Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1477/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 174 pkt 1 i 2, art.183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.7,77,107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.5 ust.1 pkt 1, art.11
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art.6
journal: Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
article: art.16
journal: Dz.U. 1989 nr 26 poz 138
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe
article: art. 34 i art.34a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
journal: Dz.U. 1960 nr 51 poz 301
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 1960 r. o aplikantach i asesorach sądowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1949/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1949/10, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości.

W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:

Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] września 2005 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Kraków, prawa własności działki nr [...]. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 18 listopada 2005 r., uchyliła powyższą decyzję w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Kraków prawa własności spornej działki i wskazała, że skoro ujawnienie tej nieruchomości w księdze wieczystej nastąpiło w dniu 5 czerwca 1998 r., to nie może ona być przedmiotem komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Krakowa, wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 136/06, uchylił decyzję organu II instancji i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku stwierdzono, że na istnienie przedmiotu komunalizacji nie ma wpływu fakt, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, uległa ona po dniu 27 maja 1990 r. Wpis w ewidencji gruntów ma bowiem charakter informacyjny, w związku z czym zmiany w ewidencji nie powodują zmian w stanie prawnym nieruchomości. W sytuacji natomiast gdy po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość uległa przekształceniom geodezyjnym, w wyniku których w granicach określonej nieruchomości powstały nowe jednostki ewidencyjne, oznaczenie przedmiotu komunalizacji w decyzji wojewody jest kwestią odpowiedniego określenia składnika majątkowego podlegającego komunalizacji.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., uchyliła decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] marca 2010 r., ponownie stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Kraków z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności działki nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa, co potwierdza wpis w księdze wieczystej. Z informacji Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Krakowa z dnia 27 października 2008 r. wynika natomiast, że w dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów ujawniono działkę [...], która w 1996 r. zmieniła oznaczenie na działkę nr [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania PKP S.A., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Komunalizacja dokonana na podstawie tego przepisu zobowiązuje właściwą gminę do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia, jeśli uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie wnioskowane do skomunalizowania stanowiło wówczas własność Skarbu Państwa i należało do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych oraz nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Odmowa stwierdzenia wymaga natomiast wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji. Podkreślono, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w powiązaniu z informacją Urzędu Miasta Krakowa z dnia 27 października 2008 r., wynika, iż w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej działka nr [...] otrzymała nowe oznaczenie ewidencyjne - nr [...]. Stanowiła ona wówczas własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP. Zgodnie zaś z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.; dalej: ustawa o PKP) PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę. Podniesiono także, że zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak PKP), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, ze zm.), z którego wynika, iż zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu - na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości. Wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z przepisów tej ustawy obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie użytkowanych niezależnie od tego, kiedy i od jakiego podmiotu zostały one przejęte. Organ II instancji stwierdził, że od początku istnienia PKP miało także obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu podmiotowi nieruchomości w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz.U. nr 81, poz. 714). Przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie powinno być zinwentaryzowane i oszacowane. Podkreślono, że udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało do odwołującego, czego, pomimo wezwań, nie wykonano. W przedmiotowej sprawie nie miał również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych podlega wyłączeniu spod komunalizacji, ponieważ przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było. Brak jest też podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. Określenie "należące do przedsiębiorstw państwowych" oznaczało posiadanie mienia w sensie prawnym, tj. posiadanie określonego tytułu prawnego, a przedsiębiorstwo takie powinno być umieszczone w wykazie utworzonym przez Radę Ministrów. Podniesiono, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), należało - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, to Wojewoda Małopolski miał obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności spornej nieruchomości przez Gminę Kraków z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Skargę do WSA w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A., zarzucając:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, polegające na przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

- niezastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej i przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

- niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej i przyjęcie, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" PKP;

- niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz 948, ze zm.), które to przepisy zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo, że przepisy te znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść organ powinien zrekonstruować i zastosować.

Skarżący zarzucił ponadto naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., z uwagi na uchybienia w prowadzeniu postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosła o oddalenie skargi.

WSA w Warszawie, rozpoznając sprawę, wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez PKP było jedynie władztwem faktycznym. Ustalenia te muszą być oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe i skutków poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości, jest w tym postępowaniu całkowicie chybione. Przepisy ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 tej ustawy, czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, ponieważ mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tego dnia nie jest już mieniem państwowym. Organy orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.

Sąd I instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu PKP, o czym świadczy m.in. odpis z księgi wieczystej. Obowiązująca wówczas ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, natomiast ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3 tej ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Określenie "należące do przedsiębiorstw państwowych" oznacza posiadanie mienia państwowego w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, tj. posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Prawa zarządu PKP do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z art. 16 ustawy o PKP mienie tego podmiotu stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z powołanego przepisu nie wynikało, aby miał on ustanawiać z mocy prawa zarząd na rzecz PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości albo potwierdzać ustanowiony uprzednio zarząd PKP. Zarząd ten musiał jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi.

Skargę kasacyjną wniosły Polskie Koleje Państwowe, zarzucając:

1. naruszanie prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek do komunalizacji, a także na przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji, gdy przedsiębiorstwa posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza, iż brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia oraz na uznaniu, że komunalizacji podlega mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym i ponadwojewódzkim, podległego centralnym organom administracji;

- niezastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej na skutek przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego;

- niezastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej w wyniku przyjęcia, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe;

- niezastosowanie art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", pomimo że przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa;

- niezastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy o PKP i uznanie, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, iż grunt był w zarządzie PKP podczas, gdy przepis ten stanowi generalną normę będącą podstawą do przekazania gruntów skarżącemu bez tytułu prawnego;

2. przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organów administracji w zakresie ustalenia, że sporna nieruchomość "należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego", a ponadto odmowy mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd pomimo, iż taka decyzja stanowi konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i potwierdza prawo skarżącego do nieruchomości;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Podniesiono, że w zaskarżonym orzeczeniu błędnie przyjęto, że brak decyzji o oddaniu w zarząd spornej nieruchomości oznacza automatyczną jej komunalizację. Zdaniem skarżącego, brak tytułu prawnego, wydanego na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie oznacza, że PKP nie legitymuje się prawem do spornej nieruchomości. Z orzecznictwa NSA wynika, że bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo (PKP) legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, iż konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt taki stanowi przeszkodę do komunalizacji tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09). Prawo zarządu PKP zostało więc wywiedzione nie z decyzji o przekazaniu konkretnego gruntu w zarząd, ale z generalnych przepisów regulujących strukturę tytułów prawnych po stronie PKP. W szczególności wynika to z art. 16 ust. 2 ustawy o PKP, który przyznaje przedsiębiorstwu mienie w postaci "środków będących w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy" (tj. dnia 9 grudnia 1989 r.). Przepis ten ustanawia na rzecz PKP prawo do gruntów ex lege z mocy ustawy. Wszystkie bowiem grunty, pozostające w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy, stanowią jego mienie, a zatem "należą do niego", a więc PKP na mocy ustawy posiada do tych gruntów prawo silniejsze nawet niż zarząd, którego istnienia po stronie PKP domaga się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa. Skoro zatem mienie to należało do PKP na mocy przepisów ogólnych, to jednocześnie nie mogło należeć do terenowych organów administracji państwowej, a więc nie została spełniona przesłanka komunalizacji z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli NSA nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Rozpatrywana skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. skarżący upatruje przede wszystkim w oddaleniu przez WSA w Warszawie skargi pomimo niewyjaśnienia i nierozpatrzenia przez organy administracji wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. W związku z tym zauważyć należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub części, gdy stwierdzi, iż naruszenie przez organ przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i literaturze przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść zaskarżonego aktu. Potencjalny wpływ naruszeń procesowych jest zatem niezbędnym warunkiem uwzględnienia skargi. Brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów procesowych, to wynik sprawy najprawdopodobniej byłby inny. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on zatem obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody - z punktu widzenia prawa materialnego - są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego oraz przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub powołanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła w stosownym terminie dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z przepisów nakładających na organy wspomniane powinności nie da się bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama - pomimo wezwania - takich środków nie przedstawiła. Nie można w takim przypadkach zakładać, że przy bierności strony cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji, spoczywa na tych organach.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji, tak jak organy orzekające w sprawie, zasadnie uznał, że skoro Polskie Koleje Państwowe kwestionowały możliwość komunalizacji nieruchomości, to powinny same wykazać, iż nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do PKP. Tymczasem strona w żaden sposób nie udokumentowała, aby Polskim Kolejom Państwowym przysługiwał do spornych gruntów jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub też prawo zarządu. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Stan faktyczny sprawy ustalono bowiem prawidłowo, a materiał dowodowy został zebrany w sposób właściwy i oceniony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. WSA w Warszawie trafnie zatem przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało standardom procedury administracyjnej. W związku z powyższym nie można Sądowi I instancji zarzucić nieuwzględnienia naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., ponieważ do naruszenia tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie doszło.

Za niezasadne należy uznać również zastrzeżenia odnoszące się do odmowy uwzględnienia w toku postępowania administracyjnego powołanych decyzji administracyjnych ustalających wysokości opłaty rocznej z tytułu zarządu. Istotą takiej decyzji jest jedynie rozstrzygnięcie o wysokości tej opłaty. Decyzja ta nie przesądza o istnieniu samego prawa zarządu, dlatego też nie może stanowić samoistnego, miarodajnego dowodu w sprawie, w której rozstrzyga się spór dotyczący prawa do danego gruntu. Dotyczy to również decyzji wywłaszczeniowej, ponieważ także z tego rozstrzygnięcia nie wynikają jakiekolwiek prawa byłego przedsiębiorstwa PKP do spornej nieruchomości. Sąd I instancji słusznie więc wskazał, że omawiane decyzje nie tworzą po stronie PKP żadnych uprawnień do nieruchomości, eliminujących komunalizację takiego mienia z mocy prawa. Takiego tytułu prawnego PKP do spornych gruntów nie można ponadto wywieść z obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 26, poz. 138, ze zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m. in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a przedsiębiorstwo wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Z przepisów ustawy nie wynika jednak, aby przedsiębiorstwu PKP przysługiwał do konkretnego mienia będącego w jego dyspozycji jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy lub prawo zarządu. Faktyczne objęcie we władanie gruntów przez przedsiębiorstwo PKP nie może więc mieć w sprawie istotnego znaczenia. Przekazywanie przedsiębiorstwom państwowym tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiącego nieruchomości zawsze było sformalizowane. Z regulacji tych Polskie Koleje Państwowe nie były wyłączone.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 6 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1401/09, ponieważ stanowisko zaprezentowane w tym orzeczeniu ma charakter odosobniony i nie zasługuje na aprobatę. Przychylić się należy natomiast do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że tylko określony tytuł prawny - chroniony prawem - wpływa na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Fakt funkcjonowania na nieruchomości linii kolejowej sam z siebie nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna). Nie istnieje bowiem żaden przepis prawa, który generalnie wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe czy inne obiekty Polskich Kolei Państwowych.

W sprawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej, należy podzielić stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa przez właściwe gminy z dniem wejścia w życie ustawy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych. Komunalizacja na podstawie powołanego art. 5 ust. 1 ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja wojewody ma charakter deklaratoryjny. Przy analizie materiałów postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornych działek, Sąd I instancji. poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, trafnie przyjął, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak takiego tytułu prawnego uzasadniał więc komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Faktyczne władanie nieruchomością przez PKP odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. Pojęcie "należenia mienia" wiąże się bowiem z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którą terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Mienie ogólnonarodowe zarządzane w ten sposób należało do terenowego organu administracji państwowej.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia ogólnonarodowego podlegały wyłączeniu z komunalizacji, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo państwowe PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Przepis ten wyłącza spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało" więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/10). W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością. Podkreślić należy, że ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz.U. nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.

Uprawnień do spornej nieruchomości spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. nr 84, poz 948, ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 34 i 34a tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których podmiot ten nie legitymował się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej. Uwłaszczenie PKP dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03, nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa, tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dniu 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie gruntu, w stosunku do którego PKP nie posiadał tytułu prawnego. Wydanie deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej w okresie późniejszym pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ decyzja taka potwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r.

Z powyższych względów Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), to należało ono, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Organy orzekające w sprawie miały zatem obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Kraków z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.