Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 983/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 6 art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 9 ust. 1 ust. 5 art. 11 pkt  3  pkt  5  lit. b pkt 6 art. 12 ust. 1 art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy C. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Gmina C. , na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 23 marca 2021 roku Nr XXXV/402/2021 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz obejmującego rejon ulicy [...] w J. .

Skarżąca gmina zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia zawrotu kosztów postępowania sądowego.

Kwestionowanej uchwale zarzuciła rażące naruszenie:

1) art. 10 ust. 1 pkt 3 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 74 i art. 80 Konstytucji RP poprzez brak uwzględnienia w treści Studium stanu środowiska, wymogów ochrony środowiska wynikających z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 roku w sprawie ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, a także wymogów wynikających z "Koncepcji Kierunków Rozwoju przestrzennego Metropolii Poznań", co stanowi brak zapewnienia przez władze publiczne dbałości o bezpieczeństwo ekologiczne w tym ochronę środowiska,

2) art. 3 ust. 1, art. 11 pkt 5b i pkt 6 oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 74 Konstytucji RP poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i przeznaczenie nieruchomości objętej studium pod zabudowę magazynową na obszarze korytarzy ekologicznych Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka pomimo negatywnej w tym zakresie opinii Wójta Gminy C. oraz brak dokonania w projektowanym Studium korekt zgodnie z tą opinią i tym samym wadliwe przeprowadzenie procedury planistycznej,

3) art. 28 i art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak zasięgnięcia opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska oraz Państwowej Straży Pożarnej w sytuacji dopuszczenia w projektowanym Studium lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii,

4) art. 9 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany studium nie w celu określenia polityki przestrzennej gminy Swarzędz, lecz w celu zadośćuczynienia żądaniu bliżej nieokreślonej, niewielkiej grupie właścicieli istniejącej zabudowy magazynowej, która to uchwała ma prowadzić do legalizacji na tym terenie istniejącej zabudowy produkcyjnej i magazynowej.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że uchwała stanowi częściową zmianę Studium uwarunkowań i kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta Swarzędz i obejmuje wyłącznie obszar miejscowości J. ul. [...], która została sporządzona na wniosek właścicieli gruntów, a dotyczącej zabudowy magazynowej.

Zgodnie z dotychczas obowiązującymi ustaleniami Studium teren przy ul. [...] położony w strefie otuliny Puszczy Zielonka przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. W zmianie Studium ustalono dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę produkcyjno-usługową dla obiektów wielkopowierzchniowych. Zmianę poprzedzało wybudowanie na tym terenie budynków magazynowych firmy B. . Wskazany teren graniczy z obszarami położonymi w granicy Gminy C. , na którym to obszarze obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które ustala dla tego obszaru zagospodarowanie rolne, a teren w bliskim sąsiedztwie gminy Swarzędz użytkowany jest rolniczo oraz znajdują się tam zabudowania mieszkaniowe wsi K. .

Teren objętym zmianą Studium od strony gminy C. połączony jest komunikacyjnej drogą gminną ul. [...] o nośności 7 ton. W tym stanie rzeczy brak jest możliwości obsługi komunikacyjnej od strony gminy C. dla pożądanej przez gminę Swarzędz zabudowy o gabarytach funkcji magazynowej i produkcyjnej. Po stronie gminy C. nie ma możliwości rozbudowy układu komunikacyjnego.

Uchwalona zmiana Studium w kierunku zabudowy wielkomagazynowej i produkcyjnej koliduje z dotychczasowym użytkowaniem i przeznaczeniem trenów stanowiących własność mieszkańców gminy C. , a także dotyka interesu prawnego Gminy C. .

O interesie prawny skarżącej gminy stanowią przepisy prawa materialnego i ustrojowego oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP gwarantujący sądową ochronę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Ochrona ta obejmuje kompetencje i uprawnienia prywatnoprawne i publicznoprawne. Zadania określone prawem gmina wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Do zadań własnych gminy określonych w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym należą między innymi ład przestrzenny, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarka wodna, a także dbanie o ład przestrzenny gminy, gospodarkę gruntami, ochronę środowiska i przyrody gospodarkę wodną, a także utrzymanie dróg gminnych oraz organizacja ruchu. Te zadania definiują interes prawny gminy i jej prawo do ochrony jej samodzielności. Tym samym gmina ma prawo sięgać po instrument prawnym jakim jest art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Uchwała o zmianie Studium dla terenu na granicy z gminą C. narusza autonomię gminy C. ingerując w jej prawo do samodzielnego decydowania o sposobie użytkowania gruntów przygranicznych; uniemożliwia ochronę otuliny Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka oraz wpływa na sposób użytkowania i bezpieczeństwo drogi gminnej ul Swarzędzkiej.

Rada Miasta i Gminy Swarzędz wniosła o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że projekt zmiany Studium otrzymał wszystkie wymagane opinie i pozytywne uzgodnienia.

Brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszony został przepis art. 28 u.p.z.p. poprzez brak zapewnienia dbałości o bezpieczeństwo ekologiczne w tym ochronę środowiska. Ocena sposobu uzgodnienia projektu Studium przez RDOŚ nie należy do kompetencji Gminy C. . W toku procedury planistycznej projekt zmiany Studium był trzykrotnie opiniowany i dwukrotnie uzgadniany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Uwagi zgłaszane do projektu Studium i do Prognozy oddziaływania na środowisko zostały uwzględnione. Opinie RDOŚ zawierały bardzo szczegółowe oceny obu dokumentów, co pozwala stwierdzi, iż był one przygotowane z pochyleniem się nad problemem i uzasadnieniem swojego stanowiska.

Ostateczny projekt zmiany Studium uzyskał zarówno uzgodnienie, jak i pozytywną opinię RDOŚ.

Projekt zmiany Studium uzyskał pozytywną opinię Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa Wielkopolskiego.

Nie może być mowy o sprzeczność zmiany Studium z "Koncepcją Kierunku Rozwoju Przestrzennego Metropolii Poznań", gdyż zarówno dolina rzeki Głównej jak i dolina rzeki C. znajdują się poza obszarem opracowanej zmiany.

Nieprawdziwe są zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1, art. 11 pkt 5b i pkt 6 oraz art. 28 u.p.z.p oraz naruszenia art. 74 Konstytucji RP.

Brak uwzględnienia opinii lub uwagi Wójta Gminy C. w toku procedury planistycznej nie stanowi o przekroczeniu granic władztwa planistycznego przez Gminę Swarzędz.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych gminy. Opinie składane w toku prowadzonej procedury planistycznej, w przeciwieństwie do uzgodnień, nie wymagają obligatoryjnego uwzględnienia w dokumencie planistycznym. Opinia ma charakter doradczy. Natomiast uwaga podlega rozpatrzeniu najpierw przez Burmistrza Gminy, a następnie przez Radę Gminy, jeżeli nie została uwzględniona. Uwzględnienie lub nieuwzględnienie uwagi leży w wyłącznie w kompetencjach Burmistrza i Rady Gminy.

Zgodnie z treścią uchwalonej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzony został zakaz "lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii". W załączniku nr 1B do uchwały (Tom II Kierunki) na str. 28 zawarto zapis "Dla terenu oznaczonego na rysunku studium 1.111.Ag obowiązują ogólne ustalenia dla terenów aktywizacji gospodarczej przyjęte w studium w pkt 2.1.3., przy czym w terenie dopuszcza się wyłącznie lokalizację funkcji produkcyjnej z niezbędnym zapleczem magazynowym, przy jednoczesnym zakazie lokalizacji lub budowy zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej".

Zgodnie z definicją ustawową (art. 3 pkt 48 ustawy - Prawo ochrony środowiska) przez zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej rozumie się zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej lub zakład o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o którym mowa w art. 248 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Projekt zmiany Studium był opiniowany przez organy Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Chybiony jest zarzut dotyczący intencji przystąpienia do zamiany Studium. Do zmiany Studium przystąpiono w celu ochrony terenów w J. i terenów sąsiednich przed niekontrolowaną zabudową, w szczególności uwzględniając istniejący obiekt magazynowy. Studium umożliwiło zarówno określenie możliwych funkcji w obszarze objętym zmianą, w tym rodzaj zabudowy, odpowiednich terenów izolacyjnych o charakterze buforu pomiędzy rozbieżnymi funkcjami. Uwzględnienie w opracowaniu istniejącego obiektu nie jest działaniem na rzecz niewielkiej grupy właścicieli, lecz umożliwia ochronę interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości poprzez zastosowanie odpowiednich ustaleń możliwych kierunków rozwoju omawianego terenu.

W piśmie z dnia 1 marca 2022 roku, pełnomocnik skarżonego organu, przystępując do sprawy, w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. z uwagi na oczywisty brak interesu prawnego po stronie Gminy C. .

W uzasadnieniu zgłoszonego żądania podniesiono, że do zaskarżenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagane jest, aby "uchwała była nie tylko niezgodna z prawem", ale jednocześnie godziła w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę, tj. wywoływała dla niego negatywne konsekwencje prawne, jak zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do zapisów, które dotyczą tego interesu. Ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi.

Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje nie temu kto ma interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony aktem (uchwałą) organu gminy. Przesłanką do wniesienia skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, a nie naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem chciałby być skarżący.

Za odrzuceniem skargi przemawia także i to, że dotyczy ona uchwały zmieniającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Należy mieć na uwadze, że ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Studium nie wywołuję skutków właściwych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Powoływanie się na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego.

Skarżąca nie wykazała w jakiej części domaga się stwierdzenia nieważności uchwały, co jest niezbędne jeżeli dochodzi swoich praw. Skarżąca złożoną przez siebie skargę traktuje, jako actio popularis i dopatruje się ingerencji we własne kompetencje planistyczne, a także ujawnia negatywne stanowisko do inwestycji spółki B. , co nie może uzasadniać istnienia interesu prawnego do zaskarżenia kwestionowanej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W ocenie Sądu skarga jest dopuszczalna, lecz brak jest uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm. - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z treści przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293 ze zm. - dalej u.p.z.p.) wynika, że w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium". Uchwałę w przedmiocie studium podejmuje rada gminy, a tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium (art. 12 ust. 1 u.p.z.p.) .

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w skrócie "studium"), jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego (tu: Rady Gminy) z zakresu administracji publicznej, aczkolwiek niebędącym aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p.

Przyjmować należy, że zaskarżona Uchwała zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., które determinują treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), a zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Przystępując do rozważenia dopuszczalność skargi Gminy C. na gruncie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2021, poz. 1372 ze zm. - dalej. u.s.g.) Sąd nie ujawnił przeszkód o naturze podmiotowej, które uzasadniałyby podjęcie rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi.

Zgodnie bowiem ze wskazanym powyżej przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, co dotyczy koncepcji podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego zarówno w wymiarze prywatnoprawnym, jak i publicznoprawnym.

Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi także z uwagi na wymóg naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Ustawa o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym określa szczególną procedurę dla sporządzenia projektu studium, która poprzedza podjęcia uchwały w tym przedmiocie przez radę gminy.

Projekt studium sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta po rozpatrzeniu wniosków dotyczących studium (art. 11 pkt 3 u.p.z.p.). Tak przygotowany projekt studium musi uzyskać opinię komisji urbanistyczno-architektonicznej o projekcie, a następnie zostać poddany procedurze uzgodnień oraz procedurze opinii w przedmiocie rozwiązań przyjętych w projekcie studium (art. 11 pkt 5 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wprowadza także zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (art. 11 pkt 6 u.p.z.p.).

Natomiast w świetle treści art. 11 pkt 5 lit. b u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma obowiązek wystąpić o opinie dotyczące rozwiązań przyjętych w projekcie studium do gmin sąsiednich. Sąd przyjął, że wskazana regulacja stanowi, na poziomie ustawowym, wyraz objęcia ochroną prawną w procedurze planistycznej interesów gmin sąsiednich w odniesieniu do ich kompetencji publicznoprawnych, co stanowi o interesie prawnym Gminy C. . Skoro ustawodawca uznał, że realizacja władczych kompetencji planistycznych w obszarze granicznym z gminami sąsiednimi może oddziaływać na interesy gminy sąsiednich, bo zobowiązuje do zasięgania opinii gmin sąsiednich o projekcie studium, to taki stan rzeczy uzasadnia konieczności otwarcia możności poszukiwania ochrony takiego interesu prawnego na drodze sądowej.

Gmina sąsiednia nie jest w takim przypadku jedynie organem uzgadniającym/opiniującym (porównaj wyrok NSA z 17.04.2012 r., II OSK 827/12, LEX nr 1410770), lecz jednostką samorządu terytorialnego z konstytucyjnym prawem ochrony własnej samodzielności przed władczym działaniem, które może oddziaływać na sferę powierzonych jej zadań, których realizacja może wymagać ochrony z punktu widzenia niezależności/samodzielności gminy sąsiedniej.

Dostrzegać przy tym należy, że gmina realizująca własną kompetencję planistyczną (prowadząca procedurę planistyczną) jest stroną postępowania uzgodnieniowego dotyczącego projektu studium i podmiotem uprawnionym do kwestionowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym orzeczenia zapadłego w wyniku rozstrzygnięcia zażalenia gminy na postanowienie z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 106 § 5 K.p.a. (porównaj wyrok NSA z 17.04.2012 r., II OSK 827/12, LEX nr 1410770).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy bezsporne pozostaje, że Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz trzykrotnie występował z wnioskiem o zaopiniowanie projektu zmiany Studium do Gminy C. (pisma z dnia 28 maja 2018 roku, 19 czerwca 2019 roku oraz 23 października 2020 roku). Za każdym razem Gmina C. przedkładała negatywną opinię.

Do projektu studium nie zostały wprowadzone zmiany wynikające z opinii uzyskanych od Gminy C. , a dotyczące zachowania uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w J., co motywowane było oddziaływaniem nowych uwarunkowań i kierunków na rolniczy oraz mieszkaniowy charakter zagospodarowania terenów Gminy C. graniczących z terenem objętym projektem studium, a także realizacją zadań dotyczących ochrony środowiska oraz brakiem możliwości rozwoju komunikacji drogowej na potrzeby wielkopowierzchniowych obiektów produkcyjno-usługowych.

Skoro skarżona uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz w rejonie ulicy [...] w J. przewiduje kierunki zagospodarowania przestrzennego, które nie uwzględniają zmian wynikających z opinii uzyskanych od Gminy C. , to w ocenie Sądu zrealizowane zostały przesłanki z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. naruszenia interesu prawnego/uprawnienia określonego przepisami art. 11 pkt 5 lit. b, pkt 6 u.p.z.p., którego wyrazem jest obowiązek wystąpienia o opinię dotyczącą rozwiązań przyjętych w projekcie studium i fakultatywność wprowadzania zmian wynikających z uzyskanej opinii.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Oceny, czy zaskarżona uchwała jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady i tryb sporządzania studium oraz właściwość organów w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2011 r., sygn. II OSK 1027/11).

Zakres rozpoznania kwestii legalności skarżonej uchwały nie może wykraczać poza procesowe i materialnoprawne granice sprawy określenia/zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a podstawy do uwzględnienia skargi determinuje niezgodna z prawem ingerencja w obszar uprawnień podmiotu poszukującego ochrony sądowej.

Sąd nie ujawnił, aby zaskarżona Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania, czy też naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.

Analiza akt sprawy w całości potwierdza stanowisko Gminy Swarzędz, że projekt zmiany Studium otrzymał wszystkie wymagane przepisami prawa opinie i pozytywne uzgodnienia.

Do skarżącej Gminy występowano trzykrotnie z wnioskiem o zaopiniowanie projektu zmiany Studium (pisma z dnia 28 maja.2018 roku, 19 czerwca 2019 roku oraz 23 października 2020 roku). Za każdym razem skarżąca przedkładała negatywną opinię.

Trzykrotnie występowano o opinię projektu zmiany Studium do Zespołu Parków Krajobrazowych. Dwie odpowiedzi zawierały uwagi do projektu. Ostatecznie pismem z dnia 4 grudnia Zespół Parków Krajobrazowych zaopiniował projekt Studium bez uwag.

Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej pismem z dnia 24 kwietnia 2018 roku zaopiniowała negatywnie projekt Studium. Przesłany ponownie skorygowany projekt Studium, zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p., uznano za zaopiniowany pozytywnie w związku z brakiem odpowiedzi.

Pismami z dnia 24 kwietnia 2018 roku oraz 23 października 2020 roku zwrócono się o zaopiniowanie projektu Studium do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu. W związku z brakiem odpowiedzi w obu przypadkach, zgodnie z art. 25 ust. 2 u.p.z.p., stwierdzono, że projekt Studium został zaopiniowany pozytywnie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dwukrotnie opiniował projekt Studium z uwagami. Ostatnia z opinii z dnia 25 listopada 2020 roku jest opinią pozytywną. Projekt został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska pismem z dnia 11 czerwca 2018 roku. Pod dokonaniu zmian w projekcie Studium zwrócono się ponownie pismem z dnia 23 października 2020 roku o uzgodnienie projektu. W związku z brakiem odpowiedzi projekt Studium uznano za uzgodniony.

Projekt Studium dwukrotnie, tj. od 24 listopada 2019 roku do 22 grudnia 2019 roku oraz od 17 grudnia 2020 roku do 20 stycznia 2021 roku, był wykładany do publicznego wglądu. Wniesione uwagi rozpoznano, a projekt ponownie wyłożono do publicznego wglądu.

Przygotowany w powyższy sposób projekt zmiany Studium został zatwierdzony/uchwalony przez Radę Miejską w Swarzędzu.

Brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz obejmującego rejon ulicy [...] w J. dokonana bez wprowadzenia zamian wynikających z opinii uzyskanych od Gminy C. stanowi o przekroczeniu granic władztwa planistycznego przez Gminę Swarzędz.

Przepis art. 11 pkt 6 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że określa on kompetencję dla wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w zakresie wprowadzania zmian do projektu studium wynikających z opinii dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie studium oraz z warunków uzgodnień.

Opinie mogą w sposób istotny wpłynąć na treść sporządzanego studium, lecz organ nie jest związany opinią, co potwierdza ukształtowany zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd odnośnie do takiej formy współdziałania organów, jak również ze względu na przewidziane w art. 23–25 u.p.z.p. reguły postępowania przy opiniowaniu studium (T. Filipowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 11).

Przepis art. 25 ust. 2 u.p.z.p. expresis verbis przewiduje, że nieprzedstawienie stanowiska lub warunków uzgodnienia w terminie ustalonym lub zmienionym uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

Brak jest podstaw do formułowania twierdzeń o naruszeniu warunków uzgodnienia, czy warunków opiniowania, tylko dlatego, że projekt Studium po dwukrotnym/trzykrotnym występowaniu o opinię/uzgodnienie do Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Poznaniu, czy Regionalnego Dyrektor Ochrony Środowiska uznano za zaopiniowany/uzgodniony na zasadach wskazanych w art. 25 ust. 2 u.p.z.p.

Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko Gminy Swarzędz, że kolejne wystąpienia o opinie lub o uzgodnienia projektu Studium poprzedzało wprowadzanie zmian wynikających z wcześniejszych opinii, czy warunków uzgodnienia.

Dokonanie przez właściwy organ uzgodnienia/zaopiniowania projektu Studium, w tym na zasadach określonych w art. 25 ust. 2 u.p.z.p., nakazuje przyjmować, że ingerencja/oddziaływanie na sferę kompetencji/uprawnień/zadań gminy sąsiedniej wynikająca ze zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenów granicznych zostaje dokonana bez przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Skarżąca nie podnosiła, a Sąd nie ujawnił z urzędu, żadnych "niezgodność" ustaleń projektu Studium (skarżonej Uchwały) z treścią warunków uzgodnienia projektu Studium.

Podkreślić przy tym należy, że warunki uzgodnienia i wnioski z opinii dotyczyły stanu środowiska, w tym wymogów ochrony środowiska wynikających z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia 4 kwietnia 2005 roku w sprawie ochrony Parku Krajobrazowego Puszcza Zielonka, a także wymogów wynikających z "Koncepcji Kierunków Rozwoju przestrzennego Metropolii Poznań". W tym stanie brak jest podstaw do formułowania ocen, że zmiana Studium dokonana została bez poszanowania dla stanu środowiska.

Sąd nie podziela zarzutu, że zaskarżona Uchwała narusza autonomię gminy C. ingerując w jej prawo do samodzielnego decydowania o sposobie użytkowania gruntów przygranicznych. Niewątpliwie ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dostrzegać jednak należy, że zaskarżona Uchwała ustala uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy Swarzędz, a nie terenu gminy C. .

Sąd nie podziela stanowiska, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzedzona wnioskami o zmianę Studium dla obszaru, na którym zlokalizowane są budynki magazynowe pobudowane legalnie, lecz na skutek późniejszych rozstrzygnięć zagrożone nakazem rozbiórki z koniecznością wypłaty odszkodowań, stanowi dowód tego, że zmiana Studium została dokonana z naruszeniem art. 9 ust. 1 u.p.z.p.

Przyjęcia ustalenia, że zmiana Studium została dokonana nie dla określenia polityki przestrzennej gminy, musi wspierać ocena treści kwestionowanego aktu prawnego odniesiona do elementów, które determinują treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ust. 1 u.p.z.p.).

Samo przyjęcie rozwiązania dostosowującego uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego do faktycznego zagospodarowania obszaru, na którym zlokalizowane są budynki magazynowe firmy B. ocenić można, jako działanie pożądane w aspekcie społeczno-gospodarczym.

Skoro uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego dotyczące aktywizacji gospodarczej zostały ustalone dla terenu już w ten sposób zagospodarowanego, a zmiana uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz w rejonie ulicy [...] w J. została uzgodniona z właściwymi organami, to brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że ewentualne oddziaływanie takiej zmian na tereny przygraniczne Gminy C. zostało przyjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.