Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 586/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 82 ust. 1, art. 86 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2096
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa- tekst jednolity
article: art. 12 ust. 1 i 2, art 17 ust. 2, art 23 pkt 8e
journal: Dz.U. 2017 poz 730
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim.
article: art. 3 ust. 2 pkt 2, 5 i 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "A" w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utworzenia spółki pod nazwą "B" sp. z o.o. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zgromadzenie "A" z siedzibą w K. na wniosek Zarządu "A" podjęło [...] r. uchwałę, nr [...], o utworzeniu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "B", Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

W podstawie prawnej uchwały powołano art.23 pkt 8 lit. e ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz., U. z 2017 r., poz. 730, dalej określanej skrótem u.z.m.w.ś.) i art. 9 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 712, ze zmianami, dalej określanej skrótem u.g.k.).

W uchwale zaznaczono, że podstawowym celem działalności spółki jest organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych.

Uchwała miała wejść w życie z dniem jej podjęcia.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r., nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Zgromadzenia "A" z dnia [...] r., nr [...] w całości – jako niezgodnej z przepisem art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś. w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej w skrócie określanej jako Konstytucja RP).

W ocenie organu nadzoru wskazane w podstawie prawnej przepisy nie dają kompetencji Zgromadzeniu "A" (dalej określanego skrótem Zgromadzenie "A") do podjęcia uchwały w przedmiocie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą: "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, zwaną w dalszej części uchwały "Spółką" (§ 1 ust. 1 uchwały), gdzie podstawowym celem działalności Spółki jest organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych (§ 1 ust. 2 uchwały).

Jako podstawę prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały Zgromadzenie "A" wskazało przepis art. 23 pkt 8 lit. e u.z.m.w.ś. oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 5 u.g.k. Tymczasem powołany art. 23 pkt 8 lit. e u.z.m.w.ś. stanowi, że do wyłącznej właściwości zgromadzenia należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Z kolei w myśl art. 6 u.g.k. przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1, przez związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), przez związki metropolitalne, przez miasto stołeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych.

Zadania związku metropolitalnego ustawodawca ustalił w przepisie art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś., wskazując, że związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w określonym zakresie (art. 12 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy) – w tym w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego (art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy).

Zdaniem organu nadzoru w kontekście przepisu art. 12 ust. 1 ustawy nie budzi wątpliwości, że ustawodawca w katalogu zadań własnych związku metropolitalnego nie wymienił zadania obejmującego przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych. Zadanie to nie może być w szczególności wywodzone z art. 12 ust. 1 pkt 2 u.z.m.w.ś., gdyż zadania związku powinny być wyrażone w ustawie wprost – tak, jak ma to miejsce np. w art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy – metropolitalne przewozy pasażerskie. Tym samym domniemanie kompetencji związku metropolitalnego, wywodzone ewentualnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, dotknięte jest istotnym naruszeniem, wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, zasady legalizmu.

Organ zaznaczył również, że zadania będące przedmiotem działania powołanej spółki nie stały się przedmiotem stosownych porozumień, gdzie na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego.

Organ nadzoru zauważył również, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada legalizmu, wymaga, by decyzja podjęta przez dany organ – w tym wypadku uchwała Zgromadzenia "A" - odpowiadała wymogom legalności. Zgromadzenie musi więc posiadać nie tylko ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, ale również treść jego postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie (lub porozumieniu), w tym przypadku z przepisami kompetencyjnymi, ustalającymi zakres działania związku metropolitalnego, a dalej ustalającymi zakres (przedmiot) działania powołanej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą: "B" Spółka.

Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto organ nadzoru podkreślił, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych.

Z przepisu art. 7 Konstytucji RP wynika również, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i tylko o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

W sprawie tej nie budzi wątpliwości organu nadzoru kompetencja ogólna Zgromadzenia "A" do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Przedmiot działania powołanej spółki prawa handlowego musi być jednak w pełni tożsamy z zadaniem (lub zadaniami) własnym związku metropolitalnego lub realizowanymi na podstawie porozumienia. Już bowiem przywołany w podstawie prawnej badanej uchwały art. 5 u.g.k. wskazuje, że przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1, przez związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), przez związki metropolitalne, przez miasto stołeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych. Jednocześnie ustawodawca w treści art. 1 ust. 1 u.g.k. rozstrzyga wprost, że ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Na gruncie badanej uchwały nie ma natomiast do czynienia z realizacją zadania własnego związku metropolitalnego, co równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do sądu administracyjnego "A" (dalej określana skrótem, "A" lub skarżąca),

Rozstrzygnięciu nadzorczemu strona zarzuciła:

I. niezgodność z prawem polegającą na naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś. poprzez błędną wykładnię pojęcia "zadań publicznych w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego" zawartego w art. 12 ust. 1 pkt. 2 ustawy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewoda Śląski błędnie uznał, że podjęcie zakwestionowanej uchwały nie mieściło się w zakresie tego pojęcia;

2) art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś. poprzez jego błędne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewoda Śląski uznał, że podjęcie uchwały i powołanie do życia Spółki, której celem miała być organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych z obszaru całej Metropolii, wymagało zawarcia porozumienia przez "A" z poszczególnymi gminami, podczas gdy tego typu działania mieściły się w katalogu zadań własnych "A" przewidzianych w art. 12 ust. 1 ustawy;

3) art. 14 ust. 1 pkt. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewoda Śląski błędnie uznał, że Zgromadzenie "A" nie posiadało kompetencji do podjęcia Uchwały, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że w celu wykonywania zadań, o których mowa wart. 12 ustawy, związek metropolitalny, którym jest "A", może tworzyć jednostki organizacyjne a więc również spółki prawa handlowego, do których zalicza się Spółka, która miała zostać powołana w wyniku podjęcia Uchwały;

4) art. 3 ust. 2 pkt. 2 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 roku (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1439; dalej określanej skrótem u.u.c.p.w.g.) poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewoda Śląski błędnie uznał, że organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych z obszaru całej Metropolii nie jest objęta zakresem zadań własnych "A" określonym w art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś., podczas gdy z treści art. 3 ust. 2 pkt. 2 lit. a u.u.c.p.w.g. wynika, że "A" mogłaby - bez konieczności zawierania dodatkowych porozumień - zająć się nie tylko organizacją i przygotowaniem, ale również i samą budową, utrzymaniem oraz eksploatacją instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych;

5) art. 7 Konstytucji RP poprzez jego błędne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewoda Śląski błędnie uznał, że przyjęcie Uchwały nie nastąpiło na podstawie i w granicach prawa, podczas gdy uprawnienie do podjęcia Uchwały przez Zgromadzenie "A" wynikało z art. 12 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt. 1 u.z.m.w.ś. oraz nie uwzględnił niewładczego charakteru uchwały, przez co błędnie uznał, że przyjęcie Uchwały nie nastąpiło na podstawie i w granicach prawa;

6) § 139 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w zw. z art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Wojewoda Śląski uznał, że brak wskazania właściwej podstawy prawnej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa i w związku z tym stwierdził nieważność uchwały, podczas gdy tego typu naruszenie jest nieistotnym naruszeniem prawa, które nie może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwal Zgromadzenia "A";

II. naruszenie skutkujące nieważnością rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej określanego skrótem K.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa, tj. skierowanie rozstrzygnięcia nadzorczego do Zgromadzenia "A" niebędącego stroną postępowania nadzorczego zamiast do "A".

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o:

1) o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości;

a na wypadek uznania przez Sąd, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody możliwe jest stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego:

2) o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego w całości;

3) o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na wstępie uzasadnienia skargi skarżąca stwierdziła, że aby ocenić niezgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 86 u.s.w., Sąd musi najpierw przesądzić prawidłowość podjęcia uchwały, dlatego na potrzeby niniejszej skargi skarżąca skupiła się w uzasadnieniu skargi przede wszystkim na wykazaniu prawidłowości podjęcia uchwały. Ustalenie to przesądza jej zdaniem, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest nieprawidłowe i niezgodne z prawem, natomiast sama kwestia niezgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego została omówiona w dalszej części uzasadnienia skargi. Większość stwierdzeń przedstawiających stanowisko skarżącej w sprawie skarżąca podparła opinią prawną sporządzoną przez dr hab. D. S., stanowiącą załącznik do skargi.

Jako związek metropolitalny w rozumieniu ustawy o związku metropolitalnym, "A" jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego, co potwierdza szereg argumentów. W szczególności na uwadze mieć należy art. 2 ustawy, zgodnie z którym związek metropolitalny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz ma osobowość prawną, a jego samodzielność podlega ochronie sądowej. Przesądzenie, że "A" jest samodzielnym podmiotem prawa publicznego jest jednoznaczne z uznaniem, że "A" może korzystać z tzw.: samodzielności zadaniowo-kompetencyjnej.

Samodzielność zadaniowo-kompetencyjna objawia się przez możliwość samodzielnego kształtowania szczegółowego katalogu realizowanych zadań oraz metod ich wykonywania, w tym w szczególności przez możliwość samodzielnego doboru niewładczych metod realizacji zadań publicznych.

Na potwierdzenie tych ustaleń, skarżąca przytoczyła szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2010 roku, sygn. akt II GSK 1091/09 (LEX nr 1125246), w którym stwierdzono, że do wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej jednostki samorządu terytorialnego mogą wykorzystywać i tworzyć wszelkie dopuszczalne przez prawo formy organizacyjne, w tym zarówno formy przewidziane przepisami ustawy o finansach publicznych, jak i inne.

W ocenie strony skarżącej, powyższe orzeczenie potwierdza również swobodę podmiotu prawa publicznego, w tym "A", w wyborze formy organizacyjnej, za pomocą której będzie wykonywać powierzone mu zadania. Mając to na uwadze, nie powinno ulegać wątpliwości, że "A" miała prawo powołać do życia spółkę, za pomocą której zamierza realizować zadanie zaliczające się do zadań publicznych w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego.

Odnośnie zadań związku metropolitalnego, w aspekcie art. 12 ustawy, skarżąca metropolia stwierdziła, że zadania własne "A" zostały przy tym doprecyzowane w Statucie "A". W kontekście przedmiotu niniejszej sprawy szczególnie istotna jest kategoria zadań w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego, bowiem to właśnie w tej kategorii – wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego – mieściło się podjęcie przez Zgromadzenie "A" przedmiotowej uchwały.

Dalej skarżąca podkreśliła, że uchwała będąca przedmiotem niniejszego postępowania ma wbrew temu co przyjął organ nadzoru, charakter, aktu niewładczego, który nie wywołuje żadnych skutków w sferze prawa publicznego, a jedynie w sferze prywatnoprawnej. Nie sposób bowiem uznać, że uchwała, której przedmiotem jest powołanie spółki prawa handlowego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), władczo rozstrzyga sytuację prawną jednostek innych niż organ wydający tę uchwałę albo ingeruje w jakikolwiek sposób w sferę praw i wolności takich jednostek. Niewładczy charakter uchwały jest równoznaczny z tym, że w jej przypadku możliwe było skorzystanie z samodzielności zadaniowo-kompetencyjnej i podjęcie tej uchwały na podstawie normy zadaniowej (zadania rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego).

Podjęcie uchwały i utworzenie Spółki wpisuje się, w ocenie skarżącej, w zadania w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt. 2 u.z.m.w.ś.

Pojęcie "rozwoju społecznego i gospodarczego" jest pojęciem niedookreślonym, przez co każdy przypadek wymaga każdorazowej oceny w celu ustalenia, czy zawiera się w jego zakresie. Wojewoda Śląski całkowicie pominął ten fakt, stwierdzając, że organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych nie zawiera się w katalogu zadań przypisanych Metropolii przez ustawodawcę.

Ustawodawca celowo wprowadził do katalogu zadań Metropolii pojęcie niedookreślone, aby nie musieć tworzyć kazuistycznego katalogu zadań Metropolii. Wprowadzenie wyczerpującego, kazuistycznego katalogu zadań spowodowałoby bowiem, że w praktyce okazywałoby się, że Metropolia nie mogłaby podjąć się określonego zadania bez zawierania szeregu porozumień, chociaż leżałoby to w interesie wszystkich tworzących ją gmin i przemawiałby za tym szereg argumentów - nie sposób bowiem przewidzieć wszystkich sytuacji, które mogą mieć miejsce w przyszłości i stworzyć w ten sposób katalog zadań wyczerpujący wszystkie możliwe sytuacje.

Interpretacja art. 12 ust. 1 pkt. 2 u.z.m.w.ś. dokonana przez Wojewodę Śląskiego, w ocenie skarżącej, jest sprzeczna z podstawowymi zasadami wykładni i powszechnie przyjętą koncepcją racjonalnego ustawodawcy. Gdyby j a podzielić, prowadziłaby de facto do absurdalnego wniosku, że zakres znaczeniowy pojęcia "zadania w zakresie społecznego i gospodarczego" jest pusty. Ze stanowiska Wojewody Śląskiego wynika bowiem, że w jego ocenie Metropolia może realizować zadania jedynie precyzyjnie określone przez ustawodawcę takie jak np. współdziałanie w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku metropolitalnego. W tym kontekście Wojewoda Śląski całkowicie pominął nie tylko fakt, że zadania przypisane przez ustawodawcę "A" jako zadania własne mają bardzo różny stopień ogólności, ale przede wszystkim fakt, że wprowadzając dany rodzaj zadania - czy też szerzej: wprowadzając dane pojęcie do aktu prawnego - ustawodawca z góry przesądza, że dane zadanie albo pojęcie ma swój zakres. Ustawodawca nie wprowadza bowiem do ustaw czy też innych aktów prawnych zadań albo pojęć, których zakres jest pusty. Odmienny pogląd byłby sprzeczny z powszechnie przyjmowaną i nie budzącą żadnych kontrowersji koncepcją racjonalnego ustawodawcy, a także zasadami logiki.

Skarżąca podkreśliła, że nawet gdyby uchwala została podjęta w ramach szczegółowej normy kompetencyjnej (ku czemu nie ma jednak podstaw, skoro jej podjęcie ani powołanie do życia spółki nie ma w żadnym zakresie władczego charakteru), to wykładnia Wojewody Śląskiego i tak była nieprawidłowa, bo nie tylko miała charakter zawężający, ale wręcz prowadziła do uznania, że interpretowane przez wojewodę pojęcie jest puste.

Odnosząc się do zapisów Statutu "A" w kontekście wykładni pojęcia "zadań w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego" stwierdziła, że regulacja zawarta w statucie "A" ma charakter "komplementarny" względem regulacji ustawowej, tj. regulacji zawartej w ustawie o związku metropolitalnym i dookreśla treść obowiązujących norm ustawowych. W tym kontekście wskazać należy, że praktyka obejmowania materią statutową problematyki zadań podmiotów samorządowych jest szeroko rozpowszechniona (np. rozdział II statutu Województwa Śląskiego) i nie była dotąd kwestionowana.

Co więcej, jako akt normatywny statut "A" korzysta z zasady domniemania legalności, co jeszcze bardziej podkreśla fakt, że jego treść podlegała weryfikacji przez Wojewodę Śląskiego, ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz Prezesa Rady Ministrów.

Treść statutu "A" potwierdza, że organizacja i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych z obszaru całej Metropolii mieści się w zakresie pojęcia "zadań w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego".

W kontekście celu powołania "A" nie bez znaczenia jest, zdaniem skarżącej, człon zadania określonego w art. 12 ust. 1 pkt. 2 ustawy wskazujący, że zadanie rozwoju społecznego i gospodarczego ma dotyczyć obszaru związku metropolitalnego. Bowiem celem utworzenia "A" było przerzucenie na nią zadań, których poszczególne gminy nie udźwignęłyby w pojedynkę albo podjęcie się ich przez daną gminę w pojedynkę nie byłoby uzasadnione ekonomicznie. Takim zadaniem jest właśnie przygotowanie gruntu pod budowę i uruchomienie instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych, które, co istotne, nie narusza kompetencji własnych poszczególnych gmin.

Skarżąca podkreśliła, że w przedmiotowej uchwale brak jest naruszenia zakresu zadań własnych gmin. Uznanie, że zorganizowanie i przygotowanie procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych z obszaru całej Metropolii leży w zakresie zadań przypisanych "A" w żadnym wypadku nie prowadzi do naruszenia zadań własnych gmin wchodzących w skład "A".

Ponadto, zdaniem skarżącej, zupełnie czymś innym jest proces przygotowawczy, np. budowy instalacji termicznego przetwarzana śmieci, a zupełnie czymś innym jest proces właściwy polegający na budowie, utrzymaniu i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych.

Skarżąca podkreśliła również, że uchwala została podjęta jednogłośnie przez gminy, w związku z czym nie można mówić o jakimkolwiek pogwałceniu ich praw. Same gminy bowiem zdecydowały się poprzez glosowanie nad uchwalą, że to właśnie Spółka powołana na jej mocy ma się zająć organizacją i przygotowaniem procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych. W tej sytuacji, stanowisko Wojewody Śląskiego, który stwierdził nieważność uchwały w obronie interesu gmin tworzących "A", wydaje się, zdaniem skarżącej, wręcz kuriozalne w obliczu faktu, że stara się bronić gminy, które tej pomocy w ogóle nie potrzebują i nie chcą.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Organ powtórzył swoją argumentację, zawartą już w rozstrzygnięciu nadzorczym, w odpowiedzi na dwa pierwsze zarzuty skargi (naruszenia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy).

Organ nie zgodził się także ze stanowiskiem skarżącej, iż uchwała zakwestionowana uchwała była zgodna z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit a u.u.c.p.w.g., w myśl którego to stanowiska "A" mogłaby - bez konieczności zawierania dodatkowych porozumień - zająć się nie tylko organizacją i przygotowaniem, ale również i samą budową, utrzymaniem oraz eksploatacją instalacją do przetwarzania odpadów komunalnych. Organ podkreślił, że z przepisu tego wynika, że to właśnie gminy (a nie Metropolia) zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności (...) zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z brzmienia powyższego przepisu nie można zatem wywieść kompetencji skarżącej "A" do realizacji zadań określonych w treści art. 3 ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.w.g. Do nabycia kompetencji we wskazanym zakresie przez "A" konieczne jest zatem zastosowanie trybu określonego w art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś., ponieważ przez sam fakt uczestnictwa gminy w związku metropolitalnym zadanie gminy nie staje się zadaniem związku metropolitalnego. Wbrew twierdzeniu skarżącej, problematyka będąca przedmiotem działań Spółki stanowi już przedmiot działania gmin, jednoznacznie wymienianych w treści art. 3 ust. 2 pkt. 2 u.u.c.p.w.g. Analizowany przepis nie wskazuje na "A", jako realizatora ustalonych w nim zadań.

Za niedopuszczalne uznał organ stanowisko skarżącej, zgodnie z którym poprzez głosowanie nad uchwałą "A" powołana na jej mocy spółka ma zająć się organizacją i przygotowaniem procesu inwestycyjnego zmierzającego do budowy i uruchomienia instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych, bowiem organem kompetentnym do przekazania zadania na rzecz "A" jest właściwa rada gminy.

Organ całkowicie nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, zgodnie z którym zadania przypisane przez ustawodawcę "A" jako zadania własne mają bardzo różny stopień ogólności, ale wprowadzając dany rodzaj zadania – czy też szerzej: wprowadzając dane pojęcie do aktu prawnego – ustawodawca z góry przesądza, że dane zadanie albo pojęcie ma swój zakres. Ustawodawca nie wprowadza bowiem do ustaw czy też innych aktów prawnych zadań albo pojęć, których zakres jest pusty. Zdaniem organu wypełnienie treści zadania własnego związku metropolitalnego określnego w art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obejmującego wykonanie zadania publicznego w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego nastąpić powinno nie poprzez wykładnię, ale poprzez normę kompetencyjną wskazującą prawną formę realizacji takiego zadania.

Organ uznał także za pozbawiony podstaw prawnych zarzut skarżącej, wskazujący, że wypełnienie treści zadania obejmującego rozwój społeczny i gospodarczy obszaru związku metropolitalnego następuje poprzez przepisy Statutu "A". Zdaniem organu o tym czy i jakiego rodzaju zadania ciążą na związku metropolitalnym, decydują przepisy materialnego prawa administracyjnego, wynikające z ustaw szczegółowych.

Organ nie zgodził się również z zarzutem, zgodnie z którym Wojewoda Śląski jako adresata rozstrzygnięcia nadzorczego wskazał Zgromadzenie "A", a nie samą Metropolię, przez co rozstrzygnięcie nadzorcze zostało skierowane do zgromadzenia "A" niebędącego stroną postępowania nadzorczego zamiast do "A". Organ stwierdził, że "A" jako podmiot prawa publicznego działa poprzez swoje organy. Zgodnie z art. 20 ustawy o związku metropolitalnym zgromadzenie jest organem stanowiącym i kontrolnym związku metropolitalnego. Powyższe w sposób jednoznaczny uzasadniało skierowanie rozstrzygnięcia nadzorczego do Zgromadzenia "A" jako organu, który podjął sporną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej określanej skrótem P.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Akty, o których mowa w cyt. art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1668, dalej określanej skrótem u.s.w.). Zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.w., uchwała lub zarządzenie organu samorządu województwa sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 81.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.z.m.w.ś. nadzór nad działalnością związku metropolitalnego sprawują Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda śląski, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Do nadzoru nad działalnością związku metropolitalnego stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa – ust. 2 art. 17.

Wobec powyższego należy uznać, że Wojewoda Śląski był uprawniony do oceny legalności uchwały powołującej spółkę celową i w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w termie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały. Z kolei związek metropolitalny był uprawniony do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skierowania rozstrzygnięcia nadzorczego do Zgromadzenia "A", a nie samej "A" na wstępie należy wskazać, że stroną w postępowaniu nadzorczym jest każdorazowo organ województwa, odpowiednio metropolii, który podjął kontrolowany akt, bowiem zgodnie z art. 86 ust. 3 zdanie 2 u.s.w., podstawą wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uchwała lub zarządzenie organu, który je podjął lub którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Taki zaskarżony akt nadzoru dotyczy interesu prawnego województwa, zatem odpowiednio i metropolii, którą na podstawie art. 31 u.z.m.w.ś. reprezentuje organ wykonawczy, czyli zarząd i żaden przepis tej ustawy nie przewiduje, by metropolia mogła być reprezentowana przez jej organ stanowiący. Podmiotem praw i obowiązków jest metropolia jako zrzeszenia gmin, a nie jej organy, lecz organy metropolii nie mogą być traktowane jako podmiot od niej niezależny, bowiem działa ona przez swoje organy. Jednak w świetle art. 86 ust. 3 u.s.w. skargę może wnieść tylko województwo – odpowiednio metropolia.

Odwołując się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć należy, że odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie województwa nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego w tym jego sposobu oraz trybu podjęcia. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna, stoją na stanowisku, że przyczyny stwierdzenia nieważności, wyszczególnione w art. 156 § 1 K.p.a., wykraczają poza kryterium naruszenia prawa, czy też sprzeczności z prawem, i są dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych. Dlatego też ich posiłkowe stosowanie do uchwał lub zarządzeń organów gminy (województwa) jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 7 października 1991 r., SA/Wr 841/91, ONSA 1993, nr 1, poz. 5, z glosą A. Agopszowica, OSP 1993, nr 1, poz. 21....)" - Samorząd Gminny - Komentarz A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Wydawnictwo ABC, str. 557).

Czym innym jest natomiast zdolność sądowa i procesowa. Tą posiada "A" reprezentowana przez Przewodniczącego Zarządu.

Mając na uwadze powyższe wywody oraz odnosząc je do stanu fatycznego niniejszej sprawy i tego, że postępowanie nadzorcze było prowadzone z udziałem "A" należy uznać, iż zarzuty skargi dotyczące skierowania rozstrzygnięcia nadzorczego do niewłaściwego adresata należało uznać za nieuzasadnione.

Ponieważ, jak już zaznaczono, przedmiotem skargi jest rozstrzygniecie nadzorcze wojewody, na wstępie należy zaznaczyć, że w nauce prawa przyjmuje się, iż przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu województwa jest istotna sprzeczność uchwały z prawem, przez co rozumie się oczywistość i bezpośredniość tej sprzeczności z prawem. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., SA/Gd 796/90, OSP 1991, Nr 3, poz. 129). Z kolei przez pojęcie "prawa", z którym uchwała organu związku metropolitalnego musi być zgodna, należy rozumieć przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i to w dacie podjęcia uchwały. Brak podstawy prawnej jest równoznaczny ze "sprzecznością z prawem" w rozumieniu art. 82 ust. 1 u.s.w. (tak m.in.: wyrok NSA z dnia 21 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Legalis).

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada zatem w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak - Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 28). Rozstrzygnięcie nadzorcze musi więc jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polegało.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały o utworzeniu przez związek metropolitalny spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, której zadaniem byłoby wybudowanie spalarni śmieci i wyposażenie jej w kapitał zakładowy. W ocenie organu nadzoru w art. 12 u.z.m.w.ś. określającym zakres kompetencji metropolii nie przewidziano kompetencji związanych z gospodarką odpadami czy utrzymaniem czystości w gminie. Te bowiem należą do gmin. Samo wejście gminy do związku metropolitalnego nie oznacza przeniesienia na związek kompetencji gminy.

Zgodnie z art. 7 ust. 3 u.s.g. do zadań własnych gminy polegających na zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należą sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Kwestia utrzymania czystości i porządku w gminie została szczegółowo uregulowana w ustawie o tej nazwie z 13 września 1996 r. W myśl art. 3 ust. 1 u.u.c.p.w.g. utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Zgodnie natomiast z ust. 2 pkt 2a gminy zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o których mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W tej grupie mieści się także spalarnia śmieci zdefiniowana w art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o odpadach jako zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów.

Należy zatem rozważyć, czy i jakie relacje zachodzą między zadaniami własnymi gminy, w tym pojęciem "budowy wspólnie z innymi gminami", a zadaniami związku metropolitalnego w tym budowy spalarni w ramach tego związku, który jest związkiem gmin.

Zgodnie z definicją zawartą w treści art. 1 ust. 2 u.z.m.w.ś. związek metropolitalny jest prawnie zorganizowanym i samodzielnym zrzeszeniem gmin województwa śląskiego tworzonym w celu wykonania zadań metropolitalnych, czyli takich, które powstają na obszarach charakteryzujących się istnieniem silnych powiązań funkcjonalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych. W myśl art. 2 ust. 2 u.z.m.w.ś. związek metropolitalny posiada osobowość prawną zarówno w zakresie prawa publicznego, jak i prywatnego. Zatem związek metropolitalny w województwie śląskim jest samodzielnym podmiotem zdecentralizowanej administracji publicznej, bowiem podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego, a więc i gminy, został wyposażony w katalog zadań, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

W art. 12 u.z.m.w.ś. uregulowana zadania związku metropolitalnego. Zgodnie z ust. 1 związek wykonuje zadania publiczne w zakresie:

1) kształtowania ładu przestrzennego;

2) rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru związku metropolitalnego;

3) planowania, koordynacji, integracji oraz rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w tym transportu drogowego, kolejowego oraz innego transportu szynowego, a także zrównoważonej mobilności miejskiej;

4) metropolitalnych przewozów pasażerskich;

5) współdziałania w ustalaniu przebiegu dróg krajowych i wojewódzkich na obszarze związku metropolitalnego;

6) promocji związku metropolitalnego i jego obszaru.

Ponadto, w myśl ust. 2 art. 12 związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa lub koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego.

Związek metropolitalny może także realizować zadania publiczne należące do zakresu działania administracji rządowej na podstawie porozumienia zawartego z organem administracji rządowej (ust. 3 art. 12).

Wreszcie zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.z.m.w.ś. związek międzygminny, za zgodą związku metropolitalnego wyrażoną w drodze uchwały zgromadzenia tego związku, może postanowić, w drodze uchwały zgromadzenia związku międzygminnego, o przeniesieniu na związek metropolitalny wszelkich praw i obowiązków związku międzygminnego, o ile przedmiot jego działalności jest związany z realizacją zadań związku metropolitalnego.

Z powyższego wynika, że powstanie związku metropolitalnego w województwie śląskim nie zmieniło podstawowych zasad działania samorządu terytorialnego w sensie ustrojowo-organizacyjnym. Co istotne, treść ustawy o związku metropolitalnym nie ingeruje w sposób działania jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, nie wpływa na definicję wspólnoty gminnej, nie tworzy z mocy prawa odrębnej "metropolitalnej" wspólnoty samorządowej. Metropolia jest bowiem zrzeszeniem gmin.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, że zgodnie z art. art. 166 ust. 1 Konstytucji RP zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Zatem zadania własne jednostek samorządu terytorialnego służą zaspokojeniu potrzeb członków konkretnej wspólnoty samorządowej, są wykonywane bezpośrednio na rzecz swoich mieszkańców.

Natomiast adresatem zadań metropolitalnych nie są gminy tworzące związek metropolitalny w województwie śląskim. Dlatego też związek ten, pomimo że posiada katalog zadań własnych, nie tworzy sensu stricto samorządu terytorialnego. Jest zrzeszeniem gmin województwa śląskiego utworzonym w celu zaspokajania potrzeb mieszkańców gmin członkowskich oraz rozwoju terytorium związku. Tylko gmina, powiat oraz województwo zajmują szczególną pozycję ustrojową, umożliwiającą nazywanie ich przy użyciu pojęcia "jednostka samorządu terytorialnego" oraz łącznie w sensie organizacyjno-podmiotowym "samorząd terytorialny".

W ocenie sądu utworzenie związku metropolitalnego w województwie śląskim nie zmieniło dotychczasowej konstrukcji zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez R. Marchaja w artykule "Zadania podstawowe związku metropolitalnego w województwie śląskim – zagadnienia podstawowe" ( PPP 2019/3/100-116) zgodnie z którym zadania związku nie stanowią sumy zadań gmin członkowskich zrzeszonych w metropolii. Zostały przez ustawodawcę zdefiniowane jako nowe zadania mające charakter wspólny i niepodzielny, które są wykonywane przez związek metropolitalny z udziałem gmin członkowskich, mające bezpośredni wpływ na sposób jego działania. Nie zastępują one dotychczas wykonywanych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, lecz tworzy nową kategorię zadań metropolitalnych, mających charakter dopełniający względem zadań lokalnych wykonywanych przez gminy i powiaty oraz regionalnych wykonywanych przez województwa.

W konsekwencji związek metropolitalny w województwie śląskim z mocy prawa nie przejmuje zadań gmin tworzących ten związek. Faktyczny zakres jego działania wyznaczany jest łącznie przez ustawę o związku metropolitalnym w województwie śląskim, a także przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa oraz inne przepisy szczególne, określające zakres zadań własnych gminy, powiatu i województwa, który nie może być naruszany przez związek metropolitalny. Ponadto zakres tych zadań może także wynikać z porozumień zawartych z jednostką samorządu terytorialnego. Wreszcie zadania metropolitalne, biorąc pod uwagę ich zakres określony w art. 12 ust. 1 u.z.m.w.ś. nie mieszczą się w zakresie administracji świadczącej czy też administracji orzeczniczej, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący. Wyjątkiem jest tylko organizowanie i prowadzenie metropolitalnych przewozów pasażerskich. W tym wypadku element administracji świadczącej niewątpliwie występuje.

Na koniec należy raz jeszcze wskazać, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.z.m.w.ś. związek metropolitalny może realizować zadania publiczne należące do zakresu działania gminy, powiatu lub samorządu województwa bądź koordynować realizację tych zadań na podstawie porozumienia zawartego z jednostką samorządu terytorialnego lub ze związkiem jednostek samorządu terytorialnego. Niemniej jednak zawarcie porozumienia z taką jednostka nie zmienia charakteru zadania objętego porozumieniem. Pozostaje ono nadal zadaniem tej jednostki samorządu terytorialnego. Nie staje się zadaniem metropolii.

Wobec powyższego, w ocenie sądu, budowa instalacji do termicznego przetwarzania odpadów jako elementu realizacji obowiązku gminy utrzymania porządku i czystości na obszarze wchodzącym w skład tej gminy, w tym obowiązku zagospodarowania odpadów komunalnych w gminie, jest zadaniem własnym gminy, a nie "A". Raz jeszcze należy odwołać się do art. 3 ust. 2 pkt 2a u.u.p.c.w.g., zgodnie z którym gminy zapewniają budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wreszcie, w świetle ust. 4 art. 3, to do kompetencji rady gminy należy postanowienie o zapewnieniu budowy, rozbudowy, modernizacji, utrzymaniu i eksploatacji własnej lub wspólnej z inną gminą lub gminami instalacji do przetwarzania odpadów powstałych z przetworzenia odpadów komunalnych zgodnie z hierarchią sposobów postępowania z odpadami i zasadą bliskości, jeżeli na lokalnym rynku brak jest takich instalacji lub istniejące instalacje mają niewystarczające moce przerobowe. Obowiązki gminy w zakresie gospodarki odpadami zostały zatem szczegółowo uregulowane tak w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, jak i w ustawie o odpadach. W tych regulacjach nie ma miejsce na funkcjonowanie podmiotu w postaci metropolii zrzeszającej gminy. W konsekwencji błędny jest pogląd skarżącej, że w pojęciu rozwoju społeczno-gospodarczego obszaru metropolii mieści się także budowa instalacji do termicznego przetwarzania odpadów - spalarni śmieci.

Sąd podziela pogląd skarżącej, że pojęcie "rozwoju społecznego i gospodarczego" jest pojęciem niedookreślonym, przez co każdy przypadek wymaga każdorazowej oceny w celu ustalenia, czy zawiera się w jego zakresie. W sytuacji, co wyżej wykazano, gdy gospodarka odpadami, w tym budowa instalacji termicznego przetwarzania odpadów, została uregulowana przepisami szczególnymi, nie można ich derogować czy modyfikować niedookreślonym pojęciem.

Także zapisy Statutu "A", w szczególności § 4 , który w istocie powiela zapisy art. 12 u.z.m.w.ś. oraz § 6 nie dają podstawy do przyznania "A" kompetencji w zakresie gospodarowania odpadami. W tej ostatniej regulacji przyjęto, że zadania publiczne w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego obszaru Związku Metropolitalnego wykonywane są w szczególności poprzez:

1) podejmowanie przedsięwzięć o znaczeniu ponadlokalnym, służących zwiększaniu atrakcyjności inwestycyjnej, a także podnoszeniu jakości życia mieszańców;

2) wspieranie komercjalizacji wyników badań naukowych i projektów rozwojowych oraz wszelkich form transferu wiedzy i postępu naukowo-technicznego do gospodarki;

3) zawieranie porozumień i umów, pozwalających na wspólne lub skoordynowane wykonywanie określonych zadań, w zakresie, w jakim przyczynią się do zwiększenia efektywności ich wykonywania;

4) zawieranie porozumień i umów, pozwalających na przejmowanie lub zarządzanie przez Związek Metropolitalny obiektami infrastruktury i innymi składnikami majątkowymi o znaczeniu ponadlokalnym;

5) wspieranie rozwoju kultury, sportu i twórczości artystycznej.

Budowa spalarni wpisuje się raczej w realizację zadania publicznego w zakresie rozwoju gospodarczego przeprowadzaną w formie zawierania porozumień, o których także mowa w wyżej wskazanej regulacji ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Jednak porozumienia w tej materii skarżąca nie zawarła. Zatem nie uzyskała tak od gminy zrzeszonej w "A" jak i niezrzeszonej kompetencji do budowy spalarni odpadów komunalnych. Zatem rację ma organ nadzoru, ze skoro nie skarżąca nie posiada takiej kompetencji, to nie może dla jej realizacji powoływać spółki celowej, której zadaniem byłoby przygotowanie, jak twierdzi skarżąca, inwestycji w postaci budowy spalarni śmieci.

Rację ma przy tym organ nadzoru, uznając, że Zgromadzenie "A" posiada kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych związku metropolitalnego dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Wynika ona wprost z art. 23 pkt 8 lit. e u.z.m.w.ś. Jednak przedmiot działania powołanej spółki prawa handlowego musi być służyć realizacji zadania własnego związku metropolitalnego lub realizacji zadania wynikającego z zawartego porozumienia.

Wobec powyższego za trafnie należy także uznać stanowisko organu nadzoru, że kwestionowana uchwała wykroczyła, z uwagi na cel powołania spółki, poza zakres posiadanych przez skarżącą kompetencji. W konsekwencji naruszyła art. 7 Konstytucji RP.

Konkludując skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalono.