Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 551/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 128 ust.1 w zw. z art. 129 ust.1 i 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art.135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi D.R., K.R. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty G. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżących kwotę [...] złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

IV SA/Po 551/14

Uzasadnienie

Starosta G. działając na podstawie art.104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz.267, zwanego dalej Kpa) decyzją z dnia [...].01.2014r. nr [...] odmówił K.R. ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K. objętej księgą wieczystą K. D. R. Tom I karta 1 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. jako własność A.R. z K.

Przedmiotowy wniosek w dniu 23.12.2013r. złożył profesjonalny pełnomocnik w imieniu K. i D. R. z tym, że na tym etapie postępowania nie złożył pełnomocnictwa udzielonego mu przez D. R.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że badanie księgi wieczystej K. D. R. Tom I karta 1 wykazało, że wpisanym właścicielem był A. R. z K. od roku 1936. Księga wieczysta obejmowała nieruchomość położoną w K. o pow. [...] ha. Następnie, na podstawie art. 2 ust.1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 z późn. zm., zwany dalej dekretem PKWN) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 1 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) i art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych ( gruntowych ) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233) oraz wniosku i zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z dnia 4 września 1946 r., wpisano dnia 26 października 1946 r. jako właściciela Skarb Państwa. Dekret PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, o ile należały one do jednej z czterech kategorii, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e tego dekretu.

Wnioskodawca swoje żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania oparł na art. 128 ust.1 w zw. z art. 129 ust.1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2010 r. Nr 102 , poz. 651 ze zm., zwanego dalej u.g.n.). Wskazane przez pełnomocnika przepisy u.g.n. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako podstawowego aktu prawnego, który aktualnie reguluje zagadnienia dotyczące wywłaszczania nieruchomości oraz ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości (w szczególności w dziale III, rozdziale 4 i 5 ustawy). Art. 128 ust.1 u.g.n. wyraźnie stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości. Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 u.g.n. jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w art. 129 ust.5 u.g.n., który określa enumeratywnie sytuacje w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu. Jak już wskazano, dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidywał odszkodowania za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie. Przyjmując nawet, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem pozbawienia prawa własności bez odszkodowania rozważenia wymaga, czy przepis ten może mieć zastosowanie do przypadku wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania, które nastąpiło na podstawie dekretu PKWN z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przytoczony przepis art. 129 ust.5 u.g.n. może budzić wątpliwości interpretacyjne, gdyż nie wynika z jego treści jednoznacznie zakres sytuacji jaki obejmuje hipoteza tego przepisu, tj. czy ma mieć on zastosowanie do sytuacji faktycznych sprzed wejścia w życie wskazanej u.g.n., czy też do sytuacji zaistniałych po jej wejściu w życie, w których na skutek naruszenia przepisów ustawy, wydana została odrębna decyzja o wywłaszczeniu bez orzekania o odszkodowaniu, bądź do obu sytuacji łącznie, czy też wreszcie, że omawiany przepis stanowi "reaktywowanie" nieobowiązującego już art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 79, poz. 464 ).

W ocenie organu I instancji odpowiedzi odnośnie wskazanej wątpliwości interpretacyjnej należy poszukiwać w ogólnych zasadach dotyczących obowiązywania aktów normatywnych w polskim systemie prawnym oraz w przepisach intertemporalnych i końcowych u.g.n. I tak zgodnie z ogólnymi regułami odnoszącymi się do aspektu czasowego obowiązywania aktu normatywnego , akt taki (norma prawna, przepis prawny) obowiązuje w okresie od wejścia w życie do momentu jego uchylenia. Akt normatywny wchodzi w życie albo w momencie jego ogłoszenia w oficjalnym dzienniku promulgacyjnym albo w momencie późniejszym, który on sam określa. Zasadą jest więc, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od daty wejścia jego w życie. Zdarzają się jednak sytuacje, że określony akt normatywny stosuje się także do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem jego w życie. W takim przypadku, obowiązkiem ustawodawcy jest zamieszczenie w danym akcie wyraźnego przepisu stanowiącego o tym wyjątku i nadania mocy wstecznej ustawie (normie prawnej, przepisowi prawa).

W przypadku u.g.n. ustawodawca wskazał w art. 242, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem, ma ona zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. Przepisem wskazanej ustawy rozszerzającym zakres jej stosowania na sytuacje mające miejsce przed dniem jej wejścia w życie (wywłaszczenia dokonane nie pod rządem ustawy, tj. począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., lecz przed tą datą) jest art.216, który jednak odnosi się jedynie do przepisów działu III, rozdział 6 ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc nie odejmuje przepisów rozdziału 5 regulujących kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a ponadto pozwala on stosować odpowiednie przepisy rozdziału 6 wyłącznie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych w sposób enumeratywny w nim wymienionych. Wśród tych aktów nie wymienia się dekretu PKWN z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Żaden przepis u.g.n. nie rozszerzył, na wzór art. 216, zakresu obowiązywania art. 129 ust.5 tej ustawy, określając że na zasadzie wyjątku od zasady nie działania prawa wstecz ma on zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, tj. dniem 1 stycznia 1998 r.

Z powyższego wynika, iż analizowany przepis art. 129 ust.5 u.g.n. ma zastosowanie wyłącznie do wywłaszczeń dokonanych pod rządami tej ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., gdzie na skutek naruszenia przepisów decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu, a nie obejmuje wywłaszczeń dokonanych bez ustalenia odszkodowania przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc i tych mających miejsce w 1946 r. na podstawie dekretu PKWN z 1944 r.

Z uwagi na powyższe zdaniem organu I instancji brak jest materialno-prawnej podstawy do orzeczenia w przedmiocie zgłoszonego wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Podstawy tej nie może w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowić przepis art. 129 ust.5 u.g.n. jak również, brak jest innych podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego przed organem starosty.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli K. i D. R. wskazując, że są spadkobiercami właścicieli majątku K. przejętego przez Skarb Państwa na własność bez odszkodowania na podstawie art.2 ust.1 lit.e dekretu PKWN. Odwołujący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przyznania wnioskowanego odszkodowania względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto D. R. złożyła pełnomocnictwo procesowe udzielone dotychczasowemu pełnomocnikowi K. R.

Wojewoda W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołania D. R. i K. R. od decyzji Starosty z [...] stycznia 2014 r., znak [...], orzekającej o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w Karsewie, zapisaną w księdze wieczystej K. D. R., tom I. karta 1 decyzją z dnia [...].04.2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołujący wnieśli o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie odszkodowania bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Na podstawie całości akt zgromadzonych w sprawie organ drugiej instancji ustalił, co następuje:

Wnioskiem z 18 grudnia 2013 r. D. R. oraz K. R., zwrócili się do Starosty G. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w K., zapisaną w dacie przejęcia w księdze wieczystej K. D. R.. tom I, karta 1. której ówczesnym właścicielem był p. A. R.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego w G. z 19 stycznia 2001 r. A.R. został wpisany do księgi wieczystej K. D. R., tom I karta 1 w dniu 5 czerwca 1936 r.

Następnie 26 października 1946 r. sąd wieczystoksięgowy wpisał jako właściciela przedmiotowego gruntu Skarb Państwa Polskiego na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 10. poz. 51) oraz art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r., nr 39. poz. 233), a także w oparciu o zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w P. z [...] września 1946 r. W dacie przejęcia nieruchomość obejmowała obszar o powierzchni [...] ha.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] kwietnia 1998 r., sygn. akt [...], spadek po p. A.R. nabyli po 1/3 części I.R., M.C i S.R.

Spadek po I.R. nabyli po połowie M.C. i S.R. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] czerwca 1998 i-., sygn. akt [...]).

Umową sprzedaży z [...] lipca 1998 r., nr rep. [...]. M.C. zbyła na rzecz K.R. przysługujące jej udziały spadkowe po rodzicach tj. po A. i I. małżonkach R.

Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] grudnia 2013 r., nr rep. [...], sporządzonym przez notariusza K. D., spadek po S. R. nabyli po połowie D. R. i K. R.

Wojewoda wskazał, że wniesienie przez stronę odwołania oznacza, że organ odwoławczy zyskuje uprawnienie, a jednocześnie ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Organ odwoławczy podkreślił, że przede wszystkim należy stwierdzić, czy nieruchomość stanowiąca własność A. R. została wywłaszczona lub przejęta na rzecz Skarbu Państwa w taki sposób, który w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nakazywałby ustalenie odszkodowania.

W dacie przewłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zakresie procedury wywłaszczeniowej obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. z 1934 r., nr 86. poz. 776 ze zm.), którego art. 1 wskazywał, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach, w których przepis prawa przewiduje możliwość wywłaszczenia.

Stosownie do art. 22 § 1 ww. rozporządzenia po przeprowadzeniu rozprawy wojewoda winien wydać orzeczenie o wywłaszczeniu lub odmowie jego wydania, o ile zachodziły ku temu powody prawne lub faktyczne.

Organ odwoławczy zauważył, iż zmiana właściciela przedmiotowego gruntu nie została przeprowadzona w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż żaden akt wywłaszczeniowy w tym zakresie nie został wydany. Nieruchomość o powierzchni [...] ha przeszła bowiem na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r.. nr 3, poz. 13 ze zm.).

Jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w G. z [...] stycznia 2001 r. podstawą prawną, w oparciu o którą dokonano wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa był art. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej oraz § 32 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z ww. przepisami wpis prawa własności następował na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego na podstawie wystawionego przez niego zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej.

Zdaniem Wojewody ustalenie prawidłowego trybu przejęcia gruntu stanowiącego własność A.R. pozwala na prawidłowe rozstrzygnięcie żądania strony wyrażonego w piśmie z 18 grudnia 2013 r. W jego ocenie skoro ówczesny właściciel został pozbawiony prawa własności na postawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to wszelkie kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania z tego tytułu również należy odnieść do wskazanego aktu prawnego. Zauważyć bowiem należy, iż dekret z 1944 r. nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal pozostaje aktem obowiązującym oraz wywołującym skutki prawne. W jego treści jednak nie można odnaleźć przepisów, które poruszałyby kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za nieruchomości podpadające pod działanie dekretu z 1944 r. Stąd też skoro akt prawny nie przewidywał w dacie przewłaszczenia jakiejkolwiek formy rekompensaty za przejęcie gruntu i jednocześnie po okresie transformacji ustrojowej regulacja ta nie uległa zmianie to tym samym ustalanie odszkodowania w oparciu o inny akt prawny byłoby działaniem pozbawionym podstawy prawnej.

Skoro zatem przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nie dokonało się w trybie wywłaszczenia, czy też takiego pozbawienia prawa własności, za które obowiązujące przepisy nakazywałyby wypłacić odszkodowanie, to tym samym brak jest podstaw; do zastosowania w niniejszym przypadku art. 129 ust. 1 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda W. podzielił rozstrzygnięcie podjęte przez organ pierwszej instancji, który odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Stąd też, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. z [...] stycznia 2014 r., znak [...].

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu w ustawowym terminie wnieśli D. R. i K. R.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art.128 ust. 1, 129 ust. 1. i 5 ppkt 2,3, art. 130 ust 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. u.g.n. poprzez przyjęcie, iż odszkodowanie nie należy się w sytuacji, gdy przejęte nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostały w trybie dekretu o reformie rolnej.

W konsekwencji podniesionych zarzutów wnieśli o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II i I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji,

2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto wnieśli w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.) o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego .o zbadanie zgodności §.128 pkt 1-4, art. 129 pkt 1-5, art. 130 pkt 1-2, 131 pkt 1-5, 132 pkt 1-8,133 pkt 1-2, 134 pkt 1-4, 135 pkt 1-7 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997r. z preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r.) oraz jej art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 , art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 , oraz art. 64 ust. 1-3.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że nieruchomość K. D. R. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa ramach dekretu o reformie rolnej. Dekret ten miał nacjonalizacyjny i typowo wywłaszczeniowy charakter. Byłych właścicieli nieruchomości pozbawiono praw do ich własności, nie dając im niczego w zamian.

Zgodnie art. 2 ust. 1. Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej dekret o reformie rolnej ) na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie:

a) stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu,

b) będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej,

c) będące własnością osób skazanych prawomocnie za zdradę stanu, za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej, za pomoc udzieloną okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności, względnie za inne przestępstwa, przewidziane w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 31 sierpnia 1944 r. (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 16) oraz w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 30 października 1944 r. o ochronie Państwa (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 50),

d) skonfiskowane z jakichkolwiek innych prawnych przyczyn,

e) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Tym samym właścicieli ziemskich o których mowa w ustępie "e" zrównano z sytuacją podmiotów z lit. b i c.

Skarżący wskazali, że we wszystkich późniejszych aktach prawnych o wywłaszczeniowym charakterze przewidziano jakąkolwiek (chociażby iluzoryczną) formę rekompensaty, czy to w formie działki zamiennej, odszkodowania, prawa własności czasowej. Nieruchomości przejmowane były w trybie wydawanych decyzji administracyjnych co w dzisiejszych czasach wobec często rażącego naruszenia prawa pozwala byłym właścicielom ubiegać się czy to o odzyskanie nieruchomości czy też o odszkodowanie.

Skarżący wskazali także, że:

- w art. 19 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz. U. z dnia 7 maja 1945 r.) przewidziano możliwość przywrócenia posiadania,

- w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. (Dz. U. z dnia 21 listopada 1945 r.) w art. 7 przewidziano prawo wieczystej dzierżawy a w art. 8 odszkodowanie,

- w dekrecie z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z dnia 19 kwietnia 1946 r.) w art. 15 przewidziano możliwość przywrócenia posiadania,

- w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. (Dz. U. z dnia 16 kwietnia 1948 r.) w art. 4 ust 1 przewidziano możliwość ubiegania się o odszkodowanie,

-w ustawie z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.(Dz. U. z dnia 5 lutego 1946 r.) w art. 3 ust 1 przewidziano odszkodowanie,

- w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w art. 8 pkt 1 przewidziano odszkodowanie.

Skarżący podnieśli nadto, że tekst pierwotny art. 19 dekretu o reformie rolnej z daty przejęcia własności na rzecz Skarbu Państwa stanowił, iż "wywłaszczeni właściciele" lub współwłaściciele nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 część 1-sza lit. e mogą otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne poza obrębem wywłaszczonego majątku w ramach niniejszego dekretu, względnie jeśli z tego prawa nie skorzystają, będzie wypłacone im zaopatrzenie miesięczne w wysokości uposażenia urzędnika państwowego VI grupy. Treść tego przepisu uległa modyfikacji z dniem 19.01.1945r. wskazując jednocześnie iż traci moc obowiązującą ustawa z dnia 28 grudnia 1925 r., o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. R. P. Nr 1, poz. 1 z 1926 r.) wraz z późniejszymi zmianami, która to ustawa przewidywała w art.

27 wynagrodzenie za przejmowane majątki. Oznacza to tym samym, iż ustawodawca uchwalając dekret o reformie rolnej przesądził o tym, iż byli właściciele są osobami wywłaszczonymi. Oznacza to tym samym obowiązek traktowania ich jako podmiotów wywłaszczonych.

Zdaniem skarżących przejęcie nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej było wywłaszczeniem byłego właściciela, a formą wywłaszczenia był akt prawny, a nie decyzja administracyjna. Skutek jednakże jest zawsze ten sam co zdaniem skarżących nie może różnicować dwóch podmiotów, jednego któremu odebrano nieruchomości w trybie aktu prawnego, a drugiego któremu odebrano nieruchomość w drodze decyzji. Naruszało by to niewątpliwie zasadę równości.

Następnie skarżący obszernie przytoczyli orzecznictwo dotyczące możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości, które zasadniczo dotyczyło porównania sytuacji podmiotu, wywłaszczonego w drodze decyzji administracyjnej z sytuacją podmiotu, który przeniósł własność nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej.

W ocenie skarżących nie można rozróżniać sytuacji osób pozbawionych własności na podstawie dekretu o reformie rolnej z sytuacją osób które wywłaszczono na podstawie np. decyzji lub też które wyzbyły się nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wprost bowiem w art. 19 dekretu o reformie rolnej byli właściciele ziemscy zostali uznani za osoby wywłaszczone. Odebranie majątku na podstawie aktu prawnego - a nie aktu administracyjnego lub umowy cywilnoprawnej - jest tożsame w skutkach, który jest taki sam tj. pozbawienie prawa własności Wszystkie podmioty zatem, którym odebrano nieruchomość, czy to na podstawie aktu prawnego, decyzji administracyjnej, czy też umowy cywilnoprawnej winny być równo traktowane i nie można różnicować ich sytuacji prawnej w zależności od podstawy, na której zostali wywłaszczeni.

Równocześnie skarżący podnieśli iż konieczność skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego nie byłaby konieczna w sytuacji przyjęcia przez WSA, iż żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie dekretu o reformie rolnej jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów tj. art. 128 ust 1 w zw z art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazano, że instytucja przejęcia gruntów w trybie dekretu z dnia 06.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie stanowiła aktu wywłaszczenia, lecz była instrumentem politycznym zmierzającym do nowego ukształtowania stosunków społeczno – gospodarczych. Brak konkretnego celu publicznego zaprzecza pojęciu wywłaszczenia w szczególności mając na uwadze, że w sprawie nie zapadło żadne indywidualne orzeczenie organu wywłaszczeniowego.

Podkreślono także, że zwrot nieruchomości dekretowych posiada swa odrębną procedurę zawarta w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 01.03.1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 06.09.1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast orzeczenie, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu stanowi podstawę do dochodzenia powstałego w ten sposób roszczenia odszkodowawczego realizowanego na drodze cywilnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena decyzji Wojewody Wielkopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. odmawiającą ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w K. objętą księgą wieczystą K. D. R. Tom I karta 1 prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G., przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944r. Podstawę prawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 128 ust.1 u.g.n. w zw. z art.129 ust.1 i ust.5 pkt 3 u.g.n.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.): "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Z kolei w myśl art. 1 zd. 2 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175/1 ze zm.) "Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego".

W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.

Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania, w jednej decyzji, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n.

Omawiana norma stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach gdzie przewidziane przez akt normatywny, będący podstawą wywłaszczenia, odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji), z zasadą wyrażoną w art. 21ust.2 Konstytucji gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 05.02.2014r. o sygn. IV SA/Po 856/13, publ. CBOSA)

W istocie rzeczy zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tejże ustawy. Kwestia ta była już przedmiotem rozważań tut. Sądu w prawomocnym wyroku z dnia 25.07.2013r. o sygn. IV SA/Po 512/13 (publ. CBOSA), które nadal są aktualne i Sąd orzekający w niniejszym składzie je podtrzymuje.

Podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, iż obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z 06.09.1944r., który jak słusznie wskazały organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie zawiera przepisu przewidującego orzekanie o odszkodowaniu za przejęte nieruchomości.

Powyższe w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie przesądza jednak o tym, iż brak jest podstawy prawnej do przyznania odszkodowania. Zdaniem Sądu samoistną podstawę do przyznania odszkodowania stanowi bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie jest bowiem okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie u.g.n.

Pogląd taki – aczkolwiek początkowo sporny - prezentowany jest aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11.10.2012r. o sygn. II SA/Lu 374/12. Wpisuje się on w dominującą już obecnie linię orzeczniczą, zgodnie z którą omawiany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. Taką interpretację art. 125 ust. 5 przyjął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1111/08, z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 335/08, z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/11, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 752/06 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 959/10. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach wydanych w późniejszym okresie, niż wyżej przywołane orzeczenie tego sądu, odeszły od stanowiska, jakoby przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. mógł być stosowany jedynie w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 385/09 oraz wyroki WSA w Lublinie: z dnia z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 591/08, oraz z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 134/11, a także z dnia 17.01.2013r. o sygn. II SA/Gl 938/12, publ. CBOSA por. też wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 września 2008 r., II SA/Kr 48/08, LEX nr 566527).

Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni aprobuje pogląd, w myśl którego przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Odmienna interpretacja powyższego przepisu sprowadza się bowiem do uznania, iż osoby, które utraciły w drodze wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przed wejściem w życie u.g.n., a dla których do tej pory odszkodowanie za tę nieruchomość nie zostało ustalone, wraz z wejściem w życie powyższej ustawy utraciły uprawnienie do uzyskania przedmiotowego odszkodowania. Takie stanowisko naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 21 ust. 2 gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Pozostawałoby ono w sprzeczności również z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

Ramowy, ogólny charakter normy wynikającej z art. 128 ust. 1 u.g.n. oznacza, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego u.g.n. nie musi zawierać przepisów szczególnych umożliwiających wypłatę odszkodowania za grunty przejęte na mocy przepisów dekretu z 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nie negując powszechności i racjonalności zasady, że akt prawny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia, stwierdzić należy, że dotyczy ona takich sytuacji, w których fakt, generujący wedle nowej ustawy określony skutek ziścił się i wywarł już skutki przed wejściem w życie tej nowej regulacji. Innymi słowy fakt ten zarachować można do zamkniętej przeszłości. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy do takich nie należy, bowiem stan prawny wywołany władczym przejęciem na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania własności nieruchomości trwa nadal. Wskazać w tym miejscu należy, iż w uchwale NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, wyrażono pogląd podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie że "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy". Analiza przepisów przejściowych u.g.n. wskazuje, iż ustawa nie zawiera przepisów czasowych ograniczających zastosowanie normy wynikającej z art. 128 ust. 1 u.g.n. do stanów faktycznych powstałych po wejściu w życie w/w ustawy.

Powyższa wykładnia znajduje również oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko (...) jako «wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną»" (wyrok w sprawie K 8/98, stwierdzenie powtórzone również w wyroku z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65), a także że "Wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym może dotyczyć nie tylko własności sensu stricto, ale i odjęcia innych praw majątkowych" (wyrok o sygn. K 2/02).

Należy podzielić pogląd, że zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Jeżeli jednak roszczenia nie zostały dotychczas zgłoszone, a nieruchomość została zbyta na rzecz kogoś innego, to następca prawny może zgłosić takie roszczenie. (tak Ewa Bończak-Kucharczyk w Komentarz do art.128 ustawy o gospodarce nieruchomościami w programie Lex)

Wydaje się, że użyty w art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. termin "pozbawienie praw do nieruchomości" może oznaczać każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w komentowanej ustawie zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. (tak Ewa Bończak-Kucharczyk w Komentarz do art.129 ustawy o gospodarce nieruchomościami w programie Lex)

Mając powyższe na uwadze i uwzględniając fakt, iż obecnie obowiązujące przepisy, z poszanowaniem norm konstytucyjnych przewidują wywłaszczenie za odszkodowaniem, uznać należy za wadliwą decyzję o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania. W tym miejscu, odnosząc się do wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności przepisów u.g.n. wskazać należy, iż stosownie do treści art. 193 Konstytucji RP, Sąd gdy dojdzie do przekonania o niekonstytucyjności przepisu ustawy, który ma zastosowanie w sprawie, winien zwrócić się do z pytaniem prawnym w tej kwestii do Trybunału Konstytucyjnego. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodzi, gdyż obowiązujące przepisy umożliwiają dochodzenie w trybie administracyjnym odszkodowania za przejęcie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia należnego odszkodowania, w tym również w trybie dekretu z 1944r.

Mając powyższe rozważania na uwadze w ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym, co skutkowało ich uchyleniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości [...] zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł na podstawie w przepisu § 14 ust.2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 490).

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wnioski zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w tym przedstawioną w nim interpretację art. 129 ust. 5 u.g.n. i wyda merytoryczną decyzję w zakresie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za przedmiotową nieruchomość mając na uwadze, że przedmiotowy wniosek złożyli K. i D. R. - a nie jedynie K. R. jak to przyjęto w decyzji organu I instancji.