Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 871/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 24 j, 24 l
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "P.K. dla N." z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę autostrady skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14 UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...], w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn.. akt VII SA/Wa 749/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "P." z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady [...] S. – T. na odcinku od km [...] do km [...] w zakresie odcinka I od km [...] (od węzła "S." bez węzła) do km [...] i nadającej w/w decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady [...] S. – T. na odcinku od km [...] do km [...] w zakresie odcinka [...] od km [...] (od węzła "S." bez węzła) do km [...] oraz nadał w/w decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "P." z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że weryfikowana decyzja odpowiada prawu; wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] [jest zgodna] z wymaganiami decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. (ustalającą lokalizację autostrady [...] przez teren województwa [...] dla odcinka od węzła "B." (km [...]+[...]) do węzła "R." (km [...]+[...]) wraz z tym węzłami) w części IV decyzji, punkt 1, lit. b, w części IV decyzji, punkt 1, lit. d, tiret drugie, części IV decyzji, punkt 2 i orzekającej w tym zakresie oraz utrzymującej w/w decyzję z dnia [...] września 2004 r. w pozostałej części w mocy, i decyzją Ministra

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

Infrastruktury z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] ustalającą lokalizację autostrady [...] przez teren województwa [...] na odcinkach:

1. od km [...] do km [...], od granicy gminy G. z gminą P., przez gminy G., S. i miasto S. do węzła "S. [...]" wraz z elementami tego węzła oraz fragmentem autostrady [...] na odcinku w rejonie tego węzła, gminę N. do węzła "B."

2. od km [...]+[...] do [...]+[...]od węzła "R." do granicy gminy R. z gminą T.

Ponadto inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, wraz z listą działek objętych inwestycją, co do których złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.).

Inwestor przedstawił także kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy oraz inne wymagane przepisami prawa decyzje, w tym decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] jak i w poprzedzającą ją decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak: [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przypadku spornej inwestycji pełnione zostały również warunki, od których uzależniona jest możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi rygoru natychmiastowej wykonalności.

W kwestii Raportu Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii,uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, zaświadczenia, o którym mowa w art.

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

12 ust. 7. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Warunki te w przypadku omawianej inwestycji zostały spełnione - przeprowadzono wymagany przepisami ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego a raport z jego wykonania wraz z wymaganym przez art. 24 ust. 4 ustawy o drogach publicznych uzasadnieniem inwestora dołączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie posiadają ustawowych kompetencji i merytorycznej wiedzy do weryfikowania prawidłowości powyższego audytu, jak i jego wyników.

Z tym rozstrzygnięciem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nie zgodziło się Stowarzyszenie, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/13, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, [co] uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Ponadto zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie w pełni i nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do istotnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa), a także naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przy czym naruszenia wymienionych przepisów mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd wskazał także, że skarżące stowarzyszenie podnosiło w odwołaniu, iż Z. P. jest byłym pracownikiem GDDKiA Oddział w [...], który to jako dyrektor w/w Oddziału GGDKiA był odpowiedzialny za przygotowanie inwestycji drogowych w województwie, zaś prace zespołu opracowującego Raport dla

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

przedmiotowej inwestycji, dotyczyły odcinka drogi znajdującego się w zarządzie GDDKiA Oddział w [...].

Zarzut ten pominął milczeniem organ odwoławczy nie dokonując w tej kwestii żadnych ustaleń, mimo iż w sytuacji jego potwierdzenia ma bezwzględny wpływ na ważność dokumentu jakim jest audyt, który w świetle Prawa budowlanego jest obligatoryjnym elementem wniosku o pozwolenie na budowę drogi w transeuropejskiej sieci dróg.

Sąd uznał za całkowicie bezpodstawne stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skoro zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie posiadają kompetencji [i] merytorycznej wiedzy do weryfikowania prawidłowości audytu ruchu drogowego, jak i jego wyników, to w związku z powyższym nie posiadają również kompetencji do zbadania wskazanego formalnego braku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skoro prawidłowo sporządzony audyt stanowi obligatoryjną część wniosku o powolnie na budowę, to jego brak (a to oznacza sporządzenie audytu przez osobę nieuprawnioną) podlega ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę (art. 35 Prawa budowlanego).

Sąd pokreślił, iż co prawda w myśl art. 24I ust. 3 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może nie uwzględnić wyniku audytu bezpieczeństwa drogi w uzasadnionych wypadkach, jednak wiąże się to z obowiązkiem opracowania uzasadnienia stanowiącego załącznik do wyniku audytu, które również stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 7 ppkt b Prawa budowlanego).

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dotyczące spełnienia warunków formalnych audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście spełnienia przesłanki z art. 33 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie potwierdził się zarzut niezgodności kwestionowanego pozwolenia na budowę z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] ustalającą lokalizację autostrady [...], która w ocenie odwołującego się polega na przekroczeniu linii rozgraniczających decyzji lokalizacyjnej.

3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Ponownie rozpatrując odwołanie stowarzyszenia "P." z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] organ wskazał, że odwołujące się stowarzyszenie postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 2 i 3 kpa zostało dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę autostrady [...] S. – T. na odcinku od km [...]+[...]do km [...]+[...] w zakresie odcinka [...] od km [...]+[...] (od węzła S. bez węzła) do km [...] +[...].

Ponadto, w przedmiotowej sprawie z udziałem stowarzyszenia "P.", ponownie przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w/w inwestycji, które zakończone zostało postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], uzgadniającego realizację i warunki realizacji dla spornej inwestycji.

Organ wyjaśnił, że stowarzyszenie w treści odwołania z dnia 24 grudnia 2012 r. złożyło jednocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. Organ odwoławczy żądanie to rozpatrzył w trybie odwoławczym, nie zaś w postępowaniu nieważnościowym, bowiem organ administracji jest zobowiązany do oceny charakteru podania strony w zależności od jego treści oraz sytuacji procesowej. Dopóki istnieje możliwość wniesienia odwołania, dopóty jest wyłączona możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Każde pismo strony dotyczące decyzji nieostatecznej i wyrażające niezadowolenie strony z decyzji powinno być traktowane jako odwołanie (por. J. Zimmerman. Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1992 r. III SA 946/92 - PS 1993 r., Nr 7-8, poz. 98).

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

Stowarzyszenie "P.w odwołaniu kwestionowało legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], ze względu na brak raportu w sprawie audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie odwołującego Raport dotyczący Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2012 r. nie może być brany pod uwagę, ponieważ został sporządzony i podpisany m.in. przez Z. P. (Audytora Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego), byłego pracownika GDDKiA Oddział w [...], która to osoba jako dyrektor w/w Oddziału GDDKiA, była odpowiedzialna za przygotowanie inwestycji drogowych w województwie. Tym samym prace zespołu opracowującego Raport dla przedmiotowej inwestycji, dotyczyły odcinka drogi znajdującego się w zarządzie GDDKiA Oddział w [...].

Stowarzyszenie "P." podniosło także, że Raport nie zawiera informacji o obciążeniu ruchem dla połączenia autostrady [...] z drogą krajową nr [...] na projektowanym rondzie na ul. B. w rejonie N. W ocenie odwołującego się takiej prognozy nie wykonano, gdyż nie została ona ujęta w Raporcie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz w Raporcie z Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i nie została załączona do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto stowarzyszenie zarzuciło brak analizy powiązana autostrady z drogą krajową nr [...] - brak informacji o wartości optymalnej dla gęstości ruchu i prędkości pojazdów w odniesieniu do zaprojektowanego skrzyżowania. Stowarzyszenie domaga się sporządzenia analizy przepustowości, kierując się interesem społecznym mieszkańców N. dla których włączenie do ulicy B. projektowanego odcinka autostrady będzie miało znaczący wpływ na możliwość użytkowania drogi i podnosi, że uwaga dotycząca przepustowości ronda zgłoszona do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska została odrzucona.

W opinii Stowarzyszenia niezałączenie prognozy ruchu do Raportu oddziaływania na środowisko, jest równoznaczne z niedopełnieniem ustawowego obowiązku organu ochrony środowiska.

Stowarzyszenie zarzuca także niezgodność lokalizacji węzła "B." z decyzją o ustaleniu lokalizacji z dnia [...] września 2004 r. nr [...], ponieważ w/w

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

węzeł rozpoczyna się na km [...]+[...] i przekracza linie rozgraniczające decyzji lokalizacyjnej.

Stowarzyszenie nie zgadza się również ze stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], tj. że układ dróg zostanie zmieniony przez planowaną obwodnicę N., która zmieni układ komunikacyjny w tym rejonie miasta i wyeliminuje znaczną część ruchu z tego rejonu z korzyścią dla obecnej inwestycji. Powyższe rozwiązanie w ocenie Stowarzyszenia doprowadzi do skumulowania dopływu ruchu samochodowego z innych części miasta do węzła i w ten sposób dodatkowo go obciąży. Stowarzyszenie nie zgadza się z przyjętą koncepcją zaprojektowanego węzła "B." jako rozwiązania przejściowego, niezgodnego z wydanymi wcześniej decyzjami lokalizacyjnymi i decyzją środowiskową. Stowarzyszenie kwestionuje także wjazdy "zaprojektowane" przez ekrany akustyczne, co pozbawia właścicieli posesji dostępu do drogi i stwarza zagrożenie dla pozostałych użytkowników drogi. Odwołujący się kwestionują także nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] została wydana w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.).

Stosownie do art. 31 ust. 2 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 kpa. W tym przypadku art. 160 kpa stosuje się odpowiednio. Również na podstawie art. 108 § 1 kpa, decyzji od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

W przypadku omawianej inwestycji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. wystąpiła z wnioskiem o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla decyzji udzielającej pozwolenia na przedmiotową

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

inwestycję, powołując się jednocześnie na ważny interes społeczny i gospodarczy w aspekcie znaczenia autostrady [...]. W powyższym wystąpieniu GDDKiA wskazała m.in. takie okoliczności jak ujęcie autostrady [...] jako priorytet w rządowym "Programie Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015"; ujęcie inwestycji w ramach działania "Drogowa i lotnicza sieć [...]- Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko" - realizacja odcinków autostrady, w tym budowa autostrady [...] - projekt priorytetowy: [...] - oś autostradowa G. – B./B. – W.; przebieg autostrady [...] w VI korytarzu Transeuropejskiej Sieci Transportowej, łączącym kraje basenu Morza B. z krajami Europy Południowej oraz poprawę dostępności głównych aglomeracji miejskich w Polsce, stanowiących ważne ośrodki gospodarcze; wyprowadzenie ruchu tranzytowego poza centra miast; odciążenie istniejącej sieci drogowej.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełnione zostały warunki, od których uzależniona jest możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę drogi rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ dodał, że sądownictwo administracyjne wyraziło pogląd, że stanowisko uznające niedopuszczalność nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności musiałoby prowadzić do uznania, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest przepisem niemożliwym do zastosowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r. II OSK 993/09).

Organ stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy wykazała, że inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz przedstawił także kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 cyt. powyżej ustawy. Ponadto GINB podtrzymuje przedstawione na wstępie niniejszego uzasadnienia stanowisko, ze inwestor uzyskał wymagane przepisami decyzje:

1. Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...],

uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...],

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

znak: [...] (ustalającą lokalizację autostrady [...] przez teren województwa [...] dla odcinka od węzła "B." (km [...]+[...]) do węzła "R." (km [...]+[...]) wraz z tym węzłami) w części IV decyzji, punkt 1, lit. b, w części IV decyzji, punkt 1, lit. d, tiret drugie, w części IV decyzji, punkt 2 i orzekającej w tym zakresie oraz utrzymującej w/w decyzję z dnia [...] września 2004 r. w pozostałej części w mocy, 2. Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2003 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], znak: [...], ustalającą lokalizację autostrady [...]przez teren województwa [...] na odcinkach:

1. od km [...]+[...]do km [...], od granicy gminy G. z gminą P., przez gminy G., S. i miasto S. do węzła "S. " wraz z elementami tego węzła oraz fragmentem autostrady [...] na odcinku w rejonie tego węzła, gminę N. do węzła "B.",

2. od km [...]+[...] do [...]+[...]od węzła "R." do granicy gminy R. z gminą T.

Inwestor uzyskał także decyzje:

1. Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do środowiska oraz na odprowadzenie ścieków bytowo - gospodarczych do ziemi,

2. Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na:

- prowadzenie przez rzekę M. w km [...]+[...] (km drogi [...]+[...]) obiektu inżynierskiego - przepustu [...];

- przeprowadzenie przez rzekę M. w km [...]+[...] (km drogi wewnętrznej [...]+[...]) obiektu inżynierskiego - przepustu [...],

3. Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę rowu melioracyjnego [...] przez zmianę ukształtowania dna i skarp

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

oraz pozwolenia na przebudowę rowu melioracyjnego [...] poprzez wstawienie przepustów, na odcinku [...] od km [...]+[...] do km [...]+[...]. Organ stwierdził, że ponowna analiza akt sprawy wykazała również, że projekt przedmiotowej inwestycji jest zgodny z warunkami zawartymi w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] jak i w poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak: [...].

Zgodnie z wytycznymi Sądu w kwestii braku odniesienia się do zarzutów stowarzyszenia, dotyczących Raportu Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że:

Zgodnie z art. 24j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót. Natomiast zgodnie z art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga przedstawienia jego wyniku, na który składają się sprawozdanie oraz sformułowane na jego podstawie zalecenia dla zarządcy drogi. Zarządca drogi uwzględnia wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego na dalszych etapach przygotowania budowy i użytkowania drogi (ust. 2). W uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może nie uwzględnić wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 3). W przypadku, o którym mowa w ust. 3, zarządca drogi jest obowiązany do opracowania uzasadnienia stanowiącego załącznik do wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (ust. 4).

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, Raport Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Nr [...], załączony przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zawiera m.in. w pkt 2 ppkt 2 (zatytułowany "W."), uwagi do projektu budowlanego dotyczące projektowanego węzła "B.". Do powyższego Raportu do pkt 2.2 inwestor sporządził uzasadnienie (załącznik do wyników Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...]), w którym w stosunku do zastrzeżeń do węzła "B.", wyjaśnił, że projekt obejmuje rozwiązanie przejściowe. Opracowanie ostatecznego rozwiązania podłączenia obwodnicy N.(etap

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

przygotowany przez miasto [...]) do [...] i węzła "B." będzie wymagało dostosowania układu komunikacyjnego skrzyżowania do nowych uwarunkowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w projekcie budowlanym zatwierdzonym kwestionowaną decyzją. Tom III/9 - wiadukt autostradowy [...] w km [...]+[...]oraz Tom 111/10 - wiadukt drogowy [...] w km [...]+[...], w części opisowej w pkt 1.3 (str. 6), zawiera informację o podziale inwestycji na etapy i zastrzeżenie o planowanej w przyszłości rozbudowie. Oba w/w obiekty inżynierskie wchodzą w skład węzła "B." (Projekt zagospodarowania terenu - Tom 1/4, rys nr [...]).

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Sąd stwierdził, że skoro prawidłowo sporządzony audyt stanowi obligatoryjną część wniosku o powolnie na budowę to jego brak, a to oznacza sporządzenie audytu przez osobę nieuprawnioną, podlega ocenie organu udzielającego pozwolenia na budowę, nie przychylając się do stanowiska GINB, który stoi na stanowisku, że organy administracji architektoniczno - budowlanej nie posiadają ustawowych kompetencji i merytorycznej wiedzy do weryfikowania prawidłowości powyższego audytu, jak i jego wyników.

Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 24k ust. 1 ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego lub zespół audytujący, w którego skład wchodzi co najmniej jeden audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 24k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego może przeprowadzać audytor ruch drogowego będący pracownikiem

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

jednostki wykonującej zadania zarządcy drogi lub audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego niepozostający w stosunku pracy z jednostką wykonującą zadania zarządcy drogi.

W jednostce wykonującej zadania zarządcy drogi zatrudniającej audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego tworzy się wieloosobowe lub jednoosobowe komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego - art. 25k ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Działalnością wieloosobowej komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego kieruje audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwany "kierownikiem komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego". Do audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosuje się przepisy ustawy dotyczące kierownika komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24k ust. 5 i ust. 9 w/w ustawy).

Kierownik komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z art. 24k ust. 7 tej ustawy podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki, o której mowa w ust. 5, a w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Kierownik jednostki, o której mowa w ust. 5, a w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zapewnia warunki niezbędne do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym zapewnia organizacyjną odrębność komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24k ust. 8 w/w ustawy).

Powyższe przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych i z ich literalnego brzmienia wynika wprost, zdaniem organu, że w przypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nad niezależnym i obiektywnym przeprowadzeniem audytu ruchu drogowego czuwa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym w rozpatrywanej sprawie zarówno do dokonania formalnej jak i merytorycznej weryfikacji audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym do oceny czy Z. P. (Audytor Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego), były pracownik GDDKiA Oddział w [...], był wyłączony jest ustawowo uprawniony Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie zaś Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy. Rola obu tych organów ogranicza się zatem do weryfikacji pod względem zgodności z art. 33 ust. 2

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Warunki te w przypadku omawianej inwestycji zostały spełnione - przeprowadzono wymagany przepisami ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego a raport z jego wykonania wraz z wymaganym przez art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych uzasadnieniem inwestora dołączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Mając na uwadze przywołane wyżej przepisy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie zostały umocowane przez ustawodawcę do weryfikowania powyższego audytu, jak i jego wyników.

W związku z powyższym, zdaniem organu, uznać za bezpodstawny należy uznać zarzut Stowarzyszenia, dotyczący formalnego braku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zakwestionowana w w/w Raporcie Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (z punktu widzenia bezpieczeństwa) szerokość dróg dojazdowych w N. (3,5 oraz 5m), jest zgodna z wymogami określonymi w przepisie § 15 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.). Drogi dojazdowe wchodzące w skład zaprojektowanego węzła "B." posiadają szerokość 5 m, również na najwęższych odcinkach, co jest zgodne z w/w § 15 ust. 1 warunków technicznych i spełniają wymogi zarówno dla obszaru poza terenem zabudowy jak i dla terenu zabudowy (Projekt zagospodarowania terenu - Tom 1/4, rys nr [...], Projekt zagospodarowania terenu Część opisowa - Tom 1/1 pkt 6.3.1.5 - str. 16). Ponadto w przypadku dróg serwisowych o szerokości jezdni 3,5 m przewidziano mijanki (Projekt zagospodarowania terenu Część opisowa - Tom 1/1 pkt 6.3.1.5-str. 16).

Analiza powiązania inwestycji z innymi drogami publicznymi, wymagana jest przez przepis art. 11 d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który zaczął obowiązywać w dniu 10 września 2008 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przepisy prawa nie uzależniają wydania pozwolenia na budowę od dokonania i przedstawienia analizy przepustowości. Powyższe dane dotyczące przepustowości mają niewątpliwie znaczenie dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, tj. na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast organy administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej i drugiej instancji są bezwzględnie związane wymogami zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - w tym przypadku decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], znak: [...].

Organ wskazał, że stowarzyszenie kwestionuje także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], uzgadniające realizację przedsięwzięcia i określające warunki realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, które zostało wydane w związku z ponownym postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzonym dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na nieuwzględnienie wniosku stowarzyszenia dotyczącego wykonania przez inwestora analizy wpływu autostrady A1 na drogę krajową nr [...] w rejonie ul. B. w [...] przy jej połączeniu z węzłem B. w formie prognozy ruchu. Stowarzyszenie zarzuca, ze RDOŚ w [...] w uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia uznał te zastrzeżenia za niezasadne.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) postanowienie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, tj. decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Tym samym powyższy przepis wyłącza możliwość kwestionowania przez organy administracji architektoniczno - budowlanej

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

postępowania przeprowadzonego przez organ ochrony środowiska jak również wydanego przez niego rozstrzygnięcia. Powyższe stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2012 r. II OSK 2581/11 wskazał, że mając na uwadze zakres kompetencji organów wydających decyzje i postanowienia na podstawie art. 82 i 90 ust. 1 ustawy środowiskowej a także treść przepisów art. 86 i 90 ust. 9 ww. ustawy należy stwierdzić, że możliwości działania organu architektoniczno - budowlanego wydającego pozwolenie na budowę w zakresie kontroli decyzji i postanowienia wydanych na podstawie art. 86 i 90 ust. 4 są w pewnym zakresie ograniczone. Organ ten bowiem nie może wchodzić w kompetencje organów badających oddziaływanie inwestycji na środowisko, ani też zastępować, bo w takim przypadku niecelowe byłoby współdziałanie organów w ramach swoich kompetencji. Dlatego też organ architektoniczno - budowlany tylko przy wykazaniu przez stronę postępowania bardzo istotnych błędów w postępowaniu przed organami badającymi oddziaływanie inwestycji na środowisko mógłby wstrzymać się z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do ewentualnego wyjaśnienia zarzutów, nie może natomiast zastępować merytorycznie takiego organu i modyfikować decyzji czy też postanowienia, a tym bardziej wydawać mu zaleceń odnośnie prowadzonego postępowania.

W ocenie organu odwoławczego tego typu sytuacja nie miała miejsca, bowiem stowarzyszenie zgłosiło swoje wnioski, a organ ochrony środowiska, jak wskazano wyżej uznał je za niezasadne. Treść art. 90 w/w ustawy zobowiązuje regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozpatrzenia uwag i wniosków społeczeństwa, o których mowa w art. 90 ust. 3, nie zaś do ich kategorycznego uwzględnienia.

Mając więc na uwadze powyższe za bezzasadny należy uznać zarzut stowarzyszenia odnośnie niedopełnienia ustawowej procedury udziału społeczeństwa oraz nieudostępnienia analizy wpływu inwestycji na układ dróg.

Odnośnie zarzutu niezgodności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], znak: [...], z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...], znak: [...], ustalającą lokalizację autostrady [...], która w ocenie odwołującego się polega na przekroczeniu linii rozgraniczających decyzji lokalizacyjnej, Sąd potwierdził ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że odcinek inwestycji znajdujący się na km [...]

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

+[...] objęty został decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...], znak: [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2003 r. znak: [...].

Odnosząc się do zarzutu zaplanowania wjazdów na posesje przez ekrany akustyczne, organ wyjaśnił, że przepisy Działu III, Rozdziału 13 i w/w rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (pt. Skrzyżowania i zjazdy), nie zabraniają takiego ich sytuowania. Rozwiązań takich nie wyklucza także Dział VIII, Rozdział 2 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym ekrany akustyczne uznawane są za podstawowe urządzenia ochrony obiektów i obszarów przed hałasem. Powyższe nie stanowi ograniczenia dostępu do drogi publicznej w myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Stowarzyszenie "P."; zarzucając:

1) rażące naruszenie art. 156 § 1 ust. [pkt] 2 i 3 [kpa] w związku z wadliwością wydania tej decyzji z całkowitym pominięciem procedury administracyjnej narzuconej przez prawo i potwierdzonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/13 oraz naruszenie art. 6 kpa, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie ogólnych zasad praworządności oraz związania administracji prawem i wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji Wojewody [...],

2) brak podstawy prawnej do wydania decyzji i rażące naruszenie art. 156 ust. 2 w związku z naruszeniem art. 24k ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw i tym samym naruszenie art. 35 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego w powiązaniu z art.12a oraz art. 33 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego w powiązaniu z art. 24 1 [I] ust. 4 ustawy o drogach publicznych w wydanej decyzji przez GINB poprzez brak postępowania wyjaśniającego uprawnienia audytora i tym o nie legalność ww. decyzji Wojewody [...] z powodu nieważności

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

Raportu z Audytu BRD, a także o naruszenie art. 7 kpa poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, oraz o naruszenie art. 77 § 1 kpa i art. 8 kpa, nakładającego na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego i prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, w celu stwierdzenia czy Z. P. miał uprawnienia do występowania, jako audytor kierujący zespołem opracowującym Raport z Audytu BRD wykonany w maju 2012 w sprawie w/w odcinka autostrady [...] zgodnie z art. 24k ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2012 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw -

- domagali się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady [...] S. – T. na odcinku od km [...]+[...] do km [...]+[...] w zakresie odcinka [...] od km [...]+[...] (od węzła "S." bez węzła) do km [...]+[...] i nadającą tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

1. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/13, uchylającym decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, m. in., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie w pełni i nieustosunkowanie się do istotnych zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżące stowarzyszenie w toku postępowania administracyjnego - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 pkt 7a Prawa budowlanego w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych; przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie dotyczące spełnienia warunków formalnych audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w kontekście spełnienia przesłanki z art. 33 ust 2 pkt 7a Prawa budowlanego w związku z art. 24k ust. 2 ustawy o drogach publicznych, i nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uchylił zaskarżoną decyzję.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia - a zatem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrokiem tym był związany.

2. Jak wynika z akt sprawy, stowarzyszenie "P." postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. na podstawie art. 31 § 2 i 3 kpa zostało dopuszczone na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę autostrady [...]

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

S. — T. na odcinku od km [...]+[...] do km [...]+[...] w zakresie odcinka [...] od km [...]+[...] (od węzła S. bez węzła) do km [...]+[...], i z udziałem tego stowarzyszenia ponownie zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji zakończone postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., uzgadniającym realizację i warunki realizacji dla spornej inwestycji.

3. Z akt sprawy wynika, jak słusznie zauważył organ, że inwestor wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Ponadto inwestor uzyskał wymagane przepisami decyzje: ustalające lokalizację autostrady [...] - Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2003 r., Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do środowiska oraz na odprowadzenie ścieków bytowo - gospodarczych do ziemi, Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego, Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.

Nie budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości, że projekt przedmiotowej inwestycji jest zgodny z warunkami zawartymi w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. jak i w poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2009 r.

4. Zgodnie z art. 24j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót. Natomiast zgodnie z art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego wymaga przedstawienia jego wyniku, na który składają się sprawozdanie oraz sformułowane na

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

jego podstawie zalecenia dla zarządcy drogi. Zarządca drogi uwzględnia wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego na dalszych etapach przygotowania budowy i użytkowania drogi (ust. 2). W uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może nie uwzględnić wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosownie do ust. 3 art. 24I, i w takim przypadku, zarządca drogi jest obowiązany do opracowania uzasadnienia stanowiącego załącznik do wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym mowa w ust. 4 tego artykułu.

Jak wynika z akt sprawy, Raport Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...], załączony przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, zawiera m.in. ppkt 2 zatytułowany "W.", będący uwagami do projektu budowlanego dotyczącymi projektowanego węzła "B.". Do Raportu tego inwestor sporządził uzasadnienie - załącznik do wyników Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego nr [...], w którym w stosunku do zastrzeżeń do węzła "B.", wyjaśnił, że projekt obejmuje rozwiązanie przejściowe. Opracowanie ostatecznego rozwiązania podłączenia obwodnicy N. (etap przygotowany przez miasto [...]) do [...] i węzła "B." będzie wymagało dostosowania układu komunikacyjnego skrzyżowania do nowych uwarunkowań.

3.5. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia na budowę jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a w uzasadnionych przypadkach, jeśli zarządca drogi nie uwzględnia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym mowa w art. 24I ust. 3 tej ustawy - należy dołączyć uzasadnienie zarządcy drogi, stanowiące załącznik do wyniku audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o czym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 24k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego przeprowadza audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego lub zespół

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

audytujący, w którego skład wchodzi co najmniej jeden audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 24k ust. 4 ustawy o drogach publicznych, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego może przeprowadzać audytor ruchu drogowego będący pracownikiem jednostki wykonującej zadania zarządcy drogi lub audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego niepozostający w stosunku pracy z jednostką wykonującą zadania zarządcy drogi. W jednostce wykonującej zadania zarządcy drogi zatrudniającej audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego tworzy się wieloosobowe lub jednoosobowe komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 25k ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Działalnością wieloosobowej komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego kieruje audytor bezpieczeństwa ruchu drogowego, zwany "kierownikiem komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego". Do audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego zatrudnionego w jednoosobowej komórce audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosuje się przepisy ustawy dotyczące kierownika komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego (art. 24k ust. 5 i ust. 9 w/w ustawy). Natomiast kierownik komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z art. 24k ust. 7 w/w ustawy podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki, o której mowa w ust. 5, a w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Kierownik jednostki, o której mowa w ust. 5, a w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zapewnia warunki niezbędne do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym zapewnia organizacyjną odrębność komórki audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosownie do art. 24k ust. 8 tej ustawy.

Słusznie zauważył organ, że z przepisów tych wynika, iż w przypadku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nad niezależnym i obiektywnym przeprowadzeniem audytu ruchu drogowego czuwa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, czyli również w sprawie niniejszej, do dokonania formalnej jak i merytorycznej weryfikacji audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym do oceny czy Z. P. będący Audytorem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i byłym pracownikiem GDDKiA Oddział w [...], był wyłączony - jest ustawowo uprawniony Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, nie zaś Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy.

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

Dodać należy, że ustawodawca w art. 24k ust. 2 i 3 tej ustawy określił precyzyjnie, przez kogo nie może być przeprowadzony audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego, a obowiązkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikającym z art. 24k ust. 8 tej ustawy jest zapewnienie warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

3.6. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie obowiązkiem Wojewody [...] i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było sprawdzenie, czy spełnione zostały wymogi wynikające z art. 33 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku drogi transeuropejskiej sieci drogowej, należy dołączyć wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy o drogach publicznych i uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Warunki te zostały spełnione - przeprowadzono wymagany przepisami ustawy o drogach publicznych audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego a raport z jego wykonania wraz z wymaganym przez art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych uzasadnieniem inwestora dołączono do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Zauważyć należy, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; (4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stosownie do ust. 4.

Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 pkt 7 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć - w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej: (a) wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (b) uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Przywołane przepisy Prawa budowlanego nakładają obowiązek dołączenia, wśród innych dokumentów - również audytu ruchu drogowego, ale równocześnie nie upoważniają żadnego z organów do sprawdzenia prawidłowości tego audytu, bowiem jak wynika z przywołanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych, do zapewnia warunków niezbędnych do niezależnego, obiektywnego i efektywnego prowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Z przepisów tych wynika, i słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zostały umocowane przez ustawodawcę do weryfikowania audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i jego wyników.

3.7. Rację ma również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 749/13 nie przesądził o tym, że organy administracji architektoniczno - budowlanej posiadają kompetencje merytoryczne i wiedzę do weryfikowania prawidłowości audytu ruchu drogowego, lecz jedynie zobowiązał organ do przeprowadzenia postępowania dotyczącego spełnienia warunków formalnych audytu

Sygn. akt VII SA/Wa 871/14

bezpieczeństwa ruchu drogowego

Reasumując stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający odniósł się do Audytu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, a stosownie do art. 107 § 3 kpa wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, wyjaśnił podstawę prawną decyzji, a zaskarżona decyzja nie jest sprzeczna z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.