Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 554/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 10 ust. 2a, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) Asesor sądowy Agnieszka Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r.; II. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz K. S. kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] czerwca 2021 r. odmawiającą K. S. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (składki) za czas od 1 marca 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r.

W motywach tej treści rozstrzygnięcia ZUS wyjaśnił, że według Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) na 31 marca 2021 r. przeważająca działalność gospodarcza K. S. była oznaczona kodem PKD 93.29.A, zaś we wrześniu 2020 r. innym kodem PKD.

W tych okolicznościach, zdaniem ZUS, K. S. nie prowadził tej samej przeważającej działalności gospodarczej we wrześniu 2020 r. i na koniec marca 2021 r. Oznacza to, w przekonaniu ZUS, że nie można porównać wysokości przychodów K. S. w rozumieniu przesłanki wnioskowanego zwolnienia, o której stanowi § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.371 ze zm. - rozporządzenie COVID-19).

K. S. (Skarżący) złożył skargę na powyższą decyzję organu.

Zarzucił naruszenie:

- art. 31 zq, art. 31 zy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19) oraz § 10 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia COVID-19 przez ich niewłaściwe zastosowanie;

- art. 32 ust. 1, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483), art. 6 i art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 ze zm. - K.p.a.) z powodu naruszenia zasady proporcjonalności;

- art. 75 § 1, art. 10, art. 136 K.p.a., bowiem Skarżący nie został przesłuchany na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 89, art. 81, art. 80, art. 7 K.p.a., gdyż ZUS nie przeprowadził rozprawy w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy z udziałem Skarżącego;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na wadliwym, dowolnym i niepełnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; na niepodjęciu wszelkich czynności potrzebnych do zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W następstwie formułowanych zarzutów Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ZUS z [...] czerwca 2021 r. oraz zasądzenia od ZUS na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zarzutów i wniosków Skarżący argumentował, że od początku prowadzenia działalności gospodarczej była ona objęta kodem PKD 93.29.Z. Przejście na kod 93.29.A wynikało za zmiany przepisów prawa od 1 sierpnia 2020 r. i rozdzielenia kodu PKD 93.29.Z na kody PKD 93.29.A oraz 93.29.B.

W związku z tym, zdaniem Skarżącego, jego przeważająca działalność gospodarcza mieści się w całości w zakresie kodów PKD objętych wnioskowanym zwolnieniem.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

ZUS zaznaczył, że Skarżący dopiero [...] października 2020 r. zmienił w CEIDG kod PKD przeważającej działalności gospodarczej z 31.09.Z na 93.29.A.

Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U.2020.2296 ze zm. - ustawa CEIDG) przedsiębiorca ma obowiązek w terminie 7 dni złożyć wniosek o zmianę między innymi kodu PKD.

Zdaniem ZUS, za terminowe wprowadzanie zmian do CEIDG odpowiada wyłącznie Skarżący. Dane zawarte w rejestrze REGON/CEIDG stanowią dla ZUS jedyny dowód na okoliczności dotyczące rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącego. Są one objęte domniemaniem prawdziwości.

W podsumowaniu ZUS wyraził przekonanie, że nie może ponosić odpowiedzialności za błędy i niedopatrzenia Skarżącego, który nie wywiązał się z ustawowego obowiązku terminowej aktualizacji danych w CEIDG do stanu odzwierciedlającego jego rzeczywistą sytuację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja i decyzja ZUS z [...] czerwca 2021 r. nie są zgodne z prawem.

Jak wynika z CEIDG Skarżący [...] października 2020 r. zmienił kod PKD w "sekcji pkd, Przeważające PKD" z 31.09.Z na 93.29.B oraz jednocześnie w "sekcji pkd" z 93.29.Z na 31.09.Z, a następnie [...] października 2020 r. w "sekcji pkd, Przeważające PKD" z 93.29.B na 93.29.A (por. dokumenty zmiany - k. 7, 8 akt przedstawionych przez ZUS).

Ponadto w wydrukach z CEIDG widnieje adnotacja, że Skarżący posiada zezwolenia na obrót hurtowy w kraju napojami alkoholowymi o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwem na czas od [...] marca 2020 r. do [...] lutego 2022 r., a także na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa podczas organizacji przyjęć "[...]" obejmujące okres od [...] maja 2020 r. do [...] kwietnia 2022 r. (por. k. 9 akt przedstawionych przez ZUS). Takie zezwolenia mogą oznaczać, że w rzeczywistości przeważająca działalność gospodarcza Skarżącego we wrześniu 2020 r. była objęta jednym z kodów PKD należących do § 10 rozporządzenia COVID-19 (93.29.Z, a po zmianie stanu prawnego 93.29.A).

W tych okolicznościach spór Skarżącego z ZUS skoncentrował się na kwestii rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżącego we wrześniu 2020 r. Co do marca 2021 r., poza sporem pozostawała okoliczność, że przeważająca działalność gospodarcza Skarżącego była oznaczona kodem PKD wymienionym w § 10 rozporządzenia COVID-19.

Zgodnie z § 10 rozporządzenia COVID-19 zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. albo za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z,

2) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r. lub we wrześniu 2020 r, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. (§ 10 ust. 1).

Zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. (§ 10 ust. 2).

Zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,

2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r. (§ 10 ust. 2a).

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. (§ 10 ust. 3).

Przy ustalaniu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek nie uwzględnia się liczby ubezpieczonych zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych i okresów prowadzenia działalności, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19. (§ 10 ust. 4).

Opłacone należności z tytułu składek podlegają zwrotowi na zasadach określonych w art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (§ 10 ust. 5).

Z kolei zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz.U.2007.251.1885 ze zm. - rozporządzenie PKD) do 31 lipca 2020 r. kod PKD 93.29.Z obejmował pozostałą działalność rozrywkową i rekreacyjną, gdzie indziej niesklasyfikowaną (z wymienionymi wyłączeniami). Od 1 sierpnia 2020 r. stan prawny uległ nowelizacji (Dz.U.2020.1249). Kod PKD 93.29.A został przewidziany dla działalności pokojów zagadek, domów strachu, miejsc do tańczenia i w zakresie innych form rozrywki lub rekreacji organizowanych w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni (z wymienionymi wyłączeniami).

Wymaga przy tym odnotowania, że kody PKD 93.29.Z oraz 93.29.A, na które powołuje się Skarżący, każdorazowo zostały ujęte w § 10 ust. 2, ust. 2a rozporządzenia COVID-19.

Prawidłowa wykładnia prawa nie może ograniczać się tylko do sensu słów użytych w interpretowanym przepisie, ale każdorazowo powinna obejmować sprawdzenie czy jego literalne odczytanie prowadzi do wniosków zgodnych z konstytucyjnymi zasadami obowiązującego porządku prawnego i czy wówczas będzie realizował przypisany mu cel. Jeśli na tym tle powstają istotne rozbieżności albo takiej spójności nie da się odnaleźć, wówczas wnioski narzucone przez wykładnię językową powinny zostać skorelowane z tymi, jakie z kolei wynikają z wykładni systemowej (w tym z kontekstu konstytucyjnego) oraz funkcjonalnej (przede wszystkim z ratio legis interpretowanej regulacji). W takich przypadkach przyjmuje się zaistnienie potrzeby harmonizowania kontekstów (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010, s. 71 i nast.).

Językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni (por. przykładowo Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141). Przepisy w systemie prawa stanowią element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo) i służą realizowaniu określonych celów w obrocie prawnym, kształtowaniu określonych następstw w porządku społecznym.

Sąd jest zdania - wbrew stanowisku ZUS - że przytoczone rozwiązania prawne nie wymagają, aby przeważająca działalność gospodarcza Skarżącego we wrześniu 2020 r. i na koniec marca 2021 r. musiała być tożsama według kodu PKD z punktu widzenia przesłanek wnioskowanego zwolnienia.

Sformułowanie w brzmieniu "tej działalności" zawarte w § 10 ust. 1, ust. 2, ust. 2a rozporządzenia COVID-19 należy odczytywać nie jako tożsamą i niezmienną z upływem czasu przeważającą działalność gospodarczą. "Ta działalność" oznacza przeważającą działalność gospodarczą, która - nawet zmieniona przez wnioskodawcę - zarówno we wrześniu 2020 r., jak i na koniec marca 2021 r. każdorazowo należy do jednego z kodów PKD wymienionych w § 10 ust. 1, ust. 2, ust. 2a rozporządzenia COVID-19. Innymi słowy, ważne i rozstrzygające jest, aby każdorazowo (we wrześniu 2020 r. i na koniec marca 2021 r.) była to przeważająca działalność gospodarcza objęta jednym z kodów PKD wymienionych w tych przepisach.

Takie rozumienie pojęcia "tej działalności" uwzględnia nie tylko literalne brzmienie § 10 ust. 1, ust. 2, ust. 2a rozporządzenia COVID-19, ale jednocześnie pozostaje w zgodzie z celem spornego zwolnienia od obowiązku opłacania składek. Omawiane zwolnienie ma przecież za zadanie na takich samych warunkach wspierać przedsiębiorców we wszystkich sferach aktywności gospodarczej objętych wymienionymi kodami PKD. Nie może ulegać wątpliwości, że wszystkie one równie mocno zostały dotknięte negatywnymi konsekwencjami ekonomicznymi wywołanymi przez COVID-19, skoro właściwe dla nich kody PKD zostały na równych zasadach wymienione w § 10 ust. 1, ust. 2, ust. 2a rozporządzenia COVID-19.

Nawiązanie w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 do danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r. oznacza, że w przypadku września 2020 r. rejestr REGON nie jest jedynym i wystarczającym dowodem na potrzeby analizy przesłanki poziomu spadku przychodów Skarżącego. Dodatkowo w § 10 ust. 3 rozporządzenia COVID-19 nie doszło i z perspektywy hierarchii źródeł prawa nie mogło dojść do wyłączenia stosowania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczących reguł obowiązujących przy rozpatrzeniu wniosku Skarżącego.

W kontekście argumentów ZUS trzeba również zauważyć, że ani ustawa COVID-19, ani rozporządzenie COVID-19 nie przewidują dla przedsiębiorców sankcji za nieterminową aktualizację kodu PKD w CEIDG w postaci utraty prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek, które zostało wprowadzone w związku z sytuacją pandemiczną, aby pozwolić przedsiębiorcom przetrwać i przezwyciężyć nieoczekiwane i dotkliwe utrudnienia w prowadzonej działalności gospodarczej, na które nie mają wpływu.

Sąd podziela stanowisko prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyjaśnił, że w postępowaniach, mających za przedmiot zwolnienie z obowiązku opłacania składek, ZUS nie jest uprawniony do pomijania reguł z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a więc jego zadaniem jest zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia prawdy obiektywnej. Tymczasem ograniczenie wyjaśnienia sprawy wyłącznie do lektury CEIDG i REGON tych wymogów nie realizuje.

Naczelny Sąd Administracyjny między innymi argumentował, że zasady prowadzenia rejestru REGON określają przepisy ustawy o statystyce publicznej (Dz.U.2021.955), z których wynika, że wpisowi do tego rejestru podlegają także informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności (art. 42 ust. 3 pkt 4). W ustawie o statystyce publicznej nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności". W myśl § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U.2015.2009 ze zm.) wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według PKD na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Dane w rejestrze REGON, w tym dotyczące kodów PKD przeważającej działalności, wynikają z informacji podawanych przez przedsiębiorcę przy rejestracji w CEIDG, w KRS bądź bezpośrednio w GUS. Podobnie zmiany w zakresie prowadzonej działalności wprowadzane są do rejestru REGON na podstawie informacji podawanych przez przedsiębiorcę. W świetle powyższego w orzecznictwie od dawna wskazuje się, że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy przedsiębiorcy. Okoliczność czy to oświadczenie odpowiada rzeczywistości jest zatem kwestią dowodową (por. przykładowo wyroki Sądu Najwyższego sygn.: II UK 142/12, II UK 402/15). Ponadto w przypadku przedsiębiorców wpisanych do CEIDG, dane w niej ujęte są objęte wzruszalnym domniemaniem prawdziwości, o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy CEIDG. Zatem inne dowody mogą doprowadzić do obalenia tego domniemania. Fakt, że kody PKD przeważającej działalności zawarte w rejestrze REGON mogą nie odpowiadać stanowi rzeczywistemu, może wynikać nie tylko z błędnego oświadczenia przedsiębiorcy, ale również z braku aktualizacji wpisu w rejestrze REGON. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na zasadę stabilności przyjętą na potrzeby klasyfikacji działalności, wyrażoną w pkt 25 i 26 załącznika do rozporządzenia PKD, zgodnie z którą, aby uniknąć zbyt częstych zmian, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że rozwiązanie przyjęte w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, polegające na odesłaniu do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, wówczas nie ma potrzeby sięgać do innych dowodów. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy bądź sporny, w takiej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Na gruncie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Przeciwne stanowisko narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine tej ustawy. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie istoty sprawy tylko na podstawie jednego środka dowodowego bez zweryfikowania istotnych wątpliwości dotyczących stanu rzeczywistego. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym.

W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do art. 2 Konstytucji RP i zwrócił uwagę na potrzebę zachowania standardów sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast na sprawiedliwość proceduralną składa się między innymi obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7, art. 75 - art. 81 K.p.a. Zatem art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 nie może być interpretowany wbrew regułom prowadzenia postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się również do dyrektyw wykładni celowościowej. Wywiódł, że zwolnienie przewidziane w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii i ma wspierać przedsiębiorców tracących możliwość zarobkowania. Wobec tego omawiane zwolnienie powinno objąć tych przedsiębiorców, którzy rzeczywiście prowadzą działalność bezpośrednio narażoną na straty w następstwie COVID-19 (por. wyroki sygn.: I GSK 829/21, I GSK 754/21, I GSK 575/21 - strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ocenia, że przytoczone wyżej argumenty Naczelnego Sądu Administracyjny są w pełni aktualne na gruncie § 10 rozporządzenia COVID-19.

ZUS pomija w swojej argumentacji, że jego dotychczasowe stanowisko nie tylko pozbawia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek przedsiębiorców, którzy we wrześniu 2020 r. i w marcu 2021 r. faktycznie funkcjonowali w przeważającym zakresie w obszarach wymienionych w § 10 rozporządzenia COVID-19, ale jednocześnie prowadzi do przyznania tego przywileju przedsiębiorcom, którzy tylko formalnie, niezgodnie z rzeczywistością ujawnili w CEIDG i REGON kod PKD przeważającej działalności objęty zakresem § 10 wspomnianego rozporządzenia. Takie rozumienie analizowanej przesłanki zwolnienia z obowiązku opłacania składek, za jakim opowiedział się ZUS, nie daje się pogodzić ze standardami określonymi w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W istocie rzeczy prowadzi do dowolnego zwalniania z obowiązku opłacania składek. Niweczy społeczny cel tej instytucji w wyniku pomijania realiów konkretnego położenia wnioskodawcy.

Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że decyzje z [...] czerwca i [...] sierpnia 2021 r. są konsekwencją istotnego naruszenia przez ZUS art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., które może istotnie wpływać na wynik sprawy. W świetle prawa ZUS nie był uprawniony do uchylenia się od obowiązku rzetelnego wyjaśnienia, jaki kod PKD należy przypisać przeważającej działalności Skarżącego we wrześniu 2020 r., w zgodzie z prawdą obiektywną. Tylko w ten sposób sporna instytucja zwolnienia z obowiązku opłacania składek zrealizuje swój cel prawny i jednocześnie społeczny.

W dalszym postępowaniu ZUS uwzględni stanowisko prawne przyjęte w ramach niniejszej sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Z tych powodów zaskarżona decyzja i decyzja z [...] czerwca 2021 r. podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przy zastosowaniu art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.).

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265). Obejmują one wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł) i opłatę od pełnomocnictwa ([...] zł).