Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 684/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 106 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2 pkt 1 - 5
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Ol 649/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 649/12, oddalił skargę J. C. na decyzję Dyrektora W. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 9 maja 2011 r. J. C. (dalej: skarżący) złożył wniosek o przyznanie m.in. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni 8,10 ha, w tym do powierzchni 5,67 ha zadeklarowanej na działkach ewidencyjnych 181/1, 182/2 i 185/3, obręb Siemiany. Działki te wnioskodawca dzierżawił na podstawie trzech umów zawartych na okres od 25 maja 2010 r. do 24 maja 2011 r.

W toku postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) stwierdził, że istnieje różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu w terenie, przekraczająca 50%. W związku z tym Kierownik Biura ARiMR wydał negatywną dla wnioskodawcy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., którą następnie Dyrektor ARiMR decyzją z [...] lutego 2012 r. uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie m.in. art. 16 ust. 5 akapit trzeci, ust. 7 i art. 22 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dziennik Urzędowy L 25, z 28.01.2011r. str. 8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011) odmówił przyznania J. C. pomocy finansowej oraz nałożył sankcją finansową w kwocie 1.014,93 zł, stwierdzając, że skarżący nie był na dzień 31 maja 2011 r. posiadaczem gruntów na działkach ewidencyjnych 181/1, 182/2 i 185/3, zgłoszonych we wniosku w zakresie płatności ONW. Organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom złożonym przez skarżącego w dniu 9 marca 2012 r., który stwierdził wówczas, że użytkowanie gruntów trwało do 4 czerwca 2011 r. i polegało na wypasie zwierząt należących do jego brata oraz na wykoszeniu działek na potrzeby domowe. Spowodowało to wykluczenie z płatności działek rolnych położonych na zgłoszonych działkach ewidencyjnych oraz powstanie różnicy między powierzchnią zadeklarowaną (8,10 ha), a pozytywnie zweryfikowaną w toku kontroli administracyjnej (2,43 ha), którą organ wyliczył na 233,3333%, co skutkowało także nałożeniem sankcji finansowej.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w pełni podzielając stanowisko organu I instancji. Ustalając, kto na dzień 31 maja 2011 r. był posiadaczem spornych gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 181/1, 182/2 i 185/3, organ odwoławczy uznał, że działania strony zmierzające do uporządkowania terenu poprzez zdjęcie ogrodzenia elektrycznego, poideł beczkowozów, porozwieszanych lizawek i innego sprzętu rolniczego, nie mogą być uznane za dowód tego, że producent rolny faktycznie użytkował rolniczo sporne działki rolne, nawet jeśli czynności te trwały po dniu 31 maja 2011 r. Zaznaczył, że płatności przysługują tyko temu producentowi rolnemu, który zadeklarowane działki rolne użytkuje rolniczo, tj. wykonuje na nich zabiegi agrotechniczne. W ocenie organu prace porządkujące teren, związane z zakończeniem umowy dzierżawy, nie mogą być traktowane na równi z wykonywaniem zabiegów rolniczych, lecz mają swoje uzasadnienie w art. 705 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c. ), w myśl którego po zakończeniu dzierżawy dzierżawca obowiązany jest, w braku odmiennej umowy, zwrócić przedmiot dzierżawy w takim stanie, w jakim powinien się znajdować stosownie do przepisów o wykonywaniu dzierżawy.

Z kolei wyjaśnienia wnioskodawcy składane na etapie postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy uznał za niewiarygodne. Podkreślił brak konsekwencji i spójności w oświadczeniach skarżącego, gdyż najpierw twierdził on, że po 31 maja 2011 r. nie wykonywał na spornych gruntach żadnych zabiegów agrotechnicznych (oświadczenie z dnia 25 sierpnia 2011 r.), później natomiast podał, że jednak zabiegi agrotechniczne były wykonywane, prawdopodobnie do 4 czerwca 2011 r. (przesłuchanie w dniu 9 marca 2012 r.). Organ drugiej instancji uznał za wiarygodne i spójne wyjaśnienia złożone przez M. K., który precyzyjnie podał rodzaj i terminy przeprowadzenia zabiegów agrotechnicznych na spornych gruntach rolnych.

Dyrektor ARiMR uznał, że Kierownik Biura ARiMR w sposób prawidłowy odmówił przyznania wnioskodawcy płatności na rok 2011, bowiem powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę w zakresie płatności z tytułu ONW to 8,10 ha, a powierzchnia stwierdzona w kontroli na miejscu wyniosła 2,43 ha. W związku z tym, że stwierdzona różnica przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, odmówiono przyznania płatności z tytułu ONW oraz nałożono sankcję w wysokości 1.014,93 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę J. C. podkreślił, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy skarżący miał prawo ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na wskazanych przez siebie obszarach na rok 2011 - w sytuacji, gdy umowy dzierżawy każdej z działek wygasły z dniem 24 maja 2011 r., a inny rolnik stał się dzierżawcą na podstawie nowych umów dzierżawy, zawartych w dniu 31 maja 2011 r.

W ocenie Sądu uregulowania zawarte w § 2 pkt.1-5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11.03.2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej: rozporządzenie), należy rozumieć w ten sposób, że tylko łączne spełnienie wskazanych w tych przepisach warunków uprawnia do otrzymania płatności. Zdaniem Sądu zebrany w trakcie postępowania materiał dowodowy bezspornie dowodzi, że skarżący nie kontynuował działalności rolniczej na wymienionych działkach. Już to przesądza, że nie spełnił jednego z podstawowych warunków przewidzianych w § 2 pkt 1lit. b rozporządzenia. W tym przepisie powołany jest art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, który stanowi, że płatności udziela się rolnikom, którzy zobowiązują się do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych (....) przynajmniej przez 5 lat od pierwszej płatności. Organy ARiMR nie zwróciły uwagi na ten aspekt sprawy, ale nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżący zgłosił do płatności ONW obszar gruntu, którego większa część była przez niego dzierżawiona na podstawie umów dzierżawy zawartych dla poszczególnych działek na czas oznaczony od 25 maja 2010 r. do 24 maja 2011 r. Zgodnie z zapisem § 9 każdej z umów, ich rozwiązanie następuje z upływem terminu, na który były zawarte. Zatem z upływem ostatniego dnia, na który zostały zawarte, wygasły obowiązujące umowy i po tej dacie skarżący nie posiadał tytułu prawnego do gruntów.

W ocenie Sądu słusznie organy obu instancji stwierdziły, że dokonywanie przez wnioskodawcę zabiegów na spornym terenie po wygaśnięciu umów dzierżawy z dnia 25 maja 2010 r. nie można utożsamiać z jego posiadaniem i użytkowaniem. Skarżący wiedział, że grunt przejmie inny rolnik i jego czynności ograniczały się do prac porządkujących. Potwierdził to w piśmie z 25 sierpnia 2011 r. Prawidłowo zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że art. 705 k.c. zobowiązuje dzierżawcę po zakończeniu dzierżawy, w braku odmiennej umowy, zwrócić przedmiot dzierżawy w takim stanie, w jakim powinien się znajdować, stosownie do przepisów o wykonywaniu dzierżawy. Treść zapisów umów dzierżawy spornych działek pozwala na stwierdzenie, że powołany przepis nie został wyłączony.

J. C. zaskarżył powyższy wyrok w części oddalającej skargę, tj. w pkt I wyroku, wniósł o jego uchylenie w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 pkt 1 – 5 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek niezbędnych do przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, co skutkowało wydaniem decyzji odmownej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I.;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich naruszeń przepisów postępowania w postępowaniu administracyjnym, w tym niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego przez organ oraz polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, a mianowicie faktu, iż skarżący użytkował grunty do dnia 4 czerwca 2011 r. zatem przesłanka użytkowania gruntu na dzień 31 maja została spełniona;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu wyroku, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, brak oceny zebranego materiału dowodowego.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego przez organy oraz nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających przez WSA, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, a mianowicie iż skarżący użytkował grunty do dnia 4 czerwca 2011 r., a zatem przesłanka użytkowania gruntu na dzień 31 maja została spełniona.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą. Stawiając ten zarzut autor skargi kasacyjnej stwierdził, że do naruszenia powyższego przepisu doszło na skutek niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie. Wobec treści powołanego przepisu wskazany sposób jego naruszenia należy uznać za nietrafny. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny władny jest nie tylko dokonać pełnej analizy prawnej przepisów, które były lub powinny być podstawą zaskarżonej decyzji, ale także korzystać ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ i ocenę tę zawarł w zaskarżonym orzeczeniu. Jednak odmienna ocena zgromadzonych dowodów przez organ niż chce tego skarżący nie może oznaczać, iż Sąd I instancji dowodów tych nie rozpatrzył.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. W zakresie tego zarzutu skarżący kasacyjnie nie wskazał ani w treści tego zarzutu, ani w uzasadnieniu jakich to dowodów nie przeprowadzono, ani jaki wpływ mogło mieć wskazane uchybienie na wynik sprawy.

Zdaniem składu orzekającego NSA, Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie postawić również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne przestawienie stanu faktycznego i prawnego w uzasadnieniu wyroku, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, oraz brak oceny zebranego materiału dowodowego. W art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarto regulację, w ramach której ustawodawca określa, jakie elementy ma zawierać uzasadnienie wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu podniesionego w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że nie zawiera wszystkich koniecznych elementów bądź dotknięte jest tak oczywistymi brakami, że niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało zatem wykazać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku z uwagi na jego konstrukcję, braki w zakresie wymogów ustawowych nie pozwala na ocenę zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej nie zarzuca, aby w jakimkolwiek fragmencie tej części uzasadnienia zawierało ono tak istotne braki, że uniemożliwiają one zarówno kontrolę instancyjną, jak też sformułowanie stosownych zarzutów kasacyjnych. W uzasadnieniu omawianego zarzutu wskazuje się jedynie, że w kwestionowanej części, bliżej niesprecyzowanej, uzasadnienie jest lakoniczne. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Podsumowując, skoro stan faktyczny sprawy został przez organy administracyjne ustalony w sposób prawidłowy, to tym samym organy administracji prawidłowo zastosowały § 2 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. Zgodnie ze wskazanym w tym przepisie unormowaniem płatność ONW przysługuje rolnikowi, który podjął zobowiązanie o którym mowa w pkt 1 wskazanego paragrafu, posiadającemu minimum 1 ha gruntów rolnych na obszarach górskich i obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha, z dochowaniem norm i wymogów określonych w przepisach o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego.

Przesłanką przyznania płatności ONW jest posiadanie zadeklarowanych gruntów rolnych, do których ma być przyznana płatność na dzień 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o płatności. Ustawodawca w przypadku płatności ONW nie dokonał rozróżnienia na posiadanie samoistne i zależne, co oznacza, że płatność przysługuje niezależnie od wskazanych postaci posiadania. Zatem posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne ich użytkowanie. Tak więc, powyższe przepisy wyraźnie wskazują na "posiadanie" jako formę dysponowania gruntem rolnym, co nie musi wynikać z prawa własności tych gruntów. Posiadanie jest stanem faktycznym, a nie prawnym.

W związku z tym organ rozpoznający wniosek pomocowy ma przede wszystkim obowiązek ustalenia, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność ONW w dniu 31 maja roku, w którym wnioskodawca złożył wniosek o płatności.

Należy zauważyć, iż sam skarżący jednoznacznie wskazał w piśmie z dnia 25 sierpnia 2011 r. że w dniu 30 maja 2011 r. przystąpił do uporządkowywania działek, tj. zdjęcia ogrodzenia elektrycznego, poideł beczkowozów, porozwieszanych lizawek i innego sprzętu rolniczego, które zakończył w dniu 4 czerwca 2011 r. Zatem organ nie miał podstaw do przeprowadzania kolejnych dowodów na tą okoliczność. Wprawdzie sam skarżący zmieniał te zeznania, jednakże Sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu do tej okoliczności. Wskazał, dlaczego nie dał wiary oświadczeniom skarżącego w zakresie przeprowadzanych zabiegów agrotechnicznych na wskazanych działkach w dniu 31 maja 2011 r. Sąd uznał, iż prace wykonywane przez skarżącego w dniu 31 maja 2011 r. i po nim nie miały charakteru prac agrotechnicznych lecz porządkowych. Ponadto, co uszło uwadze organów a na co zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniu wyroku, bez względu na wyżej wskazaną okoliczność użytkowania rolniczo wskazanych działek rolniczych w dniu 31 maja 2011 r., tj. przesłanki z § 2 pkt 3 rozporządzenia, skarżący nie spełnił przesłanki z § 2 pkt 1 lit. b. W świetle ustalonych okoliczności faktycznych nie można bowiem przyjąć by skarżący podjął zobowiązanie kontynuowania działalności rolniczej na wyznaczonych obszarach przynajmniej przez pięć lat od pierwszej płatności (art. 37 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005).

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.), pozostawiając Sądowi pierwszej instancji przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.