzez szkody w substancji budynku, który nie jest ogrzewany w okresie jesiennych przymrozków, aż po szkody wywołane rozszczelnieniem sieci cieplnej i wyciekiem gorącej wody, czego w okolicznościach badanej sprawy nie można było wykluczyć aż do momentu wejścia na teren nieruchomości należącej do skarżącej Spółki i usunięcia awarii.

Badana skarga kasacyjna, w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie kwestionowała ustaleń odnoszących się do wypełnienia przesłanki "znacznej szkody", a zatem będąc zawiązanym zarzutem kasacyjnym (art. 183 § 1 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości wypowiedzi w tym zakresie.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji zaakceptowanie naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 3 K.p.a. wskutek nie sporządzenia w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami K.p.a. uzasadnień zaskarżonych decyzji. Należy dostrzec, iż zarzut ten nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia i nie wskazuje w czym konkretnie upatrywane jest naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto nie wskazuje jakie inne przepisy K.p.a., regulujące treść uzasadnienia decyzji, uznaje za naruszone i w czym przejawia się ich naruszenie. Odnosząc się to tak sformułowanego zarzutu wypada wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora kasacji należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszono zaskarżonym wyrokiem ale także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu postępowania także wykazanie istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych. (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut kasacyjny pozbawiony jest powyższych elementów co uniemożliwia potwierdzenie jego zasadności.

Oceniając z kolei do zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a. wypada dostrzec, iż zarzut ten został postawiony wyłącznie w kontekście "lekceważenia i bagatelizowania wniosków" Spółki oraz braku powiadomienia Spółki w prawidłowy sposób o wszczęciu postępowania administracyjnego, przy czym w badanej skardze nie przywołano jako naruszone konkretnych przepisów odnoszących się do wszczynania i prowadzenia postępowania, w tym uwzględniającej specyfikę postępowania wynikającą z art. 126 ust. 1 i ust. 10 u.g.n. Z kolei uwagi Spółki odnoszące się do wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zostały omówione w ramach zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., i uznane za pozbawione znaczenia dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 126 ust. 1 i ust. 10 u.g.n. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a. wypada wskazać, iż przepis ten, zwykle ujmowany w praktyce jako zasada przekonywania, nakłada na organ obowiązek wyjaśniania stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy, by w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przyjmuje się, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w rzeczywistej sytuacji faktycznej. Emanacją tegoż obowiązku jest sporządzenie uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a., bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym (vide: J.Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5-6/s. 512-513; wyrok NSA z dnia 25 października 2016r. sygn. akt II OSK 110/15, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 673/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego punktu widzenia niepodważenie prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 107 § 3 K.p.a. znacząco obniża wymowę zarzutu naruszenia art. 11 K.p.a. W badanej sprawie nakłada się na to zaniechanie zakwestionowania poprawności przeprowadzenia poszczególnych czynności procesowych oddziaływujących na zasadę przekonywania oraz ogólnikowość w sformułowaniu tegoż zarzutu, pozbawioną konkretnego uzasadnienia w jaki sposób organy administracji uchybiły powyższej zasadzie. Ponadto z zarzuty tego nie wynika jaki wpływ miało to na wynik sprawy, co stanowi naruszenie wymogu ustawowego, wskazanego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji zarzut naruszenia art. 11 K.p.a. nie może być uznany za zasadny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. należy dostrzec, iż na jego uzasadnienie przywołano: zaniechanie przez organ odwoławczy rozpoznania na nowo istoty sprawy oraz brak własnych ustaleń faktycznych tego organu, w tym nie ustosunkowanie się do pisma skarżącej Spółki. Powyższe okoliczności nie świadczą jednak o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, a co najwyżej mogą być formułowane na uzasadnienie zarzutu wadliwie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, w szczególności wadliwie ustalonej przez organ odwoławczy podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Najogólniej mówiąc istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Istotnym elementem owej zasady jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczają go granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych (vide: G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX 2010 wyd. III, uwagi do art. 15). Mając powyższe na uwadze nie można dostrzec w zaskarżonej decyzji elementów podmiotowych lub przedmiotowych różniących ją od decyzji organu I instancji. Przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji udzielającej zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości organ odwoławczy rozstrzygnął merytorycznie o istocie sprawy podzielając ocenę sprawy wyrażoną przez organ I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nie zasługuje na uznanie także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast pewne mankamenty uzasadnienia, choćby takie jak zarzucana w skardze kasacyjnej wybiórcza ocena zarzutów skargi, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Okoliczności badanej sprawy wyraźnie wskazują, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej zaskarżonego wyroku, natomiast ewentualna wadliwość dokonanej oceny okoliczności sprawy, podobnie jak i zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku motywacji nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Chcąc zatem powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 87/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Badany zarzut takiego powiązania jest pozbawiony. Ponadto przepis art. 151 P.p.s.a. może być naruszony gdy sąd I instancji, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub też gdy, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji zgodne jest z dyspozycją zastosowanej normy prawnej. Tak więc zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. także okazał się niezasadny.

Z kolei zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. i art. 126 u.g.n. zostały wadliwie sformułowane przez błędne określenie naruszonych przepisów, pomijające przybliżenie konkretnych jednostek redakcyjnych owych artykułów. Wypada dostrzec, iż art. 8 K.p.a. składa się z dwóch paragrafów, statuujących odrębne zasady procesowe, zaś art. 126 u.g.n. z dziesięciu ustępów regulujących zróżnicowane instytucje prawne mające związek z czasowym zajęciem nieruchomości. Skarga kasacyjna pomijająca wskazanie konkretnych jednostek redakcyjnych generalnie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), rozumiane jako podanie konkretnych przepisów prawa. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora kasacji - zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest zatem spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru właściwej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004r. sygn. akt GSK 356/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak więc także w zakresie powyższych zarzutów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.