Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 804/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, niebędącego aktem prawa miejscowego z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1-2, art. 11 ust. 2-3,
journal: Dz.U. 2016 poz 902
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.
article: art. 91, art. 94 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jacek Czaja NSA Witold Falczyński Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] w przedmiocie powołania zastępcy Wójta Gminy stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wojewoda L. w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) skargę na zarządzenie [...] Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie powołania Zastępcy Wójta [...], wnosząc o stwierdzenie jego niezgodności

z prawem.

W uzasadnieniu skargi W. L. wskazał, że zarządzeniem [...]

z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy powołał J. B. na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy. W podstawie prawnej wydanego zarządzenia wskazano art. 26a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu, zastępca wójta jest powoływany i odwoływany przez wójta, w drodze zarządzenia. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 2008 r.

o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.) zastępca wójta jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania. Z treści art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych wynika zaś, iż pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania może być osoba posiadająca obywatelstwo polskie, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3 ustawy, posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystająca z pełni praw publicznych, posiadająca kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku oraz która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe warunki muszą zostać spełnione łącznie.

Przywołane przepisy statuują wymóg posiadania przez osobę powołaną na stanowisko zastępcy wójta kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na tym stanowisku (art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 ustawy).

Minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach pracowników samorządowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786), wydane na podstawie delegacji z art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych.

Wojewoda L. wskazał, że stosownie do postanowień zawartych w tabeli III w załączniku Nr [...] do ww. rozporządzenia, zatytułowanej "Stanowiska w urzędach gmin, miast (miast na prawach powiatu), w starostach powiatowych, w urzędach marszałkowskich, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie powołania", minimalne wymagania kwalifikacyjne na stanowisku zastępcy wójta, bez względu na liczbę mieszkańców gminy, to wykształcenie wyższe i 6 lat stażu pracy (Lp.

4 kolumna 2 i 5).

Zdaniem organu nadzoru z przytoczonych przepisów prawa powszechnie obowiązującego wynika jednoznacznie, że osoba powołana na stanowisko zastępcy wójta powinna posiadać wykształcenie wyższe. Wymóg ten obowiązywał zarówno

w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, jak i w obecnym stanie prawnym.

Wojewoda L. wyjaśnił, że z informacji udzielonych przez Wójta Gminy w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wynika, że J. B., powołany zarządzeniem na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy, nie posiada wymaganego wyższego wykształcenia. Powyższe oznacza, że zarządzenie [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. powołujące J. B. na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy zostało podjęte z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz ww. przepisów rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Niespełnianie minimalnych wymagań kwalifikacyjnych określonych obowiązującymi przepisami prawa skutkuje niedopuszczalnością powołania danej osoby na stanowisko zastępcy wójta.

Wojewoda L. wskazał, że z pisma Wójta Gminy wynika także, że za powołaniem na stanowisko Zastępcy Wójta przemawiała posiadana wiedza oraz długoletnie doświadczenie w administracji samorządowej, ale powyższe okoliczności nie mają wpływu na ocenę legalności podjętego zarządzenia. Treść przywołanych przepisów prawnych jest jednoznaczna. Jednocześnie przepisy te nie zawierają żadnych uregulowań, które uzasadniałyby możliwość odstępstw od reguły, jaką stanowi wymóg posiadania wyższego wykształcenia przez osobę powołaną na stanowisko zastępcy wójta.

Powołując się na orzecznictwo sądowe Wojewoda L. wskazał, że powołanie zastępcy wójta jest aktem podwójnego charakteru - czynnością

z zakresu prawa pracy i aktem z zakresu administracji publicznej. Zarządzenie Wójta w niniejszej sprawie, wywołuje podwójne skutki, w sferze prawa administracyjnego (ustrojowego) oraz w sferze prawa pracy. Ten ostatni jego aspekt mający charakter indywidualny, stanowiący czynność z zakresu prawa pracy, nie stoi na przeszkodzie temu, że zarządzenie takie jest czynnością o charakterze publicznoprawnym, podejmowaną przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym przyjąć należy, że akt ten podlega kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne ( wyrok NSA z 1 października 2001 r. sygn. akt II SA 1436/01, wyrok NSA z 16 września 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 854/03; wyrok NSA z 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 856/05; uchwała NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, ONSAiWSA 2008 Nr 6, poz. 90, postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 919/10).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że zaskarżone zarządzenie wójta w sprawie powołania zastępcy wójta posiada wszelkie cechy aktu indywidualnego zaadresowanego i powoływanego pracownika i nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnił, że powołanie wymienione w art. 2 ustawy z dnia 26 czerw 1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2016 r. poz. 1666 ze zm.) jako jedna z podstaw nawiązania stosunku pracy, ma wyjątkowy charakter z racji ograniczonej ochrony tak wykreowanego stosunku zatrudnienia. Przejawia się to w dyspozycji art. 68 § 1 k.p., zgodnie z którym powołanie może stać się podstawą nawiązania stosunku pracy tylko wtedy, gdy przepis odrębny zawiera regulację uprawniając do zastosowania owej podstawy. Przez przepis odrębny rozumie się zaś przepis ustawy lub aktu wykonawczego do niej, wydanego w granicach ustawowego upoważnienia.

W przypadku zastępcy wójta gminy takim przepisem odrębnym jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U.

z 2016 r. poz. 902 ze zm.), który stanowi, iż pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie powołania - zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta), skarbnik gminy, skarbnik powiatu, skarbnik województwa. W odniesieniu do wskazanych pracowników samorządowych zatrudnianych w trybie powołania, ustawa

o pracownikach samorządowych statuuje zamknięty katalog stanowisk pracy obsadzanych w ten sposób. Wójt Gminy wskazał, że wszystkie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych odnoszące się do powołania (art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 1) jednoznacznie wskazują powołanie jako sposób zatrudnienia (nawiązania stosunku pracy) pracownika samorządowego.

Powołana ustawa o pracownikach samorządowych nie określa wprost charakteru prawnego wymienionych w jej przepisach form nawiązania stosunków pracy z pracownikami samorządowymi, co powoduje konieczność odniesienia się do tych kwestii z punktu widzenia systemu prawa. Definicje legalne podstaw prawnych nawiązania stosunku pracy, wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, oraz unormowania określające sposób funkcjonowania tych stosunków zawarte zostały przede wszystkim w przepisach k.p., do których odpowiedniego stosowania ustawa o pracownikach samorządowych odsyła w art. 43. Ustawa o pracownikach samorządowych odsyła więc do odpowiedniego stosowania między innymi art. 68 i następne k.p.

Zdaniem Wójta Gminy, zaskarżone zarządzenie jest aktem powołania w rozumieniu art. 68 § 1 k.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych prowadzącym do zatrudnienia pracownika samorządowego (nawiązania stosunku pracy z pracownikiem samorządowym) i nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu publicznej administracji samorządowej (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2004 r. II SA/Kr 3042/03, LEX nr 721974). Wprawdzie w zaskarżonym zarządzeniu można doszukiwać się pewnych aspektów czynności z zakresu publicznej administracji samorządowej, lecz to co

w niej dominuje, to jest nawiązanie stosunku pracy na stanowisku zastępcy wójta

w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 k.p.). Powołanie na stanowisko zastępcy wójta jest więc czynnością rodzącą stosunek pracy, a więc czynnością z zakresu prawa pracy (zobowiązaniową) i wobec tego nie może być traktowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium tej kontroli jest legalność zaskarżonego aktu, to jego zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie z kolei do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone i w szczególności przepisami art. 145 - 150 ustawy. Stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu przez sąd następuje tylko

w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.)

Wójt Gminy wskazał, że znalizując treść skargi organu nadzoru, inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne, przyjąć można, iż brak jest w treści uzasadnienia skargi argumentacji odnoszącej się do charakteru wykazywanych uchybień w aspekcie pojęcia "istotne naruszenie prawa". Granice możliwości takiej interwencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak zresztą, jak i organów nadzoru, są wyznaczone przez kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust.

1 Konstytucji RP. Samorząd terytorialny bowiem, to część składowa władzy wykonawczej w państwie, której Konstytucja RP w zakresie przyznanych im uprawnień pozostawia samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. O "istotnym" naruszeniu prawa w zaskarżonym zarządzeniu można byłoby mówić wtedy, gdyby treść zarządzenia pozostawała nie tylko

w istotnej, ale również w oczywistej sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym lub Konstytucją RP. W niniejszej sprawie brak jest takiej sprzeczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Lublinie zważył, co następuje:

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wniosek Wójta Gminy o odrzucenie skargi jest niezasadny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, a wcześniej także Sądu Najwyższego, utrwaliło się stanowisko, że czynności urzędowe podejmowane przez organ samorządowy w związku z realizacją ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska w zakresie zadań własnych, mają znamiona prawne działań z zakresu administracji publicznej i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99, OSNP 2000/21/779; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997 r. nr 2 poz. 48; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2526/11, postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II SOK 1255/13). Z kolei zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 (OTK 1994/2/46), jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków, także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym, podlega procedurze nadzoru administracyjnego. Powyższe znajduje również potwierdzenie w doktrynie "(...) powołanie ma prawną formę zarządzania, co sprawia, że podlega ono nadzorowi wojewody i kontroli sądu administracyjnego" - W. K., Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, 2010 r.

Z powyższego wynika, że zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2013 r., jako akt odzwierciedlający znamiona prawne działania z zakresu administracji publicznej, podlega kontroli sądu administracyjnego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych wynika, iż zastępca wójta jako pracownik samorządowy jest zatrudniany na podstawie powołania, jednocześnie art. 6 ust. 1 i ust. 2 powyższej ustawy wskazuje, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania może być osoba posiadająca obywatelstwo polskie, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3 ustawy, posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystająca z pełni praw publicznych, posiadająca kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku oraz która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Powyższe warunki muszą zostać spełnione łącznie.

Treść przepisów ustawy jest jednoznaczna i nie pozostawia żadnej swobody organowi zatrudniającemu pracownika samorządowego na stanowisku kierowniczym. Oznacza to, że brak któregokolwiek z wyżej wymienionych ustawowych wymagań skutkuje niedopuszczalnością powołania danej osoby na kierownicze stanowisko urzędnicze w administracji samorządowej, nawet jeśli osoba ta spełnia pozostałe wymagania. Tak restrykcyjna wykładnia powyższych przepisów jest uzasadniona szczególnym charakterem funkcji wykonywanych przez osoby zajmujące stanowiska kierownicze.

Ratio legis ustawowo określonych wysokich wymogów kwalifikacyjnych osób zajmujących najwyższe stanowiska kierownicze w organach jednostek samorządu terytorialnego tkwi przede wszystkim w szczególnym charakterze zadań wykonywanych przez te jednostki. Są to zadania publiczne, a więc służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej. Wykonywanie tych zadań wiąże się z obsługą zarówno podmiotów zewnętrznych, jak i wewnątrz samych jednostek samorządowych. Biorąc pod uwagę takie czynniki jak lawinowy przyrost regulacji prawnych, skomplikowanie spraw wymagających rozstrzygnięcia oraz wymagania stawiane przez uczestnictwo Polski we Wspólnotach Europejskich, w tym zwłaszcza z Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, uchwalonego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., trzeba stwierdzić, że wysokie wymagania kwalifikacyjne są uzasadnione dążeniem do zagwarantowania należytego poziomu pracy administracji samorządowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 stycznia 2005r., K. 25/04, OTK-A 2005, nr 1, poz. 6 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2008r., OSK 887/08, niepubl.).

Minimalne wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach pracowników samorządowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1786), wydane na podstawie delegacji z art. 37 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Stosownie do postanowień zawartych w tabeli III w załączniku Nr 3 do ww. rozporządzenia, zatytułowanej "Stanowiska w urzędach gmin, miast (miast na prawach powiatu), w starostach powiatowych, w urzędach marszałkowskich, na których stosunek pracy nawiązano na podstawie powołania", minimalne wymagania kwalifikacyjne na stanowisku zastępcy wójta, bez względu na liczbę mieszkańców gminy, to wykształcenie wyższe i 6 lat stażu pracy (Lp. 4 kolumna 2 i 5).

Okolicznością niesporną pomiędzy stronami niniejszego postępowania jest fakt, iż powołany zaskarżonym zarządzeniem na stanowisko Zastępcy Wójta T. J. B. nie posiada wyższego wykształcenia. W ocenie Wójta Gminy, za powołaniem J. B. na stanowisko Zastępcy Wójta, przemawiały posiada wiedza oraz długoletnia doświadczenie w administracji samorządowej.

W ocenie Sądu powyższa argumentacja nie może wpłynąć na ocenę zaskarżonego zarządzenia jako niezgodnego z prawem. Przypomnieć w tym miejscu należy, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej ma za kryterium zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Jak wywiedziono wyżej, treść przepisów ustawy o pracownikach samorządowych oraz rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych jest jasna i nie pozwala na żadne odstępstwa od wskazanych tam wymogów w zakresie kwalifikacji osób zajmujących kierownicze stanowiska urzędnicze w administracji samorządowej. Podnoszone przez Wójta argumenty nie opierają się na przepisach prawa, lecz mają charakter celowościowy, wobec czego nie mogą być uwzględnione przez Sąd sprawujący kontrolę w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z prawem. Niezgodność ta ma przy tym charakter istotny, dlatego uzasadniałaby w świetle art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności zakwestionowanego skargą aktu. Jednakże art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym co do zasady uniemożliwia stwierdzenie nieważności zarządzenia organu gminy, jeśli od jego podjęcia upłynął jeden rok. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte dnia 19 czerwca 2013 r. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Sąd mógł orzec jedynie o niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym orzeczono jak w sentencji.