Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 590/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40  par. 1,  art. 33  par. 2,  art.  140 w zw. z  art. 10  par. 1,  art. 145  par. 1  pkt 4,  art. 40  par. 3,  art. 43 ,  art. 109,  art. 129  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par.  1  pkt 1  lit. b,  art.  152,  art.  200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA - Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia sędzia WSA - Gabriela Nowak asesor WSA - Przemysław Żmich Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. sprawy ze skarg [...] Dyrektora [...] i R. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących: [...] Dyrektora [...] kwotę [...] ([...]) złotych i R. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania R. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku [...] Dyrektora [...], dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej działki przeznaczonej pod pas drogowy, stanowiącej własność R. K. i S. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gm. [...],

- uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] października 2003 r. [...] Dyrektor [...] zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do niezabudowanej nieruchomości, stanowiącej własność R. K. i S. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gm. [...] dla potrzeb realizacji celu publicznego – budowa [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Rokowania prowadzone z właścicielami nie doprowadziły do zawarcia umowy cywilnoprawnej przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości wyżej opisanej i określił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość oraz ustalił, że Agencji [...] przysługuje hipoteka na wywłaszczonej nieruchomości w wysokości [...] zł.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Wojewoda [...] zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. poprzez dodanie pkt 5, w którym ustalił termin wydania wywłaszczonej nieruchomości najpóźniej do dnia [...] sierpnia 2004 r.

R. K. złożyła odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. podnosząc nierzetelne przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, wskutek czego umieszczono w decyzji informację o istniejącej hipotece na wywłaszczonej nieruchomości, gdy w istocie wierzytelność została spłacona.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie ustalenia i wskazania w decyzji praw przysługujących na nieruchomości, tj. istnienia lub nieistnienia hipoteki na wywłaszczonej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku [...] Dyrektora [...], dotyczącego wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa niezabudowanej działki przeznaczonej pod pas drogowy, stanowiącej własność R. K. i S. K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], gm. [...] z powodu zakończenia budowy inwestycji pn. "Budowa [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od [...] do km [...] oraz niedokonania wykreślenia hipoteki ustanowionej na rzec Agencji [...] przez stronę postępowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2007 r. R. K. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 Kpa, podnosząc, ze Wojewoda [...] przyjął wniosek o wywłaszczenie od [...] Dyrektora [...] z wadą prawną, ponieważ przed jego złożeniem nie chciał zawrzeć umowy cywilnoprawnej z właścicielami. Strona zarzuciła niewłaściwe przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w związku z zawieszeniem postępowania oraz wyraziła pogląd, że Wojewoda [...] winien podjąć postępowanie administracyjne w ciągu 30 dni od otrzymania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], uchylającej w całości wywłaszczeniową decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie uzupełnienia decyzji, wskazując, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało umorzone z powodu bezprzedmiotowości wobec zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu publicznego. Wojewoda [...] wyjaśnił, że uzupełnienie decyzji mogło dotyczyć jedynie rozstrzygnięcia lub pouczenia o środkach zaskarżenia, bądź o uprawnieniu wytoczenia powództwa do sądu powszechnego, co w niniejszym przypadku nie zachodziło.

Pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. R. K. wniosła odwołanie od decyzji Wojewody [...] zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Strona podniosła, że przepisy ustawy zobowiązywały Wojewodę do przeprowadzenia procedur wywłaszczenia od początku do końca, włącznie z obowiązkiem przeprowadzenia rozpraw administracyjnych.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy, mając na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594), właściwym w niniejszej sprawie jest Minister Infrastruktury – stwierdził on, że niniejsze postępowanie dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 1 Kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Minister podniósł, że jako podstawę stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania organ wojewódzki wskazał zrealizowanie celu publicznego na nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie i odpadnięcie materialnej przesłanki stwierdzenia wywłaszczenia.

Jako podstawę materialno – prawną Wojewoda [...] wskazał przepis art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).

Zdaniem Ministra Infrastruktury nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że cel publiczny został zrealizowany, zatem przesłanka materialno-prawna wydania decyzji o wywłaszczeniu odpadła.

W ocenie organu dokonując bowiem wykładni systemowej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie sposób nie zauważyć przepisu art. 6 pkt 1, który m. in. wskazuje następującą definicję celu publicznego: "celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: 1) wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji", który jednoznacznie wskazuje, że celem publicznym jest także utrzymywanie tych dróg. Zatem sama realizacja celu publicznego poprzez wybudowanie [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km [...] _ do [...], nie wypełnia hipotezy art. 112 ust. 3 cytowanej ustawy.

W ocenie organu odwoławczego nadal realizacja celu publicznego w zakresie utrzymania tych dróg nie została zakończona poprzez brak wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych, zatem materialna przesłanka wywłaszczenia nieruchomości wciąż istnieje. Dla poparcia stanowiska organ powołał się na regulacje zawarte w przepisie art. 17 ustawy dnia 10 kwietnia 20003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) i podniósł, że instytucja "niezwłocznego zajęcia" przeczy tezie, iż wywłaszczenia można było dokonać jedynie przed rozpoczęciem inwestycji celu publicznego, gdyż decyzja o niezwłocznym zajęciu daje tytuł prawny do dysponowania nieruchomością i stanowi podstawę do rozpoczęcia realizacji prac budowlanych. Zdaniem organu pomimo odrębności postępowania o niezwłoczne zajęcie, ma ono tak jak i postępowanie o wywłaszczenie źródło i podstawę we wniosku [...] Dyrektora [...] do Wojewody [...] o wywłaszczenie nieruchomości na cele publiczne.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] winien przeprowadzić postępowanie wywłaszczeniowe i ustalić odszkodowanie z tego tytułu stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 20003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Za konieczne też uznał wyjaśnienie kwestii wykreślenia wpisu hipoteki w księdze wieczystej, zgodnie z wnioskiem Agencji [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Dyrektor [...] (w sprawie I SA/WA 590/08) i R. K. (w sprawie I SA/Wa 615/08).

Skarżący [...] Dyrektor [...] zarzucając zaskarżonej decyzji błędną interpretację przepisu art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego literalna wykładnia tego przepisu wskazuje, że chodzi w nim o nieruchomości, na których ma dopiero zostać zrealizowany określony cel inwestycyjny. Takim celem w tym przypadku była budowa, zgodnie z pozwoleniem na budowę [...]. Niespornym jest, że realizacja inwestycji zakończona została z chwilą oddania [...] do użytkowania. Skarżący podkreślił, że zarządca drogi krajowej, zgodnie ze swoimi ustawowymi obowiązkami, na wykonanej drodze wykonywał będzie obowiązki związane z jej utrzymaniem. Pojęcie utrzymania drogi zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach publicznych jako wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Dla prawidłowego wykonywania tych obowiązków nie jest konieczne pozbawienie osób trzecich prawa własności nieruchomości. Obowiązki te bowiem mogą być wykonywane w ramach ustawowych uprawnień przysługujących zarządcy drogi krajowej.

Koniecznym natomiast jest uregulowanie kwestii własności nieruchomości zajętej pod drogę, zwłaszcza w kontekście zapisu art. 2 a ustawy o drogach publicznych.

Skarżąca R. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała na naruszenie przepisów art. 7, 9, 10 § 1, 11, 14 i 28 Kpa. Powołała się na przysługujące jej prawo własności i pominięcie jej w czynnościach podejmowanych przez organy administracji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowiska przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 lipca 2008 r. Sąd zarządził połączenie, na podstawie art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm.) dalej "ppsa", spraw: I SA/Wa 590/08 i

I SA/Wa 615/08 celem wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, mogły być one bowiem objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 127)) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydające zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skargi są zasadne, aczkolwiek z innych przyczyn niż to zostało w nich podniesione.

Zgodnie z art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

W niniejszej sprawie, jak to wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 20 lutego 2004 r., na tej rozprawie, skarżąca ustnie ustanowiła pełnomocnika w osobie swojego syna S. K. Pełnomocnik ten następnie brał udział w rozprawie administracyjnej i złożył podpis w protokole z jednoznaczną adnotacją "S. K. – pełnomocnik R. K.". Z protokołu wynika, że chodzi o postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości nr [...], o pow. [...] ha, położonej w obrębie [...], gmina [...] pod budowę [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] stanowiącej własność R. i S. K. Zakres umocowania nie budzi więc żadnych wątpliwości.

Zważyć bowiem należy, że przy ustanawianiu pełnomocnika obowiązuje koncepcja ograniczonego formalizmu. Wprawdzie przepis art. 33 § 2 k.p.a. wymaga w zasadzie, aby pełnomocnictwo było sporządzone na piśmie, jednakże dopuszcza również pełnomocnictwo udzielone w formie ustnej, na podstawie oświadczenia woli w tej materii złożonego przez stronę do protokołu. Umocowanie staje się skuteczne dopiero po wciągnięciu oświadczenia do protokołu i przyjęciu upoważnienia – wyraźnie lub konkludentnie – przez pełnomocnika. Pełnomocnictwo ustne może zostać udzielone w momencie wszczęcia postępowania (złożenie podania w formie ustnej z jednoczesnym ustanowieniem pełnomocnika), jak również przy dokonywaniu przez stronę określonej czynności procesowej (udział w przesłuchaniu świadka w rozprawie, itp.) lub odrębnie jako samodzielna czynność procesowa, podlegająca zaprotokołowaniu. Jak wyżej zaznaczono, udzielenie pełnomocnictwa przez R. K. synowi S. K. i przyjęcie przez niego pełnomocnictwa nastąpiło na rozprawie administracyjnej w dniu 20 lutego 2004 r. – vide protokół rozprawy. Rzecz jednak w tym, że organy niekonsekwentnie traktowały S. K. jako pełnomocnika, pomimo że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005 r. kierowanym do Wojewody [...] S. K. powołał się na swoje umocowanie jako pełnomocnika R. K. Z jednej strony z notatki służbowej z dnia [...] października 2007 r. sporządzonej przez [...] wojewódzkiego w Wydziale Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Gospodarki Nieruchomościami – M. K. wynika, że pełnomocnik S. K. kontaktował się z nią w sprawie przesunięcia terminu zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i wniosek pełnomocnika został uwzględniony. Z drugiej strony – jak to wynika z akt organów obydwu instancji – wszelka korespondencja w toku postępowania była prowadzona z R. i S. małżonkami K., a nie z S. K. (bo działał bez pełnomocnika) oraz pełnomocnikiem R. K. – S. K. Również decyzje organów obydwu instancji nie zostały doręczone pełnomocnikowi.

Powyższe uchybienie dotyczy również [...] Dyrektora [...], który pełnomocnictwem ogólnym z dnia 5 czerwca 2002 r., ustanowił w postępowaniu przed organami administracyjnymi pełnomocnikiem radcę prawnego E. G. Pełnomocnictwo nie zostało cofnięte. Jednakże decyzje nie były jej doręczane, lecz bezpośrednio stronie. Także wszelka korespondencja była doręczana stronie z pominięciem pełnomocnika.

Podnieść należy, że doręczenia dokonane samej stronie, a nie jej pełnomocnikowi, są bezskuteczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśnione zostało, że "pominięcie przez organ w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony" (wyrok NSA z 10 lutego 1987 r. sygn. SA/Wr 875/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 13), a dokonanie czynności procesowej pod nieobecność pełnomocnika, przy braku dowodu doręczenia mu zawiadomienia, stanowi rażące naruszenie art. 40 § 2 Kpa (wyrok NSA z 9 października 1986 r. Sygn. SA/Kr 799/86, GAP 1988, nr 22, s. 43). Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa) wymaga ponadto, aby organ przed wydaniem decyzji umożliwił pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasada ta ma zastosowanie również do postępowania odwoławczego (art. 140 w zw. z art. 10 § 1 Kpa.).

Z akt sprawy wynika, że wymienione przepisy zostały naruszone przez organy obu instancji, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (por. tezę wyroku NSA z 10 lutego 1987 r. SA/Wr 875/86 – ONSA 1987, Nr 1, poz. 13 oraz Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, 9. wyd. Warszawa 2008, Art. 40 Nb 3, s. 304).

Ponadto zgodnie z art. 40 §3 Kpa w sprawie wszczętej na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron pisma doręcza się wszystkim stronom, chyba że w podaniu wskazały jedną jako upoważnioną do odbioru pism. Pisma kierowane do strony winny być imienne, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Doręczenie jednego pisma dla obojga małżonków jest sprzeczne z treścią art. 40 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 298/00 wskazał, że pogląd jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. W szczególności, podstawy dokonania doręczenia w taki sposób nie może stanowić art. 43 Kpa, zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się ,za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. W sytuacji gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz decyzji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, przesyłka ta jest bowiem tylko jedna i zostaje doręczona tylko jednej osobie kwitującej jej przyjęcie. Osoba ta nie ma więc możliwości przekazania przesyłki drugiemu adresatowi, skoro przesyłka jest jedna. Może ona wprawdzie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią decyzji, lecz nie jest to w żaden sposób równoznaczne z doręczeniem decyzji i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 Kpa. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Skutki materialne i procesowe decyzji związane są z faktem jej doręczenia, a nie zapoznania się z treścią doręczanej decyzji. W szczególności zgodnie z art. 129 § 2 Kpa. bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od daty doręczenia stronie decyzji.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2007 r. doręczana była przesyłką, której adresata określono jako "R. i S. K.", pomimo że skarżący nie wskazali w toku postępowania jednego z nich jako upoważnionego do odbioru pism i nie udzielali pełnomocnictwa drugiemu z małżonków. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru przesyłki znajduje się pokwitowanie "K.", bez wskazania kto ją odebrał. Pomijając już kwestię pełnomocnika, nie wiadomo któremu z małżonków doręczono decyzję Wojewody [...].

Reasumując uznać należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 40 § 1 i § 3, 10 § 1 Kpa., co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, a z tej przyczyny uzasadnia rozstrzygnięcie jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), 152 oraz 200 ppsa.