Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 716/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 107  ust. 1, art. 114 ust. 1 pkt 2 , art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: Art. 66 ust. 2 , art. 190 ust. 1, ust. 3, ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. J. D. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o wypłacenie mu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wraz z ustawowymi odsetkami. Uzasadniając swój wniosek J. D. wskazał, że ze służby w Policji został zwolniony z dniem 31 lipca 2009 r. i na podstawie art. 115a ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Tymczasem wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji jest niezgodny z Konstytucją RP, gdyż zawarta w nim metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest liczba 1/22 lub 1/21. W związku z tym J. D. uważa, że za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymał odpowiednio mniejszy ekwiwalent niż otrzymują funkcjonariusze Służby Więziennej czy żołnierze zawodowi.

Decyzją z dnia [...] 2019 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił wypłacenia J. D. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Według organu I instancji, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Z tego względu, zdaniem organu, niezbędna staje się nowelizacja ustawy o Policji, która określi wielkość "nowego przelicznika" i ewentualnie zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, tj. ustali czy nowe zapisy działają wstecz, a jeżeli tak, to od jakiej daty. Komendant Powiatowy Policji stwierdził, że w dacie zwolnienia ze służby wypłacono byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w całości i jego uprawnienie zostało zrealizowane. Obecnie brak jest przepisów wykonawczych, które regulowałyby kwestię "nowego przelicznika", co powoduje niemożność organu do ponownego naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji J. D. wniósł o jej uchylenie, gdyż pozostaje ona w rażącej sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt 7/15.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) w związku z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 z późn. zm.), Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 18 stycznia 2019 r. nr [...]. Uzasadniając swoją decyzję organ II instancji stwierdził, że J. D. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2009 r., a wypłaty ekwiwalentu dokonano w dniu 17 sierpnia 2009 r. w łącznej wysokości 12.849,76 zł brutto, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za l dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego - na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Powiatowego Policji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w obecnie obowiązującym brzmieniu, zatem z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przywołanym przez stronę wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zdaniem tego organu, orzeczenie tworzy lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu i pozbawia ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zdaniem organu II instancji, z treści omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie zastępuje ustawodawcy. Toteż nie określa wartości ułamkowej uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Organ odwoławczy podzielił w konsekwencji argumentację organu I instancji, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia. Organ podkreślił, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

Z powyższą decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji nie zgodził się J. D., który pismem z dnia 21 maja 2019 r. wniósł na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

– niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 190 ust. 4 Konstytucji w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a przez to działanie pozbawienie strony należnych jej z mocy prawa i Konstytucji oraz wyroku TK świadczeń publicznoprawnych wyrównania ekwiwalentu, względnie odmowę zastosowania tej normy prawnej, a przez to decyzją ostateczną działanie w celu pozbawienia strony prawa podmiotowego, do ekwiwalentu w wysokości zgodnej z należnymi świadczeniami, oraz uchybieniem, poprzez nie zastosowanie się do wiążącego organ i inne organa, jak i wprost sądy wyroku Trybunału Konstytucyjnego;

– pominięcie konstytutywnego obowiązku odniesienia się do wniesionego odwołania, oraz zarzutów w nim zawartych, a w szczególności co do skutków wstecznych orzeczenia TK, stwierdzającego niezgodność z ustawą zasadnicza normy prawnej od daty jej wydania, czym dodatkowo, zgodnie ze wskazaniami w uzasadnieniu, norma ta jawnie uchybiała art. 32 Konstytucji, poprzez dyskryminacje funkcjonariuszy Policji, w odniesieniu do innych służb mundurowych, zatem związania wskazaniem, iż prawidłowy ekwiwalent to taki, jaki będzie w wysokości świadczeń odpowiadających świadczeniom jak za wykorzystany urlop w naturze;

– nieuzasadnione stanowisko, iż dopiero nowelizacja ustawy o Policji może dać podstawy przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia stronie należnego jej wyrównania, gdzie takie stanowisko winno prowadzić do ewentualnego zawieszenia postępowania, względnie zastosowania instytucji przedłużenia postępowania do czasu wydania nowelizacji normy ustawowej, a nie do wydawania orzeczeń merytorycznych, faktycznie i na przyszłość pozbawiających stronę prawa do wyrównania ekwiwalentu, gdy normy ustawy o Policji mogłyby być wyłącznie pomocnicze, w celu ustalenia właściwości miejscowej i rzeczowej organów administracji państwa, a w pozostałym zakresie, tj. podstawy ekwiwalentu, wprost należy stosować wyrok TK i wskazania w nim zawarte, wiążące powszechnie, bowiem wyrok wiąże nie tylko w zakresie rozstrzygnięcia, ale jak każdy wyrok sądu i w zakresie uzasadnienia oraz wskazań jak norma prawa winna brzmieć, w razie jej negacji i jak można sprawę uznać za prawidłowo załatwioną, w świetle ustawy zasadniczej i zakazu dyskryminacji, czy dowolności regulacji norm prawnych, w odniesieniu wprost do wszystkich podmiotów uprawnionych do urlopu wypoczynkowego i w tym zakresie za taki urlop ekwiwalentu;

– brak zważenia, iż wniosek strony dotyczył uchylenia czynności materialnotechnicznej, ustalenia zgodnie z wyrokiem TK prawidłowej wysokości ekwiwalentu i przyznania tak ustalonego ekwiwalentu stronie do wypłacenia przez płatnika, gdzie z zakresu zaskarżonych decyzji wynika, iż odmawia się stronie wprost prawa do wyrównania ekwiwalentu i ustalenia prawidłowej jego wysokości, co nie daje podstaw uznania, iż decyzje wydano zgodnie z przepisami prawa i w oparciu o istniejące normy prawa materialnego, lecz akty woli i oparte na uznaniu, iż podjęta czynność materialno- techniczna wywołała nieodwracalne dla strony i organu skutki prawne, gdy czynność taka jawnie była w ocenie TK czynnością uchybiającą wobec uchybienia jej podstawie prawa Konstytucji;

– niezasadne przyjęcie okoliczności, iż w przypadku załatwiania spraw czynnościami materialno-technicznymi, gdzie nie da się wywieść takiej podstawy w sprawie strony i o ustalenie prawidłowej wysokości należnego stronie na podstawie przepisów prawa obowiązującego ekwiwalentu za urlop, strona nie może domagać się wydania decyzji administracyjnej, gdy w takich przypadkach zasadność wniosku strony wynika wprost z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego wiąże powszechnie nie tylko w zakresie rozstrzygnięcia, ale i wykładni prawa oraz wskazań jak należy rozumieć załatwienie sprawy strony zgodnie z Konstytucją, a w tym zakresie TK jasno wskazał, iż należało i należy w przyszłość obliczać ekwiwalent za urlop nie wykorzystany tak, jak rozliczany jest udzielany urlop wypoczynkowy funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, iż czynność materialno- techniczna świadczonego za dokonane wypłacenie stronie w roku 2005 ekwiwalentu, była niezgodna z ustawą zasadniczą, mimo jej podjęcia na podstawie normy ustawowej, co w związku z wyrokiem TK musi prowadzić dla sądu o obowiązku jej uchylenia w całości i zobowiązania organów Policji w tym zakresie do prawidłowego i zgodnie ze wskazaniem TK ponownego ustalenia podstawy należnego stronie na podstawie norm prawnych obowiązujących, oraz stanowiskiem TK, iż za konstytutywny można uznać wyłącznie ekwiwalent obliczony na zasadach rozliczania urlopu w naturze, do tak dokonania wyliczenia należnego stronie z podstawy ekwiwalentu, a następczo obliczenia zgodnie z nakazami prawa należnej kwoty wyrównania tego ekwiwalentu.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja, jak i decyzja I instancji w sposób sprzeczny z prawem pozbawia stronę prawa do należnego jej świadczenia publicznoprawnego, a w tym działania orzecznicze sprzecznie z prawem stanowią i stanowić usiłują, iż dokonanie czynności materialnotechnicznej wywołuje skutki nieodwracalne, gdy zasadny jest wniosek przeciwny i taka czynność, w związku z wyrokiem TK nie może być uznaną, za czynność możliwą do zaakceptowania w świetle postanowień ustawy zasadniczej i wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym poprzez próbę stworzenia dla sprawy i w sprawie strony nowej rzeczywistości prawnej, wykładni i stosowania prawa odmiennie, niż jest to utrwalone w sądownictwie i piśmiennictwie biegłych w prawie konstytucyjnym. W tym też zakresie za zasadne skarżący uznał związanie organów Policji zasadą konstytutywnej kontroli wyrokami Trybunału Konstytucyjnego i obowiązku załatwienia sprawy kontroli czynności, wysokości świadczeń stronie należnych z norm zgodnych z ustawą zasadniczą, a sposób, w jaki za zgodne z ustawą zasadniczą, tj. obliczenie ekwiwalentu tak, jak rozliczany jest urlop wypoczynkowy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ II instancji stwierdził, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydanego do sygn. akt K 7/15, norma z art. 115a ustawy o Policji została ograniczona do następującej dyspozycji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości (-) części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Zdaniem organu ułamek "1/30" należy pomijać, jako niekonstytucyjną część przepisu. Jednocześnie z żadnego innego przepisu ustawy o Policji nie wynika wymiar uposażenia za 1 dzień urlopu wypoczynkowego dodatkowego policjanta. W ocenie organu, nieuprawnione byłoby stosowanie na zasadzie analogii przeliczników obowiązujących w innych służbach mundurowych, tym bardziej, że nie są one jednolite i wynoszą 1/21 lub 1/22. To samo stwierdzenie dotyczy przepisów regulujących stosunek pracy, które co prawda określają szczegółowy sposób obliczania ekwiwalentu za 1 dzień urlopu wypoczynkowego, ale nie mogą mieć zastosowania do funkcjonariuszy Policji. Z treści art. 5 Kodeksu pracy jednoznacznie bowiem wynika, że odnosi się do innych kategorii pracowników oraz do stosunków pracy, a nie do stosunków służbowych o charakterze administracyjnoprawnym. Organy administracji publicznej nie są zresztą uprawnione do domniemywania podstawy prawnej swojego działania ani do uzupełniania zdekompletowanej normy prawnej według własnego uznania. Rozstrzygają sprawy na podstawie administracyjnego prawa materialnego, natomiast stosowanie innych gałęzi prawa jest możliwe tylko wtedy, gdy normy te upoważniają organy administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji. Organ II instancji zaznaczył, że nie podziela poglądu prezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 218/19, ponieważ zastosowanie opisanej w nim metodyki wyliczeń, mimo jej matematycznej prostoty, prowadzi do niezgodności z art. 115a ustawy o Policji. Zdaniem organu, pogląd ten wydaje się także odbiegać od tez zwartych w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym zakwestionowano jedynie użyty w art. 115a ustawy o Policji ułamek "1/30", określany jako "wskaźnik", "czynnik", "współczynnik". Nie była natomiast kwestionowana podstawa świadczeń określonych w art. 115a ustawy o Policji, którą stanowi miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowy. Tymczasem WSA w Gdańsku zamiast wspomnianej podstawy nakazał przyjąć do obliczeń wynagrodzenie za dany rok kalendarzowy. Oznaczałoby to, zdaniem organu II instancji, konieczność sumowania uposażenia funkcjonariusza z dwunastu miesięcy danego roku lub - i tu już pojawia się pierwsza wątpliwość - z miesięcy, za które przysługiwało mu uposażenie (w przypadku wystąpienia okresów, za które uposażenie nie przysługuje np. urlopu bezpłatnego lub też w razie zwolnienia ze służby w trakcie roku kalendarzowego). Organ wskazał, że kolejną wątpliwość budzi to, czy wartość zsumowanego uposażenia należy podzielić przez liczbę wszystkich dni roboczych w danym roku, jak chciałby WSA w Gdańsku, czy też przez liczbę dni roboczych konkretnego funkcjonariusza. Przy różnych metodach obliczeń uzyska się bowiem różne wyniki. Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że w Policji nie ma urlopów proporcjonalnych i w każdym roku kalendarzowym policjant nabywa prawo do 26 dni urlopu wypoczynkowego, niezależnie od liczby przepracowanych miesięcy, za które przysługiwało mu uposażenie. Czynnik ten jest kolejnym, który w ocenie organu może zakłócić wynik, prowadząc do nierównego traktowania funkcjonariuszy. W związku z powyższym organ II instancji uważa, że rozwiązanie wskazane przez WSA w Gdańsku nie tylko nie ma oparcia w przepisach, ale rodzi poważne zastrzeżenia, przy których nie może się ostać twierdzenie, że jakiekolwiek wątpliwości nie mogą uniemożliwiać gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie może się ostać tym bardziej, że organy Policji nie stwierdzają całkowitego i na przyszłość braku uprawnienia do wyrównania ekwiwalentu, a jedynie brak podstaw do przeliczenia ekwiwalentu na gruncie obecnie obowiązującego, zdekompletowanego przepisu.

Organ II instancji uznał, że norma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie może zostać w odniesieniu do skarżącego zrealizowana w sposób inny, niż to zostało wykonane w dacie jego zwolnienia, poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w wysokości wówczas określonej. Dopiero bowiem nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części uposażenia za jeden dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej. Warunkiem wypłaty będzie także ustalenie kręgu adresatów znowelizowanej normy i zasięgu czasowego jej obowiązywania. Nowy stan prawny będzie również stanowił dla strony podstawę ewentualnego wystąpienia z nowym żądaniem. Istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nie tworzy bowiem sytuacji rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną w odniesieniu do tego nowego stanu prawnego. Za bezzasadny organ uznał zarzut skargi, że organ winien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu znowelizowania ustawy. W przepisie art. 97 § 1 kpa brak jest bowiem tego rodzaju podstawy, która obligowałaby organ do wydania z urzędu postanowienia o zawieszeniu, a skarżący nie wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa. Przedłużenie postępowania organ uznał natomiast za niecelowe w sytuacji zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, wystarczającego do podjęcia decyzji kończącej sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu, skarga J. D. jest w pełni uzasadniona.

Niespornym w sprawie jest to, że skarżący J. D. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 lipca 2009 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Niespornym w sprawie jest także to, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, iż: "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Poza sporem jest i to, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej.

Za pozostające poza sporem należy uznać także to, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 ustawy o Policji w zw. z art. 114 tej ustawy).

Spornym w sprawie jest przede wszystkim odpowiedź na pytanie, czy w chwili obecnej, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak chce tego skarżący, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą to organy administracyjne obu instancji.

Zdaniem Sądu, rację ma skarżący i pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem można wyliczyć należną, a więc - po odjęciu kwoty wypłaconej - brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem na sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przy czym – co należy podkreślić - do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.

Trybunał Konstytucyjny wskazał więc w uzasadnieniu omawianego wyroku: "Ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną. Nie dotyczy to policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego.(...) Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze."

Z przytoczonej treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wynika więc wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu J. D. tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, tj. 31 lipca 2009 r., obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (kwiecień - czerwiec). Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Mając na względzie powyższy sposób wyliczenia, przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny Sąd podkreśla, że całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień 31 lipca 2009 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 90), a nawet jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku, w tym w roku 2009. Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny.

Z powyższego względu Sąd uznał, że skarga J. D. jest w pełni uzasadniona.

Mając jednak na względzie szereg innych ujawnionych przez organy administracyjne obu instancji argumentów, mających przemawiać za zasadnością wydanych decyzji, Sąd stwierdza, że nie podziela żadnego argumentu z podniesionych przez organy, albowiem – zdaniem Sądu:

- po pierwsze: Skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o policji organy Policji dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego;

- po drugie: W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" obywatelowi – policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji... (Dz. U. Nr 100, poz.1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy;

- po trzecie: Nie ma żadnych podstaw do wznawiania postępowania w sprawie wypłaconego skarżącemu w 2010 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, gdyż świadczenie pieniężne zostało skarżącemu wypłacone w trybie czynności materialno-technicznej, która to czynność stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. W myśl bowiem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to skarżący może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji i żądać jego wyrównania;

- po czwarte: W sprawie nie można przyjąć zaistnienia instytucji przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami i taką okolicznością jest niewątpliwie w niniejszej sprawie wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15, w którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą prawną czynności organu. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez sądownictwo administracyjne, m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 381/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19 i z dnia 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19, w których za taką wyjątkową okoliczność uznano właśnie stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu;

- po piąte: Art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Sąd podkreśla, że w zakresie tym podziela w pełni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, opubl. ONSAiWSA 2010/5/81). Powyższe oznacza, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa;

- po szóste: Skarżący w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu albowiem art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie funkcjonariusza Policji uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

- po siódme: Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), jednak tego środka Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) nie zastosował. Nie ma zatem żadnych prawnych przesłanek, by ograniczyć uprawnienie funkcjonariuszy Policji do uzyskania pełnego, odpowiadającego wymogom konstytucyjnym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w zależności od kryterium daty zwolnienia ze służby, o ile zwolnienie to nastąpiło po wejściu w życie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art.115a ustawy o Policji, czyli po dniu 19 października 2001 r., a tak było w niniejszej sprawie. W zakresie tym Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 313/19 oraz z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 312/19.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a., w szczególności, mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

Mając na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji prawa materialnego –wskazanych wyżej przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i ustawy o Policji – Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji – jak w sentencji wyroku.