Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 403/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2,  art. 4,  art. 7,  art. 18,  art. 27
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]


UZASADNIENIE

Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Wójta Gminy M. decyzją z dnia [...]r., nr [...], skierowaną do D.B. (dalej: "skarżąca"), przyznał jej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko – A.B. (ur. [...]r.), w okresie od 1 października 2017 do 30 września 2018 r.

Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działający z upoważnienia Wójta Gminy M., na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci"), uchylił z dniem 24 stycznia 2018 r. wyżej opisaną decyzję własną z dnia [...]r., z powodu uzyskania przez skarżącą dochodu za miesiąc grudzień 2017 r., który wyniósł 1 538,08- zł. netto i od 1 stycznia 2018 r. przekroczenia o kwotę 15,38- zł. ustawowego kryterium dochodowego na osobę uprawniającego do świadczenia wychowawczego (800,- zł.).

W odwołaniu z dnia 25 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła o zmianę niekorzystnej dla niej decyzji podnosząc, że jej dochód za 2016 r. został utracony, natomiast doliczono jej nowy dochód pomimo, że pracuje w tym samym zakładzie pracy, a zmienił się tylko jego numer NIP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 2, art. 4, art. 5, art. 7 ust. 1, 3 i 3a, art. 13, art. 18 ust. 6 i art. 27 ust. 1 ustawy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji powołało się na warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia określone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W myśl art. 4 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1), świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (ust. 2), świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 3). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00- zł. miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00- zł. Natomiast w myśl art. 5 ust. 4 ustawy, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200,00- zł. W art. 2 ustawy zamieszczone zostały definicje legalne pojęć jakimi omawiana ustawa się posługuje. Zgodnie z pkt 1 tego artykułu dochód oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, a zgodnie z jego pkt 2 dochód członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 ustawy. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Stosownie art. 7 ust. 3 ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Z kolei, w myśl art. 7 ust. 3a ustawy, przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą. Jak stanowi art. 18 ust. 6 ustawy, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Ponadto, w myśl art. 27 ust. 1 ustawy, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Procesową podstawę do zastosowania art. 27 ust. 1 ustawy zawiera art. 163 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Wójt Gminy M., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 18 sierpnia 2017 r., decyzją z dnia [...]r. przyznał jej prawo do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., w kwocie 500 zł miesięcznie. Ustalił, że jej rodzina składa się z dwóch osób, a miesięczny dochód w 2016 r. wyniósł 1 314,70-zł. (1 222,03-zł. dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych + 92,67-zł. dochód niepodlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych), co stanowi kwotę 657,35-zł. w przeliczeniu na 1 osobę w rodzinie. Z wydruku odpowiedzi systemu ZUS z dnia 19 stycznia 2018 r. i załączonych zaświadczeń o dochodach wynika, że skarżąca była zatrudniona w A z siedzibą we W., ul. [...], w tym: na podstawie umowy zlecenia w okresie od 01.08.2015 r. do 31.07.2016 r., a na podstawie umowy o pracę w okresie od 01.08.2016 r. do 31.10.2017 r. Natomiast od dnia 1 listopada 2017 r. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę zawartej na czas określony do dnia 31.10.2018 r. w "B z siedzibą we W., ul. [...], za wynagrodzeniem miesięcznym za grudzień 2017 r. wynoszącym 1 538,08- zł. netto. Organ I instancji przyjął, że suma dochodów za 2016 r. wraz z dochodem uzyskanym wyniosła 1.630,75- zł., co wynika z wyliczenia: 92,67-zł. + 1 538,08-zł. = 1.630,75-zł., tj. 815,38-zł. w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji uchylił z dniem 24 stycznia 2018 r. własną decyzję z dnia [...]r. przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie na okres zasiłkowy 2017/2018.

Zdaniem organu odwoławczego kwestią sporną jest, czy doszło do uzyskania dochodu przez skarżącą, dlatego należy ustalić kto jest pracodawcą w spółce cywilnej. Rozstrzyga o tym wola wspólników, struktura organizacyjna przedsiębiorstwa prowadzonego przez spółkę, a także praktyka funkcjonowania zakładu pracy, bowiem pracodawcą może być spółka cywilna rozumiana jako twór organizacyjny lub określony wspólnik jako przedsiębiorca. W celu uzyskania odpowiedzi na powyższe pytanie organ odwoławczy uznał za zasadne przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w celu uzupełnienia dowodów w sprawie i zlecił przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. W dniu 27 lutego 2018 r. do organu odwoławczego wpłynęły nowe dokumenty. Ze świadectwa pracy z dnia 3 listopada 2017 r. wynika, że skarżąca była zatrudniona w A we W. w okresie od 01.08.2016 r. do 31.10.2017 r. Z kolei, z zawartej w dniu 31 października 2017 r. nowej umowy o pracę wynika, że stroną tej umowy po stronie pracodawcy jest "B z siedzibą we W. W ocenie organu odwoławczego, w tych okolicznościach decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, z uwagi na wystąpienie przesłanki do zweryfikowania przyznanego skarżącej świadczenia wychowawczego. Z przedłożonego świadectwa pracy wystawionego przez A wynika, że z dniem 31 października 2017 r. ustał stosunek pracy skarżącej w wyniku rozwiązania umowy, z powodu upływu czasu na który była zawarta. Z kolei z nowej umowy o pracę wynika, że z tym samym dniem 31 października 2017 r. został nawiązany stosunek pracy z innym pracodawcą, tj. ze spółką cywilną B. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia kolejnej umowy o pracę u tego samego pracodawcy bezpośrednio następującej po poprzedniej umowie. Należy zatem uznać, iż zatrudnienie w spółce cywilnej nie jest to kontynuacja poprzedniego zatrudnienia. Rozwiązanie umowy o pracę u poprzedniego pracodawcy i zawarcie umowy o pracę u nowego pracodawcy przesądza, że doszło do utraty i uzyskania dochodu przez skarżącą, w rozumieniu ustawy. Na poparcie tego stanowiska organ odwoławczy powołał się na wyroki sądów administracyjnych, które zajęły jednoznaczne stanowisko w kwestii wykładni pojęcia utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia, jako powiązanej z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego (por. wyroki: NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1324/07, WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. I SA/Wa 17/11 i WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2009 r. sygn. IV SA/GI 85/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

W osobistej skardze z dnia 6 marca 2018 r. skarżąca, tak jak w odwołaniu, wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Potwierdziła, że jej stosunek pracy z firmą "[...]" ustał z powodu upływu czasu na jaki zawarła umowę o pracę. Kolejną umowę podpisała w tym samym dniu również z firmą "[...]". Dla skarżącej warunki pracy nie uległy zmianie, bowiem nadal zajmuje to samo stanowisko w tej samej firmie. Podpisując nową umowę z tym samym pracodawcą została poinformowana, że zmienił się zakład pracy. Niczego jednak nie zataiła i nie wiedziała, że pracodawca zmienił NIP, dlatego nie rozumie całej sytuacji. Podkreśliła swoją trudną sytuację finansową nie pozwalającą na pokrycie koniecznych do utrzymania rodziny wydatków wyłącznie z otrzymywanego wynagrodzenia za pracę.

W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie postanowieniem nr [...], sprostowało z urzędu omyłkę pisarską w numerze zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. nadając jej nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważyły, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej w skrócie: "p.p.s.a."). Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z jego brzmienia wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r., mocą której uchylona została wcześniejsza decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...]r. przyznająca skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na córkę, w okresie od 1 października 2017 do 30 września 2018 r., z powodu uzyskania za miesiąc grudzień 2017 r. dochodu netto w wysokości 1 538,08- zł. i od 1 stycznia 2018 r. przekroczenia o kwotę 15,38-zł. ustawowego kryterium dochodowego na osobę uprawniającego do świadczenia wychowawczego (800,- zł.).

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm., zwanej dalej jak dotychczas: "ustawa" lub "ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci"). Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,- zł.

Nie ulega wątpliwości, że prawo do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego i ustalane jest na okres od dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego (art. 18 ust. 1 ustawy).

Kluczowe znaczenie ma zatem dochód na osobę w rodzinie, który jest ustalany tak, jak dochód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") w związku z brzmieniem art. 2 pkt 1 i 2 ustawy, a także z uwzględnieniem instytucji uzyskania i utraty dochodu (art. 7 ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy w przypadku utraty dochodu (...) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. W przypadku uzyskania dochodu (...) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 2). W przypadku uzyskania dochodu (...) po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (art. 7 ust. 3). Przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i dochodu z tytułu wyrejestrowania lub rozpoczęcia pozarolniczej działalności gospodarczej, jeżeli członek rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego utracili dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskali dochód u tego samego pracodawcy lub zleceniodawcy lub zamawiającego dzieło lub ponownie rozpoczęli pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 7 ust. 3a).

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że z zawartej w art. 2 pkt 19c ustawy definicji "utraty dochodu" wynika, iż oznacza to utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z kolei zatrudnienie lub inna praca zarobkowa stosownie do art. 2 pkt 21 ustawy oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Tak jak już wspomniano, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Co ważne, ani ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, ani ustawa o świadczeniach rodzinnych, do której odsyła art. 2 pkt 1 ustawy w zakresie określenia pojęcia "dochodu", nie definiują ogólnego określenia "utrata zatrudnienia" lub "uzyskanie zatrudnienia" (i odpowiednio utraty i uzyskania innej pracy zarobkowej). W konsekwencji w ustawach tych brak jest wyraźnych wskazań czy kontynuowanie (z przerwami lub nieprzerwanie; u tego samego pracodawcy lub u innych pracodawców; na tym samym stanowisku lub z innym zakresem obowiązków) pracy zarobkowej (jako takiej) skutkować będzie zmianą sposobu obliczania dochodu rodziny. Zdaniem Sądu, ten niewątpliwy brak precyzji ustawodawcy w tworzeniu prawa spowodował, że w orzecznictwie niejednokrotnie przyjmuje się (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 759/12 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Go 1079/16, CBOS), z uwagi na cel przepisów mających służyć finansową pomocą rodzinie, że nawet tylko zmiana warunków płacowych trwającej umowy będzie odpowiednio utratą lub uzyskaniem zatrudnienia. W rezultacie więc nawet wypowiedzenie zmieniające, przy trwającym nadal tym samym stosunku prawnym, uznane zostało za "utratę dochodu".

Wskazać w tym miejscu należy na kierunek interpretacji określenia "utraconego dochodu" wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., P 45/08. Trybunał stwierdził niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881) w zakresie, w jakim przepis ten wyłączył możliwość pomniejszenia dochodu rodziny w trybie art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych o dochód utracony, o jakim mowa w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w części nieznajdującej pokrycia w innym dochodzie uzyskanym w tym samym roku kalendarzowym i nieutraconym do dnia zgłoszenia wniosku o zasiłek. Spór dotyczył odmowy pomniejszenia dochodu ("utrata dochodu") rodziny z tytułu rozwiązanej umowy o pracę bez wypowiedzenia (żony), ponieważ jeszcze w tym samym roku żona wnioskodawcy uzyskała inny dochód (zasiłek dla bezrobotnych) i - zdaniem organów powołujących się na ww. przepis wykonawczy - nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek rodzinny. Stwierdzając niekonstytucyjność przepisów wykonawczych, które w istocie zmieniły sytuację prawną osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny na niekorzyść w stosunku do uregulowania przyjętego w art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Trybunał podkreślił, że ustawodawca uzależnił - co do zasady - prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków - niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu. Zacytował przy tym zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 14 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1449/06 pogląd, iż: "Jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu". Zdaniem Trybunału wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służyły ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu.

Rozważania powyższe są konieczne z uwagi na ocenę stanu faktycznego dokonaną przez organy administracji obu instancji.

W rozpatrywanej sprawie przyjęto, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dochód uzyskany przez skarżącą z tytułu umowy o pracę zawartej w dniu 31 października 2017 r. ze B z siedzibą we W., ul. [...], bezpośrednio następującej po poprzedniej umowie z I.D. jako osobą fizyczną prowadzącą A z siedzibą we W., ul. [...] jest stosunkiem pracy z innym pracodawcą, a nie uzyskaniem dochodu u tego samego pracodawcy, w rozumieniu art. 7 ust. 3a ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego, z przedłożonego świadectwa pracy wystawionego przez I.D. wynika, że z dniem 31 października 2017 r. ustał stosunek pracy skarżącej na skutek rozwiązania umowy o pracę, z powodu upływu czasu na który była zawarta, co potwierdza świadectwo pracy z dnia 3 listopada 2017 r., załączone do akt administracyjnych w toku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez ten organ oraz wydruk z systemu ZUS z dnia 19 stycznia 2018 r. Daje to podstawę do uznania, że nastąpiła utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia, co należy powiązać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego łączącego skarżącą z I.D. jako osobą fizyczną prowadzącą A z siedzibą we W. Natomiast nowa umowa o pracę skarżącej wskazuje, że z dniem 31 października 2017 r. nastąpiło jej zawarcie z nowym pracodawcą - B również z siedzibą we W., ul. [...], co przesądza o tym, że doszło do utraty i uzyskania dochodu przez skarżącą, w rozumieniu art. 7 ust. 1 i 3 ustawy. Nie nastąpiło natomiast zawarcie kolejnej umowy o pracę u tego samego pracodawcy bezpośrednio następującej po poprzedniej umowie. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zatrudnienie w spółce cywilnej nie jest to kontynuacją poprzedniego zatrudnienia (art. 7 ust. 3a ustawy). W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że suma dochodów dwuosobowej rodziny skarżącej za 2016 r. wraz z dochodem uzyskanym wyniosła 1.630,75- zł., co wynika z wyliczenia: 92,67-zł. + 1 538,08-zł. = 1.630,75-zł., tj. 815,38-zł. w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie, z tego powodu organ I instancji prawidłowo uchylił z dniem 24 stycznia 2018r. decyzję własną z dnia [...]r. przyznającą skarżącej świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie na okres zasiłkowy 2017/2018.

Zważywszy, że przy ustalaniu prawa do świadczeń wychowawczych na okres od 1 października 2017 r. może mieć zastosowanie art. 7 ust. 3a ustawy oraz na szeroko przytoczony powyżej opis stanu faktycznego, należy odnieść się do analizy pozycji spółki cywilnej w polskim prawie z punktu widzenia jej charakteru jako podmiotu praw i obowiązków. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych B z siedzibą we W. została określona poprzez wskazanie imion i nazwisk jej wspólników, czyli I.D. i S.M., jako jedynych wspólników tej spółki (por. umowa o pracę z dnia 31 października 2017 r.).

Instytucja spółki cywilnej znajduje swoje podstawowe uregulowanie w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, dalej w skrócie: "k.c."). W myśl art. 860 k.c. przez umowę spółki wspólnicy zobowiązują się dążyć do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego przez działanie w sposób oznaczony, w szczególności przez wniesienie wkładów. Wkład wspólnika może polegać na wniesieniu do spółki własności lub innych praw albo na świadczeniu usług i domniemywa się, że wkłady wspólników mają jednakową wartość (art. 861 k.c.). Wymaga podkreślenia, że wspólny cel gospodarczy jest pojęciem szerszym niż prowadzenie działalności gospodarczej w oparciu o obowiązujące do dnia 30 kwietnia 2018 r. przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), a więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że spółka cywilna jest wielostronnym stosunkiem zobowiązaniowym łączącym wspólników. Nie ulega wątpliwości, iż spółka cywilna nie posiada na gruncie prawa cywilnego osobowości prawnej, gdyż nie istnieje przepis prawa, który przyznawałby spółce taką zdolność. Brak zdolności prawnej spółki cywilnej, czyli podmiotowości na gruncie prawa cywilnego powoduje, iż różni się ona znacząco od spółek osobowych prawa handlowego, które mogą we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane (art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz.1577). Dokonując dalszej analizy przepisów prawa z punktu widzenia charakteru i pozycji spółki cywilnej w polskim prawie stwierdzić należy, iż brak jest także podstaw prawnych do traktowania spółki cywilnej jako przedsiębiorcy na gruncie kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 43¹ k.c. przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 33¹ § 1 k.c. prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Podobnie ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 4 ust. 1 definiuje przedsiębiorcę jako osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonującą we własnym imieniu działalność gospodarczą. Natomiast po myśl art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej za przedsiębiorcę uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności.

Konkluzja ta jest istotna dla oceny prawidłowości wydanych w sprawie obu decyzji administracyjnych. Wskazuje bowiem na podwójną rolę, którą może pełnić osoba fizyczna samodzielnie prowadząca działalność gospodarczą i zarazem będąca wspólnikiem spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez tą spółkę działalności.

Na marginesie dodać należy, iż spółka cywilna nie posiada także zdolności sądowej i procesowej na gruncie procedury cywilnej i administracyjnej (art. 64 § 1¹ ustawy z dnia 17 listopada 19964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1360, dalej w skrócie: "k.p.c.") oraz art. 25 § 3 p.p.s.a ani też zdolności upadłościowej i układowej, a także zdolności wekslowej (uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993 r. sygn. akt III CZP 176/92). Prowadzi to do wniosku, iż co do zasady spółce cywilnej nie można przypisać podmiotowości prawnej (na zasadach wyjątku taką podmiotowość spółka posiada w zakresie podatku VAT oraz podatku akcyzowego). Spółka cywilna nie jest także stroną w ogólnym postępowaniu administracyjnym (art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a.). Za strony postępowania administracyjnego uznaje się zatem wyłącznie osoby fizyczne wspólników spółki cywilnej.

Nie ulega przy tym także wątpliwości, że wspólne prowadzenie działalności w celu osiągnięcia celu gospodarczego przez kilka osób jako wspólników w ramach spółki cywilnej wzmacnia pozycję wierzycieli, jako że wspólnicy odpowiadają solidarnie w zakresie prowadzonej przez siebie działalności (864 k.c.). Wobec powyższego należało uznać, że osoby fizyczne mogą być osobiście prowadzić przedsiębiorstwa jednoosobowo na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a jednocześnie działalność taką prowadzić jako wspólnicy spółki cywilnej, w ramach zawartej w tym zakresie umowy, która to spółka nie jest odrębnym podmiotem prawa.

W tym miejscu podnieść należy, że analiza stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie pozwoliła na jednoznaczne jej wyjaśnienie w tym zakresie. Próbę taką podjął organ odwoławczy jednak nie została ona zakończona jednoznacznym stwierdzeniem, czy faktycznie wspólnik B jako osoba fizyczna prowadząca A z siedzibą we W. nadal w dacie 31 października 2017 r. prowadzi tą działalność w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, czy też nie.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie dopiero wykazanie, iż I.D. równolegle prowadzi dwie lub więcej działalności skutkowałoby uznaniem, że to nowy pracodawca zatrudnił skarżącą z dniem 31 października 2017r. w B. W przeciwnym razie nie uprawnione byłoby uwzględnienie w sprawie utraty i uzyskania dochodu przez skarżącą, a w rezultacie nie uwzględnienie w sprawie art. 7 ust.3a ustawy.

W tym stanie sprawy istotna dla rozstrzygnięcia kwestia nie została należycie wyjaśniona, a miała ona bezpośredni wpływ na wynik oceny charakteru nowej umowy o pracę łączącej skarżącą ze B. Tym samym organy administracji, w oparciu o posiadane dokumenty i informacje podane przez skarżącą, nie wyjaśniły wszystkich jej okoliczności faktycznych niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Zaniechanie przez organy poczynienia koniecznych ustaleń dowodowych nie zasługuje na aprobatę i prowadzi do wniosku, że w uzasadnieniu decyzji zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy w sposób niedostateczny wykazały, iż wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania. Przytoczona powyżej argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazuje uznać, iż nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wobec treści odwołania, jak również podniesionych później takich samych zarzutów skargi, dlatego zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, bowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu koniecznym będzie poczynienie powyższych ustaleń faktycznych, poprzez uzupełnienie akt administracyjnych w omówionym wyżej zakresie, następnie przeprowadzenie kolejnych etapów procesu stosowania prawa, uwzględniając ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku, mając na uwadze pojęcie dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania, Sąd, nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organu administracji.