Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 899/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wydaną na wniosek B. R. decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego wybudowanego na działce nr ewid. 75 przy ul. P. 10 – ul. H. 2 w L. Z uwagi na nie wniesienie odwołania decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 1 lipca 2011 r., T. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną wskazując istnienie podstaw zawartych w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wznowienia postępowania w spornej sprawie, uzasadniając swoje stanowisko tym, że wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania. Jak natomiast stanowi art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie uwzględnił odwołania T. S., utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/11 rozstrzygnięcia te zostały jednak uchylone. W ocenie Sądu powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli bowiem istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a.

W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 11 sierpnia 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił przedmiotową decyzję ostateczną i jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie prowadzone na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku z dnia 31 sierpnia 1988 r. została w dniu 25 marca 1991 r. wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1697/09 wyjaśnił, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, dotyczyć może jedynie budowy poprzedzonej ważnym pozwoleniem na budowę. Prawnie skuteczne jest bowiem zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko wobec obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Zgłoszenie to nie zastępuje natomiast procedury legalizacyjnej, przewidzianej w art. 48 lub art. 50, 51 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że wydanie na mocy art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji z dnia 11 sierpnia 2010 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie nastąpiło bez podstawy prawnej, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dlatego też należało w wyniku wznowienia postępowania uchylić decyzję z dnia 11 sierpnia 2010 r. i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Taka cecha postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Odwołanie od tej decyzji wniósł T. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Jego zdaniem organ zamiast umorzyć postępowanie winien rozstrzygnąć sprawę co do istoty i wydać decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza brak podstaw do uzyskania pozwolenia na użytkowanie określonego w art. 55 Prawa budowlanego. Zasadnym zatem było uchylenie decyzji dotychczasowej i umorzenie postępowania. Odnośnie twierdzeń strony organ odwoławczy wyjaśnił, że umorzenie postępowania jest również rozstrzygnięciem o istocie sprawy w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co czyni powyższy zarzut niezasadnym.

Pismem z dnia 19 września 2012 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję organu odwoławczego domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji ewentualnie ich uchylenie i zwrot kosztów postępowania. W skardze sformułował wobec nich w zasadzie te same, co uprzednio w odwołaniu zarzuty. Wskazał zatem na niewłaściwe, jego zdaniem, umorzenie postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ winien merytorycznie rozpatrzyć sprawę i odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. W jego ocenie w sprawie istnieje stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ. W dalszej części podniósł szereg zastrzeżeń dotyczących działań organów nadzoru budowlanego oraz inwestora – B. R.. Podniósł, że realizacja przedmiotowego budynku już od samego początku jest prowadzona z naruszeniem przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku wznowionego postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Ponieważ kontrolowane postępowanie organów nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone w trybie wznowieniowym, w pierwszej kolejności należy podnieść, że wznowienie postępowania administracyjnego jest szczególnym trybem postępowania umożliwiającym, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej.

Z mocy mającego w sprawie zastosowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, przy czym miesięczny termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt wystąpienia powyższej przesłanki wznowieniowej, bowiem kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku, nie została doręczona skarżącemu, któremu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Powyższa ocena zgodna jest z poglądem, zawartym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu [...]/11, którym zarówno rozstrzygające w sprawie organy, jak i orzekający obecnie Sąd są związane. Nie budzi również zastrzeżeń Sądu, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z dochowaniem ustawowego terminu.

W tej sytuacji, organ stwierdziwszy istnienie podstawy wznowieniowej zobligowany był do ponownego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84 (ONSA 1984/1/59), istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Nadto, przez rozstrzygnięcie istoty sprawy należy rozumieć nie tylko rozstrzygnięcie merytoryczne, ale również decyzję o umorzeniu postępowania (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa - 1996, str. 665 ).

W konsekwencji, stwierdzenie przesłanki wznowieniowej obliguje organ administracji do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty.

W tym zaś zakresie zasadnie organy administracji stwierdziły, że nie ma podstaw prawnych - jak domagał się tego skarżący - do merytorycznego rozpatrzenia wniosku B. R. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku i wydanie decyzji odmawiającej udzielenia takiego pozwolenia.

Przede wszystkim należy podnieść, że zarówno w dacie rozstrzygnięcia wniosku o pozwolenie na użytkowanie (tj. w dniu 11 sierpnia 2010 r.), jak i w dacie zaskarżonej decyzji (tj. w dniu 20 sierpnia 2012 r.), zagadnienie uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie regulowały przepisy art. 55 pkt 1-3 Prawa budowlanego w takim samym brzmieniu obowiązującym od dnia 26 września 2005 r.

Zgodnie z tymi przepisami przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy;

2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4;

3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Uwzględniając przywołaną treść przepisu, słusznie - zdaniem Sądu - uznały organy, że żaden z wymienionych przypadków nie zachodził w niniejszej sprawie.

Regulacja określona w art. 55 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego odnosi się bowiem wyłącznie do legalnie prowadzonej budowy. Natomiast do budowy samowolnej, jednak dopiero na etapie jej legalizacji (a więc takiej, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie), odnosi się pośrednio jedynie art. 55 pkt 2 tej ustawy wprowadzający wymóg uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu jeśli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4, tj. jeśli właściwy organ wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, która obligatoryjnie nakładać musi wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok WSA Gliwicach z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 248/08, Lex nr 509902). Sytuacja opisana w tym przepisie jednak w sprawie nie miała miejsca.

W sprawie bezspornym jest, że obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wzniesiony przez B. R. na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia 31 sierpnia 1988 r. Decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek zgłoszenia budynku do użytkowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem ustał również obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikający z tej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy w stosunku do przedmiotowego budynku obecnie toczy się postępowanie naprawcze, które jednak dotychczas nie zostało zakończone i nie doszło do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nakładających obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wydana natomiast w toku tego postępowania naprawczego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2006 r. nr. [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2006 r. nr [...] nakazująca w ramach przeprowadzonego postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę przedmiotowego budynku, zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK [...]/07. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, iż toczy się postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, lecz organy dotychczas nie poczyniły ustaleń faktycznych mających na celu wyjaśnienie sprawy, tj. według jakich przepisów należy dokonywać oceny legalności budowy spornego budynku, czy według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. czy Prawa budowlanego z 1994 r. oraz czy niezależnie od zakończenia budowy aktualnie prowadzone są prace budowlane wymagające pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uzasadniające interwencję organów nadzoru budowlanego. Dopiero wówczas - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - będzie można ocenić czy i w jakim zakresie znajdą zastosowanie instytucje przewidziane przepisami art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Bez względu jednak na ocenę tamtego postępowania pozostającego, co oczywiste poza granicami niniejszej sprawy administracyjnej, a więc i poza kontrolą sądową dokonywaną w niniejszej sprawie, jak również działań podjętych przez organy po wydaniu powyższego wyroku należy stwierdzić, że w żadnym postępowaniu nie doszło do wydania decyzji nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Ze wskazanych wyżej powodów nie było w sprawie podstaw do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Taki stan rzeczy obligował zatem do wydania decyzji, określonej w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji o umorzeniu postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że przedstawiony stan faktyczny i prawny stanowi o bezprzedmiotowości postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie wynikającej z braku podstaw prawnych do jego wydania (co w myśl art. 105 § 1 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania).

Dodać przy tym należy, że decyzja z art. 105 § 1 k.p.a. (wbrew twierdzeniom strony skarżącej) ma również charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy, co oznacza, że art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszcza wydanie w charakterze "nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy" także rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie uprzednio zakończone uchylaną obecnie decyzją ostateczną, a ma to miejsce wówczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 167/11, LEX nr 966351).

Stąd też bezzasadny jest zarzut skargi obrazy art. 105 § 1 k.p.a., Nie można bowiem ograniczać bezprzedmiotowości postępowania wyłącznie do badania woli strony składającej wniosek do organu. Strona bowiem podejmując takie działanie jest zainteresowana wynikiem merytorycznym, co nie może jednak kierunkować działania organu. Bezprzedmiotowość postępowania nie jest uzależniona od woli strony, lecz od tego, czy sprawa indywidualna może zostać załatwiona co do istoty w drodze decyzji administracyjnej. Taka sytuacja zaś nie zachodzi gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne albo gdy zachodzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Dodać jeszcze należy, że umorzenie postępowania na podstawie omawianego przepisu następuje zarówno wtedy, gdy okoliczności stanowiące podstawę umorzenia powstały przed wszczęciem postępowania, jak i wtedy, gdy zaistniały po jego wszczęciu. Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania zachodzi zarówno wówczas, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, jak i wówczas, gdy utraciła taki charakter w toku tego postępowania.

Dodać również należy, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie miały znaczenia zarzuty skarżącego co do podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego po wskazanym wyżej wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009 r. działań w stosunku do spornego obiektu. Ocena legalności czynności organów w tym zakresie pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Niezasadny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 75 § 1 k.p.a. Z tych również względów brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z "akt sądowych sprawy II SAB/Lu 49/11 i II SA/Lu 667/11". Pomijając kwestię wadliwie sformułowanego wniosku dowodowego (można bowiem żądać jedynie dopuszczenia dowodu z dokumentów, znajdujących się w aktach innej sprawy), sprawy te nie mają związku z decyzjami wydanymi w kontrolowanym obecnie postępowaniu.

Z tych też względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianą).