Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 764/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 80, art. 156 § 2, § 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 678/19 w sprawie ze skargi G. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 678/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. F., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że poprzez sprzeczność dokonanej oceny materiału dowodowego, a to decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) z [...] listopada 2017 r. z zasadami logiki i wiedzy, organ II instancji błędnie ustalił stan faktyczny w zakresie w jakim przyjął, że obowiązek sporządzenia oceny technicznej nałożony tą decyzją nie miał charakteru nieprecyzyjnego, podczas gdy treść decyzji oraz jej uzasadnienie nie pozwala ustalić jakie kwalifikacje ma posiadać osoba, której należałoby zlecić wykonanie dokumentacji/oceny, tym samy uniemożliwiając wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów administracyjnych błędnie oddalił skargę,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że GINB w decyzji z [...] stycznia 2019 r. dokonał błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że o niewykonalności decyzji, w rozumieniu przedmiotowego przepisu, przesądzają wyłącznie okoliczności (prawne lub faktyczne), uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas, podczas gdy dla stwierdzenia niewykonalności miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji, a niewykonalność decyzji może polegać również na określeniu obowiązku nałożonego na stronę w sposób nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu, skutkiem czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organów administracyjnych błędnie oddalił skargę;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej kontroli działalności organów administracyjnych i niezasadnie oddalił skargę, w sytuacji gdy przy wydaniu, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., doszło do rażącego naruszenia art. 107 k.p.a., polegającej na nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane bez wykazania, że G. F. dopuścił się uchybienia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawo budowlane.

Podnosząc powyższe naruszenia wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że z uwagi na lakoniczność decyzji PINB z dnia [...] listopada 2017 r., nie miał faktycznej możliwości określić, jakie kwalifikacje, a dokładnie jaki stopień naukowy w jakiej specjalizacji, powinien posiadać "ekspert", ani też do jakiego samorządu zawodowego ma on należeć.

Skarżący wskazał, że wbrew stanowisku wyrażonym przez Sąd I instancji oraz organ II instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., w oparciu o treść decyzji z [...] listopada 2017 r. nie sposób, zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego ustalić, czy dokumentacja powinna być sporządzona przez inżyniera, architekta czy też prawnika, ani tym bardziej określić do jakiego samorządu zawodowego miałby należeć ten biegły. Sąd I instancji całkowicie pominął przy tym fakt, że zlecona decyzją z [...] listopada 2017 r. ocena techniczna miała obejmować cenę prawną w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz kwalifikację prawną tarasu w perspektywie ustawy Prawo budowlane.

Skarżący stoi na stanowisku, iż w sytuacji, w której decyzja określa kwalifikacje osoby mającej sporządzić ekspertyzę w sposób wewnętrznie sprzeczny oraz wybrakowany, to brak ten nie może zostać naprawiony przez następcze działanie jej adresata.

PINB wydając decyzję nr [...] chciał dopiero ustalić "czy wykonany przez inwestorów taras stanowi roboty budowlane w myśl art. 3 pkt 7 Prawo budowlane. Tym samym stosowanie art. 50 ust. 1 tej ustawy który znajduje zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, miało przedwczesny charakter.

Jednocześnie w treści ww. decyzji nie wykazano, że strony postępowania dopuściły się któregokolwiek z uchybień opisanych przez art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego a tym bardziej na czym dane naruszenie miałoby konkretnie polegać. Wykazanie oraz dokładne opisanie naruszenia jest niezbędną przesłanka, bez spełnienia której organ administracyjny nie jest władny nałożyć na stronę postępowania obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawo budowlane. Decyzja z [...] listopada 2017 r. nie wskazuje na żadne konkretne naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 grudnia 2022 r., na wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 1 marca 2023 r. oraz pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Jedynie uczestnik postępowania B. D. w piśmie z dnia 20 grudnia 2022 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie ich nie stwierdzono, zatem przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku określają zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na przesłance wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów postępowania polegających generalnie na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ocenie strony, dokonał niewłaściwej kontroli działalności organów administracyjnych i oddalił skargę.

Podkreślenia wymaga, że naruszenie przepisów postępowania stanowić będzie usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie. Takie naruszenie, w oparciu o przedstawione zarzuty kasacyjne, nie zostało dostrzeżone przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wszystkie wniesione zarzuty kasacyjne zostały powiązane z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz poszczególnymi przepisami k.p.a.

W pierwszej zatem kolejności wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy, a zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi. W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia innych przepisów, które zostały z nim powiązane.

Pierwszy zarzut kasacyjny został oparty o przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a. Skarżący upatruje naruszenia art. 80 k.p.a. przez organy orzekające w trybie nadzwyczajnym w tym, że z decyzji PINB nie wynika, jakie kwalifikacje powinna posiadać osoba, której adresaci decyzji mieliby zlecić wykonanie oceny.

Zarzut ten jest zupełnie nietrafny. Przepis art. 80 k.p.a. został zamieszczony w dziale 4 k.p.a. "dowody" i odnosi się do postępowania dowodowego. Jednakże w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samej decyzji, a nie w prowadzonym przed jej wydaniem postępowaniu administracyjnym. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym.

Skoro w postępowaniu nieważnościowym organy nie prowadziły postępowania dowodowego nie mogły naruszyć art. 80 k.p.a.

Ubocznie wyjaśnić przy tym należy, że z uwagi treść art. 80 k.p.a. oraz jego funkcje, nie sposób przyjąć, iż może on służyć skutecznemu kwestionowaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie.

Drugi i trzeci z zarzutów kasacyjnych, tj. naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a zostały powiązane z naruszeniem odpowiednio art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 5, tak jak i pkt 2 k.p.a., mimo zamieszczenia ich w ustawie procesowej, mają charakter regulacji materialnoprawnej. Wobec tego, sformułowane przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty odnoszące się do tych przepisów stanowiły w istocie zarzuty naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie każde zatem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w tym, że nałożony na niego, kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzją, obowiązek jest niewykonalny ponieważ jest nieprecyzyjny, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu. Stwierdzić jednak należy, że nieprecyzyjność obowiązku nie świadczy automatycznie o niewykonalności decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Inaczej rzecz ujmując niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (por. wyroki NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 620/08, z 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2319/14, z 22 czerwca 2021 r., sygn. II OSK 2626/18). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Istotnie, w decyzji z [...] listopada 2017 r. nie wskazano, jakie kwalifikacje ma posiadać osoba, której należałoby zlecić wykonanie oceny stanu technicznego tarasu, nie świadczy to jednak absolutnie o jej niewykonalności. Skoro postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie ustawy Prawo budowlane, w dodatku w ww. decyzji wskazano, że dokumentacja winna być opracowana przez osobę o wymaganych kwalifikacjach i uprawnieniach, należącą do właściwej izby samorządu zawodowego, w dodatku w uzasadnieniu tej decyzji wprost wskazano, że jej celem jest ocena zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej logicznym wydaje się, że chodziło o osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia w świetle ustawy Prawo budowlane. Skarżący kasacyjnie próbuje dowieść, że nie mógł ustalić, czy dokumentacja powinna być sporządzona przez inżyniera, architekta, czy też prawnika, ani tym bardziej określić do jakiego samorządu zawodowego miałby należeć ten biegły oraz, że nie miał możliwości określić jaki kwalifikacje, a dokładnie jaki stopień naukowy powinien posiadać ekspert – w związku z tym uznaje ją za niewykonalną. Tymczasem nie wykazał, by zlecił jakiejkolwiek osobie wykonującej któryś z powyższych zawodów sporządzenie oceny technicznej do jakiej został zobowiązany. Samo przekonanie, że decyzja jest trwale niewykonalna bez podjęcia realnych czynności zmierzających do jej wykonania nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Podniesiony zarzut nie zasługiwał wobec tego na uwzględnienie.

Nie jest również zasadny ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (powiązany z ww. przepisami ustrojowo - wynikowymi). Jego naruszenia skarżący dopatruje się w wydaniu, objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2017 r., z rażącym naruszenia art. 107 k.p.a., polegającym na nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane bez wykazania, że skarżący dopuścił się uchybienia opisanego w art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawo budowlane.

Zarzut ten został w zasadzie sformułowany identycznie jak wniosek z dnia 15 maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. i w zasadzie jego sformułowanie budzi wątpliwości, czy jest skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Podlegał jednak rozpoznaniu, mimo że posiada również inne mankamenty. Prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tymczasem skarżący kasacyjnie w omawianym zarzucie kasacyjnym powołał art. 107 k.p.a. bez wskazania jego jednostki redakcyjnej. Przepis ten, w dniu wydawania w trybie nadzwyczajnym decyzji, składał się z pięciu paragrafów, w dodatku paragraf 1 składał się z 9 punktów. Sąd kasacyjny nie mógł się domyślać, który konkretnie paragraf, czy też ustęp, a być może cały ten przepis został naruszony w sposób rażący.

Jeśli zaś chodzi o zasadność nałożenia na skarżącego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązku przedłożenia oceny technicznej tarasu, to słusznie stwierdził Sąd I instancji, że orzeczenie obowiązku w celu wykazania, czy doszło do naruszenia przepisów prawa, nie jest prawidłowym działaniem bowiem wydając taką decyzję organ ma mieć pewność, że obiekt takie przepisy narusza.

Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie użyty w powyższym przepisie zwrot "wykonanie określonych czynności" oznacza także wykonanie odpowiedniej dokumentacji powykonawczej (inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2016 r., II OSK 640/15; 23 sierpnia 2018 r., II OSK 2119/16; 15 września 2020 r., II OSK 1268/20)

Wobec tego wadliwość uzasadnienia decyzji organu powiatowego nie może wpłynąć na ocenę, czy organ ten dopuścił się rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skoro samo orzeczenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej nie narusza rażąco tego przepisu. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Brak jednoznaczności tego przepisu sprawia zatem, że nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa, które mogło prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na jego podstawie.

Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.