Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 384/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6250 Rozpowszechnianie programów telewizyjnych i radiowych
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Radio E. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1553/05 w sprawie ze skargi Radio E. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 21 czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Skarżącego Radio E. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1553/05 uwzględnił skargę Radio E. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 21 czerwca 2005 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego i stwierdził nieważność tej decyzji, a także poprzedzającej ją uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 12 maja 2005 r. nr [...].

Sąd oparł się następującym stanie faktycznym:

W odpowiedzi na ogłoszenie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: Przewodniczący KRRiT) z dnia 16 lipca 2002 r. o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych w P., wnioski w stosownej sprawie złożyły W. S.A. w W. (wniosek nr ...), Radio E. S.A. w W. (wniosek nr ...) oraz Radio P. Sp. z o.o. w Ł. (wniosek nr ...), co Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) stwierdziła uchwałą z dnia 3 kwietnia 2003 r. o nr [...].

Przewodniczący KRRiT decyzją z dnia 6 stycznia 2005 r. nr [...] w sprawie zmiany koncesji nr [...] z dnia 20 grudnia 2001 r. po rozpatrzeniu ww. wniosków, po dokonaniu uzgodnień technicznych z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty oraz w wykonaniu uchwały KRRiT nr [...] z dnia 3 kwietnia 2003 r. postanowił zmienić w Koncesji nr [...] z dnia 20 grudnia 2001 r. na rozpowszechnianie programu radiowego pod nazwą "Radio W." wydanej W. S.A. w W. punkt X poprzez dodanie pozycji o nr 17, która zawierała dane techniczne dotyczące rezerwacji częstotliwości przeznaczonych do rozpowszechniania programu w sposób rozsiewczy naziemny, z zachowaniem wymienionych w stosownej tabeli warunków ich wykorzystania. W punktach 2 i 3 powyższej decyzji Przewodniczący KRRiT odmówił udzielenia koncesji Radio E. S.A. w W. oraz odmówił rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o stację nadawczą zlokalizowaną w P. Radio P. Sp. z o.o. w Ł. W uzasadnieniu wspomnianej decyzji Przewodniczący KRRiT stwierdził, że wnioski podmiotów W. S.A. oraz Radio E. S.A. zostały ocenione pozytywnie, jednakże uwzględniając specyfikę radiowego rynku lokalnego w P., wprowadzenie radia o zasięgu ponadregionalnym jest najkorzystniejszym rozwiązaniem, które wykluczy możliwość konkurowania ze sobą lokalnych rozgłośni na terenie objętym przedmiotowym rozstrzygnięciem. Rozszerzenie koncesji W. S.A. umożliwi wykorzystanie doświadczeń już zdobytych przez koncesjonariusza oraz zapewni zwiększenie pluralizmu na rynku radiowym w P.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Radio E. S.A. w W. Podniosła, że KRRiT nie wskazała liczby stacji lokalnych działających na rynku radiowym w P., dla których Radio E. S.A. miałoby stanowić potencjalną konkurencję. Z informacji dotyczących wspomnianego lokalnego rynku radiowego wynika, iż działa tam tylko jedna stacja lokalna, tj. P. R. P. W miastach o podobnej charakterystyce jak P. funkcjonują co najmniej dwie stacje lokalne, a zatem przyznanie koncesji na nadawanie programu lokalnego jest jak najbardziej uzasadnione. KRRiT powinna, zdaniem Radio E. S.A., już w momencie publikowania ogłoszenia dotyczącego możliwości ubiegania się o koncesję w P. zdecydować, czy chce udzielić koncesji, czy też ją rozszerzyć. Skoro ogłoszenie dopuszczało możliwość ubiegania się o koncesję lokalną, to fakt wzrostu konkurencyjności nie może być uzasadnieniem dla odmowy jej wydania.

Decyzją z dnia 21 czerwca 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku Radio E. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia 6 stycznia 2005 r. oraz w wykonaniu uchwały KRRiT nr [...] z dnia 12 maja 2005 r. Przewodniczący KRRiT utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 6 stycznia 2005 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przed podjęciem rozstrzygnięcia KRRiT dokonała analizy stopnia realizacji zadań radiofonii i telewizji przez innych nadawców działających na danym obszarze. Spośród programów o zasięgu lokalnym nadawany jest jeden program, pod nazwą "P. R. P.", o charakterze uniwersalnym, z obligatoryjnym udziałem tematyki lokalnej w wysokości 10 % tygodniowego czasu emisji w porze dziennej, który jest nastawiony w zasadniczej mierze na wypełnienie zadań lokalnych. Taka sytuacja jest zgodna z przyjętą przez KRRiT polityką koncesyjną, zmierzającą do zaspokojenia słusznych interesów odbiorców, która zakłada zapewnienie w poszczególnych miejscowościach rozpowszechnianie co najmniej jednego programu radiowego o charakterze uniwersalnym, z udziałem tematyki lokalnej na poziomie nie mniejszym niż 10 lub 12 % tygodniowego czasu emisji i z obligatoryjnym udziałem informacji i publicystyki lokalnej. Tymczasem Radio E. S.A. zamierzała nadawać w P. program o charakterze wyspecjalizowanym - muzyczno-informacyjno-rozrywkowym, z udziałem tematyki lokalnej na poziomie 6 % tygodniowego czasu emisji programu. Zatem proponowany przez Radio E. S.A. program, nie będąc programem bogatszym pod względem udziału tematyki lokalnej ani też nowością w zakresie oferty muzycznej stanowiłby dla istniejącego już na przedmiotowym rynku programu lokalnego "P. R. P." konkurencję w zakresie pozyskiwania reklam z rynku lokalnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła Radio E. S.A. w W. Wniosła o unieważnienie uchwał i decyzji KRRiT, zaś w przypadku braku przesłanek do stwierdzenia nieważności - o ich uchylenie. Skarżąca podtrzymała wcześniejsze zarzuty a ponadto stwierdziła, że KRRiT nie wskazała w jaki sposób wniosek W. S.A. przewyższa wniosek koncesyjny złożony przez Radio E. S.A. Zakwestionowała argument dotyczący konkurencyjności dla pozyskiwania reklam podnosząc, iż w Z., która posiada mniejszą liczbę mieszkańców niż P., funkcjonuje siedem stacji lokalnych. Zarzuciła ponadto, pominięcie przez organ w rozstrzyganiu sprawy art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807) w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1808). Przepis art. 52 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że "w postępowaniu o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych organ koncesyjny zarządza przetarg, o którym mowa w ust. 1, jeżeli w wyniku dokonania oceny wniosków w trybie art. 36 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114 ze zm.) liczba przedsiębiorców pozostaje większa niż liczba koncesji".

Sąd I instancji, obejmując kontrolą legalności przedmiot skargi, stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia 21 czerwca 2005 r. wydana na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji koncesyjnej z dnia 6 stycznia 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności naruszono art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a.

Sąd zauważył, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Przewodniczącego KRRiT z dnia 6 stycznia 2005 r. zostały złożone zarówno przez Radio E. S.A., jak i przez Radio P. Sp. z o.o. Zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tj. Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2531 ze zm.) Przewodniczący KRRiT podaje do publicznej wiadomości listę wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. W przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania. Skoro zatem w sprawie koncesji złożono 3 wnioski, które zostały rozpoznane łącznie co do meritum i rozstrzygnięte jedną decyzją, to organ odwoławczy bezzasadnie rozdzielił postępowanie odwoławcze na dwa niezależne postępowania, chociaż ich przedmiot był tożsamy.

Sąd I instancji podkreślił, że kontrola organu odwoławczego jest kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Pełna kontrola nie nastąpi, jeśli uczestnicy postępowania koncesyjnego nie biorą udziału w postępowaniu odwoławczym wszczętym przez konkurenta. Zdaniem Sądu nie zastosowano ponadto zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 -11 k.p.a., w szczególności zasady dwuinstancyjności.

Rozpoznanie każdego z wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy oddzielnie sprzyja, zdaniem Sądu I instancji, nieuczciwej konkurencji, narusza zasadę jawności, bezstronności i zapewnienia równych szans wnioskodawców przed organem odwoławczym. Stronie przysługiwało prawo żądania ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji z zachowaniem dotychczasowych reguł. Zmiana tych reguł skutkowała naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a., co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Za bezzasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, dotyczący konieczności zarządzenia przetargu. Sąd przyjął, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2004 r., zaś ocena wniosków o przyznanie koncesji została dokonana wcześniej, tj. w dniu 3 kwietnia 2003 r. w uchwale podjętej przez KRRiT, która stanowiła podstawę do wydania decyzji przez Przewodniczącego KRRiT z dnia 6 stycznia 2005 r.

Sąd zaznaczył ponadto, że nie oceniał merytorycznych zarzutów skargi odnoszących się do zgodności z prawem decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 6 stycznia 2005 r., gdyż wniosek o jej ponowne rozpatrzenie będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez organ i wydania decyzji ostatecznej, przy udziale wszystkich wnioskodawców.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że rażąco naruszono art. 138 k.p.a., a w konsekwencji pozostałe przepisy regulujące postępowanie w II instancji. Z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją uchwały KRRiT z dnia 12 maja 2005 r.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Radio E. S.A. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, to jest:

- art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez wydanie orzeczenia bez uwzględnienia akt postępowania administracyjnego w części dotyczącej wydania decyzji przez organ koncesyjny jako organ administracyjny I - ej instancji,

- art. 134 p.p.s.a. - poprzez pominięcie żądania i zarzutów skargi Radio E. S.A. odnośnie decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia 6 stycznia 2005 r.,

- art. 135 p.p.s.a. - poprzez nierozpatrzenie zarzutów dotyczących decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia 6 stycznia 2005 r.,

- art. 139 p.p.s.a. - poprzez niewydanie orzeczenia w odniesieniu do decyzji koncesyjnej nr [...] z dnia 6 stycznia 2005 r. i nieustalenie, która decyzja drugoinstancyjna stała się decyzją ostateczną, czy decyzja wydana na rzecz Radia E., czy na rzecz Radia P. Sp. z o.o.

Skarżąca podała, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania skutkowało wydaniem wyroku nie rozstrzygającego co do istoty sprawy (żądania skargi), a zatem wyroku wadliwego w świetle przepisów art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. nakazujących rozstrzygnięcie co do żądania skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że w skardze do WSA w Warszawie wniosła o stwierdzenie nieważności bądź alternatywnie uchylenie decyzji Przewodniczącego KRRiT nr [...] z dnia 21 czerwca 2005 r. oraz poprzedzającej tą decyzją koncesji nr [...], a także uchwał KRRiT: nr [...] z dnia 12 maja 2005 r. oraz nr [...] z dnia 3 kwietnia 2003 r. Sąd I instancji nie objął rozpoznaniem całości postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji, zaś sam wyrok nie rozstrzyga co do żądania skargi. Zdaniem skarżącej konieczne było rozstrzygniecie Sądu także odnośnie decyzji wydanej w I instancji, gdyż takie było żądanie skargi, a ponadto wymóg ten wynika z art. 135 p.p.s.a. Organ administracji nie wskazał w skarżonych decyzjach przesłanek, jakimi kierował się przy wyborze koncesjonariusza. Celem skarżącej było w związku z tym ustalenie przez Sąd prawdziwych przesłanek przyznania koncesji Radiu W., a nie przyznaniu jej Radiu E. S.A. Zdaniem skarżącej, orzeczenie Sądu wykreowało sytuację faktyczną i prawną, sankcjonującą funkcjonowanie w obrocie decyzji pierwszoinstancyjnej, która narusza przepisy powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze. Ponadto Sąd nie wyjaśnił, która z dwóch odrębnych decyzji II - instancyjnych, wydanych w tej samej sprawie, wydana została jako pierwsza i korzysta z zasady res iudicata. W związku z tym w obrocie pozostaje decyzja pierwszoinstancyjna oraz jedna z decyzji II - instancyjnych wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Radio P. Sp. z o.o. w Ł. Zdaniem skarżącej Sąd I instancji, znajdując przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji II - instancyjnej, powinien uchylić decyzję I - instancyjną lub też oddalić skargę w tym zakresie. Ponadto skarżąca podniosła, iż decyzja I - instancyjna oraz obie decyzje II - instancyjne zostały wydane w dacie obowiązywania art. 52 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik KRRiT wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Zauważył, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i po stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa miał prawo wyeliminować z obrotu prawnego wadliwą decyzję wraz z uchwałą, która ją poprzedzała. Stwierdził również, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony przez Radio P. Sp. z o.o. został rozpoznany decyzją nr [...] z dnia 6 czerwca 2005 r. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Warszawie, lecz z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych skarga ta została przez Sąd odrzucona prawomocnym już postanowieniem z dnia 17 listopada 2005 r. (sygn. akt VI S.A./Wa 1554/05).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik W. S.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał prawidłowe rozstrzygnięcie po uprzedniej analizie i dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, zaś zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne ze względu na brak podstaw faktycznych i prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a także naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nieodzownym elementem uzasadnienia podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest - poza przytoczeniem naruszonego przepisu - wskazanie sposobu jego naruszenia i wyjaśnienie na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie i jak, zdaniem strony skarżącej, powinien on być rozumiany i stosowany. Również koniecznym elementem uzasadnienia drugiej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wskazanie, które przepisy - oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu) ustawy - zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że o zakresie kontroli orzeczenia Sądu I instancji przesądza wola wnoszącego skargę kasacyjną.

W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej autor w przepisach art. 145 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. dopatruje się po stronie sądu administracyjnego obowiązku rozstrzygania w zakresie żądania skargi ("co do żądania skargi"). Wokół tego zagadnienia została zbudowana skarga kasacyjna tak w zakresie zarzutów, jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu.

W myśl zasady wyrażonej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Do treści art. 184 Konstytucji nawiązuje art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)- dalej: u.s.a., dając wyraz temu, że zasada konstytucyjna jest jednocześnie główną zasadą ustrojową sądownictwa administracyjnego. Zakres kontroli określony został w § 2 art. 1 u.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia określonego aktu organu administracji publicznej ma skontrolować działalność tego organu.

Konsekwencję takiego usytuowania sądu administracyjnego stanowią regulacje zawarte w Rozdziale 10 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące orzeczeń sądowych.

W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawę orzekania przez sąd administracyjny stanowi materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego przez organ. Zatem sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, co jest równoznaczne z tym, iż nie może wziąć pod uwagę zmiany stanu faktycznego jak i prawnego, która nastąpiła po wydaniu tego aktu.

Wobec tego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia bez uwzględnienia akt postępowania administracyjnego w części dotyczącej wydania decyzji przez organ koncesyjny w pierwszej instancji został postawiony wadliwie. Strona skarżąca nie zarzuca bowiem, że Sąd I instancji wykroczył poza dopuszczalny zakres rozpoznania i orzekania, lecz w istocie rzeczy naruszenia niniejszego przepisu dopatruje się w tym, że Sąd rozstrzygnięciem nie objął decyzji wydanej w "pierwszej instancji." Tymczasem przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie reguluje tzw. "głębokości" uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego.

Kolejny zarzut stawiany w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 134 p.p.s.a. poprzez pominięcie żądania i zarzutów skargi odnośnie decyzji koncesyjnej z dnia 6 stycznia 2005 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut również został postawiony wadliwie. Nie może on być podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Niniejszy przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 u.s.a.) dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane. Do naruszenia tego przepisu doszłoby więc, gdyby Sąd I instancji wyszedł poza granice sprawy. Skarżąca natomiast nie kwestionuje, iż Sąd orzekał w granicach sprawy administracyjnej. Jednocześnie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z przepisów art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. nie wynika, aby zawierały one nakaz rozstrzygania co do żądania skargi. Przepisy te określają formy i sposoby rozstrzygania sprawy, a więc regulują stadium orzekania przez sąd administracyjny zgodnie z koncepcją kontrolnej działalności sądu administracyjnego, dokonującego kontroli zaskarżonego aktu w granicach sprawy administracyjnej, a nie w granicach zarzutów skargi.

Skarżąca zarzuciła również, że doszło do naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., tj. do wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że z treści niniejszego przepisu jednoznacznie wynika, iż zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, kiedy zaskarżony akt dotknięty jest naruszeniem prawa skutkującym stwierdzenie nieważności. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, iż doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw uzasadniających zarzut naruszenia zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego.

Następnym zarzutem postawionym przez skarżącą jest naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów dotyczących decyzji koncesyjnej z dnia 6 stycznia 2005 r. W myśl niniejszego przepisu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi również w fazie orzekania. Regulacja niniejsza stanowi konsekwencję przyjętej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady niezwiązania sądu zarzutami i wnioskami skargi. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie orzeczniczych instrumentów od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Zatem ustalenie przez sąd, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest wzruszenie innych aktów, powoduje powstanie po jego stronie obowiązku zastosowania art. 135 p.p.s.a. Jednakże obowiązkowi wynikającemu z niniejszego przepisu nie towarzyszy uprawnienie skarżącego do żądania objęcia zakresem orzekania innych aktów wydanych w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy. Należy bowiem mieć na względzie, iż zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. - poza pewnymi wyjątkami z uwagi na podmiot wnoszący skargę - przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być rozstrzygnięcie kończące postępowanie uruchomione wniesionym środkiem zaskarżenia (np. decyzja kończąca postępowanie drugiej instancji, decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wobec tego w ramach zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. nie może być podnoszony zarzut nierozpatrzenia zarzutów skargi dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ administracji publicznej. Taki zaś zarzut skarżąca sformułowała zarzucając naruszenie art. 135 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej co prawda skarżąca lakonicznie zaznacza, iż rozstrzygnięcie co do decyzji koncesyjnej z dnia 6 stycznia 2005 r. było konieczne nie tylko z uwagi na żądanie skargi w tym zakresie, ale ze względu na art. 135 p.p.s.a. Jednakże taką jednozdaniową uwagę trudno jest potraktować jako wyraźnie sformułowany zarzut kasacyjny, tym bardziej, że w gruncie rzeczy skarżąca w ogóle nie wykazuje dlaczego Sąd I instancji był zobligowany przepisem art. 135 p.p.s.a. do zastosowania przewidzianych ustawą środków, ze wskazaniem jaki środek był w tej sytuacji konieczny, przy uwzględnieniu, iż zaskarżonym wyrokiem stwierdzono nieważność decyzji koncesyjnej wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z uwagi na rażące naruszenie prawa. Na marginesie można wskazać, że wobec pominięcia w postępowaniu jednej ze stron, co słusznie Sąd I instancji uznał za rażące naruszenie prawa, sprawa z wniosku o ponowne rozpatrzenie nie została rozpoznana przez organ w całości. Częściowe rozpatrzenie sprawy zaskarżoną decyzją nie pozwala na dokonanie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ją poprzedzającej przed rozpatrzeniem przez organ całości sprawy z udziałem wszystkich stron.

Ostatnim z zarzutów skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 139 p.p.s.a. poprzez niewydanie orzeczenia w odniesieniu do decyzji koncesyjnej z dnia 6 stycznia 2005 r. i nieustalenie, która decyzja drugoinstancyjna stała się decyzją ostateczną. Przepis art. 139 p.p.s.a. reguluje w poszczególnych paragrafach kwestie związane z ogłoszeniem wyroku (§§ 1-3) oraz doręczenie odpisu sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (§4). Zatem kwestia "głębokości" upoważnienia do orzekania przez sad administracyjny nie jest objęta zakresem normatywnym niniejszego przepisu. Wobec tego również ten zarzut skargi kasacyjnej został postawiony wadliwie.

Reasumując, należy stwierdzić, że strona skarżąca formułując zarzuty skargi kasacyjnej nie uwzględniła, iż przedmiot postępowania sądowego i ramy tego postępowania wyznacza stosunek administracyjny, a nie zakres żądania skargi. Zatem prawidłowość zastosowania przepisów postępowania polega nie na rozpoznaniu zarzutów skargi, ale na rozstrzygnięciu w granicach sprawy z punktu widzenia zgodności z prawem postępowania administracyjnego.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.