Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 2536/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 69
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 33 pkt 1, 6, 7, 9 art. 34 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...]r., nr , [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.( zwany dalej: [...]WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwany dalej: k.p.a.) oraz art. 34 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej: u.p.e.a), po rozpoznaniu zażalenia "A" Sp. z o.o. w K.( dalej jako: Spółka), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: PINB) w C. z [...] r., nr [...] uznające zarzuty zgłoszone przez Spółkę przed Naczelnikiem [...] Urzędu Skarbowego w S. w postępowaniu, nr [...] za nieuzasadnione.

Z akt administracyjnych wynika, następujący przebieg postępowania egzekucyjnego:

Po tragicznej katastrofie budowlanej hali wystawienniczej nr [...] na terenie "A" Sp. z o. o. w K. przy ul. [...], która miała miejsce w dniu [...]r. i wydatkowaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w trybie art. 69 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( DZ.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), kwoty [...] zł. tytułem wykonania robót zabezpieczających niezbędnych z punktu widzenia akcji ratowniczej i ratowania życia i zdrowia ludzkiego, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji jako stacio fisci Skarbu Państwa przystąpił do podjęcia działań zmierzających do odzyskania od tej Spółki jako zarządcy obiektu budowlanego poniesionych środków publicznoprawnych poczynionych celem zabezpieczenia interesu publicznego i społecznego.

Realizując ten obowiązek PINB w C. wystawił tytuły wykonawcze nr [...],[...]i [...]z dnia [...]r. obejmujące należności za wykonanie robót zabezpieczających i likwidujących zagrożenie na miejscu katastrofy budowlanej z dnia [...]r. Egzekucję pieniężną, PINB w C. skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. jako organu egzekucyjnego. Z kolei, zobowiązana Spółka złożyła w tym postępowaniu zarzuty ( pismem z dnia [...]r.), które postanowieniem z dnia [...] r. wierzyciel - PINB w C. uznał za nieuzasadnione. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu zażalenia Spółki na postanowienie PINB w C., postanowieniem z dnia [...]r. uchylił postanowienie PINB w C. w części dotyczącej nie uznania zarzutu doręczenia zobowiązanej Spółce wadliwego upomnienia, a w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy. W dniu [...]r. upomnienie z dnia [...]r., znak: [...] zostało doręczone pełnomocnikowi Spółki adwokatowi G.S.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...]r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. uznał zarzut wadliwego doręczenia zobowiązanej upomnienia i umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne obowiązków o charakterze pieniężnym. Postanowienie to utrzymał w mocy Dyrektor Izby Skarbowej w K. na podstawie własnego postanowienia z dnia [...] r.

Pismem z dnia [...] r. PINB w C. wystosował do pełnomocnika Spółki adwokata G.S. drugie upomnienie nr [...] , zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. zw. z art. 18 u.p.e.a.

Pełnomocnik Spółki udzielił pismem z dnia [...] r. odpowiedzi, w której zanegował żądanie PINB jako całkowicie bezpodstawne i bezprawne.

Następnie po wystawieniu tytułu wykonawczego nr [...], z dnia [...]r., PINB w C. skierował do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. jako organu egzekucyjnego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego obowiązków o charakterze pieniężnym, doręczając odpis tegoż wniosku do wiadomości również pełnomocnikowi zobowiązanej.

We wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego PINB wskazał, że wobec nie wykonania przez zobowiązaną Spółkę obowiązków określonych decyzją z [...]r., nr [...] z rygorem natychmiastowej wykonalności w zakresie wyłączenia z użytkowania pawilonu, ogrodzenia, oznakowania, wykonania robót zabezpieczających i likwidujących zagrożenie na miejscu katastrofy, wykonanie robót porządkujących, w tym usunięcia ściany osłonowej północnej i porządkowania terenu wokół pawilonu, był zobligowany do podjęcia niezwłocznych działań w oparciu o art. 69 Prawa budowlanego. W tym celu zawarł z "B" Sp. z o.o. umowę na wykonanie robót polegających na zabezpieczeniu i likwidacji zagrożenia na miejscu katastrofy, w tym wykonanie robót porządkujących. Wykonawca wycenił koszty wykonanych prac na kwotę [...]zł, które poniósł Skarb Państwa.

Pismem z dnia [...]r. organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w związku ze złożeniem przez zobowiązaną Spółkę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji z dnia [...] r. Naczelnik [...]Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...] przedłużył termin do rozstrzygnięcia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne do dnia [...] r.

Spółka w zarzutach w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podniosła:

- nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.),

- niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.),

- brak uprzedniego doręczenia upomnienia (art. 33 pkt 7 u.p.e.a.),

- prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (art.33 pkt 9 u.p.e.a.),

- niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 i art.33 pkt 10 u.p.e.a.

Postanowieniem nr [...]z dnia [...]r., znak: [...], PINB w C. powołując w podstawie prawnej art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ ten wskazał, że wystawiony tytuł wykonawczy wbrew zarzutom i twierdzeniom Spółki spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., a zobowiązana nie powinna mieć wątpliwości co do treści podlegającego egzekucji obowiązku. Przypomniał, że egzekucja kwoty [...]zł dotyczy wykonania robót zabezpieczających związanych z katastrofą budowlaną, która wydarzyła się w dniu [...]r.. Jest to jedno tylko postępowanie egzekucyjne z wniosku PINB. Wskazał, że wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego został doręczony zobowiązanej i wynika z niego jednoznacznie przedmiot postępowania egzekucyjnego. Za nieuzasadniony uznał zarzut nieistnienia obowiązku i braku orzeczenia tworzącego obowiązek zapłaty. Wskazał, że art. 3 § 1 u.p.e.a. przewiduje, iż egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, które mogą wynikać bezpośrednio z przepisu prawa, którym jest w tym przypadku art. 69 Prawa budowlanego. Powołał art. 2 § 1 pkt 3 u.p.e.a., który stanowi, że egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Dalej wskazał, że ustawodawca w treści art. 69 Prawa budowlanego nie przewidział możliwości wydawania decyzji administracyjnej, a zatem poniesione w tym trybie wydatki mogą być ściągnięte w drodze egzekucji administracyjnej. Ponadto zwrócił uwagę, że w 2006 r. kiedy miała miejsce katastrofa i zostały poniesione egzekwowane koszty, w rozdziale 7 Prawa budowlanego nie istniała regulacja, która umożliwiałaby podjęcie działań zabezpieczających mających na celu ratowanie życia i zdrowia ludzkiego, a która wprowadzona została dopiero nowelizacją z dnia 10 maja 2007 r. Z faktu zamieszczenia art. 69 Prawa budowlanego w rozdziale 6, nie można wywodzić wniosku, że ta regulacja nie mogłaby mieć zastosowania do jednej z większych katastrof na świecie. PINB dalej podnosi, że nieuzasadniony jest zarzut braku istnienia obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa. Podkreślił, że art. 69 Prawa budowlanego nie zastrzega formy decyzji administracyjnej. Podkreślił również, że zobowiązany mógł we własnym zakresie zlikwidować niebezpieczeństwo. Zwrócił uwagę, że w czasie posiedzenia Wojewódzkiego Zespołu Reagowania Kryzysowego, w dniu [...] r. Spółka została poinformowana o dramatycznej sytuacji i konieczności pilnego rozpoczęcia demontażu elementów hali wystawowej, aby umożliwić poszukiwanie nie odnalezionych jeszcze ciał ludzi. Spółka nie udzieliła pomocy organom nadzoru budowlanego i z tej przyczyny zaszła potrzeba podjęcia działań w trybie art. 69 Prawa budowlanego. PINB w dalszej kolejności za nieuzasadniony uznał zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z należnościami o charakterze publicznoprawnym. Przywołał wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 2020/99, w którym stwierdzono, że koszty o jakich mowa w art. 69 Prawa budowlanego nie są cywilnoprawną wierzytelnością Skarbu Państwa, gdyż prawo budowlane stanowi wyłączna domenę stosunków administracyjnoprawnych, a w szczególności taki charakter mają stosunki między organem nadzoru budowlanego i właścicielem lub zarządcami obiektów budowlanych. Wskazał również na wyrok Sądu Apelacyjnego w K.z dnia [...] r., sygn. [...], w którym sąd ten stwierdził, że nie jest sprawą cywilną sprawa z powództwa Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. przeciwko Spółce o zapłatę kosztów ekspertyzy technicznej określającej przyczyny powstania przedmiotowej katastrofy budowlanej. PINB ponadto za nieuzasadnione uznał zarzut braku doręczenia upomnienia wskazując, że upomnienie doręczono zobowiązanej Spółce na adres jej pełnomocnika adwokata G.S..

Od powyższego postanowienia zażalenie wniósł pełnomocnik Spółki adwokat A.K.. W zażaleniu zarzucił naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. przez błędne doręczenie upomnienia, art. 6, art. 7 i art. 104 k.p.a. art. 69 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że obowiązek zapłaty nie wymaga decyzji administracyjnej, art. 3 § 1 u.p.e.a. przez przyjęcie dopuszczalności egzekucji administracyjnej, art. 69 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że mógł być podstawą dokonania przez PINB prac związanych z katastrofą budowlaną, błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, ze tytuł egzekucyjny [...] z [...]r. zawiera znak sprawy pozwalający na identyfikację sprawy, naruszenie art. 6, 7, k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. przez przyjęcie, ze treść obowiązku określonego tytułem wykonawczym pozwala na jego identyfikację.

W dniu [...]r. Prokuratura Okręgowa w K. działając na podstawie art. 183 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. zgłosiła udział do toczącego się postępowania administracyjnego wywołanego zażaleniem "A" Sp. z o.o. na postanowienie PINB w C. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie uznania zarzutów zgłoszonych przez "A" sp. z o.o. na tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony na kwotę [...] zł za nieuzasadnione.

Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], [...] WINB w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB w C. nr [...] z dnia [...] r., nr [...]. Uzasadniając swoje stanowisko w całości podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia PINB.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...]WINB z dnia [...] r., sygn. akt: [...], zarzucając:

* naruszenie art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z dnia 17 sierpnia 2006 r., Dz. U. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w styczniu i lutym 2006 r. art. 69 Prawa budowlanego mógł być podstawą dokonania przez organ nadzoru budowlanego prac związanych z katastrofą budowlaną;

* naruszenie art. 69 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 § 1 u.p.e.a., a także art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie, że art. 69 Prawa budowlanego jest źródłem obowiązku zapłaty powstającego z mocy prawa;

* naruszenie art. 3 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie dopuszczalna jest egzekucja administracyjna należności, która nie powstała z mocy prawa ani na mocy orzeczenia organu administracyjnego;

* naruszenie art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w tytule wykonawczym nr [...]prawidłowo określono podstawę prawną i treść egzekwowanego obowiązku;

* naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że skarżącej doręczono upomnienie przed wszczęciem egzekucji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podnosi, że art. 69 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy jakichkolwiek działań organu administracji w odniesieniu do katastrofy budowlanej, która wydarzyła sie w styczniu 2006 r., a to ze względu na umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 Prawa budowlanego podczas, gdy regulacja wszelkich zdarzeń związanych z katastrofą budowlaną uregulowana została w rozdziale 7 tej ustawy. Pełnomocnik podnosi także, że Prawo budowlane nie przewidywało możliwości wykonywania jakichkolwiek prac na terenie katastrofy budowlanej na zlecenie organu administracji na koszt zarządcy, a dopiero ustawą z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665) wprowadzony został do Prawa budowlanego nowy przepis art. 76 ust. 4 stanowiący, że organ, o którym mowa w art. 74, może nakazać właścicielowi lub zarządcy, w drodze decyzji, zabezpieczenie miejsca katastrofy oraz obiektu budowlanego, który uległ katastrofie, uporządkowanie terenu lub wykonanie innych niezbędnych czynności i robót budowlanych, decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie, zaś w razie niewykonania lub nadmiernej zwłoki w wykonaniu decyzji przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, organ zapewni jej wykonanie na koszt i ryzyko zobowiązanego. Dalej podkreśla, że na podstawie przepisów obowiązujących w styczniu i lutym 2006 r. nie było podstaw do wykonania prac rozbiórkowych obciążających użytkownika obiektu.

Pełnomocnik skarżącej zarzuca, że art. 69 Prawa budowlanego nie jest samoistnym źródłem obowiązku prawnego, który może być egzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i podnosi, że możliwość prowadzenia egzekucji na podstawie przepisu prawa uzależniona jest od stwierdzenia, że prawo to określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. określa podmiot, na którym ciąży obowiązek, konkretyzuje okoliczności, w których obowiązek się aktualizuje i definiuje zakres obowiązku.

Dalej podnosi, że postępowanie egzekucyjne wszczęto mimo, że obowiązek zapłaty nie wynika z art. 69 Prawa budowlanego oraz, że nie zapadło żadne orzeczenie właściwego organu kreujące ten obowiązek. Doręczony tytuł wykonawczy nr 1/10 był zdaniem pełnomocnika, pierwszym i jedynym z punktu formalno-prawnego aktem administracyjnym doręczonym Spółce, w którym w sposób sformalizowany zawiadomiono ją o istnieniu zobowiązania, a tym samym skarżąca nie została wyposażona w jakiekolwiek instrumenty prawne zmierzające do ustalenia i zweryfikowania przed wszczęciem wobec niej egzekucji, czy Spółka została uznana za podmiot zobowiązany zgodnie z prawem, czy istniały przesłanki faktyczne i prawne do powstania po jej stronie obowiązku zapłaty i jakie były te podstawy, jakie są czynniki kształtujące zakres tego obowiązku i czy zakres obowiązku został określony zgodnie z prawem. Powyższe okoliczności wskazują na naruszenie zasad ogólnych k.p.a., gdyż brak postępowania administracyjnego zakończonego decyzją uniemożliwił Skarżącej skorzystanie z ochrony jaką zapewniają przepisy tej ustawy.

Pełnomocnik skarżącej podnosi także, że udział i czynności Spółki podczas obrad Wojewódzkiego Zespołu Reagowania Kryzysowego nie zastępują skutecznie praw, które skarżąca mogłaby realizować tylko na gruncie postępowania administracyjnego. Ponadto zauważa, że Spółka nigdy nie uznała przedmiotowego roszczenia, a zarzuty podnoszone przez Spółkę na okoliczność rozłożenia na raty należności pozostają bez znaczenia w świetle argumentów dotyczących zaskarżonego postanowienia.

Pełnomocnik skarżącej podnosi, że egzekucja administracyjna nie jest w niniejszej sprawie dopuszczalna jako, że warunkiem jej wszczęcia i prowadzenia jest istnienie wymagalnego obowiązku. Wskazuje, że w niniejszej sprawie nie powstał obowiązek prawny, z uwagi na fakt, że wobec Spółki nie wydano żadnego aktu administracyjnego kreującego taki obowiązek, jak również art. 69 Prawa budowlanego nie jest samoistnym źródłem takiego obowiązku.

Odnośnie nieprawidłowego wskazania podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku pełnomocnik podnosi, że treść doręczonego Spółce tytułu wykonawczego nie pozwala na określenie realizacji jakiego obowiązku żąda PINB, niemożliwa jest zatem identyfikacja żądania. Zarzuca ponadto, że Spółce nie doręczono nigdy upomnienia jak również wedle wiedzy Spółki nigdy nie toczyło się wobec niej postępowanie w przedmiocie art. 127 i nast. u.p.e.a. oraz nie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 128 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Podniesiono również argument że "obowiązek zapłaty niemal 2 milionów złotych nie może być wywodzony za pomocą domniemań faktycznych, ale powinien zostać jednoznacznie stwierdzony stosownym aktem administracyjnym, który nigdy nie został wydany."

Pełnomocnik skarżącej podnosi, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wymagało sporządzenia i przesłania przez wierzyciela zobowiązanemu upomnienia i że nie zachodził przypadek określony w § 3 ust. 2 i § 13 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. (Dz. U. 2001, nr 137, poz. 1541 z późn. zm.) umożliwiający legalne wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia upomnienia.

Pełnomocnik nie uznaje za skutecznie doręczone upomnienia przesłanego pełnomocnikowi Spółki adwokatowi G.S. w dniu [...]r., gdyż wobec nieistnienia postępowania do dnia [...]r. tj. do dnia doręczenia tytułu wykonawczego nr [...]strona nie mogła mieć ustanowionego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi podniósł co następuje.

Za nieuzasadniony uznał zarzut, iż art. 69 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy jakichkolwiek działań organu administracji w odniesieniu do katastrofy budowlanej w styczniu 2006 r., bowiem wszelkie czynności wobec tego typu zdarzenia uregulowano w rozdziale 7 Prawa budowlanego. Za nietrafne uznał również wskazanie, że szereg obowiązków zarządcy zawalonego obiektu został określony jedynie w art. 75, 76, 78 i 79 Prawa budowlanego, gdyż art. 76 i art. 78 tej ustawy dotyczyły działań organów nadzoru budowlanego, a nie właścicieli czy użytkowników podejmowanych w związku z katastrofą, a z kolei, art. 79 Prawa budowlanego określał obowiązki inwestorów, właścicieli lub zarządców, ale dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej.

Nowelizacja Prawa budowlanego ustawą z dnia 10 maja 2007r. o zmianie Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 99, poz. 665) i wprowadzenie w jej wyniku przepisu art. 76 ust. 4 nie świadczy o niemożności zastosowania przed jej wprowadzeniem normy zawartej w art. 69 Prawa budowlanego. Z faktu nowelizacji ustawy w określonym kierunku nie sposób również wywodzić twierdzeń co do stanu prawnego sprzed nowelizacji, gdyż przepis prawny, będący jednostką redakcyjną tekstu prawnego może być wprowadzony zarówno w celu zmiany stanu prawnego, rozstrzygnięcia sporu doktrynalnego, czy też określenia kompetencji.

Co do podniesionego zarzutu, nieistnienia w niniejszej sprawie obowiązku z mocy prawa tj. z mocy art. 69 Prawa budowlanego, [...]WINB wskazał, że regulację zawartą w tym przepisie odróżnia od wskazanych przez Spółkę opłat za parkowanie oraz opłat za czynności geodezyjne element niewątpliwego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz związanego z tym przymusu natychmiastowego działania. Wskazał, że odpowiednie działania są podejmowane na koszt właściciela lub zarządcy. Powołał wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 maja 1996 r. sygn. IV SA 1104/95, w którym stwierdzono, że przesłanką stosowania art. 69 Prawa budowlanego jest wystąpienie konieczności bezzwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

[...]WINB nie kwestionuje poglądu, że istnieje możliwość wydania aktu administracyjnego na podstawie art. 69 Prawa budowlanego, jednak zauważa, że przepis ten nie przewiduje obligatoryjnego wydawania decyzji, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 634/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007r., sygn. VII SA/Wa 1550/06). Dalej podnosi, iż nie można domniemywać obowiązku każdorazowego wydawania decyzji na podstawie art. 69 Prawa budowlanego, gdyż uznanie, że obligatoryjną i jedyną formą działania organu administracji w przypadku stosowania tej regulacji jest decyzja, stawiałoby pod znakiem zapytania racjonalność prawodawcy redagującego ten przepis, skoro ustawa Prawo budowlane, wprost stwierdza w siedemnastu sytuacjach obligatoryjne działanie organu w formie decyzji.

Co do wskazanej przez pełnomocnika skarżącej interpretacji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej stosowania art. 69 Prawa budowlanego zwrócił uwagę, że została ona wydana w dniu [...] r., a więc ponad 2 lata po katastrofie budowlanej w C., a przyczyną przedstawienia takiego stanowiska były jak stwierdzono wprost w powyższym dokumencie pojawiające się wątpliwości dotyczące egzekucji kosztów, o których mowa w art. 69 Prawa budowlanego, co nie pozwala przyjąć, iż organy nadzoru budowlanego działały z naruszeniem prawa.

Wskazał ponadto na wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. sygn. VII SA/Wa 1152/04, który nie przesądza o konieczności wydawania decyzji administracyjnej, gdyż w tej sprawie powodem uchylenia decyzji było niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych stanowiących podstawę przyjętego w oparciu o art. 69 Prawa budowlanego rozstrzygnięcia a nie zasadność, bądź też bezzasadność wydawania w tym przedmiocie decyzji.

Następnie odnośnie zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego przez organy egzekucyjne i nadzoru budowlanego poprzez niewydanie jakiegokolwiek aktu administracyjnego w sprawie zaistnienia obowiązku zapłaty poprzedzonego przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, czyli sformalizowanych czynności, w ramach których Spółka mogłaby skorzystać z praw strony i podlegałaby ochronie prawnej wynikającej z zasad ogólnych k.p.a., oświadczył, że takie postępowanie byłoby kolejnym etapem odsuwania przez skarżącą odpowiedzialności wynikłej z katastrofy budowlanej hali i pozostawałoby w sprzeczności z imperatywem szybkiego działania w sytuacji katastrofy budowlanej. Zauważył, że Spółce zapewniono czynny udział w każdym etapie postępowania i czynności "obronne" Spółka skutecznie podejmowała. Zarzut, iż udział przedstawicieli Spółki w obradach Wojewódzkiego Zespołu Reagowania Kryzysowego nie realizował praw, które mogły być zabezpieczone na gruncie sformalizowanego postępowania administracyjnego, uznał za nieuzasadniony wskazując, że z protokołu tychże obrad w żaden sposób nie wynika, aby przedstawiciele Spółki dążyli do wdrożenia formalnego postępowania administracyjnego, wręcz przeciwnie, wyrażali wolę jak najrychlejszego podjęcia konkretnych działań.

Co do zarzutu, iż Spółka nigdy nie uznała roszczenia, a podnoszone na okoliczność rozłożenia na raty twierdzenia w tym przedmiocie pozostają bez znaczenia w świetle argumentów natury prawnej wskazano, iż wszelkie działania podejmowane przez Spółkę w celu pozytywnego załatwienia sprawy kosztów wykonania rozbiórki zawalonej hali miały cechę pozorności, a uznanie przez skarżącą swojej odpowiedzialności pozostawałoby skuteczne nawet w sytuacji ewentualnego umorzenia postępowanie egzekucyjnego z przyczyn proceduralnych.

Konkludując [...]WINB oświadczył, że art. 69 Prawa budowlanego jest w jego ocenie podstawą prawną powstania egzekwowanego zobowiązania, podobnie jak doręczone w sposób prawidłowy upomnienie co czyni, że wszczęte postępowanie egzekucyjne jest dopuszczalne, a obowiązek podlegający egzekucji określony i Spółce znany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwany dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez Sąd Administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy przede wszystkim wskazać, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie dopuszczalności postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego przez PINB w C. tytułu wykonawczego nr [...]w dniu [...]r. w stosunku do skarżącej Spółki jako zobowiązanego, na podstawie art. 69 Prawa budowlanego z tytułu poniesionych przez ten organ na koszt Spółki wydatków w 2006 r., a poprzedzonego upomnieniem nr [...]z [...]r. doręczonym adwokatowi G.S. jako pełnomocnikowi Spółki.

Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 3) u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej.

W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę nie ulega wątpliwości, że należności pieniężne obejmujące koszty obciążające właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a poniesione przez właściwy organ nadzoru budowlanego w trybie art. 69 Prawa budowlanego jako pozostające we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej podlegają egzekucji administracyjnej.

Ponadto przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba, że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

Obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisu prawa jest taki obowiązek, którego wszystkie istotne cechy zostały określone przez normę prawa, która wskazuje podmiot, na którym ciąży obowiązek, okoliczności prowadzące do aktualizacji obowiązku oraz zakres obowiązku.

Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru o czym stanowi art. 26 § 1 p.p.e.a.

Elementy składowe tytułu wykonawczego określa przepis art. 27 § 1 pkt 1- 11 p.p.e.a. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 3 tej ustawy tytuł wykonawczy zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek.

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie tytuł wykonawczy, na podstawie którego wszczęto egzekucję administracyjną spełnia powyższe wymogi formalne.

PINB w wystawionym w dniu [...]r. tytule wykonawczym powołał jako podstawę prawną dochodzonych od Spółki należności pieniężnych art. 69 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Z kolei z art. 69 ust. 2 tej ustawy wynika, że do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy, środków przewidzianych w ust. 1 są upoważnione również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. O podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie zawiadomić właściwy organ. A zatem w sytuacji niebezpieczeństwa prawodawca zezwolił grupie określonych organów na podejmowanie działań mających na celu oddalenie negatywnych skutków zagrożenia. Czynności te wykonywane są na koszt i ryzyko właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego jako, że te podmioty ponoszą odpowiedzialność za stan należących do nich obiektów budowlanych. Organem uprawnionym i zobowiązanym jednocześnie do podjęcia działań jest w pierwszej kolejności organ pierwszej instancji nadzoru budowlanego co wynika wprost z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności prawodawca upoważnił do zastosowania środków zabezpieczających organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej, przy czym te podmioty zostały zobowiązane do zawiadomienia o podjętych działaniach właściwego terytorialnie organu nadzoru budowlanego. Zastosowanie przepisu art. 69 Prawa budowlanego przewidziane jest zatem dla sytuacji, gdy podjęcie natychmiastowych działań zabezpieczających przed grożącym niebezpieczeństwem zastępuje konieczność prowadzenia długotrwałego postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji adresowanej do właściciela, bądź zarządcy obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że adresatem normy zawartej w art. 69 ust. 1 tej ustawy nie jest właściciel, ani zarządca obiektu budowlanego lecz właściwy organ, czyli w niniejszej sprawie właściwy inspektor nadzoru budowlanego. Ten więc organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności podjąć działania zmierzające do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Powołany przepis nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji nakazującej zastosowanie określonych środków zabezpieczających.

Reasumując, obowiązek bezzwłocznego zorganizowania środków zabezpieczających i podjęcia koniecznych czynności spoczywa na właściwym organie, który działania te podejmuje z mocy prawa " na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i piśmiennictwie pojawiają się rozbieżne poglądy co do sposobu i trybu realizacji obowiązków organu nadzoru budowlanego wynikających z art. 69 Prawa budowlanego, a w szczególności zwraca uwagę niejednolita interpretacja tego przepisu odnośnie możliwości egzekwowania uprawnień organu z mocy samego prawa.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie prezentuje pogląd, że skoro z treści przepisu art. 69 Prawa budowlanego nie wynika wprost sposób i forma działania adresatów tej normy prawa, to nie mogą być one przedmiotem domniemania. Sąd podziela pogląd, że brak wskazania formy działania należy uznać za argument wspierający tezę, że nie chodzi tutaj o administracyjną formę działania (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Heleny Kisilowskiej, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2008, str.310). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 7 maja 1996 r., sygn. IV SA 1104/95 ( Prok. i Pr. 1997 - dodatek, nr 5, poz. 52, a następnie w wyroku z 13 grudnia 2001 r., sygn. II SA/Gd 2020/99 (LexPolonica nr 355088) oraz w wyroku z 18 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Lu 932/2002 (LexPolonica nr 366926). Również w postanowieniu NSA z 13 maja 2010 r., sygn. II OSK 861/10, LEX nr 603143 wskazano, że nie można przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem taka koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Podobnie orzekł WSA w Łodzi w wyroku z 4 lutego 2010 r., sygn. III SA/Łd 566/09, LEX nr 559898 stanowiąc, że nie można domniemywać formy działania , jaka jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a. Tym bardziej, że prawodawca w ustawie Prawo budowlane wyraźnie wskazuje dla poszczególnych czynności o jakich mowa w tej ustawie konieczną formę (decyzja, postanowienie). Należy zwrócić uwagę na pilność usunięcia zaistniałego zagrożenia, która właśnie eliminuje wymóg wydania decyzji administracyjnej. Oczywistym jest, że zapewnienie zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających przez organ nadzoru budowlanego pociąga za sobą konieczność niezwłocznego działania i natychmiastowego zaangażowania środków finansowych. W rozpatrywanej sprawie jak wynika z akt administracyjnych skarżąca od początku brała udział w postępowaniu zmierzającym do usunięcia stanu zagrożenia i zminimalizowania skutków katastrofy budowlanej. Skarżąca nie tylko znała rozmiar katastrofy, ale także wysokość przewidywanych i ostatecznie poniesionych przez organ kosztów, których celem było natychmiastowe usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Skarżąca bezpośrednio po tragicznej katastrofie budowlanej, podkreślała jedynie brak środków na pokrycie należności za przeprowadzenie robót zabezpieczających. Skarżąca brała udział w posiedzeniach Wojewódzkiego Zespołu Reagowania Kryzysowego. W czasie posiedzenia tego Zespołu, w dniu [...] r. wykonawca robót określił szacunkowy koszt koniecznych robót jako ok. 50- 100.000,00 zł dziennie. Wskazywano na niebezpieczeństwo i skomplikowany charakter robót. Wykonawca jako warunek przyjęcia zlecenia od prywatnego podmiotu (Spółki) wskazał gwarancje bankowe lub ubezpieczeniowe co odnośnie skarżącej nie wchodziło w rachubę. Katastrofa wywołała nagłą i pilną potrzebę działań, co spowodowało wobec niemożności ich sfinansowania bezpośrednio przez skarżącą, że PINB działając w trybie art. 69 Prawa budowlanego zawarł umowę z wykonawcą robót i poniósł koszty koniecznych robót wynikających z wystawionych faktur. Podkreślić należy, że Spółka nie kwestionując poniesionych kosztów ani co do wysokości ani co do zasady wystąpiła do Wojewody [...]ego pismem z dnia [...] r. o rozłożenie na raty całej egzekwowanej kwoty w wysokości [...]zł. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda [...] postanowił rozłożyć Spółce na raty powyższą należność z tytułu kosztów rozbiórki pawilonu nr [...] według określonego w decyzji harmonogramu na trzy lata. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Finansów decyzją z dnia [...] r., nr[...] , po rozpatrzeniu odwołania Spółki, która domagała się rozłożenia spłaty należności na sześć lat zamiast na trzy lata jak w zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Skarga Spółki na decyzję Ministra Finansów została przez WSA w W. prawomocnym wyrokiem z dnia [...]r., sygn. [...] oddalona (cbois. nsa.gov.pl). Spółka dobrowolnie nie wywiązała się z określonego powyższymi decyzjami harmonogramu płatności kwoty [...]zł rat, z których ostatnia przypadała na [...]r.

W powyższych okolicznościach sprawy i wobec bezskutecznego upływu terminu do zapłaty tej należności PINB upomnieniem (drugim), wezwał skarżącą do jej zapłaty informując, że brak zapłaty w terminie 7 dni spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Tym samym spełniony został wymóg określony w art. 15 §1 p.p.e.a. Wprawdzie upomnienie to zostało przesłane na adres pełnomocnika Spółki adwokata G.S., ale ta okoliczność zdaniem Sądu jest bez znaczenia, bowiem nie było to pierwsze lecz drugie upomnienie, a jego adresat nie kwestionując swojego umocowania udzielił obszernej odpowiedzi. Upomnienie o jakim mowa w art. 15 § 1 p.p.e.a. jest czynnością poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego i przesyłane zobowiązanemu jeden raz - ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje zniweczenia skutków upomnienia doręczonego zobowiązanemu przed wszczęciem umorzonego postępowania egzekucyjnego. Oznacza to możliwość wszczęcia kolejnego postępowania egzekucyjnego bez ponownego upominania zobowiązanego (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Piotr Przybysz, LexisNexis, Warszawa 2011, str. 88, wyroki NSA z 8 lipca 2009 r., II FSK 316/08, LexPolonica nr 2062420, II FSK 618/08 , LexPolonica nr 2062421).

Zgodnie z art. 29 § 1 i § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że organ egzekucyjny jest zobligowany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji. Jeżeli organ ten stwierdzi, że tytuł wykonawczy zawiera braki formalne, bowiem nie spełnia wymogów stawianych przez ustawodawcę w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a., wówczas organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a tytuł wykonawczy zwraca wierzycielowi.

Z kolei, zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż taki obowiązek ciążył na wierzycielu. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zarzut skarżącej, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3 p.p.e.a. jest w okolicznościach sprawy nieuzasadniony. Obowiązek podlegający egzekucji jest tożsamy z obowiązkiem określonym w decyzji Wojewody [...] i następnie decyzji Ministra Finansów w przedmiocie rozłożenia go na wniosek Spółki na raty, a jego źródłem jest art. 69 prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze, o niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego jako wszczętego bez podstawy prawnej i bez upomnienia są w ocenie Sądu nieuzasadnione, a w realiach tej sprawy zarzut braku decyzji administracyjnej kreującej po stronie Spółki obowiązek zapłaty egzekwowanej kwoty stanowi przejaw nadużycia prawa do takiej formy rozstrzygnięcia w sprawie.

Z powyższych względów oraz zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd oddalił skargę.