Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 432/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2081
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprzeciwu C. B. i A. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących C. B. i A. B. solidarnie kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) zwanego dalej "K.p.a.", ponownie rozpatrzyło odwołanie C. B. i A. B. (określanych dalej jako Inwestorzy), od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację inwestycji, polegającej na budowie fermy drobiu, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...] oraz [...] obręb [...] gm. [...] , pow. [...], woj. [...], uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu 15 kwietnia 2016 r. Inwestorzy wnieśli o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie fermy drobiu, wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr ew. [...] oraz [...] obręb [...] (dalej odpowiednio "planowane przedsięwzięcie/inwestycja", "teren inwestycji").

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wójt odmówił ustalenia żądanych warunków, stwierdzając iż lokalizacja kurników na terenie wsi [...] budzi zdecydowany sprzeciw społeczności lokalnej, gdyż jest to duża inwestycja, która zdaniem społeczności lokalnej może mieć negatywne oddziaływanie na środowisko (glebę, powietrze). Wójt zaakcentował, że w toku postępowania była podnoszona kwestia generowania przez przemysłowy chów drobiu dużej ilości związków chemicznych, w postaci złożonych gazów, do powietrza. Związki te działają drażniąco na organizm ludzi, narażonych na te czynniki. Występujący przy eksploatacji kurników bardzo przykry zapach, może być wyczuwalny w odległości nawet do 1 km. Emisja zapachu ze strony ferm drobiu stanowi istotną uciążliwość dla mieszkańców sąsiednich, która opowiedziała się przeciw realizacji wnioskowanej przez Inwestora inwestycji.

Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] , wydaną na skutek rozpatrzenia odwołania Inwestorów od decyzji Wójta z dnia [...]marca 2017 r., SKO uchyliło decyzję i przekazało Wójtowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając konieczność dokonania analizy ustaleń, zawartych w raporcie odnośnie do wariantu alternatywnego II, jako wariantu inwestorskiego oraz analizy wyników uzgodnień i opinii organów współdziałających, ponieważ zachodzi konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy, z uwagi na nowo sformułowany przez Inwestorów wniosek dotyczy wariantu przewidzianego do realizacji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2242/17, wydanym w następstwie rozpatrzenia sprzeciwu sąsiadów terenu planowanej inwestycji, tut. Sąd uchylił kasatoryjną decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdzając, iż brak jest podstaw do uznania, aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. SKO rozpatrzyło ponownie ww. odwołanie, reformując decyzję Wójta poprzez jej uchylenie i ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie fermy drobiu - 4 budynków inwentarskich (kurników) w systemie chowu ściołowego, o obsadzie maksymalnej 37.422 sztuk kurcząt brojlerów do 5 tygodnia życia (149,688 DJP) i 31.185 sztuk po 5 tygodniu życia (124,74 DJP) każdy (łącznie obsada 4 kurników wynosi 149.688 szt. tj. 598,752 DJP do 5 tygodnia życia i 124.740 szt., tj. 498,96 DJP po 5 tygodniu życia), wraz z obiektami towarzyszącymi na działkach nr ew. [...] [...] obręb [...] , gmina [...], woj. [...].

W decyzji odwoławczej szczegółowo określono: (-) rozdaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, (-) katalog działań, jakie należy podjąć na etapie realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, (-) wymagania co do dokumentacji budowalnej, (-) inne warunki, (-) przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania dotyczącego decyzji, o których mowa w art. 72 ust 1 ustawy.

Uzasadniając ww. rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, obecnie t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm.), dalej "ustawy oceneowej/ustawy" oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej "rozporządzenia".

Zgodnie § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia, planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza DJP, a zatem dla jego realizacji wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania ma charakter decyzji związanej, a odmowa ustalenia w/w uwarunkowań może nastąpić wyłącznie w sytuacjach przewidzianych w przepisach ustawy ocenowej. Przesłanki tego rodzaju, uzasadniające odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia, nie wystąpiły w sprawie.

Wobec braku ustawy normującej sposób oraz zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko podstawę orzekania stanowi przede wszystkim skala zjawiska odorowego oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu uciążliwości.

W postanowieniu z [...] września 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") wyraził opinię, iż na etapie eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, poziomy substancji odoroczynnych, takich jak amoniak czy siarkowodór, pochodzących z procesu technologicznego nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących norm w tym zakresie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87). W celu ograniczenia uciążliwości planowanego przedsięwzięcia zostały w niniejszej decyzji określone warunki, dotyczące zarówno etapu realizacji jak i eksploatacji, zapewniające właściwą gospodarkę odpadami, dotrzymanie dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu oraz dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach chronionych akustycznie, a także ochronę środowiska gruntowo-wodnego przed zanieczyszczeniem. Natomiast problematyka dotycząca odorów, pochodzących z hodowli, zwierząt gospodarskich nie jest uregulowana w prawie polskim. Zapachy pomimo, iż mogą być uciążliwe, nie mogą być badane, gdyż w obowiązującym systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Zapach czy też odór jest substancją niemierzalną. W świetle obowiązujących przepisów, z uciążliwości zapachowej i powodowanego nią sprzeciwu społeczności lokalnej, nie można wywodzić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju. W celu zminimalizowania oddziaływania zapachowego chlewni na otaczające tereny Inwestor został zobowiązany do wykonania pasa zieleni wokół granic swoich działek oraz do stosowania dostępnych środków w celu ograniczania emisji, w tym transport obornika do miejsc przeznaczenia prowadzony będzie w sposób zabezpieczony przez niezorganizowaną emisją odorów, za pomocą specjalistycznych pojazdów.

Organ odwołując się do zasad postępowania administracyjnego stwierdził, że podstawowy dowód w sprawach o ustalenie środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia stanowi raport o oddziaływaniu na środowisko.

Akta sprawy zawierają raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przedłożony przez Inwestorów, wraz z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej, z dnia [...] kwietnia 2016 r., wraz z uzupełnieniami z dnia [...] czerwca 2016 r. i z dnia [...] września 2016 r. Raport ten spełnia stosowne wymogi, przewidziane w art. 66 ustawy, nie występują w nim ponadto braki formalne, które mogłyby stanowić przesłankę zanegowania czy też podważenia wniosków płynących ze złożonego dowodu w sprawie. W raporcie przedstawiono następujące warianty: 1) proponowany przez Inwestorów, 2) racjonalny wariant alternatywny, 3) wariant najkorzystniejszy dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru, a także określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów.

Wariant proponowany przez wnioskodawców dotyczy budowy czterech kurników o wym. 18 m x 126 m i wysokości w kalenicy ok. 6,8 m. Każdy kurnik wyposażony zostanie w 8 szt. wentylatorów dachowych o śr. 80 cm i wydajności ok. 21.400 m³/h i wysokości wylotu od powierzchni terenu ok. 7,5 m, 8 szt. wielkośrednicowych wentylatorów szczytowych o śr. 140 cm i wydajności ok. 51.200 m³/h i wysokości ok. 1,6 m (licząc od powierzchni terenu do środka wentylatora), 4 nagrzewnic z odprowadzaniem spalin o mocy 75 kW - każda.

Planowana obsada w obiektach inwentarskich wyniesie w każdym kurniku 47.628 szt. (190,512 DJP) do 5 tygodnia życia i 39.690 szt. (158,76 DJP), po 5 tygodniu życia. Łącznie w 4 kurnikach obsada wynosi 190.512 szt. (762,048 DJP) do 5 tygodnia oraz 158.760 szt. (635,04 DJP) po 5 tygodniu.

Wariant alternatywny przewiduje budowę kurników o parametrach i obsadach identycznych z przedstawionymi w wariancie inwestorskim i zakłada zastosowanie systemu wentylacji podciśnieniowej, opartej na wentylacji tunelowej, natomiast system ogrzewania będzie oparty na użyciu nagrzewnic bez osobnego odprowadzania spalin.

Raport został uzupełniony o wariant alternatywny II, który dotyczy budowy czterech kurników o wym. 18 m x 126 m i wysokości w kalenicy ok. 6,8 m. Planowana obsada w obiektach inwentarskich wyniesie w każdym kurniku 37.422 szt. (149.688 DJP) do 5 tygodnia życia i 31.185 szt. (124,74 DJP) po 5 tygodniu życia. Łącznie w 4 kurnikach obsada wynosi 149.688 szt. (598,752 DJP) do 5 tygodnia oraz 124.740 szt. (498,96 DJP) po 5 tygodniu.

Z porównania wariantu inwestorskiego i wariantu alternatywnego II, przedstawionego na stronach 5-13 II uzupełnienia raportu wynika, iż wariant II przewiduje zmniejszenie obsady. Zmniejszenie obsady w poszczególnych kurnikach z poziomu 42 kg/m² w wariancie inwestorskim do 32 kg/m² w wariancie alternatywnym II spowoduje, że inwestycja będzie się charakteryzowała mniejszym oddziaływaniem, w zakresie emisji substancji do powietrza, zużycia wody, a także produkcji obornika - o ok. 20 % niższym, niż w wariancie inwestorskim. Wariant alternatywny II jest wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

Organ za istotny uznał fakt, iż planowane przedsięwzięcie w wariancie alternatywnym II zostało pozytywnie uzgodnione przez RDOŚ.

SKO wystąpiło w dniu 9 maja 2017 do Inwestorów z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na realizację przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym II, a więc czy ów wariant ma być potraktowany jako wariant inwestorski, a co się z tym wiąże, aby to ten właśnie wariant stał się przedmiotem postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Odpowiadając na wezwanie pismem z dnia 17 maja 2017 r., pełnomocnik Inwestorów udzielił w ich imieniu odpowiedzi pozytywnej, oświadczając iż Inwestorzy wyrażają zgodę na realizację planowanego przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym II. W tej sytuacji, w ocenie organu, ustalenie warunków środowiskowych nastąpiło dla przedsięwzięcia określonego jako wariant alternatywny II.

Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. A. B., W. B., A. G. K, Ż, i, J, O, J W., W. G.(dalej "Skarżący") wnieśli skargę na decyzję SKO, zarzucając w szczególności tej decyzji:

1. Naruszenie przepisu ort. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego licznych protestów społeczności lokalnej,

2. Naruszenie przepisu art 7, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż postanowienie RDOŚ, opinia PPIS oraz raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie podlegają ocenie przez organ administracji wydający decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, podczas gdy - w szczególności opinia PPIS - nie odnosi się zupełnie do tzw. wariantu II (alternatywnego) przedsięwzięcia, który jest przedmiotem zaskarżonej decyzji,

3. Naruszenie przepisu art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. poprzez obdarzenie walorem wiarygodności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy ww. dokument został sporządzony z rażącym naruszeniem przepisów art 66, 74a i 81 par. 3 ustawy ocenowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 758/18 uchylił decyzję z dnia [...]grudnia 2017 r.

Sąd wskazał, że ani w raporcie ani w pozostałym materiale dowodowym sprawy nie znajduje się analiza, pozwalająca na oszacowanie: 1) zasięgu terytorialnego, 2) skali (natężenia, czasu trwania) - przewidywanych oddziaływań odorowych. W tej sytuacji brak jest podstaw do zweryfikowania tezy organu odwoławczego, że stumetrowa odległość planowanego przedsięwzięcia od siedzib ludzkich, w połączeniu ze wspomnianymi wcześniej środkami techniczno – organizacyjnymi istotnie zapobiegną nadmiernie uciążliwej ekspozycji w/w sąsiedztwa na oddziaływania odorowe. Sąd podkreślił, że znaczne rozmiary przedsięwzięcia (4 kurniki), stwierdzenie w opinii sanitarnej z dnia [...] lipca 2016 r., iż "Nie można zatem wykluczyć, że zlokalizowanie fermy w tym miejscu nie spowoduje pogorszenie warunków życia ludzi zamieszkujących w jej sąsiedztwie" (nie ma istotnego znaczenia okoliczność, iż organ wypowiadał się tu o pierwotnym wariancie inwestorskim, który ostatecznie został zastąpiony racjonalnym wariantem alternatywnym II, albowiem SKO nie wykazało, iż zmiana ta, której istota sprowadzała się wprawdzie do zmniejszenia planowanej produkcji, a tym samym do zmniejszenia oddziaływania na środowisko, istotnie pociągnie za sobą także skutek, w postaci znaczącego usunięcia uciążliwości odorowej), powoływanie się przez organ I instancji na wiedzę własną, w świetle której uciążliwości odorowe, mogą rozprzestrzeniać się nawet na odległość jednego kilometra.

W ocenie Sądu, powstanie w sprawie tych wątpliwości wymaga przeprowadzenia przez organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 K.p.a., dowodu z opinii biegłego z zakresu uciążliwości odorowej. Sąd przychylił się do stanowiska sformułowanego w wyroku WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 192/13, publ. LEX, w myśl którego: "Skoro organ ma trudności z interpretacją raportu, czy innych specjalistycznych dokumentów złożonych w toku postępowania, winien rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który na użytek toczącego się postępowania dokona obiektywnej oceny zarzutów, które odnoszą się do raportu.". Jak już wskazano, konieczność przeprowadzenia w sprawie w/w dowodu bezwzględnie wystąpiła.

W ocenie Sądu, zasadnie poza tym wywodzi skarga, że w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono dowodu z przedłożonej przez Inwestorów opinii M. P. — specjalisty ds. ochrony i kształtowania środowiska - w zakresie "Obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń technologicznych w powietrzu emitowanym z przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].".

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska o pozornym racjonalnym wariancie alternatywnym II. Stanowisko SKO, wykazujące, iż wariant ten w dostateczny sposób różni się od wariantu preferowanego pierwotnie przez inwestora (mniejsza obsada w planowanych kurnikach, równoznaczna z mniejszym oddziaływaniem na środowisko), Sąd uznał za prawidłowe.

Sąd nie podzielił jednocześnie pozostałych zarzutów skargi.

W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] SKO argumentowało, że w przypadku przedsięwzięcia takiego jak planowane, istotne znaczenie ma kwestia ewentualnej uciążliwości odorowej, gdyż to głównie uciążliwość odorowa prowadzi do powstania konfliktów społecznych. Wobec braku ustawy, normującej sposób oraz zakres badania i oddziaływania odorów na środowisko, podstawę orzekania w tego typu sprawach stanowi przede wszystkim skala zjawiska oraz możliwy zakres środków służących ograniczeniu tej uciążliwości.

W postanowieniu z [...] września 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wyraził opinię, iż na etapie eksploatacji planowanego przedsięwzięcia, poziomy substancji odoroczynnych, takich jak amoniak czy siarkowodór, pochodzących z procesu technologicznego nie spowodują przekroczenia aktualnie obowiązujących norm w tym zakresie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2010 r. Nr 16, poz. 87). Wprawdzie brak jest w obowiązującym systemie prawa norm określających dopuszczalne wartości odorów, emitowanych przez fermy hodowlane, jednakże ukształtowana już linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje na obowiązek organów orzekających w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokładnego wyjaśnienia, czy ryzyko wystąpienia uciążliwości odorowej wystąpi w danej sprawie.

Zagadnienie uciążliwości odorowej należy odróżnić od zagadnienia emisji gazów do powietrza (amoniaku czy siarkowodoru). Wprawdzie gazy te mają właściwości odorotwórcze, to dotrzymywania wymogów co do dopuszczalnego pułapu takiej emisji nie można utożsamiać z brakiem uciążliwości odorowych.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 758/18 WSA w Warszawie stwierdził: "Istota niniejszej sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji odorów, oddziałujących w sposób nieakceptowany na otoczenie terenu inwestycji, tj. w szczególności na pobliską zabudowę mieszkaniową, znajdującą się w odległości 100 metrów od granicy terenu inwestycji. SKO wyinterpretowało, że chodzi o jednoznaczne ustalenie, czy odległość ta jest wystarczająca do uznania, że uciążliwość jest z punktu widzenia stałego pobytu ludzi akceptowalna, czy też nie.

Jako istotny SKO oceniło fakt, iż organ I instancji odmówił ustalenia żądanych uwarunkowań, uznając iż uciążliwość odorowa będzie nadmierna. W ocenie Sądu, kwestia ta nie została wyczerpująco zanalizowana na etapie postępowania odwoławczego, mimo iż SKO wskazało na konkretne rozwiązania techniczno-organizacyjne, mające służyć ograniczeniu emisji odorów. Zdaniem Sądu nie jest jednakże jasne, czy zaproponowane rozwiązania można traktować jako adekwatne do skali spodziewanej emisji odorów w sytuacji, w której skala tej emisji nie została w żaden sposób oszacowana. Szacunków tego rodzaju nie zawiera w szczególności przedłożony przez Inwestorów raport, który koncentruje się zasadniczo na kwestii dotrzymania norm emisji gazu, konkludując iż uciążliwości przedsięwzięcia zamkną się całkowicie w granicach terenu inwestycji.

SKO zaakcentowało, że ani w raporcie ani w pozostałym materiale dowodowym sprawy nie znajduje się analiza, pozwalająca na oszacowanie: 1) zasięgu terytorialnego, 2) skali (natężenia, czasu trwania) przewidywanych oddziaływań odorowych."

Zdaniem SKO, braki w raporcie wskazane przez WSA w Warszawie powodują, że sporządzenie dowodu z opinii biegłego, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 K.p.a, jest działaniem przedwczesnym. Dopiero oszacowanie emisji odorów w raporcie pozwoli na ocenę, czy przewidziane w raporcie rozwiązania techniczno-organizacyjne zapewnią ograniczenie emisji odorów, czy też wystąpi brak możliwości zapobieżenia istotnemu negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tj. oddziaływaniu na warunki życia ludzi (art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy).

SKO wskazało na szczególną moc dowodową raportu, a nadto wywodziło, że raport po uzupełnieniu, w zakresie wskazanym przez sąd administracyjny, powinien być ponownie poddany procedurze uzgodnienia i opiniowania, a wystąpienie do organów współdziałających, stanowi kompetencję organu pierwszej instancji, a nie organu odwoławczego (art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).

Konieczność uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Kolegium uzasadniło również tym, że brak w raporcie stanowi o niepełnym materiale dowodowym i wada ta nie może być konwalidowana przez organ odwoławczy, poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach.

Przedstawione okoliczności przemawiają – w ocenie SKO - za koniecznością uzupełnienia raportu, w zakresie skali emisji odorów, a nie sporządzeniem opinii przez biegłego, dalej organ wskazał, że "jeżeli Kolegium będzie miało trudności z interpretacją uzupełnionego raportu wówczas rozważy przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego".

W sprzeciwie, wywiedzionym dnia 6 lutego 2019 r. C. B. i A. C. decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. zarzucili:

1. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że w kontekście okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy zachodziła konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.,

2. naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji czynności niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy,

3. naruszenie art. 136 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że organ odwoławczy - w przypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego - posiada uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie,

4. naruszenie art. 12 § 1 K.p.a., poprzez pozorne powoływanie się na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności mających rzekomo istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i wskutek tego doprowadzanie do daleko idącej przewlekłości postępowania, pomimo tego, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mające wpływ na treść rozstrzygnięcia zostały już dostatecznie wyjaśnione, co stwarza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wnoszący sprzeciw domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], celem jej ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na sprzeciw z dnia 19 lutego 2019 r. organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zakres kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a P.p.s.a. określony jest w art. 64e P.p.s.a. Zgodnie z nim, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia, wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 K.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 K.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Art. 138 § 2 K.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie jest uzasadnione wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia wystarczające jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 K.p.a., przy czym brak takiej możliwości powinien być przez organ odwoławczy wskazany i wykazany w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej.

W judykaturze jednolite jest stanowisko (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 46/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; CBOSA).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, Lex nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88, powołany wcześniej komentarz teza 18).

O istnieniu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej nie może oczywiście być mowy wtedy, gdy wskazane przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania nie zachodzą lub wskazany, a konieczny, zdaniem organu, do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Innymi słowy; jeżeli okoliczności, które zdaniem organu odwoławczego są konieczne do wyjaśnienia, w rzeczywistości wyjaśnienia nie wymagają, to wydanie decyzji kasacyjnej nie jest dopuszczalne. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których takie wskazane przez organ II instancji okoliczności nie muszą być wyjaśnione. Brak potrzeby ich wyjaśnienia może wynikać zarówno z tego, że zostały już wyjaśnione, jak i z tego, że nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Aczkolwiek kontrola sądu administracyjnego prowadzona w zakresie określonym w art. 64e P.p.s.a. ograniczona jest do oceny przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., a więc co do zasady nie może dotyczyć istoty sprawy, to należy zauważyć, że ocena, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga niekiedy analizy przepisów prawa materialnego dotyczących danego zagadnienia, a w szczególności tych przepisów, które determinują zakres i rodzaj ustaleń faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy. W tym zakresie należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrażono pogląd, dotyczący stanu faktycznego, w kontekście przepisów prawa, z którym nie można się zgodzić.

Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a zarówno organ, jak i Sąd rozpatrujący sprawę, są związane wskazaniami i oceną prawną, wyrażoną we wcześniejszych wyrokach. W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że WSA w Warszawie w wiążącym wyroku sygn. akt IV SA/Wa 758/18 stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji odorów, oddziałujących w sposób nieakceptowalny na otoczenie terenu inwestycji, tj. w szczególności na pobliską zabudowę mieszkaniową, znajdującą się w odległości 100 metrów od granicy terenu inwestycji. Jak dalej Sąd wywodził: "(...) chodziło zatem o jednoznaczne ustalenie, czy odległość ta jest wystarczająca do uznania, że uciążliwość ta jest z punktu widzenia stałego pobytu ludzi akceptowalna, czy też nie. Istotne znaczenie ma tu fakt, iż organ I instancji odmówił ustalenia żądanych uwarunkowań, uznając iż w/w uciążliwość odorowa będzie nadmierna. W ocenie Sądu, kwestia ta nie została wyczerpująco przeanalizowana na etapie postępowania odwoławczego, pomimo tego, iż SKO wskazało na konkretne rozwiązania techniczno – organizacyjne, mające służyć ograniczeniu emisji odorów. Zdaniem Sądu nie jest jednakże jasne, czy zaproponowane rozwiązania można traktować jako adekwatne do skali spodziewanej emisji odorów w sytuacji, w której skala tej emisji nie została w żaden sposób oszacowana. Szacunków tego rodzaju nie zawiera w szczególności przedłożony przez Inwestorów raport, który koncentruje się zasadniczo na kwestii dotrzymania norm emisji gazu, konkludując iż uciążliwości przedsięwzięcia zamkną się całkowicie w granicach terenu inwestycji. Tym samym ani w raporcie ani w pozostałym materiale dowodowym sprawy nie znajduje się analiza, pozwalająca na oszacowanie: 1) zasięgu terytorialnego, 2) skali (natężenia, czasu trwania) - przewidywanych oddziaływań odorowych. W tej sytuacji brak jest podstaw do zweryfikowania tezy organu odwoławczego, że stumetrowa odległość planowanego przedsięwzięcia od siedzib ludzkich, w połączeniu ze wspomnianymi wcześniej środkami techniczno – organizacyjnymi, istotnie zapobiegną nadmiernie uciążliwej ekspozycji w/w sąsiedztwa na oddziaływania odorowe".

Dalej Sąd zalecił: "(...) powstanie w sprawie w/w wątpliwości wymaga przeprowadzenia przez organ odwoławczy, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 K.p.a., dowodu z opinii biegłego z zakresu uciążliwości odorowej. Sąd przychyla się zatem do stanowiska sformułowanego w wyroku WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 192/13, publ. LEX, w myśl którego, skoro organ ma trudności z interpretacją raportu, czy innych specjalistycznych dokumentów złożonych w toku postępowania, winien rozważyć przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który na użytek toczącego się postępowania dokona obiektywnej oceny zarzutów, które odnoszą się do raportu. Jak już wskazano, konieczność przeprowadzenia w sprawie ww. dowodu bezwzględnie wystąpiła."

Nadto Sąd podał, że zasadnie poza tym wywodzi skarga, że w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono dowodu z przedłożonej przez Skarżących opinii M. P. — specjalisty ds. ochrony i kształtowania środowiska - w zakresie "Obliczenia rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń technologicznych w powietrzu emitowanym z przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach o nr ew [...] i [...] obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].".

Organ II instancji na zasadzie art. 153 P.p.s.a. powinien był zatem wykonać jasno sformułowane zalecenia Sądu, wprost adresowane do SKO w [...], bowiem Sąd wprost powołał się na art. 136 K.p.a.

Jednocześnie podkreślić należy, że o naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 153 P.p.s.a., w rozpatrywanej sprawie przesądza oddalenie pozostałych zarzutów skargi. Nie może bowiem ujść uwadze, że Sąd w pkt 6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 lipca 2018 r. wskazał, że Sąd nie podziela pozostałych zarzutów skargi, tj: naruszenia przepisu ort. 7, 77, 80 i 107 K.p.a., poprzez pominięcie w ocenie materiału dowodowego licznych protestów społeczności lokalnej, naruszenia przepisu art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a., poprzez obdarzenie walorem wiarygodności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy ww. dokument został sporządzony z rażącym naruszeniem przepisów art 66, 74a i 81 par. 3 ustawy ocenowej, naruszenia art. 66 par. 1 oraz 74a ustawy ocenowej poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało bezkrytycznym przyjęciem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzonego z rażącym naruszeniem ww. przepisów. WSA nie potraktował również, jako zasadnego, zarzutu naruszenia art. 85, 86, 144 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, poprzez ich niezastosowanie, sprowadzające się do braku dokonania analiz, czy planowane przedsięwzięcie spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska (w szczególności poprzez przekroczenie norm emisji amoniaku), a nadto doprowadzi do wprowadzenia gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu, powodujące przekroczenie standardów jakości środowiska poza terenem, do którego Inwestorom przysługuje tytuł prawny.

Niewątpliwym jest zatem, że SKO w [...] rozszerzyło zakres ponownej analizy administracyjnej w porównaniu z tym, który jako konieczny wyznaczył na podstawie art. 153 P.p.s.a. Sąd, w wyroku IV SA/Wa 758/18, zakładając, że - zdaniem SKO - braki w raporcie wskazane przez WSA w Warszawie powodują, że sporządzenie dowodu z opinii biegłego, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 K.p.a, jest działaniem przedwczesnym. Dopiero oszacowanie emisji odorów w raporcie pozwoli na ocenę, czy przewidziane w raporcie rozwiązania techniczno-organizacyjne zapewnią ograniczenie emisji odorów, czy też wystąpi brak możliwości zapobieżenia istotnemu negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tj. oddziaływaniu na warunki życia ludzi (art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jest to niedopuszczalna - w świetle art. 153 P.p.s.a. - polemika z oceną prawną, wyrażoną przez Sąd, a dotyczącą art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 136 tego aktu.

Miało zatem miejsce naruszenie przepisów postępowania, w odniesieniu do art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 136 tego aktu. Taka konstatacja Sądu powodowała konieczność uwzględnienia sprzeciwu, na podstawie art. 151a § 1, w zw. z art. 64e i P.p.s.a.

W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., zasądzając 580 zł zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym 100 zł uiszczonego wpisu i 480 zł kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie radcy prawnego, ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).