Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 850/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014r. sprawy ze skargi H. C. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego umiejscowienie dwóch zjazdów na działkę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego umiejscowienie dwóch zjazdów na działkę nr 86/22. położoną w W., obręb [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji opisał stan faktyczny sprawy wskazując, że H. C. wystąpił do Dyrektora Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. (ZDKiUM) o wydanie zaświadczenia dotyczącego umiejscowienia istniejących dwóch wjazdów z ulicy U. na działkę nr [...] położoną w W., obręb S.. Uzasadniając wniosek strona wskazała, że zamierza zbyć część nieruchomości, a lokalizacja wjazdów jest elementem rozmów z ewentualnymi kontrahentami.

Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor ZDKiUM odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując że formą uzyskania zgody zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren nieruchomości przyległych do drogi publicznej jest decyzja administracyjna. W dokumentach zarządu brak jest takiej zgody, również wnioskodawca nie przedstawił zarządowi drogi decyzji ani pisemnej zgody na lokalizację zjazdów. Istniejące zjazdy nie odpowiadają warunkom technicznym zgodnie z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Na skutek skargi na to postanowienie, wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt III SA/Wr 442/12) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy orzekające wykroczyły poza zakres kompetencji oceniając, że miejsca wskazane przez skarżącego jako zjazdy z przedmiotowej działki nie odpowiadają warunkom technicznym wskazanego rozporządzenia. Dyrektor ZDKiUM był jedynie właściwy do stwierdzenia, czy zjazdy są ujęte w prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrach lub innym zbiorze danych znajdujących się w jego posiadaniu. Według Sądu w składzie osobowym rozpoznającym skargę, w przypadku braku takich danych organ obowiązany był zastosować się do dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać wniosek o wydanie zaświadczenia do organu właściwego. W wyroku wskazano, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia mapy geodezyjnej, na której naniesione są dwa zjazdy, których potwierdzenie w formie zaświadczenia żądał skarżący i takiego potwierdzenia może jedynie dokonać organ dysponujący ewidencją, rejestrami lub innymi danymi znajdującymi się w jego posiadaniu.

Na skutek tak podjętego rozstrzygnięcia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. (Nr [...]) uchyliło postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 27 maja 2013 r. Zarząd Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. przekazał w trybie art. 65 § 1 k.p.a wniosek H. C. (z dnia 17 lutego 2012 r.) do załatwienia Prezydentowi Miasta W. (Biuro Geodezji i Kartografii), jako organu właściwego w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta W., działając na podstawie art. 219 w związku z art. 217 i art. 218 k.p.a. odmówił H. C. wydania zaświadczenia o żądanej treści tzn. poświadczenia istnienia dwóch wjazdów na działkę nr 86/22, obręb [...] w W.. Organ wyjaśnił, że na analogowej mapie zasadniczej (syt.-wys.) przechowywanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym działka nr 86/22 jest działką niezabudowaną i przylega do ul. U. na odcinku około 138 m. Z mapy wynika, że na końcach przedmiotowej działki istnieją charakterystyczne zaokrąglenia (zakola) krawężników jezdni, które mogą wskazywać, że w tych miejscach odbywał się zjazd lub wyjazd na/lub z przedmiotowej działki, jednakże na mapie zasadniczej brak jest konkretnego symbolu wjazdu (zjazdu), ponieważ nie przewiduje tego instrukcja K-1 według , której prowadzona jest analogowa mapa zasadnicza miasta W.. Organ dodał ponadto, że ani w części opisowej ani też kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków nie rejestruje się "zjazdów" jako elementów stanowiących treść tego operatu. Zjazd stanowi obiekt budowlany, zatem organ służby geodezyjnej nie jest organem właściwym do stwierdzenia, czy dany obiekt budowlany jest zjazdem (wjazdem) w sensie ustawy Prawo budowlane.

W zażaleniu na powyższe postanowienie H. C. zarzucił naruszenie przepisów art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzekanie sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 442/12), a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez przyjęcie, że brak jest danych do wydania zaświadczenia o wjazdach na działkę strony. Wobec podniesionych zarzutów wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając zażalenie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, a także tworzenie i prowadzenie standardowych opracowań kartograficznych, tj. mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy a dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

W posiadaniu organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny na terenie miasta W. znajdują się m.in.: rejestr ewidencji gruntów i budynków oraz standardowe opracowanie kartograficzne, tj. mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna. Ewidencja gruntów i budynków w świetle powołanej definicji a także art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego obejmuje m.in. informacje dotyczące położenia gruntów, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz klas gleboznawczych, a także ich właściciela oraz innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty i budynki. Organ odwoławczy, podobnie jak Prezydent Miasta W. wyraźnie podkreślił, że ewidencja gruntów zarówno w części opisowej jak i kartograficznej nie zawiera żadnych danych dotyczących zjazdów, czy wjazdów na nieruchomości.

Na mapie zasadniczej znajdują się informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów oraz elementów ewidencji gruntów i budynków a także sieci uzbrojenia terenu. Zakres informacji, które ma zawierać mapa zasadnicza określony został w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 12 lutego 2013 r. w sprawie bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu, bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej. Przy aktualizacji mapy zasadniczej w postaci analogowej należy stosować oznaczenia i symbole stosowane przed wejściem powołanego rozporządzenia, tj instrukcji technicznych K-1"Mapa zasadnicza". Analogowa mapa zasadnicza funkcjonująca na terenie miasta W. prowadzona jest według instrukcji K-1"Mapa zasadnicza". Katalog znaków zawarty w tej instrukcji zawiera wykaz symboli oraz ich rodzaj, które należy umieszczać na mapie w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych. Katalog ten nie zawiera symbolu określającego "wjazd do nieruchomości".

Na kopii mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, obrębu [...] (według stanu na dzień 3 czerwca 2013 r.), na granicy działki oznaczonej numerem 86/22 z ulica U., naniesione są charakterystyczne zakola, jednakże taki obraz terenu nie może jeszcze świadczyć, że na dzień sporządzenia tej mapy istniał tam wjazd na nieruchomość. Mapa zasadnicza jest tylko obrazem terenu opracowanym przez geodetę w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych. Pomiarami takimi obejmuje się, zgodnie ze wspomniana instrukcją K-1, miedzy innymi krawężniki, czy ogrodzenia trwałe i jeśli na dzień pomiaru istniały w terenie to zostały naniesione na mapę zasadniczą tego obszaru.

W aktach sprawy znajduje się ponadto kopia mapy zasadniczej obszaru obejmującego działkę nr 86/22 , według stanu na dzień 11 września 2013 r. , na której nie wykazano charakterystycznych elementów w postaci zakoli. Mapa ta została zaktualizowana po pomiarze powykonawczym ulicy U. (nr [...]). Również w dokumentach przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w wyniku tej pracy geodezyjnej nie wykazano elementów sytuacyjnych mogących świadczyć o istnieniu wjazdów na nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr 86/22.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze, iż w rejestrach prowadzonych przez organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie ewidencjonuje się elementów oznaczonych "wjazd" na nieruchomość oraz to, że organ prowadzący państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny nie posiada innych danych mogących świadczyć o istnieniu takich elementów, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W końcowej części postanowienia organ ten odniósł się również do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez orzekanie sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 442/12. Organ wyjaśnił, że w powołanym wyroku sąd wskazał jedynie, że w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia mapy geodezyjnej, na której są naniesione 2 zjazdy, których potwierdzenia żądał skarżący i takiego potwierdzenia może jedynie dokonać organ, dysponujący ewidencją, rejestrami lub innymi danymi znajdującymi się w jego posiadaniu. W orzeczeniu tym sąd wypowiedział się odnośnie kompetencji organu, lecz nie przesądził o rodzaju rozstrzygnięcia jakie podjąć ma organ rozpatrujący wniosek H. C..

Na powyższe postanowienie wniesiona została skarga przez H. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której zarzuca się naruszenie przepisów postępowania , tj.:

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. (sygn.. akt III SA/Wr 442/12) w kwestii ustalenia przez Sąd, iż działka nr 86/22 posiada dwa zjazdy;

- art. 218 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie zaświadczenia pomimo potwierdzenia żądania potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji;

- art. 7 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnego postępowania w celu ustalenia organu administracji publicznej właściwego do wydania zaświadczenia w przedmiotowej sprawie oraz nieprzekazanie sprawy organowi właściwemu w przypadku gdy organ nie posiadał ewidencji, rejestrów lub innych danych niezbędnych do wydania zaświadczenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. oraz o zasadzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W motywach skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że w jego ocenie intencją sądu wydającego wyrok (sygn.. akt III SA/Wr 442/12) było zakwalifikowanie przedmiotowych obniżeń prowadzących do drogi publicznej, jako zgodnych z definicją zjazdu z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W związku z ustaleniem przez sąd, iż półokrągłe obniżenia krawężników prowadzące do drogi publicznej w przedmiotowej sprawie są zjazdami, wyliczenia z uzasadnienia postanowienia organu II instancji odnośnie danych znajdujących się w jego posiadaniu są bezprzedmiotowe, gdyż organ związany jest oceną prawną wyrażona przez sąd.

W przypadku, gdy organ uznał się za niewłaściwy do wydania przedmiotowego zaświadczenia zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania podania do organu właściwego dysponującego ewidencjami, rejestrami lub innymi danymi znajdującymi się w jego posiadaniu. W przypadku, gdy określenie organu właściwego nie jest jednoznaczne, na organie przekazującym zgodnie z art. 7 k.p.a. ciąży obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy, tj. przekazania podania do organu właściwego. Charakter postępowania przed organami administracji publicznej wskazuje na to, iż to po stronie organu, leży obowiązek podejmowania czynności z urzędu niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, a strona postępowania nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędnego określenia organu, do którego skierowała podanie. W związku z powyższym o ocenie pełnomocnika skarżącego "organ II instancji nie przekazując podania do odpowiedniego organu naruszył przepisy postępowania, dając podstawę do zaskarżenia jego postanowienia do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie, wszczętej wnioskiem H. C.o skierowanym do Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. o wydanie zaświadczenia co do umiejscowienia 2 wjazdów na działkę nr 86/22 obręb [...] w W. z ulicy U., wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 442/12 uchylającym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. (nr [...]) stwierdzając, że Dyrektor Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta W. (ZDKiUM) nie dysponował takiego rodzaju ewidencją, rejestrami lub innymi danymi, które by pozwoliły na wydanie żądanego zaświadczenia, wobec czego organ ten był niewłaściwy w sprawie. Według Sądu organem właściwym do wydania żądanego zaświadczenia jest organ, który posiada w tym zakresie stosowną ewidencję i rejestry, zatem organ I instancji (Dyrektor ZDKiUM) obowiązany był zastosować się do dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. i przekazać podanie skarżącego organowi właściwemu, wskazując przy tym, iż w aktach administracyjnych znajduje się kserokopia mapy geodezyjnej, na której są naniesione dwa zjazdy, których potwierdzenia istnienia w formie zaświadczenia żądał skarżący.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. 2012, 270. t.j.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący zarówno na organie jak i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Wypełniając zalecenie sądu zawarte w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. organ I instancji (Dyrektor ZDKiUM) prawidłowo zastosował się do treści wyroku i w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek o wydanie zaświadczenia do organu właściwego miejscowo i rzeczowo, który prowadzi kataster nieruchomości na terenie miasta W..

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu oznaczonym sygn. akt III SA/Wr 442/12, w ogóle nie wyrokował i nie rozstrzygał o istnieniu na działce nr 86/22 w W. jakiejkolwiek budowli, czy też jej charakterze (2 wjazdów), lecz oceniał jedynie legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie ma zatem racji pełnomocnik skarżącego twierdząc, że Sąd w powołanym wyroku przesądził o istnieniu i charakterze budowli zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (definicja zjazdu).

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. ( postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. pt. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II. (rozdział 4) k.p.a., albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2008 r. , sygn. II SA/Wr 382/08).

Zgodnie z brzmieniem art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2).

W przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Przytoczone przepisy wskazują, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny, dający podstawę tych starań.

Istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego lub przepisu prawa, który wymaga uzyskania stosownego zaświadczenia, to warunki niezbędne, jakie musi spełnić zainteresowany, by móc otrzymać stosowne zaświadczenie, przy czym warunki te mają podstawowe znaczenie tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej w ogóle może uczynić zadość żądaniu wnioskodawcy. Innymi słowy, warunki te mają znaczenie prawne w sprawie o wydanie zaświadczenia, gdy - obiektywnie rzecz ujmując - organ administracji publicznej jest władny zaświadczyć to, o co wnosi osoba zainteresowana.

Jak przyjmuje się w doktrynie, zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie praw lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub prawa. Zaświadczenie, aby spełniało wymagania dokumentu urzędowego określone w art. 76 k.p.a., musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, co oznacza, że musi to być organ właściwy miejscowo i rzeczowo.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, iż organy obu instancji (zarówno Prezydent Miasta W. jak i D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) prawidłowo ustaliły treść i zakres żądania skarżącego, co uprawniało do zastosowania wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Skarżący zwrócił się bowiem o potwierdzenie, że na jego działce nr 86/22 umiejscowione są dwa wjazdy z ulicy U..

W sytuacji zatem, z jaką mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia na podstawie posiadanych danych, ewidencji i rejestrów, gdyż prowadzony przez niego kataster nieruchomości nie zawiera takich informacji jakich żąda skarżący.

W myśl art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Zgodnie z § 51 ust. 1 rozporządzenia Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) udostępnienie danych ewidencyjnych następuje w formie:

1) komputerowych wydruków mapy ewidencyjnej, rejestrów, kartotek, zestawień, wykazów i skorowidzów, o których mowa w § 22-32,

2) wypisów z rejestrów i kartotek,

3) wyrysów z mapy ewidencyjnej,

4) plików komputerowych,

5) informacji przekazywanych ustnie i wizualnie.

W sytuacji wpłynięcia do organu prowadzącego ewidencję wniosku o wydanie wypisu i wyrysu z katastru nieruchomości, organ jest zobowiązany udostępnić żądane informacje w formie wypisu lub wyrysu. Udostępnienie wypisu lub wyrysu następuje w drodze tzw. czynności materialno-technicznej a zatem nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji, czy też postanowienia.

W badanej przez sąd sprawie nie mamy jednakże do czynienia z wnioskiem o sporządzenie wypisu, czy też wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, lecz wniosek skarżącego dotyczy wydania zaświadczenia w istocie potwierdzającego istnienie budowli w postaci 2 wjazdów na działkę skarżącego. Zaświadczenie o potwierdzeniu istnienia 2 wjazdów ma ułatwić skarżącemu, jak podaje w uzasadnieniu wniosku z dnia 17 lutego 2012 r., sprzedaż części swojej działki nr 86/22. Jednakże istnienie (legalne) budowli w postaci wjazdów na nieruchomość (zjazdów z nieruchomości) nie może i nie wynika z ewidencji czy rejestrów prowadzonych przez Prezydenta Miasta W. wykonującego zadania starosty w zakresie spraw objętych ustawą z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.), co wyraźnie i jasno wyłożone zostało w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Podkreślić w tym miejscu należy, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym zbiorem (rejestrem) informacji. Organ prowadzący ewidencje może zatem udostępnić tylko takie dane, które zostały do ewidencji wprowadzone, zgodnie z procedurami przewidzianymi w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości również to, że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny zaś sam rejestr i wprowadzane doń informacje mają charakter jedynie deklaratoryjny a nie konstytutywny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 698/07, publ. na str. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prezydent Miasta W. wykonujący zadania przypisane staroście na podstawie art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U .2010.193.1287 j.t ):

1) prowadzi powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w tym ewidencję gruntów i budynków, gleboznawczą klasyfikację gruntów i geodezyjną ewidencję sieci uzbrojenia terenu;

2) koordynuje usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu;

3) zakłada osnowy szczegółowe;

4) przeprowadza powszechną taksację nieruchomości oraz opracowuje i prowadzi mapy i tabele taksacyjne dotyczące nieruchomości;

5) zajmuje się ochroną znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych;

6) tworzy, prowadzi i udostępnia bazy danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 7 i 10 oraz ust. 1b, a także standardowe opracowania kartograficzne w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000, o których mowa w art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2.

Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

2. W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także:

1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części;

2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1;

3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków;

4) wartość nieruchomości.

Z powyższego wynika, że w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków brak jest informacji dotyczących "budowli" nie będących budynkami, takich jak np. wjazd czy zjazd na/z nieruchomość/ci. Także na mapie zasadniczej analogowej, co wyjaśniły szeroko i prawidłowo organy obu instancji w zaskarżonych postanowieniach, nie zaznacza się symboli(znaków) w postaci zjazdów czy wjazdów, gdyż nie wynika to z instrukcji K-1 mającej zastosowanie do prowadzonej przez organ mapy zasadniczej.

Skoro organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nieruchomości położonych na terenie miasta W. w ogóle nie ewidencjonuje elementów oznaczających "wjazd" czy też "zjazd" na/z nieruchomości, to nie posiadając żadnych danych do wydania zaświadczenia o żądanej treści, prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia o poświadczeniu istnienia dwóch wjazdów na działkę nr 86/22 obręb [...] w W.. Również organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji, prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Argumentacja organu II instancji zawarta w uzasadnieniu postanowienia jest prawidłowa, wyjaśniająca wszechstronnie przesłanki podjętego rozstrzygnięcia i odnosi się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu.

Nie jest słuszny również zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie niezbędnego postępowania w celu ustalenia organu właściwego w sprawie potwierdzenia żądania skarżącego. Zaznaczyć należy, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym a nie jurysdykcyjnym, co oznacza, że do tego postępowania nie mają co do zasady zastosowania przepisy k.p.a. odnoszące się do postępowania jurysdykcyjnego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego jako organ II instancji był władny tylko i wyłącznie do rozpoznania zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta W. o odmowie wydania zaświadczenia i obowiązek ten poprawnie wykonał. Dodać jedynie w tej kwestii należy, że legalność istnienia 2 wjazdów na działce skarżącego nie może wynikać z żadnych ewidencji czy rejestrów jakiegokolwiek organu administracji publicznej, lecz powinna wynikać z ostatecznego aktu indywidualnego, jakim jest decyzja administracyjna na lokalizację zjazdu a następnie decyzja o pozwoleniu na budowę zjazdu.

W ocenie Sądu organ nie mógł więc potwierdzić oczekiwanych przez skarżącego faktów z uwagi na niedysponowanie żadnymi danymi ani dokumentami w tym zakresie, a zatem słusznie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.