Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3875/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 133 § , art 141 § 4, art 184, art 193
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 136 ust. 1 i 3, art 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 399/18 w sprawie ze skarg Z. L., A. S. i J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 maja 2018 r., II SA/Kr 399/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Z. L., A. S. i J. N. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości w punkcie I. odrzucił skargi A. S. i J. N., a w punkcie II. oddalił skargę Z. L.

W skardze kasacyjnej Z. L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w punkcie II, wnosząc o jego uchylenie w tej części i uwzględnienie skargi skarżącego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, a to:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez lakoniczne i jednostronne uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwalające na poznanie motywów przyjętego rozstrzygnięcia, co oznacza, że Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej swego wyroku, podczas gdy zwłaszcza w sytuacji wątpliwości i rozbieżności interpretacyjnych Sąd winien odnieść się do wszelkich aspektów sprawy i dokonać takiego przedstawienia toku rozumowania, który pozwoli na jego prześledzenie i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy przez przedstawienie stanu sprawy w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w jej aktach – w szczególności zeznań świadków, dokumentów dotyczących infrastruktury technicznej, co spowodowało, że Sąd nieprawidłowo przyjął, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, podczas gdy z materiału dowodowego niezbicie wynika, iż była wadliwa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego;

3. art. 7 w zw. z art. 77 i 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) oraz art. 80 k.p.a. przez uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, podczas gdy została ona wydana w postępowaniu odwoławczym cechującym się brakiem zachowania obiektywizmu i wnikliwego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także przy przekroczeniu swobodnej oceny dowodów;

4. art. 151 p.p.s.a., co stanowiło konsekwencję wyżej wskazanych uchybień przez uznanie, że zaszły okoliczności uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w niniejszej sprawie;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.) przez błędne przyjęcie, że działki: nr [...], nr [...], nr [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), położonej w obr. [...], jedn. ewid. Ś. m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...] Ś., nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy prawidłowe było uznanie, iż spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia, że powyższe działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia i w konsekwencji uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że nieruchomość nie spełnia przesłanek uznania jej za zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy prawidłowe było przyjęcie, iż pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany;

3. art. 137 ust. 2 u.g.n. przez jego niezastosowanie, podczas gdy zasadne było uznanie, że co najmniej w części przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowa sprawa jest przedmiotem badania i procedowania przez organy administracyjne już od dłuższego czasu (wniosek wszczynający postępowanie złożono w dniu 16 września 2005 r.). W aktach zebrano obszerny materiał dowodowy. Na podstawie tego samego materiału dowodowego organy dwóch instancji doszły do przeciwnych wniosków. W wyniku złożonej skargi i obszernej argumentacji dotyczącej nieprawidłowości decyzji organu odwoławczego Sąd I instancji wydał wyrok, którym przesądził o prawidłowości stanowiska organu odwoławczego, jednakże z uzasadnienia wyroku w żaden sposób nie wynika z jakich przyczyn, Sąd nie odniósł się bowiem do zebranego materiału dowodowego, ani do zarzutów skargi. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie sposób uznać, że Sąd rozważył całokształt materiału dowodowego. Sąd nie dokonał prawidłowej kontroli działalności organów administracji publicznej. W zaistniałej obecnie sytuacji po stronie skarżącego kasacyjnie rodzi się poczucie niepewności co do prawa i słuszności podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia. Brak poparcia twierdzeń uzasadnienia dowodami zebranymi w toku postępowaniu stwarza wrażenie, że nie są one Sądowi znane, a co najmniej, iż są znane jedynie powierzchownie. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w niniejszej sprawie naruszenia przywołanego przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. należy upatrywać nie tylko we wskazanych przy uzasadnieniu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. lakonicznych skwitowaniach Sądu obszernych zarzutów skargi, jak również wywodów organów obu instancji, ale także w wybiorczym przywoływaniu dowodów zalegających w aktach sprawy. Wspomniana wybiorczość przejawia się w tym, że Sąd I instancji nieco obszerniej zajął się kwestią istnienia na przedmiotowych działkach sieci infrastruktury miejskiej. Wszystkie przywołane w skardze kasacyjnej dokumenty dotyczą okresu po upływie dziesięciu lat od daty wywłaszczenia, o której mowa w przepisach. Brak odniesienia się do tej okoliczności przy jednoczesnym powołaniu się na istnienie na przedmiotowym terenie infrastruktury miejskiej stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., który nakazuje Sądowi orzekać na podstawie akt. Tymczasem Sąd I instancji jedynie fragmentaryczne przywołuje w zaskarżonym wyroku dokumenty zebrane w toku wieloletniego postępowania i w związku z tym wywodzi z nich wnioski stojące w sprzeczności z ustalonym, na podstawie całokształtu dokumentacji zalegającej w aktach sprawy, stanem faktycznym.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji w istocie nie dokonał wykładni przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w odniesieniu do ustalonych w sprawie okoliczności. Nie odniósł się do argumentacji skargi w tej mierze. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył w sposób jaskrawy powyższy przepis przez uznanie wbrew ustalonym faktom, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie, w toku długotrwałego postępowania, zebrano szereg dowodów mających ustalić istnienie przesłanek do zastosowania regulacji zawartej w art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Dokonano analizy i wykładni celu na jaki nieruchomość została wywłaszczona, przesłuchano świadków, dokonano oględzin terenu, a także porównano go z ortofotomapami, pozyskano dokumentację dotyczącą realizacji osiedla, jak również infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wobec skąpego uzasadnienia wyroku trudno o wskazanie błędów rozumowania Sądu. Jednakże efekt końcowy jakim jest uznanie przez Sąd, że organ II instancji orzekł w sposób prawidłowy o odmowie zwrotu wnioskodawcom przedmiotowej nieruchomości świadczy o wadliwym zastosowaniu przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. W ocenie skarżącego kasacyjnie przesłanki do zwrotu nieruchomości zostały spełnione, co najmniej co do części nieruchomości. Tymczasem Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła okoliczność zbędności na cel wywłaszczenia, co stoi w opozycji do zebranego materiału dowodowego.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi na powyższe Wojewoda i Gmina Miejska K. wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący kasacyjnie nie wyraził zgody.

Zarządzeniem z 18 czerwca 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej i możliwości pisemnego przedstawienia swojego stanowiska, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Pismem z 13 lipca 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Nie uzasadnia uchylenia wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż Sąd I instancji nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w ww. przepisie, a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu postępowania i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a usprawiedliwiony będzie wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Tymczasem ww. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w sposób wyraźny dał wyraz akceptacji zarówno dla oceny materiału dowodowego przedstawionej przez organ odwoławczy, jak i dla przyjętej przez ten organ wykładni prawa materialnego, a w konsekwencji kwalifikacji prawnej stanu faktycznego, jako nie spełniającego przesłanek do zwrotu części zbytej nieruchomości. Fakt, że w sprawie stanowisko organów kolejnych instancji było różne, nie nakłada na sąd szczególnych wymagań odnośnie do uzasadnienia wyroku. Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest podstawą do wydania decyzji reformatoryjnej, orzekającej co do istoty, co odpowiada roli organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest natomiast decyzja organu odwoławczego, co w okolicznościach sprawy, ze względu na charakter decyzji Wojewody, czyniło zbędnym odnoszenie się przez Sąd I instancji do zgodności z prawem decyzji organu I instancji. Natomiast stanowisko organu I instancji zostało adekwatnie opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do oceny przyjętego przez organy administracji stanu faktycznego oraz z jego kwalifikacją prawną, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie znajduje również potwierdzenia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku w oderwaniu od akt sprawy. Fakt wybudowania na działkach elementów sieci infrastruktury nie jest samodzielnym ustaleniem Sądu I instancji, lecz ustaleniem przyjętym przez organ odwoławczy, podobnie jak zakwalifikowanie tej sieci jako elementów związanych z realizacją celu wywłaszczenia (str. 7 i 9 uzasadnienia decyzji Wojewody). Skoro organ odwoławczy uznał relewantność tego zagospodarowania z punktu widzenia przesłanek do zwrotu nieruchomości, to wskazywane w skardze kasacyjnej na "obszerniejsze" zajęcie się tą kwestią przez Sąd I instancji nie może świadczyć o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Wskazywane w skardze kasacyjnej dokumenty nie podważają ocen Sądu I instancji i nie świadczą o pominięciu części materiału. Umowa z 11 lipca 2011 r. zawarta z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji S. A. w K. (k. 195-196 akt adm.), jakkolwiek wymienia działkę [...], to dotyczy sieci wodociągowej ø 250, a taka jest zlokalizowana na działce nr [...], zgodnie z pismem tego przedsiębiorstwa z 24 października 2011 r. (str. 189 akt adm.). Na działce [...] zlokalizowana jest natomiast sieć ø 1145 i ø 300, wobec czego wskazane dwa pisma nie pozostają w sprzeczności, a pierwsze z nich nie dowodzi powstania sieci po 2011 r. Natomiast decyzja Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], dotyczy udzielenia pozwolenia na budowę sieci ø 250 (etap III) na działce [...], co koresponduje z w/w umową z lipca 2011 r. Wskazane dokumenty nie stanowią zatem jednoznacznego dowodu, że ocena materiału dowodowego dokonana przez Sąd I instancji w tym zakresie jest nieprawidłowa i pomija materiał zebrany w sprawie.

Nie ma także znaczenia dla sprawy, z punktu widzenia przesłanek do zwrotu nieruchomości, że protokoły odbioru sieci wodociągowej dotyczą lat 1998 oraz 2000, nie podważa to ustaleń o realizacji sieci dla potrzeb osiedla w terminie stanowiącym o realizacji celu wywłaszczenia. Ma to związek ze stanowiskiem organu II instancji, zasadnie zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że w sprawie znajduje zastosowanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11, który odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., co w sprawie miało miejsce. Nieruchomość została zbyta aktem z 16 listopada 1989 r., wniosek o jej zwrot złożono 5 września 2005 r. Zgodnie z powołanym wyrokiem TK, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, nie później niż przed 22 września 2004 r., niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Przyjęty w skardze kasacyjnej model liczenia okresu 10 lat od daty wywłaszczenia nie znajduje zatem uzasadnienia. Sąd I instancji wyjaśnił tę kwestię, zatem nie miał podstaw do podważania ustaleń dotyczących realizacji celu wywłaszczenia, poczynionych w oparciu o stan sprzed września 2004 r.

Nie są również skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, 77 i 107 § 3 oraz 80 k.p.a. Po pierwsze, uzasadnienie tych zarzutów pozbawione jest rzeczowych argumentów, albowiem zasadza się na tezie, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o zebrane dowody prawidłowo ocenione, zaś organ odwoławczy ocenił dowody wadliwie, nieobiektywnie i niewnikliwie. Po drugie, przepis art. 77 k.p.a. ma złożoną budowę, składa się z kilku jednostek redakcyjnych zawierających odmienne reguły postępowania i bez sprecyzowania nie poddaje się weryfikacji.

Należy przy tym zauważyć, że zakres koniecznego w sprawie postępowania dowodowego i okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia wynikają z przesłanek prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów pod adresem wykładni art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., przyjętej przez organ odwoławczy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, związanej z rozumieniem celu wywłaszczenia, zwłaszcza w przypadku inwestycji o złożonym charakterze i cechujących się etapową, wieloletnią realizacją oraz dopuszczalności jego modyfikacji i jej znaczeniem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia. Przyjęta w tym zakresie wykładnia prawa materialnego rzutuje na ocenę materiału dowodowego. Stanowisko organu odwoławczego bazuje bowiem właśnie na uznaniu, że cel wywłaszczenia może podlegać modyfikacji w toku realizacji takiej inwestycji, jak osiedle mieszkaniowe, modyfikacja taka może też polegać na zaniechaniu realizacji pewnych elementów osiedla, co nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest skuteczne kwestionowanie ustaleń co do realizacji celu wywłaszczenia bez uprzedniego podważenia przyjętej przez Wojewodę i Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Natomiast wobec przyjętej wykładni, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że budowa osiedla miała charakter etapowy, a dopuszczalność modyfikacji celu obejmowała również rezygnację z budowy garaży, z zachowaniem realizacji pozostałych (zmienionych) elementów. Zebrany w sprawę materiał potwierdza, że pierwotny układ zagospodarowania przedmiotowego terenu, jak też terenu bezpośrednio z nim sąsiadującego, uległ zmianie. Bezspornie zrealizowane zostało osiedle mieszkaniowe, zmienił się jednak układ zarówno budynków mieszkalnych i dróg na terenie przyległym do działki wywłaszczonej nr [...], jak i sposób zagospodarowania terenu wywłaszczonego. Nie powstały garaże, zmianie uległ także przebieg planowanych dróg. Zmiany w tym zakresie spowodowały, że wykonana w przeszłości droga, której przebieg w części zlokalizowanej na pierwotnej działce [...] odpowiadał pierwotnym planom zagospodarowania osiedla, straciła swoją użyteczność, a ostateczny i istniejący obecnie układ dróg jest inny. Ortofotomapa z 2004 r. potwierdza, że w ówczesnym czasie układ dróg zasadniczo odpowiadał układowi wynikającemu z projektu zagospodarowania osiedla, przez działkę nr [...] w górnej jej części przechodziła łukiem droga, stanowiąc element planowanej całości. Zasadnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wykonanego odcinka drogi nie można uznać za pozbawiony znaczenia dla oceny, czy działka została wykorzystana na cel określony w akcie sprzedaży. Mimo zmian wprowadzonych na etapie wieloletniej realizacji osiedla (co należy uznać za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia), osiedle to niewątpliwie powstało, zaś na nabytej działce wykonano fragment uprzednio zaplanowanej drogi, zaniechano realizacji garaży, pozostawiono jednak teren zielony, również zgodnie z pierwotnymi zamierzeniami, przy czym teren ten, tak samo jak w pierwotnej wersji projektu, izoluje tereny zabudowy osiedlowej od drogi. Stan, w jakim zieleń ta jest utrzymywana, nie jest przesłanką istotną z punktu widzenia wykorzystania terenu zgodnie z calem wywłaszczenia. Ocena materiału dowodowego przeprowadzona w sprawie nie jest zatem arbitralna i wbrew zarzutowi skarg, uwzględnia właśnie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, trafnie przy tym koncentrując się na stanie z 2004 r., jako ostatecznie istotnym dla sprawy.

Nie stanowią podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Jak wyżej wskazano, nie zarzucono w skardze kasacyjnej błędnej wykładni prawa materialnego, zaś wskazana forma naruszenia "przez błędne przyjęcie", że nie zostały spełnione przesłanki zbędności dla celu wywłaszczenia daje podstawę do przyjęcia, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Taką kwalifikację zarzutów potwierdza uzasadnienie skargi kasacyjnej, że wyrok Sądu I instancji świadczy o niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Zarzut tego rodzaju związany jest z wykazaniem braku adekwatności między ustalonymi w drodze wykładni przesłankami zastosowania prawa materialnego i przyjętym w sprawie stanem faktycznym (po ewentualnym wcześniejszym podważaniu w skardze kasacyjnej przyjętej wykładni prawa materialnego lub poczynionych ustaleń faktycznych). Zarzutem niewłaściwego zastosowania nie można natomiast podważać ustaleń faktycznych, jak też prawidłowości interpretacji prawa.

W konsekwencji, skoro nie odniosły skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania i nie podważono ustaleń faktycznych w sprawie, jak również nie zgłoszono zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, to nie mogły odnieść skutku zarzuty niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.n. Jeżeli ustalono, że w okresie relewantnym dla sprawy ze względu na wyrok TK sygn. P 38/11, wykonano na działce przewidziany w pierwotnym projekcie fragment układu komunikacyjnego, istnieje przewidziana zieleń od strony istniejącej drogi, oddzielająca od niej tereny mieszkaniowe, powstało osiedle wraz z konieczną dla niego infrastrukturą techniczną, zaś realizacja celu wywłaszczenia może być rozważana z uwzględnieniem jego modyfikacji, i modyfikacja taka miała miejsce, to nie mogło dojść do niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.g.n. Ustalając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, organ II instancji nie miał podstaw do zastosowania wskazanych przepisów jako podstawy do orzeczenia zwrotu nieruchomości.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem art. 193 zdanie ostatnie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.