Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1142/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 11 a ust. 1, art. 11 c, art. 16 ust. 2, art. 11 f
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg M. G. i S. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 11 i ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej p.n. "budowa drogi publicznej gminnej (etap I o długości ok. 298 m), komunikującej teren przygotowywanej strefy biznesowo-przemysłowej ze skrzyżowaniem - połączeniem z drogą powiatową – ul. [...] w S.. wraz z towarzyszącym uzbrojeniem terenu". Jednocześnie decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz określono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, ustalono linie rozgraniczające teren inwestycji, zatwierdzono podział nieruchomości, określono nieruchomości, które stają się własnością Gminny – Miasta S.., określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a także zatwierdzono projekt budowlany i określono warunki zabezpieczenia budowy i prowadzenia robót budowlanych. Nadto, organ I instancji stwierdził, że decyzja zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, które przechodzą na własność Gminy, a to z uwagi na nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Zarząd Województwa [...] oraz zarządcę drogi. Zarządca drogi przedłożył też wymagane dokumenty i informacje. Nie jest to też przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozp. Rady Ministrów (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397).

W związku ze sprzeciwem S. L., J. S., K. G. i M. G. co do przebiegu drogi po ich nieruchomości, co utrudni możliwość dalszej uprawy polnej, organ stwierdził, że nie jest upoważniony do kwestionowania zasadności realizacji inwestycji lub jej lokalizacji. Przeprowadzono też spotkanie z przedstawicielami inwestora z udziałem projektanta, którzy wyjaśnili, że przyjęta lokalizacja drogi jest optymalna ze względu na potrzebę wykonania obsługi komunikacyjnej dużego obszaru przeznaczonego w obowiązującym planie miejscowym (uchwała Rady Miejskiej dnia 19 lutego 1998 r., opubl. Dz. U. Woj. Kat. Nr 6, poz. 48)) na tereny usługowo-produkcyjne. Proponowana lokalizacja uwzględnia również konieczność oddalenia zjazdu z ul. [...] od skrzyżowania z drogą krajową nr [...] oraz zachowanie wymaganej widoczności na tym zjeździe, co wymusza oddalenie włączenia projektowanej drogi do ul. [...] od istniejącego wiaduktu kolejowego nad ul. [...]. Nadto, racjonalna obsługa komunikacyjna tego obszaru możliwa jest jedynie w przypadku sytuowania układu drogowego pośrodku tego obszaru, nie zaś na jego skraju. Uzasadniając nadanie decyzji na wniosek zarządcy drogi rygoru natychmiastowej wykonalności, organ powołał się na względy gospodarcze. Wreszcie, zdaniem organu, brak było podstaw do jego wyłączenia w sytuacji, gdy prezydent miasta na prawach powiatu nie reprezentuje gminy (miasta).

Odwołania od powyższej decyzji złożyli w jednym piśmie S. L., J. S., K. G. i M. G., zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 i 80 kpa. Odwołujący się podnieśli, że nie sprzeciwiają się realizacji przedmiotowej inwestycji, a jedynie negują umiejscowienie drogi, gdyż było możliwe jej poprowadzenie w sposób mniej dla nich uciążliwy. Ich zdaniem, lokalizacja drogi jest wynikiem lobbingu ze strony firmy "A" Sp. z o.o. w K., będącego pośrednikiem w sprzedaży nieruchomości, a zatem nie przyczyni się do poprawy rynku pracy na tym terenie. Nie uwzględniono zaś ich słusznego interesu. Nadto, w odrębnym piśmie odwołujący się wnieśli o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż w ich ocenie ma to służyć jedynie celom fiskalnym Miasta, a nie interesowi społecznemu lub gospodarczemu.

Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], orzeczono o uchyleniu pkt XII decyzji organu I instancji oraz w tym zakresie orzeczono o określeniu terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń na 120 dni od ostateczności decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję, odmawiając wstrzymania jej wykonania.

Organ odwoławczy w pierwszym rzędzie podniósł, że specustawa drogowa ma zastosowanie także do dróg publicznych projektowanych (wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 91/10).

Zdaniem organu II instancji, na publiczny charakter przedsięwzięcia wskazuje także analiza rozmieszczenia planowanej drogi i powiązania z istniejącym układem komunikacyjnym. Zdaniem organu, w tym stanie rzeczy prawidłowe było zastosowanie przepisów ustawy z 2003 r., bowiem projektowana inwestycja dotyczy budowy drogi publicznej gminnej. Złożony wniosek i projekt budowlany jest też kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie, dokonując odpowiednich zawiadomień i ogłoszeń oraz odniósł się do złożonych uwag. W ocenie Wojewody, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera też elementy, określone w art. 11 f ustawy, a jedynie brak określenia terminu wydania nieruchomości, co jest obligatoryjnym elementem zgodnie z art. 16 ust. 2 i to bez względu na fakt nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem w tym zakresie uchylono decyzję organu I instancji i orzeczono reformatoryjnie.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Wojewoda uznał, że nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał na odrębną regulację, zawartą w specustawie drogowej i cel tej ustawy, oraz stwierdził, że zasady z art. 7 i 8 kpa, nakazują wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ zezwalający na realizację drogi nie ma zatem kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji oraz oceny racjonalności i słuszności koncepcji inwestora, a jedynie ocenia z prawem wybrany przez niego wariant. Zdaniem Wojewody, organ I instancji wywiązał się też z obowiązku uwzględnienia całości materiału dowodowego w aspekcie przepisów specustawy drogowej. Odniósł się też do uwag stron. Wreszcie, zdaniem organu II instancji, brak przesłanek z art. 135 kpa co do żądania wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji, gdyż byłoby to zaburzeniem procesu inwestycyjnego, zaś za szybką realizacją drogi publicznej przemawia interes społecznej i gospodarczy.

Skargi na decyzję ostateczną wnieśli S. L., J. S., K. G. i M. G., domagając się uchylenia względnie stwierdzenia nieważności decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 24 § 1 i 4 kpa w zw. z art. 11c oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa") poprzez pominięcie, iż art. 24 kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy niedopuszczalne było wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta, gdyż wnioskodawcą była Gmina, której Prezydent Miasta jest reprezentantem, co jest okolicznością, z którą wiązać powinno się wyłączenie Prezydenta Miasta i wszystkich podległych mu pracowników od orzekania w sprawie, co doprowadziło do wadliwości decyzji organu II instancji stanowiącej podstawę wznowienia postępowania przewidzianą art. 145 § 1 pkt 3 kpa, albowiem Wojewoda wadliwie orzekł merytorycznie w sprawie oraz utrzymał w pozostałej części zaskarżoną decyzję zamiast uchylić ją w całości jako wydaną przez organ podlegający wyłączeniu;

2. art. 139 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji orzekającej merytorycznie w sposób działający na niekorzyść strony odwołującej się od decyzji organu I instancji, co doprowadziło do naruszenia zakazu reformationis in peius oraz stanowić powinno ewentualną podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

3. art. 7 kpa, art. 77 kpa i 80 kpa poprzez wadliwe działanie zmierzające do załatwienia sprawy, niezebranie pełnego materiału dowodowego i nieuwzględnienie w treści zaskarżanej decyzji słusznego interesu obywateli.

Nadto, skarżący wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez przyjęcie, że zachodzi przesłanka nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas, gdy nie został on uzasadniony interesem społecznym ani gospodarczym.

Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – drogi gminnej i powiatowej – ustawodawca przydzielił staroście. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym). W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jest organ – prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli – organu, a jednocześnie jest wnioskodawcą, a gmina beneficjentem. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach powstaje uzasadniona wątpliwość, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy powinien podlegać wyłączeniu. Jak wskazał WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 roku, II SA/Ol 299/11: "prezydent miasta na prawach powiatu powinien podlegać wyłączeniu od prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych".

Ponadto, zdaniem skarżących, zaskarżoną decyzją organ II instancji uchylił i zmienił w części rozstrzygnięcie organu I instancji, orzekając jednocześnie na niekorzyść odwołujących się. To natomiast doprowadziło do złamania kardynalnej zasady wyrażonej art. 139 kpa dopuszczającej możliwość orzekania na niekorzyść strony odwołującej się tylko w wypadku osiągnięcia przez decyzje organu I instancji poziomu rażącego naruszenia prawa. Nie zostało też wzięte pod uwagę przy wydaniu zezwolenia na przeprowadzenie drogi w sposób wskazany w zaskarżonych decyzjach, iż układ dróg jest wynikiem lobbingu ze strony podmiotu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., która pełni rolę pośrednika w sprzedaży nieruchomości. Niewyjaśnienie tych okoliczności doprowadziło właśnie do złamania zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy jednoczesnym pominięciu właściwego rozumienia interesu społecznego.

Zdaniem skarżących, nie sposób przyjąć, iż realizacja inwestycji uwzględnia interes społeczny w sposób pozwalający na jego przewagę nad interesem jednostki. Organ przy wydawaniu decyzji posługuje się wyłącznie argumentami natury ekonomicznej. De facto, przeprowadzenie drogi nie wpłynie pozytywnie na rynek pracy, ponieważ przedstawione przez "A" projekty stanowią wyłącznie propozycje na potencjalnego inwestora, nie są zaś planem stworzenia konkretnych miejsc pracy. Ponadto skarżący wskazali, iż przeprowadzenie drogi w sposób proponowany przez nich, tj. wzdłuż kolei jest mniej kosztowne, aniżeli w sposób planowany przez organ administracji, gdyż w propozycji przebiegu drogi wskazanej przez skarżących nie byłoby konieczności niwelowania różnic wysokości terenu, a taka konieczność zachodzi w projekcie wskazanym przez organ administracji, co wpływa na wysokość kosztów inwestycji. Skarżący podali także, że w ciągu najbliższego roku kalendarzowego kolej zostanie w całości w tym miejscu zlikwidowana, co umożliwi przeprowadzenie drogi wzdłuż dotychczasowej linii kolejowej, co w sposób znaczący ograniczy ingerencję w prawo własności skarżących.

Postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargi K. G. i J. S..

Odpowiadając na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Dodatkowo wyjaśnił, że przepisy "specustawy drogowej" stanowią przepis szczególny w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Z treści art. 11a "specustawy drogowej" wynika, iż w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na wniosek właściwego zarządcy drogi wydaje starosta. Oznacza to, iż w miastach na prawach powiatu w odniesieniu zarówno do dróg gminnych jak i powiatowych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje Prezydent Miasta. Jednocześnie art. 19 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) stanowi, iż zarządcą dróg powiatowych jest starosta a dróg gminnych wójt, burmistrz bądź prezydent miasta. Zgodnie z ust. 5 ww. artykułu w granicach miast na prawach powiatu zarządcą dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z łącznego brzmienia powyższych przepisów wynika, iż ustawodawca przewidział sytuację, w której ten sam organ będzie wnioskował o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie prowadził postępowanie administracyjne i wydawał ww. decyzję. Taki pogląd przedstawił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10 w którym stwierdził, iż "powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (...)". Powyższe stanowisko również wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 247/11 "Nie można uznawać, że budowa i utrzymanie drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej służy jedynie interesom danej gminy czy miasta. Nie ulega wątpliwości, iż prezydent miasta na prawach powiatu, działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych, zmierzających do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną". Tak więc zdaniem Wojewody, nie ma podstaw do wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od wydania decyzji o zezwoleniu na realizację drogi gminnej. Organ wskazał, że ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Organ odwoławczy nie jest również związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do odmiennej oceny zebranych prawidłowo dowodów, niż uczynił to organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. Zakres zakazu reformationis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Sytuacja o której mowa w art. 139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zatem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej (por. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 139 kpa. LEX Omega 43/2011).

W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący podtrzymali zarzut, iż decyzja organu II instancji wydana została na niekorzyść strony odwołującej się. Doprecyzowując bowiem treść rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ II instancji uczynił decyzję organu I instancji wykonalną w świetle przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co stanowi działanie niewątpliwie niekorzystne dla strony skarżącej. Jakkolwiek niewykonalność decyzji organu I instancji była wadą tej decyzji, to jednak stwierdziwszy to organ II instancji powinien był uchylić dotychczasową decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nie zaś zmieniać ją na niekorzyść skarżących. Tylko bowiem decyzja kasacyjna nie jest objęta zakazem reformationis in peius, nie zaś decyzja zmieniająca decyzję dotychczasową i to nawet wówczas, gdy decyzja pierwszoinstancyjna była wadliwa. Natomiast, odnosząc się do zarzutu właściwości organu do załatwienia sprawy skarżący podnieśli, że orzecznictwo sądowe w tej mierze jest sporne i za tezą, że prezydent miasta na prawach powiatu, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, powinien podlegać wyłączeniu od orzekania w sprawach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczących dróg gminnych i powiatowych wydawanych na podstawie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, opowiadał się m. in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7.10.2009 r., VII SA/Wa 1258/09 oraz w WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 16.06.2011 r., II SA/Ol 299/11.

Uczestnik postępowania P. S. w piśmie z dnia [...] r. wniósł o utrzymanie decyzji w mocy, zgadzając się z przebiegiem drogi przez jego nieruchomość. Z kolei Gmina S. pismem z [...] r. poinformowała o rozpoczęciu budowy w dniu [...] r.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestnika postępowania "A" wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do argumentacji prawnej. Wskazał też na skutki prawne rozpoczęcia i zrealizowania w znacznym zakresie spornej inwestycji.

Rozpoznając skargi M. G. i S. L., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, powołana wyżej ustawa z 2003 r. określa szczególne zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, co wynika wprost z jej tytułu, a także treści art. 1 ust. 1 i art. 11c. Zatem w zakresie inwestycji drogowych, przepisy kpa mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy ustawa ta nie zawiera regulacji własnej (szczególnej). Tymczasem przepis art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, stanowi jednoznacznie, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta. Ustawa ta nie reguluje przypadku, gdy starosta jest równocześnie prezydentem miasta na prawach powiatu, a przedmiotem wniosku jest planowana budowa drogi gminnej, co dotyczy niniejszej sprawy. Stąd też w orzecznictwie sądowym rozbieżny jest pogląd, czy wówczas organ administracji podlega wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że regulacja ta nie ma zastosowania w postępowaniu, prowadzonym w trybie specustawy drogowej. Wniosek taki należy wyprowadzić z reguł wykładni językowej zewnętrznej. Mianowicie, po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4//115), ustawodawca w celu usunięcia wątpliwości interpretacyjnych dokonał nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 142 ust. 2 tej ustawy – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I kpa. Podobne rozwiązanie przewiduje art. 124 ust. 8 tej ustawy. Tymczasem specustawa drogowa nie zawiera analogicznego rozwiązania, gdy idzie o właściwość organów. Budowa drogi publicznej nie następuje też w interesie jednostki samorządu terytorialnego. Jedynie w zakresie ograniczeń, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej, zastosowanie mają odpowiednio art. 124 ust. 4-8 i art. 124 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie to byłoby zbędne, gdyby wolą ustawodawcy było stosowanie do wszystkich spraw rozdziału 5 działu I kpa. Stąd też skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 88/10, LEX nr 597931, przywołanym w odpowiedzi na skargę.

Zdaniem sądu administracyjnego, chybiony jest też pogląd skarżących co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 kpa. Katalog decyzji organu odwoławczego wymienia bowiem art. 138 kpa, przewidując wprost możliwość wydania orzeczenia kasatoryjno-reformatoryjnego (§ 1 pkt 2 tego przepisu). Tymczasem gdyby podzielić stanowisko skarżących, w każdym wypadku uwzględnienie odwołania musiałoby prowadzić do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy ustawodawca przewidział wydanie takiej decyzji wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 kpa, a więc w przypadku naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania i konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji w części spowodowane zaś było stwierdzeniem przez organ odwoławczy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej – poprzez brak określenia terminu wydania nieruchomości. Motywy decyzji odwoławczej wskazują prawidłowo na obligatoryjność tego rozstrzygnięcia, a jego brak w takiej sytuacji podpada pod przesłankę niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W istocie więc treść art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, potwierdza prawidłowość działania organu odwoławczego, który nie tylko nie pogorszył sytuacji prawnej odwołujących się, lecz zobligowany był do skorygowania wady prawnej decyzji organu I instancji zgodnie z art. 139 kpa.

Wreszcie, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, 77 i 80 kpa, wskazać przyjdzie, że organ administracji z mocy art. 11 e specustawy drogowej, nie może uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W szczególności też, nie jest prawnie dopuszczalne korygowanie trasy drogi, przedstawionej w projekcie budowlanym. W praktyce w każdym przypadku realizacja drogi spotyka się ze sprzeciwem części stron. Specustawa drogowa nie przewiduje działania na zasadzie uznania administracyjnego. Zatem o ile wniosek spełnia wymogi ustawowe, organ administracji zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Nadto, w niniejszej sprawie inwestor uzasadnił wybór trasy drogowej, co znalazło odzwierciedlenie w motywach decyzji organów obydwu instancji. Stąd też postępowanie dowodowe mogło zmierzać jedynie do badania kompletności wniosku i projektu budowlanego zgodnie z art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji prawidłowo zaś dopatrzyły się kompletności dokumentacji, zaś decyzja organu odwoławczego zawiera elementy z art. 11 f ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy. Sąd administracyjny podzielił też stanowisko organu odwoławczego co do istnienia przesłanek do zastosowania specustawy drogowej w przypadku dróg publicznych dopiero projektowanych w sytuacji, gdy stanowią one rozbudowę istniejącego już układu komunikacyjnego, co dotyczy niniejszej sprawy.

Jedynie na marginesie zauważyć przyjdzie, że nawet w przypadku, gdy zaskarżona decyzja obarczona byłaby wadami prawnymi z art. 145 i art. 156 kpa, na które wskazują skarżący, to w sytuacji, gdy decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i przystąpiono do realizacji spornej inwestycji, co jest bezsporne, wykluczone byłoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocy art. 31 ust. 1 i 2 ustawy. O zgodności tego przepisu z Konstytucją RP orzekł zaś Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150).

Jednakże zdaniem sądu administracyjnego brak podstaw do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z tych względów skargi nie mogły odnieść skutku i jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).