Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 13/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 9,
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 19. par. 13, par. 60
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej A w S. na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa "A" w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 października 2014r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2014r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnym na terenie położonym w S. przy ul. [...] na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] arkusz mapy [...].

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

"B" Sp. z o.o. Sp. k. w dniu 5 maja 2014r. wystąpiła do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i nadziemnym na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] km [...] przy ul. [...] w S.

W toku postępowania Wspólnota Mieszkaniowa "A" w S. w piśmie z dnia 26 maja 2014r. wyraziła sprzeciw wobec zgłoszonej inwestycji, kwestionując prawidłowość uzyskanej przez inwestora zgody na odstępstwo od warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego jako wydane innym podmiotom a nie inwestorowi, zgodność wysokości budynku z planem miejscowym oraz zarzucając naruszenie art. 144 Kodeksu cywilnego. Wspólnota wniosła o zawieszenie postępowania ze względu na toczące się w tej samej sprawie postępowanie przed sądem administracyjnym pod sygn. akt II SA/Gd 716/13 oraz o wyłączenie organu pierwszej instancji w S.

Rozpoznając wniosek o wyłączenie organu pierwszej instancji Wojewoda postanowieniem z dnia 12 czerwca 2014r. odmówił wyłączenia Prezydenta Miasta od załatwienia niniejszej sprawy.

Z akt sprawy wynika, że dniu 5 czerwca 2014r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014r. Prezydent Miasta Sopotu, w oparciu o upoważnienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej nr [...] nr [...] z dnia 12 grudnia 2012r., udzielił zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) dotyczących § 271 ust. 2, umożliwiając usytuowanie na działce nr [...],[...],[...] przy ul. [...] w S. projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości 8,5m (przy wymaganej odległości 12,0m) od ściany istniejącego na sąsiedniej działce nr [...] budynku mieszkalnego i w odległości 10,50m (przy wymaganej odległości 12,0m) od istniejącej na sąsiednich działkach [...] i [...] altany.

Inwestor uzupełnił dokumentację o analizę zacieniania przez projektowany budynek mieszkań nr [...] i [...] znajdujących się w budynku położonym przy ul. F.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2014r. Prezydent Miasta odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej zawieszenia postępowania o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że toczące się postępowanie sądowe o sygnaturze akt II SA/Gd 716/13 nie stanowi zagadnienia wstępnego dla przedmiotowej sprawy. Rozpoznając zażalenie na to postanowienie Wojewoda postanowieniem z dnia 29 lipca 2014r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2014r. Prezydent Miasta odmówił Wspólnocie Mieszkaniowej zlecenia z urzędu i dopuszczenia jako dowodu opinii biegłego sądowego ds. budownictwa w sprawie zacienienia mieszkania nr [...] i [...] w budynku przy ul. F., wyjaśniając, że nie ma przeszkód, aby Wspólnota Mieszkaniowa przedłożyła we własnym zakresie taki dowód.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2014r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i nadziemnym na terenie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] km [...] przy ul. [...] w S. stwierdzając, że przedłożony projekt budowalny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a inwestor uzyskał odstępstwo od warunków technicznych.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. F. w S. reprezentowana przez Zarząd zarzuciła, że:

- przedmiotowa decyzja wydana została w toku kolejnego postępowania administracyjnego toczącego się w tej samej sprawie, a decyzja Prezydenta Miasta umarzająca postępowanie o pozwoleniu na budowę z dnia 17 lutego 2014r. nie została skutecznie doręczona Wspólnocie Mieszkaniowej,

- wydana została w toku procedowanego kasacyjnego postępowania sądowego, które może mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie zawarte w tej decyzji,

- wydanie postanowienia o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych stanowi naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, ze względu na to, że zezwolenie na zbliżenie budynku stanowić może zagrożenie dla fundamentów sąsiedniego budynku oraz zagrożenie pożarowe, gdyż zaproponowane rozwiązanie zastępcze nie stanowi wystarczającego zabezpieczenia przeciwpożarowego,

- przedstawiona analiza zacieniania nie może stanowić wiarygodnego dowodu, gdyż sporządzona została przez J. L., która jako współwłaściciel "B" jest żywotnie zainteresowana wykazaniem zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami prawa,

- zaprojektowana antresola nie spełnia definicji antresoli i stanowi kolejną kondygnację budynku co jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 20 października 2014r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wyjaśnił, że zatwierdzony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przynależące, w dacie wykonania projektu, do odpowiednich izb zawodowych i zawiera informację BIOZ, a projektanci złożyli stosowne oświadczenia o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Projekt uzyskał również wymagane prawem uzgodnienia i zezwolenia, w tym zezwolenie Konserwatora Zabytków w S. na wycinkę drzew oraz zezwolenie Konserwatora Zabytków na rozbiórkę 2 budynków mieszkalnych, pawilonu handlowego oraz przeniesienie istniejącej zabytkowej werandy.

Wojewoda przede wszystkim podkreślił jednak udzieloną inwestorowi postanowieniem z dnia 25 czerwca 2014r. przez Prezydenta Miasta zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.) dotyczących § 271 ust. 2. Odstępstwa tego udzielono na podstawie upoważnienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z dnia 12 grudnia 2012r., z którego wynika, że biorąc pod uwagę opinię rzeczoznawcy, przedstawione propozycje rozwiązania zamiennego oraz uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków, Minister stanął na stanowisku, że wniosek zasługuje na uznanie i udzielił upoważnienia Prezydentowi Miasta do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów w drodze postanowienia. Jednocześnie wskazał, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie może stać w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych dotyczy przypadku, w którym na działkach nr [...] i [...] są zlokalizowane obiekty budowlane, których pokrycie dachu wykonane jest z materiałów rozprzestrzeniających ogień i to ten istniejący sposób zagospodarowania terenu wprowadza ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenów sąsiednich. Z tego też względu przepis § 271 ust. 2 warunków technicznych wymaga zwiększenia odległości pomiędzy budynkami z 8m do 12m. i nie ma znaczenia, jak wskazuje skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa, że odstępstwo to ma służyć wybudowaniu maksymalnie dużego budynku przez dewelopera. Takie samo ograniczenie w zagospodarowaniu terenu objętego inwestycją, dotyczyłoby również próby realizacji inwestycji w lokalizacji i o gabarytach dotychczas istniejących budynków i wymagałoby również uzyskania odstępstwa od tego przepisu. Określone więc w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2014r. minimalne odległości pomiędzy projektowanym budynkiem, a istniejącą zabudową na działkach nr [...] i [...] nie stoją w sprzeczności z pozostałymi ustaleniami przepisów zawartych w warunkach techniczno - budowlanych, a realizacja zaprojektowanego budynku ze ścianą z otworami okiennymi na działce nr [...] i [...] w odległości 4m od granicy działki nie będzie powodowała ograniczeń w możliwościach zabudowy działek sąsiednich, zgodnie z ich przeznaczeniem i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem wobec spełnienia wymogów przewidzianych prawem organ odwoławczy nie znalazł podstaw by podważać zasadność wydanego odstępstwa. Ponadto podkreślono, że odstępstwo dotyczy działek i obiektów budowlanych, co do których Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. F. nie posiada tytułu prawnego. Natomiast zaprojektowany budynek w odniesieniu do nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej spełnia wymogi przewidziane prawem w tym również przepisy bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Co do zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] zatwierdzonego Uchwalą Rady Miasta nr [...] z dnia 4 września 2009r., w którym działki przy Ch. [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 04.1.M,U, stwierdzono, że przedmiotowy projekt budowlany wypełnia określone w nim zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy.

W odniesieniu do kwestii nasłonecznienia i zacienienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się analiza nasłonecznienia i przesłaniania budynku przy ul. F., ze szczególnym uwzględnieniem lokalu nr [...] i [...], z której wynika, iż planowana inwestycja spełnia wymagania § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002, Nr 75 poz. 690 z póżn. zm.). Z dokumentacji projektowej (rysunek U-4, strona 147 projektu budowlanego zagospodarowania ternu) wynika, że warunek przesłaniania projektowanej zabudowy w odniesieniu do istniejącego zagospodarowania działek sąsiednich został spełniony. Również z przedłożonej analizy zacieniania (rysunek U-5. U-5a, U-6, odpowiednio strony projektu nr 148, 149, 150) wynika, że projektowany budynek nie będzie powodował zacieniania budynków sąsiednich ponad miarę wynikającą z przepisów, a w szczególności lokali nr [...] i [...] położonych w budynku przy ul. F. Z analizy wynika, że ściana elewacji południowo-zachodniej z otworami okiennymi w budynku należącym do Wspólnoty Mieszkaniowej, od godziny 11 znajduje się w strefie bezpośredniego operowania promieniowania słonecznego i w sposób niezakłócony jest oświetlana do godziny 13. Od godziny 13 zaczyna wchodzić w strefę cienia rzucanego przez projektowany budynek, przy czym okna lokalu nr [...], od godziny 14 podlegają całkowitemu zacienieniu. Z dodatkowej analizy, załączonej do akt sprawy organu pierwszej instancji wynika, że ściana elewacji wschodniej tegoż budynku podlega pełnemu nasłonecznieniu od godziny 8 do godziny 10. Zatem otwory okienne do pokoi mieszkalnych w lokalu nr [...], w dniu równonocy (tj. 21 marca i 21 września), są oświetlane bezpośrednio światłem słonecznym o łącznym czasie 4,5 godziny, co spełnia wymóg przewidziany wyżej cytowanym przepisem.

W ocenie Wojewody analizy zacienienia w projekcie budowlanym, jak również w dodatkowym opracowaniu, wykonane zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, które wykazały się stosownym zaświadczeniem o przynależności do odpowiednich izb zawodowych. Pod względem merytorycznym sposób wykonania tych analiz nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, a zatem nie ma podstaw kwestionowania prawidłowości tego dowodu.

W tym kontekście Wojewoda uznał wniosek Wspólnoty o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych w kwestii zacienienia za niezasadny, stwierdzając, że Wspólnota mogła we własnym zakresie powierzyć sporządzenie takiej ekspertyzy i przedłożyć ją jako dowód w sprawie. Wówczas organ dysponując dwiema różnymi opiniami mógłby rozważyć potrzebę powołania biegłego.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów przekroczenia dopuszczalnej w planie wysokości zabudowy poprzez realizację, na ostatnim poziomie budynku, antresoli przynależnych do pomieszczeń znajdujących się na 3 kondygnacji, co zdaniem skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej stanowi czwartą kondygnację. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tzw. antresolą pomieszczenia. Jak wynika z analizy rzutów piętra 2 i antresoli (rys. A-4 i A-5, strona 65 i 66 projektu budowlanego budynku nr [...]) mieszkania oznaczone nr 8, nr 9, nr 10, nr 11 posiadają przynależne do nich antresole znajdujące się nad stropem pośrednim pomieszczeń wchodzących w skład tych mieszkań. Każda z tych antresoli ma powierzchnię mniejszą od powierzchni pomieszczenia, z którego jest wydzielona i nie jest zamknięta od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Swoim obrysem zawiera się w obrysie pomieszczenia z którego została wydzielona, a powierzchnia jej rzutu podłogi jest mniejsza od powierzchni pomieszczenia do którego przynależy. Strop pośredni nad pomieszczeniami z antresolą jest otwarty w sposób zapewniający jej widoczność z tego pomieszczenia i nie ogranicza się jedynie do otworu schodów wejściowych na antresolę. Zatem przedstawione w projekcie budowlanym antresole spełniają powyżej przytoczoną definicję i z prawnego punktu widzenia nie stanowią dodatkowej kondygnacji w projektowanym budynku.

Plan miejscowy obowiązujący na terenie objętym inwestycją dopuszcza wybudowanie budynku mieszkalnego o wysokości 14m od 2 do 3 kondygnacji nadziemnych, a projektowany budynek przy ul. Ch. [...] ma wysokość 12,85m (przekrój A-A, rys. A-7. strona 68) mierzoną od poziomu 0,00 wynoszącego 2,78mnpm i 2,90mnpm, zaś średnia rzędna terenu wynosi 2,70-2,90mnpm. Nie przekracza dopuszczalnej planem wysokości 14m mierzonej od uśrednionej rzędnej naturalnego terenu. Również w zakresie ilości kondygnacji, przedmiotowy budynek spełnia wymogi przewidziane prawem.

W odniesieniu do zarzutu związanego z wydaniem zaskarżonej decyzji w toku kolejnego postępowania administracyjnego, toczącego się w tej samej sprawie oraz w toku procedowanego sądowego postępowania kasacyjnego, które może mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie zawarte w tej decyzji, wyjaśniono, że dla terenu objętego przedmiotowym wnioskiem było prowadzone postępowanie administracyjne o pozwolenie na budowę z wniosku osób fizycznych, zakończone decyzją Prezydenta Miasta, która w postępowaniu odwoławczym, ostateczną decyzją Wojewody, została uchylona w całości i skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja Wojewody została przez Wspólnotę Mieszkaniową zaskarżona do Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 716/13 oddalił skargę. Wspólnota Mieszkaniowa na powyższy wyrok wniosła skargę kasacyjną do NSA. Inwestorzy wycofali swój wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, wskutek czego, decyzją z dnia 17 lutego 2014r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewoda uznał, że procedowana sprawa nie jest tożsama zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym ze sprawą toczącą się przed sądem administracyjnym pod sygn. akt II SA/Gd 716/13.

W skardze na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie prawa w następujących kwestiach:

1. naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. i art 9 Pr. Bud. a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (dotyczące zgody na odstępstwo);

2. naruszenie § 3 pkt 19 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (dotyczące antresoli);

3. naruszenie § 60 rozporządzenia ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (dotyczące zacienienia);

4. niezgodność wysokości budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

5. naruszenie art. 144 Kodeksu cywilnego (zakres wykonywania swego prawa przez właściciela nieruchomości);

6. naruszenie art. 95 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wyłączenie organu, który po raz 3 rozpatruje tą samą sprawę oraz odmowę zawieszenia postępowania.

Z uzasadnienia skargi wynika, że główny nacisk skarżąca Wspólnota położyła na nieprawidłowość udzielonego przez Prezydenta Miasta odstępstwa od warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, które oparto o upoważnienie Ministra z dnia 12 grudnia 2012r. udzielone innym inwestorom niż "B" Sp. z o.o. Sp. k., tj. osobom prywatnym Państwu L. w innej sprawie dotyczącej inwestycji na tych samych działkach. Według skarżącej po wniosku o zgodę na odstąpienie złożonego przez nowego inwestora zgodnie z art. 9 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji powinien był uzyskać nowe upoważnienie od właściwego Ministra, albowiem odstępstwo ma charakter wyjątku, którego nie można rozciągać na inne sprawy. Skarżąca zwróciła również uwagę na naruszenie dopuszczalnej wysokości budynku na tym terenie poprzez wybudowanie kolejnej kondygnacji jako antresoli. W zakresie analizy zacienienia skarżąca uznała zgromadzone w tym zakresie dowody za niewiarygodne, albowiem jedna z analiz sporządzona została m.in. przez współwłaścicielkę Spółki inwestora, która osobiście jest zainteresowana wynikiem postępowania oraz zarzuciła nieprawidłowe oddalenie jej wniosku dowodowego o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania wyjaśniając dokładnie, z jakich powodów odmówił im zasadności.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2015r. uczestnik postępowania M. L. wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że wnoszone zarzuty są niezasadne. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uczestnik podważył twierdzenia skargi o niedopuszczalności skorzystania w toczącym się postępowaniu z wniosku Spółki z upoważnienia Ministra wydanego dla inwestycji inicjowanej w 2012r. przez Państwa L. kierując się wykładnią proinwestycyjną. Według uczestnika zgoda udzielana na odstępstwo ma charakter indywidualny, a upoważnienie Ministra ma charakter generalny. Poza tym wyjaśnił, że odstępstwo nie będzie miało wpływu na budynek Wspólnoty, albowiem dotyczy odległości planowanego obiektu od budynków na działkach nr [...] i [...]. Poza tym nie podzielił również zarzutów odnoszących się do antresoli oraz zacienienia sąsiednich nieruchomości.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu architektoniczno - budowlanego pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwany dalej p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolą legalności objęto decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnym na terenie położonym w S. przy ul. Ch. [...] na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] arkusz mapy [...].

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym regulujące kwestie związane z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę. Jednak w niniejszej sprawie kluczową okazała się kwestia prawidłowości uzyskanej przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Kwestię tę reguluje przepis art. 9 Prawa budowlanego, który stanowi:

1. W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

2. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

3. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organ administracji architektoniczno-budowlanej składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać:

1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy;

2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa;

3) propozycje rozwiązań zamiennych;

4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską;

5) w zależności od potrzeb - pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.

4. Minister, o którym mowa w ust. 2, może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków.

Celem art. 9 Prawa budowlanego pozostaje umożliwienie modyfikacji szczegółowych oraz bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych w wyjątkowych stanach faktycznych, w których nie jest możliwe zastosowanie się do nich z uwagi na różnego rodzaju okoliczności, takie jak przykładowo kształt oraz położenie nieruchomości względem nieruchomości sąsiednich, ukształtowanie terenu, uwarunkowania geologiczne, stan zagospodarowania nieruchomości oraz terenu wokoło niej, ocena proponowanych rozwiązań technicznych w świetle zasad wiedzy technicznej. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w konkretnym stanie faktycznym chroni interes inwestora, który – stosując się w pełni do powyższych przepisów – nie mógłby zrealizować przysługującego mu prawa podmiotowego do zabudowy nieruchomości gruntowej. Artykuł 9 ust. 1 Prawa budowlanego chroni zarazem interes publiczny, uzależniony istotnymi względami społecznymi (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007r., II OSK 381/06, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca stanowi w tym zakresie w art. 9 ust. 1 ab initio o przypadkach szczególnie uzasadnionych, w których dopuszczalne jest odstąpienie od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. To, zdaniem sądu, wyklucza traktowanie takiej zgody wyrażonej w formie postanowienia w sposób generalny, podobnie zresztą jak i upoważnienia do udzielenia takiej zgody na odstępstwo przez organ administracji. W ocenie sądu, wbrew stanowisku organów oraz uczestnika postępowania M. L. wyjątkowy charakter instytucji odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych wymaga, ażeby tak upoważnienie przez Ministra, jak i indywidualna zgoda na odstępstwo udzielana w formie postanowienia miały zindywidualizowany do konkretnej inwestycji charakter.

Nie można zatem było zaakceptować postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 25 czerwca 2014r. udzielającego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych opartego na upoważnieniu uzyskanym od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z dnia 12 grudnia 2012r. w innej sprawie.

Wyjaśnić bowiem należy, że J. i M. L. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i nadziemnym na terenie działek o [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. Ch. [...] w S. inicjując inne podmiotowo i przedmiotowo postępowanie niż obecnie kontrolowane. W toku postępowania postanowieniem z dnia 8 stycznia 2013r. Prezydent udzielił wnioskującym zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm. – zwanym dalej także "r.w.t."). Zezwolenie na odstępstwo dotyczyło § 271 ust. 2 r.w.t. – umożliwiało usytuowanie na działce [...], [...], [...] przy ul. Ch. [...] w S. projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości 8,5 m (przy wymaganej odległości 12 m) od ściany istniejącego na sąsiedniej działce nr [...] budynku mieszkalnego i w odległości 10,0 m (przy wymaganej odległości 12 m) od istniejącej na sąsiednich działkach [...] i [...] altany pod warunkiem zastosowania rozwiązań zamiennych polegających na wyposażeniu projektowanego budynku na wszystkich kondygnacjach w instalację wodociągową, przeciwpożarową z hydrantami i wężami półsztywnymi o długości 30 m oraz uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Postanowienie zostało wydane w oparciu o upoważnienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej nr [...] z dnia 12 grudnia 2012r. W oparciu o uzyskane w ten sposób odstępstwo decyzją z dnia 11 marca 2013 r. Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację opisanej wyżej inwestycji. Następnie Wojewoda decyzją z dnia 9 lipca 2013r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kontrolując legalność tej decyzji wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 716/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej F. w S., a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 3 marca 2016r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1682/14, oddalił ją.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewodę inwestorzy J.i M. L. wycofali w organie administracji architektoniczno – budowlanej swój wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, co spowodowało umorzenie postępowania administracyjnego decyzją z dnia 17 lutego 2014r. Tym samym sprawa z wniosku osób fizycznych, tj. J. i M. L., w której uzyskano odstępstwa od warunków technicznych, straciła swój byt prawny. W tych okolicznościach nie sposób obronić tezy o tożsamości sprawy administracyjnej objętej kontrolą legalności w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 716/13 ze sprawą obecnie kontrolowaną w niniejszym postępowaniu.

Wyjaśnić należy, że w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie o tożsamości spraw administracyjnych przyjęło się mówić wówczas, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2016, s. 766).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesądzające dla jej odmienności w stosunku do sprawy objętej przed sądem administracyjnym sygn. akt II SA/Gd 716/13 są inne podmioty, które ją zainicjowały – tu: osoba prawna, a w sprawie wcześniejszej - osoby fizyczne, oraz inna treść projektu budowlanego.

Z tych względów zarzuty skargi odwołujące się do tożsamości obu spraw i w konsekwencji kwestionujące prawidłowość orzekania po raz kolejny przez Prezydenta Miasta, podlegającego, zdaniem skarżącej, wyłączeniu od rozpoznania sprawy, nie mogły zostać uwzględnione. Również zarzuty dotyczące odmowy zawieszenia postępowania ze względu na toczące się postępowanie sądowe w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 716/13 nie mogły zostać uwzględnione ze względu na brak zależności prawnej pomiędzy nimi.

Wskazane wyżej okoliczności przesądzają również o konieczności wystąpienia przez Prezydenta Miasta do właściwego Ministra z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo organu administracji architektoniczno – budowlanej w tej konkretnej sprawie zainicjowanej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę złożonym przez Spółkę "B" Sp. z o.o. Sp. k. Obowiązkowi temu organ pierwszej instancji uchybił, a nie naprawił tego organ odwoławczy korzystając z uprawnień dowodowych z art. 136 k.p.a.

Powyższe uchybienia w sposób zasadniczy zaważyły na prawidłowości kontrolowanych decyzji i jako naruszające przepisy Prawa budowlanego musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów w zakresie niezgodności z postanowienia planu miejscowego obowiązującego dla tego terenu wyjaśnić należy, że analiza projektu budowlanego w zakresie przewidywanej antresoli nie potwierdziła zasadności zarzutów skarżącej Wspólnoty, albowiem projektowana antresola ze względu na swoje parametry nie może być kwalifikowana jako kolejna, sprzeczna z prawem miejscowym czwarta kondygnacja. Zgodnie z legalną definicją antresoli, określoną w § 3 pkt 19 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015r., poz. 1422), należy przez nią rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona.

Z projektu budowlanego, w tym z rzutów piętra 2 i antresoli (rys. A-4 i A-5, strona 65 i 66 projektu budowlanego budynku nr [...]) wynika, że mieszkania nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] posiadają przynależne do nich antresole znajdujące się nad stropem pośrednim pomieszczeń wchodzących w skład tych mieszkań. Każda z tych antresoli ma powierzchnię mniejszą od powierzchni pomieszczenia, z którego jest wydzielona i nie jest zamknięta od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Swoim obrysem zawierają się w obrysie pomieszczeń, z których zostały wydzielone, a powierzchnia rzutu podłogi każdej z nich jest mniejsza od powierzchni pomieszczeń, do których przynależą. Strop pośredni nad pomieszczeniami z antresolami jest otwarty w sposób zapewniający im widoczność z tego pomieszczenia i nie ogranicza się jedynie do otworu schodów wejściowych na antresolę. W konsekwencji sąd podzielił stanowisko Wojewody w tym zakresie, że przewidywane w projekcie budowlanym antresole spełniają wymogi definicji rozporządzenia i z prawnego punktu widzenia nie stanowią dodatkowej kondygnacji w projektowanym budynku. Tym samym również w zakresie kondygnacji, których projekt przewiduje 3 naziemne, przedmiotowy budynek spełnia wymogi przewidziane prawem, w tym zgodny jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] zatwierdzonego uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia 4 września 2009r., który dopuszcza na terenie objętym inwestycją wysokość budynku do 14m, tj. od 2 do 3 kondygnacji naziemnych.

Podobnie rzecz ma się z procesowym zarzutem niewłaściwego wyjaśnienia kwestii nasłonecznienia i zacienienia powodowanego planowaną inwestycją. Skarżąca Wspólnota w toku postępowania administracyjnego kontestując ustalenia organów oparte na analizach w tym zakresie zawartych w projekcie budowlanym oraz dołączonych do akt w toku trwania postępowania nie wykazało w żaden dostępny sposób, w tym poprzez przedłożenie własnej analizy nasłonecznienia i przesłaniania mającej postać kontropinii swoich racji. Tylko w razie przedłożenia kontropinii zmierzającej do obalenia wniosków z opinii przedłożonych przez inwestora zachodziłaby sytuacja uzasadniająca sięgnięcie do dowodu z opinii niezależnego biegłego. W tej zaś sytuacji opinie prywatne przedłożone przez inwestora musiały zostać ocenione w świetle całokształtu materiału dowodowego tak samo, jak każde inne dowody, a okoliczność, że jedną z nich sporządziła J. L. pozostawała bez wpływu na jej wiarygodność. W tych okolicznościach sąd nie dostrzegł w postępowaniu organów jakikolwiek uchybień procesowych, które doprowadziły do wadliwych ustaleń faktycznych. Wręcz przeciwnie kwestia spełniania wymogów określonych w § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie została w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. prawidłowo wykazana i uzasadniona zgodnie z wymogami przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując wskazać należy, że w sposób błędny organy obu instancji oceniły zgromadzony materiał dowodowy, tj. uznały, że istnieje prawidłowo udzielona zgoda na odstępstwo od przepisów technicznych i tym samym stwierdzono spełnienie warunków umożliwiających udzielenie pozwolenia na budowę z art. 35 Prawa budowlanego. Tymczasem jednak wobec braku zidywidualizowanego upoważnienia Ministra do tej konkretnej sprawy, postanowienie Prezydenta udzielające zgody na odstępstwo nie mogło stanowić prawidłowej podstawy odstąpienia od obligatoryjnych przepisów technicznych. Tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzając błędnie istnienie, w tych okolicznościach, podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Sopotu. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego, związane dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wytyczne sformułowane w niniejszym uzasadnieniu zmierzając w kierunku kompleksowego ustalenia stanu faktycznego wszelkimi niezbędnymi ku temu środkami dowodowymi, w tym i zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego.