Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1578/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 160,  art. 105  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska WSA Monika Nowicka Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z [....] stycznia 2007 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania, w zakresie odnoszącym się do gruntu wchodzącego w skład obecnej działki nr [...], 2. w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącej A. K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek A. K., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania, na podstawie art. 160 kpa, odszkodowania w zakresie utraconych korzyści, w związku z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] stwierdzającą w części nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] Nr [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołaną decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], w części dotyczącej działki ewidencyjnej o nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, a uprzednio wchodzącej w skład powyższej nieruchomości hipotecznej, wydane zostało z naruszeniem prawa, a w części dotyczącej działki ewidencyjnej o nr [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, a uprzednio wchodzącej w skład powyższej nieruchomości hipotecznej, stwierdził jego nieważność.

Wnioskiem z dnia 29 lipca 2004 r. pełnomocnik A. K. wystąpił o przyznanie mocodawczyni odszkodowania "z tytułu utraty nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w nieruchomości hipotecznej [...] w [...], stanowiącej przed 1945 rokiem własność I. D., następnie sprzedanej przez Gminę W. [...] spółce L. Sp. z o.o. z siedzibą w W.". Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił przyznania stronie odszkodowania wobec nieudowodnienia przez stronę zarówno istnienia bezpośredniego związku przyczynowego, jak też zaistnienia szkody i jej wysokości. Wnioskodawczyni skorzystała z prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego składając pozew do Sądu Okręgowego w W. (sygn. akt [...]).

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2006 r. (złożonym w dniu 12 stycznia 2006 r.) pełnomocnik A. K. zwrócił się do Ministra Transportu i Budownictwa z wnioskiem "o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. w sprawie dot. nieruchomości przy ul. [...] w W. w zakresie utraconych korzyści (lucrum cessans) w wysokości [...] złotych (...) w uzupełnieniu poprzednio złożonego wniosku o odszkodowanie z dnia 29.07.2004 r.". Rozpoznając powyższy wniosek Minister Budownictwa wziął pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02 (OTK ZU 2003/7A, poz. 78) opublikowanym w dniu 30 września 2003 r. w Dz. U. Nr 170, poz. 1660) uznał za niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ograniczenie odszkodowania w art. 160 kpa do rzeczywistej szkody. Wnioskodawczyni nie skorzystała z możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145a kpa. W przedmiotowej sprawie wobec istnienia ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. istnieje przesłanka umorzenia prowadzonego postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z tym Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem z 9 stycznia 2006 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik A. K. żądał uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. i merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania. Zarzucono organowi naruszenie art. 105 § 1 kpa, a także art. 7, 8, 77, 80 i art. 160 § 6 kpa przez nieuzasadnioną odmowę merytorycznego rozpatrzenia złożonego z zachowaniem terminu wniosku o odszkodowanie i umorzenie postępowania, art. 145a § 1 i 2 kpa przez błędne uznanie, iż dla rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści konieczne było złożenie przez wnioskodawczynię wniosku o wznowienie postępowania, a także art. 77 Konstytucji RP przez odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania i tym samym próbę zamknięcia drogi do dochodzenia jej uzasadnionych roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, iż wniosek z dnia 9 stycznia 2006 r. miał zupełnie inny zakres przedmiotowy niż wniosek poprzedni. Pierwszy dotyczył odszkodowania wyłącznie w zakresie damnum emergens, natomiast drugi wyłącznie w zakresie lucrum cessans. W związku z tym nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie istnieje decyzja rozstrzygająca w zakresie utraconych korzyści, co stanowiłoby przesłankę umorzenia postępowania. Strona po otrzymaniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. skorzystała z prawa wniesienia powództwa do sądu powszechnego i nie była zainteresowana otwieraniem drogi do ponownego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Dodatkowy wniosek o przyznanie odszkodowania w zakresie utraconych korzyści stał się konieczny w związku ze stanowiskiem W. kwestionującym możliwość dochodzenia odszkodowania w zakresie lucrum cessans w sprawie toczącej się przed Sądem Okręgowym w W. (sygn. akt [...]), a to z uwagi na fakt, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] wydana na skutek poprzedniego wniosku o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 kpa, nie rozstrzygała o odszkodowaniu w zakresie lucrum cessans.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiocie odszkodowania w zakresie utraconych korzyści. Organ stwierdził, że złożony w dniu 12 stycznia 2006 r. wniosek A. K. zawiera żądanie oparte na tożsamej podstawie prawnej dochodzonego roszczenia, co wcześniejszy wniosek z dnia 29 lipca 2004 r. i dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W chwili orzekania o odszkodowaniu obowiązywała już zmieniona wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego treść przepisu art. 160 kpa, a zatem organ musiał orzekać również co do utraconych korzyści. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 3 kpa.

W skardze wniesionej na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. K. zarzucił naruszenie:

- art. 105 § 1 kpa przez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaistniały okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania,

- art. 160 § 6 kpa przez odmowę rozpatrzenia wniosku pomimo tego, że został złożony w otwartym terminie 3 letnim określonym w tym przepisie,

- art. 77 Konstytucji RP przez odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania i tym samym próbę zamknięcia drogi do dochodzenia jej uzasadnionych roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej,

- art. 145a § 1 i 2 kpa przez błędne uznanie, iż dla rozpatrzenia wniosku skarżącej o odszkodowanie w zakresie utraconych korzyści konieczne było złożenie przez nią wniosku o wznowienie postępowania,

- art. 7, 8, 77 i 80 kpa przez nieuzasadnioną odmowę merytorycznego rozpatrzenia wniosku złożonego w ustawowym terminie.

W uzasadnieniu skargi wskazano na te same okoliczności, jakie były podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślono, że wniosek dotyczący przyznania odszkodowania w zakresie lucrum cessans został złożony z zachowaniem 3 letniego terminu określonego w art. 160 § 6 kpa, a także, iż wniosek z dnia 9 stycznia 2006 r. miał zupełnie inny zakres przedmiotowy niż wniosek poprzedni. Pierwszy dotyczył odszkodowania wyłącznie w zakresie damnum emergens, natomiast drugi wyłącznie w zakresie lucrum cessans. W związku z tym nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie istnieje decyzja rozstrzygająca w zakresie utraconych korzyści, co stanowiłoby przesłankę umorzenia postępowania, gdyż decyzja taka w ogóle nie istnieje. Skarżąca była zmuszona do wystąpienia o przyznanie odszkodowania w zakresie utraconych korzyści w związku ze stanowiskiem W. kwestionującym możliwość dochodzenia odszkodowania w zakresie lucrum cessans przed sądem powszechnym, ponieważ poprzedni wniosek o przyznanie odszkodowania rozstrzygnięty decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nie dotyczył odszkodowania w zakresie lucrum cessans. W skardze podniesiono również, że całkowicie chybione jest stanowisko Ministra Budownictwa w kwestii wznowienia postępowania w trybie art. 145a kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżoną decyzją ostateczną Minister Budownictwa orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącej A. K. o przyznanie odszkodowania, na podstawie art. 160 kpa, w zakresie utraconych korzyści (lucrum cessans), w związku z wydaniem przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] stwierdzającej w części nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1951 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r., dotknięte są częściowo wadą naruszenia art. 105 § 1, jak również art. 7 i art. 77 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przyczyną wadliwego rozstrzygnięcia skutkującego koniecznością częściowego uchylenia obu decyzji był brak właściwego określenia przedmiotowego zakresu postępowań prowadzonych w sprawie odszkodowania. Przypomnieć należy, że we wniosku z dnia 29 lipca 2004 r. pełnomocnik A. K. wnosił o przyznanie jej odszkodowania, na podstawie art. 160 kpa, w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w W., co do której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1951 r. W zakresie objętym tym wnioskiem Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania. Natomiast we wniosku z dnia 9 stycznia 2006 r., który wszczął postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, pełnomocnik A. K., na podstawie art. 160 kpa, żądał przyznania swej mocodawczyni odszkodowania w zakresie obejmującym utracone korzyści, w odniesieniu zarówno do działki ewidencyjnej nr [...], jak również do działki ewidencyjnej nr [...], co do której Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1951 r.

Tak sprecyzowany wniosek nie dawał podstaw do uznania, że w sprawie, której ten wniosek dotyczył, zachodził stan rzeczy osądzonej wykluczający merytoryczne jego rozpoznanie. O ile bowiem w powołanej decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Minister Infrastruktury rozstrzygnął sprawę odszkodowania w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], to co do działki nr [...] organ w ogóle nie orzekał o odszkodowaniu, ponieważ strona w tym zakresie wcześniej wniosku nie zgłaszała. Oznacza to, że co do tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia słuszny jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez błędne ustalenie istotnych okoliczności sprawy, a tym samym uchybienie zasadzie wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] nie było podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem A. K. z dnia 9 stycznia 2006 r., ponieważ nie było ono bezprzedmiotowe. Tym samym zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić w części, w jakiej dotyczą one umorzenia postępowania w przedmiocie odszkodowania odnośnie do działki nr [...].

Nie można natomiast podzielić stanowiska strony skarżącej, iż w sprawie odszkodowania w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] nie zachodzi stan rzeczy osądzonej. Wniosek o odszkodowanie "z tytułu utraty nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]" został złożony przez pełnomocnika skarżącej w dniu 2 sierpnia 2004 r., a więc w dacie, kiedy posiadał już moc obowiązującą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt K 20/02, który wprowadził zasadę pełnego odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 kpa. Wyrok został ogłoszony w dniu 30 września 2003 r. w Dzienniku Ustaw Nr 170, pod pozycją 1660 i znajduje zastosowanie do szkód powstałych od dnia wejścia w życie Konstytucji RP, tj. od 17 października 1997 r. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Oznacza to, że Minister Infrastruktury rozstrzygając decyzją z dnia [...] maja 2005 r., w trybie art. 160 kpa w przedmiocie odszkodowania, był zobligowany do oceny żądania A. K. w zakresie obejmującym zarówno poniesione straty jak i utracone korzyści. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że wniosek o odszkodowanie z dnia 29 lipca 2004 r. ograniczał żądanie strony tylko do poniesionych strat i tylko w takim zakresie orzekał Minister Infrastruktury w decyzji z [...] maja 2005 r. Przeczy temu zarówno treść ww. wniosku nie zawierająca ograniczenia żądania jak i treść decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2005 r. o odmowie przyznania odszkodowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ posłużył się określeniem "odszkodowanie za poniesioną szkodę", a nie "odszkodowanie za rzeczywistą szkodę". Ponadto wyraźnie stwierdził, że do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego (z wyłączeniem art. 418), co oznacza że rozpoznawał żądanie strony w zakresie określonym w art. 361 § 2 kc, tj. zarówno co do damnum emergens jak i lucrum cessans.

Orzekanie po raz drugi w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną jest niedopuszczalne z uwagi na zasadę rei iudicatae (powagę rzeczy osądzonej), której naruszenie skutkuje nieważnością decyzji w myśl art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w tej samej sprawie między tymi samymi stronami, w oparciu o ten sam stan prawny nie można prowadzić postępowania, a jeśli postępowanie zostało wszczęte, to podlega ono umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne z wniosku A. K. z dnia 9 stycznia 2006 r. o odszkodowanie w części odnoszącej się do działki nr [...] nie mogło się toczyć, gdyż sprawę odszkodowania co do tej działki, w zakresie wynikającym z obowiązującej w dniu orzekania treści art. 160 kpa, Minister Infrastruktury rozstrzygnął już decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. Organ prawidłowo zatem przyjął, że zachodzi przesłanka umorzenia postępowania określona w art. 105 § 1 kpa. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 77 Konstytucji RP, gdyż nie można organowi administracji przypisać próby pozbawienia skarżącej możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej

W przedstawionej sytuacji zbędne jest odnoszenie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnego wskazania przez organ drogi wznowienia postępowania odszkodowawczego w trybie art. 145a § 1 i 2 kpa, zwłaszcza że Minister Budownictwa wycofał się z tego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącej.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, co do części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 i art. 200, a co do pozostałej części na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).