Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 989/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 29, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy P. ustalił na rzecz P.P.H.U. [...], warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno-biurowym, sklepem wyrobów kamieniarskich na terenie działek nr [...] w obrębie Ł., gm. P.

Organ I instancji wskazał w zakresie warunków i wymagań ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego, że funkcję zabudowy stanowi zabudowa produkcyjno-handlowa o maksymalnej powierzchni sprzedaży 76 m2, a realizowana budowa winna odpowiadać następującym warunkom: forma zabudowy - obiekt wolno stojący, dwukondygnacyjny, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 15%, szerokość elewacji frontowej - maksymalna szerokość elewacji frontowej 22,0 m, ograniczenie wysokości zabudowy: wysokość okapu od poziomu terenu - Ho - 6,0 m + 6,5 m, maksymalna wysokość od poziomu terenu do kalenicy - 9,5 m, geometria dachu - dach stromy dwuspadowy, o kącie nachylenia połaci głównych w granicach 15º-25º, linie zabudowy - nieprzekraczalna linia zabudowy na przedłużeniu ściany frontowej budynku nr [...] na działce nr [..] - w sposób pokazany na załączniku graficznym, dostęp do drogi publicznej - na zasadach dotychczasowych.

Jednocześnie organ I instancji odstąpił od uzasadnienia decyzji powołując się na art. 107 § 4 i 5 K.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. S. – K. oraz W. K., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy albo umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący zarzucili kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 29 K.p.a. poprzez wadliwie oznaczenie stron postępowania administracyjnego, art. 7 i 77 K.p.a., art. 80 K.p.a., przez wadliwe sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w rezultacie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 11 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasad w nich wyrażonych,

- art. 107 § 3 i § 4 K.p.a. wobec braku należytego uzasadnienia faktycznego

i prawnego wydanej przez Wójta decyzji oraz wykazania słuszności przedłożenia interesu inwestora ponad słuszny interes właścicieli nieruchomości.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy inwestycja nie spełnia zasady

tzw. dobrego sąsiedztwa,

- art. 1 ust. 2 pkt 5-7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy przy planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik odwołujących się wskazał,

że zaskarżona decyzja nie została skierowania do właściwego adresata. P.P.H.U. [...] to nic innego, jak firma (nazwa) pod jaką zarejestrował się

w ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorca, będący osobą fizyczną. Pełnomocnik dalej wskazał, że sama nazwa (firma) nie może być podmiotem praw

i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Stroną postępowania administracyjnego, którego przedmiot pozostaje w związku z działalnością gospodarczą określonej osoby fizycznej, jest natomiast przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna tę działalność prowadząca. Dalej pełnomocnik podał, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych ustaleń odnośnie okoliczności podniesionych w piśmie z dnia

4 lutego 2015 r. lub 18 lutego 2015 r., wskazujących na możliwość zaistnienia negatywnych skutków planowanej inwestycji dla środowiska oraz naruszenia prawa własności i dóbr osobistych właścicieli nieruchomości sąsiednich w związku z jej zrealizowaniem.

Wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji pozostaje również

w sprzeczności z właściwymi w sprawie normami prawa materialnego. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przepis art. 59 i 61 tej ustawy. Kwestią zatem o fundamentalnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja, oprócz spełnienia innych wymogów, będzie mieściła się w zakresie pojęcia "dobrego sąsiedztwa", a więc czy jej realizację można będzie w przyszłości zakwalifikować jako kontynuację funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie spełnienia tej przesłanki następuje poprzez porównanie obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Mając powyższe na uwadze, pełnomocnik podkreślił, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Z przedmiotowej decyzji nie wynika również zakres użytkowania obiektu - nie określa wielkości ani zasięgu jego oddziaływania, co wiąże się z rozmiarami planowanej działalności jak i dostępności terenu dla usługobiorców.

Decyzja w ogóle nie uwzględnia wpływu pracy urządzeń związanych z obróbką kamienia na nieruchomości sąsiednie. Organ winien sprawdzić czy zakład będzie wytwarzał pyły w stanie lotnym, czy hałas nie będzie ponad normę. Pełnomocnik podniósł także, że projekt przedmiotowej decyzji jest niezgodny z zapisami stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Dodatkowo pełnomocnik podał, że stronami w niniejszym postępowaniu powinni być również K. C., T. R. oraz B. I. z uwagi na to, że są oni właścicielami nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. 267 j.t) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie między innymi, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Tymczasem z akt postępowania organu I instancji nie wynika, aby organ ten dokonał analizy zgodnie z przepisami ww. rozporządzenia.

Architekt działający na zlecenie organu nie wyznaczył bowiem obszaru analizowanego na kopii właściwej mapy, nie określił obszaru oddziaływania inwestycji na grunty sąsiednie, ani nie porównał parametrów zabudowy w tym wnioskowanej funkcji z istniejącą na nieruchomościach sąsiednich. W aktach postępowania istnieje tylko jednostronicowy wynik analizy, który nie stanowi żadnego materiału dowodowego. W szczególności, wszystkie wymagane rozporządzeniem parametry nowej zabudowy powinny wynikać z parametrów zabudowy sąsiedniej, objętej zakreślonym na mapie obszarem analizowanym. Skoro przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmują jako podstawowe pewne parametry zabudowy liczone jako średnie (od których, o ile jest to uzasadnione analizą mogą być wprowadzone odstępstwa), nie ulega wątpliwości, iż parametry te powinny być ustalone na podstawie wszystkich działek gruntu, znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Działki te (wszystkie a nie tylko niektóre) powinny zostać wskazane w przeprowadzonej analizie w formie opisowej lub tabelarycznej. Wszystkie parametry jakie są ustalane w trybie art. 61 ust. pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu mają bowiem wynikać z dokonanej analizy z wyszczególnieniem na poszczególne działki gruntu, tak aby na ich podstawie można było ocenić,

czy zachodzi kontynuacja funkcji i innych parametrów w stosunku do wnioskowanej przez inwestora zabudowy. Ponadto wynik analizy ma zawierać faktyczne parametry

i funkcje zabudowy, tak jak rzeczywiście występuje to w terenie. Nie wystarczy bowiem, że autor analizy poda co ustalił, jeżeli nie wskaże źródła dowodowego tych ustaleń w postaci prawidłowo przeprowadzonej i udokumentowanej w aktach sprawy analizy.

Nie wiadomo również, zdaniem organu odwoławczego, dlaczego organ I instancji odstąpił od wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy od frontu działki ustalając zamiast tej linii, linię nieprzekraczalną. W myśl § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami; jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego; dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z treści ww. przepisu wykonawczego wynika sposób ustalenia linii zabudowy jak i kolejność jej wyznaczania według systematyki tego przepisu.

Kolegium podzieliło stanowisko WSA w K., zawarte w wyroku z dnia

8 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 559/13, uznając prawną konieczność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Linia ta może np. odpowiadać linii wyznaczonej zabudową inwestora wskazaną w dołączonej charakterystyce obiektu, pod warunkiem że takie jej usytuowanie będzie wynikało z dokonanej analizy i będzie stosownie uzasadnione przez jej autora. Organ II instancji wskazał również na kolejny wyrok WSA w K. z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1624/11, w którym sąd podał, że określenie parametrów wynikających z § 5 i 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być konkretne i stanowcze - winny być wyrażone w wartościach liczbowych, dokładnie je określając. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych. Natomiast z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5 ust.2 i § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników czy wielkości, poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość".

W świetle powyższego, w ocenie Kolegium, wskazanie niektórych parametrów zabudowy tylko jako wskaźników maksymalnych pozostaje także wadliwe.

Zdaniem organu II instancji, brak określania na kopii właściwej mapy obszaru oddziaływania planowej inwestycji uniemożliwia również prawidłowe ustalenie stron postępowania. Stroną w przedmiocie warunków zabudowy pozostają bowiem te podmioty na których prawa i obowiązki planowane zamierzenie może obiektywnie oddziaływać. W przypadku planowanego zamierzenia domniemanie uznania,

iż oddziaływanie planowanej zabudowy zamyka się w obszarze terenu zainwestowania wydaje się z doświadczenia życiowego dalece iluzoryczne. Słuszny jest także zarzut skarżących, że zaskarżona decyzja nie zawiera jej adresata, albowiem P.P.H.U. [..] stanowi tylko nazwę przedsiębiorcy, w tym wypadku osoby fizycznej, prowadzącej działalność pod tą właśnie firmą.

W kwestii istniejącego uzbrojenia w szczególności zasilania w energię elektryczną inwestor winien uzyskać potwierdzenie umową lub zaświadczeniem właściwego zakładu energetycznego o wystarczającym zasilaniu dla planowanego zamierzenia. Inne są bowiem warunki zasilania i zapotrzebowania na moc energetyczną dla obiektów mieszkalnych inne zaś dla prowadzenia działalności gospodarczej w tym przy wykorzystywaniu wielu elektronarzędzi. Nie bada się także wydawanej decyzji o lokalizacji z postanowieniami studium, albowiem postanowienia studium nie są przepisami prawa ani powszechnie ani miejscowo obowiązującego

i traktowane są jedynie jako normy wewnętrzne dla uchwalanego planu miejscowego.

Mając zatem na uwadze, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania,

tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnych dowodów

w sprawie, zaskarżoną decyzję tego organu jako wadliwą Kolegium uchyliło, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał końcowo, że w toku ponownego postępowania organ I instancji wykona analizę w kierunku wskazanym w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej i usunie inne, wskazane wady postępowania i w zależności od poczynionych ustaleń orzeknie ponownie o istocie sprawy.

Pismem z dnia [...] r. D. B. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Kwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie,

- art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz jej załatwienia, a także zaniechanie należytego i wyczerpującego uzasadnienia podjętych czynności,

- art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe dokonanie analizy całokształtu materiału dowodowego, w sposób dowolny, a nie swobodny.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasada "dobrego sąsiedztwa", wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może być rozumiana w ten sposób, że dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Za zgodne z tą zasadą należy uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy może zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i nie wpływa ona na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla otoczenia. Odnosząc się do zarzutu braku określenia na kopii mapy obszaru oddziaływania inwestycji skarżący wskazał, że przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wprowadzają obowiązku oznaczenia granicy obszaru analizowanego okręgiem oraz jej wyznaczenia na jednej mapie łącznie z linią zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona prawa, a podniesione w skardze zarzuty okazały się nietrafne.

Przedmiotem skargi stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., którą Kolegium uchyliło decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zakładu kamieniarskiego z zapleczem socjalno-biurowym i sklepem wyrobów kamieniarskich.

Przystępując do badania zasadności skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego w gminie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje

w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.).

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa następujące warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do rogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której owa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Dopełnieniem tej regulacji są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", które szczegółowo określają wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Przytoczone wyżej przepisy formułują zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W literaturze wskazuje się, że jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją

prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck 2013).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy,

że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo przeanalizował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał trafnej jego oceny, wskazując na istnienie poważnych uchybień, które przesądziły o konieczności wyeliminowania decyzji Wójta Gminy P. z obrotu prawnego.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu I instancji obarczona była wieloma wadami, które poddają w wątpliwość prawidłowość poczynionych przez ten organ ustaleń, w przedmiocie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem skarżącego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że organ nie zadośćuczynił nałożonym przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia obowiązkom dotyczącym wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia rzetelnej analizy funkcji i cech zabudowy występującej w obrębie tego obszaru. Obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wynika, wbrew twierdzeniom skarżącego, wprost z § 3 rozporządzenia.

Rozważania dotyczące tego, jaki kształt na kopii mapy zasadniczej powinien przybrać obszar analizowany są bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy obszar ten nie został wyznaczony w ogóle, co z kolei uzasadnia przypuszczenie, że analiza odpowiadająca wymogom stawianym § 3 rozporządzenia nie została przeprowadzona w sposób należyty. Sugeruje to również treść dokumentu, zatytułowanego "Wyniki analizy określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]

w obrębie Ł., gm. P., sporządzonej na podstawie opisu cech zabudowy na obszarze analizowanym".

Kolegium trafnie oceniło przydatność tego dokumentu dla potrzeb niniejszej sprawy. Sąd w pełni podziela opinię, iż nie stanowi on żadnego materiału dowodowego. Dokonując oceny "Wyników analizy cech zabudowy" w pierwszej kolejności wskazać należy, że dokument ten nie został podpisany, w jego dolnej części znajduje się jedynie wskazanie przez kogo został opracowany. Z jego treści natomiast nie sposób wywnioskować jaki obszar został wzięty pod uwagę, jakie cechy i funkcje zabudowy na tym obszarze występują, jakie są ich parametry. Ogólne określenie, iż w sąsiedztwie występuje zabudowa produkcyjna oraz budynki mieszkalne nie jest wystarczające, zważywszy na konieczność określenia parametrów nowej zabudowy w nawiązaniu do zabudowy już istniejącej. W konsekwencji nie sposób ustalić, w oparciu o jakie dane ustalono szerokość elewacji frontowej, wysokość zabudowy, czy też jej intensywność. Uniemożliwia to dokonanie kontroli zgodności ustalonych dla nowej zabudowy parametrów z przepisami rozporządzenia.

Sąd podzielił argumentację Kolegium w przedmiocie nieustalenia linii zabudowy i ustalenia w to miejsce nieprzekraczalnej linii zabudowy. § 4 rozporządzenia nakłada obowiązek ustalenia linii zabudowy, a nie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Nie zasługiwała w związku z powyższym na uwzględnienie argumentacja skarżącego, iż organ odwoławczy zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i dokonał dowolnej oceny zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Cechą dwuinstancyjności postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, ale że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym

w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy ponownie ocenia ten materiał, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania.

Organ odwoławczy ma możliwość, stosownie do art. 136 K.p.a., przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Nie oznacza to jednak, że organ

II instancji może we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe

w znacznej części, zastępując organ I instancji. Przeczyłoby to zasadzie dwuinstancyjności. Zasadniczo bowiem, rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien opierać się na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji.

W realiach niniejszej sprawy materiał dowodowy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji nie został zebrany prawidłowo, a wykazane na etapie postępowania odwoławczego braki wymagają uzupełnienia przez organ I instancji.

Nie są to bowiem takie luki w materiale dowodowym, których uzupełnienie byłoby możliwe przez organ odwoławczy, w trybie wspomnianego art. 136 K.p.a.

W szczególności odnosi się to do analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, a która to analiza stanowić powinna zasadniczą podstawę ustaleń w przedmiocie dopuszczalnych parametrów zabudowy, jej cech i funkcji i która powinna zostać przeprowadzona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji.

Wyjaśnienie stanu sprawy, jak chce tego skarżący, będzie zatem możliwe dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w sposób wskazany przez Kolegium, bowiem na obecnym etapie brak jest możliwości oceny prawidłowości ustaleń organu I instancji w zakresie parametrów nowej zabudowy.

Niezależnie od powyższych rozważań sąd zwraca uwagę, iż jak słusznie zauważyła pełnomocnik skarżących, adresatem decyzji administracyjnej może być podmiot, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje przymiot strony. Stroną zaś, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 29 K.p.a. stanowi, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Zatem w myśl cytowanych przepisów stroną postępowania nie może być przedsiębiorstwo, które nie posiada osobowości prawnej. W przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, stroną jest ta osoba. W konsekwencji zasadnym jest twierdzenie, iż decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu

W tym stanie rzeczy, oceniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako zgodną z prawem, sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.