Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2562/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 88/15 w sprawie ze skargi J.B. na bezczynność Prezydenta Miasta [..] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 88/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.B. na bezczynność Prezydenta Miasta [..] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, w jego pkt. I zobowiązał Prezydenta Miasta [..] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 7 listopada 2011 r. o rozgraniczenie nieruchomości i wydania w tej sprawie stosownego aktu w terminie sześciu tygodni od zwrotu akt, w pkt. II stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt. III wymierzył Prezydentowi Miasta [..] grzywnę w wysokości 2000 zł., a w pkt. IV zasądził od Prezydenta Miasta [..] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Skarżąca - J.B. (dalej skarżąca) - wniosła pismem z dnia 16 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność tego organu, zarzucając mu przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 7 listopada 2011 r. o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [..] obręb 110 w [..] przy ul. [..]. W piśmie tym wniosła także o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej ustawowej wysokości.

Skarżąca poprzedziła skargę zażaleniem z dnia 28 grudnia 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..].

Skarżąca wniosła w dniu 7 listopada 2011 r. do Prezydenta Miasta [..] żądanie o dokonanie rozgraniczenia stanowiącej jej własność ww. nieruchomości gruntowej z nieruchomością obejmującą działkę nr [..], położoną w obrębie 110, stanowiącą własność T.W..

Pismem z dnia 16 listopada 2011 r., doręczonym skarżącej w dniu 24 listopada 2011 r., organ wezwał ją o uzupełnienie wniosku o rozgraniczenie poprzez dołączenie oryginałów odpisów z ksiąg wieczystych w terminie do 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Skarżąca odpowiedziała na wezwanie pismem z dnia 28 listopada 2011 r., kwestionując w nim zasadność żądania organu.

Organ pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania z uwagi na nieprzedstawienie przez skarżącą odpisów z ksiąg wieczystych.

Skarżąca pismem złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [..] w dniu 28 grudnia 2011 r. wniosła zażalenie na Prezydenta Miasta [..] w związku z nierozpoznaniem jej wniosku o dokonanie rozgraniczenia. W treści uzasadnienia zażalenia przedstawiła polemikę co do zasadności wezwania jej do przedstawienia odpisów z ksiąg wieczystych, a co za tym idzie, z pozostawieniem jej wniosku bez rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wydało w dniu 29 maja 2015 r. postanowienie nr [..] uznające zażalenie skarżącej za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta [..] 30-dniowy termin na załatwienie sprawy w formie przewidzianej, uznając, że organ ten nie miał podstaw do pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o rozgraniczenie z uwagi na to, iż wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku nie dotyczyło braków podania określonych przez przepisy prawa.

Prezydent Miasta [..] wezwał następnie skarżącą pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. do uzupełnienia braku formalnego wniosku o rozgraniczenie poprzez złożenie wniosku przez męża skarżącej A.B. z uwagi na to że jest on współwłaścicielem nieruchomości, która miała być rozgraniczana oraz dołączenie aktualnego oryginału odpisu z księgi wieczystej [..] obejmującego działkę o nr ewid. [..] w obrębie 110 – w terminie do 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 4 lipca 2015 r., zakwestionowała zasadność tego wezwania, przedstawiając jednocześnie stanowisko, że złożenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości należy do czynności zachowawczych i podjąć ją może każdy ze współwłaścicieli.

Organ zwrócił się w dalszej kolejności pismem z dnia 16 lipca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w [..] z zapytaniem w kwestii dokumentów (szkiców, operatów), które mogą stanowić podstawę wznowienia znaków granicznych pomiędzy nieruchomościami wskazanymi we wniosku o rozgraniczenie.

Starosta Powiatowy w [..] przesłał w ślad za pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. (data wpływu do organu w dniu 6 sierpnia 2015 r.) dokumenty związane z przedmiotowymi nieruchomościami.

Prezydent Miasta [..] pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. zawiadomił strony postępowania (właścicieli działek sąsiadujących z rozgraniczanymi) o wpłynięciu wniosku o rozgraniczenie i prawie do składania w sprawie wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę na bezczynność Prezydent Miasta [..] wniósł o jej oddalenie, uznając, że nie pozostawał w bezczynności, gdyż w okresie od 20 stycznia 2012 r. do dnia 3 czerwca 2015 r. akta sprawy znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w związku z koniecznością rozpoznania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę, stwierdził stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Sąd I instancji uznał, że skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ), dalej p.p.s.a.

Jak następnie wskazał, że sprawa o rozgraniczenie może zakończyć się, poza wyjątkiem w postaci zawarcia ugody [..], jak stanowi art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) dalej: "p.g.k.", wydaniem decyzji administracyjnej o: rozgraniczeniu nieruchomości (zatwierdzającej przebieg ustalonych w toku postępowania granic – art. 33 ust. 1 p.g.k., umorzeniu i przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.k., umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 4 p.g.k.

Sąd I instancji stwierdził też, że z art. 30 ust. 4 p.g.k., wynika też, że organ zobowiązany jest wydać postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, a prezydent miasta ma nie tylko kompetencję do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (art. 29 ust. 3 p.g.k.), ale również przepisy prawa materialnego (prawa geodezyjnego i kartograficznego) określają mu pewien zakres podejmowanych w tym postępowaniu władczych bądź procesowych działań (artykuły: 30, 33 do 34 p.g.k.), co przy skutecznym złożeniu wniosku o rozgraniczenie, pochodzącym od osoby posiadającej interes prawny, powoduje, iż wniosek ten rozpoznawany jest w ramach sprawy administracyjnej. (por. m. in. M. Durzyńska w: Rozgraniczenie i podział nieruchomości, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 57 – 62).

W ocenie Sądu I instancji, skarżąca zasadnie zarzuca Prezydentowi Miasta [..], że pozostaje on w stanie bezczynności, albowiem w określonym Kodeksem postępowania administracyjnego i dodatkowo w wyznaczonym terminie, nie załatwił jej wniosku o rozgraniczenie nieruchomości.

Zdaniem tego Sądu, nie pozbawia zasadności tego zarzutu pozostawienie przez Prezydenta Miasta [..] wniosku skarżącej bez rozpoznania wskutek nieuzupełnienia przez nią, pomimo uprzedniego wezwania, jego braków formalnych, albowiem w tym zakresie przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie ustalają żadnych dodatkowych warunków podania. Dlatego z pewnością nie jest brakiem formalnym wniosku o rozgraniczenie nieruchomości nie dołączenie dokumentów w postaci odpowiednich odpisów z ksiąg wieczystych i dlatego pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania było pozbawione prawnych racji. Trafne jest również stanowisko skarżącej, że podobnie i drugie jej wezwanie o uzupełnienie wniosku, już bezpodstawnie pozostawionego bez rozpoznania, nie miało uzasadnionych podstaw.

Sad I instancji podkreślił też, że żądanie rozgraniczenia (ustalenia przebiegu granicy) zmierza do utrzymania istniejącego stanu prawnego, stanowi więc czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 Kodeksu cywilnego. Do wykonywania takich czynności uprawniony jest każdy ze współwłaścicieli. Dlatego też nieuzasadnionym było warunkowanie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (art. 30 ust. 4 p.g.k.) uzupełnieniem go przez złożenie żądania przez drugiego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i dołączenie aktualnego odpisu z ksiąg wieczystych

Zdaniem Sądu I instancji, skoro czynność złożenia żądania o rozgraniczenie nieruchomości jest czynnością zachowawczą, to nie wydanie postanowienia wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 30 ust. 3 p.g.k. jest stanem bezczynności Prezydenta Miasta [..]. Sąd ten podkreślił, że bez znaczenia są przy tym spory doktrynalne odnoszące się do kwestii związanej z datą uruchomienia tego rodzaju postępowania – czy datą wszczęcia jest także w tym przypadku data doręczenia organowi wniosku strony (jak to stanowi art. 61 § 3 k.p.a.), czy też datą tą jest data wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, zważywszy na to, że art. 30 p.g.k., jako lex specialis, wymaga wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1077/97, OSP 2002/7-8/99).

Sąd I instancji stwierdził, że tego rodzaju działanie organu nie można więc było ocenić inaczej, jak tylko jako rażące naruszenie prawa, którym jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym musi być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co w przedmiotowym przypadku miało miejsce.

Nie mogło być bowiem inaczej ocenione, jak rażące, nieuzasadnione, dwukrotne wezwanie skarżącej o uzupełnienie jej wniosku o rozgraniczenie, prawnie pozbawione wszelkich racji pozostawienie go bez rozpoznania i warunkowanie wydania postanowienia o wszczęciu postępowania koniecznością złożenia żądania o rozgraniczenia przedmiotowej nieruchomości przez drugiego z jej współwłaścicieli i przedłożenie aktualnego odpisu z księgi wieczystej. Oceny tej nie może złagodzić także argumentacja organu, że nie mógł załatwić także tej sprawy z tego powodu, że we wskazanym okresie czasu, akta administracyjne sprawy znajdowały się w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [..].

Jak stwierdził Sąd I instancji, brak akt administracyjnych nie może być uznany za niezależną od organu przyczynę, gdyż posiadanie akt niezbędnych do załatwienia sprawy, jest kwestią organizacyjną. Nic nie stało na przeszkodzie, by Prezydent Miasta [..], mający jako organ siedzibę w tym samym mieście co Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..], zwrócił się do Kolegium o ich wypożyczenie (por. min. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14; Lex nr 1657906, czy wyrok NSA z 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 285/15; Lex nr 1987175).

Powyższe uzasadniało też w ocenie tego Sądu, nałożenie na Prezydenta Miasta [..] grzywny, zgodnie z postanowieniami art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł., jak uznał Sąd I instancji, mieści się w wysokości określonej art. 154 § 6 p.p.s.a., i jest adekwatne do stanu bezczynności organu i nieuzasadnionych podejmowanych wezwań oraz czynności materialno - technicznej w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz § 2, a także art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w punktach: I sentencji wyroku.

Prezydent Miasta [..] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i - po rozpoznaniu skargi, stosownie do art. 188 p.p.s.a. - jej oddalenia w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w przypadku niepodzielenia przez Sąd zarzutów skargi wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o uchylenie wymierzonej grzywny, względnie o jej istotne obniżenie.

Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta [..] dopuścił się bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie doszło do uchybienia przez organ terminom ustawowym załatwienia sprawy,

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta [..] dopuścił się bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu,

3) art. 28 k.p.a. w związku z § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 Rozporządzenia ministrów spraw wewnętrznych i administracji oraz rolnictwa i gospodarki żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do żądania przez organ odpisów z ksiąg wieczystych w celu ustalenia czy właścicielom nieruchomości przylegających przysługiwał przymiot strony w sprawie o rozgraniczenie, podczas gdy z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia wynika, że dokumentami, w oparciu o które stwierdza się stan prawny nieruchomości podlegających rozgraniczeniu, a więc również ustala strony postępowania, są odpisy ksiąg wieczystych,

4) art. 64 § 2 k.p.a., w związku z § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że brak było podstawy prawnej do żądania przez organ od wnioskodawczym przedłożenia odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości przylegających, podczas gdy przepisy w/w rozporządzenia przewidują, jako podstawę ustalania przebiegu granic m.in. odpisy z ksiąg wieczystych,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 39 ust. 1 p.g..k., poprzez przyjęcie, że w każdym przypadku złożenia wniosku o rozgraniczenie, organ ma obowiązek wydać postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe, podczas gdy w/w przepis dopuszcza możliwość wznowienia uprzednio ustalonych znaków granicznych bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że - w sytuacji pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, albowiem powinien prowadzić, równolegle z postępowaniem drugoinstancyjnym, dalsze postępowanie w przedmiocie rozpoznania podania strony, pomimo iż swoje stanowisko w tym przedmiocie wyraził już uprzednio, decydując się na pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania.

Podniesiono, że pozostawienie przez organ wniosku strony bez rozpoznania z uwagi na braki formalne należy traktować analogicznie jak wydanie przez organ innego aktu administracyjnego kończącego postępowanie w danej sprawie.

Podniesiono, że bezczynność w rozpoznaniu sprawy nie tyle leżała po stronie Prezydenta Miasta [..], ile po stronie organu wyższego rzędu, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..], ze względu na długotrwałość - blisko trzy i pół roku - postępowania w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wnioskodawczym na pozostawienie przez organ wniosku strony bez rozpoznania.

Wywodzono, że błędna jest konstatacja Sądu I instancji, iż pozostawienie bez rozpoznania wniosku o rozgraniczenie, było pozbawione racji prawnych, albowiem uprawnienie organu do żądania uzupełnienia wniosku o odpisy ksiąg wieczystych nieruchomości sąsiednich wynika z § 1, § 3 pkt 1, § 4 pkt 1, rozporządzenia ministrów spraw wewnętrznych i administracji oraz rolnictwa i gospodarki żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453).

Podnoszono, że z ww. przepisów nie wynika, że obowiązkiem uzyskania odpisów ksiąg wieczystych obciążony został organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, lecz w oparciu o art. 30 ust. 1 p.g.k., należy przyjąć, że jeżeli rozgraniczenie jest przeprowadzane z urzędu, obowiązek uzyskania odpisów ksiąg wieczystych (lub innych dokumentów wskazanych w rozporządzeniu) obciąża organ, natomiast w przypadku gdy postępowanie rozgraniczeniowe jest wszczynane na wniosek, to konieczność dołączenia odpisów ksiąg wieczystych spoczywa na wnioskodawcy.

Wskazano, że nie w każdym przypadku złożenia wniosku o rozgraniczenie, istnieje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, a tym samym wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, o czym stanowi z art. 39 ust. 1 p.g.k., z którego wynika, ze organ z chwilą złożenia wniosku o rozgraniczenie nie miał obowiązku natychmiastowego wydania postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego ponieważ przed wydaniem takiego postanowienia, miał prawo, a nawet obowiązek do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego m.in. w zakresie jego zasadności, w tym zbadania, czy możliwe jest wznowienia ustalonych uprzednio znaków granicznych bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego.

Stwierdzono, że organ, po otrzymaniu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] wraz z aktami postępowania, co nastąpiło w dniu 3 czerwca 2015 r., podjął czynności wyjaśniające w sprawie, zmierzające do zbadania czy zachodzi możliwość wznowienia ustalonych uprzednio znaków granicznych bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia 16 lipca 2015 r. zwrócił się bowiem do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..] z prośbą o przesłanie istniejących w zasobie dokumentów, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia znaków granicznych pomiędzy nieruchomością wnioskodawczym, a nieruchomością przyległą do niej oznaczoną jako dz. ew. nr [..], a następnie po dokonaniu analizy otrzymanej z Ośrodka w dniu 6 sierpnia 2015 r. dokumentacji, organ pismem z dnia 28 sierpnia 2015 r. zawiadomił strony postępowania, że w/w dokumentacja może stanowić podstawę wznowienia znaków granicznych oraz pouczył strony o możliwości składania wyjaśnień w tym przedmiocie. Wywodzono, że nie można zatem uznać, że organ pozostawał w rażącej bezczynności w sytuacji, gdy po otrzymaniu akt postępowania z SKO w [..], podjął czynności wyjaśniające w sprawie wznowienia znaków granicznych, o których zawiadamiane były strony.

Dodano, że po otrzymaniu akt z SKO, ponownie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku o rozgraniczenie poprzez dołączenie wniosku podpisanego przez drugiego współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem o rozgraniczenie, która odpowiedziała pismem w dniu 6 lipca 2015 r. , że wezwanie jest pozbawione podstaw ze względu na to, że wniosek o rozgraniczenie stanowi czynność zachowawczą, a ta może zostać podjęta przez każdego ze współwłaścicieli nieruchomości (co w świetle stanowiska judykatury należy uznać za uzasadnione twierdzenie), organ, uznając argumentację wnioskodawczyni za słuszną, nie pozostawił ponownie wniosku bez rozpoznania, lecz podjął dalsze czynności w sprawie, występując m.in. z pismem z dnia 16 lipca 2015 r. do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..].

Wywodzono, że wyznaczony przez organ odwoławczy, 30 dniowy termin na załatwienie sprawy wnioskodawczyni, był niewystarczający, ponieważ w ramach niniejszego postępowania należało m.in. przeprowadzić szereg czynności na gruncie z udziałem geodety, wystąpić o dokumentację z ośrodka geodezyjnego i uzyskać stanowiska stron.

Argumentowano, że jeżeli przyjąć, że po stronie organu miała miejsce bezczynność w załatwieniu sprawy, to na pewno nie można uznać, że była to bezczynność rażąca, uzasadniająca nałożenie grzywny w wysokości 2000 zł., albowiem rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co w przedmiotowej sprawie nie występuje. Podnoszono, że zasadność podejmowanych przez organ czynności wynikała z obowiązujących przepisów dot. rozgraniczenia, w tym m.in. z art. 39 ust. 1 p.g.k. oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, tj. naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, należy stwierdzić, że nie były one zasadne. Niewątpliwie usprawiedliwionym zarzutem nie mógł być wytyk naruszenia art. 35 Kodeksu postępowania cywilnego, skoro Sąd I instancji, przepisu tego nie stosował. Skarżący kasacyjnie organ kwestionował orzeczenie o dopuszczeniu się bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem prawa, jak też uznanie, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od niego. Z zarzutami w tym zakresie nie można się zgodzić w świetle materiału zgromadzonego w sprawie. Na bezczynność skarżącego kasacyjnie organu o charakterze rażącego naruszenia prawa, wpłynął fakt podejmowania niezasadnych merytorycznie czynności procesowych, co przedłużało postępowanie oraz fakt podejmowania pozostałych czynności z nieuzasadnioną i znaczną zwłoką. Niezależnie od rozstrzygnięcia zagadnienia, czy istniały podstawy do żądania od wnioskodawczyni przedłożenia odpisów ksiąg wieczystych nieruchomości sąsiednich, to nienadesłanie przez wnioskodawczynię żądanych dokumentów, nie mogło zostać uznane przez organ skarżący kasacyjnie jako nieusunięcie braków podania, w rozumieniu przepisu art. 64 § 2 k.p.a., albowiem za braki podania nie mogą być uznane okoliczności, które nie mają wpływu na nadanie podaniu dalszego biegu. Braki podania uzupełniane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., winny dotyczyć wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2012 r., II OSK 826/11, LEX nr 1252200). Z uwagi na powyższe, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ wskutek wadliwego zastosowania ww. przepisu i pozostawienia podania bez rozpoznania, przyczynił się, więc do powstania bezczynności, albowiem to skutkiem jego wadliwej czynności procesowej naraził wnioskodawczynię na uruchomienie procedury złożenia zażalenia na bezczynność do organu wyższej instancji, która okazała się długotrwała, a skarżący kasacyjnie organ na skutek ww. błędnej czynności czuł się zwolniony nie tylko od załatwienia sprawy przed rozstrzygnięciem ww. zażalenia, lecz również od podjęcia interwencji w zakresie zwrotu akt lub przyspieszenia załatwienia tego zażalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..]. Drugą wadliwą czynnością procesową organu, która wpłynęła na pogłębienie się stanu bezczynności było wezwanie wnioskodawczyni pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. do uzupełnienia braku formalnego wniosku o rozgraniczenie poprzez złożenie wniosku przez męża skarżącej A.B. z uwagi na to że jest on współwłaścicielem nieruchomości.

Poza wskazanymi wyżej wadliwymi, wpływającymi na bezczynność działaniami skarżącego kasacyjnie organu, należy stwierdzić, że podejmował on również szereg czynności procesowych z nieuzasadnioną zwłoką, których suma, przyczyniła się w sposób istotny do stwierdzonej przez Sąd I instancji bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, (art. 35 § 3 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie organ pomimo postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..], nakładającego obowiązek załatwienia sprawy w terminie 30 dni, czynności procesowych nie dokonywał niezwłocznie, lecz z istotnymi opóźnieniami. Dopiero po 18 dniach od zwrotu akt przez ww. organ w dniu 3 czerwca 2015 r., podjął pierwszą czynność procesową, redagując w dniu 22 czerwca 2015 r. pismo wzywające wnioskodawczynię do uzupełnienia braku formalnego wniosku o rozgraniczenie poprzez złożenie wniosku przez męża skarżącej A.B., co zresztą, jak to już wskazano, było wezwaniem merytorycznie błędnym. Po 10 dniach od otrzymania wyjaśnienia wnioskodawczyni kwestionującej zasadność tego wezwania, w dniu 16 lipca 2015 r., zredagował pismo do Starostwa Powiatowego w [..] z zapytaniem w kwestii dokumentów (szkiców, operatów), które mogą stanowić podstawę wznowienia znaków granicznych. Po 22 dniach od nadejścia żądanego pisma ze Starostwa, co miało miejsce 6 sierpnia 2015 r., zredagował pismo z dnia 28 sierpnia 2015 r. zawiadamiające strony postępowania o wpłynięciu wniosku o rozgraniczenie i prawie do składania w sprawie wyjaśnień, poczym do dnia złożenia skargi na bezczynność z dnia 16 listopada 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wniosku skarżącej nie załatwił.

Powyższe fakty świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o słuszności stanowiska Sądu I instancji w zakresie stwierdzenia o bezczynności skarżącego kasacyjnie organu, jak i o zakwalifikowaniu jej do bezczynności, która w sposób rażący narusza prawo. Dlatego też nie są zasadne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a., jak i przepisów § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 rozporządzenia, w powiązaniu z art. 64 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 p.g..k., poprzez przyjęcie, że w każdym przypadku złożenia wniosku o rozgraniczenie, organ ma obowiązek wydać postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego i przeprowadzić postępowanie rozgraniczeniowe, podczas gdy w/w przepis dopuszcza możliwość wznowienia uprzednio ustalonych znaków granicznych bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, to należy uznać zarzut ten za całkowicie niezasadny. Po pierwsze, przepisu tego nie stosował Sąd I instancji, ani też stwierdzając bezczynność, nie opierał się na ustaleniu, że powstała ona wskutek braku wszczęcia postępowania, lecz stwierdził jej istnienie z uwagi na niezałatwienie sprawy, pomimo prowadzenia postępowania, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - niezakończonego wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu załatwiającego sprawę.

Z powyżej przedstawionych względów, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.