Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 225/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 par. 1 i 3, art. 145 par. 1, art. 147, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1379/12 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1379/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie o uzgodnienie projektu decyzji nakazującej usunięcie krzewów znajdujących się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki San, na terenie działek: nr [...], obręb [...] W., powiat tarnobrzeski; [...], obręb [...] W.; obręb [...] W. i [...], obręb [...] K., powiat stalowowolski, województwo podkarpackie.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zawiesił postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czy planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszary Natury 2000.

Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków zwróciło się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z żądaniem dopuszczenia do udziału na prawach strony w dwóch postępowaniach prowadzonych przez ten organ w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji, w tym w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji, którego dotyczy niniejsza sprawa.

W dniach [...] i [...] lutego 2011 r. wpłynęły do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wnioski skarżącego o dopuszczenie do udziału na prawach strony w prowadzonych przez ten organ postępowaniach administracyjnych w przedmiocie wydania nakazu wycinki drzew i krzewów na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią (wnioski o dopuszczenie skarżącego do udziału na prawach strony w postępowaniach głównych).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniach głównych.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej , w trybie art. 65 § 1 K.p.a. , żądanie skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r., dotyczące dopuszczenia do udziału w postępowaniach uzgodnieniowych.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący wniósł do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zażalenie na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniach głównych.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej ponownie zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji.

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżący złożył zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie przekazania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej żądania o dopuszczenie do udziału na prawach strony do postępowań uzgodnieniowych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie przekazania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej żądania o dopuszczenie do udziału na prawach strony do postępowań uzgodnieniowych.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska poinformował skarżącego, że "postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie uzgodnił projekt decyzji Dyrektora RZGW w Krakowie, kończąc tym samym procedurę uzgodnienia (...), tym samym nie jest możliwe dopuszczenie w charakterze strony Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków".

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uchylił postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniach głównych i orzekł o dopuszczeniu skarżącego do udziału w tych postępowaniach.

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych postanowieniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie uzgodnienia projektów decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej , powołując jako przesłanki wznowienia art.145 § 1 pkt 4, 7 i 8 K.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, zakończone postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uchylenia własnego postanowienia z dnia [...] marca 2011 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Ogólnopolskiego Towarzystwa Ochrony Ptaków na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia [...] września 2011 r., nr [...], uchylił postanowienie z dnia [...] września 2011 r. w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie Generalnego Inspektora, wznowienie postępowania uzgodnieniowego było niezasadne. Podmiot na prawa jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby - nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności. Wniosek o wznowienie postępowania może zatem złożyć strona, a nie podmiot, który działałby na prawach strony. Taki podmiot nie ma legitymacji do działania w tym postępowaniu, gdyż stosownie do art. 31 § 3 K.p.a. organizacja społeczna działa na prawach strony, co nie jest tożsame ze stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nadto z art. 31 § 1 K.p.a. wynika, że organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do tych czynności należy m.in. prawo żądania wznowienia postępowania, które przysługuje wyłącznie stronie. Organ skonstatował, że skarżący występuje w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, wobec czego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie posiadał podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW. Zaskarżone postanowienie, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylono w całości i umorzono postępowanie organu I. instancji. Odnosząc się do argumentu skarżącego, że miały miejsce okoliczności wznowieniu postępowania opisane nie tylko w art. 145 § 1 pkt 4, lecz również wskazane w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., organ stwierdził, że skarżący skupia się wyłącznie na kwestii jego udziału w prowadzonym postępowaniu, co nie wypełnia znamion wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., lecz sprowadza się jedynie do przesłanki z pkt 4.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił:

- rażące naruszenie art. 139 w zw. z art. 144 K.p.a., ponieważ wskutek wydania zaskarżonego postanowienia zostało zarazem wycofane z obrotu prawnego postanowienie organu I instancji - z [...] marca 2011 r. o wznowieniu postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie,

- błędne rozpatrzenie stanu faktycznego i prawnego sprawy - w szczególności błędne uzasadnienie, iż przy wznowieniu postępowania z wniosku skarżącego miały miejsce okoliczności opisane wyłącznie w art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a., z negacją przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 K.p.a. - co miało istotny wpływ na wynik podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego przy rozpatrywaniu zażalenia skarżącego od postanowienia organu I instancji organ odwoławczy działał na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż umarzając postępowanie organu I. instancji uchylił tym samym postanowienie o wznowieniu postępowania na żądanie skarżącego, na które nie przysługiwało zażalenie. Nawet przy założeniu, że skarżący nie był uprawniony do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, niewątpliwie wystąpiły przesłanki do wznowienia tego postępowania z tytułu art. 145 § 1 pkt. 7 i 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Ponowił argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że orzeczenie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, istotą sporu jest natomiast jego prawna ocena.

Sąd stwierdził, że wydanie orzeczenia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji przed ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu głównym oraz w postępowaniu uzgodnieniowym w sposób istotny wpłynęło negatywnie na sytuację skarżącego. Przy poszanowaniu normalnego toku czynności pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego dotyczącego postępowania głównego zapobiegłoby powstaniu stanu niepewności co do sytuacji procesowej skarżącego w postępowaniu uzgodnieniowym i konieczności podejmowania przez skarżącego czynności procesowych zmierzających do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Powstanie stanu takiej niepewności w toku postępowania uzgodnieniowego wynika z okoliczności leżących wyłącznie po stronie organu. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji zakwestionował stanowisko, w świetle którego organizacja społeczna nie może w ogóle żądać wznowienia postępowania, a w szczególności z uwagi na przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Sądu, kluczowe znaczenie powinno odgrywać odwołanie się do ratio legis przyjętych rozwiązań. W ocenie Sądu, przyznając organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w pewnych ramach w postępowaniach administracyjnych, w tym ich inicjowania (patrz art. 31 § 1 K.p.a.) uznano, iż dopuszczenie tzw. czynnika społecznego w przypadku pewnego rodzaju spraw (patrz pojęcie interes społeczny w art. 31 § 1 część końcowa) leży w interesie publicznym. Udział organizacji społecznych może mieć szczególnie istotne znaczenie w pewnych dziedzinach aktywności administracji publicznej np. reglamentacji korzystania ze środowiska, czemu dano bezpośredni wyraz wprowadzając wprost szczególne zasady w tym zakresie, gdy chodzi o procedury ocen oddziaływania na środowisko inwestycji (art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wolą prawodawcy jest zapewnienie udziału tzw. czynnika społecznego przy rozpatrywaniu pewnego rodzaju spraw. W tym świetle należy dokonywać wykładni przepisów regulujących procedury służące realizacji wskazanych uprawnień organizacji społecznych zważywszy, że było wolą prawodawcy - w zakresach, gdy udział organizacji pozarządowych jest zasadny - zagwarantowanie im realnego udziału w postępowaniu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyjątek od reguły przypisywania organizacji społecznej praw strony nie obejmuje możliwości skutecznego inicjowania wznowienia postępowania, w związku z przesłankami wskazanymi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy organizacja społeczna w następstwie nieprawidłowości w działaniu organów administracji, nie brała udziału w postępowaniu. Brak uprawnienia do skutecznego inicjowania przez organizację społeczną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania nie wynika expressis verbis z treści regulacji zawartych w Kodeksie, a względy wykładni systemowej jak i celowościowej prowadzą do wniosków wprost przeciwnych.

Argumentem kluczowym, przemawiającym przeciw uznaniu, że nie ze swojej winy nieuczestnicząca w postępowaniu organizacja społeczna - co zostaje potwierdzone stosownym postanowieniem o uchyleniu odmowy jej dopuszczenia do postępowania, którym jednocześnie dopuszcza się ją do niego - może skutecznie inicjować wznowienie postępowania, nie może być sama treść art. 31 § 2 zd. 1 K.p.a. Wyrażono w nim wprawdzie zasadę, że gdy żądanie wszczęcia postępowania przez organizację społeczną jest zasadne organ wszczyna je z urzędu a równocześnie art. 147 zd. 2 K.p.a. ustanawia generalną zasadę wznawiania postępowania w związku z przesłankami z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jedynie na wniosek strony. W ocenie Sądu jednak możliwość wszczęcia postępowania w takim przepadku z urzędu w następstwie wniosku organizacji społecznej, w myśl art. 31 § 2 zd. 1 należy traktować, jako lex specialis w stosunku do zasady ogólnej z art. 147 zd. 1 K.p.a. Tego rodzaju wykładnia jest zgodna z wnioskami z analizy struktury zamieszczania poszczególnych regulacji K.p.a. Także bowiem w innych częściach Kodeksu - w stosunku do określającej zakres praw organizacji społecznych - przewidziano szczególne tryby uruchamiania postępowań administracyjnych z urzędu, jednak na żądanie podmiotu trzeciego. Może być to następstwem sprzeciwu prokuratora (art. 184 i 186 K.p.a.). Jednak w tym przypadku zastrzeżono, że uprawnienia w tym zakresie nie dotyczą przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., gdy brak zgody strony (art. 184 § 4). Zamieszczenie tej reguły w kontekście szczególnych unormowań dotyczących możliwości inicjowania postępowania z urzędu w pewnej części Kodeksu (dział IV), pominięcie zaś jej w innym miejscu, gdzie opisano inny tego rodzaju przypadek (dział I) każe uznać przez rozumowanie a contrario, że nie było wolą prawodawcy, aby wskazane ograniczenie (zawarte w art. 147 zd. 2 w dziale II) dotyczyło organizacji społecznych.

Wadliwa wykładnia przepisów art.147 zd. 2 w zw. z art. 31 K.p.a. skutkowała naruszeniem przez organ przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwie bowiem uznano a priori, iż organizacja społeczna w żadnym wypadku nie może żądać wznowienia postępowania a w szczególności w związku z przesłanką wskazaną w art. 145 §1 pkt 4 K.p.a. Prowadziło to do wydania wadliwego orzeczenia w przedmiocie umorzenia postępowania z jej wniosku.

Skargę kasacyjną złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1379/12.

Powyższemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., poprzez dokonanie przez sąd I instancji błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez przyjęcie, że na jego podstawie wznowienia postępowania administracyjnego (uzgodnieniowego) może żądać organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 147 K.p.a. w takim przypadku wszczęcie postępowania wznowieniowego może nastąpić tylko na żądanie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie organizacji społecznej, skutkiem czego nastąpiło także naruszenie

2) przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że na tej podstawie prawnej wznowienia postępowania administracyjnego (uzgodnieniowego) może żądać organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. w sytuacji, gdy zgodnie z art. 147 K.p.a. w takim przypadku wszczęcie postępowania wznowieniowego może nastąpić tylko na żądanie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie organizacji społecznej, skutkiem czego doszło także do naruszenia przez sąd art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić.

Wskazując na powyższe, wniósł o:

1) rozpoznanie skargi,

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi

ewentualnie:

3) uchylenie zaskarżanego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd,

4) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Z tego powodu należało odnieść się do zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych.

W pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty procesowe. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć dyspozycji tego przepisu, gdyż w niniejszej sprawie nie wydano poprzednio wiążącego orzeczenia (wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1121/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o ocenę, że na tej podstawie prawnej wznowienia postępowania może żądać organizacja społeczna, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., nie może być rozpatrywany w oderwaniu od materialnej podstawy kasacji. Co prawda wnoszący kasację powołał się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a nie na art. 145 § 1 pkt lit. a P.p.s.a., ale jednocześnie podjął próbę podważenia oceny prawnej polegającej wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji. Trafność tak sformułowanej podstawy kasacji zależy zaś od zasadności materialnej podstawy kasacji. Konstrukcja tej podstawy proceduralnej jest bowiem taka, że zarzut stanowi aspekt procesowy spornych zagadnień materialnoprawnych.

W postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem, pierwszym etapem jest zbadanie przesłanek wszczęcia postępowania, a następnie wznowienie postępowania w drodze postanowienia (art. 149 § 1 K.p.a.) lub odmowa wznowienia postępowania w drodze postanowienia (art. 149 § 3 K.p.a.). Dodać jeszcze można, jakkolwiek w niniejszej sprawie, z uwagi na złożenie wniosku o wznowienie w dniu [...] maja 2011 r., nie ma to znaczenia, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) odmowa wznowienia postępowania następowała w drodze decyzji.

Dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania wznowieniowego przepisy art. 145 § 1 pkt 4, art. 28, art. 31 § 1 pkt 1 oraz art. 147 zdanie drugie K.p.a. są normami materialnymi. Taki sam jest oczywiście charakter tych norm, gdy organ prowadzący postępowanie o wznowienie dojdzie do przekonania, że wznowienie postępowania było błędem i należy umorzyć postępowanie o wznowienie, tak jak to stało się w niniejszej sprawie (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 576).

Analizę podstawy materialnoprawnej rozpocząć należy od przytoczenia treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W związku z takim brzmieniem hipotezy tego przepisu trzeba rozważyć dwie sytuacje. Po pierwsze, chodzi o niebranie udziału w postępowaniu przez samą stronę. Po drugie, odpowiedzieć należy na pytanie, czy analizowaną hipotezą objęte jest niebranie udziału w postępowaniu przez organizację społeczną, która w myśl art. 31 § 3 K.p.a. może uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony.

Zgodnie z art. 147 zdanie drugie K.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze K.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Nadto, wznowienia postępowania z tej przyczyny nie mogą żądać inne, niż sama strona, podmioty postępowania administracyjnego, które mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, tzn. organizacja społeczna i prokurator. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za przeważającym w orzecznictwie i w doktrynie poglądem, według którego, podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby (patrz: Barbara Adamiak, op. cit., s. 553-554; Janusz Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99, OSP 2000/7-8/112; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", PRESSCOM 2005, s. 112; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, ONSA i wsa 2009/4/76; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1905/12, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zasada dyspozycyjności ma znaczenie przesądzające także w sytuacji, gdy organizacja społeczna składa wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na to, że ona sama, bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Pamiętać trzeba o tym, że organizacja społeczna, która nie jest stroną z uwagi na swój interes prawny lub obowiązek, lecz podejmuje czynności procesowe na podstawie art. 31 K.p.a., działa w sprawie dotyczącej innej osoby (art. 31 § 1 K.p.a.). Przedmiotem takiej sprawy administracyjnej nie są zatem prawa lub obowiązki, wynikające z prawa materialnego, dotyczące organizacji społecznej. W związku z tym, przepis art. 31 § 3 K.p.a. daje organizacjom społecznym prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu wiążą się określone konsekwencje prawne. Organizacja społeczna może, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. występować z żądaniem wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Natomiast organizacji społecznej nie przysługują uprawnienia, które przysługują tylko stronie. Do takich uprawnień należy żądanie wszczęcia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (patrz: uzasadnienie w/w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07).

Wbrew wywodowi Sądu pierwszej instancji, uprawnień organizacji społecznych nie można domniemywać z przepisów o sprzeciwie prokuratorskim. Sprzeciw prokuratora jest instytucją wyjątkową. Prokuratorowi przysługuje uprawnienie określone w art. 182 K.p.a., tj. prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Według zaś art. 183 § 1 K.p.a., prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Są to uprawnienia odpowiadające uprawnieniom organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Nadto, prokuratorowi przysługują określone w art. 184 § 1 K.p.a. uprawnienia w zakresie trybów nadzwyczajnych, tworzących instytucję sprzeciwu. Uprawnienia te nie przysługują natomiast organizacjom społecznym.

Także nawiązanie do uprawnień organizacji ekologicznych, wynikających z art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) nie potwierdza tezy o możliwości żądania wznowienia postępowania przez organizację społeczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organizacja ekologiczna występuje w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, którym kontrolowane postępowanie nie było. Nawet jednak w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa organizacja ekologiczna może podejmować tylko czynności procesowe, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby (patrz: Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art.44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", Pkt III.1, LEX/el 2013).

W tym stanie rzeczy, przy bezspornym stanie faktycznym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Orzeczenie o odstąpieniu od zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.