Wyrok NSA, sygn. akt III SA 7318/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
Teza: Uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium zarządowi powinna być podejmowana w głosowaniu jawnym.

TEZY

Uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium zarządowi powinna być podejmowana w głosowaniu jawnym.


SENTENCJA

oddala skargę w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Miasta.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w B. podjęła 30 kwietnia 1998 r. uchwałę nr XLII/299/98 w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Miasta. Jak wynika z par. 1 tej uchwały, została ona podjęta w głosowaniu tajnym.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. uchwałą nr IX/46/98 z 22 maja 1998 r. orzekło o nieważności wskazanej uchwały Rady Miejskiej w B.

W uzasadnieniu swojej uchwały Kolegium podało, że podjęcie uchwały w sprawie nieudzielania absolutorium w głosowaniu tajnym jest rażąco sprzeczne z art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Podejmowanie uchwał organów gmin w głosowaniu tajnym /o ile nie przewiduje tego szczególny przepis ustawy/ pozbawia wyborców możliwości sprawowania pełnej kontroli nad sposobem wykonywania mandatu przez poszczególnych radnych. Utajnianie głosowania powoduje, że radni stają się w takich okolicznościach wolnymi od odpowiedzialności przed swoimi wyborcami. Nie bez znaczenia jest również treść art. 14 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Ustanowienie tajnego głosowania uniemożliwia zagwarantowanie przewodniczącemu rady głosu przeważającego w każdym przypadku równej liczby głosów oddanych za wnioskiem poddanym głosowaniu. Kolegium stwierdziło, że art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym wyklucza możliwość postanowienia rady o głosowaniu tajnym w sprawie absolutorium dla zarządu. Rada Miejska w B. nie zgodziła się ze stanowiskiem zaprezentowanym w omówionej uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. i pismem z 29 maja 1998 r. wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa przez j ego uchwałę z 22 maj a 1998 r. W uzasadnieniu wezwania Rada Miejska podniosła, że ustawodawca, przepisem art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wprowadził generalną zasadę podejmowania uchwał przez organy gminy zwykłą większością głosów, zastrzegając wyjątki przewidziane ustawą, oraz określił minimalne quorum. Nie wypowiedział się natomiast co do formy głosowania /jego jawności, czy też tajności/.

Rada powołała się ponadto na postanowienie par. 58 ust. 1 Statutu Gminy B. /Dz.Urz. Woj. O-go 1996 nr 32 poz. 339 ze zm./, z którego wynika, że głosowanie tajne przeprowadza się między innymi przy udzielaniu absolutorium Zarządowi. Rada Miejska wywodziła dalej, że postanowienia Statutu są prawem obowiązującym na terenie Gminy B. Wojewoda O., jako organ nadzoru, nie dopatrzył się, aby w omawianym zakresie Statut ten był nieważny, jako naruszający obowiązujące prawo. Głosowanie nad absolutorium dla Zarządu Miasta w formie tajnej jest więc zgodne z przepisami Statutu Gminy B.

Uchwałą nr X/55/98 z 4 czerwca 1998 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. podtrzymało stanowisko wyrażone w uchwale z 22 maja 1998 r. co do nieważności uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Miasta, wobec podjęcia jej w głosowaniu tajnym. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w B. wniosła o uchylenie uchwały nr IX/46/98 Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. z 22 maja 1998 r. Zarzuciła tej uchwale błędną wykładnię art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym i par. 58 ust. 1 regulaminu pracy Rady Miejskiej w B., stanowiącego załącznik nr 4 do Statutu Gminy B., stanowiącego załączniki do uchwały nr XXII/180/96 Rady Miejskiej w B. z dnia 24 maja 1996 r. /Dz.Urz. Woj. O-go. 1996 nr 32 poz. 339/. W uzasadnieniu skargi podano zarzuty wobec uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej analogiczne jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 29 maja 1998 r. Rada Miejska w B. wywodziła ponadto, że zaskarżona uchwała Kolegium w sposób nieupoważniony i niezgodny z art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym naruszyła zagwarantowane w art. 22 tej ustawy uprawnienie rady do demokratycznego ustalenia trybu pracy organów gminy. W odpowiedzi na skargę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Gramatyczna wykładnia przepisu art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie daje jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii, w jakim trybie, co do zasady, podejmowane są uchwały organów gminy. Ustęp 1 tego artykułu stanowi bowiem, że uchwały wymienionych organów zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej. Dopiero w ust. 2 art. 14 cytowanej ustawy ustawodawca podejmuje próbę rozstrzygnięcia omawianej kwestii. Dotyczy on bowiem zagadnienia równej liczby głosów oddanych w głosowaniu i stanowi, że w takim wypadku rozstrzyga głos przewodniczącego rady. Należy stwierdzić, że taki przypadek może zaistnieć tylko przy głosowaniu jawnym. Zakładając, że mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą, ust. 2 art. 14 ustawy wskazuje na to, że jako zasadę w działaniu organów gmin przyjęto głosowanie jawne nad projektami podejmowanych przez te organy uchwał.

Taki wniosek potwierdza wykładania systemowa przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym. Tylko bowiem w kilku przepisach mówi ona o tajnym głosowaniu przy podejmowaniu określonego rodzaju uchwał. Dotyczy to np. wyboru przewodniczącego rady i jej wiceprzewodniczących /art. 19 ust. 1 ustawy/ oraz wyboru członków zarządu rady /art. 28 ust. 2 i 3 ustawy/.

Jeżeli chodzi o udzielenie bądź nieudzielenie absolutorium zarządowi, to ze sformułowania użytego w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy wynika, że uchwała w tym przedmiocie łączy się nierozerwalnie z oceną wykonania przez zarząd budżetu gminy. Jest to więc uchwała dotycząca gospodarki finansowej gminy i jako taka podlega reżimowi prawnemu określającemu jej zasady. Do jednej z nich należy jawność gospodarki finansowej gminy /art. 61 ust. 1 ustawy/.

Nie można jej osiągnąć w wypadku, gdyby głosowanie nad absolutorium dla zarządu gminy odbywało się w trybie tajnym. Z przedstawionych rozważań wynika wniosek, że uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium zarządowi powinna być podejmowana w głosowaniu jawnym.

Podstawą oceny prawidłowości podjęcia uchwały dotyczącej omawianego zagadnienia nie może być treść Statutu Gminy B., na który powołuje się skarżąca Rada Miejska w B. Z tego Statutu wynika, że głosowanie nad absolutorium dla Zarządu odbywa się w głosowaniu tajnym.

Trzeba jednak mieć na uwadze, że statut jest aktem prawnym niższego rzędu niż ustawa o samorządzie terytorialnym, a także, iż nie może być z nią sprzeczny. A zatem, skoro ustawa rozstrzyga zasadę jawności głosowania nad absolutorium dla zarządu gminy, statut gminy nie może stanowić podstawy do legalnego stosowania innego trybu głosowania.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w O. naruszała prawo. Wobec tego był obowiązany do oddalenia skargi, na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.