Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 548/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 32 ust. 1, art. 52 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 10a ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. przy udziale Rzecznika sprawy ze skargi B. B. i A. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Lublin, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej także: u.s.g.), dnia 13 marca 2014 r. podjęła uchwałę nr 1017/XXXIX/2014 w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2014 r. poz. 1444).

W uchwale wskazano, że załącznikiem do uchwały jest Regulamin korzystania z Ogrodu Saskiego w Lublinie (§ 1 uchwały; dalej także: Regulamin), zaś celem wprowadzenia Regulaminu jest określenie współczesnych form użytkowania obiektu z uwzględnieniem jego historycznej wartości (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Lublin (§ 3). W § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego wprowadzono, kwestionowany przez skarżących – B. B. i A. J. – przepis, stanowiący, że na teren Ogrodu Saskiego nie można wprowadzać psów, z wyjątkiem psów przewodników.

Pismem z 10 czerwca 2014 r. B. B. i A. J. (dalej także: skarżący) wezwali Radę Miasta Lublin do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie w całości lub zmianę § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego na zapis o treści: "Osoby wprowadzające na teren Ogrodu Saskiego zwierzęta domowe mają obowiązek prowadzić je na smyczy (uwięzi) w taki sposób, aby nie stwarzać niedogodności dla gości Ogrodu oraz sprzątać pozostawione przez psa nieczystości". Rada Miasta Lublin uchwałą z 26 czerwca 2014 r., nr 1089/XLII/2014, uznała powyższe wezwanie za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 lipca 2014 r., skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały w części dotyczącej przepisu § 5 Regulaminu.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- prawa materialnego, poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Lublin kompetencji ustawowych w sytuacji, kiedy ustawodawca nie upoważnia do formułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny wspólne wszystkim mieszkańcom, a jedynie ustala sposób postępowania ze zwierzętami domowymi tak, aby nie stwarzały one zagrożenia dla osób przebywających na takich terenach;

- art. 32 Konstytucji, poprzez dyskryminowanie osób, którym zabroniono przejścia z psem i przebywania wspólnie z psem w parku miejskim;

- art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.; dalej: u.o.z.) oraz § 12 ust. 4 Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta Lublin, wprowadzonego uchwałą Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2012 r., nr 657/XXVI/2012 (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2013 r. poz. 475 ze zm.), poprzez unormowanie w § 5 Regulaminu zakazu wprowadzania do Ogrodu Saskiego psów, z wyjątkiem psów przewodników.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 810/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił powyższą skargę, z uwagi na to, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej, a tym samym nie wykazali spełnienia kryterium naruszenia interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W toku postępowania, po wydaniu powyższego wyroku, Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił swój udział w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (pismo z 8 marca 2017 r., k. 215-217 akt sprawy)

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1747/15, uchylił opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA w Lublinie wadliwie stwierdził brak interesu prawnego skarżących w sprawie. Zdaniem NSA, skoro korzystanie z parku, jakim jest Ogród Saski w Lublinie, przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały było ograniczone jedynie przepisami prawa powszechnego, a po jej wejściu w życie ograniczone zostało także przepisami tej uchwały, tym samym akt ten narusza uprawnienia skarżących do korzystania z Ogrodu Saskiego, będącego urządzeniem użyteczności publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi są bezzasadne.

Należy przede wszystkim wskazać, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1747/15. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem w uzasadnieniu tego wyroku NSA wiążąco stwierdził, że skarżący wykazali istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem ich indywidualnej sytuacji prawnej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., co przesądza o niezasadności zarzutu Rady Miasta Lublin o braku wykazania interesu prawnego skarżących i pozwala na merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały – w granicach sprawy.

Podkreślić trzeba, że NSA stwierdził w powyższym wyroku, że "nie przesądził w jakikolwiek sposób o zgodności bądź niezgodności z prawem ww. uchwały Rady Miasta Lublin. Przesądzona została jedynie kwestia możliwości wniesienia skargi na tę uchwałę przez skarżących kasacyjnie. Ocena zasadności tej skargi co do zarzutów niezgodności tej uchwały z prawem zostanie zaś dokona dopiero przez Sąd I instancji w ponownym postępowaniu".

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że przedmiotem sporu w rozstrzyganej sprawie nie jest cała uchwała i przyjęty na jej podstawie Regulamin, lecz jedynie postanowienie § 5 tego Regulaminu, zgodnie z którym, na teren parku - Ogród Saski nie można wprowadzać psów, z wyjątkiem psów przewodników.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie nie mają – co do zasady – znaczenia poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. w szczególności wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2439/14), odnoszące się do tych uchwał rad gmin, których przedmiotem regulacji było ustanowienie regulaminów utrzymania czystości i porządku na terenie gminy – podjęte na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289; dalej także: u.c.p.g.).

Przede wszystkim, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, zaskarżona uchwała została podjęta na innej podstawie prawnej, niż określonej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Ma to istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Jest bowiem oczywiste, że granice swobody regulacji Rady Miasta Lublin przy uchwalaniu uchwały nr 1017/XXXIX/2014 wynikały z art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g., a więc z normy całkowicie odrębnej od art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. i z tej racji przepisy cyt. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mogą być uznane za wzorce kontroli zaskarżonej uchwały.

Nie można przy tym przyjąć, że sięgnięcie do normy zawartej w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. byłoby uzasadnione w świetle wymogu zapewnienia spójności systemowej, skoro prowadziłoby to rezultatu sprzecznego z celem regulacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w celu określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.c.p.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będący aktem prawa miejscowego. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalany w tym trybie, może normować jedynie ustawowo określony zakres spraw, a więc zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku. Jest bezsporne, że zagadnienie utrzymania czystości i porządku w obszarze Ogrodu Saskiego nie było przedmiotem regulacji Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w Lublinie, wprowadzonym w życie zaskarżoną uchwałą (jako jej załącznik).

Sąd z tego względu nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, zakładającego, że umieszczenie w treści uchwały, wydanej – tak jak zaskarżona uchwała – na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 6 i art. 41 ust. 1 u.s.g. – regulacji dotyczącej zakazu wprowadzania zwierząt na teren parku dotyczy w istocie zagadnień zawartych w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz że regulacja taka jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 509/16 wraz z powołanym w tym wyroku orzecznictwem). Podkreślić należy, na co już wskazywano wyżej, że nie można utożsamiać zaskarżonego "Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego w Lublinie" z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Lublin, o którym mowa w art. 4 u.p.c.g. Niewątpliwie bowiem zaskarżony akt normuje wyłącznie zasady i tryb korzystania z precyzyjnie określonego obiektu użyteczności publicznej, podczas gdy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, co wynika z istoty tego aktu prawa miejscowego, reguluje szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na obszarze całej gminy. Oczywiste jest zarazem, gdyż wynika z powszechnie przyjętego w nauce oraz w orzecznictwie domniemania racjonalności ustawodawcy, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 u.c.p.g. zawierają upoważnienia ustawowe do wydania przez radę gminy odrębnych aktów prawa miejscowego, a zatem ich utożsamianie jest niedopuszczalne. Takie stanowisko w istocie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku, stwierdzając, że uregulowanie przez radę gminy zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej nie może nastąpić w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, gdyż tego rodzaju postanowienia mogą być zawarte jedynie w uchwale regulującej "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", a więc w akcie prawa miejscowego wydawanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2439/14).

Z tych względów za niezasadne należy uznać zarzuty skargi co do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę § 12 ust. 4 Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta Lublin, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2012 r., nr 657/XXVI/2012.

Zauważyć na marginesie należy, że z § 12 ust. 5 Regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie Miasta Lublin, wprost wynika obowiązek stosowania się przez właścicieli psów do zakazów wprowadzania tych zwierząt "na tereny przeznaczone do wspólnego użytku (obowiązek ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z psów przewodników)".

Podkreślić trzeba, że przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. zawiera upoważnienie do podjęcia uchwały ustanawiającej przepisy ustrojowo-organizacyjne o charakterze wewnętrznym, która to uchwała – ze względu na zewnętrzny charakter jej unormowań – jest aktem prawa miejscowego, a zatem, stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji, stanowi akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy (zob. Ł. Złakowski, Komentarz do art. 40, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, SIP Legalis, nb. 10).

Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest prawidłowe ustalenie, jakie regulacje mieszczą się w pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W ocenie Sądu, pojęcie to obejmuje zespół spójnych norm, które w sposób najwłaściwszy - w danym otoczeniu społecznym - pozwalają na uregulowanie dostępu do wspólnego dobra (publicznego), jakim jest gminny obiekt bądź urządzenie użyteczności publicznej, w szczególności park miejski, jak to ma miejsce w sprawie. Podzielić w tym zakresie należy pogląd wyrażany w doktrynie, że konstytucyjna koncepcja samorządu terytorialnego – w szczególności oparcie jej na zasadach samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wyrażająca się w powierzeniu samorządowi "istotnej części zadań publicznych" wykonywanych "w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" i ograniczeniu ingerencji organów centralnych tylko do procedur nadzorczych, opartych głównie na kryterium legalności – wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (zob. I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA z 2012 r., nr 4, s. 40 i n.). Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że takie rozwiązanie świadczy o woli ustrojodawcy zapewnienia organom władzy lokalnej szerokiego uprawnienia do kształtowania za pomocą przepisów prawa miejscowego stosunków społecznych w sposób adekwatny do warunków i specyfiki danego terenu (zob. np.: wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1990/10).

Mając na uwadze ową szeroką autonomię w stanowieniu prawa miejscowego stwierdzić należy, że ustanowienie w tym trybie reguł korzystania z obiektu użyteczności publicznej może wiązać się z narzuceniem ogólnych wzorców zachowania wszystkich osób korzystających z takiego obiektu (w tym jedynie przebywających na danym obszarze), co z natury rzeczy zawsze prowadzi do pewnego ograniczenia swobody zachowania i sposobu korzystania z obiektu przez każdą osobę. Tego rodzaju ograniczenia nie mogą oczywiście prowadzić do całkowicie arbitralnego pozbawienia uprawnienia do korzystania z dobra wspólnego, a ich ustanowienie powinno być uzasadnione ochroną interesu nadrzędnego, za jaki należy uznać prawo ogółu społeczności lokalnej i innych osób do bezpiecznego i niezakłóconego przez współużytkowników swobodnego korzystania z danego obiektu bądź urządzenia publicznego, zaś ocena zakresu koniecznej regulacji jest pozostawiona organowi stanowiącemu prawo miejscowe, przy uwzględnieniu specyfiki lokalnej, w tym potrzeb ludności i warunków eksploatacji obiektu. W szczególności – w ocenie Sądu – najdalej idące ograniczenie zakresu korzystania z obiektu publicznego, a więc związane z zakazem wstępu, winno być określone z uwzględnieniem racjonalnych kryteriów, przy uwzględnieniu zapewnienia prawa do korzystania z tego obiektu jak najszerszemu kręgowi obywateli. Oznacza to, że rada gminy określając "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" winna starać się zachować możliwie szeroki dostęp do wspomnianych obiektów i urządzeń, przyjmując, że dostęp ten powinien być limitowany jedynie z ważnych powodów, a więc wówczas, gdy wymaga tego ochrona praw i wolności innych osób, bądź ochrona samego obiektu publicznego, o ile występuje realne zagrożenia dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że ograniczenia w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, będące wynikiem wyważenia wartości prawem chronionych, powinny być rezultatem racjonalnego - z punktu widzenia interesu całej społeczności lokalnej - wyboru najlepszego modelu, zachowującego należytą proporcję pomiędzy oczekiwaniem pełnej dostępności do publicznych obiektów i urządzeń, a realną możliwością zapewnienia szerokiego dostępu do dóbr reglamentowanych, co może łączyć się z koniecznością ograniczenia dostępu do tych dóbr.

Odnosząc powyższe reguły do spornej kwestii ograniczenia dostępu do obiektu Ogrodu Saskiego osób prowadzących psy, stwierdzić należy, że Rada Miasta Lublin była uprawniona do ustanowienia zakazu wprowadzania na teren Ogrodu Saskiego psów, z wyjątkiem psów przewodników.

Nie może być wątpliwości, że podstawowymi celami tworzenia i utrzymywania parków w dużych miastach, do jakich zalicza się Lublin, jest łagodzenie uciążliwości życia w mieście (funkcja prozdrowotna) oraz stworzenie przestrzeni do eksploracji przyrodniczej, szczególnie dla eksploatacji dziecięcej, co ma istotne znaczenie poznawcze i ogólnorozwojowe, jak też kształtowanie ładu społecznego, które to warunki powinny być spełnione w możliwie najszerszym zakresie, a więc w odniesieniu do jak najszerszego kręgu społeczności lokalnej i turystów. Założenie to winno uwzględniać możliwość swobodnego dostępu do parku przez każdego zainteresowanego, przy czym zasady korzystania z parku muszą obejmować konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i komfortu wszystkich osób korzystających z obiektu.

Mając na uwadze te ogólne reguły, za zasadne należy uznać ograniczenie przez Radę Miasta Lublin zaskarżoną uchwałą możliwości wprowadzania psów, z wyjątkiem psów przewodników, na teren parku Ogrodu Saskiego w Lublinie. Jest oczywiste, że obecność psów na obszarze parku może wywoływać dyskomfort u osób spacerujących w parku, zwłaszcza osób starszych oraz dzieci, niezależnie od tego, czy psy są prowadzane na smyczy, bowiem znaczenie odgrywa tu subiektywne uczucie strachu przed agresją psów, związane z powszechnie znanymi typami zachowań tych zwierząt (ujadanie, nagłe podbieganie do spacerujących, etc.). Ponadto, jak powszechnie wiadomo, wśród osób posiadających psy nie ukształtowały się jeszcze należyte wzorce zachowań społecznych związanych ze sprzątaniem nieczystości po swoich podopiecznych, co jest istotnym problemem występującym od wielu lat, zwłaszcza na terenach miejskich. To prowadzi do oczywistego wniosku, wynikającego z doświadczenia życiowego, że także obszar Ogrodu Saskiego byłby w podobnym zakresie narażony na tego typu negatywne zjawisko. W ocenie Sądu, oczekiwanie, że na terenie tego tylko obiektu właściciele psów zachowywali by się odmiennie - z należytą, wzorcową starannością, uznać trzeba za całkowicie nierealne.

Wskazać trzeba również, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w rozpoznawanej sprawie wyroku z 22 marca 2017 r., że nie ma wyodrębnionego prawa właścicieli psów do wyprowadzania psów w miejscach publicznych. Oczywiste jest zarazem, że właściciele psów mogą korzystać z urządzenia użyteczności publicznej, jakim jest park miejski – Ogród Saski w Lublinie, jednakże nie mogą wprowadzać do parku tych zwierząt. Z tego powodu nie można w sposób racjonalny twierdzić, jak to czynili skarżący w toku postępowania, że zakaz wprowadzania psów do tego parku narusza art. 52 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika wolność swobodnego poruszania się. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że przepis art. 52 ust. 1 Konstytucji nie jest na tyle konkretny, by mógł być bezpośrednio stosowany, co podkreślił NSA w uzasadnieniu powołanego orzeczenia, a ocena ta jest dla wiążąca i w pełni podzielana przez Sąd rozstrzygający ponownie sprawę.

Niezasadne są także zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 32 Konstytucji, gwarantującego wszystkim równość wobec prawa. Należy wskazać, że równość w stosowaniu prawa oznacza nakaz równego traktowania przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach adresatów norm prawnych, uznanych przez prawodawcę za podmioty podobne, czyli zaliczone do danej klasy (kategorii) istotnej. To zaś oznacza pomijanie w procesie stosowania prawa cech i sytuacji, które w świetle prawa są nieistotne (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt K 63/07, OTK-A 2010, nr 6, poz. 60). Tym samym, jak wskazał Trybunał w tym wyroku, równość w stanowieniu prawa oznacza nakaz kierowany do prawodawcy w procesie tworzenia norm prawnych generalnych i abstrakcyjnych dotyczący kształtowania w sposób jednakowy (podobny) sytuacji prawnej podmiotów, które uznaje się za podobne według kryteriów przyjętych przez prawodawcę, w tym przez organ stanowiący gminy. Inaczej mówiąc, zasada równości to nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Z zasady tej wynika jednocześnie, że dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów posiadających i nieposiadających tej cechy. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają (por. wyroki TK z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt P 45/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22 i z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106).

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny w licznych wyrokach wskazał na dopuszczalność wprowadzenia odstępstw od zasady równości, wyjaśniając, że warunkiem ich wprowadzenia jest jasno określone kryterium, na podstawie którego jest ono dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyroki TK z dnia: 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10; 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60; 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, OTK ZU nr 6A/2014, poz. 62).

Z przytoczonych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego można zatem wyprowadzić wniosek, że zasada równości, która nakazuje równe traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, może doznać ograniczeń, pod warunkiem wszakże, że ograniczenia te wynikają z przepisów prawa, które konkretyzują kryterium, na podstawie którego podmiotom tym przyznawane są różne prawa, bądź nakładane są na nie różne obowiązki. Przy czym dla oceny, czy przepisy różnicujące nie mają charakteru dyskryminującego konieczne jest, aby zróżnicowanie znajdowało uzasadnienie zarówno w zasadach sprawiedliwości społecznej, a także aby zachowana została zasada proporcjonalności w stosunku do osób, których prawa – w związku z odstępstwem od zasady równości doznają ograniczenia.

Podobnie wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie oznacza identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (zob. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2331/11 i z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 607/11).

Mając na uwadze powyższe dyrektywy stwierdzić należy, że Rada Miasta Lublin nie naruszyła nakazu równego traktowania przez władze publiczne w indywidualnych przypadkach adresatów norm prawnych, uznanych przez prawodawcę za podmioty podobne, czyli zaliczone do danej kategorii istotnej, bowiem posiadanie przez obywateli psów lub ich nieposiadanie, to cecha w świetle § 5 Regulaminu korzystania z Ogrodu Saskiego nieistotna, gdyż w żadnym z tych przypadków Regulamin nie ingeruje w uprawnienie do osobistego korzystania z obiektu użyteczności publicznej, co tylko mogłoby mieć znaczenie dla oceny naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Zauważyć także trzeba, że korzystanie z – wspólnego z samej istoty – dobra publicznego, jakim jest park miejski, wymaga podporządkowania się ogólnym zasadom, które wiążą się z takim charakterem omawianego obiektu i z tego powodu każdy winien respektować w szczególności te reguły, które służą poszanowaniu praw innych osób, także uprawnionych do korzystania z tego samego dobra publicznego, o czym była już mowa wcześniej. Jednakże nie można pominąć w sprawie tej okoliczności, że zaskarżona uchwała nie ustanowiła ogólnego zakazu wprowadzenia psów do parków miejskich. Jak wiadomo, na terenie miasta Lublin urządzonych jest wiele parków miejskich, na obszarze których Rada Miasta Lublin nie wprowadziła ograniczeń w wprowadzaniu psów. Parki te realizują podobne funkcje społeczne jak Ogród Saski, jednakże ten właśnie park wyróżnia się swym zabytkowym charakterem. Powstał on w latach trzydziestych XIX wieku i jako jedyny zachował do dnia dzisiejszego swoje unikatowe cechy zorganizowanego kompleksu zieleni miejskiej, położonego w zabytkowym centrum miasta. Obiekt ten, z uwagi na jego szczególne walory historyczne i przyrodnicze, został zrewitalizowany przy znacznym nakładzie środków publicznych. Ze względu na taki swój charakter Ogród Saski zajmuje szczególne miejsce na terenie Lublina, czemu dała wyraz Rada Miasta w treści zaskarżonej uchwały. W preambule tego aktu prawa miejscowego wskazano bowiem, że "Ogród Saski w Lublinie to miejsce wyjątkowe. Inicjatywa jego powstania związana była z potrzebą poprawy warunków życia mieszkańców Lublina i ważnym elementem harmonizacji rozwoju przestrzennego miasta. Od prawie dwóch stuleci ten szczególny przykład sztuki ogrodowej - gdzie dzieło stworzone dzięki wyobraźni twórcy realizuje się kształtami formowanymi przez naturę - służy mieszkańcom miasta i odwiedzającym je turystom. Zwany niegdyś "letnim salonem miasta" jest żywym świadkiem historii i stanowi nasze dziedzictwo kulturowe".

Wskazane wyżej argumenty mają znaczenie normatywne, bowiem przemawiają za pozytywną oceną zaskarżonej uchwały w zakresie nieprzekroczenia granic ustanawiania aktu prawa miejscowego, zgodnie z art. 94 Konstytucji.

W ocenie Sądu, zarzut skarżących co do naruszenia art. 10a ust. 3 u.o.z. opiera się na nieporozumieniu. Przepis ten zabrania bowiem puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, nie uniemożliwia zaś wprowadzenia – na podstawie upoważnienia ustawowego – postanowień aktu prawa miejscowego regulujących ograniczenia we wprowadzeniu psów do obiektu użyteczności publicznej, jakim jest park miejski.

Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.