Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 459/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Oddalono skargę w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r. znak [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy [...] w [...] ([...]) wymienionej w załączniku nr [...] do uchwały pod pozycją [...], w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...] z obrębu [...] oraz w części dotyczącej ulicy [...] w [...] ([...]) wymienionej w załączniku nr [...] do uchwały pod pozycją [...], w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...] z obrębu [...], II. oddala skargę w pozostałej części, III. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego B. C. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] września 2004 r., nr [...], na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie [...] wymienione w załącznikach do uchwały.

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. B. C. (dalej: "skarżący"), w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego ww. uchwałą w zakresie obejmującym ulice [...]i [...]w [...], wymienione w załączniku nr [...]do uchwały pod pozycjami [...]i [...]. Skarżący wskazał, że uchwała narusza jego prawo współwłasności nieruchomości gruntowej obejmującej między innymi teren pod ulicami [...]i [...]. Rada [...]nie udzieliła odpowiedzi.

Pismem z dnia [...]stycznia 2020 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie obejmującym ulice [...]i [...]w [...], wymienione w załączniku nr [...]do uchwały pod pozycjami [...]i [...].

Skarżący wskazał, że grunty pod ulicami [...]i [...]są własnością prywatną. Wchodzą w skład nieruchomości uregulowanej w [...]. Składają się z działek ujawnionych w dziale [...]w ul. [...]: działka o numerze ewidencyjnym [...]z obrębu [...][...] w ul. [...]: działki o numerach ewidencyjnych [...], [...]i [...]z obrębu [...]. Podniósł, że jest współwłaścicielem tych nieruchomości, żadna z ww. działek nie stanowi własności Miasta [...]. Zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ponieważ uchwała w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych należy do kategorii aktów prawa miejscowego, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - podlega kontroli sądów administracyjnych. Dalej podkreślił, że w takich samych sprawach były już wydawane wyroki sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14, oddalił skargę Miasta [...]od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 dnia października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 251/13, którym Sąd orzekł o nieważności aktu prawa miejscowego, którym była uchwała Rady [...]z dnia [...]września 2004 r., nr [...], w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, w części dotyczącej ulic [...]i [...]w [...].

W odpowiedzi na skargę Rada [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o: 1) oddalenie skargi w całości, ewentualnie 2) oddalenie skargi w części. Uzasadniając wniosek z punktu 2 stwierdziła, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) wymaga od skarżącego wykazania, że zaskarżona uchwała naruszyła jego interes prawny. W niniejszej sprawie, zdaniem Rady [...], B. C. nie wylegitymował się tytułem prawnym do wszystkich gruntów na których zlokalizowana jest ul. [...]. Stąd ewentualne uznanie jego skargi może obejmować tylko tę część zaskarżonej uchwały, która dotyczy gruntów, do których tę własność (współwłasność) wykazał.

W dalszej części skargi Rada [...] przedstawiła wątpliwości odnośnie tego czy stwierdzenie nieważności uchwały przyniesie zamierzony skutek. Podniosła, że z dniem [...] stycznia 1999 r. obydwie ulice stały się drogami gminnymi z mocy ustawy tj. przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (dalej: "p.w.u.r.a.p"), który stanowi, że "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem [...] stycznia 1999 r. drogami gminnymi". Wyjaśniła, że ulice [...]i [...] zostały zaliczone do kategorii dróg publicznych (lokalnych miejskich) na podstawie uchwały Rady [...]z dnia [...]maja 1988 r., nr [...], w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...]Nr [...], poz. [...]) (Załącznik nr [...]poz. [...]i poz. [...]). Następnie, na podstawie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. wszystkie drogi lokalne miejskie oraz gminne stały się drogami gminnymi (art. 103 ust 2 p.w.u.r.a.p.), dotyczyło to również ulic [...]i [...]. W dniu [...]września 2004 r. Rada [...]podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] kategorii dróg gminnych (ulice [...]i [...]- Zał. nr [...]poz. [...]i [...]). Rada podkreśliła, że ustawa z 1998 r. przyjęła stan, w którym przed wejściem jej w życie mogły występować sytuacje, w których drogi publiczne były zlokalizowane na gruntach nienależących do samorządu gminnego. Jednym z celów tej ustawy było doprowadzenie stanu właścicielskiego gruntów pod drogami publicznymi do wymogów stawianych przez art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r., Nr 14 poz. 60 z poźn. zm.). Ustawodawca założył więc, że część dróg posiada prawno-administracyjny przymiot drogi publicznej, pomimo nieprawidłowego stanu prawno-cywilnego gruntów, na których drogi te są zlokalizowane, czyli braku prawa własności do tych gruntów przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Powyższy przepis nie uzależnia istnienia kategorii drogi gminnej od tego, czy np. postępowanie o stwierdzenie nabycia własności gruntu na podstawie art. 73 ust. 1-3 ustawy z 1998 r. zakończy się powodzeniem, ani też nie zawiesza kategorii tej drogi do czasu zakończenia tego postępowania. Jak stanowi art. 73 ust.1: "nieruchomości pozostające w dniu [...]grudnia 1998 r. we władaniu [...] lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod dr osi publiczne, z dniem [...]stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością [...] lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem." Rada podkreśliła, że zgadza się ze stanowiskiem orzecznictwa, że art. 103 ust.2 p.w.u.r.a.p. ma charakter deklaratywny, porządkujący i nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" gminy, tylko że nie ma ono zastosowania do przedmiotowego zagadnienia. Organ nie twierdzi, że ten przepis uwłaszcza gminę w zakresie gruntów położonych pod drogami publicznymi, ponieważ o uwłaszczeniu stanowi inny przepis tej samej ustawy zawarty w ww. art. 73 ust .1. Ustawodawca odróżnia i reguluje dwie istotne sprawy dotyczące dróg publicznych. Mają one oddzielnie charakter cywilistyczny i administracyjny. Po pierwsze, reguluje stan własnościowy gruntów, na których zlokalizowane są drogi publiczne objęte ustawą, a po drugie reguluje kwestie kategorii dróg publicznych na terenie gminy.

Rada podkreśliła, że zaskarżona uchwała nie naruszyła uprawnień skarżącego. Skarżący powinien raczej podjąć działania zmierzające do uregulowania stanu prawnego gruntu przedmiotowych ulic do stanu zgodnego z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych lub wnieść skargę o pozbawienie kategorii drogi gminnej dla ul. [...]i ul. [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, dalej: "u.s.g." (w brzmieniu na dzień wnoszenia skargi z [...]stycznia 2020 r.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W wyniku zmiany art. 101 u.s.g. dokonanej na mocy art. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) ustawodawca, dostosowując wskazany przepis do rozwiązań przyjętych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zrezygnował (jak widać) z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia (uchyleniu uległ także ust. 3 komentowanego przepisu, który przewidywał odpowiednie stosowanie przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia). Jednocześnie według art. 17 ww. ustawy zmieniającej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym (ust. 1). Przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Ponieważ zaskarżona uchwała została wydana przed zmianą w procedurze, mającą miejsce z dniem 1 czerwca 2017 r., należało stosować przepisy dotychczasowe, czyli obowiązkiem skarżącego było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało przez B. C. złożone. Organ na żądanie nie odpowiedział.

Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).

Zdaniem Sądu, skarżący wykazał tak właśnie rozumiany interes prawny, w odniesieniu do działki nr ewid. [...]w ulicy [...]oraz nr ewid. [...]w ulicy [...].

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Takim przepisem jest art. 94 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego; ponieważ – co w sprawie nie budzi wątpliwości - zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, jej nieważność może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia.

Po analizie sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała z naruszeniem prawa zalicza do kategorii dróg gminnych w [...]ul. [...]i [...], wymienione w Załączniku nr [...]pod pozycjami [...]i [...], w zakresie jakim odpowiednio dotyczą działki nr ewid. [...]i nr [...], obie z obrębu [...], dla których Sąd Rejonowy [...]w [...]prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowiące współwłasność skarżącego.

Uchwała została podjęta w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Według art. 7 ust. 1-3 ww. ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy.

Z wyżej powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny a nie odwrotnie.

Do dróg gminnych można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Droga publiczna nie może być zatem własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych. Zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg publicznych konieczne jest legitymowanie się przez jednostkę samorządu terytorialnego prawem własności do tej drogi, a precyzyjniej prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ dysponował decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Także w odpowiedzi na skargę Rada [...] nie wspomniała o wydaniu takiej decyzji. Przepis ten stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność [...] lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu [...] lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością [...] lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. "Decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana [...], ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych (tak NSA w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14).

Natomiast nie było rolą Sądu w tym postępowaniu przesądzanie kwestii zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające. Zdaniem Sądu (biorąc pod uwagę powyższe, w tym zaprezentowane stanowisko NSA - co istotne także w kwestii oceny uchwały nr [...]) opisane wyżej działki o nr ewid. [...]i nr [...]nie stanowiły własności jednostki samorządowej, zatem - ta nie była uprawniona do podjęcia uchwały jak w zaskarżonej części.

W nawiązaniu do stanowiska organu Sąd wskazuje, że powoływana natomiast uchwała Rady [...]z dnia [...]maja 1988 r., nr [...]utraciła moc zgodnie z § 2 uchwały zaskarżonej w sprawie niniejszej. Ponadto, stan prawny w odniesieniu do ww. działek wskazuje, że brak było również podstaw do uznania, że w 1988 r. gmina legitymowała się w odniesieniu do nich prawem własności.

Ponadto, nie mogło być pominięte przez Sąd (zarówno z urzędu jak i w związku ze stanowiskiem skarżącego), że zaskarżona uchwała była już przedmiotem sądowej kontroli w odniesieniu do innych działek. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 17 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 708/14 przesądził, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Stanowisko to zostało podtrzymywane także w innych wyrokach sądów obu instancji wydawanych w związku z kontrolą niniejszej uchwały. Wobec tego, że wyrażane było na tle kontroli tego samego aktu prawa miejscowego tej samej uchwały i w analogicznym stanie faktycznym, rozstrzygnięcia te są wiążące dla Sądu również w niniejszej sprawie.

Sąd stwierdził zatem, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności w części opisanej w pkt I wyroku.

Natomiast, działka nr ewid. [...] powoływana przez skarżącego wchodzi w skład ulicy [...] z oznaczeniem sposobu korzystania - tereny mieszkaniowe, zaś działka nr [...]nie ma według księgi wieczystej nr [...] oznaczenia w skład której ulicy wchodzi. W konsekwencji w odniesieniu do dwóch ostatnich działek Sąd skargę oddalił.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.

Podstawę prawną wyroku stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo, że od podjęcia uchwały minął okres dłuższy niż jeden rok ponieważ niniejsza uchwała stanowi akt prawa miejscowego. O oddaleniu skargi Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., zaś kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.