Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1338/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 27 art. 44 b art. 52 a art. 58 art. 59
journal: Dz.U. 2016 poz 224
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.
article: art. 77 ust. 6 art. 79 ust. 2 pkt 4a
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 499/17 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 499/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. C. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r., poz. 224 ze zm., dalej ustawa, u.p.n.) wymierzył B. C. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za wprowadzanie w okresie od września do listopada 2016 r. do obrotu w sklepie w M. przy ul. G. [...] produktów o nazwach: Imitacja Sztucznej Śnieżynki Ziarnistej 2 do makiet modelarskich, Imitacja Sztucznego Mchu Japońskiego do makiet modelarskich, Imitacja Sztucznego Mchu Pawiego do makiet modelarskich, Imitacja Sztucznej Śnieżynki Ziarnistej 1 do makiet modelarskich, Imitacja Sztucznego Szronu Lodowego 1 do makiet modelarskich, Imitacja Sztucznego Puchu Świeżego 2 do makiet modelarskich, Imitacja Sztucznego Płatka Śniegu 1 do makiet modelarskich, Imitacja Sztucznego Płatka Śniegu 1 do makiet modelarskich, Imitacja Sztucznego Płatka Śniegu 2 do makiet modelarskich oraz opakowania bez oznakowania z zielonym suszem.

Organ I instancji wskazał, że decyzja wydana została w oparciu o wyniki badań przeprowadzonych przez T. Sp. z o.o. w K.. Otrzymane wyniki badań produktów potwierdziły, że wyroby wprowadzane do obrotu przez odwołującą się zawierają w swoim składzie substancje: 4-CMC, MDMB-CHMICA, które w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii są środkami zastępczymi. Doszło zatem do naruszenia art. 44b powołanej wyżej ustawy zgodnie z którym, zakazuje się wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Art. 52a ust. 1 i 2 ww. ustawy stanowi nadto, że kto wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy, podlega karze pieniężnej, wymierzonej w drodze decyzji, w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł, a decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.

PPIS w K. stwierdził nadto, że B. C., która wykonywała również wcześniej czynności sprzedawcy w punktach prowadzących działalność w zakresie wprowadzania do obrotu środków zastępczych w takich samych opakowaniach oraz identycznych zastosowaniach, gramaturze i postaci miała pełną świadomość wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a mimo to dokonywała sprzedaży na polecenie pracodawcy. Wobec stwierdzenia, że B. C. wprowadzała do obrotu środki zastępcze PPIS orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w dolnej wysokości przewidzianej w art. 52a ustawy.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie: art. 27c ustawy o inspekcji sanitarnej poprzez przyjęcie, że w związku z zabezpieczeniem towaru w sklepie powzięto uzasadnione podejrzenie, że realnie zagrożone jest zdrowie ludzi, a tym samym, że zostały naruszone wymagania zdrowotne; art. 4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji produkty stanowią środki zastępcze w rozumieniu u.p.n., mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane; art. 4 pkt 34 u.p.n. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż detaliczna – konsumentom – "produktów podejrzewanych" przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom, a także naruszenie art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" oraz poprzez błędne ustalenie, że strona prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu w sklepie w M. przy ul. G. [...]; art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. poprzez jego zastosowanie mimo braku notyfikacji, a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli; art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 u.s.d.g.; art. 52a u.p.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej mimo, iż badania na podstawie których organ wydał skarżoną decyzję z uwagi na art. 77 ust. 6 u.s.d.g., nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu, a także poprzez niewykazanie, że produkty objęte decyzją są środkami zastępczymi w rozumieniu u.p.n.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty odwołująca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

W wyniku wniesionego odwołania [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, ŚPWIS), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy przede wszystkim podkreślił, że uczestniczenie skarżącej w obrocie (sprzedaży) środkami zastępczymi zostało stwierdzone w trakcie kontroli sanitarnych przeprowadzonych w obecności funkcjonariuszy Policji.

ŚPWIS wskazał nadto, że przeprowadzone przez T. sp. z o. o. w K. badania potwierdziły, że próbki produktów zatrzymanych w sklepie w M. będące analogami strukturalnymi substancji wymienionych w załączniku do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowią środki zastępcze w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 27 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości organu, że tego typu środki stwarzają zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Fakt negatywnego oddziaływania środków zastępczych jest powszechnie znany i bez znaczenia pozostaje umieszczanie na ich opakowaniach opisów "nie do spożycia", "saszetki przeznaczone do użytku zewnętrznego", "chronić przed dziećmi". Zgodnie z art. 4 pkt. 34 u.p.n. "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Dotyczy to zarówno osób niebędących ich konsumentami, jak będących ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w wyrokach: NSA z 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2684/13 oraz NSA z 15 grudnia .2015 r. sygn. akt II OSK 975/14. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. W toku prowadzonych postępowań organ ustalił, iż środki nabywane są w celu użycia. Wprowadzanie do obrotu służy potrzebie użycia, bez względu na formę i sposób. Zgodnie z nową definicją środka zastępczego, zarzuty odwołującej są bezprzedmiotowe, bowiem organy nie muszą wykazywać faktycznego użycia produktów przez konsumentów.

ŚPWIS zauważył ponadto, że organowi I i II instancji z urzędu znany jest fakt, że w sklepie w M. przy ul. G. [...] wprowadzane były do obrotu produkty, w których w wyniku oceny i badań stwierdzono substancje będące również środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Organ zaakcentował dodatkowo, że B. C. wymierzono karę w najniższej dolnej granicy przewidzianej w art. 52a u.p.n. i bezskuteczne jest powoływanie się przez odwołującą na fakt, że dokonywała sprzedaży jako pracownik zatrudniony przez przedsiębiorcę.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że PPIS odniósł się do stanu faktycznego jak i dowodów w przedmiotowej sprawie. Organ wykazał, iż wprowadzanie do obrotu produktów nieoznakowanych, o nieznanym składzie, działaniu i wysokiej cenie budzi uzasadnione wątpliwości co do ich bezpieczeństwa zdrowotnego.

Zdaniem ŚPWIS, kontrole przeprowadzone w sklepie były przeprowadzone w sposób nienaruszający przepisów prawa, w tym ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, więc dowody przeprowadzone w toku kontroli, mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika odwołującej – podstawą odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli był art. 79 ust. 2 pkt. 4a , a nie art. 79 ust. 2 pkt. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. B. C. została pouczona o prawach i obowiązkach wynikających z ustawy. Czynności kontrolne były wykonywane przez upoważnionych pracowników po okazaniu pracownikowi sklepu legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Odwołująca nie prowadzi działalności gospodarczej, zatem bezpodstawne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał wymierzenie kary pieniężnej za prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. C. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 27c ustawy o inspekcji sanitarnej poprzez przyjęcie, że w związku z zabezpieczeniem towaru w sklepie powzięto uzasadnione podejrzenie, że realnie zagrożone jest zdrowie ludzi, a tym samym, że zostały naruszone wymagania zdrowotne; art. 4 pkt 27 u.p.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji produkty stanowią środki zastępcze w rozumieniu u.p.n., mimo iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane; art. 4 pkt 34 u.p.n. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że sprzedaż detaliczna – konsumentom – "produktów podejrzewanych" przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom, a także naruszenie art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego, w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów na podstawie których organ uznał, iż istnieje "zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi" oraz poprzez błędne ustalenie, że strona prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu w sklepie w M. przy ul. G. [...]; art. 79 ust. 2 pkt 4a usdg poprzez jego zastosowanie mimo braku notyfikacji, a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli; art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 u.s.d.g.; art. 52a u.p.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej mimo, iż badania na podstawie których organ wydał skarżoną decyzję z uwagi na art. 77 ust. 6 u.s.d.g., nie mogą być dowodem w żadnym postępowaniu oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, że skarżąca miała świadomość charakteru sprzedawanych przez nią produktów, ich składu chemicznego, wpływu na zdrowie człowieka, a także sposobu użycia produktów przez klientów sklepu.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że organ odwoławczy nie odniósł się do technicznego charakteru art. 44b i 52a u.p.n., a brak stanowiska organu w tej kwestii stanowi niedopuszczalne naruszenie procedury co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia z uwagi na konsekwencję naruszenie wymogu notyfikacji wskazanych przepisów, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podtrzymała zawarte w odwołaniu stanowisko w zakresie naruszenia procedur kontroli. Dalej skarżąca wywodziła, że sprzedawane produkty nie były przeznaczone do spożycia, a więc nie stanowiły środków zastępczych w rozumieniu art. 4 pkt 27 u.p.n. Zdaniem skarżącej nie jest dopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 52a u.p.n. w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n. i przyjęcie, że dokonywana w sklepie w M., sprzedaż detaliczna – konsumentom – produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom.

Jednocześnie skarżąca podniosła zarzut braku notyfikacji art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g., a także art. 44b u.p.n. oraz art. 52a u.p.n podkreślając, że Polska nie notyfikowała projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 875), a zobowiązana była do notyfikacji tych przepisów Komisji Europejskiej UE na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.). Skarżąca przytoczyła fragmenty orzeczeń TSUE oraz Sądu Najwyższego wskazujących w szczególności na zasadę prymatu stosowania prawa Unii oraz obowiązki ciążące na państwach członkowskich i organach tychże państw w przypadkach braku notyfikacji przepisów technicznych. Skarżąca zauważyła, że wynikającą z prawa Unii konsekwencją braku notyfikacji przepisów technicznych takich jak art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz.875) jest ich bezskuteczność rozumiana jako obowiązek powstrzymania się przez wszystkie organy państwa członkowskiego od ich stosowania, a wszczęcie i prowadzenie postępowania jest w obecnym stanie prawnym pozbawione podstaw prawnych i tym samym nielegalne. Dyrektywa 98/34, która zgodnie z art. 288 TFUE wiąże państwa członkowskie co do celu, jakim jest ochrona swobodnego przepływu towarów poprzez uprzednią kontrolę o charakterze prewencyjnym, którego zasadniczym sposobem wykonania jest obowiązek notyfikacji, powinna być interpretowana w ten sposób, że naruszenie obowiązku notyfikacji powoduje bezskuteczność przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powołać wobec jednostek.

Zdaniem skarżącej, nie podlega ona karze pieniężnej również dlatego, że jako pracownik musi wykonywać polecenia pracodawcy, gdyż konsekwencją niewykonania polecenia pracodawcy może być zwolnienie dyscyplinarne. Możliwość odmowy wykonywania takiego polecenia skarżąca odniosła wyłącznie do przypadków, gdy miałoby dojść do popełnienia czynu zabronionego w pojęciu prawa karnego. Skarżąca stwierdziła również, że czyn opisany w art. 52a u.p.n. nie jest czynem zabronionym w rozumieniu art. 115 § 1 k.k. ani też w rozumieniu art. 43 § 1 k.k. a zatem nie było podstaw do odmowy przez pracownika wykonania polecenia służbowego pracodawcy polegającego na wykonywaniu obowiązków sprzedawcy. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a prowadzenie postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 52a u.p.n, jest niedopuszczalne.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 499/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Zgodnie z art. 52a ust. 1 u.p.n., kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 0000 zł. Przedmiotową karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, właściwy państwowy inspektor sanitarny. Decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 52a ust. 2). Ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy inspektor sanitarny uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego (art. 52a ust. 3). Zgodnie z art. 4 pkt 27 u.p.n. środek zastępczy to produkt zawierający co najmniej jedną nową substancję psychoaktywną lub inną substancję o podobnym działaniu na ośrodkowy układ nerwowy, który może być użyty zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Ustawodawca w art. 44b u.p.n. zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych.

W ocenie Sądu stan faktyczny ustalony przez organy inspekcji sanitarnej w rozpatrywanej sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zarówno w zakresie przesłanek warunkujących nałożenie na skarżącą sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 52a u.p.n., jak też wysokości orzeczonej kary. Organy inspekcji sanitarnej wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oparły się o wyniki badań przeprowadzonych przez Toxlab sp. z o. o. w K., które potwierdziły że wyroby wprowadzane do obrotu przez stronę w rozumieniu u.p.n. są środkami zastępczymi. Na tej podstawie organy zasadnie uznały, że skarżąca wprowadziła do obrotu środki zastępcze, które w swoim składzie zawierały substancje psychoaktywne i produkty je zawierające zakwalifikowane jako środki zastępcze, stwarzające zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wbrew zarzutom skargi, organy inspekcji sanitarnej dokonały prawidłowej wykładni art. 52a u.p.n., przyjmując, że użyte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenia do obrotu" środka zastępczego odnosi się do wszystkich przypadków udostępnienia takich środków, bez względu na to, czy osoba, której środek ten jest udostępniany jest jego bezpośrednim (ostatecznym) konsumentem czy nie. Definicję legalną wprowadzenia do obrotu zawiera art. 4 pkt 34 u.p.n., zgodnie z którym określenie to oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych. Sąd stwierdził, że nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze oraz przywołanych w niej orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych jakoby pod pojęciem "wprowadzania do obrotu środków zastępczych" (o którym mowa w art. 52a w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n.) należało rozumieć tylko i wyłącznie sytuacje udostępniania tych środków osobom trzecim, które uczestniczą w ich dalszym obrocie hurtowym lub detalicznym, z wyłączeniem udostępnienia ich finalnym konsumentom. Pogląd ten został ukształtowany w oparciu o orzecznictwo sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego orzekających w sprawach odpowiedzialności karnoprawnej za czyny wymienione w rozdziale 7 u.p.n., zatytułowanym "Przepisy karne". Dyspozycje przepisów art. 56 ust. 1 oraz art. 58 i art. 59 u.p.n. zawartych w tym rozdziale nie obejmują środków zastępczych, o jakich mowa w art. 4 pkt 27 u.p.n., do których odnosi się art. 52a umieszczony przez ustawodawcę w odrębnym od ww. przepisów karnych rozdziale 6a. zatytułowanym "Kara pieniężna". Z tego też względu recepcja takiej wykładni w sprawach dotyczących odpowiedzialności administracyjnoprawnej uregulowanej w ww. rozdziale 6a, w ocenie Sądu, jest wadliwa. Pogląd taki prezentowany jest w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym Sąd stwierdził, że w pełni aprobuje prezentowaną w nim argumentację. Wykładnia postanowień art. 52a ust. 1-3 u.p.n. powinna uwzględniać cel i aksjologię wprowadzenia tej regulacji oraz jej miejsce w systematyce ustawy, a także związek normatywny z postanowieniami art. 44b i 44c u.p.n. Przepisy te zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213, poz. 1396), obowiązując od dnia 27 listopada 2010 r., a powodem ich wprowadzenia – jak wynika z uzasadnienia projektu tej nowelizacji (Sejm RP VI kadencji, druk nr 3442) – był istniejący i rozwijający się proceder wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, tzw. "dopalaczy". Przyjęte w nowelizacji rozwiązania, m.in. wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w art. 52a sankcji administracyjnej (a nie karnej) miało na celu szybkie i prewencyjne reagowanie na pojawiające się zagrożenia życia i zdrowia jednostki spowodowane wprowadzaniem (a zatem udostępnianiem komukolwiek i w jakiejkolwiek formie) wszelkich substancji używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa (tj. środków zastępczych). W tym stanie rzeczy, w procesie dekodowania treści normatywnej art. 52a u.p.n., nie powinno się odwoływać do poglądów judykatury czy doktryny ukształtowanych na gruncie przepisów karnych zawartych w rozdziale 7. u.p.n., a zwłaszcza tych ukształtowanych przed wejściem w życie noweli ustawy z dnia 8 października 2010 r., albowiem ugruntowały się one na tle innego reżimu normatywnego zasadniczo penalizującego wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, czyli narkotyków, a nie środków zastępczych. Z tego też powodu należy uznać, że pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Ustawodawca w hipotezie i dyspozycji normy art. 52a ust. 1-3 u.p.n. wyraźnie wskazuje, że odpowiedzialności administracyjnej podlega obiektywnie każdy, kto wprowadza do obrotu środek zastępczy (tzw. "dopalacz"). W konsekwencji prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej, organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzenia do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie środka zastępczego (vide; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2684/13; z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2965/13, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt II OSK 77/14 niepublik.). W tym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1210/14.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu braku notyfikacji projektu ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 875) Sąd stwierdził że należy uznać go za chybiony bowiem wskazana ustawa została notyfikowana Komisji Europejskiej w dniu 11 grudnia 2014 r. pod numerem 2014/621/PL, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597), które wdraża dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, str. 37, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 20, str. 337). W treści głównej powiadomienia (dokonanego w trybie awaryjnym), projektu ustawy o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw stwierdzono między innymi w pkt 8 "Zmiany zawarte w pkt 22 i 23 projektu, obejmujące nadanie nowego brzmienia art. 44b oraz dodanie art. 44d do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dotyczą wprowadzenia zakazu wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium RP nowych substancji psychoaktywnych oraz ustanowienie zakazu przywozu wobec środków zastępczych (obecnie jest tylko zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu)". Jak wynika z uzasadnienia wskazanego powiadomienia "Proponowane przepisy w sposób niekwestionowany mogą doprowadzić do ograniczenia pojawiania się na rynku polskim niebezpiecznych dla zdrowia i życia produktów oraz wyeliminowanie ich napływu z państw trzecich". Zgodnie z dyrektywą (UE) 2015/1535 państwa członkowskie muszą poinformować Komisję o wszelkich projektach przepisów technicznych przed ich przyjęciem. Od momentu zgłoszenia projektu obowiązuje trzymiesięczny okres obowiązywania zasady standstill – podczas którego zgłaszające państwo członkowskie nie może przyjąć danych przepisów technicznych – dając Komisji i pozostałym państwom członkowskim czas na przeanalizowanie zgłoszonego tekstu i udzielenie stosownej odpowiedzi. Dyrektywa przewiduje również procedurę w trybie pilnym, która ma umożliwiać bezzwłoczne przyjęcie krajowego projektu pod pewnymi warunkami, tj. "z naglących powodów, spowodowanych przez poważne i nieprzewidziane okoliczności odnoszące się do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, ochrony zwierząt lub roślin". Komisja jak najszybciej podejmuje decyzję o uzasadnieniu procedury w trybie pilnym. Jeżeli Komisja zaakceptuje wniosek o zastosowanie trybu pilnego, trzymiesięczny okres obowiązywania zasady standstill nie ma zastosowania, a zgłoszony tekst może zostać bezzwłocznie przyjęty, co wynika z art. 9 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r.

W ocenie Sąd o możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 52a u.p.n. decydują okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów u.p.n. Sąd nie podzielił także argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przez organ w trakcie postępowania norm prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje wystarczającą podstawę do uznania, że substancja zabezpieczona u skarżącego stanowi środek zastępczy oraz, że została ona wprowadzona przez skarżącego do obrotu w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. Wobec powyższego obowiązkiem organów administracji było obligatoryjne wymierzenie kary pieniężnej zgodnie w art. 52a ust. 1-3 u.p.n.

Zarzuty i wywody skargi wskazujące na naruszenie art. 27 ustawy o inspekcji sanitarnej oraz art. 4 pkt 27 u.p.n., zdaniem Sądu, wynikają m.in. z przytoczenia przez skarżącą nieaktualnej treści tego ostatniego przepisu. Ustawa nowelizacyjna z dnia 24 kwietnia 2015 r. nadała nowe brzmienie definicji środka zastępczego, obowiązujące od dnia 1 lipca 2015 r., a więc mające zastosowanie także w niniejszym postępowaniu – stosownie do art. 6 i 10 tej ustawy. Skoro według nowej wersji środkiem zastępczym jest produkt, który może być użyty, a nie – jak dotychczas – jest używany, to bezprzedmiotowe są uwagi skarżącej co do tego, czy organy wykazały faktyczne użycie produktów przez konsumentów oraz powołujące się na zapisy na etykietach tych produktów.

W ocenie Sądu, bezprzedmiotowe są również zarzuty bazujące na przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym względzie skarżąca jest niekonsekwentna, skoro akcentuje także, że nie prowadzi działalności gospodarczej, co jest przecież zbieżne z ustaleniami organów. W takiej jednak sytuacji nie może ona skutecznie przytaczać przepisów wymienionej ustawy, mającej zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców. Dotyczy to zatem także kwestii notyfikacji związanej z art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. oraz oceny prawidłowości kontroli działalności gospodarczej w aspekcie art. 77 ust. 6 u.s.d.g., odnoszącym się właśnie wyłącznie do kontrolowanego przedsiębiorcy.

Natomiast podstawą prawną wymierzenia skarżącej kary pieniężnej był przepis art. 52a u.p.n. i tylko przesłanki w nim zawarte wymagały ustaleń i oceny organów administracyjnych. Tymczasem ustaliły one w sposób niewątpliwy, że skarżąca wprowadziła do obrotu środki zastępcze. O obowiązującej w czasie rozstrzygania sprawy przez organy definicji "środka zastępczego" z art. 4 pkt 27 u.p.n. była już wcześniej mowa. Natomiast właściwości fizyko-chemiczne produktów sprzedawanych przez skarżącą, a pobranych przez organ sanitarny w toku wielokrotnych kontroli, zostały jednoznacznie zakwalifikowane, jako odpowiadające charakterowi środków zastępczych w wydanych opiniach biegłych kompetentnej placówki badawczej. Skarżąca nawet nie próbowała podważać tych opinii. Stosownie zaś do art. 75 § 1 K.p.a. wyniku przeprowadzonych badań należało włączyć do materiału dowodowego, gdyż w sposób oczywisty miały one znaczenie dla wyjaśnienia istoty sprawy.

Z punktu widzenia normy art. 52a u.p.n. obojętne jest zatem zarówno to, czy dane udostępnienie środka zastępczego było pierwotnym, czy też kolejnym etapem wprowadzenia do obrotu, jak również to, jaką rolę spełniała osoba udostępniająca środek zastępczy, a więc, czy działała na własny rachunek, czy w ramach współsprawstwa, w tym w ramach łączącego ja stosunku prawnego z inną osobą (np. stosunku pracy, zlecenia). Tym samym karze pieniężnej podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. Rola i status poszczególnych osób może mieć natomiast znaczenie przy ustalaniu wysokości kary. Zdaniem Sądu, nie ma żadnych powodów do zastosowania ścieśniającej wykładni w powyższym zakresie.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że dokonywała sprzedaży środków zastępczych jako pracownik zatrudniony przez kolejne spółki i była zobowiązana do wykonywania poleceń pracodawcy należy zauważyć, że była ona zobowiązana do odmowy wykonania polecenia pracodawcy, o ile nakazywał jej sprzedaż środków zastępczych. Pracownik winien wykonywać tylko te polecenia, które nie są sprzeczne z przepisami prawa. Wbrew wywodom skargi sprzeczność z przepisami prawa nie ogranicza się do norm prawa karnego, penalizujących czyny zabronione. Wymóg zgodności polecenia z prawem obejmuje bowiem wszelkie gałęzie prawa. Tymczasem zakaz wprowadzania środków zastępczych do obrotu wynika z samego art. 52a u.p.n., skoro zakłada on karanie tego procederu, a wprost sformułowany został w art. 44b ust. 1 tej ustawy. Polecenie złamania tego zakazu jest zatem bez wątpienia sprzeczne z prawem. Skarżąca była więc nie tylko uprawniona, ale i zobligowana do odmowy wykonania takiego polecenia. Skoro tego nie uczyniła i uczestniczyła w wprowadzaniu środków zastępczych do obrotu, to nałożenie na nią kary z art. 52a u.p.n. było prawidłowe.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że na skarżącą nałożono karę w minimalnej wysokości, jaką przewiduje przepis, a środki zastępcze ("dopalacze") to substancje wyjątkowo niebezpieczne. Najczęściej sięgają po nie osoby młode nieświadome zagrożenia jakie niosą dla zdrowia i psychiki, a niejednokrotnie również dla życia. Mogą one powodować nieodwracalne zmiany w mózgu, gdyż ingerują przede wszystkim w układ nerwowy. Ze względu na fakt, że skład tych substancji stale podlega zmianie niezbadany jest sposób ich oddziaływania na pracę organizmu oraz jaka jest śmiertelna dawka ich zażycia.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła B. C. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji naruszającej przepisy prawa,

2) art. 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawidłowej narady przez Sąd orzekający oraz brak przedstawienia wywodu własnego i logicznego rozumowania przez Sąd orzekający w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, gdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przepisania uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd meriti do zarzutów skargi tj. w zakresie na naruszenia przez Organ II instancji:

a. art. 27 i 27c ustawy o inspekcji sanitarnej polegające na przyjęciu realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi a tym samym, iż zostały naruszone wymagania zdrowotne mimo braku dowodzenia w tym zakresie stosownymi opiniami biegłych sądowych,

b. art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a które to naruszenia jako naruszenia prawa materialnego z ostrożności procesowej podtrzymane zostały w ramach skargi kasacyjnej wraz z argumentacją zawartą w skargę na decyzje organu II instancji.

4) art. 52a, art. 4 pkt. 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez przyjęcie, że sprzedaż detaliczna – konsumentom – produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom, oraz, iż wprowadzającym do obrotu tychże substancji jest pracownik, a więc skarżąca, a nie Spółka prowadząca sklep, w którym zatrudniony był skarżący.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie odniósł się w pełni do stawianych zarzutów w skardze na decyzję organu II instancji. Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 27 i 27c ustawy o inspekcji sanitarnej, do naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej gdzie wydaną decyzję oparto na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto lakonicznie Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a usdg w zakresie jego zastosowania mimo braku notyfikacji, który obszernie został przedstawiony w skardze.

Uzasadnienie wyroku powinno obejmować odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.

W wyroku z dnia z dnia 6 września 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. I FSK 312/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "Sąd administracyjny obowiązany jest szczególnie skrupulatnie ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy, co na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga odzwierciedlenia tej oceny w sporządzonym przez niego uzasadnieniu wyroku, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń wskazujących na akceptację ustaleń i ocen organu odwoławczego i winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe. Uzasadnienie musi zawierać gruntowną analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w aspekcie zarzutów skargi oraz jednoznaczne wyjaśnienie zajętego odnośnie materiału dowodowego stanowiska sądu, z powołaniem się na konkretne przepisy – w takiej formie, która umożliwia sądowi drugiej instancji pełną kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia".

Z kolei w wyroku z dnia z dnia 31 sierpnia 2016 r. wydanym w sprawie I GSK 872/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Stanowisko sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez skarżącego, jak i przez organ administracji oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej".

Wobec braku odniesienia się przez Sąd do stawianych zarzutów, brak jest możliwości weryfikowania prawidłowości rozumowania Sądu meriti.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, samo powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i dokonanie ich skopiowania powoduje, iż stwarza wątpliwości co do prawidłowej narady Sądu, a niniejsze sprowadza się do sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Brak własnego wywodu Sądu co do podstaw rozstrzygnięcia prowadzi jedynie do wniosku, iż niewiadomym jest de facto na czym oparł się Sąd i co było rzeczywistą podstawą zapadłego orzeczenia.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że bezzasadnie przyjęto, iż to skarżąca dopuściła się wprowadzania do obrotu substancji będących przedmiotem sprawy, w sytuacji gdy była ona jedynie pracownikiem Spółki prowadzącej sklep, w którym skarżąca wykonywała czynności pracownicze.

Z tych względów nie jest dopuszczalne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 52a u.p.n. w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n. i przyjęcie, że dokonywana w sklepie w M. przy ul. G. [...], sprzedaż detaliczna – konsumentom – produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom.

W przedmiotowej sprawie nie można pominąć obszernego orzecznictwa sądowego w zakresie wprowadzania do obrotu, a udostępniania. Fakt umieszczenia art. 52a w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani nie może na to pozwalać i w całości pominąć ugruntowaną linię orzecznicza w tym zakresie. Po drugie wykładni art. 4 pkt. 34 ustawy nie można dokonać w oderwaniu od wykładni innych przepisów tejże ustawy, co czyni Sąd I instancji. Wobec tego czym jest "wprowadzanie do obrotu" i dlaczego niedopuszczalna jest wykładnia art. 52a u.p.n. w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n. przyjmująca, że sprzedaż w sklepie produktów – bez względu na ocenę czy stanowią środki zastępcze czy nie – stanowi ich "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom. Przyjmując nawet hipotetycznie założenie, że produkty te stanowią środki zastępcze błędne jest traktowanie przez organ takiej działalności gospodarczej jako "wprowadzanie do obrotu" środków zastępczych, co stanowi przedmiot zakazu art. 44b u.p.n.. Próbując zdefiniować pojęcie "wprowadzenia do obrotu", bliższego wyjaśnienia należy poszukiwać w orzecznictwie nie tylko sądów powszechnych, ale również w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekających w sprawach nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 52a ust. 1 u.p.n..

Sąd Apelacyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie II Aka 72/16 wskazał jednoznacznie, iż "wprowadzenie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, zgodnie z treścią art. 4 pkt 34 u.p.n., polega na udostępnieniu ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim. Warunkiem koniecznym jest również ustalenie, że osoba, której środki są udostępniane, nie jest konsumentem. W przypadku gdy odbiorcą jest konsument takich środków, sprawca nie popełnia przestępstwa określonego w art. 56, lecz jedno przestępstw udzielania, określanych w przepisach art. 58 lub 59 u.p.n.".

Jak wynika z niniejszego Sąd Apelacyjny jednoznacznie wypowiedział się, że w świetle art. 4 pkt 34 dla wprowadzania do obrotu odbiorcą nie może być konsument tego środka, co jest rzeczą oczywistą w świetle orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego.

Odmienna wykładnia, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie znajduje swojego uzasadniania w świetle omawianej ustawy. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić inne rozumienie tychże pojęć, to zapewne omawianą karę unormował by w innym akcie prawnym z jednoczesnym nadaniem rozumienia tych pojęć. Umieszczenie możliwości nałożenia kary w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani powoduje, iż wykładni jej przepisów należy dokonywać w świetle całej ustawy, czego Sąd I instancji nie dokonał, lecz przeprowadził wykładnię "wprowadzania do obrotu" w oderwaniu od treści całej ustawy.

W wyroku WSA w Opolu z dnia 10 października 2013 r. sygn. II SA/Op 269/13, Sąd ten stwierdził, że: "Wprowadzenie do obrotu m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. art. 4 pkt 34 ustawy z 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków". Pogląd ten został podzielony następnie w wyroku WSA w Opolu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. II SA/Op 512/13, zgodnie którym: "Wprowadzenie do obrotu m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków. W przypadku sprzedaży środków zastępczych konsumentom, brak jest podstaw do stosowania art. 52a u.p.n., bowiem w świetle definicji w art. 4 pkt 34 u.p.n. – sprzedaż konsumentom środków zastępczych – nie świadczy o tym, że następuje ich udostępnienie "osobom trzecim", czyli "wprowadzenie do obrotu". Warunkiem koniecznym do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 52a u.p.n., jest ustalenie, że osoba, której udostępnia się środki zastępcze, nie jest konsumentem.

Również w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 5 lutego 2014 r. sygn. II SA/Po 938/13 stwierdzono, że: "osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 ustany z 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii nie jest konsument, a zatem osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie, które to zachowanie penalizuje art. 58 i 59 tej ustawy". Wskazane art. 58 i 59 u.p.n. nie penalizują oczywiście udzielenie innej osobie środków zastępczych lecz jedynie środka odurzającego lub substancji psychotropowej.

W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Po 209/14 stwierdzono, że: "W przypadku podmiotów, które nie dokonały wytworzenia lub wprowadzenia do obrotu "po raz, pierwszy" środka zastępczego, lecz jedynie pozyskały te środki od wytwórcy, bądź wprowadzającego do obrotu, celem dalszej ich odsprzedaży, czyli uczestniczenia w obrocie hurtowym lub detalicznym, brak jest podstaw do stosowania sankcji z art. 52a ust. 1 ustawy z 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 roku w sprawie II SA/Op 616/14 również wskazał, iż "osobą trzecią w rozumieniu art. 4 pkt 34 u.p.n. nie jest konsument, a więc osoba nabywająca środki psychoaktywne w celu ich użycia. W sytuacji, w której odbiorcą jest konsument, nie następuje wprowadzenie do obrotu środków psychoaktywnych, ale ich udzielenie innej osobie, które to zachowanie penalizuje art. 58 i art. 59 u.p.n." (por. komentarz do art. 4 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, autorzy: Katarzyna Łucarz, Anna Muszyńska, stan prawny 1 grudnia 2007 r., pkt 30, źródło: System Informacji Prawnej Lex).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał ponadto, iż "uczestniczenie w obrocie, czy wprowadzanie do obrotu w rozumieniu przepisu art. 56 ust. 1 u.p.n. polega na hurtowym uzyskiwaniu narkotyków i takim też przekazywaniu ich kolejnym osobom. Jeśli zaś odbiorcą narkotyków jest ich konsument, czyli osoba nabywająca je w celu spożycia przez siebie, zachowanie sprawcy będzie formą udzielenia, o jakiej mowa w art. 59 ustawy".

Zgodnie prezentowanym orzecznictwem "wprowadzenie do obrotu m.in. środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n., oznacza udostępnienie ich odpłatnie: lub nieodpłatnie osobom trzecim, które nie są konsumentami tychże środków"

W konsekwencji tak rozumiana definicja "wprowadzania do obrotu", będąca jedną z czynności ujętych zakazem na podstawie art. 44b u.p.n. powoduje, że nie można uznać, że sprzedaż detaliczna – konsumentom – produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom. Powoduje to, że działalność gospodarcza prowadzona przez stronę, nawet przy hipotetycznym założeniu, że sprzedawane produkty stanowią środki zastępcze – czemu jednak strona przeczy – nie stanowi "wprowadzania do obrotu" tychże produktów, a tym samym brak jest podstaw do obciążenia skarżącej kasacyjnie karą z art. 52a ustawy.

W przedmiotowej sprawie działalność gospodarczą w sklepie w M. przy ul. G. [...] prowadziły różne spółki. Był to podmioty, u których przeprowadzano kontrole, co wynika z protokołów kontroli. Następnie wobec tych spółek wydawana była decyzja administracyjna w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w sklepie w M. przy ul. G. [...]. Co istotne do wykonania tych decyzji zobowiązane były spółki, zaś osobą odpowiedzialną jej prezesi zarządów – nie zaś którykolwiek z jej pracowników, w szczególności nie była nią skarżąca. Wobec powyższego prowadzenie postępowania wobec skarżącej kasacyjnie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 52a u.p.n. jest bezzasadne bowiem nie prowadzi ona działalności gospodarczej w sklepie w M. przy ul. G. [...]. W tym przypadku kara pieniężna winna być ewentualnie nałożona na Spółki, a nie ich pracownika.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jako pracownik miała obowiązek stosowania się do poleceń służbowych pracodawcy. Pracownik może odmówić wykonania jedynie takich poleceń, których wykonanie stawiłoby przestępstwo lub naruszało inne przepisy prawa, co wynika wprost z art. 100 § 1 kodeksu pracy: pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę". Konsekwencją niewykonania polecenia pracodawcy może być zwolnienie dyscyplinarne.

Tymczasem działalność prowadzona przez sklep nie stanowi naruszenia zakazu określonego w art. 44b u.p.n. z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację, że sprzedawane produkty nie są "wprowadzane do obrotu" a jedynie takie działanie – poza wytworzeniem środków zastępczych – stanowi naruszenie omawianego zakazu. Działalność prowadzona przez sklep nie stanowi również przestępstwa ani wykroczenia w związku, z tym brak jest podstaw do odmowy przez pracownika wykonania polecenia służbowego pracodawcy polegającego na wykonywaniu obowiązków sprzedawcy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie ulega wątpliwości, że wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych jest zakazane. Złamanie tego zakazu sankcjonowane jest przez art. 52a u.p.n.. Należy więc przybliżyć charakter czynu z art. 52a u.p.n. i wyjaśnić dlaczego nie może być on uznany za czyn zabroniony. Zgodnie z art. 44 b ust. 1 pkt 1 u.p.n.: "Zakazuje się wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej dolskiej środków zastępczych. Przepis ten ma charakter normy sankcjonowanej, za naruszenie której sankcje przewiduje norma sankcjonująca opisana art. 52a ust. 1 u.p.n., zgodnie z którym: "Kto wytwarza lub wprowadza clo obrotu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł". Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu: "Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji, państwowy inspektor sanitarny".

Aby podjąć rozważania co do przyjęcia, czy dany czyn opisany w ustawie jest czynem zabronionym, należy przede wszystkim zbadać, czy odpowiada on definicji legalnej czynu zabronionego, wynikającej z art. 115 § 1 kodeksu karnego. Przepis ten stanowi, że czynem zabronionym jest zachowanie o znamionach określonych w ustawie karnej. Analogicznie czyn zabroniony został określony w art. 47 § 1 kodeksu wykroczeń – jest nim zachowanie o znamionach określonych w ustawie karnej. Ustawodawca nie określił w obu kodeksach, czym jest w swej istocie ustawa karna, ale powinno się za taką uważać każdy akt prawny rangi co najmniej ustawowej, który zawiera przepisy karne, to jest takie, które łączą się z odpowiedzialnością karną, czy to wprost – poprzez określenie zasad odpowiedzialności karnej i poszczególnych typów rodzajowych przestępstw lub wykroczeń, czy też pośrednio – poprzez wskazanie konsekwencji naruszenia przepisów statuujących odpowiedzialność karną (kary, środki karne, środki związane z poddaniem sprawcy próbie, środki zabezpieczające). Należy przy tym zaznaczyć, iż dana ustawa może być ustawą karną tylko w części, w zakresie pewnych przepisów, a w pozostałej, często znacznie bardziej obszernej części, ustawą nie mającą takiego charakteru. Zatem to charakter badanego przepisu przesądzi o tym, czy w danym fragmencie aktu prawnego wypełniony zostaje warunek sine qua non dla bytu czynu zabronionego w ujęciu wszelkich przepisów karnych, jakim jest określenie czynu zabronionego w ustawie karnej.

W przypadku art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii, nie mamy do czynienia z czynem zabronionym w rozumieniu art. 115 § 1 kodeksu karnego i art. 47 § 1 kodeksu wykroczeń. Przepis art. 52a jest deliktem administracyjnym, nie pociąga za sobą konsekwencji karnoprawnych. W systematyce ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest on zamieszczony w rozdziale 6a, noszącym tytuł "Kara pieniężna". Tymczasem to rozdział 7 powołanego aktu prawnego, jak wskazuje jego intytulacja, zawiera przepisy karne.

Popełnienie czynu opisanego w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a polegającego na wytwarzaniu lub wprowadzaniu do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środka zastępczego jest zagrożone karą pieniężną, czyli karą nie występującą w zamkniętym katalogu środków penalnych, czyli grożących za popełnienie czynu zabronionego jako przestępstwo lub wykroczenie. Nadto należy zauważyć, że kara pieniężna wymierzana jest w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego, a nie przez sąd, co jest immanentną zasadą systemową prawa karnego. Choć w konstrukcji dyspozycji przepis art. 52a przypomina w swym opisie technikę tworzenia typów rodzajowych przestępstw, to z pewnością przestępstwem nie jest, a co za tym następuje – nie jest przepisem karnym, nie jest więc częścią ustawy karnej. Ustalenie znamion przestępstwa, w tym znamion typu czynu zabronionego nie może być przeprowadzone wykładnią rozszerzającą, co wynika wprost z zasady określoności przestępstwa (nullum crimen sine lege stricta) wynikająca z art. 42 Konstytucji RP i art. 7 EKPC (zob. szerzej: J. Zaleśny, Określoność przepisów prawa na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Prawa Konstytucyjnego nr 1/2011, str. 159- 178 i powołane tam orzecznictwo, np. wyroki TK z 22 maja 2002 r., sygn. akt K 6/02, czy też z 20 | listopada 2002 r., sygn. akt K 41/02).

Stanowisko to można uzasadnić odwołując się do kolejnych argumentów. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca świadomie zrezygnował ze ścigania handlu środkami zastępczymi za pomocą instrumentarium prawa karnego. Twierdzenie to jest oparte na dwóch podstawach, z których pierwsza ma charakter systemowy, druga zaś – wiąże się z zastosowaniem wykładni funkcjonalno-historycznej.

Podstawa systemowa polega na tym, że o ile ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii ma w swoim spectrum regulacji przepisy karne, w tym również przepis karny odnoszący się do reklamy środków zastępczych (art. 68 w zw. z art. 20 ust. 1 lub 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), o tyle ustawodawca świadomie nie zdecydował się na objęcie ich dyspozycją wprowadzania do obrotu środków zastępczych (co mógł uczynić np. poprzez odpowiednią zmianę art. 56 albo dodanie nowego typu czynu zabronionego o konstrukcji zbliżonej do art. 56 tej ustawy, lecz innym przedmiocie wykonawczym przestępstwa). Co więcej, analiza prac legislacyjnych nad projektem ustawy z dn. 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, Poz. 1396) wskazuje, że w toku prac legislacyjnych proponowano uzupełnienie noweli o odpowiednik art. 56 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, lecz odnoszący się do środków zastępczych (tj. o normę karną dotyczącą wprowadzania do obrotu środków zastępczych). Ustawodawca świadomie z takiego rozwiązania zrezygnował. Świadczy o tym wyraźnie zapis przebiegu prac legislacyjnych połączonych Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, Sprawiedliwości i Praw Człowieka oraz Zdrowia, które odbyły się podczas ich posiedzenia w dn. 7 października 2010 r. (Biuletyn nr 4220/VI), który został zaprezentowany w skardze na decyzje organu.

Należy dodać, że również piśmiennictwo przedmiotu wyraźnie wskazuje na to, że jedyną prawnie dopuszczalną kwalifikacją czynu z art. 52a u.p.n. jest kwalifikacja tego czynu jako deliktu administracyjnego. Dla przykładu, autorzy komentarza do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii podają, że "przepis art. 52a ustawy reguluje odpowiedzialność za wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terenie naszego kraju środka zastępczego, organy właściwe oraz tryb postępowania w tego rodzaju sprawach. Nie jest to jednak odpowiedzialność karna, lecz administracyjna" (A. Ważny [red.], Ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii. Komentarz, LexisNexis 2012, w nb. 1 do art. 52a u.p.n.).

W konsekwencji czyn opisany w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie jest czynem zabronionym w rozumieniu art. 115 § 1 kodeksu karnego ani też w rozumieniu art. 47 § 1 kodeksu wykroczeń. Brak jest zatem podstaw do odmowy przez pracownika wykonania polecenia służbowego pracodawcy polegającego na wykonywaniu obowiązków sprzedawcy.

Ponadto przedstawiona wcześniej wykładnia definicji "wprowadzania do obrotu" wskazana w art. 4 pkt 34 u.p.n., będąca jedną z czynności objętych zakazem na podstawie art. 44b u.p.n. powoduje, że nie można uznać, iż sprzedaż detaliczna – konsumentom – produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom. Powoduje to, że działalność gospodarcza prowadzona przez stronę, nawet przy hipotetycznym założeniu, że sprzedawane produkty stanowią środki zastępcze – czemu jednak strona przeczy – nie stanowi "wprowadzania do obrotu" tychże produktów.

Przedstawione powyżej argumenty, zdaniem skarżącej kasacyjnie, przemawiają za niedopuszczalnością prowadzenia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Aby wykazać naruszenie przez sąd administracyjny ww. przepisu należy wskazać w zarzucie jakie przepisy prawa materialnego lub procesowego sąd administracyjny naruszył kontrolując rozstrzygnięcie organu administracji. Tymczasem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie został powiązany z przepisem prawa materialnego lub procesowego, który to przepis miałby zostać przez Sąd I instancji naruszony. Jeśli intencją skarżącej kasacyjnie byłoby np.: zarzucenie Sądowi I instancji, że oddalił skargę pomimo naruszenia przez organy administracji obowiązku prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. powinien zostać powiązany z naruszeniem art. 80 K.p.a. Samoistne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny stwierdza, że organ administracji naruszył przepisy prawa materialnego lub procesowego, a mimo to nie uchyla wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia albo gdy sąd administracyjny stwierdza, że organ administracji nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego, a mimo to uchyla rozstrzygnięcie organu administracji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała zaś miejsca.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak prawidłowej narady przez Sąd orzekający oraz brak przedstawienia wywodu własnego i logicznego rozumowania przez Sąd orzekający w zakresie rozstrzygnięcia sprawy.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji oraz ocenę prawidłowości wydanego przez ten Sąd rozstrzygnięcia.

Powoływanie się przez sądy administracyjne na poglądy wyrażone w uzasadnieniach innych sądów, bądź to wojewódzkich sądów administracyjnych, bądź to Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest dopuszczalną praktyką i wbrew twierdzeniom nie świadczy o braku samodzielności Sądu I instancji w rozstrzyganiu sprawy. Skoro tożsame zagadnienie zostało już wcześniej rozstrzygnięte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sąd I instancji w pełni akceptuje wyrażony w tym orzecznictwie pogląd, to w pełni zasadne jest powołanie się na ten pogląd i przytoczenie go w uzasadnieniu wyroku. Zbędne jest w takiej sytuacji "odkrywanie na nowo" przez Sąd I instancji, tego co już było przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowym.

Zgodnie z treścią art. 137 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem jest tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnego argumentu, który wskazywałby na naruszenie przez Sąd I instancji tego przepisu. Nie wskazano, że narada się nie odbyła bądź też, że narada nie była tajna, że nie było dyskusji lub głosowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 137 § 1 P.p.s.a. uznać należy za bezpodstawny.

Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedoniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 27 z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W uzasadnieniu wyroku znajduje się odniesienie Sądu I instancji do tego zarzutu. Sąd odnosząc się do tego zarzutu stwierdził, że: "Zarzuty i wywody skargi wskazujące na naruszenie art. 27 ustawy o inspekcji sanitarnej oraz art. 4 pkt 27 u.p.n. wynikają m.in. z przytoczenia przez skarżącą nieaktualnej treści tego ostatniego przepisu. Jak już wcześniej podano ustawa nowelizacyjna z dnia 24 kwietnia 2015 r. nadała nowe brzmienie definicji środka zastępczego, obowiązujące od dnia 1 lipca 2015 r., a więc mające zastosowanie także w niniejszym postępowaniu – stosownie do art. 6 i 10 tej ustawy. Skoro według nowej wersji środkiem zastępczym jest produkt, który może być użyty, a nie – jak dotychczas – jest używany, to bezprzedmiotowe są uwagi skarżącej co do tego, czy organy wykazały faktyczne użycie produktów przez konsumentów oraz uwagi powołujące się na zapisy na etykietach tych produktów.

Odnośnie do zarzutu nieodniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdzić należy, że wśród zarzutów skargi przepis ten nie został wymieniony. Jedynie na stronie 5 skargi zawarte jest stwierdzenie następującej treści: "Należy wskazać, że zatrzymanie produktów, a więc i pobranie do badań próbek sprzedawanego towaru, nastąpiło z naruszeniem m.in. przepisu art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej." W dalszej części uzasadnienia skargi wskazywane były jednak tylko argumenty mające świadczyć o tym, że naruszono przepisy ustawy o działalności gospodarczej. Odnoszenie się przez Sąd I instancji do tak szablonowo sformułowanego zarzutu było niecelowe.

Nadto stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia art. 27 i art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczyła skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Art. 27 ww. ustawy ma zastosowanie w przypadku wydawania przez organy administracji decyzji o usunięciu w ustalonym terminie stwierdzonych przez organ administracji uchybień z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych (art. 27 ust. 1). Z kolei art. 27c ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie do sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi, że istnieje uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. W takim przypadku państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji wstrzymuje wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu takiego produktu lub nakazuje wycofanie go z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa.

Podstawą prawną wydania kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji był zaś art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Przepis ten stanowi, że podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł kto, wbrew przepisom ustawy, wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy. Dla zastosowania tego przepisu istotne było więc ustalenie przez organ administracji, czy skarżąca kasacyjnie wprowadzała do obrotu na terytorium Polski środek zastępczy, nie zaś to, czy istniały przesłanki do usunięcia stwierdzonych przez inspektora sanitarnego uchybień z zakresu wymagań higienicznych i zdrowotnych, czy też czy istniały podstawy do wycofania towaru z obrotu.

Brak jest także podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że: "Bezprzedmiotowe są również zarzuty bazujące na przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tym względzie skarżąca jest niekonsekwentna, skoro akcentuje także, że nie prowadzi działalności gospodarczej, co jest przecież zbieżne z ustaleniami organów. W takiej jednak sytuacji nie może ona skutecznie przytaczać przepisów wymienionej ustawy, mającej zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców. Dotyczy to zatem także kwestii notyfikacji związanej z art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. oraz oceny prawidłowości kontroli działalności gospodarczej w aspekcie art. 77 ust. 6 u.s.d.g., odnoszącym się właśnie wyłącznie do kontrolowanego przedsiębiorcy."

Z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. wynikało, że dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że ograniczenia dowodowe wynikające z tego przepisu nie mogły mieć zastosowania do skarżącej kasacyjnie, gdyż nie była ona przedsiębiorcą. Dokonywanie przez Sąd I instancji oceny, czy ograniczenia dowodowe wskazane w ww. przepisie miały zastosowanie w stosunku do skarżącej kasacyjnie nie miało uzasadnienia.

Za niezasadny uznać należy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 52a oraz art. 4 pkt. 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut skargi naruszenia ww. przepisów opiera się na czterech argumentach:

– skarżąca kasacyjnie sprzedawała konsumentom środki, co do których istnieje jedynie podejrzenie organu administracji, że były to środki zastępcze,

– skarżąca kasacyjnie twierdzi, że udostępnianie środków zastępczych konsumentom nie może być kwalifikowane jako wprowadzanie do obrotu tych środków,

– to nie skarżąca kasacyjnie była wprowadzającym do obrotu środki zastępcze, tylko Spółka, na rzecz której skarżąca kasacyjnie świadczyła pracę,

– jako pracownik musiała wykonywać polecenia pracodawcy a nie zachodziła przesłanka uzasadniająca odmowę wykonania polecenia jaką jest popełnienie czyn zabronionego, gdyż wprowadzanie do obrotu środków zastępczych nie jest czynem zabronionym w rozumieniu Kodeksu pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wymienione argumenty nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, organy administracji nie stwierdziły, że kara administracyjna została nałożona za wprowadzenie do obrotu, jak to sugeruje skarżąca kasacyjna, "produktów podejrzanych przez organ, że są środkami zastępczymi", tylko za wprowadzanie do obrotu "produktów będących środkami zastępczymi". W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że środki te zostały poddane badaniom, z których jednoznacznie wynika, że produkty te należy uznać za środki zastępcze.

Po drugie, nie można zgodzić się z poglądem, że zachowanie skarżącej kasacyjnie nie może być uznane za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych. Za niezasadne uznać należy twierdzenie, że doszło do naruszenia art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię. Zarzut ten opiera się na poglądzie, że wprowadzającym do obrotu jest tylko ten, kto udostępnia środki zastępcze osobie, która nie jest konsumentem. Wykładnia pojęcia "wprowadzenia do obrotu" sformułowana została w orzecznictwie sądów karnych na tle stosowania art. 56 ww. ustawy, który jest przepisem przewidującym odpowiedzialność karną za zachowanie polegające na wprowadzaniu do obrotu, wbrew przepisom ustawy, środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, niedopuszczalne jest by sformułowanie "wprowadzenie do obrotu" było rozumiane w różny sposób zarówno przez sądy karne jak i organy administracji przy stosowaniu przepisu tej samej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd prezentowany przez skarżącą kasacyjnie jest nietrafny. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii w zwalczaniu tego negatywnego zjawiska społecznego posługuje się przepisami z różnych dziedzin prawa. Są to przepisy prawa karnego (np.: art. 53, art. 54, art. 55), przepisy prawa wykroczeń (np.: art. 65, art. 66), przepisy postępowania cywilnego (np.: art. 44 ust. 4) jak również przepisy prawa administracyjnego (np.: art. 52a). Zawarcie w ustawie przepisów z różnych dziedzin prawa jest argumentem przemawiającym za tym, że użyte w nich sformułowania o tożsamym brzemieniu mogą być odmiennie rozumiane.

W przepisach karnych ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawodawca oprócz sformułowania "wprowadzenie do obrotu" środka odurzającego (art. 56 ust. 1) użył również sformułowania "udziela" środka odurzającego (art. 58 ust. 1). Okoliczność ta daje podstawę do zawężającej wykładni zawartego w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcia "wprowadzenia do obrotu" w odniesieniu do przepisów karnych. Rozróżnienia takiego nie ma natomiast w art. 52a ww. ustawy, która wprowadza odpowiedzialność administracyjną za określone zachowania związane z postępowaniem ze środkami zastępczymi lub substancjami psychoaktywnymi. Nie ma tym samym podstaw, by zawarte w tym przepisie pojęcie "wprowadzenie do obrotu" wykładać zawężająco w stosunku do tego co wynika z wykładni językowej art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. To nie organy administracji, stosując art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, dokonały rozszerzającej wykładni pojęcia "wprowadzenia do obrotu" tylko sądy karne dokonały wykładni zawężającej tego pojęcia w odniesieniu do przepisów prawa karnego. Organy administracji zasadnie dokonały wykładni pojęcia "wprowadzenie do obrotu" stosując wykładnię językową albowiem przy stosowaniu przepisu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii o charakterze administracyjnym nie było podstaw do stosowania odmiennej wykładni.

Z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika, że wprowadzenie do obrotu, to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów wymienionych w tym przepisie substancji.

Odnośnie do powołanych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych stwierdzić należy, że wyroki wydane w sprawach o sygn. II SA/Op 269/13, II SA/Po 938/13 i II SA/Po 209/14 nie były poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w sprawach tych nie wniesiono skarg kasacyjnych.

Z kolei wyrok wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Op 512/13 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 975/14, zaś skarga wniesiona w tej sprawie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

Także wyrok wydany w sprawie II SA/Op 616/14 został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 996/15, zaś skarga wniesiona w tej sprawie została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

Po trzecie, skarżąca kasacyjnie, jako osoba zatrudniona jako sprzedawca, sprzedawała środki zastępcze konsumentom. Tym samym zasadnie uznana została za osobę wprowadzającą do obrotu takie środki. W art. 52a ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani użyte zostało sformułowanie "kto", a zatem sprawcą czynu może być każda osoba, która dokonuje czynności, o której mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Po czwarte, nie można zgodzić się też z podniesionym przez skarżącą kasacyjnie argumentem, że czyn polegający na wprowadzeniu do obrotu środków zastępczych, nie może być uznany za czyn zabroniony, a zatem skarżąca kasacyjnie nie mogła odmówić świadczenia pracy polegającej na sprzedaży takich środków powołując się na art. 100 § 1 K.p. Przepis ten stanowi, że pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę.

Przede wszystkim bezpodstawne jest twierdzenie skarżącej kasacyjnie, że jej działalność nie narusza wynikającego z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazu wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Jak to zostało już wcześniej wskazane działalność ta słusznie została zakwalifikowana jako wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Skarżąca kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, formułuje dowolne twierdzenie, że polecenie sprzedaży środków zastępczych będzie sprzeczne z prawem tylko wówczas, gdy będzie to "czyn zabroniony" zaś czyn zabroniony, to tylko przestępstwo lub wykroczenie.

Należy wiec zwrócić uwagę, że w art. 100 § 1 Kodeksu pracy mowa jest, że pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa. Sprzeczność z każdego rodzaju przepisem prawa, w tym przepisem prawa administracyjnego, daje pracownikowi prawo odmowy świadczenia pracy. Skoro z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, to wprowadzanie takich środków do obrotu będzie czynem sprzecznym z prawem.

Wskazać również należy na treść art. 189b K.p.a., z którego wynika, że przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej.

Bezpodstawne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest zawężanie przez skarżącą kasacyjnie pojęcia czynu zabronionego tylko do przestępstw i wykroczeń. Czynem zabronionym może być także czyn opisany w przepisach prawa administracyjnego. Sankcją za popełnienie takiego czynu nie musi być sankcja karna przewidziana w Kodeksie karnym lub Kodeksie wykroczeń. Może to być także sankcja przewidziana przepisami prawa administracyjnego.

To, że w Kodeksie karnym w art. 115 § 1 K.k. oraz w Kodeksie wykroczeń w art. 47 § 1 zawarte zostały definicje czynu zabronionego nie znaczy, że tylko czyny wyczerpujące znamiona przestępstw lub wykroczeń mogą być uznane za czyny zabronione. Pojęcie "czyn zabroniony" nie jest zarezerwowane tylko do tego rodzaju czynów. W Kodeksie karnym oraz w Kodeksie wykroczeń prawodawca zdecydował się na zamieszczenie definicji czynu zabronionego i definicja ta będzie wiążąca przy stosowaniu tych ustaw. W innych przypadkach ustalenie co należy rozumieć pod pojęciem "czynu zabronionego" będzie następowało w drodze wykładni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyn zabroniony, to także czyn zabroniony przepisami prawa administracyjnego za naruszenie, którego przewidziane są sankcje administracyjne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.