Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1502/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Główny") postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej przy [...] w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Wspólnota Mieszkaniowa") o stwierdzenie nieważności postanowienia, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], w sprawie udzielenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Wnioskiem z 2019 r. inwestor planujący budowę budynku użytku publicznego wystąpił do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej (dalej: "Komendant Wojewódzki") z wnioskiem o udzielenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej. Do wniosku inwestora dołączony był dokument pt.: "Wystąpienie w sprawie drogi pożarowej dla projektowanego budynku pobytu osób autystycznych w [...] przy ul. [...], dz. nr [...]", sporządzony przez profesjonalnego projektanta. W ww. wystąpieniu zaproponowano wprowadzenie rozwiązań zamiennych polegających na zapewnieniu dla odcinka drogi pożarowej parametrów umożliwiających przejazd pojazdów o nacisku osi na powierzchnię co najmniej 50 kN i minimalnej szerokości wynoszącej – 3,00 m.

3. Po rozpatrzeniu wniosku, [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż określono w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Powyższa zgoda została udzielona pod warunkiem spełnienia następujących wymagań:

a) wykonania elewacji budynku z wykładzin niepalnych;

b) wyposażenia budynku w obrębie poziomych dróg ewakuacyjnych w awaryjne oświetlenie ewakuacyjne o zwiększonym natężeniu – 2 lx;

c) umieszczenie przed wyznaczonym odcinkiem drogi przeciwpożarowej znaku zakazu, tj. B-36. "zakaz zatrzymywania się" uzupełnionego o piktogram "droga pożarowa";

d) wykonania odcinka drogi pożarowej łączącej wyjazd z działki nr ewid. [...] z drogą wewnętrzną o parametrach umożliwiających przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię co najmniej 100 kN i szerokości 3,16 m.

Komendant Wojewódzki wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1372; dalej: "ustawa o ochronie przeciwpożarowej") w związku z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030).

4. W związku z ww. postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] w [...] pismem z 18 lutego 2020 r. wniosła do Komendanta Głównego o ponowne przeanalizowanie sprawy i uchylenie kończącego ją postanowienia Komendanta Wojewódzkiego nr [...] z [...] 2019 r. Dodatkowo, w piśmie z 24 maja 2020 r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wyjaśniła, że pismo z 18 lutego 2020 r. należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego.

We wniosku wskazano, że Komendant Wojewódzki nie uwzględnił istniejącej zabudowy wielorodzinnej zlokalizowanej po obu stronach drogi wewnętrznej (działka nr ewid. [...]), prowadzącej bezpośrednio od drogi publicznej, tj. ul. [...] do terenu inwestycji. Organ nie uwzględnił również faktu, że droga wewnętrzna uznana przez niego za przeciwpożarową służy również do celów komunalnych, z tym skutkiem, że ustawienie na tej drodze znaku "zakaz zatrzymywania" (B-36) wraz z piktogramem "droga pożarowa", utrudni korzystanie z niej służbom miejskim, np. samochodom do wywozu śmieci. Dodatkowo, lokatorzy budynku jednorodzinnego, usytuowanego przy drodze pożarowej na działce nr ewid. [...], będą mieli trudności z parkowaniem wzdłuż tej drogi.

Przy piśmie z 24 maja 2020 r. skarżąca wyjaśniła jednocześnie kwestię interesu prawnego informując ogólnie o prawnych zasadach w zakresie możliwości uznania za stronę w postępowaniu i powołując się na przepisy prawa oraz wyroki sądów administracyjnych. Natomiast w odniesieniu do sytuacji faktycznej, dotyczącej przedmiotowej sprawy, skarżąca wskazała, że w jej ocenie przymiot strony wywodzi "(...) z faktu konieczności odstąpienia przez [...] KWPSP od konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub normy prawnej, tj. rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych § 13 ust. 1 i 2. Odstępstwo udzielone przez [...]KWPSP od stosowania ww. przepisów prawa materialnego stanowi realne i faktyczne powiązanie wywierające wpływ na sytuację prawną Wspólnoty Mieszkaniowej, czyniąc ją zainteresowaną tym postępowaniem i uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony".

5. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego nr [...] z [...] października 2019 r.

Komendant Główny wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") w związku z art. 6a ustawy o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 961) oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.).

W ocenie Komendanta Głównego skarżącej nie można uznać za stronę postępowania zakończonego wydaniem ww. postanowienia Komendanta Wojewódzkiego, z którego treści nie wynika, aby dotykało ono interesu prawnego skarżącej. W szczególności kwestionowane postanowienie nie nakłada na skarżącą obowiązku ani nie powoduje ograniczenia jej praw.

Jak wyjaśnił organ, stroną postępowania dotyczącego wyrażenia zgody na zastosowanie rozwiązań zamiennych przez komendanta wojewódzkiego PSP, w trybie art. 6a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jest inwestor lub właściciel obiektu budowlanego lub terenu, którego dotyczą rozwiązania zamienne w stosunku do wymagań ochrony przeciwpożarowej. Zatem po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej leżało wykazanie, że postępowanie wchodzi w zakres jej praw lub obowiązków, co czyniłoby ją stroną postępowania na mocy ogólnego przepisu, tj. art. 28 k.p.a.

Tymczasem skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na posiadanie prawa własności bądź dysponowania jak własnością istniejącą drogą ogólnodostępną, która jest uzgodniona w kwestionowanym postanowieniu jako droga pożarowa. Tym samym skarżąca posiada w sprawie jedynie interes faktyczny, który wykazała w formie domniemanych utrudnień w ruchu samochodów, służących do incydentalnego wywozu śmieci. Nie może to być jednak przedmiotem rozważań z zakresu ochrony przeciwpożarowej, lecz w zakresie praw sąsiedzkich, regulowanych innymi niż przeciwpożarowe przepisami. Fakt zbliżenia drogi na 3 m do budynków Wspólnoty Mieszkaniowej nie ma tu znaczenia, gdyż nie czyni tej drogi własnością skarżącej, ani nie powoduje ingerencji w możliwość działania skarżącej w takim stopniu, aby mogła powoływać się na ograniczanie jej praw do korzystania z własnej nieruchomości.

Komendant Główny wyjaśnił, że powyższe rozumowanie wzorował na uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2255/19. W analogicznych sprawach Komendant Główny orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym.

Jednocześnie do argumentów merytorycznych podnoszonych przez stronę nie odnoszono się, gdyż nie przewiduje tego tryb odmowy wszczęcia postępowania.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca pismem z 16 lipca 2020 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych oraz

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie niektórych przepisów prawa przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, a w szczególności § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych;

art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywateli (wydanie zgody na odstępstwo od przepisów ww. rozporządzenia z jednoczesnym nałożeniem ograniczeń w poruszaniu się pojazdów mieszkańców po drodze dojazdowej do bloku mieszkalnego);

art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny i wyczerpujący całego materiału dowodowego, podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz arbitralną ocenę zebranego materiału dowodowego i istotne braki w treści zaskarżonego postanowienia;

naruszenie interesu prawnego skarżącej poprzez de facto pozbawienie możliwości brania udziału w postępowaniu w sytuacji, gdy w sposób niewątpliwy jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., albowiem postępowanie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącej, który ponadto w realiach przedmiotowej sprawy należało uznać jako istotny.

7. Odpowiadając w dniu 19 sierpnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej badając wniosek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej zasadnie rozpoczął postępowanie od ustalenia, czy wnioskodawczyni przysługuje interes prawny niezbędny dla żądania stwierdzenia nieważności. Jest ustaloną praktyką organów administracji publicznej, że w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lub innego aktu organ właściwy w pierwszej kolejności ocenia kwestie podmiotowe. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi etap to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Pierwszy etap powyższego postępowania, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania kończy się bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania - gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia - gdy warunki te nie są spełnione.

W tej fazie postępowania organ bada jedynie kwestie formalne. Badanie podstaw formalnoprawnych winno dotyczyć takich kwestii jak: wniesienie żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Badaniem wstępnym objęty jest także przedmiot sprawy (por. M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. Komentarz do art. 157 k.p.a.). Postępowanie na tym etapie nie może natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Może to być przedmiotem badania organu dopiero w dalszym postępowaniu. Konsekwentnie, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot w sposób oczywisty nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (vide np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1698/17).

10. Kontrolując wszakże postanowienie Komendanta Głównego Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu jest przedwczesne.

Należy zgodzić się bowiem ze stanowiskiem skarżącej, że Komendant Główny nie sprawdził, czy okoliczności faktyczne, które mogłyby przesądzić o interesie prawnym skarżącej, są zgodne z wyjaśnieniami skarżącej zawartymi w jej wniosku o stwierdzenie nieważności. Z postanowienia Komendanta Wojewódzkiego z [...] października 2019 r. wynika, że jednym z warunków udzielenia zgody na przyjęcie rozwiązań zamiennych w zakresie spełnienia wymagań odnoszących się do bezpieczeństwa przeciwpożarowego jest umieszczenie przed wyznaczonym odcinkiem drogi pożarowej znaku zakazu zatrzymywania się (znak B-36 z piktogramem "droga pożarowa"). Z aktu tego nie wynika wszak jednoznacznie, czy śmietniki służące do gromadzenia i usuwania odpadów komunalnych są zlokalizowane przed wskazanym znakiem zakazu zatrzymywania się, czy za tym znakiem. Nie jest też oczywiste, czy odniesienie się do tej okoliczności przez Komendanta Głównego w zaskarżonym postanowieniu jest zgodne z przepisami prawa, czy też nie. Uznanie bowiem, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia jedynie z "incydentalnym wywozem śmieci" nie zmienia faktu, że znak zakazu zatrzymywania się nie przewiduje wyjątków w postaci zatrzymywania się na dłuższą bądź krótszą chwilę.

Podobnie, organ nie sprawdził zasadności zarzutu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej odnoszącego się do praktyki parkowania pojazdów należących do członków Wspólnoty Mieszkaniowej wzdłuż dotychczasowej drogi wewnętrznej. Kwestia miejsc parkingowych, w tym przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, jest bowiem uregulowana w przepisach technicznych (wykonawczych) z zakresu prawa budowlanego. Wyznaczenie takich miejsc nie wymaga jednak bezwzględnie dysponowania własnością nieruchomości, na której zlokalizowane są miejsca parkingowe. Jeśli więc zatwierdzony projekt budowlany przewiduje lokalizację miejsc parkingowych na drodze wewnętrznej, to należy uznać, że prawo mieszkańców określonego budynku do korzystania z takich miejsc jest częścią uprawnień chronionych przez prawo. W tym sensie nie można wykluczyć, że członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej obejmujące budynki zlokalizowane przy ul. [...] w [...] i oznaczone numerami [...] zasadnie wywodzą swój interes prawny do kwestionowania rozstrzygnięć dotyczących statusu prawnego drogi wewnętrznej (działki nr ewid. [...], a także na części działki nr ewid. [...], na której zlokalizowany jest budynek należący do Wspólnoty Mieszkaniowej).

W przedstawionym zakresie zarzuty skargi odnoszące się do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należy uznać za zasługujące na uwzględnienie. Należy przy tym podkreślić, że na wspomnianym wyżej pierwszym etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nie stosuje się kryterium kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie bowiem w zakresie wystąpienia przesłanki nieważności jest już bowiem rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, które jednak może być przedmiotem i wynikiem postępowania prowadzonego po bezspornym ustaleniu kręgu stron.

Uchylając postanowienie Komendanta Głównego wydane w rozpatrywanej sprawie Sąd nie przesądza o zasadności stanowiska skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej co do jej interesu prawnego. Kwestia ta powinna być wszakże dogłębnie i wnikliwie rozpatrzona przez organ prowadzący to postępowanie.

11. Rozpoznając ponownie sprawę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej dokona oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem ustalenia interesu prawnego skarżącej i na tej podstawie rozstrzygnie o dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania.

12. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie I wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w punkcie II wyroku