Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2565/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi S. P. [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Mazowiecki [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także "Inspektor"), po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (dalej także "Nadleśnictwa") od decyzji Starosty [...] (dalej także "Starosty") nr [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekł w następujący sposób:

1) uchylił pkt 1) decyzji Starosty i w tym zakresie orzekł o wprowadzeniu zmiany polegającej na ujawnieniu w miejsce dotychczasowych wpisów Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] jako władającego działką ewidencyjną nr [...],

2) w pozostałym zakresie tj. w odniesieniu do pkt 2) i 3) czyli numeracji działek i oznaczenia użytku – utrzymał decyzję Starosty w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Inspektora zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Na wniosek, reprezentującego Skarb Państwa, Nadleśnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. wszczęte zostało przed Starostą postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] gmina [...]. Przedmiotem żądania Nadleśnictwa było uchylenie wpisu, wprowadzonego do ewidencji gruntów w 1998 r. (zmiana nr 24 z dnia 8 grudnia 1998 r.), na podstawie operatu pomiarowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., w myśl którego właścicielem działki jest Gmina [...].

2. Decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] Starosta odmówił dokonania objętej żądanie wniosku aktualizacji operatu ewidencyjnego.

3. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Inspektor, po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa od decyzji Starosty z dnia z [...] listopada 2014 r., utrzymał tę decyzję w mocy.

4. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lipca 2015., sygn. akt IV SA/Wa 874/15 tut. Sąd uchylił decyzję odwoławczą Inspektora z dnia [...] stycznia 2015 r. w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając wydany wyrok, tut. Sąd wskazał w szczególności, co następuje:

4.1. W pierwszej więc kolejności organ ma obowiązek ustalenia jakie jest żądanie wnioskującego podmiotu (zakresu żądania), gdyż dopiero prawidłowo odkodowany wniosek może być przedmiotem rozważań organu. W niniejszej sprawie organ przyjął, że żądanie dotyczy zmiany danych w ewidencji gruntów co do działki o nr ew. [...], na podstawie dokumentu w postaci protokołu przejęcia z 1945 r. Uznał jednocześnie, że dokument ten nie może stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność, iż uwidoczniona w ewidencji działka wchodzi w skład gruntów [...]. W ocenie Sądu organ naruszył art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i jego pobieżną ocenę. Było to wynikiem nierozpatrzenia istoty wniosku, który w istocie zmierzał do przyjęcia iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła i stanowi zwarty kompleks leśny, począwszy od 1945 r.;

4.2. Organ zebrał co prawda dokumenty w postaci Pierworysu Nadleśnictwa [...], mapy Nadleśnictwa [...] z 1959 r., uzyskał informację z Urzędu Miejskiego w [...] z której wynika, że Gminy [...] nie legitymuje się tytułem własności do przedmiotowej działki, którą poddaje zabiegom pielęgnacyjnym w okresie zimy i dba o jej przejezdność ale jednocześnie droga ta nie jest w śladzie drogi publicznej objętej Uchwałą Rady Gminy (pismo z 19.09.2014 r.), informację, że działka stanowi drogę gminną publiczną w tym, w części na przedłużeniu ulicy [...] (pismo z 1 września 2014 r.), oraz dołączył wypisy z ewidencji gruntów z których wynika, że działka ta została zakwalifikowana jako droga a jako właściciel ( a nie tylko jako władający) wpisana jest Gmina [...]. Już z tych dokumentów i pism Gminy [...] wynika sprzeczność co do ujawnionego tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości oraz jej charakteru. Tego rodzaju wątpliwości powinny być, w ocenie Sądu, podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tym bardziej, że skarżący wywodził i składał dokument na okoliczność wchodzenia tej części nieruchomości w skład przejętego z mocy Dekretu lasu z majątku [...]. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że stan ewidencyjny jest aktualny i nie budzi żadnych wątpliwości – jak to stwierdził organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

4.3. Najistotniejsze jest jednak to, że skarżący już w odwołaniu powołał się na Plany Urządzania Lasu dla Nadleśnictwa [...] z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt leśny a nie drogę gminną. Dokumenty na tę okoliczność zostały ostatecznie złożone w toku postępowania przed sądem administracyjnym jednakże to organ, ponownie rozpoznając sprawę powinien zobowiązać stronę do ich złożenia, czego nie uczynił.

4.3.1. Przepis art. 20 ust. 2 i 3a Ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nakazuje uwzględniać w ewidencji gruntów i budynków przepisy ustawy o lasach. Zmiany w ewidencji nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasu. Plany te stanowią swoistego rodzaju plany zagospodarowania przestrzennego terenów leśnych i przesądzają o treści wpisów w ewidencji gruntów. (por. wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07, Lex nr 496231, wyrok NSA z 30 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 1240/10, Lex nr 1082594). Regulacja prawna zawarta w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach nakazująca uwzględniania w ewidencji gruntów i budynków ustalenia planów urządzania lasów w zakresie ich granic i powierzchni jest regulacją szczególną w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w ewidencji gruntów a obowiązek stosowania tych przepisów wynika wprost z art. 20 ust. 3a tej ustawy.

4.3.2. Plan urządzania lasu sporządzony dla Nadleśnictwa [...] i zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z [...] grudnia 2010r., nr [...] jest dokumentem na podstawie którego powinny być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Plan ten zawiera bowiem opis, zestawienie powierzchni lasów i gruntów do zalesienia, które to dane są wystarczające do dokonania aktualizacji ewidencji gruntów, która to ewidencji nie może być sprzeczna z tymi planami. Ponieważ jednak Sąd administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń stanu faktycznego (por. NSA z 6.06.2012, OSK2398/11 Cebois NSA) nie ma uprawnień do dokonywania własnych ustaleń faktycznych w zakresie tego czy sporny pas gruntu jest ujęty w Planie Urządzania Lasu na lata 2008-2017.

4.3.3. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ kierując się powyższymi wskazaniami przeprowadzi postępowanie administracyjne, w którym oceni czy złożone przez skarżącego dokumenty w postaci Planu Urządzania Lasu i stosownymi mapami oraz decyzją Ministra Środowiska dają podstawy do przyjęcia, że sporny pas gruntu nazwany działką ewidencyjną [...], mimo, że w aktach brak jest operatu ewidencyjnego na podstawie którego działka ta została wykreowana, zawierają w swej treści spory pas gruntu a jeżeli tak, to dokona stosownych zmian w ewidencji. O ile grunt został objęty planem urządzania lasu i na tej podstawie został oznaczony symbolem "Ls" stanowi grunt leśny (por. wyroki NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07 i OSK 1072/07), a nie drogę gminną.

4.4. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że wobec tego, iż aktualizacji ewidencji gruntów dokonuje się tylko na podstawie nowych dokumentów, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych (por. wyrok NSA z 10.02.2003, sygn. akt. II SA 1478/01)., nie ma podstaw do "wycofania" dokonanych wcześniej wpisów. Zmiany dokonane w 1991 r. bez względu na to czy były do tego podstawy prawne mogą być "naprawione" tylko poprzez złożenie nowego dokumentu z którego będzie wynikał inny, niż uwidoczniony w ewidencji stan. Takim dokumentem jest Plan Urządzania Lasu, którym organ ewidencyjny jest związany z mocy art. 20 ust. 2 i 3a ustawy o lasach. Skutkuje to trafnością zarzutu naruszenia art. 20 ust. 3a ustawy o lasach. Czyni to jednocześnie niezasadnymi zarzuty naruszenia § 36 pkt 6 Rozporządzenia w zakresie bezzasadnego, zdaniem skarżącego, przyjęcia, iż podstawą do wprowadzenia zmian jest mapa Nadleśnictwa [...] i [...] z 1958 r. oraz naruszenia wskazanych w pkt IV skargi przepisów postępowania w zakresie charakteru tych dokumentów. Zarzut naruszenia art. 75 i 80 K.p.a. nie został dostatecznie sprecyzowany aby Sąd mógł się do tego zarzutu odnieść.

4.5. Brak uchwały Rady Gminy o zaliczeniu drogi do drogi gminnej (art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 260), została przez organ przyznany co również świadczy o tym, że tzw. działka [...], mimo uwidocznienia jej w rejestrze gruntów nie została prawnie wyodrębniona jako droga gminna. Jednakże w postępowaniu ewidencyjnym organ byłby związany uchwałą pozytywną a nie jej brakiem. W związku z tym okoliczność ta stanowi dowód pośredni na zasadność twierdzeń skarżącego co do wadliwości danych w ewidencji gruntów.

5. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] Inspektor ponownie rozpatrzył odwołanie Nadleśnictwa od decyzji Starosty z dnia z [...] listopada 2014 r., uchylając tę decyzję i przekazując Staroście sprawę do ponownego rozpatrzenia.

6. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta ponownie rozpatrzył wniosek Nadleśnictwa o wprowadzenie zmian do ewidencji, orzekając o odmowie:

1) ujawnienia Lasów Państwowych Nadleśnictwo [...] jako władającego działką ewidencyjną nr [...],

2) włączenia obszaru działki ewidencyjnej nr [...] do sąsiednich działek nr [...] i nr [...],

3) ujawnienia użytku "Ls" na całym obszarze działki ewidencyjnej nr [...].

7. Pismem z dnia 10 maja 2016 r. Nadleśnictwo wniosło do Inspektora odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Inspektor rozpatrzył odwołanie Nadleśnictwa od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r., reformując tę decyzję w sposób wskazany na wstępie:

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Inspektor wskazał w szczególności, co następuje:

1. Jak wynika z akt sprawy, w 1998 r. wprowadzono do ewidencji gruntów i budynków zmianę polegającą na dołączeniu do tej ewidencji działek nr [...], nr [...] opisanych jako drogi oraz działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] opisanych jako lasy. Przy czym dla ww. działek nr [...] i nr [...] jako właściciela wpisano Gminę [...] do pozostałych działek władającego Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne. Podkreślić przy tym należy, iż ww. zmiana z 1998 r miała na celu ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków obszaru wcześniej w tej ewidencji nieopisanego. Oznacza to, że teren ten dopiero 1998r został włączony do ewidencji gruntów i budynków, wcześniej był bowiem w tej ewidencji pominięty.

2. Włączony do ewidencji gruntów i budynków w 1998 roku obszar ma do chwili obecnej nieuregulowany stan prawny.

3. Zgodnie z obecnymi zapisami w ewidencji działka nr [...] opisana jest jako droga o pow. 1,0366 ha, której władającym jest Gmina [...]. Z załączonych do akt map wynika, iż droga ta przecina kompleks leśny, znajdujący się na działkach w samoistnym posiadaniu Lasów Państwowych oznaczonych po modernizacji ewidencji gruntów i budynków nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji sporny teren oznaczony jako działka nr [...] jest od ponad 50 lat wyodrębniony w terenie i wykorzystywany do komunikacji. Załączone do akt sprawy wykonane przez stronę - Nadleśnictwo - zdjęcia wskazują, że stan ten jest aktualny i droga ta do chwili obecnej jest wyróżniona funkcjonalnie w terenie. Przedmiotowa droga jest jednakże z obu stron zagrodzona szlabanami wykonanymi przez Nadleśnictwo. Powyższe wskazuje, że obecnie przedmiotowa droga znajduje się w posiadaniu Lasów Państwowych i to one jak właściciel rozporządzają tym obszarem. Z wyjaśnień Gminy wynika także, iż pomimo złożonych deklaracji nie podjęła ona żadnych kroków, zmierzających do uregulowania tej działki na swoją rzecz, chociaż podejmowała działania i wydatki związane z jej uporządkowaniem i utrzymaniem. Wskazuje to zatem, iż żądanie Nadleśnictwa ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków władztwa nad tym terenem znajduje uzasadnienie w faktach. Ponieważ zaś w myśl art. 20 ust. 2 pkt. 1 ppkt b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków na działkach o nieuregulowanym stanie prawnym organ ewidencyjny ujawnia jako władającego osobę rozporządzającą terenem na zasadach samoistnego posiadania należało orzec o ujawnieniu w ewidencji gruntów Nadleśnictwa jako władającego przedmiotową działką.

4. W związku z pozostałymi wnioskami Nadleśnictwa w przedmiotowej sprawie należało w dalszej kolejności rozstrzygnąć, czy przedmiotowa droga: (-) ma charakter drogi leśnej, wykorzystywanej dla celów gospodarki leśnej i wchodzącej w skład gospodarstwa leśnego, czy też charakter drogi wskazuje, iż (-) stanowi ona drogę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tj. drogę wewnętrzną, nie stanowiącą jednak części gospodarstwa leśnego, co tym samym uzasadniałoby oznaczenie jej symbolem "dr" - drogi a nie "Ls" - las. Stosownie do powyższego:

4.1. Już na mapach z 1959 r. ówczesnego Nadleśnictwa [...] teren ten był oznaczony jako szosa o szerokości 11 m. Zapis ten został zachowany na mapie Nadleśnictwa [...] z 1972 roku. Droga ta została również oznaczona i wydzielona na mapie gospodarczej Nadleśnictwa [...] z 2008 roku. Podkreślić przy tym należy, iż droga ta na ww. mapach została zaznaczona i opisana inaczej niż inne sąsiednie, mniejsze drogi leśne leżące np. na granicach działów leśnych. Załączone do akt sprawy zdjęcia wskazują, że droga ta do chwili obecnej jest wyróżniona w terenie. Znalazło to odzwierciedlenie w pracach geodezyjnych związanych z założeniem w 1998 r., a następnie modernizacją ewidencji gruntów. Uwzględnić także należy, iż przedmiotowa droga leży w ciągu dróg publicznych tzn. z obu stron do granic kompleksu leśnego, przez który przebiega działka nr [...], dochodzą drogi publiczne a ww. działka nr [...] leży na ich przedłużeniu;

4.2. Przebieg tej drogi zaznaczony jest także na planie urządzania lasów wg. stanu na 1 stycznia 2015 r. jednakże powierzchnia drogi została wykazana jako las i włączona do sąsiednich kompleksów. Zaznaczyć jednak należy, iż plan ten został sporządzony przez wnioskodawcę w czasie gdy toczyło się przedmiotowe postępowanie, zatem trudno uznać ten dokument za bezstronny opis stanu faktycznego;

4.3. Ze złożonych oświadczeń Burmistrza Gminy [...] wynika ponadto, że przedmiotowa droga jest wykorzystywana nie tylko tez Lasy Państwowe dla celów gospodarczych ale również w celu komunikacji między wsiami [...] ([...]) i [...];

4.4. Z wyjaśnień Gminy wynika, iż pomimo złożonych deklaracji nie podjęła żadnych kroków zmierzających do uregulowania tej działki na swoją rzecz, chociaż podejmowała działania i wydatki związane z jej uporządkowaniem i utrzymaniem. Wskazuje to zatem, iż żądanie Nadleśnictwa ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków władztwa nad tym terenem znajduje uzasadnienie w faktach. Ponieważ zaś w myśl art. 20 ust. 2 pkt. 1 ppkt b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków na działkach o nieuregulowanym stanie prawnym organ ewidencyjny ujawnia jako władającego osobę rozporządzającą terenem na zasadach samoistnego posiadania należało orzec o ujawnieniu w ewidencji gruntów Nadleśnictwa jako władającego przedmiotową działką;

4.5. Zebrane dokumenty wskazują zatem, że komunikacyjny charakter tej działki, wykracza poza gospodarcze przeznaczenie dla celów leśnych dlatego należy uznać, iż stanowi ona drogę wewnętrzną o jakiej mowa w ustawie o drogach publicznych ale nie jest drogą leśną w rozumieniu ustawy o lasach.

IV. Pismem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Nadleśnictwo wniosło do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą Inspektora z dnia [...] sierpnia 2016 r., zarzucając temu orzeczeniu:

I) Naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 76, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez:

- naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej, swobodnej oceny dowodów.

II) Naruszenie przepisów art. 3 ust. 2 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 199 lr. o lasach oraz art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez:

- nieuwzględnienie w postępowaniu administracyjnym zapisów Planów Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa [...] wg. stanu na dzień 1.01.1998 oraz 1.01.2008, stanowiących dokumenty urzędowe oraz podstawowe dokumenty gospodarki lasami, które organ zobowiązany jest uwzględnić z urzędu co do okoliczności stwierdzonych w tych dokumentach, a stwierdzających jednoznacznie, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi grunt leśny - droga leśna - ewidencyjny użytek "Ls" oraz dowolność ustaleń w zakresie odczytu treści złożonej mapy gospodarczej z 2008, stanowiącej integralną cześć planu urządzenia lasu oraz dowolność jej interpretacji.

III) Naruszenie art. 7 ustawy z 21 marca 1985 r. (Dz.U.2013.260) o drogach publicznych poprzez nadanie działce nr [...] charakteru drogi publicznej wyłącznie w oparciu o oświadczenie burmistrza, które pozbawione jest mocy prawnej.

IV) Naruszenie przepisów §36 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez:

- dowolne i bezpodstawne przyjęcie, że podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów jest mapa Nadleśnictwa [...] z 1958 roku oraz pierworys Nadleśnictwa [...] (nr [...]), nie spełniające wymogów operatu geodezyjnego w sytuacji braku dokumentów źródłowych.

V. W odpowiedzi na skargę, wniesionej pismem z dnia 29 września 2016 r., Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 1 sierpnia 2016 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została: (-) w części z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, (-) w części z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Inspektora z dnia [...] sierpnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w którym w drugiej instancji orzekł Inspektor, była aktualizacja na wniosek podmiotu zainteresowanego informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dokonywana w trybie uregulowanym w art.24 ust.2a i 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Rozpatrując odwołanie Nadleśnictwa od decyzji Starosty, Inspektor:

1) uznał zasadność żądania Nadleśnictwa w kwestii ujawnienia skarżącego jako władającego sporną działką nr [...] z obrębu [...] gmina [...] (w efekcie reformując w stosownym zakresie decyzję Starosty),

2) nie uznał zasadności żądania Nadleśnictwa co do zniesienia odrębności geodezyjnej spornej działki wobec działek sąsiednich,

3) nie uznał zasadności żądania Nadleśnictwa co do ujawnienia istnienia na całości gruntu, stanowiącego obecnie sporną działkę, użytku leśnego "Ls" w miejsce dotychczas wykazywanego użytku drogowego "dr" (w zakresie dotyczącym dwóch ostatnich kwestii Inspektor utrzymał decyzję Starosty w mocy).

W pierwszej kolejności odnotować należy wadliwość orzeczenia odwoławczego Inspektora w części, w jakiej organ ten utrzymał w mocy orzeczenie Starosty o odmowie zaktualizowania operatu ewidencyjnego w zakresie informacji o użytkach gruntowych, znajdujących się na spornej działce w sytuacji, w której zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do ujawnienia na całości przedmiotowego gruntu użytku "Ls" (pkt 2 decyzji Inspektora, utrzymujący w mocy pkt 3 decyzji Starosty).

W konsekwencji wadliwego rozstrzygnięcia przez Inspektora w/w zagadnienia, organ ten nie wyjaśnił w wyczerpujący sposób, czy zachodzą przesłanki do zniesienia odrębności geodezyjnej spornej działki stosunku do działek sąsiednich (pkt 2 decyzji odwoławczej, utrzymujący w mocy pkt 2 decyzji Starosty). Kwestię tę należy wyjaśnić i rozstrzygnąć przy ponownym orzekaniu przez Inspektora w sprawie.

Nie negując w najmniejszym stopniu prawidłowości, co do zasady, pkt 1 decyzji Inspektora (wskazanie podmiotu władającego sporną działką) odnotować należy jednakże pominięcie, przy oznaczaniu w/w podmiotu, Skarbu Państwa, którego Nadleśnictwo jest reprezentantem.

Z tej racji zaskarżoną decyzję odwoławczą Inspektora należało uchylić.

2. Zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ta okoliczność, że zarówno zaskarżona obecnie decyzja Inspektora z dnia [...] sierpnia 2016 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2016 r., a także poprzednia, kasatoryjna decyzja odwoławcza z dnia [...] grudnia 2015 r., zostały wydane w następstwie wyroku tut. Sądu z dnia 8 lipca 2015 r., uchylającego pierwszą decyzję odwoławczą Inspektora z dnia [...] stycznia 2015 r. W konsekwencji zapadnięcia w/w wyroku, zarówno organy obu instancji, jak też Sąd orzekający w sprawie obecnie, obowiązane były, na zasadzie art.153 p.p.s.a., uwzględnić sformułowane tam oceny prawne, jak też wskazania co do dalszego postępowania. Generalnie rzecz ujmując, wspomniane zalecenia koncentrowały się wokół konieczności wyjaśnienia przez organy następujących kwestii: 1) przedmiotu wniosku Nadleśnictwa, który wszczął kontrolowane postępowanie administracyjne, 2) legalności utrzymywania w operacie ewidencyjnym wpisu Gminy [...] jako właściciela spornej działki w sytuacji, w której w świetle uzyskanych przez organy informacji Gmina nie legitymuje się żadnym takim tytułem do nieruchomości), 3) rodzaju użytku gruntowego, jaki znajduje się na spornej działce (grunt leśny, czy droga) z uwzględnieniem postanowień planu urządzenia lasu. O ile dwa spośród w/w zagadnień (tj. dokładne ustalenie przedmiotu żądania Nadleśnictwa oraz weryfikacja prawidłowości wpisu Gminy jako właściciela działki) zostały przez organy rozpatrzone zgodnie z zaleceniami wyroku, o tyle zagadnienie trzecie (identyfikacja właściwego użytku gruntowego w świetle planu urządzenia lasu) zostało rozpatrzone sprzecznie z tymi zaleceniami.

3. Jak wskazano powyżej, wątpliwości co do zakresu wniosku o aktualizację operatu ewidencyjnego, zawartego w piśmie procesowym Nadleśnictwa z dnia [...] lipca 2014 r. zostały w toku dalszego procedowania przez organy całkowicie usunięte (por. pismo Nadleśnictwa z dnia 4 marca 2016 r. – k.71 akt Starosty).

4. W związku z brakiem dokumentacji, która potwierdzałaby jakikolwiek tytuł rzeczowy Gminy do przedmiotowej działki, wpis w ewidencji, wskazujący Gminę jako właściciela gruntu, został usunięty (gwoli ścisłości, powyższe nastąpiło jeszcze przed poprzednim orzekaniem przez tut. Sąd w sprawie, tj. w 2013 r. w drodze czynności materialno – technicznej wprowadzono zmianę podmiotową, polegającą na wykazaniu Gminy, jako władającego działką).

5. Aktualność w/w wpisu Gminy jako władającego sporną działką została prawidłowo zakwestionowana w zaskarżonej decyzji Inspektora, orzekającej w to miejsce o ujawnieniu jako władającego – Nadleśnictwa. W pierwszej kolejności podkreślić należy prawidłowość ustaleń organów, że żadnej ze stron, tj. ani Gminie ani Nadleśnictwu nie przysługuje tytuł własności do spornej działki (działka ma nieuregulowany stan własności), stąd przedmiot ujawnienia w ewidencji mogło stanowić (w wymiarze podmiotowym) wyłącznie władanie działką przez jednego z zainteresowanych. Jak już nadmieniono, słusznie uznał Inspektor, że spór o tego rodzaju wpis należy rozstrzygnąć na korzyść Nadleśnictwa, co wiąże się z odniesieniem stanu faktycznego sprawy do hipotezy art.20 ust.2 pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W myśl powyżej regulacji, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także, w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z art.336 kodeksu cywilnego wynika z kolei, że posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel. Trafnie uznał Inspektor, że o tym że sporna działka stanowi przedmiot samoistnego posiadania Nadleśnictwa przesądza fakt, że działka ta stanowi ciąg komunikacyjny, położony w środku zwartego kompleksu leśnego, zagrodzony przez Nadleśnictwo z obu stron szlabanami (co potwierdza zgromadzony w aktach materiał fotograficzny). W nawiązaniu do uwagi zamieszczonej na wstępie, należy natomiast wskazać, iż prawidłowy wpis w operacie ewidencyjnym, odnoszący się do kwestii podmiotu władającego sporną nieruchomością winien obejmować również Skarb Państwa, w imieniu którego działa Nadleśnictwo, a zatem jednostka organizacyjna Lasów Państwowych, będących z kolei państwową jednostką organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej, reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia (art.32 ust.1 ustawy o lasach).

6. Kolejną istotną kwestią do rozstrzygnięcia w sprawie było to, czy istniejąca fizycznie na przedmiotowej działce droga winna być wykazywana w ewidencji jako użytek gruntowy "dr" (drogi), czy też jako "Ls" (las). Należy w tym kontekście wskazać, co następuje:

6.1. Stosownie do treści Załącznika nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" pkt 1 ppkt 18 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz.1034):

1. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.).

2. Do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, jeżeli:

1) wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego;

2) wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej.

3. Grunty w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych niezaliczone do użytku gruntowego "drogi" włącza się do:

1) przyległego użytku rolnego, jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa rolnego;

2) użytku "las", jeżeli wchodzą w skład gospodarstwa leśnego;

3) odpowiedniego użytku z grupy użytków zurbanizowanych i zabudowanych, jeżeli wchodzą w skład działki budowlanej.

6.2. W świetle powyższych regulacji dylemat powstały w niniejszej sprawie sprowadzał się do konieczności ustalenia, czy przedmiotowy ciąg komunikacyjny stanowi: 1) drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie wchodzącą w skład gospodarstwa leśnego – ustalenie to obligowałoby organy do traktowania przedmiotowej drogi jako użytku gruntowego "dr", czy też: 2) drogę wewnętrzną, wchodzącą w skład gospodarstwa leśnego, a zatem niezaliczającą się do użytku gruntowego "dr" – ustalenie to obligowałoby organy do włączenia przedmiotowej drogi użytku "las". Inspektor rozstrzygnął w/w kwestię niezgodnie z oczekiwaniami Skarbu Państwa - Nadleśnictwa, uznając że pomimo: (-) przebiegania drogi przez zwarty obszar leśny, (-) nieposiadania przez nią charakteru drogi publicznej, (-) niewykazania przeze Gminę władania tymże gruntem, przedmiotowa droga nie obsługuje wyłącznie potrzeb komunikacyjnych Nadleśnictwa, służąc jednocześnie jako element ogólnodostępnego układu komunikacyjnego (stanowiąc łącznik pomiędzy dwiema drogami publicznymi). Abstrahując w tym miejscu od oceny, czy taka konkluzja daje się racjonalnie pogodzić z wcześniejszym ustaleniem organu (co do odgrodzenia spornej działki szlabanami), popartym materiałem zdjęciowym i stanowiącym podstawę przekonania Inspektora o pozostawaniu spornej działki w samoistnym posiadaniu Nadleśnictwa (aczkolwiek w ocenie Sądu, rozpatrującego sprawę niniejszą, konkluzję tę należy uznać za niekonsekwentną nawet w sytuacji, w której przedmiotowa droga byłaby w jakimś zakresie wykorzystywana również przez miejscową ludność), stwierdzić w pierwsze kolejności należy, że stanowisko organu pomija kategoryczność ocen prawnych sformułowanych w poprzednim wyroku tut. Sądu z 2015 r.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie obecnie ze w/w wyroku wynika bezpośrednia, de facto bezwarunkowa zależność pomiędzy rozstrzygnięciem rozpatrywanego w tym miejscu zagadnienia (tj. tego, czy w sprawie występuje droga, nie wchodząca w skład gospodarstwa leśnego, czy też wchodząca w skład takiego gospodarstwa) a treścią planu urządzania lasu. Sąd poprzednio orzekający wskazał bowiem w szczególności, że: "Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ kierując się powyższymi wskazaniami przeprowadzi postępowanie administracyjne, w którym oceni czy złożone przez skarżącego dokumenty w postaci Planu Urządzania Lasu i stosownymi mapami oraz decyzją Ministra Środowiska dają podstawy do przyjęcia, że sporny pas gruntu nazwany działką ewidencyjną [...], mimo, że w aktach brak jest operatu ewidencyjnego na podstawie którego działka ta została wykreowana, zawierają w swej treści sporny pas gruntu a jeżeli tak, to dokona stosownych zmian w ewidencji. O ile grunt został objęty planem urządzania lasu i na tej podstawie został oznaczony symbolem "Ls" stanowi grunt leśny (por. wyroki NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1077/07 i OSK 1072/07), a nie drogę gminną.".

Wprawdzie odnotować w tym kontekście należy, że:

- w cytowanym wyroku nie wskazano wyraźnie, że w świetle powołanego wcześniej postanowienia Załącznika nr 6 pkt 1 ppkt 18 (odnośnik 1) do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się nie tylko grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych, ale również grunty będące pasami dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych,

- powyższe oznaczałoby, że w świetle w/w wyżej przepisu (w związku z odnośnikiem drugim i trzecim) sam fakt niemożności traktowania danej drogi jako drogi gminnej (w znaczeniu – zarządzanej przez gminę drogi publicznej) nie przekreśla jeszcze możliwości zakwalifikowania takiej drogi jako użytku "dr", o ile miałaby ona charakter drogi wewnętrznej, nie wchodzącej w skład gospodarstwa leśnego.

Z przywołanego wyroku wynika jednakże wyraźnie, że ewentualne zakwalifikowanie w planie urządzania lasu spornej działki jako lasu będzie równoznaczne z koniecznością potraktowania tej działki, jako gruntu wchodzącego w skład gospodarstwa leśnego, a w konsekwencji jako drogi wewnętrznej wchodzącej w skład takiego gospodarstwa, co w myśl przywołanych przepisów rozporządzenia o ewidencji wymusza włączenie takiej drogi do użytku "las".

6.3. Odnosząc do tak skonstruowanych wytycznych poprzedniego wyroku tut. Sądu, poczynione następnie ustalenia organów obu instancji, stwierdzić należy, co następuje:

- w planie urządzenia lasu, przedłożonym przez Nadleśnictwo w postępowaniu ("Plan urządzenia lasu sporządzony dla Nadleśnictwa [...] w Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], na lata 2008 – 2017" zatwierdzony na wniosek Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] – decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] – wyrys z planu na k.53 akt Starosty), sporna działka została bezspornie oznaczona jako las,

- niedopuszczalnym w tej sytuacji jest podzielenie, odnoszącego się do tej kwestii stanowiska decyzji Inspektora, iż: "Przebieg tej drogi zaznaczony jest także na planie urządzania lasów wg. stanu na 1 stycznia 2015 r. jednakże powierzchnia drogi została wykazana jako las i włączona do sąsiednich kompleksów. Zaznaczyć jednak należy, iż plan ten został sporządzony przez wnioskodawcę w czasie gdy toczyło się przedmiotowe postępowanie, zatem trudno uznać ten dokument za bezstronny opis stanu faktycznego",

- koniecznym jest uznanie, że przedmiotowa działka ew. nr [...] obręb [...] gmina [...] stanowi drogę wewnętrzną, wchodzącą w skład gospodarstwa leśnego, która winna być włączona do użytku "las" na zasadzie pkt 1 ppkt 18 odnośnik 3 Załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji.

7. Mając powyższe na uwadze Inspektor rozważy w dalszej kolejności, czy w świetle powyższych okoliczności zachodzą przesłanki do zniesienia odrębności geodezyjnej spornej działki oraz działek przylegających (w szczególności w kontekście tego, czy działki te są jednorodne pod względem prawnym).

8. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odwoławcza Inspektora zapadła z naruszeniem następujących przepisów prawa: (-) w zakresie odmowy oznaczenia spornej działki jako użytku gruntowego "Ls" z naruszeniem art.20 ust.2 i 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego (naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy), (-) w zakresie właściwego oznaczenia podmiotu władającego sporną działką oraz w zakresie odrębności geodezyjnej tej działki z naruszeniem ar.7 i 77 §1 w zw. z art.15 k.p.a. (naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).

9. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponownie rozpatrzy odwołanie Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] od decyzji Starosty z Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., uwzględniając oceny i wytyczne sformułowane powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a.