Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 186/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a
journal: Dz.U. 2014 poz 1649
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 1329/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 5400 (słownie: pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu wyrokiem z dnia z dnia 7 kwietnia 2017r., sygn. akt III SA/Wr 1329/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U z 2016r., poz.718 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325) oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka", "beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej też: "Instytucja Zarządzająca", "Zarząd Województwa", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "IZ") z dnia 23 października 2015r., nr [...]w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w wysokości [...]zł,

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 18 października 2011r. Spółka podpisała z Dolnośląską Instytucją Pośredniczącą (dalej: "organ I instancji", "DIP") umowę o dofinansowanie projektu nr [...], realizowanego w ramach Działania 1.1. RPO WD 2007-2013 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 (dalej: "RPO WD 2007-2013"), w której zobowiązała się do rozpoczęcia realizacji projektu od dnia 1 grudnia 2010r. oraz (zgodnie już z późniejszymi aneksami) zakończenia jego realizacji rzeczowej w dniu 27 czerwca 2014r. i finansowej w dniu 30 czerwca 2014r.

Decyzją z dnia 10 sierpnia 2015r., nr [...] Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca określiła skarżącej obowiązek zwrotu kwoty [...] zł, wraz z odsetkami, otrzymanej w formie refundacji na podstawie przedłożonych wniosków o płatność w ramach projektu.

Decyzja organu I instancji została poprzedzona oświadczeniem o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia, na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 umowy z dnia 18 października 2011r. o dofinansowanie projektu doręczonym Spółce w dniu 24 lutego 2015r., oraz wezwaniem do zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, doręczonym Spółce w dniu 23 marca 2015r.

Decyzją z dnia 23 października 2015r., Zarząd Województwa Dolnośląskiego, pełniący zgodnie z art. 25 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1649 ze zm., dalej: "u.z.p.p.r.") funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Dolnośląskiego na lata 2007- 2013 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji Zarząd Województwa wskazał art. 60 lit. b) oraz art. 70 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006r., s. 25, ze zm., dalej jako Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006) w zw. z art. 152 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, (Dz. Urz. UE.L.347 z dnia 20 grudnia 2013r., s.320 ze zm.) oraz na podstawie art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 12 w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p.") oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1392).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie przedmiotem projektu była budowa hotelu Szklarka II z częścią basenowo-rehabilitacyjną i połączenie go za pomocą łącznika z [...] związana z poszerzeniem bazy noclegowej o 65% i dywersyfikacją produkcji poprzez wprowadzenie dodatkowo nowych usług w postaci udostępnienia części rekreacyjno-rehabilitacyjnej wraz z basenem, zawierającej zestaw specjalistycznych sprzętów i urządzeń służących poprawie zdrowia fizycznego. Przystępując do konkursu beneficjent w treści wniosku o dofinansowanie zapewnił, iż zarówno stabilność finansowa, jak i instytucjonalna, wynikające z realizacji projektu, zostaną zagwarantowane na czas realizacji i okres trwałości projektu. Wśród wskaźników realizacji celów projektu wnioskodawca dla wskaźników produktu wskazał [...] zakupionych środków trwałych/wartości niematerialnych i prawnych służących realizacji projektu oraz [...] m2 całkowitej powierzchni wybudowanych/zmodernizowanych budynków służących wdrożeniu projektu. Natomiast w zakresie wskaźników rezultatu projektu deklarował: Liczbę utworzonych miejsc pracy w MŚP - 14 etatów, w tym kobiet - 7 etatów; Zmianę efektywności energetycznej - 50%; Liczbę nowych produktów i wytworzonych technologii wprowadzonych na rynek - 6 szt.; Liczbę nowych produktów/usług z wykorzystaniem technologii informatycznych/informacyjnych - 6 szt.

Zdaniem Instytucji Zarządzającej z dniem 30 czerwca 2014r. beneficjent obowiązany był wykazać, iż zrealizował projekt zgodnie z założonym celem, osiągnął założone wskaźniki produktu i rezultatu oraz dokonał końcowego rozliczenia finansowego projektu, tj. dokonał poprawnego rozliczenia płatności końcowej. Tymczasem na spotkaniu w siedzibie DIP, które odbyło się w dniu 5 sierpnia 2014r. beneficjent poinformował przedstawicieli DIP o problemach związanych z realizacją powyższego projektu i zamiarze wnioskowania o kolejne wydłużenie terminu jego realizacji, po czym pismem z dnia 2 września 2014r. wystąpił z wnioskiem o wydłużenie okresu realizacji projektu do dnia 15 października 2014r. W ocenie Zarządu Województwa wniosek ten został złożony niezgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie, gdyż stosownie do § 16 ust. 3 tej umowy w przypadku zaistnienia okoliczności mogących opóźnić termin zakończenia finansowej realizacji projektu, beneficjent zobowiązany był nie później niż 35 dni przed dniem upływu tego terminu tj. w tym przypadku do dnia 26 maja 2014r., wystąpić z pisemnym wnioskiem o wydłużenie okresu realizacji projektu do DIP, zaś wniosek ten został złożony dopiero w dniu 2 września 2014r. Organ odwoławczy nadmienił, że ewentualne przedłużenie terminu realizacji projektu, pomimo opóźnienia w złożeniu wniosku, rozpatrywane jest przez DIP indywidualnie w każdym przypadku, jednakże w niniejszej sprawie wniosek ten nie został rozpatrzony przez DIP z powodu ujawnienia w wyniku kontroli doraźnej niezgodności robót wynikających z protokołów odbioru ze stanem rzeczywistym i skierowaniem w dniu 19 grudnia 2014r. zawiadomienia do Prokuratury Rejonowej dla Wrocławia Stare Miasto o możliwości popełnienia przez beneficjenta przestępstwa z art. 297 § 1 k.k. W ocenie IZ w przedmiotowej sprawie nie pozostaje przy tym sporne, iż beneficjent nie zrealizował celu projektu, nie osiągnął wskaźników produktu i rezultatu oraz nie zakończył rzeczowej i finansowej realizacji projektu w określonym w umowie o dofinansowanie terminie, co zgodnie z treścią § 18 ust. 1 pkt 9 umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu stanowiło dla DIP przesłankę do rozwiązania tejże umowy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że złożone przez beneficjenta wraz z wnioskiem o płatność nr WNP- [...]protokoły odbioru częściowego robót z dnia 4 kwietnia 2014r., 5 maja 2014r. oraz z dnia 4 czerwca 2014r., jako dokumenty mające potwierdzić prawidłowość poniesionego wydatku przedstawionego do refundacji tj. faktyczne wykonanie robót, w świetle przeprowadzonej kontroli doraźnej na miejscu realizacji projektu oraz wizji lokalnej, dokumentów oraz wyjaśnień beneficjenta potwierdzają nieprawdę. Powyższe okoliczności, zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 9 umowy, również dały podstawę i potwierdzają słuszność podjętej przez DIP decyzji o rozwiązaniu z beneficjentem umowy o dofinansowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że wykorzystanie środków przez beneficjenta, który otrzymał dofinansowanie ze środków publicznych, ze środków RPO WD 2007-2013 musi być zgodne z procedurą. Powyższe wynika a contrario z brzmienia przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W ocenie IZ w przedmiotowej sprawie strona naruszyła procedurę określającą obowiązek zakończenia realizacji projektu w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 czerwca 2014r. Zdaniem organu odwoławczego, istotne naruszenie przez beneficjenta procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 umowy, a polegające na niedoprowadzeniu do zakończenia rzeczowej i finansowej realizacji projektu w terminie (odpowiednio do dnia 27 czerwca 2014r. i do dnia 30 czerwca 2014r. (termin wynikający z aneksu do umowy nr [...]z dnia 4 lutego 2014r.) oraz niezłożenie w terminie wniosku o płatność końcową (naruszenie § 7 ust. 10 umowy o dofinansowanie i zapisów Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach RPO WD 2007 - 2013) stanowiło wystarczającą podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uzasadniająca wydanie decyzji określającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2017r., oddalił skargę [...] na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 23 października 2015r.,

W ocenie Sądu I instancji poza sporem pozostaje, że umowa z dnia 18 października 2011r. o dofinansowanie projektu przestała obowiązywać i wiązać jej strony. WSA wskazał, że DIP na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 umowy o dofinansowanie projektu złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia, które zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 24 lutego 2015r., a następnie pismem doręczonym Spółce w dniu 23 marca 2015r. wezwał beneficjenta do zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Po rozwiązaniu umowy i bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, konieczne stało się wszczęcie przez organ I instancji postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. WSA podkreślił, że beneficjent nie zakwestionował pod katem formalnoprawnym rozwiązania umowy na żadnym etapie postępowania, a czynność tę, co istotne poprzedziło stwierdzenie organu de facto sprowadzające się do zakwestionowania prawidłowości realizacji postanowień umownych. W tych okolicznościach zdaniem WSA oświadczenie o wypowiedzeniu umowy przez DIP miało charakter materialnoprawny. Jeśli zatem strona skarżąca chciała uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, to mogła wnieść stosowny pozew do sądu cywilnego, czego jednakże nie uczyniła. W zamian tego w opinii WSA Spółka wadliwie usiłowała zwalczać niekorzystne dla niej konsekwencje rozwiązania umowy o dofinansowanie na etapie postępowania odwoławczego od decyzji określającej obowiązek zwrotu kwoty otrzymanej w ramach projektu, a następnie w toku postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez zgłaszanie licznych zarzutów i oskarżeń odnoszących się do przeprowadzenia konkursu i wyboru jego beneficjentów, a w dalszej kolejności samej realizacji przez DIP przedmiotowej umowy o dofinansowanie. Tymczasem jak podkreślił to WSA do kompetencji sądów administracyjnych nie należy ocena oświadczeń woli składanych przez podmioty w związku z łączącym je stosunkiem cywilnoprawnym. Wskazanie okoliczności odnoszących się do treści umowy i faktu jej rozwiązania ma w sprawie jedynie znaczenie w zakresie związanym z ustaleniami faktycznymi, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Na skutek rozwiązania umowy, skarżąca przestała bowiem być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków Programu Operacyjnego, a więc utraciła status beneficjenta tego Programu. WSA wskazał, że przedmiotem przeprowadzanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli nie jest jednak i nie może być rozwiązanie umowy i towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności, gdyż podstawą do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 207 ust. 1 u.f.p., natomiast rozwiązanie umowy było jedynie zdarzeniem prawnym, będącym jednym z elementów stanu faktycznego sprawy administracyjnej, który nie miał na nią decydującego wpływu. Zdaniem Sądu I instancji rozwiązanie umowy może rodzić jedynie skutki cywilnoprawne, szczególnie w zakresie niemożności ubiegania się o wypłatę pozostałej kwoty płatności, nie przesądza zaś bezpośrednio o konieczności zwrotu środków już pobranych, a tym bardziej zakresu tego zwrotu. Przesłanką ich zwrotu jest bowiem decyzja administracyjna, wydana na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p., przy zaistnieniu przesłanek do jej wydania, a jednocześnie niezależna od kwestii wzajemnych rozliczeń stron rozwiązanej umowy. W opinii WSA przeprowadzona kontrola sądowa nie wykazała nieprawidłowości w ustaleniach organów, co do istnienia przesłanek stanowiących podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, tj. przesłanek z art. 207 ust. 1 pkt i pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 184 u.f.p., gdyż doszło do naruszenia przez stronę skarżącą procedur przewidzianych w umowie o dofinansowanie w Ramowym Planie Realizacji RPO WD na lata 2007-2013, w Wytycznych dla Wnioskodawców oraz w Uszczegółowieniu RPO WD, czego konsekwencją było niewywiązanie się z obowiązku doprowadzenia do rzeczowego i finansowego zakończenia realizacji projektu w terminie do dnia 30 czerwca 2014r., tj. w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie z dnia 18 października 2011r., z uwzględnieniem zmian dokonanych w późniejszych aneksach do tej umowy. W stanie faktycznym sprawy zdaniem WSA nie budzi żadnych wątpliwości, że przedmiotowa umowa o dofinansowanie nie została, zgodnie z jej postanowieniami, w pełni zrealizowana. WSA za zasadne uznał stanowisko Zarządu Województwa, iż doszło w sprawie do: 1) niedotrzymania terminu rzeczowej i finansowej realizacji projektu, ustalonych odpowiednio na dzień 27 i 30 czerwca 2014r., skoro do dnia 2 grudnia 2015r. projekt nie został zrealizowany (cytat z pisma pełnomocnika skarżącej do DIP-u z dnia 2 grudnia 2015 r. "projekt objęty wskazaną wyżej umową jest niemalże gotowy"); 2) niezłożenia w umownym terminie wniosku o przedłużenie terminów rzeczowej i finansowej realizacji projektu, choć uprzednio Spółka korzystała z tego uprawnienia umownego i procedura (zmiany terminów była jej znana; 3) nieosiągnięcia celu projektu oraz wskaźników produktu i rezultatu; 4) sprzeczności dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem o płatność nr [...] z rzeczywistym stanem realizacji inwestycji, ponieważ złożone protokoły odbioru prac potwierdzały wykonanie robót, które w rzeczywistości na daty tych protokołów nie zostały wykonane.

W ocenie Sądu I instancji skarżąca dopuściła się nieprawidłowości w rozumienia art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, w których ramach mieści się m. in. naruszenie procedur obowiązujących w zakresie realizacji projektów, finansowanych ze środków europejskich, o czym przesądza art. 184 ust. 1 u.f.p. Z regulacji tej wynika bowiem, że procedury realizacji projektów mogą mieć źródło nie tylko w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, ale również w umowach zawartych między stronami, tj. beneficjentem oraz Instytucją Zarządzającą, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Przywołany przepis wiąże pojęcie nieprawidłowości ze skutkiem w postaci szkody, jednakże poprzez tę szkodę, rozumie się nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Takie zdefiniowanie nieprawidłowości sprawia, że niezrealizowanie celów projektu musi być kwalifikowane, jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006. W opinii Sądu I instancji w niniejszej sprawie w tych więc kategoriach należało potraktować nieosiągnięcie celów projektu oraz wskaźników produktu i rezultatu. Jak wynika, z treści art. 207 ust. 1 u.f.p., naruszenie procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich skutkuje koniecznością zwrotu pobranych środków. Powołany przepis stanowi podstawę wydania decyzji, zobowiązującej do zwrotu niewłaściwie wydatkowanych kwot dotacji. Ustawodawca krajowy, formułujący przedmiotowy obowiązek nie tworzy jednak żadnego kryterium, w oparciu o które, orzekający w tej sprawie organ byłby zobowiązany do dostosowania wysokości kwoty określonej do zwrotu, do zakresu zakwestionowanych prac czy wysokości poniesionej szkody. Zgodnie jednak z art. 98 ust. 2 zdanie drugie Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 dokonywane przez państwo członkowskie korekty polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego, a w myśl zdania trzeciego tego przepisu państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Według WSA w niniejszej sprawie organy, oceniając skutki naruszenia procedur przy realizacji przez stronę skarżącą projektu, zróżnicowały wynikające z tego szkody na szkody realne, w postaci pobranych środków, oraz potencjalne, obejmując kwotę dotacji, która nie trafiła jeszcze do Spółki. Orzekając zaś odnośnie środków pobranych, zobligowano stronę skarżącą do zwrotu całości tychże środków, co w świetle niezrealizowania celów projektu, było w pełni zasadne. W opinii WSA brak jest podstaw prawnych do różnicowania środków, w ramach tej samej procedury na część wydatkowaną w sposób prawidłowy i część dotkniętą uchybieniami, gdy cele projektu nie zostały zrealizowane.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu, zasądzenia kosztów postępowania oraz rozpoznania skargi na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

b) naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016r., poz.383) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono okoliczności braku podstaw do rozwiązania umowy o dofinansowanie.

Zarząd Województwa Dolnośląskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Najdalej wywołującym skutki prawne zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.

Tak umotywowany zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym może on stanowić samodzielną podstawę kasacyjną zasadniczo w dwóch przypadkach, a mianowicie: jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2018r., II FSK 1071/16; 18 kwietnia 2018r., I OSK 1363/17; 20 grudnia 2017r., II GSK 3998/17) oraz jeżeli uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r., II FPS 8/09). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast podważać dokonanej przez Sąd I instancji wykładni bądź zastosowania przepisów, ani też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiały za oddaleniem skargi. Wbrew przekonaniu skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób prawidłowy przedstawiono stan faktyczny sprawy, jak i rozważono istotę sporu, a także dokonano wszechstronnej oceny materiału dowodowego sprawy. Oznacza to, iż Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego uzasadnienia sądowego funkcji kontroli. Odrębną kwestią jest natomiast prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, co stanowi jednakże przedmiot odrębnych zarzutów kasacyjnych i oceny ich trafności. Nie jest też dopuszczalne jak to czyni skarżąca kasacyjnie kwestionowanie trafności rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego wskazuje, iż w istocie skarga kasacyjna kwestionuje przyjęte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie sprawy. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie i Sądu I instancji co do zasadności kwoty środków przypadających do zwrotu nie jest tożsame z tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, przez co wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. zarzut również wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji dokonując oceny ustaleń faktycznych stwierdził, że skarżąca nie dotrzymała postanowień umowy dotyczących osiągnięcia jej celu zakładanego we wniosku o dofinansowanie. Pomimo kilkakrotnego przedłużania terminu zakończenia realizacji projektu, strona nie zrealizowała całości rzeczowego oraz finansowego jego zakresu. Projekt, zatem nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie. Konsekwencją powyższego jest fakt wystąpienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzeniu Rady (WE) nr 1083/2006. Przy czym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. pod pojęciem procedur, których naruszenie, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2, stanowi podstawę zwrotu dofinansowania należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej oraz inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE. Za równoznaczne z naruszeniem tych innych procedur przyjmuje się także naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. Za nieprawidłowość zatem uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. W rozpoznawanej sprawie chodzi o brak dochowania przez beneficjenta istotnych wymogów realizacji projektu, co przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającą ze sfinansowania nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu. WSA w we Wrocławiu uznał za prawidłowe stanowisko organów, że Spółka na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest zobowiązana do zwrotu przyznanych środków w całości. Jako podstawę żądania zwrotu przyznanego dofinansowania wskazał nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 u.f.p., tj. procedury wynikającej z umowy o dofinansowanie. Pomimo przedłużania terminu zakończenia realizacji projektu, projekt nie został zrealizowany zgodnie z umową o dofinansowanie. Konsekwencją było niewywiązanie się z obowiązku doprowadzenia do rzeczowego i finansowego zakończenia realizacji projektu w terminie do dnia 30 czerwca 2014r., tj. w terminie wynikającym z umowy o dofinansowanie z dnia 18 października 2011r., z uwzględnieniem zmian dokonanych w późniejszych aneksach do tej umowy. Wobec powyższego DIP na podstawie § 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 umowy o dofinansowanie projektu złożył oświadczenie o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie bez wypowiedzenia, które zostało skutecznie doręczone Spółce w dniu 24 lutego 2015r., a następnie pismem doręczonym Spółce w dniu 23 marca 2015r. wezwał beneficjenta do zwrotu środków wraz z należnymi odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Tym samym umowa z dnia 18 października 2011r. o dofinansowanie projektu przestała obowiązywać i wiązać jej strony. Po rozwiązaniu umowy i bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków, konieczne stało się wszczęcie przez organ I instancji postępowania administracyjnego celem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu. Należy podkreślić, że podstawą do wydania decyzji był art. 207 ust. 1 u.f.p. Rozwiązanie umowy było jednym z elementów stanu faktycznego, rodzącym jedynie skutki cywilnoprawne w zakresie wzajemnych rozliczeń stron umowy i nie przesądzało o konieczności orzeczenia zwrotu środków. Przepisy cyt. ustawy nie uzależniają wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków, jak też wydania decyzji w tym przedmiocie od rozwiązania umowy o dofinansowanie. W rezultacie kwestia dopuszczalności oraz zasadności wypowiedzenia umowy o dofinansowanie nie ma przesądzającego znaczenia dla wyniku sprawy i nie podlega badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dotyczącym kontroli legalności decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy. Ocena taka wykracza poza ramy sądowej kontroli administracji publicznej. Rozstrzygnięcie sporu, co do umowy cywilnoprawnej należy do sądu powszechnego. W sprawie ocenie podlegało natomiast to, czy zaistniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 u.f.p.

Ze stanu faktycznego sprawy nie zakwestionowanego skutecznie przez stronę, wynika, że skarżąca naruszyła procedurę realizacji projektu, gdyż nie zrealizowała przedmiotu umowy, na który otrzymała dofinansowanie. Skoro zatem z bezspornych ustaleń faktycznych wynika, że objęte obowiązkiem zwrotu środki wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to ich zwrot znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego. Według zaś treści art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy m.in. odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, oraz ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 15a).

W odniesieniu do wniosku złożonego na rozprawie w dniu 11 marca 2020 roku przez prokurent Spółki która wnosiła o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu zakończenia sprawy karnej, którą wytoczyła prokuratorowi [...], która wypożyczyła akta administracyjne sprawy z NSA zawierające 14 segregatorów, a z pisma Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA z 13 marca 2018r., (k. 703 akt sądowych), wynika, że odnotowano zwrot 6 segregatorów - należy wskazać, że wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy, więc rozumieć przeszkodę, powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Należy mieć także na uwadze, że związek postępowań, o których mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. musi być realny, rzeczywisty, faktyczny i bezpośredni (wpływ pośredni nie jest przesłanką zawieszenia postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. W myśl zaś art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Z treści złożonego wniosku nie wynikają przesłanki do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny dysponował 14 segregatorami akt administracyjnych przed, jak również w dniu rozprawy przed NSA, a z pisma przewodniego Prokuratury z 2 marca 2018r. wynika, że zwrócono 14 segregatorów.

Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione i skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd ten prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu należny jest z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, sporządzoną przez pełnomocnika profesjonalnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej 10 800 zł., co dało kwotę 5 400 zł.