Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 448/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, art. 54 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Bk 448/19 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.) Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska sędzia NSA Elżbieta Trykoszko Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi K. P. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. J. D. (zwana dalej Inwestorem") zwróciła się do Burmistrza Miasta B. (zwanego dalej: "Burmistrzem") o ustalenie warunków zabudowy nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...] położonej przy ul. K. w B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe (sklep, biuro itp.), częściowo podpiwniczonego oraz z częścią mieszkalną na poddaszu budynku, usytuowanego przy granicy i w dobudowie do istniejącego budynku na działce o nr [...] i [...] oraz przy granicy z działką nr [...] oraz przy granicy i w dobudowie do budynku gospodarczego na działce nr [...], a także polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego i gospodarczego. Do wniosku dołączono pismo Burmistrza z dnia [...] maja 2016 r., w którym wyraził on zgodę na zmniejszenie linii zabudowy w odległości od około 1,30 m do 3,40 m od krawędzi jezdni ul. K., zgodnie z załączonym do pisma załącznikiem graficznym, na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015, Nr 460, poz. 870).

W toku postępowania, w dniu 18 lipca 2017 r. organ sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół nieruchomości inwestycyjnej, która została wykonana w oparciu o wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2017 r., kopię mapy zasadniczej z dnia [...] kwietnia 2017 r., wizję lokalną oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] maja 1997 r. nr [...]o udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr [...] stanowiącej własność M. K.P. i K P.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...]Burmistrz ustalił J. D. warunki zabudowy na działkach nr [...] i [...] położonych przy u. K. w B., dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku usługowo-mieszkalnego z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe (sklep, biuro itp.) częściowo podpiwniczonego oraz z częścią mieszkalną na poddaszu budynku, usytuowanego przy granicy i w dobudowie do istniejącego budynku na działce o nr [...] i [...]oraz przy granicy z działką nr [...] oraz przy granicy i w dobudowie do budynku gospodarczego na działce nr [...], a także obejmującego rozbiórkę budynku mieszkalnego i gospodarczego. W decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące: rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu; warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego; ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej oraz wymagań ochrony interesów osób trzecich.

Wskutek rozpatrzenia odwołania K.P. i M.K.P. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze względu na uznanie za niedopuszczalne w decyzji ustalającej warunki zabudowy lokalizowanie usytuowania budynku po granicy. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy wskazał, że komparycja decyzji powinna ewentualnie określać możliwość sytuowania po granicy, a nie zawierać stanowcze stwierdzenie nakazujące taką lokalizację obiektu na działce, przy jednoczesnym uwzględnieniu przepisów obowiązujących w chwili orzekania. Kolegium wskazało również, że z załączonej do akt mapy zasadniczej wynika, że nieruchomość nr [...] od strony działek [...] i [...] jest niezabudowana, zaś według twierdzenia odwołujących się, budynek zaprojektowany na ich działce nr [...], jest usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką [...], w związku z czym nie można stwierdzić, by planowana inwestycja przylegała do budynku znajdującego się na działce nr [...]. Kolegium wskazało przy tym, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ I instancji uwzględni aktualny stan prawny i wyjaśni, czy na nieruchomościach sąsiednich względem nieruchomości inwestycyjnej (w szczególności na działkach nr [...] i [...]), istnieją budynki, do których miałaby przylegać nowa zabudowa.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, w dniu [...] listopada 2018 r. Inwestor wystąpił z wnioskiem o zmianę pierwotnego zakresu wniosku, wskazując, że dotyczy on zamierzenie polegającego na budowie budynku usługowo-mieszkalnego z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe (sklep, biuro itp.) częściowo podpiwniczonego wraz z częścią mieszkalną na poddaszu budynku oraz rozbiórce budynku mieszkalnego i gospodarczego. Z kolei w dniu [...] grudnia 2018 r. organ I instancji sporządził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczonego wokół nieruchomości inwestycyjnej (dalej zwaną: "Analizą"), która została wykonana w oparciu o wypis z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 2018 r., kopię mapy zasadniczej z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz wizję lokalną.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]Burmistrz Miasta B. ponownie ustalił J. D. warunki zabudowy na działkach nr [...] i [...]położonych przy u. K. w B., dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego: budowę budynku usługowo-mieszkalnego z przeznaczeniem na usługi nieuciążliwe (sklep, biuro itp.) częściowo podpiwniczonego wraz z częścią mieszkalną na poddaszu budynku, a także rozbiórkę budynku mieszkalnego i gospodarczego. W decyzji określone zostały ustalenia dotyczące:

I. rodzaju zabudowy, funkcji i zagospodarowania terenu, wskazujące na usługowy i mieszkaniowy jednorodzinny rodzaj zabudowy (pkt I ppkt 1);

II. warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego (pkt II) w tym: następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy kubaturowej, ustalone w oparciu o istniejącą zabudowę w analizowanym obszarze (ppkt 1): a. linia zabudowy w odległości 1,30 m do 3,40 m od krawędzi jezdni - zgodna z decyzją zarządcy drogi z dnia [...] maja 2016 r.; b. wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – 85%; c. szerokość elewacji frontowej – 14,52 m +/- 20%; d. wysokość górnej elewacji frontowej, gzymsu lub attyki – do 7,70 m; e. wysokość górnej kalenicy – do 12,50 m; f. dostępność do drogi publicznej – dostęp do ul. Krynicznej przez istniejący zjazd indywidualny, który zostanie przebudowany do parametrów zjazdu publicznego; g. geometria dachów: kąt nachylenia 45 stopni, dach wielospadowy lub dwuspadowy z dopuszczeniem częściowego pokrycia dachem płaskim lub jednospadowym, pod warunkiem odprowadzenia wód opadowych na teren własnej posesji, równoległy lub prostopadły kierunek głównej kalenicy w stosunku do przebiegu granic z działkami sąsiednimi; a także nakazy realizacji oraz planowania inwestycji m.in. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018, poz. 1202) i rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "warunki techniczne") (ppkt 2-4);

III. ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt III), zawierające odniesienia do: art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2017, poz. 519) (ppkt 1), ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2016, poz. 2134) w zakresie ewentualnej wycinki drzew (ppkt 2), decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z dnia [...] stycznia 1957 r. nr [...], na mocy której cześć miasta B., na której będzie realizowana inwestycja wpisano do rejestru zabytków oraz do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece (Dz.U. 2014, poz. 1446) (ppkt 3); zachowania powierzchni biologicznie czynnej w minimum 10% (ppkt 4), położenia nieruchomości poza obszarem Natura 2000 (ppkt 5); braku ujęcia planowanej inwestycji w katalogu przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada w sprawie określenie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2016, poz. 71) (ppkt 6);

IV. obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt IV): a. wody, b. energii elektrycznej, c. energii cieplnej, d. odprowadzania ścieków, e. obsługi komunikacyjnej, f. sposobu odprowadzania wód opadowych, g. odpadów bytowych, h. miejsc postojowych i. powierzchni sprzedaży;

V. wymagań ochrony interesów osób trzecich (pkt V),

VI. linie rozgraniczające teren inwestycji (pkt VI), które oznaczono na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na obszarze, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym dokonano analizy spełnienia warunków wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p.").

W odniesieniu do pierwszego z nich wskazano, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i na tej podstawie ustalono indywidualne wskaźniki dotyczące: szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy oraz wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. W tym względzie organ wskazał, że na analizowanym terenie istnieją budynki usługowo lub usługowo-mieszkaniowe usytuowane w zbliżeniu do granic działek sąsiednich oraz przy tych granicach, co przemawia za brakiem przeciwwskazań do takiego usytuowania planowanego budynku, tym bardziej, że na analizowanym obszarze targowicy miejskiej zasadne jest wprowadzenie zabudowy plombowej, funkcjonującej na działkach położonej w bliskiej okolicy, zaś ze względu na jej lokalizację w centrum miasta, celowe jest uwzględnienie postulatu efektywnego gospodarowania gruntami. Uzasadniając ustalenie linii zabudowy zgodnie z pismem Burmistrza Miasta B. z dnia [...] maja 2016 r., organ wskazał, że taka linia jest zgodna z art. 43 ustawy o drogach publicznych , a jej wyznaczenie nastąpiło na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Organ wskazał, że wskaźnik wielkości powierzchni owej zabudowy wyznaczył na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia MI, mając na względzie wyniki sporządzonej Analizy, z których wynika, że przyjęcie wskaźnika średniego w wysokości 43,04% spowoduje ograniczenia dla nowej zabudowy, natomiast jego zwiększenie do 85% pozwoli zrealizować inwestycję w zakładanych wymiarach, zapewni możliwość racjonalnego wykorzystania terenu pod względem intensywności zabudowy, ujednolici wskaźnik tej intensywności oraz nie zaburzy ładu przestrzennego na terenie sąsiednim ul. Krynicznej, na którym istnieje zabudowa plombowa. Szerokość elewacji frontowej organ wyznaczył na zasadzie § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, przyjmując średnią wartość tego wskaźnika z tolerancją do 20%. Ustalenie wysokości gzymsu na 7,7 m nastąpiło natomiast na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, tj. przez przyjęcie wskaźnika odpowiadającego parametrom budynku na działce [...], do którego planowany obiekt zostanie dobudowany, co zapewni spójność architektoniczną. Nie pozwoliłoby na to zaś przyjęcie wartości średniej wynoszącej na analizowanej wynoszącej 5,32 m. Geometrię dachu ustalono na podstawie § 8 rozporządzenia MI tj. odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, na którym występują dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe. Na tej samej podstawie ustalono wysokość kalenicy do 12,5 m., przyjmując wskaźnik wyższy od średniego występującego na obszarze analizowanym (tj. 8,11 m), odpowiadający parametrowi budynku na działce nr [...], do którego zostanie dobudowany obiekt oraz nawiązujący do zabudowy na działce nr [...]. Ze względu zaś na fakt, że Inwestor nie określił we wniosku kierunku głównej kalenicy, organ uznał, że zasadny parametr prostopadły lub równoległy do granicy działek sąsiednich. Ustalony kąt nachylenia połaci dachowych na 45 stopni stanowi kontynuację istniejącej zabudowy, na której występują kąty od 5 do 45 stopni.

W odniesieniu do kolejnych warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ wskazał, że teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. Krynicznej, istniejące uzbrojenie ternu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a teren inwestycji posiada pełen dostęp do uzbrojenia, a ponadto nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, bowiem w ewidencji gruntów oznaczony jest literą B. Organ wskazał również, że realizacji zamierzenia inwestycyjnego nie sprzeciwiają się przepisy odrębne, a przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie jest usytuowane na obszarze Natura 2000. Końcowo organ wskazał, że projekt decyzji został uzgodniony z P. Konserwatorem Zabytków w B. na zasadzie art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Wskutek rozpatrzenia odwołania K.P. i M.K.P. od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.u decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w części dotyczącej pkt IV lit. h. określającego liczbę miejsc postojowych i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, stwierdzając, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która wpisuje się w zabudowę sąsiedzką, stanowiąc jej kontynuację. Poszczególne jej parametry ustalone natomiast zostały na podstawie sporządzonej na potrzeby postępowania Analizy. Kolegium wskazało przy tym, że usytuowanie planowanej inwestycji przy granicy z działkami sąsiednimi jest zasadne, ale nie ma charakteru definitywnego, co oznacza, że nie wiąże ono organu wydającego pozwolenie na budowę, który w trakcie postepowania oceni, czy takie usytuowanie jest zgodne z § 12 warunków technicznych. Kolegium wskazało również, że takie usytuowanie budynków występuje na działkach sąsiednich i stanowi cechę charakterystyczną zabudowy w obszarze analizowanym. Z kolei określenie powierzchni zabudowy powyżej średniej wyliczonej na podstawie analizy mieści się w wartości najwyższej stanowiącej 95%. Odnosząc się do szerokości elewacji frontowe, organ II instancji stwierdził, że ustalono ją według § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, zaś to jak dokładnie zostanie posadowiony budynek, określi organ wydający pozwolenie na budowę. Jednocześnie organ powtórzył argumentację organu I instancji dotyczącą ustalenia linii zabudowy według udzielonego Inwestorowi odstępstwa.

Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej pkt IV lit. h. określającego liczbę miejsc postojowych i w tym zakresie umorzenie postępowania, Kolegium wskazało że materia ta pozostaje poza zakresem rozstrzyganym na etapie ustalenia warunków zabudowy i stanowi element postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Skargę na ww. decyzję, wywiedli do tut. Sądu K.P. i M.K.P., zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Zarzucili jej:

1) obrazę prawa materialnego, która miała wpływ na treść decyzji organu I instancji, a mianowicie: a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia MI, a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1589), przez błędną wykładnię przepisów wskazanych aktów prawnych, a w konsekwencji zastosowanie zasady "dobrego sąsiedztwa" jedynie przez odniesienie planowanej inwestycji do zabudowy istniejącej na działkach [...] i [...] oraz przyjęcie w decyzji parametrów z dopuszczeniem znacznej tolerancji 20%, co prowadzi do usytuowania budynku po granicy sąsiednich działek oraz w styczności z zabudową istniejącą i zaprojektowaną na działce [...] przy ul. K. [...], skutkiem czego nie zostały spełnione wymagania ustawowe kształtowania ładu przestrzennego w zakresie linii zabudowy, określenia powierzchni gruntu jaka ma być zajęta pod nową zabudowę, a także szerokości elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy zamierzonego budynku, gdyż takie określenie parametrów spowoduje, że zamierzony budynek jako pozbawiony cech istniejącej zabudowy nie będzie stanowił jej kontynuacji w odniesieniu do gabarytów, formy architektonicznej oraz linii zabudowy, a także intensywności zagospodarowania terenu, dające inwestorowi możliwość dowolnego kształtowania zabudowy oraz uniemożliwiające prawidłowe wykorzystanie istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce o nr [...], a także wobec pozbawienia właścicieli działki nr ew. [...] praw nabytych do budowy budynku usługowo-handlowego z częścią mieszkalną i ogrodzeniem przy istniejącej zabudowie w postaci budynku wolnostojącego, jedynie w części piętrowego oraz ogrodzeniem działki od strony ulicy K. oraz działki nr [...], w szczególności przez stworzenie możliwości zabudowy działki [...] bezpośrednio przy granicy, bez wymaganego odstępu, co jest niedopuszczalne z uwagi na szerokość działki [...] przekraczającą 16 metrów.

2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść decyzji organu I instancji, a pominięte przez organ instancji odwoławczej, a mianowicie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wobec braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności parametrów umożliwiających usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki o nr [...].

ąkarżai, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. instancji. unków zabudowy i stanowi element postępowania o wydanSkarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji, stanowiły przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).

Jak stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.: wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym, że jak stanowi wyżej cytowany przepis prawa, wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia powyższych warunków, a niespełnienie choćby jednego z nich, prowadzi do wydania decyzji odmownej.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uregulowana w ww. pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wyraża się w kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych. Wynika z niej zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) oraz architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów), wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan zabudowy dotychczasowej. W konsekwencji zasada ta uzależnia więc zmianę w zagospodarowaniu terenu, od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja ta, ma o tyle istotne znaczenie, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Główne zarzuty skarżących koncentrują się wokół próby podważenia zasadności wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji, w sposób pozwalający na jej realizację przy granicy z działką nr [...] stanowiącą własność skarżących tj. w styczności z istniejącą i planowanej na niej zabudową. Skarżący podnoszą, że takie elementy ładu przestrzennego, jak: linia zabudowy, powierzchnia gruntu zajęta pod nową inwestycję, a także szerokość elewacji frontowej i wysokość głównej kalenicy, spowodują, że planowany budynek zostanie pozbawiony cech istniejącej zabudowy oraz umożliwią Inwestorowi ukształtowanie jej w sposób dowolny. Wskazują także, że zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa nastąpiło w niniejszej sprawie jedynie przez odniesienie planowanej inwestycji do zabudowy istniejącej na działkach [...] i [...]. Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić.

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest opisana w § 3 § 1 rozporządzenia, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jej sporządzenie ma znaczenie kluczowe dla ich ustalenia, co oznacza że dokument ten w znacznej mierze przesądza o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie warunków zabudowy, niejako determinując treść wydawanej przez organ decyzji. Jest ona zatem podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jeden z głównych elementów materiału dowodowego. Co więcej, jej treść nie tylko pozwala stwierdzić, czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, ale też umożliwia dokonanie kontroli prawidłowości działania organów administracji. Z tego też względu powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor i dlaczego wyznaczył takie, a nie inne wskaźniki dla nowej zabudowy. Wyznaczone w wyniku analizy parametry oraz sprecyzowane na jej podstawie wnioski, powinny zaś wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (tj. na istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., II SA/Po 877/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

W ocenie Sądu, analiza sporządzona na potrzeby przedmiotowej sprawy, odpowiada ww. warunkom. Przede wszystkim wynika sposób wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego, a także tok przeprowadzonego procesu porównania prawnie relewantnych parametrów planowanej inwestycji, z parametrami istniejącej zabudowy. Efektem tego porównania są wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierające szczegółową część tekstową oraz graficzną, które stanowią nie tylko zasadniczą podstawę dokonanych przez organy ustaleń, ale również część merytoryczną decyzji.

W ocenie Sądu, autor analizy sporządzonej w niniejszej sprawie, w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny, wyjaśnił dlaczego przyjął określone tam wskaźniki w takich, a nie innych wielkościach. Jak wynika z treści analizy, poprzedzona ona została wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie nie tylko w samej analizie, ale również w dokumentach stanowiących podstawę jej opracowania. Z części graficznej analizy wynika zaś, że w sprawie precyzyjnie wskazano numery działek objętych analizą oraz należycie oznaczono niezbędne parametry nieruchomości znajdujących się na tych działkach, które następnie stanowiły podstawę szczegółowych wniosków, co do planowanych funkcji zabudowy oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W pierwszej kolejności autor analizy wyznaczył średnie następujących wskaźników: wysokość gzymsu, wysokość głównej kalenicy, szerokość elewacji frontowej i % powierzchni zabudowy działki, wskazując przy tym podstawy dokonanych obliczeń. Podkreślić przy tym należy, że wbrew twierdzeniu skarżących, podstawą ww. obliczeń były ww. parametry zabudowy istniejącej nie tylko na działkach nr [...] i [...], ale dotyczące całej okolicznej zabudowy, w tym istniejącej na działce skarżących nr [...] (vide: tabela nr 1 Analizy – k. 298-297 akt administracyjnych). Następnie uzyskane parametry średnie odniesiono do zastanego ładu przestrzennego, poddając każdy z nich analizie.

Przyjętą w rozporządzeniu MI, generalną zasadą, jest ustalanie parametrów zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Rozporządzenie dopuszcza jednak wyjątkowo odstępstwo od tej reguły (vide: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, czy § 7 ust. 4 rozporządzenia MI), które powinno być uzasadnione wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, zawierającej ku temu przekonywujące przesłanki, usprawiedliwione okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego, stanowiącego naczelny cel planowania przestrzennego (vide: art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). I tak w odniesieniu do kwestionowanego przez skarżących wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ów wyjątek reguluje w § 5 ust. 2 rozporządzenia MI. W niniejszej sprawie wyznaczenie tego wskaźnika w sposób odbiegający od generalnej zasady, zostało poparte sporządzoną analizą, z której wynika wysokie jego zróżnicowanie na analizowanym obszarze. Autor analizy słusznie wskazał przy tym, że przyjęcie średniego wskaźnika wynoszącego 43,04%, spowoduje ograniczenie dla zabudowy, tym bardziej, że działki w zabudowie plombowej, zagospodarowane podobnie do nieruchomości inwestycyjnej, posiadają ów wskaźnik na poziomie 85-95%. Zastosowanie ww. wskaźnika na poziomie 85% znajdowało zatem pełne uzasadnienie w sporządzonej w sprawie analizie, której treść wskazuje, że odstąpienie od średniego wskaźnika służy zachowaniu ładu przestrzennego, a zatem słusznie organ przyjął za podstawę jego określenia § 5 ust. 2 rozporządzenia MI.

Jeśli zaś chodzi o kwestionowaną przez skarżących szerokość elewacji frontowej, to zauważyć należy, że jej określenie nastąpiło zgodnie z zasadą wartości średniej, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI, który stanowi, że wyznacza się ją na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Skoro zatem z analizy wynika, że średnia wartość tego parametru wynosi 14,52 m, słusznie organ ustalił ów wskaźnik na poziomie 14,52 m z dopuszczeniem tolerancji +/- 20%. Zasadnie przy tym Kolegium wskazało, że szczegółowe usytuowanie planowanej inwestycji na nieruchomości Inwestora, w tym położenie jej względem granic z działkami sąsiednimi, nastąpi na etapie opracowywania projektu budowlanego, podlegającego zatwierdzeniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Wskazać przy tym należy, że parametr ten nie może w żaden sposób ograniczać możliwości usytuowania budynku i zachowania jego odległości od granic nieruchomości, gdyż te kwestie będą rozważane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, w toku którego nastąpi konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego na działce oraz ocena możliwości technicznych zrealizowania planowanego obiektu. Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa zatem jedynie dopuszczalność posadowienia planowanego budynku pod pewnymi warunkami, których zachowanie ma na celu dostosowania inwestycji do zastanego ładu przestrzennego. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę, decyzją o warunkach zabudowy oznacza zatem, że jakkolwiek organ ten nie może kształtować odmiennie parametrów dotyczących zagospodarowania terenu, to jednak w jego gestii, leży konkretyzacja przepisów dotyczących warunków technicznych (por.: NSA w wyroku z 7 kwietnia 2009 r., II OSK 593/08, CBOSA).

Zakwestionowana przez skarżących wysokość głównej kalenicy, ustalona została w oparciu o § 8 rozporządzenia MI, według którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie ustalenie przedmiotowej wartości zostało poprzedzone analizą parametrów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy tej wynika, że jest ona zróżnicowana, bowiem jej wartość wynosi od 4 m do 17 m. W konsekwencji organ przyjął dla planowanej inwestycji wysokość 12,5 m, uznając, że podobna występuje na działce sąsiedniej nr [...], zabudowanej budynkiem, z którym planowana inwestycja będzie się stykała. Jakkolwiek z analizy wynika, że wartość ta została odczytana z tabeli porównawczej błędnie, bowiem wynosi ona w istocie 11,9 m (wartość 12,5 m odnosi się do szerokości elewacji frontowej), to jednak w ocenie tut. Sądu mieści się ona w pojęciu zachowania ładu przestrzennego, tym bardziej, że jej wartość została ustalona jako maksymalna, a jednocześnie jest ona niższa, aniżeli parametr najwyższy (na działce nr [...] - 17 m). Odbiega ona jedynie o 0,6 m od zabudowy na działce nr [...] oraz o 1,5 m od zabudowy na nieruchomości skarżących, nieco oddalonej od granicy obu działek. W konsekwencji, pomimo ww. pomyłki, Sąd uznał, że maksymalne ustalenie wysokości głównej kalenicy na 2,5 m odpowiada wartościom występującym na analizowanym obszarze, a więc jest zgodne z § 8 rozporządzenia MI. Przyjęcie takiego parametru pozwoli bowiem na zachowanie ciągłości zabudowy.

Sąd dostrzegł również pewną nieścisłość w powołaniu przez organ § 4 ust. 1 rozporządzenia MI, jako podstawę wyznaczenia linii zabudowy, według zgody udzielonej przez zarządcę drogi na zasadzie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, na posadowienie budynku w odległości mniejszej niż ustawowo wymagana odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nieścisłość ta nie miała jednak istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Powołany przez organ ww. przepis stanowi zasadę, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli zaś linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Mi). Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Tymczasem ustalenie linii zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło w oparciu o zgodę udzieloną przez zarządcę drogi na zasadzie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a więc w oderwaniu od ww. przepisów, co sugeruje oparcie w tym względzie rozstrzygnięcia na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia MI, który dopuszcza odstępstwo innego wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej w sprawie analizy. Ta sporządzona zaś w sprawie niniejszej, uzasadnia przyjęcie przedmiotowego parametru w analogii do zabudowy obecnie istniejącej na działce nr [...], która mieści się w parametrach objętych ww. zgodą zarządcy drogi.

Dodać również należy, że w orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego, obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Z tych też względów zawarty w decyzji organu I instancji zapis punktu V odnoszący się dość obszernie do Prawa budowlanego, uzasadniony możliwością wyznaczenia na tym etapie jedynie ogólnych ram ochrony tych interesów, jest w ocenie Sądu wystarczający do uznania, że ten warunek został w sprawie spełniony.

Jak bowiem już wcześniej wskazano, aby wniosek Inwestora mógł zostać uwzględniony, niezbędne było łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który to warunek został w niniejszej sprawie dochowany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ słusznie stwierdził, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do miejskiej drogi publicznej ul. K., natomiast istniejące uzbrojenie terenu w sieć ciepłowniczą, wodociągową, elektroenergetyczną, kanalizacji sanitarnej oraz istniejące przyłącza do tych sieci, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Słusznie przy tym Kolegium uchyliło zapis pkt IV lit. h. decyzji organu I instancji, dotyczący miejsc postojowych, ze względu na fakt, że określenie ilości miejsc parkingowych pozostaje poza zakresem kompetencji organu ustalającego warunki zabudowy. Tut. Sąd podziela przy tym pogląd orzeczniczy, że co prawda liczba miejsc postojowych i urządzenie parkingu ma odpowiadać wymogom określonym w decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nie wskazuje ona liczby miejsc postojowych, ale określa zasady (warunki), według których ma to nastąpić na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., II OSK 1534/17, lex nr 2687330). Wyjaśnić w tym względzie należy za NSA, że z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na zasadzie art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wynika, że decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Takim przepisem odrębnym jest § 18 warunków technicznych, którego ust. 2 zawiera odesłanie do decyzji o warunkach zabudowy. Chodzi tu jednak o określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w zakresie komunikacji, a nie o określenie maksymalnej liczby miejsc parkingowych. Także z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, nie wynika, dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, wymóg konkretyzowania w tej decyzji liczby miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji. Przepis ten stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania postanowień decyzji, m.in. w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie wynika z niego zaś konieczność dokonywania, przez organ ustalający warunki zabudowy, analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji. Tego rodzaju konkretyzacja następuje na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ponadto ze względu na figurujące w ewidencji gruntów oznaczenie terenu inwestycji jako B (tereny mieszkaniowe - zgodnie z pkt 12 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. 2019, poz. 393), teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Oceniając zaś spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., organ I instancji, dokonał pełnej analizy zgodności wydawanej decyzji, w odniesieniu do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, przez pryzmat których została dokonana ocena zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego, w uzależnieniu od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Organ miał tu na względzie przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, zabytków oraz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowy warunek nie dotyczył zaś przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki (por. m.in.: wyrok WSA w Szczecinie z 4 października 2018 r., Lex nr 2573578, wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2018 r. II SA/Kr 1708/17, Lex nr 2482925), o czym będzie mowa poniżej.

Wyjaśnić przy tym należy wyraźnie, że związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji (por. wyrok tut. Sądu z 28 listopada 2017 r., II SA/Bk 680/17, CBOSA). Organ planistyczny nie może, na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, analizować inwestycji pod kątem spełnienia warunków określonych w przepisach prawa budowlanego, gdyż po pierwsze przekraczałoby to ustawowe kompetencje organu planistycznego, a po drugie byłoby to niemożliwe technicznie. Organ planistyczny nie dysponuje bowiem projektem budowlanym, a więc nie może analizować wniosku inwestora pod kątem spełnienia przez zamierzenie budowlane warunków technicznych (por. wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2018 r., II SA/Łd 304/18, Lex nr 2529941). Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza zatem o realizacji inwestycji oraz o szczegółach lokalizacji obiektów, czy też urządzeń im towarzyszących. Powyższe kwestie są przedmiotem odrębnych analiz organów architektoniczno–budowlanych.

W ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza oraz zgromadzony materiał dowodowy, pozwalają na ustalenie warunków zabudowy opisanych w decyzji organu I instancji. Organy obu instancji wypełniły więc obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, która stanowi merytoryczną część poczynionych w sprawie ustaleń.

Wbrew zarzutom skargi, przeprowadzone postępowanie nie naruszało art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem decyzje wydane w sprawie, oparte są na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej - stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto ich uzasadnienia spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach obu zapadłych rozstrzygnięć, zaś organ I instancji należycie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu uprzednio wydanej przez Kolegium decyzji kasatoryjnej.

Ponadto Kolegium dochowało zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonało ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Powyższej oceny nie zdołały skutecznie podważyć zarzuty podniesione w skardze, co wykazano w uzasadnieniu wyroku. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji (co więcej nie poparte żadnymi logicznymi argumentami lub dowodami), nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi. W zasadniczej swej mierze zarzuty skarżących koncentrują się na polemice z ustaleniami faktycznymi organów obu instancji oraz zmierzają do podważenia sporządzonej w sprawie analizy oraz wynikających z niej wniosków. Tak sformułowane zarzuty, z racji swojej dowolności nie mogły jednak wywrzeć skutku prawnego.

Reasumując, Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy to procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).