Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 663/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2011-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 6, art. 220 ust. 3, art. 252
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 6, art. 10, art. 75 par. 1, art. 77 par. 4, art. 104, art. 107, art. 127, art. 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka,, sędzia WSA Zofia Skrzynecka (spr.), Protokolant Specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. sprawy ze skargi spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia rozliczenia dotacji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki A z siedzibą w Ł. od pisma Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu pobranej dotacji udzielonej w nadmiernej kwocie prowadzonym przez Spółkę jednostkom oświatowym.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia i rozważania:

Pismem z dnia "[...]" Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta poinformował Spółkę A o zatwierdzeniu w dniu 8 lutego 2011 r. przez Prezydenta Miasta rozliczenia dotacji udzielonych w 2010 r. przedszkolom, szkołom i placówkom prowadzonym przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Z dołączonego do tego pisma załącznika w formie tabeli wynikało, że na Spółce ciążył obowiązek zwrotu dotacji przekazanych prowadzonym przez nią szkołom licealnym i policealnym w łącznej kwocie 854.460 zł.

W piśmie z dnia 14 marca 2011 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zatytułowanym "Odwołanie od decyzji – pisma Urzędu Miejskiego z dnia "[...]" (...)", Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że w/w pismo nosi cechy decyzji w rozumieniu art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., ponieważ zawiera wszystkie elementy formalne decyzji. Ponadto, zdaniem strony, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) nie przewiduje innej formy podstawy zwrotu dotacji, jak tylko w drodze decyzji (art. 169 ust. 6 ustawy).

Stwierdzając niedopuszczalność w/w odwołania, w uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismo Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta z dnia "[...]" nie zawiera cech decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Tymczasem pismo, od którego Spółka złożyła odwołanie, nie posiada oznaczenia właściwego organu administracji publicznej, a tym samym nie posiada podstawowego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej.

Ponadto Kolegium zauważyło, że powyższe stanowisko jest zgodne z zaprezentowanym poprzednio przez organ poglądem wyrażonym w postanowieniu z dnia "[...]" w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta, polegającej na niewydaniu w terminie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nadpłaconej dotacji. Wskazano bowiem wówczas, że nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnie udzielonej lub pobranej w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Co prawda wydanie tego rodzaju decyzji przewiduje przepis art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, jednak dotyczy on tylko dotacji udzielonych z budżetu państwa, a nie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił złożoną przez Spółkę skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższe postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 134 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania od pisma Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta z dnia "[...]";

- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 K.p.a. z powodu uznania za dowód przesądzający o braku przedmiotu zaskarżenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I SA/OI 247/11, którym odrzucono skargę strony na postanowienie organu z dnia "[...]" w przedmiocie bezczynności polegającej na niewydaniu w terminie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nadpłaconej dotacji;

- art. 104 K.p.a.;

- art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a. poprzez braki w zakresie prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji oraz brak kontroli organu II instancji nad czynnościami organu I instancji;

- art. 9, art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o prawie do czynnego udziału w postępowaniu;

- art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie procedury przez organ I i II instancji uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy,

- art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaprezentowanym w postanowieniu z dnia "[...]", przedstawiającym wyprowadzoną przez organ interpretację przepisów ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Spółki, wskazany przez organ przepis art. 252 ust. 1 tej ustawy, określający ogólnie podstawy zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, nie może funkcjonować odrębnie od ogólnych zasad finansów publicznych określonych w Dziale l ustawy. W myśl zaś art. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 9 pkt 2 tej ustawy, finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem przez jednostki sektora finansów publicznych, które tworzą m.in. jednostki samorządu terytorialnego. Skoro jednostka samorządu terytorialnego jest dysponentem budżetu państwa, to sposób rozdysponowania przez nią środków budżetowych odbywa się według zasad ogólnych, określonych w rozdziale 5 Działu III ustawy, zatytułowanym "Wykonywanie ustawy budżetowej". Tym samym w pełni znajduje zastosowanie art. 169 ust. 6 ustawy co do sposobu zakomunikowania odbiorcy dotacji o konieczności jej zwrotu wraz z określeniem wysokości należności i terminu, od którego nalicza się odsetki.

Tymczasem, w ocenie strony, uznanie przez organ II instancji, iż sprawa nie podlega rozpoznaniu merytorycznemu, powoduje naruszenie podstawowych norm prawa administracyjnego proceduralnego, m.in. wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności oraz art. 10 K.p.a., który ustanawia obowiązek zawiadomienia strony o podejmowanych przez organy w toku postępowania czynnościach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzupełniając skargę w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2011 r., Spółka wskazała, że rozstrzygnięcie, czy w danej sytuacji na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji jest uzależnione od stwierdzenia, że dana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Odwołując się szeroko do poglądów przedstawicieli nauki prawa administracyjnego i judykatury, strona zaznaczyła, że dominuje tendencja do szerokiego rozumienia pojęcia sprawy administracyjnej. Wskazała, że istotnym, z tego punktu widzenia, jest też pojęcie stosunku administracyjnoprawnego, który zachodzi pomiędzy podmiotem administrującym, dysponującym i posługującym się kompetencją normodawczą, a podmiotem podległym tej kompetencji. Podkreślając z kolei znaczenie władztwa administracyjnego, zaakcentowała, że jego istotą jest autorytatywne, jednostronne, ustalenie nakazów, zakazów, określonego zachowania się, zabezpieczone możliwością zastosowania przymusu państwowego w celu ich wyegzekwowania. Władztwo stanowi przejaw woli organu, który realizuje politykę państwa, zaś ta wola ma swój sformalizowany wyraz. Zgodnie bowiem z art. 104 k.p.a. organ administracji załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że kodeks stanowi inaczej. Zawarta w tym przepisie norma wprost wskazuje formę, w jakiej organy załatwiają sprawy. Ponadto, zgodnie z przyjętymi standardami, działanie organu administracyjnego musi mieścić w granicach prawa i musi nastąpić w taki sposób, aby podmiot miał możliwość odwołania się od podjętej przez organ administracyjny decyzji. Zatem, w niniejszej sprawie powinna być wydana decyzja, która powinna zawierać wszelkie konieczne elementy, co w dalszej kolejności tworzy możliwość jej merytorycznej kontroli.

W odniesieniu do argumentacji organów, iż Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta, wydając pismo z dnia "[...]", nie występował z upoważnienia Prezydenta Miasta, strona zarzuciła jej wewnętrzną sprzeczność z uwagi na wskazanie w treści w/w pisma, iż zostało ono oparte na rozstrzygnięciu Prezydenta Miasta z dnia 8 lutego 2011 r.

Wskazując końcowo na odmienne stanowisko w tej kwestii zajęte przez SKO, skarżąca dołączyła do pisma m.in. kopie 5 decyzji wydanych przez ten organ, którymi rozpoznano złożone przez stronę odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w nadmiernej wysokości. Ponadto powołała się na wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 172/09, którym uchylono postanowienie organu II instancji w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zwrotu dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia powodów, które legły u podstaw tej konstatacji należy podkreślić, że przedmiotem kontroli Sądu w tym przypadku było rozstrzygnięcie mające za swą podstawę art.134 K.p.a. , w związku z czym kontrola ta nie mogła wychodzić poza zakres, jaki przedmiotem swego rozpoznania uczynił organ administracji.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowych jak i podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze badając w niniejszej sprawie dopuszczalność odwołania doszło do wniosku, iż odwołanie nie jest dopuszczalne, gdyż może być ono wniesione od decyzji administracyjnej, a taka decyzja nie została wydana, gdyż pismo potraktowane przez stronę jako decyzja nie zawiera oznaczenia organu.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest zatem to, czy pismo z "[...]" wydane przez Urząd Miasta Wydział Edukacji, podpisane przez bliżej nieokreśloną osobę działającą w zastępstwie Dyrektora tego Wydziału jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zaznaczyć należy, że niniejsza sprawa stanowi w istocie ciąg dalszy sporu między organem dotującym a Spółką, co do tego w jakiej formie powinna być rozstrzygnięta sprawa zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Spór ten zarysował się już w związku z rozliczeniem dotacji otrzymanych przez Spółkę za I półrocze 2010 r. Pismo wzywające do zwrotu dotacji za I półrocze wywołało reakcję Spółki w postaci wezwania Wydziału Edukacji do wydania decyzji, na co pismem z dnia 8 października 2010 r. Dyrektor Wydziału stwierdził w szczególności, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o finansach publicznych nie dają podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu dotacji. Zwrócono też uwagę, iż przyznanie i udzielanie dotacji nie jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, zatem nie stanowi sprawy, w myśl kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym, strona wniosła zażalenie na bezczynność organu i postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie za bezzasadne, wskazując, że do dotacji udzielanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego odnosi się art.252 ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) o finansach publicznych, dalej powoływana w skrócie jako u.f.p.. Przepis ten stanowi o zwrocie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, a także określa terminy zwrotu, nie mówi natomiast o formie w jakiej następuje wezwanie do zwrotu omawianych dotacji. Według Kolegium, zestawienie przepisu art.252 u.f.p. z art.169 ust.6 u.f.p., (odnoszącym się do dotacji udzielanych z budżetu państwa), który przewiduje wydanie decyzji w analogicznej sytuacji wskazuje, że nowej ustawie o finansach publicznych przyjęto odmienne rozwiązania prawne, jeśli chodzi o formę prawną dochodzenia zwrotu dotacji w zależności od źródła jej udzielenia. Skarga na wyżej opisane postanowienie SKO z "[...]" została odrzucona przez WSA w Olsztynie postanowieniem z dnia 11 maja 2011 r. a skarga kasacyjna Spółki została oddalona przez NSA wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011r.

Szersze przedstawienie dotychczas podejmowanych działań w sprawie zwrotu dotacji jest uzasadnione faktem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia odwołuje się do swego postanowienia z dnia "[...]" cytując jego zasadniczą treść, co należy odczytywać, że obstaje przy stanowisku, iż w kwestii zwrotu spornej dotacji nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei skarżąca, w fakcie powołania w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia SKO z "[...]", czyli dowodu znanego organowi z urzędu, upatruje naruszenia art.75§1 w zw. z art.77 § 4 k.p.a.

Dodatkowo wypada podkreślić, iż dotychczasowe stanowisko organu dotującego w przedmiocie formy prawnej zwrotu dotacji wydania decyzji świadczy konsekwentnie o braku woli do wydania decyzji, uzasadnianej właśnie brakiem istnienia wystarczającej ku temu podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy w formie decyzji może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Obligatoryjne składniki decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie co do możliwości odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wyżej wymienione elementy decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno materialnego jak i procesowego. Niektóre z tych elementów decyzji są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organów administracji państwowej. Jeżeli zatem sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, albowiem spełnia ono minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a.

W doktrynie podkreśla się, że decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (por. W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy k.p.a. uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (por. J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 1981 r. SA 1163/81 (publ: OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Z kolei samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki Również w późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną.

Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art.107 § 1 k.p.a.

Dotacje, których zwrot jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie mają swą podstawę materialnoprawną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, po.2572 ze zm.).

Zauważenia wymaga, że spornym pismem z dnia "[...]" Spółkę poinformowano o tym, że w dniu 8 lutego 2011 r. Prezydent Miasta wydał rozstrzygnięcie zatwierdzające rozliczenie dotacji udzielonych w 2010 r.. Przypomniano jednocześnie o treści § 8 ust.19 uchwały Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta przez osoby fizyczne i oraz osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego, zmienionej uchwałą z dnia "[...]" Nr "[...]". Wydanie tych uchwał ma swe umocowanie w art.80 ust.4 i 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Pismem z "[...]" Dyrektor Wydziału jedynie informuje o dokonanym przez właściwy organ zatwierdzeniu rozliczenia (o którym mowa w uchwale), o ogólnie dostępnych przepisach prawa miejscowego dotyczących kwestii, które obejmuje pismo oraz numerze konta, na które należy dokonać zwrotu kwoty wynikającej z rozliczenia dołączonego do pisma.

Należało zatem ocenić, czy brak oznaczenia organu, na jaki powołano się w decyzji i dostrzeżony później brak podpisu organu lub osoby przez niego upoważnionej jest wadą istotną, pozbawiającą ten akt charakteru decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 107 § 1 k.p.a.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i piśmiennictwem (por. np. wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. II GSK 508/07, LEX nr 516791, B. Adamiak - Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986 r., str. 50) brak podpisu na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że pismo to nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia czy pismo to zostało stronie doręczone. Wprawdzie art. 110 k.p.a. łączy związanie organu treścią decyzji między innymi z chwilą doręczenia, podkreślić jednak należy, że w przepisie tym mowa jest o decyzji, a więc akcie zawierającym niezbędne składniki, pozwalające uznać imperatywne oświadczenie woli organu administracji właśnie za decyzję.

Za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki takie jak oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r. II SA/Op 164/08). Nawet jednak to minimum wymaga podpisu odpowiedniej osoby do uznania ważności decyzji.

Oznacza to więc, że brak jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje wykluczenie ustalenia podstawowych elementów stosunku prawnego i nie mamy wówczas do czynienia z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Brak podpisu nie czyni aktu woli władzy decyzją w rozumieniu prawa.

Wbrew stanowisku skarżącego, pismo Dyrektora Wydziału Edukacji nie może być więc uznane za decyzję administracyjną, skoro nie oznaczono w nim organu, a organem dotującym w świetle §1 ww. uchwał jest organ udzielający dotacji, to jest Miasto, który w myśl §8 wyposażony został w wyłączne kompetencje w zakresie rozliczenia dotacji i podejmowania działania zmierzającego do doprowadzenia do zwrotu dotacji. Nie jest w ogóle decyzją pismo, które nie zostało wydane przez żaden organ administracji publicznej a jedynie przez Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego, a więc przez pracownika urzędu stanowiącego organ pomocniczy jednostki samorządu terytorialnego. Oceniając pismo z dnia "[...]" należy zauważyć, że nie jest ono decyzją w rozumieniu k.p.a., również dlatego, że nie zawiera rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Nie można uznać za rozstrzygnięcie istoty sprawy zawartej w tym piśmie informacji, o zatwierdzeniu rozliczenia dotacji. Zawiadomienie to ma niewątpliwie charakter czynności materialno-technicznej. Takiego charakteru nie wyklucza fakt, że jednocześnie w piśmie tym przypomniano organowi prowadzącemu o obowiązku zwrotu części dotacji. Skoro wymienione pismo nie zawiera istotnego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia istoty sprawy, a przy tym brak oznaczenia organu oraz podpisanie pisma przez osobę, która nie powołała się na upoważnienie organu do wydania tego pisma brak jest podstaw do uznania, że pismo zatytułowane "odwołanie" może być uznane za odwołanie w rozumieniu art. 127 k.p.a., skoro nie dotyczy ono decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji.

W konsekwencji, organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od tego pisma. Wystąpienie tego braku było wystarczające do wydania przez SKO takiego rozstrzygnięcia. Występuje wprawdzie również brak podpisu organu lub osoby przez niego upoważnionej, lecz ten fakt podniesiony został dopiero w odpowiedzi na skargę.

Podkreślenia wymaga, że strona formułując swe zarzuty w skardze zmierza do wykazania, iż w kwestii zwrotu dotacji powinna być wydana decyzja, w związku z czym sporne pismo musi być uznane za decyzję, skoro organ dotujący de facto uchyla się od jej wydania. Powołując się na swe postanowienie z "[...]" SKO zajęło w istocie stanowisko również w kwestii dotyczącej istnienia podstaw prawnych, chociaż uczyniło to w sposób pośredni. Stanowisko to zgodne jest z utrwalonymi już poglądami doktryny, zarówno z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak i z zasady ogólnej działania przez organy administracji publicznej "na podstawie przepisów prawa", ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, gdyż podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s. 455). W warunkach niniejszej sprawy, brak jest natomiast przepisów prawa, które dawałyby podstawę do wyprowadzania tezy o konieczności rozstrzygania w sprawie zwrotu dotacji udzielanej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, iż z analizowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma prawna właściwa dla załatwienia kwestii zwrotu dotacji. Wprawdzie brak przesądzenia o formie prawnej załatwienia sprawy co do zasady nie wyklucza trybu decyzyjnego, ale muszą być wówczas spełnione dodatkowe warunki. W orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalną przyjmuje się bowiem możliwość wydania decyzji administracyjnej w przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost takiej formy załatwienia sprawy, ale wówczas wydanie decyzji wynikać musi z przepisów prawa pośrednio, np. przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej ("przyznaje", "przydziela", "zezwala", "nakazuje zwrot"). Do takiej sytuacji odnosił się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Zauważyć należy, że decyzja administracyjna jest tylko jedną z form działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Organy administracji publicznej podejmować mogą bowiem także inne niż decyzje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Są to z reguły, wywołujące określone skutki prawne, działania materialno-techniczne, które mogą mieć wprawdzie charakter władczy, ale nie są rozstrzygnięciami władczymi, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z decyzjami administracyjnymi. W sytuacji zatem, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny.

Z punktu widzenia omawianego problemu istotny jest zapis § 8ust.20 uchwały Rady Miasta (poprzednio ust.16, chociaż w nieco odmiennym brzmieniu), stanowiący, że organ dotujący wzywa organ prowadzący do zwrotu dotacji (...) na zasadach i w trybie określonym w ustawie o finansach publicznych. Problem jest w tym , że ustawa o finansach publicznych nie reguluje kwestii wezwania o zwrot dotacji udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Art.169 ust.6 u.f.p ustanawia określony tryb działania w zakresie zwrotu dotacji przyznawanych z budżetu państwa, przewidując wydanie decyzji w określonych sytuacjach Na tle rozważanych w niniejszej sprawie kwestii spornych nie ulega wątpliwości ,że kwestia trybu rozstrzygania w przedmiocie zwrotu dotacji udzielanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego stała się wątpliwa po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych. z dnia 27 sierpnia 2009 r.. W poprzednio obowiązującej ustawie o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. tryb rozstrzygania w przedmiocie zwrotu tego rodzaju dotacji nie budził wątpliwości poprzez odesłanie do przepisów dotyczących zwrotu dotacji udzielanych z budżetu państwa (art.146 ust.1 w zw. z art.190 poprzedniej ustawy). Można wprawdzie poszukiwać podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dotacji do budżetu JST, lecz nie wydaje się możliwe sięganie do art.61 u,fp., ponieważ reguluje on właściwość organów rządowych i samorządowych w sprawach umorzenia obowiązku zwrotu dotacji i kwestie decyzji o pobraniu zwrotu dotacji w drodze potracenia z należności JST na rzecz zobowiązanego. Innych spraw administracyjnych, jakie podlegałyby rozstrzyganiu przez JST w drodze decyzji, poza tymi dotyczącymi ulg i potrąceń nie da się wyprowadzić. Pozostaje oczywiście rozważenie dochodzenia zwrotu dotacji w drodze cywilnoprawnej w oparciu o właściwe przepisy dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia lub zwrotu świadczenia. Można zastanawiając się czy brak wyraźnego uregulowania w ustawie trybu dochodzenia zwrotu dotacji wynika z koncepcji podobnej do tej jaka wynika z art.220 ust.3 u.f.p. W przepisie tym przewidziano bowiem, że w sprawach spornych między jednostkami samorządu terytorialnego na tle dotacji na pomoc finansowa właściwy jest sad powszechny podczas, gdy dotychczas właściwy był organ udzielający dotacji.

Z pewnością jednak rozwiązań nie można poszukiwać w nieobowiązujących już przepisach ustawy z 2005 r. jak czyni to strona, która dołączyła do akt sądowych obszerny plik kopii orzeczeń wskazujących na podstawę prawna do wydawania decyzji w omawianych przypadkach. Orzeczenia te dotyczyły wyłącznie poprzedniego stanu prawnego w związku z tym, nie mogą stanowić skutecznego wsparcia dla argumentacji

W związku z tym jednak, że przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oparte wyłącznie na przesłankach formalnych, które trudno podważyć należy stwierdzić, że nawet jeśli w wyniku głębszej analizy zagadnień proceduralnych związanych z trybem zwrotu dotacji udzielanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego należałoby przyjąć, że dopuszczalny jest tryb decyzyjny, to z przedstawionych wyżej względów nie istnieją podstawy do przyjęcia, że została wydana w sprawie decyzja administracyjna a więc, że istniej przedmiot odwołania. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do wadliwości spornego pisma traktowanego przez stronę jako decyzja administracyjna.

Wobec tego ,że Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa dotyczących istoty zapadłego rozstrzygnięcia, skargę jako pozbawiona uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.