Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 626/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 175 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par.3 i 4, par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Sędzia WSA Krystyna Daniel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 stycznia 2014 r. znak: [....] Starosta W. orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 492 803,00 zł za nieruchomość zabudowaną budynkiem warsztatu wulkanizacyjnego, położoną przy al[....] w K. , oznaczoną jako działki: nr [....] o pow. 0,0175 ha i nr [....] o pow. 0,0172 ha obręb [....] jedn. ewid. [....] , objętą księgą wieczystą nr [....] , która z dniem 8 kwietnia 2013 r. stalą się własnością Miasta K. - miasta na prawach powiatu,

- w pkt 2 o wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1:

w kwocie 123 200,75 zł na rzecz B.G. c. [....] za udział w ww. nieruchomości w wysokości 1/4 części,

w kwocie 369 602,25 zł na rzecz R.M. s. [....] za udział w ww. nieruchomości w wysokości 3/4 części,

- w pkt 3 o zobowiązaniu Miasta K. (miasta na prawach powiatu) reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. do zapłaty odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz osób wymienionych w punkcie 2 jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Orzekając w ww. sposób organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 6 września 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M.G. , która oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 492 803,00 zł, z czego ustalona wartość gruntu wyniosła 311 207,00 zł, wartość budynku i budowli - 181 524,00 zł, natomiast wartość składnika roślinnego - 72,00 zł.

Dokonując analizy ww. operatu szacunkowego organ I instancji stwierdził, że został on sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R.M. zarzucając, że w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, zaniżono wartość przedmiotowej nieruchomości poprzez błędne określenie jej przeznaczenia, brak dostatecznego uwzględnienia lokalizacji wycenianej nieruchomości i jej dostępu do drogi publicznej. Zarzucił również ustalenie kwoty odszkodowania w kwocie netto, brak ujęcia w wycenie wszystkich elementów faktycznych składających się na wartość nieruchomości oraz błędną kwalifikację przeznaczenia budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości, jak również przyjęcie wadliwego doboru materiału porównawczego do wyceny.

Rozpoznając powyższe odwołanie Wojewoda [....] decyzją z dnia 20 marca 2014 r. znak: [....] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest sprawa ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zabudowaną budynkiem warsztatu wulkanizacyjnego, położoną przy [....] w K. , oznaczoną jako działka nr [....] , która z dniem 8 kwietnia 2013 r. stała się własnością Gminy K. (jako miasta na prawach powiatu), w związku z decyzją nr [....] Prezydenta Miasta K. z 10 maja 2012 r. znak: [....] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa [....] oraz ulic: Meissnera, Ślicznej, Łąkowej, Ładnej, Stańca oraz Czyżyńskiej wraz z budową odcinka ul. Lema w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym", która w części dotyczącej m.in. przedmiotowej nieruchomości została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [....] z 8 kwietnia 2013 r. znak: [....] , a w efekcie również kontrola prawidłowości całej decyzji Starosty W. z 27 stycznia 2014 r. znak: [....] Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę nabycia ww. nieruchomości stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej dalej: "specustawą drogową"), zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a nie stanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W operacie szacunkowym stanowiącym podstawę ustalenia w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania rzeczoznawca majątkowy określił stan nieruchomości na dzień 10 maja 2012 r., tj. na dzień wydania powołanej na wstępie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a poziom cen na datę sporządzenia wyceny.

Wojewoda zaznaczył, że w świetle postanowień art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako u.g.n.) jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów ustalenia wysokości odszkodowania jest jej przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia.

Organ odwoławczy wskazał także, iż w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na datę określenia stanu nieruchomości Gmina K. nie posiadała (i nadal nie posiada) dla badanego obszaru obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym, stosownie do postanowień art. 154 u.g.n. przeznaczenie nieruchomości objętej wyceną określone zostało na podstawie obowiązującego wówczas dla przedmiotowego terenu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , zatwierdzonego Uchwałą nr XlI/87/03 Rady Miasta K. z 16 kwietnia 2003 r. Zgodnie z tym aktem przedmiotowa nieruchomość położona była na obszarze oznaczonym symbolem "KT" - tereny korytarzy podstawowego układu drogowo - ulicznego, a tereny przyległe stanowił obszar oznaczony symbolem "MU" - zabudowy usługowej i mieszkaniowej.

Zdaniem Wojewody z uwagi na fakt, iż w dacie 10 maja 2012 r. wyceniana nieruchomość przeznaczona była pod drogę, a co za tym idzie, w myśl postanowień art. 134 u.g.n., jej aktualny wówczas sposób użytkowania był zgodny z celem wywłaszczenia, dokonywanie w niniejszej sprawie analizy zasadności uwzględnienia zasady korzyści przy wycenie przedmiotowej nieruchomości było zbytecznym, a wycena tej nieruchomości winna była zostać przeprowadzona zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n. oraz na podstawie regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. - zwanego dalej: "rozporządzeniem"), który stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie powinien był przyjąć do porównań podobne nieruchomości drogowe. Niemniej jednak biegły w analizowanym operacie szacunkowym dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości, których przeznaczenie jest zgodne z przeznaczeniem nieruchomości przyległych do wycenianej, tj. mieszkaniowym i usługowym. Do takich konkluzji rzeczoznawcę doprowadziła przeprowadzona - nieuzasadniona w zakresie przedmiotowej sprawy -analiza polegająca na porównaniu cen transakcyjnych gruntów pod zabudowę wielorodzinną ("MW") i mieszkaniowo - usługową ("MU") oraz gruntów nabywanych pod drogi publiczne. Biegła wskazała, że: "w badanym obszarze (jako rynek lokalny przyjęto Miasto K. ) w latach 2011 - 2013 ceny gruntów pod zabudowę wielorodzinną MW i mieszkaniowo - usługową MU zawarły się w przedziale od 455 zł/m2 do 1037 zł/m2, a grunty pod usługi komercyjne w zakresie od 670 zł/m2 do 1526 zl/m2 (maksymalna cena dotyczy działki z pozwoleniem budowy centrum handlowego sieci ....), natomiast w obszarze strefy miejskiej K. zostało zawartych tylko kilka transakcji drogami nabywanymi pod drogi publiczne, a ich ceny zawarły się w przedziale [143 do 650 zł/m2] z tym w Śródmieściu jedynie dwie: ul. Langiewicza w cenie 500 zł/m2 i ul. Żułowską 400 zł/m2".

Na podstawie przywołanej powyżej analizy biegła stwierdziła, że "ceny gruntów pod drogi są znacznie niższe niż ceny gruntów przyległych, z których wydzielono trasę ulicy Lema, zatem cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości, a określenie na ich podstawie wartości gruntu, zgodnie z celem wyceny, nie spełni konstytucyjnej zasady "słusznego odszkodowania''.

W kontekście powyższego Wojewoda [....] podkreślił, iż wobec ustalonego w niniejszej sprawie, drogowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, omawiana wycena powinna zostać przeprowadzona na podstawie regulacji zawartych w § 36 ust. 4 rozporządzenia, co oznacza, że rzeczoznawca w celu oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości w pierwszej kolejności powinien był przyjąć transakcje podobnymi nieruchomościami drogowymi, a dopiero w przypadku braku takich nieruchomości na lokalnym i regionalnym rynku (§ 36 ust. 2 ab initio rozporządzenia) przeprowadzić wycenę na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Mając na względzie przedstawione okoliczności Wojewoda [....] stwierdził, iż przyjęty przez rzeczoznawcę w analizowanym operacie szacunkowym sposób oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości jest niezgodny z przepisami regulującymi kwestie wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości zajęte pod inwestycje drogowe w trybie przepisów specustawy drogowej. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że nieprawidłowe sprecyzowanie rodzaju badanego przez rzeczoznawcę rynku pod kątem przeznaczenia, które jest niewątpliwie jednym z głównych czynników determinujących wartość nieruchomości, prowadzi do przyjęcia błędnego materiału porównawczego, a co za tym idzie do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie danych niezgodnych z rzeczywistym stanem nieruchomości wywłaszczonej.

Odnosząc się do zarzutu strony odwołującej, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i w związku z tym nie można na jego podstawie ustalić przeznaczenia nieruchomości, Wojewoda wskazał, że jakkolwiek bezspornym jest, iż powołany powyżej akt planistyczny nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustawodawca, w art. 154 u.g.n., ten właśnie rodzaj dokumentu planistycznego wskazał jako jedno ze źródeł określenia przeznaczenia nieruchomości dla potrzeb wyceny nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego. Również przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia, który określa zasady wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa w trybie specustawy drogowej, wprost odwołuje się do sposobu ustalania przeznaczenia nieruchomości określonego w art. 154 u.g.n. Ustawodawca nie daje więc rzeczoznawcy możliwości ustalenia przeznaczenia w sposób inny, niż przewidziany w powołanym wyżej przepisie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku ustalenia przez organ I instancji "słusznego odszkodowania", które w ocenie strony odwołującej "winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczanego dobra, a więc powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia jego sytuacji majątkowej jaką miał przed wywłaszczeniem", tj. z uwzględnieniem także utraconych korzyści związanych z prowadzeniem na przedmiotowej nieruchomości działalności gospodarczej - Wojewoda wyjaśnił, iż zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie nie stanowi więc wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia, bowiem wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa (obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m.in. również utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty).

Wojewoda nie podzielił również stanowiska odwołującego dotyczącego braku uwzględnienia w wycenie położenia przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca przyjął bowiem jako jedną z cech rynkowych cechę "lokalizacja", przyznając w jej ramach szacowanej nieruchomości ocenę "bardzo korzystną" - najwyższą w przyjętej skali - podobnie zresztą jak w przypadku przyjętej cechy "dostępność komunikacyjna" (w ramach której przedmiotowej nieruchomości została przyznana najwyższa ocena - "dobra") oraz cechy "uzbrojenie" (ocena najwyższa-"dobre").

Odnosząc się natomiast do zarzutu o braku uwzględnienia w wycenie wszystkich elementów wyposażenia obiektów oraz braku wyceny wszystkich składników znajdujących się na wycenianej nieruchomości Wojewoda stwierdził, że to rolą rzeczoznawcy majątkowego jest określenie na podstawie posiadanej dokumentacji oraz przeprowadzonych oględzin nieruchomości, a także posiadanych wiadomości specjalnych, po pierwsze zlokalizowanych na nieruchomości składników, które winny podlegać wycenie, a po drugie uwzględnienie w wycenie ich stanu. W ocenie organu odwoławczego opis w operacie szacunkowym części składowych gruntu podlegających wycenie jest mało precyzyjny, co uniemożliwia prawidłową weryfikację składników przyjętych do wyceny zarówno z tymi uwzględnionymi w kartach inwentaryzacyjnych sporządzonymi dla przedmiotowej nieruchomości (karty akt organu 1 instancji nr 30-37), jak i ze wskazanymi przez stronę odwołującą.

Mało precyzyjny jest również opis jak i wykaz składników nieruchomości, przedstawiony w protokole z oględzin nieruchomości, w związku z czym trudności budzi porównanie danych w nim przedstawionych z danymi wskazanymi w operacie szacunkowym. W inwentaryzacji dodatkowo nie zostały zawarte wszystkie składniki gruntu, które biegła objęła wyceną. Z operatu szacunkowego winno natomiast jasno wynikać na jakiej podstawie rzeczoznawca majątkowy uznała, że poszczególne składniki winny podlegać wycenie oraz na podstawie jakich przeprowadzonych czynności zgromadziła niezbędne w tym zakresie dane tak, aby organ miał możliwość weryfikacji operatu również w tym zakresie. Na stronie 13 operatu szacunkowego, w części poświęconej określeniu wartości składników budowlanych biegła dokonała wyceny m.in. ogrodzenia bocznego z kątownika, cokołu betonowego o wym. 0,2 x 0,3, bramy z furtką z siatki w ramach oraz kasetonów reklamowych 2 x 100 cm 1 x 70 cm. Z opisu zabudowy tej nieruchomości na stronie 6 nie wynika jednak, że zlokalizowane było na niej ogrodzenie boczne z kątownika, furtka oraz trzy kasetony, tylko dwa napisy neonowe na budynku i jeden kaseton reklamowy. Podniesione natomiast przez odwołującego się zarzuty w zakresie braku poddania wycenie określonych składników nieruchomości winny zostać poparte stosownymi dowodami w tym przedmiocie. Odnosząc się do nieuwzględnienia w wycenie kwestii związanych z wyposażeniem wycenianego budynku, Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 10 grudnia 2013 r. wyjaśnił, że wartość składników budowlanych została określona z uwzględnieniem ich stanu technicznego i standardu wykończenia budynku warsztatowego.

Biorąc pod uwagę zarzut odwołania dotyczący przyjęcia przez rzeczoznawcę błędnego - usługowego charakteru budynku zlokalizowanego na wycenianej nieruchomości, organ zauważył, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów funkcja budynku znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości jest określona jako "Bi" - inne. Jeżeli jednak strona odwołująca się wskazuje na charakter inny tego budynku niż wskazany w operacie, winna tę okoliczność poprzeć stosownymi dowodami.

Z powyższych względów Wojewoda [....] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty W. z 27 stycznia 2014 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, celem ustalenia odszkodowania w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy, spełniający niezbędne wymogi zawarte w przepisach prawa. W ocenie Wojewody, decyzja organu i instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 (brak prawidłowej i wyczerpującej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i oparcie rozstrzygnięcia na wadliwym operacie szacunkowym), jak również art. 107 § 3 k.p.a., co w świetle przytoczonych argumentów, w zasadniczy sposób wpłynęło na treść wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R.M. Zaskarżonej decyzji autor skargi zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 154 ust 2. w zw. z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenie wartości nieruchomości skarżącego zajętej pod budowę drogi publicznej powinno nastąpić w oparciu o porównanie wartości nieruchomości podobnych rozumianych jako nieruchomości nabywane pod drogi - co w konsekwencji przekłada się na błędne wytyczne dla organu I instancji co do dalszego toku postępowania oraz doprowadzi do ustalenia jeszcze niższej niż ustalona w uchylonej decyzji organu I instancji - czyli już absolutnie tym bardziej nieadekwatnej do wartości wywłaszczonej nieruchomości - kwoty odszkodowania;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 9, 11 k.p.a. oraz art.: 7, 77, 80 i 88 k.p.a. oraz art. 154 ust 2. w zw. z art. 134 u.g.n. poprzez błędną ocenę dowodu w postaci sporządzonego operatu szacunkowego, jak również w braku wzięcia pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na wycenę wartości nieruchomości oraz na kwotę należnego odszkodowania;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 § 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie otrzymał słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

- naruszenie interesu prawnego skarżącego przejawiającego się w braku możliwości otrzymania zarówno słusznego odszkodowania, jak i zaliczki na jego poczet oraz w ryzyku otrzymania odszkodowania w zmniejszonej i nieadekwatnej wartości do wartości wywłaszczonej nieruchomości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie poprzez stwierdzenie jej nieważności; zwrot kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że błędne wytyczne organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji odnoszą się przede wszystkim do rozumienia pojęcia "nieruchomości podobne" jako kryterium ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości i kwoty odszkodowania - i w tym kontekście do oceny dowodów (a konkretnie: operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego). Skarżący przypomniał, iż organ odwoławczy wskazał, że na potrzeby sporządzania operatu i określenia wartości rynkowej nieruchomości konieczna jest analiza wartości nieruchomości nabywanych pod drogi jako nieruchomości podobnych. Powyższe wytyczne organu w ocenie skarżącego są błędne i w konsekwencji doprowadzą do zaniżenia odszkodowania (i tak już ustalonego na wyjątkowo niskim poziomie).

W ocenie R.M. sam fakt, iż dane nieruchomości zostały wywłaszczone pod drogi nie stanowi o ich podobieństwie - konieczne jest porównanie lokalizacji nieruchomości, jej przeznaczenia oraz funkcji jaką ona pełni. Podobieństwo nieruchomości musi być realne, w konkretnym wymiarze, a nie jedynie formalne i zdeterminowane celem wywłaszczenia.

Zdaniem autora skargi narzucenie przez organ konieczności porównania przedmiotowej nieruchomości do nieruchomości nabywanych pod drogi doprowadzi do daleko idącej dowolności w doborze materiału porównawczego, gdyż jedyną cechą wspólną porównywanych nieruchomości będzie cel wywłaszczenia. Ustalenie wartości nieruchomości nastąpi zatem w oderwaniu od jej znaczenia, lokalizacji i funkcji, co grozi rażącym zaniżeniem wartości odszkodowania.

Skarżący podniósł, że w lokalizacji, gdzie znajduje się jego nieruchomość wartość 1 m2 gruntu wyceniana jest na kwotę 3000 zł, a 1 m2, budynków: 6000 zł.

Według powszechnie dostępnych źródeł, nieruchomości w obszarze od ulicy [....] aż do Technologicznego w C. oferowane są do sprzedaży po 3000 - 3500 zł netto za 1 m2.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji, który stanowi, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do ukonstytuowania się stanu prawnego skutkującego pozostawieniem skarżącego bez własności i bez odszkodowania. Skarżący został de facto pozbawiony możliwości ochrony swoich praw. Ponadto, przyznanie odszkodowania tak wyjątkowo zaniżonego ( co będzie miało miejsce w wyniku uwzględnienia wytycznych organu) koliduje z przesłanką słuszności odszkodowania. Skarżący podniósł nadto, że tempo prac nad inwestycją jest nie zharmonizowane z tempem ustalania i przyznawania odszkodowań, co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [....] odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [....] z dnia 20 marca 2014 r. uchylająca decyzję Starosty [....] z dnia 27 stycznia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość zabudowaną budynkiem warsztatu wulkanizacyjnego, zajętą pod drogę publiczną.

Na wstępie podkreślić należy, że Sąd rozpoznający skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobowiązany jest zbadać, czy organ prawidłowo dokonał oceny tego dowodu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (tak m.in. Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy został wykonany w sposób nieprawidłowy i jako taki nie może stanowić podstawy do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Tym samy Sąd podziela ocenę przedmiotowego operatu dokonaną przez organ odwoławczy i stwierdza prawidłowość wydanej decyzji kasacyjnej.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.) rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardami zawodowymi.

Uzupełnieniem ww. regulacji są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4).

Przepis § 36 będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stanowi, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Wskazany przepis § 36 ust. 4 jest więc przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust 1. Odczytywać należy go w ten sposób, iż zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych – a więc nabytych pod inwestycje drogowe.

Należy zaznaczyć, iż chronologia ta obowiązywała także przed nowelizacją rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011r. Jeszcze na gruncie § 36 sprzed nowelizacji ukształtowało się jednolite stanowisko, iż tylko jeżeli nie jest możliwe ustalenie odszkodowania w ten sposób (brak transakcji nieruchomości nabywanych pod drogi) wycena powinna być dokonywana w oparciu transakcje nieruchomości przyległymi.

Między innymi, pogląd ten zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 98/11 wskazując, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1573/11 stwierdzając, że zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka powinna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 10 marca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 807/10 wskazał, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że biegły rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość nie zastosował się do chronologii zgodnej z treścią § 36 rozporządzenia. Rzeczoznawca przyjął bowiem do porównania nieruchomości przyległe (jak wynika z operatu przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną i mieszkaniowo-usługową oraz komercyjną), nie wyjaśniając równocześnie dlaczego nie wziął pod uwagę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi.

Rzeczoznawca stwierdził m.in. w operacie, że "w badanym obszarze w latach 2011-2013 ceny gruntów pod zabudowę wielorodzinną MW i mieszkaniowo-usługową MU zawarły się w przedziale od 455 zł/m2 do 1037 zł/m2, a grunty pod usługi komercyjne w zakresie od 670 zł/m2 do 1526 zł/m2 (maksymalna cena dotyczy działki z pozwoleniem budowy centrum handlowego sieci.....), natomiast w obszarze strefy miejskiej K. zostało zawartych tylko kilka transakcji gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, a ich ceny zawarły się w przedziale [143 do 650 zł/m2], z tym w Śródmieściu jedynie dwie: ul. Langiewicza w cenie 500 zł/m2 i ul. Żułowską 400 zł/m2. Z powyższej analizy wynika, że ceny gruntów pod drogi są znacznie niższe niż ceny gruntów przyległych, z których wydzielono trasę ulicy Lema, zatem cel przejęcia nieruchomości nie powoduje wzrostu jej wartości, a określenie na ich podstawie wartości gruntu, zgodnie z celem wyceny, nie spełni konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania."

A zatem stwierdzając, że były zawierane transakcje gruntami nabywanymi pod drogi publiczne, rzeczoznawcza równocześnie zaniechał przedstawienia wnikliwej analizy obrotu tymi nieruchomościami. Rzeczoznawca nie dokonał opisu odnotowanych transakcji, których przedmiotem były nieruchomości drogowe, ani nie uzasadnił stosowną argumentacją dlaczego nieruchomości te nie mogą zostać porównane z nieruchomością, której dotyczy zaskarżona decyzja. Tym samym rzeczoznawca nie wykazał, obiektywnego braku wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji, co umożliwiło by mu wówczas zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia odstąpienie od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości.

Nadto rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie jako zastosowaną metodę wyceny wskazał podejście porównawcze metodę porównywania parami. Na podstawie treści operatu nie sposób jednakże ustalić, czym kierował się rzeczoznawca dobierając do porównania akurat takie transakcje. Wśród nieruchomości przyjętych do porównania znalazła się m.in. nieruchomość przeznacza pod budowę centrum handlowego sieci [....] , z wydanym pozwoleniem na budowę.

Należy podkreślić, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości przyjętych do porównań, w tym różniących się znacznie powierzchnią od nieruchomości wycenianej, czy też lokalizacją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10). Podobieństwo przyjętych do porównań nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a także i to, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 marca 2013 r, sygn. akt II SA/Kr 168/13).

Równocześnie z operatu (str. 7) wynika, że rzeczoznawca badając rynek obiektów warsztatowych znajdujących się w K. stwierdził tylko dwie transakcje małymi obiektami o parametrach zbliżonych do wycenianego warsztatu. Transakcje te również nie zostały opisane. Nadto z powyższego wynika, że rzeczoznawca wziął pod uwagę jedynie rynek lokalny, gdy tymczasem przepisy rozporządzenia w mówią również o rynku regionalnym.

Jeśli chodzi o stwierdzenie rzeczoznawcy, że ceny gruntów pod drogi są znacznie niższe niż ceny gruntów przyległych, z których wydzielono trasę ulicy Lema (...), a zatem określenie na ich podstawie wartości gruntu, zgodnie z celem wyceny, nie spełni konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, wyjaśnić należy, że rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany stosować metodę wyceniania nieruchomości wskazaną w § 36 rozporządzenia. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że chodzi o wartość rynkową, która uwzględnia ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny takich transakcji spełniają kryterium definicji wartości rynkowej, a także czy wycena nieruchomości dokonana w oparciu o nieruchomości drogowe będzie odpowiadała pojęciu "słusznego odszkodowania".

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1548/09 brak jest dostatecznych podstaw do tego aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób bowiem założyć, że umowy o takim przedmiocie, tj. dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też uznać należy, że treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie.

Sąd zwraca także uwagę na rozbieżności operatu odnośnie składników budowanych znajdujących na przedmiotowej nieruchomości. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, część elementów budowlanych wyszczególnionych w tabeli na str. 13 operatu w pkt 3.2, nie pokrywa się z opisem nieruchomości zawartym na str. 6 operatu.

Sąd nie przesądza w niniejszym rozstrzygnięciu, czy odszkodowanie ustalone w oparciu o zakwestionowany operat było za wysokie, lecz stwierdza, że zaistniałe wady operatu szacunkowego dyskwalifikują go jako podstawę wydanej w sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Wskazać przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, iż obowiązujący w procedurze administracyjnej zakaz reformationis in peius, o którym mowa w art.139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r, sygn. FPS 2/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. VII SA/Wa 1626/04).

Podsumowując Sąd stwierdził, że Wojewoda [....] dokonał prawidłowej oceny operatu uznając, iż nie spełnia on wymagań wynikających z § 36 rozporządzenia, a w konsekwencji zasadnie uchylił decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą ustalić wysokość odszkodowania należnego za przedmiotową nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy, który sporządzony zostanie zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.