Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2556/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 10, art. 29 ust. 1 pkt 24, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 11, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 218/16 w sprawie ze skargi I. S. i M. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 218/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę I. S. i M. S. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] nakazano skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku letniskowego wraz z zadaszonymi tarasami i przydomową oczyszczalną ścieków na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] w gminie [...].

Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że w dniu 18 września 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, w trakcie którego w dniu 12 października 2015 r. przeprowadził oględziny na powołanej na wstępie działce.

W wyniku oględzin ustalił, że w odległości około 30 m od jeziora [...] wybudowany został budynek letniskowy o konstrukcji szkieletowej, parterowy, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym pokrytym gontem drewnianym, posadowiony na fundamencie betonowym punktowym, wyposażony w instalację wodociągową, kanalizacyjną z odprowadzeniem do oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym, z instalacją elektryczną, odgromową i monitoringiem. W poziomie parteru budynku wydzielono łazienkę i aneks kuchenny oraz kominek, w poziomie poddasza znajdują się dwa pokoje, w tym jeden z balkonem. Ściany wewnątrz domku wykończone są boazerią i płytkami ceramicznymi, zaś podłoga jest drewniana. Całe pomieszczenie parteru wyłożono czarną folią budowlaną, gromadząc tam narzędzia budowlane (łopaty, taczki, meble drewniane). Na poddaszu znajdują się łóżka drewniane i szafa ubraniowa. Wymiary budynku to 5,40 m x 5,40 m, od strony południowej zadaszony taras posiada wymiary 1,60 m x 7,0 m, a taras od strony zachodniej 1,60 m x 5,40 m.

Organ stwierdził, że na terenie, na którym położona jest działka, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego poz. 2930), zmieniony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego poz. 1226). W planie ustalono stumetrową strefę ochronną jeziora [...], na której zgodnie z § 25 planu zakazano realizacji wszelkich trwałych obiektów budowlanych z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej, małej architektury i przystani wodnych ogólnodostępnych. Stosownie z kolei do § 38 planu w pasie szerokości 80 m od linii brzegowej jezior zabroniono lokalizacji wszelkich urządzeń służących do gromadzenia i usuwania ścieków.

Organ stwierdził, że na działce znajduje się budynek mieszkalny, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2006 r. W oparciu o dziennik budowy ustalił, że budowa budynku mieszkalnego trwała w okresie od dnia 25 września 2007 r. do dnia 11 lutego 2014 r. Z oświadczenia pełnomocnika skarżących złożonego podczas oględzin wynika natomiast, że budynek letniskowy wybudowano

w 2013 r., gdy prace przy budynku mieszkalnym były już na ukończeniu. Organ zwrócił również uwagę, że trwająca obecnie budowa budynku gospodarczego, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r., jest zaawansowana w niewielkim stopniu. Wobec tego nie podzielił stanowiska skarżących, że domek letniskowy pełni funkcję zaplecza budowy budynku gospodarczego, a wcześniej budynku mieszkalnego. W jego ocenie domek ten, z uwagi na jego bogate wyposażenie

i położenie, służy celom rekreacyjnym i pozostaje bez związku z prowadzonymi robotami budowlanymi. Organ doszedł również do przekonania, że obiekt ten nie jest przeznaczony do czasowego użytkowania, za czym przemawiać ma jego położenie, ponieważ oddalony jest około 110 m od budynku mieszkalnego i około 180 m od budynku gospodarczego.

W wyniku wniesienia przez skarżących odwołania od powyższej decyzji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z powołaniem się na przepisy art. 48

§ 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sprawie nie jest możliwe zalegalizowanie spornego obiektu, gdyż jego lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zwrócił uwagę że, obiekt nie został wzniesiony na terenie budowy. Jak wynika bowiem z zatwierdzonych projektów zagospodarowania działki, nie obejmują one części działki, na której znajduje się budynek letniskowy. Skądinąd ścieki z budynku nie są odprowadzane do szczelnego zbiornika, ale do oddalonej od niego o 11 m przydomowej oczyszczalni ścieków.

Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. podtrzymując pogląd, że sporny obiekt umożliwia im prowadzenie prac budowlanych, gdyż stanowi zaplecze socjalno-magazynowe zarówno dla aktualnie budowanego budynku gospodarczego, jak

i zakończonej już budowy budynku mieszkalnego. Podkreślili, że organy budowlane obu instancji zawężająco zinterpretowały pojęcie terenu budowy, ponieważ obejmuje on obszar zajmowany przez urządzenia zaplecza budowy, także posadowione na terenie działki sąsiedniej wobec obszaru inwestycji. W ocenie skarżących to do nich należy wskazanie terenu zaplecza budowy, co uczynili zgodnie z istniejącym bądź planowanym zagospodarowaniem terenu. W odniesieniu do przydomowej oczyszczalni ścieków podnieśli, że ścieki z obiektu objętego rozbiórką odprowadzane są do szczelnego, prefabrykowanego z tworzyw sztucznych, wybieralnego zbiornika przeznaczonego do rozbiórki po zakończeniu budowy.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nawiązując do dotychczasowej argumentacji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że powierzchnia zabudowy spornego budynku z dwoma tarasami wynosi 49 m², toteż do jego realizacji miał zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy. Bez względu bowiem na to, czy obiekt powstał w 2011 r., jak twierdzą inwestorzy, czy w 2013 r., jak oświadczył kierownik budowy, bez pozwolenia na budowę można było wówczas zrealizować wyłącznie budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m². Skarżący nie dysponują zaś pozwoleniem na budowę. Sąd nie podzielił stanowiska, że pozwolenie nie było wymagane, gdyż budynek pełni rolę zaplecza budowy. Nie jest on wszak usytuowany na terenie zakończonej budowy budynku mieszkalnego i trwającej budowy budynku gospodarczego, skoro w projektach zagospodarowania działek będących elementem projektów budowlanych tych budynków nie uwzględniono przestrzeni zajętej przez sporne urządzenia zaplecza budowy.

Sąd doszedł zresztą do przekonania, że rozpatrywany budynek nie spełnia wyłącznie roli zaplecza budowlanego, ponieważ wyklucza to wysoki standard jego wykończenia, jego wyposażenie w media, wyposażenie go w tarasy, odległość,

w jakiej znajduje się od jeziora oraz wykonanie oddzielnej instalacji odprowadzającej ścieki. Dowodzi to, że pełni on przede wszystkim funkcje letniskowe, wobec czego okresowe jego wykorzystywanie przez pracowników budowlanych jako pomieszczeń sypialnych czy socjalnych nie może przesądzać, że jest on zapleczem budowy

w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy. Za takim wnioskiem nie może przemawiać także ułatwione skomunikowanie obiektu z terenem prowadzonej budowy oraz fakt przechowywania w nim narzędzi czy zasłonięcie czarną folią wyposażenia obiektu. Na tej podstawie Sąd uznał, że konieczne było uzyskanie przez skarżących pozwolenia na budowę obiektu stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy.

Następnie Sąd stwierdził, że budynek znajduje się w odległości około 30 m od linii brzegowej jeziora [...], czyli w stumetrowej strefie ochronnej jeziora wyznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w której zabroniono wznoszenia wszelkich trwałych obiektów budowlanych z wyłączeniem urządzeń infrastruktury technicznej, małej architektury i przestani wodnych ogólnodostępnych. Jest on zaś w świetle orzecznictwa obiektem trwałym z uwagi na jego związanie

z gruntem, choć bez wkopanych i związanych z podłożem fundamentów, konstrukcję, wagę, rozmiary oraz stabilność pozwalające mu przez długi czas oprzeć się warunkom atmosferycznym. Zgodnie z oświadczeniem skarżących jest on też użytkowany

i posiada wyposażenie umożliwiające długotrwałe w nim przebywanie.

Sąd zaznaczył również, że wybudowanie zbiornika do odprowadzania ścieków w odległości około 11 m od budynku narusza ustanowiony w § 38 ust. 8 wspomnianego planu miejscowego zakaz lokalizacji wszelkich urządzeń służących do gromadzenia i usuwania ścieków bytowych w pasie szerokości 80 m od linii brzegowej jezior.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej powoływanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 lipca 2016 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Najpierw autor skargi kasacyjnej przedstawił zarzuty materialnoprawne.

Pierwszy zarzut odniesiono do art. 48 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy, podkreślając, że budowa spornego obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę.

Następnie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 3 pkt 10 ustawy polegającą na przyjęciu, że obiekt nie jest położony na terenie budowy.

Pełnomocnik wskazał też na naruszenie art. 28 ust 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że obiektami określonymi tym przepisem mogą być tylko obiekty o powierzchni zabudowy do 35 m², a w konsekwencji, że realizacja każdego obiektu przekraczającego tę powierzchnię wymaga pozwolenia na budowę.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1

(w skardze kasacyjnej pominięto tę jednostkę redakcyjną) lit c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że sporny obiekt nie jest położony na terenie budowy, jak również nie pozostaje z tą budową funkcjonalnie związany.

Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 (ta jednostka redakcyjna ponownie została pominięta) lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) oraz z art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada standardom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 133 § 1 P.p.s.a. Pełnomocnik zauważył, że Sąd pierwszej instancji samodzielnie ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, iż budynek nie jest całkowicie wykorzystywany na cele budowy i nie spełnia wyłącznie roli zaplecza budowy.

Wreszcie ostatni zarzut podnosi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tj. brak wyjaśnienia podstawy prawnej zastosowania art. 48 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy ze względu na wielkość powierzchni zabudowy spornego obiektu.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku

i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył fragmenty rozważań Sądu pierwszej instancji, a następnie w kontekście postawionych zarzutów szczegółowo się do nich odniósł.

Argumentując zasadność zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 48 ust. 1 ustawy stwierdził, że ograniczenie powierzchni zabudowy do 35 m² dotyczy jedynie niektórych rodzajów obiektów, szczegółowo wskazanych

w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy. Jego zdaniem ograniczenia takiego nie zawiera jednak przepis art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy, zgodnie z którym budowa obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonego na terenie budowy nie wymaga pozwolenia na budowę, niezależnie od wielkości powierzchni jego zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 pkt 10 i art. 48 ust. 1 ustawy pełnomocnik podniósł, że Sąd zawęził normatywne znaczenie terenu budowy do obszaru, na którym prowadzone są bezpośrednio roboty budowlane, czyli w niniejszej sprawie do terenu określonego w projektach zagospodarowania działek. Wyraził pogląd, że taka wykładnia narusza dyspozycję art. 3 pkt 10 ustawy, ponieważ pomija

w określeniu terenu budowy obszar zajmowany przez urządzenia zaplecza budowy, usytuowane na należącej do skarżących działce, tj. na obszarze nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane dla danego inwestora.

Następnie autor skargi kasacyjnej rozwinął kwestię naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. W tym kontekście wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, jak faktycznie wykorzystywany był sporny obiekt i nie prowadziły na tę okoliczność żadnych dowodów. Poprzestały na ustaleniu, opartym wyłącznie na opisie parametrów i wyposażenia technicznego obiektu oraz jego usytuowania. W konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że sporny budynek nie jest całkowicie wykorzystywany na cele budowy i nie spełnia wyłącznie roli zaplecza budowy, prowadzi do przekonania, że Sąd dokonał w tym zakresie własnego ustalenia faktycznego.

Pełnomocnik zwrócił uwagę na sprzeczność w przyjętym stanowisku Sądu pierwszej instancji dotyczącym uznania, że wygląd i stan techniczny budynku pozwala na ustalenie, czy obiekt stanowi zaplecze budowy. Zwrócił uwagę, że choć Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2584/12 (LEX nr 1488190), że żaden przepis prawa nie określa, jakie wyposażenie ma mieć obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, to jednocześnie na podstawie wyposażenia obiektu wyprowadził wniosek, że pełni on przede wszystkim funkcje letniskowe i nie służy wyłącznie jako zaplecze budowy. Stwierdził nadto, że odległość spornego budynku zaplecza budowy od budynku mieszkalnego (110 m)

i realizowanego obecnie budynku gospodarczego (180 m) nie uzasadnia oceny, iż obiekt ten nie stanowił zaplecza budowy budynku mieszkalnego, a obecnie nie stanowi zaplecza budowy budynku gospodarczego, skoro to inwestor ustala miejsce urządzenia zaplecza budowy. Jego zdaniem, wbrew ocenie Sądu pierwszej instancji, przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku, aby projekt zagospodarowania terenu, na którym będą prowadzone roboty budowlane, przewidywał przestrzeń, jaka ma być zajęta przez urządzenia zaplecza budowy. Przepis art. 29 ustawy przewiduje bowiem zwolnienie wymienionych w nim obiektów od pełnej reglamentacji prawnej.

W następnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wyraził przekonanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Nie wyjaśnia wszak powodów nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania przy ustalaniu charakteru obiektu na podstawie jego wyposażenia i pomija kwestię związku funkcjonalnego tego budynku z prowadzonymi budowami, poprzestając na stwierdzeniu, że pozostałe zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

Pełnomocnik, dopatrując się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., podniósł, że

w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził jedynie, iż zgodnie z "przepisami prawa budowlanego" bez pozwolenia na budowę można było realizować wyłącznie budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym wymienił kilka takich przepisów. Sąd nie wskazał i nie uzasadnił jednak, który przepis ustawy znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Nadto, mając na uwadze specyfikę przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 4, pkt 6 i pkt 13 ustawy, odnoszących się do różnych obiektów o ściśle określonych cechach, konieczne jest sprecyzowanie, który z nich znajduje zastosowanie w realiach sprawy, tak aby rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania art. 48 ust 1 w związku z art. 28 ust. 1 było uzasadnione w sposób szczegółowy, przekonywający i nie pozostawiający wątpliwości co do jego słuszności.

Konkludując pełnomocnik skonstatował, że sporny budynek jest obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy, służącym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W związku z tym analiza dopuszczalności legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej, wbrew przyjętej w niej kolejności, należy rozpocząć od sformułowanych w niej zarzutów procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutów, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Spośród zarzutów proceduralnych najpierw trzeba odnieść się do tego podnoszącego naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. określającego wymogi, jakim odpowiadać powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Zarzut ten należy bowiem uwzględnić, gdy uzasadnienie nie pozwala na ustalenie w sposób wolny od wątpliwości motywów, którymi kierował się sąd, a przez to na poddanie jego stanowiska kontroli kasacyjnej. Taka konstatacja powoduje wszak, że rozpatrywanie innych zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności kwestionujących poszczególne tezy sądu, które można wyodrębnić z jego wywodu, staje się bezprzedmiotowe

i przedwczesne, skoro wywód ten nie spełnia standardów art. 141 § 4 P.p.s.a., zwłaszcza w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Oznacza to wszelako zarazem, że do naruszenia tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy dojść nie może z tego powodu, iż poglądy sądu zostały wprawdzie wyłożone jednoznacznie, lecz budzą zastrzeżenia co do ich merytorycznej poprawności lub nie mogą być uznane za przekonujące. Polemikę z nimi należy wówczas podjąć w ramach zarzutu naruszenia innego przepisu, z którym mają one pozostawać w sprzeczności.

Tymczasem autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej podważa prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłącznie z powodu jednego zawartego w nim spostrzeżenia dotyczącego znaczenia powierzchni budynku wzniesionego przez skarżących z punktu widzenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przypisuje mu przy tym rolę zasadniczą, głównego, wręcz jedynego argumentu przemawiającego na rzecz rozstrzygnięcia, choć bynajmniej nie wynika to z treści uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji stwierdził przecież tylko oczywisty fakt, że wspomniany budynek nie podlegał żadnemu z powołanych przez niego wyjątków

z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, które zostały uzależnione od niewielkiej powierzchni wzniesionego obiektu. Twierdzenie to jednak stanowiło nie końcową konkluzję, jak zdaje się utrzymywać pełnomocnik skarżących, ale dopiero punkt wyjścia do dalszych rozważań, w których Sąd przedstawił racje odrzucenia ich koncepcji, że budynek nie wymagał pozwolenia na budowę jako tymczasowy obiekt zaplecza budowy. Racje te są jasne i nie pozostają w sprzeczności ani ze sobą, ani

z poprzedzającym je fragmentem uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Nie można się również zgodzić z zarzutem, że Sąd pierwszej instancji naruszył m.in. art. 107 § 3 K.p.a., uznając, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada standardom przewidzianym w tym przepisie. Trafnie wszak odczytał najważniejsze powody kontrolowanego przez siebie rozstrzygnięcia i ocenił je w kontekście zarzutów skargi.

W związku z tym podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku poprzestawać na uwzględnieniu tylko tych aspektów sprawy i argumentacji, które zostały poruszone bądź w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bądź w skardze. Wprost przeciwnie, powinien wręcz zwrócić uwagę na te zagadnienia, które mieszczą się w granicach sprawy i mają dla niej znaczenie, ale nie zostały dostrzeżone przez strony. Dlatego chybiony jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., ustanawiającego zasadę, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten nie wyłącza przecież możliwości wyciągnięcia przez sąd własnych wniosków, innych niż te, do których doszedł organ, lub dokonywania nowych czy dodatkowych ocen materiału dowodowego zgromadzonego w aktach. Pełnomocnik skarżących bezzasadnie zarzuca zatem Sądowi pierwszej instancji czynienie własnych ustaleń faktycznych, zwłaszcza że nie podnosi jednocześnie, iż Sąd bezprawnie sięgnął po dowody nieznane organom, nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy.

Wnioski te nie uchybiają regułom pozyskiwania i oceny dowodów unormowanym w objętych podstawami rozpoznawanej skargi kasacyjnej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż wszystkie wynikają z faktów ustalonych w postępowaniu administracyjnym, przede wszystkim z utrwalonych protokołem oględzin nieruchomości. Nie można ich negować z tego tylko powodu, że są niezgodne

z oświadczeniami skarżących na temat przeznaczenia, a przez to i rodzaju budynku, którego byli inwestorami. Deklaracje inwestora w rozpatrywanym zakresie nie mogą mieć znaczenia przesądzającego w tym sensie, iż organy powinny się im bezwzględnie i w istocie bezrefleksyjnie podporządkować, nawet jeżeli obiektywne parametry obiektu określone w projekcie budowlanym lub ustalone podczas oględzin przemawiają na rzecz jego odmiennej kwalifikacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3300/17, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wola inwestora podlega weryfikacji organu i nie ogranicza jego uprawnień i obowiązków łączących się

z koniecznością właściwego ustalenia stanu faktycznego. Dlatego rozstrzygająca jest nie nazwa, jaką się inwestor posłużył, która może być z różnych przyczyn nieadekwatna lub odpowiadająca jedynie jego subiektywnym przekonaniom, lecz właściwości obiektu, czyli dane typowe, sprawdzalne z uwzględnieniem kryteriów wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz zasad techniki budowlanej

i doświadczenia życiowego.

Te dane zaś potwierdzają wnioski Sądu pierwszej instancji, a wcześniej organów. Budynek skarżących nosi wszak wszystkie cechy domu letniskowego i nic nie wskazuje na to, by był on tymczasowym obiektem budowlanym, będącym urządzeniem zaplecza innych prowadzonych przez nich budów. Jak zasadnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny, dowodzi tego wyposażenie budynku m.in. w tarasy

i tzw. media oraz inne urządzenia umożliwiającego jego samodzielne funkcjonowanie niezależnie od innych obiektów znajdujących się w pobliżu, wysoki standard wykończenia, oraz zlokalizowanie w bliższej odległości do jeziora niż budowy, której zaplecze miał stanowić. Cel, jaki przyświecał skarżącym podczas realizacji budynku, obrazuje również to, że wzniesiono go dopiero w końcowej fazie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i mimo wstrzymania przez nich prac nad budową budynku gospodarczego. Wymowy tych faktów nie może zmienić stwierdzenie

w budynku rzeczy ruchomych, które można szybko usunąć (a zatem także umieścić

w budynku) bez jakiegokolwiek wpływu na jego substancje, tj. folii budowlanej

i narzędzi.

Wszystkie zarzuty procesowe okazały się więc bezpodstawne, co w realiach niniejszej sprawy nie pozwala uwzględnić również zarzutów materialnoprawnych, mimo ich częściowej zasadności. Skuteczność tych zarzutów, analogicznie jak

w przypadku zarzutów proceduralnych, zależy bowiem od wykazania, że budynek skarżących jest obiektem tymczasowym, urządzeniem zaplecza budowy, co z kolei stanowi sferę faktu, nie prawa. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy zwolnione

z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położone na terenie budowy w rozumieniu art. 3 pkt 10 ustawy, czyli w przestrzeni, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. W konsekwencji przesłankami zwolnienia są dwie okoliczności faktyczne, które muszą wystąpić łącznie, mianowicie położenie obiektu na terenie budowy oraz jego przeznaczenie – sprowadzające się do czasowego wykorzystania na potrzeby robót budowlanych. Dlatego nie każdy obiekt, jaki znajduje się na terenie budowy, jest urządzeniem jej zaplecza. Sąd pierwszej instancji nie poprzestał wszelako na uwzględnieniu tylko samej lokalizacji spornego budynku, stąd chybiony jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 10 ustawy poprzez przyjęcie, że obiekt ten nie jest położony na terenie budowy. Podzielić natomiast wypada pogląd autora skargi kasacyjnej co do braku podstaw prawnych do przyjęcia w rozpatrywanej materii kryterium odwołującego się do treści projektu budowlanego, pozwalającego uznać za urządzenie zaplecza budowy tylko obiekty umieszczone w projekcie zagospodarowania działki. Projekt taki może odgrywać rolę uzupełniającą, będąc co najwyżej jednym z czynników wskazujących na związek funkcjonalny obiektów z prowadzonymi robotami budowalnymi. Związek ten, który przesądza o przeznaczeniu obiektu do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, wyznaczany jest zaś ich skalą, rodzajem obiektu budowlanego, jaki ma być w ich wyniku wzniesiony oraz całym szeregiem innych obiektywnych okoliczności faktycznych zróżnicowanych

w zależności od uwarunkowań indywidualizujących daną, konkretną sprawę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt

II OSK 2259/16, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak już wspomniano, Sąd pierwszej instancji wziął takie okoliczności pod uwagę

i wyciągnął z nich właściwe wnioski co do klasyfikacji budynku.

Zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 w związku z art. 3 pkt 10 ustawy okazały się więc bezzasadne, gdyż sporny budynek nie podlegał wynikającemu z tych przepisów zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pełnomocnik bezpodstawnie zarzucił również Sądowi pierwszej instancji, że obowiązek taki, przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy, wyprowadził biorąc pod uwagę jedynie powierzchnię tego budynku, co wyjaśniono wyżej. W efekcie pełnomocnik skarżących nie podważył też prawidłowości zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy i orzeczenia rozbiórki obiektu jako wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Z uwagi na fakt, że żadnego zarzutu kasacyjnego nie odniesiono do zastosowanych w sprawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko na marginesie stwierdzić można, iż na rzecz takiego orzeczenia przemawiało także wzniesienie budynku wbrew zakazowi ustanowionymi tymi przepisami. Bezspornie budynek znajduje się w strefie ochronnej jeziora, w której zabroniono lokalizacji obiektów budowlanych, i nie należy do obiektów, jakie wyjątkowo mogą być tam sytuowane. Wyjątek ten nie obejmuje zresztą również trwałych obiektów czasowo użytkowanych w trakcie realizacji robót budowlanych poza tą strefą, wobec czego budynek pozostawałby w nieusuwalnej sprzeczności

z powszechnie obowiązującymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawet wówczas, gdyby przyjąć jego kwalifikację proponowaną w skardze kasacyjnej.

Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.