Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 491/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 151, art. 190, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 26 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 29 listopada 2012 r. uchwała nr XXXI/258/12 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa, obszaru ograniczonego ulicami: Staszica, 1 Maja, Kwiatową, pasem zabudowy po południowej stronie Placu Wolności, ulicą Czyżewskiego i Wiosenną oraz rzeką Rakówką 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmujące tereny o symbolach C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ oraz teren oznaczony symbolem D3MN(u) w zakresie § 32 ust. 3 pkt 2 lit. a tiret 4 i lit. h tiret 2 – w części dotyczącej zabudowy zagrodowej; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Miasta Bełchatów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 29 listopada 2012r., nr XXXI/258/12, w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa, obszaru ograniczonego ulicami Staszica, 1 Maja, Kwiatową, pasem zabudowy po południowej stronie Placu Wolności, ulicą Czyżewskiego i Wiosenną oraz rzeką Rakówką.

W opinii Wojewody Łódzkiego przedmiotowy plan narusza zasady uchwalania aktu planistycznego określone w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), powoływanej także jako "ustawa" , a także w § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwane dalej "rozporządzeniem", bowiem dla terenów o symbolach: C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ oraz D3MN(u) w zaskarżonym planie ustalono przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi, a także zabudowę zagrodową. Dla wyżej wymienionych terenów miejskich wszystkie trzy funkcje przewidziane są łącznie, co zdaniem strony skarżącej, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego. Tymczasem zasady kształtowania zabudowy dla terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną różnią się w zasadniczy sposób od zasad kształtowania zabudowy zagrodowej. Przy czym, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w planie miejscowym obowiązkowo określa się liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Wojewoda wskazał również, że w uchwalonym planie miejscowym dla terenów

o symbolu: C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/ - dla zabudowy zagrodowej nie określono parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Jeżeli w planie miejscowym dopuszcza się możliwość realizacji zabudowy zagrodowej, to winny zostać ustalone dla tych terenów niezbędne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy. Obowiązek określenia wszystkich parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, dla każdego typu zabudowy, wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a ich brak jest naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego.

Na tej podstawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o symbolach: C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/

i D3MN(u).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Bełchatowie wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem organu z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak, to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów, względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż jest to kompetencja organu stanowiącego. Zdaniem organu takich ograniczeń tym bardziej nie zawiera rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu może wynikać z określonej specyfiki danych terenów, ale nie można wykluczyć ustalenia mieszanego przeznaczenia. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa jest również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniu terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub zabudowę jednorodzinną i zabudowę zagrodową,

z jednoczesną możliwością adaptacji nieograniczonej istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej, powstał jedynie dla terenów oznaczonych symbolami C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ i D3MN(u). Na tych terenach, przy wykonywaniu inwentaryzacji urbanistycznej istniejącego zagospodarowania, stwierdzono istnienie funkcjonujących gospodarstw rolnych. Na terenie miasta Bełchatowa obserwowana jest tendencja do przekształcania terenów gospodarstw rolnych w tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Taki kierunek zmian w zagospodarowaniu przestrzeni miejskiej jest odpowiedzią na występujące zapotrzebowanie. Bełchatów jest miastem ludzi młodych, szukających miejsca do zamieszkania, co powoduje "rozrastanie się" miasta, powiększanie terenów przeznaczonych pod zabudowę kosztem terenów upraw polowych. Proces ten odbywa się sukcesywnie, stopniowo - stąd istniejąca zabudowa zagrodowa przemieszana jest z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Organ podniósł, że często na terenie istniejących nieruchomości prowadzona jest działalność związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, ogrodniczego będąca jedynym źródłem utrzymania i jednocześnie część terenów przeznaczonych dotychczas pod uprawy polowe, dzielona jest na działki budowlane, zgodnie z zapotrzebowaniem. Organ wyjaśnił, że to specyfika istniejącego zagospodarowania terenów zdeterminowała ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, celem sporządzenia miejscowego planu było stworzenie aktu prawa miejscowego odpowiadającego potrzebom właścicieli nieruchomości oraz pozostałych mieszkańców miasta. Dokonywanie ciągłych zmian miejscowego planu byłoby ekonomicznie nieuzasadnione. Z wyników przeprowadzonej przed sporządzeniem projektu zmiany planu inwentaryzacji urbanistycznej wynika, że na terenach oznaczonych symbolami C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ zabudowa zagrodowa występuje w formie budynków mieszkalnych oraz gospodarczych - i dla takiego typu zabudowy w zapisach planu zostały ustalone niezbędne parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy: dla terenu oznaczonego symbolem C21MN(u)/r/ - w § 31 ust. 21 pkt 2 lit. h, a dla terenu oznaczonego symbolem C22MN(u)/r/ - w § 31 ust. 22 pkt 2 lit. g - zgodnie

z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z brzmieniem § 14 pkt 6 przedmiotowego planu na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakazuje się hodowli zwierząt gospodarskich - i faktycznie na przedmiotowym terenie takiej hodowli nie ma, a nowa nie może powstać, zatem nie było potrzeby ustalania parametrów dla budynków inwentarskich.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 401/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 29 listopada 2012r., nr XXXI/258/12

w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa, obszaru ograniczonego ulicami: Staszica, 1 Maja, Kwiatową, pasem zabudowy po południowej stronie Placu Wolności, ulicą Czyżewskiego i Wiosenną oraz rzeką Rakówką - w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o symbolach C21MN(u)/r/ oraz C22MN(u)/r/, natomiast w punkcie 2. oddalił skargę w pozostałej części.

W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że procedura planistyczna wymagana przy jej podjęciu została przeprowadzona prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentach akt sprawy.

Przechodząc następnie do kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów ujętych

w skardze sąd podkreślił, że szczegółowe ustalenia dla wskazanych przez Wojewodę terenów zostały ujęte w zaskarżonej uchwale w § 31 ust. 21 (teren oznaczony symbolem C21MN(u)/r/), w § 31 ust. 22 (teren oznaczony symbolem C22MN(u)/r/) oraz § 32 ust. 3 (teren oznaczony symbolem D3MN(u)). Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, zdaniem którego zasady kształtowania zabudowy dla terenów pod zabudowę mieszkaniową różnią się od zasad kształtowania zabudowy zagrodowej i który w tym upatruje istotne naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 4 pkt 1 rozporządzenia.

Według sądu określone w planie miejscowym przeznaczenie terenu powinno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości co do sposobu zagospodarowania danego terenu. O ile zasady kształtowania zabudowy na terenach o różnym przeznaczeniu mogą się od siebie różnić, to nie znaczy, że ten sam teren nie może mieć w planie zagospodarowania różnego przeznaczenia. Jedna strefa może być bowiem przeznaczona w planie dla realizowania więcej niż jednej funkcji. Oznacza to, że w miejscowym planie możliwe jest ustanowienie mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Podkreślono, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zaskarżona uchwała na wymienionych w skardze terenach przewiduje różne przeznaczenie, jednakże obszary te zostały wyraźnie oddzielone liniami rozgraniczającymi. Na obszarze objętym jednym symbolem możliwe jest realizowanie alternatywnie określonych dwu lub wielorodzajowych funkcji, co uznać należy za dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego gminy, a co za tym idzie za nienaruszające prawa, w szczególności w zakresie zasad określonych przepisami art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Powyższe, zdaniem sądu, czyniło niezasadnym zarzut skargi w tym zakresie.

Za trafny sąd uznał drugi zarzut strony skarżącej, wedle którego zaskarżona uchwała nie określa wszystkich parametrów kształtowania zabudowy dla zabudowy zagrodowej na terenach C21MN(u)/r/) i C22MN(u)/r/). W tej mierze sąd podkreślił, że istotą planowania przestrzennego w gminie jest wprowadzanie norm precyzujących m.in. parametry określonego rodzaju zabudowy na konkretnie wskazanych obszarach objętych planem miejscowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu należy określić obowiązkowo.

Jak zauważył sąd, dla terenu C21MN(u)/r/ zaskarżona uchwała przewiduje jako podstawowe przeznaczenie terenu – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako dopuszczalne – usługi, a tymczasowe – użytkowanie rolnicze. W zagospodarowaniu terenu dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usług komercyjnych nieuciążliwych, towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej zabudowy gospodarczej i garażowej oraz zabudowy zagrodowej. Dla terenu C22MN(u)/r/ zaskarżona uchwała przewiduje z kolei jako podstawowe przeznaczenie terenu – zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową, jako dopuszczalne – usługi, a tymczasowe – użytkowanie rolnicze. W zagospodarowaniu terenu dopuszcza realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usług komercyjnych nieuciążliwych, towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej zabudowy gospodarczej i garażowej oraz zabudowy zagrodowej.

Przywołując powyższe postanowienia aktu planistycznego sąd wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera definicji zabudowy zagrodowej. Definicji tej nie sposób odnaleźć również w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Co należy rozumieć pod pojęciem zabudowy zagrodowej wyjaśnia w § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Zaskarżona uchwała, określając dla terenów C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/ parametry dotyczące wysokości zabudowy i kształtu dachu, odnosi się jedynie do zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, gospodarczej, garażowej i usługowej. Brak jest zatem parametrów dla budynków inwentarskich. Przewidując zatem istnienie zabudowy zagrodowej na wskazanych terenach, organ planistyczny nie określił parametrów dla mogących powstać tam budynków inwentarskich. Powyższe wyklucza zatem konkluzję organu stanowiącego o kompletności, zupełności i samodzielności wspomnianej regulacji w zakresie dotyczącym terenów C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/.

Dla terenu C21MN(u)/r/ plan przewiduje zabudowę zagrodową jako przeznaczenie podstawowe, zaś dla obszaru oznaczonego C22MN(u)/r/ dopuszcza zabudowę zagrodową. Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia obecny stan zagospodarowania tych terenów, jeżeli na przyszłość przewiduje się taki sposób ich zagospodarowania, który nie wyklucza zabudowy inwentarskiej. Co prawda § 14 uchwały w pkt 6 zawiera zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, to jednak pkt 7 tego samego paragrafu dopuszcza hodowlę zwierząt gospodarskich na terenach zabudowy zagrodowej, a takie są przewidziane w jednostkach C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/.

Wobec powyższego sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do tych terenów narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie zaś zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w tej części, na co wskazuje regulacja art. 28 ust. 1 ustawy.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2750/13, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od punktu drugiego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2013r. ( w części oddalającej skargę ) uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jednocześnie przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Sąd II instancji stwierdził, że Wojewoda Łódzki zakwestionował legalność zapisów zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o symbolach: C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/ oraz D3MN(u) przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi, a także zabudowę zagrodową. Podnoszone w tej kwestii argumenty organu nadzoru zostały prawidłowo przez sąd I instancji przytoczone w uzasadnieniu wyroku, jednakże sąd w niewystarczającym stopniu odniósł się do wszystkich podnoszonych przez Wojewodę kwestii podważających prawidłowość przyjętych w uchwale ustaleń. O ile bowiem stwierdzając w punkcie 1 wyroku nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o symbolach C21MN(u)/r/ oraz C22MN(u)/r/ sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł stosowną w tej mierze argumentację, przedstawiając swoje stanowisko w zakresie wadliwości zapisów zaskarżonego planu w odniesieniu do wskazanych terenów, o tyle brak było jakiejkolwiek argumentacji dla uznania za prawidłowe ustaleń dotyczących terenów oznaczonych symbolem D3MN(u). Powyższa wadliwość nie pozwalała na ustalenie kryteriów oceny, według których sąd uznał za prawidłowe ustalenia odnoszące się do terenów o symbolu D3MN(u). Brak uwidocznionych w tej mierze motywów rozstrzygnięcia oznaczało, że sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. W żaden bowiem sposób nie można było odczytać, z jakich powodów ustalenia dla tego obszaru - w świetle art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym - wbrew twierdzeniom organu nadzoru - są dopuszczalne, a zatem nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności tych postanowień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) - w skrócie: "P.p.s.a.", sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej

w Bełchatowie z dnia 29 listopada 2012r., nr XXXI/258/12, w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa, obszaru ograniczonego ulicami Staszica, 1 Maja, Kwiatową, pasem zabudowy po południowej stronie Placu Wolności, ulicą Czyżewskiego i Wiosenną oraz rzeką Rakówką.

Powyższa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę Łódzkiego w trybie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do art. 91 ust. 1 powołanej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Jednakże po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ww. ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy).

Zasady i tryb uchwalania planu miejscowego określa ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, iż na podstawie powołanej ustawy gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie terenu i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza bynajmniej niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Wynika to wprost z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. z 1997r., nr 78 poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa.

W tym miejscu podkreślenia również wymaga, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny zarówno sądu I instancji, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skoro zatem sąd I instancji stwierdził, że procedura formalnoprawna wymagana przy podjęciu uchwały została przeprowadzona prawidłowo, tj. zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez sąd II instancji, to oznacza, że w tym zakresie nie ma potrzeby ponownego analizowania prawidłowości przeprowadzenia procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podważył również zasadności stanowiska sądu, według którego w miejscowym planie możliwe jest ustanowienie mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki. Na obszarze objętym jednym symbolem możliwe jest realizowanie alternatywnie określonych dwu lub wielorodzajowych funkcji, co uznać należy za dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego gminy, a co za tym idzie za nienaruszające prawa, w szczególności

w zakresie zasad określonych przepisami art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Podzielić zatem należy pogląd sądu I instancji o niezasadności zarzutu skargi w tym zakresie.

Zgodzić się natomiast należy z zarzutami Wojewody Łódzkiego, że zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w zakresie braku określenia w zaskarżonej uchwale wszystkich parametrów kształtowania zabudowy dla zabudowy zagrodowej na terenach C21MN(u)/r/) i C22MN(u)/r/). Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla terenu C21MN(u)/r/ plan przewiduje zabudowę zagrodową jako przeznaczenie podstawowe, zaś dla obszaru oznaczonego C22MN(u)/r/ dopuszcza zabudowę zagrodową. Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia obecny stan zagospodarowania tych terenów, jeżeli na przyszłość przewiduje się taki sposób ich zagospodarowania, który nie wyklucza zabudowy inwentarskiej. Co prawda § 14 uchwały w pkt 6 zawiera zakaz hodowli zwierząt gospodarskich na terenach o przeznaczeniu podstawowym zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, to jednak pkt 7 tego samego paragrafu dopuszcza hodowlę zwierząt gospodarskich na terenach zabudowy zagrodowej, a takie są przewidziane w jednostkach C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/.

Z powyższego zatem wynika, że zaskarżony plan dla wskazanych wyżej terenów, określając parametry dotyczące wysokości zabudowy i kształtu dachu, odnosi się jedynie do zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, gospodarczej, garażowej i usługowej. Brak jest jednak parametrów dla budynków inwentarskich, pomimo tego, że na terenach tych plan dopuszcza istnienie zabudowy zagrodowej. Nie można w związku z tym stwierdzić, że ustalenia planu w zakresie dotyczącym terenów C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/ są kompletne, zupełne i samodzielne. Wobec tego stwierdzić należy bez wątpienia, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do tych terenów narusza przepisy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Orzekający w niniejszym składzie sąd uznał, że na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia prawa w zakresie wadliwego określenia ustaleń dla terenu D3MN(u).

Nie oznacza to jednak, że należy w całości podzielić argumenty Wojewody, gdyż - tak jak już wyżej podniesiono - nie ma przepisów zakazujących ustalenia podwójnej funkcji przeznaczenia terenu. Jednakże nie ulega wątpliwości, że z przepisów planu wyraźnie musi wynikać jaka funkcja jest dominująca, a jaka uzupełniająca. Tak też zrobił organ planistyczny w zakresie dotyczącym terenów C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/ (§ 31 ust. 21 pkt 1 lit. c) i ust. 22 pkt 1 lit. c) planu).

Natomiast odnośnie terenu D3MN(u) popełniono zasadniczy błąd, gdyż w zasadzie nie dopuszczono na tym terenie funkcji zabudowy zagrodowej. W § 32 ust. 3 pkt 1 mówi się tylko o przeznaczeniu tego terenu wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (funkcja podstawowa), dopuszczając jedynie usługi (funkcja uzupełniająca). Jednakże takie przeznaczenie terenu kłóci się z kolejnymi ustaleniami planu, a mianowicie z § 32 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret czwarty, w którym wprowadzono możliwość realizacji zabudowy zagrodowej na terenie istniejących siedlisk.

Takie sformułowanie ustaleń sprzeczne jest z uzasadnieniem zarówno odpowiedzi na skargę, a nawet uzasadnieniem do uchwały w sprawie zgodności ze studium. Skoro bowiem intencją organu planistycznego jest rozwój na danym terenie funkcji mieszkaniowej z jednej strony, zaś z drugiej strony - ograniczanie funkcji zagrodowej poprzez dążenie wyłącznie do zachowania istniejących siedlisk, to wprowadzenie możliwości realizacji zabudowy zagrodowej na tym terenie - przez którą należałoby również rozumieć "nową zabudowę zagrodową" - mija się z celem. Tym bardziej, że

w § 32 ust. 3 pkt 2 lit. d) wprowadzono możliwość adaptacji nieograniczonej istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej. Ten zapis jest zatem wystarczający dla ustalenia warunków zagospodarowania terenu w zakresie istniejącej zabudowy zagrodowej. Natomiast wprowadzenie możliwości zabudowy zagrodowej na terenie istniejących siedlisk jest de facto zezwoleniem na powstawanie "nowej zabudowy zagrodowej" i nie ma nic wspólnego z adaptacją nieograniczoną, przez którą należy rozumieć zachowanie budynków z prawem do przebudowy, remontu, konserwacji, pod warunkiem zachowania standardów zabudowy, ustalonych na danym terenie oraz z prawem do zmiany sposobu użytkowania budynków, pod warunkiem zachowania ustalonego na danym terenie przeznaczenia i warunków zabudowy (§ 2 ust. 1 pkt 10 planu).

Podsumowując, ustalenia planu dla terenu D3MN(u) są ze sobą sprzeczne, gdyż pomimo tego, że dla tego terenu nie przewidziano w ogóle funkcji zabudowy zagrodowej ( podstawowej ani dopuszczalnej ), to wbrew tym ustaleniom nie tylko dopuszczono możliwość realizowania "nowej zabudowy zagrodowej", to na dodatek

( w odróżnieniu do terenów C21MN(u)/r/ i C22MN(u)/r/ ) w § 32 ust. 3 pkt 2 lit. h) tiret drugi określono szczegółowe parametry tej zabudowy (zwłaszcza wysokość budynków). Dlatego też sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej tereny o symbolach C21MN(u)/r/, C22MN(u)/r/, co do których wypowiedział się już wcześniej w wyroku z dnia 18 lutego 2014r. Naczelny Sąd Administracyjny, a także w części obejmującej teren oznaczony symbolem D3MN(u) w zakresie § 32 ust. 3 pkt 2 lit. a) tiret 4 i lit. h) tiret 2 - dotyczącej zabudowy zagrodowej.

W tym zakresie, objętym punktem 1 sentencji wyroku, sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Jednocześnie, ze względu na brak podstaw do kwestionowania pozostałych zapisów zawartych w jednostce obejmującej teren oznaczony symbolem D3MN(u), sąd skargę Wojewody Łódzkiego oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

a.tp.