Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 675/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 691
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na uchwałę Zarządu W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Zarządu W. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Zarząd W., stosując § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 Statutu [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie [...], w związku z § 6 pkt 8 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie [...] oraz § 24 ust. 1 i § 31 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., nie wyraził zgody na zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] z B. i S. M.

W uzasadnieniu uchwały podano, że B. M. złożyła wniosek o regulację tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy ul. [...] po śmierci najemcy T. W. – ojca (zmarłego w dniu [...] 2011 r.). Przedmiotowy lokal składa się z dwóch pokoi oraz kuchni o łącznej powierzchni użytkowej [...] m2 i powierzchni mieszkalnej [...] m2. Sprawa ta została również rozpatrzona na podstawie art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Organ wyjaśnił, że z przeprowadzonego postępowania wynika, iż najemca nie mieszkał w lokalu od września 2009 r. Zgodnie z § 31 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., z osobami, które pozostawały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kc, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:

1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat;

2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną;

3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu;

4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Zdaniem organu, w przypadku wnioskodawczyni nie został spełniony warunek określony w pkt 1 uchwały, gdyż zainteresowana nie prowadziła wspólnego gospodarstwa domowego z najemcą lokalu przez okres co najmniej ostatnich 7 lat. Stosownie do § 31 ust. 5 tej uchwały, do wnioskodawczyni odpowiednie zastosowanie ma postanowienie jej § 6, bowiem z uwagi na posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, której zbycie daje możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, nie jest możliwa pozytywna realizacja wniosku, wszak wnioskodawczyni, wspólnie z siostrami, sprzedała działkę w W. po śmierci najemcy. Z tych powodów Komisja Mieszkaniowa w dniu [...] listopada 2011 r. negatywnie zaopiniowała wniosek zainteresowanej, co czyni zasadnym podjęcie uchwały o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu B. i S. M. na liście osób oczekujących na najem lokalu.

W dniu [...] stycznia 2012 r. B. M. sformułowała do Zarządu W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że uchwała o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu jej na liście osób oczekujących na najem lokalu uchybia treści § 6 i § 31 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. Zainteresowana stwierdziła, że organ błędnie ocenił stan faktyczny sprawy i wadliwie zastosował wskazane przepisy. W jej ocenie, spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie tytułu prawnego do lokalu po zmarłym ojcu.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zarząd W., mając za podstawę § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 Statutu [...], stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w sprawie [...], § 6 pkt 8 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w sprawie [...] oraz § 24 ust. 1 i § 31 uchwały z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., w uchwale z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] uznał je za bezzasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. B. M. zarzuciła, że uchwała Zarządu W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu jej na liście osób oczekujących na najem lokalu została podjęta wskutek błędnie poczynionych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż skarżąca nie zamieszkiwała w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] przez 7 lat przed opuszczeniem lokalu przez głównego najemcę, prowadząc wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe, oraz przyjęciu, iż stan majątkowy skarżącej zapewnia jej możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zdaniem skarżącej, uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dlatego też wniosła o stwierdzenie jej nieważności, o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu i o wydanie postanowienia w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), informującego organy zwierzchnie o stwierdzonych w toku rozpoznawania skargi uchybieniach.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Zarząd W. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zaprezentowane w zaskarżonej uchwale.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. B. M. podtrzymała swoje zarzuty, twierdzenia i wnioski.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2012 r. Zarząd W. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 lipca 2012 r. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z § 31 ust. 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., z osobami, które pozostawały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:

1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat;

2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną;

3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu;

4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Rację ma organ, twierdząc, że rozpoznawana w świetle powyższego przepisu sprawa ma charakter typowo ocenny, bowiem uchwała o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego ("może zostać zawarta umowa najmu"). Nie oznacza to jednak, że organ w sposób dowolny może kwalifikować stan faktyczny sprawy. Sąd, badając wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnika w jego celowość, natomiast w ramach dokonywanej kontroli zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa zasadną jest odmowa umieszczenia wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, czy organ przy podejmowaniu uchwały nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu uchwały nie został naruszony interes strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Zarząd W., odmawiając skarżącej umieszczenia jej na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, wskazał, że zainteresowana nie spełnia warunku z § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., albowiem nie zamieszkiwała z najemcą i nie prowadziła z nim wspólnego gospodarstwa domowego przez okres co najmniej ostatnich 7 lat, oraz że posiada ona środki finansowe na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Jednak, czyniąc ustalenia w sprawie i dokonując ich kwalifikacji, organ w swych rozważaniach całkowicie pominął okoliczności, które mają nader istotne znaczenie prawne oraz błędnie ocenił stan faktyczny sprawy.

Organ w motywach uchwały jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że skarżąca nie spełnia powyższej przesłanki, nie wskazując w ogóle, na podstawie jakich dowodów ustalił tę okoliczność. Twierdzenia organu, że skarżąca zerwała kontakty z ojcem T. W., będącym głównym najemcą lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], że "wyrejestrowała" go z grona osób, za które winno się ponosić opłaty komunalne, że jej siostry umieściły ojca w domu pomocy społecznej przed śmiercią, wcale nie świadczą jeszcze, że zainteresowana przestała prowadzić z ojcem wspólne gospodarstwo domowe, i że z nim nie zamieszkiwała.

Przede wszystkim uszło uwadze organu, że T. W. nie przestał być głównym najemcą przedmiotowego lokalu, a skarżąca wraz z rodziną nie przestała w nim zamieszkiwać. Zarówno sytuacja zdrowotna ojca skarżącej, jak i stan zdrowia jej samej, czego organ w ogóle nie dostrzegł, mogły mieć wpływ na decyzję skarżącej i członków jej rodziny, by ojciec mógł korzystać także z pomocy swych pozostałych córek, a sióstr skarżącej, zwłaszcza wobec jej kłopotów zdrowotnych. Nie oznacza to jednak, że w ten sposób zostały zerwane jakiekolwiek więzi. W takich sytuacjach bowiem pomoc rodziny jest wartością nie do przecenienia, a organ nie powinien czynić z tego argumentu udaremniającego możliwość zawarcia umowy najmu lokalu, zważywszy że sytuacja materialna strony nie wskazuje, by skarżąca mogła zapewnić ojcu stałą opiekę, kiedy sama tej pomocy – z uwagi na stan zdrowia – mogła potrzebować. Poprzez fakt, że ojciec skarżącej korzystał także z pomocy swych pozostałych córek, niezależnie od tego, gdzie wówczas przebywał, nie utracił statusu głównego najemcy i więź współzamieszkiwania oraz współgospodarowania nie zostały zerwane. Zarząd W. w sposób niewłaściwy zinterpretował swoje ustalenia, podczas gdy zasady doświadczenia życiowego podpowiadają, że stosunki i relacje rodzinne mogą być różnie kształtowane na wielu płaszczyznach, jednak to, że strona korzysta z pomocy rodziny w kwestii opieki nad ojcem, nie powinno być kwalifikowane w kategoriach zrywania przez nią z nim więzi, które pozwalają uczynić z niej osobę uprawnioną do zawarcia umowy najmu lokalu. Nawet jeśli stan zdrowia T. W. wymagał umieszczenia go w domu pomocy społecznej, to okoliczność ta również nie powinna wpływać na decyzję organu, gdyż z samego faktu umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej nie wynika, że osoba ta w tymże domu prowadzi samodzielnie swoje gospodarstwo domowe. Z drugiej zaś strony, zapewnienie ojcu skarżącej fachowej opieki w domu pomocy społecznej, w trudnej dla całej rodziny sytuacji, nie powinno samo przez się świadczyć o zerwaniu rzeczonych więzi.

Nie można również zgodzić się z organem, że skarżąca ma możliwość zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Zarząd W. nieprawidłowo zastosował przepis § 6 w związku z § 31 ust. 5 ww. uchwały, podnosząc, iż skarżąca posiadała tytuł prawy do nieruchomości, której zbycie dało jej możliwość zabezpieczania potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Przepis § 6 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały stwierdza, iż pomimo spełniania warunków wskazanych w innych przepisach, nie udziela się pomocy mieszkaniowej, jeżeli wnioskodawca posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie daje możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy we własnym zakresie. Odziedziczona przez skarżącą i jej dwie siostry nieruchomość, po śmierci ich ojca, została zbyta, jednak kwota uzyskana ze sprzedaży nieruchomości nie pozwala na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych jej rodziny. Zarząd w ogóle nie podjął ustaleń, czy kwota uzyskana ze sprzedaży nieruchomości umożliwia skarżącej zabezpieczanie jej potrzeb mieszkaniowych, nie przeanalizował także jej sytuacji materialnej. Nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co jest istotnym uchybieniem organu.

Skarżąca – jak podaje – od 1986 r. przebywa na rencie i jest uznana za osobę częściowo niezdolną do pracy, mogącą pracować jedynie w zakładzie pracy chronionej, której znalezienie może napotykać trudności, zwłaszcza w obecnej sytuacji na rynku pracy. Jej miesięczny dochód to [...] zł netto. Z kolei małżonek skarżącej również przebywa na rencie, w związku z częściową niezdolnością do pracy, otrzymując rentę w wysokości [...] zł netto, ponadto pracuje i osiąga dochód w wysokości [...] zł netto. Syn skarżącej – P. M., utrzymuje się z prac dorywczych. Dochód rodziny to kwota ok. 2.100 zł, natomiast suma uzyskana ze sprzedaży odziedziczonej nieruchomości to ok. [...] zł. Biorąc pod uwagę [...] ceny nieruchomości (najmu czy kupna) oraz konieczność zapewnienia sobie i rodzinie bieżącego utrzymania, w tym leczenia i rehabilitacji, trudno uznać, jak to uczynił organ, by B. M. mogła zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe swoje i swojej rodziny we własnym zakresie.

Jakkolwiek Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie ustanawia prawa podmiotowego do mieszkania, niemniej jednak określa zadania Państwa dotyczące sfery mieszkalnictwa, poprzez wskazanie wartości, które należy chronić. Wynika to z art. 75 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o obowiązku władz publicznych prowadzenia takiej polityki, która sprzyjać ma zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałaniu bezdomności, wspieraniu rozwoju budownictwa socjalnego oraz popieraniu działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania. Powstrzymanie się ustrojodawcy od sformułowania prawa do mieszkania, jako prawa podmiotowego, jest traktowane w doktrynie jako wyraz realizmu Konstytucji (por. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 75, Warszawa 2003, s. 2). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ ma możliwość pozytywnego załatwienia sprawy obywatela, powinien z tej możliwości skorzystać, w szczególności zapobiegając bezdomności skarżącej i jej rodziny.

Z tych względów, uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Zarządu W. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 300 zł, poniesioną tytułem wpisu od skargi.

Pomimo uwzględnienia skargi, Sąd nie stwierdził istnienia podstaw do podjęcia postanowienia sygnalizacyjnego w trybie art. 155 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o co wnosiła skarżąca.