Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 905/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 191 par. 1, art. 195 par 1 i 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 9
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 13 ust 1
journal: Dz.U. 1980 nr 4 poz 8
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par 1, art. 157 par. 1, art. 8, art. 16, art. 138, art. 28, art. 77, art. 170 par. 3, art. 5, art. 129 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej M.B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku M. B., stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] róg [...], ozn. nr hip. [...] oraz stwierdzające przejęcie na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie.

Decyzją z [...] września 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa

i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] stycznia 2001 r. nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania T. F. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r., decyzją z [...] lutego 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] róg [...], ozn. nr hip. [...] oraz stwierdzające przejęcie na własność Skarbu Państwa wszystkich budynków znajdujących się na powyższym gruncie – w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa tj. dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] – i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, tj. Prezydentowi W.

Decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku M.B., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2003 r. W uzasadnieniu wskazano m.in., że w czasie wydania decyzji z [...] lutego 2003 r. orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczało stwierdzenie nieważności w trybie nadzoru wyłącznie decyzji organu II instancji. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z [...] listopada 1951 r. pozostało do rozpatrzenia odwołanie, które winien był rozpoznać organ drugiej instancji. Wskazano także, że w dniu orzekania, tj. [...] lutego 2003 r., art. 191 § 1 kpa w treści pierwotnej (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) nie obowiązywał, w związku z czym organ odwoławczy nie mógł prowadzić postępowania na jego podstawie.

T.B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...].

Wnioskodawczyni zarzuciła Ministrowi Infrastruktury naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 § 1 kpa poprzez orzeczenie niezgodne z żądaniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 16 kpa

w zw. z art. 8 kpa poprzez uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego

2003 r. z uwagi iż orzecznictwo sądowoadminstracyjne aktualne w dacie rozpoznawania wniosku dopuszczało możliwość stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności decyzji drugiej instancji, po czym następowało w trybie postępowania zwyczajnego rozpoznanie złożonego odwołania od decyzji pierwszej instancji. Ponadto zarzuciła Ministrowi Infrastruktury naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 i 2 poprzez uznanie, iż istnieje możliwość rozpoznania odwołania złożonego przez T. F. w sytuacji,

gdy nie zostało ono złożone przez stronę postępowania dekretowego bądź też pełnomocnika dawnego właściciela oraz gdy decyzja pierwszoinstancyjna była ostateczna i prawomocna w rozumieniu r.p.a., a zatem nie przysługiwało od niej odwołanie.

Następnie pismami z 21 czerwca 2011 r. i z 12 lipca 2011 r. wnioskodawczyni uzupełniła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, załączając do akt sprawy oświadczenie z 9 czerwca 2011 r. złożone przez M. B. oraz zarzucając organowi rażące naruszenie przepisu art. 191 § 1 kpa (w brzmieniu pierwotnym) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1981 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4 poz. 8) poprzez jego niezastosowanie jako podstawy prawnej rozpatrzenia odwołania złożonego przez T. F. od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r. ([...]), a w konsekwencji orzekania na podstawie art. 138 § 2 kpa zamiast na podstawie art. 93 i 94 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na uwadze, że obecnie, zgodnie

z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z 18 lipca 2011 r. w sprawie

szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz.U. Nr 248, poz. 1494), właściwym do jej rozpatrzenia jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Organ ten wskazał,

że w przedstawionym stanie faktycznym sprawy na skutek wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, stwierdzającej nieważność decyzji

Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r. nr [...], powstała sytuacja, w której w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji, a odwołanie od tego orzeczenia pozostało nierozpatrzone.

Minister stwierdził, że, jak wynika z akt sprawy, odwołanie od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r. zostało złożone przez T. F. w dniu 18 września 1951 r., a zatem pod rządami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. T. F., zgodnie z informacjami zawartymi w jego odwołaniu, zawarł w dniu [...] czerwca 1946 r. z M. B., dawną właścicielką przedmiotowej nieruchomości, umowę dzierżawy placu, a następnie przebudował własnym kosztem i staraniem oraz z własnych materiałów budynki przeznaczone na sklepy i magazyny. Na wybudowanie tych budynków uzyskał uprzednio zgodę stosownych organów (decyzja Prezydium Rady Narodowej

z [...] października 1946 r.), a następnie pozwolenie na użytkowanie lokali oraz decyzję

o wyłączeniu nowo wzniesionych lokali spod publicznej gospodarki lokalami (decyzja Prezydenta Miasta z [...] grudnia 1947 r.).

Zgodnie z kartą rejestracji nieruchomości (znajdującą się w aktach własnościowych) sporządzoną w dniu 22 grudnia 1948 r. przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w W., na nieruchomości w tej dacie znajdowały się dwa budynki sklepowe oraz dwa budynki magazynowe, w całości odbudowane przez T. F., których użytkowanie rozpoczęto w 1946 r. i 1947 r. Dodatkowo, osoba sporządzająca ww. kartę wskazała jako właściciela i użytkownika nieruchomości T. F.

Minister wskazał, że wobec złożenia odwołania od orzeczenia administracyjnego pod rządami ówcześnie obowiązujących przepisów o postępowaniu administracyjnym –należy uczynić przedmiotem analizy art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym.

Według brzmienia art. 9 r.p.a. osobą interesowaną jest każdy, kto żąda czynności władzy, do kogo czynność władzy się odnosi, lub też czyjego interesu czynność władzy choćby pośrednio dotyczy (ust. 1). Osoby interesowane, które uczestniczą w sprawie na podstawie roszczenia prawnego lub prawnie chronionego interesu, są stronami (ust. 2).

Najwyższy Trybunał Administracyjny w wyroku z 13 lutego 1931 r., I. rej 4018/29 stwierdził, że o dopuszczenie osoby interesowanej do uczestniczenia w sprawie decyduje nie wola samej osoby interesowanej, lecz odnośne przepisy prawa materialnego (E.lserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz. Orzecznictwo –Okólniki, Kraków 1937, str. 28).

Organ nadzoru stwierdził, że rozważania doktryny na temat udziału strony

w postępowaniu zmierzały w kierunku wskazania, że strona bierze w sprawie udział

w celu ochrony swego publicznego prawa podmiotowego (J.Pokrzywnicki,

Postępowanie administracyjne. Komentarz – Podręcznik, Warszawa 1948

za: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 192).

W ocenie Ministra prawem podmiotowym strony, któremu obowiązujący

porządek prawny przyznawał ochronę, było w tym przypadku prawo wynikające

z umowy dzierżawy (zawartej z dawną właścicielką nieruchomości) oraz prawa płynące z decyzji o pozwoleniu na wzniesienie na przedmiotowym gruncie budynków,

a następnie pozwoleń na użytkowanie lokali (wydane przez organy administracji).

Orzeczenie przez Prezydium Rady Narodowej w W. także w zakresie budynków znajdujących się na gruncie nieruchomości położonej przy ul. [...] róg [...], stworzyło dla właściciela tych budynków, jakim był w owym czasie T. F., związanie orzeczeniem administracyjnym w tym zakresie.

W ocenie organu nadzoru nie można przyznać, iż T. F. nie miał prawnie chronionego interesu w wystąpieniu do organu drugiej instancji z odwołaniem, czyniącego go stroną postępowania, a wobec tego argument skarżącej dotyczący niemożności rozpoznania odwołania złożonego przez T. F. w sytuacji, gdy nie zostało ono złożone przez stronę postępowania dekretowego bądź też pełnomocnika dawnego właściciela nie znajduje umocowania.

Organ nadzoru wskazał na orzecznictwo ówczesnego Najwyższego Trybunału Administracyjnego potwierdzające, że wydanie decyzji może sanować lub nawet potwierdzać określone stany faktyczne. Np. wydanie decyzji przez organ drugiej instancji na skutek rozpatrzenia odwołania złożonego po upływie terminu przewidzianego w art. 83 r.p.a. nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów, bowiem – jak uznał Najwyższy Trybunał Administracyjny w orzeczeniu z 5 listopada 1923 r., I. rej. 295/22 (ZW I. 161) – Milczące załatwienie spóźnionego rekursu winno być traktowane jako milczące przywrócenie terminu do wniesienia rekursu (za E.lserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz. Orzecznictwo – Okólniki, Kraków 1937, str. 79). Podobnie rozpatrzenie odwołania osoby interesowanej potwierdzało jej interes do udziału w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni, że organ naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez orzeczenie niezgodne z żądaniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r. oraz poprzez uznanie przez Ministra, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r. Minister wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszczało możliwość stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności decyzji drugiej instancji. Po tym następowało w trybie postępowania zwyczajnego rozpoznanie złożonego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Mimo iż odwołanie T. F. pochodzi z 17 września 1951 r., możliwość jego rozpatrzenia otworzyła się niejako "na nowo", już współcześnie, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej.

W wyniku stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego nie zostało "skasowane" postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji. W szczególności istnieje odwołanie, które powinno być rozpatrzone według ogólnych zasad postępowania odwoławczego, uregulowanych w art. 138 i nast. kpa W postępowaniu odwoławczym organ administracyjny nie może orzekać o nieważności decyzji organu pierwszej instancji, a jedynie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa. Zgodnie

bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji jest konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie,

w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać

na podstawie art. 156 kpa z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru.

Tryb odwoławczy ma w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1 kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 kpa i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, opubl. LexPolonica nr 338259).

Zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, rozstrzygnięcie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...] lutego 2003 r. w trybie postępowania zwyczajnego jest jak najbardziej prawidłowe.

Rozstrzygnięcie to było zdeterminowane uprzednimi rozstrzygnięciami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 2001 r. i z [...] września 2001 r., które wyeliminowały z obrotu prawnego wyłącznie decyzję organu odwoławczego, pozostawiając tym samym nierozstrzygniętą kwestię odwoławczą.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że Minister Infrastruktury rażąco naruszył przepis art. 191 § 1 kpa (w brzmieniu pierwotnym) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1981 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8) poprzez jego niezastosowanie jako podstawy prawnej rozpatrzenia odwołania, a w konsekwencji orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 kpa zamiast na podstawie art. 93 i 94 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, organ nadzoru powołał tezę pierwszą uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2000 r., sygn. akt OPK 11/2000, opubl. ONSA 2001, nr 2, poz. 60), z której wynika, że stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 kpa nieważności orzeczenia administracyjnego, wydanego przez organ odwoławczy na podstawie art. 93 i 94 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), oznacza, że właściwy organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania na podstawie art. 138 kpa.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie złożyła M. B.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na rażącym naruszeniu art. 134 kpa w zw. z art. 129 § 2 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez rozpoznanie złożonego z uchybieniem terminu pisma T. F. jako odwołania od orzeczenia z [...] lipca 1951 r., w sytuacji gdy pismo to nie zostało zakwalifikowane jako odwołanie przez organ pierwszej instancji (Prezydium Rady Narodowej) a wyłącznie jako pismo złożone w trybie nadzorczym. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. ([...]) stwierdzić należy, iż nigdy nie zostało wydane rozstrzygnięcie będące podstawą do uznania, iż doszło do milczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez T. F.

Na wypadek uznania, iż wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. ([...]) wytworzyła skutek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przez T. F. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1951 r. ([...]) zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej skarżąca zarzuciła naruszenie:

* przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na rażącym naruszeniu art. 138 § 1 pkt 3

kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r.,

o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawa (Dz.U. Nr 50,

poz. 279) w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak jakiegokolwiek zbadania czy T. F. posiadał interes prawny do wniesienia odwołania

od decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1951 r. ([...]) w sytuacji gdy nie był pełnomocnikiem T. B. jak również nie był wskazany jako strona decyzji pierwszoinstancyjnej w ujęciu art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r., o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.),

* przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na rażącym naruszeniu art. 157 § 1 kpa poprzez orzeczenie niezgodne z żądaniem wniosku T. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1951 r. (Nr Ldz [...]), poprzez rozpoznanie badaną w trybie nadzorczym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju z [...] lutego 2003 r. ([...]) wyłącznie odwołania T. F., a tym samym całkowite pozbawienie T.B. możliwości rozpoznania sprawy w wybranym trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym) co narusza słuszny interes strony wobec władczego działania organów administracji publicznej (art. 7 kpa w zw. z art. 8 kpa),

- przepisu art. 8 kpa w zw. z art. 16 kpa w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające

na rażącym naruszeniu zasady zaufania do władzy publicznej oraz pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej poprzez dokonanie

wzajemnie sprzecznej oceny pisma złożonego przez T.F. przez różne organy nadzorcze tj. zawartą w decyzji SKO w W. z [...] lipca 2011 r. ([...]) w konsekwencji czego stwierdzono nieważność decyzji SKO w W. z [...] stycznia 2002 r. ([...]) przekazującej odwołanie T. F. do ponownego rozpoznania w zakresie gruntów skomunalizowanych oraz zawartą w ostatecznej (późniejszej) decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r. ([...]) na podstawie którego odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r. ([...]) przekazującej odwołanie T. F. w zakresie gruntów należących do Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że wadliwe jest stanowisko organu nadzoru, że rozpoznanie odwołania T. F. przez Ministra Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] listopada 1951 r. należy traktować jako milczące przywrócenie terminu do wniesienia rekursu.

Stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. spowodowało uchylenie wszelkich skutków prawnych jakie wiązały się

z wydaniem decyzji. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, (czemu skarżąca zaprzecza),

iż decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r., stanowiła milczące przywrócenie odwołania (rekursu) od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1951 r., to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r., spowodowało również sytuację eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięcia (milczącego) w zakresie przywrócenia T.F. terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca wskazała, że z pismo Prezydium Rady Narodowej z [...] października 1951 r. przesyłającego odwołanie T. F. do Ministra wynika, iż organ I instancji stwierdził, że T.F. nie jest stroną postępowania, zaś jego pismo należy potraktować jako wniosek w postępowaniu nadzorczym nie zaś odwoławczym, gdyż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1951 r., jest prawomocne. Dlatego, w ocenie skarżącej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powinien wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 kpa tj. stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ prowadząc postępowanie w trybie odwoławczym nie badał interesu prawnego T. F. do złożenia odwołania.

W szczególności Prezes Urzędu Mieszkalnictwa jako organ drugoinstancyjny

w postępowaniu odwoławczym nie dokonał badania interesu prawnego T. F. przez pryzmat przesłanek art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r.

W ocenie skarżącej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 3 kpa, gdyż w postępowaniu odwoławczym istnieje

konieczność ustalania czy osoba składająca odwołanie posiadała interes prawny

do jego złożenia. Obowiązek każdorazowego badania interesu prawnego odwołującego oraz wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa

w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się jest jednolicie przyjmowana przez judykaturę oraz piśmiennictwo.

Skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru, oceniając interes prawny T. F. czyni to przez pryzmat wyeliminowanej z obrotu decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] listopada 1951 r., snując rozważania na temat definicji osoby interesowanej w ujęciu art. 9 ust. 1 r.p.a. oraz strony w ujęciu art. 9 ust. 2 r.p.a., nie zaś przez pryzmat oceny interesu prawnego T. F. na podstawie art. 28 kpa w ramach postępowania odwoławczego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r. Po drugie rozważania prowadzone przez organ nadzorczy obarczone są istotnym błędem subsumcji i samodzielnie stanowią rażące naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji stwierdził bowiem, iż T. F. był właścicielem budynków posadowionych na nieruchomości w sytuacji gdy posiadał on co najwyżej uprawnienie do nakładów na budynki posadowione na gruncie oddanym mu w dzierżawę przez T. M. B.

Odnosząc się do podniesionej w zaskarżonej decyzji kwestii pierwszeństwa trybu odwoławczego wobec postępowania nadzorczego, skarżąca wskazała, że pozbawienie jej w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z [...] lutego 2003 r. prawa do wyboru trybu w jakim powinien być rozpoznany jej wniosek – stanowi rażące naruszenie art. 8 kpa tj. słusznego interesu strony wobec władczego działania organów administracji publicznej oraz zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa. Doszło bowiem

do całkowitego zignorowania podania M. B. o rozpoznanie sprawy decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] listopada 1951 r. w trybie nadzorczym natomiast wyłącznie rozpoznano sprawę w trybie odwoławczym na podstawie podania złożonego przez T. F.

Skarżąca podniosła, że ostateczną decyzją SKO w W. z [...] lipca 2011 r. ([...]) stwierdzono nieważność decyzji SKO w W. z [...] stycznia 2002 r. ([...]) uchylającej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1951 r. ([...]) oraz przekazującej odwołanie T. F.

do ponownego rozpoznania w zakresie gruntów należących do miasta W. SKO eliminując z obrotu swoją decyzję stwierdziło iż doszło do rażącego naruszenia art. 134 kpa poprzez rozpoznanie odwołania złożonego po terminie i pochodzącego od osoby nieuprawnionej.

Natomiast w niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r., uznając,

iż odwołanie T. F. zostało złożone przez osobę uprawnioną a nadto doszło do milczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z uwagi na jego rozpoznanie przez Ministra Budownictwa w decyzji z [...] listopada 1951 r.

Skarżąca zarzuciła, że ustalenia organu nadzorczego zawarte w zaskarżonej decyzji dokonane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż T. F. posiadał prawa rzeczowe do nieruchomości dekretowej przy ul. [...] tj. był właścicielem posadowionych na gruncie budynków, w sytuacji gdy taka okoliczność nie miała miejsca. Podjęcie wadliwych ustaleń rażąco narusza uprawnienia M. B. do rozpoznania w trybie nadzorczym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z [...] lipca 1951 r., gdyż bezprawnie tworzy uprawnienia T. F. do rozpoznania odwołania od tej decyzji. Tym samym rażący błąd, dokonany przez organ nadzorczy w ustaleniach faktycznych wpływa na naruszenie prawa materialnego determinującego przesłanki uznania za stronę postępowania T.F. i stanowi okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że ustalenia poczynione w postępowaniu prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz rozstrzygnięcie wydane w tamtej sprawie nie wiążą Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i nie mają wpływu na ocenę zebranego przez niego materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] stycznia 1999 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] września 2001 r. Wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc decyzji dekretowej organu II instancji pozostało więc do rozpoznania odwołanie złożone przez T. F.

Decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r., rozpoznająca odwołanie T. F., wydana była pod rządami przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego te przepisy procesowe należy stosować do badania w postępowaniu nadzorczym prawidłowości decyzji z [...] lutego 2003 r. (oprócz przepisów prawa materialnego), zarówno co do terminowości złożonego odwołania, jak i tego czy złożone ono zostało przez stronę postępowania ustalaną

na podstawie przepisów prawa materialnego, tj. dekretu warszawskiego.

W niniejszej sprawie organ nadzoru, oceniając legalność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 2003 r., wprawdzie wskazał, że odwołanie powinno być rozpoznane według zasad określonych w przepisach kpa, to jednakże

dla oceny interesu prawnego osoby składającej odwołanie zastosował przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r.

o postępowaniu administracyjnym, przyjmując przy tym, że Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z [...] listopada 1951 r. jednocześnie milczącą zgodą przywrócił odwołującemu termin do złożenia odwołania.

Stanowisko takie jest wadliwe. Wskazać należy, że art. 5 § 1 kpa, który w obowiązującym brzmieniu został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego w 1980 r. ustanawia zasadę domniemania stosowania przepisów kpa do prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych. W pierwotnym brzmieniu kodeksu, w art. 195 § 1 i § 2, ustawodawca derogował dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w kodeksie, w szczególności straciło moc rozporządzenie z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie przepis art. 191 § 1 kpa stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu, aż do ukończenia w danej instancji, będą rozpoznawane wg przepisów dotychczasowych, jednakże wobec treści art. 5 § 1 kpa, który w nowym brzmieniu wszedł w życie 28 marca 1980 r. musiałby istnieć wyraźny i jednoznaczny przepis o obowiązku stosowania rozporządzenia z 1928 r. Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8), który wszedł w życie 1 września 1980 r., stanowił, że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i niezakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że chodzi o przepisy obowiązujące w dacie wejścia w życie ustawy z 1980 r., a więc obowiązujące wówczas przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie zaś wygaszone przepisy rozporządzenia z 1928 r.

Dlatego jak wyżej wskazano podstawą rozstrzygania przy rozpoznawaniu odwołania mogłyby być jedynie przepisy kpa. Wskazuje na to organ nadzoru

w końcowych wywodach zaskarżonej decyzji powołując się nawet na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z 23 października 2000 r. OPK 11/2000. Jednakże oceniając legalność kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji jako wzorzec kontroli stosuje zarówno nieobowiązujące przepisy rozporządzenia, jak i przepisy kpa. Wywody zawarte w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r., dotyczące interesu prawnego T. F. do złożenia odwołania od decyzji dekretowej na podstawie przepisów art. 9 rozporządzenia Prezydenta R.P. z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, mogłyby ewentualnie dotyczyć oceny decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r., gdyż w dacie jej wydania obowiązywały przepisy tego rozporządzenia. Jednakże decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego, co skutkowało koniecznością zbadania odwołania

na podstawie nowych przepisów, tj. kpa – zarówno w zakresie terminu złożenia odwołania, jak i interesu prawnego osoby składającej odwołanie. Ma rację skarżąca,

że ocena przez organ nadzoru interesu prawnego T. F. do złożenia odwołania uczyniona przez pryzmat wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] listopada 1951 r., jest z przyczyn wyżej wskazanych wadliwa. Z tego samego powodu wadliwe są wywody dotyczące milczącego przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Zważyć należy na niekonsekwencje w rozumowaniu organu nadzoru, który jednocześnie stwierdza, że: "Mimo iż odwołanie T. F. pochodzi z 17.09.1951 r. droga do jego rozpatrzenia otworzyła się niejako "na nowo" już współcześnie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w dniu [...].01.2001 r. (...). W szczególności istnieje odwołanie, które powinno być rozpatrzone według ogólnych zasad postępowania odwoławczego, uregulowanych w art. 138 i nast. kpa" (str. 6 i 7 zaskarżonej decyzji). Jednakże pomimo takich stwierdzeń organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji z [...] lutego 2003 r. stosując także jako wzorzec kontroli nieobowiązujące przepisy postępowania.

Zważyć należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy odwołanie pochodzi od strony i czy zostało złożone w terminie.

Strony postępowania dekretowego określa przepis art. 7 ust. 1 dekretu

w zw. z art. 28 kpa. Stosownie do tych przepisów stronami są właściciel lub jego następca prawny, zgłaszający roszczenia dekretowe, a inne osoby, jeżeli wykażą,

że przysługuje im tytuł prawno rzeczowy do tego gruntu, tj. np. obecny właściciel

lub użytkownik wieczysty.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że T. F. nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, gdyż składając odwołanie powoływał się na umowę dzierżawy i poniesione nakłady w postaci wzniesionych tymczasowo budynków. Wynikało to wprost z treści jego odwołania. Z akt sprawy nie wynika, aby była właścicielka nieruchomości umocowała T. F. do działania w jej imieniu, a stanowisko organu nadzoru, że potwierdziła jego odwołanie nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Również z treści samego odwołania nie wynikało, aby T. F. działał w imieniu skarżącej.

Organ nadzoru nie dostrzegł, że w dacie składania odwołania orzeczenie dekretowe z [...] lipca 1951 r. było już ostateczne. Strona tego orzeczenia, tj. skarżąca, nie złożyła odwołania. Orzeczenie zostało doręczone jej 18 lipca 1951 r., co wynika

ze zwrotnego potwierdzenia odbioru doręczenia orzeczenia. T. F. odwołanie opatrzone datą 17 września 1951 r. złożył za pośrednictwem organu I instancji w dniu

[...] września 1951 r., a więc kiedy orzeczenie dekretowe było już ostateczne,

gdyż stosownie do art. 82 i 83 rozporządzenia z 1928 r. odwołanie przysługiwało stronie i mogło być wniesione w terminie 14 dni od doręczenia lub ogłoszenia decyzji organu

I instancji.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny rozpoznanie odwołania od decyzji ostatecznej, jak również odwołania złożonego przez podmiot nie będący stroną stanowi rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 16 § 1 kpa i 28 kpa (w niniejszej sprawie w związku z art. 7 ust. 1 dekretu).

Argumentacja organu nadzoru, że skarżąca nie sprzeciwiała się odwołaniu,

bądź, że domagała się jego rozpoznania nie ma żadnego znaczenia prawnego. Organ odwoławczy, do którego wpłynęło odwołanie T. F., obowiązany był wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 kpa

Podsumowując stwierdzić należy, że organ nadzoru z przyczyn wyżej wskazanych dokonał wadliwej kontroli decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa

i Rozwoju z [...] lutego 2003 r., nie dostrzegając, że decyzja ta rażąco narusza przepis art. 134 kpa poprzez jego niezastosowanie, art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust 1 dekretu warszawskiego, art. 129 § 2 kpa poprzez ich wadliwe zastosowanie oraz art. 138 § 2

kpa poprzez jego zastosowanie.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r., która z kolei narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa poprzez jego

niezastosowanie; obydwie decyzje w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego

2003 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni stanowisko wyrażone

w niniejszym uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie rozpoznania przez organ nadzoru wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lipca 1951 r.,

a jedynie stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji z [...] listopada 1951 r., uznać należy, że zarzut ten nie podlega rozpoznaniu w niniejszej sprawie, która dotyczy kontroli przez organ nadzoru legalności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Zarzut ten mógł być kierowany wobec decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast

z [...] stycznia 2001 r. i z [...] września 2001 r., które zapadły w następstwie rozpatrzenia wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] lipca 1951 r.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, z mocy art. 145 § 1

pkt 1) lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł

jak w sentencji wyroku.