Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1219/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6059 Inne o symbolu podstawowym 605
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 47
journal: Dz.U. 2017 poz 657
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska(spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant Referent- stażysta Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2018 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych w postaci wydania uwierzytelnionej kopii formularza meldunkowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymał w mocy decyzję Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] sygn. akt: [...] orzekającą o odmowie udostępnienia danych w postaci wydania uwierzytelnionych kopii zgłoszenia wymeldowania R. M. z pobytu stałego w Ł. przy ul. A 183/187 m. 21.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Pismem z dnia 4 września 2017 r., złożonym w Urzędzie Miasta Ł.- B. M. i M. M., powołując jako podstawę żądania art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.), wniosły o wydanie uwierzytelnionej kopii zgłoszenia wymeldowania ich zmarłego ojca R. M. z pobytu stałego w Ł. przy ul. A 183/187 m. 21 oraz prośbę o udzielenie informacji w zakresie wydanych R. M. dowodów osobistych. Pismem z dnia 12 września 2017 r. organ poinformował, że wnioskodawczyniom nie przysługują uprawnienia określone w art. 73 § 2 k.p.a., ponieważ przysługują one wyłącznie stronom postępowania administracyjnego, tymczasem organ nie prowadzi żadnego postępowania meldunkowego w sprawie R. M., w którym wnioskodawczynie występowałyby na prawach strony.

W dniu 9 października 2017 r. B. M. złożyła wniosek na formularzu "Wniosek o udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców" - o udostępnienie, w formie uwierzytelnionej kopii, zgłoszenia wymeldowania z pobytu stałego R. M.

Decyzją z dnia [...] nr: [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 47 ust. 3 w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. 2017, poz. 657, ze zm., dalej: ustawa o ewidencji ludności) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wnioskodawczyni udostępnienia danych w postaci wydania uwierzytelnionych kopii zgłoszenia wymeldowania R. M. z pobytu stałego w Ł. przy ul. A 183/187 m. 21. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż przepisy ustawy o ewidencji ludności, będące podstawą udostępniania danych jednostkowych z rejestrów mieszkańców, nie przewidują możliwości wydania kopii żądanych dokumentów, takiej podstawy nie stanowi również powołany przez wnioskodawczynię art. 11 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2017, poz. 912) oraz art. 23 Kodeksu cywilnego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. M. złożyła odwołanie do Wojewody [...]. W swym piśmie wskazała m. in., że stara się wraz z siostrą odtworzyć istotne okoliczności z ostatnich miesięcy życia ich ojca i przywrócić ład w dotyczących go dokumentach. Odwołująca opisała okoliczności, które jej zdaniem mogą świadczyć o popełnionych przestępstwach przez osoby, dokonujące formalności związanych z przemeldowaniem Pana R. M., a następnie jego zgonem i rozdysponowaniem jego majątku po jego śmierci. Ponadto, uzasadnieniem dla otrzymania wnioskowanego dokumentu ma być zamiar zainicjowania w przyszłości postępowań w trybie przepisów prawa administracyjnego, cywilnego lub karnego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wprawdzie kwestia udostępniania danych z rejestrów mieszkańców została uregulowana w ustawie o ewidencji ludności, to jednak żaden przepis tej ustawy nie przewiduje możliwości wydania kopii formularza druku wymeldowania. Zgodnie z przepisem art. 46 ust. 2 pkt 1 wskazanej ustawy, dane z rejestru mieszkańców mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Jednocześnie przepis art. 47 ust. 4 cytowanej w/w ustawy określa, że przez dane jednostkowe rozumie się informacje uzyskane z rejestrów, o których mowa w art. 3 tej ustawy, dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem. Dane to tematyczne zbiory informacji, które w odniesieniu do rejestru mieszkańców są bazą przetwarzaną w systemie komputerowym. Natomiast formularz zgłoszenia wymeldowania osoby to druk, który stanowi podstawę naniesienia w tychże rejestrach informacji o dacie wymeldowania osoby z miejsca jej pobytu i ta właśnie informacja może podlegać udostępnieniu w opisanej wyżej formie. Organ podniósł, że wnioskodawczyni w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie wskazała wiele okoliczności, które jej zdaniem winny skutkować wydaniem żądanego dokumentu. Uzasadniając powyższe wskazała m. in. na kwestie ewentualnego popełnienia przestępstwa przez osoby wymienione w jej pismach (np. sfałszowanie podpisu na druku meldunkowym), a co za tym idzie zamiar skierowania przeciwko tym osobom również spraw sądowych. Powyższe okoliczności, zdaniem wnioskodawczyni skutkują potrzebą uzyskania uwierzytelnionej kopii zgłoszenia wymeldowania R. M.

Jak wskazał Wojewoda [...], przepisy ustawy o ewidencji ludności nie przewidują możliwości udostępniania dokumentacji stanowiącej podstawę wymeldowania (zgłoszenia wymeldowania) w ramach udostępniania danych. Jednakże w przypadku zaistnienia podejrzenia przestępstwa sfałszowania podpisu złożonego na formularzu meldunkowym, bądź na innych dokumentach, osoba zainteresowana może złożyć doniesienie do właściwych organów ścigania. Wówczas na żądanie uprawnionego organu, dokument ten zostanie niezwłocznie udostępniony, choć w trybie innych przepisów i na innych zasadach, nieuregulowanych w przepisach ustawy o ewidencji ludności. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniu wnioskodawczyni, przepisy ustawy o ewidencji ludności wyraźnie wskazują w jakiej formie organ udostępnia dane zawarte w prowadzonych rejestrach, tzn. w zależności od żądania wnioskodawcy, dane udostępniane są w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Ponadto, organ podniósł, że z przepisu art. 3 cytowanej wyżej ustawy wynika, że rejestr mieszkańców jest prowadzony w systemie teleinformatycznym, a tym samym tylko z tego systemu mogą być udostępniane dane. Druki meldunkowe nie podlegają odwzorowaniu informatycznemu. Ustawodawca nie przewidział możliwości udostępnienia dokumentacji stanowiącej postawę naniesienia zmian w rejestrach mieszkańców, tak jak to ma miejsce w ustawie z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych (tekst jedno Dz. U. z 2017 r., poz. 1464), gdzie w sposób niebudzący wątpliwości unormowano kwestię udostępniania dokumentacji związanej z dowodami osobistymi. W ocenie organu, nie można założyć, iż analogiczny przepis nie znalazł się w ustawie o ewidencji ludności przez niedopatrzenie ustawodawcy. Wojewoda [...] wskazał, że przyjąć należy, iż jest to świadome działanie ustawodawcy, tym bardziej, iż przepisy obydwu ustaw powstawały w tym samym czasie. Reasumując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż Prezydent Miasta Ł. słusznie odmówił wnioskodawczyni wydania żądanych kopii zgłoszenia wymeldowania jej ojca.

W dniu 13 grudnia 2017 r., w ustawowym terminie, B. M. za pośrednictwem Wojewody [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję Wojewody [...].

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 46 ust. 2 pkt 1 oraz art. 47 ust. 1 i 4 ustawy o ewidencji ludności, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców w formie uwierzytelnionej kopii zgłoszenia wymeldowania z pobytu stałego wraz z załącznikami oraz przyjęcie, że brak w ustawie o ewidencji ludności przepisu prawnego przewidującego wprost możliwość wydania w/w danych osobie, która ma interes prawny w uzyskaniu takiego dokumentu, wyklucza możliwość uwzględnienia pochodzącego od niej wniosku.

- art. 7a § 1 kpa – przez jego niezastosowanie, podczas gdy istniały obiektywne wątpliwości interpretacyjne co do treści przepisu art. 31 ust 1 ustawy o ewidencji ludności, co skutkowało odmową uwzględnienia wniosku, pomimo wykazania przez wnioskodawczynię, że taka odmowa w znacznym stopniu utrudni wykonanie przysługującego jej prawa do kultywowania pamięci osoby zmarłej, przyznanego jej mocą przepisów art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 kc.

2) obrazę prawa materialnego, a to:

- art. 46 ust. 2 zd. wstępne w zw. z art. 46 ust. 1 zd. wstępne oraz art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 31, art. 32 ust. 2 pkt 1, art. 34-38, art. 75-76 ustawy o ewidencji ludności poprzez błędne uznanie, że na rejestr mieszkańców składają się wyłącznie dane, które są wprowadzane do systemu teleinformatycznego i nie obejmują one formularzy meldunkowych stanowiących podstawę wpisów w systemie;

- art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 kc, poprzez uznanie, że prawo do grobu nie stanowi dobra prawnego córki, przesądzającego o istnieniu interesu prawnego w ubieganiu się o udostępnienie danych ojca, potrzebnych do wykonywania tego prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 26 września 2012 r. R. M. został zameldowany na pobyt stały pod adresem B 4, gm. M. na terenie nieruchomości należącej do A. P., z którą w dnu 21 kwietnia 2012 roku zawarł związek małżeński. Wskazane zgłoszenie meldunkowe złożyła A. P. w Urzędzie Miejskim w M., jako pełnomocnik R. M. W dniu 30 grudnia 2012 r. R. M. zmarł w M. przy ul. C 5. Jak wskazała skarżąca, zarówno w karcie zgonu, jak i w akcie zgonu wskazano inne miejsce zamieszkania i miejsce śmierci jej ojca. Córki R. M., B. M. oraz M. M., o małżeństwie z A. P. dowiedziały się dopiero po pogrzebie ojca i uważają, że był to związek fikcyjny. Według wiedzy skarżącej R. M. nigdy nie przebywał w miejscu ostatniego zameldowania a czynności zameldowania wykonano bez jego udziału. W ocenie skarżącej w akcie zgonu R. M., poświadczeniu zamieszkania i zameldowania z 26 września 2012 r. znajdują się fałszywe dane. Jak wskazała skarżąca, zawiadomiła prokuraturę o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstw przeciwko wiarygodności dokumentów, których miała się dopuścić A. P. W związku ze sprawą Sąd Rejonowy dla [...] w Ł. wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt [...] skazał A. P. za przestępstwo określone wart. 270 § 1 k.k.

Skarżąca wskazała, że w toku postępowań ujawniono też, że w dniu 16 sierpnia 2012 r. R. M. sprzedał swoje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego przy ul. A 183/187, nr 19 w Łodzi, a w dniu 1 sierpnia 2012 r. A. P. przystąpiła do umowy rachunku bankowego oszczędnościowego R. M., na który nabywca mieszkania wpłacił większą część ceny zakupu, po czym sukcesywnie uszczuplała stan tego rachunku. Skarżąca wskazała, że R. M. został wymeldowany ze wskazanego mieszkania w dniu 23 sierpnia 2012 r. w nieustalonych okolicznościach i że wraz z siostrą M. M. pragną odtworzyć wszystkie istotne okoliczności z ostatnich miesięcy życia R. M. i - w miarę możliwości – przywrócić ład w dotyczących go dokumentach, aby zapobiec dalszemu naruszaniu ich dobra osobistego, przyznanego im z mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 k.c., w postaci prawa do kultywowania pamięci po zmarłym ojcu.

Jak wskazała skarżąca w uzasadnieniu skargi, kwestionowane decyzje stanowią przejaw formalizmu w podejściu organu administracji publicznej do słusznych, chronionych prawem interesów obywatela, związanych z najbliższym członkiem rodziny. W ocenie skarżącej argumenty przytoczone w motywach decyzji drugoinstancyjnej pozwalają przyjąć, że o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. nie zadecydowała właściwa subsumpcja przepisów prawa do stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej w uzasadnieniu prawnym decyzji organu powstrzymano się od wykładni funkcjonalnej (celowościowej) przepisu art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Skarżąca wskazała, że dąży do umożliwienia jej wglądu w zgłoszenie wymeldowania R. M. ze stałego pobytu w ostatnim miejscu zamieszkania w Ł., pragnąc zweryfikować swoje podejrzenia, że czynność organu administracji publicznej wykonano bez jego udziału. Stara się w ten sposób uniknąć angażowania organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w sprawę, gdyż nie ma jeszcze pewności co do faktu sfałszowania dokumentu.

Skarżąca nie zgodziła się z odmową uwzględnienia jej wniosku złożonego na podstawie art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. W jej ocenie organ zinterpretował treść przepisu na niekorzyść skarżącej, a powinien był postąpić zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie skarżącej z treści art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności można wywieść normę pozwalającą osobom i jednostkom organizacyjnym skutecznie ubiegać się o uzyskanie od organu meldunkowego z rejestru mieszkańców danych jednostkowych w formie kopii dokumentu źródłowego (zgłoszenia meldunkowego), o ile wykażą w tym interes prawny, ponieważ, wbrew stanowisku organu, żaden przepis prawny nie doprecyzowuje cech, jakimi powinien wyróżniać się przekaz odpowiadający wymogom udostępnienia tym podmiotom wnioskowanych danych "w formie pisemnej", o której mowa w art. 47 ust. 1 zd. drugie ustawy o ewidencji ludności. Skarżąca nie podziela również poglądu organu, że w zakresie znaczeniowym wyrażenia "rejestr mieszkańców", użytego w liczbie mnogiej w art. 46 ust. 2 zd. wstępne w zw. z art. 46 ust. 1 zd wstępne ustawy o ewidencji ludności, mieści się wyłącznie zawartość systemu teleinformatycznego, z pominięciem dokumentacji, na podstawie której wprowadza się tam poszczególne dane informatyczne albo je się stamtąd usuwa. Jak podnosi Skarżąca, przepis art. 3 ust 1 ustawy o ewidencji ludności nie definiuje wyrażenia "rejestr mieszkańców". Ustala jedynie formę założenia i funkcjonowania tego rodzaju rejestru, stanowiąc, że jest on prowadzony w systemie teleinformatycznym. Za taką interpretacją przemawia w ocenie Skarżącej treść przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, który dopuszcza możliwość prowadzenia rejestru zamieszkania cudzoziemców w formie kartotecznej.

Na szerszą zawartość rejestru mieszkańców wskazują według skarżącej przepisy szczegółowe, w tym regulacja art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności, obligująca organ do sprawdzania prawidłowości wprowadzonych danych informatycznych w oparciu "posiadane dokumenty" , a także regulacje art. 28 ust. 1, art. 31, art. 32 ust. 2 pkt l i art. 34-38 ustawy o ewidencji ludności, które w ocenie skarżącej nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zgłoszenia meldunkowe wraz z innymi dokumentami w formie tradycyjnej (papierowej) są zachowywane i dopełniają zawartość danych zapisanych w rejestrze oraz regulacja art. 75-76 ustawy o ewidencji ludności, realizująca zamysł zniesienia obowiązku meldunkowego, ze skutkiem likwidacji rejestrów mieszkańców oraz zakazu gromadzenia danych m.in. o miejscu zameldowania. Jak wskazała skarżąca, zapowiedź zniesienia obowiązku meldunkowego była nastawiona na wszelką dokumentację meldunkową, nie zaś tylko na dane utrwalone w systemie teleinformatycznym.

Skarżąca podniosła, że rejestr mieszkańców pojmowany wąsko, wyłącznie jako zbiór treści utrwalonych w formie danych informatycznych z dostępem na odległość, byłby urządzeniem ewidencyjnym niewiarygodnym i niepodatnym na jakąkolwiek weryfikację.

Zupełnie dowolne jest zdaniem skarżącej stanowisko organu, że w odniesieniu do wymeldowania R. M. z pobytu stałego w podanym miejscu w Ł., skarżącej mogłaby być udostępniona jedynie informacja o dacie tej czynności, ponieważ dane jednostkowe są wszystkimi danymi podlegającymi zapisaniu w rejestrze mieszkańców, wyszczególnionymi w art. 8 w zw. z art. 9 i art. 7 ust. 1 pkt l ustawy o ewidencji ludności

Nadto, skarżąca wskazała, że w jej ocenie z treści projektu ustawy o dowodach osobistych oraz projektu ustawy o ewidencji ludności wynika brak w przepisach o ewidencji ludności "odpowiednika" art. 75 ustawy o ochronie danych osobowych jest przypadkowy. Skarżąca podkreśliła także, że w zakresie prowadzenia ewidencji ludności nie ustanowiono w ustawie tajemnicy danych utrwalonych w danego rodzaju dokumentach, na wzór np. przepisów o tajemnicy bankowej w ujęciu ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2017, poz. 1876; art. 104-108). W ocenie Skarżącej tylko takie przepisy uzasadniałyby ochronę dokumentu przed dostępem z zewnątrz. Unormowanie ewidencji ludności zaś nie ustanawia żadnej szczególnej ochrony danych utrwalonych w dokumentach, które pozostają w dyspozycji organów ewidencyjnych, a wręcz przeciwnie przewiduje ono expressis verbis dostęp do danych gromadzonych w rejestrach mieszkańców na zasadach określonych w art. 46-52 ustawy o ewidencji ludności Koncepcja odmiennych zasad dostępu do takich danych w zależności od tego, czy są one utrwalone w formie informatycznej, czy też w formie dokumentu tradycyjnego nie znajduje wytłumaczenia i pozostaje w sprzeczności ze standardem racjonalnego ustawodawcy w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP.

Skarżąca podkreśliła ponadto, że w judykaturze oraz piśmiennictwie prawniczym zgodnie podnosi się, że nie wolno interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do luk w danym unormowaniu. W ocenie Skarżącej, uwzględniając fakt, iż papierowa dokumentacja związana z ewidencją ludności wykazuje daleko posunięte podobieństwo do analogicznej dokumentacji związanej z dowodami osobistymi, zdefiniowanej wart. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dowodach osobistych, istniejącą w tym zakresie lukę prawną należałoby wypełnić, w drodze analogii, przez odpowiednie zastosowanie przepisów art. 75 ust. 1-2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych. Argumentem wspierającym ten punkt widzenia jest, według Skarżącej, tożsamość podmiotów dysponujących obydwoma rodzajami dokumentacji, którymi są organy gminy. Skarżąca podkreśliła, że ani art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności, ani jakikolwiek inny przepis nie zastrzega, by udostępnieniu podmiotom niebędącym dysponentami danych utrwalanych w rejestrze mieszkańców podlegały wyłącznie dane utrwalone w systemie teleinformatycznym. W ocenie Skarżącej organ powinien się zatem w tym przypadku kierować zasadą określoną w art. 7a k.p.a.

Odnośnie interesu prawnego skarżącej do domagania się udostępnienia jej kopii zgłoszenia wymeldowania R. M. z pobytu stałego, skarżąca powołała się na dobro osobiste w postaci prawa do kultywowania pamięci ojca, gdyż w jej ocenie prawo to przyznają każdej osobie materialnoprawne przepisy art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 k.c. Skarżąca wskazała, że jej prawo do oddawania czci zmarłemu ojcu nadal pozostaje zagrożone. Jednym ze środków obrony przed zagrożeniem jest weryfikacja okoliczności wymeldowania R. M. w dniu 23 sierpnia 2012 r., w drodze zapoznania się ze złożonym w tym celu zgłoszeniem. W ocenie Skarżącej implikacje wcześniejszego sprawdzania negatywnych następstw związków, w jakich pozostawał R. M. w interesującym Skarżącą okresie, pokazują, że przedsiębrane przez Skarżącą środki obrony są wyważone, nie przekraczają granic adekwatności i nie kolidują z chronionymi prawem dobrami lub interesami innych osób.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Wojewody stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 657 ze zm.), dalej ustawa o ewidencji ludności.

Zgodnie z art. 46 ustawy o ewidencji ludności

1. Dane z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców, w zakresie niezbędnym do realizacji ich ustawowych zadań, udostępnia się następującym podmiotom:

1) organom administracji publicznej, sądom i prokuraturze;

2) Policji, Straży Granicznej, Służbie Więziennej, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Celno-Skarbowej, Żandarmerii Wojskowej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Biuru Ochrony Rządu, Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu, Szefowi Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych, organom wyborczym i strażom gminnym (miejskim);

3) komornikom sądowym - w zakresie niezbędnym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

4) (uchylony);

5) państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym oraz innym podmiotom - w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych określonych w odrębnych przepisach;

6) Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi, w zakresie danych osób poszukiwanych.

2. Dane, o których mowa w ust. 1, mogą być udostępnione:

1) osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny;

2) jednostkom organizacyjnym, w celach badawczych, statystycznych, badania opinii publicznej, jeżeli po wykorzystaniu dane te zostaną poddane takiej modyfikacji, która nie pozwoli ustalić tożsamości osób, których dane dotyczą;

3) innym osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą interes faktyczny w otrzymaniu danych, pod warunkiem uzyskania zgody osób, których dane dotyczą.

W świetle zaś art. 47 ustawy o ewidencji ludności:

1. Podmiotom, o których mowa w art. 46, udostępnia się dane jednostkowe, na ich wniosek złożony w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Dane te są przekazywane, w zależności od żądania wnioskodawcy, w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu środków komunikacji elektronicznej, na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

2. Dane jednostkowe udostępnione na podstawie wniosku, o którym mowa w ust. 1, nie mogą być wykorzystane w innym celu niż wskazany w tym wniosku.

3. Organ rozpatrujący wniosek, o którym mowa w ust. 1, odmawia w drodze decyzji administracyjnej udostępnienia danych jednostkowych, jeżeli nie zostały spełnione warunki określone w art. 46.

4. Przez dane jednostkowe rozumie się informacje uzyskane z rejestrów, o których mowa w art. 3, dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem.

Analiza art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje, iż dane z rejestru mieszkańców mogą być udostępnione osobom i jednostkom organizacyjnym, jeżeli wykażą w tym interes prawny. Przesłanką warunkującą udostępnienie danych z tego rejestru jest zatem wykazanie interesu prawnego w udostępnieniu tych danych.

Pojęcie interesu prawnego nie jest w ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych zdefiniowane. Dla ustalenia znaczenia tego pojęcia konieczne jest zatem odwołanie się do poglądów wypracowanych w doktrynie i orzecznictwie. Należy przyjąć, że istnienie interesu prawnego uzależnione jest od istnienia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 85 i n.; por. też wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009, II OSK 95/08). Interes prawny musi być interesem "własnym", "osobistym", "indywidualnym" danego podmiotu i mieć charakter "realny", to jest istnieć aktualnie, a nie hipotetycznie oraz pozostawać w bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83, publik. E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i NSA, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1994, s. 109). O tym, czy w konkretnej sprawie dany podmiot ma interes prawny, decydują przepisy prawa materialnego.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy uznać, że ustalenie istnienia interesu prawnego wnioskodawczyni w uzyskaniu dostępu do danych z rejestru mieszkańców należy zatem oprzeć na ustaleniach dotyczących sytuacji prawnej danego wnioskodawcy w konkretnej sprawie. O interesie prawnym strony w sprawie o udostępnienie danych osobowych z ewidencji ludności mogłyby świadczyć takie okoliczności, w których sytuacja prawna tej strony byłaby zależna od danych uzyskanych z ewidencji, a więc gdyby te dane były potrzebne do zrealizowania przez wnioskodawcę swoich uprawnień lub poddania się obowiązkom. Dla oceny interesu prawnego w uzyskaniu dostępu do danych z ewidencji ludności należy zatem rozważyć okoliczności danego przypadku.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca ubiegając się o wydanie uwierzytelnionej kopii zgłoszenia wymeldowania jej ojca R. M. z pobytu stałego w Ł. przy ul. A 183/187 m. 21, w rubryce: "uzasadnienie potrzeby uzyskania danych", wskazała art. 11 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 23 k.c. W skardze Skarżąca podniosła, że R. M. został wymeldowany ze wskazanego mieszkania w dniu 23 sierpnia 2012 r. w nieustalonych okolicznościach i że wraz z siostrą M. M. pragną odtworzyć wszystkie istotne okoliczności z ostatnich miesięcy życia R. M. i - w miarę możliwości – przywrócić ład w dotyczących go dokumentach, aby zapobiec dalszemu naruszaniu ich dobra osobistego, przyznanego im z mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 k.c., w postaci prawa do kultywowania pamięci po zmarłym ojcu, zwanego prawem do grobu.

Skarżąca wskazała, że dąży do umożliwienia jej wglądu w zgłoszenie wymeldowania R. M. ze stałego pobytu w ostatnim miejscu zamieszkania w Ł. , pragnąc zweryfikować swoje podejrzenia, że czynność organu administracji publicznej wykonano bez jego udziału. Stara się w ten sposób uniknąć angażowania organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w sprawę, odnośnie do której jeszcze nie ma pewności, że jej okoliczności dowodzą popełnienia przestępstwa co najmniej przeciwko dokumentom.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, przyjmując ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że o interesie prawnym strony w sprawie o udostępnienie danych z ewidencji ludności mogłyby świadczyć takie okoliczności, w których sytuacja prawna tej strony byłaby zależna od danych uzyskanych z ewidencji, a więc gdyby te dane były potrzebne do zrealizowania przez wnioskodawcę swoich uprawnień lub poddania się obowiązkom słusznie organy przyjęły, że skarżąca nie wykazała tak rozumianego interesu prawnego. Ani bowiem wskazany, jako uzasadnienie potrzeby uzyskania danych, w formularzu wniosku o udostepnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców art. 11 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i art. 23 k.c. ani okoliczności wskazane w pismach skarżącej w toku postępowania przed organami jak również podniesione w skardze nie wskazują na interes prawny skarżącej, o którym mowa w art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. W tym kontekście, w ocenie Sądu zarzut skarżącej naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 23 k.c., poprzez uznanie, że prawo do grobu nie stanowi dobra prawnego córki, przesądzającego o istnieniu interesu prawnego w ubieganiu się o udostępnienie danych ojca (uwierzytelnionej kopii zgłoszenia wymeldowania – przyp. Sądu), potrzebnych do wykonywania tego prawa - należało uznać za bezpodstawny.

Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Nałożenie na osobę lub jednostkę organizacyjną obowiązku wykazania interesu prawnego oznacza, że żądający dla skuteczności złożonego żądania udostępnienia informacji z rejestrów ewidencji ludności musi udowodnić w sposób sprawdzalny przez fakty, własny interes prawny. Skarżąca wskazała, że dąży do umożliwienia jej wglądu w zgłoszenie wymeldowania R. M. ze stałego pobytu w ostatnim miejscu zamieszkania w Ł., pragnąc zweryfikować swoje podejrzenia, że czynność organu administracji publicznej wykonano bez jego udziału. Stara się w ten sposób uniknąć angażowania organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości w sprawę, odnośnie do której jeszcze nie ma pewności, że jej okoliczności dowodzą popełnienia przestępstwa co najmniej przeciwko dokumentom.

Wobec powyższego nie jest udowodnieniem interesu prawnego w uzyskaniu danych z ewidencji ludności zamiar zainicjowania ewentualnego postępowania sądowego w sprawie, jak stwierdza Skarżąca w skardze, wyzbycia się przez R. M. jego mieszkania w Ł. przy ul. A 183/187 m. 21 oraz wymeldowania go stamtąd na podstawie zgłoszenia wymeldowania, którego uwierzytelnionej kopii domaga się skarżąca, po to, aby zweryfikować autentyczność podpisu ojca na tym zgłoszeniu. Zamiar zainicjowania postępowania sądowego nie wypełnia istotnych elementarnych wartości na jakich oparty jest interes prawny. Nie jest to bowiem interes prawny konkretny, aktualny, obiektywnie istniejący. Samo deklarowanie zainicjowania w przyszłości postępowania sądowego, przesądza o braku uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych wykazania interesu prawnego.

W tym miejscu należy przyznać rację Wojewodzie [...], że przepisy ustawy o ewidencji ludności nie przewidują możliwości udostępniania dokumentacji stanowiącej podstawę wymeldowania (zgłoszenia wymeldowania) w ramach udostępniania danych. Jednakże w przypadku zaistnienia podejrzenia przestępstwa sfałszowania podpisu złożonego na formularzu meldunkowym, bądź na innych dokumentach, osoba zainteresowana może złożyć doniesienie do właściwych organów ścigania. Wówczas na żądanie uprawnionego organu, dokument ten zostanie niezwłocznie udostępniony, choć w trybie innych przepisów i na innych zasadach, nieuregulowanych w przepisach ustawy o ewidencji ludności.

Reasumując Sąd stwierdza, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak wykazania jakiejkolwiek relacji materialnoprawnej uzasadniało podważenie istnienia interesu prawnego w uzyskaniu danych z rejestrów ewidencji ludności. Oznacza to, że wobec braku przesłanek uzasadniających uzyskanie wnioskowanych danych, organ administracji publicznej zasadnie odmówił ich udostępnienia, czym nie dopuścił się naruszenia art. 47 ust. 3 ustawy o ewidencji ludności.

Sąd podziela również stanowisko organów, że w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o ewidencji ludności, przepisy te nie przewidują również formy w jakiej skarżąca domagała się tych danych, a mianowicie formy uwierzytelnionej kopii zgłoszenia wymeldowania.

W świetle art. 47 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności: Podmiotom, o których mowa w art. 46, udostępnia się dane jednostkowe (...) Przez dane jednostkowe rozumie się informacje uzyskane z rejestrów, o których mowa w art. 3, dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem (ust. 4).

Organ wyjaśnił, że dane to tematyczne zbiory informacji, które w odniesieniu do rejestru mieszkańców są bazą przetwarzaną w systemie komputerowym. Natomiast formularz zgłoszenia wymeldowania osoby to druk, który stanowi podstawę naniesienia w tychże rejestrach informacji o dacie wymeldowania osoby z miejsca jej pobytu i ta właśnie informacja może podlegać udostępnieniu. Brak było zatem podstaw prawnych w trybie art. 46 ust. 2 pkt 1 do wydania skarżącej uwierzytelnionej kopii dokumentu/formularza zgłoszenia wymeldowania ojca R. M., celem zweryfikowania przez skarżącą autentyczności podpisu ojca na tym zgłoszeniu. Udostepnieniu w powyższym trybie, jak słusznie wywiodły organy podlegały jedynie dane wynikające z tego dokumentu a nie sam dokument. Nie zmienia tej oceny fakt, że źródłem danych znajdujących się w systemie są "dokumenty papierowe". Jeszcze raz należy podkreślić, że jak wynika z akt sprawy, organy nie prowadzą żadnego postępowania administracyjnego w sprawie meldunkowej R. M., w której Skarżąca występowałaby na prawach strony. W tej sytuacji właściwym trybem określającym dostęp do danych - z rejestru PESEL, rejestrów mieszkańców oraz rejestrów zamieszkania cudzoziemców - podmiotom niebędącymi dysponentami tych danych jest tryb określony w art. 46-47 ustawy o ewidencji ludności. Przepisy te, co podniesiono wyżej, zezwalają na udostepnienie danych w rozumieniu art. 47 ust. 4, co nie jest równoznaczne z udostepnieniem dokumentów w formie uwierzytelnionej kopii. Tym samym nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 oraz art. 47 ust. 1 i 4 ustawy o ewidencji ludności, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają udostępnienie danych jednostkowych z rejestru mieszkańców w formie uwierzytelnionej kopii zgłoszenia wymeldowania z pobytu stałego wraz z załącznikami oraz przyjęcie, że brak w ustawie o ewidencji ludności przepisu prawnego przewidującego wprost możliwość wydania w/w danych osobie, która ma interes prawny w uzyskaniu takiego dokumentu, wyklucza możliwość uwzględnienia pochodzącego od niej wniosku.

Odnosząc się do twierdzenia Skarżącej, że papierowa dokumentacja związana z ewidencją ludności wykazuje daleko posunięte podobieństwo do analogicznej dokumentacji związanej z dowodami osobistymi, zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dowodach osobistych, zatem istniejącą w tym zakresie lukę prawną należałoby wypełnić, w drodze analogii, przez odpowiednie zastosowanie przepisów art. 75 ust. 1-2 i ust. 3 pkt 3 ustawy o dowodach osobistych – Sąd stwierdza, że w orzecznictwie podkreśla się, że zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych (art. 7 Konstytucji) oraz ustawowych (art. 6 k.p.a.) zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Administracja publiczna nie ma kompetencji do dowolnego kreowania takich praw, a rozstrzygnięcia korzystne dla obywatela również muszą mieć podstawę w konkretnej regulacji prawnej. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 7a §1 K.p.a.

Mając na względzie powyższe – na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

d.j.