Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 438/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. i R. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 12 listopada 2014 r. Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 10,11 i 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

W dniu 18 maja 2015 r. zostało złożone podpisane przez skarżących K. B. i R. B. do usunięcia występujących w uchwalonym studium naruszeń prawa. Skarżący zarzucili, że w pierwotnej wersji projektu studium przewidziano możliwość zabudowy jednej z ich działek, natomiast w uchwalonym studium ich działki mają dotychczasowe rolnicze przeznaczenie. Nadto w studium pojawił się bezprawny zapis o konieczności posiadania minimum 10 ha, aby możliwa była budowa siedliska rolniczego. Zapis ten pojawił się w punkcie 4.14 kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej i jest sprzeczny z punktem 4.4 kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania przestrzennego gminy wiejskiej K. Poza tym zarzucono niewłaściwe wykonanie czynności z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy głosowaniu o wniesionych uwagach. W konsekwencji wniesiono o przywrócenie im możliwości przekształcenia ich działek rolnych na rekreacyjne oraz możliwości wybudowania siedliska rolniczego.

Uchwałą z dnia 30 czerwca 2015 r. nr [...] Rada Gminy uznała wezwanie K. B. za niezasadne i odmówiła zmiany uchwały.

W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że uchwalenie zmiany studium poprzedzono ponownym rozpatrzeniem wszystkich uwag nieuwzględnionych przez wójta. Każda ze zgłoszonych uwag była przedmiotem odrębnego głosowania, co zostało odzwierciedlone w załączniku nr 7 do protokołu. Sposób rozpatrzenia uwag przez Radę Gminy w trakcie sesji odbytej w dniu 12 listopada 2014 r. odpowiada wymogom zawartym w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Następnie, w dniu 9 lipca 2015 r., skarżący złożyli skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości ze względu na bezprawny zapis dotyczący konieczności podsiadania 10 ha gruntów rolnych lub leśnych w przypadku zamiaru budowy siedliska rolniczego oraz ze względu na rażące naruszenie art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie rozpatrzenia uwag złożonych przez osoby posiadające działki rolne na terenie gminy K.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że w czasie uchwalania studium uwzględniono ich wniosek i ich działki o numerach [...] do [...] w obrębie geodezyjnym N. ujęte zostały w projekcie jako nowy teren rozwojowy z przeznaczaniem pod zabudowę turystyczną i rekreacyjną, a po złożeniu wniosku uzupełniającego ujęto również ich działki o numerach [...] do [...]. Kiedy natomiast zapoznali się z wyłożonym projektem, okazało się, że działki mają dotychczasowe rolnicze przeznaczenie. Skarżący podtrzymali zastrzeżenia dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sposobie rozpatrzenia zgłoszonych uwag, zwłaszcza w zakresie głosowania, zarzucając ponownie, że doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wyjaśnili, że do chwili sporządzenia skargi nie otrzymali odpowiedzi na wezwanie złożone 18 maja 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza te działki jako tereny rolnicze oraz lasy – symbol 28 R, ZL. Stosownie do planów, które utraciły moc 1 stycznia 2003 r. wskazane przez skarżących działki nigdy nie były przeznaczone pod budownictwo lecz stanowiły grunty rolne. Zgodnie z poprzednio obowiązującymi zapisami studium położone są w strefie B. W szczególności zaś nie znajdowały się one w granicach obszarów wskazanych jako rozwojowe dla nowego zainwestowania. W studium obwiązywała zasada nierozpraszania budownictwa. Wprowadzono także zakaz wyznaczania nowych terenów inwestycyjnych poza zwartym obszarem zabudowy wsi dla wskazanych miejscowości, w tym dla N. W tych miejscowościach dopuszczono lokalizacje nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienia w obszarze zwartej zabudowy wsi.

Organ wyjaśnił nadto, że mając na względzie powyższe ustalenia, a także art. 10 oraz biorąc pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie tych miejscowości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan krajobrazu, obwiązujące przepisy oraz dotychczasowe zapisy studium dotyczące tychże nieruchomości nie uwzględnił wniosków skarżących do studium. Organ przyznał, że następnie zostały uwzględnione przez wójta uwagi skarżących dotyczące przeznaczenia pod zabudowę rekreacyjną ich działek o numerach: [...] do [...] oraz [...] do [...]. Jednakże Zarząd Województwa postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2014 r. odmówił uzgodnienia projektu ze względu na brak zgodności z ustaleniami planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa w zakresie korytarzy ekologicznych. Niezgodność ta dotyczyła terenów rozwojowych wprowadzonych w korytarzach ekologicznych obejmujących między innymi obręb N.. Takie zmiany studium nie dążą nowiem do utrzymania istniejących form ochrony przyrody oraz nie dążą do poprawy ciągłości przestrzennej systemu obszarów chronionych i powiązań ekologicznych oraz nie zapewniają trwałości różnorodności gatunkowej zasobów biosfery oraz stabilności procesów przyrodniczych.

Wobec powyższego i biorąc pod uwagę dotychczasowy stan zagospodarowania i przeznaczenie nieruchomości projekt zmiany studium poprawiono z uwzględnieniem uwag organu i ponownie wystąpiono o uzgodnienie projektu. Naniesione zmiany dotyczyły miedzy innymi likwidacji w N. terenów rekreacyjnych ZR znajdujących się w enklawach leśnych oraz w zakolu rzeki a także projektowanego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego MN nad rzeką W. Taki projekt uzyskał wszystkie niezbędne opinie i uzgodnienia. Po ponownym wyłożeniu wpłynęły ponownie uwagi skarżących dotyczące tych samych działek z wnioskiem o przeznaczenie ich pod zabudowę rekreacyjną, względnie przeznaczenie działek nr [...] do [...] na cele zabudowy turystycznej i rekreacyjnej oraz działki nr [...] na wybudowanie siedliska rolniczego.

W ocenie organu wprowadzenie w uchwalonym w 2014 roku studium zapisów dotyczących lokalizacji nowych siedlisk pod warunkiem posiadania zabudowy minimum 10 ha gruntów rolnych lub leśnych jest zgodne z prawem. Wprowadzając ten wymóg Rada Gminy uznała bowiem prymat stanu zagospodarowania i ochrony środowiska naturalnego, które winny służyć interesowi publicznemu. Nieruchomości skarżących położne są na terenie obszarów chronionego krajobrazu objętych uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r. oraz w granicach specjalnego obszaru ochrony ptaków NATURA 2000 – [..] Nieruchomości skarżących położne są z dala od wsi w otoczeniu lasów.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia 12 listopada 2014 r. dotyczy uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1997r., sygn. akt III RN 41/97, OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, iż uchwalanie studium należy do właściwości rady gminy. Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Stosownie do art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Bezsporne jest, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu w dniu 18 maja 2015 r. Odpowiedź na wezwanie została zawarta w uchwale Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2015 r., nr [...].

Skarga na uchwałę w sprawie studium została złożona w dniu 9 lipca 2015 r. Wniesienie skargi nastąpiło więc z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

Nie można zaskarżyć do sądu uchwały tylko dlatego, iż skarżący będący członkiem wspólnoty samorządowej uważa, iż uchwała narusza prawo. Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis tzn. nie przyznaje każdemu prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym ( por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Kwestionowanie uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby ( por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 nie publikowany ). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 04.09.2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376; wyrok NSA z 14.03.2002 r., II SA 2503/01 Lex nr 81964).

Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296).

Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 r. (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Sąd ten słusznie zaznaczył przy tym, iż to gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

Stosownie do art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Studium zawiera część tekstową i graficzną. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Zagadnienie legitymacji procesowej w zaskarżaniu uchwał w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego było już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych i wywołuje w dalszym ciągu rozbieżności interpretacyjne. W pierwszej kolejności podnieść należy, że założenia o braku legitymacji nie można opierać na stwierdzeniu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ogranicza możliwości zaskarżenia uchwały gminy od tego, czy jest ona aktem kreującym przepisy prawa miejscowego. Nie można też nie zauważać znaczenia, jakie dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności tego, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Uwzględniając znaczenie studium przy sporządzaniu planów miejscowych przychylić się należy do poglądu, który dopuszcza możliwość naruszenia przez ten akt interesu prawnego lub uprawnienia właściciela nieruchomości nim objętej (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem podzielić poglądu, że właściciele nieruchomości nie mogą mieć w ogóle interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Ustalenia studium mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego z niej korzystania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, Lex nr 304089). Mimo więc swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążące kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, może oddziaływać na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym.

Z drugiej strony nie można jednakże zapominać, że uchwała w przedmiocie studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem polityki, aktem prawa wewnętrznego, wiążącym organ stanowiący przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i - co do zasady - nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej.

Z tych względów, postanowienia studium tylko w wyjątkowych sytuacjach mogą naruszać interes prawny członka wspólnoty samorządowej i sytuacje takie należą do niezwykle rzadkich. Ponieważ studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza do uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego, bowiem tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności nieruchomości. Ustalenia studium, aby wywarły określony skutek, muszą zostać przeniesione bezpośrednio ze studium do planu miejscowego, jednak dopiero po ich skonkretyzowaniu, z uwzględnieniem miejscowych warunków i precyzyjnym określeniu granic obszarów.

Bezsporne jest, że skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiących działki oznaczone numerami od [...] do [...] oraz od [...] do [...] położne w obrębie geodezyjnym N. Działki te, mimo składanych przez skarżących wniosków i uwag na etapie procedury uchwalania zmiany studium nie zostały ujęte przez Radę Gminy jako nowy teren rozwojowy z przeznaczeniem pod zabudowę turystyczną i rekreacyjną, ani też siedliskową. Znajdują się one poza zasięgiem obszaru możliwego, docelowego zainwestowania zabudowy wsi, a także poza zasięgiem możliwego, docelowego zainwestowania turystycznego i rekreacyjnego. Wszystkie działki skarżących znajdują się w całości w zasięgu obszarów chronionych przyrodniczo, tj. w granicach utworzonego w 2008 roku specjalnego obszaru ochrony ptaków NATURA 2000 [...] oraz obszaru chronionego krajobrazu – [...] objętego uchwałą Sejmiku Województwa z dnia 28 kwietnia 2010 r.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Sąd miał przy tym na uwadze, iż taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym należy bowiem wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 roku, sygn. II SA/Bk 763/05,

Baza Orzeczeń LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 roku,

sygn. II SA/Wa 2375/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX 171196).

Z okoliczności podanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz skardze nie wynika naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia treścią uchwały. Skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich własną, indywidualną sytuację prawną ani też, że kwestionowane zapisy doprowadziły do ograniczenia lub pozbawienia skarżących konkretnych uprawnień albo nałożenia na nich pewnych obowiązków. W ocenie Sądu nie mogą odnieść skutku twierdzenia skarżących dotyczące nieuwzględnienia ich wniosków dotyczących przeznaczenia działek nr [...] do [...] i nr [...] do [...] pod zabudowę rekreacyjną, względnie przeznaczenie działek nr [...] do [...] na cele zabudowy turystycznej i rekreacyjnej oraz działki nr [...] na wybudowanie siedliska rolniczego.

Wskazać bowiem należy, że w treści pierwotnej studium uchwalonego przez Radę Gminy uchwała z dnia 10 października 2002 r. wskazano, że działki nr [...] – [...], które to zostały wydzielone z działki nr [...], położone są w miejscowości N. na wschód od zwartej zabudowy w sąsiedztwie lasu. Ewidencyjne są to grunty rolne klasy RVI. Znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], objętego w dacie uchwalania tego studium rozporządzeniami Wojewody z dnia 8 listopada 1994 r. i 3 września 1998 r. dotyczących obszarów chronionego krajobrazów z zakazem lokalizowania nowych budynków poza obrębem zawartej zabudowy wsi w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu oraz mniejszej niż 100 m od linii brzegowej wód, jezior i rzek z wyjątkiem zabudowanych działek budowlanych i siedlisk rolniczych. Działki skarżących przylegają bezpośrednio północną granicą do rzeki W.

Bezsporne jest, że zgodnie z kierunkami studium uchwalonego z 2002 r. wszystkie działki skarżących położone są w strefie B, poza wydzielonymi obszarami funkcjonalnymi. W szczególności zaś nie znajdowały się one w granicach obszarów wskazanych jako rozwojowe dla nowego zainwestowania. W studium wprowadzono bowiem na terenie całej gminy zasadę nierozpraszania budownictwa, a także zakaz wyznaczania nowych terenów inwestycyjnych poza zwartym obszarem zabudowy wsi między innymi dla miejscowości N. W miejscowości tej dopuszczono zaś lokalizację nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienia w obszarze zwartej zabudowy wsi, zakładając możliwość lokalizacji około 8-10 domów mieszkalnych. Jednakże, co również jest bezsporne, działki skarżących nie znajdowały się w granicach obszarów wskazanych w studium jako rozwojowe dla nowego zainwestowania.

Niewprowadzenie przez Radę w 2014 roku, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały o zmianie studium, zmian w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących nie może być uznane za naruszające ich interes prawny.

W niniejszej sprawie istotne jest bowiem, że sytuację prawną dotyczącą ich nieruchomości, kształtuje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego, uchwalony przez Radę Gminy w dniu 28 grudnia 2007 r., nr [...], a więc na podstawie studium w pierwotnym brzmieniu z 2002.

Dla oceny sytuacji skarżących istotna jest więc treść tego planu odnosząca się ich nieruchomości. I tak, działki skarżących nr [...], [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem 28.R,ZL. Symbol R,ZL dotyczy terenów rolniczych i lasów. Na takich terenach obowiązującą lub wiodącą funkcją są uprawy rolnicze, tereny leśne i tereny do zalesień. Dopuszczalnymi formami zabudowy są jedynie budowa maksymalnie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obrębie istniejącego siedliska, a także rozbudowa, remonty oraz budowa nowych budynków gospodarczych w obrębie istniejącej zabudowy siedliskowej. W karcie terenu nr 8 dotyczącej obszaru 28.R,ZL – tereny rolnicze oraz lasy określono, że teren rolny w swojej istocie stanowi wartość przyrodniczą, którą należy użytkować przestrzegając zasad z zakresu ochrony środowiska. Dla tego terenu wprowadzono w związku z tym zakaz realizacji wszelkich form zabudowy z wyłączeniem obiektów i urządzeń oraz wydzielania terenów o funkcji publicznej z zakresu infrastruktury technicznej i drogowej.

W konsekwencji stwierdzić należy, że uchwała z 2014 roku zmieniająca studium z 2002 roku nie wywarła żadnego wpływu na sytuację prawną skarżących. Nie uzasadnia wniosku takiego fakt, że ostatecznie nie uwzględniono wniosków i uwag skarżących dotyczących wprowadzenie przy okazji zmiany studium możliwości zainwestowania nieruchomości skarżących. Co więcej, wprowadzony wymóg 10 ha w żadnym razie nie dotyczy nieruchomości skarżących, które są w ogóle wyłączone z możliwości jakiejkolwiek zabudowy. To zaś powoduje, że ten zapis studium nie ogranicza przysługującego skarżącym prawa własności. Tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, budowlanych i ogrodniczych z dopuszczeniem usług agroturystycznych wyznaczone zostały w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny RM. Żadna z działek skarżących nie znajduje się na takim terenie.

Wskazać nadto należy, że w dniu 16 września 2008r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. akt SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Podane przez skarżących okoliczności nie legitymują ich do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego, iż skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie należało uznać, że nie mają oni legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wskazać przy tym należy, że dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżących umożliwiłoby sądowi administracyjnemu ocenę zgodności z prawem podjętej uchwały. Stąd też Sąd nie mógł w niniejszej sprawie rozpatrywać zgłoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

Zgodnie z treścią art. 58 §1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis ten obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r., jednakże stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), ma on zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie.

Z powyższych względów Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 §1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.