Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2087/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 art. 80, art. 138 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 d par 1, art. 64 e, art. 151 a par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu L. G., A. S., A. G., B. K., D. K., K. D., P. S., S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania A. S., S. S., P. S., L. G., K. D., D. K., A. G., B. K., decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent [...] decyzją z [...] października 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku A. S., S. S., P. S. z [...] marca 2009 r. oraz wniosku L. G., K. D., D. K., A. G., B. K. z [...] lipca 2009 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z nieruchomości hipoteczne] "[...]", ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem", która obecnie stanowi część działki nr [...] z obrębu [...]. W punkcie [...] sentencji decyzji Prezydenta [...] określono wysokość odszkodowania, w punkcie [...] krąg osób, którym przyznano odszkodowanie, w punkcie [...] wskazano, że odszkodowanie pokryte zostanie ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku [...] którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa, w punkcie [...] określono termin oraz formę wypłaty odszkodowania.

Minister Skarbu Państwa pismem z [...] listopada 2012 r. wniósł o wszczęcie przez Wojewodę [...] postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r.

Pismem z [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent [...] w przedmiotowej decyzji rażąco naruszył art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej zwanej "ugn" poprzez przyjęcie, że ustalone decyzją odszkodowanie powinno zostać wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu [...], którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa.

Odwołania od ww. decyzji wniósł Prezydent [...] oraz A. S., S. S., P. S., L. G., K. D., D. K., A. G. oraz B. K..

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2013 r. złożyli Prezydent [...] oraz A. S., S. S., P. S., L. G., K. D., D. K., A. G. oraz B. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 2668/13 uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2013 r. oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. Sąd stwierdził, że w pełni podziela argumentację Wojewody [...], co do rażącego naruszenia art. 215 ust. 2 oraz art. 132 ust. 5 ugn przez Prezydenta [...], przy oznaczeniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Sąd uznał, że zastosowanie w sprawie miał także art. 132 ust. 5 ugn, obligujący do zapłaty odszkodowania Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sytuacji, gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że naruszenie to, nie oznacza, że decyzja Wojewody [...] eliminująca ze skutkiem ex tunc w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. odpowiada prawu. Sąd podkreślił, że stwierdzenie przez organ nadzoru zaistnienia w kontrolowanej decyzji wady z art. 156 § 1 kpa nie zawsze prowadzić będzie do jej eliminacji z obrotu prawnego w całości. Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ wojewódzki nie stwierdził by, poza częścią objętą punktem [...], decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadą prawną. Z uzasadnienia wydanej przez Wojewodę [...] decyzji nie wynika by w pozostałym zakresie w ogóle budziła ona pod względem prawnym jakiekolwiek wątpliwości Wojewody. Mając zatem na względzie to, że w części niewadliwej rozstrzygała ona o kluczowych dla nawiązania administracyjnego stosunku prawnego elementach, a dla jej wykonania nie istnieje konieczność władczego oznaczenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, gdyż podmiot ów wskazany jest wprost w przepisach ustawy, to brak było, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podstaw do eliminacji z obrotu prawnego tej części decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. Ponadto Sąd stwierdził, że kwestie spełnienia przez beneficjentów przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn nie mogły być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa bowiem aby z tych względów stwierdzić nieważność decyzji należy wykazać, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się odmiennie niż wówczas ustalił organ.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2014 r. złożonej przez Prezydenta [...], wyrokiem z 28 lipca 2016 r. o sygn. akt I OSK 2519/14, oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu podniesiono, że nie można twierdzić, aby decyzja Prezydenta z [...] października 2012 r. w części, w której organ stwierdził, że ustalone odszkodowanie zostanie wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku [...] (pkt [...] decyzji) została wydana w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stan prawny na podstawie którego orzekał organ nie był bowiem ani jasny, ani tym bardziej oczywisty. Tym niemniej zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Prezydent [...] rażąco naruszył nie tylko art. 132 ust. 5 ugn poprzez przyjęcie, że ustalone decyzją odszkodowanie powinno zostać wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku [...], którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa, ale Prezydent [...] wydając decyzję również rażąco naruszył art. 215 ust. 2 ugn bowiem nie ustalił legitymacji prawnej osób ubiegających się o odszkodowanie na dzień wejścia w życie dekretu.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. zostało wniesione przez A. S., S. S., P. S., L. G., K. D., D. K., A. G. oraz B. K.. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa ustalenie legitymacji wnioskodawców do otrzymania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" na podstawie aktów notarialnych nabycia nieruchomości z [...] kwietnia 1940 r. oraz z [...] czerwca 1942 r.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2019 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2018 r. podniósł, że analiza akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. wykazała, że materiał dowodowy zebrany przez Prezydenta [...], nie był kompletny, tj. nie zawierał wszystkich dokumentów opisujących stan prawny przedmiotowej nieruchomości oraz okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie.

Organ orzekając odszkodowanie ustalał przesłanki warunkujące jego przyznanie bez analizy akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] uznał za rażące naruszenie prawa nieustalenie przez organ orzekający o odszkodowaniu, kto był właścicielem nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]" w dniu wejścia w życie dekretu.

Z uzasadnienia decyzji Prezydenta [...] wynika, że właścicieli przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie przedłożonych przez wnioskodawców aktów notarialnych z [...] kwietnia 1940 r. oraz z [...] czerwca 1942 r.

W decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. wskazano, że ustalenie stanu faktycznego w zakresie legitymacji osób ubiegających się o ustalenie odszkodowania na podstawie aktów nabycia nieruchomości stanowiło rażące naruszenie prawa. W ocenie Wojewody [...] akty nabycia nieruchomości z 1940 r. i 1942 r. wskazywały jedynie na mocy jakich transakcji wskazane tam podmioty nabyły nieruchomość przed [...] czerwca 1942 r., ale nie mogły stanowić wyłącznej podstawy do ustalenia właściciela nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu bowiem, w ocenie Wojewody [...], podstawą do ustalenia stanu prawnego nieruchomości jest treść księgi wieczystej lub zbioru dokumentów. W konsekwencji czego Wojewoda [...] uznał, że Prezydent [...] ustalając podmiot legitymowany do ubiegania się o odszkodowanie rażąco naruszył prawo, ponieważ nie ustalił legitymacji prawnej osób ubiegających się o odszkodowanie na dzień wejścia w życie dekretu.

W toku prowadzonego przez Prezydenta [...] z wniosku o przyznanie odszkodowania pełnomocnik wnioskodawców przedłożył kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem wypisu aktu notarialnego z [...] kwietnia 1940 r. sporządzonego przez notariusza A. P. Rep. [...], na mocy którego S. G. sprzedał K. i M. [1] małżonkom G. nieruchomość położoną przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]" oraz kopię poświadczoną za zgodność z oryginałem wypisu aktu notarialnego z [...] czerwca 1942 sporządzonego przez notariusza W. C. Rep. [...], na mocy którego K. i M. [1] małżonkowie G. sprzedali W. i M. [2] małżonkom S. połowę nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]".

W § [...] aktu notarialnego z 1940 r. zawarto informację, że notariusz wyjaśnił stronom stawającym do aktu treść rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r. o obrocie nieruchomościami w [...]. Z kolei w § [...] aktu notarialnego z 1942 r. K. i M. małżonkowie G. oświadczyli m.in. że akt notarialny z 1940 r. został zatwierdzony przez Starostwo Miasta [...]. Data oraz numer zatwierdzenia przez Starostwo Miasta [...] wskazane w treści aktu notarialnego na egzemplarzu poświadczonym za zgodność z oryginałem oraz przedłożonym przez pełnomocnika wnioskodawców do akt postępowania administracyjnego są niewyraźne i nie pozwalają na ich jednoznaczne odczytanie.

Jednocześnie w § [...] aktu notarialnego z 1942 zawarto informację, że notariusz pouczył strony stawające do aktu, że ważność zawartego aktu jest zależna od zezwolenia władz wydanego zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 27 marca 1940 r.

Minister wskazał, że zgodnie z postanowieniami rozporządzenia o obrocie nieruchomościami w Generalnym Gubernatorstwie z dnia 27 marca 1940 r. (Dziennik Rozporządzeń Generalnego Gubernatora dla Okupowanych Polskich Obszarów, cz. 1, nr 23) przeniesienie własności nieruchomości w drodze czynności prawnej wymaga zezwolenia Starosty Miejskiego, w którym okręgu nieruchomość jest położona. Podanie o wydanie zezwolenia należało wnieść z zachowaniem terminu prekluzyjnego dwóch tygodni po zawarciu czynności prawnej. Według § 6 ust. 1 rozporządzenia czynność prawna nabycia nieruchomości jest nieważna, gdy odmówiono wydania zezwolenia, wniesiono podanie po terminie, niespełniono nałożonych przez organ zleceń.

Jak wynika z aktu notarialnego z 1942 r. akt notarialny z 1940 r. został zatwierdzony przez Starostwo Miasta [...].

Z akt postępowania administracyjnego zarówno prowadzonego przez Prezydenta [...], jak i przez Wojewodę [...] nie wynika, aby akt notarialny z 1942 r. uzyskał stosowne zezwolenie Starosty Miasta [...].

Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika również, aby akt ten nie uzyskał stosowanego zezwolenia.

Wojewoda [...] w decyzji z [...] lipca 2018 r. podniósł, że analiza akt sprawy zakończonej wydaniem decyzji przez Prezydenta [...] wykazała, że materiał dowodowy zebrany przez Prezydenta [...] nie był kompletny, tj. nie zawierał wszystkich dokumentów opisujących stan prawny przedmiotowej nieruchomości oraz okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie, a organ orzekając odszkodowanie ustalał przesłanki warunkujące jego przyznanie bez analizy akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości.

Minister podkreślił, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody [...] organ orzekający o odszkodowaniu w istocie wydał decyzję o odszkodowaniu bez analizy akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości ustalając legitymację do otrzymania odszkodowania w głównej mierze na przedłożonych przez wnioskodawców aktach notarialnych, jednak Wojewoda [...] w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego nie uzyskał akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, a nawet nie podjął działań zmierzających do ich uzyskania. Wydał więc decyzję z [...] lipca 2018 r. bez analizy akt własnościowych, opierając się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przez Prezydenta [...].

Wojewoda [...] ponadto nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, mającego na celu wykazanie ewentualnych innych, niż K. i M [1] małżonkowie G. i W. i M. [2] małżonkowie S., właścicieli spornej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu, czy też nie podważył skutecznie przeniesienia prawa własności do nieruchomości na podstawie aktów notarialnych z 1940 r. i 1942 r.

Jak wynika z przedłożonego, przez pełnomocnika odwołujących się zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z [...] marca 1991 r. księga wieczysta nieruchomości "[...]" nie figuruje w spisie ksiąg wieczystych archiwum na dzień [...] września 1991 r. - prawdopodobnie zaginęła w czasie działań wojennych w latach 1944/45. Ustalenie więc właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]" na podstawie księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości może okazać się niemożliwe. Nie oznacza to jednak, że Wojewoda [...] w toku prowadzonego postępowania nie powinien podjąć czynności zmierzających do uzyskania zaświadczenia z ksiąg wieczystych nieruchomości hipotecznej "[...]" szczególnie, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...], w ocenie Wojewody [...], było nieprawidłowe ustalenie właścicieli przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] listopada 1945 r.

Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W związku z tym organ zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć, w sposób wyczerpujący, cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa).

Według art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Minister zauważył, że w toku prowadzonego ponownie postępowania nieważnościowego Wojewoda [...] winien zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na ewentualne podważenie ustaleń dotyczących właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]" na dzień [...] listopada 1945 r. dokonanych przez Prezydenta [...].

W szczególności Wojewoda [...] winien uzyskać akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości, zaświadczenie z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości lub kopię karty zawierającej wpis Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości oraz kopię karty zawierającej wpis poprzednich właścicieli nieruchomości przed przepisaniem jej na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewoda [...] winien również, w przypadku wątpliwości w zakresie skutków prawnych zawarcia aktów notarialnych z 1940 r. i 1942 r., uzyskać ich wypisy, a także podjąć działania zmierzające do sprawdzenia, czy akt notarialny z 1942 r. uzyskał stosowne zezwolenie Starosty Miasta [...].

Podsumowując Minister uznał, że wobec braku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Wojewodę [...] należało uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. L. G., A. S., A. G., B. K., D. K., K. D., P. S. i S. S. wnieśli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ministrowi Inwestycji i Rozwoju zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez bezzasadne uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., z uwagi na brak zgromadzenia przez Wojewodę [...] materiału dowodowego pozwalającego na podważanie ustaleń w zakresie własności przedmiotowej nieruchomości dokonanych przez Prezydenta [...] podczas, gdy brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż: a) nie zostało wykazane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że istnieje jakikolwiek materiał dowodowy pozwalający na podważanie ustaleń w zakresie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącej z nieruchomości hipotecznej "[...]" dokonanych przez Prezydenta [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju wprost wskazał, że chodzi o materiał dowodowy pozwalający na ewentualne podważanie ustaleń w zakresie właścicieli nieruchomości, b) Minister Inwestycji i Rozwoju nie wyjaśnił dlaczego nie mógł dokonać pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego bądź nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w sytuacji uznania, że takie postępowanie jest uzasadnione; 2) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 170 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez bezzasadne uznanie, że decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. mogła być wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ustalenie legitymacji wnioskodawców do otrzymania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie aktów notarialnych z 1940 r. i 1942 r. - pomimo, że Minister Inwestycji i Rozwoju, ani Wojewoda [...] nie przedstawili żadnych dowodów podważających ustalenia Prezydenta [...] w zakresie legitymacji wnioskodawców A. S., S. S., P. S., L. G., K. D., D. K., A. G., B. K. - jako spadkobierców K. i M. [1] małż. G. oraz W. i M. [2] małż. S., będących w dacie wejścia w życie dekretu, właścicielami przedmiotowej nieruchomości, uprawnionymi do otrzymania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn, - a tym samym bezzasadne odstąpienie od związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2668/13, zgodnie z którą kwestia ustalenia prawa własności nieruchomości w dacie Wejścia w życie dekretu na rzecz K. i M. [1] małż. G. oraz W. i M. [2] małż. S., na podstawie umów nabycia nieruchomości z 1940 r. i 1942 r. nie może być kwaliﬁkowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż tego rodzaju wady postępowania zwykłego mogą być ewentualnie korygowane w ramach odwołania w postępowaniu zwykłym w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, a nawet uprawdopodobnione przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, że inny podmiot był właścicielem nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, a więc, że uzasadnione było odstąpienie od przedmiotowej oceny prawnej.

W sprzeciwie skarżący wnieśli o: 1) uwzględnienie sprzeciwu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju poprzez uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. w całości oraz orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. , a w wypadku nieuwzględnienia sprzeciwu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, o: 2) uwzględnienie sprzeciwu od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r. oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 3) zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego wedle norm przepisanych prawem, w tym kosztów zastępstwa prawnego; 4) w wypadku niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 64c § 4 ppsa, orzeczenie o wymierzeniu Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa; 5) w wypadku braku przekazania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju sprzeciwu rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu sprzeciwu dostarczonego przez skarżących; 6) rozważanie przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie sprzeciwu i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw jest nieuzasadniony.

1 czerwca 2017 r., gdy powyższe administracyjne postępowanie nieważnościowe było w toku, weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 r. poz. 935). Z art. 16 tej ustawy wynika, że do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją stosuje się przepisy kpa, w brzmieniu dotychczasowym.

Stosownie do art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Trafnie zwrócił uwagę Minister Inwestycji i Rozwoju, że w niniejszej sprawie były podstawy do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] w sposób istotny naruszył przepisy proceduralne - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jednocześnie istnieje konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwiało rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty, przez organ odwoławczy, ponieważ naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na wstępie Sąd zauważa, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2668/13 WSA w Warszawie zaprezentował pogląd, że okoliczności podnoszone przez Ministra, które - jego zdaniem - świadczyć mają o wadliwości decyzji odszkodowawczej, a odnoszące się do braku dostatecznego wyjaśnienia w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy administracyjnej w kontekście materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn w żadnym wypadku nie mogły być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem WSA w Warszawie tego rodzaju wady postępowania zwykłego wskazują co prawda na możliwość uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jednakże aby z tych względów stwierdzić nieważność decyzji należy wykazać, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się odmiennie, niż wówczas ustalił organ (Prezydent [...]), a w konsekwencji rażąco wadliwa była także subsumcja tego stanu do norm prawa materialnego.

Trafnie zatem zwrócił uwagę Minister, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nieważnościowe nie wykazał, że Prezydent [...] ustalił przedekretowych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] o pow. [...] m2, pochodzącej z nieruchomości pn. "[...]" w zaprzeczeniu do obowiązującego na dzień wejścia w życie dekretu stanu prawnego tej nieruchomości.

Organ nadzoru (Wojewoda) stwierdził tylko, że Prezydent [...] orzekał: 1) na podstawie niekompletnego materiału dowodowego sprawy, tj. niezawierającego wszystkich dokumentów opisujących stan prawny nieruchomości; 2) bez analizy akt własnościowych nieruchomości; 3) ustalając stan prawny (właścicielski) nieruchomości na podstawie transakcji nabycia nieruchomości przed [...] czerwca 1942 r. wynikających z aktów notarialnych z [...] kwietnia 1940 r. i [...] czerwca 1942 r., a nie na podstawie treści księgi wieczystej lub treści zbioru dokumentów.

To zdaniem Wojewody [...] świadczyło o rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszeniu prawa - art. 215 ust. 2 ugn i art. 77 § 1 kpa przez Prezydenta [...].

Według organ nadzoru organ orzekający o odszkodowaniu ustalił odszkodowanie i badał przesłanki do jego ustalenia w stosunku do podmiotów, które nie legitymują się dokumentami właścicielskimi do przedmiotowej nieruchomości przez co dokonał rażąco wadliwej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do norm prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, w kontekście oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2668/13, do stwierdzenia wystąpienia wady nieważności (rażącego naruszenia prawa) nie wystarczy samo powołanie się na naruszenie przepisów proceduralnych polegające na nieustaleniu przez Prezydenta [...] stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu, na podstawie treści księgi wieczystej, czy treści zbioru dokumentów.

Aby wykazać wadę nieważności organ nadzoru winien udowodnić, że ustalony przez organ odszkodowawczy stan własnościowy nieruchomości na podstawie aktów notarialnych z [...] kwietnia 1940 r. i [...] czerwca 1942 r. przedstawiał się w rzeczywistości inaczej, czego Wojewoda [...] nie wykazał.

Rację ma zatem Minister, że Wojewoda [...] prowadząc postępowanie nieważnościowe musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem zweryfikowania legalności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. w aspekcie przesłanek nieważności z art. 156 § 1 kpa.

W tym celu organ nadzoru w pierwszej kolejności winien wyjaśnić gdzie znajdują się akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości.

Z pisma kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1991 r. wynika, że organ ten prowadził postępowanie odszkodowawcze w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i że w organie tym znajdowały sią akta sprawy. Z pisma kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 1992 r. wynika, że organ ten przesłał Kierownikowi Urzędu Rejonowego w W. całość akt sprawy dotyczących nieruchomości pn. "[...]". Akta zawierały [...] karty. W późniejszym czasie kompetencje Kierownika Urzędu Rejonowego w W. przejął Starosta Powiatu [...] (pismo Urzędu Dzielnicy [...] z [...] listopada 2002 r.). Sąd Okręgowy w W. w piśmie z [...] czerwca 2010 r. wskazał, że w sprawie o sygn. akt [...]C [...] (późniejsza sygnatura [...]C [...]) nie otrzymał z Urzędu Dzielnicy [...] akt własnościowych nieruchomości pn. "[...]" mimo, że zwracał się o ich nadesłanie. Sąd ten wskazał, że nie zwracał się o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości do Starostwa Powiatowego w W..

Akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości, po ich przekazaniu w 1992 r. Kierownikowi Urzędu Rejonowego w W., nie zostały zwrócone do Delegatury BGN w [...] (pisma z [...] grudnia 2008 r. i [...] maja 2009 r.).

Sąd zwraca uwagę, że na mocy art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.) starostwo powiatu [...] stało się Urzędem [...] zaś jednostki organizacyjne powiatu [...] stały się jednostkami organizacyjnymi [...]. Z kolei niezakończone postępowania administracyjne, toczące się przed organami powiatu [...], toczą się nadal przed organami [...].

W tej sytuacji, skoro Delegatura w [...] nie posiada akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, Wojewoda [...] winien zwrócić się do Prezydenta [...] o przedłożenie akt własnościowych nieruchomości pn. "[...]". Niewykluczone, że któraś z jednostek organizacyjnych Urzędu [...] (np. właściwa w sprawach gospodarki nieruchomościami, geodezji, planowania przestrzennego, architektury i budownictwa, obsługi prawnej) posiada w swoich zasobach wskazane wyżej akta własnościowe.

Trafnie też zwrócił uwagę Minister, że Wojewoda [...] winien wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o przedłożenie dokumentacji, informacji, zaświadczenia wskazujących właściciela widniejącego w dawnej księdze hipotecznej, prowadzonej dla nieruchomości pn. "[...]" na dzień wejścia w życie dekretu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że skoro z zaświadczenia PBN w W. z [...] marca 1991 r. wynika, że księga wieczysta przedmiotowej nieruchomości nie figuruje w spisie ksiąg w archiwum na [...] marca 1991 r. i że prawdopodobnie zaginęła w czasie działań wojennych w latach 1944/45, to nie było możliwe przeprowadzenie dowodu z księgi wieczystej celem ustalenia stanu własnościowego nieruchomości.

Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy znajduje się Rejestr powierzchni z klasyfikacją gleboznawczą sporządzony przez pracownika [...] Przedsiębiorstwa [...] w lutym 1977 r. m.in. na podstawie badań hipotecznych nieruchomości, zaktualizowanych w lipcu 1976 r. W materiale tym przy nieruchomości pn. "[...]" widnieje adnotacja: "Właściciel nie ustalony była A. P., właść.aktual. w dn. [...].12.28".

Z dowodu tego wynika, że na podstawie badań hipotecznych było możliwe ustalenie w 1976 r. danych właściciela przedmiotowej nieruchomości w latach 20-tych XX w. Zatem księga hipoteczna nie mogła zaginąć w czasie działań wojennych.

To, że PBN w W. nie dysponował księgą wieczystą przedmiotowej nieruchomości w 1991 r. nie świadczy o tym, że księgi tej nie ma obecnie w zasobach sądu wieczystoksięgowego.

Zdaniem Sądu dla ustalenia stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości we dacie wejścia w życie dekretu należy ponadto: 1) wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o udzielenie informacji, czy w zbiorze dokumentów prowadzonym dla przedmiotowej nieruchomości Zd. nr [...] znajdują się dane wskazujące właściciela widniejącego w dawnej księdze hipotecznej prowadzonej dla nieruchomości pn. "[...]" na dzień wejścia w życie dekretu; 2) zwrócić się do Sądu Okręgowego w W. o przedłożenie odpisu prawomocnego wyroku z [...] marca 2003 r. sygn. akt [...]C [...] wraz z uzasadnieniem oddalającego powództwo B. K. przeciwko Skarbowi Państwa w sprawie o ustalenie; 3) wystąpić do Sądu Apelacyjnego w W., który rozpatrywał zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego w W. z [...] stycznia 2005 r. sygn. akt [...]C [...] i który postanowieniem z [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...] Acz [...] zażalenie oddalił o udzielenie informacji na temat dysponowania przez tenże sąd aktami własnościowymi przedmiotowej nieruchomości.

Adw. R. N. w piśmie z [...] marca 2010 r. wskazał powyższe sprawy cywilne, jako mogące ułatwić odnalezienie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości.

Jeżeli okaże się, że nie jest możliwe ustalenie stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości wobec braku akt własnościowych i danych z księgi wieczystej lub zbioru dokumentów wówczas Wojewoda [...] winien ustalić stan prawny przedmiotowej nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu w oparciu o umowy sporządzone w formie aktów notarialnych z [...] kwietnia 1940 r. i [...] czerwca 1942 r., a następnie ocenić, czy umowy te były skuteczne w obowiązującym w dacie ich wydania stanie prawnym i w stanie prawnym na dzień wejścia w życie dekretu.

Zdaniem Sądu wyjaśnienie stanu własnościowego nieruchomości pn. "[...]", według stanu na dzień wejścia w życie dekretu, jest podstawową okolicznością, która winna być oceniona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. Wyjaśnienie tego zagadnienia pozwoli na ustalenie, czy organ odszkodowawczy prawidłowo ustalił: 1) krąg stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa (wnioskodawców), 2) krąg osób które zostały pozbawione faktycznej możliwości władania nieruchomością, 3) krąg osób uprawnionych do odszkodowania, o których mowa w art. 215 ust. 2 ugn.

Wyjaśnienie tej kwestii i jej ocena winna być przeprowadzona przez organy orzekające w administracyjnym toku instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), która gwarantuje stronom prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozpatrzenia ich sprawy w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym i kwestionowania decyzji organu I instancji poprzez wniesienie odwołania.

Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę nieważnościową, będzie miał na uwadze także to, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2668/13 podkreślił, że w nieważnościowym postępowaniu pierwszoinstancyjnym Wojewoda [...], poza przedmiotem rozpoznania i oceny, pozostawił kwestię spełnienia przez beneficjentów decyzji odszkodowawczej materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn. Zdaniem WSA w Warszawie podnoszone przez Ministra wadliwości decyzji odszkodowawczej, odnoszące się do braku dostatecznego wyjaśnienia w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy administracyjnej w kontekście materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn, tj. uchybienia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, mogłyby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej gdyby wykazano, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się odmiennie, niż wówczas ustalił organ odszkodowawczy, a w konsekwencji rażąco wadliwa była także subsumcja tego stanu do norm prawa materialnego.

Wobec tego Wojewoda [...], ponownie rozpoznając sprawę nieważnościową, będzie miał na uwadze to, że należy ocenić, w kontekście art. 156 § 1 kpa, legalność decyzji odszkodowawczej z 2012 r. w aspekcie wszystkich materialnoprawnych przesłanek zastosowania art. 215 ust. 2 ugn. Organ nadzoru będzie miał podstawy do stwierdzenia, że Prezydent [...] wydał decyzję odszkodowawczą z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego tylko wówczas, gdy w sposób niewątpliwy wykaże, że zweryfikowany w postępowaniu nadzorczym prawidłowy stan faktyczny i prawny sprawy jest inny, niż ustalił to Prezydent [...].

Wojewoda [...] winien mieć, przy rozpatrywaniu sprawy nieważnościowej, na względzie także stanowisko zaprezentowane przez NSA w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 2519/14, w zakresie dotyczącym oceny legalności pkt [...] decyzji odszkodowawczej. NSA podkreślił, że kwestia pochodzenia środków finansowych, z których miałoby być pokryte przyznane w tej sprawie odszkodowanie, nie była w pełni oczywista, jak również nie było oczywiste, jakie przepisy w tym, konkretnym przypadku będą miały zastosowanie. Zdaniem NSA przyjęcie przez Prezydenta [...] w pkt [...] decyzji takiej wykładni art. 215 ust. 2 ugn, która dopuszczała zastosowanie w tej sprawie art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, nie mogło być traktowane jako rażące naruszenie prawa, ani wydanie decyzji bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. W ocenie NSA stan prawny na podstawie, którego organ orzekał nie był bowiem ani jasny, a tym bardziej oczywisty. W związku z tym nie można było też wykluczyć, że decyzja ta miała jednak umocowanie prawne. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zastosować przedstawioną przez NSA wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odnosząc ją do art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 64d § 1, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.