Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1598/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 4 pkt 29 i 30, art. 7 ust. 2a
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 311/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 311/22 oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w C. z dnia (...) czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień organu II instancji polegających na:

a) braku dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, a w szczególności braku odniesienia się do faktu, że Burmistrz Miasta P. w dniu (...) grudnia 2021 wydał decyzję numer (...) ustalającą warunki zabudowy, która to decyzja obowiązuje organy;

b) błędnym ustaleniu, że obszar, który jest objęty wnioskiem o lokalizację nie jest zwarty w rozumieniu przepisów powszechnie obowiązujących;

c) błędnym ustaleniu, że budynek znajdujący się na działce nr (...) jest budynkiem, który jest warunkowo brany pod uwagę, w sytuacji, gdy budynek jest faktycznie użytkowany od grudnia 2018 r., a tym samym powinien on zostać wzięty pod uwagę przy wydawaniu decyzji;

d) błędnym ustaleniu, że działki nie znajdują się w obszarze zwartej zabudowy;

e) braku wzięcia pod uwagę szerokości frontu wszystkich działek (...), (...) i (...) od drogi wewnętrznej (...), lecz wzięcie pod uwagę tylko szerokość frontu jednej działki tj. (...), co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego;

f) braku wzięcia pod uwagę budynku położonego na działce nr (...), co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie;

g) błędnym ustaleniu, że front działek wynosi 135 m, gdy w rzeczywistości wynosi 298,80 m;

h) braku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, co uniemożliwiło stronie odniesienie się do okoliczności, które nie zostały wzięte przez organy administracji publicznej;

i) braku odniesienia się do faktu, że w odległości 62 m od działek (...), (...) i (...) położona jest działka nr (...), (...) w całości zabudowana

4 budynkami stanowiących własność firmy K. - budynki usługowe, mieszkalne

i produkcyjne oraz w odległości 30 m działka o nr (...) firmy R. zabudowana 6 budynkami;

j) braku odniesienia się do faktu, że działka o nr (...) znajduje się

w odległości 62,34 m i jest ona w obszarze zwartej zabudowy;

k) braku wzięcia pod uwagę całego obszaru działki nr (...), na której znajduje się również budynek mieszkalny;

I) nieprzeprowadzeniu dowodów w postaci:

- decyzji nr (...) r. z dnia (...) grudnia 2011 r. ustalającej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie działki (...) w sytuacji, gdy skarżący wnosił o ustalenie warunków zabudowy na tym samym terenie, który został następnie podzielony na części (działki);

- decyzji nr (...) z dnia (...) sierpnia 2008 r. o warunkach zabudowy na działce nr (...);

- decyzji nr (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. o warunkach zabudowy na działce nr (...);

co doprowadziło również bo błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, że skarżący nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, w sytuacji gdy

z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i przeprowadzenia dowodów wynika, że spełnił on wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt u.o.g.r.l.;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 227 k.p.c. w zw. z art. 217 § 1, 2, 3 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c. poprzez brak wydania postanowienia dowodowego

o dopuszczeniu bądź nie wniosków dowodowych strony skarżącej złożonych

w trakcie postępowania, co uniemożliwiło również złożenie zastrzeżenia do protokołu, bowiem Sąd nie wydał postanowienia dowodowego, a tym samym pominięcie istotnych wniosków dowodowych w sprawie;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wskutek oddalenia skargi, mimo że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez brak dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczenie się przez organ drugiej instancji do rozpoznania prawidłowości rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, co spowodowało, że złożenie środka odwoławczego jest tylko iluzoryczne, bowiem organ z góry przekreślił możliwość pozytywnego rozpoznania odwołania, a także ze względu na to, że każdy z organów odmiennie oceniał przesłanki złożonego wniosku, co uniemożliwiło stronie skarżącej dwukrotne merytoryczne rozpoznanie sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień,

w szczególności polegających na nierozpoznaniu zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w szczególności faktu, że przedmiotowe działki znajdują się w obszarze zwartej zabudowy, m.in. ze względu na to, że nie została uwzględniona szerokości frontu działek (...), (...) i (...) w prawidłowym wymiarze, tj. w jej trzykrotności, bowiem organ administracji publicznej, a tym samym Sąd, wzięły pod uwagę wyłącznie front działki (...);

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia licznych uchybień organu m.in. poprzez wydanie decyzji niezawierających wszystkich elementów koniecznych,

a w szczególności poprzez brak odniesienia się do konkretnie sformułowanych zarzutów podniesionych w odwołaniu;

6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, mimo że strona skarżąca przedłożyła wszelkie dokumenty, z których wynika fakt spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2a pkt u.o.g.r.l.;

7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, mimo że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy administracji publicznej naruszyły art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. poprzez nieprawidłową wykładnię i analizę stanu faktycznego w sprawie, co powinno obligować Sąd o uchylenia zaskarżonej decyzji, celem umożliwienia stronie zapewnienia jej prawa do rozpoznania sprawy przez organy administracyjne zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a.w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie do przytoczenia stanowiska i poglądów organu drugiej instancji, bez jakiejkolwiek analizy stanu faktycznego w sprawie,

a w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., co pozbawia stroną możliwości odniesienia się przez stronę do decyzji podjętej przez Sąd.

Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt u.o.g.r.l. poprzez wydanie decyzji odmownej o warunkach zabudowy, mimo spełnienia przez skarżącego warunków do otrzymania decyzji pozytywnej, bowiem spełniał on kryteria do jej otrzymania, co wynika z przedłożonego przez stronę materiału dowodowego;

2. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie spełnia poszczególnych kryteriów do otrzymania decyzji pozytywnej, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że posiada dostęp do drogi publicznej, inwestycja leży

w odległości od innych działek zgodnie z przepisami, a ponadto została spełniona przesłanka obszaru zwartej zabudowy;

3. art. 4 pkt 29 i 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie spełnił przesłanek określonych w tym przepisie, skoro

w trakcie postępowania powoływał się na spełnienie tych przesłanek, a ustalenie dotyczące ich niespełnienia wynika jedynie z błędnie ustalonego stanu faktycznego

w sprawie;

4. art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 3 u.o.g.r.l poprzez błędne ustalenie, że skarżący nie spełnił przesłanek określonych w tym przepisie, skoro w trakcie postępowania powoływał się na spełnienie tych przesłanek, a ustalenie dotyczące ich niespełnienia wynika jedynie z błędnie ustalonego stanu faktycznego w sprawie, w szczególności, że WSA w Warszawie uznał częściowo za niezasadne stanowisko SKO,

5. art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. poprzez brak uwzględnienia skargi, mimo że WSA w Warszawie uznał, że organy administracji naruszyły te przepisy poprzez nieprawidłową wykładnię i analizę stanu faktycznego w sprawie, co powinno obligować Sąd o uchylenia zaskarżonej decyzji,

6. art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez nieustalanie, że wniosek skarżącego mógłby zostać uwzględniony w części, skoro dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie uwzględnienie skargi na decyzję i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, a w konsekwencji uprawniony był do zbadania legalności wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Przede wszystkim przypomnieć należy, że w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 571/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/19 oddalający skargę na decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy . W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nakazał odniesienie się do kluczowego zagadnienia tj. przesłanki

z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. i ustalenie obszaru zwartej zabudowy, bowiem Sąd nie dokonał poprzednio własnej analizy załącznika graficznego i stanowiska organów. Ponadto w poprzednim postępowaniu nie odniesiono się do przyjętej przez autora analizy wykładni art. 4 pkt 29 i 30 u.o.g.r.l., stanowiących definicje ustawowe "zwartej zabudowy" i "obszaru zwartej zabudowy", a co było niezbędne dla weryfikacji wyników analizy oraz oceny stanowiska organów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygając sprawę, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd

Administracyjny w powyżej opisanym wyroku, choć Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził kierunku rozstrzygnięcia, ani też nie wskazał, jak normy prawne znajdujące zastosowanie w sprawie należy odczytywać, pozostawiając tę kwestię ponownej ocenie Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kluczowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy – jak słusznie wskazał Sąd I instancji - ma wykładnia art. 4 pkt 29 i 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. oraz wykładnia art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze

i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się

w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej

w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Koniczne jest również ustawowe wyjaśnienie pojęć "zwartej zabudowy" oraz "obszaru zwartej zabudowy". Przez "zwartą zabudowę" rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Z kolei "obszar zwartej zabudowy" to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m.

Przede wszystkim wskazać należy, że nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. wskazane w różnych konfiguracjach

w skardze kasacyjnej bowiem ostatecznie Sąd I instancji stwierdził i szczegółowo wyjaśnił, że w jego ocenie, teren wskazany we wniosku nie spełnia wymagania z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym, co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Natomiast przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 2 i 3 u.o.g.r.l. w ocenie Sądu I instancji zostały spełnione, choć wobec koniczności łącznego spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., nie ma to wpływu na zmianę rozstrzygnięcia.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. bowiem Sąd pierwszej instancji – zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego – dokonał szczegółowej analizy położenia działek skarżącego nr ewid. (...), (...)i (...)i słusznie uznał, że "obszar zwartej zabudowy", wyznaczony na podstawie położenia budynków (szczegółowo opisanych

w uzasadnieniu wyroku na str. 19 i 2) tworzących nieprzerwanie "zwartą zabudowę" jest terenem zamkniętym, w ramach którego ma się zawierać co najmniej połowa gruntów skarżącego, jednakże grunty wskazane we wniosku skarżącego nie znajdują się na jakimkolwiek obszarze zwartej zabudowy.

Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał analizy przedłożonych decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2008, 2011, 2013 i 2020. Wprawdzie WSA nie miał badać legalności tych decyzji, jednak miał "zidentyfikować elementy ich stanu faktycznego i prawnego, które determinowały podjęcie różnych rozstrzygnięć". Sąd opisał szczegółowo powyższe decyzje uznając słusznie, że wcześniejsze decyzje o warunkach zabudowy nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji kontrolowanych w sprawie niniejszej.

W konsekwencji uznać należy za niezasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art 141 § 4 p.p.s.a.w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi

z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z kolei zgodnie

z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Żadna z wymienionych okoliczności w sprawie nie wystąpiła, zatem zarzut naruszenia tego przepisu jest chybiony.

Nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. bowiem w poprzednim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnie ocenił brak naruszenia powyższych przepisów.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że przyczyną odmowy wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., co w konsekwencji powoduje niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Zarzut naruszenia powyższych przepisów jest więc chybiony.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.