Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1299/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady [...] z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] oddala skargę


UZASADNIENIE

Miasto [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzające nieważności uchwały Nr [...] Rady miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta [...] w 2016 roku.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] lutego 2016 r. miasto [...]- na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.) i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm.) - podjęło ww uchwałę NR [...] w brzmieniu określonym w załączniku do przedmiotowej uchwały (zwaną dalej "Uchwałą", "Programem"). Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2016r.- działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) - stwierdził nieważność ww uchwały [...]. W uzasadnieniu Rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle nowszego orzecznictwa sądów administracyjnych program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przyjmowany przez radę gminy w formie uchwały ma charakter aktu prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowi art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz U. z 2013 r., poz. 856, ze zm.). Wymienione art. 11 a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt elementy programu mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej mierze wskazać należy, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Nadto zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, [...] (wyrok NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12). Niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami są wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w ww programie.

Według Wojewody Rada miasta [...] przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 11 a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzając w § 6 pkt 4 Programu oraz tiret drugim w Lp. 1 w kolumnie zadania w tabeli "Zadania realizowane przez poszczególne jednostki (...)" ww uchwały - regulacje dotyczące sterylizacji i kastracji zwierząt posiadających swoich właścicieli. Ustawa nakłada obowiązek określenia wymogu obligatoryjnej sterylizacji kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, natomiast brak jest przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Zatem z unormowań zawartych w ustawie o ochronie zwierząt wynika, że gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizację Programu poprzez kastrację bądź sterylizację, ale wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, a nie do tych posiadających właścicieli. Art. 11 a ust. 2 i 4 przewiduje jedynie obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Brak jest natomiast przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Zatem z unormowań zawartych w uoz wynika, że gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizacje programu poprzez kastrację bądź sterylizację, ale wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, a nie do tych posiadających właścicieli (wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1773/2015, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 417/14). Zwierzęta te nie są bowiem zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy. Stosownie do art. 4 pkt 16 uoz, przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Podejmowany na podstawie art. 11 a uoz program ma na celu opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Nadto organ nadzoru podkreślił, że zasada samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza dowolności w dysponowaniu środkami publicznymi, a w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają im ustawy (wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1301/15).

Miasto [...] w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia wraz z zasadzeniem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i zarzuciło jego wydanie z naruszeniem:

a) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. skutkującym błędem w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegającym na mylnym uznaniu i zakwalifikowaniu zakwestionowanych czynności z zakresu sterylizacji i kastracji zwierząt mających właścicieli za "określone zabiegi na rzecz właścicieli zwierząt",

b) zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz naruszenie zasady praworządności (art. 6 i art.7 k.p.a.), w szczególności poprzez nie uzasadnione okolicznościami sprawy w pełni świadome jej załatwienie w sposób rażąco sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli,

c) zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., również poprzez niewyjaśnienie, czy zastrzeżenia organu nadzorczego ograniczają się do uznania braku kompetencji rady gminy do uchwalenia zakwestionowanych przepisów, czy też uznaje on, że gminy w ogóle nie posiadają kompetencji do uregulowania tej materii (poprzez inny akt administracyjny, niż uchwała rady gminy),

d) art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.z, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że finansowanie zabiegów polegających na sterylizacji i kastracji zwierząt mających właścicieli nie mieści się w zakresie pojęcia "zapobiegania bezdomności zwierząt" i w rezultacie niezastosowanie tego przepisu przy wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego,

e) art. 11.a ust. 2 u.o.z., a w szczególności pkt 4 tegoż ustępu, przez jego błędną, wykładnię polegającą na uznaniu, że określenie w nim, że koniecznym elementem "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt' jest obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt, wyklucza prawną możliwość wsparcia przez gminę (w szczególności poprzez dofinansowanie) fakultatywnego dokonywania takich zabiegów w stosunku do zwierząt mających właścicieli,

f) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 1 u.o.z. przez jego wadliwą, zawężającą wykładnię skutkującą niedopuszczalnym ograniczeniem kompetencji Rady [...] do objęcia regulacją treści uchwalanego aktu prawa miejscowego — Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności na terenie [...] w 2016 roku — kwestii nie wyrażonych wprost w katalogu z art. 11a ust. 2 u.o.z., ale dających się wyinterpretować także z innych przepisów tej ustawy, w tym w szczególności z art. 11a ust. 1 u.o.z. oraz wynikających z celu uchwalenia ww Programu stosownie do przepisów u.o.z.

Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Organ nadzoru podniósł, że postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod kątem wpływu na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie, bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, wydane zostało w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a zatem treść samej uchwały była wystarczającą dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozstrzygnięcie nadzorcze wobec uchwały zostało podjęte na podstawie oceny prawnej tego aktu, a nie w odniesieniu do okoliczności faktycznych leżących u źródeł praktyki [...]. Ponadto, biorąc pod uwagę wynikający z art. 90 ust. 1 u.s.g. obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały rady gminy w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem organ podniósł,, iż każda kontrola uchwały organu gminy rozpoczyna się za wiedzą gminy i ze świadomością, jakimi uprawnieniami dysponuje organ nadzoru. W odniesieniu do przywołanych w skardze kosztów sterylizacji Wojewoda podkreślił, iż organ nadzoru nie bada celowości lecz zgodność z prawem przyjętych regulacji. Odnosząc się do zarzutu załatwienia sprawy w sposób rażąco sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli Wojewoda wskazał, że na mocy art. 91. ust. 1 u.s.g. jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest jej sprzeczność z prawem, a stroną postępowania jest gmina, w imieniu której działa jej organ. Przy odpowiednim stosowaniu przepisów k.p.a. należy zwrócić uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, którego stroną jest również organ administracji publicznej. Właśnie działając na podstawie i w granicach prawa organ nadzoru jest uprawniony i zobowiązany do orzeczenia w trybie art. 91. ust. 1 nieważności całości lub części uchwały sprzecznej z prawem. W postępowaniu nadzorczym wyłączona jest możliwość ingerencji nadzorczych w oparciu o kryterium celowości, naruszenia interesu społecznego lub słusznego interesu obywateli, a zatem przywołany przez skarżącego przepis art. 7 i 8 k.p.a. w tym zakresie nie może zostać zastosowany.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Wojewoda uznał, że w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko w rozstrzygnięciu nadzorczym i przytoczył w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że organ nadzoru nie jest uprawniony do instruowania organów gminy w zakresie realizacji zadań własnych, na temat czego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt H OSK 1562/11, zgodnie z którym "należy podkreślić, że nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest nadzorem prawnym. Jego kryterium stanowi legalność, a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność jednostek samorządu terytorialnego tylko w przypadkach określonych ustawami Żadna ustawa nie przyznaje wojewodzie kompetencji do formułowania i przekazywania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego jakichkolwiek wytycznych, w tym oczywiście także takich, które - z założenia - miałyby stanowić pomoc dla organów samorządu (...). Takie działanie pozbawione jest podstaw prawnych i narusza ustrojową samodzielność jednostek samorządu, którym są przekazywane. ".

Odnosząc się do zarzutu przyjęcia zawężającej wykładni art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. oraz wykluczenia prawnej możliwości wsparcia przez gminę fakultatywnego dokonywania zabiegów sterylizacji i kastracji w stosunku do zwierząt mających właścicieli, w ocenie organu wymienione w przywołanym przepisie elementy programu mają charakter obligatoryjny, zaś katalog zadań jest zamknięty. i nie może zostać dowolnie przez gminę rozszerzany. Mając natomiast na uwadze zarzut niezrozumienia przez organ nadzoru pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego, jego celów i realizowanych zadań publicznych, Wojewoda wskazał, że ochrona samodzielności gminy (art. 165 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 u.s.g.) ograniczona jest zasadą praworządności (legalności), tj. przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej (art. 7 Konstytucji) oraz podejmowanymi przez organ nadzoru działaniami mającymi na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Wskazał, że na tle niniejszej sprawy przyjęte art. 11 ust. 1 i 11a u.o.z. rozstrzygnięcie ustawodawcy jest wyraźnym przejawem ograniczenia samodzielności gmin w wyborze zasad i form realizacji zadania własnego gminy polegającego na zapewnianiu opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywaniu. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tych przepisów w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nich wymienione. Nadto, zgodnie z art. 51 u.s.g., gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Wskazana samodzielność finansowa jest jednak ograniczona ustawowo - w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno tylko to, na co zezwalają ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.) zwierzętami bezdomnymi - są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.) - należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 - w myśl art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt - określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

1) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

1) odławianie bezdomnych zwierząt;

1) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

1) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

1) usypianie ślepych miotów;

1) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

1) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dalej według ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie; ust. 4 realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt; ust. 5 program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W ocenie Sądu, z powyższych regulacji ustawy o ochronie zwierząt bezspornie wynika, że do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki wyłącznie bezdomnym zwierzętom, którymi według definicji ustawowej są zwierzęta niemające właścicieli lub innej osoby, pod której opieką trwale by pozostawały i nie możliwe jest ustalenie tych podmiotów. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właścicieli czy innych opiekunów, odpowiedzialne są te osoby. I tak wypełniając obowiązek zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom Rada gminy określa corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, z tym że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, z kolei fakultatywne w ust. 3 i ust. 4 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Mając na względzie przytoczone przepisy ustawy o ochronie zwierząt, poczyniony wywód, treść zaskarżonego Rozstrzygnięcia nadzorczego i Uchwały Nr [...] oraz zarzuty i argumenty zawarte w skardze Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna, albowiem Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności należy odeprzeć zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Sąd nie podzielił bowiem twierdzenia skargi jakoby powyższa Uchwała nie była aktem prawa miejscowego, przychylając się w tej materii do stanowiska aktualnie prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tego "rodzaju uchwała, co objęta kontrolowanym Rozstrzygnięciem nadzorczym, jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno- abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego". Zaznaczyć należy, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez odesłanie do art. 11 a tej ustawy postanowił, że to właśnie w programie mają być wskazane konkretne: schronisko dla zwierząt zapewniające bezdomnym zwierzętom opiekę, gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i podmiot zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy.

Dalej trzeba zauważyć, że objęta w niniejszej sprawie postępowaniem nadzorczym przedmiotowa uchwała Rady miasta [...] została podjęta z upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Omawiana uchwała mogła zatem regulować szczegółowe zasady wynikające z wymienionego wyżej przepisu. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uzupełnienie wskazanych powyżej unormowań stanowi wspomniany już wyżej art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy ale i w granicach w niej przewidzianych (wyrok NSA z 2 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym Rozstrzygnięciu Wojewoda zakwestionował zapis § 6 pkt 4 i Programu i tiret drugiego w Lp. 1 w kolumnie zadania w tabeli "Zadania realizowane przez poszczególne jednostki w ramach Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie [...] w 2016 roku, z uwzględnieniem środków finansowych w brzmieniu: "prowadzenie akcji sterylizacji/kastracji zwierząt, których właściciele zamieszkują na terenie [...]", jako naruszające art. 11a ust. 2, ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Za naruszający i przekraczający upoważnienie ustawowe Wojewoda uznał zapis § 6 pkt 4 ppkt b Programu wprowadzający regulacje dotyczące dofinansowania na rzecz właścicieli zwierząt domowych przez Gminę wykonywania zabiegów ich sterylizacji i kastracji w odniesieniu do 2 szt. rocznie na jednego właściciela. Zdaniem organu, ustawa o ochronie zwierząt nakłada obowiązek określenia w programie wymogu obligatoryjnej sterylizacji bądź kastracji zwierząt bezdomnych w schroniskach dla zwierząt, natomiast brak jest przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizację Programu przez kastrację bądź sterylizację, ale wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, a nie do tych posiadających właścicieli. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Skoro zadaniem własnym gmin jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt) i zadanie to gminy realizują w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 - ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt), to opiekę tę gminy mogą zapewniać wyłącznie zwierzętom bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. W zakres tej opieki wchodzą min. obowiązkowe zabiegi sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt). Przedmiotową opieką, w tym zabiegami sterylizacji, kastracji, gminy nie mogą obejmować zwierząt mających właścicieli (innych opiekunów), tym samym gminy nie mogą też zapewniać właścicielom tych zwierząt dofinansowania kosztów ww zabiegów. Unormowania odnoszące się do zwierząt domowych, które znajdują się w posiadaniu określonych osób nie powinny być przedmiotem regulacji przyjętego programu. Zwierzęta te nie są bowiem zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13; wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II 3132/13; wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1773/2015; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 417/14). Wprowadzenie do Programu regulacji dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, które posiadają właściciela, nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez dyspozycję art 11a ustawy ochrony zwierząt. Ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje współuczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami właścicieli zwierząt (innych osób opiekujących się zwierzętami).

Na skutek opisanych wyżej naruszeń prawa stwierdzonych w treści Uchwały należało uznać jej sprzeczność z prawem i stwierdzić nieważność. Oznacza to zaistnienie podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r, poz. 446), co czyni bezzasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia tej normy.

Nadto Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko Wojewody wyrażone zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i przedstawione w odpowiedzi na skargę.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - orzekł jak w sentencji wyroku.