Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2334/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, , po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 314/16 w sprawie ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 314/16 oddalił skargę Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 1981 r. wydaną przez Wydział Terenów Urzędu Dzielnicowego W. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. 0,1329 ha. stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...], będącą własnością W. S. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] maja 1977 r. pod budowę osiedla "G.".

W dniu 14 lutego 1992 r. W. S. złożyła wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek ponowiono 10 marca 1992 r. a następnie 17 kwietnia 2008 r. Spadek po W. S., zmarłej w dniu [...] stycznia 2012 r., nabył syn - K. S.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent W. orzekł m. in. o zwrocie części nieruchomości położonej w W. Dzielnicy [...] w rejonie ulicy S. i bocznicy kolejowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 103 m², działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 173 m² i działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 907 m2 na rzecz W. S. oraz odmówił zwrotu części nieruchomości położonej w W. Dzielnicy [...] w rejonie ulicy S. i bocznicy kolejowej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 146 m².

Następnie Prezydent W. wznowił postępowanie i decyzją z [...] października 2011 r. uchylił wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] maja 2011 r. w części orzekającej o zwrocie. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że powodem wznowienia postępowania było wydanie decyzji przez organ podlegający wyłączeniu (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Prezydent W. powołał się na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w której stwierdzono nabycie przez Dzielnicę Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 1329 m². Wspomniana decyzja Prezydenta W. stała się ostateczna w dniu 25 października 2011 r. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Starosta W. został wyznaczony do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości.

Starosta W. (dalej również: "Starosta") decyzją z dnia [...] września 2013 r. orzekł o zwrocie na rzecz K. S. nieruchomości położonej w W. przy ul. S. , oznaczonej aktualnie jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni 0,0103 ha, nr [...] o powierzchni 0,0173 ha, nr [...] o powierzchni 0,0907 ha - wszystkie działki z obrębu [...] oraz zobowiązał wnioskodawcę do zapłaty (w ratach) na rzecz Miasta W. kwoty w wysokości 19 508,00 zł (słownie: dziewiętnaście tysięcy pięćset osiem złotych 00/100) tytułem rozliczenia zwaloryzowanego odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] na podstawie Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowią własność W. Następnie Starosta przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przypomniał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "G." w W. Okoliczność tę organ ustalił w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W. w dniu [...] października 1975 r. Natomiast Urząd Dzielnicy Gminy W. pismem z dnia 29 czerwca 1992 r. poinformował, że:

• zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1982 r. teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomości przeznaczony jest pod urządzenia komunikacji kolejowej (położony jest w proj. liniach rozgraniczających bocznicy kolejowej),

• decyzja lokalizacyjna Nr [...] z dnia [...] października 1975 r. jest nadal aktualna,

• inwestor Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." posiada plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Nr [...] z 1991 r.,

• wg powyższego planu realizacyjnego omawiana nieruchomość przeznaczona jest pod komunikację - ulicę osiedlową,

• w pierwotnym planie realizacyjnym z 1977 r., powyższy teren był przeznaczony również pod ulicę z przyległymi miejscami parkingowymi,

• przedmiotowy teren nie był objęty innymi decyzjami lokalizacyjnymi,

• obecnie inwestor rozpoczął realizację pierwszych budynków mieszkalnych objętych w/w planem realizacyjnym, natomiast termin zakończenia całego zadania inwestycyjnego nie jest znany.

Następnie, pismem z dnia 11 lutego 2010 r., Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu W. zwrócił się do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] z prośbą o przesłanie dokumentów potwierdzających zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], zgodnie z celem wywłaszczenia oraz przesłanie planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowe działki i decyzji zatwierdzającej ten plan. Pismem z dnia 24 maja 2010 r., Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] poinformował, iż jedyną inwestycją jaka została zrealizowana na przedmiotowych działkach była budowa rurociągu tłocznego, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowych Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Wydział nie posiada planu realizacyjnego obejmującego przedmiotowe działki ani decyzji zatwierdzającej ten plan w zasobach swojego archiwum. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. pismem z dnia 29 czerwca 2010 r. poinformowało, iż dla działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], nie wydano żadnych decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę.

Zdaniem Starosty, na uwagę zasługuje fakt, iż Wydział Architektury i Geodezji Urzędu Dzielnicowego Gminy W. w piśmie z dnia 29 czerwca 1992 r. poinformował, iż inwestor, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa "W.", posiada plan realizacyjny zatwierdzony decyzją Nr [...] z 1991 r., jednakże w trakcie toczącego się ponad 20 lat postępowania administracyjnego przedmiotowy plan nie został dołączony do akt sprawy ani przez Spółdzielnię Mieszkaniową "W." ani przez Urząd W., pomimo wielokrotnych próśb ze strony organów prowadzących przedmiotowe postępowanie. Powyższe ustalenia potwierdzają tylko, iż obecny właściciel gruntu, tj. W., nie przedstawił w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego jakichkolwiek dowodów potwierdzających realizację celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. Ponadto, jak wynika z decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. budowa rurociągu tłocznego z przepompownią ścieków i gazociągu średniego ciśnienia związana była z realizacja Osiedla "M.". Wobec czego inwestycja ta nie jest związana w żaden sposób z celem wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla "G.". Niemniej jednak, istnienie podziemnej infrastruktury technicznej, w tym przypadku rurociągu tłocznego nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2013 r. ustalono, iż działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stanowią teren niezagospodarowany, nieurządzony, porośnięty drzewami i krzakami. Teren działek jest zaniedbany, rośnie na nim trawa wysoka - niekoszona. W ocenie Starosty, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na przedmiotowej działce nie dokonano żadnych działań ukierunkowanych na realizację celu wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość do dnia dzisiejszego nie została w minimalnym stopniu zagospodarowana, zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i zaistniała przesłanka zbędności określona w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Starosty, takie wnioski wynikają chociażby wprost z protokołu z oględzin, przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2013 r. z udziałem przedstawicieli Urzędu Miasta W., którzy ustaleń powyższych nie zakwestionowali i podpisali protokół oględzin bez zastrzeżeń. Starosta przypominał również, że w powołanej wyżej decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent W. przyjął, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji wniosło Miasto W. W odwołaniu zarzucono w szczególności, że "postępowanie zostało przeprowadzone w sposób nierzetelny, a zebrane dowody nie przesądzają jednoznacznie o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia". Wskazano m. in. na budowę rurociągu, plan realizacyjny osiedla (którego nie udało się pozyskać) oraz plany przebudowy rurociągu oraz budowy ul. B..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej: u.g.n.), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Starosty. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazując, iż podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast w art. 137 u.g.n. ustawodawca zawarł zamknięty katalog okoliczności, w których wywłaszczona nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda przytoczył również fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. (P 12/11, Dz.U. z 2012 r., poz. 1472) wskazując na konstytucyjne umocowanie zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz powołał rwyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11). Wojewoda przytoczył równocześnie ustalenia faktyczne organu I instancji co do celu wywłaszczenia, przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości oraz jej faktycznego wykorzystania. Wyjaśnił również, że decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie uzasadnia planowana w przyszłości budowa ulicy B. Argument ten pozostaje bez jakiegokolwiek związku z normatywną definicją zbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celu publicznego określoną w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. W ocenie Wojewody okoliczność, iż planowana jeszcze w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...] z 1991 r. ulica osiedlowa nie powstała do dnia wydania zaskarżonej decyzji Starosty W., a jej budowa planowana jest dopiero w latach 2016-2017 (jak wynika z odwołania Prezydenta W.) dodatkowo uwypukla zbędność wywłaszczonego gruntu dla realizacji celu publicznego w znaczeniu jaki nadał temu pojęciu ustawodawca.

W skardze złożonej na opisaną wyżej decyzję Wojewody z [...] października 2015 r. Miasto W. zarzuciło naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na dokonaniu niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym nie mogącym potwierdzać okoliczności, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół kwestii, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał orzeczenie zwrotu przedmiotowych nieruchomości wywłaszczonych na mocy wskazanej na wstępie decyzji z 1981 r. W tym aspekcie Sąd przypomniał, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały uregulowane m. in. w art. 136 – 137 u.g.n. a przy stosowaniu art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). Sąd wskazał też, że w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż z konstytucyjnej gwarancji ochrony prawa własności wynika prawo domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela, jeżeli nie zrealizowano na niej pierwotnego celu wywłaszczenia (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK-A 2012/11/135; wyrok Trybunału Konstytucyjnego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). Problem niekonstytucyjności możliwości odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powodu zrealizowania innego celu publicznego niż ten określony w decyzji o wywłaszczeniu został rozstrzygnięty wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05 (OTK-A 2008/3/41). Reasumując ten fragment uzasadnienia Sąd I instancji przyjął, że skoro instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano pierwotnego celu wywłaszczenia, ma walor zasady konstytucyjnej, to ustawowe przesłanki jej zastosowania nie powinny podlegać wykładni zawężającej, a przypadki wątpliwie winny być rozstrzygane na rzecz tej zasady, a nie na rzecz odmowy zwrotu. Ponadto, okolicznością uzasadniającą odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być wykorzystanie tej nieruchomości na inny cel publiczny niż ten wskazany w decyzji o wywłaszczeniu.

Następnie, Sąd przypomniał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "G.". WSA podzielił pogląd, że w przypadku planowania inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego inwestycja ta nie ograniczała się tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmowała również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takie obiekty jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. Te szczegółowe ustalenia następowały w planie realizacyjnym. Na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać. Z materiałów zebranych w aktach niniejszej sprawy wynika jednak, że na dzień orzekania o zwrocie na nieruchomościach objętych zaskarżoną decyzją nie zrealizowano jakiegokolwiek celu związanego z budową osiedla mieszkalnego "G.". Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wynika w szczególności, że jest to teren niezagospodarowany, nieużytkowany i położony wzdłuż torów kolejowych. Jedyną inwestycją zlokalizowaną na tych nieruchomościach jest rurociąg tłoczny. Bezsporne jest jednak, że inwestycja ta nie była związana z celem wywłaszczenia, tj. budową osiedla mieszkaniowego "G..", a dotyczyła budowy "Osiedla M." (wynika to wprost z treści decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji liniowych Nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r.). Sąd podzielił przy tym utrwalony pogląd orzecznictwa, że posadowienie w gruncie podziemnej infrastruktury samo w sobie nie stanowi przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz uprawnionego. Następnie wskazał, że wedle ustaleń poczynionych na podstawie powoływanego już wyżej pisma Urzędu Dzielnicy – Gminy W. z 22 czerwca z 1992 r., na przedmiotowych nieruchomościach miała powstać ulica osiedlowa (tak stanowił plan realizacyjny z 1977 r. oraz plan zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r.). Sąd podkreślił, że jest to dokument urzędowy wydany przez kompetentny organ, który korzysta ze szczególnej mocy dowodowej (art. 76 § 1 i 3 k.p.a.). Zwrócił uwagę, że jest to dokument pochodzący od poprzednika prawnego skarżącego. Ta okoliczność nie przekreśla jeszcze co prawda możliwości prowadzenia przez skarżącego dowodu przeciwko treści tego dokumentu, ale to skarżący musi wykazać, że informacje zawarte w kwestionowanym dokumencie są nieprawdziwe. Dowodu takiego skarżący nie przeprowadził. Sąd podzielił przy tym pogląd, że na skarżącym, jako podmiocie publicznym dysponującym wyspecjalizowanym służbami, dostępem do rejestrów oraz dokumentacją istotną dla sprawy spoczywają szczególne obowiązki współdziałania z organem w wyjaśnieniu okoliczności sprawy istotnych dla kwestii zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W świetle zasady zaufania, dla oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pozostaje istotne również to, że skarżący (scil. organ skarżącego – Prezydent W.) w oparciu o tożsamy materiał dowodowy uznał, że spełnione zostały przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości (zob. opisaną wyżej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2011 r.). Reasumując Sąd przyjął, że skarżący nawet nie uprawdopodobnił, nie wspominając już o udowodnieniu, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie realizacyjnym było inne niż wynika to z pisma pochodzącego od poprzednika prawnego Miasta W., czyli że było inne niż budowa ulicy osiedlowej. Zebrany materiał dowodowy wskazuje natomiast jednoznacznie, że taka ulica nie została nigdy zbudowana. Co więcej, z ustaleń tych wynika, że zwrócona nieruchomość nie była dotychczas wykorzystana na jakiekolwiek cele związane z budową osiedla mieszkaniowego "G.". W świetle takich ustaleń faktycznych oraz konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, rozważania skarżącego zawarte w skardze, a oparte na supozycjach czy przypuszczeniach co do możliwego przeznaczenia spornego terenu, nie mogły, zdaniem Sądu, mieć wpływu na wynik sprawy. Zarzuty te są tym bardziej nieusprawiedliwione, albowiem dotyczą dokumentów, które winny być w posiadaniu skarżącego. Sąd raz jeszcze podkreślił, że organ skarżącego (Prezydent W.) prowadził przez kilka lat postępowanie w sprawie i uznał w 2011 r., że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do uwzględnienia podania o zwrot przedmiotowych nieruchomości. Zdaniem Sądu, uchodzi również uwadze skarżącego, że Prezydent W. prowadząc niniejsze postępowanie zwracał się kilkukrotnie do odpowiednich agend Urzędu W. celem zebrania wszelkiej dokumentacji istotnej dla spawy, a nadto występowano również do Spółdzielni W. (w 1992 r. i 2010 r.). Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy kwestia przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości w planie zatwierdzonym decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 r. została dostatecznie wyjaśniona w piśmie poprzednika prawnego skarżącego z 22 czerwca z 1992 r. Z punktu widzenia oceny żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istotne znaczenie ma cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ewentualne modyfikacje przeznaczenia zawarte w zatwierdzonych planach realizacyjnych mógłby mieć dla instytucji zwrotu istotne znaczenie, ale tylko w sytuacji, w której modyfikacje te mieściłyby się w pierwotnym celu wywłaszczenia, którym w niniejszej sprawie była budowa osiedla mieszkaniowego "G.". Tymczasem z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy wynika, że poza wskazanym wyżej rurociągiem (zrealizowanym jednak dla potrzeb innego osiedla) brak jest jakichkolwiek dowodów czy choćby poszlak na realizację na tej nieruchomości innych inwestycji mogących mieć jakikolwiek związek z budową osiedla mieszkaniowego "G.". Inaczej rzecz ujmując, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że twierdzenia zawarte w piśmie poprzednika prawnego Urzędu W. datowanym na 22 czerwca 1992 r. nie są prawdziwe (a zdaniem Sądu do przyjęcia takiego założenia brak jest postaw), to nie zmienia to prawidłowo ustalonej okoliczności, że zwracana nieruchomość nie była w przeszłości w jakikolwiek sposób zagospodarowania na cel związany z budową osiedla mieszkaniowego "G.". Ergo, w sprawie zaistniała podstawa do przyjęcia zbędności części wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. Trafnie wskazał przy tym Wojewoda, że odwoływanie się przez skarżącego do planów przebudowy rurociągu oraz budowy ul. B. pozostaje bez związku z celami wywłaszczenia dokonanego decyzją z 1981 r. Wskazane wyżej zamierzenia inwestycyjne mogą być natomiast rozważane jako cel publiczny, ale w ramach innych postępowań zmierzających do przeprowadzenia tych inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo dokonania przez organy obu instancji administracyjnych niepełnej i niewłaściwej analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w szczególności oparcia poszczególnych rozstrzygnięć na materiale dowodowym niemogącym potwierdzać jednoznacznie okoliczności, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy obu instancji administracyjnych nie dysponowały jednoznaczną dokumentacją pozwalającą ustalić, w jaki sposób przedmiotowa nieruchomość miała być zagospodarowana w świetle decyzji wywłaszczeniowej i jaki cel miał być zrealizowany w świetle samych planów realizacyjnych dla tego przedsięwzięcia. Sąd I instancji postanowił brakami istniejącymi w zakresie materiału dowodowego obciążyć skarżącego, nie dostrzegając, iż zadanie to spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie. Zdaniem skarżącego za niedopuszczalne należy uznać nawiązywanie przez WSA do ustaleń poczynionych przez Prezydenta W. (jako organu rozpoznającego tą sprawę w okresie sprzed komunalizacji, a którego decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego) i odwoływanie się do ustaleń i konkluzji poczynionych w tamtym postępowaniu, podczas gdy organy administracyjne prowadzące postępowanie winny bazować na samodzielnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym. W aktach administracyjnych nie znalazł się jakikolwiek dokument pozwalający organom na jednoznaczne ustalenie, jakie przeznaczenie zostało przypisane przedmiotowej nieruchomości w akcie realizacyjnym. Organy, z racji niewłaściwie zebranego, niekompletnego materiału dowodowego, nie mogły zatem wykluczyć, iż nieruchomość ta stanowiła część przedsięwzięcia pn. osiedle mieszkaniowe "G.", która nie została przeznaczona do bezpośredniego zainwestowania i budowlanego, a mogła stanowić strefę ochronną, czy też teren zielony z zielenią niską.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja orzekająca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości z powodu braku realizacji celu wywłaszczenia. W sprawie bezspornym pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "G." w W. Nie jest również kwestionowane, co znajduje się na podlegającej zwrotowi działce. Sporna natomiast pozostaje ocena, czy w niniejszej sprawie można przyjąć, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W tym kontekście skarżący kasacyjnie wskazuje na braki w materiale dowodowym, które w jego ocenie, nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, jakie przeznaczenie zostało przypisane przedmiotowej nieruchomości w akcie realizacyjnym, a w konsekwencji na wykluczenie, iż nieruchomość ta stanowiła część realizacji wskazanego przedsięwzięcia.

W świetle art. 136 i art. 137 u.g.n., obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalić - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W analizowanym przypadku tak zakreślone postępowanie dowodowe zostało przez organy przeprowadzone w sposób wyczerpujący i kompletny. W toku postępowania, co prawda, nie udało się uzyskać najbardziej jednoznacznego dowodu do określenia celu wywłaszczenia oraz badania jego realizacji, w postaci planu realizacyjnego inwestycji, niemniej zasady gromadzenia i oceny dowodów wyrażone w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie wyłączały ustaleń w tym względzie także na podstawie dowodów pośrednich. Organy obu instancji jako przedmiot oceny wskazywały obszerny materiał dowodowy w postaci decyzji wywłaszczeniowej, dokumentu urzędowego potwierdzającego istnienie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z 1991 r., wg którego sporna nieruchomość przeznaczona została pod komunikację - ulicę osiedlową (pismo Wydziału Architektury i Geodezji z dnia 29 czerwca 1992 r.), protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2013 r. a także decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. Wszystkie te dowody potwierdzały, iż celem przejęcia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "G.". Na wnioskowanej do zwrotu działce nie podjęto jednak żadnych działań związanych z budową tego osiedla. Jest to teren niezagospodarowany, nieogrodzony, porośnięty w części wysoką trawą, chwastami i samosiejkami. Jedyną inwestycją zlokalizowaną na tej nieruchomości jest rurociąg tłoczony dla "Osiedla M.", który jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie jest związany z celem wywłaszczenia. Przeprowadzenie tej instalacji na spornej działce samo z siebie nie wyłączało zaś możliwości zwrotu wywłaszczonego gruntu.

Te ustalenia nie zostały przez skarżącego kasacyjnie skutecznie zakwestionowane. Należy zaznaczyć, że w braku innych dokumentów źródłowych określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem tego ustalenia pozostawała decyzja wywłaszczeniowa, która dostatecznie precyzyjnie określiła cel wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w tej sprawie nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia, jakie dokładnie zamierzenia inwestycyjne były planowane na obszarze objętym wnioskiem o zwrot, gdyż nie ulega wątpliwości, że żadne z nich nie zostały tam zrealizowane. Działka ta pozostaje nieogrodzonym nieużytkiem. Istniejąca na tym terenie roślinność (nieskoszona trawa, chwasty oraz samosiejki drzew i krzewów) cechuje się daleko posuniętą przypadkowością i wyklucza możliwość uznania, że była częścią wchodzących w skład osiedla zaplanowanych i urządzonych terenów zielonych bądź stref ochronnych. Stan zagospodarowania tego terenu jednoznacznie wskazuje, iż nie wykorzystano go na jakikolwiek cel związany z budową i funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego "G.". Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały zatem wyjaśnione i rozważone. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Dlatego nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. zmierzający do wykazania, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparto na niekompletnym materiale dowodowym.

W kontekście tego co już przedstawiono, prawidłowa jest konstatacja Sądu I instancji, iż przedmiotową nieruchomość należało uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. a zatem zachodziły przesłanki do jej zwrotu określone w przepisach art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

Z podanych wyżej względów, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.