Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 136/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Dnia 29 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 10 maja 2022 r. w przedmiocie wydania zezwolenia typu A na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zarejestrowanego pod numerem [...]; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 10 maja 2022 r. do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. wpłynął elektronicznie złożony przez E. sp. z o.o. z siedzibą w D. (zwanej dalej "Spółką" lub "Skarżącą") wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca – R. A. (ob. [...]) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do wniosku dołączono oświadczenie podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi, dowód uiszczenia opłaty od wniosku o wydanie tego zezwolenia, kopię paszportu, kopię umowy spółki oraz pełnomocnictwo dla r. pr. Ł. B..

Dnia 16 maja 2022 r. Spółka wysłała do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. oryginalne dokumenty. Z kolei dnia 16 czerwca 2022 r. Spółka złożyła korektę swojego wniosku.

Pismem z dnia 7 lipca 2022 r. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. Ł. B. złożyła skargę na bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą"). Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 35 § 1 i 3 w związku z art. 12 § 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez:

a) niedochowanie podstawowego (maksymalnie miesięcznego) terminu na załatwienie sprawy administracyjnej skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej – zezwolenie na pracę zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia 10 maja 2022 r.,

b) brak podjęcia jakiejkolwiek próby dochowania ustawowego terminu na rozstrzygnięcie sprawy o udzielenie zezwolenia na pracę, która nie stanowi sprawy szczególnie skomplikowanej ani wymagającej podjęcia postępowania wyjaśniającego;

2) art. 36 § 1 w związku z art. 9 k.p.a. poprzez:

a) niepoinformowanie Spółki o fakcie niezałatwienia sprawy w terminach podstawowych wynikających z art. 35 k.p.a., liczonych od dnia skutecznego doręczenia żądania do organy oraz niewskazanie Spółce przyczyn zaistniałej zwłoki w przedmiocie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej,

b) brak wskazania (wyznaczenia) nowego terminu załatwienia sprawy administracyjnej;

3) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy Wojewoda winien działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy zwłaszcza w sytuacji, gdy Wojewoda dysponuje kompletną dokumentacją niezbędną do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej, tj. do udzielenia zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a na żadnym etapie postępowania administracyjnego Wojewoda nie zanegował wniosku pod kątem jego braków formalnych lub merytorycznych i nie wezwał Skarżącej do niezwłocznego uzupełnienia akt sprawy o brakującą dalszą dokumentację;

4) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do sytuacji, iż Skarżąca nie wie na jakim etapie znajduje się jej sprawa oraz kiedy w ogóle będzie możliwe uzyskanie zezwolenia na pracę, której jest warunkiem koniecznym dla możliwości rozpoczęcia pracy przez cudzoziemca, dla którego Skarżąca wystąpiła o to zezwolenie;

5) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia efektywnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego (brak koncentracji materiału dowodowego, wszechstronnej oceny materiału dowodowego) oraz do załatwienia sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, interesy społecznego i słusznego interesu Skarżącej;

6) art. 6 oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez sprzeniewierzenie się wszystkim wyżej wymienionym przepisom, których niezastosowanie objawiło lekceważące podejście Wojewody wobec Skarżącej i doprowadził do naruszenia fundamentalnej zasady praworządności skutkujące wyłącznie utratą (a nie pozytywnym pogłębieniem) zaufania Skarżącej do organu władzy publicznej, który uchylił się od spełnienia obowiązku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w terminie ustawowym.

Skarżąca podkreśliła jeszcze, że w myśl art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 620 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.i.r.p.") nie stosuje się ar. 37 k.p.a. Nie ma potrzeby poprzedzania skargi na bezczynność ponagleniem. Tym samym złożenie skargi na bezczynność została wniesiona z fikcyjnym zachowaniem obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia.

Skarżąca wniosła o orzeczenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonej sprawę oraz zobowiązanie jego do załatwienia sprawy administracyjnej z jej wniosku w terminie siedmiu dni od daty prawomocności wyroku, przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa profesjonalnego pełnomocnika Skarżącej oraz kosztów opłaty sądowej od wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczenie wobec Wojewody grzywny w wymiarze [...] zł w sytuacji niezastosowania się przez Wojewodę do obowiązku przekazania akt sprawy Sądowi, doręczanie korespondencji sadowej za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zrelacjonowano stan faktyczny. Podkreślono, że wniosek Skarżącej został złożony elektronicznie do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. w dniu 10 maja 2022 r., a następnie dnia 16 maja 2022 r. nadano oryginalne dokumenty w urzędzie pocztowym. Mimo tego, Wojewoda nie skontaktował się ze Skarżącą.

Niedopuszczalnym jest to, że wniosek strony postępowania nie jest poddawany żadnej analizie – ani formalnej, ani merytorycznej. Niezwłocznie po wpłynięciu dokumentów powinna nastąpić weryfikacja kompletności akt. Są to działania typowe, powtarzalne i nieszczególnie angażujące pracowników organu.

Skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, nie wezwano jej do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu, nie rozpoczęto żadnych działań. Skarżąca podkreśla, że postępowanie o wydanie zezwolenia na pracę nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną. Nie wymaga ono prowadzenia rozbudowanego postępowania wyjaśniającego, nie jest wieloetapowe, ani złożone.

Wojewoda nie zawiadomił Skarżącej o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, ani nie podał nowego terminu zakończenia jej. Skarżąca przypisuje tej zwłoce charakter rażący. Nie ma usprawiedliwienia dla tego typu sytuacji. Nie można lekceważyć strony postępowania. Taka postawa narusza ogólny interes obywateli. Również wprowadzone udogodnienia elektroniczne w rzeczywistości nie przyczyniają się do poprawy prowadzenia postępowań. Nie są one aktualizowane przez co strona nie wie, na jakim etapie jest jej sprawa. W systemie informacyjnym pojawiły się adnotacje o wpływie wniosku i wniosku uzupełnionego, chociaż oznaczono to jako wpływ po prostu dokumentacji. Do dnia złożenia skargi, nie pojawiły się żadne nowe wpisy, adnotacje, co pozwala na stwierdzenie, że w sprawie nie dzieje się nic. Materiał dowodowy nie jest koncentrowany.

Terminem załatwienia niniejszej sprawy są terminu uregulowane w przepisach k.p.a., ponieważ przepisy u.p.z.i.r.p. nie regulują żadnych terminów zakończenia postępowania. Należy więc przyznać, że sprawa powinna zostać załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca, z uwagi na konieczność prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać szybko i wnikliwie tak, aby dotrzymać tych terminów. Gdyby sprawa okazała się szczególnie skomplikowana, sprawa powinna być załatwiona w terminie dwóch miesięcy. O każdym niezałatwieniu sprawy należy zawiadomić stronę i wyznaczyć nowy termin. Nieuczynienie zadość tym wymogom narusza zasadę praworządności z art. 6 k.p.a.

Zdaniem Skarżącej bezczynność Wojewody miała charakter rażący, ponieważ w sprawie nie podjęto żadnych czynności. Skarżąca została zlekceważona przez brak woli organu do załatwienia jej sprawy. Nadesłana dokumentacja była kompletna od dnia 19 maja 2022 r. Wojewoda dysponował wszystkim co niezbędne do załatwienia sprawy, a mimo to termin miesięczny został przekroczony, a w sprawie nie podjęto żadnych czynności. Przez dwa miesiące nie było wiedzy o stanie sprawy.

Skarżąca pragnie jedynie symbolicznego ukarania Wojewody poprzez przyznanie sumy pieniężnej stanowiącej zaledwie 0,7 % maksymalnej kwoty, jaką może zasądzić sąd administracyjny.

Skarżąca pozostawała w stanie niepewności o rozstrzygnięcie jej sprawy. Przez cały ten okres, nie było możliwości podjęcia działalności w zakresie zamierzonym, co wpływa też na sytuację budowania partnerstwa z innymi kontrahentami. Skarżąca ma wiedzę o trudnościach kadrowych urzędów wojewódzkich, ale to nie zwalania organów do wywiązywania się z obowiązków ustawowych.

Decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., nr [...] Wojewoda wydał zezwolenie typu A nr [...] na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynika ze stale rosnącej liczby wniosków wpływających do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P.. Również sytuacja epidemii wirusa SARS-CoV-2 przyczynia się do utrudnień w terminowości wykonywania obowiązków.

Wojewoda podkreślił, że termin podjęcia postępowania jest zależny od ilości wpływających wniosków. Każda sprawa wymaga wnikliwego postępowania, aby uniknąć zarzutu nieważności decyzji. Termin załatwienia sprawy przesuwa się zatem względem dnia złożenia dokumentów.

Wojewoda nie dopatrzył się rażącej bezczynności. Cechuje ono nie tylko naruszenie terminów, nawet znaczne naruszenie. Musi istnieć zła wola organu w załatwieniu sprawy, o czym stanowią liczne przykłady z orzecznictwa. Obsada personelu często się zmienia, a jej powiększenie nie jest w całości zależne od Wojewody, ale także od organów nadrzędnych i zdolności finansów publicznych na powiększenie kadry urzędniczej.

Co do kar (suma pieniężna oraz grzywna) – Wojewoda stwierdził, że jest to kwestia uznaniowa. Sąd nie musi korzystać z tych środków, a z pewnością nie ma automatyzmu, który wskazywałby, że ilekroć dochodzi do rażącego naruszenia prawa należy nakładać dodatkowe środki represji.

Pismem z dnia 15 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Skarżącej uzupełnił brak fiskalny, a także odniósł się do stanowiska Wojewody przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Stanowisko wyrażone w skardze jest niezmienione. Zdaniem Skarżącej, Wojewoda próbuje uzasadnić nieterminowość załatwiania spraw od lat we wszystkich urzędach wojewódzkich problemami kadrowymi. Sprawa z wniosku Skarżącej nie jest skomplikowana, nie wymaga podjęcia ponadnormatywnych działań, które mogłyby wydłużać prowadzenie postępowania.

Skarżąca nie zgadza się z twierdzeniem Wojewody, że odpowiedzialność za nieterminowość załatwiania spraw można wyjaśnić stanem pandemii. Obecne restrykcje sanitarne są w zasadzie znikome (poza szpitalami). Ten stan rzeczy nie jest już w ogóle zaskakujący, a na pewno nie od dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie. Od lat mówi się o brakach kadrowych, ale Wojewoda nic z tym nie robi, tylko ciągle uzasadnia to swoją zwłoką.

Niejako "konkurencyjne" procedury uzyskania zezwolenia na pracę, a także udogodnienia wynikające z przepisów regulujących pomoc obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym w tym państwie odformalizowały szereg procedur, jakie podejmuje się przy wydawaniu zezwoleń tego typu. Nie da się zatem stwierdzić, że pracownicy Wojewody mają coraz więcej obowiązków.

Skarżąca, jak każda strona postępowania administracyjnego ma prawo oczekiwać, że administracja publiczna będzie należycie zorganizowana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego dotyczącego wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień 29 września 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wskazaną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły albo samą bezczynność kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

Należy podkreślić, tak jak wskazała Skarżąca, że na mocy art. 10a u.p.z.i.r. przepisu art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wskazanych w tym przepisie. Zakres tych spraw obejmuje wydawanie zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m u.p.z.i.r.p. Oznacza to, że Skarżąca nie miała obowiązku wnoszenia ponaglenia, a gdy stwierdziła, że Wojewoda przekroczył terminy ustawowe uregulowane w k.p.a., była uprawniona do wniesienia skargi na jego bezczynność.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Sąd badając bezczynność kontroluje aktywność organu, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.

Przechodząc do badania czy w sprawie doszło do bezczynności organu w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.i.r. do zadań wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z.i.r. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 88a ust. 1 i 2 u.p.z.i.r. zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z.i.r., w którym ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w k.p.a.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie można jednak z góry zakładać, że organ ma do czynienia ze sprawą szczególnie skomplikowaną i uznać, że termin na załatwienie jej wynosi dwa miesiące. Organ administracji publicznej powinien niezwłocznie przystąpić do działań zmierzających do załatwienia sprawy. Dopiero, gdyby niemożliwe okazało się dotrzymania terminu miesięcznego, wówczas organ powinien o tym fakcie powiadomić strony postępowania, wskazując jednocześnie nowy termin. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Znamienne dla Sądu jest to, że w toku postępowania administracyjnego Wojewoda nie zastosował ani razu przepisu art. 36 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest zobowiązany do każdorazowego zawiadomienia strony o fakcie niezałatwienia sprawy administracyjnej zawisłej przed nim.

W analizowanej sprawie wniosek Skarżącej z dnia 10 maja 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pracę typu A dla obywatela [...] – R. A. wpłynął do organu i został załatwiony decyzją z dnia 14 lipca 2022 r., a więc po upływie dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Co więcej, w dniu złożenia skargi na bezczynność, to zaniechanie ze strony Wojewody istotnie miało miejsce.

Z akt sprawy wynika bezspornie, że organ nie informował strony o przyczynie zwłoki oraz nie wskazał kolejnego terminu załatwienia sprawy. Niewątpliwie zatem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku. Tak jak wskazano powyżej, o bezczynności można traktować, gdy w prawnie określonym (ustawowo albo wyznaczonym przez tenże organ) terminie organ nie załatwia sprawy i nie informuje strony o przyczynie takiego stanu rzeczy. Sąd podkreśla, że tak sformułowana definicja nawiasowa (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) stanowi wyraz statycznej koncepcji wykładni prawa, jaką przyjmuje sam prawodawca. Należy zatem spoglądać na tę definicję traktując termin w nim wskazany jako determinantę ścisłego określania terminowości załatwienia sprawy. Niedotrzymanie tego terminu implikuje stan bezczynności.

W tym miejscu godzi się odnieść do twierdzenia podniesionego w odpowiedzi na skargę. Wojewoda podniósł bowiem, że termin załatwienia sprawy wobec ponadnormatywnego wpływu wniosków cudzoziemców może spowodować jego przesunięcie. To jednak nie ma wpływu na to, kiedy dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, a w związku z tym – kiedy mija termin załatwienia sprawy. Złożenie podania, choćby obarczonego brakami formalnymi, a wobec tego zaistnienie niemożności nadania podaniu dalszego biegu, nie prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło z dniem usunięcia braków formalnych. Wszczęcie postępowania administracyjnego (na wniosek) następuje, kiedy wpływa podanie strony, choćby było niekompletne (por. uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna w CBOSA). "W wielu orzeczeniach akcentuje się konieczność wszczęcia postępowania jako swoistego następstwa realizacji praw obywatelskich. W szczególności wskazuje się, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych. Ten kierunek orzecznictwa chroniący prawa obywatela poprzez stworzenie możliwości weryfikacji stanowiska organu administracji państwowej poprzez uruchomienie środków zaskarżania był wzmacniany i uzupełniany." (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny w CBOSA). Nie może być bowiem tak, że obarczony brakami formalnymi wniosek nie inicjuje postępowania, ponieważ strona nie mogłaby skutecznie dochodzić swoich praw przed organem. Co więcej, przepis k.p.a, zgodnie z którym organ może wezwać do uzupełnienia braków formalnych (art. 64 § 2 k.p.a.), został ulokowany w dziale II. rozdziale I. k.p.a., który reguluje wszczęcie postępowania administracyjnego. Powołując się na efekty wykładni systemowej wewnętrznej (a więc tylko w ramach k.p.a.), należy uznać, że doszło zatem do wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 10 maja 2022 r. i od tego dnia należało liczyć termin miesięczny do załatwienia sprawy z wniosku Skarżącej. Załatwienie sprawy w terminie jednak nie nastąpiło. Co więcej, Wojewoda ani razu nie zawiadomił Skarżącej o niemożności załatwienia jej wniosku, a sprawa zakończyła się dopiero z dniem 14 lipca 2022 r., a więc po upływie dwóch miesięcy po wszczęciu postępowania. Bezsporne jest zatem, że Wojewoda dopuścił się bezczynności.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę zauważyć przyjdzie, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności. Stan bezczynności jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją niepodjęcia przez organ czynności procesowych w przepisanych ustawowo terminach.

Nie oznacza to jednak, że okoliczności te nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzrost ilości spraw do załatwienia musiał, w ocenie Sądu, skutkować opóźnieniami w ich rozpoznaniu. Są to obiektywne trudności, które powodują przedłużenie toczących się postępowań i nie mogą one umykać z pola widzenia przy ocenie działań Wojewody. Przezwyciężenie takich obiektywnych trudności może czasami wymagać zmian prawnych na co organ administracji publicznej nie ma wpływu i może co najwyżej sygnalizować konieczność dokonania takich zmian. Nie można jednak wnioskować, że ponadnormatywny wpływ spraw do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w P. i wszystkich jego delegatur sprawia, że data wszczęcia postępowania, a tym samym bieg terminów następuje później niż faktyczny wpływ wniosku do urzędu.

Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18 oraz 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2311/17, dostępne w CBOSA).

Kwalifikując w rozpatrywanej sprawie stan bezczynności jako nienaruszający prawa w sposób rażący, Sąd uwzględnił, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo, nadto w jego przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd bowiem wziął pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w której organ wskazał na znaczną ilość wpływających wniosków o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemców oraz wykazał problemy kadrowe w ich załatwianiu.

Także oczekiwanie przez Skarżącą zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie jest nieuprawnione. Skarżąca nie wskazała w jaki sposób wyceniła wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek nie wynika wprawdzie wprost z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez Skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18, dostępny w CBOSA). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) – zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny w CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym takie sytuacje należy wykluczyć. W ocenie Sądu zastosowanie środków o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie jest celowe bowiem organ żądaną decyzję wydał, a okres jego bezczynność nie był długi, jak również Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania także w tym zakresie, oddalając skargę w tej części.

Stąd też Sąd podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II. sentencji wyroku), jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III. sentencji wyroku). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Skarżącej należało natomiast umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek Skarżącej został już merytorycznie rozpoznany (pkt I. sentencji wyroku). Nie można bowiem zobowiązać organu administracji publicznej do dokonania czynności albo wydania oczekiwanego aktu, jeżeli czynność ta albo rzeczony akt zostały ostatecznie podjęte. W tym zakresie, postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. W pozostałym natomiast zakresie Sąd skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (pkt IV. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wartość wpisu stałego od skargi na bezczynność oraz 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (pkt V. sentencji wyroku).