Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 31/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2018 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz G. W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez G. W., zwaną dalej również skarżącą, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej w skrócie: OWINB) z dnia 27 października 2017 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kluczborskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...], o odstąpieniu od nałożenia na A Sp. z o.o. w [...] (właściciela przebudowanych budynków) obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Aktem notarialnym z dnia 23 lipca 1996 r. (Repertorium A nr [...]) Z. J. - tytułem wkładu niepieniężnego - przeniósł na rzecz A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej również Spółką) prawo użytkowania wieczystego działki nr a k.m. [...], położonej przy ul. [...] nr [...] w [...] oraz własność znajdujących się na niej budynków.

Na podstawie umowy najmu z dnia 9 września 1996 r. Spółka wynajęła część posiadanych pomieszczeń "B" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej również inwestorem) w celu prowadzenia handlu detalicznego. Umową zostały objęte powierzchnie pomieszczeń na parterze - 774,4 m² oraz na podwórzu powierzchnie składowe, załadowcze i wyładowcze w obrębie działki, jak również 40 miejsc parkingowych, wraz z drogami dojazdowymi.

W dniu 28 października 1996 r. (data wpływu do organu) "B" Sp. z o.o. złożyła do Urzędu Rejonowego w [...] zgłoszenie zamiaru wykonania remontu byłej hali produkcyjnej przy ul. [...], pod kątem projektowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednocześnie inwestor wyjaśnił, że osobnym wnioskiem wraz z wymaganymi dokumentami wystąpi w celu uzyskania decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponadto wskazał, że zakres prac obejmuje częściowe wyburzenie ścianek działowych w pomieszczeniach sanitariatów, wydzielenie ściankami działowymi nowych pomieszczeń w dawnym pomieszczeniu socjalnym, wydzielenie z części magazynowej dodatkowego pomieszczenia, wykonanie nowych nawierzchni i posadzek w pomieszczeniach, opłytkowanie pomieszczeń sanitariatów oraz malowanie wewnętrzne obiektu.

Pismem z dnia 31 października 1996 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Rejonowego w [...] o wyjaśnienie, na podstawie jakiej decyzji prowadzone są prace w budynku stanowiącym siedzibę Spółki, a bezpośrednio sąsiadującym z jej nieruchomością. Wskazała, że prace (zabudowa otworów okiennych) wykonywane są w granicy stanowiącej ścianę jej nieruchomości.

W piśmie z dnia 6 listopada 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na wniosek "B" Sp. z o.o., wyraził zgodę na rozpoczęcie remontu od 6 listopada 1996 r., w zakresie zgodnym ze zgłoszeniem.

Decyzją z dnia 6 listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na wniosek "B" Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zamurowaniu istniejących otworów okiennych, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] nr [...] - działka nr a w [...].

Pismem z dnia 8 listopada 1996 r. organ poinformował skarżącą, że prace remontowe prowadzone są na podstawie zgłoszenia. Natomiast wykonywanie zgłoszonych robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Kolejnym pismem z dnia 12 listopada 1996 r., skierowanym do organu, skarżąca wniosła o wstrzymanie prowadzonych na działce nr a prac budowlanych, stanowiących - jej zdaniem - samowolę budowlaną. Jednocześnie podniosła, że zamurowane zostały otwory okienne od zewnątrz oraz część dachu w budynku stanowiącym jej własność.

Decyzją z dnia 15 listopada 1996 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę w zakresie zmiany elewacji budynku - zamurowania istniejących okien.

Postanowieniem z dnia 5 grudnia 1996 r. organ wstrzymał prowadzenie robót budowalnych polegających na wykonaniu ściany poprzecznej - południowej w hali, ociepleniu ścian budynku i dachu obiektu oraz wykonaniu nowego przedsionka i wejścia. Organ stwierdził, że zakres robót budowlanych wykracza poza zakres prac określonych zgłoszeniem z dnia 28 października 1996 r.

Na skutek rozpoznania odwołania G. W., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 13 stycznia 1997 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 15 listopada 1996 r. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 16 czerwca 1997 r., nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał "B" Sp. z o.o. - w celu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu - przedłożenie w terminie 3 miesięcy określonej dokumentacji.

Po rozpoznaniu odwołania G. W., Wojewoda Opolski decyzją z dnia 12 września 1997 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 czerwca 1997 r.

Wyrokiem z dnia 11 września 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 201/97, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu oddalił skargę "B" Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 13 stycznia 1997 r.

W wyniku rozpoznania skargi G. W., wyrokiem z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1591/97, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody z dnia 12 września 1997 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia 16 czerwca 1997 r.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2000 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kluczborku (dalej w skrócie: PINB), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414, z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków produkcyjno-handlowych branży dziewiarskiej na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej, nakazał firmie "B" Sp. z o.o. - w terminie do 31 grudnia 2000 r. - przedłożyć: inwentaryzację istniejących budynków wraz z opisem wykonanych robót budowlanych w celu przystosowania obiektu do obecnej funkcji oraz ocenę stanu technicznego wykonanych robót i ich wpływu na stan techniczny istniejących budynków w zabudowie zwartej. Organ stwierdził, że inwestor przekroczył zakres robót budowlanych, na które otrzymał zgodę. Ponadto, pomimo wstrzymania robót budowlanych, inwestor ukończył roboty budowlane i przystąpił do użytkowania obiektu od 8 kwietnia 1997 r.

Po rozpoznaniu odwołania G. W. od powyższej decyzji, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 5 czerwca 2000 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na skutek skargi G. W., Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1549/2000, uchylił decyzję z dnia 5 czerwca 2000 r. i 4 kwietnia 2000 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu uległ zmianie stan faktyczny, ponieważ samowola została już dokonana. Sąd stwierdził, że organy nałożyły na inwestora obowiązki przedłożenia określonych dokumentów, co zmierzało do tzw. "legalizacji" samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, bez wyjaśnienia, czy w świetle art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego doszło do zmiany sposobu użytkowania, w tym czy podjęto roboty budowlane wymagające stosownego pozwolenia na budowę. Sąd wywiódł, że w przypadku ustalenia, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, brak jest podstaw do legalizacji, ponieważ aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane nie znają instytucji legalizacji samowoli budowlanej, w przeciwieństwie do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonania robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy B w [...] przy ul. [...], działka nr a, decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr [...], PINB nakazał "B" Sp. z o.o. przedłożyć w terminie 2 miesięcy następujące dokumenty: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną istniejących budynków wraz z opisem wykonanych samowolnie robót budowlanych; ocenę stanu technicznego wykonanych robót budowlanych i ich ewentualny wpływ na stan techniczny budynków sąsiednich oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Pismem z dnia 7 lipca 2004 r. G. W. wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez PINB decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r.

Decyzją z dnia 21 lipca 2004 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, PINB udzielił "B" Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej.

Decyzją z dnia 20 sierpnia 2004 r., nr [...], PINB nie uznał G. W. za stronę postępowania w sprawie wykonania robót budowalnych przy adaptacji istniejącego budynku na pawilon handlowy B w [...] przy ul. [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania G. W., decyzją z dnia 13 października 2004 r., nr [...], OWINB uchylił decyzję z dnia 20 sierpnia 2004 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącej należało rozpoznać w trybie wznowienia postępowania.

Decyzją z dnia 4 listopada 2004 r., nr [...], PINB - na podstawie art.149 § 3 oraz art. 104 K.p.a. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy "B" w [...], przy ul. [...], dz. nr a, k.m. [...]. Stwierdził bowiem, że skarżąca nie była stroną ww. postępowania, a zatem nie przysługuje jej prawo wnioskowania o jego wznowienie.

Po rozpoznaniu odwołania G. W. od powyższej decyzji, WINB decyzją z dnia 30 grudnia 2004 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na skutek skargi G. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Op 90/05, uchylił decyzje organów obu instancji, tj. z dnia 30 grudnia 2004 r. i 4 listopada 2004 r. Sąd stwierdził, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący żądanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, powyższa okoliczność winna być dopiero wyjaśniona i oceniona po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu wstępnie oceniającym żądanie o wznowienie postępowania, które powinno być ograniczone do oceny przesłanek formalnych.

Po wznowieniu postępowania na wniosek G. W., PINB decyzją z dnia 30 lipca 2007 r., nr [...], odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 2004 r., wobec braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 3 października 2007 r., nr [...], uchylił powyższą decyzję z dnia 30 lipca 2007 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że skarżąca będąca właścicielem sąsiedniej nieruchomości i budynku przyległego do budynku "B" posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym samowolnie wykonanych robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości. Stwierdził też, że skoro skarżąca bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 29 kwietnia 2004 r., to wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a organ pierwszej instancji zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. powinien uchylić dotychczasową decyzję i orzec o istocie sprawy.

Kolejną decyzją z dnia 3 stycznia 2008 r., nr [...], PINB - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - umorzył postępowanie wznowieniowe w sprawie wykonanych robót budowlanych przy adaptacji istniejącego budynku produkcyjno-handlowego na pawilon handlowy branży spożywczo-przemysłowej "B" w [...], przy ul. [...].

Na skutek odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 4 marca 2008 r., nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa wart. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż odwołująca nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r. i nie brała udziału w tym postępowaniu bez swojej winy. Organ ponownie podniósł, że skoro wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to organ pierwszej instancji - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. - powinien uchylić dotychczasową decyzję i orzec o istocie sprawy. Tym samym wydana przez organ pierwszej instancji decyzja umarzająca postępowanie jest niezgodna z art. 151 K.p.a., który to przepis określa formę zakończenia postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wznowienia postępowania. Organ uznał, że zaistniały również inne przesłanki wskazujące na konieczność uchylenia decyzji będącej przedmiotem wznowionego postępowania. W tym zakresie wywiódł, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest podstawą do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia jakiejkolwiek dokumentacji. Na mocy tego przepisu można nakazać jedynie wykonanie czynności faktycznych, jakimi są określone roboty budowlane. Natomiast sam fakt przedłożenia dokumentacji nie może stanowić o doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Wyrokiem z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II SA/Op 157/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę "B" Sp. z o.o. na decyzję OWINB z dnia 4 marca 2008 r. Wyrok ten uprawomocnił się z dniem 3 grudnia 2009 r.

Decyzją z dnia 6 września 2010 r., nr [...], OWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r., znak [...], nakazującej "B" Sp. z o.o. przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno-budowalnej, oceny stanu technicznego oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej dotyczącej pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez C Sp. z o.o. Spółka komandytowo-akcyjna z siedzibą w [...] (poprzednio "B" Sp. z o.o.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21 lutego 2011 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 6 września 2010 r.

We wniosku z dnia 11 maja 2011 r. G. W. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 21 lipca 2004 r. dotyczącej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego.

Decyzją z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...], OWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia 21 lipca 2004 r., znak [...].

Po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o., decyzją z dnia 21 września 2011 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję OWINB z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia 21 lipca 2004 r.

Po rozpoznaniu skargi G. W., wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2642/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2011 r. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy niezasadnie uznał, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie kluczborskim z dnia 21 lipca 2004 r., iż decyzja ta mogła zostać wydana z pominięciem obowiązkowej kontroli budowy przez organ właściwy do wydania pozwolenia na użytkowanie, o której mowa w art. 59 w zw. z art 59b ustawy Prawo budowlane.

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1756/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A Spółki z o.o. w [...] od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. Sąd uznał, że postępowanie przeprowadzone w sprawie bez zachowania procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (co miało miejsce w niniejszej sprawie), a więc bez przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, jest prawnie wadliwe, zaś podjęte w takim przypadku pozytywne rozstrzygnięcie udzielające pozwolenia na użytkowanie obarczone jest wadą prawną, zobowiązującą do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję OWINB z dnia 27 lipca 2011 r., nr [...].

Pismami z dnia 14 lipca 2014 r. D S.A., jako najemca pawilonu handlowego [...] w [...] przy ul. [...], wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Komendy Powiatowej Straży Pożarnej o zajęcie stanowiska w sprawie uzyskania przez Spółkę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej w [...] przy ul. [...]. Natomiast pismem z dnia 17 lipca 2014 r. Spółka zwróciła się do PINB o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2014 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wniosku D S.A. z przyczyn podmiotowych. Organ uznał, że Spółka nie jest ani inwestorem, ani właścicielem obiektu budowalnego, w którym zostały wykonane samowolne roboty budowlane objęte procedurą legalizacyjną. Dlatego też Spółka nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego pawilonu. Ponadto organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie byłaby przedwczesna z uwagi na brak w obrocie prawnym decyzji odnoszącej się do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jednocześnie organ wywiódł, że zawarta przez Spółkę umowa najmu nieruchomości nie powoduje żadnego skutku o charakterze materialno-prawnym, który zgodnie z art. 28 K.p.a. mógłby stanowić podstawę interesu prawnego.

Z kolei decyzją z dnia 1 września 2014 r., nr [...], PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie wniosku G. W. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 29 kwietnia 2004 r., którą nakazano "B" Sp. z o.o. przedłożenie określonej dokumentacji. Organ stwierdził, że decyzja z dnia 29 kwietnia 2004 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, a zatem przestał istnieć przedmiot wznowionego postępowania w aspekcie materialnym.

Pismem z dnia 26 września 2014 r. PINB zawiadomił strony postępowania, w tym m.in. G. W., o prowadzonym postępowaniu w sprawie przebudowy w 1996 r. istniejących budynków handlowo-produkcyjnych na pawilon handlowy przy ul. [...] w [...], działka nr a, stanowiących własność A Sp. z o.o.

W wyniku rozpatrzenia odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 17 listopada 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia 1 września 2014 r.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego m.in. historii zmian odnośnie do obiektów budowlanych objętych kontrolą oraz po przesłuchaniu świadków i stron – G. W. i A. F., decyzją z dnia 24 marca 2015 r., nr [...], PINB odstąpił od nałożenia na A Sp. z o.o. w [...] (właściciela przebudowanych budynków) obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm. - zwana dalej Prawem budowlanym) w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016).

W wyniku rozpoznania odwołania G. W., OWINB decyzją z dnia 6 kwietnia 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na skutek rozpoznania skargi G. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 312/16, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy uchylił - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302]), zwanej dalej P.p.s.a. - decyzję OWINB z dnia 6 kwietnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 24 marca 2015 r., nr [...]. Sąd uznał, że nie ustalono w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności, w tym, czy budynek, w którym znajduje się hala sprzedaży pawilonu handlowego rzeczywiście został rozbudowany we wskazany sposób, w efekcie czego powstały konstrukcyjnie nowe budynki o odmiennych charakterystycznych parametrach, takich jak przykładowo kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość, a jeśli doszło do rozbudowy, czy było to działanie legalne. Sąd stwierdził, że niewyjaśnienie tej podstawowej kwestii było konieczne, ponieważ objęcie postępowaniem nadzorczym tylko przeprowadzonych w 1996 r. robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu, mogło doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ likwiduje skutki samowoli budowlanej w budynku, który sam został zrealizowany nielegalnie, i co do którego przede wszystkim winno toczyć się postępowanie naprawcze. W ocenie Sądu, wyjaśnienie stanu faktycznego we wskazanym powyżej zakresie może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ponieważ ustalenie, że w okolicznościach sprawy doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku bez wymaganego pozwolenia, zmieni ocenę odnośnie do kwalifikacji nielegalnych działań inwestora oraz możliwości prowadzenia postępowania łącznie ze sprawą samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także pozwoli na określenie właściwego trybu, w jakim należy prowadzić przedmiotowe postępowanie, przy uwzględnieniu zmian stanu prawnego. Inaczej mówiąc, od daty popełnionej samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu, oczywiście o ile do niej doszło, zależeć będzie prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. lub z 1994 r. Sąd zwrócił też uwagę na potrzebę odniesienia się do zarzutów strony oraz wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ nie zajął stanowiska np. w kwestii podnoszonego przez skarżącą - m.in. w odwołaniu - związania organów wyrokami sądów administracyjnych, jakie zapadły "w ciągu 18 lat trwania postępowania administracyjnego". Podkreślił przy tym, że stanowisko co do zasadności argumentów strony w tej mierze, czyli w zakresie ewentualnego wpływu wskazanych orzeczeń sądowych na rozstrzygnięcie, winno wynikać z treści uzasadnienia.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy istniejących budynków na działce nr a k.m. [...] przy ul. [...] w [...], stanowiących własność A Sp. z o.o. w [...], na pawilon handlowy, PINB decyzją z dnia 16 sierpnia 2017 r., nr [...], odstąpił od nałożenia na ww. Spółkę obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm. - zwana dalej Prawem budowlanym) w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 30 maja 2004 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, podając, że czynności z zakresu nadzoru budowlanego podjęte zostały na skutek skarg i interwencji G. W., kwestionującej legalność robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...]. Na podstawie wielokrotnie przeprowadzonych oględzin i innych czynności dowodowych (ocena zeznań świadków, analiza inwentaryzacja budowlanej oraz oceny stanu technicznego budynku), organ ustalił, że w wynajmowanych budynkach inwestor "B" Sp. z o.o. w [...] w listopadzie 1996 r. rozpoczęła roboty budowlane mające na celu dostosowanie obiektów do potrzeb działalności handlowej. Pod koniec 1996 r. wykonane zostały wszystkie roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu z 28 października 1996 r. oraz roboty budowlane związane ze zmianą elewacji budynku zawarte w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 15 listopada 1996 r. Ponadto przeprowadzono roboty budowlane nieprzewidziane w zgłoszeniu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, które objęły wykonanie ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej przy budynku skarżącej, docieplenie dachu hali, wykonanie instalacji grzewczej i elektrycznej. W ocenie organu pierwszej instancji, zebrany materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że prace związane ze zmianą elewacji budynku rozpoczęte zostały bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż w postępowaniu odwoławczym uchylono decyzję z dnia 15 listopada 1996 r. udzielającą pozwolenia na budowę. PINB odnotował, że w wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych wskazano na konieczność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, czy wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę), a ponadto rozstrzygnięto, że przymiot strony przysługuje właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz stwierdzono jednoznacznie zakaz prób legalizacji samowoli budowlanej, jak i samowolnej zmiany sposobu użytkowania w drodze nakazu przedłożenia dokumentów. Organ ustalił też, że pomimo trwających postępowań administracyjnych inwestor zakończył wszystkie zamierzone roboty budowlane i od 8 kwietnia 1997 r. przystąpił do użytkowania budynków przebudowanych na spożywczo-przemysłowy pawilon handlowy. W obiekcie tym początkowo mieścił się sklep B, który później został przekształcony w sklep [...]. W budynku położonym na działkach a i b, należącym do G. W., funkcjonował sklep [...], który został zlikwidowany po uruchomieniu takiego sklepu w pawilonie handlowym na sąsiedniej działce nr a. W budynku G. W. obecnie prowadzony jest sklep [...]. Organ podał, że inwestorem dokonanej w 1996 r. przebudowy budynków położonych na działce nr a była Spółka B (ówczesny najemca budynków), która uchwałą wspólników z dnia 30 kwietnia 2009 r. została przekształcona w "C Sp. z o.o." Spółka komandytowo-akcyjna. Spółka ta znajduje się w stanie upadłości likwidacyjnej i jest reprezentowana przez syndyka upadłości. Zdaniem organu, wskazana Spółka nie posiada już żadnego tytułu prawnego do dysponowania budynkami na działce nr a, ani nie posiada żadnego faktycznego władztwa względem zlokalizowanych na tej działce budynków. Dalej organ stwierdził, że będące przedmiotem postępowania roboty budowlane polegające na przebudowie budynków na pawilon handlowy odpowiadają prawu i nie wymagają wykonana żadnych czynności czy robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Wykonane w 1996 r. roboty budowlane są w szczególności zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa w art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego, przepisami z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przepisami BHP oraz z przepisami określającymi wymagania sanitarno-higieniczne. Budynki po przebudowie ich na pawilon handlowy są bezpieczne pod względem konstrukcyjnym i nie stwarzają żadnych dodatkowych (względem stanu sprzed przebudowy) uciążliwości i ograniczeń dla terenów i budynków sąsiednich. Użytkowany od maja 1997 r. pawilon handlowy położony na działce nr a k.m. [...] przy ul. [...] w [...] nadaje się do dalszego bezpiecznego użytkowania. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym: protokołu oględzin z dnia 16 lipca 2007 r. oraz dnia 27 kwietnia 2010 r., inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej mgr inż. A. R., ekspertyzy technicznej z czerwca 2004 r. autorstwa mgr inż. M. O., opinii technicznej z czerwca 2014 r. autorstwa dr inż. G. B. i inż. M. M. oraz opinii technicznej "określającej stan techniczny pokrycia dachowego" autorstwa rzeczoznawcy budowlanego inż. A. Z. z marca 2017 r. i z maja 2017 r., organ uznał, że stan techniczny pawilonu handlowego jest dobry, dopuszczający prowadzenie istniejącej działalności handlowej. Wykonany w 1996 r. zakres robót budowlanych nie powoduje żadnej nowej uciążliwości, a także nie wpływa ujemnie na istniejące w bezpośrednim sąsiedztwie budynki oraz występującą na tym terenie zabudowę zwartą. Roboty budowlane zostały wykonane w sposób zgodny z przepisami prawa i bezpieczny dla użytkowników pawilonu oraz otoczenia. Również sporna ściana poprzeczna wewnątrz hali od strony południowej nie przenosi obciążeń z dachu i połączona jest kotwami stalowymi ze ścianami wschodnią oraz zachodnią budynku. Pełni ona wyłącznie funkcję aranżacji wnętrza i została wykonana w celu uzyskania kąta prostego w pomieszczeniu. Natomiast oględziny wizualne nie potwierdziły występowania na niej rys czy uszkodzeń. Od ściany budynku sąsiedniego należącego do G. W. jest oddylatowana pustką powietrzną i nie jest z nią połączona. Nie stwierdzono zawilgocenia ściany południowej, a także ujemnego oddziaływania na budynek sąsiedni. W budynku G. W. nie stwierdzono również żadnych spękań i uszkodzeń, zaś na ścianie sąsiadującej z przebudowanym budynkiem brak jest zawilgoceń. Stropodach stalowo-żelbetowy nad przyziemiem może bezpiecznie pełnić swoją funkcję, a docieplenie i podwieszenie elementów wentylacji nie ma wpływu na jego pracę. Instalacje elektryczna i grzewcza zostały wykonane prawidłowo i nadają się do użytkowania. Wszystkie wykonane roboty budowlane odpowiadają wymogom przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym. Przedmiotowy pawilon handlowy w marcu 2003 r. został dopuszczony do użytkowania bez uwag ze strony Komendanta Powiatowego PSP w [...]. Czynności odbiorowe zostały przeprowadzone na podstawie dokumentacji projektowej uzgodnionej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Obiekt został wykonany zgodnie z dokumentacją i organ PSP nie wniósł zastrzeżeń co do odporności ogniowej i stopnia rozprzestrzeniania ognia przez elementy konstrukcyjne budynku. Również w dalszym postępowaniu Komendant Powiatowy PSP w [...] postanowił nie wnosić zastrzeżeń w zakresie użytkowania spornego pawilonu handlowego. Ponadto Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny - na podstawie przeprowadzonej kontroli i przedstawionej przez inwestora dokumentacji - wyraził zgodę na dopuszczenie pawilonu handlowego do użytku. Powyższe potwierdza również opinia techniczna dotycząca prawidłowości zabezpieczenia pod względem przeciwpożarowym konstrukcji dachowej sklepu "[...]" autorstwa rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych Z. F. z dnia 21 maja 2017 r. Organ pierwszej instancji dodał, że wykonana w 1996 r. przebudowa odpowiada także warunkom BHP i warunkom sanitarnym oraz odnotował wydanie wyroku WSA w Opolu z dnia 8 listopada 2016 r. Następnie stwierdził, powołując się na uzupełniony materiał dowodowy, że budynek usytuowany równolegle do ul. [...] nigdy nie był rozbudowywany. W szczególności nie dokonywano przebudowy w kierunku północnym. Rozbudowa taka musiałaby się odbyć kosztem powierzchni zabudowy budynku usytuowanego prostopadle do ul. [...]. Oględziny z dnia 3 kwietnia 2017 r. nie wykazały naruszenia konstrukcji tego budynku. Podobnie nie doszło do rozbudowy w kierunku południowym, gdyż powierzchnia zabudowy budynku sąsiedniego, przylegającego od tej strony, również nie została zmniejszona. Organ podał, że budynek usytuowany równolegle do ul. [...] połączony jest z budynkiem usytuowanym prostopadle do tej ulicy poprzez dwa otwory komunikacyjne o wymiarach 3,15 m * 2,49 m oraz 1,27 m * 2,49 m. Mimo tego połączenia budynki pozostają niezależnie pod względem konstrukcyjnym. Organ pierwszej instancji wskazał też fakt zgłaszania przez G. W. wielu zarzutów, które jednak - jak uznał - nie zasługiwały na uwzględnienie. Dokonując kwalifikacji prawnej spornych robót budowlanych stwierdził, że stanowią one przebudowę obiektów budowlanych, stosownie do treści art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Wskutek wykonania prac, czyli wykonania nowych ścianek działowych, docieplenia dachu hali, wykonania instalacji grzewczej i instalacji elektrycznej, a przede wszystkim zamurowania okien elewacji wschodniej i zachodniej, zamurowania otworu komunikacyjnego (bramy z drzwiami) oraz wykonania dwóch nowych wejść do budynku, zmianie uległy parametry użytkowe i techniczne istniejącego obiektu budowlanego, ale jego charakterystyczne parametry nie zostały zmienione. Z kolei wiatę na wózki sklepowe, która jest związana funkcjonalnie z pawilonem handlowym, należało zaliczyć do urządzeń budowlanych definiowanych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Poza tym doszło do zmiany sposobu użytkowania budynków na pawilon handlowy w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dalej organ dowodził, że zgoda Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 6 listopada 1996 r., znak [...], na wykonanie zgłoszonych przez inwestora robót budowlanych od dnia 6 listopada 1996 r. stanowiła w istocie decyzję administracyjną o udzieleniu pozwolenia na budowę na wykonanie robót budowlanych określonych w zgłoszeniu. Natomiast pozostałe prace wynikające z wniosku o pozwolenie na budowę inwestor rozpoczął zanim decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a być może nawet przed jej uzyskaniem. Dodatkowo do robót wykonanych w warunkach "czystej" samowoli zaliczyć należy: wykonanie ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej przy budynku G. W., docieplenie dachu hali, wykonanie instalacji grzewczej oraz wykonanie instalacji elektrycznej. Ponadto inwestor nie uzyskał w żadnej formie pozwolenia w zakresie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych przebudowywanych na pawilon handlowy. W ocenie PINB, działania inwestora, w części przekraczającej zakres zgody udzielonej pismem (decyzją) z dnia 6 listopada 1996 r. zakwalifikować należy jako samowolną przebudowę istniejących obiektów budowlanych na pawilon handlowy. Ustalenie zaś trybu likwidacji przedmiotowej samowoli jest zagadnieniem dyskusyjnym ze względu na zmiany przepisów Prawa budowlanego, w tym wprowadzone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. i 28 lipca 2005 r. Organ zwrócił uwagę, że w orzecznictwie administracyjnym występują rozbieżności co do tego, czy definicje ustawowe w ogóle podlegają rygorom przepisów intertemporalnych, czy też zawsze należy je przyjmować według stanu aktualnego. Ostatecznie wyraził przekonanie, że przedmiotowa budowa winna być traktowana jako roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. Następnie, odwołując się do wyroku tut. Sądu o sygn. akt II SA/Op 160/07, uznał, że należało zastosować tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego do przebudowy obiektu budowlanego połączonej ze zmianą sposobu użytkowania i zrealizowanej w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 10 lipca 2003 r., kiedy to przebudowa obiektu budowlanego traktowana była jako budowa. Wyjaśnił, że wyłączył z postępowania inwestora samowolnej przebudowy, ponieważ nie ma on obecnie nic wspólnego - pod względem formalnym i faktycznym - z przebudowanymi budynkami. Z kolei, odnosząc się do argumentacji skarżącej, podał, że wszystkie czynności dowodowe oraz pozyskiwane w toku postępowania opracowania ekspertów, a także uzgodnienia i stanowiska innych organów, zawsze dotyczyły całego pawilonu handlowego składającego się z hali sprzedaży wraz ze znajdującymi się w budynku sąsiednim (przylegającym) magazynem i pomieszczeniami socjalnymi. Dlatego w pismach z dnia 25 września 2014 r. PINB skorygował określenie przedmiotu postępowania wskazując, że postępowanie prowadzone jest "w sprawie przebudowy w 1996 r. istniejących budynków na działce nr a k.m. [...], stanowiących własność A w [...], przy ul. [...] w [...] na pawilon handlowy". Natomiast samowolne roboty wykonane w 1996 r. nie obejmowały wykonania spornego murka znajdującego się obecnie w obrębie nieruchomości należącej do G. W. Tłumaczył organ, że problem murka naruszającego granicę działki, czy też dachu naruszającego granicę działki spowodowany jest podziałem działki, a nie budową budynków powstałych przed tym podziałem. PINB przedstawił również argumentację przeczącą twierdzeniu, że budynek stanowiący obecnie halę sprzedaży pawilonu handlowego powstał w wyniku samowolnego obudowania wiaty, a także wskazał powody nieuwzględnienia wniosku G. W. o przeprowadzenie ekspertyzy wpływu przebudowanego budynku na jej budynek. W konsekwencji przyjął, że w związku z przedmiotową przebudową nie występuje zagrożenie pożarowe, co potwierdza stanowisko właściwego organu PSP.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. W. wniosła o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 3, art. 4, art. 5, art. 7, art. 17 w zw. z art. 4, art. 20, art. 48, art. 49b, art. 50a, art. 59c, art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 oraz art. 71. Podniosła też zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących ochrony własności i równości wobec prawa oraz przepisów K.p.a. Zdaniem skarżącej, naruszono również prawo, ignorując wyroki sądów administracyjnych.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że organ ustalił stan faktyczny i prawny w sposób sprzeczny ze zgromadzonym materiałem dowodowym, np. w kwestii prowadzenia w obiektach produkcji dziewiarskiej, czy też charakteru obiektu przylegającego wcześniej do budynku skarżącej, który - w jej ocenie - był wiatą. Podważyła ustalenia geodety, twierdząc, że prawdopodobnie nie udostępniono mu wnętrza "wiaty", przez co popełnił błąd co do jej kwalifikacji. Wskazała na wadliwość "umowy najmu pomieszczeń", polegającą na braku umocowania do reprezentacji jednej ze stron, którą to okoliczność zignorował organ powiatowy. Dalej zakwestionowała ustalenia organu odnośnie do tzw. zgłoszenia remontowego. Podniosła, że z pisma tego jednoznacznie wynika, że w dniu 28 października 1996 r. roboty już trwały, dlatego Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie mógł wyrazić zgody na ich rozpoczęcie w dniu 6 listopada 1996 r., ponieważ wiedział już o ich prowadzeniu. Doszło zatem do naruszenia art. 48 Prawa budowlanego. Wskazała, że skoro organ powiatowy uznał, że pawilon handlowy składa się w istocie z dwóch oddzielnych konstrukcyjnie budynków, to wszelka dokumentacja techniczna zgromadzona od początku postępowania do maja 2017 r. jest sfałszowana i dotyczy nieistniejącego obiektu handlowego. Odwołująca podniosła, że błędne jest twierdzenie organu, jakoby nie doszło do rozbudowy obiektu przylegającego do jej nieruchomości, ponieważ w rzeczywistości obiekt ten został poszerzony i podwyższony, o czym świadczy fakt, że ściany w dokumentacji sporządzonej przez L. S. w 1985 r. u podstawy mają grubość 20 cm, a obecnie 40 cm. Ponadto wskazała, że ocieplenie dachu podwyższyło go o co najmniej 20 cm.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, OWINB decyzją z dnia 27 października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na ustalenia organu pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, PINB dokonał prawidłowej oceny i kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, ponieważ materiał dowodowy potwierdza, że roboty budowlane połączone ze zmianą sposobu użytkowania zostały zakończone w 1997 r. i stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. W przekonaniu OWINB, zarówno zakres wykonanych robót budowlanych, jak i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia właściwego organu, w formie ostatecznej decyzji administracyjnej, którego to pozwolenia inwestor nie uzyskał. Organ stwierdził, że w przypadku wykonania samowolnej przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego zasadne jest prowadzenie jednego postępowania w trybie przewidzianym w art. 51 Prawa budowlanego. Wobec powyższego w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, a następnie wydania rozstrzygnięcia w trybie naprawczym (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodził się również z tym, że w okolicznościach sprawy dopuszczalne prawnie było odstąpienie od nałożenia obowiązków. W dalszej części uzasadnienia uznał, że przedmiot postępowania został prawidłowo określony. W rozpatrywanej sprawie prowadzone od 1996 r. postępowanie dotyczyło bowiem legalności robót budowlanych i użytkowania pawilonu handlowego. Niezależnie od tego czy postępowaniem objęto dwa przyległe budynki, czy tylko jeden, ustalenia w tym zakresie nie mają znaczenia dla trybu prowadzonego postępowania, określonego w art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność, że roboty budowlane wykonane w obu odrębnych konstrukcyjnie przyległych obiektach, w zbliżonym okresie czasu, doprowadziły do powstania funkcjonalnej całości - pawilonu handlowego, uzasadniała objęcie całości robót budowlanych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Następnie OWINB stwierdził, że pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 listopada 1996 r. nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę, lecz stanowi zawiadomienie wnioskodawcy o braku sprzeciwu co do zgłoszonych robót budowlanych. Jednak odmienna ocena PINB w tym zakresie nie ma wpływu na ustalenie, że roboty określone w zgłoszeniu z dnia 28 października 1996 r. zostały wykonane legalnie z uwagi na brak sprzeciwu uprawnionego organu. Podniósł również, że ustalenia dokonane w toku oględzin przez organ nadzoru budowlanego oraz w oparciu o zgromadzone w toku postępowania opracowania o charakterze specjalistycznym (liczne ekspertyzy i oceny techniczne) wskazują na poprawne wykonanie robót budowlanych i możliwość użytkowania pawilonu handlowego. W aktach postępowania znajdują się rozstrzygnięcia kompetentnych organów, tj. Komendanta Powiatowego PSP w [...] i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], przesądzające o dopuszczalności obecnego sposobu użytkowania budynku z uwagi na spełnienie wymogów odnoszących się do bezpieczeństwa przeciwpożarowego i warunków higieniczno-sanitarnych. Ponadto w wyniku licznych oględzin stwierdzono, że ściana poprzeczna wykonana w budynku hali od strony południowej jest w dobrym stanie technicznym, jest sucha, bez ubytków tynku czy spękań. Od ściany budynku należącego do G. W. ściana jest oddzielona pustką powietrzną i nie jest z nią połączona. W sąsiednim budynku nie stwierdzono zawilgoceń, uszkodzeń, ani innych dowodów wskazujących na ujemne oddziaływanie przebudowanego budynku na budynek skarżącej, jak również dowodów takiego oddziaływania wywołanego przez pokrycie dachu przebudowanego budynku. Ponadto w opinii technicznej z czerwca 2014 r., dysponujący wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, dr inż. G. B. oraz inż. M. M. potwierdzili dobry stan techniczny konstrukcji nośnej, ścian wewnętrznych i zewnętrznych, tynków, stropodachu i instalacji. Dowody te uznano za wiarygodne i wystarczające, dlatego nie było potrzeby uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej zmierzających do uzyskania kolejnej ekspertyzy technicznej i przesłuchania kolejnych świadków. Wbrew twierdzeniom skarżącej, ostatnie oględziny w sprawie nie odbyły się w 2000 r., ale 13 czerwca 2017 r., zatem przeprowadzanie kolejnych oględzin nie będzie służyło lepszemu wyjaśnieniu sprawy. Zdaniem OWINB, nie mogą również odnieść skutku w niniejszej sprawie zarzuty stawiane przez skarżącą, dotyczące innych postępowań, zwłaszcza przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Przedmiotem oceny niniejszej sprawy jest bowiem legalność wykonanych robót budowlanych i decyzji wydanej w pierwszej instancji. Nadto w świetle postanowień obowiązującego planu miejscowego z 2008 r. lokalizacja pawilonu handlowego jest zgodna z przepisami tego planu. OWINB zgodził się też ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że decyzję należało skierować do właściciela obiektu. Natomiast nie podzielił stanowiska skarżącej, że budynek stanowiący obecnie halę sprzedaży pawilonu handlowego stanowił poprzednio wiatę. Poza tym zebrany obszerny materiał dowodowy nie wskazuje na szkodliwe oddziaływanie pawilonu na stan techniczny budynku należącego do skarżącej. Załączone do akt zdjęcia ściany budynku ze śladami wilgoci, pochodzące według skarżącej z 2012 r., w żaden sposób nie wskazują, czy stan uwidoczniony na zdjęciach jest skutkiem nieodpowiedniego stanu technicznego pokrycia dachowego czy też negatywnego oddziaływania sąsiedniego budynku. Z kolei doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego, stąd nie uwzględniono zarzutu dotyczącego naruszenia przez inwestora prawa własności. Za niemające znaczenia organ uznał podnoszone przez skarżącą w odwołaniu nieprawidłowości związane z zakładaniem i rejestracją A Sp. z o.o., czy też zawarciem umowy najmu, ponieważ są to kwestie z zakresu prawa cywilnego, których ważność czy zgodność z prawem podlega ocenie sądów powszechnych.

W skardze na powyższą decyzję G. W., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie odmiennej oceny prawnej, że wykonane roboty należy kwalifikować jako przebudowę, podczas gdy w ocenie Sądu doszło do rozbudowy;

- art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 48-49 w zw. z art. 50-51 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie co do samowolnych robót budowlanych powinno zapaść w trybie przewidzianym w art. 50-51 Prawa budowlanego, podczas gdy Sąd w ocenie prawnej stwierdził, że rozbudowa obiektu budowlanego stanowi jego budowę, stąd do legalizacji należy stosować art. 48-49 Prawa budowlanego;

- art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania kubatury, powierzchni zabudowy, długości i szerokości oraz kształtu budynków nr [...] i [...], zarówno przed, jak i po wykonaniu robót budowlanych;

- art. 84 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez procedowanie na podstawie opinii z dnia 23 marca 2017 r., podczas gdy opinia ta jest niepełna i nie wskazuje tak zasadniczych danych jak pierwotna kubatura, długość i szerokość budynków przed wykonaniem robót budowlanych;

- art. 80 w zw. z art. 107 K.p.a. poprzez uznanie, że budynki nigdy nie były rozbudowane, podczas gdy proste porównywanie danych z opinii z dnia 14 grudnia 1990 r. sporządzonej przez biegłego M. T. i opinii z maja 2017 r. A. Z. wskazuje na znaczną rozbudowę przedmiotowych budynków;

- art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez całkowicie dowolne stwierdzenie, że budynki są oddzielone pustką powietrzną i nie są połączone, podczas gdy między nimi inwestor wbudował słupy stalowe połączone za pomocą poziomych kształtowników, które z jednej strony są zakotwiczone w budynku inwestora, a z drugiej strony w budynku skarżącej i łączą te dwa budynki;

- art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolne uznanie, że budynek należący do skarżącej nie jest połączony z sąsiednim, podczas gdy na ścianie budynku skarżącej widać "nadmurówkę" z cegły powyżej poziomu dachu, na której opierają się kształtowniki stalowe podtrzymujące dach budynku inwestora;

- art. 80 K.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 K.p.a. przez uznanie, że roboty budowlane nie mają ujemnego wpływu na sąsiedni budynek, podczas gdy poziom dachu budynku inwestora jest wyższy w stosunku do dachu skarżącej, ściana budynku inwestora w widoczny sposób zachodzi na obrys budynku skarżącej, wykonana rozbudowa spowodowała zaburzenie spływu wody, a brak wentylacji przestrzeni między budynkami powoduje możliwość wystąpienia wilgoci na ścianach, bezpieczeństwu zaś zagraża odchylenie od pionu ścianki nadmurowanej na ścianie zewnętrznej inwestora;

- art. 75, art. 80 i art. 85 K.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że w budynku skarżącej nie stwierdzono zawilgoceń, podczas gdy w obecnym postępowaniu nie przeprowadzono oględzin pomieszczeń tego budynku, natomiast w trakcie oględzin w 2000 r. wyraźnie widoczne były zawilgocenia;

- art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, w sytuacji gdy miały one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zostały zgłoszone na odmienne tezy niż okoliczności ustalone przez organ;

- art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie rozpoznania zarzutów odwołania.

Kolejne zarzuty skarżącej dotyczyły naruszenia następujących przepisów Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 51 w zw. art. 50 poprzez ich stosowanie w sprawie, podczas gdy tego rodzaju procedura nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę;

- art. 48-49 w zw. z art. 50-51 poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie co do samowolnych robót budowlanych (rozbudowy) powinno zapaść w trybie przewidzianym w art. 50-51;

- art. 29 w zw. z art. 28 (w brzmieniu pierwotnym) poprzez uznanie, że wykonane roboty zostały wykonane legalnie, gdyż Kierownik Urzędu Rejonowego w dniu 6 listopada 1996 r. zawiadomił o braku sprzeciwu co do zgłoszonych robót, podczas gdy wymienione w tym zgłoszeniu roboty, jak np. wykonanie nowych ścianek działowych wymagały ostatecznego pozwolenia na budowę, co więcej zostały także wykonane roboty niewymienione w tym zgłoszeniu;

- art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 51 poprzez uznanie, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu, podczas gdy zmiana wymaga zezwolenia tylko gdy wiąże się ze zmianą bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, tym bardziej, że organ stwierdził, iż wykonane prace odpowiadają wymogom przepisów o bezpieczeństwie przeciwpożarowym, warunkom BHP i sanitarnym;

- art. 48 w zw. z art. 28 i art. 51 poprzez uznanie, że w sprawie ma zastosowanie procedura z art. 51, podczas gdy może ona być stosowana, jeżeli budowa obiektu została rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w niniejszej sprawie inwestor rozpoczął roboty na podstawie nieostatecznego pozwolenia, które zostało uchylone, a inwestycja była kontynuowana po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, a zatem w sprawie powinna mieć zastosowanie procedura z art. 48;

- art. 30 ust.1-2 (w brzmieniu pierwotnym) poprzez uznanie pisma inwestora z dnia 28 października 1996 r. za zgłoszenie "zamiaru wykonania robót", mimo że z literalnej treści tego pisma jasno wynika, że inwestor nie zgłaszał zamiaru, lecz informował, iż prowadzi i podjął już roboty budowlane, podczas gdy do wykonania robót można przystąpić dopiero, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. domagała się przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii technicznej dotyczącej oddziaływania budynku powstałego z przebudowy z grudnia 2017 r. opracowanej przez mgr inż. A. K. na okoliczność ustalenia szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła bardzo szczegółową argumentację w zakresie opisanych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i dodatkowo wyjaśniając, że w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. Sąd nie przesądził, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę. Organ podniósł też, że wykonanie ścianek działowych nie mieści się w pojęciu budowy, podobnie jak wykonanie instalacji elektrycznej i gazowej, lecz stanowi przebudowę istniejącego budynku.

W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r. (data wpływu do Sądu) uczestnik postępowania A Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Spółka zakwestionowała zasadność zarzutów skarżącej, dowodząc, że w wyroku Sądu z dnia 8 listopada 2016 r. Sąd zobowiązał organy do wyjaśnienia, czy doszło do rozbudowy budynku nr [...], nie przesądzając jednak tej kwestii. Zdaniem uczestnika postępowania, czynności te zostały przeprowadzone i w ich wyniku ustalono, że nie doszło do przedmiotowej rozbudowy, zwłaszcza kosztem budynku skarżącej. Natomiast powoływanie się na opinię z dnia 14 grudnia 1990 r. sporządzoną przez M. T. jest niezasadne, gdyż nie jest to dokument, czy dowód, jako że stanowi kserokopię kilku kartek, które nie wiadomo, czego dotyczą. Z kolei z map, w tym opracowanej w 1985 r. oraz opinii A. Z. wynika, że objęte postępowaniem budynki zawsze miały tę samą wielkość zewnętrzną. Mapy te stanowią również dowód tego, że budynek nr [...] nie był wiatą. Spółka nie podzieliła zarzutu skarżącej co do negatywnego odziaływania jej budynku na budynek skarżącej. Wyjaśniła, że część dachu pawilonu z murkiem oporowym zachodzi na nieruchomość skarżącej, podobnie jak część dachu budynku skarżącej zachodzi na teren nieruchomości uczestnika postępowania. Wynika to z dokonanego podziału geodezyjnego. Dalej Spółka podzieliła stanowisko organów co do kwalifikacji spornych robót jako przebudowy, zastosowanego w sprawie trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego oraz zgodności tych prac z wymogami powszechnie obowiązujących przepisów prawa w zakresie stawianym obiektom budowlanym. Wyjaśniła nadto, że ściana nośna oddzielająca budynki skarżącej i Spółki jest wspólna i może przenosić obciążenia z obydwu połączonych nią budynków. Jest też konstrukcją wsporczą murku i istnieje od momentu wybudowania budynków. Końcowo uczestnik postępowania zakwestionował rzetelność opinii A. K. i stwierdził, że nie powinna ona zostać dopuszczona jako dowód w sprawie. Natomiast za wiarygodne uznał opinie, na które powołały się organy.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, dodając, że skarżąca nie rozumie, dlaczego postępowanie w tej sprawie trwa tak długo. Wydawane są kolejne decyzje, natomiast organy ignorują zapadłe w sprawie wyroki sądów administracyjnych. W sprawie brak jest wskazania informacji, które pozwoliłyby ocenić, czy w sprawie istotnie doszło do rozbudowy, czy też nie. Skarżąca poparła stanowisko swojego pełnomocnika, akcentując, że opinia komendanta PSP dotyczyła pokrycia dachowego z płyty korytkowej, która występuje nad częścią magazynową i socjalną (część budynku nr [...]), natomiast nad salą sprzedaży jest płyta azbestowo-cementowa, czyli opinia A. Z. jest w tym zakresie wadliwa. Podała, że w 2007 r. w decyzji organu odwoławczego zobowiązano się do merytorycznego rozpatrzenia kwestii związanej ze sporną ścianą poprzeczną i do tej pory sprawa ta nie została merytorycznie rozpoznana, a skarżąca - w odniesieniu do ściany jej budynku - nie ma możliwości wykonania obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. Jej zdaniem, oględziny organu w omawianym zakresie sporządzone poprzez wykonany otwór w ścianie nie są wystarczające. Oględziny ujawniły wykonanie słupa (przynajmniej jednego), o którego istnieniu nie wiedziała sama skarżąca, jak i A. Z. Ponowiła argument podnoszony w toku całego postępowania, że roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę zostały wykonane przed wydaniem formalnym pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że postępowanie, jakie się toczy w tej sprawie, nie obejmuje wszystkich faktycznie wykonanych przez inwestora robót. Podniosła, podważając sens postawienia spornej ściany poprzecznej, że może ona ulec zawaleniu. Skarżąca powołała się również na protokół z 2011 r. zawarty między przedstawicielem Spółki i skarżącą, wedle którego jest ona właścicielką ściany rozgraniczającej obiekty. Wyjaśniała, że nie wie, czy od ostatnich 5 lat ściana wykazuje oznaki zawilgocenia, które występowały jeszcze w 2012 r. i 2013 r. Oświadczyła też, że kontrahent, któremu udostępniła swój obiekt nie zgłaszał tego faktu, więc nie wie, czy obecnie występują zawilgocenia. Odnośnie do niezakwestionowania ustaleń protokołu oględzin wskazała, że - jej zdaniem - w ścianie powinien zostać wykonany przez organ dodatkowy otwór w celu wyjaśnienia wszystkich zgłaszanych przez nią wątpliwości. Posiada do wykonania otworu odpowiedni sprzęt, jednak sama nie wykonała oględzin ściany od strony dachu. Oświadczyła, że podpisała protokół z oględzin dachu wykonanych w jej obecności, który jednak nie był w swej treści zgodny z prawdą, bo pomijał znajdujący się na dachu azbest.

Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Akcentował, że organ nie ignoruje wyroków sądowych, a sprawa jest zawiła. W kwestii zgłaszanego przez skarżącą słupa wyjaśnił, że jeśli powstał on w dacie powstania ściany, to również podlega legalizacji. Podał, że obecny przy oględzinach M. R. w istocie nie był pracownikiem organu, a protokół pochodzi od inspektora powiatowego. Natomiast, przyjmując nawet, że użyty azbest stanowi element pokrycia części dachu, to dopóki nie zapadnie decyzja inwestora o jego usunięciu, podnoszona przez skarżącą kwestia nie mogła mieć znaczenia dla oceny prawidłowości wykonanych robót. Końcowo wyjaśnił, że w sprawie zastosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie rozstrzygania.

Pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2018 r. i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu administracyjnym żadnych dowodów na potwierdzenie stanowiska w kwestii rodzaju pokrycia dachowego. Nie podzielił argumentów o uniemożliwieniu wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do wspólnej ściany. Jeszcze raz podkreślił, że dach opiera się na wspólnej ścianie, a poza tym nie był przebudowywany przez inwestora ani przez następców, jedynie był ocieplany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 cyt. już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej nadal P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością jego uchylenia.

Przed przystąpieniem do rozważań, które doprowadziły Sąd do wniosku o konieczności uwzględnienia skargi, w pierwszej kolejności odnotować należy, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli i oceny sądowej. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się ostatnio w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Op 312/16. Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Dostrzec również trzeba, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Ponadto przyjąć należy, że odstąpienie od wiążącej oceny będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.

Rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd był zatem związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w ww. wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. W związku z tym celowe jest przypomnienie, że w wyroku tym Sąd uznał, iż nie ustalono w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, a podjęte decyzje nie wyjaśniają wszystkich istotnych okoliczności, w tym dotyczącej tego, czy budynek, w którym znajduje się hala sprzedaży pawilonu handlowego został rozbudowany w ten sposób, że powstały konstrukcyjnie nowe budynki o odmiennych charakterystycznych parametrach, takich jak przykładowo kubatura, powierzchnia zabudowy, długość i szerokość, a jeśli doszło do rozbudowy, czy było to działanie legalne. Sąd stwierdził, że niewyjaśnienie tej podstawowej kwestii było konieczne, ponieważ objęcie postępowaniem nadzorczym tylko przeprowadzonych w 1996 r. robót budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu, mogło doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której organ likwiduje skutki samowoli budowlanej w budynku, który sam został zrealizowany nielegalnie, i co do którego przede wszystkim winno toczyć się postępowanie naprawcze. Ponadto, wskazując na obowiązek odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów strony, Sąd zobowiązał organy do zajęcia stanowiska w uzasadnieniu decyzji także co do podnoszonego przez skarżącą związania organów wyrokami sądów administracyjnych, jakie zapadły "w ciągu 18 lat trwania postępowania administracyjnego".

Oceniając kwestionowaną obecnie decyzję, zgodzić należy się ze skarżącą, że organy nie zastosowały się w pełni do wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z przytoczonego wyroku, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że powyższe stanowisko nie zostało oparte o tę argumentację skargi, w której G. W. dowodzi, że tut. Sąd przesądził w wyroku z 8 listopada 2016 r. kwestię rozbudowy przedmiotowego budynku oraz jego legalizacji na podstawie art. 48-49 Prawa budowlanego. Stanowisko skarżącej w tej mierze jest błędne. W sprawie ewentualnej rozbudowy budynku Sąd nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, co zostało prawidłowo odczytane przez orzekające organy obu instancji. Z analizy treści podjętych w sprawie decyzji wynika jednak, że organy skupiły się przede wszystkim na ustaleniu tej jednej okoliczności, a następnie zgodnie przyjęły, że sporne roboty budowlane połączone ze zmianą sposobu użytkowania zostały zakończone w 1997 r. i stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Organy zignorowały natomiast dalsze zalecenia Sądu i nie odniosły się do wszystkich zarzutów skarżącej, a zwłaszcza do wielokrotnie podnoszonego związania wyrokami sądów administracyjnych. Dostrzec trzeba, że G. W. już w uwagach skierowanych do PINB, ujętych w piśmie z dnia 25 stycznia 2015 r. (s. 266-267 akt adm.), podnosiła kwestię pomijania wytycznych zawartych w wielu wyrokach sądowych w zakresie dotyczącym ustaleń stanu faktycznego, kwalifikacji robót oraz zastosowanego trybu postępowania. Również w ponownie prowadzonym postępowaniu, czyli po wydaniu wyroku tut. Sądu z dnia 8 listopada 2016 r., skarżąca w odwołaniu kolejny raz powołała się m.in. na stanowisko NSA we Wrocławiu, jakie zostało wyrażone w wyroku z dnia 1 kwietnia 2003 r., i na tej podstawie wywodziła, że brak jest podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. W przekonaniu skarżącej, z zapadłych w poprzednich latach wyroków wynika konieczność orzeczenia rozbiórki budynku na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tymczasem organ pierwszej instancji, wbrew wyraźnym zaleceniom, jakie wynikają z treści wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., nie wypowiedział się w kwestii ewentualnego związania wydanymi orzeczeniami sądów. Powyższego uchybienia nie konwalidował organ odwoławczy, który - tak jak organ pierwszej instancji - odnotował jedynie sam fakt wydania licznych wyroków sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga, że zagadnienie dotyczące trybu, jaki powinien znaleźć zastosowanie odnośnie do wykonanych robót budowlanych jest kwestią sporną pomiędzy stronami, dlatego tym bardziej organy winny rozważyć wszechstronnie zarzuty skarżącej stawiane w tej materii.

Kolejną wadliwością, jaką zawiera zaskarżona decyzja jest brak dostatecznego omówienia zastosowanej podstawy prawnej. Już organ pierwszej instancji dostrzegł, analizując kwestię likwidacji samowolnej przebudowy budynków, że jest to zagadnienie "dyskusyjne" ze względu na zmiany przepisów Prawa budowlanego, jakie zachodziły na przestrzeni ostatnich osiemnastu lat, w tym wynikające z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz ustawy z dnia 28 lipca 2005 r., a także ze względu na "występujące w orzecznictwie rozbieżności" co do możliwości uwzględnienia - w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - definicji legalnej przebudowy. Ostatecznie wyraził stanowisko o konieczności zastosowania wobec Spółki ustawy względniejszej i przyjął, że przedmiotową przebudowę należy traktować jako roboty budowlane inne niż budowa obiektu budowlanego. Zdaniem PINB, w sprawie zastosować należało zatem tryb przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Powyższej oceny organu pierwszej instancji OWINB w żaden sposób nie zweryfikował, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że PINB dokonał prawidłowej oceny i kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. W ocenie Sądu, w związku z ujawnionymi w treści decyzji wątpliwościami PINB w zakresie zastosowanego reżimu prawnego, organ odwoławczy ponownie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, powinien był dokładne wytłumaczyć, dlaczego podziela pogląd organu pierwszej instancji, a zatem zobowiązany był przeprowadzić samodzielną analizę prawną, z omówieniem - co istotne - kolejnych zmian przepisów Prawa budowlanego, tak aby wykazać w uzasadnieniu decyzji zbieżność jej rezultatów z wykładnią dokonaną przez organ powiatowy. Tymczasem organ odwoławczy, poza ogólnym wskazaniem na przepisy Prawa budowlanego, nie wyjaśnił istoty sprawy w powyższym zakresie. Dopiero na rozprawie sądowej, odpowiadając na pytanie Sądu, pełnomocnik organu wskazał, że w sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie rozstrzygania. Za potrzebą dokładnego omówienia przez organ odwoławczy zastosowanej podstawy prawnej, zgodnego z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., przemawia dodatkowo to, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego odniósł się tylko do zmian przepisów Prawa budowlanego z 2003 r. i 2005 r., pomijając inne nowelizacje Prawa budowlanego i nie tłumacząc, czy i jakie znaczenie prawne miały one w rozpoznawanej sprawie. Jedynie tytułem przykładu można wskazać na nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. nr 93, poz. 888, z poźn. zm.), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., a której przepis art. 2 ust. 1 stanowił, że "nowe" przepisy stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy nowelizującej w życie, zaś kolejne postanowienia tej regulacji odnosiły się do niezakończonych spraw związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Poza tym ustawa ta wprowadziła nowe brzmienie art. 51 Prawa budowlanego (art. 1 pkt 21).

Jak już wcześniej wskazano, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ drugiej instancji, wbrew wytycznym i zaleceniom Sądu, kolejny raz wybiórczo odpowiedział na zarzuty odwołania. I tak, przykładowo, przemilczał następną kwestionowaną przez skarżącą na każdym etapie postępowania kwestię dotyczącą skuteczności dokonanego przez inwestora zgłoszenia z dnia 28 października 1996 r., wobec wcześniejszego rozpoczęcia wymienionych w nim prac. Zdaniem Sądu, bez oceny zasadności tego zarzutu, stanowisko organu odwoławczego, że prace objęte zgłoszeniem zostały wykonane legalnie, ponieważ pismo Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 6 listopada 1996 r. stanowi zawiadomienie o braku sprzeciwu, jest przedwczesne. Ponadto OWINB nie badał prawidłowości jeszcze innych zarzutów skarżącej, w tym dotyczących rozbudowy budynku poprzez jego poszerzenie i podwyższenie, z powołaniem na konkretną dokumentację z 1985 r. W tym zakresie organ nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił argumentacji skarżącej, która dowodziła, że zmieniła się szerokość budynku, zaś na skutek ocieplenia dachu doszło także do zmiany jego wysokości, co należy kwalifikować jako rozbudowę, a nie jedynie jako przebudowę.

W tym miejscu dostrzec jeszcze przyjdzie, że brak odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie odniesienia się do zarzutów skarżącej nie mógł zostać konwalidowany późniejszymi wyjaśnieniami organu, zawartymi w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono wywody dotyczące kwalifikacji wykonanych ścianek działowych, instalacji elektrycznej i gazowej jako przebudowy istniejącego budynku. Zwrócić należy uwagę, że odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do Sądu i nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ani też nie służy wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. W związku z tym nie może zastępować uzasadnienia w tym znaczeniu, że rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą zostać potraktowane jako element uzasadnienia zaskarżonej decyzji i stanowić przedmiotu kontroli Sądu.

Wobec wykazanych uchybień organu odwoławczego, wyjaśnić przyjdzie, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności, o której stanowi art. 15 K.p.a., wymaga nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z omawianej zasady wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W celu natomiast właściwej jej realizacji, przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Odnotować też trzeba, że uzasadnienie jest obowiązkowym składnikiem decyzji mającym na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 107 § 3 K.p.a. wynika, że organ powinien wskazać i omówić w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody, oraz wyjaśnić zastosowaną podstawę prawną decyzji.

W przekonaniu Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów, o czym była już mowa wcześniej. Nie wyjaśnił bowiem wątpliwości w zakresie zastosowanego w sprawie reżimu prawnego przez PINB i nie przedstawił swojego stanowiska na temat wpływu (lub jego braku) kolejnych nowelizacji przepisów Prawa budowlanego na kwalifikację spornych robót oraz na tryb, w którym należało prowadzić przedmiotowe postępowanie. Przede wszystkim jednak - z naruszaniem art. 153 P.p.s.a. - nie zastosował się w pełni do zaleceń tut. Sądu zawartych w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., w tym ponownie nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących związania organów wyrokami sądów administracyjnych. Z kolei brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów i żądań skarżącej oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, czyni w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym zarzut nierozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Stanowi też o naruszeniu obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), wzbudzania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.). Natomiast nie jest rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej, w tym organów drugiej instancji, w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił tylko zaskarżoną decyzję, uznając, że przedstawione wady postępowania mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy. Z kolei orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.

Końcowo wyjaśnić jeszcze przyjdzie, że wniosek dowodowy zgłoszony przez skarżącą nie mógł być uwzględniony, ponieważ zgodnie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle tego przepisu, w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Co ważne, wykluczone jest przy tym prowadzenie nowego postępowania o charakterze rozpoznawczym, do czego w istocie sprowadzałaby się analiza okoliczności sprawy w kontekście przedłożonej przez skarżącą opinii technicznej A. K. Ponadto dostrzec trzeba, że opinia ta nie miała większego znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy zważywszy na powody, z jakich doszło do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, przy czym - co należy raz jeszcze podkreślić - w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu organ odwoławczy m.in. odniesie się do wszystkich przedstawionych przez skarżącą dowodów oraz jej twierdzeń, ujętych również w skardze, a także oceni ich związek z niniejszą sprawą. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania we wskazanym przez Sąd zakresie czyni zbędnym dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji, w tym pod kątem dalej idących zarzutów skargi.