Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 32/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151; art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1; art. 3 ust. 1 i ust. 3; art. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. spraw ze skarg I. T. oraz K. T. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 listopada 2013 r., nr [...] z dnia 13 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargi; 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz adwokata G. K. 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącym z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 1 lipca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta w następstwie wniosku z dnia 7 czerwca 2013 r. odmówił I. i K. małżonkom T. przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na odzież, leki, koszty telefoniczne i koszty przejazdów.

Z kolei decyzją z dnia 26 lipca 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta w następstwie wniosku z dnia 8 lipca 2013 r. odmówił I. i K. małżonkom T. przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność, odzież, buty, leki, opłaty prądu i gazu, środki higieny, koszty telefoniczne i koszty przejazdów.

W podstawach prawnych wydanych decyzji organ pierwszej instancji przywołał art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 17 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1, art. 39, art. 41 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Uzasadniając wydane decyzje organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba bez zaspokojenia której określona osoba nie może egzystować.

Sam zasiłek celowy jest z kolei świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że sam fakt spełniania kryteriów ustawowych (dochodowych) nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organy pomocy społecznej winny bowiem dostosowywać rodzaj, formę i rozmiar świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy.

Co ważne, pomoc społeczna nie może stanowić stałego źródła utrzymywania rodzin. Prawo do świadczeń jest bowiem uwarunkowane własną aktywnością w zakresie zaspokajania potrzeb życiowych.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 1 lipca 2013 r. wskazano, że z dokumentacji zgromadzonej przez organ wynika, że poszczególni członkowie rodziny nie wykorzystują w pełni swoich możliwości. K.T. nie podjął bowiem kroków związanych z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego a córka A. z przyznaniem zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto K. T. systematycznie od miesiąca listopada 2011 r. składa wnioski o przyznanie zasiłku celowego, w których znajduje się ten sam katalog potrzeb, które niejednokrotnie nie muszą być zaspokajane w odstępach miesięcznych.

Ponadto w roku 2013 rodzina wnioskodawców otrzymała szereg zasiłków celowych (w lutym 180 zł, w marcu 250 zł, w maju 250 zł i w czerwcu 250 zł).

Z uwagi na fakt, iż ww. uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które to należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z pomocy społecznej Prezydent Miasta uznał, że złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Organ swoje fundusze musi bowiem rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 26 lipca 2013 r. Prezydent Miasta poza ww. argumentami związanymi z charakterem wsparcia udzielanego przez organy pomocy społecznej jak i uznaniowością w zakresie przyznawania zasiłku celowego wskazał ponadto, że od lutego 2013 r. K. T. przyznany został zasiłek stały. Z kolei w okresie od stycznia do kwietnia 2013 r. strona otrzymywała zasiłek okresowy. Z ustaleń organu wynika, że rodzina mogłaby otrzymywać dodatek mieszkaniowy, jednakże świadczenie to nie może być przyznane z uwagi na odmowę udostępnienia organowi danych osobowych.

Od ww. decyzji I. i K. małżonkowie T. wnieśli odwołania kwestionując wydane rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Decyzjami z dnia 13 listopada 2013 r. (znak [...] i [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzje Prezydenta Miasta.

W podstawie prawnej decyzji o numerze 4098/13 organ odwoławczy przywołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W podstawie prawnej decyzji o numerze [...] organ odwoławczy poza ww. przepisami przywołał także art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłek celowy jako przeznaczony na zaspokojenie określonej potrzeby nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny. Jest to bowiem doraźne świadczenie pieniężne, które w istocie nie jest przyznawane na określony czas. Z uwagi na powyższą istotę zasiłku celowego jak i realia rozpatrywanych spraw Kolegium uznało, że zakwestionowane decyzje odmawiające przyznania zasiłku nie przekraczają granic uznania administracyjnego i są zgodne z prawem.

W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób w pełni prawidłowy wziął pod uwagę nie tylko sytuację materialną i rodzinną wnioskodawców ale również sytuację finansową ośrodka pomocy w kontekście kompleksowego rozdzielenia pomocy pomiędzy wszystkich potrzebujących (338 rodzin objętych pomocą w formie zasiłków celowych i okresowych).

Co istotne, w okresie od czerwca do października 2013 r. rodzina wnioskodawcy otrzymała zasiłki celowe w łącznej kwocie 750 zł. Przyznane zasiłki są więc wyższe niż kwota przeciętnej pomocy przyznanej w tożsamych okresie jednemu środowisku pozostającemu pod opieką ośrodka.

Jeżeli wnioskodawca będzie składał kolejne wnioski o przyznanie pomocy na te same lub zbliżone cele może spodziewać się odmowy przyznania ww. świadczeń. Zasiłek celowy nie może mieć bowiem charakteru świadczenia stałego bądź okresowego. Ponadto wnioskodawcy muszą zrozumieć, że pod opieką ośrodka pomocy społecznej znajduje się nie tylko ich rodzina ale także inne osoby potrzebujące.

W uzasadnieniu decyzji o numerze [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że rodzina wnioskodawców jest bierna w rozwiązaniu własnej, trudnej sytuacji materialnej. Przejawem tej postawy jest m.in. bierność córki M. T. w znalezieniu zatrudnienia, w tym niestawienie się na rozmowę kwalifikacyjną. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia może stanowić podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

W skargach na ww. decyzje wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku I. i K. T. zakwestionowali ustalenia poczynione przez organy obydwu instancji wskazując, że część podopiecznych ośrodka pomocy społecznej otrzymuje dużo wyższe świadczenia pieniężne.

Skarżący zakwestionowali również podawane przez organy okoliczności odnoszące się do bierności w zakresie poprawy sytuacji materialnej rodziny, w tym zwłaszcza negatywną ocenę zachowania córki M. T.

W skargach podano ponadto, że organy nie ustaliły wszelkich istotnych do wydania rozstrzygnięć okoliczności. Nie ustalono m.in. jakie potrzeby wiążą się z opieką nad niepełnosprawną I. T., która wbrew temu co twierdzą organy wymaga kompleksowej opieki i pomocy ze strony członka rodziny.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. W ocenie Kolegium rodzina T. nie może oczekiwać, że ich potrzeby będą zaspokajane z pomocy społecznej w każdym miesiącu.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach III SA/Gd 32/14 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]) oraz III SA/Gd 33/14 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Skargi nie mogły być uwzględnionealbowiem zaskarżone decyzje organu odwoławczego jak i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Przedmiotowa regulacja oznacza, że zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę zwrotu "[...] może być przyznany [...]".

Natomiast z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że jest to instytucja mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych danego organu udzielającego pomocy.

Należy w pełni podzielić pogląd wyrażony w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 19 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1464/06; vide: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), iż z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

Ponadto, organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy społecznej w Polsce dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega ponadto wątpliwości, iż organ pomocy społecznej nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń jedynie w wysokości oczekiwanej przez te osoby.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku organy orzekające w omawianych sprawach poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego.

W pierwszej kolejności organy prawidłowo ustaliły kryterium dochodowe rodziny wnioskodawców, a następnie precyzyjnie przedstawiły zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ), jak również sytuację osób ubiegających się o przyznanie ww. świadczeń. W sposób jak najbardziej zasadny wzięto również pod uwagę zakres wszystkich świadczeń przyznanych wnioskodawcom z pomocy społecznej w danym okresie.

W ocenie Sądu w niniejszych sprawach organy obu instancji przy wydawaniu decyzji dotyczącej I. i K. małżonków T. uwzględniły wskazane wyżej kryteria dotyczące możliwości przyznania pomocy finansowej.

Jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej. Ich sytuacja materialna i życiowa jest znana pracownikom Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Nr 2 w G. Co istotne, skarżącym na przestrzeni lat 2011 - 2013 udzielana była wszechstronna pomoc, m.in. w postaci zasiłków okresowych oraz zasiłków celowych na zakup żywności, obuwia, środków czystości, dopłatę do energii elektrycznej czy gazu (vide: uzasadnienie decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji w dniu 1 i 26 lipca 2013 r.).

W związku z powyższym uznać należy, że odmowa przyznania w niniejszych sprawach wnioskowanej przez skarżących pomocy została należycie umotywowana a organy nie naruszyły granicy uznania administracyjnego odmawiając przyznania zasiłków celowychw oparciu o regulację zawartą w art. 39 ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez skarżących zarzutów należy zauważyć, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje w swym zakresie ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. Jak wskazano powyżej udzielanie świadczeń z pomocy społecznej nie polega na ich przyznawaniu jedynie w wysokości oczekiwanej przez beneficjentów tej pomocy.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę przyjmuje ponadto za zasadną argumentację organów, że korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej nie może stanowić dla skarżących źródła ich stałego utrzymania. Winni oni wykorzystać wszystkie potencjalne możliwości aby poprawić zaistniałą sytuację materialną i bytową rodziny. Taka poprawa może wynikać m.in. ze skorzystania z wszelkich form wsparcia finansowego wynikających z przepisów innych niż te zawarte w ustawie o pomocy społecznej (dodatki mieszkaniowe, świadczenia rodzinne).

W świetle powyższych zapatrywań nie można organom orzekającym w sprawie postawić zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, a o odmowie przyznania świadczeń w pełnym zakresie decydowała obiektywna ocena sytuacjiżyciowej skarżących, jak również możliwości finansowych konkretnego ośrodka pomocy społecznej, z którego - jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia 21 października 2013 r. – w II połowie 2013 r. w zakresie zasiłku celowego i okresowego korzystałoaż 338 rodzin.

Jeżeli zaś organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby stron, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w żądanej wysokości, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05, System Informacji Prawnej LEX nr 194040 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 387/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe okoliczności jak i wskazaną regulację normatywną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioneskargi, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy w tym miejscu wskazać, że Sąd oceniając zaskarżone decyzje w zakresie o którym mowa w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (a więc niezależnie od zarzutów podniesionych w skargach) nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

Odnosząc się do orzeczenia w przedmiocie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącym na zasadzie prawa pomocy (punkt drugi wydanego wyroku) należy wskazać na następujące kwestie

Zgodnie z treścią art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczony adwokat otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków.

Szczegółowe zasady ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).

Stosownie do treści § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) tego rozporządzenia stawka minimalna za pomoc prawną w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji wynosi 240 zł.

W ww. przypadku wynagrodzenie winno wynosić 295,20 zł z uwagi na wymagane treścią § 2 ust. 3 ww. rozporządzenia podwyższenie stawki o 23 % stawkę podatku od towarów i usług.

Na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach III SA/Gd 32/14 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]) oraz III SA/Gd 33/14 (sprawa ze skargi na decyzję organu odwoławczego nr [...]).

Powyższe oznacza, że zasadniczo Sąd winien przyznać wynagrodzenie za każdą z połączonych spraw.

W realiach rozpoznanych spraw Sąd uznał jednakże, że przyznanie odrębnego wynagrodzenia za każdą z połączonych spraw będących sprawami jednorodzajowymi jest nieuzasadnione.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustalając opłatę za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, należy brać pod uwagę niezbędny nakładpracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia (zob.: B. Dauter, Orzekanie w przedmiocie wynagradzania pełnomocników procesowych. Faktyczne udzielenie pomocy prawnej [w:] S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka – Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 317).

W niniejszych sprawach pełnomocnik z urzędu został ustanowiony przed wydaniem wyroku przez sąd pierwszej instancji przy czym jego aktywność ograniczyła się do wykonania fotokopii z akt dwóch spraw (wykonał je w jednym dniu aplikant adwokacki) oraz uczestnictwa tegoż aplikanta w rozprawie.

Złożony na rozprawie wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej nie zawierał zaś jakichkolwiek argumentów mających świadczyć o takim nakładziepracy pełnomocnika oraz charakterze spraw, który usprawiedliwiałby podwyższenie wynagrodzenia.

W niniejszym postępowaniu aktywność ustanowionego adwokata (korzystającego z pomocy upoważnionego aplikanta) w wypełnianiu określonych obowiązków mieściła się w granicach zwykłej staranności wymaganej od pełnomocnika.

Z tych względów, na podstawie art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz cytowanych powyżej przepisów orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku.