Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 928/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 i ust. 2b pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 791/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bieszczadzkiego z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2) zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 791/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Pismem z 23 marca 2009 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Ustrzykach Dolnych, Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne na podstawie przedłożonego operatu technicznego wpisanego do ewidencji zasobu powiatowego 2 marca 2009 r. pod nr [...] zwróciło się o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w obrębie [...]. Operat ten powstał m.in. w wyniku wznowienia znaków granicznych działki nr [...].

Starosta Bieszczadzki decyzją z dnia [...] października 2011 r. orzekł o sprostowaniu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów wsi S., gm. Czarna przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] (oznaczonymi wcześniej odpowiednio jako działki nr [...] i nr [...]) oraz zmianie w części opisowej powierzchni działek nr [...] i [...] na podstawie operatu przyjętego do zasobu 24 lutego 2009 r. pod nr [...] (w wyniku sprostowania działka nr [...] znajdująca się w zarządzie Nadleśnictwa zmieniła powierzchnię z [...]ha na [...]ha, zaś działka nr [...] stanowiąca własność J. J. z [...]ha na [...]ha).

Wskutek odwołania J. J., PWINGiK decyzją z dnia [...] marca 2012 r. uchylił w całości ww. decyzję Starosty i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Starosta Bieszczadzki orzekł o dokonaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S., gm. Czarna polegającej na sprostowaniu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] i zmianie ich powierzchni na podstawie operatu z dnia 24 lutego 2009 r. nr [...] (analogicznie jak w decyzji z dnia [...] października 2011 r.).

Także ta decyzja Starosty - na skutek odwołania J. J. - została uchylona decyzją PWINGiK z dnia [...] sierpnia 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Starosta Bieszczadzki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S., gm. Czarna poprzez sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] i zmianie ich powierzchni na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do zasobu ewidencyjnego 24 lutego 2009 r. pod nr [...] oraz wykazu zmian gruntowych wraz z mapą uzupełniającą przyjętych do zasobu 8 listopada 2013 r. pod nr [...].

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie decyzją z [...] maja 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania J. J., utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Na skutek skargi J. J. w sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Kolejną wydaną w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzją Starosta Bieszczadzki zaktualizował operat ewidencji gruntów i budynków wsi S., gm. Czarna poprzez wyeliminowanie błędnych danych dotyczących działek nr [...] i [...] poprzez sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami i zmianę ich powierzchni stosownie do operatu pomiarowego z 24 lutego 2009 r. nr [...] oraz operatu z dnia 8 listopada 2013 r. nr [...].

Wskutek odwołania J. J. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na brak wykonania wytycznych i brak wyjaśnienia kwestii poruszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w ww. wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] - wydaną m.in. na podstawie art. 20, art. 22 i art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k." oraz § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) - Starosta Bieszczadzki w związku z zaistniałym błędem powstałym podczas opracowywania numerycznej mapy leśnej wpisanej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Ustrzykach Dolnych w dniu 30 września 2004 r. pod nr [...], postanowił o dokonaniu aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S. poprzez:

- sprostowanie błędnego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], wykazując granice zgodnie ze szkicem podstawowym od pkt 34 we wsi S. w kierunku na pkt 30 we wsi P. (obecnie od pkt 9559 przez pkt 9558 do pkt 9557), zamiast granicy od pkt 34 przez pkt 35, 36, 37, 38, 39 do pkt 40;

- zmianę powierzchni działki nr [...] z [...]ha na [...]ha;

- zmianę powierzchni działki nr [...] z [...]ha na [...]ha,

na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Ustrzykach Dolnych 24 lutego 2009 r. pod nr [...] oraz operatu przyjętego 8 listopada 2013 r. pod nr [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. J.

W wyniku rozpatrzenia odwołania PWINGiK decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i jednocześnie orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. Czarna w części dotyczącej powierzchni i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...].

W uzasadnieniu wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym znajduje się dokumentacja geodezyjna zawierająca dane dotyczące przebiegu granicy pomiędzy położonymi w obrębie [...] działkami nr [...] i [...], tj.: 1) operat pomiarowy z wydzielenia gruntów zalesionych z PGR, wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej 19 września 1979 r. za nr [...]; 2) operat pomiarowy z wydzielenia gruntów zalesionych z PGR, wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej 11 października 1979 r. za nr [...]; 3) operat pomiarowy z okazania i stabilizacji granic z 18 listopada 1988 r. nr [...]; 4) operat z założenia ewidencyjnej bazy geometrycznej do leśnej bazy numerycznej, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego 30 września 2004 r. pod nr [...]; na podstawie danych z tego operatu Starosta Bieszczadzki decyzją z 8 listopada 2004 r. orzekł m. in. o zmianie powierzchni działki nr [...] (obecnie nr [...]) z [...]ha na [...]ha; 5) operat pomiarowy ustalenia granicy rolno - leśnej, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego 20 grudnia 2006 r. pod nr [...]; na podstawie tego operatu 26 września 2006 r. została wydana decyzja, w której Starosta Bieszczadzki orzekł m.in. o zmianie oznaczenia i powierzchni działek: nr [...] o pow. [...]ha – na nr [...] o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...]ha - na nr [...] o pow. [...]ha; 6) operat techniczny ze wznowienia znaków granicznych, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 24 lutego 2009 r. pod nr ewidencyjnym [...]; 7) operat techniczny z aktualizacji ewidencji gruntów, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego 8 listopada 2013 r. pod nr [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że kartując na mapie ewidencyjnej granice wynikające z danych pomiarowych zawartych w operacie z 4 listopada 1988 r. nr [...] "popełniono zasadniczy błąd, źle wkreślając granice działki nr [...] (stary numer [...]) będącej obecnie w zarządzie Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne oraz działki nr [...] (stary numer [...]) stanowiącej własność J. J. Błąd ten polegał na niewłaściwym wkreśleniu granicy pomiędzy działką nr [...] a nr [...] od pkt 34 do pkt 30". PWINGiK uznał, że powyższy fakt nie znajduje jednoznacznego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zauważono, że w operatach nr [...] z 24 lutego 2009 r. i nr [...] z 8 listopada 2013 r. które stanowiły podstawę wydania decyzji organu I instancji brak jest jakiejkolwiek analizy materiałów źródłowych, która wskazywałaby na istnienie błędu czy rozbieżności w danych obrazujących przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W sprawozdaniu technicznym z operatu nr [...] znajdują się jedynie lakoniczne stwierdzenia, że przy kartowaniu mapy w 1988 r. błędnie wkreślono przedmiotową granicę, czego konsekwencją było nieprawidłowe obliczenie powierzchni działek. Ponadto przebieg granicy w terenie nie jest zgodny z danymi uwidocznionymi w operatach ewidencji gruntów i budynków wsi S. Właściciele działek nr [...] i [...] użytkują swoje grunty w terenie zgodnie z odszukanymi punktami geodezyjnymi. W wykazie zmian danych ewidencyjnych stanowiącym integralną część tego operatu zapisano natomiast, że w wyniku wznowienia znaków granicznych (operat nr [...] z 24 lutego 2009 r.) stwierdzono, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] wynikający z dokumentacji zgromadzonej w PODGiK w Ustrzykach Dolnych jest niezgodny z granicą w operacie ewidencji gruntów i budynków. Tożsame ustalenia znajdują się w operacie ze wznowienia znaków granicznych nr [...] z 24 lutego 2009 r., z którego dane wykorzystano do sporządzenia operatu aktualizacji ewidencji gruntów nr [...] z 8 listopada 2013 r.

Organ stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęto na wniosek Nadleśnictwa o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] na podstawie operatu technicznego ze wznowienia znaków granicznych, wpisanego do ewidencji zasobu powiatowego 2 marca 2009 r. (powinno być 24 lutego 2009 r.) pod nr [...]. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, wznowienie znaków granicznych nie mogło skutkować wprowadzaniem jakichkolwiek zmian w operacie ewidencyjnym. Konieczne było sporządzenie stosownej dokumentacji. Na potrzeby prowadzonego postępowania sporządzony został operat techniczny zawierający wykaz zmian danych ewidencyjnych i mapę uzupełniającą, wpisany do ewidencji zasobu powiatowego 8 listopada 2013 r. pod nr [...].

Organ odwoławczy zauważył, że analiza akt sprawy wskazuje na nieścisłości i braki w operatach technicznych stanowiących podstawę wydania przez Starostę decyzji. Przede wszystkim nie zawierają one właściwej analizy materiałów źródłowych. Powoduje to, że błąd w kartowaniu przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] o którym mowa w decyzji Starosty nadal nie został przekonująco wyjaśniony. Zdaniem organu, twierdzenia Starosty w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Przebieg granicy na analizowanym odcinku, który wynika z danych z operatu z 19 września 1979 r. za nr [...], odpowiada danym wynikającym z rzekomo błędnej mapy ewidencyjnej. Nie ulega wątpliwości, że dane obrazujące przebieg granicy pomiędzy działami nr [...] i [...] - zawarte w operatach powstałych na przestrzeni lat 1979 - 2013 - są różne, jednak nie uzasadnia to twierdzeń Starosty, że rozbieżności te wynikają z błędnego kartowania. W aktach sprawy nie odnaleziono ponadto danych dla punku granicznego nr 40, o którym mowa m.in. w sentencji decyzji organu I instancji.

PWINGiK wskazał, że operaty z dnia 8 listopada 2013 r. i 2 marca 2009 r. nie zawierają również wykazu zmian danych ewidencyjnych o którym mowa w § 46 ust. 3 rozporządzenia dotyczącym numerycznego opisu granic działki, czyli obejmujących zmiany współrzędnych i atrybutów punktów granicznych. Brak odpowiedniego wykazu uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, które dane ewidencyjne ulegają zmianie i w jaki sposób. Mapy uzupełniające stanowiące integralną część ww. operatów nie są tu wystarczającymi dokumentami, ponieważ tylko w sposób poglądowy obrazują zmianę przebiegu granicy i nie precyzują zmiany konkretnych danych ewidencyjnych dotyczących punktów granicznych.

PWINGiK zwrócił także uwagę na dokonane przez Starostę wskazanie, że wykonawca prac badając materiały znajdujące się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym w Ustrzykach Dolnych potwierdził, że granice ujawnione na mapach ewidencyjnych są nieprawidłowe. Tymczasem z materiału dowodowego nie wynika w jaki sposób to potwierdzenie zostało zrealizowane. Wątpliwości PWINGiK budzą również ustalenia organu I instancji dokonane na gruncie podczas rozprawy administracyjnej 12 sierpnia 2010 r. Wskazano wówczas, że przeprowadzona kontrola potwierdziła, że istniejące znaki graniczne w terenie są zgodne ze sporządzonymi w 1988 r. szkicami przebiegu granic. Nie wyjaśniono jednak w jaki sposób potwierdzono ten fakt, tj. czy dokonano wówczas pomiarów geodezyjnych.

W tych okolicznościach PWINGiK nie podzielił stanowiska organu I instancji, że błąd w danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] i [...] został należycie udowodniony i udokumentowany oraz że operaty nr [...] i nr [...] mogą stanowić podstawę aktualizacji ewidencji w zakresie sprostowania tego błędu.

Dodatkowo zauważono, że organ I instancji wszczął postępowanie na wniosek Nadleśnictwa o dokonanie zmian w ewidencji na podstawie konkretnego operatu, tymczasem decyzja wydana została w oparciu o dwa inne operaty. Nadto podał, że z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d P.g.k. wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji polegająca na wyeliminowaniu błędnych danych prowadzona jest z urzędu i z uzasadnienia decyzji I organu wynika, że właśnie takie postępowanie organ ten prowadził (pomimo faktu, że zdaniem PWINGiK błąd ten nie został należycie udowodniony). Prowadzenie postępowania z urzędu nie jest wykluczone, jeśli organ zgromadził dowody i materiały uzasadniające wszczęcie takiego postępowania. Postępowanie to powinno być jednak odrębnym od wszczętego na wniosek Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne. Zmiany w ewidencji gruntów i budynków mogą być dokonane na wniosek strony lub z urzędu. Organ ewidencyjny nie może łączyć tych dwóch trybów w jednym postępowaniu.

Powyższe wady postępowania w ocenie PWINGiK skutkować musiały uchyleniem decyzji Starosty i odmową aktualizacji danych ewidencyjnych ze względu na wady dokumentacji geodezyjnej [...]. Końcowo organ odnosząc się do wniosków stron o regulację przebiegu granicy wyjaśnił, że nie jest uprawniony do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie aktualizacji istniejących w ewidencji wpisów. Podkreślił przy tym, że stan użytkowania na gruncie (zasięg władania) nie zawsze jest tożsamy z przysługującym stronie prawem własności, czyli z przebiegiem granic wynikającym z dokumentów.

W skardze na powyższą decyzję Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ustrzyki Dolne zarzuciło naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 140, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;

2) art. 138 § 2 K.p.a.;

3) art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788) w zw. z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne;

4) art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że decyzje organu I i II instancji wydane zostały w następstwie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14.

Sąd zauważył, że w sprawie zachodzą opisywane przez organy administracji rozbieżności w stanie ewidencyjnym działek nr [...] i [...]. Mające obrazować je dane zawarte w operatach geodezyjnych przyjętych do zasobu geodezyjnego w 2009 i 2013 r., wskazujące względem wcześniejszej (od 1979 r.) dokumentacji źródłowej na błędne wkreślenie granicy między tymi działkami popełnione przy kartowaniu mapy w 1988 r. mimo rzekomego użytkowania gruntów zgodnie z odszukanymi w toku postępowania punktami geodezyjnymi, nie dają jednak wystarczających podstaw do dokonania aktualizacji skutkującej sprostowaniem błędnych danych co do przebiegu granicy, a co za tym idzie powierzchni tych działek.

W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby sprawy dokumentacja geodezyjna wskazując w ogólnikowy sposób na opisany wyżej błąd jawi się jednak jako nieprzekonująca, a potencjalnie oczywisty charakter usuwanego błędu jako pozbawiony odniesienia do materiałów źródłowych nie znajduje dostatecznego potwierdzenia. Na tę okoliczność zwrócono uwagę w wydanym w sprawie wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14, wskazując że nie jest jasne, kiedy naprawiany w kontrolowanym postępowaniu błąd przy kartowaniu mapy co do działek nr [...] i [...] powstał i na czym on dokładnie polegał (niezidentyfikowano jego etiologii, charakteru i daty powstania). Braki te nie zostały wyjaśnione, co zauważył w zaskarżonej decyzji PWINGiK, podnosząc m.in., że tak w operacie ze wznowienia znaków granicznych z 2009 r. jak i późniejszym operacie z 2013 r. zapisano, że przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] wynikający z dokumentacji zgromadzonej w PODGiK w Ustrzykach Dolnych jest niezgodny z granicą w operacie ewidencji gruntów i budynków, a także że przebieg granicy na analizowanym odcinku wynikający z danych z operatu z 1979 r. odpowiada danym wynikającym z rzekomo błędnej mapy ewidencyjnej (przy nieodnalezionych w aktach sprawy danych dla punktu granicznego nr 40 o którym mowa w decyzji organu I instancji z [...] września 2017 r., a także braku w operatach z 2009 i 2013 r. wykazu zmian ewidencyjnych dotyczących numerycznego opisu granic działek, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, które dane ewidencyjne i w jaki sposób ulegają zmianie).

Sąd uznał, że nie można również pominąć zasygnalizowanych wątpliwości co do ustaleń na gruncie poczynionych przez organ I instancji podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 12 sierpnia 2010 r. Pomimo, że istniejące znaki graniczne są zgodne ze sporządzonymi w 1988 r. szkicami przebiegu granic, nie wyjaśniono jednak, w jaki sposób zostało to potwierdzone, w szczególności czy dokonano wówczas pomiarów geodezyjnych (również na tę okoliczność również zwrócono uprzednio uwagę w wydanym wyroku, wskazując, że samo odwoływanie się do szkiców granicznych i znaków granicznych z lat 80 ubiegłego wieku czy też do aktualnego stanu posiadania jest niewystarczające, skoro zaistniały błąd dotyczył gruntu o powierzchni ponad 4ha i przez dłuższy okres czasu pozostawał niezauważony).

Zdaniem Sądu orzekający o aktualizacji Starosta w żaden sposób (mimo bezwzględnego zobligowania ww. wyrokiem) nie odniósł się także do wydanej przez siebie (ostatecznej) decyzji z dnia [...] września 2006 r. nr [...], którą orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi S., w tym w odniesieniu do działki nr [...] i [...], przypisując im aktualne powierzchnie [...]ha i [...]ha. Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, wynikające z niej zmiany wynikały ze stwierdzonego w 2004 r. przy opracowywaniu numerycznej mapy leśnej dla Nadleśnictwa nieprawidłowego wkreślenia działek na mapach ewidencyjnych, w związku z czym zlecono opracowanie dokumentacji geodezyjnej w celu doprowadzenia zgodności operatu ze stanem faktycznym na gruncie (w ramach prac ustalono granice działek zgodnie ze stanem użytkowania, wyliczono ich powierzchnie, dokonano aktualizacji użytków i co istotne, wyniki dokonanych ustaleń przedstawiono wszystkim zainteresowanym stronom, w tym Nadleśnictwu i D. J. - poprzednikowi prawnemu J. J.).

Mimo że w toku obecnie prowadzonego postępowania Starosta powołał się na kolejny spowodowany decyzją z 2006 r. błąd dotyczący przebiegu granic działek nr [...] i [...] uzasadniający konieczność dokonania dalszej aktualizacji operatu ewidencyjnego, istota tego błędu w odniesieniu do działek nr [...] i [...] także nie została wyjaśniona, tak jak organ ten w żaden sposób nie odniósł się do kwestii ewentualnej tożsamości obydwu tych postępowań.

Dotyczy to również wielokrotnie zgłaszanego przez J. J. w toku postępowania faktu - mogącego mieć z nim potencjalny związek, że w następstwie podjętych w 2004 r. prac geodezyjnych, M. B. jako właścicielowi sąsiednich gruntów również położonych we wsi S. przyznano (niezgodnie z umową sprzedaży) za duży o [...]ha areał.

Sąd zauważył, że w zestawieniu z inną jeszcze ostateczną decyzją Starosty, tj. z dnia [...] października 2010 r. orzekającą o wprowadzeniu na wniosek Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi S. poprzez zmianę powierzchni działki nr [...] z [...]ha na [...]ha (nie przesądzając jej związku z niniejszym postępowaniem) można rzeczywiście odnieść wrażenie, że wprowadzane przez Starostę zmiany są chaotyczne, przyjmując charakter doraźnego i niezbyt wnikliwego załatwiania stwierdzanych nieprawidłowości.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił stanowiska Starosty o zaistnieniu podstaw do dokonania w drodze aktualizacji sprostowania błędnych danych ewidencyjnych. Nie doszło bowiem w sposób nie budzący zastrzeżeń a także uwzględniający zalecenia zawarte w wyroku II SA/Rz 929/14 do wyjaśnienia okoliczności ich powstania i wprowadzenia do obowiązującego operatu ewidencji gruntów i budynków (z analizy akt sprawy przyjętych przez organ I instancji za podstawę wydanej decyzji nie wynika, by okoliczności te układały się w spójny i logiczny ciąg zdarzeń).

Ubocznie nie podzielono wyrażonego w decyzji PWINGiK stanowiska co do niedopuszczalności łączenia wnioskowego trybu prowadzenia postępowania z jego prowadzeniem z urzędu. Mimo że zaistnienie błędu nie zostało w toku postępowania należycie wykazane i udowodnione, między uzasadnieniem decyzji organu I instancji wskazującym na faktyczne prowadzenie postępowania z urzędu a jej sentencją wskazującą że do wydania decyzji doszło po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa występuje wyraźna rozbieżność.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 140 oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi inne naruszenie przepisów postępowania w postaci braku należytego zebrania materiału dowodowego, mogące mieć wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, w sytuacji braku właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

c) art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji kiedy postępowanie przeprowadzone przez organy administracji oraz wydane w ich wyniku decyzje administracyjne nie uwzględniły zaleceń wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w treści uzasadnienia wyroku sygn. akt II SA/Rz 929/14;

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 37 ust. 1 w zw. z § 45 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegające na uznaniu, że dokonanie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w trybie wniosku zainteresowanego podmiotu, wymaga dołączenia odpowiednich dokumentów przez podmiot wnioskujący, oraz na nieuwzględnieniu zarzutu dotyczącego konieczności gromadzenia przez organy administracji materiału dowodowego.

Podnosząc ww. zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Oświadczył również, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. J. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z wniosku Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne z dnia 23 marca 2009 r., w którym wnioskodawca wnosił o dokonanie zmian w ewidencji gruntów w obrębie [...], na podstawie przedłożonego operatu pomiarowego [...], przyjętego w dniu 24 lutego 2009 r. do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Ustrzykach Dolnych, operat ten powstał m.in. w wyniku wznowienia znaków granicznych działki nr [...].

Na podstawie tego wniosku zostało wszczęte postępowanie w wyniku którego Starosta Bieszczadzki decyzją z dnia [...] października 2011 r. sprostował błędny przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność Skarbu Państwa, a działką nr [...] stanowiącą własność J. J., oraz zmienił powierzchnię działki nr [...] z [...]ha na [...]ha, a działki nr [...] z powierzchni [...]ha na [...]ha, decyzja ta została uchylona decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2012 r.

Ponownie orzekając w sprawie Starosta Bieszczadzki wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., którą orzekł jak w decyzji z dnia [...] października 2011 r., decyzja ta została uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Po raz trzeci orzekając w sprawie Starosta Bieszczadzki wydał decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., którą orzekł jak w poprzednich decyzjach, powołując się nie tylko na operat dołączony do wniosku KERG [...], ale również na wykaz zmian gruntowych wraz z mapą uzupełniającą przyjętą do Powiatowego Zasobu Geodezyjnego pod nr KERG [...] w dniu 8 listopada 2013 r. Organ II instancji, po rozpoznaniu odwołania J. J. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi J. J., wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. i decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r., wskazując, że nie zostało ustalone pochodzenie błędu, jego charakter, a także data jego powstania. Zdaniem Sądu zaistniały błąd nie jest oczywisty, albowiem dotyczy powierzchni ponad 4ha. Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe było przeprowadzone z naruszeniem zasad wynikających z k.p.a.

W takich okolicznościach Starosta Bieszczadzki orzekając po raz czwarty w sprawie wydał decyzję z dnia [...] września 2017 r., którą orzekł jak w poprzednich swoich decyzjach, czyli sprostował błędny przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz zmienił powierzchnię działki nr [...] z [...]ha na [...]ha, a działki nr [...] z powierzchni [...]ha na [...]ha, podając, że aktualizacja została wprowadzona na podstawie operatu KERG [...] i operatu KERG [...]. Natomiast Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania J. J., decyzją z dnia [...] maja 2018 r. uchylił decyzję Starosty Bieszczadzkiego z dnia [...] września 2017 r. w całości i po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne z dnia 23 marca 2009 r. orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. Czarna, w części dotyczącej powierzchni i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ II instancji m.in. stwierdził, że bezspornym pozostaje fakt, że dane źródłowe dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] są rozbieżne, jednak nie podziela stanowiska organu I instancji, że błąd w danych ewidencyjnych dotyczący przedmiotowych działek został należycie udowodniony i udokumentowany oraz że operaty nr [...] i nr [...] mogą stanowić podstawę aktualizacji ewidencji w zakresie sprostowania tego błędu. Nadto organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek w oparciu o operat nr [...], a decyzja została wydana w oparciu o dwa operaty, a ponadto organ nie wszczął postępowania z urzędu, a łączenie tych dwóch trybów w jednym postępowaniu nie jest możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. oddalił skargę, podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej to w pkt 1 wskazano na naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 140 oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi inne naruszenie przepisów postępowania w postaci braku należytego zebrania materiału dowodowego; przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej przez organ administracji, w sytuacji braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wydane decyzje nie uwzględniły zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA sygn. akt II SA/Rz 929/14.

Natomiast w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 37 § 45 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, polegające na uznaniu, że dokonanie aktualizacji operatu w trybie wniosku zainteresowanego podmiotu, wymaga dołączenia odpowiednich dokumentów przez podmiot wnioskujący, oraz nieuwzględnieniu zarzutu dotyczącego konieczności gromadzenia przez organy administracji materiału dowodowego.

Jak wynika ze stanowiska organu II instancji zawartego w treści i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji oraz zarzutów skargi kasacyjnej przedmiotem sporu nie jest rozstrzygniecie organu II instancji polegające na uchyleniu w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. Natomiast spór dotyczy drugiej części decyzji organu II instancji, w której organ orzekł merytorycznie, czyli po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne z dnia 23 marca 2009 r. odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. Czarna, w części dotyczącej powierzchni i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], czyli zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 2 k.p.a., co pozostaje w bezpośrednim związku z problematyką dotyczącą możliwości wszczęcia postępowania ewidencyjnego na wniosek i z urzędu.

Odnosząc się do powyższego sporu wskazać należy, zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Natomiast ust. 2b reguluje dwa tryby w jakich następuje aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, tj. pkt 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: wskazanych w lit. a do lit h dokumentów, pkt 2) w drodze decyzji administracyjnej w pozostałych przypadkach. Zgodnie z ust. 2c odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Jeśli chodzi o możliwość wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, to zgodnie z powołanym art. 24 ust. 2a pkt 1 wszczęcie z urzędu możliwe jest wówczas gdy spełniona jest jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, natomiast możliwość wszczęcia postępowania na wniosek strony nie jest ograniczona dodatkowymi przesłankami. Wszczęcie postępowania na wniosek strony możliwe jest zarówno wówczas gdy celem aktualizacji jest wprowadzenie nowych informacji jak i wówczas gdy celem aktualizacji jest usuniecie błędnych informacji. W przepisach dotyczących ewidencji gruntów i budynków, poza art. 24 ust. 2a pkt 2, z którego wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów może być wszczęte na wniosek nie ma innych przepisów, które modyfikowałyby zasady prowadzenia postępowania wszczętego na wniosek strony. Przyjęte rozwiązania dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, nawiązują tym samym do ogólnej zasady zawartej w art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to strona określa jaka jest treść jej wniosku, a tym samym żądania. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania decyduje strona. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Jeśli organ, do którego złożony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 554/08). Zwraca się również uwagę, że niedopuszczalne jest łączenie tych dwóch trybów czyli postępowania wszczętego na wniosek z postępowaniem wszczętym z urzędu. Ta niedopuszczalność łączenia dwóch trybów szczególnie przejawia się w zakresie przedmiotowym sprawy, jeżeli zatem wniosek strony w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów dotyczy przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], to niedopuszczalne jest, aby w tym postępowaniu, występując poza zakres wniosku, organ dokonał aktualizacji innych informacji zawartych w ewidencji gruntów, które nie były objęte wnioskiem. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest kwestia dotycząca uzasadniania wniosku strony, przedłożenia przez stronę stosownych dokumentów potwierdzających zasadność żądania strony oraz zadania i obowiązki w tym zakresie organu prowadzącego postępowanie. W rozpoznawanej sprawie zarówno organ II instancji jak i Sąd wyrazili stanowisko, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony, to na stronie spoczywa obowiązek przedłożenia dowodów, które będą uzasadniać żądanie z którym wystąpiła, a brak takich dowodów, czy też ich niepełność, wadliwość powoduje, że żądanie nie może być uwzględnione, a organ nie jest zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy zauważyć, że wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, jak każdy wniosek, czyli pismo strony skierowane do organu administracji, zawierający żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne. Tym samym złożenie pisma wszczynającego postępowanie administracyjne jest czynnością procesową, która podlega właściwym w tym zakresie przepisom - czyli k.p.a. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków nie zawierają szczególnych rozwiązań, odmiennych od reguł i zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, które dotyczyłyby, czy to wszczęcia postępowania na wniosek, czy też szczególnych materialnoprawnych przesłanek, które ma wniosek spełniać, czy też reguł dotyczących samego postępowania administracyjnego. Natomiast przykładowo można wskazać na przepisy ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają szczególne rozwiązania dotyczące wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy te określają szczególne wymogi jakie musi spełniać wniosek wszczynający takie postępowanie, są to wymogi zarówno formalne jak i materialnoprawne, przepisy określają również jakie czynności ma podjąć organ w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku, a jakie w przypadku braków materialnoprawnych.

Brak szczególnych rozwiązań dotyczących wniosku strony o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że znajdą zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w nim uregulowane, które organ prowadzący postępowanie powinien przestrzegać, w tym zasady dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego. Można stwierdzić, że sam fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek, nie powoduje a priori zwolnienia organu z obowiązku dotyczącego zebrania dowodów i ustalenia stanu sprawy. Zarówno istnienie tego obowiązku jak i jego zakres będzie zależny od charakteru i przedmiotu sprawy. W przypadku wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów istotną okolicznością jest, czy aktualizacja ma polegać na wprowadzeniu nowych informacji, czy też aktualizacji mają podlegać informacje w związku z wykryciem, stwierdzeniem, że są to błędne informacje. W rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntu w związku ze stwierdzonym błędem dotyczącym przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Zauważyć należy, że fakt istnienia tego błędu w ewidencji gruntów nie jest kwestionowany przez organ II instancji, który w uzasadnieniu decyzji stwierdza "bezspornym pozostaje fakt, że dane źródłowe dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] są rozbieżne".

Organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. wydaną na wniosek Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne z dnia 23 marca 2009 r., którą dokonano aktualizacji, wskazał, że nie podziela stanowiska organu I instancji, że błąd w danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] i nr [...] został należycie udowodniony i udokumentowany oraz że operaty nr [...] i nr [...] mogą stanowić podstawę aktualizacji ewidencji w zakresie sprostowania tego błędu. Jak podnoszono wcześniej, przedmiotem sporu nie jest rozstrzygniecie organu II instancji polegające na uchyleniu w całości decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2017 r. Natomiast spór dotyczy drugiej części decyzji organu II instancji, w której organ orzekł merytorycznie, czyli po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne z dnia 23 marca 2009 r. odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. Czarna, w części dotyczącej powierzchni i przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], czyli zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast art. 138 § 2 k.p.a. Odmawiając aktualizacji organ II instancyjny wskazał na wady dokumentacji geodezyjnej [...] dołączonej do wniosku z dnia 29 września 2017 r. o wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji. Organ II instancyjny stwierdził, że organ I instancyjny wszczął postępowanie na wniosek Nadleśnictwa Ustrzyki Dolne z dnia 23 marca 2009 r. o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu [...], a to wyznacza zakres postępowania, dotyczył on bowiem aktualizacji ewidencji na podstawie tego konkretnego operatu. Podczas gdy decyzja organu I instancji wydana została na podstawie dwóch operatów, tj. operatu nr [...] i operatu nr [...], a uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazuje, że organ prowadził postępowanie z urzędu, nadto zdaniem organu II instancji błąd w ewidencji nie został należycie udowodniony.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim nie można zaaprobować poglądu, że o zakresie postępowania wszczętego na wniosek z dnia 23 marca 2009 r. w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w związku z istniejącymi błędami co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] decydował wyłączenie dołączony do wniosku operat nr [...]. O zakresie postępowania decydowała przede wszystkim treść wniosku, jeżeli zaś dołączony operat zawierał wadliwą dokumentację geodezyjną którą nie mogła być podstawą wprowadzenia zmiany w ewidencji, a równocześnie fakt istnienia błędów w ewidencji gruntów dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] nie jest kwestionowany, to organ zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a. zobowiązany był do podjęcia czynności mających na celu ustalenie stanu sprawy, tym bardziej, gdy do powstania błędów doszło w przeszłości w wyniku działania różnych organów. Podjęcie przez organ takich czynności nie oznacza, że dochodzi do wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z ogólnymi zasadami k.p.a. wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek nie oznacza, że organ zwolniony jest z stosowania pozostałych zasad dotyczących przebiegu postępowania a zawartych w kodeksie. W okolicznościach tej sprawy oznacza to, że organ II instancyjny stwierdziwszy, że w decyzji organu I instancji nie zostały poczynione prawidłowe ustalenia dotyczące wyjaśnienia charakteru i daty powstania błędu w danych ewidencyjnych dotyczących działek nr [...] i nr [...], a operaty nr [...] i nr [...] nie mogą stanowić podstawy aktualizacji ewidencji w zakresie sprostowania tego błędu powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Mając powyższe na uwadze zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a.

Nadto w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy wydane decyzje nie uwzględniły zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA sygn. akt II SA/Rz 929/14. Zarzut ten jest zasadny. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 929/14 Sąd wskazał na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie ustalenie etiologii, charakteru i daty powstania błędu w ewidencji, podkreślając, że postępowanie dowodowe prowadzone było z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Nadto z powyższego wyroku wynika, że Sąd nie miał wątpliwości, iż w sprawie wszczętej na wniosek strony w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, organy zobowiązane były do prowadzenia postępowania dowodowego. Natomiast w zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 5 grudnia 2018 r. i zaskarżonej decyzji organu II instancji z dnia [...] maja 2018 r., zarówno organ jak i Sąd zajął odmienne stanowisko. Stąd też zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest trafny.

Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.