Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1018/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 180
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: § 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 156 poz 1817
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 184, art  193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 657/17 w sprawie ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 roku Nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2017 r., wydany w sprawie sygn.. akt II SA/Po 657/17 w ten sposób, że po słowach: "sprawy ze skargi K." w miejsce słowa "H." wpisuje słowo "H."; 2. oddala skargę kasacyjną [pic]


UZASADNIENIE

I OSK 1018/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła K. H.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1/ § 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), dalej rozporządzenie, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i przyjęcie, że przy obliczaniu wysokości wydatków z tytułu dopłaty za zakup energii cieplnej naliczanej i ponoszonej za okres dłuższy niż jeden miesiąc uwzględnia się jedynie 1/12 część poniesionej opłaty,

2/ art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie zasady demokratycznego państwa prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia autorka skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że kwota [...] zł niedopłaty w kosztach energii cieplnej za okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016 r., którą skarżąca uiściła w styczniu 2017 r. (a więc w miesiącu złożenia przez nią wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego za okres od [...] lutego 2017 r. do [...] lipca 2017 r.) stanowi koszt, który obciąża skarżącą w kolejnym okresie rozliczeniowym i powinien być uwzględniony przy ustalaniu wydatków ponoszonych w związku z zajmowanym lokalem.

Skarżąca nie zgadza się wyłącznie z zaaprobowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organów, że niedopłata w kosztach energii cieplnej ustalona za rozliczeniowy okres 12 miesięcy powinna obciążać kolejny 12-miesięczny okres, a więc organy nieprawidłowo organy podzieliły koszty niedopłaty przez 12 miesięcy. W ocenie skarżącej przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia nie zawiera takiego obowiązku, a podzielenie kosztów niedopłaty na 12 części oznacza, w sytuacji przyznawania dodatków mieszkaniowych na 6-miesięczne okresy, że w kolejnym okresie zasiłkowym (od [...] sierpnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r.) połowa kosztów niedopłaty za energię cieplną nie zostanie uwzględniona. Przesądza o tym, zdaniem skarżącej, treść pkt 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia, w którym należy podać łączną kwotę wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, przez który należy rozumieć miesiąc, w którym składany jest wniosek. Skoro zatem, w ocenie skarżącej, kwotę [...] zł poniosła w całości w styczniu, to składając w lipcu wniosek o dodatek mieszkaniowy na kolejny 6-miesięczny okres (od [...] sierpnia 2017 r.), organy mogą nie uwzględnić wydatku poniesionego w styczniu. Stąd też, jej zdaniem, w zaskarżonej decyzji koszty całej niedopłaty powinny zostać uwzględnione w całości, a zatem podzielić je należało na 6 miesięcy, skoro decyzja przyznaje dodatek mieszkaniowy za okres od [...] lutego 2017 r. do [...] lipca 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację w tym sporze przyznać należy Sądowi I Instancji.

Stosownie do § 2 ust. 3 rozporządzenia wydatki naliczone i ponoszone za okres dłuższy niż jeden miesiąc przelicza się na okresy miesięczne. Trudno nie zgodzić się z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią tego przepisu, że koszt niedopłaty w kosztach energii ocieplanej, która jest rozliczana przez zarządcę nieruchomości w okresach 12-miesiecznych, obciąża w rzeczywistości następny 12-miesięczny okres rozliczeniowy (nie jest bowiem ujmowana w zaliczce na poczet tego świadczenia, a tym samym powinien zostać uwzględniony w odpowiedniej części przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego za następne okresy). W niniejszej sprawie okres rozliczeniowy z tytułu kosztów energii cieplnej wynosił 12 miesięcy, zatem organy prawidłowo podzieliły koszt niedopłaty przez liczbę miesięcy, na które ona przypada. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego logiczne jest rozumowanie, że wydatki naliczone i ponoszone za okres dłuższy niż jeden miesiąc, np. przez okres, 3, 6 lub 12 miesięcy, przelicza się przez taką liczbę miesięcy, za które są naliczone i ponoszone. Powyższe pozostaje w zgodzie z treścią art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 180 ze zm.), dalej ustawa, który stanowi, że we wniosku należy zawrzeć dane dotyczące miesięcznych wydatków za lokal, a nie tylko z miesiąca złożenia wniosku. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych (por. prawomocne wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2017 r., IV SA/Po 266/15, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 stycznia 2018 r., II SA/Go 1041/17).

W przywołanych orzeczeniach sądy administracyjny dokonały również analizy przepisów w kontekście obaw skarżącej, że obowiązek przedstawienia we wniosku o dodatek mieszkaniowy za kolejny okres rozliczeniowy kwoty wydatków na lokal za miesiąc, w którym wniosek jest składany (pkt 12 załącznika nr 1 do rozporządzenia), spowoduje nieuwzględnienie w kolejnym okresie rozliczeniowym drugiej części uiszczonych wydatków z tytułu niedopłaty za energię cieplną.

W odniesieniu do wydatków – inaczej niż w przypadku dochodów (art. 7 ust. 1) – ustawa nie wskazuje wyraźnie, za jaki okres wydatki podlegają uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, poprzestając na ogólnej formule z art. 6 ust. 3., że chodzi o "świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego". Takiego wskazania nie można upatrywać w treści pkt 12 wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia, który wymaga podania przez wnioskodawcę ("według okazanych dokumentów") łącznej kwoty wydatków na mieszkanie "za ostatni miesiąc", czyli za miesiąc, w którym składany jest wniosek. Cytowany punkt wzoru wniosku nie może być odczytywany jako ograniczający kategorie wydatków podlegających uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego tylko do tych wydatków, które zostały poniesione w miesiącu, w którym składany jest wniosek, przede wszystkim dlatego, że postanowienie to, tak jak i pozostałe regulacje powyższego rozporządzenia, muszą być wykładane przez pryzmat upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 ustawy. W myśl ust. 1 tego artykułu, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi: 1) [utracił moc – uw. Sądu]; 2) sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału; 3) wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego; 4) wzór deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Wskazane rozporządzenie, zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, powinno określać w szczególności: 1) szczegółowe rodzaje wydatków w gospodarstwach domowych: najemców, członków spółdzielni mieszkaniowych, właścicieli domów jednorodzinnych, właścicieli budynków i lokali mieszkalnych, osób zajmujących lokal mieszkalny bez tytułu prawnego i oczekujących na przysługujący im lokal zamienny lub socjalny oraz najemców i podnajemców opłacających czynsz wolny; 2) sposób ustalania i maksymalną wysokość ryczałtu na zakup opału dla gospodarstw domowych, których lokale mieszkalne nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody oraz gazu przewodowego; 3) dane, które powinny być zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a w szczególności dotyczące osoby ubiegającej się o ten dodatek, zajmowanego lokalu mieszkalnego i jego technicznego wyposażenia oraz miesięcznych wydatków za ten lokal; 4) dane, które powinny być zawarte w deklaracji o dochodach, a w szczególności dane dotyczące osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, ich miejsca pracy bądź nauki oraz wysokość ich dochodu. Powołany art. 9 nie upoważnia do jakiegokolwiek ograniczania – w drodze rozporządzenia – wydatków podlegających uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Dotyczący tej kwestii art. 9 ust. 1 pkt 1 – który pierwotnie delegował na Radę Ministrów określenie szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego – został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., P 4/05 (OTK-A 2006, nr 5, poz. 55), uznany za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i z dniem 18 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą (Dz.U. Nr 84, poz. 587). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał zaznaczył, że "utrata mocy obowiązującej uznanego za niezgodny z Konstytucją przepisu ustawowego, upoważniającego do wydania rozporządzenia, automatycznie pociąga za sobą także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, sprawia, że tym samym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia. Jako podstawa wydania tego rozporządzenia został wskazany cały art. 9 ustawy, bez wyszczególnienia, które przepisy zawarte w art. 9 ustawy są podstawą poszczególnych przepisów rozporządzenia. Ustalenie, które przepisy tego rozporządzenia tracą moc obowiązującą, jest zadaniem organów powołanych do stosowania prawa, w szczególności – sądów." Ponadto podkreślił, że "niezależnie od uregulowanej w sposób wysoce skomplikowany, a wskutek tego wysoce niejasny (m.in. w związku z wadliwością zastosowanej terminologii), metody ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego, można przyjąć, że możliwe jest ustalenie wysokości dodatku wyłącznie na podstawie przepisów ustawy". W świetle przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego żaden z formalnie pozostawionych w mocy przepisów rozporządzenia nie może być interpretowany jako "uzupełniający" przepisy ustawy w zakresie ustalania (ograniczania) kategorii wydatków – zarówno w aspekcie przedmiotowym (rodzaj wydatku), jak i temporalnym (moment poniesienia wydatku) – stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Przeciwne stanowisko byłoby w istocie równoznaczne z uznaniem, że rola art. 9 ustawy, przewidującego wydanie tego rozporządzenia, polega na upoważnieniu Rady Ministrów do wprowadzenia odstępstw od regulacji ustawowej. W ten sposób przepisy rozporządzenia w samoistny sposób kreowałyby odrębny od ustawowego reżim określania wysokości dodatku mieszkaniowego. Innymi słowy normy o charakterze wykonawczym determinowałyby treść norm ustawowych. Taką możliwość zaś Trybunał wyraźnie wykluczył, jako "oczywiste naruszenie określonej konstytucyjnie hierarchii źródeł prawa.

Zgodnie zatem z przedstawioną argumentacją, punkt 12 wzoru wniosku stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia musi być interpretowany jako regulacja o charakterze stricte technicznym, porządkowym, niewprowadzająca nowych treści normatywnych, a jedynie odzwierciedlająca i strukturyzująca w postaci owego wzoru (formularza itp.) treści wynikające z danego aktu lub innych aktów normatywnych. Zatem wskazuje jedynie, jakie dane i jakie dokumenty – mianowicie te dotyczące wydatków za miesiąc, w którym składany jest wniosek – powinny się znaleźć we wniosku. Nie przesądza natomiast, czy wszystkie te dane i dokumenty będą – ani czy tylko one mogą – stanowić podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego.

Inne rozumienie pkt 12 wzoru wniosku prowadziłoby do sprzeczności z przepisem art. 9 ust. 2 pkt 3 ustawy, który nakazując określenie w rozporządzeniu danych, które powinny być zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wskazuje, że w szczególności chodzi o dane dotyczące "miesięcznych wydatków" za lokal, a nie tylko wydatków "za miesiąc, w którym składany jest wniosek".

Ograniczenie kategorii uwzględnianych wydatków tylko do tych, które zostały poniesione w miesiącu składania wniosku, czyniłoby w istotnym zakresie dysfunkcjonalną regulację § 2 ust. 3 rozporządzenia. W przypadku opłaty płatnej w okresach dwu- (lub więcej) miesięcznych, której termin płatności przypadałby w miesiącu poprzedzającym miesiąc składania wniosku (co oznaczałoby, że kolejna płatność wypadałaby już po miesiącu składania wniosku), terminowe uiszczenie takiej opłaty uniemożliwiłoby uwzględnienie takiego wydatku przy obliczaniu wnioskowanego dodatku mieszkaniowego.

Tymczasem z istoty świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy wynika, że dotyczy on kosztów bieżących, które obciążają uprawnionych w dniu złożenia wniosku oraz w okresie wypłacania dodatku. Ustalenia, jakie to konkretnie koszty "obciążają" uprawnionego w dniu złożenia wniosku lub w okresie wypłacania dodatku należy dokonywać zatem z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, bacząc przy tym, aby podejmowane rozstrzygnięcia w konkretnym przypadku odpowiadały zasadom sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), których urzeczywistnianie jest wszak zadaniem państwa, a więc wszystkich jego organów (zob. W. Sokolewicz [w:] L. Garlicki (red.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, art. 2, s. 70).

W niniejszej sprawie zatem koszt niedopłaty za energię cieplną, stwierdzonej wobec skarżącej w rozliczeniu za okres od [...] października 2015 r. do [...] września 2016 r. (w wysokości [...] zł), uiszczony przez skarżącą w styczniu 2017 r., "obciążał" w powyższym rozumieniu cały następny okres rozliczeniowy, liczony od dnia złożenia wniosku, a więc od [...] lutego 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. w wysokości 1/12 kwoty niedopłaty na każdy miesiąc tego okresu, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia. Owa niedopłata jest "wydatkiem naliczonym i ponoszonym za okres dłuższy niż jeden miesiąc" w rozumieniu tego przepisu – a mianowicie za 12 miesięcy – i ze swej istoty (jako kwota z rozliczenia energii cieplnej) należy do kategorii wydatków wskazanych w art. 6 ust. 4 pkt 6 ustawy. Oczywiste jest, że w przypadku ustalenia opłat zaliczkowych we wzmiankowanym okresie rozliczeniowym (od [...] października 2015 r. do [...] września 2016 r.) na odpowiednio wyższym poziomie – tak aby nie doszłoby do powstania niedopłaty – cała, odpowiednio wyższa kwota wydatków byłaby uwzględniana przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego.

Taka interpretacja uwzględnia przy tym często występujące w praktyce zjawisko rozłożonego w czasie regulowania niedopłat za "media", a także obiektywizuje sposób uwzględniania niedopłat przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, uniezależniając go od tego, czy w konkretnej sprawie dłużnik uiścił kwotę niedopłaty jednorazowo, czy też uzyskał możliwość odroczenia płatności niedopłaty lub rozłożenia jej na raty, a jeśli tak, to na jakich warunkach (na jaki okres lub na ile rat).

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, że skarżąca załączyła do akt sądowych decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r. o przyznaniu jej dodatku mieszkaniowego za okres od [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] stycznia 2018 r. bez uwzględniania wydatków (kosztów niedopłaty za energię cieplną) poniesionych w styczniu 2017 r., co jest niezgodne z zaprezentowaną wyżej wykładnią przepisów ustawy i rozporządzenia, tym niemniej z uwagi na podnoszoną już przez Sąd I instancji okoliczność, że decyzja ta wydana została w ramach nowego postępowania administracyjnego, a co za tym idzie także z uwagi na brak akt sprawy, nie może w niniejszym postępowaniu ocenić tej decyzji z punktu widzenia jej legalności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.

O sprostowaniu wyroku Sądu I instancji orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a.