Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 293/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1423/08 w sprawie ze skargi E. – N. S.A. obecnie E. – N. S.A. w likwidacji w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2.oddala skargę; 3. zasądza od E. – N. S.A. w likwidacji w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2008 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1423/08 uwzględnił skargę E. – N. S.A. z siedzibą w P. – obecnie E. – N. S.A. w likwidacji z siedzibą w P. – (dalej zwaną spółką E.) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2008 r. o nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 640 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I

Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Wnioskiem z dnia 30 lipca 2007 r. spółka E. wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w rejonie ul. [...] i ul. [...] oraz Al. [...] w P. przez umieszczenie na słupach oświetlenia ulicznego reklam o treści "[...] Sp. z o.o." oraz "[...] Sp. z o.o." w miejsce dotychczas umieszczonych tam reklam o tej treści, które zostały zdemontowane w związku z robotami budowlanymi, bądź zostały zniszczone.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta P. nie zezwolił spółce E. na umieszczenie reklam na wskazanych przez nią słupach oświetleniowych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność dokładnego określenia przedmiotu postępowania (tj. wniosku wszczynającego to postępowanie) oraz wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu, w szczególności poprzez wskazanie ewentualnych konkretnych okoliczności, które byłyby niekorzystne z punktu widzenia zarządzania drogami, funkcjonalności dróg i ich bezpieczeństwa.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent Miasta P., po ponownym rozpoznaniu wniosku spółki E., powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej zwanej: udp) nie zezwolił spółce E. na zlokalizowanie w pasie drogowym Al. [...] wskazanych wyżej reklam we wnioskowanej lokalizacji. Organ wskazał, że słupy oświetleniowe, na których miały być umieszczone reklamy, znajdują się w obrębie skrzyżowania ul. [...] i Al. [...]. Obszar skrzyżowania to najbardziej niebezpieczny obszar drogi, który powinien być chroniony nawet przy lokowaniu elementów z drogą związanych. Zdaniem organu umieszczenie reklam w miejscach wskazanych przez wnioskodawcę mogłoby rozpraszać uwagę kierowców i wpłynąć niekorzystnie na najbardziej niebezpieczny obszar drogi.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka E. Wskazała, że w decyzji nie powołano jakichkolwiek dowodów na okoliczność zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez wnioskowane reklamy.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zezwolenie na lokalizację reklam w pasie drogowym może nastąpić w szczególnie uzasadnionych wypadkach i działanie takie jest wyjątkiem a nie regułą. Wniosek o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego rozpatrywany jest pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie SKO, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, bowiem jego stanowisko opiera się na przepisach obowiązującego prawa, poglądach osób zainteresowanych problematyką (artykuł Adama Piechowicza "Reklamowy chaos", opracowanie pod kierunkiem dr hab. Tomasza Szczuraszka "Bezpieczeństwo ruchu miejskiego") oraz praktyce innych zarządów dróg (GDDKiA w Zielonej Górze, ZDW w Opolu). Przeprowadzone oględziny potwierdziły, że wszystkie trzy wnioskowane reklamy mają być umieszczone w obrębie skrzyżowania ul. [...] z Al. [...], przy czym jeden słup znajduje się w odległości 50 cm od oznakowania drogi krajowej, zaś dwa pozostałe znajdują się w zatoce autobusowej. Organ podkreślił, że kierowcy, zbliżając się do skrzyżowania, obowiązani są zachować szczególną ostrożność, zaś reklamy umieszczone w obrębie skrzyżowań nie służą koncentracji kierowców. Niedopuszczalne jest rozpraszanie uwagi kierowców w miejscach, gdzie powinni zachowywać szczególną ostrożność. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym leży w interesie społecznym i musi być traktowane priorytetowo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka E. Zarzuciła organowi odwoławczemu arbitralność i brak odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane w sprawie decyzje organów administracji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawowym mankamentem wydanych w sprawie decyzji jest nie dość wystarczające wyjaśnienie sprawy indywidualnej i oparcie rozstrzygnięcia na ogólnych stwierdzeniach wyprowadzonych z zasady zakazu lokalizowania w pasie drogowym jakichkolwiek obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów bądź materiałów niezwiązanych z zarządzaniem drogą lub bezpieczeństwem ruchu drogowego oraz na pojedynczych poglądach osób zajmujących się problematyką bezpieczeństwa ruchu drogowego i praktyce dwóch innych zarządców dróg. Ponadto, rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie stanowi próby ponownego rozpatrzenia sprawy indywidualnej w jej całokształcie, a ogranicza się do wnikliwego, lecz o dużym stopniu ogólności, formalnego uzasadnienia prawidłowości decyzji organu I instancji.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 udp zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższa norma służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 udp, ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie w szczególności do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej" (art. 39 ust. 3 udp). Przepisem tym ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp. Określony w art. 39 ust. 1 udp zakaz lokalizacji w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych ze względu na zagrożenie substancji drogi, czy zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego i odmowa wydania zezwolenia na zlokalizowanie takiego obiektu ze względu na brak w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, pociąga za sobą automatycznie brak możliwości uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla tego samego obiektu.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zadaniem organu w niniejszej sprawie było przeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego i ocena, czy indywidualne okoliczności tej sprawy pozwalają na zastosowanie art. 39 ust. 3 udp, tj. na odstąpienie od wskazanego wyżej zakazu sytuowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń z drogą niezwiązanych. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 udp ma charakter uznania administracyjnego. Decydowanie w ramach uznania administracyjnego oznacza możliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony postępowania, chyba że zaspokojenie sprawy zgodnie z wnioskiem strony postępowania pozostawałoby w sprzeczności z interesem publicznym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy uchybiły zasadzie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana k.p.a.). Sąd wskazał, że organ winien precyzyjnie ustalić stan faktyczny, który pozwoliłby mu na obiektywną ocenę możliwości zastosowania art. 39 ust. 3 udp. W stanie faktycznym uwzględnione powinny zostać: gabaryty wnioskowanych reklam i ich treść, proponowane, szczegółowe usytuowanie reklam w stosunku do drogi, dane co do natężenia ruchu w godzinach szczytu i dozwolonej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, dane policyjne dotyczące kolizji drogowych na danym odcinku drogi możliwie z podaniem ich przyczyn. Tymczasem organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, jaka jest odległość słupów oświetleniowych, na których miały zostać umieszczone reklamy od krawędzi jezdni, podania informacji, iż dwa słupy umieszczone są w obrębie zatoki autobusowej oraz stwierdzenia, że wszystkie słupy znajdują się w obrębie skrzyżowania ulic [...] i [...]. Natomiast organ odwoławczy, nie czyniąc żadnych dodatkowych ustaleń, zaaprobował działanie organu I instancji, uznając je za wystarczające do uznania, że reklamy zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Sąd pierwszej instancji uznał, że organ, dając swoim rozstrzygnięciem wyraz dbałości o interes publiczny, uczynił to z naruszeniem zasad prawidłowego prowadzenia postępowania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie jest bowiem ostatecznie jasne, na jakiej postawie organ przyjął, że małogabarytowe, informacyjne reklamy skarżącej, umieszczone w promieniu 50 m od konkretnego skrzyżowania zagrożą bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu trudno uznać za dowody w konkretnej indywidualnej sprawie publicystykę prasową, czy wybrane z konkretnego opracowania fragmenty opinii, tym bardziej, że przywołane przez organ opracowanie, jak wynika ze skargi, kładzie nacisk na zebranie przez zarządcę drogi dużej ilości danych o zdarzeniach drogowych oraz na szczegółową charakterystykę cech analizowanych elementów środowiska drogi, jako na konieczne elementy do postawienia tezy o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego na określonym odcinku drogi.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana: p.p.s.a.) w postaci:

a) art. 39 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 3 udp przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, iż odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych w celu umieszczenia reklamy może nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, tj. w przypadkach udowodnienia przez zarządcę drogi istnienia realnego, a nie tylko potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i z tego powodu nałożenie na organ obowiązku badania w odniesieniu do każdej reklamy takich elementów jak: "gabaryty wnioskowanych reklam i ich treść, proponowane, szczegółowe usytuowanie reklam w stosunku do drogi, dane co do natężenia ruchu w godzinach szczytu i dozwolonej prędkości na wnioskowanym odcinku drogi, dane policyjne dotyczące kolizji drogowych na danym odcinku drogi możliwie z podaniem przyczyn",

b) art. 3, art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że obowiązek zachowania szczególnej ostrożności i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym kierowcy zbliżającego się do skrzyżowania nie dotyczy wszystkich skrzyżowań, a tylko skrzyżowań odznaczających się określonymi cechami;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak pełnej oceny akt sprawy w zakresie mającym wpływ na ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego,

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, przejawiający się:

- niezauważeniem powszechnie znanego problemu reklamowego chaosu i konieczności rozwiązywania tego problemu,

- niewzięciem pod uwagę, że czynności wymienione przez Sąd w ramach wskazań co do dalszego postępowania są czasochłonne, kosztowne i muszą być finansowane ze środków publicznych – w sytuacji, w której art. 39 ust. 3 udp dopuszcza wydanie zezwolenia tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a stanowisko zarządcy dróg znajduje oparcie we wskazanych już materiałach, dowodach,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem uzasadnienie jest niespójne i nieprecyzyjne, powoduje niepewność co do podstaw rozstrzygnięcia

Następstwem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jest naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nałożenie na organ obowiązku badania w odniesieniu do każdej reklamy takich elementów, jak jej gabaryty i treść, usytuowanie w stosunku do drogi, dane policyjne dotyczące kolizji drogowych na danym odcinku drogi – świadczy o pośrednim przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zasadą jest zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, a wyjątkiem od tej zasady jest odmowa udzielenia zezwolenia. Świadczy to ponadto o przyjęciu przez Sąd założenia, że zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym musi być realne, a nie potencjalne.

Zarządca drogi, czerpiąc wiedzę z literatury przedmiotu, badań naukowych, doświadczeń innych zarządców dróg, wykazał, że umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Autorzy podanych materiałów wskazują na reklamy w ogóle, niezależnie od ich gabarytów i treści. Wydanie zezwolenia na umieszczenie reklam w obszarze skrzyżowań ulic miasta P. uczyniłoby możliwym pogorszenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi jest zobowiązany przede wszystkim do działań prewencyjnych, nie może biernie oczekiwać na wystąpienie kolizji, czy wypadku. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że z doświadczenia życiowego wynika, iż duży bilbord, jako widoczny z daleka, może być bezpieczniejszy dla użytkownika drogi niż tablica reklamowa niewielkich rozmiarów, umieszczona na znacznej wysokości (na słupach energetycznych), którą kierowca spostrzega dopiero w ostatniej chwili, będąc w obszarze skrzyżowania, tj. w sytuacji wymagającej większej ostrożności i koncentracji uwagi. Reklamy znajdujące się w polu widzenia użytkowników dróg – w tym kierujących pojazdami zbliżającymi się do skrzyżowań – służą zwracaniu uwagi na ich treść, tj. odwracaniu uwagi kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym.

Organ wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wynikiem braku pełnej oceny akt sprawy. Treść znajdujących się w aktach sprawy materiałów (dowodów) wyraźnie wskazuje na istnienie związku przyczynowego między umieszczeniem reklam w obszarze skrzyżowania a pogorszeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organy, powołując się na te materiały, dokładnie wyjaśniły, dlaczego przedłożyły interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego) nad interes strony. Z kolei treść uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji powoduje trudności w konstrukcji podstawy prawnej orzeczenia i niepewność co do dalszego postępowania administracyjnego.

E. – N. S.A. nie skorzystała z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd pierwszej instancji oraz określić na czym, zdaniem kasatora, naruszenie to polegało.

Rozpoznawana skarga kasacyjna została ona oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał pełnej oceny materiału znajdującego się w aktach sprawy, wszechstronnie tę sprawę rozpatrzył i dał temu pełny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jednak wnioski jakie Sąd wyciągnął z prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzonej analizy akt są błędne co do oceny rozstrzygnięcia organu i co do zastosowania prawa materialnego w tej konkretnej sprawie, błędne jest też podjęte rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest uzasadniona w części, w jakiej zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 39 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 udp.

Oceniają zaskarżony wyrok pod kątem zastosowania prawa materialnego wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przytoczył i prawidłowo dokonał wykładni powołanych przepisów udp, jednak z dokonanej wykładni nie wyciągnął właściwych wniosków co do skutków zastosowania tych przepisów w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Stąd nie można mówić o wadliwościach, czy niespójności uzasadnienia wyroku, jako o wadliwości procesowej kontrolowanego wyroku, tylko o naruszeniu prawa materialnego polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez Sąd spowodowało, że Sąd ten uznał za konieczne uchylenie zaskarżonych decyzji i przeprowadzenie dodatkowych dowodów, celem wykazania, iż umieszczanie reklam na skrzyżowaniu zagraża bezpieczeństwu ruchu, co mogłoby stanowić uzasadnienie odmowy zgody na umieszczenie reklam przy skrzyżowaniu.

Zasadne są wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące zasady ochrony pasa drogowego i wynikającego z art. 39 ust. 1 udp, generalnego zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszać jej trwałość lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Prawidłowy jest także pogląd, że zgodnie z art. 39 ust. 3 udp umieszczanie przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi możliwe jest tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem zarządcy drogi. W tym stanie rzeczy wykładnia prawa materialnego jest prawidłowa.

Stosując przytoczone przepisy prawa Sąd nie dostrzegł jednak, że wedle powyższych, prawidłowo rozumianych, uregulowań odmowa zgody na umieszczanie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą jest zasadą, zaś zgoda na ich umieszczenie jest wyjątkiem od tej zasady. Wyrażenie zgody jest decyzją uznaniową i jest uwarunkowane ustaleniem przez zarządcę drogi, że z jednej strony umieszczenie w pasie drogowym przedmiotów niezwiązanych z drogą (w tym wypadku reklam) nie zagrozi bezpieczeństwu ruchu, zaś z drugiej strony, że jest ono szczególnie uzasadnione.

W sprawie niniejszej ustalenia faktyczne są niesporne. Reklamy miały być umieszczone na należących do spółki E. słupach energetycznych znajdujących się w obrębie skrzyżowania ul. [...] i Al. [...]. Dwa słupy znajdowały się w zatoce autobusowej w obrębie skrzyżowania, a trzeci słup (także w obrębie skrzyżowania) w odległości 50 cm od słupa z oznakowaniem drogi krajowej. Wszystkie reklamy były małogabarytowe i wskazywały kierunek jazdy do reklamowanych obiektów.

Niesporne jest także, iż zarządca drogi przyjął ogólną zasadę, że wobec konieczności zachowania szczególnej ostrożności w obrębie skrzyżowań, umieszczanie reklam, z istoty rzeczy rozpraszających uwagę kierowców, jest w obrębie skrzyżowań niedopuszczalne. Na poparcie słuszności swego stanowiska organ przytoczył art. 25 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym nakazujący szczególną ostrożność w obrębie skrzyżowania, opracowania teoretyczne oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że omawiane stanowisko zarządcy drogi wymagało szczegółowego postępowania dowodowego, tj. badania natężenia ruchu, dopuszczalnej prędkości oraz zdarzeń drogowych, które to okoliczności pozwoliłyby ustalić, czy konkretne reklamy, w konkretnym miejscu rzeczywiście zagrażają bezpieczeństwu ruchu.

Stanowisko takie jest nieuzasadnione w świetle powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i 3 udp, art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp oraz art. 25 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, iż zasadą jest ochrona pasa drogowego, a umieszczanie reklam w pasie drogowym dopuszczalne jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania, iż proponowana przez niego lokalizacja reklamy jest szczególnie uzasadniona, zaś organ powinien przedstawione przez stronę okoliczności rozważyć przy podejmowaniu decyzji i ocenić wniosek, mając na uwadze ogólną zasadę ochrony pasa drogowego, niedopuszczalność stwarzania zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu oraz konieczność zachowania szczególnej ostrożności na skrzyżowaniach.

W sprawie niniejszej z materiałów przedstawionych przez spółkę E. wynika, że reklamy są małogabarytowe (1,2 m2) i wskazują kierunek jazdy do reklamowanych obiektów. Prawdą jest, że takie reklamy mogą niekiedy przyczyniać się do lepszej orientacji kierowców, nie znaczy to jednak, że zasadne jest ich umieszczanie także na skrzyżowaniach, czyli w miejscach wymagających od kierowców szczególnej uwagi i koncentracji. Sama wnioskodawczyni nie powołała żadnego argumentu przemawiającego za tym, aby wnioskowane reklamy umieścić właśnie w obrębie skrzyżowania na wskazanych słupach energetycznych. Tymczasem, jak wskazano wyżej, to wnioskodawczyni powinna wykazać, że umieszczenie jej reklam w obrębie skrzyżowania jest szczególnie uzasadnione.

Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp następuje w ramach uznania administracyjnego i należy do zarządcy drogi. Zarządca drogi ma prawo, realizując określoną politykę zarządzania pasem drogowym, przyjąć ogólną regułę, że z uwagi na priorytet zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (zarówno interesami gospodarczymi strony, jak i interesami finansowymi miasta) nie będzie wyrażał zgody na umieszczanie reklam w obrębie skrzyżowań, które są zawsze miejscami niebezpiecznymi i wymagającymi szczególnej uwagi ze strony kierowców. Przyjęcie takiej jasnej i jednakowej dla wszystkich reklamodawców zasady jest dopuszczalne i przyczynia się do zwiększenia wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Pogląd powyższy był już aprobowany w orzeczeniach NSA (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 542/08). Nie ma zatem potrzeby w każdej sprawie dotyczącej wniosku o umieszczenie reklamy w obrębie skrzyżowania prowadzenia przez organ szczegółowego postępowania dowodowego celem wykazania, że umieszczenie reklamy na konkretnym skrzyżowaniu zagrozi bezpieczeństwu drogowemu. Przeciwnie, to wnioskodawca musiałby dowieść, że jego reklama wyjątkowo tej ogólnej zasadzie nie uchybi, a umieszczenie reklamy właśnie na skrzyżowaniu jest z konkretnych powodów szczególnie uzasadnione.

W każdej sprawie istnieje potrzeba rozważenia przez organ okoliczności przemawiających zarówno “za", jak i “przeciw" umieszczeniu reklamy we wnioskowanym miejscu pasa drogowego. W omawianej sprawie zarządca drogi okoliczności takie rozważył i dał temu prawidłowy wyraz w uzasadnieniu decyzji, uznając priorytet bezwzględnej ochrony skrzyżowania. Stanowisko to nie narusza prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 i art. 39 ust. 3 udp. Skarga spółki E., która nie wykazała żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za lokalizacją jej reklam w obrębie skrzyżowania była więc nieuzasadniona.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchylając zaskarżone decyzje w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przyjmując, że to zarządca drogi musi dowieść, iż umieszczenie w obrębie konkretnego skrzyżowania przedmiotów niezwiązanych z drogą (tj. reklam) zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym w tym miejscu. W ocenie NSA mały rozmiar reklam i ich treść wskazująca na kierunek jazdy są okolicznościami, które organ powinien brać pod uwagę przy wydawaniu decyzji, jednak okoliczności te nie wystarczają do uznania, iż zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na umieszczenie tych reklam właśnie na skrzyżowaniu i odstąpienia od przyjętej przez zarządcę drogi zasady nieumieszczania reklam na skrzyżowaniu.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i zasądził od E. – N. S.A. w likwidacji z siedzibą w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym udzielonego przez radcę prawnego, który sporządził i wniósł skargę kasacyjną oraz nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.