Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 796/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1,  art. 1 ust. 1,  art. 6,  art. 8 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1,  art. 7 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2011 nr 82 poz 451
law: Ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych do rozpoznania wniosku skarżącego P. W. z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej protokołów i uchwał z posiedzeń Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza z 2014 r. i 2015 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r. w części nieudostępnionej w BIP, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych na rzecz skarżącego P. W. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] września 2016 r. P. W., powołując art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015r., poz. 2058 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", zwrócił się do Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem o:

- wskazanie terminów posiedzeń Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza, które odbyły się od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] września 2016 r.,

- udostępnienie, poprzez przesłanie na skrzynkę mailową [...], protokołów z posiedzeń ww. Komisji oraz uchwał podjętych na tychże posiedzeniach w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] września 2016 r.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych poinformował wnioskodawcę, że posiedzenia Komisji ds. Produktów z Pogranicza odbyły się we wskazanym okresie w dniach: [...] listopada 2014 r., [...] czerwca 2015 r., [...] października 2015 r., [...] grudnia 2015 r. oraz [...] maja 2016 r.

Wskazał, że pozostałe informacje objęte wnioskiem, tj. protokół nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wraz z uchwałami od nr [...] do [...], protokół nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. wraz z uchwałami od nr [...] do [...], protokół nr [...] z dnia [...] października 2015 r. wraz z uchwałami od nr [...] do [...], protokół nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wraz z uchwałami od nr [...] do [...], protokół nr [...] wraz z uchwałami od nr [...] do [...] zostaną udostępnione na wniosek w terminie do dnia [...] listopada 2016 r.

Organ poinformował również, że opóźnienie udostępnienia informacji publicznej jest związane z koniecznością przetworzenia bardzo dużej ilości danych przez organ.

Następnie w dniu [...] listopada 2016 r. organ poinformował wnioskodawcę, że na stronie internetowej Urzędu dostępne są protokoły i uchwały z posiedzeń Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza z lat 2014 i 2015. Organ podał link do ww. dokumentów.

W dniu [...] listopada 2016 r. organ przesłał, za pośrednictwem poczty elektronicznej, uchwały z posiedzenia Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza z dnia [...] maja 2016 r. informując jednocześnie, iż nie jest w posiadaniu protokołu z przedmiotowego posiedzenia.

Pismem z dnia 25 listopada 2016 r. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2016 r.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem ww. wniosku oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi.

W motywach skargi skarżący podniósł, że na 15 przekazanych uchwał Komisji ds. Produktów z Pogranicza 10 jest niemalże w całości zaczernionych, a 5 jest zaczernionych w części. To samo dotyczy protokołów i uchwał, które zostały umieszczone na stronie internetowej Urzędu. Przykładowo w protokole Komisji z dnia [...] czerwca 2015 r. na 35 stron dokumentu zaczernionych jest 23 z nich. Podobna sytuacja występuje w przypadku pozostałych protokołów. Ponadto, nawet jeśli dana strona, czy to w części, czy w całości, nie została przez organ zaczerniona, to i tak zaczernione na tej stronie są dane dotyczące znaku sprawy, składników preparatów (które są publicznie dostępne na opakowaniach czy to produktów leczniczych, czy to suplementów, czy wyrobów medycznych, czy kosmetyków), dane podmiotów (które nie są osobami fizycznymi) oraz nazwy preparatów. Wskazane dane nie dotyczą prywatności osób fizycznych ani tajemnicy przedsiębiorcy, bowiem nie stanowią danych organizacyjnych, technologicznych, czy technicznych. Ponadto podmioty, których ewentualnie dotyczyłaby tajemnica przedsiębiorcy, nie podjęły żadnych czynności aby ww. dane objąć tą tajemnicą.

Skarżący podkreślił, iż zaczernienia treści dokumentu nie należy utożsamiać z odmową udostępnienia informacji publicznej, a co za tym idzie, jeżeli informacja publiczna zawiera dane chronione na podstawie art. 5 u.d.i.p., istnieje konieczność wydania w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji pozwala również wnioskodawcy podjąć polemikę ze stanowiskiem organu poprzez wniesienie odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego.

Skarżący zaznaczył również, że nie otrzymał żadnej decyzji administracyjnej, z której wynikałoby, z jakich powodów odmówiono mu dostępu do informacji publicznej (poprzez zaczernienie protokołów i uchwał), a także na jakiej podstawie prawnej zaczerniono treści ww. dokumentów wytworzonych przez publiczne organy.

Z powyższych względów, zdaniem skarżącego, organ dopuścił się naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie protokołu Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza z dnia [...] maja 2016 r., niewydanie decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej oraz ograniczenie dostępu do informacji publicznej poprzez zaczernienie w protokołach i uchwałach Komisji ww. danych.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych wniósł o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 13 ustawy z dnia 18 marca 2011r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1718) Prezes Urzędu udostępnia na stronie internetowej Urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej stanowiska, porządki obrad, wyniki głosowań, w tym złożone w trakcie głosowania wyjaśnienia i opinie mniejszości oraz protokoły z posiedzeń komisji i grup eksperckich na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

Organ zaznaczył, że protokoły i uchwały Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza, których posiedzenia odbyły się w latach 2014-2015 oraz uchwały z posiedzenia Komisji z 2016 r. zostały już udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto uchwały z posiedzenia Komisji z 2016 r. zostały również przesłane do skarżącego. Przy czym udostępnienie informacji publicznej w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, nawet wówczas, gdy udostępnienie informacji w BIP nastąpiło już po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Organ podniósł również, że protokół z posiedzenia Komisji ds. Produktów z Pogranicza z 2016 r. nie został udostępniony skarżącemu, ponieważ organ nie jest w posiadaniu takiego dokumentu. Dokument ten nie został jeszcze przygotowany, przy czym przepisy dotyczące posiedzeń Komisji działających przy Prezesie Urzędu, tj. art. 7 ww. ustawy i § 9 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie Komisji działających przy Prezesie Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 159, poz. 953), nie określają terminu, w którym protokół z posiedzenia komisji ma zostać sporządzony. Organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, która istnieje i jest w jego posiadaniu. Natomiast jeśli jej nie posiada, powinien o tym pisemnie poinformować wnioskodawcę. Prezes Urzędu w dniu [...] listopada 2016 r. poinformował skarżącego, że nie posiada ww. protokołu.

Organ zaznaczył również, że niezasadne jest stanowisko skarżącego odnośnie wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przepis ten odnosi się o udostępnienia informacji publicznej na wniosek. Natomiast w przedmiotowej sprawie wnioskowane dokumenty udostępnione zostały w BIP, co wyłącza stosowanie trybu wnioskowego. W konsekwencji organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ wskazał, że udostępniając ww. dokumenty w BIP był zobowiązany do dokonania odpowiedniej ich anonimizacji. Przedmiotem opinii Komisji były produkty, co do których Prezes Urzędu, na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r., poz. 594 ze zm.), był zobowiązany do wydania opinii stwierdzającej czy środek spożywczy nie spełnia wymagań produktu leczniczego określonego przepisami prawa farmaceutycznego albo wyrobu medycznego w rozumieniu przepisów o wyrobach medycznych. Odnośnie tych produktów podmioty składające wniosek o wydanie opinii w trybie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia złożyły wnioski o nieujawnianie danych dotyczących ich produktów. Przedmiotem opinii Komisji były również wyroby medyczne, przy czym informacje w tym zakresie nie zostały ujawnione, ponieważ wychodziły poza zakres udostępnienia, o którym mowa w art. 91 ustawy z dnia 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 876 ze zm.).

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Podkreślił, że protokoły i uchwały Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza zostały udostępnione w BIP dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r., jednak z naruszeniem wymogów określonych w art. 8 ust. 5 i 6 u.d.i.p. Umieszczone w BIP dokumenty są prawie w całości zaczernione. Zaczernienia treści dokumentu nie można utożsamiać z odmową udostępnienia informacji publicznej, a co za tym idzie, jeżeli informacja zawiera dane chronione na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., istnieje konieczność wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona ma prawo kwestionowania bezczynności podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1049/12; publ. j.w.). Przy czym o bezczynności podmiotu zobowiązanego na gruncie przepisów u.d.i.p., można mówić wówczas, gdy nie podejmuje on stosownej czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanej informacji publicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, nie informuje - w formie zwykłego pisma - że nie posiada żądanej informacji publicznej, ewentualnie, że istnieje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji. Podkreślić przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie wówczas, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W niniejszej sprawie, wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być kwestionowane, że Prezes Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji posiadającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są wadze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1718), Prezes Urzędu jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach określonych w pkt 1 - 4, zaś nadzór nad Prezesem Urzędu sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia (ust. 2).

Informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia "sprawa publiczna", jednakże podczas prac legislacyjnych pojęcie to było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie powołanych regulacji, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, że wnioskowane informacje, obejmujące terminy posiedzeń Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza, które odbyły się od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] września 2016 r. oraz treść protokołów i uchwał podjętych na tych posiedzeniach w okresie od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] września 2016 r., posiadają walor informacji publicznej.

Jak stanowi art. 7 ust. 1 pkt 6 oraz ust. 7 ww. ustawy o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Komisja do Spraw Produktów z Pogranicza to jedna z działających przy Prezesie Urzędu komisji o charakterze opiniodawczo-doradczym, a jej działalność dotyczy produktów spełniających jednocześnie kryteria produktu leczniczego oraz kryteria innego rodzaju produktu. Do zadań tej Komisji należy: (1) wydawanie opinii w sprawach klasyfikacji produktu jako produktu leczniczego, wyrobu albo produktu biobójczego, (2) wydawanie opinii, czy substancja stanowiąca integralną część wyrobu medycznego lub aktywnego wyrobu medycznego do implantacji stosowana oddzielnie byłaby produktem krwiopochodnym albo innym produktem leczniczym oraz czy może ona działać na organizm ludzki pomocniczo względem wyrobu medycznego lub aktywnego wyrobu medycznego do implantacji, (3) wykonywanie innych zadań zleconych przez Prezesa Urzędu w zakresie produktów z pogranicza (ust. 7). Przy czym, jak wynika z art. 7 ust. 13 ww. ustawy, protokoły z posiedzeń komisji, a także podjęte uchwały, podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Urzędu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 7 ust. 1 u.d.i.p. określa sposoby dostępu do informacji publicznych, tj.: (1) ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, (2) udostępnianie, o którym owa w art. 10 i 11 u.d.i.p., (3) wstęp na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia, (4) udostępnianie w centralnym repozytorium.

Sformułowanie ww. przepisu wskazuje, iż podstawowym sposobem jest ogłaszanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem sieci teleinformatycznej (internetu). Ma ono umożliwić najszerszy i najprostszy dostęp do informacji publicznych. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z postanowień art. 8 i art. 9 u.d.i.p., a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 10, poz. 68), wydanego na podstawie art. 9 ust. 5 u.d.i.p.

Kategorie informacji publicznych obowiązkowo udostępnianych w BIP określa przepis art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Są to: informacje publiczne o polityce wewnętrznej i zagranicznej, o podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (tj. o władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.) oraz o zasadach funkcjonowania tych podmiotów, a także dane publiczne w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej oraz informacje o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. W BIP są także obowiązkowo publikowane dane odnoszące się do majątku publicznego. Przepis art. 8 ust. 3 zdanie drugie u.d.i.p. wprowadza także zasadę, zgodnie z którą udostępnieniu, przez podmioty zobligowane z art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., mogą podlegać wszystkie inne niż ww. informacje publiczne na zasadzie dobrowolności.

W myśl art. 8 ust. 4 u.d.i.p. podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, są obowiązane do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji dotyczących sposobu dostępu do informacji publicznych będących w ich posiadaniu i nieudostępnionych w BIP. W przypadku wyłączenia jawności informacji publicznej, w Biuletynie Informacji Publicznej podaje się zakres wyłączenia, podstawę prawną wyłączenia jawności oraz wskazuje się organ lub osobę, które dokonały wyłączenia, a w przypadku, o którym mowa w art. 5 ust. 2, podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności (ust. 5).

Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.d.i.p.

Informacje publiczne zamieszczone w BIP nie będą udostępniane na wniosek, przy czym zakaz ten będzie podlegał aktualizacji dopiero w momencie faktycznego ich udostępnienia w Biuletynie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 56; T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 180-181).

Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Powołany przepis wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w BIP. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP.

Nie zawsze jednak wskazanie podmiotowi żądającemu informacji publicznej strony BIP jako jej źródła będzie jednoznaczne z załatwieniem wniosku. Z taką sytuacją mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy wnioskowana informacja została udostępniona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. W innym przypadku organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 15/13, LEX nr 1351977). Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 770/12 (publ. LEX nr 1264930), w którym stwierdził, iż wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji publicznej strony BIP jako jej źródła stanowi prawidłowe załatwienie wniosku tylko i wyłącznie w przypadku, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio (wprost) i konkretnie do meritum żądania, zawierają dane istotne z punktu widzenia podmiotu pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga podjęcia dodatkowych czynności. Uprawnienie osoby zainteresowanej do uzyskania informacji publicznej w trybie wnioskowym zostanie w takim przypadku ograniczone wyłącznie do zakresu przekraczającego dane zamieszczone na stronie podmiotowej BIP.

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem informacyjnym skarżącego z dnia [...] września 2016 r.

Organ, w dniu [...] października 2016 r., udzielił informacji w zakresie punktu 1 wniosku i wskazał, że pozostałe informacje w postaci protokołów i uchwał z posiedzeń Komisji ds. Produktów z Pogranicza odbytych w okresie: [...] stycznia 2014r. - [...] września 2016 r. "zostaną udostępnione na wniosek w terminie do dnia [...] listopada 2016 r.". Następnie, w dniu [...] listopada 2016 r. organ poinformował skarżącego, że żądane protokoły i uchwały z posiedzeń Komisji z lat 2014 i 2015 są dostępne na stronie internetowej Urzędu (podając jednocześnie ścieżkę dostępu). Natomiast w dniu [...] listopada 2016 r. organ przesłał pocztą elektroniczną uchwały z posiedzenia Komisji z dnia [...] maja 2016 r. informując przy tym, że nie jest w posiadaniu protokołu z ww. posiedzenia.

Na żadnym etapie postępowania organ nie poinformował o tym, że ma obowiązek udostępniania żądanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, procedując w zainicjowanym przez skarżącego trybie wnioskowym. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że protokoły i uchwały Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza, których posiedzenia odbyły się w latach 2014-2015 oraz uchwały z posiedzenia Komisji z 2016 r. zostały "już" udostępnione w BIP. Jak stwierdził skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. ww. dokumenty zostały zamieszczone w BIP dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r. podkreślając jednocześnie, że w bardzo dużej części (a niektóre z nich nawet w całości) zostały zaczernione.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 13 ustawy o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, Prezes Urzędu udostępnia na stronie internetowej Urzędu oraz w Biuletynie Informacji Publicznej stanowiska, porządki obrad, wyniki głosowań, w tym złożone w trakcie głosowania wyjaśnienia i opinie mniejszości oraz protokoły z posiedzeń komisji i grup eksperckich na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej.

Z treści § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie Komisji działających przy Prezesie Urzędu do Spraw Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 159, poz. 953) wynika, że komisje pracują na posiedzeniach. Swe stanowisko zajmują w formie uchwały podejmowanej zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji (§ 8 rozporządzenia). Z posiedzenia sporządza się protokół, który zawiera: (1) porządek obrad posiedzenia, (2) listę członków Komisji uczestniczących w posiedzeniu, (3) omówienie przebiegu posiedzenia, uwzględniające wyniki głosowań, w tym złożone w trakcie głosowania wyjaśnienia i opinie mniejszości oraz (4) treść podjętych uchwał wraz z uzasadnieniem (§ 9 ust. 1).

Z powyższego wynika jednoznacznie, że udostępnieniu na zasadzie określonej w art. 7 ust. 13 ustawy o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych podlegają protokoły z posiedzeń oraz uchwały podjęte przez Komisję do Spraw Produktów z Pogranicza, jako stanowiące integralną część protokołów.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Urzędu, że w okolicznościach niniejszej sprawy na skutek zamieszczenia informacji publicznej w BIP (w postaci protokołów oraz uchwał Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza) wyłączony został tryb wnioskowy, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Pogląd ten - o czym była już mowa powyżej - byłby uzasadniony w sytuacji, w której postać i treść tych dokumentów zostałaby faktycznie udostępniona (ujawniona) w BIP i to nawet po dacie wpływu do organu wniosku osoby zainteresowanej o udostępnienie ww. informacji. Jednakże w sprawie niniejszej udostępnienie w BIP dotyczyło jedynie części wnioskowanych dokumentów. Słusznie bowiem podnosił skarżący, że znacząca część treści żądanych protokołów i uchwał została "zaczerniona". Potwierdza to materiał złożony do akt sprawy na wezwanie Sądu z dnia 31 stycznia 2017 r., opublikowany również w BIP, z którego wynika, że "anonimizacja" dotyczyła istotnego zakresu żądanych dokumentów.

I tak na przykład w protokole nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. na 25 stron protokołu, 9 jest całkowicie zaczernionych. Uchwały nr [...] - [...] oraz nr [...] - [...] stanowiące załączniki do ww. protokołu zostały zaczernione niemal w całości. W protokole nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. na 35 stron całkowicie zaczerniono 19 stron. Niemal w całości zostały zaczernione uchwały nr [...] - [...] oraz [...] i [...] stanowiące załączniki do ww. protokołu. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do pozostałych wnioskowanych protokołów i uchwał Komisji.

W tym stanie rzeczy nieuzasadnione jest twierdzenie organu, iż brak jest podstaw do rozpoznania wniosku skarżącego żądającego udostępnienia (całości) protokołów i uchwał Komisji ds. Produktów z Pogranicza. Wszak tryb wnioskowy z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi dopełnienie trybu udostępnienia informacji publicznej w publikatorze teleinformatycznym. Przedmiotowy wniosek powinien być zatem rozpoznany w takim zakresie, w jakim objęte nim informacje publiczne nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres tych informacji (wyłączonych z ujawnienia poprzez zaczernienie) jest bowiem na tyle znaczący, że w istocie niweczy pożądany przez skarżącego rezultat w postaci uzyskania określonych informacji w postaci treści protokołów i uchwał Komisji. W takim przypadku organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli uznaje, że zaczernione dane podlegają wyłączeniu z jawności z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ewentualnie poinformować, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania, bowiem zasady i tryb dostępu do żądanej informacji publicznej określają przepisy innych ustaw (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Powyższe stanowisko co do zasadności rozpoznania przez organ wniosku informacyjnego (poprzez wydanie decyzji) w sytuacji wyłączenia z jawności istotnych elementów żądanej informacji publicznej, jest zbieżne z poglądem prezentowanym w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2706/14; publ. https://orzeczenia.nsa.ogv.pl).

Zauważyć należy, że ujawnianie w BIP przez podmiot obowiązany tylko wybranych dokumentów lub tylko ich części przy jednoczesnym wyłączeniu z jawności istotnego ich zakresu (z powołaniem na dyspozycję art. 8 ust. 5 u.d.i.p.,) mogłoby prowadzić do nieprawidłowej realizacji obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.d.i.p. oraz w ustawach odrębnych - w analizowanym przypadku w art. 7 ust. 13 ustawy o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych (...), a także do braku kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie realizacji przez podmioty zobowiązane obywatelskiego prawa do informacji publicznej. Przy czym wyłączenie w takim przypadku jak niniejszy trybu wnioskowego w zakresie informacji nieudostępnionych w BIP byłoby niezgodne z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi przecież uzupełniający sposób udostępnienia informacji publicznej w stosunku do sposobu określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Konkludując Sąd stwierdza, że Prezes Urzędu dopuścił się bezczynności względem wniosku skarżącego z dnia [...] września 2016 r. w części dotyczącej protokołów i uchwał z posiedzeń Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza z 2014 r. i 2015 r. oraz z dnia [...] maja 2016 r. w części nieudostępnionej ("zaczernionej") w Biuletynie Informacji Publicznej. Informacja w tym zakresie nie została ujawniona w BIP, nie została też udostępniona skarżącemu w postaci czynności materialno-technicznej. Organ nie wydał również decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie z przyczyn przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nie poinformował również, że w stosunku do określonych danych obowiązują odrębne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji publicznych (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na obecnym etapie Sąd nie może dokonać oceny argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę odnośnie przyczyn wyłączenia z jawności zaczernionych części wnioskowanych protokołów i uchwał (organ powołał się w tym przypadku na wolę podmiotów składających wniosek o wydanie opinii w trybie ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r., poz. 594 ze zm.) w zakresie nieujawniania danych dotyczących ich produktów oraz na ustawę z dnia 20 maja 2010 r. o wyrobach medycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 876 ze zm.). Będzie to możliwe dopiero w następstwie rozpoznania wniosku skarżącego w ww. zakresie w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz w następstwie ewentualnego zaskarżenia stanowiska organu do sądu administracyjnego.

Zobowiązując do rozpoznania wniosku skarżącego w ww. zakresie Sąd wziął pod uwagę wyjaśnienia organu, że w dacie wniesienia skargi na bezczynność oraz w dacie sporządzania odpowiedzi na skargę organ nie dysponował protokołem z posiedzenia Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza z dnia [...] maja 2016 r. Niemniej jednak oceniając sprawę według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wyrokowania Sąd uwzględnił okoliczność, że ww. protokół został (w części, bowiem 13 stron na 25 zostało zaczernionych) opublikowany w BIP. Z tego względu zobowiązaniem do rozpoznania wniosku objęty został również ww. dokument w zakresie w jakim dokonano jego "zaczernienia".

Stwierdzając stan bezczynności Prezesa Urzędu we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał części wniosku skarżącego w ustawowym terminie, jednak - biorąc pod uwagę wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę - wynikało to z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś z celowego zaniechania organu, czy też z lekceważącego stosunku do skarżącego. Z tego względu brak było podstaw do uznania, że bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie mając na względzie to, iż skarga dotyczyła całości wniosku z dnia [...] września 2016 r. - co wynika z jej komparycji. Oddalenie skargi dotyczy punktu 1 wniosku z dnia [...] września 2016 r. obejmującego "wskazanie terminów posiedzeń Komisji do Spraw Produktów z Pogranicza, które odbyły się od dnia [...] stycznia 2014 r. do dnia [...] września 2016 r.". Informacja ta została bowiem udostępniona skarżącemu w piśmie z dnia [...] października 2016 r.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego) Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.).