Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 679/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 1, 1a, 1b
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2015 r. nr [...] w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto 1. stwierdza nieważność paragrafu 5 punktu 17 Załącznika Nr 2 do zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym lokalu mieszkalnego nr 2 przy ulicy [...] w U., 2. odrzuca skargę w pozostałej części, 3. zasądza od Gminy Miasta na rzecz skarżącej A. B. kwotę 1277 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B.-L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIV/146/2015 w sprawie ustalenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta (Dz. Urz. Woj.. z 2016 r., poz. 586), domagając się stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej uchwały w całości lub w części obejmującej § 5 Załącznika nr 2 do uchwały, którym wyłączono od bonifikat lokale w budynkach położonych przy 17 wymienionych tam ulicach, w tym przy ul. Ż., przy której znajduje się budynek, w którym lokal wynajmuje skarżąca.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że naruszenia swoich interesów upatruje w zmianie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali gminnych. Wskazała, że jako najemca lokalu gminnego nr [..] przy ul. Ż. w U. w 2007 roku rozpoczęła starania o jego nabycie na własność i kontynuowała następnie w 2013 r., będąc przekonaną, że nabędzie lokal na obowiązujących wówczas zasadach, czyli z 50% bonifikatą. W tym celu poczyniła nakłady na remont lokalu, którego koszty miała nadzieję odzyskać po zastosowaniu bonifikaty. W wyłączeniu budynków zlokalizowanych przy 17 ulicach w U. od możliwości zastosowania bonifikat przy ich sprzedaży skarżąca upatruje naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz naruszenia zasady respektowania praw nabytych, bowiem w uchwale nie wprowadzono przepisów o charakterze intertemporalnym, normujących sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali z przysługującą im do tego czasu bonifikatą. Działanie takie jest sprzeczne z powszechnie przyjmowanymi technikami legislacyjnymi. Szczególnej aktualności stwierdzenie to nabiera w wypadku skarżącej, do której już praktycznie miało być wysłane pismo powiadamiające o finalizacji sprzedaży z bonifikatą w wysokości 50%.

Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała nierówno traktuje mieszkańców U., co stoi w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. W tym zakresie wskazała, że uchwała wprowadza dyskryminację ze względu na miejsce zamieszkania, gdyż mieszkańcy określonych ulic są pozbawiani możliwości nabycia lokalu z bonifikatą w oparciu wyłącznie o kryterium miejsca zamieszkania (położenia lokalu), natomiast mieszkańcy sąsiednich ulic, w analogicznych warunkach są uprawnieni do nabycia lokali z bonifikatą. Nierówne traktowanie jest uwypuklone przez okoliczność, że uchwała dokonuje zwiększenia wysokości bonifikaty, która jest należna mieszkańcom części ulic. Mieszkańcy części ulic zostają zaś pozbawieni prawa do bonifikaty nawet w dotychczasowej wysokości. Skarżąca dodała, że według niej wyłączenie budynku przy ul. Ż. z programu bonifikat nie przyczyni się do zachowania dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymania ładu przestrzennego, ograniczenia niszczenia obiektów o wartościach kulturowych. Wręcz przeciwnie, wyłączenie z programu bonifikat spowoduje, że nabywcy nie będą mieli dostatecznych środków na dokonanie stosownych remontów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, nie narusza żadnych zasad konstytucyjnych ani interesu skarżącej. Wyjaśniono, że niezastosowanie bonifikat w stosunku do lokali w budynkach położonych przy 17 wymienionych w uchwale ulicach, w tym przy ulicy Ż. w U., wynika z prowadzonej przez Gminę Miasta polityki przestrzennej, której celem jest ochrona interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do degradacji cennych kulturowo budynków, a nie z dyskryminacji mieszkańców U. ze względu na ich miejsce zamieszkania. Podkreślono, że sprzedaż lokali gminnych nie jest obowiązkiem gminy, a stosowanie bonifikat nie jest obligatoryjne i zależy wyłącznie od woli organu. Brak określenia w uchwale zasad przejściowych odnoszących się do nabywania lokali, wobec których rozpoczęto już procedurę sprzedaży, oznacza tylko tyle, że w zgodzie z zasadą działania prawa nowego, zastosowanie do nich będą miały postanowienia zaskarżonej uchwały.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt I OZ 1210/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 266/16, odrzucające skargę z powodu niezachowania terminu, i przesądził o terminowym wniesieniu skargi.

W postanowieniu z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1009/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 652/16, odrzucające skargę A. B.-L. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2015 r. nr XIV/146/2015 przesądził, że skarżąca ma legitymację procesową uprawniającą ją do zakwestionowania przedmiotowej uchwały. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wyłączając skarżącą z kręgu najemców uprawnionych do zastosowanie bonifikaty w cenie sprzedaży lokalu mieszkalnego, narusza jej interes prawny.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 463/17, oddalił skargę stwierdzając, że kwestionowane przez skarżącą zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta są zgodne z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała określa w sposób abstrakcyjny i generalny zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy, przy czym podkreślił, że przyznanie bonifikaty jest uprawnieniem, z którego organy gminy mogą, lecz nie muszą skorzystać. Gmina, jako właściciel mienia komunalnego, ma wyłączną kompetencję do samodzielnego ustalania warunków sprzedaży tego mienia. Będąc więc dysponentem mienia znajdującego się w gminnym zasobie nieruchomości uprawniony organ gminy może je przeznaczać do sprzedaży, wyłączać ze sprzedaży, a także ustalać cenę jego zbycia. Dlatego też Rada Gminy mogła zaskarżoną uchwałą pozbawić określoną grupę potencjalnych, według ustawy, nabywców lokali gminnych, możliwości uzyskania bonifikaty. Z żadnych przepisów prawa materialnego nie można bowiem wyprowadzić obowiązku udzielenia przez Gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych.

W konsekwencji, Rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty, przy czym musi się to odbywać w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, co też w ocenie Sądu miało miejsce w niniejszej sprawie. Rada ustaliła bowiem, że bonifikaty nie dotyczą lokali mieszkalnych, położonych w budynkach wybudowanych do 1950 r., a zlokalizowanych w U. przy 17 ulicach, w tym ul. Ż.

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 558/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stwierdzając, że wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego na obecnym etapie nie można uznać, iż pozbawienie skarżącej kasacyjnie prawa do udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu odbyło się w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady, które pozostają w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji oraz, że kryteria pozbawienia prawa do bonifikaty pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wykluczone, że pełne motywy działania Rady Miasta przy podejmowaniu uchwały z dnia 29 grudnia 2015 r., nr XIV/146/2015, nie zostały dotychczas ujawnione, gdyż Sąd pierwszej instancji w zasadzie zaniechał kontroli tej uchwały z punktu widzenia zasady równości. Tym niemniej, dotychczas podane powody regulacji zawartej w § 5 załącznika nr 2 do uchwały Nr XIV/146/2015 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2015 r. nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione odstępstwo od zasady równości. Nie chodzi bowiem o to, czy uchwała określa "jasne zasady dotyczące bonifikat", tylko o to, czy zasady wprowadzające odstępstwa od równego traktowania podmiotów podobnych są usprawiedliwione na gruncie art. 32 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z twierdzeniem, iż z przepisu art. 68 ust. 7 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie można wyprowadzić obowiązku udzielenia przez gminę bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Jest to uprawnienie właścicielskie gminy, z którego jej organy mogą, lecz nie muszą skorzystać. Jednakże do wywodu tego dodać należy, że jeśli już gmina decyduje się na udzielanie bonifikat przy sprzedaży (w tym wypadku lokali mieszkalnych), to musi to uczynić tak, aby podmioty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, nie doznały nieusprawiedliwionego odstępstwa od zasady równości.

Rozważając zapisy skarżonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na podstawie załącznika nr 1 do uchwały, skarżąca nie została pozbawiona możliwości nabycia lokalu, którego jest najemcą (§ 1 załącznika nr 1), co wynika zarówno z wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, jak i z pisma Burmistrza Miasta z 25 maja 2016 r. Jak podnosiła strona, budynek przy ul. Ż. w U. został wyłączony z programu rewitalizacji, którym to programem przede wszystkim motywowany był brak bonifikaty przy sprzedaży lokalu na rzecz skarżącej. W związku z tym istotne jest, jak ma się brak bonifikaty do celu regulacji, którym było – według stanowiska Rady Miasta – niedopuszczenie do degradacji cennych kulturowo budynków, zachowanie dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymanie ładu przestrzennego, ograniczenie niszczenia obiektów o wartościach kulturowych, z uwzględnieniem programu rewitalizacji realizowanej przez A., przy jednoczesnym przeznaczeniu lokalu zajmowanego przez skarżącą do sprzedaży.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotychczasowy cel regulacji nie usprawiedliwia odstępstwa od zasady równości, przy założeniu, że cechą istotną jest tu uprawnienie najemcy do nabycia lokalu mieszkalnego przeznaczonego przez gminę do sprzedaży bezprzetargowej na jego rzecz. O ile więc gmina nie przedstawi dodatkowych argumentów za przyjętym w uchwale rozwiązaniem, uznać należy, że dotychczasowe odstępstwo od zasady równości, z jakim mamy do czynienia w odniesieniu do skarżącej w § 5 Załącznika nr 2 do uchwały, narusza zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Taka "warunkowa" ocena związana jest z tym, że w istocie Sąd I instancji dotychczas nie zweryfikował tego zarzutu, stąd też sprawa musiała być przekazana do ponownego rozpoznania temu sądowi, który w tym zakresie powinien raz jeszcze uzyskać ostateczne stanowisko stron w przedmiocie motywów przyjętej regulacji i ponownie je ocenić, z punktu widzenia wymogów zasady równości oraz art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jednocześnie Sąd uznał, że ewentualna zmiana uchwały ze skutkiem bezpośredniego działania przepisów nowych (a tak należy traktować brak przepisów przejściowych w "późniejszej" uchwale) nie narusza praw nabytych, w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP.

Na wezwanie Sądu do wskazania dodatkowych argumentów przemawiających za przyjętymi w § 5 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały rozwiązaniami w zakresie udzielania bonifikat, pełnomocnik Rady Miasta w piśmie procesowym z dnia 25 marca 2019 r. wyjaśnił, że Rada Miasta po ponownej analizie sprawy, nie znajdując argumentów przemawiających za przyjętymi w § 5 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały rozwiązaniami dotyczącymi bonifikat, zmieniła przedmiotowy załącznik w części kwestionowanej przez skarżącą w ten sposób, że usunięte zostały zapisy o wyłączeniu spod bonifikaty. Ponadto wskazał, że w dniu 29 czerwca 2016 r. skarżąca i Miasto doszły do porozumienia w przedmiocie sprzedaży lokalu nr [..] przy ul. Ż. w U. i uwzględniono w cenie tej nieruchomości poczynione przez skarżącą nakłady zgodnie z jej wolą. Do pisma dołączono uchwałę Rady Miasta nr XX/208/2016 z dnia 25 maja 2016 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę w zakresie treści § 5 Załącznika nr 2 oraz akt notarialny z dnia 29 czerwca 2016 r.

Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i jej argumentację wskazując, że skarżąca nadal posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, albowiem w dacie nabycia lokalu nie obowiązywała jeszcze uchwała zmieniająca z dnia 25 maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, w zakresie wyznaczonym naruszonym interesem prawnym skarżącej jako najemcy lokalu nr [..] w budynku położonym w U. przy ul. Ż.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach.

Przepisem szczególnym znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 506), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), który stanowił wówczas, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (przypis Sądu: u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro zaskarżona uchwała podjęta została w dniu 29 grudnia 2015 r., a ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., to należało w niniejszej sprawie zastosować art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zaskarżona uchwała nr XIV/146/2015 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasta w sposób abstrakcyjny i generalny kształtuje zasady sprzedaży lokali wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości, w tym warunki udzielania bonifikat, a w konsekwencji ma charakter aktu prawa miejscowego. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajdując oparcie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, oraz w art. 68 ust. 1, ust. 1a i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2204), zwanej dalej u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę orzekał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 10 listopada 2016 r., w sprawie o sygn. akt I OZ 1210/16 i z dnia 2 czerwca 2017 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1009/17 oraz w wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 558/18. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie sądu administracyjnego pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W dwóch pierwszych rozstrzygnięciach Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący przesądził o terminowym wniesieniu skargi oraz o naruszeniu, kwestionowanymi postanowieniami uchwały, interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co otwierało drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Natomiast właściwy kierunek rozpoznania sprawy nadał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd ponownie rozpoznając sprawę przeszedł do merytorycznej oceny zaskarżonej części uchwały. Granice zaskarżenia, wyznaczone w art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego skarżącej wskazują, że Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w tych granicach. Ze względu na to, że interes prawny skarżącej wynika z przysługującego jej prawa do lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku przy ul. Ż. w U., to granice oceny przez Sąd naruszenia tego interesu prawnego wyznacza zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, które oddziaływać mogą na zakres jej uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny powziął wątpliwość związaną z zastosowaną przez organ argumentacją towarzyszącą wyłączeniu od bonifikaty przy sprzedaży lokali gminnych znajdujących się w budynkach położonych przy ściśle wymienionych ulicach w U., w tym przy ul. Ż., gdzie w lokalu nr [..] zamieszkuje skarżąca. Uznał, że w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych, a zwłaszcza wobec wyłączenia budynku przy ul. Ż. z programu rewitalizacji, na podstawie uchwały nr XXXV/304/2013 Rady Miasta z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXXIII/257/2009 Rady Miasta z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto, wiarygodność uzasadnienia towarzyszącego wprowadzeniu zapisów § 5 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały została skutecznie podważona.

Organ wyjaśnił bowiem, że wyłączeniu spod bonifikaty podlegały lokale mieszkalne w budynkach wybudowanych po 1950 roku zlokalizowanych w U. przy ulicach wskazanych w § 5 Załącznika nr 2 do uchwały ze względu na konieczność zachowania dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymanie ładu przestrzennego, ograniczenie niszczenia obiektów o wartościach kulturowych z uwzględnieniem programu rewitalizacji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że o ile można sobie wyobrazić sytuację, w której ze względu na potrzebę zachowania dziedzictwa kulturowego miasta, utrzymania ładu przestrzennego, ograniczenia niszczenia obiektów o wartościach kulturowych, z uwzględnieniem programu rewitalizacji – Gmina Miasta chciałaby zachować własność lokali, po to, aby budynek w całości poddać rewitalizacji ("dla zachowania dziedzictwa kulturowego"), bez koniecznych uzgodnień z właścicielem lokalu i jego w tym udziału (co byłoby konieczne w przypadku sprzedaży lokali), to byłaby to sytuacja zrozumiała i usprawiedliwiona. Dla Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było jednak jasne, ani zrozumiałe, jak wskazane cele regulacji Miasto chce realizować przeznaczając lokale do sprzedaży, a jednocześnie odmawiając udzielenia bonifikat. Mogłoby to bowiem odnieść wręcz przeciwny skutek, gdyż nabywca (właściciel) miałby miej środków na remont lokalu i do ewentualnego partycypowania w rewitalizacji budynku w ramach funduszu remontowego wspólnoty mieszkaniowej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dotychczasowy cel regulacji nie usprawiedliwia odstępstwa od zasady równości (odstępstwa od przyznania bonifikaty przy sprzedaży lokalu na rzecz najemców w wysokości zależnej od przesłanek wymienionych w § 3 i § 4 załącznika nr 2 do uchwały), przy założeniu, że cechą istotną jest tu uprawnienie najemcy do nabycia lokalu mieszkalnego przeznaczonego przez gminę do sprzedaży bezprzetargowej na jego rzecz. W konsekwencji Sąd uznał, że o ile gmina nie przedstawi dodatkowych argumentów za przyjętym w uchwale rozwiązaniem, uznać należy, że dotychczasowe odstępstwo od zasady równości, z jakim mamy do czynienia w odniesieniu do skarżącej w § 5 załącznika nr 2 do uchwały, narusza zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji powinien raz jeszcze uzyskać ostateczne stanowisko stron w przedmiocie motywów przyjętej regulacji i ponownie je ocenić, z punktu widzenia wymogów zasady równości oraz art. 101 ust. 1 u.s.g.

Związany powyższym stanowiskiem Sąd orzekający w niniejszej sprawie wystąpił do pełnomocnika organu o wskazanie dodatkowych, poza sformułowanymi w pkt II uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, argumentów przemawiających za przyjętymi w § 5 Załącznika nr 2 do uchwały, rozwiązaniami w zakresie udzielania bonifikat, w tym obejmujących wykazanie związku pomiędzy przyjętymi kryteriami wyłączenia spod bonifikaty a założonymi celami tej regulacji.

W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że Rada Miasta po ponownej analizie sprawy, nie znajdując argumentów przemawiających za przyjętymi w § 5 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały rozwiązaniami dotyczącymi bonifikat, zmieniła przedmiotowy załącznik w części kwestionowanej przez skarżącą w ten sposób, że usunięte zostały zapisy o wyłączeniu spod bonifikaty. Na potwierdzenie powyższych okoliczności do pisma dołączono uchwałę Rady Miasta nr XX/208/2016 z dnia 25 maja 2016 r. zmieniającą zaskarżoną uchwałę w zakresie treści § 5 Załącznika nr 2. Ponadto wskazał, że w dniu 29 czerwca 2016 r. skarżąca i Gmina Miasto doszły do porozumienia w przedmiocie sprzedaży lokalu nr [..] (wskazano ten numer omyłkowo, gdyż faktycznie lokal skarżącej ma nr [..]), a więc przy ul. Ż. w U. i uwzględniono w cenie tej nieruchomości poczynione przez skarżącą nakłady zgodnie z jej wolą, na dowód czego przedłożono akt notarialny z dnia 29 czerwca 2016 r.

Wskazane przez organ wyjaśnienie w sposób wyraźny potwierdza, że rozwiązaniom przyjętym w § 5 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały nie towarzyszyła żadna inna argumentacja ponad tą, wynikającą z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i podtrzymywaną przez organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego, która nie spotkała się z akceptacją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostateczne stanowisko organu aktualizuje ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 558/18, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającego zasadę równości wobec prawa, albowiem podane powody regulacji zawartej w § 5 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały nie usprawiedliwiały odstępstwa od zasady równości.

Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Według Trybunału Konstytucyjnego (utrwalone poglądy co do rozumienia zasady równości przytoczone zostały między innymi w wyroku z 25 lutego 2002 r. sygn. SK 29/01 oraz w wyroku z 12 marca 2002 r. sygn. P 9/01) z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Art. 32 ust. 2 Konstytucji RP zakreśla granice dopuszczalnego różnicowania podmiotów prawa. Ciężar wykazania, że wprowadzone różnicowanie spełnia te wymogi, spoczywa na organie, który ustanowił zakwestionowany akt prawotwórczy. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych zawsze musi znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.

Opierając się na, wypracowanym przez Trybunał Konstytucyjny i w pełni akceptowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, katalogu warunków uzasadniających dopuszczalność odstępstwa od zasady równości wskazać należy, że w niniejszej sprawie pozbawienie skarżącej jako najemcy lokalu komunalnego prawa do uzyskania bonifikaty przy sprzedaży lokalu nie odbyło się w oparciu o zasady, które pozostawałyby w racjonalnym związku z celem i treścią zaskarżonej uchwały oraz, że zastosowane kryterium różnicowania najemców lokali komunalnych nie pozostawało w związku z wartościami, zasadami ani normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji.

Skoro zgodnie z treścią Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały lokal skarżącej nie został wyłączony z możliwości nabycia na własność w drodze bezprzetargowej określonej w art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n., czemu służyło wyłączenie go z programu rewitalizacji, to wskazywany przez organ cel regulacji zawartej w § 5 Załącznika nr 2 do uchwały w żadnym stopniu nie mógł usprawiedliwiać wyłączenia lokalu nr [..] w budynku przy ul. Ż. w U., wynajmowanego przez skarżącą od gminy spod dobrodziejstwa bonifikaty. Uzasadnienie dla regulacji § 5 Załącznika nr 2 do uchwały organ wywiódł z prowadzonej przez miasto gospodarki przestrzennej, która ma na celu ochronę interesu publicznego, tj. niedopuszczenie do degradacji cennych kulturowo budynków. W odniesieniu do lokalu nr [..] zajmowanego przez skarżącą w budynku przy ul. Ż., który uchwałą zmieniającą z 2013 r. został wyłączony z programu rewitalizacji, organ w ogóle nie wykazał, że taki powód braku bonifikaty znajdował oparcie w zasadach pozostających w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji oraz że zastosowane kryterium różnicowania najemców uzasadniały jakiekolwiek zasady i normy konstytucyjne. Wyłączenie budynku przy ul. Ż. z programu rewitalizacji, który ze swej istoty służyć miał przywróceniu do dobrostanu obiektów wartościowych kulturowo, pozostaje w oczywistej sprzeczności z argumentacją organu uzasadniającą pozbawienie prawa do bonifikaty ze względu na potrzebę ochrony przed degradacją obiektów cennych kulturowo. Takie działania gminy cechuje niekonsekwencja. Z jednej strony bowiem gmina wyłączyła budynek z programu rewitalizacji, w ramach którego prowadzono by prace służące zachowaniu budynku w odpowiednim stanie, i przeznaczyła go do sprzedaży, zakładając, że to na właścicielu spocznie ciężar właściwego jego utrzymania. Z drugiej zaś strony przy sprzedaży lokalu w tym budynku pozbawiła najemców możliwości skorzystania z bonifikaty, zmniejszając o jej wysokość realne możliwości finansowania utrzymania budynku wymagającego szczególnych zabiegów ochronnych ze względu na objęcie go ochroną konserwatorską zabytku nieruchomego.

Wyłączenie z prawa do bonifikaty określonej kategorii lokali jest dopuszczalne, ale pod warunkiem zastosowania obiektywnie sprawdzalnych kryteriów, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia, co przyznał organ w piśmie z dnia 25 marca 2019 r.

Przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Natomiast ust. 1b tego artykułu stanowi, że w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. Z powołanych przepisów wynika, że organ gminy nie ma obowiązku udzielania bonifikaty osobom, które spełniają warunki nabycia lokali gminnych. Może o tym decydować w ramach wykonywania swoich uprawnień właścicielskich swobodnie, ale nie dowolnie. Ograniczają go zasady wynikające z obowiązujących przepisów prawa, w tym z Konstytucji RP. Jeśli już gmina zdecyduje się na udzielanie bonifikat przy sprzedaży (w tym wypadku lokali mieszkalnych), to musi to uczynić tak, aby podmioty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, nie doznały nieusprawiedliwionego odstępstwa od zasady równości.

W konsekwencji uznać należało, że wyłączenie skarżącej jako najemcy lokalu nr [..] w budynku przy ul. Ż. w U. z kręgu beneficjentów bonifikaty przewidzianej w § 3 i § 4 Załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n., co w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stanowi istotną sprzeczność z prawem skutkującą nieważnością, o której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przy tym wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności § 5 Załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały nastąpiło w części odnoszącej się do lokalu mieszkalnego nr [..] w budynku przy ul. Ż. w U., co odpowiadało granicom rozpoznania skargi wyznaczonym przez naruszony interes prawny skarżącej jako uprawnionej z tytułu najmu tylko do wskazanego konkretnie lokalu.

Z tego powodu w pozostałej części dotyczącej wszystkich innych lokali mieszkalnych niż lokal nr [..] przy ul. Ż., zlokalizowanych również przy ul. Ż., jak i przy pozostałych ulicach wymienionych we wskazanym przepisie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił kierując się dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wyjaśnić również należy, że naruszony interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie nie uległ dezaktualizacji pomimo tego, że uchwałą nr XX/208/2016 Rady Miasta z dnia 25 maja 2016 r. zmieniono zaskarżoną uchwałę nadając inną treść § 5 Załącznika nr 2 do uchwały, co doprowadziło do przywrócenia skarżącej prawa do bonifikaty przy sprzedaży. Tyle tylko, że wskazana uchwała zmieniająca weszła w życie w dniu 5 lipca 2016 r., a nabycie przez skarżącą lokalu nr [..] w budynku przy ul. Ż. w U. nastąpiło w dniu 29 czerwca 2016 r., na zasadach wynikających z obowiązującej jeszcze wówczas zaskarżonej uchwały, która nie przewidywała bonifikaty przy sprzedaży.

Skutek stwierdzenia nieważności § 5 Załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do lokalu nr [..] w budynku przy ul. Ż., polega na tym, że wskazany zapis jest nieważny od momentu jego uchwalenia, wskutek czego nie wywołuje on żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione. Przywrócony zostaje zatem taki stan prawny, w którym skarżącej przysługuje prawo do bonifikaty przy sprzedaży wynajmowanego lokalu, co pomimo dokonanego już zbycia tego lokalu może mieć wpływ na sytuację prawną skarżącej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia praw nabytych poprzez brak wprowadzenia rozwiązań intertemporalnych, wyjaśnić należy, że ustosunkował się do niego już Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym tutejszy Sąd wyroku z dnia 7 sierpnia 2018 r. wyjaśniając, że dopóki nie zostaną uzgodnione warunki sprzedaży lokalu na rzecz najemcy trudno jest mówić o prawach nabytych na gruncie uchwały o udzielaniu bonifikat, z uwagi na brak ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, a zatem ewentualna zmiana uchwały ze skutkiem bezpośredniego działania przepisów nowych (a tak należy traktować brak przepisów przejściowych w "późniejszej" uchwale) nie narusza praw nabytych, w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP. W związku z dyspozycją art. 190 p.p.s.a. Sąd orzekający nie może formułować odmiennych od sądu wyższej instancji ocen prawnych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 1277 zł tytułem zwrotu uiszczonych kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 960 zł, odpowiadające podwojonej stawce minimalnej, co uzasadniał nakład i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia istotnych zagadnień mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach na przestrzeni całego toku postępowania zainicjowanego niniejszą skargą oraz rodzaj i zawiłość sprawy.