Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 644/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 2, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Teresa Kobylecka (spr.) del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1378/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 lutego 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 1378/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 lutego 2015r., nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 23 lutego 2015r., po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy U. m. W. nr ... z dnia 16 czerwca 2014r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego o nr ..., umieszczonej na słupie o wysokości 6 m, posadowionym na fundamencie zagłębionym trwale, związanym z gruntem o wymiarach 2,20m x 3,40m x 1,0 m na części działki o nr ewid. ... w obrębie ..., w rejonie skrzyżowania R./N. w Dzielnicy U. m. W.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji pełnomocnik Spółki podniósł zarzut naruszenia art. 6, 7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2015r., poz. 199 ze zm.), dalej zw. u.p.z.p.

Organ odwoławczy wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej zw. rozporządzenie - wyznaczył wokół działki nr ... z obrębu ... obszar analizowany. W oparciu o przeprowadzoną analizę stwierdzono, że w obszarze objętym analizą znajduje się funkcja I - rekreacyjna (teren zieleni alejami spacerowymi) oraz funkcja II -komunikacja. Teren objęty wnioskiem stanowi niewielki fragment działki o nr ..., które przylega bezpośrednio do dwóch dróg publicznych ul. R. i ul. N. W sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się dwa inne wolnostojące nośniki w odległości 8 m i 37 m oraz dwa nośniki średnioformatowe w odległości 8 m i 15 m, dla których brak jest pozwolenia na budowę. Powyższe wskazuje na brak kontynuacji w zakresie funkcji. Ustawienie nośnika reklamowego jest nowym elementem w przestrzeni tego regionu. Ustawienie go w miejscu wskazanym we wniosku spowoduje chaos w przestrzeni.

Wnioskowane zamierzenie jest na etapie legalizacji w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dla m. W.

Kolegium wskazało, iż istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Kolegium wskazało, iż w związku z brakiem w obszarze analizowanym zabudowy, organ I instancji odwołał się do innych nośników reklamowych znajdujących się w sąsiedztwie działki, lecz umiejscowionych niezgodnie z prawem. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 3 Prawa budowlanego przez obiekty budowlane należy rozumieć budynki wraz z instalacjami urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego. Należy więc posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć, zaś pomocniczo należy się posługiwać definicją zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, według której reklama jest nośnikiem informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi, niebędącym znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Zatem przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami. Zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie Prawo budowlane, "reklama" może być kwalifikowana jako: 1) budowla, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, 2) obiekt małej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, 3) tablica i urządzenie reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Z treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika, iż wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są, w rozumieniu Prawa budowlanego budowlami. Natomiast, taka kwalifikacja inwestycji pociąga za sobą obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), wcześniej zaś decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium przytoczyło treść art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., stwierdzając że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1-5 tego artykułu. W ocenie SKO analizie podlega więc przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem, gdyż - zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - to w oparciu o ustalenia dotyczące tej zabudowy organ ustala warunki zabudowy planowanej na działce inwestora. Organ I instancji, zdaniem Kolegium, po prawidłowo dokonanej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasadnie uznał, że planowana inwestycja nie spełnia tych wymogów, bowiem brak jest dowodów na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji, omawiając kwestię kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) wskazał, że w bliskim sąsiedztwie istnieją m.in. nośniki reklamowe o zbliżonych parametrach, jednakże nie posiadają one dokumentów stwierdzających, że są zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto stwierdził, że planowany nośnik miałby zostać posadowiony w obrębie skweru zieleni, będącego częścią przestrzeni publicznej i w żaden sposób nie wpisuje się ani formą architektoniczną, ani też funkcją w tę przestrzeń.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Z analizy obszaru wynika, że teren, na którym Spółka planuje usytuowanie reklamy stanowi przestrzeń w krajobrazie miasta, którą należy zagospodarować ze szczególną starannością. Ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych niezgodnie z prawem. W tych warunkach, zdaniem Kolegium, zasadnie organ uznał, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego. Zgodnie z orzecznictwem urządzenie reklamowe, będące budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego musi wpisywać się w estetykę otoczenia.

W związku z powyższym, Kolegium za niezasadne uznało zarzuty Spółki naruszenia art. 6,7, 77, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S.A. z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy m.in. w oparciu o opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej bazującą na Zarządzeniu nr ... Prezydenta m. W. z dnia 14 listopada 2007r., które nie stanowi źródła obowiązującego prawa; utrzymanie ww. decyzji przez organ II instancji pomimo powyższego naruszenia, 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; organ pierwszej instancji uwzględnił w postępowaniu dowodowym opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej, mimo braku jakiejkolwiek podstawy prawnej ku temu i jednocześnie pominął fakt, że na analizowanym obszarze znajduje się również funkcja usługowa; organ II instancji nie odniósł się w skarżonej decyzji do powyższej kwestii, co oznacza, że nie zbadał sprawy w sposób całkowity, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że nośnik skarżącej nie kontynuuje funkcji zagospodarowania terenu, pomimo, że wokół nośnika znajduje się funkcja usługowa, tożsama z funkcją pełnioną przez inwestycję A. S.A.

Pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie było możliwe, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z akt administracyjnych wynika, że w analizowanym obszarze występują dwie funkcje: jedna - rekreacyjna (teren zieleni z alejami spacerowymi), druga – komunikacyjna (ulice). Teren wskazany we wniosku inwestora to fragment działki ew. nr ..., przylegającej bezpośrednio do dwóch dróg publicznych – ul. R. i ul. N. W obszarze analizowanym występują dwa wolnostojące nośniki reklamowe wieloformatowe i dwa nośniki średniowymiarowe, jednakże zostały one zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, co też nie jest kwestionowane przez skarżącą Spółkę.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się z organami, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy ze względu na brak podobnego obiektu budowlanego w obszarze analizowanym pozwalającego na ustalenie parametrów nowej zabudowy. Sąd zaznaczył, że organy nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W przeciwnym wypadku dochodziłoby do utrwalania się cech architektonicznych samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co z kolei rodziłoby ryzyko dalszego zaburzenia dotychczasowego ładu przestrzennego. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, zasadnie organy uznały, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego.

Sąd wskazał, że z analizy obszaru wynika, iż teren, na którym skarżąca planuje usytuowanie reklam stanowi przestrzeń przeznaczoną pod tereny zieleni w krajobrazie miasta, którą należy zagospodarować ze szczególną starannością mając na względzie jego przeznaczenie pod cele rekreacyjne. Sąd zgodził się z organami, że ład przestrzenny tego obszaru został zdegradowany poprzez usytuowanie w jego obszarze urządzeń reklamowych, rozmieszczonych w sposób nieuporządkowany na skutek ich realizacji w ramach samowoli budowlanej. W ten sposób wprowadził chaos i dysharmonię w tym obszarze. Wobec powyższego, zasadnie organy uznały, że wnioskowana inwestycja budowlana nie stanowi kontynuacji cech i parametrów obszaru analizowanego i koliduje z zasadą ładu przestrzennego, tym samym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie jest możliwe z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania zostały naruszone przepisy art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że wydane decyzje poprzedzone były prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, a ocena zgromadzonych dowodów dokonana przez organy obu instancji doprowadziła do właściwych wniosków o braku podstaw do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., bowiem opinia Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego przedstawiona w piśmie z dnia 5 maja 2014r., wbrew twierdzeniom pełnomocnika Spółki, była częścią materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie przez organ I instancji, niezbędnego do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a, skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I) przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 3 pkt 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w ten sposób, że:

a) WSA błędnie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz zarząd Dzielnicy M. m. W. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, ponieważ organy te nie uwzględniły, że na działkach znajdujących się w sąsiedztwie reklamy znajduje się zabudowa usługowa (w postaci pawilonu handlowego i kiosku);

W opinii skarżącej na obszarze analizowanym znajduje się pawilon handlowy i kiosk, gdzie prowadzona jest działalność handlowa, a co oznacza, że teren pod tymi obiektami ma przeznaczenie usługowe. Tym samym w sąsiedztwie reklamy skarżącej znajduje się więc obiekt, który mógłby stanowić kontynuację zabudowy w zakresie zagospodarowania terenu, (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.);

b) WSA błędnie przypisała organowi odwoławczemu, tj. SKO, że to ten organ sporządził analizę obszaru analizowanego (tj. obszaru wokół reklamy skarżącej), chociaż analizę tą wykonał wyłącznie organ I instancji,

c) WSA zaaprobował wniosek wyciągnięty przez organy I i II instancji, że na obszarze objętym analizą znajduje się jedynie funkcja I - rekreacyjna oraz funkcja II komunikacyjna, chociaż już nawet z odwołania skarżącej wynika, że na ww. obszarze jest również reprezentowana funkcja handlowo - usługowa (pawilon handlowy i kiosk) - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i art. 77 ust. 1 oraz 80 k.p.a.

d) WSA zaaprobował wielkość obszaru analizowanego przyjętego przez organ I instancji, który to obszar nie uwzględnia zabudowy wielomieszkaniowej znajdującej się dosłownie kilka metrów za wyznaczoną granicą ww. obszaru; w ten sposób organ nie uwzględnił dominującej funkcji terenu sąsiadującego reklamą skarżącej, tj. zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - co stanowi naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia MI w sprawie wymagań dot. nowej zabudowy w zw. z art. 77 ust. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.,

e) WSA zaaprobował twierdzenia organów obu instancji, że dla reklamy skarżącej brak jest zabudowy umożliwiającej ustalenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, chociaż zgodnie z § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymagań dot. nowej zabudowy dopuszczalna jest nawet rezygnacja z ustalania tego wymogu, jeżeli wynikać to będzie z analizy i charakteru nowej zabudowy - naruszenie § 3 ust. 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wymagań dot. nowej zabudowy w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.,

Naruszenie ww. przepisów k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ:

1) gdyby organy obu instancji uwzględniły również zabudowę usługową znajdującą się w sąsiedztwie reklamy skarżącej, to mogłoby się okazać, że jednak funkcjonowanie reklamy skarżącej kontynuowałoby funkcję zabudowy, a tym samym spełniony byłby warunek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

2) podobnie gdyby organy obu instancji uwzględniły obecność funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (jako de facto dominującej na tym terenie), to odpadłby argument, że reklama skarżącej nie kontynuuje funkcji rekreacyjnej czy funkcji komunikacyjnej (drogi).

II. Naruszenie prawa materialnego w ten sposób, że organy uznały że warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. będzie spełniony jedynie w przypadku gdy na działce sąsiadującej z reklamą skarżącej funkcjonować będzie legalny nośnik reklamowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie zatem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami skargi.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

W ramach naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 1, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. W ocenie skarżącej kasacyjnie, organy nie uwzględniły, że na działkach znajdujących się w sąsiedztwie reklamy znajduje się zabudowa usługowa w postaci pawilonu handlowego i kiosku, gdzie prowadzona jest działalność handlowa, co oznacza że teren pod tymi obiektami ma przeznaczenie usługowe. Tym samym w sąsiedztwie reklamy znajduje się obiekt, który mógłby stanowić o kontynuacji zabudowy w zakresie zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazać należy na wstępie, że przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Decyzja o warunkach zabudowy zastępuje ustalenia planu miejscowego, będącego programem zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie gminy, innymi słowy ukształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła spójną, harmonijną całość w aspekcie widokowym, estetycznym, funkcjonalnym i społeczno-gospodarczym (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 u.p.z.p.). Przy ustalaniu warunków zabudowy należy mieć na względzie jak, planowany do realizacji względnie już zrealizowany obiekt (jak w niniejszej sprawie), komponuje się z dotychczasowym zabudowaniem terenu. W art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego (p. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2213/12).

Podstawę rozważań dla ustalenia warunków zabudowy stanowił wyznaczony obszar, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 u.p.z.p. (§ 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.). Analiza, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej sporządzona została w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, była także podstawą kontroli przed organem odwoławczym. W ocenie Sądu, uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego w niniejszej sprawie spełnia warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonuje o słuszności tego wyboru. Nie jest usprawiedliwiony zarzut niewłaściwego wyznaczenia terenu analizowanego polegający na nieobjęciu nim zabudowy wielkomieszkaniowej, skoro spełnia ona wymagania § 3 pkt 1 rozporządzenia. Zarzut naruszenia § 3 pkt 1 rozporządzenia nie jest zatem usprawiedliwiony.

Organy uwzględniły fakt, że na działkach znajdujących się w sąsiedztwie reklamy znajdują się cztery, nielegalnie wybudowane tablice reklamowe jednak uznały, że nie może to w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić o tym, że przedmiotowa reklama jest zgodna z zastanym zagospodarowaniem terenu. Sąd I instancji podzielił to stanowisko i słusznie stwierdził, że dla uznania, iż nośnik reklamy kontynuuje funkcję w obszarze analizowanym nie wystarczy obecność na tym obszarze nielegalnych reklam, ponadto w obszarze analizowanym występują dwie funkcje – rekreacyjna (teren zieleni z alejami spacerowymi) i komunikacyjna (droga). Zarzut skarżącej kasacyjnie, że na obszarze analizowanym znajduje się także zabudowa usługowa w postaci pawilonu handlowego i kiosku nie jest skuteczny, gdyż dla uznania, iż nośnik reklamy kontynuuje funkcję w obszarze analizowanym nie wystarczyłaby obecność na tym obszarze takich obiektów. Oddziaływanie wielkoformatowej reklamy nie jest bezpośrednio związane z zaspokajaniem potrzeb danego terenu, nie jest to działalność, która warunkuje, umożliwia, czy też wspomaga funkcje mieszkaniowe, usług i handlu realizowanego w obiektach mieszkaniowych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że obiekty budowlane wzniesione jako samowola budowlana, a takimi są pozostałe nośniki reklamowe w tym terenie, nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia kontynuacji funkcji zabudowy, gdyż punktem odniesienia dla inwestycji, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, może być wyłącznie zabudowa legalna.

Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że odmowa ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego urządzenia reklamowego wobec niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nastąpiła po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i Sąd ten, oddalając skargę nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zarzut naruszenia także § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia jest nieusprawiedliwiony, gdyż przepisy te, odnoszące się do wyznaczenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie miały zastosowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania za nieusprawiedliwione.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił ponadto naruszenie prawa materialnego "w ten sposób, że organy uznały, że warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. będzie spełniony jedynie w przypadku, gdy na działce sąsiadującej z reklamą skarżącej funkcjonować będzie legalny nośnik reklamowy".

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony, albowiem należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, który zaaprobował uznanie przez organy orzekające w sprawie, że nie można uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. W sprawie niniejszej niesporne było, że nośniki reklamowa znajdujące się na terenie analizowanym wzniesione były w warunkach samowoli budowlanej i prowadzone były wobec nich postępowania legalizacyjne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

1