Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 381/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 2 3 i 3a, art. 30, art. 66 ust. 4, art. 83 ust. 4 - 6, art. 123
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 50 par. 1, art. 77 par.1, art. 80, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: par. 3 ust. 1 pkt 1 - 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski,, sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), Protokolant Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I uchyla zaskarżoną decyzję; II określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 sierpnia 2008 r., uzupełnionym w dniu 2 października

2008 r., E.Z. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę. Motywując wniosek, wskazała na trudną sytuację finansową i zdrowotną, która, w jej ocenie, nie pozwalała na wywiązywanie się z obowiązku opłacania składek. Wskazała, iż w kwietniu 2007 r. podjęła pracę jako pracownik fizyczny w systemie akordowym. Jednakże w październiku 2007 r. jej sytuacja materialna i zdrowotna uległa zmianie. Po przebytej operacji tętniaka wnioskodawczyni przebywała bowiem przez ponad pół roku na zwolnieniu lekarskim, wskutek czego zakład pracy rozwiązał z nią umowę o pracę. Strona oświadczyła, iż w chwili złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych w wysokości ok. 400 zł miesięcznie. Dodała, iż złożyła wniosek o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, ale otrzymała odpowiedź negatywną. Wskazała, iż wcześniej uzyskiwała dochody z najmu lokalu, jednakże należności z tego tytułu zostały przekazane bezpośrednio komornikowi. Z dniem 1 stycznia 2008 r. Starostwo Powiatowe rozwiązało z nią umowę dzierżawy gruntu. Wskutek zajęcia egzekucyjnego należności z tytułu najmu lokalu, powstały zaległości w opłacaniu czynszu za dzierżawę gruntu. Opisując sytuację rodzinną i zdrowotną, wnioskodawczyni podała, iż na jej utrzymaniu pozostaje dziecko w wieku szkolnym, na które otrzymuje świadczenie z tytułu obowiązku alimentacyjnego w wysokości 200 zł miesięcznie. Skarżąca podniosła, iż dziecko to legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, wymaga specjalistycznych środków ortopedycznych (gorset ortopedyczny) i stałej rehabilitacji. W toku postępowania strona oświadczyła, iż były mąż uiszcza świadczenie alimentacyjne regularnie, jest zameldowany w ich wspólnym mieszkaniu, ale jego miejsce pobytu nie jest jej znane. Wyjaśniła również, iż nie nastąpił również podział majątku między rozwiedzionymi małżonkami.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie w części dotyczącej składek finansowanych przez osoby ubezpieczone niebędące płatnikami składek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Zakład wskazał, że stosownie do art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie znajduje zastosowania instytucja umorzenia należności.

Ponadto, Zakład, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 28 ust. 1 – 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia zdrowotne za osobę ubezpieczoną będącą płatnikiem składek wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 5.942,94 zł. Zdaniem Zakładu, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził w toku postępowania egzekucyjnego całkowitej nieściągalności należności. Ponadto, organ podkreślił, iż zobowiązana posiada nieruchomość, na której dokonano zabezpieczenia hipotecznego należności z tytułu składek. Zakład nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku strony w oparciu o treść art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.).

Decyzją z dnia "[...]" Prezes Zakładu, na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej opisaną decyzją z dnia "[...]", utrzymał ją w mocy. W podstawie prawnej organ powołał art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przepisie ust. 3 powołanego artykułu określono ściśle przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność, m.in. gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, lub gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ wyjaśnił, iż zawarte w cytowanym wyżej przepisie wyliczenie jest wyczerpujące i stanowi katalog zamknięty sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek daje organowi podejmującemu rozstrzygnięcie potencjalną możliwość umorzenia zadłużenia. Jednakże nawet wystąpienie tych przesłanek, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie obliguje Zakładu do podjęcia pozytywnej decyzji w zakresie umarzania należności z tytułu składek.

Mając na uwadze powyższe, organ uznał, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania całkowitej nieściągalności należności. Uzasadniając zajęte stanowisko, Prezes Zakładu wskazał, że wysokość nieopłaconych składek przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. W toku postępowania egzekucyjnego Naczelnik Urzędu Skarbowego w 2008 r. przekazał na rzecz Zakładu kwotę 3 093,60 zł. Ponadto należność wobec Zakładu została zabezpieczona hipoteką przymusową, a zatem, w ocenie organu, brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności.

Odmowę umorzenia należnych składek organ uargumentował również tym, że analiza i ocena sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawczyni nie wykazała, by została spełniona przesłanka wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Przepis ten przewiduje możliwość umorzenia składek w sytuacji, gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W ocenie Prezesa Zakładu, zgodnie z treścią wyżej cytowanego przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., ciężar udowodnienia, iż w sprawie wystąpiły wymienione okoliczności spoczywa na zobowiązanym. Analizując zebrane w postępowaniu dowody, Prezes Zakładu przyznał, że w przypadku strony istnieje konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Jednocześnie zaznaczył, że w oparciu o posiadaną przez organ dokumentację można mniemać, że strona, wbrew jej twierdzeniom, nie sprawuje tej opieki sama. Zdaniem organu, były mąż zobowiązanej – S.Z. przebywa w mieszkaniu należącym do małżonków, gdyż w oświadczeniu o wypłatę zasiłku chorobowego z tytułu zatrudnienia podał adres zamieszkania tożsamy z adresem zobowiązanej, ponadto odebrał kierowane na ten adres należny zasiłek chorobowy oraz korespondencję za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W świetle powyższego organ stwierdził, że można przypuszczać, iż S.Z. współuczestniczy w kosztach utrzymania mieszkania oraz w opiece nad chorą córką.

Organ podkreślił ponadto, że wnioskodawczyni nie skorzystała z możliwości restrukturyzacji zaległych należności stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców. Strona złożyła wprawdzie wniosek, lecz decyzją z dnia "[...]" Zakład umorzył postępowanie restrukturyzacyjne z uwagi na niespełnienie warunków restrukturyzacji.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą decyzję, strona wskazała, iż jej sytuacja materialna uległa pogorszeniu. Oświadczyła, iż w chwili złożenia skargi nie otrzymuje zasiłku dla bezrobotnych, a jedynym źródłem utrzymania jest zasiłek pielęgnacyjny dziecka w wysokości 153 zł miesięcznie, zasiłek rehabilitacyjny w wysokości 80 zł oraz zasiłek rodzinny w wysokości 64 zł. Ponadto strona otrzymuje świadczenie alimentacyjne na dziecko w wysokości 200 zł miesięcznie. Skarżąca podkreśliła, że podjęła starania o uzyskanie stałego zasiłku z pomocy społecznej w wysokości ok. 66 zł miesięcznie. Ponownie wskazała na stan zdrowia jako okoliczność przemawiającą za udzieleniem wnioskowanej ulgi. Wyjaśniła, że cierpi na częste bóle i zawroty głowy oraz problemy z oczami. Przyjmuje leki obniżające ciśnienie. Dziecko skarżącej wymaga rehabilitacji, a założony gorset ortopedyczny – korekt. Podjęta rehabilitacja nie przynosi jednak skutku, w związku z czym dziecko zostało wstępnie zakwalifikowane na zabieg operacyjny. W odniesieniu do argumentu organu, iż w opiece nad chorym dzieckiem pomaga były mąż, strona skarżąca zaznaczyła, że jest to twierdzenie nieprawdziwe. Wyjaśniła, iż były mąż jest zameldowany w ich wspólnym mieszkaniu do czasu spłaty przez nią przypadającej na męża należności za mieszkanie. Były małżonek sam odbiera adresowaną do niego korespondencję ze skrzynki pocztowej. Dodała, iż nie dopełniła warunków restrukturyzacji należności z powodu braku środków. Podniosła, iż podjęła poszukiwania pracy, zatajając przed pracodawcami fakt, iż jest osobą niepełnosprawną. Jednakże poszukiwania te okazały się bezskuteczne z powodu trudnej sytuacji na rynku pracy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa rozpoznawana przez Sąd dotyczyła negatywnie rozpoznanego przez Prezesa ZUS wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Okolicznością bezsporną jest to, że wydana decyzja ma charakter decyzji uznaniowej. Ustawodawca ustanawiając materialnoprawną podstawę umarzania należności z tytułu składek upoważnił organ, jakim jest ZUS do orzekania w ramach tzw. uznania administracyjnego, pozostawiając mu ocenę, czy w konkretnej sprawie występują okoliczności uzasadniające umorzenie, jak również ocenę zakresu tego umorzenia. W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności do poddania kontroli podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny czy organ administracji uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy.

Kontrola sądu administracyjnego dotyczy w istocie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w powołanej w decyzji normy uznaniowej, w szczególności w zakresie materialnoprawnych przepisów § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Zatem obok konieczności oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek z art. 28 ust. 1 – 3 u.s.u.s, zachodzi też konieczność wykazania, że uznaniowy charakter decyzji nie ma cech dowolności, gdyż zaistnienie takiej ewentualności nie byłoby do pogodzenia z wymogami państwa prawnego. ZUS przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym.

Przypomnienie treści regulacji stanowiącej podstawę tego wniosku E.Z. jest konieczne, albowiem zdaniem Sądu Prezes ZUS w sposób niezgodny z treścią wskazanej regulacji wydał zaskarżoną decyzję, co znalazło odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład może umorzyć należności z tytułu nieopłaconych składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji osoby zobowiązanej pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1 - 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Ustalony w toku postępowania stan majątkowy skarżącej wskazywał na osiąganie dochodów oraz posiadanie majątku nieruchomego, a zatem i na możliwość prowadzenia egzekucji należności z tytułu składek. W tym zakresie zatem nie było możliwości zastosowania instytucji umorzenia, o której to mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

W odniesieniu jednak do sytuacji skarżącej ocenianej z punktu widzenia wystąpienia przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stwierdzić należy, iż nie została ona rozważona w sposób wnikliwy i szczegółowy. Elementy analizy powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia podjętej decyzji. Treść uzasadnienia ma bowiem ważkie znaczenie przy dokonywanej przez Sąd kontroli rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, szczególnie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, gdzie, jak zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, brak prawidłowego uzasadnienia uniemożliwia lub utrudnia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego.

Zgodnie z art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 123 u.s.u.s. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które Zakład uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których, innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Warunkiem sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji jest również odniesienie się do wszystkich argumentów powoływanych przez stronę.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji składa się w znacznej części z przytoczonych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Jednocześnie stwierdzono w nim, że w przypadku E.Z. istnieje konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, co zostało udowodnione poprzez przedłożenie przez zobowiązaną dokumentów. Następnie jednak, powołując się na dokumentację posiadaną przez Inspektorat ZUS, wyrażono pogląd, iż można mniemać, że opieki tej nie sprawuje ona sama, a czyni to wraz z przebywającym we wspólnym mieszkaniu byłym mężem. Z faktu podawania przez S.Z. adresu zobowiązanej jako własnego i odbierania korespondencji kierowanej do niego pod ten adres, wysnuto przypuszczenie, iż współuczestniczy on w kosztach utrzymania mieszkania oraz w opiece nad chorą córką. Poddając ocenie powyższe konstatacje organu administracji nie sposób nie dostrzec, że oparte są one wyłącznie na domniemaniach i przypuszczeniach, o czym świadczą chociażby użyte sformułowania. W sytuacji zaś, gdy strona twierdzi w toku postępowania, że zamieszkuje tylko z córką i to tylko na niej spoczywa ciężar opieki nad dzieckiem i trud związany z jego leczeniem i rehabilitacją, aby wykazać, że jest inaczej, należy przedstawić stosowne dowody oraz poddać je ocenie. Opierając się tylko na tym, że były mąż zobowiązanej powołuje się na wspólny adres, organ zdecydowanie w sposób mało rzetelny rozważył tę kwestię i wyciągnął z niej pochopne i zbyt daleko idące wnioski. Po pierwsze gdyby nawet przyjąć, że S.Z. zamieszkuje wraz z byłą żoną, to fakt ten sam w sobie bynajmniej nie oznacza, że uczestniczy on jednocześnie w kosztach utrzymania mieszkania i w opiece nad chorą córką. Praktyka życia społecznego wskazuje, że byli małżonkowie niejednokrotnie przez dłuższy czas zajmują wspólne mieszkanie i dzieje się tak z różnych powodów. Aby w sposób bezdyskusyjny przyjąć za wykazaną okoliczność, iż dalsze wspólne zamieszkiwanie połączone jest z partycypowaniem w kosztach utrzymania mieszkania oraz z uczestniczeniem w życiu rodzinnym poprzez opiekę nad potomstwem, daleko niewystarczające jest powołanie się na wskazywanie przez byłego męża wspólnego adresu a także na odbieranie korespondencji. W takiej sytuacji powinny być przeprowadzone dowody chociażby z przesłuchania osób zainteresowanych tj. E.Z. i jej byłego męża a ewentualnie z zeznań najbliższych sąsiadów, którzy mogą posiadać wiedzę na ten temat. Skoro we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wyjaśniła, że były mąż wraz z nią nie zamieszkuje i założył inną rodzinę to chcąc wykazać, że twierdzenia te nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu organ zobligowany był do udowadnianie istnienia okoliczności przeciwnych. Wnioskodawczyni nie była zobowiązana udowadniać prawdziwości swych twierdzeń w tym zakresie, gdyż nie uznawała ich za mogące budzić wątpliwości a nadto nie mogła przypuszczać, iż organ nada takie znaczenie okolicznościom związanym z rzekomym wspólnym zamieszkiwaniem. Zauważyć trzeba ponadto, że skarżąca powoływała się także na swój zły stan zdrowia podkreślając, że stanowi on przeszkodę do podjęcia zatrudnienia. Biorąc pod uwagę § 3 ust.1 pkt 3 w/w rozporządzenia przewlekła choroba zobowiązanego uniemożliwiająca osiąganie dochodu pozwalającego spłacanie należności może być potraktowana jako podstawa do umorzenia należności. Te okoliczności jednak nie zostały przez organ w ogóle dostrzeżone i skomentowane, mimo istnienia w aktach stosownej dokumentacji. Nie odniesiono się w żadnej mierze do powoływanej przez zobowiązaną okoliczności częściowej niepełnosprawności po przebytej operacji tętniaka mózgu, powodującej, jej zdaniem, trudności w uzyskaniu pracy odpowiedniej do złego stanu zdrowia.

Prezes ZUS ograniczył się tylko do stwierdzenia, że rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy a ciężar udowodnienia, iż w sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za umorzeniem należności spoczywa na zobowiązanej. Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji powinien był ustosunkować się do wymienionych wyżej okoliczności i ocenić je w aspekcie przesłanek umożliwiających umorzenie należności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że podmiot, do którego jest adresowana decyzja ma prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który wydał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie (art. 11 K.p.a.), a nie domyślać się co było tego przyczyną, nawet w przypadku gdy miał dostęp do akt w związku z prawidłowym zastosowaniem dyspozycji art. 10 K.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 571/06). Z powyższych względów w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie naruszono art. 8, 9 i 10 K.p.a., w którym wyrażone zostały zasady: prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa, obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zapewnienia stronie czynnego udziału na każdym etapie postępowania.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż skoro § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. statuuje taką przesłankę umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek jak wykazanie przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, a zobowiązana w toku postępowania powołuje się na trudną sytuację materialną oraz przedstawia oświadczenie o stanie majątkowym oraz dokumentację lekarską obrazującą stan zdrowia jej i dziecka, ZUS nie może uzasadnić odmowy umorzenia należności lakonicznym argumentem, iż decyzja, którą wydaje ma charakter uznaniowy a zobowiązana ma obowiązek udowodnienia, iż wystąpiły w sprawie okoliczności przemawiające za umorzeniem należności. Sformułowanie "wykaże, że" nie zwalnia bowiem organów z obowiązku poczynienia ustaleń w zakresie sytuacji rodzinnej i stanu majątkowego skarżącego. Obowiązek taki nakłada na organy zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. Zgodnie z jej treścią w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 571/06 oraz wyrok WSA). Ponadto należy wskazać, że rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego wymaga również uczynienia zadość obowiązkom wynikającym z innych przepisów, których celem jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej, tj. poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż jeśli złożone przez stronę oświadczenie majątkowe budziło wątpliwości, bądź strona nie przedłożyła wystarczających dowodów na potwierdzenie wskazanych w nim kwot osiąganych dochodów i wydatków czy powoływanej przez stronę choroby córki, organ, czyniąc zadość powołanym wyżej przepisom regulującym zasady prowadzenia postępowania dowodowego, winien był wezwać stronę do ich złożenia na podstawie art. 50 § 1 K.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, konieczne jest dokonanie pełnych i prawidłowych ustaleń odnoszących się do przesłanek, które decydują o umorzeniu należności z tytułu składek oraz stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej zobowiązanej, a następnie oceny, czy w rozpatrywanej sprawie takie przesłanki wystąpiły. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Zauważyć należy, że powyższe zaniechania doprowadziły do sytuacji, w której uniemożliwia się sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z jego uzasadnienia bowiem nie wynika, dlaczego w odniesieniu do sytuacji skarżącej nie występują przesłanki umorzenia należności, tak więc uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Uchybiono również obowiązkom wynikającym z art. 8, 9, 10 i 11 K.p.a. Z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji, tak prawnego, jaki i faktycznego, oraz z powodu braków w materiale dowodowym (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), o czym bezsprzecznie świadczy treść decyzji, jest ona wadliwa w stopniu wymagającym uchylenia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ZUS powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny w sprawie, kierując się przy tym normą prawa materialnego mającą tu zastosowanie i wyznaczającą zakres tego postępowania. Przebieg postępowania dowodowego musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek wskazać wszystkie dowody występujące w sprawie, zarówno te, na których się oparł, jak i te, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Ponadto ZUS zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą.

Rozpoznając sprawę, Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na uchybienie, jakiego dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję, polegające na wskazaniu Prezesa Zakładu jako organu administracji publicznej kompetentnego do wydania decyzji administracyjnej. Sąd podzielił w tym zakresie ukształtowaną w dorobku Naczelnego Sądu Administracyjnego linię orzeczniczą, iż organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 – 6 ustawy jest Zakład, a nie Prezes Zakładu (np. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 373/06 oraz wyrok NSA z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 340/06). Jak przyjął NSA w powołanych orzeczeniach, użyty w art. 83 ust. 4 ustawy zwrot: "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia. Powyższy wniosek uzasadnia w szczególności treść przepisów art. 66 ust. 4 oraz art. 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy, które kompetencje do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznają Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Uznając, iż kwestia ta wobec powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego i przytoczonej w nich argumentacji nie powinna budzić większych wątpliwości, Sąd uznał, iż nie jest konieczne odwoływanie się do niej w szerszym zakresie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy większego znaczenia nabiera bowiem problematyka konsekwencji prawnych stwierdzonego przez Sąd naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa określających zakres kompetencji organu.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że art. 145 § 1 pkt 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., wskazuje na zamknięty katalog przesłanek powodujących uwzględnienie skargi, a co za tym idzie, uchylenie zaskarżonego aktu, stwierdzenie jego nieważności lub stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa. Wskazać ponadto należy, iż nie każda wada decyzji określona w art. 145 p.p.s.a. obliguje Sąd do zastosowania przewidzianych w nim skutków. Barbara Adamiak w opracowaniu pt.: "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (opubl.: "Samorząd terytorialny" nr 4, 1997 r., s. 24) wyjaśnia, iż przyjęte w sądownictwie administracyjnym rozwiązanie wynika z próby pogodzenia interesu ogólnego z interesem indywidualnym, połączenia zasady praworządności z zasadą trwałości decyzji. Wyrazem tego jest oparcie teorii wadliwości decyzji na założeniu istnienia gradacji wad, których ciężar powoduje określone sankcje w zakresie skutków prawnych decyzji. Tymi sankcjami mogą być sankcja wzruszalności decyzji czy nawet sankcja nieważności decyzji. Istnieją jednakże takie wady decyzji, które nie mogą odnieść skutku w postaci jej uchylenia, gdyż nie mają wpływu na wynik sprawy. Do tej kategorii, w ocenie Sądu, należy zaliczyć nieprawidłowe określenie organu wydającego decyzję w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że z treści art. 66 ust. 4 ustawy wynika, że Zakład jest jednostką organizacyjną, która jako całość jest organem administracji publicznej, zaś wewnętrzne organy Zakładu, m.in. Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 ustawy), nie występują w roli samodzielnych organów administracji publicznej. Przepis art. 87 ust. 6 i 7 ustawy powierzył kompetencje do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Zakładowi. Powyższe wynika również z samej istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który jest specyficznym środkiem odwoławczym przewidzianym w procedurze administracyjnej, a polega na możliwości poddania sprawy administracyjnej ponownej weryfikacji merytorycznej w jej całokształcie przez ten sam organ, nieposiadający z reguły organu nadrzędnego ze względu na umiejscowienie na najwyższym szczeblu administracyjnej hierarchii. Uznając zatem, iż niewątpliwym jest, że to Zakład, a nie Prezes Zakładu jest organem administracji publicznej właściwym w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, należy zaakcentować, iż odmienną kwestią, jest kto w imieniu Zakładu wydaje tę decyzję. W tym miejscu należy wskazać na powołany wyżej wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., w którym NSA dopuścił możliwość dekoncentracji kompetencji decyzyjnych na pracowników Zakładu na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914). W dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązującym aktem prawnym w tym zakresie było rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 28, poz. 164). W świetle § 2 ust. 2 pkt 2 obowiązującego statutu ZUS nie ma wątpliwości, iż Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach. Ze względu bowiem na przyjęcie przez ustawodawcę, iż organem administracji publicznej jest Zakład, zachodzi konieczność określenia osoby personifikującej Zakład w podejmowanych przez niego decyzjach. Osobami takimi niewątpliwie są: Prezes Zakładu jako organ wewnętrzny Zakładu oraz upoważnieni przez Prezesa Zakładu pracownicy. Samo błędne wskazanie Prezesa Zakładu jako organu administracji publicznej podejmującego rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy organ ten jako organ wewnętrzny Zakładu może wydawać decyzje w imieniu Zakładu, a ponadto upoważniać innych pracowników Zakładu do ich wydawania, nie mogło mieć zatem wpływu na wynik sprawy.

Ponadto, Sąd dostrzegł potrzebę zwrócenia uwagi, iż niezbyt trafnie zostało ujęte rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji o następującej treści "postanawiam utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (...) z dnia "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek". Powyższa formuła wskazuje bowiem na orzekanie przez organ w trybie instancyjnym podczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co prawda, art. 83 ust. 4 ustawy stanowi, iż do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z powyższego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika jednakże, iż w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mogą mieć zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, m.in. art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wskazuje sama nazwa tego środka zaskarżenia, jego istota tkwi w tym, iż strona postępowania zyskuje uprawnienie do rozpoznania sprawy w jej całokształcie po raz wtóry. Zatem zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji wydanej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, winno dać wyraz temu, iż sprawa została poddana ponownej, pełnej kontroli merytorycznej, nie zaś kontroli polegającej na ocenie wydanej uprzednio decyzji kończącej postępowanie w sprawie z wniosku strony o umorzenie zaległości z tytułu składek. Reasumując, rozstrzygnięcie decyzji powinno zawierać wypowiedź organu nawiązującą wprost bądź do umorzenia należności z tytułu składek, bądź do odmowy ich umorzenia. Jednocześnie wskazać należy, iż również powyższe uchybienie, jako pozostające bez istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), nie mogło odnieść skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji. O jej uchyleniu na tej podstawie zdecydowały inne, wcześniej wymienione względy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.