Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 491/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9  ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 88 poz 985
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta w C. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i 28a ust. 3 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594) Rada Miejska w C., po zapoznaniu się z opinią Regionalnej Izby Obrachunkowej w K. z dnia [...] r. pozytywnie opiniująca uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w sprawie nieudzielania Burmistrzowi Miasta C. absolutorium z tytułu wykonania budżetu za [...] rok, uchwaliła:

§ 1. Przeprowadzić referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta C. T. K. z powodu nieudzielenia absolutorium z wykonania budżetu miasta C. w roku [...].

§ 2. Termin przeprowadzenia referendum, wzór i treść karty do głosowania oraz kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum określi Komisarz Wyborczy w . w postanowieniu o przeprowadzeniu referendum

§ 3. Przewodniczący Rady Miejskiej w C. zobowiązany jest przekazać niniejszą uchwałę Komisarzowi Wyborczemu w K.

§ 4. Uchwała podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz podlega bezzwłocznemu rozplakatowaniu na terenie Gminy i wywieszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta C.

§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 05 września 2013 r. T. K. wezwała Radę Miejską w . do zaprzestania naruszania prawa, wskazując, że podejmując wyżej opisana uchwałę organ stanowiący dopuścił się naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w C. odrzuciła żądanie T. K. o zaniechanie naruszenia prawa zawarte w piśmie z dnia 05 września 2013 r.

Pismem z dnia 01 października 2013 r. skarżąca T. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...].

Domagała się stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. Przedmiotowej uchwale skarżąca zarzuciła :

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2000 r. nr 88, poz. 985 ze zm.) poprzez:

a) niewskazanie w treści uchwały pytania, jakie ma być przedstawione głosującym podczas referendum,

b) niewskazanie w treści uchwały terminu przeprowadzenia referendum,

c) niewskazanie w treści uchwały wzoru karty do głosowania oraz wzoru nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a,

d) niewskazanie w treści uchwały kalendarza czynności związanych z

przeprowadzeniem referendum,

oraz wskazanie w preambule uchwały błędnej podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w sposób precyzyjny wskazuje, jakie elementy winna zawierać uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum, a sam przepis został tak skonstruowany, źe nie pozostawia możliwości dowolnej interpretacji jego zapisów. Ustawodawca w art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy wskazał, iż elementem koniecznym jaki powinna zawierać uchwała w sprawie przeprowadzenia referendum jest:

1. pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru;

2. termin przeprowadzenia referendum;

3. wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a;

4. kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum

Skarżona uchwała nie zawiera w swej treści żadnego z tych elementów. Rada Miejska w C. podejmując przedmiotową uchwałę nie pokusiła się nawet o określenie pytania referendalnego, które miałoby znaleźć się na kartach do głosowania. Nie określono również terminu przeprowadzenia referendum. W treści uchwały zamieszczona została jedynie informacja, iż termin przeprowadzenia referendum, wzór i treść kart do głosowania oraz kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum określi Komisarz Wyborczy.

W opinii skarżącej, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przejawia się jednolity pogląd wyrażający się w tym, iż wymienione w art. 9 ust. 2 elementy są elementami koniecznymi dla uznania uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum za ważną, stąd brak w skarżonej uchwale jakiegokolwiek pytania referendalnego jest istotnym naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, iż skarżona uchwała jako obarczona wadą winna być unieważniona.

Dalej skarżąca podkreśliła, iż skarżona uchwała nie zawiera żadnego z elementów wskazanych w art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym, a jak wynika z doktryny dopiero ujęcie wszystkich tych elementów w treści uchwały, a więc precyzyjne wskazanie pytania referendalnego, określenie terminu przeprowadzenia referendum, ustalenie wzoru kart do głosowania, ale także określenie kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum jak i określenie wzoru nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a spowodują, iż uchwała organu stanowiącego gminy będzie mogła być uznana za ważną. Na poparcie swoich twierdzeń przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie II SA/Wa 447/13 z dnia 15 maja 2013 r., który potwierdza tezy skarżącej.

Ponadto skarżąca podniosła, iż jej interes prawny wynika z faktu, iż w chwili obecnej pełni funkcję Burmistrza Miasta, a zatem ewentualne przeprowadzenie referendum na podstawie uchwały podjętej z naruszeniem powszechnie obowiązującego prawa i ewentualne odwołanie skarżącej z funkcji przez nią pełnionej wywoła dla niej daleko idące konsekwencje niezmiernie trudne do odwrócenia. Mając zatem powyższe na względzie zarzuty Rady Miejskiej w tej materii są całkowicie bezzasadne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, ze jest ona niezasadna.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarga opiera się o jeden poważny zarzut tj. naruszenie w zaskarżonej uchwale przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. 2013 r. poz. 706).

W opinii organu przepis art. 2 ustawy o referendum lokalnym wyraźnie odróżnia referendum w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki (art. 2 ust. 1 pkt 1) od referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 2 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy. Do obu tych referendów zastosowanie znajdują inne przepisy ustawy o referendum lokalnym, za czym przemawiają nastepujące argumenty.

Przywołany przez skarżącą przepis art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym mieści się w Rozdziale 2 przedmiotowej ustawy zatytułowanym "Referendum przeprowadzane z inicjatywy organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego". Prócz tego w ustawie o referendum lokalnym obowiązują przepisy Rozdziału 5 zatytułowanego "Referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego". Zgodnie z przepisem art. 24a ust. 1 i 2 powołanej ustawy uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przewodniczący rady gminy przekazuje komisarzowi wyborczemu, zaś komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum w ciągu 14 dni po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia o oddaleniu lub odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające tę uchwałę. Z kolei zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy o referendum gminnym postanowienie komisarza wyborczego o przeprowadzeniu referendum zawiera:

1) termin przeprowadzenia referendum;

2) wzór i treść karty do głosowania;

3) kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.

W opinii organu - nie sposób nie dostrzec tu swoistej konkurencyjności dwóch przepisów prawa (art. 9 ust. 2 oraz art. 25 ustawy o referendum lokalnym) co do treści uchwały rady gminy w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego. Zastosowana w tym kontekście poprawna wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż pierwszeństwo stosowania w sprawach referendalnych w przedmiocie odwołania wójta przysługuje przepisowi art. 24a i 25 ust. 1 powołanej ustawy, a przepis art. 9 ust. 2 tej ustawy zastosowania tu nie znajduje. Ma zastosowanie do pozostałych referendów (z wyłączeniem referendum w/s odwołania jednostki stanowiącej; tu zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 5 ustawy o referendum lokalnym) tj.:

1. co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki;

2. w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę;

3. samoopodatkowanie się mieszkańców na cele publiczne mieszczące się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy.

W przypadku tych referendów komisarz wyborczy nie wydaje żadnego postanowienia, a zatem konieczne jest sformalizowanie w innym akcie prawnym (uchwale rady) istotnych dla przeprowadzenia referendum kwestii.

Organ podkreślił, że podejmując uchwałę w sprawie referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) rada gminy nie jest zresztą w stanie wypełnić wymogów z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. O ile bowiem możliwe byłoby podanie w uchwale pytania referendalnego, o tyle niemożliwe byłoby już podanie w tej uchwale terminu referendum, gdyż termin ten nie zależy od rady. Stwierdzając ową oczywistą niemożność należy postawić retoryczne w swej treści pytanie czy racjonalny ustawodawca mógł w ten właśnie sposób ukształtować przepis prawa by wynikało z niego, iż jest po części w ogóle niemożliwy do zastosowania dla jego adresata?

Organ zaakcentował, że z przepisu art. 24a ust. 1 ustawy o referendum gminnym wynika ponad wszelką wątpliwość to, że dotyczy on wyłącznie uchwały referendalnej w jednym przedmiocie tj. odwołania wójta przed upływem kadencji. Do żadnych innych uchwał referendalnych przepis ten zastosowania nie znajduje. Z kolei ustęp 2 tego artykułu stanowi normatywną konsekwencję obowiązku przedstawienia przedmiotowej uchwały komisarzowi wyborczemu tj. umożliwienie mu wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum o ściśle określonej normatywnej treści (art. 25 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Z wykładni systemowej wynika, że przepis art. 25 ust. 1 odwołuje się do przepisu art. 24a tej ustawy, jako że następuje bezpośrednio po nim (przepis art. 24b reguluje inne kwestie). Z kolei użycie przez ustawodawcę terminu "postanowienie o przeprowadzeniu referendum" zarówno w przepisie art. 24a ust. 1, jak i 25 ust. 1, także poprzez art. 24b ustawy o referendum lokalnym dowodzi tego, że ustawodawca miał na myśli to samo postanowienie komisarza wyborczego i racjonalnie powiązał treść tego postanowienia z uchwałą rady gminy w sprawie referendum w sprawie odwołania wójta. Przepis art. 24a ust. 1 ustawy o referendum lokalnym należy zatem wykładać w ścisłym powiązaniu z przepisem art. 25 ust. 1 tej ustawy, co prowadzi do wniosku, że uchwała rady gminy o jakiej mowa w tym pierwszym przepisie nie może zawierać elementów które obligatoryjnie zawiera postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Nie może zatem zawierać wskazania: 1) terminu przeprowadzenia referendum; 2) wzoru i treści karty do głosowania, 3) kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. Tymczasem z przepisu art. 9 ust. 2 powołanej ustawy wynikałoby, że właśnie te elementy przedmiotowa uchwała ma zawierać tj. 1) pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru (czyli nic innego jak treść katy do głosowania); 2) termin przeprowadzenia referendum; 3) wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a; 4) kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.

Obowiązujący przy wykładni przepisów prawa paradygmat racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że w odniesieniu do zaskarżonej uchwały przepis art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym zastosowania nie znajdował. Treść zaskarżonej uchwały determinował zatem wyłącznie przepis art. 5 ust. 1 c ustawy o referendum lokalnym i poprzez ten przepis stosowne przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Końcowo organ wskazał, że przywołane wyżej przepisy odnoszące się stricte do referendum w sprawie odwołania wójta mają charakter lex posteriori w stosunku do przepisów dotyczących referendów przeprowadzanych z inicjatywy organu stanowiącego (lex priori). Te pierwsze zostały bowiem prowadzone do ustawy o referendum lokalnym mocą ustawy przepisu art. 87 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. 2010 r. Nr 176 poz. 1191, z późn. zm.) i miały na celu właśnie uregulowanie odrębności odwoływania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w związku z tym, iż powoływany jest on bezpośrednio przez mieszkańców, nie zaś właściwą radę. Pierwszeństwo przysługuje zatem przepisom wprowadzonym później zwłaszcza, że mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do ogólnych przepisów wcześniejszych. Organ zwrócił nadto uwagę na to w jakich sytuacjach komisarz wyborczy wydaje postanowienie w sprawie przeprowadzenia referendum. Czyni to w takich sytuacjach normatywnych w których referendum dotyczy odwołania czy to wójta (burmistrza, prezydenta miasta - art. 25 w związku z art. 24a ust. 2, 24b) czy to właściwej rady (art. 25 w związku z art. 24b), jak również wtedy gdy rada gminy odrzuca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum (art. 20 ust. 4). Z założenia komisarz wyborczy działa zatem jako organ bezstronny w stosunku do organów gminy gwarantujący przeprowadzenie procedur referendalnych.

Podsumowując organ podkreślił, że mając na uwadze powyższe argumenty uznać trzeba, że przywoływany przez skarżącą przepisy art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym nie znajdował zastosowania do zaskarżonej uchwały, co sprawia że zgłoszone w skardze żądanie nie może zostać uwzględnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny, 2001, z. 1-2.).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 08 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta w C., stąd istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy powyższa uchwała, odpowiada prawu.

Na marginesie należy zaznaczyć, że istnienie interesu prawnego po stronie skarżącej przesądził w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2014 r. , sygn. akt II OSK 955/14.

Omawianą materię reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 706).

Przepis art. 9 tej ustawy przewiduje w ust. 1, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum bezwzględną większością głosów swojego ustawowego składu, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1c,

a w ust. 2 stanowi, że uchwała, o której mowa w ust. 1, zawiera:

1) pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru;

2) termin przeprowadzenia referendum;

3) wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a;

4) kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.

Z kolei wspomniany wyżej – jako odrębna klauzula (zastrzeżenie) art. 5 ust. 1 c – stanowi, że uchwała rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana jest w trybie art. 28a albo art. 28b ustawy, o której mowa w art. 6 pkt 1. (tj. ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2013 r. poz. 594 i 645).

Zatem, sformułowanie przytoczonego wyżej przepisu art. 9 ust. 2 wyraźnie i jednoznacznie stanowi, że zawarte tamże dalej w pkt. 1 - 4 wymogi dotyczą uchwały o której mowa w ust. 1 art. 9 omawianej ustawy, a zatem (a contrario) nie dotyczą wskazanego w ustawie wyjątku, a mianowicie uchwały podejmowanej w trybie art. 5 ust. 1 c omawianej ustawy.

Stąd też – w opinii składu tu orzekającego – oczywistym jest, że wymogi stawiane uchwale referendalnej w ust. 2 art. 9 nie dotyczą sytuacji, kiedy organ gminy podejmuje uchwałę o której mowa w art. art. 5 ust. 1 c, albowiem w tej sytuacji zastosowanie ma tryb przewidziany w przepisach art. 28a albo art. 28b ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Powyższe wynika wprost i jednoznacznie z omawianych przepisów prawa.

Za prawidłowością takiego rozumowania przemawiają także dalsze przepisy ustawy o referendum lokalnym.

Przepisy Rozdziału 5 zatytułowanego "Referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego". Zgodnie z przepisem art. 24a ust. 1 i 2 powołanej ustawy uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przewodniczący rady gminy przekazuje komisarzowi wyborczemu, zaś komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum w ciągu 14 dni po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia o oddaleniu lub odrzuceniu przez sąd administracyjny skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające tę uchwałę. Z kolei zgodnie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy o referendum gminnym postanowienie komisarza wyborczego o przeprowadzeniu referendum zawiera:

1. termin przeprowadzenia referendum;

2. wzór i treść karty do głosowania;

3. kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.

Trafnie zatem wskazał organ w odpowiedzi na skargę, iż - nie sposób nie dostrzec tu swoistej konkurencyjności dwóch przepisów prawa (art. 9 ust. 2 oraz art. 25 ustawy o referendum lokalnym) co do treści uchwały rady gminy w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego. Zastosowana w tym kontekście poprawna wykładnia przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż pierwszeństwo stosowania w sprawach referendalnych w przedmiocie odwołania wójta przysługuje przepisowi art. 24a i 25 ust. 1 powołanej ustawy, a przepis art. 9 ust. 2 tej ustawy zastosowania tu nie znajduje.

Prawidłowo tez organ zauważył, że podejmując uchwałę w sprawie referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) rada gminy nie jest zresztą w stanie wypełnić wymogów z przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. O ile bowiem możliwe byłoby podanie w uchwale pytania referendalnego, o tyle niemożliwe byłoby już podanie w tej uchwale terminu referendum, gdyż termin ten nie zależy od rady. Z przepisu art. 24a ust. 1 ustawy o referendum gminnym wynika ponad wszelką wątpliwość to, że dotyczy on wyłącznie uchwały referendalnej w jednym przedmiocie tj. odwołania wójta przed upływem kadencji. Do żadnych innych uchwał referendalnych przepis ten zastosowania nie znajduje. Z kolei ustęp 2 tego artykułu stanowi normatywną konsekwencję obowiązku przedstawienia przedmiotowej uchwały komisarzowi wyborczemu tj. umożliwienie mu wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum o ściśle określonej normatywnej treści (art. 25 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Z wykładni systemowej wynika, że przepis art. 25 ust. 1 odwołuje się do przepisu art. 24a tej ustawy, jako że następuje bezpośrednio po nim (przepis art. 24b reguluje inne kwestie). Z kolei użycie przez ustawodawcę terminu "postanowienie o przeprowadzeniu referendum" zarówno w przepisie art. 24a ust. 1, jak i 25 ust. 1, także poprzez art. 24b ustawy o referendum lokalnym dowodzi tego, że ustawodawca miał na myśli to samo postanowienie komisarza wyborczego i racjonalnie powiązał treść tego postanowienia z uchwałą rady gminy w sprawie referendum w sprawie odwołania wójta. Przepis art. 24a ust. 1 ustawy o referendum lokalnym należy zatem wykładać w ścisłym powiązaniu z przepisem art. 25 ust. 1 tej ustawy, co prowadzi do wniosku, że uchwała rady gminy o jakiej mowa w tym pierwszym przepisie nie może zawierać elementów które obligatoryjnie zawiera postanowienie o przeprowadzeniu referendum. Nie może zatem zawierać wskazania: 1) terminu przeprowadzenia referendum; 2) wzoru i treści karty do głosowania, 3) kalendarza czynności związanych z przeprowadzeniem referendum. Tymczasem z przepisu art. 9 ust. 2 powołanej ustawy wynikałoby, że właśnie te elementy przedmiotowa uchwała ma zawierać tj. 1) pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom jednostki do wyboru (czyli nic innego jak treść katy do głosowania); 2) termin przeprowadzenia referendum; 3) wzór karty do głosowania oraz wzory nakładek na karty do głosowania sporządzonych w alfabecie Braille'a; 4) kalendarz czynności związanych z przeprowadzeniem referendum.

Stąd też jako prawidłowe jawią się wnioski organu, że przywołane wyżej przepisy odnoszące się stricte do referendum w sprawie odwołania wójta mają charakter lex posteriori w stosunku do przepisów dotyczących referendów przeprowadzanych z inicjatywy organu stanowiącego (lex priori). Te pierwsze zostały bowiem prowadzone do ustawy o referendum lokalnym mocą ustawy przepisu art. 87 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. 2010 r. Nr 176 poz. 1191, z późn. zm.) i miały na celu właśnie uregulowanie odrębności odwoływania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w związku z tym, iż powoływany jest on bezpośrednio przez mieszkańców, nie zaś właściwą radę. Pierwszeństwo przysługuje zatem przepisom wprowadzonym później zwłaszcza, że mają charakter przepisów szczególnych w stosunku do ogólnych przepisów wcześniejszych.

Trafnie również organ zwrócił uwagę na to w jakich sytuacjach komisarz wyborczy wydaje postanowienie w sprawie przeprowadzenia referendum. Czyni to w takich sytuacjach normatywnych w których referendum dotyczy odwołania czy to wójta (burmistrza, prezydenta miasta - art. 25 w związku z art. 24a ust. 2, 24b) czy to właściwej rady (art. 25 w związku z art. 24b), jak również wtedy gdy rada gminy odrzuca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum (art. 20 ust. 4). Z założenia komisarz wyborczy działa zatem jako organ bezstronny w stosunku do organów gminy gwarantujący przeprowadzenie procedur referendalnych.

W tym stanie rzeczy, zważając na powyższe argumenty uznać trzeba, że przywoływany przez skarżącą przepisy art. 9 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym nie znajdowały zastosowania do zaskarżonej uchwały, co sprawia że zgłoszone w skardze żądanie nie mogło zostać uwzględnione.

Co do wskazanego przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 447/13 z dnia 15 maja 2013 r., należy wskazać, że skład tu orzekający nie podziela zaprezentowanego tamże poglądu prawnego. Godzi się zauważyć, że omawiając w uzasadnieniu tego wyroku przepis art. 9 ustawy o referendum wspomniany Sąd w ogóle pominął i w żaden sposób nie odniósł się do zapisanej w ust. 1 kwestii stosowania tego przepisu "z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1c", a co za tym idzie zawarte tamże wywody prawne są co najmniej niekompletne.

Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. , poz. 270) .