Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 848/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 roku sprawy ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [..]; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 848/03

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] Nr [..] znak: [..], wydaną na podstawie art. 98 ust. 4 i art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), uchwały Rady Miejskiej w Łodzi Nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2001 r., Nr 53 poz. 508) oraz art. 104 k.p.a. Zarząd Miasta Ł. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 166.725 zł dla R. S. i A. S. współwłaścicieli w udziale ½ oraz E. P. i P. P. - współwłaścicieli w udziale ½, z tytułu podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 53/4 (przed podziałem) obr. [..], o powierzchni całkowitej l ha 6136 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [..] /księga wieczysta prowadzona jest w Sądzie Rejonowym w Ł.

Ustaloną opłatę rozłożono na dziesięć rat rocznych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 22 listopada 2001 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A, spowodowanego jej podziałem. Powyższy podział został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [..] nr [..] o podziale nieruchomości - decyzja ta stała się ostateczna z dniem 28 czerwca 2001 r.

Zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego różnica w wartości opisanej nieruchomości przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca stała się ostateczna (66.158 zł) i po podziale (399.608 zł), wg stanu i na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zamyka się kwotą 333.450 zł, z czego 50% - stosownie do uchwały Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stanowi kwotę 166.725,00 zł.

W piśmie z dnia 18 marca 2002 r. organ zwrócił się do strony o określenie formy płatności ustalonej opłaty i zabezpieczenia tej należności wobec Gminy. W odpowiedzi, strona w dniu 28 marca 2002 r. wystąpiła z prośbą o rozłożenie opłaty na raty roczne rozłożone na maksymalną ilość rat. Wniosek został uwzględniony.

W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik R. i A. S. oraz E. i A. S. wniósł o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania podano, że wykładnia gramatyczna przepisu, który jest podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji (art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), prowadzi do wniosku, że użyte określenie "wzrośnie" w powiązaniu z określeniem "w wyniku podziału" (czyli: wzrośnie w wyniku podziału) dotyczy bezpośredniego skutku w związku przyczynowo – skutkowym, w którym przyczyną jest podział nieruchomości a skutkiem wzrost wartości nieruchomości. Z treści art. 96 ustawy wynika wprost, że decyzja zatwierdzająca projekt podziału stanowi jedynie podstawę podziału nieruchomości. Aby można mówić o podziale, jego wynikiem (art. 4 ust.3) ma być wydzielenie działek gruntu, zatem taka decyzja powinna co najmniej stanowić podstawę dla takiego wydzielenia (art. 96 ust. 4 ustawy). Jeżeli jednak decyzja zawiera w treści warunek, to bez spełnienia tego warunku nie może być podstawą wpisu, a zatem do czasu spełnienia warunku nie ma podziału nieruchomości i tym samym brak podstaw do wydania opłaty adiacenckiej. Nadto zdaniem odwołujących się operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Zarządu Miasta Ł. podlega dyskwalifikacji - ocena generalnie nie uwzględnia dowodów zebranych w sprawie i nie usuwa nasuwających się wątpliwości a więc nie może ona stanowić podstawy przyjmowania ustaleń.

Decyzją z dnia [..], Nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a. w związku z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), art. 77 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984), art. l ust. l ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie Zarządu Miasta Ł..

Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zmienionego przez art. 77 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984), z dniem 27 października 2002 r., tj. w dniu wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r. (art. 102 powołanej ustawy), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, opłatę adiacencką z tego tytułu może ustalić w drodze decyzji wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, iż od dnia 27 października 2002 r. Zarząd Miasta Ł. nie jest już organem właściwym do ustalenia opłaty adiacenckiej - organem tym jest natomiast wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą NSA "organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji" (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV S.A. 451/88, GAP 1998/22, s. 43). Mając powyższe na względzie Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania Zarządu Miasta Ł., jako że rozstrzygnięcie w przedmiocie opłaty adiacenckiej zastrzeżone zostało od dnia 27 października 2002 r. do właściwości Prezydenta Miasta Ł.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Ł. , wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, określoną w art. 156§1 pkt 2 Kpa, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 i art. 136, oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 79 z 2001r., poz.856) i art.77, art. 99, art. 100 i art. 102 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984).

W ocenie strony skarżącej, niesłusznie przyjęto w zaskarżonej decyzji, że w chwili rozpoznawania sprawy nastąpiła zmiana stanu faktycznego i prawnego, w wyniku której zasadne jest uchylenie decyzji i umorzenie postępowania Zarządu Miasta Ł.. Organ odwoławczy nie wziął bowiem pod uwagę przepisów art. 100 i art. 99 ust. 1 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zapewniających kontynuację sprawowania funkcji wykonawczych w gminie oraz przejście kompetencji. Zmiana stanu prawnego nie miała zatem żadnego wpływu na stan faktyczny, istniejący w chwili orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Decyzja Zarządu Miasta Ł. została wydana w dniu 12 września 2002 roku zgodnie z właściwością organu.

Zdaniem skarżącej Gminy zamierzeniem ustawodawcy nie była eliminacja z obrotu prawnego wydanych zgodnie z prawem decyzji. Tymczasem zaskarżona decyzja “poddaje w wątpliwość byt prawny wszystkich decyzji wydanych przez Zarząd Miasta Ł. w okresie poprzedzającym objęcie obowiązków przez prezydenta, wybranego w trybie określonym" ustawą o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niezgodne z prawem. Przesłanka bezprzedmiotowości istnieje wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie podstawa materialna art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami istniała zarówno w dacie wydania decyzji w I jak i w II instancji. Ponadto umorzenie postępowania wiąże się z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania, co w stanie faktycznym sprawy nie miało miejsca. Sprawa nie utraciła także charakteru sprawy administracyjnej. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do umorzenia postępowania, gdy wymaga tego wyraźny przepis ustawy a takiego przepisu nie zawiera ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło alternatywnie o jej odrzucenie lub oddalenie z uwagi na brak przymiotu strony u skarżącego (Gminy Ł.).

W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2003r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. poinformowało, iż decyzją z dnia [..] Nr [..], działając w trybie art. 38 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uwzględniło skargę i uchyliło własną decyzję z dnia [..] Nr [..], uchylającą decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [..] i umarzającą postępowanie Zarządu Miasta Ł. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zmodyfikowało stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniosło o umorzenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Decyzją z dnia [..] Nr [..], wydaną na podstawie przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uwzględniło skargę / pkt 1 decyzji / oraz uchyliło w całości własną decyzję z dnia [..], Nr [..] uchylającą w całości decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [..]., Nr [..] (znak: [..]) w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i umarzającą postępowanie tegoż Zarządu / pkt 2 decyzji/ - sygn. akt II SA/Łd 848/03.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, że w analogicznej sprawie o sygn. akt. [..] Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, w wyroku z dnia [..] podzielił argumenty zawarte w skardze Gminy Ł. i uchylił zaskarżoną decyzję.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w odrębnym postępowaniu rozpatrzy odwołanie R. i A. S. oraz Ewy i A. P. wniesione od decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 9 czerwca 2003 roku Gmina Ł. - sygn. akt II SA/Łd 848/03.

Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz przepisów prawa materialnego - art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 46, poz. 543).

Gmina Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie przepisu art. 38 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie traci przymiotu organu odwoławczego, a tym samym decyzje wydawane przez Kolegium nie mogą być wydawane bez uwzględnienia zasad wynikających z k.p.a. Przepis art. 38 ust. 2 w./w. ustawy daje możliwość uwzględnienia skargi w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest to jednak przepis ustawy o sądzie administracyjnym, a więc nie może ustanawiać zadań i kompetencji organu administracyjnego jakim niewątpliwie jest Samorządowe Kolegium Odwoławczego, a tym samym nie może być potraktowany jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracyjny zaskarżonego aktu lub czynności.

Uprawnienia organu odwoławczego zostały określone w przepisie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego i tak w myśl art. 138 § l pkt. 2 organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.

Zostało to utrwalone w przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny linii orzecznictwa, zgodnie z którą decyzja wydawana w trybie tzw. autokontroli powinna rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji, w związku z tym rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy albo uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania I instancji (wyrok NSA IV SA 1713/98 ).

Decyzja organu odwoławczego nie może się natomiast, ograniczać tylko do uchylenia zaskarżonej decyzji nie orzekając jednocześnie co do istoty, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie (W. Chróścielewski, J. P. Tarno "Postępowanie administracyjne", wyrok NSA IV SA. 314/86).

Uchylenie zaskarżonej decyzji bez rozstrzygnięcia istoty sprawy oznacza w konsekwencji ponowne uruchomienie toku instancji w sprawie, która taki tok już przeszła i została rozstrzygnięta decyzją, a skarga sądowa umożliwiająca organowi odwoławczemu autokontrolę własnej decyzji nie daje podstaw do ponownego wszczęcia i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji.

Strona skarżąca zaznaczyła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło już w przedmiotowej sprawie postępowanie odwoławcze, a więc brak jest tak prawnych jak i faktycznych podstaw umożliwiających ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ II instancji. Zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mającym istotny wpływ na uprawnienia skarżącej Gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zakwestionowało legitymację Gminy Ł. do złożenia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Kolegium wskazało, iż kwestia dopuszczalności zaskarżania aktów administracyjnych wiąże się z konstytucyjnym prawem do sądu (art. 45 i 77 ust. 2 Konstytucji RP). Jednocześnie podkreśliło, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ugruntował się pogląd, że skarga konstytucyjna, będąca kwalifikowaną odmianą konstytucyjnego prawa do sądu "przysługuje podmiotom prywatnoprawnym w sytuacji, gdy prawa tych podmiotów są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego. W zasadzie skarga konstytucyjna nie ma natomiast na celu ochrony praw podmiotów publicznoprawnych nawet, gdy prawa te mają charakter konstytucyjny. Skarga konstytucyjna gminy mogłaby być merytorycznie rozpoznana jedynie w sytuacji, gdy gmina mogłaby być traktowana w sposób zbliżony do podmiotów prawa prywatnego" (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2002 r. Ts 67/02, OTK-B 2002/3/231).

W ocenie organu odwoławczego, opartej na powołanych w odpowiedzi na skargę orzecznictwie i poglądach doktryny, w przedmiotowej sprawie Gmina Ł. nie występuje jako podmiot prawa prywatnego, który dochodzi swych praw przed sądem, lecz jako podmiot prawa publicznego, którego organy działały w sprawie jako organy I instancji, a to zaś przesądza o niedopuszczalności skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł..

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł., pogląd powyższy jest bezsporny w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03, niepublikowana) wyrażono pogląd, iż "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowo administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego".

Tym samym fakt orzekania w niniejszej sprawie w I instancji przez organ Gminy Ł. wyklucza istnienie interesu prawnego tej Gminy w skarżeniu decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego; interes majątkowy Gminy (prawo do uzyskania opłaty adiacenckiej stanowiącej dochód budżetu gminy), na który powołano się w skardze, nosi znamiona interesu tylko faktycznego, a nie prawnego, a tylko ten ostatni przesądza o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi do Sądu.

W postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r., S.A/Wr 990/90 (ONSA 1990 r., nr 4, poz. 7) stwierdzono, że bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnieni do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Podkreślono, że pojęcie strony definiują art. 28 i 29 k.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki ma bowiem obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji.

Także w doktrynie bezsporne jest stanowisko, iż "ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego, jako organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego" (J.P. Tarno, "Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym" [w:] "Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr. hab. Józefa Filipka", Kraków 2001, s. 723.).

Postanowieniem z dnia [..]., sygn. akt [..], Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Ł. umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [..]

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy w trybie autokontroli nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego tejże decyzji. W tym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekanie o legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 355 § 1 k.p.c. w związku z art. 59 i art. 53 ust. 3 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idących wniosków strony przeciwnej.

Rozważenia wymagała przede wszystkim kwestia legitymacji procesowej Gminy Ł. do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w sprawie. W tym zaś zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd prawny, zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Łd 24/03 (niepublik.) i z dnia 25 września 2003 r., II SA/Łd 1826/02 (niepublik.).

Problem ten zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie należy do dyskusyjnych i nie odpowiada prawdzie teza odpowiedzi na skargę o zgodności doktryny i orzecznictwa w kwestii niedopuszczalności skargi gminy na decyzje wydane w I instancji przez któryś z organów gminy. Opowiadając się za tezą przeciwną - o dopuszczalności skargi jednostki samorządu terytorialnego /w rozpatrywanej sprawie Gminy Ł./ - w odniesieniu do konkretnej sprawy, będącej przedmiotem rozpoznania, Sąd oparł się przede wszystkim na przepisie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- zwanej dalej w skrócie p. s. a.- w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Przepis ten swym brzmieniem odpowiada treści art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej / tj. do dnia 1 stycznia 2004 roku / ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie skargę wniosła Gmina Ł. jako osoba prawna reprezentowana przez Prezydenta Miasta Ł., a w I instancji decyzję wydał Zarząd Miasta Ł..

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7czerwca 2001 r. ( III RN 104/00) stwierdził, że "gmina (jako osoba prawna ), która wykaże, że ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest legitymowana do wniesienia takiej skargi, a zatem tylko gmina jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 33 ust.2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi nie jest natomiast wójt lub burmistrz (prezydent) niezależnie od tego, czy działa jako organ gminy upoważniony do reprezentowania gminy na zewnątrz czy też jako organ, który wydał decyzję w I instancji ."

/ por. OSNP 2002/1/4 /.

W stanie faktycznym i prawnym, ukształtowanym zaskarżoną decyzją, nie może budzić wątpliwości, że Gmina Ł. miała interes prawny we wniesieniu skargi. O uznaniu skargi za dopuszczalną przesądza bowiem istnienie rzeczywistego interesu prawnego gminy i przedmiot sprawy. Sąd administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, przyjął, że przedmiotową opłatę należy zaliczyć do dochodów gminy, mimo braku uregulowania wprost tej kwestii w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000r., Nr 46 poz. 543 ze zm.)

( por. Gospodarka nieruchomościami. Komentarz pod red. Jana Szachułowicza, Warszawa 2003, str. 280.)

Zgodnie z art. 54 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm./dochodami gminy są podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach jako dochody gminy. Jednocześnie art. 54 ust.2 pkt.6 ustawy tejże ustawy stanowi, iż dochodami gminy mogą być także inne dochody.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] przypomnieć należy, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - będącego podstawą prawną wydania tejże decyzji - organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy.

Artykuł 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - obowiązującej do dnia 1 stycznia 2004 roku - stanowił samoistną podstawę prawną do wydania decyzji. Przepis ten nie określa ani przesłanek do skorzystania z możliwości w nim zawartych, ani też prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie "uwzględnienie skargi w całości".

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 roku, FPS 20/98, już na podstawie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w odniesieniu do art. 200 § 2 k.p.a. Sąd Najwyższy stwierdził, że autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego (uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za aktualny i pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). "Z powyższego wynika w szczególności, że uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Za takim rozumieniem omawianego przepisu dodatkowo przemawia porównanie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA z regulującym uprzednio tę problematykę art. 200 § 2 k.p.a. Otóż art. 38 ust. 2, odmiennie niż to czynił uprzednio art. 200 § 2 k.p.a., nie określa, jakie uprawnienia do orzekania ma organ administracji publicznej w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji. Stanowi on jedynie, że organ może uwzględnić skargę w całości. Unormowanie to jednak nie stwarza dowolności dla organu, którego decyzja została zaskarżona, w zakresie wyboru form rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli powstaje w związku ze skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uprawnienia zatem organu dokonującego autokontroli będą mogły obejmować uprawnienia sądu administracyjnego dokonującego kontroli legalności decyzji administracyjnej, określone w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA ".

/ por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 roku, FPS 20/98, ONSA 1999/4/120 /.

Autokontrola zaskarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem decyzji do sądu administracyjnego.

/ por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2002 roku, III SA 2807/00, Prz. Podat. 2002/8/63, z dnia 29 czerwca 2000 roku, I SA/Kr 877/98, LEX nr 44396/.

Skoro zaś uprawnienie organu do autokontroli powstaje w związku ze skargą wniesioną do

Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zakres tego uprawnienia należy postrzegać jako

odpowiadający zakresowi uprawnienia sądu, określonemu w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA.

Oznacza to, że organ może w oparciu o art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchylić decyzję lub postanowienie w całości albo w części, stwierdzić ich nieważność lub niezgodność z prawem. Rodzaj rozstrzygnięcia zależeć zaś będzie w konkretnej sprawie od przedmiotu zaskarżenia i sformułowanego w skardze żądania strony.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi zasadniczo instrument nadzoru i jest nadzwyczajnym trybem postępowania unormowanym w niezbędnym zakresie w kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku uruchomienia przez organ administracji publicznej trybu z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA nie chodzi jednak o postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o szczególne uprawnienie organu administracji publicznej w ramach autokontroli własnej decyzji administracyjnej.

Skarga sądowoadministracyjna, jeżeli nawet skarżący domaga się stwierdzenia nieważności, nie jest - na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale FPS 20/98 - żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego (w nadzwyczajnym trybie) i nie jest skierowana do organów administracji publicznej. Nie wszczyna więc odrębnego postępowania w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (art. 61 § 1 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a.), nie prowadzi w ogóle do wszczęcia postępowania administracyjnego. Może jednak prowadzić do weryfikacji zaskarżonej decyzji w ramach autokontroli przez organ, którego decyzja została zaskarżona do sądu administracyjnego.

Decyzja o stwierdzeniu nieważności, wydana w wyniku autokontroli, jest decyzją nową, "zastępującą" decyzję zaskarżoną do sądu administracyjnego, wydaną w tej samej sprawie i w tym samym postępowaniu administracyjnym. Organ dokonujący autokontroli zaskarżonej decyzji nie wszczyna postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (nie znajdują tu zastosowania przepisy procedury regulujące te kwestie). Organ ten, uznając skargę w całości za słuszną i stwierdzając wystąpienie w decyzji wad, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza jej nieważność.

"Uwzględnienie w całości" skargi sądowej przez organ administracji państwowej w szczególności, gdy skarga skierowana do sądu administracyjnego zawiera żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej i uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, nie stanowi załatwienia nowej sprawy; żadna bowiem nowa sprawa nie została wszczęta i się nie toczy. Dochodzi jedynie w tej wyjątkowej sytuacji do wydania nowego rozstrzygnięcia w sprawie, która została poddana kontroli sądowoadministracyjnej.

/ por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 roku, FPS 20/98, ONSA 1999/4/120 /

Podobny kierunek interpretacji analizowanego przepisu został ugruntowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

A zatem decyzję ostateczną można zmienić, uchylić, stwierdzić nieważność nie tylko w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, ale również w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)

Organ podejmując rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, jest związany treścią żądania skarżącego, przy czym wyłączona jest możliwość wybiórczego uwzględniania skargi nie jest też dopuszczalne wydanie w tym trybie decyzji kasacyjnej, chyba że takie było żądanie strony. Pod pojęciem "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć treść żądania skarżącego.

/ por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2000 roku, I SA/Ka 2271/99, LEX nr 42397, z dnia 14 stycznia 2000 roku, III SA 1184/99, LEX nr 47216, z dnia 28 stycznia 1999, SA/Sz 1444/98, LEX nr 36145, z dnia 27 stycznia 1999, I SA/Gd 1042/96,LEX nr 37190, z dnia 27 października 1999 roku, I SA/Łd 351/98, LEX nr 40851, z dnia 13 listopada 1997 roku, I SA/Kr 1092/96, LEX nr 31228, z dnia 11 grudnia 1997 roku, I SA/Po 564/97, LEX nr 31761 /.

Jeżeli analiza stanu sprawy oraz skargi uzasadnia możliwość (zasadność) częściowego tylko jej uwzględnienia, to nie zostaje spełniona przewidziana w art. 38 ust. 2 ustawy o NSA przesłanka dopuszczalności wydania przez organ administracji publicznej decyzji na podstawie tegoż przepisu prawa.

Decyzja wydana w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) po wniesieniu przez stronę skargi do Sądu, nie spełniająca wymagania uwzględnienia skargi w całości, jest decyzją wadliwą, pozbawioną podstawy prawnej z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Wydanie decyzji nie uwzględniającej skargi w całości wykracza poza zakres dyspozycji tego przepisu.

Art. 38 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o NSA nie uprawnia organu, którego działanie zaskarżono, do wydania decyzji innej, jak tylko uwzględniającej skargę w całości. Po wniesieniu skargi organ odwoławczy może uwzględnić skargę jedynie zgodnie z treścią powołanego przepisu. Wydanie decyzji, która nie uwzględnia skargi w całości narusza art. 38 ust. 2 tejże ustawy, co uzasadnia wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego.

W przypadku zatem, gdy skarga zawierała zarzut nieważności decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej władny był stwierdzić jej nieważność.

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [..] Nr [..], działając w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, w istocie wydało decyzję kasacyjną mimo, że żądanie skargi sprowadzało się wyłącznie do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w odrębnym postępowaniu rozpatrzy odwołanie R. i A. S. oraz E. i A. P. wniesione od decyzji organu I instancji.

W tym miejscu podkreślić należy, iż wszystkie rozstrzygnięcia organu składające się na uwzględnienie skargi w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) winny być zawarte w jednym akcie (decyzji, postanowieniu).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż nie jest możliwe traktowanie uchylenia zaskarżonej decyzji (w trybie autokontroli z art. 38 ust. 2 ustawy o NSA) jako "otwarcia na nowo" postępowania odwoławczego. Skarga sądowa, umożliwiająca organowi odwoławczemu autokorektę własnej decyzji, nie daje podstaw do ponownego wszczęcia i rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie może - wskutek decyzji kasacyjnej - uruchomiony zostać nowy tok instancji w sprawie, która już taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

Taka możliwość nie istnieje na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA. Decyzja ta może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast nigdy przynieść skutku w postaci powrotu sprawy na drogę administracyjnoprawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu.

( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2002r.,V SA 7/01, LEX nr 109316, z dnia 2 lutego 2002r., V SA 6/01, LEX nr 109312 z dnia 10 listopada 2000 roku, IV SA 1713/98, LEX nr 53369, z dnia 1 października 2001 roku, V SA 3556/00, LEX nr 54236 )

W ocenie Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji autokontrolnej nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej interpretacji art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), co obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c) p. s. a. Za niezasadne Sąd uznał żądanie skargi stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..]

Zgodzić się bowiem należy z poglądem, przyjmującym, że "rażące naruszenie prawa", jest to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej, normy prawa materialnego (lub normy prawa procesowego). Do sądu administracyjnego należy zaś ocena, w którym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa (co daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji), a kiedy z naruszeniem prawa materialnego lub też przepisów procedury, mającym wpływ na wynik sprawy (skutkującym uchyleniem decyzji). Z przypadków naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, należy wyłączyć naruszenie przepisów, nie budzących wątpliwości interpretacyjnych, zaliczanych do rażącego naruszenia prawa. Naruszenie innych przepisów prawa natomiast (np. błędne pojmowanie treści lub znaczenia normy prawnej – czyli błędna wykładnia prawa), należy zatem do tej kategorii, która jako mająca wpływ na wynika sprawy, prowadzi do uchylenia zaskarżonego aktu.

(por. B.Adamiak, J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne; Warszawa 1996, str. 231, 301-302).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję – punkt 1 sentencji wyroku.

Skoro zgodnie z art. 135 p. s. a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - to uchylając jako niezgodną z prawem decyzję wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd uprawniony jest również do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, o której rozstrzygała decyzja autokontrolna.

Skutkiem powyższego uchylenia decyzji autokontrolnej byłoby swoiste "reaktywowanie" decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Ł. z dnia [..] Nr [..], przeto kontrola sądowa w niniejszej sprawie obejmować musiała również tą decyzję, celem końcowego jej załatwienia (art. 135 p. s .a. ).

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 września 2003r., sygn. akt II SA/Łd 22/03, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [..], Nr [..] A zatem Sąd nie dokonał oceny legalności decyzji zaskarżonej w sprawie sygn. akt [..]. To zaś pozwala na skontrolowanie legalności tejże decyzji w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. uchylając decyzję Zarządu Miasta Ł. z dnia [..], Nr [.] z uwagi na zmiany ustrojowe i wprowadzenie monokratycznego organu wykonawczego - Prezydenta Miasta Ł. i umarzając postępowanie podjęte uprzednio przez Zarząd uzasadniło swoje stanowisko w sposób naruszający ustrojowe podstawy ciągłości władzy publicznej i pozycję organów wykonawczych na płaszczyźnie ustrojowej i procesowej. Wadliwe stanowisko organu narusza podstawowe zasady ustrojowe, jasno wynikające także z przytoczonych zasadnie w skardze przepisów art. 77, art. 99 ust.1, art. 100 i art. 102 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ), zinterpretowanych w zaskarżonej decyzji w sposób rażąco nieprawidłowy. Wprowadzona powołaną ustawą zmiana ustrojowa nie miała na celu eliminacji z obrotu prawnego decyzji podjętych ,zgodnie z prawem materialnym i procesowym , przez właściwe organy – w tym przypadku Zarząd Miasta Ł.. Przepis art. 77 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta... zastąpił w art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz.856) wyrazy " zarząd gminy" słowami "wójt, burmistrz albo prezydent miasta" a zmiana ta weszła w życie , w myśl art.102 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r., w dniu wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, przeprowadzonych w związku z zakończeniem kadencji tych organów wybranych w dniu 11 października 1998 r. Jednocześnie przepis art.100 tejże ustawy stanowi, że do czasu objęcia obowiązków przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wybranego w trybie określonym niniejszą ustawą funkcję organu wykonawczego gminy pełni zarząd gminy, wybrany przez radę gminy w kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie, działający na podstawie przepisów dotychczasowych. Ponadto zgodnie z art. 99 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...),ilekroć w dotychczasowych przepisach jest mowa o zadaniach i kompetencjach zarządu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym zarządu gminy lub o zadaniach i kompetencjach zarządu gminy, stają się one zadaniami i kompetencjami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zarząd Miasta Ł. wydając w dniu 18 lipca 2002 roku decyzję ustalająca opłatę adiacencką działał jako organ właściwy zgodnie z przepisem art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jego decyzja nie naruszała ani prawa materialnego ani procesowego. W świetle zasady ciągłości władzy administracji publicznej i powołanych przepisów dostosowujących, przejściowych i końcowych ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. zmiana ustroju gminy poprzez zastąpienie zarządu organem monokratycznym nie dawała organowi odwoławczemu żadnych podstaw prawnych do uchylenia wydanej przez właściwy organ i zgodnie z prawem decyzji oraz do umorzenia postępowania ,poprzedzającego podjęcie tej decyzji. Wskazywanie w odpowiedzi na skargę możności ponownego rozpatrzenia sprawy opłaty adiacenckiej przez nowy organ wykonawczy oznacza nieuprawnione usankcjonowanie przez organ odwoławczy własnej wadliwej decyzji i utrzymywanie przekonania o wadliwości czynności podjętych zgodnie z prawem przez organ wykonawczy w okresie przed 11 października 2002 r.

Wskazane wcześniej przepisy w sposób jednoznaczny gwarantują nieprzerwalność działalności organu wykonawczego gminy, zakwestionowanie tej zasady przez zaskarżoną decyzję prowadzi do naruszenia zasady samodzielności gminy, zasady będącej jedną z zasad ustrojowych samorządu terytorialnego gwarantowanych konstytucyjnie (art.165 ust.2 Konstytucji RP) oraz statusu jej organów wykonawczych, określonego przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz.1591 ze zm.) i powołanymi przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta .

Uchylenie w trybie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji Zarządu Miasta Ł. z dnia [..] i umorzenie postępowania przed tym organem naruszało przytoczony przepis . Zarząd Miasta Ł. podejmując decyzję w I instancji działał zgodnie z przepisem art. 7 Konstytucji RP a zatem uchylenie tej decyzji naruszało także ten przepis i przepis art. 6 k.p.a.

/ podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 6 maja 2003 r., II SA/Łd 24/03 (niepublik.) /

W świetle przytoczonych okoliczności uzasadniona jest więc ocena, że decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa, stanowiącym podstawę stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. - orzekł jak w punkcie 2 sentencji.

W punkcie trzecim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a.