Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 14/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant: Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr XXI/256/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Domasław, położonego w obrębach Domasław i Księginice I. stwierdza nieważność § 6 ust. 2 pkt. 4, § 6 ust. 7 zdanie drugie, § 28 ust. 3, § 7 pkt 1 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 7 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 7 pkt 3 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 10 pkt 2, § 10 pkt 5, § 11 pkt 3, § 11 pkt 4, § 11 pkt 5 "na warunkach określonych przez zarządcę sieci", § 11 pkt 6 lit. d, § 11 pkt 7 lit. a we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę sieci", § 11 pkt 7 lit. c, § 11 pkt 8 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę sieci", § 11 pkt 10 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę sieci", § 13 ust. 6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 14 ust. 6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach Sygn. akt II SA/Wr 14/13 określonych przez zarządcę drogi", § 16 ust. 6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 17 ust. 6 pkt 1 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 17 ust. 6 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 17 ust. 6 pkt 3 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 18 ust. 6 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 19 ust. 5 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 20 ust. 5 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 21 ust. 6 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 22 ust. 6 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 23 ust. 3 pkt 1 lit. a we fragmencie "18.3KDZ1/2", § 23 ust. 6 we fragmentach "18.3KDZ1/2" i "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 24 ust. 5 we fragmencie "bez możliwości realizacji nowych zjazdów", § 25 ust. 6 we fragmencie "bez możliwości realizacji nowych zjazdów", § 26 ust. 6 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 27 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 27 ust. 5 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 27 ust. 5 pkt 3 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi" zaskarżonej uchwały; II. ustala, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Kobierzyce na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Kobierzyce podjęła na sesji w dniu 31 sierpnia 2012 r. uchwałę Nr XXI/256/12 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Domasław, położonego w obrębach Domasław i Księginice. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 7 września 2012 r.

Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 50 § 2, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie u.p.p.s.a.), wniósł skargę na powyższą uchwałę planistyczną domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej:

- § 6 ust. 2 pkt. 4, § 6 ust. 7 zdanie drugie, § 28 ust. 3 tej uchwały zarzucając podjęcie skarżonych fragmentów uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j. t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, dalej w skrócie u.p.z.p.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako Konstytucja RP),

- § 7 pkt 1 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 7 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 7 pkt 3 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 10 pkt 2, § 10 pkt 5, § 11 pkt 4, § 11 pkt 5 "na warunkach określonych przez zarządcę sieci", § 11 pkt 6 lit. d, § 11 pkt 7 lit. a we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę sieci", § 11 pkt 7 lit. c, § 11 pkt 8 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę sieci", § 11 pkt 10 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę sieci", § 13 ust. 6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 14 ust. 6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 16 ust. 6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 17 ust. 6 pkt 1 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 17 ust. 6 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 17 ust. 6 pkt 3 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 18 ust. 6 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 19 ust. 5 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 20 ust. 5 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 21 ust. 6 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 22 ust. 6 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 23 ust. 6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", , § 26 ust. 6 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 27 ust. 5 pkt 1 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 27 ust. 5 pkt 2 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi", § 27 ust. 5 pkt 3 we fragmencie "na warunkach określonych przez zarządcę drogi" tej uchwały zarzucając podjęcie skarżonych fragmentów uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej w skrócie rozp. MI),

- § 24 ust. 5 we fragmencie "bez możliwości realizacji nowych zjazdów" oraz § 25 ust. 6 we fragmencie "bez możliwości realizacji nowych zjazdów" tej uchwały zarzucając podjęcie skarżonych fragmentów uchwały z istotnym naruszeniem art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., w skrócie u.d.p.),

- §11 pkt 3 tej uchwały zarzucając podjęcie skarżonego fragmentu uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 122 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a i art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz.145, w skrócie u.p.w.),

- § 23 ust. 3 pkt 1 lit. a we fragmencie "18.3KDZ1/2" i § 23 ust. 6 we fragmencie 18.3KDZ1/2" tej uchwały zarzucając podjęcie skarżonych fragmentów uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż w § 6 ust. 2 pkt 4 uchwały Rada postanowiła "wszelkie działania inwestycyjne należy poprzedzić uzyskaniem wytycznych konserwatorskich właściwej służby ochrony zabytków; na wszelkie prace podejmowane przy zabytkowym kościele wpisanym do rejestru zabytków decyzją nr A/1225/1486." Zgodnie z § 6 ust. 7 zdanie drugie uchwały "Wszelkie zamierzenia inwestycyjne związane z wykorzystaniem robót ziemnych mogą być realizowane wyłącznie za pozwoleniem konserwatorskim i na warunkach określonych w przepisach odrębnych." Zgodnie zaś z § 28 ust. 3 uchwały "wszelkie działania inwestycyjne podejmowane przy zabytkowym kościele wpisanym do rejestru zabytków decyzja nr A/1225/1486 należy poprzedzić uzyskaniem wytycznych konserwatorskich właściwej służby ochrony zabytków."

Zdaniem Wojewody rada gminy nie ma upoważnienia do umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań związanych z koniecznością uzyskania "wytycznych konserwatorskich" właściwej służby ochrony zabytków czy pozwolenia konserwatorskiego przed podjęciem zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślono, że zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego, formy współdziałania tegoż organu z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, czy też obowiązki podmiotów zamierzających dokonać określonych czynności przy zabytku, zostały już kompleksowo uregulowane przez ustawodawcę, przede wszystkim w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.o.z.), , jak też w ustawie z dnia 7 września 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.).

W kontekście powyższego należy uznać, że rada gminy nie ma żadnych kompetencji do modyfikowania zakresu działania organów konserwatorskich oraz stanowienia o obowiązkach podmiotów zamierzających dokonać określonych czynności przy zabytku. W związku z czym, w ocenie organu nadzoru wskazane zapisy uchwały wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w planie zasad mających na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zdaniem organu nadzoru kompetencja powyższa obejmuje upoważnienie do stanowienia norm o charakterze materialnym, nie zaś, jak to uczyniła rada, norm o charakterze proceduralnym - związanych z koniecznością uzyskania "wytycznych" czy pozwolenia w sytuacji zamierzenia inwestycyjnego na określonym terenie. Czynności, dla których uzyskanie pozwolenia (wydawanego w formie decyzji) wojewódzkiego konserwatora zabytków jest obowiązkowe, zostały wprost uregulowane w art. 36 u.o.z.o.z. Źródłem tego obowiązku jest zatem ustawa, w konsekwencji czego obowiązek taki nie może stanowić przedmiotu uregulowania uchwały rady gminy będącej aktem prawa miejscowego.

Dalej podniesiono, ze rada gminy w szeregu fragmentach uchwały uzależniła możliwość dokonania określonych czynności od uzyskania zgody (uzgodnienia) oraz uwzględnienia warunków wskazanych przez podmioty takie jak zarządca drogi czy zarządca sieci, a także wszyscy właściciele terenów. Przepisy te zamieszczono wśród zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w ramach postanowień szczegółowych uchwały mających zastosowanie do całego obszaru objętego planem, a także w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów.

Zdaniem organu nadzoru wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., której zakres przedmiotowy i jej granice skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozp. MI.

W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano zatem jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgód (uzgodnień), uwzględnienia warunków ustalanych przez określone podmioty stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.

Zwrócono nadto uwagę, iż przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg. Zadania zarządców dróg, związane z administrowaniem drogami są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego.

Zarzucono także, iż w § 24 ust. 5 oraz w § 25 ust. 6 uchwały Rada rozstrzygnęła o zakazie lokalizacji nowych zjazdów, a co więcej, Rada uznała te regulacje za obowiązujące ustalenia planu. Tymczasem wedle art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Natomiast stosownie do art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zgodnie z definicją legalną pojęcia "zjazdu" określoną w art. 4 pkt 8 u.d.p. jest nim połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 u.d.p. został upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja ustawy o drogach publicznych wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania o tej kategorii sprawach. Ponadto, uznaniowy charakter opisanego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi (mieć wiążącej mocy) do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Trzeba również zauważyć, że związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak już podkreślono, wolą ustawodawcy kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu nadzoru tym samym Rada Gminy naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych.

Wojewoda podniósł również, iż w § 11 pkt 3 uchwały Rada zapisała "ustala się obowiązek sporządzenia dokumentacji technicznej, zawierającej sposób odbudowy sieci urządzeń melioracji szczegółowych, przed przystąpieniem do prac w jej obrębie", co oznacza, że Rada nałożyła obowiązek sporządzenia dokumentacji technicznej przed wykonaniem prac w obrębie sieci urządzeń melioracji szczegółowych. Tymczasem problematyka z zakresu melioracji została uregulowana przez ustawodawcę w ustawie prawo wodne. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a u.p.w. ilekroć w ustawie jest mowa o: urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy. W myśl art. 9 ust. 2 pkt 2 u.p.w. przepisy ustawy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Zgodnie zaś z art. 122 ust.1 pkt 3 u.p.w. na wykonanie urządzeń wodnych wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Tryb wydawania pozwolenia wodnoprawnego został uregulowany w Rozdziale 4 u.p.w. Część obowiązków zostało nałożonych na wnioskodawcę przez samego ustawodawcę w przepisach tego rozdziału, natomiast część obowiązków nakłada organ właściwy do wydawania pozwoleń wodnoprawnych w pozwoleniu wodnoprawnym (art. 128 u.p.w.). Niewątpliwie nie ma jednak takiej kompetencji rada gminy. W przypadku określenia obowiązków w zakresie przystąpienia do prac w obrębie sieci urządzeń melioracji szczegółowych Rada Gminy również przekroczyła upoważnienie ustawowe.

Wskazano także, iż w § 23 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały, określającym nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków usytuowanych na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 5.9 U Rada Gminy zapisała: nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków jak na rysunku planu, w odległości: a) 10 m od linii rozgraniczającej drogi 18.3KDZ1/2" (ul Wrocławska). Zgodnie zaś z 23 ust. 6, dotyczącym również terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5.9 U: obowiązują następujące ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej: wjazdy z drogi 18.3 KDZ1/2 (ul. Wrocławska) lub z publicznego ciągu pieszo-jezdnego 24.4 KDPj (ul Józefa Badydy) - za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi. Tymczasem na załączniku nr 1 do uchwały (rysunku planu) teren o symbolu 5.9 U graniczy z terenem oznaczonym symbolem 18.3 KDL1/2 czyli oznaczenie odległości nieprzekraczalnej liczby zabudowy było możliwe wyłącznie wobec tego terenu drogi.

Zdaniem organu nadzoru w związku z tym, że Wójt Gminy Kobierzyce w piśmie z dnia 7 listopada 2012 r. oświadczył, że projektant planu popełnił oczywistą pomyłkę pisarską to uznać trzeba, iż w przedmiotowym planie istnieją sprzeczne ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu. Wskazana powyżej sprzeczność pomiędzy załącznikiem nr 1 do uchwały a jej częścią tekstową narusza w sposób istotny zasady sporządzenia planu miejscowego i w konsekwencji powoduje nieważność uchwały rady gminy w tej części zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Rada Gminy Kobierzyce w odpowiedzi na skargę uznała ją w całości za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych, podzielił w całości zarzuty i argumentację skargi złożonej przez organ nadzoru. Znamienne w niniejszej sprawie jest również to, iż sama rada gminy wnosiła o uwzględnienie skargi w całości.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje także art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiący, iż uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), np. poprzez ustalenie, w zależności od potrzeb, ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 u.o.z.o.z.). Przyznana radzie gminy w tym zakresie kompetencja nie oznacza jednakże pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

Zgodzić się należy z Wojewodą Dolnośląskim, że zapisy § 6 ust. 2 pkt. 4, § 6 ust. 7 zdanie drugie, § 28 ust. 3 tej uchwały wykraczają poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Stanowi to również niedopuszczalną modyfikację przepisów ustawy, m.in. art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., w którym to przepisie ustawodawca określił jakie czynności wykonywane w stosunku do zabytku wpisanego do rejestru wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zauważyć należy, iż formą, w której swe stanowisko wyraża wojewódzki konserwator zabytków jest, zgodnie z art. 36 u.o.z.o.z. i art. 39 ust. 1 u.p.b. pozwolenie, a nie uzgodnienie, i co równie istotne obowiązek uzyskania pozwolenia ograniczony został wyłącznie do działań podejmowanych w stosunku do zabytków wpisanych do rejestru.

Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już zatem określone w u.o.z.o.z. oraz w u.p.b. Zauważyć należy, iż przypadki niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone w sytuacji, gdy osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane albo roboty ziemne przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków lub zamierza dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, ustawodawca w szczegółowy sposób uregulował w art. 31 u.o.z.o.z. Artykuł 31 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, jakie muszą zostać przeprowadzone przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne jeżeli chcą przeprowadzić ww. inwestycje, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Z powyższych przepisów wynika zatem, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków.

Zdaniem Sądu trafnie organ nadzoru zakwestionował fragmenty zapisów uchwały, w których organ planistyczny uzależnił możliwość dokonania określonych czynności od uzyskania zgody (uzgodnienia) oraz uwzględnienia warunków wskazanych przez podmioty takie jak zarządca drogi czy zarządca sieci. Nie powinno budzić wątpliwości, iż takie uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, której zakres przedmiotowy i jej granice skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozp. MI.

Słusznie zwrócono także uwagę, iż przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody, czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg.

Trafnie wskazano, że rada gminy poprzez wprowadzenie, w ramach obowiązujących ustaleń planu, zakazu lokalizacji nowych zjazdów naruszyła ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które winny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy o drogach publicznych. Wydaje się oczywistym, iż źródłem ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w sprawach dotyczących określonych w planie zjazdów nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy u.d.p., a w szczególności art. 29 ust. 1 i ust. 2 stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów u.p.z.p., a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Rację ma organ nadzoru podnosząc, że związanie zarządcy drogi treścią m.p.z.p. w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Akceptacja prezentowanego przez Radę stanowiska oznaczałaby niedopuszczalne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto nie można nie zauważyć, że kwestia lokalizacji zjazdu z drogi publicznej rozstrzygana jest w trybie postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podobnie za słuszny należało uznać zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 11 pkt 3 uchwały planistycznej obowiązku sporządzenia dokumentacji technicznej przed wykonaniem prac w obrębie sieci urządzeń melioracji szczegółowych. Nie ulega wątpliwości, iż problematyka z zakresu melioracji, w tym również budowy czy odbudowy sieci urządzeń melioracyjnych, została wyczerpująco uregulowana w prawie wodnym i w przepisach wykonawczych do tego aktu prawnego. Zasadnym zatem staje się stanowisko organu nadzoru, iż zakres treściowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może oznaczać dowolności regulacji w tym przedmiocie, gdyż rada gminy, jako organ właściwy do uchwalania planu miejscowego, jest obowiązana do przestrzegania z urzędu granic udzielonej jej normy kompetencyjnej.

Na zakończenie rację należy przyznać Wojewodzie Dolnośląskiemu, iż dostrzeżona niespójność pomiędzy załącznikiem nr 1 do uchwały (częścią graficzną) a jej częścią tekstową co do przyjętego symbolu drogi (oznaczenia18.3KDL1/2 i 18.3KDZ1/2) w kontekście określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy świadczy o istnieniu sprzecznych ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu, przez co w sposób istotny narusza zasady sporządzenia planu miejscowego, a tym samym powoduje w tej części nieważność zaskarżonej uchwały.

Z tych względów, uznając stwierdzone naruszenia prawa za istotne, należało na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wykonania zaskarżonej w części uchwały znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 152 u.p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego w art. 200 u.p.p.s.a.