Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 486/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2, 107 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 900/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 900/11, po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] i [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: decyzją wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 1981 r., nr [...], przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w Krakowie przy ul. [...]. Postępowanie mające na celu odzyskanie nieruchomości przejętej na własność Skarbu Państwa toczyło się od 1991 roku, wszczęte wnioskiem K. S. z dnia 18 lutego 1991 r. dotyczącym stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji o przejęciu nieruchomości na własność państwa, skierowanym do Wojewody Krakowskiego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] września 2002 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a po złożeniu przez K. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 455/03, uchylił jednak te decyzje, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że decyzje dotychczasowe zostały w całości wydane z naruszeniem prawa. Były bowiem skierowane do osób nieżyjących w dacie wydania decyzji, to jest do H. S. i J. S. Jednocześnie Sąd wskazał, że w sprawie nie było przeszkód do częściowego stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Nieodwracalne skutki prawne wystąpiły jedynie w stosunku do części decyzji z 1980 i 1981 r. a mianowicie dotyczącej tej części nieruchomości, która została sprzedana W. H. (tj. lokalu mieszkalnego nr [...] wraz z ustanowieniem na jej rzecz użytkowania wieczystego [...] części działki nr [...]).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] i [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] grudnia 1980 r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 1981 r. w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w Krakowie z uwagi na fakt, że w tej części wyżej opisane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne oraz stwierdziło nieważność tych decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że w zakresie w jakim stwierdziło nieważność decyzji, zostały one wydane w stosunku do osób nieżyjących, a więc z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast z powodu ustanowienia i przeniesienia prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...] oraz związanego z nim użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...], odmówiono stwierdzenia nieważności, gdyż w tej części decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne. Decyzja ta nie została zaskarżona odwołaniem.

We wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. K. S. domagała się częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w części, w jakiej organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków – Śródmieście. Wskazała w nim, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych może dotyczyć wyłącznie sfery prawa obowiązującego, nie zaś sfery faktycznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, wywiodła iż w sytuacji gdy skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione poprzez stwierdzenie nieważności, to nie mają one charakteru nieodwracalnego. Z tego powodu zawarcie umowy o ustanowienie i przeniesienie odrębnej własności lokalu nr [...] nie stanowi negatywnej przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnych. Dalej podniosła, iż takim nieodwracalnym skutkiem prawnym byłoby odpłatne nabycie nieruchomości od osoby ujawnionej w księdze wieczystej prowadzonej dla danej nieruchomości jako właściciel, chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W przedmiotowej sprawie W. H. zawarła umowę o nabycie wyodrębnionego lokalu nr [...] w kamienicy przy ul. [...] w Krakowie wraz ze związanym z tym prawem udziałem w użytkowaniu wieczystym działki nr [...] z Gminą Kraków, która w dniu zawarcia tej umowy, tj. w dniu 2 października 1990 r. nie była ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej tej nieruchomości. Z tego względu czynność prawna polegająca na nabyciu wyżej wymienionego lokalu przez W. H. nie była chroniona rękojmią. Tym samym Gmina Kraków, która nie była właścicielem - skoro decyzja nacjonalizacyjna była wadliwa, skutkiem czego Skarb Państwa nie stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nieruchomość ta nie mogła być skomunalizowana z mocy prawa na rzecz Gminy Kraków - nie mogła ustanowić prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości ani też przenieść własności lokalu nr [...] na rzecz W. H. Podobnie nabycie przez D. Ś. na podstawie umowy darowizny wyżej wymienionego lokalu nie było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zresztą, zdaniem K. S., organ uchybił swoim obowiązkom poprzez zaniechanie zbadania okoliczności, które mogłyby przesądzić o zastosowaniu rękojmi, tj. dobrej wiary nabywcy nieruchomości. Dalej zauważyła, że nawet gdyby Gmina Kraków była wpisana jako właściciel do księgi wieczystej wyżej wymienionej nieruchomości w chwili zawarcia umowy z W. H., to z uwagi na fakt, iż odrębna własność lokalu miała być związana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego, a nie z udziałem we współwłasności nieruchomości głównej, zasada z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w ogóle nie mogłaby mieć w okolicznościach sprawy zastosowania. Wskazano wreszcie, iż ze względu na skierowanie decyzji nacjonalizacyjnych do osób nieżyjących nie doszło do przejścia prawa własności ww. nieruchomości na Skarb Państwa. To zaś stanowi o niedopuszczalności powstania prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości. W konsekwencji nigdy nie powstała też odrębna własność lokalu nr [...], która nie może istnieć bez udziału we współwłasności lub we współużytkowaniu wieczystym gruntu. Zwrócono też uwagę, iż w dniu 2 października 1990 r. Gmina Kraków nie była uprawniona do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości ani też odrębnej własności lokalu znajdującego się w kamienicy posadowionej na tym gruncie, bowiem decyzja komunalizacyjna Wojewody Krakowskiego została wydana w dniu [...] lipca 1991 r. Dopiero bowiem z chwilą wydania decyzji komunalizacyjnej Gmina ta uzyskała prawo do dysponowania wyżej wymienioną nieruchomością. Z uwagi na powyższe wady uznano, że decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zasygnalizowano też, iż poprzez pominięcie w kwestionowanym rozstrzygnięciu wskazania, że w zakresie w jakim odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne decyzja z dnia [...] grudnia 1980 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pozbawiono wnioskodawczynię możliwości uzyskania odszkodowania. Także z tego względu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie dnia [...] listopada 2007 r. rażąco naruszyła art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. W końcowej części wniosku Skarżąca wyjaśniła, iż pozostaje jedyną spadkobierczynią poprzednich właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w Krakowie, co przesądza o jej interesie prawnym w tym postępowaniu.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło opisaną wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w pkt I, mocą którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w [...] częściach działki nr [...] zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w Krakowie, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...]. Jednocześnie organ orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], w zakresie dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w Krakowie, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] stwierdzając, że została ona w tej części wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji ukazano okoliczności i przebieg postępowania administracyjnego. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zgadzając się z decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, ponieważ uwzględnia wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 455/03, którymi skład orzekający był związany, i utrzymało powyższą decyzję w mocy.

K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której decyzji z dnia [...] marca 2011 r. zarzuciła naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., poprzez przyjęcie związania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wspomnianym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sytuacji, gdy podnoszone przez skarżącą we wniosku o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji zarzuty i stan faktyczny nie były przedmiotem oceny tego Sądu, a prawo, które miało rzekomo podlegać ochronie, tj. użytkowanie wieczyste nie mogło takiej ochronie podlegać bowiem nie powstało. Skarżąca wskazała również na naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i powtórzenie tez zamieszczonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie bez odniesienia się do nowych zarzutów i okoliczności wskazanych we wniosku o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji, a także brak analizy stanu faktycznego sprawy, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ naruszył również art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że istnieje prawo użytkowania wieczystego, które nie zostało wpisane do księgi wieczystej, jak również art. 232 kodeksu cywilnego w zw. z art. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388 ze zm.) poprzez przyjęcie, że istnieje odrębna własność lokalu związana z udziałem w prawie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność skarżącej, podczas gdy odrębna własność lokalu nr [...] przy ul. [...] nigdy nie powstała. Ponadto skarżąca eksponowała naruszenie art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w okolicznościach sprawy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne ze względu na ochronę wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania rękojmi, a organ tego faktu nie zbadał. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] w części, w jakiej odmówiono sierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jako wydanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę postulowało jej oddalenie stwierdzając, że wobec związania oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażoną w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 455/03, nie miało możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków — Śródmieście z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], w zakresie, w jakim na przedmiotowej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego w [...] części działki nr [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w Krakowie, związanym z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...], w tym zakresie bowiem decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn, niż w niej wskazane. Doszedł bowiem do przekonania, że stanowisko organu jest prawidłowe, bo zgodne z wiążącym poglądem sformułowanym przez sąd administracyjny poprzednio rozpoznający sprawę, dlatego zarzuty skargi ocenił jako chybione, wskazując na możliwość zaskarżenia decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Co prawda wówczas sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1980r., a obecnie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., lecz podniesienie zarzutu wskazywanego przez skarżącą mogłoby być skuteczne tylko wówczas, gdyby po wyroku doszło do zmiany stanu faktycznego. Jednakowoż taka zmiana nie nastąpiła. W ocenie Sądu nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. okoliczności, które zaistniały po wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. (jak np. postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Podgórza w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, przyznając jednocześnie, że okoliczność ta nie była i nie mogła być przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w 2007 r.), jak i znane sądowi wydającemu poprzedni wyrok. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie można czynić z tego faktu zarzutu skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2007 r., ani też zarzutu pod adresem tego organu, iż nie uwzględniło go w decyzjach z dnia [...] marca 2011 r. i [...] stycznia 2011 r. Podobnie Sąd ocenił pozostałe zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] stycznia 2010 r., czy też skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. Całość bowiem rozumowania pełnomocnika skarżącej zmierza, w ocenie Sądu, do ponownego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Śródmieście z dnia [...] grudnia 1980 r. zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 1981 r. Tym samym dąży on do merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Jednak tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest i nie może stanowić swego rodzaju trzeciej instancji dla merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji uznał je za niezasadne. Odnoszą się one bowiem do kwestii cywilnoprawnych, do których badania nie jest uprawniony organ administracyjny. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej analiza treści wyroku z dnia 24 maja 2007 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przedstawiona w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. oraz decyzjach tego organu z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] stycznia 2011r. nie była powierzchowna, lecz dogłębna i prawidłowa. Skutkiem związania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wyrokiem Sądu jest również konieczność uznania za niezasadne rozważań ujętych we wniosku z dnia [...] stycznia 2010 r. i skardze, dokonujących wykładni przepisów prawa w analizowanym zakresie w opozycji do wiążących organ ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Natomiast Sąd pierwszej instancji z urzędu stwierdził naruszenie prawa procesowego w zastosowaniu art. 156 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ ten prawidłowo dostrzegł kwalifikowaną wadę wydanej poprzednio decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. skutkującą koniecznością jej wzruszenia w tej części. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2007r. orzekło m.in. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z dnia [...] grudnia 1980 r., nr [...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 1981 r. nr [...] - w części dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania w [...] cz. wieczystego działki nr [...], zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w Krakowie, związanego z prawem własności lokalu mieszkalnego nr [...] z uwagi na fakt, iż w tej części opisane decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne. Jednocześnie w uzasadnieniu organ wskazał - za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, że wyczerpana została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącego naruszenia prawa. W takiej sytuacji przepis art. 158 § 2 K.p.a. nakazuje stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa ze wskazaniem przyczyn, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. W osnowie decyzji z dnia [...] listopada 2007r. nie znalazło się rozstrzygnięcie zgodne z dyspozycją powołanego przepisu. Wynika stąd, że zakwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. rażąco narusza art. 107 § 3 K.p.a. O rażącym charakterze naruszenia przesądza to, że wada odnosi się do istotnej części rozstrzygnięcia, rzutującej na dalsze uprawnienia stron postępowania (prawo dochodzenia roszczeń odszkodowawczych). Same rozważania organu, w ocenie Sądu, są w prawidłowe i zasługują na akceptację. Jednak orzekając w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekło w ten sposób, iż uchyliło decyzję własną z dnia [...] listopada 2007 r. i orzekło co do istoty. Tymczasem postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym – było to postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Zatem w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. należało stwierdzić w części nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., a nie uchylać jej w tej części. Taki jest bowiem skutek prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności przy pozytywnej weryfikacji przesłanek z art.156 § 1 K.p.a. Jest to istotne także dlatego, iż eliminując z obrotu prawnego decyzję poprzez jej uchylenie, orzeczenie to wywołuje skutek ex nunc – jak np. w trybie odwoławczym lub przy wznowieniu postępowania, natomiast przy stwierdzeniu nieważności skutek takiego orzeczenia następuje ex tunc (od początku). Tego nieprawidłowego wyrzeczenia w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ponownie rozpatrując sprawę w wyniku złożonego wniosku i wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Zdaniem Sądu wskazane wyżej uchybienie może samodzielnie naprawić ten organ, działając jako "organ II instancji", prawidłowo formułując rozstrzygnięcie i wyrzekając je w sentencji decyzji. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił tylko zaskarżona decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła K. S. Zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię art. 153 P.p.s.a. i w rezultacie błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozstrzygając wniosek o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji było związane ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażonymi w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 455/03, w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnych, mimo braku przeprowadzenia w postępowaniu istotnych dowodów, które pozwoliłyby ustalić kluczowe okoliczności stanu faktycznego sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 455/03, w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnych stanowią wytyczne wiążące sądy i organy w przedmiotowym postępowaniu i wykluczają możliwość dokonania odmiennych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zasada związania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie cytowanym wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. wyłącza możliwość przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, kiedy w ramach nowego postępowania administracyjnego takie postępowanie winno być przeprowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z twierdzeniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zgodnie z art. 153 P.p.s.a. istotna zmiana stanu faktycznego sprawiająca, że pogląd prawny zawarty w wyroku przestaje obowiązywać, dotyczy tylko stanu faktycznego powstałego po dacie orzekania, czyli w okolicznościach niniejszej sprawy po 24 maja 2007 r., a przed wydaniem decyzji dotychczasowej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, tj. przed dniem [...] października 2007 r. Jeżeli bowiem istnieją dowody, które pozwalają na dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, które to dowody nie były znane organom oraz sądowi kontrolującemu działanie organów, to nie ma przeszkód na gruncie art. 153 P.p.s.a., aby dokonać na ich podstawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego. W okolicznościach sprawy nie został przeprowadzony kluczowy dla sprawy dowód - odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie, Wydział IV Ksiąg Wieczystych na dzień 2 października 1990 r. Tym samym nie przeprowadzono dowodu pozwalającego na dokonanie ustaleń co do tego, kto był wpisany w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w Krakowie oznaczonej jako działka [...] na dzień zawarcia umowy przez Gminę Kraków z W. H. Konsekwentnie kwestia ta nie była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu o sygn. SA/Kr 455/03, a jest to kwestia kluczowa dla losów przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym nietrafne są twierdzenia Sądu wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, że jakakolwiek weryfikacja w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji nacjonalizacyjnej w zakresie lokalu numer [...] nie jest obecnie możliwa. W związku z powyższym Sąd, w rezultacie wadliwej wykładni art. 153 P.p.s.a., błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a i uchylił na jego podstawie orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r., podczas gdy w związku z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. uchyleniu podlegały obydwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wydane w przedmiotowym postępowaniu. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nawet w przypadku przyjęcia przedstawionej wyżej wadliwej wykładni art. 153 P.p.s.a. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku, art. 153 P.p.s.a. mógłby mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie jedynie o tyle, o ile w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. zostałyby dokonane ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu, w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. Sąd nie dokonał jednoznacznych i niewątpliwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a wobec ich braku nie istnieją przeszkody, aby ich dokonać. W wyroku z dnia 24 maja 2007 r. nie zostały zawarte wyraźne twierdzenia w tym zakresie. Co więcej Sąd w tym orzeczeniu nie odniósł się również do ochrony transakcji z dnia 2 października 1990 r. rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. O braku przesądzenia ustaleń stanu faktycznych świadczy dodatkowo fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołuje się na transakcję zawartą pomiędzy W. H. a Skarbem Państwa, podczas gdy pani H. zawarła umowę z Gminą Kraków, a nie ze Skarbem Państwa. Już z tego względu wskazane wyżej wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie mogą przesądzić ustaleń stanu faktycznego co do umowy zawartej przez W. H. z Gminą Kraków. Przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że ustalenia te nie mogą być dokonane ze względu na dyspozycję art. 153 ustawy P.p.s.a. świadczy o niewłaściwym zastosowaniu przepisu w postępowaniu i w rezultacie wadliwym uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. tj. wyłącznie decyzji wydanej przez organ w drugiej instancji. W rezultacie naruszenia art. 153 ustawy P.p.s.a. doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przyjął bowiem, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a to z uwagi na bezwzględne związanie Kolegium wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania, podważając głównie zasadność zastosowania przepisu art. 153 P.p.s.a. Podstawa ta okazała się chybiona, gdyż nie z powodu zastosowania tego przepisu doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji. Co prawda w motywach zaskarżonego wyroku Sąd meriti wypowiedział się w przedmiocie związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 455/03, lecz uczynił to niejako ubocznie. Oto bowiem przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji była wadliwość osnowy decyzji utrzymanej nią w mocy. Dlatego też dywagacje dotyczące prawidłowości stanowiska organu w sferze merytorycznej były zbędne, pojawiły się obok zasadniczego nurtu rozważań. Wadliwość ta jest oczywista i trafnie została przez Sąd I instancji dostrzeżona. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe, obowiązują swoiste reguły w materii rozstrzygnięć, inne niż w postępowaniu zwykłym. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w postępowaniu nieważnościowym wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Uchylenie decyzji w postępowaniu nieważnościowym zatem narusza przepisy procedury. Naruszenie to uznawane jest przez wielu za naruszenie rażące, przeto skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, choć skoro jest to kwestia ocenna, na tym stwierdzeniu należy w tym miejscu poprzestać. Dodać tyko wypada, że w takiej sytuacji sąd winien ograniczyć się w uzasadnieniu wyroku do podania przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, bez prezentowania dalszych wywodów dotyczących wadliwej decyzji. Co więcej, uchylił się od oceny poprawności orzekania przez organ co do istoty w takim postępowaniu. To bowiem winno być zawężone do oceny wady decyzji, gdyż dopiero po uzyskaniu przez decyzję stwierdzającą nieważność przymiotu ostateczności, możliwe jest ewentualne orzekanie przez właściwy organ merytorycznie w przedmiocie sprawy. Dlatego słusznie Sąd I instancji skonstatował, iż kontrolowana przezeń decyzja nie powinna się ostać w obrocie prawnym. Istotnie za wystarczające może być uznane usunięcie tylko decyzji ostatecznej, bo w sprawie orzeka ten sam organ, który władny będzie naprawić wadę swej decyzji wydanej po raz pierwszy.

Zatem zagadnienia merytoryczne nie powinny być na tym etapie postępowanie roztrząsane. Niemniej jednak skoro tak się stało i skoro jest to główny zarzut skargi kasacyjnej, należy mu poświęcić nieco uwagi. Otóż rację ma ten Sąd stwierdzając, iż organ był związany poprzednim wyrokiem, a związanie to mogło ulec modyfikacji tylko wówczas, gdyby zaszła zmiana stanu faktycznego czy prawnego po jego wydaniu, ale przed zapadnięciem decyzji dotychczasowej. Trafnie też powiada, że takiej zmiany strona nie wykazała. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że ocenie pod kątem istnienia w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. podlega m.in. jej zgodność z prawem. W tych ramach mieści się również uwzględnienie w tej decyzji wskazań zawartych w wyroku z dnia 24 maja 2007 r., gdyż decyzja ta zapadła po uchyleniu poprzednich decyzji w tym samym przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po myśli art. 153 P.p.s.a. było związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Realizacja dyspozycji tego przepisu była jednym z elementów kontroli dokonanej w toku postępowania, w jakim zapadły decyzje tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. i z dnia [...] marca 2011 r. W tym aspekcie był on związany wspomnianym wyrokiem. Jak to już wskazano, uchylenie go mogło nastąpić tylko w razie zaistnienia "nowych" faktów czy przepisów, a takich nie wykazano. Chociaż nie można wykluczyć dostrzeżenia innych istotnych wad kontrolowanej decyzji. W konkluzji - upraszczając zagadnienie - godzi się podnieść, że okoliczności podawane przez skarżącą nie mają wpływu na treść orzeczenia, gdyż dotyczą zasadniczo kontekstu cywilistycznego, co przy zasadzie domniemania prawidłowości wpisów do ewidencji i ksiąg wieczystych, nie mogło wywołać skutku pożądanego przez skarżącą. Na koniec godzi się podkreślić, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w motywach wyroku z dnia 24 maja 2007 r. wskazano na jednoznaczne ustalenia faktyczne i zawarto wyraźny pogląd prawny, nadto że rację ma Sąd meriti dowodząc, że postępowanie nieważnościowe nie jest kolejną instancją, a skarżącą kwestionującą decyzję z dnia [...] listopada 2007r. przede wszystkim wypadało odesłać do trybu instancyjnego.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu, stąd Naczelny Sąd Administracyjny ją oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.

-----------------------

2