Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 774/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 10, art. 61 § 4, art. 81 oraz art.15
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 1 lipca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2161/17 w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 czerwca 2017 r. nr DOOŚ-OAII.4200.34.2014/2015/2016.ew.pd.11 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2161/17 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 czerwca 2017 r. nr DOOŚ-OAII.4200.34.2014/2015/2016.ew.pd.11 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:

1) naruszenie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy, tj. że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji, kiedy doszło do zmian w zakresie ochrony akustycznej w stosunku do zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 10, art. 61 § 4 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi i błędną wykładnię wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego, polegającą na przyjęciu, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie skarżącej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji realizację przysługujących jej praw;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności, kluczowa dla postępowania administracyjnego, z uwagi na uniemożliwienie stronom czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, a nadto z uwagi na prowadzenie postępowania z uwzględnieniem innego materiału dowodowego i z uwzględnieniem wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] postanowienia z dnia 8 września 2015 r., uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, które zostało wydane w wyniku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na postawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonych postanowień. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2021 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia wynikające z wyroku NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3800/19.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.

Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 72 ust. 4 ustawy.

Przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczy zajęcia stanowiska w zakresie przedłużenia ważności (obowiązywania) decyzji środowiskowej, czyli możliwości wykorzystania decyzji środowiskowej wydanej dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia w terminie 10 lat od dnia uzyskania przez nią przymiotu ostateczności. Przedłużenie to następuje w drodze postanowienia, w którym organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej zajmuje stanowisko, stosownie do treści powołanego art. 72 ust. 4 ustawy. Według obowiązującego na datę orzekania przez organ odwoławczy brzmienia art. 72 ust. ust. 4 ustawy, złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane.

Jak już wspomniano, zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przesłanki wskazane w art. 72 ust. 4 ustawy ocenia się w kontekście zmian elementów środowiska, w odniesieniu do terenu, na którym przedsięwzięcie jest realizowane. Przepis powyższy daje uprawnienie do odmowy żądaniu inwestora, a tym samym do odmowy kontynuacji realizacji przedsięwzięcia, tylko wówczas, gdy realizowana inwestycja nie jest etapowana lub w środowisku doszło do takich jego zmian, że warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zabezpieczą środowiska przed znaczącym negatywnym wpływem realizowanego przedsięwzięcia.

W przedmiotowej sprawie decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 23 sierpnia 2010 r., zmieniona decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r., dotyczy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], według wariantu [...] z korektą jego przebiegu w rejonie miejscowości [...]. Jest to inwestycja liniowa związana z budową drogi. Dla całej tej inwestycji została wydana jedna decyzja środowiskowa, stosownie do art. 72 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w okresie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena wpływu przedsięwzięcia na środowisko dokonywana jest tylko raz. Jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż organ ustalił, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo ze względu na skomplikowany oraz wieloetapowy przebieg procesu inwestycyjno-budowlanego, podzielonego na 3 zadania realizacyjne: zadanie 1: odcinek od [...] (km ok. 108+758) do km 123+700, zadanie 2: odcinek od km 123+700 do km 137+500, zadanie 3: odcinek od km 137+500 do km 156+792 z węgłem "[...]". Dla każdego z odcinków odrębnie zostały przeprowadzone postępowania przetargowe, mające na celu wyłonienie wykonawców robót budowlanych.

Drugą przesłanką, która musiała być spełniona przy przedłużaniu skuteczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest wymóg aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres tej przesłanki ogranicza się jedynie do oceny braku zmiany stanu środowiska w porównaniu z oceną dokonaną na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że zmieniły się środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. Z pisma inwestora z dnia 13 maja 2014 r. wynika bowiem, że nie nastąpiła zmiana rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia określonego w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 23 sierpnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie nastąpiła zmiana rodzaju i skali oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska w stosunku do oceny dokonanej w toku postępowania zakończonego w/w decyzją. Natomiast w zakresie klimatu akustycznego nastąpiło zmniejszenie skali oddziaływania, z uwagi na zmianę dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zmiana oddziaływania w zakresie klimatu akustycznego, w postaci zmniejszenia maksymalnego zasięgu dopuszczalnego poziomu hałasu, a tym samym zmniejszenie się terenów wymagających ochrony akustycznej, nie pociąga za sobą zmiany w zakresie negatywnego oddziaływania na środowisko w porównaniu z oceną dokonaną w toku postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 23 sierpnia 2010 r. Zatem jest to modyfikacja niepociągająca za sobą zmiany w zakresie samego oddziaływania na środowisko. Dlatego uzasadnione jest stanowisko, według którego nie nastąpiły takie zmiany w środowisku, które powodowałyby nieaktualność warunków realizacji przedsięwzięcia zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowieniach uzgadniających, wydanych po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut skargi niespełnienia warunków do wydania postanowienia na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy.

Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2021 r., przypomnieć należy, że sąd kasacyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych, dokonane po wyznaczonym w tym przepisie terminie, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3139/18). Ponadto argumentacja wskazana w owym piśmie odnosi się do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i oceny prawnej wyrażonej przez NSA w odniesieniu do wyżej wymienionej decyzji. Z powyższych względów argumenty podnoszone w w/w piśmie nie mogły w rozpoznawanej sprawie spowodować wzruszenia zaskarżonego postanowienia.

Chybione są również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenia art. 10, art. 61 § 4, art. 81 oraz art. 15 k.p.a. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że skuteczność zarzutu wymagała wykazania, że uchybienia powołanym przepisom mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., to w orzecznictwie wskazuje się, że dla skuteczności zarzutu naruszenia czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 5410/21).

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.