Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 472/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , w składzie następującym: po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 20 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.(dalej jako organ odwoławczy, organ drugiej instancji, Kolegium lub w skrócie SKO) zaskarżoną decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r., [...], powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 753 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902, dalej jako ustawa dostępowa lub w skrócie u.d.i.p.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. M. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca), od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. przez Zastępcę Wójta Gminy M. z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr [...], orzekającej o odmowie udostępnienia stronie informacji publicznej w części dotyczącej ujawnienia treści poszczególnych postanowień porozumienia, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 marca 2020 r. strona zwróciła się do Wójta Gminy M. o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy umowa dzierżawy nr [...] z dnia 1 października 2019 r. – zawarta pomiędzy Gminą M. a spółką S. S.A. z/s w W. w przedmiocie oddania w dzierżawę gruntów i obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy M. i opisanych w zarządzeniu Wójta Gminy M. nr [...]z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie uproszczonym i ogłoszenia ich wykazu, zmienionym zarządzeniem Wójta Gminy M. nr [...] z dnia 26 lipca 2019 r. w sprawie wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność Gminy M. w trybie przetargowym i ogłoszenia ich wykazu – została przedłużona, tj. czy ww. umowa była od dnia podpisania aneksowana w zakresie zmiany terminu jej obowiązywania lub została zmieniona w jakimkolwiek zakresie;

2) przesłania w formie elektronicznej kopii aneksów lub porozumień zmieniających ww. umowę dzierżawy nr [...], jeżeli od momentu jej zawarcia, tj. od dnia 1 października 2019 r., treść umowy uległa zmianie.

W odpowiedzi Wójt Gminy M. (dalej jako organ pierwszej instancji, Wójt lub podmiot zobowiązany) wskazał, że umowa dzierżawy nr [...] została zmieniona w zakresie terminu jej obowiązywania aneksem nr 1 z dnia 24 marca 2020r., który w załączeniu przesłał, a także porozumieniem odnoszącym się do innych zagadnień niż termin jej obowiązywania, w zakresie udostępnienia którego organ pierwszej instancji w dniu 21 kwietnia 2020 r. wydał decyzję odmowną.

Na skutek wniesionego odwołania powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją Kolegium z dnia 12 czerwca 2020 r., nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

W jego wyniku podmiot zobowiązany przesłał skarżącej w formie zanonimizowanej: aneks nr 1 do porozumienia z dnia 1 października 2019 r., a także porozumienia do umowy dzierżawy nr [...] z dnia 1 października 2019 r. oraz z dnia 24 marca 2020 r. W decyzji z dnia 14 lipca 2020 r., nr [...] wyjaśnił zaś powody odmowy udostępnienia informacji publicznej w części obejmującej treść poszczególnych porozumień, sprowadzające się do konieczności ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa spółki S. S.A. z/s w W.(dalej jako Spółka lub S.H.). W zajętym przez siebie stanowisku jednoznacznie bowiem spółka ta wskazała, że oczekiwane przez skarżącą dokumenty w całości zawierają dane techniczne, technologiczne oraz organizacyjne przedsiębiorstwa, a także inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które strony zawartych porozumień zobowiązały się zachować w poufności. Organ pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyny określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zasadna zwłaszcza w kontekście sporów sądowych prowadzonych z klientami kancelarii, w której zatrudniona jest skarżąca, tj. W. Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z/s w W. (dalej jako WPWiK) oraz W. Związkiem Wodociągów i Kanalizacji (dalej jako WZWiK). Zatem udostępnienie zawnioskowanych dokumentów mogłoby stanowić czyn nieuczciwej konkurencji.

Kolegium decyzją z dnia 1 września 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że wnioskowana przez stronę informacja podlega ochronie na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co uzasadnia odmowę jej udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi strony, wyrokiem z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 482/20, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd podkreślił, że jedynym powodem wydania odmownego rozstrzygnięcia była – w ocenie Kolegium – okoliczność uznania zawnioskowanych dokumentów za objęte tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co wyłączało możliwość ich wydania w pełnym niezanonimizowanym brzmieniu. Organ odwoławczy za skuteczne przyjął zastrzeżenie Spółki co do objęcia zawnioskowanych dokumentów tajemnicą przedsiębiorcy zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. Wskazanego ustalenia Sąd jednak nie podzielił, gdyż ogólnikowo oraz wybiórczo odnosi się ono do wyjaśnień S.H. zamieszczonych w piśmie z dnia 27 maja 2020 r. i na tym poprzestaje. Tymczasem organ powinien był dokonać wnikliwej analizy i zweryfikować w pełni, obiektywnie, czy istotnie oraz jakie to konkretnie informacje, o których mowa w twierdzeniach Spółki, znajdują faktyczne odzwierciedlenie w treści żądanych we wniosku dokumentów.

Zauważono także, iż wymienione pismo stanowi wyjaśnienie Spółki udzielone w odpowiedzi na zapytanie organu pierwszej instancji, zawierając jej stanowisko, z przytoczeniem przepisów ustawy i powołujące się przede wszystkim na okoliczność, że zgodnie z pkt II porozumienia, treść tego dokumentu i informacje dotyczące jego treści zostały objęte klauzulą poufności, zaś całość treści porozumienia zawiera informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne tego przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą. Jako informacje tego rodzaju, czyli o szczególnym znaczeniu dla ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, wskazano zwłaszcza informacje zawarte w preambule porozumienia oraz w części obejmującej pkt I ust. 1-5 oraz 7-8. Zdaniem Sądu w tym zakresie trafnie skarżąca spostrzega, że poza wymienionym przez Spółkę katalogiem postanowień umownych znajduje się ust. 6. pkt I, którego udostępnienia podmiot zobowiązany również odmówił. Podobnie jak i pkt II porozumienia, co do którego Spółka w żaden sposób się nie wypowiada, nie licząc ujawnienia jego sensu w przesłanym stanowisku. Jeszcze bardziej enigmatyczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do pkt III porozumienia, dotyczącego postanowień końcowych, a także dalszych aneksów i porozumień zawartych do umowy dzierżawy. Jedynym bowiem uzasadnieniem uznania ich w całości za tajemnicę przedsiębiorcy jest fakt, że dotyczą one wskazanej umowy, nie zaś, że obejmują utajnione informacje techniczne, technologiczne bądź organizacyjne przedsiębiorstwa Spółki.

Sąd zwrócił również uwagę, że w aspekcie zarówno formalnym, tzn. w zakresie zastrzeżenia poufności, jak i materialnym, dotyczącym merytorycznej kwalifikacji żądanej informacji, ocena organu odwoławczego nie została dokonana bezpośrednio w stosunku do postanowień tudzież ustaleń stron umowy, tj. w stosunku do żądanych przez skarżącego dokumentów (aneksów i porozumień do umowy dzierżawy), lecz odnosi się wyłącznie do pełnej akceptacji wskazanych wyżej wyjaśnień Spółki z dnia 27 maja 2020 r., bez sprawdzenia ich wiarygodności, czyli bez skonfrontowania ich z dokumentami źródłowymi. Zdaniem Sądu nie jest to działanie wystarczające i prawidłowe, gdyż nie prowadzi ono do ustalenia, czy istotnie zaistniały warunki uzasadniające odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niewątpliwie organ pierwszej instancji jako reprezentujący gminę będącą stroną cywilnoprawnej umowy dzierżawy zna treść wszystkich aktów zmieniających pierwotny tekst umowy dzierżawy (porozumień, aneksów etc.). Jednakże to rzeczą organu odwoławczego – w ramach dokonywanej kontroli instancyjnej – była weryfikacja twierdzeń organu pierwszej instancji, a tym samym i wypowiedzi kontrahenta Gminy, co do konstatacji, że powoływane przez obie strony rzeczonej umowy zmieniające ją aneksy oraz porozumienia, zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej przytoczonym. Tymczasem organ odwoławczy zaniechał dokonania właściwej kontroli twierdzeń organu pierwszej instancji w tym kontekście, nie wyjaśnił zatem wszystkich okoliczności sprawy.

Konstatując Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji naruszono przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1010 ze zm., dalej u.z.n.k.), w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Było to z kolei konsekwencją istotnego naruszenia powołanych w skardze regulacji procesowych, przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., prowadzącą do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bez należytego zgromadzenia, a następnie oceny materiału dowodowego i niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a także niewystarczającego odniesienia się do powołanych w odwołaniu zarzutów, trafnie sygnalizujących nieprawidłowości w zakresie generalnego i niejako abstrakcyjnego uznania wszystkich punktów zawartego porozumienia za tajemnicę przedsiębiorcy.

Dodatkowo Sąd zauważył, że organ odwoławczy nazbyt ogólnikowo rozważył kwestię podniesionej przez podmiot zobowiązany specyficznej pozycji procesowej skarżącej z racji zatrudnienia jej w kancelarii reprezentującej konkurentów Spółki, a zarazem przeciwników Gminy w toczących się sporach sądowych. Okoliczności tej nie należało traktować wyłącznie w kategoriach nazbyt daleko idącego domniemania, skoro przedstawione przez organ pierwszej instancji fakty wykazywały istnienie koincydencji pomiędzy udziałem skarżącej w tej, a także w innych sprawach dotyczących dzierżawy gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę mieszkańców Gminy. Koniecznym w tym zakresie było rozważenie, czy w istocie strona domaga się udzielenia informacji publicznej w sprawie własnej, tu rozumianej jako dotyczącej interesów reprezentowanego przez nią klienta, czy też dochodzi realizacji swojego indywidualnego prawa dostępu do informacji publicznej.

Na zakończenie Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji uwzględni zaprezentowaną ocenę prawną, a w szczególności rozpoznając ponownie odwołanie i weryfikując wyjaśnienia Spółki sprawdzi treść aneksów, porozumień do umowy dzierżawy i ustali, czy zawarte tamże informacje stanowią informację publiczną, a jeśli tak, to czy odpowiadają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i czy możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w kontekście ewentualnego rozstrzygnięcia odmownego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 września 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Wójt decyzją z dnia 30 listopada 2021 r. nr [...], ponownie odmówił udostępnienia stronie żądanej informacji. Na skutek wniesionego odwołania Kolegium decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r., nr [...], uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r., nr [...], powołując się na art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., postanowił odmówić stronie udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej ujawnienia treści poszczególnych postanowień porozumienia. W uzasadnieniu Wójt w pierwszej kolejności wskazał na szczególną wartość wnioskowanych do udostępnienia dokumentów z uwagi na szereg toczących się postępowań sądowych oraz egzekucyjnych z udziałem WPWiK i WZWiK, w ramach których WPWiK podejmowało bezskuteczne próby uzyskania dostępu do wskazanych dokumentów w celu ich wykorzystania w toku postępowań. Organ wyjaśnił w tym względzie, że WPWiK nie wydało zajmowanych nieruchomości, które są już przedmiotem nowej umowy dzierżawy zawartej ze spółką, natomiast porozumienie do nowo zawartej umowy dzierżawy zawiera treści mające cechy taktyki procesowej i wspólnych działań służących doprowadzeniu do realizacji umowy dzierżawy i w tym kontekście zawierają informacje mające wartość gospodarczą, albowiem spółka nie realizuje dochodów wynikających z zawartej umowy. Ujawnienie zatem tych informacji mogłoby prowadzić z tych względów również do niekorzystnych skutków po stronie spółki oraz Gminy wobec toczących się postępowań sądowych i egzekucyjnych o wydanie nieruchomości będących przedmiotem umowy dzierżawy.

W dalszej kolejności Wójt podniósł, iż analizując przedmiotową sprawę ocenił, że wnioskowane informacje zawierają informacje organizacyjne, finansowe, techniczne i tzw. inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Wartość gospodarcza informacji przejawia się w szczególności w tym, że ujawnienie wnioskowanych informacji skutkować może utrudnieniem w dostępie Spółki do świadczenia usług dostaw wody pitnej na rynku właściwym oraz może skutkować wyrządzeniem Spółce poważnej szkody majątkowej. Wnioskowane informacje jako całość i jako poszczególne elementy nie są powszechnie znane innym podmiotom, a w szczególności konkurentom S.H.

Wskazano również, że w zakresie wnioskowanych informacji zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa jest uzasadnione celem umowy dzierżawy i towarzyszącym jej zawarciu okolicznościom, w tym tej, że WPWiK jest przedsiębiorstwem konkurencyjnym wobec Spółki i podejmuje szereg działań mających na celu uniemożliwienie lub utrudnienie S.H. prowadzenia działalności związanej z przedmiotem umowy dzierżawy.

Ponadto organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w jego ocenie żądana informacja nie może zostać ujawniona z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa S.H. W tym kontekście powołano się na złożenie w dniu 27 maja 2020 r. przez S.H. szczegółowych wyjaśnień, w których podniesiono m.in. że wnioskowane informacje stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorstwa S.H. i ujawnienie ich wnioskodawcy stanowić będzie naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz stanowić będzie czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.z.n.k.

Zdaniem Wójta przesłanki do uznania zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa przez S.H. w zakresie wnioskowanych informacji spełnione zostały w zakresie całej treści żądanej informacji. Informacje te zawierają bowiem dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa i inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, a S.H. podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. W tym kontekście organ pierwszej instancji ocenił, że S.H. dokonał zastrzeżenia dotyczącego tajemnicy przedsiębiorstwa odnośnie całego porozumienia oraz aneksów do niego w tym Pkt. I ust. 6, Pkt. II i Pkt. III. Niezależnie od powyższego organ ten dokonując analizy tych postanowień porozumienia (Pkt. I ust. 6, Pkt. II i Pkt. III oraz aneksu z dnia 24 marca 2020 r. i porozumienia z dnia 24 marca 2020 r). ocenił, iż stanowią one integralną część do porozumienia z dnia 1 października 2019r. i postanowienia w nich zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa jako mające cechy taktyki procesowej i wspólnych działań mających doprowadzić do realizacji umowy dzierżawy.

Wójt podniósł również, że zastrzeżone informacje określają zidentyfikowane przez spółkę ryzyka związane z prowadzeniem działalności gospodarczej w związku z zawarciem pomiędzy nią a Gminą umowy dzierżawy. Stanowią one zatem inną informację mającą wartość gospodarczą oraz informacje organizacyjne związane z procesem ofertowania w związku z umową dzierżawy.

Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 20 czerwca 2022r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że co do zasady przeprowadzone przez Kolegium w decyzjach z dnia 15 września 2021 r. i 24 stycznia 2022 r. rozważania prawne pozostają nadal aktualne. Poza jakimkolwiek sporem pozostaje, że wnioskowana informacja, jako dotycząca mienia komunalnego, stanowi informację publiczną, co z kolei powoduje, że powinna ona zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę jej udostępnienia, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zdaniem SKO w analizowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w aspekcie formalnym żądane do ujawnienia informacje publiczne mogłyby być uznane za objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, albowiem wola ich nieujawnienia na zewnętrz została wprost wyrażona przez strony zawartych porozumień w formie stosownej klauzuli poufności zawartej w treści porozumienia z dnia 1 października 2019 r. Z kolei w kontekście materialnej przesłanki warunkującej możliwość objęcia określonych informacji tajemnicą przedsiębiorcy- zdaniem organu odwoławczego- Wójt zdołał tym razem należycie wykazać, że ich ujawnienie w sposób obiektywny mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy, a nawet samej Gminy jako strony szeregu postępowań sądowych i egzekucyjnych.

Kolegium podkreśliło, że analiza żądanych do ujawnienia dokumentów pozwala przyjąć, że stanowią one w istocie informacje organizacyjne oraz inne informacje mające wartość gospodarczą, które należało zakwalifikować jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Przedstawione do analizy przez organ odwoławczy zapisy spornych porozumień dokonują uszczegółowienia treści pierwotnie zawartej umowy dzierżawy nr [...]z dnia 1 października 2019 r., a w niektórych miejscach w istocie stanowią jej zmianę. Żądane informacje mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą dla Spółki, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić tego przedsiębiorcę na szkodę. W treści swojego wystąpienia z dnia 27 maja 2020 r. (mylnie wskazano datę 2 czerwca 2020 r.), skierowanego do organu pierwszej instancji, Spółka wyjaśniła ogólnie, na czym - jej zdaniem - miałaby polegać ochrona żądanych przez stronę informacji, a także ze względu na jakiego rodzaju wartości szczególnie ważne dla przedsiębiorstwa dostęp do rzeczonych informacji winien być ograniczony.

W przekonaniu SKO konfrontacja treści wskazanego pisma Spółki z dokumentami objętymi wnioskiem strony pozwoliła uznać, że w rzeczywistości treść tych dokumentów przedstawia obiektywną wartość gospodarczą dla Spółki, co w konsekwencji mogło prowadzić do odmowy ich udostępnienia w trybie przepisów ustawy. Za powszechnie znany uznać należy fakt braku możliwości prowadzenia przez S.H. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego w związku z odmową wydania przedmiotu dzierżawy przez WPWiK. Okoliczność ta skutkowała zawarciem porozumień do umowy dzierżawy, w treści których strony sformalizowały zasady służące doprowadzeniu do wykonania rzeczonej umowy oraz sprecyzowały środki, jakie zamierzają podjąć w celu objęcia przedmiotu umowy przez nowego dzierżawcę. Informacje te, z uwagi na wciąż toczące się postępowania sądowe i egzekucyjne z udziałem WPWiK., mają w ocenie Kolegium wartość gospodarczą i stanowią bez wątpienia zapis taktyki procesowej przyjętej przez strony umowy w celu doprowadzenia do rozpoczęcia prowadzenia przez Spółkę działalności gospodarczej z wykorzystaniem przedmiotu dzierżawy.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy doszedł do przekonania, że ujawnienie informacji publicznych, które stanowią zapis środków, jakie strony umowy zamierzają podjąć w celu objęcia przedmiotu umowy przez nowego dzierżawcę, a także które skutecznie strony zachowują w poufności od momentu zawarcia tych porozumień, nie mogą podlegać ujawnieniu z uwagi na dobro i interes prawny Gminy jako strony toczących się postępowań sądowych i egzekucyjnych. Trudno bowiem oczekiwać, aby strona postępowań sądowych, niezależnie od tego, że stanowi podmiot publiczny, ujawniła przyjętą taktykę procesową zawartą we wnioskowanych dokumentach, co stawiałoby ją w niekorzystnej sytuacji procesowej.

W uzasadnieniu podniesiono także, iż szczególne okoliczności sprawy nakazują organom respektowanie powoływanej w licznych orzeczeniach i w literaturze przedmiotu koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej. Zwrócono przy tym uwagę, że w warunkach przedmiotowej sprawy nie ma przesądzającego znaczenia, kim jest osoba wnioskodawczyni, a mianowicie czy jest powiązana z przeciwnikiem procesowym Gminy, tj. WPWiK, chociaż jednocześnie zauważono, że jest ona z imienia i nazwiska wymieniana jako radca prawny- członek zespołu kancelarii prawnej, która reprezentuje WPWiK w sporze z Gminą. Nie można bowiem wykluczyć, że wnioskodawczyni ujawniłaby dokumentację uzyskaną w następstwie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ta okoliczność, choć nie bezpośrednio wykazana, ma w ocenie Kolegium istotne znaczenie w kontekście ustalenia zaistnienia podstaw do odmowy udostępnienia informacji publicznej i przyjęcia jako podstawy zarówno konieczności ochrony informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, jak również nadużycia prawa do informacji publicznej.

Zdaniem Kolegium, powyższe okoliczności uzasadniają przeświadczenie organu pierwszej instancji dotyczące potencjalnej możliwości wykorzystania przez wnioskodawczynię (w domyśle działającej w interesie konkurencyjnego przedsiębiorstwa - WPWiK) objętych wnioskiem informacji w toczących się procesach sądowych lub jako podstawę do utrzymywania się w posiadaniu przedmiotowego mienia, popierania i podejmowania dalszych działań, aby pozbawić Gminę możliwości czerpania korzyści z objętego przedmiotem umowy mienia.

W skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 7 kwietnia 2022 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że całość wnioskowanej informacji jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy na podstawie zajętego stanowiska prywatnego przedsiębiorcy, a także ogólnym wyjaśnieniom i analizie dokumentów dokonanych przez organ pierwszej instancji, a w dalszej kolejności przez organ drugiej instancji, a w konsekwencji uznaniu, że informacje związane z zawartymi umowami, aneksami i porozumieniami do nich stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa; Jest to niewłaściwa interpretacja i zastosowanie przepisów szczególnych w sposób zbyt ogólny i niewystarczający na powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa w tym stanie faktycznym, ponieważ ujawnienie informacji publicznej nie może być ograniczone z powodu subiektywnej oceny podmiotu prywatnego, który jest stawiany wyżej niż interes publiczny, a także z powodu przyszłych i niepewnych rozstrzygnięć postępowań sądowych i egzekucyjnych, na które powołuje się organ drugiej instancji, które to jednak spory mają irrelewantne znaczenie dla wnioskowanych informacji, ponieważ przedmiotem pierwotnej umowy jak i dalszych aneksów i porozumieli nadal jest dzierżawa mienia komunalnego,

2) art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. w zw. z art. 11 pkt 4 u.z.n.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje związane z rozstrzygnięciem przetargu publicznego, dotyczącego gospodarowaniem mieniem komunalnym mogą być utajnione na skutek wskazania przez podmiot prywatny, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, pomimo że zawarcie dodatkowych - aneksów czy dalszych porozumień - do wcześniej podpisanej umowy dzierżawy, nadal dotyczy jednego przedmiotu umowy, jakim jest wydzierżawienie gruntu publicznego za odpowiednią cenę i na wskazany okres, dlatego nie mogą takie informacje stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa,

3) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) poprzez ograniczenie swobodnego dostępu do informacji o działalności podmiotu publicznego w wymiarze finansowym, pomimo że gospodarka środkami publicznymi powinna być jawna, a nieudostępnienia informacji dotyczącej odpłatnej umowy dzierżawy gruntów komunalnych nie można uzasadniać pozornie wskazaną tajemnicą przedsiębiorstwa, gdy informacje zawarte w porozumieniu, jako aktu wykonawczego do pierwotnie zawartej umowy dzierżawy gruntów gminnych, stanowią informacje publiczne o dużej doniosłości z punktu widzenia możliwości oceny prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym przez konkretny podmiot publiczny,

4) art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne, nieprawidłowe i bezpodstawne przyjęcie, że zawnioskowane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy brak było przesłanek ustawowych do uznania, że przedmiotowe informacje wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa oraz wykazują określoną wartość gospodarczą, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego i błędnego uznania zaistnienia negatywnej przesłanki dla udostępnienia wnioskowanej informacji i wydania decyzji odmawiającej dostęp do informacji publicznej.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 2 u.d.i.p. poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji błędnego ustalenia przez organ odwoławczy, na podstawie analizy przedłożonej przez organ I instancji dokumentów, że wnioskowane przez skarżącą informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa bez konkretnego i precyzyjnego wskazania, w jakim zakresie i które postanowienia umowne stanowią rzeczoną tajemnicę przedsiębiorstwa,

2) art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust 2 u.d.i.p. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie ustaleń i stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie posiadania przez wnioskowane dane cech tajemnic przedsiębiorstwa, a konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji i wskazania, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, podczas gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stanowiącej jednocześnie tajemnicę przedsiębiorstwa, odmawiając udzielenia informacji publicznej powinien dokładnie wyjaśnić na czym polega tajemnica przedsiębiorstwa, nie ograniczając się jedynie do wskazania, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicą przedsiębiorstwa, argumentując to, że ich udostępnienie może teoretycznie przynieść negatywne skutki dla Gminy w toczących się sporach sądowych; Nadto organ drugiej instancji powinien również konkretnie wskazać, które to postanowienia stanowią tajemnice przedsiębiorstwa i jaką niosą ze sobą wartość gospodarczą, czego organ odwoławczy nie dokonał w sposób dostateczny,

3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która naruszała prawo i nie było podstaw do jej wydania, a zatem decyzja ta powinna zostać uchylona.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.

Przepisy u.d.i.p. precyzują, że podmiot zobowiązany rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien zachować się w jeden z następujących sposobów:

← przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub

← poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub

← umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w sytuacji niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W okolicznościach niniejszej sprawy czynności podmiotu zobowiązanego nie realizowały jednakże konsekwentnie żadnego ze wskazanych wyżej schematów działania, a podjęte przez niego rozstrzygnięcia zawierały sprzeczną i wzajemnie wykluczającą się argumentację.

Z jednej bowiem strony organy obu instancji przyjęły, że zawnioskowane przez skarżącą dane zostały w pełnym zakresie objęte tajemnicą przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co wyłączało możliwość ich udostępnienia. Z drugiej zaś podmiot zobowiązany uznał, zaś Kolegium podtrzymało to stanowisko, że w sprawie mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej, gdyż nie można potencjalnie wykluczyć możliwości wykorzystania przez, działającą w interesie konkurencyjnego przedsiębiorstwa, wnioskodawczynię "objętych wnioskiem informacji w toczących się procesach sądowych lub jako podstawę do utrzymywania się w posiadaniu przedmiotowego mienia, popierania i podejmowania dalszych działań, aby pozbawić Gminę możliwości czerpania korzyści z objętego przedmiotem umowy mienia".

W tym miejscu wyraźnie należy stwierdzić, że wskazane stanowiska nie mogą jednakże zostać ze sobą łącznie zestawione jako argumentacja uzasadniająca ograniczenie prawo strony do uzyskania informacji. U ich podstaw leżą bowiem dwa różne założenia skutkujące w konsekwencji koniecznością przyjęcia dwóch odmiennych trybów działania.

Podmiot zobowiązany, wydając decyzję w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., każdorazowo kwalifikuje objęte nią dane jako informacje mające walor publiczny (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku zaś uznania, że zawnioskowane informacje dotyczą indywidualnej sprawy strony, ich publiczny charakter zostaje zakwestionowany. Rodzi to zatem konieczność jedynie zawiadomienia strony o dokonanej przez siebie kwalifikacji i nie wymaga działania w trybie przepisów u.d.i.p., w tym wydawania decyzji. Połączenie tych dwóch dróg procesowych jest zatem niedopuszczalne, a podjęte w efekcie tego rozstrzygnięcie pozostaje wadliwe z przyczyn materialnych, tj. naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Co równie istotne na tę kwestię zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 482/20, podnosząc, że skoro "przedstawione przez organ pierwszej instancji fakty wykazywały istnienie koincydencji pomiędzy udziałem skarżącej w tej, a także w innych sprawach dotyczących dzierżawy gruntów oraz obiektów infrastruktury technicznej służących zaopatrzeniu w wodę mieszkańców Gminy" to "koniecznym w tym zakresie było rozważenie, czy w istocie strona domaga się udzielenia informacji publicznej w sprawie własnej, tu rozumianej jako dotyczącej interesów reprezentowanego przez nią klienta, czy też dochodzi realizacji swojego indywidualnego prawa dostępu do informacji publicznej."

Niezależnie od powyższej sprzeczności, na konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji wskazuje również – trafnie podniesione przez stronę – naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim podmiot zobowiązany uznał zawnioskowane dokumenty za objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołał się na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. Spółki, z którą Gmina zawarła umowę dzierżawy gruntów i obiektów infrastruktury technicznej, służących zaopatrzeniu w wodę, będących własnością Gminy.

Pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżonym terminem ustawodawca posługuje się jednak w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, oraz wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 467/13, oraz WSA w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 296/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).

Judykatura podnosi również, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o poufności posiadanych danych na temat działalności danego przedsiębiorcy. Wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13).

Przyjmuje się powszechnie, iż na "tajemnicę przedsiębiorcy" składa się posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy (element materialny) oraz wola utajnienia danych informacji (element formalny). Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy przedsiębiorstwa (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).

Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.

Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację, wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych, jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15). Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności gospodarczej.

Nie może również ujść uwadze, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez tut. Sądem, który w wyroku z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 482/20, uchylił decyzję Kolegium z dnia 1 września 2020 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że ocena organu odwoławczego ogólnikowo i wybiórczo odnosi się do wyjaśnień spółki zamieszczonych w piśmie z 27 maja 2020 r., a organ powinien był dokonać wnikliwej analizy i zweryfikować w pełni i obiektywnie, czy istotnie oraz jakie konkretnie informacje, o których mowa w twierdzeniach spółki, znajdują faktyczne odzwierciedlenie w treści żądanych we wniosku dokumentów.

Ocena organu odwoławczego nie została dokonana bezpośrednio w stosunku do postanowień i ustaleń stron umowy, tj. w stosunku do żądanych przez skarżącą dokumentów (aneksów, porozumień do umowy dzierżawy), lecz odnosi się wyłącznie do pełnej akceptacji wyjaśnień Spółki z dnia 27 maja 2020 r., bez sprawdzenia ich wiarygodności, czyli bez skonfrontowania ich z dokumentami źródłowymi. Zdaniem Sądu, rzeczą organu odwoławczego była weryfikacja stanowiska organu pierwszej instancji, a tym samym i wypowiedzi kontrahenta gminy, co do twierdzeń, że powoływane przez obie strony umowy zmieniające ją aneksy i porozumienia zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu wyżej przytoczonym. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji zobowiązany został do uwzględnienia oceny prawnej Sądu, a w szczególności sprawdzenia treści aneksów, porozumień do umowy dzierżawy i oceny, czy zawarte tamże informacje odpowiadają definicji tajemnicy przedsiębiorstwa i czy możliwe jest zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. dla odmowy udostępnienia tych dokumentów.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 153 u.p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd, orzekający ponownie w niniejszej sprawie, stwierdza że organy nie wykonały zaleceń zawartych w wyżej powołanym wyroku z dnia 19 lutego 2021 r., naruszając tym samym art. 153 u.p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się do ogólnego wskazania, że wnioskowane informacje zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą dla spółki, a ujawnienie tych informacji może wyrządzić poważną szkodę majątkową spółce. Poza tym, zastrzeżone informacje określają zidentyfikowane przez spółkę ryzyka związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez spółkę, a także taktykę procesową i wspólne działania, mające doprowadzić do realizacji umowy dzierżawy. Ponadto WPWiK mogłoby wykorzystać ujawnione informacje w postępowaniach sądowych i egzekucyjnych prowadzonych z udziałem Gminy i narazić Gminę na dalszą znaczną stratę majątkową.

Za prawidłowe, a co najważniejsze za wnikliwe, nie można w żadnym stopniu uznać stwierdzenia Wójta, że "S.H. dokonał zastrzeżenia dotyczącego tajemnicy przedsiębiorstwa odnośnie całego porozumienia oraz aneksów do niego w tym Pkt. I ust. 6, Pkt. II i Pkt. III.". Podobnie negatywnie należy ocenić, zważywszy na brak jakichkolwiek elementów procesu badawczego, stwierdzenie organu pierwszej instancji o dokonaniu analizy postanowień "porozumienia (Pkt. I ust. 6, Pkt. II i Pkt. III oraz aneksu z dnia 24 marca 2020 r. i porozumienia z dnia 24 marca 2020 r.)". Z decyzji pierwszoinstancyjnej w żaden sposób nie można dociec co stanowiło podstawę do przyjęcia przez Wójta, iż "stanowią one integralną część do porozumienia z dnia 1 października 2019r. i postanowienia w nich zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa jako mające cechy taktyki procesowej i wspólnych działań mających doprowadzić do realizacji umowy dzierżawy".

Kolegium również oparło się na generalnym stwierdzeniu, że żądane dokumenty zawierają informacje organizacyjne oraz inne informacje, mające szczególną wartość gospodarczą ze względu na swój charakter i sposób zastosowania. W treści porozumień do umowy dzierżawy strony sformalizowały bowiem zasady służące doprowadzeniu do wykonania rzeczonej umowy oraz sprecyzowały środki, jakie zamierzają podjąć w celu objęcia przedmiotu umowy przez nowego dzierżawcę. Informacje te, z uwagi na wciąż toczące się postępowania sądowe i egzekucyjne z udziałem WPWiK., mają w ocenie Kolegium wartość gospodarczą i stanowią bez wątpienia zapis taktyki procesowej przyjętej przez strony umowy w celu doprowadzenia do rozpoczęcia prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej z wykorzystaniem przedmiotu dzierżawy.

W ocenie Sądu tego rodzaju ogólnikowe stwierdzenia nie wyjaśniają w sposób dostateczny z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Pomimo zapewnienia przez organy obu instancji o dokonaniu szczegółowej analizy zapisów żądanych przez wnioskodawczynię dokumentów, wyniki takiej analizy nie znalazły odzwierciedlenia w uzasadnieniach skarżonych decyzji. Tymczasem nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, ze uzasadnienie decyzji winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem konkretnej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa.

W tym kontekście zasadnym staje się zauważenie, iż żądane do udostępnienia dokumenty w postaci porozumień i aneksów do umowy dzierżawy zawierają zapisy o różnorodnym charakterze prawnym: preambułę, przepisy wyjaśniające, przepisy uzupełniające oraz przepisy zmieniające zapisy umowy dzierżawy i porozumienia, przepisy zobowiązujące do zachowania poufności oraz przepisy końcowe. Wobec powyższego organy winny były dokonać wnikliwej analizy poszczególnych zapisów porozumień i aneksu do porozumienia i zbadać, które z tych przepisów faktycznie zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, scharakteryzowaną w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz z jakich względów w konkretnych przepisach organ dopatrzył się tajemnicy przedsiębiorstwa.

W przedmiotowej sprawie organy nie dokonały wymaganej analizy co do faktycznego występowania w poszczególnych postanowieniach porozumień i aneksu do porozumienia przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej. Nie wykazano też w żaden sposób, że informacje zawarte w treści wszystkich zapisów porozumień i aneksu do porozumienia przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy ujawnienie wszystkich informacji, zawartych w porozumieniach i aneksie może istotnie realnie zaszkodzić interesom przedsiębiorcy, a jeżeli tak to z jakich względów.

Reasumując podnieść należy, iż w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany, a po nim także organ odwoławczy, niejako a priori przyjęli, że wszelkie dokumenty w postaci porozumień i aneksów do umowy dzierżawy, niezależnie od ich przedmiotu i treści, są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Taki zaś pogląd – w ocenie Sądu – jest nieuprawniony. Nie każdy bowiem z tych dokumentów musi odznaczać się cechami skutkującymi koniecznością uznania go za posiadający wartość gospodarczą, a tym bardziej nie zawsze takie właściwości będzie można przypisać do całego dokumentu. Czasami bowiem wystarczające będzie zanonimizowanie jego stosownych fragmentów w celu pogodzenia prawa do informacji i tajemnicy przedsiębiorcy. Zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiotem zobowiązanym pozostaje Gmina lub spółka komunalna, gospodarujące środkami publicznymi.

Organy obu instancji w żaden sposób nie wykazały konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej odnośnie wszystkich zapisów porozumień i aneksu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tymczasem tylko dobitne wskazanie, które ze składników informacji organ po uwzględnieniu wyjaśnień przedsiębiorcy, uważa za ustawowo chronioną tajemnicę, umożliwia efektywne zbadanie, czy żądana informacja ma walor tajemnicy przedsiębiorstwa. Analiza ta nie może pozostawać na poziomie jedynie ogólnikowym, ale powinna być dokładna i bezpośrednio odwoływać się do konkretnych dokumentów, które zawierają informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa ze wskazaniem, jakie informacje w nich zawarte powinny zostać utajnione, a jakie udostępnione.

W konsekwencji należało zatem uznać, że rozstrzygnięcia wydane przez organy obu instancji naruszały przepisy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., co miało wpływy na wynik sprawy, a także przepisy postępowania, zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.) w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku, dotyczące zasądzenia poniesionych przez skarżącą kosztów postępowania sądowego, wydano z kolei na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności oceni charakter żądanych przez stronę informacji, a następnie podejmie właściwy tryb działania. W razie zaś przyjęcia, że zawnioskowane dane odznaczają się publicznym walorem, a jednocześnie zachodzą przesłanki do ograniczenia ich udostępnienia na zasadzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany dokona konkretnej analizy poszczególnych zapisów porozumień i aneksu do porozumienia i ustalenia, które z tych zapisów w istocie zawierają tajemnicę przedsiębiorcy i z jakich względów.