Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 701/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 2, art. 50-51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi P.Z. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. oddala skargę; 2. przyznaje adwokat M.K.-S. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] ([...]) złotych podwyższone o kwotę [...] ([...] ) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług – łącznie [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 701/15

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile decyzją z dnia [...].03.2015r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r. Nr 267 ze zm., dalej k.p.a.) nałożył na inwestorów M. i P. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w PINB w Pile w terminie do dnia [...] czerwca 2015r. projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w m. [...] , działka nr geodezyjny [...], w 4 egzemplarzach z uwierzytelnionymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b., zgodnego z wydaną decyzją o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia [...].11.2014r. na wyżej opisanej nieruchomości inspektorzy PINB w Pile przeprowadzili kontrolę budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, której inwestorami są M. i P. Z. Budowa realizowana jest na podstawie decyzji Wójta Gminy Białośliwie Nr [...] znak: [...] z dnia [...].07.2001r. Podczas kontroli nie sprawdzono usytuowania obiektu na działce z uwagi na brak możliwości odniesienia się do granic działki. Na dzień kontroli trwały roboty wykończeniowe w obiekcie, tj. malowanie ścian, wykonywanie okładzin schodów, wykonywanie okładzin podłóg na poddaszu. Na zewnątrz nie wykonano wierzchniej warstwy elewacji i okładzin schodów zewnętrznych.

W trakcie kontroli stwierdzono szereg zmian wprowadzonych podczas realizacji budowy tj.: wprowadzono podpiwniczenie pod całym obiektem. Dnia [...].10.2001r. ówczesny kierownik budowy S. D. dokonał wpisu w dzienniku budowy, że wykonano mury piwniczne pod całym budynkiem oraz dokonano zmian w dokumentacji dotyczącej wykonania piwnicy pod całym budynkiem. Na dzień kontroli brakowało jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej wprowadzone zmiany. Ponadto wprowadzono dodatkowe schody zewnętrzne do piwnicy od strony elewacji frontowej oraz ogrodowej, we wszystkich elewacjach zmieniono układ i ilość stolarki okiennej. Zrezygnowano z balkonu na poddaszu w elewacji bocznej. Dnia [...].08.2004r. p.o. kierownika budowy od dnia [...].03.2003r. H. T. dokonał wpisu w dzienniku budowy o tym fakcie, jednakże na dzień kontroli brakowało rysunków zamiennych oraz kwalifikacji odstąpień od zatwierdzonego projektu sporządzonej przez projektanta. Ponadto w elewacji bocznej dokonano zmiany tarasu naziemnego na płytę balkonową o wymiarach ca [...]m x [...]m opartą na dwóch słupach wykonanych z kamienia zbrojonych prętami. Podczas realizacji robót nie wykonano jednego z kominów. W garażu wykonano dodatkowo kanał naprawczy, zmieniono konstrukcję dachu oraz nie wykonano przejścia do części mieszkalnej. W pomieszczeniu kuchni oraz garażu stwierdzono brak prawidłowej wentylacji. Inwestor nie wykonał prawidłowo poręczy przy schodach. Ponadto stwierdzono, że budynek podłączono do istniejącej kanalizacji sanitarnej w miejscowości Krostkowo. Na dzień kontroli obiekt był zasilany w instalację elektryczną z budynku z sąsiedniej działki nr geodezyjny [...].

Zgodnie z zapisem art. 36a ust. 5 pkt 2 p.b. zmiana kubatury, powierzchni zabudowy obiektu oraz zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na wprowadzenie takich zmian należy uzyskać uprzednio decyzję właściwego organu zmieniającą udzielone pozwolenie na budowę. Inwestor nie posiada dokumentu wprowadzającego zmiany w decyzji Wójta Gminy Białośliwie nr [...] znak: [...] z dnia [...].07.2001 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pile postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2015r. znak: [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego prowadzonych niezgodnie z przepisami.

Ze względu na fakt, że w trakcie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego w Krostkowie zostały wprowadzone istotne zmiany w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, koniecznym jest zastosowanie procedury umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami - a więc wykonanie projektu zamiennego.

Projekt zamienny - zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. - musi być kompletny, zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, opracowany zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r.w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz U. z 2012. poz. 462 ze zm.), uwzględniać przepisy techniczno-budowlane w tym art.5 p.b.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. Z. wskazując, że się nie zgadza z powyższą decyzją. Podkreślił, że w omawianym okresie czasu nie miał wpływu na przedmiotową inwestycję, gdyż wówczas pracował w Holandii. Nieprawidłowości w toku budowy dopuścił się majster będący wujkiem jego żony. Wobec powyższego wniósł o umorzenie postępowania.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2015r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i orzekł wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do dnia [...].08.2015r., a pozostałą część decyzji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania, Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 p.b., które określają budowa jakich obiektów nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych obiektów można wybudować dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, jeżeli ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W świetle powyższych przepisów samowolą budowlaną jest nie tylko prowadzenie budowy bez pozwolenia na budowę, ale również prowadzenie budowy z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 i 51 p.b.).

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, iż inwestor realizował budowę przedmiotowego obiektu z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę.

Stosownie do treści art. 36a ust. 1 p.b. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne tylko po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi (art. 36a ust. 5 p.b.).

Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 p.b. zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wszczynany jest więc w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa. PINB w Pile postanowieniem z dnia [...].01.2015r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych. Następnie w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia przez strony wydał zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany zamienny nie może sankcjonować istotnych odstępstw sprzecznych z przepisami prawa, w tym z decyzją o warunkach zabudowy (lub planem miejscowym), której treścią organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym jest związany tak samo jak organ administracji architektoniczno-budowlanej podczas wydawania pozwolenia na budowę. Uwzględnienia dotychczas wykonanych robót budowlanych nie można zatem rozumieć w inny sposób, jak tylko w ten, że te, które przepisów nie naruszają powinny zostać ujęte bez zmian w projekcie budowlanym zamiennym, zaś pozostałe winny zostać jednocześnie objęte nakazem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli projekt budowlany zamienny powinien je ujmować w takim kształcie, jaki ma być efektem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (wyrok NSA z dnia 09.09.2008r. sygn. akt II OSK 993/07).

W ocenie organu odwoławczego wykonanie podpiwniczenia pod całym budynkiem, zmiana tarasu naziemnego (o wym. [...]m x [...]m ) na płytę balkonową o wymiarach ca [...]m x [...]m, opartą na dwóch słupkach wykonanych z kamienia oraz rezygnacja z balkonu na poddaszu w elewacji bocznej stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 36a ust.5 pkt 2 p.b. (zmiana istotna - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji). Natomiast niewykonanie szamba i podłączenie budynku do kanalizacji sanitarnej, wykonanie dodatkowych schodów zewnętrznych do piwnicy od strony frontowej oraz ogrodowej, nie zrealizowanie schodów o wym. [...]m x [...]m z tarasu oraz zmiana wielkości tarasu i wykonanie go jako płyty balkonowej, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 36a ust.5 pkt 1 p.b. (zmiana istotna w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu).

Jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień stron decyzji o zmianie pozwolenia na budowę inwestor nie uzyskał. Brak także dokumentów potwierdzających, że inwestor dokonał zgłoszenia do odpowiedniego organu budowy przyłącza kanalizacyjnego, a także brak potwierdzenia, aby inwestor zastosował drugi tryb realizacji budowy przyłączy kanalizacyjnych, który uregulowany został w art. 29a p.b. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu - budowa przyłączy kanalizacyjnych w tym trybie wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy tej stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Ubocznie należy także stwierdzić, że budowa przyłączy może być realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli jest to sprzężone z budową obiektu budowlanego. Ten przypadek w niniejszej sprawie także nie zachodzi.

Także rezygnacja z budowy zbiornika bezodpływowego (szamba) winna się odbyć na podstawie decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę. Zatem na dzień dzisiejszy niezrealizowanie szamba należy także zakwalifikować jako odstępstwo istotne i na to istotne odstępstwo nie uzyskano odpowiedniej zgodny.

Zatem PINB w Pile prawidłowo prowadzi postępowanie mające na celu zalegalizowanie istotnych odstępstw i doprowadzenie ich do zgodności z przepisami.

Natomiast pozostałe roboty budowlane polegające na: zmianie układu i ilości stolarki okiennej, wykonaniu w garażu kanału naprawczego, zmianie konstrukcji dachu oraz nie wykonaniu przejścia do części mieszkalnej, czy rezygnacji z jednego z kominów stanowią nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego (tym niemniej winny być ujęte w projekcie zamiennym).

Nie poinformowanie inwestora przez wykonawcę (majstra) o konsekwencjach zmian dokonanych w trakcie budowy nie może mieć wpływu na wydanie decyzji naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Z uwagi na złożenie przez skarżącego odwołania od przedmiotowej decyzji (a zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. - wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie tej decyzji), zmieniono termin wykonania nałożonego obowiązku (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. Z. wnosząc o jej uchylenie.

Zarzucił, że kierownik budowy S. D. nienależycie prowadził dziennik budowy i rażąco zaniedbał swe obowiązki. Powtórzył, że prace budowlane wykonywał p. G. z rodziny byłej żony. Zdaniem skarżącego to wadliwe działania w/w osób doprowadziły do odstępstw od pierwotnego projektu budowy.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a., a więc w sposób przekonywujący. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r., poz.1409 ze zm., dalej p.b.).

Należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawach samowoli budowlanej prowadzone jest z urzędu w ramach przysługujących organom nadzoru kompetencji i obowiązków. Przedmiotem postępowania wszczętego przez organy nadzoru budowlanego nie mogą być wszelkie roboty budowlane, lecz tylko takie, które podlegają jurysdykcji tych organów, a więc wymagające pozwolenia na budowę (art. 28-29 p.b.) lub zgłoszenia (art. 30 p.b.). Nadto przedmiotem takiego postępowania ze strony organów nadzoru budowlanego mogą być tylko roboty budowlane już wykonane bez pozwolenia lub zgłoszenia, lub wykonane niezgodnie z udzielonym pozwoleniem bądź przyjętym zgłoszeniem. Nie mogą być zaś przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego dopiero planowane roboty budowlane.

Rolą i zadaniem organów nadzoru budowlanego w przypadkach stwierdzenia samowoli budowlanej jest usunięcie skutków tej samowoli i doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Działania te podlegają reżimowi określonemu w przepisach art. 50 i 51 p.b.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. (ust.3).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (ust. 3)

Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. (ust. 5)

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Celem przepisów art.50 oraz 51 p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego kwestie odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną działaniami inwestora oraz ochrony własności. Dopiero niewykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art.51 ust.1 pkt 2 p.b. nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, nie pozostawiając w tym względzie żadnej swobody.

Kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęta została decyzja WWINB z dnia [...].07.2015r. nr [...] uchylająca decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków, orzekająca wykonanie nałożonych obowiązków w terminie do dnia [...].08.2015r. i utrzymująca pozostałą część decyzji w mocy.

Przedmiotem oceny sądu jest więc decyzja wydana w warunkach postępowania legalizacyjnego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ w drodze decyzji, nakłada określając termin wykonania:

• obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby

• wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. organ musi podjąć następujące czynności:

1. szczegółowo ustalić, czy i jakich odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę inwestor się dopuścił,

2. ocenić, czy i które z tych odstępstw mają charakter istotny w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego,

3. ocenić, czy istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać legalizacji wyłącznie w drodze sporządzenia projektu budowlanego zastępczego i jego późniejszego zatwierdzenia przez organ, czy też, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i zaakceptowania inwestycji zrealizowanej, istnieje konieczność wykonania przez inwestora określonych czynności lub robót budowlanych.

Projekt zamienny nie pełni funkcji inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych. Jest on sporządzany w konkretnym celu przewidzianym w art. 51 ust. 4 p.b. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne i oznacza zaakceptowanie inwestycji. Oczywistym jest, iż organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa.

W niniejszej sprawie wykonanie przedmiotowych robót w warunkach samowoli budowlanej wymagało przeprowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art.50-51 p.b. Organy nadzoru budowlanego przeprowadziły takie postępowanie. W sprawie bezspornym jest, że inwestorzy (M. Z. i P. Z.) wykonali roboty budowlane związane z budową domu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Skarżący zresztą tego faktu nie kwestionował.

Sąd podziela ustalenia i wnioski organu odwoławczego, że wykonanie podpiwniczenia pod całym budynkiem, zmiana tarasu naziemnego (o wym. [...]m x [...]m ) na płytę balkonową o wymiarach ca [...]m x [...]m, opartą na dwóch słupkach wykonanych z kamienia oraz rezygnacja z balkonu na poddaszu w elewacji bocznej stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 36a ust.5 pkt 2 p.b. (zmiana istotna - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji). Natomiast niewykonanie szamba i podłączenie budynku do kanalizacji sanitarnej, wykonanie dodatkowych schodów zewnętrznych do piwnicy od strony frontowej oraz ogrodowej, nie zrealizowanie schodów o wym. [...]m x [...]m z tarasu oraz zmiana wielkości tarasu i wykonanie go jako płyty balkonowej, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 36a ust.5 pkt 1 p.b. (zmiana istotna w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu).

Słusznie organy przyjęły, że inwestor nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w powyższym zakresie. Brak także dokumentów potwierdzających, że inwestor dokonał zgłoszenia do odpowiedniego organu budowy przyłącza kanalizacyjnego. Inwestor nie uzyskał również decyzji o zmianie decyzji pozwolenia na budowę w zakresie rezygnacji z budowy zbiornika bezodpływowego (szamba). Niezrealizowanie szamba należy więc także zakwalifikować jako odstępstwo istotne na które nie uzyskano odpowiedniej zgody.

Pozostałe roboty budowlane polegające na: zmianie układu i ilości stolarki okiennej, wykonaniu w garażu kanału naprawczego, zmianie konstrukcji dachu oraz nie wykonaniu przejścia do części mieszkalnej, czy rezygnacji z jednego z kominów stanowią nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, choć jak zasadnie wskazał organ odwoławczy także winny być ujęte w projekcie zamiennym.

Tak więc w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. jest podstawą do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 p.b.).

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w sprawie prawidłowo przeprowadzono postępowanie wyjaśniające i ustalono wszystkie okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji spornych robót budowlanych. W szczególności ustalono kiedy, jakie i w jakich okolicznościach roboty zostały wykonane. Podejmując rozstrzygnięcie, na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawa, prawidłowo zakwalifikowano sporne roboty jako wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i prawidłowo przyjęto podstawę prawną, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

Właściwie zastosowano również przepis art. 36a ust. 5 p.b., który wskazuje kiedy dochodzi do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, mianowicie wówczas, o ile nie dotyczy m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, odległości, szerokości i liczby kondygnacji. W związku z realizacją obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia właściwe było zainicjowanie postępowania przewidziane w art. 51 ust.1 pkt 3 p.b. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przewidzianym trybie i nałożenie obowiązku na inwestorów wyczerpuje dyspozycję wyżej przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.

PINB w Pile postanowieniem z dnia [...].01.2015r. wstrzymał wykonywanie robót budowlanych. Następnie w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia przez skarżącego (który jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru otrzymał odpis w/w postanowienia w dniu [...].01.2015r.) prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję. Tym samym dotrzymane zostały terminy ustawowe określone w art.50 ust.4 p.b. i art.51 ust.1 p.b. Wprawdzie w myśl art.50 ust.4 p.b. termin liczy się od daty doręczenia, a art.51 ust.1 p.b. mówi o upływie 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia z art.50 ust.1 p.b., lecz Sąd orzekający podziela pogląd, iż powyższą różnicę w obliczaniu końca terminu ważności terminu postanowienia o którym mowa w art.50 ust.1 p.b. można uzgodnić przez zastosowanie art.110 w zw. z art.125 k.p.a. Należy więc przyjąć, że termin, o którym mowa w art.51 ust.1 p.b. liczy się od dnia doręczenia postanowienia, a nie od dnia jego wydania. (tak Andrzej Gliniecki w tezie 3 komentarza do art.51 p.b. w programie Lex)

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi prawidłowo wskazał organ odwoławczy, że nie poinformowanie inwestora przez wykonawcę (majstra) o konsekwencjach zmian dokonanych w trakcie budowy nie może mieć wpływu na wydanie decyzji naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. To inwestor bowiem jest podmiotem odpowiedzialnym za przebieg procesu budowlanego.

Tym samym skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.