Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 47/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. C. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...], znak [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. P.i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji murowanej na działce nr ew. [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] D., jednostka ewidencyjna [...] gm. C..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. A. C. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Jako podstawę prawną żądania wskazała art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm.), dalej "k.p.a.". We wniosku A. C. podniosła, że organ skierował przedmiotową decyzje do osób które zmarły przed jej wydaniem, zaś następcy prawni nie uczestniczyli w postępowaniu. Osobami w stosunku, do których w sposób nieuprawniony organ prowadził postępowanie są: C. J. oraz K. S.. W tych okolicznościach faktycznych, zdaniem wnioskodawczyni, prowadzenie postępowania wobec dwóch osób zmarłych oraz wydanie decyzji, która została w stosunku do tych osób skierowana, zakwalifikowane musi być jako rażące naruszenie prawa na gruncie wyżej wskazanego art. 156 § 1 pkt 2 i pkt. 4 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący. Chodzi tu więc z reguły o przypadki, gdy decyzja podjęta została wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono, albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem czy uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do wniosku strony Wojewoda stwierdził, że decyzja

o pozwoleniu na budowę w sposób wiążący kształtuje sytuację prawną jedynie inwestora. "Skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby, czyli ukształtowanie poprzez rozstrzygnięcie w sposób wiążący jej sytuacji prawnej, która nie może być stroną w sprawie. W ocenie Wojewody taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ ww. decyzja ukształtowała prawa obowiązki inwestora i żadnego innego podmiotu. Inwestor otrzymał tę decyzję w dniu [...] lipca 2018 r. Uznani przez organ za stronę postępowania właściciele działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] z obrębu [...][...], sąsiadujących z działką inwestycyjną, zmarli przed wszczęciem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ podał, że znajdujące się w aktach sprawy odpisy zupełne aktów zgonu potwierdzają, iż C. J. zmarła w dniu [...] stycznia 1989 r., zaś K. S. zmarł w dniu [...] września 1978 r. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu administracyjnym wysyłano do tych osób pisma i decyzje, które były odbierane, zatem Starosta [...] prowadząc postępowanie nie miał informacji o ich zgonie.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 30 § 4 k.p.a., w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. W niniejszej sprawie śmierć osoby, której przysługiwałby status strony postępowania, nastąpiła przed wszczęciem postępowania, organ nie miał zatem obowiązku ustalenia jej następców prawnych, bowiem ww. art. 30 § 4 k.p.a. nie miał zastosowania.

W ocenie Wojewody sytuacja, gdy zmarłą stroną, do której skierowano decyzję nie jest osobą, na rzecz której zostało wydane pozwolenie na budowę, stanowi okoliczność o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. niebranie udziału w postępowaniu przez wszystkie strony. Przepis ten stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, uwzględnianą jednak nie z urzędu, a tylko na żądanie strony.

Organ powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2018 r., sygn. akt. I OSK 1768/16 w którym wskazano, że rażące naruszenie prawa, ma dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie poprzedzającego ją postępowania. Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu. Zarzut związany z niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jako taki - nie może skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa.

Reasumując Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r., Nr [...], znak: [...] nie została skierowana do osoby zmarłej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a postępowanie wszczęte i prowadzone wobec uznanych za stronę właścicieli działek numer ewidencyjny [...] i [...] według danych z ewidencji gruntów, nie podlega zaliczeniu do przeprowadzonych z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Od decyzji tej A. C. wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB").

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., GINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GINB podtrzymał argumentację zawartą w rozstrzygnięciu organu I instancji.

Dodatkowo GINB wyjaśnił, że pozwolenie na budowę wydawane jest temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Podmiot taki określany jest inwestorem i do niego kierowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. "Skierowanie decyzji" oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę skierowana jest do inwestora (R. P.). Decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2018 r., Nr [...], znak: [...], nie była zatem "skierowana" do C. J. oraz K.S.. Zaadresowanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, na adres zmarłych przed jej wydaniem, C. J. oraz K. S. nie można zatem zakwalifikować jako skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto GINB podniósł, że z akt sprawy organu stopnia podstawowego nie wynika, aby Starosta [...] wiedział o śmierci C. J. oraz K. S.. Korespondencja adresowana do ww. osób, była odbierana, zaś w zwrotnych potwierdzeniach odbieranej korespondencji brak jest adnotacji, że ww. osoby nie żyją. Ponadto, z akt nie wynika aby pozostałe ze stron postępowania informowały organ stopnia podstawowego, że C. J. oraz K.S. nie żyją. Co więcej ze znajdującego się w aktach Starosty [...] "wypisu z wykazu działek i wykazu podmiotów" wynika, że właścicielami działek nr ewid. [...] i [...] (brak informacji o prowadzonych Księgach Wieczystych) są K. S. i C. J..

GINB stwierdził, że w tej sytuacji nie stwierdzono, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Ponadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, spraw załatwionych milcząco jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Na powyższą decyzję GINB z dnia [...] listopada 2019 r. A.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 i pkt. 4 k.p.a. w związku z art. 28, art. 29, art. 30 k.p.a. oraz w związku z art. 6, art. 7, art. 8, 9 i art. 10 k.p.a. poprzez bezzasadne nieuznanie oczywistych faktów, to jest wysłania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. do osób zmarłych i zaniechania przez organ całej procedury postępowania administracyjnego, co rażąco narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., w konsekwencji uznania osób zmarłych na długo przed wszczęciem postępowania za strony tego postępowania, co z kolei narusza art. 28, art. 29, art. 30 k.p.a., oraz poprzez pominięcie, że w postępowaniu administracyjnym zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, a zatem C. J. oraz K. S. jako osoby zmarłe, nie mogły być stronami postępowania zakończonego wyżej opisaną decyzją Starosty [...];

2. art. 44 § 4 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że pomimo że zmarli z przyczyn oczywistych decyzji nie otrzymali i nie mogli otrzymać, to zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. Wojewoda [...] uznał decyzję Starosty [...] za doręczoną;

3. art. 156 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28, art. 29, art. 30 k.p.a. poprzez błędne i bezzasadne przyjęcie, że jeżeli osoby zmarłe nie posiadające podmiotowości prawnej, a zatem każda z nich nie mogąc być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 29 k.p.a., mogły otrzymać decyzję od Starosty [...] kończącą postępowanie w sprawie, to takie naruszenie prawa może być kwalifikowane jedynie jako uchybienie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., mimo, że zachodzi w sprawie jedna z przesłanek art. 156 § 1 k.p.a. oraz poprzez niestwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w sytuacji gdy narusza ona prawo w sposób rażący oraz ze względu na na skierowanie jej do osób nie będących stronami w sprawie;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego wynikającego ze stwierdzenia nieważności przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...], znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, na działce o nr ewid. [...] w miejscowości D. gm. C.. Na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy dotkniętej analogiczną wadą jak decyzja Starosty [...] - pozwolenie budowlane, nie jest możliwe stwierdzenie zgodności bądź niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy. W okolicznościach braku planu zagospodarowania terenu albo decyzji ustalającej warunki zabudowy, projekt budowlany jako konieczny element pozwolenia budowlanego nie może korzystać z przymiotu zgodności z koncepcją urbanistyczną, gdyż decyzją zależną w stosunku do warunków zabudowy jest decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją strony postępowania nie informowały organów o tym, że toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...], znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, ani o tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO w [...]) decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] stwierdziło jej nieważność. Również SKO w [...] nie informowało organów prowadzących niniejsze postępowanie toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Co więcej, powyższa argumentacja została podniesiona dopiero na w skardze A. C..

Organ wyjaśnił również, że pismem z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], wystąpił do SKO w [...] z prośbą o przesłanie kopii decyzji tego organu z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...]. Z ustaleń poczynionych przez GINB wynika, że na ww. Decyzję z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] strony postępowania nie złożyły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, z informacji uzyskanych przez GINB wynika, że Wójt Gminy C. ponownie rozpatruje wniosek inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżąca podniosła, że to, iż organ nie wiedział o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...], znak [...] świadczy o tym, że naruszone zostały wszelkie normy prawidłowego postępowania dowodowego. Dalej skarżąca podniosła, że niezrozumiałe jest to organ w toku postępowania nie ustalił czy w ogóle na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania, a w przypadku jego braku czy obowiązuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Okoliczność ta jest niezmiernie istotna ponieważ to decyzja o warunkach zabudowy otwiera drogę do ubiegania się o pozwolenie budowlane. Brak decyzji o warunkach zabudowy wyklucza uzyskanie pozwolenia budowlanego. Organ nie ukrywa, że decyzji o warunkach zabudowy w aktach sprawy nie posiadał. Zatem organ winien brak owej decyzji w ramach należytego postępowania wyjaśnić, bowiem skarżąca nie ma wpływu na zawartość akt sprawy. Logicznym jest bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy jako konieczna do uzyskania pozwolenia budowlanego powinna znajdować się w aktach sprawy, natomiast jej brak powinien organ prowadzący postępowanie w sposób wnikliwy w pierwszej kolejności wyjaśnić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Jako podstawę prawną wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...], znak [...] skarżąca wskazała art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. Wedle tych przepisów organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także w przypadku gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4).

Uzasadniając wniosek skarżąca podniosła, że decyzja ta została skierowana do osób zmarłych C. J. oraz K. S., a następcy prawni tych osób nie brali udziału w postępowaniu.

Wyjaśnić należy, że "skierowanie decyzji" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. W warunkach niniejszej sprawy za osobę taką uznać należy zatem wyłącznie R. P., który na podstawie tej decyzji uzyskał pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego. To ta osoba żądała czynności organu i do tej osoby skierowane zostało rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że w przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej) z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast

w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Możliwość bycia stroną postępowania administracyjnego, determinowana jest posiadaniem przymiotu zdolności prawnej. Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje zaś z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, a także wydać decyzji. Decyzja wydana w takiej sytuacji rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wypada także podkreślić, iż na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny (zob. wyrok NSA z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 238/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

O ile zatem w niniejszej sprawie doszłoby faktycznie do skierowania decyzji do osoby zmarłej to byłaby to podstawa do stwierdzenie nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niewątpliwie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a., albowiem Starosta [...] wszczynając postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R.P. pozwolenia na budowę w sposób wadliwy ustalił kto jest stroną tego postępowania. Starosta pominął bowiem następców prawnych zmarłych C.J. oraz K. S.. Uchybienie to nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, albowiem osoby te nie były jej adresatami. Wada ta daje co najwyżej następcom prawnym zmarłych uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z powodu kwalifikowanej wady proceduralnej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

W tej części skarga jest niezasadna.

Zasadnie jednak skarżąca zarzuca, że organ prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty [...] nie uwzględnił faktu stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, dla której R. P. uzyskał pozwolenie na budowę. Nastąpiło to na podstawie decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Miało to zatem miejsce przed wydaniem przez GINB zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

Zgodnie z art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

W uzasadnieniu uchwały NSA podniósł, że kwestię zależności między decyzjami, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. należy rozpatrywać na podstawie przepisów prawa materialnego, które wyznacza relacje między tymi decyzjami. Dla wyjaśnienia jednak przedstawionej wątpliwości prawnej, rozstrzyganej przez NSA w tej uchwale, kwestia ta miała uboczne znaczenie, ponieważ przedmiotem uchwały nie było wyjaśnienie, co znaczy wydanie decyzji na podstawie innej decyzji, ale wyjaśnienie, czy w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną, można wznowić postępowanie zakończone decyzją zależną, czy właściwym postępowaniem jest w takim przypadku postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zależnej. NSA stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji właściwym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności. Z tezy podjętej uchwały nie wynika jednak, że istnieje automatyzm w stwierdzaniu nieważności tzw. decyzji zależnej, w sytuacji uprzedniego stwierdzenia nieważności "innej decyzji", która była podstawą jej wydania.

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności "decyzji zależnej" jest samodzielnym postępowaniem, w którym oceniając przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy badać i uwzględniać również fakt uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego tej "innej decyzji". Wynik tego badania, nie jest oczywisty w tym znaczeniu, że nie można a priori przyjmować, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności, wydanego w oparciu o tę decyzję pozwolenia na budowę. Brak jest bowiem prostego związku między stwierdzeniem nieważności pierwszej ze wskazanych decyzji, a stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę. Każdy przypadek, powinien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano przedmiotowo zależną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15 oraz z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1223/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przy tym pamiętać bowiem, że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszenia prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (p. wyroki NSA: z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, z dnia 14 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2525/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca w skardze wskazuje, że podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji były takie same, jak podniesione przez nią we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Organ winien w tej sytuacji uzupełnić materiał dowodowy w sprawie poprzez dołączenie do akt decyzji SKO w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Następnie organ winien ustalić, czy wyłączną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2018 r. był to, że poprzedzające jej wydanie postępowanie było prowadzone z pominięciem następców prawnych zmarłych C. J. oraz K. S., czy też posiadała ona też inne wady, które SKO w [...] uznało za podstawę do stwierdzenia jej nieważności decyzji. Organ winien też ocenić, jak okoliczność ta wpływa na wynik postępowania w niniejszej sprawie.

Wskazać należy, że organy administracji publicznej związane są regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winny one przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

i załatwienia sprawy. Muszą wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć

i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Wskazane wyżej okoliczności wskazują zaś, że GINB naruszył przytoczone przepisy postępowania

i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem powyższych uwag.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.