Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1859/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 497/19 w sprawie ze skargi C.L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 stycznia 2019 r., nr 64/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 497/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.L., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 stycznia 2019 r., nr 64/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r., na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm., dalej "ustawa"), odmówił wyłączenia stosowania wobec C.L. art. 15c, 22a i 24a ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] z dniem 15 stycznia 2003 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 22 października 2018 r. wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od 16 sierpnia 1987 r. do 31 stycznia 1990 r., tj. 2 lata, 5 miesięcy i 16 dni, zaś całkowity okres jego służby wynosi 15 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Z przekazanych przez IPN kopii akt osobowych nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Komendant Główny Policji - w piśmie z dnia 9 lutego 2018 r., przekazał informacje, że po 12 września 1989 r. policjant rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Pełniąc służbę w Policji był wyróżniany przez przełożonych nagrodami pieniężnymi oraz wielokrotnie otrzymywał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia. W 2001 r. odznaczono go Brązowym Krzyżem Zasługi; w materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych; nie ma również dokumentów, potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Następnie Minister przytoczył treść art. 8a ust. 1 ustawy i wskazał, że wymienione w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie i winna być rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo powyższą przesłankę należy ocenić w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. W oparciu o wykładnię językową krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Zdaniem organu, warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; należy wykładać, odnosząc się do tego ostatniego. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie, wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych. Z tych względów, uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W ocenie organu, wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 2 lata, 5 miesięcy i 16 dni; jego całkowity okres służby wynosi 15 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Pełnił zatem około 19 % całego okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Okresu służby na rzecz nie można ocenić jako krótkotrwały. Jednocześnie organ podkreślił, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. W opinii Komendanta Głównego Policji rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści mogące poddawać wątpliwość rzetelność służby. Nie ma jednak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia; przy tym sam charakter realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji zadań i wynikające z nich prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, co warunkuje skorzystanie z uprawnień, wynikających z przepisu ustawy skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązujących art. 15c, 22a i 24a ustawy.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego niezastosowanie. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie wnikliwie, czy nie jest spełniony inny warunek, od którego spełnienia ustawodawca uzależnia wyłączenie zastosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy. Skutkowało to więc równocześnie naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy warunki zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć. Pojęcia nieostre nie zostały wprowadzone aby zapewnić dowolność lecz dla maksymalnej elastyczności aby zrealizować cel danej regulacji w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia. W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była m.in. ocena, czy względem wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą ogólne reguły, wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b ustawy.

Trafnie zauważa organ, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szerokie znaczenie w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło, że pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Wobec perspektywy wykonywania pracy z reguły przez kilkadziesiąt lat okres mniej niż trzech lat (2 lata i 5 i pół miesiąca) może być potocznie określony jako krótkotrwały. Nie może mieć znaczenia w sprawie, że w danym przypadku funkcjonariusz całą służbę pełnił relatywnie krócej niż przeciętnie (15 lat). Przeciwko przyjęciu koncepcji prezentowanej przez organ, jakoby prawodawca użył co do służby opisu krótkotrwała, chcąc scharakteryzować wyłącznie okresy określane potocznie np. mianem: przelotny, chwilowy, przejściowy czy epizodyczny, Sąd wskazał, że nie sposób takiego wniosku wywieść ani z treści samej ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270, dalej "Nowela"), ani towarzyszących jej przyjęciu dokumentów - w kontekście próby zrekonstruowanie woli prawodawcy. Prawodawca - w tracie procesu legislacyjnego Noweli - wyrażał wolę pozbawienia byłych funkcjonariuszy przywilejów, uzyskanych w związku ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, czemu służyć miała m.in. zasada wyrażona w dodanym do ustawy art. 15c ust. 3. Nie deklarował natomiast intencji generalnego pozbawienia uprawnień, nabytych przez funkcjonariuszy (ich rodziny), którzy większość służby pełnili na rzecz niepodległej Polski i w tym zakresie mają niekwestionowane zasługi. Wniosek taki potwierdza także zamieszczenie w projekcie Noweli ust. 5 w art. 24a – dodanego na tym samym etapie prac legislacyjnych, co rozważany art. 8a. Wyłączono nim generalnie stosowanie przepisów, prowadzących do obniżenia wypracowanych świadczeń, do rodzin pobierających renty po funkcjonariuszach, którzy stracili życie bądź zaginęli w związku z pełnieniem służby po 1990 r. Wobec takich uwarunkowań nie znajduje uzasadnienia zawężająca wykładnia pojęcia służba krótkotrwała. Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwało to nieznacznie ponad 2 lata oraz 5 i pół miesiąca, wobec pełnienia obowiązków ponad 15 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała.

Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ sformułował trafne stanowisko, że wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

W danej sprawie organ winien był rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak właściwego wyjaśnienia tej kwestii stanowił o naruszeniu przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby założyć, że dany przepis a priori nie powinien znaleźć w przypadku wnioskodawcy zastosowania. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), choć nie było następstwem określonych zaniedbań po stronie organu lecz nieprawidłowego odkodowania treści regulacji normatywnej.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia danego wyrażenia, należy wskazać, że prawodawca nie zacieśnił go jako potrzeba wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy. Analogiczny cel ma też realizować wymieniony już art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę w art. 8a ust. 1.

Z kolei w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano właśnie pełnienie służby z narażeniem życia lub zdrowia. Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy uwzględnia też powołane w skardze reguły rangi konstytucyjnej, czy zawarte w wiążących Polskę umowach międzynarodowych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że spełnienia warunku pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia nie można utożsamiać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy rodzaj służby czy przydzielonych obowiązków był tego rodzaju, że wykonywane zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o zagrożenia potencjalne, teoretyczne, lecz realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Okoliczność, czy w przypadku wnioskodawcy istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił służbę z narażeniem życia lub zdrowia nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. Może nie być to jednak bez znaczenia dla sprawy na etapie oceny, czy przypadek wnioskodawcy może być określany także jako szczególny, w znaczeniu nadanym temu pojęciu w art. 8a ust. 1 - zdanie wstępne. Może być też nie bez znaczenia, nadanie wnioskodawcy w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego brązowego krzyża zasługi, jego wyróżnianie przez przełożonych nagrodami pieniężnymi oraz wielokrotne otrzymywanie zwiększonego dodatku służbowego do uposażenia. Przykładowo - co wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2019 r., poz. 25 ze zm.) - Krzyż Zasługi Za Dzielność nadaje się funkcjonariuszom wyłącznie za czyny spełnione w specjalnie ciężkich warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli. Wymaga wprawdzie wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Zatem organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 - w danej sprawie wystąpił szczególny wypadek.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jednoznaczne przyjęcie, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy przez jego niezastosowanie. Orzekając w sprawie organ mylnie więc przyjął, że służba na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwało to nieznacznie ponad 2 lata oraz 5 i pół miesiąca, wobec pełnienia obowiązków ponad 15 lat, nie może być rozumiana jako krótkotrwała, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 2 lat, 5 miesięcy i 16 dni w stosunku do 15 lat, 5 miesięcy i 1 dnia służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością;

2. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w sprawie wystąpiła druga przesłanka zastosowania wyjątku, a to z uwagi na fakt, że organ sformułował trafne stanowisko, ze wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, a jednocześnie Sąd stwierdził, że okoliczność, czy w przypadku wnioskodawcy istnieją przesłanki uznania, ze pełnił służbę z narażeniem życia lub zdrowia nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie";

3. art. 8a ust. 1 ustawy poprzez jednoznaczne przyjęcie, ze wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia danego wyrażenia należy wskazać, ze prawodawca nie zacieśnił go jako potrzeba wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Wręcz przeciwnie – mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy – należy uznać, ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy prowadziłoby do utraty upewnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w – ponadprzeciętnych dla służb mundurowych – warunkach narażenia życia, a – w świetle dostępnych informacji – danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa, gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, wskazać należy, ze w ocenie Ministra spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, ze "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek";

4. art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że, rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu skarżonego wyroku, a zatem przyjmie, ze w sprawie spełnione zostały przesłanki art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, Sąd dokonał rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie skarżący nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem. Analizując środek odwoławczy w tym zakresie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż postawione w nim zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 8a ust. 1 ustawy i jego zastosowania w realiach rozpoznawanej sprawy.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola takiej decyzji, na co wskazał w swoim uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, wymaga zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli "osób pełniących służbę, na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w sprawach dotyczących wyłączenia stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podkreślał, że w treści art. 8a ust. 1 ustawy ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek, lecz jedną przesłankę, tj. przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, tj. "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Zatem ustawodawca wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Kryteria: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium.

Analizując tę przesłankę , w ślad za Sądem pierwszej instancji, uznać należy, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa wynosząca 2 lata, 5 miesięcy i 16 dni w stosunku do 15 lat, 5 miesięcy i 1 dnia służby, daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia ze służbą krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza, w żadnym wypadku, konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, że wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, że sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

Zatem "narażenie zdrowia i życia" nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz stanowi przykład takiej rzetelności. Tym samym nie musi ona wystąpić w sprawie, aby móc ustalić istnienie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy o normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podniesiono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi tylko wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch kryteriów wskazanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ust. 1 ustawy, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Tym samym przedstawiona w skardze kasacyjnej wykładnia art. 8a ust. 1 ustawy nie była prawidłowa.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji, uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sprawa niewątpliwie wymaga ponownego rozpoznania przez organ administracji publicznej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, które to kryteria pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Niezależnie od wyników tych ustaleń, organ zobowiązany jest zbadać, czy służba skarżącego była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane są w każdym organie, czy instytucji publicznej. Sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że skarżący pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia faktyczne w kwestii faktycznie wykonywanych przez skarżącego obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności, charakteru służby, warunków jej pełnienia) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy.

W konsekwencji uznać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego był niezasadny.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W konsekwencji należy stwierdzić, że okoliczność kwestionowania ustaleń dokonanych przez Sąd pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej wykładni przepisu prawa materialnego, nie oznacza naruszenia przez ten Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., a stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W kwestii naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy, a warunkiem jego zastosowania jest ocena czy w sprawie wystąpiła określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku przy ustaleniu której pomocniczą rolę pełnią dwa kryteria, tj. "krótkotrwała służba" oraz "rzetelne wykonywanie zadań". A zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował poprawność zbadania przez organ przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy w postaci "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" i zajął w tym względzie jednoznaczne stanowisko, nie podzielając przy tym stanowiska organu, co do rozumienia tych pojęć, to ewentualna wadliwość wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego, a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. czy art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W rozpoznawanej sprawie rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu, było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak zatem było podstaw do oddalenia skargi.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.