Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2994/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. P., H. T. i B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

P. P., H. T. i B. T. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium w W. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie: "wnioskodawca") wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie małego budynku wielorodzinnego z garażem podziemnym, zjazdem i niezbędną infrastrukturą na działce ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ określił m. in. szerokość elewacji frontowej na max. 10 m z zachowaniem przepisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem § 12 ust. 2 "sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Organ wskazał przy tym, że przyjęcie w decyzji, dla planowanej inwestycji, wskaźników o wartościach maksymalnych wynika z faktu, że decyzje takie wydaje się dla inwestycji na terenie nieobjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w pewnym sensie decyzje te zastępują takie plany. Wnioskodawca nie dysponuje, na początkowym etapie procesu inwestycyjnego, projektem budowlanym, a więc określa tę inwestycję w sposób przybliżony. Dopiero na etapie opracowywania projektu budowlanego osoba posiadająca właściwą wiedzę i uprawnienia może podać konkretne parametry i wartości planowanej zabudowy w odniesieniu do terenu inwestycji. Konkretne (sztywne) ustalenie wskaźników planowanej zabudowy może prowadzić do sytuacji, w której realizacja inwestycji, mimo że będzie ona zgodna z zasadami "dobrego sąsiedztwa", będzie niemożliwa.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: wnioskodawca, skarżący oraz Stowarzyszenie [...].

[...], w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2014 r., wniósł o jednoznaczne określenie charakteru budynku (jako mieszkalnego wielorodzinnego czy wielorodzinnego czterolokalowego) oraz o uchylenie punktów 1.1, 1.5.5 i 1.5.6 decyzji.

P. P., H. T. i B. T., w swoich odwołaniach z dnia [...] grudnia 2014 r., wnieśli o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r., zarzucając jej naruszenie przepisów K.p.a., ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz szeregu przepisów prawa materialnego.

Stowarzyszenie [...], w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2014 r., wniosło o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając jej naruszenie przepisów K.p.a. oraz prawa materialnego, w tym przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. w pkt 1.5.5 i 1.5.6 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obowiązującą linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działce nr ew. [...] od ul. [...], ponieważ zabudowa na działkach sąsiednich do wnioskowanej nie tworzy regularnej obowiązującej linii zabudowy. W związku z powyższym wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy stosując § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy budynków do powierzchni działek w analizowanym obszarze wynoszą od 9% do 48%. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki w analizowanym obszarze wynosi 0,23. Jak wynika z treści wniosku planowana inwestycja stanowić będzie zabudowę wielorodzinną. W skarżonej decyzji ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy na 0,26 biorąc pod uwagę szerokość działki mniejsza niż 16 m i wytyczne co do budynków wielorodzinnych zawartych w studium.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie średniej w obszarze analizowanym, tj. 10 m. Organ pierwszej instancji wskazał, że jest to możliwe pomimo niewielkiej szerokości działki m. in. z tego względu, że na działkach w obszarze analizowanym, a także na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się budynki w granicach działek.

Wysokość elewacji frontowej ustalono jako max. 12 m, liczbę kondygnacji – 3, przy średniej w obszarze analizowanym – 9 m, z uwagi na fakt, że w najbliższym sąsiedztwie znajdują się obiekty o wysokości 12 m i 15 m.

Organ stwierdził, że wnioski z przeprowadzonej analizy wskazują na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inwestycja objęta wnioskiem spełnia warunki zawarte w art. 61 ust 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. [...], decyzja uzyskała wymagane prawem uzgodnienia, inwestor przedłożył do wniosku możliwość uzbrojenia terenu. Po dokładnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz prześledzeniu obszaru analizowanego na mapach satelitarnych organ uznał, że ustalenie tych paramentów planowanej inwestycji nastąpiło zgodne z przepisami w/w rozporządzenia.

W odniesieniu do kwestii zmiany linii zabudowy obowiązującej jako nieprzekraczalna, organ nie znalazł podstaw do takiej zmiany. Linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej, niż pas drogowy, stronie linii zabudowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Ponadto, w rozporządzeniu ustawodawca posługuje się określeniem "obowiązująca linia zabudowy".

Od powyższej decyzji, w części, w której pozostała ona utrzymana w mocy, P. P., H. T. i B. T. złożyli skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i uchylenie utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji mimo braku spełnienia wszystkich przesłanek wymaganych do wydania decyzji o warunkach zabudowy, m. in. przedstawiony projekt nie będzie stanowił kontynuacji funkcji i parametrów istniejącej zabudowy i tym samym będzie sprzeczny z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa",

- uchwały nr [...] z [...] października 2014 r. Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] – etap I poprzez wydanie decyzji naruszającej minimalny procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej dla nieruchomości przy ul. [...], gdzie wskaźnik ten wynosi 40-60%, podczas gdy dla projektowanej nieruchomości której dotyczy zaskarżana decyzja wskaźnik ten wynosi 26%,

- § 12 ust. 3, § 13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie przy wydawaniu decyzji;

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

- art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyjaśnienie przez organy administracyjne obu instancji zarzutów zgłoszonych przez skarżących w toku postępowania, pominięcie wyjaśnienia kluczowych kwestii oraz przez niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w konsekwencji nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na treść wydanej decyzji,

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej, m. in. nieustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez skarżących za istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy w zakresie niezachowania w projekcie prawidłowego poziomu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej wyznaczonego dla obszaru, którego dotyczyła decyzja,

- art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy częściowo wadliwej i istotnie naruszającej przepisy postępowania decyzji organu pierwszej instancji.

W motywach skarżący wskazali, że zabudowa opisana w decyzji nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji i parametrów istniejącej zabudowy, tym samym będzie sprzeczna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 u.p.z.p. Poddali też w wątpliwość określenie zabudowy jako trzykondygnacyjnej, ponieważ w projekcie, na podstawie którego wydano decyzję, garaż (jak wynika z załączonych do wniosku planów) nie znajduje się całkowicie pod ziemią. Co najmniej połowa planowanego garażu znajduje się nad ziemią, wobec czego stanowi pierwszą kondygnację projektowanego budynku. Sprawia to, że zamierzona inwestycja przekracza dopuszczalną liczbę trzech kondygnacji. Dodać należy, że taki rodzaj zabudowy garażowej jest zupełnie obcy terenom sąsiednim.

Organ wskazał, że na analizowanym terenie znajduje się zabudowa budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi jedno-, dwu-, trzy- i czterokondygnacyjnymi, jednakże w żadnym miejscu nie wskazał, co jest podstawą takiego twierdzenia. Skarżący podkreślili, że załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji jest wewnętrznie niespójny. Na jego pierwszej stronie wskazano: "Analiza cech zabudowy sąsiedniej: Budynki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej jedno-, dwu- i trzykondygnacyjne", a na kolejnej stronie, przy opisie wysokości elewacji frontowej wskazano, że: "w analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne jedno-, dwu-, trzy- i czterokondygnacyjne". W opinii organu pierwszej instancji, dotyczącej dokładnie tego samego obszaru, równocześnie występuje zabudowa do czterech kondygnacji i twierdzenie, że jednak zabudowa na analizowanym terenie ma liczyć do trzech kondygnacji.

Skarżący stwierdzili też, że w decyzji organ wydał warunki zabudowy dla domu wielorodzinnego, jednocześnie ustalając szerokość frontowej elewacji na maksymalnie 10 m. W sytuacji gdy sama działka jest niewiele szersza oznacza to wydanie decyzji o warunkach zabudowy w tzw. "ostrej granicy" – odległość ściany od granicy będzie wynosiła mniej niż 3 m (w odległości do 1,5 m) od granicy działki. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie żadne szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację ściany budynku w ostrej granicy działki nie wystąpiły. Tym bardziej organy pierwszej oraz drugiej instancji, wydając oraz podtrzymując decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, naruszyły interes skarżących, występujących w tym postępowaniu. Wydanie wspomnianych warunków zabudowy, zezwalających na takie usytuowanie budynku, tj. z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz interesów osób trzecich, powinno zostać uznane za nielegalne i należy doprowadzić do usunięcia sprzeczności wydanych warunków zabudowy z obowiązującymi przepisami prawa. Przeważającą większość zabudowy przedmiotowego rejonu dzielnicy stanowią domy jednorodzinne, w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne. Wybudowanie domu wielorodzinnego w regonie zabudowy jednorodzinnej powoduje, że nie można mówić o kontynuacji funkcji zabudowy. Skarżący podkreślili, że projektowana zabudowa nie będzie tworzyła harmonijnej całości z już istniejącą, tym samym nie spełnia wymagań ładu przestrzennego i kontynuacji funkcji zabudowy.

Skarżący wskazali również, że wzniesienie proponowanej zabudowy stanowi naruszenie prawa własności przez obniżenie wartości ich nieruchomości oraz znaczne ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Istniejąca zabudowa sąsiednia na działce skarżących jest zabudową starą, sięgającą lat 30. XX wieku. Działki te, wraz z zabudową, nie stanowią jedynie wartości ekonomicznej, ale tworzą przede wszystkim wartość zabytkową i historyczną. Obniżenie ich wartości wskutek wzniesienia przedmiotowej budowli będzie znaczne nie tylko ze względu na istotnie utrudnione warunki bytowe mieszkańców, ale także ze względu na zniweczenie walorów estetycznych okolicy i unikalnej architektury. Przedmiotowa inwestycja będzie miała też negatywny wpływ na zdrowie stron. Działka, która ma zostać zabudowana, jest bardzo wąska (10 m). Budynek, zgodnie z planem, ma zostać wzniesiony tuż przy granicy działki z działkami sąsiednimi (nr 14, 15 i 16). Ściana o proponowanej długości i wysokości blisko 12 m, postawiona tuż przy granicy działek, od strony południowej, znacząco wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości skarżących oraz jej wartość.

Skarżący podnieśli ponadto, że w dokumentacji postępowania poprzedzającego wydanie obu decyzji brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego na przeprowadzenie badania potwierdzającego spełnienie warunków nasłonecznienia przez projektowaną inwestycję. W związku z powyższym strony postępowania nie były w stanie zapoznać się z materiałem dowodowym potwierdzającym analizy zacienienia, a tym samym uniemożliwiono im wniesienie stosownych uwag, zważywszy na brak odpowiedniego materiału dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a."], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Sąd, na podstawie ww przepisów, nie uwzględnił skargi i uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2015 r. nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."], wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak słusznie wskazał organ, ocena spełnienia warunku wymienionego w powołanym przepisie powinna być dokonana w oparciu o analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2003 r."] – z § 3 rozporządzenia z 2003 r. wynika obowiązek wyznaczenia obszaru. Zgodnie z podaną w § 2 pkt 2 i 3 definicją, funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, a cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu.

Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2145/13, publ. LEX nr 1 775 540) do oceny warunków przyszłego przedsięwzięcia (na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) "istotne jest by w analizowanym obszarze występowała choćby jedna działka zabudowana w sposób pozwalający ustalić warunki dla przyszłego przedsięwzięcia. Warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy". Tak rozumiana zasada kontynuacji funkcji powinna prowadzić do rozstrzygania wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy może być zatem tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się, w powołanym orzeczeniu, z wywodami Sądu pierwszej instancji, że nie można tego pojęcia rozumieć zawężająco, tj. "jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej".

W niniejszej sprawie skarżący kwestionują zachowanie kontynuacji funkcji w odniesieniu do planowanej inwestycji ze względu na to, że w jej rejonie przeważają budynki jednorodzinne, a w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się wyłącznie budynki jednorodzinne, wobec czego budowa budynku wielorodzinnego będzie przeczyć kontynuacji funkcji istniejącej tam zabudowy. Sąd zgodził się z wywodami organu drugiej instancji i uznał, że planowana inwestycja będzie spełniać przesłankę kontynuacji funkcji zabudowy, da się pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją, nie będzie godzić w zastany stan rzeczy. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [(Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) – dalej w skrócie: "rozporządzenie z 2002 r."], budynkiem mieszkalnym jest budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Nadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj zabudowy wskazuje zabudowę mieszkaniową, w tym: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 2 pkt 1 lit. a ww rozporządzenia). Jak słusznie wskazał organ drugiej instancji w obu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam: służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Oznacza to, że funkcja takich obiektów jest identyczna, a rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej wynika z innych wymogów techniczno-budowlanych, stawianych tym kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego. Wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań dotyczą budynków wielorodzinnych. W związku z tym nie można przyjąć, że budowa budynku wielorodzinnego, gdy w jego rejonie i najbliższej okolicy dominuje zabudowa jednorodzinna, stanowi niezachowanie warunku kontynuacji funkcji zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13, LEX nr 1 371 131). Na uwagę zasługuje także fakt, że teren inwestycji podlega ochronie konserwatorskiej i projekt decyzji uzyskał uzgodnienie [...] Konserwatora Zabytków (postanowienie z [...] września 2014 r.).

Sąd nie podzielił również argumentów skarżących kwestionujących wyznaczoną wysokość planowanej zabudowy, zwłaszcza w kontekście określonej liczby kondygnacji i wskazywanej przez skarżących rozbieżności przy ich określaniu. Organy ustaliły, że średnia wysokość budynków w analizowanym obszarze wynosi ok. 9 m, a w najbliższym sąsiedztwie działki, na której ma powstać planowana inwestycja, istniejąca wysokość zabudowy wynosi 15 i 12 m. W związku z powyższym należało uznać przyjęcie w zaskarżonej decyzji maksymalnej wysokości planowanej inwestycji na 12 m za prawidłowe i zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. Skoro wysokość górnej krawędzi elewacji przyszłej inwestycji budowlanej, jako jeden z parametrów nowej zabudowy, przybrała postać konkretnej wielkości, to bez znaczenia pozostaje jej dookreślenie liczbą kondygnacji (i to nawet wyprowadzoną z rozbieżności wskazywanych przez skarżących). Wiążące dla dalszego procesu budowlanego jest bowiem określenie wysokości w metrach.

Dalej wskazać należy, że na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 tego rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 2) 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. A na podstawie ust. 2 ww. paragrafu sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Za prawidłowe uznano określenie szerokości elewacji frontowej jako maksymalnej do 10 m, czyli odpowiadającej średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, do tego z najistotniejszym zastrzeżeniem, mianowicie przewidującym zachowanie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zauważono, że na działkach w obszarze analizowanym, jak również na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, znajdują się budynki w granicach działek. Dopuszczony więc w § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. wyjątek musi znaleźć uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz służyć zapewnieniu ładu przestrzennego terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 227/14, LEX nr 1 640 565).

W zaskarżonej decyzji prawidłowo odniesiono się również do kwestii uwzględnienia w niej wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Z treści przepisów u.p.z.p. nie wynika by ten parametr miał być obligatoryjnie ustalony w decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto przepisy prawa nie precyzują metody ustalania tego parametru" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2043/13). Oznacza to, że organ nie miał obowiązku ustalać w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, nie musiał również wzorować się przy tym na powołanej przez skarżących uchwale nr [...] z [...] października 2014 r. Rady [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Trzeba podkreślić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 poz. 199 z późn. zm.), nie jest aktem prawa miejscowego. Natomiast "podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia administracyjnego może stanowić jedynie akt prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego fakt związania gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do czasu, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wiążą powszechnie [i] nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 317/07, LEX nr 490 164, por. także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2084/13, LEX nr 1 794 243 i z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1025/09, LEX nr 706 910). W związku z tym, zarzut skarżących, że organ w decyzji naruszył ww uchwałę, ustalając w innej wysokości wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej dla przedmiotowej nieruchomości niż wskazany w uchwale, nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec charakteru studium uwarunkowań jako dokumentu określającego politykę przestrzenną gminy, a nie aktu powszechnie obowiązującego, organ nie miał obowiązku rozstrzygnąć zgodnie ze zawartymi w nim wskaźnikami.

Odnosząc się, z kolei, do zarzutu skarżących dotyczącego możliwego zacienienia działek bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, stwierdzić należy, że "kwestie wpływu na sąsiednie nieruchomości, a więc możliwość ewentualnego zagrożenia co do pogorszenia się warunków komunikacji czy też ich zacienienia może być rozważane na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenia na budowę na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, gdzie następuje konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2183/15). Na etapie występowania o decyzję o warunkach zabudowy inwestor nie jest zobowiązany do przedłożenia projektu budowlanego, a jedynie do przedstawienia koncepcji zabudowy, przez którą określa np. planowany sposób zagospodarowania terenu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1186/08), "z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Obwarowana jest natomiast szeregiem wymagań postawionych inwestorowi, które mają zapewnić osobom trzecim poszanowanie ich własności i swobodne korzystanie z ich nieruchomości". Na tym etapie przygotowania inwestycji organy mogą zakreślić ramy opisywanej ochrony (wymagania organu mogą mieć jednak charakter ogólny) oraz zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. Natomiast na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do zbadania, czy warunki te zostały zachowane i ewentualnie wtedy podjęte zostaną stosowne kroki w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z normy art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Jednak jak wskazano wcześniej szczegółowa ocena, czy interesy osób trzecich nie zostaną naruszone w wyniku realizacji planowanej inwestycji, będzie miała miejsce w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Zazwyczaj decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które należy zapewnić w trakcie przygotowań i realizacji zamierzenia. Wymagania te zabezpieczają zagwarantowanie interesów osób trzecich w ramach dalszego procesu inwestycyjnego jakim jest etap pozwolenia na budowę, czyli w zakresie w jakim pozwalają na tym etapie przepisy prawa. W związku z tym, uciążliwości (zacienienie nieruchomości), na które wskazują skarżący, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Również, jeżeli faktycznie decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji spowoduje spadek wartości nieruchomości sąsiednich, to zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. właściciele tych nieruchomości mogą zwrócić się z roszczeniem o stosowne odszkodowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 867/11).

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.