Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 943/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 44
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1882/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1882/14 oddalił skargę Stowarzyszenia Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu na żądanie organizacji społecznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z dnia [...] marca2012 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia na żądanie skarżącego Stowarzyszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. Spółce Akcyjnej z siedzibą w P. pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-magazynowego z częścią socjalno-biurową o profilu kosmetyczno-drogeryjnym wraz z obiektami towarzyszącymi (zmienionej następnie kolejno trzema decyzjami: z [...] października 2008 r., z [...] stycznia 2009 r. i z [...] marca2009 r.). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na treść art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie z którym "organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny". Przyjął, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten jednak nie mógł znaleźć zastosowania z uwagi na treść art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że "przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę". Organ wyjaśnił, że wprawdzie stosownie do art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego "przepisu ust. 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i w tym przypadku stosuje się przepisy art. 44 tej ustawy", tym niemniej wyjątek ten nie zachodzi skoro prowadzone postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Katalog spraw, jak wyjaśnił organ, w których wymagany jest udział społeczeństwa określają bowiem precyzyjnie przepisy powołanej ustawy z dnia 3 października 2008 r.

W wyniku wniesionego przez skarżące Stowarzyszenie zażalenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego, podzielając w całości jego stanowisko co do wyłączenia w sprawie art. 31 kpa z uwagi na treść przepisu art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, jak również brak podstaw do zastosowania art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353) określanej dalej jako "ustawa środowiskowa". Ten ostatni przepis przyznaje organizacji ekologicznej uprawnienie do udziału w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa nie jest ani postępowanie, które Stowarzyszenie chce zainicjować - o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ani postępowanie w którym została wydana kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowaniem takim było natomiast postępowanie zakończone decyzją Burmistrza Gminy S. z dnia [...] czerwca 2007 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia dla którego następnie udzielono pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie Z. argumentowało, że skoro jako organizacja społeczna ekologiczna mogłoby uczestniczyć w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym (gdyby wówczas istniało), to tym samym powinno mieć prawo uczestniczenia w postępowaniu nadzwyczajnym tj. w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wskazało na naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w związku z art. 7 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1326/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, jednak w wyniku skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2966/12, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu drugiej instancji wyłącznym powodem uchylenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji było zaistnienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego spowodowanej nienależytym umocowaniem pełnomocnika Stowarzyszenia. W świetle analizy przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach ( Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 855 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak umocowania pełnomocnika przez wszystkich członków skarżącego Stowarzyszenia, a wyłącznie przez jego przedstawiciela skutkował zaistnieniem przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako "P.p.s.a.".

W ponownie prowadzonym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy, na żądanie Sądu, skarżące Stowarzyszenie przedstawiło regulamin wraz z listą członków Stowarzyszenia oraz dokument pełnomocnictwa podpisany przez wszystkich jego członków.

Oddalając ponownie skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organów wyrażone w uzasadnieniach wydanych postanowień. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd w pierwszej kolejności nawiązał do przepisu art. 31 § 1 kpa i zawartych w nim przesłanek inicjatywy procesowej organizacji społecznej tj. statutowego celu jej działalności i względów interesu społecznego. Wyjaśnił ich rozumienie przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stwierdził następnie, że pomijając wątpliwości jakie w świetle treści regulaminu budzi uznanie skarżącej organizacji za organizację ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej, to jednak odmowa wszczęcia postępowania w sprawie była zasadna. Powtórzył, że art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera regulację wyłączającą stosowanie art. 31 kpa w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że udział organizacji społecznych w tych sprawach możliwy jest w świetle treści art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego jedynie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, czyli stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy środowiskowej w postępowaniach w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Takim postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa było postępowanie zakończone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia co do którego następnie wydano kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę. Natomiast w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Stowarzyszenie Z. wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Podstawy skargi kasacyjnej określono następująco:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na błędnym ustaleniu, że na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie było prowadzone postępowanie w celu oceny oddziaływania na środowisko;

2) naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 31 § 1 kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie uprawniają organizacji ekologicznej do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w sprawie zakończonej decyzją, od której przysługiwałoby jej prawo wniesienia odwołania (także wówczas, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu zwyczajnym). Innymi słowy, że art. 31 § 1 kpa nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania.

3) naruszenie art. 31 § 2 kpa traktowanego jak przepis prawa materialnego przez akceptację jego nieprawidłowego zastosowania przez WSA w Warszawie; GINB nieprawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego, uznając tym samym, że żądanie Stowarzyszenia z 24 października 2011 r. stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zostało wniesione przez nieuprawniony podmiot;

4) naruszenie art. 141 § 4 i art. 166 P.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprzedstawieniu stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym (patrz: pierwsza podstawa skargi kasacyjnej) oraz na niejasnym wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało.

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia, pomimo że orzeczenie to nie odpowiada prawu.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw argumentowano, że po pierwsze -postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. W tym zakresie odwołano się do treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla inwestycji realizowanej przez D. SA w której określono, że przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę inwestor jest zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Następnie chronologicznie ze wskazaniem dokładnych dat wymieniono czynności Burmistrza Miasta i Gminy S. podejmowane w trybie przepisów ustawy środowiskowej mające na celu zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na potwierdzenie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę było tego rodzaju postępowaniem, które wymagało udziału społeczeństwa. Ponadto wielokrotnie w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej akcentowano fakt uznania przez organ skarżącej kasacyjnie za organizację ekologiczną i wywodzono, że skoro mogłaby ona uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym w sprawie pozwolenia na budowę (gdyby tylko wówczas istniała), to tym samym powinna mieć prawo do uczestniczenia w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie pozwolenia na budowę. Dalej wywodzono, że przymiot strony, który przysługiwałby Stowarzyszeniu w postępowaniu zwykłym "rozciąga się" na postępowanie nadzwyczajne. W uzasadnieniu pozostałych zarzutów zwrócono uwagę na wadliwość uzasadnienia polegającą na pominięciu w opisie stanu faktycznego sprawy wszelkich wskazanych w skardze kasacyjnej przejawów prowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz zarzucono "dość enigmatyczne" wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznali, że postępowanie w ramach którego wydana została kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. To, czy postępowanie administracyjne jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa określa powołana już w niniejszym uzasadnieniu ustawa środowiskowa. Z jej art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c wynika, że jest to postępowanie w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena taka jest natomiast przeprowadzana - stosownie do art. 61 ust. 1 tej ustawy - w ramach: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1. Wprawdzie we wskazanym art. 72 ust. 1 pkt 1 mowa o decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak z akt sprawy nie wynika, aby organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bądź aby w postępowaniu tym miały miejsce okoliczności, o których mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy, a tylko wówczas postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę byłoby postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w ramach którego mógłby mieć zastosowanie powołany w dalszych zarzutach skargi kasacyjnej art. 44 ustawy środowiskowej. Fakt, że dla danego przedsięwzięcia, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wymagane było przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie spowodował, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Podobnie zawarty w decyzji o warunkach zabudowy wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie skutkował nadaniem postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę charakteru postępowania z udziałem społeczeństwa. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przejawy udziału społeczeństwa w postępowaniu administracyjnym mające uzasadniać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania wymienionych w zarzucie pierwszym miały miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania przez wadliwe ustalenie, że postępowanie w ramach którego została wydana kwestionowana decyzja było postępowaniem z udziałem społeczeństwa okazał się chybiony.

W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie nie mogło też mieć miejsca naruszenie art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z art. 31 § 1 kpa w sposób określony przez skarżącą. Wzajemna relacja tych norm nie obejmuje zresztą uprawnienia organizacji społecznej, w tym także ekologicznej, do żądania wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 1 kpa. Przepis art. 44 ustawy środowiskowej rozszerza wyłącznie uprawnienie organizacji ekologicznej przewidziane w art. 31 § 1 pkt 2 kpa tj. do uczestniczenia w już prowadzonym postępowaniu i w przeciwieństwie do regulacji kodeksowej nie wymaga wydania postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu i wykazania przez organizację przesłanki interesu społecznego, a dodatkowo uprawnia ją do wniesienia odwołania i skargi bez konieczności zagwarantowania uprzedniego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego, że przepis art. 44 ustawy środowiskowej nie znajdował zastosowania w sprawie ani w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym w którym wydana została kwestionowana decyzja, ani tym bardziej w postępowaniu nadzwyczajnym, o którego wszczęcie wystąpiła skarżąca, a dodatkowo nie dotyczy on w ogóle uprawnienia organizacji do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, które to uprawnienie było przedmiotem rozpoznawanej sprawy, to art. 44 ustawy środowiskowej nie mógł zostać w żaden sposób naruszony ani samodzielnie, ani tym bardziej w związku z art. 31 § 1 kpa.

Nietrafny także okazał się zarzut naruszenia art. 31 § 2 kpa przez przyjęcie, że skarżąca nie była uprawniona do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania w tym trybie. Przepis ten reguluje bowiem sposób rozstrzygnięcia przez organ o żądaniach organizacji wymienionych w § 1 kpa tj. uprawnieniu do żądania wszczęcia i uprawnieniu do żądania dopuszczenia do udziału w już prowadzonym postępowaniu. Stanowi, że uwzględnienie żądania następuje w drodze postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu, a odmowa wszczęcia lub dopuszczenia wymaga także wydania postanowienia na które organizacji służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania nie było przyjęcie, że skarżąca nie jest organizacją społeczną uprawnioną do zgłoszenia żądania przewidzianego w art. 31 § 1 pkt 1 kpa, lecz że przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na wyłączenie zawarte w art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Stanowisko to zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że wykładni i zastosowania przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisu art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracji nie mógł ostatecznie zweryfikować z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej (por. art. 183 § 1 P.p.s.a.). Nadmienić natomiast trzeba, że w orzecznictwie można zauważyć odmienne poglądy w odniesieniu do zakresu stosowania art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, a w szczególności czy przepis ten w istocie wyłącza uprawnienie organizacji społecznej do żądania, o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 1 kpa tj. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie II OSK 132/10 oraz z dnia 23 października 2015 r. w sprawie II OSK 386/14 dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec jednak niewskazania w podstawach skargi kasacyjnej na przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 kpa kwestia ta pozostawała poza kontrolą Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazać należy, że przepis ten jedynie wyjątkowo może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, a mianowicie gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09), bądź gdy treść uzasadnienia nie pozwala prześledzić toku rozumowania sądu i poznania racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. II OSK 1751/11). Żadna z tych okoliczności nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego Stowarzyszenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zachodziła jakakolwiek potrzeba wskazywania na czynności postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż jak już wyjaśniono przy ocenie pierwszej z podstaw skargi kasacyjnej, fakt, że dla danego przedsięwzięcia konieczne było uzyskanie decyzji środowiskowej nie czynił z postępowania w sprawie pozwolenia na budowę postępowania z udziałem społeczeństwa w rozumieniu art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Z treści uzasadnienia jednoznacznie wynika także stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skoro art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza co do zasady regulację przewidzianą w art. 31 kpa, a nie znajduje zastosowania wyjątek od tej zasady określony w art. 28 ust. 4 ustawy, to skarga na postanowienie przewidziane w art. 32 § 2 kpa podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej skoncentrowano się wyłącznie na wykazaniu, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zachodzi wyjątek, o którym mowa w art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy środowiskowej. Nie podjęto natomiast polemiki i nie przedstawiono argumentacji podważającej przyjęcie jako zasady wyłączenia w sprawie stosowania art. 31 kpa z uwagi na treść art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Z kolei powołany w zarzutach skargi kasacyjnej jako pozostający w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a przepis art. 166 tej ustawy najprawdopodobniej został powołany omyłkowo. Przepis ten stanowi bowiem, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skoro przedmiotem zaskarżenia nie jest postanowienie Sądu pierwszej instancji, lecz wyrok, to naruszenie art. 166 P.p.s.a. nie mogło mieć miejsca.

W konsekwencji nie jest uprawniony także ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. Przepisy te samodzielnie naruszone mogą być tylko wówczas gdy nie dochowana jest przewidziana w ich treści formuła orzeczenia o oddaleniu skargi lub uchyleniu decyzji. W przeciwnym wypadku zasadność ich naruszenia jest warunkowana zasadnością którejkolwiek z innych podstaw powołanych w skardze kasacyjnej.

W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a