Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 144/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31zo ust. 1-1a, art. 31zq ust. 1, art. 31zq ust. 3, art. 31zq ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 47a ust. 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 9, art. 10 par. 1, art. 10 par. 3, art. 11, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 180
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Asesor WSA Anna Dębowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...]znak: [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], znak:[...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o COVID-19", Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. odmawiającą P.P. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że wnioskiem z 30 czerwca 2020 r. skarżący zwrócił się, jako płatnik, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych (również siebie), o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec – maj 2020 r.

[...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję odmawiającą skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W decyzji stwierdzono brak na 30 czerwca 2020 r. kompletu dokumentów rozliczeniowych za wskazany powyżej okres. Deklarację rozliczeniową wraz z imiennymi raportami za marzec 2020 r. skarżący złożył 27 sierpnia 2020r., zaś za kwiecień oraz maj 2020 r. – 28 sierpnia 2020 r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał na trudności ze składaniem deklaracji rozliczeniowych począwszy od deklaracji za styczeń 2020 r. do miesiąca lipca 2020 r. włącznie. Skarżący podniósł, że trudności związane z niemożliwością elektronicznego przesłania dokumentów konsultował z pracownikami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz infolinią krajową. Jako płatnik zatrudniający powyżej 5 pracowników nie ma możliwości złożenia dokumentów rozliczeniowej w wersji papierowej. Deklaracje rozliczeniowe zostały wysłane w miesiącu sierpniu 2020 r. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek jest krzywdząca i ma wpływ na sytuację finansową i utrzymanie płynności.

Organ administracji powołał się następnie na treść art. 31zo ust. 1, art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 oraz art. 47a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266, ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.". Organ administracji stwierdził, że ponieważ skarżący zatrudnia pracowników, nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych. Złożenie dokumentów nie później niż do 30 czerwca 2020 r. stanowiło warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Brak spełnienia powyższego wymogu ustawowego związanego ze złożeniem deklaracji lub imiennych raportów skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie zwolnienia. Złożenie wymaganych prawem dokumentów w terminie wynikającym z "ww. przepisu" jest bowiem bezwzględnym obowiązkiem podmiotu ubiegającego się o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, chyba że był z tego obowiązku zwolniony. Z zapisów zaewidencjonowanych w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS wynika, że wymagane dokumenty za marzec 2020 r. skarżący złożył 27 sierpnia 2020 r, zaś za kwiecień oraz maj 2020 r. – 28 sierpnia 2020 r., czyli po wyznaczonym przepisami terminie. W związku z powyższym, w ocenie organu administracji, skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za marzec – maj 2020 r.

W skardze na powyższą decyzję P.P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezapoznanie strony ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] r. z powodu wskazanego naruszenia oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że przekaz elektroniczny deklaracji rozliczeniowych, począwszy od miesiąca stycznia 2020 r. napotkał trudności natury technicznej. Skuteczne przekazanie deklaracji nie mogło zostać zrealizowane. Wielokrotne, regularne próby wysyłki deklaracji nie przynosiły rezultatu. Nie mógł dokonać złożenia wygenerowanych w programie Płatnik deklaracji w trybie papierowym, gdyż zatrudnia powyżej 5 pracowników a jedynie w wersji elektronicznej. Skuteczna pomoc i reakcja ze strony Zakładu Ubezpieczeń Społecznych miała miejsce dopiero w sierpniu 2020 r. Pomimo podniesienia tego argumentu Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zebrał żadnego materiału dowodowego świadczącego chociażby o chęci wyjaśnienia słuszności jego stanowiska w sprawie nieudanych prób wysyłek elektronicznych deklaracji. Deklaracje wysyłane są przez system Płatnik. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie podjął żadnych działań w celu sprawdzenia, czy takie próby przekazania deklaracji miały miejsce. Awarie i niedoskonałości systemu po stronie organu administracji są powszechnym problemem. Nie powinny działać na niekorzyść ubezpieczonych i płatników. Nie było winą skarżącego brak technicznej możliwości przesłania elektronicznego deklaracji. Fakt podejmowania kilkakrotnych prób ich złożenia powinien być traktowany na równi z ich złożeniem. Organ administracji notorycznie odsyła deklaracje złożone papierowo w przypadku braku technicznej możliwości złożenia ich elektronicznie pomimo zapisu w art. 47a ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o Informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Niestety Zakład Ubezpieczeń Społecznych w przypadku wysłania deklaracji rozliczeniowych w wersji papierowej (problemy techniczne z programem Płatnik) nie podejmuje żadnych kroków pomocy płatnikowi. Deklaracje pakowane są w kopertę i odsyłane płatnikowi, bez rozwiązania problemu, na co dowodem są odesłane deklaracje rozliczeniowe złożone papierowo w miesiącu sierpniu 2020 r. Organ administracji nie ustalił stanu faktycznego, co do prób składania deklaracji w wersji elektronicznej. Nie podjął żadnych starań w celu zweryfikowania w systemie Płatnik, czy takie próby miały miejsce, a więc zebrany materiał dowodowy jest niekompletny. Zdaniem skarżącego, w przypadku ustalenia przez organ administracji, że deklaracje były wysyłane elektronicznie, lecz z powodów od niego niezależnych system ich nie przyjął, należy przyjąć, że deklaracje zostały złożone w terminie. Przyjmując, że termin złożenia deklaracji za okres marzec, kwiecień, maj upływał 30 czerwca 2020 r. i przed tym dniem wykonywane były próby wysyłki, a z winy systemu deklaracje odrzucono, trudno pogodzić się ze stanowiskiem, że deklaracje nie zostały złożone w terminie. Ten stan można porównać do sytuacji, w której podmiot zatrudniający poniżej 5 osób nadaje deklarację papierową w dniu terminu na poczcie i nawet jeżeli jest ona błędna, uznawana jest za złożoną w terminie. W świetle powyższego płatnicy zobowiązani do wysyłania deklaracji w formie elektronicznej stawiani są w sytuacji gorszej niż ci, którzy takiego obowiązku nie mają. Zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem przepisów prawa, gdyż skarżący nie został zapoznany ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed jej wydaniem, o czym stanowi art. 10 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Organ administracji uzupełniając dotychczasową argumentację podniósł nadto, że płatnik składek nie składał deklaracji rozliczeniowych od stycznia 2020 r. do lipca 2020 r. W związku z podnoszonym przez skarżącego długotrwałym problemem przy wysyłce elektronicznej dokumentów, płatnik składek mógł zwrócić się do Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o możliwość złożenia dokumentów w formie papierowej w trybie art. 47a ust. 3 u.s.u.s., jednak tego nie uczynił. Z powyższych względów, z uwagi na niedotrzymanie ustawowego terminu na złożenie dokumentów rozliczeniowych, skarżący nie ma prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca do maja 2020 r. Niezgodny z prawdą jest zarzut skarżącego, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie umożliwił mu zapoznania się z materiałem dowodowym, bowiem pismem z 14 października 2020 r., odebranym 19 października 2020 r. przez K.P. – pełnoletniego domownika, skarżący został poinformowany, że postępowanie w sprawie zostało zakończone i zgodnie z obowiązującymi przepisami skarżącemu przysługuje prawo wypowiedzenia się – przed rozstrzygnięciem sprawy – co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Prawomocnym postanowieniem z 22 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 381/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Rozpoznanie niniejszej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 25 lutego 2022 r. Jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżący, pomimo wezwania, nie potwierdził możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w wykonaniu zarządzenia z 29 marca 2022 r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony postępowania nie skorzystały.

Stosownie natomiast do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z [...] r., zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu obligującym sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Stosownie do art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19 na wniosek płatnika składek, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., w wysokości 50% łącznej kwoty należności z tytułu składek wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za dany miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych od 10 do 49 ubezpieczonych.

W myśl art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19). Z kolei art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 stanowi, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.

Z powyższych przepisów wynika, że przedsiębiorcy przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek za okres od 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli: 1) był zgłoszony w określonym czasie jako płatnik, 2) zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych (art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19) lub od 10 do 49 ubezpieczonych (art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19), 3) przesłał deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za marzec – maj 2020 r., ponieważ wymagane dokumenty rozliczeniowe złożył po wyznaczonym terminie, tj. po 30 czerwca 2020 r. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie w skardze wskazywał, że złożenie deklaracji rozliczeniowych drogą elektroniczną w okresie od stycznia do lipca 2020 r. napotykało trudności. Było niemożliwe z uwagi na występujący błąd krytyczny. Było to zgłaszane i konsultowane kilkakrotnie z pracownikami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. oraz infolinią krajową. Kolejne regularne próby wysyłki deklaracji nie przynosiły rezultatu. Skuteczna pomoc i reakcja ze strony Zakładu Ubezpieczeń Społecznych miała miejsce w sierpniu 2020 r.

Kwestia sposobów realizacji przez płatników składek obowiązków została określona w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 47a ust. 1 u.s.u.s. z zastrzeżeniem ust. 1a-3, płatnicy składek są obowiązani przekazywać zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 36 ust. 10, imienne raporty miesięczne, o których mowa w art. 41 ust. 3, deklaracje rozliczeniowe, o których mowa w art. 46 ust. 4, inne dokumenty niezbędne do prowadzenia kont płatników składek i kont ubezpieczonych oraz korekty tych dokumentów poprzez transmisję danych w formie dokumentu elektronicznego z oprogramowania, którego zgodność z wymaganiami określonymi przez Zakład na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne została potwierdzona w sposób określony w art. 21 i 22 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że płatnicy składek zobowiązani są do składania dokumentów ubezpieczeniowych (dokumentów zgłoszeniowych płatnika składek, zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, deklaracji rozliczeniowych, imiennych raportów miesięcznych oraz dokumentów korygujących) przez teletransmisję danych przy użyciu programu dopuszczonego do użytku zgodnie z przepisami ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Od zasady przekazywania dokumentów w formie teletransmisji danych przy użyciu oprogramowania udostępnionego przez Zakład ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadziła pewne wyjątki. Mianowicie płatnicy składek rozliczający składki nie więcej niż za 5 osób mogą przekazywać dokumenty, o których mowa w ust. 1, w formie dokumentu pisemnego według ustalonego wzoru albo w formie wydruku z oprogramowania, o którym mowa w ust. 1 (art. 47a ust. 2 u.s.u.s.). Odstępstwo dotyczy też płatnika rozliczającego składki za więcej niż pięciu ubezpieczonych, który otrzymał od Zakładu upoważnienie do przekazywania dokumentów w formie dokumentu pisemnego według ustalonego wzoru albo w formie wydruku lub na informatycznych nośnikach danych, z oprogramowania, o którym mowa w ust. 1 (art. 47a ust. 3 u.s.u.s.). Określone w art. 47a ust. 1 i 2 u.s.u.s. zasady przekazywania dokumentów do Zakładu mają bardzo istotne znaczenie, bowiem dokumenty przekazywane niezgodnie z powyższymi zasadami nie są przyjmowane przez Zakład, co zgodnie z art. 47a ust. 4 u.s.u.s. jest równoznaczne z ich nieprzekazaniem.

Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s, miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Złożenie przez skarżącego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle tych przepisów w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Skoro procedura administracyjna odbywa się według reguł Kodeksu postępowania administracyjnego, to zastosowanie ma także art. 9 i art. 79a § 1 tego aktu prawnego. W art. 9 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o żądanej przez nią treści (por. wyrok NSA z 6 września 2001 r., akt V SA 44/01). W niniejszej sprawie organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był w rozsądnym terminie udzielić stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Strona postępowania nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Sąd zauważa, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a., to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić te okoliczność w aktach sprawy, w drodze adnotacji, podając przyczynę odstąpienia. Należy także wskazać, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wskazanie stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia jej żądania. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08). Obowiązkiem organu było zatem prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem sądu organ administracji naruszył powyższe przepisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarżący konsekwentnie wskazywał na błąd systemu informatycznego jako przyczynę braku złożenia w terminie dokumentów rozliczeniowych. W takiej sytuacji rolą organu w pierwszej kolejności było ustalenie, czy doszło do takiego błędu i z jakiego powodu. Ryzyko nieprawidłowego działania systemu informatycznego obciąża Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako administratora, a nie płatników. Dlatego każdy przypadek nieprawidłowego działania systemu informatycznego zgłaszany przez płatnika powinien być wszechstronnie wyjaśniony przez Zakład. Z akt sprawy nie wynika, aby organ administracji poczynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie. W wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzjach organ administracji natomiast ograniczył się wyłącznie do zacytowania przepisów prawnych i stwierdzenia, że skarżący złożył dokumenty po wyznaczonym przepisami terminie. Z decyzji tych nie wynika jednak, czy w rozpatrywanej sprawie wskazane wyżej wyjątki (art. 47a ust. 2 i 3 u.s.u.s.) od obowiązkowego przekazywania danych w drodze ich teletransmisji w formie dokumentu elektronicznego sporządzonego przy wykorzystaniu odpowiedniego oprogramowania, znajdują zastosowanie i czy skarżący mógł, bez żadnych ujemnych następstw, dostarczyć do organu żądane dokumenty w formie papierowej. Z decyzji tych nie wynika nawet za ile osób skarżący rozlicza składki i ilu ubezpieczonych zgłosił do ubezpieczeń społecznych. Z uwagi na to, że w zaskarżonej decyzji organ administracji powołał art. 31zo ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz art. 47a ust. 1 i 3 u.s.u.s., zaś w decyzji z 9 września 2020 r. – art. 31zo ust. 1a ustawy o COVID-19, można jedynie wysnuć przypuszczenie, że skarżący rozlicza składki za więcej niż 5 osób. Organ administracji nie wyjaśnił też, czy faktycznie wystąpił błąd systemu informatycznego, który uniemożliwił skarżącemu złożenie wymaganych dokumentów za jego pośrednictwem w terminie, a jeżeli wystąpił, to jakie środki podjęto, aby umożliwić płatnikom składek realizację tego obowiązku, czy skarżący faktycznie zgłaszał wystąpienie "błędu krytycznego", który miał mu uniemożliwiać złożenie deklaracji rozliczeniowych drogą elektroniczną, czy został poinformowany o możliwości zwrócenia się do Zakładu o udzielenie upoważnienia w trybie art. 47a ust. 3 u.s.u.s. do przekazywania dokumentów w formie pisemnej według ustalonego wzoru albo w formie wydruku lub na informatycznych nośnikach danych, z oprogramowania, o którym mowa w art. 47a ust. 1 u.s.u.s. Wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje nie zawierają zatem należytego uzasadnienia. Organ administracji uniemożliwił tym samym skarżącemu poznanie toku rozumowania i utrudnił możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że do kompetencji sądu administracyjnego nie należy ustalanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej za organ administracji, lecz wyłącznie ocena, czy organ administracji ustalił ten stan zgodnie z przepisami postępowania, a w konsekwencji, czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może natomiast zastępować czy uzupełniać zaskarżonej decyzji. Odpowiedź na skargę jest wyłącznie pismem procesowym składanym w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ orzekający powinien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących ustaleń faktycznych lub ocen prawnych, które powinny znaleźć się w decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2021 r., I SA/Gd 836/21).

Dodać należy, że niezależnie od terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy (30 czerwca 2020 r.), równocześnie, według art. 30zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek nadal był zobowiązany przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, to jest w zależności od rodzaju płatnika do 5, 10 lub 15 dnia następnego miesiąca (art. 47 ust. 1 u.s.u.s.). Oznacza to, że toku postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego, jeszcze przed upływem terminu określonego w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, organ powinien mieć wiedzę, że nie zostały przekazane deklaracje za marzec, kwiecień i maj 2020 r. w terminie określonym w art. 47 ust. 1 u.s.u.s.

Z akt sprawy nie wynika także, aby przed wydaniem decyzji z [...] r. organ administracji zastosował art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ administracji wysłał do skarżącego jedynie pismo z 14 października 2020 r. informujące o zakończeniu postępowania w sprawie oraz o prawie wypowiedzenia się przed rozstrzygnięciem sprawy co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań w terminie siedmiu dni od daty otrzymania tego pisma. oraz zaskarżonej decyzji, lecz art. 79a § 1 k.p.a. nie zastosował.

Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierająca prawidłowe uzasadnienia faktyczne i prawne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji winien przede wszystkim wyjaśnić, czy faktycznie na skutek niewłaściwego działania systemu teleinformatycznego ("błędów krytycznych") skarżący nie mógł przesłać deklaracji za jego pośrednictwem, czy dokonał odpowiedniego zgłoszenia, jakie rozwiązania zostały przyjęte przez organ administracji, w takiej sytuacji, czy skarżący został o nich poinformowany. Następnie organ administracji winien wykazać, na podstawie jakich czynności weryfikacyjnych, przez kogo przeprowadzonych, poczyniono ustalenia w tym zakresie. W sytuacjach wątpliwych organ nie będąc w stanie przedstawić jednoznacznych ustaleń na poparcie swojego stanowiska, nie może obciążać strony negatywnymi konsekwencjami tego rodzaju okoliczności i winien rozstrzygać niedające się usunąć oraz istotne wątpliwości w omawianym zakresie, na jej korzyść. Strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, jeżeli po wyjaśnieniu sprawy okaże się, że deklaracje nie zostały rzeczywiście przesłane do 30 czerwca 2020 r. na skutek nieprawidłowego działania systemu teleinformatycznego. W przeciwnym razie może dojść do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej.

Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego nie orzeczono, ponieważ skarżący z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. był zwolniony z obowiązku uiszczania kosztów sądowych i nie był reprezentowany przez adwokata lub radcę prawnego.

is