Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1548/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 383 § 2, art. 383 § 1 pkt 5, art. 384 § 3
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 41 poz 361
law: Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
article: art. 24a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Teza: Jeżeli Radny Rady Dzielnicy został wybrany na stanowisko zastępcy Burmistrza Dzielnicy, to tym samym jego zatrudnienie z mocy prawa w urzędzie m. st. Warszawy (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o pracownikach samorządowych) - w związku z zakazem zatrudnienia radnego w urzedzie gminy, w której objął mandat (art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) - powoduje, że w świetle art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, doszło do "naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności" i rada dzielnicy powinna wygasić mandat radnego.

TEZY

Jeżeli Radny Rady Dzielnicy został wybrany na stanowisko zastępcy Burmistrza Dzielnicy, to tym samym jego zatrudnienie z mocy prawa w urzędzie m. st. Warszawy (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o pracownikach samorządowych) - w związku z zakazem zatrudnienia radnego w urzedzie gminy, w której objął mandat (art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) - powoduje, że w świetle art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, doszło do "naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności" i rada dzielnicy powinna wygasić mandat radnego.


SENTENCJA

Dnia 14 lipca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych: J. G. i Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 201/15 w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 201/15 oddalił skargę J. G. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Rada Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.), w dniu [...] stycznia 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...], którą stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] m. st. Warszawy J. G. ze względu na fakt wyboru w dniu [...] grudnia 2014 r. na funkcję Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Skargę na powyżej określoną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. G. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż ze względu na możliwe wątpliwości interpretacyjne, co do daty wygaśnięcia mandatu radnego, korzysta z prawa określonego w art. 384 § 1 ustawy – Kodeks wyborczy.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił Prezydenta m. st. Warszawy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje z mocy samego prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Konieczne jest jednak urzędowe potwierdzenie skutku prawnego, który nastąpił z mocy prawa, przez właściwy organ i w określonej prawnie formie. Takim aktem urzędowym jest uchwała tego organu. Dopóki nie zostanie wydany taki akt, nie można powoływać się na to, że mandat wygasł.

Zdaniem Sądu Rada Dzielnicy [...] m. st. Warszawy dokonała prawidłowej oceny stwierdzając, że wybór skarżącego na stanowisko Zastępcy Burmistrza spowodował konieczność podjęcia uchwały o wygaśnięciu jego mandatu, jako radnego w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy. W przypadku, bowiem gdy radny przyjął niepołączalną z mandatem radnego funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, nastąpiło naruszenie ustawowych zakazów i powstała przyczyna wygaśnięcia mandatu określona w powołanym przepisie.

Zwrócono uwagę, że skoro skarżący nie zrzekł się funkcji, na którą został wybrany, to zgodnie z art. 383 § 6 cyt. ustawy, obowiązkiem Rady Dzielnicy [...] m. st. Warszawy było podjęcie uchwały w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu, tzn. naruszenia przez skarżącego ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji. Uchwały rady o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w tym podjęte na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy, podlegają zaś zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 384 § 3 powołanej powyżej ustawy wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę.

Sąd wyjaśnił także, że złożona przez skarżącego na rozprawie uchwała Nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwał Rady Dzielnicy [...]m. st. Warszawy w niej określonych w sprawie wyboru Zastępców Burmistrza Dzielnicy [...] nie mogła mieć wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały, gdyż Sąd dokonuje oceny aktu na dzień jego wydania; nadto uchwały, które uznano za nieważne, nie dotyczyły skarżącego.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent m. st. Warszawy zaskarżając go w całości, w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w jej granicach poprzez wzięcie z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa związanych z podjęciem przez Radę Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwały z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w szczególności niedostrzeżenie, że podstawą wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy m.st. Warszawy w przedmiotowej sprawie powinien być przepis art. 383 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., zwanej dalej: "u.k.w.") stosowany w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm., zwanej dalej: "ustawą warszawską"), a nie przepis art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w.;

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w jej granicach poprzez wzięcie z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa związanych z podjęciem przez Radę Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwały Nr [...], w szczególności niedostrzeżenie, że wygaśnięcie mandatu radnego dzielnicy m. st. Warszawy na skutek wyboru na członka zarządu dzielnicy m.st. Warszawy powinno być stwierdzone przez komisarza wyborczego w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 383 § 2a u.k.w., a nie w drodze uchwały Rady Dzielnicy m. st. Warszawy;

- art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Radę Dzielnicy [...] m. st. Warszawy przepisów: art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w. w zw. z art. 383 § 2 u.k.w., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności przez Sąd uchwały nr [...] na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wybór osoby pełniącej funkcję radnego Rady Dzielnicy m.st. Warszawy (organ stanowiący) na członka Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy (organ wykonawczy) stanowi naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, podczas gdy w takim wypadku, zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 383 § 1 pkt 6 u.k.w.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania - Prezydenta m. st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o przeprowadzenie na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z załączonej do niniejszej skargi kasacyjnej uchwały Rady Dzielnicy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. na potwierdzenie okoliczności, że wybór radnego dzielnicy m. st. Warszawy na członka Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawa powinien skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego z uwagi na spełnienie przesłanki z art. 383 § 1 pkt 6 u.k.w. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy warszawskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że wybór radnego dzielnicy na członka Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy odpowiada w istocie sytuacji, w której radny gminy zostaje wybrany na wójta, zatem podstawą wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy m. st. Warszawy powinien być przepis art. 383 § 1 pkt 6 u.k.w. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy warszawskiej. W obu bowiem przypadkach dochodzi do konfliktu interesów wskutek piastowania stanowisk stanowiących i wykonawczych zarazem. W takiej sytuacji w pełni uzasadnione jest, aby nowo wybrany członek Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy został - już w chwili wyboru - pozbawiony możliwości wykonywania mandatu radnego, co nie będzie miało miejsca, jeśli jego wygaśnięcie nastąpi z powołaniem się na przesłankę z art. 383 § 1 pkt 5 u.k.w., a zainteresowany wniesie, skargę do sądu administracyjnego. Przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że radny może - do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu oddalającego skargę - jednocześnie pełnić funkcję członka organu wykonawczego niewątpliwie pozostawałoby w dysharmonii z podziałem organizacyjno-funkcjonalnym i personalnym na szczeblu organów samorządu lokalnego, stwarzając jednocześnie możliwości nadużycia funkcji władczych. Za trafnością takiego stanowiska przemawia także dotychczasowa praktyka rad dzielnic m. st. Warszawy.

W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż na gruncie obecnie obowiązującej ustawy w przypadku wyboru radnego na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o wygaszeniu mandatu orzeka postanowieniem komisarz wyborczy.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku wniósł także J. G., zaskarżając go całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 384 § 3 u.k.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że mimo zaskarżenia uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego J. G., mandat ten wygasł z mocy samego prawa z dniem wystąpienia przesłanki wygaśnięcia.

Podnosząc tak sformułowany zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie, że mandat radnego J. G. wygasa z dniem uprawomocnienia się wyroku oddalającego skargę na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydenta m. st. Warszawy, J. G. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Na wstępie należy wskazać, że wniosek skarżącego kasacyjnie Prezydenta m. st. Warszawy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów nie może zastać uwzględniony, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie Prezydenta m. st. Warszawy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w jej granicach i błędne wskazanie podstawy prawnej wygaśnięcia mandatu radnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny. Wymóg art. 134 § 1 P.p.s.a. co do rozstrzygania przez sąd w granicach danej sprawy oraz braku związania zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną powinien być tak rozumiany, że wprawdzie sąd orzeka w konkretnej sprawie i w występującym w niej przedmiocie, zasadniczo nie rozwiązując problemów generalnych (ogólnych), to w tych granicach jest zobowiązany do dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu po dokonaniu koniecznych rozważań bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze (czy też w kontrolowanym akcie) podstawą prawną. Prawidłowe stosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. wymaga od sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji, aby bez względu na treść skargi (jej zarzutów i wniosków) oraz powoływaną w sprawie podstawę prawną (przez organ, lub przez stronę wnoszącą skargę), dokonał z pełną odpowiedzialnością i wnikliwością kontroli legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 499/09, LEX nr 597645). Wymóg ten zrealizował Wojewódzki Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadził kontrolę kwestionowanej przez skarżący organ uchwały z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], w granicach przedmiotu zaskarżenia, którym było wygaśnięcie mandatu radnego Dzielnicy [...] m. st. Warszawy J. G. ze względu na fakt jego wyboru na funkcję zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z przyczyn określonych w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm. – dalej "Kodeks wyborczy") i swoją oceną prawną nie wkroczył w inną sprawę, w stosunku do tej, która była przedmiotem rozstrzygania przez organ. Nadto uzasadnienie zarzutu wskazuje, że autor skargi wadliwość rozstrzygnięcia widzi raczej w błędnym wskazaniu podstawy prawnej wygaśnięcia mandatu, niż w przekroczeniu granic sprawy sądowoadministracyjnej.

Nie można się również zgodzić z zarzutem, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 P.p.s.a., ponieważ powinien zastosować art. 147 § 1 P.p.s.a. Należy mieć na uwadze, że są to przepisy wzajemnie się wykluczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym skargę oddalił - a więc prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Podkreślić wymaga, że przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym; warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych przez Sąd pierwszej instancji norm prawnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni w właściwie zastosował postanowienia art. 383 § 2 w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm. - zwanej dalej "ustawą warszawską"). Podkreślić należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako m. in. sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu niewątpliwie jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Zasadą jest, że im bardziej drastyczne, (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom powinna podlegać procedura tej ingerencji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 2007, nr 3A, poz. 26; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2094/12, [w:] CBOSA).

Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że w przedmiotowej sprawie podstawą wygaśnięcia mandatu radnego dzielnicy [...] m.st. Warszawy powinien być przepis art. 383 § 1 pkt 6 Kodeksu wyborczego, stosowany w związku z art. 8 ust. 1 ustawy warszawskiej, a nie przepis art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

W myśl art. 8 ust. 1 ustawy warszawskiej do radnych dzielnicy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące radnych gminy. Oznacza on, że w stosunku do radnych dzielnic warszawskich określone przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące radnych gmin mogą być stosowane wprost, mogą nie mieć zastosowania lub mogą być stosowane, ale z odpowiednimi modyfikacjami. Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania do radnych dzielnicy przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących radnych nakazuje rozważanie, w odniesieniu do określonej sytuacji faktycznej i prawnej, zakresu stosowania tych przepisów. Zaznaczyć należy, że status dzielnic Gminy Warszawa, jako jej jednostek pomocniczych jest odmienny od statusu jednostek pomocniczych w innych gminach. Przede wszystkim ich utworzenie jest obowiązkowe, podstawowy zakres działania jest określony ustawowo, podobnie jak źródła środków finansowych. Niemniej z ustrojowego punktu widzenia pozostają one jednostkami pomocniczymi, bez osobowości prawnej. Status radnych dzielnic warszawskich nie jest zatem taki sam, jak radnych m. st. Warszawy, przepisy dotyczące radnych gminy stosuje się do nich odpowiednio.

Organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym – zarząd dzielnicy (art. 6 ustawy warszawskiej). Rada dzielnicy wybiera zarząd dzielnicy w liczbie od 3 do 5 osób. W skład zarządu wchodzi burmistrz dzielnicy, jego zastępca lub zastępcy oraz pozostali członkowie zarządu dzielnicy, jeżeli statut dzielnicy tak stanowi (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy warszawskiej).

Radny J. G. został wybrany w dniu [...] grudnia 2014 r. na funkcję zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]. Rada Dzielnicy [...] pojęła uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w przepisie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, tj. że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Nie ulega wątpliwości, że w przypadku łączenia mandatu radnego rady dzielnicy z funkcją zastępcy burmistrza mamy do czynienia z ustawowym zakazem incompatibilitas (niepołączalnością formalną). Wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, pozostaje w racjonalnym związku z interesem publicznym i ma charakter adekwatny do rangi tego interesu. Wprawdzie do ustroju organów samorządu terytorialnego nie ma zastosowania zasada podziału władz, o której mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak w żadnym razie nie zakazuje to przyjmowania przez ustawodawcę rozwiązań mających na celu zachowanie dystansu personalnego między organami stanowiącymi (a więc i kontrolującymi), a organami wykonawczymi jednostki samorządu terytorialnego (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK ZU nr 2, poz. 95). Zakaz pełnienia (łączenia) przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców.

Podkreślić należy, że stosowane odpowiednio przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zakazują radnemu łączenia mandatu z funkcją kierownika jednostki organizacyjnej i jego zastępcy, jak również nawiązywania stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat (art. 24a ust. 1 i 2 ustawy). Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 21 stycznia 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1202), w urzędzie m.st. Warszawy: burmistrz dzielnicy m.st. Warszawy, zastępca burmistrza dzielnicy m.st. Warszawy i pozostali członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy są pracownikami samorządowymi automatycznie zatrudnionymi na podstawie wyboru.

Zwrot normatywny art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "nie może być nawiązywany stosunek pracy" oznacza kategoryczny zakaz łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat. Natomiast ziszczenie się przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego w postaci nawiązania stosunku pracy w urzędzie obliguje radę do podjęcia stosownej uchwały potwierdzającej to zdarzenie. W doktrynie wyrażany jest pogląd, że zakaz niepołączalności mandatu radnego z określonym zatrudnieniem i funkcjami może być rozważany tylko w perspektywie tego samego poziomu organizacyjnego (zob. J. Jagielski, "Ustawa warszawska" - prawo niedoskonałe (uwagi na marginesie wdrażania ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy, "Samorząd Terytorialny" 2002, nr 12, s. 59; zob. też wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. II OSK 132/07, LEX nr 341083). Jeżeli radny Rady Dzielnicy został wybrany na stanowisko zastępcy Burmistrza Dzielnicy, to tym samym jego zatrudnienie z mocy prawa w urzędzie m. st. Warszawy (art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o pracownikach samorządowych) - w związku z zakazem zatrudnienia radnego w urzędzie gminy, w której objął mandat (art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) - powoduje, że w świetle art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, doszło do "naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności" i rada dzielnicy powinna wygasić mandat radnego.

W świetle poczynionych rozważań, biorąc pod uwagę językowy, systemowy i funkcjonalny kontekst wykładni postanowień art. 8 ust. 1 ustawy warszawskiej w zw. z art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o pracownikach samorządowych należy uznać, wbrew zarzutom i twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż wybór radnego J. G. na stanowisko zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] spowodował konieczność podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia jego mandatu w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że jeżeli rada nie wygasiłaby mandatu radnego J. G., to uczyniłby to wojewoda w drodze zarządzenia zastępczego (art. 98a ustawy o samorządzie gminnym).

W ocenie Prezydenta m. st. Warszawy wygaśnięcie mandatu radnego dzielnicy m. st. Warszawy na skutek wyboru na członka zarządu dzielnicy m. st. Warszawy powinno być stwierdzone przez komisarza wyborczego w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, a nie w drodze uchwały Rady Dzielnicy m. st. Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela tego poglądu. Przepis art. 383 § 1 pkt 6 Kodeksu wyborczego stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku wyboru na wójta. Kodeks wyborczy w art. 5 pkt 6 definiuje wprost pojęcie "wójta" nakazując rozumienie przez to także burmistrza i prezydenta miasta, czyli wyłącznie organu wykonawczego gminy, a nie jej jednostki pomocniczej. Zatem mandat radnego wygasa z powodu jego wyboru, w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i tajnych (art. 471 Kodeksu wyborczego), na organ wykonawczy gminy. Nie może być więc mowy o jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej tego pojęcia na osoby pełniące inne funkcje samorządowe, jak chociażby burmistrza, czy zastępcy burmistrza dzielnicy m. st. Warszawy. Wygaśnięcie mandatu radnego w przypadku wyboru na wójta następuje ex lege w dniu ogłoszenia wyborów. Należy też mieć na uwadze, że w razie wyboru radnego na wójta lub jednoczesnego uzyskania obu tych mandatów ustawodawca pozwala zachować tylko mandat wójta. Taka osoba nie ma zatem możliwości wyboru pomiędzy mandatem radnego a mandatem wójta. Mandat radnego wówczas wygasa, co stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Postanowienie komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego). Na postanowienie komisarza wyborczego w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu wyboru na wójta, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odnosząc te uwagi do realiów sprawy należy zwrócić uwagę, że Komisarz Wyborczy w Warszawie nie stwierdził z mocy prawa wygaśnięcia mandatu J. G. ani żadnego radnego dzielnicy m. st. Warszawy w związku z wyborem do Zarządu Dzielnicy m. st. Warszawy na podstawie art. 383 § 1 pkt 6 Kodeksu wyborczego.

Mając na względzie powyższe rozważania, skoro wybór radnego na stanowisko zastępcy burmistrza radnego dzielnicy w Urzędzie m.st. Warszawy oznacza ex lege jego zatrudnienie w urzędzie m. st. Warszawy i tym samym objęty jest dyspozycją art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, to Rada dzielnicy była zatem zobligowana do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, zgodnie z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień (art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego). Uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu doręcza się niezwłocznie zainteresowanemu i przesyła wojewodzie oraz komisarzowi wyborczemu (art. 383 § 4 Kodeksu wyborczego).

Zgodnie z art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego uchwały rady o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, w tym podjęte na podstawie art. 383 § 1 pkt 5, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W przypadku zaskarżenia uchwały wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę (art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego). Ustawodawca wiąże zatem skutki, w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, z aktem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu i jego ostatecznością. Odnosi się to zarówno do uchwał rady o wygaśnięciu mandatu radnego, jak i zarządzenia zastępczego wojewody wydawanego na podstawie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, które zastępuje uchwałę rady. Natomiast z woli ustawodawcy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z powodu wyboru na wójta (art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2818/12 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 6, poz. 112), podjętą na gruncie tożsamych przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw, że mandat radnego wygasa z dniem, w którym upłynął termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego albo, w razie wniesienia skargi, z dniem, w którym uprawomocnił się wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę (postanowienie o odrzuceniu skargi). Oznacza to, że uchwała rady (zarządzenie zastępcze wojewody) nie ma charakteru deklaratoryjnego, co przemawia za tym, że wydając rozstrzygnięcie, co do wygaśnięcia mandatu, właściwy organ powinien uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy. W sprawie będącej przedmiotem osądu okoliczności te prowadzą do wniosku, iż doszło do takiego naruszenia zakazu, zawartego w art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, że powoduje to skutek w postaci wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższe rozważania czynią z kolei całkowicie bezzasadnym zarzut skargi kasacyjnej J. G. naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że mimo zaskarżenia uchwały Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego J. G., mandat ten wygasł z mocy samego prawa z dniem wystąpienia przesłanki wygaśnięcia. Sąd pierwszej instancji trafnie bowiem skonstatował, że "wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalający skargę na uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego staje się prawomocny po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem, które sporządzane jest na wniosek. Natomiast wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawomocny od dnia jego ogłoszenia. Jeżeli wniesiono skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego skargę na uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego, wygasa on z chwilą ogłoszenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.".

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.