Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1842/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 32,35
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141,133 par. 1,145
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 176/05 w sprawie ze skargi W. G., R. G. i S. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 176/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez W. G., R. G. i S. C. decyzję Wojewody M. z dnia [...], zn. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta T., na wniosek inwestora Z. D. z dnia [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej w układzie szeregowym na działce nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], kanalizacji deszczowej na działce nr [...], położonych w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż projekt zagospodarowania działki został sporządzony zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. Z. dz. nr [...] położona była na terenach oznaczonych symbolem [...]− tereny mieszkalnictwa o niskiej intensywności. Wskazano, że ww. projekt obejmuje przyłącz energetyczny jedynie do granicy nieruchomości inwestora (dz. nr [...]), a pozostała część przyłącza, jak również stacja trafo, niezbędna do zasilania inwestycji, zostanie zatwierdzona w odrębnym pozwoleniu na budowę. Wojewoda M. decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, stwierdzając w uzasadnieniu, że decyzja została wydana przedwcześnie, albowiem m.in. projekt jest niezgodny z ustaleniami pkt a, c i d decyzji Burmistrza Miasta Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].

Starosta T. decyzją z dnia [...], nr [...] zatwierdził, na wniosek inwestora, projekt budowlany i udzielił Z. D. pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej w układzie szeregowym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], z przyłączem wodociągowym, kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], kanalizacji deszczowej na działce nr [...], położonych w Z. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor usunął nieprawidłowości, projekt został sporządzony zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami uzgodnienia, pozwolenia i opinie innych organów.

Od tej decyzji odwołali się właściciele działek sąsiadujących z terenem, na którym projektowana jest przedmiotowa inwestycja, zarzucając między innymi niezgodność projektu z warunkami decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], zn. [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Z. z dnia [...]. i odmówiło ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...],[...] i [...] w przedmiocie realizacji dziewięciu budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą i podnosząc, że w obrębie terenów "[...]" wyklucza się realizację budynków wielorodzinnych, a więc takich, które mieszczą więcej niż jeden lokal mieszkalny. Ponadto, zdaniem odwołujących się, przedstawiony projekt budowlany niezgodny jest z decyzją Burmistrza M. Z. z dnia [...]o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Budynek powinien mieć szerokość traktu 10 m i od takiej szerokości podane zostały odległości od granic sąsiednich obiektów. Tymczasem szerokość 10 m dotyczyć może jedynie budynku na poziomie piwnic, bowiem na wyższych kondygnacjach przewidziano "nadwieszenia" (balkony), poza tym szerokość tę powiększają okapy dachu o 1,30 m. Projektowana droga dojazdowa o szerokości 3 m jest za wąska, co wynika z opinii Burmistrza z dnia [...]. Zatwierdzony projekt budowlany przewiduje jedynie przyłącze energetyczne do granicy nieruchomości inwestora, stacja transformatorowa ma być zlokalizowana na innej działce.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...], znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...], nr [...]. W ocenie organu odwoławczego analiza zgromadzonych akt sprawy wskazuje, że przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, chronionych art. 5 Prawa budowlanego. Inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany spełnia wymagania podane w art. 34 ust. 1, 2 i 3, sprawdzono zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, sprawdzono kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osoby uprawnione.

Odnośnie zarzutu, że zatwierdzony projekt jest niezgodny z decyzją SKO z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [...],[...] i [...], bowiem w decyzji tej podana została definicja pojęcia budynków wielorodzinnych, a więc takich, które mieszczą więcej niż jeden lokal mieszkalny, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie obowiązują przepisy Prawa budowlanego, które w art. 3 pkt 2a podaje definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określając, iż jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Omawiana zabudowa stanowi zatem zabudowę jednorodzinną, bowiem spełnia powyższe warunki. Organ II instancji wskazał także, że zarzut dotyczący toczącego się postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie działki nr [...], na której ma być budowana stacja trafo nie dotyczy niniejszego postępowania. Budowa stacji trafo nie została objęta zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę.

W skardze do sądu administracyjnego W. i R. Gr. zarzucili naruszenie przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 34 ust.1, art. 35 ust 2, art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, naruszenie przepisów § 13 i § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nieuwzględnienie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości (tj. działki nr [...] i działek sąsiednich). W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewoda M. nie uwzględnił interpretacji "szerokości traktu" wynikającej z planu zagospodarowania. Wskazano, iż organ administracyjny przyjął jako dowód interpretację własną projektanta oraz interpretację Stowarzyszenia Architektów podpisaną przez Prezesa Z. R., który "podobno" uczestniczył w pracach projektowych nad planem Z.. W konsekwencji Wojewoda nie wziął pod uwagę, że zespół budynków w dalszym ciągu nie spełnia wymogów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Wojewoda pominął fakt, że decyzją Starosty zatwierdzony został projekt niekompletny. Na projekcie zagospodarowania nie ma zaznaczonych rzeczywistych odległości między budynkami oraz między budynkami a granicą, nie uwzględniono opinii rzeczoznawcy ds. ppoż. z [...], a na projekcie zagospodarowania, stanowiącym część zatwierdzonej dokumentacji projektowej, widnieje wjazd po działkach sąsiednich, w tym po działce nr [...] stanowiącej własność skarżących. Skarżący zarzucili także, że projektowany dojazd o szerokości mniejszej niż 3 m nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda nie wziął pod uwagę, że w projekcie zagospodarowania podane odległości od granic działki oraz między budynkami istniejącymi i projektowanymi liczone są w poziomie I kondygnacji − piwnic. Natomiast na wyższych kondygnacjach odległości te ulegają zasadniczym zmianom i tak odległość projektowanej inwestycji od istniejącego budynku zacieniającego nie wynosi 10 m jak podano na projekcie, a 9,10 m. Skarżący podnieśli również, że dokonano błędnej kwalifikacji projektowanego obiektu jako budynki mieszkalne jednorodzinne, podczas gdy układ funkcjonalny wskazuje na to, że w budynku każda kondygnacja (poza I, gdzie zlokalizowano garaże) stanowi odrębny lokal mieszkalny, a zatem lokali tych będzie 3 a nie 2. Zdaniem skarżących projektowana zabudowa narusza prawa i interesy właścicieli działek sąsiednich. Skarżący wskazali ponadto, że Z. Do., na rzecz którego udzielone zostało przedmiotowe pozwolenie na budowę 5 budynków mieszkalnych, nie jest już, wbrew temu co oświadcza "właścicielem i jedynym dysponentem" działki nr [...], ponieważ [...]. przeniósł jej własność na rzecz [...]Sp. z o.o.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazał, że orany administracyjne naruszyły prawo materialne i przepisy proceduralne w sposób wpływający na wynik sprawy. Organy administracyjne nie ustaliły bowiem prawidłowo stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy administracyjne dokonały ustaleń w oparciu o dokumentację z [...], ustając krąg stron w oparciu o dokumenty z postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak aktualnej dokumentacji uniemożliwia sądową weryfikację poczynionych przez organ ustaleń odnośnie ustalonego kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczętego w [...]. Sąd stwierdził, że niepowiadamianie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu w sprawie jest nie tylko sprzeczne z przepisami postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.), lecz także rodzi negatywne skutki społeczno-gospodarcze i koliduje z art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że inwestor Z. D. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę złożył w dniu [...], zatem w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. W dacie złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Z. D. był współwłaścicielem dz. nr [...], drugim współwłaścicielem była Spółka [...]. W wyniku przekształcenia stosunków własnościowych, Spółka w dniu [...]. złożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (dz. nr [...],[...],[...]) na cele budowlane. Decyzją z dnia [...]. przeniesiono decyzję z dnia [...] udzielającą Z. D. pozwolenia na budowę na rzecz [...]Sp. z o.o. z siedzibą w Z.. Z powyższego wynika, że pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz osoby, która w chwili orzekania przez organy nie była już właścicielem nieruchomości objętych decyzją. Do kwestii tej zdaniem Sądu organ II nie ustosunkował się.

Organ II instancji nie dostrzegł także, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa linii rozgraniczających teren inwestycji, zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem, jeśli elementem koniecznym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, to oznacza to, że organ administracji nie może uchylić się od obowiązku określenia lokalizacji inwestycji i nie jest wystarczającym stwierdzenie, że inwestycja ma być położona w obrębie działki. Wojewoda M. powinien zatem zwrócić się o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże w razie podjęcia wątpliwości co do jej ważności, winien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, zawieszając postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu takie wątpliwości występują, skoro linie rozgraniczające teren inwestycji nie są liniami zamkniętymi na załączniku nr 1, a niemożliwe jest przyjęcie, iż teren inwestycji pokrywa się w całości z terenem wymienionych w decyzji działek, skoro działka [...] to droga, a działka [...]to potok "Bystra".

W aktach administracyjnych brak jest wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Z., co uniemożliwiło sądową kontrolę, czy organ odwoławczy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd zauważył, że organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu. Nie wyjaśniono wątpliwości dotyczących szerokości traktu. Z zapisu zawartego w pkt 5 lit. B warunków decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż maksymalna szerokość traktu stanowiąca jednocześnie pomniejszoną o wysięg okapów szerokość rozpiętości dachu winna wynosić 10,0 m. Organy administracyjne nie odniosły się należycie do wyjaśnienia kwestii, czy powyższy warunek został zachowany. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ zastosował najbardziej korzystną dla inwestora interpretację powyższego zapisu, gdzie szerokość przedmiotowego traktu liczona jest w poziomie piwnic, choć na wyższych kondygnacjach ta wielkość się zwiększa.

Sąd uznał także za słuszny zarzut dotyczący braku ustalenia, czy projektowana inwestycja posiada odpowiedni dojazd. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż z racji tego, że przedmiotowy dojazd do inwestycji już faktycznie istnieje i nie był on projektowany, to nie ma do niego zastosowania regulacja dotycząca warunków technicznych, która odnosi się do inwestycji projektowanych. Nie wyjaśniono, czy istniejąca droga będzie "odpowiednia" dla nowej inwestycji, przewidującej powstanie pięciu budynków mieszkalnych. Wcześniej dojazd istniał do działki inwestora, na której znajdował się jeden budynek mieszkalny. Dla planowanej inwestycji to będzie nowa droga i należało przeprowadzić w tym zakresie stosowne ustalenia. Zgodnie z § 14 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.

Organ II instancji nie ustosunkował się również do zarzutów odwołania w zakresie braku odzwierciedlenia w projekcie zagospodarowania działki zaleceń rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych oraz błędnej akceptacji przez organ (czy braku oceny) tzw. analizy nasłonecznienia działek sąsiadujących z działką inwestora, wobec przyjęcia nieprawidłowych odległości. Ponadto projekt obejmuje przyłącz energetyczny jedynie do granicy nieruchomości inwestora, ponieważ nie ma jeszcze stacji transformatorowej, z której obiekt ten będzie zasilany. Nie wyjaśniono, dlaczego budowa stacji transformatorowej zasilającej planowaną inwestycję wraz z częścią przyłącza energetycznego nie zostały objęte jedną decyzją o pozwoleniu na budowę, a skoro tak, to czy planowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, jako pierwsza, jest wystarczająco "zabezpieczona" od strony zapewnienia dla niej dostawy energii elektrycznej, jeśli dostawa tej energii jest uzależniona od kolejnego postępowania, które nie wiadomo czy i kiedy zostanie zakończone. Skarżący wskazali natomiast, iż odnośnie działki nr [...], na której jest planowana budowa stacji trafo toczy się postępowanie w sprawie o zasiedzenie. Organ II nie ustosunkował się do powyższego w zaskarżonej decyzji, a powyższe kwestie powinny zostać wyjaśnione, zgodnie z art. 7 k.p.a. Co więcej, organ nie odniósł się także do zarzutu błędnej kwalifikacji projektowanego obiektu jako budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Powołał jedynie w uzasadnieniu definicję zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, stwierdzając, że projektowana zabudowa spełnia powyższe warunki.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Z. D. zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(1) art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie odrzucenia skargi, w sytuacji gdy:

a) skarga na decyzję Wojewody M. z dnia [...] została złożona w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie w dniu [...],

b) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie pismem nr

[...] z dnia [...]. zwrócił się do Sądu I instancji o wypożyczenie akt postępowania, informując jednocześnie Sąd, iż otrzymał formalny wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody M. z dnia [...], a wniosek ten wpłynął do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...], a zatem na 5 dni przed wniesieniem do skargi na tą samą decyzję,

c) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem nr [...] z dnia [...] zwrócił Sądowi I Instancji wypożyczone akta postępowania administracyjnego oraz jednocześnie poinformował Sąd, iż swoją decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...],

a zatem w sytuacji, gdy wniesienie skargi było − na skutek zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji − "z innych przyczyn niedopuszczalne",

(2) na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie umorzenia prowadzonego postępowania sądowego, w sytuacji gdy:

a) skarga na decyzję Wojewody M. z dnia 6 grudnia 2004 r. została złożona w [...] Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie w dniu [...],

b) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem nr [...] z dnia [...] zwrócił się do Sądu I instancji o wypożyczenie akt postępowania, informując jednocześnie Sąd, iż otrzymał formalny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...], a wniosek ten wpłynął do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...], a zatem na 5 dni przed wniesieniem do skargi na tą samą decyzję,

c) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. pismem nr

[...] z dnia [...]. zwrócił Sądowi I instancji wypożyczone akta postępowania administracyjnego oraz jednocześnie poinformował Sąd, iż swoją decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...]

a zatem zaniechanie umorzenia prowadzonego postępowania sądowego, w sytuacji gdy postępowanie to stało się, na skutek wydania przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. jako organ wyższego stopnia decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M., "z innych przyczyn bezprzedmiotowe",

(3) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów uzupełniających z dokumentów, w sytuacji gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istniejących zdaniem Sądu I Instancji istotnych i ujawnionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości (m.in. w zakresie ustalonego kręgu stron w postępowaniu administracyjnym) i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

(4) naruszenie art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu i orzekaniu w zakresie przekraczającym granice sprawy administracyjnej przez:

a) badanie kwestii legalności (ważności) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście braku określenia w tejże decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji,

b) badanie kwestii zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie szerokości traktu i warunku, zgodnie z którym maksymalna szerokość traktu stanowiąca jednocześnie pomniejszoną o wysięg okapów szerokość rozpiętości dachu powinna wynosić 10 m, a które to badanie winno być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej,

(5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przedstawienie sprawy w zakresie przyjęcia, iż Wojewoda M. jako organ II instancji nie ustosunkował się w toku postępowania odwoławczego do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu,

(6) art. 145 § 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 2, art. 32, 34, 35 i art. 36 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 7, 10, 61 § 4 k.p.a. i art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną interpretację polegającą na błędnym przyjęciu, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do "naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy" oraz "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy", w sytuacji gdy:

a) krąg uczestników postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę został prawidłowo określony,

b) przedmiotowa inwestycja nie narusza interesów osób trzecich chronionych przepisem art. 5 Prawa budowlanego,

c) inwestor przedstawił oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

d) przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania podane w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego,

e) sprawdzono zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jak również sprawdzono kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonanie projektu przez osoby uprawnione,

f) organ II Instancji rozpatrzył ponownie sprawę w jej całokształcie, wnikliwie analizując zarzuty zawarte w odwołaniu i szczegółowo i wyczerpująco się do

tychże zarzutów ustosunkowując,

(7) art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem,

(8) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do oddalenia wniesionej skargi,

(9) art. 152 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na orzeczeniu o niewykonalności zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy:

a) brak było przesłanek do uwzględnienia skargi,

b) zaskarżona decyzja została "wykonana" w tym znaczeniu, iż w oparciu o zatwierdzony przez nią projekt został wybudowany obiekt budowlany.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

(1) naruszenie art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż okolicznością świadczącą o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest fakt "wydania pozwolenia na budowę na rzecz osoby, która w chwili orzekania przez organy nie była już właścicielem

nieruchomości objętych decyzją",

(2) naruszenie art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż organ administracji dokonał błędnej kwalifikacji obiektu objętego zatwierdzonym projektem budowlanym jako pięciu budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej w układzie szeregowym,

(3) naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że projektowana inwestycja nie posiada odpowiedniego dojazdu do drogi publicznej.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o umorzenie postępowania sądowego, a na wypadek nieuwzględnienia powyższego − o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. i R. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przewidzianych. W ocenie strony, skarga kasacyjna nie znajduje żadnego uzasadnienia; nie wykazano naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna uczestnika postępowania pozbawiona jest podstaw wskazanych w przepisie art. 174 p.p.s.a., co winno prowadzić do jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, biorąc z urzędu jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. mogących wskazywać na nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Za całkowicie nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I ppkt (1) i (2) skargi kasacyjnej), bowiem w okolicznościach tam przedstawionych żaden z ww. przepisów nie mógł mieć zastosowania z uwagi na brzmienie art. 56 p.p.s.a. Jednak niezastosowanie w tym przypadku powyższego przepisu przez Sąd I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. (pkt I ppkt (3)) jest o tyle uzasadniony i należało z tego przepisu skorzystać w zakresie wezwania organu do przedstawienia wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., brak bowiem tych dokumentów zdaniem Sądu uniemożliwił przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji.

Natomiast stwierdzenie Sądu, "iż organy administracyjne nie ustaliły stron przedmiotowego postępowania (brak aktualnych odpisów z ewidencji gruntów − wypisu i wyrysu)" jest nieuzasadnione i nikt takiego zarzutu nie podnosił. Jeżeli Sąd miał wątpliwości w tym zakresie, to należało odwołać się do brzmienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (obowiązującego od 11 lipca 2003 r.), gdyż w świetle tego przepisu można mieć pewne wątpliwości, czy wszyscy będący stronami tego postępowania są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Należy również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt I ppkt (4)) przez badanie kwestii legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co przekracza granice danej sprawy. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do badania legalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzja ta, jeśli jest ostateczna, jest dla niego wiążąca. Nie można więc organu wydającego pozwolenie na budowę obarczać winą i negatywnie oceniać kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, za to, że nie zawiesił postępowania i nie spowodował wszczęcia postępowania nieważnościowego przez inny organ w sprawie innej decyzji. Do takich zachowań powinno dochodzić w skrajnych przypadkach, kiedy to uniemożliwia prawidłową kontrolę pozwolenia na budowę.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt I ppkt (5)) jest również uzasadniony, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie powtarza się, że organy nie ustosunkowały się do zarzutów zawartych w odwołaniach, co nie odpowiada prawdzie, jeśli się przeanalizuje obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz inne materiały zgromadzone w postępowaniu odwoławczym, które zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd również powinien wziąć pod uwagę wydając wyrok.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach, natomiast do Sądu należała ocena tego i czy wyjaśnienia tam zawarte są wystarczające.

Trafność powyższego zarzutu skłania jednocześnie do takiej samej oceny zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. (pkt I ppkt (7)) − poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Sąd I instancji rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi streszczenie tego co napisali skarżący, przy błędnym przyjęciu przez Sąd, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wniesionych odwołań. Faktycznie więc, tak jak się podnosi w skardze kasacyjnej, Sąd nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, bowiem to co zarzuca się zaskarżonej decyzji w uzasadnieniu wyroku, w rzeczywistości zostało w niej wyjaśnione. Jednak Sąd nie ocenił merytorycznie tej decyzji, powtarzając jedynie zarzuty odwołujących się od decyzji I instancji, czego nie można uznać za prawidłowo przeprowadzoną sądową kontrolę w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, w aktualnym stanie sprawy przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie można jednoznacznie stwierdzić, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie spełnia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, a tylko to mogłoby spowodować odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z ust. 4 art. 35 Prawa budowlanego.

Fragmentaryczne stwierdzenia Sądu dotyczące kwestii:

– wydania pozwolenia osobie, która w chwili orzekania przez organ nie była już właścicielem nieruchomości objętych decyzją,

– niewyjaśnienia wątpliwości dotyczących szerokości traktu,

– czy projektowana inwestycja posiada odpowiedni dojazd,

– braku odzwierciedlenia w projekcie zagospodarowania działki zaleceń rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych,

– analizy nasłonecznienia działek sąsiadujących z działką inwestora,

– nieobjęcia budowy stacji transformatorowej zaskarżoną decyzją,

– kwalifikacji projektowanych obiektów jako budynków jednorodzinnych,

sygnalizują pewne wątpliwości Sądu, jednak nie wszystkie z nich mają uzasadnienie w świetle materiałów zgromadzonych przez organ w postępowaniu odwoławczym i w konfrontacji z treścią zaskarżonej decyzji, bowiem zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok nie tylko w oparciu o zaskarżoną decyzję ale "na podstawie akt sprawy".

Wątpliwości stron postępowania składających odwołania od decyzji organu I instancji, nie powinny automatycznie stanowić wątpliwości Sądu kontrolującego decyzję organu II instancji, skoro ten starał się wyjaśnić te wątpliwości w swojej decyzji, na co wskazują materiały sprawy, a czego nie wziął pod uwagę Sąd. Z samego stwierdzenia, "że pozwolenie na budowę zostało wydane na rzecz osoby, która w chwili orzekania przez organ nie była już właścicielem nieruchomości objętej decyzją", nie wynika jeszcze, że osoba ta nie miała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też zostały naruszone przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 lub art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Nie wiadomo dlaczego Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił należycie wątpliwości dotyczących szerokości tzw. traktu, skoro w aktach sprawy znajdują się obszerne wyjaśnienia projektanta obiektu wraz z rysunkami oraz opinia SARP w tej sprawie. Jeżeli Sąd nie zgadzał się z tymi wyjaśnieniami, należało wskazać jednoznacznie przepisy Prawa budowlanego lub aktu wykonawczego, z którymi ta interpretacja jest niezgodna.

Podnosząc wątpliwości w kwestii, czy projektowana inwestycja posiada odpowiedni dojazd, należało wziąć pod uwagę opinię Burmistrza Miasta Z. z dnia [...]. (k. [...]).

Kwestionując nieobjęcie budowy stacji transformatorowej zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę, należało wskazać przepisy prawa, z którymi takie rozwiązanie jest sprzeczne. W przeciwnym razie są to zarzuty nieuzasadnione i gołosłowne, niemogące skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, prowadzące do naruszenia przepisu art. 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie powyżej wymienione kwestie nie dawały podstaw, aby wskazać na naruszenie art. 7 k.p.a. i do przyjęcia, że zostały również naruszone przepisy prawa materialnego (art. 32, 34, 35 Prawa budowlanego), co w sumie skutkowało wskazaniem jako podstawy rozstrzygnięcia Sądu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., na co trafnie zwraca się również uwagę w zarzutach skargi kasacyjnej (pkt I ppkt (6), (8) i pkt II ppkt (1), (2), (3).

Sąd uwzględniając skargę i opierając swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., nie może wszystkich ewentualnych naruszeń prawa materialnego i naruszeń innych przepisów postępowania traktować zbiorczo jako podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez wcześniejszej analizy, czy naruszenia te mogły mieć wpływ (istotny wpływ) na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.