Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 977/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skargi "F" Spółki z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 24 lutego 2014 r., znak: [...] (znak sprawy: [...]) ustalił na wniosek "F" Sp. z o.o. Sp. K. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku usługowego z garażem podziemnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i na terenie części działek nr [...] i [...] obr. j w., przebudowa zjazdu publicznego z działki drogowej nr [...] obręb [...] (ul. R.) wraz z budową chodnika na odcinku przyległym do ul. R. (na wysokości działek nr [...] i [...]), przebudowa zjazdu z działki drogowej nr [...] obr. jw. (ul. C.) oraz budowa zatoki postojowej przyległej do ul. C. na terenie części działek nr [...] wzdłuż działki nr [...] obr. j w. - przy ul. R. i B. C. w K."

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia. Ponadto w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do podnoszonych przez strony postępowania zarzutów, w szczególności do zarzutów A. K..

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. K. podnosząc, że jej wątpliwości budzi wkomponowanie przedmiotowej inwestycji w zastany ład przestrzenny, z uwagi na wysokość planowanego budynku oraz historyczną zabudowę Osiedla [...]. Ponadto, że realizacja inwestycji wiązać się będzie z nadmiernymi uciążliwościami dla niej takimi jak: hałas, ograniczenie dostępu światła do jej nieruchomości, zwiększony ruch, brak przewiewu, możliwość uszkodzenia okolicznej infrastruktury (np. wodno - kanalizacyjnej ), a także samych budynków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r., znak [...] - działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.z 2012 poz. 647 ) § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), art. 10 oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że dla wydania decyzji w.z., konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi, na użycie przez Ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji w.z., składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Odbywa się to w oparciu o rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust, l-5 ustawy." (ustawy - § 2 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z ust.2 § 3 granice tego obszaru, wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4 - § 8 — zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji - odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Ustalenie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji w.z. tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje na tym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

Organ II instancji powołał się na art. 56 w związku z art. 64 ustawy, który stanowi, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Instrument wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy - jako dopuszczalny w odniesieniu do obszarów nie objętych planem miejscowym - stanowi równoprawne źródło kształtowania sposobu zagospodarowania konkretnego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że w ramach władztwa planistycznego - uchwalając plan miejscowy organy gminy w sposób kompleksowy i zazwyczaj dotyczący większego terenu określają przyszłe przeznaczenie danego terenu, kreując jednocześnie rozwój gminy lub jej części. Z kolei decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest pod kątem konkretnie zdefiniowanego zamierzenia, a proces dochodzenia do pozytywnych konkluzji kształtujących dany stosunek administracyjny odbywa się na podstawie zasady dobrego sąsiedztwa, a więc poprzez nawiązanie do zabudowy istniejącej w tzw. obszarze analizowanym. W toku postępowania dowodowego odbywa się konkretyzacja praw i obowiązków kształtowanych następnie decyzją administracyjną. Istotnym celem postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pogodzenie wskazanego wyżej prawa podmiotowego inwestora do domagania się uzyskania pozytywnej decyzji, a oceną zgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej.

Następnie przywołano art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego, przy czym najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, ustalenie warunków zabudowy odbywa się z udziałem osoby posiadającej wiadomości specjalne. Osoba taka, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego zastosowania art. 61 ust. 1 i następnych ustawy. W sprawie analizę architektoniczno - urbanistyczną oraz projekt decyzji sporządziła Pani mgr inż. arch. I. M., wpisana na listę samorządu zawodowego architektów (Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów) pod numerem: [...]. W ocenie Kolegium, sporządzona analiza spełnia wymogi, jakie zastrzeżono w rozporządzeniu wykonawczym. Teren poddany analizie został wyznaczony w sposób prawidłowy (działka posiada front o szerokości 33 metrów, więc przyjęto promień 99 metrów od granicy działki), a sama analiza została uzupełniona zdjęciami obrazującymi okoliczną zabudowę, wraz ze wskazaniem poszczególnych parametrów wszystkich istniejących budynków, takich jak szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy.

Zdaniem Kolegium, w obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, które nie stoją w sprzeczności ze złożonym wnioskiem o ustalenie wz. Na terenie poddanym analizie istnieje zróżnicowana zabudowa zarówno pod kątem gabarytów budynków, jak i ich funkcji. Na obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa zarówno wielorodzinna, jak i jednorodzinna, zabudowa usługowa oraz zabudowa o charakterze produkcyjnym. Istniejąca zabudowa posiada zróżnicowane gabaryty, i tak np. szerokości elewacji frontowych kształtują się od 7 metrów (dz. nr [...]) do 61 metrów (dz. nr [...]).

Kolegium następnie wskazało, że wątpliwości budzi jednak wyznaczenie parametru wysokości budynku, w wartości, jakiej zrobił to organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że dnia 30 września 2013r. odbyło się posiedzenie Zespołu Konsultacyjnego w składzie: Główny Architekt Miasta - Prof. A. W., Zastępca Dyrektora Wydziału Arch. i Urb. Pan A. B., Kierownik Referatu Pani M. W., Główny Specjalista B. N. oraz autorka analizy Pani arch. I. M.. Na spotkaniu tym określono maksymalną wysokość budynku na 13 metrów w nawiązaniu do okolicznej zabudowy. Natomiast w decyzji o ustaleniu wz ustalono maksymalną wysokość na 18,5 metra, po wniosku Inwestora o zwiększenie przedmiotowego parametru, wraz z wynikami pomiarów budynków na działkach nr [...], z których wynikało, że i jego wysokość to 18,51 m (w analizie wysokość bloków została określona na 17 metrów). Kolegium jest zdania, że parametr ten nie został wyznaczony w sposób prawidłowy. Zwłaszcza wskazało, biorąc pod uwagę najbliższą okolicę planowanego zamierzenia budowlanego - budynki w najbliższym sąsiedztwie nie przekraczają 11 metrów (jeden budynek na działce nr [...]), natomiast budynki wyższe - bloki z wielkiej płyty znajdują się od północno wschodniej części działki i nie stanowią najbliższego sąsiedztwa - blok na działce nr [...], jest ostatnim blokiem w zabudowie o wysokości powyżej 12 metrów, usytuowanych wzdłuż ulicy R. przed przejazdem kolejowym, co widać na zdjęciach satelitarnych znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem Kolegium, przyjęcie tak dużego parametru wysokości budynku dla przedmiotowej działki, odbyło się w sposób niewłaściwy, z uwagi na wcześniejsze spotkania Zespołu Konsultacyjnego, który jednoznacznie wskazał prawidłową wysokość budynku (pominięto te uwagi i ustalenia) oraz zlokalizowane najbliżej budynki - których wysokość kształtuje się od 3 do 11 metrów. Zdaniem Kolegium realizacja inwestycji w wysokości wskazanej w treści decyzji, spowoduje zdominowanie najbliższego otoczenia przez bryłę nowo powstałego budynku i naruszy tym samym ład przestrzenny.

Natomiast odnośnie pozostałych parametrów planowanej inwestycji, Kolegium nie dopatrzyło się uchybień w ich wyznaczaniu. Ich wartości znajdują uzasadnienie w treści analizy, a ich określenie zostało szczegółowo uargumentowane wraz z podaniem budynków sąsiadujących, do których się odniesiono. Kolegium dalej wskazuje, że decyzja zawiera wady formalne, które samoistnie powodują konieczność jej eliminacji z porządku prawnego, bowiem Z. Z. jest właścicielem działki nr [...] oraz działki nr [...], które sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji i niewątpliwie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu. Tym samym, naruszono art. 10 k.p.a. bowiem strona nie brała udziału w postępowaniu, a organ nie powziął jakichkolwiek czynności mających na celu ustalenie prawidłowego Jej adresu.

Natomiast odnośnie zarzutów podniesionych przez odwołującą dotyczących hałasu, zaciemnienia sąsiednich nieruchomości oraz pogorszenia się warunków życia okolicznych mieszkańców, Kolegium wskazało, że wszystkie te kwestie będą przedmiotem rozważań w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "F" Sp. z o. o. Sp. K. z siedzibą w K. domagając się jej uchylenia , zarzucając naruszenie art. 10 k.p.a, art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) ,§ 7 ust. 4 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ).

Zdaniem skarżącej SKO w [...] wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności przewidzianej w art. 15 k.p.a. nie rozpatrując sprawy ponownie, lecz ograniczając się do wytknięcia uchybienia, którego w rzeczywistości Prezydent Miasta nie dopuścił się. Z. Z. nie jest właścicielem działki nr [...] oraz działki nr [...], a tym samym nie jest stroną postępowania, nie było więc naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

Kolejnym uchybieniem organu II instancji jest naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

SKO w [...] uchyliło decyzję o warunkach zabudowy w oparciu o zarzut błędnego wyznaczenia maksymalnej wysokości budynku na poziomie 18,5 metrów. Dokonując, zatem odmiennej oceny merytorycznej Organ II instancji wydał decyzję kasacyjną zupełnie bezpodstawnie. Dokonanie bowiem odmiennej oceny merytorycznej niż organ pierwszej instancji nie upoważnia organ odwoławczy do rozstrzygania na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istot sprawy według własnej oceny, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie , jak wskazuje skarżąca - parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został ustalony na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, co jest w pełni uzasadnione, bowiem w otoczeniu terenu inwestycji nie występuje zabudowa jednorodna, która mogłaby stanowić ujednolicony wzorzec dla automatycznego przedłużenia wysokości krawędzi elewacji frontowej, lecz zabudowa zróżnicowana. Zaskarżona decyzja stwierdza, że na posiedzeniu Zespołu Konsultacyjnego z dnia 30 września 2013 r. określono maksymalną wysokość planowanego budynku na 13 metrów, nadając tym samym szczególną rangę w zakresie skutków prawnych ustaleniom gremium, które działa bez podstawy prawnej w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani żadnego innego aktu prawnego nie przewiduje istnienia "zespołu konsultacyjnego". Tym bardziej żadna regulacja prawna nie wiąże z ustaleniami takiego zespołu jakichkolwiek wiążących skutków prawnych ani nie przewiduje związania tymi ustaleniami organu wydającego decyzje o warunkach zabudowy. Obowiązujące przepisy zamiast "zespołom konsultacyjnym" przyznają kompetencję do sporządzania projektów decyzji o warunkach zabudowy i opracowywania analizy urbanistyczno-architektonicznej osobom posiadającym odpowiednie uprawnienia. Zarówno dokonanie, więc oceny analizy funkcji i cech zabudowy otaczającej teren zamierzonej inwestycji, jak i sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest dokonywane ostatecznie przez osobę posiadającą szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego [wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt: II OSK 2106/12, LEX nr 1444512]. Zatem ustalenia tej osoby, jako umocowanej przez prawo, mają decydujące znaczenie przy ustalaniu wskaźników nowej zabudowy. Oczywiście może ona skorzystać z ustaleń Zespołu Konsultacyjnego traktując je, jako dowód w sprawie, niemniej nie mają one charakteru wiążącego, a już na pewno nie mogą ograniczać kompetencji osoby przygotowującej projekt decyzji o warunkach zabudowy. SKO w [...] stwierdza w zaskarżonej decyzji, że w najbliższej okolicy planowanego zamierzenia budowlanego (najbliższym sąsiedztwie) budynki nie przekraczają 11 metrów, bloki z wielkiej płyty znajdują się od północno wschodniej części działki i nie stanowią najbliższego sąsiedztwa, zaś blok na działce [...] jest ostatnim blokiem w zabudowie o wysokości powyżej 12 metrów, usytuowanych wzdłuż ulicy R. przed przejazdem kolejowym. Przywołane argumenty świadczą o całkowicie błędnym rozumieniu przez Organ II instancji zasady dobrego sąsiedztwa, albowiem jedynym kryterium, jakie SKO w [...] przyjęło jest kryterium odległości terenu inwestycji od istniejących budynków. Wiąże się to z zupełnym pominięciem wielkości obszaru analizowanego, jego funkcji oraz wpływu istniejącego na nim zagospodarowania na ustalenie wskaźników nowej zabudowy.

Jak wskazuje strona skarżąca na działkach sąsiednich, a więc znajdujących się w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa o wysokości sięgającej ok. 18 metrów. Dotyczy to w szczególności działek nr [...], [...], [...]. Projektowane przedsięwzięcie mieści się, zatem w granicach zastanego na obszarze analizowanym sposobu zagospodarowania terenu nie odbiegając od niego. Zabudowa na przedmiotowym obszarze jest zróżnicowana, czyli zabudowie niższej towarzyszy zabudowa wysoka. Ograniczanie, zatem zabudowy usługowej do wysokości właściwej budynkom jednorodzinnym bądź nie wysokim budynkom wielorodzinnym byłoby nieporozumieniem. Skoro na wskazanych działkach istnieje zabudowa o wysokości ok. 18 metrów i to w ilości przynajmniej 5 budynków, to oczywiście w pełni akceptowalne z punktu widzenia ładu przestrzennego jest ustalenie wysokości nowego obiektu wynoszącej od 16,0 do 18,5 metrów i nie jest to wskaźnik przypadkowy mogący powodować bezład architektoniczny. Przyjęta maksymalna wysokość pozwala na budowę budynku o określonej liczbie kondygnacji, mając na uwadze technologię wykonania i konieczność zachowania wymogów przepisów prawa budowlanego, zaś obniżenie nawet niewielkie owej wysokości faktycznie wymuszałoby na inwestorze zniweczenie swych planów i ograniczenie zabudowy do jednej kondygnacji mniej, co naturalnie rzutowałoby na sens realizacji inwestycji.

Nie jest również prawdą, że realizacja inwestycji w wysokości wskazanej w treści decyzji Organu I instancji, spowoduje zdominowanie najbliższego otoczenia przez bryłę nowo powstałego budynku i naruszy tym samym zastany ład przestrzenny, albowiem zabudowa o takiej wysokości istnieje na działkach objętych granicami obszaru analizowanego. Poza tym działki nr [...] i [...] położone są w układzie narożnym oraz w bezpośredniej kompozycji z blokami o podobnej wysokości. Zatem przyjęcie proponowanego przez wnioskodawcę zagospodarowania terenu nie wpłynie determinująco, czy też niekorzystnie na otoczenie. Wręcz przeciwnie, poprawi, jakość otoczenia choćby na poziomie estetycznym z uwagi na korzystne przekształcenie terenu istniejącego parkingu w teren o wysokim poziomie kultury architektonicznej z elementami zieleni urządzonej otoczenia biurowca.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznało, że Z. Z. nie jest stroną postępowania, jednak z powodu naruszenia zasady kształtowania ładu przestrzennego decyzja I instancji podlegała uchyleniu.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem określonych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, bowiem choć decyzja organu II instancji jest częściowo nieprawidłowo uzasadniona to jednak w stopniu, który nie powoduje konieczności jej uchylenia w rozumieniu art. 145 § 1 pkt a i c p.p.s.a , gdyż nie ma to znaczenia dla prawidłowości samego rozstrzygnięcia.

Podzielając obszerne i ogólne rozważania organu II instancji dotyczące samych celów, zasad i wymogów dotyczących postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy że stosownie do art. 60 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 z póżń. zm. ) analizę urbanistyczno - architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Analiza stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stają się częścią merytoryczną decyzji - jednym z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej formalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności merytorycznej. Analiza stanowi, bowiem taką merytoryczną część ustaleń organu przenoszonych bezpośrednio do wydawanej decyzji w.z. Wadliwa analiza powinna być na wezwanie organu uzupełniona lub ponowiona

Skoro charakterystyka obszaru analizowanego w sporządzonej opinii jest domeną urbanisty to powinna być przeprowadzona na podstawie wiedzy urbanistycznej a nie uznania "zespołu konsultacyjnego". Zgodzić się należy z organem II instancji, że dopuszczalna wysokość inwestycji nie została określona w prawidłowy sposób. Jednak ponadto za całkowicie niedopuszczalne należy uznać powoływanie się w analizie przez urbanistę na ustalenia " zespołu konsultacyjnego ", czego organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji jednoznacznie nie wskazał. Na takie ustalenie " zespołu konsultacyjnego " co do przyjętej wysokości nowej zabudowy powołuje się wprost analiza a również brak w niej jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia przemawiającego za przyjęciem wysokości jaką określono w decyzji w.z.. Nie ma zatem możliwości ocenienia czy spełniona jest przesłanka § 7 ust 4 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z dnia 19 września 2003 r ). W myśl bowiem § 7 ust 1 tego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jeżeli wysokość o której mowa w ust. 1 , na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym ( ust 3 )

Część tekstowa i graficzna wyników analizy urbanistyczno architektonicznej stanowi załącznik do wydanej decyzji. Sama decyzja nie może być sprzeczna z tą analizą. Natomiast z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 lutego 2014 r wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ustalono od 16 do 18,5 m a w analizie z dnia 22 listopada – 20 grudnia 2013 r określono maksymalną wysokość na 13 m w nawiązaniu do powstałego w ostatnich latach zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami zlokalizowanymi na dz. [...], [...], [...] tworzącego z terenem inwestycji wspólny układ urbanistyczny. Następnie wbrew temu wnioskowi analizy stwierdzono że wysokość planowanego budynku winna być ustalona zgodnie z sugestią " zespołu konsultacyjnego "do poziomu 17-18 m ( po poszerzeniu obszaru analizowanego) w żaden sposób nie wyjaśniono jak "obudowa torów kolejowych i położenie terenu inwestycji na skrzyżowaniu dwóch ulic " ma uzasadniać przyjęcie poziomu planowanego budynku w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i jakie konkretne wyniki analizy za tym przemawiają, skoro średnia obliczona z wysokości elewacji frontowych w terenie objętym analizą to 10,175 m , a z wysokości attyk to 11,51 m.

We wnioskach analizy na k – 9 wskazano również, że " w dniu 30.09.2013 r odbyło się posiedzenia Zespołu Konsultacyjnego ..." , " ... Przedmiotem konsultacji było ustalenie warunków zabudowy dotyczących ; linii zabudowy , wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz wysokości planowanego budynku usługowego " następnie : " W trakcie spotkania ustalono górne wartości powyższych parametrów... ( linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, wysokość planowanego budynku )" " W dniu 7.10.2013 mając na uwadze powyższe zakończono sporządzanie projektu załączników nr 1,2,3,4 do decyzji w.z. ". "W dniu 6.11.2013 r ... ustalono, że wysokość planowanego budynku należy określić do poziomu 17,0-18,0 m "

Taki sposób sporządzenia analizy sprawia, że nie mogła stać się podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Organ II instancji jedynie ogólnie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy - " wątpliwości Kolegium budzi wyznaczenie parametru wysokości budynku w wartości, jakiej zrobił to organ I instancji " " parametr ten nie został wyznaczony w sposób prawidłowy ...., z uwagi na wcześniejsze spotkanie zespołu konsultacyjnego, który jednoznacznie wskazał prawidłową wysokość budynku". Organ zakwestionował jednak w ten sposób wyniki samej analizy. Jednocześnie stwierdzenie organu II instancji, że pan Z. Z. jest właścicielem działki nr [...] oraz [...] i że przysługuje mu przymiot strony oraz że działki te sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji nie jest prawidłowe. Z odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że umową sprzedaży z dnia 8 kwietnia 2013 Z. Z. zbył działki których dotyczy wniosek i na dzień jego wniesienia (17 kwietnia 2013 r ) nie był ich właścicielem.

Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] dla działki nr [...] i księgi wieczystej nr [...] dla działki nr [...] ( k – 40-41 akt ) – aktualnym właścicielem nieruchomości na której prowadzona jest inwestycja jest "P" Polska Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa i ta osoba prawna stosownie do art. 10 § 1 kpa powinna mieć zapewniony czynny udział w toczącym się postepowaniu.

Oceniając te wszystkie okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia analizy urbanistyczno – architektonicznej tak by nie zawierała zakwestionowanych wad, a następnie rozpoznania wniosku inwestora.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę ustali czy zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po uprzednim zawiadomieniu o toczącym się postępowaniu aktualnego właściciela nieruchomości, której dotyczy wniosek.

Należy przy tym mieć na względzie, że analiza urbanistyczno – architektoniczna, będzie wynikiem wyłącznie wiedzy urbanistycznej wynikającej z konkretnych danych pozyskanych przez analizatora a nie wpływów zewnętrznych "zespołu konsultacyjnego", funkcjonującego nieformalnie bez umocowania w obowiązujących przepisach prawa. Należy wziąć pod uwagę, że celem regulacji planistycznych jest kształtowanie przestrzeni, które pozwala na zachowanie ładu przestrzennego a służy temu realizacja zasady dobrego sąsiedztwa, co jest możliwe do zrealizowania w toku postępowania dotyczącego warunków zabudowy przy prawidłowo sporządzonej analizie urbanistryczno – architektonicznej. Przy ustalaniu granic obszaru analizowanego należy brać pod uwagę cel analizy i tak go wyznaczyć, aby na jego podstawie można było ustalić w możliwie zupełny sposób wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy wziąć pod uwagę w szczególności wszystkie wymogi § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. z dnia 19 września 2003 r ) które szczegółowo określa w jaki sposób ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej , jej gzymsu lub attyki ( kiedy jako przedłużenie krawędzi , kiedy średnią wysokość a kiedy dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości) przy czym wyznaczenie innej wysokości musi zostać odpowiednio umotywowane pod względem urbanistycznym w samej analizie tak by przyczyna określenia tej wysokości w sposób odbiegający od zasad wskazanych w ust 1 i 3 nie budziła wątpliwości. Podobnie wysokość budynków położonych w obszarze analizowanym powinna zostać zmierzona w sposób pewny to znaczy taki który nie będzie budził wątpliwości. Nowa analiza, jako nowy dowód winna podlegać wszystkim wymaganym uzgodnieniom. Następnie wniosek inwestora winien być ponownie rozpoznany

Należy przy tym podkreślić, że decyzja organu I instancji nie była wydana w oparciu o prawidłowo sporządzona analizę, co spowodowało że organ I instancji na jej podstawie nie mógł wyjaśnić wszystkich okoliczności sprawy, w tym wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1, a poprzez to naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 r , poz. 270 ze zm.)