Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 310/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 623
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - t.j.
article: art. 141 par. 1, art. 144, art. 145a par. 1, art. 149 par. 3, art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. N. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z "(...)" listopada 2020 r. Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej "k.p.a." utrzymała w mocy postanowienie tego samego organu z "(...)" lipca 2020 r. odmawiające P. N.wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Komisji Nadzoru Finansowego z "(...)" sierpnia 2017 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną 90 000 złotych na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 623 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o ofercie".

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach. Decyzją z "(...)" kwietnia 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego nałożyła na "(...)"S. A. w W. karę pieniężną w wysokości 700 tysięcy złotych za niewykonanie przez spółkę obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o ofercie, a związanych z przekazaniem do publicznej wiadomości skonsolidowanego raportu za poszczególne okresy w latach 2012 – 2014. Wniesiona na tę decyzję przez P. N. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została odrzucona prawomocnym postanowieniem z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 983/20.

Decyzją z "(...)"sierpnia 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego, na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie, nałożyła na pełniącego w czasie popełnienia wskazanych naruszeń funkcję członka zarządu spółki – P.N.karę pieniężną 90 tysięcy złotych. Skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2321/17.

W dniu 21 listopada 2019 r. P.N. zwrócił się do Komisji Nadzoru Finansowego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą decyzją tego organu z "(...)" sierpnia 2017 r. powołując się na art. 145a § 1 k.p.a. oraz na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 16 października 2019 r., sygn. akt C-189/18 w sprawie Glencore-Agriculture Hungary, Dz.U.UE.C.2019/423/8. Wskazał, że TSUE ocenił za niedopuszczalne takie rozwiązanie krajowe, które przewidują wydanie niekorzystnej dla strony decyzji na podstawie ustaleń poczynionych w innym postępowaniu, w którym strona ta nie ma możliwości wypowiedzieć się ani nawet zapoznać ze zgromadzonym materiałem.

Postanowieniem z "(...)" sierpnia 2020 r. Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówiła wznowienia postępowania. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z "(...)" listopada 2020 r. organ utrzymał w mocy zaskarżony akt. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wznowienia postępowania z powodu wydania przez TSUE wyroku podważającego unormowania krajowe.

W skardze na to postanowienie zarzucono naruszenie art. 145a § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię prowadzącą do uznania, ze na tej podstawie nie jest możliwe wznowienie postępowania w związku z wydaniem przez TSUE wyroku o charakterze prejudycjalnym oraz błędne zastosowanie tego przepisu poprzez nieuzasadnioną odmowę wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko t tożsame z tym, które wyraził wcześniej w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, choć organ nie ustrzegł się pewnych uchybień w wykładni przepisów procesowych.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że jeszcze do niedawna w kodeksie postępowania administracyjnego (w tym, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia) próżno szukać było uregulowania podobnego do art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900) bądź art. 273 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a.", wprost statuujących podstawę wznowienia postępowań podatkowego i przed sądem administracyjnym w związku z wydaniem wyroku TSUE. Wprawdzie wyrok taki ma zasadniczo charakter interpretacyjny, niemniej ustawodawca uznał, że należy w tym przypadku zapewnić możliwość jego wdrożenia w krajowym porządku prawnym z wykorzystaniem instytucji wznowienia postępowania.

Propozycja analogicznego, do powyższych, unormowania kodeksowego przewidziana była w przygotowanym przez kierowany przez prof. Z. K. powołany decyzją Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nr 8 z 12 października 2012 r. Zespół projekcie nowelizacji tego aktu. Zgodnie z przygotowanym art. 145 § 1 pkt 10 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania miało być ujawnienie niezgodności decyzji z orzeczeniem TSUE (zob. R. Hauser, J. Drachal, Tryby nadzwyczajne (art. 145-152, 154-157, 159, 161-162) [w:] Z. Kmieciak (red.) Raport zespołu eksperckiego z prac w latach 2012-2016. Reforma prawa o postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2017, s. 32 i s.168). Ostatecznie jednak skierowany pod obrady Sejmu, zawarty w druku 1183 Sejmu VIII kadencji projekt nie uwzględnił tej propozycji Zespołu. Kwestia skutków orzeczenia TSUE dla postępowania typu jurysdykcyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu nie została – jak dotąd – w przepisach prawa krajowego jednoznacznie uregulowana.

Z podobną, pod względem systemowym, sytuacją orzecznictwo sądowe mierzyło się już w przeszłości, a to w okresie po wejściu w życie Konstytucji RP, której art. 190 ust. 4 przewiduje podstawę wznowienia postępowania m. in. administracyjnego, w przypadku zakończenia go wydaniem decyzji na podstawie przepisu, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z prawem hierarchicznie wyższym. Niedostatki regulacji procesowej, początkowo nieprzewidującej w sprawach podatkowych możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej, wydanej na podstawie ocenionego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją przepisu, rekompensowano wówczas bezpośrednim stosowaniem art. 190 ust. 4 Konstytucji, wywodząc zeń podstawę żądania m. in. wznowienia postępowania podatkowego.

Mechanizm ten zyskał umocowanie w utrwalonym orzecznictwie NSA, zapoczątkowanym serią dotyczących zakładów pracy chronionej orzeczeń wydanych w Izbie Finansowej w kwietniu 2004 roku (zob. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 29/04, LEX nr 799017). Stanowisko to zostało rozwinięte w uchwale NSA z 4 marca 2005 r., sygn. akt FPS 4/04, ONSAiWSA 2005/3/50, w której znalazło się stwierdzenie "(...) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana między innymi ostateczna decyzja administracyjna (...) stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji (...) na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania.". Pogląd ten już wówczas od lat uchodził w piśmiennictwie za niekwestionowany (zob. np. Z. Czeszejko-Sochacki, Wznowienie postępowania jako skutek pośredni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Państwo i Prawo 2000 z. 2 str. 22 i n., J. Trzciński [w:] Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 213).

Z kolei w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010/2/16 przesądzono nie tylko bezpośrednią stosowalność art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji, ale i z urzędu uwzględnienia skargi kasacyjnej, poza granicami jej zarzutów "w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach zaskarżenia przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności.". Skonstruowanej wówczas normie orzeczniczej nadano następującą treść: "w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd, i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny).". Należy jednak od razu dodać, że we wspomnianej uchwale odwołano się także do poglądu, zakładającego że właściwą podstawę procesową stanowi w takiej sytuacji art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., którego tradycyjne, ograniczone do pogwałcenia wąsko rozumianych praw procesowych jednostki, znaczenie rozszerzano wówczas o przypadek niemożności wcześniejszego (przed wydaniem wyroku przez TK) powołania zarzutu niezgodności hierarchicznej stosowanej w postępowaniu normy prawnej.

Warto też przypomnieć, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. możliwość podważenia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie wyeliminowanych mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z obrotu przepisów była zagwarantowana w ustawie. W art. 28, a następnie 31 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991, Nr 109, poz. 470 ze zm.) przypadek taki był kwalifikowany jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Ogólnikowość tego unormowania stwarzała pewne wątpliwości interpretacyjne, które rozwiane zostały w orzecznictwie NSA. W wyroku NSA z 19 lipca 1996 r., sygn. akt I SA 643/95 (niepubl.) wyrażono pogląd, zgodnie z którym "wprawdzie przepis art. 31 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. traktują o uznaniu decyzji za nieważną, a art. 156 § 1 kpa odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odesłanie zawarte w art. 31 ust. 3 do zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz treść końcowej części powoływanego przepisu przemawiają iż chodzi tu o stwierdzenie nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa.". Jeszcze precyzyjnej problem ten ujęto w tezie wyroku NSA/OZ w Krakowie z 22 lutego 1995 r., sygn. akt SA/Kr 2201/94 (Lex nr 1689162), stwierdzając, że "Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym ostateczne decyzje wydane w ogólnym postępowaniu administracyjnym z zastosowaniem przepisu prawnego, który w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako sprzeczny z Konstytucją lub aktem ustawodawczym został zmieniony lub uchylony, lub utracił moc, uznaje się za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.".

Polska Konstytucja nie reguluje skutków orzeczenia TSUE tak, jak czyni to w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Niemniej powinność wykonania takiego wyroku nie może budzić najmniejszych wątpliwości. Ten, wynikający z art. 260 ust. 1, sporządzonego w Rzymie 25 marca 1957 r. o Traktatu z Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2) – zwanego dalej "TFUE", obowiązek skonstruowany jest jednak o wiele mniej precyzyjnie niż ten, wywodzony z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zresztą w pełni zrozumiałe, jeżeli uwzględnimy różnorodność porządków prawnych panujących równolegle na terenie Unii Europejskiej. Adresatami powinności zdefiniowanej we wspomnianym przepisie traktatowym są państwa członkowskie, a jej przedmiot obejmuje wykonanie wyroku pełną i niezwłoczną realizację stanowiska trybunalskiego we wszystkich, składających się na multipłaszczyznowy system unijny porządkach prawnych (D. Strzelec, Wznowienie postępowania podatkowego w przypadku nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, Warszawa 2020, s. 148). Nie ulega wątpliwości, że w świetle zasady równoważności nie można orzeczenia TSUE wyposażać w słabsze instrumenty jego wykonania, niż ma to miejsce w przypadku wyroku rodzimego Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez TSUE naruszenia prawa unijnego nie może więc stwarzać słabszych gwarancji proceduralnych niż wówczas, gdy naruszenie polega na zachwianiu hierarchicznej zgodności norm krajowych.

W poszczególnych systemach prawnych przyjmowane są różne rozwiązania w tym zakresie. Wykorzystywane są zarówno mechanizmy pozwalające na wzruszenie decyzji w trybie nieważności, czego przykładem jest art. 168 ust. 7 portugalskiego kodeksu postępowania administracyjnego z 2015 r., stanowiący załącznik do dekretu-ustawy nr 4 z 7 stycznia 2015 r. (Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro), czy uchylenia decyzji ostatecznej, o którym mowa w § 48 ustawy z 25 maja 1976 r. niemieckiej ustawy o postępowaniu administracyjnym (Bundesgesetzblatt 2003, I S. 10). Należy jednak dodać, że stosowanie podanych tu przykładowo środków prawnych wypracowane zostało w praktyce, przy niemałej aktywności TSUE (zob. S. Perez Fernandes, The Khüne obligation under the Portuguese Code of Administrative Procedure – In search of a Euro-compatible solution, UNIO - EU Law Journal, Vol. 3, No. 2, July 2017, s. 86-87).

Prawodawca unijny nie narzuca w tym zakresie konkretnych rozwiązań, nie ingerując tym razem w swobodę proceduralną państw członkowskich. Niemniej – jak przyjmuje się to w orzecznictwie TSUE – tego rodzaju narzędzia procesowe powinny być jednostce zapewnione. W wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837, LEX nr 197199) TSUE wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TFUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585, LEX nr 226389) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).

Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti, ZOTSiS 2012/10/I-608, LEX nr 1219337). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).

Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559, LEX nr 226923) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w w. w. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".

W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ('supralegality'), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.

Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie.

Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej uchwalonych przecież już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także (do 26 stycznia 2021 r, tj. do wejścia w życie art. 145aa k.p.a.) należało kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).

Kwestię wstępną rozumieć w tym przypadku należało w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie post administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowiła w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Nie można się zgodzić, że zostaje w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej. Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W świetle powyższego wywodu za nieadekwatną w tego rodzaju przypadku uznać należy polską instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze – jak już wyjaśniono, ustawodawca konstytucyjny w 1997 r. opowiedział się za korzystaniem, w przypadku będących wynikiem ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, zmian w systemie prawnym instytucji wznowienia postępowania. Zrezygnował zatem z przyjmowanej wcześniej konstrukcji nieważności postępowania. Po drugie – w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził – po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej – do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki pod kierunkiem prof. Z. Kmieciaka.

Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu.

Z tych powodów nie można zgodzić się z organem co do tego, że w rodzimym systemie prawnym brak było przed 26 stycznia 2021 r. podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w przypadku wydania orzeczenia TSUE mającego wpływ na treść wydanej wcześniej decyzji ostatecznej. Stanowił ją art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Z dniem 26 stycznia 2021 r., mocą art. 2 pkt 1 ustawy z 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 54) wszedł w życie art. 145aa k.p.a., przewidujący wprost podstawę wznowienia postępowania w przypadku, gdy zostało wydane orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanej decyzji.

Uwagi powyższe nie mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, bo wady w wykładni prawa procesowego nie mogły mieć żadnego wpływu na treść wydanego aktu w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wyroku TSUE, na który powołał się skarżący w swym wniosku z 21 listopada 2019 r. nie można, w ocenie Sądu, odnosić do sytuacji, która wystąpiła w sprawie zakończonej adresowaną do skarżącego decyzją Komisji Nadzoru Finansowego. W tym postępowaniu dostęp do czynności ani akt sprawy nie był skarżącemu ograniczany. Wskazany wyrok koncentruje się natomiast wokół przypadku, w którym jednostka zostaje pozbawiona prawa udziału i wypowiadania się na temat materiałów gromadzonych w postępowaniu, w którym nie występowała jako strona, a które to materiały mają istotny wpływ na wydanie decyzji w jej sprawie. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowi bowiem materiał dowodowy zebrany w tym wcześniejszym postępowaniu, w którym strona nie uczestniczyła. Istota skrytykowanego przez TSUE rozwiązania polega na braku udziału jednostki w gromadzeniu i ocenie dowodów w toku tego pierwotnego postępowania, którego ustalenia i wynik stanowią następnie podstawę kolejnej decyzji, adresowanej już do tej jednostki bezpośrednio.

Taką właśnie konstrukcję postępowań i rozstrzygnięć zależnych przyjęto w systemie rodzimym w odniesieniu do postępowań sankcyjnych wobec spółki i członka zarządu. Kluczowe ustalenia czyni się w procesie prowadzonym wobec tego pierwszego podmiotu. Zebrany wówczas materiał i jego ocena ulega już tylko swego rodzaju spetryfikowaniu w kolejnym procesie, toczącym się w stosunku do członka zarządu. Trudno oczekiwać, by organ dysponując tymi samymi materiałami formułował wówczas odmienne konkluzje od tych, które wyraził wcześniej. Na tym etapie podważanie dokonanych ustaleń co do naruszenia przez spółkę określonych w ustawie obowiązków nie jest więc – co do zasady – możliwe.

Dlatego w świetle wspomnianego wyroku TSUE można rozważać prawidłowość wywodzonego w orzecznictwie sądów administracyjnych z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie ograniczenia katalogu stron postępowania prowadzonego wobec spółki (zob. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1142/15, LEX nr 2270789, wyrok WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 97/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0C3819298E). Kwestia ta jednak nie może stanowić przedmiotu rozważań w tej sprawie.

Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżący wystąpił już wcześniej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją wydaną w stosunku do spółki, a skarga na postanowienie odmowne została wyrokiem WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 96/19 oddalona. Wyrok ten jest jednak nieprawomocny, a nowe argumenty, uzasadniające sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty można podnosić w każdym czasie, w szczególności gdy oparte są na nowo wydanym orzeczeniu TSUE (zob. na ten temat choćby wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 5001/16, OSP 2020/3/27 z glosą Z. Kmieciaka). W tym wszakże procesie nie mogą odnieść one oczekiwanego skutku.

Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.