Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 786/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: 9. art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka - Duda WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S.B. na postanowienie Wojewody z dnia 20 kwietnia 2016r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 6 października 2015r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku S. B. z dnia 1 września 2015 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 20 sierpnia 2014 r., znak sprawy: [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na budowę Nr [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi (elektryczna w tym zasilanie i oświetlenie, dzwonkowa, domofonowa, telekomunikacyjna, odgromowa, wody zimnej, ciepłej wody użytkowej, wodociągowa, przeciwpożarowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym, wentylacji mechanicznej, centralnego ogrzewania z wymiennikownią) i stacją transformatorową, miejscami postojowymi, chodnikami, zjazdem do garażu podziemnego na działce [...] oraz zjazdem z działki nr [...] obr . [...] P. - ul. [...], na działkę nr [...] obr jw. układem komunikacyjnym obejmującym ciąg pieszo - jezdny, miejsca postojowe, zjazd do garażu podziemnego, chodniki i odwodnienie wraz ze zbiornikiem retencyjnym na działkach nr [...], [...], przy ul- [...] w K.", wydanej na rzecz: spółki B Sp. z o.o, - odmówił wznowienia postępowania. We wniosku organ wskazał, że jako podstawę żądania wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz że wnioskodawca wskazał, że o decyzji dowiedział się dnia 3 sierpnia 2015 r. w momencie umieszczenia przez inwestora tablicy informacyjnej. Wnioskodawca obszernie wypowiedział się w przedmiocie nieprawidłowości, jakie w jego ocenie miały miejsce w związku z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy Nr [...] z dnia 3 lutego 2012 r. przeniesionej decyzją Nr [...] z dnia 20 lipca 2012 r. oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy Nr [...] z dnia 10 stycznia 2014 r.

Następnie, w odniesieniu do ww. decyzji o warunkach zabudowy, wnioskodawca odniósł się m.in. do następujących naruszeń (które w jego ocenie miały miejsce): przepisów § 3 ust. 1 i 2 (dotyczącego obszaru analizowanego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy) oraz § 5 (dotyczącego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa (dominacja budynku nad istniejącą zabudową); brak odpowiedniej infrastruktury, a zwłaszcza kanalizacji; warunki ochrony zieleni oraz naruszenie gospodarki wód podziemnych (art. 29 ust. l ustawy Prawo wodne); za mała ilość miejsc postojowych, co spowoduje utrudnienie wjazdu do jego domu; przepisu art. 5 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne; niepotrzebnie przewidziany i zaprojektowany dodatkowy wjazd na teren nieruchomości; niepotrzebna wycinka drzew pomnikowych rosnących przy ulicy oraz oddziaływanie na pozostałe drzewa; kwestie związane z włączeniem komunikacji samochodowej na ul. [...] z ul. [...] (zwiększone natężenie ruchu). Podsumowując wnioskodawca stwierdził, iż pominięto go w decyzji ustalającej warunki realizacji inwestycji, zatem zapewne z tych samych przyczyn nie został stroną postępowania zakończonego wydaniem pozwolenia na budowę nr [...], co w jego ocenie nie powinno mieć miejsca, bowiem jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanej inwestycji. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji S. B. podał, że mimo szeregu uchybień postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] w chwili obecnej trwa budowa.

Zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy zawartym w przedmiotowym wniosku, o wydaniu decyzji Nr [...] dowiedział się dnia 3 sierpnia 2015 r. w momencie umieszczenia przez inwestora na ogrodzeniu nieruchomości tablicy informacyjnej. Wniosek wpłynął do organu dnia 3 września 2015 r., natomiast został on nadany dnia 1 września 2015 r. (co wynika z pieczęci pocztowej znajdującej się na kopercie), zatem to ten dzień należy uznać za dzień wniesienia podania o wznowienie postępowania. W ocenie organu brak podstaw do kwestionowania powyższego oświadczenia, zatem stwierdzić należy, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania został zachowany. Dalej organ wskazał, że ciąży na nim w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba, której przysługiwał w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie przymiot strony. W sytuacji, gdy organ po przeprowadzeniu wstępnego postępowania wyjaśniającego ustali, iż wniosek nie pochodzi od strony postępowania, nie może wszcząć postępowania w przedmiocie wznowienia, gdyż naruszałoby to normę prawną określoną w art. 147 k.p.a., który dopuszcza możliwość wznowienia postępowania wyłącznie na wniosek strony.

Wnioskodawca jako przesłankę wznowienia postępowania wskazał okoliczność, że został pominięty w postępowaniu dotyczącym wydania ww. decyzji pomimo tego, że - w jego opinii -winien był przysługiwać mu przymiot strony przedmiotowym postępowaniu, jako właścicielowi działki nr [...] obr. [...] P. Organ podnosił, że okoliczności wskazane we wniosku, dotyczące rzekomych nieprawidłowości odnoszących się do wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie będące efektem rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...]. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, których zarówno przedmiot, jak i przepisy — pomijając k.p.a. - na podstawie których toczą się ww. postępowania oraz wydawane są decyzje kończące owe postępowania - są inne (w odniesieniu do ustalenia warunków zabudowy - przede wszystkim ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast co do pozwolenia na budowę - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Same decyzje kończące owe postępowania są odrębnymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Reasumując, podniesione przez wnioskodawcę zarzuty odnoszące się do wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mają i nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę.

W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 20 sierpnia 2014 r. obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...], stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tych nieruchomości. W przypadku obiektów budowlanych przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są w szczególności warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. póz. 1422), które zawierają wymogi dotyczące sytuowania obiektów budowlanych, w tym m.in. dotyczące odległości między budynkami ze względu na zacienienie czy usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej. Poddając ponownie analizie projekt zagospodarowania terenu inwestycji celem określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, pod kątem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ stwierdził, co następuje:

W zakresie odległości projektowanego budynku od granic działki wyjaśniono, iż odległości określone w treści § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostały zachowane - ściany zewnętrzne bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowano w odległości co najmniej 3 m, natomiast ściany zewnętrzne z otworami okiennymi i drzwiowymi usytuowano w odległości co najmniej 4m od granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi. Ze względu na nieregularny kształt działki budowlanej objętej zamierzeniem a składającej się z działek ewidencyjnych nr [...], [...], zaprojektowano budynek o rozczłonkowanej bryle, usytuowany w różnych odległościach. Największa odległość projektowanego budynku od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi to ok.23.00m, następnie ok. 19.00 m od strony południowej a najmniejsza to ok. 4,03 m (od strony wschodniej, na krótkich odcinkach) oraz od strony północnej ok. 4,9m. Spełnione są więc warunki § 12 w odniesieniu do odległości projektowanego budynku od granic z działkami sąsiednimi, a planowana inwestycja nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości sąsiednich.

Organ I instancji podkreślił, iż należąca do wnioskującego o wznowienie postępowania działka nr [...] obr. [...] P. nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętych zamierzeniem budowlanych - nie przylega bezpośrednio do działek objętych inwestycją. Działka nr [...] znajduje się w odległości ponad 40 m od projektowanego budynku wielorodzinnego.

Z analizy zacienienia wynika, iż budynek zlokalizowany na działce nr [...] obr. [...] P., nie jest przesłaniany przez projektowany obiekt, gdyż wysokość przesłaniania, o której mowa w §13 ust. 1 i 4, jest znacznie mniejsza od odległości między tymi budynkami. Wysokość projektowanego budynku to 21,72m, a odległość pomiędzy budynkami to ponad 40 m. Ponadto projektowana zabudowa na działce inwestycyjnej, nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] obr.[...] P. Omawiana nieruchomość gruntowa jest w pełni zainwestowana - w odległości od działki sąsiedniej nr [...] mniejszej niż minimalna odległość dopuszczona § 12 warunków technicznych, więc w tym przypadku nie ma możliwości jej dodatkowej zabudowy, gdyż ograniczają taką zabudowę przepisy i na sytuację taką w żadnej mierze nie wpływa projektowana inwestycja.

W zakresie zapisów § 23 rozporządzenia wyjaśniono, iż projekt przewiduje miejsca na gromadzenie odpadów wewnątrz projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w związku z powyższym przepis § 23 nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odnośnie zapisu § 36 rozporządzenia - omawiany przepis nie dotyczy niniejszej inwestycji, projektuje się bowiem przyłączenie projektowanych obiektów do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Odnośnie treści § 18-21 odnoszących się do lokalizacji parkingów i garaży, organ wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowano łącznie 52 miejsca postojowe w parkingu podziemnym (48 miejsc - w tym 2 dla niepełnosprawnych) oraz dodatkowo 4 miejsca dla niepełnosprawnych na zewnątrz, w odległości ok. 6-15 m od granicy południowej z sąsiednimi działkami budowlanymi, w związku z powyższym §19 ust 1 i 2 nie ma zastosowania a § 18-21 uważa się za spełnione. W zakresie zapisów § 271 rozporządzenia wyjaśniono, że odległość budynku projektowanego od istniejącego na działce nr [...] obr. [...] – P., to ponad 40 m. Projekt spełnia również przepisy p.poż. Zaznaczyć należy, iż zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych opatrując omawiany projekt budowlany pieczęcią (na projekcie zagospodarowania i rzucie parteru budynku). Zgodnie z par. 271 wymienionych powyżej warunków technicznych, odległość pomiędzy obiektami powinna wynosić min.8,00m, co jest spełnione w opisywanym przypadku.

Z powyższej analizy organ I instancji wywiódł, iż działka nr [...] obr. [...] P., nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę [...] z dnia 20.08.2014 r. Usytuowanie planowanej inwestycji zdaniem organu nie spowoduje oddziaływania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego na powyższą nieruchomość. Wobec powyższych ustaleń organ doszedł do wniosku, iż planowana inwestycja nie wpłynie na możliwość zagospodarowania ani na wykonywanie przez właściciela działki nr [...] obr. [...] P. przysługującego mu prawa własności, a także nie wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z tej nieruchomości, wobec czego S. B. nie przysługiwał ani nie powinien był przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydowali będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Biorąc pod uwagę powyższe, w przedmiotowej sprawie organ administracji nie badał więc, wobec ustalenia, że z wnioskiem wystąpił S. B. (właściciel nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] P.) niebędący stroną w sprawie, czy zrealizowana została przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1k.p.a. pkt 4, tj. czy strona z własnej winy, lub bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, albowiem kwestia winy, lub jej braku, rozpatrywana jest dopiero na etapie wznowionego postępowania, po ustaleniu, iż z wnioskiem o wznowienie wystąpiła strona, z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, którego wydanie w niniejszej sprawie jest, z przyczyn wskazanych wyżej, niedopuszczalne. W świetle powyższego stwierdził organ, iż zasadne jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn formalnych (podmiotowych), tj. z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego o wznowienie, a co za tym idzie z powodu niedopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek złożony przez podmiot niebędący stroną postępowania. Wznowienie postępowania na wniosek podmiotu, któremu nie przysługuje przymiot strony stoi bowiem w sprzeczności z określoną w art. 16 k.p.a. ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy Wojewoda postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2016r. [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że organ I instancji, w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a. uznał, że S. B. nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Na poparcie swej tezy organ przedstawił szeroką analizę przepisów materialnych mających w przedmiotowej sprawie wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, determinującego krąg osób i podmiotów, którym przysługuje legitymacja stron postępowania w sprawie. Zdaniem Wojewody dokonana w powyższej kwestii analiza organu I instancji w sposób jasny udowadnia brak przysługiwania skarżącemu przymiotu strony postępowania w sprawie. Organ I instancji w zaskarżonym orzeczeniu wziął pod uwagę przedstawiony przez wnioskodawcę argument posiadania legitymacji strony postępowania z uwagi na własność działki nr [...] obr. [...] P. Organ I instancji uznał, że z uwagi na niewykonywanie robót budowlanych na ww. działce, wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny do występowania w sprawie pozwolenia na budowę jako strona postępowania. Skarżący nie przedstawił żadnego konkretnego argumentu przemawiającego za tym, że przedmiotowa inwestycja powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu jego działki. Argumenty zażalenia mówiące o wzmożonym ruchu kołowym i pieszym, hałasie i uciążliwościach spowodowanych spalinami i oświetleniem terenu inwestycji, w związku z planowaną budową ciągów pieszych, dojazdu do budynku i parkingów, świadczą o istnieniu interesu faktycznego po stronie skarżącego. Nie znajduje się przepisu prawa, z którego wynikałoby ograniczenie w zabudowie działki wnioskodawcy, w związku z wyżej opisanymi uciążliwościami. Zaznaczyć należy, że działka nr [...] obr. [...] P. nie jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i znajduje się w znacznym oddaleniu od projektowanych elementów inwestycji. Zakres robót objętych inkryminowaną decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewiduje żadnych robót na działce nr [...] obr. [...] P., bezpośrednio graniczącej z działką wnioskodawcy, zatem pojawiający się w zażaleniu zarzut wykonywania robót budowlanych na działce nr [...], nie może być przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie. Organem właściwym w sprawach wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

W skardze skierowanej do sądu S. B. wnosił o uchylenie Postanowienia Wojewody z dnia 20.04.2016 r. w sprawie o sygn. [...] w całości i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił:

-naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia w związku z art. naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ponieważ organ nie wykazał w uzasadnieniu postanowienia, że nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego,

-naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie stanowiska Wojewody dotyczącego małego prawdopodobieństwa wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skarżący wskazał, że zarówno doktryna jak i orzecznictwo wyodrębnia dwa etapy postępowania wznowieniowego. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznych, co w przypadku wznowienia na żądanie strony oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od osoby mającej legitymację procesową czynną, czy wniosek złożono z zachowaniem ustawowych terminów, czy wskazano przyczynę wznowienia z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a lub 145b § 1 k.p.a.. Etap ten może zakończyć się albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli jako podstawa wznowienia postępowania wskazywany jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiący, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu to organ rozpatrujący podanie o wznowienie postępowania nie powinien badać czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta powinna być przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania wznowieniowego, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest wyłącznie aktem wszczynającym postępowanie co do przyczyn wznowienia (tj. ustalenia czy przyczyny te faktycznie wystąpiły) i co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoczyna ono kolejny etap postępowania, który powinien zakończyć się wydaniem jednego z orzeczeń wskazanych w art. 151 § 1 i § 2 K.P.A.. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zabudową działki względem działki sąsiadującej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czy projekt budowlany, w ocenie organu, spełnia wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych.

Obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. W przypadku konkretnej inwestycji wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań, przy wzięciu pod uwagę także funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu

znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu. Nie można przyjąć, tak jak to zrobił w swojej decyzji Prezydent Miasta, iż samo zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie spornego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze jego oddziaływania. Nie ma przy tym znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować inne, dalej położone tereny.

Skarżący w związku z powyższym stwierdzał, iż odmowa wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na brak przyznania mu statusu strony nastąpiła z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ponieważ organ nie wykazał w uzasadnieniu postanowienia, że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Aby właściwie ocenić, czy przysługiwał mu przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Nr [...], organ administracji powinien był również przeanalizować zarzuty podniesione w jego podaniu o wznowienie postępowania pod kątem wpływu planowanej inwestycji na jego nieruchomość. By to zrobić organ powinien w pierwszej kolejności wznowić postępowanie, a następnie przejść do merytorycznego badania sprawy. W tym zakresie skarżący podał, że w sprawie nie wzięto pod uwagę, iż na działce znajdującej się w bezpośrednim otoczeniu z nieruchomością skarżącego zaprojektowano duży obiekt mieszkalny z licznymi miejscami parkingowymi. W otoczeniu spornej nieruchomości planowana jest budowa ciągów pieszych, dojazdów do budynku. Powyższe będzie z pewnością źródłem dodatkowego hałasu, nie wzięto również pod uwagę uciążliwości spowodowanych wydzielaniem się spalin, a także oświetleniem całego terenu inwestycji.

Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję powyższe okoliczności pominął, nie dostrzegając poza przepisami techniczno - budowlanymi, zagadnienia ochrony prawa własności. Samo zachowanie przepisów techniczno - budowlanych nie przesądza o tym, że oddziaływanie tego obiektu nie prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania działki skarżącego, a tym samym że jego nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ponadto Prezydent Miasta ograniczając badanie do tego, czy nieruchomość mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji z punktu widzenia jedynie przepisów techniczno -budowlanych, naruszył również przepisy postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., statuujący ogólną zasadę prawdy obiektywnej, która nakłada na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, pomimo złożenia zażalenia takie czynności nie zostały wykonane, co

odzwierciedla uzasadnienie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Rozpocząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 149 k.p.a. - wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wznowienie postępowania stanowi konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego; nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza (por. Tadeusz Kiełkowski w: Komentarz do art. 149 K.p.a. pod red. Hanny Knysiak – Molczyk, Lex-el.). Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3). Podstawy do jego wydania zachodzą przede wszystkim wtedy, gdy organ ma do czynienia z żądaniem, o którym mowa w art. 147 k.p.a., i zarazem stwierdza, że brakuje choćby jednej z przesłanek formalnych uruchomienia trybu wznowienia postępowania. W szczególności podstawy te zachodzą w przypadku niezakończenia sprawy decyzją ostateczną, niewskazania w podaniu przewidzianej prawem przyczyny wznowienia, złożenia żądania z uchybieniem terminowi, złożenia żądania przez podmiot niemający statusu strony (tak Tadeusz Kiełkowski w: Komentarz do art. 149 K.p.a. pod red. Hanny

Knysiak – Molczyk, Lex-el.). Specyficzna sytuacja zachodzi, gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty ( jak w niniejszej sprawie). Należy bowiem zapytać, w której fazie następuje weryfikacja tych jego twierdzeń|: czy już na tym etapie ( jak uznały organy w przedmiotowej sprawie), czy też po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Stanowisko doktryny w tej kwestii zmierza zasadniczo do przyjęcia tezy, iż ocena, czy wnoszący żądanie o wznowienie postępowania podmiot powołujący się na własny interes prawny, rzeczywiście ma w sprawie własny interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, może podlegać analizie, ocenie, rozstrzygnięciu tylko w toczącym się postępowaniu wznowieniowym i rozstrzygnięcie w tej kwestii powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej. "Jedną z przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 jest podnoszona we wniosku wznowieniowym okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Konieczne jest więc, jeżeli tę przesłankę powołano we wniosku, wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 §1), a następnie w toku już wznowionego postępowania w pierwszym rzędzie szczegółowe wyjaśnienie, czy wnioskodawca jest stroną, czyli ma w sprawie własny interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego, a następnie w razie uznania, iż taki interes prawny ma, trzeba szczegółowo wyjaśnić, w szczególności, czy faktycznie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4, a więc czy wnioskodawca doznał ograniczeń w udziale w postępowaniu w sprawie wydania kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji. Jeżeli okaże się, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w toku wznowieniowego postępowania, że wnioskodawca nie ma legitymacji materialnoprawnej, albowiem jego prawa w zakresie danej sprawy nie są chronione żadnym z przepisów prawa materialnego, organ administracji publicznej wyda decyzję przewidzianą art. 151 § 1 pkt 1, a więc odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia z przyczyn niepotwierdzenia się podnoszonej we wniosku okoliczności, iż zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4." (tak Alicja Plucińska – Filipowicz, Komentarz do art. 149 k.p.a. Lex-el.). Podkreśla się jednocześnie, że nie oznacza to, iż w każdym przypadku koniecznym jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (tak Małgorzata Jaśkowska, Komentarz do art. 149 k.p.a., Lex/el.).

Także w orzecznictwie dominuje pogląd, że weryfikacja twierdzenia składającego podanie, że jest on stroną, następuje dopiero po wznowieniu postępowania. Typowym przykładem wypowiedzi orzeczniczej w tej kwestii jest wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2014r. II SA/Gd 218/14 Lex nr 1503784: "Jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ponadto zawiera stwierdzenie, że składający podanie o wznowienie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy jest w istocie badaniem przesłanek wznowienia. To z kolei powinno nastąpić w kolejnej fazie postępowania, czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może weryfikować twierdzenia strony dotyczące jej interesu prawnego w zakończonym postępowaniu zwykłym".

Podobnie wypowiedział się WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 października 2015r.

(II SA/Po 542/15, Lex nr 1932844): "W przypadku wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (niezawiniony brak udziału w postępowaniu) organ w zasadzie ma obowiązek wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (tylko oczywisty brak przymiotu strony mógłby na tym etapie postępowania prowadzić do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.), a następnie w toku wznowionego postępowania zbadać, czy osoba składająca wniosek jest stroną postępowania i czy faktycznie przyczyny wznowienia postępowania miały miejsce. Stroną wznowionego postępowania jest zatem nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, ale także - stosownie do art. 28 k.p.a. - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki wznowienia postępowania i zakończenia go określonym rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 151 k.p.a.". Podobnie wedle przeważającego stanowiska, odmowa wznowienia postępowania z wniosku złożonego przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, następuje tylko i wyłącznie wówczas, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie przeprowadzać postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2014r., II SA/Gd 739/13, Lex nr 1470155). Podkreśla się, że jest to sytuacja, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób oczywisty, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że podmiot składający wniosek nie jest stroną ( por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2015r. II SA/Bk 720/14, Lex nr 1652316).

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że mamy tutaj do czynienia z prezentowana zasadą, a nie z wyjątkiem. Nie zachodzi bowiem sytuacja, gdy już z samych twierdzeń wniosku o wznowienie wynika w sposób oczywisty, że skarżący nie ma legitymacji i nie może uzyskać statusu strony w sprawie. Skarżący, jak wiadomo, powołuje się na okoliczność, iż jego interes prawny wynika z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (DZ.U. 2016.290, dalej p.b. ), który brzmi: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". W świetle jego twierdzeń, jest on właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Przypomnieć trzeba, że przy wyznaczeniu "obszaru oddziaływania inwestycji" w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Nadto, jak słusznie podkreśla skarżący, "obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 listopada 2015r. II SA/Kr 996/15, Lex nr 1939379).

"Na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji" (tak wyrok NSA II OSK 1344/14, Lex nr 2034062).

Jak wynika z powyższego, ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, będące etapem w ustalaniu czy weryfikacji legitymacji skarżącego, nie jest zabiegiem prostym. Kwestię tę dogłębnie wyjaśnia wyrok NSA z 8 grudnia 2015r. (II OSK 933/14, Lex nr 1989285), gdzie w uzasadnieniu, badając podobny problem jak w niniejszej sprawie, Sąd wskazuje: "Stwierdzenie czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu wymaga ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym, przy udziale jednostki żądającej udzielenia ochrony prawnej. Należy to zaliczyć do standardu postępowania w demokratycznym państwie prawnym, w którym prawo do udziału w postępowaniu przy zapewnieniu jednostce uprawnienia do składania wyjaśnień, ustosunkowania się do materiału dowodowego jest elementem zasadniczym. Wskazane w zaskarżonym do Sądu postanowieniu, a następnie w uzasadnieniu wyroku elementy stanu faktycznego, które wymagają ustalenia w sprawie pozwolenia na budowę, przesądzają, że niezbędnym jest podjęcie czynności postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Tym samym nie można podzielić stanowiska Sądu o dopuszczalności takich ustaleń w stadium wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) może zakończyć postępowanie tylko w przypadkach, gdy brak legitymacji do żądania wszczęcia postępowania jest oczywisty, a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego jest po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego".

W przedmiotowym postępowaniu zaistniała takaż sytuacja, gdyż organ I instancji na kilku stronach uzasadnienia szczegółowo wywodził, dlaczego uważa, że nieruchomość S. B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednak nie można w tym wypadku przyjąć, że okoliczność braku przymiotu strony wynika w sposób oczywisty z wniosku, a tylko taka sytuacja mogłaby prowadzić do odmowy wznowienia postępowania. Jest wprost przeciwnie; argumentacja organu wskazuje na znaczny stopień skomplikowania badania kwestii legitymacji skarżącego, co w świetle przytoczonych stanowisk doktryny i orzecznictwa wyklucza uznanie, że może to nastąpić na etapie formalnego badania wniosku o wznowienie. W tej sytuacji, organ I instancji odmawiając wznowienia postępowania, zaś organ II instancji akceptując takie stanowisko, dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 149 k.p.a.), które miało zasadniczy wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Należy wobec powyższego przy ponownym rozpoznaniu sprawy wszcząć postępowanie wznowieniowe i po jego wszczęciu zbadać legitymację skarżącego stosownie do wyrażonych wyżej uwag oraz przesłanki wznowienia postępowania, na jakie się powołuje.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.