Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 566/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13 pkt 10
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 151, art. 206, art. 153, art.  147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 5 ust. 3, art. 8  ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 23 kwietnia 2020 r. nr XXVII/520/2020 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 23 kwietnia 2020 r. Rada Miasta Kielce, działając na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 219), zwanej dalej "specustawą mieszkaniową" lub "specustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XXVII/520/2020 w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi na działkach o numerach ewidencyjnych 493/6, 493/7, 696, 697/1, 697/2, 698/1, 698/2, 699/1, 699/2, 699/3, 699/4, 699/5, 699/6, 700/1, 700/2, 701/1, 701/2, obręb 0012 przy ulicy Dobrzyńskiej i ulicy Sandomierskiej w Kielcach. Rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji (wnioskowanej przez A.) zawarto w § 1 ust. 1 uchwały. W § 2 uchwały wskazano, że wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Kielce, w § 3 że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a w § 4, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła A. (dalej Spółka), podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez podjęcie uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem Spółki, podczas gdy:

- wniosek jest kompletny,

- brak jest jakichkolwiek dowodów uprawniających do przyjęcia, by wniosek kłócił się z możliwościami rozwoju gminy wynikającymi z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

- brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających na uznanie za uzasadnione w jakiejkolwiek części powołanych w projekcie uzasadnienia zarzutów skarg mieszkańców ul. Dobrzyńskiej.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały,

2. zasądzenie od Gminy Kielce na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Spółka wskazała, że mimo wyraźnego zapisu w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 804/19, gdzie sąd słusznie stwierdził, że uzasadnienie uchwały podpisane przez Prezydenta, a zatem inny organ, wskazuje, iż w istocie uzasadnienia uchwały nie ma, także i obecnie doręczona skarżącemu uchwała zawiera jako załącznik dokument podpisany wyłącznie przez Prezydenta Miasta Kielce, a ze stopki pisma wprost wynika, iż jest to uzasadnienie projektu uchwały. Razi absolutny brak profesjonalizmu w działaniu Rady Miasta w Kielcach i lekceważenie zapisów uprzednio wydanego przez WSA wyroku.

Jak dalej podniesiono, głównym celem tzw. specustawy mieszkaniowej, jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy tej ustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam, gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Odwołano się do uzasadnienia projektu ustawy oraz treści art. 7 ust. 4 zd. 2 samej ustawy zauważając, że w uzasadnieniu projektu podjętej uchwały wyraźnie stwierdzono, iż przesłanka w postaci niedostatku powierzchni mieszkaniowych na terenie Gminy Kielce uzasadnia podejmowanie uchwał w oparciu o przepisy specustawy mieszkaniowej. Skarżąca wskazała na rażąco nierówne traktowanie przedsiębiorców składających wnioski w trybie tej ustawy, co narusza zasadę wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W niniejszym przypadku podstawą wskazaną w uzasadnieniu projektu uchwały jest jej rzekoma sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) w zakresie dotyczącym części działki, a sprowadzająca się do przyjęcia, iż w planie przewiduje się zabudowę niskiej intensywności, zaś zdaniem autora projektu uzasadnienia uchwały planowana inwestycja ma wysoki wskaźnik intensywności (bez uzasadnienia w jakim zakresie przekracza parametry określone dla niskiej intensywności), gdy tymczasem ta sama Rada Miasta, mając sobie za nic zasadę równego traktowania, podejmuje uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowych na terenach zgodnie z planem miejscowym do tego nieprzeznaczonych. Posłużono się w tym zakresie dwoma konkretnymi przykładami uchwał, podjętych w dniu 16 stycznia 2020 r. o nr XXV/457/2020 oraz w dniu 19 grudnia 2019 r. o nr XXIV/441/2019.

Zdaniem skarżącej, o ile zgodnie z prawem rada gminy ma prawo oceny zasadności lokalizacji inwestycji, o tyle kryteria jakimi się kieruje winny być zobiektywizowane. Jeżeli zatem w uchwale nr X/155/2019 z dnia 11 kwietnia 2019 r. sama Rada określiła wymagania, jakie winny spełniać inwestycje mieszkaniowe realizowane na terenie Gminy w oparciu o specustawę mieszkaniową, to spełnienie przez inwestora tych wymagań winno skutkować podjęciem uchwały pozytywnej. Odnosząc się do zawartego w projekcie uzasadnienia uchwały stwierdzenia o niezgodności inwestycji z planem miejscowym (obowiązującym na części nieruchomości) Spółka wskazała, że wskaźnik intensywności zabudowy dla planowanej inwestycji jedynie w nieznacznym stopniu przekracza wartość dopuszczoną w planie dla zabudowy o niskiej intensywności, zaś wskaźnik zabudowy nieruchomości planowanej nie wykracza ponad średnią dla nieruchomości przy ul. Dobrzyńskiej. Natomiast w specustawie dopuszczona jest lokalizacja inwestycji mieszkaniowych także wbrew treści planu miejscowego (co uczyniono np. w ww. uchwale z dnia 16 stycznia 2020 r.). Z kolei w uchwale nr X/155/2019 z dnia 11 kwietnia 2019 r. wskazano, że jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę 7 kondygnacji, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość położona jest w odległości ok. 150 m od pięciokondygnacyjnych budynków mieszkalnych przy ul. Poleskiej i około 200 m od 11-kondygnacyjnego budynku przy ul. Szczecińskiej. W uchwale tej nie wskazano, aby owe 250 m miało odnosić się do budynków po tej samej stronie ulicy, zaś w projekcie uzasadnienia uchwały stworzono sztuczną granicę, jaką ma stanowić ciąg ul. Szczecińskiej, Poleskiej i Żniwnej, która stanowić ma o stanowczym podzieleniu obszaru na obszar zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej – gdy tymczasem po wschodniej stronie ul. Szczecińskiej pod adresem ul. Zagórska 71 zlokalizowany jest wielorodzinny budynek mieszkaniowy, zaś nawet w planie miejscowym obowiązującym dla części terenów planowanej inwestycji dopuszczona jest zabudowa wielorodzinna (dla terenów oznaczonych w planie symbolem MN ustala się wskaźnik intensywności zabudowy dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych zawierających do czterech mieszkań lub zespołów takich budynków w wysokości do 1,00).

Autor projektu uzasadnienia uchwały zwraca uwagę na protest mieszkańców jako element mający znaczenie dla podejmowanej uchwały, pomijając okoliczność, że w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowanych jest jedynie kilka budynków jednorodzinnych – a zatem sprzeciwy nie pochodzą od osób, dla których planowana inwestycja będzie w jakimkolwiek stopniu oddziaływać na codzienne funkcjonowanie. Argument protestu mieszkańców nie przeszkadzał Radzie Gminy w podjęciu uchwały nr LIX/1316/2018 z dnia 26 Iipca 2018 r. Ponadto tereny, na których planowana jest inwestycja są obecnie rażąco zaniedbane (zakrzaczone nieużytki), stąd twierdzenie, że stanowią one "zielone płuca" obszaru jest rażącym nadużyciem, natomiast inwestor przewiduje tutaj urządzenie terenów zieleni.

Rada gminy, dokonując wiążącej oceny możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium, korzysta z pewnej swobody, jednakże nie działa w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny, biorąc pod uwagę nie jedynie samą powierzchnię gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe na terenie gminy, ale także warunki takie jak uzbrojenie terenu i infrastruktura techniczna jak i społeczna oraz możliwości, w tym finansowe, na budowę przez gminę tej infrastruktury (art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."). Na terenie Gminy Kielce faktycznie istnieje znaczna ilość terenów przeznaczonych pod budownictwo, lecz większość z tych terenów nie posiada niezbędnej infrastruktury pozwalającej na ich powstanie, zaś budżet Gminy Kielce nie pozwala na budowę tej infrastruktury.

Rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w przypadku, gdy:

1) inwestycja ta nie będzie zmierzała do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy lub gdy potrzeby te będą już zaspokojone, lub

2) inwestycja ta będzie sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium.

Drugi ze wskazanych przypadków należy interpretować zgodnie z art. 5 ust. 3 specustawy, który wskazuje, że inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium. Regulację tę należy odczytywać tak, że inwestycja mieszkaniowa nie może być sprzeczna ze studium, a przy tym nie może być także sprzeczna z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy wynikającymi ze studium, przy czym ta druga kategoria może być znacznie szersza niż "zwykły" brak sprzeczności pomiędzy inwestycją mieszkaniową a studium. Rada gminy nie może natomiast odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na wystąpienie okoliczności niewymienionych w ustawie, np. brak zgody lokalnej społeczności. Takie działanie stanowi ewidentne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność podjętej uchwały.

Zdaniem skarżącej Spółki powołana w projekcie uzasadnienia uchwały opinia Świętokrzyskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o pogorszeniu warunków życia mieszkańców istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest nieuzasadniona. Jeżeli bowiem przyjąć, że jedynym "warunkiem życia" jaki ma znaczenie jest ruch pojazdów w otoczeniu nieruchomości, to faktycznie ruch ten z całą pewnością wzrośnie, choć na pewno nie w stopniu pozwalającym na uznanie go za uciążliwy. Natomiast, zdaniem Spółki, do "warunków życia" należy także dostępność komunikacyjna, jakość drogi dojazdowej, istnienie lub brak chodnika, istnienie lub brak oświetlenia, czystość i ład na sąsiednich nieruchomościach – a te wszystkie warunki ulegną istotnej poprawie.

Spółka wskazała wreszcie, że przedmiotowa inwestycja uzyskała potrzebne opinie i uzgodnienia, o których mowa w art. 7 ust. 12 i 14 specustawy mieszkaniowej i spełnia warunki art. 5 ust. 3 tej ustawy o niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak wynika z protokołu sesji z dnia 19 września 2019 r. dyskusja nad projektem uchwały nie koncentrowała się na wskazanych ustawowych przesłankach, ograniczając się do wskazania na negatywny stosunek części mieszkańców do planowanej inwestycji, który jest prawnie ambiwalentny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko podniósł, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero brak uzasadnienia uchwały w powiązaniu z całkowitym brakiem w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności. Ponadto zgodnie z § 141 w zw. z § 131 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), dalej jako "rozporządzenie z dnia 20 czerwca 2002 r.", uzasadnienia wymaga jedynie projekt uchwały rady gminy, a nie wymaga uzasadnienia sama uchwała. Także zgodnie z § 53 ust. 3 statutu Miasta Kielce przyjętego uchwałą nr XXXIV/723/2016 z dnia 8 grudnia 2016 r. do projektu uchwały załączane jest uzasadnienie faktyczne i prawne, które zawiera m.in. argumenty przekonywujące do zastosowania takich a nie innych rozwiązań. Do projektu zaskarżonej uchwały zostało sporządzone wyczerpujące uzasadnienie wykazujące spełnienie wszelkich przesłanek, do jakich uwzględnienia jest zobowiązany organ przy podejmowaniu tego aktu, kierując się wskazaniami, jakie zostały zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 804/19. Uzasadnienie do projektu uchwały zawiera zatem analizę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Gminy Kielce oraz analizę potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W aktach sprawy znajdują się zbiory uwag mieszkańców miasta Kielce oraz opinie wydane przez uprawnione organy przemawiające przeciw lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, a uzasadnienie do projektu uchwały zostało sporządzone w sposób klarowny i kompleksowy oraz wskazuje przesłanki, którymi kierowała się Rada Miejska odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji. W uzasadnieniu uwzględnione zostały wszelkie przesłanki i argumenty, które poruszone zostały na sesji w dniu 19 września 2019 r. Uzasadnienie do projektu zaskarżonej uchwały zostało wraz z materiałami do sesji zaplanowanej na dzień 23 kwietnia 2020 r. udostępnione radnym wraz z projektem uchwały. Radni zapoznali się i przyjęli bez uwag uzasadnienie do uchwały przygotowane i podpisane przez Prezydenta Miasta Kielce. Rada Miasta Kielce przyjęła zatem w całości jako swoje uzasadnienie do projektu uchwały.

Zdaniem organu zarzuty o nierównym traktowaniu przedsiębiorców są bezpodstawne, gdyż każdy z wniosków złożonych w trybie specustawy analizowany jest indywidualnie, każdy przypadek jest inny i bardzo złożony, a Rada Miasta Kielce w pierwszej kolejności bierze pod uwagę stan zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwzględniając również inne przesłanki, takie jak ład przestrzenny, dobro mieszkańców, protesty mieszkańców czy opinie i uzgodnienia odpowiednich organów. Podjęcie przedmiotowej uchwały jest pozostawione z woli ustawodawcy uznaniu rady gminy. Uznanie to nie może oznaczać dowolności. Uchwałodawca kierując się przesłankami z art. 7 ust. 4 specustawy dysponuje pewnym zakresem swobody. Samo spełnianie wymogów formalnoprawnych wniosku inwestora nie powoduje, że rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę pozytywną. Specustawa bowiem nie jest instrumentem, który likwiduje samodzielność planistyczną gminy. Organ odwołał się w tym zakresie do treści uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach wydanego w sprawie o sygn. II SA/Ke 804/19, z którego wynika m.in., że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mogą być przykładowo wymagania dotyczące ładu przestrzennego czy też protesty mieszkańców, ale w powiązaniu z ustaleniem, że na terenie miasta (gminy) istnieją inne tereny, niezabudowane, na których możliwa jest lokalizacja inwestycji mieszkaniowych. Odniesiono się także do kwestii uchwał w przedmiocie ustalenia lokalizacji innych inwestycji mieszkaniowych. I tak, inwestycja mieszkaniowa przy ulicy Wojska Polskiego w Kielcach, której dotyczy uchwała z dnia 16 stycznia 2020 r., charakteryzowała się zupełnie innymi uwarunkowaniami, nie spotkała się z tak dużym oporem społecznym jak było w przypadku inwestycji przy ulicy Dobrzyńskiej. W przypadku zaś uchwały z dnia 19 grudnia 2019 roku, dla terenu planowanej inwestycji przy ulicy Kolberga w Kielcach nie ma ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren znajduje się również poza formami ochrony przyrody. Na terenie objętym wnioskiem w tej sprawie istniało w przeszłości Kieleckie Przedsiębiorstwo Instalacyjno-Budowlane, przez co należy określić ten teren jako poprodukcyjny. Nie można zatem uznać, że ze względu na wskazane w treści skargi argumenty została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa określona w art. 32 Konstytucji RP.

Co do zarzucanego braku zobiektywizowanych kryteriów, jakimi kieruje się Rada Miasta oceniając zasadność lokalizacji inwestycji, organ zakwestionował stanowisko Spółki o tym, że należało podjąć uchwałę pozytywną jedynie ze względu na spełnienie wymagań standardów urbanistycznych określonych w uchwale Nr X/155/2019 z dnia 11 kwietnia 2019 r. Zdaniem organu, bez zgodności inwestycji mieszkaniowej z lokalnymi standardami urbanistycznymi wniosek zostałby odrzucony na początkowym etapie weryfikacji. Podejmując uchwałę rada gminy bierze natomiast pod uwagę przesłanki wskazane w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku jakichkolwiek dowodów pozwalających na uznanie za uzasadnione protestów mieszkańców organ ponownie odwołał się do uzasadnienia wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie II SA/Ke 804/19, a także wyroku WSA w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., sygn. II SA/Lu 403/19. Wskazał w związku z tym, że w aktach administracyjnych zalegają 17 pozytywne opinie i 4 negatywne opinie, z których 2 opinie mają charakter zbiorowy i podpisało się pod nimi odpowiednio 17 oraz 257 osób, a pochodzą od osób zamieszkałych w większości przy ulicach: Dobrzyńskiej, Poleskiej, Leszczyńskiej i Sandomierskiej – a więc w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Nietrafny zarazem pozostaje zarzut, że do kwestionowania lokalizacji inwestycji są uprawnione jedynie osoby "dla których planowana inwestycja będzie w jakimkolwiek stopniu oddziaływać na codzienne funkcjonowanie", zwłaszcza że wspólnotę samorządową stanowią wszyscy mieszkańcy Kielc i nieuprawnione jest ich kategoryzowanie co do prawa głosu nad ładem przestrzennym w mieście. Przeciw lokalizacji inwestycji przemawiały argumenty podnoszone zarówno przez radnych jak i mieszkańców na sesji w dniu 19 września 2019 r., a także wcześniejsze dyskusje na posiedzeniach Komisji Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomości. Mieszkańcy nie sprzeciwiają się przy tym zabudowie tego terenu, lecz kwestionują charakter planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia intensywnie wkraczającego i zmieniającego istniejący aktualnie ład przestrzenny, gdyż na terenie planowanej inwestycji powinny powstać budynki jednorodzinne – co zostało poparte na posiedzeniu Komisji Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami przez występującego wówczas architekta, który ocenił, że w jego opinii to jest złe miejsce dla lokalizacji tego typu inwestycji, która jest niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz wzbudza konflikty społeczne. Komisja Ładu Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami w dniu 13 marca 2020 r. jednogłośnie zaopiniowała pozytywnie projekt uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce uchwalone zostało uchwałą Nr 580/2000 Rady Miasta Kielce z dnia 26 października 2000 r. na podstawie nieobowiązującej już od 2003 r. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Art. 10 tej obowiązującej wówczas ustawy nie zawierał wymogu uwzględniania "potrzeb i możliwości rozwoju gminy". Zatem w obowiązującym studium brak jest: analiz, prognoz, możliwości i bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę - dokładnych danych umożliwiających dokonanie analizy "stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy". Jeżeli chodzi o stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, o którym mowa w art. 7 ust. 4 zdanie 2 specustawy, to brak jest również podstaw do przyjęcia, że źródłem informacji na ten temat ma być studium, skoro przepisy art. 10 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają wymogu wskazywania w studium stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Stan ten powinien być określany na datę podejmowania uchwały, nie zaś na datę sprzed kilkunastu lat, w sytuacji takiej, jaka zachodzi w przedmiotowej sytuacji, to jest gdy studium zostało uchwalone w 2000 r. W takiej sytuacji organ przed podjęciem uchwały winien zapoznać się z danymi dotyczącymi potrzeb i możliwości rozwoju gminy na podstawie innych dokumentów. W uzasadnieniu załączonym do projektu uchwały przedstawiona została w sposób szczegółowy analiza stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy Kielce.

Organ podkreślił, że obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazuje co do ulicy Dobrzyńskiej możliwość usytuowania w tym miejscu zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, co należy utożsamiać z zabudową ekstensywną jednorodzinną. Natomiast zabudowa o charakterze intensywnym wielorodzinnym, takim jak planowana inwestycja, jest przewidziana w północno-zachodniej części miasta, tj. jako kontynuacja osiedla Ślichowice, a także w północnej części miasta na północ od osiedla Na Stoku oraz w południowo-wschodniej części miasta - część Ostrogórki w rejonie ul. Wojska Polskiego. Zdaniem organu twierdzenie skarżącej Spółki, że większość terenów przeznaczonych pod budownictwo nie posiada niezbędnej infrastruktury pozwalającej na ich wykorzystanie, nie oznacza, że brak jest w zupełności na terenie Miasta Kielce terenów uzbrojonych w infrastrukturę techniczną, które nie mogłyby służyć inwestycjom mieszkalnym o charakterze intensywnym w sytuacji zachowania ładu przestrzennego i przy spełnieniu standardów urbanistycznych, a także takich które nie wzbudzałyby protestów mieszkańców gminy Kielce.

Na rozprawie sądowej w dniu 2 września 2020 r. pełnomocnik Spółki poparł skargę w całości i dodał, że jego zdaniem z zapisów specustawy wynika, że w razie spełnienia przesłanek do podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej Rada Miasta Kielce powinna najpierw głosować nad projektem pozytywnej uchwały – co wynika z art. 7 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż jest inwestorem, który wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowej, zaś Rada Miasta zaskarżoną uchwałą odmówiła ustalenia lokalizacji tej inwestycji. Tym samym interes prawny Spółki został naruszony w związku z uniemożliwieniem realizacji planowanej inwestycji.

Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie zatem z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały następuje w przypadku, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem, a naruszenie to ma charakter istotny.

Sąd dokonując całościowej kontroli zaskarżonej uchwały (art. 134 § 1 p.p.s.a.) doszedł do przekonania, że takie istotne naruszenie prawa zachodzi wyłącznie co do jej § 3, w którym stwierdzono, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. O tym, jakie akty podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stanowi art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "ustawa o ogłaszaniu". Zaskarżona uchwała nie mieści się w żadnej z kategorii aktów wymienionych w punktach 1-9 tego artykułu. Nie jest ona przede wszystkim aktem prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Aby zatem uchwała wymagała publikacji musiałby – zgodnie z art. 13 pkt 10 ustawy o ogłaszaniu – istnieć przepis szczególny przewidujący obowiązek takiej publikacji. Tymczasem zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlega uchwała o ustaleniu lokalizacji, a zatem uchwała o charakterze pozytywnym. Co istotne, w art. 7 ust. 4 specustawy wyraźnie rozróżniono uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji od uchwały o odmowie ustalenia takiej lokalizacji. Jak się podnosi, nie przewidując obowiązku publikacji uchwały odmownej ustawodawca wyszedł z założenia, że tego rodzaju uchwała nie może w ogóle wpływać na interes prawny innych niż sam inwestor podmiotów (por. A. Jakubowski [red.], "Specustawa mieszkaniowa. Komentarz", wyd. C.H. Beck, Warszawa 2019, kom. do art. 15 specustawy). Brak jest zatem przepisu szczególnego, który nakazywałby publikację uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Tym samym treść § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu i w związku z tym Sąd w punkcie I wyroku na postawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w tej części.

W pozostałym zakresie w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odpowiada prawu, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do kwestii braku uzasadnienia uchwały.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i jakkolwiek niewątpliwie konieczność uzasadnienia uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej, to dopiero brak uzasadnienia uchwały w powiązaniu z całkowitym brakiem w aktach jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy, powoduje tak istotną wadliwość tego aktu, że uzasadnia ona stwierdzenie nieważności (por. m.in. wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17). Ponadto zgodnie z § 141 i 131 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. uzasadnienia wymaga jedynie projekt uchwały rady gminy. A contrario przepis ten nie ustanawia wymogu, aby uzasadnienie było obligatoryjnym elementem uchwały. W niniejszym przypadku projekt uchwały zawiera uzasadnienie (w kwestii jego treści w dalszej części niniejszego uzasadnienia), które było przedstawione radnym przed podjęciem tej uchwały, wraz z materiałami do sesji zaplanowanej na dzień 23 kwietnia 2020 r. Radni mieli zatem możliwość zapoznania się z jego treścią, a w głosowaniu wyrazili wolę zaakceptowania zawartego w nim stanowiska. Rada Miasta Kielce przyjęła zatem w całości jako swoje uzasadnienie do projektu uchwały, przy jednoznacznym wyniku głosowania.

Odnosząc się do kwestii przedstawienia pod głosowanie wyłącznie negatywnej wersji projektu uchwały, tj. w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji spornej inwestycji, w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi w tym zakresie istotnego naruszenia prawa. Należy podnieść, że zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji (...). Ustawodawca posługuje się tu zatem spójnikiem oznaczającym alternatywę. Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji trafia do organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta), który zgodnie z art. 7 ust. 17 ustawy przedkłada radzie gminy projekt uchwały, o której mowa w ust. 4 (a zatem – jak można wnosić – o ustaleniu lub odmowie ustalenia lokalizacji), wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania w sprawie złożonego wniosku organ wykonawczy może przygotować projekt uchwały i przekazać go radzie gminy. Rozwiązania zawarte w art. 7 wskazują na pewien ciąg zdarzeń składających się na postępowanie, które prowadzi wójt (prezydent), jego wynikiem zaś jest ustalenie lokalizacji przez radę gminy lub odmowa ustalenia. Ustawodawca tym samym przyznał organowi wykonawczemu gminy kluczową rolę w ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. To wójt (burmistrz) jest organem prowadzącym całe postępowanie oraz przygotowującym projekt uchwały. Tym samym to on będzie pierwszym podmiotem ze strony gminy, który będzie oceniał stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium. Wójt (burmistrz, prezydent) przedstawiając projekt uchwały, będzie musiał odnieść się do omawianej przesłanki, wskazując, czy została ona w danym przypadku spełniona (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., sygn. IV SA/Po 427/19). Ostateczne stanowisko i tak należy do organu uchwałodawczego, który wyraża je w głosowaniu. Trzeba odnotować, że na sesji Rady Miasta Kielce w dniu 19 września 2019 r. poddano pod głosowanie uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z podziemnymi garażami wielostanowiskowymi przy ulicy Dobrzyńskiej i ulicy Sandomierskiej w Kielcach i uchwała ta nie została przyjęta.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest art. 7 ust. 4 specustawy, zgodnie z którym rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Istotne znaczenie dla oceny legalności działania Rady Miasta Kielce w przypadku podjęcia zaskarżonej uchwały ma stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 804/19, którym to wyrokiem Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Kielce z dnia 19 września 2019 r. nr XVIII/287/2019 w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji tej samej inwestycji mieszkaniowej (zasadniczym powodem rozstrzygnięcia był brak wykazania, że organ wziął pod uwagę przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy oraz tego jakimi motywami się kierował). Sąd ten stwierdził mianowicie: "(...) skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zarzutu, że podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy organ nie może kierować się żadnymi innymi przesłankami, poza wymienionymi w tym przepisie, a więc stanem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, a także sprzecznością z obowiązującym studium, o jakiej mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Art. 7 ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że podejmując uchwałę organ ma obowiązek wziąć pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, ale mimo istnienia przykładowo niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w miejscu, w którym takiego ustalenia domaga się inwestor, jeżeli przemawiają za tym inne okoliczności. Te jednak powody, które skutkowały odmową ustalenia lokalizacji inwestycji powinny być wyraźnie wskazane w uzasadnieniu uchwały, jej projekcie lub wynikać w sposób oczywisty z innych dokumentów. Takim powodem mogą być przykładowo wymagania dotyczące ładu przestrzennego czy też protesty mieszkańców, ale w powiązaniu z ustaleniem, że na terenie miasta (gminy) istnieją inne tereny, niezabudowane, na których możliwa jest lokalizacja inwestycji mieszkaniowych (...)". Ponadto Sąd wyraził stanowisko, że "brak w obowiązującym studium danych dotyczących potrzeb i możliwości rozwoju gminy nie zwalnia organu podejmującego na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy uchwałę z obowiązku uwzględnienia wymienionych w tym przepisie kwestii; organ winien w takim przypadku przed podjęciem zaskarżonej uchwały zapoznać się z danymi dotyczącymi potrzeb i możliwości rozwoju gminy na podstawie innych dokumentów".

Tak dokonana – w prawomocnym wyroku tut. Sądu – interpretacja art. 7 ust. 4 specustawy, na tle konkretnej sprawy, musi rzutować na ocenę zaistnienia ewentualnego istotnego naruszenia prawa (bądź też w ogóle jego naruszenia), zarzucanego w skardze, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Niezależnie od faktu, że przedmiotowy wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej został sprawdzony pod względem formalnym, podlegał analizie pod kątem m.in. zgodności z lokalnymi standardami urbanistycznymi i relacji do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce (uchwała Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 26 października 2000 r. Nr 580/2000), gdzie nie stwierdzono sprzeczności, został on także poddany ocenie publicznej oraz procedurze opiniowania i uzgadniania. Poza tym w treści uzasadnienia projektu uchwały przeanalizowano m.in. – na podstawie dostępnych danych (także wobec faktu, że w dacie uchwalenia obowiązującego Studium nie było wymogów przewidzianych obecnie w art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.) – kwestię stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Na tej podstawie uznano, że potrzeby mieszkaniowe gminy nie są zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Ponadto istnieje deficyt ilościowy w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem. Jak jednak wskazano, istnieją tereny przewidziane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, jak i w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego miasta, na których mogą być realizowane inwestycje mieszkaniowe, a powierzchnia tych terenów jest wystarczająca dla pokrycia szacowanego niedoboru mieszkań. I tak, powierzchnia terenów wyznaczonych w studium a dotąd niezabudowanych wynosi szacunkowo: 135 ha zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności (wielorodzinnej), z czego 16 ha na obszarach objętych planem miejscowym, oraz 370 ha zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności, z czego 124 ha na obszarach objętych planem miejscowym (w odpowiedzi na skargę wskazano tu konkretnie tereny północno-zachodniej części miasta, tj. kontynuacja osiedla Ślichowice, północnej części miasta – na północ od osiedla Na Stoku, a także południowo-wschodnią część miasta – część Ostrogórki w rejonie ul. Wojska Polskiego). Jak podniesiono, określone w gminnych dokumentach planistycznych możliwości rozwoju i rezerwy terenowe dla mieszkalnictwa oraz trwający "boom" budowlany tworzą sytuację, w której nie ma konieczności realizacji przedsięwzięć mieszkaniowych kosztem wywoływania intensywnych konfliktów społecznych lub drastycznego naruszania ładu przestrzennego. W tym zakresie odwołano się do sprzeciwu wyrażonego wobec planowanej inwestycji przez znaczną liczbę mieszkańców miasta, uzasadnianą głównie naruszeniem ładu przestrzennego (wszystkie zastrzeżenia wymieniono w 12 punktach, przy czym mieszkańcy nie sprzeciwiają się zabudowie tego terenu w ogóle, lecz kwestionują charakter planowanej inwestycji jako przedsięwzięcia intensywnie wkraczającego i zmieniającego istniejący aktualnie ład przestrzenny, ich zdaniem natomiast na przedmiotowym obszarze powinny powstać budynki jednorodzinne), co znalazło wyraz także w opinii Gminnej Komisji Architektoniczno-Urbanistycznej, która zaopiniowała wniosek negatywnie. Z opinii tej wynika, że: "Lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o gabarytach i intensywności odbiegającej znacznie od intensywności otaczającej zabudowy, w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej, zdaniem Komisji, naruszać będzie ład przestrzenny, który powinien być podstawową wytyczną dla lokalizowania nowej zabudowy. W sposób szczególny dotyczy to intensywności zabudowy, gabarytów przestrzennych nowoprojektowanych budynków i uporządkowanych relacji z otoczeniem". Wzięto pod uwagę także negatywną opinię Świętokrzyskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach, z której wynika, że "realizacja przedmiotowej inwestycji w zaproponowanej lokalizacji może wiązać się z pogorszeniem warunków życia istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych". Tak uzasadniony projekt uchwały spotkał się z jednoznacznym poparciem radnych (23 z 25 radnych głosowało "za"; w przypadku jednego z radnych odnotowano brak głosu; dodatkowo jeden z radnych wnosił o anulowanie głosu "przeciw" i zapisanie jako głos "za" – str. 22 protokołu z sesji Rady z dnia 23 kwietnia 2020 r.).

Jak wynika z uzasadnienia projektu specustawy "punktem wyjścia rozwiązań przyjętych w specustawie mieszkaniowej jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. (...) Rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie".

Przyjęte w art. 5 ust. 3 specustawy mieszkaniowej rozwiązanie, pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami tej ustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania, a także mając na uwadze zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady z niej wywodzone, stwierdzić należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy (taka sytuacja ma miejsce w niniejszym przypadku co do jednej z działek, których dotyczy inwestycja, w zakresie linii zabudowy, wysokości budynków i konstrukcji dachów – por. str. 7 wniosku), winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno być interpretowane w sposób ścisły. Odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest na terenie danej gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może być zatem podyktowane tym, że realizacja inwestycji mieszkaniowej w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego, co z oczywistych względów jest procesem długotrwałym. Wymaga to jednak wykazania, że jest to absolutnie niezbędne w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy). Jeżeli jednak organ wykaże, że na terenie danej gminy istnieją inne tereny, które przeznaczone są pod lokalizację inwestycji mieszkaniowych określonego rodzaju, to podjęcie uchwały o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora jest w pełni uzasadnione. Taką sytuację należy bowiem rozumieć jako sprzeczność zamiarów inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., sygn. II SA/Łd 925/19, a także wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 września 2019 r., sygn. II SA/Lu 403/19).

Co więcej, jak przyjmuje się w orzecznictwie, nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy nie obliguje rady gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Treść art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, zgodnie z którym rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wskazuje, że ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Nawiązując do decyzji lokalizacyjnych, wydawanych na podstawie u.p.z.p., z przepisów tej ustawy wyraźnie wynika, iż mają one charakter aktów związanych (art. 56 w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy). Oznacza to, że spełnienie wymogów (warunków) ustawowych zobowiązuje właściwy organ do wydania pozytywnej decyzji. Jeśli zaś przyjąć, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, to stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium należy widzieć w kategorii granic zewnętrznych uznania administracyjnego i wyprowadzić z tego tylko taki wniosek, że w sytuacji, w której wskazane okoliczności, wynikające ze studium, nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, to rada gminy będzie zmuszona podjąć uchwałę negatywną (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gl 112/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 września 2019 r., sygn. II SA/Sz 643/19, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. II SA/Wr 797/19).

Mając na uwadze powyższe wywody w ocenie Sądu nie można uznać, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa (poza przypadkiem wyżej wskazanym, dotyczącym § 3 uchwały), w tym przepisów specustawy mieszkaniowej.

Wbrew twierdzeniom skargi nie można wywodzić naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy z faktu, że podjęto uchwałę negatywną dla inwestora w sytuacji spełnienia przesłanek przewidzianych w uchwale Rady Miasta Kielce z dnia 11 kwietnia 2019 r. nr X/155/2019 w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta Kielce (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2019 r. poz. 1931). Spełnienie tych przesłanek (w tym powoływanej w skardze wysokości projektowanych budynków, o czym mowa w § 3 uchwały z dnia 11 kwietnia 2019 r.) oznacza jedynie brak w tym zakresie powodów do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, co nie zmienia faktu, że radzie gminy w dalszym ciągu przysługuje kompetencja do podjęcia uchwały pozytywnej bądź negatywnej, przy uwzględnieniu przesłanek przewidzianych w art. 7 ust. 4 uchwały oraz przy m.in. braku sprzeczności ze studium.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z tego względu, że każda z inwestycji, na które wskazuje skarżąca Spółka, jest realizowana w – mimo wszystko – odmiennych okolicznościach faktycznych (na co wskazał organ w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do poszczególnych zamierzeń inwestycyjnych i podjętych w tym zakresie uchwał) – na innym terenie, w innych uwarunkowaniach społecznych czy przestrzennych, a te mają istotne znaczenie dla podejmowania tego rodzaju aktów.

Z powyższych powodów Sąd w punkcie II wyroku oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W tym przypadku stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło tylko w nieznacznej części i to niezależnie od zarzutów skargi. Z tego względu, korzystając z dyspozycji przytoczonego przepisu, Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.