Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1111/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40a ust. 1 pkt 3, art. 30 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 10, art. 40a, art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2164
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - teskt jedn.
article: art. 189b, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 1 pkt 1, par. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 pkt 8, art. 17 ust. 1, art. 3 pkt 16, art. 11
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na rzecz skarżącego M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 1117 (jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej: "organ", "GIJHARS", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] marca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.", art. 40a ust. 4 i 5, art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2164 z późn. zm.), dalej "u.j.h." lub "ustawa o jakości handlowej", w zw. z art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1, art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, art. 7 ust. 1 lit. a, art. 8 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/E WG, dyrektywy Rady 90/496/E WG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. L 304 z 22.11.2011, str. 18, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie 1169/2011", art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwie Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm., Dz.Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), dalej "rozporządzenie 178/2002", art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2070), dalej "ustawa o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym" po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w W. (dalej "strona", "skarżący" lub "producent"), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej "WIJHARS" lub "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], wymierzającej za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego nie spełniającego wymagań jakości handlowej określonych w przepisach ustawy o jakości handlowej, tj.: K.[...] (K. [...]) a'23 g, wielkość partii importowanej: 1788,48 kg (77760 szt. a'23 g), numer partii: [...], data minimalnej trwałości: 17.05.2019, kraj pochodzenia: Serbia (Producent i Sprzedawca "Z." D.O.O., [...], [...] [...], Serbia), (dalej "[...]", "produkt" lub "towar") karę pieniężną w wysokości 5000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniach 24 maja i 13 lipca 2018 r. inspektorzy WIJHARS przeprowadzili kontrolę u skarżącego w zakresie jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych przywożonych z zagranicy.

W trakcie działań kontrolnych, w celu oceny oznakowania oraz wykonania badań fizykochemicznych i organoleptycznych, pobrano próbki reprezentujące partię artykułu rolno- spożywczego ciastko strudel czekolada z borówką.

Przeprowadzone badania laboratoryjne w Laboratorium Specjalistycznym GIJHARS w K. (sprawozdanie nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.) wykazały w partii[...] niespełnienie wymagań określonych w Specyfikacji jakościowej K. [...] K. [...] Wydanie [...] z września 2016 r. ze względu na:

- zawyżoną wilgotność o 1,8%,

- zawyżoną zawartość tłuszczu całkowitego ogółem o 3,9 g/100 g.

Wynik badania wilgotności wynosił 14,3 ± 0,3 %, przy deklaracji max 12,5%, zaś wynik badania zawartości tłuszczu całkowitego ogółem: 10,8 ± 0,4 %, przy deklaracji 6,9 ± 1,5 g/100 g.

W dniu [...] lipca 2018 r. WIJHARS wydał decyzję zakazującą wprowadzania przedmiotowej partii do obrotu. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 25 lipca 2018 r.

W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia spółce kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego niespełniającego wymagań w zakresie jakości handlowej określonych w przepisach ustawy o jakości handlowej. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego WIJHARS wydał decyzję administracyjną wymierzającą spółce karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.

Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że jakość artykułu rolno-spożywczego powinna być zapewniona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, jak też deklaracją jakościową wskazaną przez producenta. Organ zwrócił uwagę, że oznakowanie artykułów rolno-spożywczych jest istotnym elementem jakości handlowej. Deklaracja jakościowa stanowi dobrowolną deklarację, co do cech jakościowych wyrobu gotowego, zaś cechy fizyczno-chemiczne wskazane w deklaracji jakościowej producenta muszą być zgodne prawdą i z wymogami prawa w tym zakresie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że kontrolowana partia produktu jest artykułem rolno-spożywczym o niewłaściwej jakości handlowej, w którym zostały wprowadzone zmiany, mające na celu ukrycie rzeczywistych właściwości, w związku z zawyżoną wilgotnością i zawyżoną zawartością tłuszczu całkowitego ogółem w nieodpowiedni sposób w stosunku do deklaracji podanej na opakowaniu jednostkowym, w szczególności, że niezgodności te i zmiany w sposób istotny naruszają interesy konsumentów finalnych. Natomiast wyjaśnienia strony iż, nieprawidłowa wilgotność produktu spowodowana była omyłkowym dołączeniem nieaktualnej specyfikacji produktu, a przekroczenie deklarowanej zawartości tłuszczu jest niewielkie i nie wpływa znacząco na zdrowie lub samopoczucie konsumenta, nie mogą, zdaniem organu, stanowić usprawiedliwienia dla strony i zwolnienia jej z odpowiedzialności.

W ocenie GIJHARS odpowiedzialność administracyjna związana z wprowadzaniem do obrotu artykułów rolno-spożywczych ma charakter obiektywny i jest niezależna od takich czynników jak umyślność, celowość czy świadomość naruszenia. Istotny jest sam fakt, że produkt został wprowadzony do obrotu. Fakt niewłaściwej jakości handlowej produktu został zaś wykazany w wyniku kontroli prawidłowości oznakowania. Strona prowadząca dystrybucję swoich wyrobów, winna mieć świadomość konsekwencji naruszenia obowiązujących przepisów prawa żywnościowego, wprowadzając do obrotu artykuły rolno-spożywcze o niewłaściwej jakości.

Organ odwoławczy stwierdził, że stwierdzone nieprawidłowości mogą utrudnić konsumentowi dokonanie świadomego wyboru produktu zgodnie z jego oczekiwaniami. Natomiast przepisy prawa żywnościowego sprzeciwiają się każdej praktyce, mogącej w jakikolwiek sposób wprowadzić w błąd konsumenta. Producent jest zobowiązany do zapewnienia jakości towaru zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, w tym ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Wprowadzony do obrotu artykuł rolno-spożywczy musi spełniać wymagania w zakresie jakości handlowej, jeśli w przepisach o jakości handlowej zostały one określone, oraz dodatkowe wymagania dotyczące tych artykułów, jeżeli producent (wprowadzający do obrotu) zadeklarował ich spełnienie.

Zdaniem organu towar został wprowadzony do obrotu, ponieważ znajdował się w magazynie wyrobów gotowych, z przeznaczeniem do sprzedaży. Co więcej, strona dokonując zgłoszenia towarów do kontroli sama określiła się jako podmiot wprowadzający do obrotu ciastko strudel czekolada z borówką.

Od decyzji organu odwoławczego producent wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd"). Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", w zw. z art. 156 k.p.a. nieważność w całości wobec braku istnienia w obecnym stanie prawnym podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej w sytuacji braku zakończenia etapu przywozu towaru i braku rozpoczęcia etapu wprowadzania towaru do obrotu, spowodowaną błędną wykładnią prawa materialnego, to jest art. 40a ust. 1 pkt 3 u.j.h.,

a) w zw. z art. 3 ust. 4 u.j.h. i art. 3 ust. 8 i 16 oraz art. 11 rozporządzenia 178/2002 poprzez bezpodstawne rozszerzenie znaczenia pojęcia "wprowadzania do obrotu" także na "import" (w polskiej wersji językowej: "przywóz"), będący także w rozumieniu prawa żywnościowego innym etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji, niż wprowadzenie do obrotu, które w myśl powołanych przepisów następuje dopiero po zakończeniu importu, a nie obejmuje import,

b) w zw. z art. 30 i art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b jak również art. 17 ust. 1 lit a i e-i ustawy o jakości handlowej poprzez niewłaściwe ustalenie, że towar nieunijny wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b u.j.h. może zostać uznany za wprowadzony do obrotu przed pozytywnym zakończeniem procedury przewidzianej w art. 10 u.j.h. (przed zakończeniem importu), co doprowadziło do dokonania błędnych ustaleń faktycznych, że towar skarżącego został wprowadzony do obrotu, podczas gdy w rzeczywistości takie zdarzenie nie miało miejsca, ze względu na odesłanie do wytwórcy towaru umieszczonego w składzie celnym i poprzez niepoprawne przyjęcie, że na skarżącego może zostać nałożona kara w przypadku wydania w odniesieniu do produktu decyzji zakazującej wprowadzenia go do obrotu;

2. z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) tj. art. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6,8 i 11 k.p.a. i brak zastosowania art. 7a k.p.a. poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej mimo istnienia co najmniej poważnych wątpliwości w odniesieniu do wykładni podstawy prawnej,

b) tj. art. 127 § 1 w zw. z art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy mimo braku należytego odniesienia się przez organ do argumentacji prawnej skarżącego i zaniechanie odpowiedniego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się odrzucając argumenty skarżącego oraz dowolne przyjęcie przez organ, że zakwestionowana partia znajdowała się w magazynie wyrobów gotowych, co zdaniem organu przesądza, że produkt został wprowadzony do obrotu, jak również oparcie kwalifikacji wprowadzania towaru do obrotu na okoliczności, że skarżący podał siebie jako podmiot wprowadzający towar do obrotu w formularzu zgłoszenia do obrotu przygotowanym przez IJHARS, podczas gdy treść formularza nie zwalnia organu z dokonania kwalifikacji prawnej etapu, na którym znajdował się towar i skarżący nie może zmieniać tej kwalifikacji za pomocą swoich oświadczeń, co stanowiło brak rozpoznania istoty sprawy oraz w daleko idące i zupełnie niezrozumiałe uproszczenie na niekorzyść skarżącego,

3. z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutów, naruszenie przepisów prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40a ust. 5 w zw. z ust. 1 pkt 3 u.j.h. i przyjęcie średniego stopnia społecznej szkodliwości czynu oraz średniego stopnia naruszenia, podczas gdy społeczna szkodliwość i zakres naruszenia jest znikomy z uwagi na bezzwłoczne odesłanie towaru do Serbii i brak możliwości zaszkodzenia konsumentom.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w całości decyzji wydanych w I i II instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Z ostrożności procesowej, strona wniosła o uchylenie w całości decyzji wydanych w I i II instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, albo zobowiązania organu do uwzględnienia okoliczności, że społeczna szkodliwość i zakres naruszenia były znikome. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, GIJAHRS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne .

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowane w sprawie, w szczególności przepisu art.40a ust.1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej, zgodnie z którym kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł.

W rozpoznawanej sprawie sporne pozostaje między Stronami, czy przepis art.40a znajduje zastosowanie, w sytuacji o której mowa w art.30 ust.1 u.j.h., który stanowi, że gdy po przeprowadzeniu kontroli, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b u.j.h., w przypadku stwierdzenia niewłaściwej jakości handlowej organ Inspekcji, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzenia artykułu rolno-spożywczego do obrotu.

Do zadań Inspekcji Handlowej zgodnie art.17 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy o jakości handlowej, należy między innymi, kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, przywożonych spoza państw członkowskich Unii Europejskiej oraz spoza państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w tym kontrola graniczna tych artykułów.

Odnotować też należy, iż w art. 10 u.j.h wprowadzone zostały warunki dopuszczenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych przywożonych spoza Unii Europejskiej. W ust.1 art.10 u.j.h. wskazano, iż artykuły rolno-spożywcze przywożone z państw niebędących członkami Unii Europejskiej, z wyłączeniem państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, mogą być dopuszczone do obrotu w rozumieniu przepisów prawa celnego, pod warunkiem przeprowadzenia kontroli jakości handlowej przez organ Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych.

W przypadku wydania przez organ Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzji o zakazie wprowadzenia artykułu rolno-spożywczego do obrotu, o której mowa w art. 30 ust. 1, organ celny odmawia przyjęcia zgłoszenia celnego, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.(art.10 ust.2 )

Z powyższego wynika, iż w przypadku towarów importowanych na obszar Unii Europejskiej, decyzja o wprowadzeniu towaru do obrotu, należy do organu Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, która w przypadku stwierdzenia w trakcie kontroli, niewłaściwej jakości handlowej importowanych towarów wydaje decyzję, zakazującą wprowadzenia artykułu rolno-spożywczego do obrotu. Konsekwencją wydania tej decyzji, jest również to, że organ celny odmawia przyjęcia zgłoszenia celnego i towar nie zostaje dopuszczony do obrotu na terenie Unii Europejskiej. Zauważyć też należy, iż z artykułu 10 u.j.h. wynika, iż kontrola towaru importowanego, jest warunkiem dopuszczenia towaru do obrotu.

W przypadku więc towarów sprowadzanych spoza Wspólnoty, importer w każdym przypadku zobowiązany jest więc po przywozie towaru do Polski, zgłosić towar do kontroli jakości handlowej i jeżeli wynik kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Kontroli Jakości Handlowej jest dla niego negatywny, zobowiązany jest, zastosować się do decyzji o zakazie wprowadzenia towaru do obrotu, o ile takowa zostanie wydana. Decyzja o wprowadzeniu towaru do obrotu, nie należy więc do importera, który może jedynie przejawiać zamiar wprowadzenia danego towaru do obrotu, podlegającego kontroli i ocenie organu kontrolnego.

Procedura ta nie dotyczy towarów unijnych. Przedsiębiorcy biorący udział w obrocie wspólnotowym sami decydują o wprowadzeniu artykułów rolno-spożywczych do obrotu, ponosząc ewentualne konsekwencje, w przypadku kontroli ex post przez organ Inspekcji Jakości Handlowej.

W związku z powyższym za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w sprawie art.40 a ust.1 pkt 3 ustawy o jakości handlowej.

Sąd stanął na takim stanowisku, biorąc też pod uwagę istotę sankcji administracyjnej, o czym będzie szerzej mowa niżej oraz to, że wszelkie sankcje administracyjne zgodnie z ugruntowanymi poglądami wyrażanymi w piśmiennictwie i w orzecznictwie, należy interpretować ściśle, zgodnie z wykładnią językową przepisów je regulujących. Wymierzona natomiast Stronie, w decyzji organu kara administracyjna, w związku z wydaną wcześniej, na podstawie art.30 ust.1 u.j.h., decyzją zakazującą wprowadzenia artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie została wymieniona w art.40 a u.j.h., a zachowanie Strony i okoliczności stanu faktycznego sprawy, nie dają podstaw, wbrew twierdzeniom organu, do zastosowania w sprawie art.40a ust.1 pkt 3 u.j.h.

Przypomnieć należy, iż przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej"(art. 189b K.p.a.).

W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że przepisy ustawowe określające administracyjną karę pieniężną powinny w szczególności czynić zadość nakazowi określoności.

W odniesieniu do ustawy karnej Trybunał Konstytucyjny dalej "TK" w wyroku z 9.06.2010 r., SK 52/08, OTK-A 2010/5, poz. 50, podkreślił, że: "Nakazu określoności (nullum crimen sine lege) nie spełnia przepis ustawy karnej wówczas, gdy adresat normy prawnokarnej nie jest w stanie zrekonstruować, jedynie na jego podstawie, zasadniczych znamion czynu zabronionego. Przepis ustawy karnej musi stwarzać podmiotowi, odpowiedzialności karnej realną możliwość takiej rekonstrukcji prawnokarnych konsekwencji zachowania. Dlatego jakiekolwiek wskazanie ogólnikowe, umożliwiające daleko idącą swobodę interpretacji co do zakresu znamion czynu zabronionego czy pewnego typu kategorii zachowań, nie może być traktowane jako spełniające wymóg określoności na gruncie art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Zob. też wyroki TK: z 26.11.2003 r., SK 22/02, OTK-A 2003/9, poz. 97, pkt III 4; z 5.05.2004 r., P 2/03, OTK-A 2004/5, poz. 39, pkt III 3.5; z 13.05.2008 r., P 50/07, OTK-A 2008/4, poz. 58, pkt III.1.

Wprawdzie, jak stwierdził Trybunał w wyroku z 24.01.2006 r., SK 52/04, OTK-A 2006/1, poz. 6, sankcje administracyjne (administracyjne kary pieniężne) "nie mieszczą się w systemie prawa karnego, nie mogą być objęte konstytucyjnymi regułami odpowiedzialności karnej" (pkt 3), jednak zgodnie z zasadą określoności prawa ustawa powinna jednoznacznie określać podmiot obowiązku lub zakazu, zachowanie polegające na niedopełnieniu obowiązku lub naruszeniu zakazu oraz administracyjną karę pieniężną jako następstwa naruszenia prawa.

Ustawa określająca administracyjną karę pieniężną powinna być też zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz odpowiadającą jej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z ustalonym na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zarzut braku proporcjonalności wymaga przeprowadzenia testu polegającego na udzieleniu odpowiedzi na trzy pytania dotyczące analizowanej normy:

1) czy jest ona w stanie doprowadzić do zamierzonych przez ustawodawcę skutków (przydatność normy);

2) czy jest ona niezbędna (konieczna) dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (konieczność podjęcia działania przez ustawodawcę);

3) czy jej efekty pozostają w proporcji do nałożonych przez nią na obywatela ciężarów lub ograniczeń (proporcjonalność sensu stricto).

Wskazane postulaty przydatności, niezbędności i proporcjonalności sensu stricto składają się na treść wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "konieczności". Jeżeli dany cel jest możliwy do osiągnięcia z zastosowaniem innego środka, nakładającego mniejsze ograniczenia na prawa i wolności, to zastosowanie przez ustawodawcę środka bardziej uciążliwego wykracza poza to, co jest konieczne, a zatem narusza Konstytucję RP. Zob. w szczególności wyrok TK z 12.01.2000 r., P 11/98, OTK 2000/1, poz. 3, oraz wyrok TK z 10.04.2002 r., K 26/00, OTK-A 2002/2, poz. 18.

Reasumując pojęcie sankcji administracyjnej powinno być rozumiane, jako przewidziane prawem powszechnie obowiązującym ujemne (dla adresata obowiązku) następstwo naruszenia obowiązku prawnego (nakazu lub zakazu) wynikającego z ustawy lub indywidualnego rozstrzygnięcia władzy publicznej. W tym rozumieniu sankcji (administracyjnej) nacisk jest położony na zrealizowanie słownej zapowiedzi zawartej w normie sankcjonującej poprzez autorytatywną konkretyzację tej normy w odniesieniu do indywidualnego podmiotu naruszającego prawo (niedopełniającego obowiązku lub naruszającego zakaz), czyli nałożenie (wymierzenie) ujemnych następstw naruszenia w formie kary, kary pieniężnej, pozbawienia uprawnień itd.( por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2019).

Art.40 a u.j.h. w żadnym z wymienionych w nim enumeratywnie przypadkach w ocenie Sądu, nie przewiduje kary pieniężnej, za sam zamiar wprowadzenia towaru do obrotu niespełniającego wymogów jakości handlowej, ale za konkretne naruszenia prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na danym podmiocie. Przepis art.40a ustawy o jakości handlowej nie wskazuje wśród przesłanek ustawowych warunkujących nałożenie kary pieniężnej – wydanie decyzji w stosunku do importera na podstawie art.30 ust.1 u.j.h. Ponadto wobec przedstawionej wyżej procedury dopuszczenia do obrotu towarów spoza Unii Europejskiej, decyzja o wprowadzeniu towaru do obrotu, nie należy do importera . Zachowanie Strony i okoliczności stanu faktycznego sprawy, również nie dają podstaw, wbrew twierdzeniom organu, do zastosowania w sprawie art.40a ust.1 pkt 3 u.j.h. Trafnie zauważono w skardze, iż Skarżący, nie wprowadził towaru do obrotu, bowiem po wydaniu decyzji, o zakazie jego wprowadzenia do obrotu, zastosował się do decyzji organu i wywiózł towar z polskiego obszaru celnego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał za bezprzedmiotowe rozważania zawarte w pkt 3 petitum skargi.

Za niezasadne natomiast Sąd uznał zarzuty oraz związaną z nimi argumentację Strony co do naruszenia art. 3 ust. 4 u.j.h. i art. 3 pkt 8 i 16 oraz art. 11 rozporządzenia 178/2002 poprzez bezpodstawne rozszerzenie znaczenia pojęcia "wprowadzania do obrotu".

Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, zgodnie z art. 17 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów (ust. 1). Państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. W tym celu Państwa Członkowskie zachowują system oficjalnych kontroli i innych działań stosownych do okoliczności, z uwzględnieniem informowania opinii publicznej o bezpieczeństwie i ryzyku związanym z żywnością i paszami, nadzorem nad bezpieczeństwem żywności i pasz oraz innych działaniach monitorujących, obejmujących wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Państwa Członkowskie ustanawiają również zasady dotyczące środków i kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia prawa żywnościowego i paszowego. Ustanowione środki i kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (ust. 2).

Ustawa o jakości handlowej, definiuje pojęcie obrotu (art. 3 pkt 4) przez odesłanie do art. 3 pkt 8 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustalającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Obrotem w rozumieniu ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych jest zatem wprowadzenie na rynek, czyli posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucja i inne formy dysponowania.

Sąd nie podziela w tym zakresie wątpliwości językowych Strony, bowiem z powołanych wyżej przepisów wynika, w sposób jednoznaczny, że na użytek zastosowania art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy o jakości handlowej - przez wprowadzającego do obrotu artykuły rolno-spożywcze należy rozumieć każdego, kto dokonuje wyżej wymienionych czynności. (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., II GSK 1916/14). Według bowiem art. 3 pkt 4 u.j.h. - co trafnie podnosił organ w sprawie - obrót oznacza czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 2, tj. rozporządzenia (WE) nr 178/2002.

W pełni zasadne jest też przyjęcie w świetle literalnego brzmienia art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002, że skoro na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze i podmioty działające na rynku pasz w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zobowiązane są zapewnić zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów, to znaczy że na każdym z podmiotów działających na tym rynku - od producenta aż po sprzedawcę detalicznego - spoczywa określony przepisem obowiązek.

Taki też kierunek wykładni prezentowany jest w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 23 listopada 2006r. w sprawie C-315/05 (Dz. U. C 331 z 30 grudnia 2006r.) wydanym w trybie prejudycjalnym, w którym wskazano, że wprowadzający do obrotu może być odpowiedzialny za jakość nawet w sytuacji, gdy jako zwykły dystrybutor wprowadza do obrotu produkt w postaci dostarczonej od producenta.

Jest to bardzo szeroka definicja "obrotu" rozumianego w ustawie o jakości handlowej jako wprowadzenie na rynek, czyli posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucja i inne formy dysponowania. Z powyższej definicji wynika, iż obrotem jest samo posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, co oznacza, iż od uczestnikiem obrotu jest zarówno ten, który aktywnie działa w celu sprzedaży towarów handlowych, jak również przedsiębiorca przechowujący towar w magazynie. Definicji tej w żaden sposób nie zmieniają postanowienia art. 3 pkt 16 oraz art. 11 rozporządzenia 178/2002, które powołuje Strona w skardze. Zauważenia również wymaga, iż na pojemność znaczeniową definicji obrotu wpływa w znacznym stopniu użycie w niej wyrażenia zwrotu " inne formy dysponowania " co niekoniecznie musi oznaczać posiadanie w rozumieniu art.336 kodeksu cywilnego. Jak wskazuje ogólnodostępny internetowy Słownik Języka Polskiego /https://sjp.pwn.pl/ słowo "dysponować" oznacza:

1. «mieć coś do dyspozycji»

2. «wydawać polecenie, aby coś wykonano lub dostarczono»

Jako synonim wyrazu "dysponować" wskazuje się w Słowniku Języka Polskiego wyraz "rozporządzać" oznaczające:

1. «korzystając z przysługującego prawa, wydać polecenie co do sposobu wykonywania czegoś»

2. rozporządzać «mieć coś do własnej dyspozycji »

Analizując powołaną wyżej definicję obrotu wywieść należy, w ocenie Sądu wniosek, iż wyrażenie "inne formy dysponowania" jest pojęciem szerszym niż posiadanie. W pojęciu innej formy dysponowania może mieścić się również składowanie przez importera artykułów rolno-spożywczych, w składzie celnym, lecz wymaga to ustaleń faktycznych, przede wszystkim w jakim celu towar tam umieszczono, bowiem sprzedaży towarów ze składu celnego również nie można wykluczyć. W tym zakresie nie poczyniono jednak żadnych ustaleń faktycznych, powołując się wyłącznie, na okoliczność, iż strona dokonując zgłoszenia do kontroli towarów sama określiła się jako podmiot wprowadzający do obrotu, co jest nie wystarczające. Tymczasem stosowanie procedury składu celnego wynika z kilku przyczyn. Może to być np.:

- składowanie towarów przeznaczonych do dalszego wywozu ("skład tranzytowy", czy też coś w rodzaju przedłużonego tranzytu);

- przechowywanie towarów do czasu faktycznego zapotrzebowania rynku na nie bez konieczności ponoszenia opłat celnych ("skład kredytowy");

- przechowywanie do czasu zakończenia określonej procedury i dopiero potem wywóz ("skład wywozowy"),

- przeczekanie czasowych ograniczeń wynikających z instrumentów polityki handlowej (zakazy czy ograniczenia);

- w przypadku produktów rolnych związanych z WPR (Wspólnej Polityki Rolnej) po to by w chwili wprowadzenia ich do składu uzyskać odpowiednią dotację ("skład zwrotów prefinansowanych" czy np. VAT).

Co do zasady, sprzedaż towaru w składzie celnym, wymagająca oczywiście zezwolenia, należącym w rozumieniu przepisów ustawy o podatku od towarów i usług do terytorium kraju, podlega pod regulacje przepisów o podatku od towarów i usług.

W rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono jednak okoliczności faktycznych, co do celów składowania przez Stronę towaru w składzie celnym, ale okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy, wobec przyjęcia przez Sąd, iż odmienna procedura dopuszczenia do obrotu artykułów rolno-spożywczych – sprowadzanych spoza obszaru Unii Europejskiej, powoduje, iż art.40 a u.j.h. w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, nie ma zastosowania. Organ nie wykazał jakiego naruszenia prawa dopuściła się Strona, który stanowiłby o obowiązku nałożenia sankcji administracyjnej. Strona zastosowała się przecież do wydanego w decyzji zakazu wprowadzenia towaru do obrotu. Z tych względów stanowisko organu nie mogło spotkać się z akceptacją Sądu.

Sąd nie znalazł jednak wbrew wywodom skargi podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych w sprawie decyzji w rozumieniu art.156 K.p.a., bowiem samo wydanie decyzji na podstawie art.30 ust.1 u.j.h. nie wyklucza nałożenia kary administracyjnej, o której mowa w art.40a u.j.h. np. w przypadku nie zastosowania się importera do wydanego przez organ zakazu wprowadzenia towaru do obrotu.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200, art.205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych(Dz. U. z 2018 r., poz.265 t.j.)