Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1201/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27 ust 7; art .18 ust. 1; art .22;  art. 3 ust. 2 pkt
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 156; art. 63 par 1; art. 64 par 2;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. G. (zwaną dalej skarżącą) decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR, dalej jako organ) utrzymał w mocy własną decyzję, wydaną przez działającego z upoważnienia Prezesa ARiMR Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...]wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 2349,37 zł, w tym: 1657,82 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej i 691,55 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Płatności przyznane tą decyzją zostały w dniu 26 stycznia 2010 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez beneficjenta we wniosku o wpis do ewidencji producentów

W dniu 5 kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] października 2009 r., z którego wynikało, że K. G. zmarł w dniu [...] października 2009 r.

W wyniku tej informacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...] maja 2010 r. dwie decyzje: Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 (skierowaną do zmarłego K. G.) oraz Nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających (skierowaną do pełnomocnika zmarłego K. G. – K. S.).

Wcześniej pismem z dnia 31 maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zwrócił się do [...] Bank [...] S. A. w [...] o udzielenie informacji, kto pobrał przekazaną w dniu 26 stycznia 2010 r. na rachunek bankowy zmarłego K. G. kwotę płatności przyznaną w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2349,37 zł lub o dokonanie zwrotu przekazanej w dniu 26 stycznia 2010 r. na rachunek bankowy zmarłego kwoty płatności przyznanej w ramach płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 2349,37 zł.

W odpowiedzi bank poinformował, że brak jest podstaw prawnych do udzielenia informacji, jak również brak jest podstaw do zwrotu środków, gdyż rachunek został uznany zgodnie z treścią przelewu.

W dniu 7 lutego 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2010 r. Sygn. akt [...], z którego wynika, że spadek po K. J. G. nabyli z mocy ustawy: żona B. E. G. oraz dzieci A. J. Z. i M. F. G. po 1/3 (jednej trzeciej) części każde z nich, z tym, że wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne nabyli z mocy ustawy: żona B. E. G. oraz dzieci A. J. Z. i M. F. G. po 1/3 (jednej trzeciej) części każde z nich.

Zawiadomieniem z dnia 30 listopada 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (działający z upoważnienia Prezesa ARiMR) poinformował Panią B. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych i przyznanych bez podstawy prawnej w dniu 26 stycznia 2010 r. na mocy decyzji Nr [...] z dnia 27[...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] ustalił B. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 783,13 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności.

B. G. skierowała do Prezesa ARiMR wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w nim, że płatność przysługuje jej, albowiem to ona objęła w posiadanie grunty objęte wnioskiem jako jeden ze spadkobierców po zmarłym mężu.

Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził w uzasadnieniu, że w sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznaniu K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we [...], nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należy, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych.

Organ wskazał, ze jeżeli decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznaniu K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie została doręczona skutecznie stronie z uwagi na jej śmierć, to Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] - w myśl art. 110 Kpa - nie jest związany wydaną przez siebie decyzją. Oznacza to tym samym, że przekazane na mocy tej decyzji na rachunek bankowy wskazany przez K. G. we wniosku o wpis do ewidencji producentów środki pieniężne, w łącznej wysokości 2349,37 zł, zostały przekazane bez podstawy prawnej, a zatem pobrane przez B. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przekazane w dniu 26 stycznia 2010 r. na rachunek bankowy wskazany przez K. G. we wniosku o wpis do ewidencji producentów, zostały pobrane nienależnie. W konsekwencji B. G. jest zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności.

Wskazano ponadto, że w związku z powyższym, aby otrzymać płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, o które wnioskował K. G., B. G. jako jedna ze spadkobierców, jeżeli objęła w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności, powinna złożyć wniosek o wstąpienie do postępowania w sprawie przyznania płatności w terminie, o którym mowa w art. 22 ustawy o płatnościach, tj. w terminie 7 miesięcy od daty śmierci wnioskodawcy. Organ podkreślił w tym miejscu, że z dokumentacji przedmiotowej sprawy nie wynika, aby B. G. złożyła taki wniosek.

Skoro zatem B. G. nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 22 ustawy o płatnościach, o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności na miejsce spadkodawcy, nie było możliwe wydanie decyzji w sprawie przyznania B. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

W konkluzji organ stwierdził, że w przypadku, gdy K. G., będący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, zmarł w dniu 24 października 2009 r., tj. przed wydaniem, jak i doręczeniem decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. o przyznaniu K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przekazanych w dniu 26 stycznia 2010 r. (na podstawie powołanej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. na rachunek bankowy wskazany przez K. G. we wniosku o wpis do ewidencji producentów), stosuje się zasadę odpowiedzialności w częściach ułamkowych, opartą na postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2010 r. sygn. akt [...].

W związku z powyższym ułamkowa część Pani B. G. (1/3 część), o której mowa w postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2010 r., od łącznej kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 2349,37 zł stanowi kwotę 783.13 zł.

Na powyższą decyzję B. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której stwierdziła, że nie zgadza się z treścią decyzji Prezesa ARiMR.

Wskazała przy tym, że w dniu 10 maja 2010r. była razem ze swoim synem i córką w siedzibie Agencji w celu złożenia "wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika". Niestety, pracownik ARiMR poinformował, że dopłata ta należy się im jako spadkobiercom i wnioski nie zostały przyjęte. Skarżąca stwierdziła, że istnieją zatem różne interpretacje tego samego przepisu. Do skargi skarżąca złożyła kopię wniosku, który opisała w skardze.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z p. zm. dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż decyzja ta została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż oceniając - w powyższym kontekście - treść rozstrzygnięć administracyjnych wskazać trzeba, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 z p. zm., zwana dalej ustawą o płatnościach) oraz przepisy unijne: rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników; Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z p. zm., zwane dalej Rozporządzeniem Komisji (WE) 1122/2009).

W niniejszej sprawie zastosowanie mają również przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z p. zm.).

Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że:

1. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009r. , wydana po śmierci wnioskodawcy (tj. K. G.), została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy – K. S., na adres wskazany we wniosku. W wyniku tej decyzji dokonano wpłaty na konto wskazane przez wnioskodawcę we wniosku;

2. Po otrzymaniu informacji o śmierci K. G. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] maja 2010r. najpierw umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a następnie wydał z tym samym dniu decyzję o odmowie przyznania K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności uzupełniających. Wszystkie te decyzje zostały wydane na rzecz K. G., jego osobę wskazując jako stronę postępowania. Organ ponadto skierował zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej pismem z dnia 17 czerwca 2010r. o popełnieniu przestępstwa przez skarżącą;

3. Skarżąca była informowana o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania, jednakże jej podanie nie zostało przyjęte i rozpatrzone przez organy Agencji (patrz: pismo Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., postanowienie Prokuratury Rejonowej w z dnia [...] grudnia 2011r. o odmowie wszczęcia śledztwa, kopia wniosku skarżącej z dnia 10 maja 2010r. o przyznanie płatności bezpośredniej lub płatności uzupełniającej w przypadku śmierci rolnika);

4. Po wszczęciu w dniu 30 listopada 2011r. z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych i przyznanych bez podstawy prawnej w dniu 26 stycznia 2010 r. na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (działający z upoważnienia Prezesa ARiMR) decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalił B. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 783,13 zł.

Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez Prezesa ARiMR, iż decyzja z dnia [...] listopada 2009r. nie mogła wywołać skutków prawnych z uwagi na śmierć strony, do której została skierowana. Nie można tym samym zgodzić się ze stwierdzeniem organu, iż decyzja ta – skoro nie została zdaniem Agencji stronie skutecznie doręczona zgodnie z treścią art. 109 k.p.a. – nie wiązała organ, który ją wydał (wg art. 110 k.p.a.), a tym samym środki pieniężne przekazane na jej podstawie przekazane zostały bez podstawy prawnej.

Na potwierdzenie powyższej tezy należy przytoczyć w tym miejscu poglądy doktryny dotyczące decyzji nieistniejących, nieogłoszonych lub niedoręczonych.

Decyzje nieistniejące to takie, które zostały wydane w nieistniejącym postępowaniu oraz takie, które co prawda wydane zostały w postępowaniu istniejącym, ale nie zawierają konstytutywnych cech decyzji, a także takie, które nie zostały doręczone czy ogłoszone stronie (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 6, Warszawa 2008, s. 305). Do konstytutywnych elementów decyzji zaliczamy: oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis piastuna funkcji organu administracji publicznej lub osoby działającej w imieniu organu (patrz: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z glosą J. Borkowskiego OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169).

W orzecznictwie stwierdzono jednak wielokrotnie, że bardziej komplikuje się sytuacja w odniesieniu do decyzji niedoręczonych lub nieogłoszonych.

Nie może bowiem ulegać najmniejszych wątpliwości, iż decyzja zalegająca w aktach sprawy, niedoręczona stronie ani żadnemu innemu podmiotowi, nie wywołuje żadnych skutków prawnych, które mogą zaistnieć dopiero z chwilą owego skutecznego doręczenia czy ogłoszenia. Zwrócić przy tym wypada uwagę na to, że do momentu podpisania mamy do czynienia wyłącznie z projektem decyzji. Podpisanie, przy założeniu, że co najmniej pozostałe konstytutywne elementy ów projekt zawierał, powoduje przekształcenie projektu decyzji w decyzję, ale taką, która nie wywołuje jeszcze żadnych skutków prawnych, a więc decyzja może być jeszcze w dowolny sposób zmieniona. Skutki prawne decyzji mogą dopiero zaistnieć z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego w drodze jej doręczenia lub ogłoszenia stronie. Taką decyzję, która doręczona czy też ogłoszona nie została - można określić jako decyzje nieistniejącą, biorąc pod uwagę, że nie może ona wywołać żadnych skutków prawnych.

Problem jednak powstaje - tak, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sytuacji, w której decyzji albo nie doręczono stronie, ale doręczono ją innemu podmiotowi (tutaj osobie, która była wskazana jako pełnomocnik nieżyjącej strony). Doręczenie tej decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję niejako "do wiadomości" powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne.

Nie były to przy tym skutki "pozorne", albowiem decyzja ta wywołała skutek w postaci przekazania na rachunek bankowy środków z tytułu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne.

Trzeba zatem przyjąć, że w przypadku, w którym decyzji nie doręczono stronie, ale doręczono ją wyłącznie innemu podmiotowi (rozstrzygnięcie decyzji zostało zakomunikowane podmiotowi będącemu niejako na zewnątrz danego organu administracji - weszło więc do obrotu prawnego), mamy do czynienia z wadą decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 5 marca 2009r., sygn. akt I OSK 453/08, LEX Nr 529931).

Przenosząc te rozważania na grunt stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że skoro decyzja administracyjna z dnia [...] listopada 2009r. została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy – K. S., to została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że należy rozważyć możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a nie przyjmować, że miała ona charakter decyzji nieistniejącej.

Należy zauważyć przy tym, że sama kwestia niedoręczenia decyzji wywołuje wątpliwości w zakresie możliwości uznania niedoręczonej decyzji za akt nieistniejący (patrz: powołany w cyt. wyroku NSA z dnia 5.03.2009r. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008 r., II OSK 952/07 w którym uznano taką sytuację za przesłankę stwierdzenia nieważności i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 października 2008, II GPS 4/08, w którym podano przykład decyzji niedoręczonej i uznano ją za nieistniejącą, ale co trzeba wyraźnie zaznaczyć, nie wypowiadano się na temat doręczenia takiej decyzji innemu podmiotowi).

Zdaniem Sądu z akt sprawy toczącej się przed organem I instancji wynika zatem, że:

1. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] listopada 2009r. pozostaje nadal w obrocie prawnym, gdyż została doręczona pełnomocnikowi strony i wykonana, organ tym samym mógł dokonać wyeliminowania jej jedynie w trybie stwierdzenia nieważności – art. 156 – 158 k.p.a., co wynika wprost z treści art. 16 § 1 k.p.a.

2. Wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzja o umorzeniu postępowania z dnia [...] maja 2010r. i następne decyzje wydane przez ten organ w sprawie, które zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2009r., doręczoną pełnomocnikowi strony i wykonaną w postaci wypłaty świadczenia, nie mają wpływu na byt prawny decyzji z dnia [...] listopada 2009r.

Odnosząc się zatem do wymienionych powyżej stwierdzeń, wynikających ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy wskazać, że postępowanie toczące się w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich nie może być skutecznie prowadzone z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2009r.

Sąd pragnie podkreślić w tym miejscu, iż w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 204/09 (LEX nr 919874), z którego wynika, że wyrażona przez spadkobiercę w jakikolwiek sposób, choćby dorozumiany, wola kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednio wnioskiem poprzednika prawnego, jako okoliczność niewątpliwie mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny załatwiający tę sprawę odnotowana w sposób przewidziany prawem.

Ustawa o płatnościach w art. 18 ust. 1 statuuje zasadę, iż płatności są przyznawane na wniosek rolnika. Wniosek o przyznanie płatności składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja (art. 18 ust. 2), przy czy stosownie do ust. 3 termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu.

W świetle przytoczonych przepisów ustawy o płatnościach nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych, o których mowa w ustawie, jest wszczynane wyłącznie na wniosek rolnika złożony w ustawowym terminie, a wymagania, jakie powinien spełniać ten wniosek prawodawca określił w przepisach wykonawczych do ustawy.

Przepisy ustawy o płatnościach regulują także sytuacje, związane ze śmiercią rolnika, która nastąpiła po złożeniu, w trybie art. 18 ust. 1, wniosku o przyznanie płatności. Tryb postępowania w takich sprawach uzależniony jest zarówno od tego, jakiej płatności domagał się spadkodawca jak i od etapu postępowania administracyjnego w sprawie, a w sytuacji już zakończonego postępowania - od treści doręczonej decyzji. I tak zgodnie z art. 26 ustawy o płatnościach, w przypadku śmierci rolnika, który wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności cukrowej itd., przed dniem doręczenia decyzji w sprawie przyznania tej płatności, płatność cukrową itd. przyznaje się z urzędu spadkobiercy, któremu przyznano płatność bezpośrednią. Natomiast w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o płatnościach, jeżeli po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania płatności lub płatności cukrowej itd. rolnik, do którego decyzja została skierowana, zmarł, jego spadkobiercy przysługują prawa, które przysługiwałyby spadkodawcy, jako stronie postępowania. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu spadkobierca rolnika, który nie kwestionuje należności określonej w decyzji, o której mowa w ust. 1, składa wniosek o wypłatę płatności lub płatności cukrowej itd. do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności lub płatności cukrowej itd. przez spadkodawcę, wraz z prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia, jednak nie później niż w ciągu 6 miesięcy od dnia doręczenia spadkodawcy decyzji w sprawie przyznania płatności lub płatności cukrowej itd.. Złożenie wniosku o wypłatę płatności w terminie rodzi po stronie właściwego organu obowiązek wydania decyzji w sprawie tej wypłaty, stosownie do art. 27 ust. 6 ustawy o płatnościach, a niezłożenie wniosku o wypłatę w terminie powoduje wygaśnięcie decyzji o przyznaniu płatności z mocy prawa. Taki sam skutek prawny ustawodawca przewidział w przypadku wydania decyzji o odmowie wypłaty płatności lub płatności cukrowej itd. (art. 27 ust. 7 ustawy o płatnościach).

Jeszcze inna sytuacja została uregulowana w art. 22 ustawy o płatnościach. Obejmuje ona te stany faktyczne, w których śmierć rolnika nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania płatności. Wówczas to, stosownie do ust. 1 tego przepisu płatność przysługuje spadkobiercy, który objął w posiadanie grunty rolne, których dotyczył wniosek o przyznanie płatności i spełnia warunki do przyznania płatności. W takim przypadku spadkobierca wstępuje do toczącego się postępowania na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. W kolejnych jednostkach redakcyjnych tego artykułu - ust. 3-6 - zawarte są niezbędne elementy wniosku oraz katalog dokumentów, które spadkobierca zobowiązany jest do wniosku dołączyć. Istotne jest przy tym, że wniosek, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach, spadkobierca, stosownie do ust. 7, składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności przez spadkodawcę. Również wniosek o wypłatę płatności, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy o płatnościach składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie tych płatności lub pomocy przez spadkodawcę.

Z treści przepisów art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 7 jak i art. 27 ust. 4 ustawy o płatnościach wynika, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia instytucje: wniosku o przyznanie płatności, wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania oraz wniosku o wypłatę płatności. Z dotychczasowych rozważań wynika nadto, że po wszczęciu postępowania administracyjnego wnioskiem spadkodawcy złożonym w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach, spadkobierca może ubiegać się o przyznanie płatności objętych wnioskiem poprzednika prawnego bądź poprzez złożenie wniosku o wstąpieniu do toczącego się postępowania (art. 22 ust. 2) bądź wniosku o wypłatę przyznanych decyzją płatności (art. 27 ust. 4) albo też ustawodawca nakazał przyznanie tych płatności z urzędu (art. 26).

Powracając do art. 22 ustawy o płatnościach, przypomnieć raz jeszcze należy, że przepis ten dotyczy przystąpienia do toczącego się już postępowania wszczętego na skutek wniosku innego podmiotu, który złożył sformalizowany wniosek w ustawowym terminie. Po śmierci składającego wniosek, która nastąpiła przed doręczeniem decyzji ustawodawca dalszy bieg postępowania administracyjnego uzależnił od inicjatywy spadkobiercy. Brak inicjatywy co do zasady będzie czynił postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Aby taki skutek nie zaistniał wystarczy, by spadkobierca w określonym terminie oświadczył, że wstępuje do toczącego się postępowania. Wniosek, o którym stanowi art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach to instytucja o charakterze procesowym mająca swój odpowiednik w art. 30 § 4 k.p.a., a oświadczenie spadkobiercy, iż wstępuje do toczącego się postępowania jest formalnym wyrazem woli osoby uprawnionej do włączenia się oraz kontynuowania wszczętego wcześniej przez spadkodawcę postępowania o przyznanie płatności i będzie pozostawało z tym postępowaniem w ścisłym związku. Pod względem procesowym nie ma więc jakichkolwiek przeszkód, aby wniosek taki mógł zostać złożony ustnie do protokołu stosownie do treści art. 63 § 1 k.p.a. Tej tezie nie przeczy treść art. 22 ust. 3 ustawy o płatnościach stanowiącego, iż elementem wniosku powinien być numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołączona do wniosku kopia wniosku o przyznanie tego numeru, gdyż żaden przepis ustawy o płatnościach nie wyłączył stosowania art. 64 § 2 k.p.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się w cytowanym wyroku, a pogląd ten podziela Sąd w kontrolowanej sprawie, że wyrażona przez spadkobiercę w jakikolwiek sposób, choćby dorozumiany, wola kontynuowania postępowania o przyznanie płatności wszczętego uprzednio wnioskiem poprzednika prawnego, jako okoliczność niewątpliwie mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, powinna zostać przez organ administracyjny załatwiający tę sprawę odnotowana w sposób przewidziany prawem.

Należ w tym miejscu wskazać, rozpatrując stan faktyczny sprawy, że organ – mimo iż dysponował aktem zgonu K. G. i skarżąca wyrażała chęć wstąpienia do toczącego się postępowania po śmierci męża (przy czym oba te fakty miały miejsce przed upływem terminu siedmiu miesięcy od dnia śmierci K. G.) nie wprowadził skarżącej do postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009r., nie wskazał również w żadnym akcie prawnym, który wydał w tej sprawie, iż żaden z spadkobierców nie chciał wstąpić do tego postępowania.

Postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nieuregulowanych w ustawie o płatnościach mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 3 ust. 1 ustawy). W postępowaniu tym regulowane są stosunki administracyjnoprawne, przy czym postępowanie to mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Zastosowanie przepisów k.p.a. - o ile przepisy ustawy o płatnościach nie przewidują szczególnej regulacji - powoduje, że zawarte w ustawie regulacje proceduralne mają charakter nieautonomiczny. Normują tylko najważniejsze zagadnienia procesowe, charakterystyczne dla danego postępowania, a w pozostałych sprawach odsyłają do przepisów ogólnych k.p.a. (patrz: J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska; Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Wydawnictwo Oficyna 2008)

Dążąc do uproszczenia i usprawnienia postępowania oraz kierując się zamiarem obniżenia jego kosztów, ustawodawca wprowadził niektóre szczególne, odmienne od przepisów k.p.a., zasady i rozwiązania proceduralne.

I tak, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. Potwierdzona zatem została podstawowa zasada k.p.a. - praworządności. Organy administracji właściwe w sprawie przyznania płatności działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się również na odejście od zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do powołanego przepisu organ obowiązany został do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności.

Ponadto na wniosek strony organ administracji publicznej obowiązany jest jednak zapewnić - na żądanie - czynny jej udział w każdym stadium postępowania, udzielić niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 81/11, LEX nr 1137970).

Wskazany powyżej obowiązek wynikający z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach tj. stania przez organy Agencji na straży praworządności nie zwalnia tych organów z prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego, a wręcz przeciwnie, zobowiązuje do stosowania zasady legalności działania, co prawda niewynikającej z unormowania art. 6 k.p.a., lecz wyartykułowanego w tym przepisie szczególnym.

Konsekwencją dokonania błędnej wykładni prawa materialnego oraz naruszenie wskazanych przepisów postępowania określonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przez orzekające organy było zatem - oprócz nałożenia niezgodnie z przepisami prawa obowiązku zwrotu płatności na skarżącą - również naruszenie prawa procesowego wynikającego z treści cyt. art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach.

Z tych wszystkich przyczyn organ winien dokonać ponownej oceny decyzji z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów w zakresie wykładni prawa materialnego, z zastosowaniem odpowiednich przepisów dotyczących postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust.1 litera a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.