Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 466/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust.1, art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Romała Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. J., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia 30 stycznia 2020 r., nr XVI/224/2020, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenu położonego w rejonie ul. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części obejmującej w całości działkę nr [...], obręb [...], położonej przy ul. K. w R..

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 8 k.p.a., poprzez niewykazanie przez organ celu publicznego o znaczeniu gminnym i niewzięcie pod uwagę alternatywnych, lepszych środowiskowych i ekonomicznych rozwiązań polegających na przeznaczeniu na tereny zielone w tym park innych działek niż działka nr [...] a znajdujących się w zasobach Gminy, które to działki w tym czasie gmina posiadała i zbywała komercyjnie oraz nieuwzględnienie, że w najbliższym, bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w R. znajduje się już zagospodarowany park, zaspakajający w całości potrzeby mieszkańców, a także nieuwzględnienie przez organ, że działka nr [...] stanowi prywatną własność osoby fizycznej, która to osoba przed wszczęciem procedury uchwalenia zaskarżonej uchwały przedstawiła organom gminy we wniosku o wydanie warunków zabudowy zgodne ze studium plany zabudowy swojej nieruchomości, co skutkowało najpierw wykorzystaniem przez organy gminy procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zatrzymania planów zabudowy nieruchomości, a następnie przekroczeniem władztwa planistycznego przez organ, poprzez nadmierną ingerencję w prawo własności przy jednoczesnym braku jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska organu ograniczającego prawo własności w uzasadnieniu uchwały lub w załączniku do tej uchwały, pozbawiając tym samym skarżącą poczucia bezpieczeństwa, sprawiedliwości, a także zaufania do organów administracji;

- art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, polegające na bezzasadnym przeznaczeniu przez organ działki nr [...] w R., stanowiącej prywatną własność skarżącej na teren zieleni urządzonej bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy poza funkcjami rekreacyjnymi takich jak altana, tężnia i toaleta, co stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności nieruchomości działki [...], dla której ustalono niekorzystne przeznaczenie w sytuacji, gdy w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...] znajduje się duży park, wystarczający dla potrzeb mieszkańców, stanowiący tereny zielone posadowiony na terenach należących do Gminy, a ponadto w sytuacji, gdy organ w zaskarżonym planie zagospodarowania dla pozostałych działek, bezpośrednio przyległych do ul. K., przeznaczył je na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy wielorodzinnej oraz tereny zabudowy usługowej, wyłączając z zabudowy wyłącznie jedną działkę, tj. działkę nr [...], stanowiącą własność skarżącej;

- art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli podobnych nieruchomości objętych tym samym planem zagospodarowania, tj. działek mających bezpośredni dostęp do ul. K. i znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w R.;

- rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1 i 2 k.p.a., poprzez:

a) nadużycie i przeprowadzenie przez organ procedur uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego oraz procedury uzyskiwania warunków zabudowy wobec złożonych przez skarżącą za pośrednictwem architekta wniosków, w taki sposób aby skarżąca nie mogła uzyskać prawomocnego i w terminie wynikającym z przepisów prawa rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy działki [...], czym w sposób rażący organ naruszył zasady: zaufania obywateli do organów administracji, praworządności, w tym braku poszanowania słusznego interesu obywateli oraz rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki;

b) nadużycie przez organ procedury i rozpatrywania kolejności wniosków w ten sposób, że wnioski złożone przez pełnomocnika skarżącej w dniu 25 sierpnia 2016 r., dotyczące zarówno działek nr [...], [...], [...], jak i działki nr [...], pomimo upływu 3 lat i 6 miesięcy nie zostały merytorycznie i ostatecznie rozstrzygnięte, a wniosek złożony przez skarżącą na zlecenie dewelopera A złożony w dniu 4 września 2017 r. na ten sam teren, tj. w zakresie działek nr [...], [...] i [...] uzyskał w dniu 25 stycznia 2019 r. decyzję o warunkach zabudowy, czym zostały w sposób rażący naruszone przepisy o rozpatrzeniu sprawy bez zbędnej zwłoki, przepisy w zakresie poszanowania praworządności i słusznego interesu obywateli, umożliwiając przez organ tym samym deweloperowi uzyskanie pozwolenia na budowę przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, a uniemożliwiając realizację tych samym uprawnień i praw skarżącej.

Jednocześnie, działając na podstawie art .133 w związku z art. 106 § 3 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o:

a) zobowiązanie Burmistrza Miasta R. do udostępnienia i przesłania całości akt postępowania administracyjnego dotyczycącego wniosku o ustalenia warunków zabudowy dla działki [...] obręb [...] przy ul. K. i dopuszczenia dowodu z całości akt zgromadzonych w tym postępowaniu;

b) zobowiązanie Burmistrza Miasta R. do udostępniania i przesłania całości akt postępowania administracyjnego dotyczycącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. K. i dopuszczenia dowodu z całości akt zgromadzonych w tym postępowaniu;

c) zobowiązanie Burmistrza Miasta R. do udostępniania i przesłania całości akt postępowania administracyjnego dotyczycącego wniosku z dnia 25 sierpnia 2016 r. złożonego przez skarżącą o ustalenia warunków zabudowy dla działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] przy ul. K. i dopuszczenia dowodu z całości akt zgromadzonych w tym postępowaniu;

Skarżąca wyjaśniła przy tym, że od pokoleń jest właścicielką działki nr [...] obręb [...] w R., która to działka w zaskarżonym planie przeznaczona została na tereny zielone bez możliwości zabudowy, co nie stanowi realizacji jakiegokolwiek celu publicznego. Skarżąca zaś od 2016 r. składa wnioski o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, aby mogła z pozyskanym inwestorem wybudować wspólnie wysokiej jakości kameralny budynek i również w nim zamieszkać. Niestety spotkała się z odmową ustalenia warunków zabudowy z uwagi na uchwalenie zaskarżonego planu. Z kolei, zaskarżony plan nie tylko pozbawił skarżącą możliwości wybudowania na terenie działki nr [...] budynku ale uniemożliwił jej również jakąkolwiek zabudowę działki. Organ w żaden sposób nie uzasadnił zaś swojej decyzji odnośnie przeznaczenia wyłącznie działki nr [...] na tereny zielone bez możliwości zabudowy w przeciwieństwie do pozostałych działek objętych planem a stanowiących również własność prywatną. Ponadto, na znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie działki skarżącej - działce nr [...] gmina posiada już urządzony park wraz z infrastrukturą, służący rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców. Tym samym, nie znajduje żadnego uzasadnienia działanie organów gminy, zmierzających do powiększenia istniejącego parku w niewielkim zakresie, jednocześnie ingerując w prawo własności skarżącej. Powiększenie istniejącego parku wyłącznie o działkę nr [...] nie jest uzasadnione ani dotychczasową zabudową ani ukształtowaniem tego terenu. Tym bardziej, nie jest uzasadnione ekonomicznie i społecznie. Ponadto, cała linia zabudowy przy ul. K. (do której bezpośrednio przylega działka nr [...]) zabudowana jest budynkami mieszkalnymi lub mieszkalno – usługowymi a na działkach nr: [...], [...] i [...], które to należały do skarżącej, znajdujące się w odległości kilkunastu metrów od działki nr [...], deweloper wybudował 5 – kondygnacyjne budynki mieszkalno – usługowe na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, zdaniem skarżącej, gmina dysponuje i dysponowała wieloma działkami stanowiącymi własność gminy, na których mogła i może realizować swobodnie swoje zadania polegające na tworzeniu terenów zielonych, parków i innej zieleni urządzonej, nie ograniczając jednocześnie prawa własności skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w R. wniosła o jej oddalenie, wskazując na jej bezzasadność.

Rada wyjaśniła przy tym, że w dniu 27 października 2016 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. w rejonie ul. K. W toku procedury planistycznej skarżąca złożyła uwagę do projektu planu, dotyczącą zmiany przeznaczenia terenu – działki nr [...], oznaczonego w projekcie planu jako tereny zieleni urządzonej na tereny zabudowy wielorodzinnej z częścią usługową w parterze. Burmistrz Miasta nie uwzględnił tej uwagi, wskazując na niezgodność proponowanej zmiany z zapisami obowiązującego Studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, uchwalonego uchwałą z dnia 27 września 2018 r., nr [...], w którym przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie oznaczonym jako tereny zieleni: parki, skwer/cmentarze. Dodatkowo Rada wskazała, że w 2018 r., w trakcie procedury zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., w terminie przewidzianym do składania wniosków do zmiany studium oraz uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium skarżąca nie złożyła wniosku ani uwagi. Rada podkreśliła także, że polityka przestrzenna gminy dla nieruchomości skarżącej jest niezmienna i kontynuowana od zeszłego wieku. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R., uchwalonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w R. nr XV/59/90 z dnia 29 marca 1990 r., zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w R. nr XX/127/91 z dnia 29 sierpnia 1991 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem K.24.ZP - tereny istniejącej urządzonej zieleni parkowej. Podstawową przyczyną przyjętego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącej było to, że nieruchomość ta znajduje się w granicach terenu obejmującego Park Miejski od co najmniej 30 lat. Ochrona środowiska, a więc także przyrody, jest zaś tą wartością, ze względu na ochronę której Konstytucja zezwala ograniczać wolności i prawa, w tym prawo własności, które jest chronione w art. 64 Konstytucji.

W piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2021 r. skarżąca podtrzymała wniesioną w niniejszej sprawie skargę i złożone w niej wnioski, podkreślając, że organ dokonał nadmiernej, niczym nieusprawiedliwionej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności.

Dodatkowo, skarżąca wskazała, że zarówno w Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej R. z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...], jak i w Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej R. z dnia 25 lutego 2016 r., nr [...], dominującym przeznaczeniem dla działki nr [...] było przeznaczenie pod tereny zabudowy usługowo – mieszkaniowej intensywnej. Zmiana przeznaczenia dla działki nr [...] nastąpiła dopiero w Studium Uwarunkowań Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 24 maja 2018 r., nr [...], co nastąpiło po złożeniu przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki.

W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2021 r. Rada Miejska w R. wyjaśniła, że działka nr [...] jest częścią resztówki pofolwarcznej i jedynym zachowanym śladem folwarku J., powstałego po podziale ziem cysterskich, rozciągających się na terenie dzisiejszej R. między XIII a XVIII wiekiem a przyjętych pod zarząd pruskiego - królewskiego urzędu dominalno-rentowego z siedzibą w M. w 1773 r. krótko po I rozbiorze Rzeczypospolitej. Między 1773 r. a 1819 r. dawny cysterski folwark był okresowo dzierżawiony, następnie sprzedany na własność J. F. H. a w 1830 r. podzielony między dwóch jego synów: G. L. i M. H. Mniej więcej w tym okresie część G. L. zaczęto nazywać J., zapewne na cześć pierwszego pruskiego właściciela. W 1833 r. dobra G. L. reskryptem nadprezydenta prowincji zachodniopruskiej T. S. przekształcono w dobra rycerskie, co dało początek nowemu folwarkowi i położyło historyczne podwaliny pod dzisiejszą dzielnicę R. – J. Obszar obecnego Parku Ż. jest jedynym wyraźnym śladem opisywanych przemian: teren ten na zachowanych archiwalnych mapach opisywany jest jako siedziba folwarku J. zaś analiza map przedwojennych a przede wszystkim alianckiego zdjęcia lotniczego z 1944 r. pozwala dokładnie określić granice pofolwarcznej resztówki wraz z otaczającym ją parkiem – działka nr [...] była w przeszłości jego częścią, dzisiaj zaś pozostaje naturalnym przedłużeniem zachowanego założenia. Zachowanie tego obszaru ma duże znaczenie w kontekście konsekrowania historycznych pozostałości pruskich folwarków pocysterskich funkcjonujących w XIX wieku na obszarze dzisiejszej R. Rozwój urbanizacyjny gminy, jaki nastąpił po 1920 r. a zintensyfikował się wraz z rozwojem pobliskiej G., na przestrzeni dziesięcioleci całkowicie zatarł ślady folwarcznej przeszłości części ziemi dzisiejszej R. w szczególności największej dzielnicy mieszkaniowej: J. Park Ż. wraz z przyległościami jest współcześnie jedyną zachowaną przestrzenią, stanowiącą ślad po przemianach ziemskich i własnościowych tego obszaru w XVIII, XIX i XX wieku.

Nadto, Rada podkreśliła, że zgodnie ze Studium przyjętym uchwałą z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...], działka nr [...] wraz z pozostałą częścią parku miejskiego znajdowała się w strefie funkcjonalnej o symbolu B.38.UP,U, wyznaczonej w wiodącej funkcji jako tereny zabudowy usługowej, dla której zgodnie z opisem w załączniku graficznym funkcją uzupełniającą była m.in. zieleń urządzona. Natomiast zgodnie z załącznikiem graficznym do Studium przyjętego uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r., nr [...], działka nr [...] znajdowała się w strefie funkcjonalnej o dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowo – usługowej, jednakże nie wyznaczając w tym obszarze kierunku rozwoju dla funkcji mieszkaniowej. A zatem, zamiarem gminy było utrzymanie wiodącej funkcji mieszkaniowej intensywnej, uzupełnionej o niezbędne funkcje towarzyszące. Priorytetem 3 przyjętym przez gminę w Studium z 2016 r. były dobre warunki zamieszkania i wypoczynku, które miały być stworzone poprzez zachowanie i tworzenie nowych terenów zielonych sprzyjających wzrostowi estetyki miasta oraz rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców a także wykorzystanie strefy ochrony pośredniej wewnętrznej ujęcia wód "J." na atrakcyjne funkcje ekologiczne i rekreacyjne. Obszar zaskarżonego planu, zgodnie z rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 24 maja 2014 r., nr [...], znajduje się w terenie ochrony pośredniej, nadto w jednostce strukturalnej M-2 J. I, którą opisano w treści jako funkcję mieszkalną wraz z podstawową obsługą mieszkańców, którą bez wątpienia są tereny parków i rekreacji a których zakres powinien szczegółowo być określony po odpowiednich analizach w zapisach planu miejscowego.

Rada wskazała także, że dla przedmiotowej działki wcześniej obowiązywał Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo – Miejskiego, zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 sierpnia 1962 r., nr 290/XXXII/62, który przeznaczał tą działkę pod parki, zieleńce, ogrody specjalne, cmentarze i zieleń izolacyjną. Następnie, dla przedmiotowej działki obowiązywał miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy J. w R., zatwierdzony zarządzeniem Naczelnika Miasta R. z dnia 15 sierpnia 1979 r., nr [...], który przeznaczał tą działkę pod tereny parków i zieleńców. Dalej, dla przedmiotowej działki obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia 29 marca 1990 r., nr XV/59/90, w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. i miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy K. w R., zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 29 sierpnia 1991 r., nr XX/127/91, w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania, który przeznaczał teren tej działki pod tereny zieleni urządzonej. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej R. z dnia 27 września 2001 r., nr [...], zmienionym uchwałą z dnia 25 maja 2006 r., nr [...], teren działki przeznaczony był pod tereny zieleni urządzonej i częściowo urządzonej. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...], dla przedmiotowej działki ustalono kierunek rozwoju – funkcja wiodąca – tereny zabudowy usługowej, usług publicznych a funkcja uzupełniająca m.in. zieleń urządzona. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 25 lutego 2016 r., nr [...], dla jednostki M-2 J. I przewidziano funkcję mieszkaniową intensywną wraz z podstawową obsługą mieszkańców. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 27 września 2018 r., nr [...], dla działki tej ustalono strefę funkcjonalną o dominujących terenach zieleni: park, skwery.

Rada podkreśliła nadto, że od momentu kiedy na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przestał obowiązywać plan szczegółowy, dla przedmiotowej działki nie zostało wydane pozwolenie na budowę o jakiejkolwiek funkcji, tym samym nie została wydana żadna decyzja o warunkach zabudowy umożliwiająca zabudowę przedmiotowej działki. Co więcej, sama skarżąca w dniu 24 lutego 2017 r. wystąpiła do Rady o wydanie zaświadczenia, że działka nr [...] obręb [...] w uchwalanym aktualnie planie nie zostanie przeznaczona na cele budowlane usługowo mieszkalne, ale na park miejski. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r. Burmistrz wyjaśnił skarżącej, że działka nr [...] znajduje się w obszarze objętym przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwały nr [...]. W dniu 29 marca 2017 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie m.in. informacji na jaki cel przedmiotowa działka ma zostać przeznaczona a w szczególności, czy istnieje sprecyzowany zamiar do przeznaczenia w całości działki na park miejski. W piśmie z dnia 13 kwietnia 2017 r. Burmistrz poinformował skarżącą o zamiarze przeznaczenia przedmiotowej działki na tereny zieleni urządzonej a także o ocenie Komisji Polityki Przestrzennej w zakresie opisanego przeznaczenia w postaci złożonego wniosku do Burmistrza i wyniku głosowania Radnych, gdzie nie odnotowano żadnych głosów sprzeciwu a przeznaczenie działki nr [...] pod teren zieleni urządzonej zostało pozytywnie zaopiniowane.

Nadto, Rada wskazała, że za przyjęciem takiego przeznaczenia dla przedmiotowej działki przemawiała również prowadzona równolegle z procedurą uchwalenia zaskarżonego planu procedura strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sporządzonej dla projektu planu prognozie oddziaływania na środowisko wskazano, że negatywną konsekwencją braku realizacji zapisów planu będzie utrata możliwości powiększenia obszaru parku miejskiego stanowiącego jedyną ogólnodostępną enklawę zieleni wysokiej w R. J.. Wskazano także, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, może nastąpić bardziej intensywna zabudowa omawianego terenu niż ustalona w projekcie planu, z zastosowaniem źródeł ogrzewania pogarszających lokalne warunki aerosanitarne. W prognozie rozpatrzono również rozwiązania alternatywne i wskazano, że większość terenu objętego omawianym projektem planu stanowi park miejski oraz teren nieużytku zewidencjonowany jako łąki słabej kategorii, przewidziany na powiększenie obszaru zieleni urządzonej tego parku. Drzewostan parku istnieje od początku dwudziestego wieku, poza tym jest to jedyna ogólnodostępna przestrzeń zieleni z wysokimi drzewami w obszarze dosyć gęstej zabudowy jedno i wielorodzinnej dzielnicy J.. W związku z niezaprzeczalną wartością parku miejskiego, nie jest sensowne ustalenie innej funkcji tego terenu. Obszar nieużytku porastają drzewa wysokie, stanowiące część tego samego założenia ogrodowego co drzewostan omawianego parku i w związku z tym, w naturalny sposób teren ten stanowiłby powiększenie niezbędnej w tym rejonie zieleni miejskiej. Przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową doprowadzi do nieodwracalnej utraty możliwości powiększenia przestrzeni parku i zwiększy presję antropogeniczną obszaru.

Rada wyjaśniła ponadto, z prognozy oddziaływania na środowisko oraz badań i inwentaryzacji wynika, że obszar oznaczony w zaskarżonym planie symbolem 04.ZP stanowi grunt oznaczony w ewidencji jako tereny rekreacyjno – wypoczynkowe (Bz). Jest to park miejski częściowo tylko utwardzony (ścieżki, placyk z fontanną), pokryty zielenią urządzoną. Dominują tam najmniej zmienione antropogenicznie gleby brunatne, miejscami (na rabatach kwiatowych) bogato użyźniane materią organiczną (tzw. hortisole). Przylegająca do parku działka oznaczona w ewidencji gruntów jako pastwiska (PsVI) słabej klasy bonitacyjnej była okresowo wykorzystywana jako ogród, co doprowadziło do przemieszania warstwy powierzchniowej gleby, aktualnie stanowi nieużytek porolny. Oddziaływanie pozytywne związane będzie z zachowaniem obszaru parku miejskiego i jego powiększeniem o działkę stanowiącą aktualnie nieużytek, co zabezpieczy gleby przed degradacją. Zachowanie obecnego parku miejskiego i powiększenie o przyległą działkę nr [...] będzie miało pozytywne oddziaływanie na stan powietrza poprzez pozostawienie tego terenu jako porośniętego roślinnością niską i wysoką jako tereny zieleni urządzonej, tym bardziej, że w obszarze przedmiotowej działki występują cenne drzewa, których wiek datuje się na 70 – 120 lat. Zadrzewienie występuje na obrzeżach nieużytku porolnego wraz ze zbiorowiskami roślinności ruderalnej. Powiększenie terenu parku miejskiego o nieużytek porolny będzie miało pozytywny wpływ na szatę roślinną. Nadto, 4 z drzew wchodzących w skład działki [...] tworzą fragment szpaleru stanowiącego aleję dawnego założenia parkowego z podkreśleniem zaczynającego się parku miejskiego, którego skład gatunkowy jest kontrolowany przez człowieka. Drzewostan stanowią drzewa liściaste, najczęściej rodzimego pochodzenia, gatunkowo dosyć zróżnicowane. Gęsty drzewostan tworzy siedlisko dla wielu gatunków ptaków. Murawa i żywopłoty są regularnie przycinane, a na terenie całego parku wstęp dla odwiedzających jest nieograniczony. Natomiast teren nieużytku łąkowego, chociaż jest ogrodzony, poprzez sporadyczne uprawianie nie może wykształcić stabilnego ekosystemu. Gleba dużych obszarów porośniętych roślinnością ma dużą wartość biologiczną w utrzymaniu różnorodności gatunkowej zwierząt i mikroorganizmów. Powiększenie parku miejskiego o działkę [...] spotęguje pozytywne oddziaływanie również na warunki temperaturowo - wilgotnościowe oraz odbiór krajobrazu w tej części miasta przez lokalną społeczność.

W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2022 r. skarżąca podtrzymał wniesioną skargę i wnioski w niej zawarte a nadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z uzyskanej z akt postępowania cywilnego o sygn. akt [...] kopii opinii biegłego sądowego z zakresu szacowania nieruchomości z dnia 29 września 2015 r. w przedmiocie wyceny działki nr [...], na okoliczność: możliwości uzyskania na podstawie złożonego przez skarżącą wniosku o warunki zabudowy przeznaczenia budowlanego działki nr [...] oraz wartości tej działki na dzień 29 września 2015 r. a w konsekwencji na okoliczność przeznaczenia tej działki w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o warunki zabudowy jako działki budowlanej o znacznej wartości i o dużych możliwościach zabudowy, nie zaś jako zieleni, czy tym bardziej parku miejskiego. Skarżąca podkreśliła, że organ nie wykazał jaki interes przemawiał za pozbawieniem nieruchomości skarżącej warunków budowlanych przez przeznaczenie tej nieruchomości w całości na park miejski w sytuacji, gdy: w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej znajduje się już urządzony park i jest on w pełni wystarczający; organ tylko w okresie procedowania wniosku o warunki zabudowy złożonego przez skarżącą równolegle wyzbył się wielu hektarów własnych nieruchomości na terenie R., a co więcej jednej nieruchomości w tym okresie wyzbył się w drodze darowizny. Z kolei, zdaniem skarżącej, brak jest jakiejkolwiek zasadności uchwalenia planu w zaskarżonym kształcie. Folwarczne pochodzenie działki nr [...] przemawia bowiem za nadaniem jej wartości budowlanej, jako ze folwark pruski był w okolicy jedynym terenem zabudowanym. Nadto, nieprawdą jest, że w obszarze przedmiotowej działki występują stare, cenne drzewa. Na działce tej występują jedynie nieduża ilość niskich drzewek owocowych. Skarżąca podkreśliła, że dopiero, kiedy złożyła w dniu 25 sierpnia 2016 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] gmina podjęła prace nad uchwaleniem zaskarżonego planu, który to plan znacząco ingeruje w prawo własności skarżącej i zmienia przeznaczenie działki nr [...] z działki budowlanej o znacznej wartości na bardzo niskiej wartości kawałek ziemi, którą skarżąca może jedynie sprzedać gminie po bardzo niskiej cenie.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki, Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 239) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2020 r., nr XVI/224/2020, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenu położonego w rejonie ul. K. - nie wykazała podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga M. J. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2020 r., nr XVI/224/2020, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenu położonego w rejonie ul. K. spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) – zwanej dalej u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego przez skarżącą w niniejszej sprawie planu, odnoszące się do terenu działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. K. w R., naruszają interes prawny skarżącej w powyższym znaczeniu.

Skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która to działka, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, położona jest na terenie oznaczonym 04.ZP, dla którego ustalono przeznaczenie: tereny zieleni urządzonej z zakazem zabudowy z wyjątkiem: a) budynku o funkcji gastronomicznej, określonej w ust. 2 pkt 1; b) obiektów stanowiących zaplecze i niezbędne elementy dla funkcji rekreacji i usług kultury, tj. altana, toaleta, tężnia itp.; c) zagospodarowania rekreacyjnego, pomników, terenowych urządzeń sportowo – rekreacyjnych itp. Powyższe postanowienia planu, zdaniem Sądu, w sposób niewątpliwy kształtują sposób wykonywania przez skarżącą przysługującego jej prawa własności nieruchomości, ograniczając to prawo w sposób oczywisty.

Z uwagi na powyższe, skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej stanowiącej jej własność działki nr [...], obręb [...], w R.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 stycznia 2020 r. w części dotyczącej stanowiącej własność skarżącej działki nr [...] w R., Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

Przede wszystkim, w ocenie Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowości procedowania planu nie podważono przy tym w skardze. Wskazywana zaś przez skarżącą okoliczność przystąpienia do procedowania nad zaskarżonym planem dopiero po złożeniu przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] nie mogła mieć wpływu na ocenę w powyższym zakresie.

Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę zasad uchwalania planu, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia– nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

W ocenie Sądu, Rada Miejska, wprowadzając dla terenu stanowiącej własność skarżącej działki nr [...] przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej z zakazem zabudowy (z wyjątkiem: budynku o funkcji gastronomicznej, określonej w ust. 2 pkt 1 tego planu; obiektów stanowiących zaplecze i niezbędne elementy dla funkcji rekreacji i usług kultury, tj. altana, toaleta, tężnia itp.; zagospodarowania rekreacyjnego, pomników, terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnego itp.) – nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzone przeznaczenie znajduje swoje uzasadnienie a nadto nie narusza proporcji między interesem skarżącej a interesem publicznym.

Przede wszystkim bowiem Rada Miejska wykazała, że ustalone w zaskarżonym planie przeznaczenie działki nr [...] jest zgodne z jej historycznym przeznaczeniem. Jak wskazała Rada, teren obecnej działki nr [...] wchodził już w XVIII wieku w skład parku otaczającego dawny folwark cysterski. Nadto, zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo – Miejskiego, zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 sierpnia 1962 r., nr 290/XXXII/62, działka ta przeznaczona była pod parki, zieleńce, ogrody specjalne, cmentarze i zieleń izolacyjną. Również, zgodnie z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy J. w R., zatwierdzonym zarządzeniem Naczelnika Miasta z dnia 15 sierpnia 1979 r., nr [...], działka ta przeznaczona była pod tereny parków i zieleńców. Także, zgodnie z następnie obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia 29 marca 1990 r., nr XV/59/90, w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. i miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ulicy K. w R., zmienionym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 29 sierpnia 1991 r., nr XX/127/91, w sprawie wprowadzenia zmian do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania, teren tej działki przeznaczony był pod tereny zieleni urządzonej. Następnie, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej R. z dnia 27 września 2001 r., nr [...], zmienionym uchwałą z dnia 25 maja 2006 r., nr L/527/2006, teren działki przeznaczony był pod tereny zieleni urządzonej i częściowo urządzonej. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...], dla przedmiotowej działki ustalono kierunek rozwoju – funkcja wiodąca – tereny zabudowy usługowej, usług publicznych a funkcja uzupełniająca m.in. zieleń urządzona. Z kolei, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 25 lutego 2016 r., nr [...], dla jednostki M-2 J. I przewidziano funkcję mieszkaniową intensywną wraz z podstawową obsługą mieszkańców.

Przede wszystkim zaś zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej R. z dnia 27 września 2018 r., nr [...], działka nr [...] znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem M-2 J. I, dla której ustalono przeznaczenie dominujące: mieszkalnictwo z usługami a uzupełniające: usługi o zasięgu ponadpodstawowym, w tym sport, ogrody działkowe. W Studium wskazano przy tym, że zmiany w strukturze przestrzennej nastąpią w postaci budowy niewielkiego zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej we wschodniej części jednostki. Jednocześnie, zgodnie z rysunkiem nr 1 do tego studium – Kierunki zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] zlokalizowana jest na terenie oznaczonym jako teren zieleni: parki, skwery / cmentarze. W ogólnych postanowieniach studium wyjaśniono przy tym, że dla jednostek strukturalnych oznaczonym "M" jako główną funkcję ustala się funkcję mieszkaniową, przez co rozumie się zabudowę mieszkaniową ekstensywną wraz z podstawową obsługą mieszkańców. Podkreślono w tym miejscu, że przeznaczenie dominujące nie oznacza na danym obszarze wyłączności a także udziału mierzalnego wśród innych występujących funkcji. Wskazano również, że określenie przeznaczenia terenów jest zadaniem planów miejscowych a używane sformułowanie "zasada" dopuszcza odstępstwa w nowoprojektowanych planach miejscowych, wynikające z analiz i studiów przeprowadzanych w ramach sporządzenia tych planów. Nadto, w ogólnych postanowieniach studium wskazano, że w kompleksie zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej, z dużym udziałem ogrodów działkowych i ozdobnych oraz zabudowy wielorodzinnej z usługami wskazana jest m.in.: pielęgnacja terenów zieleni i wzrost bioróżnorodności, rewaloryzacja ogrodów użytkowych w ozdobne, ukształtowanie ogólnodostępnych zielonych terenów rekreacyjnych; rewaloryzacja przyrodnicza terenów wydepczysk, klepisk i innych nieużytków. Z kolei, w celu podniesienia jakości życia w mieści należy stworzyć bardziej urozmaicony program rekreacyjno – wypoczynkowy towarzyszący mieszkalnictwu zarówno z zakresu rekreacji codziennej, jak i weekendowej. Przy tym wszystkim zauważono, że tereny niezabudowane, pozostające w rękach gminy stanowią znikomy procent powierzchni miasta i wymagają zatem szczególnej ostrożności w sposobie ich przeznaczenia i zagospodarowania. Wskazano także, że tereny wyłączone spod zabudowy to tereny: lasów (z określonymi wyjątkami), planowany rezerwat przyrody, korytarz ekologiczny Z. S. i parki a także inne tereny, zgodnie z przepisami odrębnymi.

Co więcej, ustalone w planie dla terenu działki nr [...] przeznaczenie pod teren zieleni urządzonej z zakazem zabudowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 27 września 2018 r., nr [...], na podstawie którego zaskarżony w niniejszej sprawie plan został wydany.

Wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zaś jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.

Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się przy tym, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. W orzecznictwie wskazuje się również, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20, Lex nr 3052136). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium.

Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że kwestionowane skargą przepisy planu są całkowicie spójne z ustaleniami poprzedzającego je w procedurze planistycznej Studium. Podnoszona w skardze niespójność nie została przez Sąd stwierdzona. Wprawdzie zmiana Studium nadająca mu ostateczną i wiążącą dla zaskarżonego planu treść została dokonana w toku procedury uchwalania tego planu, to jednak nastąpiło to w takim odstępie czasowym, który pozwala na stwierdzenie spełnienia wymogu właściwej kolejności podejmowania aktów planistycznych. Dla zachowania tego ciągu czynności niezbędne jest uprzednie uchwalenie samego studium, czy też jego zmiany, jako że w studium określa się politykę przestrzenną gminy. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy. W niniejszej sprawie ostateczna treść Studium uchwalona została w 2018 r., natomiast zaskarżony plan uchwalono w roku 2020. Zaskarżony plan miejscowy realizuje i rozwija ustalenia zamieszczone w Studium, precyzując i uszczegółowiając sposób możliwego zagospodarowania terenów gminy. W realiach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności planu miejscowego ze Studium, co wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie żądanym przez skarżącą.

Nadto, podzielić należy stanowisko Rady, że wprowadzenie dla terenu działki nr [...] przeznaczenia pod tereny zieleni urządzonej z zakazem zabudowy, uzasadniała sporządzona w toku procedury planistycznej Prognoza oddziaływania na środowisko. Z prognozy tej wynika bowiem, że przylegająca do parku działka (tj. działka nr [...]) oznaczona jest w ewidencji jako pastwiska (PsVI) i była okresowo wykorzystywana jako ogród a aktualnie stanowi nieużytek porolny. W prognozie wskazano także, że negatywną konsekwencją braku realizacji zapisów planu będzie utrata możliwości powiększenia obszaru parku miejskiego, stanowiącego jedyną ogólnodostępną enklawę zieleni wysokiej w R. – J.. Podkreślono również, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić bardziej intensywna zabudowa omawianego terenu niż ta ustalona w projekcie planu z zastosowaniem źródeł ogrzewania pogarszających lokalne warunki areosanitarne. Oddziaływanie pozytywne związane będzie z zachowaniem obszaru parku miejskiego i jego powiększeniem o działkę stanowiącą aktualnie nieużytek, co zabezpieczy gleby przed degradacją. Ustalenia planu będą miały pozytywny wpływ na szatę roślinną tego obszaru, poprzez powiększenie terenu parku miejskiego o nieużytek porolny. Nowe zagospodarowanie może posiadać znacznie wyższą wartość przyrodniczą, w tym wprowadzenie nowych zadrzewień oraz preferowanie nasadzeń gatunków rodzimych. Teren nieużytku łąkowego, chociaż jest ogrodzony, poprzez sporadyczne uprawienie nie może wykształcić stabilnego ekosystemu atrakcyjnego dla gatunków nieodpornych na antropopresję. Z kolei, gleba dużych obszarów porośniętych roślinnością ma dużą wartość biologiczną w utrzymaniu różnorodności gatunkowej zwierząt i mikroorganizmów. Wskazano także, że w związku z niezaprzeczalną wartością parku miejskiego nie jest sensowne ustalenie innej funkcji tego terenu. Obszar nieużytku porastają drzewa wysokie, stanowiące część tego samego założenia ogrodowego co drzewostan omawianego parku i w związku z tym, w naturalny sposób teren ten stanowiłby powiększenie niezbędnej w tym rejonie zieleni miejskiej. Z kolei, przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową doprowadzi do nieodwracalnej utraty możliwości powiększenia przestrzeni parku i zwiększy presję antropogeniczną obszaru. Z Prognozy wynika, że zapisy projektu planu wzmocnią walory biotyczne, rekreacyjne oraz krajobrazowe omawianego obszaru poprzez właśnie zachowanie istniejącego parku miejskiego i powiększenie go o teren sąsiedniego nieużytku porolnego. Wynika nadto, że zachowanie dużego obszaru terenu porośniętego roślinnością niską i wysoką jako terenu zieleni urządzonej będzie miało pozytywne oddziaływanie na stan powietrza i na szatę roślinną, poprzez powiększenie terenu parku miejskiego o nieużytek porolny. Również, wskazano w Prognozie, że zapisy planu nie spowodują modyfikacji warunków ekologicznych ostoi a tym samym nie pogorszą siedlisk przyrodniczych a także nie wpłyną na zmianę mikroklimatu obszaru. Powiększenie obszaru zieleni miejskiej będzie pozytywnie oddziaływać na warunki temperaturowo – wilgotnościowe obszaru. Co więcej, wskazano, że realizacja ustaleń planu nie wpłynie znacząco na zmianę fizjonomii krajobrazu a na odbiór krajobrazu obszaru objętego planem pozytywny wpływ będzie miało powiększenie terenu przeznaczonego pod zieleń urządzoną i park oraz tereny rekreacyjne. Zapisy projektu planu sankcjonują powstawanie terenów zieleni urządzonej (parku miejskiego) sprzyjające aktywności fizycznej na wolnym powietrzu, z której płyną oczywiste korzyści zdrowotne. Ogólnodostępne tereny parku miejskiego sprzyjają również odpoczynkowi, relaksowi i spotkaniom mieszkańców.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że ustalając w zaskarżonym planie przeznaczenie dla działki nr [...] jako teren zieleni urządzonej z zakazem zabudowy Rada Miejska nie dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem nie wprowadziła ograniczeń nieproporcjonalnych, mogących być uznanymi za nadmierne. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącej naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3), równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Fakt przeznaczenia w planie działki skarżącej pod teren zieleni urządzonej z zakazem zabudowy nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań prawnych obszaru. Wprowadzone zapisy planu pozostają również zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów skarżącej w sposób nieuzasadniony.

Nie ulega wątpliwości, że na organie podejmującym działania w dziedzinie władztwa planistycznego spoczywa obowiązek ważenia interesu indywidualnego, w tym wypadku skarżącej, i interesu mieszkańców gminy. Ostatni z nich postrzegany być powinien jako wyraz interesu społecznego, jako przejaw dominującego we współczesnych społeczeństwach trendu, czego ewidentnym dowodem są akty prawa unijnego w zakresie ochrony środowiska, (a wręcz prawa człowieka) do życia w bezpiecznym dla człowieka i jego zdrowia środowisku. Konsekwencją dążenia do zapewnienia bezpiecznych i zdrowych dla człowieka warunków podejmowane są liczne i różnorodne środki mające zachować czyste powietrze, walory przyrodnicze i środowiskowe dla przyszłych pokoleń, czy dążące do ograniczania immisji od strony koniecznej infrastruktury drogowej. Trudno jest odmówić zasadności ustalenia przez gminę, iż niektóre z położonych na jej terytorium obszarów winny być przeznaczone na tereny zielone i wyłączone z zabudowy, w celu spełnienia funkcji rekreacyjnych, środowiskowych czy krajobrazowo-przyrodniczych. Wyodrębnienie i utrzymywanie takich terenów wydaje się, z uwagi na niezbędność ochrony człowieka przez szkodliwymi wpływami zewnętrznymi, celem słusznym i uznanym przez organy władzy publicznej, a działania w tym zakresie są podejmowane niewątpliwie w interesie społecznym. Z tychże powodów ustalenie, iż niektóre z terenów przeznaczone zostaną na funkcję zieleni urządzonej, z wyłączoną możliwością ich zabudowy, wydaje się działaniem celowym, przemyślanym i proporcjonalnym, zwłaszcza z uwagi na korzyści, jakie płyną z takich obszarów dla całej wspólnoty lokalnej.

Interes skarżącej nie mógł być postrzegany z pierwszeństwem nad interesem nie tyle gminy, jako autora planu miejscowego, lecz interesu wspólnoty terytorialnej wszystkich mieszkańców gminy. Skarżąca, w żadnym miejscu skargi nie wskazała na realne nadużycie kompetencji planistycznych przez gminę, przejawiających się w zarzucanym nieracjonalnym i nielogicznym działaniu organu. Nie bez znaczenia jest argument, że sposób zagospodarowania poszczególnych nieruchomości w danym obszarze musi być spójny i konsekwentny, skoro zasadniczym założeniem planu jest zapewnienie ładu przestrzennego i zrównoważony rozwój terenu (art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Tym samym, oceniane przez Sąd działania gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, a gmina – uchwalając kontestowany plan – dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym reguł tego ważenia. Takie działanie gminy jest wyrazem uwzględnienia prezentowanego przez judykaturę poglądu, że przeznaczenie terenu nie może mieć charakteru zbyt szerokiego i tworzącego prawne konflikty już z samego faktu redakcji/budowy danej normy prawnej; nie powinno także nasuwać zbyt daleko idących wątpliwości co do funkcji danego terenu; a nadto zadaniem miejscowego planu jest ustalenie przeznaczenia terenów w ich kompleksowym powiązaniu, tzn. w taki sposób, ażeby wpływ przeznaczenia terenów na przeznaczenie i użytkowanie innych terenów był znany i przewidywalny (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 400/19, Lex nr 2718083).

Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...] przeznaczonej według planu na teren zieleni urządzonej oraz objętej zakazem zabudowy, naruszyło jej uprawnienia właścicielskie co do sposobu zagospodarowania tej działki, uniemożliwiając uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki. Bezsporne jest bowiem, że dla wskazanej działki nigdy nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Niezależnie od tego wskazać należy, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, co nie dotyczy sytuacji, w której została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Zatem nawet gdyby skarżąca dysponowała decyzją o warunkach zabudowy wydaną przed datą uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego, to organ, który ją wydał, byłby co do zasady zobowiązany do stwierdzenia jej wygaśnięcia, gdyby w planie miejscowym zawarto inne ustalenia niż w decyzji.

Reasumując, Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w prawo własności skarżącej w zakresie działki nr [...] nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Nadto, odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących obniżenia wartości działki nr [...] na skutek uchwalenia zaskarżonego planu Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części a stosownie do treści art. 36 ust. 2 realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają. Z kolei, zgodnie z treścią art. 36 ust. 3 jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

Jednocześnie, postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej zawarte w skardze i piśmie procesowym z dnia 10 listopada 2021 r. dotyczące akt postepowań o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie bowiem z przyjętą formułą postępowania przed sądami administracyjnymi podstawą ich orzekania są akta sprawy administracyjnej wraz z materiałem dowodowym zgromadzonym przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami. Ponadto sąd może brać pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny jest jednak ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu lub czynności zgodnie z kryterium legalności. Celem postępowania dowodowego nie jest więc ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma zaś jedynie charakter uzupełniający w związku z czym dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej.

Akta postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mogły zaś mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanego planu. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego w sposób odmienny od wcześniej wydanej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu, organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z wydanej wcześniej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego ma charakter czysto formalny - pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie plan miejscowy, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony (np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3040/18, LEX nr 3213978). Stosownie bowiem do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, a dopiero w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 510/18, LEX nr 2664608). Z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że pozwolenie na budowę musi być zgodne z planem miejscowym, zaś z decyzją o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy brak jest planu miejscowego. Przepis ten jest podstawą sformułowania zasady prymatu planu miejscowego przed decyzją o warunkach zabudowy, przy czym hierarchiczna wyższość planu miejscowego nad decyzją o warunkach zabudowy uzasadniona jest także tym, iż plan zawiera przepisy powszechnie obowiązujące. Unormowanie to stanowi podstawę rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy ustaleniami planu i decyzją o warunkach zabudowy w przypadku, gdy ustalenia obu tych aktów są inne, a decyzja o warunkach zabudowy formalnie obowiązuje, gdyż nie stwierdzono jej wygaśnięcia na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Jeżeli plan miejscowy obowiązuje, to decyzja o warunkach zabudowy nie może być podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę, niezależnie od tego, czy jej ustalenia są takie same, jak planu miejscowego oraz niezależnie od tego, czy stwierdzono jej wygaśnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 445/16, LEX nr 2443923). Natomiast, jak już wyżej wspomniano, z istoty decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że nie ustępuje ona pierwszeństwa postanowieniom planu, jeśli jej ustalania są inne niż postanowienia planu (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Tylko wówczas, gdy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydana zostanie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uwarunkowania określone w decyzji o warunkach zabudowy zachowują aktualność nawet po wejściu w życie planu. Z kolei, jak wynika z akt sprawy dla terenu działki nr [...] nie zostało wydane pozwolenie na budowę o jakiejkolwiek funkcji.

Mając na uwadze granice naruszonego interesu skarżącej, uprawniające ją do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa. Jednocześnie, Sąd nie dostrzegł z urzędu również takich naruszeń prawa, które skutkowałyby nieważnością zaskarżonej uchwały.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.