Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1061/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 71a ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 pkt 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Spółki A. i A. B. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzeczy skarżącej Spółki A. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. B. kwotę 517 (pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego,


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S., na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 71a) ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) nakazał inwestorowi A. B. – S. – O. A. B., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu przy ul. [...] w S. jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego i centrum psychologiczno-terapeutycznego.

Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, organ poprzedził je postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. o wstrzymaniu ww. inwestorowi użytkowania wspomnianego budynku, w którym stwierdzono samowolną zmianę sposobu użytkowania na potrzeby prowadzonej Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...]" oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2020 r. dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że w przedmiotowym budynku prowadzone są zajęcia terapeutyczno-edukacyjne dla kilkudziesięciu dzieci (na dzień 18 września 2019 r. zarejestrowanych było 34 wychowanków), pod szyldem Niepublicznej Szkoły Podstawowej, figurującej w ewidencji szkół i placówek niepublicznych, prowadzonej przez Prezydenta Miasta S..

W ocenie organu, dla przedmiotowej nieruchomości zakres usług wbudowanych dopuszczonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został ograniczony do: finansów, gastronomii, handlu detalicznego, kultury, obsługi firm i klientów, opieki zdrowotnej i turystyki. Zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2015 r. oraz z dnia [...] grudnia 2018 r., sposób użytkowania budynku jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego i centrum psychologiczno-terapeutycznego był zgodny z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]" w S.. Obecny sposób użytkowania budynku jako placówki oświatowej/edukacyjnej nie mieści się w katalogu usług dopuszczonych dla przedmiotowego terenu elementarnego [...],U. Wobec powyższego, organ uznał, że prowadzenie działalności niepublicznej szkoły podstawowej narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje brak możliwości doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Z tego względu, organ zobowiązany był do nakazania przywrócenia poprzedniego stanu użytkowania, tj. zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę.

Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie przez właściciela nieruchomości A. Sp. z o.o. w S. z wnioskiem o dokonanie zmiany w Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...]", organ wyjaśnił, że fakt złożenia takiego wniosku nie jest wystarczającą przesłanką zawieszenia toczącego się postępowania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. dodał, że oględziny przeprowadzone przez pracownika Inspektoratu w dniu [...] marca 2020 r. wykazały, że pomimo wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu, w budynku przebywały dzieci i odbywały się zajęcia. Z tego względu, jak również z uwagi na niewywiązanie się z obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. organ nakazał inwestorowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu.

W odwołaniu od tej decyzji A. B. oraz A. Sp. z o.o. w S. zarzucili jej naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, co w efekcie doprowadziło do wadliwego uznania, że rzekomo w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Strony podniosły, że organ słusznie powołał się na pogląd orzecznictwa, zgodnie z którym, do zmiany sposobu użytkowania dochodzi w sytuacji, w której w wyniku działalności następuje zmiana stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, a także działalność wpływa na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Jednakże organ nie wziął pod uwagę, że w kontekście ww. założeń teoretyczno-prawnych należało poczynić stosowne ustalenia faktyczne oraz dokonać odpowiedniej ich oceny. Organ pominął m.in. fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] września 2015 r., która zmieniła sposób użytkowania budynku na mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno-terapeutyczne, jak również treść wyjaśnień M. B., która podała, że placówka funkcjonuje jako centrum psychologiczno-terapeutyczne z możliwością prowadzenia niewielkich klas terapeutycznych, a w ramach jej działalności prowadzona jest terapia i edukacja dzieci z orzeczeniami o kształceniu specjalnym. Edukacja dzieci jest jedynie elementem dodatkowym, przeplatanym podczas terapii, umożliwiającym dzieciom ze specyficznymi potrzebami przechodzenie w kolejne etapy edukacyjne. Prowadzoną działalnością jest zatem Centrum Psychologiczno-Terapeutyczne.

Strony wskazały też, że liczba dzieci będących wychowankami jest wręcz symboliczna, ponieważ zgodnie z ustaleniami organu I instancji wynosi zaledwie 34. Ponadto, stosowne organy nie potwierdziły, że jakoby przez prowadzoną działalność mogło dojść do zmiany bezpieczeństwa pożarowego lub higieniczno-sanitarnego. Z powyższego wynika, że nawet w przypadku prowadzenia niewielkiej szkoły nie ulegają zmianie stawiane obiektowi wymagania odnoszące się do uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, a także istnienie szkoły nie wpływa na przeznaczenie budynku, warunki techniczno-budowlane oraz na całe pobliskie otoczenie.

Zdaniem odwołujących się, obecnie prowadzona działalność nie wypełnia znamion zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71a) ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ zacytował znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane oraz wyjaśnił, że z oznaczenia budynku przy ul. [...] w S. jednoznacznie wynika, iż prowadzona jest w nim działalność edukacyjna (szkoła), co potwierdziła M. B. (użytkownik budynku). Działalność ta jest niezgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę, obejmującym zmianę sposobu użytkowania i przebudowę istniejącego budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno-terapeutyczne, a także ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w S., co potwierdza m.in. pismo Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta w S. z dnia 3 września 2019 r.

Zdaniem Kolegium, w świetle przywołanych przepisów prawa, a także orzecznictwa sądowo-administracyjnego, użytkowanie przedmiotowego budynku na cele edukacyjne Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...]", dowodzi dokonanej bez zgody właściwego organu, zmiany sposobu użytkowania obiektu, przeznaczonego na cele mieszkalne i centrum psychologiczno-terapeutyczne. Wprawdzie ustalenia organu I instancji wskazują, że zrealizowane roboty budowlane na parterze i I piętrze obiektu wykonano zgodnie z projektem, który został pozytywnie zaopiniowany w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych oraz bezpieczeństwa pożarowego, jednak podjęcie w nim działalności edukacyjnej ma negatywny wpływ na otoczenie, bowiem uniemożliwia prowadzenie w sąsiedztwie określonej działalności gospodarczej, zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podkreślił, że działalność edukacyjna w budynku przy ul. [...] nie może być kontynuowana gdyż nie mieści się w katalogu usług dopuszczonych na tym terenie, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec braku podstawowego dowodu wymaganego przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, tj. zaświadczenia Prezydenta Miasta S. o zgodności zmienionego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na cele szkoły z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

W skardze na powyższą decyzję A. B. oraz A. Sp. z o.o. w S. podnieśli argumentację analogiczną do tej, którą zaprezentowali w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 1119/20) uchylił zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz zasądził na rzecz skarżących stosowną kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że przystąpienie do użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w S. nastąpiło bez uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Brak jest w aktach jakichkolwiek dowodów potwierdzających legalne przystąpienie do użytkowania spornego obiektu lub jego części.

Powyższe oznacza, że nie było podstaw do zastosowania przez organy orzekające trybu postępowania przewidzianego w przepisach art. 71a) ustawy. Przepisy te odnoszą się do przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia i winny skutkować nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o ile dotychczasowy sposób użytkowania został mocą odpowiedniego orzeczenia organu prawnie usankcjonowany. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy nałożyły na skarżącą (inwestora) obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego i centrum psychologiczno-terapeutycznego, pomimo iż skarżąca nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie obiektu. A. B. ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, na podstawie art. 55 i art. 57 ustawy, wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dopiero pismem z dnia 20 lipca 2020 r., a więc już po wydaniu przez organ I instancji kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r.

Zdaniem wspomnianego Sądu, ponownie rozpoznając sprawę, w zależności od sposobu rozpatrzenia wniosku z dnia 20 lipca 2020 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organy winny przeprowadzić procedurę przewidzianą przepisami art. 59i ustawy albo zweryfikować zgodność użytkowania nieruchomości przy ul. [...] w S. z ostatecznymi postanowieniami decyzji kształtującymi sposób użytkowania.

Wyrokiem z dnia 19 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 1576/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wspomnianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zmiana sposobu użytkowania obiektu i przebudowa budynku przy ul. [...] w S., dokonane w oparciu o decyzję Prezydenta z dnia [...] września 2015 r., [...] (zmienioną decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...]), nie wymagały ani zawiadomienia o zakończeniu budowy ani uzyskania przez inwestorkę pozwolenia na użytkowanie. Wskazane tu pozwolenie na budowę, bez konieczności wydawania dalszych decyzji, prowadziło skutecznie do zmiany prawnie ustalonego sposobu użytkowania obiektu.

Sąd ten zgodził się z Inspektorem Wojewódzkim, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie niesłusznie podważył możliwość zastosowania art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego ze względu na niedopełnienie formalno-prawnych wymogów związanych z zakończeniem robót budowlanych na podstawie pozwolenia z dnia [...] września 2015 r., [...]. Wbrew bowiem przyjętemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku założeniu, inwestycja A. B. nie wymagała pozwolenia na użytkowanie. Obejmowała ona roboty budowlane będące przebudową, a nie budową. Oznacza to, że stan budynku przy ul. [...] w S. – gdy chodzi o dopuszczony sposób jego użytkowania – został definitywnie określony wspomnianym pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę z dnia [...] września 2015 r., [...], zmienionym decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., [...].

Wobec powyższego, w sytuacji, gdy w 2020 r. organy zidentyfikowały użytkowanie obiektu jako szkoły, a więc użytkowanie odmienne aniżeli określone w decyzjach z 2015 r. i 2018 r., to możliwe było prowadzenie postępowanie w trybie art. 71a) Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę powinien był dokonać merytorycznej kontroli zastosowania tego przepisu i zweryfikować, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji z art. 71a) wspomnianej ustawy w ustalonym stanie faktycznym.

NSA za trafny uznał też zarzut naruszenia art. 55 Prawa budowlanego (poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie). Zaznaczył, że tak art. 54 jak i art. 55 wspomnianej ustawy, dotyczą obowiązków wieńczących proces budowlany obejmujący budowę, a nie inne roboty budowlane (to jest gdy "na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.").

Na wstępie podkreślenia wymaga, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez A. B. oraz A. S. była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. uchylił zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując, że nie było podstaw do zastosowania przez organy orzekające trybu postępowania przewidzianego w przepisach art. 71a) ustawy Prawo budowlane. Zdaniem tego Sądu, przepisy te odnoszą się do przypadków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia i winny skutkować nakazaniem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o ile dotychczasowy sposób użytkowania został mocą odpowiedniego orzeczenia organu prawnie usankcjonowany. Tymczasem, w niniejszej sprawie organy nałożyły na skarżącą (inwestora) obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, pomimo że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2022 r., z powyższą argumentacją Sądu I instancji nie zgodził się, stwierdzając jednoznacznie, że inwestycja A. B. nie wymagała pozwolenia na użytkowanie. Obejmowała ona roboty budowlane będące przebudową, a nie budową. Wobec tego, w niniejszej sprawie możliwe było prowadzenie postępowanie w trybie art. 71a) Prawa budowlanego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę powinien był dokonać merytorycznej kontroli zastosowania tego przepisu i zweryfikować, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji z art. 71a) wspomnianej ustawy w ustalonym stanie faktycznym.

Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, doprowadziła Sąd do uznania, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Będąc związanym wspomnianym wyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd rozpoznając ponownie sprawę przyjął, że znajduje w niej zastosowanie art. 71 a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351).

Zgodnie z tym przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a) ust. 1).

Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 71a) ust. 2).

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a) ust. 4 cytowanej ustawy).

W niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego – na podstawie zacytowanego powyżej art. 71a) ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi A. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu przy ul. [...] w S. jako budynku mieszkalnego wielorodzinnego i centrum psychologiczno-terapeutycznego, uznając, że w obiekcie faktycznie prowadzona jest działalność terapeutyczno-edukacyjna pod szyldem Niepublicznej Szkoły Podstawowej oraz, że jest to samowolna zmiana sposobu użytkowania, która nie może być doprowadzona do stanu zgodnego z prawem poprzez legalizację.

Zdaniem tego organu, prowadzenie takiej działalności narusza bowiem ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ogranicza zakres usług wbudowanych dopuszczonych na przedmiotowym terenie elementarnym [...],U do: finansów, gastronomii, handlu detalicznego, kultury, obsługi firm i klientów, opieki zdrowotnej i turystyki. Użytkowanie budynku jako placówki oświatowej/ edukacyjnej nie mieści się zatem – w ocenie organu - we wskazanym wyżej katalogu usług dopuszczonych dla tego terenu. Powyższe stanowisko powiatowego organu nadzoru budowlanego podzielił organ odwoławczy.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje przy tym, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. B. pozwolenia na budowę obejmującą zmianę sposobu użytkowania i przebudowę istniejącego budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny i centrum [...] na nieruchomości przy ul. [...] w S.. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. poprzez dołączenie aneksu nr [...] zawierającego zmiany projektu budowlanego w zakresie zmiany klasyfikacji zagrożenia pomieszczenia nr [...] z kategorii ZLIII na kategorię ZLII.

Bezsporne pomiędzy stronami jest także i to, że tak określony sposób użytkowania jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą Rady Miasta S. z dnia 27 marca 2006 r., nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w S.. W myśl § 1 ust. 3 tej uchwały, obszar planu obejmuje m.in. teren elementarny [...] (na którym położona jest działka nr [...] z obrębu [...] P. ) o powierzchni 0,047 ha. Z kolei zgodnie z § 6.1 Ustalenia funkcjonalne - na terenach MW,U i U,MW dopuszcza się usługi w zakresie: finanse, gastronomia, handel detaliczny, kultura, obsługa firm i klientów, opieka zdrowotna, turystyka (pkt 2 ww. § 6.1). Na terenach tych wprowadzono ponadto zakaz lokalizacji obiektów i funkcji obniżających standard warunków użytkowania dla mieszkalnictwa, oświaty i wychowania, ochrony zdrowia i opieki społecznej, poprzez: a) emitowanie dymu, oparów, nieprzyjemnych zapachów itp., b) składowanie odpadów na otwartej przestrzeni, c) generowanie hałasu o dużym natężeniu, d) działalność nocną w godzinach 22.00 – 6.00 (§ 6.1 pkt 3 cytowanej uchwały).

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że sporny obiekt obniża określony w powyższym przepisie standard użytkowania, a przy tym – jak wskazał organ odwoławczy – zrealizowane roboty budowlane na parterze i I piętrze obiektu (część przeznaczona na cele centrum psychologiczno-terapeutycznego), wykonano zgodnie z projektem, który został pozytywnie zaopiniowany w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych oraz bezpieczeństwa pożarowego.

Kwestią sporną pomiędzy stronami jest natomiast czy prowadzona tam obecnie działalność wykracza poza działalność "centrum psychologiczno-terapeutycznego", a co za tym idzie, czy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także czy ma negatywny wpływ na otoczenie (poprzez uniemożliwienie prowadzenia w sąsiedztwie określonej działalności gospodarczej – tj. sprzedaży napojów alkoholowych).

Zdaniem organu, prowadzenie w spornym obiekcie Niepublicznej Szkoły Podstawowej [...]", świadczy o dokonanej bez zgody właściwego organu zmianie sposobu jego użytkowania – na cele edukacyjne, które nie zostały przewidziane na terenie jednostki planistycznej, na której znajduje się działka przy ul. [...]. Ponadto, podjęcie działalności edukacyjnej ma negatywny wpływ na otoczenie bowiem uniemożliwia prowadzenie w sąsiedztwie określonej działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu jest nietrafne bowiem nie uwzględnia istotnych okoliczności sprawy.

Jak wynika z informacji zawartych w pismach i oświadczeniach stron, a także dyrektora placówki - M. B., placówka ta funkcjonuje jako centrum psychologiczno-terapeutyczne z możliwością prowadzenia niewielkich klas terapeutycznych dla dzieci w wieku 6 – 11 lat, z orzeczeniami o kształceniu specjalnym. W ramach zajęć prowadzone są różnego rodzaju terapie, w tym m.in.: terapia SI, fizjoterapia, terapia ręki, terapia logopedyczna, terapia psychologiczna, terapia pedagogiczna oraz zajęcia wspomagające poznawcze funkcjonowanie dzieci (sensoplastyka, muzykoterapia, dogoterapia). Edukacja dzieci jest jedynie elementem dodatkowym, przeplatanym podczas terapii, umożliwiającym dzieciom ze specyficznymi potrzebami przechodzenie na kolejne etapy edukacyjne. Prowadzoną działalnością jest zatem Centrum Psychologiczno-Terapeutyczne, zaś funkcjonowanie szkoły jest niezbędne do realizowania najbardziej wydajnej pomocy psychologiczno-terapeutycznej w ramach tego Centrum. Z protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia [...] września 2019 r. wynika, że w roku szkolnym 2019 – 2020 w placówce zarejestrowanych było 34 wychowanków oraz zatrudnionych było 8 stałych pracowników – opiekunów/ terapeutów.

Ponadto, jak wskazano w dołączonych do akt administracyjnych pismach z Wydziału Oświaty Urzędu Miasta S. (m.in. z 9 października 2019 r.), Niepubliczna Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi [...]" przy ul. [...] w S. została wpisana do ewidencji niepublicznych szkół i placówek w dniu 17 września 2015 r. po złożeniu przez organ prowadzący szkołę m.in. pozytywnej opinii uprawnionego rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 28 sierpnia 2015 r. o braku podstaw do wydania opinii sanitarnej przez Inspekcję Sanitarną.

Jednocześnie jak wynika z treści pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 14 stycznia 2020 r., w budynku przy ul. [...], "podjęta działalność nie zmieniła warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych". Z kolei w piśmie z dnia 22 czerwca 2020 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S. stwierdził "spełnienie w budynku przeznaczonym na "[...]" Niepubliczną Szkołę Podstawową z Oddziałami Integracyjnymi przy ul. [...] w S., wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciw-pożarowej".

W ocenie Sądu, opisane wyżej okoliczności świadczą, że podstawową funkcją przedmiotowej placówki, do której uczęszczają – co należy podkreślić - dzieci z orzeczeniami o kształceniu specjalnym, jest działalność psychologiczno-terapeutyczna, stanowiąca działalność w zakresie opieki zdrowotnej, pozostającej w zgodzie z ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaznaczenia wymaga, że uczęszczające do tej placówki dzieci, są to dzieci z różnego rodzaju dysfunkcjami, wymagające stałej terapii w zakresie, który nie jest możliwy do uzyskania w zwykłych placówkach szkolnych.

Nie ulega wątpliwości, że główne zadania systemu oświaty to nauczanie i wychowanie, przy czym dla ich realizacji niezbędne jest między innymi zapewnienie opieki nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych (art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, Dz.U. z 2021 r., poz. 1082).

W wypadku placówki prowadzonej przez A. B. funkcja terapeutyczna postawiona została na pierwszym miejscu, zaś funkcjonowanie szkoły jest niezbędne do najbardziej wydajnej pomocy psychologiczno-terapeutycznej w ramach Centrum Psychologiczno-Terapeutycznego. Edukacja służy całościowemu, rozwojowi dzieci z różnego rodzaju niepełnosprawnościami i specyficznymi potrzebami i umożliwia przechodzenie w kolejne etapy edukacyjne.

Tak w międzynarodowym, jak i w polskim porządku prawnym obowiązuje definicja "zdrowia", zawarta w preambule do Konstytucji Światowej Organizacji Zdrowia, Porozumienia zawartego przez Rządy reprezentowane na Międzynarodowej Konferencji Zdrowia i Protokołu dotyczącego Międzynarodowego Urzędu Higieny Publicznej, podpisanych w Nowym Jorku dnia 22 lipca 1946 r. Zgodnie z tą definicją legalną: "Zdrowie jest stanem zupełnej pomyślności fizycznej, umysłowej i społecznej, a nie jedynie brakiem choroby lub ułomności" (Dz. U. 1948 r. Nr 61 poz. 477; ustawa z dnia 29 stycznia 1948 r. o ratyfikacji konstytucji Światowej Organizacji Zdrowia, jak również porozumienia zawartego przez rządy reprezentowane na międzynarodowej konferencji zdrowia oraz protokółu dotyczącego Międzynarodowego Urzędu Higieny Publicznej, podpisanych w Nowym Jorku dnia 22 lipca 1946 r. - Dz. U. z 1948 r. Nr 10, poz. 72).

Podzielając pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 stycznia 2015 r. (sygn. akt I SA/Sz 609/14), należy wskazać, że wobec powyższej, obowiązującej definicji legalnej "zdrowia", nie może być wątpliwości, że pojęciem tym należy objąć tak dobrostan fizyczny, jak też psychiczny, nie dając żadnemu z nich pierwszeństwa ale też nie pomijając żadnego z nich.

Z tych względów, z uwagi na opisaną wcześniej specyfikę przedmiotowej placówki prowadzonej przez A. B., należy uznać, że pomimo prowadzonej w niej m.in. edukacji pozostaje ona przede wszystkim placówką psychologiczno-terapeutyczną, a zatem mieszczącą się w zakresie usług związanych z opieką zdrowotną, o jakiej mowa w Miejscowym Planie zagospodarowania przestrzennego [...]" w S. (wprowadzonym uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z 27 marca 2006 r.). Powyższe potwierdzają także zapisy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, zgodnie z którymi przedsiębiorca A. B. prowadzi m.in. działalność fizjoterapeutyczną (PKD [...]) oraz pozostałą działalność w zakresie opieki zdrowotnej, gdzie indziej niesklasyfikowaną (PKD86.90.E).

Należy przy tym zgodzić się z wojewódzkim organem nadzoru budowlanego, że ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego sprowadzać się powinna do ustalenia czy i w jakim stopniu podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, a także wypływa na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. W niniejszej sprawie organ nie wskazuje na wpływ działalności prowadzonej w spornym obiekcie na warunki techniczno-budowlane, a w ocenie Sądu, z powodów, o których była już mowa, działalność ta nie wpłynęła także na jego przeznaczenie, jest ono zgodne z tym, które wskazano w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2015 r.

Zdaniem Sądu, nie może być w tym wypadku także mowy o jej "negatywnym wpływie na otoczenie", na co wskazuje organ, upatrując takiego wpływu w "uniemożliwieniu prowadzenia w sąsiedztwie określonej działalności gospodarczej". Bez wątpienia zarówno działalność psychologiczno-terapeutyczna jak i usługi w zakresie handlu napojami alkoholowymi znajdują swoje zapotrzebowanie na terenie objętym Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...]" w S., jednakże nie przesądza to o konieczności eliminacji spornej placówki w celu umożliwienia handlu wspomnianymi napojami na działce położonej przy ul. [...].

W pierwszym rzędzie należy wskazać na społeczne skutki nadużywania napojów alkoholowych i zestawić działalność w zakresie handlu tymi napojami z działalnością placówki mającej na celu wspomaganie rozwoju i przywrócenie sprawności grupie dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego.

W ocenie Sądu, przyjmowana w orzecznictwie interpretacja art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na którą powołują się organy dotyczy przypadków nie jakiegokolwiek oddziaływania podjętej w obiekcie działalności lecz oddziaływania negatywnego. Przyjęcie takiej interpretacji, zgodnie z którą negatywne oddziaływanie obiektu polega wyłącznie na samym prowadzeniu terapii z elementami edukacyjnymi dzieci z niepełnosprawnościami bowiem stoi na przeszkodzie prowadzeniu handlu napojami alkoholowymi na jednej z sąsiednich działek stałoby w sprzeczności z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności.

Zgodnie ze wspomnianym art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Mając na uwadze cel przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. zapobieganie takim zmianom użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, które prowadziłyby do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska lub układów obciążeń, niewątpliwie wolą ustawodawcy nie było wprowadzenie ograniczeń polegających na uznawaniu oddziaływania z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie za negatywne.

Na marginesie jedynie należy wskazać, że prowadzona w przedmiotowym obiekcie działalność nie stoi na przeszkodzie działalności handlowej jako takiej, ta może być niewątpliwie prowadzona w pozostałym zakresie (poza sprzedażą napojów alkoholowych).

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71a ust. 4 tej ustawy, wydając decyzje naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 k.p.a.), co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd argumentację i rozważyć, czy w sprawie zachodzą ewentualnie jakiekolwiek inne przesłanki do prowadzenia przedmiotowego postępowania.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.