Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1539/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa [...] w G. oraz Stowarzyszenia zwykłego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 818/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargi kasacyjne 2. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa [...] w G. oraz Stowarzyszenia zwykłego [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 818/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 14 listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 13 października 2015 r. Wójt Gminy N. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "[...]" w Leśnictwie J. od granicy wsi J. w kierunku Nadleśnictwa B. do działki [...], a następnie decyzją z 16 marca 2018 r. zmienił decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia poprzez zmianę warunku dotyczącego terminu prowadzenia prac i zezwolił na prowadzenie prac również w sezonie lęgowym ptaków – w terminie od 1 lipca do 31 sierpnia.

Pismem z 17 lipca 2018 r. Stowarzyszenie [...] w B. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności obydwu decyzji oraz o dopuszczenie tej organizacji społecznej do udziału w tych postępowaniach na prawach strony.

Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z 14 listopada 2018 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy N. z 13 października 2015 r. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że ustawodawca precyzyjnie określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a z treści skarżonej decyzji nie wynika, aby w analizowanej sprawie zaistniała jakakolwiek okoliczność dająca podstawę do odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Kolegium podniosło także, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez zaakceptowanie opisu jedynie dwóch analizowanych wariantów, bez uwzględnienia co najmniej trzech wariantów wymaganych przepisami prawa oraz sprzeczności w przedstawionym raporcie oddziaływania na środowisko z 2015 r., gdyż w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tym zakresie istnieje rozbieżne orzecznictwo i interpretacja prawa. W ocenie Kolegium nie doszło także do rażącego naruszenia procedury dowodowej, albowiem organ I instancji przeprowadził postępowanie wymagane przepisami ustawy, w tym zgromadził niezbędny materiał dowodowy i zapewnił udział społeczeństwa. Kolegium nie stwierdziło również, aby kwestionowana decyzja była dotknięta innymi wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie [...] w B. wniosło o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także nieprawidłowym i lakonicznym uzasadnieniu decyzji, a ponadto doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej jako: u.o.p.), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślono, że postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia, które zwróciło się do Kolegium o stwierdzenie nieważności nie tylko decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, ale także decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym w stosunku do decyzji z 16 marca 2018 r. zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 13 października 2015 r. Kolegium stwierdziło, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Wójt w sposób nieuprawniony uznał drogę leśną "[...]" za drogę publiczną i przyjął, że jej przebudowa, jako realizacja celu publicznego, podlega wyjątkom z art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., a w związku z tym zakazy dotyczące braku ingerencji w siedliska przyrodnicze, zawarte w uchwale Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", nie obowiązują. Takiej przesłanki Kolegium nie zauważyło natomiast w stosunku do decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania, przyjmując, że wprawdzie Wójt zawarł zwrot o możliwym uznaniu inwestycji za cel publiczny, ale z treści rozstrzygnięcia nie da się wywieść, aby doszło z tego powodu do rażącego naruszenia zapisów rozporządzenia Wojewody Podlaskiego w sprawie obszaru chronionego "[...]". Wskazano, że ustalenia te są oderwane od treści decyzji z 13 października 2015 r., gdyż z jej uzasadnienia wynika wprost, że wprawdzie analizowana droga przecina zwarty kompleks leśny[...], ale zakazy zawarte w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", zgodnie z art. 24 ust. 2 u.o.p. nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego jaką jest przedmiotowa droga, W związku z tym organ nie analizował nakazów i zakazów wynikających z u.o.p. i powołanego rozporządzenia, podczas gdy przepis § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wprowadzał na obszarze chronionego krajobrazu "[...]" m.in. zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwusuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Podniesiono, że zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako: u.g.n.) to m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Z kolei art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2129, dalej jako: u.o.l.) stanowi, że drogi leśne to drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zatem obowiązujące przepisy nie przewidują, aby budowa drogi leśnej, która została wprost wykluczona przez ustawodawcę z kategorii dróg publicznych, stanowiła realizację celu publicznego i takie stanowisko prezentowane jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym organ I instancji naruszył w sposób rażący art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. Wskazano, że do analogicznej konstatacji Kolegium doszło w decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z 16 marca 2018 r. zmieniającej decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, a decyzja ta dotyczyła tej samej inwestycji, zaś obowiązująca w tym czasie uchwała nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" wprowadzała w § 4 ust. 4 analogiczny zakaz, jaki obowiązywał w uprzednio obowiązującym rozporządzeniu Wojewody [...] z 25 lutego 2005 r. W ten sposób doszło więc do sytuacji, w której identyczna wada dotycząca obu decyzji doprowadziła Kolegium do odmiennych wniosków, co w ocenie WSA jest niedopuszczalne z punktu widzenia porządku prawnego. Natomiast Sąd I instancji za niezasadny uznał zarzut dotyczący kwestii przedstawienia wariantów przedsięwzięcia wskazując, że postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji środowiskowej nie jest trzecią instancją i organ nie może dokonywać ustaleń faktycznych, ani gromadzić materiału dowodowego, czy też ponownie rozstrzygać sprawę merytorycznie.

Od wyroku tego skargi kasacyjne wywiedli: Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo B. w G. oraz Stowarzyszenie zwykłe [...], zaskarżając go w całości.

W skardze kasacyjnej Nadleśnictwa zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1 - 1b u.o.p. poprzez błędne przyjęcie, że Kolegium w swojej decyzji nieprawidłowo zinterpretowało powyższe przepisy prawa, w konsekwencji dopuszczając się ich naruszenia;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium w zaskarżonej decyzji naruszyło zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej, dopuściło się braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także lakonicznego uzasadnienia decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie na rzecz skarżącego uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że wyrok WSA odnosi się do zaskarżonej decyzji, jak do decyzji wydanej w zwykłym trybie odwoławczym. Kolegium zaś musiało się ograniczyć do zbadania sprawy w zakresie istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i nie mogło badać poprawności całości prowadzonego postępowania, w tym również dokonywać wykładni obowiązującego prawa. Podniesiono, że WSA przypisuje istotną rolę innej decyzji Kolegium wydanej w prowadzonym równolegle postępowaniu, lecz pomija okoliczność, że decyzja Kolegium stwierdzająca nieważność dotyczyła decyzji Wójta z 16 marca 2018 r. w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która rozszerzała uprawnienia inwestora. W związku z tym niesłuszne jest przekonanie WSA, że decyzje te muszą ze sobą korelować, a treść rozstrzygnięcia jednej z nich implikuje treść rozstrzygnięcia w sprawie prowadzonej równolegle. Podniesiono, że w prowadzonym przez Kolegium postępowaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a uzasadnienie decyzji Kolegium jest zrozumiałe i zwięzłe.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 - 1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że decyzja Kolegium naruszyła art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3, art. 24 ust. 1 - 1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że decyzja Wójta z 13 października 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie w skarżonym wyroku, że w ramach decyzji Kolegium doszło do naruszenia zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także, że zawiera ona nieprawidłowe i lakoniczne uzasadnienie, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku, dlaczego zdaniem WSA w ramach decyzji Kolegium doszło do naruszenia art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a polegającego na naruszeniu zasady przekonywania, zasady prawdy materialnej i ich gwarancji, braku dokładnego i wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, a także nieprawidłowym i lakonicznym uzasadnieniu decyzji, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 4 u.g.n., które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przypadku decyzji Wójta z 13 października 2015 r. nie sposób jednoznacznie przyjąć, że z powodu ewidentnego i oczywistego naruszenia prawa została ona wydana w sposób rażąco sprzeczny z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1-1 b u.o.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., gdyż w celu dokonania oceny spełnienia tej przesłanki konieczne jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania obejmującego dokładną analizę charakteru przedsięwzięcia, w tym statusu przedmiotowej drogi, a także dokonanie wykładni powołanych przepisów w zakresie określenia, czy omawiana budowa drogi jest inwestycją celu publicznego. Zatem przeprowadzone przez WSA postępowanie wyraźnie wykroczyło poza ustawowe ramy postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej. Podniesiono, że Kolegium trafnie zauważyło, że ustawodawca precyzyjnie określił katalog okoliczności uzasadniających odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a z treści decyzji Wójta nie wynika, aby w analizowanej sprawie zaistniała jakakolwiek okoliczność dająca podstawę do odmowy zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś organ I instancji przeprowadził postępowanie wymagane przepisami ustawy, w tym zgromadził niezbędny materiał dowodowy i zapewnił udział społeczeństwa. Kolegium nie stwierdziło również, aby kwestionowana decyzja była dotknięta innymi wadami nieważności określonymi w art. 156 § 1. Wskazano, że nie można utożsamiać decyzji Wójta w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, z całkowicie odrębną decyzją tego organu dokonującą zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji w odmienny sposób należy oceniać przesłanki nieważności w odniesieniu do obydwu decyzji. Niezasadne jest zatem stanowisko WSA, że decyzje te są ze sobą na tyle ściśle powiązane, że treść jednej z nich niejako "z góry" determinuje treść drugiej. Odnosząc się do naruszeń proceduralnych podniesiono, że w rozstrzygnięciu WSA brak jest uzasadnienia, dlaczego zdaniem Sądu doszło do naruszenia wskazanych w wyroku przepisów postępowania. Wskazano także, że istotne znaczenie mają względy społeczne i ekonomiczne, gdyż na dzień złożenia skargi kasacyjnej przedmiotowa inwestycja została wykonana, a zakwestionowanie ważności decyzji Wójta o środowiskowych uwarunkowaniach spowoduje szkodę znacznych rozmiarów po stronie Skarbu Państwa.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne Stowarzyszenie [...] wniosło o ich oddalenie i zasądzenie od obu skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem z 9 listopada 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 powołanej wyżej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesione skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W obydwu skargach kasacyjnych zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że WSA stwierdził naruszenie powołanych przepisów w kontekście niewyjaśnienia przesłanki nieważnościowej, a mianowicie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem podano w uzasadnieniu wyroku WSA obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Zatem wprawdzie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może ponownie dokonywać ustaleń faktycznych dotyczących sprawy zakończonej decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, ale ma obowiązek zbadania prawidłowości zastosowania przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego. Słusznie zatem wywodzi Sąd I instancji, że twierdzenie Kolegium jakoby organ I instancji nie stwierdził, że przedmiotowa inwestycja ma cel publiczny, całkowicie pomija treść kwestionowanej decyzji Wójta i stan faktyczny stanowiący podstawę do wydania decyzji środowiskowej. Takie zaś rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, które nie odnosi się do treści decyzji będącej przedmiotem wniosku lub wręcz ocenia zupełnie inny stan faktyczny, niż ten który został przyjęty za podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia, nie może spełniać wymogu załatwienia sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a. Zatem w sposób oczywisty doszło do naruszenia wskazanych w wyroku przepisów k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także podniesionego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w niedostatecznym wyjaśnieniu przez Sąd I instancji powodów, dla których Sąd uznał, że doszło do naruszenia wskazanych w wyroku przepisów prawa. Należy wyjaśnić, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W związku z tym zarzut dotyczący treści uzasadnienia wyroku może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, a mianowicie gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1480/21). Co do zasady - dopiero lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia 19 kwietnia 2017 r., sygn. akt. OSK 2166/16 i z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1317/21). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, ze wskazaniem przyjętego stanu faktycznego sprawy oraz wskazał powody, dla których uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Natomiast okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że w obydwu skargach dotyczą one naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 24 ust. 1 – 1b u.o.p. Przy czym w skardze Stowarzyszenia zarzuty te powiązano także z naruszeniem art. 6 pkt 4 u.g.n. Uzasadniając swoje zarzuty zarówno skarżące kasacyjnie Nadleśnictwo, jak i Stowarzyszenie zakwestionowało wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa podnosząc, że ustalenie tej okoliczności wymaga przeprowadzenia szczegółowej analizy planowanego przedsięwzięcia. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia powołano się także na względy ekonomiczne i społeczne, wskazując na fakt zakończenia przedmiotowej inwestycji.

Nie budzi wątpliwości okoliczność, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA z 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 i 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11, z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 868/16 i z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/17). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej i oczywistej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14, wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18, wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2779/17). W związku z tym postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia decyzji ostatecznej. Oznacza to jednak, że organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej musi ustalić, czy danym w stanie faktycznym dokonano jego prawidłowej subsumcji pod hipotezę przepisu prawa materialnego, który miał być naruszony w sposób rażący. Przy czym ustalenie to nie może polegać jedynie na prostym zestawieniu stanu faktycznego oraz przepisów powołanych przez organ w sentencji decyzji, lecz musi zawierać analizę wszystkich przepisów, które w ustalonym stanie faktycznym winny mieć zastosowanie, a także ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w świetle tych przepisów, zaś wynik tych ustaleń winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie okoliczność, że inwestycja, dla której zostały wydane środowiskowe uwarunkowania dotyczy przebudowy drogi leśnej nie budzi żadnych wątpliwości i nie podważają tego sami skarżący kasacyjnie. W związku z tym Kolegium, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązane było ustalić, czy w świetle przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach prawidłowo zakwalifikowano przedmiotową inwestycję jako mającą cel publiczny, a w związku z tym czy uzasadnione było zastosowanie przepisu art. 24 ust. 2 pkt 3 u.o.p., pozwalającego na niestosowanie zakazów dotyczących obszaru chronionego krajobrazu, określonych w art. 24 ust. 1 – 1b u.o.p., a także określonych w rozporządzeniu Wojewody wydanym na podstawie art. 23 ust. 2 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji. Słusznie zatem WSA wskazało, że wprawdzie Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego - co wynika jednoznacznie z decyzji Kolegium stwierdzającej nieważność decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach - ale jednocześnie nie uznało, aby doszło z tego powodu do rażącego naruszenia prawa. Z takim poglądem nie sposób się jednak zgodzić. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyraźnie wskazano, że w sprawie nie miały zastosowania powołane przepisy u.o.p., gdyż dotyczy ona inwestycji celu publicznego. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie ustalenie charakteru przedsięwzięcia nie wymagało uzupełnienia stanu faktycznego, czy też dokonywania wykładni prawa, co wykraczałoby poza zakres postępowania nieważnościowego, lecz wyłącznie analizy treści stosownych przepisów prawa. Natomiast okoliczność, że przepisy te nie znajdują się w jednym akcie prawnym nie oznacza, że doszło do ich wykładni, zwłaszcza w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów art. 6 pkt 1 u.g.n oraz art. 6 pkt 8 u.o.l. nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast względy społeczne i ekonomiczne, na które powołuje się skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie nie mogą być wiązane z faktem wykonania przedmiotowej inwestycji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia - których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego, wskazane w skargach kasacyjnych.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika strony przeciwnej z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargi kasacyjne z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie po 240 zł od każdego skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).