Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2578/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 28, art. 107 par. 3, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 65/13 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gdo 65/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek M. W.o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacyjnej na działkach nr 63, 64 i 62/12 położonych w G., gmina U..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że M. W. wniosła o weryfikację zgodności z obowiązującym prawem wydanych w latach 2005 – 2011 przez Wójta Gminy U. decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr 62, 197, 194 oraz 192 w G., podnosząc, że urbanizacja dotyczyła terenu rolniczego, naruszając przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy prawo budowlane. Wskazała również, że przedmiotem rozważenia w odniesieniu do w.w. działek winna być kwestia ich zgodności z ustawą o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminnych uzdrowiskach. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie była stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 62 pomimo tego, że graniczy z tą działką przez drogę gminną, a właściciele innych działek (np.: właściciel działki nr 69, graniczący przez drogę gminną nr 64 z działkami nr 192, 194, 197 i 200, dla których podobnie ustalono warunki zabudowy) uznani byli za strony. Nie brała przy tym udziału w sprawie budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacji sanitarnej w drodze gminnej nr 63 i 64, chociaż przylegają bezpośrednio do jej działki nr 209. W ocenie wnioskodawczyni, taki stan rzeczy stanowi o naruszeniu prawa i powinien podlegać weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wnioskodawczyni zarzuciła również brak uwzględnienia uzgodnienia z Zarządem Melioracji Wodnych projektu decyzji, nie uwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia i uzbrojenia terenu oraz występowania terenów chronionych. Nadto podnosiła, że decyzje ustalające warunki wydano dla gruntów klasy II i III bez uzyskania zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazała również na niedopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu uzdrowiskowego U., dla działek położonych w G. znajdujących się w strefie C tegoż uzdrowiska.

Po przeprowadzeniu postępowania organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wnioskodawca – inwestor, jak też ewentualnie właściciel lub użytkownik terenu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Organ wskazał dalej, że wnioskodawczyni wywodzi swój interes prawny z faktu zalewania jej działki nr 209 na skutek wybudowania osiedla domów mieszkalnych, które doprowadziło do zniszczenia systemu drenarskiego i melioracji. Organ skierował wnioskodawczynię na drogę postępowania cywilnego w celu realizacji roszczeń odszkodowawczych z tytułu niedozwolonych immisji z nieruchomości sąsiednich. W kontekście powyższego stwierdził, że nie jest to jednak materia postępowania o stwierdzenie nieważności. Interesu prawnego wnioskodawczyni w kwestionowaniu w trybie nadzwyczajnym decyzji o warunkach lokalizacji inwestycji celu publicznego organ nie dopatrzył się w zmianie przeznaczenia nieruchomości z gruntu rolniczego na nierolniczy, a także w zarzucanym we wniosku naruszeniu stosunków wodnych w związku z budową budynków mieszkalnych w otoczeniu działki. W tej ostatniej kwestii, zdaniem organu, wnioskodawczyni może domagać się zastosowania środków, wynikających z przepisów ustawy – Prawo wodne.

Organ uznał, że brak interesu prawnego wnioskodawczyni uczynił bezprzedmiotowym weryfikację ustaleń organu w kwestii sąsiedztwa nieruchomości zabudowanych i ustalenia dobrego sąsiedztwa. Zgoda na zabudowę mieszkaniową nie powodowała zmiany przeznaczenia działki nr 209. Okoliczność graniczenia działki wnioskodawczyni przez drogę z działką nr 62 nie powoduje ukształtowania się jej interesu prawnego. Kolegium stwierdziło przy tym, że działka wnioskodawczyni o nr 209 nie graniczy bezpośrednio z działkami nr 197, 194 i 192. Jednocześnie, organ wskazał, że wnioskodawczyni może w trybie wznowienia postępowania kwestionować decyzję w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego na sąsiedniej działce nr 63 i bezpośrednio graniczących z działką nr 209 – działkami nr 64 i 46.

Na skutek wniesionego przez M. W. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. Organ podtrzymał swoje stanowisko odnośnie braku interesu prawnego wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu, wywodzonego z faktu zalewania jej działki nr 209 w następstwie budowy osiedla domów mieszkaniowych, czyli naruszenia stosunków wodnych w związku z powstaniem osiedla oraz zmiany przeznaczenia gruntów sąsiednich z rolniczych na nierolnicze. Zdaniem organu, zgoda na zabudowę mieszkaniową nie powodowała zmiany przeznaczenia działki nr 209. Ponadto, problematyka zniszczenia systemu drenarskiego i melioracji przez inwestora, na którą powołuje się wnioskodawczyni, pozostaje, w ocenie Kolegium, poza sferą objętą analizą w toku niniejszego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności i nie zmienia ustaleń co do braku przymiotu strony. Organ odwoławczy wskazał również, że okoliczność pominięcia udziału wnioskodawczyni w charakterze strony w postępowaniu zwykłym w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego na przedmiotowych działkach może być przedmiotem postępowania wznowieniowego, którego podstawę wyznacza art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kolegium jednak nie jest organem właściwym w zakresie jego wszczęcia i prowadzenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła M. W. oświadczając, że nie zgadza się z wydanymi w sprawie decyzjami. W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącej uzupełniła skargę zarzucając naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia decyzji. Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego, art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez przyjęcie, że M. W. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz będące tego konsekwencją naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji Wójta i naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Wójta z dnia [...] stycznia 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." W uzasadnieniu Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymagało ustalenia, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji na działkach nr 63, 64, 62/12 w G. gm. U. Postępowanie, w ramach którego wydano powyższą decyzję toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Przytaczając treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. WSA wskazał, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego przymiot strony przysługuje zawsze osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Przy czym, wpływ ten należy rozumieć szeroko jako oddziaływanie, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stanowiącym o określeniu we wniosku o ustalenie lokalizacji obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Skarżąca nie jest inwestorem ani właścicielem lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Z tego względu, o tym czy jest ona stroną postępowania lokalizacyjnego, czy też przymiotu takiego nie posiada, decyduje spełnienie przesłanek określonych w art. 28 K.p.a.

Zdaniem Sądu, ustalenie w niniejszej sprawie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zakończonego ww. decyzją Wójta Gminy U. zapadło za naruszeniem zasad postępowania. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby organy przeanalizowały wpływ inwestycji na otoczenie i działkę skarżącej. WSA wskazał, że nie zostało w sposób jednoznacznie ustalone nawet położenie nieruchomości będącej własnością skarżącej w stosunku do nieruchomości, których dotyczyła decyzja. Ustalenie, że organ I instancji (Wójt Gminy U.) pominął skarżącą jako stronę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zostało poparte przez Kolegium ustaleniami mającymi swoje oparcie w materiale dowodowym sprawy i nie zostało przez Kolegium w żaden sposób uzasadnione. Skarżąca, nie będąc właścicielką nieruchomości, na których była realizowana inwestycja celu publicznego, jak również nie będąc jej inwestorem, nie była pisemnie zawiadomiona o treści wydawanych decyzji. Zawiadomieniu o prowadzonym postępowaniu i jego zakończeniu służy w takiej sytuacji obwieszczenie, o którym mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Obwieszczeń takich, jak wynika z akt administracyjnych, Wójt Gminy U. dokonywał. W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia decyzji nie wynika aby przeanalizowano czy i w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na otoczenie, brak jest ustaleń dotyczących jej rozmiaru i wpływu na działki sąsiednie. Natomiast, odesłanie skarżącej do postępowania wznowieniowego z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. mogłoby świadczyć, że organ uznaje, iż skarżąca winna być stroną takiego postępowania, lecz nie brała w nim udziału bez własnej winy. Takie odesłanie nie znajdowało żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, skoro przedmiotem decyzji była lokalizacja inwestycji celu publicznego a podnoszenie przez Kolegium, że strona skarżąca nie była jego stroną nie zostało przez organ uzasadnione i jednocześnie sprzeczne jest ze stanowiskiem Kolegium odsyłającym skarżącą na drogę postępowania wznowieniowego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd uznał, że nie wyjaśniając wskazanych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ naruszył również przepis art. 107 § 1 i 3 K.p.a. nie uzasadniając należycie swojego stanowiska. Kolegium miało bowiem obowiązek szczegółowo wyjaśnić dlaczego uważa, że skarżąca nie ma przymiotu strony. W tym celu winno przeprowadzić analizę okoliczności istotnych dla oceny interesu prawnego skarżącej i wykazać, że przy określonej inwestycji nie ma ona tego interesu. Organ nie dopełnił tych obowiązków, bowiem nie przeanalizował jakiego typu zamierzenie jest przedmiotem postępowania i nie ustalił, czy w świetle jego cech można mówić o braku interesu prawnego skarżącej, z uwzględnieniem położenia nieruchomości skarżącej, która - jak można wnioskować z uzasadnienia - sąsiaduje z nieruchomościami, na których była realizowana inwestycja celu publicznego, co jednakże wymaga jednoznacznego ustalenia. Przy czym, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, WSA wskazał, że co do zasady krąg stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obejmuje właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy, co dotyczy również decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Inwestycja, której dotyczy decyzja, może bowiem mieć także wpływ na sposób wykonywania prawa własności działek sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana. Brak tych ustaleń spowodował, że organ nie mógł prawidłowo ocenić czy skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozstrzygnięciu sprawy naruszone zostały przepisy prawa materialnego, jak i dotyczące zasad postępowania - art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 28 kpa, art. 157 § 2 kpa oraz przepisy art. 7, 77§ 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28, art. 7, art. 77 oraz art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d i art. 63 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie w ustalonym w sprawie stanie faktycznym sprawy, skutkującą uchyleniem obu ww. decyzji, a w gruncie rzeczy polegające na niezasadnym przyjęciu, iż Kolegium nie zbadało i nie wykazało braku interesu prawnego skarżącej, mimo stwierdzonych podstaw do umorzenia postępowania,

b) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 28, art. 157 § 2 K.p.a., jak też art. 54 pkt 2 lit. d oraz "art. 63 ust. 2 ust. 1" u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż zgłaszany w sprawie interes faktyczny może uzasadniać przyjęcie interesu prawnego, bez odróżnienia, że subiektywne przekonanie strony o uprawnieniu do żądania wszczęcia postępowania i unieważnienia ww. decyzji jest uzasadnione w oparciu o ewentualne naruszenia mające miejsce po wydaniu decyzji w sprawie warunków zabudowy wynikłe z realizacji inwestycji, a odnoszące się do przepisów Prawa budowlanego,

a w związku z powyższym

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w związku z uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżone decyzje Kolegium wydane zostały z naruszeniem art. 28, art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. bez wykazania, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Sąd w żaden sposób nie wskazał, jakie inne okoliczności poza uwzględnionymi przez Kolegium mogą uzasadniać przyjęcie interesu prawnego skarżącej w domaganiu się wszczęcia spornego postępowania,

jak również

3. naruszenie art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) wadliwe uzasadnienie prawne wyroku wobec błędnej oceny stanu faktycznego i naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego, a także brak precyzyjnego wskazania, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji, co uzasadnia naruszenie przepisów postępowania art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w sposób uzasadniający przyjęcie uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy; wadliwość wynika m.in. z braku wykazania przez Sąd naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w przypadku postępowania prowadzonego w trybie szczególnym, z istoty rzeczy nie stanowiącego postępowania w trzeciej instancji, jak w postępowaniu odwoławczym względem decyzji ustalającej warunki zabudowy,

b) wadliwe przyjęcie, iż powodem umorzenia postępowania było odesłanie skarżącej przez Kolegium do postępowania opartego na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,

c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 1 P.p.s.a. przez poczynienie w istocie oceny merytorycznej kwestii będącej przedmiotem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji) - zamiast wymaganej przez art. 1 P.p.s.a. kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku; Sąd we własnym zakresie dokonał oceny zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie,

d) sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym przyjęcie, iż położenie działki nr 209 należącej do skarżącej uprawnia do uznania tej działki za bezpośrednio sąsiadującą z działką nr 63, 6 i 62/12, mimo ustaleń Kolegium zawartych w decyzji potwierdzającej, że działka skarżącej nie leży bezpośrednio przy nieruchomości, której dotyczyła decyzja w sprawie warunków zabudowy i nie ma podstaw do uznania, iż skarżąca wykazała interes prawny do inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji; pominięcie przez Sąd ww. ustaleń Kolegium skutkujące - wobec uchylenia zaskarżonych decyzji - skierowaniem sprawy do ponownego badania tych samych okoliczności bezspornie wynikających z ustaleń zawartych w zaskarżonych decyzjach.

W uzasadnieniu organ zawarł argumentację na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca M. W. wniosła o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

W sprawie rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, kluczową kwestią było, czy M. W., która zainicjowała postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej na działkach nr 63, 64 i 62/12 położonych w G., gmina U., ma interes prawny do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazano, że w świetle art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przysługuje zawsze inwestorowi oraz właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że M. W. nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działek, przez które ma przebiegać inwestycja, co oznacza, iż nie należy do kręgu ww. osób. Natomiast przywołany wyżej art. 53 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że stronami w takim postępowaniu mogą być także inne podmioty niż właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, przez które ta inwestycja przebiega. Jednocześnie, przepis ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji celu publicznego. Powyższe oznacza, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest obecnie pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organ nie dopełnił tego obowiązku, bowiem nie przeanalizował jakiego typu zamierzenie jest przedmiotem postępowania i nie ustalił, czy w świetle jego cech można mówić o braku interesu prawnego skarżącej, z uwzględnieniem położenia nieruchomości skarżącej, która jak można wnioskować z uzasadnienia, sąsiaduje z nieruchomościami, na których była realizowana inwestycja celu publicznego.

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przyjąć, iż w niniejszej sprawie zaniechano dokonania ustaleń faktycznych co do zagadnienia posiadania przez skarżącą interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy U. z dnia [...] stycznia 2010 r. Przede wszystkim należy wskazać, że analiza zaskarżonej decyzji i materiału zebranego w sprawie jednoznacznie wskazuje, iż działka wnioskodawczyni bezpośrednio graniczy z działkami nr 63 i 64, na których realizowano inwestycję celu publicznego polegającą na budowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Natomiast z działką nr 62 nieruchomość skarżącej sąsiaduje przez drogę stanowiącą działkę nr 63. Ustalenia te znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w S.. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, organ szczegółowo rozważał kwestie oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość skarżącej, oceniając je pod kątem wskazywanego przez nią pogorszenia stosunków wodnych na jej działce. Skarżąca konsekwentnie bowiem podnosiła, że jej interes prawny w tej sprawie wiąże z występującym zjawiskiem – stanem zalewania i podtapiania jej nieruchomości nr 209 położonej w miejscowości G. Skarżąca wyjaśniała, że realizacja zamierzeń inwestycyjnych polegających na budowie osiedli domów jednorodzinnych wokół jej nieruchomości, jak i budowy infrastruktury technicznej służącej obsłudze tych osiedli, spowodowały uszkodzenie znajdujących się w gruncie urządzeń melioracyjnych. Zatem, aktualna sytuacja na terenie nieruchomości skarżącej, spowodowana realizacją w sąsiedztwie jej nieruchomości osiedla domów jednorodzinnych, bez rozwiązania w należyty sposób kwestii stosunków wodnych na tym terenie, w tym budowy kanalizacji deszczowej, jak prawidłowo wskazano w zaskarżonej decyzji, dotyczy inwestycji objętych innymi decyzjami. Tym samym, funkcjonalny związek inwestycji polegającej na budowie sieci z budową osiedla mieszkaniowego nie ma znaczenia dla oceny legitymacji skarżącej w niniejszym postępowaniu. Nawet, gdyby doszło do uszkodzenia wskazanych urządzeń melioracyjnych w ramach realizacji spornego zamierzenia w zakresie budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej, to nie uzasadnia to przyznania skarżącej przymiotu strony na etapie postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Czym innym jest realizowanie praw strony w ramach postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, a czym innym jest kwestia prawidłowej realizacji inwestycji. Ewentualne skutki wadliwie zrealizowanej inwestycji nie uzasadniają przyznania, na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego, przymiotu strony tego postępowania, gdyż taka decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie spowodowała stanu opisywanego przez skarżącą, a więc zalewania i podtapiania jej nieruchomości. Kwestia zachowania i uszkodzenia sytemu drenarskiego oraz melioracyjnego nie jest przedmiotem postanowień decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej.

Organ prawidłowo również wskazał, że źródłem interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie nie mogą być przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Normy zawarte w tej ustawie, dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie, zabraniające niszczenia i uszkadzania urządzeń wodnych, jak też określające obowiązek organu w przypadku nienależytego utrzymania urządzenia wodnego, nie statuują interesu prawnego czy też obowiązku po stronie skarżącej, który można by przyznać w przedmiotowym postępowaniu. Podobnie jest z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż zmiana przeznaczenia nieruchomości z rolnego na budowlany nie dotyczyła działki wnioskodawczyni.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych zasadnie organy administracji przyjęły, że M. W. w przedmiotowej sprawie legitymuje się jedynie interesem faktycznym. Brak jest podstaw do uznania, by interes prawny skarżącej wynikał z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bądź regulacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Nadto, skarżąca nie wykazała również by interes do występowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wynikał z przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i naruszenia przez planowaną inwestycję stosunków wodnych na jej nieruchomości. Nie sposób również uznać, aby budowa sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej, która zgodnie z projektem, posadowiona jest w wymienionych w decyzji działkach pod powierzchnią gruntu, wpływała na możliwość zabudowy i sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

Z tych też powodów brak było podstaw do uchylenia przez WSA w Gdańsku decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zasad postępowania – art. 53 ust. 1 u.p.z.p., art. 28 K.p.a., art. 157 § 2 K.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał prawidłowej oceny braku po stronie skarżącej interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, co w sposób wystarczający i przekonywujący uzasadnił w wydanych w sprawie decyzjach o umorzeniu przedmiotowego postępowania.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 powołanej ustawy oddalił skargę. Sąd odstąpił od zasądzenia od M. W.na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.