Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1757/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 7, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2319/20 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2021r. sygn. akt IV SA/Wa 2319/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2020 r. nr GZ.tr.602.212.2019 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z 25 sierpnia 2020r. Nr GZ.tr.602.212.2019 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 oraz z 2020 r. poz. 471, dalej jako: u.o.g.r.l.) - po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: PGN.6721.1.12.2017.BZ), uzupełnionego pismami z dnia [...] czerwca i [...] lipca 2020 r. (znak: PGN.6721.1.12.2017.BZ) o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 czerwca 2019 r. (znak GZ.tr.602.539.2018),

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wójt Gminy [...] (dalej jako: Wójt) wystąpił, za pośrednictwem Marszałka Województwa Dolnośląskiego, do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze, gruntów rolnych klasy IlI a, o łącznej powierzchni [...] ha, położonych na terenie gminy [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Wnioskowane grunty rolne przeznaczono w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny produkcyjno-usługowe z dopuszczeniem budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, tereny dróg publicznych klasy lokalnej oraz dróg wewnętrznych. Wniosek Wójta został pozytywnie zaopiniowany przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz Prezesa Dolnośląskiej Izby Rolniczej. Decyzją z dnia 12 czerwca 2019 r. (znak: GZ.tr.602.539.2018) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie wszystkich wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne zbadanie sprawy Minister wskazał, że żądanie to nie może zostać uwzględnione, ponieważ nie wnosi ono żadnych nowych istotnych okoliczności w sprawie.

Organ wskazał, że jak wynika z treści i rysunku procedowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie wsi [...] - [...], przesłanego przy piśmie uzupełniającym z [...] lipca 2020r., wnioskowane grunty przeznaczone zostaną w znacznej mierze pod tereny lokalizacji inwestycji nieuciążliwych o funkcji produkcyjno-usługowej (PU). Jak wyjaśniono w §17 mpzp, tereny przeznacza się pod zabudowę produkcyjną, m.in.: przetwórstwo, w tym rolno-spożywcze, produkcję rolną i obsługę rolnictwa, logistykę oraz handel i rzemiosło, zaś w ramach zabudowy usługowej planowane są m.in. obiekty: rozrywki, handlu detalicznego (o powierzchni sprzedaży poniżej 2 000 m2), turystyki i usług drobnych. Ponadto w granicach funkcji PU wskazuje się również do realizacji obiekty, urządzenia i instalacje związane z produkcją energii (do 100kW) z energii słonecznej. W myśl treści wniosku, funkcje te realizować będą założenia projektowanego ośrodka [...] - inicjatywy mającej na celu podniesienie jakości żywności i jej przetwórstwa, a pośrednio aktywizującą gospodarczo tereny agrarne sąsiadujące z ośrodkami. Teren objęty wnioskiem stanowi znaczny areał gruntów rolnych klasy Ilia (powierzchnia [...] ha - 94% powierzchni projektu miejscowego planu), z enklawami użytków klas IV-VI i nieużytków. Sumaryczna powierzchnia gruntów objętym procedowanym miejscowym planem wynosi [...] ha.

Organ wyjaśnił, że użytki rolne klasy IlIa są gruntami wysokich klas bonitacyjnych, które obok klasy I, II i Illb podlegają szczególnej ochronie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, należy chronić grunty rolne przed zainwestowaniem, ograniczając zmianę ich przeznaczenia, zaś w pierwszej kolejności przeznaczać na cele nierolnicze tereny o niższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.). Jak wynika z dokumentacji przekazanej wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na terenie gminy [...] uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla łącznie [...] ha, w tym [...] ha gruntów klas II-III i [...] gruntów IV klasy bonitacyjnej. Analiza danych z załącznika nr [...] do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. (wykaz pozyskanych zgód, tabela [...] terenów aktywności gospodarczej) wskazuje, że na cele usługowe, aktywności, działalności gospodarczej, tereny produkcyjne, składy i magazyny, przeznaczono łącznie ok. [...] ha gruntów klas II-IV. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Wójta część z tych gruntów nie jest zagospodarowana - jak wskazano w załączniku nr [...], około 50% uzyskanych zgód na zmianę przeznaczenia nie zostało jeszcze zrealizowanych.

Organ uznał więc, że znaczna część terenów przewidzianych pod tereny szeroko rozumianej aktywności gospodarczej także pozostaje niezainwestowana.

Zgodnie z danymi zawartymi w dokumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogólnej strukturze gruntów rolnych w obrębie [...] grunty rolne klas I-III stanowią ok. [...] zaś grunty IV-VI zajmują ok. [...]. W odniesieniu do powierzchni całej gminy proporcje te są odwrotne - użytki klas I-III stanowią jedynie [...] wszystkich gruntów rolnych w gminie, zaś użytki klas IV-VI [...]. Oznacza to, że gmina posiada w granicach sołectwa (a przede wszystkim w granicach całej gminy) tereny o niższej przydatności produkcyjnej, na których (zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l.) w pierwszej kolejności powinny być lokalizowane nowe inwestycje. Wysoki udział gruntów klas IV-VI w granicach gminy umożliwia realizację zabudowy nierolniczej w korzystniejszej lokalizacji, przy niższym udziale gruntów najlepszych klas bonitacyjnych. Ponadto, co wspomniano także w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 czerwca 2019 r. (znak: GZ.tr.602.539.2018), na terenie obrębu [...] przeznaczono już na cele nierolnicze łącznie [...] ha gruntów klas I-III, z czego [...] ha (ok. 90%) pozostaje niezainwestowanych. Organ nie zgodził się ze stwierdzeniem Wójta, że istniejąca rezerwa terenów przeznaczonych "to argument nietrafiony", gdyż brak zainwestowania tych gruntów w ciągu ponad 5 lat od decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia (decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2014 r., na [...] ha użytków klas II i III, znak: GZ.tr.057/602/641/2014) - co obrazuje załącznik graficzny nr 10 - wskazuje, że grunty te nie stanowią obiektu zainteresowania w obecnie ustanowionej funkcji. Organ zauważył, że przedmiotem regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Oznacza to, że zarówno organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych, jak i organy opiniujące w tym zakresie odnoszą się jedynie do planowanej zmiany zagospodarowania terenu rolniczego, który zgodnie z projektem planu zagospodarowania przestrzennego przewidziany będzie na cele nierolnicze. O tym, jakie w granicach administracyjnych gminy będą mogły być realizowane inwestycje, decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który opracowuje gmina. Jak zostało wspomniane wcześniej - opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek uwzględniać realne zapotrzebowanie inwestycyjne obszarów, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji, w tym stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze. Organ podkreślił, że nie należy zatem wykluczać możliwości wykorzystania istniejących rezerw, które powstały na potrzeby poprzednich edycji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tereny te zostały wyznaczone na podstawie analiz zasadności ich lokalizacji w tych miejscach, a nie innych. To poczynione przez gminę analizy wykazały preferencyjne tereny lokalizacji zabudowy, na którą została wyrażona zgoda Ministra. Organ wskazał, że gmina, działając w ramach przysługujących jej uprawnień związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej, musi podejmować działania o charakterze całościowym. Oznacza to, że decydując o sposobie zagospodarowania, samorząd lokalny nie może tego czynić w odniesieniu do części terenów gminy z pominięciem stanu istniejącego. Władze gminy za każdym razem, gdy wnioskują o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinny, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany, ale i wykazać, że obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów co do których wcześniej wydano decyzje o przeznaczeniu ich na cele nierolnicze (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1876/17).

Organ nie podzielił także stanowiska Wójta, wskazującego na znaczenie czynników ekonomiczno-gospodarczych dla celowości zmiany przeznaczenia wnioskowanych gruntów. Jakkolwiek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakwestionował, że z punktu widzenia ekonomicznego rozwoju wsi i gminy może mieć znaczenie to, w jaki sposób zagospodarowane są grunty, niemniej jednak zadaniem Ministra nie jest ocena korzyści ekonomicznych płynących ze zmiany przeznaczenia gruntów, lecz przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej.

Odnosząc się z kolei do kwestii wniosków właścicieli gruntów w zakresie przeznaczenia spornych gruntów rolnych pod wskazane w mpzp funkcje, organ podkreślił, że ograniczenie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pozostaje w konflikcie zarówno z interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, zainteresowanych zwiększeniem możliwości zagospodarowania tych nieruchomości w następstwie zmiany przeznaczenia, jak i ogólnym interesem gmin, związanym z umożliwieniem procesów urbanizacyjnych czy produkcyjnych. Fakt ustanowienia przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych świadczy o tym, że interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy, nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. Argumenty o charakterze ekonomicznym, jaki i wnioski właścicieli, nie mogą stanowić wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas III, stanowiących istotny potencjał dla produkcji rolniczej gminy. Rolą regulacji administracyjno-prawnych jest ingerencja w zachowania podmiotów w sposób władczy, w szeregu przypadków w celu przymuszenia do realizacji działań sprzecznych z ich indywidualnym interesem (nawet ekonomicznym), gdy pozostaje to w interesie publicznym ochrony wartości chronionych ustawowo, w tym przypadku ochrony produkcyjności zasobów gruntów wysokiej jakości. Rolą Ministra jest rozważenie jakie skutki wynikną ze zmiany sposobu przeznaczenia terenu w zestawieniu z interesem społecznym, rozumianym jako zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego kraju, i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ustawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3109/13), stwierdził, że: "W tego typu sprawach istnieje ugruntowana linia orzecznicza (...), zgodnie z którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej, stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.". W tym trzeba zwrócić uwagę na fakt, że proces powstawania gleb jest niezwykle powolny. Wytworzenie 2 cm warstwy próchnicznej może potrwać nawet ponad 500 lat. Z tego powodu glebę uznaje się za zasób praktycznie nieodnawialny.

Mając na względzie informacje wynikające z analizy struktury ilościowo-jakościowej gleb w gminie i w obrębie, w analizowanej sprawie większą wagę ma interes społeczny, przejawiający się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a nie interes gospodarczy, przejawiający się w planach inwestycyjnych właściciela gruntu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - opierając się na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - nie "zamyka" możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III (na co wskazują wspomniane wcześniej decyzje Ministra, pozyskane przez gminę, w tym w obrębie Ramiszów), a tym samym nie powoduje istotnych ograniczeń dla rozwoju funkcji pozarolniczych na terenach wiejskich. Stoi on jednak na straży szeroko rozumianego interesu publicznego, opartego na trosce i ochronie najcenniejszych gleb. W sytuacjach, gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dostrzega uzasadnioną potrzebę rozwoju gminy na gruntach najwyższych klas bonitacyjnych i nie powoduje to ingerencji w otwartą rolniczą przestrzeń produkcyjną, zgoda na przeznaczenie tych gruntów pod funkcje nierolnicze jest wyrażana. Natomiast w rozpatrywanej sprawie bezspornie istnieje możliwość realizacji inwestycji oraz rozwoju gminy, bez przeznaczania na cele nierolnicze następnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej.

Minister nie zgodził się także z argumentem Wójta odnośnie znaczenia bezpośredniego sąsiedztwa dróg dla zasadności przeznaczenia wnioskowanych terenów. Bliskość układu komunikacyjnego, zgodnie z orzecznictwem administracyjno-sądowym, nie stanowi istotnej przesłanki za zmianą przeznaczenia - sam fakt położenia spornych gruntów rolnych w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeń infrastrukturalnych, w tym dróg, nie uzasadnia ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której wzdłuż każdej z dróg tereny wykorzystywane byłyby na cele wyłącznie inwestycyjne (nie bacząc na ich jakość i produkcyjność rolniczą), co z kolei nie wypełniałoby celów ochrony gruntów. Z kolei argument Wójta o negatywnym wpływie sąsiedztwa drogi ekspresowej i drogi krajowej na produkcję rolniczą na wnioskowanych gruntach w ocenie organu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, a także w literaturze przedmiotu. Organ wskazał, że negatywne oddziaływania dróg o dużym natężeniu ruchu na prowadzoną w ich sąsiedztwie gospodarkę rolną, ma ograniczony zasięg. Fakt ograniczoności wpływu zanieczyszczeń potwierdzony został między innymi w opracowaniu "Ocena zawartości ołowiu i cynku w wybranych organach pszenicy (triticum aestivum) uprawianej przy trasie szybkiego ruchu Warszawa-Poznań" [Kwasowski W., Oktaba L. Ochrona Środowiska i Zasobów Naturalnych nr 48, 2011 s. 498-507], w którym (na stronie 500) w opisie wyników badań stwierdzono, że: "Koncentracja ołowiu w badanych glebach wynosiła od 11,1 do 63,7 mg.kg-1. Najwyższą jego kumulację stwierdzono w próbach pobranych najbliżej drogi (10 m). W odległości 50 i 100 m od krawędzi drogi zawartość ołowiu była typowa dla gleb niezanieczyszczonych". Dalej sformułowano podobne wnioski z badania zawartości cynku: "Analogiczną sytuację stwierdzono analizując zawartość ogólną cynku w glebach. Ilość tego mikroelementu wynosiła średnio 86,3 mg.kg-1 w glebie oddalonej od jezdni o 10 metrów i zmniejszyła się prawie dwukrotnie w odległości 25 m, a w dalszych odległościach zbliżona była do wartości naturalnych". W innym opracowaniu pt. "Zanieczyszczenie metalami ciężkimi przypowierzchniowych warstw gruntu w otoczeniu południowej obwodnicy Krakowa", na potrzeby którego pobierano próbki gruntu w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni, za rowem odwadniającym, w odległość od granic jezdni nie przekraczającej 10 m skonkludowano, że: "Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. (...) teren, na którym prowadzono opróbowanie można zaliczyć do grupy IV pkt c - tereny komunikacyjne, dla których określono dopuszczalne zawartości metali w gruncie, (...). W takim ujęciu żaden z analizowanych metali w gruncie z otoczenia południowej obwodnicy Krakowa nie przekracza wartości dopuszczalnych określonych w wymienionym rozporządzeniu (...). Również dla najbardziej restrykcyjnej grupy II-1 (m.in. grunty rolnicze) nie zaobserwowano przekroczeń dopuszczalnych zawartości dla poszczególnych metali (...)" [Klojzy-Karczmarczyk B., Mazurek J., Przegląd Geologiczny, vol. 65, nr 11/2, 2017, s. 1296-1300] (s. 1300). Pośród wymienionych tytułów opracowań jest także artykuł: "Zawartość metali ciężkich w glebach w sąsiedztwie szlaków komunikacyjnych na przykładzie wybranych tras" [Klimowicz Z., Melke J., Roczniki Gleboznawcze tom LI nr 3/4 Warszawa 2000, s. 37-46], Stwierdzono w nim (s. 43) co następuje: "Zawartość metali ciężkich w glebach w sąsiedztwie wymienionych tras komunikacyjnych (...) na tle danych literaturowych dotyczących ich zawartości w glebach Polski [Czarnowska, 1996; Dobrzański i in. 1970, Gorlach i in. 1993; Gworek, Czarnowska 1996; Kabata-Pendias 1981; Terelak i in. 1999; Uziak i in. 1999] wskazuje na ich mniej lub bardziej wyraźną koncentrację wynikającą w głównej mierze z oddziaływania spalin pojazdów mechanicznych. Widać to zwłaszcza w odniesieniu do średnich zawartości niektórych metali ciężkich w glebach użytków rolnych kraju, zawartych w opracowaniu Terelaka i in. [1995], Podkreślić jednak trzeba, że średnie zawartości oznaczanych pierwiastków mieszczą się w przedziale tzw. zerowego stopnia zanieczyszczenia gleb. Są to więc zgodnie z kryteriami Kabaty-Pendias i in. [1995], gleby niezanieczyszczone". W jeszcze innym opracowaniu "Wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne (WWA) w układach Gleba-roślina wyższa" [Smreczak B. Roczniki Gleboznawcze tom XLVIII nr 3/4 Warszawa 1997, s. 37-47](s. 44), zwrócono uwagę na zależność między sposobem uprawy gruntów a zawartością w nich szkodliwych substancji: "Wyniki badań Maliszewskiej- Kordybach i Smreczak [1997] dotyczących oceny zawartości 13 WWA w glebach z terenu gmin Wilków, Końskowola, Puławy i Żyrzyn (województwo lubelskie) wskazują, że sposób użytkowania gruntów ma wpływ na zawartość w nich WWA. Grunty przeznaczone pod intensywną uprawę roślin zawierają mniej wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w porównaniu z użytkami zielonymi (odpowiednie średnie zawartości 213 i 298 (Lig/kg)". Oznacza to, że negatywne skutki emisji pochodzenia komunikacyjnego można minimalizować poprzez intensywną uprawę odpowiednich gatunków roślin. Na omawianym terenie istnieją także warunki do zastosowania zieleni ochronnej wzdłuż istniejących i projektowanych dróg, której wpływ na obniżenie skażenia gleb w sąsiedztwie szlaków komunikacyjnych podkreślono w kolejnym naukowym artykule "Oddziaływanie autostrady na grunty rolne na przykładzie odcinka autostrady A4 Tarnów - Rzeszów" [Bacior S., Piech I., Gniadek J., Nr II/1/2016, Polska Akademia Nauk, Oddział w Krakowie, s. 411-422 Komisja Technicznej Infrastruktury Wsi] (s. 419). Zastosowanie zieleni ochronnej jeszcze bardziej zmniejszy zasięg oddziaływań związanych z użytkowaniem dróg. Opracowania naukowe potwierdzają więc, że wpływ ruchu kołowego na płody rolne i gleby jest znikomy - występuje jedynie w niewielkiej odległości od dróg, a można go jeszcze dodatkowo minimalizować poprzez zastosowanie zieleni ochronnej, sposób uprawy i dobór gatunków roślin.

Dlatego też usytuowanie gruntów rolnych względem istniejącego układu komunikacyjnego zdaniem organu w żaden sposób nie uzasadnia zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze. W innym przypadku wszystkie grunty rolne, położone wzdłuż terenów komunikacyjnych, należałoby przeznaczyć na inne cele niż rolne. Bliskie sąsiedztwo dróg nie wyklucza prowadzenia na omawianych terenach upraw. Akumulacja zanieczyszczeń przez glebę jest w szerokim znaczeniu cechą pozytywną, gdyż gleba nie tylko zatrzymuje substancje toksyczne, ale także większość z nich neutralizuje, co z kolei zapobiega ich migracji do wód powierzchniowych i podziemnych. Natomiast gleby słabe o niskich zdolnościach sorpcyjnych są mało efektywne w procesie filtracji zanieczyszczeń. Z tego wynika, że przeznaczanie na cele inwestycyjne najlepszych gleb, zwłaszcza w rejonie obszarów przemysłowych oraz wzdłuż szlaków komunikacyjnych, jest dużym zagrożeniem nie tylko ze względu utraty powierzchni biologicznie czynnej, ale również ze względów zdrowotnych. Korzystny układ komunikacyjny oraz występująca infrastruktura techniczna sprzyja również rozwojowi działalności rolniczej.

Odnosząc się do całokształtu sprawy Minister wskazał, że Wójt nie przedstawił wystarczających argumentów dających podstawę do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów. To podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i przedstawić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony (w ramach uznania administracyjnego). Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne, w tym w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt II OSK 329/09) i 5 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1425/11), a także w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych z dnia: 23 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1279/08) i 13 lipca2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1014/07).

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I - III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. - zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych ma charakter uznaniowy. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Przeprowadzona kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu I instancji, wykazała że podjęta ona została zgodnie z przepisami prawa procesowego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wbrew zarzutom skargi są zgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego nie można im zarzucić, iż wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Powołując się na akta sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister wskazał, dlaczego w jego ocenie w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia wskazanych na wstępie gruntów. W toku postępowania ustalono, że teren, którego dotyczy wniosek jest niezainwestowany - działki użytkowane rolniczo (Rllla, RIVa, RV) oraz nieużytek (N). Przeważająca część obszaru stanowią grunty wysokich klas bonitacyjnych Rllla (ok. 95% powierzchni planu); znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu wsi [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXXII/583/2005 Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. Nr 80 poz. 1765); położony jest administracyjnie w województwie dolnośląskim, powiat [...], gmina [...], w południowo -zachodniej części obrębu [...], zajmuje powierzchnię [...] ha, co stanowi ok. [...] % powierzchni obrębu [...] oraz [...] % powierzchni gminy; zawarty jest pomiędzy drogą ekspresową [...] (od północy), drogą krajową nr [...] stanowiącym łącznik autostradowy [...] (od południa), drogą gminną relacji [...] (od zachodu) oraz terenami leśnymi (od strony północnej); znajduje się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią; położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru [...] mającego znaczenie dla Wspólnoty "[...] " [...] "[...] " minimalnie zajmują obszar objęty projektem planu ([...] m2 na terenie dz. nr [...]); przez obszar opracowania przebiega istniejąca linia elektroenergetyczna średniego napięcia 20kV oraz magistralny rurociąg wodociągowy należy do Uniwersytetu [...] we [...], który złożył wniosek o zmianę planu. Wniosek dotyczy przeznaczenia terenów pod funkcjonowanie jednego z ośrodków [...] - pilotażowego projektu rozwojowego na lata 2016 - 2020. Idea utworzenia w latach 2016-2020 na [...] obejmuje działania na płaszczyznach: naukowych, biznesowych, społecznych.

W sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że o planowanej lokalizacji ośrodka "[...] " na terenach objętych wnioskiem zdecydowało atrakcyjne położenie komunikacyjne bezpośrednio przy dużych węzłach komunikacyjnych oraz bliskość z granicą [...]. Bez wątpienia również realizacja w/w ośrodka może mieć pozytywny wpływ na rozwój gminy.

Rolą Ministra było zatem wyważenie racji ekonomicznych i ogólnospołecznych w kontekście ochrony gruntów wynikających z w/w przepisów prawa, co też zdaniem Sądu organ uczynił.

Minister wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie, że w bezpośrednim sąsiedztwie gruntów objętych wnioskiem nie występują tereny zabudowane, w szczególności o funkcji usługowej. Cały obszar objęty granicami projektu planu zawarty jest pomiędzy trasami komunikacyjnymi a lasem. Ponadto zgodnie ze studium gminy z 2014 r. (uchwała Rady Gminy [...] nr XXXII/496/14 z dnia 22 maja 2014 r., wyrys ze studium - załącznik nr 7 wniosku), pozostawiają w rolniczym użytkowaniu tereny działek, sąsiadujących z gruntami wnioskowanymi oraz drogą krajową i drogą ekspresową, a także działki sąsiadujące z drogą krajową. Z załącznika nr 10 do wniosku wynika, że grunty te również stanowią użytki klas III (kolor żółty, zgodnie z legendą załącznika). Co istotne na terenie gminy grunty słabszych klas bonitacyjnych stanowią ok. [...] % jej powierzchni. Z czego ok. [...] ha gruntów klas I-VI, w tym ok. [...] ha użytków IV klas bonitacyjnych i ok. [...] ha użytków klas II i III na terenie całej gminy oraz ok. [...] % z ok. [...] ha użytków klas III w obrębie zostało już przeznaczonych pod zainwestowanie przy czym niezainwestowanych pozostaje jeszcze ok. [...] % tych gruntów. Powyższe, jak słusznie wskazał organ oznacza, że gmina [...] dysponuje rezerwą gruntów, pozwalającą na zlokalizowanie zabudowy przemysłowej w innych lokalizacjach. Ponadto Minister wskazał na okoliczność braku zagospodarowania gruntów, które uzyskały stosowne zgody przy uchwaleniu wcześniejszych planów miejscowych.

Wbrew zarzutom skargi organ odniósł się również do kwestii rzeczywistej możliwości wykorzystania gruntów objętych wnioskiem na cele rolnicze. Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra, że nie wykazano aby grunty te stanowiły nieużytki, czy też z innych przyczyn nie były użytkowane w tym np. z uwagi na bliskość dróg, czy też brak możliwości dojazdu do nich sprzętem rolniczym z uwagi na klasę dróg. Kwestia zaś ich zlokalizowania w bliskim sąsiedztwie dróg sama w sobie nie uzasadnia przyjęcia, że grunty te automatycznie tracą swój walor w postaci możliwości ich rolniczego zagospodarowania. Jak bowiem wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, bliskość układu komunikacyjnego nie może stanowić jedynego powodu, przemawiającego za zmianą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. (sygn. akt. II OSK 775/18): wskazał, że "kwestia bliskości drogi krajowej, jest prawnie irrelewantna dla kwestii ochrony gruntów rolnych.". Podobnie w wyroku z 5 października 2016 r., sygn. II OSK 2739/14, NSA uznał, że "kwestia bliskości autostrady, czy nawet zjazdu z autostrady, jest prawnie irrelewantna dla kwestii ochrony gruntów rolnych.". W niniejszej sprawie zasadnie, w ocenie Sądu I instancji, Minister uznał, że aktualne rolnicze wykorzystywanie wnioskowanych gruntów (oraz gruntów sąsiadujących) (wykazane wyżej) wskazuje, że bliskość dróg ([...] i krajowej nr [...]) nie będzie stanowić bariery w dalszym ich użytkowaniu. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi brak jest uzasadnienia do przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze tylko z tego powodu, że ze względu na ich dobre skomunikowanie z bliską aglomeracją stały się one atrakcyjnym terenem inwestycyjnym. W przypadku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych organ musi zbadać, czy taka zgoda jest uzasadniona z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. W rozpoznawanej zaś sprawie mając na uwadze, iż na terenie gminy grunty słabszych klas bonitacyjnych stanowią ok. [...] % jej powierzchni, wysoka jakość wnioskowanych gruntów (klasa bonitacyjna IIIa) przemawiała za brakiem zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanych działek - co znalazło odzwierciedlenie w decyzjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wbrew zarzutom skargi w zaskarżonej decyzji odniesiono się także do kwestii wpływu zanieczyszczenia terenów (i potencjalnych plonów) ze względu na sąsiedztwo dróg ([...] i krajowej nr [...]). Minister szeroko opisał i wyjaśnił jaki wpływ na gleby mają zanieczyszczenia związane z transportem i liniami komunikacyjnymi. Powoła się przy tym na liczne opracowania naukowe i publikacje, uznając, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby powyższe sąsiedztwo uniemożliwiało rolnicze wykorzystanie tych gruntów.

W konsekwencji organ wyjaśnił, że odmowa uwzględnienia wniosku podyktowana była troską o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami określonymi we wskazanej ustawie. Sąd wskazał, że stanowisko organu jest zgodne z orzecznictwem NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3109/13), stwierdził, że: "W tego typu sprawach istnieje ugruntowana linia orzecznicza (...), zgodnie z którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ wyspecjalizowany w tego typu sprawach, ma prawny obowiązek oceny wniosków dotyczących przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przede wszystkim z punktu widzenia ochrony gruntów o najwyższej wartości produkcyjnej, dopiero w drugiej kolejności z punktu widzenia ewentualnych korzyści ekonomicznych wnioskodawcy, na którego terenie tego rodzaju grunty się znajdują. Wyższość względów o charakterze ekonomicznym, czy też gospodarczym może zostać w tego typu sprawach uwzględniona na zasadzie wyjątku. Szczególnie wnikliwego zbadania wymaga bowiem sprawa użycia na cele inwestycyjne gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochrona gruntów rolnych najwyższych klas jest zarówno zadaniem ustawowym, jak też obowiązkiem wobec społeczeństwa. Użytki rolne, szczególnie te o najlepszej klasie bonitacyjnej, stanowią dobro naturalne, zaliczane do nieodnawialnych zasobów przyrody, którego zachowanie dla przyszłych pokoleń i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.". W tym trzeba zwrócić uwagę na fakt, że proces powstawania gleb jest niezwykle powolny. Wytworzenie 2 cm warstwy próchnicznej może potrwać nawet ponad 500 lat. Z tego powodu glebę uznaje się za zasób praktycznie nieodnawialny.

Mając na względzie informacje wynikające z analizy struktury ilościowo-jakościowej gleb w gminie i w obrębie, w ocenie Sądu słusznie organ przyjął, że w analizowanej sprawie większą wagę ma interes społeczny, przejawiający się w trosce i ochronie najcenniejszych gleb, a zatem - w pozostawieniu ich w naturalnym stanie dla przyszłych pokoleń w celu zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego kraju, a nie interes gospodarczy, przejawiający się w planach inwestycyjnych właściciela gruntu. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - opierając się na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - nie zamknął możliwości przeznaczania na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III (na co wskazują wspomniane wcześniej decyzje Ministra, pozyskane przez gminę, w tym w obrębie Ramiszów), a tym samym nie przyczynił się do istotnych ograniczeń dla rozwoju funkcji pozarolniczych na terenach wiejskich. Stanął on jednak na straży szeroko rozumianego interesu publicznego, opartego na trosce i ochronie najcenniejszych gleb. W rozpatrywanej sprawie bezspornie istnieje bowiem możliwość realizacji inwestycji oraz rozwoju gminy, bez przeznaczania na cele nierolnicze wskazanych we wniosku gruntów rolnych o wysokich klasach bonitacyjnych, charakteryzujących się dużą przydatnością dla produkcji rolniczej.

Sąd I instancji przypomniał, że skarżąca poinformowała we wniosku z [...] listopada 2018 r. oraz w pismach uzupełniających (załącznik nr 5), że na terenie obrębu pozostaje do zagospodarowania [...] ha gruntów klas I-III, już przeznaczonych na cele nierolnicze (cele mieszkaniowo-usługowe) oraz [...] ha przeznaczonych na cele produkcyjne i usługowe, zaś tereny klas IV-VI zajmują [...] ha (ok. [...] % powierzchni gruntów rolnych w obrębie). Dane te jak słusznie wskazał organ jednoznacznie wskazują, że rozwój funkcji pozarolniczych, w tym produkcyjnych, na terenie obrębu [...] nie jest ograniczany, bez wątpienia może zostać zrealizowany na wskazanych rezerwach inwestycyjnych, czy też gruntach o gorszych klasach.

Należy również pamiętać, że gmina, działając w ramach przysługujących jej uprawnień związanych z kształtowaniem polityki przestrzennej, musi podejmować działania o charakterze całościowym. Opracowując miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, gmina ma obowiązek uwzględniać realne zapotrzebowanie inwestycyjne obszarów, analizując przebieg dotychczasowej urbanizacji, w tym stopień wykorzystania gruntów rolnych już przeznaczonych na cele nierolnicze (zob. wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wa 179/12 i 21 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Wa 811/17). Oznacza to, że decydując o sposobie zagospodarowania samorząd lokalny nie może tego czynić w odniesieniu do części terenów gminy, z pominięciem stanu istniejącego, bazując i opierając się właściwe jedynie o aspekt ekonomiczny związany z realną wolą zagospodarowania konkretnego terenu przez jego właściciela. Władze gminy za każdym razem, gdy wnioskują o przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze powinny, przez pryzmat wcześniejszych zmian, wykazać nie tylko przesłanki uzasadniające kolejne zmiany, ale również , iż obiektywnie nie było możliwości wykorzystania gruntów, co do których wcześniej wydano decyzje o przeznaczeniu ich na cele nierolnicze, jak również brak jest innych gruntów, które mogą być przeznaczone na ten cel. Struktura własności, położenie czy powierzchnia wnioskowanych gruntów, bez wykazania powyższych aspektów nie może przesądzać o zmianie przeznaczenia terenu na cele nierolnicze.

Tym samym wbrew zarzutom skargi, okoliczność braku odniesienia się i wyjaśnienia przez organ dlaczego nie podzielił opinii Marszałka Województwa Dolnośląskiego i Prezesa Izby Rolniczej, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Sąd wskazał, że opinie nie są wiążące dla organu orzekającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt II SA 1818/00). Ponadto - do czego również odniesiono się w zaskarżonej decyzji - zarówno Prezes Izby Rolniczej, jak i Marszałek, w swoich opiniach nie odnieśli się do merytorycznego aspektu zmiany przeznaczenia spornych gruntów oraz wpływu zmiany na rolniczą przestrzeń produkcyjną. Marszałek Województwa Dolnośląskiego oparł swoją decyzję przede wszystkim na lokalizacji spornych gruntów, stwierdzając, że sąsiedztwo dróg "predestynuje te grunty do zagospodarowania na cele produkcyjno-usługowe.". Nie można więc zarzucić, że Minister nie odniósł się do załączonych do wniosku opinii , w sytuacji gdy organ ten jako władny do rozpoznania sprawy, nie podzielił pozytywnego zdania organów opiniujących.

Na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć także wpływu okoliczność, iż zmiana przeznaczenia spornych gruntów jest zgodna i wynika z zapisów zawartych w obowiązującym dla tego terenu studium. Sąd wskazał, że zapisy studium nie mogą stanowić przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Określa ono jedynie politykę przestrzenną gminy, której założenia nie mają charakteru wiążącego dla innych niż gmina podmiotów. To Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzyskał kompetencje do oceny pod względem zasadności wniosku o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych klas I - III na cele nierolnicze i jest obowiązany to czynić na tle materiału dowodowego, który daje obraz stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji wyrazić zajęte stanowisko w formie decyzji administracyjnej. Działania Ministra wyznaczają zaś przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a nie studium.

Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ wykazał i uzasadnił dlaczego nie wyraził zgody na wnioskowaną przez stronę skarżącą zamianę przeznaczenia gruntów rolnych. Nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że z punktu widzenia potencjalnego rozwoju gospodarczego gminy, planowana na objętych wnioskiem działkach inwestycja jest uzasadniona, jednak biorąc pod uwagę, iż na terenie gminy grunty słabszych klas bonitacyjnych stanowią ok. [...] % jej powierzchni, odmowa uwzględnienia wniosku podyktowana była troską organu o niewielki zasób gruntów rolnych najwyższej klasy, należących do nieodnawialnych zasobów przyrody, co pozostaje w zgodzie z celami określonymi we wskazanej ustawie. Jak zaś wskazano na wstępie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ma ustawowy obowiązek musi ochrony gruntów rolnych najwyższych klas bonitacyjnych, albowiem grunty te w skali całego kraju stanowią zaledwie ok. 25 % gruntów rolnych. Zaś w przypadku, gdy gmina posiada powierzchnie gruntów już przeznaczonych na cele nierolnicze lub na terenie gminy występują gleby gorszych klas, które w pierwszej kolejności mogą być zagospodarowane- wyznaczenie na cele inwestycyjne kolejnych, znacznych obszarów gruntów rolnych o wysokim potencjale produkcyjnym na cele nierolnicze, nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.. Same zamierzenia, presja inwestycyjna właścicieli gruntów, nie stanowi zaś wystarczającej przesłanki przemawiającej za zasadnością zmiany przeznaczenia gruntów klas I-III na cele nierolnicze.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wójt Gminy [...]. Zaskarżył wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

1) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) przez błędne przyjęcie, że wydając zaskarżoną decyzję Minister wyjaśnił stan faktyczny sprawy i dokonał oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a dokonana przez organ ocena nie przekraczała granic uznania administracyjnego, mimo iż wydając decyzję dnia 25 sierpnia 2020 r. (znak. GZ.tr.602.212.2019) Minister nie rozpatrzył całego dostępnego w sprawie materiału dowodowego, w tym pominął opinie Marszałka Województwa Dolnośląskiego i Prezesa Izby Rolniczej, nie wziął pod uwagę argumentacji Skarżącego podnoszonej w sprzeciwie od decyzji z dnia 12 czerwca 2019 r. dotyczącej zanieczyszczeń innych niż spaliny oraz argumentacji dotyczącej zainwestowania terenów wcześniej objętych zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów;

2) przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji Ministra spełnia wymagania, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., mimo iż w uzasadnieniu Minister nie odniósł się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w sprzeciwie od decyzji; i

3) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, że Minister nie ustalił wszystkich stron postępowania co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2020r. znak GZ.tr.602.212.2019 oraz o uchylenie na podstawie art. 135 p.p.s.a. w całości poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 czerwca 2019 r. znak GZ.tr.602.539.2018. oraz na podst. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. podniosła, że w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ. Wskazać należy, że brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie Ministra istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zgody na przeznaczenie ww. gruntów na cele nierolnicze. Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu), co oznacza, że do organu administracji państwowej należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Sam wybór rozstrzygnięcia, którego organ dokonuje samodzielnie kierując się pozaprawnymi kryteriami słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowo-administracyjną.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postepowania, które w istocie sprowadzają się do zwalczania zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organu, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji wyrażającej zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, wskazać należy, że zagadnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na grunty inwestycyjne jest jednym z fundamentów polityki przestrzennej państwa, która musi uwzględniać wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP zasadę zrównoważonego rozwoju. Kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę jest zadaniem publicznym, które jest realizowane w oparciu o zasady wyrażone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla przypomnienia warto przywołać art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy mówiący, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Szczegółowe kryteria oceny zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zostały wyrażone w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ogranicza przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Natomiast art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji wykładnia art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych prowadzi do wniosku, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych odnosić się powinna do nieużytków i gruntów o najniższej przydatności produkcyjnej, zaś wyjątkowo do gruntów najwyższej klasy. Nie może więc budzić wątpliwości, że organ rozpoznając wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów powinien przede wszystkim kierować się wskazanymi przez ustawodawcę zasadami ochrony gruntów. W takim rozumieniu celu tej regulacji prawnej należy upatrywać szeroko rozumiany interes ogółu społeczeństwa.

Podkreślenia wymaga, że w art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych określono co powinien zawierać wniosek o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zgodnie z tym przepisem na pierwszym miejscu wymagane jest uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów. W ust. 1 pkt 3 tego artykułu przewidziano również wymóg ekonomicznego uzasadnienia projektowanego przeznaczenia. Wyjaśnić zatem należy, że względy ekonomiczne mogą uzasadniać wniosek z punktu widzenia interesu gminy, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, należy mieć jednak na uwadze, że ustawowe wymagania dotyczące treści wniosku pozostają bez wpływu na fakt, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ odpowiedzialny za ochronę gruntów rolnych ocenia go przede wszystkim z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej i ochrony gruntów o najwyższej przydatności produkcyjnej. W takim rozumieniu wspomnianych wyżej przepisów należy upatrywać realizacji podstawowego celu regulacji przewidzianej na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W kontekście art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych, Minister nie ocenia więc przedstawionego wniosku z punktu widzenia potrzeb ekonomicznych i zamierzeń urbanistycznych gminy, lecz w kontekście ochrony terenów wykorzystywanych rolniczo, rozważając negatywne skutki wynikające z tej zmiany oraz kierując się interesem społecznym i zasadami ochrony gruntów wyrażonymi w ww. ustawie. Wskazywane przez skarżącego korzyści ekonomiczne nie mogą być traktowane jako nakaz dla organu w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów graniczących z istniejącym układem komunikacyjnymi i urbanistycznym. Zaproponowana w skardze kasacyjnej interpretacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych prowadziłaby do tego, że ochrona gruntów rolnych stałaby się iluzoryczna.

Udzielenie lub odmowa udzielenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inny cel oparta jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a następnie obowiązek wyważenia interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, mając na względzie stosowne przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ zatem, działając w oparciu o uznanie administracyjne, nie może wydać decyzji dowolnej, lecz decyzję będącą wynikiem wyważenia sprzecznych interesów i uwzględnienia obowiązującego prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając w tym kontekście przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę dokonanego przez organ wyważenia interesu społecznego z interesem strony, uznał ją za prawidłową. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz przesłanek jakimi powinien kierować się organ przy udzielaniu zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów jest trafna.

Odnosząc się do kwestii przesłanek warunkujących zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, podkreślić należy, że niewątpliwie realizacja czynników ekonomicznych prowadzi do konfliktu z prowadzeniem ochrony gruntów rolnych, do której Minister został zobowiązany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów ustawowych. Jednak mając na uwadze interes publiczny, słusznie przyznano prymat ochronie wartości przyrodniczych, a więc ochronie najcenniejszych produkcyjnie gleb. Stwierdzenie przez organ, że na terenie gminy grunty klas I-III stanowią ok. [...] % ogólnej powierzchni gruntów rolnych występujących w tym obrębie, oznacza, iż na tym terenie istnieją możliwości zagospodarowania na cele nierolnicze gruntów niższych klas bonitacyjnych tj. IV-VI i to one w pierwszej kolejności powinny być przekwalifikowane. Ponadto na terenie gminy powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze wynosi ok. [...] ha gruntów, z czego [...] ha (ok. 90%) pozostaje niezainwestowanych, co w pełni uzasadniało odmowę wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia. Kwestie związane ze strukturą własnościową tych terenów są dla niniejszej sprawy bez znaczenia, skoro organ przeznaczył je na cele nierolnicze. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów.

Takie stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaakceptowane w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, jest przekonywające i zgodne z obowiązującym prawem. Jak wspomniano, wymogi ochrony gruntów rolnych mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia celów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przeznaczenia na cele nierolnicze dalszej ilości gruntów rolnych klas I-III. Poczynione w sprawie ustalenia świadczą o tym, iż aktualnie Gmina [...] dysponuje terenem umożliwiającym realizację zamierzeń dotyczących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, które dotychczas nie zostały wykorzystane. Ponadto Gmina nie wykazała przekonująco dalszego zapotrzebowania w tym zakresie. Sam fakt, że wnioskowane grunty posiadają atrakcyjną lokalizację pod względem uwarunkowań komunikacyjnych, nie oznacza, że nie podlegają one ochronie i powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze – zwłaszcza, że stanowią one element zwartego kompleksu użytków rolnych o znacznej powierzchni.

W związku z tym należy zgodzić się z Sądem I instancji, że biorąc pod uwagę ilość przeznaczonych dotychczas w obrębie gminy gruntów rolnych na cele nierolnicze i istniejącą możliwość ich zagospodarowania, kolejna zgoda stałaby w sprzeczności z zasadą ochrony gruntów rolnych wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Prowadzona przez gminę polityka wyłączania gruntów z produkcji rolnej musi być racjonalna i dysponowanie tak dużą rezerwą inwestycyjną nie uzasadnia w żadnym razie konieczności wyłączenia kolejnych gruntów.

Z uwagi na wyżej przedstawione powyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyczerpujące wyjaśnienia i stanowisko organu w zakresie zasadności odmowy wyrażenia zgody na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji oraz stanowisko Sądu I instancji oznacza, że nie sposób zarówno rozstrzygnięciom organu, jak i Sądu zarzucić naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Ocena przedstawiona w uzasadnieniu Sądu uwzględnia zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz stanowisko wnioskodawcy, a co najistotniejsze istniejący stan prawny. W szczególności nie można Sądowi I instancji zarzucić pominięcia stanowiska Marszałka Województwa Dolnośląskiego i Prezesa Izby Rolniczej, zważywszy na to, że Sąd I instancji wskazał zarówno na treść, jak i brak mocy wiążącej powyższych opinii w toku postępowania w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Odmienna ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie stanowi o naruszeniu powyższych przepisów. Nie można również zarzucić naruszenia przepisów postępowania w kontekście niewzięcia pod uwagę innego rodzaju zanieczyszczeń wpływających na grunty rolne położone przy drodze niż uczynił to Sąd I instancji. Jest oczywistym, że bliskość dróg o dużym natężeniu zawsze będzie wpływała na jakość gruntów rolnych. Zarówno organ administracji, jak i Sąd szczegółowo tę kwestię przeanalizowały. Niewątpliwie też na jakość gruntów wpływają też inne zanieczyszczenia związane z eksploatacją dróg szybkiego ruchu, nie ma to jednak znaczenia w świetle przedstawionych wyżej przepisów ustawy.

Nie jest zasadny zarzut pominięcia innych stron postępowania. Dla skuteczności takiego zarzutu niezbędne byłoby wystąpienie osób pominiętych w postępowaniu. Wniosek osoby uczestniczącej w postępowaniu, złożony w interesie innych osób nie jest skuteczny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.