Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1081/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 76 par. 1, art. 77 par 1, art 80. art. 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 676/18 w sprawie ze skargi H. Sp. z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 676/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. Sp. z o.o. w [...] (skarżąca) na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odpadów.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu:

- naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania:

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz dokonania dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, wyrażającej się zwłaszcza w:

potwierdzeniu, że skarżąca naruszyła decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów w zakresie stosowania środka Geodur poprzez jego stosowanie w zbyt małej dawce w sytuacji, gdy decyzja tej kwestii nie reguluje, a zarządzenie pokontrolne nie powoływało się na naruszenie innych rodzajów dokumentów (m.in. raportu środowiskowego);

ustaleniu, iż fakt wystąpienia o zmianę decyzji w zakresie przetwarzania odpadów, w zakresie niestosowania środka Geodur wskazuje na jego niestosowanie w okresie objętym zarządzeniem pokontrolnym, w sytuacji, gdy wystąpienie o zmianę decyzji w żaden sposób nie przesądza o tym, czy środek Geodur jest bądź nie stosowany;

przyjęciu, że osady ustabilizowane nie mogą zawierać związków organicznych, które charakteryzują się możliwością zagniwania, w tym powołując się na pkt. II . 5 lit. H decyzji o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, w sytuacji, gdy każdy osad ściekowy zawiera związki organiczne i brak jest możliwości wyprodukowania osadów ściekowych nie zawierających części organicznych;

niekonsekwencji w ustaleniach Sądu I instancji, który raz przyjmuje, że osady ściekowe nie mogą zawierać części organicznych, a w innych miejscach przyjmuje, że mogą zawierać takie części organiczne w ilości nie przekraczającej 55 % całego osadu ściekowego;

nieustaleniu czy materiał rekultywacyjny produkowany z osadów ściekowych zawierał substancje szkodliwe oraz nieustaleniu czy takie substancje szkodliwe wymywały się do środowiska, a w konsekwencji błędnym ustaleniu, iż stosowano środek Geodur w niewystarczającej ilości, w sytuacji, gdy jego stosowanie, zgodnie z decyzją zezwalającą na przetwarzanie odpadów miało na celu zapobieganie wymywania się substancji szkodliwych do środowiska, czego nie stwierdzono;

ustaleniu, iż w okresie objętym zarządzeniem pokontrolnym środek Geodur nie tylko był stosowany w niewystarczającej ilości, ale również okresowo nie był stosowany, co nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z naruszeniem art. 6 i art. 80 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji nałożenia na skarżącą obowiązków niewynikających z przepisów powszechnie obowiązujących oraz dokonania dowolnej oceny materiału dowodowego, co wyrażało się zwłaszcza w:

- uznaniu za udowodnioną okoliczność stosowania przez skarżącą nieustabilizowanych osadów ściekowych przyjmując procentową zawartość związków organicznych w komunalnych osadach ściekowych ustabilizowanych na poziomie 45-55 %, w sytuacji, gdy brak jest przepisów powszechnie obowiązujących regulujących tą kwestię, a tym samym nałożenie na skarżącą obowiązku niewynikającego z przepisów prawa.

W oparciu o przytoczone zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca zwróciła uwagę, iż w decyzji na przetwarzanie jest mowa o stosowaniu środka Geodur, jednak nie zostało w niej określone dawkowanie, które zawarte jest w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś tego raportu zarzut nie dotyczy. Wskazała, że w takiej sytuacji Sąd I instancji błędnie ustalił, iż została naruszona decyzja na przetwarzanie odpadów. Zdaniem spółki, warunki określone w decyzji na przetwarzanie odpadów zostały dochowane - środek wiążący Geodur w postaci roztworu był dodawany w procesie wytwarzania materiału rekultywacyjnego, co potwierdzone zostało przez organ w protokole kontroli z [...] maja 2018 r. Podniosła, że w żadnym protokole kontroli lub protokole oględzin w okresie objętym zarządzeniem pokontrolnym będącym przedmiotem zaskarżenia, jak również w samym zarządzeniu pokontrolnym nie wskazano, aby środek Geodur nie był stosowany.

Spółka zauważyła, że fakt wystąpienia o zmianę decyzji w przedmiocie niestosowania środka Geodur, nie przesądza o tym, że go nie stosowała do czasu zmiany decyzji. Zdaniem skarżącej, fakt wystąpienia o zmianę decyzji stanowi podstawę do uznania, że spółka jest świadoma swoich obowiązków wynikających z decyzji na przetwarzanie odpadów i je stosuje, jednakże nie zgadzając się z zapisami decyzji, w sposób zgodny z prawem z odpowiednim merytorycznym uzasadnieniem wystąpiła o jej zmianę. Wskazała, że dopiero faktyczna zmiana decyzji w tym zakresie będzie uprawniała skarżącą do zaprzestania stosowania środka Geodur w sytuacjach, w których jego dodawanie nie jest konieczne.

Następnie wyjaśniła, że nigdy nie stwierdzono wymywania się substancji szkodliwych do środowiska, co potwierdza, iż ilość stosowanego środka była wystarczająca. Ponadto zauważyła, że raport nie podawał ściśle określonej wartości stosowania środka, a jedynie jej górną granicę, tym samym raport nie zawiera jednoznacznie określonej wartości. Zdaniem Spółki niezrozumiałe jest przyjęcie przez organ, a następnie Sąd meriti stwierdzenie, iż ilość dodawanego środka jest niewystarczająca, skoro nie ustaliły one jaka ilość środka jest wystarczająca. Spółka zaznaczyła jednocześnie, iż raport nie zawierał również minimalnej ilości dodawanego środka. Ponadto zwróciła uwagę, że wyniki badań materiału rekultywacyjnego przedstawione do kontroli inspektorom organu w trakcie kontroli, wykazały, że materiał rekultywacyjny spełnia normy zawarte w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, można wysnuć wniosek, że ilość dodawanego w procesie przetwarzania odpadów środka, choć w niewielkim stężeniu, była jednak wystarczająca, aby produkowany przez spółkę materiał rekultywacyjny nie stanowił zagrożenia dla środowiska i zadośćuczyniła wymogom stawianym w decyzji na przetwarzanie odpadów.

Na marginesie, Spółka stwierdziła, iż niedodawanie środka Geodur jest uzasadnione w sytuacji przetwarzania odpadów nie zawierających substancji szkodliwych. Ponadto wskazała, że okresowe niestosowanie środka wiążącego Geodur lub jego stosowanie w zbyt małej ilości nie mogłoby stanowić zagrożenie dla środowiska.

Skarżąca wyjaśniła także, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach poprzez komunalne osady ściekowe rozumie się pochodzący z oczyszczalni ścieków osad z komór fermentacyjnych oraz innych instalacji służących do oczyszczania ścieków komunalnych oraz innych ścieków o składzie zbliżonym do ścieków komunalnych. Cytując treść art. 96 ustawy o odpadach zauważyła, że nie zawiera on parametrów osadów ustabilizowanych.

Następnie podniosła, że z teoretycznego i praktycznego punktu widzenia brak jest możliwości, aby osady ściekowe nie zawierały związków organicznych. Wskazał, że przetwarza jedynie osady, które zostały ustabilizowane w procesach tlenowych przeróbki osadu przez wytwarzającego osad (oczyszczalnie ścieków). Zdaniem skarżącej niesłusznie organ przyjął, że na podstawie procentowej zawartości części organicznej osadów, zaczerpniętej z danych literaturowych i opracowań technicznych, osady przyjmowane przez Spółkę do przetwarzania są nieustabilizowane, gdyż żaden z przepisów prawa nie stanowi oraz nie definiuje parametrów decydujących o tym, że osad jest ustabilizowany lub nie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nieuzasadnione jest wykraczanie organu w niniejszej sprawie poza granice prawa i poszukiwanie podstaw do kwestionowania jej działalności w źródłach pozaprawnych np. stanowisku doktryny, wyjaśnieniach czy wskazówkach innych organów.

W piśmie z [...] lutego 2019 r. Spółka zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że wbrew twierdzeniom Spółki kwestia ilości dawkowania środka Geodur została uregulowana w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która była podstawą do wydania wobec Spółki decyzji o przetwarzaniu odpadów. Organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzoną w 2018 r. przez WIOŚ, pozostająca na stanie spółki, zakupiona w lipcu i kwietniu 2016 r. ilość koncentratu Geodur, nie jest ilością wystarczającą do prawidłowego przetwarzania odpadów zgodnie z technologią przetwarzania odpadów Geodur. Zauważył, że fakt posiadania 155 I środka od wskazanych dat jego zakupu, biorąc pod uwagę ilość przetwarzanych odpadów, wskazuje na niestosowanie się przez Spółkę do zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez stosowanie środka w ilościach niewystarczających, bądź niestosowanie go wcale. Organ wyjaśnił, że zużycie środka powinno wynosić ok. 280 Mg w skali roku, zatem licząc proporcjonalnie do ilości wytworzonego materiału rekultywacyjnego, zużycie środka Geodur powinno wynosić do 203 Mg w 2017 r. i do 68 Mg w okresie I-III 2018 r. Organ podniósł, że zakupiona przez Spółkę ilość koncentratu nie wystarczyłaby nawet na sporządzenie 1 m3 roztworu gromadzonego w paletopojemniku. Tymczasem po dwóch latach od momentu zakupu, koncentrat ten znajduje się jeszcze na stanie Spółki i dopiero w następstwie kontroli WIOŚ w 2018 r. Spółka złożyła zamówienie na 200 kg środka.

W ocenie organu, Spółka w żaden sposób nie udowodniła faktu stosowania środka Geodur w procesie przetwarzania odpadów, a ponadto w postępowaniu wprost przyznała, że nie zawsze stosuje środek Geodur i że takie działanie jest, w jej ocenie, dopuszczalne. Ponadto organ przypomniał, że sprzeczny z decyzją sposób przetwarzania odpadów został stwierdzony przez WIOŚ w 2018 r. oraz podczas poprzedniej kontroli prowadzonej w spółce (sygn. akt II SA/GI 1141/17).

WIOŚ podniósł, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że nie ustalono istnienia w produkowanym przez Spółkę materiale rekultywacyjnym substancji szkodliwych i ich wymywania się do środowiska. Wskazał, że wymagana do przetwarzania w technologii Geodur ilość środka nie jest w żadnym wypadku zależna od uznania podmiotu, który został zobowiązany do stosowania tej technologii, gdyż ma ona charakter sztywny i bez znaczenia pozostaje ocena, czy mniejsza ilość preparatu pozwoli na uchronienie środowiska od szkód, zaś w żadnym wypadku do oceny takiej nie jest również uprawniony podmiot względem, którego wydana została decyzja.

Organ wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta [...] wskazano, że Spółka H. uprawniona jest do przetwarzania wyłącznie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych o kodzie 19 08 05 z zastrzeżeniem, że nie mogą one zawierać części organicznych charakteryzujących się możliwością zagniwania, powodujących uciążliwości charakterystyczne dla procesów gnilnych, zaś niektóre osady ściekowe przetwarzane przez Spółkę charakteryzowały się podwyższoną zawartością substancji organicznych na poziomie - 60,69%, 62,74 %, 69,9 % i 58,6 %. Następnie wskazał, że przepisy nie definiują ustabilizowanych osadów ściekowych, jednak dane literaturowe i opracowania naukowców z uczelni technicznych pokazują, że zawartość związków organicznych dla osadów ustabilizowanych nie powinna być większa niż 45-55 %, gdyż wyższe zawartości związków organicznych w osadach wskazują, że są one źle lub słabo przefermentowane, zatem nie są ustabilizowane, gdyż mogą powodować zagniwanie.

Tym samym organ ocenił, że Spółka nie respektowała decyzji, gdyż niektóre z przetwarzanych przez nią osadów ściekowych charakteryzowały się możliwością zagniwania, w efekcie czego działalność powodowała znaczne uciążliwości zapachowe. W przypadku zaś, gdy z parametrów przewidzianych dla danego odpadu nie zostaje dochowany, odpad winien zostać zwrócony wytwórcy i nie może podlegać przetwarzaniu. Przetworzenie zaś niespełniającego parametrów odpadu oznacza de facto przetwarzanie odpadów niezgodnie z decyzją. Zdaniem organu, okoliczność, że przepisach wprost nie zostało wskazane liczbowo, że za odpady ustabilizowane uznawane są te o zawartości substancji organicznych na poziomie nie przekraczającym 45-55 %, nie usprawiedliwia dokonanego przez Spółkę naruszenia warunków decyzji o przetwarzaniu odpadów. Organ zaznaczył, że w obowiązujących przepisach dotyczących przetwarzania odpadów brak jest definicji odpadów ustabilizowanych, jednakże z całą pewnością pojęcia "ustabilizowane" nie można w omawianym przypadku definiować za pomocą art. 196 ustawy o odpadach oraz warunków, jakie określa rozporządzenie w sprawie komunalnych osadów ściekowych, ponieważ przepisy te dotyczą jedynie jednego, określonego w ust. 1, rodzaju odzysku osadów ściekowych, tj. bezpośredniego spożytkowywania ścieków na gruncie (bez poddawania ich procesom "pośrednim").

Skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. podał dodatkową argumentację w odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 76 § 1 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca naruszyła decyzję zezwalającą na przetwarzanie odpadów w zakresie stosowania środka Geodur poprzez jego zastosowanie w zbyt małej dawce. Nie można przyjąć za uprawnione rozumowania skarżącej kasacyjnie, że skoro decyzja nie określa ilości tego środka jaką skarżąca kasacyjnie jest zobligowana zastosować, a w zarządzeniu pokontrolnym nie powołano się na raport, to nie można wywodzić, że zostały naruszone postanowienia decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do przetwarzania odpadów zgodnie z technologią Geodur. W decyzji tej nie określono ilość stosowanego środka Geodur. Określenie jego ilości została zamieszczone w raporcie sporządzonym przez inwestora, a stanowiącym podstawę do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Logicznym jest, że aby stosowanie określonego środka przyniosło oczekiwany efekt musi on być stosowany w odpowiednich proporcjach. Organ dokonał szczegółowych wyliczeń i ustalił, że w przypadku efektywnego stosowania tego środka, zakupiona ilość Geodur w 2016 r. byłaby niewystarczająca do prowadzenia przez skarżącą kasacyjnie działalności do dnia dzisiejszego.

Przy czym o ile bezpodstawnie przyjęto, że zwrócenie się o zmianę decyzji w przedmiocie przetwarzania odpadów w zakresie zmiany dotyczącej wyłączania konieczności stosowania środka Geodur przemawia za przyjęciem, że skarżąca kasacyjnie nie prowadziła przetwarzania odpadów w tej technologii, o tyle nie można stwierdzić, że ma rację Spółka, iż w toku postępowania nie przyznała, że nie zachodzi konieczność stosowania tego środka w przypadku kiedy chodzi o przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne. Tymczasem decyzja, na mocy której Spółka prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów dotyczy jedynie przetwarzania innych niż niebezpieczne. Pomimo to z decyzji tej wynika obowiązek, aby proces przetwarzania odpadów odbywał się przy zastosowaniu środka Geodur. W związku z powyższym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy nie były zobowiązane do dokonywania ustaleń w zakresie składu materiałów rekultywacyjnych produkowanych z osadów ściekowych (czy zawierają one substancje szkodliwe), gdyż z decyzji z dnia [...] października 2014 r. wynika, że stosowanie technologii Geodur polega na procesie mieszania poszczególnych komponentów mieszanki w odpowiednich proporcjach i kolejności. Z akt sprawy wynika zaś, że w ocenie skarżącej kasacyjnie w przypadku przetwarzania innych odpadów niż niebezpieczne środek te nie musi być stosowany, ponadto organ wykazał, że biorąc pod rozwagę ilość posiadanego środka Geodur w 2016 r. oraz na datę kontroli stwierdzić należy, że nie był on stosowany w odpowiednich ilościach.

W odniesieniu do treści zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy czy środek ten był stosowany w nieodpowiednich ilościach, czy też w ogóle nie był używany w procesie przetwarzania odpadów.

Odnosząc się zaś do powyższego zarzutu w części dotyczącej zarządzenia pokontrolnego zobowiązującego do zaprzestania przetwarzania nieustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócić trzeba uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta [...] uprawnia jedynie do przetwarzania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z dodatkowym zastrzeżeniem, że nie mogą one zawierać części organicznych charakteryzujących się możliwością zagniwania, powodujących uciążliwości charakterystyczne dla procesów gnilnych.

Stwierdzić należy, że przepisy nie definiują co należy rozumieć jako ustabilizowane osady ściekowe, w takie więc sytuacji należy pomocniczo odwołać się do literatury fachowej. Wynika z niej, że zawartość związków organicznych dla osadów ustabilizowanych nie powinna być większa niż 45 – 55 %. Podkreślić przy tym należy, że gdyby przyjąć za trafne stanowisko skarżącej kasacyjnie, to wówczas zbędne by było umieszczanie w decyzji Prezydenta Miasta [...] postanowienia dotyczącego pozwolenia jedynie na przetwarzanie ustabilizowanych odpadów komunalnych. Zwrócić należy uwagę, że parametry te nie zostały dotrzymane, albowiem – jak ustalono w toku kontroli, skarżąca kasacyjnie przetwarzała osady ściekowe charakteryzujące się podwyższoną zawartością substancji organicznych na poziomie 60, 69%, 69,9%, 62,74% i 58,6%.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu dotyczycącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 80 k.p.a., albowiem w sposób prawidłowy ustalono, że skarżąca kasacyjnie dokonywała przetwarzania nieustabilizowanych osadów ściekowych.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.