Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 735/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 927/15 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 735/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 927/15 oddalił skargę D.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.

W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. D.D. wystąpiła do Wojewody W. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości T.W., uregulowane w księdze wieczystej KW [...] Tom [...] karta [...], nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm. dalej jako: dekret). W piśmie precyzującym z dnia [...] kwietnia 2012 r. wnioskodawczyni przyznała, że nieruchomość gruntowa miała charakter rolniczy, nadawała się do realizacji celów reformy rolnej i spełniała normę obszarową z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ale nie była nieruchomością ziemską i nie wiadomo na jakiej podstawie została tak zakwalifikowana. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, nieruchomości nie przejęto na cele reformy rolnej, gdyż 13 września 1944 r. prawodawca nie władał jeszcze województwem poznańskim, przyłączonym wówczas do III Rzeszy Niemieckiej.

Wojewoda W. decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia, że nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW [...] Tom [...] karta [...], przejęta na rzecz Skarbu Państwa od T.W., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wojewoda wskazał, że majątek [...] liczył 283,6564 ha i stanowił użytki (rola i pastwiska) oraz budynki folwarczne (stajnia, chlewnia, magazyn zbożowy, rządcówka, piwnica, obora). Zespół folwarczny graniczył z polami gospodarstwa [...]. T.W. przejęto również pobliski majątek O., gdzie rezydował w pałacu z oficyną. Wojewoda przyznał, że nieruchomości ziemskie i rolne definiowano rozbieżnie, chodzi jednak tylko o nieruchomości przydatne do prowadzenia produkcji rolniczej nie wyłączając nawet bardziej okazałych siedzib (centrów gospodarstw rolnych). Zdaniem organu, zabudowania folwarku pełniły funkcje gospodarcze i mieszkalne w ramach zorganizowanej niepodzielnej całości. Przepisy zaś dekretu obowiązywały również w odniesieniu do województwa poznańskiego.

Odwołanie od decyzji wniosła D.D.. Powołując się na liczne orzecznictwo sądowe wskazała, że nieruchomość [...] nie była nieruchomością ziemską (takiego oznaczenia nie ma w KW [...] tom [...] karta [...]), a wobec tego została przejęta bez podstawy prawnej. Zarzuciła, iż przejęto nie tylko użytki rolne, ale też drogi, rowy, stawy, bagna oraz inwentarz. Według odwołującej się, należało zbadać status gospodarczy każdej działki z osobna i wyłączyć inwentarz. Ponadto, w jej ocenie, ogrody warzywne i owocowe błędnie uznano za użytek rolny, rozszerzając zakres reformy rolnej. Jednocześnie podniosła bezzasadne zastosowanie reformy rolnej do majątku położonego w województwie poznańskim, które nie podlegało władzy polskiej, gdyż było pod okupacją niemiecką. Według niej, dekret z 13 września 1944 r. był aktem jednorazowym i nie obowiązywał na tym terenie a jego zmiana z 1945 r. nie miała mocy wstecznej. Zdaniem strony, własność Skarbu Państwa do nieruchomości przeznaczonych na reformę rolną była ograniczona terminem zakończenia reformy (12 marca 1958 r.). Brak osiągnięcia celu reformy rolnej, na który przejęto nieruchomości spowodował zerwanie związku funkcjonalnego i nieprzydatność gruntów na ten cel.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2012 r. Minister wskazał, że majątek przejęty przez Skarb Państwa od T.W. podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Jednocześnie zaaprobował ustalenia i ocenę dowodów dokonane przez Wojewodę W., że majątek [...] był nieruchomością ziemską o funkcji rolniczej i przekraczał normę obszarową. Opisany majątek przekraczał bowiem normę obszarową 100 ha dla województwa poznańskiego, gdyż liczył 283,6564 ha. Powierzchnia znacjonalizowanego majątku nie była też kwestionowana przez strony. Majątek stanowiły głównie grunty orne i pastwiska, tj. użytki rolne, o których mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa I Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Dowodzi tego protokół przejęcia majątków [...] i O. z 1945 r. Na przydatność rolną nieruchomości wskazała również D.D. w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zabudowana część nieruchomości także była zdominowana funkcją rolną lub znajdowała się w funkcjonalnym związku z pozostałą, ściśle rolniczą częścią majątku. Zabudowania miały charakter folwarczny i były osadzone w świecie produkcji rolnej (stajnia, chlew, magazyn zbożowy, piwnica, obora, szopa, stodoła, słupek z gongiem). Inne budynki dworskie (rządcówkę, domy-mieszkania) też usytuowano w pobliżu pól. Ich układ utrwalono w ewidencji zabytku zespołu folwarcznego [...] . Zabudowania mieszkalne miały związek z prowadzeniem i nadzorem produkcji rolnej, gdyż były przeznaczone dla pracowników folwarku i koordynatorów ich pracy rolnej. Były liczne, powtarzalne i wielokrotnie mniejsze od pałacu z oficyną (protokół przejęcia na cele reformy rolnej z dnia [...] lutego 1945 r., przesłuchanie świadka z dnia [...] czerwca 2012 r., karta ewidencyjna Zabytków Architektury i Budownictwa Zespół folwarczny-[...] z 1988 r.). Następnie Minister wskazał, że jak wynika z akt sprawy, właściciel majątku rezydował w oddalonym o 3 km majątku O., więc [...] nie było centrum zamieszkania, reprezentacji i rekreacji ziemiaństwa. Funkcje produkcyjne folwarku [...] kontrastują z pałacem i oficyną O. Jednocześnie, objęcie ochroną konserwatorską nie przekreśla rolnej natury zespołu. Obiekty folwarczne M. funkcjonalnie związane z pobliskimi gruntami ułatwiały produkcję rolną, zapewniając jej zaplecze techniczne i zakwaterowanie siły roboczej. Właściciel z pałacu w O. kierował pracą 109 najemników i 4 włodarzy. Pośrednią i codzienną pieczę nad produkcją rolną M. wykonywał przez rządcę, co wynika z zeznań świadka M.N. i urządzenia specjalnej rządcówki, odnotowanej w ewidencji zabytku zespołu folwarcznego [...] . Cechy gruntów i obiektów, ich wzajemne usytuowanie oraz brak osobistej pieczy właściciela świadczą, że część produkcyjna i folwarczna tworzyły zwarty kompleks gospodarczy, a związek z osobą właściciela nie był tylko natury osobistej, terytorialnej i finansowej. Majątek [...] był obiektywnie zdatny do produkcji rolnej, a obiekty folwarczne były niezbędne w codziennym funkcjonowaniu gospodarstwa rolnego. Nacjonalizacji na cele reformy rolnej podlegały też zabudowania konieczne dla ciągłego ruchu gospodarstwa rolnego jako zorganizowanej całości produkcyjnej (stajnie, obory, chlewy, stodoły, magazyny, szopy, obory). Obiekty te były typowo rolnicze, a nie reprezentacyjne, czy wypoczynkowe. Dlatego, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reformie rolnej podlegał cały folwark [...] nie wyłączając zabudowań.

Odnosząc się z kolei, do odwołania D.D. Minister podniósł, iż niezasadny jest zarzut, aby na potrzeby reformy rolnej oddzielnie badać działki zapisane w księdze wieczystej [...] . Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 lit. e) in fine dekretu w województwie poznańskim, przejęciu na cele reformy rolnej podlegały nieruchomości, których łączny obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Prawodawca nie wymagał więc oceny pojedynczych działek i statusu użytków rolnych. Zgodnie też z wnioskiem D.D. ocenie organów poddano podpadanie na cele reformy rolnej całego majątku [...] liczącego 283,6564 ha. Bezspornie więc przekroczono normę obszarową adekwatną do całego majątku. Nie podlega bowiem wyłączeniu każda działka leśna, drogowa, staw, rów, nieużytek i bagno, bez których zresztą majątek też przekraczałby 100 ha i byłby przejęty z inwentarzem. Zarząd państwowy obejmowano nad nieruchomościami ziemskimi wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym, dokładnie opisywanymi i zabezpieczanymi (art. 6 i 7 dekretu). Inwentarz gospodarstw parcelowanych rozdzielano (art. 11 dekretu).

W ocenie organu, nieistotny dla sprawy jest też zarzut odwołania, że zakres reformy rolnej rozszerzono w rozporządzeniu wykonawczym, definiując w § 4 użytki rolne. Ziemskie nieruchomości rolne w województwie poznańskim nacjonalizowano bowiem wg. kryterium powierzchni ogólnej 100 ha, niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nie trzeba też badać, co produkowano na gruntach ornych, skoro wystarczała ich potencjalna użyteczność, a nie użycie rolne i realizacja reformy. Uprawy rolne nie były konieczne do uznania nieruchomości za rolną. Zabudowania folwarku [...] miały bezsprzecznie funkcje rolno-gospodarcze, a właściciel rezydował w odległym o 3 km O. Podstawą zakwalifikowania nieruchomości, jako ziemskiej, było jej położenie (poza miastem), a jako rolnej - jej cel (przydatna rolniczo). Przy czym, folwark [...] położony był w granicach wskazanych w dekrecie, bowiem w art. 2 ust. 1 dekretu unormowano kryteria przejęcia nieruchomości położonych w województwie poznańskim. Rozciągnięcie reformy rolnej na Ziemie Odzyskane uzupełniło jej stosowanie poza ziemie polskie sprzed 1939 r., gdzie była skuteczna niezależnie od czasu wyzwolenia.

Zdaniem organu odwoławczego, niesłuszne są także twierdzenia strony, że przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej zależało od realizacji celu reformy, a nie potencjalnej zdatności do produkcji rolnej. Skutek nacjonalizacji nastąpił [...] września 1944 r., poprzez zdarzenie jednorazowe. Chwilą istotną dla oceny przejęcia nie był 1958 r., bo skutek nastąpił w 1944 r., niezależnie od osiągnięcia celu reformy rolnej. Rolny status terenu i związek funkcjonalny nie mogły więc później ulec zerwaniu. Przejęcie nie byłoby bowiem efektywne, gdyby zależało od przyszłej i niepewnej realizacji celu. Wbrew tezom strony, także wpis i domniemania wieczystoksięgowe nie mogły pozostawać w zawieszeniu i być uwarunkowane osiągnięciem celów reformy rolnej. Minister nie podzielił również wywodu strony o nierealizowaniu na przejętej nieruchomości celu reformy rolnej. Na tym kryterium strona oparła bowiem odrębny tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rozszerzony na niektóre nieruchomości "przejęte".

Podsumowując, Minister stwierdził, że skoro rozdysponowanie majątku [...] na cel reformy rolnej nie jest istotne według art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, to nie było podstaw do jego badania w trybie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej.

Ze skargą na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wystąpiła D.D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Skarga następnie została uzupełniono pismem z dnia [...] października 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się ponownie do twierdzeń skarżącej.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. uczestnik postępowania - Skarb Państwa - [...] - wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.), na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Takie stanowisko zostało wyrażone po raz pierwszy w orzeczeniu z dnia 22 grudnia 1948 r., C 344/48 (Państwo i Prawo 1949, nr 4, s. 122), w którym Sąd Najwyższy wskazał, że przejście własności wszelkich nieruchomości przeznaczonych na cele reformy rolnej na Skarb Państwa nastąpiło nie przez wpis do księgi wieczystej, lecz automatycznie z chwilą wejścia w życie dekretu. Zostało ono podtrzymane w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13 października 1951 r., zasadzie prawnej, C 427/51 (OSN 1953, nr 1, poz. 1), w orzeczeniu z dnia 25 kwietnia 1961 r., 4 CR 88/61 (OSPiKA 1963, nr 1, poz. 2) oraz w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 czerwca 1962 r., zasada prawna, 1 CO 11/62 (OSNC 1963, nr 6, poz. 112). Stanowisko to jest konsekwentnie przyjmowane również we współczesnym orzecznictwie Sądu Najwyższego. Omawiany pogląd jest jednolicie przyjmowany także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, tj. w uchwale z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 5/95 (OTK Zb.Urz. 1996, nr 2, poz. 13), wyrokach z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 7, poz. 216) i z dnia 3 lipca 2007 r., SK 1/06 (OTK-A Zb.Urz. 2007, nr 2, poz. 73) oraz w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK Zb.Urz. 2001, nr 8, poz. 266). Taki pogląd wypowiedział również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 (ONSA 2006, nr 5, poz. 123) i z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10 (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 23) oraz w wyrokach z dnia 20 stycznia 1994 r., II SA 2444/92 (ONSA 1995, nr 2, poz. 57), z dnia 25 lutego 1998 r., IV SA 889/96 (nie publ.), wyroku z dnia 19 marca 1998 r., IV SA 1045/97 (nie publ.), z dnia 8 września 1999 r., IV SA 1963/98 (nie publ.) i z dnia 5 czerwca 2008 r., I OSK 823/07 (nie publ.).

Sąd wskazał, że strona skarżąca zarzuciła, iż w stosunku do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] Tom [...] karta [...], stanowiącej pierwotnie własność T.W., bezzasadne zastosowano reformę rolną, albowiem był to majątek położony w województwie poznańskim, które nie podlegało władzy polskiej, gdyż było pod okupacją niemiecką. Według skarżącej dekret z dnia [...] września 1944 r. był aktem jednorazowym i nie obowiązywał na tym terenie. A skoro tak - nieruchomość opisana w KW [...] T [...], k. [...] nie mogła znaleźć się na liście nieruchomości ziemskich, przeznaczonych na reformę rolną i tym samym została przejęta bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do tego zarzutu Sąd stwierdził, że w zakresie terytorialnego zasięgu oddziaływania dekretu należy rozróżnić dwa zagadnienia. Pierwszym jest oddziaływanie dekretu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w granicach przedwojennych, a drugim - jego oddziaływanie na tzw. Ziemiach Odzyskanych.

Sąd wyjaśnił, że, jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10 (LEX nr 700663): "Nie budzi wątpliwości oddziaływanie dekretu na terenach wyzwolonych spod okupacji w chwili wejścia dekretu w życie. Intencją Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego było też stanowienie prawa w odniesieniu do całego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w granicach przedwojennych, a więc także w odniesieniu do terenów, które w chwili wejścia w życie dekretu znajdowały się jeszcze pod okupacją. Dowodzi tego art. 2 ust. 1 lit. e, w którym jest mowa o m.in. o województwach poznańskim, pomorskim i śląskim, czyli o terenach, które w dniach wydania i ogłoszenia dekretu o reformie rolnej pozostawały jeszcze pod okupacją niemiecką. Z kolei z art. 1 ust. 1 zdanie trzecie i art. 17 dekretu wynika, że zdawano sobie sprawę, iż pełna realizacja dekretu na obszarach niewyzwolonych nastąpi dopiero po ich wyzwoleniu. Potwierdzają to także przewidziane w pierwotnej wersji dekretu szczegółowe i krótkie terminy do dokonania poszczególnych czynności związanych z realizacją dekretu. Oznaczenie tych terminów nie wyłącza jednak przejścia z mocy prawa na Skarb Państwa własności określonych w dekrecie nieruchomości położonych na terenach okupowanych, przejście własności miało bowiem dotyczyć całego obszaru Polski w granicach przedwojennych, natomiast realizację dekretu zakładano tymczasowo tylko w stosunku do terenów już wyzwolonych. O takim założeniu może świadczyć art. 8 ust. 5 dekretu w pierwotnej wersji, według którego na terytorium wyzwolonym przed dniem 1 września 1944 r. wybory gminnych komisji reformy rolnej powinny zostać zakończone nie później niż do dnia 20 września 1944 r. Prawodawca rozróżniał zatem działanie dekretu na terenach wyzwolonych i niewyzwolonych, trudno zaś przyjąć, że rozróżnienie to dotyczyło terytorium wyzwolonego do dnia 1 września 1944 r. i wyzwolonego między dniem 2 a 13 września 1944 r. (...). Odrębnym zagadnieniem jest obowiązywanie dekretu na tzw. Ziemiach Odzyskanych (...). W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że obowiązywanie dekretu zostało rozciągnięte na Ziemie Odzyskane na podstawie art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie ziem odzyskanych (Dz. U. Nr 51, poz. 295 ze zm.). Możliwa jest również teza, że przepisy dekretu - podobnie jak inne przepisy prawa polskiego - obowiązywały na Ziemiach Odzyskanych już wcześniej. Takie stanowisko zajął w szczególności Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 maja 1948 r., C. III 2150/47 (OSN 1948, nr 3, poz. 60). Wynika ono także z art. 47 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), który przewidywał m.in. utratę mocy prawnej na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska sprzecznych z przepisami tego dekretu przepisów dekretu."

Sąd I instancji wyjaśnił, że w aspekcie terytorialnym oddziaływanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie miało charakteru jednorazowego (jak twierdzi strona skarżąca). Już po wejściu dekretu w życie jego oddziaływanie zostało rozciągnięte m.in. na teren województwa poznańskiego, jak i Ziemie Odzyskane.

Ponadto, strona skarżąca zarzuca, że sporna nieruchomość nie była nieruchomością ziemską (takiego oznaczenia nie ma w KW [...] Tom [...] karta [...]), jej pojęcie nigdzie nie zostało zdefiniowane, a wobec tego została przejęta bez podstawy prawnej.

Ustosunkowując się do powyższego, Sąd wskazał, że orzekając w przedmiotowej sprawie organ administracji odwołał się do treści art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w wersji po jego nowelizacji dokonanej w 1945 r., która to różni się w swej treści od jego pierwotnej wersji, w której to art. 2 ust. 1 zdanie wstępne wskazywał, że przejęciu podlegają jedynie nieruchomości ziemskie o charakterze rolnym. Natomiast, w ramach zmiany dokonanej dekretem z dnia [...] stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, usunięto wyrazy "o charakterze rolnym". Niewątpliwie zabieg ten spowodował wątpliwości interpretacyjne, bowiem (jak słusznie wskazała skarżąca) ani przepisy dekretu, ani przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu (...) (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), nie definiowały pojęcia "nieruchomości ziemskiej". Pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zostało jednak wyjaśnione przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 OTK 1990/1/26. Według stanowiska przyjętego w tej uchwale pod tym pojęciem należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, czyli nieruchomości, które mogły być wykorzystywane przez inne podmioty do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej. Choć powołana uchwała utraciła już co prawda moc wiążącą, to jednak z racji autorytetu Trybunału Konstytucyjnego i wagi jego rozstrzygnięć, stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną i skład orzekający w pełni ją aprobuje. Uznać zatem należy, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto, istotna jest tutaj także uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 1996 r. sygn. akt 15/95, w której także odnajdziemy takie stanowisko. Jednocześnie, należy odwołać się do orzecznictwa sądów administracyjnych i powszechnych. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, Sąd przywołał dotychczasową linię orzeczniczą NSA oraz uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 oraz opierając się na powyższych uchwałach Sąd wywiódł, że na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenie działalności rolniczej. Przy orzekaniu zaś na podstawie § 5 rozporządzenia powinna być oceniana możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu tej części nieruchomości, która nie była funkcjonalnie powiązana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele określone w dekrecie.

Prawidłowo więc organy administracji ustaliły, że majątek [...] mieścił się w rozumieniu pojęcia "nieruchomość ziemska", o której mowa w dekrecie. Ponadto, co istotne w sprawie dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej były objęte nie tylko takie nieruchomości ziemskie, w których użytki rolne (grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne o owocowe) przekraczały powierzchnię 50 ha, lecz również i takie nieruchomości ziemskie, których powierzchnia ogólna, obejmująca nie tylko użytki rolne, przekraczała 100 ha (teren województwa poznańskiego – miejsce położenia majątku [...] ).

Niesporne jest w sprawie, że przejęty majątek "[...] Tom [...] karta [...]" przekraczał normę obszarową 100 ha dla województwa poznańskiego, gdyż liczył 283,6564 ha (zaświadczenie Sądu Rejonowego Wydział [...] Ksiąg Wieczystych O. z [...] stycznia 2006 r.). Majątek stanowiły głównie grunty orne i pastwiska, tj. użytki rolne, o których mowa w § 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. (protokół przejęcia majątków [...] i O. z [...] lutego 1945 r.). Ponadto, z materiału dokumentacyjnego sprawy, przywołanego przez organ odwoławczy, wyraźnie wynika, że zabudowana część nieruchomości była zdominowana funkcją rolną lub pozostawała w związku ze ściśle rolniczą częścią majątku. Na nieruchomości znajdowały się zabudowania przystosowane do produkcji rolnej: np. stajnia, chlew, magazyn zbożowy, piwnica, obora, szopa, zaś budynki, jak rządcówka czy domy mieszkalne dla zakwaterowanie siły roboczej, usytuowano w pobliżu pól. Układ zabudowań utrwalono w ewidencji zabytku zespołu folwarcznego [...] . Właściciel majątku rezydował w oddalonym o 3 km majątku O., więc [...] nie było centrum zamieszkania, reprezentacji i rekreacji ziemiaństwa, a jedynie służyło celom produkcji rolnej. Codzienny nadzór nad produkcją rolną M. wykonywał rządca, co wynika z zeznań świadka M.N. i samego urządzenia tej rządcówki, odnotowanej w ewidencji zabytku zespołu folwarcznego [...] . Wyżej opisane obiekty budowlane były więc typowo rolnicze a nie reprezentacyjne, toteż - w ocenie Sądu - prawidłowo Minister przyjął, że reformie rolnej podlegał cały folwark [...] , nie wyłączając zabudowań.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, sprowadzającego się do konieczności analizowania przez organ statusu gospodarczego każdej działki z osobna, wchodzącej w skład majątku [...] i wyłączenia spod reformy inwentarza. Bezspornie w sprawie bowiem jest, że przekroczono normę obszarową wskazaną dla województwa poznańskiego w dekrecie. Prawidłowo organ przyjął, że nie podlega wyłączeniu każda działka drogowa, leśna, staw, rów, nieużytek i bagno, a bez nich zresztą majątek także przekraczałby 100 ha i podlegałby przejęciu. Co do wyłączenia inwentarza spod działania dekretu zasadnie organ wskazał, że zarząd państwowy obejmowano nad nieruchomościami ziemskimi wraz z budynkami i całym inwentarzem żywym i martwym, dokładnie opisywanymi i zabezpieczanymi. Inwentarz gospodarstw parcelowanych zaś rozdzielano (art. 6, art. 7, art. 11 dekretu). Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - utrzymująca w mocy decyzję Wojewody W. odmawiającą stwierdzenia, że nieruchomość uregulowana w księdze wieczystej KW [...] Tom [...] karta [...] przejęta na rzecz Skarbu Państwa od T.W. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu - jest zgodna z prawem i nie narusza art. 138 § 1 pkt 1. k.p.a., jak również pozostałych wskazanych w skardze przepisów prawa. Sąd stanął na stanowisku, że wydana w sprawie decyzja oparta została o prawidłowo zinterpretowane przepisy dekretu oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu (w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.) zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] stycznia 2016 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła D.D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji:

naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1944 nr 4 poz. 17):

1. przez błędne przyjęcie, że w aspekcie terytorialnym oddziaływanie art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie miało charakteru jednorazowego, gdyż już po wejściu dekretu wżycie jego oddziaływanie zostało rozciągnięte m.in. na teren województwa poznańskiego, jak i na tzw. Ziemie Odzyskane;

2. przez błędne przyjęcie definicji terminu "nieruchomość ziemska" w oparciu o fakty prawne z przyszłości, a nie z daty wydania art. 2 ust 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

3. przez błędne przyjęcie, że w dacie wydania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej użyty w art. 2 ust. 1lit e tego przepisu termin "użytki rolne" obejmował "ogrody warzywne" i "ogrody owocowe" wymienione w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a także, że nie różnicował gruntów ornych na takie o charakterze rolniczym, i na takie o charakterze nierolniczym w związku z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 26 marca 1935 r. o klasyfikacji gruntów dla podatku gruntowego (Dz. U. 1935 r. Nr 27 poz. 203) i art. 10 lit. d oraz art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. 1928 r. Nr 23. poz. 202);

4. poprzez błędne przyjęcie bez podstawy prawnej, że nieruchomość w M. jest nieruchomością ziemską ze względu na położenie poza miastem, przy czym naruszenie to może stanowić istotne naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy;

5. poprzez błędne przyjęcie bez podstawy prawnej, że nieruchomość w M. jest nieruchomością ziemską ze względu na przydatność na cele reformy rolnej;

6. przez błędne przyjęcie, że cały majątek byłych właścicieli jest zabierany na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie tylko nieruchomość o charakterze rolniczym;

7. przez błędne przyjęcie, że inwentarz żywy i martwy podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga jest oczywiście niezasadna.

Na wstępie należy wskazać, że skarżąca w zarzutach skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje treść dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret). Przypomnieć należy, że celem dekretu było, co wynika wprost z art. 1 ust. 1 i ust. 2 dekretu, podział majątków ziemskich zgodnie z zasadami gospodarczymi, w taki sposób, aby oprzeć ustrój rolny na terenach Państwa Polskiego w oparciu o indywidulane, rodzinne gospodarstwa rolne - dające możliwość utrzymania się rodziny z ich produkcji. Akt ten został uchwalony na terenach wyzwolonych i jego przepisy wprowadzano już jesienią 1944 r. na terenach nieobjętych okupacją niemiecką, ale jak wynika wprost z treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ustawodawca zakładał, że będzie on zastosowany na całym terytorium Polski, dlatego też wprost w ww. przepisie wymienione zostały tereny województw: poznańskiego, (gdzie znajdował się majątek [...] będący przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej), pomorskiego i śląskiego. Przepisy dekretu były zatem tak skonstruowane, aby wprowadzać jego przepisy sukcesywne wraz z postępem wojsk wyzwalających kolejne części terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd zupełnie nieuzasadniony jest zarzut jakoby dekret miał charakter jednorazowy, obowiązujący tylko na terytorium będącym we władzy PKWN w momencie jego wejścia w życie.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zdefiniowania pojęcia "nieruchomość ziemska" poprzez zastosowanie postanowień dekretu do nieruchomości będących częścią spornego majątku, ale nie mających charakteru rolniczego, np. ogrodów warzywnych lub ogrodów owocowych, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie, które przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia. Podkreślenia wymaga, że chociaż ww. dekret nie zawiera definicji legalnej "nieruchomości ziemskiej", to jednak w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że właściwa w tym zakresie jest definicja tego pojęcia wyrażona w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt TK W 3/89 OTK 1990/1/26). W uchwale tej Trybunał stwierdził zaś, że "ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiemmiał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje bowiem uzasadnienie zarówno w tytule dekretu (o przeprowadzeniu reformy rolnej), jak też w treści niektórych jego przepisów (art. 1 ust. 2 lit. a) i b), art. 6, art. 11 ust. 1) oraz w przepisach cytowanego rozporządzenia wykonawczego (§ 6).

Analiza tych przepisów - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - prowadziła zatem do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, a wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 września 1939 r.

Wspomniana uchwała Trybunału Konstytucyjnego, choć nie stanowi źródła prawa, to jednak niewątpliwie ma charakter dyrektywy interpretacyjnej w procesie stosowania prawa. W związku z tym, przyjąć należy, iż na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e omawianego dekretu, na własność Skarbu Państwa, bez żadnego odszkodowania przechodziły w całości i bezzwłocznie nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od powierzchni użytków rolnych.

Odnosząc zatem powyższe do analizowanego stanu faktycznego, stwierdzić trzeba, że skoro charakter przejętych obiektów, jak i gruntów, wskazuje, że służyły one do prowadzenia w majątku [...] gospodarki rolnej, to niezależnie od charakteru tej produkcji (uprawa zbóż, czy też produkcja warzyw lub owoców) –nieruchomość ziemska, na terenie której realizowano taką produkcję była przejmowana w całości na cele reformy rolnej. Stąd uznać należało za uprawnione również przejęcie budynków i innych składników majątkowych, związanych z prowadzeniem działalności rolnej na terenie nieruchomości ziemskiej, ponieważ jak słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie - pozostawały one w związku z funkcjonowaniem majątku [...] , jako organizmu gospodarczego nakierowanego na produkcję żywności.

Bezzasadny jest zarzut, że inwentarz żywy i martwy nie podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Jak bowiem wynika z treści art. 11 ust. 1 dekretu, inwentarz żywy i martwy był przejmowany na potrzeby reformy rolnej po to, aby został on przydzielony na potrzeby nowopowstałych lub powiększonych gospodarstw rolnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.