Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 734/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 19 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz zwolnienia z obowiązku zwrotu tych należności 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 kwietnia 2018 r. nr [...] w zakresie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej; 2. uchyla decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 3 kwietnia 2018 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej; 3. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 3 kwietnia 2018 r., którą organ ustalił wysokość należności podlegających zwrotowi i odmówił całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. [...] Burmistrz Miasta L. – działając na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 8, art. 61 ust. 3, art. 64, art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm. – dalej jako "u.p.s."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1788) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej zwrotu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto L. opłat za pobyt S. P. (ojca A. G.) w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L., w okresie od 1.04.2016 r. do 28.02.2017 r. orzekł w ten sposób, że:

1) ustalił na rzecz A. G. wysokość należności podlegającej zwrotowi na kwotę 3.300 zł z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto L. opłat za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. w okresie od 1.04.2016 r. do 28.02.2017 r. i zobowiązał wymienioną do jej zapłaty;

2) odmówił całkowitego zwolnienia A. G. od ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS nr [...] w L. w okresie od 11.04.2016 r. do 28.02.2017 r.

W uzasadnieniu organ na wstępie wskazał, że niniejsza decyzja jest wydana w wyniku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. [...] która uchyliła decyzję Kierownika MOPS w L. z dnia 15.05.2017 r. [...] w przedmiocie ustalenia A. G. wysokości należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto L. opłat za pobyt pana S. P. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. w okresie od 1.04.2016 r. do 28.02.2017 r. oraz zwolnienia A. G. w części z ww. opłat oraz odmowy całkowitego zwolnienia A. G. od ponoszenia opłat za pobyt Pana S. P. w DPS nr [...] w L. we wskazanym okresie. SKO w S. w ww. decyzji wskazało, iż organ I instancji ustalając na nowo wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasto L. opłat za pobyt S. P. w DPS nr [...] w L. we wskazanym okresie winien wziąć pod uwagę stanowisko sądów administracyjnych mówiące o tym, że jeżeli w obrocie prawnym nie funkcjonuje skierowana do osoby zobowiązanej do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ojca w innej wysokości, to nie można domagać się w drodze decyzji administracyjnej zwrotu kwot przewyższających dotychczasowe świadczenie wynikając z zawartej umowy.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ wskazał, że S. P. przebywał w DPS nr [...] w L. w okresie od 1 sierpnia 2013 r. do 1 stycznia 2018 r. (tj. do dnia zgonu), gdzie został skierowany na pobyt stały decyzją Kierownika MOPS w L. z dnia 18.07.2013 r., natomiast odrębną decyzją z tego samego dnia ustalona została wysokość opłaty jaką S. P. winien wnosić za swój pobyt, tj. 70 % jego dochodu. W decyzji tej ustalono także, że różnicę między odpłatnością ponoszoną przez wymienionego oraz opłatami wnoszonymi przez osoby zobowiązane, a kosztami pobytu pokrywać będzie zastępczo MOPS w L.. W decyzji tej zamieszczono także informację, iż do wnoszenia opłat zobowiązani są także jego zstępni, a także poinformowano o toczącym się postępowaniu w sprawie ustalenia tych opłat.

W związku ze zmianą sytuacji dochodowej S. P., Kierownik MOPS w L. decyzją z dnia 27.04.2015 r. zmienił swoją decyzję w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS nr [...] w L.. Odpłatność ta w okresie od 1.08.2013 r. do 31.03.2015 r. wynosiła 1.163,41 zł a od 01.04.2015 r. wynosiła 1.202,54 zł. Średni miesięczny koszt pobytu utrzymania jednego mieszkańca Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. wynosił zgodnie z zarządzeniami Starosty [...] w okresie: od 01.03.2013 r. do 28.02.2014 r. – 3.141,80 zł; od 01.03.2014 r. do 28.02.2015 r. – 3.103,45 zł; od 01.03.2015 r. do 28.02.2016 r. – 3.066,10 zł; od 01.03.2016 r. do 28.02.2017 r. – 3.068,23 zł, zaś od 1.03.2017 r. do 27.02.2018 r. - 3237,91 zł.

Organ wskazał, że opłata wnoszona z dochodów S. P. (w wysokości 70%) nie pokrywała w pełni kosztów jego pobytu w placówce, dlatego – na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2b u.p.s. – należało ustalić możliwości pozostałych osób zobowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu S. P. w DPS nr [...] w L.. Ustalono, że S. P. posiada 3 dzieci: A. G., M. S. oraz R. G. oraz 2 pełnoletnich wnuków: M. S. i M. S.

Jak wykazał przeprowadzony w dniu 10 lipca 2013 r. wywiad środowiskowy z A. G. (dalej zwaną: "stroną", "skarżącą"), dochód na osobę w rodzinie strony, której skład został wówczas ustalony na 2 osoby (strona oraz jej małoletnia córka), wynosił 1.598,84 zł i przekraczał 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie czyli kwotę 1.368 zł.

Organ zaznaczył, że w dniu 16 lipca 2013 r. strona zawarła z MOPS w L. umowę nr [...] w której zobowiązała się wnosić opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 300 zł miesięcznie, jednakże nie wywiązywała się z tej umowy i nie wpłaciła z tego tytułu żadnej kwoty.

Ponadto wywiad przeprowadzony z następną osobą zobowiązaną zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2b u.p.s. - M. S. wykazał, iż jej sytuacja dochodowa jest na tyle dobra, że może ona także ponosić opłaty za pobyt ojca w DPS nr [...] w L.. M. S. również podpisała umowę, w której zobowiązała się uiszczać opłaty za pobyt ojca w wysokości 300 zł (umowa ta obowiązywała do 31 stycznia 2016 r., gdyż od 1 lutego 2016 r. została zwolniona z ponoszenia opłat).

Z kolei wywiad przeprowadzony w dniu 13 lipca 2013 r. z R. G. wykazał, że w tamtym czasie jego sytuacja dochodowa nie pozwalała na ponoszenie odpłatności za pobyt ojca, natomiast obecnie nie można ustalić jego aktualnej sytuacji dochodowej, gdyż organ nie zdołał ustalić miejsca jego pobytu.

Organ wyjaśnił, że w związku z tym, iż A. G. oraz jej siostra M. S. nie zgłaszały się na wezwania do MOPS i nie wnosiły - zgodnie z obowiązującymi umowami - opłat za pobyt S. P. w DPS nr [...] w L., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. wystąpił na drogę sądową z powództwem przeciwko A. G. i M. S.. Sąd Rejonowy w L. w dniu 30.09.2015 r. (sygn. akt[...]) wydał wyrok, na mocy którego obie córki zostały zobowiązane do zapłaty kwoty wynikającej z zawartych umów wraz z odsetkami na rzecz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L.. Po rozpoznaniu wniesionej apelacji, Sąd Okręgowy w S. IV Wydział Cywilny Odwoławczy wyrokiem z dnia 19.02.2016 r. (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżony wyrok i pozew odrzucił. W uzasadnieniu wyroku zwrócił uwagę, że zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca Domu Pomocy Społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczenia opłaty wynika z mocy ustawy a nie z umowy. Tym samym, w razie uchylenia się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej a właściwym sposobem wyegzekwowania takich należności przez Gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.

W związku z powyższym Kierownik MOPS w L. po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym decyzją z dnia 9 lutego 2017 r. [...] zobowiązał A. G. do zapłaty kwoty 9.300,00 zł za pobyt ojca - S. P. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. w okresie od 1.08.2013 r. do 31.03.2016 r. A. G. złożyła od tej decyzji odwołanie do SKO w S., które utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, a następnie złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który uchylił zaskarżone decyzje.

W dniu 6.03.2017 r. MOPS w L. wszczął postępowanie o zwrot przez A. G. zastępczo poniesionych przez Gminę L. kosztów pobytu ojca - S. P. w DPS nr [...] w L. za okres od 1.04.2016 r. do 28.02.2017 r.

Pomimo podjęcia kilku prób nie udało się przeprowadzić u strony wywiadu środowiskowego, a w konsekwencji ustalić w ten sposób jej aktualnej sytuacji rodzinnej. Organ podjął starania mające na celu ustalenia sytuacji dochodowej rodziny A. G. i w tym celu zwrócił się do: ZUS w L., zakładu pracy strony oraz z uwagi na pełnioną przez A. G. funkcję radnej także do Urzędu Miejskiego w L. o wydanie zaświadczeń o osiąganych przez stronę i jej matkę dochodach. Pismem z dnia 18.04.2017 r. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w związku z prowadzonym postępowaniem, jednak strona nie skorzystała z tego prawa.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia aktualnej sytuacji rodziny A. G., sytuację tę ustalono na podstawie ostatniego przeprowadzonego w dniu 17.06.2016 r. wywiadu środowiskowego oraz na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ustalono m.in. że strona pracuje zawodowo, pełni także funkcję radnej w Radzie Miejskiej w L., samotnie wychowuje małoletnią córkę, na którą nie otrzymuje alimentów ani świadczeń rodzinnych. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką oraz matką, która otrzymuje świadczenie emerytalne. Rodzina miesięcznie ponosiła - zgodnie z oświadczeniem wydatki związane z utrzymaniem mieszkania - czynsz 500 zł, energia elektryczna 160 zł, spłata kredytu mieszkaniowego 723,46 zł, spłata kredytów konsolidacyjnych zaciągniętych w 2015 r. 1.245,40 zł i 1.429,03 zł oraz wydatki na zakup leków i leczenie matki strony ok. 350 zł. Nie ustalono wydatków rodziny na jej podstawowe potrzeby tj. zakup żywności, ubrań, butów oraz wydatki związane z edukacją córki.

Przyjmując w poszczególnych miesiącach w okresie: marzec 2016 r. – styczeń 2017 r. dochód (praca strony + dieta radnego + emerytura matki strony) organ wskazał, że przekracza on kryterium dochodowe rodziny, tj. 300 % kryterium dochodowego.

MOPS L. ustalił, że dochody rodziny A. G. są na tyle wysokie, że mogłaby ona ponosić znacznie wyższe opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, niż to określiła umowa z dnia 16.07.2013 r. nr [...] tj. 300,00 zł miesięcznie. Sytuacja dochodowa strony pozwoliłaby bowiem obciążyć ją opłatami za pobyt ojca w okresie od 1.04.2016 r. do 28.02.2017 r. kwotą nawet w wysokości 15.202,51 zł.

Organ przedstawił sposób ustalenia należności A. G. za pobyt ojca w DPS nr [...] wskazując, że:

- pełen koszt pobytu w DPS nr [...] w L. w okresie od 1.04.2016 r. do 28.02.2017 r. wyniósł – 33.750,53 zł;

- odpłatność poniesiona przez S. P. za pobyt w tym okresie wyniosła – 13.227,94 zł;

- dopłata poniesiona przez Gminę Miasto L. za pobyt wyżej wymienionego w DPS nr [...] w L. w tym okresie wyniosła – 20.522,59 zł;

- maksymalna kwota, którą MOPS mógłby obciążyć stronę za pobyt jej ojca w DPS w tym okresie wynosi – 15.202,51 zł;

- kwota, jaka niniejszą decyzją została określona do poniesienia przez stronę za pobyt ojca w DPS nr [...] w L. w ww. okresie wynosi - 3.300 zł (na kwotę tę składa się kwota wynikająca z podpisanej umowy nr 14/2013 - 11 x 300 zł);

- kwota, która pozostawałaby na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych rodziny strony (zakup żywności, ubrań, butów, wydatków związanych z edukacją córki itp.), po wniesieniu opłaty w wysokości 300 zł za pobyt ojca oraz uregulowaniu innych miesięcznych zobowiązań rodziny – 4.038,25 zł (kwota ta została obliczona na podstawie średnich dochodów rodziny strony w okresie od marca 2016 r. do stycznia 2017 r., tj.: 6.071,73 zł pomniejszonych o deklarowane miesięczne wydatki rodziny - 2.033,48 zł, tj.: czynsz 500 zł + energia elektryczna 160,-zł + kredyt mieszkaniowy 723,48 zł + wydatki na leki 350 zł + opłata za pobyt ojca w DPS - 300 zł).

Organ wyjaśnił, że do miesięcznych obciążeń rodziny nie uwzględniono spłaty dwu kredytów na łączną kwotę 2.674,43 zł, zaciągniętych w 2015 r., gdyż zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej wydatki te nie podlegają odliczeniu od dochodu. Organ ustalając wysokość należności podlegającej zwrotowi wziął natomiast pod uwagę samotne macierzyństwo strony oraz deklarowane wydatki na leki i leczenie matki strony.

Uwzględniając natomiast sytuację dochodową, majątkową i życiową rodziny strony, m.in. fakt, że osiągany dochód przez rodzinę wielokrotnie przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie i znacznie odbiega od sytuacji osób korzystających z pomocy społecznej, organ uznał, iż brak jest przesłanek uzasadniających całkowite zwolnienie od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS nr [...]w L.. Organ dodał też, że koszty pobytu w domach pomocy społecznej, jakie co roku pokrywa Gmina są kosztami bardzo wysokimi, znacznie obciążającymi budżet gminy i mają tendencję rosnącą. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności w art. 64 u.p.s. osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Wskazał również, że w przypadku gdy strona domaga się zwolnienia z ponoszenia opłat za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej, to w jej interesie leży udzielenie wszelkich informacji dotyczących nie tylko swojej sytuacji osobistej i majątkowej ale także sytuacji poszczególnych członków jej rodziny. Organy pomocy społecznej, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi, muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się o środki z pomocy społecznej.

Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że jej sytuacja dochodowa nie uległa poprawie i nie może ponosić kosztów wynikających z decyzji podjętej przez jej siostrę i związanej z umieszczeniem ojca w domu opieki społecznej. Podkreśliła, że po uiszczeniu ciążących na niej zobowiązań na utrzymanie rodziny pozostaje kwota 1.200 - 1.300 zł., a za tą kwotę musi utrzymać wyżywić i leczyć dwie osoby dorosłe i dziecko, dlatego w obecnej sytuacji nie stać ją na uregulowanie kwoty ustalonej decyzją.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 19 czerwca 2018 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 2, art. 61 ust. 1-3 oraz art. 103 ust. 2 u.p.s. wskazując, że z przepisów tych wynika, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a koszty tego pobytu - w myśl zasady subsydiarności - ponosi w pierwszej kolejności - mieszkaniec domu, a w następnej jej krewni czyli małżonek, zstępni przed wstępnymi, zaś w pozostałym ewentualnym zakresie ciężar tej odpłatności został nałożony na gminę, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Organ wskazał także, że osoby obowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 64 pkt 1-4 u.p.s.

Organ wyjaśnił, że kwestia sporna w przedmiotowej sprawie sprowadza się do zasadności obciążenia strony opłatą wysokości 3.300 zł za pobyt ojca w DPS w okresie od 01.04.2016 r. do 28.02.2017 r. w sytuacji, gdy w ocenie odwołującej się, pozostająca stronie po bieżącym uregulowaniu wszystkich rachunków i spłacie kredytów kwota 1.200 - 1.300 zł, winna stanowić podstawę do odstąpienia od żądania takiego zwrotu lub całkowitego zwolnienia jej z opłaty.

Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska wskazując, że strona jest zstępną mieszkańca domu pomocy społecznej, co oznacza, że należy do kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt ojca w przedmiotowych domu a jednocześnie dochód na osobę w jej rodzinie przekracza 300% kryterium dochodowego tj. kwotę 1.542 zł miesięcznie na osobę w rodzinie.

Ustalenie dochodu rodziny strony – wbrew jej twierdzeniom - nie mogło uwzględniać zobowiązań strony z tytułu kredytów, pożyczek, kosztów nauki dziecka, czy leczenia matki, tudzież innych wydatków strony, takich jak: czynsz, energia elektryczna, wydatki na leki, stosownie do treści art. 8 ust. 3 u.p.s.

Najniższy dochód 3-osobowej rodziny strony z trzech źródeł dochodowych w okresie od 1.04.2016 r. do 28.02.2017 r. wyniósł 5.883,78 zł, zaś najwyższy 7.079,66 zł, co wynikało wprost z matematycznego wyliczenia dochodów strony na podstawie dokumentów zebranych przez organ w toku postępowania, a zatem w każdym miesiącu przekraczał 300 % kryterium dochodowego na osobę dla 3-osobowej rodziny.

W tych okolicznościach faktycznych istniały wszelkie podstawy do wydania decyzji o ustaleniu należnych od strony opłat z tytułu pobytu jej ojca w DPS zarówno co do zasady, jak i co do wysokości. Co więcej, suma nałożonych na stronę obciążeń stanowi równowartość sumy kwot wynikających z podpisanej przez stronę na mocy art. 103 ust. 2 u.p.s. umowy z dnia 16.07.2013 r. [...], na mocy której strona obowiązała się do uiszczenia opłat za pobyt ojca w DPS w kwocie 300 zł, za okres ponad 10 miesięcy i jest niższa od sumy miesięcznych obciążeń strony z tytułu zaciągniętych przez stronę dwóch kredytów konsumpcyjnych i kredytu hipotecznego (niespełna 3.400 zł) oraz stanowi niespełna połowę miesięcznych dochodów strony (najniższy miesięczny dochód 5.883,78 zł kwota łącznego obciążenia strony za pobyt ojca w DPS – 3.300 zł). Z powyższego zatem wynika, że suma nałożonych na stronę obciążeń jest niewielka w porównaniu do osiąganych miesięcznych dochodów, czy też sumy miesięcznych obciążeń kredytami.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy wskazał, że dokonana przez organ I instancji ocena sytuacji dochodowej zobowiązanej uzasadniała ustalenie odpłatności za pobyt jej ojca w DPS w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, na którą składała się kwota wynikająca z podpisanej umowy nr [...]. Organ wskazał, że strona kwestionując zasadność wydania przedmiotowej decyzji nie dostrzega, iż decyzja ta wydana została w następstwie wydania decyzji o skierowaniu ojca odwołującej do DPS, a następnie decyzji o umieszczeniu go w DPS, a także postawy strony uchylającej się od uiszczania opłat wynikających z zawartej umowy nr [...]. Strona nie chcąc ponosić kosztów jego utrzymania mogła w ramach własnych uprawnień i możliwości postarać się zapewnić ojcu właściwą do jego stanu zdrowia opiekę, czego jednak nie uczyniła, tak samo jak nie uiściła ani jednej kwoty wynikającej z zawartej pomiędzy nią a kierownikiem MOPS umowy nr [...]. Umowa ta stanowiła źródło obowiązku ponoszenia przez stronę opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Konieczność wydania w rozpoznawanej sprawie zaskarżonej decyzji było zatem następstwem postawy strony, która skutecznie uchylała się od obowiązku uiszczania opłat wynikających z umowy nr 14/2013.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, skoro obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Tylko w taki sposób gmina, która zastępczo poniosła wydatki związane z umieszczeniem członka rodziny w DPS, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Pogląd taki jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych.

Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 października 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 516/17), uchylającym poprzednio wydane decyzje w tym przedmiocie wobec strony, stwierdził, że jeżeli w obrocie prawnym nie funkcjonuje skierowana do skarżącej decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ojca w innej wysokości, to organy nie mogą domagać się w drodze decyzji administracyjnej zwrotu kwot przewyższających dotychczasowe świadczenie pieniężne wynikające z umowy. Dla skarżącej źródłem obowiązku uiszczania opłat za pobyt jej ojca w domu opieki jest wynikający ze wskazanych wyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu opieki, skonkretyzowany w umowie z dnia 16 lipca 2013 r.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skorzystanie z rozwiązania przyjętego w art. 64 u.p.s. w zakresie całkowitego zwolnienia strony z uiszczenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej jest niemożliwe. Sytuacja rodzinna strony - aczkolwiek trudna i zrozumiała - to jednak oceniona przez pryzmat bardzo dobrej sytuacji dochodowej oraz z uwzględnieniem przepisów art. 2 i art. 3 u.p.s. nie dawała bowiem podstaw do innego rozstrzygnięcia. Wydania decyzji pożądanej przez stronę nie uzasadnia też choroba matki i wydatki z tym związane, albowiem matka strony w przypadku ponoszenia zbyt dużego kosztu związanego z leczeniem, dietą i zakupem obuwia może wystąpić o ustanowienie obowiązku alimentacyjnego od dzieci niewspomagających jej w leczeniu.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie można z pola widzenia tracić też okoliczności, iż wysokość dochodów osiąganych przez stronę uniemożliwia uznanie, że strony nie stać na uiszczenie opłaty. Oceny tej nie mogą zmienić 3 kredyty zaciągnięte przez stronę (w tym dwa konsumpcyjne), zaciągnięte w 2015 r. na łączną miesięczną ratę w kwocie 2.674,43 zł. Strona w 2015 r. podejmując tego typu działanie również była osobą samotnie wychowującą małoletnią córkę. Miała też świadomość pobytu ojca w placówce DPS oraz odpłatność wynikającą z zawartej z kierownikiem MOPS umowy nr [...] która zobowiązywała ją do współfinansowania pobytu podopiecznego w kwocie 300 zł miesięcznie, od czego skutecznie się uchylała. Mimo tych okoliczności strona zdecydowała się na zaciągnięcie znaczenie obciążających budżet domowy kredytów tylko po to, by podnieść poziom życia do wysokich standardów. Takie postąpienie strony, w sytuacji, gdy określona dla strony umową [...] opłata za pobyt ojca w DPS miała choć w niewielkiej części pokryć koszty jego utrzymania w DPS (na które składają koszty noclegów, wyżywienia i opieki, w tym opieki lekarskiej, a także środków higieny osobistej, zakupu niezbędnych dla niego leków) powoduje, że argumentacji strony, ani jej postępowania nie sposób zaaprobować ani zrozumieć. Nadto z powyższego wynika, że stronę stać na ponoszenie wydatków mniej lub bardziej uzasadnionych, w tym stać na regulowanie rat kredytowych w wysokości 2.674 zł zaciągniętych w czasie obowiązywania umowy 14/2013, a nie stać na opłatę za pobyt ojca w DPS w łącznej wysokości 3.009,68 zł.

Ponadto nie można zaakceptować stanowiska strony z punktu widzenia roli, jaką w społeczeństwie powinny spełniać instytucje polityki społecznej, gdzie osobę osiągającą wysokie dochody (stronę na tle osób korzystających z pomocy społecznej należy za taką uznać), zwalnia się z ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS, przerzucając jednocześnie obowiązek jej pokrycia na organ I instancji. Odwołująca - co wynika z akt sprawy - w czasie złożenia będącego przedmiotem rozpatrzenia wniosku wolała podnosić standardy życiowe, niż dokonać niewielkiej w porównaniu do innych podjętych w tym czasie działań, wpłaty tytułem pobytu ojca w DPS, dlatego brak jest podstaw do całkowitego zwolnienia strony od ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w okresie od 01.04.2016 r. do 28.02.2017 r.

A. G. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 3 oraz art. 64 u.p.s. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 64 u.p.s. w sytuacji, gdy skarżąca wykazywała wielokrotnie, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu ojca w domu pomocy społecznej oraz poprzez nieodstąpienie od całkowitego zwolnienia skarżącej z ponoszenia tychże kosztów;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez nieuwzględnienie w wysokości opłat ponoszonych przez poszczególne osoby zobowiązane, tj. tego że jedna ze stron postępowania została faktycznie zwolniona od ponoszenia opłat oraz że nie wszystkie osoby z kręgu podmiotów zobowiązanych w sprawie zostały uwzględnione w toku postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Kierownik MOPS w L. zawarł ze skarżącą umowę nr [...] pomimo, że kryterium dochodowe rodziny skarżącej nie przekraczało wówczas 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W rzeczywistości przystała na propozycję o odpłatności na poziomie 50 zł miesięcznie, a nie 300 zł, jak to jest zapisane w umowie. Załącznik nr 1 do umowy nie jest podpisany przez żadną ze stron, mimo że stanowi część umowy, a to powoduje, że dokument, na podstawie którego Gmina dochodzi należności, nie spełnia wymogów formalnych (nie ma pewności, że dokument nie został zmieniony już po zawarciu umowy).

Ponadto do chwili obecnej skarżąca nie otrzymała decyzji o umieszczeniu ojca w DPS nr [...] i o istniejącym na tej podstawie obowiązku ponoszenia kosztów jego pobytu. Skarżąca nie posiada informacji, czy którakolwiek ze stron postępowania otrzymała przedmiotową decyzję, a to stanowi błąd formalny w całym postępowaniu, bowiem brak doręczenia takiej decyzji rzutuje na możliwość domagania się zwrotu opłat za okresy sprzed wydania decyzji ustalającej zobowiązanie członka rodziny.

Wskazała ponadto, że nie miała żadnego wpływy na umieszczenie ojca w domu pomocy społecznej, a jedyną osobą pośredniczącą w postępowaniu między MOPS a ojcem była jego starsza córka – M. S., która notabene w 2016 r. została zwolniona z ponoszenia przedmiotowych opłat.

Za nietrafione skarżąca uznała stanowisko organu odwoławczego, jakoby zdecydowała się na zaciągnięcie dwóch kredytów tylko po to, by podnieść poziom życia do wysokich standardów. Wskazała, że posiada mieszkanie z podstawowym wyposażeniem (urządzone najtańszym kosztem, jakim tylko było to możliwe), 14-letni samochód osobowy o wartości około 4-5 tysięcy zł, a oba kredyty pozwoliły na spłatę innych zobowiązań i wydłużenie czasu ich spłaty, czego nie wzięły pod uwagę organy.

Skarżąca niejednokrotnie prosiła o zwolnienie jej z ponoszenia kosztów za pobyt ojca, jednakże organy obu instancji nie przychyliły się do tego twierdząc, że raty dwóch kredytów na łączną kwotę ponad 2.600 zł nie stanowią odliczenia od dochodu przy ustalaniu kryterium dochodowego. Jest to prawda, jednakże stanowią one bardzo duże obciążenie miesięcznego budżetu i powinny mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W przedmiocie zwolnienia z odpłatności ustawa wymienia cztery przypadki z zaznaczeniem jednak "w szczególności", co oznacza, że jest to lista przykładowa, zatem brzmienie takiego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowości organu w jego stosowaniu. W jej ocenie organy nie przedstawiły kryteriów, jakim kierowały się nie uznając tak wysokiego obciążenia za podstawę do zwolnienia z odpłatności za pobyt w DPS.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, jednocześnie zwracając uwagę na treść - nieznanej organowi w chwili orzekania - uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17) i zasadność w jej świetle zarzutu obrazy art. 64 u.p.s. W uchwale tej wskazano m.in., że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba zobowiązana, jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku strony. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Z kolei uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 64 u.p.s. sprawia, że osobie, która je uzyskała nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało, prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s. Skoro więc z zaprezentowanego stanowiska zajętego w powołanej uchwale wynika, że wydanie decyzji o zwrocie wydatków poniesionych zastępczo przez gminę (na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.) wymaga uprzedniego wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty (na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.) lub zawarcia umowy (na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s.), w której zostanie ustalona wysokość opłaty, to ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku należy poddać stan faktyczny niniejszej sprawy, i wyrażenie stanowiska, czy w takiej sytuacji nie byłoby zasadne wydanie najpierw decyzji ostatecznej w rozumieniu art. 64 u.p.s., skoro takowy wniosek strona w dniu 21 stycznia 2014 r. złożyła, a dopiero w następstwie ostatecznego zakończenia postępowania w tym zakresie orzec o ewentualnym zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1207) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Innymi słowy, sąd administracyjny bada prawidłowość kontrolowanego aktu pod względem jego zgodności z prawem czyli legalności, nie zaś pod kątem jego słuszności czy celowości w kontekście naruszenia przez organy zasad współżycia społecznego. Jednocześnie należy wyjaśnić, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast – stosownie do art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie w części.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 19 czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 3 kwietnia 2018 r., którą orzeczono w przedmiocie: 1/ ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi; 2/ odmowy całkowitego zwolnienia od ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej w okresie od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.s.".

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

W myśl art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a/ w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b/ w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2 (art. 61 ust. 2a u.p.s.).

W przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej – zgodnie z art. 61 ust. 3 u p.s. - opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.

Stosownie do art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64.

W myśl natomiast art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca, jako zstępna (córka) S. P., skierowanego - na podstawie decyzji Kierownika MOPS w L. z dnia 18 lipca 2013 r. [...]- do domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. na pobyt stały, należąca do kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), zawarła w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. umowę nr [...] z MOPS w L., na mocy której zobowiązała się do dokonania opłat za okres pobytu S. P. w domu pomocy społecznej w wysokości 300 zł miesięcznie (wg treści załącznika nr 1 do umowy). Skarżąca jednak – co wynika z ustaleń poczynionych przez organy, których nie kwestionowała skarżąca – nie wywiązała się z zawartej umowy i nie dokonała żadnej wpłaty z tego tytułu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 104 ust. 1 u.p.s. należności m.in. z tytułu opłat określonych przepisami ustawy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś stosownie do art. 104 ust. 3 u.p.s. wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze zauważyć jednak należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zawierają w istocie dwa odrębne rozstrzygnięcia dwóch przedmiotowo różnych spraw administracyjnych; pierwszej – dotyczącej obowiązku zwrotu należności z tytułu zastępczo poniesionych przez Gminę Miasta L. opłat za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej za wskazany okres i ustalenia wysokości należności podlegającej zwrotowi (art. 104 ust. 1 i ust. 3 u.p.s.); drugiej – dotyczącej zwolnienia, na wniosek skarżącej, z ponoszenia przez nią opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej (art. 64 u.p.s.).

W ocenie Sądu nie jest właściwe równoczesne (w jednej decyzji) rozpoznanie i rozstrzygnięcie ww. spraw. Jak słusznie w tym kontekście zwrócił uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018/5/77) wskazano m.in., że "(...) rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Instytucja zwolnienia z wnoszonej opłaty może być stosowana tylko na wniosek osoby zobowiązanej, zwolnienie następuje w formie decyzji administracyjnej, jest to istotne rozwiązanie, albowiem w określonych sytuacjach umożliwia osobie zobowiązanej zwolnienie w całości lub w części z wnoszenia opłat. Uzyskanie zwolnienia na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 64 ustawy, sprawia, że osobie, która je uzyskała, nie będzie można postawić zarzutu niewykonania zobowiązania z tytułu opłat, a w konsekwencji gminie nie będzie przysługiwało prawo dochodzenia od tej osoby zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.s.". Z kolei w dalszej części uzasadnienia uchwały wskazano, że "(...) użyte w art. 104 ust. 3 sformułowanie "wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi", która ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej, nie może być rozumiane jako możliwość ustalania wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w odniesieniu do osoby, która ma być adresatem decyzji zwrotowej. Ustalenie wysokości opłaty nie jest bowiem tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi organ musi uwzględnić szereg okoliczności, takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić, czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać, czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty".

Mając powyższe na uwadze - w ocenie Sądu - skoro kwestia zwolnienia osoby ponoszącej opłatę (w całości lub części) rzutuje na rozstrzygnięcie w przedmiocie kwoty podlegającej zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, to wydanie takiej decyzji musi być poprzedzone wydaniem decyzji w sprawie wnioskowanego przez stronę zainteresowaną zwolnienia z ponoszenia przedmiotowych opłat, która musi cechować się przymiotem ostateczności.

W rozpoznawanej sprawie organy rozstrzygnęły we wskazanych sprawach administracyjnych jednocześnie w tej samej decyzji, dlatego Sąd, uznając rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu poniesionych przez gminę opłat za pobyt ojca skarżącej w domu pomocy społecznej za przedwczesne, a tym samym naruszające art. 6 k.p.a. w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).

Sąd nie uwzględnił natomiast skargi w części dotyczącej zaskarżenia kontrolowanych decyzji w zakresie, w jakim dokonano w nich rozstrzygnięcia o odmowie całkowitego zwolnienia skarżącej od ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej we wskazanym okresie.

Podstawę prawną wydanej w tym zakresie decyzji stanowił zacytowany powyżej art. 64 u.p.s., którego brzmienie nie pozostawia wątpliwości co do uznaniowości organu w jego stosowaniu. Organ rozpoznający wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej nie ma zatem obowiązku przyznania zwolnienia, lecz ma takie prawo. Fakultatywność orzeczenia o zwolnieniu z odpłatności zależna jest od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Przypadki uprawniające do zwolnień zostały w przepisie wymienione jedynie przykładowo. Każdorazową decyzję rozstrzygającą o wniosku o przyznanie zwolnienia organ winien uzasadnić w sposób pozwalający prześledzić tok rozumowania organu i poznać kryteria podjęcia danej decyzji. Sądowa kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym jest natomiast ograniczona, gdyż sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania zgodnie z art. 64 u.p.s., to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10, czy też z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3119/12).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone w zakresie wystarczającym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zaś organom obu instancji nie sposób zarzucić naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu choćby mogącym mieć wpływ na treść podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Jak wynika z ustaleń przyjętych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia skarżąca wspólnie prowadzi 3-osobowe gospodarstwo domowe wraz z córką i matką. Na dochód rodziny skarżącej - w okresie od kwietnia 2016 r. do lutego 2017 r. – składały się: wynagrodzenie skarżącej, jej dieta jako radnej oraz emerytura jej matki, i dochód ten – wyliczony zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 3 u.p.s. – oscylował miesięcznie we wskazanym okresie w granicach od 5.883,78 zł do 7.153,53 zł. Przyjęte w sprawie przez organy ustalenia zostały dokonane na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 17 czerwca 2016 r. oraz uzyskanych przez organ I instancji zaświadczeń o dochodach rodziny skarżącej (zakładu pracy, Rady Miejskiej w L. oraz ZUS-u), co było spowodowane brakiem kontaktu ze skarżącą, a w konsekwencji brakiem możliwości przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego i ustalenia aktualnej sytuacji skarżącej (jej rodziny). Wskazać przy tym należy, że skarżąca pismem z dnia 2 marca 2018 r. została poinformowana o prawie do zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w niniejszej sprawie, jednakże nie skorzystała z tego prawa.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że organy w sposób pełny i wyczerpujący dokonały - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - analizy i oceny sytuacji życiowej skarżącej. Nie można uznać, że organy orzekające w sprawie nie kwalifikując sytuacji skarżącej jako uzasadniającej całkowite zwolnienie na gruncie art. 64 u.p.s. naruszyły granice swobodnej oceny prawnej stanu faktycznego, gdyż rozważyły wszystkie istotne i wiadome organom okoliczności związane z jej sytuacją majątkową, osobistą i zdrowotną, dokonując w tym zakresie racjonalnej i weryfikowalnej oraz należycie uzasadnionej oceny. Organy trafnie przyjęły, że na tle tak ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności związane z sytuacją osobistą, majątkowo-finansową i zdrowotną, które mogłyby stać się podstawą do całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej ojca skarżącej.

W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uruchamiane jest na wniosek osoby zainteresowanej (i de facto w jej interesie), a zatem oczywistym w takiej sytuacji być musi, że osoba, która wnioskuje o zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej, obowiązana jest do współdziałania z organem w celu umożliwienia ustalenia sytuacji we wszelkich aspektach istotnych z punktu widzenia oceny zarówno samej zasadności złożonego wniosku o zwolnienie, jak również dokonania oceny tego wniosku co do ewentualnego zakresu udzielanego zwolnienia (w całości lub częściowo). W interesie zatem wnioskodawcy leży udzielanie każdorazowo wszelkich informacji dotyczących nie tylko swojej sytuacji osobistej i majątkowej, ale także sytuacji poszczególnych członków jej rodziny.

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego organ kilkakrotnie na przestrzeni roku począwszy od marca 2017 r. podejmował próby kontaktu ze skarżącą w celu wyjaśnienia jej aktualnej sytuacji. Skarżąca zawiadamiana była o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o terminach, w których organ wyznaczył przeprowadzenie takiego wywiadu, czy też o dokumentach i informacjach, które skarżąca winna przedstawić organowi, jednakże wszystkie te próby nie powiodły się, a wezwania w kwestii złożenia oświadczeń co do aktualnych wydatków związanych z kosztami utrzymania rodziny pozostały bez odpowiedzi. Mając to na uwadze przyjąć należy, że w opisanej sytuacji organy w sposób uzasadniony skorzystały z informacji uzyskanych w trakcie ostatniego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącej w dniu 17 czerwca 2016 r., dokonując jednocześnie ustalenia sytuacji dochodowej rodziny skarżącej (w okresie wskazanym w zaskarżonych decyzjach), w oparciu o informacje o miesięcznych dochodach uzyskiwanych z tytułu zatrudnienia, pełnienia funkcji radnej oraz emerytury matki skarżącej, z którą wspólnie prowadzi gospodarstwo domowe.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednakże strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1291/12, LEX nr 1421792).

W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy i wystarczający ustaliły sytuację skarżącej, a następnie dokonały jej oceny przez pryzmat udzielenia skarżącej zwolnienia z ponoszenia przez nią opłaty w wysokości 300 zł miesięcznie (w sumie kwoty 3.300 zł za okres od kwietnia 2016 r. do marca 2017 r.). Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że organy kierowały się przy tym okolicznością, że osiągany przez skarżącą i jej rodzinę dochód (wyliczony zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s.) wielokrotnie przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie i znacznie odbiega od sytuacji osób korzystających z pomocy społecznej. Organy akcentowały fakt, że zasadą jest odpłatność za pobyt w domu opieki społecznej, w kwocie niepokrytej przez samego mieszkańca domu, natomiast zwolnienie z tej opłaty osób, na których ciąży obowiązek ponoszenia tej opłaty (np. zstępnych), nie powinno być stosowane, gdy pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności w art. 64 u.p.s. dana osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Wskazywano, że koszty pobytu osób w domach pomocy społecznej, jakie co roku pokrywa Gmina, są kosztami bardzo wysokimi, znacznie obciążającymi budżet gminy i mają tendencję rosnącą (organ I instancji w uzasadnieniu decyzji przedstawił wysokość rocznych kosztów ponoszonych przez Gminę na dofinansowywanie do kosztów pobytu mieszkańców w DPS), natomiast należy pamiętać, że organy pomocy społecznej, dysponując ograniczonymi środkami finansowymi, muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o pomoc oraz cel tej pomocy, ale także uwzględniać potrzeby innych osób ubiegających się o środki z pomocy społecznej. Organy wskazały, że – z punktu widzenia roli, jaką pełnić mają instytucje polityki społecznej – nie można akceptować takiej sytuacji, gdy osobę osiągającą wysokie dochody (a taką osobą na tle osób korzystających z pomocy społecznej jawi się w ocenie organów skarżąca), zwalnia się z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, przerzucając tym samym obowiązek ciążący na niej na Państwo. Organy zwróciły uwagę, że opłata miesięczna (300 zł), którą skarżąca winna była ponosić zgodnie z umową za pobyt ojca w domu opieki społecznej, była relatywnie niska w stosunku do osiąganych przez nią dochodów, jak również wydatków ponoszonych przez nią na spłatę kredytów konsumpcyjnych. Wskazano, że kredyty konsumpcyjne zaciągnięte zostały przez skarżącą w 2015 r. na łączną miesięczną ratę w kwocie 2.674,43 zł, a zatem – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – skarżąca podejmując w 2015 r. miała świadomość pobytu ojca w placówce DPS oraz związaną z tym konieczność comiesięcznej odpłatności, wynikającą z zawartej z kierownikiem MOPS umowy nr [...]. Skoro więc skarżącą stać było na regulowanie rat kredytowych w wysokości 2.674 zł zaciągniętych w czasie obowiązywania w. umowy, to nie można zaakceptować stanowiska skarżącej o braku możliwości wniesienia opłaty za pobyt ojca w DPS w wysokości 3.300 zł (300 zł miesięcznie), która to kwota miała choć w niewielkiej części pokryć koszty jego utrzymania we wskazanym okresie w tym domu (tj. koszty noclegów, wyżywienia i opieki, w tym opieki lekarskiej, a także środków higieny osobistej, zakupu niezbędnych dla niego leków).

W ocenie Sądu należy zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez organy w tej sprawie. Podkreślenia wymaga bowiem, że skorzystanie z rozwiązania przyjętego przez art. 64 u.p.s. należy rozpatrywać również w kontekście art. 2 i art. 3 tej ustawy, ponieważ zwolnienie z ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, a tym samym przeniesienie ciężaru poniesienia tej opłaty na ośrodki pomocy społecznej (a więc Państwo), jest pewną formą pomocy udzielanej osobom, które spełniają przesłanki wymienione w art. 64 u.p.s., ale również znajdują się w takiej sytuacji życiowej, która powoduje, że nie są w stanie ponieść kosztów pobytu w DPS przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości. Należy zgodzić się z organami, że w istocie wymiar miesięcznego zaangażowania finansowego skarżącej za pobyt ojca w domu opieki społecznej w zestawieniu z jej dochodami nie uzasadniał zastosowania wobec skarżącej wnioskowanego przez nią zwolnienia. Skarżąca niewątpliwie miała możliwość wywiązywania się z warunków zawartej w dniu 16 lipca 2013 r. umowy nr [...]. W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom zawartym skardze – z umowy tej wynika, że skarżąca zobowiązała się do ponoszenia comiesięcznie opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej w wysokości 300 zł a nie 50 zł, zaś sam fakt nie złożenia podpisów na załączniku nr 1 do tej umowy nie oznacza jego nieobowiązywania, skoro stanowi on integralną część tej umowy, która została podpisana przez strony. Kwestionowanie natomiast wszelkich okoliczności związanych z tą umową – na co zwracał już uwagę tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2017 r. (sygn. akt III SA/Gd 516/17) – nie leży w gestii sądu administracyjnego ani organów administracji publicznej lecz może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Także pozostałe zarzuty podniesione w omawianym zakresie przez skarżącą należało uznać za chybione. Nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia w sprawie zarzut polegający na braku wpływu na umieszczenie ojca w domu pomocy społecznej oraz braku doręczenia skarżącej decyzji w tym przedmiocie, skoro nie ulega żadnej wątpliwości, że ojciec skarżącej – S. P. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej nr [...] w L. i przebywał w nim w okresie od 1.04.2016 r. do 28.02.2017 r., a skarżąca należy do kręgu osób ustawowo obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.p.s. Z kolei zarzut dotyczący nie przedstawienia przez organy kryteriów, jakimi kierowały się nie uznając za podstawę zwolnienia tak wysokich obciążeń finansowych ponoszonych przez skarżącą w związku ze spłatą rat dwóch kredytów na łączną kwotę ponad 2.600 zł należało uznać za nieuzasadniony, bowiem – co zostało wskazane powyżej – organy w sposób klarowny i racjonalny przedstawiły motywacje takiego stanowiska.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w sprawie dotyczącej zwolnienia skarżącej od ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu opieki społecznej organy dokonały prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również prawidłowo przeprowadziły postępowanie, dlatego w tym zakresie Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił (punkt 3 sentencji wyroku), natomiast, co zostało powyżej zaznaczone, uwzględnił skargę – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. art. 135 p.p.s.a. – w zakresie dotyczącym zaskarżenia decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości należności podlegających zwrotowi z tytułu zastępczo poniesionych przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej (punkt 1 i 2 sentencji wyroku).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.