Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 572/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6054 Paszporty
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Dyrektora Izby Celnej w B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy unieważnienia paszportu H.W. - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie odmowy unieważnienia paszportu serii [...] należącego do H.W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Minister stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie odmowy unieważnienia paszportu było prowadzone w związku z wnioskiem Dyrektora Izby Celnej w B.. We wniosku tym wskazano, iż względem posiadacza paszportu prowadzone jest przez Izbę postępowanie wykonawcze w sprawie karnoskarbowej.

Minister zwrócił uwagę, iż przypadki, gdy organ paszportowy może unieważnić paszport są określone w art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada o paszportach (Dz.U. z 1991, Nr 2, poz. 5 ze zm.). Przepisy w tym zakresie nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy przesłanką unieważnienia paszportu jest wniosek organu prowadzącego przeciw posiadaczowi paszportu postępowanie wykonawcze w sprawie karnoskarbowej. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie organu orzekającego, postępowanie wykonawcze w zakresie mandatów karnych nie jest prowadzone przez Izbę Celną. Izba jest wyłącznie wierzycielem należności lecz nie można uznać, iż jest ona organem prowadzącym postępowanie wykonawcze. W tej sytuacji unieważnienie paszportu na wniosek Dyrektora Izby nie jest możliwe w oparciu o wskazany w jego wniosku art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o paszportach. Byłoby natomiast możliwe na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy.

W skardze Dyrektor Izby Celnej w B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz unieważnienie paszportu H.W.. Podniesiono, iż funkcjonariusze celni wszczęli postępowanie karnoskarbowe wystawiając mandaty karne kredytowe na rzecz H.W.. Wobec ich nie uiszczenia przez ukaranego prowadzone jest wobec niego postępowanie wykonawcze w rozumieniu art. 187 Kodeksu karnego skarbowego na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Organem egzekucyjnym jest Dyrektor Izby Celnej. Jest on jednocześnie uprawniony do żądania wykonania obowiązków wynikających z nałożonych mandatów (art. 5 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Ponieważ w toczącym się postępowaniu Dyrektor Izby jest "gospodarzem sprawy", do niego należy ocena, czy konieczne jest zastosowanie środka polegającego na unieważnieniu paszportu. W tej sytuacji zachodzą przesłanki unieważnienia paszportu wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o paszportach. Podejmowane działania mają na celu ochronę interesu Skarbu Państwa oraz zapewnienie obowiązku przestrzegania prawa. Unieważnienia paszportu w rozpatrywanej sprawie stanowi jedyny skuteczny środek wyegzekwowania należności Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed rozpatrzeniem merytorycznym zarzutów skargi Sąd rozważył przede wszystkim, czy wnoszący skargę Dyrektor Izby Celnej ma interes prawny w sprawie, której przedmiotem jest odmowa unieważnienia paszportu. Bowiem, w świetle art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest wyłącznie podmiot mający interes prawny. Ponieważ Sąd stwierdził, iż Dyrektor Izby Celnej nie ma interesu prawnego w tej sprawie prowadziło to do oddalenia skargi. Sąd doszedł do tej konkluzji po uwzględnieniu poniższych uwarunkowań formalnoprawnych.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem Dyrektora Izby Celnej. We wniosku wskazano, iż przez Izbę Celną jest prowadzone postępowanie wykonawcze dotyczące nie uiszczonych mandatów karnych. Dyrektor Izby wykonuje w tym przypadku ustawowe zadania organu administracji. Jako organ zainteresowany skutecznym wykonywania zadań publicznych, ma w sprawie unieważnienia paszportu interes faktyczny, skoro ocenia, iż może to stanowić skuteczny środek służący wyegzekwowaniu należności. Jednak od posiadania interesu faktycznego należy odróżnić posiadanie interesu prawnego, przez co należy rozumieć istnienie w obowiązującym systemie prawa materialnego generalnej lub szczegółowej regulacji, która mogłaby być dla dyrektora izby celnej generalnym źródłem roszczenia w sferze ochrony wpływów z tytułu wystawionych mandatów. Normy takiej nie zawiera w szczególności ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. nr 156 poz. 1641 ze zm.), określająca szczegółowy zakres zadań organu administracji, jakim jest dyrektor izby celnej. Uprawnienia takie nie wynikają także z samego faktu wskazania dyrektora izby celnej, jako organu egzekucyjnego, w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 19 § 5). Z regulacji tej wynika wyłącznie obowiązek wykonywania zadań zakreślonych w tej ustawie, nie zaś uprawnienia o charakterze materialnym, które mogłyby być realizowane w innych postępowaniach np. dotyczących unieważnienia paszportu.

Z kolei w świetle ustawy o paszportach unieważnienie paszportu może nastąpić m.in. na wniosek organu prowadzącego postępowanie wykonawcze w sprawie karnoskarbowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1). W rozpatrywanym przypadku postępowanie administracyjne w przedmiocie unieważnienia paszportu zostało wszczęte z urzędu pomimo, iż jego wszczęcie wiązało się ze złożeniem odnośnego wniosku. Bowiem wniosek organu administracji w przedmiocie unieważnienia paszportu nie stanowił wniosku strony w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a. Jak wskazano bowiem Dyrektor Izby Celnej nie ma interesu prawnego co do rozstrzygnięcia w przedmiocie unieważnienia paszportu, w rozumieniu art. 28 K.p.a.. Występując z wnioskiem wykonuje on bowiem ustawowe zadania w sferze współdziałania organów administracji nie zaś występuje o rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy dotyczącej sfery praw i obowiązków reprezentowanej instytucji publicznej. W tej sytuacji odnośny wniosek stanowi jedynie wymaganą ustawą materialnoprawną przesłankę wszczęcia postępowania przez organ właściwy do orzekania w sprawie paszportowej (wojewodę), nie powoduje zaś automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie. Uwzględniając powyższe uwarunkowania należy zauważyć, iż organy właściwe w spawach paszportowych mylnie traktowały Dyrektora Izby Celnej, jako stronę w sprawie o unieważnienie paszportu, rozpatrując m.in. wniesione odwołanie. Jednak samo mylne traktowanie określonego podmiotu, jako strony w sprawie, nie wyłącza obowiązku oceny przez sąd administracyjny legitymacji Dyrektora Izby Celnej do wniesienia skargi (patrz analogicznie odnośnie udziału organizacji społecznej tezy wyroku SN z 08.101998 r. sygn. akt. III RN 58/98 opubl OSNP nr 14/99 poz. 444).

Brak normy prawa materialnego, z której można by wywodzić uprawnienie dla Dyrektora Izby Celnej do udziału w postępowaniu o unieważnienie paszportu przesądza, o braku interesu prawnego tego organu w sprawie, co prowadzi do oddalenia skargi.

Jedynie na marginesie należy dodać, iż za prawidłowością prezentowanej wykładni przemawiają dodatkowo przesłanki o charakterze systemowym. W polskim systemie prawnym możliwość udziału organu administracji na prawach strony, w związku z wykonywaniem przez niego ustawowych zadań mieszczących się w sferze jego władczych uprawnień, jako organu administracji (tzw. dominium), w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed innym organem oraz możliwość późniejszego zaskarżenia zapadłego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego ma charakter wyjątkowy i może wynikać wyłącznie z konkretnej normy prawa materialnego stanowiącej podstawę takich uprawnień procesowych (patrz np. art. 16 ust. 2 i 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Stąd generalnie sądy administracyjne kontrolują wyłącznie legalność działania administracji publicznej w kontekście ingerencji organów administracji w uprawnienia obywatelskie. Nie są generalnie właściwe do orzekania w sprawach spornych, związanych ze współdziałaniem organów administracji.

Wobec powyższego Dyrektor Izby Celnej w B., nie ma legitymacji prawnej do zaskarżenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, nawet gdyby była ona - jak to wywodzi Skarżący wadliwa. Mając na uwadze, iż w ocenie organu, jak podniesiono w skardze, mylne stanowisko organu paszportowego utrudnia ochronę interesu Skarbu Państwa w zakresie ściągnięcia należności wynikających z wystawionych mandatów, organ ten mógł natomiast rozważyć wystąpienie z odnośnym wnioskiem do właściwego prokuratora o ewentualne wykorzystanie uprawnień wynikających z art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Generalnie bowiem strzeżenie praworządności należy w świetle art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2001 r. Nr 21 poz. 206 ze zm.) do zadań prokuratury a zadania te mogą być realizowane m.in. poprzez podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy).

Z uwagi na brak legitymacji Skarżącego do wniesienia skargi, poza oceną Sądu pozostały zarzuty merytoryczne tzn. kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie można uznać, iż Dyrektor Izby Celnej prowadzi postępowanie wykonawcze na podstawie Kodeksu karnego skarbowego, a więc czy złożenie przez niego odnośnego wniosku powinno prowadzić do obligatoryjnego wydania decyzji o unieważnieniu paszportu w związku z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o paszportach.

Sąd nie orzekał w przedmiocie wniosku Skarżącego odnośnie unieważnienia paszportu, gdyż do jego właściwości należy wyłącznie ocena legalności zaskarżonego aktu, nie zaś orzekanie w sprawach należących do kompetencji organów administracji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.