Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 316/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1 pkt 1b, art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Teza: Oceniając zasadność protestów społecznych kierowanych przeciwko inwestycji wyważyć należy cel ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (teks jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) oraz cel udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. W sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popieranych dowodami i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności – należy je wyjaśnić i nie można w takiej sytuacji uznać, by celem protestów było nieuzasadnione zablokowanie inwestycji.

TEZY

Oceniając zasadność protestów społecznych kierowanych przeciwko inwestycji wyważyć należy cel ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (teks jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) oraz cel udziału społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym. W sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popieranych dowodami i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności – należy je wyjaśnić i nie można w takiej sytuacji uznać, by celem protestów było nieuzasadnione zablokowanie inwestycji.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2014 r. sprawy ze skargi P. S., S. B., A. B., D. B., J. N., P. B., E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących: P. S., S. B., A. B., D. B., J. N., P. B., E. M. po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 316/14

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy B. odmówił inwestorowi M. O. ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci budowy tuczarni trzody chlewnej na działce nr [...] obręb wsi Z. K. gmina B., w której przewidziano hodowlę trzody chlewnej w ilości 277, 2 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP). Jak ustalił organ, inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla których istnieje obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz wymagany jest raport o oddziaływaniu na środowisko. Wskazano, że inwestor przedłożył wymagany raport, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: PPIS) wydał w dniu [...] lipca 2014 r. pozytywną opinię w zakresie warunków higienicznych i zdrowotnych. W związku z licznymi protestami mieszkańców wsi Z. K. i B. przeciwko inwestycji, zorganizowano konsultacje społeczne z mieszkańcami. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że przedłożony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - co prawda potwierdza nieprzekroczenie dopuszczalnych stężeń emitowanych z fermy gazów - jednakże nie gwarantuje dotrzymania obowiązku przestrzegania standardu jakości środowiska i ochrony wszystkich elementów przyrodniczych we wzajemnym powiązaniu, w tym standardu jakości zapachowej powietrza, o którym mowa w art. 82 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej jako p.o.ś.). Stąd też, kierując się obowiązującą w prawie unijnym zasadą przezorności (art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), organ ocenił wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków inwestycji jako pewność ich wystąpienia. Jak wskazał, znajduje to potwierdzenie w przedłożonej do akt prywatnej opinii prof. L. T. wskazującego na zagrożenie odorogenne oraz niebezpieczeństwo konfliktu społecznego. Zdaniem organu, realizacji inwestycji sprzeciwia się również treść Strategii Zrównoważonego Rozwoju Gminy B. na lata 2001 – 2020, w której czyste powietrze uznano za walor turystyczny Gminy B. Nie bez znaczenia, w ocenie organu, jest również fakt, że w bliskiej odległości od inwestycji powstaje "K." - projekt o charakterze religijnym (miejsce wyciszenia i modlitwy), a z róży wiatrów wynika, iż szczególnie narażona na negatywne emisje odorowe z inwestycji będzie wieś Z. K. Konkludując wskazał, że projektowana inwestycja stanowi zagrożenie warunków zdrowotnych, ekologicznych i społecznych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor M. O. zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), dalej jako ustawa środowiskowa, poprzez odmowę ustalenia uwarunkowań środowiskowych w sytuacji, gdy organy uzgadniające pozwoliły na ich skuteczne określenie; art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez pominięcie, że w przedłożonym raporcie nie ustalono przekroczenia dopuszczalnych stężeń gazów, z czego wynika, że odmowę oparto na okolicznościach pozaprawnych; art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez odmowę wydania decyzji w sytuacji, gdy inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą z dnia [...] października 2003 r. Nr [...];

- naruszenie prawa procesowego tj. art. 84 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie mieszkańców wsi Z. K. w sytuacji, gdy organ nie kwestionował przedłożonego przez inwestora raportu; art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej poprzez brak oceny w uzasadnieniu decyzji zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inwestor w uzasadnieniu odwołania podkreślił, że RDOŚ zbadał nie tylko oddziaływanie inwestycji, ale stwierdził, że jej eksploatacja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń (1-godzinnych jak i średniorocznych) emitowanych substancji poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Nadto nałożono na niego szereg dodatkowych obowiązków mających na celu wyeliminowanie uciążliwości odorowych. Podkreślił, że inwestycja nie będzie również oddziaływała na projekt w postaci "K.", bowiem ta oddalona jest od inwestycji o około 6 km i położona jest na terenie leśnym. Inwestor wskazał, że na konsultacje społeczne stawiła się niewielka ilość uprawnionych mieszkańców, zaś oparcie decyzji wyłącznie na ich protestach świadczy o politycznym charakterze decyzji. Bezpodstawnie organ powołał się również na turystyczne walory Gminy B., mimo że nie posiada ona infrastruktury turystycznej, jak również bezpodstawnie zarzucił brak analizy wszystkich stężeń gazów w sytuacji, gdy nie ma określonych norm czy standardów takich pomiarów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz ustaliło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci budowy tuczarni trzody chlewnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] obręb Z. K. gmina B. W wydanej decyzji Kolegium ustaliło: warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, w szczególności pozwolenia na budowę, nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Decyzja zawiera załącznik z charakterystyką przedsięwzięcia.

Kolegium wskazało, że projektowana ferma będzie się składała z jednego budynku przeznaczonego do hodowli 277, 2 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), na działce nr [...] w obrębie wsi Z. K. gmina B., na której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy B. Będzie to hodowla 1980 tuczników w wieku 12 – 13 tygodni. Według planu teren inwestycji jest oznaczony symbolem RP i jest przeznaczony pod uprawy polowe z dopuszczeniem realizacji obiektów budowlanych służących rolnictwu. Najbliższe tereny cenne przyrodniczo oddalone są o około 13 km, zaś najbliższa zabudowa mieszkaniowa o około 760 m. Działka inwestycyjna jest niezabudowanym użytkiem rolnym położonym w sąsiedztwie terenów użytkowanych rolniczo jako pastwiska i łąki kośne. Jak wskazało SKO, z materiału dowodowego przedłożonego przez RDOŚ wynika, że w trakcie funkcjonowania przedsięwzięcia zostaną zachowane normy hałasowe w stosunku od najbliższych terenów chronionych akustycznie oraz że RDOŚ szczegółowo przeanalizował wysokość emitowanych do atmosfery stężeń gazów, stwierdzając brak przekroczenia dopuszczalnych norm. Mimo to nałożono na inwestora dodatkowe obowiązki eliminujące emisje odorowe (nasadzenia zieleni izolującej zimozielonej w dwóch rzędach naprzemianległych wzdłuż wschodniej, południowej i zachodniej granicy działki). Jak wskazało Kolegium, po zastosowaniu określonych środków minimalizujących emisje - przedsięwzięcie nie będzie ponadnormatywnie oddziaływać na środowisko i nie zostaną przekroczone dopuszczalne normy określone w przepisach z zakresu ochrony środowiska. Kolegium nie stwierdziło również konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko ani przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego odziaływania inwestycji. Odnosząc się do protestów mieszkańców wskazało, że w prawie polskim nie ustalono ograniczeń oddziaływań odorowych. Mimo to w postępowaniu dokonano szczegółowej analizy także skumulowanych uciążliwości z chlewni planowanych do realizacji i istniejącej oraz nie stwierdzono ich oddziaływania dalej niż w granicach nieruchomości inwestora. Kolegium w trybie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przeanalizowało również różne warianty realizacji inwestycji dochodząc do wniosku, że wariant przedstawiony przez inwestora (hodowla bezściółkowa) jest korzystniejszy niż wariant inny (hodowla ściółkowa), zaś wobec pozytywnych uzgodnień organów specjalistycznych nie było również podstaw do uwzględnienia wariantu nierealizowania inwestycji (brak podstaw do zastosowania art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej). Kolegium oceniło, że wnioski wyprowadzane przez organ I instancji z zasady przezorności wykraczają poza granicę podstaw prawnych odmowy wydania decyzji środowiskowej, zaś nakazanie inwestorowi zastosowania szeregu obwarowań pozwala na utrzymanie inwestycji w trakcie eksploatacji w stanie nienaruszającym obowiązującego prawa. Zdaniem Kolegium, powołanie przez Wójta jako argumentu za odmową wydania decyzji środowiskowej protestów mieszkańców i treści opinii prof. L. T. nie stanowi wnioskowania opartego na konkretnych, obowiązujących i mających zastosowanie w sprawach środowiskowych normach prawnych, a stanowi odwołanie się do argumentów natury zdroworozsądkowej i celowościowej. Końcowo wskazano, że nie da się zaprzeczyć, iż inwestycja będzie miała wpływ na środowisko, jednakże ustanowienie w decyzji wielu obwarowań mających wykluczyć ponadnormatywne oddziaływanie inwestycji gwarantuje jej zgodną z prawem eksploatację.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego P. S., S. B. i, D. B., J. N., P. B. i E. M. Zarzucili:

1. naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt a i b w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej poprzez: bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach raportu, mimo że nie dokonano w nim rzetelnej analizy wpływu inwestycji na zdrowie ludzi oraz nieuwzględnienie i nieustosunkowanie się konkretnie do uwagi i wniosków zgłoszonych w związku z udziałem społeczeństwa;

2. obrazę art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez jego nieuwzględnienie;

3. naruszenie art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 p.o.ś. poprzez niezastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju i nieuwzględnienie kumulacji zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy;

4. naruszenie art. 3 Dyrektywy Rady (EWG) z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne poprzez jego niezastosowanie, mimo że Dyrektywa wymaga dokonywania oceny ogólnego wpływu przedsięwzięcia na zdrowie człowieka;

5. naruszenie art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowań uzgodnieniowych, w których organom nie przedstawiono do analizy ekspertyzy prof. L. T.;

6. naruszenie art. 79 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej poprzez uniemożliwienie zapoznania się wszystkich stron z pełną dokumentacją sprawy oraz niezapewnienie udziału społeczeństwa w całości postępowania w sprawie;

7. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym nieuwzględnienie możliwości kumulowania się negatywnego oddziaływania wszystkich inwestycji wnioskodawcy; art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego i wydanie decyzji odmiennej niż w pierwszej instancji na podstawie tego samego materiału dowodowego; art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, mimo odmiennej interpretacji zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi również, zdaniem skarżącego, naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania tj. art. 15 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak własnej i rzetelnej analizy Kolegium odnośnie argumentacji organów uzgadniających oraz oparcie się na dokonanej przez nich analizie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak rozważenia faktu kumulacji oddziaływań inwestycji projektowanych przez wnioskodawcę; art. 8 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający zasady budzenia zaufania stron do organów państwa, bez ustosunkowania się do zgłaszanych wniosków i zastrzeżeń, oparcie ustaleń na niepełnym raporcie (w zakresie kumulacji oddziaływań);

8. obrazę art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i wynikającej z niego zasady przezorności poprzez błędną ocenę, że kumulacja oddziaływań inwestycji wnioskodawcy może być uznana za powodująca znaczną uciążliwość dla zdrowia ludzkiego.

Wniesiono o dopuszczenie dowodów uzupełniających w postaci: opinii prof. L. T., opinii dr hab. M. S. oraz dr E. S., a także analizy K. C. celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Wskazano, że dowody zawierają analizę sporządzonego do sprawy raportu, analizę prawną ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że mimo uznania przez Kolegium przedłożonej ekspertyzy prof. L. T. za opartą na "rzetelnych podstawach" oraz zawierającą ustalenia i wnioski podważające treść przedłożonego przez inwestora raportu – nie podjęto żadnych działań mających na celu wyjaśnienie tych rozbieżności, w tym niezasadnie pominięto możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jak też Kolegium nie rozważyło możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi. Zdaniem skarżących, w sposób szczególnie powierzchowny potraktował organ odwoławczy kwestię uciążliwości odorowych planowanej inwestycji. Co prawda przyznali skarżący, że brak jest konkretnych unormowań polskich i unijnych dotyczących uciążliwości odorowych, jednakże uszło uwadze organów, że art. 52 ust. 1 pkt 11 p.o.ś. nakazuje zawarcie w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych, w którym to zakresie przedłożony raport jest niepełny. Powołane w zarzutach skargi regulacje unijne nakazują też badać wpływ inwestycji na ogólne zdrowie człowieka, a zatem uwzględniać również czynniki niesparametryzowane, czego nie przeprowadzono.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznał zarzuty za bezzasadne.

W piśmie procesowym (k. 239) pełnomocnik uczestników postępowania niebędących skarżącymi, przychylając się do skargi, uzupełniająco zarzucił naruszenie zasad przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, w tym zaniechanie prawidłowego ustalenia, czy przedsięwzięcie rzeczywiście znajduje się poza obszarem Natura 2000; zaniechanie przeprowadzenia oceny bezpośredniego wpływu przedsięwzięcia na zabytek usytuowany na obszarze objętym wnioskiem; zaniechanie zbadania skumulowanego oddziaływania projektowanych i już istniejących inwestycji; niepodanie do publicznej wiadomości decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga uczestników postępowania administracyjnego w osobach: P. S., S. B., D. B., A. B., J. N., P. B. i E. M. pozostaje uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa procesowego jak i materialnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania inwestora od decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci budowy tuczarni na działce nr [...] we wsi Z. K. uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w całości i ustaliło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornego przedsięwzięcia. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego a orzekł odmiennie na podstawie tego samego co w postępowaniu pierwszoinstancyjnym materiału dowodowego, wyprowadzając całkowicie przeciwne wnioski. Skorzystanie w okolicznościach sprawy niniejszej ze sposobu orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zdaniem sądu, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a. i, w tej sprawie, także przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną – indywidualnie rozpatrywaną – sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej a nie tylko rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Jak wskazano w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. w sprawie IV SA/Po 1076/13 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA) "właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony". Zasada ta stanowi konkretyzacje przepisu art. 78 Konstytucji, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy: obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżani przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (vide wyrok z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 772/13, CBOSA).

W sytuacji, gdy organ drugoinstancyjny orzeka na podstawie tych samych dowodów (zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym) w całości odmiennie niż w orzeczeniu organu I instancji bez wyczerpującej oceny dowodów i bez uzasadnienia swego odmiennego stanowiska, dochodzi do naruszenia prawa strony do zaskarżenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, tym samym, do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strona niejako zostaje pozbawiona możliwości odwołania rozpatrywanego w postępowaniu administracyjnym.

Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. SKO orzekło odmiennie niż organ I instancji i na podstawie tego samego materiału dowodowego wyprowadziło inne wnioski oraz zaprezentowało krańcowo przeciwną ocenę prawną. Przy tym podano dość powierzchownie i niekonsekwentnie uzasadnienie odmiennej oceny. Stanowi to, obok naruszenia zasady dwuinstancyjności, także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Przykładowo: organ I instancji uznał, że raport oddziaływania na środowisko nie obejmuje analizy emisji wszystkich gazów do powietrza oraz ocenił, że objęte analizą gazy mimo spełniania ogólnych norm stężeń nie chronią przed uciążliwością zapachową, co organ II instancji skwitował słowami: "Stwierdzenie to trudno uznać za logiczne, gdyż żadne gazy nie chronią przed uciążliwością zapachową. Można co najwyżej stwierdzić, że zachowanie norm w zakresie emisji gazów nie chroni przed uciążliwością zapachową przedsięwzięcia dla osób żyjących na terenach wiejskich".

Podobnie uzasadnienie odmiennej oceny innej kwestii SKO zawarło w takich słowach jak: "Odnosząc się do powyższej argumentacji (dotyczącej oceny organu I instancji – przyp. sądu) tutejsze Kolegium pragnie zauważyć, że wnioski wyprowadzone z zasady przezorności wykraczają poza granice podstaw prawnych, jakie mogą być użyte do odmowy wydanie decyzji środowiskowej", czy "Także powyższa argumentacja pozostaje bez związku z przesłankami, od których zaistnienia ustawa uzależnia wydanie decyzji odmownej". Takie uzasadnienie odmiennego stanowiska wydaje się być zbyt lakoniczne i nie zawiera przekonującego obrazu przyczyn przeciwnego niż organ I instancji rozstrzygnięcia.

Należy podzielić zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 136 oraz 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim – tak jak wskazano w skardze – organ II instancji w zasadzie oparł się i powtórzył stanowisko zawarte w postanowieniu uzgadniającym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ) – wydanym na podstawie raportu oddziaływania na środowisko. Zmarginalizował, a faktycznie pominął w swoich rozważaniach – pozostałe dowody, w tym dane zawarte w opinii prof. L. T. z dnia [...] października 2013 r. (wskazujące na nieprawidłowości w wyliczeniach przyjętych w raporcie) oraz pominął wnioski z badań emisji gazowych powstających z utrzymania zwierząt gospodarskich wykonanych przez Instytut Zootechniki P. Te ostatnie dowody zawierały wskazanie konkretnych nieprawidłowości raportu i miały stanowić poparcie stanowiska uczestników postępowania.

Słusznie wskazano w skardze, że niedostatki w ustaleniu stanu faktycznego dotyczyły nienależytego przeanalizowania obszarów oraz skali oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, między innymi w zakresie uciążliwości zapachowej. Organ II instancji przy nienależycie wyjaśnionym stanie faktycznym zaniechał jakiegokolwiek postępowania dowodowego (w trybie art. 136 k.p.a.), a orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy winien był skorzystać z formy orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., z uwagi na wagę i zakres kwestii podlegających wyjaśnieniu. Oprócz zasygnalizowanych powyżej problemów wymagających wyjaśnienia należy wskazać nadto, zdaniem sądu, na marginalnie potraktowaną w zaskarżonej decyzji kwestię ewentualnej kumulacji negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowej tuczarni (na działce nr [...] M. O.) z fermą na bezpośrednio sąsiadującej nieruchomości nr [...] G. O. oraz już istniejącej hodowli tuczników G. O. zlokalizowanej według inwestora w odległości 1 200 m od spornej inwestycji, a w odległości około 700 m według twierdzeń skarżącego. Również ten, tak istotny problem oraz wątpliwości skarżących czy faktycznie zamierzenie inwestorów dotyczące działek nr [...] i [...] nie stanowią jednego zamierzenia - zostały całkowicie zignorowane. W tej kwestii na uwagę zasługuje fakt rodzaju tuczników planowanych dla każdego z przedsięwzięć tj. na działce nr [...] - loch, prosiąt, warchlaków i tuczników a na działce nr [...] samych tuczników w wieku 12 – 13 tygodni, przy jednakowej liczbie tuczników dla obydwu ferm.

Niezależnie od tego bezspornie obydwie inwestycje są usytuowane tak blisko siebie, że wymagało to zbadania czy ich negatywne oddziaływania na środowisko nie skumulują się, jak i czy nie zachodzi kumulacja oddziaływań z już istniejącą hodowlą. W tej kwestii raport oddziaływania na środowisko zdaniem sądu wymagał głębszej niż dokonana w sprawie analizy. Co prawda zawiera on stwierdzenie, że uwzględniono obydwa zamierzenia inwestorów, ale nie zobrazowano tego żadnymi wyliczeniami, a wprost przeciwnie – np. analiza rysunków izolinii stężeń zawartych w raporcie wskazuje, że wykonano je i wyliczono dla jednego zamierzenia, bez "nałożenia" takich izolinii na linie z nieruchomości sąsiedniej – wyrysowanych w drugim raporcie dla drugiej fermy hodowlanej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym WSA w Białymstoku prezentowana jest jednolita linia, iż w sytuacji potencjalnej możliwości kumulacji oddziaływań planowanej inwestycji z innymi, należy dokonać analizy i wyliczeń tych oddziaływań łącznie (vide wyroki z dnia 9 października 2013 r. w sprawie II SA/Bk 212/13 oraz z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Bk 667/13, CBOSA).

Obowiązek uwzględniania powiązań planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na których będzie oddziaływać inwestycja wynika wprost z treści art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej jako u.u.i.ś. Dlatego organ tę okoliczność – możliwość nakładania się oddziaływań i ich kumulacji – ma obowiązek wyjaśnić (jeśli możliwość takiej sytuacji mogłaby zaistnieć) nie tylko na etapie badania czy w danej sprawie zachodzi potrzeba wydawania decyzji środowiskowej, ale i w postępowaniu o ustalenie uwarunkowań środowiskowych.

W sprawie niniejszej okoliczności ewentualnej kumulacji oddziaływań nie wyjaśniono, mimo że była ona eksponowana w protestach mieszkańców wsi.

Tak, jak zarzucono w skardze organ odwoławczy zbagatelizował zarzuty i wnioski mieszkańców wsi (w odróżnieniu od organu I instancji), przy tym nie można wywnioskować z treści uzasadnienia powodów zaistniałej sytuacji, mimo że u.u.i.ś. gwarantuje udział społeczeństwa w postępowaniu obejmującym ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dział III). Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r. w sprawie II OSK 1620/12 (CBOSA), że "celem postępowaniu, w którym wydaje się decyzje o środowiskowych uwarunkowanych, jest możliwie najlepsze zabezpieczenie środowiska przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji a nie jej zablokowanie". Zatem protesty społeczne kierowane przeciwko inwestycji należy dogłębnie oceniać, by poznać ich powód. Zdaniem sądu, przy tej ocenie wyważyć należy cel ustawy oraz cel udziału społeczeństwa. W sytuacji stawiania zamierzeniu inwestycyjnemu konkretnych zarzutów popieranych dowodami i podnoszenia istotnych dla oceny oddziaływania na środowisko okoliczności – należy je wyjaśnić i nie można w takiej sytuacji uznać, by celem protestów było nieuzasadnione zablokowanie inwestycji.

W sprawie niniejszej protesty mieszkańców wsi odnosiły się do rozmiaru wpływu dwóch usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie i bezpośredniej bliskości zamierzeń inwestycyjnych, które z uwagi właśnie na usytuowanie mogłyby stanowić jedną inwestycję. Podnoszono w tychże protestach kumulację negatywnych oddziaływań w każdej inwestycji wraz z jeszcze inną, już istniejącą hodowlą. Te okoliczności nie mogły zostać uznane za nieistotne i podnoszone wyłącznie w celu zablokowania inwestycji. Wymagały wyjaśnienia oraz należytego ustosunkowania się do nich, czego zabrakło w sprawie niniejszej.

W kontekście powyższych rozważań także uzasadnione pozostają zarzuty skargi naruszenia art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i naruszenie zasady prawdy obiektywnej.

W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wydawana wówczas, gdy zostaną spełnione warunki z art. 80 ust. 1 u.u.i.ś. wymienione w pkt 1- 4 i ust. 2 tego artykułu. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej ocena przesłanek art. 80 ust. 1 pkt 2, 3 budzi poważne wątpliwości. Według wymogu ustawodawcy organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek wziąć pod uwagę m.in. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Raport jest najważniejszym dowodem w sprawie, stanowiącym dokument prywatny (złożony przez inwestora) i jego obiektywizm winien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję (art. 80 k.p.a.), w szczególności pod kątem jego zawartości, o jakiej stanowi art. 66 u.u.i.ś.

Raport powinien być wszechstronnie analizowany przez organ decyzyjny a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy (por. wyroki w sprawach II SA/Bk 667/13 z dnia 19 grudnia 2013 r. i II SA/Gd 312/11 z dnia 30 czerwca 2011 r., CBOSA).

W sprawie niniejszej jako najdotkliwiej odczuwalne oddziaływanie na środowisko, w tym życie i zdrowie ludzi podnoszono uciążliwości zapachowe. Nie sposób zgodzić się z SKO z podsumowaniem tej kwestii.

W tym miejscu można wskazać na stanowisko sądów administracyjnych, iż brak normatywnych podstaw określających parametry stężeń substancji zapachowych w powietrzu nie zwalnia organów z obowiązku analizy w tym zakresie. Podstawę ustaleń powinny stanowić przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości (vide wyroki w sprawach: II OSK 1459/12 z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1238/11 z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Bd 218/11 z dnia 30 maja 2011 r., CBOSA).

Jak wyżej zasygnalizowano organ decyzyjny miał także przed wydaniem decyzji środowiskowej obowiązek uwzględnienia wyniku postępowania z udziałem społeczeństwa. Celem tej regulacji jest zapobieżenie powstawaniu konfliktów. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej konflikt społeczny jest bardzo widoczny, co wynika z materiału dowodowego. Ta kwestia została przez organ II instancji bezzasadnie zmarginalizowana, także w raporcie analiza konfliktów społecznych nie została obiektywnie przedstawiona. Należy zwrócić uwagę na wniosek, iż oddziaływanie zamknie się w obrębie terenu inwestycji. Nie ulega wątpliwości, że przy rodzaju planowanego przedsięwzięcia do powstania konfliktów społecznych prowadzi głównie uciążliwość odorowa istniejąca nawet przy jednym przedsięwzięciu a prawdopodobnie zwiększająca się przy więcej niż jednym takim przedsięwzięciu o ile uciążliwości odorowe mogą się kumulować. Dlatego zarówno ustaleń raportu jak i oceny Kolegium w kwestii wpływu na środowisko ludzkie uciążliwości odorowych nie można podzielić, bowiem ta kwestia została potraktowana bardzo powierzchownie i lakonicznie.

Również nie sposób nie podzielić zarzutu naruszenia art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a w szczególności wynikającej z niego zasady przezorności przez błędną interpretację. W tej kwestii SKO uznało błędnie, że wskazywane przez skarżącego przepisy unijne "wykraczają poza granicę podstaw prawnych, jakie mogą być użyte do odmowy wydania decyzji środowiskowej". Zauważyć należy, że od dnia akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej prawo wspólnotowe stało się prawem obowiązującym także w RP. Istnieje zatem obowiązek stosowania go, a także zapewnienia mu pełnej efektywności (skuteczności). Wymóg, aby organy administracji publicznej działały na podstawie i w granicach prawa wynikający z art. 7 Konstytucji oraz z art. 6 i 7 k.p.a. odnosi się zarówno do prawa polskiego, jak i wspólnotowego. Przy tym, w przypadku nie dającej się wyeliminować niezgodności norm prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed prawem krajowym (vide wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. w sprawie 1819/10, CBOSA). Obowiązek przestrzegania i uwzględniania z urzędu prawa wspólnotowego przy wydawaniu decyzji administracyjnych spoczywa na wszystkich organach administracji publicznej właściwych w sprawie. Dotyczy to także organów odwoławczych (S. Biernat, Wydawanie decyzji administracyjnych a prawo wspólnotowe, w: Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności, Łódź 2004, s. 39-40 i 45). Obowiązek zapewnienia wykładni prawa administracyjnego w zgodzie z prawem Unii Europejskiej wiążący organy administracji publicznej, orzekające w sprawach indywidualnych, przyjęło nazywać "obowiązkiem wykładni prounijnej" (K. Łuczak, Wybrane zagadnienia prounijnej wykładni prawa administracyjnego, w: Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego, red. D. R. Kijowski, J. Radwanowicz – Wanczewska, M. Wincenciak, Warszawa 2012, s. 96 i n.).

Zasada przezorności wynikająca z prawa unijnego była m.in. podstawą odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co organ uzasadnił, natomiast w zaskarżonej decyzji została pominięta z niedającym się zaaprobować i nierozwiniętym uzasadnieniem, iż wykracza poza granice podstaw prawnych.

Dyrektywa Rady nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko została ujednolicona Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2012 r.) i jest obowiązująca. Jak stwierdzono w jej pkt 2 "Na podstawie art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji". Dlatego zasadny pozostaje zarzut skargi nieuwzględnienia przepisów prawa unijnego. W tym przedmiocie powołać można też wyroki TS w sprawie C-75/08 z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie The Queen, na wniosek Christopher Mellor v. Secretary of State for Communities and Local Government, Lex nr 1342143 oraz w sprawie C 142/07 z dnia 25 lipca 2008 r., Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, ZOTSiS 2008/7B-/I-6097, Lex nr 421757).

Jak wynika z powyższych rozważań, w kontrolowanej przez sąd decyzji nastąpiło wiele naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, zatem skutkowały uchyleniem zaskarżonego aktu administracyjnego. W kontekście rozbieżnego materiału dowodowego sprawa nie została należycie wyjaśniona. Organ odwoławczy nie dokonał wystarczającej oceny raportu oddziaływania na środowisko, nie skonfrontował go z pozostałym materiałem dowodowym a przyjął bezkrytycznie za podstawę swoich ustaleń. To samo odnieść należy do powielanego przez Kolegium postanowienia uzgadniającego RDOŚ w B. Ustalając warunki zgody na realizację przedsięwzięcia niektóre z nich sformułował zbyt ogólnikowo (np. pkt II ppkt 1,2,4,16 decyzji). Zarzuty skargi pozostają zatem uzasadnione, w tym należy zwrócić uwagę na okoliczności podnoszone przez uczestników postępowania: A. M., S. K., B. K. i A. M. w piśmie procesowym złożonym do sądu odnoszące się do niewyjaśnienia sprawy.

Zasadne także w kontekście powyższych rozważań pozostają zarzuty naruszenia prawa materialnego zasygnalizowane w skardze oraz dostrzeżone przez sąd z urzędu, w szczególności naruszenie:

- art. 62 ust. 1 pkt 1 u.u.d.i.ś. poprzez brak dokładnej i niebudzącej wątpliwości analizy wskazanych w przepisie pozycji;

- art. 82 ust. 1 pkt 4 u.d.i.ś. – Kolegium w pkt IV zaskarżonej decyzji nie stwierdziło konieczności przeprowadzania ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tymczasem w sytuacji rozmiaru przedsięwzięcia, jego charakteru i konfliktu społecznego oraz niewyjaśnionych kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływania na środowisko należało zaprezentować bardziej zdecydowane stanowisko. Ponowna ocena bowiem stanowi dodatkową gwarancję zminimalizowania negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz złagodzenia konfliktów społecznych;

- art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt a i b w związku z art. 66 ust. 1 pkt 7 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. przez brak wyczerpujących informacji m.in. w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w ramach udziału społeczeństwa;

- art. 16 pkt 2 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) stanowiącego o obowiązku prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska i zakaz powodowania m.in. uciążliwości zapachowych, co zostało przez Kolegium bezzasadnie zmarginalizowane;

- art. 79 u.u.i.ś. przez pominięcie udziału społeczeństwa przez organ drugoinstancyjny.

Z wyżej wskazanych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu.

SKO dokonując ponownego rozpoznania sprawy winno podzielić ocenę prawną sądu wyrażoną powyżej i dostrzec konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zasygnalizowanych problemach. Będzie to wymagało wydania decyzji kasacyjnej. Rozmiar bowiem czynności wyjaśniających jest na tyle rozległy, że nie wydaje się możliwe skorzystanie z treści art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Autor raportu oddziaływania na środowisko winien ustosunkować się do przedłożonych dwóch opinii prof. T. i wyliczeń Instytutu Zootechniki P. . i przedłożyć raport uzupełniający. Tenże poddać należy ocenie, jak i (w zależności od jego treści) zajść może potrzeba ponownego uzgodnienia RDOŚ oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego. Postępowanie należy przeprowadzić z udziałem społeczeństwa. Organy winny się także ustosunkować do okoliczności podnoszonych przez uczestników postępowania: A. M., S. K., B. K., A. M. zawartych w piśmie procesowym oraz wskazać sposób ustalenia stron postępowania. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego te akurat osoby zostały potraktowane jako uczestnicy postępowania, których liczba pozwala na zawiadamianie stron o czynnościach organu w drodze obwieszczenia.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Orzeczenie w punkcie 2 zapadło na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O koszach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).