Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 99/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6069 Inne o symbolu podstawowym 606
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 139 ust. 1,  ust. 2,  ust. 3 pkt 3,  ust. 4,  art. 141
journal: Dz.U. 2014 poz 613
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi "I." Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie naliczenia opłaty dodatkowej za przekroczenie wydobycia ponad określoną w koncesji ilość wydobytego kruszywa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjęta na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", i art. 139, art. 141 i art. 156 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – P.g.g. (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), zwanej dalej "Prawo geologiczne i górnicze", po wszczęciu z urzędu - zgodnie z pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r. [...] – postępowania administracyjnego w sprawie rażącego naruszania warunków koncesji Starosty G. z dnia [...] r. Nr [...] na wydobycie kruszywa naturalnego metodą odkrywkową ze złoża "[...]" na części działki nr 400/5 obręb S., położonej w miejscowości S., gmina N., powiat g., woj. D., wydanej dla "E." Sp z o.o., Starosta G. orzekł:

1. w związku z naruszeniem punktu 6 w/w koncesji naliczyć "E." Sp. z o.o. opłatę dodatkową za przekroczenie w 2010 r. wydobycia o 6000 ton ponad określoną w koncesji na 20000 ton rocznie ilość wydobytego kruszywa ze złoża "[...]" w wysokości 16500 zł (słownie: szesnaście tysięcy pięćset złotych);

2. zobowiązać "E." Sp. z o.o. do wniesienia naliczonej w pkt. 1 opłaty w wysokości 60% tej opłaty, tj. 9900 zł, na konto Gminy N. i w wysokości 40% tej opłaty, tj. 6600 zł, na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;

3. umorzyć w części postępowanie administracyjne w zakresie naruszania art. 101 ust. 8 i 9 P.g.g. dotyczącego przekazywania informacji o zmianie stanu zasobów.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "I." Sp. z o.o. (poprzednio "E." Sp. z o.o.), domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołujący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie strony naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. odnosi się do niepełnego uzasadnienia faktycznego, bowiem w decyzji nie wyjaśniono, na których dowodach zostało oparte rozstrzygnięcie, a którym dowodom odmówiono wiarygodności. Organ przytacza dowody pochodzące z różnych okresów i zebranych w różnych postępowaniach przyznając, że zgromadzone dowody uniemożliwiają ustalenie faktycznej ilości wydobycia. Ustalił na podstawie operatu ewidencyjnego, że stan zasobów możliwych do wydobycia na koniec 2008 r. wynosił 188546 ton, podczas gdy operat ten został sporządzony na lata 2008-2010. Operat wskazuje, że na przestrzeni trzech lat wydobyto 66700 ton, co daje średnio ok. 22000 ton. Następnie organ przytacza dane ze sprawozdania Z-2 na koniec 2011 r., z którego wynika, że stan zasobów wynosił 150850 ton. Powyższe dane jednak nie zgadzają się z informacją podaną przez Ministerstwo Środowiska w "Bilansie zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce.". W zaokrągleniu stan zasobów na koniec 2009 r. wynosił 152000 ton, a na koniec 2010 r. - 127000 ton. Nie jest więc możliwe, by stan zasobów wynosił 150850 ton na koniec 2011 r.. Powyższych niejasności organ jednak nie wyjaśnił. Ponadto uzasadnienie prawne decyzji jest niepełne, bowiem organ nie wyjaśnił dlaczego wydał rozstrzygnięcie na podstawie "nowego PGG", tj. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), podczas gdy naruszenie koncesji będące przedmiotem niniejszego postępowania miało miejsce podczas obowiązywania "starego PGG".

Odnośnie naruszenia art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. zarzucono organowi ograniczenie postępowania dowodowego do wykorzystania oświadczeń składanych przez "I." Sp. z o.o. oraz do wyjaśnień złożonych przez geologa D.D. z dnia 29 kwietnia 2013 r.. Wyjaśnienie to zostało złożone niemal na rok przed wszczęciem postępowania, a więc nie stanowi materiału dowodowego na gruncie niniejszego postępowania. Ponadto, organ nie dostrzegł konieczności wykonania specjalistycznych pomiarów w celu ustalenia ilości wydobytej ponad koncesję kopaliny na działce o numerze ewidencyjnym 400/5 obręb S., pomimo ewidentnych (wyżej omówionych) sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem strony w sprawie istotne jest, że pomimo złożenia przez Spółkę w dniu 29 lipca 2014 r. wniosku o wyłączenie z udziału w sprawie pracownika organu – R.G., wniosek ten dotychczas nie został rozpoznany.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy na wstępnie podkreślił, że koncesja Starosty G. z dnia [...] r. na wydobywanie kruszywa została udzielona "E." Sp. z o.o. (obecnie "I." Sp. z o.o.) na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) zm.), która to ustawa utraciła moc z dniem 31 grudnia 2011 r. i z dniem 1 stycznia 2012 r. została zastąpiona przez ustawę z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.). Na mocy art. 205 ust. 1 P.g.g. koncesje udzielone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się koncesjami w rozumieniu P.g.g.. Jedynie do koncesji udzielonych przed dniem wejścia w życie P.g.g., na działalność polegającą na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin innych niż określone w art. 10 ust. 1 P.g.g., stosuje się dotychczasowe przepisy (art. 205 ust. 4 P.g.g.), co jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie naruszenia warunków koncesji należy więc prowadzić – zdaniem organu - na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, bowiem zostało ono wszczęte przez organ I instancji pismem z dnia 16 kwietnia 2014 r., którym organ zawiadomił Spółkę "E.", Wójta Gminy N. oraz Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie naruszenia warunków koncesji Starosty G. z dnia [...] r. oraz przepisów P.g.g. w zakresie: 1) nie przekazywania w terminie informacji dotyczących ewidencji i bilansu zasobów złóż kopalin za rok 2010, 2) naruszenie przekroczenia wielkości rocznego wydobycia w 2010 r. ponad maksymalną, określoną w koncesji na 20.000 ton rocznie możliwą do wydobycia ilość kopaliny. Trafnie zatem w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano się na przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r., Nr 163, poz. 981 ze zm.), bowiem w sprawie nie ma zastosowania art. 222 w/w ustawy, który stanowi, że do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy.

Z akt sprawy przekazanych przez organ I instancji wraz z odwołaniem strony wynika, że "E." Sp. z o.o. uzyskała koncesję z dnia [...] r. Nr [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego na działce nr 400/5 obręb S., gmina N., powiat g., województwo d.. Dla tego złoża ustanowiono obszar górniczy "[...]" o powierzchni 1,9576 ha oraz określono jego granice (wyznaczono linie łączące punkty z określeniem ich współrzędnych). Określono też współrzędne terenu górniczego "[...]" o powierzchni 2,7209 ha. Przedmiotowa koncesja została udzielona na 10 lat, tj. do 10 marca 2018 r.. Określono w niej zasoby możliwe do wydobycia na 164831 ton, przy minimalnym stopniu wykorzystania - 85%. Ponadto ustalono wielkość zamierzonego wydobycia kopaliny od 5000 do 20000 ton rocznie metodą odkrywkową. W przedmiotowej koncesji wyznaczono też m.in.: maksymalną dopuszczalną wielkość ściany piętra eksploatacyjnego, nachylenie skarp roboczych wyrobiska i skarp końcowych, miejsce rozpoczęcia eksploatacji oraz obowiązki przedsiębiorcy w zakresie opracowania dokumentu bezpieczeństwa i rekultywacji. W orzeczeniu koncesji zawarta jest też informacja o możliwości cofnięcia koncesji bez odszkodowania - zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górniczego, zaś pkt 16 odnosi się do opłat eksploatacyjnych, które przedsiębiorca będzie uiszczać "w trybie i na zasadach określonych w art. 84 i art. 86 Prawo geologiczne i górnicze". W omawianej koncesji odstąpiono od jej uzasadnienia, powołując się na art. 107 § 4 k.p.a. Akta sprawy zawierają przedłożone przez Spółkę:

– operat ewidencyjny rozliczeniowy zmian zasobów złoża piasku S. - wg stanu na dzień 31 grudnia 2008 r., w którym wykazano wydobycie kopaliny w 2008 r. jako równe 5200 ton,

– operat ewidencyjny rozliczeniowy zmian zasobów złoża piasku S. za lata 2008-2010 - wg stanu na dzień 31 grudnia 2010 r., w którym wykazano wydobycie kopaliny w latach 2008-2010 jako równe 66700 ton,

– informacje dotyczące opłaty eksploatacyjnej za kopalinę (piasek) wydobytą w oparciu o w/w koncesję, wykazujące wydobycie: w I kwartale 2009 r. - równe 10500 ton; w II kwartale - równe 8100 ton, w III kwartale 2009 r. - równe 10700 ton i IV kwartale 2009 r. równe 6200 ton.

Do akt włączone są również:

– decyzje Starosty G. z dnia 22 grudnia 2009 r. określające "E." Sp. z o.o. opłaty eksploatacyjne za wydobycie kruszywa naturalnego (piasku) z powyższego złoża w wysokości: 5040 zł za I kwartał 2009 r., 3888 zł za II kwartał 2009 r. i 3081 zł za III kwartał 2009 r.,

– pismo z dnia 29 kwietnia 2013 r. D.D., złożone w związku z pismem Starosty G. z dnia 23 kwietnia 2013 r. znak [...], w którym w/w podał m.in., że prowadził nadzór geologiczny, jako osoba niższego dozoru ruchu w ZG S. i Kierownik ruchu zakładu górniczego, do dnia 1 maja 2011 r. W piśmie tym wskazano, że "E." Sp. z o.o. ze złoża S. wydobyła: w roku 2008 - 5200 ton, w 2009 r. - 35500 ton, a w 2010 r. 26000 ton,

– kopie 2 stron z opracowań Ministerstwa Środowiska dot. bilansu zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce (wg stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. i 31 grudnia 2010 r.). Odnośnie przedmiotowego złoża wykazano, że w roku 2009 było ono eksploatowane (stan zagospodarowania oznaczono symbolem "E"), jego zasoby geologiczne bilansowe wynoszą 152000 ton, a wydobycie wyniosło 37000 ton. Z kolei w roku 2010 złoże było zagospodarowanie, eksploatowane okresowo (stan zagospodarowania oznaczono symbolem "T"), jego zasoby bilansowe wynoszą 127000 ton i nie wykazano wydobycia kopaliny.

Z przedłożonych akt sprawy wynika, że Spółka nie składała informacji w sprawie opłat eksploatacyjnych za wydobytą kopalinę w 2010 r.. Natomiast o prowadzeniu działalności wydobywczej w tym okresie świadczą wyliczenia przeprowadzone w oparciu o przedłożone przez stronę, a wcześniej wymienione, operaty ewidencyjne rozliczeniowe zmian zasobów złoża piasku w złożu S. i informacje kwartalne o wydobyciu kruszywa za rok 2009 r.. Z dokumentów tych wynika, że wydobycie w latach 2008-2010 wyniosło 66700 tys., w tym w 2008 r. wyniosło 5200 ton (dane operatu ewidencyjnego - wg staniu na 31 grudnia 2008 r.), zaś w 2009 r. wyniosło 35500 ton (wg składanych kwartalnych informacji Spółki dot. wydobycia oraz podanych w w/w operacie ewidencyjnym, sporządzonym za lata 2008-2010). Wielkość wydobycia w 2010 r. wynika natomiast z wyliczenia: 66700 ton - (5200 ton + 35500 ton) = 26.000 ton. Tak przyjętą wielkość wydobycia potwierdzają dane o wielkości zasobów geologicznych bilansowych [(vide: Operat ewidencyjny rozliczeniowy (...) za lata 2008-2010)]. Strona m.in. podała w tym dokumencie, że wydobycie łącznie ze stratami eksploatacyjnymi wynosi 66700 ton za lata 2008-2010; stan zasobów na koniec 2009 r. wyniósł 196400 ton, a na koniec 2010 r. równy był 170200 ton. Różnica podanych wielkości zasobów geologicznych bilansowych wynosi 26.200 ton. Ustalenia organu odnośnie wydobycia kopaliny w 2010 r. są także zgodne z informacją podaną przez D.D. (prowadzącego nadzór geologiczny nad eksploatacją złoża S.), a zawartą w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r., w którym podano, że wydobycie: za rok 2008 r. = 5200 ton, za rok 2009 = 35500 ton i za rok 2010 - 26000 ton.

SKO zauważyło przy tym, że pojęcie "rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji", o którym mówi przepis art. 139 ust. 1 obowiązującego aktualnie P.g.g., zostało już wcześniej zdefiniowane przez sądownictwo administracyjne. Między innymi w wyroku z dnia 12 lipca 2002 r. (sygn. akt. II SA 102/01) Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że "przekroczenie określonego w koncesji limitu wydobycia kopalny, stanowi rażące naruszenie jej warunków i jest przesłanką zastosowania art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96), który to przepis stanowi, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, organ koncesyjny wymierza prowadzącemu taką działalność karę pieniężną w wysokości od dwukrotnej do dziesięciokrotnej wartości wydobytej kopaliny.". W cyt. wyroku Sąd stanął na stanowisku, że skoro skarżący przekroczył limit wydobycia kopaliny określony w koncesji, a przekroczenie to było znaczne, to nastąpiło "rażące naruszenie warunków koncesji".

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja bezspornie występuje skoro wydobycie ponad dopuszczalny w koncesji limit (20000 ton) ukształtowało się na poziomie 26000 ton, tj. 30 % ponad ten limit. Z prostego zestawienia tych liczb wynika, że nie można mówić o nieznacznym, a więc nierażącym przekroczeniu tego warunku koncesji. Skutki, które wywołuje powyższe rażące naruszenie warunków koncesji to skutki zarówno gospodarcze i społeczne, których wystąpienie, w ocenie Kolegium, powoduje, że nie mogą one być zaakceptowane i wymagają wydania decyzji o naliczeniu opłaty dodatkowej w oparciu o przepis art. 139 ust. 1 P.g.g. Organ I instancji zasadnie zatem przyjął, iż Spółka działalność w zakresie wydobywania kopaliny w roku 2010 wykonywała z rażącym naruszeniem koncesji.

W świetle powyższych przepisów przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną za wydobytą kopalinę i jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji zasobów złoża na podstawie dokumentacji geologicznej i projektu zagospodarowania złoża. Prowadzenie ewidencji zasobów złoża kopaliny polega na ustalaniu zmian, których przyczyną jest dokładniejsze rozpoznanie, eksploatacja, zmiana granic lub podział złoża, albo przeklasyfikowanie zasobów. Coroczny krajowy bilans zasobów kopalin i wód podziemnych sporządza, zgodnie z art. 49 Prawa geologicznego i górniczego, Minister Środowiska. Bilans ten, na zlecenie Ministerstwa Środowiska wykonuje Państwowy Instytut Geologiczny w Warszawie na podstawie sprawozdań zbiorczych przedsiębiorców.

Kolegium w toku postępowania odwoławczego ustaliło, że według danych zawartych w opracowaniach pn. "Bilans zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce" (dostępnych na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska), odnośnie złoża S. wykazano: zasoby złoża na dzień 31 grudnia 2009 r. = 152000 ton; wydobycie - 37000 ton; zasoby złoża na dzień 31 grudnia 2010 r. = 127000 ton; wydobycie - brak danych; zasoby złoża na dzień 31 grudnia 2011 r. = 127000 ton; wydobycie - brak danych; zasoby złoża na dzień 31 grudnia 2013 r. = 143000 ton; wydobycie - brak danych.

Strona w odwołaniu podniosła, że organ nie odniósł się do rozbieżności dotyczących stanu zasobów, bowiem powołując się dane operatu ewidencyjnego wskazał, że stan zasobów możliwych do wydobycia na koniec 2008 r. wynosił 188546 ton, a wydobycie w okresie od 2008 r. do 2010 r. - równe jest 66700 ton. Jednocześnie organ przytoczył dane ze sprawozdania Z-2 na koniec 2011 r., z którego wynika, że stan zasobów na koniec 2009 r. wynosił 152000 ton, a na koniec 2010 r. - 127000 ton. Twierdzi dalej, niemożliwym jest więc by stan zasobów wynosił 150850 ton na koniec 2011 r.. W ocenie Kolegium zarzut powyższy nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy odwoławczej. Należy bowiem zauważyć, że w końcowej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ twierdzi, że strona podaje dane niezgodne ze stanem faktycznym, gdyż mimo prowadzonego wydobycia w latach 2008-2010 wykazywane przez stronę informacje wskazują na wzrost tych zasobów, zamiast ich sukcesywne zmniejszenie. W tym miejscu należy zauważyć, że skoro Spółka wykazała nadzień 31 grudnia 2013 r. stan zasobów złoża S. jako 143000 tony, zaś w poprzednim okresie wykazała wielkość tych zasobów jako 127.000 tony (vide:. dane opracowania "Bilans zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce"), to zestawienie tych wielkości potwierdza słuszność stanowiska organu co do nierzetelności sprawozdań sporządzanych przez stronę. Dodać też trzeba, że organ I instancji przy obliczeniu wydobytej kopaliny w 2010 r. nie uwzględniał danych odnoszących się do informacji za rok 2011 r., stąd nie było konieczne wyjaśnienie, jak to określono w odwołaniu "niejasności" stanu zasobów na koniec 2011 r..

Odnosząc się do prawidłowości decyzji organu I instancji, SKO stwierdziło, że jej podjęcie wymagało dokonania samodzielnej oceny, czy podmiot prowadzący działalność w zakresie objętym udzieloną koncesją, dopuścił się naruszenia warunków wykonywania działalności określonych w koncesji. W przepisie zamieszczonym w art. 139 ust. 1 P.g.g., zdaniem Kolegium, chodzi o takie działania lub zaniechania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie wydobywania kopaliny, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z warunkami jej wykonywania określonymi w koncesji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej w zestawieniu z aktami sprawy wskazuje, że ocena taka została przez organ I instancji dokonana w sposób prawidłowy. Dane ustalające ilość wydobytego kruszywa w ciągu 2010 r. na poziomie 26.000 ton zostały poparte stosownymi wyliczeniami skonfrontowanymi z znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono sposób wyliczenia wydobytej kopaliny oraz obliczenie opłaty. Co prawda organ nie przywołał w decyzji obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie stawek opłat na rok 2014 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2013 r., poz. 721), z którego wynika, iż w przypadku takich kopalin jak piaski i żwiry stawka opłaty eksploatacyjnej za 1 tonę wynosi 0,55 zł, jednak w toku postępowania odwoławczego ustalono, że przyjęta do wyliczenia stawka jest prawidłowa.

W toku postępowania odwoławczego Kolegium ustaliło także, że wniosek strony o wyłączenie pracownika Starostwa G. – R.G. wpłynął do tego Urzędu w dniu 4 sierpnia 2014 r.. Wniosek ten nie mógł więc mieć znaczenia dla sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, skoro nie został organowi przedłożony w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, wydaną w dniu [...] r. i doręczoną pełnomocnikowi strony w dniu 4 sierpnia 2014 r.(co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru - włączone do akt sprawy). W tym stanie sprawy zarzut odwołania odnoszący się do tej kwestii nie jest – zdaniem Kolegium - trafny.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z krytycznymi uwagami pełnomocnika strony odnoszącymi się do przyjęcia przez organ I instancji dowodów pochodzących z różnych okresów czasu i z gromadzonych w różnych postępowaniach, podkreślając, że w art. 75 § 1 k.p.a. ustawodawca przesądził, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W piśmiennictwie stwierdza się, że art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności' w zdaniu drugim tego przepisu (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 160). W ocenie organu - mając na uwadze dokumenty przedłożone przez organ I instancji, w oparciu o które została podjęta zaskarżona decyzja i na które organ powołał się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia - kwestionowanie ich wartości dowodowej z podanych w odwołaniu powodów jest nieuprawnione.

Z pkt 6 w/w koncesji wynika, że wielkość zamierzonego wydobycia przez Spółkę kopaliny wynosi "od 5000 do 20000 T rocznie metodą odkrywkową". Natomiast z opisanych wyżej dokumentów sprawy wynika, że w okresie 2010 r. wydobyto 26000 ton. Organ I instancji zasadnie zatem przyjął, iż Spółka działalność w zakresie wydobywania kopaliny w roku 2010 wykonywała z rażącym naruszeniem warunków określonych w pkt 6 koncesji, co stanowiło podstawę do ustalenia kwestionowanej opłaty dodatkowej.

Okoliczności przedmiotowej sprawy dowodzą istotnie nagannego zachowania przedsiębiorcy, gdyż przekroczenie o 6000 ton, maksymalnego rocznego wydobycia kopaliny, nie może być uznane jako nieznaczne. Fakt ten upoważnił organ I instancji do naliczenia opłaty dodatkowej z uwagi na wyczerpanie hipotezy przepisu art. 139 ust. 1 P.g.g. Tę wielkość wydobycia rocznego potwierdzają dowody zgromadzone w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, wymienione w zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało zatem, że organ I instancji, zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy i w sposób prawidłowy ustalił ilość wydobytej w 2010 r. kopaliny ze złoża S..

Za nieuprawniony organ uznał także zarzut, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy art. 107 § 3 k.p.a. bowiem "organ nie wyjaśnił dlaczego wydał rozstrzygnięcie na podstawie nowego Prawa geologicznego i górniczego, tj. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), podczas gdy naruszenie koncesji, będące przedmiotem niniejszego postępowania, miało miejsce podczas obowiązywania starego Prawa geologicznego i górniczego". Do przepisów prawa odnoszących się do tej kwestii Kolegium odniosło się już w we wcześniejszej treści uzasadnienia niniejszej decyzji.

Dla niniejszej sprawy nie bez znaczenia jest, że koncesja jest aktem administracyjnym o charakterze konstytutywnym, wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu przez organ administracyjny. Koncesja określa szczegółowe uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej w sferze prawnie zastrzeżonej na rzecz państwa. Jest decyzją administracyjną, uprawniającą do wykonywania przez koncesjonariusza ściśle określonej działalności gospodarczej w sposób i na warunkach określonych w ustawie, których przestrzeganie podlega kontroli organu wydającego koncesję. Koncesja jest jednym z przejawów reglamentowania przez państwo działalności gospodarczej, a koncesjonowanie wprowadza się w przypadku działalności, które mają szczególne znaczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny interes publiczny. Zdaniem Kolegium Spółka świadomie wydobywała kopalinę z naruszeniem warunków określonych w koncesji, czego potwierdzeniem jest także jej działalność prowadzona w 2009 r., w którym to okresie wydobyto ze złoża S. 35.500 ton kopaliny, a więc o ponad 70% więcej od wydobycia rocznego określonego przez organ koncesyjny.

W ocenie organu zarzuty odwołania odnoszące się do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Organ I instancji opierał się bowiem na informacjach przedłożonych przez Spółkę oraz pracownika tej Spółki (D.D.).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła "E." Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 139 ust. 3 pkt 3 P.g.g. w związku z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627) poprzez brak udowodnienia, że doszło do wydobywania w 2010 r. w wielkości przekraczającej limity wynikające z koncesji, a także brak wykazania "rażącego naruszenia koncesji" przy uwzględnieniu wielkości zarzuconego wydobycia ponad koncesję, tj. 6000 ton, stanowiącej 3,64% zasobów możliwych do eksploatacji, w zestawieniu z zasadą racjonalnej gospodarki złożem nakazującą kompleksowe wykorzystanie kopalin w sytuacji, gdy wielkość wydobycia w 2008 r. wyniosła jedynie 5200 ton,

2. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez brak dwukrotnej oceny sprawy pod względem merytorycznym, w szczególności brak powtórnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji,

3. art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 76 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także poprzez nieprzyznanie "Bilansowi zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce" waloru dokumentu urzędowego i nieprzeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści w sytuacji zakwestionowania danych z niego wynikających,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia polegającego na przytoczeniu przez organ II instancji fragmentów uzasadnienia, a także powołanie się na materiał dowodowy zakwestionowany przez stronę skarżącą, a przytoczony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę G. w sprawie naliczenia opłaty dodatkowej za przekroczenie w 2009 r. rocznego wydobycia o 15500 zł ponad koncesję ze złoża "[...]". Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie faktyczne decyzji jest niepełnie – nie wyjaśnia ono bowiem, na których dowodach zostało oparte rozstrzygnięcie, a którym dowodom odmówiono wiarygodności. Organ przytacza dowody pochodzące z różnych okresów i zebranych w różnych postępowaniach, przyznając, że zgromadzone dowody uniemożliwiają ustalenie faktycznej ilości wydobycia. Stwierdzone rozbieżności nie zostały wyjaśnione, a jedyne pominięte przez organ II instancji.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji, stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że organ I Instancji nie udowodnił prowadzenia wydobycia ponad warunki określone w koncesji, natomiast na wypadek uznania, że doszło do wydobycia w wielkości przekraczającej limity wynikające z koncesji o 6000 ton, wskazała, że wielkość ta nie stanowi "rażącego naruszenia koncesji. W orzecznictwie - tak m.in. wydany w podobnej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 383/14) - wskazuje się, że "o rażącym naruszeniu warunków koncesji można mówić, o ile organ wykaże, że doszło do oczywistego naruszenia warunków koncesji, a charakter warunków koncesji, który został naruszony nie nasuwa wątpliwości". Analizowane 6000 ton stanowi jedynie 3,64% zasobów możliwych do wydobycia. Udzielona koncesja nałożyła wymóg wyeksploatowania złoża w 85%, tj. 140106 ton. Wymóg ten wynika z uregulowanej w art. 125 POS zasady racjonalnej gospodarki złożem zakładającej ochronę złoża oraz nakładającej na przedsiębiorcę obowiązek kompleksowego jego wykorzystania. W celu realizacji tej zasady oraz wypełnienia warunków wynikających z koncesji zasadne wydaje się dopuszczenie nieznacznego przekroczenia wielkości rocznego wydobycia. Strona zwróciła tutaj uwagę, że wydobycie na poziomie 5200 ton w 2008 r. bilansuje ewentualną nadwyżkę z 2010 r.. Zgodnie z operatem ewidencyjnym sporządzonym na lata 2008-2010 na przestrzeni trzech lat wydobyto 66700 ton, co daje średnio ok. 22000 ton. Ponadto, przekroczenie wydobycia w 2010 r. nie spowodowało żadnego zagrożenia dla życia i bezpieczeństwa ludzi, a jedynie zmierzało do realizacji zasady racjonalnej gospodarki złożem. Niewłaściwym jest więc uznanie, że analizowane przekroczenie wielkości rocznego wydobycia stanowi rażące naruszenie koncesji.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał samodzielnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazuje się, że "organ I instancji przy obliczaniu wydobytej kopaliny w 2010 r. nie uwzględnił danych odnoszących się do informacji za rok 2011 r., stąd nie było konieczne wyjaśnienie, jak to określono w odwołaniu "niejasności" stanu zasobów na koniec 2011 r.". Tym samym organ II instancji posiadając wiedzę o w/w niejasnościach, nie przeprowadził postępowania dowodowego, a także nie ocenił zebranego materiału dowodowego w celu ich wyjaśnienia. Tym samym prawo skarżącej do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji zostało naruszone.

Naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 76 § 3 k.p.a. polegało – zdaniem strony skarżącej – na tym, że organ ograniczył w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe do wykorzystania oświadczeń składanych przez "l." Sp. z o.o. oraz do wyjaśnień złożonych przez geologa D.D. z dnia 29 kwietnia 2013 r.. Wyjaśnienie to zostało złożone niemal na rok przed wszczęciem postępowania, a więc nie stanowi materiału dowodowego pozyskanego na gruncie niniejszego postępowania. Ponadto zwrócono uwagę na zakwestionowanie w sposób nieprawidłowy dokumentu urzędowego, tj. "Bilansu zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce", który z art. 49 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96) został sporządzony przez ministra właściwego do spraw środowiska na podstawie dokumentacji geologicznych i ewidencji zasobów. Zakwestionowanie danych wynikających z dokumentu urzędowego powinno się odbyć na podstawie przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.), co jednak na gruncie niniejszego postępowania nie nastąpiło. W rezultacie organ powinien był dostrzec konieczność wykonania specjalistycznych pomiarów w celu ustalenia ilości wydobytej ponad koncesję kopaliny, w szczególności wobec stwierdzenia ewidentnych (wyżej mówionych) sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga "I." Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do jej uchylenia.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 613 ze zm.). I tak zgodnie z art. 139 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji lub zatwierdzonym projekcie robót geologicznych podlega opłacie dodatkowej. Opłata dodatkowa jest niezależna od pozostałych opłat regulowanych niniejszym działem. Opłatę dodatkową ustala, w drodze decyzji, odpowiednio organ koncesyjny lub organ administracji geologicznej, który zatwierdził projekt robót geologicznych (ust. 2).

W niniejszej sprawie w dniu 10 marca 2008 r. Starosta G. udzielił "E." Sp. z o.o. (obecnie "I." Sp. z o.o.) koncesji Nr [...] (na 10 lat, tj. do 10 marca 2018 r.) na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego na terenie działki nr 400/5 obręb S., gmina N. powiat g., województwo d., w punkcie 6 której wskazano - wielkość zamierzonego wydobycia kopaliny od 5000 do 20000 ton rocznie metodą odkrywkową.

Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że:

1. wydobycie kopaliny w 2008 r. było równe 5200 ton (operat ewidencyjny rozliczeniowy zmian zasobów złoża piasku S. - wg stanu na dzień 31 grudnia 2008 r.),

2. wydobycie kopaliny w latach 2008-2010 było równe 66700 ton (operat ewidencyjny rozliczeniowy zmian zasobów złoża piasku S. za lata 2008-2010 - wg stanu na dzień 31 grudnia 2010 r.),

3. wydobycie: w I kwartale 2009 r. było równe 10500 ton, w II kwartale - 8100 ton, w III kwartale 2009 r. - 10700 ton i IV kwartale 2009 r. - 6200 ton (informacje dotyczące opłaty eksploatacyjnej za kopalinę (piasek) oraz decyzje Starosty G. w sprawie określenia wysokości opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopaliny ze złoża "[...]" w I, II i III kwartale 2009 r.: z dnia [...] r. Nr: [...], [...], [...]), co daje łącznie 35500 ton.

Uwzględniając powyższe dane, wielkość wydobycia w 2010 r. wyniosła 26.000 ton, co wynika z wyliczenia: 66700 ton - (5.200 ton + 35.500 ton) = 26.000. Powyższe obliczenia zostały potwierdzone w piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r. D.D., złożonym w związku z pismem S.G. z dnia 23 kwietnia 2013 r. znak [...], w którym w/w podał m.in., że prowadził nadzór geologiczny, jako osoba niższego dozoru ruchu w ZG S. i Kierownik ruchu zakładu górniczego, do dnia 1 maja 2011 r. W piśmie tym wskazano, że "E." Sp. z o.o. ze złoża S. wydobyła: w roku 2008 - 5.200 ton, w 2009 r. - 35.500 ton, a w 2010 r. 26.000 ton. Jak również w operacie ewidencyjnym za lata 2008-2010, w którym podała, że wydobycie łącznie ze stratami eksploatacyjnymi wynosi 66.700 ton za lata 2008-2010; stan zasobów na koniec 2009 r. wyniósł 196.400 ton, a na koniec 2010 r. równy był 170.200 ton. Różnica podanych wielkości zasobów geologicznych bilansowych wynosi 26.200 ton.

Zdaniem Sądu bezsporne jest zatem, że strona skarżąca przekroczyła w roku 2010 r. ilość wydobytej kopaliny określoną w/w koncesji. Tym samym zarzut naruszenia art. 139 ust. 3 pkt 3 P.g.g. w związku z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez brak udowodnienia, że doszło do wydobywania w 2010 r. w wielkości przekraczającej limity wynikające z koncesji, należało uznać za nieuzasadniony.

Za nieuzasadniony Sąd również uznał zarzut naruszenia art. 139 ust. 3 pkt 3 P.g.g. w związku z art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez brak wykazania "rażącego naruszenia koncesji" przy uwzględnieniu wielkości zarzuconego wydobycia ponad koncesję, tj. 6.000 ton, stanowiącej 3,64% zasobów możliwych do eksploatacji. Rażące naruszenie w przedmiotowej sprawie polega na przekroczeniu określonego w koncesji limitu rocznego wydobycia kopaliny o 30 %. Słusznie zatem wskazało Kolegium, że przekroczenie określonego w koncesji limitu wydobycia kopaliny stanowi rażące naruszenie jej warunków. Skoro bowiem strona skarżąca przekroczyła limit wydobycia kopaliny określony w koncesji, a przekroczenie to jest znaczne, to nastąpiło "rażące naruszenie warunków koncesji".

Ponadto, nie ma tutaj znaczenia wielkość wydobycia w 2008 r., która wyniosła jedynie 5.200 ton, co bilansuje ewentualną nadwyżkę z 2010 r., bowiem w koncesji określono wyraźnie "roczną wielkość zamierzonego wydobycia kopaliny".

Zdaniem Sądu również nie doszło do naruszenia art. 15, art. 107 § 3 i art. 77 w zw. z art. 7 oraz art. 76 § 3 k.p.a.. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ II instancji ocenił sprawę pod względem merytorycznym, dokonując ponownej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie oraz wyjaśnił, na których dowodach zostało ono oparte, a którym dowodom odmówiono wiarygodności, zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sposób wyczerpujący. Ponadto, wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ odwoławczy nie przyznał, że zgromadzone dowody uniemożliwiają ustalenie faktycznej ilości wydobycia.

Odnosząc się zaś do zarzutu, że organ ograniczył się w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe do wykorzystania oświadczeń składanych przez "l." Sp. z o.o. oraz do wyjaśnień złożonych przez geologa D.D. z dnia 29 kwietnia 2013 r., należy powtórzyć za organem odwoławczym, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Art. 75 § 1 k.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organ odwoławczy nie zakwestionował dokumentu w postaci "Bilansu zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce", a jedynie wskazał, że skoro Spółka wykazała na dzień 31 grudnia 2013 r. stan zasobów złoża S. jako 143.000 tony, zaś w poprzednim okresie wykazała wielkość tych zasobów jako 127.000 tony (vide: dane opracowania "Bilans zasobów kopalin i wód podziemnych w Polsce"), to zestawienie tych wielkości potwierdza słuszność stanowiska organu co do nierzetelności sprawozdań sporządzanych przez stronę. Zatem żądanie strony przedstawienia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.) jest całkowicie bezzasadne.

Opłatę dodatkową - zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 3 P.g.g. – za wydobywanie kopalin ustala się w wysokości pięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny. Opłaty dodatkowe, o których mowa w ust. 3 pkt 1, 1a i 3-6, ustala się, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (ust. 4). W niniejszej sprawie stawki te wynikają z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 7 sierpnia 2013 r. w sprawie stawek opłat na rok 2014 z zakresu przepisów Prawa geologicznego i górniczego (M.P. z 2013 r., poz. 721), z którego wynika, że w przypadku takich kopalin jak piaski i żwiry stawka opłaty eksploatacyjnej za 1 tonę wynosi 0,55 zł. Przy wydobyciu kruszywa większym niż ilość określona w koncesji o 6000 ton opłata dodatkowa wyniosła 16500 zł, obliczona w następujący sposób: 0,55 zł/t x 5 x 6000 ton.

Zgodnie z art. 141 P.g.g. wpływy z tytułu opłat, o których mowa w niniejszym dziale, w 60% stanowią dochód gminy, na terenie której jest prowadzona działalność, a w 40% dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Stąd też "E." Sp. z o.o. została zobowiązana do wpłacenia kwoty 9900 zł na konto Gminy N., zaś 6600 zł - na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skarga nie mogła zostać uwzględniona, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.