Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2861/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 3 par. 2 pkt 1 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 36 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 1 oraz art. 6
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1977/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1977/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] (Spółka) z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN) z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt II. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, [...] Konserwator Zabytków decyzją Nr [...], z dnia [...] października 2010 r., rozpatrując wniosek [...] odmówił pozwolenia na podział nieruchomości przy Al. [...] w [...], położonej na terenie [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965 r., pod numerem [...], zgodnie z załączoną "Mapą sytuacyjną nieruchomości ujawnionej w KW nr [...], z projektem podziału do rewindykacji".

[...] wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.

[...] Konserwator Zabytków wznowił postępowanie w w/w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] października 2010 r., odmawiającej pozwolenia na podział nieruchomości przy Al. [...] w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją MKiDN z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...].

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, w wyniku skargi [...] WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., I SA/Wa 773/12, uchylił decyzję MKiDN z dnia [...] marca 2012 r. i decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2010 r. oraz postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., o wznowieniu postępowania administracyjnego. Sąd wojewódzki w wyroku tym zobowiązał [...] Konserwatora Zabytków do zbadania w pierwszej kolejności, czy [...] zachowała termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, a następnie w zależności od poczynionych ustaleń do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

W dalszym postępowaniu [...] Konserwator Zabytków wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] października 2010 r. ustalając, że jako podstawę do wznowienia Spółka wskazała brak udziału w postępowaniu jako strona bez własnej winy, twierdząc, że zgoda na podział nieruchomości konieczna jest w celu realizacji jej roszczeń dekretowych.

Rozpoznając sprawę po wznowieniu organ I instancji stwierdził, że interes prawny Spółki wynika z art. 97 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przeznaczona do podziału działka położona jest u zbiegu ul. [...] i Alej [...]. Na jej terenie znajduje się kamienica przy Al. [...], w której obecnie ma swoją siedzibę [...]. W wyniku podziału wydzielona zostałaby działka nr [...], stanowiąca część dziedzińca frontowego przed w/w kamienicą, w celu realizacji roszczeń dekretowych do nieruchomości, dla której prowadzona była księga hipoteczna nr [...].

W toku postępowania [...] Konserwator Zabytków zwrócił się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o wyrażenie opinii, czy możliwy jest podział działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w kontekście zakresu ochrony konserwatorskiej tego obszaru. W opinii Narodowy Instytut Dziedzictwa przedstawił historię parcelacji terenu wokół Placu [...] (pierwszego wytyczonego placu w/w założenia) i po przeanalizowaniu dostępnych materiałów archiwalnych oraz analizie stanu zachowania zajął negatywne stanowisko odnośnie podziału nieruchomości przy Al. [...] w [...]. W w/w opinii stwierdzono, że "Zagospodarowanie przedmiotowej działki w części frontowej uzyskało formę zbliżoną do obecnej przed 1945 r. i jako takie zostało utrwalone przez ostatnie dziesięciolecia użytkowania nieruchomości umożliwiając prawidłową ekspozycję budynku głównego oraz podnosząc jego reprezentacyjny charakter. Z konserwatorskiego punktu widzenia szkodliwym jest przywracanie wcześniejszych faz parcelacji nieruchomości. Działanie takie mogłoby się przyczynić do obniżenia wartości historycznych, naukowych i artystycznych przedmiotowego terenu poprzez zatarcie jego historycznie ukształtowanej formy oraz udokumentowanych procesów urbanizacyjnych. Pomimo, iż okolice Placu [...] uległy istotnym przekształceniom w okresie budowy Trasy Łazienkowskiej, zaś przy południowym krańcu kamienicy [...]wzniesiony został współczesny obiekt, działania te uznać można za negatywne obniżające częściowo wartość zabytkową ww. obszaru, jednak nie przekreślające jej. Z konserwatorskiego punktu widzenia nie mogą być one traktowane jako precedens dla dalszych przekształceń i ingerencji w oryginalną tkankę urbanistyczną oraz architektoniczną otaczającego terenu oraz przedmiotowego kwartału zabudowy, który przetrwał w stanie niemal niezmienionym zniszczenia wojenne". W w/w opinii również wskazano, że "..wszelkie zmiany historycznie ukształtowanej parcelacji przedmiotowego terenu, jego zagospodarowania i funkcji z konserwatorskiego punktu widzenia miałyby negatywny wpływ na wartość zabytkową całego zespołu. (...) stanowi on cenny dokument przemian zachodzących na obszarze [...], które dało początek i ramy planistyczne procesom urbanizacyjnym zachodzącym na tym obszarze od końca XVIII w. Tym samym zaproponowany podział miałby również negatywny wpływ na wpisane do rejestru zabytków nieruchomych założenie urbanistyczne".

Powyższy pogląd wyrażony w opinii przez Narodowy Instytut Dziedzictwa podzielił [...] Konserwator Zabytków, który decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] października 2010 r., jednocześnie odmówił Miastu [...] na podział nieruchomości przy Al. [...] w [...]. Organ I instancji zauważył, że założenie urbanistyczne zostało wpisane do rejestru zabytków w 1965 r., a zatem w formie wynikającej z powojennej odbudowy, w trakcie której nie wprowadzono zmian w przedwojennym zachowanym zagospodarowaniu posesji wzdłuż al. [...]. Przeznaczona do podziału działka wraz ze znajdującą się na niej kamienicą [...], z poprzedzającym ją dziedzińcem i ogrodzeniem stanowi integralną całość, świadczącą o przemianach urbanistycznych zachodzących w tej części założenia od końca XIX w. i pierwszej polowy XX w.

Mimo zmiany funkcji z kamienicy czynszowej na siedzibę administracji państwowej zagospodarowanie w/w nieruchomości przez lata użytkowania nie uległo zmianie. Zdaniem organu ochrony zabytków wydzielenie w "sztuczny" sposób działki z częścią dziedzińca w/w kamienicy jest niedopuszczalne pod względem konserwatorskim, gdyż spowoduje naruszenie jednolitej kompozycji rozplanowania nieruchomości. Dokonane przekształcenia związane z budową Trasy Łazienkowskiej nie mogą stanowić podstawy do dalszych ingerencji w zachowane w niemal niezmienionej postaci elementy w/w układu urbanistycznego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...].

Rozpoznając to odwołanie MKiDN stwierdził, że dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia przesądzająca jest okoliczność, że w sytuacji gdy organ I instancji ponownie doszedł do wniosku, iż nie jest dopuszczalny konserwatorsko podział geodezyjny przedmiotowej nieruchomości, winien skorzystać z możliwości wskazanej w art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie w tym przepisie przewidziane jest bowiem dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa.

W konsekwencji MKiDN opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm., Uoz) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 151 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.), uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] października 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmówił uchylenia tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...].

W wyroku VII SA/Wa 1977/15 wskazano, że skarżąca Spółka zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 "k.p.c." w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 Uoz poprzez bezzasadne uznanie, iż opinia wydana przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowej jest dowodem z opinii biegłego wystarczającym dla stwierdzenia braku możliwości podziału nieruchomości w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej, podczas gdy opinia wydana przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego nie stanowi opinii wydanej przez właściwego biegłego do spraw planowania przestrzennego oraz urbanistyki umożliwiającej określenie czy możliwy jest podział działki Nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] celem przywrócenia przedwojennego (historycznego] podziału nieruchomości w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej, a w konsekwencji nie może stanowić wystarczającego dowodu dla oceny możliwości dokonania przedmiotowego wydzielenia w kontekście ochrony konserwatorskiej. W wyroku tym wskazano ponadto, że w skardze zarzucono wybiórcze i sprzeczne z zgromadzonym materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, oraz bezkrytyczną ocenę opinii wydanej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowej.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w jej treści.

W motywach tego wyroku za prawidłowe uznano, że organ I instancji wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją [...] Konserwatora Zabytków Nr [...], z dnia [...] października 2010 r., ponieważ wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie i był oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r., I OSK 2636/13, w którym Sąd Naczelny rozpoznając skargi kasacyjne [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] od wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2013 r., I SA/Wa 464/13 w sprawie ze skargi Ministra Skarbu Państwa na decyzję SKO w [...] z dnia [...]grudnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości przy al. [...] w [...], oddalił obie skargi kasacyjne. W wyroku I OSK 2636/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że [...] nie posiada statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości przy al. [...] w [...].

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że postępowanie będące przedmiotem aktualnie rozpoznawanej skargi Spółki dotyczy pozwolenia konserwatora zabytków na ten sam podział tej samej nieruchomości. Jeżeli zatem zgodnie z prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka [...] nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości, to nie posiada także przymiotu strony w prowadzonym na podstawie art. 36 ust.1 pkt 8 Uoz postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na podział ww. nieruchomości.

W związku z powyższym – w ocenie tegoż sądu – błędne były ustalenia organów stwierdzające, po wznowieniu postępowania, że spółka [...] ma przymiot strony postępowaniu przed organem konserwatorskim, Spółka ta nie jest bowiem właścicielem nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – Ppsa) zarzuca naruszenie prawa materialnego:

1. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279, "dekret warszawski") w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 5 Uoz w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 oraz art. 6 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r., (Dz. U. z 1995 r., Nr 26 poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3 Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61 poz. 284) przez błędną wykładnię niezgodną z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności oraz proporcjonalności poprzez bezzasadne uznanie, iż następca prawny dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej nie jest stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody przez Konserwatora Zabytków na podział takiej nieruchomości objętej ochroną konserwatorską w ramach określonego układu urbanistycznego, wszczętym na wniosek obecnego właściciela nieruchomości bądź Prezydenta [...] jako organu prowadzącego postępowanie administracyjne, celem realizacji roszczeń następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu w wyniku rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego,

- podczas gdy następca prawny dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej ma interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przed Konserwatorem Zabytków, gdyż brak wyrażenia zgody na podział nieruchomości w granicach dawnej nieruchomości hipotecznej bądź jej części, stanowi bezpośrednią przyczyną odmowy ustanowienia prawa wieczystego użytkowania gruntu, a zatem w sposób bezpośredni wpływa na realizację prawa następcy prawnego dawnego właściciela wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego; a tym samym dokonanie wykładni, na podstawie której dochodzi do pozbawienia następcy prawnego dawnego właściciela prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania prawa wieczystego użytkowania nieruchomości warszawskiej w granicach dawnej działki hipotecznej z uwagi na spełnienie przesłanek przewidzianych przepisami art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa Spółka zarzuca też naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 170 Ppsa przez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, iż skoro prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r. (sygn. I OSK 2636/13) w sprawie zezwolenia na zatwierdzenie podziału nieruchomości przy ul. Al. [...] w granicach dawnej działki hipotecznej, przesądzone zostało, iż dawny właściciel nie posiada przymiotu strony, to nie posiada jej również w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 Uoz,

- podczas gdy interes prawny dawnego właściciela związany z realizowanym uprawnieniem o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego powinien być badany samodzielnie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 Uoz;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA z dnia 10 stycznia 2013 r., I SA/Wa 773/12, iż należy zbadać czy zachowano ustawowy termin przewidziany w art. 148 § 2 K.p.a. a zatem uznanie, iż [...] posiada interes prawny do wszczęciu postępowania wznowieniowego zakończonego ostateczną decyzją [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] października 2010 r., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż sąd administracyjny, nie był uprawniony do zmiany oceny prawnej posiadania interesu prawnego następcy prawnego dawnego właściciela w kontrolowanym postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca kasacyjnie:

na podstawie art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 1977/15 w całości i przekazanie sprawy temuż sądowi do ponownego rozpoznania;

ewentualnie, na podstawie art. 184 in fine Ppsa, w wypadku uznania, iż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r. (akt VII SA/Wa 1977/15) pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej w całości przy jednoczesnym uwzględnieniu w uzasadnieniu wyroku NSA zarzutów wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej,

na podstawie art. 203 Ppsa wnosi o zasądzenie od organu na rzecz [...] zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych,

na podstawie art. 176 § 2 Ppsa zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie oraz wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] czerwca 2016 r. ([...]) na okoliczność "naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3 Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez odmowę uznania za stronę postępowania o wyrażenie zgody na podstawie 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1a Ugn [...] jako następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości [...]nieruchomości przy Al. [...], objętej księgą hipoteczną Nr [...]".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwijając zarzuty podnosi, że wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r., I OSK 2636/13, zgodnie z którą dawny właściciel prowadzący postępowanie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o zatwierdzenie podziału nieruchomości, nie ma znaczenia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 Uoz.

W odpowiedzi Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz utrzymanie oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2016 r., oddalenie wniosku dowodowego skarżącego kasacyjnie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Nadto na podstawie art. 182 § 2 Ppsa wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Wniosek dowodowy skarżącej kasacyjnie Spółki w aspekcie art. 106 § 3 Ppsa jest chybiony, a wywodzenie iż pismo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] czerwca 2016 r. dowodzić ma okoliczności "naruszenia art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r., Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3 Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez odmowę uznania za stronę postępowania o wyrażenie zgody na podstawie 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1a Ugn [...] jako następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej nieruchomości przy Al. [...], objętej księgą hipoteczną Nr [...]" wynika li tylko z faktu braku zapoznania się z treścią w/w pisma. W piśmie tym skierowanym do pełnomocnika skarżącej Spółki, Sekretarz Prawny w Europejskim Trybunale Praw Człowieka jedynie informuje, w kontekście skargi [...] przeciwko [...], że skarga ta postanowieniem z dnia 26 maja 2016 r. została uznana za niedopuszczalną, a postanowienie to ma walor ostateczny i niezaskarżalny. Treść wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej nie jest zatem skorelowana z treścią owego pisma, z którego Sąd Naczelny miałby przeprowadzić dowód. Zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek wątpliwości dotyczących istoty postępowania kasacyjnego, które miałoby wyjaśniać pismo informacyjne z dnia 2 czerwca 2016 r. skierowanego do pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki, to zaś dowodzi, że wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej jest chybiony.

B. Nie jest uzasadniony zarzut kasacyjny naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 153 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez odstąpienie od oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA z dnia 10 stycznia 2013 r., I SA/Wa 773/12. Stawiając ten zarzut skarżąca kasacyjnie Spółka eksponuje, że w powyższym wyroku WSA w Warszawie skoro nakazano organowi I instancji zbadanie kwestii zachowania ustawowego terminu przewidziany w art. 148 § 2 K.p.a., to zarazem doszło w nim do uznania, iż [...] posiada interes prawny do wszczęciu postępowania wznowieniowego zakończonego ostateczną decyzją [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. W dalszej konsekwencji ma to prowadzić do wniosku, że sąd wojewódzki orzekający w sprawie VII SA/Wa 1977/15 nie był uprawniony do zmiany oceny prawnej posiadania interesu prawnego następcy prawnego dawnego właściciela w kontrolowanym postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego. Tak rozumianej i zaprezentowanej przez skarżącą kasacyjnie stronę podstawy kasacyjnej Sąd nie podziela.

Przede wszystkim przywołać wypadnie zasadnicze motywy zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie I SA/Wa 773/12 z dnia 10 stycznia 2013 r. Wyrokiem tym uznano skargę [...] na decyzje wydane w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2010 r. za uzasadnioną, choć z innych względów, niż w niej podniesione. WSA w Warszawie wyrokiem tym uznał, że organy orzekające w sprawie wznowieniowej nie zbadały, czy wniosek Spółki o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie, przewidzianym w przepisie art. 148 § 2 K.p.a. Sąd ten analizując dokumentację zawartą w aktach sprawy stwierdził, że brak jest w nich danych wskazujących na to, w jakim dniu skarżąca Spółka dowiedziała się o decyzji dotychczasowej, zwrócono uwagę, że "na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego organ musi zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego. Jeżeli wstępna weryfikacja wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 1 K.p.a. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nie jest dopuszczalne organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 149 § 3 K.p.a. Na tym etapie organ w pierwszej kolejności bada, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu postanowienia wszczynającego postępowanie wznowieniowe możliwe jest przejście organu do dalszej fazy postępowania, tj. przeprowadzenia przez organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.)". W konsekwencji orzekający wówczas sąd wojewódzki stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie przeprowadził postępowanie, co do przyczyny wznowienia wymienionej w art. 145 § 2 pkt 4 K.p.a., nie dokonał bowiem wstępnej weryfikacji wniosku o wznowienie poprzez zbadanie, czy strona skarżąca złożyła go w terminie, organ ten w ogóle nie odniósł się do tego zagadnienia i nie dokonał jego oceny na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W następstwie WSA w Warszawie stwierdził, że brak dokładnego zbadania i wyjaśnienia przez organy obu instancji tej okoliczności wskazywał na to, że kontrolowane przezeń decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli chodzi o decyzję organu odwoławczego ) K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie sąd ten działając na podstawie art. 135 Ppsa postanowił uchylić postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] października 2010 r., skoro organ wznowił postępowanie bez zbadania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, czym naruszył przepis art. 149 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku I SA/Wa 773/12 wyraźnie zarazem wyłuszczono, że "Wobec stwierdzonych przez Sąd uchybień na etapie wstępnego badania wniesionego podania o wznowienie postępowania za przedwczesne należało uznać odniesienie się do zarzutów skargi wskazanych w pkt 1-3, w tym odnoszących się do posiadania przez [...] interesu prawnego w sprawie o udzielenie zgody na podział nieruchomości przy al. [...]". Tym samym – wbrew sugestii zawartej w skardze kasacyjnej – w powyższym wyroku I SA/Wa 773/12 WSA w Warszawie w żadnym razie nie przesądzał legitymacji skarżącej kasacyjnie Spółki co do udziału w postępowaniu wznowieniowym i nie wypowiadał się odnośnie przymiotu strony. W konsekwencji zarzut kasacyjny, jakoby w obecnie kontrolowanym wyroku sąd pierwszej instancji miałby odstąpić od oceny wyrażonej w prawomocnym wyroku I SA/Wa 773/12 odnośnie przymiotu strony u Spółki, gdy taka ocena w nim nie została wyrażona, jest całkowicie bezpodstawny.

C. Zarzuty wyrażone w pkt I. 1. oraz II. 1. skargi kasacyjnej podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Zarzuty te sprowadzają się do błędnej wykładni art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 8 oraz ust. 5 Uoz w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez błędną wykładnię niezgodną z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności oraz proporcjonalności. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego Spółka kwestionuje jako bezzasadne uznanie, iż następca prawny dawnego właściciela tzw. nieruchomości warszawskiej nie jest stroną w postępowaniu o wyrażenie zgody przez konserwatora zabytków na podział takiej nieruchomości objętej ochroną konserwatorską, celem realizacji roszczeń następcy prawnego dawnego właściciela o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu w wyniku rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Spółka zarzuca też naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa w zw. z art. 170 Ppsa przez brak należytej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez uznanie, iż skoro prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r., I OSK 2636/13 w sprawie zezwolenia na zatwierdzenie podziału nieruchomości przy ul. Al. [...] w granicach dawnej działki hipotecznej, przesądzone zostało, iż dawny właściciel nie posiada przymiotu strony, to nie posiada jej również w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 Uoz. Podnosząc oba te zarzuty [...] wywodzi, że interes prawny dawnego właściciela związany z realizowanym uprawnieniem o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego powinien być badany samodzielnie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 Uoz. Zarzuty powyższe Sąd uznaje za nietrafne.

WSA w Warszawie zasadnie dostrzegł, że istota rozpoznawanej przezeń sprawy sprowadzała się w pierwszej kolejności do ustalenia, czy podmiot posiadający jedynie roszczenia do nieruchomości, która ma ulec podziałowi, a który to podział wymaga pozwolenia konserwatora zabytków, nawet jeżeli roszczenia są oparte na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, może być stroną w takim postępowaniu. Sąd pierwszej instancji uwypuklił przy tym, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2015 r., I OSK 2636/13, wydanym w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości przy Al. [...] w [...] prawomocnie stwierdzono, że [...] nie posiada statusu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału tej nieruchomości. W motywach wyroku I OSK 2636/13 zwrócono uwagę, że art. 97 ust. 1 Ugn wskazuje, że stroną postępowania podziałowego może być osoba mająca interes prawny. Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej tytułu prawnorzeczowego. Przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem, czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie tworzy nawet ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości. Osoba taka nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Dlatego należy przyjąć, że podział nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej spółki, a jego ewentualne następstwa mają charakter hipotetyczny. W takim stanie w konsekwencji uznano, że brak jest podstaw do przyjęcia, że udział w postępowaniu administracyjnym [...] znajduje oparcie w jej interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego czy przepisie prawa procesowego, z których wynikałyby prawa lub obowiązki w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem takiego postępowania. Przesądzono także, iż źródłem interesu prawnego [...] nie jest w szczególności art. 7 ust. 2 i 3 dekretu warszawskiego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia nie tworzy ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości. Osoba taka nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Dlatego należy przyjąć, że podział nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej spółki.

Eksponując motywy wyroku I OSK 2636/13 sąd pierwszej instancji wyłuszczył, że postępowanie będące przedmiotem rozpoznawanej przezeń skargi [...] dotyczyło pozwolenia konserwatora na ten sam podział tej samej nieruchomości. W konsekwencji sąd ten wywiódł, że jeżeli zatem zgodnie z prawomocnym wyrokiem Spółka ta nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o podział nieruchomości, to nie posiada ona także przymiotu strony w prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 Uoz postępowaniu o pozwolenie przez [...] Konserwatora Zabytków na podział w/w nieruchomości, nadmieniając ponadto, że w wyniku wyroku I OSK 2636/13 SKO w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia podziału ww. nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko sądu pierwszej instancji w powyższej kwestii jest w pełni prawidłowe. Pozwolenie konserwatorskie na dokonanie podziału miało charakter służebny wobec uzyskania decyzji zezwalającej na podział nieruchomości, w celu wykonania tzw. roszczeń dekretowych. Skoro zatem prawomocnie zostało już przesądzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I OSK 2636/13, że [...] nie ma interesu prawnego, tj. nie posiada przymiotu strony w sprawie głównej – podziału nieruchomości – działki nr [...] z obrębu [...] zlokalizowanej przy Al. [...] w [...], to zarazem nie posiada legitymacji jako strona postępowania w sprawie o uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na podział tej nieruchomości. W następstwie treści art. 170 Ppsa, z którego wynika iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe, WSA w Warszawie był związany poglądem prawnym wyrażonym w wyroku I OSK 2636/13 i prawidłowo zastosował się do tego poglądu. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 Ppsa wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 Ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2018 r., II OSK 2225/16, LEX nr 2559675 i z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 915/16, LEX nr 2471040). Podzielić także wypadnie i ten pogląd, wedle którego pomimo, że opisany stan związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów, nie oznacza to, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie należy się kierować treścią uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r., II OSK 2164/15, LEX nr 2169060). Te okoliczności prowadzą do wniosku, że nakaz związania poglądem prawnym wyrażonym w wyroku I OSK 2636/13 nie może prowadzić do uwzględnienia tych zarzutów kasacyjnych Spółki, które w istocie zmierzają do podważenia związania treścią w/w prawomocnego wyroku.

D. Skoro podstawy kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

E. Brak jest podstaw – w świetle art. 204 Ppsa – do uwzględnienia wniosku Ministra Skarbu Państwa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.