Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2001/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 154, art. 155, art. 156, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Małgorzata Stahl del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 374/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 374/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 roku, znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent m.st. Warszawy, na żądanie J. M., decyzją z dnia

[...] maja 2006 r., powołując się na art. 154 § 1 k.p.a., zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. ustalającą na wniosek wymienionego warunki zabudowy dla cukierni z częścią usługowo-biurowo-socjalną oraz aneksem mieszkalnym na działce o nr. ew. [...] z obr. [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie.

E. W. i B. W. - właściciele działki sąsiedniej w stosunku do działki, dla której określono zmienione powołaną decyzją warunki zabudowy – wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że brak było podstaw do zastosowania art. 154 k.p.a. w stosunku do decyzji, którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, gdyż decyzja ta prowadziła do przysporzenia w sferze prawnej. Kolegium wskazało, iż warunki zabudowy stanowią decyzję na mocy, której strona nabyła prawo wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem decyzja o zmianie winna być wydana na podstawie art. 155 k.p.a., a nie art. 154 k.p.a., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Zastosowanie zaś art. 155 k.p.a., prowadzącego do zmiany ostatecznej decyzji, możliwe było jedynie za zgodą wszystkich stron tego postępowania. Zgody takiej jednakże wszystkie jego strony nie wyraziły.

Kolegium nie podzieliło wywodów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

iż nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wydania pozwolenia na budowę oraz na użytkowanie, co przesądzało o bezprzedmiotowości tego postępowania. Nie zgodziło się też ze stanowiskiem inwestora, że wskazane uchybienie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej,

bo nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Kolegium podkreśliło, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. zmieniająca warunki zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Fakt realizacji tej inwestycji świadczy tylko o niemożności przywrócenia uprzedniego stanu faktycznego, ale nie jest tożsamy z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Decyzja zmieniająca warunki zabudowy pozostaje nadal w obrocie prawnym i ma wpływ na treść pozwolenia na budowę. Z tego względu bezpodstawne wydanie decyzji zmieniającej warunki zabudowy na podstawie art. 154 k.p.a. oraz brak zgody pozostałych stron tego postępowania na ową zmianę stanowią, w ocenie Kolegium, rażące naruszenie prawa procesowego, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej. Z tego względu organ nadzoru stwierdził, że nie są zasadne zarzuty naruszenia artykułów: 7, 8, 9 i 16 k.p.a. Zauważył także,

iż poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ale jedynie ze względów procesowych. Stało się tak z uwagi na to, że w wydaniu decyzji brała udział osoba, która wcześniej brała udział w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium w Warszawie z dnia [...] grudnia 2008 r.

We wniesionej skardze, reprezentowany przez pełnomocnika, J. M. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo

iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie wskutek błędnego uznania, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 maja 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, które zakwalifikowano jako rażące,

3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 11 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) zaniechanie dokonania oceny decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem oraz niesporządzenie szczegółowego wyjaśnienia i omówienia, z jakiej przyczyny organ uznał naruszenie art. 155 k.p.a. za rażące, a więc powodujące, że oceniana decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, gdyż jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym,

b) zaniechanie ustosunkowania się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

c) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne nieuznanie,

że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a zatem nie można stwierdzić jej nieważności,

4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie i w konsekwencji obciążenie skarżącego skutkami niedociągnięć proceduralnych popełnionych przez Prezydenta m.st. Warszawy,

5. naruszenie art. 10 w zw. z art. 131 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez niezawiadomienie wszystkich stron postępowania o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i nieumożlieienie wszystkim stronom postępowania czynnego udziału w sprawie.

Skarżący stwierdził, że organy administracyjne nie posiadają uprawnień

do usunięcia skutków procesu budowlanego, w tym do nakazania rozbiórki przedmiotowej zabudowy. Nie zaszły też, w jego ocenie oczywiste sprzeczności z przepisami prawa, które nie dają się pogodzić z zasadami państwa prawnego. Nie zostało udowodnione, że podpisy pod zawiadomieniami E. i B. W. zostały sfałszowane. Brak zaś ich udziału w postępowaniu mógł jedynie stanowić przesłankę wznowieniową. Uchybienia te nie mogły zatem stanowić przesłanki

do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Sprostowanie zaś błędu proceduralnego popełnionego przez organ nie może wywierać negatywnych skutków, z mocą wsteczną, w stosunku do inwestora działającego w zaufaniu

do organu wydającego decyzję. Takie działania organu naruszają zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. i trwałości decyzji administracyjnej, wynikającą z art. 16 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 374/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił na wstępie, że zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, z wniosku współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., korzystającej z przymiotu ostateczności, w kontekście posiadania wad enumeratywne wymienionych wart. 156 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium w Warszawie było ustalenie, czy decyzja zmieniająca z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jak sugerowali wnioskodawcy – E. i B. W..

Z brzmienia przepisu 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wynika, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontroli pod tym kątem decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2006 r. dokonało Kolegium, a jego ustalenia należy uznać za odpowiadające obowiązującemu prawu. Podkreślenia zdaniem Sądu wymaga bowiem, iż decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2005 r. ustalająca przedmiotowe warunki zabudowy w sposób oczywisty prowadziła

do przysporzenia inwestora w sferze prawnej. W wyniku jej wydania J. M. nabył prawo ubiegania się o pozwolenie na budowę dla inwestycji posiadającej ostateczne warunki zabudowy, ustalone w decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zmiana tej decyzji mogła zatem nastąpić jedynie w oparciu o art. 155 k.p.a. W żadnym razie zastosowania nie znajdował art. 154 k.p.a., wskazany w decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2006 r. Zastosowanie zaś art. 155 k.p.a., prowadzącego do zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo możliwe było jedynie

za zgodą wszystkich stron tego postępowania. Sąd wskazał, że udzielenie tej zgody nie jest równoznaczne z zawiadomieniem tych stron o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany warunków zabudowy i wydaniu decyzji zmieniającej. Zgoda taka musi być udzielona w sposób jednoznaczny. Błędne ustalenie podstawy wydania decyzji zmieniającej skutkowało odstąpieniem od uzyskiwania owej zgody. Nie wyrazili jej m.in. właściciele sąsiedniej działki – E. i B. W..

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu skarżącego, wskazane uchybienie nosi cechy oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Doszło bowiem do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Fakt zaś, iż wnioskodawcy E. i B. W. brali udział w postępowaniu prowadzącym do zmiany warunków zabudowy skutkuje uznaniem, iż właściwym trybem postępowania nadzwyczajnego prowadzącym do weryfikacji owej decyzji zmieniającej było postępowanie nieważnościowe, a nie sugerowane przez stronę skarżącą postępowanie wznowieniowe.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można również podzielić wywodów skargi, iż istniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że postępowanie nieważnościowe stało się bezprzedmiotowe. Taka bezprzedmiotowość w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

Nie jest także trafne stanowisko, że winien być zastosowany art. 156 § 2 k.p.a., z powodu wywołania przez ową decyzję zmieniającą nieodwracalnych skutków.

Sąd wywiódł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się,

że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 k.p.a., należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nie chodzi więc o niemożność przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny zatem być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności.

Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, iż niezgodność decyzji z prawem nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych. O nieodwracalności skutku prawnego decyzji można natomiast mówić wówczas, gdy żaden organ administracji publicznej nie będzie posiadał kompetencji do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Zachodzi wtedy nieodwracalność skutku prawnego decyzji w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organów administracji publicznej, z uwagi na zakres ich właściwości, posiadane kompetencje. Ma to więc miejsce w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego, czy też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organów administracji publicznej, nie czynią ich właściwymi do cofnięcia tego właśnie skutku, przez wydanie decyzji administracyjnej.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, w rozpatrywanej sprawie Kolegium uprawnione było do zbadania, czy zachodzi nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. zmieniającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzja w tym przedmiocie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, brak jest bowiem przeszkód formalnych do wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnej w procesie inwestycyjnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, określonej w decyzji zmieniającej udzielone dla niej warunki zabudowy.

W ocenie Sądu nieodwracalne skutki prawne odnosić należy do najbliższej w procesie inwestycyjnym decyzji, a więc pozwolenia na budowę, które ze swej istoty może zostać wyeliminowane z porządku prawnego. Zdaniem Sądu, z tego względu nie można było podzielić stanowiska skarżącego, iż decyzja zmieniająca z dnia

[...] maja 2006 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotne wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji winien zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazujący uwzględnienie skargi, w związku z tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. zak: [...], dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 156 § 2 k.p.a., poprzez nieuprawnione stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], zmieniającej decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], podczas gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne;

2. art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji winien zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazujący uwzględnienie skargi, w związku z tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ wydający orzeczenie nadzorcze prawidłowo stwierdził nieważność decyzji, pomimo, że nie jest ona obarczona rażącym naruszeniem prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty, wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej J. M. podniósł, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, jakoby skutki prawne należało odnosić wyłącznie do najbliższej w procesie inwestycyjnym decyzji, a więc pozwolenia na budowę, które zdaniem Sądu może zostać wyeliminowane z porządku prawnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, takie stwierdzenie zawęża w sposób nieuprawniony wykładnię art. 156 § 2 k.p.a.

J. M. wskazał, że do skutków decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji należy: wydanie w dniu [...] grudnia 2006 r. ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości, faktyczne wybudowanie obiektu, wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w dniu 8 lipca 2008 r. ostatecznej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Skutki prawne należy odnosić do wszystkich następstw przedmiotowej decyzji.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organy administracyjne nie posiadają uprawnień do usunięcia skutków procesu budowlanego. Brak jest bowiem przepisów stanowiących dla organów administracyjnych upoważnienie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę cukierni z częścią usługowo-biurowo-socjalną oraz aneksem mieszkalnym. Obiekt ten został bowiem wybudowany w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne zgodne z prawem. W szczególności organy administracyjne nie mogą w niniejszej sprawie zastosować art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowiącego podstawę do nakazania rozbiórki budynku.

Wykonanie budowy, a następnie wydanie pozwolenia na użytkowanie są konsekwencjami prawnymi wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie są to jedynie konsekwencje faktyczne. Skoro następstwa te są wynikiem określonych przepisami prawa elementów administracyjnego stosunku prawnego, to należy uznać, że wybudowanie budynku jest skutkiem prawnym wydanych decyzji, a nie jedynie skutkiem faktycznym.

Zatem skoro brak jest upoważnienia ustawy do odwrócenia skutków budowy wykonanej na podstawie legalnego pozwolenia na budowę oraz brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie to takie skutki należy uznać za nieodwracalne skutki prawne.

Wnoszący skargę kasacyjną powołał się na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, wedle którego, "jeżeli w prawie budowlanym nie ma takiego przepisu prawnego, który dałby organowi administracji publicznej podstawę prawną do rozstrzygnięcia w drodze wydania decyzji administracyjnej o przywróceniu bytu prawnego obiektu budowlanego, który został zlikwidowany przez wykonanie decyzji zawierającej nakaz rozbiórki, to rozbiórka w wykonaniu decyzji wywoła nieodwracalny skutek prawny".

Przenosząc powyższe rozumowanie na przedmiotowy stan faktyczny wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że skoro w niniejszej sprawie brak jest materialnej podstawy prawnej do wydania decyzji o rozbiórce, która znosiłaby skutek prawny wykonania wadliwej decyzji, to skutek prawny tej decyzji jest nieodwracalny.

J. M. powołał się również na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia

18 listopada 1993 r. sygn. akt III AZP 23/93, w której Sąd Najwyższy wskazał,

że "zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego". Wskazał, że powyższe stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 r. o sygn. akt. IV SA/Wa 1990/06.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, iż organ nadzorczy prawidłowo uznał, że decyzja nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 440/07 wnoszący skargę kasacyjną wywiódł,

że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem J. M., wskazania w niniejszej sprawie podstawy prawnej art. 154 k.p.a. zamiast art. 155 k.p.a. nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Powołując się z kolei na poglądy doktryny prawniczej (m.in. T. Binczycka – Majewska Glosa do wyroku NSA z 6 kwietnia 1994 roku II SA 60/94, Komentarz

do KPA pod red. Piotra Przybysz str. 373) wnoszący skargę kasacyjną wskazał,

że organ administracji jest zobowiązany do uzyskania zgody na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. tylko tych stron, których sytuacja prawna zostanie pogorszona w następstwie działań podjętych przez organ administracji. Inne strony postępowania nie potrzebują wyrażać takiej zgody, ponieważ zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej pozostanie bez wpływu na ich sytuację prawną. Zdaniem J. M. decyzja zmieniająca w żaden sposób nie wpływała na sytuację innych stron, aniżeli skarżący.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił wreszcie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i nie jest dopuszczalne podciąganie wszystkich wypadków naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, czyli rażące. J. M. powołał się w tym względzie na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r. sygn. akt. VII SA/Wa 1842/08.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw

do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. w zakresie zastosowania dwóch przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: po pierwsze art. 156 § 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne; po drugie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Ponieważ art. 156 § 2 k.p.a. określa tzw. negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to znaczy sytuacje, w których nie stwierdza się nieważności decyzji mimo to, że dotknięta jest ona jedną z wad wymienionych

w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu błędnego - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów administracji prowadzących postępowanie w trybie nadzorczym, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie rażącego naruszenia prawa stało się przedmiotem bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, którego przykłady prawidłowo powołał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzając m.in., że "[...] Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części [...]" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2[...] sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1726/00. Lex nr 51233). Nie przeprowadzając obszernej analizy tego orzecznictwa można skonkludować, że z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy więc do czynienia, gdy decyzja administracyjne jest ewidentnie, w sposób niebudzący wątpliwości sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa, co na podstawie jego brzmienia od razu "rzuca się w oczy" (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92. ONSA 1993 r. z. 1 poz. 23).

Zakwestionowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu nadzorczym decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. wydano w trybie art. 154 §1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tymczasem zmienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił na wniosek J. M. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie cukierni z częścią usługowo-biourowo-socjalną oraz aneksem mieszkalnym. J. M., mocą ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. nabył więc prawo realizacji zamierzonej przezeń inwestycji, na warunkach określonych w tej decyzji, natomiast właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki, na której realizowana miała być inwestycja, zyskali prawną gwarancję, że inwestycja ta zostanie zrealizowana na warunkach określonych w tej decyzji.

Zmiana ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. mogła zatem nastąpić tylko w trybie art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Zmiana decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2005 r. w trybie art. 154 k.p.a. stała więc w oczywistej sprzeczności z treścią art. 155 k.p.a., ponieważ dokonana została z pominięciem procedury uzyskania zgody stron postępowania zakończonego tą decyzją, do czego w oczywisty i niedwuznaczny sposób zobowiązuje art. 155 k.p.a.

Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, uchybienie Prezydenta m.st. Warszawy, nie polegało tylko na błędnym wskazaniu art. 154 k.p.a. zamiast art. 155 k.p.a. Polegało ono na zastosowaniu wadliwego trybu zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Nie miało znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r., wyrażane przez wnoszącego skargę kasacyjną zapatrywanie, że dla zmiany decyzji zbędna była zgoda stron postępowania, których sytuacja prawna nie pogorszyłaby się w wyniku zmiany. Prezydent m.st. Warszawy, dokonując zmiany własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. w wadliwym trybie, w ogóle nie rozważał bowiem kwestii, które strony powinny wyrazić zgodę na tę zmianę, tymczasem ze znajdującego się w aktach administracyjnych wykazu stron postępowania wynika, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy na wniosek J. M., poza nim brało udział jeszcze osiem osób.

W takiej sytuacji, wydanie decyzji zmieniającej warunki zabudowy mimo opisanego wyżej zaniechania, nie mogło być zaakceptowanie jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalenie zaś tej kwestii przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w toku postępowania "nieważnościowego", stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję organu nadzoru w kompetencje Prezydenta m.st. Warszawy.

Niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zaistniała tzw. negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z dnia

[...] maja 2006 r., mianowicie nieodwracalne skutki prawne wywołane przez

tę decyzję.

Co do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej także ukształtowało się bogate orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie dokonując bliższej jego analizy, należy stwierdzić, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Nieodwracalność skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy przy tym nie w sferze faktów, a na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 444/05. Lex nr 188819).

Wywody wnoszącego skargę kasacyjną dotyczące powstania nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję z dnia [...] maja 2006 r., są nietrafne.

Wprawdzie wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, a także uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, wywołują określone skutki prawne, to skutki te nie są bezpośrednimi skutkami wydania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji ją zmieniającej. Decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem warunki, na jakich realizacja określonej inwestycji jest dopuszczalna i jest jednym z prawnych warunków uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei pozwolenie na budowę stanowi zgodę organu administracji architektoniczno-budowlanej na realizację określonego zamierzenia w kształcie określonym w projekcie budowlanym. Wbrew jednak twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną, realizacja tego zamierzenia - budowa obiektu - stanowi jedynie faktyczny skutek decyzji, a to że wywołuje ona określone skutki prawne nie ma znaczenia dla oceny odwracalności skutków prawnych wywołanych przez decyzje administracyjne wydane w trakcie procesu inwestycyjnego. Ta ocena - jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji - odbywać się ma bowiem jedynie przez pryzmat kompetencji organów administracji do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego.

Wybudowanie obiektu budowlanego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nie może wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności tego pozwolenia na budowę, co znalazło swój wyraz w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96. OSP z 2000 r. z. 4, poz. 60 str. 199 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt. IV SA 563/99. Lex nr 657341). Tym bardziej nie może ono więc wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności poprzedzającej pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji zmieniającej te warunki. Takich konsekwencji nie może spowodować również uzyskanie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego już obiektu budowlanego.

Skoro tak, to nie można stwierdzić, że w sprawie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2010 r. doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a.

Należy jednakże podkreślić, że powyższe nie oznacza, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja zostałaby następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadziła roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.