Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 316/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11i ust. 1, art. 11d ust. 5, art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 28, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2017r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody z dnia 13 kwietnia 2017r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2017 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 134 Ustawy kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez A. J. od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 9.11.2016 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy C. na odcinku od ul. S. do ul. Z. w K." – etap 1.

W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny:

Do Wojewody za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo A. J. z dnia 2 lutego 2017 r. dotyczące planowanej realizacji inwestycji drogowej – "rozbudowy parkingu przy cmentarzu na C. i ul. C. w K.", z treści którego wynikało, że stanowi odwołanie od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 9.11.2016 r. znak: [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

Pismem z dnia 22 marca 2017 r. Wojewoda działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. wezwał A. J. do wykazania interesu prawnego w sprawie oraz uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Po upływie wskazanego w ww. piśmie 14 dniowego terminu organ wydał opisane na wstępie postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda stwierdził, że decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 9.11.2016 r. znak: [...] została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej: specustawą.

Rozpoznanie odwołania od powyższej decyzji wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy złożyła je osoba, której przysługuje w postępowaniu odwoławczym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Przepis stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, co oznacza, że musi istnieć przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu.

Stosownie do treści art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.) są: inwestor, użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami tego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji z.r.i.d. ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy. W uzasadnieniu podkreślono, że w sprawach dotyczących wydania decyzji z.r.i.d. nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Organ II instancji ustalił, że A. J. nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej z działek objętych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 9.11.2016 r., jak również nie wykazał, aby przedmiotowa decyzja naruszała przysługujące mu uprawnienia (np. korzystanie z prawa własności). Z wyjaśnień odwołującego wynika, że jest właścicielem działki nr ewid. [...] obreb 0026 M. K., która graniczy z terem planowanej inwestycji drogowej. Ww. nie przedstawił dowodów potwierdzających istnienie praw rzeczowych do żadnej z działek objętych decyzją.

W oparciu o powyższe ustalenia, Wojewoda, uznając, że A. J. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji z.r.i.d. dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy C. na odcinku od ul. S. do ul. Z. w K." – etap 1., na podstawie art. 134 K.p.a. wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 13 kwietnia 2017 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesionego odwołania.

Na powyższe postanowienie A. J. złożył do WSA skargę wnosząc o: "rozpatrzenie i uchylenie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy C. na odcinku od ul. S. do ul. Z. w K. w części dotyczącej wycinki 87 drzew przy ul. C.", jednocześnie wskazując, że skarga dotyczy postanowienia Wojewody z dnia 13.04.2017 r. znak: [...]., które jego zdaniem nie odnosi się do meritum zastrzeżeń, czyli wycinki 87 drzew lub znacznego ograniczenia tej wycinki.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo kierowanych zastrzeżeń do: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg , Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Prezydenta Miasta, a także szerokiego medialnego odzewu (radio , gazety lokalne), nie otrzymał odpowiedzi dotyczącej wycinki wspomnianych drzew od Miejskiego Zarządu Dróg lub Prezydenta Miasta. Skarżący w swojej argumentacji zakwestionował zasadność rozwiązań przyjętych w decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9.11.2016 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 27.09.2017r. skarżący uzupełnił argumentację

zawartą w uzasadnieniu skargi, podkreślając niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 4.09.2008 r. Wskazał, że drzewa sadził z innymi mieszkańcami wiedząc, iż w tym miejscu nie są planowane żadne inwestycje.

Na rozprawie skarżący oświadczył, że swój interes prawny wywodzi z faktu, że 25 lat temu sadził drzewa, które mają być wycięte i których czuje się właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że merytoryczne rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji uzależnione jest od zbadania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Prawo do skutecznego wniesienia odwołania ma bowiem tylko taki podmiot, który spełnia przesłanki do bycia stroną postępowania w danej sprawie.

Za prawidłowe należy uznać stanowisko Wojewody w zakresie kryteriów obowiązujących przy określaniu podmiotów postępowania w sprawach wydania decyzji z.r.i.d. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z tego względu należało przyjąć, że zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, interes prawny, decydujący w świetle art. 28 K.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z dnia 23.02.2010r. sygn. akt I OSK 413/09). Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania.

Kierując się unormowaniami zawartymi w art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy oraz wypracowanym w tym zakresie orzecznictwem, organ II instancji prawidłowo przyjął, że poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji z.r.i.d., interes prawny w tym postępowaniu mają również jako "pozostałe strony": podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty dla których w decyzji z.r.i.d. ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych.

Skarżący swój interes prawny nie może wywodzić z art. 28 K.p.a w zw. z art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g, albowiem nie jest żadnym z podmiotów określonych w tych przepisach. Z ustaleń organu, których skarżący nie podważył wynika, że nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działki (działek) objętych decyzją z.r.i.d., nie posiada innych praw rzeczowych w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji jak również projektowana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego.

Skarżący swój interes prawny do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu wywodzi z faktu posadzenia w przeszłości drzew, które mają być wycięte w związku z realizacją planowanej inwestycji i co do których czuje się właścicielem, co zdaniem strony stanowi uprawnienie do kwestionowania w tym zakresie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9.11.2016 r.

W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja przemawia za przyznaniem skarżącemu wyłącznie interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania go za stronę w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą, w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji, wobec braku przymiotu strony skarżącego w niniejszym postępowaniu, organ nie mógł merytorycznie odnieść się do jego zarzutów zawartych w piśmie z dnia 2.02.2017 r. i oceniać prawidłowości wycinki drzew związanej z realizacją inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy C. na odcinku od ul. S. do ul. Z. w K." – etap 1 objętej decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 9.11.2016 r.

Analiza zaskarżonego postanowienia w kontekście zastosowania art. 134 K.p.a. prowadzi do wniosku, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten może stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, gdy odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania (por. wyrok NSA z dnia 4.11.2016 r., sygn. akt II OSK 226, 15).

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.