Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 807/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1a
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Cz. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu w J. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Powiatu W. stosując przepis art. 104 i art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie, zgodnie z wnioskiem dotyczącej - ustalenia na podstawie art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na dz. nr na dz. nr[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]obręb J., gm. Cz., pomiędzy właścicieli tych nieruchomości tj.:

- dz. nr [...] i [...] obręb J. - Skarb Państwa - we władaniu D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W.;

- dz. nr[...], [...], [...] obręb J. - Skarb Państwa - w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.;

- dz. nr[...]obręb J. – T. E.A Sp. z o.o., J.G., ul. O. P. [...] (użytkownik wieczysty);

- dz. nr [...] obręb J. - Gmina Cz.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego we W. wpłynął wniosek Gminy Cz., reprezentowanej przez pełnomocnika o ustalenie na podstawie art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na niżej wymienionych działkach pomiędzy właścicieli tych nieruchomości tj.:

- dz. nr [...] i [...] obręb J. - Skarb Państwa - we władaniu D. Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W.;

- dz. nr [...], [...], [...] obręb J. - Skarb Państwa - w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W.;

- dz. nr [...] obręb J. - T. E. Sp. z o.o., J.G., ul. O.P. [...] (użytkownik wieczysty); dz. nr[...]obręb J. - Gmina Cz.

z następującym podziałem procentowym kosztów pomiędzy Gminę Cz. - 10%, T. E. Sp. z o.o. - 60% i Skarb Państwa - 30%. W uzasadnieniu wniosku - powołując się na art. 47 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych oraz częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego - wyjaśniono, że przedmiotowy most jest składową każdej z ww. nieruchomości. Ponadto we wniosku wyjaśniono, że Gmina Cz. jest właścicielem przedmiotowego mostu w części, w jakiej znajduje się on na dz. nr [...] obręb J. aż do podpory betonowej znajdującej się w granicy brzegu wody płynącej na dz. nr [...] obręb J.

Następnie organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ust. 1 a ustawy – Prawo wodne, wcześniej powoływanej w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, a ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Wobec powyższego w toku postępowania Starosta Powiatu W.wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku poprzez:

- wyjaśnienie, kto jest właścicielem mostu oraz czy most ma zarządcę,

- wyjaśnienie, czy wszyscy wymienieni we wniosku właściciele nieruchomości, na których zlokalizowany jest most, odnoszą korzyści (i jakie są to korzyści) z przedmiotowego mostu,

- określenie, czy droga przebiegająca przez most ma status drogi publicznej.

W odpowiedzi na ww. wezwanie (pismo z dnia 20 września 2012 r.) potwierdzono wcześniejsze stanowisko wnioskodawcy, zgodnie z którym Gmina Cz. uznaje się za właściciela tego mostu w części w jakiej znajduje się on na dz. nr [...] obręb J., przy czym zaznaczono, że wniosek dotyczy całego urządzenia wodnego. Ponadto zgodnie z ww. pismem wg wnioskodawcy korzyści z przedmiotowego wniosku - cyt.: "...w pierwszym rzędzie osiągają właściciele mostu przez sam fakt jego posiadania i użytkowania (bezpośrednio przez włączenie posiadanych przez siebie nieruchomości do sieci komunikacji drogowej oraz pośrednio przez używanie mostu przez osoby będące pracownikami struktur administracji publicznej oraz samych obywateli)." W ww. piśmie wyjaśniono także, że droga przebiegająca przez most nie posiada statusu drogi publicznej.

W dalszej części uzasadnienia Starosta Powiatu W. wyjaśnił, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego, uznając, że wniosek winien złożyć właściciel mostu, a Gmina Cz. uznaje się za właściciela tylko części mostu wzniesionej na dz. nr [...] obręb J. aż do podpory betonowej znajdującej się w granicy brzegu wody płynącej na dz. nr [...] obręb J., gm. Cz., z tym, że postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. z dnia [...] r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Cz., postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego organ odwoławczy wskazał m.in., że Starosta Powiatu W. powinien prawidłowo oznaczyć przedmiot postępowania, gdyż ma to istotne znaczenie dla ustalenia kręgu osób zainteresowanych w sprawie i podstawową kwestią jest ustalenie, czy przedmiotowy most jest urządzeniem wodnym, do którego zastosowanie ma art. 64 ust. 1 a ustawy Prawo wodne.

Następnie organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że stosując się do postanowienia kasacyjnego zawiadomił właściwe podmioty o wszczęciu postępowania w sprawie i wezwał upoważnionych przedstawicieli lub pełnomocników władających /użytkowników wieczystych działek, na których zlokalizowany jest most do stawienia się na rozprawie w dniu [...] r., celem ustalenia kwestii wstępnej tj. ustalenia prawa własności mostu.

W odpowiedzi na ww. wezwanie T. E. Sp. z o.o. pismem z dnia [...] r. nr [...] poinformował, m.in. że:

- przedmiotowy most nie stanowił w przeszłości i nie stanowi obecnie własności T.E. Sp. z o.o.;

- T.E. Sp. z o.o. na potrzeby działalności gospodarczej elektrowni wodnej J. w J. nie użytkował w przeszłości i nie użytkuje obecnie przedmiotowego mostu;

- jedynie część filara pierwszej części mostu (około 5% całości filara środkowego) zlokalizowana jest na dz. nr [...] obręb J.

Ponadto pismem z dnia [...] r. nr [...] D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. przestawił swoje stanowisko - cyt.: "Zgodnie art. 9 ust. 1 pkt 19 powyższej ustawy most drogowy nie jest urządzeniem wodnym, ponieważ nie służy on kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Zatem przywołany przez Państwa art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie ma zastosowania do przedmiotowego mostu. Ponadto wedle art. 4 pkt 13 ustawy o drogach publicznych (teks jedn. Dz.U. z 2007 nr 19 poz. 115 ze zmianami) most należy do tzw. obiektów mostowych, a te z kolei do drogowych obiektów inżynierskich, które są częścią drogi. Brak uchwały Rady Gminy Cz. o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg publicznych nie neguje faktu, iż jest ona ogólnie dostępna. Może z niej korzystać i korzysta każdy, tym bardziej że umożliwia komunikację mieszkańców gminy Cz. zamieszkujących część lewobrzeżną wzdłuż Kanału Żeglugowego rz. O. w miejscowości J.." Ponadto w ww. piśmie poinformowano, że istnienie przedmiotowego mostu nie jest wymagane do realizowania przez tut. Zarząd ustawowych zadań co oznacza, że DZMiUW we W. nie ma obowiązku nawet częściowego utrzymywania i remontu tego obiektu i wobec powyższego uznano za bezzasadne uczestnictwo w rozprawie ustalonej na dzień 23 kwietnia 2013 r.

W dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie stawiła się przedstawiciel Gminy Cz. i przedstawiciel T. E. Sp. z o.o. Podczas rozprawy zostały przedstawione stanowiska DZMiUW we W. przesłane pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2013 r. T.E. Sp. z o.o., przy czym spółka podtrzymała swoje stanowisko. Dodatkowo przedstawiciel spółki wyjaśnił, ze dojście do dz. nr[...] obręb J. odbywa się od strony ul. K. Przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że w myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne pod pojęciem urządzeń wodnych - rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, przy czym przepis ten wymienia poszczególne budowle, obiekty lub urządzenia, które zalicza się do urządzeń wodnych. Nie zostały w ww. przepisie wymienione ani drogowe obiekty inżynieryjne, ani obiekty mostowe (w tym mosty).

Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne przepisy dot. urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Odpowiednie stosowanie przepisu oznacza, że przepis ten stosujemy, jeżeli w konkretnej sytuacji ma ona zastosowanie lub go nie stosujemy - jeżeli nie ma zastosowania.

Organ wskazał też, że zgodnie z art. 64 ust la ustawy Prawo wodne w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści, a ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Wobec powyższego wniosek o ustalenie podziału kosztów utrzymania i remontu mostu, czyli całej budowli powinien złożyć jego właściciel.

Ponadto w myśl. art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) obiekt mostowy stanowi budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową. W zakończeniu uzasadnienia Starosta Powiatu W. stwierdził, że po przeanalizowaniu materiału uzyskanego w postępowaniu oraz mając na uwadze fakt, że przedmiotowy most zlokalizowany jest w ciągu działki nr [...] obręb J., należącej do Gminy Cz. z opisem użytku w wypisie z rejestru gruntów dr - droga, uznano, że przedmiotowy most nie jest urządzeniem wodnym, a zatem most nie służy kształtowaniu zasobów wodnych, ani korzystaniu z nich. a jedynie służy komunikacji w ciągu ul. M. w J. , zatem nie jest urządzeniem wodnym i nie służy kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a jedynie umożliwia komunikację między dwoma brzegami rzeki.

Z tych względów – zdaniem organu orzekającego – w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 64 ust. 1 a ustawy – Prawo wodne, a postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

Od opisanej powyżej decyzji odwołanie wniosła Gmina Cz. Działająca imieniem Gminy pełnomocnik wniosła w odwołaniu o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2012 r. Zdaniem odwołującej do zastosowania przepisu art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego nie jest konieczne ustalenie, że obiekt mostowy jest urządzeniem wodnym, ponieważ z powołanego przepisu nie wynika by konieczną przesłanką jego zastosowania było ustalenie, że obiekt mostowy wypełnia definicję urządzenia wodnego z art. 9 ust. 1 pkt 1 a Prawa wodnego. W odwołaniu podniesiono również, iż koszty remontu mostu powinni ponieść wszyscy jego właściciele (użytkownicy wieczyści), w związku z powyższym konieczne dla przeprowadzenia remontu tego mostu jest wydanie decyzji na podstawie art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego. Ponadto zdaniem odwołującej nie można uznać, by postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż ani stan faktyczny ani stan prawny nie uległ zmianie od dnia wszczęcia postępowania oraz nadal istnieją strony tego postępowania, a jego przedmiotem jest zastosowanie art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego w odniesieniu do mostu, który nadal istnieje.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. decyzją z dnia [...] r. (znak:[...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 4 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo wodne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ orzekający przedstawił okoliczności faktyczne sprawy, a następnie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa mimo błędnego uzasadnienia. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści; ustalenia i podziału kosztów dokonuje na wniosek właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego. Powyższy przepis umożliwia w drodze decyzji administracyjnej podział kosztów utrzymywania urządzeń wodnych w stosunku do podmiotów, które z tych urządzeń wodnych odnoszą korzyści. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego urządzeniami wodnymi są urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, przy czym przepis ten wymienia poszczególne budowle, obiekty lub urządzenia, które zalicza się do urządzeń wodnych. Nie ma wśród nich drogowych obiektów inżynierskich ani obiektów mostowych, w tym mostów. Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 lit b Prawa wodnego przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych, a zatem odnoszące się do wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, stosuje się do obiektów tego rodzaju jedynie odpowiednio. Użycie sformowania "odpowiednio" nie oznacza, że stosowanie ma się odbywać w sposób tożsamy. Postępowanie administracyjne wyodrębnia trzy grupy sytuacji - w zależności od uzyskiwanego rezultatu - odpowiedniego stosowania przepisów prawa. Do pierwszej grupy należą te, w których odnośne przepisy prawa stosujemy bez żadnych zmian w ich dyspozycji (tj. mogą być stosowane zarówno do pierwotnego zakresu, jak i do drugiego zakresu odesłania). Do drugich zaliczono te, w których odnośne przepisy będą stosowane z pewnymi zmianami, odmienność sytuacji, do której odsyła przepis, powoduje konieczność dostosowania do zmienionej sytuacji, w jakiej przepis, do którego jest odesłanie, ma być stosowany. Do trzeciej grupy zaliczono sytuacje, w której odnośne przepisy w ogóle nie mogą i nie bywają stosowane do drugiego zakresu odesłania, ze względu na ich bezprzedmiotowość lub całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miały być stosowane odpowiednio (por. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3, s 370-371). Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie przepisy art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego nie mogą być zastosowane, gdyż utrzymanie przedmiotowego mostu nie kształtuje zasobów wodnych ani nie służy korzystaniu z nich. Utrzymywanie urządzeń wodnych w myśl art. 64 ust. 1 Prawa wodnego polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Ustawa - Prawo wodne nie definiuje pojęcia "remont". Legalna definicja pojęcia "remont" zawarta jest w art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane - w myśl której przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego w stosunku do przedmiotowego mostu nie można zastosować przepisu art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego, gdyż remont przedmiotowego mostu, nie będzie miał wpływu na zmianę naturalnych przepływów lub stanów wód, a tym samym nie będzie miał wpływu na sposób gospodarowania wodami. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie przepis art. 61 ust. 1a Prawa wodnego nie ma zastosowania, co skutkuje brakiem podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W związku z powyższym organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję, w której umorzył przedmiotowe postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W dalszej części uzasadnienia Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu – wyjaśnił, że pełnomocnik Gminy Cz. podnosi, iż drogi połączone tym mostem nie mają statusu dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, nie zostały bowiem do takiej kategorii zaliczone w drodze uchwały rady gminy, dlatego też most leży w ciągu drogi wewnętrznej. W związku z powyższym zdaniem odwołującej konieczne jest dla przeprowadzenia remontu przedmiotowego mostu wydanie decyzji na podstawie art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego, gdyż nie powinien być on remontowany etapami, jako że stanowi funkcjonalną całość oraz, że przepisy prawa nie pozwalają obciążyć kosztami remontu drogi przebiegającej przez kilka nieruchomości należących do różnych właścicieli tylko jednego z nich. Zgodnie z art. 4 pkt 13) ustawy o drogach publicznych obiekt mostowy jest budowlą przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową w szczególności: most, wiadukt, estakadę, kładkę. W przedmiotowej sprawie drogi połączone przedmiotowym mostem nie zostały zaliczone w drodze uchwały rady gminy do kategorii dróg publicznych, dlatego też przedmiotowy most leży w ciągu drogi wewnętrznej. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela terenu. W związku z powyższym w ocenie organu orzekającego utrzymanie dróg wewnętrznych oraz infrastruktury z nimi związanej (np. mostów, wiaduktów), o ile znajduje się ona na nieruchomości pozostającej w zarządzie określonego podmiotu, bądź pozostaje jego własnością należy do tego podmiotu. Przedmiotowy most jest budowlą przeznaczoną do przeprowadzania drogi nad wodą płynącą, dlatego też obowiązek jego utrzymania wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych, a nie z Prawa wodnego. Zdaniem organu odwoławczego powoływanie się przez pełnomocnika Gminy Cz. na konieczność wydania decyzji na podstawie art. 64 ust. 1 a Prawa wodnego dla przeprowadzenia remontu przedmiotowego mostu nie stanowi podstawy do zastosowania powyższego przepisu.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina Cz. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem Gminy Cz. pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), poprzez odmowę jego zastosowania oraz niewydanie decyzji rozstrzygającej merytorycznie sprawę o ustalenie podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego na wyżej wymienionych nieruchomościach pomiędzy właścicieli tych nieruchomości;

2) art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo wodne, poprzez odmowę odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących urządzeń wodnych do prowadzonego przez wody powierzchniowe obiektu mostowego;

3) art. 77 § 1 kpa oraz art. 136 kpa, przez ich niezastosowanie i uznanie bez przeprowadzenia stosownych dowodów, że remont przedmiotowego mostu nie ma wpływu na kształtowanie zasobów wodnych ani nie służy korzystaniu z nich;

4) art. 105 § 1 kpa, poprzez uznanie, że postępowanie zainicjowanie wnioskiem strony stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, poprzez jego wadliwe zastosowanie;

5) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez brak rozpatrzenia sprawy co do jej istoty.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Mosty, tak samo jak większość urządzeń wodnych (wymienionych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, w szczególności: mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska czy stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych - lit. h) i i) tego przepisu), są najczęściej przedmiotem własności publicznej więc są one powszechnie dostępne. Dlatego też przepis at. 64 ust. 1 a Prawa wodnego znajduje zastosowanie, gdy istnieje niepewność co do tego jak i pomiędzy kogo podzielić koszty utrzymania (eksploatacji, konserwacji i remontu) urządzenia wodnego. Niepewność ta powstaje zawsze wówczas, gdy jedno urządzenie wodne stanowiące funkcjonalnie jedną całość jest położone na kilku nieruchomościach należących do różnych podmiotów prawa publicznego. Brak jest wówczas stosunku współwłasności lub współużytkowania wieczystego i nie ma możliwości zastosowania art. 207 kc, z którego wynika, że współwłaściciele ponoszą koszty utrzymania rzeczy proporcjonalnie do przysługujących im udziałów w rzeczy. Droga cywilna jest więc w tej sprawie niedopuszczalna skoro istnieje przepis prawa administracyjnego regulujący sprawę ustalenia i podziału kosztów obiektu mostowego przy odpowiednim stosowaniu art. 64 ust.1 a Prawa wodnego.

Wszystkie przytoczone wyżej okoliczności są wspólne zarówno dla urządzeń wodnych wypełniających definicję art. 9 ust. 1 pkt 19) Prawa wodnego, jak i dla obiektów mostowych, dlatego w ocenie skarżącej odmowa odpowiedniego zastosowania art. 64 ust. 1 a w przedmiotowej sprawie nie jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 2 pkt 1 lit b) Prawa wodnego, przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych. Przepis art. 64 ust. la Prawa wodnego jest niewątpliwie przepisem, który dotyczy urządzeń wodnych i może być odpowiednio zastosowany do obiektów mostowych.

Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącej Gminy powoływanie się przez organ drugiej instancji na przepis art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym budowa, przebudowa, remont utrzymanie, ochrona i oznakowanie drób wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela terenu jako podstawy uznania bezprzedmiotowości wszczętego postępowania nie jest właściwe. Zdaniem pełnomocnika Gminy Cz. o ile sam obowiązek utrzymania drogi obciąża właściciela terenu, to obowiązek o którym mowa w przepisie art. 8 ustawy o drogach publicznych dotyczy tylko drogi położonej na nieruchomości stanowiącej jego własność.

Tymczasem, w sytuacji gdy obiekt mostowy jest położony na kilku nieruchomościach, a zarazem (tak jak inne urządzenia wodne) stanowi funkcjonalną całość, a jego remont może być przeprowadzony jedynie w całości oraz istnieje przepis Prawa wodnego umożliwiający rozstrzygnięcie sprawy ustalenia i podziału w drodze decyzji administracyjnej kosztów utrzymania tego mostu pomiędzy wszystkie podmioty odnoszące z niego korzyści - w szczególności pomiędzy właścicieli, to istnieje przedmiot sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 6 listopada 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik Gminy Cz. oświadczyła, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101) wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 135 wskazanego aktu, z którego wynika, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie znalazł podstaw dla uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, wobec zaistnienia okoliczności wskazanej przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, uznając, że zawarte w decyzji organu odwoławczego oznaczenie geodezyjne działek i obrębu stanowi oczywistą omyłkę, kwalifikującą się do usunięcia przez właściwy organ w trybie rektyfikacji, ale nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę, w której wcześniej orzekł decyzją ostateczną.

W rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie odnosiły swoją ocenę do przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo wodne. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie, której przedmiot regulowany jest tą ustawą, przepisom kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 104 kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę, co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji.

Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku – na podstawie przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi – podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w przepisach art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego orzeczenia ukształtowana w inny sposób.

Ustawodawca dopuścił jednak niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej, (tzn. bez rozstrzygania o istocie sprawy) określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 kpa. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a to zwalnia organ prowadzący postępowanie w sprawie i dysponujący kompetencją decyzyjną z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a obliguje do zakończenia jej w innym sposób (np. W Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt SA/Kr 2493/95, niepubl.).

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza bowiem brak legalnej możliwości ingerowania przez właściwy organ w sferę prawną jednostki, a tym samym niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu. W sposób władczy w formie decyzji administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006). Wówczas rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne dla strony postępowania staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05).

W judykaturze administracyjnej wskazywano, że przepis art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania, co oznacza, że bezprzedmiotowe jest postępowanie zarówno z powodu braku faktycznego przedmiotu do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w odniesieniu do żądania wnioskodawcy, niezależnie od kierunku rozstrzygnięcia. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu decyzją administracyjną (pozytywną lub negatywną). Takie stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 21 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1393/09, Lex nr 611777) i z dnia 23 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 428/01, Lex nr 13780). W orzecznictwie bezprzedmiotowość postępowania określono też jako sytuację, w której nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w treści decyzji administracyjnej: (np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80).

Akceptując przywołane powyżej poglądy doktryny i judykatury Sąd w składzie orzekającym uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że wystąpiła w niej przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 kpa.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu W. uprawniają do stwierdzenia, iż organy orzekające w postępowaniu instancyjnym uznały, że w obowiązujących warunkach prawnych brak jest podstaw do merytorycznego orzekania (pozytywnego lub negatywnego) o żądaniu ustalenia podziału kosztów utrzymania i remontu mostu położonego w G., gmina Cz. pomiędzy właścicieli nieruchomości, na których most jest usytuowany.

Zdaniem Sądu – wobec obowiązywania przepisu art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 64 ust. 1 ust. 1 a i ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo wodne – ocena organów właściwych instancyjnie, stwierdzających bezprzedmiotowość postępowania wszczętego wnioskiem Gminy Cz. wniesionym w dniu 23 sierpnia 2012 r. nie zasługuje na akceptację.

Sąd uznaje – co do zasady – racje organu odwoławczego wskazującego na obowiązek "odpowiedniego" stosowania przepisów ustawy – Prawo wodne dotyczących urządzeń wodnych m.in. do obiektów mostowych i zasadności powołanych w tym zakresie twierdzeń, ani nie kwestionuje potrzeby odwołania się w rozpoznawanej sprawie do przepisów ustawy o drogach publicznych, wcześniej powoływanej, która kwalifikuje obiekt ustawy jako drogowy obiekt inżynierski.

Zdaniem Sądu jednak to, że ustawodawca – działający racjonalnie – poddał budowle określone nazwą obiekt mostowy regulacji – w odrębnych zakresach – ustawie o drogach publicznych i ustawie – Prawo wodne nie oznacza, że wykluczone jest – jak sugerują to organy orzekające w sprawie – merytoryczne orzekanie w odniesieniu do wniosku złożonego w trybie art. 64 ust. 1 a ustawy – Prawo wodne, a postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu.

Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę, że organy właściwe instancyjnie nie uwzględniły w swojej ocenie przepisu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. i, nie wyjaśniły też – mimo wskazywania na relację pomiędzy ustawą o drogach publicznych i ustawę – Prawo wodne – i wyprowadzonego z niej twierdzenia o obowiązkach Gminy Cz. w zakresie kosztów remontu przedmiotowego mostu, czy faktycznie Gmina Cz. jest właścicielem tego mostu i nie wskazały podstawy dla takiego stwierdzenia, co jest istotne wobec treści art. 64 ust. 2 ustawy – Prawo wodne, przy uwzględnieniu ustawowej powinności jego odpowiedniego stosowania rozumianego – zgodnie z teorią nauk prawnych – jako środek zapobiegający powtórzeniom, które mogą naruszać "jedność systemu prawa" (tak: S. Kaźmierczyk w: Wprowadzenie do nauk prawnych, Leksykon tematyczny pod red. A. Batora, Warszawa 2010).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że organy orzekające w sprawie niewłaściwie zastosowały przepisy prawa procesowego – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi i taryfowo określone wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien – podejmując kolejno czynności procesowe – uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu.