Wyrok NSA, sygn. akt II SA 1144/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Zamówienia publiczne
Ochrona zdrowia
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 71 ust. 1a, art. 71 ust. 1a, art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773
law: Obwieszczenie Prezesa Rady  Ministrów z dnia 3 lipca 1998 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zamówieniach publicznych.
Teza: Do udzielonego przez kasę chorych zamówienia na świadczenie obsługi prawnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773 ze zm./.

TEZY

Do udzielonego przez kasę chorych zamówienia na świadczenie obsługi prawnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych /Dz.U. 1998 nr 119 poz. 773 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) Regionalnej Kasy Chorych na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień (...) w przedmiocie zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki (...) - uchyla decyzję I i II instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3 marca 1999 r. wydaną na podstawie art. 71 ust. 1a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych prezes Urzędu Zamówień Publicznych odmówił "zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki na świadczenie obsługi prawnej dla Kasy Chorych w W. z wyłączeniem spraw przed sądami i urzędami na okres od 1 marca 1999 r. do 31 grudnia 1999 r.". W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że z wyjątkiem przypadków ujętych w art. 71 ust. 1 ustawy dotyczących możliwości udzielenia zamówienia z wolnej ręki, regułą jest udzielanie zamówień w formie przetargu nieograniczonego najlepiej uwzględniającego zasadę konkurencyjności /art. 14/, z możliwością wyboru innego trybu tylko w sytuacjach określonych w ustawie.

Wskazany przez skarżącą art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy odnosi się do umowy o przeprowadzeniu badań, eksperymentu lub sporządzenia opinii naukowej i nie obejmuje przez to umowy o świadczeniu obsługi prawnej, o którą w rozpoznawanej sprawie chodzi.

W dniu 25 marca 1999 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, ponieważ nie chodzi tu o zamówienie publiczne na wykonywanie usług opłacone ze środków publicznych w całości lub w części /art. 2 pkt 4 ustawy/. Według załączonej opinii prof. dr hab. Ryszarda Mastalskiego kasy chorych nie mogą być zaliczane do sektora finansów publicznych, a składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne nie stanowią środków publicznych w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014/. Istnieje zatem możliwość zawarcia planowanej umowy z pominięciem ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r., a toczące się postępowanie administracyjne winno być umorzone.

Wystąpienie skarżącej zostało zakwalifikowane jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i decyzją z 20 kwietnia 1999 r. wydaną na podstawie art. 127 par. 3 Kpa prezes UZP utrzymał w mocy poprzednią decyzję podkreślając, że system ubezpieczeń zdrowotnych opiera się na zagwarantowanym w art. 68 ust. 2 Konstytucji RP równym dostępie do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, składki na te ubezpieczenia mają charakter podatku i dlatego kasy chorych obowiązane są do stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.

W skardze do sądu skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej i posłużyła się argumentacją zamieszczoną w wystąpieniu do UZP z 25 marca br.

Wnosząc o oddalenie skargi prezes UZP zwrócił uwagę m.in. na następujące okoliczności:

Zarzut naruszenia przepisów ustawy o zamówieniach publicznych poprzez nieuprawnione uznanie obowiązku jej stosowania przez kasy chorych, należy rozpatrywać na gruncie przepisów obowiązujących do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych /Dz.U. nr 45 poz. 437/ - tj. do 4 czerwca 1999 r. - na mocy której jednostki organizacyjne ubezpieczenia zdrowotnego oraz Krajowy Związek Kas zobowiązane zostały wprost do stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych.

W stanowisku rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych /druk 853 z dnia 29 grudnia 1998 r./, przyjętym w dniu 2 marca 1999 r. na posiedzeniu Rady Ministrów /RM-140-9-99/ wyraźnie podniesiono, iż projekt nowelizacji ustawy o zamówieniach publicznych, jedynie w sposób nie budzący wątpliwości przesądzi, iż kasy chorych zobowiązane są do stosowania przepisów ustawy, a środki przez nie wydatkowane są środkami publicznymi.

Obowiązek przestrzegania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych przez kasy chorych przy wydatkowaniu środków pochodzących ze składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne wynikał także z przepisów ustawy o zamówieniach publicznych według stanu prawnego obowiązującego w okresie od 1 stycznia do 3 czerwca 1999 r. - interpretowanej w powiązaniu z postanowieniami Konstytucji RP oraz ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Nie było w niej przed nowelizacją bezpośrednich odniesień do definicji zawartych w ustawie o finansach publicznych. Także w aktualnie obowiązującym stanie prawnym krąg podmiotów zobowiązanych oraz definicja środków publicznych z ustawy o zamówieniach publicznych są szersze od definicji zawartych w ustawie o finansach publicznych. Natomiast przedłożona opinia prof. Ryszarda Mastalskiego zawiera wniosek wyłącznie taki, że "kasy chorych nie mogą być raczej zaliczone do sektora finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ustawy o finansach publicznych, zaś składki na powszechne ubezpieczenie zdrowotne nie stanowią środków publicznych w rozumieniu art. 3 tej ustawy" /pkt 4 opinii/. Opinia dotyczy więc wzajemnych relacji pomiędzy przepisami ustawy o finansach publicznych i ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, analizowanych z punktu widzenia prawa finansowego, a nie odnosi się do ustawy o zamówieniach publicznych.

Zgodnie z art. 3 oraz 4 ustawy o zamówieniach publicznych, ustawę tę stosuje się do: zamówień na dostawy, wykonywanie usług i robót budowlanych opłacanych w całości lub części ze środków publicznych, udzielanych przez podmioty zobowiązane ustawą. Wszystkie trzy przesłanki muszą nastąpić łącznie.

Zlecenie obsługi prawnej ma charakter zamówienia na usługi, które ustawa o zamówieniach publicznych definiuje jako "wszelkie prace, które nie są robotami budowlanymi ani dostawą" /art. 2 pkt 3 ustawy/, zaś środki, którymi dysponują kasy chorych, pochodzące ze składek na ubezpieczenie zdrowotne należy uznać za środki publiczne.

Zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.

W świetle postanowień Konstytucji RP uznać należy, iż środki ze składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne są środkami publicznymi, z których finansowana jest zagwarantowana konstytucją opieka zdrowotna.

Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP jest ona najwyższym prawem w Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Tak więc brak w definicji środków publicznych, o których mowa w art. 2 pkt 7 ustawy o zamówieniach, bezpośredniego wskazania środków pochodzących ze składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne było luką pozorną, którą bezpośrednio uzupełniło postanowienie art. 68 ust. 2 Konstytucji RP.

Argumenty powyższe wzmacnia także analiza art. 217 Konstytucji RP, który stanowi, że nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. A contrario, wprowadzone ustawą powszechne obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne należy do danin publicznych, co wynika z art. 19, art. 27 i art. 28 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.

Regionalne kasy chorych były podmiotami zobowiązanymi do stosowania ustawy o zamówieniach publicznych jeszcze przed jej nowelizacją. Do przestrzegania jej przepisów zobowiązane są m.in. wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej państwowe i komunalne jednostki organizacyjne oraz podmioty zależne, tj. takie, w których państwowe jednostki organizacyjne posiadają prawo do powołania lub odwoływania co najmniej połowy członków organu zarządzającego lub nadzorczego jednostki zależnej /art. 4 ust. 1 pkt 6 oraz art. 2 pkt 11 lit. "c".

Za państwowe jednostki organizacyjne można m.in. uznać organy administracji państwowej, jako że w świetle doktryny prawa administracyjnego są one jednostkami organizacyjnymi państwa. Mogą to być także inne jednostki organizacyjne działające w systemie administracji publicznej powoływane przez państwo dla realizacji zadań z zakresu administracji publicznej /na ten temat np.: Z. Cieślik, J. Jagielski, J. Lang, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska: "Prawo Administracyjne", Warszawa 1996, str. 44-65/.

Należy uznać, że kasy chorych są powoływanymi przez państwo jednostkami, realizującymi w imieniu państwa wynikający z art. 68 konstytucji obowiązek zapewnienia obywatelom równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej.

Na obowiązek stosowania tej ustawy przez kasy chorych wskazują także regulacje zawarte w samej ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Jej art. 54 stanowi, iż zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych przez kasy chorych odbywa się po uprzednim przeprowadzeniu konkursu ofert.

Dopełnieniem tej regulacji jest art. 54a, zgodnie z którym do zawierania tych umów ustawy o zamówieniach publicznych się nie stosuje. Tak wyraźnie wyłączenie obowiązku stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych poprzez wprowadzenie do niej regulacji szczególnej, jednoznacznie wskazuje, iż wyłączenie dotyczy jedynie spraw w tym artykule uregulowanych. Powyższe uzasadnia domniemanie, iż zamiarem ustawodawcy było, aby w pozostałym zakresie kasy chorych zobowiązane były do stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Uregulowania te korespondują z odpowiednimi regulacjami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Publiczne zakłady opieki zdrowotnej także zobowiązane są podmiotowo do przestrzegania ustawy o zamówieniach publicznych, z wyłączeniem zamówień na świadczenia zdrowotne /wyłączenie w art. 35 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej/.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty i wnioski zawarte w skardze są sformułowane w oparciu o założenie, że do zleceń na świadczenie obsługi prawnej - w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez prezesa UZP - nie stosowało się w ogóle żadnych trybów przewidzianych w ustawie o zamówieniach publicznych.

Na takim założeniu był również oparty wniosek o umorzenie postępowania. Sąd podziela trafność obszernie umotywowanego poglądu prezesa UZP o stosowaniu do kas chorych przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, jeszcze przed jej ostatnią nowelizacją obowiązującą od 4 czerwca 1999 r. Po uzupełnieniu jej przepisów m.in. o art. 2 pkt 7 lit. "g" oraz art. 4 ust. 1 pkt 9 przestały istnieć jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do zaliczania składek na ubezpieczenie zdrowotne do środków publicznych i stosowania tej ustawy do zamówień publicznych udzielanych przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki organizacyjne ubezpieczenia zdrowotnego i Krajowy Związek Kas Chorych w zakresie nie uregulowanym odrębnymi przepisami.

Dotychczasowe wątpliwości nie wynikały z istnienia unormowań sprzecznych z dokonanymi w toku zarysowanej nowelizacji, lecz z konieczności sięgania do systemowej i historycznej wykładni prawa, jak to wzorowo uczynił prezes UZP w odpowiedzi na skargę przez nawiązanie do przepisów Konstytucji RP i ustaw łącznie tworzących system powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Nie było żadnych racjonalnych powodów do pozostawienia poza ustawą o zamówieniach publicznych tak ważnych jednostek organizacyjnych ubezpieczenia zdrowotnego dysponujących liczącymi się funduszami mającymi charakter środków publicznych. Odnotowania wymaga także dokonane dopiero w wyniku nowelizacji odesłanie do ustawy o finansach publicznych /art. 2 pkt 7 lit. "a"/ ustawy o zamówieniach publicznych/, co wpłynęło na stosowną ocenę uwag sygnalizowanych w opinii załączonej przez skarżącą.

Przy rozpoznawaniu sprawy prezes UZP pominął natomiast niżej podane unormowania. Otóż art. 13 omawianej ustawy określił 6 trybów udzielania zamówienia publicznego, wymieniając w pkt 6 zamówienie z wolnej ręki, z którego można skorzystać gdy zachodzi jedna z siedmiu okoliczności podanych w art. 71 ust. 1.

Stosownie do art. 71 ust. 1a, jeżeli wartość zamówienia przekracza równowartość 20.000 euro, zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki wymaga zatwierdzenia prezesa UZP. Organ ten nie może więc korzystać z powyższego uprawnienia - przez zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki - gdy kwota zamówienia nie przekracza 20.000 euro, ani wypowiadać się w takiej sytuacji co do spełnienia okoliczności z art. 71 ust. 1.

Na prośbę prezesa UZP skarżąca w piśmie z 22 lutego br. wyjaśniła, że wartość zamówienia na obsługę prawną w okresie od 1 marca 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. wynosi 25.000 zł + 22 procent VAT /2.500 zł + VAT w stosunku miesięcznym/. W swoich decyzjach prezes UZP przyjął te dane jako bezsporne okoliczności faktyczne. Wartość zamierzonego zlecenia nie przekraczała 20.000 euro i z tego powodu wykorzystanie uprawnień organu z art. 71 ust. 1a nie było dopuszczalne.

Glosa Salachna Joanna M.

Powyższy: wyrok zasługuje na uwagę nie tylko ze względu na stwierdzenie, że między innymi kasy chorych, zarówno na tle poprzednich, jak i obecnych uregulowań ustawy o zamówieniach publicznych, zobowiązane są do stosowania tego aktu, ale również, a może przede wszystkim dlatego, że uznano w nim, iż fundusze, którymi dysponują jednostki organizacyjne ubezpieczenia zdrowotnego, mają charakter środków publicznych. Pomimo że powyższe orzeczenie dotyczyło uznania funduszy kas chorych za środki publiczne w myśl przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, wydaje się, że argumenty uznane przez sąd mają również zastosowanie do analizy przepisów ustawy o finansach publicznych. Ma to istotne znaczenie, szczególnie gdy weźmie się pod uwagę mało precyzyjne a co za tym idzie budzące wiele wątpliwości definicje środków publicznych i podmiotów sektora finansów publicznych zawarte w ustawie o finansach publicznych /ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. - Dz.U. art. 155 poz. 1014 ze zm./.

Ustawodawca w art. 5 ust. i powoływanej wyżej ustawy wymienił podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych, dzieląc je na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje organy władzy publicznej i podległe im jednostki organizacyjne /art. 5 ust. 1 pkt 1/, natomiast do drugiej, zgodnie z zapisem art. 5 ust. 1 pkt 2, zaliczone zostały państwowe osoby prawne oraz inne państwowe jednostki organizacyjne, nie objęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność jest finansowana ze środków publicznych w całości lub części, z wyjątkiem przedsiębiorstw państwowych, banków państwowych i spółek prawa handlowego.

Dla wyróżnienia wymienionych grup jednostek sektora finansów publicznych użyto innych kryteriów. I tak, dla pierwszej posłużono się wyłącznie kryterium statusu ustrojowego podmiotów. Należy stwierdzić, że kasy chorych nie należą do niej, bowiem nie władzy publicznej ani też jednostkami im podległymi. Charakteryzując drugą grupę jednostek sektora finansów, trzeba zauważyć, że ustawodawca wymienił tu wyłącznie podmioty państwowe, pomijając samorządowe /Szerzej na temat podmiotów zaliczanych do sektora finansów publicznych zob.: Finanse publiczne i prawo finansowe, pod redakcją E. Ruśkowskiego, Warszawa 2000 t. 1, str. 87, C. Kosikowski: Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz i przepisy, Warszawa 2000, str. 29/.

Zgodnie z zapisem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych zaliczono do niej państwowe osoby prawne, a także jednostki organizacyjne nie objęte Krajowym Rejestrem Sądowym, których działalność finansowana jest w całości lub części ze środków publicznych - z wyjątkami - które zostały wcześniej wymienione.

Jak widać, podstawowym znaczeniem da zaliczenia podmiotu do tej grupy jest cecha państwową osobą prawną lub jednostką organizacyjną finansowaną w całości lub części ze środków publicznych. Jeżeli chodzi o kasy chorych, to z art. 66, art. 69a i następnych ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. - Dz.U. nr 28 poz. 153 ze zm./ wynika, że są to osoby prawne o charakterze korporacyjnym, ponieważ zrzeszają one członków /osoby fizyczne/, zamieszkałych na terenie działania kas, a właścicielowi ich majątku są, w znaczeniu ekonomicznym, ich członkowie: Te regulacje przesądzają o tym, że kasy chorych na pewno nie spełniają warunku bycia państwową osobą prawną, bowiem zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 czerwca 1991 r., /III CZP 38/91 - OSNCP 1991 nr 10-12 poz. 118/, "słowo - państwowy - należy tu rozumieć jako należący do państwa w zakresie regulowanym przez prawo cywilne, czyli przede wszystkim w sferze majątkowej, co oznacza, że państwowa osoba prawna to taka osoba, której mienie jest mieniem państwowym stosownie do normy art. 44 i art. 44[1] Kc ".

Drugą z cech mogących przesądzić o zaliczeniu do podmiotów sektora finansów publicznych jest finansowanie w całości lub w części działalności państwowych jednostek organizacyjnych ze środków publicznych. Z tych samych względów, które zamieszczone zostały powyżej; należy stwierdzić, że kasy chorych nie są także innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Czy jednak fakt, że nie mogą być one - na podstawie art. 5 ust. 1 zaliczone do sektora finansów publicznych, przesądza o tym, że nie dysponują one środkami publicznymi?

Pojęcie środków publicznych zostało określone w art. 3 ustawy o finansach publicznych. Według powoływanego przepisu są to:

- dochody publiczne; do których zalicza się daniny publiczne /czyli podatki/ i inne świadczenia, których obowiązek ponoszenia wynika z odrębnych ustaw, oraz pozostałe dochody, jak na przykład opłaty, dochody z mienia, dochody ze sprzedaży rzeczy i praw przez jednostki sektora finansów publicznych, spadki, zapisy, darowizny w formie pieniężnej,

- pochodzące ze źródeł zagranicznych, nie podlegające zwrotowi,

- przychody - w tym Przychody budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego pochodzące ze sprzedaży papierów wartościowych oraz innych operacji finansowych, z prywatyzacji majątku, ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych, a także przychody osób prawnych i jednostek organizacyjnych zaliczonych do sektora finansów publicznych, pochodzące z działalności i innych źródeł.

Wydaje się, że należałoby się w tym momencie zastanowić nad tym, czy składki na ubezpieczenie zdrowotne są środkami publicznymi w rozumieniu powoływanego wyżej przepisu art. 3 ust. 1 ustawy a finansach publicznych.

Zgodne z poglądem Ryszarda Mastalskiego wyrażonym w tej kwestii "daniny publiczne dzieli się na podatki, opłaty i cła. W najszerszym ujęciu można przyjąć, że podatki są bezzwrotnymi, nieodpłatnymi świadczeniami pieniężnymi, natomiast opłaty są świadczeniami bezzwrotnymi i odpłatnymi, pobieranymi w związku z działalnością organów państwowych lub samorządowych. Wreszcie niekiedy w polskim systemie prawnym jako opłaty określa się należności za określone świadczenia zakładów użyteczności publicznej, które są w zasadzie cenami. Skoro w analizowanym przepisie prawodawca wymienia daniny publiczne, jak i opłaty, można przyjąć, że mamy tu do czynienia zarówno z typową opłatą, jako daniną pobieraną w związku z działalnością organów państwowych lub samorządowych mieszczącą się w pojęciu daniny, jak i opłatą zawierającą w swej konstrukcji elementy ceny. W przypadku składek na ubezpieczenie zdrowotne w grę może wchodzić co najwyżej opłata w tym ostatnim rozumieniu.

Zasady ustalania składek na ubezpieczenia zdrowotne określone zostały w rozdziale 3 ustawy z 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym /art. 19-30/. Można w nich znaleźć, już nawet po pobieżnej analizie, pewne elementy publicznoprawne, tak gdy chodzi o wysokość stawek, jak i podstawę ich ustalania. Nie przesądza to jednak, jak można sądzić, samej kwestii zaliczenia tych składek do opłat w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. "b" ustawy o finansach publicznych. Należy bowiem łączyć zasady ustalania składek na ubezpieczenia zdrowotne z samymi świadczeniami z ubezpieczenia zdrowotnego /rozdział 4 art. 31-51/, a także wspomnianymi już zasadami organizacji i finansowania kas chorych, które dość istotnie różnią się od zasad tworzenia i wykorzystywania środków publicznych oraz organizacji i finansowania podmiotów sektora publicznego.

Wydaje się więc, że składki na powszechne ubezpieczenia zdrowotne nie są środkami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z 1998 r. o finansach publicznych" /Opinia dotycząca stosunku instytucji prawnych ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym do instytucji prawnych ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych sporządzona dla Rady Legislacyjnej, opinia nie publikowana/.

Należy jednak zauważyć, że autor nie posłużył się w swojej opinii sformułowaniem kategorycznym, a stwierdził jedynie, że "wydaje się", iż te składki nie są środkami publicznymi /w rozumieniu art. 3 ustawy o finansach publicznych/.

Uzasadnienia stanowiska sądu, że składki na ubezpieczenie zdrowotne są środkami publicznymi, można by szukać w samej ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Jak wynika bowiem z zapisów jej art. 30 w związku z art. 24 i art. 25, składki są fizycznie potrącane z zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych. Skoro zatem daniny, czyli między innymi podatki; są w myśl art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych - w związku z ust. 1 pkt 1 tego przepisu - środkami publicznymi, -to część podatku odprowadzana w formie składek na ubezpieczenie zdrowotne nie może automatycznie być pozbawiona cechy bycia środkiem publicznym.

Ponadto za argumentem, że przedmiotowe składki należą do danin publicznych przemawia analiza przepisów ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, bowiem ubezpieczenie to ma charakter powszechny i obowiązkowy /rozdział 2 ustawy/, a wysokość wpłacanych kwot na to ubezpieczenie nie ma żadnego wpływu na zakres przysługujących ubezpieczonemu świadczeń medycznych, z których, jak się może niejednokrotnie okazać, nie będzie wcale korzystał /co nie oznacza, że w takiej sytuacji otrzyma on zwrot wpłaconych składek/.

Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, nie analizował jednak w tej sprawie przepisów powoływanej ustawy. Stwierdził natomiast, że podziela trafność poglądu Prezesa UZP, który stwierdził, że zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji, obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotne finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Ustawą tą jest ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która wprowadziła powszechne obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne oraz określiła zakres przysługujących ubezpieczonym świadczeń. W świetle postanowień Konstytucji należy uznać, że środki ze składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne są środkami publicznymi, z których finansowana jest zagwarantowana Konstytucja, opieka zdrowotna."

Ta argumentacja zdaje się być bardziej trafna od przedstawionej powyżej, szczególnie jeżeli weźmie się pod uwagę art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja jest najwyższym prawem w Rzeczpospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio.

Jeżeli zatem pozostają nawet jakieś wątpliwości dotyczące zaliczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne do środków publicznych na gruncie ustawy o finansach publicznych, to zapis przytaczanego art. 68 ust. 2 Konstytucji rozwiewa je całkowicie.

Od 15.01.2001 r. ustawodawca dokonał zmian w art. 5 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z pkt 9 powoływanego przepisu obecnie do sektora finansów publicznych zalicza się kasy chorych oraz Krajowy Związek Kas Chorych.