Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 754/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 688/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 688/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2015r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

M. K. (dalej określanego jako skarżący) 15 maja 2014 r. złożył do Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności na rok 2014 wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 na rok 2014 (pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolno środowiskowej złożył już w 2012 r.). W treści wniosku kontynuacyjnego zadeklarował do płatności zobowiązanie w ramach pakietu 2- Rolnictwo ekologiczne; wariantu 2.1 -Uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawienia) do działek rolnych A (5,33 ha), B (5,48 ha), D (2,00 ha), F (3,82 ha), G (5,80 ha), M (1,28 ha); w ramach wariantu 2.3 - Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawienia) do działek rolnych H (1,10 ha), K (0,60 ha), L (4,12 ha), N (0,17 ha), Ł (0,82 ha) oraz w ramach wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na dwóch działkach C (19,73 ha) i J (1,85 ha).

Po przeprowadzeniu, w dniach 22-23 lipca i 12 sierpnia 2014 r., kontroli gospodarstwa skarżącego w zakresie programu rolnośrodowiskowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. (dalej określanego jako Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) wydał decyzję z [...] marca 2015 r. nr [...]. przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2014 rok w pomniejszonej wysokości - łącznie 23.579,50 zł za realizację deklarowanych wariantów w pakiecie 2, z tym, że w odniesieniu do wariantu 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe /w okresie przestawiania/ za powierzchnię uwzględnioną w płatności, tj. 21,44 ha/rok w pomniejszonej wysokości 3.078,00 zł.

Organ l instancji szczegółowo przedstawił stwierdzone nieprawidłowości, przedstawił wyliczenia płatności i stwierdził, że łączna kwota zmniejszeń wyniosła 35.766 zł.

Skarżący w odwołaniu zarzucił inspektorom terenowym przeprowadzającym kontrolę na miejscu w dniu 8 sierpnia 2014 r. pochopne zastosowanie na działce rolnej

C kodów pokontrolnych: E2 (materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań wg rozporządzenia) oraz E7 (nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów). Podczas kontroli stwierdzono, że na działce rolnej C 1414 szt. drzewek ma poniżej 0,8 m wysokości i jest obgryzionych przez zwierzynę leśną i 388 szt. uschniętych z powodu uszkodzeń przez nornice. Tymczasem, w ocenie skarżącego, dołożył on wszelkich starań aby prowadzić uprawy sadownicze w wariancie 2.10 zgodnie z wymaganymi przepisami. Jednak pomimo zabezpieczenia uprawy sadowniczej siatką leśną łosie uszkadzały ogrodzenie i wyrządzały szkody w uprawie. Wskazał, że szkody w uprawie spowodowane były przez zające, łosie i sarny. Ponadto obsada sadzonek została dochowana, nie było miejsc na działce nie obsadzonych drzewkami. Według strony krzywdzące jest obniżenie płatności i zastosowanie kodów pokontrolnych E2 i E7.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( dalej określany jako Dyrektor OR ARiMR) decyzją z [...] sierpnia 2015r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas kontroli w dniach 22-23 lipca i 12 sierpnia 2014 r. w gospodarstwie skarżącego stwierdzono na działkach rolnych nieprawidłowości oznaczone kodem: działka rolna A - DR13-, DR50, DR8; działki rolne B - DR50, DR8, DR34; działka rolna C -DR37, DR52, DR53, E2 i E7; działka rolna G - DR13-, DR52; działka rolna H - DR13-; działka rolna J - DR13+, DR52; działka rolna K - DR13-, DR53; działka rolna L - DR52, DR53; działka rolna Ł - DR52, DR37, DR13+; działka rolna M - DR52; działka rolna N - DR13+, DR52. Wyjaśnił znaczenie kodów nieprawidłowości i podał, że w gospodarstwie strony została przeprowadzona w dniu 12 sierpnia 2014r. również kontrola w zakresie wzajemnej zgodności, w wyniku której nie wykryto nieprawidłowości.

Odnośnie zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 2.10, stwierdzona podczas kontroli na miejscu powierzchnia wyniosła 21,44 ha i była mniejsza od zadeklarowanych 21,58 ha. Stwierdzono nieprawidłowości na działce J - zawyżenie powierzchni o 0,14 ha w stosunku do zadeklarowanej powierzchni 1,85 ha. Ponadto w zakresie działki rolnej C stwierdzono niedochowanie wymogów przewidzianych na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (dalej określanego jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.) dla wariantu 2.10. Stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (zastosowano kod E2), oraz stwierdzono nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów, (zastosowano kod E7). Wskazano, że minimalna obsada dla jabłoni domowej wynosi 125 szt./ha, na działce C stwierdzono 1288 szt. jabłoni zatem stwierdzono na działce C brak minimalnej obsady (65 szt./ha) wynikającej z załącznika 3 do rozporządzania. Stanowiło to podstawę do pomniejszenia płatności o 100 % stosownie do zapisu załącznika nr 7. Powołując się zatem na § 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. oraz art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) z 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 25 z 28.1.2011, dalej określanego skrótem rozporządzenie nr 65/2011) organ przedstawił wyliczenia płatności dla wariantu 2.10. Podał, że początkowa kwota płatności w ramach tego wariantu 2.10 została wyliczona do powierzchni stwierdzonej w wysokości 38.592 zł (21,44 ha x 1800 zł). Kwota ta została jednak pomniejszona ze względu na wykryte podczas kontroli na miejscu na działce rolnej C wyżej opisane nieprawidłowości E2 i E7, co uprawniało organ do wykluczenia całej działki C z płatności: 19,73 ha x 1800,00 zł = 35.514 zł.

W rezultacie na podstawie art. 18 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 65/2011 przyznano skarżącemu płatność w wariancie 2.10 w pomniejszonej wysokości, która wyniosła 3.078 zł [38.592 zł – 35.514 zł, czyli kwota początkowa przyznanej płatności - kwota zmniejszenia płatności (100% sankcji dla działki C).

W ocenie organu II instancji w sprawie nie wystąpiły okoliczności uprawniające do odstąpienia od zastosowania obniżek i włączeń, wskazane w art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Skarżący nie wykazał również, że nie jest winien stwierdzonych nieprawidłowości.

Oceniając przedłożone przez skarżącego protokoły oględzin, ostatecznego szacowania szkody i ponownego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych organ podkreślił, że skarżący poinformował o szkodach dopiero po przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 22-23 lipca i 12 sierpnia 2014 r., która stwierdziła opisywane nieprawidłowości. Nie dochował terminu 10 dni roboczych na poinformowanie o nadzwyczajnych okolicznościach, jak też nie przedstawił dowodów potwierdzających działanie siły wyższej (stosownie do treści art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1974/2006). Nadto protokół z oględzin szacowania szkody dotyczy roku 2013 a nie roku pomocowego 2014. Ponadto organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011r. sygn. akt II GSK 1075/10.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także błędów w przeprowadzonej kontroli na miejscu, zwłaszcza takich, które skutkowałyby koniecznością zmiany wyników kontroli Jak wynika bowiem z protokołów kontroli (raportów z czynności kontrolnych) znajdujących się w aktach sprawy, na działce rolnej J w wariancie 2.10 stwierdzono zawyżenie powierzchni o 0,14 ha w stosunku do zadeklarowanej 1,85 ha. Ponadto na działce C, na której prowadzona jest także uprawa drzewek owocowych - jabłoni domowej, stwierdzono naruszenie przez skarżącego obowiązku utrzymania na plantacji minimalnej wymaganej obsady. Liczba drzewek wskazana w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. dla gatunku jabłoń domowa wynosi 125 szt./ha. Tymczasem z ustaleń wynikało, że na działce C stwierdzono 65 szt./ha, a na całej działce 1288 szt. jabłoni. Także wymagania (cechy żywotności) dla drzewek owocowych, jakie powinny zostać spełnione (określona wysokość drzewek, średnica pnia oraz stopień ukorzenienia). Drzewka, które nie prezentowały wymaganych prawem cech żywotności nie zostały zakwalifikowane do obsady poszczególnych działek rolnych. Zwłaszcza, że w zakresie płatności rolnośrodowiskowej co do wariantu 2.10 zasadnicze znaczenie co do wykluczenia z płatności działki rolnej C w tym wariancie nie mają przy tym ustalenia co do jej wielkości, ale ustalenia co do zaistniałego błędu E7 braku określonej ilości nasadzeń występujących na działce oraz błędu E2 niespełnienia określonych wymagań przez materiał szkółkarski.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że producent rolny podniósł, iż jego sad ekologiczny był poddany kontrolom z TUV w dniach 18, 22 stycznia 2014 r. oraz 30 lipca 2014 r., które nie wykazały zasadniczych błędów. Ponadto skarżący wskazał, iż kontrola z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Roślin i Nasiennictwa w O. Oddział w W. (dalej WIORiN), wykonana 15 lipca 2015 r., nie wykazała uchybień przy prowadzeniu sadów ekologicznych. Skarżący wskazał, iż dzika zwierzyna systematycznie niszczyła sady, a działania naprawcze polegały na zabezpieczaniu drzewek specjalnymi osłonkami (3500 sztuk), zakupie dodatkowych drzewek (5305 szt.) oraz grodzeniu sadu siatką leśną na długości ok. 5 km.

Do skargi załączył kopie protokołów jednostki certyfikującej TUV; protokołu z kontroli WIORiN z 15 września 2015r.; protokołów oględzin, ostatecznego oszacowania szkody i ponownego szacowania szkody w uprawach i płodach rolnych z roku 2013 i 2015; 4. faktury z dnia 27 kwietnia 2015r. za kamerę leśną i foto-pułapkę; 5. faktur z roku 2011 i 2015 r. za perforowane osłonki samoistnie zwijające się; 6. faktur z roku 2011 - 2015 za sadzonki ekologiczne i drzewka jabłoni oraz czereśni.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednol. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej określanej skrótem P.p.s.a.) sąd I na wstępie wyjaśnił, że co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego. Jednak zgodnie z art.106 § 3 P.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tego rodzaju dowody mogą być przeprowadzone z dokumentów innych niż znajdujące się w aktach administracyjnych przekazanych sądowi, a ponadto, gdy zostaną spełnione pozostałe przesłanki określone w tym przepisie. Zgłoszony na rozprawie wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów (protokołów z kontroli przeprowadzonych w 2013r i 2015r.) nie mógł być przez Sąd uwzględniony, zgodnie z treścią art.106 § 3 P.p.s.a.

Dalej podkreślił, że w sprawie miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, określającego m.in. w art.36 lit. a) ppkt IV płatności rolnośrodowiskowe jako udzielane na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych.

Zgodnie z powyższym rozporządzeniem kontrole wniosków o płatności, co do obszarów zgłoszonych do płatności jak i spełnienia norm i wymogów odbywają się według zasad określonych rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (.....) zwanego "rozporządzenie nr 1122/2009".

Natomiast o materialnoprawnych skutkach nieprzestrzegania szczegółowych wymogów dla danego środka wsparcia, przyznawanego na mocy rozporządzenia nr 1689/2005 i odpowiednich przepisów prawa krajowego, rozstrzygają przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, w szczególności art. 18 ust. 1, zgodnie z którym pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie zostały spełnione odpowiednie normy obowiązkowe, a także zobowiązania wykraczające poza takie normy i wymogi lub kryteria kwalifikowalności (...).Podstawowe warunki i zasady przyznawania płatności rolnośrodowiskowych zostały określone przepisami rozporządzenia RŚ z 2009 r. oraz przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 ( dalej określanego skrótem rozporządzenie RŚ z 2013 r.).

Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. i zgodnie z § 46 w związku z § 50, ma zastosowanie do postępowań w sprawie przyznawania i zwrotu płatności, które zostały wszczęte po tym dniu, przy czym ocena spełnienia warunków i wymogów pakietu 2 i wariantu 10, w przypadku zobowiązań rolnośrodowiskowych podjętych na podstawie rozporządzenia z 2009 r. jest dokonywana na podstawie tego rozporządzenia, jak również zmniejszeń dokonuje się zgodnie z tym rozporządzeniem.

Sad I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez organy dotyczące stanu nasadzeń na działce C oraz wielkości działki J w oparciu o wyniki kontroli na miejscu w dniach 22 i 23 lipca 2014 r. Po otrzymaniu raportu pełnomocnik skarżącego, jego ojciec, który był obecny przy kontroli, nie kwestionował ustaleń co do ilości i jakości drzewek. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r. wyjaśniał, że stan stwierdzonej uprawy tj. wszelkie nieprawidłowości w obsadzie i stanie drzewek spowodowane są przez zwierzynę łowną. Zwierzyna nagminnie powodowała i powoduje straty w sadach, powodując ograniczony wzrost sadzonek obumieranie drzewek, usychanie. Drzewka zakupione zostały w pełnej obsadzie, zabezpieczone osłonkami, a dodatkowo zostały ogrodzone siatką leśną, która miała stanowić zabezpieczenie przed zwierzyną. Dodatkowo wskazał, że po stwierdzonych niezgodnościach w roku 2013 dokupił sadzonki czereśni i jabłoni, aby uzupełnić zniszczoną obsadę. Do tego pisma dołączył protokoły szacowania szkód z czerwca i lipca 2013 r. oraz 4 faktury. Te same wyjaśnienia i argumenty podnosił w odwołaniu, przedstawiając dalsze dowodowy, tj. dokumenty dotyczące zakupu drzewek, osłonek, siatki ogrodzeniowej.

W ocenie sądu I instancji niewątpliwie skarżący powołał się na wystąpienie szkód spowodowanych przez zwierzynę leśną, niezależnych od jego działań naprawczych. Uczynił to jednak dopiero po przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 22-23 lipca i 12 sierpnia 2014 r., która stwierdziła opisane w raporcie nieprawidłowości. Nie dochował zatem terminu 10 dni roboczych na poinformowanie o nadzwyczajnych okolicznościach, nie przedstawił dowodów potwierdzających działanie siły wyższej w rozumieniu przepisów. Zasadnie zatem organ wskazał, że zgodnie z § 45 pkt 7a rozporządzenia RŚ z 2013 r. jedną z kategorii siły wyższej, której wystąpienie nie wymaga zmniejszenia pomocy, stanowi uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie natomiast z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności podlegają zgłoszeniu przez beneficjenta lub upoważnioną przez niego osobę, na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba, są w stanie dokonać tej czynności. Skarżący tego nie uczynił. Wreszcie przedstawione przez skarżącego protokoły z oględzin i szacowania szkody dotyczyły roku 2013. Nie mogły zatem mieć żadnego znaczenia, podobnie jak dokumenty z 2015 roku, dla oceny uprawnienia do płatności zależnego od prawidłowości prowadzenia uprawy jabłoni domowej i jej stanu w 2014 roku.

Na ocenę prawidłowości decyzji nie mógł wpłynąć stan uprawy jabłoni domowej na działce C istniejący w 2015 r. tj. po dokonaniu przez skarżącego nasadzeń zakupionych drzewek (w ilości 1500 szt.), kamery leśnej, siatki ogrodzeniowej, co przedstawiono w dowodach załączonych do skargi. Natomiast, mając na uwadze dokumentację z kontroli (fotografie na płycie DVD) nie można podejrzewać, że dane zawarte w raporcie mogą nie odpowiadać rzeczywistości (zresztą skarżący nie kwestionował wyliczeń ilości drzewek nie spełniających wymogów). Stan uprawy jabłoni został przedstawiony na fotografiach (nr 48-50,55-56,176-196). Daleko odbiega od stanu uprawy czereśni na działce J (fot. 130-144), gdzie organy nie zastosowały żadnego zmniejszenia ze względu na stan drzewek.

Zakres zmniejszenia w przypadku niespełnienia szczególnych wymogów płatności rolnośrodowiskowej, dla pakietu 2 wariantu10 (uprawy sadownicze) prawidłowo wynikał z przepisów rozporządzenia RŚ z 2009 r. Zgodnie z zał. 7 wynosił 100% płatności przysługujących do działek, na których stwierdzono nieprzestrzeganie tych warunków i wymogów.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiódł skarżący. Wyrok ten zaskarżył w całości, wnosząc jednocześnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, ewentualnie o zmianę tego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie wymienionych przepisów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie:

1. § 45 pkt 7a rozporządzenia RŚ z 2013 r.,

2. art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 ,

3. art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarł argumenty na poparcie swojego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Z kolei skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Zatem przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., , LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Należy także zaznaczyć, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., , LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).

Kierując się zatem wskazaniami wynikającymi z powołanej uchwały z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, biorąc pod uwagę także argumentacje przytoczoną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżący sformułował w petitum skargi zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 P.p.s.a - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Jednak nie powiązał zarzutów z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Tymczasem sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów prawa materialnego, lecz dokonuje kontroli ich zastosowania przez organy administracji. Ponadto ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać przyjdzie w pierwszej kolejności, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który nie został zakwestionowany przez skarżącego kasacyjnie. W skardze kasacyjnej nie podniesiono bowiem zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów z pkt 1 - 3 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na kompatybilny ich charakter Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe ich łączne rozpoznanie.

Ze skutecznie niepodważonego przez skarżącego stanu faktycznego wynika, że na działce rolnej C o powierzchni 19,73 ha zgłoszonej przez skarżącego jako zajętej pod uprawę jabłoni domowej stwierdzono 1288 drzew spełniających kryteria plantacji trzyletniej i 1836 drzew tych kryteriów nie spełniających. Z czego 1414 nie miało 0,8 m wysokości, a 388 było uschniętych. Natomiast powierzchnia działki rolnej J wyniosła 1,71 ha wobec zadeklarowanej 1,85 ha.

Ponadto skarżący do dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu (ta przeprowadzona została w dniach 22-23 lipca i 12 sierpnia 2014 r.) nie zgłosił szkód w drzewostanie spowodowanych przez dziką zwierzynę. Uczynił to dopiero w piśmie z 19 sierpnia 2014 r.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczególny charakter płatności rolnośrodowiskowych na tle systemu płatności rolnych, objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-1013, co wynika z treści art. 36 pkt a ppkt iv Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE z 2005 r. L 277). Przepisy te zostały implementowane do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173).

Ustawodawca krajowy w art. 29 wskazanej ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Wykonując obowiązek wynikający ze wskazanej delegacji Minister wydał rozporządzenie RŚ z 2013 r., z którego przepisów wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana rolnikowi, który m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, a także na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Z kolei przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej: rozporządzenie nr 65/2011), tj. w szczególności art. 18 ust. 1, określają ogólne zasady dotyczące odzyskiwania wsparcia lub nieprzyznawania go lub/i zobowiązują Państwa Członkowskie do określenia kwoty zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności czego wyrazem stały się przepisy krajowe wydane wskutek implementacji art. 18 ust. 2 rozporządzenia stanowiącego normę kompetencyjną skierowaną do państwa członkowskiego. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym służyć miały niespełnione kryteria, zasięg zaś niezgodności zależy w szczególności od skutków jakie niezgodność wywiera na całość operacji.

Wreszcie rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 wykonuje rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym nie ma ono w całości bezpośredniego zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych określonych rozporządzeniem Rady nr 1698/2005. Stosuje się je natomiast odpowiednio tylko w takim zakresie, jaki wynika z rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Motyw 75 preambuły rozporządzenia nr 1122/2009 dotyczący zasad obniżek i zmniejszeń w zależności od wagi stwierdzonych niezgodności dotyczy zatem przypadków niezgodności w zakresie podstawowych wymagań. Zasady stosowania obniżek i zmniejszeń oraz wykluczeń w zależności od wagi niezgodności w zakresie podstawowych wymagań realizują natomiast przepisy krajowe rozporządzenia RŚ z 2013 r.

Z art. 18 ust. 2 unijnego rozporządzenia nr 65/2011, którego naruszenie zarzucił skarżący wynika, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Ponadto, jeżeli niezgodność wynika z nieprawidłowości popełnionych umyślnie, beneficjenta wyklucza się z danego środka zarówno na dany rok kalendarzowy, w którym stwierdzono niezgodność, jak i na następny rok kalendarzowy (art. 18 ust. 3 ww. rozporządzenia).

W tym zakresie skarżący kasacyjnie wadliwości zaskarżonego wyroku upatruje w pominięciu przez sąd I instancji przepisu § 45 pkt 7a rozporządzenia RŚ z 2013 r. i w konsekwencji bezpodstawnemu uznaniu, że stwierdzone w sprawie nieprawidłowości (polegające na braku wymaganej minimalnej obsady sadzonek drzew jabłoni domowej i niespełnienia wymagań jakościowych) wynikają z winy producenta rolnego, nie są zaś wynikiem działania dzikich zwierząt. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis § 45 pkt 7a rozporządzenia RŚ z 2013 r. oraz art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, którego naruszenie również zarzucił skarżący, normują odstępstwa od żądania zwrotu całości lub części przyznanej płatności. Skarga kasacyjna zarzuca przy tym wadliwe zastosowania tego drugiego przepisu w sprawie, który, w ocenie skarżącego, nie przewiduje sankcji w postaci zmniejszenia płatności w przypadku niezgłoszenia siły wyższej. Kwestionuje jednocześnie pominięcie w sprawie tego pierwszego przepisu. Podkreślić zatem należy, że przepisy te odnoszą się do różnych sytuacji faktycznych, aczkolwiek opartych na okoliczności siły wyższej i innej nadzwyczajnej okoliczności. Niemniej jednak należy odróżnić podstawę prawną odstąpienia od zwrotu całości lub części już przyznanej i wypłaconej płatności od podstawy prawnej zmniejszeń i wykluczeń z płatności. W sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej znajduje niewątpliwie odpowiednie zastosowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 na podstawie art. 7 rozporządzenia nr 65/2011. W okolicznościach faktycznych tej sprawy jego zastosowanie (zamiast art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006) nie mogło jednak polegać – jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie - na rezygnacji ze zmniejszeń i wykluczeń. Jego sytuacja prawna nie uległaby zmianie. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie podnosi jedynie, że stwierdzone w sprawie nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, lecz są, jak twierdzi, wynikiem szkód wyrządzonych przez dzikie zwierzęta. Nie sposób jednakże zarzucić sądowi I instancji pominięcia tego przepisu, skoro skarżący kasacyjnie żadnym zarzutem kasacyjnym nie podważył przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku stanu faktycznego. Ustalenia te są zatem miarodajne dla oceny prawidłowości subsumpcji normy materialnoprawnej. Z ustaleń tych wynika, że skarżący kasacyjnie nie spełnił wszystkich warunków zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, tj. nie zawiadomił organu Agencji o zaistnieniu siły wyższej – szkodzie w uprawach spowodowanych działaniem dzikich zwierząt oraz nie dokonał tego zanim organ powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. a organ nie poinformował go jeszcze o stwierdzonej nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje stwierdzonych nieprawidłowości w obsadzie drzew i ich jakości, a jedynie podnosi, że zostały one spowodowane przez dzikie zwierzęta. Zaznacza, że już rok wcześniej organ wiedział o tym. Pomija przy tym tę – niesporną - okoliczność faktyczną, że część drzew nie spełniała również wymogów co do wielkości, gdyż były one karłowate (miały znacznie mniej niż 80 cm wysokości) a część była uschnięta. Kwestionując niezastosowanie tego przepisu w sprawie skarżący kasacyjnie nie twierdzi też, że dochował warunków określonych w tym przepisie. Wręcz stwierdza – że działalność dzikich zwierząt jest tak oczywista, że zastosowanie siły wyższej nie powinno budzić wątpliwości. Zwłaszcza przy uwzględnieniu protokołów szkód sporządzonych przez koło łowieckie. Tym samym przyznał, że nie dopełnił jednego z warunku odstąpienia od zmniejszeń i wykluczeń w razie zaistnienia siły wyższej lub innej uzasadnionej okoliczności, jakim jest zawiadomienie organu o zaistnieniu tych okoliczności. Z tego względu nie ma większego znaczenia powołanie przez sąd I instancji art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 zamiast na art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 należy podkreślić, że ten przepis jest zamieszczony w rozdziale II części II zatytułowanym: Kontrola, zmniejszenia i wykluczenia. Przepis ten mieści się wreszcie w podsekcji II zatytułowanej jako Zmniejszenia i wykluczenia, przy czym dotyczy zmniejszeń i wykluczeń w przypadku niezgodności z innymi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i powiązanymi obowiązkami. Ust. 1 tego artykułu przewiduje, że w przypadku środków przeznaczonych jako pomoc w programie rolnośrodowiskowym pomoc taka nie jest przyznawana albo podlega zmniejszeniu, jeżeli zachodzą warunki określone w pkt a/ i b/. Z kolei z treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 65/2011 wynika, że państwa członkowskie odzyskują wsparcie lub nie przyznają takiego wsparcia albo zmniejszają jego kwotę, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonych niezgodności. Dalsza część tego przepisu wyjaśnia jak należy rozumieć te czynniki, które mają kształtować m.in. kwotę zmniejszenia lub odmowy jej przyznania.

Z omówionego już przepisu art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 wynika natomiast, że jeśli rolnik nie był w stanie wypełnić zobowiązań w wyniku wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, nie jest wymagany zwrot przyznanej pomocy. Z regulacji tej nie wynika, że rolnikowi przysługuje płatność za dany rok. Innymi słowy jeśli rolnik dostarczył w terminie dowody potwierdzające działanie siły wyższej i zostały one uznane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR za podstawę do uznania wystąpienia siły wyższej (co nie miało miejsca w rozpoznanej sprawie), zachowuje prawo do kontynuacji zobowiązań rolnośrodowiskowych, jednak płatność rolnośrodowiskowa za dany rok do wariantu/pakietu, na który miały wpływ okoliczności nadzwyczajne nie przysługuje. Natomiast, pomimo braku spełnienia warunków do płatności w danym roku, ARiMR nie będzie dochodziła zwrotu przyznanej pomocy z powodu nierealizowania w danym roku zobowiązania, co ma szczególne znaczenie przy zobowiązaniach wieloletnich. Jeżeli działanie siły wyższej w danym roku nie spowodowało skutków trwałych rolnik może uzyskać prawo do płatności w latach następnych, jeżeli w tym samym roku dokona działań naprawczych.

Z powyższych względów zarzuty sformułowane w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego przytoczonej w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, a dotyczącej powierzchni działki rolnej J, sposobu jej pomiaru, raz jeszcze należy podkreślić, że wobec braku zarzutów naruszenia przez sąd I instancji przepisów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozważyć tej kwestii. Związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej, zakreślonymi właśnie przez podniesione przez skarżącego zarzuty.

Wobec powyższego skargę kasacyjną, jako pozbawioną podstaw, w oparciu o art. 184 P.p.s.a oddalono. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.