Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 168/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł [...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. przyznaje r. pr. E. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę [...] zł ([...]), w tym [...] zł ([...]) tytułem podatku od towarów i usług, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...] nr sprawy [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.),dalej: upzp oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.),dalej: k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. K. z dnia [...] 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb P., położonej w P. przy ul. F. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że J. K. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy budynku jednorodzinnego już zrealizowanego z odstępstwami od zatwierdzonego projekt budowlanego, wnosząc o dopuszczenie zwiększenia powierzchni wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki z 20% do 22 %, co daje przyrost zabudowy z 294,8 m2 do 324,2 m2. Wspomniano, że dla tego obiektu organ wydał decyzję nr [...] z dnia [...] 2006 r. dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z czterema garażami. W decyzji tej ustalono obowiązującą linię zabudowy dla budynku na 10 m, a dla garaży na 3 m od frontowej granicy działki, wskaźnik powierzchni zabudowy na maks. 20%, szerokość elewacji budynku na maks. 15 m, wysokość – 3 kondygnacje nadziemne, 10 m do kalenicy, geometrię dachu jako skośny. Dla budynku o tak określonych parametrach wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] 2006 r. Organ zaznaczył, że budynek zrealizowano ze znacznymi odstępstwami od projektu – przekroczono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy działki o 2% (pow. 29,5 m2) i zmieniono funkcję budynku z mieszkalnego jednorodzinnego na wielorodzinny (więcej niż 2 lokale mieszkalne).

Prezydent Miasta P. zaznaczył, że decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej zabudowy, jednakże decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO, Kolegium), na skutek odwołania inwestorki, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało, że organ I instancji błędnie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem do obliczenia średnich wartości parametrów zabudowy w analizowanym obszarze wzięto pod uwagę jedynie działki z zabudową mieszkaniową, a nie wszystkie zabudowane. Ponadto organ II instancji wskazał na pominięcie działek zabudowanych pod drugiej stronie ul. F.

W wyniku tego organ I instancji, po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] 2012 r. odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku odwołania SKO w P. decyzją z dnia [...] 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak powiązania części tekstowej z graficzną decyzji i błędne oznaczenie adresu działki nr [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Wskazał, powołując przepis art. 61 ust. 1 upzp, że decydującą o wyniku postępowania kwestią jest zbadanie, czy w ramach szeroko rozumianej kontynuacji funkcji i parametrów możliwe jest dopuszczenie inwestycji o wnioskowanym kształcie. Ponadto należało rozstrzygnąć, czy możliwe jest spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa i ustalenie wymagań w oparciu o funkcje i cechy budynku najbliższego względem przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał, że budynek bezpośrednio sąsiadujący obecnie posiada ilość lokali kwalifikującą go jako budynek wielorodzinny i nieznacznie większe parametry od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym nie można było przyjąć jego zgłoszenia do użytkowania. W jego sprawie toczy się postępowanie przed powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. Uznawszy, że budynek ten został zrealizowany niezgodnie z prawem organ I instancji uznał, że nie można uwzględniać go przy ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wzajemne powołanie się na taką zabudowę doprowadziłoby automatycznie do sankcjonowania obiektów zrealizowanych niezgodnie z przepisami. Organ I instancji wskazał, że obszar analizowany wyznaczył w odległości 78 m od granicy działki objętej wnioskiem, co odpowiada trzykrotnej szerokości frontowej granicy działki nr [...], z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wyjaśnił, że w obszarze tym znajdują się tereny usług (zakład produkcyjny [...]) i zabudowa mieszkaniowa. W wyniku analizy organ przyjął, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – budynki przy ul. Z., ul. B. i [...]. Jest to zabudowa wolnostojąca i bliźniacza. Przeważają budynki jednorodzinne z garażami w bryle budynku. Zakład produkcyjny rozciąga się na wschód od ul. F. do ul. H.. Średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 20 % powierzchni działki, bez względu na funkcję zabudowy. Następnie organ I instancji wskazał, że budynki w obszarze analizowanym usytuowane są w odległości od 3 do 11,5 m od frontowych granic działek. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi ok. 14 m (14,3 m). Budynki mieszkalne jednorodzinne posiadają maksymalnie dwie kondygnacje nadziemne (w tym poddasza użytkowe) i wysokość maksymalnie 8,5 m do kalenicy. Dominuje zabudowa z dachami skośnymi wielospadowymi o kącie 30-45º. Główna kalenica dachu usytuowana jest równolegle do drogi publicznej.

W oparciu o analizę urbanistyczną organ I instancji ustalił, że przy tej samej drodze publicznej w obszarze analizowanym nie występuje żaden budynek umożliwiający ustalenie wymagań dla nowej inwestycji. Zamierzenie nie kontynuuje wartości wskaźnika powierzchni zabudowy, bowiem proponowany wskaźnik przekracza średnią wartość występującą w obszarze analizowanym (o ok. 6%), jak i znacznie przekracza wielkości zabudowy wyrażoną w metrach kw. ( o ok. 122 m2). Prezydent Miasta P. dodał, że nie znaleziono też podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowie na szczególnych zasadach. Wyjaśnił, że począwszy od uruchomienia robót budowlanych w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę przedmiotowy budynek budowany był z istotnymi odstępstwami od projektu. Dopuszczony wskaźnik zabudowy wynoszący 20% powierzchni działki pozwolił na realizację budynku o pow. 295 m2, co i tak umożliwiło budowę budynku o powierzchni zabudowy większej o ok. 100 m2 od największego z budynków w sąsiedztwie. Dodatkowe zwiększenie tej wartości do 22 % wpłynie zdaniem organu na zwiększenie gabarytów obiektu, który jeszcze bardziej wyróżni się spośród istniejącej zabudowy. Istniejący już dysonans między różnicami w gabarytach obiektów zostanie spotęgowany. Zdaniem organu I instancji wyrażenie zgody na zwiększenie powierzchni zabudowy stałoby się niebezpiecznym precedensem do występowania z analogicznymi wnioskami o warunki zabudowy dla działek sąsiednich, co spowodowałoby, że niska zabudowa mieszkalna jednorodzinna zostałaby zdominowana przez budynki o znacznie większych gabarytach. Należy więc zachować dla tego terenu dominujący charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ I instancji podkreślił, że wydając decyzję o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego na działce nr [...] ustalono wskaźnik zabudowy na poziomie 20%, a analiza urbanistyczna potwierdziła, że wielkość ta jest największa na całym obszarze analizowanym i nie ma racjonalnych przesłanek, by dopuścić odstępstwo sankcjonujące niezachowanie parametrów granicznych ustalonych w tej decyzji. Reasumując Prezydent Miasta P. stwierdził, że planowana inwestycja nie kontynuuje parametrów i cech zabudowy sąsiedniej (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp) i dlatego należało odmówić ustalenia warunków zabudowy.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. S. i J. K.

Pierwszy z odwołujących podniósł, iż za sprzeczne z prawem w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp należy uznać odmówienie ustalenie warunków zabudowy dla obiektu tylko dlatego, że podobna funkcja nie występuje w obszarze analizowanym. Wyjaśnił, że wymóg ten nie jest zachowany, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się w praktyce pogodzić, nie wymaga natomiast przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Odwołujący wskazał, że w niniejszej sprawie funkcja mieszkaniowa została zachowana i nie koliduje z istniejącą, albowiem nie dotyczy budownictwa wysokościowego lub budownictwa, w którym występuje duża ilość mieszkań w jednym miejscu. Z perspektywy czasu widać zaś, że budowa domu wielorodzinnego nie spowodowała zmiany charakteru okolicy, a wręcz stosowana przez mieszkańców aranżacja otoczenia budynków utrzymuje cechy charakterystyczne dla dotychczasowej zabudowy. Odwołujący dodał, że niedopuszczalne jest przy odmowie ustalenia warunków zabudowy powoływanie się przez organ na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, który to dokument nie ma charakteru aktu prawa miejscowego.

J. K. zarzuciła zaś organowi I instancji następujące uchybienia:

- przyjęcie, że budynek posiadający garaż wolnostojący usytuowany jest przy ul. B., a nie przy ul. Z.,

- wskazanie, że inwestor ma zamiar dokonać dodatkowej rozbudowy budynku o pow. 324,2 m2, a nie pozostać przy już istniejącej powierzchni,

- zaokrąglenie parametru wielkości powierzchni zabudowy do 2%, gdy wynosi on 1,65%,

- różnice w parametrze promienia obszaru analizowanego wskazane w analizie (75 lub 78 m),

- podanie, że przekroczenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy wynosi 6%, gdy tymczasem wynosi 1,65%,

- błąd co do ilości działek należących do spółki [...], objętych analizą.

Odwołująca dodała, że organ I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną w sposób stronniczy, utrzymując, że niedopuszczalne od średniego wskaźnika wielkości zabudowy o 2%, gdy tymczasem w najbliższym sąsiedztwie dopuszczono zabudowę przemysłową otoczeniu zabudowy mieszkaniowej przy wskaźniku niemal 100%. Wskazała, że również w okolicy dla zabudowy mieszkaniowej można spotkać się z przekroczeniem wskaźnika wielkości zabudowy powyżej poziomu 20% (ul. N.– w odległości ok. 11 m od granicy działki odwołującej).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 upzp, a następnie wskazało, że z akt sprawy wynika, że inwestycja kontynuuje występującą w obszarze analizowanym funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Następnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał bardzo rzetelnej i pełnej oceny stanu zagospodarowania działek sąsiednich, co znalazło odzwierciedlenie zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii spełnienia pozostałych wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp, Kolegium wskazało, że przedmiotowa działka znajduje się przy ul. F., a więc posiada dostęp do drogi publicznej. Nadto posiada wymagane uzbrojenie. SKO stwierdziło też, że decyzja organu I instancji posiada wymagane załączniki. Kolegium oceniło, iż zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowano w promieniu 78 m od granic działki objętej inwestycją. Ponadto analiza zawiera wszystkie wymagane elementy, które następnie zostały ujęte w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniach zarzutów Kolegium wskazało, że organ jest związany wnioskiem co do zakresu i charakteru planowanej inwestycji i nie ma kompetencji do podejmowania czynności bez żądania uprawnionego podmiotu. Z akt sprawy wynika zaś, że organ I instancji rozstrzygał zgodnie z wnioskiem inwestora, zarówno co do zakresu, jak i charakteru inwestycji. Przedmiotem wniosku była rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego budynku mieszkalnego z odstępstwem, a organ I instancji nie rozstrzygał kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. F.. Ponadto Kolegium wskazało, że występującej w zaskarżonej decyzji błędy 0pisarksie nie stanowią uchybień, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Dodało, że szczegółowy wykaz działek objętych analizą został przedstawiony w znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistycznej, z którą strony mogły się zapoznać. W ocenie Kolegium odmowa ustalenia warunków nie została oparta na sprzeczności inwestycji z zapisami studium. W uzasadnieniu decyzji zawarto jedynie informacje o treści opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej.

J. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO w P., podnosząc, iż nie zgadza się z jej treścią i uznając ją za krzywdzącą. Następnie w piśmie z 22 stycznia 2014 r. wskazała, że organ odwoławczy wszystkie błędy pisarskie organu I instancji uznał za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdy tymczasem wprowadzają one rozbieżności między tekstem a częścią graficzną decyzji. Skarżąca jak w odwołaniu podała, jakich jej zdaniem uchybień dopuścił się organ I instancji. Ponadto skarżąca zarzuciła Kolegium, iż pominęło zarzut niedołączenia przez organ I instancji do decyzji załącznika nr 4 stanowiącego podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Załącznikiem tym był wykaz działek objętych analizą i przypisany im procent zabudowy. Niezamieszczenie go w analizie stanowi zdaniem skarżącej o naruszeniu § 5 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 12 września 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego podkreślając, że jak wynika z pisma Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia [...] 2014 r. na obszarze, na którym położona jest nieruchomość skarżącej, przewidziana jest zabudowa wielorodzinna.

Sąd postanowił o oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania.

Nadto pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie ma wiedzy co do postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do budynku. Skarżąca wyjaśniła, że dobudowano po jednym pokoju za garażami i taki był zakres samowoli. Wyjaśniła, że nie pamięta, by otrzymała jakiekolwiek postanowieni powiatowego inspektora nadzoru budowlanego nakładające na nią obowiązek uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obręb P., położonej w P. przy ul. F.

Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest wyjaśnić, z jakich przyczyn oddalono wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministarcyjnego w związku zaawansowanymi pracami planistycznymi nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja. Przesłanki umożliwiające zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego określone zostały przepisami art. 124 i 125 p.p.s.a. W wypadku, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a, sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania, którego wynik będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem skorzystania z tej podstawy jest związek z wynikiem innego postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego. Celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na wymienionej podstawie powinna być również analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem. Okoliczność, że trwają prace nad przyjęciem planu miejscowego, który na obszarze objętym postępowaniem ma dopuszczać zabudowę, dla której obecnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy, nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu powyższego przepisu. Argumentacja zawarta w przedmiotowym wniosku odnosi się do etapu postępowania administracyjnego, tymczasem postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało zakończone przed uchwaleniem planu miejscowego ostateczną decyzją administracyjną, która obecnie podlega kontroli sądu administracyjnego.

Kolegium zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji, uznało, że przedmiotowa rozbudowa nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W szczególności Kolegium uznało, że przeszkodą, dla której niemożliwym stało się ustalenie warunków dla rozbudowy budynku przy ul. F. w P., było przekroczenie przez tę rozbudowę o 2% średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym.

Sąd pragnie zwrócić uwagę na aspekty sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia, które nie zostały przez organ odwoławczy należycie zbadane. Zanim jednak zostaną one przedstawione, zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, Lex nr 1145626). W szczególności, kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ odwoławczy powinien podjąć z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Zważyć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji przyjęły, że J. K. występując z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego, ma na celu legalizację samowolnej jego rozbudowy, zrealizowanej z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazano przy tym, że dla przedmiotowego obiektu wydano w dniu [...] 2006 r. decyzję nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z czterema garażami. Podano, iż w decyzji tej ustalono obowiązującą linię nowej zabudowy dla budynku mieszkalnego na 10 m, a dla garaży na 3 m od frontowej granicy działki, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na maks. 20% powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego maks. 15 m, wysokość – 3 kondygnacje nadziemne, 10 m do kalenicy, a dach jako skośny. Wspomniano też, że w oparciu o tę decyzję dla tego obiektu wydana została następnie decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2007 r. nr [...]. W związku z powyższym organy przyjęły założenie, że uzyskanie przez inwestorkę warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu objętego wspomnianymi decyzjami jest wymagane na potrzeby postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), na skutek postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, którym organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Realizacja wymienionych obowiązków powinna polegać na dokonaniu ustaleń co do rzeczywistego stanu robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem oraz uwzględnianiu postępowań prowadzonych w ich przedmiocie.

W okolicznościach niniejszej sprawy obowiązkiem organu odwoławczego było zatem ustalenie, przed wydaniem rozstrzygnięcia, jaka jest treść decyzji o warunkach zabudowy (wraz z jej załącznikami), wydanej w dniu [...] 2006 r. nr [...] dla przedmiotowego budynku oraz, czy wystąpienie przez inwestorkę o warunki zabudowy miało związek z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym. Dopiero wówczas Kolegium posiadałoby wiedzę co do rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem. Tymczasem w aktach sprawy nie znalazła się zarówno wspomniana decyzja o warunkach zabudowy, jak i informacja, czy organy nadzoru budowanego prowadzą postępowanie legalizacyjne dotyczące ewentualnej samowoli budowlanej na działce objętej wnioskiem.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym stwierdzono, że w razie, gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W rezultacie, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zastrzec przy tym należy, że z decyzji o warunkach zabudowy musi wynikać, czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie właściwego organu dotyczy zabudowy już zrealizowanej, czy też odnosi się wyłącznie do planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Konieczne jest ponadto wykazanie w jakim ewentualnie trybie organ ustalił warunki zabudowy już rozpoczętej. Dlatego tak ważne jest przestrzeganie wymogu określonego w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, zgodnie z którym właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Brak przedstawionych działań ze strony organu odwoławczego stanowi uchybienie proceduralne, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie zbadało bowiem czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. prowadzi, a jeśli tak to jakie, postępowania co do przedmiotowego obiektu. Tymczasem pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem podała, że nie ma wiedzy co do postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do budynku. Skarżąca zaś wskazała, że nie pamięta, czy otrzymała jakiekolwiek postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na nią obowiązek uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta wymagała wyjaśnienia o tyle, że w sytuacji, gdyby okazało się, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie prowadzi postępowania legalizacyjnego przedmiotowej rozbudowy, należałoby rozważyć, czy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Ponadto, Kolegium uznając, że organ nadzoru budowlanego swym postępowaniem legalizacyjnym "wywołał" niniejszą sprawę, powinno było dokonując oceny, czy przedmiotowa rozbudowa spełnia przesłankę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, zapoznać się z treścią uprzedniej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 2006 r. nr [...], w szczególności zaś z jej załącznikami w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] 2013 r. wynika bowiem, że już wydając decyzję z [...] 2006 r. organ zgodził się na zabudowę większą gabarytowo, aniżeli średnia w obszarze analizowanym i dlatego też, wydając kolejną decyzję nie zgodził się na rozbudowę tego budynku. Dopiero zatem przeprowadzenie nowej analizy urbanistycznej w kontekście tej pierwotnej, przeprowadzonej w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2006 r., pozwoliłoby zweryfikować powyżej powołane twierdzenia organu I instancji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należy ocenić dopuszczalność planowanej zabudowy z punktu widzenia ładu przestrzennego. Należy zatem wykazać, jaki wpływ na ład ten ma zmiana charakteru zabudowy z jednorodzinnej na wielorodzinną oraz przekroczenie parametru wielkości powierzchni zabudowy o 2%. Tymczasem, wykazując, iż inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp Kolegium ograniczyło się stwierdzenia, że "organ I instancji dokonał bardzo rzetelnej i pełnej oceny stanu zagospodarowania działek sąsiednich, co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2012 r. jak i w zaskarżonej decyzji, uzasadniając szczegółowo tym samym dokonane w sprawie rozstrzygnięcie". Zważyć należy, że organ odwoławczy w żaden sposób nie wykazał, by przedmiotowa rozbudowa nie kontynuowała funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej. W szczególności nie odniósł się do wyników analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji. W tym miejscu wskazać należy, że ustalając, czy inwestycja spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp organ I instancji przeprowadził na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym celu – zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia - wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Jednocześnie z analizy organ I instancji wyłączył zabudowę znajdującą się na działce ul. F. w P. (działka nr [...]), uznając, że budynek znajdujący się na tej nieruchomości został zrealizowany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organy administracji publicznej nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów budowlanych wzniesionych niezgodnie z przepisami, albowiem podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. Niemniej jednak, pominięcie określonego obiektu budowlanego w ramach analizy urbanistycznej, możliwe jest jedynie w razie uzyskania dowodu na okoliczność, że obiekt ten powstał w sposób nielegalny, np. poprzez otrzymanie informacji od organów nadzoru budowlanego albo poprzez skierowanie do nich stosownego wystąpienia (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., II SA/Po 819/13, Lex nr 1395461, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012, II SA/Gd 332/12, Lex nr 1248755). Innymi słowy, samowola budowlana powinna być prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Dopiero wtedy strona postępowania o ustalenie warunków zabudowy lub organ może powoływać się na to, że istniejąca na działce sąsiedniej zabudowa jest niezgodna z prawem (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r., II SA/Po 167/08, Lex nr 557030).

Tymczasem wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji nie zbadał, czy wyłączony przez organ I instancji z analizy urbanistycznej budynek ,znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestorki, stanowi samowolę budowlaną, względnie, czy organy nadzoru budowlanego ostatecznie stwierdziły, że został on zrealizowany w istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W aktach sprawy brak jest wyjaśnienia w tym zakresie. Z mapy zasadniczej stanowiącej graficzną część wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że budynek znajdujący się na działce nr [...] jest bliźniaczo podobny do budynku, którego rozbudowa została objęta wnioskiem w niniejszej sprawie. Również jego wielkość w stosunku do powierzchni działki kształtuje się na tym samym poziomie 22% co przedmiotowego obiektu. W związku z przedstawionym podobieństwem obiektów i ich bezpośrednim sąsiedztwem okolicznością, która mogła zasadniczo wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy, było ustalenie stanu prawnego budynku przy ul. F. Okoliczność tę organ odwoławczy pominął, dając wiarę, pomimo braku stosownych dowodów, twierdzeniom organu I instancji.

W ocenie Sądu ustalenie stanu prawnego obiektu zlokalizowanego na działce nr [...] może zasadniczo zmienić wyniki analizy urbanistycznej, a w rezultacie wynik sprawy. Jeżeli bowiem okazałoby się, że został on zrealizowany zgodnie z prawem (legalnie), koniecznym będzie uwzględnienie go przy ponownej analizie. W takim wypadku, mając na uwadze, że obiekt ten jest tych samych, lub zbliżonych, rozmiarów do budynku na działce nr [...], koniecznym będzie ustalenie, czy ten budynek – ze względu na zwiększoną ilość lokali - ma cechy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a nie jednorodzinnego. Wówczas odpowiadałby on funkcji budynku, którego postępowanie dotyczy.

Sąd pragnie również zwrócić uwagę, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu traktować należy – odmiennie niż uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. wyroki NSA z 16 października 2007 r., sygn. II OSK 1401/06, Lex nr 394807, 21 lipca 2007 r., sygn. II OSK 1193/08, Lex nr 552836, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. II SA/Go 2/09, Lex nr 530025, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 690/08, Lex nr 486227, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 r., sygn. IV SA/Wa 482/06, Lex nr 284499, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. II SA/Po 151/10, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2009, teza 2 do art. 61, s. 502-503). W związku z powyższym, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp gabaryty budynku (jego wymiary zewnętrzne) muszą stanowić kontynuację gabarytów znajdującej się w sąsiedztwie zabudowy istniejącej, choć może się zdarzyć, iż na podstawie analizy celowym będzie odstępstwo od kontynuacji jednego z parametrów składających się na gabaryty, w oparciu o przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...). Organ rozpoznający wniosek o ustalenie warunków zabudowy, oprócz ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem winien również ustalić, czy nowa zabudowa będzie kontynuować gabaryty istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy sąsiedniej, a więc czy z uwagi na jej wymiary zewnętrzne nie dojdzie do powstania zabudowy, która będzie rażąco odbiegać od zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie. W tym miejscu zauważyć należy, iż na obszarze objętym analizą urbanistyczną zabudowa mieszkaniowa jest dopiero wprowadzana. Istniejąca zabudowa jest rozproszona, nie obejmuje wszystkich wydzielonych działek i jest różnorodna (na tym obszarze zlokalizowane są również obiekty przemysłowe). Podobny charakter ma teren poza obszarem objętym analizą urbanistyczną (dowód: załącznik do decyzji organu I instancji z [...] 2013 r. – mapa zasadnicza aktualna na dzień [...] 2011 r.). Taki stan, w opinii Sądu, wymaga rozważenia, czy faktycznie dojdzie do naruszenia ładu przestrzennego poprzez dopuszczenie zabudowy wnioskowanej przez skarżącą – budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wskazanych we wniosku parametrach. Co do zasady bowiem określenie wymagań stawianych inwestorom powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tymczasem uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazuje, że jedną z przyczyn odmowy uwzględnienia wniosku była sprzeczność z założeniami, jakie na tym etapie planowane były do przyjęcia w pracach nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze, że organy orzekające w niniejszej sprawy przyjęły, że przekroczenie średniego wskaźnika wielkości powierzchni w stosunku do powierzchni działki o 2% stanowi przeszkodę dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem Kolegium będzie w pierwszej kolejności ustalenie, jakie były wyniki analizy określone w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2006 r., w szczególności jakimi przesłankami kierował się wówczas ten sam organ godząc się na odstępstwa w zakresie kontynuacji parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Istotnym jest bowiem ustalenie, z jakich powodów organ zastosował przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia i dopuścił wyznaczenie innego aniżeli średniego w obszarze analizowanym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Następnie organ odwoławczy powinien zbadać, czy sąsiednia zabudowa została zrealizowana legalnie. W przypadku pozytywnych ustaleń koniecznym będzie uwzględnienie jej funkcji, wskaźników, cech i parametrów przy ponownej analizie urbanistycznej. Organ zobowiązany jest również do rozważenia, czy w świetle analizy urbanistycznej jej załącznika graficznego prawidłowe jest stwierdzenie jej autora oraz organu I instancji o niedopuszczalności przedmiotowej inwestycji z uwagi na naruszenie ładu przestrzennego. Zważyć bowiem należy, że dokonanie wykładni przepisu § 5 rozporządzenia, przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp prowadzi do wniosku, iż dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09, Lex nr 746752).

W ocenie Sądu wykazane uchybienia procesowe organu odwoławczego powodują, że uchyla się od merytorycznej kontroli legalności decyzja organu I instancji. Wykazane wady natury procesowej są bowiem na tyle istotne, że mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie I. sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku.

Sąd na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) przyznał pełnomocnikowi skarżącej zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu (pkt II. sentencji wyroku), zaś na podstawie art. 153 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt III sentencji wyroku).