Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 831/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par 1 i 4
journal: Dz.U. 2011 nr 182 poz 1086
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018r.,sygn. akt VII SA/Wa 515/18 w sprawie ze skargi L.S. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2017r., znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2018 r., VII SA/Wa 515/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę L.S. na postanowienie Ministra Zdrowia z [...] grudnia 2017 r., znak [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, ww. postanowieniem Minister Zdrowia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., "K.p.a.") oraz art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016, poz. 599, z zm. dalej "Upea"), po rozpatrzeniu zażalenia L. S. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak [...], nakładające na żalącą się grzywnę w wysokości 250 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego syna H. S. Sąd pierwszej instancji wskazał, upomnieniem z 17 lutego 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: "PPIS") wezwał żalącą się (zobowiązaną) do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna wyszczególnionym w nim szczepieniom, a następnie wystawił tytuł wykonawczy. Kolejno wskazano, że PPIS wniósł o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Następnie sąd pierwszej instancji podniósł, że podstawą prawną nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2016, poz. 1866 ze zm., Uzzz) zobowiązujący osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w tej ustawie, przy czym wskazał, iż zgodnie z jej art. 5 ust. 2 w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca prawną pieczę nad tą osobą, albo jej opiekun faktyczny. Nadto wskazano, że przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Odnosząc się do wywodów żalącej się o braku zbadania przez Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (PWIS) dopuszczalności egzekucji administracyjnej i opinii o nieistnieniu obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, organ naczelny wskazał, że pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1-2 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. 2015, poz. 618 ze zm.). W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a więc zgoda szczepionego, bądź jego przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego.

Odnosząc się do uprawnienia organu egzekwującego obowiązek Minister wyjaśnił, że PPIS nie działał jako organ egzekucyjny, ale wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym, a kierowanie upomnienia i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań takiego podmiotu. PPIS nie podejmował przy tym czynności egzekucyjnych, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organ naczelny wyjaśnił, że organem egzekucyjnym w tej sprawie jest Wojewoda [...]. Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 Upea jej organy są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a tej ustawy.

Akta sprawy, zdaniem Ministra, jednoznacznie wskazują na fakt, że żaląca się nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na zamierzone uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka, wybór środka egzekucyjnego należy do organu egzekucyjnego i nie wymaga uzasadnienia.

Dalej w wyroku VII SA/Wa 515/18 przywołano, że skargę na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia złożyła L. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadną odmowę uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy postanowienie wydane zostało w postępowaniu wszczętym z naruszeniem przepisów o właściwości określonych w art. 20 § 1 Upea, naruszenia art. 29 § 1 Upea poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji, naruszeniem przepisów o wymagalności obowiązku określonych w art. 17 ust. 11 Uzzz (odsyłającego jedynie do komunikatu jako źródła obowiązku);

- ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego zarzutu:

2. naruszenia prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 ww. ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (rozp. MZ 2011), poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

3. art. 119 § 1 Upea, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 Upea, polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania);

4. art. 10 § 1, art. 81 § 1, art. 107 § 1 K.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów jak i art. 7 i 8 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy dziecko skarżącej ma problemy zdrowotne uniemożliwiające wykonanie obowiązkowego szczepienia (skarżąca została pozbawiona możliwości złożenia dokumentacji medycznej potwierdzającej problemy zdrowotne dziecka);

5. art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Konwencja), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącej do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego).

Skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego (TK) o zbadanie co do zgodności z Konstytucją RP: art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 Uzzz w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1-3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy, a w konsekwencji o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK.

W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki podkreślił, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 rozporządzenia MZ 2011. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 Uzzz. Podkreślono, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej, stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (przez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Zdaniem tegoż sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 Upea, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 81 K.p.a.

W ocenie sądu wojewódzkiego brak było podstaw do uznania, że Wojewoda nie mógł przekazać w drodze porozumienia prowadzenia spraw z zakresu egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym na terenie województwa dotyczących poddania osób małoletnich obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Porozumienie to zostało opublikowane w dzienniku promulgacyjnym, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 20 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Uwar), przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, dlatego brak było podstaw do przyjęcia, aby nie mogło być stosowane. Sąd wojewódzki nie znalazł także podstaw do wystąpienia do TK z pytaniem prawnym w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła L. S. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 Ppsa w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. MZ 2011 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie, iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny;

2. art. 17 "§ 1" Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło szósty rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica), 19 r. życia (WZW typu B);

3. art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji polegające na utrzymaniu w mocy "decyzji" przymuszającej skarżącej do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego), przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu;

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 Ppsa zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji,

2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

4. przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Tracę Elements in Medicine and Biology.

Nadto wnosi o zwrócenie się z zapytaniem do TK, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 Uzzz w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim to Główny Inspektor Sanitarny w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy. Ewentualnie, wnosi o zwrócenie się Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji.

Z uwagi na to, że powyższe zagadnienia mają mieć charakter prejudycjalny, wnosi się o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPCz.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zwraca uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu, należy stwierdzić iż obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji RP zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, praw do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

Zaskarżone postanowienie utrzymuje obowiązek poddania dziecka konkretnemu rodzajowi szczepienia ochronnego, które nie zostało przewidziane w treści ustawy. Postanowienie nakłada na skarżącą przymus w celu poddania dziecka szczepieniom określonym w Programie Szczepień Ochronnych. Takie postanowienie w szczególności – zdaniem skarżącej kasacyjnie - stanowi naruszenie przepisu art. 31 ust. 2 Konstytucji RP (zd. drugie). Skarżącą zmusza się bowiem do uczynienia tego, czego prawo nie nakazuje, brak bowiem podstawy prawnej do poddaniu dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W opinii skarżącej kasacyjnie organem wyłącznie uprawnionym do ustalenia programu szczepień ochronnych jest Rada Ministrów, nie zaś Główny Inspektor Sanitarny.

W odpowiedzi Ministra na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie.

Organ naczelny zwrócił uwagę, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącej obowiązkowym szczepieniom była odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością nie można stwierdzić, że skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swego dziecka. Zdaniem Ministra, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzeniu się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. W ocenie tegoż organu skarżąca zwleka z wykonaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 17 "§ 1" Uzzz w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozp. MZ 2011 nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wyznaczoną rozprawę prowadzoną w trybie on-line nikt się nie zgłosił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaje się zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że powołany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, został podany błędnie, autor skargi kasacyjnej miał zapewne na myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, gdyż właśnie to ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która może być również kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 1 Ppsa). Art. 134 Ppsa natomiast jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się bowiem na niższe jednostki redakcyjne, składając się z dwóch paragrafów. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 Ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. W niniejszej sprawie zarzut dotyczy § 1 art. 134 Ppsa, na co wskazuje uzasadnienie skargi kasacyjnej, że sąd wojewódzki nie uwzględnił wszystkich dokonanych przez organy naruszeń przepisów prawa materialnego.

B. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozp. MZ 2011.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 Uzzz, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". W myśl zaś art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 Uzzz, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Na podstawie tej delegacji, Minister Zdrowia wydał "rozporządzenie w sprawie wykazu", w którym ustalił wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, z tych wszystkich przepisów można wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określa wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08, LEX nr 595803). Podsumowując, należy zgodzić się z poglądem sądu pierwszej instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 32/11 (LEX 852219) wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Oznacza to, że wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Nie ma zatem racji skarżąca kasacyjnie wywodząc, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

C. Co zaś tyczy się kolejnego zarzutu kasacyjnego odnośnie naruszenia art. 17 ust. 1 Uzzz (nie zaś "§ 1" – uwaga Sądu) w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozp. MZ 2011, wskazać należy, że w art. 17 ust. 10 Uzzz została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia celem określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (rozp. MZ 2011). W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagany i podlega egzekucji administracyjnej. Należy bowiem uwzględnić § 5 rozp. MZ 2011, który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 Uzzz. To, że zgodnie z cyt. przepisem, konkretyzowanie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym następuje w Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie stanowi złamania konstytucyjnego porządku przepisów powszechnie obowiązujących, skoro podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 Uzzz). Natomiast określenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej, co uzasadnia pozostawienie w tym przedmiocie regulacji dostosowanych do potrzeb medycznych w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18, LEX nr 2611262). Ponadto w art. 17 ust. 11 ww. ustawy ustawodawca zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Jednak ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na istnienie obowiązku wynikającego z mocy prawa. Komunikat wskazuje jakie szczepienia i jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Wyznaczenie maksymalnej granicy wieku w § 3 rozp. MZ 2011, przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala na określenie przez zobowiązanego lub osoby odpowiedzialnej za wykonanie przez zobowiązanego czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W w/w Komunikacie okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy w tymże akcie określone nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega strona skarżąca - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie poglądu skarżącej całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku dziecka skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

D. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 Uzzz, bowiem poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązaną lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązaną. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

E. Nadto nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Niewątpliwie – zdaniem składu orzekającego – w tej sprawie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18, czy z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19, CBOSA). Ponadto, brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. Nadto, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy w żaden sposób nie zostały naruszone.

Nie doszło także do obrazy przepisu art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem przy jego wykładni nie można pominąć art. 8 ust. 2 tej Konwencji. Stanowiąc o poszanowaniu życia prywatnego i rodzinnego art. 8 ust. 2 Konwencji wyznacza granice, przyjmując, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Do podstawowych wartości zapisanych w Konstytucji RP należy ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP). Na organach państwa ciąży obowiązek stosowania takich środków prawnych dla gwarancji ochrony zdrowia, a w to wchodzi obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki, w tym obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Na marginesie tych uwag wypadnie przypomnieć, że w myśl art. 83 Konstytucji RP, każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej.

F. Wbrew zatem stanowisku skarżącej sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Ministra Zdrowia, słusznie w konsekwencji stosując konstrukcję prawną oddalenia skargi w myśl art. 151 Ppsa. Nie było uzasadnionych przesłanek do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pełni odpowiadało prawu. Nie można zatem skutecznie zarzucić naruszenia podnoszonego w kasacji przepisu art. 134 (§ 1 - jak ustalił Naczelny Sąd Administracyjny) Ppsa.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, LEX nr 1989974, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14, LEX nr 1987288). Jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W jej realiach bowiem nie doszło do naruszenia ww. normy prawa procesowego. Wbrew stanowisku skarżącej nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

G. Odnośnie wniosku skarżącej o skierowanie pytania prawnego do TK, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem, aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2547/18, LEX nr 2611262.). Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. To powiedziawszy, ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021). Tym samym brak jest również podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestią priorytetową jest natomiast konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

H. Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie badań laboratoryjnych szczepionki oraz opracowań naukowych jej dotyczących, uwzględniając charakter przedmiotu zaskarżenia oraz zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a określonego w art. 106 § 3 Ppsa, ocenić należało jako oczywiście niedopuszczalny. Przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej.

I. Z tych względów, na podstawie art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.