Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 123/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art237
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 15 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Klimatu z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją kasatoryjną"), wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.", Minister Klimatu (dalej "Minister" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołania C.C. (dalej "Odwołującej się") od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia, czy zachodzą okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania autostrady [...] w miejscowości [...], gmina [...] na środowisko, to jest okoliczności o których mowa w art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm.), dalej "p.o.ś." – orzekł o uchyleniu decyzji Marszałka i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji kasatoryjnej Ministra, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] września 2019 r. Marszałek zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia, czy zachodzą okoliczności, wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania autostrady [...] w miejscowości [...] (dalej "miejscowość"), gmina [...] (dalej łącznie "sporny odcinek autostrady") na środowisko, to jest okoliczności o których mowa w art. 237 p.o.ś. W następstwie powyższego:

1.1. Marszałek zwrócił się do:

1) [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z siedzibą w [...] (dalej "WIOŚ") o rozważenie możliwości wykonania dodatkowych pomiarów hałasu na spornym odcinku autostrady;

2) [...] SA z siedzibą w [...] (dalej "Spółki") o ustosunkowanie się do sprawy oraz poinformowanie, czy Spółka widzi możliwość zmniejszenia uciążliwości hałasowych powstających na spornym odcinku autostrady.

1.2. Pismem z dnia [...] października 2019 r. WIOŚ poinformował Marszałka, że w związku ze skargą mieszkańców miejscowości [...] na uciążliwość hałasową autostrady [...], zlecił Centralnemu Laboratorium Badawczemu GIOŚ [...], przeprowadzenie badań natężenia hałasu w tej miejscowości, które wykonano w dniach od [...] do [...] lipca 2019 r. na terenie zabudowy zagrodowej przy ul. [...] w [...]. Lokalizacja punktu pomiarowego uwarunkowana była bliskością źródła hałasu.

Określony na podstawie pomiarów równoważny poziom hałasu wyniósł:

- 55,0 dB dla pory nocnej (godz.22:00-6:00) z [...] na [...] lipca br.

- 58,4 dB dla pory dziennej (godz.6:00-22:00) dnia [...] lipca br.

- 55,6 dB dla pory nocnej (godz.22:00-6:00) z [...] na [...] lipca br.

Dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy zagrodowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz.112), dalej "r.d.p.h.", wynosi 65 dB w porze dnia i 56 dB w porze nocy. Tym samym nie stwierdzono przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu. WIOŚ wskazał, iż powtarzanie w/w pomiarów nie jest planowane (WIOŚ załączył kopie raportu i protokołu z tych badań/pomiarów).

1.3. W piśmie z dnia [...] października 2019 r. Spółka zajęła stanowisko w sprawie, wskazując m.in., że na terenie miejscowości znajdują się punkty pomiarowe hałasu pochodzącego od autostrady. W swoim piśmie Spółka załączyła tabelkę z wynikami pomiarów hałasu wykonanych w 3 punktach pomiarowych, usytuowanych w przedmiotowej miejscowości w latach 2010 - 2017.

Podczas wszystkich tych pomiarów nie stwierdzono przekroczeń w żadnym z punktów pomiarowych. Ostatnie badania na zlecenie Spółki przeprowadziło akredytowane laboratorium badawcze [...] w okresie [...] - [...] marca 2017 r. w punkcie [...] (adres: [...]), w punkcie [...] (adres: [...]), w punkcie [...] (adres[...]). Jak to podano wyżej podczas badań nie stwierdzono przekroczenia wartości normatywnych dla pory dnia i pory nocy dla tych punktów pomiarowych.

Spółka wskazała, że pomiary hałasu w miejscowości wykonało od 1 do 3 lipca br. Centralne Laboratorium Badawcze WIOŚ oddział w [...] i wykonano je w punkcie pomiarowym na posesji przy ul. [...] w lokalizacji tożsamej z wzmiankowanym wyżej punktem pomiarowym [...] ([...]).

Spółka podniosła również, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. uchwałą Sejmiku Województwa [...] nr [...] w sprawie określenia programu ochrony środowiska przed hałasem na lata 2019 - 2023 z perspektywą na lata następne dla terenów poza aglomeracjami w województwie [...], położonych wzdłuż odcinków autostrady [...], których eksploatacja powoduje ponadnormatywne oddziaływanie akustyczne, określone wskaźnikami [...] i [...] (Dz.Urz.Woj. [...]z 2019 r., poz. [...]), dalej "uchwałą Sejmiku", przyjęty został Program Ochrony Środowiska przed Hałasem.

Dokument ten stanowi analizę wyników sporządzonych wcześniej map akustycznych, gdzie po dokładnym zidentyfikowaniu miejsc wymagających podjęcia działań naprawczych określono harmonogram prac oraz ich zakres. Zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały opisane przekroczenie wartości dopuszczalnej wskaźnika [...] na części terenu posesji [...] (obecnie [...] ul. [...]), scharakteryzowane wskaźnikiem [...] równym [...] sklasyfikowano jako miejsce nie wymagające obecnie podejmowania działań naprawczych.

W oparciu o w/w badania i analizy Spółka wskazała, że stan klimatu akustycznego w otoczeniu zabudowy znajdującej się w miejscowości nie wymaga obecnie podejmowania dodatkowych czynności naprawczych, tj. rozbudowy istniejących ekranów akustycznych.

2. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Marszałek umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ stwierdził, iż z uwagi na brak przekroczeń norm hałasu, określonych w r.d.p.h., brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzą okoliczności, wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania spornego odcinka autostrady na środowisko pod kątem hałasu, to jest okoliczności o których mowa w art. 237 p.o.ś.

3. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Odwołująca się wniosła do Ministra odwołanie od decyzji Marszałka (za pośrednictwem tego organu), wskazując na niedostateczny zakres badań hałasu, na które powołał się WIOŚ oraz Spółka (zbyt mała liczba i zła lokalizacja punktów pomiarowych).

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpoznał odwołanie Odwołującej się od decyzji Marszałka, uchylając tę decyzję oraz przekazując Marszałkowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie kasatoryjne, Organ wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Wyniki pomiarów przedłożone przez Spółkę nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie został do nich załączony ani protokół z pomiarów, ani sprawozdanie z pomiarów. Brak tych dokumentów uniemożliwia stwierdzenie poprawności wykonania pomiarów. Również nie można uznać za bezzasadny argumentu odwołania wskazującego na fakt lokalizacji dwóch spośród trzech punktów pomiarowych, w cieniu akustycznym powodowanym przez wał ziemny.

(ii) Nie kwestionując wyniku pomiarów, na które powołano się w piśmie WIOŚ, stwierdzić należy nieuwzględnienie przez Marszałka treści załącznika nr [...] do uchwały Sejmiku. W myśl tego załącznika odcinek autostrady [...] pomiędzy między węzłem [...], a węzłem [...] (tj. od km [...] + [...] do km [...] + [...]), a więc odcinek, w którego bezpośrednim sąsiedztwie jest położona m.in. miejscowość [...] (tereny zabudowy zagrodowej), powoduje przekroczenie akustycznego standardu jakości środowiska, określonego r.d.p.h. Przekroczenie to, wyrażone wskaźnikami hałasu [...] i [...], określającymi uśrednione w skali danego roku kalendarzowego oddziaływanie akustyczne omawianego odcinka autostrady[...], wynosi [...] dB w przypadku każdego z tych wskaźników.

Przekroczenie w danym roku kalendarzowym dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego wskaźnikami hałasu [...] i [...], świadczy o tym, że na przestrzeni danego roku kalendarzowego podczas pewnych pór dnia i pór nocy występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego wskaźnikami hałasu [...] i [...].

Jakkolwiek udokumentowane załącznikiem przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, wyrażonego wskaźnikami [...] i [...], dotyczą roku 2016, to zważywszy na argument odwołania wskazujący na sukcesywny wzrost natężenia ruchu na omawianym odcinku autostrady [...], nie można wykluczyć, że i w 2019 r. mają one miejsce.

Stąd, w ocenie organu II instancji, wyłącznie na podstawie wyników pomiarów przekazanych przy piśmie WIOŚ, reprezentatywnych dla konkretnych dwóch pór nocy i jednej por dnia ([...] – [...] lipca 2019 r.) nie można bezspornie twierdzić, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania spornego odcinka autostrady na środowisko.

(iii) Za negatywne akustyczne oddziaływanie na środowisko, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa, rozumie się oddziaływanie co najmniej przekraczające dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, wyrażony wskaźnikami hałasu [...], [...], [...], [...], przy czym działania naprawcze na rzecz zapewnienia właściwego ładu akustycznego w środowisku określa się z uwzględnieniem wskaźników [...] oraz [...].

W ponownym postępowaniu należy zatem wnikliwie przeanalizować jak, z akustycznego punktu widzenia sporny odcinek autostrady faktycznie oddziałuje na tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. i na podstawie wyników tej analizy podjąć ustawowe działania.

IV. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Spółka wniosła do tut. Sądu sprzeciw od decyzji kasatoryjnej Organu, zarzucając temu aktowi naruszenie następujących przepisów prawa:

1) przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:

a) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

b) art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe łączne zastosowanie, przejawiające się w braku wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w aktach sprawy całego materiału dowodowego i uznanie, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego wnikliwego przeanalizowania w jaki sposób sporny odcinek autostrady faktycznie oddziałuje na środowisko;

2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 237 p.o.ś. w zw. z art. 6 oraz 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz uznanie, że mimo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można stwierdzić braku występowania okoliczności, o których mowa w art. 237 p.o.ś., tj. braku występowania negatywnego oddziaływania na środowisko;

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Spółka wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu ze sprawozdania z pomiarów hałasu komunikacyjnego nr 014/K/2017, wskazując, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi Spółka wskazała w szczególności, co następuje:

(i) Przedłożone przez Skarżącą wyniki badań obejmowały lata 2010 - 2017 i nie wykazały występowania przekroczeń normatywnych poziomów hałasu zarówno w porze nocnej jak i w porze dziennej.

(ii) Nieprzedłożenie organowi I instancji protokołu czy sprawozdania z pomiarów nie mogło stanowić przesłanki do zastosowania przez Organ art.138 § 2 k.p.a., zwłaszcza w sytuacji, w której całość dokumentacji pomiarowej w tym zakresie jest przedkładana Marszałkowi w ramach okresowych, obowiązkowych pomiarów hałasu realizowanych przez Spółkę oraz wyniki te są spójne z powstałymi dowodami w sprawie. Brak jest podstaw, aby celem oceny wiarygodności informacji przedstawionych przez Spółkę żądać dokumentów będących w posiadaniu organu, które jednak Spółka była gotowy przedłożyć na każdym etapie postępowania. Dokumentacja ta jest bardzo obszerna a w toku postępowania Spółka przedłożyła informacje żądane przez organ i niezbędne do wyjaśnienia sprawy.

(iii) Organ lI instancji nie wskazał, z jakich przyczyn uznał wyniki pomiarów przedłożone przez Skarżącego za niewiarygodne czy nieprawdziwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy poparte są one pozostałym materiałem dowodowym w sprawie. Nawet w sytuacji, w której według Organu II instancji niezbędnym było przedłożenie protokołu i sprawozdania celem oceny wiarygodności przedłożonych wyników pomiarów Organ II Instancji miał prawną możliwość i powinność uzupełnienia w tym zakresie materiału dowodowego, co nie wiązałoby się ani z nadmiernymi trudnościami ani nie spowodowałoby przedłużenia postępowania.

(iv) W sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art.138 § 2 k.p.a., umocowujące organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Organ nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały naruszone a nadto nie wykazał jakoby brak przedłożenia sprawozdania z pomiarów miało istotny wpływ na wynik sprawy (chociażby w kontekście pozostałego materiału dowodowego i ustaleń poczynionych przez organ I instancji). Organ nie wskazał także, że z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

(v) Minister nie wyjaśnił istoty zarzutu w zakresie lokalizacji punktów pomiarowych wskazując jedynie, że "nie można uznać za bezzasadny argumentu odwołania wskazującego na fakt lokalizacji dwóch, spośród trzech punktów pomiarowych w cieniu akustycznym powodowanym przez wał ziemny". Sformułowanie to nie jest zgodne z rzeczywistością, gdyż w miejscowości [...] wał akustyczny w postaci wału ziemnego w ogóle nie występuje. Żaden z punktów pomiarowych nie jest zlokalizowany w cieniu akustycznym powodowanym przez wał ziemny.

Lokalizacja punktów pomiarowych w każdym przypadku jest określana na podstawie wcześniejszych analiz akustycznych na etapie raportu oddziaływania na środowisko oraz na podstawie wizji lokalnej zgodnie z obwiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Lokalizacja punktów pomiarowych nie była nigdy kwestionowana przez organy ochrony środowiska, którym wyniki pomiarów akustycznych są okresowo przedkładane.

Niezależnie od powyższego pomiary hałasu w przedmiotowej miejscowości były przeprowadzane nie tylko na zlecenie Spółki, lecz również przez organy ochrony środowiska i to w wyniku inicjatywy samych mieszkańców. Pomiary hałasu wykonane przez Centralne Laboratorium Badawcze WIOŚ zostały przeprowadzone w dniach [...]-[...] lipca 2019, a więc w okresie wzmożonego wakacyjnego ruchu drogowego na Autostradzie [...]. Wynik tych pomiarów nie potwierdził występowania przekroczeń (wyniki przedstawione zostały w raporcie WIOŚ nr [...] z [...] lipca 2019). WIOŚ, po przeprowadzeniu ww. badań i w świetle ich wyników, jak sam stwierdził w piśmie złożonym w ramach postępowania, nie uznał za zasadne przeprowadzania dodatkowych pomiarów akustycznych w przedmiotowej miejscowości. Chybiony jest argument, iż wyniki pomiarów z lat wcześniejszych mogą być w 2019 r. nieadekwatne z uwagi na sukcesywny wzrost natężenia ruchu. Ani pomiary z lat 2010 - 2017 ani pomiary wykonane w roku 2019 (co istotne - w okresie wakacyjnego wzmożonego ruchu samochodów) nie potwierdziły przekroczenia normatywnych dopuszczalnych poziomów hałasu.

(vi) Wadliwie przyjął Minister, iż fakt występowania przekroczeń w analizowanym obszarze wynika z załącznika [...] do Programu ochrony przed hałasem. Przedmiotowy załącznik zawiera tabelaryczne zestawienie poszczególnych odcinków Autostrady [...], w których odnotowano jakiekolwiek naruszenia dopuszczalnych poziomów hałasu w otoczeniu autostrady [...]. Zdaniem Organu II instancji fakt wskazania w tym załączniku odcinka "[...]-[...]" (ok km [...]+[...] do km [...]+[...]) w sąsiedztwie którego znajduje się miejscowość świadczy o występowaniu lub możliwości występowania przekroczeń również w tej miejscowości, mimo że nie zostało to poparte żadnymi badaniami przeprowadzonymi w punktach zlokalizowanych bezpośrednio w miejscowości i to na przestrzeni niemal 10 lat. Wyniki pomiarów wskazane w załączniku [...] do ww. Programu nie dotyczą zatem konkretnych punktów pomiarowych czy miejscowości, lecz przedstawiają uśredniony wynik dla całego kilkunastokilometrowego odcinka autostrady. Program ochrony przed hałasem stanowi analizę wyników sporządzonych map akustycznych, gdzie w wyniku identyfikacji miejsc wymagających podjęcia działań naprawczych określono harmonogram prac i ich zakres. W załączniku nr [...] przedstawiono nadto zestawienie działań naprawczych do wykonania w celu poprawy klimatu akustycznego dla poszczególnych odcinków autostrady [...]. W tabeli nr [...] wyraźnie wskazano, że dla odcinka zlokalizowanego w km [...]+[...] do km [...]+[...] gdzie położona jest posesja [...] (obecnie [...] ul. [...]) wskaźnik [...] określono na poziomie [...] a występujące na tym obszarze zabudowania pozostają poza zasięgiem występujących przekroczeń.

(vii) Stosownie do art. 237 p.o.ś. materialną przesłanką nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ma być "stwierdzenie okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko". Stwierdzenie ww. okoliczności musi być uzasadnione i opierać się na konkretnych okolicznościach. Celem przeglądu jest zweryfikowanie ewentualnych wątpliwości co do możliwości występowania negatywnego oddziaływania na środowisko, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Wręcz przeciwnie, wyniki badań przeprowadzonych na przestrzeni ok. 10 lat, w tym wyniki przeprowadzone w roku 2019 w okresie wzmożonego ruchu drogowego potwierdziły, że w przedmiotowej miejscowości nie występują przekroczenia normatywnych poziomów hałasu.

(viii) Stanowisko Ministra w niniejszej sprawie stanowi odstępstwo od stanowiska zajmowanego wcześniej. W innej ze spraw, w której Spółka jest stroną, zawisłych przed tut. Sądem (pod sygn. akt IV SA/Wa 1991/18), Minister wskazał, iż przyczyną, uzasadniającą nałożenie na stronę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego, byłoby stwierdzenie okoliczności, wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania autostrady oraz fakt, że przy użyciu innych środków dowodowych niż przegląd ekologiczny nie da się udowodnić, czy rozważana autostrada negatywnie oddziałuje na środowisko. W niniejszej sytuacji takie środki dowodowe istnieją i przeczą konieczności wykonywania dodatkowych badań. Organ wywodził nadto, iż za negatywne oddziaływanie na środowisko uznaje się m.in. oddziaływanie ponadnormatywne, zaś ustalenie rzeczywiste na środowisko może dokonać organ I instancji na podstawie: 1) własnego pomiaru, 2) pomiaru wykonanego przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska czy 3) dowodu w postaci mapy akustycznej. Czyli w ww. sprawie dla organu II instancji wystarczające były dowody analogiczne jak występują w niniejszej, gdzie uznał, iż dodatkowe pomiary w ramach przeglądu ekologicznego nie są konieczne, jeśli mapa akustyczna czy pomiary WIOŚ wykazują występowanie przekroczeń. W niniejszej sprawie Organ bezzasadnie uważa powyższe dowody za niewystarczające dla potwierdzenia braku występowania przekroczeń. Bez uzasadnionej przyczyny odstąpiono zatem od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

V. W odpowiedzi na sprzeciw, udzielonej w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., Organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w decyzji.

VI. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r. Spółka odniosła się do w/w odpowiedzi Organu na skargę, podtrzymując stanowisko skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości bądź nie zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne.

W ocenie Sądu sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchylenie przez Ministra decyzji Marszałka i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.237 i nast. p.o.ś. było rozstrzygnięcie, czy zachodzą podstawy do zobowiązania Spółki do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, określającego oddziaływanie na środowisko instalacji w postaci spornego odcinka autostrady. Trafnie uznał organ odwoławczy, iż postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji należy powtórzyć, prawidłowo uchylając decyzję Marszałka i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia (art.138 § 2 k.p.a.). Wniesionego przez Spółkę sprzeciwu od w/w decyzji kasatoryjnej nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Zagadnienie zobowiązania prowadzącego instalację podmiotu korzystającego ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego regulują przepisy art.237 – 242 p.o.ś.

W art.237 p.o.ś. wskazano zatem, iż w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego.

W dalszych przepisach uregulowano m.in. zakres przedmiotowy przeglądu ekologicznego instalacji zakwalifikowanych jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art.238) oraz fakultatywne elementy przeglądu (art.239).

Jak podkreśla się w piśmiennictwie prawniczym (por. Gruszecki Krzysztof "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", wyd. V WKP 2019, publ. LEX): "Okolicznością wymagającą podkreślenia jest to, że ustawodawca w komentowanym przepisie nie mówi o wystąpieniu negatywnego oddziaływania, ale o "możliwości" wystąpienia takich skutków. W praktyce podkreśla się, że: "Negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje. Przy czym z art. 237 p.o.ś. wynika, że wystarczy samo wykazanie «możliwości» negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na «potencjalnie» występujące zagrożenie" (wyrok NSA z 26.09.2013 r., II OSK 1568/12, LEX nr 1410752).

Jest to o tyle istotne, że do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego będzie wystarczająca sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu. Podobny charakter przeglądowi ekologicznemu nadaje się w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że: "Organ ochrony środowiska w zakresie swoistego luzu decyzyjnego może nałożyć na korzystającego ze środowiska obowiązek sporządzenia i przedłożenia sprecyzowanego dokumentu, także wówczas, gdy w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje jedynie możliwość negatywnego jej oddziaływania na środowisko. Tym bardziej organy ochrony środowiska są uprawnione do zobowiązania korzystającego ze środowiska do opracowania przeglądu ekologicznego, gdy negatywne skutki już wystąpiły" (wyrok WSA w Poznaniu z 3.06.2008 r., II SA/Po 78/08, LEX nr 460819; podobnie również wyrok WSA w Poznaniu z 2.04.2007 r., III SA/Po 422/06, LEX nr 460831).";

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Istota przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego sprowadzała się do ustalenia, czy w sprawie zachodzą okoliczności, wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania spornego odcinka autostrady na środowisko poprzez ponadnormatywną emisję hałasu.

W postępowaniu przed organem I instancji zgromadzono na tę okoliczność dowody w postaci: 1) wyników pomiarów, sporządzonych na zlecenie WIOŚ w dniach [...]-[...]lipca 2019 r., 2) wyjaśnień Spółki, zawartych w piśmie z dnia [...] października 2019 r., odwołujących się do wyników pomiarów hałasu, wykonanych w latach 2010 – 2017 r. w trzech punktach pomiarowych, usytuowanych na spornym odcinku autostrady, 3) załącznika nr [...] do uchwały Sejmiku nr [...].

W oparciu o powyższe Marszałek uznał, iż na spornym odcinku autostrady nie dochodzi do przekroczenia poziomu hałasu, ustalonych w r.d.p.h., co jest równoznaczne z brakiem okoliczności, wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania spornego odcinka autostrady na środowisko a tym samym bezprzedmiotowością wszczętego postępowania.

Rozpatrzywszy odwołanie Odwołującej się, tj. osoby zamieszkałej w pobliżu pasa drogowego spornej autostrady, od decyzji Marszałka, Minister stwierdził konieczność ponowienia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, wskazując na: 1) brak możliwości oparcia się na pomiarach, na które powołała się Spółka z uwagi na nieprzedłożenie ich dokumentacji, 2) niedostateczną reprezentatywność wyników pomiarów wykonanych przez WIOŚ z uwagi na wykonanie ich tylko w jednym punkcie pomiarowym, 3) konieczność uwzględnienia załącznika nr 2 do uchwały, 4) konieczność wyjaśnienia okoliczności podniesionej w odwołaniu (niemiarodajność pomiarów wykonanych przez WIOŚ z uwagi na umieszczenie dwóch spośród trzech punktów pomiarowych w cieniu akustycznym powodowanym przez wał ziemny).

Skarżąca Spółka kwestionuje legalność decyzji kasatoryjnej Ministra, wywodząc niespełnienie się w sprawie przesłanek z art.138 § 2 k.p.a. W ocenie skargi materiał dowodowy, zgromadzony w sprawie przez organ I instancji, jednoznacznie i wyczerpująco wykazał niewystępowanie na spornym odcinku autostrady ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego a ewentualne wątpliwości Ministra co do kompletności w/w materiału winny były być usunięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, uregulowanego w art.136 k.p.a.

3.2. Nie przesądzając w jakimkolwiek zakresie ostatecznego wyniku postępowania wyjaśniającego, stwierdzić należy, iż ocena organu odwoławczego co do konieczności powtórzenia tego postępowania przez organ I instancji (na skutek zastosowania art.138 § 2 k.p.a.) była trafna. Przyjąć bowiem należy, iż w prowadzonym przez Marszałka postępowaniu doszło do naruszenia art.7 i 77 § 1 k.p.a. a sanowanie tych uchybień w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a., wykraczałoby poza dopuszczalny zakres takiego postępowania.

Jak trafnie zauważono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 2159/17, publ. LEX: "Artykuł 136 k.p.a. powinien być wykorzystywany ostrożnie i odpowiedzialnie, a jego stosowanie nie może polegać na wyręczaniu organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Strony postępowania powinny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie, strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.". Stosownie do powyższego:

3.3. Trafnie przyjął Minister, iż dowód z wyników pomiarów wykonanych na zlecenie Spółki w latach 2010 – 2017 r. został przeprowadzony przez Marszałka wadliwie, albowiem przedmiotem tego dowodu było w istocie samo pismo Spółki z dnia [...] października 2019 r., relacjonujące te pomiary (dowód pośredni). Ocena Ministra, iż przedmiotem dowodu przed organami obu instancji winna być bezpośrednio stosowna dokumentacja wykonanych pomiarów jest zatem trafny.

3.4. W odwołaniu od decyzji Marszałka odwołująca się zakwestionowała poprawność wykonanych pomiarów, wskazując m.in. na wadliwe w jej ocenie zlokalizowanie dwóch punktów pomiarowych w cieniu akustycznym pobliskiego wału ziemnego. Wprawdzie zarzut ten został podniesiony dopiero w odwołaniu, niemniej przyjąć należy (nie przesądzając wyniku ustaleń w tym zakresie), iż kwestię ewentualnego wpływu w/w wału ziemnego/nasypu (zaznaczonego na wydruku mapy na k.10 akt adm.) na wiarygodność wyników przeprowadzonych pomiarów Marszałek winien był rozważyć z urzędu.

Wprawdzie nie można zaprzeczyć, iż powołane przez Spółkę oraz przez organ I instancji wyniki pomiarów hałasu na spornym odcinku autostrady (abstrahując w tym miejscu od uchybień, do których doszło przy przeprowadzaniu przez Marszałka dowodu z wyników pomiarów zleconych przez Spółkę) dają wstępnie podstawę do wywodzenia istotnego prawdopodobieństwa, iż we w/w miejscu nie dochodzi do ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego, niemniej oczywistym jest, iż wszelkie wątpliwości w tym zakresie winny być jednoznacznie rozstrzygnięte.

W świetle powyższych okoliczności sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art.151a § 2 p.p.s.a. podlega oddaleniu.