Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 556/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 162 poz 1118
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Joanna Kube, Jacek Fronczyk, Protokolant D.K., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 lipca 2005 r. J.Z.K. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie renty specjalnej na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach.

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów odmówił przyznania wnioskodawcy renty specjalnej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, niezdolnej do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, o ile w sprawie występują też inne okoliczności wskazujące na jej szczególny charakter. Mogą to być m.in. wybitne zasługi wnioskodawcy w określonej dziedzinie lub szczególne zdarzenie losowe. Zdaniem organu, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku oraz nadesłanych dokumentów nie uzasadniały przyznania J.Z.K. renty specjalnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. W uzasadnieniu podano, iż przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności uzasadniających potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Jednakże, zdaniem organu, poczynione w sprawie ustalenia nie wskazują na jej szczególny charakter.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że J.Z.K. ma [...] lat, mieszka w niewykończonym domu matki, który jest skromnie wyposażony w podstawowe sprzęty codziennego użytku i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Od 1995 r. jest rozwiedziony, a od 1996 r. nie pracuje i nie posiada żadnego źródła dochodu. Organ podniósł, że wnioskodawca przedstawił szereg zarzutów dotyczących funkcjonowania sądów, urzędników i nieustającego łamania konstytucyjnych praw w stosunku do jego osoby. W ocenie J.Z.K. sąd orzekał w jego sprawach stronniczo, co doprowadziło go do niedostatku. Z powodu zajęcia komorniczego w przedmiocie zaległości alimentacyjnych, zmuszony został do sprzedaży samochodu, który służył mu do prowadzenia działalności gospodarczej.

Prezes Rady Ministrów wskazał na ustalenia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., z którego wynika, że J.Z.K. obecnie pozostaje na utrzymaniu [...]-letniej matki-rencistki, która jest osobą niepełnosprawną z powodu [...]. Matka mieszka oddzielnie w lokalu komunalnym, otrzymuje rentę rodzinną po mężu i uiszcza wszystkie należności związane z bieżącymi opłatami i zakupami żywności dla [...]. Z oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę wynika, iż nie posiada on żadnych środków finansowych ani majątkowych, a zadłużenie jakie przypisuje mu ZUS z tytułu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] tysięcy złotych jest niezasadne. W domu ma odcięty dopływ gazu, nie ma i nie kupuje węgla na opał, nie płaci za wodę, ścieki, wywóz śmieci i ponosi jedynie koszty za energię elektryczną, której zużywa miesięcznie na kwotę ok. [...] złotych. Ukończył zasadniczą szkołę zawodową w specjalności [...]. Odbył zasadniczą służbę wojskową. W 1998 r. ukończył roczne Liceum Ogólnokształcące dla dorosłych z dobrym wynikiem oraz kurs "Małej Przedsiębiorczości". Pracował jako [...] oraz jako [...]. W 1992 r. zarejestrował własną działalność gospodarczą, którą z przerwami prowadził do 1996 r.

Organ wskazał ponadto, że wnioskodawca nie posiada odpowiedniego stażu pracy, ani wieku pozwalającego na uzyskanie emerytury, nie posiada żadnego stopnia inwalidztwa, ani nie jest rencistą. Prezes Rady Ministrów podkreślił także, że z nadesłanych dokumentów wynika, że J.Z.K. wielokrotnie składał wnioski do Powiatowego Urzędu Pracy o dotację na rozpoczęcie działalności gospodarczej, jednak z uwagi na brak środków z Funduszu Pracy lub brak możliwości zabezpieczenia spłaty pożyczki otrzymywał decyzje odmowne, które były zaskarżane do wielu instytucji.

W ocenie organu zgromadzone w sprawie dokumenty i poczynione na ich podstawie ustalenia nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania świadczenia specjalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.Z.K. zakwestionował zaskarżoną decyzję wnosząc o jej uchylenie w całości i o przyznanie mu renty specjalnej. Ponadto żądał objęcia skargą wcześniejszych orzeczeń poprzedzających powyższą decyzję oraz załączonych do skargi orzeczeń i pism dotyczących innych jego spraw.

W uzasadnieniu skargi skarżący zawarł wiele wniosków m.in.: o zawiadomienie o sprawie Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego oraz zapewnienie obecności prokuratora w dalszym postępowaniu, a także o wezwanie w charakterze świadków Sekretarza Stanu P.T. i Rzecznika Praw Obywatelskich, którzy, w jego ocenie, nie rozpatrzyli jego wcześniejszych wniosków. Ponadto wniósł o wystąpienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniami prawnymi, czy Sekretarz Stanu P.T. mógł działać w imieniu Prezesa Rady Ministrów oraz czy nieprzyznanie mu świadczenia nie stanowi naruszenia Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Ponadto organ ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że w świetle art. 107 § 1 kpa nie było koniecznym przesłuchanie skarżącego, jak również jego udział w postępowaniu dowodowym, gdyż całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w pełni dawał podstawę do zajęcia merytorycznego stanowiska. Dodatkowo podaje, że Sekretarz Stanu P.T. działał na podstawie imiennego upoważnienia Prezesa Rady Ministrów i jest umocowany do podejmowania decyzji w sprawie rent z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Organ podkreślił, że wskazane w przedmiotowej sprawie okoliczności dotyczące skarżącego takie jak: brak odpowiedniego stażu pracy jak i nieuzyskanie wieku emerytalnego, które stanowią negatywne przesłanki do otrzymania emerytury w zwykłym trybie, w konfrontacji z jego sytuacją życiową (brak pracy i środków na niezbędne bieżące wydatki i znaczne zadłużenie na kwotę [...] tysięcy złotych w Funduszu Alimentacyjnym), nie mogą stanowić podstawy do uznania jego przypadku za wyjątkowy. W ocenie organu nie miała miejsca wyjątkowa sytuacja pozwalająca na zastosowanie tego przepisu, chociaż nie można zaprzeczyć, że skarżący żyje bardzo skromnie i utrzymuje się dzięki pomocy materialnej matki.

W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2006 r. J.Z.K. zakwestionował stanowisko Prezesa Rady Ministrów zawarte w odpowiedzi na skargę podtrzymując argumenty zawarte w skardze z dnia 7 lutego 2006 r. Ponadto zarzucił, że pełnomocnik organu radca prawny A.R. stronniczo zataił przed Sądem i przed właściwymi organami Rzeczypospolitej Polskiej istotne fakty, które w jego opinii mogłyby wpłynąć na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygniecie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania.

Przywołana wyżej zasada oznacza, że sąd administracyjny nie przyznaje dochodzonego świadczenia, a jedynie dokonuje kontroli decyzji administracyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, zwłaszcza w zakresie dochowania reguł postępowania administracyjnego przy podejmowaniu decyzji oraz czy organ rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), upoważniający Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, do przyznania emerytury lub renty na warunkach i wysokości innej niż określone w ustawie. Przepis ten nie określa przesłanek przyznania świadczenia, decyzje w tych sprawach podejmowane przez Prezesa Rady Ministrów mają charakter uznaniowy, co powoduje, iż ich kontrola sądowa jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem, to czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 kpa, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru.

Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00).

Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem.

Wskazać zatem należy, że art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie którego Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie, ma charakter wyjątkowy w tym sensie, iż znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organy władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, iż ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, temu uprawnionemu organowi. Po stwierdzeniu zatem, iż w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy, Sąd nie mógł skutecznie zarzucić organowi administracji naruszenia art. 82 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy poprzez wydanie decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że Prezes Rady Ministrów trafnie stwierdził, iż nie dopatrzył się w sytuacji skarżącego przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. Ocena tej okoliczności należy do organu, który dokonuje jej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy czym nie wystarczy subiektywne odczucie osoby zainteresowanej o zaistnieniu szczególnego przypadku, gdyż organ jest obowiązany kierować się kryteriami obiektywnymi.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ zbadał wszystkie aspekty sprawy, zwłaszcza sytuację bytową i szczególne okoliczności wskazane przez wnioskodawcę, uzasadniające w jego ocenie przyznanie świadczenia. W sprawie, Prezes Rady Ministrów wyjaśnił w sposób wyczerpujący powody podjęcia decyzji odmownej oraz wskazał na materiał dowodowy jako podstawę rozstrzygnięcia. Decyzja została prawidłowo uzasadniona i, zdaniem Sądu, organ nie podjął jej w sposób dowolny. Także przeprowadzone postępowanie administracyjne nie zawiera uchybień, które skutkowałyby uchyleniem decyzji. Jak już wyżej podano, w toku przeprowadzonego postępowania ustalono wszystkie istotne okoliczności sprawy i prawidłowo przyjęto, iż trudna sytuacja bytowa nie może być jedyną przesłanką przyznania świadczenia specjalnego. Dokonując wykładni "szczególnie uzasadnionego przypadku", orzecznictwo łączy znaczenie użytego określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi, które w przedmiotowej sprawie nie występują.

Wskazać ponadto należy, że na temat rent specjalnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny odpowiadając na pytanie prawne postawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu o sygnaturze akt P 38/05 z dnia 17 października 2006 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne także w znaczeniu niepowtarzalne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności."

Zgodnie z przepisem art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie żadnych innych kryteriów do przyznania tego świadczenia, a zatem muszą istnieć szczególne okoliczności, które zgodnie z art. 161 wskazanej powyżej ustawy wnioskodawca winien stosownie uzasadnić.

Podnoszona zatem we wniosku o przyznanie renty specjalnej okoliczność, że Powiatowy Urząd Pracy odmówił skarżącemu udzielenia pożyczki na prowadzenie działalności gospodarczej, czym jak można przypuszczać uniemożliwił mu podjęcie działalności przynoszącej dochód, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 82 wskazanej powyżej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu, że skarżący nie wykazał zaistnienia szczególnych okoliczności losowych.

Tak więc skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.

-----------------------

2